Capitolul 1

O privire de ansamblu
Helen Wallace, William Wallace şi Mark A. Pollack
Cuprins
Introducere UE şi predecesorii săi Câteva observaţii preliminare

3 4 5

UE în context UE—o arenă unică?

7 8

Introducere
Uniunea Europeană (UE) este poate cel mai important agent de schimbare în ceea ce priveşte guvernarea şi elaborarea politicilor în Europa contemporană. în 1988, Jacques Delors, pe atunci preşedintele Comisiei Europene, a afirmat că aproximativ 80% din legislaţia socio-economică a statelor membre UE era ghidată pe baza angajamentelor asumate în contextul tratatelor, regulilor de politică şi actelor legislative convenite prin instituţiile UE. Nu are importanţă dacă procentajul este exact. Importantă este recunoaşterea faptului că acordurile UE se îmbină cu activităţile de elaborare a politicilor ţărilor europene, atât ale statelor membre, cât şi ale vecinilor acestora. Scopul esenţial al acestui volum este să explice cauzele acestei realităţi. Mai precis, această carte, ca şi cele patru ediţii precedente, urmăreşte să înţeleagă procesele care generează politicile UE. Nu susţinem o singură teorie privind elaborarea politicilor UE, deşi ne bazăm în mod extensiv pe teorii privind integrarea europeană, politici comparate şi guvernanta contemporană în căutarea unui vocabular pentru a înţelege şi explica acest subiect. în mod similar, nu ne străduim să identificăm un stil unic al politicilor UE, ci clasificăm şi explorăm empiric diversitatea extraordinară şi în continuă creştere a "modalităţilor de elaborare a politicilor" prin care preferinţele guvernelor naţionale, ale actorilor subnaţionali şi ale organizaţiilor supranaţionale sunt transformate în politici comune. Volumul este organizat în trei părţi. în Partea I schiţăm axele principale ale procesului de elaborare a politicilor comunitare, identificăm câteva dintre diferitele teorii şi concepte pe baza cărora acesta poate fi analizat, iar apoi explicăm instituţiile prin care sunt articulate politicile respective. De asemenea, prezentăm o clasificare a cinci "modalităţi de elaborare a politicilor", preluate din literatura academică şi practica empirică, care servesc drept fundament analitic pentru studierea formulării politicilor în diverse sectoare. Partea a Ii-a constă dintr-o serie de cincisprezece studii de caz, ce acoperă principalele domenii în care dimensiunea comunitară este semnificativă. Studiile de caz acoperă o gamă largă de

HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK regimuri mai vechi sau mai recente, politici complexe de ansamblu şi preocupări sectoriale specifice, precum şi politici mai mult sau mai puţin structurate în mod oficial. în această ediţie apare un studiu de caz nou, referitor la politica în domeniul ocupării forţei de muncă (în capitolul 11). Studiile de caz preluate din ediţiile anterioare au fost revizuite extensiv pentru a ilustra fie dimensiunile diferite ale domeniului acestora, fie schimbările majore care au avut loc în ultimii ani. Partea a IlI-a oferă anumite concluzii referitoare la caracterul procesului şi direcţiile în care evoluează acesta. în acelaşi capitol prezentăm câteva observaţii preliminare cu privire la natura UE şi la provocarea ridicată de înţelegerea formulării politicilor în acest sistem politic aflat în evoluţie continuă.

UE şi predecesorii săi
Pentru simplificare, la redactarea prezentului volum am utilizat în general termenul Uniunea Europeană (UE). UE este constituită din cele trei Comunităţi iniţial separate, fiecare cu competenţe, caracteristici şi domenii de activitate diferite, suplimentate de alţi "piloni" de cooperare organizată. Aceste elemente variate ale UE sunt următoarele (de menţionat că datele tratatelor sunt cele ale anului de semnare, nu cele ale ratificării): . . . D Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), înfiinţată în 1951 prin Tratatul de la Paris; a Comunitatea Economică Europeană (CEE), înfiinţată în 1957 prin Tratatul de la Roma; • Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), înfiinţată tot în 1957 prin alt Tratat de la Roma; a împreună, acestea trei erau cunoscute sub denumirea de Comunitatea Europeană (CE), iar în sens mai larg ca "primul pilon", după ce Tratatul (de la Maastricht) privind Uniunea Europeană (TUE) din 1992 a introdus termenul UE; D Al "doilea pilon", urmărind dezvoltarea politicii externe şi de securitate comune (PESC), recunoscut în Actul Unic European (AUE) din 1986 şi oficializat în TUE; • Al "treilea pilon", urmărind dezvoltarea cooperării în domeniul justiţiei şi afacerilor interne ( JAI), instituit tot prin TUE în 1992; • Mai ales dispoziţiile JAI au fost extinse prin Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997, care a încorporat şi tratatele Schengen; • Ulterior, tot în 1997, a fost publicat un Tratat Consolidat al Comunităţii Europene (TCE), care a renumerotat în mod derutant numeroase dispoziţii ale tratatului (în prezentul volum indicăm ambele numerotări pentru dispoziţiile importante); Tratatul de la Nisa (TN) din 2000 a schimbat anumite reguli, dar nu şi arhitectura generală a UE; şi • Iniţiativele de reformă din 2002-4, întemeiate pe lucrările Convenţiei privind viitorul Europei, care au condus la Tratatul Constituţional, semnat la Roma în octombrie 2004 şi supus după aceea proceselor de ratificare în toate cele 25 de state membre şi, inter alia, destinat să simplifice tratatele şi să unească pilonii într-un cadru comun.

O PRIVIRE DE ANSAMBLU Numărul membrilor UE a crescut de la şase ţări în 1951 la 15 în 1995 şi la 25 în mai 2004, cu alte extinderi în perspectivă, după cum urmează: 1951 1973 1981 1986 1995 2004 Belgia, Franţa, Germania, Luxemburg, Italia, Olanda + Danemarca, Irlanda, Marea Britanie + Grecia + Portugalia, Spania + Austria, Finlanda, Suedia + Cipru, Republica Cehă, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria

Printre candidaţii actuali se numără: Bulgaria, Croaţia, Macedonia, România şi Turcia, cu alte state în aşteptare (vezi capitolul 16).

Câteva observaţii preliminare
Patru elemente trebuie clarificate încă de la începutul acestei lucrări. în primul rând, procesul de elaborare a politicilor UE se bazează pe experienţa vest-europeană. Până în 2004, statele membre ale UE şi ale diverşilor precursori ai acesteia erau ţări vest-europene cu economii de piaţă şi regimuri politice liberal-democratice, chiar dacă unele dintre acestea, în special Grecia, Portugalia şi Spania, au trecut destul de rapid de la regimuri autoritare la UE în anii '80, iar din 1991, Germania a inclus ca noi landuri ceea ce fusese Republica Democrată Germană sub un regim comunist. Nu afirmăm că aceste ţări aparţineau în totalitatea lor unui model politic şi economic precis, dar totuşi aveau anumite caracteristici comune puternice care au modelat procesul de elaborare a politicilor UE. Totuşi, în prezent UE s-a extins către est, incluzând deja opt ţări din Europa Centrală şi de Est, cu moşteniri foarte diferite. O întrebare importantă ce decurge este în ce măsură corespondenţa dintre caracteristicile ţărilor membre şi procesul european va fi durabilă într-o Uniune mai mare şi mai diversă. Un al doilea element preliminar este că experienţa vest-europeană, în care îşi are originea UE, are drept caracteristică esenţială un consistent multilateralism. UE reprezintă o formă foarte intensă de multilateralism, însă Europa Occidentală era o regiune cu o predispoziţie evidentă de angajare spre construirea unor regimuri transfrontaliere. Acest lucru este legat în parte de trăsături istorice şi geografice specifice, dar pare să aibă de-a face şi cu o cultură politică ce a investit în cooperarea instituţional izată cu vecinii şi partenerii, cel puţin în perioada postbelică. Acesta este în parte motivul pentru care dezvoltarea unor politici transnaţionale a devenit mai structurată şi mai concertată decât în cele mai multe regiunii ale lumii. De asemenea, acest lucru explică în parte ceva din nervozitatea legată de absorbirea ţărilor din Europa Centrală şi de Est, care nu au trecut prin aceeaşi experienţă. în al treilea rând, de la înfiinţarea sa, UE a fost activă într-o gamă destul de largă de politici, extinzându-şi în timp domeniul său de influenţă. Cele mai multe regimuri internaţionale sau transnaţionale sunt mai degrabă unidimensionale. Unul dintre argumentele prezentului volum este că această gamă de domenii a generat nu doar unul, ci mai multe moduri de elaborare a politicilor, după cum arată studiile de caz. Mai mult, aceleaşi instituţii UE şi aceiaşi factori de decizie naţionali au caracteristici şi comportamente diferite şi produc rezultate diferite, în funcţie de tipul de

HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK politică în cauză şi de perioadă. Astfel, după cum vom vedea, nu există o singură modalitate, universal valabilă, de a captura esenţa elaborării politicilor la nivel european. Toate generalizările trebuie nuanţate, deşi, după cum vom vedea în capitolul 3, pot fi identificate cinci variante principale ale procesului de elaborare a politicilor. în al patrulea rând, prezentul volum este tipărit în momentul în care au loc importante schimbări sistemice la nivelul UE. UE va fi schimbată de extinderea către est, o dimensiune pe care ne-am străduit s-o luăm în considerare pe tot cuprinsul cărţii. Rămâne de văzut când şi dacă noul Tratat Constituţional va fi ratificat şi ce impact va avea asupra procesului de formulare a politicilor UE. Totuşi, există şi alţi factori majori de schimbare. Evidenţiem trei dintre aceştia: eforturile de a dinamiza economia europeană, atât prin uniunea economică şi monetară (UEM) (capitolul 6), cât şi prin obiectivul reformei economice în cadrul Strategiei Lisabona (parţial acoperită în capitolul 11); încorporarea politicilor de securitate internă şi imigrare, prin "spaţiul de libertate, securitate şi justiţie" (capitolul 18); şi actualele evoluţii în direcţia consolidării politicii externe europene şi a autonomiei în apărare (capitolul 17). După cum va deveni clar, atât din descrierile individuale ale acestor subiecte, cât şi din Partea a Hl-a, efectul net poate fi o schimbare fundamentală a naturii procesului de elaborare a politicilor UE. Tiparele de elaborare a politicilor UE în aceste trei domenii au o caracteristică notabilă: fiecare este construit în mare măsură în afara cadrului comunitar clasic. Unele instituţii UE, cel puţin până acum, au rămas la periferia evoluţiilor principale. în special Comisia, Curtea Europeană de Justiţie (CEJ) şi Parlamentul European (PE) au fost actori secundari, în timp ce dinamica principală s-a concretizat în interacţiunile intense dintre factorii de decizie naţionali, atât cu noile agenţii, precum Banca Centrală Europeană (BCE) sau Europol, cât şi cu noile forumuri consultative, în special pentru realizarea Strategiei Lisabona. Investiţiile făcute în noile aranjamente instituţionale în fiecare dintre aceste domenii au fost concepute pentru sprijinirea acestui transguvernamentalism structurat, nu în vederea incorporării lor în procedurile comunitare tradiţionale (comunitarizare). Studiile de caz sugerează că acesta poate fi un tipar durabil, nu doar o etapă în tranziţia de la politicile naţionale la "comunitarizare". Oricât ar fi de tentant să interpretăm aceasta ca un triumf al "interguvernamentalismului" (un proces în care predomină statele tradiţionale) asupra "supranaţionalismului" (un proces în care noile instituţii europene beneficiază de autonomie şi autoritate politică), vom argumenta că în prezent apar noi modalităţi transnaţionale de elaborare a politicilor UE. De aceea, capitolul 2 prezintă o abordare largă şi eclectică în identificarea unei game în mod deliberat extinse de teorii şi concepte cu care se examinează şi se explică elaborarea politicilor UE. Credem că trebuie evitate dihotomiile prea stricte între supranaţionalism, pe de o parte, şi interguvernamentalism, pe de altă parte, ori între modelele teoretice ale politicii comparate, pe de o parte, şi relaţiile internaţionale, pe de altă parte. în schimb, studiem o varietate de abordări, bazându-ne pe diverse tradiţii teoretice, atât ale politicii comparate, cât şi ale relaţiilor internaţionale, pentru a "generaliza" în mod explicit studiul UE prin legarea proceselor de elaborare a politicilor UE de procese interne şi internaţionale comparabile, în special în regimuri politice multistratificate. De asemenea, subliniem faptul că elaborarea politicilor şi guvernanta în societăţile contemporane se supun multor factori de schimbare, iar unele dintre aceste modificări din cadrul UE nu sunt fenomene unice.

O PRIVIRE DE ANSAMBLU wmmmmsmmmaM

UE în context

Cele mai multe studii asupra UE se concentrează să descrie ceea ce se întâmplă în şi prin instituţiile specifice ale acesteia, situate la Bruxelles, Luxemburg şi Strasburg: Comisia Europeană, Consiliul UE, Consiliul European, Parlamentul European (PE) şi Curtea Europeană de Justiţie (CEJ). Cei nefamiliarizaţi cu subiectul ar trebui să ţină seama de existenţa unei organizaţii complet separate, şi anume Consiliul Europei, creat în 1949, cu sediul la Strasburg, iniţial numai cu membri vest-europeni, dar în prezent reunind 45 de membri de pe tot continentul. Acesta are o structură interguvernamentală clasică, cu excepţia Curţii Europene a Drepturilor Omului, care este mai degrabă autonomă. Totuşi, nu ar trebui să privim instituţiile UE ca existând într-un vid. Cei mai mulţi dintre factorii decizionali care creează şi aplică normele şi legislaţia UE provin chiar din statele membre ale acesteia. Cea mai mare parte a activităţii acestora are loc în calitate de factori decizionali naţionali, pentru care dimensiunea europeană este o prelungire a arenei politice, nu o activitate separată. într-adevăr, o mare parte a politicii UE este pregătită şi realizată de factori de decizie şi agenţi naţionali care nu petrec prea mult timp la Bruxelles. în schimb, aceştia iau în considerare modul în care regimurile UE le pot uşura sau îngreuna activităţile obişnuite, aplicând rezultatele acordurilor realizate la nivelul UE în activitatea lor zilnică. Dacă am putea calcula proporţiile, am putea constata că în practică circa 80% din această activitate zilnică normală este ghidată de preocupări şi constrângeri de natură internă. Aceeaşi observaţie este în general valabilă şi în ceea ce priveşte grupurile sociale şi economice sau reprezentanţii politici care încearcă să influenţeze dezvoltarea şi conţinutul politicilor UE. Poate părea imposibil ca 80 de procente din legislaţia socio-economică a statelor membre să fie modelată de UE, iar în acelaşi timp 80% din contextul politic al factorilor de decizie naţionali să decurgă din preocupări interne. Totuşi, ceea ce deosebeşte UE ca arenă politică este exact amalgamul dintre aceste două niveluri de guvernare. Cererile de politică şi capacităţile politice definite la nivelul statelor sunt aşezate într-un cadru european, pentru a genera regimuri colective, cele mai multe dintre acestea fiind apoi aplicate în aceste state. Mai mult, după cum vom vedea din câteva studii de caz incluse în acest volum, funcţionarea acestor regimuri europene variază substanţial de la un stat membru la altul. Cu alte cuvinte, procesul de elaborare a politicilor UE este unul cu rezultate diferenţiate şi variaţii semnificative între diversele ţări. De aceea, este la fel de important să înţelegem atât contextul instituţional naţional, cât şi instituţiile de la nivelul UE, pentru a putea aprofunda ansamblul procesului de elaborare a politicilor europene (H. Wallace 1973, 1999). Totuşi, această imagine pe două niveluri nu ia în considerare toate aspectele. în toate statele membre UE există niveluri de guvernare subnaţională, respectiv autorităţile locale sau regionale, ale căror responsabilităţi sunt modelate în mod variat de către regimurile UE. Multe dintre aceste autorităţi locale sau regionale au ocazional contacte directe cu instituţiile UE, iar în unele ţări cele dintâi pot fi autorităţile cheie în ceea ce priveşte punerea în aplicare a anumitor politici şi norme UE. în plus, procesele naţionale de elaborare a politicilor în Europa depind din ce în ce mai mult de alte tipuri de agenţii şi instituţii, care se află la intersecţia dintre sferele publică şi privată, şi care, de asemenea, variază mult de la o ţară la alta. O trăsătură notabilă a Europei Occidentale din ultimul deceniu, în prezent replicată în Europa Centrală şi de Est, a fost proliferarea organismelor cu funcţii de politică publică în afara guvernelor centrale. Acest lucru este valabil mai ales în domeniul reglementării, poate cel mai întins domeniu de activitate al UE. Trecerea către agenţii mai autonome sau semiautonome, ori către forme de "autoreglementare" reprezintă o distanţare faţă de versiunea tradiţională a unui guvern puternic în direcţia unui model de tip parteneriat. Ceea ce face procesul

HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK de elaborare a politicilor UE este să adauge un alt strat, transformând coordonarea inter-agenţii într-una din trăsăturile sale cheie, după cum vom vedea în diverse studii de caz. însă nici această imagine multidimensională nu este suficientă pentru a descrie întregul peisaj. Arena UE este numai o parte a unui ansamblu mai larg de elaborare a politicilor dincolo de statul naţional. în multe domenii de politică publică, inclusiv cele în care este activă UE, există consultări şi regimuri transnaţionale mai largi. Acestea variază în mare măsură în ceea ce priveşte soliditatea şi intensitatea, dar fac parte dintr-un continuum de elaborare a politicilor care se întinde de la nivelul naţional, prin cel european, până la nivelul global. Mulţi factori decizionali sunt activi la toate aceste niveluri, iar elaborarea politicilor constă în a alege între aceste niveluri sau în alocarea segmentelor unui anumit domeniu către diverse niveluri. Câteva dintre studiile noastre de caz ilustrează acest fenomen şi subliniază pregnanţa în creştere a acestuia. O întrebare importantă este dacă instituţiile UE reprezintă principalul element prin care se fac conexiunile între nivelul naţional şi cel global. încă un element preliminar: cele mai multe descrieri ale procesului de elaborare a politicilor UE pornesc de la tratatele UE, cu competenţele alocate în mod explicit UE, considerând apoi extinderea acestor competenţe ori refuzul de a extinde aceste competenţe decizionale. Aceste descrieri pun UE în centrul imaginii şi tind să o transforme în punctul nodal al formulării politicilor. Alte regimuri politice transnaţionale europene - acestea fiind numeroase - tind să fie văzute ca soluţii imperfecte, ori forme mai slabe de cooperare politică. Prezentul volum contestă această percepţie. Dimpotrivă, argumentăm că UE este doar una dintre arenele, chiar dacă de departe cea mai penetrantă, în care se construiesc politicile europene. Astfel, trebuie să comparăm şi să contrastăm UE cu alte regimuri politice, atât cele foarte structurate (precum Organizaţia Tratatului Atlanticului de Nord (NATO) pentru apărare), cât şi cele relativ neoficiale (precum cele care în trecut au permis dezvoltarea cooperării transfrontaliere între forţele naţionale de poliţie). Apoi putem nuanţa motivele pentru care procesul UE este atât de important în anumite domenii, dar nu şi în altele, la fel cum putem examina modul în care experienţele altor tipuri de regimuri politice europene ar putea schimba caracterul procesului de elaborare a politicilor UE. Pe scurt, procesul de formulare a politicilor UE trebuie privit din mai multe perspective. Aceste perspective diferite pot fi necesare în funcţie de diviziunea puterilor şi a influenţelor între aceste niveluri şi arene diferite de elaborare a politicilor. Cu siguranţă, va trebui să ne focalizăm pe ceea ce se întâmplă în şi prin instituţiile UE. Dar avem nevoie şi de o vedere periferică, pentru a analiza procesele de la nivelul ţărilor (atât procesele naţionale, cât şi cele subnaţionale), nivelul global, precum şi cadrele europene alternative. De asemenea, trebuie să fim conştienţi de faptul că activităţile de elaborare a politicilor se deplasează între acestea în mod fluid şi dinamic.

UE—o arenă unică?
După cum am menţionat, cele mai multe studii asupra procesului de elaborare a politicilor UE se concentrează pe instituţiile proprii UE. Principalele trăsături ale acestora sunt descrise în capitolul 3, iar rolurile jucate de către acestea în procesul de elaborare a politicilor UE vor reprezenta o temă recurentă în prezentul volum. Vom analiza trăsăturile generale prezente în cele mai multe domenii ale politicilor UE, precum şi caracteristicile specifice anumitor sectoare, problematici, evenimente şi perioade. Dar în ce măsură trăsăturile specifice ale sistemului instituţional al UE produc un proces distinct de elaborare a politicilor UE? în mod obişnuit, comentatorii UE au subliniat trăsăturile sale distinctive şi au argumentat deseori că acestea duc la un tip specific de politică. La lectura capitolelor ulterioare trebuie reţinută problema validităţii acestei ipoteze. Pentru a elabora un răspuns, este

O PRIVIRE DE ANSAMBLU necesar să se reflecte asupra altor aranjamente politice care ar putea fi comparate în mod legitim cu cele ale UE. Unii s-ar putea referi la state foarte descentralizate, precum Canada sau Elveţia, în cea mai mare parte cu caracter de confederaţie, ori la state federale, precum Statele Unite, Belgia sau Germania. Alţii s-ar putea referi la anumite regimuri multilaterale, în special cele care se focalizează pe economie, precum Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE), ori diversele uniuni vamale şi zone de liber schimb din restul lumii. în funcţie de obiectul comparaţiei, pentru evaluarea instituţiilor UE şi a performanţelor acestora vor fi utile diferite "repere". După cum vom vedea în capitolul 2, această chestiune a reprezentat una din cele mai importante surse de controversă între analiştii politici ai UE. De o parte se află cei care văd UE ca un exemplu, eventual foarte evoluat, de organizaţie transnaţională sau internaţională. De altă parte sunt cei care consideră UE o comunitate politică în devenire, în acest sens similară unui stat. Analizele instituţiilor UE efectuate de aceste două tabere diferă substanţial. Un al treilea grup consideră că poli tea europeană contemporană se schimbă oricum, formele tradiţionale de politică şi guvernare modificându-se într-un mod destul de radical. Se argumentează că, în final, ar fi mai legitim să se vorbească de "guvernantă", şi nu de "guvernare". Conform acestei perspective, UE a apărut în urma unei reconfigurări a modelului de guvernantă europeană, cu o evoluţie a aranjamentelor instituţionale şi a proceselor asociate, care au caracteristici noi şi interesante. La început, prezentul volum este mai apropiat de al treilea grup decât de primele două. Totuşi, capitolele ulterioare vor dezvălui anumite domenii în care UE are competenţe la fel de întinse ca cele asociate în mod normal guvernantei naţionale, în timp ce alte capitole vor descrie regimuri europene mult mai lejere şi mai fragile. Tiparele instituţionale variază între aceste două tipuri de cazuri. Capitolul 3 oferă o descriere anatomică a instituţiilor, împreună cu o caracterizare de ansamblu a cinci modalităţi principale de elaborare a politicilor UE, care variază în funcţie de domeniu şi de perioadă. Studiile de caz ulterioare identifică numeroase variaţii ale tiparelor instituţionale ce pot fi observate în anumite domenii, împreună cu trăsăturile organice ale proceselor instituţionale. Aceste variaţii îngreunează caracterizarea procesului de elaborare a politicilor UE, acesta din urmă devenind subiectul unor vii controverse atât între practicieni, cât şi între analişti. Oricât s-ar argumenta specificitatea şi caracterul aparte al instituţiilor UE, nu ar trebui să uităm că, în cea mai mare parte, oamenii, grupurile şi organizaţiile active în aceste instituţii îşi desfăşoară activitatea "normală" de a urmări nişte rezultate politice. Nu este necesar să presupunem că acti vităţile lor au alte scopuri, doar pentru că arena instituţională este diferită de celelalte în care sunt implicaţi. Politica UE este pur şi simplu o politică normală, orice s-ar considera a fi trăsăturile normale ale politicii interne, şi prin extensiune, ale formulării politicilor în ţările europene. Totuşi, trebuie să fim atenţi la diferenţele de comportament, oportunităţi şi constrângeri care decurg din implicarea într-un proces multi-nivel şi multistratificat. în jurul acestor caracteristici ale UE au loc cele mai importante dezbateri analitice, asupra cărora ne vom apleca în capitolul 2.

Capitolul 2

Elaborarea politicilor UE teoretizări
MarkA. Pollack
Cuprins

Introducere 14 Teorii cu privire la integrarea europeană 15
Neofuncţionalismul 15 Interguvernamentalismul 17 Interguvernamentalismul liberal 17 "Noile instituţionalisme" în teoria alegerii raţionale 19 Constructivismul şi remodelarea identităţilor şi preferinţelor europene 21 Teorii cu privire la integrare în prezent 24

Politica executivă: delegare şi putere discreţionară Politica judiciară şi CEJ Către o ştiinţă normală?

31 33 33

Perspectiva guvernantei: UE ca regim politic
Guvernare fără guvern Guvernantă multistratificată şi reţele UE de elaborare a politicilor Globalizare, europenizare şi chestiunea legitimităţii democratice Argument, persuasiune şi "orientare deliberativă" Guvernantă legitimă?

34
35 37 38 40 42

Elaborarea politicilor UE în perspectivă comparată 25
Separarea orizontală a puterilor: UE ca sistem federal Separarea verticală a puterilor Politica legislativă: către bicameralism 27 29 29

Concluzii

42

Rezumat
Cunoştinţele noastre asupra proceselor de elaborare a politicilor UE sunt modelate în mare parte de limbajul teoretic, astfel că înţelegerea principalelor teorii referitoare la UE este un punct de plecare util pentru studiile de caz din acest volum. Sunt identificate şi explorate trei curente sau grupări principale de teorii. Mai întâi, examinăm diversele teorii ale integrării europene care iniţial au contrastat modelele neofuncţionaliste de integrare 13

MARK A. POLLACK prin "difuzare" cu modelele interguvernamentaliste subliniind o continuă dominare a guvernelor naţionale; ulterior, această dezbatere a fost în mare parte înlocuită de o a doua dezbatere, între teoreticienii alegerii raţionale şi analizele constructiviste. în al doilea rând, vom analiza numărul în creştere de studii care abordează UE din perspectiva politicii comparate şi a politicilor publice comparate, concentrându-se pe aspectele federale sau cvasifederale ale UE şi pe politica legislativă, executivă şi judiciară a Uniunii. în al treilea rând, vom examina "perspectiva guvernantei" aplicată UE, care o descrie pe aceasta din urmă ca pe un experiment de guvernantă non-ierarhică, public-privată şi deliberativă, şi care se concentrează în mare parte pe aspectele normative ale legitimităţii democratice a UE. împreună, aceste teorii pun întrebări importante şi oferă ipoteze distincte cu privire la actorii cheie şi procesele dominante în elaborarea politicilor UE.

Introducere
Acest capitol schiţează fundamentele teoretice ale cărţii, prin trecerea în revistă a teoriilor privind integrarea europeană, politica comparată şi guvernanta, prezentând în mod clar conceptele analitice ce vor fi utilizate ulterior de autori'. Capitolul nu încearcă să elaboreze o unică teorie care să explice integrarea europeană, sau chiar şi numai procesul de elaborare a politicilor în cadrul UE, aceasta fiind dincolo de obiectivele prezentului volum. într-adevăr, o temă constantă a acestei cărţi, de la prima sa ediţie, a fost necesitatea de a evita generalizarea excesivă cu privire la procesul unic de elaborare a politicilor UE, sprijinindu-se în schimb ideea că modalităţile de elaborare a politicilor pot diferi considerabil şi sistematic în funcţie de domeniu. Totuşi, teoriile cu privire la integrarea europeană şi elaborarea politicilor publice sunt utile, oferindu-ne instrumente analitice pentru descrierea şi explicarea diversităţii în elaborarea politicilor UE, atât în funcţie de domeniu, cât şi de timp, iar aceste teorii stau la baza limbajului şi categoriilor analitice utilizate în capitolele următoare. Capitolul este împărţit în patru secţiuni. Prima secţiune oferă o scurtă prezentare a celor mai influente teorii despre integrarea europeană, respectiv neofuncţionalismul, interguvernamentalismul, instituţionalismul şi constructivismul, acordând o atenţie specială implicaţiilor fiecărei teorii în ceea ce priveşte elaborarea politicilor UE. A doua secţiune depăşeşte literatura despre integrare, utilizând un set de categorii analitice folosite în cadrul teoriilor raţionaliste elaborate în contextul politicii publice comparative ce pot fi folosite pentru studierea participanţilor, proceselor şi politicilor pe care le observăm în UE. Astfel, acordăm o atenţie specială conceptului de UE privit ca sistem politic, caracterizat de o separare orizontală şi verticală a puterilor, care, în opinia noastră, are anumite implicaţii pentru natura elaborării politicilor şi pentru actorii cheie din aceste procese europene. A treia secţiune examinează elaborarea recentă a unei "perspective de guvernantă" asupra Uniunii Europene. Perspectiva guvernantei pune accentul pe o serie de concepte intercorelate, inclusiv caracterul non-ierarhic sau de "reţea" al elaborării politicilor UE, apariţia unei "guvernante multistratificate" implicând actori subnaţionali, naţionali şi supranaţionali, contestarea capacităţii de guvernantă a guvernelor naţionale şi a capacităţii de guvernantă şi legitimităţii limitate aUE, precumşi perspectiva "supranaţionalismului deliberativ" ca răspuns parţial la chestiunea legitimităţii democratice dincolo de limitele statului naţional. A patra secţiune încheie capitolul cu un rezumat al principalelor dezbateri teoretice actuale din domeniul studiilor

14

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI europene, precum şi cu chestiunile pe care le ridică în studiul elaborării politicilor în Uniunea Europeană.

Teorii cu privire la integrarea europeană
Timp de mulţi ani, studiul academic al Comunităţilor Europene (CE), conform denumirii de atunci, era practic sinonim cu studiul integrării europene. Realizările iniţial modeste şi în mare parte tehnocratice ale CE păreau mai puţin semnificative decât potenţialul pe care-1 reprezentau pentru integrarea treptată a ţărilor Europei Occidentale într-un un regim politic supranaţional. Atunci când procesul integrării avansa în mod satisfăcător, precum în anii '50 şi '60, neofuncţionaliştii şi alţi teoreticieni încercau să explice procesul prin care integrarea europeană trecea de la încercări sectoriale modeste la ceva mai mare şi mai ambiţios. Când lucrurile păreau să meargă prost, din anii '60 până la începutul anilor '80, interguvernamentaliştii şi alţii încercau să explice de ce procesul integrării nu avansa atât de rapid pe cât speraseră fondatorii săi. Deşi existau deosebiri între teorii, putem afirma cu certitudine că literatura iniţială asupra CE a încercat să explice procesul integrării europene (nu, de exemplu, al elaborării politicilor) şi pentru aceasta s-a bazat în cea mai mare parte (dar nu exclusiv) pe teorii din domeniul relaţiilor internaţionale. în prima ediţia a acestui volum, Carole Webb (1977) a rezumat dezbaterea dintre şcolile de gândire pe atunci dominante în domeniul integrării europene, neofuncţionalismul şi interguvernamentalismul, preluând din fiecare abordare un set de implicaţii şi ipoteze cu privire la natura procesului de elaborare a politicilor CE. în mod similar, aici analizăm neofuncţionalismul şi opiniile corespunzătoare cu privire la procesul de elaborare a politicilor UE, iar apoi răspunsul interguvernamentalist, precum şi versiunea sa actualizată, "interguvernamentalismul liberal" al lui Andrew Moravcsik, din anii '90. în plus, examinăm teoriile mai recente despre integrare—instituţionalismul şi constructivismul—care oferă imagini foarte diferite ale procesului de integrare şi au implicaţii foarte diferite pentru elaborarea politicii UE.

