You are on page 1of 80

Capitolul 1

O privire de ansamblu
Helen Wallace, William Wallace şi Mark A. Pollack

Cuprins

Introducere 3 UE în context 7
UE şi predecesorii săi 4 UE—o arenă unică? 8
Câteva observaţii preliminare 5

Introducere
Uniunea Europeană (UE) este poate cel mai important agent de schimbare în ceea ce priveşte
guvernarea şi elaborarea politicilor în Europa contemporană. în 1988, Jacques Delors, pe atunci
preşedintele Comisiei Europene, a afirmat că aproximativ 80% din legislaţia socio-economică a
statelor membre UE era ghidată pe baza angajamentelor asumate în contextul tratatelor, regulilor
de politică şi actelor legislative convenite prin instituţiile UE. Nu are importanţă dacă procentajul
este exact. Importantă este recunoaşterea faptului că acordurile UE se îmbină cu activităţile de
elaborare a politicilor ţărilor europene, atât ale statelor membre, cât şi ale vecinilor acestora.
Scopul esenţial al acestui volum este să explice cauzele acestei realităţi.
Mai precis, această carte, ca şi cele patru ediţii precedente, urmăreşte să înţeleagă procesele care
generează politicile UE. Nu susţinem o singură teorie privind elaborarea
politicilor UE, deşi ne bazăm în mod extensiv pe teorii privind integrarea europeană, politici com-
parate şi guvernanta contemporană în căutarea unui vocabular pentru a înţelege şi explica acest
subiect. în mod similar, nu ne străduim să identificăm un stil unic al politicilor UE, ci clasificăm şi
explorăm empiric diversitatea extraordinară şi în continuă creştere a "modalităţilor de elaborare a
politicilor" prin care preferinţele guvernelor naţionale, ale actorilor subnaţionali şi ale organizaţi-
ilor supranaţionale sunt transformate în politici comune.
Volumul este organizat în trei părţi. în Partea I schiţăm axele principale ale procesului de elabo-
rare a politicilor comunitare, identificăm câteva dintre diferitele teorii şi concepte pe baza cărora
acesta poate fi analizat, iar apoi explicăm instituţiile prin care sunt articulate politicile respective.
De asemenea, prezentăm o clasificare a cinci "modalităţi de elaborare a politicilor", preluate din
literatura academică şi practica empirică, care servesc drept fundament analitic pentru studierea
formulării politicilor în diverse sectoare.
Partea a Ii-a constă dintr-o serie de cincisprezece studii de caz, ce acoperă principalele domenii
în care dimensiunea comunitară este semnificativă. Studiile de caz acoperă o gamă largă de
HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK

regimuri mai vechi sau mai recente, politici complexe de ansamblu şi preocupări sectoriale speci-
fice, precum şi politici mai mult sau mai puţin structurate în mod oficial. în această ediţie apare un
studiu de caz nou, referitor la politica în domeniul ocupării forţei de muncă (în capitolul 11). Studi-
ile de caz preluate din ediţiile anterioare au fost revizuite extensiv pentru a ilustra fie dimensiunile
diferite ale domeniului acestora, fie schimbările majore care au avut loc în ultimii ani.
Partea a IlI-a oferă anumite concluzii referitoare la caracterul procesului şi direcţiile în care
evoluează acesta. în acelaşi capitol prezentăm câteva observaţii preliminare cu privire la natura
UE şi la provocarea ridicată de înţelegerea formulării politicilor în acest sistem politic aflat în
evoluţie continuă.

UE şi predecesorii săi
Pentru simplificare, la redactarea prezentului volum am utilizat în general termenul Uniunea
Europeană (UE). UE este constituită din cele trei Comunităţi iniţial separate, fiecare cu
competenţe, caracteristici şi domenii de activitate diferite, suplimentate de alţi "piloni" de coope-
rare organizată. Aceste elemente variate ale UE sunt următoarele (de menţionat că datele tratatelor
sunt cele ale anului de semnare, nu cele ale ratificării): . . .

D Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), înfiinţată în 1951 prin Tratatul de


la Paris;

a Comunitatea Economică Europeană (CEE), înfiinţată în 1957 prin Tratatul de la Roma;

• Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), înfiinţată tot în 1957 prin alt Tratat de
la Roma;

a împreună, acestea trei erau cunoscute sub denumirea de Comunitatea Europeană (CE), iar în
sens mai larg ca "primul pilon", după ce Tratatul (de la Maastricht) privind Uniunea Euro-
peană (TUE) din 1992 a introdus termenul UE;

D Al "doilea pilon", urmărind dezvoltarea politicii externe şi de securitate comune (PESC),


recunoscut în Actul Unic European (AUE) din 1986 şi oficializat în TUE;

• Al "treilea pilon", urmărind dezvoltarea cooperării în domeniul justiţiei şi afacerilor interne


( JAI), instituit tot prin TUE în 1992;

• Mai ales dispoziţiile JAI au fost extinse prin Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997, care a
încorporat şi tratatele Schengen;
• Ulterior, tot în 1997, a fost publicat un Tratat Consolidat al Comunităţii Europene (TCE), care
a renumerotat în mod derutant numeroase dispoziţii ale tratatului (în prezentul volum indicăm
ambele numerotări pentru dispoziţiile importante); Tratatul de la Nisa (TN) din 2000 a schim-
bat anumite reguli, dar nu şi arhitectura generală a UE; şi

• Iniţiativele de reformă din 2002-4, întemeiate pe lucrările Convenţiei privind viitorul


Europei, care au condus la Tratatul Constituţional, semnat la Roma în octombrie 2004 şi
supus după aceea proceselor de ratificare în toate cele 25 de state membre şi, inter alia, des-
tinat să simplifice tratatele şi să unească pilonii într-un cadru comun.
O PRIVIRE DE ANSAMBLU

Numărul membrilor UE a crescut de la şase ţări în 1951 la 15 în 1995 şi la 25 în mai 2004, cu alte
extinderi în perspectivă, după cum urmează:

1951 Belgia, Franţa, Germania, Luxemburg, Italia, Olanda


1973 + Danemarca, Irlanda, Marea Britanie
1981 + Grecia
1986 + Portugalia, Spania
1995 + Austria, Finlanda, Suedia
2004 + Cipru, Republica Cehă, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia,
Slovenia, Ungaria

Printre candidaţii actuali se numără: Bulgaria, Croaţia, Macedonia, România şi Turcia, cu alte state
în aşteptare (vezi capitolul 16).

Câteva observaţii preliminare


Patru elemente trebuie clarificate încă de la începutul acestei lucrări. în primul rând, procesul de
elaborare a politicilor UE se bazează pe experienţa vest-europeană. Până în 2004, statele membre
ale UE şi ale diverşilor precursori ai acesteia erau ţări vest-europene cu economii de piaţă şi
regimuri politice liberal-democratice, chiar dacă unele dintre acestea, în special Grecia, Portugalia
şi Spania, au trecut destul de rapid de la regimuri autoritare la UE în anii '80, iar din 1991, Ger-
mania a inclus ca noi landuri ceea ce fusese Republica Democrată Germană sub un regim comu-
nist. Nu afirmăm că aceste ţări aparţineau în totalitatea lor unui model politic şi economic precis,
dar totuşi aveau anumite caracteristici comune puternice care au modelat procesul de elaborare a
politicilor UE. Totuşi, în prezent UE s-a extins către est, incluzând deja opt ţări din Europa Cen-
trală şi de Est, cu moşteniri foarte diferite. O întrebare importantă ce decurge este în ce măsură
corespondenţa dintre caracteristicile ţărilor membre şi procesul european va fi durabilă într-o Uni-
une mai mare şi mai diversă.
Un al doilea element preliminar este că experienţa vest-europeană, în care îşi are originea UE,
are drept caracteristică esenţială un consistent multilateralism. UE reprezintă o formă foarte
intensă de multilateralism, însă Europa Occidentală era o regiune cu o predispoziţie evidentă de
angajare spre construirea unor regimuri transfrontaliere. Acest lucru este legat în parte de trăsături
istorice şi geografice specifice, dar pare să aibă de-a face şi cu o cultură politică ce a investit în
cooperarea instituţional izată cu vecinii şi partenerii, cel puţin în perioada postbelică. Acesta este în
parte motivul pentru care dezvoltarea unor politici transnaţionale a devenit mai structurată şi mai
concertată decât în cele mai multe regiunii ale lumii. De asemenea, acest lucru explică în parte
ceva din nervozitatea legată de absorbirea ţărilor din Europa Centrală şi de Est, care nu au trecut
prin aceeaşi experienţă.
în al treilea rând, de la înfiinţarea sa, UE a fost activă într-o gamă destul de largă de politici,
extinzându-şi în timp domeniul său de influenţă. Cele mai multe regimuri internaţionale sau
transnaţionale sunt mai degrabă unidimensionale. Unul dintre argumentele prezentului volum este
că această gamă de domenii a generat nu doar unul, ci mai multe moduri de elaborare a politicilor,
după cum arată studiile de caz. Mai mult, aceleaşi instituţii UE şi aceiaşi factori de decizie naţio-
nali au caracteristici şi comportamente diferite şi produc rezultate diferite, în funcţie de tipul de
HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK

politică în cauză şi de perioadă. Astfel, după cum vom vedea, nu există o singură modalitate, uni-
versal valabilă, de a captura esenţa elaborării politicilor la nivel european. Toate generalizările tre-
buie nuanţate, deşi, după cum vom vedea în capitolul 3, pot fi identificate cinci variante principale
ale procesului de elaborare a politicilor.
în al patrulea rând, prezentul volum este tipărit în momentul în care au loc importante schimbări
sistemice la nivelul UE. UE va fi schimbată de extinderea către est, o dimensiune pe care ne-am
străduit s-o luăm în considerare pe tot cuprinsul cărţii. Rămâne de văzut când şi dacă noul Tratat
Constituţional va fi ratificat şi ce impact va avea asupra procesului de formulare a politicilor UE.
Totuşi, există şi alţi factori majori de schimbare. Evidenţiem trei dintre aceştia: eforturile de a
dinamiza economia europeană, atât prin uniunea economică şi monetară (UEM) (capitolul 6), cât şi
prin obiectivul reformei economice în cadrul Strategiei Lisabona (parţial acoperită în capitolul 11);
încorporarea politicilor de securitate internă şi imigrare, prin "spaţiul de libertate, securitate şi
justiţie" (capitolul 18); şi actualele evoluţii în direcţia consolidării politicii externe europene şi a
autonomiei în apărare (capitolul 17). După cum va deveni clar, atât din descrierile individuale ale
acestor subiecte, cât şi din Partea a Hl-a, efectul net poate fi o schimbare fundamentală a naturii
procesului de elaborare a politicilor UE.
Tiparele de elaborare a politicilor UE în aceste trei domenii au o caracteristică notabilă: fiecare
este construit în mare măsură în afara cadrului comunitar clasic. Unele instituţii UE, cel puţin până
acum, au rămas la periferia evoluţiilor principale. în special Comisia, Curtea Europeană de Justiţie
(CEJ) şi Parlamentul European (PE) au fost actori secundari, în timp ce dinamica principală s-a con-
cretizat în interacţiunile intense dintre factorii de decizie naţionali, atât cu noile agenţii, precum
Banca Centrală Europeană (BCE) sau Europol, cât şi cu noile forumuri consultative, în special
pentru realizarea Strategiei Lisabona. Investiţiile făcute în noile aranjamente instituţionale în
fiecare dintre aceste domenii au fost concepute pentru sprijinirea acestui transguvernamentalism
structurat, nu în vederea incorporării lor în procedurile comunitare tradiţionale (comunitarizare).
Studiile de caz sugerează că acesta poate fi un tipar durabil, nu doar o etapă în tranziţia de la politi-
cile naţionale la "comunitarizare". Oricât ar fi de tentant să interpretăm aceasta ca un triumf al
"interguvernamentalismului" (un proces în care predomină statele tradiţionale) asupra
"supranaţionalismului" (un proces în care noile instituţii europene beneficiază de autonomie şi
autoritate politică), vom argumenta că în prezent apar noi modalităţi transnaţionale de elaborare a
politicilor UE.
De aceea, capitolul 2 prezintă o abordare largă şi eclectică în identificarea unei game în mod
deliberat extinse de teorii şi concepte cu care se examinează şi se explică elaborarea politicilor UE.
Credem că trebuie evitate dihotomiile prea stricte între supranaţionalism, pe de o parte, şi intergu-
vernamentalism, pe de altă parte, ori între modelele teoretice ale politicii comparate, pe de o parte,
şi relaţiile internaţionale, pe de altă parte. în schimb, studiem o varietate de abordări, bazându-ne
pe diverse tradiţii teoretice, atât ale politicii comparate, cât şi ale relaţiilor internaţionale, pentru a
"generaliza" în mod explicit studiul UE prin legarea proceselor de elaborare a politicilor UE de
procese interne şi internaţionale comparabile, în special în regimuri politice multistratificate. De
asemenea, subliniem faptul că elaborarea politicilor şi guvernanta în societăţile contemporane se
supun multor factori de schimbare, iar unele dintre aceste modificări din cadrul UE nu sunt
fenomene unice.
O PRIVIRE DE ANSAMBLU

wmmmmsmmmaM
UE în context
Cele mai multe studii asupra UE se concentrează să descrie ceea ce se întâmplă în şi prin instituţi-
ile specifice ale acesteia, situate la Bruxelles, Luxemburg şi Strasburg: Comisia Europeană, Con-
siliul UE, Consiliul European, Parlamentul European (PE) şi Curtea Europeană de Justiţie (CEJ).
Cei nefamiliarizaţi cu subiectul ar trebui să ţină seama de existenţa unei organizaţii complet sepa-
rate, şi anume Consiliul Europei, creat în 1949, cu sediul la Strasburg, iniţial numai cu membri
vest-europeni, dar în prezent reunind 45 de membri de pe tot continentul. Acesta are o structură
interguvernamentală clasică, cu excepţia Curţii Europene a Drepturilor Omului, care este mai
degrabă autonomă. Totuşi, nu ar trebui să privim instituţiile UE ca existând într-un vid. Cei mai
mulţi dintre factorii decizionali care creează şi aplică normele şi legislaţia UE provin chiar din
statele membre ale acesteia. Cea mai mare parte a activităţii acestora are loc în calitate de factori
decizionali naţionali, pentru care dimensiunea europeană este o prelungire a arenei politice, nu o
activitate separată. într-adevăr, o mare parte a politicii UE este pregătită şi realizată de factori de
decizie şi agenţi naţionali care nu petrec prea mult timp la Bruxelles. în schimb, aceştia iau în con-
siderare modul în care regimurile UE le pot uşura sau îngreuna activităţile obişnuite, aplicând
rezultatele acordurilor realizate la nivelul UE în activitatea lor zilnică. Dacă am putea calcula
proporţiile, am putea constata că în practică circa 80% din această activitate zilnică normală este
ghidată de preocupări şi constrângeri de natură internă. Aceeaşi observaţie este în general valabilă
şi în ceea ce priveşte grupurile sociale şi economice sau reprezentanţii politici care încearcă să
influenţeze dezvoltarea şi conţinutul politicilor UE.
Poate părea imposibil ca 80 de procente din legislaţia socio-economică a statelor membre să fie
modelată de UE, iar în acelaşi timp 80% din contextul politic al factorilor de decizie naţionali să
decurgă din preocupări interne. Totuşi, ceea ce deosebeşte UE ca arenă politică este exact amalga-
mul dintre aceste două niveluri de guvernare. Cererile de politică şi capacităţile politice definite la
nivelul statelor sunt aşezate într-un cadru european, pentru a genera regimuri colective, cele mai
multe dintre acestea fiind apoi aplicate în aceste state. Mai mult, după cum vom vedea din câteva
studii de caz incluse în acest volum, funcţionarea acestor regimuri europene variază substanţial de la
un stat membru la altul. Cu alte cuvinte, procesul de elaborare a politicilor UE este unul cu rezultate
diferenţiate şi variaţii semnificative între diversele ţări. De aceea, este la fel de important să înţelegem
atât contextul instituţional naţional, cât şi instituţiile de la nivelul UE, pentru a putea aprofunda
ansamblul procesului de elaborare a politicilor europene (H. Wallace 1973, 1999).
Totuşi, această imagine pe două niveluri nu ia în considerare toate aspectele. în toate statele
membre UE există niveluri de guvernare subnaţională, respectiv autorităţile locale sau regionale,
ale căror responsabilităţi sunt modelate în mod variat de către regimurile UE. Multe dintre aceste
autorităţi locale sau regionale au ocazional contacte directe cu instituţiile UE, iar în unele ţări cele
dintâi pot fi autorităţile cheie în ceea ce priveşte punerea în aplicare a anumitor politici şi norme
UE. în plus, procesele naţionale de elaborare a politicilor în Europa depind din ce în ce mai mult de
alte tipuri de agenţii şi instituţii, care se află la intersecţia dintre sferele publică şi privată, şi care, de
asemenea, variază mult de la o ţară la alta. O trăsătură notabilă a Europei Occidentale din ultimul
deceniu, în prezent replicată în Europa Centrală şi de Est, a fost proliferarea organismelor cu funcţii
de politică publică în afara guvernelor centrale. Acest lucru este valabil mai ales în domeniul regle-
mentării, poate cel mai întins domeniu de activitate al UE. Trecerea către agenţii mai autonome sau
semiautonome, ori către forme de "autoreglementare" reprezintă o distanţare faţă de versiunea
tradiţională a unui guvern puternic în direcţia unui model de tip parteneriat. Ceea ce face procesul
HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK

de elaborare a politicilor UE este să adauge un alt strat, transformând coordonarea inter-agenţii


într-una din trăsăturile sale cheie, după cum vom vedea în diverse studii de caz.
însă nici această imagine multidimensională nu este suficientă pentru a descrie întregul peisaj.
Arena UE este numai o parte a unui ansamblu mai larg de elaborare a politicilor dincolo de statul
naţional. în multe domenii de politică publică, inclusiv cele în care este activă UE, există consultări
şi regimuri transnaţionale mai largi. Acestea variază în mare măsură în ceea ce priveşte soliditatea
şi intensitatea, dar fac parte dintr-un continuum de elaborare a politicilor care se întinde de la
nivelul naţional, prin cel european, până la nivelul global. Mulţi factori decizionali sunt activi la
toate aceste niveluri, iar elaborarea politicilor constă în a alege între aceste niveluri sau în alocarea
segmentelor unui anumit domeniu către diverse niveluri. Câteva dintre studiile noastre de caz ilus-
trează acest fenomen şi subliniază pregnanţa în creştere a acestuia. O întrebare importantă este
dacă instituţiile UE reprezintă principalul element prin care se fac conexiunile între nivelul
naţional şi cel global.
încă un element preliminar: cele mai multe descrieri ale procesului de elaborare a politicilor UE
pornesc de la tratatele UE, cu competenţele alocate în mod explicit UE, considerând apoi extin-
derea acestor competenţe ori refuzul de a extinde aceste competenţe decizionale. Aceste descrieri
pun UE în centrul imaginii şi tind să o transforme în punctul nodal al formulării politicilor. Alte
regimuri politice transnaţionale europene - acestea fiind numeroase - tind să fie văzute ca soluţii
imperfecte, ori forme mai slabe de cooperare politică. Prezentul volum contestă această percepţie.
Dimpotrivă, argumentăm că UE este doar una dintre arenele, chiar dacă de departe cea mai pene-
trantă, în care se construiesc politicile europene. Astfel, trebuie să comparăm şi să contrastăm UE
cu alte regimuri politice, atât cele foarte structurate (precum Organizaţia Tratatului Atlanticului de
Nord (NATO) pentru apărare), cât şi cele relativ neoficiale (precum cele care în trecut au permis
dezvoltarea cooperării transfrontaliere între forţele naţionale de poliţie). Apoi putem nuanţa
motivele pentru care procesul UE este atât de important în anumite domenii, dar nu şi în altele, la
fel cum putem examina modul în care experienţele altor tipuri de regimuri politice europene ar
putea schimba caracterul procesului de elaborare a politicilor UE.
Pe scurt, procesul de formulare a politicilor UE trebuie privit din mai multe perspective. Aceste
perspective diferite pot fi necesare în funcţie de diviziunea puterilor şi a influenţelor între aceste
niveluri şi arene diferite de elaborare a politicilor. Cu siguranţă, va trebui să ne focalizăm pe ceea
ce se întâmplă în şi prin instituţiile UE. Dar avem nevoie şi de o vedere periferică, pentru a analiza
procesele de la nivelul ţărilor (atât procesele naţionale, cât şi cele subnaţionale), nivelul global,
precum şi cadrele europene alternative. De asemenea, trebuie să fim conştienţi de faptul că acti-
vităţile de elaborare a politicilor se deplasează între acestea în mod fluid şi dinamic.

UE—o arenă unică?


După cum am menţionat, cele mai multe studii asupra procesului de elaborare a politicilor UE se
concentrează pe instituţiile proprii UE. Principalele trăsături ale acestora sunt descrise în capitolul
3, iar rolurile jucate de către acestea în procesul de elaborare a politicilor UE vor reprezenta o temă
recurentă în prezentul volum. Vom analiza trăsăturile generale prezente în cele mai multe domenii
ale politicilor UE, precum şi caracteristicile specifice anumitor sectoare, problematici, evenimente
şi perioade.
Dar în ce măsură trăsăturile specifice ale sistemului instituţional al UE produc un proces distinct
de elaborare a politicilor UE? în mod obişnuit, comentatorii UE au subliniat trăsăturile sale dis-
tinctive şi au argumentat deseori că acestea duc la un tip specific de politică. La lectura capitolelor
ulterioare trebuie reţinută problema validităţii acestei ipoteze. Pentru a elabora un răspuns, este
O PRIVIRE DE ANSAMBLU

necesar să se reflecte asupra altor aranjamente politice care ar putea fi comparate în mod legitim
cu cele ale UE. Unii s-ar putea referi la state foarte descentralizate, precum Canada sau Elveţia, în
cea mai mare parte cu caracter de confederaţie, ori la state federale, precum Statele Unite, Belgia
sau Germania. Alţii s-ar putea referi la anumite regimuri multilaterale, în special cele care se foca-
lizează pe economie, precum Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE), ori
diversele uniuni vamale şi zone de liber schimb din restul lumii. în funcţie de obiectul comparaţiei,
pentru evaluarea instituţiilor UE şi a performanţelor acestora vor fi utile diferite "repere".
După cum vom vedea în capitolul 2, această chestiune a reprezentat una din cele mai importante
surse de controversă între analiştii politici ai UE. De o parte se află cei care văd UE ca un exemplu,
eventual foarte evoluat, de organizaţie transnaţională sau internaţională. De altă parte sunt cei care
consideră UE o comunitate politică în devenire, în acest sens similară unui stat. Analizele insti-
tuţiilor UE efectuate de aceste două tabere diferă substanţial. Un al treilea grup consideră că poli -
tea europeană contemporană se schimbă oricum, formele tradiţionale de politică şi guvernare
modificându-se într-un mod destul de radical. Se argumentează că, în final, ar fi mai legitim să se
vorbească de "guvernantă", şi nu de "guvernare". Conform acestei perspective, UE a apărut în urma
unei reconfigurări a modelului de guvernantă europeană, cu o evoluţie a aranjamentelor insti-
tuţionale şi a proceselor asociate, care au caracteristici noi şi interesante.
La început, prezentul volum este mai apropiat de al treilea grup decât de primele două. Totuşi,
capitolele ulterioare vor dezvălui anumite domenii în care UE are competenţe la fel de întinse ca
cele asociate în mod normal guvernantei naţionale, în timp ce alte capitole vor descrie regimuri
europene mult mai lejere şi mai fragile. Tiparele instituţionale variază între aceste două tipuri de
cazuri. Capitolul 3 oferă o descriere anatomică a instituţiilor, împreună cu o caracterizare de
ansamblu a cinci modalităţi principale de elaborare a politicilor UE, care variază în funcţie de
domeniu şi de perioadă. Studiile de caz ulterioare identifică numeroase variaţii ale tiparelor insti-
tuţionale ce pot fi observate în anumite domenii, împreună cu trăsăturile organice ale proceselor
instituţionale. Aceste variaţii îngreunează caracterizarea procesului de elaborare a politicilor UE,
acesta din urmă devenind subiectul unor vii controverse atât între practicieni, cât şi între analişti.
Oricât s-ar argumenta specificitatea şi caracterul aparte al instituţiilor UE, nu ar trebui să uităm
că, în cea mai mare parte, oamenii, grupurile şi organizaţiile active în aceste instituţii îşi desfăşoară
activitatea "normală" de a urmări nişte rezultate politice. Nu este necesar să presupunem că acti -
vităţile lor au alte scopuri, doar pentru că arena instituţională este diferită de celelalte în care sunt
implicaţi. Politica UE este pur şi simplu o politică normală, orice s-ar considera a fi trăsăturile nor-
male ale politicii interne, şi prin extensiune, ale formulării politicilor în ţările europene. Totuşi, tre-
buie să fim atenţi la diferenţele de comportament, oportunităţi şi constrângeri care decurg din
implicarea într-un proces multi-nivel şi multistratificat. în jurul acestor caracteristici ale UE au loc
cele mai importante dezbateri analitice, asupra cărora ne vom apleca în capitolul 2.
Capitolul 2
Elaborarea politicilor UE
teoretizări
MarkA. Pollack

Cuprins

Politica executivă: delegare şi


Introducere 14
putere discreţionară 31
Teorii cu privire la integrarea europeană 15 Politica judiciară şi CEJ 33
Neofuncţionalismul 15 Către o ştiinţă normală? 33
Interguvernamentalismul 17
Interguvernamentalismul liberal 17
Perspectiva guvernantei:
"Noile instituţionalisme" în
UE ca regim politic 34
Guvernare fără guvern 35
teoria alegerii raţionale 19
Guvernantă multistratificată şi
Constructivismul şi remodelarea identităţilor
reţele UE de elaborare a politicilor 37
şi preferinţelor europene 21
Globalizare, europenizare şi chestiunea
Teorii cu privire la integrare în prezent 24
legitimităţii democratice 38
Elaborarea politicilor UE în perspectivă Argument, persuasiune şi
comparată 25 "orientare deliberativă" 40
Separarea orizontală a puterilor: Guvernantă legitimă? 42
UE ca sistem federal 27
Concluzii 42
Separarea verticală a puterilor 29
Politica legislativă: către
bicameralism 29

Rezumat

Cunoştinţele noastre asupra proceselor de elaborare a politicilor UE sunt modelate în


mare parte de limbajul teoretic, astfel că înţelegerea principalelor teorii referitoare la UE
este un punct de plecare util pentru studiile de caz din acest volum. Sunt identificate şi
explorate trei curente sau grupări principale de teorii. Mai întâi, examinăm diversele teorii
ale integrării europene care iniţial au contrastat modelele neofuncţionaliste de integrare

13
MARK A. POLLACK

prin "difuzare" cu modelele interguvernamentaliste subliniind o continuă dominare a


guvernelor naţionale; ulterior, această dezbatere a fost în mare parte înlocuită de o a
doua dezbatere, între teoreticienii alegerii raţionale şi analizele constructiviste. în al
doilea rând, vom analiza numărul în creştere de studii care abordează UE din perspectiva
politicii comparate şi a politicilor publice comparate, concentrându-se pe aspectele fede-
rale sau cvasifederale ale UE şi pe politica legislativă, executivă şi judiciară a Uniunii. în
al treilea rând, vom examina "perspectiva guvernantei" aplicată UE, care o descrie pe
aceasta din urmă ca pe un experiment de guvernantă non-ierarhică, public-privată şi
deliberativă, şi care se concentrează în mare parte pe aspectele normative ale legitimităţii
democratice a UE. împreună, aceste teorii pun întrebări importante şi oferă ipoteze
distincte cu privire la actorii cheie şi procesele dominante în elaborarea politicilor UE.

Introducere
Acest capitol schiţează fundamentele teoretice ale cărţii, prin trecerea în revistă a teoriilor privind
integrarea europeană, politica comparată şi guvernanta, prezentând în mod clar conceptele
analitice ce vor fi utilizate ulterior de autori'. Capitolul nu încearcă să elaboreze o unică teorie care
să explice integrarea europeană, sau chiar şi numai procesul de elaborare a politicilor în cadrul UE,
aceasta fiind dincolo de obiectivele prezentului volum. într-adevăr, o temă constantă a acestei
cărţi, de la prima sa ediţie, a fost necesitatea de a evita generalizarea excesivă cu privire la proce-
sul unic de elaborare a politicilor UE, sprijinindu-se în schimb ideea că modalităţile de elaborare a
politicilor pot diferi considerabil şi sistematic în funcţie de domeniu. Totuşi, teoriile cu privire la
integrarea europeană şi elaborarea politicilor publice sunt utile, oferindu-ne instrumente analitice
pentru descrierea şi explicarea diversităţii în elaborarea politicilor UE, atât în funcţie de domeniu,
cât şi de timp, iar aceste teorii stau la baza limbajului şi categoriilor analitice utilizate în capitolele
următoare.
Capitolul este împărţit în patru secţiuni. Prima secţiune oferă o scurtă prezentare a celor mai
influente teorii despre integrarea europeană, respectiv neofuncţionalismul, interguvernamentalis-
mul, instituţionalismul şi constructivismul, acordând o atenţie specială implicaţiilor fiecărei teorii
în ceea ce priveşte elaborarea politicilor UE. A doua secţiune depăşeşte literatura despre integrare,
utilizând un set de categorii analitice folosite în cadrul teoriilor raţionaliste elaborate în contextul
politicii publice comparative ce pot fi folosite pentru studierea participanţilor, proceselor şi politi-
cilor pe care le observăm în UE. Astfel, acordăm o atenţie specială conceptului de UE privit ca sis-
tem politic, caracterizat de o separare orizontală şi verticală a puterilor, care, în opinia noastră, are
anumite implicaţii pentru natura elaborării politicilor şi pentru actorii cheie din aceste procese
europene. A treia secţiune examinează elaborarea recentă a unei "perspective de guvernantă"
asupra Uniunii Europene. Perspectiva guvernantei pune accentul pe o serie de concepte intercore-
late, inclusiv caracterul non-ierarhic sau de "reţea" al elaborării politicilor UE, apariţia unei
"guvernante multistratificate" implicând actori subnaţionali, naţionali şi supranaţionali, con-
testarea capacităţii de guvernantă a guvernelor naţionale şi a capacităţii de guvernantă şi legiti-
mităţii limitate aUE, precumşi perspectiva "supranaţionalismului deliberativ" ca răspuns parţial la
chestiunea legitimităţii democratice dincolo de limitele statului naţional. A patra secţiune încheie
capitolul cu un rezumat al principalelor dezbateri teoretice actuale din domeniul studiilor

14
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

europene, precum şi cu chestiunile pe care le ridică în studiul elaborării politicilor în Uniunea


Europeană.

Teorii cu privire la integrarea europeană


Timp de mulţi ani, studiul academic al Comunităţilor Europene (CE), conform denumirii de
atunci, era practic sinonim cu studiul integrării europene. Realizările iniţial modeste şi în mare
parte tehnocratice ale CE păreau mai puţin semnificative decât potenţialul pe care-1 reprezentau
pentru integrarea treptată a ţărilor Europei Occidentale într-un un regim politic supranaţional.
Atunci când procesul integrării avansa în mod satisfăcător, precum în anii '50 şi '60, neofuncţiona-
liştii şi alţi teoreticieni încercau să explice procesul prin care integrarea europeană trecea de la încer-
cări sectoriale modeste la ceva mai mare şi mai ambiţios. Când lucrurile păreau să meargă prost,
din anii '60 până la începutul anilor '80, interguvernamentaliştii şi alţii încercau să explice de ce
procesul integrării nu avansa atât de rapid pe cât speraseră fondatorii săi. Deşi existau deosebiri
între teorii, putem afirma cu certitudine că literatura iniţială asupra CE a încercat să explice proce-
sul integrării europene (nu, de exemplu, al elaborării politicilor) şi pentru aceasta s-a bazat în cea
mai mare parte (dar nu exclusiv) pe teorii din domeniul relaţiilor internaţionale.
în prima ediţia a acestui volum, Carole Webb (1977) a rezumat dezbaterea dintre şcolile de
gândire pe atunci dominante în domeniul integrării europene, neofuncţionalismul şi interguverna-
mentalismul, preluând din fiecare abordare un set de implicaţii şi ipoteze cu privire la natura pro-
cesului de elaborare a politicilor CE. în mod similar, aici analizăm neofuncţionalismul şi opiniile
corespunzătoare cu privire la procesul de elaborare a politicilor UE, iar apoi răspunsul interguver-
namentalist, precum şi versiunea sa actualizată, "interguvernamentalismul liberal" al lui Andrew
Moravcsik, din anii '90. în plus, examinăm teoriile mai recente despre integrare—instituţionalis-
mul şi constructivismul—care oferă imagini foarte diferite ale procesului de integrare şi au impli-
caţii foarte diferite pentru elaborarea politicii UE.

