You are on page 1of 12

Sistem Pengelolaan Pemerintahan Daerah dalam Era Reformasi

Said Zainal Abidin *)

I.

Pendahuluan

Diantara beberapa langkah penting yang berhasil diletakkan pemerintah Habibie adalah diundangkannya UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti UU No. 5/74 dan UU No. 5/79. Tuntutan perobahan terhadap kedua UU itu sudah lama timbul, sejalan dengan meningkatnya tuntutan kearah otonomi daerah yang lebih luas. Uniknya, berbeda dengan tuntutan otonomi pada akhir tahun 1950-an dan awal tahun 1960-an yang timbul dari daerah-daerah, tuntutan kearah otonomi yang lebih luas itu datang dari pemerintah pusat. Kalau dahulu pemerintah pusat keberatan memberikan otonomi sehingga berakibat pada pemberontakan daerah-daerah, sekali ini justeru inisiatif kearah otonomi datang dari pemerintah pusat dan beberapa daerah bahkan merasa berat untuk menerima otonomi tersebut. Namun demikian, disamping keinginan untuk melimpahkan otonomi tersebut, pemerintah pusat juga masih menyimpan banyak kekhawatiran terhadap daerah, sehingga kebijakan untuk merealisasikannya masih sering menemui hambatan. Pertama, khawatir terhadap kemampuan daerah untuk mengelola pemerintahan secara otonom. Ini berhubungan dengan kecilnya komposisi PAD (Pendapatan Asli Daerah) dalam APBD semua daerah (kecuali DKI Jakarta) selama masa Orde Baru. Memang kekhawatiran itu sebenarnya tidak beralasan, karena PAD pada waktu itu tidak mencerminkan kemampuan yang sesungguhnya dari daerah. Kecilnya komposisi tersebut sebagai akibat dari formula pembagian hasil penerimaan dari daerah diatur sedemikian rupa, sehingga bagian yang menjadi hak daerah menjadi kecil. Keadaan mana merupakan salah satu refleksi dari ketentuan perundang-undangan masa lampau yang dibuat atas pertimbangan kepentingan pusat (sentralistis). Kedua, khawatir terhadap kesetiaan daerah. Pemerintah pusat menyimpan kekhawatiran kalau-kalau daerah masih mempunyai keinginan untuk melepaskan diri. Sebab itu ada kecenderungan untuk membatasi kesempatan dan kekuatan untuk melepaskan diri. Seperti sudah disinggung terdahulu, kekahwatiran ini bersumber dari trauma masa lampau, ketika terjadi pemberontakan daerah-daerah pada akhir tahun 50-an. Pemberontakan mana telah membawa dampak yang cukup besar pada kehidupan bernegara. Selain dari ancaman perpecahan yang hampir menhancurkan negara, pemberontakan itu juga menenggelamkan sejumlah tokoh-tokoh nasional, dan memunculkan dua kekuatan besar yang saling berhadap-hadapan, yaitu PKI dan ABRI pada bagian awal tahun 60-an. Perbenturan diantara kedua kekuatan tersebut terjadi pada tahun 1965, ketika PKI melakukan kudeta yang gagal itu, yang kemudian melahirkan Orde Baru. Suasana batin dari tuntutan kearah otonomi sebagai pengejawantahan dari prinsip demokrasi terlihat dalam rumusan pasal-pasal UU No. 22 tahun 1999 dan PP

*)

Dr. Said Zainal Abidin adalah Staf Ahli Menteri Negara Pembinaan Aparatur Negara (Meneg PAN) Bidang Kebijakan Publik – red.

C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin.doc

1

5/74 yang dimaksudkan dengan desentralisasi adalah penyerahan "urusan" pemerintahan. secara hirarkis berada diatas daerah. Namun karena pengertian dan prinsip otonomi daerah yang dijadikan landasan dalam UU No. bentuk.5/74 sudah " …tidak sesuai lagi dengan prinsip penyelenggaraan otonomi daerah dan perkembangan keadaan". asas dekonsentrasi dan asas desentralisasi. tidak sesuai dengan jiwa UUD1945 dan perlunya mengakui dan menghormati hak asal-usul daerah yang bersifat istimewa". azas-azas tersebut mengandung implikasi yang berbeda. yakni kepada instansi vertical yang ada di daerah. II. 5 tahun 1974. namun hal itu hanya sekedar sebagai "sebutan". bukan wewenang untuk mengatur. Refleksi dari tuntutan masyarakat kearah demokrasi dan desentralissasi dalam era reformasi antara lain nampak dalam konsideran yang berikut: 1.doc .No. susunan dan kedudukan pemerintahan desa. 25 tahun 2000. Aceh. Sebab itu maka dalam pasal 122 UU tersebut secara gamblang disebutkan alasan penetapan status dan bentuk keistimewaan dari D. Dalam hal yang pertama. Tidak lebih dari itu. Berarti bahwa wewenang itu hanyalah untuk melaksanakan tugas. dimana otonomi itu bukan karena dilimpahkan tetapi karena 2 C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin. Dengan kata lain bahwa sistem penyelenggaraan otonomi daerah yang diatur dalam UU No.I. 2. Ini adalah dua hal yang berbeda. 5/1974 ada sebutan istimewa. Sebab itu asas desentralisasi disini tidak berbeda dengan asas dekonsentrasi. 5/74. Dalam UU No. Ini menunjukkan bahwa kedudukan pusat dalam hal dekonsentrasi. Azas-azas Pemerintahan Daerah Azas-azas yang dipakai dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah tetap mengacu pada tiga azas umum yang sama seperti yang ada pada UU No. dan untuk merealisasikan jiwa dari UUD '45 yang mengakui dan menghormati hak asal-usul daerah yang bersifat istimewa. Bahwa ketentuan tentang pemerintahan desa yang diatur dalam UU No.5/74 itu sudah tidak dapat memenuhi kebutuhan perkembangan keadaan kearah demokrasi. sedangkan dalam UU No.I. Kalau dalam UU No.5/1979. Hal ini terlihat misalnya dalam rumusan tentang desentralisasi. Keduanya menyebutkan sebagai pelimpahan "wewenang". sementara "wewenang"nya tetap ada pada pemerintah pusat. Ini bisa dipahami sebagai akibat dari nuansa sentralistis yang cenderung mengabaikan harkat dan martabat daerah pada waktu itu. terdapat pengertian yang sama. 22/99 berbeda dengan apa yang dimaksudkan dalam UU No. Jogyakarta dan D. Kedua butir konsideran tersebut memperlihatkan bahwa UU No. 22/99 dikatakan sebagai penyerahan "wewenang" pemerintahan. 22/1999 dibuat sekaligus sebagai pengganti kedua UU terdahulu itu. "…yang menyeragamkan nama. Bahwa UU No.22/99. 5/74 mencantumkan istilah wewenang padahal istilah tersebut mengandung muatan yang lebih demokratis dibandingkan dengan istilah urusan? Dalam hal ini maksud dari pelimpahan wewenang tersebut dapat dibaca pada posisi dari organisasi yang dilimpahkan wewenang itu. Dengan demikian pelimpahan wewenang itu berbeda halnya dengan wewenang seperti yang ada pada otonomi daerah dalam UU No. tugas daerah adalah melaksanakan "urusan" yang diserahkan. yaitu: asas pembantuan. Sekalipun dalam rumusannya diembel-embeli dengan "menjadi urusan rumah tangganya" Uniknya dalam rumusan tentang dekonsentrasi. Mengapa pengertian dekonsentrasi dalam UU No.