Neofuncţionalismul
în 1958, imediat după instituirea CEE şi a Euratom, Ernst Haas şi-a publicat celebra sa lucrare The Uniting of Europe, lansând o teorie "neofuncfionalistă" a integrării regionale. După cum au detaliat ulterior Haas şi alţi cercetători (de exemplu, Haas 1961, Lindberg 1963, Lindberg şi Scheingold 1970), neofuncţionalismul propunea un proces de "difuzare funcţională", în care decizia iniţială a guvernelor de a plasa un anumit sector, spre exemplu, cărbunele şi oţelul, sub autoritatea unor instituţii centrale creează presiuni pentru extinderea autorităţii instituţiilor în domenii învecinate, precum rata de schimb, impozitarea şi salariile. Astfel, anticipau neofuncţionaliştii, integrarea sectorială va produce consecinţa neintenţionată şi neprevăzută a promovării integrării în alte domenii. George (1991) identifică o a doua modalitate a procesului de difuzare, numită de el "difuzare politică", în care atât actorii supranaţionali (precum Comisia), cât şi cei subnaţionali (grupurile de interes sau de altă natură din statele membre) creează presiuni suplimentare în direcţia integrării. Haas a sugerat că, la nivel subnaţional, grupurile de interese care funcţionează într-un sector integrat trebuie să interacfioneze cu organizaţia internaţională însărcinată cu gestionarea sectorului lor. în timp, aceste grupuri vor aprecia beneficiile integrării, transferându-şi astfel cererile, aşteptările

15

MARK A. POLLACK şi chiar loialităţile de la guvernele naţionale către un nou centru, devenind astfel o forţă importantă acţionând în direcţia integrării. Mai mult, la nivel supranaţional, organisme precum Comisia vor încuraja acest transfer de loialităţi, promovând politici europene şi negociind aranjamente între statele membre pentru "aducerea la un nivel superior a interesului comun". Ca rezultat al acestei difuzări sectoriale şi politice, afirmau neofuncţionaliştii, integrarea sectorială se va autosusţine, ducând la crearea unei noi entităţi politice cu centrul la Bruxelles. Pentru scopul urmărit de această carte, cea mai importantă contribuţie a neofuncţionaliştilor la studiul elaborării politicilor UE a fost conceptualizarea unei "metode comunitare" de elaborare a politicilor. După cum a arătat Webb, această metodă comunitară ideală se baza în mare parte pe observarea câtorva sectoare specifice (politica agricolă comună (PAC), vezi capitolul 7, şi uniunea vamală, vezi capitolele 4 şi 15) în perioada anilor de formare ai Comunităţii, şi prezenta o imagine distinctă a elaborării politicilor CE ca un proces condus de o Comisie întreprinzătoare şi caracterizat de o deliberare supranaţională între reprezentanţii din Consiliu ai statelor membre. în această perspectivă, metoda comunitară nu era doar un ansamblu juridic de instituţii de elaborare a politicilor, ci şi un "cod procedural" condiţionând aşteptările şi comportamentul participanţilor la proces. Elementele centrale ale acestei metode comunitare iniţiale, continua Webb (1977:13-14), erau următoarele patru: 1. Guvernele acceptă Comisia ca partener de negociere şi se aşteaptă ca aceasta să joace un rol activ în construirea unui consens asupra politicilor. 2. Guvernele se angajează reciproc să acţioneze în vederea soluţionării problemelor şi în acest sens negociază în vederea adoptării unor decizii colective, dezirabilitatea acestora fiind mai puţin importantă decât atingerea acestui obiectiv. 3. Guvernele, Comisia şi alţi participanţi la proces au un comportament receptiv, nu fac cereri inacceptabile, şi sunt dispuşi să accepte sacrificii pe termen scurt în schimbul unor câştiguri pe termen lung. 4. Unanimitatea reprezintă regula, făcând necesară continuarea negocierilor până la depăşirea tuturor obiecţiilor sau până la compensarea pierderilor dintr-un domeniu prin câştigurile obţinute în altul. Problemele nu sunt văzute separat, ci într-un proces decizional continuu, astfel încât devin posibile concesiile şi compensaţiile indirecte. Această metodă comunitară, sugera Webb, a caracterizat procesul decizional al CEE în perioada 1958-1963, cei şase membri fondatori reunindu-se împreună cu Comisia pentru a pune în practică elementele esenţiale ale uniunii vamale a CEE şi ale PAC. Totuşi, în 1965, Charles de Gaulle,p reş edintele francez, a declanşat aşa-numita "criză de la Luxemburg", insistând asupra importanţei suveranităţii naţionale şi încălcând astfel codul procedural implicit al metodei comunitare. CEE, care urma să treacă în mare parte către votul prin majoritate calificată (VMC) în 1966, a continuat să ia defacto cele mai multe decizii în unanimitate, Comisia a ieşit slăbită din confruntarea cu de Gaulle, iar statul naţional părea să se afirme din nou. Mai mult, aceste tendinţe au fost consolidate de evoluţiile din anii '70, când recesiunea economică a dus la apariţia unor noi bariere netarifare în calea comerţului dintre statele membre CE şi când aspectele interguvernamentale ale Comunităţii au fost întărite prin crearea în 1974 a Consiliului European, o reuniune periodică a şefilor de stat şi de guvern ai UE. în plus, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (Coreper), un organism interguvernamental format din reprezentanţi ai statelor membre, a evoluat într-un organism decizional de o importanţă crucială pentru pregătirea legislaţiei ce urma a fi adoptată de Consiliul de Miniştri. De asemenea, studiile empirice au revelat importanţa instituţiilor naţionale cu funcţii de "intermediar" (H. Wallace 1973). Chiar unele dintre progresele majore ale acestei perioade, precum crearea 16

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI sistemului monetar european (SME) în 1978 (vezi capitolul 6), au fost realizate în afara structurii Tratatului CEE, fără vreun aport oficial din partea Comisiei sau a altor instituţii supranaţionale ale CE.

Interguvernamentalismul
Reflectând aceste evoluţii, o nouă şcoală "interguvernamentalistă" şi-a făcut apariţia în domeniul teoriilor cu privire la integrare, pornind de la ipoteza lui Stanley Hoffman (1966) potrivit căreia statul naţional, departe de a fi depăşit, se dovedise a fi "încăpăţânat" să reziste. în mod evident începând cu de Gaulle, dar şi ulterior, odată cu aderarea unor noi state membre, precum Marea Britanie, Irlanda şi Danemarca, în 1973, guvernele statelor membre au lăsat să se înţeleagă faptul că se vor opune unui transfer treptat al suveranităţii către Comunitate şi că procesul decizional al CE va reflecta în continuare primatul statului naţional. în aceste împrejurări, Haas (1976) însuşi a anunţat "desuetudinea teoriei integrării regionale", în timp ce alţi cercetători, precum Paul Taylor (1983) şi William Wallace (1982), argumentau că neofuncţionaliştii subestimaseră resursele statului naţional. în acelaşi timp, cercetările istorice ale lui Alan Milward şi ale altora (Milward 2000; Milward şi Lynch 1993) au sprijinit perspectiva conform căreia guvernele statelor membre ale UE, iar nu organizaţiile supranaţionale, au jucat rolul central în evoluţia istorică a UE, şi că acestea era întărite, nu slăbite, de procesul integrării. în contrast cu neofuncţionaliştii, imaginea interguvernamentalistă sugera că "tehnicile de negociere şi de construire a consensului care au apărut în Comunităţi sunt simple rafinări ale diplomaţiei interguvernamentale" (Webb 1977: 18). într-adevăr, primele ediţii ale acestui volum găseau probe semnificative de negocieri interguvernamentale ca modalitate dominantă de elaborare a politicilor în numeroase domenii (deşi nu în toate).

Interguvernamentalismul liberal
Perioada de la jumătatea anilor '60 până la jumătatea anilor '80 a fost caracterizată drept "era apatiei", atât în ceea ce priveşte procesul de integrare, cât şi cercetările asupra UE (Keeler 2004; Jupille 2005). în timp ce un grup de cercetători dedicaţi din domeniu a continuat în această perioadă să avanseze în studierea empirică a UE, multe dintre aceste lucrări evitau teoriile complexe asupra procesului de integrare sau acceptau cu mici modificări limbajul teoretic al dezbaterii dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti. Odată cu "relansarea" procesului de integrare la jumătatea anilor '80, totuşi, cercetările asupra UE au explodat, iar dezbaterea teoretică s-a înviorat, în timp ce o parte a cercetărilor vedea relansarea procesului de integrare ca pe o confirmare amodelelelor neofuncţionaliste timpurii (Tranholm-Mikkelsen 1991; Zysman şi Sandholtz 1989), Andrew Moravcsik (1993a, 1998) a argumentat cu succes că şi aceşti paşi înainte puteau fi explicaţi de un model interguvernamental revizuit care sublinia puterea şi preferinţele statelor membre ale UE. Cu alte cuvinte, "interguvernamentalismul liberal" al lui Moravcsik este un model în trei etape, ce combină: (1) o teorie liberală asupra formării preferinţelor naţionale cu (2) un model interguvernamental de negociere la nivelul UE şi (3) o perspectivă a alegerii instituţionale subliniind rolul instituţiilor internaţionale în furnizarea unor "angajamente credibile" pentru guvernele statelor membre. în prima etapă, cea liberală, a modelului, şefii de guvern naţionali agregă interesele alegătorilor interni, precum şi propriile interese, şi-şi articulează preferinţele naţionale faţă de UE. Astfel, preferinţele naţionale sunt complexe, reflectând economia, partidele şi instituţiile distincte ale fiecărui stat membru, dar sunt determinate pe plan intern, nefiind modelate prin participarea la UE, după cum au susţinut unii neofuncţionalişti. ,:

17

MARK A. POLLACK în a doua etapă, cea interguvernamentală, guvernele naţionale îşi pun preferinţele pe masa de negociere la Bruxelles, unde acordurile reflectă puterea relativă a fiecărui stat membru, şi unde organizaţiile supranaţionale, precum Comisia, exercită prea puţină influenţă asupra rezultatelor. Spre deosebire de neofuncţionalişti, care puneau accentul pe rolurile antreprenoriale şi de intermediere ale Comisiei şi pe îmbunătăţirea nivelului de interes comun între statele membre din cadrul Consiliului, Moravcsik şi alţi interguvernamentalişti subliniau negocierea dură dintre statele membre şi importanţa puterii de negociere, a pachetelor de acorduri şi a "compensaţiilor" ca determinanţi ai negocierilor interguvernamentale asupra celor mai importante decizii UE. în al treilea rând, Moravcsik prezintă o teorie a alegerii raţionale aplicată alegerii instituţionale, argumentând că statele membre adoptă anumite instituţii UE — precum "punerea în comun" a suveranităţii prin VMC sau delegarea suveranităţii către actori supranaţionali precum Comisia şi Curtea— pentru a spori credibilitatea angajamentelor reciproce. Din această perspectivă, statele suverane care intenţionează să coopereze se confruntă permanent cu o puternică tentaţie de a trişa sau de a "dezerta" de la angajamentele asumate. Punerea în comun prin, şi delegarea suveranităţii către organizaţii internaţionale, argumentează el, permite statelor să se angajeze în mod credibil faţă de promisiunile făcute reciproc, prin monitorizarea respectării de către state a acordurilor internaţionale şi clarificarea aspectelor incerte ale tratatelor internaţionale, precum cele de instituire a CE/UE. în termeni empirici, Moravcsik argumentează că acordurile interguvernamentale istorice ale UE, precum Tratatele de la Roma din 1957 şi Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) din 1992, nu au fost determinate în primul rând de antreprenori supranaţionali, efecte neprevăzute de difuzare ale integrării realizate anterior sau coaliţii transnaţionale ale grupurilor de interese, ci mai degrabă de un proces treptat de convergenţă a preferinţelor între cele mai puternice state membre, care apoi au realizat acorduri preliminare între ele, oferind compensaţii statelor membre mai mici, şi delegând puteri strict limitate organizaţiilor supranaţionale, care au rămas servitori mai mult sau mai puţin obedienţi ai statelor membre. Deasupra celor trei etape ale acestui model se găseşte un "cadru raţionalist" de cooperare internaţională. Se presupune că actorii relevanţi au preferinţe fixe (pentru avere, putere etc.) şi acţionează sistematic pentru atingerea acestor preferinţe în cadrul constrângerilor impuse de instituţiile prin intermediul cărora acţionează. După cum subliniază Moravcsik (1998: 19-20): Termenul cadru (spre deosebire de teorie sau model) este utilizat aici pentru a desemna un set de ipoteze care ne permit să dezagregăm un fenomen pe care încercăm să-1 explicam —în acest caz, rundele succesive de negocieri internaţionale — prin elemente, fiecare dintre acestea putând fi tratat separat. Pentru a explica fiecare element sunt utilizate teorii mai detaliate — desigur, fiecare respectă ipotezele cadrului raţionalist general. Elementele sunt apoi agregate pentru a crea o explicaţie multicauzală a unui rezultat complex, precum un acord multilateral major (subliniere în original). în cursul anilor '90, interguvernamentalismul liberal s-a impus probabil drept teoria principală cu privire la integrarea europeană, şi totuşi ipotezele sale teoretice au fost puse sub semnul întrebării de către cercetători din domeniul relaţiilor internaţionale provenind din două direcţii. Un prim grup de cercetători, reuniţi sub eticheta de promotori ai teoriei alegerii raţionale şi a instituţionalismului istoric, a acceptat ipotezele raţionaliste ale lui Moravcsik, dar i-a respins modelul simplu de negociere interguvernamentală, din care lipseau instituţiile, ca pe o descriere exactă a procesului UE de elaborare a politicilor. Prin contrast, o a doua şcoală de gândire, bazându-se pe instituţionalismul sociologic şi constructivism, a ridicat obiecţii de natură fundamentală împotriva individualismului metodologic al teoriei alegerii raţionale în favoarea unei abordări în care preferinţele şi identităţile naţionale erau modelate, cel puţin parţial, de normele şi regulile UE.

18

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI "Noile instituţionalisme" în teoria alegerii raţionale Analiza instituţională a UE nu s-a dezvoltat în mod izolat, ci reflectând o reintroducere treptată şi generală a instituţiilor într-un corp larg de teorii (precum pluralismul, marxismul şi neorealismul), în care acestea fuseseră fie absente, fie considerate periferice, sau doar reflecţii ale unor factori cauzali şi procese mai adânci, cum ar fi capitalismul fie distribuţia puterii pe plan intern în societate ori în sistemul internaţional. Prin contrast cu aceste reprezentări ale politicii ce nu ţineau cont de instituţii, care au dominat o mare parte a ştiinţei politice între anii '50 şi '70, în cursul anilor '80 şi la începutul anilor '90 s-au dezvoltat trei tipuri de "instituţionalisme", fiecare dând o definiţie distinctă instituţiilor şi propunând o descriere diferită a modului în care acestea "contau" în studiul politicii (March şi Olsen 1984, 1989; Hali şi Taylor 1996). Primul dintre acestea a apărut în cadrul unei abordări bazate pe teoria alegerii raţionale aplicate în cadrul studiului politic, fiind lansat de cercetătorii politicii americane. Instituţionalismul alegerii raţionale s-a născut prin efortul cercetătorilor americani din domeniul ştiinţelor politice de a înţelege originile şi impactul instituţiilor Congresului american asupra comportamentului legislativ şi rezultatelor politicilor. Mai precis, cercetătorii din domeniul alegerii raţionale au observat că modelele majoritare de luare a deciziilor în Congres anticipau o instabilitate a politicilor, deoarece o majoritate simplă de legiuitori putea oricând să formeze o coaliţie pentru schimbarealegislaţiei existente, şi totuşi numeroşi cercetători specializaţi în domeniul Congresului american au constatat o stabilitate considerabilă a politicilor acestuia. în acest context, Kenneth Shepsle (1979, 1986) argumenta că instituţiile din cadrul Congresului, în special sistemul comitetelor, puteau produce un "echilibru indus prin structură", prin stabilirea unor alternative admisibile sau inadmisibile, şi prin structurarea puterii de vot şi de veto a diverşilor actori în procesul decizional. Mai recent, Shepsle şi alţii şi-au îndreptat atenţia asupra problemei "instituţiilor de echilibru", respectiv felul în care actorii aleg sau concep instituţii pentru asigurarea unor câştiguri reciproce şi modul în care aceste instituţii se schimbă sau persistă în timp. Inovaţia lui Shepsle şi evoluţia ulterioară a abordării alegerii raţionale aplicată în domeniul instituţiilor au produs un număr de rezultate teoretice cu aplicaţii potenţiale atât în politica comparată, cât şi în cea internaţională. Spre exemplu, Shepsle şi alţii au examinat destul de detaliat puterea de "stabilire aagendei" aparţinând comitetelor Congresului, care pot trimite pentru dezbatere în plen acte legislative care deseori sunt mai uşor de adoptat decât de modificat. într-o altă dezvoltare, cercetătorii au elaborat modele "mandant-mandatar" ale delegării congresionale către autorităţile birocratice de reglementare şi instanţe şi au problematizat condiţiile în care mandanţii legislativi pot— sau nu — să-i controleze pe mandatari (Moe 1984; Kiewiet şi McCubbins 1991). Mai recent, Epstein şi O'Halloran (1999) şi alţii (Huber şi Shipan 2002) au iniţiat o "abordare bazată pe costurile de tranzacţie" asupra modului de constituire a instituţiilor politice, argumentând că, în mod deliberat şi sistematic, legiuitorii concep instituţii politice pentru minimizarea costurilor de tranzacţie asociate cu elaborarea politicilor publice. Deşi formulate şi aplicate iniţial în contextul instituţiilor politice americane, concluziile instituţionalismului alegerii raţionale pot fi transpuse în alte contexte interne şi internaţionale şi au fost preluate rapid de cercetătorii din domeniul UE. Reacţionând la importanţa din ce în ce mai mare a regulilor instituţionale ale UE, precum procedurile de cooperare şi codecizie, aceşti autori au argumentat că modelele pur interguvemamentale de luare a deciziilor la nivelul UE au subestimat importanţa cauzală a regulilor formale ale UE în modelarea rezultatelor politicilor. într-o aplicare timpurie a teoriei alegerii raţionale în ceea ce priveşte UE, Fritz Scharpf (1988), de exemplu, a argumentat că ineficienta şi rigiditatea PAC şi a altor politici UE nu se datorau pur şi simplu interguvernamentalismului UE, ci şi unor reguli instituţionale specifice, precum luarea deciziilor în unanimitate şi menţinerea statu-quo-ului în cazul în care statele membre nu convin asupra unei

19

MARK A. POLLACK politici comune (vezi capitolul 7). Până Ia mijlocul anilor '90, George Tsebelis, Geoffrey Garrett şi mulţi alţii au încercat să modeleze selecţia- şi în special funcţionarea- instituţiilor UE, inclusiv adoptarea, executarea şi adjudecarea politicilor publice ale UE, în termeni de alegere raţională. Multe dintre aceste studii s-au bazat pe literatura relevantă din politica comparată, din acest motiv fiind trecute în revistă în partea a doua a acestui capitol. Prin contrast, abordările instituţionalismului sociologic şi cele constructiviste în domeniul relaţiilor internaţionale defineau în mod mult mai amplu instituţiile, incluzând norme şi convenţii formale, precum şi reguli informale. Acestea argumentau că instituţiile putea "constitui" actori, modelându-le identităţile şi astfel preferinţele într-un mod pe care abordările de tip "alegere raţională" nu îl puteau captura (vezi secţiunea următoare). Instituţionaliştii istorici s-au poziţionat între aceste două tabere, concentrându-se pe efectele produse în timp de către instituţii, şi în special asupra modalităţilor prin care un set de instituţii, o dată înfiinţat, poate influenţa sau constrânge comportamentul actorilor care l-au înfiinţat. în formulările sale iniţiale (Hali 1986; Thelen şi Steinmo 1992), instituţionalismul istoric a fost văzut ca având efecte duale, influenţând atât constrângerile asupra actorilor individuali, cât şi preferinţele acestora, transformând astfel teoria într-o "umbrelă" ce cuprindea concluziile cheie ale ambelor tabere, raţionalistă şi constructivistă. Totuşi, ceea ce distinge instituţionalismul istoric este accentul pus pe efectele în timp ale instituţiilor asupra politicii. în ceea ce reprezintă poate cea mai sofisticată prezentare a gândirii sale, Paul Pierson (2000) argumenta că instituţiile politice sunt caracterizate prin ceea ce economiştii numesc "randamente crescătoare", în măsura în care creează stimulente pentru ca actorii să nu abandoneze instituţiile existente, adaptându-le numai treptat, ca răspuns la circumstanţele în schimbare. Astfel, politica ar trebui caracterizată prin anumite fenomene inter-relaţionate, inclusiv inerţia sau "blocajele" prin care instituţiile existente se pot menţine în echilibru pe perioade lungi în ciuda unor schimbări politice considerabile, un rol semnificativ al sincronizării şi succesiunii, în care evenimente relativ mici şi aleatoare în momente critice la începutul unei succesiuni modelează evenimentele ulterioare, şi dependenţa de parcurs, în care deciziile anterioare îi determină pe actori să-şi menţină opţiunile instituţionale şi de politică moştenite din trecut, chiar atunci când rezultatele sunt în mod evident ineficiente. înţelese în această lumină, analizele instituţionalismului istoric pornesc de obicei de la ipoteze raţionaliste cu privire la preferinţele actorilor, şi trec la examinarea modului în care instituţiile pot modela în timp comportamentul actorilor raţionali prin blocaje instituţionale şi fenomene de dependenţă de parcurs. în ultimii ani, aceste concluzii au fost aplicate din ce în ce mai mult în analiza modului de dezvoltare a UE, diverşi autori subliniind dimensiunea temporală a integrării europene (Armstrong şi Bulmer 1998). Spre exemplu, studiul lui Pierson (1996b) cu privire la dependenţa de parcurs în UE încearcă să privească integrarea europeană drept un proces care se desfăşoară în timp, şi examinează condiţiile în care este cel mai probabil să apară procese dependente de parcurs. Pornind în principal de la ipoteze raţionaliste, Pierson argumentează că, în ciuda primatului iniţial al guvernelor statelor membre în conceperea instituţiilor şi politicilor UE, pot apărea "clivaje" în capacitatea guvernelor de a controla dezvoltarea ulterioară a instituţiilor şi politicilor, din patru motive. în primul rând, din raţiuni electorale, guvernele membre provenind din societăţi democratice pot aplica o "rată de actualizare" ridicată viitorului, convenind asupra unor politici UE care duc la o pierdere pe termen lung a controlului la nivel naţional în schimbul unor avantaje electorale pe termen scurt. în al doilea rând, chiar atunci când guvernele nu trec cu vederea viitorul, consecinţele neintenţionate ale alegerilor instituţionale pot crea clivaje suplimentare, pe care guvernele membre le pot acoperi sau nu prin acţiuni ulterioare. în al treilea rând, este probabil ca preferinţele guvernelor membre să se schimbe în timp, cel mai evident din cauza alternării la putere, lăsând guverne noi cu preferinţe noi

20

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI să moştenească un acquis comunitar negociat de, şi în funcţie de, preferinţele unui guvern anterior. Dată fiind cerinţa frecventă a unui votului unanim (sau obstacolul mare reprezentat de VMC) pentru inversarea alegerilor instituţionale sau opţiunilor de politică din trecut, este probabil ca guvernele statelor membre să se găsească "imobilizate de greutatea iniţiativelor din trecut" (Pierson 1996&: 137). în sfârşit, instituţiile şi politicile UE se pot bloca nu numai ca rezultat al unor instituţii rezistente la schimbare, ci şi prin dezvoltarea treptată de jos a unui sprijin solid pentru instituţiile existente, pe măsură ce actorii sociali se adaptează şi îşi creează un interes în menţinerea unor anumite politici UE. în domeniul politicii sociale, de exemplu, Curtea Europeană de Justiţie (CEJ) a elaborat o jurisprudenţă asupra unor chestiuni precum egalitatea între femei şi bărbaţi şi sănătatea şi securitatea la locul de muncă ce a depăşit cu siguranţă aşteptările iniţiale ale statelor membre; totuşi, anularea acestor decizii s-a dovedit o opţiune dificilă, atât datorită necesităţii realizării unui acord unanim pentru invalidarea deciziilor CEJ, cât şi datorită faptului că electoratul intern a devenit interesat de continuarea aplicării lor (vezi capitolul 10). în cele mai bune cazuri, analizele instituţionalismului istoric nu oferă numai observaţia banală că instituţiile sunt "îndărătnice", ci şi un instrumentar pentru prezicerea şi explicarea condiţiilor în care ar trebui să anticipăm blocaje instituţionale şi un comportament de dependenţă de parcurs. Mai precis, ar trebui să ne aşteptăm ca, ceteris paribus, instituţiile şi politicile să fie mai rezistente la schimbare atunci când modificarea lor necesită un acord unanim între statele membre sau consimţământul unor actori supranaţionali precum Comisia sau Parlamentul, precum şi când politicile existente ale UE mobilizează un sprijin transnaţional care sporeşte costurile desfiinţării sau modificării semnificative a acestora. Ambii factori variază de la un domeniu la altul, şi de aceea ar trebui să anticipăm o anumită variaţie în stabilitatea şi caracterul dependent de parcurs al instituţiilor şi politicilor UE. De exemplu, fondurile structurale UE ar părea la prima vedere un candidat ideal pentru un comportament dependent de parcurs, cum este cazul PAC. Totuşi, în contrast cu PAC, fondurile structurale trebuie să fie re-autorizate la intervale periodice prin acord unanim al statelor membre, oferind statelor recalcitrante şanse periodice de a vota împotriva acestora2. Mai mult, deoarece fondurile structurale sunt concepute în mod explicit ca redistributive, transferând bani de la statele şi regiunile bogate către cele sărace, statele membre şi cetăţenii acestora se bazează pe şi sprijină în mod diferit fondurile structurale. Rezultatul practic al acestor diferenţe este faptul că guvernele UE au putut să reformeze mai repede fondurile structurale, dependenţa de traseu fiind mai puţin semnificativă decât în cazul PAC, care într-adevăr a rezistat aproape tuturor schimbărilor, când acestea nu erau foarte graduale (vezi capitolele 7 şi 9). Pe scurt, atât pentru instituţionaliştii alegerii raţionale, cât şi pentru cei istorici, instituţiile UE "contează", modelând în mod previzibil atât procesul de elaborare a politicilor, cât şi rezultatele acestuia, şi într-adevăr modelând pe termen lung procesul de integrare europeană. Totuşi, în ambele cazuri se presupune că efectele instituţiilor UE se fac simţite numai în ceea ce priveşte stimulentele diverşilor actori publici şi privaţi — se consideră că actorii înşişi rămân neschimbaţi în preferinţele şi identităţile lor fundamentale. într-adevăr, în ciuda diferenţelor în chestiuni de substanţă, interguvernamentalismul liberal, instituţionalismul alegerii raţionale şi cea mai mare parte a instituţionalismului istoric au probabil aceeaşi agendă de cercetare raţionalistă—o comunitate de cercetători care au ipoteze fundamentale similare şi care doresc să testeze ipoteze cu privire la cei mai importanţi factori determinanţi ai integrării europene.

Constructivismul şi remodelarea identităţilor şi preferinţelor europene
Teoria constructivistă nu a început cu studiul UE - într-adevăr, după cum arată Thomas Risse (2004) într-o excelentă anchetă, constructivismul s-a implicat în studiile europene relativ târziu,

21

MARK A. POLLACK odată cu publicarea unei ediţii speciale a Journal of European Public Policy referitoare la "Construcţia Socială a Europei" în 1999. Totuşi, de atunci teoreticienii constructivişti şi-au aplicat rapid instrumentele teoretice în domeniul UE, promiţând să arunce lumină asupra efectelor sale potenţial profunde asupra popoarelor şi guvernelor Europei. Constructivismul este o teorie care cu greu poate fi descrisă în mod succint. într-adevăr, ca şi alegerea raţională, constructivismul nu este o teorie substanţială cu privire la integrarea europeană, ci o orientare "meta-teoretică" mai largă, cu implicaţii pentru studiul UE. După cum explică Risse (2004: 161): probabil, cel mai util este să descriem constructivismul ca fiind bazat pe o ontologie socială care insistă că agenţii umani nu există independent de mediul lor social şi sistemele de sensuri împărtăşite în mod colectiv ale acestuia ("cultură" în sens larg). Aceasta contrastează cu individualismul metodologic al alegerii raţionale conform căruia "unitatea elementară de viaţă socială este acţiunea umană individuală". Concluzia fundamentală a dezbaterii acţiune-structură, care stă în centrul multor lucrări ale constructiviştilor sociali, nu este că structurile şi agenţii se co-determină reciproc. Elementul crucial este că abordarea constructivistă insistă asupra caracterului constitutiv al structurilor (sociale) şi al agenţilor. Mediul social în care ne găsim "constituie" ceea ce suntem, identităţile noastre ca fiinţe sociale (referinţele au fost eliminate). Pentru constructivişti, instituţiile sunt înţelese în sens larg ca incluzând nu numai regulile formale ci şi normele informale, şi se consideră că aceste reguli şi norme îi "constituie" pe actori, adică le modelează identităţile şi preferinţele. De aceea, preferinţele actorilor nu sunt date şi fixate în mod exogen, ca în modelele raţionaliste, ci sunt endogene instituţiilor, iar identităţile indivizilor sunt modelate şi remodelate de mediul lor social. Ducând acest argument la concluzia sa logică, în general constructiviştii resping concepţia raţionalistă despre actori ca maximizatori ai utilităţii funcţionând conform unei "logici a consecinţelor", în favoarea concepţiei lui March şi Olsen (1989: 160-2) a unei "logici a adecvării". în această perspectivă, actorii care se confruntă cu o anumită situaţie nu consultă un set prestabilit de preferinţe, calculându-şi acţiunile pentru a-şi maximiza utilitatea, ci îşi îndreaptă privirile spre roluri construite social şi reguli instituţionale, şi se întreabă ce tip de comportament este adecvat în acea situaţie. De aceea, constructivismul oferă o perspectivă fundamental diferită asupra acţiunii umane faţă de abordările alegerii raţionale şi sugerează că instituţiile influenţează identităţile, preferinţele şi comportamentul individual în mod mai profund decât cred teoreticienii alegerii raţionale. Din ce în ce mai mulţi cercetători au argumentat că instituţiile UE modelează nu numai comportamentul, ci şi preferinţele şi identităţile indivizilor şi guvernelor membre (Sandholtz 1993; Jorgensen 1997; Lewis 1998). Acest argument a fost susţinut puternic de Thomas Christiansen, Knud Erik Jorgensen, şi Antje Wiener în introducerea lor la ediţia specială a Journal of European Public Policy (1999: 529): Un număr substanţial de dovezi sugerează că, în calitate de proces, integrarea europeană are un impact transformator asupra sistemului statal european şi unităţilor sale constitutive. Integrarea europeană în sine s-a schimbat în timp, şi este rezonabil să presupunem că în cursul acestui proces s-au schimbat atât identitatea agenţilor, cât şi, ulterior, interesele acestora. în timp ce acest aspect al schimbării poate fi teoretizat în cadrul perspectivelor constructiviste, va rămâne în mare parte invizibil în abordările ce neglijează procesele de formare a identităţii şi/sau presupun interesele ca fiind date în mod endogen. Cu alte cuvinte, autorii încep cu afirmaţia că UE într-adevăr remodelează identităţile şi preferinţele naţionale, şi resping abordările raţionaliste datorită incapacităţii acestora de a anticipa şi explica aceste fenomene. Nu este surprinzător că descrierile constructiviste ale UE au fost respinse cu tărie de teoreticienii raţionalişti (Moravcsik 1999; Checkel şi Moravcsik 2001).

