You are on page 1of 100

Manual per a la gestió de polítiques de promoció econòmica i desenvolupament local

polítiques de promoció econòmica i desenvolupament local Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya Amb la
polítiques de promoció econòmica i desenvolupament local Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya Amb la

Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunyapolítiques de promoció econòmica i desenvolupament local Amb la col·laboració de: Generalitat de Catalunya

Amb la col·laboració de:

Generalitat de Catalunya Departament d’Economia i Finances Departament d’Economia i Finances

© Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya

Editat pel Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya amb la col·laboració de la Direcció General de Promoció Econòmica de la Generalitat de Catalunya

1a. edició: Barcelona, octubre 2010

Gerència: Jordi Pujol Coordinació edició: Vanessa Maxé i Alfons Muñoz Coordinació disseny: Montse Ortigosa Disseny gràfic i maquetació: FOTOLETRA Revisió lingüística: Alfred Quintana

MANUAL PER A LA GESTIÓ DE POLÍTIQUES DE PROMOCIÓ ECONÒMICA I DESENVOLUPAMENT LOCAL d e
MANUAL PER A LA GESTIÓ DE POLÍTIQUES DE PROMOCIÓ ECONÒMICA I DESENVOLUPAMENT LOCAL d e
MANUAL PER A LA GESTIÓ DE POLÍTIQUES DE PROMOCIÓ ECONÒMICA I DESENVOLUPAMENT LOCAL d e
MANUAL PER A LA GESTIÓ DE POLÍTIQUES DE PROMOCIÓ ECONÒMICA I DESENVOLUPAMENT LOCAL d e

MANUAL PER A LA GESTIÓ DE POLÍTIQUES DE PROMOCIÓ ECONÒMICA I DESENVOLUPAMENT LOCAL de Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya està subjecta a una llicència de Reconeixement NoComercial-SenseObraDerivada 3.0 No adaptada de Creative Commons

2

Vanessa Maxé i Alfons Muñoz Coordinadors Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya

Equip d’experts Germà Bel i Queral Joan Botella i Corral Mateo Hernando López Andreu Lope

Equip d’experts Germà Bel i Queral Joan Botella i Corral Mateo Hernando López Andreu Lope Peña

Antoni Niubó Herranz

Antoni Niubó Herranz

Dolors Paniagua Garcia Francisco Ramos Martin

Dolors Paniagua Garcia Francisco Ramos Martin

3

Índex

 

Presentació

5

Pròleg

6

Introducció

10

Bloc 1. Emmarcament teòric i conceptual de la promoció econòmica i el desenvolupament local

13

Bloc 2. Origen i evolució del paper dels governs locals en el foment i l’impuls de les polítiques de promoció econòmica i desenvolupament local

28

Bloc 3. Eines i instruments per a l’estudi dels territoris:

la planificació estratègica

38

Bloc 4. Les polítiques de desenvolupament local i els seus àmbits d’actuació

53

4.1 Les polítiques actives d’ocupació

54

4.2 Els sistemes d’orientació i inserció laboral i la importància de la formació

65

4.3 El foment i la promoció de l’activitat econòmica 79

4.3 El foment i la promoció de l’activitat econòmica

79

Fitxes resum 93

Fitxes resum

93

i la importància de la formació 65 4.3 El foment i la promoció de l’activitat econòmica

4

 

Presentació

i el desenvolupament local. Destaquem, així, diverses accions formatives

En definitiva, tota aquesta experiència acumulada ha servit per aproxi-

Sens dubte, aquest Manual contribuirà a l’impuls de polítiques de de-

L’actual context posa de manifest els canvis profunds que s’han produït en els darrers anys en les organitzacions i les empreses: canvis en els mercats, en la manera d’entendre el treball, en els models de produc- ció, etcètera. En aquest escenari de contínues transformacions, l’èxit i la sostenibilitat de les empreses depèn en part de la capacitat que tin- guin de gestionar els recursos disponibles i els processos amb eficàcia.

Des d’aquest punt de vista, resulta indiscutible que la inversió en I+D+i constitueix un factor fonamental per al desenvolupament de la nostra societat, la viabilitat i la prosperitat de les empreses i, per extensió, dels territoris. Com també és una evidència que la inversió en el coneixe- ment de la realitat social constitueix un valor afegit per al conjunt del país.

que en els darrers anys han aglutinat el coneixement d’experts de diversa índole, en el marc del Postgrau en Desenvolupament Econòmic Local –ini- ciativa conjunta amb la Universitat Autònoma de Barcelona i el Servei d’Ocupació de Catalunya– en d’altres iniciatives especialitzades en el su- port a la creació d’empreses, la iniciativa emprenedora, la planificació es- tratègica o la promoció turística.

mar-se a l’àmbit de la promoció econòmica de manera integral, trans- versal i amb un enfocament eminentment aplicat, i per generar, al ma- teix temps, un espai d’intercanvi de coneixement entre els agents que hi participen.

senvolupament local i, sobretot, a la millora de la seva gestió en revertir de manera clara en la competitivitat i la promoció del conjunt de terri- toris de Catalunya.

El Manual per a la gestió de polítiques de promoció econòmica i desen- volupament local que presentem vol contribuir a la transferència de coneixement que ha de permetre augmentar el valor diferencial dels territoris, el seu creixement econòmic i, per tant, la generació d’ocupa- ció.

Anna Parés i Rifà Degana Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya

Aquest document és fruit de la intensa tasca duta a terme pel Col·legi de Politòlegs
Aquest document és fruit de la intensa tasca duta a terme pel Col·legi de Politòlegs

Aquest document és fruit de la intensa tasca duta a terme pel Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya en el marc de la promoció econòmica

la intensa tasca duta a terme pel Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya en el

5

6 Pròleg Què haurien de potenciar les polítiques de promoció econòmica? El factors fonamentals del

6

Pròleg

Què haurien de potenciar les polítiques de promoció econòmica? El factors fonamentals del desenvolupament territorial local

Germà Bel i Queral Catedràtic d’Economia de la Universitat de Barcelona

Doctor en Economia i llicenciat en Ciències Econòmiques a la Universitat de Barcelona. La seva investigació acadèmica se centra, per una part, en l’econo- mia i la política de les infraestructures i el transport. Per l’altra, també investiga sobre la reforma del sector públic, especialment en matèria de privatització de l’empresa pública, regulació i competència en els mercats, i reforma del serveis locals i de les infraestructures. Entre 1989 i 1993 va ser assessor econòmic de la Diputació de Barcelona (Àrea de Cooperació Local) i del Ministeri per les Administracions Públiques i el Ministeri d’Obres Públiques i Transport. Entre 2000 i 2004 fou diputat en el Congrés per la circumscripció de Barcelona. En l’actualitat és consultor del Programa de les Nacions Unides per al Desenvolu- pament (PNUD) i de la Corporación Andina de Fomento (CAF).

En la meva opinió, en les darreres dècades hem assistit, afortunada- ment, a una certa moderació respecte a les possibilitats que té la inter- venció del govern per promoure el desenvolupament econòmic. Els governs no acostumen a encertar gaire quan decideixen quins són els sectors o les activitats que li convenen, tant a una economia “nacional” com a una economia territorial. Ni tenen gaire informació ni tampoc molta capacitat d’anàlisi com per encertar quines seran les activitats capaces de crear valor afegit, i per tant crear riquesa i desenvolupa- ment en cada territori.

Tanmateix, continua havent-hi un espai per a la política, i en particular per a les polítiques de promoció econòmica. Això sí, deixant de banda les temptacions dirigistes, i posant molt més èmfasi a ajudar que hi hagi un entorn que millori les possibilitats del “territori objectiu” de desenvolupar les seves potencialitats –reforçant els punts forts i millo- rant-ne els febles–. Amb l’objectiu, en darrera instància, de millorar els seus avantatges competitius.

Precisament per això, em sembla del tot pertinent posar l’atenció en els factors de desenvolupament econòmic de l’economia que poden ser variats en un termini raonable de temps amb la contribució de la inter- venció política. Amb la intenció d’establir unes prioritats clares, em sembla adequat concretar quatre àmbits als quals cal posar atenció en el disseny de polítiques de promoció local: (1) les infraestructures físi- ques; (2) el capital humà; (3) les condicions d’entorn mediambientals; (4) l’adequació de la configuració de les institucions a les necessitats de desenvolupament local.

Les infraestructures físiques

La localització d’un territori, la seva accessibilitat als centres de produc- ció i de consum, és un factor inicialment fix. Però les intervencions en l’àmbit de les infraestructures de transport poden contribuir a millorar- ne la posició. En aquest sentit, la millora en la dotació tant d’infraes- tructures com de serveis de transport pot fer augmentar les possibilitats de desenvolupament local, pels efectes positius sobre la mobilitat de les persones i de mercaderies. Cal contemplar dos objectius paral·lels (Bel 2008):

Així mateix, en l’àmbit de la vertebració del territori amb “lo global”, les noves tecnologies de la informació suposen noves oportunitats per

la connexió dels territoris perifèrics amb els centres. Tanmateix, la ne-

cessitat de costoses infraestructures de capital tecnològic i la situació

perifèrica comporten un risc de marginalitat tecnològica del territori. Per això les institucions públiques han de posar èmfasi en aquesta qüestió.

El capital humà

 

La millora de la vertebració interior del territori, fent més fàcil i més eficient la mobilitat interna, permet una assignació millor dels recur- sos productius del territori. Especialment, pel que fa a les persones, fent possible així un encaix millor entre les oportunitats de treball i les disponibilitats de treballadors en els diferents nuclis urbans de l’àmbit territorial.

Un element que ha d’ocupar un espai central en les estratègies de futur per augmentar el potencial de desenvolupament local és la millora de la formació del capital humà, i l’augment de la connexió de la formació amb les necessitats i oportunitats del teixit productiu local. Les caracterís- tiques de flexibilitat i adaptabilitat de la força de treball són importants i ho seran encara més en el futur. Per això és necessària la connexió dels

A

• La millora de la vertebració del territori amb l’exterior, sobretot per reduir els costos

La millora de la vertebració del territori amb l’exterior, sobretot per reduir els costos del transport de mercaderies als mercats primaris de consum. Cal, però, tenir present una cosa sovint oblidada: la millora de les infraestructures pot servir tant per atreure activitat econòmica, com per deslocalitzar-la. El tipus de mobilitat que es promou té molta importància pel que fa a la determinació dels efec-

centres d’ensenyament amb les empreses i el territori, tot constituint un triangle que ha de protagonitzar en el futur el desenvolupament local dels territoris: formació-governs-empreses. El sistema educatiu i el teixit empresarial s’han de trobar en el territori i, tot coordinant-se, han de ser els protagonistes del desenvolupament econòmic local.

tes agregats. Per posar un exemple, la implantació del tren d’alta velocitat té un efecte
tes agregats. Per posar un exemple, la implantació del tren d’alta velocitat té un efecte

tes agregats. Per posar un exemple, la implantació del tren d’alta velocitat té un efecte centralitzador molt potent: el principal node de la relació xucla activitat de les ciutats mitjanes o petites. 1

més de l’atenció a la formació professional i la seva vinculació amb

les necessitats del teixit productiu del territori, cal posar atenció a l’ex- tensió de l’activitat universitària als territoris perifèrics. Als territoris pe- rifèrics l’escassetat de la demanda local i la previsible manca de capaci-

7

tat d’atracció de demanda exterior no permeten una oferta gaire am- biciosa d’ensenyaments superiors. Tanmateix, l’existència d’estudis universitaris pot actuar com a factor que faciliti la retenció de joves formats dedicats a la docència universitària, així com la d’atracció de personal docent de fora de la regió. L’augment de la dotació regional d’aquests perfils professionals pot millorar l’oferta de serveis professio- nals complementaris poc desenvolupats encara. Per exemple, els ser- veis avançats a empreses, la insuficiència dels quals és ara una de les febleses dels territoris perifèrics.

En aquest context, em sembla pertinent esmentar una apreciació tan habitual com –al meu entendre– equivocada: la idea que els estudis universitaris no tenen sentit fora de les grans àrees urbanes. Això darrer és cert pel que fa a la investigació; aquesta activitat necessita uns grups de dimensió crítica que no permeten la disseminació territorial. Tanma- teix, els estudis universitaris no serveixen només a finalitats investiga- dores. També serveixen, i molt, per crear nuclis territorials de personal format que poden servir les necessitats del teixit econòmic territorial. Potser per això a països com Finlàndia, Noruega o Dinamarca, amb població inferior a Catalunya, ¡hi ha més universitats!

Les condicions d’entorn i mediambientalspoblació inferior a Catalunya, ¡hi ha més universitats! Generalment els territoris perifèrics, a Catalunya, com a

Generalment els territoris perifèrics, a Catalunya, com a altres llocs, es caracteritzen per graus relativament més elevats de cohesió social i per millors condicions mediambientals. Aquests
caracteritzen per graus relativament més elevats de cohesió social i per millors condicions mediambientals. Aquests són avantatges que podenGeneralment els territoris perifèrics, a Catalunya, com a altres llocs, es

8

jugar un paper important com a atractiu per a la localització d’activitats econòmiques. Per exemple, el turisme o activitats professionals de valor afegit que les tecnologies d’informació permeten realitzar de forma fí- sicament desvinculada de les grans àrees urbanes. És molt important que les iniciatives de desenvolupament local tinguin en compte la com- patibilitat dels projectes amb la preservació –àdhuc potenciació– d’aquests avantatges comparatius dels territoris perifèrics.

Les institucions

Les tendències més modernes en la reflexió i disseny de les estratègies de desenvolupament local insisteixen que cal reforçar les estructures socials i estimular un entorn favorable al canvi i a la implicació de les persones i les empreses en la recerca de solucions. En aquest sentit, és necessària l’existència d’entorns institucionals que s’impliquin efectiva- ment per dinamitzar l’economia del territori i cercar les solucions als seus problemes, perquè no es poden dissenyar estratègies de desenvo- lupament al marge de les institucions que les apliquin. Per cert, aquest és un dels elements que hi ha a la base de les discussions sobre la refor- ma de l’organització territorial a Catalunya, i especialment la implanta- ció de noves institucions de tipus regional a territoris que han estat tradicionalment mancades d’aquestes, com les Terres de l’Ebre. No cal ara aprofundir en aquesta qüestió.

En síntesi, en el context actual de creixent obertura de les economies lo- cals, és important potenciar la flexibilitat dels sistemes productius locals i

9 la seva ràpida adaptació a les condicions vigents en els mercats. Des de les

9

la seva ràpida adaptació a les condicions vigents en els mercats. Des de les institucions públiques poden realitzar-se, en conjunció amb el sector privat, polítiques en els àmbits (entre altres) de les infraestructures, la formació de capital humà, la preservació mediambiental i les millores institucionals, dirigides a augmentar les capacitats d’innovació i flexibili- tat de l’economia i la societat del territori. Millorar la flexibilitat del siste- ma productiu implica augmentar la capacitat dels seus agents econòmics i institucions per entendre les noves condicions de l’economia, reduir la participació en les activitats que perden posicions competitives i aug- mentar la presència en les branques amb majors nivells d’eficiència i de competitivitat. I és precisament això el que millor pot garantir en el futur nivells elevats de creixement econòmic i desenvolupament social.

REFERÈNCIES

ALBALATE, DANIEL i GERMà BEL (2010), High-Speed Rail: Lessons for Policy Makers from Experiences Abroad. Documents de treball IREA 201003

(http://ideas.repec.org/p/ira/wpaper/201003.html)

BEL, GERMà, dir (2008), Estudi qualitatiu sobre les percepcions econòmiques dels agents econòmics i institucionals de les Terres de l’Ebre. Tortosa: Insti- tut per al Desenvolupament de les Comarques de l’Ebre.

NOTES

1 I a més pot desarticular el transport ferroviari de proximitat. Podeu veure aquesta anàlisi amb detall a Albalate i Bel (2010). Tornar

Introducció

Coordinadors

Vanessa Maxé Navarro

Llicenciada en Sociologia per la Universitat de Barcelona. Postgrau en Agent de Desenvolupament Internacional i Enginyeria de la Formació per la Universi- tat Politècnica de Catalunya. Coordinadora del Postgrau en Desenvolupament Econòmic i Local del Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya i de la Uni- versitat Autònoma de Barcelona. Cap de formació del Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya.

Alfons Muñoz Infante

Llicenciat en Ciències Polítiques i de l’Administració per la Universitat de Bar- celona. Postgrau en

Llicenciat en Ciències Polítiques i de l’Administració per la Universitat de Bar- celona. Postgrau en Gestió Aplicada al Desenvolupament Econòmic Local per la Universitat Pompeu Fabra. Director acadèmic del Postgrau en Desenvolupa- ment Econòmic i Local del Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya i de la Universitat Autònoma de Barcelona. Assessor de desenvolupament local del Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya.

Autònoma de Barcelona. Assessor de desenvolupament local del Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya.
Autònoma de Barcelona. Assessor de desenvolupament local del Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya.

10

L’actual model territorial, en el qual l’àmbit local exerceix un paper clau en els processos de promoció econòmica i de desenvolupament del territori, fa imprescindible disposar d’eines i instruments adequats per reflexionar sobre la naturalesa d’aquests processos.

En aquest context, es fa palesa la necessitat de conèixer quins factors intervenen en aquests, quin és el rol de les administracions munici- pals i supramunicipals en relació amb la resta d’actors del territori, i quines estratègies i quins instruments promouen l’enriquiment del teixit econòmic. En definitiva, els governs municipals necessiten mi- llorar les competències dels seus equips tècnics per desplegar de ma- nera adequada i eficaç polítiques públiques que promocionin econò- micament els seus territoris.

El Manual per a la gestió de polítiques de promoció econòmica i desen- volupament local pretén ser un assaig que reflexioni sobre els aspectes clau a considerar en les polítiques de promoció econòmica i desenvolu- pament local del nostre país, i la seva gestió.

Es pretén, per tant, donar resposta a una sèrie de qüestions bàsiques i indispensables per gestionar polítiques de promoció econòmica i de- senvolupament.

En concret, el Manual ho vol fer a través de les següents aportacions:

1. Establiment d’un marc teòric que defineixi els conceptes que inter- venen en els processos de promoció econòmica i el desenvolupa- ment local dels territoris

2. Coneixement de les característiques dels models de desenvolupa- ment local

3. Identificació dels recursos (físics, econòmics, financers, tecnològics i socioculturals) i els actors (administració pública, organismes pri- vats i altres institucions) que intervenen en els processos de pro- moció econòmica dels territoris i les relacions establertes entre aquests

4. Anàlisi del paper de les administracions locals en les polítiques de desenvolupament local

5. Desenvolupament de fórmules per a la planificació del territori i es- tratègies de gestió del canvi, fonamentades en l’anàlisi del seu en- torn, dels escenaris previsibles de desenvolupament i de la situació desitjable

6. Descripció dels àmbits d’actuació de la promoció econòmica i facili- tació d’instruments metodològics que afavoreixen el seu desenvolu- pament

D’aquesta manera, el document resultant materialitza el coneixement generat i transferit a través de les iniciatives i accions que actualment s’estan duent a terme en diferents organitzacions (col·legis i associaci- ons professionals, universitats, organismes públics, entitats del tercer sector i empreses privades) per a la millora de les competències del personal directiu i tècnic de les administracions locals que treballen en els àmbits de la promoció econòmica i el desenvolupament local, al qual està principalment destinada aquesta publicació.metodològics que afavoreixen el seu desenvolu- pament 11 Així mateix, els càrrecs electes d’àmbit municipal metodològics que afavoreixen el seu desenvolu- pament 11 Així mateix, els càrrecs electes d’àmbit municipal metodològics que afavoreixen el seu desenvolu- pament 11 Així mateix, els càrrecs electes d’àmbit municipal

11

Així mateix, els càrrecs electes d’àmbit municipal (alcaldes i regidors), també poden trobar en aquest document diverses premisses que els permetran establir i dissenyar el full de ruta de les seves agendes políti- ques.

Finalment, però no menys important, els professionals de consultories especialitzades en promoció econòmica i el personal investigador i do- cent d’universitats i centres de recerca són també altres actors que po- den trobar en aquestes pàgines instruments que els permetin conèixer amb major profunditat els territoris i els diferents models de desenvo- lupament.

Val a dir que la singularitat d’aquest Manual recau en dos aspectes fo- namentals. En primer lloc, la reflexió i posada en comú del coneixe- ment i l’experiència d’experts de reconegut prestigi que teoritzen i tre- ballen en la promoció del desenvolupament econòmic local, i que pro- venen d’esferes diferenciades, com ara l’Administració municipal i su- pramunicipal, la Universitat i també l’empresa privada.

La selecció dels experts ha seguit principalment criteris de trajectòria i origen professional. Per aconseguir una visió àmplia i equilibrada de la matèria objecte d’estudi, s’han aplegat experts de l’àmbit acadèmic, que aporten una perspectiva més teòrica i conceptual dels processos de desenvolupament local i de l’impacte de les polítiques de promoció eco- nòmica, mentre els professionals d’administracions municipals i supra- municipals i del món de la consultoria aporten l’experiència en la gestió d’instruments de promoció del desenvolupament econòmic local.