Pada bagian lain dari Penjelasa Umum juga disebutkan. nyata dan bertanggung jawab. 5/74 dipakai prinsip otonomi yang nyata dan bertanggung jawab. Bagaimanapun. serta pemeliharaan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah". Ini penting dilihat dari konsekwensi yang dapat timbul dalam hubungan antara pemerintah pusat dan daerah. Ini berarti bahwa otonomi daerah yang disebutkan dalam UU No. Oleh karena itu maka urusan-urusan yang telah diserahkan menjadi urusan rumah tangga daerah itu apabila diperlukan dapat ditarik kembali menjadi urusan pemerintah (Pusat)". Sementara dalam UU No. UU ini membuka kemungkinan untuk penghapusan Daerah Otonom". Aspek lain yang secara langsung berhubungan dengan ketiga azas tersebut. Adapun dalam UU No." Pengertian "luas" disini diartikan sebagai "…keleluasaan daerah untuk menyelenggarakan pemerintahan yang mencakup kewenangan semua bidang pemerintahan kecuali kewenangan dibidang politik luar negeri. Sedangkan dalam hal tugas pembantuan. Ini jelas mencerminkan nuansa yang berbeda dari aplikasi azas-azas tersebut diatas. Perbedaan pengertian tentang otonomi daerah dalam kedua UU tersebut terletak pada prinsip otonomi yang dipakai. Sebab itu dalam Penjelasan Umum UU tersebut secara tegas-tegas dinyatakan bahwa "urusan yang diserahkan kepada daerah sebagai pelaksanaan asas desentralisasi tetapi tanggung jawab terakhir terhadap urusan-urusan tersebut tetap berada di tangan pemerintah (Pusat). pertahanan keamanan." Selanjutnya dalam penjelasan tentang otonomi yang bertanggung jawab itu dijelaskan sebagai "konsekwensi pemberian hak dan kewenangan kepada daerah dalam wujud tugas dan kewajiban yang harus dipikul oleh daerah dalam mencapai tujuan pemberian otonomi berupa peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat yang semakin baik. pengembangan kehidupan demokrasi. Dalam UU No. 22/1999 dikatakan bahwa "pemberian kewenangan otonomi kepada daerah kabupaten dan daerah kota didasarkan kepada asas desentralisasi saja dalam wujud otonomi yang luas. Dalam UU No. Bisa jadi keadaan ini mengandung berbagai akibat dikemudian hari. Ini suatu konsekwensi dari otonomi daerah di tingkat II.memang milik daerah. Sebab itu terdapat istilah "penugasan" dan "pertanggungjawaban". pemerintah pusat tetap mempunyai kedudukan yang secara hirarkis lebih tinggi dari pemerintah daerah. agama serta kewenangan bidang lain. keadilan dan pemerataan. antara lain adalah tentang pengertian otonomi daerah. 22/1999 disebutkan "masing-masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hierarkis satu sama lain". Sedangkan kedudukan daerah provinsi. moneter dan fiskal. 5/74.doc 3 . Berbeda halnya dengan otonomi yang diatur dalam UU No. C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin. kabupaten dan daerah kota dalam pasal 4 ayat 2 UU No. bahwa "Sebagai konsekwensi dari prinsip otonomi yang nyata dan bertanggung jawab.5/74 dikatakan bahwa otonomi daerah adalah "wewenang dan 'kewajiban' daerah untuk 'mengatur' rumah tangga sendiri 'dengan' peraturan perundang-undangan yang berlaku".22/99 disebutkan sebagai "wewenang untuk mengatur dan mengurus 'kepentingan masyarakat setempat' menurut 'prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat' 'sesuai' dengan perundang-undangan". yang sekarang menjadi pertimbangan untuk melakukan tinjauan terhadap UU tersebut. kedua UU memberikan tekanan pada posisi pemerintah pusat yang secara hirarkis berada diatas pemerintah daerah. peradilan.22/99 itu tidak dapat dicabut oleh pemerintah pusat.