22

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI Conform lui Moravcsik (1999: 670) teoreticienii constructivişti pun întrebări interesante şi importante cu privire la impactul integrării europene asupra indivizilor şi statelor. Totuşi, argumentează acesta, constructiviştii nu au reuşit să aducă o contribuţie semnificativă la înţelegerea empirică a integrării europene, din două motive. în primul rând, constructiviştii nu reuşesc să elaboreze "ipoteze distincte falsificabile", optând în schimb pentru cadre ample de interpretare care pot justifica aproape orice rezultat posibil, nefiind astfel supuse falsificării prin analiză empirică. în al doilea rând, chiar în cazul în care constructiviştii emit ipoteze care în principiu sunt falsificabile, în general nu formulează şi testează aceste ipoteze pentru a distinge clar între predicţiile constructiviste şi echivalentele lor raţionaliste. Până când constructiviştii îşi vor testa ipotezele faţă de celelalte modele, predominant raţionaliste, argumentează el, constructivismul nu va "coborî din nori" (Checkel şi Moravcsik 2001). Constructiviştii ar putea răspunde că Moravcsik privilegiază explicaţiile bazate pe alegerea raţională şi stabileşte un standard mai ridicat pentru ipotezele constructiviste (deoarece cercetătorii raţionalişti în general nu încearcă să-şi testeze ipotezele faţă de formulările constructiviste concurente). Mai mult, mulţi cercetători "post-pozitivişti" contestă imaginea lui Moravcsik despre studiile europene ca "ştiinţă", cu pretenţii de obiectivitate şi o lume obiectivă, cognoscibilă. Pentru aceşti cercetători, apelul lui Moravcsik la testarea unor ipoteze falsificabile apare ca o cerinţă tendenţioasă pentru ca teoriile "nonconformiste" să joace după cum cântă regulile unei ştiinţe sociale raţionaliste, şi în principal americană (Jorgensen 1997: 6—7). în măsura în care constructiviştii resping într-adevăr pozitivismul şi testarea sistematică a ipotezelor concurente, dezbaterea dintre raţionalişti şi constructivişti pare să fi ajuns Ia un impas "metateoretic" - în sensul că aceştia nu reuşesc să convină asupra unui standard comun de judecare a ceea ce constituie un sprijin pentru una sau alta dintre abordări. Totuşi, în ultimii ani din ce în ce mai mulţi teoreticieni constructivişti au aderat la pozitivism — noţiunea că ipotezele constructiviste pot şi trebuie testate şi validate sau falsificate empiric — iar aceşti cercetători au produs un corpus de studii constructiviste care încearcă în mod riguros să testeze ipotezele privind socializarea, difuzarea normelor şi formarea preferinţelor colective în UE (Wendt 1999; Checkel 2003; Risse 2004: 160). Unele dintre aceste studii, inclusiv analiza extensivă a atitudinilor funcţionarilor Comisiei realizată de Liesbet Hooghe (2002, 2005), precum şi câteva studii cu privire la funcţionarii naţionali care iau parte la comitetele UE (Beyers şi Dierickx 1998; Egeberg 1999), utilizează metode cantitative pentru a testa ipotezele cu privire la natura şi factorii determinanţi ai atitudinilor funcţionarilor, inclusiv socializarea în instituţiile naţionale şi europene. Aceste studii, realizate cu rigoare metodologică şi cu o raportare onestă a rezultatelor, par să demonstreze că socializarea la nivelul UE, deşi nu este exclusă, joacă un rol relativ mic în comparaţie cu socializarea la nivel naţional, ori că socializarea UE interacţionează în modalităţi complexe cu alţi factori. Alte studii, inclusiv studiul lui Checkel (1999, 2003) asupra normelor privind cetăţenia în UE şi Consiliul Europei şi analiza lui Lewis (1998, 2003) asupra procesului decizional în Coreper, utilizează metode calitative, nu cantitative, dar sunt concepute în mod similar pentru a testa ipoteze falsificabile, pentru a stabili dacă şi în ce condiţii funcţionarii UE sunt socializaţi în direcţia unor norme, preferinţe şi identităţi noi. în consecinţă, clivajul metateoretic care-i separă pe raţionalişti şi constructivişti pare să se fi îngustat substanţial şi este probabil că cercetătorii din domeniul UE au deschis drumul către confruntarea şi - eventual - reconcilierea celor două abordări teoretice. Trei cercetători (Jupille, Caporaso şi Checkel 2003) au prezentat recent un cadru pentru promovarea integrării - sau cel puţin a unui dialog fructuos - între abordările raţionalistă şi constructivistă ale relaţiilor internaţionale. Raţionalismul şi constructivismul, argumentează autorii, nu sunt în mod iremediabil incomensurabile, ci pot interacţiona prin "patru modalităţi distincte de conversaţie teoretică", respectiv:

23

MARK A. POLLACK D testare competitivă, prin care teoriile concurente sunt puse să explice un eveniment sau o clasă de evenimente; • o abordare a "domeniului de aplicare", prin care se consideră că fiecare teorie explică un anumit sub-set al realităţii empirice, astfel încât, de exemplu, maximizarea utilităţii şi negocierea strategică sunt utile în anumite circumstanţe, în timp ce socializarea şi formarea preferinţelor colective sunt utile în alte cazuri; • o abordare în "succesiune", prin care o teorie poate ajuta la explicarea unei etape anume întro secvenţă de acţiuni (de exemplu, o explicaţie constructivistă a preferinţelor naţionale), în timp ce altă teorie ar putea explica mai bine evoluţiile ulterioare (de exemplu, o explicaţie raţionalistă a negocierilor ulterioare dintre actori); şi a "încorporarea" sau "subsumarea", în care o teorie afirmă că o înglobează pe cealaltă, astfel încât, de exemplu, alegerea raţională devine o subcategorie de comportament uman explicabil în ultimă instanţă în termeni de construcţie socială a raţionalităţii moderne. Analizând, în ediţia specială citată, studii empirice consistente, Jupille, Caporaso şi Checkel (2003) observă că majoritatea contribuţiilor la dezbaterea dintre raţionalişti şi constructivişti utilizează testarea competitivă, în timp ce numai câteva (vezi, de exemplu, Schimmelfennig 2003a) au adoptat abordările domeniului de aplicare, a succesiunii sau a subsumării. Totuşi, ei constată un progres considerabil al dezbaterii, în care ambele părţi acceptă în general un standard comun de testare empirică drept criteriu al unei teoretizări utile a politicilor UE.

Teorii cu privire la integrare în prezent
Teoriile cu privire la integrarea europeană sunt în prezent mult mai complexe decât în 1977, când a fost publicată prima ediţie a acestui volum. în locul dezbaterii tradiţionale dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti, anii '90 au fost martorii apariţiei unei noi dihotomii în studiile europene, între cercetătorii raţionalişti şi cei constructivişti. La sfârşitul anilor '90, părea că această dezbatere s-ar putea transforma într-un dialog metateoretic al surzilor, raţionaliştii catalogându-i pe constructivişti drept "slabi", iar constructiviştii denunţându-i pe raţionalişti pentru ataşamentul lor obsesiv faţă de parcimonie şi modele formale. Totuşi, în ultimii câţiva ani s-a format un dialog mai productiv între cele două abordări şi a apărut un flux constant de studii empirice care ne permit să decidem între pretenţiile concurente ale celor două abordări. Mai mult, în timp ce dezbaterea dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti era limitată aproape exclusiv la studiul integrării europene3, dezbaterea actuală dintre raţionalişti şi constructivişti în studiile europene oglindeşte dezbateri mai întinse între aceleaşi şcoli în câmpul mai larg al teoriei relaţiilor internaţionale. într-adevăr, nu numai că studiile europene sunt relevante pentru analizarea relaţiilor internaţionale, dar în multe cazuri sunt avangarda teoriei în domeniul relaţiilor internaţionale, în măsura în care UE serveşte ca laborator de studiu pentru procese mai largi, precum globalizarea, instituţionalizarea şi socializarea. în ciuda acestor progrese substanţiale, literatura privind integrarea europeană nu a produs nici un consens cu privire la posibila orientare viitoare a procesului de integrare. Cu riscul generalizării excesive, teoreticienii mai optimişti tind să fie atraşi din rândurile neofuncţionaliştilor şi constructiviştilor, care subliniază potenţialul integrării, primii prin difuzare funcţională şi politică, ceilalţi prin schimbări graduale ale identităţilor şi preferinţelor elitelor şi maselor în urma unei cooperări prelungite şi productive. în termeni empirici, aceşti analişti subliniază frecvent dezvoltarea rapidă a unor noi instituţii şi politici în al doilea şi al treilea pilon, precum şi utilizarea crescândă a aşa-

24

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

numitei "metode deschise de coordonare" (MDC) pentru abordarea chestiunilor situate în afara competenţei UE. Pe de altă parte, criticii raţionalişti şi interguvernamentalişti tind să fie sceptici cu privire la afirmaţiile legate de difuzare şi socializare, subliniind slabul antreprenoriat al Comisiei în ultimul deceniu şi puţinele dovezi privind socializarea funcţionarilor naţionali în direcţia preferinţelor sau identităţilor europene, Comisia dovedindu-se un slab stimulator al difuzării politice în ultimii ani. Pentru aceşti cercetători, UE este poate "un regim politic de echilibru", în care presiunile funcţionale în direcţia integrării s-au consumat în cea mai mare parte, şi în care nivelul actual de integrare instituţională şi a politicilor este improbabil să se schimbe substanţial în viitorul apropiat (Moravcsik 2001: 163). Totuşi, alţii indică "deficitul democratic" al UE, tensiunile extinderii, precum şi dificultăţile ratificării Tratatului Constituţional (TC) ca dovadă a tendinţelor de dezintegrare din sânul Uniunii. Pe scurt, în timp ce literatura referitoare la integrarea europeană a avansat substanţial în ultimul deceniu, rămâne la fel de greu de atins un consens privind cauzele şi viitorul procesului de integrare.

Elaborarea politicilor UE în perspectivă comparată
Până acum am examinat preocupările din literatura UE referitoare, în primul rând, la cauzele şi orientarea integrării europene ca proces, cu surse teoretice în principal din domeniul relaţiilor internaţionale, asociind UE cu procesele de integrare regională sau cooperare internaţională. Totuşi, mulţi cercetători au abordat UE în mod foarte diferit, ca pe un regim sau sistem politic similar altor sisteme politice interne. Această tendinţă a fost foarte pronunţată în lucrările federaliştilor, care au comparat în mod explicit UE cu sistemele federale şi confederale din Germania, Elveţia şi SUA (Friedrich 1969; Pinder 1968; Burgess 1989; Capelletti, Seccombe, şi Weiler 1986; Scharpf 1988; Sbragia 1992, 1993), precum şi în lucrările unor teoreticieni precum Lindberg şi Schengold (1970), care au abordat UE ca pe un sistem politic caracterizat de cereri politice (intrări), actori guvernamentali şi politici publice (ieşiri). în acelaşi timp, un număr sporit de cercetători din domeniu, inclusiv coordonatorii şi autorii primei ediţii (1977) a acestui volum, au urmărit în mod deliberat să evite chestiunea integrării şi destinaţiei finale a UE, concentrându-se în schimb pe o mai bună înţelegere a procesului de elaborare a politicilor UE în toată complexitatea şi diversitatea sa. Făcând abstracţie de aceste eforturi de pionierat, cele mai multe studii asupra UE, în special cele realizate în SUA, au continuat să fie predominant efectuate de cercetători din domeniul relaţiilor internaţionale. Totuşi, pe la jumătatea anilor '90, această situaţie a început să se schimbe, din ce în ce mai mulţi cercetători încercând în mod explicit să înţeleagă UE ca pe un sistem politic utilizând instrumentele teoretice elaborate în studiul sistemelor politice interne. Această perspectivă a fost susţinută cel mai eficient de Simon Hix (1994, 1999, 2005), care, într-o serie de publicaţii, a lansat un apel în acest sens specialiştilor în studii comparate. Studiile anterioare asupra UE, argumenta Hix, neglijaseră politica UE, precum şi caracteristicile sale ca sistem politic. Uniunea Europeană, afirma acesta, în mod evident nu era un stat weberian, lipsindu-i în special un monopol asupra utilizării legitime a forţei; totuşi el îi urma pe Lindbergh şi Scheingold, sugerând că UE putea fi teoretizată ca sistem politic, cu o reţea densă de instituţii legislative, executive şi judiciare care adoptau politici publice obligatorii şi astfel influenţau "alocarea autoritară a valorilor" în societatea europeană. Mai mult, Hix sugera că politica UE are loc într-un spaţiu bidimensional, integrarea reprezentând una din dimensiuni, cealaltă fiind tradiţionala diviziune stânga-dreapta cu privire la gradul şi natura intervenţiei guvernamentale în funcţionarea economiei. Astfel, UE

25

MARK A. POLLACK

putea şi trebuia studiată utilizând "instrumentele, metodele şi teoriile trans-sistemice din studiul general al guvernării, politicii şi elaborării politicilor publice. în acest mod, activităţile educative şi de cercetare privind UE pot face parte din curentul general al ştiinţelor politice" (Hix 1999: 2). Apelul său către comparativişti nu a fost ocolit de critici, unii autori argumentând că formularea dihotomică a diviziunii muncii între politica internaţională şi cea comparată reprezenta o supra-simplificare şi un pas înapoi din punct de vedere disciplinar, de la agregare către fragmentarea subdomeniilor ştiinţelor politice. într-adevăr, "convergenţa tendinţelor empirice şi intelectuale, în special în domeniul economiei politice, subminează din ce în ce mai mult . .. distincţia dintre comparativ şi internaţional" (Jupille, Caporaso şi Checkel 2003: 10; vezi şi Hurrell şi Menon 1996). în mod empiric, fenomenul globalizării a atras atenţia cercetătorilor asupra legăturilor dintre evoluţiile internaţionale şi politica internă, nu numai în UE, ci şi la nivel global. Din ce în ce mai multe teorii—"a doua imagine inversată" a lui Peter Gourevich (1978), modelul "jocurilor cu două niveluri" al lui Robert Putnam (1988) şi diverse modele teoretice cu privire la globalizare (Keohane şi Milner 1998; Caporaso 1997)—au identificat mecanisme ce leagă politica internă de evoluţiile pe plan internaţional, sugerând că simplele abordări comparative ar putea trece cu vederea această interacţiune intern-internaţional. Mai mult, după cum s-a văzut anterior, teoriile politice instituţionaliste au promis exact un cadru teoretic unic, conectând politica americană, comparativă şi internaţională (Milner 1998; Jupille, Caporaso şi Checkel 2003: 10). în aceste împrejurări, "ar fi pervers dacă eroziunea acestor frontiere între discipline ar fi respinsă în studiile europene, al căror obiect de studiu pare să se afle exact la intersecţia celor două subdomenii!" (Jupille 2005). Din toate aceste motive, clivajul comparativ/RI nu s-a dovedit a fi schisma importantă în studiile despre UE pe care mulţi o aşteptau, şi multe lucrări utile au integrat politica internă şi internaţională într-un singur cadru teoretic (Hix 1998). Totuşi, cercetătorii din domeniul ştiinţelor politice comparative au trecut din ce în ce mai mult la studii europene, parţial deoarece UE a intrat în ceea ce înainte erau considerate drept arene exclusiv "interne", şi parţial deoarece din ce în ce mai mulţi cercetători au acceptat afirmaţia lui Hix conform căreia UE putea fi teoretizată ca un "sistem politic". Această deplasare a comparativiştilor către studiile UE este reflectată în datele cantitative colectate de Jupille (2005), demonstrând dezvoltarea studiilor despre UE de la o iniţiativă aproape exclusiv bazată pe RI la una care se desfăşoară atât în paginile jurnalelor de RI, cât şi în cele de studii comparate. Deşi aceste lucrări comparative pe tema UE sunt extraordinar de diverse, cuprinzând numeroase "insule de teorie'' (Dalton 1991) şi cercetări empirice, multe din ele pot fi caracterizate ca având o natură comparativă, pozitivistă, intrând în paradigma alegerii raţionale. în primul rând, după cum argumentează cu tărie Hix (1998), numeroase studii privind politica UE pleacă de la ipoteza că aceasta nu este un sistem sui generis de guvernantă, ci o variantă a unor sisteme politice existente. De aceea, poate fi studiată şi înţeleasă cu ajutorul unor modele standard despre elaborarea politicilor în alte contexte (în principal naţionale). în ultimii ani, din ce în ce mai multe astfel de teorii s-au inspirat din politica americană, deoarece se poate argumenta că UE seamănă cu SUA în sensul că există atât o separare orizontală a puterilor, cât şi una verticală. în al doilea rând, multe dintre lucrările trecute în revistă în această secţiune sunt în mod implicit sau explicit raţionaliste, pornind de la ipoteza că actorii (state, indivizi sau organizaţii supranaţionale) au preferinţe fixe, determinate în mod exogen, şi acţionează sistematic pentru maximizarea acestor preferinţe în cadrul constrângerilor sistemului instituţional al UE. Din ce în ce mai multe teorii nu numai preiau limbajul alegerii raţionale (respectiv alegerea raţională "soft"), ci şi elaborează modele formale şi de teoria jocurilor aplicabile procesului decizional al UE. în final, multe din lucrările discutate aici pot fi caracterizate ca fiind în mod implicit sau explicit pozitiviste, adoptând şi adaptând standardele ştiinţelor naturale, încercând să testeze în mod sis-

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

tematic ipotezele teoretice, şi deseori (deşi cu certitudine nu întotdeauna) utilizând metode cantitative şi calitative. Multe dintre aceste lucrări au apărut în cunoscute jurnale americane şi europene de ştiinţe politice, precum American Journal of Political Science, American Political Science Review, British Journal of Political Science şi European Journal of Political Science. însă, căminul lor spiritual este cu siguranţă jurnalul European Union Politics, care publică un flux continuu de articole cuprinzând modele formale ale procesului decizional, şi utilizând în mod inovator seturi de date noi şi existente pentru a testa ipotezele referitoare la comportamentul politic din UE. într-adevăr, editorii jurnalului şi mulţi dintre cei care contribuie cu articole susţin în mod explicit un model de "ştiinţă normală", în care cercetătorii deduc teorii aplicabile unor aspecte specifice ale politicii UE (de exemplu, politica legislativă, executivă, sau judiciară) şi încearcă să le testeze cu cele mai precise date disponibile, în special cantitative sau statistice (Gabel, Hix şi Schneider 2002). O trecere completă în revistă a acestei literaturi ne-ar purta dincolo de obiectivele prezentului volum; de aceea, ne concentrăm pe două dimensiuni, cele mai relevante pentru studiul elaborării politicilor, respectiv divizarea orizontală sau "federală" a puterilor între nivelul UE şi cel al statelor membre şi divizarea verticală sau cea a "separării puterilor", între ramurile legislativă, executivă şi judiciară ale Uniunii.

Separarea orizontală a puterilor: UE ca sistem federal
UE nu s-a născut ca o uniune federală, şi, în opinia celor mai mulţi analişti, nici în prezent nu reprezintă o federaţie complet dezvoltată. Din punct de vedere politic, chiar termenul "federal" a fost contestat, facându-se trimitere la acesta în mod ocolit; iar din punct de vedere analitic, anumiţi cercetători se întreabă dacă UE poate fi sau trebuie descrisă ca un stat federal: Uniunea Europeană contemporană este o federaţie mult mai îngustă şi mai slabă decât orice federaţie naţională existentă—atât de slabă încât ne putem întreba dacă este cu adevărat o federaţie. . . . UE a fost concepută şi rămâne în primul rând o instituţie internaţională limitată la coordonarea reglementărilor naţionale privind comerţul cu bunuri şi servicii, precum şi a fluxurilor rezultante de factori economici. Domeniul său de competenţă şi prerogativele instituţionale sunt limitate în mod corespunzător. Nu numai că ordinea constituţională a UE este doar în mică măsură federală, aceasta nici măcar nu poate fi recunoscută ca fiind un stat (Moravcsik 2001: 163-4). Totuşi, federalismul a fost un puternic ideal normativ care i-a motivat pe mulţi dintre fondatorii mişcării europene, precum şi multe din cercetările timpurii referitoare la UE. Recunoscând puternica rezistenţă a guvernelor naţionale în faţa unor propuneri federaliste directe, Jean Monnet şi colegii săi au optat în schimb pentru o abordare sectorială şi graduală, capturată mai bine în teoria neofuncţionalistă decât în abordările federaliste tradiţionale. Din anii '80, totuşi, CE dezvoltase trăsături cu similarităţi analitice celor ale federaţiilor existente. De aceea, teoriile federalismului au crescut în importanţă, nu numai ca ideal normativ motivând integrarea europeană, ci şi ca un cadru teoretic pozitiv, capabil să explice şi să anticipeze funcţionarea UE ca sistem politic. Termenul "federalism" a fost subiectul multor definiţii contradictorii, dar cele mai multe se bazează pe trei elemente subliniate de R. Daniel Kelemen (2003: 185), care defineşte federalismul drept "un aranjament instituţional în care: (a) autoritatea publică este divizată între guvernele statelor şi un guvern central; (b) fiecare nivel de guvernare are anumite domenii în care ia decizii definitive; şi (c) o înaltă curte federală soluţionează disputele legate de federalism". Totodată, în cele mai multe sisteme federale structura de reprezentare este dublă, interesele populare sau funcţionale fiind reprezentate într-o cameră inferioară aleasă în mod direct, în timp ce unităţile teritoriale sunt de obicei reprezentate într-o cameră superioară, ai cărei membri pot fie aleşi direct (ca în Senatul american) sau numiţi de guvernele statelor (ca în Bundesrat-ul german). în ambele sen-

m

MARK A. POLLACK

suri, UE este deja un sistem federal, cu o separare a puterilor garantată la nivel constituţional între UE şi statele membre şi un sistem dual de reprezentare prin Parlamentul European (PE) şi Consiliul de Miniştri. Astfel, literatura din domeniul federalismului comparat oferă un instrumentar util pentru studierea elaborării politicilor în UE. Poate cel mai dificil aspect, ca şi în alte sisteme federale, este problema distribuţiei puterilor între nivelul federal şi cel statal de guvernare. Modelele economice de "federalism fiscal", spre exemplu, au sugerat că funcţiile de stabilizare macroeconomică şi distribuţie sunt exercitate cel mai bine la nivel federal, întrucât aceste funcţii probabil ar fi exercitate insuficient sau deloc la nivelul statelor. într-adevăr, cele mai multe federaţii mature acordă un puternic rol în domeniul fiscal guvernului federal, pentru a atenua şocurile asimetrice dintre state şi redistribuind fonduri de la statele mai bogate către cele mai sărace (BSrzel şi Hosli 2003: 180—1). în general, după cum a arătat Helen Wallace (2000), alegerea unui anumit nivel de guvernare — federal/UE versus naţional/statal — poate fi teoretizată prin metafora unui pendul, unde alegerea unei arene politice variază în funcţie de factori contextuali, funcţionali, motivaţionali şi instituţionali. .. . • •. Mai mult, amploarea oscilaţiei între nivelurile statal şi federal este considerabilă. Deşi divizarea puterilor între cele două niveluri poate fi garantată la nivel constituţional, aceste alocări constituţionale ale autorităţii sunt deseori formulate în termeni vagi, iar în practică guvernele federale şi statale au o jurisdicţie concurentă, nu exclusivă, în cele mai multe domenii. Atât constituţia SUA, cât şi tratatele CE/UE cuprind clauze cuprinzătoare şi flexibile care autorizează legislativul federal să reglementeze comerţul interstatal (clauza privind comerţul interstatal în SUA, ori articolul 95 TCE — fostul articol 100a CEE, modificat de AUE — în UE), sau chiar să adopte orice acte legislative considerate a fi "necesare sau adecvate" pentru atingerea obiectivelor fundamentale ale federaţiei. Deseori observăm cicluri sau ritmuri de federalism în care guvernele federale centralizează puterea şi autoritatea, urmate periodic de refluxuri în care statele urmăresc o reechilibrare sau o devoluţie a puterii înapoi către acestea. în această perspectivă, istoria UE poate fi văzută ca o serie de iniţiative centralizatoare (de exemplu, perioada fondatoare în anii '50 şi relansarea procesului de integrare în anii '80), urmate de perioade defensive şi de devoluţie (de exemplu, rezistenţa lui de Gaulle în anii '60 şi refluxul post-Maastricht din anii '90) (Donahue şi Pollack 2001: 98). Din această perspectivă, conflictul asupra integrării europene nu este un proces sui generis, ci un proces structurat în mod constituţional de oscilare între state şi guvernele centrale, familiar din alte sisteme federale. Studiile de federalism comparat au indicat de asemenea un aspect excepţional al UE, respectiv absenţa sau cel puţin slăbiciunea "federalismului fiscal" şi predominanţa "federalismului de reglementare". Cele mai multe sisteme federale se angajează în transferuri fiscale substanţiale peste graniţele statale, însă bugetul UE a fost plafonat la nivelul relativ scăzut de 1,27% din PIB-ul UE, fiind dedicat în cea mai mare parte cheltuielilor legate de politicile agricolă şi de coeziune (vezi capitolele 7, 8 şi 9). De aceea, UE nu se poate angaja într-o redistribuţie substanţială sau în stabilizare macroeconomică prin politica fiscală (vezi capitolul 6), influenţând doar indirect structura statelor asistenţiale din Europa, care rămân predominant naţionale (vezi capitolul 11). în schimb, Uniunea s-a angajat mai ales în activităţi de reglementare (vezi capitolele 4, 10, 11, 12 şi 13), câştigându-şi porecla de "stat reglementar" în lucrările lui Giandomenico Majone (1996) şi ale altora (Kelemen 2004; capitolul 3 din prezentul volum). în perspectiva lui Majone, reglementările UE au fost dirijate atât de cerere, cât şi de ofertă. Din perspectiva cererii, imperativul creării unei pieţe interne unice a obligat statele membre ale UE să adopte reglementări comune sau armonizate la nivelul UE, în special pentru produse, pentru a elimina barierele netarifare în calea schimburilor şi pentru a asigura libera circulaţie a bunurilor, serviciilor, forţei de muncă şi capitalului în Uniune. Din perspectiva ofertei, o Comisie Europeană antreprenorială a privit reglementarea ca o modali-

28

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

tate viabilă de a-şi mări competenţele, în ciuda limitelor financiare impuse de plafonul bugetar strict al UE. Astfel, în termeni empirici, Uniunea s-a angajat într-un proiect vast de reglementare economică, ghidat în mare parte de crearea şi menţinerea pieţei unice, iar aceste reglementări UE au fost adoptate conform unei "modalităţi de reglementare" de guvernantă în care Comisia joacă un rol antreprenorial cheie, Consiliul şi PE un rol colectiv ca legislativ bicameral, iar CEJ şi instanţele naţionale un rol dual în asigurarea respectării reglementărilor UE şi în eliminarea reglementărilor naţionale care ar putea împiedica libera circulaţie a forţei de muncă (vezi capitolul 10). Ca şi în alte sisteme federale, adoptarea unor reglementări cuprinzătoare la nivel central a purtat Uniunea spre domenii de reglementare neprevăzute iniţial de fondatorii tratatelor, generând, începând cu anii '90, controverse semnificative şi cereri crescânde de respectare a principiului "subsidiarităţii", noţiune conform căreia UE ar trebui să guverneze cât mai aproape de cetăţean şi, astfel, că ar trebui să reglementeze numai atunci când este necesar pentru asigurarea finalizării pieţei interne şi/sau a altor obiective fundamentale ale tratatelor. De aceea, chiar în domeniul reglementării, separarea orizontală a puterilor nu este fixă, ci fluidă, iar rezultatul nu este un şir ordonat de straturi, ci unul în care UE şi autorităţile statelor membre sunt concurente, îmbinate şi în continuă mişcare.

Separarea verticală a puterilor
Spre deosebire de statele parlamentare din Europa Occidentală, dar în mod similar cu SUA, UE beneficiază de o separare verticală a puterilor în care trei ramuri distincte de guvernare joacă fiecare un rol conducător în funcţiile legislativă, executivă şi judiciară ale guvernării. Aceasta nu înseamnă că o anumită instituţie are un control unic asupra uneia dintre funcţii; într-adevăr, după cum arată Amie Kreppel (2002: 5), concepţia madisoniană privind separarea puterilor "necesită într-o anumită măsură o împletire a puterilor în toate cele trei arene (executivă, legislativă şi judiciară)", în cazul UE, spre exemplu, funcţia legislativă este în prezent împărţită între Consiliul de Miniştri şi PE, agenda fiind stabilită de către Comisie; funcţia executivă este împărţită între Comisie, statele membre şi (în anumite domenii) agenţiile independente de reglementare; iar funcţia judiciară între CEJ, Tribunalul de Primă Instanţă şi un număr mare de instanţe naţionale legate direct de CEJ prin procedura deciziilor preliminare (vezi capitolul 3). Reflectând această separare a puterilor, cercetătorii din domeniul politicii comparate au acordat, în ultimul deceniu, o atenţie deosebită teoretizării, anticipării şi explicării comportamentului legislativ, executiv iş ydiciar, utilizând teorii standard preluate din studiile politice americane şi comparate, bazat pe paradigma alegerii raţionale. O scurtă trecere în revistă a literaturii va ilustra aplicarea teoriilor comparate şi raţionaliste în fiecare dintre aceste trei domenii, precum şi promisiunile şi limitele acestei aplicări. Politica legislativă: către bicameralism Un prim curent în cadrul literaturii raţionaliste/comparate, cel mai relevant pentru preocupările noastre în privinţa elaborării politicilor în UE, este literatura din ce în ce mai consistentă asupra procesului legislativ al UE. Bazându-se în mod substanţial pe teoriile despre comportamentul legislativ (respectiv modul în care votează legiuitorii) şi despre organizarea legislativă (modalităţile în care adunările legislative îşi organizează activitatea), cercetătorii politicii legislative a UE au adaptat, aplicat şi testat teorii standard din domeniul politicii legislative, pentru a înţelege procesul decizional în cadrul Consiliului de Miniştri şi al Parlamentului, puterile acestora şi asemănarea crescândă a acestora cu un legislativ bicameral clasic.