Un altre element diferenciador del text presentat és la seva accessibili- tat, en tractar-se d’una publicació digital que permet ser distribuïda a través de diferents mitjans i plataformes tecnològiques i que, alhora, permet compartir la informació. A través d’aquest mitjà la transferèn- cia de coneixements és molt superior que amb altres suports tradicio- nals, a més de ser una estratègia sostenible i respectuosa amb el medi ambient.

Pel que fa al desenvolupament dels continguts, el Manual s’estructura en quatre blocs que aborden des d’una perspectiva crítica els aspectes més rellevants a l’hora de reflexionar sobre el disseny, la posada en marxa i la gestió de les iniciatives i accions que afavoreixen la promoció i el desenvolupament dels territoris.

El primer bloc, “Emmarcament teòric i conceptual de la promoció eco- nòmica i el desenvolupament local”, defineix què entenem per desen- volupament local i emmarca les que, en opinió de l’autor, són les seves característiques definitòries assenyalant conceptualment quins són els elements principals a considerar a l’hora de definir estratègies relacio- nades amb la promoció del territori.

El segon bloc, “Origen i evolució del paper dels governs locals en el foment i l’impuls de les polítiques de promoció econòmica i desenvolu- pament localEl segon bloc, “ ”, vol donar rellevància a l’àmbit local no des d’una òptica “municipalista” ”, vol donar rellevància a l’àmbit local no des d’una òptica “municipalista” –ja que els sistemes productius locals no coincideixen necessàriament amb les fronteres o delimitacions administratives d’un municipi–, sinó prenent com a unitat d’actuació principal el territori i els seus actors.paper dels governs locals en el foment i l’impuls de les polítiques de promoció econòmica i paper dels governs locals en el foment i l’impuls de les polítiques de promoció econòmica i

12

Una vegada establert l’emmarcament teòric i el paper protagonista del territori, entrem en la definició dels instruments necessaris per dur a terme les polítiques de desenvolupament local. En aquest sentit, el ter- cer bloc, “Eines i instruments per a l’estudi del territori: la planificació estratègica”, dóna una especial rellevància al paper de la planificació estratègica com a eina de diagnosi que afavoreix la concertació entre els agents del territori.

Finalment, el quart bloc, “Les polítiques de desenvolupament local i els seus àmbits d’actuació”, analitza, des d’una perspectiva aplicada, quins són els trets principals que defineixen aquest tipus de polítiques, així com els seus àmbits d’actuació. Donada l’amplitud de la matèria que pretenem analitzar, aquest bloc planteja una visió concreta a partir de la mirada dels nostres experts de les tres línies principals que defineixen les polítiques de desenvolupament local: les polítiques d’ocupació, els sistemes d’orientació i inserció laboral, i el foment i la promoció de l’activitat econòmica.

Com a text de referència que pretén ser aquest Manual, s’incorporen a la seva finalització una fitxa resum de cada bloc que recull les idees clau desenvolupades. També s’inclou un conjunt de bibliografia especialit- zada que permet aprofundir en els aspectes tractats més rellevants.

En definitiva, el text que presentem a continuació té una clara vocació pedagògica, ja que vol contribuir a una comprensió crítica de les políti- ques de promoció econòmica al nostre país i facilitar també diverses eines que contribueixin a la millora de la competitivitat dels territoris, la creació d’ocupació i l’augment de la renda i la riquesa, amb la finalitat de millorar la qualitat de vida i el benestar de la població.

Bloc 1

Emmarcament teòric i conceptual del desenvolupament local i la promoció econòmica

Mateo Hernando López

14 Bloc 1. Emmarcament teòric i conceptual del desenvolupament local i la promoció econòmica Mateo

14

Bloc 1.

Emmarcament teòric i conceptual del desenvolupament local i la promoció econòmica

Mateo Hernando López Responsable de programes de desenvolupament local del Servei d’Ocupació de Catalunya.

Llicenciat en Dret per la Universitat de Deusto (Bilbao), Màster en Polítiques Públiques i Socials per la Universitat Pompeu Fabra i la Johns Hopkins Univer- sity i estudis de 3r. Cicle en l’especialitat de “Teoria Social i Política” per la Universitat Pompeu Fabra. Ha estat consultor de la Unió Europea i ha partici- pat en nombrosos postgraus, congressos i jornades com a expert en l’àmbit del desenvolupament local, l’ocupació i la planificació estratègica.

En les últimes dècades, i fonamentalment a partir dels anys setanta, la conceptualització del desenvolupament econòmic ha anat evolucio- nant i prenent diverses formes segons els enfocaments, les circums- tàncies històriques i els factors o les dimensions preses com a punt de referència.

Davant un model de desenvolupament provinent dels anys de la post- guerra, en el qual predominava com a eix fonamental promoure l’atrac- ció d’empreses i inversions externes per impulsar el creixement econò- mic, i del qual s’observava que no servia per resoldre els problemes in- trínsecs del desenvolupament –entès aquest en termes que van més enllà dels seus aspectes quantitatius–, ni els desequilibris econòmics, socials i territorials, ni la problemàtica de la desindustrialització, ni el problema de l’ocupació, s’ha anat obrint camí a partir de la crisi econò- mica dels anys setanta una nova política de desenvolupament que reva- lorava el potencial endogen i ressalta el paper del territori com alguna cosa més que un simple suport d’activitats econòmiques inconnexes.

Encara que aquesta nova política de desenvolupament té el seu origen en la dècada dels setanta, és a partir dels anys vuitanta quan els proces- sos de descentralització i desenvolupament local van adquirir més im- portància. És en aquesta dècada dels vuitanta quan l’estratègia oculta del desenvolupament endogen es va transformant en una estratègia activa de desenvolupament local en la mesura que els governs locals, democràticament elegits, van incorporant a les seves funcions el disseny

i l’execució de polítiques a llarg termini per resoldre els problemes locals

i defensar-se dels canvis produïts en el panorama econòmic mundial.

L’aplicació d’una nova política de desenvolupament local endogen no sorgeix, doncs, com a fruit del canvi d’estratègia dels estats centrals, sinó com a conseqüència que alguns governs locals/regionals decidei- xen intervenir en la seva definició i execució en un moment en què les condicions institucionals i econòmiques han canviat de manera radical (Del Castillo, 1994). Aquest nou paper de les administracions públiques com a impulsores de les polítiques de desenvolupament local i promoció econòmica es desenvoluparà en profunditat en el següent bloc d’aquest Manual.

La hipòtesi de partida és que cada territori es compon d’un determi- nat conjunt de factors o recursos econòmics, socials, tecnològics, ins- titucionals, infraestructurals, mediambientals i fins i tot d’índole cul- tural que constitueixen la seva identitat i el seu potencial de desenvo- lupament. Bona part d’ells es troben infrautilitzats o no explotats, i és a partir d’aquests que resulta possible articular un procés de desenvo- lupament i de creixement econòmic, de transformació econòmica lo- cal i de millora de les condicions de vida i de benestar de les poblaci- ons locals.

Per tant, volem subratllar que els factors de desenvolupament en què es basa aquest model no solament són de caràcter tangible i econòmic, sinó que també necessita en gran manera recursos endògens de caràc- ter intangible: factors socials, tecnològics, mediambientals i culturals. condicions de vida i de benestar de les poblaci- ons locals. Tots plegats formen el potencial condicions de vida i de benestar de les poblaci- ons locals. Tots plegats formen el potencial

Tots plegats formen el potencial per un model de desenvolupament d’un territori que anomenarem desenvolupament endogen.factors socials, tecnològics, mediambientals i culturals. 15 Independentment de les diferències conceptuals que

15

Independentment de les diferències conceptuals que exposarem, a la pràctica, el desenvolupament econòmic local és sempre un procés que suposa la formació de noves institucions, el desenvolupament de noves activitats econòmiques i d’indústries alternatives, la millora de les capacitats de la mà d’obra existent i la promoció de noves empreses. Comença llavors una etapa en què el desenvolupament endogen passa a ocupar un lloc central i es converteix d’aquesta manera en un dels factors que defineixen el desenvolupament local.

En tractar-se d’un concepte relativament nou, no hi ha una definició comunament acceptada. D’altra banda, resulta convenient distingir i diferenciar el desenvolupament local d’altres polítiques afins amb les quals està directament relacionat.

EL DESENVOLUPAMENT LOCAL: DEFINICIONS I ALTRES POLÍTIQUES AFINS

El desenvolupament local es pot definir com aquella política pública que té com a objectiu afavorir un procés reactivador de l’economia i dinamitzador de les societats locals, i que, mitjançant l’aprofitament dels recursos endògens existents en un territori determinat i la coope- ració entre l’àmbit públic i el privat, és capaç d’estimular i fomentar el seu creixement econòmic, creant ocupació, a fi de millorar la qualitat de vida i el benestar social de les poblacions locals.

En aquest sentit, el desenvolupament local s’ha d’entendre com la for- mulació d’una política pública que té lloc en un entorn territorial sub-

nacional i subregional, en el qual els agents socioeconòmics amb més presència i representativitat en la societat civil organitzada, més les ad- ministracions públiques locals, manifesten de comú acord voler actuar tots ells de manera organitzada, planificada i programada, per aconse- guir uns objectius de foment de l’activitat econòmica i de l’ocupació que ells mateixos hagin determinat.

El desenvolupament econòmic local pot definir-se també, d’acord amb l’Organització Internacional del Treball, com “un procés de desenvolu- pament participatiu que fomenta els acords de col·laboració entre els principals actors públics i privats d’un territori, possibilitant el disseny i la posada en pràctica d’una estratègia de desenvolupament comuna, sobre la base d’aprofitar els recursos i els avantatges competitius locals en un context global, amb l’objectiu final de crear ocupació decent i estimular l’activitat econòmica” (Rodríguez-Pose, 2002).

Podem assenyalar, per tant, que tot procés de desenvolupament local té tres objectius generals: el creixement econòmic, la diversificació de l’economia local i la millora del nivell de vida i d’ocupació de les pobla- cions locals.

La política de desenvolupament local consisteix, doncs, en un conjunt d’iniciatives que sorgeixen de l’anàlisi estratègica dels agents locals, públics i privats, l’objectiu de la qual és fer competitius els territoris lo- cals, ciutats i regions, mitjançant la millora dels seus recursos i els seus factors de desenvolupament potencials, combinant inversions i iniciati- ves dels agents locals o territorials i dels agents externs al territori ambnivell de vida i d’ocupació de les pobla- cions locals. 16 la finalitat de fomentar el nivell de vida i d’ocupació de les pobla- cions locals. 16 la finalitat de fomentar el nivell de vida i d’ocupació de les pobla- cions locals. 16 la finalitat de fomentar el

16

la finalitat de fomentar el creixement econòmic, generar ocupació i millorar la qualitat de vida i el benestar de les poblacions locals.

El desenvolupament rural

D’acord amb diferents elaboracions d’organismes i institucions internaci- onals, com la UNESCO, la FAO, el Programa de les Nacions Unides per al Medi Ambient o la Unió Europea, s’entén el desenvolupament rural com el desenvolupament integral d’un territori –econòmic, social, ocupacio- nal, educacional, cultural, mediambiental– que permeti la seva recupera- ció econòmica i social, així com el manteniment de la seva població. És a dir, als tres objectius generals del desenvolupament local s’hi afegeix com a quart objectiu la fixació de la seva població al territori.

La promoció econòmica

S’entén per promoció econòmica el conjunt d’actuacions que duen a terme les administracions públiques d’àmbit local o regional europeu i les institucions privades del món empresarial, que tenen per objectiu central el creixement de l’activitat econòmica d’un territori local, supra- local o regional.

Sistema productiu local o territorial

Els sistemes productius locals són el conjunt d’agents i relacions econò- miques de transformació de béns i serveis que interactuen en un en- torn geogràfic determinat.

DESENVOLUPAMENT LOCAL versus CREIXEMENT ECONÒMIC?

El desenvolupament local, a més de tenir com a referència un territori concret, comporta altres qüestions, la més important de les quals és entendre el concepte de desenvolupament com la idea del creixement econòmic amb impacte social, entès aquest com una millor redistribu- ció social i l’increment o millora de l’ocupació de la població local. Això significa que no qualsevol activitat és desenvolupament local. Desenvo- lupament local d’una zona, d’un territori, és aquella activitat econòmi- ca que dinamitza el creixement econòmic del territori i millora les con- dicions de vida i l’ocupació de les poblacions locals.

En aquest sentit, podem establir que el desenvolupament local no so- lament té en compte els factors econòmics i socials, l’aprofitament de les potencialitats locals i la millora de la qualitat de vida i de l’ocupació de les poblacions d’una localitat o regió, sinó que també considera fo- namental el rol dels actors públics i privats en el procés de desenvolu- pament d’un territori determinat.

La cooperació público-privada, definida com la cooperació voluntària en- tre actors públics i privats a fi de coordinar i concentrar recursos organit- zatius, tècnics i materials per a solucionar de manera concertada els pro- blemes del territori definits col·lectivament, adquireix llavors una impor- tància fonamental i estratègica en la política de desenvolupament local. el procés de desenvolu- pament d’un territori determinat. La idea de desenvolupament difereix de la de el procés de desenvolu- pament d’un territori determinat. La idea de desenvolupament difereix de la de

La idea de desenvolupament difereix de la de creixement econòmic. Aquest últim es refereix únicament a l’augment quantitatiu de la ri-i estratègica en la política de desenvolupament local. 17 quesa o del producte per càpita, sense

17

quesa o del producte per càpita, sense incloure les dimensions de desenvolupament a què ens hem referit, mentre que la idea de de- senvolupament inclou una millora qualitativa en l’economia i en la societat a través d’una millor divisió social del treball, una major qua- litat de l’ocupació, la incorporació de les innovacions tecnològiques i la millor utilització dels recursos naturals i del capital. Per tant, el de- senvolupament és un concepte molt més ampli que el creixement (Sanchís, 1999).

Si es té en compte que el creixement econòmic tradicional per ell ma- teix és incapaç de resoldre els problemes actuals de la societat (desocu- pació, inserció laboral i social, etcètera) que porten a l’exclusió i, fins i tot a l’autoexclusió, de les persones, ¿de quina manera es pot enfocar el desenvolupament en l’actualitat? Entenem que ha de plantejar-se com un procés d’integració de les dimensions econòmica, ocupacional, social, ambiental, institucional i cultural, que fomenti les potencialitats territorials, l’ocupació de les persones i la participació de les societats locals, per millorar el seu benestar i satisfer alhora les seves necessitats bàsiques.

L’expressió desenvolupament local pretén reflectir alguna cosa més que la de desenvolupament econòmic local, ja que la primera al·ludeix tam- bé a les dimensions ocupacional, social, ambiental, cultural i institucio- nal. Ara bé, tenint en compte que en l’enfocament del desenvolupa- ment econòmic local s’inclouen i es consideren, també, la importància d’aquelles dimensions, s’utilitzaran indistintament totes dues expressi- ons.

L’expressió promoció econòmica es refereix al desenvolupament d’acti- vitats econòmiques en un territori determinat, i inicialment té com a objectiu la creació de riquesa sense incloure les dimensions de desenvo- lupament a què ens hem referit. No obstant això, algunes agències de desenvolupament local es defineixen com a oficines de promoció eco- nòmica que inclouen entre els seus objectius i en les seves actuacions les dimensions ocupacional, social, ambiental, cultural i institucional.

La política de suport al teixit empresarial i de foment de l’activitat econò- mica, les polítiques sectorials, la política de desenvolupament rural, les polítiques del mercat de treball, les polítiques d’ocupació i de cohesió so- cial, la formació, la innovació, el medi ambient i la recuperació i valoritza- ció del patrimoni cultural i natural són altres politiques íntimament vincu- lades al desenvolupament local i la promoció econòmica local. Bona part d’aquestes es tractaran específicament en el bloc 4, on es descriuen al- guns dels àmbits d’actuació de les polítiques de desenvolupament local.

CARACTERÍSTIQUES DEL DESENVOLUPAMENT LOCAL

Una vegada definit el desenvolupament local i establertes les seves dife- rències conceptuals amb altres polítiques afins, amb les quals té una re- lació directa, en podem establir les característiques. La seva anàlisi ens permetrà determinar, d’una banda, la utilitat de l’enfocament del desen- volupament local i, de l’altra, anar reconeixent els elements bàsics que constitueixen la carcassa del que serà l’estratègia de desenvolupament local. Quines són les característiques fonamentals del desenvolupament local?local. CARACTERÍSTIQUES DEL DESENVOLUPAMENT LOCAL 18 Desenvolupament local no és només desenvolupament local. CARACTERÍSTIQUES DEL DESENVOLUPAMENT LOCAL 18 Desenvolupament local no és només desenvolupament local. CARACTERÍSTIQUES DEL DESENVOLUPAMENT LOCAL 18 Desenvolupament local no és només desenvolupament

18

Desenvolupament local no és només desenvolupament municipal

Les fronteres dels municipis i províncies com a delimitacions territorials administratives no responen ni a la lògica de l’activitat econòmica ni al funcionament dels mercats de treball, que transcendeixen habitual- ment les delimitacions administratives. El sistema productiu local no coincideix necessariament amb les fronteres o delimitacions adminis- tratives d’un municipi o província.

Tanmateix, malgrat estar força assumida aquesta falta de coincidència, no sembla que aquesta òptica tingui encara la força suficient per orien- tar de forma més correcta les polítiques de desenvolupament.

El territori, unitat d’actuació

Es tracta d’un enfocament que pren com a unitat d’actuació principal el territori. Aquesta especificitat del desenvolupament local respecte d’altres models de desenvolupament es refereix al seu àmbit d’actuació i d’aplicació espacial.

En aquest sentit, partint del fet que l’ambigüitat del terme local enco- breix en la pràctica diferents realitats espacials, es pot entendre i con- siderar com un espai de dimensió institucional subnacional i subregi- onal, sense perjudici que en algunes circumstàncies pugui incloure l’òrbita regional completa. Des d’aquesta perspectiva, l’àmbit local no

s’ha de veure, per tant, com una mera demarcació administrativa, sinó com un espai geogràfic amb unes característiques similars que es tradueixen en una problemàtica socioeconòmica comuna. Els seus problemes i necessitats, les seves tradicions i cultura, com a factors potencials de desenvolupament, han de ser recollits en el diagnòstic territorial que es formuli dins del procés d’elaboració de l’estratègia de desenvolupament.

Com han assenyalat diversos autors, l’àmbit local fa referència a l’espai de més abast en el qual s’insereix: municipi, comarca, departament, província, regió, país. L’àmbit local adquireix sentit si es mira des de fora i des de dalt i, en aquest sentit, les regions constitueixen espais locals mirats des del país, la província és local des de la regió, la comar- ca és local des de la província, i el municipi és local des de la província i des de la comarca.

L’essencial és comprendre que el desenvolupament local és una concep- ció del desenvolupament que pot prendre forma en territoris de diverses mides però no en tots, atesa la complexitat intrínseca del procés de de- senvolupament (Del Castillo, 1994, i Vázquez Barquero, 2000).

Desenvolupament local no és només desenvolupament endogen (Del Castillo, 1994, i Vázquez Barquero, 2000). Diem que el desenvolupament endogen és el resultat de
Desenvolupament local no és només desenvolupament endogen

Diem que el desenvolupament endogen és el resultat de l’aprofitament dels recursos locals d’un determinat territori. Els processos de desenvo-Desenvolupament local no és només desenvolupament endogen 19 lupament local emergeixen en el territori en la

19

lupament local emergeixen en el territori en la mesura que existeixen (tant si estan desenvolupats com si es troben en situació potencial de desenvolupament), les capacitats i els recursos que en permetin l’aflo- rament i aprofitament com a resposta a una situació determinada. Tan- mateix, moltes iniciatives de desenvolupament local es fonamenten en l’aprofitament d’oportunitats de dinamisme exogen. L’important és sa- ber endogeneïtzar aquestes oportunitats externes al territori dins d’una estratègia de desenvolupament decidida localment.

En l’enfocament del desenvolupament local, s’aposta intensament per la micro, petita i mitjana empresa que, sense perjudici dels recursos exògens que puguin venir de l’exterior, passa a ser entesa com a pilar del creixement, de la generació de llocs de treball i de la innovació tec- nològica.

El fet d’atorgar prioritat a la valorització dels recursos propis respecte a les polítiques de desenvolupament anteriors, que posaven l’èmfasi en l’atracció d’inversions externes, no suposa que aquestes últimes no si- guin rellevants o que hagin de menysprear-se. En realitat, l’antagonisme entre aquestes alternatives exògena i endògena no té sentit. Cal buscar sempre com endogeneïtzar els recursos possibles –locals i externs– en una estratègia dirigida a la creació d’un entorn territorial innovador per al desenvolupament empresarial i la creació d’ocupació.