Neofuncţionalismul
în 1958, imediat după instituirea CEE şi a Euratom, Ernst Haas şi-a publicat celebra sa lucrare The
Uniting of Europe, lansând o teorie "neofuncfionalistă" a integrării regionale. După cum au deta-
liat ulterior Haas şi alţi cercetători (de exemplu, Haas 1961, Lindberg 1963, Lindberg şi Scheingold
1970), neofuncţionalismul propunea un proces de "difuzare funcţională", în care decizia iniţială a
guvernelor de a plasa un anumit sector, spre exemplu, cărbunele şi oţelul, sub autoritatea unor
instituţii centrale creează presiuni pentru extinderea autorităţii instituţiilor în domenii învecinate,
precum rata de schimb, impozitarea şi salariile. Astfel, anticipau neofuncţionaliştii, integrarea sec-
torială va produce consecinţa neintenţionată şi neprevăzută a promovării integrării în alte domenii.
George (1991) identifică o a doua modalitate a procesului de difuzare, numită de el "difuzare
politică", în care atât actorii supranaţionali (precum Comisia), cât şi cei subnaţionali (grupurile de
interes sau de altă natură din statele membre) creează presiuni suplimentare în direcţia integrării.
Haas a sugerat că, la nivel subnaţional, grupurile de interese care funcţionează într-un sector inte-
grat trebuie să interacfioneze cu organizaţia internaţională însărcinată cu gestionarea sectorului lor.
în timp, aceste grupuri vor aprecia beneficiile integrării, transferându-şi astfel cererile, aşteptările

15
MARK A. POLLACK

şi chiar loialităţile de la guvernele naţionale către un nou centru, devenind astfel o forţă importantă
acţionând în direcţia integrării. Mai mult, la nivel supranaţional, organisme precum Comisia vor
încuraja acest transfer de loialităţi, promovând politici europene şi negociind aranjamente între
statele membre pentru "aducerea la un nivel superior a interesului comun". Ca rezultat al acestei
difuzări sectoriale şi politice, afirmau neofuncţionaliştii, integrarea sectorială se va autosusţine,
ducând la crearea unei noi entităţi politice cu centrul la Bruxelles.
Pentru scopul urmărit de această carte, cea mai importantă contribuţie a neofuncţionaliştilor la
studiul elaborării politicilor UE a fost conceptualizarea unei "metode comunitare" de elaborare a
politicilor. După cum a arătat Webb, această metodă comunitară ideală se baza în mare parte pe
observarea câtorva sectoare specifice (politica agricolă comună (PAC), vezi capitolul 7, şi uniunea
vamală, vezi capitolele 4 şi 15) în perioada anilor de formare ai Comunităţii, şi prezenta o imagine
distinctă a elaborării politicilor CE ca un proces condus de o Comisie întreprinzătoare şi caracte-
rizat de o deliberare supranaţională între reprezentanţii din Consiliu ai statelor membre. în această
perspectivă, metoda comunitară nu era doar un ansamblu juridic de instituţii de elaborare a politi-
cilor, ci şi un "cod procedural" condiţionând aşteptările şi comportamentul participanţilor la pro-
ces. Elementele centrale ale acestei metode comunitare iniţiale, continua Webb (1977:13-14), erau
următoarele patru:

1. Guvernele acceptă Comisia ca partener de negociere şi se aşteaptă ca aceasta să joace un rol


activ în construirea unui consens asupra politicilor.
2. Guvernele se angajează reciproc să acţioneze în vederea soluţionării problemelor şi în acest
sens negociază în vederea adoptării unor decizii colective, dezirabilitatea acestora fiind mai
puţin importantă decât atingerea acestui obiectiv.
3. Guvernele, Comisia şi alţi participanţi la proces au un comportament receptiv, nu fac cereri
inacceptabile, şi sunt dispuşi să accepte sacrificii pe termen scurt în schimbul unor câştiguri
pe termen lung.
4. Unanimitatea reprezintă regula, făcând necesară continuarea negocierilor până la depăşirea
tuturor obiecţiilor sau până la compensarea pierderilor dintr-un domeniu prin câştigurile
obţinute în altul. Problemele nu sunt văzute separat, ci într-un proces decizional continuu,
astfel încât devin posibile concesiile şi compensaţiile indirecte.

Această metodă comunitară, sugera Webb, a caracterizat procesul decizional al CEE în perioada
1958-1963, cei şase membri fondatori reunindu-se împreună cu Comisia pentru a pune în practică
elementele esenţiale ale uniunii vamale a CEE şi ale PAC. Totuşi, în 1965, Charles de Gaulle,p reş e-
dintele francez, a declanşat aşa-numita "criză de la Luxemburg", insistând asupra importanţei
suveranităţii naţionale şi încălcând astfel codul procedural implicit al metodei comunitare. CEE,
care urma să treacă în mare parte către votul prin majoritate calificată (VMC) în 1966, a continuat
să ia defacto cele mai multe decizii în unanimitate, Comisia a ieşit slăbită din confruntarea cu de
Gaulle, iar statul naţional părea să se afirme din nou. Mai mult, aceste tendinţe au fost consolidate
de evoluţiile din anii '70, când recesiunea economică a dus la apariţia unor noi bariere netarifare în
calea comerţului dintre statele membre CE şi când aspectele interguvernamentale ale Comunităţii
au fost întărite prin crearea în 1974 a Consiliului European, o reuniune periodică a şefilor de stat şi
de guvern ai UE. în plus, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (Coreper), un organism intergu-
vernamental format din reprezentanţi ai statelor membre, a evoluat într-un organism decizional de
o importanţă crucială pentru pregătirea legislaţiei ce urma a fi adoptată de Consiliul de Miniştri.
De asemenea, studiile empirice au revelat importanţa instituţiilor naţionale cu funcţii de "interme-
diar" (H. Wallace 1973). Chiar unele dintre progresele majore ale acestei perioade, precum crearea

16
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

sistemului monetar european (SME) în 1978 (vezi capitolul 6), au fost realizate în afara structurii
Tratatului CEE, fără vreun aport oficial din partea Comisiei sau a altor instituţii supranaţionale
ale CE.

Interguvernamentalismul
Reflectând aceste evoluţii, o nouă şcoală "interguvernamentalistă" şi-a făcut apariţia în domeniul
teoriilor cu privire la integrare, pornind de la ipoteza lui Stanley Hoffman (1966) potrivit căreia
statul naţional, departe de a fi depăşit, se dovedise a fi "încăpăţânat" să reziste. în mod evident
începând cu de Gaulle, dar şi ulterior, odată cu aderarea unor noi state membre, precum Marea Bri-
tanie, Irlanda şi Danemarca, în 1973, guvernele statelor membre au lăsat să se înţeleagă faptul că
se vor opune unui transfer treptat al suveranităţii către Comunitate şi că procesul decizional al CE
va reflecta în continuare primatul statului naţional. în aceste împrejurări, Haas (1976) însuşi a
anunţat "desuetudinea teoriei integrării regionale", în timp ce alţi cercetători, precum Paul Taylor
(1983) şi William Wallace (1982), argumentau că neofuncţionaliştii subestimaseră resursele statu-
lui naţional. în acelaşi timp, cercetările istorice ale lui Alan Milward şi ale altora (Milward 2000;
Milward şi Lynch 1993) au sprijinit perspectiva conform căreia guvernele statelor membre ale UE,
iar nu organizaţiile supranaţionale, au jucat rolul central în evoluţia istorică a UE, şi că acestea era
întărite, nu slăbite, de procesul integrării.
în contrast cu neofuncţionaliştii, imaginea interguvernamentalistă sugera că "tehnicile de
negociere şi de construire a consensului care au apărut în Comunităţi sunt simple rafinări ale diplo-
maţiei interguvernamentale" (Webb 1977: 18). într-adevăr, primele ediţii ale acestui volum găseau
probe semnificative de negocieri interguvernamentale ca modalitate dominantă de elaborare a politi-
cilor în numeroase domenii (deşi nu în toate).

Interguvernamentalismul liberal
Perioada de la jumătatea anilor '60 până la jumătatea anilor '80 a fost caracterizată drept "era
apatiei", atât în ceea ce priveşte procesul de integrare, cât şi cercetările asupra UE (Keeler 2004;
Jupille 2005). în timp ce un grup de cercetători dedicaţi din domeniu a continuat în această
perioadă să avanseze în studierea empirică a UE, multe dintre aceste lucrări evitau teoriile com-
plexe asupra procesului de integrare sau acceptau cu mici modificări limbajul teoretic al dezbaterii
dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti. Odată cu "relansarea" procesului de integrare la
jumătatea anilor '80, totuşi, cercetările asupra UE au explodat, iar dezbaterea teoretică s-a înviorat,
în timp ce o parte a cercetărilor vedea relansarea procesului de integrare ca pe o confirmare amode-
lelelor neofuncţionaliste timpurii (Tranholm-Mikkelsen 1991; Zysman şi Sandholtz 1989),
Andrew Moravcsik (1993a, 1998) a argumentat cu succes că şi aceşti paşi înainte puteau fi expli-
caţi de un model interguvernamental revizuit care sublinia puterea şi preferinţele statelor membre
ale UE. Cu alte cuvinte, "interguvernamentalismul liberal" al lui Moravcsik este un model în trei
etape, ce combină: (1) o teorie liberală asupra formării preferinţelor naţionale cu (2) un model
interguvernamental de negociere la nivelul UE şi (3) o perspectivă a alegerii instituţionale sublini-
ind rolul instituţiilor internaţionale în furnizarea unor "angajamente credibile" pentru guvernele
statelor membre. în prima etapă, cea liberală, a modelului, şefii de guvern naţionali agregă intere-
sele alegătorilor interni, precum şi propriile interese, şi-şi articulează preferinţele naţionale faţă de
UE. Astfel, preferinţele naţionale sunt complexe, reflectând economia, partidele şi instituţiile dis-
tincte ale fiecărui stat membru, dar sunt determinate pe plan intern, nefiind modelate prin partici-
parea la UE, după cum au susţinut unii neofuncţionalişti. ,:

17
MARK A. POLLACK

în a doua etapă, cea interguvernamentală, guvernele naţionale îşi pun preferinţele pe masa de
negociere la Bruxelles, unde acordurile reflectă puterea relativă a fiecărui stat membru, şi unde orga-
nizaţiile supranaţionale, precum Comisia, exercită prea puţină influenţă asupra rezultatelor. Spre
deosebire de neofuncţionalişti, care puneau accentul pe rolurile antreprenoriale şi de intermediere
ale Comisiei şi pe îmbunătăţirea nivelului de interes comun între statele membre din cadrul Con-
siliului, Moravcsik şi alţi interguvernamentalişti subliniau negocierea dură dintre statele membre
şi importanţa puterii de negociere, a pachetelor de acorduri şi a "compensaţiilor" ca determinanţi ai
negocierilor interguvernamentale asupra celor mai importante decizii UE.
în al treilea rând, Moravcsik prezintă o teorie a alegerii raţionale aplicată alegerii instituţionale,
argumentând că statele membre adoptă anumite instituţii UE — precum "punerea în comun" a
suveranităţii prin VMC sau delegarea suveranităţii către actori supranaţionali precum Comisia şi
Curtea— pentru a spori credibilitatea angajamentelor reciproce. Din această perspectivă, statele
suverane care intenţionează să coopereze se confruntă permanent cu o puternică tentaţie de a trişa
sau de a "dezerta" de la angajamentele asumate. Punerea în comun prin, şi delegarea suveranităţii
către organizaţii internaţionale, argumentează el, permite statelor să se angajeze în mod credibil
faţă de promisiunile făcute reciproc, prin monitorizarea respectării de către state a acordurilor
internaţionale şi clarificarea aspectelor incerte ale tratatelor internaţionale, precum cele de insti-
tuire a CE/UE.
în termeni empirici, Moravcsik argumentează că acordurile interguvernamentale istorice ale
UE, precum Tratatele de la Roma din 1957 şi Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) din 1992,
nu au fost determinate în primul rând de antreprenori supranaţionali, efecte neprevăzute de difuzare
ale integrării realizate anterior sau coaliţii transnaţionale ale grupurilor de interese, ci mai degrabă
de un proces treptat de convergenţă a preferinţelor între cele mai puternice state membre, care apoi
au realizat acorduri preliminare între ele, oferind compensaţii statelor membre mai mici, şi
delegând puteri strict limitate organizaţiilor supranaţionale, care au rămas servitori mai mult sau
mai puţin obedienţi ai statelor membre.
Deasupra celor trei etape ale acestui model se găseşte un "cadru raţionalist" de cooperare inter-
naţională. Se presupune că actorii relevanţi au preferinţe fixe (pentru avere, putere etc.) şi acţionează
sistematic pentru atingerea acestor preferinţe în cadrul constrângerilor impuse de instituţiile prin
intermediul cărora acţionează. După cum subliniază Moravcsik (1998: 19-20):
Termenul cadru (spre deosebire de teorie sau model) este utilizat aici pentru a desemna un set de ipoteze care
ne permit să dezagregăm un fenomen pe care încercăm să-1 explicam —în acest caz, rundele succesive de
negocieri internaţionale — prin elemente, fiecare dintre acestea putând fi tratat separat. Pentru a explica fiecare
element sunt utilizate teorii mai detaliate — desigur, fiecare respectă ipotezele cadrului raţionalist general. Ele-
mentele sunt apoi agregate pentru a crea o explicaţie multicauzală a unui rezultat complex, precum un acord
multilateral major (subliniere în original).

în cursul anilor '90, interguvernamentalismul liberal s-a impus probabil drept teoria principală cu
privire la integrarea europeană, şi totuşi ipotezele sale teoretice au fost puse sub semnul întrebării
de către cercetători din domeniul relaţiilor internaţionale provenind din două direcţii. Un prim
grup de cercetători, reuniţi sub eticheta de promotori ai teoriei alegerii raţionale şi a instituţiona-
lismului istoric, a acceptat ipotezele raţionaliste ale lui Moravcsik, dar i-a respins modelul simplu
de negociere interguvernamentală, din care lipseau instituţiile, ca pe o descriere exactă a procesu-
lui UE de elaborare a politicilor. Prin contrast, o a doua şcoală de gândire, bazându-se pe insti-
tuţionalismul sociologic şi constructivism, a ridicat obiecţii de natură fundamentală împotriva
individualismului metodologic al teoriei alegerii raţionale în favoarea unei abordări în care prefe-
rinţele şi identităţile naţionale erau modelate, cel puţin parţial, de normele şi regulile UE.

18
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

"Noile instituţionalisme" în teoria alegerii raţionale


Analiza instituţională a UE nu s-a dezvoltat în mod izolat, ci reflectând o reintroducere treptată şi
generală a instituţiilor într-un corp larg de teorii (precum pluralismul, marxismul şi neorealis-
mul), în care acestea fuseseră fie absente, fie considerate periferice, sau doar reflecţii ale unor fac-
tori cauzali şi procese mai adânci, cum ar fi capitalismul fie distribuţia puterii pe plan intern în
societate ori în sistemul internaţional. Prin contrast cu aceste reprezentări ale politicii ce nu ţineau
cont de instituţii, care au dominat o mare parte a ştiinţei politice între anii '50 şi '70, în cursul
anilor '80 şi la începutul anilor '90 s-au dezvoltat trei tipuri de "instituţionalisme", fiecare dând
o definiţie distinctă instituţiilor şi propunând o descriere diferită a modului în care acestea "con-
tau" în studiul politicii (March şi Olsen 1984, 1989; Hali şi Taylor 1996).
Primul dintre acestea a apărut în cadrul unei abordări bazate pe teoria alegerii raţionale aplicate
în cadrul studiului politic, fiind lansat de cercetătorii politicii americane. Instituţionalismul
alegerii raţionale s-a născut prin efortul cercetătorilor americani din domeniul ştiinţelor politice de
a înţelege originile şi impactul instituţiilor Congresului american asupra comportamentului le-
gislativ şi rezultatelor politicilor. Mai precis, cercetătorii din domeniul alegerii raţionale au obser-
vat că modelele majoritare de luare a deciziilor în Congres anticipau o instabilitate a politicilor,
deoarece o majoritate simplă de legiuitori putea oricând să formeze o coaliţie pentru schimbarea-
legislaţiei existente, şi totuşi numeroşi cercetători specializaţi în domeniul Congresului american
au constatat o stabilitate considerabilă a politicilor acestuia. în acest context, Kenneth Shepsle
(1979, 1986) argumenta că instituţiile din cadrul Congresului, în special sistemul comitetelor,
puteau produce un "echilibru indus prin structură", prin stabilirea unor alternative admisibile sau
inadmisibile, şi prin structurarea puterii de vot şi de veto a diverşilor actori în procesul decizional.
Mai recent, Shepsle şi alţii şi-au îndreptat atenţia asupra problemei "instituţiilor de echilibru",
respectiv felul în care actorii aleg sau concep instituţii pentru asigurarea unor câştiguri reciproce şi
modul în care aceste instituţii se schimbă sau persistă în timp.
Inovaţia lui Shepsle şi evoluţia ulterioară a abordării alegerii raţionale aplicată în domeniul
instituţiilor au produs un număr de rezultate teoretice cu aplicaţii potenţiale atât în politica com-
parată, cât şi în cea internaţională. Spre exemplu, Shepsle şi alţii au examinat destul de detaliat pu-
terea de "stabilire aagendei" aparţinând comitetelor Congresului, care pot trimite pentru dezbatere
în plen acte legislative care deseori sunt mai uşor de adoptat decât de modificat. într-o altă dez-
voltare, cercetătorii au elaborat modele "mandant-mandatar" ale delegării congresionale către
autorităţile birocratice de reglementare şi instanţe şi au problematizat condiţiile în care mandanţii
legislativi pot— sau nu — să-i controleze pe mandatari (Moe 1984; Kiewiet şi McCubbins 1991).
Mai recent, Epstein şi O'Halloran (1999) şi alţii (Huber şi Shipan 2002) au iniţiat o "abordare
bazată pe costurile de tranzacţie" asupra modului de constituire a instituţiilor politice, argumentând
că, în mod deliberat şi sistematic, legiuitorii concep instituţii politice pentru minimizarea costurilor
de tranzacţie asociate cu elaborarea politicilor publice.
Deşi formulate şi aplicate iniţial în contextul instituţiilor politice americane, concluziile insti-
tuţionalismului alegerii raţionale pot fi transpuse în alte contexte interne şi internaţionale şi au fost
preluate rapid de cercetătorii din domeniul UE. Reacţionând la importanţa din ce în ce mai mare a
regulilor instituţionale ale UE, precum procedurile de cooperare şi codecizie, aceşti autori au argu-
mentat că modelele pur interguvemamentale de luare a deciziilor la nivelul UE au subestimat
importanţa cauzală a regulilor formale ale UE în modelarea rezultatelor politicilor. într-o aplicare
timpurie a teoriei alegerii raţionale în ceea ce priveşte UE, Fritz Scharpf (1988), de exemplu, a
argumentat că ineficienta şi rigiditatea PAC şi a altor politici UE nu se datorau pur şi simplu inter-
guvernamentalismului UE, ci şi unor reguli instituţionale specifice, precum luarea deciziilor în
unanimitate şi menţinerea statu-quo-ului în cazul în care statele membre nu convin asupra unei

19
MARK A. POLLACK

politici comune (vezi capitolul 7). Până Ia mijlocul anilor '90, George Tsebelis, Geoffrey Garrett
şi mulţi alţii au încercat să modeleze selecţia- şi în special funcţionarea- instituţiilor UE, inclu-
siv adoptarea, executarea şi adjudecarea politicilor publice ale UE, în termeni de alegere raţională.
Multe dintre aceste studii s-au bazat pe literatura relevantă din politica comparată, din acest motiv
fiind trecute în revistă în partea a doua a acestui capitol.
Prin contrast, abordările instituţionalismului sociologic şi cele constructiviste în domeniul
relaţiilor internaţionale defineau în mod mult mai amplu instituţiile, incluzând norme şi convenţii
formale, precum şi reguli informale. Acestea argumentau că instituţiile putea "constitui" actori,
modelându-le identităţile şi astfel preferinţele într-un mod pe care abordările de tip "alegere raţio-
nală" nu îl puteau captura (vezi secţiunea următoare).
Instituţionaliştii istorici s-au poziţionat între aceste două tabere, concentrându-se pe efectele
produse în timp de către instituţii, şi în special asupra modalităţilor prin care un set de instituţii,
o dată înfiinţat, poate influenţa sau constrânge comportamentul actorilor care l-au înfiinţat. în for-
mulările sale iniţiale (Hali 1986; Thelen şi Steinmo 1992), instituţionalismul istoric a fost văzut ca
având efecte duale, influenţând atât constrângerile asupra actorilor individuali, cât şi preferinţele
acestora, transformând astfel teoria într-o "umbrelă" ce cuprindea concluziile cheie ale ambelor
tabere, raţionalistă şi constructivistă. Totuşi, ceea ce distinge instituţionalismul istoric este accen-
tul pus pe efectele în timp ale instituţiilor asupra politicii. în ceea ce reprezintă poate cea mai
sofisticată prezentare a gândirii sale, Paul Pierson (2000) argumenta că instituţiile politice sunt ca-
racterizate prin ceea ce economiştii numesc "randamente crescătoare", în măsura în care creează
stimulente pentru ca actorii să nu abandoneze instituţiile existente, adaptându-le numai treptat, ca
răspuns la circumstanţele în schimbare. Astfel, politica ar trebui caracterizată prin anumite
fenomene inter-relaţionate, inclusiv inerţia sau "blocajele" prin care instituţiile existente se pot
menţine în echilibru pe perioade lungi în ciuda unor schimbări politice considerabile, un rol semni-
ficativ al sincronizării şi succesiunii, în care evenimente relativ mici şi aleatoare în momente cri-
tice la începutul unei succesiuni modelează evenimentele ulterioare, şi dependenţa de parcurs,
în care deciziile anterioare îi determină pe actori să-şi menţină opţiunile instituţionale şi de
politică moştenite din trecut, chiar atunci când rezultatele sunt în mod evident ineficiente.
înţelese în această lumină, analizele instituţionalismului istoric pornesc de obicei de la ipoteze
raţionaliste cu privire la preferinţele actorilor, şi trec la examinarea modului în care instituţiile pot
modela în timp comportamentul actorilor raţionali prin blocaje instituţionale şi fenomene de
dependenţă de parcurs. în ultimii ani, aceste concluzii au fost aplicate din ce în ce mai mult în ana-
liza modului de dezvoltare a UE, diverşi autori subliniind dimensiunea temporală a integrării
europene (Armstrong şi Bulmer 1998).
Spre exemplu, studiul lui Pierson (1996b) cu privire la dependenţa de parcurs în UE încearcă să
privească integrarea europeană drept un proces care se desfăşoară în timp, şi examinează condiţi-
ile în care este cel mai probabil să apară procese dependente de parcurs. Pornind în principal de la
ipoteze raţionaliste, Pierson argumentează că, în ciuda primatului iniţial al guvernelor statelor
membre în conceperea instituţiilor şi politicilor UE, pot apărea "clivaje" în capacitatea guvernelor
de a controla dezvoltarea ulterioară a instituţiilor şi politicilor, din patru motive. în primul rând, din
raţiuni electorale, guvernele membre provenind din societăţi democratice pot aplica o "rată de
actualizare" ridicată viitorului, convenind asupra unor politici UE care duc la o pierdere pe termen
lung a controlului la nivel naţional în schimbul unor avantaje electorale pe termen scurt. în al doilea
rând, chiar atunci când guvernele nu trec cu vederea viitorul, consecinţele neintenţionate ale
alegerilor instituţionale pot crea clivaje suplimentare, pe care guvernele membre le pot acoperi sau
nu prin acţiuni ulterioare. în al treilea rând, este probabil ca preferinţele guvernelor membre să se
schimbe în timp, cel mai evident din cauza alternării la putere, lăsând guverne noi cu preferinţe noi

20
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

să moştenească un acquis comunitar negociat de, şi în funcţie de, preferinţele unui guvern anterior.
Dată fiind cerinţa frecventă a unui votului unanim (sau obstacolul mare reprezentat de VMC)
pentru inversarea alegerilor instituţionale sau opţiunilor de politică din trecut, este probabil ca
guvernele statelor membre să se găsească "imobilizate de greutatea iniţiativelor din trecut" (Pierson
1996&: 137). în sfârşit, instituţiile şi politicile UE se pot bloca nu numai ca rezultat al unor insti-
tuţii rezistente la schimbare, ci şi prin dezvoltarea treptată de jos a unui sprijin solid pentru insti-
tuţiile existente, pe măsură ce actorii sociali se adaptează şi îşi creează un interes în menţinerea
unor anumite politici UE. în domeniul politicii sociale, de exemplu, Curtea Europeană de Justiţie
(CEJ) a elaborat o jurisprudenţă asupra unor chestiuni precum egalitatea între femei şi bărbaţi şi
sănătatea şi securitatea la locul de muncă ce a depăşit cu siguranţă aşteptările iniţiale ale statelor
membre; totuşi, anularea acestor decizii s-a dovedit o opţiune dificilă, atât datorită necesităţii rea-
lizării unui acord unanim pentru invalidarea deciziilor CEJ, cât şi datorită faptului că electoratul
intern a devenit interesat de continuarea aplicării lor (vezi capitolul 10).
în cele mai bune cazuri, analizele instituţionalismului istoric nu oferă numai observaţia banală
că instituţiile sunt "îndărătnice", ci şi un instrumentar pentru prezicerea şi explicarea condiţiilor în
care ar trebui să anticipăm blocaje instituţionale şi un comportament de dependenţă de parcurs. Mai
precis, ar trebui să ne aşteptăm ca, ceteris paribus, instituţiile şi politicile să fie mai rezistente la
schimbare atunci când modificarea lor necesită un acord unanim între statele membre sau con-
simţământul unor actori supranaţionali precum Comisia sau Parlamentul, precum şi când politicile
existente ale UE mobilizează un sprijin transnaţional care sporeşte costurile desfiinţării sau modi-
ficării semnificative a acestora. Ambii factori variază de la un domeniu la altul, şi de aceea ar tre-
bui să anticipăm o anumită variaţie în stabilitatea şi caracterul dependent de parcurs al instituţiilor
şi politicilor UE. De exemplu, fondurile structurale UE ar părea la prima vedere un candidat ideal
pentru un comportament dependent de parcurs, cum este cazul PAC. Totuşi, în contrast cu PAC, fon-
durile structurale trebuie să fie re-autorizate la intervale periodice prin acord unanim al statelor
membre, oferind statelor recalcitrante şanse periodice de a vota împotriva acestora2. Mai mult,
deoarece fondurile structurale sunt concepute în mod explicit ca redistributive, transferând bani de
la statele şi regiunile bogate către cele sărace, statele membre şi cetăţenii acestora se bazează pe şi
sprijină în mod diferit fondurile structurale. Rezultatul practic al acestor diferenţe este faptul că
guvernele UE au putut să reformeze mai repede fondurile structurale, dependenţa de traseu fiind
mai puţin semnificativă decât în cazul PAC, care într-adevăr a rezistat aproape tuturor schim-
bărilor, când acestea nu erau foarte graduale (vezi capitolele 7 şi 9).
Pe scurt, atât pentru instituţionaliştii alegerii raţionale, cât şi pentru cei istorici, instituţiile UE
"contează", modelând în mod previzibil atât procesul de elaborare a politicilor, cât şi rezultatele
acestuia, şi într-adevăr modelând pe termen lung procesul de integrare europeană. Totuşi, în ambele
cazuri se presupune că efectele instituţiilor UE se fac simţite numai în ceea ce priveşte stimulen-
tele diverşilor actori publici şi privaţi — se consideră că actorii înşişi rămân neschimbaţi în prefe-
rinţele şi identităţile lor fundamentale. într-adevăr, în ciuda diferenţelor în chestiuni de substanţă,
interguvernamentalismul liberal, instituţionalismul alegerii raţionale şi cea mai mare parte a insti-
tuţionalismului istoric au probabil aceeaşi agendă de cercetare raţionalistă—o comunitate de
cercetători care au ipoteze fundamentale similare şi care doresc să testeze ipoteze cu privire la cei
mai importanţi factori determinanţi ai integrării europene.

Constructivismul şi remodelarea identităţilor şi preferinţelor europene


Teoria constructivistă nu a început cu studiul UE - într-adevăr, după cum arată Thomas Risse
(2004) într-o excelentă anchetă, constructivismul s-a implicat în studiile europene relativ târziu,

21
MARK A. POLLACK

odată cu publicarea unei ediţii speciale a Journal of European Public Policy referitoare la "Con-
strucţia Socială a Europei" în 1999. Totuşi, de atunci teoreticienii constructivişti şi-au aplicat rapid
instrumentele teoretice în domeniul UE, promiţând să arunce lumină asupra efectelor sale
potenţial profunde asupra popoarelor şi guvernelor Europei.
Constructivismul este o teorie care cu greu poate fi descrisă în mod succint. într-adevăr, ca şi
alegerea raţională, constructivismul nu este o teorie substanţială cu privire la integrarea europeană,
ci o orientare "meta-teoretică" mai largă, cu implicaţii pentru studiul UE. După cum explică Risse
(2004: 161):

probabil, cel mai util este să descriem constructivismul ca fiind bazat pe o ontologie socială care insistă că
agenţii umani nu există independent de mediul lor social şi sistemele de sensuri împărtăşite în mod colectiv ale
acestuia ("cultură" în sens larg). Aceasta contrastează cu individualismul metodologic al alegerii raţionale con-
form căruia "unitatea elementară de viaţă socială este acţiunea umană individuală". Concluzia fundamentală a
dezbaterii acţiune-structură, care stă în centrul multor lucrări ale constructiviştilor sociali, nu este că structurile
şi agenţii se co-determină reciproc. Elementul crucial este că abordarea constructivistă insistă asupra carac-
terului constitutiv al structurilor (sociale) şi al agenţilor. Mediul social în care ne găsim "constituie" ceea ce
suntem, identităţile noastre ca fiinţe sociale (referinţele au fost eliminate).

Pentru constructivişti, instituţiile sunt înţelese în sens larg ca incluzând nu numai regulile formale ci
şi normele informale, şi se consideră că aceste reguli şi norme îi "constituie" pe actori, adică le mode-
lează identităţile şi preferinţele. De aceea, preferinţele actorilor nu sunt date şi fixate în mod exo-
gen, ca în modelele raţionaliste, ci sunt endogene instituţiilor, iar identităţile indivizilor sunt
modelate şi remodelate de mediul lor social. Ducând acest argument la concluzia sa logică, în gene-
ral constructiviştii resping concepţia raţionalistă despre actori ca maximizatori ai utilităţii
funcţionând conform unei "logici a consecinţelor", în favoarea concepţiei lui March şi Olsen
(1989: 160-2) a unei "logici a adecvării". în această perspectivă, actorii care se confruntă cu o anu-
mită situaţie nu consultă un set prestabilit de preferinţe, calculându-şi acţiunile pentru a-şi maxi-
miza utilitatea, ci îşi îndreaptă privirile spre roluri construite social şi reguli instituţionale, şi se
întreabă ce tip de comportament este adecvat în acea situaţie. De aceea, constructivismul oferă o
perspectivă fundamental diferită asupra acţiunii umane faţă de abordările alegerii raţionale şi
sugerează că instituţiile influenţează identităţile, preferinţele şi comportamentul individual în mod
mai profund decât cred teoreticienii alegerii raţionale.
Din ce în ce mai mulţi cercetători au argumentat că instituţiile UE modelează nu numai com-
portamentul, ci şi preferinţele şi identităţile indivizilor şi guvernelor membre (Sandholtz 1993;
Jorgensen 1997; Lewis 1998). Acest argument a fost susţinut puternic de Thomas Christiansen,
Knud Erik Jorgensen, şi Antje Wiener în introducerea lor la ediţia specială a Journal of European
Public Policy (1999: 529):

Un număr substanţial de dovezi sugerează că, în calitate de proces, integrarea europeană are un impact trans-
formator asupra sistemului statal european şi unităţilor sale constitutive. Integrarea europeană în sine s-a
schimbat în timp, şi este rezonabil să presupunem că în cursul acestui proces s-au schimbat atât identitatea
agenţilor, cât şi, ulterior, interesele acestora. în timp ce acest aspect al schimbării poate fi teoretizat în cadrul per-
spectivelor constructiviste, va rămâne în mare parte invizibil în abordările ce neglijează procesele de formare
a identităţii şi/sau presupun interesele ca fiind date în mod endogen.

Cu alte cuvinte, autorii încep cu afirmaţia că UE într-adevăr remodelează identităţile şi preferinţele


naţionale, şi resping abordările raţionaliste datorită incapacităţii acestora de a anticipa şi explica
aceste fenomene. Nu este surprinzător că descrierile constructiviste ale UE au fost respinse cu tărie
de teoreticienii raţionalişti (Moravcsik 1999; Checkel şi Moravcsik 2001).

