P. 1
Manual_Gestão_Autarquica

Manual_Gestão_Autarquica

|Views: 188|Likes:
Published by Patricia Picoto

More info:

Published by: Patricia Picoto on Dec 01, 2010
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

09/22/2011

pdf

text

original

99-MR.

1l-66 En 5

---

-

-

-

II

II

II

III

II

II

II

II

II

Ficha Tecnica

Edi~ao: CIDEC

Coleccao: Recursos Didacticos para a Formacao em Gestae Titulo: Manual Pratico de Gestae Autarquica

Autores: Margarida Souza Lobo, Fernanda Paula Oliveira, Ant6nio Balsas, Jorge Carvalho, Jose Antunes Ferreira, Fernando Nunes da Silva, Vera Aroeira Gonc;alves, Vanda Calado Lopes, Maria do Rosario Partidario e Sofia Antunes

Design e Pagina~ao: Creative Family

concepcao do Software: Virtus, Tecnologias de lnforrnacao Fotolito e lmpressao: Ligrate

Tiragem: 1000 exemplares

lis boa, 1a edi~ao, 2000

Deposito Legal: 154744100

II

II

II

II

ClDEC. Centro Interdisciplinar de Estudos Econornlcos Palacio Pancas Palha

Travessa do Recolhimento Lazaro l.eitao, 1 1149-044 LlSBOA

www.cidec.pt

formacao@cidec.pt

II

NOTA DE ABERTURA

o presente manual, elaborado por uma equipa de colaboradores do Cider; faz parte de um projecto mars alargado de concepcao de Recursos Didacticos para a Pormacao em Gestao. Com este projecto pretendeu 0 Cidec elaborar um conjunto de produtos que abra ngessem as diversas areas em que desenvolve a sua actividade de formacao: Economia, Gestao Empresarial, nas suas diversas componentes, Recursos Humanos, Gestao Autarquica e Novas Tecnologias de mforrnacao.

o desenvolvimento de materiais didacticos adaptados a realidade portuguesa, principalmente quando os mesmos incluem uma vertente de auto-aprendizagem auxiliada par meres inforrnaticos. e, sem duvida, uma area onde existem ainda fortes lacunas em Portugal. No sentido de ajudar a contribuir para que tal situacao possa ser minimizada, este projecto foi desenvolvido numa 6ptica de Ensino Assistido por (omputador. Assim, cada manual, com excepcao da «Colectanea de Textos de Recursos Hurnanos», e acompanhado por um CD Rom que inelui 0 texto base, um qlossano indexado, um coniunto de exercicios para resolucao pelo proprio leitor e com correccao autornatica e uma bibliografia bi-etapica, onde para alern das obras referenciadas no texto, aparecem atraves de um sistema de janelas outras obras dos mesmos autores. Para os formadores que pretendam utilizar os manuais nas suas sessoes de formacao sera ainda disponibilizado um conjunto de acetatos.

Este projecto contemplou ainda a realizacao de um conjunto de jogos de qestao desenvolvidos com apoio intormatico e que serao. estamos certos, de extrema utiildade para a anirnacao de sess6es de formacao nas respectivas areas.

No seu todo, cada um dos manuais apresenta-se assim como um instrumento pedag6gico, simultaneamente inovador e facilitador da transfersnda de conhecimentos. Esperamos que eles contnbuam para 0 envolvimento dos formandos e que os motivem quer para a aquisicao de novos conhecimentos, quer, atraves dos joqos de qestao, para 0 desenvolvi mento das suas capacidades de analise de situacoes e tomada de decisoes.

Esta coteccao tem como destinatarios nao so os participantes em accoes de formacao, mas tarnbern, pel a forma como foi concebida, todos aqueles que, nao sendo especialistas nas diversas tematicas. ten ham como objective uma primeira farniliarizacao com as areas abordadas numa perspecnva de auto-formacao.

A realizacao de um projecto desta envergadura, composto por onze produtos didactkos e par cinco joqos de qestao, exige tempo e investirnentos significativos, quer por parte dos autores, quer por parte das orqanizacoes que apostam no desenvalvimento de produtos oioactkos multimedia.

Esta coleccao, de que este manual e apenas um exemplo, insere-se na polttica de edic:;ao iniciada pelo (idec em 1994 e e. uma vez mais, reflexo da atencao que a institulcao dedica a problernatica da formacao profissional em Portugal.

Uma ultima palavra e devida, sem duvida, as individualidades e entidades que tornaram posslvel a producao e edicao desta Coleccao. nomeadamente 0 Programa Pessoa, atraves da linha de acc;ao Metodos e Recursos Didacticos financiada pela Uniao Europeia, e em particular ao seu Gestor, Dr. Jose Realinho de Matos.

Para finalizar, resta-nos agradecer antecipadamente quaisquer cornentarios que queiram fazer a presente coleccao, na certeza de que todas as suqestoes serao bem-vindas.

o CIDEC

COLECc:;AO: Recursos Didacticos para a Formar;ao em Gestao

Manuais Editados em 1999

• Guia Pratlco para Empreendedores

- Criar uma Pequena Empresa

• Manual Pratico de Direito das Empresas

• Manual Pratico de Gestae Industrial

• Manual Pratico de Marketing

• Manual Pratico de Gestae Financeira

• Colectanea de Textos de Recursos H umanos

Manuais Editados em 2000

• Econornia e Gestae da lnovacao

• Marketing e Formacao

• Metodos Quantitativos de Apoio a Demao

• Tecnicas de Cornunicacao e Neqociacao

• Gestao Autarqulca

JOg05 Editados em 1999

• Gestao Estrateqica

JOg05 Edltados em 2000

• Marketing

• Gestae da Forca de Vendas

• Gestae Industrial

• Publici dade

Professora associada da Faculdade de Ciencias Sociais e Humanas da UNL.

Arquitecta pela ESBAL, Mestre em Planeamento Regional e Urbano pela Universidade de Reading, Doutorada em Planeamento Urbanistico pela Faculdade de Arquitectura da UTL.

Consultora da UNESCO.

Exerceu diversos cargos na Adrninistracao Publica no dominic do Urbanismo e do Ordenamento do Territ6rio Autora de "Pianos de Urban izacao - A Epoca de Duarte Pacheco" , FAUP IDGOT ,1994.

Margarida de Souza Lobo

Assistente da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.

Mestre em Ciencias Juridico Poifticas, tendo defendido a tese "As Medidas Preventivas dos Pianos Municipais de Ordenamento do Ierritorio" e esta a preparar tese de Doutoramento na area do Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territ6rio.

Lecciona no curso Pos-Graduacao em Direito do Ordenamento do Urbanismo e do Ambiente da Faculdade de Direito de Coimbra e no Centro de Estudos e Formacao Autarqulca.

Fez parte do grupo de trabalho que elaborou 0 Decreto-Lei n.? 380/99, de 22 de Setembro que fixa 0 Regime Juridico dos Instrumentos de Gestae Territorial.

Tem varies trabalhos publicados nos dominios do Direito do Urbarusrno e do Direito Administrativo.

Fernanda Paula Marques de Oliveira

Assessor principal da Direccao-Geral das Autarquias Locais.

Licenciado em Econornia pelo ISE tem ocupado numerosos cargos na Adrninistracao Publica:

Adjunto do Secretario de Estado da Adrninistracao Local e Ordenamento do Ierritorio (de1985 a 1987), Director de Services de Financ;;as Locais (de 1987 a 1988), Subdirector-Geral da Direccao-Geral da Administracao Autarquica (de 1988 a 1996), Vice-presidente da CCR de Lisboa e Vale do Tejo I(de 1996 a 1999), Assessor do Secreta rio de Estado da Administracao Local e Ordenamento do Territ6rio (1999). Participou na elaboracao de numerosos relat6rios e publicacoes:

"Manual de Acesso ao FEDER", DGDR, 1987 (co-autor), "Manual do Financiamento Autarquico e de Engen haria Financeira" I DGAA, 1995 (coordenador e co-autor).

Coordenador ao longo de varies anos dos relat6rios anuais "Financ;as Locals". "Indicadores Municipais", "Finances Municipais".

Formador na area da adrnlnistracao autarquica.

Antonio de Jesus Mendes Balsas

Professor convidado do Departamento de Ambiente e Ordenamento da Universidade de Aveiro. l.kenciado em Engenhana Civil pelo 1ST, com Pos-Graduacao em Planeamento Regional e Urbano, UTL. Tem desenvolvido uma actividade diversificada com urbanista.

Director do Departamento de Adrninistracao Urbanfstica da Camara Municipal de Evora (desde 1980 a 1989) de qual e actualmente assessor/urbanists e responsavel pelo Plano de Urbanizacao e pelo "Regulamento para a Justa Reparticao de Beneftcios e Encargos".

Foi assessor/urbanista das Camara de Sesimbra e Coimbra e colaborador das Cameras da Figueira da Foz e Aveiro. Autor de "Evora AdminlStrac;ao Urbanistica" e "Urbanfsmo Coimbra Anos 90".

Jorge Carvalho

Professor auxiliar do Instituto Supeiro Tecnico, e membro investiqador do CESUR (Centro de Sistemas Urbanos e Regionais) da UTL.

Director-Geral da empresa de consultoria CISED.

Jose Antunes Ferreira

Professor Associado do 1ST. Investigador do CESUR (Centro de Sistemas Urbanos e Regionais do 1ST). Docente de disciplines nas areas do urbanismo e dos transportes nas licenciaturas em Engenharia Civil e em Engenharia do Territorio.

Docente nos mestrados em Planeamento Regional e Urbano, da Universidade Tecnica de Lisboa, em Transportes, do lnstituto Superior Tecnico e em Planeamento e Desenho Urbano da Universidade do Porto. Assessor das Carnaras Municlpais de Almada, Evora, Sines e Vendas Novas.

Fernando Nunes da Silva

Engenheira do Territ6rio, Investigadora do CESUR (Centro de Sistemas Urbanos e Regionais do 1ST), no Grupode Dinarnicas Espaciais e do Ambiente.

Vera Aroeira Gonc;alves

Engenheira do Territorio. Investigadora do CESUR (Centro de Sistemas Urbanos e Reqionais do 1ST), no Grupode Dlnarnicas Espaciais e do Ambiente.

Vanda Cal ado Lopes

Especialista na Ilgac;ao entre a Avaliacao do Impacte Ambiental (AlA). Licenciada em Engenharia do Ambiente pela UNL, Mestre em Planeamento Regional e Urbano pela UTL e Doutora pela Universidade de Aberdeen, Escocia, em avaliacao ambiental de politicas e pianos, normalmente designada como Avaliacao Ambiental Estrateqica.

Docente universitar!a desde 1982, sen do actualmente Professora Auxiliar da Universidade Nova de Lisboa. Tem estado envolvida em diversos projectos de investiqacao europeus na area da AlA e da Avaliacao Ambiental Estrateqica.

Consultora do Governo e da Adrninistracao portuguesa de Administracoes estrangeiras (Canada, Japao, Brasil e Mocarnbique) e de Organ izacoes Internacionais (U niao Europeia, Organ izacao Mundial do Iurismo, e Programa das Nacoes Unidas para 0 Ambiente.

Directora Executiva do CEPGA - Centro de Estudos de Planeamento e Gestae do Ambiente, (de 1999 a 2000) Directora de Ambiente e Qualidade da Green Globe (desde 1999 a 2000)

Presidente da Associacao Internacional de Avaliacao de Impactes (desde 1997 a 1998).

Integra os conselhos editoriais das revistas "Impact Assessment and Project Appraisal" e "Environmental Impact Assessment Review".

Maria do Rosario Partidario

Licenciada em Engenharia do Ambiente, pela Faculdade de C iencias e Tecnologia, UNL. Colaboradora de ECOSSISTEMA, Consultores em Engenharia do Ambiente, Lda

Sofia Antunes

in dice

Capitulo 1

A Evolur,;ao da Gestao Autarquica

1 Poder Local

2 Regime Financeiro

3 A Estruturacao do Sistema de Planeamento 3.1 (idade Oitocentista

3.2 Decadas de trinta e quarenta 3.3 Os anos oncuenta e sessenta 3.4 Decades de setenta e oitenta 3.5 Os anos noventa

4 Lei de Bases do Ordenamento do Territ6rio

e do Urbanisrno 21

4.1 Princtpios Gerais da Politica do

Ordenamento do Territ6no e do Urbanisrno 22 4.2 Objectives do Ordenamento do Territ6rio

e do Urbanismo 23

5 Sistema de Gestae Territorial 24

5.1 Instrumentos de Gestae Territorial 24.

5.2 vinculacao Jurldica 25

5.2 lnforrnacao e Participacao da Populacao

e Garantias dos Particulares 25

6 Sistema de Gestae Territorial do Municipio 6.1 Sistemas de Execu~ao de Pianos

e Operacoes Urbanlsticas 26

6.2 Instrumentos de Execucao do Plano 26

6.3 Perequacao Compensatoria 27

6.3.1 indice Medio de Utlliza~ao 27

6.3.2 Area de Cecenda Media 27

6.3.3 Reparticao dos Custos da Urbanizacao 28

6.4 lndernnizacao 28

Capitulo 2

Competencies, Meios Juridicos e Adrninistrativos

1 Os Municfpios como Administracao Publica 33

1.1 A Orqanizacao Admmistrativa Portuguesa 33

1.2 Adrnirustracao Aut6noma 35

1.2.1 Nor;ao e Caracteristicas 35

1.2.2 Modal idades de Adrnirustracao Aut6noma

1.2.3 Dimensoes de Autonomia da Admlnistrac;ao Aut6noma

1.3 A Adrrunistracao Aut6noma Territorial: as Autarquias Locals

1.4 A Administracao Municipal como Forma de Descentraliza~ao Administrativa

2 Atribuic;6es e Competencies Municipais 40

2.1 Distincao entre Atribuicoes e Cornpetendas 40

13

15 16 17 17 18 19 19 20

25

31

36

38

39

39

2.2 Da Cornpetencia em Especial 41

2.3 As Atribuicoes e Competencies Municipals:

As Leis n° 159/99, de 14 de Setembro

e nO 169/99, de 18 de Setembro 42

2.3.1 Atribuicoes Municipais 42

2.3.2 Cornpetencias dos Orgaos Municipais 43

3 A Tutela do Estado sobre as Autarquias Locais 43 3.1 0 Regime Constitucional da Tutela

do Estado sobre as Autarquias Locals 43

3.2 0 Regime Legal da Tutela do Estado

sobre as Autarquias Locais 45

4 A Actividade Juridica das Autarquias Locais 46

4.1 NoC;ao de Adividade Administrativa (Juridica) 46

4.2 Regulamentos Municipals 46

4.3 Aetas Administrativas 52

4.3.1 Noc;ao Doutrinal de Acto Administrativo 53 4.3.2 0 Conceito de Acto Adrninistratlvo

no C6digo de Procedimento

Adrninistrativo 55

4.3.3 Os Actas Administrativos dos Orqaos

Municipais 56

4.4 Contratos Adrninistrativos 57

4.4.1 NoC;ao e Regime 53

4.4.2 0 Procedimento Administrative

Pre-Contratual 59

5 A Actividade Nao Juridica das Autarquias Locals:

As Operacoes Materiais 60

Capitulo 3

Financiamento Autarquico 63

1 lntrooucao a Problernatica do Financiamento Local 65 2 Vectbres Estruturantes do Financiamento Local 73

2.1 0 Financiamento Local no Texto

Constitucional 73

2.2 Recursos Financeiros das Autarquias Locals

Previstos na CEAL 74

3 0 Regime das Flnan~as l.ocais 75

3.1 Evolucao Historica 75

3.2 Nocao de Autonomia Financeira

e de "Restn<;ao Orc;amental" 78

3.3 Analise da Lei de Financas Locais 78

3.4 Os Recursos Financeiros dos Murudpios 88

3.5 Os Recursos Financeiros das Freguesias 90

Capitulo 4

Sistema de Planeamento Municipal 95

1 Planeamento, uma Defin'lc;ao 97

2 Objectives do Municipio

97

indice
2.1 Os Objectivos da Actividade Municipal 97 2 A Definicao do Objecto. a Gestae do Risco
2.2 Ordenamento do Territ6rio e Coristrucao e os Tipos de Empreitadas 133
de Infraestruturas 99 3 Tipos de Procedimentos 136
2.3 Dinamizacao das Actividades Econ6mlcas 100
2.4 Dinamizacao Socio/Educativo/Cultural 100 4 Orqanizacao dos Processos do Concurso 138
2. 5 Ac~ao Social 100 4.1 Concurso Publico 138
2.6 Protecc.;ao Civil 101 4.2 Concurso Limitado com Publicacao de
2.7 Gestae e Conservacao de Infraestruturas e Anuncio 146
Equipamentos 101 4.3 Concurso Limitado sem Publicacao de
3 Meios Pr6prios do Municipio 102 AnunCio 148
4.4 Concurso por Negoclac.;ao 148
3.1 Os Meios Proprios do MunicipIo 102 4.5 Ajuste Directo 149
3.2 Participac.;ao nos Impostos do Estado 102
3.3 Contribuicao Autarquica e Sisa 103 5 Avaliacao de Propostas 149
3.4 Taxas por Licenc;as Urbanfsticas e Tarifas 103 5.1 Concursos Publlcos 149
3.5 Cooperacao Tecnico-Financeira 104 5.2 Concurso l.irnitado com Publicacao de
3.6 Ernprestirnos 104 Anuncio 150
3.7 "Teoria Orqanizativa da Burocracla" 104 5 3 Concurso Lirnitado sem Publicacao de
3.8 "Teoria Sistemica da Administracao" 105 Anuncio 151
3.9 Autonomia Organizativa dos Municipios 105 5.4 Concurso por Negocia~ao 151
3.10 Services Tecnicos 107 6 Celebracao do Contrato 152
311 Dlficuldades da "Departamsntalizacao" 108
3.12 Meios Humanos/Organizacionais 108 7 Consiqnacao 152
4 Processo de Planeamento Municipal 109 8 Controlo e Monitorizacao 153
5 Pianos Municipais 110 9 Recepc.;ao Provis6ria 157
5.1 A Abranqencia dos Pianos 110
5.2 Plano Estrategico de Cidade 111 10 Liouidacao da Empreitada 158
5.3 Pianos Munlcipais de Ordenamento 11 Recep~ao Definitiva 158
do Territ6rio (PMOTs) 112
5.3.1 Plano Director Municipal (PDM) 112
5.3.2 Plano de Urbanizacao 114 Capitulo 6
5.3.3 Plano de Pormenor 115 Trans~ortes 161
5.4 Plano de Actividades 116 1 lntroducao 163
5.4.1 Plano de Actividades
e Orc;amento Anual 116 2 Atribuicoes e Competencies dos Municipios
5.4.2 Prestacao de Contas 120 e das Freguesias em Materia de Transportes
5.4.3 lnvantario de Meios 120 e Rede Viana 163
5.4.4 Contabilidade de Custos 120 2.1 Lei n° 159/99 de 14 de Setembro 164
6 Politicas 121 2.2 Lei n° 169/99 de 18 de Setembro 165
6.1 Animacao Socio-C ultural 122 3 Gestae da Circulacao 165
6.1.1 Equiparnentos 122 3 1 Plano Rodoviario Nacional -
6.1.2 Dinamizacao das Actividades 122 Decreto Lei n° 222/98 de 17 de Julho 166
6.2 Infraestruturas Urbanfsticas 123 3.2 Hierarquia da Rede Viaria
7 Participacao dos Diversos Agentes 126 nos Espac;os Urbanos 167
3.3 Capacidade de uma Via 168
Capitulo 5 3.3.1 Capacidade 168
Organizac;ao e Controlo de Empreitadas 131 3.3.2 Calculo da Capacidade de uma Via 168
3.3.3 Factor de Ponta Horaria 169
1 lntroducao 133 3.4 Nfveis de Servic;o 169 10 • Manual Pnitico de Gestao Autarquica • CIDEC 2000

indice

4 Estacionamento 170

4.1 Definic;;ao dos Diferentes Tipos

de Utllizadores 170

4.1.1 Caracteristicas dos Utilizadores 171

4.1.2 Distancias Adrrussfveis por

Categoria de Utilizador 171

4.2 Indices de Necessidades de Estacionamento 171 4.2.1 Normas para Determinac;;ao de

Limites Minimos de Estacionarnento 172

4.2.2 Procura de Estacionamento 173

4.2.3 Oferta de Estarionarnento 174

4.3 Dlmensionamento de Lugares

de Estacionamento 175

4.3.1 Estacionamento Longitudinal 175

4.3.2 Estacionarnento Obliquo 175

4.3.3 Definicao de Esquemas de

Parqueamento 176

5 Transportes Colectivos Urbanos 177

5.1 Regulamento de Transportes Automoveis 177

5.2 Lei de Bases dos Transportes Terrestres 179

5.3 Concertos e Definicoes 181

5.4 Hierarquia dos Sistemas

de Transportes Colectivos 182

5.5 Tipologias de Carreiras Urbanas 182

5.6 Capacidade dos varios Modos de Transporte 183 5.7 As Necessidades de Espac;;o 183

5.7.1 Corredores reservados

aos Transportes Colectivos 183

5.7.2 Dimensionamento de Paragens 184

5.7.3 Raios de Curvatura em Transportes

Colectivos 186

5.8 Cakulo da Capaddade de uma Linha 188

6 Peoes 189

6.1 Concertos e Deflnl<;6es 189

6.2 Caractertsticas do Modo Pedonal 190

6.2.1 Velocidade de Circulacao 190

6.3 Niveis de Service

6.4 Dimensionamento de Passeios 192

6.4.1 Largura Utll dos Passeios 192

6.4.2 Largura Bruta dos Passeios 193

6.4.3 Factores que Reduzem

a Largura Util dos Passeios 193

6.4.4 Exemplos 193

6.5 Dimensionamento dos Atravessamentos

Pedonais 195

6.5.1 Solucoes sem Atribuicao

de Priori dade aos Peoes 196

6.5.2 Soluc;;oes com Atriouicao

de Prioridade aos Peoes 196

6.5.3 Pararretros de Avaliac;;ao da Solucao

a Adoptar 196

6.5.4 Avalla~ao do Tipo de Atravessamento

a Implementar 197

6.6 Aspectos Importantes a Considerar 197

6.7 Tipologias das Zonas Pedonais 198

6.7.1 Vias Pedonais 1 98

6.7.2 Espacos Pedonais 198

Capitulo 7

Gestao do Ambiente 201

1 tntroducao 203

2 Gestae Ambientallntegrada 204

2.1 tntroducao 204

2.2 0 que e a Gestae Ambientallntegrada 204

2.3 Instrumentos Ambientais em Processos

de Gestae 207

3 Instrumentos de Gestae do Ambiente 210

3.1 Instrumentos de Poiitica 210

3.2 Instrumentos de Ordenamento

do Territ6rio 213

3.3 Instrumentos de Avaliacao Ambiental 217

4 Areas de Gestae do Ambiente 219

4.1 Cornpetencias das Autarquias 219

4.1.1 Energia 220

4.1.2 Agua 221

4.1.3 Residuos 224

4.1.4 Ar 226

4.1.5 Ruido 226

4.1.6 Transportes e Acessibilidades 227

4.1.7 Areas Naturais Protegidas 229

4.1.8 Patrirnonio Cultural, Paisagistico e

Urbanistico 231

4.1.9 Ordenamento do Territorio

e Urbanismo 231

4.2 Outras Areas de Gestae Ambiental

Relevantes e nao Iradidonalrnente

Consideradas 233

5 Condusoes 235

Capitulo 8

Glossario e Siglas 239

Capitulo 9

Legislac;;ao Relevante para

o Funcionamento Autarquico 247

(IDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • II

PREFACIO

o presente Manual de Gestae Autarquica foi elaborado com 0 objective de proporcronar formacao apropriada a licenciados de torrnacoes de base muito dlspares, a fim de os capacrtar para melhores desempenhos profissionais junto das autarquias locais.

u

o leque de autores deste manual reflete a diversidade de dominios profissionais que concorrem para a qestao autarquica. Alias as diversas contribuicoes encontram-se perfeitamente individualizadas por capitulos, evidenciando nao 56 0 estilo pessoal de cada um dos autores mas tambem 0 caracter da actividade que cada um desempenha, do rigor conceptual do jurista a aplicacao tecnica do engenheiro ou a visao mais integradora do urbanista. Todavia 56 0 conhecimento rnutuo dos diversos dominios de actividade dos intervenientes permite assegurar maior coordenacao e eficacia a qestao autarqutca no seu todo.

Dentro do vasto conjunto de materias relacionadas com 0 tema deste manual seleccionaram-se 05 dominios basicos das atribuicoes e competencias das autarquias e seu regime de financiamento. Seleccionou-se igualmente 0 planeamento municipal por constituir um dornmio de competencia exclusiva das autarquias locais. Incluiram-se tambem rnaterias de utilidade pela irnportancia que tern no conjunto da actividade municipal, como 0 regime de empreitadas de obras publicas e a rede via ria e transportes. A gestao do ambiente, dominic de importancia crescente no contexto das politicas municipals, remata 0 conjunto das ternaticas abordadas nesta edicao.

o manual esta orqanizado em sete capitulos. Cada capitulo inicia-se com uma lista de objectives e condui com um conjunto de referencias biblioqraficas essenciais. 0 CD Rom que acompanha 0 manual contem, para cada capitulo, alguns exercicios que perrnitirao ao leiter fazer a sua auto-avaliacao: a juncao de alguma bibliografia adicional possibilita 0 aprofundamento de aspectos especificos.

'_j

No Capitulo um apresenta-se a evolucao do poder autarquico na sua relacao com a evolucao econornico-social e 0 ordenamento do territorio, terminando com os aspectos mais relevantes da recente Lei de Bases do Ordenamento do Ierrrtorio e Urbanismo.

_j

o Capitulo dois trata das atribuicoes e competencies das autarquias locais, da natureza da tutela do Estado sobre estas e da actividade juridica que Ihes e propria

_j

o Capitulo tres examina a problernatica do ftnanciarnento autarquico e 0 seu regime de acordo com a actual Lei das Financas tccais.

_j

o Capitulo quatro apresenta 0 sistema de planeamento municipal, ocupando-se dos meios orqanizacionais e das figuras de plano de competencia local.

o Capitulo cinco sistematiza os procedimentos sobre lanc;amento e controle de empreitadas, regime que actualmente abrange a maioria dos investimentos municipals

_j

o Capitulo seis apresenta um conjunto de indicacoes de caracter pratico sobre as questoes que mais frequentemente se colocam a gestio da rede via ria e dos transportes municipals.

o capitulo sete trata do ambiente e respectivos instrumentos de qestao.

LJ

Este manual pretende servir de apoio aos formandos que frequentem accoss no dominio da qestao autarquica. podendo ser de eventual utilidade para os tecnicos que ja se encontrem no terreno.

A Coordenadora

LJ····

i

LJ

L CAPITULO

L

AEVOLU~ODA GESTAo AurARQUICA

A EVOLU~AO DA GESTAO AUTARQUICA

Objectivos do Capitulo

Preten~-se. (om 0 presente capitulo. que os formandos sejarn capazes de:

• ldentific.r as principais orienta-;{)e!i e instrumentos da Lei de B~ do Ordenamento do Territ¢fi-o fI do Urbtmi$lT\O

1 Poder Local

Em virtude da alternancia de regimes politicos contrastados, os municipios portugueses experimentaram ao longo do seculo xx grandes descontinuidades em termos da estruturacao e desenvolvimento das suas capacidades polltico-admnistrativas e econ6mico-financeiras, que muito condicionaram a capacidade de intervencao do poder autarquico no desenvolvirnento local.