sedangkan No. Hal ini dikemukakan karena ada daerah-daerah yang untuk kesederhanaan misalnya. Jadi secara teoritis. Dua sisi yang berbeda. 22/1999. 22 tahun 1999 berjudul tentang Pemerintahan Daerah.Definisi-definisi tersebut mengandung pengertian bahwa otonomi yang dimaksudkan oleh UU No. seharusnya tergantung pada masingmasing daerah. Sebab itu. yakni tergantung pada "ruang dan waktu". kesamaan fungsi (semilarity) dan koordinasi (coordination). 22/1999 adalah otonomi. keamanan dan lainlain. Baik untuk keperluan rutin maupun untuk pembangunan. Besarnya organisasi yang ada juga perlu disesuaikan dengan jenis dan banyak urusan yang diperlukan. tidak perlu diadakan dinas kehutanan. Yakni kewajiban untuk menjalankan pemerintahan sesuai dengan aturan yang ditetapkan oleh yang mendelegasikan. Dengan demikian maka bentuk dan jenis organisasi pemerintah daerah perlu diaktualisasikan. bagaimana bentuk organisasi pemerintahan yang otonom. Termasuk pengadaan kebersihan. yang perlu dijawab oleh daerah-daerah: Pertama. untuk kemudian harus mempertanggungjawabkan kepadanya. namun daerah-daerah sebenarnya mempunyai kewenangan untuk membuat variasi yang sesuai dengan kondisi dan kebutuhan daerah.22/1999 tidak disebutkan adanya keragaman bentuk dari perangkat pemerintahan. Seperti sudah disebutkan diatas. Sedangkan pada UU No. Disamping itu daerah perlu mengindahkan prinsip-prinsip tertentu dalam penataan organisasi. III. Alasan ini tentu saja bertentangan dengan tugas pokok pemerintah adalah memberi pelayanan kepada masyarakat. otonomi tersebut belum sampai pada taraf devolution. namun karena wujud pemerintahan daerah adalah spatial sifatnya.5/74 itu tidak lain dari suatu delegasi (delegation). antara lain prinsip kesederhanaan (simplicity). Dalam pasal 65 UU No. di daerah-daerah yang tidak ada pertambangan tentu saja tidak perlu dinas pertambangan dan sebagainya. mudah dan murah (efficiency). maka pengertian dari lembaga teknis disini dapat diperluas sesuai dengan kebutuhan daerah. Alasan yang dipakai mungkin karena pada Dinas Kebersihan juga ada pendapatan daerah berupa retribusi kebersihan. sedangkan UU No." Sekalipun dalam pasal ini dibatasi pada "lembaga teknis". 22/74 mengatur pemerintahan daerah.doc 4 . menggabungkan Dinas Pendapatan Daerah dengan Dinas Kebersihan. ada dua tantangan yang segera timbul. UU No. atau Dinas Pemadam Kebakaran dengan PDAM dan sebagainya.5/1974 berjudul tentang Pemerintahan di Daerah. Wujud Pemerintahan Daerah Wujud pemerintahan daerah dalam era reformasi seperti yang tercantum dalam UU No. 22/99 hanya disebutkan "Di daerah dapat dibentuk lembaga teknis sesuai dengan kebutuhan daerah. wujud pemerintahan yang demikian adalah kewenangan dan tanggung jawab penyelenggraan pemerintahan ada pada daerah. Sebab itu dapat dipahami. 5/74 mengatur pemerintahan pusat yang ada di daerah. mengapa UU No. Pertanggungjawabannya juga dengan demikian kepada masyarakat setempat. daerah telah memperoleh kewenangan penuh untuk menjalankan pemerintahan yang sesuai dengan aspirasi masyarakat. Dengan diserahkannya semua urusan C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin. tetapi dengan tetap memperhatikan ketentuan-ketentuan yang ada. kedua bagaimana mendapatkan dana untuk membiayai pemerintahan tersebut ? Hakekat dari bentuk pemerintahan daerah otonom. Di daerah-daerah yang tidak ada hutan. Artinya. Tantangan kedua untuk merealisasikan otonomi daerah adalah biaya. tanpa ada istilah "di". Prinsip yang dipakai dalam retribusi berbeda sekali dengan prinsip pemungutan pajak atau penerimaan dari penjualan jasa pemerintah lainnya. sekalipun dalam UU No.