Finalment, en cap cas el desenvolupament local i el desenvolupament endogen –que és a la seva base– no han de constituir ni justificar una estratègia autàrquica i tancada dins de les fronteres d’un territori deter-

minat, sinó que han de ser un component i un enfocament específic en

marc d’una estratègia de desenvolupament integrada i a llarg termini.

el

Integració dels tres sectors productius

El

dels tres sectors productius (primari, secundari i terciari), incorporant les innovacions tecnològiques al territori. Les entitats locals actuen així, en cooperació amb els actors econòmics privats i d’altres actors del territori, com a motors i dinamitzadors dels canvis tecnològics en les economies locals.

desenvolupament local troba la seva base d’actuació en la integració

La introducció d’innovacions productives al territori constitueix un aspec- te clau per al desenvolupament econòmic local. Ara bé, quan ens referim

a les innovacions, no ens referim només a les productives, sinó també a

les innovacions en les organitzacions territorials, a les innovacions en la gestió i a les innovacions institucionals, socials i ocupacionals.

Intervencions dels altres nivells de l’estat

El desenvolupament local és un enfocament territorial de baix a dalt , però ha de buscar també intervencions dels restants nivells de de baix a dalt, però ha de buscar també intervencions dels restants nivells de l’estat
(província, regió i estat central) que facilitin l’assoliment dels objectius també intervencions dels restants nivells de l’estat de l’estratègia de desenvolupament local. Es necessita,
de l’estratègia de desenvolupament local. Es necessita, doncs, una efi- cient coordinació dels diferents nivells territorials de les administracionsdels restants nivells de l’estat (província, regió i estat central) que facilitin l’assoliment dels objectius

20

públiques i d’un context integrador i coherent de les diferents políti- ques de desenvolupament entre aquests nivells. Per tant, les decisions de política de desenvolupament que es produeixin de dalt a baix són també importants per a l’enfocament del desenvolupament local.

La planificació estratègica

El model del desenvolupament local proposa com a metodologia la planificació estratègica que haurà de ser integrada, equilibrada, soste- nible i solidària en el territori, i que permeti la posada en marxa de programes, projectes i instruments de promoció arrelats en la realitat socioeconòmica de què es tracti. Mitjançant la planificació estratègica des del territori, cal ordenar i donar sentit a les diverses actuacions sec- torials que es volen implementar per part tant dels diversos nivells d’ad- ministracions que intervenen en aquest com dels agents econòmics del sector privat. En el Bloc 3 d’aquest Manual s’abordarà específicament aquesta qüestió.

Aquest enfocament suposa l’abandonament de les actituds passives (de- pendents de les subvencions o de l’ajuda externa), ja que es basa en la convicció de l’esforç i les decisions pròpies per establir activament i con- certar localment l’estratègia de desenvolupament que s’ha de seguir.

L’amplitud i la complexitat dels objectius del desenvolupament local ex- pliquen que les polítiques de desenvolupament local hagin de ser neces- sàriament polítiques a llarg termini, mitjançant les quals s’utilitzin pro-

ductivament tots els recursos disponibles en el territori i es controli el flux de recursos amb l’exterior, excloent-ne i rebutjant presències externes negatives que puguin limitar el desenvolupament local actual o futur.

Participació dels actors territorials, públics i privats

L’enfocament del desenvolupament local es basa en la mobilització, la cooperació i la participació dels actors territorials, públics i privats, com a protagonistes principals de les iniciatives i de l’estratègia de desenvo- lupament local. Les polítiques de desenvolupament local, en aquest sentit, tendeixen a no ser dirigistes ni tecnocràtiques i presenten un caràcter participatiu i de cooperació dels governs locals amb els actors privats, econòmics i socials.

A més de crear un clima de cooperació i col·laboració entre els possi-

bles actors del desenvolupament al territori, hauran de comptar en tot

el procés de desenvolupament amb els lideratges locals adequats, tant

en l’àmbit polític com en el tècnic.

La cooperació local territorial, a més de consistir en acords amb altres agents públics del territori del mateix nivell local o d’altres nivells d’ad- ministració, hauria de consistir també en la constitució d’una xarxa de relacions estable amb els agents econòmics, socials i privats per induir els processos de canvi i afrontar reptes concrets o aspectes funcionals (diversificació de l’activitat econòmica, intermediació i gestió de la col- locació, reptes tecnològics, naturalesa de l’ocupació, creació d’infraes-adequats, tant en l’àmbit polític com en el tècnic. 21 tructures, etcètera) a fi de valoritzar adequats, tant en l’àmbit polític com en el tècnic. 21 tructures, etcètera) a fi de valoritzar adequats, tant en l’àmbit polític com en el tècnic. 21 tructures, etcètera) a fi de valoritzar

21

tructures, etcètera) a fi de valoritzar al màxim el potencial territorial, creant noves estructures amb capacitat de crear economies d’escala i millorar la qualitat en la prestació dels serveis.

El paper de les administracions locals, com a canalitzadores de les inicia-

tives de desenvolupament econòmic locals i com a coneixedores de les necessitats no satisfetes i de les potencialitats de l’entorn, és un factor fonamental que s’ha d’aprofitar. Es constata en aquest sentit la impor-

tància d’enfortir el lideratge polític o institucional dels governs locals com

a impulsors, gestors, coordinadors, proveïdors i reguladors de les políti- ques de desenvolupament local.

No és sobrer dir que en aquells territoris on aquests processos han estat més reeixits, darrere d’ells hi troben sempre un fort lideratge de l’autoritat pública local respectiva, tant si són alcaldes, presidents de consells co- marcals, mancomunitats o diputacions, consellers de governs regionals, directors d’agències o consorcis de desenvolupament local, directors d’organismes d’ocupació i desenvolupament.

Aquest reconeixement del lideratge local requereix una actitud proacti- va per part dels governs locals o d’àmbit territorial superior en relació amb el desenvolupament productiu i la creació d’ocupació, la qual cosa suposa assumir des de la gestió pública local noves funcions de promo- ció de projectes i iniciatives de desenvolupament econòmic local, a fi de generar noves oportunitats, més enllà dels rols i competències tradicio- nals com subministradors i proveïdors de serveis socials i responsables de les normes urbanístiques.

Es pot dir també que les administracions locals, en l’exercici de les seves competències tradicionals, disposen d’importants dispositius que inter- venen directament en els processos de desenvolupament local i que, sens dubte, han d’incorporar les altres institucions i agents econòmics i socials que formen part dels processos de desenvolupament. Entre les qüestions que les administracions locals han d’incorporar es troben, entre altres, la visió comuna del desenvolupament territorial concerta- da amb els diferents actors en l’exercici de les seves funcions clàssiques; l’ordenació territorial i la planificació urbana plantejada en termes de desenvolupament econòmic local; la defensa i promoció del patrimoni historicocultural local, i la valorització del medi natural i ambiental com un actiu de desenvolupament local.

Aquesta sèrie d’aspectes característics dels processos de desenvolupa- ment local, que cal tenir presents, hauran de ser els referents en el moment de discutir, formular i implementar el pla d’acció, els progra- mes i els projectes que podran donar forma a l’estratègia de desenvo- lupament local.

EL DESENVOLUPAMENT LOCAL I LA SEVA ORGANITZACIÓ

Per tal que les estratègies de desenvolupament, els programes i els projectes de desenvolupament local es puguin instrumentalitzar i exe- cutar, serà necessari garantir la disponibilitat dels recursos humans, ma- terials, tecnològics i financers que cada actuació requereixi. General- ment les entitats locals no disposen dels recursos humans de caràcter tècnic per implementar i fer el seguiment dels programes i projectes delocal. EL DESENVOLUPAMENT LOCAL I LA SEVA ORGANITZACIÓ 22 desenvolupament. Una de les principals causes és local. EL DESENVOLUPAMENT LOCAL I LA SEVA ORGANITZACIÓ 22 desenvolupament. Una de les principals causes és local. EL DESENVOLUPAMENT LOCAL I LA SEVA ORGANITZACIÓ 22 desenvolupament. Una de les principals causes és

22

desenvolupament. Una de les principals causes és que el sistema utilit- zat habitualment per a la selecció de personal respon a les funcions que tradicionalment eren competència de les administracions locals. És per això que l’assumpció per part de les autoritats locals de competències de dinamització econòmica requereix dotar-les d’experts en desenvolu- pament local, i també d’especialistes relacionats amb l’execució dels programes i projectes de desenvolupament concrets.

Potser la restricció més important per a l’assumpció d’aquestes compe- tències té a veure amb l’escassetat de recursos financers de què dispo- sen les autoritats locals per afrontar adequadament els nous desafia- ments del desenvolupament local. I al costat d’aquestes restriccions es planteja el problema que els programes de desenvolupament local han de ser gestionats en molts casos amb un model organitzatiu burocràtic, jerarquitzat i molt poc flexible, característic de l’organització de les ad- ministracions locals. Per això, per poder assolir els objectius previstos, cal que els actors locals no plantegin només una estratègia i un pla d’acció per al desenvolupament local adequat, sinó que també serà una condició necessària per tal de poder gestionar els programes i els projectes, disposar dels recursos financers i humans. Òbviament, resul- ta clau que aquests segons tinguin un bon nivell tècnic i professional i que la seva vinculació amb l’entitat sigui el més estable possible.

La cooperació i la col·laboració entre els possibles actors, públics i privats, no solament és necessària en el moment de consensuar el diagnòstic de l’economia local, tal com s’ha argumentat en apar- tats anteriors, sinó que també ho és en la fase d’operativitzar els

programes i de gestionar i implementar els projectes. Per això cal impulsar, mobilitzar, fer intervenir i animar els actors locals del de- senvolupament i la població per establir i consolidar, en la major mesura possible, xarxes de cooperació entre els actors del desenvo- lupament territorial, tant durant la fase de diagnosi, planificació i institucionalització del procés de desenvolupament, com les d’exe- cució i avaluació dels projectes.

La consecució dels resultats de desenvolupament previstos en l’estratè- gia requereix, d’altra banda, que l’operativització del pla d’acció s’efec- tuï amb les estructures organitzatives adequades per a la intervenció que es persegueix. Per tant, es considera imprescindible la creació d’una organització local capaç d’assumir la responsabilitat de dissenyar, planificar, gestionar i executar tot el procés de desenvolupament local.

Les experiències europees, espanyola i llatinoamericana dels últims vint anys ens porten a considerar que les estratègies de desenvolupament local guanyen en efectivitat i tenen un impacte més gran si s’instru- mentalitzen mitjançant agències de desenvolupament local que tinguin el major grau possible d’autoritat, autonomia operativa, financera i de flexibilitat en la gestió.

Les agències de desenvolupament local operativa, financera i de flexibilitat en la gestió. En apartats precedents s’ha posat de manifest la
Les agències de desenvolupament local

En apartats precedents s’ha posat de manifest la importància que té el lideratge en el procés de desenvolupament local i s’ha indicat que tanten la gestió. Les agències de desenvolupament local 23 el procés de planificació com el desenvolupament

23

el procés de planificació com el desenvolupament del pla exigeixen la

presència d’una institució que mobilitzi tots aquests recursos locals i dugui a terme el procés de planificació.

Un dels seus principals objectius serà, per tant, estimular la cooperació público-privada i promoure la participació dels actors socials i econòmics

i de la societat local en els projectes de desenvolupament local, per asso-

lir,

de manera cooperadora i per mitjà de xarxes específiques, una respos-

ta

global als problemes del territori.

Aquesta organització haurà de ser preferentment promoguda per una entitat local amb una forta representativitat al territori i haurà de disposar dels recursos humans, tecnològics i financers necessaris per desenvolu- par la seva activitat. Així mateix, el tipus de forma organitzativa que es doni a aquesta institució ha d’estar en funció de la mida del territori d’in- tervenció i del grau de maduresa de les institucions en relació amb el desenvolupament local.

Les agències responen al nou enfocament del desenvolupament local, que es basa fonamentalment, tal com ja s’ha descrit en apartats an- teriors, en el millor aprofitament del potencial de recursos i de les oportunitats endògenes existents al territori, amb l’objectiu final d’in- crementar i millorar el nivell d’ocupació i el creixement econòmic sos- tenible a escala territorial i local.

A Europa, hi ha formes molt diverses d’organització per al desenvolu-

pament local i la promoció econòmica dels territoris que han tingut èxit

en la dinamització de les seves economies locals. Aquestes organitzaci- ons locals presenten diferències pel que fa al seu procés de constitució, les causes o motius que en van originar la seva creació i presenten, així mateix, particularitats diferents quant a la seva composició (pública o en cooperació amb els agents privats locals). En alguns casos, són tam- bé conseqüències dels processos de descentralització dels estats.

Algunes d’aquestes agències de desenvolupament local són els contrac- tes Estat-regió a França, les agències de desenvolupament regional en algunes àrees geogràfiques d’Anglaterra, les agències de desenvolupa- ment local del País Basc, els fons de desenvolupament local de Suècia, els instituts tecnològics a Espanya, els consorcis i les oficines de promoció econòmica que amb diverses formes s’han constituït a Catalunya i els centres tecnològics d’Alemanya.

L’heterogeneïtat de les organitzacions locals i regionals de desenvolupa- ment local quant a composició, característiques, objectius i competènci- es que gestionen és degut tant al fet que són fruit de processos d’insti- tucionalització diversos en els quals han intervingut actors molt dife- rents, com al fet que les realitats socioeconòmiques territorials que es volen transformar són diverses. Per tant, resulta quasi impossible establir una única definició d’agècia.

En termes genèrics, es podria definir les agències de desenvolupament local com un instrument o institució generalment pública o de natura- lesa público-privada que respon
local com un instrument o institució generalment pública o de natura- es podria definir les agències de desenvolupament lesa público-privada que respon a les necessitats
lesa público-privada que respon a les necessitats identificades pels ac- tors locals d’un determinat territori, per a implementar una estratègiaes podria definir les agències de desenvolupament local com un instrument o institució generalment pública o

24

de desenvolupament, coordinar i gestionar les accions i prestar serveis integrals a les iniciatives locals de desenvolupament, a les empreses i a les societats locals.

Del Castillo (1994), per exemple, les defineix com l’eix sobre el qual pivoten les accions de dinamització i promoció de l’economia d’una zona, ja que són capaces de catalitzar i canalitzar els interessos de la comunitat i d’identificar les estratègies innovadores que necessita el sistema productiu local.

Funcions de les agències de desenvolupament local

L’actuació de les agències de desenvolupament local, en termes gene- rals, se centra, entre d’altres, en les següents funcions:

Mediació qualificada entre els actors públics i privats, i entre la de- manda i l’oferta

Investigació territorial

Provisió d’informació als actors locals i supralocals

Desenvolupament d’infraestructures i serveis

Rehabilitació i recuperació del patrimoni industrial per a la reutilitza- ció com a infraestructures destinades a la dinamització econòmica

Promoció de noves activitats econòmiques

Dinamització empresarial

Suport i assessorament a les noves iniciatives

Desenvolupament d’infraestructures socials

Promoció de l’ocupació

Formació per a l’ocupació i en gestió de pimes

Promoció i màrqueting de l’entorn local

Gestió dels programes i projectes estratègics i de coordinació de les activitats del desenvolupament

En alguns casos, també duen a terme les seves funcions en l’àmbit del desenvolupament i de la renovació urbana, com també en la introduc- ció i aplicació de les noves tecnologies i de la societat de la informació al territori.

Com a conclusió, es podria dir que la funció principal de les agències de desenvolupament és la de promoure el disseny i gestionar l’execució del pla estratègic (si n’hi ha) o dels programes de desenvolupament local.

El procés de constitució: fases

Les agències de desenvolupament local no són organitzacions que sorgei- xin del buit, ni són un instrument aïllat del procés de desenvolupament, sinó que, al
xin del buit, ni són un instrument aïllat del procés de desenvolupament, de desenvolupament local no són organitzacions que sorgei- sinó que, al contrari, han de ser organitzacions
sinó que, al contrari, han de ser organitzacions que es creïn i constitueixin com a conseqüència d’un projecte específic promogut pel conjunt delslocal no són organitzacions que sorgei- xin del buit, ni són un instrument aïllat del procés

25

actors locals, públics i privats, econòmics i socials, per donar respostes concretes als problemes, necessitats i demandes identificades i existents en un determinat territori.

Per tant, el seu procés de constitució, que necessàriament ha de ser de baix a dalt i no imposat des d’àmbits territorials superiors o bé com a aplicació mimètica d’experiències que han tingut èxit en altres territo- ris, dependrà del grau d’acord i de la maduresa de les polítiques de desenvolupament en cada territori concret.

Malgrat que cada procés de constitució és diferent, es poden distingir quatre grans fases, que es donen en tots els casos, el compliment de les quals es pot considerar com la clau de l’èxit. De manera esquemàtica i succinta, aquestes fases i les activitats que s’han de dur a terme en cada una d’elles són les següents:

1. Fase de sensibilització

En aquesta fase es tractarà de:

Analitzar l’oportunitat de la seva constitució

Presentar l’enfocament al conjunt d’actors, públics i privats, que s’hi puguin vincular per a aconseguir la base de suport més àmplia

Formar en desenvolupament local els actors locals participants, amb l’objectiu d’aconseguir que els actors locals facin seu el pro- cés de promoció de l’agència de desenvolupament local

2. Fase de promoció

A continuació ve la fase de promoció, que prepara un perfil del que seria l’agència, definida mitjançant un procés participatiu, que ha de contenir els elements següents:

Àmbit geogràfic

El diagnòstic del territori

Establiment dels objectius i identificació dels àmbits d’actuació prioritaris

Definició de l’estructura de funcionament en funció del punt an- terior

Determinació clara de les responsabilitats

Anàlisi de la inversió requerida i la viabilitat de l’agència (vies de finançament, requisits legals de la forma jurídica, organigrama, etcètera)

Promoció d’una disposició política territorial favorable

3.

Fase de constitució i posada en marxa

En tercer lloc, la fase de constitució i posada en marxa s’encarrega de: favorable 3. Fase de constitució i posada en marxa • Definir els estatuts i el reglament
En tercer lloc, la fase de constitució i posada en marxa s’encarrega de:

Definir els estatuts i el reglament de funcionament
• Definir els estatuts i el reglament de funcionament •

Elegir els òrgans de direcció i altres òrgans de caràcter consultiu

26

Elaborar el pressupost operatiu i aportar recursos financers

Seleccionar, contractar i formar l’equip tècnic

Adequar i equipar les infraestructures de l’agència

Elaborar el pla de treball anual, d’acord amb el pla d’acció de desenvolupament local establert prèviament

Definir els procediments de gestió interns i externs

Definir l’estratègia d’estabilitat econòmica a mig i llarg termini

Concretar el pensament estratègic amb la xarxa d’actors públics

i

privats

Establir un bon sistema d’informació de l’agència

Establir el pla de comunicació, extern i intern

4.

Fase de consolidació

Per acabar, en aquesta fase es tractarà de:

Promocionar i gestionar les iniciatives locals de desenvolupament

i prestar els serveis específics que, d’acord amb les línies d’acció, s’hagi decidit realitzar.

Identificar permanentment nous projectes i captar recursos

Oferir resultats concrets, preferentment quantitatius

Establir un sistema d’autoavaluació contínua amb participació de tots els actors involucrats en l’agència

BIBLIOGRAFIA

A LBURQUERQUE , F. (2004). El enfoque del desarrollo económico local . Bue - nos Aires: OIT.

A LBURQUERQUE , F. (2005). Reflexiones sobre el desarrollo local en la práctica: desarrollo y territorio. Madrid: Consejo Superior de Investigacio- nes Científicas.

CARRILLO, E.; PéREZ, B. (eds.) (2000). Desarrollo local: Manual de uso. Madrid: ESIC.

CASTILLO, J. DEL (1994). Manual de Desarrollo Local. Vitoria-Gasteiz:

Departamento de Economía y Hacienda, Eusko Jaurlaritza - Gobierno vasco (“Estudios de Economía”).

CIDEC (1999). Estrategias Regionales y Territoriales. El papel de las Agencias de Desarrollo. Vitòria-Gasteiz: Departamento de Justicia, Economía, Trabajo y Seguridad Social, Eusko Jaurlaritza-Gobierno Vasco (“Cuadernos de Trabajo”, 29). http://www.lanbide.net/

FORN, M. DE; PASCUAL, J.M. (1995). La planificació estratègica territorial:

aplicació als municipis. Barcelona: Diputació de Barcelona.

GREFFE, X. (1990). Descentralizar en favor del empleo. Las iniciativas locales de desarrolloGREFFE, X. (1990). . Madrid: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. . Madrid: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

LLISTERRI, J. J. (2000). Competitividad y desarrollo económico local: nuevas oportunidades operativas. Washington, DC: Banco (2000). Competitividad y desarrollo económico local: nuevas
oportunidades operativas. (2000). Competitividad y desarrollo económico local: nuevas Washington, DC: Banco Interamericano de De- sarrollo Washington, DC: Banco Interamericano de De- sarrollo (BID)/SDS.

27

SILVA, I. (2003). Metodología para la elaboración de estrategias de desarrollo local. Santiago de Chile: Naciones Unidas/ILPES/CEPAL.

TOHARIA, L. i altres (1998). El mercado de trabajo en España. Madrid:

McGraw-Hill.

VáZQUEZ BARQUERO, A. (1988). Desarrollo Local: una estrategia de creación de empleo. Madrid: Pirámide.

VáZQUEZ BARQUERO, A. (1993). Política Económica Local. Madrid:

Pirámide.

