1

2

INICIJATIVA ZA FISKALNU DECENTRALIZACIJU Prilozi za konferenciju
Direktor projekta: Prof. dr Mijat Damjanovi}, PALGO centar, Beograd Priredili: Prof. dr Bo`idar Rai~evi} Prof. dr Gordana Ili}-Popov Prevodioci: Branka i ^arls Robertson Jasna Mati} Lektor i korektor: Irena Popovi} Dizajn korica: Du{an Damjanovi} Tehni~ki sekretar projekta: Jasna Mati}

Priprema i {tampa:

Tira`: 500 ISBN 86-83775-01-1

Copyright, 2002 MAGNA AGENDA, Beograd Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne mo`e biti kori{}en bez dozvole autora, u pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze 1000 re~i) za potrebe prikazivanja i profesionalnog rada.

3

THE FISCAL DECENTRALIZATION INITIATIVE Conference Proceedings INICIJATIVA ZA FISKALNU DECENTRALIZACIJU Prilozi za konferenciju
Beograd 9 – 10. novembar 2001. godine The Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe and PALGO centar

Beograd, 2002

kao ni PALGO centra. eds. Forum for Fiscal Decentralization in FR of Yugoslavia: Conference Proceedings (Washington. Preporu~eno citiranje: B. Rai~evi} i G.: The Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe. Ili}-Popov.C. 2001).4 Pogledi izneti u ovom dokumentu predstavljaju individualne poglede autora a ne mi{ljenja i stanovi{ta The Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe. .. D.

45 Bo`idar Rai~evi} Ekonomski institut i Pravni fakultet................ KfW banka.......................... 97 .................................................. Institut za otvoreno dru{tvo..... UNDP. 81 Milenka Jezdimirovi} Pomo}nik ministra finansija i ekonomije u Vladi Republike Srbije Izrada i dono{enje bud`eta Republike Srbije ................................... 17 Gabor Peteri. 18 Juta Rothacker............................................. Beograd Fiskalni odnosi u federativnoj dr`avi – sa stanovi{ta javnih prihoda ............ menad`er projekta Ciljevi Konferencije ... Beograd Pravno-politi~ki okvir decentralizacije ...................................... 59 Gordana Ili}-Popov Pravni fakultet............................................................................................................................................................... 21 Mijat Damjanovi} PALGO centar................................... Frankfurt ... 20 Prilozi: Rory O' Sullivan Specijalni predstavnik Svetske banke za jugoisto~nu Evropu Fiskalna decentralizacija u centralnoj i isto~noj Evropi: pregled pitanja ............................ 13 Pristupna re~: Francis O'Donell....... 39 Miroslav Prokopijevi} Centar za slobodno tr`i{te i Institut za evropske studije....... Budimpe{ta ................ 9 Pozdravna re~: Ondrej Simek.......................................................................................... predstavnik UNDP-a u Beogradu .. Beograd .................................................................5 SADR@AJ Predgovor .............. 15 Thomas Kerscher............ Beograd Fiskalna struktura Republike Srbije .... Beograd Fiskalna nezavisnost lokalnih zajednica .

.......................................................................... 161 Summary ......................... Beograd Decentralizacija upravljanja javnim uslugama....................................................................................................................................................................................................................................................................... 169 ............... 137 Mirosinka Dinki} Institut G17...................................................................... 119 Dejan Mali Potpredsednik Izvr{nog odbora SO ^ukarica Mogu}i pravci fiskalne decentralizacije u Srbiji ...................................................................................... 163 Prilozi: Prilog 1: Program rada ....................... 165 Prilog 2: Lista u~esnika .....6 Vera Leko Ekonomski institut. Beograd Lokalni nefiskalni javni prihodi ...................................... Beograd Bud`etska kontrola i revizija ........... 111 Imre Kern Predsednik Izvr{nog odbora SO Subotica Izrada i usvajanje bud`eta op{tine Subotica .... 143 Rezime ...................... 103 Bo`idar Rai~evi} Ekonomski institut i Pravni fakultet.......................................

.................................................................................................. Belgrade Fiscal Independence of Local Communities ...... 97 ............ 59 Gordana Ilic-Popov The Faculty of Law.........7 CONTENTS Preface ......... Budapest ............................... 17 Gabor Peter................................................................... 39 Miroslav Prokopijevic The Center for Free Market and the Institute of European Studies............................ OSI. 15 Thomas Kerscher... FDI Project Manager Conference Goals .................................................................... 11 Opening speeches: Ondrej Simek............................ 21 Mijat Damjanovic PALGO center Legal and Political Framework of Decentralization .......................... UNDP representative in Belgrade .............................. 45 Bozidar Raicevic Economic Institute and the Faculty of Law........... 13 Francis O’Donell.................. KfW bank ............................................................. 18 Juta Rothacker............................ 20 Conference Procedings: Rory O’Sullivan............... World Bank Fiscal Decentralization in Central and Eastern Europe: A Review Issues.... Belgrade Fiscal Relations in the Federal State – public revennes aspect ...... 81 Milenka Jezdimirovic The Assistant to the Minister of Finances and Economy in the Government of the Republic of Serbia Making and Adoption of the Budget of the Republic of Serbia ......... Belgrade Fiscal Structure of the Republic of Serbia ....................................................................................... UNDP Belgrade...............................