tetapi untuk memberdayakannya. sejalan dengan perkembangan demokrasi yang menuntut adanya keadilan perlakuan antar daerah. Jadi meskipun sebuah daerah sudah mendapat hak otonomi. maka daerah harus mampu menyediakan dana yang lebih besar dari yang selama ini mampu disediakan. Di samping itu. Otonomi (daerah) Bukan Otomoney. Sebab itu. dan dengan pertimbangan bahwa banyak daerah yang menjadi tertinggal bukan karena kelemahan daerah itu sendiri. 22/1999 dan UU No. yakni menghapus atau menggabungkan dengan daerah lain. pada waktu yang lalu pernah ada percobaan untuk menetapkan sebuah daerah percontohan otonomi untuk tiap propinsi. Bila nanti ternyata tidak juga bisa berkembang. Sebab itu diperlukan adanya inisiatif dan kreatifitas dari daerah untuk mencari sumber-sumber penerimaan baru. dari 350 daerah kabupaten dan kota yang ada di 26 propinsi. Irlandia dan Inggeris berasal dari grant yang diberikan pemerintah pusatnya (Lihat. tetapi jumlah biaya yang diperlukan dalam kondisi otonomi itu akan menjadi lebih besar dari jumlah yang selama ini ada. waktu itu). 22/1999. ketidakmampuan daerah dalam membiayai dirinya tidak dapat menjadi alasan bagi pemerintah pusat untuk mencabut otonomi dari daerah tersebut. pembiayaan dan dokumentasi. harus dibantu oleh pemerintah pusat. mungkin tidak ada satu daerahpun yang layak. Tugas pemerintah pusat dalam hal ini adalah memberdayakan daerah untuk mampu mengemban wewenang otonomi. 25/ 1999. Bukan untuk membubarkan.doc 5 . Di samping itu seperti yang dikemukakan oleh Hariri Hady bahwa otonomi daerah adalah kewenangan yang diberikan atas dasar haknya daerah. C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin. karena daerah-daerah yang dipilih terasa dipaksakan. bahwa lebih dari 50% dari bagian penerimaan pemerintah lokal dinegara-negara Belgia. dia tetap dapat memperoleh grant dari pemerintah pusat.pemerintahan menjadi urusan daerah. barulah dapat diterapkan ketentuan yang ada dalam pasal 6 UU No. Dari penelitian yang dilakukan Sri Mulyono menunjukkan bahwa dilihat dari segi potensi ekonomi yang ada berdasarkan kedua UU No. Sedangkan kemampuan yang dimaksud lebih terkait dengan kemampuan politik dan sosial ekonomi. Denmark. karena banyak daerahdaerah yang potensi sumber alamnya kurang dan potensi ekonomi yang baru belum berkembang. Di samping itu. peralatan. Tetapi pemilihan itu sendiri kemudian dipandang terlalu proforma. Memang benar bahwa penyerahan urusan dimaksud disertai dengan penyerahan P3D. yaitu personil. hanya 20 % atau 40 buah kabupaten dan kota saja yang siap menghadapi penerapan otonomi daerah. 24 Meri 2000). sekalipun dalam propinsi yang maju terdapat lebih dari satu daerah tingkat II yang layak menjadi daerah otonom dan dalam propinsi yang masih tertinggal (seperti Timor Timur. bukan karena kemampuan ekonomi yang dipunyainya. pemberian hak otonomi harus diberikan secara merata kepada semua daerah. Rabu. tetapi karena sistem pemerintahan masa lampau yang sering merugikan daerah-daerrah tertentu (ingat. ada tanggung jawab bagi pemerintah pusat untuk membantu pembiayaannya. Sementara dari segi ekonomi. satu untuk tiap propinsi. maka dalam era reformasi ini. Penanganan dari masing-masing urusan dengan tanggung jawab ditangan daerah menimbulkan tambahan biaya baru bagi daerah. otonomi bukan saja dari segi penerimaan. Berdasarkan pertimbangan atas kemampuan daerah. Perlu Reformasi. tapi juga dari segi pengeluaran. Untuk kemudian dinilai kemampuannya. Harian Ekonomi Neraca. Bagi Hariri Hady. daerah–daerah yang kaya sumber daya alam menjadi daerah tertinggal). Dari data yang ada (Tabel 1) dapat ditunjukkan.

sehingga kewenangan pemerintah pusat meluas dari 9 butir yang disinggung dalam ayat 2 pasal 7 tersebut menjadi 212 butir. Akibatnya bisa dipahami kalau kewenangan pemerintah daerah kabupaten dan kota menjadi tidak jelas.0 29.1 31. dan baru beberapa bulan setelah kedua UU itu dilaksanakan. timbul keinginan dari kalangan pemerintah pusat 6 C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin.0 26.0 59.1 Belgia (1978) 29.4 1.4 26.0 1. 25/2000 cenderung terlalu meluas sehingga berbeda dengan prinsip yang terkandung ada dalam UU No.0 16. Kewenangan Pemerintah Pusat dan Kewenangan Propinsi Peraturan Pemerintah No.5 Belanda (1978) 5.5 14.0 20.9 7.4 16.4 1. kecuali lima kewenangan yang ditentukan dan kewenangan lain.3 1.0 0.3 8.3 13.2 Inggeris (1978) 28.7 Perancis (1976) 41.6 1.1 9. 25 tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah Pusat dan Kewenangan Propinsi memberi uraian secara luas kewenangan dari masing-masing tingkat pemerintahan tersebut. Revisi Dalam pada itu bersamaan dengan adanya pergantian pemerintahan dari Presiden Habibie kepada Presiden Abdurrahman Wahid.0 Swiss (1972) 58.8 0.8 13.3 58.9 51.1 Denmark (1978) 32.9 24.7 46. dimana kewenangan daerah mencakup seluruh kewenangan pemerintahan.7 3.2 51.7 2.6 9.6 L'semburg (1976) 47.1 Swedia (1979) 42. Dengan demikian kenyataan yang terjadi seperti yang disebutkan dalam uraian dari PP No.0 17. kecuali beberapa kewenangan yang tersisa yang harus dicari dan diidentifikasi sendiri menjadi kewenangan daerah.9 -12.doc .22 tahun 1999. 22 tahun 1999.0 12.Tabel 1 Sumber Penerimaan Pemerintah Lokal di Negara-negara Eropa Barat (%) Negara Pajak Hibah (taxes) (grants) Bunga Pungutan Lain-lain (interest) (charges) Austria (1977) 50.3 5.25/2000 ini adalah bahwa seluruh kewenangan pemerintahan menjadi kewenangan pusat dan propinsi.8 Norwegia (1972) 54.0 Irlandia (1978) 21.0 57. Uraiannya dirasakan terlalu luas. dan kewenangan propinsi meluas dari 2 kewenangan menjadi 10 dan dielaborasi menjadi 112 butir kewenangan.8 52. V.9 1.5 0.0 Italia (1978) 10.1 43. 24/5/2000 IV. Padahal PP tersebut merupakan peraturan pelaksanaan dari UU No.0 15.8 4. 22/1999. PP No.6 Jerman Barat (1976) 34.7 79.0 14.2 9.6 -3 ______________________________________________________________ Sumber: Council of Europe (1981) dalam Harian Ekonomi Neraca.1 18.3 2.4 Portugal (1976) 48. Uraian kewenangan tersebut diasarkan pada "kewenangan lain" seperti yang disebutkan dalam ayat 2 pasal 7 UU No.3 3.