VáZQUEZ BARQUERO, A. (1999). Desarrollo, redes e innovación. Madrid:

Pirámide.

Bloc 2

Origen i evolució del paper dels governs locals en el foment i l’impuls de les polítiques de promoció econòmica i desenvolupament local

Joan Botella i Corral

29 Bloc 2. Origen i evolució del paper dels governs locals en el foment i

29

Bloc 2.

Origen i evolució del paper dels governs locals en el foment i l’impuls de les polítiques de promoció econòmica i desenvolupament local

Joan Botella i Corral Catedràtic de Ciència Política a la Universitat Autònoma de Barcelona

Ex-degà del Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya entre 1999 i 2005 i ex-vocal del Consell de l’Audiovisual de Catalunya, entre 1997 i 2006. Director acadèmic del Postgrau en Desenvolupament Econòmic i Local del Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya i de la Universitat Autònoma de Barcelona. Actualment forma part de la Comissió d’Experts nomenada per a preparar un informe sobre la Llei electoral de Catalunya. S’ha especialitzat en govern local, opinió pública, estudis electorals i política comparada

En la vida social espanyola i catalana, el paper dels ajuntaments en l’àmbit de les politiques de desenvolupament econòmic i social local és destacadament important. En efecte, si ens situem en un marc comparatiu a escala europea, els nostres ajuntaments juguen (o po- den jugar) un paper molt més important que els seus equivalents en la majoria dels països europeus. Comprendre les raons i els orígens d’aquesta amplitud resulta indispensable per examinar les possibili- tats i els límits de l’acció local en el segle XXI.

EL PUNT DE PARTIDA: EL MUNICIPALISME SOTA LA DICTADURA

El centralisme extrem del règim franquista no es basava només en els prejudicis, la ideologia o les mentalitats dels seus protagonistes. Tenia també com a fonament la profunda desconfiança dels conservadors davant dels possibles excessos de les pressions populars que, en con- textos federals o almenys fortament descentralitzats, podien traduir-se en accés a les institucions i posada en marxa de polítiques locals pro- gressistes. El fantasma del cantonalisme, suposadament incompatible amb la unitat d’Espanya, podia ser un record del passat llunyà; però les dretes no oblidaven que la proclamació de la II República es va derivar dels resultats de les eleccions municipals del 12 d’abril de 1931.

I és que la tradició espanyola ha estat, predominantment, pensar en termes de govern local, i no d’administració local; i la pròpia terminolo- gia utilitzada expressava l’existència d’actituds enèrgicament polítiques darrere les diverses visions sobre la governació de les nostres ciutats.

Desconfiança profunda, doncs, del franquisme i de les dretes davant del govern local i de tot el que pogués sonar a autonomia local. Els al- caldes eren designats pel govern (en municipis de més de 10.000 habi- tants) o pels governadors civils (per sota d’aquest llindar), ells mateixos delegats provincials del govern central.

A la vegada, es fomentava la confusió entre les estructures políticoad- ministratives i el partit únic: els alcaldes passaven a ser, ipso facto, els caps locals del Movimiento Nacional. Els seus mandats no tenien una durada prefixada, i tant podien ser mantinguts durant vint anys al front de l’Ajuntament, com ser destituïts de forma fulminant.

La dependència política dels Ajuntaments respecte del centre polític venia acompanyada d’un element tradicional en la nostra societat, com era l’ab- soluta insuficiència dels mitjans financers al seu abast; malgrat les previsions de la Ley de Régimen Local (1955), no es van concretar mai el volum de les transferències que se’ls havia d’efectuar, ni es van preveure les mesures que permetessin fixar ingressos fiscals propis. De tal manera que els ajunta- ments van quedar en una situació crònica d’escassetat pressupostària.

En l’Espanya endarrerida i encallada dels anys 40 i 50, aquesta situació conduïa els governs locals a l’immobilisme; però quan el desarrollismo conduïa els governs locals a l’immobilisme; però quan el va començar a canviar la societat espanyola, va començar a canviar la societat espanyola, a partir dels primers anys 60, la situació va esdevenir impossible. La implantació de noves indús- tries requeria la generació de superfícies adequades, de mitjans de transport, de subministraments d’aigua i electricitat, i tot això queia sobre les espatlles del món local.encallada dels anys 40 i 50, aquesta situació conduïa els governs locals a l’immobilisme; però quan encallada dels anys 40 i 50, aquesta situació conduïa els governs locals a l’immobilisme; però quan

30

De la mateixa manera, les migracions internes generaven efectes de- vastadors tant en el punt de partida com en el de destí. En l’origen,

comarques senceres quedaven despoblades pel desplaçament del gruix de la seva població cap a les àrees metropolitanes de Barcelona, Madrid

o Sevilla: pobles buits, amb una població limitada a la gent més gran i

més lligada a l’agricultura tradicional. I en el punt d’arribada, construc- ció improvisada de refugis per als nous arribats, sovint en forma de barraquisme, de construcció de mala qualitat, i sempre en contextos neo-urbans mancats dels serveis més bàsics (clavegueram, transport, aigua corrent, escoles, etcètera).

El règim local franquista quedava doncs desbordat per l’evolució de la

realitat ja a finals dels anys 60 o en els primers 70. La natura repressi- va de la dictadura podia ser molt dura sobre els il·legals partits polí- tics, o sobre el nou sindicalisme clandestí; però era molt mes difícil reprimir o perseguir moviments d’habitants de barris que reivindica- ven una escola, una canonada d’aigua o una línia d’autobús. Per això les associacions de veïns van esdevenir nuclis activíssims d’acció polí- tica: tant pel seu èxit com a catalitzadors de les demandes bàsiques de la ciutadania, com per la seva capacitat d’esdevenir illes de llibertat per als partits i moviments polítics democràtics.

LA TRANSICIÓ: EL SORGIMENT DEL GOVERN LOCAL DEMOCRàTIC

Aquest conjunt de circumstàncies van conduir, simultàniament, a dos fenòmens d’enorme transcendència de cara al futur del govern local al

nostre país. D’una banda, una profundíssima deslegitimació de les fór- mules del règim local franquista, i dels homes en què s’encarnava. En segon lloc, una forta mobilització social, que va produir simultàniament ambiciosos programes de futur, dirigents locals molt reconeguts social- ment, i una visió del que havia de ser el futur sistema de govern local.

En el moment final de la dictadura franquista, aquestes eren les dues forces en presència: una tradició dictatorial centralista i enemiga de l’autonomia local, i un moviment ciutadà ampli, ambiciós, i fortament imbricat amb els embrions dels futurs partits polítics democràtics. Però falta encara un element essencial.

Ja hem anotat abans com les limitacions financeres dels ajuntaments espa- nyols i els canvis viscuts per la societat espanyola havien generat immensos dèficits urbans; per tant, les expectatives reivindicatives eren molt altes. Però al llarg de la transició, la crisi econòmica derivada dels dos shocks petrolers (1973 i 1979) colpeja Espanya de ple: la crisi, essencialment in- dustrial, agafa el país impreparat, ja que les estructures franquistes, arcai- ques i paternalistes, no són capaces de reaccionar davant l’impacte. Tanca- ments d’empreses, desinversió i inflació estan a l’ordre del dia.

El resultat fou un enorme creixement en la taxa d’atur, que fins a aquells moments s’havia mogut entorn del 5 %, i que ara es dispararia, de sobte, fins a situar-se prop del 20 %. desinversió i inflació estan a l’ordre del dia. Es van combinar, doncs, una estructura política local desinversió i inflació estan a l’ordre del dia. Es van combinar, doncs, una estructura política local

Es van combinar, doncs, una estructura política local fortament deslegi- timada i una expansió extraordinària de les demandes ciutadanes: en-ara es dispararia, de sobte, fins a situar-se prop del 20 %. 31 cara que els

31

cara que els ajuntaments no tinguessin responsabilitat (ni mitjans) per fer front als efectes de la crisi econòmica, eren en tot cas la primera administració a l’abast dels ciutadans, aquella a la qual es podien dirigir per demanar solucions als problemes.

El potencial explosiu d’aquesta combinació es va traduir en els continus retards que es van produir en la democratització formal dels ajunta- ments espanyols. A finals del 1975 estaven previstes unes eleccions municipals (tot i que a la manera del Règim) però es van desconvocar. Desprès del canvi democràtic, van tenir lloc dues eleccions generals (juny 1977 i març 1979), i només després es va convocar unes eleccions locals, que tenien lloc el 3 d’abril del 1979. Aquest retard responia a la temença que la combinació de fortes expectatives ciutadanes i escassos mitjans municipals produís conflictes importants; però també al fet que el partit governant, UCD, sortit en bona part del règim polític anterior, intentés limitar les seves segures pèrdues.

ELS INICIS DE LA NOVA ETAPA

Aquesta llarga introducció ha d’haver mostrat que, en el moment de la creació del nou règim democràtic, la construcció dels governs locals de la democràcia s’enfrontava a reptes no previstos: a la vegada que es democratitzessin, havien de ser capaços d’atendre elevades demandes ciutadanes, acumulades durant anys però intensificades ara sota l’im- pacte de la crisi econòmica. A més, l’hegemonia de les esquerres soci- alistes i comunistes que es va produir després de les eleccions munici-

pals del 1979 accentuava el possible paper actiu dels ajuntaments en l’abordatge dels problemes socials i econòmics, des dels dèficits en els serveis fins a la lluita contra l’atur.

Ara bé, amb quines eines? Quins eren els instruments a l’abast dels nous governants locals que els haurien de poder permetre jugar un paper actiu, a la vegada reconstituint i legitimant el teixit institucional local, i fent front a les demandes socials?

Per començar, no eren els mitjans financers. Ja hem anotat com els nous ajuntaments democràtics van heretar una situació pressupostària deficitària, dèficit que s’agreujaria en els anys subsegüents.

L’instrument fonamental va ser la voluntat política d’implantar-se en la re- alitat quotidiana dels ciutadans, assumint responsabilitats i serveis que anaven mes enllà de les definicions convencionals, i dels mateixos esque- mes legals de la dictadura. La noció d’autonomia local (consagrada en l’article 140 de la Constitució) es va interpretar com la llibertat dels governs locals per assumir funcions i responsabilitats en tots els àmbits de la vida ciutadana. Aquesta interpretació es va anar generalitzant, en la mesura que la vella legislació de règim local s’entenia derogada i la nova, plena- ment democràtica, es va anar retardant.

De tal manera que entre 1979 i 1985, en el període més dur de la crisi econòmica a Espanya, es va produir un buit legal, entorn de les funci- ons que
econòmica a Espanya, es va produir un buit legal, entorn de les funci- que entre 1979 i 1985, en el període més dur de la crisi ons que havien
ons que havien de dur a terme els ajuntaments, buit legal que va ser cobert per l’activisme dels governants locals, mobilitzats davant la situ-1979 i 1985, en el període més dur de la crisi econòmica a Espanya, es va

32

ació de dèficits i de noves necessitats que s’havia anat generant en els municipis espanyols.

La capacitat de definir quins fossin els interessos generals de cada ciu- tat i de triar quins cursos d’acció calia emprendre ha passat a incorpo- rar-se com un element central de la percepció que es té de les atribuci- ons municipals i dels seus límits. A diferència d’altres contextos (com poden ser Gran Bretanya o França), els nostres ajuntaments no es limi- ten a exercir les activitats i atribucions que els encomanen les lleis, sinó que, a més, poden emprendre’n lliurement d’altres.

L’únic límit, òbviament, és la possibilitat de finançar aquestes polítiques pròpies. Ja hem anotat la limitada capacitat financera dels ajuntaments espanyols. Però precisament en aquest període es produeixen diverses operacions d’absorció de deute per part del govern central (1979, just després de l’arribada dels nous regidors a les seves responsabilitats, i probablement a la vista de la magra situació; i 1983, novament després de les eleccions municipals) que, sense resoldre definitivament la pro- blemàtica, van representar un gran alleujament en la situació financera dels municipis i els van permetre reordenar les seves activitats.

LA DEFINICIÓ FORMAL DEL GOVERN LOCAL A ESPANYA

En aquest context, va correspondre als primers govern socialistes a Espanya la definició precisa de les característiques jurídiques, institu- cionals i financeres dels governs locals. Dues importants peces legals

es van aprovar en aquells anys: la Llei de bases del règim local (1985) i la Llei reguladora de les hisendes locals (1988). Vegeu, a la Taula 1,

la cronologia essencial del desenvolupament institucional del govern

local al nostre país.

Per al que ens afecta, la Llei de bases estableix els principis essencials

configuradors del règim local espanyol, a partir del postulat de la igual- tat formal de tots els municipis. No importa quina sigui la seva població

o les seves característiques específiques: tots són iguals davant la llei i tots tenen la mateixa definició formal.

Convé aturar-se, però, en l’enumeració que la LBRL fa dels serveis que han de prestar, de forma obligatòria, els ajuntaments. Aquest és l’únic punt on es trenca el principi de la igualtat de tots els municipis, ja que s’introdueix una escala creixent en funció de la població, que es distin- geix en els següents trams:

Serveis que han de prestar tots els ajuntaments

Serveis que han de prestar els de població superior a 5.000 habi- tants

Serveis que han de prestar els de població superior a 20.000 habi- tants

• Serveis, finalment, que han de prestar els de població superior a

Serveis, finalment, que han de prestar els de població superior a

50.000 habitants

50.000 habitants

En cada grup, els municipis han de prestar els serveis que pertoquen als de menor

En cada grup, els municipis han de prestar els serveis que pertoquen als de menor població, més un bloc addicional corresponent al seu propi

33

TAULA 1 . Les grans fites en la definició dels governs locals a l’Espanya democràtica

1978: Llei reguladora de les eleccions locals (juliol)

1978: Constitució (desembre)

1979: Primeres eleccions locals (abril)

1979: Adopció de les “Medidas Urgentes para la Financiacion de las Haciendas Locales” (juliol)

1983: Reformes menors en la llei d’eleccions locals (març)

1983: Eleccions locals (maig)

1983: Adopció de “Medidas Urgentes para mejorar y regular las Haciendas locales” (desembre)

1985: Aprovació de la Llei de bases del règim local (abril)

1985: Aprovació de la Llei orgànica del règim electoral general, que incorpora la regulació de les eleccions locals (juny)

1988: Aprovació de la Llei d’hisendes locals (abril)

1994: Reformes menors en la Llei d’hisendes locals (desembre)

2003: Aprovació del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (abril)

grup. (Anotem aquí que la legislació catalana introdueix un nou grup, el de municipis compresos entre 30.000 i 50.000, que inclou també totes les capitals comarcals que tinguin una població inferior a 30.000 habitants).

Quins són, aquests serveis? L’enumeració és feixuga, de manera que remetem el lector a l’articulat de la LBRL, i en concret al seu article 26. L’enumeració que fa no és exhaustiva, ja que estableix explícitament que per llei poden atribuir-se als ajuntaments altres serveis amb caràc- ter obligatori. És el que fa, en la legislació catalana, l’article 67 del text refós, que reprodueix, amb variacions, el contingut de la LBRL. Però altres lleis encarreguen serveis obligatoris als ajuntaments no compre- sos en aquestes normes: per exemple, la legislació sobre processament i eliminació de residus urbans.

El que és interessant d’aquesta normativa és que no contempla, en cap cas, la posada en marxa per part dels ajuntaments de serveis orientats a fomentar l’ocupació, a promoure el desenvolupament local, a establir dinàmiques de promoció social i econòmica. Es tracta de serveis molt tradicionals, des de la distribució d’aigües fins a la vialitat, passant per la recollida d’escombraries, els cementiris o l’enllumenat públic. I això s’ha de connectar amb la previsió constitucional que, tot i fixar el prin- cipi de l’autonomia local, estableix que les hisendes locals hauran de disposar dels mitjans necessaris per fer front a les funcions que la llei els atribueixi. És discutible si l’exclusió que se’n deriva s’aplica només a que la llei els atribueixi. dels mitjans necessaris per fer front a les funcions És discutible si l’exclusió que se’n deriva És discutible si l’exclusió que se’n deriva s’aplica només a aquells serveis que els ajuntaments presten suplint la inacció de les administracions superiors jeràrquicament (els denominats locals hauran de disposar dels mitjans necessaris per fer front a les funcions que la llei serveis im-

34

propis), o si s’aplica a aquelles funcions i serveis establerts lliurement per cada municipi, en el marc del repetit principi de l’autonomia local.

La conclusió és, doncs, que la posada en marxa, per part dels ajunta-

ments, de polítiques de desenvolupament local és una decisió lliure, que poden prendre o no prendre, i que en tot cas no tenen un finança- ment garantit, més enllà del que puguin aportar les pròpies hisendes municipals (que, com sabem, tenen limitacions molt clares). Com s’han pogut finançar, doncs, aquestes polítiques?

La resposta és molt simple: gràcies a les transferències rebudes de les

administracions superiors. En un primer moment, del govern central; a partir del 1984, de les corresponents comunitats autònomes; i, de manera molt destacada, a partir del 1986, de la Comunitat Europea.

A través dels diversos programes comunitaris que s’han succeït al

llarg dels anys transcorreguts, s’han canalitzat fons des de Brussel·les cap als ajuntaments espanyols que han permès la posada en marxa de projectes molt ambiciosos en àmbits vinculats al desenvolupament local, a la maduració de realitats econòmiques i socials, etcètera. De fet, un element clau per a la nostra realitat local ha estat el criteri comunitari d’adoptar, com a unitat territorial destinatària final dels seus programes, el municipi.

Aquests recursos no vénen sols: cal ser capaços de generar projectes atractius, que encaixin en la normativa europea i que responguin a les finalitats que es proposa la Comissió. La generació d’aquest projectes no pot ser obra només dels ajuntaments: aquests actuen més aviat com

a catalitzadors, com a conductors, de la convergència dels diversos ac- tors socials i econòmics locals, ja que aquesta dimensió “comunitària” ha estat sempre un element molt valorat en els programes europeus.

I això dóna als alcaldes (i, mes àmpliament, als ajuntaments) un paper essencial, com a promotors, com a conductors dels acords locals neces- saris per poder concretar programes d’actuació que impliquin els diver- sos actors socials i que puguin ser acollits favorablement per les admi- nistracions superiors. Això dóna als alcaldes espanyols, sovint, un perfil executiu, un perfil managerial, ja que no es limita en l’estricta gestió dels serveis municipals, sinó que prenen iniciatives, dibuixen projectes de futur, i acaben per adquirir un to considerablement presidencial (cosa que està molt lluny de les previsions inicials de la Llei d’eleccions locals, que configurava un alcalde més aviat parlamentari, representant de la corporació local cap a l’exterior, però amb unes funciones execu- tives limitades). La nostra hipòtesi, que no podem desenvolupar aquí, és que aquesta transformació s’ha derivat precisament de la necessitat d’un lideratge més enèrgic per a poder conduir adequadament els pro- cessos d’adopció i execució de polítiques locals ambicioses, que depas- sen el marc de l’estricta regulació legal, orientades al desenvolupament local (en el sentit més ampli de l’expressió).

Els ciutadans han valorat bé aquesta transformació. Els estudis d’opinió publica han mostrat sistemàticament, des dels anys vuitanta, que la institució municipal, i en concret la figura de l’alcalde, és altament va- lorada si es
institució municipal, i en concret la figura de l’alcalde, és altament va- han mostrat sistemàticament, des dels anys vuitanta, que la lorada si es compara amb la percepció
lorada si es compara amb la percepció que els ciutadans tenen d’altres institucions polítiques i administratives. La Taula 2 presenta dades re-des dels anys vuitanta, que la institució municipal, i en concret la figura de l’alcalde, és

35

TAULA 2 . La confiança dels ciutadans espanyols envers les institucions. (Notes en una escala compresa entre 0 i 10)

Forces armades

5,8

Ong’s

5,7

Ajuntament

5,2

Govern de la Comunitat Autònoma

5,0

Mitjans de comunicació

4,9

Govern central

4,6

Tribunals

4,3

Partits polítics

3,8

Font: CIS, 2009

cents, relatives al conjunt d’Espanya: del conjunt de les institucions po- lítiques del país, els ajuntaments són els que mereixen més confiança per part dels ciutadans.

És

cert que són superats per altres institucions, com les forces armades

o

les ong’s (o, com mostren altres estudis, la Corona, no inclosa en

l’estudi que citem); però si ens limitem a les institucions purament po- lítiques, els ajuntaments espanyols se situen clarament per davant del parlament, del govern central, dels tribunals de justícia, o els partits polítics.