................................... 137 Mirosinka Dinkic G17 Institute...................... Belgrade Budgetary Control and Revision .......................................................... Belgrade Local Non-fiscal Public Revenues .......... 165 Appendix 2: List of Participants .......................... 119 Dejan Mali Vice-president of the Executive Board of the Municipal Assembly of Cukarica Possible Directions of Fiscal Decentralization in Serbia ....................................... 169 .............................................. 111 Imre Kern The President of the Executive Board of the Municipal Assembly of Subotica Making and Adoption of Municipal Budget of Subotica ..................................................................................................... 103 Bozidar Raicevic The Economic Institute and the Faculty of Law............................. 143 Summary ................................ Belgrade Decentralization in the Management of Public Services ..........8 Vera Leko The Economic Institute... 163 Appendices: Appendix 1: Meeting Agenda .........................................................................

godine. G17 plus i Instituta G17. Ministarstva inostranih poslova Republike ^e{ke. Instituta Svetske banke. Osnovni ciljevi ovog skupa bili su usredsre|eni na identifikaciju stanja fiskalne politike. Fonda za otvoreno dru{tvo (FOS).9 Predgovor U Beogradu je 9-10. U~esnici Konferencije. administrativnih. na zajedni~ku inicijativu Saveta Evrope. Pokrovitelj Konferencije je bio the Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe (FDI). . Evropske unije i SAD). OECD. odr`ana Konferencija o fiskalnoj decentralizaciji u SR Jugoslaviji. Ministarstva inostranih poslova Italije. otvorili su brojna pitanja i ponudili odgovore na neke od klju~nih dilema sa kojima }e se suo~iti protagonisti reformske struje u Srbiji i Crnoj Gori. Kanadske agencije za me|unarodni razvoj (CIDA) i Inicijative za reformu lokalne uprave i javnih slu`bi (LGI). Instituta za otvoreno dru{tvo (OSI). u organizaciji PALGO centra. USAID. novembra 2001. centralnu poziciju je. normativnih i empirijskih dometa u razli~itim domenima decentralizacije. Osim politi~ke. administrativne i tr`i{ne. UNDP. ipak. promene u strukturi prihoda i rashoda na svim nivoima administrativne piramide. sa svojim razli~itim profesionalnim iskustvom. sa posebnim osvrtom na utvr|ivanje trenutnog stanja fiskalnih odnosa izme|u organa uprave u SRJ. iz razli~itih politi~kih. Ovim pristupom bi se omogu}ilo formiranje strategije razvoja fiskalne decentralizacije u SRJ i njeno upore|ivanje sa drugim dr`avama (centralne i jugoisto~ne Evrope. imala problematika fiskalne decentralizacije: prikaz odnosa javnih finansija izme|u svih nivoa vlasti u SR Jugoslaviji (Federacija – republike – Pokrajina – gradovi – op{tine). Program Konferencije je bio tako koncipiran da omogu}i pragmati~nu elaboraciju spomenutih op{tih ciljeva. fiskalnih odnosa i fiskalnih procesa u SR Jugoslaviji. analiza sadr`aja i smerova poreskih distribucija i redistribucija. Ministarstva unutra{njih poslova Danske. akademskih i nevladinih organizacija. kao i iz me|unarodnih institucija. Svetske banke. To je pretpostavilo ukr{tanje teorijskih. ~ija su iskustva relevantna za normativnu i empirijsku konsolidaciju i reformu ove va`ne oblasti.

ekonomskog i dru{tvenog sistema. inicijatora odr`avanja Konferencije. O~ekujemo da }e posebno biti stimulativna za mla|e stru~njake koji imaju interesa da se obaveste o va`nim pitanjima tehnologije javnog upravljanja. U Beogradu. 10. kao i jedan broj diskusija.10 Publikacija koja je pred ~itaocima sadr`i priloge koje su unapred pripremili pojedini u~esnici Konferencije. godine Prof. Iskreno se nadamo da }e ova knjiga dati skroman podsticaj otvaranju kapitalnih i `ivotnih pitanja za kvalitetnije i pravi~nije funkcionisanje politi~kog. dr Mijat Damjanovi} . zatim pristupne govore predstavnika me|unarodnih institucija. januara 2002. pravnog.

The basic aims of the conference were to identify the state of fiscal policy. with different professional backgrounds opened a number of questions and offered answers to some of the key dilemmas that the protagonists of reform currently under way in Serbia and Montenegro will encounter. as well as from international institutions. fiscal relations and fiscal processes in Yugoslavia. USAID. the Canadian International Development Agency (CIDA) and the Reform of Local Government and Public Services Initiative (LGI). This approach should allow the formation of a development strategy of fiscal decentralization in the FRY and its comparison with other states (Central and South-Eastern Europe. The Conference participants. the European Union and the USA) whose experience is relevant for the normative and empirical consolidation and reform of this important sphere. following the joint initiative of the Council of Europe. The program of the Conference was conceived in such a way as to allow pragmatic elaboration of the above mentioned general goals. academic and non-governmental organizations. Although political. the Ministry of Foreign Affairs of the Czech Republic. The Conference was sponsored by the Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe (FDI). the Ministry of Internal Affairs of Denmark. administrative. normative and empirical results in different domains of decentralization. the World Bank. changes in the structure of income and expenditure at all levels of the . from different political. the UNDP.11 Preface The Conference of Fiscal Decentralization in the FRY was held in Belgrade from 9th to 10th of November 2001 organized by the PALGO center. at the head of the agenda were the problems surrounding fiscal decentralization: a review of relations of public finances between all government levels in Yugoslavia (Federation – Republic – Province – towns – municipalities). the Open Society Institute (OSI). the OECD. This implied the intersection of theoretical. the analysis of contents and directions of tax distribution and redistribution. G17 plus and the Institute G17. the World Banking Institute. the Fund for an Open Society (FOS). the Ministry of Foreign Affairs of Italy. administrative and market decentralization were also discussed.