A um movimento de descentrehzacao no periodo da Pnrneira Republica, ao longo do prirneiro quartel deste seculo. segue-se urn movirnento no sentido inverso desencadeado pelo Estado Novo, a partir de 1926, que cna uma situacao de forte dependencia legal e financeira do poder local face a Adrninistracao Central. Na sequencia da centralizacao de poderes, plasmada na Constituicao de 1933, e de acordo com 0 C6digo Administrativo de 1940, os presidentes e vice-presidentes das cameras municipais passam a ser nomeados pelo Governo, sendo os vereadores eleitos por um conselho municipal de caracter corporativo. Com recursos financeiros proprios muito limitados, a realizacao de investimentos autarquicos fica dependente de cornpartiopacoes avulsas do Governo, atraves de um processo complexo, dada a multiplicidade de interlocutores por parte da Adrninistracao Central.

Apos a revolucao do 25 de Abril a Constituicao de 1976 vem estabelecer principios de autonomia administrativa e financeira que perrnitirao criar condicoes para 0 exerckio de urn poder local efectivo dotado das necessarias capacidades tecnicas. A legitimidade e especificidade do poder local encontrarn-se claramente definidas no art." 237 da Constituicao de 1976 que define as autarquias como" pessoas colectivas territoriais. dotadas de orqaos representativos que visam a prossecucao de interesses pr6prios das respedivas populacoes" .

As atribuicoes e competencies municipais foram objecto no perlodo de consolidacao do regime democratico de dois diplomas sucessivos, publicados em 1977 e em 1984. 0 prirneiro, a Decreta-lei n.? 79/77, vern reforcar a capacidade autarquica no dominio institucional e orqanisativo ao dispor sobre a constituicao de

CIDEC 1000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 15

A EVOLUr;Ao DA GESTAO AUTARQUICA

empresas municipais. 0 segundo, 0 Decreto-Iel n.? 100/84, ao articular 0 desenvolvimento econ6mico com objectivos de caracter social, vem alargar as atribuicoes municipais a dominios como 0 desenvolvimento, a educacao, a saude, a cultura e 0 desporto. a proteccao do meio ambiente e a proteccao civil. De acordo com o principio da subsidariedade, que reserva para a Administracao Central apenas as materias que a adrninistracao local nao tenha capacidade de tratar de forma adequada, a recente Lei n." 159/99 vem alargar de novo as atribuicoes municipais que passam a incluir os transportes e telecomunkacoes, a accao social, a defesa do consumidor, a policia municipal e a cooperacao externa.

2 Regime Financeiro

Dada a lirnitacao de receitas proprias das autarquas antenormente ao 25 de Abril os investirnentos municipais, no periodo do Estado Novo, eram tinanciados na sua quase totalidade por transferendas da Adrninistracao Central, atraves de cornpartkipacoes atribuidas caso a caso, por uma diversidade de organismos governamentais, colocando as autarquias numa situacao de grande dependencia ,

o primeiro diploma sobre Finan<:as Locais, publicado em 1979, vem alargar substancialmente os meres proprios de financiamento autarquico que passam a incluir a contribuicao predial, 0 imposto sobre veiculos e os impostos de turismo e de incendios. Outra medida inovadora contida neste diploma consiste na criacso de um sistema para correccao de assimetrias regionais, 0 Fundo de Equllibrio Financeiro (FEF).

Em 1984, de acordo com um novo diploma sobre Finan<,;as Locals, 0 Decreto-Iei n." 98/84, as receitas proprias das autarquias passam a abranger tambern a taxa de transporte e 0 imposto de rna is valia. Os criterios de reparticao do FEF sao reajustados

Em 1987 surge um terceiro diploma sobre Fineness Locals, a l.ei n." 1/87, que amplia as receltas autarquicas, as quais passam a incluir a sisa. 0 Fundo de Equillbrlo Financeiro passa a ter como base de cakulo as receitas do imposto sobre valor acrescentado (IVA), assegurando uma maior articula<;ao com a dinarnica da actividade econ6mica. Esta lei vem ainda garantir que qualquer transference de competencies da Adrrunistracao Central para a local tera a correspondente contrapartida em term os de compute de receitas a transferir no ambito do FEF. 0 diploma amplia a capacidade financeira das autarquias ao permitir um aumento do recurso ao credito.

Ao apreciar a evolucao do regime financeiro das autarquias verificarnos que ao longo dos ultimos 25 anos se registou urn aumento muito substancial das receitas proprias A pesar da diminuicao das transferenclas da Adrnirustracao Central para a local, esta iorite de financiamento continua a ser a mais importante para os rnunicfpios com recursos proprios lirnitados.

16 • Manual Prance de Gestao Autarquica • (IDEe 2000

A EVOLUC;AO DA GESTAO AUTARQUICA

Ate 98 a autonomia local, em termos da tixacao do valor dos seus proprios impostos, era reduzida, circunscrevendo-se as derramas. A recente Lei n.? 42/98 que estabeleceu 0 actual regime financeiro das autarquias locals, alarga 05 poderes tributaries das autarquias a fixacao da taxa da Contribuicao Autarquica dentro de certos limites, e re-equaciona os princlpios de reparticao dos recursos proveruentes do Orcarnento do Estado de acordo com 0 regime detalhadamente apresentado no Capitulo 111- Finances Locais.

3 A Estrutura~ao do Sistema de Planeamento

3.1 Cidade Oitocentista

A planeamento conternporaneo tem as suas origens no desenvolvirnento da industrtahzacao. que se inicia no seculo XIX, e no crescrmento populacional e urbano que Ihe esta assodado As muito deficientes condicoes habitacionais e sanitarias de grande parte da populacao nas grandes cidades representavam um risco grave em terrnos de saude publica. Uma sucessao de epidemias, diffceis de debelar, veern chamar a atencao para 0 problema. Num quadro de deterrmrusmo arnbiental arquitectos, engenheiros e tecnicos de saude publica sao chamados a desenhar a cidade sanitaria.

Em 1865 0 Governo portuques determina a obrigatoriedade de as Cidades de usboa e Porto elaborarem urn Plano Geral de Melhoramentos, aplkavel tarnbern aos aglomerados de menor dimensao que assim 0 entendessem. 0 mesmo diploma legal estabeleceu a obriqatorieoade de no ambito dos pianos mencionados prever sistemas de ilurmnacao das vias publicas, de distribuicao de aqua, de drenagem de esgotos e de recolha de lixos. Sao fixadas normas em termos da largura minima e declive maximo dos arruamentos e da relacao entre a largura da rua e a altura dos edificios.

A preocupacao com as concicoes sanitarias das habitacoes men os qualificadas estao patentes no estabelecimento de normas, contidas num regulamento para a cidade de Lisboa, relatives as dimensoes minimas das habitacoes e espacos comuns e caracteristicas das redes de agua e esgoto no caso das "vilas", conjuntos habitacionais de estatuto inferior ao do tecido urbano corrente, que aproveitavam 0 espaco disponivel no interior dos quarteir6es existentes e onde se alojavam os trabalhadores

As transtormacoes socio-econornkas da epoca e a maier seqreqacao espacial das diversas classes traduzemse no espaco urbano. As amplas Avenidas Novas, conternporaneas dos patios e vilas operarias, disponibilizaram um espaco urbano muito qualificado pronto a acolher uma burguesia emergente.

CIDEC 2000 • Manual Pratke de Gestao Autarquica • 17

A EVOLUC;Ao DA GEsrAo AurARQUICA

3.2 Decadas de trinta e quarenta

Na decada de trinta os dois palos urbanos de maier dirnensao acusam um crescimento que corneca a transbordar para os suburbios. As sedes de concelho carecem de infraestruturas basicas e de equipamentos sociais. A publicacao de um primeiro diploma sobre Pianos Gerais de urbanizacao (PGU) per iniciativa de Duarte Pacheco, em 1934, explicita uma polltica de valorizacao de todos os aglomerados COm estatuto de sedes do concelho e daqueles que apresentem urn crescirnento superior a 10% em dois recenseamentos sucessivos, situacao em que se encontram alguns aglomerados da periferia de Lisboa e Porto. De .qual estatuto usufruiriam os aglomerados de interesse historico ou turtstico a designar pelo Governo. 0 processo de elaboracao destes primeiros PGU, que 56 101 possivel apes uma prirneira operacao de levantamento de plantas topogrMicas, dilatou-se ate ao final dos anos 50. Todavia estes foram os aglomerados urbanos que beneficiararn de cornpartkipacoes da Adrnmistracao Central, que podiam atinqir os 90%, para a instalacao de redes de aducao e distribuicao de aqua e de drenagern de esgoto e para a construcao de edificios administrativos e equipamentos sociais.

A partir de 1946 passou a ser obriqatorio 0 licenciarnento de todas as obras de construcao localizadas nas areas contidas em perimetros urbanos definidos em pianos de urbanizacao, ou seja, das edilicac;6es a realizar na sede do concelho. Este regime obrigava a intervencao de um projectista que, na ausencia de urn arquitecto, seria um engenheiro ou um desenhador. No caso de ediffcios de iniciativa estatal e municipal era assegurado o recurso a urn arquitecto Relativamente as propostas de particulares as carnaras transmitiram, especialmente a partir da decaca de quarenta, as or.entacoes governamentais de adopcao de urn estilo nacional, por vezes com variacoes regionais, a fim de garantir urna nova .rnacern urbana com que 0 regime politico vigente se identificasse; estas orientac;bes que asseguraram uma irnaqern de conjunto que identifies a cidade dos anos 40 condicionaram a difusso do rnovirnento moderno em Portugal, situacao que 0 I Congresso Nacional dos Arquitectos realizado em 1948 vem alterar.

Neste periodo a iniciativa da abertura de novas areas a edificacao compete ao sector publico

o planeamento ocupa-se do desenho urbano, que adopta como modelo a grande composlcao, influenciada por exemplos vindos de paises como a ltalia e a Alemanha. As prornocoes suburbanas ou periurbanas e 05 bairros de habltacao social sao referenciados ao modelo da cidade-jardim, previligiando 05 edificios unifamiliares recuados relativamente ao alinhamento da rua e rodeados por um logradouro ajardinado. A pesar do seu nivel de resolucao, ao definir a pr6pria forma urbana atraves de um "plano- imagem", 0 horizonte do plano enquadra-se no longo prazo.

Os protissionais que elaboram os pianos sao predominantemente arquitectos sem torrnacao pr6pria no dorninio do urbanismo. Nao existe Lima antecipacao de quem, como e quando se val executar 0 plano.

18 • Manual Pratice de GeSlao Autarquica • CIDEC 2000

A EVOLUC;AO DA GESTAO AUTARQUICA

3.3 Os anos cinquenta e sessenta

o desenvolvimento das decades de 50 e 60, origina um aumento do nivel de vida, As areas metropolitanas de Lisboa e Porto polarizam 0 cresornento demografico. Face a uma pressao mais forte da urbanizacao uma segunda qeracao de pianos surge na decade de 60, 0 plano-imagem e substituido pelo plano de zonamento do uso do solo, Os engenheiros tem um maior protagonismo na elaboracao de PGU, Comec.;am a surgir urbanistas com formacao propria. adquirida no estranqeiro.

Elaboram-se os primeiros estudos ou pianos de escala sub-regional para as areas metropolitanas de t.isboa e Porto; Almeida Garrett delineia os primeiros estudos para a area envolvente do Porto e Miguel Resende dirige o Plano Director da Regiao de l.isboa. Numa situa<;ao de aumento da procura habitacional a prornocao privada alarga a area de intervencao da edificacao a urbanizacao. situacao que um diploma legal de 1965, vem enquadrar.

Neste periodo a orqanizacao do espaco urbano inspira-se no modelo funcionalista hierarquizado. Nas prornocoes publicas ensaiam-se unidades de vizinhanc;a, que se articulam em conjuntos mais alargados, distribuidos em torno de um centro principal onde se agrupam as funcoes urbanas {Alvalade, Olivais)A proqrarnarao de equipamentos comec.;a a garantir a satisfacao de um minima de necessidades basicas

o movimento moderno introduz urn novo modelo de cidade. Os pianos de conjunto para novas areas urbanas resultam da transposicao para 0 domlnio do urbanismo de opcoes estetlcas em termos de arquitectura. Os edificios distribuem-se de acordo com estudos volurnetricos sem formarem quarteiroes ou definirem espacos-rua, A rede via ria e remetida para a periferia.

Muitas das prornocoes privadas localizadas nas areas de expansao e realizadas neste periodo, podem filiar-se em variantes densas e redutoras deste modele.

Oeste periodo retemos a orqanizacao hierarquica da rede viaria. Sao construidas neste perfodo as prirneiras vias rapidas urbanas. Este novo tipo de via introduz descontinuidades fortes no tecido urbane. nao perrnitindo o acesso linear, directo, ao longo da via; este apenas se faz de forma pontual. nos nos,

3.4 Decadas de setenta e oitenta

Os anos 70 surgern como um ponto de viraqern. Depois de uma fase em que 0 planeamento econ6mico de dirnensao territorial teve 0 seu apogeu nas decades de 60 e 70 apoiado na teoria dos p610s de crescimento e da sua oifusao atraves dos mecanismos de mercado como forma de redistribuir espacialmente 0 crescimento, surgem os primeiros sinais de crise na decade de 70. A partir dos anos 80 verifica-se uma forte

CIDEC 2000 • Manual Pratico de Geslao Autirquica • 19

A EVOLU~AO DA GESTAO AUTA,RQUICA

reducao do emprego industrial e diminui a irnportancia das economias de aqlorneracao. Actualmente a questao nao e mais a redistribuicao de cresci mento, mas 0 seu fomento. 0 desenvolvirnento regional resultara fundamental mente da capacidade criativa local para a qeracao de novas empresas. A prornocao do desenvolvimento econornico deixou de ser funcao exclusive da Adrninistracao Central, criando-se um clima de desconfianc;a relativamente aos grandes projectos. Surge 0 paradigma do desenvolvimento endoqeno, a partir de baixo, acentuando ·a pequena escala e as especificidades socia is e territoriais do desenvolvimento, colocando as autarquias locais como possiveis protagonistas do processo de desenvolvimento local

• Em termos conceptuais 0 objective do planeamento visa a torrnulacao de pollticas de intervencao que garantam 0 ordenamento da globalidade do territorio. 0 centro dos aglomerados entra em dedinio, dando origem a operacoes de reabilitacao urbana

Em 1982 surge a primeira legisla<;ao do Plano Director MuniCipal A intervencao planeada do munidpio extravasa do aglomerado urbano sede de concelho, passando a abranger a totalidade do territ6rio concelhio, alargando a escala de intervencao do planeamento urbane para 0 ordenamento do territ6rio. 0 planeamento passa a ser 0 resultado do trabalho interdisciplinar de equipas constituidas por tecnicos de formacao variada Surgem os primeiros cursos de pos-qraduacao em planeamento regional e urbano.

o declfnio da actividade agricola e a dispersao da populacao urbana pela zona rural vem exigir a definicao de politicas especfficas para as periferias dos grandes centres urbanos, de acordo com novos objectives de proteccso da natureza e vatorizecao das paisagens humanizadas.

A participacao da populacao desempenha papel de .mportencie crescente. De um primeiro estadio de simples inforrnacao dos cidadaos sobre a elaboracao de instrumentos de planeamento passa-se a pratica do inquerito publico antes da aorovacao formal dos pianos de urbanizacao, Todavia, a existencia de situacoes de habitacao degradada exige a procura de solucoes apropnadas com a participacao dos pr6prios interessados. o programa SAAL experimenta um novo processo de producao de habitacao social em que a populacao participa das decisoes.

3.5 Os anos noventa

Na deceda de 1990 assistimos a globallzac;ao das questoes polfticas, econ6micas e de natureza ambiental. A inteqracao europeia vem perrnitir uma maior oinarnice em term os de politicas de desenvolvimento e do tratarnento das questoes ambientais.

o planeamento corneca a ocupar-se da reqsneracao urbana. 0 que esta em causa e a adequacao dos espacos adaptados em geral e do edificado em particular as necessidades de uma econorrua e de uma

20 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • (IDEC 2000

A EVOLU~AO DA GESTAO AUTARQUICA

sociedade em processo de transtcrrnacao. A reestruturacao do processo de producao desencadeia 0 abandono de antigas areas industriais. Grandes utilizadores de solo urbane como os portos e a defesa abandonam tarnbern vastas areas bern posicionadas. A dimensao do fenorneno em termos da quantidade e caracteristicas do solo abandonado e do ritmo veriflcado na sua reutilizacao sao factores que permitem avaliar a gravidade do problema A dina mica existente pode ter capacidade para absorver 0 solo libertado. A extensao e complexidade de algumas situacoes pode necessitar de recorrer a concertacao entre diversos agentes, e eventualmente ao apoio do sector publico. Em alguns casas e possivel criar condicoes para a lancarnento de operacces integradas de grande escala. Surgem assim projectos ernblernaticos com os quais as cidades europeias se procuram afirmar (Expo 98)

Neste contexte. os planeadores alargam a sua area de intervencao a consideracao de novos valores que VaG da sustentabilidade ambiental a viabilizacao de parcerias entre as agentes urbanos.

Conceptualmente 0 planeamento passa a ser entendido como urn processo de concertacao e de colaboracao.

Simultaneamente tem que contar com 0 radicalismo da corrente ecol6gica e com crescentes preocupacoes de justice ambiental. Na qestao do territorio tera que aplicar princpios de economia ambiental.

A crescente insequrance das areas urbanas e a proximidade de grupos socia is de caracteristicas muito contrastadas vem dar origem a conjuntos de habitacao de caracter defensive. onde 05 espacos colectivos de circulacao e lazer sao privatizados e utilizados em regime de condominio.

o planeamento ocupa-se agora com a re-criacao dos lugares; a tratamento do espaco publico assume especial importancia como forma de proporcionar locais de reencontro social. 0 Estado intervem para impulsionar novos programas entre os quais se destaca 0 de apoio a rede de cidades medias (programa PROSIURB).

A perticipacao da populacao ganha nova irnportancia ao ser chamada a colaborar nos pianos de ordenamento desde 0 inkio do processo. Nao se espera jd uma atitude defensiva, mas uma atitude propositiva.

4 lei de Bases do Ordenamento do Territorio e do Urbanismo

A ernerqencia de novos valores a nivel mundial- Cirneira do Rio em 1992 e Conference Habitat II, em 1996, evolucao da opoiao publica, com a cobertura na cornunicacao social de quest6es ambientais e urbanas tern conduzido a um aumento do grau de exiqenria no que respeita a qualificacao urbana e a sustentabilidade ambiental. A Lei de Bases do Ordenamento do Ierritorio e do Urbanismo, de 1998 reflerte esta alteracao, proporcionando mstrurnentos de apoio a um planeamento pro-activo e preconizando a contencao da expansao urbana.

CIDEC 2000 • Manual Pratico de Geslao AUlarquica • 21

A EVOLU~AO DA GESTAO AUTARQUICA

A recente publicacao da Lei de Bases do Ordenamento do Territ6rio e do Urbanismo (L80TU), Lei n° 48/98, veio definir um quadro de referencia da politica de ordenamento do territorio e do urbanismo, articulando os arnbitos nacional, regional e local.

4.1 Principios gerais da Polftica de Ordenamento do Territ6rio e do Urbanismo

Os principios gerais adoptados na Lei de Bases permitem fundamentar a revisao das poifticas e pianos municipals actualmente em vigor de forma a adequa-los a novos valores e novos objectivos:

• Sustentabilldade e solidariedade intergeracional, assegurando a transrnrssao as qeracoes futuras de terr.torio e de espacos edificados correctamente ordenados.

• .E&m.lQ[lIia, assegurando a utilizacao ponderada e parcirnoruosa dos recursos naturals e culturais.

• Coorrl~na(ao, articulando a compatibliizando 0 ordenamento com as pollticas de

desenvolvimento econ6mico e social, bern como as politicas sectoriais com incidencia na orqaruzacao do territorio. no respeito por uma adequada ponderacao dos interesses publicos e privados em causa.

• Subsi!jariedade, coordenando os procedimentos dos diversos ruveis da Adrninistracao Publica. por forma a privilegiar 0 nlvel decisorio mais proximo do cidaoao.

• .E,a_!_tkiRa~ao, reforcando a consciencia

a intervencao nos procedimentos

instrumentos de qestao territorial.

civlca dos cidadaos atraves do acesso a inlorrnacao e de elaboracao. execucao, avaliacao e revisao d05

• Responsabilidade, garantindo a previa ponceracao das intervencoes com impacte relevante no territorio e estabelecendo 0 dever de reposicso ou compensacao dos dan 05 que pon'nam em causa a quahdade ambiental.

• Contratualizacao, incentivando modelos de actuacao baseados na concertacao entre a iniciativa publica e a iniciativa privada na concretizacac dos instrumentos de qestao territorial.

• Seguranca Juridica, garantindo a estabilidade dos regimes leqais e a respeito pelas situacoes jurfdicas validamente constituidas.

~-----'---

22 • Manual Prarico de Gestao Autarquica • (IDE( 2000

A EVOLUC;AO DA GESTAO AUTARQUICA

4.2 Objectivos do Ordenamento do Territ6rio e do Urbanismo

o ordenamento do territ6rio e 0 urbanismo prosseguem objectives espedficos, a adequar a natureza da situacao territorial em causa, de forma a promover:

• A melhoria das condlc6es de vida e de trabalho das populacoes, no respeito pelos valores culturais, ambientais e paisagisticos

• A distnbuic;:ao equilibrada das fl,mc;:6es de habitscao. trabalho, culture e lazer.

• A criacao de OQortunidades diverSlficadas de emprego como meio para a fixacao de populacoes, particularmente nas areas menos desenvolvidas

• A preservac;:ao e defesa dos solos com aptidao natural ou aproveitados para actividades agricolas, pecuarias ou florestais, restringindo-se a sua afectacao a outras utilizacoes aos casos em que tal for comprovadamente necessarro.

• A adequac;:ao dos niveis de densifk~aQq urbana, impedindo a deqradacao da qualidade de vida, bem 0 desequilibrio da orqanizacao econ6mica e social.

• A rentabilizac.3o das infra-estruturas, evitando a extensao desnecessaria das redes e dos perimetros urbanos e racionalizando 0 aQroveitamento das areas intersticiais.

• A aplicacao de uma politica de habitacao que permita resolver as carencias existentes.

• A reabilitac;:ao e a revitalizac;:ao dos centros historicos e dos elementos de patrirnonio cultural classificados

• A recuperacao ou reconversao de areas degradadas.

• A reconversao de areas urbanas de genese !legal.

o ordenamento do territ6rio eo urbanismo devem assegurar a salvaguarda dos valores natura is essenciais, garantindo que:

• As ecificacoes, isoladas ou em conjunto, se integram na paisagem, contribuindo para a va lorizacao da envolvente.

• Os recursos hidricos, as zonas ribeirinhas, a aria costeira, as florestas e outros locals com interesse particular para a conservacao da natureza constituem objecto de proteccao compativel com a normal fruicao pelas populacoes das suas potencialidades especificas.

CIDEC 2000 • Manual Praticc de Gestao Autarqui(a • 23

A EVOLUf;Ao DA aesrso AUTARQUICA

• As paisagens resultantes da actuacao humana, caracterizadas pela diversidade. pela harmonia e pelos sistemas s6cio-culturais que suportam, sao protegidas e valorizadas .

• Os solos sao utilizados par forma a irnpedir a sua contarninacao aLI erosao.

5 - Sistema de Gestao Territorial

5.1 Instrumentos de Gestae Territorial

As antigas "Iiquras de plano" sao na nova lei designadas par "instrumentos de qestao territorial", passando o sistema de planeamento a integrar 0 ambito nacional com 0 programa nacional da ootitka de oroenamento do territoriQ. as pianos sectorlals com inciden<;j£l territorial e as pianos especiais

INSTRUMENTOS DE GESTAO TERRITORIAL
Programa nacional da politica de ordenamento territorio
Pianos sectoriais com incidencia territorial
AMBITO NACIONAL Pianos de ordenamento de areas protegidas
Planas especiais de ordenamento do Pianos de ordenamento de albufeiras
territorio
Pianos de ordenamento da aria costeira
AMBITO REGIONAL Pianos reqionais de ordenarnento do territ6rio
Planas interrnunicipais de ordenamento do territ6rio
Planas de ordenamento de areas protegidas
AMBITO MUNICIPAL
Planas especiais de ordenernemo do Pianos de ordenamento de albufeiras
territ6rio
Planas de ordenamento da aria costeira , ..

24 • Manual Pratico de Gestao AUlarquica • (I DEC 2000

A EVOLUC;Ao DA GESTAO AUTARQUICA

Sao de assinalar na nova Lei de Bases algumas inovacoes que reflectem uma maior responsabilizacao da Adrrunistracao face as decisces tomadas em sede de planeamento e um maior rigor no interface com a populacao. nomeadamente com os proprietarios e outros agentes interessados.

5.2 Vincula~ao Juridica

Todos os instrumentos de qestao territorial, incluindo 05 de ambito municipal, vinculam as entidades publicas, todavia apenas sao vinculativos para os particulares os pianos mais pr6ximos da execucao como 05 pianos municipais e 05 planas especiais.

5.3 lnformacao e Partidpacao da Populacao e Garantias dos Particulares

o Regime Jurfdico dos Instrumentos de Gestae Territorial estabelece 0 direito a mforrnacao sobre as diferentes fases do processo de planeamento, facultando a consulta de docurnentacao existente e obtencao de c6pias de actas e certidoes dos instrumentos a aprovar. Compete as entidades responsaveis assegurar 0 exercicio e 0 direito a inforrnacao.

A participacao dos cidadaos compreende a Iorrnulacao de suqestoes ao longo das diversas fase de etaooracao do plano, As entidades promotoras do plano estao sujeitas ao dever de ponderacao das propostas apresentadas.

Sao reconhecidas aos interessados nos instrumentos de qestao territorial as garantias gerais dos administrados previstas no C6digo do Procedirnento Administrativo (CPA), designadamente:

• Direito de accao popular.

• Direito de aoresentacao de queixa ao Provedor de Justica.

• Direito de apresentacao de queixa ao Ministerio Publico

6 - Sistema de Gestae Territorial do Municipio

Na sequencia da lei de Bases da lBOTU foi estabelecido 0 regime juridico dos instrumentos de qestao territorial (Decreto-Lei 380/99). Este diploma introduz inovacoes que permitem 0 desenvolvimento de politicas fundiarias mais activas no ambito municipal. Neste sentido propoe tres sistemas de execucao de pianos e de operacoes urbanisticas e novas instrumentos como 0 reparcelamento do solo e 05 mecanismos de perequacao compensat6ria. Preve, em casas especificos, 0 direito dos proprietaries a indemnizacao.

(IDEC 2000 • ManualPratico de Gestao Autirquica • 25

TIPO

INICIATIVA

A EVOLU~Ao DA aestso AurARQUICA

6.1 Sistemas de Execucao de Pianos e Operac;6es Urbanisticas

Preve 0 Regime Juridico dos Instrumentos de Gestae Territorial tres sistemas de execucao :

• 0 sistema de cooperacao em que a Camara Municipal toma a iniciativa , estabelece a oroqraroacao e coordena a actividade dos particulares, de acordo com um contrato de urbanizacso:

• 0 sistema de cornpensacao. da iniciativa dos particulares cornpensarao do municipio de acordo com as regras estabeieodas pela autarquia;

• 0 sistema de imposi<;ao administrativa, da exclusiva iniciativa do municipio que pode actuar directamente ou em regime de concessao.

SISTEMAS DE EXECU<;AO DE PLAN OS E OPERAC;OES URBANisTICAS

Sistema de Cornpensacao

Particulares

Sistema de Cooperacao

Municipio com Particulares

Sistema de lmposkao Administrativa

Municfpio

A aplicacao dos diversos sistemas de execucao requer a dellmita~ao de unidades de execucao, que permitam pela sua dimensso e natureza 0 desenvolvimento de uma operacao com uma qestso conjunta.