TAULA 3 . La confiança dels ciutadans catalans envers les institucions. (Notes en una escala compresa entre 0 i 10)

Parlament de Catalunya

4,9

Ajuntament

4,9

Govern de la Generalitat

4,6

Congrés dels Diputats

4,0

Tribunals de justícia

3,9

Govern central

3,6

Partits polítics

3,6

Sindicats

3,5

Font: CEO, 2010

Les dades mes recents respecte de Catalunya (taula 3), de manera més concreta, mostren una situació similar, si bé cal anotar un parell de di- ferències significatives. La primera és que, en el cas dels ciutadans de Catalunya, el grau de confiança que dipositen en els ajuntaments que- da per sota de la cota crítica del 5, encara que per molt poca distància. I la segona diferència, respecte de la situació general espanyola, és que el Parlament de Catalunya està força ben considerat i obté, de fet, la mateixa qualificació que els ajuntaments. Però en tot cas, aquests són més ben valorats que la resta d’institucions i organismes inclosos en lapolítics 3,6 Sindicats 3,5 Font: CEO, 2010 36 r e - u n - ta. p polítics 3,6 Sindicats 3,5 Font: CEO, 2010 36 r e - u n - ta. p polítics 3,6 Sindicats 3,5 Font: CEO, 2010 36 r e - u n - ta. p

36

r e -

u n - ta.

p

TAULA 4 . La confiança dels ciutadans envers el propi govern local, segons record de vot en les eleccions generals de 2008 (Notes en una escala compresa entre 0 i 10)

g

Partit votat

Nota atribuïda pels votants del partit

Partit Nacionalista Basc

6,6

Esquerra Republicana de Catalunya

5,6

Partit Popular

5,6

Partit Socialista Obrer Espanyol

5,4

Convergència i Unió

5,3

Bloc Nacionalista Gallec

4,7

Esquerra Unida / Iniciativa per Catalunya Verds

4,6

Font: CIS, 2009

Aquestes pautes varien lleument en funció de les simpaties polítiques de les persones enquestades. Com mostra la Taula 4, els votants del Partit Nacionalista Basc són els que miren amb més simpatia els ajunta- ments, mentre que els partits menors d’esquerres (com IU, el BNG o IC-V) tenen una visió més crítica. Però els votants dels partits amb més

37 representació social i electoral tenen una visió àmpliament positiva dels ajuntaments i els atorguen

37

representació social i electoral tenen una visió àmpliament positiva dels ajuntaments i els atorguen un grau de confiança notable.

Com a conclusió, tal com hem observat al llarg de tot l’exposat, a l’en- trada del segle XXI, doncs, s’ha avançat un llarg camí en el procés que ens allunya de la vella tradició espanyola de l’administració local, subor- dinada a les decisions dels governants centralistes, i entrem de ple en una lògica de govern local, en què les institucions locals i els seus go- vernants són vistos com a protagonistes actius de l’adopció de decisi- ons transcendents en la caracterització del propi municipi. Són els ajun- taments, així, els primers responsables de la posada en marxa de pro- cessos de desenvolupament local.

BIBLIOGRAFIA

BORJA, J. (2003). La ciudad conquistada. Madrid: Alianza Editorial.

BORJA, J. (2004). La gestión de las ciudades en la era informàtica. Madrid:

Taurus.

BOTELLA, J. (1999). La ciudad democrática. Barcelona: Ed. Serbal.

FONT, J. i GALAIS, C. (2009). Experiències de democràcia participativa local a Catalunya: Un mapa analític. Barcelona: Dir. Gral. De Participació Ciutada- na, Generalitat de Catalunya.

MAGRE, J. (2002). Els sistemes electorals locals a la Unió Europea. Barcelona:

Centre d’Innovacio Local, Diputació de Barcelona.

MAGRE, J. (dir.) (2006). Informe de l’Observatori de Govern Local. Barcelona:

Fundació Pi i Sunyer.

TOMAS, M. (2009). La governabilitat metropolitana a Europa i Amèrica del Nord. Barcelona: Centre d’Innovacio Local, Diputació de Barcelona.

YSA, T. et al (2003). Criterios para detectar buenas prácticas locales. Barcelo - na: Fundació Pi i Sunyer.

Bloc 3

Eines i instruments per a l’estudi del territori:

la planificació estratègica

Antoni Niubó Herranz

Bloc 3.

Eines i instruments per a l’estudi del territori:

la planificació estratègica

Antoni Niubó Herranz Consultor especialitzat en planificació estratègica i desenvolupament local

Enginyer Tècnic Tèxtil per la Universitat Politècnica de Catalunya i Diplomat Superior en Direcció de la Producció, en Direcció i Organització d’Empreses per l’Escola d’Administració d’Empreses de Barcelona. Ha estat gerent del Consorci de Formació i Iniciatives Cercs-Berguedà, i assessor permanent del CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano) per a l’àrea del Cono Sur.

Hi ha un gran nombre d’elements que determinen el desenvolupament

dels territoris, però tots ells es poden resumir fonamentalment en tres

factors: voluntat política, capacitat creativa o d’atracció de talent, i ca-

pacitat de gestió.

La presència d’aquests tres factors és condició necessària però no sufi-

cient per assolir posicions competitives que condueixin a un desenvolu-

pament real. És imprescindible, a més a més, que aquests es conjuguin

a l’entorn d’un projecte comú, que compti amb una estratègia ben

definida i amb un lideratge sòlid. La Planificació Estratègica, com a eina

per al desenvolupament, té la seva funció principal en aquest procés de

conjunció dels factors de desenvolupament.

L’evolució de l’entorn polític, social i econòmic, així com la pràctica en

la gestió territorial, ha estat molt notable en els darrers anys. La rapide-

sa amb què es produeixen els canvis, la globalització, la incertesa i la

multiplicitat d’actors amb poder d’acció i d’influència, ha fet que els

mètodes tradicionals de planificació hagin esdevingut obsolets. L’extra-

polació del passat ja no serveix per planificar el futur.

En aquest escenari global d’incerteses, emergeix el factor local. Cada

ciutat, o cada territori, ha de cercar la seva millor conjunció de factors
ciutat, o cada territori, ha de cercar la seva millor conjunció de factors
ciutat, o cada territori, ha de cercar la seva millor conjunció de factors

ciutat, o cada territori, ha de cercar la seva millor conjunció de factors

per a ser econòmicament competitives, socialment cohesionades i am-

bientalment sostenibles. En un món globalitzat, i aparentment amb

tendència a la uniformitat, en l’àmbit local es persegueixen els trets

diferenciadors.

39

En aquest entorn turbulent, els governs locals han de treballar en una dinàmica de xarxes d’actors públics i privats i amb la ciutadania per tal de generar governança. Són necessàries altres formes de planificar, fo- namentades en la globalitat, la proactivitat i la concertació.

La planificació estratègica és una eina per al desenvolupament dels territoris que respon a la necessitat de compartir compromisos i respon- sabilitats en aquests entorns cada vegada més turbulents, en els quals la multiplicitat de factors i d’agents fan que altres fórmules de planifi- cació no resultin eficaces.

La planificació estratègica és un mètode ordenat per produir decisi- ons i accions que conformen i guien el que una organització (empre-

sa, institució, territori

que és, anticipant-se al futur per tal de competir, adaptar-se a l’en- torn i preparar-se per al canvi en un horitzó d’incerteses. A diferència de la planificació a llarg termini, la planificació estratègica considera l’entorn com un sistema viu i canviant, estimula la participació, aco- moda interessos divergents, ajuda a ordenar les decisions que s’han d’emprendre, i alhora garanteix una millor implementació.

vol assolir, a partir de la perspectiva d’allò

)

OBJECTIUS DE LA PLANIFICACIÓ ESTRATÈGICA vol assolir, a partir de la perspectiva d’allò ) Els objectius principals de la planificació estratègica

Els objectius principals de la planificació estratègica són:d’allò ) OBJECTIUS DE LA PLANIFICACIÓ ESTRATÈGICA 1. Definir el model de desenvolupament i estratègies del

1. Definir el model de desenvolupament i estratègies del territori mit- jançant: Definir el model de desenvolupament i estratègies del territori mit- jançant:

40

La identificació de les àrees clau de resultats

La formulació i l’impuls dels projectes amb més capacitat de pro- duir transformacions positives

2. Afavorir la cultura participativa, la concertació amb els actors del territori i el compromís ciutadà com a recurs per a construir un pro- jecte territorial que:

Comparteixi i utilitzi tot el potencial de coneixement de la ciuta- dania

Es fonamenti en la reflexió i l’anàlisi compartida del present i del futur

Estableixi les bases per a la cooperació entre els agents socioeco- nòmics, la ciutadania i les seves institucions

Ajudi a fer evident el paper de tothom com a actor del desenvo- lupament del territori i afavoreixi actituds proactives

Els instruments que permetran assolir aquests objectius són els se- güents:

L’anàlisi externa/interna de la situació actual i de la seva evolució, basada en dades quantitatives i en les opinions qualificades dels actors

La creació d’un marc organitzatiu de concertació i de participació ciutadana adient per a la reflexió conjunta, l’anàlisi i la formula- ció de projectes de futur

41 • L’ús dels recursos de comunicació adequats per garantir la difusió del procés i

41

L’ús dels recursos de comunicació adequats per garantir la difusió del procés i recollir les aportacions de tothom

La definició d’un model de territori que integri l’enfocament des de tots els seus àmbits i la identificació dels camins per assolir-lo (estratègies)

La formulació de propostes d’actuació concretes i la identificació i suport a aquelles persones que puguin impulsar-les des dels seus diversos àmbits d’actuació (agents)

La revisió i seguiment permanent del desenvolupament dels pro- jectes i de les bases en les quals es fonamenten

L’ELABORACIÓ DEL PLA ESTRATÈGIC

El procés d’elaboració d’un pla estratègic requereix l’ús de diferents eines metodològiques, que és necessari adoptar per a cada pla, en funció de diferents variables que depenen específicament de l’entorn en el qual s’elabori, sobretot pel que fa a la dimensió de la ciutat o territori, i del model organitzatiu dels agents locals. En aquest manual només es fa referència a aquelles eines metodològiques més habituals en aquest tipus de processos, d’acord amb un model de planificació clàssic.

Fase 1: Organització, exploració i definició de temes crítics

En aquesta fase inicial del pla estratègic, la institució que el promou ha de fer tot un seguit de tasques que garanteixen el correcte desenvolupa- ment del procés. Es tracta d’organitzar-se internament per tal de dispo- sar d’un equip de treball i dels recursos necessaris, definir un model or- ganitzatiu per a la participació dels agents locals en el pla, articular un sistema de comunicació que faciliti la circulació de la informació de for- ma àgil, tant a nivell intern com extern, i concretar els objectius generals que es persegueixen amb l’elaboració del pla, o sigui, quins seran els temes o problemàtiques més importants que en justifiquen la redacció.

Aquesta fase consta de tres parts principals: 1) definició del marc orga- nitzatiu; 2) definició de temes crítics i àrees clau de resultats; i 3) disseny del pla de comunicació.

En primer lloc, pel que fa a la definició del marc organitzatiu, es tracta de definir i crear l’estructura de gestió, de relacions entre les persones i institucions participants i de seguiment del pla estratègic.

L’estructura organitzativa dependrà de diversos factors. Entre els més importants hi ha la dimensió de la ciutat o territori i el nivell organitza- tiu del seu teixit associatiu. La fórmula organitzativa habitual és la que es defineix en l’esquema següent.

El Consell General està format per les persones que pertanyen a les institucions participants en el procés, invitades amb aquesta finalitat. Ha d’ésser el més plural possible, amb representació de tots els sectors

CONSELL GENERAL EQUIPS EQUIP TÈCNIC ASSESSORS COMITÈ EXECUTIU COMISSIÓ COMISSIÓ COMISSIÓ DE TREBALL DE
CONSELL
GENERAL
EQUIPS
EQUIP TÈCNIC
ASSESSORS
COMITÈ
EXECUTIU
COMISSIÓ
COMISSIÓ
COMISSIÓ
DE TREBALL
DE TREBALL
DE TREBALL

de la ciutat o territori. Les seves funcions són participar en els debats i validar cadascuna de les fases del Pla estratègic. Es constitueix formal- ment a l’inici del pla i es reunirà almenys una vegada per a cada fase. Estarà presidit institucionalment per l’ajuntament de la ciutat o l’orga- nisme públic adient al cas.

El Consell General podrà delegar algunes persones per constituir el Comitè Executiu, que serà l’encarregat de fer un seguiment de la gestió del Pla. Estarà format per un nombre reduït de persones, que es reuni- ran periòdicament amb l’equip tècnic. La seva finalitat és fixar criteris de gestió, intercanviar idees, fer un seguiment i mantenir un vincle més fort amb les institucions que representen.de la ciutat o l’orga- nisme públic adient al cas. 42 L’Equip Tècnic és el responsable de la ciutat o l’orga- nisme públic adient al cas. 42 L’Equip Tècnic és el responsable de la ciutat o l’orga- nisme públic adient al cas. 42 L’Equip Tècnic és el responsable

42

L’Equip Tècnic és el responsable de la gestió del Pla i compta amb la col·laboració d’un/s Equip/s Assessor/s en els aspectes metodològics i, puntualment, amb la col·laboració de les institucions participants que facilitaran assessorament sobre determinats continguts del procés.

Les Comissions de Treball estan formades per aquelles persones que de forma voluntària participin en el Pla. El seu reclutament es pot fer el mateix dia de presentació del procés, mitjançant butlletes d’inscripció, i a través del seguiment personal. Cada Comissió tracta d’un dels àmbits temàtics del Pla, encara que, en determinats moments, han de treballar conjuntament per tal de garantir una visió més global. Les persones integrants de les Co- missions poden pertànyer al mateix temps al Consell General i a la Comissió Executiva. Una persona pot pertànyer a més d’una Comissió, fet pel qual les sessions de treball no s’han de fer simultàniament.

Aquesta estructura orgànica del pla pot ser adequada per a ciutats o territoris d’un cert volum demogràfic i institucional, on el nombre d’agents que poden participar en el pla és molt elevat. Per a àmbits de treball més reduïts, la constitució d’una Comissió de Seguiment, forma- da per representants de les institucions o sectors locals més significa- tius, pot ser suficient. El que és important, tant d’una forma com d’una altra, és que es disposi d’una visió suficientment global i plural com perquè els continguts del pla tinguin la profunditat suficient i un ampli acord dels diferents agents locals.

En segon lloc, la definició de temes crítics i àrees clau de resultats és la que serveix per determinar quins són els objectius genèrics del pla, es-

pecialment pel que fa als motius que el justifiquen i els continguts més importants que es pretén abordar amb la seva elaboració. Consta dels següents apartats:

Divisió temàtica inicial

Recull d’informació i inventari de fonts

Entrevistes prèvies

Pre-diagnosi

Conferència exploratòria

Per a la definició de temes crítics i àrees clau de resultats, es parteix d’una divisió temàtica, que inicialment es fa per mitjà d’una proposta de l’equip tècnic del pla estratègic. Aquesta proposta serà revisada i validada, o modificada, a partir del resultat de les entrevistes prèvies, la pre-diagnosi i la conferència exploratòria inicial.

La divisió temàtica inicial ha de reunir les següents condicions bàsiques:

Que siguin àmbits o temes independents des del punt de vista de la gestió o de la planificació

Que facilitin l’anàlisi independent

• Que influeixin decididament en l’èxit futur de la ciutat o territori

Que influeixin decididament en l’èxit futur de la ciutat o territori

• Que permetin treballar amb un nombre de comissions temàtiques

Que permetin treballar amb un nombre de comissions temàtiques

adequat. En aquells casos en els que sigui necessari aprofundir més en un tema es

adequat. En aquells casos en els que sigui necessari aprofundir més en un tema es poden fer subcomissions o grups de treball

43

L’elaboració del pla estratègic, especialment pel que fa a la diagnosi, ha d’incorporar tota la documentació disponible d’estudis i treballs que prè- viament s’hagin fet a la ciutat o territori. Amb aquesta finalitat s’ha de fer un recull d’informació i inventari de fonts en aquesta fase inicial del pla.

Les entrevistes prèvies inicials tenen com a finalitat fer una primera valoració de la situació del territori, especialment quant a problemes i reptes en els àmbits temàtics seleccionats prèviament, i cercar la col- laboració d’aquelles persones que poden tenir un paper més rellevant per al desenvolupament del pla estratègic.

La selecció d’aquestes persones es fa d’acord amb els següents criteris, sempre que reuneixin almenys una d’aquestes condicions:

Que tinguin coneixements i opinió qualificada

Que disposin d’informació rellevant

Que ocupin llocs de responsabilitat institucional o empresarial

Que siguin líders o prescriptors d’opinió

Que puguin afavorir el desenvolupament del pla estratègic

Que puguin oposar-se al pla estratègic o als seus objectius

Que puguin actuar de mediadors entre les institucions convocades

Les entrevistes, fetes per l’equip tècnic, han de posar de manifest el posicionament i l’opinió de les persones entrevistades en relació amb

els temes proposats. Aquestes entrevistes han de servir per aconseguir informació, però també per transmetre-la. Com a primer contacte amb les persones i les institucions amb relació a l’elaboració del pla estratè- gic, constitueixen el moment adient per a la primera presentació i per expressar allò que se n’espera.

El producte d’aquestes entrevistes, juntament amb l’anàlisi de les infor- macions recollides, servirà per a l’elaboració de la pre-diagnosi, en la qual es recullen els aspectes més estratègics que seran desenvolupats i aprofundits en les fases posteriors.

Una forma d’establir un primer contacte amb la ciutadania i les institu- cions locals és la conferència exploratòria, que pot ser el primer acte públic del pla estratègic i un bon recurs que compleix amb la doble fi- nalitat de rebre i transmetre informació.

L’estructura d’aquest acte de presentació inicial pot ser molt diversa i diferent, depenent de les particularitats locals, però en essència ha de comptar amb els continguts següents:

Presentació del procés d’elaboració del Pla. Què és la Planificació Estratègica? Com es farà el Pla? Quins objectius té l’acte d’avui? Crida a la participació i exposició dels mecanismes participatius

• Exposició de la pre-diagnosi amb els aspectes més significatius, re-

Exposició de la pre-diagnosi amb els aspectes més significatius, re-

marcant els aspectes crítics que justifiquen l’elaboració del pla

marcant els aspectes crítics que justifiquen l’elaboració del pla

• Tallers de debat per aprofundir en els temes exposats i afegir-hi no- ves aportacions,

Tallers de debat per aprofundir en els temes exposats i afegir-hi no- ves aportacions, si cal

44

Conclusions dels tallers, temes addicionals que hagin estat plante- jats i síntesi temàtica

Finalment, i en tercer lloc, el disseny del pla de comunicació ha de ser un procés participatiu de les característiques d’un pla estratègic, com a ele- ment essencial per al seu èxit. És necessari planificar adequadament la forma i els continguts de la comunicació, amb els objectius principals de:

Difondre el pla estratègic i el seu desenvolupament entre la ciutada- nia

Motivar a la participació i la implicació ciutadana

Canalitzar les idees i suggeriments rebuts i integrar-los en el pla

Afavorir la comunicació entre les institucions i persones participants

Les característiques del territori i del seu teixit associatiu determinaran quin ha de ser el millor pla de comunicació, però essencialment ha de tenir en compte el següents elements que en poden formar part.

La creació d’una imatge i un lema associat al pla estratègic

El material gràfic de presentació del pla (tríptics, cartells, etcètera)

Una pàgina web per a la difusió del pla amb descripció dels seus continguts, agenda d’activitats, documentació que s’elabora en cada moment del procés, adreça de correu per fer-hi arribar sugge- riments, i vincles a altres pàgines relacionades amb els continguts del pla

Un telèfon de contacte amb l’equip de gestió del pla

L’enviament de les convocatòries i documentació de treball que es produeixi al llarg del procés a cadascuna de les persones inscrites i que figuraran en una base de dades utilitzada específicament per a això

La gestió telefònica d’aquelles convocatòries que requereixin deter- minats nivells de participació

La difusió a través de la premsa, radio i televisió locals dels contin- guts del Pla

En resum, els aspectes clau d’aquesta fase són els següents:

Aconseguir la participació dels agents amb més recursos i capacitat d’actuació

Distingir adequadament entre els temes estratègics i els accessoris, per tal de centrar-se en els primers

Motivar i implicar el teixit associatiu i la ciutadania

Canalitzar idees i coneixement

Les eines metodològiques més habituals en aquesta fase són les se- güents:i la ciutadania • Canalitzar idees i coneixement Tècniques de comunicació • • Search conference 45

Tècniques de comunicació més habituals en aquesta fase són les se- güents: • • Search conference 45 Fase 2:
Tècniques de comunicació

Search conference

45

Fase 2: Diagnosi

La diagnosi d’un pla estratègic és un element essencial, no només per la qualitat dels seus continguts, sinó també perquè en aquesta fase es posa a prova la participació i la capacitat de concertació entre els agents locals.

Els objectius d’aquesta fase són els següents:

Disposar dels coneixements necessaris per a l’elaboració d’objectius i d’estratègies

Oferir una visió objectiva de la realitat del territori i de la seva evolu- ció

Identificar la visió i les actituds de les persones participants

Consensuar aquesta visió entre les persones participants

Oferir elements de comparació i de seguiment

La fase de diagnosi del pla és l’element fonamental per dotar d’eficièn- cia la fase posterior, en què s’han de fixar objectius i definir estratègies. Aquesta ha de basar-se en elements que, amb objectivitat, mostrin la realitat socioeconòmica d’una manera clara, entenedora, globalitzado- ra i, a la vegada, deixant veure els diferents matisos de la seva hetero- geneïtat.