29

MARK A. POLLACK Spre exemplu, unii autori au încercat să formuleze modele explicând puterea de vot relativă a statelor membre în Consiliul de Miniştri şi formarea coaliţiilor între guvernele membre în funcţie de diverse reguli decizionale. în cazul unanimităţii, de exemplu, regulile legislative ale UE oferă fiecărui guvern membru o pondere egală, acesta având un drept de veto împotriva deciziilor care i-ar putea înrăutăţi situaţia. Totuşi, trecerea la VMC creează posibilitatea ca statele să formeze coaliţii învingătoare care să le reflecte interesele şi ponderile în cadrul sistemului VMC al UE. în acest context, unii cercetători au utilizat modele formale din ce în ce mai elaborate de vot în Consiliu pentru a stabili puterea relativă de negociere a diverselor state membre; iar în ultimele conferinţe interguvernamentale (CIG) guvernele membre au făcut din ce în ce mai multe presiuni pentru formule de vot care, în opinia lor, le-ar maximiza influenţa legislativă. Mai mult, sunt relevante şi preferinţele relative ale guvernelor membre: guvernele cu preferinţe apropiate de centrul distribuţiei într-o anumită chestiune au astfel cele mai multe şanse să se găsească într-o coaliţie învingătoare indiferent de ponderea formală a acestora, în timp ce alte guverne pot avea preferinţe "marginale" (în ceea ce priveşte fie integrarea, fie dimensiunea stânga-dreapta), cu mai multe 4 şanse de a fi izolate în procesul decizional al UE, iarăşi independent de ponderile formale . în sfârşit, Consiliul tinde să funcţioneze în baza unei norme informale de realizare a consensului oricând este posibil (vezi capitolul 3), astfel încât ipoteza preluată din teoria jocurilor referitoare la coaliţiile minime învingătoare, care stă la baza celor mai multe modele de alegere raţională, poate fi nesatisfâcătoare în înţelegerea practicii de zi cu zi din Consiliu (Hayes-Renshaw şi Wallace 2005). în ultimele două decenii, PE a fost de asemenea supus unor modelări teoretice şi studii empirice extensive, un număr din ce în ce mai mare de cercetători studiind organizarea legislativă a PE şi comportamentul la vot al membrilor săi (MPE) din perspectiva studiilor legislative comparate. Primele studii având ca obiect Parlamentul, din anii '80 şi de la începutul anilor '90, au subliniat, în mod oarecum izbitor, că variabila care indică cel mai bine comportamentul de vot al MPE nu este cetăţenia, ci "grupul parlamentar" de apartenenţă MPE, studiile empirice asupra voturilor exprimate demonstrând o coeziune extraordinar de ridicată în rândurile partidului de centru-stânga al socialiştilor europeni, partidului popular european de centru-dreapta şi al altor grupuri mai mici (vezi Kreppel 2001). Mai mult, aceşti MPE participau la alegeri şi votau într-un "spaţiu de chestiuni" bidimensional, incluzând nu numai familiara dimensiune naţionalism/supranaţionalism, ci şi o dimensiune mai tradiţională, "internă", a dihotomiei stânga-dreapta (Hix 2001). Mulţi observatori ai PE au observat tendinţa celor două grupuri parlamentare principale de a forma coaliţii supradimensionate, în mod evident pentru asigurarea unor largi majorităţi şi pentru a creşte influenţa PE în faţa Consiliului. Totuşi, studiile recente au indicat un început de retragere dinspre coaliţii supradimensionate către tipare mai "normale" de coaliţii câştigătoare minime, de stânga sau de dreapta (Kreppel şi Hix 2003). Alte studii sau concentrat pe organizarea legislativă a PE, inclusiv puternicele sale comitete, ai căror membri joacă un important rol de stabilire a agendei în pregătirea legislaţiei de dezbătut în plenul Parlamentului, având astfel un efect tangibil asupra politicilor pe care UE le poate adopta (Kreppel 2001; McElroy 2004). Poate şi mai important, aceşti cercetători au arătat că PE poate fi studiat din ce în ce mai mult ca un "parlament normal", ai căror membri votează în mod previzibil şi coerent într-un spaţiu politic dominat de concurenţa familiară dintre partidele de stânga şi cele de dreapta (Hix, Noury şi Roland 2002). în cursul anilor' 80 şi '90, puterile legislative ale PE au crescut treptat, de la "procedura de consultare" relativ modestă şi neconstrângătoare stabilită prin Tratatul CEE, la procedura de "cooperare", creată în anii '80, şi reforma "procedurii de codecizie", introdusă în anii '90 (vezi capitolul 3). Această extindere a puterii legislative a PE a adus după sine dezvoltarea unei literaturi înfloritoare, generând două dezbateri viguroase cu privire la natura şi amploarea influenţei în diverse

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI proceduri a PE, respectiv a Consiliului. Prima dezbatere se referă la procedura de cooperare. George Tsebelis (1994) a argumentat că aceasta oferea Parlamentului o "putere condiţionată de stabilire a agendei", în măsura în care îi dădea posibilitatea de a face anumite propuneri pe care Consiliul putea mai degrabă să le adopte decât să le modifice. Alţii au contestat acest argument, arătând că amendamentele propuse de PE nu aveau un statut special fără aprobarea Comisiei, care rămânea principalul organism de stabilire a agendei în procesul legislativ al UE (Moser 1996). Studiile empirice par să confirme predicţiile de bază ale modelului Tsebelis, respectiv o influenţă mult mai mare a Parlamentului asupra legislaţiei în cadrul procedurii de cooperare decât în baza mai vechii proceduri de consultare (Tsebelis 1996; Kreppel 1999; Jacobs, Corbett şi Schackleton 2000: 1878). O a doua controversă se referă la impactul Parlamentului în cadrul procedurii de codecizie introduse de Tratatul de la Maastricht din 1993 privind Uniunea Europeană (TUE) (codecizie I) şi reformate de Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997 (codecizie II). într-o serie de articole controversate, Garrett şi Tsebelis au argumentat că de fapt PE a. pierdut puteri legislative în trecerea de la cooperare la codecizie I. Alţi cercetători au contestat ipotezele propuse de Garrett şi Tsebelis, arătând că specificaţiile alternative ale modelului preziceau o putere mult mai modestă de stabilire a agendei pentru PE în cazul cooperării, şi/sau o poziţie mai puternică a PE în codecizie (Scully 1997a, 19976, 1997c; Crombez 1997; Moser 1997). în orice caz, TA a simplificat procedura de codecizie, creând o procedură de codecizie (II) mai simetrică, în care "Consiliul şi Parlamentul sunt legiuitori cu importanţă egală, iar regimul legislativ al UE este cu adevărat bicameral" (Tsebelis şi Garrett: 24). Câteva studii importante din acest volum ilustrează rolul PE în procesele legislative, dar şi bugetare, ale UE. Politica executivă: delegare şi putere discreţionară
r

., -.,,

De-a lungul istoriei UE, cercetătorii au dezbătut rolul cauzal al actorilor supranaţionali în procesele de integrare şi elaborare a politicilor la nivel european, neofuncţionaliştii în general afirmând, iar interguvernamentaliştii negând, orice rol cauzal important al organizaţiilor supranaţionale. Totuşi, în general, nici o şcoală nu a generat ipoteze testabile cu privire la condiţiile şi modalităţile în care instituţiile supranaţionale exercită o influenţă cauzală independentă asupra procesului de integrare europeană. în ultimul deceniu, instituţionaliştii alegerii raţionale au acordat din ce în ce mai multă atenţie problemei delegării către organizaţii supranaţionale, precum Comisia, şi a acţiunilor şi stabilirii agendei întreprinse de către acestea. în general, aceste studii abordează două seturi specifice de întrebări. în primul rând, acestea se întreabă de ce şi în ce condiţii un grup de mandanţi (state membre) ar delega puteri unor mandatari (supranaţionali), precum Comisia, BCE sau CEJ. în privinţa primei întrebări, raţionalişti precum Moravcsik (1998), Majone (2000) şi Pollack (2003) s-au inspirat din literatura teoretică privind delegarea în contextul politicilor americană, comparată şi internaţională, pentru a emite şi testa ipoteze cu privire la motivele pentru care guvernele UE delegă anumite puteri şi funcţii Comisiei şi altor actori supranaţionali. Simplificând considerabil, studiile explicând delegarea în baza costurilor de tranzacţie susţin că statele membre mandante, ca actori raţionali, delegă puteri organizaţiilor supranaţionale în primul rând pentru a scădea costurile de tranzacţie ale elaborării politicilor, în special permiţând guvernelor membre să se angajeze credibil în acorduri internaţionale şi să beneficieze de competenţa relevantă oferită de actorii supranaţionali. în ciuda accentelor diferite, lucrările empirice ale acestor cercetători au demonstrat că, într-adevăr, statele membre ale UE delegă puteri Comisiei, BCE şi CEJ în cea mai mare parte pentru a reduce costurile de tranzacţie ale elaborării politicilor, în special prin monitorizarea conformităţii statelor membre, clarificarea elementelor ambigue din tratate ("contracte incomplete") şi prin adoptarea rapidă şi eficientă a reglementărilor de punere în apli-

m

MARKA. POLLACK : care, care altfel ar trebui adoptate printr-un proces legislativ greoi chiar de statele membre. Totuşi, aceleaşi studii recunosc în general că modelele bazate pe costurile de tranzacţie nu reuşesc să prognozeze tiparele delegării către PE, care pare să fi obţinut puteri delegate în primul rând ca răspuns la preocupările privind legitimitatea democratică, nu pentru a reduce costurile de tranzacţie ale elaborării politicilor. Instituţionaliştii alegerii raţionale au acordat o atenţie semnificativă unei a doua întrebări ridicate de modelele mandant-mandatar: ce se întâmplă dacă un mandatar- cum ar fi Comisia, CEJ sau BCE - se comportă într-un mod care deviază de la preferinţele mandanţilor? Răspunsul lor trimite în principal la procedurile administrative pe care mandanţii le pot stabili pentru a defini ex ante domeniul de competenţă al activităţilor mandatarilor, precum şi procedurile de supraveghere care permit supravegherea ex post şi sancţionarea mandatarilor devianţi. Aplicată în contextul UE, analiza mandant-mandatar conduce astfel la ipoteza conform căreia autonomia mandatarului variază probabil în funcţie de domeniu şi perioadă, de preferinţele statelor membre, de distribuţia informaţiilor între mandanţi şi mandatari şi de regulile decizionale ce guvernează aplicarea sancţiunilor sau adoptarea legislaţiei (Pollack 1997, 2003; Tallberg 2000; Tsebelis şi Garrett 2000). O mare parte a acestei literaturi se concentrează pe problema relativ mai puţin cunoscută a "comitologiei" - comitetele reprezentanţilor statelor membre instituite pentru a supraveghea modul în care Comisia pune în aplicare dreptul comunitar. Pentru teoreticienii alegerii raţionale, comitetele de comitologie acţionează ca mecanisme de control concepute de statele membre mandante pentru a-şi supraveghea agentul supranaţional (Comisia) în sarcinile sale executive. Mai precis, cercetătorii din şcoala alegerii raţionale au analizat diferenţele dintre cele trei tipuri primare de comitete de comitologie — respectiv, comitetele consultative, comitetele de gestiune şi comitetele de reglementare — precizând că, în modelele formale de proces decizional executiv, procedura comitetului consultativ limitează cel mai puţin Comisia, spre deosebire de procedura comitetului de reglementare, iar procedura comitetului de gestiune ocupă un loc intermediar (Steuenberg, Koboldt şi Schmidtchen 1996, 1997). în aceste împrejurări, afirmă raţionaliştii, influenţa Comisiei ca mandatar ar trebui să varieze în funcţie de tipul de comitet care guvernează un anumit domeniu, iar cercetările preliminare sugerează că, într-adevăr, guvernele statelor membre proiectează şi utilizează comitetele de comitologie ca instrumente de control şi că autonomia şi influenţa Comisiei variază în funcţie de procedurile administrative şi de supraveghere adoptate de Consiliu (Dogan 1997; Franchino 2001; Pollack 2003). în sfârşit, cercetătorii politicii executive din cadrul UE au început să dedice din ce în ce mai multă atenţie unui fenomen relativ nou: BCE şi gama diversă de agenţii independente de reglementare la nivelul UE. BCE, în prezent banca centrală colectivă a zonei euro, este fără îndoială cel mai spectaculos exemplu de delegare supranaţională din istoria UE. într-adevăr, atât cercetătorii alegerii raţionale, cât şi specialiştii UE, au considerat BCE ca fiind cea mai independentă bancă centrală din lume, atât din cauza mandatelor lungi ale membrilor săi, care nu pot fi reînnoite, cât şi datorită izolării Băncii şi atribuţiilor sale, care pot fi modificate numai prin acordul unanim al statelor membre. Pentru cercetătorii raţionalişti, crearea BCE este un caz clasic de delegare pentru mărirea credibilităţii angajamentelor statelor membre faţă de o monedă comună stabilă şi neinflaţionistă (Moravcsik 1998; Majone 2000). Totuşi, argumentând dintr-o perspectivă sociologicinstituţionalistă, Kathleen McNamara (2002; şi capitolul 6) a afirmat că avantajele funcţionale ale delegării către bănci centrale independente sunt discutabile, şi crearea BCE reprezintă astfel un proces de "izomorfism instituţional", în care formele organizaţionale considerate reuşite şi legitime într-un cadru se difuzează şi sunt copiate în alte cadre "chiar dacă aceste reguli sunt inadecvate din punct de vedere material la nevoile acestora".

32

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI în fine, în ultimul deceniu a apărut un număr ridicat de agenţii ale UE, precum Agenţia Europeană pentru Medicamente (AEM) şi Agenţia Europeană pentru Siguranţa Alimentelor (AESA), pe lângă multe altele (vezi capitolul 13). Deşi cele mai multe dintre aceste agenţii sunt încă în primii ani de viaţă, cercetările de până acum le-au catalogat diversele funcţii, precum şi gama largă de mecanisme de control concepute de guvernele statelor membre pentru a limita puterea acestor agenţii în modalităţi corespunzătoare diverselor sarcini ale acestora. Aceasta sugerează iarăşi că guvernele statelor membre delegă funcţii actorilor executivi din motivele specificate în teoriile raţionaliste şi adaptează mecanismele de control la funcţiile şi preferinţele anticipate ale respectivelor agenţii (Kreher 1997; Everson et al. 2001). Politica judiciară şi CEJ De asemenea, instituţionaliştii alegerii raţionale s-au angajat în cercetări din ce în ce mai sofisticate cu privire la natura politicii judiciare a UE şi la rolul CEJ în procesul de integrare. Geoffrey Garrett (1992) a fost primul care, în baza analizei mandant-mandatar, a argumentat că, în calitate de mandatar al guvernelor membre ale UE, Curtea era obligată să urmeze preferinţele celor mai puternice state membre. Aceste state membre, afirma Garrett, înfiinţaseră CEJ ca pe o modalitate de soluţionare a problemelor "contractării incomplete" şi de monitorizare a conformităţii cu obligaţiile UE şi acceptau în mod raţional jurisprudenţa CEJ, chiar atunci când deciziile le erau nefavorabile, datorită unui interes pe termen lung în aplicarea dreptului comunitar. într-o asemenea situaţie, argumentau Garrett şi Weingast (1993: 189), CEJ ar putea identifica "puncte focale construite" între mai multe rezultate de echilibru, dar era improbabil ca aceasta să decidă împotriva preferinţelor statelor membre UE mai puternice, după cum sugeraseră Burley şi Mattli (1993) într-un faimos articol bazat pe teoria neofuncţionalistă. Alţi cercetători au argumentat cu tărie că modelul lui Garrett supraestima mecanismele de control aflate la dispoziţia statelor membre puternice şi uşurinţa sancţionării unei Curţi activiste, care de fapt era mult mai autonomă decât sugera Garrett. Aceste opinii sugerează că CEJ a putut duce procesul de integrare juridică mult dincolo de preferinţele colective ale guvernele membre. Acest lucru se datorează parţial costurilor ridicate ale statelor membre în anularea sau nerespectarea deciziilor CEJ, şi pe de altă parte faptului că CEJ are aliaţi puternici sub forma instanţelor naţionale şi petenţilor individuali, care trimit Curţii sute de cazuri pe an prin procedura "deciziilor preliminare" stabilită prin articolul 234 TCE (fostul articol 177 CEE) (Weiler 1994; Mattli şi Slaughter 1995, 1998 a; Stone Sweet şi Caporaso 1998; Stone Sweet şi Brunell 1998a, 1998 b; Alter 2001). După Stone Sweet şi Caporaso (1998: 129), "trecerea la supremaţie şi efect direct trebuie înţeleasă ca o acţiune curajoasă" a Curţii. ş, Totuşi, în contrast cu analizele tradiţionale mandant-mandatar, Stone Sweet şi colaboratorii săi sugerează că puterea discreţionară excepţională a Curţii faţă de guvernele membre înseamnă că ar trebui să ne îndreptăm atenţia şi către ceilalţi interlocutori ai CEJ, mai ales instanţele naţionale, care generează majoritatea cazurilor aduse în faţa CEJ, precum şi litiganţii individuali, care utilizează dreptul comunitar pentru atingerea obiectivelor lor în cadrul sistemelor juridice naţionale (Mattli şi Slaughter 1998«; Alter 2001; Conant 2002). Aceste studii au demonstrat complexitatea integrării juridice a CEJ, relaţiile dintre actorii politici şi juridici supranaţionali, naţionali şi subnaţionali, precum şi limitele dreptului comunitar în contextele juridice naţionale.

Către ştiinţă normală?
Cercetătorii îndreptându-se spre studiul UE au abordat elaborarea politicilor comunitare utilizând instrumentele teoretice ale politicii comparate, modelele formale şi informale preluate din teoria

33

MARKA. POLLACK alegerii raţionale, precum şi un angajament pozitivist către o testare empirică sistematică. Literatura rezultantă, deşi uneori foarte abstractă şi inaccesibilă cititorului obişnuit, a dus la înţelegerea mult mai bună a elaborării politicilor UE, a rolurilor şi influenţei Comisiei, Consiliului, Parlamentului şi Curţii, precum şi a relaţiei dintre instituţiile UE şi interlocutorii naţionali şi subnaţionali ai acestora. Mai mult, odată cu crearea şi difuzarea unor baze de date noi, posibilitatea testării şi falsificării sistematice a teoriilor va creşte în anii următori, transformând UE într-o arenă din ce în ce mai promiţătoare pentru practica "ştiinţei normale".

Perspectiva guvernantei: UE ca regim politic
Până acum, cititorul ar putea concluziona cu uşurinţă din acest capitol că istoria teoretizării UE este o progresie lineară de la teoriile relaţiilor internaţionale către teoriile politicii comparate, fiind acordată o atenţie din ce în ce mai mare abordărilor alegerii raţionale şi testării pozitiviste a ipotezelor. O asemenea concluzie ar fi totuşi înşelătoare. Cercetătorii din domeniul relaţiilor internaţionale continuă să-şi pună întrebări importante cu privire la procesul integrării europene şi să teoretizeze cu privire la UE în contextul cooperării regionale şi integrării regionale între statele din diverse părţi ale lumii. Abordarea specifică domeniului politicii comparate aplicată în studiul UE nu a înlocuit studiul integrării regionale din perspectiva relaţiilor internaţionale, ci există în paralel cu acesta. La fel de important, aceste abordări coexistă în prezent cu o a treia abordare, etichetată în mod tipic "perspectiva guvernantei", care se bazează atât pe RI, cât şi pe politica comparată, şi care consideră că UE nu este nici o organizaţie internaţională, nici un "sistem politic" intern, ci un sistem nou apărut de "guvernantă fără guvern". Perspectiva guvernantei nu este o teorie unică cu privire la UE sau integrarea europeană, ci o grupare de teorii înrudite subliniind teme comune (Jachtenfuchs 2001; Jachtenfuchs şi Kohler-Koch 2004). Simon Hix (1998) a contrastat în mod util şcoala guvernantei cu alternativa sa raţionalistă/comparativă/pozitivistă, argumentând că perspectiva guvernantei constituie o agendă de cercetare distinctă în patru privinţe. în primul rând, perspectiva guvernantei teoretizează guvernanta UE ca fiind non-ierarhică, mobilizând reţele de actori privaţi şi publici, care se angajează în deliberare şi eforturi de soluţionare a problemelor, la fel de mult prin instituţii informale ca şi prin cele formale. In al doilea rând, practicienii perspectivei guvernantei sunt suspicioşi cu privire la modelele "standard", susţinând necesitatea unui "nou vocabular" (Schmitter 1996: 133) pentru a captura trăsăturile distinctive ale guvernantei UE 5 . în al treilea rând, cercetătorii din domeniul guvernantei UE subliniază deseori (deşi nu întotdeauna) capacitatea UE de a promova "deliberarea" şi "persuasiunea" — un model de elaborare a politicilor în care actorii sunt deschişi la schimbarea credinţelor şi preferinţelor acestora, şi în care argumentele pot conta Ia fel de mult sau poate chiar mai mult decât puterea de negociere. în al patrulea rând, teoreticienii guvernantei, ca şi comparativiştii, exprimă în mod frecvent o preocupare normativă cu privire Ia "deficitul democratic" din UE; dar în timp ce, în evaluările lor, comparativiştii pun accentul pe modelele majoritare sau parlamentare de democraţie, mulţi teoreticieni ai guvernantei pun accentul pe potenţialul UE ca "democraţie deliberativă", în care soluţionarea colectivă a problemelor oferă o alternativă superioară din punct de vedere normativ de elaborare a politicilor într-o Uniune multinaţională. în final, se poate adăuga că, în timp ce Hix şi alţi comparativişti sunt angajaţi faţă de un model pozitivist de testare a ipotezelor şi generalizare, cercetătorii guvernantei tind să evite testarea ipotezelor în

34

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI favoarea unei "descrieri în tuşe groase" şi a unei critici normative a guvernantei contemporane în cadrul UE. Literatura privind "guvernanta" astfel definită s-a extins în mod notabil pe parcursul ultimului 6 deceniu . Ne concentrăm aici pe câteva aspecte cheie: (1) conceptul de "guvernantă" derivat din literatura comparată şi cea a relaţiilor internaţionale; (2) aplicări timpurii ale acestuia în contextul UE, în cadrul literaturii privind "guvernanta multistratificată" şi reţelele de elaborare a politicilor; (3) o literatură substanţială cu privire la capacitatea de guvernantă a statelor membre şi a instituţiilor UE şi problemele de legitimitate cu care se confruntă acestea din urmă; şi (4) un set nou şi inovator de afirmaţii cu privire la UE ca proces de " supranaţionalism deliberativ" capabil să rezolve aceste dileme normative.

Guvernare fără guvern
în critica formulată de Hix (1998), perspectiva guvernantei este prezentată ca o abordare sui generis, tratând UE ca fiind fundamental diferită alte regimuri politice, necesitând abordări teoretice noi — spre deosebire de modelele "standard". Totuşi, literatura privind guvernanta UE se sprijină mult pe conceptul - sau conceptele - de guvernantă elaborate de cercetătorii din domeniile politicii comparate şi relaţiilor internaţionale. în domeniul politicii comparate, termenul de guvernantă a apărut din ce în ce mai frecvent, dar cu definiţii şi accente diferite — astfel, Rod Rhodes (1996) identifică cel puţin şase utilizări distincte ale termenului în literatură, inclusiv concepte familiare precum guvernanta corporativă, "noua gestiune publică" şi conotaţiile normative ale "bunei guvernante". Totuşi, cei mai radicali teoreticieni ai guvernantei consideră că guvernele contemporane nu au cunoştinţele şi informaţiile necesare pentru a rezolva probleme economice şi sociale complexe, guvernanta trebuind astfel concepută mai larg ca reprezentând interacţiunile negociate ale actorilor publici şi privaţi într-o anumită arenă politică. în această perspectivă, societatea modernă este "radical descentralizată", iar guvernul este numai unul dintre numeroşii actori ai acestui proces mai larg de guvernantă socioeconomică (Kooiman 1993). Poate cea mai sistematică definiţie a guvernantei a fost oferită de Rhodes (1996: 660), care defineşte guvernanta în termeni de "reţele auto-organizate, interorganizaţionale", şi trece la identificarea a patru caracteristici de bază ale "guvernantei", care disting termenul de noţiunea tradiţională de "guvernare": D Interdependenţa dintre organizaţii. Guvernanta este mai cuprinzătoare decât guvernarea, acoperind actori non-statali; schimbarea limitelor statului însemna că frontierele dintre sectoarele public, privat şi voluntar devin flexibile şi opace. • Interacţiuni continue între membrii reţelei, generate de necesitatea de a face schimb de resurse şi de a negocia obiective împărtăşite reciproc. • Interacţiuni de tip joc, bazate pe încredere şi reglementate de regulile jocului negociate şi convenite de participanţii la reţea. D Un grad semnificativ de autonomie faţă de stat. Reţelele nu sunt subordonate statului; aces-«; tea se auto-organizează; deşi statul nu ocupă o poziţie suverană privilegiată, acesta le poate direcţiona indirect şi imperfect. Din această perspectivă, guvernanta prin reţele public-privat complementează clasificarea tradiţională a lui Williamson (1985) în "pieţe" şi "ierarhii" văzute ca două tipuri ideale de "alocare autoritară a resurselor şi de exercitare a controlului şi coordonării". în acest sens, guvernanta nu este

MARKA. POLLACK nouă, în măsura în care guvernele au cooperat întotdeauna cu actorii publici şi privaţi la furnizarea de servicii, dar adoptarea politicilor neoliberale în Europa şi SUA a condus la o deplasare generală către guvernarea prin aceste reţele, pe măsură ce statele reduc dimensiunea sectoarelor publice şi încearcă să transfere responsabilitatea furnizării serviciilor către sectoarele privat şi voluntar. • ' Mai mult, această trecere de la guvernare la guvernantă ridică noi întrebări analitice şi norma'• tive, inclusiv chestiunile interconectate ale fragmentării, direcţionării şi răspunderii. Fragmentarea poate apărea atunci când birocraţiile statelor centralizate subcontractează furnizarea serviciilor publice către o gamă largă de organizaţii publice, cvasipublice şi private, reducând controlul guvernului central asupra rezultatelor politicilor. în cel mai bun caz, argumentează Rhodes şi alţii, guvernele pot "orienta" politicile publice într-o anumită direcţie, dar în practică rezultatele politicilor vor depinde de interacţiunile unui număr ridicat de actori, asupra cărora guvernele au numai un control imperfect. în final, faptul că guvernele subcontractează funcţii publice unor agenţii independente şi actorilor privaţi pune întrebări cu privire la răspunderea democratică faţă de electorat - întrebări care, de asemenea, stau la baza literaturii privind guvernanta din domeniul relaţiilor internaţionale. în cadrul teoriei relaţiilor internaţionale (RI), analiza guvernantei începe în mod tipic de la perspectiva sistemică a statelor coexistând într-o stare de anarhie, şi nu de la elaborarea politicilor publice în cadrul statelor, iar întrebarea de bază este dacă şi în ce condiţii statele pot coopera pentru a realiza câştiguri comune, în ciuda absenţei unui guvern global care să asigure respectarea acordurilor dintre acestea. în acest context, o ordine internaţională poate fi păstrată chiar în absenţa unui guvern mondial, prin procese de guvernantă internaţională, care, după Rosenau (1992: 4), ; . . nu sunt sinonime cu guvernarea. Ambele se referă la un comportament şi activităţi orientate către un scop, la sisteme de conducere; dar guvernarea sugerează mai degrabă activităţi susţinute de o autoritate formală, prin puteri poliţieneşti pentru a asigura punerea în aplicare a politicilor instituite, în timp ce guvernanta se referă Ia activităţi bazate pe obiective împărtăşite reciproc, ce pot decurge sau nu din responsabilităţi legale prescrise în mod formal, şi care nu se bazează în mod necesar pe puteri poliţieneşti pentru asigurarea respectării acestora. Cu alte cuvinte, guvernanta este un fenomen mai cuprinzător decât guvernarea. Aceasta include instituţii guvernamentale, dar subsumează şi mecanisme informale neguvernamentale prin care persoanele şi organizaţiile din acest domeniu progresează şi îşi ating obiectivele. Alţi teoreticieni din domeniul relaţiilor internaţionale au examinat funcţionarea regimurilor internaţionale, definite ca "instituţii sociale care constau în principii, reguli, norme, proceduri decizionale şi programe convenite ce guvernează interacţiunile actorilor în domenii specifice" (Young 1997: 4). Mai mult, în timp ce teoriile tradiţionale privind regimurile presupuneau că statele erau actorii primari sau unici în cadrul regimurilor internaţionale — în esenţă, perspectiva interguvernamentală discutată în prima secţiune a acestui capitol — un număr din ce în ce mai ridicat de teoreticieni RI au argumentat în favoarea importanţei unor tipuri diferite de reţele, inclusiv a reţelelor"transguvernamentale" de autorităţi publice de nivel inferior sau actori judiciari interacţionând peste frontiere cu echivalenţii lor străini (Slaughter 2004), şi reţelelor "transnaţionale" de actori privaţi formând un fel de "societate civilă globală" pentru influenţarea directă a statelor şi a comportamentului individual prin acţiuni comune, precum campanii şi boicoturi internaţionale (Wapner 1996)7. Pe scurt, multe din temele cheie ale perspectivei guvernantei - accentul pus pe reţelele non-ierarhice, pe interacţiunile public-privat şi pe guvernanta fără guvernare - provin din tradiţii paralele ale guvernantei, atât în politica comparată, cât şi în relaţiile internaţionale.