22
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

Conform lui Moravcsik (1999: 670) teoreticienii constructivişti pun întrebări interesante şi impor-
tante cu privire la impactul integrării europene asupra indivizilor şi statelor. Totuşi, argumentează
acesta, constructiviştii nu au reuşit să aducă o contribuţie semnificativă la înţelegerea empirică a inte-
grării europene, din două motive. în primul rând, constructiviştii nu reuşesc să elaboreze "ipoteze dis-
tincte falsificabile", optând în schimb pentru cadre ample de interpretare care pot justifica aproape
orice rezultat posibil, nefiind astfel supuse falsificării prin analiză empirică. în al doilea rând, chiar
în cazul în care constructiviştii emit ipoteze care în principiu sunt falsificabile, în general nu for-
mulează şi testează aceste ipoteze pentru a distinge clar între predicţiile constructiviste şi echivalen-
tele lor raţionaliste. Până când constructiviştii îşi vor testa ipotezele faţă de celelalte modele,
predominant raţionaliste, argumentează el, constructivismul nu va "coborî din nori" (Checkel şi
Moravcsik 2001).
Constructiviştii ar putea răspunde că Moravcsik privilegiază explicaţiile bazate pe alegerea raţiona-
lă şi stabileşte un standard mai ridicat pentru ipotezele constructiviste (deoarece cercetătorii raţio-
nalişti în general nu încearcă să-şi testeze ipotezele faţă de formulările constructiviste concurente).
Mai mult, mulţi cercetători "post-pozitivişti" contestă imaginea lui Moravcsik despre studiile
europene ca "ştiinţă", cu pretenţii de obiectivitate şi o lume obiectivă, cognoscibilă. Pentru aceşti
cercetători, apelul lui Moravcsik la testarea unor ipoteze falsificabile apare ca o cerinţă ten-
denţioasă pentru ca teoriile "nonconformiste" să joace după cum cântă regulile unei ştiinţe sociale
raţionaliste, şi în principal americană (Jorgensen 1997: 6—7). în măsura în care constructiviştii
resping într-adevăr pozitivismul şi testarea sistematică a ipotezelor concurente, dezbaterea dintre
raţionalişti şi constructivişti pare să fi ajuns Ia un impas "metateoretic" - în sensul că aceştia nu
reuşesc să convină asupra unui standard comun de judecare a ceea ce constituie un sprijin pentru
una sau alta dintre abordări.
Totuşi, în ultimii ani din ce în ce mai mulţi teoreticieni constructivişti au aderat la pozitivism —
noţiunea că ipotezele constructiviste pot şi trebuie testate şi validate sau falsificate empiric — iar
aceşti cercetători au produs un corpus de studii constructiviste care încearcă în mod riguros să
testeze ipotezele privind socializarea, difuzarea normelor şi formarea preferinţelor colective în UE
(Wendt 1999; Checkel 2003; Risse 2004: 160). Unele dintre aceste studii, inclusiv analiza exten-
sivă a atitudinilor funcţionarilor Comisiei realizată de Liesbet Hooghe (2002, 2005), precum şi
câteva studii cu privire la funcţionarii naţionali care iau parte la comitetele UE (Beyers şi Dierickx
1998; Egeberg 1999), utilizează metode cantitative pentru a testa ipotezele cu privire la natura şi
factorii determinanţi ai atitudinilor funcţionarilor, inclusiv socializarea în instituţiile naţionale şi
europene. Aceste studii, realizate cu rigoare metodologică şi cu o raportare onestă a rezultatelor,
par să demonstreze că socializarea la nivelul UE, deşi nu este exclusă, joacă un rol relativ mic în
comparaţie cu socializarea la nivel naţional, ori că socializarea UE interacţionează în modalităţi
complexe cu alţi factori. Alte studii, inclusiv studiul lui Checkel (1999, 2003) asupra normelor
privind cetăţenia în UE şi Consiliul Europei şi analiza lui Lewis (1998, 2003) asupra procesului
decizional în Coreper, utilizează metode calitative, nu cantitative, dar sunt concepute în mod simi-
lar pentru a testa ipoteze falsificabile, pentru a stabili dacă şi în ce condiţii funcţionarii UE sunt
socializaţi în direcţia unor norme, preferinţe şi identităţi noi.
în consecinţă, clivajul metateoretic care-i separă pe raţionalişti şi constructivişti pare să se fi
îngustat substanţial şi este probabil că cercetătorii din domeniul UE au deschis drumul către con-
fruntarea şi - eventual - reconcilierea celor două abordări teoretice. Trei cercetători (Jupille, Capo-
raso şi Checkel 2003) au prezentat recent un cadru pentru promovarea integrării - sau cel puţin a
unui dialog fructuos - între abordările raţionalistă şi constructivistă ale relaţiilor internaţionale.
Raţionalismul şi constructivismul, argumentează autorii, nu sunt în mod iremediabil incomensu-
rabile, ci pot interacţiona prin "patru modalităţi distincte de conversaţie teoretică", respectiv:

23
MARK A. POLLACK

D testare competitivă, prin care teoriile concurente sunt puse să explice un eveniment sau o
clasă de evenimente;

• o abordare a "domeniului de aplicare", prin care se consideră că fiecare teorie explică un anu-
mit sub-set al realităţii empirice, astfel încât, de exemplu, maximizarea utilităţii şi negocierea
strategică sunt utile în anumite circumstanţe, în timp ce socializarea şi formarea preferinţelor
colective sunt utile în alte cazuri;

• o abordare în "succesiune", prin care o teorie poate ajuta la explicarea unei etape anume într-
o secvenţă de acţiuni (de exemplu, o explicaţie constructivistă a preferinţelor naţionale), în
timp ce altă teorie ar putea explica mai bine evoluţiile ulterioare (de exemplu, o explicaţie
raţionalistă a negocierilor ulterioare dintre actori); şi

a "încorporarea" sau "subsumarea", în care o teorie afirmă că o înglobează pe cealaltă, astfel


încât, de exemplu, alegerea raţională devine o subcategorie de comportament uman explica-
bil în ultimă instanţă în termeni de construcţie socială a raţionalităţii moderne.
Analizând, în ediţia specială citată, studii empirice consistente, Jupille, Caporaso şi Checkel
(2003) observă că majoritatea contribuţiilor la dezbaterea dintre raţionalişti şi constructivişti uti-
lizează testarea competitivă, în timp ce numai câteva (vezi, de exemplu, Schimmelfennig 2003a)
au adoptat abordările domeniului de aplicare, a succesiunii sau a subsumării. Totuşi, ei constată un
progres considerabil al dezbaterii, în care ambele părţi acceptă în general un standard comun de
testare empirică drept criteriu al unei teoretizări utile a politicilor UE.

Teorii cu privire la integrare în prezent


Teoriile cu privire la integrarea europeană sunt în prezent mult mai complexe decât în 1977, când
a fost publicată prima ediţie a acestui volum. în locul dezbaterii tradiţionale dintre neofuncţiona-
lişti şi interguvernamentalişti, anii '90 au fost martorii apariţiei unei noi dihotomii în studiile
europene, între cercetătorii raţionalişti şi cei constructivişti. La sfârşitul anilor '90, părea că
această dezbatere s-ar putea transforma într-un dialog metateoretic al surzilor, raţionaliştii cata-
logându-i pe constructivişti drept "slabi", iar constructiviştii denunţându-i pe raţionalişti pentru
ataşamentul lor obsesiv faţă de parcimonie şi modele formale. Totuşi, în ultimii câţiva ani s-a for-
mat un dialog mai productiv între cele două abordări şi a apărut un flux constant de studii empirice
care ne permit să decidem între pretenţiile concurente ale celor două abordări. Mai mult, în timp ce
dezbaterea dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti era limitată aproape exclusiv la
studiul integrării europene3, dezbaterea actuală dintre raţionalişti şi constructivişti în studiile
europene oglindeşte dezbateri mai întinse între aceleaşi şcoli în câmpul mai larg al teoriei relaţiilor
internaţionale. într-adevăr, nu numai că studiile europene sunt relevante pentru analizarea relaţi-
ilor internaţionale, dar în multe cazuri sunt avangarda teoriei în domeniul relaţiilor internaţionale,
în măsura în care UE serveşte ca laborator de studiu pentru procese mai largi, precum globalizarea,
instituţionalizarea şi socializarea.
în ciuda acestor progrese substanţiale, literatura privind integrarea europeană nu a produs nici un
consens cu privire la posibila orientare viitoare a procesului de integrare. Cu riscul generalizării
excesive, teoreticienii mai optimişti tind să fie atraşi din rândurile neofuncţionaliştilor şi construc-
tiviştilor, care subliniază potenţialul integrării, primii prin difuzare funcţională şi politică, ceilalţi
prin schimbări graduale ale identităţilor şi preferinţelor elitelor şi maselor în urma unei cooperări
prelungite şi productive. în termeni empirici, aceşti analişti subliniază frecvent dezvoltarea rapidă
a unor noi instituţii şi politici în al doilea şi al treilea pilon, precum şi utilizarea crescândă a aşa-

24
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

numitei "metode deschise de coordonare" (MDC) pentru abordarea chestiunilor situate în afara
competenţei UE. Pe de altă parte, criticii raţionalişti şi interguvernamentalişti tind să fie sceptici cu
privire la afirmaţiile legate de difuzare şi socializare, subliniind slabul antreprenoriat al Comisiei
în ultimul deceniu şi puţinele dovezi privind socializarea funcţionarilor naţionali în direcţia prefe-
rinţelor sau identităţilor europene, Comisia dovedindu-se un slab stimulator al difuzării politice în
ultimii ani. Pentru aceşti cercetători, UE este poate "un regim politic de echilibru", în care presiu-
nile funcţionale în direcţia integrării s-au consumat în cea mai mare parte, şi în care nivelul actual
de integrare instituţională şi a politicilor este improbabil să se schimbe substanţial în viitorul
apropiat (Moravcsik 2001: 163). Totuşi, alţii indică "deficitul democratic" al UE, tensiunile extin-
derii, precum şi dificultăţile ratificării Tratatului Constituţional (TC) ca dovadă a tendinţelor de
dezintegrare din sânul Uniunii. Pe scurt, în timp ce literatura referitoare la integrarea europeană a
avansat substanţial în ultimul deceniu, rămâne la fel de greu de atins un consens privind cauzele şi
viitorul procesului de integrare.

Elaborarea politicilor UE în perspectivă comparată


Până acum am examinat preocupările din literatura UE referitoare, în primul rând, la cauzele şi ori-
entarea integrării europene ca proces, cu surse teoretice în principal din domeniul relaţiilor inter-
naţionale, asociind UE cu procesele de integrare regională sau cooperare internaţională. Totuşi,
mulţi cercetători au abordat UE în mod foarte diferit, ca pe un regim sau sistem politic similar altor
sisteme politice interne. Această tendinţă a fost foarte pronunţată în lucrările federaliştilor, care au
comparat în mod explicit UE cu sistemele federale şi confederale din Germania, Elveţia şi SUA
(Friedrich 1969; Pinder 1968; Burgess 1989; Capelletti, Seccombe, şi Weiler 1986; Scharpf 1988;
Sbragia 1992, 1993), precum şi în lucrările unor teoreticieni precum Lindberg şi Schengold
(1970), care au abordat UE ca pe un sistem politic caracterizat de cereri politice (intrări), actori
guvernamentali şi politici publice (ieşiri). în acelaşi timp, un număr sporit de cercetători din dome-
niu, inclusiv coordonatorii şi autorii primei ediţii (1977) a acestui volum, au urmărit în mod deli-
berat să evite chestiunea integrării şi destinaţiei finale a UE, concentrându-se în schimb pe o mai
bună înţelegere a procesului de elaborare a politicilor UE în toată complexitatea şi diversitatea sa.
Făcând abstracţie de aceste eforturi de pionierat, cele mai multe studii asupra UE, în special cele
realizate în SUA, au continuat să fie predominant efectuate de cercetători din domeniul relaţiilor
internaţionale. Totuşi, pe la jumătatea anilor '90, această situaţie a început să se schimbe, din ce în
ce mai mulţi cercetători încercând în mod explicit să înţeleagă UE ca pe un sistem politic utilizând
instrumentele teoretice elaborate în studiul sistemelor politice interne. Această perspectivă a fost
susţinută cel mai eficient de Simon Hix (1994, 1999, 2005), care, într-o serie de publicaţii, a lansat
un apel în acest sens specialiştilor în studii comparate. Studiile anterioare asupra UE, argumenta
Hix, neglijaseră politica UE, precum şi caracteristicile sale ca sistem politic. Uniunea Europeană,
afirma acesta, în mod evident nu era un stat weberian, lipsindu-i în special un monopol asupra uti-
lizării legitime a forţei; totuşi el îi urma pe Lindbergh şi Scheingold, sugerând că UE putea fi
teoretizată ca sistem politic, cu o reţea densă de instituţii legislative, executive şi judiciare care
adoptau politici publice obligatorii şi astfel influenţau "alocarea autoritară a valorilor" în soci-
etatea europeană. Mai mult, Hix sugera că politica UE are loc într-un spaţiu bidimensional, inte-
grarea reprezentând una din dimensiuni, cealaltă fiind tradiţionala diviziune stânga-dreapta cu
privire la gradul şi natura intervenţiei guvernamentale în funcţionarea economiei. Astfel, UE

25
MARK A. POLLACK

putea şi trebuia studiată utilizând "instrumentele, metodele şi teoriile trans-sistemice din studiul
general al guvernării, politicii şi elaborării politicilor publice. în acest mod, activităţile educative
şi de cercetare privind UE pot face parte din curentul general al ştiinţelor politice" (Hix 1999: 2).
Apelul său către comparativişti nu a fost ocolit de critici, unii autori argumentând că formularea
dihotomică a diviziunii muncii între politica internaţională şi cea comparată reprezenta o supra-sim-
plificare şi un pas înapoi din punct de vedere disciplinar, de la agregare către fragmentarea sub-
domeniilor ştiinţelor politice. într-adevăr, "convergenţa tendinţelor empirice şi intelectuale, în
special în domeniul economiei politice, subminează din ce în ce mai mult . .. distincţia dintre com-
parativ şi internaţional" (Jupille, Caporaso şi Checkel 2003: 10; vezi şi Hurrell şi Menon 1996). în
mod empiric, fenomenul globalizării a atras atenţia cercetătorilor asupra legăturilor dintre evoluţi-
ile internaţionale şi politica internă, nu numai în UE, ci şi la nivel global. Din ce în ce mai multe
teorii—"a doua imagine inversată" a lui Peter Gourevich (1978), modelul "jocurilor cu două
niveluri" al lui Robert Putnam (1988) şi diverse modele teoretice cu privire la globalizare (Keohane
şi Milner 1998; Caporaso 1997)—au identificat mecanisme ce leagă politica internă de evoluţiile pe
plan internaţional, sugerând că simplele abordări comparative ar putea trece cu vederea această
interacţiune intern-internaţional. Mai mult, după cum s-a văzut anterior, teoriile politice instituţiona-
liste au promis exact un cadru teoretic unic, conectând politica americană, comparativă şi inter-
naţională (Milner 1998; Jupille, Caporaso şi Checkel 2003: 10). în aceste împrejurări, "ar fi pervers
dacă eroziunea acestor frontiere între discipline ar fi respinsă în studiile europene, al căror obiect de
studiu pare să se afle exact la intersecţia celor două subdomenii!" (Jupille 2005).
Din toate aceste motive, clivajul comparativ/RI nu s-a dovedit a fi schisma importantă în studi-
ile despre UE pe care mulţi o aşteptau, şi multe lucrări utile au integrat politica internă şi inter-
naţională într-un singur cadru teoretic (Hix 1998). Totuşi, cercetătorii din domeniul ştiinţelor
politice comparative au trecut din ce în ce mai mult la studii europene, parţial deoarece UE a intrat
în ceea ce înainte erau considerate drept arene exclusiv "interne", şi parţial deoarece din ce în ce
mai mulţi cercetători au acceptat afirmaţia lui Hix conform căreia UE putea fi teoretizată ca un
"sistem politic". Această deplasare a comparativiştilor către studiile UE este reflectată în datele
cantitative colectate de Jupille (2005), demonstrând dezvoltarea studiilor despre UE de la o iniţia-
tivă aproape exclusiv bazată pe RI la una care se desfăşoară atât în paginile jurnalelor de RI, cât şi
în cele de studii comparate. Deşi aceste lucrări comparative pe tema UE sunt extraordinar de
diverse, cuprinzând numeroase "insule de teorie'' (Dalton 1991) şi cercetări empirice, multe din ele
pot fi caracterizate ca având o natură comparativă, pozitivistă, intrând în paradigma alegerii
raţionale. în primul rând, după cum argumentează cu tărie Hix (1998), numeroase studii privind
politica UE pleacă de la ipoteza că aceasta nu este un sistem sui generis de guvernantă, ci o vari-
antă a unor sisteme politice existente. De aceea, poate fi studiată şi înţeleasă cu ajutorul unor mode-
le standard despre elaborarea politicilor în alte contexte (în principal naţionale). în ultimii ani, din
ce în ce mai multe astfel de teorii s-au inspirat din politica americană, deoarece se poate argumenta
că UE seamănă cu SUA în sensul că există atât o separare orizontală a puterilor, cât şi una verti-
cală.
în al doilea rând, multe dintre lucrările trecute în revistă în această secţiune sunt în mod implicit
sau explicit raţionaliste, pornind de la ipoteza că actorii (state, indivizi sau organizaţii supra-
naţionale) au preferinţe fixe, determinate în mod exogen, şi acţionează sistematic pentru maxi-
mizarea acestor preferinţe în cadrul constrângerilor sistemului instituţional al UE. Din ce în ce mai
multe teorii nu numai preiau limbajul alegerii raţionale (respectiv alegerea raţională "soft"), ci şi
elaborează modele formale şi de teoria jocurilor aplicabile procesului decizional al UE.
în final, multe din lucrările discutate aici pot fi caracterizate ca fiind în mod implicit sau explicit
pozitiviste, adoptând şi adaptând standardele ştiinţelor naturale, încercând să testeze în mod sis-
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

tematic ipotezele teoretice, şi deseori (deşi cu certitudine nu întotdeauna) utilizând metode canti-
tative şi calitative. Multe dintre aceste lucrări au apărut în cunoscute jurnale americane şi europene
de ştiinţe politice, precum American Journal of Political Science, American Political Science
Review, British Journal of Political Science şi European Journal of Political Science. însă,
căminul lor spiritual este cu siguranţă jurnalul European Union Politics, care publică un flux con-
tinuu de articole cuprinzând modele formale ale procesului decizional, şi utilizând în mod inova-
tor seturi de date noi şi existente pentru a testa ipotezele referitoare la comportamentul politic
din UE. într-adevăr, editorii jurnalului şi mulţi dintre cei care contribuie cu articole susţin în mod
explicit un model de "ştiinţă normală", în care cercetătorii deduc teorii aplicabile unor aspecte
specifice ale politicii UE (de exemplu, politica legislativă, executivă, sau judiciară) şi încearcă să
le testeze cu cele mai precise date disponibile, în special cantitative sau statistice (Gabel, Hix şi
Schneider 2002). O trecere completă în revistă a acestei literaturi ne-ar purta dincolo de obiectivele
prezentului volum; de aceea, ne concentrăm pe două dimensiuni, cele mai relevante pentru studiul
elaborării politicilor, respectiv divizarea orizontală sau "federală" a puterilor între nivelul UE şi cel
al statelor membre şi divizarea verticală sau cea a "separării puterilor", între ramurile legislativă,
executivă şi judiciară ale Uniunii.

Separarea orizontală a puterilor: UE ca sistem federal


UE nu s-a născut ca o uniune federală, şi, în opinia celor mai mulţi analişti, nici în prezent nu
reprezintă o federaţie complet dezvoltată. Din punct de vedere politic, chiar termenul "federal" a
fost contestat, facându-se trimitere la acesta în mod ocolit; iar din punct de vedere analitic, anumiţi
cercetători se întreabă dacă UE poate fi sau trebuie descrisă ca un stat federal:

Uniunea Europeană contemporană este o federaţie mult mai îngustă şi mai slabă decât orice federaţie naţională
existentă—atât de slabă încât ne putem întreba dacă este cu adevărat o federaţie. . . . UE a fost concepută şi rămâne
în primul rând o instituţie internaţională limitată la coordonarea reglementărilor naţionale privind comerţul cu
bunuri şi servicii, precum şi a fluxurilor rezultante de factori economici. Domeniul său de competenţă şi pre-
rogativele instituţionale sunt limitate în mod corespunzător. Nu numai că ordinea constituţională a UE este doar
în mică măsură federală, aceasta nici măcar nu poate fi recunoscută ca fiind un stat (Moravcsik 2001: 163-4).

Totuşi, federalismul a fost un puternic ideal normativ care i-a motivat pe mulţi dintre fondatorii
mişcării europene, precum şi multe din cercetările timpurii referitoare la UE. Recunoscând puter-
nica rezistenţă a guvernelor naţionale în faţa unor propuneri federaliste directe, Jean Monnet şi
colegii săi au optat în schimb pentru o abordare sectorială şi graduală, capturată mai bine în teoria
neofuncţionalistă decât în abordările federaliste tradiţionale. Din anii '80, totuşi, CE dezvoltase
trăsături cu similarităţi analitice celor ale federaţiilor existente. De aceea, teoriile federalismului au
crescut în importanţă, nu numai ca ideal normativ motivând integrarea europeană, ci şi ca un cadru
teoretic pozitiv, capabil să explice şi să anticipeze funcţionarea UE ca sistem politic.
Termenul "federalism" a fost subiectul multor definiţii contradictorii, dar cele mai multe se
bazează pe trei elemente subliniate de R. Daniel Kelemen (2003: 185), care defineşte federalismul
drept "un aranjament instituţional în care: (a) autoritatea publică este divizată între guvernele
statelor şi un guvern central; (b) fiecare nivel de guvernare are anumite domenii în care ia decizii
definitive; şi (c) o înaltă curte federală soluţionează disputele legate de federalism". Totodată, în
cele mai multe sisteme federale structura de reprezentare este dublă, interesele populare sau
funcţionale fiind reprezentate într-o cameră inferioară aleasă în mod direct, în timp ce unităţile teri-
toriale sunt de obicei reprezentate într-o cameră superioară, ai cărei membri pot fie aleşi direct (ca
în Senatul american) sau numiţi de guvernele statelor (ca în Bundesrat-ul german). în ambele sen-

m
MARK A. POLLACK

suri, UE este deja un sistem federal, cu o separare a puterilor garantată la nivel constituţional între
UE şi statele membre şi un sistem dual de reprezentare prin Parlamentul European (PE) şi Consi-
liul de Miniştri. Astfel, literatura din domeniul federalismului comparat oferă un instrumentar util
pentru studierea elaborării politicilor în UE.
Poate cel mai dificil aspect, ca şi în alte sisteme federale, este problema distribuţiei puterilor
între nivelul federal şi cel statal de guvernare. Modelele economice de "federalism fiscal", spre
exemplu, au sugerat că funcţiile de stabilizare macroeconomică şi distribuţie sunt exercitate cel
mai bine la nivel federal, întrucât aceste funcţii probabil ar fi exercitate insuficient sau deloc la
nivelul statelor. într-adevăr, cele mai multe federaţii mature acordă un puternic rol în domeniul fis-
cal guvernului federal, pentru a atenua şocurile asimetrice dintre state şi redistribuind fonduri de la
statele mai bogate către cele mai sărace (BSrzel şi Hosli 2003: 180—1). în general, după cum a ară-
tat Helen Wallace (2000), alegerea unui anumit nivel de guvernare — federal/UE versus
naţional/statal — poate fi teoretizată prin metafora unui pendul, unde alegerea unei arene politice
variază în funcţie de factori contextuali, funcţionali, motivaţionali şi instituţionali. .. .••.
Mai mult, amploarea oscilaţiei între nivelurile statal şi federal este considerabilă. Deşi divizarea
puterilor între cele două niveluri poate fi garantată la nivel constituţional, aceste alocări consti-
tuţionale ale autorităţii sunt deseori formulate în termeni vagi, iar în practică guvernele federale şi
statale au o jurisdicţie concurentă, nu exclusivă, în cele mai multe domenii. Atât constituţia SUA,
cât şi tratatele CE/UE cuprind clauze cuprinzătoare şi flexibile care autorizează legislativul federal
să reglementeze comerţul interstatal (clauza privind comerţul interstatal în SUA, ori articolul 95
TCE — fostul articol 100a CEE, modificat de AUE — în UE), sau chiar să adopte orice acte legisla-
tive considerate a fi "necesare sau adecvate" pentru atingerea obiectivelor fundamentale ale federa-
ţiei. Deseori observăm cicluri sau ritmuri de federalism în care guvernele federale centralizează
puterea şi autoritatea, urmate periodic de refluxuri în care statele urmăresc o reechilibrare sau o
devoluţie a puterii înapoi către acestea. în această perspectivă, istoria UE poate fi văzută ca o serie
de iniţiative centralizatoare (de exemplu, perioada fondatoare în anii '50 şi relansarea procesului
de integrare în anii '80), urmate de perioade defensive şi de devoluţie (de exemplu, rezistenţa lui
de Gaulle în anii '60 şi refluxul post-Maastricht din anii '90) (Donahue şi Pollack 2001: 98). Din
această perspectivă, conflictul asupra integrării europene nu este un proces sui generis, ci un pro-
ces structurat în mod constituţional de oscilare între state şi guvernele centrale, familiar din alte
sisteme federale.
Studiile de federalism comparat au indicat de asemenea un aspect excepţional al UE, respectiv
absenţa sau cel puţin slăbiciunea "federalismului fiscal" şi predominanţa "federalismului de regle-
mentare". Cele mai multe sisteme federale se angajează în transferuri fiscale substanţiale peste
graniţele statale, însă bugetul UE a fost plafonat la nivelul relativ scăzut de 1,27% din PIB-ul UE,
fiind dedicat în cea mai mare parte cheltuielilor legate de politicile agricolă şi de coeziune (vezi
capitolele 7, 8 şi 9). De aceea, UE nu se poate angaja într-o redistribuţie substanţială sau în stabi-
lizare macroeconomică prin politica fiscală (vezi capitolul 6), influenţând doar indirect structura
statelor asistenţiale din Europa, care rămân predominant naţionale (vezi capitolul 11). în schimb,
Uniunea s-a angajat mai ales în activităţi de reglementare (vezi capitolele 4, 10, 11, 12 şi 13),
câştigându-şi porecla de "stat reglementar" în lucrările lui Giandomenico Majone (1996) şi ale
altora (Kelemen 2004; capitolul 3 din prezentul volum). în perspectiva lui Majone, reglementările
UE au fost dirijate atât de cerere, cât şi de ofertă. Din perspectiva cererii, imperativul creării unei
pieţe interne unice a obligat statele membre ale UE să adopte reglementări comune sau armonizate
la nivelul UE, în special pentru produse, pentru a elimina barierele netarifare în calea schimburilor
şi pentru a asigura libera circulaţie a bunurilor, serviciilor, forţei de muncă şi capitalului în Uniune.
Din perspectiva ofertei, o Comisie Europeană antreprenorială a privit reglementarea ca o modali-

28
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

tate viabilă de a-şi mări competenţele, în ciuda limitelor financiare impuse de plafonul bugetar
strict al UE.
Astfel, în termeni empirici, Uniunea s-a angajat într-un proiect vast de reglementare economică,
ghidat în mare parte de crearea şi menţinerea pieţei unice, iar aceste reglementări UE au fost adop-
tate conform unei "modalităţi de reglementare" de guvernantă în care Comisia joacă un rol antre-
prenorial cheie, Consiliul şi PE un rol colectiv ca legislativ bicameral, iar CEJ şi instanţele
naţionale un rol dual în asigurarea respectării reglementărilor UE şi în eliminarea reglementărilor
naţionale care ar putea împiedica libera circulaţie a forţei de muncă (vezi capitolul 10). Ca şi în alte
sisteme federale, adoptarea unor reglementări cuprinzătoare la nivel central a purtat Uniunea spre
domenii de reglementare neprevăzute iniţial de fondatorii tratatelor, generând, începând cu anii
'90, controverse semnificative şi cereri crescânde de respectare a principiului "subsidiarităţii",
noţiune conform căreia UE ar trebui să guverneze cât mai aproape de cetăţean şi, astfel, că ar tre-
bui să reglementeze numai atunci când este necesar pentru asigurarea finalizării pieţei interne
şi/sau a altor obiective fundamentale ale tratatelor. De aceea, chiar în domeniul reglementării, sepa-
rarea orizontală a puterilor nu este fixă, ci fluidă, iar rezultatul nu este un şir ordonat de straturi, ci
unul în care UE şi autorităţile statelor membre sunt concurente, îmbinate şi în continuă mişcare.

Separarea verticală a puterilor


Spre deosebire de statele parlamentare din Europa Occidentală, dar în mod similar cu SUA, UE
beneficiază de o separare verticală a puterilor în care trei ramuri distincte de guvernare joacă
fiecare un rol conducător în funcţiile legislativă, executivă şi judiciară ale guvernării. Aceasta nu
înseamnă că o anumită instituţie are un control unic asupra uneia dintre funcţii; într-adevăr, după
cum arată Amie Kreppel (2002: 5), concepţia madisoniană privind separarea puterilor "necesită
într-o anumită măsură o împletire a puterilor în toate cele trei arene (executivă, legislativă şi judi-
ciară)", în cazul UE, spre exemplu, funcţia legislativă este în prezent împărţită între Consiliul de
Miniştri şi PE, agenda fiind stabilită de către Comisie; funcţia executivă este împărţită între
Comisie, statele membre şi (în anumite domenii) agenţiile independente de reglementare; iar
funcţia judiciară între CEJ, Tribunalul de Primă Instanţă şi un număr mare de instanţe naţionale
legate direct de CEJ prin procedura deciziilor preliminare (vezi capitolul 3).
Reflectând această separare a puterilor, cercetătorii din domeniul politicii comparate au acordat,
în ultimul deceniu, o atenţie deosebită teoretizării, anticipării şi explicării comportamentului legis-
lativ, executiv iş ydiciar, utilizând teorii standard preluate din studiile politice americane şi com-
parate, bazat pe paradigma alegerii raţionale. O scurtă trecere în revistă a literaturii va ilustra
aplicarea teoriilor comparate şi raţionaliste în fiecare dintre aceste trei domenii, precum şi promi-
siunile şi limitele acestei aplicări.

Politica legislativă: către bicameralism


Un prim curent în cadrul literaturii raţionaliste/comparate, cel mai relevant pentru preocupările
noastre în privinţa elaborării politicilor în UE, este literatura din ce în ce mai consistentă asupra
procesului legislativ al UE. Bazându-se în mod substanţial pe teoriile despre comportamentul legis-
lativ (respectiv modul în care votează legiuitorii) şi despre organizarea legislativă (modalităţile
în care adunările legislative îşi organizează activitatea), cercetătorii politicii legislative a UE au
adaptat, aplicat şi testat teorii standard din domeniul politicii legislative, pentru a înţelege procesul
decizional în cadrul Consiliului de Miniştri şi al Parlamentului, puterile acestora şi asemănarea
crescândă a acestora cu un legislativ bicameral clasic.