to open capital and vital issues for the better and fairer functioning of the political. We sincerely hope that this book will help. dr Mijat Damjanovi} . We expect that it will be especially stimulating for young would-be-experts who are interested in learning about important issues of the technology of public administration. at least to some extent. 2002 Prof. with special attention to the establishment of the current state of affairs in fiscal relations between administrative organs in the FRY. economic and social system.12 administrative pyramid. January 10 th. This publication contains papers prepared beforehand by some of the Conference participants. legal. the opening speeches delivered by representatives of international institutions and the initiators of the Conference and a number of discussions. In Belgrade.

nezavisnih eksperata. kona~no. Istovremeno radim i kao vo|a Inicijative za fiskalnu decentralizaciju. OECD. to je zajedni~ki poduhvat Instituta Svetske banke. Inicijative za lokalnu samoupravu i reformu javnih usluga Instituta za otvoreno dru{tvo. udru`enja lokalnih vlasti. Jednu vrstu aktivnosti predstavljaju nacionalni ili regionalni forumi. Saveta Evrope. USAID.13 Ondrej Simek* CILJEVI KONFERENCIJE @eleo bih da vam se predstavim i da ka`em nekoliko re~i o Inicijativi za fiskalnu decentralizaciju. Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju (FDI). na kojima poku{avamo da pove`emo predstavnike svih zainteresovanih strana u okviru me|uvladinih fiskalnih odnosa: predstavnike dr`avnih vlasti. u okviru Inicijative za lokalnu samoupravu i reformu javnih usluga. [vajcarske agencije za razvoj. Ministarstva spoljnih poslova ^e{ke. kao i u zemljama biv{eg Sovjetskog Saveza. Druga vrsta aktivnosti obuhvata osnivanje komisija i radnih grupa koje bi radile na una* Ondrej Simek. Inicijativa za reformu lokalne uprave i javnih slu`bi (LGI). Bavi se prvenstveno reformom lokalne samouprave i javnih usluga. Sekretarijat Inicijative za fiskalnu decentralizaciju nalazi se u Budimpe{ti. koja podr`ava ovaj forum. Ako bi trebalo ukratko da predstavim aktivnosti FDI. Institut za otvoreno dru{tvo (OSI). To je program koji funkcioni{e u svim zemljama srednje i isto~ne Evrope. . UNDP. FDI je zajedni~ki poduhvat velikog broja najzna~ajnijih organizacija i nekoliko nacionalnih vlada. budu}i da je ovo prili~no {iroka oblast. lokalnih vlasti. Ministarstva unutra{njih poslova Danske i. U okviru ove oblasti postoje brojne aktivnosti koje treba podr`ati. naveo bih samo da FDI nastoji da podr`i razvoj javne uprave i njenu primenu u oblasti me|uvladinih fiskalnih odnosa i fiskalne decentralizacije. koja predstavlja jedan od razvojnih program Instituta za otvoreno dru{tvo iz Budimpe{te. Moje ime je Ondrej Simek i radim kao menad`er projekta u Inicijativi za lokalnu samoupravu i reformu javnih usluga. menad`er projekta.

. Uobi~ajeno je da FDI prvo organizuje forum. da bismo videli sada{nje stanje. omogu}iti da na{ rad danas i sutra bude uspe{an i da }emo do zavr{etka Konferencije uspeti da formuli{emo zaklju~ke i preporuke za dalje korake ka sprovo|enju decentralizacije u SR Jugoslaviji. a potom dalje aktivnosti. tako|e. {to zna~i da sve zainteresovane strane budu uklju~ene u taj proces. To je. Rekao bih da je ovo i razlog zbog koga smo poku{ali da pripremimo Konferenciju u obliku koji vidite u programima rada: da se posle plenarne sednice radi u manjim radionicama kako bi se stimulisala diskusija i potom do{lo do rezultata koji bi se onda podneli plenarnom skupu u vidu izve{taja. zato smo doveli i predstavnike saveznih i republi~kih vlada. novembar 2001. Nadam se da }e ova struktura Konferencije. 9 – 10. razlog zbog koga smo uklju~ili stavove ne samo eksperata iz zemlje.14 Beograd. a druga je da poku{amo da ponudimo predloge za unapre|enje oblasti. kao {to je osnivanje radnih grupa. Veoma je va`no da unapre|enje uprave bude sveobuhvatno. lokalnih organa vlasti i nezavisnih ekspertskih organizacija. Rekao bih da su FDI forumi tradicionalno bili u centru FDI aktivnosti. relativno je jednostavno definisati ciljeve dana{nje Konferencije. Osim toga. Tako|e se nadam da }e FDI biti u prilici da nastavi rad zapo~et ovom Konferencijom i produ`i budu}e aktivnosti u SR Jugoslaviji. Postoje dva osnovna cilja koja }emo poku{ati da ostvarimo. na unapre|enju uprave u oblastima koje vlade `ele da unaprede. kao i njen fokus. Radne grupe ~esto rade zajedno sa organima dr`avne uprave. Imaju}i u vidu osnovni okvir. za koje vi kao zainteresovana strana smatrate da treba razvijati i unaprediti. godine pre|enju uprave. budu}i da predstavljaju prvi korak za FDI u jednoj zemlji. ve} i nekoliko stru~njaka iz inostranstva i me|unarodnih organizacija da bismo omogu}ili da sagledate razlike izme|u reformi koje se odvijaju u Jugoslaviji i reformi koje su se odigrale ili se jo{ sprovode u drugim zemljama. Jedan je da prika`emo trenutnu situaciju u oblasti me|uvladinih fiskalnih odnosa u Jugoslaviji.