Ha de considerar-se explícitament l’entorn i la seva evolució, i per tant, possibles diferents escenaris de futur. L’anàlisi específica es realitzarà en

termes de les potencialitats i debilitats actuals del territori respecte a l’entorn i als objectius crítics, i d’identificació d’oportunitats i perills respecte a la seva evolució futura (anàlisi DAFO).

L’anàlisi s’ha de realitzar des de la perspectiva interna del territori i tam- bé del seu entorn, amb la màxima amplitud possible, basant-se tant en elements quantitatius com qualitatius, posant especial èmfasi en aquells factors que condicionen la cohesió social i la competitivitat.

Cal, doncs, pel que fa a l’anàlisi quantitativa, com a primer pas d’aques-

ta fase, fer un recull de la informació disponible sobre el territori i el seu

entorn, iniciat ja en fases prèvies, així com un inventari sobre les fonts per obtenir-la i ampliar-la.

L’anàlisi qualitativa interna es farà mitjançant entrevistes, que es realit- zaran entre els agents més influents del territori en general, i del seu sector en particular, tractant que el diagnòstic sigui al més consensuat possible. Per això, si cal, es farà una segona volta d’entrevistes que unifiqui les opinions en la mesura que sigui possible.

Per tal que el diagnòstic tingui el màxim de riquesa, es pot fer una en-

Per tal que el diagnòstic tingui el màxim de riquesa, es pot fer una en- questa a la població, amb preguntes tancades, sobre els aspectes més rellevants del territori en relació amb els problemes que l’afecten i el seu desenvolupament. Aquesta enquesta ha de permetre conèixer la

percepció que té la població de la problemàtica local i del seu futur.

percepció que té la població de la problemàtica local i del seu futur.

A més a més, com a conclusió de la fase de diagnosi, es faran comis-

A

més a més, com a conclusió de la fase de diagnosi, es faran comis-

sions de treball organitzades per temes o àrees de debat, en les quals,

46

mitjançant una sessió per cada grup temàtic, es tanqui la fase de di- agnosi. En aquestes sessions s’analitzaran els diferents escenaris pos- sibles del territori, per tal de determinar les variables internes i exter- nes que hi poden influir i d’aquesta manera determinar les millors estratègies.

Les persones que participin en aquestes sessions temàtiques de grup, organitzades per comissions de treball, poden ser les anteriorment en- trevistades i totes aquelles que l’organisme promotor del pla determini. L’assistència elevada que aquestes sessions poden tenir aconsella la uti- lització de tècniques de dinàmica de grups adients per tal d’assegurar la participació de tothom, de tal manera que cap idea deixi d’ésser ma- nifestada. Cada sessió de treball parteix d’una documentació introduc- tòria, que prèviament disposaran les persones participants, on s’expo- sen els trets principals de la situació, els objectius de la reunió i les preguntes a les quals cal donar resposta.

La diagnosi tindrà una part comparativa, prenent com a referència els àmbits local, nacional, estatal i de la UE o equivalent territorial.

Per a l’anàlisi de les dades obtingudes, s’utilitzaran els criteris definits mitjançant indicadors de seguiment fàcilment comparables.

Els productes d’aquesta fase són:

Un document de caracterització del territori

Una anàlisi DAFO

Una anàlisi prospectiva amb diferents escenaris de futur

Una anàlisi qualitativa en la qual se sintetitza la visió de les perso- nes entrevistades

Un document de conclusions

En resum, els aspectes clau d’aquesta fase són els següents:

Visió global i objectiva

Identificar les visions i les actituds dels agents clau

Atraure els que en saben més

Posar èmfasi en els aspectes qualitatius de la diagnosi

Consensuar les visions de la ciutat o territori

Les eines metodològiques més habituals en aquesta fase són les se- güents:

Anàlisi DAFO i anàlisi estructural

Anàlisi d’actors

• Tècniques de prospectiva
• Tècniques de prospectiva
• Tècniques de prospectiva

Tècniques de prospectiva

Tècniques de dinàmica de grups

Enquestes i entrevistes

Delphi

47

Fase 3: Elaboració d’objectius i línies estratègiques

En aquesta fase de l’elaboració del pla estratègic, es tracta de concretar els objectius estratègics, que són aquells que determinen el model fu- tur de ciutat o territori desitjat.

Els objectius d’aquesta fase són els següents:

Definir el model de territori possible i desitjable (objectiu central)

Fixar les grans línies d’actuació necessàries per assolir el model pro- posat (estratègies)

Determinar els objectius específics per assolir en cada àmbit i els indicadors i criteris de seguiment posterior

El treball de concreció dels objectius i les línies estratègiques es fa a través de:

La descripció dels possibles escenaris de futur, probables i alterna- tius, i les hipòtesis més factibles. Els escenaris han de recollir:

Els factors clau existents en cada àmbit

Les tendències de l’entorn i les accions que es desenvolupen al

territori en relació amb aquelles

Les variables internes i externes del territori que incideixen en el

seu futur

Diferents opcions que permetin triar entre les més adequades

El recull d’aportacions rebudes a través de la participació ciutadana

L’anàlisi sistemàtic de la diagnosi

La reflexió i el debat sistemàtic de les comissions de treball, partint de l’elaboració de documents tècnics elaborats per l’equip tècnic. Se celebraran dues sessions de treball, una per grups temàtics i una altra general, per tal que els participants dels diferents sectors pu- guin disposar d’una visió global del projecte, com a mesura d’equi- libri entre els diferents àmbits

Una formulació equilibrada d’objectius en tots els àmbits de la vida ciutadana

La definició i aplicació de criteris de priorització d’objectius i propos- tes

L’avaluació i anàlisi de coherència i viabilitat dels objectius

El producte final d’aquesta fase es concreta en la redacció de l’objectiu central i les línies estratègiques.

L’objectiu central ha de presentar, a partir de l’escenari elegit, una sín- tesi entre el procés tècnic i el compromís dels actors. Tot i la necessitat de síntesi, dins la seva brevetat l’objectiu central del pla ha de presentar els trets fonamentals del model de territori futur, ha de ser fàcil de co- municar, i a la vegada il·lusionant. de l’objectiu central i les línies estratègiques. Les línees estratègiques han de partir d’una anàlisi en de l’objectiu central i les línies estratègiques. Les línees estratègiques han de partir d’una anàlisi en

Les línees estratègiques han de partir d’una anàlisi en profunditat del DAFO, partint del qual han de concretar les pautes d’actuació necessà-de ser fàcil de co- municar, i a la vegada il·lusionant. 48 ries per recolzar-se en

48

ries per recolzar-se en els punts forts, corregir els punts febles, aprofitar les oportunitats i prevenir les amenaces.

A part de l’objectiu central, de caràcter global, per a cada línia estratègi- ca s’estableixen els objectius específics per a cada àmbit del pla, amb expressió dels indicadors que s’utilitzaran per al seu seguiment posterior.

En resum, els aspectes clau d’aquesta fase són els següents:

Cercar l’equilibri entre el realisme i l’ambició a l’hora de fixar els objectius

Equilibri dels objectius des de la triple perspectiva social, ambiental i econòmica

Disposar de criteris sòlids de priorització

Claredat en els propòsits i en la seva formulació

Les eines metodològiques més habituals en aquesta fase són les se- güents:

Anàlisi DAFO i anàlisi estructural

Tècniques de prospectiva

Tècniques de dinàmica de grups

Fase 4: Elaboració del pla d’acció

El pla d’acció constitueix aquella part del pla estratègic de màxima con- creció, en la que es formulen els projectes i programes a partir dels objectius definits en les fases anteriors.

Els objectius d’aquesta fase són els següents:

Materialitzar en propostes d’actuació concretes el projecte

Aconseguir un ampli ventall d’actuacions que comptin amb el pro- tagonisme compartit i que fixin tasques per desenvolupar per part de totes les institucions i sectors socials participants

L’elaboració del pla d’acció es fa a través de:

El recull i avaluació de totes les propostes elaborades per l’equip tècnic del pla amb la col·laboració dels diferents agents que hi participen

La formulació de propostes d’actuació per part de l’equip tècnic del projecte

La participació activa de les institucions en el desenvolupament dels projectes

Les propostes, encara que en un pla estratègic no es concreten a nivell operatiu, –això ho faran posteriorment els professionals especialistes en els àmbits corresponents a cada tipus d’acció– han de tenir un grau de definició
en els àmbits corresponents a cada tipus d’acció– han de tenir un grau de definició suficient com perquè resultin entenedores. Un possible es- ho faran posteriorment els professionals especialistes quema de continguts és el que es defineix en la
quema de continguts és el que es defineix en la fitxa següent:a cada tipus d’acció– han de tenir un grau de definició suficient com perquè resultin entenedores.

49

FITXA DE PROJECTE O ACCIÓ ESTRATÈGICA

LÍNIA ESTRATÈGICA

OBJECTIUS DE LÍNIA

L1

   

L2

   

L3

   

Ln

   

Títol del projecte/acció:

 

Data de formulació

 

Organisme executor

 

Organisme responsable

 

Comissió de seguiment

(persones que en faran l’impuls i seguiment)

Organisme/s finançador/s

 

Síntesi descriptiva del projecte/ acció

 

Objectius específics

 

Destinataris/es del projecte/acció?

 

Resultats esperats

 

Efectes sobre el territori

 

Efectes sobre la població

 

Indicadors de seguiment que s’utilitzaran

 

Factors clau específics d’èxit del projecte/acció

 

Principals fases del projecte/acció:

 

Fase

Temps

En resum, els aspectes clau d’aquesta fase són els següents:

Equilibri de les accions des de la triple perspectiva social, ambiental i econòmica

Disposar de criteris sòlids de priorització

Implicació institucional en les accions acordades i protagonisme compartit

Disposar de criteris de priorització i avaluació per decidir la impor- tància de les mesures

Preveure l’assignació de recursos a les accions i qui les ha de portar a terme

Les eines metodològiques més habituals en aquesta fase són les se- güents:

Anàlisi de viabilitat

Tècniques de negociació

Fase 5: Impuls i seguiment

Un pla estratègic no finalitza amb la seva formulació, sinó que s’ha de traduir en acció. • Tècniques de negociació Fase 5: Impuls i seguiment En aquesta fase d’impuls i seguiment, els
Un pla estratègic no finalitza amb la seva formulació, sinó que s’ha de traduir en acció.

En aquesta fase d’impuls i seguiment, els objectius principals són els següents:la seva formulació, sinó que s’ha de traduir en acció. 50 • Assolir les fites definides

50

Assolir les fites definides mitjançant el desenvolupament de les acci- ons acordades

Implantar un sistema de treball en xarxa a la ciutat/territori que afa- voreixi el desenvolupament de les actuacions

Instaurar mecanismes de control i seguiment de les propostes, d’anàlisi permanent de l’entorn i de reformulació de propostes, si cal

Els continguts d’aquesta fase se centren en la implementació de les accions previstes en el pla estratègic mitjançant:

La creació d’una estructura d’acció i participació estable formada per les persones encarregades de l’impuls i seguiment de les accions

El manteniment d’un calendari regular de reunions amb les perso- nes implicades en el desenvolupament de les accions per tal d’ava- luar els avanços i els frens d’aquestes

La incorporació a l’agenda municipal i institucional de la ciutat/terri- tori de les actuacions de suport al desenvolupament del pla d’acció

Cada projecte o acció tindrà un grup d’impuls i seguiment que estarà format per un nombre variable de persones que seran nomenades per les institucions que estiguin involucrades en la seva execució, tant en el seu finançament com en la seva gestió. Aquests grups d’impuls i segui- ment es reuniran periòdicament amb l’equip de gestió del pla per tal d’informar del desenvolupament dels projectes i accions, especialment

51 i amb immediatesa, de les desviacions que es puguin produir en relació amb les

51

i amb immediatesa, de les desviacions que es puguin produir en relació

amb les previsions. En aquest cas, s’hauran d’avaluar els factors crítics

que les provoquen i proposar mesures de correcció.

Semestralment, la informació sintetitzada del progrés del conjunt de

projectes i accions serà lliurada al Consell General per a l’avaluació i

presa de decisions.

El desenvolupament de cada projecte o acció serà avaluat d’acord amb

les etapes que hagin estat completades fins a la seva total execució.

Encara que els percentatges poden ajustar-se als criteris particulars de

cada ciutat/territori, una proposta orientativa pot ser la següent:

FITXA DE SEGUIMENT DE PROJECTE/ACCIÓ

 

Acció:

FASES PREPARATÒRIES:

 

Valor

Valor

assignat

realitzat

1. S’han identificat els responsables d’execució/gestió

5%

 

2. El projecte/acció ha estat acceptat

 

5%

 

3. S’ha

redactat

el

projecte

operatiu

i/o

estudis

10%

 

pertinents

 

4. Hi ha dotació pressupostària

 

20%

 

5. S’ha programat la seva execució

 

10%

 

FASES D’EXECUCIÓ

     

6. % en què està la fase d’execució x 0,5 =

 

50%

 

TOTAL

 

%

Per obtenir el valor final haurà d’assignar-se a la columna “valor realit- zat” el % que li correspongui de la columna “valor assignat”, depe- nent de si s’ha completat o no cadascuna de les cinc fases preparatòri- es descrites. Quan el projecte ja ha iniciat la seva execució, a la fase 6 s’hi anotarà el % que es consideri que està executat del projecte mul- tiplicat per 0,5, atès que a la fase d’execució li correspon un 50%.

El conjunt de fitxes de seguiment es podran agrupar en una matriu per tal de disposar d’un document sintètic de seguiment del Pla. Per a una millor comprensió, serà útil fer una representació gràfica on es reflecteixi el progrés que periòdicament hagin tingut els projectes o accions.

En resum, els aspectes clau d’aquesta fase són els següents:

Implicació institucional sobre les accions acordades

Disposar de sistemes d’informació eficaços per al seguiment del pla d’acció

Avaluar de forma contínua el pla estratègic, i adaptar-lo, si cal, als possibles canvis que es produeixen en l’entorn

Les eines metodològiques més habituals en aquesta fase són les se- güents:

Sistemes de planificació operativa

Sistemes d’avaluació i seguiment estratègic del pla

BIBLIOGRAFIA

PASCUAL, J.M. (1999). La estrategia de las ciudades. Barcelona: Diputació de Barcelona – CIDEU.

GABIñA, J. (1998). Prospectiva y ordenación del territorio. Marcombo. Boxa- reu Editores.

DE FORN FOXà, M. (2004). Estratègies i territoris. Els nous paradigmes. Bar- celona: Diputació de Barcelona.

PASCUAL, J.M (2008). La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática. Barcelona: Diputació de Barcelona.

GANAU CASAS, J I MALLARACH ISERN, J. (2003). Planificació estratègica territorial a Catalunya. Panorama 7 Territoris. Generalitat de Catalunya.

GOCET, M. (2000). La caja de herramientas de la prospectiva estratégica. GERPA amb la col·laboració d’Electricité de France.

LANDETA, J. (1999). El método Delphi. Ariel.

EMERY , M. I PURSER, R. (1996). The search conference. San Francisco: Jos- sey-Bass Inc., Publishers.

conference . San Francisco: Jos- sey-Bass Inc., Publishers. 52 MANUAL PER A LA GESTIÓ DE POLÍTIQUES

52

Bloc 4

Les polítiques de desenvolupament local i els seus àmbits d’actuació

4.1

Les polítiques actives d’ocupació

Francisco Ramos Martín

Bloc 4.1

Les polítiques actives d’ocupació

Francisco Ramos Martín Assessor de direcció del Servei d’Ocupació de Catalunya

Doctor en Dret per la Universitat de Barcelona i llicenciat en Sociologia per la Universitat Autònoma de Barcelona. Ha desenvolupat la seva tasca professio- nal a l’Àrea de Promoció Econòmica de la Diputació de Barcelona i posterior- ment al Servei d’Ocupació de Catalunya.

El pes específic més gran d’aquest bloc el tindrà l’anàlisi de les políti- ques actives d’ocupació (PAO), en la seva doble accepció, de polítiques passives i de polítiques actives. La delimitació conceptual de totes dues, la concreció de les mesures emmarcables en una i una altra, i l’anàlisi específica de la despesa pública que s’hi destina constituiran un nucli fonamental en la nostra anàlisi.

Pel que fa a les polítiques actives, abordarem la seva tipologia i incidi- rem en la seva importància creixent davant l’estratègia europea per l’ocupació. Així mateix, l’evidència empírica ens ajudarà a delimitar la capacitat d’aquest tipus de polítiques per tal de donar resposta al pro- blema de l’atur. Desprès farem un breu esment al marc competencial i al sistema de finançament. Seguirem amb un apartat una mica més metodològic per posar de relleu la importància de la planificació i ava- luació d’aquest tipus de polítiques, per culminar l’apartat amb una sè- rie de recomanacions sobre el futur d’aquest tipus de polítiques.

CONTEXTUALITZACIÓ DE LES PAO

Sembla que existeix un cert consens segons el qual la millor manera de lluitar contra
Sembla que existeix un cert consens segons el qual la millor manera de lluitar contra
Sembla que existeix un cert consens segons el qual la millor manera de lluitar contra

Sembla que existeix un cert consens segons el qual la millor manera de lluitar contra la desocupació és amb una política macroeconòmica que afavoreixi el creixement econòmic. També sembla necessària una políti- ca industrial que doni suport decididament a l’activitat industrial, la I+D+i, que capti nova activitat i lluiti contra la deslocalització; una millor connexió entre el sistema formatiu i el sistema productiu; un sistema fiscal que fomenti l’estalvi i la inversió, sense oblidar-nos d’altres fac-

i el sistema productiu; un sistema fiscal que fomenti l’estalvi i la inversió, sense oblidar-nos d’altres
i el sistema productiu; un sistema fiscal que fomenti l’estalvi i la inversió, sense oblidar-nos d’altres

54

tors, com per exemple el de l’habitatge (que pot afectar de manera directa la mobilitat laboral).

També són necessàries polítiques laborals que incideixin en la quantitat i qualitat de treball existent al mercat, ja siguin la política de contracta- ció (i acomiadament), la de relacions laborals i negociació col·lectiva, etcètera.

En aquest context i com a complement a altres intervencions mes macro-

les políti-

ques d’ocupació suposen una intervenció més directa, que pretén l’ajust

a curt termini en el mercat de treball, ajust que es mesura, fonamental- ment, per la reducció de la desocupació a la seva mínima expressió.

econòmiques (política econòmica, fiscal, política educativa

),

De tot l’anterior es desprèn una doble dificultat per aconseguir l’èxit en

el cas de les polítiques d’ocupació: d’un costat, aquestes mesures cons-

titueixen un mecanisme d’ajust fi i, per tant, no són més que una part reduïda de tot l’engranatge de lluita contra la desocupació, encara que això no sempre es tingui en compte. D’altra banda, el tipus de públic a qui dirigeix la seva atenció (aquells aturats que solen tenir una ocupa- bilitat menor), dificulta encara més la consecució dels seus objectius.

En l’Estat espanyol, la majoria dels programes i instruments existents van ser dissenyats en la dècada dels 80, per a una situació de desocu- pació massiva, i van orientats bàsicament a un dels costats del mercat de treball: l’oferta
pació massiva, i van orientats bàsicament a un dels costats del mercat en la dècada dels 80, per a una situació de desocu- de treball: l’oferta de treball
de treball: l’oferta de treball (o demanda d’ocupació). Les circumstànci- es de l’estructura productiva i del mercat de treball han variat substan-dècada dels 80, per a una situació de desocu- pació massiva, i van orientats bàsicament a

55

cialment, sense que ho hagin fet en igual mesura les polítiques d’ocupació.

ELS CONCEPTES 1

Tradicionalment, les polítiques d’ocupació s’han classificat en dos tipus:

Polítiques passives: són aquelles que busquen protegir el desocupat mitjançant rendes econòmiques que garanteixin la cobertura de les necessitats

Polítiques actives: són aquelles polítiques que pretenen la inserció laboral o el manteniment de l’ocupació

Les polítiques passives van ser la primera resposta per part de les admi- nistracions als problemes que patien els treballadors que quedaven en situació d’atur. La garantia de rendes que les polítiques passives com- porten permetia al treballador aturat de tenir uns ingressos garantits mentre buscava una nova feina. Només hi ha dues classes de polítiques passives: les prestacions per atur i les jubilacions anticipades.

El de les jubilacions anticipades és un cas molt puntual de política de transferència de rendes, més que de política passiva. De fet, es tracta de forçar un empleat a convertir-se en aturat (amb tot el que té de parado- xal la situació). I això perquè el seu objectiu no és el de transferir rendes a persones que, estant en situació d’atur, pretenen buscar una nova fei- na. La filosofia de les jubilacions anticipades respon a la necessitat de

reconvertir determinats sectors productius i a la consideració que els re- cursos humans implicats han deixat de ser útils per al mercat de treball.

Entre les polítiques passives, les més importants, no hi ha dubte, són les prestacions per atur, que es poden subdividir en dos nivells:

Nivell contributiu: la prestació per atur és una prestació substitutiva dels salaris que s’abonen d’acord amb el temps i la quantia de la cotització. Es tracta, pròpiament, d’una assegurança d’atur.