29
MARK A. POLLACK

Spre exemplu, unii autori au încercat să formuleze modele explicând puterea de vot relativă a
statelor membre în Consiliul de Miniştri şi formarea coaliţiilor între guvernele membre în funcţie
de diverse reguli decizionale. în cazul unanimităţii, de exemplu, regulile legislative ale UE oferă
fiecărui guvern membru o pondere egală, acesta având un drept de veto împotriva deciziilor care
i-ar putea înrăutăţi situaţia. Totuşi, trecerea la VMC creează posibilitatea ca statele să formeze coali-
ţii învingătoare care să le reflecte interesele şi ponderile în cadrul sistemului VMC al UE. în acest
context, unii cercetători au utilizat modele formale din ce în ce mai elaborate de vot în Consiliu
pentru a stabili puterea relativă de negociere a diverselor state membre; iar în ultimele conferinţe
interguvernamentale (CIG) guvernele membre au făcut din ce în ce mai multe presiuni pentru for-
mule de vot care, în opinia lor, le-ar maximiza influenţa legislativă. Mai mult, sunt relevante şi
preferinţele relative ale guvernelor membre: guvernele cu preferinţe apropiate de centrul dis-
tribuţiei într-o anumită chestiune au astfel cele mai multe şanse să se găsească într-o coaliţie
învingătoare indiferent de ponderea formală a acestora, în timp ce alte guverne pot avea preferinţe
"marginale" (în ceea ce priveşte fie integrarea, fie dimensiunea stânga-dreapta), cu mai multe
4
şanse de a fi izolate în procesul decizional al UE, iarăşi independent de ponderile formale . în
sfârşit, Consiliul tinde să funcţioneze în baza unei norme informale de realizare a consensului
oricând este posibil (vezi capitolul 3), astfel încât ipoteza preluată din teoria jocurilor referitoare la
coaliţiile minime învingătoare, care stă la baza celor mai multe modele de alegere raţională, poate
fi nesatisfâcătoare în înţelegerea practicii de zi cu zi din Consiliu (Hayes-Renshaw şi Wallace
2005).
în ultimele două decenii, PE a fost de asemenea supus unor modelări teoretice şi studii empirice
extensive, un număr din ce în ce mai mare de cercetători studiind organizarea legislativă a PE şi com-
portamentul la vot al membrilor săi (MPE) din perspectiva studiilor legislative comparate. Primele
studii având ca obiect Parlamentul, din anii '80 şi de la începutul anilor '90, au subliniat, în mod oare-
cum izbitor, că variabila care indică cel mai bine comportamentul de vot al MPE nu este cetăţenia, ci
"grupul parlamentar" de apartenenţă MPE, studiile empirice asupra voturilor exprimate demonstrând
o coeziune extraordinar de ridicată în rândurile partidului de centru-stânga al socialiştilor europeni,
partidului popular european de centru-dreapta şi al altor grupuri mai mici (vezi Kreppel 2001). Mai
mult, aceşti MPE participau la alegeri şi votau într-un "spaţiu de chestiuni" bidimensional, incluzând
nu numai familiara dimensiune naţionalism/supranaţionalism, ci şi o dimensiune mai tradiţională,
"internă", a dihotomiei stânga-dreapta (Hix 2001). Mulţi observatori ai PE au observat tendinţa celor
două grupuri parlamentare principale de a forma coaliţii supradimensionate, în mod evident pentru
asigurarea unor largi majorităţi şi pentru a creşte influenţa PE în faţa Consiliului. Totuşi, studiile
recente au indicat un început de retragere dinspre coaliţii supradimensionate către tipare mai "nor-
male" de coaliţii câştigătoare minime, de stânga sau de dreapta (Kreppel şi Hix 2003). Alte studii s-
au concentrat pe organizarea legislativă a PE, inclusiv puternicele sale comitete, ai căror membri
joacă un important rol de stabilire a agendei în pregătirea legislaţiei de dezbătut în plenul Parlamen-
tului, având astfel un efect tangibil asupra politicilor pe care UE le poate adopta (Kreppel 2001;
McElroy 2004). Poate şi mai important, aceşti cercetători au arătat că PE poate fi studiat din ce în ce
mai mult ca un "parlament normal", ai căror membri votează în mod previzibil şi coerent într-un
spaţiu politic dominat de concurenţa familiară dintre partidele de stânga şi cele de dreapta (Hix,
Noury şi Roland 2002).
în cursul anilor' 80 şi '90, puterile legislative ale PE au crescut treptat, de la "procedura de con-
sultare" relativ modestă şi neconstrângătoare stabilită prin Tratatul CEE, la procedura de "cooper-
are", creată în anii '80, şi reforma "procedurii de codecizie", introdusă în anii '90 (vezi capitolul
3). Această extindere a puterii legislative a PE a adus după sine dezvoltarea unei literaturi înflori-
toare, generând două dezbateri viguroase cu privire la natura şi amploarea influenţei în diverse
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

proceduri a PE, respectiv a Consiliului. Prima dezbatere se referă la procedura de cooperare.


George Tsebelis (1994) a argumentat că aceasta oferea Parlamentului o "putere condiţionată de sta-
bilire a agendei", în măsura în care îi dădea posibilitatea de a face anumite propuneri pe care Con-
siliul putea mai degrabă să le adopte decât să le modifice. Alţii au contestat acest argument, arătând
că amendamentele propuse de PE nu aveau un statut special fără aprobarea Comisiei, care rămânea
principalul organism de stabilire a agendei în procesul legislativ al UE (Moser 1996). Studiile
empirice par să confirme predicţiile de bază ale modelului Tsebelis, respectiv o influenţă mult mai
mare a Parlamentului asupra legislaţiei în cadrul procedurii de cooperare decât în baza mai vechii
proceduri de consultare (Tsebelis 1996; Kreppel 1999; Jacobs, Corbett şi Schackleton 2000: 187-
8).
O a doua controversă se referă la impactul Parlamentului în cadrul procedurii de codecizie intro-
duse de Tratatul de la Maastricht din 1993 privind Uniunea Europeană (TUE)
(codecizie I) şi reformate de Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997 (codecizie II). într-o serie de
articole controversate, Garrett şi Tsebelis au argumentat că de fapt PE a. pierdut puteri legislative
în trecerea de la cooperare la codecizie I. Alţi cercetători au contestat ipotezele propuse de Garrett
şi Tsebelis, arătând că specificaţiile alternative ale modelului preziceau o putere mult mai modestă de
stabilire a agendei pentru PE în cazul cooperării, şi/sau o poziţie mai puternică a PE în codecizie
(Scully 1997a, 19976, 1997c; Crombez 1997; Moser 1997). în orice caz, TA a simplificat proce-
dura de codecizie, creând o procedură de codecizie (II) mai simetrică, în care "Consiliul şi Parla-
mentul sunt legiuitori cu importanţă egală, iar regimul legislativ al UE este cu adevărat bicameral"
(Tsebelis şi Garrett: 24). Câteva studii importante din acest volum ilustrează rolul PE în procesele
legislative, dar şi bugetare, ale UE.

Politica executivă: delegare şi putere discreţionară r


., -.,,
De-a lungul istoriei UE, cercetătorii au dezbătut rolul cauzal al actorilor supranaţionali în proce-
sele de integrare şi elaborare a politicilor la nivel european, neofuncţionaliştii în general afirmând,
iar interguvernamentaliştii negând, orice rol cauzal important al organizaţiilor supranaţionale.
Totuşi, în general, nici o şcoală nu a generat ipoteze testabile cu privire la condiţiile şi modalităţile
în care instituţiile supranaţionale exercită o influenţă cauzală independentă asupra procesului de
integrare europeană. în ultimul deceniu, instituţionaliştii alegerii raţionale au acordat din ce în ce
mai multă atenţie problemei delegării către organizaţii supranaţionale, precum Comisia, şi a acţi-
unilor şi stabilirii agendei întreprinse de către acestea. în general, aceste studii abordează două
seturi specifice de întrebări. în primul rând, acestea se întreabă de ce şi în ce condiţii un grup de
mandanţi (state membre) ar delega puteri unor mandatari (supranaţionali), precum Comisia, BCE
sau CEJ. în privinţa primei întrebări, raţionalişti precum Moravcsik (1998), Majone (2000) şi Pol-
lack (2003) s-au inspirat din literatura teoretică privind delegarea în contextul politicilor ameri-
cană, comparată şi internaţională, pentru a emite şi testa ipoteze cu privire la motivele pentru care
guvernele UE delegă anumite puteri şi funcţii Comisiei şi altor actori supranaţionali.
Simplificând considerabil, studiile explicând delegarea în baza costurilor de tranzacţie susţin că
statele membre mandante, ca actori raţionali, delegă puteri organizaţiilor supranaţionale în primul
rând pentru a scădea costurile de tranzacţie ale elaborării politicilor, în special permiţând guver-
nelor membre să se angajeze credibil în acorduri internaţionale şi să beneficieze de competenţa rele-
vantă oferită de actorii supranaţionali. în ciuda accentelor diferite, lucrările empirice ale acestor
cercetători au demonstrat că, într-adevăr, statele membre ale UE delegă puteri Comisiei, BCE şi
CEJ în cea mai mare parte pentru a reduce costurile de tranzacţie ale elaborării politicilor, în spe-
cial prin monitorizarea conformităţii statelor membre, clarificarea elementelor ambigue din tratate
("contracte incomplete") şi prin adoptarea rapidă şi eficientă a reglementărilor de punere în apli-

m
MARKA. POLLACK :

care, care altfel ar trebui adoptate printr-un proces legislativ greoi chiar de statele membre. Totuşi,
aceleaşi studii recunosc în general că modelele bazate pe costurile de tranzacţie nu reuşesc să prog-
nozeze tiparele delegării către PE, care pare să fi obţinut puteri delegate în primul rând ca răspuns
la preocupările privind legitimitatea democratică, nu pentru a reduce costurile de tranzacţie ale
elaborării politicilor.
Instituţionaliştii alegerii raţionale au acordat o atenţie semnificativă unei a doua întrebări ridicate
de modelele mandant-mandatar: ce se întâmplă dacă un mandatar- cum ar fi Comisia, CEJ sau
BCE - se comportă într-un mod care deviază de la preferinţele mandanţilor? Răspunsul lor trimite
în principal la procedurile administrative pe care mandanţii le pot stabili pentru a defini ex ante
domeniul de competenţă al activităţilor mandatarilor, precum şi procedurile de supraveghere care
permit supravegherea ex post şi sancţionarea mandatarilor devianţi. Aplicată în contextul UE,
analiza mandant-mandatar conduce astfel la ipoteza conform căreia autonomia mandatarului vari-
ază probabil în funcţie de domeniu şi perioadă, de preferinţele statelor membre, de distribuţia
informaţiilor între mandanţi şi mandatari şi de regulile decizionale ce guvernează aplicarea sancţi-
unilor sau adoptarea legislaţiei (Pollack 1997, 2003; Tallberg 2000; Tsebelis şi Garrett 2000).
O mare parte a acestei literaturi se concentrează pe problema relativ mai puţin cunoscută a
"comitologiei" - comitetele reprezentanţilor statelor membre instituite pentru a supraveghea
modul în care Comisia pune în aplicare dreptul comunitar. Pentru teoreticienii alegerii raţionale,
comitetele de comitologie acţionează ca mecanisme de control concepute de statele membre man-
dante pentru a-şi supraveghea agentul supranaţional (Comisia) în sarcinile sale executive. Mai pre-
cis, cercetătorii din şcoala alegerii raţionale au analizat diferenţele dintre cele trei tipuri primare de
comitete de comitologie — respectiv, comitetele consultative, comitetele de gestiune şi comitetele de
reglementare — precizând că, în modelele formale de proces decizional executiv, procedura comite-
tului consultativ limitează cel mai puţin Comisia, spre deosebire de procedura comitetului de regle-
mentare, iar procedura comitetului de gestiune ocupă un loc intermediar (Steuenberg, Koboldt şi
Schmidtchen 1996, 1997). în aceste împrejurări, afirmă raţionaliştii, influenţa Comisiei ca man-
datar ar trebui să varieze în funcţie de tipul de comitet care guvernează un anumit domeniu, iar
cercetările preliminare sugerează că, într-adevăr, guvernele statelor membre proiectează şi uti-
lizează comitetele de comitologie ca instrumente de control şi că autonomia şi influenţa Comisiei
variază în funcţie de procedurile administrative şi de supraveghere adoptate de Consiliu (Dogan
1997; Franchino 2001; Pollack 2003).
în sfârşit, cercetătorii politicii executive din cadrul UE au început să dedice din ce în ce mai
multă atenţie unui fenomen relativ nou: BCE şi gama diversă de agenţii independente de regle-
mentare la nivelul UE. BCE, în prezent banca centrală colectivă a zonei euro, este fără îndoială cel
mai spectaculos exemplu de delegare supranaţională din istoria UE. într-adevăr, atât cercetătorii
alegerii raţionale, cât şi specialiştii UE, au considerat BCE ca fiind cea mai independentă bancă
centrală din lume, atât din cauza mandatelor lungi ale membrilor săi, care nu pot fi reînnoite, cât şi
datorită izolării Băncii şi atribuţiilor sale, care pot fi modificate numai prin acordul unanim al
statelor membre. Pentru cercetătorii raţionalişti, crearea BCE este un caz clasic de delegare pentru
mărirea credibilităţii angajamentelor statelor membre faţă de o monedă comună stabilă şi nein-
flaţionistă (Moravcsik 1998; Majone 2000). Totuşi, argumentând dintr-o perspectivă sociologic-
instituţionalistă, Kathleen McNamara (2002; şi capitolul 6) a afirmat că avantajele funcţionale ale
delegării către bănci centrale independente sunt discutabile, şi crearea BCE reprezintă astfel un
proces de "izomorfism instituţional", în care formele organizaţionale considerate reuşite şi legiti-
me într-un cadru se difuzează şi sunt copiate în alte cadre "chiar dacă aceste reguli sunt inadecvate
din punct de vedere material la nevoile acestora".

32
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

în fine, în ultimul deceniu a apărut un număr ridicat de agenţii ale UE, precum Agenţia Euro-
peană pentru Medicamente (AEM) şi Agenţia Europeană pentru Siguranţa Alimentelor (AESA),
pe lângă multe altele (vezi capitolul 13). Deşi cele mai multe dintre aceste agenţii sunt încă în
primii ani de viaţă, cercetările de până acum le-au catalogat diversele funcţii, precum şi gama largă
de mecanisme de control concepute de guvernele statelor membre pentru a limita puterea acestor
agenţii în modalităţi corespunzătoare diverselor sarcini ale acestora. Aceasta sugerează iarăşi că
guvernele statelor membre delegă funcţii actorilor executivi din motivele specificate în teoriile
raţionaliste şi adaptează mecanismele de control la funcţiile şi preferinţele anticipate ale respec-
tivelor agenţii (Kreher 1997; Everson et al. 2001).

Politica judiciară şi CEJ


De asemenea, instituţionaliştii alegerii raţionale s-au angajat în cercetări din ce în ce mai sofisticate cu
privire la natura politicii judiciare a UE şi la rolul CEJ în procesul de integrare. Geoffrey Garrett
(1992) a fost primul care, în baza analizei mandant-mandatar, a argumentat că, în calitate de man-
datar al guvernelor membre ale UE, Curtea era obligată să urmeze preferinţele celor mai puternice
state membre. Aceste state membre, afirma Garrett, înfiinţaseră CEJ ca pe o modalitate de
soluţionare a problemelor "contractării incomplete" şi de monitorizare a conformităţii cu obligaţi-
ile UE şi acceptau în mod raţional jurisprudenţa CEJ, chiar atunci când deciziile le erau nefavora-
bile, datorită unui interes pe termen lung în aplicarea dreptului comunitar. într-o asemenea situaţie,
argumentau Garrett şi Weingast (1993: 189), CEJ ar putea identifica "puncte focale construite" între
mai multe rezultate de echilibru, dar era improbabil ca aceasta să decidă împotriva preferinţelor
statelor membre UE mai puternice, după cum sugeraseră Burley şi Mattli (1993) într-un faimos arti-
col bazat pe teoria neofuncţionalistă.
Alţi cercetători au argumentat cu tărie că modelul lui Garrett supraestima mecanismele de con-
trol aflate la dispoziţia statelor membre puternice şi uşurinţa sancţionării unei Curţi activiste, care
de fapt era mult mai autonomă decât sugera Garrett. Aceste opinii sugerează că CEJ a putut duce
procesul de integrare juridică mult dincolo de preferinţele colective ale guvernele membre. Acest
lucru se datorează parţial costurilor ridicate ale statelor membre în anularea sau nerespectarea
deciziilor CEJ, şi pe de altă parte faptului că CEJ are aliaţi puternici sub forma instanţelor naţionale
şi petenţilor individuali, care trimit Curţii sute de cazuri pe an prin procedura "deciziilor prelimi-
nare" stabilită prin articolul 234 TCE (fostul articol 177 CEE) (Weiler 1994; Mattli şi Slaughter
1995, 1998 a; Stone Sweet şi Caporaso 1998; Stone Sweet şi Brunell 1998a, 1998 b; Alter 2001).
După Stone Sweet şi Caporaso (1998: 129), "trecerea la supremaţie şi efect direct trebuie înţeleasă
ca o acţiune curajoasă" a Curţii.
ş, Totuşi, în contrast cu analizele tradiţionale mandant-mandatar, Stone Sweet şi colaboratorii săi
sugerează că puterea discreţionară excepţională a Curţii faţă de guvernele membre înseamnă că ar
trebui să ne îndreptăm atenţia şi către ceilalţi interlocutori ai CEJ, mai ales instanţele naţionale,
care generează majoritatea cazurilor aduse în faţa CEJ, precum şi litiganţii individuali, care uti-
lizează dreptul comunitar pentru atingerea obiectivelor lor în cadrul sistemelor juridice naţionale
(Mattli şi Slaughter 1998«; Alter 2001; Conant 2002). Aceste studii au demonstrat complexitatea
integrării juridice a CEJ, relaţiile dintre actorii politici şi juridici supranaţionali, naţionali şi sub-
naţionali, precum şi limitele dreptului comunitar în contextele juridice naţionale.

Către ştiinţă normală?


Cercetătorii îndreptându-se spre studiul UE au abordat elaborarea politicilor comunitare utilizând
instrumentele teoretice ale politicii comparate, modelele formale şi informale preluate din teoria

33
MARKA. POLLACK

alegerii raţionale, precum şi un angajament pozitivist către o testare empirică sistematică. Litera-
tura rezultantă, deşi uneori foarte abstractă şi inaccesibilă cititorului obişnuit, a dus la înţelegerea
mult mai bună a elaborării politicilor UE, a rolurilor şi influenţei Comisiei, Consiliului, Parlamen-
tului şi Curţii, precum şi a relaţiei dintre instituţiile UE şi interlocutorii naţionali şi subnaţionali ai
acestora. Mai mult, odată cu crearea şi difuzarea unor baze de date noi, posibilitatea testării şi fal-
sificării sistematice a teoriilor va creşte în anii următori, transformând UE într-o arenă din ce în ce
mai promiţătoare pentru practica "ştiinţei normale".

Perspectiva guvernantei: UE ca regim politic


Până acum, cititorul ar putea concluziona cu uşurinţă din acest capitol că istoria teoretizării UE este
o progresie lineară de la teoriile relaţiilor internaţionale către teoriile politicii comparate, fiind acor-
dată o atenţie din ce în ce mai mare abordărilor alegerii raţionale şi testării pozitiviste a ipotezelor.
O asemenea concluzie ar fi totuşi înşelătoare. Cercetătorii din domeniul relaţiilor internaţionale
continuă să-şi pună întrebări importante cu privire la procesul integrării europene şi să teoretizeze
cu privire la UE în contextul cooperării regionale şi integrării regionale între statele din diverse
părţi ale lumii. Abordarea specifică domeniului politicii comparate aplicată în studiul UE nu a
înlocuit studiul integrării regionale din perspectiva relaţiilor internaţionale, ci există în paralel cu
acesta. La fel de important, aceste abordări coexistă în prezent cu o a treia abordare, etichetată în
mod tipic "perspectiva guvernantei", care se bazează atât pe RI, cât şi pe politica comparată, şi
care consideră că UE nu este nici o organizaţie internaţională, nici un "sistem politic" intern, ci un
sistem nou apărut de "guvernantă fără guvern".
Perspectiva guvernantei nu este o teorie unică cu privire la UE sau integrarea europeană, ci o gru-
pare de teorii înrudite subliniind teme comune (Jachtenfuchs 2001; Jachtenfuchs şi Kohler-Koch
2004). Simon Hix (1998) a contrastat în mod util şcoala guvernantei cu alternativa sa
raţionalistă/comparativă/pozitivistă, argumentând că perspectiva guvernantei constituie o agendă
de cercetare distinctă în patru privinţe. în primul rând, perspectiva guvernantei teoretizează guver-
nanta UE ca fiind non-ierarhică, mobilizând reţele de actori privaţi şi publici, care se angajează în
deliberare şi eforturi de soluţionare a problemelor, la fel de mult prin instituţii informale ca şi prin
cele formale. In al doilea rând, practicienii perspectivei guvernantei sunt suspicioşi cu privire la
modelele "standard", susţinând necesitatea unui "nou vocabular" (Schmitter 1996: 133) pentru a
captura trăsăturile distinctive ale guvernantei UE 5 . în al treilea rând, cercetătorii din domeniul
guvernantei UE subliniază deseori (deşi nu întotdeauna) capacitatea UE de a promova "delibera-
rea" şi "persuasiunea" — un model de elaborare a politicilor în care actorii sunt deschişi la schim-
barea credinţelor şi preferinţelor acestora, şi în care argumentele pot conta Ia fel de mult sau poate
chiar mai mult decât puterea de negociere. în al patrulea rând, teoreticienii guvernantei, ca şi com-
parativiştii, exprimă în mod frecvent o preocupare normativă cu privire Ia "deficitul democratic"
din UE; dar în timp ce, în evaluările lor, comparativiştii pun accentul pe modelele majoritare sau
parlamentare de democraţie, mulţi teoreticieni ai guvernantei pun accentul pe potenţialul UE ca
"democraţie deliberativă", în care soluţionarea colectivă a problemelor oferă o alternativă supe-
rioară din punct de vedere normativ de elaborare a politicilor într-o Uniune multinaţională. în final,
se poate adăuga că, în timp ce Hix şi alţi comparativişti sunt angajaţi faţă de un model pozitivist de
testare a ipotezelor şi generalizare, cercetătorii guvernantei tind să evite testarea ipotezelor în

34
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

favoarea unei "descrieri în tuşe groase" şi a unei critici normative a guvernantei contemporane în
cadrul UE.
Literatura privind "guvernanta" astfel definită s-a extins în mod notabil pe parcursul ultimului
6
deceniu . Ne concentrăm aici pe câteva aspecte cheie: (1) conceptul de "guvernantă" derivat din lite-
ratura comparată şi cea a relaţiilor internaţionale; (2) aplicări timpurii ale acestuia în contextul UE,
în cadrul literaturii privind "guvernanta multistratificată" şi reţelele de elaborare a politicilor; (3) o
literatură substanţială cu privire la capacitatea de guvernantă a statelor membre şi a instituţiilor UE
şi problemele de legitimitate cu care se confruntă acestea din urmă; şi (4) un set nou şi inovator de
afirmaţii cu privire la UE ca proces de " supranaţionalism deliberativ" capabil să rezolve aceste
dileme normative.

Guvernare fără guvern


în critica formulată de Hix (1998), perspectiva guvernantei este prezentată ca o abordare sui
generis, tratând UE ca fiind fundamental diferită alte regimuri politice, necesitând abordări teoreti-
ce noi — spre deosebire de modelele "standard". Totuşi, literatura privind guvernanta UE se spri-
jină mult pe conceptul - sau conceptele - de guvernantă elaborate de cercetătorii din domeniile
politicii comparate şi relaţiilor internaţionale.
în domeniul politicii comparate, termenul de guvernantă a apărut din ce în ce mai frecvent, dar cu
definiţii şi accente diferite — astfel, Rod Rhodes (1996) identifică cel puţin şase utilizări distincte ale
termenului în literatură, inclusiv concepte familiare precum guvernanta corporativă, "noua
gestiune publică" şi conotaţiile normative ale "bunei guvernante". Totuşi, cei mai radicali
teoreticieni ai guvernantei consideră că guvernele contemporane nu au cunoştinţele şi informaţiile
necesare pentru a rezolva probleme economice şi sociale complexe, guvernanta trebuind astfel
concepută mai larg ca reprezentând interacţiunile negociate ale actorilor publici şi privaţi într-o
anumită arenă politică. în această perspectivă, societatea modernă este "radical descentralizată",
iar guvernul este numai unul dintre numeroşii actori ai acestui proces mai larg de guvernantă
socioeconomică (Kooiman 1993).
Poate cea mai sistematică definiţie a guvernantei a fost oferită de Rhodes (1996: 660), care
defineşte guvernanta în termeni de "reţele auto-organizate, interorganizaţionale", şi trece la iden-
tificarea a patru caracteristici de bază ale "guvernantei", care disting termenul de noţiunea
tradiţională de "guvernare":

D Interdependenţa dintre organizaţii. Guvernanta este mai cuprinzătoare decât guvernarea,


acoperind actori non-statali; schimbarea limitelor statului însemna că frontierele dintre sec-
toarele public, privat şi voluntar devin flexibile şi opace.

• Interacţiuni continue între membrii reţelei, generate de necesitatea de a face schimb de


resurse şi de a negocia obiective împărtăşite reciproc.

• Interacţiuni de tip joc, bazate pe încredere şi reglementate de regulile jocului negociate şi


convenite de participanţii la reţea.

D Un grad semnificativ de autonomie faţă de stat. Reţelele nu sunt subordonate statului; aces-
-«; tea se auto-organizează; deşi statul nu ocupă o poziţie suverană privilegiată, acesta le poate
direcţiona indirect şi imperfect.
Din această perspectivă, guvernanta prin reţele public-privat complementează clasificarea
tradiţională a lui Williamson (1985) în "pieţe" şi "ierarhii" văzute ca două tipuri ideale de "alocare
autoritară a resurselor şi de exercitare a controlului şi coordonării". în acest sens, guvernanta nu este
MARKA. POLLACK

nouă, în măsura în care guvernele au cooperat întotdeauna cu actorii publici şi privaţi la furnizarea
de servicii, dar adoptarea politicilor neoliberale în Europa şi SUA a condus la o deplasare generală
către guvernarea prin aceste reţele, pe măsură ce statele reduc dimensiunea sectoarelor publice şi
încearcă să transfere responsabilitatea furnizării serviciilor către sectoarele privat şi voluntar.

' •' Mai mult, această trecere de la guvernare la guvernantă ridică noi întrebări analitice şi norma-
tive, inclusiv chestiunile interconectate ale fragmentării, direcţionării şi răspunderii. Fragmentarea
poate apărea atunci când birocraţiile statelor centralizate subcontractează furnizarea serviciilor
publice către o gamă largă de organizaţii publice, cvasipublice şi private, reducând controlul
guvernului central asupra rezultatelor politicilor. în cel mai bun caz, argumentează Rhodes şi alţii,
guvernele pot "orienta" politicile publice într-o anumită direcţie, dar în practică rezultatele politi-
cilor vor depinde de interacţiunile unui număr ridicat de actori, asupra cărora guvernele au numai
un control imperfect. în final, faptul că guvernele subcontractează funcţii publice unor agenţii
independente şi actorilor privaţi pune întrebări cu privire la răspunderea democratică faţă de elec-
torat - întrebări care, de asemenea, stau la baza literaturii privind guvernanta din domeniul relaţi-
ilor internaţionale.
în cadrul teoriei relaţiilor internaţionale (RI), analiza guvernantei începe în mod tipic de la per-
spectiva sistemică a statelor coexistând într-o stare de anarhie, şi nu de la elaborarea politicilor
publice în cadrul statelor, iar întrebarea de bază este dacă şi în ce condiţii statele pot coopera pen-
tru a realiza câştiguri comune, în ciuda absenţei unui guvern global care să asigure respectarea
acordurilor dintre acestea. în acest context, o ordine internaţională poate fi păstrată chiar în absenţa
unui guvern mondial, prin procese de guvernantă internaţională, care, după Rosenau (1992: 4),

; . . nu sunt sinonime cu guvernarea. Ambele se referă la un comportament şi activităţi orientate către un scop,
la sisteme de conducere; dar guvernarea sugerează mai degrabă activităţi susţinute de o autoritate formală, prin
puteri poliţieneşti pentru a asigura punerea în aplicare a politicilor instituite, în timp ce guvernanta se referă Ia
activităţi bazate pe obiective împărtăşite reciproc, ce pot decurge sau nu din responsabilităţi legale prescrise în
mod formal, şi care nu se bazează în mod necesar pe puteri poliţieneşti pentru asigurarea respectării acestora.
Cu alte cuvinte, guvernanta este un fenomen mai cuprinzător decât guvernarea. Aceasta include instituţii
guvernamentale, dar subsumează şi mecanisme informale neguvernamentale prin care persoanele şi organiza-
ţiile din acest domeniu progresează şi îşi ating obiectivele.
Alţi teoreticieni din domeniul relaţiilor internaţionale au examinat funcţionarea regimurilor inter-
naţionale, definite ca "instituţii sociale care constau în principii, reguli, norme, proceduri
decizionale şi programe convenite ce guvernează interacţiunile actorilor în domenii specifice"
(Young 1997: 4). Mai mult, în timp ce teoriile tradiţionale privind regimurile presupuneau că
statele erau actorii primari sau unici în cadrul regimurilor internaţionale — în esenţă, perspectiva
interguvernamentală discutată în prima secţiune a acestui capitol — un număr din ce în ce mai ridi-
cat de teoreticieni RI au argumentat în favoarea importanţei unor tipuri diferite de reţele, inclusiv a
reţelelor"transguvernamentale" de autorităţi publice de nivel inferior sau actori judiciari inter-
acţionând peste frontiere cu echivalenţii lor străini (Slaughter 2004), şi reţelelor "transnaţionale" de
actori privaţi formând un fel de "societate civilă globală" pentru influenţarea directă a statelor şi a
comportamentului individual prin acţiuni comune, precum campanii şi boicoturi internaţionale
(Wapner 1996)7.
Pe scurt, multe din temele cheie ale perspectivei guvernantei - accentul pus pe reţelele non-ierar-
hice, pe interacţiunile public-privat şi pe guvernanta fără guvernare - provin din tradiţii paralele
ale guvernantei, atât în politica comparată, cât şi în relaţiile internaţionale.

36
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

Guvernantă multistratificată şi reţele UE de elaborare a politicilor


Conform celor mai multe opinii (Jachtenfuchs 2001; Bache şi Flinders 2004: 3), perspectiva
guvernantei aplicată la studiul UE îşi găseşte originile, cel puţin parţial, în lucrările lui Gary Marks
(1992,1993) cu privire la crearea şi punerea în aplicare a fondurilor structurale ale UE. Opunându-
se interguvernamentaliştilor precum Moravcsik, acesta argumenta că funcţionarea fondurilor
structurale din anii '80 şi '90 oferea probe în favoarea unei imagini foarte diferite a UE, una în care
guvernele centrale pierdeau din puteri, atât în favoarea Comisiei Europene (care juca un rol cheie
în conceperea şi aplicarea fondurilor), cât şi a autorităţilor locale şi regionale din fiecare stat mem-
bru (cărora, prin reforma din 1988 a fondurilor, li s-a acordat un rol de "parteneriat" în planificare
şi aplicare). Argumentând în acest sens, Bache şi Flinders (2004: 3) arată următoarele:

Conceptul de guvernantă multistratificată . . . cuprindea atât dimensiuni verticale, cât şi orizontale. Prin "mul-
tistratificat" se înţelegea interdependenţa în creştere a guvernelor care funcţionau la diferite niveluri teritoriale,
în timp ce "guvernanta" semnala mărirea interdependentei dintre guverne şi actori neguvernamentali la diverse
niveluri teritoriale.