6.2 Instrumentos de Execuc;ao do Plano

Nos instrumentos de execucao dos pianos previstos no diploma acima relerido mantem-se 0 direito de preferencia. que coloca 0 Municipio numa posicao privilegiada face ao mercado fundiario. quer em term os de intormacao. quer no que respeita a sua capacidade de intervencao

Mantern-se a situa<;ao no que respeita as restricoes a dernolicao de edificios, fazendo-a depender do seu estado de conservacao. disposicao responsavel pela proriferacao de edificios vazios expectantes nas areas urbanas centrais.

"- - -.~ _-- - -..- - - - -

26 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • (lDEC 2000

A EVOLU~Ao DA GEsrAo AurARQUICA

As novas disposicoes relativas ao reparcelamento da propriedade vern final mente viabilizar a confiquracao de lotes urbanos, independenternente das caracteristicas do cadastro rural pre-existente

6.3 Perequacao ccrnpensatoria

o novo regime preconiza a aplicacao do principio da distnbuicao dos beneflcios e encargos decorrentes da urbanizacso de forma perequitariva. atraves dos seguintes mecanismos:

• Indlce medic de utilizacao

• Area de cedenda media

• Reparticao dos custos de urbanizacao

(Art° 138)

6.3.1 Indice Medio de Utilizaljao

o plano fixa um directo abstracto de construcao correspondente a uma edificabilidade media traduzida em indices e outros parametros e orientacoes urbanisticas estabelecidas no ambito do plano. 0 direito concreto de construcao resulta dos act os de licenciamento de operacoes urbanisticas. A edificabilidade media corresponde a relacao entre a area bruta de construcao adrnitida e a area total de terreno do sector considerado.

A area bruta de construcao exdui os espacos livres de uso publico cobertos pelas edifkacces, zonas de sotaos sem pe-direito regulamentar, terraces descobertos, estacionamentos e services tecnicos instalados nas caves e editioos.

A diferenc:;a entre a edificabilidade efectiva de um terreno e edificabilidade media dara origem ao estabelecimento de cornpensacoes ou cedencias entre 0 proprietario e a autarquia.

Admite-se que pela primeira vez a transferencia de edificabilidade. Em sede de plano pode permitir-se a construcao acima da edificabilidade media a partir da aqulsi~ao de edificabilldade nao utilizada por outros proprietaries da zona.

(Art° 139)

6.3.2 Area de Cedencia Media

Admite-se que 0 plano possa estipular uma area de cedenda media. No acto da emissao do alvara do loteamento serao cedidas ao municipio.

(IDEC 2000 • Manual Pralico de Gesuo Autarquica • 27

• Tipo ou intensidade de aproveitamento urbanistico determinado pelo plano,

(Art" 141)

A EVOLUC;Ao DA aests» AurARQUICA

• Parcelas de terreno destinadas a infraestruturas e espacos publicos servindo 0 conjunto a edificar.

• Parcelas de terreno destinadas a zonas verdes e equipamento e vias de acordo com as previs6es do plano para 0 conjunto do aglomerado

Devera haver corrpensacoes quando as areas de cedencia efectiva nao corresponderem a area de cedencia media,

6.3.3 Reparti~ao d05 Custos da urbanlzacao

A repartkao dos custos de urbaruzacao poderao adoptar os segurntes criterios:

• Superficie da area aoranqida.

Preconiza-se que 0 pagamento dos custos de urbanizacao se possa realizar mediante cedencia de lotes ou parcelas ao municipio,

Os custos de urbaruzacac respeitantes a rnfraestruturas gerais e locals serao contabilizados nos custos de urbanizacao.

(Art° 142)

6.4 Indemnizacao

o Novo Regime Juridico de Instrumentos de Gestao Territorial admite 0 dever de indemnlzac;ao nos casos de restricoes singulares as possibilidades objectivas de aproveitamento do solo ore-existentes. que se encontrem juridicamente consolidadas e que Impliquem urna restricao signifrcativa da sua utilizecao e tenham efeitos equivalentes a uma exoropnacao.

(Art° 143)

- _" - ~-

28 • Manual Pralico de Geslao Autarquica • CIDEC 2000

A EVOLU~Ao DA GESTAO AUTARQUICA

. QUESTOES PARA DISCUSSAO . •

• Indique alguns oos princlpies gerais ·adoptadQS peta Lei de Bases do Ordenarnentc do Terrjt6rio e do Urbanismo.

• Caracterize os diversos sistemas de exec~ao de planes e operal;0e1 urbanisticas de que dispOem as C~maras MuniCipais .

• Mencione alguns instrumentos. de que dispOe a administra~ lbeal para exe<:u(~ dos planes municipais de ordenamento do terrttOfio.

BIBLIOGRAFIA

Borja, Iordi ( 98) - Reflexoes sobre 0 Planeamento Estrategico Urbano, Lisboa, CML.

Chaline, Claude (99) - La Regeneration Urbaine, Paris, PUF.

Correia, Paulo (93) - PoHticas de Solos no Planeamento Municipal, Lisboa, Fundacao Calouste Gulbenkian

Lobo, Manuel da Costa et ei. (99) - Normas Urbanisticas, Vol. I/IV, Lisboa, DGOTDU.

Lobo, Margarida de Souza (95) - Pianos de urbanizacao - A epoca de Duarte Pacheco, Porto, FAUPI DGOTDU.

Mozzicafreddo, Juan et a/ (91) - Gestao e Legitimidades no Sistema Politico Local. usboa. Escher.

CIDEC 2000 • Manual Pr.itico de Gestao Autarquica • 29

~(APITUlO

COMPETENCIAS; MEI'OS JURfDICOS E ADMINISTRATIVOS

L L

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURfDICOS E ADMINISTRATIVOS

Objectivos do Capitulo

Pretende-se, com 0 presente capitulo. que os Iormandos seiam capazes de:

• Inte"grar a Admlnistracao munidpai no quadre m~il amelo de Adrnlnistrecao publica portuquesa;

• Caracterizar a Administrat;ao municipal (DInG Bel ministra<;dQ' autonorna relativamente a Administri;l<;do do Estado e definir os principals traces ceracterlst'cos oessa ~t()(lOmia;

• Compreender a existencia das autarquias locals em getal. e dos municfpios, em particular, centro do fen6meno da descentrallzacao admm.stretva preconizada pela Constituicao da Republica Portuguesa (CRP);

• Identificar as atribukoes municipais e as (Qmpet~nClas dos respectivos 6rgaos tendo em conta a actual legisla<;ao na materia;

• Identificar e csracterizar 0 principoill tipo de rela<;.3a ql:le se estabelece entre 0 Estado e os municipios (rela<;.3Q de tutela), tendo em conta 0 regime ,:;ara eta definido na Constitui~ao e na Lei da ordinaria;

• Identificar e definir a actividade municipal nao jurldica ..

t ~dentifkat e definir os pnncipeis tipos de actividade juridka municipal;

1 Os Municipios Como Adrninistracao Publica

1.1. A orqanizacao administrativa portuguesa

A orqanizacao administrative. entendida como aparelho ou conjunto estruturado de unidades organizat6rm que desempenham, a titulo principal, a tuncao administrative. tem como elementos basicos. em primeira linha, as pessoas coieetivas de direito publico que se manifestam atraves de orqeo: administrativos e. em segunda linha, os services pub/ieos, que pertencem a eada ente publico e que actuam na dependencia dos respectivos 6r9aos.

--~-----.-.-~---.- ._.-

CIDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 33

COMPETENC/AS, ME/OS lURiD/COS E ADM/N/STRAT/VOS

II

Varias sao, no nosso ordenamento juridico. as pessoas colectivas de direito publico ou entes admmistrativos: o Estado, os institutos publicos. as empresas publicas, as assooacoes publicas, as Regioes Autonornas e as autarquias locals. De entre estas ultimas destacam-se, entre nos, os municipios, que sao actual mente a autarquia local de maior relevo.

Em termos de orqanizacao administrativa, as autarquias locais integram aquilo que podemos desiqnar por Administrar.;ao aut6noma, oposta, por isso, a Adrninistracao (directa ou indirecta) do Estado.

Efectivamente, em traces muito qenericos e simplistas, podemos dizer que a Adrrmistracao publica e constituida pela Adrninistracao do Estado (que se divide, por sua vez, em Admmistracao estadual directa e Adrninistracao estadual indirecta) e pela Arirnmistracao autonorna.

Enquadra-se na Administrar;ao directa do Estado toda a actividade administrativa levada a cabo directamente pelos pr6prios services administrativos do Estedo, sob ditecceo do Governo, que e 0 6rgao superior da Adrninistracao Publica estadual (artigo 182" da CRP), embora repartida por tantos departamentos quantos os Ministerios. Dentro da Administracao (directa) do Estado vamos encontrar 6rgaos centrais, cuja cornpetencia se estende a todo 0 territ6rio nacional (Ministerios. Direcc;6es-Gerais, etc.), e 6r930s loceis ou petiieiicc». que sao orqaos da pessoa colectiva Estado que, na dependencia directa OLi hierarquica do Governo, exercem uma competencia limitada a uma certa circunsaiceo administrativa (governador civil, directores regionais, chefes de reparticoes de financ;as, tesoureiros da fazenda publica, etc.).

A Administrar.;ao indirecta do Estado e aquela que e realizada por conta do Estado, mas por outios entes que nao 0 Estado pelos seus proprios services E a prossecucao de atribuicoes de uma entidade administrativa par interrnedio de outra entidade administrativa. A administracao mdirecta do Estado e, assim, 0 conjunto das entidades publieas que desenvolvem, com personalidade jutioic« pr6pria e aulonomia admin!strativa e financeira, uma actividade admlnistrativa destinada a realizar.;ao de fins do Estado.

o surgimento de uma Administracao estsdual moirecta deveu-se ao constante alargamento e complexificacao da vida adrninistrativa. 0 que acabou per reclamar a constituicao de pessoas colectivas publicas diferentes do Estado, com vista a prossecucao, em nome proprio, de certos fins deste (designadamente de caracter tecnico. econ6mico, cultural e social), na conviccao de que serao rnelhor realizados num dirna de (certa) autonorma em relacso ao governo

o que caracteriza os entes publicos que se encontram agrupados na Administra<;ao indirecta do Estado e 0 facto de eles nao prossequirern interesses proprios mas interesses da entidade mae (0 Estado), e de nao definirem, na sua actuscao. a sua propria onentacao. sendo esta definida pelo Governo. Deste modo, a Adrninistracao indirecta ainda e Adrrunistracao estadual na medida em que as sua5 tarefas sao tarefas do Estado, sendo estas entidades criadas. extintas e orientadas par ele. Justif.ca-se. por 1550, que estas entidades sejam financiadas, no todo OU em parte, peio Estado

. ~-

34 • Manual Pra!ico de Gestao Aurilrquica • CIDEC 2000

II

COMPETENCIAS, MEIOS lURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

Nao obstante isto. estes entidades actuam atraves de orqaos oroprios e, apesar de ser no Interesse do Estado, fazem-no em nome proprio e nao em nome do Estado Tern, ainda, personalidade jurldica propria. patrimonio proprio. pessoal proprio e praticam actos proprios.

No direito portuques ha varias espeoes de organismos que pertencem a referida Adrninistracao estadual indirecta, de entre os quais se destacam os institutos oabuco: (fundacoes publicas, services oublicos personal.zados, estabelecimentos publicos) e as empresas pub/leas,

Do que acabarnos de dizer pode concluir-se que a Administracao do Estado (directa ou indirecta) prossegue os interesses gerais e indiferenciados de caracter nacional.

Por sua vez, a 'Administrac;ao autonoma{ como auto-administrar;ao de Iorrnacoes souais infra-estaduais, organizadas segundo principios electivos e representativos, cuida de interesses especificos de determinada cotnunidede. Sao, assim, caracteristicas das entidades que pertencem a Administracao autonorna a orossecucso de interesses pr6prios, a representatividade dos 6rgaos e a euto-edmimstreceo (auto-definicao da sua orientacao polltico-administrativa sem dependencia de qualquer instrucao ou orientacao heteroqenea).

Como afirma Vital Moreira, numa definicao abrangente, a Administracao aut6noma consiste na administracao de interesses publicos pr6prios de certas colectividades ou agrupamentos infra-estaduais (de natureza territorial, profissional ou outre), por meio de corporacoes de direito publico ou de outras formas de orqanizacao representativa, dotadas de poderes administrativos que exercem sob responsabilidade propria, sem sujeicao a um poder de direccao ou de superintendenoa do Estado (atraves do Governo), nem a formas de tutela de mer ito

1.2. Administracao aut6noma

1.2.1. No~ao e caracteristicas

Oa definic;ao que acabarnos de dar decorrem os principais elementos constitutivos do conceito de Adrnmistracao autonorna. que sao varies e cumulativos:

• Em primeiro lugar, uma colectividade territorial ou outra dotada de especificidade dentro da colectividade nacional global. Isto significa que a Adrninistracao aut6noma e a adrninistracao dos assuntos de certa colectividade por ela rnesrna. Ela pressupoe um agrupamento ou colectividade infra-estadual (territorial, profissional, etc.), investido, atraves de urn arranjo institudonal, em Iuncoes administrativas em relacao aos seus mernbros. A ideia de agrupamento pressupce uma comunidade de interesses, ou seja. uma certa homogeneidade entre 05 seus membros, 0 que significa ser necessar.o que eles partilhem de uma

----_ ... -_- ---

ClDEC 2000 • Manual Pratico de Geslao AUlarquica • 35

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRA TIVOS

caracteristica comum relevante sob 0 ponto de vista das tarefas adrninistrativas em causa (residencia. profissao, etc) que, em todo 0 caso, nao tem de preexistir a institucionahzacao do agrupamento para efeitos de edrninistracao aut6noma.

Oeste ponto de vista, a Administracao aut6noma significa 0 reconheomento de que nas sociedades pollticas conternporaneas existern colectividades ou agrupamentos socials estruturados, dotados de mteresses proprios, politicamente relevantes, que podem nao encontrar satisfacao adequada no quadro da administrecao geral do Estado, e que reclamam 0 reconhecimento de uma esfera de accao propria.

• Em segundo lugar, caracteriza a Adrninistracao aut6noma a prossecucso de interesses especificos dessa colectividade infra-estadual. Esta aqui implicita a ideia de uma distinrao material entre as tarefas edrninistrativas do Estado - correspondentes aos interesses gerais da colectividade nacional - e as tarefas especificas de um deterrninado grupo, consideradas como interesses otootios desse grupo social.

Tarefas proprias sao aquelas que tern especificarnente a ver com os interesses da colectividade em causa e que podem ser destacadas e gendas autonomamente em relacao as tarefas publicas gerais que estao confiadas a Adrninistracao do Estado.

• Ern terceiro lugar, a Adrninistracao aut6noma quer dizer administracao pelos praprios administrados, seja directarnente, seja por intermedio de representantes seus. A IStO podemos designar de autogoverno mediante orqaos pr6prios emanados dessa colectividade.

• Em quarto lugar, essential ao conceito de Aorninistracao aut6norna e a ideia de que os respectivos orqaos gozam de autonomia de ac(ao face ao Estado, estabelecern a sua propria orientacao na sua esfera de accao, hvres de instrucoes estaduais e a margem de controlo de merito, em surna, sob responsabilidade propria

Na esfera da sua liberdade de accao os orqaos da Adrnmistracao aut6noma sao naturalrnente responsaveis perante a respective colectivicade, nao perante 0 Governo e, atraves deste. perante 0 Parlamento como expressao da colectividade territorial. Sob pena de deixar de ser Adrninistracao aut6noma, ela tem de supor uma certa medida de autodeterminacao e Lima contencao de controlo estadual. A isto haveremos de voltar mais tarde.

1,2,2. Modalidades de adrninistracao aut6noma

36 • Manual Prarico de Gestao Autarquica • (IDEC 2000

II

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

A principal disuncao esta. precrsarnente, no factor territorial. A Adrninistracao autonoma territorial e aquela em que 0 territcrio faz parte da definicao do substracto das respectivas instancias. como e 0 que acontece com as autarquias locais e as Regi6es Aut6nomas. Por sua vez, a Administracao nao territorial (tambern designada por funcional) Eo aquela em que 0 territorio nao tern relevo especifico na detinicao do substracto das pessoas colectivas que a integram. Isto nao significa que a territorio sejs indiferente au irrelevante, na medida em que e possivel que deterrninadas entidades pertencentes a adrninistracao aut6noma nao terri tonal tenham um ambito territorial mente lirnitado (vg. a Casa do Douro) 0 que sucede Eo que 0 territ6rio nao eo unico criteria de cel.rnitacao do substracto pessoal da administracao autonorna, nem a principal. Pertencem a Adrninistracao aut6noma nao territorial as associac;6e,> publicas.

No quadro seguinte apresentamos as principals diferenc;as entre a Adrninistracao aut6noma territorial e a Aorninistracao aut6noma nao territorial:

Congrega todos 0') rnernbros da cornunidade local respect Iva (residentes)

Congrega somente as pessoas mteqrantes de agrupamentos sociais que partilhern determinada qualidade (v.g. protissao)

E de fins multiples

Tem atribuicoes especificas - firn especial

E consu tucionalmente necessaria

E constitucionalmente facultativa dependendo de oecisao do legislador

Tern uma forma organizat6ria identica a do Estado (vg. eseolha dos orqaos representativos)

E fortemente regulada pela Constituicao A lei

Tem uma variedade de formas orqanizatorias

nao pode criar outros tipos para alern dos ali previstos

Atribui-se urn amolo espac;:o de manobra ao legislador para reconhecer e erigir as estruturas que a integram

A ccnstuuicao menciona explicitamente as sues principais dirnensoes: autonomia regulamentar, autonomia financeira. etc

Os seus poderes dependem do legislador

CIO:EC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 31

COMPETENCIAS, MEIOS JURfDICOS E ADMINISTRA TlVOS

1.2.3. Dlrnensoes de autonomia da Adminlstracao aut6noma

A autonomia, que caracteriza a Adrninistracao aut6noma, pede assumir varias dimensoes nao sendo todas elas obrigat6rias e podendo, inclusive, algumas delas ser comuns a Adrnirustracao indirecta do Estado.

Sao elas:

- Autonomia edtrnoistretive: possibilidade de praticar actos adrnirustrativos definitivos, 56 susceptlveis de Impugnac;ao directa em via contenciose. ou seja, a possibilidade de deciseo independents no ambito das suas func;6es;

- Autonomia financeira: qarantra de receitas pr6prias e capacidade de as afectar segundo um orc;amento proprio a despesas decididas e aprovadas autonomamente. Oecornpoe-se em autonomia patrimonial (patrim6nio pr6prio e/ ou poder de tomar decisoes relativas a eie); autonomia orc:;amental (orc;amento pr6prio qerindo as respectivas receitas e despesas); autonomie de tesouraria (poder de gerir autonomamente os recursos rnonetarios pr6prios, em execucao ou nao do orc;amento); autonomia crediticia (poder de contrail' dividas, assurnindo as respectivas resoonsabilidades, pelo recurso a operac;6es financeiras de credlto): e ,ooderes tributerios suterquico: - artigo 238°, n° 4 da CRP;

- Autonomia riormetive: possibilidade de ernissao de regulamentos autonomos com eficacia externa,

- Autonomia disciplinar interna possibilidade de aplicacao definitive de sancoes disciplinares ao seu pessoal ;

- Autonomia sancionat6ria capacidade de aplicacao de sancoes admmistrativas:

- Autonomia de orientecs». capacidade de definir a sua propria orientacao (autodeterminacao). sem suomissao a instrucoes e or.entacoes de outrern dentro do quadro das atribuic;:6es legalmente definido;

- Autonornia organizat6ria capacidade de definic;:ao DOS seus orqaos e orqanizacao DOS seus servic;:os;

- Autoncmie estetuterie: capacidade de detinicao do seu estatuto. Nao e essencial a administrac;:ao aut6noma Via de regra as seus estatutos sao hetero-estatutos (fixados POI' lei) A Constituirao 56 garante autonomia estatutaria as universidades;

- Auto-governo: governo mediante orqaos pr6prios, representatives. escolhidos mediante eleicao e nao nomeados por entidades exteriores - aplicacao do princlpio demorratico.

38 • Manual Praticc de Gestao Autarquica • ClDEC 2000

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

1.3. A Adrnlnistracao aut6noma territorial: as autarquias locais

I ..... Adrninistracao aut6noma territorial e constrtulda pela Admirustracao local autarquica, ou seja. pelo conjunto das autarquias locals

As autarguias oeals sao pessoas colectivas publices. de base territorial (assentarn nurna Ira«;:.3o do territorio). que asseguram a prossecucao de interesses pr6prios do agregado populacional atraves de orqaos proprios, eleitos por aquele. Par isso se diz que sao pessoas colectivas publicas de popula,(l0 (visam a satistacao de interesses pr6prios das pessoas di residentes) e de territorio.

A existencia das autarquias locais results directamente da Constituirao - artigo 235, n.? 1 Podemos dizer que sao elementos essenciais da nocao de autarquia local: (1) 0 territorio (uma porcao do territ6rio nacional): (2) o agregado populacional (os residentes); (3) os interesses comuns diterentes dos interesses gerais (nacionais); e (4) 05 orgaos representativos da populacao.

S;JO autarquias locals, no contrnente, as freguesias, os municipios e ainda as reqioe: administrativas (ainda nao criadas em Portugal) e, nas Regi6es Aut6nomas, as freguesias e os rnunicipios.

Cada urna das autarquias locais tern 6rgaos respectivos na freguesia, a junta de treouesie e a assembleia de fregue.5ia; no municipio, a camara municipal, a assembleia municipal eo presidente da cunete municipal

Nao ha hierarquia entre as autarquias locais. Trata-se de estruturas territorialmente sobrepostas mas independentes. Isto nao siunifca que nao exrsta uma certa articulacao entre elas, decorrente, designadamente, da cornposicao dos seus orqaos, Com efeito, os presidentes das juntas de freguesia mteorarn as assernbleias municipals respectivas (artigo 2510 da C RP), prevendo ainua a Constituicao (artiqo 260°) que os membros das assernbleias municipais Inlegrern as assembleias req.onais. Por sua vez, estabelece-se na Constituicao uma h ierarcuia entre os regularnentos emanados pelas varies autarquias locals (artigo 241" da C RP)

Do que acabamos de dizer, podemos concluir pela .nsercao dos municipios na charnada adminislrar:;ao aut6noma tetntotiot.

1.4. A administracao municipal como forma de descentrallzacao administrativa

Nos torrnos do artlQo 26r da CRP, a Adrninistracao Publica deve ser estruturada de modo a evitar a burouatiza(,ao, a aproximar 05 services das popular:;oes e a essequter a partiCipactlO dos interessados na sua gestao efectiva (n° 1), cevendo a lei, para esse efeito, estabelecer adequadas forrnas de descentralizar:;ao e de descoocenueceo administrativd, sem prejulzo da necesseria eficacia e unidade de ac,ao e dos poderes de direccao. superintendencis e tutela do Governo

ClDEe 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 39

COMPETENCIAS, MEIOS lURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

Decorre deste norrnativo legal que dois dos mais importantes principios normativos respeitantes a orqanizacao adrninistrativa sao os prrncipios da descentralizac;ao e da dezconcernrecso administrativa.

Mas, em que consistem a descentralizacao e a desconreruracao adrninistrativa? 0 que e que as distinoue?

A €sconcentra <30 a ministrativadiz respeito a organizac;ao administraliva dentro de uma pessoa co/eetiva publica, estando ligada a distflbuic;ao (ern regra vertical) de poderes pelos diferentes or9aos da pessoa colectiva. Uma pessoa colectiva de estrutura hierarquizada sera concentrada quando 0 superior hierarquico for 0 unico orqao competente para tomar decisoes e sera desconcentrada quando 0 poder decisorio se repartir entre 0 superior e um ou varies subalternos, com direccao e supervisee daquele.

A desconcentracao pode ser funeional ou bucccretic« (do ministro para as cireccoes gerais, destas para as reparticoes) ou territorial, para a administracao periferica do Estado (governadores civis, direccoes regionais)

traduz-se no fen6meno em que as tarefas adrninistrativas nao pertencem exclusivarnente aos services adrninistrativos do Estado antes se encontrarn repartidas. ern medida consideravel, por outras unidades adrnimstratwas infra-estaduais dotadas de algum grau de autonorma em relacao ao Estado. Nao basta, por isso. apenas personalidade juridiea propria mas tambern alguma autonornia. A verdadeira descentralizacao 56 existire quando se atribua as entidades adrnmistratlvas 0 poder de gerirem autonomamente os seus assuntos.

Deste modo, 0 concerto rnais restruo de todos (e oriqinario) faz equivaler a descentralizacao a Adrninistracao aut6noma, ou seja, ao reconhecirnento de autarquias locais e corporacoes publicas, A verdadeira descentralizacao e. assirn, aquela que da origem a pessoas colectivas com personalidade jurldica pr6pria, orqaos eleitos no e pelo ente descentralizado e que tem a caracterlstica de auto-qestao de interesses pr6prios.

Dar se concluir que os munieipias, tal COITIO estao actualmente definidcs na Constituicao da Republica Portuguesa e na leqislacao ordinaria, sao um dos fen6menos dd descentralizacao administrativa.

2. Atribuicoes e Competencias Municipais

2.1. Distin~ao entre atrlbuicoes e competencias

Os rnuruclpios. como pessoas colectivas, existern para prosseguir determinados fins. Aos fins das pessoas colectivas poblicas chamamos sttibuicoes. 'Atril5U1 Des sao, assirn, os fins au interesses que a lei incumbe as pessaas colectivas pub/ieas de prosseguir au rea/izar.

__ _o ~o _

40 • Manual Praticc de Ges!ao Autarquica • (IDEe 2000

II

II

COMPETENCIAS, MEIOS lURiDICOS E A DMINISTRA TlVOS

Os rnuniclpios, como pessoas colectivas, titulares de atribuicoes, sao diriqidos por orqaos. A estes cabe tomar as cccisoes ern nome da pessoa colectiva, ou seja, manifestar a vontade irnputavel a ela. Os orqaos sao concebidos como centros institurionalizacos de poderes funcionais (a que chamamos competencies). Dito de outro modo. os orqaos sao fiquras organizat6rias dotadas de poderes que Ihes permitem expressar as man rlestacoes de vontade da pessoa colectiva publica. A esses poderes designamos de compet ocTas: conjunto de poderes funoonais que a lei confere para a otossecuceo das atribuic;6es das pessoas colectivas publicas.

Deste modo, as atribuicoes referem-se ao municipio, como pessoa colectiva, enquanto a competencia se reporta aos orqaos autarquicos (presidente da carnara municipal, carnara municipal e assembleia municipal). A lei especificara, portanto, as atribuic;6es do municipio e. noutro plano, a competencie de cada um dos sells 6rgaos. Oaqui resulta que as orqaos municipais, ao aqir, conhecem e encontram pela frente uma dupla limltac,:ao: por um lado estao lirnitados pela sua propria cornpetencia - nao podendo, designadamente, invadir a esfera de cornpetencias dos outros orqaos municipais; por outro lado, estao tarnbern lirrutados pelas atrtbuicoes da pessoa colectiva em cujo nome actuam (0 municipio) - nao podendo, norneadamente, praticar qua.squer actos sabre a materia estranha dS atribuicoes deste. Atribuicoes e cornpetencias limitam-se reoprocarnente. Nenhum orqao adrninistrativo pode prosseguir as atribukoes da pessoa colectiva a Que pertence por meio de cornpetencias que nao sejarn as suas mas tambern nao pode exercer a sua cornpetencia fora das atribuicoes da pessoa colectiva em Que se integra.

A distincao entre as atribuicoes e as competencias tern irnportancia nao so para se compreender a ciferenca entre os fins que se prosseguem e os tnetos juridicos que se usam para os prosseguir. mas tarnbern porque a lei estabelece uma consequencia jurldica diferente no caso de as orqaos da Adrninistracao pratrcarern actos estranhos as atribuicoes das pessoas colectivas publicas em que se Integram ou fora da competence confiada a cada orqao: enquanto as actos praticados fora das atribuiroes sao nuio», os actos praticados fora da cornpetenda do orqao que 0 pratica sao anu/avels.