Nivell assistencial: subsidi per atur que s’abona als aturats que han esgotat la prestació contributiva o en circumstàncies especials (emi- grants retornats, excarcerats, invàlids parcials, etcètera).

Mentre el nivell contributiu està basat clarament en la noció d’assegu- rança, ja que pretén garantir a l’aturat una renda substitutiva del salari que ha deixat de percebre, el nivell assistencial té, en el cas de l’atur, un caràcter complementari al de la prestació contributiva, ja que tendeix a cobrir les deficiències de cobertura de la prestació contributiva.

Les polítiques actives d’ocupació tenen un origen posterior a les políti- ques passives, i estan associades als models nòrdics d’estat de benestar, encara que en els últims temps el seu ús com a instrument de lluita contra l’atur s’ha generalitzat, almenys en l’àmbit europeu, gràcies en part a l’estratègia europea per l’ocupació.Les polítiques actives d’ocupació

Aquestes polítiques són el conjunt de programes que permeten la con- secució de la feina, l’adequació de l’oferta i la demanda i la reducció de les situacions d’atur. Els seus objectius principals són els següents:
les situacions d’atur. Els seus objectius principals són els següents:de programes que permeten la con- secució de la feina, l’adequació de l’oferta i la demanda

56

1. Incrementar la transparència del mercat de treball

2. Desenvolupar l’estabilitat en l’ocupació

3. Optimitzar els recursos humans

4. Impulsar la creació d’ocupació i el repartiment del treball

5. Atendre col·lectius desfavorits, per la seva capacitat per inserir-se en el mercat de treball

La variada tipologia de mesures que hi ha en l’àmbit de les polítiques actives se sol classificar en tres grans grups:

Polítiques d’orientació, intermediació i col·locació: actuacions que tracten de millorar la relació entre oferta i demanda de treball com l’orientació en la recerca de feina, la gestió d’ofertes i contractació, etcètera.

Polítiques de formació: actuacions de formació professional ocu- pacional o contínua, dirigides a proveir coneixements, capacitats i habilitats a les persones que estiguin a l’atur (o tinguin el risc d’estar aturats) per tal de millorar les seves oportunitats d’inserció en el mercat laboral.

Polítiques de promoció i creació d’ocupació: actuacions que perse- gueixen crear ocupació mitjançant incentius a la contractació, crea- ció d’ocupació pública directa, foment de l’autoocupació i l’econo- mia, el desenvolupament local, els jaciments d’ocupació o els pactes territorials per a l’ocupació.

Entrant una mica més en detall, en el cas espanyol, l’estructura dels programes respon a l’esquema següent:

a) Programes d’orientació laboral i col·locació, en què s’ofereix infor- mació o orientació laboral als qui estan en situació d’atur i s’atén a la gestió de les col·locacions. En podem distingir els següents:

Servei Públic d’Ocupació: es tracta de les oficines públiques d’ocupació de l’INEM (o de les comunitats autònomes amb com- petències transferides).

Agències de col·locació, sense ànim de lucre fins a la darrera re- forma laboral, que tenen per objecte posar en contacte l’oferta i la demanda d’ocupació.

Serveis integrats per a l’ocupació, gestionats per entitats públi- ques (normalment locals) o privades sense ànim de lucre, que gestionen programes d’orientació i acompanyament a la recerca de feina, també subvencionats per l’Administració (central o au- tonòmica).

b) Programes de formació: es tracta d’iniciatives que afavoreixen l’ad- quisició de qualificacions professionals.
b) Programes de formació: es tracta d’iniciatives que afavoreixen l’ad- quisició de qualificacions professionals.
b) Programes de formació: es tracta d’iniciatives que afavoreixen l’ad- quisició de qualificacions professionals.

b) Programes de formació: es tracta d’iniciatives que afavoreixen l’ad- quisició de qualificacions professionals. Amb aquestes iniciatives es pretén potenciar la inserció i reinserció professional de la pobla- ció demandant d’ocupació, mitjançant la qualificació, requalifica- ció o posada al dia de les seves competències professionals. Es poden classificar en els tipus següents:

requalifica- ció o posada al dia de les seves competències professionals. Es poden classificar en els
requalifica- ció o posada al dia de les seves competències professionals. Es poden classificar en els

Formació per a l’ocupació, que combina la formació per a perso- nes aturades amb el conjunt d’accions formatives que duen a

57

terme les empreses, els treballadors o les seves organitzacions respectives, dirigides tant a la millora de les competències i qua- lificacions com a la requalificació dels treballadors ocupats. Són accions subvencionades, gratuïtes per als beneficiaris, la finalitat de les quals és qualificar o preparar per a un lloc de treball o un sector d’activitat concret, millorant l’ocupabilitat de les persones participants.

Formació-experiència: són programes “mixtos” que ofereixen experiència i formació, com les escoles taller, els tallers d’ocupa- ció i les cases d’oficis. Se sol oferir formació en alternança amb feina a joves aturats o, en el cas dels tallers, a persones més grans de vint-i-cinc anys amb especials dificultats per incorporar-se al mercat de treball: aturats de llarga durada, més grans de quaran- ta-cinc anys, dones i persones amb discapacitat; és a dir, una combinació de formació i feina en determinades ocupacions (moltes estan relacionades amb els nous jaciments d’ocupació).

c) Programes d’ocupació: iniciatives orientades a oferir experiència la- boral o afavorir la contractació de determinats col·lectius, mitjan- çant el finança-ment de l’INEM.

Plans d’ocupació: contractes laborals especials que poden sol- licitar bàsicament les diferents administracions. Són subvencio- nats pels Serveis Públics d’Ocupació perquè contractin aturats més grans de vint-i-cinc anys de llarga durada i amb grans dificul- tats d’inserció laboral.

Col·laboració social: a diferència dels anteriors, l’Administració “contractant” s’ha de fer càrrec d’una part del cost i l’aturat rep un complement a la seva prestació d’atur. El treball ha de ser d’interès general per a la comunitat (social, ambiental, etcètera).

d) Programes de promoció de l’activitat econòmica: programes de nous jaciments d’ocupació, de desenvolupament local (tècnics terri- torials, iniciatives locals, pactes territorials, etcètera).

MARC COMPETENCIAL I FINANÇAMENT

Pel que fa a la política d’ocupació, el marc normatiu que regula les competències, no és del tot clar. La norma reguladora per excel·lència es la Ley básica de empleo. Segons aquesta norma, el disseny i execució de la política d’ocupació és competència del govern central, que la desenvolupa mitjançant el Ministeri de Treball i, més concretament, del Servicio Público de Empleo Estatal (l’antic INEM).

El cert és que, mentre l’article 170.1 de l’Estatut d’autonomia de Ca- talunya estableix que la Generalitat té competències executives en ma- tèria de polítiques actives d’ocupació, l’article 3 de l’actual Ley 56/2003 básica de empleoactives d’ocupació, l’article 3 de l’actual , estableix que correspon al govern central la coordi- , estableix que correspon al govern central la coordi- nació de la política d’ocupació, així com el desenvolupament de la normativa bàsica, mentre que correspon a les CCAA el desenvolupa- ment de la política d’ocupació i l’execució dels programes i mesures transferits.executives en ma- tèria de polítiques actives d’ocupació, l’article 3 de l’actual Ley 56/2003 básica de executives en ma- tèria de polítiques actives d’ocupació, l’article 3 de l’actual Ley 56/2003 básica de

58

Per últim, convé ressaltar l’escàs (per no dir nul) paper que aquest marc de distribució de competències atorga a l’administració local. Ni la Ley básica de empleo, ni el marc normatiu català, ni les lleis que regulen el règim local, preveuen un paper rellevant de l’administració local en matèria de foment de l’ocupació. I això a pesar que les comunicacions de la Unió Europea insten a fomentar l’acció local per a l’ocupació, per la proximitat als ciutadans i les empreses, així com per les experiències acumulades que reflecteixen la idoneïtat de situar en aquest àmbit ad- ministratiu una major capacitat d’intervenció en les polítiques ocupaci- onals.

En el cas català, les directrius de la política ocupacional de la Generali- tat de Catalunya vénen determinades per la Llei del SOC i pel Pla Gene- ral d’Ocupació de Catalunya, consensuat entre el Govern de Catalu- nya, els agents socials i els representants dels governs locals.

De cara a la seva execució, aquest conjunt de directrius s’integren i es concreten en el Pla de Desenvolupament de les Polítiques Actives d’Ocupació (PDPO), com a instrument de programació operativa per al Servei d’Ocupació de Catalunya.

Per altra banda, respecte al finançament de les polítiques d’ocupació, només volem apuntar tres elements que, al mateix temps que suposen una crítica del model existent, plantegen solucions alternatives:

No és de rebut que, a càrrec de les retencions en la nòmina es pa- gui la prestació, el subsidi i les PAO. El model de finançament de

les PAO ha de ser anticíclic, perquè si no, per exemple, en els prò- xims anys –que és quan més faran falta els recursos per PAO– menys en tindrem, perquè es gastaran més en polítiques passives. Almenys pel que fa al finançament de les PAO (sense entrar en la del subsidi) caldria fer el trànsit de la solidaritat professional a la fiscal, és a dir, pagar-les a càrrec de pressupostos generals de l’Es- tat en comptes de, com fins ara, pagar tot a càrrec de les retenci- ons en nòmina.

 

Cal modificar l’estructura de la despesa entre grans programes. Així, mentre a Europa, per a l’any 2005, els serveis públics d’ocupació, amb un 31%, i les polítiques de formació, amb un 27%, eren les partides més importants i representaven pràcticament el 60% de la despesa realitzada en polítiques actives, seguides dels incentius a l’ocupació (17%), la integració de discapacitats (12%) i la creació directa d’ocupació (10%), a Espanya, en canvi, la partida més im- portant és la d’incentius a l’ocupació (43%), seguida de la formació (22%) i dels serveis públics d’ocupació (14%). És a dir, Espanya gas- ta 17 punts menys que la mitjana (menys de la meitat) de la UE en serveis d’ocupació i 26 punts més que la mitjana (mes del doble) en subvencions directes a l’ocupació a través del Pla de Foment de l’Ocupació. Una altra distribució és possible. A més, resulta que gran part de la despesa en subvencions no està territorialitzada.

• Cal objectivar, mecanitzar, incorporar a la llei –si és possible– i auto- matitzar el
• Cal objectivar, mecanitzar, incorporar a la llei –si és possible– i auto- matitzar el

Cal objectivar, mecanitzar, incorporar a la llei –si és possible– i auto- matitzar el finançament anual de les PAO (igual que ocorre en sani-

tat, educació) de tal manera que les CCAA les tinguin en el seu pressupost i

tat, educació) de tal manera que les CCAA les tinguin en el seu pressupost i puguin planificar (i plurianualitzar) la despesa.

59

PLANIFICACIÓ I AVALUACIÓ

A mitjan dels anys noranta, en el territori de la Unió Europea, comença

a posar-se de manifest la necessitat de lluitar contra els elevats índexs d’atur que es produeixen en aquells moments, fruit de diversos factors

de naturalesa heterogènia (alt creixement demogràfic, incorporació de

la dona al mercat de treball, els llocs de treball creats no absorbeixen la

gran quantitat de demanda existent).

Si bé és cert que, a nivell estatal, els països adopten mesures concretes

per tal d’intentar pal·liar el problema de l’atur i les conseqüències soci- als i econòmiques que se’n deriven, es detecta que aquest és un pro- blema comú, amb característiques suficientment homogènies als estats que conformen el territori de la Unió Europea, com per intentar unificar esforços i lluitar de manera conjunta, tot establint estratègies que tin- guin una dimensió global.

De la Cimera sobre l’Ocupació de Luxemburg, l’any 1997, sorgeix l’anomenada Estratègia Europea per l’Ocupació, que té com a principal objectiu la lluita contra l’atur. Aquesta és reforçada l’any 2000 en el Consell Europeu de Lisboa, on es fixa l’objectiu d’augmentar la taxa d’ocupació (situada en aquell moment en un 61% de mitjana) fins a un 70% aproximadament per a l’any 2010; i l’augment del nombre de dones ocupades (situada en un 51%) fins a un 60%, per al mateix pe- ríode. (“Conclusiones de la presidencia. Consejo Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo de 2000”).

Més enllà d’aspectes a millorar d’aquesta estratègia (en particular, la seva coordinació amb els instruments de finançament europeus, específicament

amb el Fons Social Europeu), el cert és que un dels resultats que perduraran d’aquesta estratègia ha estat la introducció de la cultura de la planificació i l’avaluació de les polítiques d’ocupació: la mateixa actuació en base a diag- nosis (cada any via una publicació sobre l’ocupació a Europa), establiment de directrius, recomanacions als estats membres que, al seu torn, havien de produir la seva pròpia planificació, per no parlar de la introducció d’una metodologia i llenguatge comuns, els requeriments pel que fa a l’establi-

ment d’objectius, indicadors (de realització, resultats, impacte

). L’intercan-

vi d’informació sobre tots aquests processos ha generat una cultura política compartida en l’àmbit europeu de la qual ens hem de felicitar.

En aquest sentit, la planificació permet la implementació de les políti- ques actives d’ocupació d’una manera coherent, integral i integrada, i també dels recursos que se’ls assignin. Això passa per:

1) Racionalitzar territorialment i tècnicament les actuacions, mitjançant l’aplicació de criteris temàtics i territorials, amb la finalitat d’assolir els objectius de complementarietat i subsidiarietat de les accions.

2) Articular el conjunt d’accions d’una manera integral (enteses com un tot) i integrada (enteses com a cohesionades) mitjançant un pro- cés de baix a dalt.2)

3) Fixar orientacions estratègiques i delimitar prioritats, mitjançant l’es- tabliment concertat de programes anuals Fixar orientacions estratègiques i delimitar prioritats, mitjançant l’es-
tabliment concertat de programes anuals d’acció que afectin els ti- pus d’accions i els col·lectius objecte d’aquestes.3) Fixar orientacions estratègiques i delimitar prioritats, mitjançant l’es-

60

4) Fer un seguiment i una avaluació contínua per conèixer a fons l’abast i la qualitat de les accions, i també els resultats obtinguts.

Pel que fa als continguts bàsics del que s’ha de predicar amb la planifi- cació, ens hi trobaríem els següents:

Concertació institucional. El procés de concertació buscarà la màxi- ma participació de tots els agents implicats en la promoció econòmi- ca i l’ocupació d’un territori: municipis, entitats supramunicipals, associacions empresarials, sindicats, institucions de l’àmbit de l’edu- cació, de l’economia social, tercer sector, etcètera.

Concertació territorial. La delimitació territorial es defineix a partir de l’estudi de mercats de treball entesos com agrupacions territori- als que aglutinen el màxim de relacions laborals al seu interior i el mínim de relacions amb l’exterior. En la pràctica, el mercat local de treball és l’espai físic fins on els treballadors estan disposats a traslla- dar-se per buscar una feina i en què els empresaris busquen els tre- balladors per ocupar els llocs de treball vacants.

Diagnòstic de situació. Anàlisi de les dades més significatives del territori amb l’objectiu d’identificar les línies i els eixos d’actuació prioritària, i també la relació i vinculació amb altres acords o progra- mes municipals.

Planificació. Objectius generals a mitjà i llarg termini, prioritats d’ac- tuació, estructura organitzativa i de gestió, mecanismes i recursos posats a disposició.

61 • Pla d’acció. Descripció de les accions amb una perspectiva plurianu- al, en coherència

61

Pla d’acció. Descripció de les accions amb una perspectiva plurianu- al, en coherència amb el diagnòstic de necessitats i d’acord amb els eixos, objectius i prioritats definits en la fase de planificació.

Seguiment i avaluació. Previsió de les estructures i els mecanismes de seguiment, amb indicadors quantitatius i qualitatius de compli- ment dels objectius previstos.

Respecte a aquest darrer punt, la creixent preocupació per l’avaluació de les actuacions en matèria de polítiques de mercat de treball és un fet in- negable, encara que els esforços realitzats en aquest àmbit són encara molt reduïts, almenys pel que fa a l’Estat espanyol. La manca d’una cul- tura de disseny de polítiques públiques (i per tant, de diagnosi de les necessitats i avaluació de resultats) està en el fonament últim de l’escas- setat d’informació sobre els resultats i impactes de gran part de les polí- tiques implementades, i les de mercat de treball no podrien ser diferents.

De tota manera, de mica en mica es van fent avenços en aquest tema. Un treball pioner va ser el de Felipe Sáez, que va intentar resumir l’evi- dència empírica disponible sobre l’avaluació macroeconòmica de políti- ques actives del mercat de treball (PAOS) a Espanya (1985-2000).

Baixant una mica més al detall i descrivint l’avaluació microeconòmica de polítiques actives d’ocupació (PAO), farem un repàs de la literatura en l’àrea OCDE, que es pot trobar resumida a CES (2005) :

Suport a la recerca d’ocupació: sembla que la combinació d’inter- mediació i suport és la política amb millor rendiment respecte al seu

Mesura de

Efectes (EF)

Impactes de la mesura

referència

analitzats

Despesa en PAOS

EF sobre l’ocupació

Correlació positiva

baixa

EF sobre la taxa d’atur

Correlació negativa

Despesa derivada de fons estructurals

EF sobre el PIB

Aportació positiva a l’augment

Cursos de formació ocupacional

EF sobre l’ajust oferta/demanda de professionals

Associació positiva

EF sobre la dispersió salarial

Associació negativa

Incentius a la col·locació

EF sobre nivell global de col·locacions

Associació feble

Font: F. Sáez: (2004)

cost. Aquesta eficiència podria estar associada amb programes d’al- tres àmbits, en particular amb els de formació, i amb la gestió de les prestacions (en alguns casos es denomina “activació” de les presta- cions per desocupació). També sembla que la intervenció ha de ser ràpida, en el sentit d’adoptar un enfocament preventiu davant l’atur de llarga durada. Ara bé, la condició de la seva eficàcia rau, a la llum dels resultats obtinguts, que es tracti realment d’actuacions perso- nalitzades, la qual cosa implica una difícil extensió a tota la població aturada, en especial en països amb elevada taxa d’atur. Hi ha, doncs, un problema d’escala en aquest tipus de programes.

Intermediació laboral: els resultats apunten que un tractament in- tensiu i molt personalitzat, reduint el nombre de persones sota la supervisió d’un agent del servei d’ocupació i augmentant la res-

ponsabilitat de l’esmentat agent en els resultats de la seva inter- mediació i suport a aquestes persones, millora la probabilitat de trobar feina, augmenta la taxa de sortida de l’atur de llarga dura- da, i fins i tot millora lleugerament la probabilitat d’accedir a llocs amb major salari que els exercits abans de quedar a l’atur. L’ajut personalitzat en la recerca d’ocupació sembla que és, en termes de cost-benefici, una de les intervencions més efectives per a la majo- ria dels aturats.

Formació: hi hauria alguns trets característics associats als millors resultats en els programes d’aquest tipus que van ser avaluats; es tractava de programes orientats a grups desfavorits ben definits. En general, els resultats positius es van trobar entre les dones adultes, amb menys freqüència entre els homes adults i gairebé mai entre els joves; la major part del resultat positiu es va trobar en l’obtenció d’ocupació, i molt poc en l’augment dels guanys salarials; fins i tot en aquest últim cas, l’augment del guany no era suficient per supe- rar la línia de pobresa.

 

El compendi de l’evidència disponible en totes aquestes avaluacions llança com a premisses: dissenyar grups específics de participants, elaborar programes relativament reduïts i impulsar un fort contingut laboral en els programes, establint a més una estreta vinculació amb els ocupadors locals.

• Foment de la contractació: les subvencions directes a l’ocupació po- den constituir un element
• Foment de la contractació: les subvencions directes a l’ocupació po- den constituir un element

Foment de la contractació: les subvencions directes a l’ocupació po- den constituir un element important de les polítiques actives del

mercat de treball per reinserir aturats de llarga durada i dones que desitgin reincorporar-se al

mercat de treball per reinserir aturats de llarga durada i dones que desitgin reincorporar-se al mercat de treball després d’un període

62

d’inactivitat laboral, sobretot si es combinen amb programes de for- mació específics i d’ajut a la recerca d’un lloc de treball. No obstant això, els costos de pes mort i els efectes de substitució per a aquest tipus de subvencions poden ser molt elevats. Per això cal desenvolu- par mecanismes de control i de supervisió, per evitar que les empre- ses utilitzin aquestes subvencions com una font regular de subsidis. Igualment, l’ajut als aturats per a la creació de noves empreses no- més és eficaç si s’elegeix molt acuradament els beneficiaris.

Creació directa d’ocupació: la creació directa d’ocupació en el sector públic s’ha d’utilitzar com a últim recurs i només per a aquells indi- vidus amb greus problemes per accedir al mercat de treball que no es resolen amb cap altre tipus de mesures. En qualsevol cas, la ma- joria dels programes desenvolupats en aquest camp tenen un im- pacte molt limitat i els seus resultats semblen ser poc concloents.

Accions i iniciatives locals: totes mostren com a resultat un cert im- pacte positiu, encara que feble, en l’ocupació, un major flux de sor- tida de la desocupació (menor en el cas del de llarga durada) i una certa menor dependència dels subsidis per desocupació.