Naravno. Jedan od parametara koje treba uzeti u obzir kada se razmatraju tro{kovi i njihovo procentualno u~e{}e u javnim dr`avnim rashodima je. a posebno informaciona tehnologija. te{ko je bilo {ta u~initi preko no}i. iako je Irska daleko od socijalisti~kog. Jedna od velikih prednosti koju danas pru`a informaciona tehnologija je mogu}nost dono{enja odluka na lokalnom nivou u daleko ve}em obimu nego {to je to ranije bilo mogu}e. prema mom mi{ljenju. Drugim re~ima. pogotovo kada su o~ekivanja u javnosti i medijima tako velika. ali kada pogledamo deset godina unazad. [to se ti~e procenta ekonomije koji je pod kontrolom dr`ave. Posebno interesantni su bili otre`njavaju}i komentari o razlici izme|u retorike i stvarnosti. donedavno je preko 40% privrede kontrolisala dr`ava. ili mo`da ~ak nekoliko decenija unazad. naro~ito sada kada je pro{lo godinu dana od kako na saveznom i nivou Republike Srbije postoje reformisti~ke vlade. * Francis O’Donnell. uslovi i problemi su druga~iji nego kada govorimo o daleko manjim dr`avama. u mojoj domovini. jasno je da postoji `urba. tehnolo{ke promene. . predstavnik UNDP-a u Beogradu. koje nam do pre deset godina nije bilo dostupno. Irskoj. Pitanje fiskalne decentralizacije i decentralizacije uop{te je od izuzetne va`nosti za proces institucionalnih reformi. Tehnologija i na~in funkcionisanja tr`i{ta se tokom vremena menjaju. a pogotovo komunisti~kog upravljanja privredom. danas {irom sveta imamo na raspolaganju sjajno „oru|e”. i veli~ina. zbog toga {to mnogi problemi vezani za ovu oblast pokazuju izraziti efekat ekonomije obima.15 Francis O’Donnell* ^uli smo veoma zanimljivu prezentaciju dr Prokopijevi}a. omogu}avaju preno{enje ve}ih ovla{}enja na lokalne organe. ve} i komunikaciju sa ve}im brojem aktera. Kada govorimo o sprovo|enju institucionalnih reformi neophodnih za realizaciju fiskalne decentralizacije. To „oru|e” olak{ava ne samo upravljanje finansijama na lokalnom nivou na transparentan i koherentan na~in. Kada se govori o ekonomiji SAD ili Nema~ke.

koje je ovde danas aktuelno. 9 – 10.16 Beograd. Ove aspekte treba imati u vidu pri razmatranju pitanja reforme i restrukturisanja bankarskog sektora. ~ak i na Novom Zelandu. Sposobnosti i evaluacije rezultata se danas ocenjuju veoma prefinjenim tehnikama. kao i osposobljenost i stru~nost zaposlenih. i lokalne i centralne. Pri sprovo|enju efikasne fiskalne decentralizacije moraju se analizirati sposobnost op{tina i lokalnih organa uprave u pogledu organizacije i strukture. Trebalo bi razmotriti i efekat koji na lokalne prilike imaju finansijski uslovi na koje lokalni organi uprave ne mogu da uti~u. koje su u proteklih deset godina po~ele da se primenjuju u Holandiji. i na}i na~ini za njihovo unapre|enje. Velikoj Britaniji. . snabdevanja vodom. uklanjanja i recikliranja otpada. ~ak i na lokalnom nivou. Pitanja vezana za bankarsko poslovanje i raspolo`ivost kredita posebno su zna~ajna za nove metode javne uprave. novembar 2001. sa privatnim sektorom. U toj oblasti informaciona tehnologija tako|e ima veliku ulogu. godine premo{}avanje jaza izme|u retorike i stvarnosti i pribli`avanje lokalnih organa vlasti i zajednice kojoj pru`aju usluge. Postoje veoma zanimljive studije o na~inu uprave koji je nazvan „nova javna uprava” i vezi organa javne uprave. obrazovnih. jer smatram da treba imati na umu da tehnolo{ke promene izazivaju promene na politi~kom planu. pogotovo u oblasti sklapanja ugovora za pru`anje razli~itih usluga: zdravstvenih. @eleo sam to da naglasim.

Ove godine sam bio uklju~en u problem eksterne revizije. ve} podrazumeva i tehni~ke aspekte i sisteme. UNDP. gde su plate daleko ve}e nego u javnom sektoru. ^ini mi se da je dobar primer revizorskih institucija. Zajedno sa delegacijama iz Srbije.17 Thomas Kerscher* Decentralizacija nije samo politi~ko pitanje. posetio sam ve}i broj ra~unovodstvenih sudova u Evropi. Mislim da je to jedan od razloga zbog kojih je revizija jedan od glavnih kriterijuma za priklju~ivanje Evropskoj uniji. Obu~eni revizori i ra~unovo|e rade za privatni sektor. Beograd. Istaknut je i nedostatak obuke. a tehni~ki aspekti otvaraju put ostvarenju politi~kih opcija. gde je problem obu~enosti veoma izra`en. Najva`nije {to sam tom prilikom nau~io je da revizija nije samo pitanje efikasnog i odgovaraju}eg tro{enja sredstava. * Thomas Kerscher. ve} je i merilo politi~ke kulture. .

ali oni dobijaju svoje zna~enje u detaljnijoj analizi problema. budu u mogu}nosti da predvide visinu poreskih prihoda koji }e se pod sli~nim uslovima ostvariti u narednim godinama. smatram da je najva`niji kriterijum za svaku zemlju lokalno shvatanje o tome {ta je prihvatljivo kao lokalni porez.18 Gabor Peteri* Prethodni govornik je zavr{io izlaganje re~ima: „Imamo kompletan spisak raspolo`ivih poreza. kao {to je slu~aj u anglosaksonskim zemljama. @eleo bih da iznesem neke argumente vezane za problem izbora poreza najpogodnijih za ubiranje i tro{enje na lokalnom nivou. Verovatno }e ovi kriterijumi delovati suvi{e generalno i neodre|eno. Kona~no. Potrebno je da ministarstvo finansija. potrebno je da lokalni poreski prihodi budu stabilni. u zavisnosti od kretanja u privredi zemlje. Institut za otvoreno dru{tvo. Tre}i kriterijum je predvidljivost.” Mislim da je to veoma va`no. Budimpe{ta. One koji su dovoljno op{ti da obuhvate potreban broj poreskih obveznika. ali pitanje za sve nas je koji od njih je najpogodniji za primenu na lokalnom nivou u Srbiji. Zbog toga porez na dobit preduze}a. . Porez na dodatu vrednost nije pogodan za ubiranje na lokalnom nivou ni zbog mogu}nosti da poresko optere}enje bude preba~eno sa lokalnih zajednica na druge entitete. * Gabor Peteri. ili predmeta oporezivanja. Drugi kriterijum je stabilnost. dok se druge zemlje oslanjaju prevashodno na porez na imovinu. koji se menja iz godine u godinu. To je jo{ jedan va`an kriterijum. O jasnoj definiciji i podeli nadle`nosti i odgovornosti nema potrebe ni govoriti. Primeri naj~e{}ih vrsta lokalnih poreza su porez na imovinu i deo poreza na prihode. U Evropi postoje razli~iti modeli oporezivanja: u nekim zemljama poreski sistemi se zasnivaju prete`no na porezu na prihode i dobit. i one dovoljno bitne da prate promene u ekonomiji. nije najpogodniji izvor lokalnih poreskih prihoda. Prvi zadatak i problem je me|u svim raspolo`ivim porezima na}i poreze koji su na lokalnom nivou najzna~ajniji. ili lokalna bud`etska institucija. Primer Evrope pokazuje zna~aj kulture i tradicije oporezivanja. Budu}i da je re~ o javnom sektoru.

u situaciji kada se po~inje od po~etka i kada se tek razvija sistem poreza na dodatu vrednost.Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju 19 Izuzetno je va`no. odnosno vrste lokalnih poreza. odrediti lokalne poreze na na~in koji }e se uklopiti u ukupni sistem. gde se smatra da je porez na plate pogodan za ubiranje i kori{}enje na lokalnom nivou. Potrebno je dogovoriti se {ta je ono {to se `eli od lokalnih poreza: stabilnost. i mnogim drugim zemljama iz biv{eg Sovjetskog Saveza. . odgovornost. pra}enje ekonomije. koji je ostao iz socijalisti~kog sistema. Vi{e puta sam ~uo da ovde jo{ uvek postoji porez na plate. Neophodno je posti}i saglasnost oko ovih kriterijuma pre nego {to se odrede izvori. Da bi se napredovalo i da bi se poreski sistem unapredio. potrebno je po}i od ne~eg {to ve} postoji. Sli~na je situacija i u Letoniji.

verovatno bi se re{ili i neki od ovde pomenutih problema. odnos snaga i na~in razmi{ljanja su u Nema~koj potpuno druga~iji. Htela sam da istaknem da je to novac koji pripada meni. To je ne{to {to je. Ovim nisam poku{ala da nametnem nema~ki sistem. to zna~i da je op{tina voljna da prenese neke nadle`nosti na regionalni ili nacionalni nivo. koje smatram veoma va`nim i za politi~are i za pravnike. kao {to je bila druga~ija i u delu Nema~ke koji je bio Demokratska Republika Nema~ka. . Situacija je ovde sada druga~ija. kao gra|aninu. U Nema~koj je. Svesni smo da je u stvarnosti neophodno da se jedan deo sredstava od poreza na dodatu vrednost sa nacionalnog nivoa vrati na lokalni nivo. * Juta Rothacker. Kada se polazi sa stanovi{ta da je op{tina jezgro civilnog dru{tva. I kada bi diskusija zapo~ela sa tog stanovi{ta. koji taj novac prenosi nekom drugom. jer se od lokalnih poreza ne mo`e obezbediti dovoljno sredstava. na primer.20 Juta Rothacker* @elela bih da uka`em na jedno filozofsko pitanje. Zato smatram da bi i u va{oj zemlji otpo~ela rasprava ako biste po{li sa ovog stanovi{ta. u Nema~koj prihva}eno pre 150 godina. KfW banka. iste sukobe o raspodeli novca izme|u nacionalne i lokalne uprave. To zna~i da nikada ne bismo raspravljali o dodeljivanju sredstava op{tinama i preno{enju ovla{}enja na op{tine. i pripada gradu. prihva}en stav da je op{tina osnova civilnog dru{tva. To je realnost. ali filozofsko stanovi{te pretpostavlja druga~iji odnos snaga. Frankfurt. jer i mi imamo iste rasprave. Naravno. kao filozofsko pitanje.

Na primer. kao i u dr`avama koje su bile u sferi sovjetskog uticaja. * Rory O’Sullivan. Ali. po{to su sli~nosti takve da imaju tendenciju da predstavljaju {irok politi~ki okvir. one omogu}avaju komunikaciju izme|u programskih izbora razli~itih zemalja na na~in koji dozvoljava dr`avama {irom sveta da u~e na osnovu iskustva drugih. njih 63 se izjasnilo da su se upustile u neki oblik prenosa fiskalne vlasti sa centralnih na ni`e (npr. pojam tr`i{ta tek treba da bude prihva}en na odgovaraju}i na~in. tradicija. pojam tr`i{ta kao osnove za procenu zemlji{ta je relativno jasan. [tavi{e. Pitanja sa kojima se svaka zemlja koja se decentralizuje suo~ava su. Razlike nastaju zbog raznolikosti nacionalnih ekonomskih i demografskih struktura. institucija. i veoma razli~ita i umnogome sli~na. . razlike imaju zna~aja. geografije i pristupa novim tehnologijama.21 Rory O' Sullivan* FISKALNA DECENTRALIZACIJA U CENTRALNOJ I ISTO^NOJ EVROPI: PREGLED PITANJA 1. ali. Taj proces se de{ava ~ak i u tako „inherentno” centralizovanim zemljama kakve su kraljevine Jordan i Maroko. u isto vreme. Nasuprot tome. kako bi mogao da poslu`i kao vodi~ za {iroko prihvatanje ad valorem oporezivanja. tvorci politike na Bliskom istoku ~esto moraju da uzmu u obzir slo`enu kombinaciju nacionalnih kolonijalnih zakona i lokalnih plemenskih zakona. na lokalne) vlasti (Dillinger). Dakle. imaju i sli~nosti. Uvod Od 75 zemalja u razvoju i tranziciji sa stanovni{tvom ve}im od 5 miliona. u kreiranju lokalnog sistema poreza na imovinu. u (nekim) zemljama u tranziciji prava svojine su dobro organizovana (o tome svedo~i i brzina kojom su mnoge zemlje ustanovile neke oblike vra}anja imovine): me|utim. specijalni predstavnik Svetske banke za jugoisto~nu Evropu.

u fiskalnom smislu. sa relativno dugom tradicijom fiskalne decentralizacije. osna`ivanja autonomnih lokalnih vlasti. {to ~esto ~ini reforme politi~ki te{kim procesom. ekonomskih i politi~kih. zatim.22 Rory O’ Sullivan Temelji otvorene ekonomije slu`e kao potpora sli~nostima programa i politika. Glavne me|u njima su: (a) reakcija „odozdo” na dugogodi{nju opse`nu centralnu kontrolu i (b) fiskalna celishodnost pomo}u koje centralne vlasti te`e da ubla`e pritisak na sopstvene napregnute finansije putem smanjivanja transfera i pomeranja nadle`nosti „nadole”. . fiskalna decentralizacija je {irom sveta povezana sa pitanjima koja se kre}u u rasponu od opse`ne teme postizanja `eljenog stepena vertikalne i horizontalne ravnote`e do u`e (ali ne manje zna~ajne) brige o uticaju nefinansiranih naloga „vi{ih” vlasti na rashode i do restrikcija. Prema tome. u odnosu na karakter strukturalno sli~ne dr`avne politike (gde. vode}i ra~una o mogu}nostima ni`ih organa vlasti da finansiraju svoje nove nadle`nosti. ni`im vlastima mora biti dozvoljeno da svoje institucionalne mogu}nosti izgrade na na~in koji ih ~ini odgovornim za svoje fiskalne odluke. ~esto malo ili nimalo. (2) Novim. dr`ava pribli`nije odgovara zatvorenom modelu). u pogledu izbora lokalnih izvora finansiranja. U ovom kontekstu. kao {to su tarife. Zbog toga. kvote ili uvozne dozvole. Postoje i politi~ke sli~nosti. mogu mnogo da dobiju od debate i istra`ivanja o fiskalnoj decentralizaciji u ekonomijama u tranziciji (Hegedus i Tosics. niti mogu efikasno da kontroli{u kretanje rada i kapitala preko granice. kao {to dirigovane ekonomije moraju da izvr{e tranziciju u pravcu tr`i{ta i slobodnih tr`i{nih institucija (ekonomska decentralizacija). i u pogledu (b) racionalizacije me|usobnih fiskalnih odnosa izme|u centra i ni`ih jedinica vlasti (fiskalna decentralizacija). Treba naglasiti da i zapadne zemlje. Peteri). (3) Mnoge potrebne reforme }e zahtevati sveobuhvatne promene. Ovakav visok nivo pokretljivosti proizvoda i ~inilaca proizvodnje uzrokuje izmenu karaktera fiskalne politike ni`ih vlasti. tako postoji i potreba da se izgradi novi javni sektor – i u pogledu (a) izgradnje i. name}u se tri pitanja u pogledu politike izme|u razli~itih nivoa vlasti kod ekonomija u tranziciji: (1) Sistem odnosa izme|u razli~itih nivoa vlasti koji dobro funkcioni{e je klju~ za postizanje ve}ine {irih reformskih ciljeva ekonomija u tranziciji. Otvorene jurisdikcije (ni`e od dr`avnih) ne mogu da ograni~e protok robe i usluga preko granica postavljanjem ekonomskih barijera.

Politi~ka posledica pune decentralizacije je da proces razrezivanja poreza i dono{enja odluka o tro{enju sredstava treba da bude strukturisan tako da predstavlja gledi{te svih gra|ana. koruna. (3) Delegacija predstavlja sredinu izme|u devolucije i dekoncentracije. lita. Odre|ena finansijska podr{ka u formi transfera izme|u razli~itih nivoa vlasti mo`e biti obezbe|ena iz centra.Fiskalna decentralizacija u centralnoj i isto~noj Evropi 23 2. Unitarni sistemi postoje u Meksiku. Do dekoncentracije bez vlasti dolazi kada su regionalne kancelarije stvorene tako da nemaju ovla{}enja nezavisna od centra. Koreji i svakoj od . kruna itd. ni`e jedinice funkcioni{u u velikoj meri kao administrativne jedinice centra. eek. Postoje tri osnovne varijante: (1) Devolucija je najkompletnija forma: nezavisno osnovanim ni`im vlastima je dato ovla{}enje da obavljaju skup javnih slu`bi. {to mo`e da uklju~uje i odobravanje izvesne devolucije ili dekoncentracije vlasti. Ni`im organima vlasti (a ne filijalama vlasti) dato je ovla{}enje za obavljanje odre|enih slu`bi. Tako se izvestan stepen lokalne autonomije mo`e pojaviti ~ak i u unitarnim dr`avama. Centralizacija – decentralizacija je kontinuum. Federalizam je poseban slu~aj: to je sistem vlasti u kome se odluke u javnom sektoru mogu donositi na razli~itim nivoima vlasti. svi sistemi vlasti uglavnom imaju neke elemente devolucije. Zbog toga su pojmovi demokratije. Su{tina decentralizacije je da ni`e (npr. Dekoncentracija vlasti zna~i da su stvorene regionalne filijale centralnih kancelarija. U praksi. zajedno sa ovla{}enjem da nametnu poreze i takse za finansiranje tih slu`bi. ali one podle`u superviziji centralnih vlasti (koje mogu da obezbede neki oblik finansiranja slu`bi). Sva odstupanja od normalne prakse moraju biti odobrena u centru. U okviru unitarnog sistema. lokalne) vlasti moraju biti odgovorne svojim gra|anima za odluku da se potro{i i jedna dodatna forinta (tolar. dekoncentracije i delegacije. Japanu. pre nego dihotomija. koji obuhvata nekoliko vrsta ure|enja poslova izme|u vlasti razli~itih nivoa. Modeli fiskalne decentralizacije Decentralizacija je {irok pojam. (2) Dekoncentracija se odnosi na decentralizaciju ministarstava centralne vlasti.) i moraju biti u pravno i finansijski stabilnoj poziciji da mogu da donesu takvu odluku. Jedan nivo vlasti dominira dono{enjem fiskalnih odluka. sa odre|enom sposobno{}u da donose nezavisne odluke. fiskalne decentralizacije i efikasnosti javnog sektora blisko povezani. Devoluirane vlasti imaju zna~ajnu mogu}nost izbora vrsta i nivoa slu`bi koje }e obezbediti za svoje gra|ane. {to zna~i kompromis izme|u unitarne dr`ave i potpune decentralizacije.