Mai precis, analiza guvernantei multistratificate (GMS) a lui Marks a îmbinat concluziile funda-
mentale ale literaturii privind reţelele de elaborare a politicilor, cu accentul său pe aceste reţele şi
pe comunităţile de elaborare a politicilor publice din diverse domenii, cuprinzând actori publici şi
privaţi, cu perspectiva unei UE în care actorii supranaţionali şi subnaţionali subminau dominaţia şi
controlul tradiţional al guvernelor naţionale.
Studiile ulterioare asupra fondurilor structurale UE au pus sub semnul întrebării afirmaţiile
empirice cuprinzătoare ale lui Marks, arătând în special că guvernele statelor membre ale UE au
jucat un rol central în reformele succesive ale fondurilor, şi că aceste state membre au rămas
"intermediari" eficienţi, controlând incursiunile Comisiei şi ale autorităţilor subnaţionale în dome-
niul rezervat în mod tradiţional suveranităţii statale (Pollack 1995; Bache 1998; vezi şi capitolul
9). în urma acestor contestări, susţinătorii guvernantei multistratificate au dat înapoi într-o anumită
măsură de la pretenţiile anterioare, mai cuprinzătoare, privind efectele transformatoare ale politicii
structurale a UE, continuând totuşi să exploreze atât dimensiunea verticală a reformei teritoriale,
cât şi dimensiunea orizontală a reţelelor europene de elaborare a politicilor.
în ceea ce priveşte aspectul vertical, Liesbet Hooghe, Gary Marks şi alţii au revenit la politicile
regionale ale UE, încercând să delimiteze şi să explice diferenţa substanţială a nivelului de putere
acordat de către fondurile structurale ale UE actorilor supranaţionali şi subnaţionali în diversele
state membre. în anumite cazuri, demonstrează autorii, autorităţile regionale noi şi în special cele
existente au putut să profite de resursele UE şi locul acestora în nou-apărutele reţele de elaborare
a politicilor pentru a-şi mări autonomia regională, în timp ce în alte state, ca Marea Britanie şi Gre-
cia, guvernele naţionale au reuşit să-şi păstreze un considerabil rol de "intermediar" între UE şi
guvernele subnaţionale (Hooghe 1996). Totuşi, la nivel mai general, autorii descriu şi încearcă să
explice ceea ce ei numesc "un imens transfer de autoritate" de la guvernele naţionale către arena
europeană şi autorităţile subnaţionale şi regionale într-un număr considerabil de state, inclusiv
Franţa, Italia, Spania, Belgia şi Marea Britanie. Rămâne de văzut dacă această devoluţie a fost
propulsată în întregime sau parţial de integrarea europeană sau din considerente pur naţionale, dar
este clar că multe autorităţi regionale au luat o poziţie activă în elaborarea politicilor europene, sta-
bilind birouri permanente la Bruxelles (cel mai des, autorităţile regionale germane şi belgiene),
uneori făcând parte din delegaţiile statelor acestora în Consiliul de Miniştri, atunci când politicile
UE interferau cu prerogative regionale garantate prin constituţie (Marks, Hooghe şi Blank 1996).
Ca şi literatura privind federalismul, GMS se concentrează în mare parte pe aspectele teritoriale ale

37
MARKA. POLLACK

guvernantei în Europa. Totuşi, spre deosebire de literatura federalistă, cercetătorii din domeniul
GMS sunt preocupaţi nu numai de distribuţia autorităţii între statul naţional şi UE, ci în general de
transferul de autoritate de la guvernele naţionale către actori supranaţionali şi subnaţionali (Hooghe
şi Marks 2001; Bache şi Flinders 2004).
Alţi cercetători s-au concentrat pe aspectele orizontale sau de reţea ale integrării europene,
bazându-se pe teoria reţelelor pentru a descrie şi explica funcţionarea reţelelor transnaţionale şi
transguvernamentale, care pot devia de la "comunităţile de elaborare a politicilor" relativ închise,
cuprinzând actori publici şi privaţi din domenii precum cercetarea şi dezvoltarea tehnologică, la
"reţelele de problematici", mai deschise şi mai poroase, predominante în domenii precum regle-
mentarea de mediu. Deschiderea şi interdependenţa acestor reţele, se argumentează, determină atât
influenţa relativă a diverşi actori, cât şi conţinutul politicilor UE (în special în etapele iniţiale ale
acestora, când Comisia propune politici în consultare cu diverşi actori publici şi privaţi) (Peterson
şi Bomberg 1999; Peterson 2004). Mai mult, această guvernantă sub formă de reţea a fost accen-
tuată şi mai mult în ultimul deceniu prin crearea unor reţele formale şi informale ale autorităţilor
naţionale de reglementare, în domenii precum politica concurenţei (antitrust), reglementarea utili-
tăţilor publice şi reglementarea sectorului financiar. Prin contrast cu cei mai mulţi cercetători ai
politicii legislative, care accentuează importanţa regulilor formale în modelarea comportamentu-
lui actorilor şi a rezultatului politicilor (Hix 1998; Jupille 2004), cercetătorii reţelelor de elaborare
a politicilor pun accentul pe politica informală a Uniunii, în care aceste reţele de actori privaţi şi
publici determină substanţial orientările politicilor care sunt prezentate ulterior Consiliului şi Par-
lamentului European în vederea adoptării lor oficiale.
în sfârşit, altă ramură a tradiţiei guvernantei multistratificate examinează fenomenul "europe-
nizării", adică procesul prin care instituţiile şi politicile UE influenţează instituţiile şi politicile
naţionale în diversele state membre. în termeni generali, aceste studii datează din anii '70, când un
număr redus de cercetători a examinat felul în care aderarea la UE a influenţat instituţiile politice
şi politicile publice naţionale (vezi, de exemplu, H. Wallace 1973; Bulmer şi Patterson 1987). în
cursul anilor '90, studiul europenizării s-a dezvoltat, un număr în creştere de cercetători încercând
să explice atât procesul, cât şi variaţia semnificativă a rezultatelor observate atât în statele mem-
bre, cât şi în diverse domenii. într-o formulare foarte influentă, Cowles, Caporaso şi Risse (2001)
au sugerat că amploarea europenizării ar trebui să fie produsul comun al: (1) presiunilor de
adaptare decurgând din "potrivirea" mai bună sau mai proastă între UE şi instituţiile şi politicile
naţionale şi (2) al variabilelor interne, inclusiv numărul de restricţii interinstituţionale ("veto
points") şi culturile organizaţionale şi politice ale instituţiilor naţionale existente. Ulterior, cercetă-
torii au schiţat mecanisme raţionaliste şi constructiviste alternative prin care UE putea influenţa
politica internă—în primul rând prin limitarea opţiunilor naţionale, în a doilea rând prin inducerea
unor norme noi şi prin remodelarea identităţilor şi preferinţelor naţionale (BOrzel şi Risse 2000).
Mai recent, Frank Schimmelfennig şi Ulrich Sedelmeier (2002,2005) au condus echipe de cercetă-
tori care au testat ipoteze raţionaliste şi constructiviste alternative cu privire la efectul aderării la
UE în noile state membre. Aceştia găsesc unele dovezi privind o învăţare a politicilor şi o
socializare condusă de UE, anticipată de modelele constructiviste, dar conţinutul şi calendarul
reformelor din noile state membre sugerează că cel mai mare impact al UE a rezultat dintr-o
condiţionare explicită de către aceasta, un mecanism raţionalist clasic.

Globalizare, europenizare şi chestiunea legitimităţii democratice


O a doua ramură majoră a abordării în termeni de guvernantă a studiului asupra UE s-a dezvoltat
din literatura europeană de economie politică a anilor '80 şi '90, fiind asociată unor cercetători pre-

38
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

cum Wolfgang Streeck (1996) şi Fritz Scharpf (1999). Multe dintre aceste lucrări analizează şi
întreprind o critică normativă a unei UE care ar submina autonomia şi capacitatea de guvernantă
internă a statelor membre prin "integrare negativă", în timp ce eşuează în încercarea de a institui o
capacitate de guvernantă care să fie atât substanţială, cât şi legitimă din punct de vedere democra-
tic la nivelul supranaţional al UE. De obicei, această critică este formulată în două etape. în primul
rând, se argumentează că reglementările UE privind piaţa internă şi deciziile CEJ au erodat, invali-
dat sau înlocuit permanent reglementările sociale naţionale, periclitând astfel obiectivele sociale şi
preferinţele exprimate democratic de către alegătorii naţionali şi adunările legislative ale acestora.
Mai mult, se argumentează că deseori, chiar atunci când legislaţia UE şi jurisprudenţa CEJ lasă
neatinse legile, sistemele de impozitare şi programe de protecţie socială naţionale, dispoziţiile
privind libera circulaţie în cadrul Uniunii pot lansa un proces de concurenţă reglementară în care
guvernele naţionale se confruntă cu presiuni în sensul ajustării reglementărilor naţionale, pentru a
le face mai atractive capitalului mobil. Aceasta poate duce la o "cursă în jos", guvernele naţionale
concurând pentru scăderea fiscalităţii şi a reglementărilor aplicate firmelor care ameninţă să se
mute în alte jurisdicţii. Recenta adoptare a euro şi limitările impuse deficitelor bugetare naţionale
cuprinse în Pactul de Stabilitate şi Creştere al UE ar fi limitat şi mai mult autonomia naţională,
privând statele de instrumentele de politică fiscală ce s-au dovedit eficiente în trecut pentru
urmărirea unor scopuri economice şi sociale (vezi capitolul 6). în cuvintele lui Claus Offe (2000),
acquis-ul comunitar (corpul de norme şi legi emise de UE) ameninţă în prezent acquis-ul naţional
al democraţiei liberale şi sistemelor dezvoltate de protecţie socială. Amploarea şi caracterul aces-
tei presupuse curse în jos rămân discutabile, Scharpf (1999) şi alţii recunoscând că amploarea
dereglementării concurenţiale pare să varieze sistematic în funcţie de domenii. în plus, anumiţi
comentatori sugerează că nu este vorba atât de o "cursă în jos", cât de includerea preferinţelor pre-
dominante, în special a celor neoliberale. în orice caz, perspectiva subminării reglementărilor
naţionale şi a statelor asistenţiale ridică o serie de provocări analitice şi normative însemnate, în
special social-democraţilor şi cercetătorilor teoriei democratice.
Această provocare adresată guvernantei naţionale ridică o a doua întrebare, şi anume: dacă
această cursă în jos poate fi evitată, iar democraţia recâştigată, la nivelul UE. în această privinţă,
mulţi dintre cei care participă la dezbatere sunt pesimişti, indicând natura distantă şi opacă a pro-
cesului decizional la nivelul UE, rolul puternic al funcţionarilor aleşi în mod indirect în Consiliul
de Miniştri şi al funcţionarilor numiţi ai Comisiei Europene, slăbiciunea PE şi caracterul secundar
al alegerilor pentru acesta, precum şi preferinţa tratatelor pentru liberalizarea pieţelor, în
defavoarea reglementărilor sociale (Williams 1991; Scharpf 1999; Greven 2000). Mai mult, chiar
dacă ar fi abordate aceste defecte instituţionale ale tratatelor UE, Joseph Weiler (1995) şi alţii au
sugerat că Europa nu are un demos, un grup de oameni uniţi printr-un spirit de comunitate care ar
putea reprezenta baza democraţiei la nivelul UE. Din toate aceste motive, argumentează teoreti-
cienii guvernantei, UE se confruntă cu un "deficit democratic" şi o profundă criză de legitimitate.
O mare parte din literatura privind guvernanta este dedicată propunerilor de creştere a răspunderii
democratice şi a capacităţii de guvernantă a Uniunii. în timp ce în trecut instituţiile UE se bazaseră
în primul rând pe "legitimitatea ieşirilor" (respectiv, eficienţa sau popularitatea efectelor politicilor
UE), în prezent sunt din ce în ce mai multe apeluri în favoarea unor reforms care ar mări "legitimi-
tatea intrărilor" (respectiv, răspunderea democratică a instituţiilor UE în faţa electoratului).
în această literatură putem identifica trei direcţii distincte de reformă: parlamentarizare, consti-
tuţionalizare şi deliberare. Parlamentarizarea ar implica inter alia mărirea puterilor legislative şi
bugetare ale PE, întărirea grupurilor parlamentare la nivelul UE, creşterea importanţei chestiunilor
UE (nu a celor naţionale) în alegerile europene şi subordonarea Comisiei faţă de Parlament, ca în

39
MARKA. POLLACK

sistemele parlamentare naţionale ale Europei. Totuşi, unii critici au îndoieli cu privire la modelul
parlamentar, sugerând că această abordare ar putea exacerba, nu ameliora, criza de legitimitate a
UE, supunând pe termen lung comunităţile naţionale, demoi, unei poziţii minoritare într-o Uniune
cu 25 de membri (Weiler 1995).
O a doua propunere, mai modestă, este "constituţionalizarea", însemnând crearea unor reguli de
ansamblu şi a unor controale procedurale care ar asigura niveluri minime de transparenţă şi partici-
pare publică la elaborarea politicilor UE. Comisia a deschis această dezbatere publicând Cartea
Albă privind guvernanta (Comisia 2001 d), care propunea diverse reforme, inclusiv publicarea
online a informaţiilor privind politicile şi propunerile de politici, un cod de conduită pentru con-
sultarea cu grupurile societăţii civile, norme întărite privind accesul publicului la documentele UE,
precum şi instituirea unui dialog sistematic cu guvernele locale şi regionale din statele membre.
Totuşi, s-ar putea argumenta că nici aceste reforme nu ar aduce UE la nivelul guvernelor naţionale,
care rămân mult mai vizibile, transparente şi responsabile în faţa cetăţenilor decât instituţiile UE.
Astfel, din ce în ce mai mulţi autori au sugerat un al treilea model pentru UE, respectiv o
"democraţie deliberativă" în care cetăţenii, sau cel puţin reprezentanţii acestora, ar delibera colec-
tiv în căutarea celei mai bune soluţii pentru problemele comune.

Argument, persuasiune şi "orientare deliberativă"


Această accentuare a deliberării provine în mare parte din opera lui Jlirgen Habermas (1985,
1998), a cărui teorie a acţiunii comunicative a fost adaptată la studiul relaţiilor internaţionale şi a
guvernantei UE. Principala afirmaţie a abordării, popularizată de Risse (2000) în domeniul relaţi-
ilor internaţionale, este că nu există două, ci trei "logici ale acţiunii sociale", respectiv: logica con-
secinţelor (sau a maximizării utilităţii), subliniată de teoreticienii alegerii raţionale; logica
adecvării (sau comportamentul de urmare a regulilor) asociată teoriei constructiviste; şi o "logică
a argumentării", derivată în mare parte din teoria lui Habermas a acţiunii comunicative.
Acţiunea comunicativă habermasiană, sau ceea ce Risse (2000: 7) numeşte logica argumentării

. . . presupune că actorii încearcă să conteste pretenţiile de valabilitate inerente în orice afirmaţie cauzală sau
normativă şi urmăresc un consens comunicaţional cu privire la perceperea de către ei a unei situaţii şi justifi-
carea principiilor şi normelor care le ghidează acţiunea. De asemenea, raţionalitatea argumentativă presupune
că participanţii la un discurs sunt dispuşi să fie convinşi de un argument mai bun şi că relaţiile de putere şi ie-
rarhiile sociale trec în fundal. . . Interesele, preferinţele şi percepţiile actorilor nu mai sunt fixe, ci supuse unor
provocări discursive. Atunci când prevalează raţionalitatea argumentativă, actorii nu încearcă să maximizeze
sau să satisfacă anumite interese sau preferinţe, ci să conteste şi să justifice pretenţiile de valabilitate inerente
acestora—şi sunt pregătiţi să-şi schimbe opinia asupra lumii sau chiar interesele în urma unui argument mai
bun.

Mai simplu, actorii politici nu negociază pur şi simplu în baza unor preferinţe fixe şi a puterii rela-
tive a lor, pot şi să "argumenteze", chestionându-şi propriile credinţe şi preferinţe, fiind deschişi
spre persuasiune şi forţa unui argument mai bun. Mai mult, în opinia multor teoreticieni ai
democraţiei, aceste procese duc la promisiunea unei "democraţii deliberative" dezirabile din punct
de vedere normativ, în care actorii sociali se angajează într-o căutare colectivă sinceră a adevăru-
lui şi a celei mai bune politici publice disponibile, unde chiar cei care pierd aceste dezbateri
acceptă rezultatul în temeiul participării lor la procesul deliberativ şi datorită înţelegerii argu-
mentelor principiale prezentate de concetăţenii lor (Elster 1998; Bohman 1998).
în ciuda presupuselor beneficii ale acestei democraţii deliberative, Habermas şi discipolii săi
acceptă că o acţiune comunicativă autentică, sau raţionalitatea argumentativă, este de aşteptat

m
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

numai în baza unui set (destul de restrictiv) de trei condiţii. în primul rând, participanţii la o delibe-
rare trebuie să fie capabili de empatie, să vadă lumea prin ochii celorlalţi. în al doilea rând, par-
ticipanţii trebuie de asemenea să împărtăşească "o experienţă comună, . . . un bagaj de
interpretări colective ale lumii şi propriilor persoane, furnizat de limbă, istorie comună sau cul-
tură", în a treilea rând, o situaţie ideală cere ca discursul să fie public şi ca toţi actorii să aibă acces
egal la acesta (Risse 2000: 10-11). Acestea sunt precondiţii solicitante, cu atât mai mult la nivel
internaţional, unde nu poate fi presupusă o experienţă comună şi unde relaţiile de putere sunt
ubicue. Din acest motiv, recunoaşte Risse (2000: 19-20), ar trebui să anticipăm o deliberare sau
argumentare internaţională numai în anumite condiţii, în special:

• existenţa unei experienţe comune oferite de un grad ridicat de instituţionalizare internaţiona-


lă în respectivul domeniu;

D incertitudinea intereselor şi/sau necunoaşterea situaţiei de către actori; şi

D instituţii internaţionale bazate pe relaţii non-ierarhice permiţând interacţiuni dense în condiţii


informale de tipul reţelelor.
Aceste condiţii cu siguranţă nu sunt întotdeauna îndeplinite în politica internaţională. Când sunt
prezente, cercetătorii constructivişti anticipează că actorii internaţionali se vor angaja în argu-
mentare, nu în negociere. Studiile empirice asupra deliberării se confruntă cu dificultăţi
metodologice semnificative în realizarea distincţiei dintre argumentare şi negociere, ori dintre
acţiune comunicativă autentică şi "pălăvrăgeală" (Checkel 2001; Magnette 2004: 208). în ciuda
acestor dificultăţi, din ce în ce mai multe studii au indicat cel puţin unele semne de deliberare în
instituţiile internaţionale, de exemplu, Consiliul de Securitate al ONU ( Johnstone 2003).
în ultimii ani, în cadrul studiului asupra UE s-a acordat o atenţie extraordinară promisiunii
deliberării din trei motive. în primul rând, UE a fost identificată de teoreticienii guvernantei ca un
mediu caracterizat de "interacţiuni dense în condiţii informale de tipul reţelelor", indicând UE ca pe
un loc foarte promiţător pentru găsirea unor probe de deliberare internaţională. în al doilea rând,
natura constructivistă a literaturii privind deliberarea a fost atractivă pentru cercetătorii UE nesa-
tisfăcuţi de individualismul metodologic al teoriei alegerii raţionale (Eriksen şi Fossum 2000,
2003). în al treilea rând, perspectiva a ceea ce Christian Joerges (2001a) a numit "supranaţiona-
lism deliberativ" oferă o posibilă soluţie provocării normative a legitimităţii democratice în cadrul
UE.
în termeni empirici, cercetătorii UE au identificat promisiunea deliberării în trei forumuri ale
UE: comitetele de comitologie, Convenţia Constituţională din 2003-4, şi mecanismele "noii
guvernante" ale "metodei deschise de coordonare" a UE. în privinţa primelor, Christian Joerges şi
JUrgen Neyer (1997a, 19976) se bazează pe descrierea habermasiană a democraţiei deliberative,
precum şi pe analiza constructivistă din ştiinţele politice, pentru a argumenta că aceste comitete de
comitologie oferă un forum în care experţii naţionali şi supranaţionali se întâlnesc şi deliberează
în căutarea celor mai bune sau mai eficiente soluţii la problemele politicilor comune. în această
perspectivă, comitologia este o versiune tehnocratică a democraţiei deliberative, în care normele
informale, deliberarea, argumentele bune şi consensul contează mai mult decât regulile formale de
vot, care sunt rareori invocate. Totuşi, cercetătorii alegerii raţionale argumentează că statele mem-
bre UE concep şi utilizează comitetele de comitologie în mod sistematic ca instrumente de control,
şi că dovezile deliberărilor în aceste comitete rămân parţiale şi vagi (Pollack 2003: 114—45). Alţi
critici pun sub semnul îndoielii valoarea normativă a "supranaţionalismului deliberativ" în
comitetele de comitologie, menţionând că această deliberare între experţi are loc în mare parte
departe de public (Ztlrn 2000).

41
MARKA. POLLACK

O a doua arenă europeană identificată ca scenă promiţătoare pentru deliberare a fost Convenţia
privind viitorul Europei, care s-a reunit în 2003 pentru a lua în considerare modificarea tratatelor
UE, propunând un proiect de constituţie, deşi iarăşi dovezile unei deliberări autentice, spre deose-
bire de negocierea în baza unor interese fixate, rămân neclare şi controversate (Maurer 2003; Closa
2004; Magnette 2004).
în al treilea rând, promisiunea deliberării a fost subliniată şi de cercetătorii MDC, această
metodă fiind codificată şi aprobată de Consiliul European de la Lisabona în martie 2000. Aceasta
este o formă neobligatorie de coordonare a politicilor, în baza stabilirii colective a unor linii direc-
toare, obiective şi repere, împreună cu un sistem de "evaluare colegială" periodică în care guver-
nele membre prezintă partenerilor din UE programele naţionale proprii, în vederea analizării şi
comentării acestora (vezi capitolul 3). MDC rămâne controversată atât la nivel politic, cât şi în
comunitatea academică (vezi capitolul 11). Pentru mulţi comentatori, MDC oferea un mijloc flexi-
bil de abordare a problemelor comune de politică fără a interfera cu domeniile sensibile ale
suveranităţii naţionale, reprezentând o "a treia cale" între comunitarizare şi guvernantă pur naţiona-
lă, precum şi un test potenţial al deliberării habermasiene (Hodson şi Maher 2001; Scott şi Trubek
2002). Totuşi, studii empirice atente au mai temperat afirmaţiile cele mai îndrăzneţe ale susţinăto-
rilor MDC. Unii cercetători au argumentat că, în ceea ce priveşte chestiunile sensibile din punct de
vedere politic, reprezentanţii naţionali se rezumă la prezentarea unor poziţii naţionale fixe, anga-
jându-se în mod clar în negociere, nu în comportament argumentativ (vezi, de exemplu, Jacobsson
şi Vifell 2003; Jobelius 2003; Borrâs şi Jacobsson 2004; De la Porte şi Nanz 2004; şi capitolul II) 8 .

Guvernantă legitimă?
Perspectiva guvernantei se bazează atât pe politica comparată, cât şi pe relaţiile internaţionale, şi
pune întrebări importante din punct de vedere analitic şi normativ cu privire la funcţionarea
reţelelor UE de elaborare a politicilor, transformarea guvernantei teritoriale la nivel naţional,
supranaţional şi subnaţional, europenizarea variabilă a instituţiilor şi politicilor naţionale, limi-
tările pe care UE le impune asupra capacităţii de guvernantă a statelor şi limitele propriei capaci-
tăţi de guvernantă a Uniunii, presupusul deficit democratic şi criza de legitimitate a Uniunii
actuale, şi, în sfârşit, perspectiva unei elaborări deliberative a politicilor la nivelul UE. Cu sigu-
ranţă, perspectiva guvernantei nu este lipsită de deficienţe sau critici, şi chiar susţinătorii acesteia
recunosc faptul că rămâne o constelaţie de afirmaţii înrudite, nu o singură teorie coerentă. Mai
mult, în termeni empirici, se poate argumenta că elaborarea analitică şi normativă a perspectivei
guvernantei a avut un ritm mai rapid decât studiile empirice necesare pentru evaluarea plauzibili-
ităţii ipotezelor sale. Totuşi, cercetătorii guvernantei UE au făcut progrese semnificative în formu-
larea unei agende de cercetare şi în prezentarea mai multor probe empirice şi a unor ipoteze mai
nuanţate despre schimbare teritorială, europenizare şi deliberare într-o Uniune extinsă.

42
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

Concluzii
în 1972 Donald Puchala i-a asemănat pe teoreticienii integrării UE orbilor care ating un elefant,
fiecare simţind o parte diferită a elefantului şi descriind un animal foarte diferit. în prezent, teori-
ile privind UE sunt chiar mai diverse, cuprinzând trei abordări distincte, având loc dezbateri vii atât
în cadrul, cât şi între cele trei abordări. Metafora lui Puchala sugera relativa imaturitate şi slăbiciu-
ne a teoriei asupra integrării şi parţialitatea concluziilor acesteia, dar există şi o interpretare mai
optimistă a nenumăratelor teorii care încearcă să explice funcţionarea UE şi destinaţia finală a inte-
grării europene. Anii '90 şi începutul anilor 2000 au fost martorii unei retrageri cel puţin parţiale a
teoretizărilor grandioase asupra procesului de integrare în favoarea unei serii de întrebări interme-
diare cu privire la o varietate de subiecte, incluzând inter alia funcţionarea proceselor legislative,
executive şi judiciare ale UE, perspectiva socializării sau deliberării în instituţiile UE, efectele
integrării europene asupra instituţiilor şi politicilor naţionale, precum şi o gamă largă de alte
chestiuni. Această diversitate de chestiuni intermediare a produs o diversitate teoretică similară,
numeroase teorii încercând să problematizeze şi să explice diferite aspecte ale UE, existând un dia-
log mai consistent între teorii şi abordări teoretice şi din ce în ce mai multe lucrări empirice
temeinice din toate cele trei tradiţii.
Din punct de vedere practic, dezbaterile teoretice prezentate mai sus pun de asemenea un set
comun de întrebări referitoare la actorii cheie în elaborarea politicilor UE şi la natura acestui pro-
ces, în primul rând, în privinţa actorilor, ultimele decenii au produs un set din ce în ce mai sofisti-
cat şi mai nuanţat de ipoteze teoretice referitoare la actorii cei mai influenţi în procesul de
elaborare a politicilor UE. Spre deosebire de discuţiile dintre neofuncţionalişti şi interguverna-
mentalişti, care au contrastat destul de puternic instituţiile supranaţionale şi guvernele statelor
membre UE, abordările instituţionaliste mai recente generează ipoteze specifice şi testabile cu
privire la puterea de negociere a guvernelor membre în Consiliu, cu privire la puterile legislative
ale Parlamentului în cadrul unor diverse proceduri de vot, cu privire la stabilirea agendei şi puteri-
le de punere în aplicare ale actorilor executivi, precum Comisia, şi cu privire la CEJ şi diverşii
interlocutori ai acesteia. După cum vom vedea în studiile de caz din acest volum, atât statele mem-
bre, cât şi instituţiile supranaţionale "contează" în elaborarea politicilor UE, dar rolurile şi influ-
enţa lor rămân foarte variabile, în funcţie de diversele modalităţi de elaborare a politicilor UE.
în al doilea rând, în ceea ce priveşte procesele de elaborare a politicilor, teoriile analizate în acest
capitol prezintă un set de ipoteze cu privire la natura acestui proces, pe care, din raţiuni de simpli-
tate, le putem grupa sub rubricile raţionalismului şi constructivismului. în prima perspectivă, cea
raţionalistă, procesul de elaborare a politicilor este unul de negociere între actori cheie
(supranaţionali şi/sau guvernamentali), fiecare urmărind să maximizeze utilitatea aşteptată în baza
unor preferinţe fixate şi în cadrul constrângerilor instituţiilor formale ale UE. în a doua perspec-
tivă, cea constructivistă, elaborarea politicilor UE poate conduce la socializarea actorilor în
direcţia normelor şi identităţilor europene şi/sau a logicii argumentării susţinute de cercetătorii
supranaţionalismului deliberativ. înainte de a aborda aceste chestiuni ample în studiile noastre de
caz, trebuie totuşi să evaluăm starea cunoştinţelor noastre despre instituţiile UE şi gama completă
de modalităţi de elaborare a politicilor în Uniunea actuală—o sarcină dusă la bun sfârşit de Helen
Wallace în capitolul 3.

43
MARK A. POLLACK

Note

1 Autorul mulţumeşte lui Helen Wallace, Bache şi Flinders (2004: 2), de exemplu,
William Wallace, Orfeo Fioretos şi Daniel citează aprobator afirmaţia lui Fritz Scharpf
Wincott pentru comentariile asupra conform căruia "instrumentele conceptuale
versiunilor iniţiale ale acestui capitol, precum cu care subdisciplinele de ştiinţă politică ale
şi College of Liberal Arts din cadrul Temple relaţiilor internaţionale şi politicii comparate
University pentru sprijinul în cercetare. O abordează studiul instituţiilor europene sunt
aplicare mai lungă şi mai empirică a cadrului -, inadecvate pentru a aborda interacţiuni
teoretic tripartit prezentat aici poate fi găsită multistratificate. Se argumentează că UE nu
la Pollack (2005). seamănă nici cu politica internă, nici cu
organizaţiile internaţionale, neputând fi
2 Conform Tratatului Constituţional (articolele explicată prin abordări aplicate fie politicii
1-55), Consiliul European poate decide în
, dintr-un stat, fie politicii dintre state. Ca
unanimitate să hotărască prin majoritate
atare, aceste discipline tradiţionale trebuie
calificată la adoptarea cadrului financiar
să se angajeze în dialog pentru a facilita
multianual.
înţelegerea unei lumi complexe şi
3 Haas (1961) vorbise de un "proces european imprevizibile". Pentru o afirmaţie similară şi
şi universal", crezând că procesul de la fel de intensă, vezi Eriksen şi Fossum
difuzare funcţională putea fi generalizat şi în (2002: 2).
alte cazuri de organizare regională. Totuşi, a
Printre cele mai importante lucrări se numără
renunţat la aceste afirmaţii (1976), iar
Jachtenfuchs 1995, Scharpf 1999,
dezbaterea dintre neofuncţionalişti
Jachtenfuchs 2001, Hooghe şi Marks 2001,
şi interguvernamentalişti a fost limitată precum şi Jachtenfuchs şi Kohler-Koch
ulterior la studiul integrării europene. 2004.
4 Pentru o dezbatere viguroasă asupra utilităţii Pentru o discuţie detaliată a studiilor de
analizei indexului de putere şi a importanţei politică comparată şi relaţii internaţionale
luării în considerare a preferinţelor împreună dedicate guvernantei, vezi Pollack şi Shaffer
ponderile formale de vot, vezi Garrett şi (2001a), din care s-a inspirat această
Tsebelis 1996, precum şi ediţia specială din secţiune.
1999 a Journal of Theoretical Politics, 11/3.
Pentru o bibliografie cuprinzătoare asupra
5 Departe de a fi o caricatură a lui Hix, această MDC, vezi OMC Research Forum, 'OMC
cerere de noi teorii şi concepte este larg Bibliography', disponibil online la
răspândită în cadrul literaturii guvernantei. http://eucenter.wisc.edu/OMC/open12.html.

Lecturi suplimentare

Introduceri excelente în teoriile despre neofuncţionalismul, iar Hoffman (1966) textul


integrarea europeană pot fi găsite în textul clar şi fundamental privind interguvemamentalismul.
concis al lui Rosamond (2000), precum şi în Pentru evoluţiile mai recente, vezi Moravcsik
eseurile lui Wiener şi Diez (2004). Keeler (2004) (1998) pentru interguvemamentalismul liberal,
şi Jupille (2005) oferă analize edificatoare şi Aspinwall şi Schneider (1999), Dowding (2000)
complete ale tendinţelor din literatura ultimelor şi Jupille şi Caporaso (2000) în ceea ce priveşte
cinci decenii, în special cea americană. Haas instituţionalismul, precum şi Risse (2004) şi
(2004 [1958]) rămâne locus classicus privind Jupille, Caporaso şi Checkel (2003) privind

44
ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

constructivismul şi UE. Hix (1994) este un Jachtenfuchs, M. şi Kohler-Koch, B. (2004),


manifest fervent pentru studiul comparat al UE, 'Governance and Instituţional Development', în
iar textele sale ulterioare (1999, 2005) trec cu Wiener şi Diez (coord.), European Integration
acuitate în revistă abordările de politică Theory (Oxford: Oxford University Press),
comparată pentru diverse aspecte ale elaborării 97-115.
politicilor UE. Literatura privind guvernanta
rămâne extrem de diversă, dar treceri în revistă Jupille, J. (2005), 'Knowing Europe: Metatheory
utile sunt oferite de Scharpf (1999), and Methodology in EU Studies', în Cini şi
Jachtenfuchs (2001), Hooghe şi Marks (2001) şi Bourne (coord.), Palgrave Guide to European
Jachtenfuchs şi Kohler-Koch (2004). Pollack Union Studies (Londra: Palgrave), în curs de
(2005) oferă o versiune extinsă a acestui capitol. apariţie.
Jupille, J. şi Caporaso, J. A. (1999),
'Institutionalism and the European Union:
Aspinwall, M. D., şi Schneider, G. (1999), 'Same
Beyond International Relations and
Menu, Separate Tables: The Institutionalist
Comparative Politics', Annual Review of
Turn in Political Science and the Study of
Political Science, 2: 429-44.
European Integration', European Journal of
Political Research, 38: 1-36. Jupille, J., Caporaso, J. A., şi Checkel, J. (2003),
'Integrating Institutions: Raţionalism,
Dowding, K. (2000), 'Institutionalist Research on
Constructivism, and the Study of the European
the European Union: A Criticai Review',
Union', Comparative Political Studies, 36/1-2:
European Union Politics, 1: 125-44.
7-40.
Haas, E. B. (2004) [1958], The Uniting of Europe
Moravcsik, A. (1998), The Choice for Europe:
(Stanford: Stanford University Press); retipărit
Social Purpose and State Power from Messina
în 2004 de Notre Dame University Press.
to Maastricht (Ithaca: Corneli University Press).
Hix, S. (1994), The Study of the European
Pollack, M. A. (2005), 'Theorizing the European
Community: The Challenge to Comparative
Union: International Organization, Domestic
Politics', West European Politics, 17/1:1-30.
Polity, or Experiment in New Governance?',
Hix, S. (1999), The Political System of the Annual Review of Political Science, voi. 7, dat
European Union (Londra: Palgrave). la tipar.
Hix, S. (2005), The Political System of the Risse, T. (2004), 'Social Constructivism and
European Union, ediţia a doua (Londra: European Integration', în Wiener şi Diez
Palgrave). (coord.), European Integration Theory (Oxford:
Oxford University Press), 159-76.
Hoffmann, S. (1966), 'Obstinate or Obsolete?
The Fate of the Nation-State and the Case of Rosamond, B. (2000), Theories of European
Western Europe', Daedalus, 95/3: 862-915. Integration (Londra: Palgrave).
Hooghe, L, şi Marks, G. (2001), Multi-Level Scharpf, F. W. (1999), Goveming in Europe:
Governance and European Integration Democratic and Effective? (Oxford: Oxford
(Lanham, MD: Rowman & Littlefield). University Press).
Jachtenfuchs, M. (2001), 'The Governance Wiener, A., şi Diez, T. (2004) (coord.), European
Approach to European Integration', Journal of Integration Theory (Oxford: Oxford University
Common Market Studies, 39/2: 245-64. Press).