dapat menimbulkan keraguan dan ketidak pastian pada banyak pihak yang terkait dalam urusan pemerintahan dan pembangunan daerah. Kedua. Beberapa aspek yang sekarang menjadi issue untuk direvisi. hal yang demikian dapat ditangani secara langsung. tapi dibatasi oleh ketentuan yang ada dalam suatu peraturan perundangundangan menjadi mati. Selanjutnya mereka akan menunggu sampai ada pergantian pemerintah baru. antara lain adalah: (1) letak otonomi. Singkatnya. Disamping itu. Rasa nasionalisme sudah berkembang. sebab “nanti ‘toh akan ada perubahan baru yang mungkin dapat menghilangkan batasan dari aturan yang lama”. karena ini dapat menjadi ganjalan dalam penataan pemerintahan daerah dimasa depan. Namun jika sosialisasi tentang keperluan yang perlu direvisi itu tidak dilakukan dengan baik. (3) wewenang daerah atas wilayah laut . sehingga cenderung sulit menerima tenaga dari luar daerah dibandingkan dengan sikap mereka yang ada pada tingkat propinsi. secara ekonomis. Disamping itu. bahwa letak otonomi di daerah tingkat II dapat mendekatkan pelayanan pemerintah kepada masyarakat. penduduk daerah tingkat II secara umum lebih homogen dibandingkan dengan penduduk yang ada di ibu kota propinsi. Sementara di tingkat propinsi. dan (7) wewenang daerah atas PNS. otonomi seolah-olah berasal dari daerah.22/99 tersebut. C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin. mudahnya pemerintah pusat melakukan revisi UU yang terjadi bersamaan dengan pergantian pemerintah. Sebab itu di daerah tingkat II masih terasa adanya perasaan kedaerahan yang sempit. Dari segi asal usul otonomi. tindakan ini dapat menimbulkan kecurigaan daerah terhadap ketulusan pemerintah pusat melimpahkan wewenang otonomi itu kepada daerah. (4) pertanggungjawaban Kepala Daerah kepada DPRD. tetapi adalah kewenangan pusat (lihat pasal 7 ayat 1 UU No. Akibatnya. terdapat kesulitan untuk melengkapi tenaga-tenaga yang diperlukan dalam pengelolaan pemerintahan dan pembangunan di daerah. Dalam UU tersebut. Pertama. 22/1999). Dari pihak yang menyetujui berpendapat. Kecurgaan tersebut harus dihindarkan. (5) kedudukan propinsi dan kabupaten/kota. (6) pembagian sumber daya alam. Sehingga yang dibatasi bukan kewenangan daerah.22/1999. bukan dari pusat. karena dapat mengetahui apa yang sesungguhnya dibutuhkan masyarakat. model otonomi yang dikemukakan oleh UU No. Padahal jika otonomi ada di tingkat propinsi. Atas dasar pendapat ini timbul anggapan bahwa sistem pemerintahan yang cocok untuk negara kesatuan adalah seragam dan sentralistis. bahwa Negara Indonesia berbentuk kesatuan. Dipihak lain. tetapi juga menjadi lebih efektif. Sebenarnya keinginan untuk merivisi hal-hal yang dirasakan kurang tepat adalah sangat baik. rakyat dapat langsung mengawasi proses pelayanan itu dari dekat. Pendapat ini berdasarkan pada pertimbangan.untuk melakukan revisi terhadap UU No.doc 7 . kecuali jika dapat dilakukan penggabungan dan perpaduan dengan daerah-daerah tingkat II sekitar. Pelayanan yang lebih dekat tidak hanya menjadi lebih efisien. Mereka sudah memiliki pengetahuan dan wawasan yang lebih luas dibandingkan dengan pejabat pada tingkat II. pola pikir pejabat pada umumnya tidak jauh berbeda dengan pejabat pusat. inisiatif daerah yang semula mungkin sudah mulai ada untuk mencari terobosan karena ada kebutuhan.22/1999 dianggap orang terbalik dengan kenyataan yang ada di Indonesia. wilayah tingkat II terlalu sempit untuk kegiatan investasi berskala besar. sama sekali tidak mendidik rakyat untuk mengembangkan kreatifitas dalam batasan aturan yang ada. perubahan kebijakan bersamaan dengan pergantian pemerintah. Sementara dari pihak yang tidak menyetujui menunjukkan adanya beberapa kelemahan. (2) asal usul otonomi. Letak otonomi daerah di tingkat II memang telah menjadi persoalan sejak awal pembahasan Rancangan UU No.