36

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI Guvernantă multistratificată şi reţele UE de elaborare a politicilor Conform celor mai multe opinii (Jachtenfuchs 2001; Bache şi Flinders 2004: 3), perspectiva guvernantei aplicată la studiul UE îşi găseşte originile, cel puţin parţial, în lucrările lui Gary Marks (1992,1993) cu privire la crearea şi punerea în aplicare a fondurilor structurale ale UE. Opunânduse interguvernamentaliştilor precum Moravcsik, acesta argumenta că funcţionarea fondurilor structurale din anii '80 şi '90 oferea probe în favoarea unei imagini foarte diferite a UE, una în care guvernele centrale pierdeau din puteri, atât în favoarea Comisiei Europene (care juca un rol cheie în conceperea şi aplicarea fondurilor), cât şi a autorităţilor locale şi regionale din fiecare stat membru (cărora, prin reforma din 1988 a fondurilor, li s-a acordat un rol de "parteneriat" în planificare şi aplicare). Argumentând în acest sens, Bache şi Flinders (2004: 3) arată următoarele: Conceptul de guvernantă multistratificată . . . cuprindea atât dimensiuni verticale, cât şi orizontale. Prin "multistratificat" se înţelegea interdependenţa în creştere a guvernelor care funcţionau la diferite niveluri teritoriale, în timp ce "guvernanta" semnala mărirea interdependentei dintre guverne şi actori neguvernamentali la diverse niveluri teritoriale. Mai precis, analiza guvernantei multistratificate (GMS) a lui Marks a îmbinat concluziile fundamentale ale literaturii privind reţelele de elaborare a politicilor, cu accentul său pe aceste reţele şi pe comunităţile de elaborare a politicilor publice din diverse domenii, cuprinzând actori publici şi privaţi, cu perspectiva unei UE în care actorii supranaţionali şi subnaţionali subminau dominaţia şi controlul tradiţional al guvernelor naţionale. Studiile ulterioare asupra fondurilor structurale UE au pus sub semnul întrebării afirmaţiile empirice cuprinzătoare ale lui Marks, arătând în special că guvernele statelor membre ale UE au jucat un rol central în reformele succesive ale fondurilor, şi că aceste state membre au rămas "intermediari" eficienţi, controlând incursiunile Comisiei şi ale autorităţilor subnaţionale în domeniul rezervat în mod tradiţional suveranităţii statale (Pollack 1995; Bache 1998; vezi şi capitolul 9). în urma acestor contestări, susţinătorii guvernantei multistratificate au dat înapoi într-o anumită măsură de la pretenţiile anterioare, mai cuprinzătoare, privind efectele transformatoare ale politicii structurale a UE, continuând totuşi să exploreze atât dimensiunea verticală a reformei teritoriale, cât şi dimensiunea orizontală a reţelelor europene de elaborare a politicilor. în ceea ce priveşte aspectul vertical, Liesbet Hooghe, Gary Marks şi alţii au revenit la politicile regionale ale UE, încercând să delimiteze şi să explice diferenţa substanţială a nivelului de putere acordat de către fondurile structurale ale UE actorilor supranaţionali şi subnaţionali în diversele state membre. în anumite cazuri, demonstrează autorii, autorităţile regionale noi şi în special cele existente au putut să profite de resursele UE şi locul acestora în nou-apărutele reţele de elaborare a politicilor pentru a-şi mări autonomia regională, în timp ce în alte state, ca Marea Britanie şi Grecia, guvernele naţionale au reuşit să-şi păstreze un considerabil rol de "intermediar" între UE şi guvernele subnaţionale (Hooghe 1996). Totuşi, la nivel mai general, autorii descriu şi încearcă să explice ceea ce ei numesc "un imens transfer de autoritate" de la guvernele naţionale către arena europeană şi autorităţile subnaţionale şi regionale într-un număr considerabil de state, inclusiv Franţa, Italia, Spania, Belgia şi Marea Britanie. Rămâne de văzut dacă această devoluţie a fost propulsată în întregime sau parţial de integrarea europeană sau din considerente pur naţionale, dar este clar că multe autorităţi regionale au luat o poziţie activă în elaborarea politicilor europene, stabilind birouri permanente la Bruxelles (cel mai des, autorităţile regionale germane şi belgiene), uneori făcând parte din delegaţiile statelor acestora în Consiliul de Miniştri, atunci când politicile UE interferau cu prerogative regionale garantate prin constituţie (Marks, Hooghe şi Blank 1996). Ca şi literatura privind federalismul, GMS se concentrează în mare parte pe aspectele teritoriale ale

37

MARKA. POLLACK guvernantei în Europa. Totuşi, spre deosebire de literatura federalistă, cercetătorii din domeniul GMS sunt preocupaţi nu numai de distribuţia autorităţii între statul naţional şi UE, ci în general de transferul de autoritate de la guvernele naţionale către actori supranaţionali şi subnaţionali (Hooghe şi Marks 2001; Bache şi Flinders 2004). Alţi cercetători s-au concentrat pe aspectele orizontale sau de reţea ale integrării europene, bazându-se pe teoria reţelelor pentru a descrie şi explica funcţionarea reţelelor transnaţionale şi transguvernamentale, care pot devia de la "comunităţile de elaborare a politicilor" relativ închise, cuprinzând actori publici şi privaţi din domenii precum cercetarea şi dezvoltarea tehnologică, la "reţelele de problematici", mai deschise şi mai poroase, predominante în domenii precum reglementarea de mediu. Deschiderea şi interdependenţa acestor reţele, se argumentează, determină atât influenţa relativă a diverşi actori, cât şi conţinutul politicilor UE (în special în etapele iniţiale ale acestora, când Comisia propune politici în consultare cu diverşi actori publici şi privaţi) (Peterson şi Bomberg 1999; Peterson 2004). Mai mult, această guvernantă sub formă de reţea a fost accentuată şi mai mult în ultimul deceniu prin crearea unor reţele formale şi informale ale autorităţilor naţionale de reglementare, în domenii precum politica concurenţei (antitrust), reglementarea utilităţilor publice şi reglementarea sectorului financiar. Prin contrast cu cei mai mulţi cercetători ai politicii legislative, care accentuează importanţa regulilor formale în modelarea comportamentului actorilor şi a rezultatului politicilor (Hix 1998; Jupille 2004), cercetătorii reţelelor de elaborare a politicilor pun accentul pe politica informală a Uniunii, în care aceste reţele de actori privaţi şi publici determină substanţial orientările politicilor care sunt prezentate ulterior Consiliului şi Parlamentului European în vederea adoptării lor oficiale. în sfârşit, altă ramură a tradiţiei guvernantei multistratificate examinează fenomenul "europenizării", adică procesul prin care instituţiile şi politicile UE influenţează instituţiile şi politicile naţionale în diversele state membre. în termeni generali, aceste studii datează din anii '70, când un număr redus de cercetători a examinat felul în care aderarea la UE a influenţat instituţiile politice şi politicile publice naţionale (vezi, de exemplu, H. Wallace 1973; Bulmer şi Patterson 1987). în cursul anilor '90, studiul europenizării s-a dezvoltat, un număr în creştere de cercetători încercând să explice atât procesul, cât şi variaţia semnificativă a rezultatelor observate atât în statele membre, cât şi în diverse domenii. într-o formulare foarte influentă, Cowles, Caporaso şi Risse (2001) au sugerat că amploarea europenizării ar trebui să fie produsul comun al: (1) presiunilor de adaptare decurgând din "potrivirea" mai bună sau mai proastă între UE şi instituţiile şi politicile naţionale şi (2) al variabilelor interne, inclusiv numărul de restricţii interinstituţionale ("veto points") şi culturile organizaţionale şi politice ale instituţiilor naţionale existente. Ulterior, cercetătorii au schiţat mecanisme raţionaliste şi constructiviste alternative prin care UE putea influenţa politica internă—în primul rând prin limitarea opţiunilor naţionale, în a doilea rând prin inducerea unor norme noi şi prin remodelarea identităţilor şi preferinţelor naţionale (BOrzel şi Risse 2000). Mai recent, Frank Schimmelfennig şi Ulrich Sedelmeier (2002,2005) au condus echipe de cercetători care au testat ipoteze raţionaliste şi constructiviste alternative cu privire la efectul aderării la UE în noile state membre. Aceştia găsesc unele dovezi privind o învăţare a politicilor şi o socializare condusă de UE, anticipată de modelele constructiviste, dar conţinutul şi calendarul reformelor din noile state membre sugerează că cel mai mare impact al UE a rezultat dintr-o condiţionare explicită de către aceasta, un mecanism raţionalist clasic.

Globalizare, europenizare şi chestiunea legitimităţii democratice
O a doua ramură majoră a abordării în termeni de guvernantă a studiului asupra UE s-a dezvoltat din literatura europeană de economie politică a anilor '80 şi '90, fiind asociată unor cercetători pre-

38

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI cum Wolfgang Streeck (1996) şi Fritz Scharpf (1999). Multe dintre aceste lucrări analizează şi întreprind o critică normativă a unei UE care ar submina autonomia şi capacitatea de guvernantă internă a statelor membre prin "integrare negativă", în timp ce eşuează în încercarea de a institui o capacitate de guvernantă care să fie atât substanţială, cât şi legitimă din punct de vedere democratic la nivelul supranaţional al UE. De obicei, această critică este formulată în două etape. în primul rând, se argumentează că reglementările UE privind piaţa internă şi deciziile CEJ au erodat, invalidat sau înlocuit permanent reglementările sociale naţionale, periclitând astfel obiectivele sociale şi preferinţele exprimate democratic de către alegătorii naţionali şi adunările legislative ale acestora. Mai mult, se argumentează că deseori, chiar atunci când legislaţia UE şi jurisprudenţa CEJ lasă neatinse legile, sistemele de impozitare şi programe de protecţie socială naţionale, dispoziţiile privind libera circulaţie în cadrul Uniunii pot lansa un proces de concurenţă reglementară în care guvernele naţionale se confruntă cu presiuni în sensul ajustării reglementărilor naţionale, pentru a le face mai atractive capitalului mobil. Aceasta poate duce la o "cursă în jos", guvernele naţionale concurând pentru scăderea fiscalităţii şi a reglementărilor aplicate firmelor care ameninţă să se mute în alte jurisdicţii. Recenta adoptare a euro şi limitările impuse deficitelor bugetare naţionale cuprinse în Pactul de Stabilitate şi Creştere al UE ar fi limitat şi mai mult autonomia naţională, privând statele de instrumentele de politică fiscală ce s-au dovedit eficiente în trecut pentru urmărirea unor scopuri economice şi sociale (vezi capitolul 6). în cuvintele lui Claus Offe (2000), acquis-ul comunitar (corpul de norme şi legi emise de UE) ameninţă în prezent acquis-ul naţional al democraţiei liberale şi sistemelor dezvoltate de protecţie socială. Amploarea şi caracterul acestei presupuse curse în jos rămân discutabile, Scharpf (1999) şi alţii recunoscând că amploarea dereglementării concurenţiale pare să varieze sistematic în funcţie de domenii. în plus, anumiţi comentatori sugerează că nu este vorba atât de o "cursă în jos", cât de includerea preferinţelor predominante, în special a celor neoliberale. în orice caz, perspectiva subminării reglementărilor naţionale şi a statelor asistenţiale ridică o serie de provocări analitice şi normative însemnate, în special social-democraţilor şi cercetătorilor teoriei democratice. Această provocare adresată guvernantei naţionale ridică o a doua întrebare, şi anume: dacă această cursă în jos poate fi evitată, iar democraţia recâştigată, la nivelul UE. în această privinţă, mulţi dintre cei care participă la dezbatere sunt pesimişti, indicând natura distantă şi opacă a procesului decizional la nivelul UE, rolul puternic al funcţionarilor aleşi în mod indirect în Consiliul de Miniştri şi al funcţionarilor numiţi ai Comisiei Europene, slăbiciunea PE şi caracterul secundar al alegerilor pentru acesta, precum şi preferinţa tratatelor pentru liberalizarea pieţelor, în defavoarea reglementărilor sociale (Williams 1991; Scharpf 1999; Greven 2000). Mai mult, chiar dacă ar fi abordate aceste defecte instituţionale ale tratatelor UE, Joseph Weiler (1995) şi alţii au sugerat că Europa nu are un demos, un grup de oameni uniţi printr-un spirit de comunitate care ar putea reprezenta baza democraţiei la nivelul UE. Din toate aceste motive, argumentează teoreticienii guvernantei, UE se confruntă cu un "deficit democratic" şi o profundă criză de legitimitate. O mare parte din literatura privind guvernanta este dedicată propunerilor de creştere a răspunderii democratice şi a capacităţii de guvernantă a Uniunii. în timp ce în trecut instituţiile UE se bazaseră în primul rând pe "legitimitatea ieşirilor" (respectiv, eficienţa sau popularitatea efectelor politicilor UE), în prezent sunt din ce în ce mai multe apeluri în favoarea unor reforms care ar mări "legitimitatea intrărilor" (respectiv, răspunderea democratică a instituţiilor UE în faţa electoratului). în această literatură putem identifica trei direcţii distincte de reformă: parlamentarizare, constituţionalizare şi deliberare. Parlamentarizarea ar implica inter alia mărirea puterilor legislative şi bugetare ale PE, întărirea grupurilor parlamentare la nivelul UE, creşterea importanţei chestiunilor UE (nu a celor naţionale) în alegerile europene şi subordonarea Comisiei faţă de Parlament, ca în 39

MARKA. POLLACK sistemele parlamentare naţionale ale Europei. Totuşi, unii critici au îndoieli cu privire la modelul parlamentar, sugerând că această abordare ar putea exacerba, nu ameliora, criza de legitimitate a UE, supunând pe termen lung comunităţile naţionale, demoi, unei poziţii minoritare într-o Uniune cu 25 de membri (Weiler 1995). O a doua propunere, mai modestă, este "constituţionalizarea", însemnând crearea unor reguli de ansamblu şi a unor controale procedurale care ar asigura niveluri minime de transparenţă şi participare publică la elaborarea politicilor UE. Comisia a deschis această dezbatere publicând Cartea Albă privind guvernanta (Comisia 2001 d), care propunea diverse reforme, inclusiv publicarea online a informaţiilor privind politicile şi propunerile de politici, un cod de conduită pentru consultarea cu grupurile societăţii civile, norme întărite privind accesul publicului la documentele UE, precum şi instituirea unui dialog sistematic cu guvernele locale şi regionale din statele membre. Totuşi, s-ar putea argumenta că nici aceste reforme nu ar aduce UE la nivelul guvernelor naţionale, care rămân mult mai vizibile, transparente şi responsabile în faţa cetăţenilor decât instituţiile UE. Astfel, din ce în ce mai mulţi autori au sugerat un al treilea model pentru UE, respectiv o "democraţie deliberativă" în care cetăţenii, sau cel puţin reprezentanţii acestora, ar delibera colectiv în căutarea celei mai bune soluţii pentru problemele comune.

Argument, persuasiune şi "orientare deliberativă"
Această accentuare a deliberării provine în mare parte din opera lui Jlirgen Habermas (1985, 1998), a cărui teorie a acţiunii comunicative a fost adaptată la studiul relaţiilor internaţionale şi a guvernantei UE. Principala afirmaţie a abordării, popularizată de Risse (2000) în domeniul relaţiilor internaţionale, este că nu există două, ci trei "logici ale acţiunii sociale", respectiv: logica consecinţelor (sau a maximizării utilităţii), subliniată de teoreticienii alegerii raţionale; logica adecvării (sau comportamentul de urmare a regulilor) asociată teoriei constructiviste; şi o "logică a argumentării", derivată în mare parte din teoria lui Habermas a acţiunii comunicative. Acţiunea comunicativă habermasiană, sau ceea ce Risse (2000: 7) numeşte logica argumentării . . . presupune că actorii încearcă să conteste pretenţiile de valabilitate inerente în orice afirmaţie cauzală sau normativă şi urmăresc un consens comunicaţional cu privire la perceperea de către ei a unei situaţii şi justificarea principiilor şi normelor care le ghidează acţiunea. De asemenea, raţionalitatea argumentativă presupune că participanţii la un discurs sunt dispuşi să fie convinşi de un argument mai bun şi că relaţiile de putere şi ierarhiile sociale trec în fundal. . . Interesele, preferinţele şi percepţiile actorilor nu mai sunt fixe, ci supuse unor provocări discursive. Atunci când prevalează raţionalitatea argumentativă, actorii nu încearcă să maximizeze sau să satisfacă anumite interese sau preferinţe, ci să conteste şi să justifice pretenţiile de valabilitate inerente acestora—şi sunt pregătiţi să-şi schimbe opinia asupra lumii sau chiar interesele în urma unui argument mai bun. Mai simplu, actorii politici nu negociază pur şi simplu în baza unor preferinţe fixe şi a puterii relative a lor, pot şi să "argumenteze", chestionându-şi propriile credinţe şi preferinţe, fiind deschişi spre persuasiune şi forţa unui argument mai bun. Mai mult, în opinia multor teoreticieni ai democraţiei, aceste procese duc la promisiunea unei "democraţii deliberative" dezirabile din punct de vedere normativ, în care actorii sociali se angajează într-o căutare colectivă sinceră a adevărului şi a celei mai bune politici publice disponibile, unde chiar cei care pierd aceste dezbateri acceptă rezultatul în temeiul participării lor la procesul deliberativ şi datorită înţelegerii argumentelor principiale prezentate de concetăţenii lor (Elster 1998; Bohman 1998). în ciuda presupuselor beneficii ale acestei democraţii deliberative, Habermas şi discipolii săi acceptă că o acţiune comunicativă autentică, sau raţionalitatea argumentativă, este de aşteptat

m

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI numai în baza unui set (destul de restrictiv) de trei condiţii. în primul rând, participanţii la o deliberare trebuie să fie capabili de empatie, să vadă lumea prin ochii celorlalţi. în al doilea rând, participanţii trebuie de asemenea să împărtăşească "o experienţă comună, . . . un bagaj de interpretări colective ale lumii şi propriilor persoane, furnizat de limbă, istorie comună sau cultură", în a treilea rând, o situaţie ideală cere ca discursul să fie public şi ca toţi actorii să aibă acces egal la acesta (Risse 2000: 10-11). Acestea sunt precondiţii solicitante, cu atât mai mult la nivel internaţional, unde nu poate fi presupusă o experienţă comună şi unde relaţiile de putere sunt ubicue. Din acest motiv, recunoaşte Risse (2000: 19-20), ar trebui să anticipăm o deliberare sau argumentare internaţională numai în anumite condiţii, în special: • existenţa unei experienţe comune oferite de un grad ridicat de instituţionalizare internaţională în respectivul domeniu; D incertitudinea intereselor şi/sau necunoaşterea situaţiei de către actori; şi D instituţii internaţionale bazate pe relaţii non-ierarhice permiţând interacţiuni dense în condiţii informale de tipul reţelelor. Aceste condiţii cu siguranţă nu sunt întotdeauna îndeplinite în politica internaţională. Când sunt prezente, cercetătorii constructivişti anticipează că actorii internaţionali se vor angaja în argumentare, nu în negociere. Studiile empirice asupra deliberării se confruntă cu dificultăţi metodologice semnificative în realizarea distincţiei dintre argumentare şi negociere, ori dintre acţiune comunicativă autentică şi "pălăvrăgeală" (Checkel 2001; Magnette 2004: 208). în ciuda acestor dificultăţi, din ce în ce mai multe studii au indicat cel puţin unele semne de deliberare în instituţiile internaţionale, de exemplu, Consiliul de Securitate al ONU ( Johnstone 2003). în ultimii ani, în cadrul studiului asupra UE s-a acordat o atenţie extraordinară promisiunii deliberării din trei motive. în primul rând, UE a fost identificată de teoreticienii guvernantei ca un mediu caracterizat de "interacţiuni dense în condiţii informale de tipul reţelelor", indicând UE ca pe un loc foarte promiţător pentru găsirea unor probe de deliberare internaţională. în al doilea rând, natura constructivistă a literaturii privind deliberarea a fost atractivă pentru cercetătorii UE nesatisfăcuţi de individualismul metodologic al teoriei alegerii raţionale (Eriksen şi Fossum 2000, 2003). în al treilea rând, perspectiva a ceea ce Christian Joerges (2001a) a numit "supranaţionalism deliberativ" oferă o posibilă soluţie provocării normative a legitimităţii democratice în cadrul UE. în termeni empirici, cercetătorii UE au identificat promisiunea deliberării în trei forumuri ale UE: comitetele de comitologie, Convenţia Constituţională din 2003-4, şi mecanismele "noii guvernante" ale "metodei deschise de coordonare" a UE. în privinţa primelor, Christian Joerges şi JUrgen Neyer (1997a, 19976) se bazează pe descrierea habermasiană a democraţiei deliberative, precum şi pe analiza constructivistă din ştiinţele politice, pentru a argumenta că aceste comitete de comitologie oferă un forum în care experţii naţionali şi supranaţionali se întâlnesc şi deliberează în căutarea celor mai bune sau mai eficiente soluţii la problemele politicilor comune. în această perspectivă, comitologia este o versiune tehnocratică a democraţiei deliberative, în care normele informale, deliberarea, argumentele bune şi consensul contează mai mult decât regulile formale de vot, care sunt rareori invocate. Totuşi, cercetătorii alegerii raţionale argumentează că statele membre UE concep şi utilizează comitetele de comitologie în mod sistematic ca instrumente de control, şi că dovezile deliberărilor în aceste comitete rămân parţiale şi vagi (Pollack 2003: 114—45). Alţi critici pun sub semnul îndoielii valoarea normativă a "supranaţionalismului deliberativ" în comitetele de comitologie, menţionând că această deliberare între experţi are loc în mare parte departe de public (Ztlrn 2000). 41

MARKA. POLLACK O a doua arenă europeană identificată ca scenă promiţătoare pentru deliberare a fost Convenţia privind viitorul Europei, care s-a reunit în 2003 pentru a lua în considerare modificarea tratatelor UE, propunând un proiect de constituţie, deşi iarăşi dovezile unei deliberări autentice, spre deosebire de negocierea în baza unor interese fixate, rămân neclare şi controversate (Maurer 2003; Closa 2004; Magnette 2004). în al treilea rând, promisiunea deliberării a fost subliniată şi de cercetătorii MDC, această metodă fiind codificată şi aprobată de Consiliul European de la Lisabona în martie 2000. Aceasta este o formă neobligatorie de coordonare a politicilor, în baza stabilirii colective a unor linii directoare, obiective şi repere, împreună cu un sistem de "evaluare colegială" periodică în care guvernele membre prezintă partenerilor din UE programele naţionale proprii, în vederea analizării şi comentării acestora (vezi capitolul 3). MDC rămâne controversată atât la nivel politic, cât şi în comunitatea academică (vezi capitolul 11). Pentru mulţi comentatori, MDC oferea un mijloc flexibil de abordare a problemelor comune de politică fără a interfera cu domeniile sensibile ale suveranităţii naţionale, reprezentând o "a treia cale" între comunitarizare şi guvernantă pur naţională, precum şi un test potenţial al deliberării habermasiene (Hodson şi Maher 2001; Scott şi Trubek 2002). Totuşi, studii empirice atente au mai temperat afirmaţiile cele mai îndrăzneţe ale susţinătorilor MDC. Unii cercetători au argumentat că, în ceea ce priveşte chestiunile sensibile din punct de vedere politic, reprezentanţii naţionali se rezumă la prezentarea unor poziţii naţionale fixe, angajându-se în mod clar în negociere, nu în comportament argumentativ (vezi, de exemplu, Jacobsson şi Vifell 2003; Jobelius 2003; Borrâs şi Jacobsson 2004; De la Porte şi Nanz 2004; şi capitolul II) 8 .

Guvernantă legitimă?
Perspectiva guvernantei se bazează atât pe politica comparată, cât şi pe relaţiile internaţionale, şi pune întrebări importante din punct de vedere analitic şi normativ cu privire la funcţionarea reţelelor UE de elaborare a politicilor, transformarea guvernantei teritoriale la nivel naţional, supranaţional şi subnaţional, europenizarea variabilă a instituţiilor şi politicilor naţionale, limitările pe care UE le impune asupra capacităţii de guvernantă a statelor şi limitele propriei capacităţi de guvernantă a Uniunii, presupusul deficit democratic şi criza de legitimitate a Uniunii actuale, şi, în sfârşit, perspectiva unei elaborări deliberative a politicilor la nivelul UE. Cu siguranţă, perspectiva guvernantei nu este lipsită de deficienţe sau critici, şi chiar susţinătorii acesteia recunosc faptul că rămâne o constelaţie de afirmaţii înrudite, nu o singură teorie coerentă. Mai mult, în termeni empirici, se poate argumenta că elaborarea analitică şi normativă a perspectivei guvernantei a avut un ritm mai rapid decât studiile empirice necesare pentru evaluarea plauzibiliităţii ipotezelor sale. Totuşi, cercetătorii guvernantei UE au făcut progrese semnificative în formularea unei agende de cercetare şi în prezentarea mai multor probe empirice şi a unor ipoteze mai nuanţate despre schimbare teritorială, europenizare şi deliberare într-o Uniune extinsă.

42

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

Concluzii
în 1972 Donald Puchala i-a asemănat pe teoreticienii integrării UE orbilor care ating un elefant, fiecare simţind o parte diferită a elefantului şi descriind un animal foarte diferit. în prezent, teoriile privind UE sunt chiar mai diverse, cuprinzând trei abordări distincte, având loc dezbateri vii atât în cadrul, cât şi între cele trei abordări. Metafora lui Puchala sugera relativa imaturitate şi slăbiciune a teoriei asupra integrării şi parţialitatea concluziilor acesteia, dar există şi o interpretare mai optimistă a nenumăratelor teorii care încearcă să explice funcţionarea UE şi destinaţia finală a integrării europene. Anii '90 şi începutul anilor 2000 au fost martorii unei retrageri cel puţin parţiale a teoretizărilor grandioase asupra procesului de integrare în favoarea unei serii de întrebări intermediare cu privire la o varietate de subiecte, incluzând inter alia funcţionarea proceselor legislative, executive şi judiciare ale UE, perspectiva socializării sau deliberării în instituţiile UE, efectele integrării europene asupra instituţiilor şi politicilor naţionale, precum şi o gamă largă de alte chestiuni. Această diversitate de chestiuni intermediare a produs o diversitate teoretică similară, numeroase teorii încercând să problematizeze şi să explice diferite aspecte ale UE, existând un dialog mai consistent între teorii şi abordări teoretice şi din ce în ce mai multe lucrări empirice temeinice din toate cele trei tradiţii. Din punct de vedere practic, dezbaterile teoretice prezentate mai sus pun de asemenea un set comun de întrebări referitoare la actorii cheie în elaborarea politicilor UE şi la natura acestui proces, în primul rând, în privinţa actorilor, ultimele decenii au produs un set din ce în ce mai sofisticat şi mai nuanţat de ipoteze teoretice referitoare la actorii cei mai influenţi în procesul de elaborare a politicilor UE. Spre deosebire de discuţiile dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti, care au contrastat destul de puternic instituţiile supranaţionale şi guvernele statelor membre UE, abordările instituţionaliste mai recente generează ipoteze specifice şi testabile cu privire la puterea de negociere a guvernelor membre în Consiliu, cu privire la puterile legislative ale Parlamentului în cadrul unor diverse proceduri de vot, cu privire la stabilirea agendei şi puterile de punere în aplicare ale actorilor executivi, precum Comisia, şi cu privire la CEJ şi diverşii interlocutori ai acesteia. După cum vom vedea în studiile de caz din acest volum, atât statele membre, cât şi instituţiile supranaţionale "contează" în elaborarea politicilor UE, dar rolurile şi influenţa lor rămân foarte variabile, în funcţie de diversele modalităţi de elaborare a politicilor UE. în al doilea rând, în ceea ce priveşte procesele de elaborare a politicilor, teoriile analizate în acest capitol prezintă un set de ipoteze cu privire la natura acestui proces, pe care, din raţiuni de simplitate, le putem grupa sub rubricile raţionalismului şi constructivismului. în prima perspectivă, cea raţionalistă, procesul de elaborare a politicilor este unul de negociere între actori cheie (supranaţionali şi/sau guvernamentali), fiecare urmărind să maximizeze utilitatea aşteptată în baza unor preferinţe fixate şi în cadrul constrângerilor instituţiilor formale ale UE. în a doua perspectivă, cea constructivistă, elaborarea politicilor UE poate conduce la socializarea actorilor în direcţia normelor şi identităţilor europene şi/sau a logicii argumentării susţinute de cercetătorii supranaţionalismului deliberativ. înainte de a aborda aceste chestiuni ample în studiile noastre de caz, trebuie totuşi să evaluăm starea cunoştinţelor noastre despre instituţiile UE şi gama completă de modalităţi de elaborare a politicilor în Uniunea actuală—o sarcină dusă la bun sfârşit de Helen Wallace în capitolul 3.

43

MARK A. POLLACK

Note
1 Autorul mulţumeşte lui Helen Wallace, William Wallace, Orfeo Fioretos şi Daniel Wincott pentru comentariile asupra versiunilor iniţiale ale acestui capitol, precum şi College of Liberal Arts din cadrul Temple University pentru sprijinul în cercetare. O aplicare mai lungă şi mai empirică a cadrului teoretic tripartit prezentat aici poate fi găsită la Pollack (2005). Conform Tratatului Constituţional (articolele 1-55), Consiliul European poate decide în unanimitate să hotărască prin majoritate calificată la adoptarea cadrului financiar multianual. Bache şi Flinders (2004: 2), de exemplu, citează aprobator afirmaţia lui Fritz Scharpf conform căruia "instrumentele conceptuale cu care subdisciplinele de ştiinţă politică ale relaţiilor internaţionale şi politicii comparate abordează studiul instituţiilor europene sunt - inadecvate pentru a aborda interacţiuni , multistratificate. Se argumentează că UE nu seamănă nici cu politica internă, nici cu organizaţiile internaţionale, neputând fi explicată prin abordări aplicate fie politicii , dintr-un stat, fie politicii dintre state. Ca atare, aceste discipline tradiţionale trebuie să se angajeze în dialog pentru a facilita înţelegerea unei lumi complexe şi imprevizibile". Pentru o afirmaţie similară şi la fel de intensă, vezi Eriksen şi Fossum (2002: 2). Printre cele mai importante lucrări se numără Jachtenfuchs 1995, Scharpf 1999, Jachtenfuchs 2001, Hooghe şi Marks 2001, precum şi Jachtenfuchs şi Kohler-Koch 2004. Pentru o discuţie detaliată a studiilor de politică comparată şi relaţii internaţionale dedicate guvernantei, vezi Pollack şi Shaffer (2001a), din care s-a inspirat această secţiune. Pentru o bibliografie cuprinzătoare asupra MDC, vezi OMC Research Forum, 'OMC Bibliography', disponibil online la http://eucenter.wisc.edu/OMC/open12.html.

2

3 Haas (1961) vorbise de un "proces european şi universal", crezând că procesul de difuzare funcţională putea fi generalizat şi în alte cazuri de organizare regională. Totuşi, a renunţat la aceste afirmaţii (1976), iar dezbaterea dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti a fost limitată ulterior la studiul integrării europene. 4 Pentru o dezbatere viguroasă asupra utilităţii analizei indexului de putere şi a importanţei luării în considerare a preferinţelor împreună ponderile formale de vot, vezi Garrett şi Tsebelis 1996, precum şi ediţia specială din 1999 a Journal of Theoretical Politics, 11/3.

5 Departe de a fi o caricatură a lui Hix, această cerere de noi teorii şi concepte este larg răspândită în cadrul literaturii guvernantei.

Lecturi suplimentare
Introduceri excelente în teoriile despre integrarea europeană pot fi găsite în textul clar şi concis al lui Rosamond (2000), precum şi în eseurile lui Wiener şi Diez (2004). Keeler (2004) şi Jupille (2005) oferă analize edificatoare şi complete ale tendinţelor din literatura ultimelor cinci decenii, în special cea americană. Haas (2004 [1958]) rămâne locus classicus privind neofuncţionalismul, iar Hoffman (1966) textul fundamental privind interguvemamentalismul. Pentru evoluţiile mai recente, vezi Moravcsik (1998) pentru interguvemamentalismul liberal, Aspinwall şi Schneider (1999), Dowding (2000) şi Jupille şi Caporaso (2000) în ceea ce priveşte instituţionalismul, precum şi Risse (2004) şi Jupille, Caporaso şi Checkel (2003) privind

44

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI constructivismul şi UE. Hix (1994) este un manifest fervent pentru studiul comparat al UE, iar textele sale ulterioare (1999, 2005) trec cu acuitate în revistă abordările de politică comparată pentru diverse aspecte ale elaborării politicilor UE. Literatura privind guvernanta rămâne extrem de diversă, dar treceri în revistă utile sunt oferite de Scharpf (1999), Jachtenfuchs (2001), Hooghe şi Marks (2001) şi Jachtenfuchs şi Kohler-Koch (2004). Pollack (2005) oferă o versiune extinsă a acestui capitol. Aspinwall, M. D., şi Schneider, G. (1999), 'Same Menu, Separate Tables: The Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration', European Journal of Political Research, 38: 1-36. Dowding, K. (2000), 'Institutionalist Research on the European Union: A Criticai Review', European Union Politics, 1: 125-44. Haas, E. B. (2004) [1958], The Uniting of Europe (Stanford: Stanford University Press); retipărit în 2004 de Notre Dame University Press. Hix, S. (1994), The Study of the European Community: The Challenge to Comparative Politics', West European Politics, 17/1:1-30. Hix, S. (1999), The Political System of the European Union (Londra: Palgrave). Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, ediţia a doua (Londra: Palgrave). Hoffmann, S. (1966), 'Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe', Daedalus, 95/3: 862-915. Hooghe, L, şi Marks, G. (2001), Multi-Level Governance and European Integration (Lanham, MD: Rowman & Littlefield). Jachtenfuchs, M. (2001), 'The Governance Approach to European Integration', Journal of Common Market Studies, 39/2: 245-64. Jachtenfuchs, M. şi Kohler-Koch, B. (2004), 'Governance and Instituţional Development', în Wiener şi Diez (coord.), European Integration Theory (Oxford: Oxford University Press), 97-115. Jupille, J. (2005), 'Knowing Europe: Metatheory and Methodology in EU Studies', în Cini şi Bourne (coord.), Palgrave Guide to European Union Studies (Londra: Palgrave), în curs de apariţie. Jupille, J. şi Caporaso, J. A. (1999), 'Institutionalism and the European Union: Beyond International Relations and Comparative Politics', Annual Review of Political Science, 2: 429-44. Jupille, J., Caporaso, J. A., şi Checkel, J. (2003), 'Integrating Institutions: Raţionalism, Constructivism, and the Study of the European Union', Comparative Political Studies, 36/1-2: 7-40. Moravcsik, A. (1998), The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht (Ithaca: Corneli University Press). Pollack, M. A. (2005), 'Theorizing the European Union: International Organization, Domestic Polity, or Experiment in New Governance?', Annual Review of Political Science, voi. 7, dat la tipar. Risse, T. (2004), 'Social Constructivism and European Integration', în Wiener şi Diez (coord.), European Integration Theory (Oxford: Oxford University Press), 159-76. Rosamond, B. (2000), Theories of European Integration (Londra: Palgrave). Scharpf, F. W. (1999), Goveming in Europe: Democratic and Effective? (Oxford: Oxford University Press). Wiener, A., şi Diez, T. (2004) (coord.), European Integration Theory (Oxford: Oxford University Press).

45

Capitolul 3

0 anatomie instituţională şi cinci modalităţi de a face politică
Helen Wallace
Cuprins
Structura instituţională a Uniunii Europene 48 48 54 59 62 63 65 65 72
Operaţiuni Instituţiile naţionale 73 73

Comisia Europeană Consiliul Uniunii Europene Consiliul European Parlamentul European Curtea Europeană de Justiţie Cadrul instituţional mai larg Consultare şi lobby Control şi supraveghere

O singură metodă comunitară sau mai multe modalităţi?