2.2. Da ccmpetencia em especial

o principal prinopio que cumpre sublinhar no que respeita a cornoeterxia, 12 0 de que ela so pode ser conferida, delimitada ou retirada par lei. Isto cor responde ao principio da legalidade da competeoci«, tarnbern expresso pela ideia de que a corapetenci« e de ordem public»

Oeste prinopio decorrem os seguintes corolarios estabelecidos no artrqo 29D do C6digo do Procedimento Adrninistrativo (CPA):

a) A competence nao se presume com isto quer siqnificar-se que ~6 ha cornpetencia quando a lei mequrvocarnente a conlere a urn dado orqao.

..- - -" .. -.--~ .. -~

(IDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Au!arqui(a • 41

COMPETENCIAS, MEl OS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

b) A competence e imodificavel: nem a Adrnirustracao nem os particulares podem alterar 0 conteudo ou a reparticao das cornpetencias estabelecida por lei.

c) A comoetencis e irren un cia vel e inalienave/: os 6rgaos adrrmistrativos nao podem, em caso algum, renunciar aos seus poderes ou transrniti-los para outros orqaos da Acmioistraceo ou para entidades privadas.

2.3. As atribulcoes e competencies municipais: as leis n° 159/99, de 14 de Setembro e n" 169/99, de 18 de Setembro.

2.3.1. Atribuicoes municipais.

Tratando-se, por definicao, de pessoas colectivas de fins rnultiplos. a referenda territorial e decisiva para a definicao das atribuicoes municipais.

A tarefa de definir hoje as atribuicoes autsrquicas em geral e as municipals, em especial, resulta. no entanto, particularmente dificultada E que, nao obstante a ideia de autonomia dos rnuniclpios se basear, essencialmente, na ideia de qestao de interesses ou fins proprio». no sentido de exclusivos daquele ente autarquico (da populacao que 0 cornpoe). a verdade e que val sendo cada vez mars dificil encontrarmos interesses publicos exclusivos da populacao municipal diferentes do interesse nacional. Basta pensar no Ambienle, no Urbanismo e no Ordenamento do Iemtorio, para vermos que se trata de rnaterias que postulam urn quadro de soluc;6es e arranjos a partir de uma 16gica de interpenetracao entre interesses nacionais e locais.

A oefinicao das atribuicoes rnunkipais dificilrnente podera partir hoje, pois, de uma definiceo natural dos interesses comuns da populacao respective.

Vale aqur, para a solucao deste problema, reservados para os orqaos estaduais apenas as rnaterias que as autarquias nao estejam em condicoes de prosseguir eficazrnente (dr artigo 6° da C RP).

Nao obstante as dificuloades acabacas de apontar, a Constitukao, ao atribuir autonomia as autarquias locais, parece estar a reconhecer que existem interesses proprios des populac;6es que constituern 0 respectivo substracto, cuja prossecucao deve caber, recorrendo a ideia de auto-aoministracao e de autonorrna. a orqaos administrativos que representern aquelas populac;6es e que se criam a partir delas.

Na concretizacao deste pressuposto, a Lei n." 159/99, de 14 de Setembro, determina, no seu artigo 13", serem etribuicoe: muniCipais 0 equ.parnento rural e urbane (dr artigo 16"); a energia (dr. artigo 17"); os transportes

42 • Manual Prarico de Gestao Au!:irquica • CIDEC 2000

II

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E A DMINISTRA TlVOS

e telecornunlcac;oes (cfr. artigo 18"); a educarao (efr artigo 19°); 0 patr.rnonio. cultura e ciencia (or artigo 20°); os tempos livres e desporto (efr artigo 21°); a saude (cfr artigo 22°); a a «;21 0 social (efr. artigo 23°); a habitacao (cfr. arllgo 24°); a proteccao civil (efr. artigo 25°); 0 ambiente e 0 saneamento basico (dr artrqo 26°); a defesa do consumidor (efr artigo 27°); a prornocao do desenvolvirnento (cfr. artigo 28°); 0 ordenamento do territ6rio (cfr. artigo 29°); a polkia municipal (efr artiqo 30°) e a cooperacao externa (cfr artrqo 31")

2.3.2. Competencies dos argaos municipais

No que concerne as competencies dos orqaos das autarquias locais chamamos particular atenc;ao para os artigos 53°, 64" e 68° da Lei n ,0 169/99, de 18 de Setembro que fixarn. respectivamente, as cornpetendas da assembleia municipal, da carnera municipal e do presidente da carrara municipal

No que concerne as competencias da assembleia municipal, podemos dividi-las em dois grandes grupos: por um lado as cornnetencias que a assembleia municipal pode exercer por sua propria iniciativa (n." 1 do aruqo 53°), por Dutro lado, as competencies que a assernbleia municipal pode exercer mediante iruciativa da carnara rnunicipal cornpetencias em materia regulamentar, de orqanizacao e de funcionamento, sob proposta da carrara (n 0 2 do artiqo 53°) e cornpetencias ern materia de planeamento, sob proposta ou pedido de eutonzacao daquela (n." 3 do artigo 53°),

Por sua vel, i:l carnara municipal tem competencies no ambito da orqanizacao e funcionamento dos seus services e no da qestao corrente (n.? 1 do artigo 640), no ambito do planeamento e desenvolvimento (n,C 2 do artigo 64°), no ambito consultivo (n° 3), no ambito do apoio a actividades de interesse municipal (n." 4) e 110 ambito do licenciarnento e tiscalizaceo (n° 5)

as artlgos 65° e 66° da Lei n." 169/99 preveern ainda CiS rnaterias de cornpetencia da carnara municipal que podern ser delegadas, respectivarnente, noutros orqaos autarquicos enos orqaos das frequesias

E tarnbern este diploma legal que Iixa 0 regime juridico de funcionamento d05 orqaos dos rnunicipios e cas freguesias.

3. A Tutela do Estado Sobre as Autarquias locais

3.1. 0 regime constitucional da tutela do Estado sobre as autarquias locais

regra 0 Governo) sobre a regularidade e ccnveniencta da actuacao adrninistrativa de outro oroao de outra pessoa colectiva. Ela funciona, assirn, como urn limite a autonomia das autarquias locais.

~.- """ ..

CIDEC 2000 • Manual Prarico de Gestao Aurarquica • 43

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

II

No entanto, 0 principio da autonomia local exdui que 0 exerdoo de poderes de tutela do Estado sobre as autarquias locals abranja a convenienria da actuacao dos respectivos orqaos. Com efeito, nos termos da Constituicao, a tutela que 0 Governo exerce sobre as autarquias tocsis. quando estejam em causa interesses loceis, e apenas uma tutela da legalidade (artiqo 242°, [1.0 1, da CRP), devendo ser consideradas inconstituoonais as disposicoes legais que alarguem, no ambito das etribuicoes proprias das autarquias, os poderes de mtervencac do Governo perrnitmco-lhe controlar 0 merito, conveniencia ou oportunidade de actuacao de orqaos autarquicos Oeste modo, a Constituicao define um regime de tutela do Estado em relacao as autarquias locais inequivocamente limitativo ou restrrtwo.

modalidade de tutela geral sobre as autarquias locais. No entanto, desde que nao exorbite do limite constitucional (verificac;ao do curnprimento da lei), a Constituicao nao pro/be modalidades especiais de tutela desde que legalmente previstas, necessaries e adequadas a realizacao dos fins de Interesse publico e proporcionais na cornpressao do principio da autonomia das autarquias locais.

Dentro destes pressupostos, sao admissiveis as seguintes rnodahdades especiais de tutela sobre as autarquias locals:

in rat/va' possibilidade de a entidade tutelar ernitir pareceres vinculetivos, eutotizecoes e

aprovac;oes, que sao actos de controlo mediante os quais se verifica a legalidade da actuacao dos orqaos autarquicos (v.g. pareceres vinculantes sobre a legalidade de certos actos de gestao urbanistica de cornpetencie municipal, ratiflca<.;ao de pianos municipais de ordenamento do territono):

tipo de tutela expressamente previsto na Constituicao (relerencia as medidas tutelares restritvas da autonomia local e a dissolucao de orqaos autdrquicos);

de um recurso adrninistrativo tutelar que, todavia "50 existe nos casos exptessemenie previstos na lei e tem, salvo disoosiceo ern coturetio. cerecter tecuitetivo" (artigo 171~, n." 2 do CPA).

Do ambito da tutela do Governo sobre as autarquias locais (desionadarnente score os munidpios) ficam assim exclu idas:

de juizos de rnerito ou

e

44 • Manual Pr;l!ico de Gestao Autarquica • (IDEC 2000

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

~~....;;..;.~.;...;..; ............. il previsao de medidas tutelares de natureza substitutiva. ou seja, 0 poder do Governo se substituir as autarquias locais na pratica de deterrninados actos a que estao obrigadas.

3.2. 0 regime legal da tutela do Estado sobre as autarquias locais

o exercicio da tutela do Estado sobre as autarquias locals encontra-se hoje consagrado na Lei n." 27/96, de 1 de Agosto. Este diploma legal fixa apenas, no entanto, 0 regime da tutela insoective, prevendo, para alem do mars. 05 instrumentos nao tutelares de accionamento contra titulares de orqaos autarquicos. indicando quem tern legitimidade e ern que condicoes pode 0 membro de lim orqao ou urna qualquer pessoa propor uma accao para perda de mandate ou de dissolucao de c)~gi~o autarquico, sendo, por isso, uma lei que regula os termos de efertivacao de uma certa forma de responsabilidade decorrente do incumprimento da lei por parte DOS titulares DOS orqaos autarouicos.

De entre alguns aspectos de maier relevo relativamente ao regime de tutela sobre as autarquras locais estabelecido neste diploma (e que se distincuern do regime estatuido na anterior lei da tutela - Lei n° 87/89, de 9 de Seternbro), podemos realc;ar:

- a exclusao de medidas administrativas sancionatorias (de perda de mandato ou de dissolucao de orqao autarquico). Desaparece, assun. em termos da lei geral, a tutela sancionat6ria, pelo que 0 Governo deixa de dispor de competencia para dissolver orqaos autarquicos. A cornpetencia para aplicar sancces destinadas a efectivar a responsabilidade DOS membros DOS orqaos autarqulcos cabe agora exclusivamente aos tri bu nais

o estabelecimento expresso de causas justificativas do facto ou que excluem a culpa do agente,

- a ausencia da "sanrao" da inelecibilidade do autarca a quem tenha sido aplicada a sanrao de perda de mandato ou que seja membro de urn orqao dissolvido.

- a delinicao, com objecnvidade, dos fundamentos da perda de mandato ou de dissolucao de orqaos autarquicos

- a ausenoa de leqitirmdade processual dos membros do Governo que asseguram 0 exercicio DOS poderes de tutela para, nessa cualidade. proporem accoes de perda de mandato ou de dissolucao de orqao autarquico.

--~-----''''-." -

(IDEC 1000 • Manual Pralic() de Gestao Autarquica • 45

COMPETENC/AS, ME/OS lURiD/COS E ADM/N/STRAT/VOS

II

4. A actividade juridica das autarquias locais

4.1. NOCjao de actividade administrativa (jurfdica)

Face a crescente intervencao da Adrnirustracao Publica na sociedade e na economia que se tem vindo a desenvolver desde os prim6rdios do n05SO seculo. facilmente se compreende que e sob multiples formas que a sua actuacao chega ate nos. Ha assim uma grande oiversidaoe de formas de a Adrrmistracao Publica - e, designadamente, de a adrninistracao munieipal- actuar; e, mesrno se nos cingirmos as formasjurfdicas da sua aetuac;ao, nao e possivel obter qualquer uniformidade ern face da riqueza e eomplexidade da actividade administrativa

Os actas juridicos praticados par orqaos administrativos na satisf acao mediata OU imediata das necessidades colectivas. podern ser regulamentados pelo direiio publico ou pelo direito privado: podem ser aetos que reflectem a autoridade propria da adrninistracao ou ser actos que reclamam a colaboracao dos particulares ou mesmo actos negociais; podem produzir efeitos apenas no interior da Administracao (efeitos meramente internos) ou extravasar a sua eficacia para fara oessa orqsnizacao (producso de efeitos externos); tanto podem ter caracter concreto como cararter abstracto e ser Individuals ou gerais.

No seu conjunto, esta enorme gama de actos praticados pela Adrnirustracao Publica constitui a e'

dmi strativo, que pode ser definida. no seu sentido abstracto, como a totalidade das tarefas dos argaos da Administrac;ao ou, num sentido concreto, como 0 coruunto dos actos efectivamente postos em service por aqueles orqaos.

4.2. Regulamentos municipais

administrativos

Esta nocao encerra tres elementos essenciais urn elemento de natureza material, outro de natureza orqanica e um terceiro de natureza funcional.

Do ponto de vista matenai os regulamentos sao normas juridicas. Isto siqnifica que os regulamentos adrninistratrvos tern as notas de generalidade e de obstreccoo tipicas dos aetos desta natureza. Com a nota da generalidade pretende afirmar-se ser 0 regulamento urn comando que se apliea a uma pluralidade (numero

--

46 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • (IDEC 2000

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E A DMINISTRA TlVOS

inoeterminado) de cestinatarios. Por seu turno, a caracterlsuca da abstraccao traduz-se na circunstancia de ele se aplicar a um numero indeterminado de srtuacoes. Daqui decorre que 0 regulamento adrninistrativo nao se esgota numa unica aplicacao. Apllcar-se-a sempre que se verifiquem as situacoes tlpicas que nele forem previstas. A esta caracterisnca a doutrina desiqna tradicionalmente por ptetensso imanente de durac,ao: 0 regulamento e um "acto susceptivel de se aplicar urn tuuneco indeterminados de vezes a Lim numeros indeterminado de situecoes e de pessoas".

rv1as, como norma que 12, 0 regulamento administrativo e uma norma juridica. Isto signlfica que ele e uma regra de direito que oode designadamente, ser irnposta por .(@a(~ao 12 CUja violacao leva, em geral, a aplicacao de sancoes. sejam elas de natureza penal, adawli-;Ira[iva QU] discipliner.

Do oonto de vista orgi'Jf)ico os regulamentos adminis'triltl\!G5~ <:;ao editados por autoridades administrativas 12 do ponto de vista tuocione' os regulamentos sao emanados no exercicio da funcao administrativa.

A elaboracao dos regularnentos municipais, como, alias, a elaboracao de todos os regulamentos aornirustratlvos. tem que obedecer a um ccnjunto de regras e de principios de cujo cumprimento dependera. ern grande rnedida, a validade desta importante forma de actividade da Administrac;ao publica.

Claro que nem sempre 0 incurnprirnento dessas regras e prrncipios deterrninara a invalidade dos rcgulamentos, com a consequents pos<5ibilidade·d81 Slldll imrJugnat;;ao contenciosa, mas apenas a inefiCc''icia das suas norrnas tornando os requiarnentos moperativos. ou seja, nao virrculativos para os respectivos destinatarios.

EXlste, em prirneiro luqar, um corjunto de regras e principios que sao comuns a elsboreceo de todo e qualquer ttpo de regulamentu municipal (com exdusao dos reqularnentos internos. que aqui nao se fara referencia), mas e necessario nao esquecer que podem existir regras e principios especificos exigidos por legisla~ao especial para determinado tipo de regulamentos, 0 que, a acontecer, deterrninara a sua prevalencia sobre os que decorrem da legislac:ao geral. VeJa-se 0 que acontece corn os regulamentos dos planes municipais de ordenamento do territorio, em cujo Decreto-Lel 380/99, de 2Z de Setembro vamos encontrar exiqencias espedficas (procedimentais, formais e materials) para a sua elaborarao. diploma esse que, em tudo 0 que estiver eX'rPressamente determinado, prevalecera sobre a legislac;ao geral relative aos regulamentos municipals. Apenas na ausenoa de prev.sao do Decreta-Lei n° 380/99 512 aplicarao as regras e princtpios gerais a que faremos referencia.

(i), E~qlJanto os [€'lulam€fWh IIHel"O~ :prDd'JZem 00 seus erel!!), "W i')!€1101 ca AcJrTlin'5Iiil~il(). tJ5 regulurTIJel1\05 €X[emDS projec\Jfn OJ seus efeilOS pard 0 0,\(>r;01, regulimdc as condutas dO'> r:i·dadao$ ou a\1rnln!'.tT;)rl(l'\

CIDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao AUlarqui(a • 47

COMPETENC/AS, ME/OS JURiD/COS E ADM/N/STRAT/VOS

II

No que diz respeito aos aspectos de cerectet procedimenta/ e, desde logo, 0 Cociqo do Procedimento Administrativo 0 diploma normativo base da fixacao das regras procedimentais de elaboracao dos regulamentos administrativos, aplicavel tarnbern aos regulamentos da Aoministracso autarquica por deterrninacao expressa do art. 114c, embora a doutrina tenha vindo a considerar a necessidade de 0 legislador criar regimes especiais de procedimentos para deterrninado tipo de regulamentos como, por exemplo. os regulamentos autonornos das autarquias iocais.:

Assim, do ponto de vista de trarnitacao procedimental, havera em primeiro luqar (tal como acontece em qualquer procedimento) uma fase de in icietive. A este proposito ha que referir que 0 procedimento regularnentar deve ser considerado de iniciativa oficiosa, ou seja. da iniciativa da propria Adrninistrecao, embora, e conforme 0 disposto no artigo 115°, n° 1 do CPA, os interessados possam apresentar aos orqaos competentes oeticoez em que solkitern a elaboracao. rnodificacao ou revooacao de regulamentos municipais.

Caso existam estas peticoes e tendo elas sido fundamentadas, a Adrninistracao municipal e obrigada, desde logo a informar 0 particular do destino que /he for dado Este cons.stira ou no seu arquivamento (se se entender que nao e legal ou convernente 0 regularnento peticionado) ou na abertura oficiosa do pracedimento regu/amentar para a apresentacao do respectivo projecto e nota justificativa

Nao basta, no entente. a inforrnacao do destine dado a peticao existindo tarnbern a obriqacao de informar quais os fundamentos da posk;ao que se tomou em re/ae,ao a ela, adrnitindo-se que se sustentem juizos de pura ooortunidade aorninistrativa. Segundo a maioria da doutrina. a falta absoluta de fundarnentacao nao e porern suscepuvel, nestes casos, de controlo judicial.

De notar que a falta de apreciacao da peucao ou a falta do seu encaminhamento nao corresponde a falta de decisao do procedimento, nern ha aqui deferimentos ou indeferirnentos tacitos. Tal mostra que 0 pracedimento regulamentar e de iniciativa oficiosa, mesmo que ')e trate de uma deciseo tomada na sequencia da petir:;ao dos interessados3

Sempre que d elaboracao de regulamentos rnunicipais, embora da cornpetencia da assembleia municipal, esteja dependente de proposta da carnara municipal, as peticoes dos particulares devem ser dirigidas a este orqao ja que e a ele que caoe a iniciativa de todo 0 procsdimento. E que, sendo a proposta da camera um pressuposto legal para 0 exercicio da competence da assembleia municipal, IStO siqnifica que este e 0 verdadeiro acto de inkiativa.

:2.1 Reg.ulam€'r1lcs oul(mQrt10s SW rode, aquel~, '1u~ s;,o pmilnado, per ~n!idad<!s que gDl']ln da aUloIIO,""d "')lrniil,va. ae;IQ~aClam"nl~ as aUlar,<~ia, ioca.s. pa'" 'f']ular, sern p'~JLJizo cs p,ef.erQrtcia da 1.1'1, Dquliu que for <.J(l~ ~ua"i ~lnbl.!l\lI<es fl'O~"~~

:3) _ SDbre as p~II<;&-5 r egul~melllare>. '<l(f!.1IrnQ>pralicament€' na"nIEgrrl. Est~·"eHl~ Olic;eira, P~dlo GQr.~o)l""s e PdC.J1elU Anoom, C6dlQiI rio Pro<.e:dim~Il1Q Adrnllll~.ual!~JO (omenlado. ~99i', fly SIGalj20.

48 • Manual Pralico de Geslao Autarquica • CIDEC 2DDO

__ .~~~. __ ••••••• __ •• • ••. "' •••• __ • __ • v .'_

(IDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 49

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

Aberto oficiosarnente 0 procedirnento com vista a ernissao de uma norma regulamentar, segue-se a fase do seu estudo para a elaboracao de urn projecto de regu/amento e da respect/va nota jostiticetiv», podendo decidir-se a qualquer momenta (em funcao dos dados que se foram obtendo) que 0 procedimento se extinga ai rnesmo.

A elaboracao de um projecto de regulamento e da sua nota justificativa sao exiqencias que decorrem do artigo 116G do CPA,

Uma terceira fase que pode eventualmente acontecer nos procedimentos de elaboracao dos regulamentos rnunicioais e a da participar:;;ao dos interessados ou do publico em geral. Esta e. alias, uma das mais importantes movacoes do CPA, e que decorre de uma imposicao constitucional.

Em materia da oarticipacao dos interessados no proeedimento de elaboracao de regulamentos 0 legislador do CPA podia ter ido mais longe do que efectivamente foi. Se a sua intencao era a de nao passer, de uma forma brusca, de urn regime autoritario e totalmente desprocedimentalizado de elaboraceo de regulamentos para um regime aberto de audiencia dos interessados e de apreciacao publicas total mente obrigat6rias, a verdade (S que, na opiniao de alguma doutrina, podia 0 leqislador ter enveredado por impor a obrigatonedade da auoiencis dos interessados e da apreciacao publica para certo tipo de projeetos, designadamente para os projectos dos regulamentos aut6nomos no dornlnio da Adrnmistracao local- onde 0 sistema e mais necesssrio e tern possibilidades de funcionar meihor - para depois 0 ir estendendo, a pouco e pouco. a outras adrnirustracoes. Se ha zona de actividade administrativa em que se justifique especial mente a audiencia dos interessados e ate a apreciacao publica dos diplomas regulamentares e precrsarnente a que diz respeito a Adrrunistracao autarquica. De facto, sera 0 poder local uma cas areas de eleicao desta participarao civiea E que, dado 0 grau de maior intirnidade entre os orqaos de decisao e os desunatarios directos - que, normalmente sao os munkipes ou as pessoas que residern naquela orcunscricao - ha especiais razoes para ai exiqir uma maior transparencie e participacao, alern de que sera mais facil, mais serio e mais eficaz oroamzar essa audiencia ao nivel local do que ao nivel naeional

o CPA preve duas diferentes formas de oarticipacao dos partkulares: a audif?ncia d05 interessetios, prevista no art.qo 11 rea apreciac:,do publica, estabelecida no artigo 1180 Quer uma quer outra fiearam, no entanto, dependentes da publicacao de legislac;ao propria, embora haja jd hoje casos de regulamentos que carecem forrnalmente dessa formalidade. como e 0 caso dos regularnentos dos pianos municipals de ordenamento do terntorio, relativarnente aos quais 0 Decreto-Lei n" 380/99 preve a participacao dos interessados ou do publico em gerallogo no inicio do procedimento - a chamada participacao preventiva - bern como nurna fase em que o projecto de plano ja esta pronto (discussao publica) - a chamada participacao sucessiva.

COMPETENCIAS, MElDS lURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

Elaborado 0 projecto de regulamento e a respectiva nota [ustificativa e curnpnda a formalidade de audience dos interessados ou apreciacao publica quando exigidas, os projectos regulamentares sao objecto de deliberar:_:ao de aprovar;ao por parte do oruao competente [a assembleia municipal ou a carnara municipal nos casos em que a lei Ihe atribua competencia regulamentar - vide art. 64°, n° 7, alinea a) da Lei n.D 169/99] No que diz respeito a aprovacao, devem sequtr-se as regras relatives as deliberacoes dos orqaos colegiais.

Em determinados procedirnentos regulamentares, e desde que a lei 0 exija expressamente, pode ainda a eficacia do regulamento ficar dependente de um acto de controlo tutelar. como uma eotoveceo. E 0 que acontece com os regulamentos dos pianos municipals de ordenamento do territorio. sujeitos, em deterrninadas circunstancias a "ratificacao" do Governo, acto este cuja natureza jundica e a de um controlo preventivo que desencadeia a eficacia da deliberacao da assembleia municipal que aprova os pianos.

Por lim, os regulamentos municipais sao publicados no Diario da Republica, quando a lei expressamente 0 determine, sendo, nos restantes cases. publicados no boletim municipal quando exista, ou em edital afixado em local de estilo - artrqo 91° da Lei n.? 169/99. A publiddace (, condir:_:ao de ettcece do regulamento, a que significa que enquanto nao forern publicados, os regulamentos nao sao vinculativos para os seus destinatarios

No que concerns as regras e principios de cerectet material, ou seja, que determinam e condicionarn 0 conteudo ou a disciphna contida nos regulamentos municipais, elas sao, sucintamente as seguintes:

- Em pnrneuo lugar, os regularnentos municipals nao podem conter disciplina contreris aos preceitos de valor normatlvo superior. Este limite material decorre directamente do artigo 2410 da CRP, segundo 0 qual os regulamentos locais tern de respeitar nao so a constituir:_:ao e as leis rnas tarnbern os regulamentos do governo e das autarquias de grau superior (vg da reqiao adrninistrativa quando existir) ou das autoridades com poder tutelar (que sao, alern do Governo da Republica, e dos seus representantes, tarnbern os Governos Regionals, no que respeita as autarquias das reqioes autonornas).

- Em segundo lugar, e no que concerne ao cbiecto do regulamentos municipals, eles estao suieitos ao regime constitucional geral sobre regulamentos fixado no artigo 112rl da CRP. Assirn, 0 poder regularnentar proprio das autarquias, alern do limite neqativo das normas superiores. 56 pode incidir sobre meieties ou interesses pr6prios das autarquias, ou sobre materias delegadas pela lei, estando-Ihes, oorern vedadas as materias que constitucionelmente sao reserva da lei

A proibicao de os reqularnentos tratarem de materia de reserva de lei vale mesmo que tenha havido autorizacac ou deleqacao legal nesse sentido De acordo com a maio ria da doutrina. deve ser de afastar a tentativa de se alargarern os poderes regulamentares das autarquias locais atraves da figura dos regulamentos autorizados em materia de reserve de lei. Esta posicao nao e, no entanto, hoje consensual quando a materia

50 • Manual Pratico de Gestao AUlarquica • CIDEC 2000

II

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRA TIVOS

em causa respeita aos direitos liberdades e qarantias. Alguma doutrina vem ja defendendo um entendimento elastico do principio da reserva de lei, no sentido de que ele deve admitir cornpressoes em rnaterias difusas como ados direitos liberdades e garantias a fim de se adapter ;OJ diversidade dos tipos de intervencao normatlva.s

Na sequencia desta posicao, a junsprudencia e a doutrina estao mats frequentemente dispontveis para interpretar a reserva da lei em termos menos exiqentes quando esta em causa a Acrninistracao aut6noma, no caso, a municipal, do que quando esta em causa a Adrninistracao (directs ou indirecta) do Estado, dada a auto lecitirnacao oernocratica daquela.>

- Em terceiro lugar, 05 reguflamentos municipals, como de resto todos os regulamentos aomirustrat.vos, nao podem, em principio, ser retroactivos Assim 0 exige 0 respeito pela cornpetencia das autoridades no tempo, bern como 0 respeito dos direitos adquiridos. Nao significa isto que, em certas circunstancias, os regulamentos nao possam tel' eficacia retroactiva. E 0 caso dos requlamentos que estabelecem sancoes mars leves do que as fixadas pelos regulamentos em vigor a data da pratica da mfrercao Vale aqui a regra que Impera no direito penal de que devem ter aplkacao imediata 05 regulamentos que estabelec;am sancoes mais leves, aphcando-se assim a todas as infraccoes ainda por julqar Ou seja, a regra da irretroactividade dos regulamentos nao vale quando 0 novo regulamento consagra um regime mais tavoravel para os adrninistrados.