45
Capitolul 3
0 anatomie instituţională şi cinci
modalităţi de a face politică
Helen Wallace

Cuprins
Operaţiuni 73
Structura instituţională a
Instituţiile naţionale 73
Uniunii Europene 48
Comisia Europeană 48 O singură metodă comunitară
Consiliul Uniunii Europene 54 sau mai multe modalităţi? 74
Consiliul European 59 O metodă comunitară tradiţională 75
Parlamentul European 62 Modalitatea de reglementare a UE 77
Curtea Europeană de Justiţie 63 Modalitatea distributivă a UE 79
Cadrul instituţional mai larg 65 Coordonarea politicilor 81
Consultare şi lobby 65 Transguvernamentalismul intensiv 82
Control şi supraveghere 72

Rezumat
Acest capitol priveşte procesul de elaborare a politicilor UE în contextul său insti-
tuţional, într-o perioadă în care extinderea începând cu luna mai 2004 la 25 de membri
ridică o serie de probleme noi. întrucât UE este o componentă a politicii şi proceselor de
elaborare a politicilor din statele membre, nefiind separată de acestea, printre instituţi-
ile relevante se numără cele naţionale (şi subnaţionale, respectiv locale şi regionale),
precum şi instituţiile create de tratatele UE. Trăsăturile proceselor naţionale se
difuzează în UE, iar diferenţele dintre statele membre se reflectă în politicile UE şi
modul de aplicare a acestora. în acest capitol va fi explicată structura instituţională a
UE, şi în special Comisia, Consiliul, Consiliul European, Parlamentul European şi
Curtea Europeană de Justiţie. Printre noile tendinţe se numără apariţia agenţiilor cvasi-
autonome, precum BCE şi Europol. Instituţiile UE şi cele naţionale interacţionează
diferit, în funcţie de domeniu. Sunt identificate cinci variante ale procesului UE de elabo-
rare a politicilor: o metodă comunitară clasică, modalitatea de reglementare a UE,
modalitatea distributivă a UE, coordonarea politicilor şi transguvernamentalismul inten-

47
HELEN WALLACE

siv. Ultimele două sunt foarte puternice în domeniile mai nou intrate în sfera de compe-
tenţă a UE.

Structura instituţională a Uniunii Europene


UE a evoluat din trei Comunităţi iniţial separate (CECO, CEE şi Euratom), fiecare cu instituţii pro-
prii. Acestea au fuzionat oficial în 1967. Iniţial, principalele elemente erau următoarele: un fel de
executiv colectiv — Comisia Europeană, un forum colectiv pentru reprezentanţii guvernelor
statelor membre — Consiliul (de Miniştri), un mecanism de arbitraj obligatoriu şi interpretare
juridică—Curtea Europeană de Justiţie (CEJ), precum şi un forum parlamentar — Parlamentul
European (PE, iniţial "Adunare") - membrii acestuia provenind din clasa politică a statelor mem-
bre, ulterior aceştia fiind aleşi în mod direct. în plus, Comitetul Economic şi Social a oferit un
forum pentru consultarea altor sectoare ale societăţii; mai târziu, în anii '90 a fost creat Comitetul
Regiunilor pentru a permite consultarea cu autorităţile locale şi regionale. Puterile şi responsabili-
tăţile sunt stabilite în tratate, fiind revizuite periodic (vezi tabelul 3.1).
în anii '90, CE s-a transformat în ceea ce în general este numită Uniunea Europeană, un termen
care are două sensuri destul de diferite. Unul dintre sensuri implică o legătură mai puternică între
statele membre. Celălalt cuprinde într-un singur cadru mai larg diferitele Comunităţi, precum şi
celelalte arene de cooperare apărute, în special cele care în urma TUE sunt denumite cei doi
"piloni" de aşa-numită cooperare interguvernamentală: "al doilea pilon" pentru politica externă şi
de securitate comună (PESC; vezi capitolul 17) şi "al treilea pilon" pentru justiţie şi afaceri interne
(JAI; vezi capitolul 18). Noul Tratat Constituţional (TC), după ratificare, va include aceşti piloni
într-un cadru instituţional şi procedural unificat. Totuşi, este de reţinut că structura instituţională
nu este stabilă, fiind supusă unor dezbateri, controverse şi revizuiri periodice. Vom rezuma câteva
elemente cheie ale aranjamentelor instituţionale (vezi fig. 3.1 mai jos) — cititorii deja familiarizaţi
cu acestea pot aborda direct secţiunea referitoare la cele cinci modalităţi de elaborare a politicilor
în UE.

Comisia Europeană
Comisia a fost concepută atât ca secretariat, cât şi ca proto-executiv în sistemul instituţional al UE.
în prima sa versiune, ca înaltă Autoritate a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (înfi-
inţată în 1951), aceasta avea o natură mai degrabă executivă, bucurându-se de o autonomie con-
siderabilă, în cursul acestui experiment a apărut termenul de "supranaţional". La crearea CEE în
1958, unele state membre au avut ezitări cu privire la consecinţele creării unei instituţii puternic
autonome. De aceea, Comisia a primit un mandat ambiguu, cu puteri substanţiale în anumite
domenii (în special politica în domeniul concurenţei, vezi capitolul 5) şi competenţe mai reduse în
celelalte, rămânând în sarcina Comisiei să-şi dezvolte credibilitatea, experienţa şi bazele unei puteri
politice proprii.
Comisia îşi exercită responsabilităţile în mod colectiv. Comisarii, în mod tradiţional doi din
fiecare stat membru mai "mare" şi câte unul din celelalte, iar din noiembrie 2004 câte unul din
fiecare din cele 25 de state membre, constituie un "colegiu" de înalţi funcţionari. Deciziile şi propu-
nerile acestora către Consiliu şi PE trebuie convenite de întregul colegiu, dacă este necesar prin

48
O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Comisia ca instituţie este organizată în direcţii generale (DG), cunoscute în mod tradiţional după
numerotarea lor, iar din 1999 şi prin denumirea domeniului lor principal de activitate. Tabelul 3.2
ilustrează structura acestora în 1999, în timpul Comisiei Prodi, structură ce ar putea fi revizuită de
noua Comisie, nu în ultimul rând datorită numărului sporit de comisari. Angajaţii direcţiilor gene-
rale sunt funcţionari publici europeni, recrutaţi în cea mai mare parte din statele membre prin con-
curs, fiind suplimentaţi de experţi naţionali detaşaţi şi de personal temporar. Puterile şi
"personalităţile" direcţiilor generale variază mult, ca şi relaţiile cu comisarii "lor". Pe măsură ce au
fost alocate noi competenţe Uniunii, au fost adăugate noi direcţii generale, în mod nu întotdeauna
foarte coerent. Fiecare DG este lider într-un anumit domeniu, ca chef de file, dar cele mai multe
chestiuni necesită coordonarea mai multor DG, această coordonare fiind uneori realizată de Secre-
tariatul General, sub egida Secretarului General. Serviciile specializate oferă consiliere speci-
fică, în special Serviciul Juridic, precum şi serviciile lingvistic şi statistic. Un indicator al
volumului de muncă al Comisiei este numărul traducerilor efectuate: în 2003, DG Traduceri a
tradus 1.416.817 pagini, din care aproape 60% din engleză (de la puţin peste 35 % în 1992), puţin
peste 28% din franceză (circa 47% în 1992), aproape 4% din germană, şi aproape 9% din celelalte
limbi (Translating for a Multilingual Community, DG Traduceri, mai 2004). Comisarii au propri -
ile birouri private, sau cabinete, care sunt ochii, urechile şi vocile acestora, în interior şi faţă de alte
instituţii, inclusiv cele ale statelor membre.
Puterile Comisiei variază mult în funcţie de domeniu. în domeniul concurenţei Comisia aplică
în mod direct multe dintre reguli; în numeroase domenii elaborează proiectele legislative care apoi
trebuie aprobate de Consiliu şi PE; defineşte, în consultare cu statele membre, modul de
funcţionare a programelor de cheltuieli; monitorizează aplicarea naţională a regulilor şi pro-
gramelor UE; în general, în relaţiile economice externe negociază în numele UE cu ţări terţe la
nivel individual sau în negocieri multilaterale; în anumite domenii, una din funcţiile sale cheie este
elaborarea unei expertize la nivelul UE, în baza căreia pot fi comparate şi coordonate politicile
naţionale; iar în alte domenii Comisia este un observator mai pasiv al cooperării dintre statele
membre. în plus, ar trebui menţionat că deşi teoretic Comisia funcţionează colectiv, în practică
există dezbateri şi chiar controverse între comisari şi între direcţiile generale ale acestora, astfel
încât deseori pot fi observate politici contradictorii.
în ansamblu, în domeniile clasice de cooperare comunitară, Comisia are o putere de iniţiativă pe
care o păzeşte cu gelozie, aceasta dându-i şansa de a stabili agenda. Din acest motiv, Comisia este
o ţintă pentru oricine vrea să influenţeze conţinutul politicilor UE. Una din chestiunile cheie este
felul în care Comisia exploatează oportunităţile disponibile. Printre resursele sale se numără
capacitatea de a-şi crea o anumită expertiză, potenţialul dezvoltării unor reţele de elaborare a
politicilor şi a unor coaliţii, posibilitatea dobândirii unor clienţi dependenţi, precum şi posibilitatea
de a ajuta statele membre să-şi rezolve propriile probleme. Diverse versiuni ale acestora sunt
subiect de dezbatere în literatura teoretică şi sunt abordate în studiile de caz din acest volum.
Totuşi, după cum vom vedea, în multe domenii Comisia are un rol mai puţin antreprenorial, fie
neputând exploata oportunităţile disponibile, fie deoarece natura politicilor oferă Comisiei mai
puţine posibilităţi de a juca un rol central. în plus, ar trebui să menţionăm că există o problemă mai
largă a capacităţii. Comisia este o instituţie destul de mică, cu un personal de numai circa 20.000
de angajaţi, nu prea mulţi pentru a elabora sau aplica politici în 25 de state diferite. De aceea, multe
depind de modul în care Comisia colaborează cu instituţiile naţionale, care operează cele mai
multe norme şi programe comunitare. în timp, această trăsătură a procesului de elaborare a politi-
cilor a devenit mai explicită. într-adevăr, după cum arată câteva dintre studiile de caz (vezi, de exem-
plu, capitolele 5, 9, 11 şi 14), balanţa pare să se încline spre recunoaşterea unui rol mult mai
sistematic al agenţiilor naţionale (sau locale) în aplicarea politicilor comunitare.

m
HELEN WALLACE

Astfel, parteneriatul dintre nivelurile naţional şi european de guvernare a devenit una din trăsă-
turile marcate ale elaborării politicilor UE. Un mecanism cheie în acest sens este aşa-numitul sis-
tem al "comitologiei". în esenţă acesta este foarte simplu: atât pentru pregătirea politicilor, cât şi
pentru aplicarea politicilor convenite, Comisia are nevoie de canale regulate de consultare şi coop-
erare cu funcţionarii naţionali relevanţi. în timp, s-a dezvoltat o reţea densă de comitete consulta-
tive, de reglementare şi de gestiune, care oferă aceste canale, cum se întâmplă de altfel în fiecare
ţară. în cazul UE, aceste comitete fac obiectul unor dezbateri procedurale, juridice şi politice. Cele
mai multe comitete sunt guvernate de aranjamente juridice precise, care variază în funcţie de dome-
niul de politică şi care realizează un echilibru variat între reprezentanţii naţionali şi Comisie.
Funcţionarea unora dintre aceste comitete este descrisă în câteva dintre studiile noastre de caz.
Comisia a avut câteva momente de impact politic ridicat, mai ales la începutul anilor '60 şi la
jumătatea anilor '80, sub preşedinţia lui Walter Hallstein şi, respectiv, Jacques Delors. De aseme-
nea, a avut perioade de impact scăzut, după criza de la Luxemburg din 1965-66 (când preşedintele
de Gaulle a retras miniştrii francezi de la reuniunile Consiliului), la sfârşitul anilor '70, şi în a doua
jumătate a anilor '90. în ultima vreme, problemele s-au datorat parţial unui management intern şi
unei coordonări slabe, unui personal suprasolicitat şi unei conduceri terne. însă pare să fi existat şi
un transfer de influenţă dinspre Comisie către alte instituţii UE şi către guvernele statelor membre.

Consiliul Uniunii Europene


Consiliul UE este atât o instituţie cu funcţii colective în cadrul Uniunii, cât şi creaţia guvernelor
statelor membre. în principiu şi de drept există un singur Consiliu, împuternicit să ia decizii în
orice privinţă. De obicei, membrii săi sunt miniştri din guvernele statelor membre, dar miniştrii
care iau parte la reuniuni, precum şi felul în care aleg să fie reprezentate guvernele, variază în
funcţie de subiectele discutate. Timpul şi practica au rezolvat aceste chestiuni, Consiliul elaborând
configuraţii specializate în funcţie de domeniu. Figura 3.2 rezumă modelul de lucru de bază. S-au
configurat grupări foarte specializate, fiecare având domeniul său şi dezvoltându-şi propria cultură
de cooperare.
în măsura în care există o ierarhie a acestor grupări, Consiliul Afaceri Generale (CAG), compus
din miniştrii de externe, era considerat Consiliul cel mai important. Importanţa sa se datora rolului
superior de coordonare al miniştrilor de externe în cadrul guvernelor statelor membre. în parte
datorită faptului că, în realitate, miniştrii de externe nu pot arbitra întotdeauna, primii miniştrii s-au
implicat din ce în ce mai mult, prin intermediul Consiliului European, deşi în anumite chestiuni
interdepartamentale miniştrii de externe rămân principalii factori decizionali (vezi capitolele 8, 9,
15 şi 16). Proliferarea în ultimii ani a chestiunilor de politică externă a făcut ca reuniunile CAG să
fie din ce în ce mai dominate de chestiuni de politică externă, lăsând mai puţin timp sau disponibili-
tate pentru coordonarea altor subiecte (vezi capitolul 17). Reformele ulterioare au introdus în 2003
un Consiliu pentru Afaceri Generale şi Relaţii Externe (CAGRE), cu două subdiviziuni, prima
pentru coordonare, iar cealaltă pentru politicile externe. După instituirea UEM, a crescut impor-
tanţa Consiliului Afaceri Economice şi Financiare (Ecofin) (vezi capitolul 6). Pe măsură ce au
apărut alte domenii de competenţă UE, au fost create şi formaţiuni corespunzătoare ale Consiliu-
lui - JAI este un exemplu recent semnificativ (vezi capitolul 18), iar politica de apărare comună va
fi următorul. Multiplicarea configuraţiilor Consiliului a generat multe critici cu privire la frag-
mentarea activităţii, determinând un efort de reducere a numărului de configuraţii distincte.
Caseta 3.1 rezumă configuraţiile actuale şi activităţile uzuale ale acestora.
Reuniunile miniştrilor sunt pregătite de funcţionarii naţionali din comitetele şi grupurile de lucru
ale Consiliului. în mod tradiţional, cele mai importante dintre acestea sunt Comitetul Reprezen-

54
HELEN WALLACE

UE şi de a sta într-o strânsă legătură cu capitalele naţionale. Coloana vertebrală a Consiliului este
constituită de numeroasele grupuri de lucru (înjur de 250) care realizează negocierea detaliată a
politicilor. Membrii lor provin din reprezentanţele permanente sau din capitalele naţionale — prac-
tica variază. Circa 70% din textele Consiliului sunt convenite în grupurile de lucru, alte 10-15% în
Coreper sau alte comitete superioare, iar miniştrii înşişi decid aproximativ 10-15 procente. Aceste
proporţii sunt destul de asemănătoare celor din practica normală a unui guvern naţional, unde de
obicei reuniunile cabinetului sunt pregătite de comitete de funcţionari.
Guvernele naţionale lucrează în paralel cu Consiliul. Funcţionarii naţionali urmăresc fiecare
nivel al discuţiilor Consiliului şi fiecare dezbatere, pregătind poziţii ministeriale şi coordonând
poziţiile naţionale. Miniştrii naţionali sunt implicaţi în multe dintre aceste lucrări, în funcţie de
practicile naţionale şi de gradul de interes politic pentru fiecare subiect în ţările respective. O mare
parte a acestei implicări are loc la nivelul ministerelor individuale, unde funcţionarii relevanţi se
consultă cu alte segmente ale guvernului central, regional sau local, cu agenţiile publice şi organi-
zaţiile sectorului privat sau neguvernamentale relevante. Agregarea poziţiilor naţionale cade în
sarcina unităţilor de coordonare din fiecare guvern membru. Iarăşi, practicile variază de la o ţară la
alta, unele abordări fiind mai centralizate, iar altele mai descentralizate. Astfel, o descriere
cuprinzătoare a deliberărilor Consiliului trebuie să includă acea parte datorată implicării perma-
nente a administraţiilor naţionale.
Ce face Consiliul în diversele sale configuraţii? în cea mai mare parte negociază asupra propu-
nerilor detaliate de acţiune a UE, iar deseori face asta în baza unei propuneri a Comisiei. Uneori
Consiliul indică în prealabil Comisiei că ar fi binevenit un proiect într-un anumit domeniu. în
prezent, în cele mai multe cazuri în care propunerile au fost redactate în primul rând de Comisie,
PE este co-legiuitor, împreună cu Consiliul (vezi mai jos). în aceste domenii, rezultatul procesului
depinde de interacţiunile dintre cele trei instituţii. Dinamica procesului rezidă în modul în care apar
coaliţii în cadrul Consiliului, precum şi între membrii Consiliului şi celelalte instituţii ale UE.
în alte domenii, Comisia şi PE joacă roluri mai marginale, iar Consiliul îşi controlează mai mult
propria agendă—printre exemple se numără PESC şi JAI. în acest caz, este utilizat în mai mare
măsură propriul Secretariat General al Consiliului. în mod tradiţional, acesta nu era un organism
însărcinat cu elaborarea politicilor, ci un facilitator al deciziilor colective. Totuşi, în ultimii ani,
creşterea volumului de muncă legat de PESC şi JAI a determinat extinderea considerabilă a Secre-
tariatului Consiliului. Reformele succesive ale tratatelor înfăptuite pe parcursul ultimului dece-
niu au ţinut seama de faptul că PESC are nevoie de un suport administrativ. De aceea, statele
membre au decis să extindă secţiunile relevante ale Secretariatului Consiliului (vezi capitolul 17).
După TA, o secţiune a Secretariatului Consiliului a fost consolidată pentru a se ocupa de JAI (vezi
capitolul 18). în urmaTN, a fost luată iniţiativa importantă de a-1 desemna pe Javier Solana ca Secre-
tar General al Consiliului şi înalt Reprezentant al Uniunii, pentru a reprezenta UE pe plan extern
şi a ajuta la dezvoltarea unor politici mai ferme, cu ajutorul unui personal mai numeros. în paralel,
a fost numit un Secretar General Adjunct pentru a superviza activitatea generală a Secretariatului,
în consecinţă, acum trebuie să considerăm Secretariatul Consiliului ca pe un actor în procesul de
elaborare a politicilor, mai mult ca înainte, deşi aceste aranjamente urmează a fi modificate iarăşi
după ratificarea TC, când va fi numit un Ministru de Externe al UE, combinând rolul actual de înalt
Reprezentativ al lui Solana cu cel de vicepreşedinte al Comisiei pentru Afaceri Externe.
Procedurile Consiliului sunt gestionate de preşedinţia acestuia. Aceasta revine alternativ statelor
membre din şase în şase luni. Preşedinţia Consiliului conduce reuniunile la toate nivelurile între
miniştri şi funcţionari, cu excepţia unui număr mic de comitete care au preşedinţii alese. Totuşi, în
urma TC, noul ministru de externe va prezida CAGRE atunci când acesta abordează afaceri
externe. Rolul preşedinţiei presupune pregătirea agendelor, precum şi desfăşurarea reuniunilor.

56
HELEN WALLACE

Preşedinţia vorbeşte în numele Consiliului în dialogul cu alte instituţii ale UE şi cu partenerii


externi, în chestiuni exceptând PESC. Deseori, preşedinţiile Consiliului şi Comisiei trebuie să
colaboreze îndeaproape, de exemplu în negocierile externe, unde competenţele sunt divizate între
nivelurile UE şi naţional. în domeniul legislativ, preşedinţiile Consiliului şi PE trebuie să cola-
boreze pentru a reconcilia perspectivele diferite asupra modificărilor legislative. O chestiune
recurentă este măsura în care guvernele încearcă să impună preferinţele naţionale în perioada în
care deţin preşedinţia, sau dacă experienţa le împinge să se identifice cu interesele colective ale
UE. Deoarece cooperarea politică în cadrul UE s-a dezvoltat direct între guverne, şi nu la îndem-
nul Comisiei ori prin proceduri formale, preşedinţiile succesive au trebuit să acţioneze ca princi-
pali coordonatori. în mod tradiţional, acesta a fost cazul PESC şi JAI. Există anumite îndoieli cu
privire la funcţionarea preşedinţiei rotative într-o Uniune cu 25 de membri, deşi Convenţia care a
redactat Tratatul Constituţional nu a putut conveni asupra unor aranjamente alternative, precum
preşedinţiile "în echipă".
Trebuie reţinut că totuşi Consiliul este instituţia UE care aparţine guvernelor statelor membre.
Funcţionează astfel deoarece acesta este modul în care guvernele statelor membre preferă să ges-
tioneze negocierile reciproce. Regularitatea contactelor şi o anumită latură de socializare deter-
mină Consiliul, în special formaţiunile sale specializate, să dezvolte o amiciţie specifică. Uneori
cluburile de miniştri — în agricultură sau mediu etc. — pot utiliza acordurile încheiate la Bruxelles
pentru a-şi forţa propriile guverne să accepte angajamente care altfel nu ar fi fost adoptate la nivel
naţional. Totuşi, miniştrii şi funcţionarii care se reunesc în Consiliu sunt subordonaţi guvernelor
lor, sunt membri ai partidelor politice naţionale şi răspund în faţa alegătorilor. Astfel, în general
prima lor prioritate este să urmărească ceea ce pare a fi obiectivul preferat de politică naţională.
Consiliul petrece o mare parte a timpului acţionând ca forum de discuţii pentru a formula
răspunsurile guvernelor statelor membre la propunerile Comisiei. Realizează acest lucru prin
negociere continuă, încercând mai ales să ajungă la un consens. Regulile decizionale formale vari-
ază în funcţie de domeniu şi perioadă — uneori unanimitate, uneori majoritate calificată (VMC), iar
alteori (deşi rar) majoritate simplă. Regulile decizionale fac obiectul unor controverse şi au fost
modificate prin reforme succesive ale tratatelor, în special în urma TN şi a Tratatului Constituţional,
pentru a corela mai mult ponderile voturilor cu populaţia statelor membre. în ansamblu, VMC a
devenit regula formală în domeniile în care regimul comunitar există în mod tradiţional, în timp ce
unanimitatea este o cerinţă în domeniile în care regimurile UE sunt embrionare, ori acolo unde
guvernele şi-au păstrat cu tenacitate controlul asupra procesului. într-un an obişnuit, circa 30 de pro-
cente din deciziile Consiliului se referă la subiecte supuse regulii unanimităţii, în timp ce 70% sunt
supuse regulii VMC, doar puţine luându-se cu o majoritate simplă (vezi fig. 3.3).
Există multe neînţelegeri cu privire la desfăşurarea efectivă a acestui proces. Tradiţia urmăririi
consensului este foarte puternică, iar voturile efective sunt rare, chiar atunci când sunt tehnic posi-
bile - se votează explicit numai în circa 20% din deciziile eligibile. în cazul votului prin majoritate
calificată, deseori conştientizarea posibilităţii votului determină guvernele ezitante să se concen-
treze pe obţinerea unor amendamente în concordanţă cu preocupările lor, iar nu pur şi simplu pe
blocarea deciziilor. în cazul unanimităţii, guvernele sunt în general mult mai înclinate să întârzie
sau să obstrucţioneze acordurile, ori să-şi exercite puterea de blocare până la acceptarea vederilor
lor, de obicei în cazul deciziilor majore privind bugetul şi cheltuielile (vezi capitolele 8 şi 9). în
practică, voturile efectiv exprimate la nivel ministerial se concentrează în doar câteva domenii:
circa jumătate sunt decizii operaţionale în domeniul agriculturii şi pisciculturii, iar restul sunt dis-
tribuite între diverse chestiuni de reglementare, în special piaţa unică şi sănătatea publică.
Tabelul 3.3 rezumă structura recentă a voturilor negative şi a abţinerilor pe stat membru. Alte
detalii pot fi găsite în Hayes-Renshaw şi Wallace (2005).

58
O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Consiliul era în trecut principalul legiuitor în domeniul politicilor UE. Totuşi, după ce PE a
dobândit puteri în acest domeniu, sistemul s-a îndreptat către un model bicameral. Astfel, Consi-
liul ajunge acum la "poziţii comune" care trebuie reconciliate frecvent cu modificările legislative
propuse de MPE printr-o procedură de "conciliere". Aceasta a însemnat că în prezent Consiliul tre-
buie să ofere mai explicit o justificare publică a preferinţelor sale colective, ceea ce reprezintă o
modificare importantă a procesului.
în anumite domenii, Consiliul rămâne factorul decizional de ultim resort. Destul de interesant,
printre acestea se numără şi anumite domenii tradiţionale, precum agricultura, unde PE are puţine
oportunităţi de a interveni (vezi capitolul 7), precum şi unele domenii noi, unde statele membre,
prin Consiliu, menţin controlul asupra politicii UE. JAI şi PESC sunt exemplele principale în acest
sens. UEM oferă o imagine contrastantă—în acest caz, controlul principal al monedei unice a fost
atribuit BCE, lăsând Ecofin şi noul Consiliu Euro-12 (incluzând numai miniştrii din statele mem-
bre ale căror monede fac parte din UEM) cu o influenţă decizională redusă (vezi Capitolul 6).

Consiliul European
Consiliul European s-a născut din reuniunile "la vârf ocazionale ale şefilor de stat (Franţa şi Fin-
landa au preşedinţi cu anumite competenţe sporite, aceştia luând parte la reuniuni) sau de guvern
(respectiv primii miniştri). Două reuniuni foarte importante, una având loc la Haga în 1969 şi alta la
Paris în 1972, au stabilit agenda anilor următori. începând cu 1974, la îndemnul lui Giscard d'Es-
taing, pe atunci preşedintele Franţei, Consiliile Europene au devenit regulate, reunindu-se cel puţin
de două ori pe an. Reformele ulterioare ale tratatelor au oficializat în mai mare măsură Consiliul
European. Totuşi, Consiliul European funcţionează într-o anumită măsură în afara structurii insti-
tuţionale principale, urmând a fi încorporat pe deplin după ratificarea Tratatului Constituţional.
Atunci Consiliul European va dobândi o preşedinţie mai stabilă, atribuită unei persoane alese pen-
tru un termen de doi ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii. Pregătirea reuniunilor sale, precum
şi redactarea concluziilor, depind în esenţă de preşedinţia curentă a Consiliului, iar agenda
sesiunilor sale este influenţată mult de preferinţele guvernului care ocupă preşedinţia. în mod
tradiţional, o reuniune din fiecare semestru a fost ţinută în ţara preşedinţiei, dar TN a precizat că
atunci când UE va ajunge la optsprezece (sic!) membri, toate sesiunile se vor ţine la Bruxelles. Prin
obicei şi în urma practicii, delegaţiile naţionale sunt limitate la preşedinte sau prim ministru şi
miniştrii de externe, iar uneori miniştrii de finanţe. Din ce în ce mai mulţi miniştri şi funcţionari au
reuniuni paralele, unde subiectele discutate depind de preocupările momentului.
Rolul Consiliului European a variat în timp. Conceput iniţial ca un loc de discuţii neoficiale, în
anii '70 şi '80 a devenit un forum pentru rezolvarea problemelor asupra cărora miniştrii nu puteau
conveni sau asupra cărora existau dezacorduri în cadrul guvernelor statelor membre. Prin tradiţie,
Consiliului European i s-a lăsat sarcina de a rezolva controversele majore periodice cu privire la
veniturile şi cheltuielile UE, după cum explică la modul general capitolul 8, iar capitolul 9 ilus-
trează acest lucru în raport cu fondurile structurale. în plus, Consiliul European, începând cu
negocierile asupra AUE din 1985, a devenit un forum cheie pentru determinarea reformării
tratatelor. Este discutabil dacă transferul deciziilor la un nivel politic atât de înalt a însemnat un
eşec al aranjamentelor instituţionale "normale" sau a fost un semn de succes al UE, agenda sa
devenind mai proeminentă politic.
La sfârşitul anilor '80 şi în cursul anilor '90, rolul şi comportamentul Consiliului European s-au
schimbat. Acesta a devenit din ce în ce mai mult scena a ceea ce Peterson (1995) numea "deciziile
istorice" ale UE, în special în chestiunile importante şi mai strategice legate de noile sarcini de
bază ale UE şi cele care-i definesc "identitatea" ca arenă de acţiune colectivă. Unele dintre studi-

59
HELEN WALLACE

ile de caz, în special capitolul 6 asupra UEM, capitolul 8 asupra perspectivelor financiare, capitolul
16 asupra extinderii către est, capitolul 17 asupra PESC şi capitolul 18 asupra JAI înregistrează
poziţiile Consiliului European ca principale repere în evoluţia politicilor UE. Nivelul activităţii a
crescut, cu şase sesiuni în 1999, părând să existe o preocupare din ce în ce mai mare din partea
celor mai mulţi lideri naţionali în a prelua controlul asupra orientării UE, inclusiv Ia Consiliile
Europene "de primăvară" care urmăresc progresul realizat în legătură cu Strategia Lisabona.
Birourile acestora au în prezent o legătură electronică directă (Primenet), iar în context naţional se
pare că aceşti lideri sunt angajaţi mai strâns în modelarea politicilor europene la nivel naţional.

Parlamentul European
PE este compus, începând cu iunie 2004, din 785 de membri (MPE) aleşi proporţional şi direct în
cele 25 de state membre. Iniţial, acesta era compus din parlamentari naţionali, dar în 1978 o modi-
ficare a tratatului a introdus alegeri directe, primele fiind ţinute în 1979. Sediul său, datorită sen-
sibilităţii statelor membre, este împărţit între Luxemburg, Strasbourg şi Bruxelles. MPE au diverse
biografii, unii fiind politicieni naţionali, alţii având o experienţă profesională diferită, iar câţiva au
transformat PE în cariera lor primară. PE este organizat în grupuri parlamentare, dintre care cele
mai mari şi mai importante sunt Partidul Popular European şi Socialiştii Europeni. Aceste grupuri
au devenit din ce în ce mai importante în timp. O mare parte a lucrărilor PE se desfăşoară în
comitetele sale specializate, care au început să analizeze din ce în ce mai detaliat anumite politici,
mai în amănunt decât multe parlamente naţionale.
în primii ani ai UE, PE a avut doar un rol marginal în procesul de elaborare a politicilor, având
numai puteri consultative, exceptând posibilitatea demiterii Comisiei prin moţiune de cenzură. în
cursul anilor '70, PE a câştigat competenţe importante în ceea ce priveşte bugetul UE, în special în
anumite domenii de cheltuieli (deşi, în mod semnificativ, nu şi în cele mai multe domenii agricole)
(vezi capitolul 8). în anii '80 şi '90, rolul PE s-a transformat, acesta dobândind puteri legislative
prin succesive reforme ale tratatelor. Acestea au fost raţionalizate de TA prin codecizie cu Consi-
liul într-o arie largă de domenii, cooperare cu Consiliul în alte domenii, în special în ceea ce
priveşte UEM, şi consultare în acele domenii în care guvernele membre erau îngrijorate de impli -
carea MPE în proces, inclusiv agricultura şi JAI. TC va aduce o anumită simplificare. în plus, PE
trebuie acum să-şi dea un aviz conform oficial asupra anumitor chestiuni: printre acestea se numără
unele acorduri cu ţări terţe şi extinderea (vezi caseta 3.2).
Rezultatul net al acestor schimbări este că în prezent PE este o forţă în numeroase domenii. în
multe privinţe, este un partener necesar pentru Consiliu, deşi unul cu o autoritate electorală con-
testată, datorită ratei de participare mai curând scăzute în alegerile europene (în multe state mem-
bre), în numeroase domenii în care se stabilesc norme detaliate, PE are un impact real, după cum
arată unele dintre studiile de caz ale acestui volum, de aceea fiind la rândul său ţinta celor care
încearcă să influenţeze legislaţia (vezi, de exemplu, capitolele 12 şi 13). Totuşi, există alte
domenii—JAI, PESC şi, destul de surprinzător, PAC—unde acesta nu are nici un cuvânt de spus.
în 1999, PE a dobândit o mai mare proeminenţă politică, datorită rolului său în demisia Comisiei
Europene, în urma proastei gestiuni financiare. în 2004, PE a întârziat instalarea noii Comisii, criti-
cându-i compoziţia. Probabil că această importanţă politică în creştere a PE va influenţa şi mai
mult în viitor procesul de elaborare a politicilor.