O metodă comunitară tradiţională Modalitatea de reglementare a UE Modalitatea distributivă a UE Coordonarea politicilor Transguvernamentalismul intensiv

74

75 77 79 81 82

Rezumat
Acest capitol priveşte procesul de elaborare a politicilor UE în contextul său instituţional, într-o perioadă în care extinderea începând cu luna mai 2004 la 25 de membri ridică o serie de probleme noi. întrucât UE este o componentă a politicii şi proceselor de elaborare a politicilor din statele membre, nefiind separată de acestea, printre instituţiile relevante se numără cele naţionale (şi subnaţionale, respectiv locale şi regionale), precum şi instituţiile create de tratatele UE. Trăsăturile proceselor naţionale se difuzează în UE, iar diferenţele dintre statele membre se reflectă în politicile UE şi modul de aplicare a acestora. în acest capitol va fi explicată structura instituţională a UE, şi în special Comisia, Consiliul, Consiliul European, Parlamentul European şi Curtea Europeană de Justiţie. Printre noile tendinţe se numără apariţia agenţiilor cvasiautonome, precum BCE şi Europol. Instituţiile UE şi cele naţionale interacţionează diferit, în funcţie de domeniu. Sunt identificate cinci variante ale procesului UE de elaborare a politicilor: o metodă comunitară clasică, modalitatea de reglementare a UE, modalitatea distributivă a UE, coordonarea politicilor şi transguvernamentalismul inten47

HELEN WALLACE siv. Ultimele două sunt foarte puternice în domeniile mai nou intrate în sfera de competenţă a UE.

Structura instituţională a Uniunii Europene
UE a evoluat din trei Comunităţi iniţial separate (CECO, CEE şi Euratom), fiecare cu instituţii proprii. Acestea au fuzionat oficial în 1967. Iniţial, principalele elemente erau următoarele: un fel de executiv colectiv — Comisia Europeană, un forum colectiv pentru reprezentanţii guvernelor statelor membre — Consiliul (de Miniştri), un mecanism de arbitraj obligatoriu şi interpretare juridică—Curtea Europeană de Justiţie (CEJ), precum şi un forum parlamentar — Parlamentul European (PE, iniţial "Adunare") - membrii acestuia provenind din clasa politică a statelor membre, ulterior aceştia fiind aleşi în mod direct. în plus, Comitetul Economic şi Social a oferit un forum pentru consultarea altor sectoare ale societăţii; mai târziu, în anii '90 a fost creat Comitetul Regiunilor pentru a permite consultarea cu autorităţile locale şi regionale. Puterile şi responsabilităţile sunt stabilite în tratate, fiind revizuite periodic (vezi tabelul 3.1). în anii '90, CE s-a transformat în ceea ce în general este numită Uniunea Europeană, un termen care are două sensuri destul de diferite. Unul dintre sensuri implică o legătură mai puternică între statele membre. Celălalt cuprinde într-un singur cadru mai larg diferitele Comunităţi, precum şi celelalte arene de cooperare apărute, în special cele care în urma TUE sunt denumite cei doi "piloni" de aşa-numită cooperare interguvernamentală: "al doilea pilon" pentru politica externă şi de securitate comună (PESC; vezi capitolul 17) şi "al treilea pilon" pentru justiţie şi afaceri interne (JAI; vezi capitolul 18). Noul Tratat Constituţional (TC), după ratificare, va include aceşti piloni într-un cadru instituţional şi procedural unificat. Totuşi, este de reţinut că structura instituţională nu este stabilă, fiind supusă unor dezbateri, controverse şi revizuiri periodice. Vom rezuma câteva elemente cheie ale aranjamentelor instituţionale (vezi fig. 3.1 mai jos) — cititorii deja familiarizaţi cu acestea pot aborda direct secţiunea referitoare la cele cinci modalităţi de elaborare a politicilor în UE.

Comisia Europeană
Comisia a fost concepută atât ca secretariat, cât şi ca proto-executiv în sistemul instituţional al UE. în prima sa versiune, ca înaltă Autoritate a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (înfiinţată în 1951), aceasta avea o natură mai degrabă executivă, bucurându-se de o autonomie considerabilă, în cursul acestui experiment a apărut termenul de "supranaţional". La crearea CEE în 1958, unele state membre au avut ezitări cu privire la consecinţele creării unei instituţii puternic autonome. De aceea, Comisia a primit un mandat ambiguu, cu puteri substanţiale în anumite domenii (în special politica în domeniul concurenţei, vezi capitolul 5) şi competenţe mai reduse în celelalte, rămânând în sarcina Comisiei să-şi dezvolte credibilitatea, experienţa şi bazele unei puteri politice proprii. Comisia îşi exercită responsabilităţile în mod colectiv. Comisarii, în mod tradiţional doi din fiecare stat membru mai "mare" şi câte unul din celelalte, iar din noiembrie 2004 câte unul din fiecare din cele 25 de state membre, constituie un "colegiu" de înalţi funcţionari. Deciziile şi propunerile acestora către Consiliu şi PE trebuie convenite de întregul colegiu, dacă este necesar prin

48

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI Comisia ca instituţie este organizată în direcţii generale (DG), cunoscute în mod tradiţional după numerotarea lor, iar din 1999 şi prin denumirea domeniului lor principal de activitate. Tabelul 3.2 ilustrează structura acestora în 1999, în timpul Comisiei Prodi, structură ce ar putea fi revizuită de noua Comisie, nu în ultimul rând datorită numărului sporit de comisari. Angajaţii direcţiilor generale sunt funcţionari publici europeni, recrutaţi în cea mai mare parte din statele membre prin concurs, fiind suplimentaţi de experţi naţionali detaşaţi şi de personal temporar. Puterile şi "personalităţile" direcţiilor generale variază mult, ca şi relaţiile cu comisarii "lor". Pe măsură ce au fost alocate noi competenţe Uniunii, au fost adăugate noi direcţii generale, în mod nu întotdeauna foarte coerent. Fiecare DG este lider într-un anumit domeniu, ca chef de file, dar cele mai multe chestiuni necesită coordonarea mai multor DG, această coordonare fiind uneori realizată de Secretariatul General, sub egida Secretarului General. Serviciile specializate oferă consiliere specifică, în special Serviciul Juridic, precum şi serviciile lingvistic şi statistic. Un indicator al volumului de muncă al Comisiei este numărul traducerilor efectuate: în 2003, DG Traduceri a tradus 1.416.817 pagini, din care aproape 60% din engleză (de la puţin peste 35 % în 1992), puţin peste 28% din franceză (circa 47% în 1992), aproape 4% din germană, şi aproape 9% din celelalte limbi (Translating for a Multilingual Community, DG Traduceri, mai 2004). Comisarii au propri ile birouri private, sau cabinete, care sunt ochii, urechile şi vocile acestora, în interior şi faţă de alte instituţii, inclusiv cele ale statelor membre. Puterile Comisiei variază mult în funcţie de domeniu. în domeniul concurenţei Comisia aplică în mod direct multe dintre reguli; în numeroase domenii elaborează proiectele legislative care apoi trebuie aprobate de Consiliu şi PE; defineşte, în consultare cu statele membre, modul de funcţionare a programelor de cheltuieli; monitorizează aplicarea naţională a regulilor şi programelor UE; în general, în relaţiile economice externe negociază în numele UE cu ţări terţe la nivel individual sau în negocieri multilaterale; în anumite domenii, una din funcţiile sale cheie este elaborarea unei expertize la nivelul UE, în baza căreia pot fi comparate şi coordonate politicile naţionale; iar în alte domenii Comisia este un observator mai pasiv al cooperării dintre statele membre. în plus, ar trebui menţionat că deşi teoretic Comisia funcţionează colectiv, în practică există dezbateri şi chiar controverse între comisari şi între direcţiile generale ale acestora, astfel încât deseori pot fi observate politici contradictorii. în ansamblu, în domeniile clasice de cooperare comunitară, Comisia are o putere de iniţiativă pe care o păzeşte cu gelozie, aceasta dându-i şansa de a stabili agenda. Din acest motiv, Comisia este o ţintă pentru oricine vrea să influenţeze conţinutul politicilor UE. Una din chestiunile cheie este felul în care Comisia exploatează oportunităţile disponibile. Printre resursele sale se numără capacitatea de a-şi crea o anumită expertiză, potenţialul dezvoltării unor reţele de elaborare a politicilor şi a unor coaliţii, posibilitatea dobândirii unor clienţi dependenţi, precum şi posibilitatea de a ajuta statele membre să-şi rezolve propriile probleme. Diverse versiuni ale acestora sunt subiect de dezbatere în literatura teoretică şi sunt abordate în studiile de caz din acest volum. Totuşi, după cum vom vedea, în multe domenii Comisia are un rol mai puţin antreprenorial, fie neputând exploata oportunităţile disponibile, fie deoarece natura politicilor oferă Comisiei mai puţine posibilităţi de a juca un rol central. în plus, ar trebui să menţionăm că există o problemă mai largă a capacităţii. Comisia este o instituţie destul de mică, cu un personal de numai circa 20.000 de angajaţi, nu prea mulţi pentru a elabora sau aplica politici în 25 de state diferite. De aceea, multe depind de modul în care Comisia colaborează cu instituţiile naţionale, care operează cele mai multe norme şi programe comunitare. în timp, această trăsătură a procesului de elaborare a politicilor a devenit mai explicită. într-adevăr, după cum arată câteva dintre studiile de caz (vezi, de exemplu, capitolele 5, 9, 11 şi 14), balanţa pare să se încline spre recunoaşterea unui rol mult mai sistematic al agenţiilor naţionale (sau locale) în aplicarea politicilor comunitare.

m

HELEN WALLACE Astfel, parteneriatul dintre nivelurile naţional şi european de guvernare a devenit una din trăsăturile marcate ale elaborării politicilor UE. Un mecanism cheie în acest sens este aşa-numitul sistem al "comitologiei". în esenţă acesta este foarte simplu: atât pentru pregătirea politicilor, cât şi pentru aplicarea politicilor convenite, Comisia are nevoie de canale regulate de consultare şi cooperare cu funcţionarii naţionali relevanţi. în timp, s-a dezvoltat o reţea densă de comitete consultative, de reglementare şi de gestiune, care oferă aceste canale, cum se întâmplă de altfel în fiecare ţară. în cazul UE, aceste comitete fac obiectul unor dezbateri procedurale, juridice şi politice. Cele mai multe comitete sunt guvernate de aranjamente juridice precise, care variază în funcţie de domeniul de politică şi care realizează un echilibru variat între reprezentanţii naţionali şi Comisie. Funcţionarea unora dintre aceste comitete este descrisă în câteva dintre studiile noastre de caz. Comisia a avut câteva momente de impact politic ridicat, mai ales la începutul anilor '60 şi la jumătatea anilor '80, sub preşedinţia lui Walter Hallstein şi, respectiv, Jacques Delors. De asemenea, a avut perioade de impact scăzut, după criza de la Luxemburg din 1965-66 (când preşedintele de Gaulle a retras miniştrii francezi de la reuniunile Consiliului), la sfârşitul anilor '70, şi în a doua jumătate a anilor '90. în ultima vreme, problemele s-au datorat parţial unui management intern şi unei coordonări slabe, unui personal suprasolicitat şi unei conduceri terne. însă pare să fi existat şi un transfer de influenţă dinspre Comisie către alte instituţii UE şi către guvernele statelor membre.

Consiliul Uniunii Europene
Consiliul UE este atât o instituţie cu funcţii colective în cadrul Uniunii, cât şi creaţia guvernelor statelor membre. în principiu şi de drept există un singur Consiliu, împuternicit să ia decizii în orice privinţă. De obicei, membrii săi sunt miniştri din guvernele statelor membre, dar miniştrii care iau parte la reuniuni, precum şi felul în care aleg să fie reprezentate guvernele, variază în funcţie de subiectele discutate. Timpul şi practica au rezolvat aceste chestiuni, Consiliul elaborând configuraţii specializate în funcţie de domeniu. Figura 3.2 rezumă modelul de lucru de bază. S-au configurat grupări foarte specializate, fiecare având domeniul său şi dezvoltându-şi propria cultură de cooperare. în măsura în care există o ierarhie a acestor grupări, Consiliul Afaceri Generale (CAG), compus din miniştrii de externe, era considerat Consiliul cel mai important. Importanţa sa se datora rolului superior de coordonare al miniştrilor de externe în cadrul guvernelor statelor membre. în parte datorită faptului că, în realitate, miniştrii de externe nu pot arbitra întotdeauna, primii miniştrii s-au implicat din ce în ce mai mult, prin intermediul Consiliului European, deşi în anumite chestiuni interdepartamentale miniştrii de externe rămân principalii factori decizionali (vezi capitolele 8, 9, 15 şi 16). Proliferarea în ultimii ani a chestiunilor de politică externă a făcut ca reuniunile CAG să fie din ce în ce mai dominate de chestiuni de politică externă, lăsând mai puţin timp sau disponibilitate pentru coordonarea altor subiecte (vezi capitolul 17). Reformele ulterioare au introdus în 2003 un Consiliu pentru Afaceri Generale şi Relaţii Externe (CAGRE), cu două subdiviziuni, prima pentru coordonare, iar cealaltă pentru politicile externe. După instituirea UEM, a crescut importanţa Consiliului Afaceri Economice şi Financiare (Ecofin) (vezi capitolul 6). Pe măsură ce au apărut alte domenii de competenţă UE, au fost create şi formaţiuni corespunzătoare ale Consiliului - JAI este un exemplu recent semnificativ (vezi capitolul 18), iar politica de apărare comună va fi următorul. Multiplicarea configuraţiilor Consiliului a generat multe critici cu privire la fragmentarea activităţii, determinând un efort de reducere a numărului de configuraţii distincte. Caseta 3.1 rezumă configuraţiile actuale şi activităţile uzuale ale acestora. Reuniunile miniştrilor sunt pregătite de funcţionarii naţionali din comitetele şi grupurile de lucru ale Consiliului. în mod tradiţional, cele mai importante dintre acestea sunt Comitetul Reprezen-

54

HELEN WALLACE UE şi de a sta într-o strânsă legătură cu capitalele naţionale. Coloana vertebrală a Consiliului este constituită de numeroasele grupuri de lucru (înjur de 250) care realizează negocierea detaliată a politicilor. Membrii lor provin din reprezentanţele permanente sau din capitalele naţionale — practica variază. Circa 70% din textele Consiliului sunt convenite în grupurile de lucru, alte 10-15% în Coreper sau alte comitete superioare, iar miniştrii înşişi decid aproximativ 10-15 procente. Aceste proporţii sunt destul de asemănătoare celor din practica normală a unui guvern naţional, unde de obicei reuniunile cabinetului sunt pregătite de comitete de funcţionari. Guvernele naţionale lucrează în paralel cu Consiliul. Funcţionarii naţionali urmăresc fiecare nivel al discuţiilor Consiliului şi fiecare dezbatere, pregătind poziţii ministeriale şi coordonând poziţiile naţionale. Miniştrii naţionali sunt implicaţi în multe dintre aceste lucrări, în funcţie de practicile naţionale şi de gradul de interes politic pentru fiecare subiect în ţările respective. O mare parte a acestei implicări are loc la nivelul ministerelor individuale, unde funcţionarii relevanţi se consultă cu alte segmente ale guvernului central, regional sau local, cu agenţiile publice şi organizaţiile sectorului privat sau neguvernamentale relevante. Agregarea poziţiilor naţionale cade în sarcina unităţilor de coordonare din fiecare guvern membru. Iarăşi, practicile variază de la o ţară la alta, unele abordări fiind mai centralizate, iar altele mai descentralizate. Astfel, o descriere cuprinzătoare a deliberărilor Consiliului trebuie să includă acea parte datorată implicării permanente a administraţiilor naţionale. Ce face Consiliul în diversele sale configuraţii? în cea mai mare parte negociază asupra propunerilor detaliate de acţiune a UE, iar deseori face asta în baza unei propuneri a Comisiei. Uneori Consiliul indică în prealabil Comisiei că ar fi binevenit un proiect într-un anumit domeniu. în prezent, în cele mai multe cazuri în care propunerile au fost redactate în primul rând de Comisie, PE este co-legiuitor, împreună cu Consiliul (vezi mai jos). în aceste domenii, rezultatul procesului depinde de interacţiunile dintre cele trei instituţii. Dinamica procesului rezidă în modul în care apar coaliţii în cadrul Consiliului, precum şi între membrii Consiliului şi celelalte instituţii ale UE. în alte domenii, Comisia şi PE joacă roluri mai marginale, iar Consiliul îşi controlează mai mult propria agendă—printre exemple se numără PESC şi JAI. în acest caz, este utilizat în mai mare măsură propriul Secretariat General al Consiliului. în mod tradiţional, acesta nu era un organism însărcinat cu elaborarea politicilor, ci un facilitator al deciziilor colective. Totuşi, în ultimii ani, creşterea volumului de muncă legat de PESC şi JAI a determinat extinderea considerabilă a Secretariatului Consiliului. Reformele succesive ale tratatelor înfăptuite pe parcursul ultimului deceniu au ţinut seama de faptul că PESC are nevoie de un suport administrativ. De aceea, statele membre au decis să extindă secţiunile relevante ale Secretariatului Consiliului (vezi capitolul 17). După TA, o secţiune a Secretariatului Consiliului a fost consolidată pentru a se ocupa de JAI (vezi capitolul 18). în urmaTN, a fost luată iniţiativa importantă de a-1 desemna pe Javier Solana ca Secretar General al Consiliului şi înalt Reprezentant al Uniunii, pentru a reprezenta UE pe plan extern şi a ajuta la dezvoltarea unor politici mai ferme, cu ajutorul unui personal mai numeros. în paralel, a fost numit un Secretar General Adjunct pentru a superviza activitatea generală a Secretariatului, în consecinţă, acum trebuie să considerăm Secretariatul Consiliului ca pe un actor în procesul de elaborare a politicilor, mai mult ca înainte, deşi aceste aranjamente urmează a fi modificate iarăşi după ratificarea TC, când va fi numit un Ministru de Externe al UE, combinând rolul actual de înalt Reprezentativ al lui Solana cu cel de vicepreşedinte al Comisiei pentru Afaceri Externe. Procedurile Consiliului sunt gestionate de preşedinţia acestuia. Aceasta revine alternativ statelor membre din şase în şase luni. Preşedinţia Consiliului conduce reuniunile la toate nivelurile între miniştri şi funcţionari, cu excepţia unui număr mic de comitete care au preşedinţii alese. Totuşi, în urma TC, noul ministru de externe va prezida CAGRE atunci când acesta abordează afaceri externe. Rolul preşedinţiei presupune pregătirea agendelor, precum şi desfăşurarea reuniunilor.

56

HELEN WALLACE Preşedinţia vorbeşte în numele Consiliului în dialogul cu alte instituţii ale UE şi cu partenerii externi, în chestiuni exceptând PESC. Deseori, preşedinţiile Consiliului şi Comisiei trebuie să colaboreze îndeaproape, de exemplu în negocierile externe, unde competenţele sunt divizate între nivelurile UE şi naţional. în domeniul legislativ, preşedinţiile Consiliului şi PE trebuie să colaboreze pentru a reconcilia perspectivele diferite asupra modificărilor legislative. O chestiune recurentă este măsura în care guvernele încearcă să impună preferinţele naţionale în perioada în care deţin preşedinţia, sau dacă experienţa le împinge să se identifice cu interesele colective ale UE. Deoarece cooperarea politică în cadrul UE s-a dezvoltat direct între guverne, şi nu la îndemnul Comisiei ori prin proceduri formale, preşedinţiile succesive au trebuit să acţioneze ca principali coordonatori. în mod tradiţional, acesta a fost cazul PESC şi JAI. Există anumite îndoieli cu privire la funcţionarea preşedinţiei rotative într-o Uniune cu 25 de membri, deşi Convenţia care a redactat Tratatul Constituţional nu a putut conveni asupra unor aranjamente alternative, precum preşedinţiile "în echipă". Trebuie reţinut că totuşi Consiliul este instituţia UE care aparţine guvernelor statelor membre. Funcţionează astfel deoarece acesta este modul în care guvernele statelor membre preferă să gestioneze negocierile reciproce. Regularitatea contactelor şi o anumită latură de socializare determină Consiliul, în special formaţiunile sale specializate, să dezvolte o amiciţie specifică. Uneori cluburile de miniştri — în agricultură sau mediu etc. — pot utiliza acordurile încheiate la Bruxelles pentru a-şi forţa propriile guverne să accepte angajamente care altfel nu ar fi fost adoptate la nivel naţional. Totuşi, miniştrii şi funcţionarii care se reunesc în Consiliu sunt subordonaţi guvernelor lor, sunt membri ai partidelor politice naţionale şi răspund în faţa alegătorilor. Astfel, în general prima lor prioritate este să urmărească ceea ce pare a fi obiectivul preferat de politică naţională. Consiliul petrece o mare parte a timpului acţionând ca forum de discuţii pentru a formula răspunsurile guvernelor statelor membre la propunerile Comisiei. Realizează acest lucru prin negociere continuă, încercând mai ales să ajungă la un consens. Regulile decizionale formale variază în funcţie de domeniu şi perioadă — uneori unanimitate, uneori majoritate calificată (VMC), iar alteori (deşi rar) majoritate simplă. Regulile decizionale fac obiectul unor controverse şi au fost modificate prin reforme succesive ale tratatelor, în special în urma TN şi a Tratatului Constituţional, pentru a corela mai mult ponderile voturilor cu populaţia statelor membre. în ansamblu, VMC a devenit regula formală în domeniile în care regimul comunitar există în mod tradiţional, în timp ce unanimitatea este o cerinţă în domeniile în care regimurile UE sunt embrionare, ori acolo unde guvernele şi-au păstrat cu tenacitate controlul asupra procesului. într-un an obişnuit, circa 30 de procente din deciziile Consiliului se referă la subiecte supuse regulii unanimităţii, în timp ce 70% sunt supuse regulii VMC, doar puţine luându-se cu o majoritate simplă (vezi fig. 3.3). Există multe neînţelegeri cu privire la desfăşurarea efectivă a acestui proces. Tradiţia urmăririi consensului este foarte puternică, iar voturile efective sunt rare, chiar atunci când sunt tehnic posibile - se votează explicit numai în circa 20% din deciziile eligibile. în cazul votului prin majoritate calificată, deseori conştientizarea posibilităţii votului determină guvernele ezitante să se concentreze pe obţinerea unor amendamente în concordanţă cu preocupările lor, iar nu pur şi simplu pe blocarea deciziilor. în cazul unanimităţii, guvernele sunt în general mult mai înclinate să întârzie sau să obstrucţioneze acordurile, ori să-şi exercite puterea de blocare până la acceptarea vederilor lor, de obicei în cazul deciziilor majore privind bugetul şi cheltuielile (vezi capitolele 8 şi 9). în practică, voturile efectiv exprimate la nivel ministerial se concentrează în doar câteva domenii: circa jumătate sunt decizii operaţionale în domeniul agriculturii şi pisciculturii, iar restul sunt distribuite între diverse chestiuni de reglementare, în special piaţa unică şi sănătatea publică. Tabelul 3.3 rezumă structura recentă a voturilor negative şi a abţinerilor pe stat membru. Alte detalii pot fi găsite în Hayes-Renshaw şi Wallace (2005).

58

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI Consiliul era în trecut principalul legiuitor în domeniul politicilor UE. Totuşi, după ce PE a dobândit puteri în acest domeniu, sistemul s-a îndreptat către un model bicameral. Astfel, Consiliul ajunge acum la "poziţii comune" care trebuie reconciliate frecvent cu modificările legislative propuse de MPE printr-o procedură de "conciliere". Aceasta a însemnat că în prezent Consiliul trebuie să ofere mai explicit o justificare publică a preferinţelor sale colective, ceea ce reprezintă o modificare importantă a procesului. în anumite domenii, Consiliul rămâne factorul decizional de ultim resort. Destul de interesant, printre acestea se numără şi anumite domenii tradiţionale, precum agricultura, unde PE are puţine oportunităţi de a interveni (vezi capitolul 7), precum şi unele domenii noi, unde statele membre, prin Consiliu, menţin controlul asupra politicii UE. JAI şi PESC sunt exemplele principale în acest sens. UEM oferă o imagine contrastantă—în acest caz, controlul principal al monedei unice a fost atribuit BCE, lăsând Ecofin şi noul Consiliu Euro-12 (incluzând numai miniştrii din statele membre ale căror monede fac parte din UEM) cu o influenţă decizională redusă (vezi Capitolul 6).

Consiliul European
Consiliul European s-a născut din reuniunile "la vârf ocazionale ale şefilor de stat (Franţa şi Finlanda au preşedinţi cu anumite competenţe sporite, aceştia luând parte la reuniuni) sau de guvern (respectiv primii miniştri). Două reuniuni foarte importante, una având loc la Haga în 1969 şi alta la Paris în 1972, au stabilit agenda anilor următori. începând cu 1974, la îndemnul lui Giscard d'Estaing, pe atunci preşedintele Franţei, Consiliile Europene au devenit regulate, reunindu-se cel puţin de două ori pe an. Reformele ulterioare ale tratatelor au oficializat în mai mare măsură Consiliul European. Totuşi, Consiliul European funcţionează într-o anumită măsură în afara structurii instituţionale principale, urmând a fi încorporat pe deplin după ratificarea Tratatului Constituţional. Atunci Consiliul European va dobândi o preşedinţie mai stabilă, atribuită unei persoane alese pentru un termen de doi ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii. Pregătirea reuniunilor sale, precum şi redactarea concluziilor, depind în esenţă de preşedinţia curentă a Consiliului, iar agenda sesiunilor sale este influenţată mult de preferinţele guvernului care ocupă preşedinţia. în mod tradiţional, o reuniune din fiecare semestru a fost ţinută în ţara preşedinţiei, dar TN a precizat că atunci când UE va ajunge la optsprezece (sic!) membri, toate sesiunile se vor ţine la Bruxelles. Prin obicei şi în urma practicii, delegaţiile naţionale sunt limitate la preşedinte sau prim ministru şi miniştrii de externe, iar uneori miniştrii de finanţe. Din ce în ce mai mulţi miniştri şi funcţionari au reuniuni paralele, unde subiectele discutate depind de preocupările momentului. Rolul Consiliului European a variat în timp. Conceput iniţial ca un loc de discuţii neoficiale, în anii '70 şi '80 a devenit un forum pentru rezolvarea problemelor asupra cărora miniştrii nu puteau conveni sau asupra cărora existau dezacorduri în cadrul guvernelor statelor membre. Prin tradiţie, Consiliului European i s-a lăsat sarcina de a rezolva controversele majore periodice cu privire la veniturile şi cheltuielile UE, după cum explică la modul general capitolul 8, iar capitolul 9 ilustrează acest lucru în raport cu fondurile structurale. în plus, Consiliul European, începând cu negocierile asupra AUE din 1985, a devenit un forum cheie pentru determinarea reformării tratatelor. Este discutabil dacă transferul deciziilor la un nivel politic atât de înalt a însemnat un eşec al aranjamentelor instituţionale "normale" sau a fost un semn de succes al UE, agenda sa devenind mai proeminentă politic. La sfârşitul anilor '80 şi în cursul anilor '90, rolul şi comportamentul Consiliului European s-au schimbat. Acesta a devenit din ce în ce mai mult scena a ceea ce Peterson (1995) numea "deciziile istorice" ale UE, în special în chestiunile importante şi mai strategice legate de noile sarcini de bază ale UE şi cele care-i definesc "identitatea" ca arenă de acţiune colectivă. Unele dintre studi-

59

HELEN WALLACE ile de caz, în special capitolul 6 asupra UEM, capitolul 8 asupra perspectivelor financiare, capitolul 16 asupra extinderii către est, capitolul 17 asupra PESC şi capitolul 18 asupra JAI înregistrează poziţiile Consiliului European ca principale repere în evoluţia politicilor UE. Nivelul activităţii a crescut, cu şase sesiuni în 1999, părând să existe o preocupare din ce în ce mai mare din partea celor mai mulţi lideri naţionali în a prelua controlul asupra orientării UE, inclusiv Ia Consiliile Europene "de primăvară" care urmăresc progresul realizat în legătură cu Strategia Lisabona. Birourile acestora au în prezent o legătură electronică directă (Primenet), iar în context naţional se pare că aceşti lideri sunt angajaţi mai strâns în modelarea politicilor europene la nivel naţional.

Parlamentul European
PE este compus, începând cu iunie 2004, din 785 de membri (MPE) aleşi proporţional şi direct în cele 25 de state membre. Iniţial, acesta era compus din parlamentari naţionali, dar în 1978 o modificare a tratatului a introdus alegeri directe, primele fiind ţinute în 1979. Sediul său, datorită sensibilităţii statelor membre, este împărţit între Luxemburg, Strasbourg şi Bruxelles. MPE au diverse biografii, unii fiind politicieni naţionali, alţii având o experienţă profesională diferită, iar câţiva au transformat PE în cariera lor primară. PE este organizat în grupuri parlamentare, dintre care cele mai mari şi mai importante sunt Partidul Popular European şi Socialiştii Europeni. Aceste grupuri au devenit din ce în ce mai importante în timp. O mare parte a lucrărilor PE se desfăşoară în comitetele sale specializate, care au început să analizeze din ce în ce mai detaliat anumite politici, mai în amănunt decât multe parlamente naţionale. în primii ani ai UE, PE a avut doar un rol marginal în procesul de elaborare a politicilor, având numai puteri consultative, exceptând posibilitatea demiterii Comisiei prin moţiune de cenzură. în cursul anilor '70, PE a câştigat competenţe importante în ceea ce priveşte bugetul UE, în special în anumite domenii de cheltuieli (deşi, în mod semnificativ, nu şi în cele mai multe domenii agricole) (vezi capitolul 8). în anii '80 şi '90, rolul PE s-a transformat, acesta dobândind puteri legislative prin succesive reforme ale tratatelor. Acestea au fost raţionalizate de TA prin codecizie cu Consiliul într-o arie largă de domenii, cooperare cu Consiliul în alte domenii, în special în ceea ce priveşte UEM, şi consultare în acele domenii în care guvernele membre erau îngrijorate de impli carea MPE în proces, inclusiv agricultura şi JAI. TC va aduce o anumită simplificare. în plus, PE trebuie acum să-şi dea un aviz conform oficial asupra anumitor chestiuni: printre acestea se numără unele acorduri cu ţări terţe şi extinderea (vezi caseta 3.2). Rezultatul net al acestor schimbări este că în prezent PE este o forţă în numeroase domenii. în multe privinţe, este un partener necesar pentru Consiliu, deşi unul cu o autoritate electorală contestată, datorită ratei de participare mai curând scăzute în alegerile europene (în multe state membre), în numeroase domenii în care se stabilesc norme detaliate, PE are un impact real, după cum arată unele dintre studiile de caz ale acestui volum, de aceea fiind la rândul său ţinta celor care încearcă să influenţeze legislaţia (vezi, de exemplu, capitolele 12 şi 13). Totuşi, există alte domenii—JAI, PESC şi, destul de surprinzător, PAC—unde acesta nu are nici un cuvânt de spus. în 1999, PE a dobândit o mai mare proeminenţă politică, datorită rolului său în demisia Comisiei Europene, în urma proastei gestiuni financiare. în 2004, PE a întârziat instalarea noii Comisii, criticându-i compoziţia. Probabil că această importanţă politică în creştere a PE va influenţa şi mai mult în viitor procesul de elaborare a politicilor.