- Em quarto lugar, os regulamentos rnunicipais, em especial aqueles que envolvem um amplo poder discricionario quanto a fixac;ao do seu conteudo normativo, designadamente os regulamentos aut6nomos, devem obediencia aos principios gerais de direito administratlvo plasmados na Constituirao da Republica Portuguesa (art. 266°) e no C6digo do Procedimento Administrativo (art. 13° a 12''l. designadamente os principios da proporciona lida de, justk», igua/dade, imparcialidade, prossecoceo do interesse publico, psrticipeceo, etc.

- Em quinto lugar ha que sublinhar que num Estado de direito como e 0 nosso, 56 se pode entender a actividade adrninistrativa como uma actividade vinculad» pelo principio da legalidade sendo, por 1550, os regulamentos uma actividade secundaria perante a lei, Isto significa que todos os regulamentos administrativos e, portanto, tarnbern os regulamentos municipais, tern de possuir um titulo, tern que assentar ern normas juridicas, tern de corresponder a urn poder conslitucional ou legalmente definido porque nao ha poder regulamentar sem norma que 0 preveja e regule, sendo esse 0 seu fundarnento juridico.

:~) - '.r,d,? \lj.~lr~ d? Al1dra(le-, AIj\oflom,~ f\egu,a"llent<lr 0 R~0 rv a d8 'Lei i/\IDUmaS F'te!lpxr);eS 3i:e'(~ cl.; Admi5>1blJ,dooe dE' R€g~I .. m-8r.![]S Qi3.5 '\utilfq'J,aS LCCM ern M~\er,a d~ D,leltm, li[)~rda'des e GJI'''1lld.li CGI'ml:)f.] (Sep.lra16 do Num~-o Eip«dal do 8~DU( "bludos ~'1' HCITlena~em "0 Prof DQuir::,r A lC0SO RGdfl'~u~!. QueH{) , 1986). r 987

(31 (t, Vllal ~;Iore ra, Adfr'"1,stra,~o Au!6ruJ'n<l e A5sociQ~_C~s Publios. Ccunbra, Coim;~r~ fd'lOra, i997, p. '19"

(IDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 51

COMPETENC/AS, ME/OS JURiD/COS E ADM/N/STRAT/VOS

II

Significa isto que 0 regulamento tern que identifjcar esse titulo, ou seja, a lei que ele visa regulamentar au, pelo men os. designadarnente no caso dos regulamentos autonornos. a norma legal (ou constitucional) que define a cornpetenda objective (isto e a materia sabre a qual pode incidir 0 regulamento) e a cornpetencie subjective (isto e, a entidade administrativa competente para ernitir 0 referido regulamento).

- Por fim, no artigo 1190 do CPA inscrevem-se normas muito importantes na perspectiva da defesa da leqalidade da actividade regulamentar e da seguranc;a [uridica.

Por um lado, os regulamentos que sejam necessaries a execucao da lei nao podem ser pura e simplesmente revogados mas aperias par substituicao - artigo 119°, n." 1. A intencao deste normativo vai no sentido de evitar dar-se a edrninistracao a possibilidade de, na pratica, desaplicar certo tipo de leis. 0 mesmo regime se aplica aqueles regulamentos exiqidos pel a lei. A decisao de revoqacao de urn regulamento 50 sera, assim, eficaz ap6s a entrada em vigor do regulamento que 0 venha a substituir. Isto signlflcara, apenas para dar um exemplo, que 0 municipio nao pode, pura e simplesmente, revogar 0 seu plano director municipal. Para que este deixe de viqorar 0 munidpio tera que 0 rever e apenas a ap6s a entrada em vigor do novo plano, 0 anterior oeixara de produzir efeitos jurtdkos.

Por sua vez, 0 n.? 2 deste prece.to determina a necessidade de que os regulamentos mencionem especificadamente as normas regularnentares que eles revogam. Esta norma visa qarantrr a certeza, clareza e paz juridicas ao perrnitir acabar com as en ormes dificuldades que existern relativamente a aplrcabilidade de normas que se sucedem no tempo: e que dada a prcnferacao dos regulamentos, muitas vezes torna-se diffcil saber se certas normas continuam ou nao em vigor.

Sic;) exemplos de tegulamentQs municipais, os regulamentos munidpail de Rdiftca~f urbanas. OJ Jegltlr,mentos munlclPllls de taxas e 05 regulamento5 dOt platlos lnuNdpills de ordenamento do terrlt6rio.

4.3. Aetos admlnistrativos

De entre todos 05 actos juridicos da Administracao e, desiqnadarnente. da adrnirustracao municipal, sempre se destacou a figura do acto administrativo. 0 acto administrative e, sem sombra de duvidas. a principal forma da activioade (Juridica) da aoministracao Sobre ele nos debrucarernos de seguida, sendoimperioso comec;:ar por analisar 0 proprio conceito de acto administrativo .

. _. ---

52 • Manual Pratico de Gestao AU!ilrquica • (IDE( 2000

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

4.3.1. Nocao doutrinal de acto administrativo

parte da doutrina (sequirnos equi 0 ensinarnento doutrinal do Professor Roqerio Soares), como a cstatuic;;ao eutoriteri« que define a situac;;c"lo juridica dos particulares no caso concreto; sera urn acto que produz efeitos juridicos externos (por contraposicao aqueles que esgotam a sua eficacia no Interior da admirustracao) criando, modificando ou extinquindo situacoes juridicas.Sao, pors. os seguintes, os elementos caractenzadores do acto administrative:

a) Estatui(30 eutotitetio. apesar de a Adrninistracao Publica dos nossos dias ser cada vez mars uma adrninistracao participada e concertada, que chama os particulares a colaborar consigo e que efectua neqocios jurldicos com eles, muitas vezes em plano de igualdade, nao 12 menos certo que ela nao perdeu 0 seu ius imp em e que continua a aparecer muitas vezes perante os particulares no uso de poderes autoritenos.

o acto administrativo 12 precisamente a principal forma de ectuacao da adrninistracao dotada de irnperatividade, vinculatividade e unilateralidade e um comando destinado a regular imediatarnente situacoes juridicas de forma unilateral.

b) relativa a urn caso concreto: esta nota da nOC.3o de acto administrativo permite estabelecer a diferenca face t1 outra grande forma de actuacao (autoritaria) da administrecao: 0 regulamento. De facto, enquanto que o regulamento tem, como virnos, caracter norrnsuvo. referindo-se a um nurnero indeterminado de casos (12 abstracto) e durn nurnero indeterminado de pessoas (e qeral), 0 acto adrrmistrativo destina-se a uma c,ituac;ao concreta e a um destinaterio determinado ou deterrninavel (ou a urn grupo de pessoas deterrninavel)

c) praticada por um sujeito de Direito Administrativo: um acto adrninistrativo tem que ser praticado por um sujeito de Dlreito Adrninistrativo, isto 12, por orqaos ou agentes que facarn parte de uma qualquer pessoa colectiva de direito publico da orqanizacao administrative portuguesa. Temos, assirn. que estar perante um acto praticado por urn orqao do Estado, de uma ReglClo Aut6norna ou autarquia local, de um .nstituto publico, empresa publica ou associacao publica ou ainda de uma autondade adrninistrativa independente

No entanto, tarnbern os actos praticados par sojeitos privados com poderes publicos administrativos (caso dos concessionarios) preenchem esta caracteristica, constituindo actos administrativos 6.

:6; . EKpfeSSarTICt1te 5abl~ Gj "<I(ID~ arhn!nl'Slfil\IVO~ do> cuncess,on;iNos'·,. cfr 0 aruqo SI" do blaWto des Tnbun;]is AdmmiS1ri3taivo'. e f",(a~s (ETAFi, "pfcr~"clc pel» '~"U!Olo·Le; n? , 29;34 df) n <:J~ i:\brll (com dwelS<l, di'!era,oe>. ent:c as quaIS se d@"ta(~m ~, ,oTrOdliZidd, cern DEueto·lei n° n9!96 de 29 de NO'lernbro) E,'3 rjilpo,,~ao, esrabelece. nil SU2: alintl3 c). il cmt)i'lf'1'f.f'lOil do~ \rlbun",> Jdm(n"SI,ativo, de (Ircula para conhec€' "Dos acres adf1'lrI1~\I~.l.l'ilo5 des cc.l(J.ce~.slonArICI';".

CIDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • S3

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

II

d) no uso de poderes de Direito Administrativo

e) destinada a produzir efeitos juridicos ex tern os, positives ou negativos: esta sera possivelmente a nota mais "original" da definicao de acto administrativo introduzida par Roqerio Soares em relacao a deiinicao da doutrina tradicional.

De acordo com esta nota, os chamados actos internos (que apesar de tarnbern poderem ser jurfdicos, tern apenas relevo no seio da orqanizacao adrninistrauva), nao sao verdadeiros actos administrativos, precisamente porque esgotam a sua eficada no Interior da Adrninistracao. nao produzindo efeitos no ordenamento juridico geral (ou, pelo menos, 56 os produzem de forma indirecta ou mediata) E isso que acontece com os chamados actos instrumentais (principal mente preparatorios), que apesar de serem actos juridicos e concretes, nao projectam a sua eficada no ordenamento juridico geral

S6 as actos externos, ao produzirem efeitos jur.dicos no ordenamento juridico geral, criando, modificando ou extinguindo situacoes jurfdicas reguladas pelo Direito Adrninistrativo. sao actos adrninistrativos.

Os efeitos externos produzidos por um acto administrativo sao normalmente efeitos positivos: quando um acto produz transforrnacoes no ordenamento jurldico diz-se que os seus efeitos sao positives, ainda que eles sejam desvantajosos para 0 seu destinatario. jci que positivo nao e aqui sinonimo de favoravel. E 0 caso da dedaracao de utilidade publica de um bem para efeitos de expropriacao a qual, sendo um acto desfavorcivel, produz efeitos positives. No entanto, tarnbern a recusa da oroducao de efeitos juridicos requeridos pelos particulates pode configurar um acto adrn.nistrativo, tratando-se nesse caso de efeitos neqetivos. Na verdade, ao contrario do que acontece no direito privado, a recusa da producao de efeitos que apenas a Administracao pode conceder (por exemplo, 0 licenciamento de lima obra ou a atribuic;ao de urn subsidio) tem de ser considerada como acto administrativo, nomeadamente para os administrados se poderem defender perante recusas que pocerao ser ilegais, mesmo que tal acontec;a em virtude do silencio da Admirustracao. por interrnedio de um acto silente neqatrvo, designado pela nossa lei como "indeferimento tacito " (artigo 109° do CPA).

De qualquer forma, e eVldente que, na maior parte DOS casas ern que a Adrninistracao se abstern de agir, nao estamos perante qualquer acto administrativo, mas apenas em face de um "nao acto". E necessaria um requenrnento do particular a um 6rgao competente para responder sobre tal materia e uma certa torrnalizacao do procedimento administrativo que implique para 0 agente a necessidade de decidir para que se possa falar de um acto admin.strativo produtor de efeitos juridicos negativos

• <'_- --_.,-- ---

54 • Manual Pratito de Geslao Autarquica • (IDEC 2000

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

4.3.2. a conceito de acto administrativo no C6digo do Procedimento Administrativo

o nosso ordenamento juridico dispoe, desde 1991, de urns definicao legal de acto administrativo: 0 Codiqo do Procedimento Administrativo, publicado nesse ano, define expressamente no seu aruqo 120U as actos adrninistrativos como" as decisces dos 6r9.30S da Administrac;ao que ao abrigo de normas de diteito publico visem produzir efeitos juridicos numa situd(aO individual e concreta"

Nao se pense, no entanto. que esta definic;ao resolve todos as problemas em torno do conceito de acto administrative pard diem das diverqencias interoretativas que pode suscitar, nunca urn conceito de tao grande rclevo pcderia ficar absolutamente paciticaco com urna definicao dada pelo legislador. Provavelmente, par tal razao, 0 leqislador fOI extrernarnerue cauteloso, mencionando no citado artigo 1200 que tal definkao e apenas a entendida "Para eieitos da presente lei".

vejamos. pois, quais os elementos caractenzadores da nocao de acto administrativo tal como ela decorre do CPA:

- 0 CPA qualifica 0 acto adrnmistrativo como ulna "deciseo", preosarnente no sentido de urna estetuicso que Eo ncce<;Sdrldrnente reflexo dos poderes eutoriterios de que goza a Adrninistracao Na verdade, e apesar do grande relevo dado pelo Codiqo a partidpacao dos interessados nas decisoes adrnmistrativas, 0 acto administrativo nao deixa de ser 0 resultado de uma decisao unilateral da Adrninistracao Ern condusao: a caracterizac;ao do acto adrnimstrativo nao difere por ele ser denominado de "decisao" ou de "estatuicao autoritaria": em qualquer das forrnulacoes iS50 siqnifica que estamos perante urn comando destinado a disciplinar inovatortarnente srtuacoes ou relacoes [urldicas

- Em scquida. diz-nos 0 artigo 1200 do CPA que tars decisoes sao "dos org30s da Adm inis tra c;a 0 " , 0 que corresponde exactamente a caracteristica assinalada na definicao proposta de este ser "praticado por urn SUjelto de Direito Administralivo", devendo 0 respectivo regime ser aplicado aos dCtOS dos particulares que disponham de poderes publicos adrmnistrativos e aos actos em materia administrativa dos poderes oublkos nao adrni nistrativos".

- Para 0 CPA estas decisoes sao pr aticadas ao dbrigo de normas de direito publico, as quais, em principio, serao normas de Direito Adrninistrativo: dai a correspondenria com a parte da defmicao em que rnencioriarnos que 0 acto adrninistrativo era praticado "no uso de poderes de Direito Adrninistrativo".

,7) - E e~·'01 C) ~l1rBf)dlln<'1l10 d"mrrliil11f nil cloutrlDer. por todos, tit. ES1'cve:; .:)e Oliv~,ra/P8dro Gon,,,'vp,,,rJ'a(hp(O de ArnQIrm. C&drgo do Pr(l(Mim<2nto 4dm,iii,lrdlp.,o COlnemDOQ. C". P 5513

(IDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 55

COMPETENCIAS, MEIOS lURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

- 0 CPA refere ainda 0 facto de os actos adrnirustrativos visarem "produzir efeito5 juridicos" , nao se fazendo rnencao se se trata necessaria mente de efeitos externos OU tarnbern de actos com eticacia meramente interne. Apesar de os seguidores da definicao de acto administrativo proposta par Roqerio Soares sempre poderem dizer que tais eteitos serso necessaria mente externos, a verdade e que nao ha nada na letra da lei que 0 diga expressamente. Como tal, subsists a cuvida se ficam apenas abrangidos pela nocao do CPA os actos destinados a produzir efeitos na esfera juridica de terceiros (particulares ou publicos) que estejarn em face da Adrninistracao numa relacao externa (numa relu~ao geral de Direito Adrninistrativo). ou se a nocao se splice igualmente aos actos produtores de mera eticacia interna.

- Finalmente, esclarece 0 CPA que a producao de efeitos juridicos se refere a uma "situac;ao individual e concreta", ou seja. que 0 acto adrnirustrativo e relativo a urn caso concreto e destinado a ser aplicado a um destinstano (ou destinatarios) mdividualizado(s) ou individualizavelieis). Apenas a extensao do concerto as figuras hibridas dos actos gerais e dos aetos abstractos se torna, em principio, insustentdvel, pelo menos se interpretarmos este preceito em sentido estrilo. Como tal, tais tipos de actos parece que terao de ser afastados da nocao procedimental de acto aorrunistrativo.

Em condusao: a nocao contida no artigo 1200 do CPA nao pode ser vista como 0 fim de todas as diverqencias ern torno da nocao de acto administrativo, nao so pOI' ser uma definicao que vale unicamente para efeitos do proprio Codiqo. mas tarnbern por poder ser interpretada de diversas maneiras Sendo certo que a definkao proposta de acto administrativo (a perfilhada par Roqerio Soares) se "encaixa" com enorme facilidade na nocao proposta pelo leglslador, com pequenas precis6es interpretativas.

4.3.3. Os aetos administrativos dos argilos municipais

No que concerne em especial aos actos adrnimstrativos des orqaos municipals (camera municipal, assembleia municipal) e necessario chamar a atencao para 0 facto de que sendo estes orqaos colegiais, a pratica de actos administrativos obedece a regras bastante precisas Assim os rnembros destes orqaos carecem de se reunir para manifestar a sua vontade. As reunioes so pod em ter lugar quando exista quorum, ou seja. quando esteja presente a rnaioria legal dos seus membros (metade mais um) - artigo 89° da Lei n.? 169/99. Por outro lado, se se tratar de reunioes extraordmarias. as orqaos municipais so podem deliberar sobre as rnaterias para que hajarn side expressamente convocados.

o essencial daquilo que se passa nas reunioes e registado em acta, dela devendo constar, designadamente, as faltas veritkadas, as detiberacoes tomadas e as posicoes contra assumidas, e ainda a facto de a acta ter sico Iida e aprovada As actas sao submetidas a aprovacao do orqao na reuniao seguinte, salvo se far deliberada a sua aprovacao em mmuta 1"10 final da reuniao. As deliberacoes dos orqaos caiegiais do municipio so adquirern eficacia depois de aprovadas e assinadas as respecuvas actas ou depois de assinadas as minutas - artiqo 92° da Lei n.a 169/99

56 • Manual Pralico de Gestao Autarquica • (IOEC 2000

II

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

As referioas celiberacoes s~o aprovadas por rnaiona DOS votos nao contanto as abstencoes para 0 apuramento da malaria. Em casu de ernpate. 0 presidente tern 0 voto de qualidade, ou seja, considera-se aprovada a proposta em que ele trver votado. A votacao em regra faz-se nominalmente; todavia a lei obriqa que seja feita atraves de escrutinio secreto quando estejarn em causa juizos de valor sobre pessoas - artigo 90" da Lei n." 169/99.

Sao exemplos de aetos administrativos municipais 0 licenciamento ou 0 indeferimento do licenciamento de urns obt'a parti(Ular QY d', I;.Im [oteemente urbane, a ordem de embargo ou de demolitiaQ de umprtdiO. etc.

4.4. Contratos administrativos

4.4.1. Noylo e regime

Outra importante forma de

da Adrnirustracao em geral e, portanto, tambern da adrninistracao

A nocao de contrato administrative encontra-se hoje plasmada 110 artiqo 178", n 0 1, do CPA em face do qual e defin ido como "0 acordo de vontades pe/o qual e constituida, modificada ou extin ta uma relar:;ao iuridk:e administra tiva ...

Ha, nesta nocao, dois elementos fundamentais: por urn lado 0 contrato e urn acordo de vontades; por outre lado, tal acordo tern por objecto a constituiceo, rnoditiceceo ou extinceo de uma relar;ao Juridica administrativa.

Quanto a ser um aeardo de vontades, nao se susotarn quaisquer duvioas. na medida em que 0 contrato admmistrativo e, antes do mars. um contrato.

No que concerne ao segundo elemento da definicao de contrato adrninistrativo. 0 legislador acabou par optar pelo cntetio estetutetio, segundo 0 qual sao adrninistrativos os contratos reqidos pelo Direito Administrative. que e urn direito estatutario, IStO e. Lim direito especial privativo da Adrninistracao. Isto siqnifica que 05 contratos aorninistrativos sao aqueles que constituem, modificarn ou extinguem relacoes jurtdiroadministrativas, que sao as re/ac;6es sujeitas ao direito aorninistrativo,

__ ---. _

CIDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 57

COMPETENCIAS, MEIOS lURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

E evidente 0 vicio que se pode apontar a este criterio: 0 de que a sujeicao ao direito adrrunistrativo (au a um regime de direito adrninistrativo) e sempre um efeito e nao a causa da qualificacao de um contrato como administrative. Dar que 0 enteric estatutario deva ser combinado com 0 do objecto do contrato, pretendendo com isto dizer-se que e necessario olhar primeiro para as dausulas do contrato, tal como foram estabelecidas pelas partes

Ao eleger 0 enteric estatutario. 0 leqislador acabou por afastar outros facto res de referencia da adrninistratividade de um contrato, designadamente os cr.terios dos sujeitos, do fim de imediata utilidade publica e da arnbiencia que, apesar disso, podem auxiliar 0 interprete na deterrninacao do conceito de relacao J uridica admin istrativa.

Do contrato administrative distinguem-se os contratos de direito privado celebrados pel a adrninistracao nestes ultimos nao esta em causa uma relacao juridica edrainistr« tl va, uma vez que a adrni nistracao actua tal qual como se Fosse um particular, sem usar das suas prerrogativas de direito publico, nao sendo aplicaveis a estes contratos 0 regime publico dos contratos admimstratlvos. Apesar de continuar a ser uma distin<;ao importante, desiqnaoarnente para efeitos de determinar a [urisdicao competente para conhecer os conflitos por eles oriqinados, a verdade e que cada vez mais se vem defendendo Lima "orientacao monista". que advoga um regime uniforme para os contratos da Adrrunistrecao. quer sejam contratos administrativos quer sejam contratos de direito privado.

Os contratos adrninistrativos encontram-se sujeitos a um regime especial um regime publico. Este regime reflecte, de alguma forma, os poderes autoritarios da adrninistracao (regime esse que nao se aplica aos contratos de direito privado que ela tamoern celebra), e que e caracterizado essencialmente por tres notas

• Principio da adaptar:;ao ou edeqaecso ao interesse publicolclausufa de sujeir:;ao: 0 contrato administrativo caracteriza-se par uma certa infixidez, por forma a adaptar-se as variacoes do interesse publico, que deterrninarao a adaptacao do conteudo do contrato a essas variacoes. Em face de tal principio os cocontratantes ficarn submetidos a vana<;ao do contrato por intermedio da cl<3usula de sujeir:;ao_

rv1erecem ainda aqui referenda os poderes da adrninistracao na execucao do contrato, designadamente 0 poder de oireccao, fiscalizacso e de rnodificacao unilateral do conteudo do contrato.

No CPA este princlpio/rlausula esta acolhido nos aruoos 179°, n° 2 (a contrario sensu) e 180°, alineas a), b), c) e d).

-- "~

58 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • (IDEC 2000

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURIDICOS E ADMINISTRATIVOS

• Principio da reposiceo do equilibria linanceiro do contratolclausu/a de rernunereceo: este principio/cldusula nao e mars do que a rontrapartrda do anterior, uma vez que a subordinacao do co-contratente ao poder que a adrninistracao tem de alterar 0 inicialmente acordado da-lhe direito a uma indernruzacao que reponha o equiltbrio do contrato nas concicoes irucialmente fixadas.

Esta essencialrnente consagrado nas alfneas a) (2" parte) e c) (2" parte) do artrqo 180" do CPA

• Garantia de igualdade entre a administra(fw eo co-contratante. par forma a nao colocar os particulares que contratem com a adrnirustracao nurna situacao de grande deoendenda relativarnente aos poderes desta ultima. exclui-se expressamente no CPA 0 poder de a adrninistrac;ao interpretar unilateralmente 0 conteudo do contrato (artigo 186°) e de executar forc;adamente as prestacoes em falta (artiqo 18T')

4.4.2.0 procedimento administrativo pre-contratual

I\JO procedimento admirustrativo pre-contratual praticarn-se normal mente urn au varies actos adrnmistrativos que, por se destacarem no ambito de um procedrmento tendente a celebrscao de um contrato edrninistrativo. tern 0 nome de actos administrativos desteceveis E 0 casu da deciseo de contratar e da adjudicac;Jo. Este ultimo e 0 acto pelo qual a adrninistracao, no ambito de um procedimento de concurso, individualize 0 particular com quem vai celebrar 0 contrato.

Para alern deste facto, destacamse no ambito do procedirnento admrnistrativo pre-contratual as diferentes formas polas quais a adrninistracao pode proceder a escolha do co-contratante.

Nos termos do artiqo 1830 do CPA a regra oeral e a do concurso publico (ao qual sao adrnitidas todas as entidades que satisfacarn os requisites gerais estabelecidos por lei); no entanto. e em face do artiqo 182", a escolha pode tarnbern ser Ieita por concurso limitado (ao qual apenas certas entidades, previamente seleccionadas ou convidadas para 0 efeito, podem concorrer). por negociar;;ao ou ainda por ajuste directo (escolha que dispense quaisquer consultas e que, como tal, passa par uma decisao discricionaria da adrninistracao e por um entenoirnento directo entre esta e 0 particular co-contratante)

Sao exemplos de c:ontratos administrativos celebrados pelos munidpios, 0 contrato de empreitada de obras publicas ,e 0 contrato de concessso de obras p(Jblicas

----

(lDEC 2000 • Manual Pdtico de Gestao Autarquica • S9

COMPETENC/AS. ME/OS JURiD/COS E ADM/N/STRAT/VOS

5. A Actividade nao Juridica das Autarquias Locais: as Operacoes Materiais

As operacoes materiais sao 0 conjunto dos aetos que visam exclusivarnente produzir alteracoes na realidade flsica. praticados por entidades que desenvolvem a funcao administrative, no ambito dos seus objectives de interesse publico, desiqnadarnente pelos rnurudpios. E uma forma de actividade, a par de outras, que concretizam os objectivos da funcao acrninistrativa.

A pratica de operacoes rnatenars passou a adquirir predorninancia no ambito da Adrninistracao prestadora, que actua crescentemente no plano da realidade fisica, em todos os sectores da vida, econ6mica e social (atraves da construcao de infra-estruturas. do abate de animals. da limpeza de ruas, da lecdonacao de aulas, etc), Esta crescente predommancia fez com que se sentisse a necessidade de autonornrzar as operacces materiais das formas de actuacao juridica da Adrninistracao. em especial, do acto administrativo, forma de actuacao juridica por natureza.

Nao obstante estarmos perante urn importante sector de actuacao da adrninistracao. desiqnadarnente da adrnirustracao municipal, a doutrina tradicionalmente tern-the dado muito pouca irnportancia. De entre os tradicionais manuais de Direito Administrativo portugueses apenas Roqerio Soares Ihe dedica alguma atencao. Para este Autor, as operacoes ou accoes materiais podem ser de duas categorias: as acr;6es materiais de exercicio e as ac(oes materiais de execuceo. No que diz respeito as primeiras (accoes materiais de exercicio) elas podem ter mera eficacia mterna, visando promover a operacionalidade do service (escrituracao de livros. rnanutencao de maquinas), ou eficeoa externa. que se orojectam no exterior e que tern inodencia sobre os interesses dos particulares (construcao de redes de esgotos, combate a incendios. campanhas de vacinacao). No que concerne as segundas, elas traduzem-se na execucao de uma decisao administrativa, de uma sentence ou de urna lei (v.q. demolicao de urn predio. abate de anirnais).

Esta actividade material surge, em regra, sempre ligada a uma actuacao juridica (designadamente um acto administrative), precedendo-a, sucedendo-a ou acompanhando-a. Pode, no entanto, acontecer que nem sempre a actuacao material pressuponha um previo acto juridico. toque acontece no ambito das actividades de prevencao da ocorrencia de factos contraries a ordem publica ao abrigo de poderes de coaccao dlrecta ou em estado de necessidade."

Sao exemplos de opera~Oes materiais levadas a cabo pelos ocg.aos munh:ipals, a (on~Q de infra-estruturas, como redes de esgotos, a recolha de lixo, .a Ilmpeza de ruas, a def1iloll~o de predios. etc.