Ketentuan ini dipandang dapat menimbulkan kesulitan. maupun tingkat hidup. seperti Tgk. otonomi hanya dapat dibenarkan pada tingkat II saja. yang memerlukan pemusatan kekuasaaan dalam satu komando. akan tetapi karena sistem pemerintahan yang sentralistis itu justru dirasakan lebih menguntungkan pihakpihak yang berkuasa. Dalam Era Orde Baru. Konsekwensi dari itu. Daud Beureueh di Aceh dan tokoh-tokoh pejuang kemerdekaan lain dari berbagai daerah. tuntutan otonomi dipandang sebagai tuntutan “merdeka” yang harus diperangi. M. jika timbul upaya untuk melepaskan diri dari pemerintah pusat. baik dari dari segi etnis. Atas dasar pertimbangan tersebut.Padahal apa yang tercantum dalam UUD ’45 dan yang berlangsung di Indonesia sejak permulaan kemerdekaan. merupakan topik yang sering dibicarakan dewasa ini. Pertama. Sayangnya sesudah kedaulatan kita peroleh. adanya tantangan yang terlalu besar dalam Era Revolusi Fisik. Akan tetapi keperluan yang timbul pada awal kemerdekaan membutuhkan adanya strategi untuk menyusun pemerintahan yang berbentuk kesatuan. Dalam era tersebut. sejak sebelum adanya UU No. Karena itu maka bentuk yang sesungguhnya cocok untuk Indonesia bukanlah negara kesatuan.I. penataan pemerintahan daerah dilakukan dengan menggunakan pendekatan keamanan (security approach). bahkan bisa berkembang menjadi konflik diantara para nelayan yang berlayar tanpa menyadari telah melewati C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin. dan adanya pengakuan terhadap wilayah kerajaan Yogyakarta. sistem pemerintahan di Indonesia telah menunjukkan adanya kecenderungan kearah “bentuk sendiri” yang berbeda dengan bentuk negara kesatuan dan berbeda pula dengan bentuk federasi. keistimewaan D. karena kondisi daerah pada waktu itu masih sangat lemah. Dengan pertimbangan. Kedua. Wewenang daerah atas wilayah laut yang ditentukan sejauh 12 mil untuk propinsi. situasi negara juga tidak pernah cukup aman untuk dapat melakukan tinjauan ulang terhadap berbagai hal yang dipesankan oleh pasal Peralihan dari UUD ’45. tetapi bagaimana menekan “ancaman disintegrasi” dari daerah-daerah. Karena itu. daerah tidak boleh mempunyai kekuatan besar yang dapat mengancam kekuatan pemerintah pusat. Kondisi yang demikian sebenarnya dapat disamakan dengan situasi negara dalam keadaan darurat. yang harus dibasmi. Aceh pada tahun 1956 dan kekhususan DKI Jakarta. Ini dapat dilihat pada pengakuan terhadap bentuk-bentuk pemerintahan asli dalam UUD. sesungguhnya ada waktu yang cukup baik untuk meninjau ulang yang dipesankan pasal peralihan dari UUD ’45 itu.5/1974. Tidak adanya waktu untuk melakukan tinjauan ulang terhadap sistem pemerintahan dan tetap diperlakukan sistem yang sentralistis. Yang diperhitungkan bukan bagaimana mengembangkan kemampuan daerah untuk mengurus urusan rumah tangganya sendiri dan bagaimana memberdayakan rakyat daerah untuk mampu mengawasi pemerintahan. dan wilayah daerah kabupaten dan kota sepertiga dari batas laut daerah propinsi (pasal 3 dan pasal 10 ayat 3). dengan mudah dapat dipadamkan. karena daerah dianggap selalu mempunyai niat untuk melepaskan diri dari pusat. Ini terbukti karena diantara yang melakukan pemberontakan tersebut justeru terdapat orang-orang yang semula secara “konsekuen” menamakan dirinya “kaum republiken”.doc 8 . maka pemikiran untuk melakukan evaluasi itu malahan dianggap sebagai pikiran yang “murtad” atau “makar”. telah menimbulkan ketidak puasan daerah-daerah yang berakhir dengan berbagai peristiwa daerah yang sangat merugikan segala pihak itu. budaya. Kecenderungan perkembangan untuk mencari bentuk sendiri ini timbul sebagai akibat dari kenyataan adanya wilayah yang amat luas dan kondisi masyarakat yang majemuk. Peristiwa daerah itu sebenarnya menunjukkan adanya sesuatu yang tidak serasi dalam tatanan hubungan antara pemerintah pusat dan daerah.

Pertanggungjawaban Kepala Daerah kepada DPRD. Keadaan ini disebabkan karena pada waktu yang lalu kepala daerah adalah Penguasa Tunggal di Daerah yang mempunyai kekuasaan untuk “memutih-hitamkan” daerah. maka dia harus memperbaiki dalam waktu selambat-lambatnya tiga puluh hari. pemerintah pusat akan menghadapi permasalahan rentang kendali yang terlalu C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin. baik kepala daerah maupun DPRD sama-sama belum terbiasa dengan sistem yang baru ini. yang pada gilirannya menimbulkan kesulitan koordinasi pada tingkat pemerintah pusat karena terlalu luas rentang kendali pengawasan. ketentuan ini menghilangkan wawenang koordinasi antar daerah kabupaten dan daerah kota pada tingkat propinsi. Kalau ada anggota DPRD yang dipandang “membangkang”. Apalagi kewenangan untuk mengusulkan pemberhentiannya. begitu ada ketentuan bahwa DPRD mempunyai kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban dari kepala daerah. Ketegangan ini timbul karena sistem demokrasi merupakan barang baru di Indonesia. Kedudukan DPRD berada dibawah dan tergantung kepada kepala daerah. Tanpa adanya kedudukan koordinatif secara berjenjang melalui propinsi. Yang perlu diingat. Dalam pasal 45 dan 46 UU No. batas laut yang “dikotak” selebar wilayah kabupaten/kota juga dirasakan terlalu sempit untuk kegiatan perikanan. banyak anggota DPRD yang terpilih berasal dari mereka yang masih “sangat hijau dengan urusan-urusan yang demikian”. Kedudukan daerah propinsi yang secara hirarkis setingkat dengan daerah Kabupaten/Kota juga menjadi salah satu aspek yang banyak dipersoalkan dewasa ini (lihat ayat 1 dan 2 . betapapun adanya otonomi daerah dalam arti besarnya kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. sekalipun untuk skala nelayan miskin tradisional. Ini tidak hanya berlaku terhadap Golkar sebagai partai pemrintah. Kalau ditolak untuk kedua kali. Keadaan seperti ini. yang malalui pemilihan umum yang ‘jurdil’ kemarin itu. pertama. mengakibatkan kepala daerah dalam era reformasi merasa canggung. Ketentuan ini telah membawa ketegangan hubungan antara DPRD dengan kepala daerah. Akibatnya Pertanggungjawaban Tahunan dari kepala daerah diperlakukan sebagai “Sidang Pengadilan” dan kesemptan untuk melepaskan segala “uneg-uneg” yang sudah lama terpendam. Sementara itu DPRD juga belum terbiasa dengan hak yang baru ini.wilayah laut daerah lain. Apalagi dengan sistem kepartaian yang baru. Bagi kepala daerah pertanggaungjawaban yang diminta DPRD ini dianggap sebagai sesuatu yang tidak wajar. Kalau pertanggungjawaban itu ditolak. Akibatnya. kepala daerah mempunyai keuasaan untuk meminta kepada partai politik untuk menarik anggota tersebut dari DPRD. Sebab itu selalu diperlukan adanya pengendalian pemerintahan dari pusat. dan tak ada dalam kamus pemerintahan Orde Baru dan Orde Lama. 22/1999).doc 9 . Pasal 4 UU No. maka DPRD dapat mengusulkan pemberhentiannya kepada Presiden. namun daerah adalah bagian dari wilayah negara. Masalahnya. Pemerintah adalah “orang yang berhak memberi perintah”. namun tidak ada Pimpinan Partai yang berani membuat “persoalan” dengan pemerintah. Disamping itu. 22/1999 ditentukan adanya kewajiban dari kepala daerah untuk memberi pertanggung jawaban kepada DPRD setiap akhir tahun anggaran atau untuk hal-hal tertentu atas permintaan DPRD. Sekalipun kekuasaan itu tidak dicantumkan secara tertulis. bilamana DPRD tidak menerima pertanggungjawaban itu. tetapi juga terhadap semua partai politik pada waktu itu (PPP dan PDI). baik langsung maupun secara tidak langsung. Sesuatu yang tidak pernah termimpikan pada waktu yang lampau.