62
O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Curtea Europeană de Justiţie


Va fi devenit clar destul de repede pentru observatorii atenţi ai UE că rolul legii şi al statului de
drept sunt de o importanţă critică în ancorarea politicilor UE. Dacă sistemul juridic putea asigura
o rată ridicată de conformitate, un mod de a oferi interpretări definitive asupra textelor disputate şi
un mijloc de a oferi compensaţii celor pentru care fusese creată legea, atunci procesul UE în
ansamblu ar fi obţinut o soliditate şi predictabilitate care l-ar fi făcut durabil. CEJ a fost instituită
de primele tratate; în această privinţă, tratatele nu s-au schimbat, cu excepţia necesităţii de a face
faţă nivelului de muncă crescut şi extinderilor succesive ale Uniunii.
CEJ, cu sediul la Luxemburg, include în prezent 25 de judecători şi 8 avocaţi generali, care emit
avize preliminare asupra speţelor. AUE din 1986 a instituit o a doua curte, Tribunalul de Primă
Instanţă, compus în prezent din 25 de judecători, care ajută la gestionarea fluxului ridicat de cauze.
CEJ este astfel un fel de curte supremă, capabilă să ofere o jurisprudenţă unică şi să rezolve litigi-
ile, atât cele transmise de instanţele naţionale, cât şi cele aduse direct în faţa sa. Sancţiunile Curţii
sunt în cea mai mare parte forţa propriilor decizii, susţinute uneori de capacitatea de a impune
amenzi celor care au încălcat dreptul comunitar (în general, asupra firmelor). TUE a acordat CEJ
puterea de a amenda statele membre pentru neaplicarea dreptului comunitar. Mai mult, în urma
propriilor sale decizii (în special speţele Factortame în domeniul pescuitului; vezi capitolul 14), se
pot cere daune împotriva guvernelor care nu aplică corect dreptul european. Şedinţele instanţelor
sunt publice, dar deliberările sunt private şi, dacă este necesar, deciziile se iau cu majoritate de
voturi; rezultatul votului nu este publicat şi nu sunt emise opinii minoritare.
De la începutul anilor '60, printr-o serie de cazuri cheie s-au stabilit principii importante ale
dreptului european, precum: supremaţia dreptului comunitar asupra legislaţiei statelor membre;
efectul direct al dreptului comunitar în ordinea juridică naţională; doctrina proporţionalităţii şi cea
a nediscriminării în funcţie de cetăţenie între rezidenţii statelor membre UE. Astfel, CEJ a mers
mai departe decât se specificase în Tratat în clarificarea rolului legii şi al statului de drept. în anu-
mite domenii, deciziile Curţii s-au numărat printre forţele cheie în evoluţia politicilor UE (vezi
capitolele 4, 5, 10 şi 14). Tabelele 3.4a, 3.4Z? şi 3.5 rezumă structura şi volumul cauzelor aduse în
faţa celor două instanţe. Această prezentare foarte cuprinzătoare, realizată special pentru acest
volum, a cauzelor aduse în faţa CEJ pe domeniu, ne oferă o imagine foarte completă a structurii
activităţii acesteia. Numărul cauzelor aflate pe rolul Curţii este impresionant, ajungând la 400 în
anii '80 şi crescând la peste 500 începând cu 1999, numărul de cauze ale Tribunalului de Primă
Instanţă fiind la rândul său impresionant, deşi în ambele cazuri ar trebui scăzute cele referitoare la
personalul UE. Pare să existe o creştere a numărului de cauze după fiecare extindere a UE. Agri-
cultura ocupă de departe primul loc, fiind urmată de libera circulaţie a persoanelor, libertatea de
stabilire şi libera circulaţie a bunurilor, care generează multe procese, la fel ca şi chestiunile
privind fiscalitatea, deşi cu unele variaţii în timp. Procesele referitoare la concurenţă şi ajutoarele
de stat rămân importante. în ultima vreme, cauzele privind mediul şi protecţia consumatorilor au
devenit mai numeroase, reflectând creşterea activităţilor de elaborare a politicilor în aceste
domenii. Studiile de caz din acest volum vor detalia rolul Curţilor.
Această puternică dimensiune juridică are o influenţă substanţială asupra procesului de elabo-
rare a politicilor. Factorii decizionali acordă o importanţă mare sensului juridic al textelor pe care
le redactează; diverse grupuri vizează anumite norme juridice în scopul atingerii obiectivelor lor,
deoarece ştiu că acestea sunt favorizate de sistemul instituţional; reformatorii politicilor pot une-
ori utiliza deciziile Curţii pentru a modifica impactul politicilor UE; şi se presupune că regulile vor
fi în general respectate. Astfel, factorii decizionali trebuie să aleagă cu grijă articolele din tratat uti-
lizate ca temei legal şi să ia în considerare cu atenţie tipul de legislaţie care trebuie adoptat.

63
HELEN WALLACE

Caseta 3.2 Puterile Parlamentului European

Consultare
Propunerile Comisiei către Consiliu sunt transmise PE pentru emiterea unui aviz. PE
poate sugera modificări, poate întârzia adoptarea unei rezoluţii pentru oficializarea avizu-
lui, sau poate trimite chestiunea înapoi la comitetul sau comitetele relevante.
Se aplică: agriculturii şi (puţinelor) chestiuni JAI care sunt incluse în cadrul "comunitar".

Cooperare (articolul 252 TCE, fostul articol 189c CEE)


Propunerile Comisiei sunt transmise Consiliului pentru o "poziţie comună" şi PE pentru o
primă lectură, în care acesta poate propune modificări. La a doua lectură, PE poate
încerca să modifice poziţia comună a Consiliului sau o poate respinge prin majoritate
absolută. Consiliul poate trece numai în unanimitate peste votul de respingere al PE.
Alternativ, PE şi Consiliul pot încerca să negocieze un acord prin procedura de conciliere.
Se aplică: unor aspecte limitate ale uniunii economice şi monetare.
Codecizie (articolul 251 TCE, fostul articol 189b CEE)
Atât Consiliul, cât şi PE pot conveni asupra unei propuneri la prima lectură. Dacă sunt în
dezacord la a doua lectură, PE poate respinge propunerea prin majoritate absolută. Sau
PE poate modifica poziţia comună a Consiliului prin majoritate absolută, caz în care are
loc o conciliere între Consiliu şi PE. Rezultatele concilierii trebuie aprobate la a treia lec-
tură atât de Consiliu (VMC), cât şi de PE (majoritatea voturilor exprimate). Propunerea
este respinsă dacă nu există un acord.
Se aplică după Tratatul de la Amsterdam (TA): celor mai multe domenii de legiferare,
dacă nu sunt formulate excepţii explicite sau dacă nu se încadrează într-una din celelalte
proceduri.

Aviz conform
în anumite cazuri PE, printr-un vot unic, trebuie să-şi dea avizul conform cu o majoritate
absolută a membrilor săi.
Se aplică: anumitor acorduri internaţionale, tratatelor de extindere şi acordurilor cadru
privind fondurile structurale.

Buget (articolele 272-3, fostele articole 203-4 CEE)


PE poate încerca să modifice cheltuielile "obligatorii" sau să amendeze cheltuielile
"neobligatorii". Trebuie să aprobe bugetul în ansamblu, iar ulterior efectuează descăr-
carea de gestiune pentru cheltuielile efective ale anilor anteriori (vezi caseta 8.1)

Instalarea Colegiului de comisari (articolele 214 alin. (2) TCE, fostul articol 158 alin. (2)
CEE)
PE îi audiază individual pe comisarii nominalizaţi şi pune la vot aprobarea întregului
colegiu.

Cenzurarea Comisiei (articolul 201 TCE, fostul articol 144 CEE)


PE poate cenzura colegiul comisarilor cu o majoritate de două treimi din membrii săi.
Notă: Tratatul Constituţional ar extinde unele dintre aceste competenţe.

64
O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

UE emite trei categorii principale de acte normative. Regulamentele sunt direct aplicabile în
statele membre după ce sunt promulgate de instituţiile UE. Directivele trebuie transpuse în legis-
laţia naţională, ceea ce acordă o anumită flexibilitate statelor membre, dar în limitele stabilite de
CEJ. Deciziile sunt instrumente juridice mai limitate aplicate în împrejurări specifice sau anumitor
destinatari, cum este cazul politicii în domeniul concurenţei (vezi capitolul 5). Toate cele trei tipuri
de acte pot fi emise de Comisie (în baza competenţelor delegate), de Consiliu sau împreună de
Consiliu şi PE (în baza codeciziei). Toate acestea pot fi contestate în instanţele naţionale şi
europene. în temeiul Tratatului Constituţional (articolul 1-33), după ratificarea sa, actele juridice
vor fi redefinite astfel: regulamentele sunt redenumite legi europene; directivele sunt redenumite
legi-cadru europene; regulamentele europene sunt acte non-legislative, utilizate în esenţă pentru
punerea în aplicare, ce pot fi direct obligatorii pentru toţi, ori în ceea ce priveşte rezultatul de atins;
iar deciziile europene sunt acte non-legislative şi obligatorii fie pentru toate statele membre, fie
pentru cele cărora li se adresează.
Vigoarea sistemului juridic european este una din trăsăturile distinctive ale UE. Aceasta a
susţinut consolidarea procesului european, deşi în ultimii ani CEJ a devenit ceva mai prudentă cu
privire la deciziile sale. De asemenea, ar trebui menţionat că în anumite domenii statele membre
au depus eforturi deosebite pentru a exclude CEJ. O parte a justificării structurii cu trei piloni din
TUE a fost păstrarea PESC şi JAI în afara sistemului juridic european. Chiar dacă TA încorporea-
ză anumite elemente ale JAI şi Schengen în sistem, rămâne de văzut în ce măsură acestea vor fi
aduse sub jurisdicţia CEJ. Adoptarea Cartei Drepturilor Fundamentale, iniţial la nivel declarativ,
urmând însă a fi ancorată în sistemul juridic al UE după adoptarea Tratatului Constituţional,
adaugă o importantă nouă dimensiune. într-o anumită măsură aceasta îl apropie de cealaltă ordine
juridică europeană, bazată pe Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ataşată Consiliului
Europei.

Cadrul instituţional mai larg


Sistemul instituţional al UE include un număr de organizaţii suplimentare care au uri impact asupra
politicilor UE sau oferă instrumente pentru acestea. Unele sunt consultative, altele prevăd mecanis-
sme de control, în timp ce unele dintre ele conţin şi un element operaţional autonom.

Consultare şi lobby
Tratatele fondatoare au instituit Comitetul Economic şi Social (şi Comitetul Consultativ pentru
CECO), ca punct de acces al grupurilor socioeconomice în procesul de elaborare a politicilor.
Crearea acestuia s-a inspirat din tradiţiile corporatiste ale anumitor state membre fondatoare.
Totuşi acesta nu a devenit un organism influent în procesul de elaborare a politicilor. în schimb,
grupurile socioeconomice au găsit alte puncte de acces mai directe începând cu anii '60, atât prin
confederaţii la nivelul UE, cât şi prin organizaţii sectoriale ale comercianţilor şi producătorilor.
Acestea au devenit şi mai active în perioada dezvoltării pieţei unice europene. De asemenea,
firmele mari au încercat să stabilească legături cu instituţiile UE, unele din ele tot din anii '60, dar
din ce în ce mai puternic de la începutul anilor '80. O evoluţie mai recentă a fost creşterea activi-
tăţii grupurilor reprezentând interesele sociale, consumatorii, ecologiştii, organizaţiile femeilor şi
din ce în ce mai multe alte grupuri şi organizaţii neguvernamentale (ONG). Ilustrări ale activi-
tăţilor acestor grupuri diverse pot fi găsite în multe din studiile noastre de caz.
.] TUE a introdus un al doilea organism consultativ, Comitetul Regiunilor, drept răspuns la impli-
carea extensivă a autorităţilor locale şi regionale în influenţarea acelor politici UE care aveau

66
HELEN WALLACE

impact asupra lor. Comitetul oferea un forum multilateral politicienilor regionali şi locali din
statele membre, precum şi posibilitatea îmbunătăţirii credibilităţii politice locale a acestora.
Totuşi, cel puţin la fel de important este lobby-ul direct al autorităţilor subnaţionale (locale şi
regionale), multe dintre acestea cu birouri proprii la Bruxelles. De asemenea, aceleaşi autorităţi
subnaţionale depun eforturi pentru influenţarea politicilor naţionale şi a aplicării programelor
comunitare. Capitolele 9 şi 14 comentează acest lucru în raport cu fondurile structurale şi politica
comună în domeniul pescuitului.

Control şi supraveghere
La jumătatea anilor '70 au început să apară preocupări referitoare la lipsa controlului extern asupra
procesului de elaborare a politicilor UE. în acea perioadă, PE avea puţine competenţe, iar parla-
mentele naţionale acordau relativ puţină atenţie legislaţiei şi programelor UE. Creşterea şi diversi-
ficarea bugetului UE şi a programelor de cheltuieli au fost cauzele controverselor cu privire la
adecvarea supravegherii. Aceasta a determinat crearea Curţii Europene de Conturi prin tratatul
bugetar din 1975. Din 1978 aceasta, de la sediul său din Luxemburg, a început să evalueze în mod
sistematic atât veniturile, cât şi cheltuielile. Atât în rapoartele anuale, cât şi în anumite rapoarte
specifice, aceasta a atras atenţia asupra slăbiciunilor procesului bugetar gestionat de Comisie şi
agenţiile naţionale. Ar trebui menţionat că circa patru cincimi din cheltuielile bugetare ale UE sunt
efectuate de agenţiile naţionale. Capitolul 8 descrie unele activităţi ale Curţii de Conturi, precum
şi impactul acestora. Timp de mulţi ani, criticile sale nu au avut nici un efect—statele membre ezi-
tau să se confrunte cu unele dintre probleme, PE avea alte preocupări, iar Comisia subevalua în
mod constant importanţa unei gestiuni financiare solide. La sfârşitul anului 1998 această situaţie
s-a schimbat, datorită controversei cu privire la presupusa proastă gestiune financiară a Comisiei.
Un alt nou instrument de control post hoc este Ombudsmanul European, ataşat PE, în baza dis-
poziţiilor TUE. Obiectivul, împrumutat din practica nordică, este de a furniza cetăţenilor un canal
pentru tratarea cazurilor de proastă administrare. Până acum, existenţa acestuia nu a avut un impact
semnificativ, deşi este posibil să fi contribuit la o anumită deschidere a procesului de elaborare a
politicilor.
O parte a controlului şi supravegherii este efectuată de instituţiile naţionale, atât parlamentare,
cât şi financiare. Parlamentele naţionale nu au fost recunoscute oficial în sistemul instituţional până
la începutul anilor '90. Fiecare stat membru îşi elaborase procedurile proprii, mai curând limitate,
de supraveghere parlamentară naţională a politicilor UE. Aceeaşi nemulţumire care a dus la o anu-
mită consolidare a procedurilor europene a început să provoace o dezbatere asupra supravegherii
naţionale. Atât TUE, cât şi TA menţionează importanţa încurajării acesteia, iar această chestiune a
fost ridicată, fără vreo soluţie clară, în Convenţia privind viitorul Europei care a redactat TC.
Totuşi, factorii decizionali de la nivelul UE, în special Comisia, sunt supuşi unor presiuni din ce în
ce mai mari în vederea acordării unei atenţii sporite discuţiilor parlamentare naţionale, şi se pre-
zintă mai des în faţa comisiilor parlamentare de anchetă. Această creştere a sensibilităţii faţă de pre-
ocupările naţionale devine o trăsătură mai pregnantă a procesului de elaborare a politicilor
europene. Acest lucru este subliniat de stabilirea unor birouri parlamentare naţionale la Bruxelles
(la mijlocul anului 2004 aveau astfel de birouri Danemarca, Finlanda, Franţa, Italia, Irlanda, Letonia,
Lituania, Polonia, Slovenia, Suedia şi Marea Britanie). în unele opinii, cooperarea intensificată
dintre PE şi parlamentele naţionale este considerată o direcţie promiţătoare. în alte opinii, expe-
rienţa de până acum, de exemplu prin COSAC (Confe"rence des Organes Specialise"es aux Affaires
Europ^ennes), nu a fost prea încurajatoare. COSAC reuneşte de două ori pe an reprezentanţi ai
comisiilor parlamentare de control asupra CE.

72
O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Operaţiuni
Cea mai veche agenţie autonomă europeană este Banca Europeană de Investiţii (BEI), instituită
prin Tratatul de la Roma (CEE). Sarcina sa era şi este de a acorda împrumuturi pentru investiţii în
sprijinul obiectivelor UE, atât în cadrul UE, cât şi în ţările terţe asociate. Aceasta funcţionează ca
o bancă privată, cu un rating AAA pe pieţele financiare. Activitatea sa este mai mult sau mai puţin
coordonată cu programele administrate direct de către Comisie, precum fondurile structurale.
Aceasta a avut o potenţială perioadă de vârf la începutul anilor '90, după prăbuşirea sistemului
comunist în Europa Centrală şi de Est. Totuşi, s-a luat decizia înfiinţării unei Bănci Europene pen-
tru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD), nouă şi separată, acţionari fiind statele postcomuniste în
tranziţie şi alte state occidentale.
Ar trebui menţionat şi alt fenomen: mai ales în ultimul deceniu, a existat tendinţa ca UE să sub-
contracteze o parte din activităţile sale de punere în aplicare a politicilor către alte agenţii, oglindind
astfel o practică destul de comună în multe state membre. Sarcinile de administrare a programelor
pentru care Comisia nu avea personal disponibil sau experienţă au fost transferate unor agenţii noi
sau existente; de exemplu Oficiul European pentru Asistenţă Umanitară de Urgenţă (ECHO) şi ofi-
ciul care administrează programul Socrate de schimburi educaţionale. Un alt grup de agenţii ges-
tionează funcţii de reglementare, precum Agenţia Europeană de Evaluare a Medicamentelor.
Europol este alt exemplu. Un al treilea grup prestează servicii directe instituţiilor UE, precum cen-
trul de traduceri. Au existat anumite discuţii cu privire la posibilitatea extinderii acestui proces, de
exemplu, prin instituirea unui Oficiu European al Concurenţei, separat în mod clar de Comisie (vezi
capitolul 5).
Cel mai important exemplu de agenţie operaţională nouă şi autonomă este Banca Centrală Euro-
peană (BCE) din Frankfurt (vezi capitolul 6). Lupta din 1998 privind primul preşedinte al acesteia
a indicat importanţa unei agenţii care urma să fie extrem de independentă într-un domeniu crucial,
cu mare vizibilitate politică. Dezvoltarea identităţii funcţionale şi operaţionale a BCE a demarat în
mod impresionant. Rămâne de văzut care va fi autonomia BCE pe termen lung; câţiva miniştri de
finanţe deja şi-au exprimat în mod clar dorinţa de a avea un control mai ridicat.
Astfel, se observă o proliferare a agenţiilor destinate aplicării regimurilor şi programelor UE.
Acest caracter difuz al aranjamentelor pentru aplicarea politicilor şi programelor a crescut în
ultimul deceniu. Pare să fie o trăsătură de durată a procesului de elaborare a politicilor UE, în spe-
cial în ceea ce priveşte punerea în aplicare a acestora, fiind astfel de natură să fragmenteze struc-
turile instituţionale. Aceasta ar trebui să ne schimbe noţiunea despre Comisie ca organ executiv
centralizat şi centralizator.

Instituţiile naţionale
Am rezumat mai sus câteva trăsături definitorii ale instituţiilor şi agenţiilor UE. Totuşi, ar trebui să
subliniem că aceste instituţii sunt în sens literal proprietatea statelor membre ale UE. în plus, insti-
tuţiile din statele membre sunt de asemenea elemente fundamentale ale arhitecturii instituţionale a
UE şi parteneri în procesul de elaborare a politicilor UE. Dimensiunea europeană nu este doar un
supliment la activităţile guvernelor naţionale; în mod real şi tangibil, guvernele naţionale şi alte
autorităţi şi agenţii furnizează o mare parte din seva operaţională a UE. Până la urmă, ceea ce face
sistemul UE este să extindă resursele disponibile statelor membre. Studiile de caz din acest volum
ilustrează o varietate de moduri pentru a realiza această extindere. în consecinţă, învăţarea modu-
lui de gestionare a acestei dimensiuni suplimentare a politicilor publice naţionale a fost una din
cele mai importante încercări cu care s-au înfruntat guvernele naţionale în ultimii 50 de ani.

73
HELEN WALLACE

Această problemă a trebuit soluţionată de guvernele centrale din fiecare stat membru, iar
răspunsurile au variat mult. Generalizând, se poate spune că experienţa a fost destul de diferită faţă
de ceea ce se aşteptau mulţi comentatori. Tendinţa nu a fost atât de ajustare defensivă faţă de
pierderea competenţelor de elaborare a politicilor, ci o abordare din ce în ce mai nuanţată, în
majoritatea statelor, în vederea încorporării şi încapsulării dimensiunii europene. Totuşi, aceasta
nu a însemnat că guvernele centrale pot funcţiona ca "intermediari" între nivelurile naţional şi UE.
Punctele de acces transfrontalier şi oportunităţile construirii unor reţele şi coaliţii transnaţionale au
proliferat, atât pentru agenţiile publice, cât şi pentru actorii privaţi. Actorii naţionali joacă roluri
importante şi influente în toate etapele procesului de elaborare a politicilor europene.
Totuşi, oportunităţile de acces şi influenţă nu sunt distribuite uniform în statele membre. Agenţii
economici şi ONG-urile par să poată funcţiona cel mai flexibil la ambele niveluri, cel UE şi cel
naţional. Autorităţile subnaţionale s-au ajustat acestei situaţii, deşi rămâne de văzut cât de multă
influenţă exercită. Parlamentele naţionale s-au adaptat mult mai lent, fiind printre instituţiile
naţionale cele mai afectate de apariţia unei puternice dimensiuni europene de elaborare a politi-
cilor.

O singură metodă comunitară sau mai multe modalităţi?


Esenţială în abordarea noastră asupra elaborării politicilor în UE este argumentul că aceasta
include câteva modalităţi diferite, ilustrate de studiile de caz din acest volum. Aceste diferite
modalităţi de elaborare a politicilor—am identificat cinci—sunt rezultatul următoarelor elemente:
evoluţia şi experimentarea în timp în UE, schimbarea proceselor naţionale de elaborare a politi-
cilor, şi evoluţia comportamentului economic şi social. Putem observa redistribuiri importante ale
rolurilor şi comportamentului diverşilor actori cheie în ceea ce priveşte abordarea dilemelor şi
instrumentele utilizate pentru a face aceasta. în contextul UE, un alt factor este dezbaterea continuă
referitoare la echilibrul dintre puterile UE şi cele ale statelor membre, desfăşurată din ce în ce mai
mult pe fundalul fenomenului de globalizare. Această chestiune rămâne controversată, atât în ceea
ce priveşte "politica înaltă" a UE, cât şi în privinţa "adecvării funcţionale" a uneia sau alteia dintre
modalităţile de elaborare a politicilor. De asemenea, foarte important este contextul contemporan
al UE, care a evoluat în timp de la numai şase ţări relativ similare (deşi gradul de similaritate poate
fi exagerat) la 25 de state mai curând eterogene, cu tradiţii, practici şi caracteristici socio-economi-
ce diverse.
Ar trebui subliniat din nou un aspect: elaborarea politicilor UE nu are loc niciodată într-un vid,
ci dimpotrivă, într-un context în care există locaţii multiple de abordare a chestiunilor, de la nivelul
local la cel global, trecând prin procese formale şi informale. Figurile 3.4 şi 3.5 indică două ima-
gini diferite ale elaborării politicilor în locaţii multiple. Factorii decizionali europeni trebuie să ges-
tioneze conexiunile dintre aceste locaţii, iar uneori trebuie să aleagă forumul preferat pentru
abordarea unei anumite chestiuni. în secţiunile următoare ne vom concentra pe modalităţile de
elaborare a politicilor în UE; fiecare dintre acestea are interfeţe cu alte locaţii sau forumuri, după
cum demonstrează cele mai multe dintre studiile de caz ale acestui volum.
în această secţiune stabilim cinci variante ale procesului european de elaborare a politicilor:

• o metodă comunitară tradiţională; •••• i '

• modalitatea de reglementare a UE;

74
HELEN WALLACE

D un puternic rol atribuit prin delegare Comisiei Europene în conceperea, negocierea şi exe-
cutarea politicilor şi gestionarea interfeţei cu "exteriorul";

D un rol mai puternic pentru Consiliul de Miniştri prin negociere strategică şi soluţii de ansam-
blu;

• o ancorare a părţilor interesate, în acest caz a intereselor agricole, prin cooptarea lor într-un
proces european care le oferea recompense mai bune decât politica naţională;

• un angajament al agenţiilor naţionale ca organe executive subordonate ale unui regim con-
venit în comun;

D o distanţare de influenţa reprezentanţilor aleşi la nivel naţional şi oportunităţi limitate de


implicare a PE;

D o interferenţă ocazională, dar definitorie, a CEJ, pentru consolidarea autorităţii juridice a


regimului comunitar; şi

D recursul la elaborarea colectivă a politicilor, ca expresie a unei "solidarităţi" durabile.

Modelul îl constituia o formă de elaborare "supranaţională" a politicilor, în care competenţele erau


transferate de la nivelul naţional la cel european. Acesta era structurat după o logică funcţionalistă,
în care puteau fi incluşi cei interesaţi de un anumit sector, construind loialităţi transnaţionale,
fiind mediat însă de o formă de politică în care elitele politice şi economice colaborau pentru pro-
movarea intereselor diverse şi uneori diferite ale acestora. De asemenea, această colaborare gene-
ra ceea ce Scharpf (1988) numea "capcana deciziilor comune", care ridica obstacole în calea
revizuirii unei politici comune ulterior convenirii asupra acesteia. O abordare similară a fost pro-
pusă în primii ani pentru transporturi şi pentru energia nucleară civilă în cadrul Euratom, dar nu a
fost adoptată. Pe de altă parte, politica comercială a UE are unele caracteristici ale acestei abordări,
dată fiind delegarea considerabilă către UE a gestionării instrumentelor şi acordurilor comerciale
(vezi capitolul 15).
Se dezbate chestiunea corespondenţei dintre acest model şi realitate, chiar şi în ceea ce priveşte
agricultura. Capitolul 7 sugerează că realitatea poate fi diferită, una în care politica naţională deter-
mina în mai mare măsură rezultatele. Destul de interesant, nici politica în domeniul pescuitului,
care dorea să imite regimul PAC, şi care includea o puternică delegare a puterilor pentru ges-
tionarea cotelor, nu se încadrează foarte bine în acest model, după cum arată capitolul 14. Totuşi,
această versiune a metodei comunitare a stabilit multe puncte de referinţă, atât pentru practicieni,
cât şi pentru comentatori. Totuşi, până la jumătatea anilor '80, la ordinea zilei au ajuns doi succesori
ai acestei metode comunitare tradiţionale: modalitatea de reglementare a UE şi modalitatea dis-
tributivă a UE.
Există extrem de puţine exemple recente ale unor noi politici comune introduse conform
metodei comunitare tradiţionale, cu un proces instituţional ierarhic şi centralizat, o delegare clară
a puterilor şi urmărind o "integrare pozitivă". Moneda unică este poate cel mai bun exemplu.
Totuşi, în acest caz, după cum vom vedea în capitolul 5, puterile instituţionale delegate sunt cen-
trate pe BCE, nu pe Comisie, şi se aplică numai segmentului monetar al UEM, nu şi celui eco-
nomic. Această formă de delegare către agenţii cu funcţii specifice, nu către Comisie, poate fi o
tendinţă recentă, pentru care există anumite probe în domeniul justiţiei şi afacerilor interne -
cazurile Europol şi Eurojust (vezi capitolul 18) - şi în domeniul politicii externe şi de securitate
comune — cazul noii Agenţii Europene de Apărare (vezi capitolul 17).

76
O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Modalitatea de reglementare a UE
Odată cu dezvoltarea politicii în domeniul concurenţei (vezi capitolul 5) şi a pieţei unice europene
(vezi capitolul 4), a apărut o modalitate alternativă de elaborare a politicilor. Rădăcinile sale se
regăsesc în ambiţia Tratatului de la Roma de a elimina barierele dintre economiile naţionale ale
statelor membre. Dar în mare parte impulsul acesteia se datorează schimbărilor din cadrul
economiei internaţionale, urmărirea competitivităţii pe pieţele interne şi internaţionale devenind
astfel critică pentru capacitatea firmelor de a se ajusta şi de a prospera. Factorilor decizionali din
lumea "occidentală" industrializată li s-au cerut diverse reglementări care să faciliteze această
ajustare. în SUA existau deja tradiţii de reglementare publică şi de autoreglementare privată care
reprezentau o abordare alternativă a gestiunii pieţei. O versiune a acestei abordări de reglementare
a început să se dezvolte în Europa Occidentală, deşi în formate diverse, în funcţie de ţară.
S-a văzut că arena europeană era foarte potrivită pentru dezvoltarea unei modalităţi de regle-
mentare în elaborarea politicilor, descrisă de unii comentatori ca o formă de "integrare negativă".
Soliditatea procesului juridic european, maşinăria de promovare a cooperării tehnice şi distanţa
faţă de interferenţele parlamentare erau factori care au încurajat această evoluţie, prin eliminarea
barierelor naţionale în calea creării pieţei unice (vezi capitolul 4). în plus, procesul de negociere,
în cadrul şi prin intermediul Comisiei Europene şi a Consiliului de Miniştri, i-a ajutat pe factorii
decizionali naţionali să depăşească unele constrângeri politice care creaseră anumite rigidităţi în
procesul naţional de elaborare a politicilor. UE era foarte adaptată pentru generarea unui cadru
global de reglementare care ar fi putut îmbina standardele transnaţionale cu diferenţele naţionale,
într-adevăr, implantarea sa a fost atât de reuşită, încât această abordare europeană a fost uneori pro-
movată ca model pentru dezvoltarea unei reglementări globale mai largi. Pot fi găsite exemple în
capitolele 12, 13 şi 15.
Această modalitate de reglementare oferă cadrul unor numeroase decizii şi norme la nivel
micro, pentru modelarea relaţiilor cu statele membre şi actorii economici din cadrul UE, precum şi
pentru cei implicaţi în regimurile internaţionale relevante. Ea a fost caracterizată de următoarele
elemente:

n Comisia ca arhitect şi gardian al obiectivelor şi normelor de reglementare, din ce în ce mai


mult prin referire la criterii economice, deseori colaborând cu părţile interesate şi comu-
nităţile de experţi;

D Consiliul ca forum (atât la nivel ministerial, cât şi de funcţionari) de convenire a unor stan-
darde minime şi de ghidare a armonizării (cel mai des în direcţia unor standarde mai înalte),
aceasta fiind suplimentată de recunoaşterea reciprocă a preferinţelor şi controalelor naţionale,
operate diferit în funcţie de ţară;

D CEJ şi Tribunalul de Primă Instanţă ca mij loace de asigurare a aplicării uniforme a normelor, spri-
jinite de instanţele naţionale prin aplicarea lor la nivel local, permiţând accesul întreprinzătorilor
individuali la despăgubiri în cazul neaplicării sau al unor discriminări în aplicare;

• PE ca unul din mijloacele de luare în considerare a factorilor non-economici (de mediu,


regionali, sociali etc), cu un impact din ce în ce mai mare odată cu creşterea puterilor sale legis-
lative, dar cu puţină influenţă asupra punerii în aplicare a reglementărilor; şi
D oportunităţi mari pentru părţile interesate, în special actorii economici, dar uneori şi alţi actori
sociali, de a fi consultaţi şi de a influenţa forma şi conţinutul normelor pieţei europene.