\oj - Par8 urna A5~O moi, complete J?, opera,~el mat~l1di,; vide Carl~ A1ll~~O Goml"'. "Dpgra,;'~~ r\'1a\erial~··. 11" DI(I(lTl,;no JlJCidiCl) da Adm;I\I>\I~C;';O P(JJ)lica, 1° SUpl~.rT1~nl0. Ulnoa. \998, p.205, ,,~s

60 • Manual Pratico de Gestao AUlarquica • CIDEC 2000

II

II

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

QUESrOES PARA REFLEXAO

• A elllistencia de acminlstracao autonoma, em especial da sdmlnlstracao autarquka e de administra~aa tm~nicipal, justifiC'a--se pele ideia de prosse~u~aa de interesses exdusivos da popuiacao respectiva Acentece que actual mente t! dificil encontrarmos um dominio de interesses que tenha exdusivarnente a ver com a p{')pula~ao local, exsnodo ,(ada: vez mail! lnteresses simultanearnente locals e nacionais, Istotorna partituiarmeote complicado determiner qual 0 ambito proprio da Administra<;ao autercroa .

.. t enado perspectivarem-se as relacoes entre 0 Estado e as autarquias lacais do ponte de vista exclusive da tutela. Ao lado desta existern outros fen6menos de relacionamento destes dois niveis !i1ifer!;ntes de A(jmini5tra~ao publicCl, deslqnadamente a intervencao da Admini'stra~M cenuatem (0- deosao corn as entes autonomos ,e ili1terven<;ao' da administracao central em concurso de ccmpetendas com entes autonomes.

'. ~ simplista a visaa da A:dOilililist~aC;aQ publica portuguesa composts epenas pel os sectores da 1:>.dministral;aa estad~81 (directa au indirecta) e da,Admjnistra<;~o aut6noma (territorial e noo territorial). Ao lado destas temos ainda fen6menos de entidades aormnstratvas independentes, de administrac;ao levada a eabe par entidades prlvadas, de entidades administrativas de direito privado, etc.

• Ao ladoeas tradicionais formas de sctuaceo administrativa Guridi(:as - acto, regulamento e contrato administrativo - e nao juridicas - operacoes rnateriais), existe ainda 0 plano (para quem 0 nao considers regulamento adrninlstrativo), as actuacoes administrativas inforrnais, etc.

BIBLIOGRAFIA

Queiro, Afonso, "Teoria dos Regulamentos", in Revista de Direito e Estudos Socials, XXVII, (1a Serie). p e 55, e ano 10 (2i• Serie), p. 5 e 55;

Oliveira, Antonio Candido, Direito das Autarquias Locais, Coimbra, Coimbra Editora.

Gomes, Carla Amado (1998), "Operacoes Materiais", in Diclonario Juridico da Administracao Publica, 1" Supiemento, Lisboa, p. 205 e 55.

MelD, Barbosa e Alves Correia (1988), 0 Contrato Administrativo ,Coimbra, CEFA.

(IDEC 2000 • Manual Pratico de GeSlao Autarquiea • 61

Moreira, Vital (1997), Administrac;ao Aut6noma e Associac;oes Publicas. Coimbra.

COMPETENCIAS, MEIOS JURiDICOS E ADMINISTRATIVOS

Amaral, Diogo Freitas (1996), Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2a ed., Coimbra, Almedina.

Figueirinha, Jorge (1994), "Orqaos do Municipio: Cornposicao, Funcionamento, Cornpetencias", in Manual do Eleito local, Volume I. Coimbra, CEFA.

Andrade, Jose Carlos Vieira, "0 Ordenamento Juridico Administrativo Portuques", in Contencioso Administrativo, Braga, Livraria Cruz.

Andrade, Jose Carlos Vieira (1987), "Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei (Algumas Reflex6es acerca da Adrnissibilidade de Regulamentos das Autarquias Locais em Materia de Direitos, Liberdades e Garantias)", Separata do Numero Especial do BFDUC Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queir6, Coimbra.

Canotilho, Jose Joaquim Gomes e Vital Moreira, Constituic;ao da Republica Portuguesa Anotada

Oliveira, Mario Esteves, Pedro Goncalves e Pacheco Amorim (1997), C6digo do Procedimento Administrativo Anotado, 23 Ed., Coimbra.

Goncalves, Pedro, "Revoqacao (de actos administrativos)", in Dlcionario Jurldico da Admintstracao Publica, Vol. VII, p. 303 a 325.

Goncalves, Pedro (1998), Contratos Administrativos, (polk).

Soares, Roqerio Ehrhardt (1978), Direito Administrativo, Coimbra.

Correia, Servulo (1987), Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra.

-~"~,..~---- -- - --

62 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • ClDEC 2000

-CAPITULO

I -

FINANCIAMENf:O AurARQUICO

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

Objectivos do Capitulo

Pretende-se, com a presente capitulo que os formandos sejam capazes de:

• ldentificar os vect6res estruturantes do finandarnento local

• Compreender 0 regime cas financaslocais

1 lntroducac a problematica do Financiamento Local

Autonomia e democracia local

As multiples experiencias do exercicio do poder local passam genericamente pelo bin6mio autonomiademocracia local.

No dorruruo financeiro, verifica-se em varies paises uma grande adesao aos valores da autonomia e da democracia local - direito das autarquias disporem de receitas proprias. de estabelecerem as taxas relativamente aos seus rm 05t05 ocais, de definirem 0 proprio regime de beneffcios fiscais. de determinarem os precos dos services prestados e de recorrerem ao endividamento, em consonancia com a responsabilizacao directa dos orqaos locais perante os eleitores, bem como da partidpacao destes na vida publica local. Porem o aprofundamento da democracia local nem sempre e acompanhado de uma salida autonomia devido a

determinadas politicas, obrigando ao cumprimento de certos pad roes de service, ou constituindo as autarquias como .meras entidades delegadas no exercicio de algumas funcoes publicas,

Sistemas de financiamento

A generalidade dos sistemas de financiamento das autarquias locais comports subvencoes (gerais e especificas). impostos e receitas proprias nao fiscais, donde ressaltam 05 precos pagos pelos services prestados e 05 rendimentos de propriedade. Margillaimente contam-se ainda as hberalidades financeiras de terceiros a favor das autarquras e 0 recurso ao endividamento, que, como se sabe. gera receitas nao efedivas, uma vez que ha que proceder ao seu reembolso e ao pagamento dos encargos que a divida origina.

No nosso sistema de reparticao de recursos pelos municfpios encontramos 05 tres grupos de receitas referidos, com predomlnio para as subvencoes Seguem-se as receitas ftscais. as receitas provenientes da prestacao de services ou da venda de bens e. por ultimo, 0 recurso ao credito.

CIDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Aut:irquica • 6S

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

Em teoria, a razao de ser de cada uma destas formas de tinanciarnento esta associada a natureza dos bens e services fornecidos pelas autarquias e a residencie/natureza jurfdica dos seus utentes (Quadro 1).

A producao de bens publkcs justifica a financiamento atraves de uma subvencao au impasto, enquanto que a prestacao de bens privados, equiparaveis, au que entram em conccrrencia com os fornecidos pelas empresas, deve ser financiada na base dos precos.

Quando maioritarisrnente os utentes sao residentes no municlpio e aconselhavel que a financiamento assente nos impastos locais, mas se existe uma universalidade de utilizadores (residentes e nao residentes) au se a utilidade retirada dos mesmos ultrapassa a beneflcio da colectividade local e se projecta como utili dade social generalizada, justifica-se a financiamento atraves da ccncessac de uma subvencao par uma autoridade supra local (regional au nacional).

QUADRO 1

FORM AS DE FINANCIAMENTO DAS AUTARQUIAS
I NATUREZA DOS BENS RESIDENCIA DOS UTENTES PRINCiPIO
!
subvencoes bens publicos universalidade de utilizadores (rede rodoviana) solidariedade
utilidade social qeneralizada (ensino)
I impastos locais bens publicos residentes (ilurninacao publica/espacos verdes) beneficia
precos bens privados fruicao exclusiva (transporteslequipamentos beneficio
comerciais) Se porern a fruicao do service reveste caracter de exclusividade entao e proprio praticar precos, ate porque af necessariamente se trata de bens privados.

Numa sociedade caracterizada cada vez mais pela rnobilidade individual dos seus membros e diffcil estabelecer os contornos acima descritos, mas nao custara admitir que do primeiro grupo fazem parte por exemplo a iluminarao publica e as espacos verdes, do segundo a rede viaria. no que se refere a diversidade geografica de utentes, eo ensino, no que importa as economias externas de frui<;ao social.

05 serVI(OS econ6micos mais comuns sao 0 fornecimento de agua, a direito de utilizacao de equipamentos comerciais do municipio e da infraestrutura de apoio a producao. como sejam 05 parques industriais.

---------

66 • Manual Pralico de Gestao Autarquica • CIDEC 2000

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

o Estado reparte os recursos oublicos adoptando mecanismos de subvencao (geral ou especifica), criando impostos locais ou partilhando impostos nacionais com as autarquias.

Em regimes que assentam nas competencias delegadas 0 fl nanciamento especifico "per capita" ou por "custo padrao" constitui a solucao geralrnente mais adoptada

Impostos locals

Encontram-se de todos os impostos na esfera da adrninistracao local europeia - impostos sobre 0 rendimento e sobre a propriedade, irnpostos indirectos sobre 0 valor e especlficos, recaindo ora sobre os cidadaos individualmente ora sobre as familias, ou incidindo sobre empresas e profissoes liberais (Quadro 2),

QUADRO 2

IMPOSTOS
AUTONOMIA SUJEITOS PASSIVOS NATUREZA PRINCiPIO 1
indivlouos 51 rendimento capacidade de pagar !
partilhados alta solidariedade I
familias sl propnedade beneflcio I
locais empresas baixa
prof. liberals 51 consumo capacidade de pagar I
lnterrnedia beneflcio !
I Os impostos locals que incidem sobre empresas repercutern-se geralmente sobre nao residentes, razao suficiente para levantar algumas reserves quanto a sua admissibilidade na esfera autarcuica, ja que aqueles nao devern ser transferiveis para nao residentes, atendendo aos principios da democracia local.

A adopcao de um imposto sobre a propriedade irnobiliaria no leque das receitas fiscais eutarquicas, tern subjacente a sua proxirnidade com 0 principle do "beneficio", enquanto que incidindo sobre 0 rendimento tem grande aderencia aos prindpios da "capacidade de pagar" e da "solidanedade".

Como 0 consumo depende, entre outras variaveis, do rendimento e da riqueza, tarnbern os impostos que incidem sobre aquele agregado tern por base a "capacidade de pagar" e de uma certa forma 0 "benefkio".

-

(IDEC 2000 • Manual Praticc de Geslao AUlarquica • 67

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

Em materia de impostos nao ha um modelo que possa servir de paradigma. Ha no entanto denominadores comuns.

Os impostos sobre 0 rendirnento sao muito disputados pelas autarquias, em especial devido a sua elasticidade, mas deve salientar-se que os municfpios situados em regi6es on de e maior a prosperi dade sao fortemente beneficiados relativamente aos de menores ntveis de rendimento.

Os impostos sobre a propriedade tern grande tradkao, quer os que incidem sobre predros urbanos, quer os que incidem sobre terras agricolas ou terrenos destinados a construcao, Porern a sua elasticidade e geralmente fraca porque as reavaliacoes da propriedade nao sao automaticas nem se fazem de modo peri6dico e, quando se fazem, nao raro se tem de mitigar a sua aplicacao, ou mesmo suspende-la,

A deterrninacao do valor da propriedade pode constituir fonte de injustices, 0 que desabona da democracia local, quer se adoptem regras de mercado (valores de compra e venda) quer de locacao financeira (beneficio resultante do arrendamento, mesmo que potencial)

Alguns paises adoptam mecanismos de coordenacao dos niveis de fiscalidade, nomeadamente atraves de sistemas de credito por irnposto, que consiste na deducao, no montante de imposto a pagar aos poderes centra is, do valor das colectas pagas as autarqutas.

Na Inglaterra e Pais de Gales quando se operou a reforma de 1990 criou-se 0 imposto comunitario em substituicao do imposto sobre a propriedade. 0 imposto comunitario reunia boas qualidades como imposto local mas nao atendia a capacidade de quem pagava, pelo que se revelou um imposto de diffcil aceitacao social.

Antes da reforma so uma parte do eleitorado recebia "aviso" para pagamento do imposto municipal, enquanto que a chamada "Pol tax" incide sobre todos os eleitores, tornando-os mais comprometidos com a qestao local.

o Governo Britanko chegou entretanto a um compromisso na aplicacao do novo imposto a partir de 1993, conglomerando 0 tradicional imposto sobre a propriedade e 0 novo imposto cornunitario. 0 novo imposto local incide sobre 0 valor da propriedade familiar, ponderado pelo nurnero de individuos que habitam cada fogo.

Ha ainda a assinalar outro tipo de impostos locais, como os que os parses franc6fonos seguem. Referimo-nos aos "irnpostos de perrnanencia' aplicados a nao residentes e que sao cobrados no acto de pagamento da conta do hotel ou do apartamento.

--~---~~ .. ~~~~~-:---

68 • Manual Prance de Gestao Autarquica • (IDE( 2000

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

Os impostos locais sao concebidos para responder a determinados principios de autonomia, democracia e de liberdade autarquica:

- decisao sobre 0 seu lancarnento. base de incidencia, taxas e regime de beneficios fiscais.

Na rnedida em que por norma 0 imposto autarouico esta associado ao beneficio, exiqe-se dele transparencia. para uma efectiva responsabilizacao dos politicos locais. Como ja se referiu, a democracia aconselha a que os irnpostos locais devem incidir sobre quem reside na autarquia, tendo por isso a possibilidade de controlar, pelo voto e por outros rnecarusmos de participacao directs. as decisoes locais.

Se num prato da balanca colocarmos os valores da liberdade autarquica no outro temos de colocar os direitos dos cidadaos. A liberdade das adrninistracoes Iocais contrapoe-se a necessidade de harrnonizacao fiscal a nivel nacional e mesmo cornunitario - 0 cidadao e igual perante a lei. Por isso a liberdade autarquica tem de estar bem fundada nas preferencias dos cidadaos e no direito a diferenca de cada uma das comunidades, desde que nao prejudique a coesao nacional, a unidade do Estado e as regras da concorrencia. A equidade vertical que diz respeito a capacidade contributiva dos cidadaos. deve complementar-se com a equidade horizontal, ou seja a que se exerce sobre 0 territorio. princlpio que deve colocar todo 0 contnbuinte em igualdade de circunstancias. qualquer que seja 0 municipio de residencia Porque deve haver um compromisso entre principios antag6nicos, os poderes de autonorrua autarquica, em materia fiscal, devem ser rnitiqados e sernpre fundados no exercicio da democracia local, devendo caber directamente aos cidadaos uma grande responsabilidade nesta materia.

No ambito da tecnka fiscal, dos criterios de qestao e do controlo a exercer pelos contribuintes exige-se aos impostos locals.

- liga~ao as actividades autarquicas:

- base tributavel estavel,

- previsibilidade dos montantes de cohranca:

- crescimento sustentado;

- simpliiicacao administrativa e facilidade de qestao:

- alguma oiversficacao do seu leque;

- abranqencia (0 maior numero possivel de contribulntes):

- nao transferibilidade para nao residentes

(IDEC 2000 • Manual Pratico de Geslao AUlarquica • 69

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

subvencees globais e espedficas

outorgadas no ambito de uma perequacao horizontal) ou suoven'ioes es

~"-"";c_.._,~-=="'"

podem ser de multiple natureza:

- estabelecer 0 equilibrio entre a fiscalidade do Estado e da adrninistracao local;

- reduzir as diferencas entre a necessidade de despesa e a insuficiente cobranca de impostos;

- resolver problemas especificos;

- criar economias de escala na adrnirustracao local;

- favorecer 0 desenvoivirnento local;

- resolver situacoes de desequilibrio financeiro.

Subven<;oes gerais

As u venc6es gerais concedidas na base de uma ere ua ·0 flonzontaU tern por objective nivelar 0 potencial de realizacoes em termos relatives de populacao ou da capacidade de cobrar irnpcstos. bem como de garantir despesas de macro-rnanutencao, em especial de redes estruturantes a nivellocal e do crescimento adequado do stock de capital. Pretende-se uma distribuicao financeira equitativa e continua no territ6rio e em ultima instancia maximizar uma funcao de bem estar social.

Para 0 efeito tern de aplicar-se criterios que se reportem ao stock de capital, compativeis com a natureza dos equipamentos colectivos e infraestruturas de responsabilidade local e, propiciar que as autarquias menos desenvolvidas e de menores recursos fiscais prossigam uma politica de infraestruturacao base e resolvam as suas carencias.

FIGURA 1 SUBVEN<;OES

subvencoes espedficas

subvencoes globais

lump sum

dependentes

lump sum

dependentes

70 • Manual Pratico de Gestao AUlarquica • CIDEC 2000

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

As variaveis que melhar se adequam sao as que relevam, respectivarnente, dos custos e do desenvolvimento. Estamos assim colocados perante duas ordens de criterios pelo que se devem utilizar indicadares de carencia originada pelo desenvolvimento, em conexao com os indicadores de carencia a suprir para atingir 0 desenvolvimento. 0 Fundo Ger(ll Munici~(li (FGM) e 0 Fundo de CO,esao estas situacoes oaradiqrnaticas.

A perequacao horizontal e concretizada com uma grande latitude de vias nos Estados Membros do Conselho da Europa e especificarnente da Uniao Europeia. Assim podem referenciar-se as seguintes motrvacoes da perequacao:

- complementar as subvencoes especificas quando se utilize como 0 volume de despesas nao cobertas par aquelas;

- solidariedade nil imposkeo fiscal: as autarquias com niveis elevados de receita fiscal contribuem para urn fundo a distribuir pelas que auferem recursos fiscais inferiores a media nacional (pode levar ao desinteresse na obtencao de rendirnento maximo de imposto);

- redistribuir irnpostos partilhados de acardo corn a capacidade fiscal de cada autarquia, cuja profundidade pode variar:

- cornpensar niveis baixos de receita fiscal utilizando 0 enteric da diferenc;a de potencial fiscal;

- responder a necessidades de realizacao de despess. ou seja a necessidade de financiamento, utilizando-se os criterios populacao, rnuitas vezes com modulacoes, OU com a distincso de determinados grupos etarios: superffcie; extensao das vias; extensao do literal: parque habitacional construido nos ultirnos anos ou circunscrito a zonas antigas; densidade populacional: cresornento dernogrMico; etc.;

- considerar custos cuja justificacao se encontra nas diferenc;as de povoamento do territ6rio (densidade e dispersao populacional); na rdade das infraestruturas existentes; nos custos de mao de obra local e dos terrenos; na concentracao de problemas sociais;

- dimensao das unidades territoriais (pequenas colectividades e grandes cidadesl tendo em conta economias de escala na prestacao do service. devendo ponderar-se a necessidade de rernuneraceo dos grandes centros par prestarem services especializados a nivel regional, nacional ou mesmo europeu, como e 0 caso da cidade do Luxemburgo que recebe subsidios especiars por albergar instalacoes de insntuicoes cornunitaries: a satelitizac;ao dos grandes centres leva a rruqracoes fiscais nao despreziveis, com custos a suportar por umas autarquias e os rendimentos fiscais a iluirem para outras;

(IDE( 2000 • Manual Pratico de Gestao AUlarquica • 71

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

- resolver 0 contencioso resultante de contraokoes entre os criterios que servem para distribuir recursos para as metr6poles e os que mais se adequam as comunidades de menor dirnensao, sendo eficaz nas areas metropolitanas a criacao de instrtuicoes supra rnunicipais ou associacoes das pr6prias municipalidades;

- atingir plataformas de entendimento no ambito do desenvolvimento regional, nomeadamente atraves de dotacoes para zonas costeiras e de montanha; areas em declinio ou com problemas econ6micos; zonas interiores e de fronteira, on de se coloca 0 problema da perequacao fiscal transfronteirica, especial mente se se reside num lado da fronteira e se trabalha no outro lado, como e 0 caso de algumas tronteiras europeias; reqioes insula res, ou qualquer outra zona desfavorecida.

Subvencoes especlficas

Pode dizer-se que os criterios de perequscao procuram repartir no territ6rio os services publicos e as infraestruturas de ambito local, uniformizar a sua qualidade, proporcionar condicoes de vida comparaveis. criar 0 ambiente Iavoravel ao desenvolvimento econ6mico em todas as regicSes e conceder as mesmas oportunidades as familias e as empresas.

As subvencoes espedficas constituern um subsisterna complementar de apoio ao deserwolvirnento local/regional que e por natureza selectivo. Resulta do cruzamento de estrateqias locais ou reqionais e nacionais (mesmo sectoriais). Nao garante uma equidade aferida per capita como em grande parte garante 0 primeiro subsistema. Desenvolve capacidades end6genas de rendibilidade do sistema global, prepara mais directamente 0 ambiente econornico ou concentra-se na dotacao de uma infraestrutura minima e e pontualmente redistributive e de aplicacao descontfnua em termos territoriais. Pretende optimizar uma funcao de bem estar economico. Estao compreendidos neste subsistema 05 fundos estruturais e os contratosprograma, celebrados no ambito da cooperacao tecnica e financeira entre 0 Estado e as autarquias locais.

Na generalidade as subvencoes especificas sao alvo de numerosas criticas por, de certo modo, ferirem sempre, em maior ou menor grau, a autonomia das autarquias.

Existe ainda no dornlruo da cooperacao acima referida um subsistema suplementar para fazer face a ocorrencias extraordinarias e actua geralmente para repor 0 normal funcionamento da autarquia, afectada negativamente. A equidade na intervencao leva a que se privilegie, como factor de decisao do financiamento, a capacidade da pr6pria autarquia poder ou nao superar a situacao e a urqencia da mtervencao. Pontifica neste particular a solrderiedade nacional como enteric orientador das tomadas de decisao,

-=-::----,- ~ - .".~~-~-- ~ --.-~-----

72 • Manual Pratjeo de Gestao Autarquica • (IDE( 2000

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

Para qualquer destes subsistemas foram criados os mecanismos legals de intervencao, coni norrnativos explicitos e compreensivos, que reduzem graus de discriconariedade e ev.tarn signlficativos niveis de subjectividade na sua aplicacao,

2 Vectores Estruturantes do Financiamento Local

2.1 0 financiamento local no texto constitucional

A Constituicao da Republica Portuguesa (Lei Constitucional n° 1/97, de 20 de Setembro - 4d revisao constitucional) dedica 0 Titulo VIII ao Poder Local, no qual se insere a Artigo 2380 consagrado ao patrirnonio e finances locais

Segundo este artlgo as autarquias locais tern patrimonio e financ;as pr6prios, ao mesmo tempo que preve que o regime das financas locais seja estabelecido por lei. De facto encontra-se estatuido no Artiqo 1650 da Constituicao que e da exclusiva cornpetencia da Assembleia da Republica leglslar sobre 0 estatuto das autarquias locals, incluindo 0 regime das financ;:as locais, salvo autorizacao do Governo.

o citado Artigo 238" preceitua ainda que 0 regime das financas locais visa a Justa reparticao dos recursos publicos pelo Estado e pelas autarquras locais, bem como a necessaria correccao de desigualdades entre

constitucionais atraves do regime das financas locais. Sao as chamadas perequa<;ao vertlca

recursos puolicos

Aquele artigo procede ocais 210 estabelecer que estas dispoern de receitas pr6prias e que incluem obriqatoriarnente as provenientes da qestao do seu patrim6nio e as cobradas pela utilizacao dos seus services. Estabelece tarnbem que as autarquias locals podem dispor de poderes tributaries. nos casos e nos tcrrnos previstos na lei.

o Artigo 2540 determina, mas apenas a favor dos rnunictpios. que por direito proprio participem, nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impastos directos e que disponharn de receitas tributaries proprias.

No desenvolvimento da materia referente ao financiarnento local analisaremos como a lei ordinaria acolheu e concretizou os principios constitucionais aorna expostos

(IDE( 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 73

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

2.2. Recursos financeiros das autarquias locais previstos na CEAL

A Carta Europeia de Autonomia Local (CEAL) do Conselho da Europa, ratificada por Portugal, per Decreto do Presidente da Republica n" 58/90, de 23 de Outubro, estabelece um conjunto de dispositivos nos varies dorniruos do Poder Local, encontrando-se, entre eles. um artigo inteiramente dedicado aos recursos financeiros das autarquias locais. Sera facil ao leitor verificar da conformidade entre as disposicoes da Carta e os principios constitucionais acima expostos, bern assim das sequencias regulamentadoras introduzidas pela lei ordinaria.

o Artigo 9° da CEAL dispoe que as autarquias locals tern direito, no ambito da politics econ6mica nacional, a recursos pr6prios adequados, dos quais pod em dispor livrernente no exerckio das suas atribuicoes. as quais devem ser proporcionais. Reconhece-se estarem presentes nestas disposicoes principios de autonomia e de perequacao vertical.

Ainda no rnesrno aruqo se preve que uma parte dos recursos deve provir de reriorrnentos e de irnpostos locais, tendo as autarquias 0 poder de fixar a taxa dentro dos lirnites da lei. Estamos portanto ern presence de poderes tributaries reconhecidos as autarquias.

A CEAL, continuando no seu pragmatismo, estabelece que os sistemas financeiros locais devem ser de natureza suficientemente diversificada e evolutiva, de modo a permitir as autarquias fazer face a evolucao do custo do exercicio das suas atribuicoes Os autores do texto quiseram garantir que as autarquias ficassern protegidas contra a vulnerabilidade e a riqidez de certas fontes de financiamento.

o Conselho da Europa entende que urn processo de perequacao horizontal ou de rnedidas equivalentes e exigido para proteccao das autarquias rnais fracas, com vista a correccao dos efeitos da reparticao desigual das fontes potenciais de financiarnento, bern como dos encargos que Ihes incurnbern. Tais processos nao devem reduzir a liberdade das autarquias tomarem as suas proprias oocoes.

A CEAL preceitua ainda que as autarquias devern ser consultadas sobre as modalidades de atribuicao dos recursos

Em jeito de recornendacao a CEAL estatui que, na rnedida do oosstvel. os subsidios nao devem ser destinados ao financiarnento de projectos espedficos (subvencoes especificas),

Nos termos da lei, deve ainda ser assegurado 0 acesso ao mercado de capitais.

------

74 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • (lDEC 1000

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

3 0 Regime das Financ;as Locais

3.1. Evolu~ao hist6rica

Impostos locais

Contribuicao Autarquica

A Contribuicao Predial, antecessora da Contribuicao Autarquica. passou a conslituir recerta municipal com a Lei n° 1179, de 2 de Janeiro. Com a reforma fiscal da tributacao directa, aquele irnposto deu lugar a Contribukao Autarquica a partir de 1989. Ao contrario do primeiro imposto, cuja materia colectavel era determinada pelo rendimento efectivo ou potencial dos predios (rusticos ou urbanos) a actual Contribuicao Autarquica incide sobre 0 valor patrimonial dos predios

Imposto Municipal de Sisa

Oesignado inkialrnente por Imposto de Sisa. so passou a ser recerta dos municipios pela Lei nO 1/87, de 6 de Janeiro. A partir de 1991, de acordo com a lei orcarnental, passou a ser design ado por Imposto Municipal de Sisa

Imposto Municipal sobre Veiculos

o inicialrnente designado Imposto sobre Veiculos, passou a constituir receita municipal com a Lei n° 1/79, tendo a lei do orcarnento de 1991 alterado a sua desiqnacao para Imposto Municipal sobre Veiculos

Derrama

Como se referiu antes, os actuais impostos locais passaram a constituir receita municipal a partir da entrada em viqor das leis de financas locals.

De lacto ate a aprovacao da prirneira lei de financ;as locais os municipios apenas percebiam receitas fiscais pela via das derramas que incidiarn sobre a colecta de impostos nacionais: Contribuicao Predial Rustics e Urbana, Contribuicao Industrial e Imposto de Turisrno.