Tuntutan ini cukup beralasan mengingat selama puluhan tahun pusat telah mengeksploitasi hasil alam daerah tersebut tanpa mngembalikan hasilnya secara berarti kepada mereka. Namun. Sebagai contoh dapat disebutkan. Indonesia adalah negara yang amat luas. 22/1999 tidak tepat. Sebab itu Indonesia membutuhkan beberapa pusat pendongkrak baru. Sebab itu gubernur dapat mengundang semua kepala daerah dalam lingkup propinsinya untuk hadir. terbentang sepanjang benua Eropah. Ada empat daerah yang secara nyaring menuntut bagian yang lebih besar itu.luas. Sebaliknya. 25/1999. dan gubernur tidak mempunyai wewenangan untuk meminta mereka hadir. Karena kedua pandangan ini bertolak dari pandangan yang tidak sama. Sementara kepala negara tentu saja tidak mungkin dapat mengunjungi semua daerah tingkat II di seluruh Indonesia secara sendiri-sendiri. Sehingga tidak heran kalau daerah-daerah penghasil sumberalam terbesar itu justeru berada dalam jajaran daerah-daerah termiskin di Indonesia. dapat dianggap sebagai telah mengunjungi seluruh daerah kabupaten dan kota yang ada dalam propinsi tersebut. Dalam wilayah yang amat luas itu. betapun canggihnya teknologi informasi. Satu hal yang perlu dipertimbangkan sehubungan dengan pemanfaatan sumberalam ini adalah pembangunan pusat-pusat pendongkrak pembangunan wilayah di Indonesia untuk daerah-daerah yang jauh dari pusat. pada tingkat pemerintah pusat ada yang menganggap bahwa pemberian wewenang kepada daerah untuk mengelola sumber daya nasional (hutan dan laut) yang diatur dalam UU No. namun jelasnya terlihat ada keangkuhan didalamnya. Pusat selalu menganggap bahwa daerah itu berpandangan picik dan tidak mengerti serta kurang tanggap terhadap kelestarian lingkungan. Sementara daerah selama masa itu terus menderita akibat dari kerusakan alam yang dilakukan atas izin dari pemerintah pusat itu. Hampir semua kota-kota besar itu terdapat di P. kecuali Medan dan Ujung Pandang. kerusakan lingkungan dan eksploitasi besar-besaran yang terjadi justeru dilakukan atas izin dari pemerintah pusat yang nota bene mempunyai wewenang penuh terhadap semua sumber daya didaerah. maka kunjungan tersebut tidak dianggap sebagai kunjungan kedaerah-daerah yang bersangkutan. Akan tetapi untuk masa sekarang. dalam keadaan normal dan tidak ada sesuatu hal khusus atau sesuatu bencana. Formula pembagian hasil dari sumber alam yang ada di daerah antara pemerintah pusat dan daerah juga merupakan aspek yang diperdebatkan dan dituntut untuk ditinjau kembali. Disatu sisi timbul tuntutan dari beberapa daerah yang kaya sumber alam untuk mendapatkan bagian yang lebih besar dari apa yang diatur dalam UU No. Kalimantan Timur dan Irian. Jawa. Pendapat ini dalam beberapa hal mungkin ada benarnya. yaitu Aceh. Padahal selama puluhan tahun. karena dapat menimbulkan ekploitasi yang berlebihan oleh daerah untuk mengejar kemanfaatan sesaat sehingga dapat mengganggu kelestarian lingkungan alam setempat. hanya terdapat beberapa kota besar yang dapat dianggap sebagai pusat-pusat pendongkrak pembangunan. Tetapi bila propinsi dan daerah-daerah tersebut masing-masing berdiri sendiri dan tidak ada hubungan hierarki. dengan kondisi C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin. tetapi juga memerlukan adanya sentuhan-sentuhan yang bersifat emosional yang tidak terjangkau oleh teknologi. dari ujung ke ujung. Ini bisa dimengerti. 22/1999 dan UU No.doc 10 . karena penataan pemerintahan tidak hanya berkenaan dengan masalah-masalah rasional yang dapat ditangani dengan teknologi. Riau. kunjungan seorang kepala negara ke ibu kota sebuah propinsi. kompromi sulit ditemukan. formula yang baru-baru ini diterapkan terhadap Aceh dengan disahkannya UU NAD diharapkan dapat menjadi dasar pemikiran bagi penyelesaian perbedaan pandangan dalam pemanfaatan sumber daya alam setempat.