77
HELEN WALLACE

Această modalitate de reglementare a fost aplicată cel mai evident pentru realizarea unei pieţe
unice fără bariere interne (capitolul 4), o versiune mai evoluată a acesteia fiind aplicată în politica
UE în domeniul concurenţei (capitolul 5). în măsura în care UE are o politică industrială, aceasta
este aplicată prin pârghii de reglementare şi prin regimul concurenţei, în vederea realizării unor
ajustări industriale. Elementele de politică socială ale UE (vezi capitolul 10) sunt construite în
principal prin reglementare juridică şi crearea pieţelor. O mare parte din activitatea UE în dome-
niul mediului (vezi capitolul 12) a fost reglementarea proceselor industriale. Un exemplu înrudit —
biotehnologia şi siguranţa alimentelor—este explicat în capitolul 13. Mai mult, interacţiunile UE
cu restul lumii sunt o reflectare externă a abordării sale interne asupra reglementării şi ajustării
industriale, precum şi a referinţelor ce apar în politica internă, după cum se arată în capitolul 13 în
privinţa biotehnologiei, capitolul 15 în privinţa politicii comerciale, şi în capitolul 16 în raport cu
Europa Centrală şi de Est. Destul de interesant, capitolul 7 sugerează că modalitatea reglementară
caracterizează din ce în ce mai mult funcţionarea PAC, pe măsură ce se introduc reforme.
Soliditatea acestei modalităţi este considerabilă, iar eforturile de a o analiza reprezintă o parte
substanţială a literaturii asupra integrării vest-europene. în cursul anilor '90, reglementarea a
înlocuit PAC ca paradigmă predominantă printre numeroşi practicieni ai UE. Aceasta avea avan-
tajul de a reflecta o abordare concentrată pe o traiectorie de modernizare, prin care rigidităţile
"vechii" economii politice vest-europene ar fi fost înlocuite de instrumente mai flexibile, în princi-
pal juridice, de încurajare a pieţei şi prin care se putea stabili o relaţie diferită, mai puţin corpo-
ratistă, cu actorii socio-economici. Literatura cu privire la modalitatea de reglementare a fost
marcată de atenţia acordată rolului grupurilor de interese, al lobby-ului şi al actorilor corporativi
(mai curând firme decât organizaţii patronale), prin abordări bazate pe reţelele, coaliţiile şi alianţele
pe care aceştia le formează, şi printr-un interes sporit faţă de statul de drept ca instrument de elabo-
rare a politicilor.
Totuşi, în peste douăzeci de ani de experienţă în crearea pieţei unice, putem observa schimbări şi
limite ale acestei modalităţi de reglementare. Astfel, de exemplu, se pare că aceasta a avut un succes
deosebit în abordarea reglementării produselor, dar ceva mai redus în privinţa standardelor de pro-
ces, unde intervin diferenţele dintre nivelurile de dezvoltare economică sau preferinţele sociale,
uneori cu variaţii la nivel subnaţional şi naţional (vezi capitolele 12 şi 13). De asemenea, modali-
tatea a avut mai puţin succes în reglementarea serviciilor, pieţelor financiare şi a utilităţilor, unde
observăm o trecere către versiuni mai descentralizate şi mai puţin ierarhice de reglementare. în
aceste cazuri observăm în statele membre, dar şi în economia mondială, apariţia unor agenţii de
reglementare mai mult sau mai puţin independente faţă de guverne, precum şi forme noi de auto-
reglementare. în cadrul UE, se experimentează cu noi agenţii de reglementare cvasi-independente,
precum Autoritatea Europeană pentru Siguranţa Alimentelor (vezi capitolul 13), parteneriate ghi-
date ale agenţiilor naţionale, în colaborare cu Comisia—în special în cazul politicii în domeniul
concurenţei, consorţii transnaţionale ale organelor naţionale de reglementare—în special în sec-
torul energiei, şi reţele mai lejere de autoreglementare—în special în privinţa funcţionării pieţelor
financiare sau a guvernării corporative. Astfel, devine mult mai greu să se identifice conturul unei
singure modalităţi coerente de reglementare a UE. O chestiune actuală este cum va fi aplicată şi
cum vor fi afectate noile state membre cu economii mai puţin avansate, cu capacităţi administra-
tive şi juridice mai limitate, şi cu preferinţe sociale mai puţin explicite până acum, de această
modalitate de reglementare. O altă problemă o constituie fricţiunile dintre reglementările UE şi
unele regimuri internaţionale şi parteneri relevanţi.

78
O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Modalitatea distributivă a UE
De-a lungul timpului, procesul de elaborare a politicilor UE a fost capturat în mod persistent într-o
politică distributivă, respectiv alocarea resurselor unor diferite grupuri, sectoare, regiuni şi ţări,
uneori în mod explicit şi deliberat, iar uneori ca produs secundar al politicilor concepute în alt
scop. Fondatorii tratatelor au inclus anumite elemente distributive în repertoriul de politici în com-
petenţa Comunităţii. PAC a fost finanţată pe bază colectivă, şi multă vreme a constituit cea mai mare
parte a cheltuielilor bugetare ale UE. Fermierii au devenit atât clienţii finanţării europene, cât şi bene-
ficiarii unor preţuri mai ridicate, profitând de un transfer de resurse atât de la contribuabili, cât şi
de la consumatori. Expresia "solidaritate financiară" îşi are originea în aceşti primi ani ai CEE. De
la începutul anilor '70, s-au depus eforturi pentru elaborarea unei politici comune similare în
domeniul pescuitului (capitolul 14). în ambele cazuri, arena europeană a fost utilizată pentru a pro-
teja grupuri sociale marginalizate în economia internă şi necompetitive pe pieţele globale, deşi cu
un anumit cost pentru celelalte grupuri sociale.
Atunci când s-a ajuns la controverse asupra distribuţiei sarcinilor şi beneficiilor participării la
UE, în special după aderarea Marii Britanii în 1973, atenţia s-a concentrat asupra bugetului ca
măsură a impactului apartenenţei la UE. După cum arată Laffan şi Lindner în capitolul 8 (şi după
cum au arătat mai în detaliu ediţiile anterioare ale acestui volum), factorii decizionali europeni au
trebuit să facă nişte alegeri dificile cu privire la stabilirea aranjamentelor financiare, atât în pri-
vinţa veniturilor, cât şi a cheltuielilor, care să fie echitabile pentru toate statele membre. Acest aspect
continuă să fie un element foarte controversat în UE, fiind acum complicat şi mai mult de aderarea
a zece noi state membre mai puţin prospere.
Odată cu promovarea pieţei unice la jumătatea anilor '80, dezbaterea cu privire la impactul dis-
tributiv al integrării a renăscut, de data aceasta fiind formulată mai explicit în limbajul bogăţiei şi
sărăciei relative. în vocabularul factorilor decizionali a fost inclus termenul "coeziune"; acesta
conota un angajament de a acorda mai multă atenţie divergenţelor economice şi sociale, precum şi
necesităţilor regiunilor şi grupurilor sociale rămase în urmă. Aceasta părea să semnaleze o trecere
de la distribuţia aleatoare a resurselor la o redistribuire prin transferuri planificate de resurse. Prin-
cipalul mecanism de realizare a cheltuielilor a fost reprezentat de "fondurile structurale" (vezi
capitolul 9), care a implicat cofinanţarea UE şi naţională a programelor şi proiectelor pentru, pe de
o parte, agenţiile responsabile cu formarea profesională şi crearea locurilor de muncă şi, pe de altă
parte, autorităţile regionale şi locale. Deşi cea mai mare parte a cheltuielilor a fost concentrată în
principalele ţări de "coeziune" — Grecia, Irlanda, Portugalia şi Spania, iar ulterior landurile estice
ale Germaniei — anumite programe au fost deschise şi unor beneficiari din celelalte state membre.
Astfel, UE a început să poată utiliza stimulente financiare pentru influenţarea evoluţiilor din statele
membre. în plus, au fost introduse diverse alte instrumente în domenii precum cercetarea, cu obiective
mai curând programatice decât redistributive.
Această modalitate distributivă cuprindea:
• Comisia ca redactor al programelor, în parteneriat cu autorităţile locale şi regionale sau părţile
interesate şi agenţiile sectoriale, utilizând stimulente financiare pentru a atrage atenţia;
D statele membre din Consiliu, sub presiunea autorităţilor locale şi regionale sau a altor părţi
interesate, convin asupra unui buget cu anumite elemente redistributive;
a un PE în care parlamentarii acestuia reprezintă adesea o sursă suplimentară de presiuni
politice regionale;

79
HELEN WALLACE

Q autorităţile locale şi regionale, care obţin puteri sporite prin angajarea în arena europeană, din
1993 prin Comitetul Regiunilor, o instituţie embrionară care să le reprezinte preocupările,
multe dintre acestea cu propriile birouri în Bruxelles;

Q o anumită cooptare a altor părţi interesate în procesul de elaborare a politicilor UE; şi

D o reorientare a bugetului UE către cheltuirea unor sume destul de ridicate pentru coeziune şi
în mod proporţional mai puţin în agricultură.
Această deschidere către contacte mai directe între nivelurile european şi subnaţional de
guvernare, precum şi politica dezvoltată în jurul acestora, au generat expresia "guvernantă multi-
stratificată" folosită pentru caracterizarea procesului UE în general (Marks 1993). Aceasta se baza
pe două elemente esenţiale: în primul rând, guvernele centrale naţionale nu mai puteau monopo-
liza contactele dintre nivelurile naţional şi UE de elaborare a politicilor; şi, în al doilea rând, acest
angajament la nivel european a creat oportunitatea consolidării unui fenomen de regionalizare.
Rezultatul a fost că regimurile politice interne ale statelor membre au fost parţial remodelate în
urma procesului european de elaborare a politicilor, prin care stimulentele financiare puteau influ-
enţa noile relaţii politice. Perspectiva guvernantei multistratificate a inversat o mare parte a dis-
cuţiei cu privire la funcţionarea UE, punând accentul pe politica la faţa locului, nu pe imaginile
unei metode comunitare centrate la Bruxelles, şi a unei modalităţi reglementare antreprenoriale.
Totuşi, abordarea nu este lipsită de critici. Capitolul 9 sugerează că nu există dovezi care să
susţină acest argument, în sensul că activitatea subnaţională nu ar trebui confundată cu impactul
acesteia. Se argumentează că guvernele centrale din statele membre au rămas conducătorii
negocierilor cu privire la cheltuielile UE. în discuţiile actuale cu privire la viitorul bugetului UE în
condiţiile extinderii, modelul distributiv tradiţional este perturbat, punându-se un accent mult mai
mare pe poziţiile nete ale statelor membre, cu coaliţii concurente de plătitori neţi, beneficiari istorici
şi solicitanţi gălăgioşi din noile state membre (vezi capitolul 8). Aici dezbaterea se referă mai mult
la poziţiile ţărilor, nu la redistribuţia regională. O altă problemă este impactul negativ al criteriilor
de la Maastricht referitoare la UEM asupra bugetelor publice, care atrag atenţia asupra altor măsuri
de politică în defavoarea programelor de cheltuieli.
Ideea unei modalităţi distributive a UE concentrată parţial pe o redistribuţie deliberată este con-
testată şi din alte două motive: o deplasare către ideea bunurilor colective şi presiunile în favoarea
cheltuielilor pentru responsabilităţile externe. Două domenii suplimentare de cheltuieli au devenit
mai proeminente în ultimii ani. Unul se referă la cheltuielile pentru promovarea inovării, cercetării
şi dezvoltării, iar celălalt la măsurile pentru susţinerea politicilor JAI. Programul cadru UE pentru
cercetare şi dezvoltare a reprezentat în 2003 circa 4% din bugetul UE, cheltuielile sale fiind con-
centrate în principal pe priorităţi colective de cercetare, iar nu pe o cotă uniformă din resursele rele-
vante, deşi în mod tradiţional Comisia a fost foarte atentă să distribuie finanţările în mod
echilibrat între statele membre. Proeminenţa acestui domeniu a crescut considerabil după ce Con-
siliul European din martie 2000 a adoptat Strategia Lisabona, destinată să facă Europa "cea mai
competitivă şi dinamică economie din lume", inclusiv prin mărirea considerabilă a cheltuielilor de
C-D, atât publice, cât şi private. Preocupările cu privire la apatia economiei europene au dobândit
relevanţă datorită creşterii economice slabe din ultimii ani, ducând la apeluri mai vocale în
favoarea unor investiţii UE mai substanţiale în C-D, indiferent dacă prin mecanismele bugetare
tradiţionale ale UE sau prin agenţii europene noi (Sapir et al. 2004). între timp, preocupările legate
de securitatea internă şi impactul migraţiei încep să genereze apeluri în favoarea unor cheltuieli, de
exemplu, pentru măsuri colective de control al frontierelor (vezi capitolul 18). Aceste tendinţe suge-
rează că vor exista mai puţine temeiuri pentru utilizarea pe viitor a perspectivei guvernantei mul-
tistratificate asupra programelor de cheltuieli ale UE.

80
O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Cealaltă evoluţie bugetară nouă este creşterea puternică a cheltuielilor UE în urma activităţilor
sale de politică externă, care (în funcţie de modalitatea de calcul) reprezintă între 8 şi 10 procente
din bugetul UE. Iarăşi, putem întrevedea ceva de tipul unui "bun colectiv", şi nu o distribuţie intra-
UE a costurilor şi beneficiilor. Procedurile asociate acestui domeniu de cheltuieli diferă de cele
prevalente în cazul cheltuielilor interne, rolul PE fiind diferit. De aceea, modalitatea distributivă
face obiectul unor schimbări interesante, care la rândul lor ar fi modificate dacă se va ajunge la un
acord asupra dezvoltării unor mecanisme colective de întărire a politicilor externe şi de securitate
europene (vezi capitolul 17).

Coordonarea politicilor
Un contrast vechi în studiul colaborării europene este cel dintre modalităţile descrise mai sus şi
ceea ce pe scurt ar putea fi numită "tehnica OCDE". Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare
Economică, clubul de la Paris al ţărilor occidentale industrializate, oferă de la începutul anilor '60
un forum în care membrii săi pot evalua şi compara reciproc modalităţile de dezvoltare a politicilor
publice.
în primii ani de existenţă, Comisia a utilizat această tehnică pentru dezvoltarea unor forme lejere
de cooperare şi coordonare în domenii adiacente competenţelor economice de bază ale UE, în
ideea construirii unor argumente în favoarea obţinerii unor puteri directe. Astfel, de exemplu, în
anii '70 Comisia a promovat consultări sistematice între statele membre asupra problemelor de
mediu, iar în final a obţinut prin AUE puteri legislative formale pentru UE. S-au depus eforturi
similare pentru dezvoltarea coordonării politicilor macro- şi microeconomice, precum şi în
domenii ca cercetarea şi dezvoltarea, sau aspecte ale politicii educaţionale. Coordonarea politicilor
era considerată un mecanism de tranziţie de la politicile naţionale la un regim european colectiv.
După cum demonstrează capitolul 14, această abordare a fost unul din elementele cheie în efor-
turile de conservare a stocurilor piscicole. Capitolul 18 oferă un alt exemplu de coordonare a politi-
cilor ca tehnică de realizare a unei practici mai bune în absenţa unor regimuri centralizate. Pentru
susţinătorii unei UE puternice, coordonarea politicilor ar putea fi un punct de pornire util, dar în
general a fost considerată o opţiune inferioară.
Abordarea se bazează mult pe experienţă şi pe acumularea argumentelor tehnice în favoarea
dezvoltării unei abordări comune şi a promovării modernizării şi inovării. Caracteristicile acesteia
sunt:

D Comisia în calitate de creator al unor reţele incluzând experţi sau comunităţi epistemice şi
părţi interesate şi/sau societatea civilă;

D implicarea unor experţi "independenţi" care să promoveze idei şi tehnici;

D convocarea unor grupuri la nivel înalt în Consiliu, pentru activităţi de brainstorming sau
deliberative, nu de negociere, deseori concepute pentru a dezvolta diverse forme de presiune
colegială; şi

a dialog (uneori) cu comitete specializate din PE, ca susţinători ai unor anumite abordări (profi-
tând de mai marea disponibilitate a MPE, spre deosebire de echivaienţii lor naţionali, de a
analiza aprofundat anumite politici problematice).
Mai recent s-a putut observa că această abordare de coordonare, consolidată de moda contempo-
rană a "benchmarking"-ului şi a comparaţiilor sistematice între politici, este dezvoltată nu ca
mecanism tranzitoriu, ci ca o modalitate cu drepturi depline de elaborare a politicilor UE. într-ade-
văr, unii vor argumenta în mod normativ ( J. Scott şi Trubek 2002) că această evoluţie trebuie înţe-

81
HELEN WALLACE

leasă ca apariţia unor noi forme de guvernantă postmodernă. La pregătirea ediţiei anterioare a
acestui volum existau prea puţine lucrări analitice asupra acestei modalităţi, în afara unor comen-
tarii disparate asupra proceselor K6ln, Cardiff şi Luxemburg de coordonare a politicilor. Totuşi,
trei factori au dus la accentuarea coordonării politicilor ca tehnică. Unul a fost trecerea la o formă
de UEM cu o politică monetară unică, însă doar cu coordonarea politicilor macroeconomice,
depunându-se eforturi pentru a trece de la o formă mai slabă de coordonare pre-UEM a politicilor,
la forme de coordonare mai intensă şi mai structurată prin orientări generale ale politicilor eco-
nomice etc. (vezi capitolul 6). Un al doilea impuls a fost furnizat de Strategia Lisabona, adoptată
în martie 2000, care a identificat şi ridicat "metoda deschisă de coordonare" (MDC) la rangul de
tehnică distinctă, utilizând stimulente "soft" pentru modelarea comportamentului, spre deosebire
de metodele "hard", deseori obligatorii din punct de vedere juridic, necesare pentru asigurarea
conformităţii. Aceasta urma să fie utilizată în acele domenii socioeconomice (în principal micro-
economice) de elaborare a politicilor unde UE nu avea-şi era improbabil să obţină în viitor -
competenţe delegate substanţiale. Se argumenta că MDC putea fi o modalitate de angajare a
guvernelor statelor membre, a părţilor interesate şi a societăţii civile în evaluări comparative
repetate, "benchmarking" şi coordonare permanentă ca scopuri în sine (Raportul Sapir 2004;
Raportul Kok 2004). Un al treilea factor a fost recunoaşterea variaţiilor dintre ţări în ceea ce
priveşte politicile şi performanţele economice, ceea ce a făcut mai greu să se argumenteze în
favoarea unor modele uniforme de politică ce ar putea fi aplicabile în întreaga Uniune, mai ales o
Uniune care devine şi mai diversă după extindere.
Politica ocupării forţei de muncă (vezi capitolul 11) ilustrează foarte bine dezbaterile şi trăsă-
turile care au propulsat MDC ca tehnică. în acest caz, principalul impact al implicării UE este com-
pararea experienţelor naţionale, locale şi sectoriale în ceea ce priveşte adaptările de pe piaţa forţei
de muncă. Obiectivul nu este atât instituirea unui cadru comun unic, cât împărtăşirea experienţelor
şi încurajarea difuzării celor mai bune practici. în literatura deja cuprinzătoare cu privire la MDC
găsim evaluări extrem de diferite a eficienţei acesteia. Acestea variază de la un scepticism conside-
rabil cu privire la valoarea unei forme atât de laxe de elaborare comună a politicilor, după cum se
argumentează în capitolul 11,1a entuziasm cu privire la succesul acesteia — şi potenţialul său
viitor — ca mecanism de extindere a influenţei UE în procesele de politică internă ale statelor mem-
bre unde rămân obstacole serioase în calea transferului formal al competenţelor către UE. Este
greu de ales între aceste evaluări concurente, mai ales ţinând cont de fundalul unei economii
europene inactive, unde cauzalitatea şi rezultatele sunt foarte greu de stabilit, şi unde unele dintre
schimbările urmărite sunt de comportament social, în speranţa ameliorării performanţelor eco-
nomice. Şi în acest caz extinderea produce dificultăţi, deoarece eterogenitatea pe care o adaugă
gamei de comparaţii şi indicatorilor reformelor socioeconomice face noţiunea unor modele
europene de elaborare a politicilor foarte implauzibilă - şi poate inadecvată. O complicaţie a aces-
tor tehnici de coordonare a politicilor este că dispersează responsabilităţile politice între actorii
relevanţi, făcând mai dificilă stabilirea responsabilităţii politice.

Transguvernamentalismul intensiv
De-a lungul istoriei UE, au existat exemple de cooperare în domeniul politicilor care au depins în
principal de interacţiunea dintre factorii decizionali naţionali, cu o implicare relativ redusă a insti-
tuţiilor UE. Acesta a fost cazul mai ales în domenii care abordează chestiuni sensibile privind
suveranitatea naţională şi care nu sunt incluse în competenţele de bază ale Uniunii, de creare şi
reglementare a pieţelor. în general, această cooperare a fost descrisă ca "interguvernamenta-

82
O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

lism"— atât de practicieni, cât şi de comentatori. De obicei a fost considerată o formă mai slabă şi
mult mai puţin constrângătoare de elaborare a politicilor. La începutul anilor '60, generalul de
Gaulle a avut un rol cheie în promovarea controversatelor planuri Fouchet, care urmăreau să treacă
domenii delicate de cooperare dinspre CEE către un cadru în mod esenţial interguvernamental.
Guvernele susţinătoare ale integrării s-au opus cu tărie acestor planuri. Totuşi, la începutul anilor
'70 cooperarea s-a dezvoltat, mai ales în două domenii - politica monetară şi cea externă - în gene-
ral în afara cadrului instituţional al UE. în ambele domenii şefii de stat şi de guvern erau actori
importanţi, deseori preferinţele lor dezvoltându-se în grupări mai mici ce nu includeau toţi mem-
brii UE. în anumite momente, cooperarea franco-germană a fost un important catalizator al
evoluţiei politicilor. în anii '80, şi chiar mai mult în anii '90, unele state membre ale UE au ales să
dezvolte o cooperare în afara cadrului UE, stabilind o graniţă externă comună cu frontiere interne
liberalizate, prin Acordurile Schengen, excluzând în mod deliberat unii parteneri UE de la regimul
iniţial.
Totuşi, termenul "interguvernamental" nu reflectă cu adevărat caracterul acestei modalităţi
de elaborare a politicilor în UE. Acesta aminteşte prea mult de cooperarea dintre guverne în multe
alte organizaţii internaţionale, unde intensitatea cooperării este destul de limitată. De aceea,
preferăm termenul "transguvernamental", pentru a sugera intensitatea mai mare şi structurarea mai
densă a unora dintre exemplele noastre, unde guvernele membre ale UE s-au pregătit în mod
cumulativ în direcţia unui angajament propriu şi a unei discipline destul de extensive, dar au con-
siderat ansamblul cadrului instituţional al UE inadecvat sau inacceptabil, sau încă imatur pentru a
fi adoptat.
Transguvernamentalismul intensiv este caracterizat prin:

D implicarea activă a Consiliului European în stabilirea orientării de ansamblu a politicilor;

D predominanţa Consiliului de Miniştri (sau a unui forum echivalent de miniştri naţionali) în


consolidarea cooperării;

D rolul limitat sau marginal al Comisiei;

• excluderea PE şi a CEJ;

• implicarea unui grup distinct de factori decizionali naţionali cheie;

D adoptarea unor aranjamente speciale pentru gestionarea cooperării, în special Secretariatul


Consiliului;

D opacitatea procesului faţă de parlamentele naţionale şi cetăţeni; dar şi

D capacitatea ocazională de a furniza o politică comună substanţială.


Am putea fi tentaţi să considerăm că acest transguvernamentalism intensiv este doar o formă slabă
de cooperare. Totuşi, doi factori pun la îndoială această concluzie. în primul rând, este modalitatea
preferată de elaborare a politicilor şi în alte regimuri europene puternice. NATO este un exemplu
evident; Agenţia Spaţială Europeană este altul, foarte diferit. în ambele cazuri, a fost realizată o
colaborare destul de extinsă şi durabilă, chiar dacă cu unele limitări evidente. în al doilea rând, în
cadrul UE această modalitate a fost în fapt un vehicul de elaborare a unei cooperări extensive şi
cumulative, incluzând treptat elementele unui tratat, această cooperare fiind însă una construită în
afara celor mai multe instituţii ale UE.
în cazul UEM (capitolul 6), începând din anii '60, miniştrii de finanţe şi înalţii funcţionari naţio-
nali, precum şi conducătorii băncilor centrale, au realizat o cooperare cu o intensitate durabilă şi struc-
turare densă, astfel încât ideea gestionării unei monede unice a devenit fezabilă, iar apoi acceptabilă.

83
HELEN WALLACE

Destul de interesant, evoluţia UEM s-a bifurcat apoi între, pe de o parte, o puternică delegare către un
regim colectiv, pentru politica monetară, BCE fiind agentul colectiv (metoda comunitară), şi, pe de
altă parte, procese de coordonare a politicilor. Astfel, o perioadă de transguvernamentalism intensiv
poate duce la o trecere de la o modalitate de elaborare a politicilor la alta. Totuşi, controversele din
toamna anului 2003 cu privire la aplicarea constrângerilor Pactului de Stabilitate şi Creştere asupra
statelor membre care l-au încălcat ilustrează rezistenţa faţă de un regim colectiv, în special din partea
statelor membre mai mari.
în sfera politicii externe (capitolul 17) prima cooperare politică europeană (CPE) datează din
1970, fiind urmată de PESC în 1993. Iniţial, cooperarea în domeniul apărării a rămas în două cadre
separate, NATO şi Uniunea Europei Occidentale (UEO), existând o concurenţă clară între acestea.
Totuşi, din 1998 aceste cadre s-au apropiat treptat, modalitatea NATO de cooperare stabilind mulţi
dintre parametrii prin care apărarea este introdusă în contextul UE. Din multe motive, domeniul
PESC continuă să ilustreze diferenţele dintre statele membre cu privire la preferinţele şi capaci-
tăţile lor de politică, diferenţe accentuate de controverse puternice, în special în ceea ce priveşte
intervenţia în Irak din 2003. De asemenea, aceste diferenţe au apărut şi în cursul dezbaterilor
privind reforma tratatelor UE în 2002-2004, când una din chestiunile cheie a fost dacă şi cum să se
amelioreze capacităţile instituţionale colective ale UE de a extinde PESC şi capacitatea de apărare
colectivă aferentă. Totuşi, destul de interesant, făcând abstracţie de controversele privind inter-
venţia din Irak şi reforma tratatului, procesul transguvernamentalismului intensiv s-a dovedit mai
solid şi mai puţin voluntarist decât părea la prima vedere. în practică, există mai multă, nu mai
puţină cooperare între guvernele UE într-o serie de chestiuni de politică externă şi de apărare, atât
la nivel practic, cât şi la nivel discursiv. Evoluţia statului major comun al UE şi decizia de la
începutul anului 2004 de a institui o Agenţie Europeană de Apărare sunt exemple interesante de
transguvernamentalism cumulativ, care coexistă cu controversele prelungite asupra trecerii de la
transguvernamentalism la "comunitarizare".
în JAI (capitolul 18) s-au unit două procese transguvernamentale. Pe de o parte, consultările
informale, atât bilaterale, cât şi multilaterale, au creat reflexe de cooperare transguvernamentală
din ce în ce mai vii, încă de la începutul anilor '70. Pe de altă parte, a fost construit un cadru sepa-
rat, cu instituţii ad hoc mai laxe, prin Acordurile Schengen, la început în mod intenţionat separat
de UE, fiind apoi incorporat în UE prin Tratatul de la Amsterdam. în plus, evenimentele—atât
creşterea fluxurilor migratorii, cât şi ameninţarea terorismului şi a criminalităţii transfrontaliere—
au accentuat cererea de cooperare. Pe de o parte, aceste procese diferite de cooperare converg în
prezent, incluzând transferul din ianuarie 2005 a anumitor chestiuni JAI către o formă de metodă
comunitară; dar, pe de altă parte, persistă un amestec de diferite modalităţi de elaborare a politi-
cilor în care transguvernamentalismul continuă să fie o caracteristică pregnantă.
Aceste trei domenii au fost printre cele mai dinamice arii de dezvoltare a politicilor UE la sfârşi-
tul anilor '90 şi la începutul anilor 2000. în fiecare caz, cadrul UE a devenit mai larg acceptat, dar
aranjamentele instituţionale detaliate sunt atipice. în cazul UEM, pe de o parte, o Bancă Centrală
Europeană, o reţea de bănci naţionale şi un privilegiat Comitet Economic şi Financiar al
funcţionarilor naţionali din domeniul finanţelor au stabilit o variantă a metodei comunitare, în timp
ce, pe de altă parte, în ceea ce priveşte politica macroeconomică, predomină tehnicile de coor-
donare a politicilor, cu elemente persistente de transguvernamentalism şi supravegherea Consiliu-
lui European. Centrul politicii externe şi de apărare este Consiliul European, flancat de miniştri şi
funcţionari din domeniul apărării şi externelor, colaborând cu un secretariat situat până acum în
Consiliul de Miniştri (nu în Comisie), şi consultări substanţiale între capitalele naţionale. în cazul
JAI, politicile sunt elaborate de ministerele naţionale şi agenţiile executive relevante, cu un nou
secretariat în Consiliu, o mult mai mare implicare a Comisiei, câteva agenţii comune, precum

84
O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Europol, unele acorduri juridice fiind bazate pe convenţii, în timp ce altele se întemeiază pe drep-
tul european clasic.
Aceste trei cazuri sugerează posibilitatea desfăşurării în prezent a unei importante schimbări sis-
temice în cadrul procesului de elaborare a politicilor UE. Statele membre ale UE atribuie noi domenii
sensibile de politică publică unor regimuri colective sau comune, utilizând însă formate instituţionale
asupra cărora păstrează un control considerabil. Aceste regimuri au instituţii mai laxe, deşi aranja-
mentele UEM au mers cel mai departe în consolidarea aranjamentelor instituţionale. Totuşi, aceste
instituţii par uneori capabile să elaboreze politici solide, sau cel puţin să fie orientate în direcţia creării
capacităţii de a furniza o politică solidă.
De aceea, după cum se poate vedea, UE funcţionează printr-o varietate de diferite metode, cu
tipuri diferite de practică instituţională, în plus, acestea schimbându-se în timp. Aceste metode au
evoluat în mod organic, şi continuă să evolueze ca răspuns la factorii interni şi externi, atât proce-
durali, cât şi funcţionali. Aceste cinci modalităţi de elaborare a politicilor oferă o tipologie—un set
de tipuri ideale — pentru explorarea modelelor schimbătoare de elaborare a politicilor UE. Studiile
de caz ar trebui citite în lumina acestor trăsături evolutive şi experimentale ale elaborării politicilor
UE, oferind exemple cu privire la succesele şi eşecurile politicilor, cu privire la inovaţii şi atrofieri.

Lecturi suplimentare

Există o literatură bogată cu privire la instituţiile UE (2005). Aceste texte academice ar trebui
şi dezvoltarea acestora. Peterson şi Bomberg (1999) suplimentate de surse primare, inclusiv materialele
oferă o analiză dinamică, precum şi ilustrări cuprinzătoare disponibile pe paginile de internet ale
detaliate ale tipurilor de politici, în timp ce Peterson instituţiilor UE, pentru care punctul de acces este
şi Shackleton (2000) furnizează o prezentare www.europa.eu.int.
actualizată. Scharpf (1999) oferă o perspectivă
excelentă şi critică, legând procesele naţionale şi Bulmer, S., şi Lequesne, C. (2005) (coord.),
cele europene. Hix (2005) subliniază politica Member States and the European Union (Oxford:
procesului. Nugent (2002) oferă un catalog complet Oxford University Press).
al instituţiilor UE, în timp ce Dinan (2004) le pune
într-un context istoric. Printre numeroasele studii Cowles, M. G., Caporaso, J. A., şi Risse, T. (2001)
asupra Comisiei, Edwards şi Spence (1997) şi Page (coord.), Transforming Europe: Europeanization
(1997) oferă explicaţii şi perspective valoroase. and Domestic Change (Ithaca: Corneli University
Pentru Consiliu şi Consiliul European, vezi Hayes- Press).
Renshaw şi Wallace (1997, 2005) şi Westlake şi Dehousse, R. (1998), The European Court of Justice
Galloway (2005). Jacobs, Corbett şi Shackleton (Londra: Macmillan).
(2000) furnizează o descriere cuprinzătoare a
Parlamentului European. CEJ şi sistemul juridic Dinan, D. (2004), Europe Recast: A History of
european sunt acoperite de Dehousse (1998) şi European Union (Londra: Palgrave Macmillan).
Mattli şi Slaughter (1998b). în privinţa dimensiunii Edwards, G„ şi Spence, D. (1997) (coord.), The
naţionale, vezi Maurer şi Wessels (2003); Cowles, European Commission, ediţia a doua (Londra:
Caporaso şi Risse (2001) şi Bulmer şi Lequesne Longman).

85
HELEN WALLACE O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Hayes-Renshaw, R, şi Wallace, H. (1997), The Nugent, N. (2002), The Government and Politics of
Council of Ministers (Londra: Macmillan). the European Union, ediţia a cincea (Londra:
Palgrave Macmillan).
şi (2005), The Council of Ministers,
ediţia a doua (Londra: Palgrave Macmillan), în Page, E. (1997), People who Run Europe (Oxford:
curs de publicare. Clarendon Press).
Hix, S. (2005), The Political System of the European Peterson, J., şi Bomberg, E. (1999), Decision-
Union, ediţia a doua (Londra: Palgrave Making in the European Union (Londra:
Macmillan). Macmillan).
Jacobs, R, Corbett, R., şi Shackleton, M. (2000), şi Shackleton, M. (2002) (coord.), The
The European Parliament, ediţia a treia (Londra: Institutions of the European Union ediţia a doua
JohnHarper). (Oxford: Oxford University Press).
Mattli, W., şi Slaughter, A.-M. (1998b), 'The ECJ, şi- - (2005) (coord.), The Institutions of the
Governments, and Legal Integration in the EU', European Union, ediţia a doua (Oxford: Oxford
International Organization, 52/1:177-210. University Press), în curs de publicare.
Maurer A., şi Wessels, W. (2003) (coord.), Fifteen Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe:
into One? The European Union and its Member Effective and Democratic? (Oxford: Oxford
States (Manchester: Manchester University University Press).
Press).
Westlake, M. şi Galloway, D. (2005) (coord.), The
Council of the European Union, ediţia a treia
(Londra: John Harper).