62

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI Curtea Europeană de Justiţie Va fi devenit clar destul de repede pentru observatorii atenţi ai UE că rolul legii şi al statului de drept sunt de o importanţă critică în ancorarea politicilor UE. Dacă sistemul juridic putea asigura o rată ridicată de conformitate, un mod de a oferi interpretări definitive asupra textelor disputate şi un mijloc de a oferi compensaţii celor pentru care fusese creată legea, atunci procesul UE în ansamblu ar fi obţinut o soliditate şi predictabilitate care l-ar fi făcut durabil. CEJ a fost instituită de primele tratate; în această privinţă, tratatele nu s-au schimbat, cu excepţia necesităţii de a face faţă nivelului de muncă crescut şi extinderilor succesive ale Uniunii. CEJ, cu sediul la Luxemburg, include în prezent 25 de judecători şi 8 avocaţi generali, care emit avize preliminare asupra speţelor. AUE din 1986 a instituit o a doua curte, Tribunalul de Primă Instanţă, compus în prezent din 25 de judecători, care ajută la gestionarea fluxului ridicat de cauze. CEJ este astfel un fel de curte supremă, capabilă să ofere o jurisprudenţă unică şi să rezolve litigiile, atât cele transmise de instanţele naţionale, cât şi cele aduse direct în faţa sa. Sancţiunile Curţii sunt în cea mai mare parte forţa propriilor decizii, susţinute uneori de capacitatea de a impune amenzi celor care au încălcat dreptul comunitar (în general, asupra firmelor). TUE a acordat CEJ puterea de a amenda statele membre pentru neaplicarea dreptului comunitar. Mai mult, în urma propriilor sale decizii (în special speţele Factortame în domeniul pescuitului; vezi capitolul 14), se pot cere daune împotriva guvernelor care nu aplică corect dreptul european. Şedinţele instanţelor sunt publice, dar deliberările sunt private şi, dacă este necesar, deciziile se iau cu majoritate de voturi; rezultatul votului nu este publicat şi nu sunt emise opinii minoritare. De la începutul anilor '60, printr-o serie de cazuri cheie s-au stabilit principii importante ale dreptului european, precum: supremaţia dreptului comunitar asupra legislaţiei statelor membre; efectul direct al dreptului comunitar în ordinea juridică naţională; doctrina proporţionalităţii şi cea a nediscriminării în funcţie de cetăţenie între rezidenţii statelor membre UE. Astfel, CEJ a mers mai departe decât se specificase în Tratat în clarificarea rolului legii şi al statului de drept. în anumite domenii, deciziile Curţii s-au numărat printre forţele cheie în evoluţia politicilor UE (vezi capitolele 4, 5, 10 şi 14). Tabelele 3.4a, 3.4Z? şi 3.5 rezumă structura şi volumul cauzelor aduse în faţa celor două instanţe. Această prezentare foarte cuprinzătoare, realizată special pentru acest volum, a cauzelor aduse în faţa CEJ pe domeniu, ne oferă o imagine foarte completă a structurii activităţii acesteia. Numărul cauzelor aflate pe rolul Curţii este impresionant, ajungând la 400 în anii '80 şi crescând la peste 500 începând cu 1999, numărul de cauze ale Tribunalului de Primă Instanţă fiind la rândul său impresionant, deşi în ambele cazuri ar trebui scăzute cele referitoare la personalul UE. Pare să existe o creştere a numărului de cauze după fiecare extindere a UE. Agricultura ocupă de departe primul loc, fiind urmată de libera circulaţie a persoanelor, libertatea de stabilire şi libera circulaţie a bunurilor, care generează multe procese, la fel ca şi chestiunile privind fiscalitatea, deşi cu unele variaţii în timp. Procesele referitoare la concurenţă şi ajutoarele de stat rămân importante. în ultima vreme, cauzele privind mediul şi protecţia consumatorilor au devenit mai numeroase, reflectând creşterea activităţilor de elaborare a politicilor în aceste domenii. Studiile de caz din acest volum vor detalia rolul Curţilor. Această puternică dimensiune juridică are o influenţă substanţială asupra procesului de elaborare a politicilor. Factorii decizionali acordă o importanţă mare sensului juridic al textelor pe care le redactează; diverse grupuri vizează anumite norme juridice în scopul atingerii obiectivelor lor, deoarece ştiu că acestea sunt favorizate de sistemul instituţional; reformatorii politicilor pot uneori utiliza deciziile Curţii pentru a modifica impactul politicilor UE; şi se presupune că regulile vor fi în general respectate. Astfel, factorii decizionali trebuie să aleagă cu grijă articolele din tratat utilizate ca temei legal şi să ia în considerare cu atenţie tipul de legislaţie care trebuie adoptat.

63

HELEN WALLACE

Caseta 3.2 Puterile Parlamentului European Consultare Propunerile Comisiei către Consiliu sunt transmise PE pentru emiterea unui aviz. PE poate sugera modificări, poate întârzia adoptarea unei rezoluţii pentru oficializarea avizului, sau poate trimite chestiunea înapoi la comitetul sau comitetele relevante. Se aplică: agriculturii şi (puţinelor) chestiuni JAI care sunt incluse în cadrul "comunitar". Cooperare (articolul 252 TCE, fostul articol 189c CEE) Propunerile Comisiei sunt transmise Consiliului pentru o "poziţie comună" şi PE pentru o primă lectură, în care acesta poate propune modificări. La a doua lectură, PE poate încerca să modifice poziţia comună a Consiliului sau o poate respinge prin majoritate absolută. Consiliul poate trece numai în unanimitate peste votul de respingere al PE. Alternativ, PE şi Consiliul pot încerca să negocieze un acord prin procedura de conciliere. Se aplică: unor aspecte limitate ale uniunii economice şi monetare. Codecizie (articolul 251 TCE, fostul articol 189b CEE) Atât Consiliul, cât şi PE pot conveni asupra unei propuneri la prima lectură. Dacă sunt în dezacord la a doua lectură, PE poate respinge propunerea prin majoritate absolută. Sau PE poate modifica poziţia comună a Consiliului prin majoritate absolută, caz în care are loc o conciliere între Consiliu şi PE. Rezultatele concilierii trebuie aprobate la a treia lectură atât de Consiliu (VMC), cât şi de PE (majoritatea voturilor exprimate). Propunerea este respinsă dacă nu există un acord. Se aplică după Tratatul de la Amsterdam (TA): celor mai multe domenii de legiferare, dacă nu sunt formulate excepţii explicite sau dacă nu se încadrează într-una din celelalte proceduri. Aviz conform în anumite cazuri PE, printr-un vot unic, trebuie să-şi dea avizul conform cu o majoritate absolută a membrilor săi. Se aplică: anumitor acorduri internaţionale, tratatelor de extindere şi acordurilor cadru privind fondurile structurale. Buget (articolele 272-3, fostele articole 203-4 CEE) PE poate încerca să modifice cheltuielile "obligatorii" sau să amendeze cheltuielile "neobligatorii". Trebuie să aprobe bugetul în ansamblu, iar ulterior efectuează descărcarea de gestiune pentru cheltuielile efective ale anilor anteriori (vezi caseta 8.1) Instalarea Colegiului de comisari (articolele 214 alin. (2) TCE, fostul articol 158 alin. (2) CEE) PE îi audiază individual pe comisarii nominalizaţi şi pune la vot aprobarea întregului colegiu. Cenzurarea Comisiei (articolul 201 TCE, fostul articol 144 CEE) PE poate cenzura colegiul comisarilor cu o majoritate de două treimi din membrii săi.
Notă: Tratatul Constituţional ar extinde unele dintre aceste competenţe.

64

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI UE emite trei categorii principale de acte normative. Regulamentele sunt direct aplicabile în statele membre după ce sunt promulgate de instituţiile UE. Directivele trebuie transpuse în legislaţia naţională, ceea ce acordă o anumită flexibilitate statelor membre, dar în limitele stabilite de CEJ. Deciziile sunt instrumente juridice mai limitate aplicate în împrejurări specifice sau anumitor destinatari, cum este cazul politicii în domeniul concurenţei (vezi capitolul 5). Toate cele trei tipuri de acte pot fi emise de Comisie (în baza competenţelor delegate), de Consiliu sau împreună de Consiliu şi PE (în baza codeciziei). Toate acestea pot fi contestate în instanţele naţionale şi europene. în temeiul Tratatului Constituţional (articolul 1-33), după ratificarea sa, actele juridice vor fi redefinite astfel: regulamentele sunt redenumite legi europene; directivele sunt redenumite legi-cadru europene; regulamentele europene sunt acte non-legislative, utilizate în esenţă pentru punerea în aplicare, ce pot fi direct obligatorii pentru toţi, ori în ceea ce priveşte rezultatul de atins; iar deciziile europene sunt acte non-legislative şi obligatorii fie pentru toate statele membre, fie pentru cele cărora li se adresează. Vigoarea sistemului juridic european este una din trăsăturile distinctive ale UE. Aceasta a susţinut consolidarea procesului european, deşi în ultimii ani CEJ a devenit ceva mai prudentă cu privire la deciziile sale. De asemenea, ar trebui menţionat că în anumite domenii statele membre au depus eforturi deosebite pentru a exclude CEJ. O parte a justificării structurii cu trei piloni din TUE a fost păstrarea PESC şi JAI în afara sistemului juridic european. Chiar dacă TA încorporează anumite elemente ale JAI şi Schengen în sistem, rămâne de văzut în ce măsură acestea vor fi aduse sub jurisdicţia CEJ. Adoptarea Cartei Drepturilor Fundamentale, iniţial la nivel declarativ, urmând însă a fi ancorată în sistemul juridic al UE după adoptarea Tratatului Constituţional, adaugă o importantă nouă dimensiune. într-o anumită măsură aceasta îl apropie de cealaltă ordine juridică europeană, bazată pe Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ataşată Consiliului Europei.

Cadrul instituţional mai larg
Sistemul instituţional al UE include un număr de organizaţii suplimentare care au uri impact asupra politicilor UE sau oferă instrumente pentru acestea. Unele sunt consultative, altele prevăd mecanissme de control, în timp ce unele dintre ele conţin şi un element operaţional autonom. Consultare şi lobby Tratatele fondatoare au instituit Comitetul Economic şi Social (şi Comitetul Consultativ pentru CECO), ca punct de acces al grupurilor socioeconomice în procesul de elaborare a politicilor. Crearea acestuia s-a inspirat din tradiţiile corporatiste ale anumitor state membre fondatoare. Totuşi acesta nu a devenit un organism influent în procesul de elaborare a politicilor. în schimb, grupurile socioeconomice au găsit alte puncte de acces mai directe începând cu anii '60, atât prin confederaţii la nivelul UE, cât şi prin organizaţii sectoriale ale comercianţilor şi producătorilor. Acestea au devenit şi mai active în perioada dezvoltării pieţei unice europene. De asemenea, firmele mari au încercat să stabilească legături cu instituţiile UE, unele din ele tot din anii '60, dar din ce în ce mai puternic de la începutul anilor '80. O evoluţie mai recentă a fost creşterea activităţii grupurilor reprezentând interesele sociale, consumatorii, ecologiştii, organizaţiile femeilor şi din ce în ce mai multe alte grupuri şi organizaţii neguvernamentale (ONG). Ilustrări ale activităţilor acestor grupuri diverse pot fi găsite în multe din studiile noastre de caz. .] TUE a introdus un al doilea organism consultativ, Comitetul Regiunilor, drept răspuns la implicarea extensivă a autorităţilor locale şi regionale în influenţarea acelor politici UE care aveau

66

HELEN WALLACE impact asupra lor. Comitetul oferea un forum multilateral politicienilor regionali şi locali din statele membre, precum şi posibilitatea îmbunătăţirii credibilităţii politice locale a acestora. Totuşi, cel puţin la fel de important este lobby-ul direct al autorităţilor subnaţionale (locale şi regionale), multe dintre acestea cu birouri proprii la Bruxelles. De asemenea, aceleaşi autorităţi subnaţionale depun eforturi pentru influenţarea politicilor naţionale şi a aplicării programelor comunitare. Capitolele 9 şi 14 comentează acest lucru în raport cu fondurile structurale şi politica comună în domeniul pescuitului. Control şi supraveghere La jumătatea anilor '70 au început să apară preocupări referitoare la lipsa controlului extern asupra procesului de elaborare a politicilor UE. în acea perioadă, PE avea puţine competenţe, iar parlamentele naţionale acordau relativ puţină atenţie legislaţiei şi programelor UE. Creşterea şi diversificarea bugetului UE şi a programelor de cheltuieli au fost cauzele controverselor cu privire la adecvarea supravegherii. Aceasta a determinat crearea Curţii Europene de Conturi prin tratatul bugetar din 1975. Din 1978 aceasta, de la sediul său din Luxemburg, a început să evalueze în mod sistematic atât veniturile, cât şi cheltuielile. Atât în rapoartele anuale, cât şi în anumite rapoarte specifice, aceasta a atras atenţia asupra slăbiciunilor procesului bugetar gestionat de Comisie şi agenţiile naţionale. Ar trebui menţionat că circa patru cincimi din cheltuielile bugetare ale UE sunt efectuate de agenţiile naţionale. Capitolul 8 descrie unele activităţi ale Curţii de Conturi, precum şi impactul acestora. Timp de mulţi ani, criticile sale nu au avut nici un efect—statele membre ezitau să se confrunte cu unele dintre probleme, PE avea alte preocupări, iar Comisia subevalua în mod constant importanţa unei gestiuni financiare solide. La sfârşitul anului 1998 această situaţie s-a schimbat, datorită controversei cu privire la presupusa proastă gestiune financiară a Comisiei. Un alt nou instrument de control post hoc este Ombudsmanul European, ataşat PE, în baza dispoziţiilor TUE. Obiectivul, împrumutat din practica nordică, este de a furniza cetăţenilor un canal pentru tratarea cazurilor de proastă administrare. Până acum, existenţa acestuia nu a avut un impact semnificativ, deşi este posibil să fi contribuit la o anumită deschidere a procesului de elaborare a politicilor. O parte a controlului şi supravegherii este efectuată de instituţiile naţionale, atât parlamentare, cât şi financiare. Parlamentele naţionale nu au fost recunoscute oficial în sistemul instituţional până la începutul anilor '90. Fiecare stat membru îşi elaborase procedurile proprii, mai curând limitate, de supraveghere parlamentară naţională a politicilor UE. Aceeaşi nemulţumire care a dus la o anumită consolidare a procedurilor europene a început să provoace o dezbatere asupra supravegherii naţionale. Atât TUE, cât şi TA menţionează importanţa încurajării acesteia, iar această chestiune a fost ridicată, fără vreo soluţie clară, în Convenţia privind viitorul Europei care a redactat TC. Totuşi, factorii decizionali de la nivelul UE, în special Comisia, sunt supuşi unor presiuni din ce în ce mai mari în vederea acordării unei atenţii sporite discuţiilor parlamentare naţionale, şi se prezintă mai des în faţa comisiilor parlamentare de anchetă. Această creştere a sensibilităţii faţă de preocupările naţionale devine o trăsătură mai pregnantă a procesului de elaborare a politicilor europene. Acest lucru este subliniat de stabilirea unor birouri parlamentare naţionale la Bruxelles (la mijlocul anului 2004 aveau astfel de birouri Danemarca, Finlanda, Franţa, Italia, Irlanda, Letonia, Lituania, Polonia, Slovenia, Suedia şi Marea Britanie). în unele opinii, cooperarea intensificată dintre PE şi parlamentele naţionale este considerată o direcţie promiţătoare. în alte opinii, experienţa de până acum, de exemplu prin COSAC (Confe"rence des Organes Specialise"es aux Affaires Europ^ennes), nu a fost prea încurajatoare. COSAC reuneşte de două ori pe an reprezentanţi ai comisiilor parlamentare de control asupra CE.

72

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI Operaţiuni Cea mai veche agenţie autonomă europeană este Banca Europeană de Investiţii (BEI), instituită prin Tratatul de la Roma (CEE). Sarcina sa era şi este de a acorda împrumuturi pentru investiţii în sprijinul obiectivelor UE, atât în cadrul UE, cât şi în ţările terţe asociate. Aceasta funcţionează ca o bancă privată, cu un rating AAA pe pieţele financiare. Activitatea sa este mai mult sau mai puţin coordonată cu programele administrate direct de către Comisie, precum fondurile structurale. Aceasta a avut o potenţială perioadă de vârf la începutul anilor '90, după prăbuşirea sistemului comunist în Europa Centrală şi de Est. Totuşi, s-a luat decizia înfiinţării unei Bănci Europene pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD), nouă şi separată, acţionari fiind statele postcomuniste în tranziţie şi alte state occidentale. Ar trebui menţionat şi alt fenomen: mai ales în ultimul deceniu, a existat tendinţa ca UE să subcontracteze o parte din activităţile sale de punere în aplicare a politicilor către alte agenţii, oglindind astfel o practică destul de comună în multe state membre. Sarcinile de administrare a programelor pentru care Comisia nu avea personal disponibil sau experienţă au fost transferate unor agenţii noi sau existente; de exemplu Oficiul European pentru Asistenţă Umanitară de Urgenţă (ECHO) şi oficiul care administrează programul Socrate de schimburi educaţionale. Un alt grup de agenţii gestionează funcţii de reglementare, precum Agenţia Europeană de Evaluare a Medicamentelor. Europol este alt exemplu. Un al treilea grup prestează servicii directe instituţiilor UE, precum centrul de traduceri. Au existat anumite discuţii cu privire la posibilitatea extinderii acestui proces, de exemplu, prin instituirea unui Oficiu European al Concurenţei, separat în mod clar de Comisie (vezi capitolul 5). Cel mai important exemplu de agenţie operaţională nouă şi autonomă este Banca Centrală Europeană (BCE) din Frankfurt (vezi capitolul 6). Lupta din 1998 privind primul preşedinte al acesteia a indicat importanţa unei agenţii care urma să fie extrem de independentă într-un domeniu crucial, cu mare vizibilitate politică. Dezvoltarea identităţii funcţionale şi operaţionale a BCE a demarat în mod impresionant. Rămâne de văzut care va fi autonomia BCE pe termen lung; câţiva miniştri de finanţe deja şi-au exprimat în mod clar dorinţa de a avea un control mai ridicat. Astfel, se observă o proliferare a agenţiilor destinate aplicării regimurilor şi programelor UE. Acest caracter difuz al aranjamentelor pentru aplicarea politicilor şi programelor a crescut în ultimul deceniu. Pare să fie o trăsătură de durată a procesului de elaborare a politicilor UE, în special în ceea ce priveşte punerea în aplicare a acestora, fiind astfel de natură să fragmenteze structurile instituţionale. Aceasta ar trebui să ne schimbe noţiunea despre Comisie ca organ executiv centralizat şi centralizator.

Instituţiile naţionale
Am rezumat mai sus câteva trăsături definitorii ale instituţiilor şi agenţiilor UE. Totuşi, ar trebui să subliniem că aceste instituţii sunt în sens literal proprietatea statelor membre ale UE. în plus, instituţiile din statele membre sunt de asemenea elemente fundamentale ale arhitecturii instituţionale a UE şi parteneri în procesul de elaborare a politicilor UE. Dimensiunea europeană nu este doar un supliment la activităţile guvernelor naţionale; în mod real şi tangibil, guvernele naţionale şi alte autorităţi şi agenţii furnizează o mare parte din seva operaţională a UE. Până la urmă, ceea ce face sistemul UE este să extindă resursele disponibile statelor membre. Studiile de caz din acest volum ilustrează o varietate de moduri pentru a realiza această extindere. în consecinţă, învăţarea modului de gestionare a acestei dimensiuni suplimentare a politicilor publice naţionale a fost una din cele mai importante încercări cu care s-au înfruntat guvernele naţionale în ultimii 50 de ani.

73

HELEN WALLACE Această problemă a trebuit soluţionată de guvernele centrale din fiecare stat membru, iar răspunsurile au variat mult. Generalizând, se poate spune că experienţa a fost destul de diferită faţă de ceea ce se aşteptau mulţi comentatori. Tendinţa nu a fost atât de ajustare defensivă faţă de pierderea competenţelor de elaborare a politicilor, ci o abordare din ce în ce mai nuanţată, în majoritatea statelor, în vederea încorporării şi încapsulării dimensiunii europene. Totuşi, aceasta nu a însemnat că guvernele centrale pot funcţiona ca "intermediari" între nivelurile naţional şi UE. Punctele de acces transfrontalier şi oportunităţile construirii unor reţele şi coaliţii transnaţionale au proliferat, atât pentru agenţiile publice, cât şi pentru actorii privaţi. Actorii naţionali joacă roluri importante şi influente în toate etapele procesului de elaborare a politicilor europene. Totuşi, oportunităţile de acces şi influenţă nu sunt distribuite uniform în statele membre. Agenţii economici şi ONG-urile par să poată funcţiona cel mai flexibil la ambele niveluri, cel UE şi cel naţional. Autorităţile subnaţionale s-au ajustat acestei situaţii, deşi rămâne de văzut cât de multă influenţă exercită. Parlamentele naţionale s-au adaptat mult mai lent, fiind printre instituţiile naţionale cele mai afectate de apariţia unei puternice dimensiuni europene de elaborare a politicilor.

O singură metodă comunitară sau mai multe modalităţi?
Esenţială în abordarea noastră asupra elaborării politicilor în UE este argumentul că aceasta include câteva modalităţi diferite, ilustrate de studiile de caz din acest volum. Aceste diferite modalităţi de elaborare a politicilor—am identificat cinci—sunt rezultatul următoarelor elemente: evoluţia şi experimentarea în timp în UE, schimbarea proceselor naţionale de elaborare a politicilor, şi evoluţia comportamentului economic şi social. Putem observa redistribuiri importante ale rolurilor şi comportamentului diverşilor actori cheie în ceea ce priveşte abordarea dilemelor şi instrumentele utilizate pentru a face aceasta. în contextul UE, un alt factor este dezbaterea continuă referitoare la echilibrul dintre puterile UE şi cele ale statelor membre, desfăşurată din ce în ce mai mult pe fundalul fenomenului de globalizare. Această chestiune rămâne controversată, atât în ceea ce priveşte "politica înaltă" a UE, cât şi în privinţa "adecvării funcţionale" a uneia sau alteia dintre modalităţile de elaborare a politicilor. De asemenea, foarte important este contextul contemporan al UE, care a evoluat în timp de la numai şase ţări relativ similare (deşi gradul de similaritate poate fi exagerat) la 25 de state mai curând eterogene, cu tradiţii, practici şi caracteristici socio-economice diverse. Ar trebui subliniat din nou un aspect: elaborarea politicilor UE nu are loc niciodată într-un vid, ci dimpotrivă, într-un context în care există locaţii multiple de abordare a chestiunilor, de la nivelul local la cel global, trecând prin procese formale şi informale. Figurile 3.4 şi 3.5 indică două imagini diferite ale elaborării politicilor în locaţii multiple. Factorii decizionali europeni trebuie să gestioneze conexiunile dintre aceste locaţii, iar uneori trebuie să aleagă forumul preferat pentru abordarea unei anumite chestiuni. în secţiunile următoare ne vom concentra pe modalităţile de elaborare a politicilor în UE; fiecare dintre acestea are interfeţe cu alte locaţii sau forumuri, după cum demonstrează cele mai multe dintre studiile de caz ale acestui volum. în această secţiune stabilim cinci variante ale procesului european de elaborare a politicilor: • o metodă comunitară tradiţională; •••• i • modalitatea de reglementare a UE; '

74

HELEN WALLACE D un puternic rol atribuit prin delegare Comisiei Europene în conceperea, negocierea şi executarea politicilor şi gestionarea interfeţei cu "exteriorul"; D un rol mai puternic pentru Consiliul de Miniştri prin negociere strategică şi soluţii de ansamblu; • o ancorare a părţilor interesate, în acest caz a intereselor agricole, prin cooptarea lor într-un proces european care le oferea recompense mai bune decât politica naţională; • un angajament al agenţiilor naţionale ca organe executive subordonate ale unui regim convenit în comun; D o distanţare de influenţa reprezentanţilor aleşi la nivel naţional şi oportunităţi limitate de implicare a PE; D o interferenţă ocazională, dar definitorie, a CEJ, pentru consolidarea autorităţii juridice a regimului comunitar; şi D recursul la elaborarea colectivă a politicilor, ca expresie a unei "solidarităţi" durabile. Modelul îl constituia o formă de elaborare "supranaţională" a politicilor, în care competenţele erau transferate de la nivelul naţional la cel european. Acesta era structurat după o logică funcţionalistă, în care puteau fi incluşi cei interesaţi de un anumit sector, construind loialităţi transnaţionale, fiind mediat însă de o formă de politică în care elitele politice şi economice colaborau pentru promovarea intereselor diverse şi uneori diferite ale acestora. De asemenea, această colaborare genera ceea ce Scharpf (1988) numea "capcana deciziilor comune", care ridica obstacole în calea revizuirii unei politici comune ulterior convenirii asupra acesteia. O abordare similară a fost propusă în primii ani pentru transporturi şi pentru energia nucleară civilă în cadrul Euratom, dar nu a fost adoptată. Pe de altă parte, politica comercială a UE are unele caracteristici ale acestei abordări, dată fiind delegarea considerabilă către UE a gestionării instrumentelor şi acordurilor comerciale (vezi capitolul 15). Se dezbate chestiunea corespondenţei dintre acest model şi realitate, chiar şi în ceea ce priveşte agricultura. Capitolul 7 sugerează că realitatea poate fi diferită, una în care politica naţională determina în mai mare măsură rezultatele. Destul de interesant, nici politica în domeniul pescuitului, care dorea să imite regimul PAC, şi care includea o puternică delegare a puterilor pentru gestionarea cotelor, nu se încadrează foarte bine în acest model, după cum arată capitolul 14. Totuşi, această versiune a metodei comunitare a stabilit multe puncte de referinţă, atât pentru practicieni, cât şi pentru comentatori. Totuşi, până la jumătatea anilor '80, la ordinea zilei au ajuns doi succesori ai acestei metode comunitare tradiţionale: modalitatea de reglementare a UE şi modalitatea distributivă a UE. Există extrem de puţine exemple recente ale unor noi politici comune introduse conform metodei comunitare tradiţionale, cu un proces instituţional ierarhic şi centralizat, o delegare clară a puterilor şi urmărind o "integrare pozitivă". Moneda unică este poate cel mai bun exemplu. Totuşi, în acest caz, după cum vom vedea în capitolul 5, puterile instituţionale delegate sunt centrate pe BCE, nu pe Comisie, şi se aplică numai segmentului monetar al UEM, nu şi celui economic. Această formă de delegare către agenţii cu funcţii specifice, nu către Comisie, poate fi o tendinţă recentă, pentru care există anumite probe în domeniul justiţiei şi afacerilor interne cazurile Europol şi Eurojust (vezi capitolul 18) - şi în domeniul politicii externe şi de securitate comune — cazul noii Agenţii Europene de Apărare (vezi capitolul 17).

76

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Modalitatea de reglementare a UE
Odată cu dezvoltarea politicii în domeniul concurenţei (vezi capitolul 5) şi a pieţei unice europene (vezi capitolul 4), a apărut o modalitate alternativă de elaborare a politicilor. Rădăcinile sale se regăsesc în ambiţia Tratatului de la Roma de a elimina barierele dintre economiile naţionale ale statelor membre. Dar în mare parte impulsul acesteia se datorează schimbărilor din cadrul economiei internaţionale, urmărirea competitivităţii pe pieţele interne şi internaţionale devenind astfel critică pentru capacitatea firmelor de a se ajusta şi de a prospera. Factorilor decizionali din lumea "occidentală" industrializată li s-au cerut diverse reglementări care să faciliteze această ajustare. în SUA existau deja tradiţii de reglementare publică şi de autoreglementare privată care reprezentau o abordare alternativă a gestiunii pieţei. O versiune a acestei abordări de reglementare a început să se dezvolte în Europa Occidentală, deşi în formate diverse, în funcţie de ţară. S-a văzut că arena europeană era foarte potrivită pentru dezvoltarea unei modalităţi de reglementare în elaborarea politicilor, descrisă de unii comentatori ca o formă de "integrare negativă". Soliditatea procesului juridic european, maşinăria de promovare a cooperării tehnice şi distanţa faţă de interferenţele parlamentare erau factori care au încurajat această evoluţie, prin eliminarea barierelor naţionale în calea creării pieţei unice (vezi capitolul 4). în plus, procesul de negociere, în cadrul şi prin intermediul Comisiei Europene şi a Consiliului de Miniştri, i-a ajutat pe factorii decizionali naţionali să depăşească unele constrângeri politice care creaseră anumite rigidităţi în procesul naţional de elaborare a politicilor. UE era foarte adaptată pentru generarea unui cadru global de reglementare care ar fi putut îmbina standardele transnaţionale cu diferenţele naţionale, într-adevăr, implantarea sa a fost atât de reuşită, încât această abordare europeană a fost uneori promovată ca model pentru dezvoltarea unei reglementări globale mai largi. Pot fi găsite exemple în capitolele 12, 13 şi 15. Această modalitate de reglementare oferă cadrul unor numeroase decizii şi norme la nivel micro, pentru modelarea relaţiilor cu statele membre şi actorii economici din cadrul UE, precum şi pentru cei implicaţi în regimurile internaţionale relevante. Ea a fost caracterizată de următoarele elemente: n Comisia ca arhitect şi gardian al obiectivelor şi normelor de reglementare, din ce în ce mai mult prin referire la criterii economice, deseori colaborând cu părţile interesate şi comunităţile de experţi; D Consiliul ca forum (atât la nivel ministerial, cât şi de funcţionari) de convenire a unor standarde minime şi de ghidare a armonizării (cel mai des în direcţia unor standarde mai înalte), aceasta fiind suplimentată de recunoaşterea reciprocă a preferinţelor şi controalelor naţionale, operate diferit în funcţie de ţară; D CEJ şi Tribunalul de Primă Instanţă ca mij loace de asigurare a aplicării uniforme a normelor, sprijinite de instanţele naţionale prin aplicarea lor la nivel local, permiţând accesul întreprinzătorilor individuali la despăgubiri în cazul neaplicării sau al unor discriminări în aplicare; • PE ca unul din mijloacele de luare în considerare a factorilor non-economici (de mediu, regionali, sociali etc), cu un impact din ce în ce mai mare odată cu creşterea puterilor sale legislative, dar cu puţină influenţă asupra punerii în aplicare a reglementărilor; şi D oportunităţi mari pentru părţile interesate, în special actorii economici, dar uneori şi alţi actori sociali, de a fi consultaţi şi de a influenţa forma şi conţinutul normelor pieţei europene.