ekonomi yang belum pulih. Sedangkan daerah mempunyai kewenangan untuk melakukan pengangkatan. tunjangan. 43/1999).doc . Yang menjadi soal dalam hal ini. Artinya. Sebab itu beberapa rumusan tentang otonomi yang diatur dalam UU tersebut terdapat perbedaan dengan apa yang ada dalam kedua UU sebelumnya. 22 tahun 1999 tentang pemerintahan daerah mencerminkan adanya iktikat untuk mewujudkan sistem pemerintahan yang demokratis. sesuai dengan UU No. 43/1999 dikatakan bahwa kebijakan manajemen PNS yang mencakup kebijakan umum dan kebijakan pelaksanan seperti tersebut diatas berada pada presiden selaku kepala pemerintahan (pasal 13 ayat 2 UU No. 5/1974 tentang Pemerintahan di Daerah dan UU No. dibentuk BKN” (pasal 34 UU No. UU No. dan kesejahteraan pegawai serta pendidikan dan pelatihan sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan daerah (pasal 76 UU No. 43/1999 yang lebih khusus yang harus direvisi untuk menyesuaikan diri dengan yang lain? VI. sebaiknya tidak bersikap sebagai “juri”. dalam hal ini. UU No. 43/1999 bahwa PNS daerah bukan semata-mata hanya aparatur dan perangkat daerah yang hanya melaksanakan tugas di daerah. pemberhentian. Selanjutnya pembinaan semua PNS termasuk PNS daerah harus dilakukan seragam dan terintegrasi (Telaahan Atas UU No. pemindahan. 1. dan kewenangan daerah pada tingkat kebijakan implementasi. penetapan pensiun. 22/1999 berkenaan dengan penggabungan dan penghapusan daerah-daerah otonomi yang tidak mampu. terdapat penafsiran yang berbeda dilapangan. gaji dan kedudukan hukum dari PNS di Daerah dan PNS Daerah (pasal 75 UUNo.22/1999 menetapkan kewenangan penataan PNS untuk pemerintah pusat pada tingkat kebijakan umum. tetapi lebih melihat pada kemampuan administrasi. 43/1999).22/1999). tetapi lebih sebagai pengayom yang mendahului upaya pemberdayaan kemampuan administrasi dan pembangunan dari daerah-daerah. Satu hal yang mungkin dapat diperbuat adalah dengan memanfaatkan seluruh penerimaan dari daerah-daerah yang kaya sumber daya alam untuk mengembangkan daerah-daerah tersebut menjadi pusat pendongkrak terhadap daerah-daerah jauh yang selama ini tak mungkin terjangkau dari Jakarta dan Surabaya. Disatu pihak menganggap. standar. 5/1979 tentang Pemerintahan Desa. Tetapi dalam UU No. pemerintah pusat menetapkan norma. Sedangkan BKN berpendapat sesuai dengan UU No. Mobilitasnya tetap harus dijamin. pembangunan wilayah pendongkrak yang demikian tidak mungkin dilakukan. pemberhentian.22/1999). Sesuai dengan pengertian otonomi yang dirumuskan dalam UU tersebut. 8/1974 jo. maka sikap pemerintah pusat dalam menerapkan ketentuan yang tercantum dalam pasal 6 UU No. Penutup Pengelolaan pemerintahan daerah dalam Era Reformasi yang diatur dengan UU No. pemindahan. Dan “untuk menjamin kelancaran penyelenggaraan kebijakan manajeman PNS. 22/1999. Sebagai akibat dari ketentuan yang ada dalam kedua UU tersebut. kebijakan pelaksanaan terhadap PNS daerah ada pada daerah. ataukah UU No. yakni UU No. tidak semata-mata didasarkan pada kemampuan keuangan. 22/ 1999 yang sifatnya lebih luas. UU mana yang harus direvisi ? Apakah UU No. C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin. dan prosedur mengenai pengangkatan. 43/1999). menetapkan pensiun. gaji. baik dalam hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah maupun dalam tatanan pemerintahan daerah itu sendiri. Disamping itu maka pemerintah pusat. 11 2. Wewenang penataan terhadap PNS.

Berbagai ketentuan yang dirasakan perlu untuk direvisi. Disamping itu. Perubahan yang terburu-buru dan bersamaan dengan pergantian suatu pemerintah dapat menimbulkan kesan yang tidak positif dari masyarakat. perubahan baru yang dibuat sekurang-kurangnya tidak lebih rendah kualitasnya dilihat dari perkembangan demokrasi dan sistem pemerintahan daerah. baik dari segi waktu maupun substansinya.3. C:\WINDOWS\Desktop\Majalah Perencaan Pembangunan\Edisi 24 Th 2001\Said Zainal Abidin.doc 12 . Bersamaan dengan itu juga sangat perlu untuk dipertimbangkan adanya kecenderungan perkembangan bentuk pemerintahan tersendiri di Indonesia yang berbeda dengan bentuk-bentuk yang ada dan diterapkan dinegara lain. harus benar-benar dipertimbangkan ketepatannya.