Altres resultats rellevants en aquest àmbit no estan directament relaci- onats amb l’ocupació, sinó amb el potencial de desenvolupament eco- nòmic “local”. Així, en les avaluacions també es recull l’impacte positiu d’aquests programes per a: la creació d’infraestructures i serveis tècnics per a la intervenció, que presenten valor posterior per a altres actuaci- ons; l’aprenentatge de tècniques de cooperació per al treball de les entitats locals i un major coneixement de la realitat local.

EL FUTUR DE LES POLÍTIQUES ACTIVES D’OCUPACIÓ A ESPANYA

En línia amb les recomanacions de tots els experts en mercat de treball, polítiques d’ocupació i avaluació, s’haurien de creuar tipus bàsics d’ac- tuacions (orientació, formació, subvenció) per col·lectius. S’haurien de definir, més que actuacions aïllades, productes integrals: paquets infor- mació-orientació-inserció, formació-subvenció-inserció, etcètera, en funció de diagnosis prèvies.

Les polítiques actives d’ocupació no han d’estar basades en progra- mes finalistes d’àmbit estatal, traslladats pràcticament sense cap can- vi a nivell autonòmic, sense marge real de flexibilitat. Es fa necessari l’establiment d’objectius i prioritats a nivell autonòmic, convenis marc o contractes-programa que ofereixin la flexibilitat necessària per ajus- tar-les a les necessitats de cada realitat concreta, especialment en l’àmbit local.

En aquest sentit, les polítiques actives d’ocupació necessiten una revisió que els permeti ajustar-se a les necessitats d’un mercat de treball més ampli i més transparent, no tant respecte als tipus bàsics d’actuacions (orientació, formació, ocupació) com a la seva combinatòria. Aquesta revisió ha de permetre adequar aquestes polítiques a les necessitats dels diferents col·lectius i/o territoris, que variaran en funció de la con- juntura del mercat de treball, i han de ser fruit de diagnosis prèvies. de cada realitat concreta, especialment en l’àmbit local. Tot el model d’intervenció en polítiques d’ocupació de cada realitat concreta, especialment en l’àmbit local. Tot el model d’intervenció en polítiques d’ocupació

Tot el model d’intervenció en polítiques d’ocupació està orientat a tre- ballar únicament sobre el cantó de l’oferta de treball (demanda d’ocu-mercat de treball, i han de ser fruit de diagnosis prèvies. 63 pació). El treball amb

63

pació). El treball amb empreses és pràcticament inexistent i, en canvi, s’hauria de treballar intensament per:

Ajudar els empresaris a conèixer les seves necessitats presents i futu- res de personal.

Ajudar-los a definir els perfils professionals més adients a les neces- sitats de les seves empreses, sistematitzant, objectivant i catalogant les seves demandes en un sistema de classificació homogeni i infor- matitzat.

Acompanyar-los en el procés d’estructuració de la formació ocupa- cional o contínua més adequada a la seva empresa.

Per últim, a banda d’estructurar un marc competencial en el qual les

autoritats locals juguin un rol important, els criteris de distribució dels recursos no poden ser els de convocatòries de subvencions en concur- rència competitiva. S’han de trobar indicadors objectius (població, atur,

) de

ocupació, activitat econòmica, variables de reequilibri territorial

distribució dels recursos autonòmics en el territori, perquè sigui allà on es decideixi quin tipus d’intervencions són les més adients a cada terri-

tori concret.

NOTES

1. Elaborat a partir de Ruiz et al (2004, passim) Tornar

BIBLIOGRAFIA

ALUJAS, J.A. (2003). Polítiques Actives de Mercat de Treball a Espanya. Ma- drid: CES.

AUER, PÀG. (2005). Active Labour Market Policies Around the World. Gine- bra: OIT.

BANYULS, J., CANO, E., PITXER, J.V., & SáNCHEZ, A., (2005). Economia Laboral i Polítiques d’Ocupació. València: PUV.

CES BASC. (2004). Les Polítiques Actives d’Ocupació en la C.A.P.V. i a l’UE. Bilbao: CESPV.

CES. (2005). Desequilibris Ocupacionals i Polítiques Actives d’Ocupació. Ma- drid: CES. http://www.ces.es.

CES. (2010). Memòria sobre la situació socioeconòmica i laboral d’Espanya el 2009. Madrid: CES. http://www.ces.es.

FAY, J., (1996).

Enhancing the Effectiveness of Active Labour Market Policies.

París: OECD, 183 pags.

FINA. Ll. (2001). El Repte de l’Ocupació. Madrid: McGraw Hill.

HERNANDO. M. (2007). El Desenvolupament Local . Barcelona: UOC. (2007). El Desenvolupament Local. Barcelona: UOC.

MARTIN, J.P., & GRUBB, SR., (2001). What Works and for whom: a review of OECD countries’ experiences & GRUBB, SR., (2001). What Works and for whom: a review of
OECD countries’ experiences with active labour market policiesMARTIN, J.P., & GRUBB, SR., (2001). What Works and for whom: a review of . París: . París:

OECD working paper 2001:14.

64

MARTIN, J.P., (1998). What Works among active labour market policies. Evi-

dence from OECD countries’ experiences. Paris: OECD labour market and

social policy-occasional papers n 35.

OCDE (2010). OECD Employment Outlook. Paris: OECD. http://www.oecd.org

RAMOS, F., & VIDAL, J., (Coords) (2005). Manual per a la Planificació i Ava-

luació dels Plans, Programes i Projectes dels Pactes Territorials per al Desen-

volupament Local i l’Ocupació. Barcelona: Diputació de Barcelona, Qua-

derns de Foment de l’Ocupació 6, 123 pp.

RUIZ, C., RAMOS,F., CHACARTEGUI, CH., & VALLE, F., (2004). Políticas So-

ciolaborales: Un enfoque pluridisciplinar. Barcelona: Editorial UOC, 611 pp.

SáEZ, F., et al, (2004). Avaluació de l’Estratègia Europea d’Ocupació en les

Comunitats Autònomes Espanyoles. Madrid: INEM-MTAS.

UE (2009). Employment in Europe 2009. Recent Trends & Prospects. Brussel-

les: UE. http://europa.eu.int/comm/dgs/employment_social/index_en.htm.

Bloc 4

Les polítiques de desenvolupament local i els seus àmbits d’actuació

4.2

Els sistemes d’orientació i inserció laboral i la importància de la formació

Andreu Lope Peña

66 Bloc 4.2 Els sistemes d’orientació-inserció laboral i la importància de la formació Andreu Lope

66

Bloc 4.2

Els sistemes d’orientació-inserció laboral i la importància de la formació

Andreu Lope Peña Professor del departament de Sociologia de la UAB i membre del Centre d’Estudis Sociològics sobre la Vida Quotidiana i el Treball (QUIT)

Llicenciat en Antropologia per la Universitat de Barcelona i doctor en Sociolo- gia per la Universitat Autònoma de Barcelona. Ha estat director del Departa- ment de Sociologia de la UAB i coordinador de titulació a la Facultat de Cièn- cies Polítiques i Sociologia d’aquesta universitat. Les seves recerques i publica- cions, entre altres qüestions, se centren en: gestió de recursos humans i orga- nització del treball a les empreses, innovació tecnològica i qualificació, mercat de treball, relacions laborals i polítiques locals d’ocupació.

El trípode format pels mecanismes d’inserció, formació i orientació

laboral té com a finalitat la consecució amb èxit per a les persones

a les quals es destinen del primer d’aquests elements: la inserció

laboral. Una inserció que es veu afavorida per l’establiment de sis- temes d’orientació adequats a les necessitats de persones i de col- lectius específics i per la concreció de mecanismes formatius que han d’adaptar-se a les seves característiques i a les del teixit econò- mic en el qual estan situats. Per aquesta última raó, l’àmbit local és un factor cabdal perquè els esforços destinats a afavorir la inserció laboral tinguin fruits: el local és el terreny més apropiat per conèixer i adaptar les capacitats de les persones que cerquen feina a les de- mandes dels ocupadors, és a dir, les empreses, entitats i institucions del territori.

Considerar l’àmbit local com a factor de primer ordre en matèria d’ocu-

pació, suposa partir de la idea que la satisfacció de les necessitats de perfils laborals d’empreses i institucions comporta, tanmateix, potenciar

el desenvolupament local, afavorir la millor distribució dels ingressos en el

territori i potenciar la millora de la qualitat de vida de la població (Váz- quez, 1999; Becattini i Sforzi, 2002). Suposa, igualment, apostar per la concreció de les directrius que orienten les polítiques d’ocupació d’acord amb els trets fonamentals de cada territori. Trets que, en ésser diferents, requereixen matisos i especificitats concretes a l’hora de materialitzar les mesures per afavorir la inserció laboral de les persones que hi viuen.

D’aquesta manera, i com mostra el gràfic següent, les incerteses que envolten el món econòmic, avui, i en el nostre país particularment

agreujades per la crisi i l’atur, tenen efectes específics i diferents en el territori; raó per la qual aquest, i especialment l’àmbit local, es conver- teix en el terreny privilegiat per acostar, en la mesura del possible, l’oferta i la demanda d’ocupació.

Ajustar oferta i demanda passa per delimitar molt concretament les característiques i necessitats del territori en matèria laboral. I passa, també, per dissenyar mesures adequades per tal de fomentar l’ocupa-

ció, donant sentit i direccionalitat a les directrius de les polítiques d’ocu- pació que emanen d’òrgans situats molt per sobre de l’àmbit local: des de les que resulten de les polítiques de la UE i del seguiment de les quals prové una part important del finançament de les administracions

i entitats locals per aplicar mesures d’ocupació (veure Lope, Rodríguez

i Castelló, 2009), fins a les que es duen a terme des del govern d’Espa- nya o la Generalitat de Catalunya.

L’ORIENTACIÓ I LA FORMACIÓ COM A ELEMENTS IMPRESCINDIBLES PER A LA INSERCIÓ LABORAL

L’actuació a partir de l’àmbit local permet, com s’ha dit, afrontar més bé els problemes d’adaptació entre oferta i demanda d’ocupació. I això per diferents raons. Els serveis i els tècnics d’ocupació locals estan en condicions de tenir accés a la informació i, per tant, de conèixer la lo- calització de la demanda d’ocupació. Tenen un coneixement directe de l’estructura dels oferents de força de treball. Poden identificar millor les necessitats socials i personals del conjunt de la població de l’entorn, laCOM A ELEMENTS IMPRESCINDIBLES PER A LA INSERCIÓ LABORAL 67 Polítiques locals en matèria d’ocupació Incerteses COM A ELEMENTS IMPRESCINDIBLES PER A LA INSERCIÓ LABORAL 67 Polítiques locals en matèria d’ocupació Incerteses COM A ELEMENTS IMPRESCINDIBLES PER A LA INSERCIÓ LABORAL 67 Polítiques locals en matèria d’ocupació Incerteses

67

Polítiques locals en matèria d’ocupació

Incerteses econòmiques d’àmbit GLOBAL

Efectes específics dˆambit LOCAL

Efectes específics dˆambit LOCAL

Efectes específics dˆambit LOCAL
Efectes específics dˆambit LOCAL
d’àmbit GLOBAL ➠ Efectes específics dˆambit LOCAL Terreny privilegiat necessitas oferta-demanda
Terreny privilegiat necessitas oferta-demanda d’ocupació
Terreny privilegiat
necessitas
oferta-demanda
d’ocupació

Polítiques actives d’ocupació ORIENTACIÓ FORMACIÓ INSERCIÓ

Estatègia Europea d’ocupació
Estatègia
Europea
d’ocupació

Pactes locals d’ocupació Diàleg social i partenariat

qual cosa permet ubicar amb fonament els possibles filons d’ocupació existents. I tenen, finalment, proximitat amb els actors socials que ac- tuen en el món laboral, organitzacions empresarials i sindicals, cosa que pot facilitar afrontar els problemes del mercat de treball. Els siste- mes d’orientació, que es dirigeixen fonamentalment a les persones, però que poden incidir també en el terreny de les empreses, sobretot de les pimes, són un dels elements a partir del qual es poden concretar

aquests coneixements de l’entorn laboral. El disseny d’accions formati- ves lligades a les necessitats del territori n’és l’altre element clau. I amb- dós formen part important del que es consideren polítiques actives d’ocupació.

Pel que fa a l’orientació, cal tenir en compte que no es dirigeix només a les persones que cerquen feina per primera vegada o a les que es troben en situació d’atur. L’orientació laboral té igualment importància quan atén persones que, encara que estiguin ocupades, volen canviar la seva

orientació laboral i professional i, per tant, necessiten conèixer les possi- bilitats existents en el mercat de treball en funció de les seves capacitats

i de la seva trajectòria educativa i laboral. Una qüestió aquesta que, cal

subratllar, té a veure amb la necessitat que afecta moltes persones d’ade- quar-se a canvis freqüents pel que fa a l’ocupació i, fins i tot, al tipus de feina i de sector d’activitat.

L’orientació se situa, així, com un element que pot estar permanent- ment present en la vida laboral, com ho pot estar, en la mateixa línia, la necessitat de formar-se al llarg de la vida (Alujas, 2003 i 2006; AAVV, 2008) per tal de no perdre contacte amb el mercat de treball. Des d’aquesta perspectiva, l’orientació laboral no pot donar-se per finalitza- da amb el recolzament a les persones per tal d’escollir una ocupació, preparar-se per a la mateixa i poder ingressar i progressar en l’àmbit professional escollit (Pérez Bollousa i Blasco, 2001). Ha d’estar presenti, fins i tot, al tipus de feina i de sector d’activitat. també en les diferents

també en les diferents situacions laborals de la trajectòria dels individus(Pérez Bollousa i Blasco, 2001). Ha d’estar present donar eines per adaptar-se als canvis en el

donar eines per adaptar-se als canvis en el món laboral i, fins i tot, donar-les per tal de poder canviar de perfil professional.situacions laborals de la trajectòria dels individus i 68 L’orientació presenta, doncs, diversos vessants i,

i

68

L’orientació presenta, doncs, diversos vessants i, de fet, ha de tendir a personalitzar-se si vol ser eficaç. Així, no pot rebre la mateixa orientació una persona que acaba de quedar-se sense feina que una altra que pateix un atur de llarga durada, aquelles que tenen un alt nivell educa- tiu que les que el tenen molt baix, o les que han de canviar la seva ubicació laboral de la indústria als serveis que aquelles (moltes en els darrers temps) que arriben a situacions d’atur amb una experiència la- boral centrada en el sector de la construcció. Òbviament no és fàcil i els recursos per fer-ho semblen sempre insuficients, però l’orientació per- sonal, individualitzada en funció de les característiques, trajectòria, competències i capacitats de la persona, és fonamental per tal que el procés d’inserció pugui tenir èxit.

Aquest procés d’inserció necessita estar directament connectat amb els serveis d’intermediació laboral que ofereixen els serveis públics d’ocu- pació, i que tenen en la captació i gestió d’ofertes de treball un dels elements que caldria millorar substancialment 1 . Sens dubte, la major interacció entre aquells serveis i els seus tècnics d’inserció laboral amb el món de les empreses i del teixit productiu local és un element que cal reforçar per tal que el procés, iniciat amb els sistemes d’orientació i que pot continuar amb l’establiment d’itineraris formatius i de recerca de feina personalitzats, acabi concretant-se en una eficaç i efectiva inser- ció laboral.

Habitualment, l’orientació va acompanyada d’un seguit de suggeri- ments pel que fa als segments del mercat laboral que cal explorar i dels mecanismes formatius que poden afavorir la recerca de feina en cada

situació personal. El model exemplar en aquest ordre és la configuració d’un sistema d’orientació que permeti dissenyar itineraris formatius i/o de recerca de feina individualitzats en funció de les característiques, necessitats i possibilitats de les persones. En qualsevol cas, la formació és, en aquest sentit, un element especialment significatiu sobre el qual pot actuar l’acció local per afavorir la inserció laboral.

Val la pena advertir que la formació, com a mecanisme per aconseguir eines útils per accedir a l’ocupació i per desenvolupar les tasques i fun- cions vinculades a un lloc de treball, no s’obté només a partir d’ele- ments proporcionats pel sistema educatiu. En el món laboral, les em- preses o institucions contractats valoren qüestions molt diverses que podem englobar en el concepte formació: a) la formació reglada que deriva del sistema educatiu i la formació no reglada; b) capacitats com- portamentals i actitudinals que es poden adquirir mitjançant els proces- sos de socialització; c) experiència laboral; i d) know how o capacitats i sabers obtinguts mitjançant les pròpies experiències vitals.

Des d’aquesta perspectiva, podem veure que el concepte ampliat de formació inclou elements que escapen a les capacitats que proporciona el sistema educatiu reglat i que escapa, també, a les que habitualment es poden obtenir mitjançant el seguiment de cursos de formació ocu- pacional, els quals constitueixen l’eix de l’oferta formativa que es de- senvolupa des de l’àmbit local. Així, un curs de formació ocupacional, de soldadura o d’atenció a les persones dependents, per exemple, pot obviar la promoció d’actituds i comportaments individuals molt valo- rats pels ocupadors. Però, al mateix temps, la formació ocupacionalobtinguts mitjançant les pròpies experiències vitals. 69 ofereix oportunitats per desenvolupar aquest tipus obtinguts mitjançant les pròpies experiències vitals. 69 ofereix oportunitats per desenvolupar aquest tipus obtinguts mitjançant les pròpies experiències vitals. 69 ofereix oportunitats per desenvolupar aquest tipus

69

ofereix oportunitats per desenvolupar aquest tipus d’elements forma-

tius i pot, igualment, fer posar en valor les capacitats, els coneixements

i els sabers informals que les persones han adquirit a partir de la seva

particular trajectòria vital. Algunes de les mesures que resulten dels iti- neraris personalitzats que pot oferir el sistema d’orientació i inserció laboral volen i han d’apuntar de manera clara en aquesta direcció. Suc- ceeix així amb el seguiment de cursos o sessions dirigides a la confecció de currículums, el foment de la capacitat d’expressió, o l’aprenentatge d’actituds davant d’una entrevista de feina, entre d’altres.

D’altra banda, alguns dels elements esmentats estan guanyant impor- tància en els últims temps pel que fa als mecanismes que utilitzen les empreses i institucions contractants en els processos de selecció del seu personal. Per descomptat que continuen tenint importància factors vin- culats als aspectes més formals de la formació. La “credencial educati- va”, la formació obtinguda en l’àmbit educatiu formal i reglat és impor- tant a l’hora d’optar a un lloc de treball. Però guanyen rellevància aspec- tes que tenen a veure amb requisits comportamentals i actitudinals tan

variats com: puntualitat en la cita a l’entrevista de feina, presència física

i pulcritud, claredat en el currículum i en el formulari de sol·licitud de

treball, capacitat de comunicació, expressió corporal, autocontrol emoci- onal, i altres qüestions valorades de forma diferent segons el tipus d’em- presa o d’entitat que cerca i selecciona personal.

D’aquesta manera, existeixen empreses i sectors d’activitat on les capa- citats de comunicació o d’atenció al client són especialment valorades. Altres donen més importància a factors com l’experiència laboral ante-

rior, que es tradueix en l’adquisició prèvia de costums d’obediència i de disciplina, d’hàbits de puntualitat i d’estructuració dels temps, de capa- citats per treballar en equip i relacionar-se amb els companys, etcètera. Igualment, hi ha casos en què el que es demana són qüestions com la capacitat d’assumir responsabilitats sobre la qualitat del propi treball, o disposar d’una ràpida capacitat d’adaptació a canvis freqüents en les tasques.

Sense que aquest seguit d’elements estiguin absolutament deslligats de les capacitats que es poden haver obtingut per la via de l’educació formal, concretada en la “credencial”, formen més aviat part de capa- citats comportamentals que es poden adquirir mitjançant els processos de socialització, per l’experiència laboral prèvia o per les experiències vitals viscudes per cadascú. Formen part, en definitiva, del que es deno- mina l’enfocament de les competències (Paradaise i Lichtenberger, 2001) de les persones en relació als llocs de treball. Unes competències que, com s’ha vist, tenen un caràcter transversal en molts tipus de llocs de treball i que, al contrari, poden tenir poc a veure amb coneixements específics atribuïbles a les tasques pròpies d’aquests llocs.

En qualsevol cas, hi ha factors que limiten l’èxit que es pot preveure i que comportin els mecanismes de formació que s’impulsen. Un dels més significatius té a veure amb la diferència que existeix entre la for- mació de què disposen les persones (entesa en el sentit ampli que es- tem tractant) i els requeriments concrets de les empreses pel que fa a les tasques dels llocs de treball, és a dir, a la qualificació necessària per a cadascun d’aquests llocs.atribuïbles a les tasques pròpies d’aquests llocs. 70 La qualificació fa referència al treball mateix i atribuïbles a les tasques pròpies d’aquests llocs. 70 La qualificació fa referència al treball mateix i atribuïbles a les tasques pròpies d’aquests llocs. 70 La qualificació fa referència al treball mateix i

70

La qualif