A partir de 1989 a Derrama passou a incidir sobre a colec.ta do IRC, relatiVdrnente ao rendimento liquidado na area geogrMica de cada rnuruopro. Em 1993 foi revisto 0 seu regime de lanc:;amento (Decreto-Lei n° 37/93, de 13 de Fevereiro). Este regime encontra-se actualrnente detinido no Artiqo 180 da lei de fmancas locals

CIDEC 2000 • Manual Prnico de Geslao Autarquica • 15

FINANelAMENTO AUTARQUICO

A deterrninarao da perequacao vertical tem sofrido alteracoes ao Ion go do tempo, 0 Quadro 3 da testemunho da evolucao por que tem passado 0 cakulo do montante global das subvencoes gerais que vigoraram desde a primeira lei de Imancas locals ate a ultima revisao 0 Fundo de Equilibrio Financeiro (FEF) faz parte dessa evolucao Este fundo irnorirniu uma marca profunda ao vocabulario autarquico. a ponto de ainda hoje ser referido por muitos como a actual subvencao, 0 que nao e de estranhar devido a Iorca do habito. a sonoridade da sua expressao oral e ao facto de resumir numa unica sigla as duas correspondentes aos actuais fundos.

QUADRO 3

LEI N° 1/79

FUNDO DE EQUILIBRIO FINANCEIRO

DECRETO LEI W 98/84

Receitas previstas na aHnea b) do art" 5°

Partlcipar,ao nao In ferior a 18% [-:0 prcduto global dos sequintes lmpostos:

Proflssional, Complerrantar, Aplicacao de Capitais

Sucess6es e Doac:;CE'5. Ssa, Cornribmrao Industrial

Receitas previstas na alinea c) do art0 SO

PartlClpa~ao nas receitas do OGE ae modo que 0 seu sornatorio com as receitas da alinea b) nao seja Inferior a 18% das oespesas orcarnentadas

a) Despesas correntes:

1) Bens e services

2) Subsidios

3) Transfen2llc'as correntes. indumdo os impostos tra-isiendos pi os rnurucjpios e a participacao nos irnpostos rncncionados na allnea b) do artiqo 5°

4) Juros

b) Despesas de capital;

1) lnvestirnentos:

2) Iransferenoas de capital, com exclusao da parcela rrencionada na alirred c) do artigo 50

A Lei do Orc;amento do Estado fixa. ern cada ano, a percentagerYI qlobdl das despesas do blado, corn base nas quais e calculado 0 FEF, considerandose para 0 efeito:

a) Despesas correntes:

1) Rernuneracoes certas e perrnanentss

2) Bens duradouros

3) Bens nao dura.douros

4) Transterencas para 0 sector publico, excepto para as autarquus e reoioes autonornas

b) Despesas de Capital:

1) lnvestirnentos

2) Irsrsfersnoas para 0 sector publico, excepto para as autarquias e reoioes autonornas

76 • Manual Pratico de Gestao AUlarquica • (IOE( 2000

o Fundo de Equilibrlo Fmanceiro (FEF) e calculado em cada ana pela sequmte formula:

IVA n FEF n = FEF n-l X IVA n-l

n - ano a que Sf' ref ere 0 Orc;arnenlo do Estado

IVA n - valor do lrnposto sobre 0 Valor Acrescentado previsto no Orcamcnto do Estado para 0 ana ern causa

IVA n-1 - valor do Imposto sabre 0 Valor Acrescentado prevrsto no Orcarncnto do Estado do ana anterior.

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

[drer](id)(~) 35 desenvolvimento scoo-cconormco

10 indice desenvolv. sodo-econorrnco

5 grau de acessibiliceoe

05 criterios de reparticao horizontal de recursos tern evoluido no sentido de aumentar 0 grau de redistributividade em relacao ao conjunto dos rnunidpios.

Tern-se introduzido inovacoes de modo a responder a correccoes na distribuicao das verbas mars consentaneas com a diversidade dos munictplos

Ate 1992 a distribuicao do FEF efectuava-se considerando 0 pais como urna (mica unidade geografica mas, a partir desse ano, com a Lei n" 2/92, de 9 de Marco, a distribuicao do FEF passa a efectuar-se em dois nlveis

Num primeiro nivel, identificado com as NUTS I, 0 Fundo e distribuido por tres unidades, correspondentes ao (ontinente, a Reqiao Aut6noma dos Acores e a Regiao Aut6noma da Madeira. Esta tradicao manteve-se no ambito do actual FGM.

Num segundo nivel, 0 Fundo e distribuido, dentro de cada unidade territorial, de acordo com os crrterios estabelecidos.

o Quadro 4 explicita as diferentes fornulacoes por que ja passou a perequacao horizontal ate a ultima revisao da lei de financas locais.

QUADRO 4

5

(lDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarqui(a • 77

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

3.2. No<;ao de autonomia financeira e de "restrkao orcamental"

Os municlpios e as freguesias tern patrirnonio e finances pr6prios (preceito constitucional) cuja qestao compete aos respectivos oroaos.

A autonomia financeira assents, designadamente, nos seguintes poderes dos orqaos das autarquias locais:

- elaborar, aprovar e modificar as opcoes do plano, orc;arnentos e outros documentos previsionais;

- elaborar e aprovar os documentos de prestacao de contas;

- arrecadar e dispor de receitas que por lei Ihes forern destinadas e ordenar e processar as

despesas legal mente autorizadas;

- gerir 0 seu proprio patrirnonio. bem como aquele que Ihe for afecto

As autarquias dispoern assim de autonomia adrninistrativa. Iinanceira e patrimonial e estao sujeitas a tutela do orqao de soberania Tribunais, em particular do Tribunal de Contas, que exerce urna tutela jurisdicional a priori, em sede de "visto " relativamente aos contratos, que por lei Ihe tern de ser subrnetidos. bem como a posteriori, no julgamento das respeclivas contas, de acordo com a lei. 0 orqao de soberania Governo exerce sobre as autarquias locais uma tutela merarnente mspertiva, a posteriori, a qual tem par finalidade a verificacao do curnprirnento das leis e regulamentos par parte dos seus orqaos e services.

Como Ja se referiu as autarquias locals financiam a sua activioade atraves de receitas pr6prias fiscais e nao fiscais, atraves de subvencoes gerais e especificas que recebem do Estado au provenientes da uniao Europeia, bern como do recurso ao endividamento. Oeste modo da "restricao orcamentai" fazem parte diferentes fontes de financiamento, as quais sao tratadas corn maier desenvolvimento nos pontos 3.4. e 3.5 ..

3.3. Analise da Lei de Financas Locais

o diploma legal que aprovou 0 actual regime tinanceiro das autarquias locais e a Lei n° 42/98, de 6 de Agosto, que passamos a anaiisar sob diferentes aspectos.

Poderes tributaries

A lei de finances locais estabelece que a05 munkipios cabem as poderes tributaries conferidos por lei, relativarnente a impastos a cuja receita ten ham direito. RelE'varn para 0 efeito os sequmtes impostos e derrama:

., ._. __ ,._- ---

78 • Manual Pratico de Gestao AUlarquica • CIDEC 2000

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

Contribuiceo Autarquica

Impasto Municipal de Sisa Imposto Municipal sabre Veiculos DerrarTlc'l,

De acordo COrTI a legl'>id(,e!Cl em vigor as municipios tern os sequintes poderes tributaries:

Fixac;ao da taxa da Contribuicao Autarquica

Compete a assernbleia municipal, sob pro posta da carrara municipal, fixar anualrnente 0 valor da taxa da Contribuicao Autarquica incicente sobre 0 valor patrimonial dos predios urbanos, que de acordo com 0 C6digo da Contribuicao Autarquica pode variar dentro de certos lirnitcs. Ao longo do tempo 0 leque de viJriac;ao tem sofrido alteracoes. Relativamente aos predios rusticos a taxa esta legal mente fixada.

Lanc;amento de derrama

Compete tambern a assembleia municipal, sob proposta da carnara municipal, autonzar a lancarnento de derrarna para reforc;o da capacidade financeira ou no ambito da celebracao de contratos de reecuilibno finanreiro. De (Korda com a lei de finances locais (Artigo 18°) os municipios podem lanc;ar uma derrama, ate ao .irnite maximo de 10% sobre a colecta do IRe.

Concessao de beneficios fiscais

A lei de findnc:a'> locais estabelece que a assernbleia municipal pode, por proposta da camara municipal, atraves de deliberacao fundamentada, conceder beneficios fiscais relativamente aos impostos cujo produto seja recerta do municipio e que constituam contrapartida de fixacao de projectos de investimento de interesse para a desenvolvirnento municipal.

f\jo caso do reconhecimento do interesse dos beneficios fiscais ser da cornpetencia do Governo (relativarnente aos imoostos que constituern receita municipal), devem ser consultados as municipios, que dispcern de urn prazo de 45 dias para se pronunciarem. De acordo com a Lei n° 169/99, de 18 de Setembro (lei de cornpetencias e Iuncionarnento dos orqaos), esta cornpetencia e exercida pela assernbleia municipal,

Reparticao vertical de recursos provenientes directamente do Orcarnento do Estado

Nao sen do 05 lHlICDS recursos que d'> autarquias iocais recebem dlrectamente do Or,amento do Estado, as Fundos Geral iviuniCipal e de Coesao Municipal, bern como a Funda de Financiamenta das Freguesias (FFF),

(IDE( 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 79

FINANelAMENTO AUTARQUICO

sao os rnais signiflcativos e determinados objectivamente, quer no seu montante global, quer na sua distnbuicso mterna. De facto estes fundos asseguram a realizacao cia perequacao vertical (repartic;ao de recursos entre 0 Estado, municipios e frequesias) e da perequacao horizontal (reparticao de recursos entre eutarqu.as do mesmo grau, respectivamente entre municipio') e freguesias). Estes fundos corresoondern a transterenoa de uma parcela de .rnpostos clo Estado para as autarquias locais.

Par uma questao cle garantia da estabilidade evolutiva e de diversificacao das receitas das autarquias locais 0 legislador incluiu na perequacao vertical 0 produto cia cobranca (no oenultimo ana em relacao a sua cistribuicao) dos seguintes Impastos:

IRS

IRC (excepto Derrarna que constitui receita municipal) IVA.

A lei estabelece que as autarquias locais participarn ern 11 % das receitas provenientes da cobranc;a de IRS, IRC elVA, relativamente ao oenultirno ano a que diz respeito a atribuicao financeira (33 % da media do produto da cobranc:;a dos referidos impostos) - Figura 2.

FIGURA 2 TRANSFERENCIAS FINANCEIRAS Media de IRS+IRC+IVA

~%~

MUNICiPIOS 30,5% (92)

FREGUESIAS (FFF) 2,5% (8)

FUNDO GERAL MUN. (FGM) 24% (79)

FUNDO DE COEsAo MUNICIPAL (FCM) 6,5% (21)

80 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • (IDEC 2000

FINANC/AMENTO AUTARQU/CO

De acordo COni a lei a perequacao vertical concretiza-se na seguinte repartrcao dos .rnpostos IRS, IRe elVA

Estado

Autarquias locais " ..

,.89%

. 11%

Municipios.... " " 102%

Freguesias " 0.8%

As verbas atribuidas aos rnunidpios em termos de FGM e de FCM sao mscritas nos respectivos orcarnentos. 60% como receitas correntes e 40% como receitas de capital.

Para avaliarrnos a estabilidade das receitas locais podemos analisar "0 risco" dos recursos financeuos das autarquias locais, 0 qual e necessariamente tanto rnenor quanto rnaior for a sua diversificacao. A medida adequada par a rned I r 0 "risco" de cada recurso fi nancerro f> 0 desvio padrao dos valores das cobrancas jei efectuadas

Perequac;ao horizontal de recursos entre autarquias do mesmo grau

A participacao de cada autarquia local nos recursos publicos e subordinada ao objective de correccao de desigualdades entre autarquias do mesmo grau A reparticao horizontal de recursos concretiza-se nos rnunicipios em dais fundos (FGM e FGvl) e nas freguesias no FFF, devidamente formalizados rnaternaucarnente - vel' Anexo.

Fundo Geral Municipal (FGM)

o FGM visa dotar os rnuniopios de condicoes financeiras adequadas ao desempenho das suas etribuicoes. em funcao dos respectivos niveis de funcionarnento e investimento. Admite-se que em terrnos dinarnicos possa haver ajustarnento dos criterios de reparticao horizontal dos recursos bem como incremento do seu valor global, em Iuncao da evolucao das atribuicoes dos municipios, para alern do cresomento normal, em funcao des impostos que constituem a base de cakulo. Podemos assim considerar que 0 FGM deve responder a estrutura de custos dos municipios, quer de funcionarnento, quer de investirnento.

Distribuic;ao do FGM

A actual lei rnantem a tradicao de proceder a uma pnrneira distribuicao de recursos ern "alta" - Continente e Regibes Autonomas dos Acores e da Madeira, assurnindo a transicao entre a perecuacao vertical e horizontal. Pela prirneira vez ha uma modulacao do peso da populacao a favor das Regioes Autonornas, introduzindo deste modo urn factor de insularidade (cada habitante das Regiues Aut6nomas equivale. em termos de perequacao. a 1,3 habitantes) - Figura 3.

CIDEC 2000 • Manual Praticc de GeHao Aucirquica • 81

FINANelAMENTO AUTARQUICO

FIGURA 3 MUNICiPIOS

A<;ORES MADEIRA CONTINENTE

• 5Qo/a

• 300/, .20%

!Ii 5r% ,. 3,5%

• 5,% ·'30,%

-15% ·'0,%

habitantes, (1.3 Regioes Autt1nomas) n" mun'l(:ipios, area

,

igi,l~lmerrte ~r todQS habitantes, + n'I~dia, de d'orm'idas joven:s

6rea It fa(tor de cdternatiYa

no. de fll!gijesias, tRS

Assim numa prmeira fase 0 FGM e distribuldo pelas tres unidades territoriais de acordo com os sequintes criterios:

- 50% na razao directa da populacao residente;

- 30% na razao directa do nurnero de municipios;

- 20% na razso directa da area.

Analisemos agora a aplicacao dos criterios de oistribuicao do FGM e os respectivos ponderadores. em cada uma das unidades territoriais aCIIT1a referldas:

a) Distribuicao igual por todos 05 munidpios (5%)

Trata-se de enteric adimensional que garante a partida recursos rninimos a cada municipio, significativos para municipios de pequena dirnensao. mas meramente simb61icos para os grandes municlpios

b) Distribuicao proporcional a populacao residente acrescida da media diaria das dormidas em estabelecimentos hoteleiros e parques de campismo (35%)

82 • Manual Pr;ilico de Gestao Autarquica • CIDEC 2000

FlNANCIAMENTO A UTA. RQUICO

A populacao e 0 melhor indicacor, embora indirecto. da estrutura de custos de um municipio. TerTI rnesrno vantagens sobre os indicadores directos de custos, como redes de abastecimento de aqua, de esgotos, de acessibilioades. de equiparnentos. etc., par uma razao simples, e que no caso das redcs E' equiparnentos, torse-ia de colocar a questao da sua suficiencia. do seu estado, da sua vida util. da sua intensidade de utilizacao

c) Distrlbukao proporcional a populacao residente com menos de 15 anos (5%)

Constitui aparenternente uma duplicacao parcial do criteria anterior No entanto esta alinea curresponde a ponderar siqnificativernente 0 grupo eta rio dos jovens

d} Distribuicao proporcional a area ponderada por um factor de amplitude altirnetrica (30%)

Este enteric pretende responder aos custos induzidos pela cispersao populacional e dos custos acrescidos ern situacoes de maior relevo (altimetria). Para nao se cnarern grandes cistorcoes na ponderacao da area 0 factor elurnetria baseia-se na aplicacao de uma escala logaritmica ao diferencial altimetrico. limitado inferior e superiormente.

e} Dlstribuicao proporcional ao nurnero de freguesias (15%)

Devia ser substituido por indicador que traduzisse a cispersao/ccncentracao do habitat 0 nurnero de frequesias pode crescer em funcao da vontade do 6rgao de soberania Assembleia da Republica.

f} Distribuicao proporcional ao montante do IRS cobrado aos sujeitos passives residentes no municipio (10%)

E um criterio de rendimento e nao de custos, por ISSO nao se compreende a sua elencagem nurna bateria de cnterios que 1!ISa evidenciar custos inerentes as atribuicoes cometidas aos rnunidoios.

Fundo de Coesao Municipal (FCM)

o FC Iv1 visa retorcar a coesao municipal fomentando a correccao de assimetrias, em benefrcio dos municipios menos desenvolvidos.

Distribuicao do FCM

o FCtvl e cistribuido em duas fases, respectivarnente com base nos indices de carencia fiscal (lCF) e de desigualdade de oportunidades (IDO) - Figura 4.

CIDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autiirquica • 83

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

FIGURA 4 MUNIC(PIOS

, FCM

INDICE DE CARENCIA FISCAL (lCF)

ICF=hab. * (CAP. IMP. LOCAlS (nadonal) - CAP. IMP. LOCAlS POR MUN.)

+

Excedente

iNDICE DE DESIGUALDADE DE OPORTUNIDADES (lDO)

Construido com base no diferencial entre os indices de desenvolvirnento social do Pais e de Carnara Municipal, ponderado pela populacao

Na primeira fase utiliza-se 0 ICF, que absorvera verbas do FCM ate garantir, por este processo, que todos os rnurudpios atinjam um valor equivalents a capitecao media de impostos municipais, calculada a nivel nacional

o remanescente do FCM e repartido, nurna segunda etapa, com base no 100, 0 qual e construido, por sua vez, a partir do diferencial entre os indices de desenvolvimento social do pais e de cada urn dos rnunidpios.

Fundo de Finandamento das Freguesias (FFF)

o Fundo de Financiamento das Freguesias corresponde a uma subvencao geral atribuida as freguesias.

Distribuicao do FFF

o FFF e repartido em primeiro lugar pelas unidades territoriais do Cont.nente. Regiao Aut6noma dos Acores e Regl.3o Aut6norna da Madeira, de acordo com os seguintes criterios (Figura 5):

84 • Manual Pratico de Gestao AUlarquica • CIDEC 2000

AC;ORES

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

FIGURA 5 FREGUESIAS

MADEIRA

CONTINENTE

·,50% iI'30% ',20%

II' ~S~AI , 500/.0

• 25%

Habitantes freg(le$j~$ Area,

I'g,ua'imante !por tod~s

habitantes

Area

- 50% na razao directa da populacao residente;

- 30% na razao directa do nurnero de freguesias;

- 20% na razao directa da area.

Numa segunda distribukao. dentro de (ada unidade territorial, os critenos sao 05 seguintes:

- 25 % iqualrnente por todas;

- 50% na razao directa do nurnero de habitantes;

- 25% na razao directa da area.

De selientar que existem taxes rninimas de crescimento para quaisquer urn dos fundos e normas transitonas que por nao serern estruturantes nao sao mencionadas neste manual

CIDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 85

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

Recurso ao credito pelas autarquias locais

FIGURA 6 EMPRESTIMOS

MUNlcrPIOS

ACESSO AO MERCADO DE CAPITAlS ~_U_BTO_~RAZO

Dificuldades de Tesouraria ,,; 10% Fundos (FGM+FCM)

M EDIO E ~.Q_~!jO PRAZOS

• Investimento e reequilibrio ou saneamento financeiro

• Servko da divida < =Max (0,25 FUNDOS; 0,21 t-1)

FREGUESIAS

CURTO PRAZO

• Dificuldades de Tesouraria

• :s; 10% FFF

Municipios

05 municipios podem contrair emprestirnos, utilizar aberturas de credito, emitir obriqacoes e celebrar contratos de locacao financeira Os ernprestimos podem ser de curta e de media e longa prazos.

Os ernprestirnos de curto prazo sao contraidos para ocorrer a dificuldades de tesouraria, nao podendo a seu montante medic anual ser superior a 10% das receitas provenientes do FGM e do FCM.

Os ernprestirnos de medic e longo prazos podem destinar-se a investimentos, saneamento ou reequilibrio financeiro dos munidpios e 0 service da divida (induindo as obriqacces) nao pode exceder 0 maior dos limites: 25% do FGM e FCM au 20% do investimento realizado no ana anterior.

Os ernprestirnos contraidos pelas empresas publicas municipals e de associacoes de municfpios relevam para efeito dos limites estabelecidos para 0 endividamento municipal, nos termos da lei, mas alguns ernprestirnos ficam excluldos daqueles limites, como adiante se vera.

86 • Manual Pratico de Gestao Aut:hquica • (IDEC 2000

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

Freguesias

As Irequesias podem contrair ernprestimos e aberturas de credito de curto praza e sao destinados a fazer face a dificuldades de tesouraria, nao podendo 0 seu montante exceder em qualquer momento 100/0 do FFF.

Despesas com novas atribuicces

Quando forem conferidas novas atribukoes as autarquias locais 0 aGE deve prever a atectacao de novos recursos de acordo com os encargos dai resultantes,

Deve salientar-se que a lei de finances locais ao objectivar 0 FGM, quando prescreve que este fundo visa dotar 05 munidpios de condicoes frnanceiras adequadas ao desempenho das suas atribuicoes. em funcao dos respecuvos niveis de funcronamento e investirnento. abre a possibilidade dos criterios da perequacao horizontal virem a ser alterados, perante novas atnbuicoes, bem como a percentagem de recursos definidos na perequacao vertical.

A cistribuicao deve ser ieita em cooperacao com os municipios directamente envolvidos, em particular para determiner as estruturas de custos, que se admite poderem ser diferenciadas

A Lei n" 159/99, de 14 de Setembro (lei quadro de transference de atribuicoes e competencies para as autarquias locals), vern complementar as anteriores disposicoes legais estabelecendo os seguintes principios:

- /'", transferencia de atribuicoes e competencies e acompanhada dos meios hurnanos, dos recursos financeiros e do patrirnonio adequados ao desempenho da funcao transferrda;

- A transference de atribuicoes e cornpetendas nao pode determinar urn aumento da despesa publica global prevista no ana de concretizacao:

- A forma de afectacao dos recursos relativamente as tr ansferencias de competencies sera anualmente concretizada atraves de diplomas pr6prios;

- a aGE fixa anualrnente, tendo como reterencia as condicoes acordadas entre a adrninistracao central a e as autarquias locais, 05 recursos a transferir;

- a aGE procedera, sempre que necessario. a indlca<;ao das competencies a financiar atraves de recei tas consiqnadas.

Impostos, taxas, tarifas e outras receitas

Esta materia sera apresentada nos pontos seguintes relativos ao financiamento municipal e das freguesias

(IDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 87

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

3.4. Os recursos financeiros dos municipios

Quem financia os municipios

A estrutura de financiamento dos municipios revel a primazia para 0 Estado como entidade financiadora, atraves de subvenroes gerais - FGM e FCM e especificas, seguindo-se os proprietaries de predios, essencialmente urbanos. de veiculos autornoveis e, empresas (derrama), atraves de impostos.

Os utentes dos services ocupam a terceira posicao no financiamento global. A Uniao Europeia e a banca completam as necessidades de financiamento municipal. As outras rece.tas revestem pouco significado.

subvencoes gerais

As subvencoes gerais FGM e FCM consistem em transferencias do Estado para os municlpios atribuidas de acordo com os criterios de distribuicao (perequacao horizontal), consubstanciados na lei de finances locais, acima analisados. A sua distribuicao anual e aprovada pela Assembleia da Republica em sede de aprovacao do Orc;amento do Estado. As transferencias sao efectuadas em ducdecirnos.

Subvencoes especificas

Embora a regra geral seja a proibicao de qualquer forma de subsidio ou cornparticipacao as autarquias locais pelas entidades do sector publico administrativo, a lei de finances locais preve expressamente, com caracter excepcional, formas de apoio devidamente regulamentadas

As subvencoes especificas previstas na lei de tinancas locais sob a epigrafe "cooperacao tecnica e financeira" consubstanciam-se nos Contratos-programa ou Acordos de colaboracao e Auxflios financeiros, regulamentadas respectivamente pelos Decreto-Lei n° 384/87, de 24 de Dezembro, e Decreto-Lei n° 363/88, de 14 de Outubro.

Os contratos-programa e acordos de colaboracao destinam-se a financiar projectos das autarquias locals de grande relevancia para 0 desenvolvimento regional e local que respeitem determinadas condicoes,

Os auxilios financeiros destinam-se a conceder apoio municipal em caso de ocorrencia de calamidade publica; de sfertacao negativa POl' investimentos publicos: para edificios sede das autarquias, afectados na respectiva funcionalidade; em cirrunstandas de quebra de operacionalidade das infraestruturas e dos servkos municipals de proteccao civil; instalacao de novos municipios ou freguesias; recuperacso de areas de construcao ciandestina ou de renovacao urbana, desde que 0 seu peso transcenda a capacidade e responsabilidade autsrquka

-------. --- .. --" .. ~---

BB • Manual Pralico de Gestao Autarquica • (IDEC 2000

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

Impostos

As receitas fiscais dos municipios compreendem, como lEI se viu, 0 produto da cobranca dos seguintes impostos:

Contribuicao Autarquica

Imposto Municipal sobre Veiculos Imposto Municipal de Sisa,

bem como 0 produto da cobranca de Derrarna e amda a participacao em Contribuic;6es Especiais, larlC;adas em areas beneficiadas pela construcao de infraestruturas e equipamentos publicos, como e 0 caso das areas beneficiadas pela construcao da Ponte Vasco da Garna, Expo 98, e diversas acessibilidades, previstas em varies diplomas legais - ver Anexo 1.

Taxas

Os municlpios podem cobrar taxas incidentes sobre bens e services de utilidade publica ou relativamente a concessao de licences com vista a rernocao de limites juridicos.

o elenco das taxas municipals consta do Artiqo 19° da lei de finances locals.

Tarifas e precos

Os rnuniclpios cobram ~arrfas pela prestacao de determinados services taxativamente enumerados no Artigo 200 da citada lei.

Rendimentos de propriedade

Os rendimentos de propriedade compreendem juros, dividendos, lucros e rendas, bem como de activos incorp6reos

Activos financeiros

1\]0 rol das receitas proveruentes de actives financeiros contam-se a venda e reembolso de titulos e de reembolso de ernprestirnos concedidos.

ClDEC 2000 • Manual Pratico de Ge~tao Autarquica • 89

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

Recurso ao endividamento

Como Ja foi referido os munidpios podem recorrer a ernprestirnos bancarios de curto e de medic e longo prazos, bem como a ernprestimos obrigacionistas, respeitando as limites impostos pel a lei, De salientar que nem todos os ernprestirnos contam para a capacidade de endividamento municipal. Estao entre eles os ernprestimos destinados a aquisicao, construcao ou reparacao de habitacao social, a despesas relativas a ocorrencia de calamidade publica e os encargos com 0 Programa Especial de Realojamento (PER). Mas, por outro lado, como ja afirrnamos. os ernorestirnos contraldos par associacoes de municipios e par empresas publkas municipais relevam, nos termos da lei, para efeito dos lirnites estabelecicos (ver diplomas legais sobre associacoes de municipios, empresas publicas municipais e PER).

Receitas comunitarias provenientes de fundos estruturais. de linhas orcarnentals especificas e do Fundo de Coesao

Os municipios tern acesso aos financiamentos comunitarios, quer concorrendo, atraves de candidaturas de projectos, aos programas sectoriais, quer fundamental mente aos programas regionais e ainda ao ' undo d Coesao, Grande parte do investimento municipal e financiado per verbas ccmunitarias. De referir que no Continente os programas reqionais destinam-se praticamente a financiar projectos de investirnento municipal.

Outras receitas

Constituem ainda receita municipal 0 produto de alienacao de bens, de multas e coimas, de herancas e de outras liberalidades a favar do municfpio, bem como de quaisquer outras receitas previstas par lei.