77

HELEN WALLACE Această modalitate de reglementare a fost aplicată cel mai evident pentru realizarea unei pieţe unice fără bariere interne (capitolul 4), o versiune mai evoluată a acesteia fiind aplicată în politica UE în domeniul concurenţei (capitolul 5). în măsura în care UE are o politică industrială, aceasta este aplicată prin pârghii de reglementare şi prin regimul concurenţei, în vederea realizării unor ajustări industriale. Elementele de politică socială ale UE (vezi capitolul 10) sunt construite în principal prin reglementare juridică şi crearea pieţelor. O mare parte din activitatea UE în domeniul mediului (vezi capitolul 12) a fost reglementarea proceselor industriale. Un exemplu înrudit — biotehnologia şi siguranţa alimentelor—este explicat în capitolul 13. Mai mult, interacţiunile UE cu restul lumii sunt o reflectare externă a abordării sale interne asupra reglementării şi ajustării industriale, precum şi a referinţelor ce apar în politica internă, după cum se arată în capitolul 13 în privinţa biotehnologiei, capitolul 15 în privinţa politicii comerciale, şi în capitolul 16 în raport cu Europa Centrală şi de Est. Destul de interesant, capitolul 7 sugerează că modalitatea reglementară caracterizează din ce în ce mai mult funcţionarea PAC, pe măsură ce se introduc reforme. Soliditatea acestei modalităţi este considerabilă, iar eforturile de a o analiza reprezintă o parte substanţială a literaturii asupra integrării vest-europene. în cursul anilor '90, reglementarea a înlocuit PAC ca paradigmă predominantă printre numeroşi practicieni ai UE. Aceasta avea avantajul de a reflecta o abordare concentrată pe o traiectorie de modernizare, prin care rigidităţile "vechii" economii politice vest-europene ar fi fost înlocuite de instrumente mai flexibile, în principal juridice, de încurajare a pieţei şi prin care se putea stabili o relaţie diferită, mai puţin corporatistă, cu actorii socio-economici. Literatura cu privire la modalitatea de reglementare a fost marcată de atenţia acordată rolului grupurilor de interese, al lobby-ului şi al actorilor corporativi (mai curând firme decât organizaţii patronale), prin abordări bazate pe reţelele, coaliţiile şi alianţele pe care aceştia le formează, şi printr-un interes sporit faţă de statul de drept ca instrument de elaborare a politicilor. Totuşi, în peste douăzeci de ani de experienţă în crearea pieţei unice, putem observa schimbări şi limite ale acestei modalităţi de reglementare. Astfel, de exemplu, se pare că aceasta a avut un succes deosebit în abordarea reglementării produselor, dar ceva mai redus în privinţa standardelor de proces, unde intervin diferenţele dintre nivelurile de dezvoltare economică sau preferinţele sociale, uneori cu variaţii la nivel subnaţional şi naţional (vezi capitolele 12 şi 13). De asemenea, modalitatea a avut mai puţin succes în reglementarea serviciilor, pieţelor financiare şi a utilităţilor, unde observăm o trecere către versiuni mai descentralizate şi mai puţin ierarhice de reglementare. în aceste cazuri observăm în statele membre, dar şi în economia mondială, apariţia unor agenţii de reglementare mai mult sau mai puţin independente faţă de guverne, precum şi forme noi de autoreglementare. în cadrul UE, se experimentează cu noi agenţii de reglementare cvasi-independente, precum Autoritatea Europeană pentru Siguranţa Alimentelor (vezi capitolul 13), parteneriate ghidate ale agenţiilor naţionale, în colaborare cu Comisia—în special în cazul politicii în domeniul concurenţei, consorţii transnaţionale ale organelor naţionale de reglementare—în special în sectorul energiei, şi reţele mai lejere de autoreglementare—în special în privinţa funcţionării pieţelor financiare sau a guvernării corporative. Astfel, devine mult mai greu să se identifice conturul unei singure modalităţi coerente de reglementare a UE. O chestiune actuală este cum va fi aplicată şi cum vor fi afectate noile state membre cu economii mai puţin avansate, cu capacităţi administrative şi juridice mai limitate, şi cu preferinţe sociale mai puţin explicite până acum, de această modalitate de reglementare. O altă problemă o constituie fricţiunile dintre reglementările UE şi unele regimuri internaţionale şi parteneri relevanţi.

78

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI Modalitatea distributivă a UE De-a lungul timpului, procesul de elaborare a politicilor UE a fost capturat în mod persistent într-o politică distributivă, respectiv alocarea resurselor unor diferite grupuri, sectoare, regiuni şi ţări, uneori în mod explicit şi deliberat, iar uneori ca produs secundar al politicilor concepute în alt scop. Fondatorii tratatelor au inclus anumite elemente distributive în repertoriul de politici în competenţa Comunităţii. PAC a fost finanţată pe bază colectivă, şi multă vreme a constituit cea mai mare parte a cheltuielilor bugetare ale UE. Fermierii au devenit atât clienţii finanţării europene, cât şi beneficiarii unor preţuri mai ridicate, profitând de un transfer de resurse atât de la contribuabili, cât şi de la consumatori. Expresia "solidaritate financiară" îşi are originea în aceşti primi ani ai CEE. De la începutul anilor '70, s-au depus eforturi pentru elaborarea unei politici comune similare în domeniul pescuitului (capitolul 14). în ambele cazuri, arena europeană a fost utilizată pentru a proteja grupuri sociale marginalizate în economia internă şi necompetitive pe pieţele globale, deşi cu un anumit cost pentru celelalte grupuri sociale. Atunci când s-a ajuns la controverse asupra distribuţiei sarcinilor şi beneficiilor participării la UE, în special după aderarea Marii Britanii în 1973, atenţia s-a concentrat asupra bugetului ca măsură a impactului apartenenţei la UE. După cum arată Laffan şi Lindner în capitolul 8 (şi după cum au arătat mai în detaliu ediţiile anterioare ale acestui volum), factorii decizionali europeni au trebuit să facă nişte alegeri dificile cu privire la stabilirea aranjamentelor financiare, atât în privinţa veniturilor, cât şi a cheltuielilor, care să fie echitabile pentru toate statele membre. Acest aspect continuă să fie un element foarte controversat în UE, fiind acum complicat şi mai mult de aderarea a zece noi state membre mai puţin prospere. Odată cu promovarea pieţei unice la jumătatea anilor '80, dezbaterea cu privire la impactul distributiv al integrării a renăscut, de data aceasta fiind formulată mai explicit în limbajul bogăţiei şi sărăciei relative. în vocabularul factorilor decizionali a fost inclus termenul "coeziune"; acesta conota un angajament de a acorda mai multă atenţie divergenţelor economice şi sociale, precum şi necesităţilor regiunilor şi grupurilor sociale rămase în urmă. Aceasta părea să semnaleze o trecere de la distribuţia aleatoare a resurselor la o redistribuire prin transferuri planificate de resurse. Principalul mecanism de realizare a cheltuielilor a fost reprezentat de "fondurile structurale" (vezi capitolul 9), care a implicat cofinanţarea UE şi naţională a programelor şi proiectelor pentru, pe de o parte, agenţiile responsabile cu formarea profesională şi crearea locurilor de muncă şi, pe de altă parte, autorităţile regionale şi locale. Deşi cea mai mare parte a cheltuielilor a fost concentrată în principalele ţări de "coeziune" — Grecia, Irlanda, Portugalia şi Spania, iar ulterior landurile estice ale Germaniei — anumite programe au fost deschise şi unor beneficiari din celelalte state membre. Astfel, UE a început să poată utiliza stimulente financiare pentru influenţarea evoluţiilor din statele membre. în plus, au fost introduse diverse alte instrumente în domenii precum cercetarea, cu obiective mai curând programatice decât redistributive. Această modalitate distributivă cuprindea: • Comisia ca redactor al programelor, în parteneriat cu autorităţile locale şi regionale sau părţile interesate şi agenţiile sectoriale, utilizând stimulente financiare pentru a atrage atenţia; D statele membre din Consiliu, sub presiunea autorităţilor locale şi regionale sau a altor părţi interesate, convin asupra unui buget cu anumite elemente redistributive; a un PE în care parlamentarii acestuia reprezintă adesea o sursă suplimentară de presiuni politice regionale;

79

HELEN WALLACE Q autorităţile locale şi regionale, care obţin puteri sporite prin angajarea în arena europeană, din 1993 prin Comitetul Regiunilor, o instituţie embrionară care să le reprezinte preocupările, multe dintre acestea cu propriile birouri în Bruxelles; Q o anumită cooptare a altor părţi interesate în procesul de elaborare a politicilor UE; şi D o reorientare a bugetului UE către cheltuirea unor sume destul de ridicate pentru coeziune şi în mod proporţional mai puţin în agricultură. Această deschidere către contacte mai directe între nivelurile european şi subnaţional de guvernare, precum şi politica dezvoltată în jurul acestora, au generat expresia "guvernantă multistratificată" folosită pentru caracterizarea procesului UE în general (Marks 1993). Aceasta se baza pe două elemente esenţiale: în primul rând, guvernele centrale naţionale nu mai puteau monopoliza contactele dintre nivelurile naţional şi UE de elaborare a politicilor; şi, în al doilea rând, acest angajament la nivel european a creat oportunitatea consolidării unui fenomen de regionalizare. Rezultatul a fost că regimurile politice interne ale statelor membre au fost parţial remodelate în urma procesului european de elaborare a politicilor, prin care stimulentele financiare puteau influenţa noile relaţii politice. Perspectiva guvernantei multistratificate a inversat o mare parte a discuţiei cu privire la funcţionarea UE, punând accentul pe politica la faţa locului, nu pe imaginile unei metode comunitare centrate la Bruxelles, şi a unei modalităţi reglementare antreprenoriale. Totuşi, abordarea nu este lipsită de critici. Capitolul 9 sugerează că nu există dovezi care să susţină acest argument, în sensul că activitatea subnaţională nu ar trebui confundată cu impactul acesteia. Se argumentează că guvernele centrale din statele membre au rămas conducătorii negocierilor cu privire la cheltuielile UE. în discuţiile actuale cu privire la viitorul bugetului UE în condiţiile extinderii, modelul distributiv tradiţional este perturbat, punându-se un accent mult mai mare pe poziţiile nete ale statelor membre, cu coaliţii concurente de plătitori neţi, beneficiari istorici şi solicitanţi gălăgioşi din noile state membre (vezi capitolul 8). Aici dezbaterea se referă mai mult la poziţiile ţărilor, nu la redistribuţia regională. O altă problemă este impactul negativ al criteriilor de la Maastricht referitoare la UEM asupra bugetelor publice, care atrag atenţia asupra altor măsuri de politică în defavoarea programelor de cheltuieli. Ideea unei modalităţi distributive a UE concentrată parţial pe o redistribuţie deliberată este contestată şi din alte două motive: o deplasare către ideea bunurilor colective şi presiunile în favoarea cheltuielilor pentru responsabilităţile externe. Două domenii suplimentare de cheltuieli au devenit mai proeminente în ultimii ani. Unul se referă la cheltuielile pentru promovarea inovării, cercetării şi dezvoltării, iar celălalt la măsurile pentru susţinerea politicilor JAI. Programul cadru UE pentru cercetare şi dezvoltare a reprezentat în 2003 circa 4% din bugetul UE, cheltuielile sale fiind concentrate în principal pe priorităţi colective de cercetare, iar nu pe o cotă uniformă din resursele relevante, deşi în mod tradiţional Comisia a fost foarte atentă să distribuie finanţările în mod echilibrat între statele membre. Proeminenţa acestui domeniu a crescut considerabil după ce Consiliul European din martie 2000 a adoptat Strategia Lisabona, destinată să facă Europa "cea mai competitivă şi dinamică economie din lume", inclusiv prin mărirea considerabilă a cheltuielilor de C-D, atât publice, cât şi private. Preocupările cu privire la apatia economiei europene au dobândit relevanţă datorită creşterii economice slabe din ultimii ani, ducând la apeluri mai vocale în favoarea unor investiţii UE mai substanţiale în C-D, indiferent dacă prin mecanismele bugetare tradiţionale ale UE sau prin agenţii europene noi (Sapir et al. 2004). între timp, preocupările legate de securitatea internă şi impactul migraţiei încep să genereze apeluri în favoarea unor cheltuieli, de exemplu, pentru măsuri colective de control al frontierelor (vezi capitolul 18). Aceste tendinţe sugerează că vor exista mai puţine temeiuri pentru utilizarea pe viitor a perspectivei guvernantei multistratificate asupra programelor de cheltuieli ale UE.

80

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI Cealaltă evoluţie bugetară nouă este creşterea puternică a cheltuielilor UE în urma activităţilor sale de politică externă, care (în funcţie de modalitatea de calcul) reprezintă între 8 şi 10 procente din bugetul UE. Iarăşi, putem întrevedea ceva de tipul unui "bun colectiv", şi nu o distribuţie intraUE a costurilor şi beneficiilor. Procedurile asociate acestui domeniu de cheltuieli diferă de cele prevalente în cazul cheltuielilor interne, rolul PE fiind diferit. De aceea, modalitatea distributivă face obiectul unor schimbări interesante, care la rândul lor ar fi modificate dacă se va ajunge la un acord asupra dezvoltării unor mecanisme colective de întărire a politicilor externe şi de securitate europene (vezi capitolul 17).

Coordonarea politicilor
Un contrast vechi în studiul colaborării europene este cel dintre modalităţile descrise mai sus şi ceea ce pe scurt ar putea fi numită "tehnica OCDE". Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică, clubul de la Paris al ţărilor occidentale industrializate, oferă de la începutul anilor '60 un forum în care membrii săi pot evalua şi compara reciproc modalităţile de dezvoltare a politicilor publice. în primii ani de existenţă, Comisia a utilizat această tehnică pentru dezvoltarea unor forme lejere de cooperare şi coordonare în domenii adiacente competenţelor economice de bază ale UE, în ideea construirii unor argumente în favoarea obţinerii unor puteri directe. Astfel, de exemplu, în anii '70 Comisia a promovat consultări sistematice între statele membre asupra problemelor de mediu, iar în final a obţinut prin AUE puteri legislative formale pentru UE. S-au depus eforturi similare pentru dezvoltarea coordonării politicilor macro- şi microeconomice, precum şi în domenii ca cercetarea şi dezvoltarea, sau aspecte ale politicii educaţionale. Coordonarea politicilor era considerată un mecanism de tranziţie de la politicile naţionale la un regim european colectiv. După cum demonstrează capitolul 14, această abordare a fost unul din elementele cheie în eforturile de conservare a stocurilor piscicole. Capitolul 18 oferă un alt exemplu de coordonare a politicilor ca tehnică de realizare a unei practici mai bune în absenţa unor regimuri centralizate. Pentru susţinătorii unei UE puternice, coordonarea politicilor ar putea fi un punct de pornire util, dar în general a fost considerată o opţiune inferioară. Abordarea se bazează mult pe experienţă şi pe acumularea argumentelor tehnice în favoarea dezvoltării unei abordări comune şi a promovării modernizării şi inovării. Caracteristicile acesteia sunt: D Comisia în calitate de creator al unor reţele incluzând experţi sau comunităţi epistemice şi părţi interesate şi/sau societatea civilă; D implicarea unor experţi "independenţi" care să promoveze idei şi tehnici; D convocarea unor grupuri la nivel înalt în Consiliu, pentru activităţi de brainstorming sau deliberative, nu de negociere, deseori concepute pentru a dezvolta diverse forme de presiune colegială; şi a dialog (uneori) cu comitete specializate din PE, ca susţinători ai unor anumite abordări (profitând de mai marea disponibilitate a MPE, spre deosebire de echivaienţii lor naţionali, de a analiza aprofundat anumite politici problematice). Mai recent s-a putut observa că această abordare de coordonare, consolidată de moda contemporană a "benchmarking"-ului şi a comparaţiilor sistematice între politici, este dezvoltată nu ca mecanism tranzitoriu, ci ca o modalitate cu drepturi depline de elaborare a politicilor UE. într-adevăr, unii vor argumenta în mod normativ ( J. Scott şi Trubek 2002) că această evoluţie trebuie înţe81

HELEN WALLACE leasă ca apariţia unor noi forme de guvernantă postmodernă. La pregătirea ediţiei anterioare a acestui volum existau prea puţine lucrări analitice asupra acestei modalităţi, în afara unor comentarii disparate asupra proceselor K6ln, Cardiff şi Luxemburg de coordonare a politicilor. Totuşi, trei factori au dus la accentuarea coordonării politicilor ca tehnică. Unul a fost trecerea la o formă de UEM cu o politică monetară unică, însă doar cu coordonarea politicilor macroeconomice, depunându-se eforturi pentru a trece de la o formă mai slabă de coordonare pre-UEM a politicilor, la forme de coordonare mai intensă şi mai structurată prin orientări generale ale politicilor economice etc. (vezi capitolul 6). Un al doilea impuls a fost furnizat de Strategia Lisabona, adoptată în martie 2000, care a identificat şi ridicat "metoda deschisă de coordonare" (MDC) la rangul de tehnică distinctă, utilizând stimulente "soft" pentru modelarea comportamentului, spre deosebire de metodele "hard", deseori obligatorii din punct de vedere juridic, necesare pentru asigurarea conformităţii. Aceasta urma să fie utilizată în acele domenii socioeconomice (în principal microeconomice) de elaborare a politicilor unde UE nu avea-şi era improbabil să obţină în viitor competenţe delegate substanţiale. Se argumenta că MDC putea fi o modalitate de angajare a guvernelor statelor membre, a părţilor interesate şi a societăţii civile în evaluări comparative repetate, "benchmarking" şi coordonare permanentă ca scopuri în sine (Raportul Sapir 2004; Raportul Kok 2004). Un al treilea factor a fost recunoaşterea variaţiilor dintre ţări în ceea ce priveşte politicile şi performanţele economice, ceea ce a făcut mai greu să se argumenteze în favoarea unor modele uniforme de politică ce ar putea fi aplicabile în întreaga Uniune, mai ales o Uniune care devine şi mai diversă după extindere. Politica ocupării forţei de muncă (vezi capitolul 11) ilustrează foarte bine dezbaterile şi trăsăturile care au propulsat MDC ca tehnică. în acest caz, principalul impact al implicării UE este compararea experienţelor naţionale, locale şi sectoriale în ceea ce priveşte adaptările de pe piaţa forţei de muncă. Obiectivul nu este atât instituirea unui cadru comun unic, cât împărtăşirea experienţelor şi încurajarea difuzării celor mai bune practici. în literatura deja cuprinzătoare cu privire la MDC găsim evaluări extrem de diferite a eficienţei acesteia. Acestea variază de la un scepticism considerabil cu privire la valoarea unei forme atât de laxe de elaborare comună a politicilor, după cum se argumentează în capitolul 11,1a entuziasm cu privire la succesul acesteia — şi potenţialul său viitor — ca mecanism de extindere a influenţei UE în procesele de politică internă ale statelor membre unde rămân obstacole serioase în calea transferului formal al competenţelor către UE. Este greu de ales între aceste evaluări concurente, mai ales ţinând cont de fundalul unei economii europene inactive, unde cauzalitatea şi rezultatele sunt foarte greu de stabilit, şi unde unele dintre schimbările urmărite sunt de comportament social, în speranţa ameliorării performanţelor economice. Şi în acest caz extinderea produce dificultăţi, deoarece eterogenitatea pe care o adaugă gamei de comparaţii şi indicatorilor reformelor socioeconomice face noţiunea unor modele europene de elaborare a politicilor foarte implauzibilă - şi poate inadecvată. O complicaţie a acestor tehnici de coordonare a politicilor este că dispersează responsabilităţile politice între actorii relevanţi, făcând mai dificilă stabilirea responsabilităţii politice.

Transguvernamentalismul intensiv
De-a lungul istoriei UE, au existat exemple de cooperare în domeniul politicilor care au depins în principal de interacţiunea dintre factorii decizionali naţionali, cu o implicare relativ redusă a instituţiilor UE. Acesta a fost cazul mai ales în domenii care abordează chestiuni sensibile privind suveranitatea naţională şi care nu sunt incluse în competenţele de bază ale Uniunii, de creare şi reglementare a pieţelor. în general, această cooperare a fost descrisă ca "interguvernamenta-

82

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI lism"— atât de practicieni, cât şi de comentatori. De obicei a fost considerată o formă mai slabă şi mult mai puţin constrângătoare de elaborare a politicilor. La începutul anilor '60, generalul de Gaulle a avut un rol cheie în promovarea controversatelor planuri Fouchet, care urmăreau să treacă domenii delicate de cooperare dinspre CEE către un cadru în mod esenţial interguvernamental. Guvernele susţinătoare ale integrării s-au opus cu tărie acestor planuri. Totuşi, la începutul anilor '70 cooperarea s-a dezvoltat, mai ales în două domenii - politica monetară şi cea externă - în general în afara cadrului instituţional al UE. în ambele domenii şefii de stat şi de guvern erau actori importanţi, deseori preferinţele lor dezvoltându-se în grupări mai mici ce nu includeau toţi membrii UE. în anumite momente, cooperarea franco-germană a fost un important catalizator al evoluţiei politicilor. în anii '80, şi chiar mai mult în anii '90, unele state membre ale UE au ales să dezvolte o cooperare în afara cadrului UE, stabilind o graniţă externă comună cu frontiere interne liberalizate, prin Acordurile Schengen, excluzând în mod deliberat unii parteneri UE de la regimul iniţial. Totuşi, termenul "interguvernamental" nu reflectă cu adevărat caracterul acestei modalităţi de elaborare a politicilor în UE. Acesta aminteşte prea mult de cooperarea dintre guverne în multe alte organizaţii internaţionale, unde intensitatea cooperării este destul de limitată. De aceea, preferăm termenul "transguvernamental", pentru a sugera intensitatea mai mare şi structurarea mai densă a unora dintre exemplele noastre, unde guvernele membre ale UE s-au pregătit în mod cumulativ în direcţia unui angajament propriu şi a unei discipline destul de extensive, dar au considerat ansamblul cadrului instituţional al UE inadecvat sau inacceptabil, sau încă imatur pentru a fi adoptat. Transguvernamentalismul intensiv este caracterizat prin: D implicarea activă a Consiliului European în stabilirea orientării de ansamblu a politicilor; D predominanţa Consiliului de Miniştri (sau a unui forum echivalent de miniştri naţionali) în consolidarea cooperării; D rolul limitat sau marginal al Comisiei; • excluderea PE şi a CEJ; • implicarea unui grup distinct de factori decizionali naţionali cheie; D adoptarea unor aranjamente speciale pentru gestionarea cooperării, în special Secretariatul Consiliului; D opacitatea procesului faţă de parlamentele naţionale şi cetăţeni; dar şi D capacitatea ocazională de a furniza o politică comună substanţială. Am putea fi tentaţi să considerăm că acest transguvernamentalism intensiv este doar o formă slabă de cooperare. Totuşi, doi factori pun la îndoială această concluzie. în primul rând, este modalitatea preferată de elaborare a politicilor şi în alte regimuri europene puternice. NATO este un exemplu evident; Agenţia Spaţială Europeană este altul, foarte diferit. în ambele cazuri, a fost realizată o colaborare destul de extinsă şi durabilă, chiar dacă cu unele limitări evidente. în al doilea rând, în cadrul UE această modalitate a fost în fapt un vehicul de elaborare a unei cooperări extensive şi cumulative, incluzând treptat elementele unui tratat, această cooperare fiind însă una construită în afara celor mai multe instituţii ale UE. în cazul UEM (capitolul 6), începând din anii '60, miniştrii de finanţe şi înalţii funcţionari naţionali, precum şi conducătorii băncilor centrale, au realizat o cooperare cu o intensitate durabilă şi structurare densă, astfel încât ideea gestionării unei monede unice a devenit fezabilă, iar apoi acceptabilă.

83

HELEN WALLACE Destul de interesant, evoluţia UEM s-a bifurcat apoi între, pe de o parte, o puternică delegare către un regim colectiv, pentru politica monetară, BCE fiind agentul colectiv (metoda comunitară), şi, pe de altă parte, procese de coordonare a politicilor. Astfel, o perioadă de transguvernamentalism intensiv poate duce la o trecere de la o modalitate de elaborare a politicilor la alta. Totuşi, controversele din toamna anului 2003 cu privire la aplicarea constrângerilor Pactului de Stabilitate şi Creştere asupra statelor membre care l-au încălcat ilustrează rezistenţa faţă de un regim colectiv, în special din partea statelor membre mai mari. în sfera politicii externe (capitolul 17) prima cooperare politică europeană (CPE) datează din 1970, fiind urmată de PESC în 1993. Iniţial, cooperarea în domeniul apărării a rămas în două cadre separate, NATO şi Uniunea Europei Occidentale (UEO), existând o concurenţă clară între acestea. Totuşi, din 1998 aceste cadre s-au apropiat treptat, modalitatea NATO de cooperare stabilind mulţi dintre parametrii prin care apărarea este introdusă în contextul UE. Din multe motive, domeniul PESC continuă să ilustreze diferenţele dintre statele membre cu privire la preferinţele şi capacităţile lor de politică, diferenţe accentuate de controverse puternice, în special în ceea ce priveşte intervenţia în Irak din 2003. De asemenea, aceste diferenţe au apărut şi în cursul dezbaterilor privind reforma tratatelor UE în 2002-2004, când una din chestiunile cheie a fost dacă şi cum să se amelioreze capacităţile instituţionale colective ale UE de a extinde PESC şi capacitatea de apărare colectivă aferentă. Totuşi, destul de interesant, făcând abstracţie de controversele privind intervenţia din Irak şi reforma tratatului, procesul transguvernamentalismului intensiv s-a dovedit mai solid şi mai puţin voluntarist decât părea la prima vedere. în practică, există mai multă, nu mai puţină cooperare între guvernele UE într-o serie de chestiuni de politică externă şi de apărare, atât la nivel practic, cât şi la nivel discursiv. Evoluţia statului major comun al UE şi decizia de la începutul anului 2004 de a institui o Agenţie Europeană de Apărare sunt exemple interesante de transguvernamentalism cumulativ, care coexistă cu controversele prelungite asupra trecerii de la transguvernamentalism la "comunitarizare". în JAI (capitolul 18) s-au unit două procese transguvernamentale. Pe de o parte, consultările informale, atât bilaterale, cât şi multilaterale, au creat reflexe de cooperare transguvernamentală din ce în ce mai vii, încă de la începutul anilor '70. Pe de altă parte, a fost construit un cadru separat, cu instituţii ad hoc mai laxe, prin Acordurile Schengen, la început în mod intenţionat separat de UE, fiind apoi incorporat în UE prin Tratatul de la Amsterdam. în plus, evenimentele—atât creşterea fluxurilor migratorii, cât şi ameninţarea terorismului şi a criminalităţii transfrontaliere— au accentuat cererea de cooperare. Pe de o parte, aceste procese diferite de cooperare converg în prezent, incluzând transferul din ianuarie 2005 a anumitor chestiuni JAI către o formă de metodă comunitară; dar, pe de altă parte, persistă un amestec de diferite modalităţi de elaborare a politicilor în care transguvernamentalismul continuă să fie o caracteristică pregnantă. Aceste trei domenii au fost printre cele mai dinamice arii de dezvoltare a politicilor UE la sfârşitul anilor '90 şi la începutul anilor 2000. în fiecare caz, cadrul UE a devenit mai larg acceptat, dar aranjamentele instituţionale detaliate sunt atipice. în cazul UEM, pe de o parte, o Bancă Centrală Europeană, o reţea de bănci naţionale şi un privilegiat Comitet Economic şi Financiar al funcţionarilor naţionali din domeniul finanţelor au stabilit o variantă a metodei comunitare, în timp ce, pe de altă parte, în ceea ce priveşte politica macroeconomică, predomină tehnicile de coordonare a politicilor, cu elemente persistente de transguvernamentalism şi supravegherea Consiliului European. Centrul politicii externe şi de apărare este Consiliul European, flancat de miniştri şi funcţionari din domeniul apărării şi externelor, colaborând cu un secretariat situat până acum în Consiliul de Miniştri (nu în Comisie), şi consultări substanţiale între capitalele naţionale. în cazul JAI, politicile sunt elaborate de ministerele naţionale şi agenţiile executive relevante, cu un nou secretariat în Consiliu, o mult mai mare implicare a Comisiei, câteva agenţii comune, precum

84

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI Europol, unele acorduri juridice fiind bazate pe convenţii, în timp ce altele se întemeiază pe dreptul european clasic. Aceste trei cazuri sugerează posibilitatea desfăşurării în prezent a unei importante schimbări sistemice în cadrul procesului de elaborare a politicilor UE. Statele membre ale UE atribuie noi domenii sensibile de politică publică unor regimuri colective sau comune, utilizând însă formate instituţionale asupra cărora păstrează un control considerabil. Aceste regimuri au instituţii mai laxe, deşi aranjamentele UEM au mers cel mai departe în consolidarea aranjamentelor instituţionale. Totuşi, aceste instituţii par uneori capabile să elaboreze politici solide, sau cel puţin să fie orientate în direcţia creării capacităţii de a furniza o politică solidă. De aceea, după cum se poate vedea, UE funcţionează printr-o varietate de diferite metode, cu tipuri diferite de practică instituţională, în plus, acestea schimbându-se în timp. Aceste metode au evoluat în mod organic, şi continuă să evolueze ca răspuns la factorii interni şi externi, atât procedurali, cât şi funcţionali. Aceste cinci modalităţi de elaborare a politicilor oferă o tipologie—un set de tipuri ideale — pentru explorarea modelelor schimbătoare de elaborare a politicilor UE. Studiile de caz ar trebui citite în lumina acestor trăsături evolutive şi experimentale ale elaborării politicilor UE, oferind exemple cu privire la succesele şi eşecurile politicilor, cu privire la inovaţii şi atrofieri.

Lecturi suplimentare
Există o literatură bogată cu privire la instituţiile UE şi dezvoltarea acestora. Peterson şi Bomberg (1999) oferă o analiză dinamică, precum şi ilustrări detaliate ale tipurilor de politici, în timp ce Peterson şi Shackleton (2000) furnizează o prezentare actualizată. Scharpf (1999) oferă o perspectivă excelentă şi critică, legând procesele naţionale şi cele europene. Hix (2005) subliniază politica procesului. Nugent (2002) oferă un catalog complet al instituţiilor UE, în timp ce Dinan (2004) le pune într-un context istoric. Printre numeroasele studii asupra Comisiei, Edwards şi Spence (1997) şi Page (1997) oferă explicaţii şi perspective valoroase. Pentru Consiliu şi Consiliul European, vezi HayesRenshaw şi Wallace (1997, 2005) şi Westlake şi Galloway (2005). Jacobs, Corbett şi Shackleton (2000) furnizează o descriere cuprinzătoare a Parlamentului European. CEJ şi sistemul juridic european sunt acoperite de Dehousse (1998) şi Mattli şi Slaughter (1998b). în privinţa dimensiunii naţionale, vezi Maurer şi Wessels (2003); Cowles, Caporaso şi Risse (2001) şi Bulmer şi Lequesne (2005). Aceste texte academice ar trebui suplimentate de surse primare, inclusiv materialele cuprinzătoare disponibile pe paginile de internet ale instituţiilor UE, pentru care punctul de acces este www.europa.eu.int. Bulmer, S., şi Lequesne, C. (2005) (coord.), Member States and the European Union (Oxford: Oxford University Press). Cowles, M. G., Caporaso, J. A., şi Risse, T. (2001) (coord.), Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change (Ithaca: Corneli University Press). Dehousse, R. (1998), The European Court of Justice (Londra: Macmillan). Dinan, D. (2004), Europe Recast: A History of European Union (Londra: Palgrave Macmillan). Edwards, G„ şi Spence, D. (1997) (coord.), The European Commission, ediţia a doua (Londra: Longman).

85

HELEN WALLACE

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI Nugent, N. (2002), The Government and Politics of the European Union, ediţia a cincea (Londra: Palgrave Macmillan). Page, E. (1997), People who Run Europe (Oxford: Clarendon Press). Peterson, J., şi Bomberg, E. (1999), DecisionMaking in the European Union (Londra: Macmillan). şi Shackleton, M. (2002) (coord.), The Institutions of the European Union ediţia a doua (Oxford: Oxford University Press). - (2005) (coord.), The Institutions of the şiEuropean Union, ediţia a doua (Oxford: Oxford University Press), în curs de publicare. Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic? (Oxford: Oxford University Press). Westlake, M. şi Galloway, D. (2005) (coord.), The Council of the European Union, ediţia a treia (Londra: John Harper).

Hayes-Renshaw, R, şi Wallace, H. (1997), The Council of Ministers (Londra: Macmillan). şi (2005), The Council of Ministers, ediţia a doua (Londra: Palgrave Macmillan), în curs de publicare. Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, ediţia a doua (Londra: Palgrave Macmillan). Jacobs, R, Corbett, R., şi Shackleton, M. (2000), The European Parliament, ediţia a treia (Londra: JohnHarper). Mattli, W., şi Slaughter, A.-M. (1998b), 'The ECJ, Governments, and Legal Integration in the EU', International Organization, 52/1:177-210. Maurer A., şi Wessels, W. (2003) (coord.), Fifteen into One? The European Union and its Member States (Manchester: Manchester University Press).

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful