REPOBLIKAN’I MADAGASIKARA PROGRAMME DES NATIONS UNIES

Tanindrazana – Fahafahana - Fandrosoana POUR LE DEVELOPPEMENT [PNUD]

LA COORDINATION
DE L’AIDE EXTERIEURE A MADAGASCAR
ETUDE DIAGNOSTIQUE ET RECOMMANDATIONS

Pierre Claver Damiba Antananarivo

Consultant international Mai 2004
 2

TABLE GENERAL DES MATIERES

RESUME EXECUTIF DU RAPPORT 3

CHAPITRE 1

CONTEXTE, OBJECTIFS ET
METHODOLOGIE DE LA MISSION 10

CHAPITRE 2

COORDINATION DE L’AIDE AU NIVEAU

DES INSTANCES DE PILOTAGE POLITIQUE
ET DE GOUVERNANCE STRATEGIQUE 21

CHAPITRE 3

COORDINATION DE L’AIDE AU NIVEAU

DE LA GESTION DES FLUX FINANCIERS 33

CHAPITRE 4

COORDINATION DE L’AIDE AU NIVEAU

DES MINISTERES SECTORIELS ET DES REGIONS 46

CHAPITRE 5

MECANISMES DE COORDINATION
DES AIDES EXTERIEURES 60

ANNEXES

REGLES ET BONNES PRATIQUES

RECOMMANDEES POUR
LA COORDINATION DE L’AIDE
PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT

TERMES DE REFERENCE

PROGRAMMES DE TRAVAIL
ET DE RENCONTRES
 3

LA COORDINATION DE L’AIDE EXTERIEURE

A MADAGASCAR
RESUME EXECUTIF DU RAPPORT
 4

RESUME EXECUTIF

I. CONSTATS DU DIAGNOSTIC DES INSTITUTIONS ET MECANISMES

1. La fragmentation

Le diagnostic institutionnel des différentes structures impliquées dans la gestion, la

coordination ou le traitement de l’aide conduit au constat d’une grande fragmentation
des services et des attributions.

Uniquement au sein du Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget [MEFB],

il existe une douzaine de services différents chargées de l’aide. Cette situation
s’explique, en partie sans doute, par l’héritage des découpages ministériels qui ne
répondaient pas toujours à des rationalités d’optimisation de la coordination des
aides au développement ; ainsi par exemple, l’ensemble des attributions de l’actuel
MEFB fut jadis « fragmenté » entre trois ministères.

2. L’éparpillement des données

Une contrainte identifiée par les services de gestion de l’aide est celle de
l’éparpillement des données au niveau de plusieurs directions au sein du MEFB et
aussi au sein de plusieurs autres départements ministériels.

Le retard de trois années dans la publication du « Development Cooperation

Report » [DCR] est, en partie, redevable de cet état de fait.

3. La multiplication des interlocuteurs

Il n’est pas toujours aisé, du point de vue notamment des bailleurs de fonds, de
savoir à qui s’adresser au sein de l’administration, en raison de la multiplication des
interlocuteurs.

Qui est le « desk officer » pour tel ou tel bailleur de fonds et où se situe la mémoire la
plus complète de l’histoire de la coopération avec tel ou tel pays ou institution ?

4. Un potentiel humain et un déficit de capacité

83 cadres supérieurs et 57 cadres moyens et 46 agents d’appui forment l’équipe à

l’œuvre dans des services impliquée dans les processus et les étapes de la
coordination de l’aide.

a) Besoins centraux de renforcement des capacités

Cet important potentiel humain ne dispose pas des capacités professionnelles

requises pour assurer des performances continues. Les constats et les besoins
prioritaires dans le domaine du renforcement des capacités identifiés par certains
des services centraux sont les suivants :

- Besoin de réalignement des capacités par rapport aux exigences d’analyse des
données et de cohérence des programmes et des indicateurs,
 5

- Insuffisance des moyens et des équipements techniques, informatiques et

bureautiques,
- Difficultés logistiques dans la collecte des données,
- Faiblesse des compétences en suivi évaluation,
- Faiblesse des capacités conceptuelles,
- Insuffisante clarification des dispositifs institutionnels et organisationnels, etc.

b) Besoins sectoriels de renforcement des capacités

Les besoins prioritaires des secteurs ministériels dans le renforcement des capacités
des agents et des institutions par rapport à des thématiques spécifiques sont les
suivants :

- La formulation des projets

- Les méthodologies de suivi évaluation,
- L’utilisation des canevas fournis par la direction de la coopération extérieure pour
l’élaboration du DCR ou par INSTAT pour ses divers besoins d’enquêtes
- La préparation des rapports d’exécution, etc.

Ce besoin est d’autant plus grand que de nombreux agents dans les ministères
sociaux viennent d’horizons non économiques, tels les docteurs en médecine et des
enseignants de matières éloignées de la gestion.

5. Des groupes thématiques de coordination

Présentement, il y existe trois sphères de coordination thématique des aides

publiques :

- La sphère des bailleurs de fonds : les coordinations thématiques ou de

programmes y revêtent, souvent, un caractère informel sans perdre de son
efficacité ;

- La sphère du gouvernement : il s’agit d’une initiation récente, sous l’impulsion du

Vice Premier Ministre, de groupes internes de coordination des plans de travail
de l’administration publique ;

- La sphère des groupes thématiques mixtes : c’est la sphère où des représentants

de bailleurs de fonds et du gouvernement travaillent ensemble à coordonner les
interventions et les programmes.

Il est fait constat de l’absence du gouvernement ou de la faiblesse de son rôle dans

le fonctionnement des groupes thématiques de coordination des aides extérieures ;
ce qui est fortement ressenti par les partenaires comme un manque.

6. Des plates-formes de concertation

Les groupes mixtes de coordination forment des plates-formes de concertation et de

mobilisation de tous les partenaires y compris le gouvernement pour assurer le suivi
de la mise en œuvre du DSRP par stratégie, ses programmes, sous programmes et
 6

projets, en mettant en évidence les avancées et les retards ainsi que les besoins
d’ajustement programmatique.

De ces concertations résulteront des consensus pour améliorer des performances

spécifiques, des réorientations géographiques et de financement.

Il est prévu que la composition de ces plates-formes soient à « géométrie variable »

et réunisse les représentants des services gouvernementaux et ceux des partenaires
directement concernés. Dans ce cas de figure, en effet, le réalisme impose de tenir
compte de la capacité ou disponibilité des agents chez les Partenaires basés à
Madagascar afin de ne pas multiplier inutilement les convocations qui s’avèreront
être purement formelles.

7. Des canevas de coordination

Il est fait constat que, dans la plupart des groupes de coordination thématiques, il est
fait usage de supports simples et des canevas établis sur une base consensuelle
pour récapituler les apports des différents acteurs et pour permettre une lecture des
cohérences par rapport aux programmes et dans le temps.

L’utilisation des canevas contribue à rendre plus opérationnelles et plus utiles les
réunions et leurs suivis dans l’action.

II. LECONS ET PRINCIPES DIRECTEURS DEGAGES DU DIAGNOSTIC

Le diagnostic des structures ministérielles et celui des mécanismes opérationnels qui

sont à l’œuvre ou qui sont impliquées dans la coordination de l’aide à Madagascar
conduit à tirer des conclusions et des leçons sous forme de principes directeurs.

L’énoncé de ces principes vise à guider les ajustements et les réformes des
structures ainsi que les modalités de coordination de l’aide extérieure à Madagascar.

1. L’engagement fort du gouvernement malgache dans la coordination interne des

plans de travail des secteurs ministériels concernés par l’aide est nécessaire tout
autant que par rapport aux modes de gestion de l’aide et aux groupes de
coordination thématique. Le gouvernement se doit de jouer, en la matière, un rôle
de leadership.

2. La réforme des structures de gestion de l’aide et l’amélioration des mécanismes

de coordination doivent s’inscrire dans les rationalités et les priorités de
renforcement institutionnel qui guident la mise en œuvre et le suivi de la stratégie
de réduction de la pauvreté.

3. La coordination de l’aide n’est pas un exercice purement technique et de

mécanismes administratifs; elle n’est pas, en elle-même, un objectif, à savoir
« coordonner pour coordonner ». Il est besoin que l’aide s’inscrive dans des
orientations stratégiques et une vision claire, dans le long terme et les
préférences nationales de structures de Madagascar.
 7

4. Réduire la fragmentation institutionnelle des services présentement impliqués

dans la coordination de l’aide est devenu un principe directeur si l’on veut assurer
une gestion performante et contribuer à réduire le coût des transactions. La
réforme partielle, en cours, qui va regrouper les trois services d’appui à
l’Ordonnateur National du FED est un exemple qui va dans ce sens. Le
regroupement des services de l’aide présente de nombreux avantages :

- Celui de la création progressive d’un guichet unique pour les bailleurs de

fonds,
- Le fait que les agents se spécialiseront dans la connaissance des
procédures et des pratiques des différents bailleurs de fonds,
- Le fait que le renforcement des capacités institutionnelles des services et
professionnelles des agents sera plus facile à programmer, à réaliser et à
suivre.

5. Simplifier et harmoniser le plus possible les procédures des bailleurs de fonds

permettent d’accélérer les mises en œuvre des programmes et de réduire les
retards liés, en partie, aux particularités des modes opératoires variables d’un
bailleur à un autre.

6. La réduction des coûts de transaction de l'aide est devenu un objectif central de

bonne gestion et un indicateur de suivi de l’efficacité de l’aide : réduire la
fragmentation actuelle des services de gestion de l’aide est un principe qui
concourt à la facilitation de la coordination.

7. Développer des programmes sectoriels cohérents en rapport avec les priorités

d’actions du Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté [DSRP]
facilite la coordination et la cohérence des financements, les décaissements et
les suivis - évaluation et permet de mieux « caler » l’aide à des objectifs de
résultats et à la recherche de l’impact.

8. Les groupes de coordination thématique de l’aide qui marchent bien sont ceux
qui opèrent de manière plutôt informelle avec des outils de support [canevas et
matrices d’intervention] et dont les thèmes sont techniques, sans avoir
constamment besoin dans leur fonctionnement d’instructions et d’orientations de
nature politique. Leur performance serait cependant améliorée si les conditions
suivantes étaient remplies :

- participation du gouvernement,
- existence d’orientations « politiques » claires pour éviter les tâtonnements,
- harmonisation progressive des procédures des bailleurs de fonds.

9. La production des données fiables sur l’aide [et si possible en temps réel] est
essentielle pour crédibiliser la gouvernance économique de Madagascar ; la mise
en place d’un système « Intranet Institutionnel » devient indispensable.

10. L’utilisation extensive et banalisée des NTIC et le développement des capacités

y attachées pour la gestion de l’aide est une condition substantive du succès de
la coordination, non seulement pour la comptabilisation des flux d’aide, mais
 8

aussi pour la gestion des marchés, la programmation des investissements et des

dépenses publiques à moyen terme, la gestion des recettes douanières, etc.

11. L’implication des acteurs de la société civile est devenue nécessaire pour
garantir une gouvernance transparente de l’aide au développement ; l’implication
de ses représentants dans certains des groupes de coordination thématique est
déjà une réalité.

12. La mise en place progressive de structures provinciales, régionales et locales

responsabilisées dans la coordination et le suivi de l’aide est indispensable pour
documenter les différents partenaires sur les résultats et l’impact sur le terrain et
les populations cibles.

Schéma des propositions de réforme pour améliorer la coordination de l’aide

NIVEAU DU DIAGNOSTIC ORGANISATION DU DSRP PROPOSITIONS DE REFORMES

Secrétariat Permanent d’Appui à la

Vision et pilotage politiques Cellule technique du Gouvernance Stratégique pour la
Gouvernance stratégique de DSRP présidée par Réduction de la Pauvreté
Madagascar VPM [SPA/GSRP]

Secrétariat Permanent Direction Générale de la

Gestion et coordination des de la Cellule Technique Coopération au Développement
flux financiers – Cohérence assuré par STA et dont [DGCD]
SNAD est membre
et cadrage globaux

- Groupe de Coordination Thématique

Coordination des activités,
des engagements et des
programmes sectoriels
06 Groupes Techniques
Consultatifs : - Education,
Santé , Développement rural ,
Gouvernance, Infrastructures,
Production Investissement
Commerce – Exécution des
programmes opérationnels
Intra Gouvernement
- Groupe de Coordination Thématique
Intra Bailleurs Fonds
- Groupes Mixte de Coordination
Thématique : Gouvernement,
Bailleurs, Privés, Société civile

Conduite d’une étude de terrain pour

Coordination provinciale Organisation en cours déterminer et proposer les modes
régionale, intercommunale [mars 2004] performantes de coordination à la base
et locale
 9
Rôles et missions des acteurs dans le cycle des programmes d’aides extérieures

Services Préparation des Mobilisations des Exécution des Reporting

programmes ressources programmes [information sur l’aide]
identificat Formula Valida Négocia Signature Tirage des Suivi Sources Elaboration
ion tion tion tions accords fonds évaluation info rapport
Présidence
DEBF : Direction
Economique et chargée des
Bailleurs de Fonds

Primature : Vice
Premier Ministre
SNAD : Secrétariat
National d'Autopromotion
et de Développement
Ministère des Affaires
Etrangères
Directions Coopération : -
multilatérale - bilatérale -
régionale –

Ministère de
l’Economie, Finances et
Budget
STA : Secrétariat
Technique Ajustement

BAON : Bureau d’appui à

l’ordonnateur national

DCAE : Direction de la
Coordination des Aides
Extérieures
DCI : Service coordination
financière de la coopération
décentralisée
DCE : Direction de la
coopération extérieure

DCSEP : Direction
coordination du suivi et des
évaluations programmes
CASAE : Cellule d’appui
et suivi de l’aide extérieure
DDP : Direction de la Dette
Publique

DIP : Direction des

investissements publics

Ministères sectoriels
SR : Services relais

Bases géographiques
SA : Structures d’accueil

Banque Centrale
SE : Service Etranger

Partenaires [sources de
financement]
Rôle et concours
 10

Chapitre 1
Contexte, Objectifs et Méthodologie de la Mission

Table des Matières

I. Présentation de Madagascar 11
1. Géographie
2. Population
3. Performances économiques

II. Contexte de la pauvreté 13

1. Profil de la pauvreté
2. Rappel des stratégies du DSRP
3. Cadre institutionnel

III. L’Aide Publique à Madagascar 15

1. Evolution globale
2. Evolution des parts
3. Ventilation entre dons et prêts
4. Problématiques de l’aide à la réduction de la pauvreté

IV. Cadrage et méthodologie de la mission 17

1. Objectifs
2. Résultats attendus
3. Tâches et attributions
4. Domaines d’investigations
5. Niveaux des diagnostics
6. Démarche de la mission
 11

CHAPITRE 1
Contexte, Objectifs et
Méthodologie de la Mission

I. PRESENTATION DE MADAGASCAR

1. Géographie

Madagascar, la grande île, est situé dans l’Océan Indien. Il est la quatrième île du monde de
par ses dimensions, vaste de 587.000 kilomètres carrés1, longue de 1.580 kilomètres du
Nord au Sud et large de 580 kilomètres de l’Est à l’Ouest. Elle est située à 400 km de la côte
australe de l'Afrique et est séparée du continent par le Canal de Mozambique.

Par sa position géographique, l'île est une véritable plaque tournante pour le transport
maritime et aérien entre l'Afrique Australe et l'Asie du Sud Est.

Toutefois, son éloignement géographique par rapport aux principaux marchés européens,
asiatiques et américains et son caractère insulaire constituent des handicaps pour une
concurrence sur les marchés mondiaux et ce malgré les potentialités que présente le pays.

2. Population

L’effectif de la population malgache était estimé à 15 600 000 individus en 2001 selon les
résultats de l’Enquête Prioritaire auprès des Ménages. Comparés aux chiffres de 1999 on
enregistre un taux d’accroissement annuel moyen de 2,8% de la population au cours de la
période 1999-2001. La population est composée de 50,7% de femmes et de 49,3%
d’hommes.

Plus de 78,1% des malgaches habitent en milieu rural, près de 5,1% dans la capitale, et
16,9% dans les autres milieux urbains.

La population malgache est relativement jeune avec un âge moyen de 21,1 ans. Plus de
45% de la population ont moins de 15 ans et plus de 56% moins de 20 ans. Les personnes
âgées (plus de 65 ans) sont minoritaires car elles ne représentent que 2,3% de l’ensemble
de la population.

Le ratio de dépendance économique, c’est à dire le rapport des inactifs (individu de moins de
15 ans ou de 65 ans et plus) et des personnes d’âge actif ( individus de 15 à 64 ans), est de
88,8%, soit 89 dépendants sur 100 actifs

Plus de 76% des ménages vivent en milieu rural et 6% dans la capitale. En 2001, sur
l’ensemble du pays, plus de 19% des ménages étaient dirigés par des femmes. Cette
proportion est pratiquement stable au cours de la période 1999 à 2001 ; ce phénomène est
relativement moins fréquent en milieu rural et dans la capitale, tandis que dans les autres
grands centres urbains et les centres urbains secondaires, les femmes sont à la tête du
ménage dans plus d’un cas sur quatre.

L’âge moyen des chefs de ménage est de 42 ans. Généralement les femmes chefs de
ménage sont plus âgées que les hommes [45,3 ans contre 41,8].

1
L’île de Madagascar a une superficie de près de 2,5 fois celle de la Grande Bretagne et est plus grande que la France
d’environ 44.000 km2.
 12

3. Performances économiques
Le Gouvernement malgache a mis en œuvre depuis le début des années 1980 un
programme de réformes macroéconomiques et structurelles visant à rétablir la viabilité
interne et externe, à renforcer la croissance, et à faire reculer la pauvreté.
Avant les années 80, l'économie malgache a connu une croissance économique trop
modeste par rapport à la croissance démographique pour permettre une réelle amélioration
des conditions de vie des populations.
C’est à partir du constat de cette situation que le Gouvernement malgache a mis en œuvre
un programme de réformes macroéconomiques et structurelles visant à rétablir la viabilité
interne et externe, à renforcer la croissance, et à faire reculer la pauvreté.
Cette engagement a permis d’atteindre une croissance économique positive en termes réels
à la fin des années 80, même si l’inflation est restée à un taux moyen de 16% par an. Ce
programme a été appuyé les partenaires et comprenait la libéralisation du taux de change et
du commerce intérieur et des importations, la déréglementation des prix, le désengagement
de l’Etat des activités de production et de commerce …
L'amélioration de la situation économique a été perturbée par les événements de 1991. Les
bouleversements qui s'en sont suivis, se sont entre autres soldés par la suspension des
accords économiques internationaux. Le taux de croissance moyen par habitant est tombé à
–2,7% entre 1991 et 1996. Le PIB par habitant avait atteint son plus bas niveau en 1996
[198 dollars constants de 1987], soit 60% de son niveau de 1971 [338 dollars constants de
1987]. L’inflation avait atteint plus de 50%.
La période 1997-2001 a été marquée par une certaine stabilité et les prémisses d’un
décollage économique avec des retombées sociales faibles. Les mesures prises
comprenaient : l’abaissement des barrières douanières, la suppression des exonérations
fiscales, la mise en place de restrictions et de contrôle des dépenses budgétaires, la
privatisation, l’élimination des activités quasi budgétaires de la Banque Centrale, etc.
Ces mesures ont permis de rétablir les grands équilibres économiques, tant au niveau des
finances publiques qu’au niveau des échanges extérieurs et de la monnaie. Le taux
d’inflation est passé de 14% en 1999 à 8% en 2001, le taux d’intérêt de 17% à 12%, les taux
de change se sont stabilisés. L’investissement direct étranger est passé de 10 millions de
dollars US en 1996 à 120 millions en 2001. Le taux d’investissement privé est passé à 7%
du PIB en 2001 contre 4% en 1997. Le taux de croissance moyen de l’économie fut de 4,5%.
Tableau des performances économiques de Madagascar
1998 1999 2000 2001

PIB au prix constant de 1984 (milliards de FMG) 2 126,1 2 225,1 2 332,3 2 470

Taux de croissance annuelle 3,9 4,7 4,8 5,9

Secteur primaire 2,1 3,5 0,6 4,0
Secteur secondaire 5,3 3,3 11,0 7,4
Secteur tertiaire 5,1 5,7 6,0 6,0
Zone Franche Industrielle 20,0 13,3 19,8 25

Taux d’inflation 6,4 14,4 8,7 7,4

Ventilation du PIB constant 100 100 100 100

Secteur primaire 35,5 35,5 34,2 34,2
Secteur secondaire 12,8 12,7 12,9 13,4
Secteur tertiaire 51,3 51,9 52,9 52,4

Investissement (en % du PIB)

Investissement brut 12,5 12,3 17,1 15,5
Investissement public 7,9 6,2 8,7 7,2
Investissement privé 4,6 6,2 8,3 8,3

Secteur Extérieur (variation annuelle en %)

Exportation f.o.b. 4,5 10,9 47,2 20,6
Importation c.a.f. 0,0 9,6 29,8 5,5
Réserves en devises (semaines d’importation) 7,8 9,8 10,3 14,4

PIB / hab (en USD courant) 249 248 258 292

Sources : Direction des Synthèses Economiques/INSTAT – SPPM.

 13

II. CONTEXTE DE LA PAUVRETE

1. Profil de la pauvreté
Le Gouvernement de Madagascar, aux fins de fonder la croissance sur l’équité et réduire la
pauvreté de masse, s’est engagé dans la stratégie d’un développement rapide et durable,
avec pour objectif prioritaire l’éradication de la pauvreté de masse.
Malgré des résultats économiques encourageants intervenus ces dernières années, il reste
une large frange de la population qui ne profite pas de fruits de la croissance.
Le seuil de pauvreté monétaire a été évalué à approximativement 988 600 FMG par an par
individu en 2001 [équivalent à 0,42 USD par jour] pour entretenir une vie normale et active;
l’EPM 2001 donne une proportion de 69,6% de malgaches pauvres [proportion de la
population dont le revenu moyen est inférieur au seuil de pauvreté] dont 71% dans le milieu
rural contre 44,1% pour le milieu urbain.
Le taux d’incidence de la pauvreté qui a été de 71,3% en 1999 au niveau national, a ainsi
diminué de 2,4% en 2001, se traduisant par une amélioration de la condition de vie de la
population. Toutefois cette baisse est inférieure à la croissance démographique. Ainsi, c’est
la proportion des pauvres qui a diminué mais non le nombre de pauvres [EPM 2001].
Il faudrait noter toutefois que ce taux de pauvreté est l’un des plus forts taux dans le monde
car 2 personnes sur 3 sont encore pauvres à Madagascar. Par ailleurs, la pauvreté reste
remarquablement un phénomène rural avec plus de 85% des pauvres qui résident à la
campagne.
Selon l’EPM 2001, les plus pauvres sont ceux qui n’ont pas reçu d’éducation [85%], ceux qui
n’ont reçu que de l’éducation primaire [71,3%], et selon le groupe socio-économique, les
exploitants agricoles [86,1%], les éleveurs pêcheurs [79,5%] et les travailleurs ruraux non
qualifiés [74,7%].
Catégorie 1960 1980 1993 1999 2001
- Incidence de la pauvreté - - 70% 71% 69%
- Ecart de la pauvreté 43% 47% 32% 33% 34%

L’indicateur de pauvreté humaine permet de situer le progrès de développement de

Madagascar par rapport aux autres pays. L’indicateur se concentre sur trois aspects
essentiels sous l'angle des manques de la vie humaine : la longévité, l'instruction et des
conditions de vie décente.
Avec un IPH de 0,467 en 1999, Madagascar fait partie des pays dont la pauvreté humaine
est élevé. Cependant, par rapport à l'année 1997, l'IPH [0,517] a connu une baisse de 9,8%,
traduisant une amélioration de la répartition du développement humain au sein de la
population.
C’est pourquoi, le Gouvernement, au travers d’un processus participatif, a finalisé en juillet
2003 une stratégie de lutte contre la pauvreté sous forme d’un « Document de Stratégie pour
la Réduction de la Pauvreté – DSRP ».
2. Rappel des stratégies du DSRP
Axe stratégique d’intervention n°1 :
Restaurer un Etat de droit et une société bien gouvernancée
« Cet axe, dont l'objectif est d'assurer un environnement favorable au développement rapide et
durable, regroupe un ensemble d’actions qui ont trait au renouvellement, à l’amélioration, à la
modernisation, au renforcement et au développement d’un cadre institutionnel de bonne gouvernance.
Cet axe permettra à l’Etat notamment d’assumer avec efficacité et dans la transparence son rôle de
facilitateur et d’animateur de l’économie, au secteur privé de créer les richesses et l’emploi quant à la
 14

société civile, d'assurer l’intermédiaire entre les citoyens et l’Etat, d'expliquer, sensibiliser la population
sur leurs droits et responsabilités. »

Axe stratégique d’intervention n°2 :

Susciter et promouvoir une croissance économique à base sociale très élargie
« L’axe stratégique n°2 requiert la réalisation des objectifs globaux, à savoir : (i) atteindre un taux de
croissance économique de 8 à 10% ; (ii) améliorer le taux d’investissement pour atteindre 20% ; (iii)
dynamiser le secteur privé afin qu’il participe à hauteur de 12 à 14%, au taux d’investissement ; et (iv)
ouvrir l’économie malgache à une plus grande concurrence en vue de la réduction des coûts et
l’amélioration de la qualité. (v) susciter une volonté de la participation de la population. »

Axe stratégique d’intervention n°3 :

Susciter et promouvoir des systèmes de sécurisation humaine et matérielle et de
protection sociale élargis
« L'objectif de cet axe est d'assurer que chaque Malgache puisse bénéficier des fruits de la
croissance. Les éléments constitutifs de cet axe portent sur la définition et la mise en oeuvre de
systèmes de gestion spatialisée et solidaire, de programmes de sécurisation alimentaire, de santé,
d’éducation, d'habitat, d'environnement, etc. La Commune, en tant que principal fournisseur des
services de proximité, servira de point d’ancrage à toutes les actions entreprises dans son ressort. En
effet, au-delà de l’élargissement des bases du développement par le renforcement de l’actif de
chaque individu, il y a lieu de mettre en place les capacités humaines par le biais de l’éducation,
l’amélioration de la santé et de la nutrition car un accroissement des potentialités humaines et une
croissance économique soutenue peuvent se renforcer mutuellement. »

3. Cadre institutionnel

Le DSRP a été approuvé par les Conseils d'Administration de la Banque Mondiale et du FMI
en décembre 2003. Lors des réunions du Groupe des amis de Madagascar tenues à Paris
en 2002 et 2003, les partenaires au développement se sont engagés à appuyer les efforts du
gouvernement en apportant une assistance financière substantielle.

Les mêmes partenaires ont insisté sur une meilleure coordination de l’aide extérieure et la
mise en place d’un mécanisme efficace en la matière afin d’assurer un meilleur impact des
interventions.

La mise en œuvre du DSRP offre l’opportunité d’améliorer et de raffermir le cadre

institutionnel prévu pour cela et de mieux coordonner les ressources mobilisées en appui au
DSRP.

Ainsi, le DSRP sert de cadre de référence et de coordination de toutes les interventions de

développement dans le pays, non seulement par rapport aux acteurs publics et aux
opérateurs nationaux mais aussi pour l’ensemble des partenaires internationaux.

Le cadre institutionnel de mise en œuvre de la DSRP est esquissé dans le document de

stratégie lui-même.

La coordination des actions de réduction de la pauvreté relève de la responsabilité du

gouvernement :
- La Vice-Primature, responsable plus particulièrement des programmes économiques, a
supervisé l'élaboration du DSRP. Le Vice Premier Ministre préside la Cellule technique
du DSRP
- Le Secrétariat de la Cellule technique est assuré par le Secrétariat Technique à
l’Ajustement [STA]. Le Secrétariat National d'Auto Promotion et de Développement
[SNAD] qui est sous la tutelle de la Primature fait partie de la Cellule. Le STA est ainsi
 15

chargé de la coordination du suivi et de évaluation de la mise en œuvre de la stratégie

de réduction de la pauvreté
- Par ailleurs, le Ministère de l'Economie, des Finances et du Budget [MEFB], assure à
travers la Direction Générale de la Planification [DGP], la planification et la gestion des
dossiers de coopération extérieure.
- En outre, la responsabilité technique du suivi-évaluation de la mise en œuvre de la
DSRP a été confiée à l'INSTAT, lequel est également rattaché au MEFB.

III. L’AIDE PUBLIQUE A MADAGASCAR

1. Tableau d’évolution de l’aide extérieure par type d'assistance

[En milliers de USD]

1998 1999 2000 2001

Montant % Montant % Montant % Montant %
TYPE D’ASSISTANCE
Projets d'investissement 198418 60,8 222102 59,3 128494 43,5 128553,6 56,0%
Aide programme/budget, ou appui à la 69541 21,3 89171,3 23,8 111091,7 37,6 64450,3 28,1
balance des paiements
Coopération technique 49699 15,2 51327 13,7 41513 14,1 29990,1 13,1
* Coopération technique autonome 46262 14,2 47473 12,7 39167 13,3 28233,2 12,3
* Coopération technique liée à des projets 3431 1,1 3854 1 2436 0,8 1756,9 0,8
d'investissement
Aide alimentaire et d'urgence 8711,8 2,7 11970,6 3,2 14153 4,8 6690 2,9
* Aide alimentaire 5819,6 1,8 8731,8 2,3 8664,8 2,9 5979,7 2,6
* Assistance et secours d'urgence 2892,2 0,9 3238,8 0,9 5488 1,9 710,3 0,3
ENSEMBLE 326370 100 374571 100 295252 100 229684 100
Source : DCR 2001

2. Evolution des parts par type d’assistance

Taux (%)
120

100

80

60

40

20

0 Année
1998 1999 2000 2001

Projets d'investissement Aide programme Coopération technique Aide Alimentaire et d'urgence

Source : DCR 2001

De 1998 à 2001, l'Aide Publique au Développement à Madagascar a été globalement

affectée à plus de 95% aux projets d'investissement, à l'aide programme /budget ou appui à
la balance des paiements et à la coopération technique autonome. Au cours de cette même
période, les projets d'investissement ont toujours occupé la première place, suivis de l'aide
programme /budget ou appui à la balance des paiements.
 16

La coopération technique autonome a occupé la troisième place en contribuant en moyenne

à 13% de l'APD. En 2001, l'aide programme /budget ou appui à la balance des paiements
n'a concentré qu'à hauteur de 28,7% de l'APD contre le plafond de 37,4% en 2000.

En 2002, au cours de la réunion du Groupe des Amis de Madagascar, 2,3 milliards US$ ont
été promis pour une période de quatre [04] ans dont 1,9 milliards engagés et 674 millions
décaissés à la date de la réunion du même Groupe en octobre 2003

De 1998 à 2000, globalement la principale source de financement pour tous les types
d’assistance est constituée de dons.

Pour l’année 2001, notamment pour les projets d’investissement et l’aide programme/budget
ou appui à la balance de paiements, les prêts ont contribué respectivement à concurrence
de 75% et 71%. Ce sont les deux types d’assistance pour lesquels la part des prêts sont
relativement élevés.

Les prêts pour l’aide programme ou appui à la balance des paiements ont été offerts en
2001 par la Banque Mondiale et le FMI.

De 1998 à 2001, plus de 92% des prêts ont été attribués aux projets d’investissement et à la
balance des paiements ou appui à la balance des paiements (92% en 1998 et 1999 ; 94,8%
en 2000 et 97,5% en 2001).

La coopération technique occupe la troisième place dans les déboursements à titre de prêts
avec une part relativement décroissante de 6,5% en 1998, 7% en 1999, 4,6% en 2000 et
2,2% en 2001.

3. Evolution de la ventilation entre dons et prêts par type d'assistance

En %
1998 1999 2000 2001

Type d’assistance Don Prêt Don Prêt Don Prêt Don Prêt
Projets d'investissement 55,1 44,8 53,7 46,3 52,0 48,0 24,5 75,5
Aide programme /budget. ou appui a la balance des 100,0 0,0 79,1 20,9 43,5 56,5 28,7 71,3
paiements
Coopération technique
* coopération technique autonome 89,0 11,0 85,9 14,9 85,2 14,8 85,2 13,8
* coopération technique liée à des projets d'investissement 63,8 36,1 44,1 55,9 86,8 13,2 86,8 13,2

Aide alimentaire et Secours d'urgence

* Aide alimentaire 104,6 -4,6 100,0 0,0 100,0 0,0 100,0 0,0
* Assistance et secours d'urgence 29,6 70,4 57,6 42,4 85,7 14,3 30,2 69,8

3. Problématiques de l’aide au DSRP

Les concours techniques et financiers en appui au DSRP proviennent de plusieurs

partenaires multilatéraux et bilatéraux dont chacun à ses propres procédures de
décaissement, ses conditionnalités particulières, ses exigences sur la manière dont le
gouvernement doit lui rendre compte.

Par ailleurs, les interlocuteurs des différents bailleurs ne sont pas toujours les mêmes du
côté des autorités. La relative mobilité des cadres ne facilite ni continuité ni consolidation
d’expériences.
 17

Avec les accroissements escomptés des flux d’aide extérieure en appui aux efforts du
Gouvernement pour réduire la pauvreté, il y a risque que s’amplifient les contraintes liées
aux déficits d’harmonisation et coordination et que s’érodent les capacités du pays déjà
insuffisantes.

Les progrès attendus sur le terrain grâce à une exécution performante des programmes et
projets constitueraient une mesure objective du succès des efforts du gouvernement dans la
mise en œuvre du DSRP. De tels progrès seraient facilités
- d’une part, par les efforts d’harmonisation des politiques, procédures et pratiques
opérationnelles de ses partenaires de développement de manière à permettre à l’Etat
d’utiliser avec plus d’efficacité ses faibles capacités, et
- d’autre part, par une meilleure coordination des assistances extérieures et des
programmes y relatifs.

Entre les partenaires il existe déjà des mécanismes informels d’échanges d’informations et
des interactions avec le gouvernement dont il faudra documenter les modes effectifs de
fonctionnement et apprécier l’efficacité.

Quant au Gouvernement, il s’agira d’évaluer son engagement par rapport aux exigences de
la coordination, la pertinence de son dispositif institutionnel dans la gestion de l’aide,
d’apprécier ses performances et de mesurer ses besoins de renforcement des capacités.

IV. CADRAGE ET METHODOLOGIE DE LA MISSION

1. Objectifs

L'objectif premier de la mission est d'aider le Gouvernement à définir un mécanisme de

coordination de l’aide extérieure de manière à rechercher le maximum de cohérence et
d’efficience des actions menées par les bailleurs de fonds intervenants à Madagascar et, ce
faisant, de réduire les coûts de transaction.
La mission aidera également le gouvernement à mettre en place un cadre plus efficient et
plus opérationnel de mise en œuvre et de suivi/évaluation de la stratégie de réduction de la
pauvreté.

2. Résultats attendus

La mission fournit des conseils et des supports détaillés susceptibles d'aider le

Gouvernement à :
- définir un cadre institutionnel de coordination de l’aide où les responsabilités des
différents départements ministériels seront clairement définies ;
- proposer une structure opérationnelle de coordination de l’aide extérieure, en définissant
ses attributions et son encrage institutionnel,
- à mettre en place un cadre plus efficient et plus opérationnel de mise en œuvre et de
suivi/évaluation de la stratégie de réduction de la pauvreté.
3. Tâches et attributions
La mission a pour tâches et attributions principales :
- d’établir un diagnostic de la situation actuelle en étudiant les activités de différentes
structures ministérielles impliquées dans des activités de coopération avec les
 18

partenaires extérieurs : inventaire des institutions ou départements concernés, analyse

des interactions entre eux [rôles, missions, attributions respectives, organigrammes,
structures internes, modes de fonctionnement, ressources humaines, matériels et
financières].
- analyser les performances – efficacité, efficience – du cadre institutionnel de coopération
existant en mettant en évidence les points forts et les points faibles ;
- examiner la cohérence et la pertinence du circuit de décision dans le cadre général et au
sein de chaque institution : hiérarchie des décisions, nature des décisions par rapport
aux champs de compétence ou aux missions des institutions et/ou responsables ;
- formuler des recommandations concrètes et réalistes concernant la mise en place d'un
cadre cohérent et efficace de coordination de l’aide extérieure ainsi que sa structure
opérationnelle.

4. Domaines d’investigations

Dans le cadre de l’étude descriptive de l’état des lieux sur la coordination de l’aide, les
domaines suivants qui sont autant de composants de la coordination de l’aide font l’objet
d’investigations spécifiques :

ƒ Coté demande :

- Inventaire des structures chargées de la gestion et de la coordination des aides et

analyse de leurs missions réglementaires et de leurs interactions – Restitution de
l’expérience des coordonnateurs généraux des projets au niveau sectoriel

- Mécanisme de comptabilisation des flux d’aide : aide budgétaire, aide projet au

gouvernement, autres aides [ONG, Communes, microprojets, etc.] ; référence et
exploitation seront faites du système DCR, TOFE et de celui de la balance des
paiements

- Modalités de coordination des projets et de leur mise en cohérence

- Modalités de la coopération décentralisée

- Expérience de renforcement des capacités par rapport à la gestion de l’aide.

ƒ Coté offre

- Etat de la coordination entre les agences du système des Nations Unies : Madagascar,
pays pilote

- Système informel, ad hoc, [ou formel] de consultations ou d’échanges d’informations

[thématique ou sectoriel],

- Niveaux ou degré de décentralisation locale par bailleur et flexibilité pour harmoniser les
procédures respectives [rigidité des procédures centrales]

- La diversité des partenaires malgaches en fonction des bailleurs [pour la signature des
conventions et le suivi]

- Expérience pour développer au niveau des partenaires une compréhension commune et

partagée sur le pays, dans une démarche « ensemble et avec ».
 19

5. Niveaux des diagnostics

Les structures de l’administration publique malgache impliquées dans les activités de

coopération avec les partenaires extérieurs et/ou de coordination des aides au
développement se situent et peuvent être diagnostiquées à quatre principaux niveaux :

ƒ Niveau 1 : Pilotage Politique et Gouvernance Stratégique

C’est le niveau de la vision et du pilotage politiques, de la gouvernance et de la conduite des

dialogues stratégiques, celui des coordinations en amont, à savoir, la Présidence, la
Primature et la Vice Primature [auxquelles on pourrait adjoindre les Affaires Etrangères et la
Justice] ; c’est, par comparaison, le niveau de la « cabine de pilotage » ou du « haut
commandement » de la nation malgache.

ƒ Niveau 2 : Gestion et Coordination des Flux Financiers

C’est le niveau du ministère de l’économie, des finances et du budget où sont assurées la

cohérence et la coordination des programmes dans des cadrages macro économiques ainsi
que la gestion et la coordination des flux financiers en provenance, notamment, des aides
publiques [aides budgétaires, financement de projets ou de programmes, dons et prêts].

ƒ Niveau 3 : Coordination Sectorielle

C’est le niveau des ministères sectoriels où sont assurées l’identification et la préparation, la

gestion, l’exécution et le suivi des projets et des programmes, autrement dit, la coordination
des engagements sectoriels.

ƒ Niveau 4 : Coordination locale, régionale, provinciale

C’est le niveau géographique, celui du terrain [niveau local, régional ou provincial], où les
services déconcentrés, les structures décentralisées et les organisations non
gouvernementales offrent des instances d’arbitrage et de prioritisation à la base et
s’attachent à assurer, dans la proximité des bénéficiaires, la coordination des opérations en
privilégiant des processus de participation et d’appropriation pour promouvoir l’auto-prise en
charge locale.

ƒ Inter action entre niveaux

Ces niveaux horizontaux [en étage] ne sont pas, dans la réalité, cloisonnés. Ils ne doivent
pas, au demeurant, l’être.

Des dynamiques verticales doivent assurer, par des méthodes participatives, que
l’amélioration en continu des résultats et des impacts de l’aide extérieure sur les populations
bénéficiaires et les modes d’organisation, due à de bonnes coordinations, agit, en retour,
pour améliorer les stratégies et, d’une manière générale, enrichir l’ingénierie des projets et
des programmes.

Il y a lieu, ainsi, de privilégier des interactions entre les niveaux de coordination pour assurer
des appuis et réaliser des enrichissements mutuels.

6. Démarche de la mission

La mission procède à la collecte des informations nécessaires à son analyse à travers :

 20

- des entretiens avec les hauts responsables de l'administration, des organismes

internationaux et autres partenaires au développement,
- une revue documentaire, et
- l’exploitation d’expériences réussies ailleurs.

Des ateliers et séminaires pourront être organisés, en tant que de besoin, pour la restitution
des constats, des analyses et des recommandations de la mission, en vue d’assurer une
meilleure appropriation des recommandations par les acteurs et toutes les parties
intéressées.
 21

Chapitre 2
Coordination de l’Aide au Niveau des Instances de
Pilotage Politique et de Gouvernance Stratégique

Table des matières

I. DIAGNOSTIC AU NIVEAU DE LA GOUVERNANCE STRATEGIQUE 22

A. AU NIVEAU DE LA PRESIDENCE

B. AU NIVEAU DE LA PRIMATURE

1. Secrétariat National d’Auto Promotion et de Développement (SNAD)

2. Direction chargée des programmes économiques

C. AU NIVEAU DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES

1. Direction de la coopération bilatérale

2. Direction de la coopération multilatérale
3. Direction de la coopération régionale

II. CONSTATS ET ANALYSE 26

1. Manque d’un mécanisme de coordination des stratégies

2. Faiblesse ou absence d’une vision intégrative
3. Le SNAD est inopérant
4. Le STA : de l’ajustement à la lutte contre la pauvreté
5. Les initiatives récentes de coordination

III. RENFORCER LE PILOTAGE ET LA GOUVERNANCE STRATEGIQUES

« SECRETARIAT PERMANENT D’APPUI A LA GOUVERNANCE
STRATEGIQUE POUR LA REDUCTION DE LA PAUVRETE » [SPA/GSRP] 29

A. LES MISSIONS DU SPA/GSRP

1. Appui à la coordination stratégique

2. Appui à la formulation et à la promotion d’une vision
3. Support technique à la coordination interne
4. Tableau de bord stratégique
5. Interface spécialisée avec la Banque Mondiale

B. L’ORGANISATION DU SPA/GSRP

1. Direction
2. Conseil de direction
3. Groupes informels de travail
4. Sessions de dialogue stratégique
5. Equipe technique
6. Budget

C. POSITIONNEMENT DU SPA/GSRP
 22

CHAPITRE 2
Coordination de l’Aide
au Niveau des Instances Supérieures
de Pilotage Politique et de Gouvernance Stratégique

I. DIAGNOSTIC AU NIVEAU DE LA GOUVERNANCE STRATEGIQUE

Services impliqués dans les processus de l’aide

PRESIDENCE
Secrétariat à la Planification
Direction Economique et chargée des
Bailleurs de fonds

PRIMATURE
VICE PREMIER MINISTRE
Secrétariat National Direction
d'Autopromotion et de chargée des programmes
Développement [SNAD] économiques

MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES

Direction de la Coopération multilatérale
Direction de la Coopération bilatérale
Direction de la Coopération régionale

NIVEAU 1
Ressources des structures impliquées dans l’administration des aides extérieures

Personnel Budget Appui extérieur

Services Cadres Cadres Personnel Fonctionne investissem Aide Assistance
supérieurs moyens d’appui ment ent financière technique
Présidence
DEBF : Direction
Economique et chargée des 1 - - - - - -
Bailleurs de Fonds
Primature : Vice P Ministre
SNAD : Secrétariat National
d'Autopromotion et de 1 - 2 - - PNUD -
Développement
DPE : Direction chargée Besoin de 3
des programmes 3 - 2 - - Assistants
économiques Techniques
seniors
Affaires Etrangères
Directions Coopération : -
multilatérale - bilatérale - - - - - - - -
régionale –

A. AU NIVEAU DE LA PRESIDENCE

Dans l’organisation administrative de la Présidence de Madagascar, existe un Secrétariat à

la Planification au sein duquel se trouve une Direction Economique et chargée des Bailleurs
de fonds. Il s’agit de créations récentes

Ce qui est recherché dans le cadre de ce Secrétariat, c’est avant tout un travail de cabinet,
directement au service du Président, sans se substituer au gouvernement et aux services
opérationnels dans le domaine économique, les rapports avec les bailleurs de fonds, la
bonne gouvernance, le secteur social [éducation, santé, Sida] et la société civile. Une équipe
 23

technique de trois cadres supérieurs relèvent de ce secrétariat ; ils travaillent sous la

responsabilité du Chief of Staff appuyé par un Assistant technique.
Une personne s’occupe présentement [mars 2004] de la Direction Economique et chargée
des Bailleurs de fonds. Les grandes préoccupations de cette direction sont, principalement :
- Conduire, avec du recul, des lectures et des appréciations sur l’efficacité et l’impact des
programmes et projets financés par l’aide extérieure,
- Contribuer à traduire le DSRP en des objectifs concrets et aisément perceptibles pour la
population et l’ensemble des acteurs impliqués,
- Assurer une veille sur la cohérence des politiques globales et des stratégies,
- Contribuer à résoudre les éventuels conflits et les possibles disparités entre partenaires,
- Contribuer à développer la culture d’une administration de résultats, préoccupée
d’impact et faisant de la coordination et du partage d’information entre services des
priorités.

B. AU NIVEAU DE LA PRIMATURE

Au niveau de la Primature, le Vice Premier Ministre a été délégué pour être chargé de la
coordination et du suivi de tous les programmes économiques du gouvernement. Il est en
même temps Ministre des Transports, des Travaux Publics et de l’Aménagement du Territoire.
Deux services sont plus particulièrement impliqués dans le processus de la coopération et
de la coordination des aides :

1. Secrétariat National d'Auto Promotion et de Développement [SNAD].

Au niveau de la Primature, ce Secrétariat, créé par décret en janvier 1999, a reçu en principe
l’attribution de la coordination technique du DSRP. Il manque de moyens professionnels et
techniques, il n’a pas été reconnu par l’environnement et ne fonctionne pas de manière
optimum.
Il a à son actif :
- l’élaboration de la Stratégie Nationale de Lutte contre la Pauvreté [SNLCP],
- la contribution à l’élaboration d’un Tableau de Bord Social,
- l’évaluation des programmes sectoriels existants et l’étude de leur articulation avec la
lutte contre la pauvreté.
Le SNAD est membre de la Cellule Technique du DSRP. Ses attributions formelles
demeurent pertinentes et toujours valables
Missions et attributions réglementaires du SNAD
Le SNAD est doté de la personnalité morale et jouit de l’autonomie de gestion administrative et financière. D’après le décret de création [janvier
1999], le SNAD a pour missions :
- d’assister le Premier Ministre dans la conception des orientations stratégiques, le pilotage politique des actions et l’évaluation des résultats,
- d’offrir un cadre de consultation et de concertation à tous les Ministères et autres partenaires qui conservent leurs propres projets pour
aboutir à un paquet minimal d’activités convergentes vers la réduction de pauvreté.
Pour la bonne coordination générale des actions, le SNAD est chargé des relations avec :
- les différents ministères et entités ministérielles ainsi que les secrétaires et coordinateurs nationaux des différents organes rattachés à la
Primature…
- les Bailleurs et leurs missionnaires en assurant l’intégration et la supervision des programmes et projets relatifs à la lutte contre la
pauvreté.
Au plan technique, le SNAD est chargé :
- d’apporter les éléments techniques nécessaires à la définition de la politique globale des interventions et à l’appréciation de l’évolution de
la situation,
- de mobiliser les bailleurs de fonds pour qu’ils contribuent au financement nécessaires à l’exécution de l’ensemble du programme de lutte
contre la pauvreté,
- de veiller à la coordination des différentes interventions pour qu’elles entrent en synergie ou se complètent…
- d’assurer la communication entre le gouvernement et ses partenaires sur les options et les priorités nationales en matière de lutte contre la
pauvreté…
- de constituer une banque de données statistiques, d’informations viables et de résultats sectoriels chiffrés sur la pauvreté, et à terme, faire
office d’observatoire,
- de produire des rapports périodiques ou études techniques sur la pauvreté.
 24

2. Direction chargée des programmes économiques

Une Direction chargée des Programmes Economiques a été mise en place dans les services
du Vice Premier Ministre avec pour mission principale de servir d’outil technique pour la
coordination des ministères de développement, notamment, donner l’impulsion aux
administrations économiques et lancer une dynamique de coordination interne des plans de
travail des secteurs ministériels orientée sur des résultats.
Plusieurs réunions de coordination ont déjà eu lieu depuis janvier 2004. Elles sont, pour le
moment, pragmatiques et informelles.
Les objectifs visés et les résultats escomptés par ces réunions de concertation et de
coordination des plans de travail des administrations de développement sont les suivants :
- éviter les redondances entre les ministères,
- rechercher ensemble une synergie des efforts dans le temps et surtout une synergie des
moyens professionnels, techniques et financiers,
- chercher à assurer la cohérence par rapport aux stratégies prioritaires du gouvernement
- vérifier que les résultats recherchés par les actions conjointes ont été atteints ainsi que
leur impact sur les bénéficiaires finaux.
Ces réunions inter services sont thématiques ; elles utilisent des outils et des méthodes qui
ont déjà fait leur preuve, tels ceux des cadres logiques.
Ce faisant, elles aboutissent à des documents qui élucident le programme de travail du
Gouvernement, avec les objectifs et les résultats à atteindre, sur des thèmes déterminés et
la distribution des responsabilités entre les différents services.
Chemin faisant, il est prévu que les résultats de ces réunions de coordination interne initiées
par le Vice Premier Ministre facilitent les dialogues de coordination avec les bailleurs de
fonds.
Ces réunions pourront, à l’avenir, accueillir des partenaires en fonction de leur participation
ou intérêt dans les programmes de travail ou les thèmes à l’ordre du jour.
Sessions de coordination interne des plans de travail de l’administration publique
[janvier- mars 2004]
Exemples de cadres logiques réalisés pour le programme de travail du gouvernement en 2004

Thèmes Objectifs Activités et Responsables

Développement Mise à disposition d’un instrument de Système d’information communal :
communal 2004 gestion du développement communal - mise en place de banques de données sur les régions et les
[départements communes [DPE/VPM]
transversaux] - système d’information sur les communes et observatoire
régional permanent [DAT/VPM]
Instruments de gouvernance communale :
- Programme communal de développement [PCD] –type
conforme au DSRP [DPE/VPM]
- Cadre juridique [Décentralisation/SEDDRC]
- Harmonisation des procédures [DAT/VPM]
Instruments de gestion spatiale au niveau commune
- Schéma de développement durable des communes urbaines
[DAT/VPM]
- Harmonisation de l’occupation des sols [DAT/VPM]
Appui institutionnel au développement des Formation des communes [Décentralisation/SEDDRC]
communes - Formations des nouveaux maires en politique sectorielle
[capacity building : outils de gestion de développement, textes
législatifs, administration commerciale]
- Bonne gouvernance
Développement des infrastructures communales [DAT/VPM]
 25

Appui au développement du secteur privé Guide sur la politique et la stratégie d’appui au niveau local
et des PME au niveau des communes [DGSP/DPE]
Dissémination des bonnes pratiques [DGSP/DPE/ Décentralisation] :
- Appui à l’organisation et à la structuration des filières
dans l’encadrement et l’appui technique aux PME/PMI
- Appui à la constitution et à la gestion des réserves foncières
communales
Création des organismes oeuvrant ?
Développement Instruments de gestion du développement Système d’information régional
régional 2004 communal Instrument de gouvernance régionale
[départements - guide sur la gestion du développement régional et provincial
transversaux] [échange d’expérience au niveau provincial] [DPE/VPM]
- Mise en cohérence du programme régional de développement
[PRD] avec le DSRP [DPE/VPM et DGP/MEFB]
- Cadre juridique du développement régional [Décentralisation/
SEDDRC]
- Instrument de gestion spatiale [DAT/VPM]
- Elaboration des guides sectoriels et régionaux par les
investisseurs (opportunités, mesures incitatives [DGSP/
MICDSP]
- Capitalisation et extension des outils de développement
communal et régional [PDR, Financement décentralisé]
- Promotion des coopérations inter – collectivités et des
coopérations décentralisées [Décentralisation]
- Identification des zones d’investissement [DGSP/MICDSP,
Direction des Domaines/MAEP]
Mise en cohérence des programmes de Cohérence et synergie des programmes régionaux [dans 2 régions
développement au niveau régional pilotes [DPE/VPM] - mise en cohérence des textes relatifs aux CTD
[Décentralisation / SEDDRC]
Mise en cohérence des différents programmes avec le PNT
[DPE/VPM]
Régionalisation du PIP [DGP/MEFB]
Appui aux pôles de développement Les 3 pôles de croissance : Identification et appui des mesures pour
multiplier les effets d’entraînement [DPE/VPM]
Mise en cohérence des autres approches de pôle de développement
[agriculture, …. ][DPE/VPM]
Appui aux Amélioration du climat d’investissements Mise en place d’outils de promotion :
investissements - Mise en place d’un support : - élaboration et de diffusion
privés [MICADSP], - orientation et appui [Présidence, Primature,
[départements V/PM]
transversaux] - Validation d’une stratégie de promotion des IDE [DGASP/
DCPE]
- Guide sur les responsabilités d’accueil, d’organisation et de
suivi des missions d’opérateurs étrangers [DCPE/DGASP]
Mise en place d’outils de suivi [DGE, DGASP, DCPE/CREAM]
Amélioration des régimes Zones franches : études et actions d’appui à l’aménagement des
d’investissements zones [DGASP] : identification, études et promotion de sites ;
Réformes d’amélioration du régime actuel : bilan et perspectives,
coordination des politiques de réformes
DPE /VPM : Direction chargée des Programmes Economiques, Vice Primature - DGP/MEFB : Direction Générale de la Planification , Ministère
de l’Economie des Finances et du Budget - DAT/VPM : Direction de l’Aménagement du Territoire - DGSP/ MICDSP : Direction Générale d’Appui
au Secteur Privé - Décentralisation /SEDDRC : Secrétariat d’Etat pour la Décentralisation et le Développement des Régions et des Communes

C. AU NIVEAU DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES

Le Ministère des Affaires Etrangères développe et met l’ingénierie diplomatique malgache au
service de la stratégie de coopération internationale et de la mobilisation des ressources
extérieures.
Au niveau de ce ministère, la Direction de la Coopération multilatérale, la Direction de la
Coopération bilatérale, la Direction de la Coopération régionale sont impliquées dans les
rapports avec les Partenaires du Nord et du Sud, en particulier, pour la signature des
accords de coopération qui sont finalisés au niveau de ce ministère. Les postes
diplomatiques sont à pied d’œuvre pour assurer les suivis des rapports avec les partenaires.
ƒ Direction de la coopération bilatérale
La direction de la coopération bilatérale prépare, coordonne et suit en conformité avec la
politique arrêtée par le gouvernement, toute négociation portant sur un accord ou une
convention bilatérale, dont les commissions mixtes.
A cet effet, il anime et coordonne en liaison avec les départements techniques et les
représentations extérieures de Madagascar la coopération avec les pays partenaires.
 26

ƒ Direction de la coopération multilatérale

La direction de la coopération multilatérale traite des questions touchant les relations de

Madagascar avec les organisations internationales, y compris les questions économiques
afférentes au système des Nations Unies et les relations avec ses agences spécialisées.

ƒ Direction de la coopération régionale

La direction de la coopération régionale traite de affaires relatives à la coopération avec

l’Union Européenne et aux ACP ainsi que des problématiques de l’intégration régionale et de
la coopération inter africaine.

II. CONSTATS ET ANALYSE

1. Manque d’un mécanisme de coordination des stratégies

Il n’apparaît pas de dispositif d’appui des instances supérieures de coordination stratégique

pour renforcer les capacités politiques de veiller et de s’assurer que les trois axes
stratégiques du DSRP demeureront des référentiels dont l’articulation avec les actions
identifiées et à réaliser feront l’objet d’un suivi évaluation :

- L’axe de la gouvernance stratégique

- L’axe d’une stratégie de la croissance dans l’équité
- L’axe d’une stratégie pour l’accès de tous aux produits et services sociaux

Il est besoin, au niveau du pilotage politique et de la gouvernance stratégique, de promouvoir

et d’adopter des postures proactives, des comportements catalyseurs pour aiguillonner le
système de management public malgache, assurer et conserver une dynamique qui accélère
la mise en œuvre ordonnée du compact « stratégies d’amont et actions d’aval » contenu
dans le DSRP.

2. Faiblesse ou absence d’une vision intégrative

Au niveau de la gouvernance économique, il manque jusqu’à présent une instance ou un

mécanisme d’appui pour un «dialogue stratégique» à partir d’une « vision ».

Le DSRP est un cadre de référence opérationnel pour la prioritisation des actions, leur mise
en cohérence et la coordination des moyens de mise en œuvre, en particulier, les aides
extérieures.

Mais le DSRP et ses stratégies de réduction de la pauvreté n’offrent pas de vision. Lutter
contre la pauvreté est un objectif, « une ardente obligation » [de Gaulle], mais ce n’est pas
une vision.

Une vision doit être claire, simple et précise ; elle doit être partagée. Définir et partager une vision commune
suppose des réponses aux questions suivantes :
- Où voulons-nous aller ?
- Quelle image et quelles valeurs voulons-nous véhiculer ?
- Comment nous identifions-nous : foi et confiance comme une nation forte, unie ayant un sens commun de
sa destinée ?
- Quel message pour la communauté internationale et pour les investisseurs internationaux ?

Les travaux antérieurs conduits à Madagascar en 1995 [« Quel Madagascar en l’an 2030],
avec les concours du PNUD et de « Futures Africains » peuvent toujours apporter une
méthodologie de réflexion et offrir des intrants pour contribuer à renouveler la vision.
 27

3. Le SNAD est inopérant

Le Secrétariat National à l’Auto Promotion et au Développement [SNAD], créé par décret N°
99-018 du 20 janvier 1999, a reçu des missions et des attributions pertinentes et toujours
valides. Il a manqué cependant de moyens professionnels et techniques. Il n’a pas été
performant. Il ne fonctionne pas de manière optimum. Il n’a pas été reconnu par
l’environnement et de ce fait, il est sous utilisé.

Missions et attributions réglementaires du SNAD

Le SNAD est doté de la personnalité morale et jouit de l’autonomie de gestion administrative et financière. D’après le décret de
création [janvier 1999], le SNAD a pour missions :
- d’assister le Premier Ministre dans la conception des orientations stratégiques, le pilotage politique des actions et
l’évaluation des résultats,
- d’offrir un cadre de consultation et de concertation à tous les Ministères et autres partenaires qui conservent leurs propres
projets pour aboutir à un paquet minimal d’activités convergentes vers la réduction de pauvreté.
Pour la bonne coordination générale des actions, le SNAD est chargé des relations avec :
- les différents ministères et entités ministérielles ainsi que les secrétaires et coordinateurs nationaux des différents organes
rattachés à la Primature…
- les Bailleurs et leurs missionnaires en assurant l’intégration et la supervision des programmes et projets relatifs à la lutte
contre la pauvreté.
Au plan technique, le SNAD est chargé :
- d’apporter les éléments techniques nécessaires à la définition de la politique globale des interventions et à l’appréciation de
l’évolution de la situation,
- de mobiliser les bailleurs de fonds pour qu’ils contribuent au financement nécessaires à l’exécution de l’ensemble du
programme de lutte contre la pauvreté,
- de veiller à la coordination des différentes interventions pour qu’elles entrent en synergie ou se complètent…
- d’assurer la communication entre le gouvernement et ses partenaires sur les options et les priorités nationales en matière
de lutte contre la pauvreté…
- de constituer une banque de données statistiques, d’informations viables et de résultats sectoriels chiffrés sur la pauvreté,
et à terme, faire office d’observatoire,
- de produire des rapports périodiques ou études techniques sur la pauvreté

Le fait que le SNAD, dans la pratique, ne joue pas son rôle réglementaire et ne réalise pas la
panoplie des tâches qui lui sont assignées, en dépit de leur pertinence, crée un « vide » et
un manque institutionnels. Le besoin d’appui stratégique permanent à ce niveau de pilotage
politique demeure, de ce fait, insuffisamment couvert.

En effet, dans cette sphère de gouvernance stratégique et de pilotage politique, il est besoin
d’instance de dialogue stratégique qui s’appuie sur une vision claire de ce que les
Malgaches veulent faire de Madagascar.

Il ressort ainsi le besoin de disposer d’une capacité technique d’appui pour produire, par
exemple, régulièrement un tableau de bord simple et bien renseigné avec des données
fiables qui informent sur les résultats du DSRP.

La mise en œuvre d’un plan de communication, à ce niveau, permettrait aux différentes

parties concernées, aux plans interne et externe, de disposer d’informations régulières.

L’appui technique à ce niveau permet de préparer un cadrage prospectif où s’inscriraient les

activités de coordination des politiques et des stratégies d’aide au développement de
Madagascar, en dialogue avec les partenaires.

A ce niveau, il est besoin d’un espace de recul pour explorer les futurs possibles et faire des
choix en conséquences qui dicteront les actions immédiates et quotidiennes.

En effet, comme le disait un grand stratège, « la stratégie, c’est avant tout l’action »
[Napoléon].

Il est proposé que les missions du SNAD soient reversées dans la proposition d’un
Secrétariat Permanent d’Appui à la Gouvernance Stratégique pour la Réduction de la
Pauvreté [SPA/GSRP].
 28

4. Le STA : de l’ajustement à la lutte contre la pauvreté

Le Secrétariat Technique à l’Ajustement [STA], depuis sa création en 1995, a servi

d’interface entre le gouvernement et les bailleurs de fonds par rapport au financement du
Programme d’Ajustement Structurel [PAS]. Sa mission principale est de faciliter la
coordination des fonds d’appui au PAS développé dans le Document Cadre de Politique
Economique [DCPE].

Les missions du STA sont en train d’évoluer dans le contexte du DSRP devenu un cadre de
référence pour l’action gouvernementale et celle des partenaires de Madagascar.

A ce titre, le STA se trouve impliqué, de facto, dans le processus d’élaboration et de suivi du

DSRP aux plans national et provincial pour contribuer à des mises à jour régulières du
DSRP : il coordonne le suivi des résultats ; il fait la synthèse et l’analyse des indicateurs.

Dans ce cadre, le STA assure la coordination des matrices de réformes économiques au titre
du crédit d’appui à la réduction de la pauvreté mis à la disposition du pays [aide budgétaire]
par l’Association Internationale de Développement [AID/Banque Mondiale].

Dans le cadre du DSRP, le STA coordonne techniquement et de facto les activités du suivi /évaluation de la pauvreté et assure :
- La vérification de la pertinence et de la cohérence des objectifs,
- La mesure de l’efficacité des programmes et des activités par rapport aux résultats
- Les recommandations sur les orientations stratégiques et les affectations budgétaires
- L’organisation et l’animation des groupes consultatifs thématiques et des ateliers participatifs [DSRP p. 129]

Le STA emploi 06 cadres supérieurs et 04 cadres moyens et 06 agents d’appui dont 02

secrétaires.

Le maintien du STA dans sa position présente, avec un nom qui se réfère toujours à
l’ajustement et avec des missions opérationnelles, sommes toutes, concurrentes avec celles
des ministères sectoriels, pourrait relever d’un « anachronisme » institutionnel.

Il est ainsi proposé que le STA sorte des sphères de l’ajustement pour le cadre du DSRP, où
il évolue déjà, se voit attribué des missions plus stratégiques et soit placé désormais au
niveau de la Primature où doivent se mener les dialogues stratégiques et les suivi
coordonnés du DSRP.

5. Les initiatives récentes de coordination

Les initiatives prises récemment et qui sont en cours, tant au niveau de la Présidence qu’au
niveau de la Primature et de la Vice-Primature, vont dans le sens souhaitable d’impulser une
nouvelle dynamique à l’administration publique malgache par rapport à une gestion efficace,
à une coordination effective et à la recherche d’impacts de l’aide extérieure, à la promotion
d’une culture administrative du partage d’information et, surtout, de celle d’une administration
de résultats.
Au niveau de la Présidence, il s’agit d’une Cellule de cabinet dont le travail est différent dans
ses préoccupations d’information en temps réel sur des résultats de celles de la Direction
chargée des programmes économiques au niveau du Vice Premier Ministre qui elle est
soucieuse d’améliorer les performances professionnelles par la recherche de synergies
interministérielles, en particulier, dans l’utilisation de l’aide.
Ces initiatives étant à leur début, en dépit de leur caractère prometteur et novateur, n’ont pas
encore de performances passées et d’expérience suffisante pour autoriser des appréciations
ou des suggestions. Elles doivent cependant être encouragées et soutenues.
 29

Elles devront, cependant, s’efforcer d’éviter de vouloir se substituer aux sectoriels et aux
opérationnels, de ne pas céder à la tentation de faire usage des processus « top down » ou
de s’enfermer dans le nombrilisme administratif où les priorités et les satisfactions pourraient
se porter sur les méthodes de coordination où l’accent serait progressivement mis sur les
seules interactions verbales ou la seule qualité des procès verbaux, perçus comme résultats.

III. RENFORCER LE PILOTAGE ET LA GOUVERNANCE STRATEGIQUES :

« SECRETARIAT PERMANENT D’APPUI A LA GOUVERNANCE STRATEGIQUE
POUR LA REDUCTION DE LA PAUVRETE » [SPA / GSRP]

En réponse aux appuis qui manquent, en amont, dans la sphère du pilotage politique et de la
gouvernance stratégique, il est proposé la mise en place, au niveau de la Primature, d’un
Secrétariat Permanent d’Appui à la Gouvernance Stratégique pour la Réduction de la
Pauvreté [SPA/GSRP].
Il ne s’agit pas d’une création nouvelle mais d’une réorientation sensible des missions et d’un
repositionnement administratif de l’actuel Secrétariat Technique à l’Ajustement [STA] en
synergie avec le SNAD. Il interviendrait une mise en commun des moyens professionnels,
logistiques et financiers.

Les principales missions du SPA/GSRP qui sont développées ci-dessous se situent toutes
dans le cadre du cycle du DSRP [conception, élaboration, mise en œuvre, régionalisation,
suivi et évaluation] :

A. LES MISSIONS DU SPA/GSRP

1. Appui à la coordination stratégique

- Assister le Vice Premier Ministre dans la conception des orientations de la gouvernance

stratégique et du pilotage politique des actions de développement,
- Offrir un cadre de concertation et de dialogue stratégique avec les partenaires et des
focus groupes nationaux du secteur public, privé et de la société civile,
- Veiller, en amont, à la coordination des différentes interventions pour qu’elles soient en
synergie et se complètent en articulation avec les axes stratégiques du DSRP.

2. Appui à la formulation et à la promotion d’une vision

- Appuyer un processus d’élaboration d’une vision sur Madagascar qui aille au-delà de la
lutte contre la pauvreté,
- Contribuer par des apports techniques à l’exploration du champ des futurs possibles par
l’analyse structurelle, dessiner des scénarios thématiques et globaux et conduire un
diagnostic stratégique.

3. Support technique à la coordination interne

- Appuyer les réunions de coordination interne des activités des ministères sectorielles sur
des bases thématiques,
- Appuyer les processus de revue régulière, au moins deux fois par an, des performances
du DSRP selon les axes stratégiques,
- Préparer des rapports exécutifs de suivi évaluation du DSRP pour le gouvernement, les
partenaires et l’opinion publique,
- Veiller au développement et au renforcement de la culture et des pratiques de
l’administration publique orientées vers des résultats [« result oriented management »]
- Contribuer à l’élaboration d’une stratégie nationale de renforcement des capacités
professionnelles et institutionnelles
 30

4. Tableau de bord stratégique

- Engager un processus de mise en place d’un mini centre d’intelligence économique au

niveau stratégique,
- Faciliter la production de données de base, l’accès à l’information, la circulation de
l’information, et contribuer à réduire les rétentions d’information,
- S’impliquer dans la construction de systèmes « intranet institutionnel » comme support à
un travail en commun basé sur l’amélioration des communications,
- Préparer un tableau de bord utilisant un jeu d’indicateurs simplifiés de performance et de
résultats.

5. Suivi des réformes structurelles

- Assurer le suivi permanent des réformes structurelles et sectorielles décidées par le

gouvernement,
- Participer à l’élaboration du Programme d’Investissements Publics [PIP] et à la revue
des dépenses publiques,
- Coordonner la préparation et la tenue des négociations des programmes de réformes
économiques avec les institutions de Bretton Woods et les autres bailleurs de fonds,
- Animer et sensibiliser les responsables techniques des ministères dans la mise en
œuvre des réformes.

B. L’ORGANISATION DU SPA/GSRP

1. Conseil général

Le Secrétariat travaille sous les directives d’un Conseil général de haut niveau dont la
composition est fixée par le Président de la République sur proposition du Premier Ministre.

2. Direction

La direction du SPA/GSRP est assurée par un Secrétaire Permanent nommé par le Conseil
des Ministres sur proposition du Premier Ministre.

Le profil de la personne devra être celui d’un homme ou d’une femme ayant une solide
expérience de la gestion publique ou privée, au plan national, régional ou international. Elle
devra avoir un tempérament pro actif et de facilitateur

3. Conseil de direction

Un Conseil de direction regroupera un petit nombre de personnes, pas plus de sept [07]
ayant un niveau élevé de professionnalisme, d’expérience et de savoir faire en matière de
gestion stratégique.

Le Conseil pourra s’associer, ponctuellement, toute personne ressource, en tant que de

besoin. Il pourra avoir recours, sur des questions spécifiques et des missions particulières, à
des consultants nationaux et internationaux.

Le Conseil a la responsabilité d’établir, sur proposition du Secrétaire permanent, le

programme de travail à moyen terme du secrétariat et les programmes annuels. Il se réunit
au moins deux fois par mois. Il est présidé par le Vice Premier Ministre.

4. Groupes informels de travail

 31

En référence au programme de travail approuvé par le Conseil de direction, son Président

ou, par délégation, le Secrétaire permanent, organise des groupes informels de travail, en
tant que de besoin, sur un ordre de jour déterminé ou un thème précis accompagné de
documents de support [questionnaire, termes de référence, rapports, etc.].

L’animation de tels groupes informels est basée sur la culture des résultats et non sur des
méthodes bureaucratiques où s’enlisent parfois et disparaissent les meilleures initiatives de
bonne gouvernance.
Des groupes plus formels déjà existants, tels ceux qui fonctionnent sur des thèmes sectoriels
[environnement, développement rural, etc.], pourront être utilisés pour instruire ou faire
avancer l’examen de sujet étudié par le Secrétariat.

5. Equipe technique

L’équipe technique du Secrétariat est composée des équipes actuelles du STA et du SNAD
remises à niveau par rapport aux responsabilités nouvelles et complétées en tant que de
besoin.

Des besoins d’appui technique à court terme, notamment sur des thèmes méthodologiques,
seront identifiés et leur financement négocié avec des partenaires, par exemple : - le cadre
intégré de développement, - le suivi évaluation, - la programmation des investissements
publics, - les tableaux de bord stratégiques, - « result oriented management and reporting ».

6. Budget

Les modes de financement actuel du STA et du SNAD seront reconduits, sous réserve de
renégociations et de reconfirmation avec les partenaires déjà impliqués dans ces structures
à coté du Gouvernement, à savoir, la Banque Mondiale et le PNUD. D’autres partenaires
pourront être sollicités, par la suite, pour apporter des contributions techniques ou
financières sur la base du programme de travail et des performances du Secrétariat.

C. POSITIONNEMENT DU SPA/GSRP

D S R P

Présidence
Partenaires

Premier Ministre
Société civile
Vice Premier Ministre SPA/GSRP

Gouvernement
Secteur privé
 32

Le SPA/GSRP est projeté comme un centre d’intelligence et d’ingénierie stratégique chargé

de coordonner en amont les politiques et les stratégies qu’appelle un développement rapide
et durable pour la réduction de la pauvreté à Madagascar.

Pour ce faire, il met l’accent sur la production de données clé ou l’accès aux informations
critiques qu’il rend disponibles à temps pour toutes les parties intéressées.

Il élabore et met en œuvre un plan de communication et produit des publications brèves et

régulières.

Il se met en réseau électronique avec d’autres sources d’information [privées ou publiques,

bilatérales ou multilatérales] dans le monde et accessible par Internet.

Il est l’interface entre le gouvernement et les partenaires, les entreprises privées et acteurs
on gouvernementaux.

A court terme, le SPA/GSRP, appuiera l’organisation d’une réunion entre le Gouvernement

et les principaux bailleurs, sur invitation du Président de la République et suite à son
discours de vœux de janvier 2004 aux Ambassadeurs, pour avoir des échanges, par
exemple sur la stratégie de l’aide et le secteur privé.
 33

Chapitre 3
Coordination de l’Aide
au Niveau de la Gestion des Flux Financiers

Table des matières

I. DIAGNOSTIC AU NIVEAU DE LA COORDINATION DES FLUX FINANCIERS, 34

A. MISSIONS DU MINISTERE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DU BUDGET

B. SERVICES DE COORDINATION DE L’AIDE

1. Appui à l’ordonnateur national du FED

2. Secrétariat Technique à l’Ajustement
3. Direction générale de la planification
- Direction de la coopération extérieure [DCE]
- Direction de la coordination, du suivi et des évaluations des
programmes [DCSEP]
4. Directions des ressources et emplois de l’aide
- Direction des investissements publics
- Direction de la dette publique
5. Service de la coordination financière de la coopération décentralisée

II. CONSTATS ET ANALYSE 38

1. Fractionnement institutionnel
2. Eparpillement des données
3. Multiplication des interlocuteurs
4. Potentiel humain et déficit de capacité

II. RENFORCER LA COORDINATION OPERATIONNELLE DE L’AIDE 39

« DIRECTION GENERALE DE LA COOPERATION AU DEVELOPPEMENT » [DGCD]

A. LES MISSIONS

1. Missions générales
2. Attributions spécifiques

B. L’ORGANISATION

1. Direction de la Coopération Bilatérale

2. Direction de la Coopération Multilatérale
3. Direction de la Coopération Technique et des Consultations multipartenaires
4. Direction de l’Information et des Statistiques de l’Aide
 34

CHAPITRE 3
Coordination de l’Aide
au Niveau de la Gestion des Flux Financiers

I. MISSIONS DU MINISTERE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DU BUDGET

Le Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget [MEFB] est le plus impliqué dans
l’administration des aides extérieures. Il est au cœur de la coordination de l’aide publique au
développement et de la gestion des flux financiers qui en découlent.
Les principales missions réglementaires du ministère de l’économie, des finances et du
budget, en matière d’aide et de coopération au développement comportent :
- La préparation des négociations et des accords relatifs aux financements extérieurs, la
coordination et le suivi des projets et programmes du Gouvernement en matière
budgétaire ;
- La gestion de l’assistance technique et financière des dons et aides reçus dans le cadre
de la coopération bilatérale et multilatérale ;
- La gestion des emprunts publics extérieurs, à savoir les négociations, les tirages, le
règlement du service de la dette ; la gestion de la contre-valeur des aides en nature ; le
traitement des opérations de trésorerie et de recouvrement des créances de l’Etat ;
- Le suivi et l’évaluation des actions mises en œuvre avec la participation des organismes
extérieurs, des contrats ou conventions avec les différents partenaires et bailleurs de
fonds ;
- L’information périodique du Gouvernement, des Partenaires et de la Société civile sur la
situation des engagements financiers de l’Etat avec les partenaires techniques et
financiers étrangers ;
- Les attributions d’ordonnateur national du FED, autorité responsable des relations avec
l’Union Européenne
Le ministère travaille en étroite collaboration avec les ministères sectoriels pour assurer,
dans le cadre notamment du programme d’investissements publics, une répartition des
dépenses budgétaires reflétant les priorités du DSRP.
Au sein du MEFB, on dénombre dix structures qui traitent, d’une manière ou d’une autre, les
opérations liées aux processus de coordination de l’aide extérieure. Ainsi, la fragmentation
est la caractéristique immédiate des institutions ou services en rapport avec l’aide extérieure,
avec des missions qui se recoupent :

II. DIAGNOSTIC DES SERVICES DE COORDINATION DE L’AIDE

1. Appui à l’Ordonnateur National du FED
L’appui à l’ordonnateur national du FED est assuré [encore en mars 2004] par et au sein de
trois services du MEFB : le BAON [Bureau d’appui à l’ordonnateur national], la DCAE
[Direction de la coordination des aides extérieures, au niveau du secrétariat général du
MEFB] et la CAE [Cellule d’appui et de suivi de l’aide extérieure, à la Direction générale du
Trésor] pour les fonds de contrepartie en valeur [FCV] des aides en nature de l’UE.
Des dispositions très avancées de réformes pertinentes sont déjà prises pour réunir
prochainement ces différents services sous une même entité d’appui à l’ordonnateur.
 35

Restructuration prévue des services d’appui à l’ordonnateur national du FED

Objectifs de la restructuration :
- Améliorer l’assistance de la Commission Européenne sur le développement dans le domaine de la planification
stratégique, du suivi de la mise en œuvre et de l’impact
- Accroître les performances en matière d’utilisation des ressources
- Assurer une capacité institutionnelle durable nationale à moyen terme
Consistance de la restructuration :
- Fusion en une seule entité des 3 services assurant l’appui à l’ordonnateur national [DCAE, CAE, BAON]
- Un programme de renforcement des capacités individuelles et institutionnelles est prévu.

2. Le Secrétariat Technique à l’Ajustement

Le Secrétariat Technique à l’Ajustement [STA], depuis sa création en 1995, a servi
d’interface entre le gouvernement et les bailleurs de fonds par rapport au financement du
Programme d’Ajustement Structurel [PAS] avec pour mission principale de faciliter la
coordination des fonds d’appui au PAS développé dans le Document Cadre de Politique
Economique [DCPE].
Les missions du STA ont évolué aujourd’hui dans le contexte du DSRP devenu un cadre de
référence pour l’action gouvernementale et celle des partenaires en matière de
développement. A ce titre, le STA est désormais impliqué dans le processus d’élaboration et
de suivi du DSRP aux plans national et provincial pour contribuer à des mises à jour
régulières. A ce titre, il coordonne le suivi et le traitement des résultats ; il fait la synthèse et
conduit l’analyse des indicateurs. Il assure le Secrétariat permanent de la cellule technique
du DSRP avec des appuis des techniciens des Commissions techniques
Dans ce nouveau cadre, le STA assure la coordination des matrices de réformes
économiques au titre du crédit d’appui à la réduction de la pauvreté mis à la disposition du
pays sous forme d’aide budgétaire par l’Association Internationale de Développement
[AID/Banque Mondiale].
Dans le cadre du DSRP, le STA coordonne techniquement les activités du suivi et de l’évaluation de la pauvreté et assure :
- La vérification de la pertinence et de la cohérence des objectifs,
- La mesure de l’efficacité des programmes et des activités par rapport aux résultats
- Les recommandations sur les orientations stratégiques et les affectations budgétaires
- L’organisation et l’animation des groupes consultatifs thématiques et des ateliers participatifs
[DSRP p. 129]

3. Direction générale de la planification

En plus de ses missions techniques dans l’élaboration et le suivi du cadre de développement
du pays [stratégie de développement à long terme, études nationales prospectives], dans le
domaine des politiques sectorielles et du développement régional ainsi que dans les
politiques d’investissements publics à moyen et long terme, la Direction générale de la
planification assume les missions traditionnelles et pérennes de l’Etat en matière de
coopération avec les partenaires et de coordination des aides extérieures.
ƒ Direction de la Coopération Extérieure [DCE]
La Direction de la Coopération Extérieure [DCE] s’est vue assignée les tâches suivantes
dans le domaine de la coopération avec l’étranger :
- Mettre en place et gérer une base de données sur les aides publiques au
développement et le financement privé,
- Etablir des rapports de situation périodiques sur la coopération extérieure,
- Publier les politiques et domaines d’intervention spécifiques pour chaque bailleur,
- Elaborer un rapport annuel sur la coopération au Développement [Development
Cooperation Report – DCR]
- Assurer la coordination de la coopération au développement.
 36

Un déficit de capacités professionnelles et en moyens techniques et financiers ne permet

pas à la DCE d’assurer les performances qu’elle souhaite ni d’atteindre les résultats
escomptés.
C’est ainsi que la publication du DCR est en retard. Le dernier DCR disponible est celui de
l’année 2000. Celui de 2001 est en cours d’impression et celui de 2002 sera intégré à celui
de 2003, en un seul rapport au courant de l’année 2004.
ƒ Direction de la coordination, du suivi et des évaluations des programmes [DCSEP]
La Direction de la coordination, du suivi et des évaluations des programmes [DCSEP] a pour
attributions principales les suivantes :
- Assurer la coordination, le suivi et l’évaluation des politiques sectorielles telles que
portées par la mise en œuvre des programmes et des projets,
- Identifier les problèmes relatifs à la mise en œuvre des politiques pour permettre
d’apporter des ajustements au niveau de la formulation des stratégies sectorielles,
Dans le cadre du DSRP, elle travaille en relation avec l’INSTAT et assure plus
particulièrement le suivi et l’évaluation des projets.
La DCSEP dispose d’atouts dans l’expertise de ses 13 cadres qui maîtrisent les outils de
suivi évaluation et qui disposent d’une capacité d’organisation dans l’exécution des travaux.
La Direction elle même a identifié ses points faibles qui résident, d’une part dans
l’insuffisance de la logistique [matériel informatique et bureautique] et, d’autre part, dans le
déficit de capacité conceptuelle [analyse et synthèse des résultats, utilisation des
informations pour réorienter les stratégies sectorielles, analyse économique et financière,
méthodes d’évaluation quantitative et qualitative, technique d’évaluation participative].
4. Directions des ressources et emplois de l’aide
ƒ Direction des investissements publics
La Direction des investissements publics élabore, gère et assure le suivi d’exécution du
Programme d’Investissements Publics [PIP] en rapport avec les prévisions du DSRP : mise
en place des crédits, assistance technique et renforcement des capacités des ministères
bénéficiaires, revue avec les bailleurs de fonds, etc.
Le PIP offre un cadre privilégié de coordination des emplois des ressources conformément
au cahier des charges et aux conditionnalités des bailleurs de fonds.
Il s’inscrit désormais dans le cadre du circuit des dépenses publiques et du cadre des
dépenses à moyen terme qui obéissent désormais aux priorités du DSRP.
ƒ Direction de la dette publique
Trois directions du MEFB [direction de la dette publique, direction des investissements
publics, direction de la comptabilité publique] et la Banque Centrale [direction des services
étrangers et de la dette extérieure] sont impliquées dans la gestion de la dette extérieure.
La coordination et l’échange d’informations entre ces différentes directions sont des
éléments importants pour un bon fonctionnement de la gestion de la dette publique
malgache.
Un Comité de la dette publique existe qui contribue à améliorer la coordination entre les
différentes directions ayant un rôle dans la gestion de la dette extérieure et apporte son
appui technique par rapport aux questions suivantes :
- stratégie de la dette extérieure et politique d’endettement,
 37

- analyse financière des prêts proposés,

- stratégie de paiements du service de la dette,
- préparation des négociations de restructuration de la dette,
- suivi du renforcement des capacités institutionnelles de la gestion de la dette.
Les structures impliquées dans le processus de la dette publique, dans l’ensemble,
coordonnent leurs activités de manière performante.
5. Service de la coordination financière de la coopération décentralisée [SCFCD]
De création récente, le SCFCD, est un service au sein de la Direction de la coordination
interne du MEFB. La mission confiée à ce service est d’assurer la coordination financière de
toutes les interventions des bailleurs de fonds au niveau des collectivités décentralisées.
Cependant, depuis son existence, cette mission n’a jamais été remplie faute de moyens
suffisants [trois personnes sont affectées à ce service]. En outre, les agents de ce service ne
connaissent pas tous les bailleurs qui interviennent au niveau des Communes. Le
programme PNUD DAP1 « Gouvernance et politiques publiques pour un développement
humain durable à Madagascar » s’est engagé à fournir des informations sur les interventions
des bailleurs de fonds au niveau des Communes et à présenter les outils produits par DAP1.
La rationalité de l’ancrage actuel de ce service au niveau de la coordination interne du MEFB
ne parait pas évident et aurait besoin d’être revue.
NIVEAU 1 : Services impliqués dans les processus de l’aide
MINISTRE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES
ET DU BUDGET
[MEFB]

BAON Secrétariat général STA [Secrétariat Technique Ajustement]

DCAE : DCI :
Direction de la Direction de la
Coordination des Coordination Interne
Aides Extérieures

DG DG DG DG Dépenses DG DG Organismes
Economie Planification Trésor publiques Douanes Impôts sous tutelle
et rattachés

DCE : DIP : INSTAT :

Direction de la Direction des Institut national
coopération extérieure CAE : investissements des statistiques
Cellule d’appui et
suivi de l’aide
DCSEP :
Direction coordination DDP :
du suivi et des Direction de la Dette
évaluations des Publique

DCAE DCI DCE DCSEP DDP DIP

Service ordonnateur Service de Service de Service du suivi et de Service du suivi des Service secteur
FED, coordination coopération bilatérale, l’évaluation des emprunts extérieurs, administratif,
programmes Service secteur
Service autres aides financière de la Service de Service de gestion de
Service du suivi et de la infrastructures,
bilatérales, coopération coopération coopération au la dette publique, Service secteur productif,
Service centralisation décentralisée multilatérale, développement Service secteur social,
comptable des aides Service financements Services des relations Service « ressources
bilatérales et du FED privés et ONG avec les secteurs privés extérieures »
et ONG
Services des relations
économiques
internationales et
régionales
 38

NIVEAU 2 : Ressources des structures impliquées dans l’administration des aides extérieures

Ministère Economie, Personnel Budget Appui extérieur

Finances et Budget Cadres Cadres Personnel Fonctionne investissem Aide Assistance
supérieurs moyens d’appui ment ent financière technique
STA : Secrétariat 08 04 06 148 370 000 1500000000
Technique Ajustement
BAON : Bureau d’appui à 04 - 05
l’ordonnateur national
DCAE : Direction de la
Coordination des Aides 07 14 02 35 245 000 - 348 290 500 BAON/DCAEC
Extérieures 5865000000 ellule forffed
DCI : Service coordination
financière de la coopération 02 01 - 75 - - -
décentralisée millionsfmg
DCE : Direction de la 50 80
coopération extérieure 15 07 06 millions fmg millions fmg - -
DCSEP : Direction
coordination du suivi et des
évaluations programmes 06 07 04 55 170 - -
millions fmg millions fmg
CAE : Cellule d’appui et
suivi de l’aide extérieure 05 09 07 - - 390,5 millions -
fmg
DDP : Direction de la Dette
Publique 14 11 07 - - - -
DIP : Direction des
investissements publics 22 04 09 300 000 1 000 000 - -
TOTAL 83 57 46 - - - -

II. CONSTATS ET ANALYSE

1. Fractionnement institutionnel

Dans la douzaine de services différents impliqués dans la gestion ou le traitement de l’aide, il

y a d’abord l’évidence d’une fragmentation institutionnelle qui s’explique, en partie sans
doute, par l’héritage des découpages ministériels qui ne répondaient pas toujours à des
rationalités d’optimisation de la coordination des aides au développement; la conséquence
fut la fragmentation des attributions. Par exemple, l’ensemble des attributions de l’actuel
MEFB fut jadis « fragmenté » entre trois ministères.

En outre, on note que le mot « coordination » revient régulièrement dans les missions et les
attributions réglementaires des services en rapport avec l’aide et les relations avec les
partenaires.

L’administration traduit ainsi une préoccupation majeure et légitime qui est celle d’assurer
une bonne coordination des aides extérieures.

Cependant en confiant cette mission, à répétition dans les textes créant plusieurs services,
on arrive à un point aujourd’hui où on pourrait penser qu’il est besoin d’une instance pour
coordonner tous ceux qui coordonnent !

2. Eparpillement des données

Une contrainte identifiée par les services de gestion de l’aide, eux-mêmes, au cours de la
présente mission, est l’éparpillement des données au niveau de plusieurs directions au sein
du MEFB et, aussi, au sein de plusieurs autres départements ministériels.

Le retard de trois années dans la publication du Rapport sur la Coopération au

Développement [DCR] est, en partie, redevable de cet état de fait. En effet, la dernière
publication concerne l’année 2000. Le rapport pour 2001 est sous presse ; pour 2002 et
2003, il est prévu de préparer un seul rapport.
 39

3. Multiplication des interlocuteurs

Du point de vue des bailleurs de fonds, il n’est pas toujours aisé de savoir à qui s’adresser.
Qui est le « desk officer » pour tel ou tel bailleur de fonds. Où se situe la mémoire la plus
complète de l’histoire de la coopération avec tel ou tel autre pays ?

La mauvaise réponse à cela c’est la fragmentation institutionnelle par bailleurs de fonds : le

FED crée son ou ses « champignons » pour gérer ses ressources, et pourquoi pas la
Banque Mondiale aujourd’hui et la Banque Africaine de Développement demain et la
Norvège après demain ? Cela va à l’encontre du renforcement des capacités institutionnelles
malgaches et renforce la fragmentation institutionnelle.

Le regroupement prochain des trois services qui coordonnent les ressources d’aide du FED
en appui à l’ordonnateur national va améliorer l’efficacité du système en créant des
synergies.

4. Potentiel humain et déficit de capacité

Environ 135 agents, cadres supérieurs et moyens, sont à l’œuvre dans les divers services
impliqués, au moins en partie, dans les processus ou les étapes de la coordination de l’aide.

C’est un important potentiel humain dont les capacités pourraient faire l’objet d’une
évaluation par rapport aux tâches de coordination ; des réallocations plus optimales
pourraient intervenir par la suite.

Les constats et les besoins prioritaires dans ce domaine sont identifiés par certains des
services comme suit :

- Besoin de réalignement des capacités par rapport aux exigences d’analyse des données
et de cohérence des programmes et des indicateurs,
- Insuffisance des moyens et des équipements techniques, informatiques et bureautiques,
- Difficultés logistiques dans la collecte des données,
- Faiblesse des compétences en suivi évaluation
- Faiblesse des capacités conceptuelles
- Insuffisante clarification des dispositifs institutionnels et organisationnels, etc.

III. RENFORCER LA COORDINATION OPERATIONNELLE DE L’AIDE

C’est compte tenu de ces constats et de cette analyse, qu’il est proposé le regroupement de
l’administration des aides publiques au développement de Madagascar, au sein du MEFB,
dans une même et nouvelle direction générale, la Direction Générale de la Coopération au
Développement [DGCD].

Le nombre de directions générales ne changerait pas au sein du MEFB en admettant que la

Direction générale de l’économie absorbe certains des services économiques de la direction
générale de la planification pour créer une Direction Générale de l’Economie et de la
Planification [DGEP]

Dans le cadre de cette recommandation, les missions du Trésor et de la Comptabilité

Publique demeurent sans modification par rapport à la gestion de la dette publique et aux
responsabilités de la coordination y attachées.
 40

Il en est de même pour le Programme d’Investissement Public qui s’intègre rationnellement

dans le cadre de coordination annuelle et à moyen terme des dépenses publiques.

Le regroupement des services d’appui à l’Ordonnateur national, en cours, est une réponse
partielle à la fragmentation institutionnelle constatée.

Le nombre de directions générales ne changerait pas au sein du MEFB en admettant que la

Direction générale de l’économie absorbe certains des services économiques de la direction
générale de la planification pour créer une Direction Générale de l’Economie et de la
Planification [DGEP]

Dans le cadre de cette recommandation, les missions du Trésor et de la Comptabilité

Publique demeurent sans modification par rapport à la gestion de la dette publique et aux
responsabilités de coordination y attachées.

Il en est de même pour le Programme d’Investissement Public qui s’intègre rationnellement

dans le cadre de la coordination annuelle et à moyen terme des dépenses publiques.

A. LES MISSIONS ET ATTRIBUTIONS DE LA DGCD

1. Missions générales

La Direction Générale de la Coopération au Développement a pour mission d’organiser les

négociations concourrant à la mobilisation de l’aide extérieure nécessaire au cofinancement,
avec le budget de l’Etat, de l’investissement public.

A ce titre, la DGCD coordonne la recherche de financement et organise les négociations

dans le cadre des relations de coopération économique, technique et financière, aux plans
bilatéral, multilatéral concourant au développement économique et social de Madagascar.

2. Attributions spécifiques

Les attributions spécifiques de la DGCD comprennent :

- le développement des relations de coopération avec les sources de financement

étrangères bilatérales, multilatérales.

- la préparation technique et administrative des négociations;

- la préparation à la signature de l’ordonnateur national des conventions et des accords de

financement issus des négociations bilatérales et multilatérales;

- la centralisation et le suivi systématique de tous les accords de coopération économique,

technique et financière, et tenue à jour de l’état des déboursements;

- la participation à la coordination en relation avec les autres services concernés de l’Etat,

du dialogue entre le Gouvernement malgache et les partenaires au développement sur la
politique macro-économique et sur les stratégies sectorielles du gouvernement;
- la coordination, en vue de les harmoniser et de les optimiser, des interventions des
partenaires au développement sur le terrain;

- le suivi, en relation avec les autres services concernés de l’Etat, de la mise en place du
budget des contreparties nationales aux projets/programmes ;
 41

- l’élaboration et le suivi de l’application de la réglementation sur la gestion des projets et

programmes de développement;

- l’appui-conseil aux projets/programmes sur les procédures des bailleurs de fonds et sur
la programmation des activités des projets;

- le suivi en relation avec les autres services concernés de l’Etat, de la politique de

coopération technique;

- le suivi de la coopération décentralisée et des interventions, sous forme de financement,

des Organisations Non Gouvernementales,

- la mise en place et la gestion d’une base de données sur les aides publiques au
développement,
- l’établissement de rapports de situation périodique sur la coopération extérieure et la
préparation d’un Rapport Annuel sur la Coopération au Développement.

C. L’ORGANISATION

1. Direction de la Coopération Bilatérale

La Direction de la Coopération Bilatérale est chargée :

- de la préparation technique et administrative des consultations / négociations bilatérales;
- du suivi de la mise en oeuvre des conclusions et des recommandations issues des
consultations /négociations bilatérales;
- de l’étude et du traitement de toutes les requêtes de financement à adresser aux
partenaires au développement bilatéraux;

- de l’exploration en relation avec les services concernés du Ministère chargé des Affaires
Etrangères, des possibilités d’élargissement et d’intensification de la coopération entre
Madagascar et les partenaires extérieurs bilatéraux

- de la préparation, en relation avec les autres services concernés de l’Etat, de la mise en

oeuvre des conditions d’entrée en vigueur des conventions de financement bilatérales ainsi
que des conditions préalables au premier décaissement;

- du suivi, en relation avec les autres services concernés de l’Etat, de l’application des
procédures nationales et de celles des partenaires bilatéraux en matière de marchés publics;

- de la participation aux réunions des commissions d’attribution de marchés publics

financés sur ressources extérieures bilatérales,

- du suivi, en relation avec les autres services concernés de l’Etat, de la mise en place du
budget des contreparties nationales des projets financés sur fonds extérieurs bilatéraux

- de la participation, en relation avec les partenaires bilatéraux au développement et les

services concernés de l’Etat, aux différentes évaluations des projets et programmes
bilatéraux.

2. Direction de la Coopération Multilatérale

La Direction de la Coopération Multilatérale a pour mission générale de conduire et de

 42

coordonner les négociations des ressources extérieures multilatérales.

A ce titre la Direction de la Coopération Multilatérale est chargée :

- de la préparation technique et administrative des négociations multilatérales des accords

de subventions et des conventions de prêts

- du suivi de la mise en oeuvre des conclusions et recommandations issues des

négociations multilatérales.

- de l’étude et du traitement de toutes les requêtes de financement à adresser aux

partenaires au développement de la coopération multilatérale;

- de l’exploration en relation avec les services concernés du Ministère chargé des Affaires
Etrangères des possibilités d’élargissement et d’intensification de la coopération entre
Madagascar et les partenaires extérieurs multilatéraux;

- de la préparation, en relation avec les autres services concernés de l’Etat, de la mise en

oeuvre des conditions d’entrée en vigueur des conventions de financement ainsi que des
conditions préalables au premier décaissement;

- du suivi, en relation avec les autres services concernés de l’Etat, de l’application des
procédures nationales et de celles des partenaires multilatéraux en matière de marchés
publics;
- de la participation aux réunions des commissions d’attribution de marchés publics
financés sur ressources extérieures multilatérales;
- du suivi, en relation avec les autres services concernés de l’Etat, de la mise en place du
budget des contreparties nationales des projets financés sur fonds extérieurs multilatéraux
- de la participation, en relation avec les partenaires multilatéraux au développement et les
autres services concernés de l’Etat, aux évaluations de projets et programmes multilatéraux.

3. Direction de la Coopération Technique et des Consultations Multi-Partenaires

La Direction de la Coopération Technique et des Consultations Multi-Partenaires a pour

mission générale de coordonner la préparation, la tenue et le suivi, en relation avec les
autres services concernés de l’Etat, des consultations multipartenaires dans le cadre de la
recherche des ressources financières et techniques nécessaires à la mise en œuvre des
activités de développement du pays.

A ce titre, la Direction de la Coopération Technique et des Consultations Multi-Partenaires

est chargée:
- de la coordination, de l’organisation, et du suivi des réunions Multi-Partenaires de
recherche de financement et de mobilisation des ressources entre le gouvernement et les
partenaires au développement;
- de la coordination, de l’élaboration de la politique nationale de coopération technique;
- de la coordination, de l’exécution des programmes d’actions sectoriels en matière de
coopération technique ;

- de l’élaboration d’un rapport annuel sur la coopération au développement entre

Madagascar et les partenaires au développement ;
 43

- de la mise en place d’une banque de données sur les compétences nationales et

étrangères en matière de coopération technique et du suivi de leurs activités sur le terrain.

4. Direction de l’Information et des Statistiques de l’Aide

La Direction de l’Information et des Statistiques de l’Aide au Développement a pour

attributions générales :

- la gestion de l’outil informatique de la Direction Générale de la Coopération ;

- la collecte, le traitement des données statistiques sur l’aide au développement et la

gestion rationnelle de l’information au sein de la Direction Générale de la Coopération ;

- la gestion du fonds documentaire ;

- l’accueil, l’orientation et l’information des usagers de la Direction Générale de la

Coopération.

La Direction de l’Information et des Statistiques de l’Aide a pour attributions spécifiques :

- introduire dans le circuit de la dépense publique, dès l’arrivée, tout avis de règlement des
partenaires au développement;

- centraliser et synthétiser les données statistiques sur le financement des investissements

par nature de financement (dons, prêts), par projet, par bailleur de fonds, par secteur et par
ministère /institution.

- établir les documents suivants :

- l’état des conventions signées,

- l’état des décaissements au titre des projets et au titre de l’aide budgétaire [base
demandes de décaissement et base avis de règlement],
- la synthèse du plan pluriannuel de dépenses des partenaires au développement,
- les différents bilans d’exécution des programmes d’action sectoriels,
- le bilan financier de l’exécution des programmes sectoriels et le bilan global de la
coopération financière et de la coopération technique,

- s’assurer du bon fonctionnement des différents logiciels utilisés et faire suivre la

dynamique d’évolution dans ce domaine;

- synthétiser toutes données statistiques ou informations sur l’aide extérieure susceptibles

de permettre la promotion de la coopération au développement;

- coordonner en continu le renforcement des capacités du personnel de la Direction

Générale de la Coopération en informatique ;

- assurer la centralisation et la conservation des originaux des conventions de

financement, des contrats de marchés publics, des états financiers des projets, de tout
document utile à la gestion et à la promotion de la coopération au développement entre
Madagascar et les partenaires au développement ;
 44

MINISTERE DE
L’ECONOMIE,
DES FINANCES
ET DU BUDGET

Direction
Générale de la
Coopération au
DIRECTION Développement
DE LA DIRECTION DE
[DGCD] L’INFORMATION ET
COOPERATION
BILATERALE DES STATISTIQUES
DE L’AIDE
DIRECTION
DE LA DIRECTION DE LA
COOPERATION COOPERATION
MULTILATERALE TECHNIQUE ET DES
CONSULTATIONS
MULTIPARTENAIRES

La DGCD est projetée au Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget, pour jouer le
rôle d’organe administratif de coordination et de gestion des données relatives aux flux
financiers générés par l’aide publique au développement et, à terme, celui de « guichet
unique » pour la coopération au développement à Madagascar.

Les besoins d’appui technique et financier pour le démarrage de la DGCD feront l’objet d’une
évaluation spécifique qui seront portés dans une requête soumise à des partenaires.
 45

Chapitre 4
Coordination de l’Aide
au Niveau des Ministères Sectoriels
Table des matières

I. DIAGNOSTIC AU NIVEAU DES MINISTERES SECTORIELS 46

A. DIAGNOSTIC DES MINISTERES DE L’EDUCATION ET DE LA SANTE

1. Le ministère de l’éducation
- Démembrements et remembrements
- Coordination et suivi évaluation
2. Le ministère de la santé
- Les structures permanentes
- Les structures ad hoc
- Modes d’intervention
3. Le ministère de l’agriculture
- Les structures permanentes
- Les structures ad hoc
- Modes d’intervention

B. COORDINATION ET COHERENCE SECTORIELLES DES PROJETS

1. L’identification des projets

2. L’exécution des projets
a) Exemple d’un programme de « développement rural »
b) Exemple d’un programme « agriculture élevage »
c) Exemple d’un programme « secteur privé »
d) Les décaissements, indicateurs d’exécution
3. L’expérience des Contrôleurs Généraux de Projets [CGP]
- Historique
- Problèmes

C. COMMENTAIRES ET RECOMMANDATIONS

1. Besoin de renforcement continu des capacités des secteurs

2. Mise en perspective des CGP

II. DIAGNOSTIC AU NIVEAU DU TERRAIN 55

A. L’EXEMPLE DU COMITE REGIONAL DE DEVELOPPEMENT [CRD]

- La mission du CRD Menabe

- Structure et fonctionnement
- Les points forts du CRD
- Les points faibles

B. L’EXEMPLE DU PROGRAMME SAHA

- Objectifs
- Organisation du programme

C. COMMENTAIRES ET RECOMMANDATIONS

1. Des modes participatifs

2. Accompagner les dynamiques sociales
 46

Chapitre 4
Coordination de l’Aide au Niveau
des Ministères Sectoriels et des Régions

I. DIAGNOSTIC AU NIVEAU DES MINISTERES SECTORIELS

Les instances de coordination opérationnelle où l’aide extérieure est effectivement

transformée en produits de développement se situent au niveau des secteurs, dans le cadre
des ministères spécialisés [Niveau 3] et sur le terrain [Niveau 4].

A ce stade, les deux niveaux sont mutuellement dépendants. A ces niveaux, la coordination
porte moins sur des stratégies ou des flux que sur des programmes et des projets mis en
œuvre sur financement extérieur avec des préoccupations de résultats et d’impact.

A. DIAGNOSTIC ECHANTILLON DES MINISTERES DE L’EDUCATION, DE LA SANTE

ET DE L’AGRICULTURE

1. LE MINISTERE DE L’EDUCATION

a) Démembrements et remembrements

Le Ministère chargé de l’éducation a connu des démembrements et des remembrements

depuis l’année 1997.

Pendant la période 1997-2002, trois Ministères ont été en charge de l’éducation à

Madagascar, à savoir :
- le Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base,
- le Ministère de l’Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle, et
- le Ministère de l’Enseignement Supérieur.
En 2003, les Ministères chargés de l’éducation ont connu des regroupements dans deux
Ministères :
- le Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base [MINESEB], et
- le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique [MESRES].
En 2004, le regroupement est total en un seul Ministère chargé de l’éducation, à savoir, le
Ministère de l’Education Nationale et de la Recherche Scientifique.

Les différents Ministères chargés de l’éducation à Madagascar depuis l’année 1997

Période / Année Ministères chargés de l’éducation

Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base

1997 – 2002 Ministère de l’Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle

Ministère de l’Enseignement Supérieur

Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base

2003
Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique

2004 Ministère de l’Education Nationale et de la Recherche Scientifique

 47

b) Coordination et suivi évaluation

L’organisation du système de suivi-évaluation des projets / programmes existants dans le
secteur éducatif aura varié dans le temps selon l’organigramme et la structure de chaque
Ministère en charge de l’éducation.
Présentement, en 2003, le système de suivi-évaluation au sein du MINESEB relève de la
Direction Générale de la Planification, du Suivi et de l’Evaluation [DGPSE], département en
charge du suivi des projets /programmes exécutés au niveau du MINESEB.

Les procédures d’inscription et de suivi des projets inscrits dans le PIP suivent des règles
établies et bien définies par la DIP et la DCSEP du MEFB.
Seuls les projets hors PIP enfreignent à ces règles. En effet, certains financements directs
[subvention ou dons] obtenus par les établissements d’enseignements publics [Ecoles
Primaires Publics, CEG, Lycées] ne passent pas par les départements centraux du
Ministère. De ce fait, la DGPSE ne connaît pas l’existence de certaines aides octroyées par
des ONG internationales, des associations étrangères, etc.
Dans les règles établies par le MINESEB, chaque gestionnaire de projet doit informer
périodiquement le Secrétaire Général du MINESEB sur leurs activités, notamment sur le
suivi physique et financier.
C’est la Direction Générale de la Planification, du Suivi et de l’Evaluation [DGPSE] qui
coordonne les projets et programmes financés sur des fonds d’aide extérieure.

- Pour l’enseignement primaire, secondaire et technique, la préparation des PDP et PIP

ainsi que le suivi des programmes inscrits au PIP relève de la Direction de la
Planification de l’Enseignement fondamentale et de l’enseignement technique
(DPEFET). Parmi les cinq services que compte la DPEFET (Service des Statistiques,
Service de la Planification, Service de la Programmation, Service de carte scolaire,
service des affaires générales), c’est le service de programmation qui assure la
programmation et le Suivi / Evaluation des projets (12 projets inscrits au PIP
actuellement). .

- Pour l’enseignement supérieur, c’est la direction de la Planification de l’enseignement

Supérieur qui est en charge de la programmation et des suivi et évaluation des projets.

c) Collecte des informations

Par rapport au système d’information, la Direction s’appuie sur les ZAP à travers les CISCO
pour collecter les informations ainsi que directement auprès des projets. Chaque projet a des
antennes au niveau décentralisé. Toutes les saisies sont effectuées au niveau du DEFST.
Quatre types de questionnaires sont utilisés pour les collectes des informations auprès des
écoles :

- FPE : Fiche Primaire d’Enquête qui est distribué au début de l’année

- FER : Fiche d’Enquête Rapide pour le 1er jour de la rentrée de classe qui permettra un
suivi des politiques internes du Ministère comme la distribution des kits scolaires, les
distribution de livre, etc..
- FFA : Fiche de Fin d’Année utilisée en fin d’année pour m’évaluation de la scolarisation
et l’abandon
- FEC : fiche d’Enquête complémentaire pour la confection de carte scolaire (menée avec
l’IMATEP)

Pour le FER et FFA le circuit de collecte des données est : DEFST Ö CISCO Ö ZAP Ö
Ecole.
 48

Si les trois enquêtes FPE, FER et FFA servent surtout au suivi et évaluation des
programmes et des politiques du Ministère, le FEC constitue plutôt un outil de micro - macro
planification.

Le service dispose aussi d’autre sources d’informations : l’INSTAT pour les données
démographiques, le MEFB pour les données économiques et le DAF pour les données
financières.

Pour ce qui concerne le suivi proprement dit, dans la nouveau organigramme du ministère,
les personnels mettent en avant les problèmes de vision entre les techniques et le
management en matière de suivi car le management inclut dans les tâches de suivi de la
Direction les tâches mécaniques de suivi administratifs comme les courriers ce qui peut
surcharger les activités de la Direction qui pourrait masquer les activités de suivi
stratégiques.

D’autre part, la l’organisation actuelle du Ministère peut handicaper le DEFST car elle ne
dispose pas d’une position stratégiques permettant de mener à bien les tâches de suivi et
d’évaluation. En effet, elle est en même position avec les autres directions avec lesquelles
elle est supposée avoir accès aux informations. Tel est l’exemple qui cité la difficulté d’avoir
accès aux informations financière ou le prolongement du circuit donc de délais pour
l’obtention d’information car il faut toujours remonter la demande au niveau de la Direction
générale ou au niveau du Secrétariat Général avant d’arriver dans d’autres Direction. Il en
est de même pour les demandes d’informations qui lui sont adressées : avec le circuit,
parfois les demandes mettent 1 mois pour arriver au service de programmation.

Le MINESEB dispose par ailleurs d’un système d’information de routine (données

individuelles sur le personnel, gestion des effectifs, constructions scolaires, fonctionnement
pédagogique,…) qui sert de base à la publication de son Annuaire statistique, rendu
disponible généralement en février - mars.

Le Ministère ne dispose pas des groupes de coordination thématique.

Principaux bailleurs du secteur éducation

CRESED (Banque Mondiale), AFD/ Coopération française/ Aide Action pour le programme Madera, Coopération
française : Madsup, FID : Banque Mondiale, Construction d’école : BAD/BADEA/OPEP, PAM et SECALINE
(Banque Mondiale) cantine scolaire, UNESCO, UNICEF, WWF.

2. LE MINISTERE DE LA SANTE

a) Gestion, coordination et suivi de l’aide

Dans l’ancien organigramme du ministère de la santé, le point focal pour le suivi des
programmes était la Direction des Etudes et de la Planification qui était structurée autour de
deux services :

- Le Service de l’Information Sanitaire (SISC), et

- Le Service des Etudes, de la Planification et de l’Evaluation (SEPE).

Actuellement, le point focal pour le suivi et évaluation des programmes de la santé et de

planification familiale est le service de suivi évaluation (SSE) qui est rattaché directement au
cabinet du Ministre en tant que service rattaché. Deux autres services rattachés partagent
les suivi des projets : l’Unité de gestion des projets « d’appui au secteur Santé » (UGP) et les
Projets de Coopération Bilatérale et Multilatérale (PCBM).
 49

On peut ainsi distinguer deux types de structures impliquées dans la coordination des aides
extérieures au ministère de la santé, à savoir :
- des structures permanentes, et
- des structures ad hoc.

ƒ Les structures permanentes

Ces structures sont des services clairement identifiés qui figurent dans l’organigramme du
ministère et qui sont les suivants :
- Le Service des projets de coopération bilatérale et multilatérale [PCBM] rattaché au
Cabinet du Ministre
- Le Service suivi et évaluation, rattaché au Cabinet du Ministre
- La Direction des études et de la planification – Service de la programmation
ƒ Les structures ad hoc
Il s’agit de structures de gestion propres à chaque programme réalisé par le ministère et
pour lequel il est créé un Comite [ou tout autre appellation] spécifique de coordination.
Ce Comité fait notamment des propositions relatives à la délimitation géographique des sites
d’intervention de chaque intervenant, bailleur de fonds, et par rapport aux différents types
d’opérations à réaliser.
ƒ Modes d’intervention
Les structures permanentes : - le service des projets de coopération bilatérale et
multilatérale intervient au niveau des phases de programmation, de mobilisation des
ressources et du reporting ; - le service suivi et évaluation intervient notamment dans les
phases d’exécution des programmes [suivi évaluation] et du reporting ; - la direction des
études et de la planification [service de la programmation], intervient plus particulièrement
dans la phase de préparation des programmes.
Les structures ad hoc : les comités spécifiques propres aux projets interviennent plus
particulièrement dans les phases de préparation [identification, formulation, validation],
d’exécution et de reporting.

Le système d’information sanitaire est organisé autour de plusieurs sous-systèmes gérés de

manière plus ou moins indépendantes.

b) Suivi - Evaluation

Chaque Direction dispose d’un responsable de suivi-évaluation qui est en relation avec le
SSE. Le « système de routine » a été réactivité depuis 1998. Il est alimenté par le système
de reportage en vigueur auprès de l’ensemble des formations sanitaires et donne lieu à la
publication de l’annuaire statistique de la santé.

Les données statistiques sont sous la responsabilité du DEP. Le système de gestion des
ressources (humaines, logistiques, financières,…) relève de la DAAF. Une base de données
a également été constituée à la DAAF pour gérer l’ensemble des données budgétaires.

D’autres sous-systèmes existent en parallèle tels que le système de surveillance

épidémiologique qui est fondé sur une circulation de l’information permettant une réponse
rapide de l’offre sanitaire.
 50

L’information sectorielle « administrative » évoquée ci-dessus est complétée par diverses

enquêtes qui donnent l’information sur l’impact des activités sur l’état sanitaire et les
comportements des populations.

c) Aides aux programmes de santé

Parmi les principaux intervenants dans le secteur de la santé figurent : la Banque Africaine
de Développement [BAD], l’Organisation Mondiale de la Santé [OMS], l’Union Européenne,
la France, UNICEF, US/AID, le Fonds des Nations Unies pour la Population [FNUAP], le
Fonds de la Commission de l’Océan Indien, CRESSAN, IPPTE.

Des exemples de programmes de santé et de leur mode de gestion sont repris dans le
tableau ci-dessous :

Titre du projet Source de Gestion

Santé de la reproduction
Lutte contre la malnutrition
Programme élargi de vaccination
Prise en charge intégrée des maladies de
l’enfant
financement
US/AID FNUAP Comité technique de coordination
- Groupe d’action inter sectorielle nutrition
UNICEF, FNUAP, Comité technique de coordination
UE, GTZ
- Comité technique de coordination

3. MINISTERE DE L’AGRICULTURE

L’organisation du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche a été récemment

revue pour mieux tenir le rôle important du développement rural dans la stratégie de
croissance du pays.

a) Administration et coordination centrales

Au plan central, le Ministère est structuré autour d’une Direction Générale de

Développement des Régions (avec 23 directions : la direction d’Appui à la
professionnalisation des producteurs et les 22 Directions régionales de Développement
rural) et du Secrétariat Général qui, outre la Direction des Affaires Juridiques,
Administratives et des Ressources Humaines et de la Direction des finances et du Budget,
coiffe six autres Directions (Direction d’Appui à la Production Agricole, Direction d’Appui à la
production Animale, Direction de la Pêche et des ressources halieutiques, Direction d’Appui
aux Investissements ruraux, Direction de la Santé Animale et du Phytosanitaire, direction
des domaines et des Services Fonciers).

Les deux directions engagées dans les activités de planification – programmation – suivi -
évaluation qui sont la Direction du développement du Partenariat et la Direction des
Statistiques et de Suivi - Evaluation (DSSE) relèvent directement du Cabinet du Ministre.

La DSSE dispose de deux services : le services des statistiques et le service des suivi –
évaluation.

b) Administration et coordination régionales

A l’échelon régional, on trouve 22 Directions Régionales de développement Rural. Chaque

Direction régionale de Développement Rural ou DRDR est structurée autour de neuf
services dont un Service de Planification Régionale et de Suivi - Evaluation ou SPRS.
 51

Le SPRS constitue l’outil de Pilotage au niveau régional. La direction centrale est

responsable de la conception et suivi des projets et programmes tandis que le DRDR
s’occupe de sa mise en œuvre.

En matière d’information, le DSSE a deux sources d’informations : les projets et le DRDR.

En pratique, le DRDR s’adresse directement aux projets car le circuit qui passe par le DRDR
parait assez long compte tenu de délais imparti dans l’établissement de rapports de suivi : le
rapport de suivi du mois « n » doit parvenir à la primature le 5 du mois n+1.

Le DSSE soulève aussi les difficultés en raison des duplications des rapports demandés par
les différents responsables. En effet, la DSSE devrait faire régulièrement 4 rapports de suivi
à la demande der la Présidence, la Primature, le Ministère de l’Economie, des Finances et
du Budget et pour le STA. Chaque entité a son canevas alors que les informations
demandées sont souvent similaires. Il convient de coordonner ces activités.

Le dispositif actuel en matière de suivi au niveau du MEFB ne répond pas vraiment aux
attentes du DSSE qui se sent seulement comme « fournisseurs d’informations » car compte
tenu de surcharge de travail et du format trop volumineux du rapport de suivi du MEFB, le
rapport est difficile à lire. Il y aussi donc une amélioration du système de reporting pour le
rendre plus léger, accessible et plus pragmatique.

Le Ministère de l’Agriculture a inscrit la décentralisation de la gestion des projets comme

l’une de ses priorités depuis 1999.

Le DRDR constitue l’outil d’opérationnalisation. La DRDR au niveau régionale s’occupe de la

circonscription du développement rural (CIRDR) au niveau de sous-préfecture et du
conseiller en développement rural (CDR) au niveau de communes.

L’insuffisance des moyens humains qualifiés est une contrainte importante qui pénalise
surtout les Directions Régionales. Le DSSE est actuellement en cours de préparation du
recensement Agricole qui devrait démarrer cette année

Le Ministère ne dispose pas des groupes de coordination thématique.

Les principaux bailleurs du secteur agricole : l’Union Européenne, la FAO, la Coopération

française, AFD, MONACO, Banque Mondiale / IDA, le PNUD, NORAD, le FIDA

B. COORDINATION ET COHERENCE SECTORIELLES DES PROJETS

1. L’identification des projets
D’une manière générale, et par principe, les projets sont initiés par le gouvernement soit
directement soit dans le cadre d’échanges avec les bailleurs de fonds.
Le portefeuille des projets financés par l’aide extérieure a comporté environ 200 projets
depuis 1999.
Désormais cependant, le DSRP offre un cadre où les projets s’inscrivent dans une logique
de cohérence qui permet la réalisation des stratégies déjà définies et des actions prioritaires
qui les traduisent.
Ainsi le DSRP est un cadre de référence privilégié pour la coordination des activités d’aide et
de coopération et pour assurer leur cohérence. Son annualisation en termes de Plan Annuel
d’Opérations ou de Programme d’Investissements Publics facilite la coordination entre le
gouvernement et ses partenaires.
 52

La pratique montre, et cela est inévitable, que l’identification d’un projet, tout en relevant des
autorités malgaches qui le valident officiellement, devra s’inscrire dans le champ des
préférences de structures acceptées ou des priorités reconnues par les parties.
Cet agrément entre les parties se situera désormais dans le cadre du DSRP et
contractualisé dans des instruments spécifiques aux traditions des pays ou des institutions
tels que des :
- Programmes Indicatifs de Coopération,
- Programmes -pays
- Stratégies -pays
- Accords de portefeuille,
- Programmes sectoriels,
- Programmes pluriannuels, etc.
Modalités d’identification de projets
Modalité 1
Le projet est identifié, élaboré par le bailleur de fonds, ensuite il fait l’objet d’une négociation avec
l’emprunteur, enfin il est géré et exécuté par une agence autonome rattaché à un ministère.
Modalité 2
L’Etat élabore un projet qu’il présente au bailleur de fonds. Instruction du projet et proposition de
financement conjointement par le ministère et le représentant local du bailleur. La décision de
financement est prise par le bailleur.
Modalité 3
Programmes et projets sont indépendants et initiés par des acteurs de la société civile et des
organisations non gouvernementales.

2. L’exécution des projets

a) Exemple d’un programme de « développement rural »

Un document sur le « Partenariat Financier International – Rapport Janvier 2004 » [J M

Ensslin] soulève des questions pertinentes de cohérence et de coordination dans un
programme de développement rural à Madagascar :
- Lorsque le projet Fonds d’Investissement Développement doté de ressources de
l’Association Internationale pour le Développement construit une école dans une
commune rurale, est ce qu’il est prévu des enseignants, l’accès à l’eau potable, un
programme de nutrition et de santé de base?.
- Comment soutenir les paysans avec le projet PSDR, tout en assurant l’éducation de
base [FID, CRESED], le transport rural pour sortir les produits agricoles?
Il y a un problème de cohérence et d’efficacité globale, conséquence de la multiplicité des
intervenants et de la profusion des projets.
L’absence ou les retards d’intervention concertée et, par conséquent, le manque ou faiblesse
de synergie entre les projets risque de compromettre l’atteinte des objectifs de
développement rural.
 53

Problème de coordination et cohérence des projets

Les projets IDA touchant (directement ou non) le monde rural
PAEPAR
PSDR 17,3 M$
89 M$ Seecaline
27,6 M$ Micro- CRESAN
Finance 40 M$
FID 17 M$
110 M$ Transport PE 3
CRESED
Rural 64,4 M$
83,7 M$

MAEP
Primature VPM MEFB MINESEB MINSAN MEEF MEM

10

b) Exemple d’un programme « agriculture élevage »

Le même document sur le « Partenariat Financier International – Rapport Janvier 2004 »

constate que 10 Bailleurs interviennent dans le secteur de l’agriculture et de l’élevage pour
environ 50 projets en cours pour un montant total alloué d’environ 240 Millions de USD. Le
document fait valoir qu’à l’exécution, un retard moyen de décaissement rapporté à la période
écoulée de 30% correspondant à une faible capacité d’absorption et de coordination.

Les synergies ne sont donc pas évidentes entre les différents projets, la complémentarité
des bailleurs n’est pas non plus assurée : le PSDR (projet IDA) est un programme national,
alors que le programme ACORDS du FED est concentré dans les régions du Sud .

Une meilleure concertation entre bailleurs aurait amélioré la cohésion dans les actions des
bailleurs [existence de projets similaires financés par des bailleurs différents UE, AFD].

AGRICULTURE et ELEVAGE

AFD(11p)
OPEP (1p) 20,8 M$
IDA(1p) UE (34p)
8 M$ 3,7 M$
89 M $ 60,8 M$
0
11.4 M$ 39 M$
FIDA(3p) BAD(4 p) KFW(3p)
11 M$ 38,6 M$ 7,9 M$
6,8 M$ 13,5 M$ 4,3 M$

c) Exemple d’un programme « secteur privé »

Le même document considérant un programme « secteur privé » note que le montant total
alloué est de 23,8 Millions de USD et que 4 ministères sont impliqués. Le taux de
décaissement est de 6% pour une période écoulée de 40%.

La faiblesse du taux de décaissement suggère la présence d’un problème de fond

concernant l’exécution du projet. Cependant, compte tenu du taux de décaissement très
faible, il serait encore loisible de corriger le tir, pour améliorer l’efficacité du projet.
 54

Erreur ! PDSP II

MFEB MICDSP. MINTEL. MINTOUR.

privatisation Secteur Omert Secteur
privé Téléphonie tourisme
rurale

3. L’expérience des Coordonnateurs Généraux de Projets [CGP]

L’expérience des Coordonnateurs Généraux de Projets [CGP] est reprise et analysée ici en
raison du lien avec et de la spécialisation dans la coordination de l’aide et du suivi au niveau
des secteurs ministériels.

En effet, à ces niveaux l’expérience des Coordonnateurs Généraux de Projets [CGP] visait à
apporter un plus dans la coordination des projets ; son échec induit des leçons qu’il faut tirer
pour mieux définir, à nouveau, les relais ministériels qui seraient impliqués, tout à la fois,
dans la mise en œuvre du DSRP et dans la coordination sectorielle des aides extérieures et
joueraient, ce faisant, le rôle d’interface avec les structures centrales de l’administration et
les partenaires.

ƒ Historique

Vers la fin de l’année 2002, le Président de la République de Madagascar (PRM) a suggéré

la mise en place d’un nouveau poste au sein de chaque département ministériel dans le but
d’améliorer la fluidité de l’information entre chaque département et la Présidence pour un
meilleur suivi des activités du gouvernement. Ce poste fut dénommé le CGP et chaque
ministre en nomma un.

Le poste a toutefois disparu au fur et à mesure des remaniements gouvernementaux et il

n’en reste presque plus aucun CGP à l’heure actuelle au sein du gouvernement.

ƒ Problèmes

Le premier gros problème auquel les CGP ont fait face était l’inexistence d’une définition
claire de leurs tâches et responsabilités. La décision a été prise en conseil des ministres
pour leur mise en place mais personne n’avait été chargé d’élaborer leurs termes de
référence [TdR] exacts. Cette lacune aboutit à une diversité de TdR selon le bon vouloir soit
du ministre soit du CGP lui-même qui se définissait ses propres TdR selon sa
compréhension de ses tâches et de ses rôles.

Il y eut donc presque autant de TdR que de CGP. Là où le problème résidait était que cette
fonction n’était pas en harmonie avec les organigrammes classiques des ministères si bien
que le CGP avait plutôt tendance à « emprunter » les tâches d’un service puis d’une
direction qui existait déjà auparavant, donc à « piétiner » sur les plates bandes de quelqu’un.
 55

Certains CGP ont toutefois pu travailler et remplir des tâches qui effectivement n’étaient pas
assumées ailleurs. Tel était le cas du CGP du Ministère de la Justice qui était vraiment la
personne contact des bailleurs de fonds et qui essayait de coordonner au plus haut niveau
les contributions et les appuis de tous les bailleurs. La personne était reconnue efficace et
compétente par presque tous les partenaires et elle avait la capacité de bien véhiculer les
desiderata du ministère devant les partenaires.

Un autre grand problème fut la personnalité même du CGP qui avait été placé à un rang de
Directeur Général dans un ministère avec théoriquement des liens directs avec la
Présidence.

Toutefois, les avis étaient très partagés entre les ministères et entre les agents des
ministères eux-mêmes quant à l’utilité et à l’efficacité des CGP. Les principaux avis et
réactions se résumaient comme suit :
- comme le CGP a été ressenti comme un cordon direct avec le Ministre en personne et
avec la Présidence, il était plutôt vu comme un inspecteur ou un contrôleur d’en haut lieu
placé là pour scruter et pour rapporter ;
- le CGP touche et gêne certains intérêts pré-établis depuis longtemps dans certains
services et départements ;
- le CGP « se permet » un peu trop de demander des comptes à de hauts responsables
qui n’étaient pas habitués à rendre compte ;
- le CGP perturbe quand il emmène de nouvelles idées sur la programmation et la gestion
des activités du ministère car il remet en cause des traditions établies ;
- le CGP a paru encore comme un maillon de plus qui alourdissait le système de suivi-
évaluation au lieu de la faciliter ;
- certains cadres et services boycottaient exprès toutes les initiatives du CGP, car il
arrivait que le CGP ne fut tout simplement pas compétent pour ce qui lui était demandé
de faire.
Rares étaient donc les ministères où les CGP étaient vraiment perçus d’une manière
positive. Ceci accéléra la chute et la suppression même du poste et de la fonction d’autant
plus que l’environnement ne les avait pas assez reconnus comme de vrais partenaires relais
pour les informations de suivi-évaluation des activités du gouvernement.

II. DIAGNOSTIC AU NIVEAU DU TERRAIN

Sur le terrain, les coordinations sont assurées ou pourraient l’être de plusieurs manières :

- à l’intérieur des systèmes de gestion des projets mis en place à l’initiative des ministères
sectoriels, en bonne intelligence avec les bailleurs de fonds
- dans le cadre [encore limité] des Comités Régionaux de Développement,
- dans le cadre des systèmes d’intercommunalité, ou
- à l’initiative d’organisations non gouvernementales qui établissent avec les populations
des modes de gestion participatives.

A. L’EXEMPLE DU COMITE REGIONAL DE DEVELOPPEMENT (CRD)

Le cas du Comité Régional de Développement (CRD) de la région de Menabe mais aussi de

Anosy illustre la pratique plutôt réussie de coordination à la base et dont les bonnes
pratiques sont susceptibles d’extension.
 56

La coordination du CRD Menabe ne porte pas sur le côté financier des différents projets
mais sur les cohérences entre différentes activités pour éviter des doubles emplois ou des
projets hors priorités.

ƒ La mission du CRD Menabe

Le CRD Menabe s’est érigé en véritable plateforme de coordination en se donnant comme

mission de :

- coordonner l’ensemble des interventions des projets/organismes d’appui au

développement dans la région à travers l’information des acteurs déjà présents et surtout
des nouveaux projets sur ce qui se fait déjà localement : - les domaines d’intervention
des différents acteurs et les types d’activités, - les zones où ils opèrent, - leurs
partenaires respectifs, - la durée des interventions de chaque acteur, etc.

- faciliter les relations de partenariat entre les différents acteurs dans la région : - projets
de développement, - collectivités locales, - services techniques déconcentrés, -
groupements associatifs, etc.

ƒ Structure et fonctionnement

Le CRD Menabe est composé des :

- représentants des communes composant la région,

- principaux services techniques présents au niveau de la région,
- représentants des projets ou organismes de développement présents dans la région, et
- de quelques groupements associatifs et groupements d’opérateurs privés.

Le caractère informel qui domine la gestion lui accorde une grande souplesse dans sa
manière d’opérer.

Il a une structure de gestion souple et simple. Il a un bureau permanent avec un nombre très
réduit de personnel. Les membres du CRD se réunissent en assemblée générale une fois
par an. Les différentes commissions spéciales se réunissent en fonction des besoins dont
les plus dynamiques sont :
- Commission Développement Rural,
- Commission Environnement, Foresterie et Biodiversité.

ƒ Les points forts du CRD

Malgré le caractère informel du rôle de coordination assuré par le CRD Menabe, il est
parvenu à sensibiliser les différents acteurs à lui fournir les informations susceptibles de
l’aider dans sa mission de coordination : - évolution dans les interventions de chacun, -
changement de calendrier, - modification des zones d’intervention.
Ceci étant, il est devenu un acteur incontournable car, compte tenu des informations dont il
dispose, il a son mot à dire dans l’orientation des projets des intervenants. En effet :
- il dispose de toutes les informations relatives aux interventions des projets et organismes
d’appui au développement présents dans la région,
- il dispose également des informations générales et aussi thématiques sur la région : -
sur les ressources naturelles et leur localisation, - sur les vocations des différentes
circonscriptions composant la région, - informations monographiques régionales, …
- il constitue une plate forme d’échanges entre les différents acteurs : collectivités locales,
bailleurs, services techniques, …
 57

ƒ Les points faibles

Les points faibles du CRD Menabe sont ses dépendances :
- par rapport aux projets et aux organismes d’appui au développement pour financer ses
frais de fonctionnement, et
- sur les contributions des bailleurs pour le financement d’une bonne partie des activités
de son Plan de Travail Annuel.
B. L’EXEMPLE DU PROGRAMME SAHA
ƒ Objectifs
Le programme SAHA soutenu par la Coopération Suisse a pour finalité de « contribuer à une
réduction de la pauvreté et à une amélioration des conditions de vie dans les zones rurales
de l’Imerina, du Betsiléo et du Menabe ».
Il s’intègre dans les orientations du DSRP et s’inscrit dans le plan d’action pour le
développement rural et le plan d’action environnemental.
ƒ Organisation du programme
- Une ONG suisse, Inter Coopération, mandataire et responsable opérationnel du
programme est responsable vis-à-vis de la Coopération Suisse du respect des accords
et de la qualité d’exécution des opérations ;
- Un Comité de pilotage est établi qui comprend des représentants de la société civile
rurale, de l’Etat, de la coopération suisse et de l’ONG international ;
- Un Comité de gestion qui comprend le Directeur du programme, trois responsables des
coordinations régionales et le délégué de l’ONG international ;
- Des Coordinations régionales, sous la direction d’un coordonnateur régional,
coordonnent la gestion du programme et le développement des thématiques
transversales dans les régions ;
- Des Comités de prioritisation s’occupent de la sélection des demandes paysannes et
contribuent aux réflexions sur les priorités du programme par région et sur la création de
masses critiques d’actions ;
- Des Accompagnateurs [25 à 30 par région] sont mandatés par le projet pour fournir des
appui-conseils auprès des maîtres d’ouvrage en renforcement des capacités socio
professionnelles, de gestion d’actions et de partenariat, en soutien aux dynamiques
d’acteurs mobilisés autour d’enjeux régionaux et d’échanges inter-paysans ;
- Des Maîtres d’ouvrage ruraux sont les organisations paysannes et les communautés
rurales amenées à gérer les partenariats et à assumer les responsabilités de gestion de
leurs actions et des fonds nécessaires pour la réalisation.
III. COMMENTAIRES ET RECOMMANDATIONS
A. COORDINATION SECTORIELLE
Les structures formelles ou ad hoc qui administrent les programmes sectoriels et participent
à la coordination des aides à leur niveau paraissent pertinentes.
1. Programmes sectoriels
Une des exigences et contraintes d’une coordination performante des aides réside dans la
disponibilité de programmes sectoriels qui traduisent fidèlement les axes stratégiques du
 58

DSRP et qui font l’objet d’accord entre toutes les parties concernées : gouvernement et
bailleurs de fonds mais aussi, et de plus en plus, la société civile.

2. Besoin de renforcement continu des capacités des secteurs

Les besoins prioritaires des secteurs ministériels résident dans le renforcement continu des
capacités des agents et des institutions par rapport à des thématiques telles que :

- La formulation des projets

- Les méthodologies de suivi évaluation,
- L’utilisation des canevas fournis par la direction de la coopération extérieure pour
l’élaboration du DCR ou par INSTAT pour ses divers besoins d’enquêtes
- La préparation des rapports d’exécution, etc.

Ce besoin est d’autant plus grand que de nombreux agents dans les ministères sociaux
viennent d’horizons non économiques, tels les docteurs en médecine et des enseignants de
matières éloignées de la gestion.

Dans cette perspective, il serait utile de poursuivre et de renforcer les diagnostics des
besoins de renforcement des capacités des secteurs ministériels prioritaires :

- pour servir de base à des programmes de formation et de mise à niveau

professionnelles, et
- pour assurer la productivité des mises en réseau avec la DCE et l’INSTAT pour le suivi
évaluation.

3. Mise en perspective des CGP

La fonction des CGP en est une qui pourrait être très utile si elle avait plutôt comme mission
celle de « chargée des relations avec les bailleurs de fonds et interface sectorielle pour le
suivi évaluation du DSRP» en contact direct avec le Ministre concerné et les Directions qui
sont impliquées. La personne [ou le service] deviendrait ainsi un point de passage obligatoire
pour le souci de coordination et de fluidité des informations et des négociations avec les
bailleurs.

L’essentiel serait de mieux définir et délimiter les termes de référence, le cahier des charges,
de la fonction en même temps que le profil-type de la personne qui devrait occuper le poste.

Ce faisant, l’expérience des CGP pourra constituer une source de leçons apprises pour des
reprises avec les ajustements nécessaires.

B. LA COORDINATION SUR LE TERRAIN

1. Des modes participatifs

Les deux exemples développés ci-dessus illustrent l’importance de décentraliser la

coordination des projets et des programmes financés par l’aide selon des modes participatifs
pour assurer l’appropriation et des gestions tournées vers des résultats concrets.

Le projet SAHA décline des fonctions et des rôles qui peuvent être des modèles utilisables
ailleurs.

2. Accompagner les dynamiques sociales

- A l’écoute des dynamiques sociales.

 59

Au niveau de la base, ce sont les dynamiques sociales qui, dans la variété de leur
« vitesse d’apprentissage », induiront les types d’organisation les plus appropriées pour
identifier les priorités, formuler les requêtes, négocier en partenariat les ressources,
exécuter les projets et assurer les suivi évaluation, et servir comme instance d’arbitrage
où « gare de triage » des priorités et des choix quant aux préférences de structure.

- Conduire des études spécialisées.

Il y aurait lieu de conduire des études spécialisées sur l’organisation locale de la gestion
du développement et la coordination locale au plan institutionnel et dans le cadre de la
décentralisation ; l’étude ferait, selon des approches participatives, le bilan des
performances de l’existant et proposerait des formes d’organisation à la base, en tenant
compte des préférences de structures exprimées par les populations.
 60

Chapitre 5
Mécanismes de coordination des Aides extérieures

Table des matières

I. OBJECTIFS DE LA COORDINATION ENTRE BAILLEURS DE FONDS 61

1. Assurer la circulation de l’information

2. Favoriser la complémentarité
3. Constituer une force de proposition et d’appui aux ministères

II. DIAGNOSTIC DE LA COORDINATION THEMATIQUE 62

1. Situation des groupes thématiques de coordination

2. Programme d’Investissements Publics [PIP]
3. Développement Rural et Sécurité Alimentaire
4. L’Environnement
5. Le VIH/SIDA
6. Le Genre
7. La Microfinance
8. Les Catastrophes Naturelles

III. EXEMPLE DU GROUPE THEMATIQUE SUR LA DECENTRALISATION 67

1. Historique
2. Objectifs
3. Fonctionnement
4. Les avantages

IV. CONSTATS ET ANALYSE 68

1. Le gouvernement n’est pas assez présent

2. Intersections entre groupes
3. Des plates-formes de concertation
4. Des canevas de coordination
5. Flexibilité, décentralisation, « task force »
6. Réunion mixte de revue / évaluation des groupes thématiques
 61

CHAPITRE 5
Mécanismes de Coordination des Aides Extérieures

I. OBJECTIFS DE LA COORDINATION ENTRE BAILLEURS DE FONDS

Il ressort des entretiens réalisés au cours de la mission que l’expérience des pratiques de
coordination entre les bailleurs de fonds marchent bien ; c’est souple et efficace et pas trop
contraignant du point de vue du temps à y consacrer, d’autant plus que ça se passe au plan
technique et que les bailleurs représentés localement ne sont pas très nombreux.

Trois objectifs principaux sont poursuivis entre bailleurs pour guider la poursuite et le
renforcement d’une coordination performante entre eux :

ƒ Assurer la circulation de l’information pour améliorer la connaissance qu’a chacun des

partenaires des activités des autres :

Le principe de créer un canevas a déjà été retenu dans le sous groupe de travail santé.
Chaque partenaire remplit le formulaire et le maintient à jour ; il y synthétise les activités
de son agence, qu’elles soient directes ou via un ou des opérateurs [ONG ou autres
acteurs], ainsi que les ressources humaines dont cette agence dispose sur place.

ƒ Favoriser la complémentarité des actions des partenaires et l’implication de ceux-ci dans

des projets communs :

La complémentarité des actions est déjà à l’œuvre par l’entremise des groupes
thématiques. Afin de resserrer les liens existants entre la réunion des partenaires et les
groupes thématiques, il est suggéré l’élaboration de brefs comptes rendus des points
importants évoqués au cours des réunions de ces groupes thématiques par les
partenaires membres.

ƒ Constituer une force de proposition et d’appui aux ministères concernés en charge des
secteurs à financer :

La mise en œuvre d’un tel objectif varie en fonction du secteur concerné. Dans le cas de
la santé, et à titre d’exemple, plusieurs suggestions sont faites :

- élaborer une liste de partenaires institutionnels bi et multi latéraux, élargie aux

associations opératrices d’un Etat et aux associations ou ONG internationales dont
l’action à Madagascar revêt une importance nationale ou régionale et qui ne bénéficie
pas du financement d’une agence déjà représentée parmi les partenaires ;

- élaborer un minimum de procédure interne qui assure un bon fonctionnement et une

régularité des rencontres.

Compte tenu du poids spécifique de la Banque Mondiale et de l’Union Européenne dans

l’aide au développement de Madagascar, celles-ci co-président habituellement les groupes
thématiques entre bailleurs de fonds.

De plus nombreuses actions communes émergeront naturellement d’une meilleure

connaissance de chacun des bailleurs des activités des autres.
 62

¾ L’exemple de l’aide budgétaire

La coordination de l’aide budgétaire est un exemple qui illustre l’efficacité du pragmatisme

des modes de coordination entre bailleurs de fonds. Le développement progressif d’une telle
forme d’aide peut conduire à une simplification et à une performance plus assurée des
mécanismes de coordination.

Trois bailleurs sont plus particulièrement concernés par l’aide budgétaire à Madagascar :
l’Union Européenne, la Banque Mondiale et la France.

L’efficacité de cette coordination se mesure par les communalités des cadres de référence :

- Le DSRP offre un contexte commun,

- La gouvernance et l’éducation pour tous forment des ciblages prioritaires,
- Utilisation de la même matrice de conditionnalités, des mêmes indicateurs de résultats et
des mêmes mesures d’impact.

¾ Coordination globale et à haut niveau : le Groupe des Amis de Madagascar

La Groupe des Amis de Madagascar [GAM] est une instance et un mécanisme de
coordination de l’aide au développement à un haut niveau et avec des perspectives globales.
Le GAM fonctionne dans des conditions comparables aux formules des Tables Rondes
[Pays les moins avancés – Concours et soutien apportés par le PNUD] et des Groupes
Consultatifs.[concours et soutien apportés par la Banque Mondiale].
Les dialogues de politique et de stratégie qui s’y déroulent sont accompagnés de réunions
sectorielles pour assurer le suivi de l’exécution du programme d’ensemble soumis lors de la
rencontre.
Les deux dernières réunions du GAM ont eu lieu à Paris, respectivement le 26 juillet 2002 et
le 22 octobre 2003.
Participants Observations
Année Pays Banks UN Autres Ressources
Fonds mobilisées
2002 17 11 5 3 2,3 milliards US$ En parallèle, fut organisée, avec la
pour 4 ans collaboration du Gouvernement Français,
une réunion de travail et d’échanges qui
rassembla plus de 100 représentants du
secteur privé malgache et des
investisseurs étrangers
2003 13 10 7 3 1,9 milliards US$ Présentation du DSRP – Le Programme
engagés et 674 « Education pour tous » a été mis en
millions décaissés avant et soutenu par les partenaires

II. DIAGNOSTIC DE LA COORDINATION THEMATIQUE

1. Situation des Groupes thématiques de coordination

Les partenaires ont initié d’abord informellement puis formellement des mécanismes de
coordination au niveau sectoriel sous forme de Groupes thématiques dont les performances
sont inégales ; certains groupes fonctionnent, d’autres sont dormants ; certains groupes
créent, en tant que de besoin des sous-groupes.

Le gouvernement a facilité le développement de certains de ces groupes, notamment en les

coprésidant.
 63

Le tableau suivant les recense sans être exhaustif du fait de la difficulté de retrouver trace
d’information sur des groupes thématiques inactifs depuis longtemps.

Situation des groupes thématiques de coordination

Thèmes Membres Fonctionnement Observations

Agriculture et ressources naturelles
- Développement rural Equipe de Pilotage Permanente Présidence assurée par Projets impliqués :
(EPP) : tous les Bailleurs et les le Directeur général de PADR, PSDR
représentants des ministères de l’agriculture [existence d’un
l’agriculture et de l’environnement cadre logique
d’ensemble]
- Environnement Task Force : composé par les Co présidence : Projets impliqués :
ministères de l’environnement, des Gouvernement / USAID PE2 et PE3
eaux et forêts, de l’agriculture, des pour la coordination et [existence d’un
finances, de la santé, et de tous les le suivi cadre logique
bailleurs ; - Secrétariat Multi d’ensemble qui sert
Bailleurs : composé des de référence]
représentants de bailleurs, à savoir
:EU/BM/USAID/PNUD/AFD/SUISSE
Santé et Protection sociale
- SIDA Groupe thématique ONUSIDA : Le CCM fonctionne
PNUD, OMS,UNICEF, PAM, BIT, comme une entité qui
BM, ILO, PAM, UNESCO, UNFPA coordonne, planifie et
Forum des partenaires élargi aux valide les projets.
gouvernement et aux partenaires ; Présidé par le Ministre
Comité de coordination nationale de la santé, ouvert à
toutes les parties.
Secrétariat permanent : Assemblée générale Réduire les maladies
- WASH [Water, Sanitation, Ministère de l’énergie et des Mines – regroupe tous les ONG d’origine hydrique,
Hygiene] Président - Water Aid [secrétaire], concernés, les agences Coordonner les
UNICEF, OMS, USAID, BM, Care, des NU plaidoyers,
ONG local Communications.
Gouvernance
Utilisation d’une
- Finances publiques BM, AFD, EU, PNUD, USAID Groupe ad hoc matrice des
Leader : UE interventions dans le
cadre de la
coordination
Utilisation d’une
- Décentralisation BM, AFD, EU, PNUD, USAID, Groupe ad hoc matrice des
Coopération Suisse Leader : PNUD interventions dans le
cadre de la
coordination
Utilisation d’une
- Justice BM, EU, PNUD Groupe ad hoc matrice des
Leader : UE interventions dans le
[même TDR – partage cadre de la
de zones d’intervention coordination
Education
- Enseignement de base Toutes les agences UN – Ministères Il existe une plate
de l’éducation, de la population et forme « partenaires
l’Université et la Société civile de l’éducation » qui
Forum des partenaires; fonctionne de
manière informelle ;
Autres domaines
- Secteur privé
- Aide d’urgence : CNS/CRIC
- Microfinance Ministère de l’Economie, Finances et Coordonnateur National En cours :
Budget/Ministère de l’Agriculture/ de la Microfinance au Elaboration de la
Associations professionnelles des ministère des finances, Stratégie Nationale
Institutions Financières, Direction du Trésor. de la Microfinance
PNUD/BM/UE/AFD/Suisse/BIT
Des tableaux de synthèse thématique des appuis des Bailleurs de fonds sont préparés selon un canevas : - les types d’appui et
les modalités, - l’objectif recherché, - l’appui en cours ou envisagé, - les actions concrètes ou ciblées, - les liens avec le DSRP, -
les conditionnalités, - le budget. Un tableau de synthèse des appuis en matière de gestion des finances publiques a été élaboré

2. Programme d'Investissements Publics [PIP]

Au niveau des institutions nationales, le Programme d'Investissements Publics (PIP) est

l'instrument privilégié de la coordination de l'aide dans la mesure où son élaboration repose
 64

sur une démarche visant à assurer une meilleure complémentarité de l'aide apportée par les
bailleurs de fonds.

La préparation du PIP est initiée avec l'organisation de réunions par bailleur et dont l'objet
est d'analyser les projets respectifs. Des réunions sectorielles auxquelles participent les
départements techniques et les bailleurs de fonds sont par la suite réalisées afin d'assurer la
convergence des actions autour des objectifs des différents ministères sectoriels.

Outre la préparation et le suivi du PIP, dans certains secteurs, notamment le développement

rural, la santé, la population, l'éducation et l'environnement, l’ « approche programme » est
de rigueur.

Conformément à ce concept, les interventions des différents bailleurs s'inscrivent dans le

cadre des politiques nationales et des programmes sectoriels adoptés par le Gouvernement.
La mobilisation des ressources extérieures pour ces secteurs est réalisée à travers les
réunions regroupant les différents bailleurs et sur la base des politiques et programmes
présentés par les départements ministériels.

Au niveau des partenaires internationaux, des groupes thématiques multi-bailleurs ont été
constitués dans quelques secteurs et/ou thèmes. L'objectif de ces groupes est de pouvoir
harmoniser les interventions des différents bailleurs et d'échanger les points de vue pour une
meilleure efficience et la réalisation des objectifs sectoriels, selon leur politique respective.

3. Développement Rural et Sécurité Alimentaire

Présidé par la FAO, ce groupe travaille en concertation avec le Secrétariat Multi-Bailleurs de

Fonds au sein duquel siègent l'Union Européenne, la Banque Mondiale, et la Coopération
Française.

Le groupe a apporté son soutien au démarrage des activités pour doter le pays d'un outil
informatisé d'information et cartographie sur l'insécurité et la vulnérabilité alimentaire
[Système SICIAV].

4. L’Environnement

Le Groupe des Bailleurs de Fonds [GBF] a été créé en 1997 pour appuyer les actions
environnementales, plus particulièrement la réalisation du Programme Environnemental 2.
En Octobre 2000, le mandat du GBF a été élargi aux domaines du développement rural et
de la sécurité alimentaire, essentiellement pour appuyer la mise en œuvre du Plan d'Actions
pour le Développement Rural [PADR].

Cette décision a été motivée par le constat d'une insuffisance de collaboration et de

coordination des programmes en développement rural et en environnement.

Les membres du GBF initialement limités aux bailleurs de fonds de l'environnement : la

Coopération Française, l'USAID, le PNUD, le FIDA, la Banque Mondiale, la KFW et la
Coopération Suisse, a été élargi aux bailleurs de l'ensemble du développement rural (y
compris l’Union Européenne et l’Agence Française pour le Développement).

Le Secrétariat Multi-Bailleurs (SMB) est le bras opérationnel du GBF. C'est une structure
légère dont l'administration a été confiée à la Banque Mondiale.

Le GBF a comme objectifs principaux : le maintien d'une cohérence générale dans le secteur
rural et l'environnement, la recherche de synergies opérationnelles en faveur de l'orientation
des actions vers la population cible en milieu rural avec des programmes de proximité, la
 65

mise en place d'une coordination efficace avec le Gouvernement aux niveaux tant national
que régionaux.

Le SMB a comme attributions principales : la formulation et le suivi des activités du GBF,

l'organisation et la facilitation des sous groupes thématiques prioritaires inscrits dans le Plan
de travail du GBF, la promotion et la coordination des activités de suivi-évaluation des
actions des partenaires financiers, l'aide à la décision sur les questions clés et stratégiques,
la circulation des informations ainsi que la facilitation des contacts entre les bailleurs de
fonds, les représentants des projets et la société civile.

Les sous groupes thématiques prioritaires ont porté sur treize thèmes, classés selon trois
niveaux de priorité :

- Les thèmes constituant des facteurs majeurs de blocage et à approfondir de manière

urgente : Foncier ; Réforme institutionnelle / Cadre macroéconomique / Appui budgétaire
/ Fiscalité rurale ; Environnement / forêts;

- Les thèmes nécessitant une concertation approfondie entre les bailleurs et devant
déboucher sur un consensus en matière de modes opératoires : Pistes rurales ;
Désenclavement / Structuration du monde rural, Irrigation /Bassins versants ; Eau
potable;

- Les thèmes devant essentiellement faire l'objet d'échanges d'information et de suivi :

Pêche et ressources côtières ; Cultures d'exportation ; Micro finances ; Fertilité ;
Elevage.

5. Le VIH/SIDA

Le groupe thématique est un cadre de concertation, de partage et de dialogue pour la

communauté internationale et ses partenaires nationaux. Y sont représentés les agences
des Nations Unies, l'USAID, la Coopération Française, l'Union Européenne, la Direction de la
lutte contre les maladies transmissibles, le Service MST-SIDA du Ministère de la Santé. Il a
été élargi à l'Institut Pasteur, aux ONGs et aux Ministères de l'Education et de la Défense.

6. Le Genre

L'institution du groupe découle de la recherche de concertation et de coordination entre les

différents intervenants et particulièrement dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de la
plate forme d'action de Beijing.

Ce groupe comporte deux niveaux :

- Le groupe thématique, composé des représentants des agences des Nations Unies,
sous la conduite du Coordonnateur Résident. Il a pour fonction d'orienter les actions en
faveur de la promotion du genre. Il approuve les actions du Comité technique en
approuvant son plan de travail.

- Le comité technique, présidé par le FNUAP, regroupe (i) les points focaux des agences
du Système des Nations Unies, (ii) des représentants d'organismes bilatéraux tels que
l'USAID, la Coopération Française, la Coopération Suisse, ainsi que (iii) des personnes
ressources issues des ONGs œuvrant dans le domaine de l'avancement de la femme :
CAFED, DRV.
 66

- Le Ministère de la population, de la protection sociale et des loisirs fait également partie

de ce comité technique. Par ailleurs, les membres du comité technique ont été élargis à
d'autres institutions telles que la Commission Nationale des Droits de l'Homme.

7. La Microfinance
ƒ Le groupe des bailleurs

Les bailleurs de fonds opérant dans le secteur de la Micro finance à Madagascar, ou

intéressés à un titre ou à un autre par ce secteur, ont pris l’initiative de se réunir en Comité
des Bailleurs du Secteur Micro finance.
Cette structure a été mise en place au cours de l’année 2001, et les objectifs de la
coordination des bailleurs sont :

- partager les expériences sur la base de principe d’échange, de concertation, de réflexion

et de communication. nécessaire à la mise en œuvre d’une collaboration étroite,
franche et fructueuse,
- harmoniser autant que possible les actions des bailleurs,
- agir de façon commune, chaque fois qu’il sera jugé utile, et sous une forme appropriée,
auprès des autorités compétentes, y compris les pouvoirs publics malgaches.
Ces objectifs, qualifiés d’intermédiaires, ont pour but final de contribuer au développement
durable du secteur de la Micro finance à Madagascar, dans toutes ses composantes
(occupation territoriale, densification des réseaux, pénétration auprès de la population du
pays, qualité, efficacité et sécurité des prestations offertes aux membres et clients etc.- cette
liste n’est pas limitative).
Un chef de file des bailleurs est coopté pour une année, selon un principe tournant entre les
différents bailleurs. Le groupe est composé de la Banque Mondiale, de l’Union Européenne,
de l’AFD, du FENU/PNUD, de l’USAID, de la Coopération Suisse, du BIT, du FIDA.

ƒ Cellule de Coordination des activités du secteur de la microfinance

Origine.
Suite au constat d’un manque de coordination des activités de microfinance et à un
diagnostic effectué par le PNUD/FENU, le gouvernement a décidé de créer au sein du MEFB
une Cellule de Coordination des activités du secteur de la microfinance, mise en place et
opérationnelle depuis janvier 2004.
Mandat.
Conduire l’élaboration de la stratégie nationale de la microfinance et sa mise en œuvre,
Orienter et coordonner les interventions des différents bailleurs de fonds et investisseurs,
Assurer le suivi des activités et des opérations de tous les intervenants,
Evaluer les performances des programmes et projets de microfinance
Gérer une base de données relative à l’ensemble du secteur.
Groupe de travail.
Pour appuyer la Cellule de coordination il est composé de représentants du MEFB, du
Ministère de l’Agriculture, des Associations professionnelles, des bailleurs de fonds [UE, BM,
AFD, USAID, PNUD/FENU, BIT, Coopération suisse] et d’ONG nationales, de programmes
ou projets œuvrant dans le secteur

8. Les Catastrophes Naturelles

 67

Présidé par le PAM, le groupe est composé par les agences onusiennes dont l'UNICEF, le
PNUD, la FAO, le FNUAP et l'OMS. Il est élargi aux partenaires bilatéraux et multilatéraux
intervenant dans le domaine tels que l'USAID, la Coopération Française, l’Union Européenne
ainsi qu'aux ONG nationales et internationales : CARE, ADRA, CARITAS, MSF, MDM, GTZ
et le CNS.

En 2000, le groupe thématique à

ƒ constituer un groupe de travail technique chargé de l'appui à la mise en place d'une
cellule technique au niveau du CNS pour l'analyse des risques et de la vulnérabilité, et
ƒ participer aux missions d'évaluation de la campagne agricole et de la situation
alimentaire à Madagascar (impact des cyclones, inondations et sécheresse).

III. EXEMPLE DU GROUPE THEMATIQUE SUR LA DECENTRALISATION

ƒ Historique

A l’issue de la crise de 2002, il s’était avéré que certains secteurs nécessitaient une
coordination plus accrue et intensive que d’autres devant le constat de stagnation ou de non
action.

Un domaine qui avait été fortement utilisé et exploité à fond par le régime précédent était la
décentralisation. Plusieurs bailleurs de fond s’en étaient rendu compte et voulaient aider le
pays à avancer dans son processus de décentralisation pour éviter de revenir en arrière. ou
d’exploiter le processus pour bloquer le développement du pays.

Quelques techniciens représentants des principaux bailleurs se retrouvèrent de manière très

informelle en Janvier 2003 et décidèrent de former un groupe informel de discussions et
d’échanges sur la décentralisation.

Y figuraient le PNUD, la Banque Mondiale, l’Union Européenne et la Coopération Française.

Une première réunion officielle du groupe fut organisée en fin Janvier 2003 et le groupe fut
déjà élargi à la Coopération Allemande, à la Coopération Suisse et à l’USAID.

ƒ Objectifs

Les objectifs étaient les suivants :

- échanger les informations et discuter pour arriver à la même compréhension de la

situation
- se coordonner entre bailleurs de fonds pour éviter des actions dispersées qui risquaient
soit de se contrecarrer soit de conduire à des divergences par rapport aux priorités du
gouvernement
- constituer un groupe de proposition objectif en appui au gouvernement.
- arriver à mettre les ressources financières de tous les partenaires dans un même panier
et définir avec le gouvernement les modalités d’utilisation de ce fonds commun.

ƒ Fonctionnement

Le Groupe est surtout constitué de techniciens de chaque organisme mais il invite de temps
à autres les chefs de mission pour partager des points de vue sur des problématiques
stratégiques. C’est ainsi que le groupe a pu bénéficier pour certaines réunions de la
présence du Directeur des opérations de la Banque mondiale, de l’Ambassadeur de l’UE, de
l’Economiste principal du PNUD, du Chargé d’Affaires Suisse.
 68

Le Groupe a aussi commencé à inviter à participer aux réunions de hauts responsables

ministériels comme le Secrétaire Général de la décentralisation et le Secrétaire Général du
ministère de l’intérieur. Cette pratique a été adoptée quand le besoin d’entendre de manière
un peu officielle les positions du gouvernement sur certaines questions précises se fait
sentir.

Le Groupe ne se fixe pas des réunions périodiques d’avance mais se convoque rapidement
quand le besoin se fait sentir. Certaines rencontres se décident cependant bien à l’avance
quand des produits ou des objectifs précis ont été identifiés.

Toutes les parties prenantes se relaient pour accueillir les réunions dont les ordres du jours
sont définis à l’avance sur proposition d’un membre ou d’un organisme selon les priorités. Un
membre ou un organisme peut par exemple soulever une question sur un sujet précis et
lancer la question par E-mail à tout le monde. Selon les réactions de chacun, le groupe
décide de se rencontrer ou non.

ƒ Les avantages

Le plus gros avantage est d’abord la disponibilité de tout le monde à échanger des
informations et les facilités de communication et de partage que ce contact avait créées.

Ensuite, il y a la souplesse de l’informalité qui est toutefois « très formelle » car chaque
membre apporte bien la position officielle de son organisme. Ceci permet de faire baisser
toutes les barrières de procédure des relations plus « diplomatiques » et les échanges sont
plus fluides en raison de la primauté donnée aux aspects techniques.

Il y a aussi le fait de pouvoir parler le même langage et adresser le même message au

gouvernement d’une seule voix. Ceci est important car dans certaines questions stratégiques
sensibles, cette voix commune a beaucoup plus de poids que celle de chaque organisme
pris séparément.

IV. CONSTATS ET ANALYSE

1. Une plus grande présence du Gouvernement

Dans les mécanismes de coordination des aides extérieures, il est fait note de l’absence ou
de la faiblesse du gouvernement ; ce qui est fortement ressenti par les partenaires dans les
groupes thématiques. Le gouvernement devra s’attacher à jouer un « lead role » dans les
mécanismes de coordination de l’aide

2. Intersections entre groupes

Présentement, il y a trois sphères où s’opèrent des coordinations de l’aide publique à
Madagascar :

- La sphère des bailleurs de fonds : les coordinations thématiques ou de programmes y

revêtent, souvent, un caractère informel sans perdre de son efficacité ;

- La sphère du gouvernement : il s’agit d’une initiative récente, sous l’impulsion du Vice

Premier Ministre ; c’est ainsi que sont à l’œuvre des groupes internes de coordination des
plans de travail de l’administration publique ;

- La sphère des groupes thématiques mixtes : de tels restent à promouvoir et à renforcer ;

par ces mécanismes, des représentants des bailleurs et du gouvernement travaillent
 69

conjointement à coordonner les interventions de l’aide. Les deux premières sphères

s’avisent ainsi d’organiser des rencontres d’intersection pour des coordinations thématiques
ou portant sur des programmes voire des projets multi-bailleurs.

Les deux premières sphères s’avisent d’organiser des rencontres d’intersection pour des
coordinations thématiques ou portant sur des programmes voire des projets multi-bailleurs.

3. Des plates-formes de concertation

Les groupes de coordination mixte forment des plates-formes de concertation et de

mobilisation de tous les partenaires y compris le gouvernement pour assurer le suivi de la
mise en œuvre du DSRP par stratégie, ses programmes, sous programmes et projets, en
mettant en évidence les avancées et les retards ainsi que les besoins d’ajustement
programmatique.

De ces concertations résulteront des consensus pour améliorer des performances

spécifiques, des réorientations géographiques et de financement.

La composition de ces plates-formes sera à « géométrie variable » et réunira de préférence

les représentants des services gouvernementaux et des partenaires directement concernés.

En effet, le réalisme impose de tenir compte aussi de la capacité [disponibilité] des agents en
nombre limité chez les Partenaires basés à Madagascar afin de ne pas multiplier inutilement
les convocations pour des coordinations qui s’avèreront être purement formelles.

4. Des canevas de coordination

Les coordinations sont rendues plus opérationnelles et utiles pour l’action quand elles ont
des supports simples et des canevas établis sur une base consensuelle par les membres
des groupes pour récapituler les apports des différents acteurs et pour permettre une lecture
des cohérences dans le temps et par rapport aux programmes. Les canevas suivants sont
donnés à titre d’exemples :

Canevas – Synthèse des appuis des bailleurs de fonds en matière de gestion des finances publiques
Partenaire Type d’appui et Objectifs Lien avec le Appui en cours / Cible : actions Budget- Condi
modalité DSRP envisagé concrètes tionnalités
FMI
BMondiale..e
tc.
Canevas – Synthèse des appuis des bailleurs de fonds en matière de gouvernance
Partenaire Type d’appui et Objectifs Lien avec le Appui en cours / Cible : actions Budget- Condi
modalité DSRP envisagé concrètes tionnalités
PNUD
Allemagne,
etc.
Canevas – Coordination entre services du gouvernement - Synthèse des discussions
Thème Programme de Avancement Objet de la Chef Participant Observatio
travail discussion de file n

L’utilisation des cadres logiques des projets ou des programmes offre une structure de
référence qui permet à chaque partenaire de décliner ses domaines spécifiques
d’intervention et ses parts contributives et d’en suivre l’avancement.

L’USAID a opéré de la sorte dans le cadre du programme portant sur « environnement et

développement rural ». La méthodologie utilisée peut être exploitée pour servir de modèle
pour des coordinations dans d’autres domaines.
 70

Schéma de renforcement des synergies entre les sphères de coordination thématiques

intra gouvernementales et intra partenaires
______________________________

DSRP

Groupe de Groupe de
coordination coordination
thématique intra- thématique intra-
Bailleurs de fonds Gouvernement
Groupe de coordination
thématique mixte :
Gouvernement et Partenaires

5. Flexibilité, décentralisation, « task force »

L’organisation et le fonctionnement internes des groupes thématiques de coordination

doivent être laissés à la discrétion des membres. Il importe cependant que les méthodes et
les supports de travail soient agréés et la fréquence des réunions régulières. Les résultats
des réunions s’imposent au gouvernement et aux partenaires concernés.

La décentralisation de la coordination des programmes sera assurée par le biais :

- des Comités de Développement Régional »
- des Structures d’Intercommunalité » et
- d’organismes non gouvernementaux opérant sur le terrain

Ces structures serviront d’antennes régionales et de relais géographiques aux différents

mécanismes de coordination et de cadres de coordination locale.

Il pourra être créé, en tant que de besoin, des « Task Force » pour relancer des
coordinations dans des secteurs où l’on perçoit des besoins urgents, tel le secteur privé

6. Réunions mixtes de revue/ évaluation des groupes thématiques

En prenant les trois axes stratégiques du DSRP comme cadre de référence, et pour assurer
un nouveau départ avec l’implication du gouvernement dans les groupes de coordination
thématique et sectorielle, sur initiative du Vice Premier Ministre, le gouvernement serait avisé
d’organiser une réunion avec les bailleurs pour une revue/ évaluation du fonctionnement des
groupes thématiques et sectoriels existant pour consolidation, relance et création, en tant
que de besoin, de nouveaux groupes.

Il en sortirait un consensus sur les modes opératoires et les résultats escomptés.

Principaux Groupes thématiques / sectoriels en rapport avec stratégiques du DSRP

Principaux Groupes thématiques / sectoriels Axes stratégiques du DSRP

Agriculture et ressources naturelles
- Développement rural Axe stratégique 2 – Développement rural
- Environnement Axe stratégique 2 – Développement rural
 71

Santé et Protection sociale

- SIDA Axe stratégique 3 – Objectif global 5
- WASH [Water, Sanitation, Hygiene] Axe stratégique 3 – Objectif global 4
Gouvernance
- Finances publiques Axe stratégique 2 – Objectif global 1
- Décentralisation Axe stratégique 1 – Objectif global 4
- Justice Axe stratégique 1 – Objectif global 3
Education
- Enseignement de base Axe stratégique 3 – Objectif global 2
Autres domaines
- Secteur privé Axe stratégique 2 – Objectif global 3
- Microfinance Axe stratégique 2 – Financement du monde rural
- Aide d’urgence -

Groupe Thématique Mixte

Ex. : Développement rural

Composition : Missions :
Gouvernement : - Planification : objectifs, actions
MAEP [leader], VPM, MEM, prioritaires, chronogramme
MEEF, MEFB, MINSAN, - Indicateurs de performance
- Coordination et suivi :
MINSEB ;
réalisation, problèmes,
Donateurs : solutions, financement
BM, UE, AFD, USAID, KFW, Outils : cadres logiques et canevas
Projets en exécution et
moyens de financement :
FID, CRESED, PSDR, etc.

Région 1 Région 2 Région 3

Comité Régional de
Développement
Définition et suivi du
programme régional
et communal
Comité Régional de Comité Régional de
Développement Développement
Définition et suivi du Définition et suivi du
programme régional et programme régional
communal et communal
 1

COORDINATION DE L’AIDE EXTERIEURE A MADAGASCAR

ANNEXE 1
Règles et bonnes pratiques proposées ou utilisées
pour la coordination de l’aide publique au développement
 2

REGLES ET BONNES PRATIQUES RECOMMANDEES POUR LA

COORDINATION DE L’AIDE PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT

ƒ LES PRINCIPES DIRECTEURS DE L’OCDE

ƒ DES LECONS DE LA COORDINATION INTER AGENCES
ƒ DES LECONS DE LA COORDINATION DES AIDES AU MALI

I. LES PRINCIPES DIRECTEURS DE L’OCDE

[Résumé de la Déclaration de Rome 25-02-03]

1. Constats

- L’évidence croissante que les exigences et les procédures des donateurs dans la
préparation, la mise en œuvre et le suivi de l’aide généraient des coûts de transaction
improductifs pour les pays bénéficiaires et réduisaient leurs capacités limitées ;

- Les pays bénéficiaires sont préoccupés par le fait que les pratiques des donateurs ne
s’accommodent pas toujours bien avec leurs priorités de développement et leurs systèmes tels
que le budget, les cycles de planification et de dépenses publiques, les systèmes de gestion
financière.

2. Principes directeurs

- L’aide devra être spécifique et adaptée aux singularités de chaque pays bénéficiaire qui
devra assumer des responsabilités de premier plan dans la coordination de cette aide,

- Le respect des priorités des pays bénéficiaires de l’aide, en particulier, en référence aux
stratégies de lutte contre la pauvreté,

- Revue et identification des voies et moyens pour amender les politiques, les procédures et
les pratiques des institutions des donateurs afin de faciliter l’harmonisation,

- Répertorier les bonnes pratiques et les mettre en œuvre progressivement : simplification

des rapports financiers et d’audit, standardisation des documents d’appel d’offre etc. pour ne
pas surcharger à l’excès les services des pays bénéficiaires,

- Initier localement des formes de délégation de coopération au niveau local pour accroître la
flexibilité des équipes de représentants des donateurs dans les pays,

- Appuyer et renforcer les capacités des pays bénéficiaires par rapport aux diagnostics -pays
et fournir sur la base de leurs demandes l’assistance technique requise,

- Apporter l’aide budgétaire en fonction des mandats et s’ajuster aux cycles budgétaires des
pays et aux priorités des programmes de réduction de la pauvreté,

- Promouvoir des approches harmonisées dans les programmes régionaux et globaux.

 3
Diagramme conceptuel

DIALOGUE DE
HAUT NIVEAU

COORDINATION
CENTRALE

REFORME ET
GOUVERNANCE

COORDINATION SECTORIELLE ET
THEMATIQUE

3. L’esprit de la déclaration de Rome

L’esprit de la déclaration de Rome peut se résumer dans les cinq points suivants :
- Promouvoir l’appropriation, la pérennité des capacités locales et l’impact de l’aide en
renforçant les systèmes nationaux,
- Reconnaître le leadership du pays bénéficiaire et la priorité de renforcer les capacités
nationales pour gérer et coordonner l’aide au développement,
- Réduire les coûts de transaction en harmonisant, en simplifiant et en adaptant les modalités
de gestion et de coordination internes,
- Promouvoir des systèmes de programmation et de compte rendus conjoints avec les
donateurs,
- Tenir compte des dispositions prévues dans les Objectifs de Développement du Millénaire
pour évaluer les performances des donateurs et du partenariat,

Déclaration de Rome et coordination de l’aide à Madagascar

Rôle possible du PNUD
1. Le PNUD, par principe et par vocation, demeure un honnête broker dans le partenariat
des pays bénéficiaires et des donateurs, et joue un rôle d’interface entre le gouvernement
malgache, l’OCDE et les bailleurs de fonds du pays.
2. Le PNUD, en accord avec le gouvernement malgache et ses partenaires, organise une
session de briefing et d’échanges sur la Déclaration de Rome du Groupe des Partenaires
au Développement de l’OCDE [résumée ci-dessus]. Participeraient à l’atelier des
représentants de l’administration publique et des donateurs. L’OCDE pourrait être invitée à
envoyer un délégué pour participer à l’animation du séminaire.
3. Le PNUD, prenant en compte les réalités de Madagascar, le diagnostic des systèmes
et mécanismes de gestion et de coordination des aides et les besoins manifestés ainsi que
les principes dégagés à Rome par l’OCDE, renforce ses interventions en matière de
renforcement des capacités locales, de manière plus spécifique :
- pour contribuer à donner au gouvernement le leadership dans la gestion et les
processus de coordination de l’aide publique [groupes thématiques et sectoriels] et assurer
les performances des services de gestion et de coordination de l’aide et d’appui au dialogue
stratégique,
- pour traduire les Objectifs de Développement du Millénaire dans les stratégies et
les programmes prioritaires du pays à travers le DSRP.
- pour que soient assurés avec régularité et performance, le suivi et l’évaluation du
DSRP.
 4

II. LECONS DE LA COORDINATION INTER- AGENCES ONU

Madagascar a été choisi comme pays pilote pour la formulation des Bilan Commun de Pays
[CCA] et Plan Cadre des Nations Unies pour l’Assistance au Développement [UNDAF] de
deuxième génération.

L’excellence, les performances et les résultats atteints par la coordination inter agences à
Madagascar autorisent de tirer des leçons et des principes d’actions susceptibles d’inspirer les
mécanismes de coordination de l’aide publique au développement à Madagascar.

La base opérationnelle de référence est formée :

- Le Bilan Commun de Pays finalisé et adopté en 2003, et

- Le Plan cadre des Nations Unies pour l’Assistance au Développement, finalisé et adopté
aussi en 2003,en appui au DSRP

1. Le DSRP de Madagascar et l’OMDs, forment les cadres de référence pour assurer

harmonie et complémentarité des activités de UNDAF.

2. Participation et engagement effectifs.

- Le processus de planification a été caractérisé par la concertation permanente et un

engagement fort et une participation active de toutes les agences vis-à-vis de l’exercice

3. Structures claires et démarche participative

- Comite de pilotage : il est coprésidé par le gouvernement et le Système des Nations Unies
[inclut société civile et secteur privé],

- Groupes thématiques techniques : fonction de collecte et d’analyse des données, de

préparation des rapports thématiques et définition des matrices de résultats [membres : secteur
public et privé, société civile et ONG, UN et bailleurs de fonds]. Ces groupes toujours mixtes
comprenaient : - Gouvernance y compris Secteur privé et Infrastructures, - Education, - Santé y
compris Eau et assainissement, - Sécurité alimentaire, nutrition, - Sida, - Secteur privé.
- Les droits de l’homme, l’environnement et le genre constituent des thèmes transversaux

- Comité de rédaction inter-agence

- Groupe de lecteurs

4. Méthodes et outils de coordination :

- Processus de planification stratégique quinquennale [2005 – 2009]

- Un calendrier détaillé des activités assorti d’un budget
- Gestion des programmes orientés sur des résultats

Modèle de canevas : Tableau des résultats concernant le Système des nations unies
Objectifs de Résultats Résultats Mécanismes Etat des dépenses en US Dollars
coordination attendus effectifs de Appui au Coordonnateur résident et Autres
coordination fonds pour la coordination des activités
et modalités des NU, niveau national
du Allocation Dépenses Engagements Institutions GVT Donateurs
programme de fonds non décaissés UN
Objectif de coordination 1 : ……

Objectif de coordination 2 : ……
 5

III. DES LECONS APPRISES AU MALI

A. Recommandations issues de la revue de l’aide

Recommandations Résultats à atteindre

1. Définir un cadre stratégique global dans Document de stratégie de réduction de la
lequel s’inscrira l’ensemble des actions de pauvreté
développement soutenues par l’aide
2. Dynamiser le système institutionnel de Clarification et simplification des mandats
pilotage de l’aide institutionnels des structures chargées du
pilotage et de la coordination de l’aide –
Mise en place de mécanismes de coordination et
d’arbitrage intra, intersectoriels, temporels et
spatiaux de l’aide -
Intégration du système de coopération dans les
circuits économiques et financiers nationaux -
Renforcement des capacités nationales et
locales.
3. Mettre en place un système d’information, Mise en place d’un système d’information
d’analyse et d’évaluation permettant le pilotage permanent sur les activités de coopération
de la coopération
4. Assurer la maîtrise de la gestion de l’aide Harmonisation des procédures et conditions de
par les institutions nationales grâce à mise en œuvre des actions de coopération
l’harmonisation des procédures de gestion des
partenaires
5. Améliorer la transparence dans la gestion Implication de la société civile à tous les niveaux
de l’aide par une plus grande implication de de conception et de gestion de l’aide
tous les acteurs [Etat, Société civile, Secteur
privé]

B. Dispositif Institutionnel
Les autorités maliennes et leurs partenaires se sont accordés sur la mise sur pied d’un dispositif
global qui prévoit de travailler à trois niveaux :
1. La Commission Mixte Mali - Partenaires : une instance de décision
2. Comité Technique Mali – Partenaires : chargé de préparer et d’exécuter les décisions de la
Commission mixte, présidé par le représentant du Ministre des finances,
3. un Secrétariat conjoint qui assure la facilitation permanente du processus
En outre sont établis deux groupes de travail consultatifs :
- Le groupe des Ministres maliens, membres de la Commission mixte
- Le groupe des partenaires
Le dispositif institutionnel n’a pas marché en raison de son caractère trop bureaucratique et
finalement trop lourd ; son manque de flexibilité et sa hiérarchisation en ont limité la
fonctionnalité.
C. Etudes d’approfondissement
Des études d’approfondissement furent commissionnées pour accompagner la réforme de la
gestion et de la coordination de l’aide et qui furent les suivantes :
- Propositions d’un système opérationnel de coopération entre les collectivités territoriales et
les partenaires,
- Rôle des ONG et des Communes dans les processus de l’aide.
 6

COORDINATION DE L’AIDE EXTERIEURE A MADAGASCAR

ANNEXE 2
TERMES DE REFERENCE
 7

TERMES DE REFERENCE POUR LE RECRUTEMENT D'UN EXPERT CHARGE DE

REALISER L’ETUDE SUR LA COORDINATION DE L’AIDE EXTERIEURE

Mission : Définition d'un mécanisme de coordination de l’aide extérieure

Durée : 4 semaines

Contexte et justification

Madagascar, pays où 2/3 de la population vit en dessous de seuil de la pauvreté, met en œuvre
depuis une année un vaste programme de développement centré sur la réduction de la
pauvreté. Un document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) a été formulé et sert de
cadre de référence aux actions de développement.

La version complète de ce DSRP a été finalisée en juillet 2003 et approuvée par les conseils
d'administration de la Banque Mondiale et du FMI en décembre 2003. Lors des réunions des
amis de Madagascar tenues à Paris en 2002 et 2003, les partenaires au développement se sont
engagés à appuyer les efforts du gouvernement en apportant une assistance financière
substantielle. Les mêmes partenaires ont insisté sur une meilleure coordination de l’aide
extérieure et la mise en place d’un mécanisme efficace en la matière afin d’assurer un meilleur
impact des interventions.

Madagascar entre actuellement dans la phase de mise en œuvre de sa stratégie de réduction

de la pauvreté (SRP) et, à cet effet, le besoin de raffermir le cadre institutionnel prévu pour cela
et de mieux coordonner l’assistance se fait de plus en plus sentir.

Le cadre institutionnel de mise en œuvre de la SRP est esquissé dans le document stratégique
lui-même. La coordination des actions de réduction de la pauvreté est la responsabilité du
gouvernement. La charge de la coordination technique des programmes de réduction de la
pauvreté est en principe confiée au Secrétariat National d'Autopromotion et de Développement
(SNAD) qui est sous la tutelle de la Primature. La Vice-primature, qui est entre autres en
charge des programmes économiques a supervisée l'élaboration du DSRP.

Par ailleurs, le Ministère de l'Economie, des Finances et du Budget (MEFB), assure à travers la
DGP, la planification et la gestion des dossiers de coopération extérieure. Le Secrétariat
Technique de l'Ajustement (STA) qui est officiellement l'organe chargé de la coordination du
suivi et évaluation de la mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté, est rattaché
au MEFB. En outre, la responsabilité technique du suivi-évaluation de la mise en œuvre de la
SRP a été confiée à l'INSTAT, lequel est également rattaché au MEFB.

A l'heure actuelle, le DSRP reste le cadre de référence de toutes les interventions de

développement dans le pays. Ces interventions émanent de plusieurs partenaires multilatéraux
et bilatéraux dont chacun à sa propre procédure de décaissement, ses conditionnalités
particulières, ses exigences sur la manière dont le gouvernement doit lui rendre compte. De
plus, les interlocuteurs des différents bailleurs ne sont pas toujours les mêmes du côté des
autorités.

Dans le contexte de relance durable de l’économie que le gouvernement s’est fixé, et compte
tenu des engagements maintes fois réaffirmés par les bailleurs de fonds d’appuyer les efforts du
gouvernement, l’aide extérieures prendrait plus d’importance. Cela amplifierait les contraintes
décrites plus haut et les capacités du pays déjà insuffisantes risqueraient d’être submergées.

Les progrès obtenus sur le terrain à travers l’exécution des programmes et projets constitueront
une mesure concrète et non négligeable du succès des efforts du gouvernement dans la mise
 8

en œuvre du DSRP. De tels progrès peuvent être facilités d’une part, par des efforts
d’harmonisation des politiques, procédures et pratiques opérationnelles de ses partenaires de
développement de manière à permettre à l’Etat d’utiliser avec plus d’efficacité ses faibles
capacités, et d’autre part, par une meilleure coordination des assistances extérieures et des
programmes y relatifs. Au niveau des partenaires il existe de mécanismes informels d’échanges
d’informations et des interactions avec le gouvernement. Il s’agira pour ce dernier de définir son
mécanisme de coordination.

Eu égard à ce qui précède et pour concrétiser la volonté exprimée par les plus hautes autorités
du pays d’assurer une meilleure coordination des interventions des partenaires au
développement du pays, le gouvernement de Madagascar requiert l’appui du PNUD pour la
réalisation d’une étude sur la définition d’un mécanisme de coordination l’aide extérieure.

Objectif

L'objectif général de la mission est d'aider le Gouvernement à mettre à définir un mécanisme de

coordination de l’aide extérieure de manière à rechercher le maximum de cohérence et
d’efficience des actions menées par les bailleurs de fonds intervenants à Madagascar. La
mission aidera également le gouvernement à mettre en place un cadre plus efficient et plus
opérationnel de mise en œuvre et de suivi/évaluation de la stratégie de réduction de la
pauvreté.

Résultats attendus

Ce qui est attendu de la part de l'Expert est qu'il fournisse des conseils et supports susceptibles
d'aider le gouvernement à :

- Définir un cadre institutionnel de coordination de l’aide où les responsabilités des

différents départements ministériels seront clairement définies ;
- Proposer une structure opérationnelle de coordination de l’aide extérieure, en définissant
ses attributions et son encrage institutionnelle.

Tâches et attributions

L'expert devra :

ƒ Etablir un diagnostic de la situation actuelle en étudiant les activités de différentes structures

ministérielles impliquées dans des activités de coopération avec les partenaires extérieurs ;
inventaire des institutions ou départements concernés, les inter-actions entre eux, leurs rôles,
missions ou attributions respectifs, leurs organigrammes et structures internes, leurs modes de
fonctionnement, leurs ressources humaines, matériels et financières, …

ƒ Analyser les performances – efficacité, efficience, …– du cadre institutionnel de coopération

existant en mettant en évidence les points forts et les points faibles ;

ƒ Examiner la cohérence et la pertinence du circuit de décision dans le cadre général et au

sein de chaque institution : hiérarchie des décisions, nature des décisions par rapport aux
champs de compétence ou aux missions des institutions et/ou responsables ;

ƒ Formuler des recommandations concrètes et réalistes concernant la mise en place d'un

cadre cohérent et efficace de coordination de l’aide extérieure ainsi que sa structure
opérationnelle.
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Démarche

L 'expert procédera à la collecte des informations nécessaires à son analyse à travers des
entretiens avec les hauts responsables de l'administration, des organismes internationaux et
autres partenaires au développement, appuyés par une revue documentaire. Il se basera aussi
sur des expériences réussies ailleurs. Il pourrait être amené à organiser des ateliers et
séminaires en vue d’une meilleure appropriation du mécanisme.

Qualifications

ƒ titulaire d'un diplôme de 3ème cycle universitaire (doctorat, PHD, …) en macro-économie ou

administration publique ou gouvernance
ƒ expérience confirmée dans l'analyse institutionnelle et bonne connaissance des
programmes de développement, des stratégies de réduction de la pauvreté et des stratégies
d'interventions des bailleurs de fonds
ƒ maîtrise parfaite du français et de l'anglais
ƒ grande capacité de communication, d'analyse, de synthèse et de rédaction
ƒ connaissance en informatique.
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COORDINATION DE L’AIDE EXTERIEURE A MADAGASCAR

ANNEXE 3

Programme de séjour et personnes rencontrées