3.5. Os recursos financeiros das freguesias

Subvencao geral

A subvencao geral FFF, consiste em transterencias do Estado para as freguesias atribufdas de acordo com os criterios de distribuirao (perequacao horizontal), consubstanciados na lei de finances, con forme acrma descrito. A sua distribuicao anual e aprovada pela Assembleia da Republica em sede de aprovacao do Orcamento do Estado. As transterendas sao processadas trimestralmente, no inicio de cada trimestre, directamente para cada frequesia

Taxas

As trequesies podem cobrar taxas incidentes sobre bens e services de utilidade publica au relativamente a concessao de licencas com vista a rernocao de limites juridkos.

o elenco das taxa, das freguesias consta do Artigo 22° da lei de finances locais.

~----'--' .-- ---

90 • Manual Pral;co de Gestao Autarqui(a • (IDEC 2000

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

Rendimentos de propriedade

Os rendirnentos de propriedade cornpreendern juros, dividendos, lucros e rendas, bem corno de actives incorp6reos.

Activos financeiros

No rol das receitas provenientes de activos financeiros contam-se a venda e reembolso de titulos e reembolso de ernprestimos concedidos.

Recurso ao endividamento

Como ja fOI referido as freguesias podem recorrer a ernprestimo, bancarios de curto prazo, atento 0 limite irnposto por lei

Receitas comunitarias

As freguesias tern acesso aos fundos cornunitarios, embora em situacoes rnuito lirnitadas devido a dirnensao dos seus projectos e as atribuicoes de que disp6em neste domfnio.

Outras receitas

Constituem ainda receitas das frequesias 0 produto de alienacao de bens, de multas e coimas, de heranc:;as e de outras liberalidades a seu favor, bem como de quaisquer outras receitas previstas por lei.

CIDEC 2000 • Manual Pratico de Gesfao Autarquica • 91

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

QUESTOES PARA DISCUssAo E EXERCIClOS

• Ref,ita~sea provil.c3Q de bens e servi\os pel<!ls municipios e tCQ[rel'ativamente eo finanrtiamento atreves de subven\oes. irnpostes, ta~as, e tartfas. No ease dos lotearnentcs urbanos aliil3,lise a possibilidade de cobrance de texas e' da compensacao de encarpos de· urt>aniza<'i.3o.

Fundarnente a sua res posts com base aa lei vigelil~e .

• Censtrua 0 mapa :!de~nstratj1Jo da (apacfdade de endllljdamentG de urn municipio, lDara 0 andl rr, sabendo que tern as se;guintes receitas:

FGM' 63S mil zontos

FCM 68J rnil Qontos

E no ano rH 0 investirnento r,ealizado toi de 11 50 mil contos

Oservi~o da cli v ida previsto para 0 ano 'iii e de 1'(JO mil ~o(i1tos Ide juros. d05 quais 5i mil se referern a contratcs de ernprestimo de curto ptazo e 50 mil 111 emp~stimo~ para aql!l~si<;dO de Il\labita~ao social. Dos reernbolses previstos 30 mil eontos referem-se al ernprestlmos de eurte prazo, 125 mil a ernprestirnos torttratados pars habitd~aQ social e 90 mil contosa outms"emprestimos de Ibngo prazo.

o volume media de emprestirnos eontratades a ~urto prazo e de 7@ mil oontos. Acresce que 0 municipio se' disponibilizoo para que Ihe 1'osse imputado 10% do se.rvi<;€1 da:divida da assQ(ja~ao publica de rnunidpios a que pertence e flue e da ordern dos 1 SO mil contos anuais,

Fundamente ,a sua respostade acordo eern as, disposi<i)es legais ~plicaveis .

• Com base em dados reais oaloale para 19,99 0 IG que caberia a tum municipio {Djd eaplta.;ao dos irnpostos rnurudpais tosse de: 80% Ida, media naconat.

A pooulacso estima-se em 90 mil Mbitaffi1tes.

• A partir das ullimas eontas rnunkipais, publicadss pela OG,J\I..,. determine la estrutera des re~eitas dos mlUnil;fpios, IUtiI'~zando tl'flJelha mais adequada fl'aral f1lrest~r inf@rma'r;.lIol eo grande pubhco,

Fac;a cornentanos sintetkos e expressivQs,

.~--" .. --- ----

92 • Manual Pratico de Ges1:ao Autarquica • (IDEC 2000

FINANCIAMENTO AUTARQUICO

BIBLIOGRAFIA

CCR CENTRO (1989), A Problernatica da Tributacao Local, Coimbra, CCR CENTRO.

Conselho da Europa, Collection d'etudas communes et regions d'Europe (Colercao de estudos nas versoes francesa e inglesa, disponivel no CD da DGAl)

Conselho da Europa, Communes et regions d'Europe, (Coleccao de estudos nas versoes francesa e inglesa, disponivel no CD da DGAL)

DGAL (1999), Hnancas tocais. 2 volumes: Munlcipios e Freguesias,Lisboa, DGAL DGAL (1997), Finan«;as Municipais, Lisboa, DGAL

Bouzada .Manuel Ortiqueira, La Corporacion Cibernetica. Publicaciones Del C.U.R.

DGAA, Manual do Financiamento Autilrquico e de Engenharia Financeira, Lisboa, DGAA, (Ter em atencao que alguma materia se encontra desactualizada por a legisla~ao ter sido alterada).

Osborne, David e Ted Gaebler, Reinventando 0 Governo, Edillora MH Comunicacao

(IDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Aut,irquica • 93

FINANelAMENTO AUTARQUICO

ANEXO

DISTRIBUI<;AO DO FGM. FCM E FFF:

FGM

DISTRIBUI<;AO POR NUTS I

FGMi '" FGM x (50% x Ppi/Pp + 30% x Mi/M + 20% x AliA)

DISTRIBUI<;AO POR MUNiCiPIO DENTRO DE CI NUTS I

FGMj = FGMi x (5% x 11M! + 35% x Pdj/Pdi + 5% x NJi + 30% x Ahj/Ahi + 15% x Fj/Fi + 10% x IRSj/IRSi)

FCM

DISTRIBUI<;AO DO ICF

ICFj :::: Pj x (lm/P - ImJ/Pj) para diferencial de capitacao positivo

DISTRIBUI<;AO DO REMANESCENTE DO FCM

Rj = R x Pi x (1 +IDOj)/SOMA Pj x (1 +IOOj) para IDOpO IDOJ :::: IDS· IDSj

FFF

DISTRIBUI<;AO POR NUTS I

FFFi = FFF x (50% x PI/P + 30% x Fi/F + 20% x Ai/A)

DISTRIBUI<;AO POR FREGUESIA DENTRO DE C/ NUTS I FFFj:::: FFFi x (25% x 1/Fi + 50% x PJ/Pi + 25% x Aj/Ai)

LEGENDA:

i - RAA. RAM, CONTINENTE

j - municipios ou freguesias, respectivamente no cakulo do FGM e FCM ou no cakulo do FFF P - Populacao residente

Pp - Populacao residente (ponderada por 1,3 no casu das RA) Pd - Popula<;ao residente rnais a media das dormidas

M - Nurnero de municipios

A - Area

Ah - Area ponderada por factor de alf metria = Ax1/2 x log 1 O(h); 1 < 112 x log 1 O(h)<l ,35 h - Diferenca altirnetrka

F - Nurnero de freguesias

J - Numero de jovens com menos de 15 anos 1m - Impastos rnunicipais

R - Remanescente do FOvl ap6s oistribuicao do ICF

-",",.~

94 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • (IDEC 2000

CAPITULO

SIS'TEMA

DE PLANEAMENTO MUNICIPAL

• A abranqenoa e complexidade das atnbuicoes municipais

II

SISTEMA DE PLANEAMENTO MUNICIPAL

Objecfivos do Capitulo

Este texto, introdut6rio a actividade municipal e a necessidade do seu planeamento, visa dar a conhecer:

• 0 quadro jundico que preside a actividade municipal (principals diplomas, sua refer~ncia e aoresentacao sucintal

• A importance do desempenho do municipio para 0 desenvolvimento local e para a qualidade de vida dos cidadaos

• 0 conteudo de um processo de planeamento, neste caso do municloio, com a especificidade deste ler que considerar nao epenas meios pr6prios, mas tarnbem e sobretudo meios alheios

• A importancia do planeamento para tornar a administra~ao municipal mais transparente, eficaz e eficiente.

Pretende-se que possa constituir referenda e ponte de partida para 0 urn desenvolvimento tematko, mals au rnenos porrnenonzado, dos variadfssimos assuntos presentes na vida municipal.

1 Planeamento, uma Oefinic;ao

Entenda-se par planeamento ° conjunto de estudos e accoes que se VaG desenvolvendo para atingir deterrrunadots) objectivo(s).

Sendo acu: abordado 0 planeamento municipal, essa entioade t?, neste caso e naturalmente, 0 Municipio

De acordo com esta defini<;ao, para que haja pianeamento tera entao que existir uma entidade que, assurnindo objectives. disponha dos meios necessaries a realizacao de estudos e ao desenvolvimento das subsequentes accces.

2 Objectivos do Municipio

2.1 Os objectives da actividade Municipal

Tratando-se de urn organisrno publico, estes objectives terao que se conforrnar, antes de mais, com as atribuicoes que Ihe sao conferidas por lei.

elDEe 2000 • Manual Pratico de Gestao AUlirquica • 97

SISTEMA DE PLANEAMENTO MUNICIPAL

A Constituicao da Republica estabelece que as autarquias locals visam a "prossecucao dos interesses proprios das popu lacoes respectivas" .

A Lei n° 159/99, de 14 de Setembro, estabelece, no seu art" 13", as atribuicoes dos municipios. fazendo-o de forma muito generica, incluindo dominios muito vastos, como seja a "prornocao do desenvolvimento" t 0 "ordenamento 0 territ6rio", 0 "a rnbiente' ou a "cooperacao exterior" r e ainda: equipamento rural e urbano; enerqra: saneamento basico. transportes e ccmunicacoes: educacao; patrirnonio. cultura e ciencia; tempos livres e desporto; sauce: accao social; habitacao: proteccao civil; ambiente e saneamento basico: defesa do consum idor; pol ici a mun icipal.

o mesmo diploma, nos seus art''s 16° e 310, detalha entao cada uma destas atribuicoes, misturando-as e confundindo-as com" cornpetenoas".

Da sua leitura se concluira que, nalguns dominies, os rnuniclpios ficarn com 0 encargo de "planear, gerir e realizar investimentos", ou de "assegurar" determinadas infraestruturas ou equipamentos, enquanto noutros casas apenas Ihe e atribuido 0 papel de ., promover". "fomentar" ou "apoiar ", e noutros ainda 0 de "partiopar" ou "cooperar".

Da leitura das atribukoes que, por lei. sao cometidas ao Municipio, poder-se-a entao conduir que este podera e devera intervir em todos os sectores da vida municipal. por todos eles dizerem respeito aos interesses pr6prios da populacao respectiva. No entanto, para alem dessa responsabilidade generica e abrangente,o Municipio tern atrlbukoes espedficas, pelas quais e 0 unico ou 0 grande responsavel,

o Municipio, para desempenhar cabalmente 0 seu papel, necessita entao de formular uma "estrateqia global de desenvolvi mento", que enq uadre e articule os objectives a prosseguir.

Mas na atectacao dos rneios proprios. sendo estes limitados, 0 Municipio nao podera deixar de considerar 0 que sao as suas atribuicoes especificas (que exiqirao, inevitavelmente, parte siqnificativa dos seus recursos financeiros) devendo por i5S0 oelinear estrateqias de mtervencao que, em muitos dominies, terao que contar prinopalmente corn meios alheios (publicos e. sobretudo, privados).

De referir que as atribuicoes actuais do Municipio sao, de facto, as que Ihe erarn outorgadas pela legislat;ao anterior, Decreto - lei n° 77/84. Na listagem da lei n? 155/99 constam, para alem dessas outras que deverao vir a ser transferidas, acompanhadas pelos correspondentes meios hurnanos e financeiros, 0 que ainda nao aconteceu (ver ares 3°, 4°, 12° e 32°).

98 • Manual Pratice de Gestao Autarquica • (IDEC 2000

n

II

SISTEMA DE PLANEAMENTO MUNICIPAL

Os objectivos da accao municipal, muito abrangentes, podem entao dividir-se por diversos sectores, cujos limites e denominacao terao necessariamente algo de arbitrario e traduzirao ja uma visao sobre o papel do Municipio.

A propria Lei n° 155/99 adopta uma das divisoes possiveis. Utlliza-se aqui uma outra, que pensamos mais qlobalizante

Sobre cada urn dos sectores considerados identifkar-se-ao, de forma nao exaustiva. as atribuicoes que integra e tecer-se-a urn pequeno cornentano.

2.2 Ordenamento do Territ6rio e Construcao de Infraestruturas

o Municipio desempenha urn papel fundamental no domfnio do ordenamento urbano. Cabe-Ihe elaborar e aprovar pianos municipals de ordenamento do territorio. Compete-Ihe 0 licenciamento da quase totalidade das iniciativas tendentes a urbanizacao (infraestruturacao e parcelamento destinado a construcao) e a edificacao Cabe-Ihe assegurar a existencia da maior parte das infraestruturas publicas urbanas.

Neste dominio das infraestruturas tern a seu cargo: as estradas municipals e os arruamentos urbanos: os sistemas de abastecimento de aqua: os sistemas de drenagem e tratamento de aquas residuals urbanas; a recolha e tratamento de residues solidos urbanos; a distribuicao de energia electrica em baixa tensao e a ilurninacao publica (embora tals atribuicoes ten ham sido concessionadas a EDP, agora desmembrada e privatizada): os espacos verdes urbanos; todo 0 espaco publico, dominic municipal.

Cabe-Ihe, ainda, a concepcao e execucao de um sistema de circulacao. estacionamento e transportes locais (induindo a responsabilidade pelos transportes publicos. rnurtas vezes concessionados). Numa sociedade cada vez mais movel. esta tarefa e parte integrante e fundamental do ordenamento urbano.

E igualrnente sua atribuicao 0 desenvolvimento de programas de reabilitacao urbana, incluindo mcsntivos e medidas coercivas para a recuperacao DOS edificios.

No que respeita aos restantes usos que integram a problernatica do ordenamento do territ6rio (agrfcolas e florestaisl e as questoes ambientais (para alern da hrnoeza e do saneamento basico). as suas atribuicoes sao bem menores, notando-se contudo uma tendencia para que venham a aumentar. Elaboram propostas para delimitacao da Reserva Agricola Nacional e Reserva Ecoloqica Nacional. Preve-se a sua participaceo em diversos programas arnbientais, designadarnente nos respeitantes a qualidade do ar Preve-se que venham a elaborar pianos ne intervencao florestal

(lDEC 2000 • Manual Pratico de Geslao Autarquica • 99

SISTEMA DE PLANEAMENTO MUNICIPAL

2.3 Dinarnizacao das Actividades Economkas

Os principais instrumentos publicos de dinarnizacao econ6mica (financeiros e tiscais, ac<;6es formativas) sao cornpetencia da Administracao Central e nao do Municipio, sendo que a lei Ihe atribui uma func;:ao sobretudo participativa, em programas de incentive a fixacao de ernpresas ou de crra<;ao de emprego.

Desempenha, ainda, necessariarnente, urn papel neste dorninio. no que respeita as infraestruturas e no licenciamento de edificios, suporte das iniciativas.

Mas podera Ir mais alern: contribuindo para a construcao de uma estrategla de desenvolvimento local; apoiando e dinamizando, com ideias e com intorrnacao, os diversos agentes locais; atraindo investimentos, publicos e privados, assegurando, de forma directs ou indirecta, a venda de lotes para a mstalacao de actividades econornicas: envolvendo-se, directamente ou em parceria, em determinadas actividades produtivas.

2.4 Dinamlzacao Soclo/Educativo/Cultural

o Municipio desempenha um papel fundamental na dinamizacao da Vida local nos dominios da cultura, oesporto e tempos livres, na educacao. na defesa do patrrm6nio e ate na defesa do consumidor.

Tem responsabilidades no planeamento, nos .nvestirnentos e na qestao de diversos equipamentos: estabeleomentos de educacao pre-escolar e de ensino basico: centres de cultura e de ciencia, bibliotecas, teatros e museus municipais; infraestruturas para a pratica desportiva.

Compete-Ihe apoiar e incentivar as realizecoes, actividades e equipamentos de agentes locais, nos dominios da culture. desporto e tempos livres.

Tem a seu cargo transportes escolares.

Devera organizar e manter actualizado um inventario do patrim6nio cultural, urbanistico e paisaqlstico existente na area do municipio, participando na sua conservacao e recuperacao.

2.5 Acc;ao Social

Agrupam-se aqui os dominies de acc;:ao social, habitac;:ao social e saude.

Nesta ultima, 0 Municipio tern um papel sobretudo participativo, no ambito do Servi~o Nacional de Saude, sendo que ao nivel do investirnento apenas tern a seu cargo a construcso e rnanutencao dos Centros de Saude

~.,~~='""'- ..

100 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • CIDEC 2000

n

II

SISTEMA DE PLANEAMENTO MUNICIPAL

Na accao social tern atribuicoes pouco preosas: "pode" construir e gerir creches, jardins de inL'lncia, lares ou centros de dia para idosos: participa ern projectos de ambito municipal, ern cooperacao corn instituicoes de solidariedade, ou ern parceria com a adrnirustracao central.

Tern a seu cargo a promocao de pmgramas de habitacao a custos controlados e 0 fomento do parque habitacional de arrendamento social. De notar que este ultimo implica investimentos vultuosos, diflcilmente compativeis corn a capacidade financeira municipal, pelo que rnuitos municipios nao assumem esta tarefa, ou Iazern-no de forma apenas pontual ou esporadica.

2.6 Proteccao Civil

Cabe-lhe a criacao de corpos de bornbeiros municipais e a construcao dos quarteis Partlcipa no combate aos foqos florestais.

2.7 Gestae e Conservacao de Infraestruturas e Equipamentos

A maier parte dos recursos financeiros municipais tern sido utilizados na construcao de infraestruturas e equipamentos socials.

Muitas urbaruzacoes particulares (lotearnentos) entregam a respectiva infra-estrutura, uma vez construida, ao dorninio publico e a qestao municipal.

Ha que nao esquecer que tal qestao tern custos siqnificativos. Alern disso, todas essas infra-estruturas terao urn tempo de vida util. pelo que, passadas algumas dezenas de anos, terao que ser renovadas ou reconstruidas.

Obras de conservacao, despesas de rnanutencao, limpeza publica, preenchendo jii actualmente uma parte substancial do orcarnento municipal, tenderao a exigir recursos crescentes. Correspondem a uma das principais atribulcoes do Municipio, delas dependendo em grande parte a qualidade da vida do cidadao.

Terao que ser estes, em resumo, os objectives da actividade municipal.

Mas, naturalmente, cad a concelho e diferente des outros. tendo os seus problemas, debilidades e potencialidades especlficas. Cabe entao a cada Municipio preosar os objectivos que pretende akancar, tendo em conta essa realidade e tarnbern os meios disponlveis e possiveis de mobilizar.

(IDEC 2000 • Manual Pratico de Ge~tao Autarquica • 101

SISTEMA DE PLANEAMENTO MUNICIPAL

Sern objectivos claros e precisos, face a urna multitude de atribuicoes. de problemas, de dinarnicas. de solicitacoes. 0 Municipio pod era deixar-se ir apenas a reboque. sendo duvidoso que neste caso chegue a acontecer planeamento.

3 Meios pr6prios do Municipio

3.1 Os meios pr6prios do Municipio

Poderao ser subdivididos em jurtdico/adrninistrativos. financeiros e humanolorganizacionais.

Os meios juridico-administrativos do Municipio sao abordados num outro texto deste livre, para 0 qual remetemos 0 leitor.

De destacar as cornpetenrias que possui em materia de urbanismo: capacidade regulamentadora sobre as areas a ocupar e sobre a forma urbana; licenciarnento de loteamentos e de ccnstrucoes e correspondents reqularnentacao sobre beneiioos e encargos; possibilidade de ler iniciativas proprias. sozinho ou em parceria, podendo se necessario recorrer a expropriacao por utilidade publica; reqularnentacao e licenciamento da ocupacao do dorninio publico municipal.

Tarnbern os meios financeiros sao objecto, neste livro, de um texto especifico. Acrescentam-se aqui algumas notas.

As receitas municipais poder-se-ao dividir (utilizando uma classificac;ao nao exactamente con forme a Lei n° 42/99, de 6 de Agosto, que sobre elas legisla) em: participacao nos impostos do Estado; impostos municipais; receitas decorrentes da actividade municipal; cooperacao tecnka/linanceira: ernprestimos.

3.2 Partlclpacao nos impostos do Estado

A pnmerra rubrics corresponde ao principal meio financeiro da rnaior parte dos municfpios, nomeadamente dos de pequena dirnensao

Sobre 0 seu quantitativo tern ocorrido varies controntos entre a Associacao Nacional de Municipios e a Admi rustracao Central.

Uma secunda questao que se coloca e sobre 0 como distribuir 0 "bolo" entre 05 varies municipios: de forma proporcional a sua dirnensao (populacional e eronornica) e a sua dinarnica de crescimento ou, ao contrario,

.. -~----

102 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • CIDEC 2000

II

II

SISTEMA DE PLANEAMENTO MUNICIPAL

favorecendo os que se encontram em reqressao? I-Iavendo argumentos em ambos os senti dos. a actual 1121 cria um Fundo Geral Municipal, a distribuir conforme 0 prirneiro principio 12 um Fundo de Coesao Municipal, a distribulr con forme 0 segundo; 05 valores sao respectivamente de 8% e 2,(6)% aplicado ao somatono IRS + IRC * IVA.

3.3 Contribuicao autarquica e Sisa

Os irnpostos municipais sao: contribuicao autarquica: sisa, imposto rnurucipal sobre veiculos; derrarna (ate 10% sobre 0 IRO

Sobre os dois primeiros vale a pena tecer alguns cornentarios.

A contrbuicao autarquica incide sobre 0 valor patrimonial da propriedade irnobiliaria. As tax as previstas sao altas mas, encontrando-se a generalidade das rnatnzes bastante desactualizadas, os valores cobrados sao quase se-nore insiqnificantes. As excepcoes sao os predios urbanos construidos ou renovados recenternente e que, necessitando de avaliacoes oficiais. sofreram actualizacoes das matrizes

A sisa incide sobre as transecoes onerosas e, pagas pelo comprador, ocorre num momento dificil para este, sornando-se ao prero da compra Origina, muitas vezes. dedaracoes falsas sobre 0 prec;o de venda.

Tais imoostos. bastante mjustos e pouco eficazes devido a carga fiscal. tern ainda consequencias muito graves no ordenamento do territorio, paralisando a iniciativa e incentivando ° irnobilisrno. Esperam-se e desejam-se rnodificacces profundas neste dominio, com a abolicao da sisa e com a acopcao de um processo facil e eficaz de actualizacao de matrizes.

3.4 Taxas por licences urbanistlcas e tarifas

As receitas proveruentes da actividade municipal sao, no essencial: taxas, por licences: tarifas e precos. por prestacao de services: multas e COl mas; qestao de bens pr6prios

Entre elas. tern ou poderao vir a ter expressao principal as taxas pelas licences urbanisticas (Ioteamentos e construcao) e as tarifas pela utilizacao de infra-estruturas ou services publicos (abastecimento de agua, etc). Nurna perspectiva de planeamento e para 0 equidade e transparencia das operacoes fundiarias e urbanlst.cas. importaria que cada Municipio estabelecesse urn modele de custos e beneficios para ° processo de construcao e transtorrnacao do territorio.

Vale a pena mterroqarrno-nos se deverao ser os contribuintes (atraves DOS impostos) a suportar os custos de infraestroturacao que irao beneficiar directamente oropnetarios e promotores e, mais tarde. ulilizadores.

CIDEC 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • 103

SISTEMA DE PLANEAMENTO MUNICIPAL

Vale a pen a tarnbem sublinhar que, se a infra-estrutura publica (construcao e qestao) nao for financiada de forma suficierue, tal tracuzir-se-a em falta de qualidade de vida para a populacao.

3.5 Cooperacao tecnico-financeira

o que denorninarnos cooperacao tecnico-financeira engloba subsidios e cornparticipacoes da Administracao Central e Fundos Cornurutarios.

E conhecida a irnportancia que tern desempenhado tars receitas nas obras oublicas locals.

Mas ha que reconhecer, tarnbern, que a sua existencia empurra 0 Municipio para uma atitude de aproveitamento de oportunidades, que ate poderia ser compativel com uma perspective de oesenvoivimento de rnediolonqo prazo, mas que por vezes se traduz em investimentos pouco ponderados. que pocerao nao ser os rna is necessaries. ou tendo 0 respectivo projecto sacrificado a qualidade aos ditarnes da necessaria rapidez.

3.6 Emprestirnos

Os ernprestirnos. que poderao ser de medio/lonqo prazo ou de curto prazo, estao sujeitos a tectos maxirnos, por forma a impedir um endividarnento excessivo.

Os Municipios disp6em de rneios humanos e organizacionais proprios, tendo autonorrue para fixarem a estrutura DOS servicos municipais e 0 quadro de pessoal (a aprovar pela Assembleia Municipal mediante proposta da Camara).

Apenas terao que obedecer a alguns preceitos legais de ambito qenerico (DL 116/84, de 6 de Abril, com as alteracoes introduzidas pela Lei n° 44/85, de 13 de Seternbro): limite para os encargos com pessoal, em Iuncao das receitas correntes do ana anterior (art" 10°); tipoloqia de cargos dirigentes (art" 7°); regras para a adrntnistracao de pessoal identicas as da Fun<;ao Publica.

3.7 "Teoria Organizativa da Burocracia"

o refendo diploma veio substituir as normas do anterior C6digo Adrninistrativo, de filosofia centralizadora e consoante a "Teoria Organizativa da Burocracia", urna vez que pressupunha uma divisao sistematica e impessoal do trabalho, associada a normas legais, escritas e exaustivas. Tal sistema organizativo. embora M rnuito revogado, vale a pena ser referido, por ainda reflectir muitos comportamentos presentes nos rnuniclpios (e em toda a Fun<;ao Publica), como sejam: "fac;o assim. porque sernpre se fez assirn": "nao fac;o, que essa tarefa nao e rninha"

104 • Manual Pratito de Geslao Alltarquica • CIDEC 2000

II

n

SISTEMA DE PLANEAMENTO MUNICIPAL

3.8 "Teoria Sistemica da Administracao"

o presente diploma pod era associar-se a "Teoria Sisternica da Adrninistracao", uma vez que:

• pressupoe um sistema" integrado", os services deverao "adequar-se aos objectives de caracter permanents do municipio (art" 2, n02) mas, para que sejarn akancados. tal pressupoe. muitas vezes, articulacao entre services

• devera ser um sistema "aber to". para dar "resposta eficaz e eficiente" as solkitacoes do exterior, sendo estabelecido 0 "principio da prioridade das actividades operativas sobre as mstrurnentais, devendo estas orientar-se para 0 apoio daquelas" .

• trata-se de urn sistema "autoregulado", desde logo por poder ser alterado pelos orqaos autarquicos sempre que novas objectives 0 justifiquem, e porque pode tarnbern recorrer a "qestao pOI projectos, quando a reahzacao das rrussoes nao possa ser eficaz e efkientemente alcanc;ada com recurso a estruturas verticais permanentes" (arlo 3°, alinea c)

3.9 Autonomia organizativa dos Municipios

[ada MunicipIo orqaruza nos termos da lei, os seus proprios services, cuja estrutura e cUJO quadro de pessoal fara publicar em Diario da Rep(lblica.

Da analise de tais documentos poder-se-a coneluir que, com grandes diferenc;as de municipio para municjpio (ate porque a oirnenseo dos respectivos services tarnbern e multo diferente) se podera identificar urn padrao orqaruzanvo de que muitos se aproxirnam Eo que se apresenta no organigrama da paqina seguinte.

(IDE( 2000 • Manual Pratico de Gestao Autarquica • lOS

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->