Sjedinjene Ameri~ke Dr`ave su decentralizovana federacija. Australiji. Za{to mnoge zemlje imaju centralizovan fiskalni sistem? Argumenti u korist fiskalne centralizacije su ja~i u zemljama u razvoju. na osnovu datih resursnih tokova u zemlji. U federalnom sistemu odluke u javnom sektoru donose razli~ite vlasti. Neke federalne dr`ave su visokocentralizovane (Malezija). biti i proizvod prekomerne centralizacije). Pravilo za postizanje efikasne raspodele resursa je ponuditi uslugu (proizvesti izlaz itd.) do one ta~ke gde je granica – za svaku i poslednju „jedinicu” usluge koja se nudi – da je korist u dono{enju blagostanja za dru{tvo upravo odgovaraju}a njenim tro{kovima. kontrola glavnih instrumenata oporezivanja i zadu`ivanja od centralne vlasti govori protiv {iroke decentralizacije (iako treba napomenuti da problem „izlo`enosti” mo`e. Ponovo. Primere ovakvih federacija nalazimo u Nema~koj. To su: Dominacija stabilizacione politike. Efikasno re{enje je re{enje koje u najve}oj mogu}oj meri pove}ava dru{tveno bogatstvo. i zato vi{e „izlo`ene” me|unarodnim fluktuacijama u internacionalnim robnim tokovima. U onim . visokodecentralizovanog). prirodnim katastrofama. Ma|arska. U praksi. Belgiji. Ve}a sposobnost da se sprovedu aktivnosti u vezi sa oporezivanjem i rashodima. radu i kapitalu. Me|utim. svaka od 50 ameri~kih dr`ava funkcioni{e na osnovu svog unitarnog ure|enja (ali. Za{to vr{iti decentralizaciju? Ve}i deo sveta se podvrgao nekoj formi decentralizacije. nego u zemljama u tranziciji i razvijenim zemljama. razlike izme|u (a) unitarizma – federalizma i (b) centralizacije – decentralizacije su ~esto zamagljene. Letonija. Estonija. Postoje najmanje tri ekonomska obja{njenja za ovaj trend: (1) Pove}anje ekonomske efikasnosti dr`ave.24 Rory O’ Sullivan prvobitnih {est zemalja Inicijative za fiskalnu decentralizaciju (^e{ka Republika. koje su nezavisne jedne od drugih. U mnogim zemljama. Litvanija. dok neke unitarne dr`ave imaju visok stepen decentralizacije (Kina. me|utim. 3. Indiji i Brazilu. {to svedo~i o njenom zna~aju. treba napomenuti da ova slabost mo`e biti rezultat same politike centralizacije. U zemljama koje su manje ekonomski diversifikovane. tro{kovima koji optere}uju dugove i hroni~noj inflaciji. lokalne vlasti imaju veoma slabe upravlja~ke mogu}nosti. Kanadi. Rusija). tako|e. 4. Slovenija). ratovima. tako|e. Op{te pravilo je da u privatnom sektoru sistem tr`i{nih cena posti`e ovaj cilj automatski. Kao dr`ava.

ni`e vlasti postaju kanal za uspostavljanje sistema bud`eta. logika efikasnosti govori u korist nekog oblika fiskalne decentralizacije. (b) prihod zajednice i (c) lokalne prioritete. u kojima odluke o porezima donosi dr`avna vlast. ne samo da }e ljudi verovatno dobiti to {to `ele i za {ta su spremni da plate. Rezultat je preveliko ulaganje kapitala koji propada. bilo kulturolo{ki ili u pogledu ekonomskog okru`enja. na primer. Me|utim. Kada je stanovni{tvo „razli~ito”. Model predvi|a. to je „model koristi” lokalnih finansija. lokalne vlastii nabavljaju manje. zajednice tro{e vi{e na lokalne slu`be. on se suo~ava sa dva prakti~na problema: ~esto je te{ko primeniti odgovaraju}u politiku cena i. Ni`e vlasti postaju ~inioci koji obezbe|uju slu`be za primaoce koje je mogu}e identifikovati. do ta~ke gde je vrednost plasirana u poslednji (grani~ni) iznos onih slu`bi za koje su korisnici spremni da plate upravo jednaka koristi koju dobijaju1 (Bird)2 . koji najbolje obezbe|uje efikasno re{enje ujedna~avanja koristi i tro{kova. po{to zahteva prihvatanje „strogih bud`etskih ograni~enja”. i. Ovi modeli su proizi{li iz razvijenih zemalja i pod jakim su uticajem demokratskih procesa formiranja bud`eta. [tavi{e. Kada javni sektor interveni{e. a potom otkrivaju da lokalne vlasti ~esto ne sprovode neophodne operacije i aktivnosti odr`avanja. empirijski rezultati sveobuhvatnijih analiza razvijenih zemalja i zemalja u razvoju su pokazali da: (a) istovremena decentralizacija dr`avnih ovla{}enja u pogledu poreza i u pogledu tro{enja negativno i zna~ajno uti~e na veli~inu sveukupnog javnog sektora i (b) aran`mani o podeli prihoda. ve} }e jo{ verovatnije smatrati izabrane predstavnike odgovornim za kvalitet pru`enih usluga. Ekonomskim `argonom re~eno. . ako se promeni struktura populacije. menja se i vrsta ponu|enih javnih slu`bi (Bahl). Ovo je vi{e od teorijskog koncepta. 2 Model koristi javnih finansija se posebno svi|a ekonomistima. Ova otkri}a sugeri{u da ekono1 Shvatanje da }e pomeranje pru`anja usluge bli`e ljudima pobolj{ati lokalno blagostanje je izvedeno iz teorije srednjeg glasa~a o odre|ivanju javnih tro{kova. Centralne vlasti u mnogim zemljama odre|uju i izvode kapitalne projekte na bazi „klju~ u ruke”. kako bi se obezbedila aktivnost. Opravdanje je u tome {to. Drugim re~ima. imaju tendenciju da elimini{u ograni~avaju}i efekat decentralizovanih ovla{}enja u tro{enju. ona vlast koja je najbli`a gra|anima mo`e da prilagodi bud`et (tro{kove) lokalnim prioritetima na na~in kojim se najuspe{nije obezbe|uje skup javnih slu`bi koji odgovara prioritetima zajednice.Fiskalna decentralizacija u centralnoj i isto~noj Evropi 25 okolnostima gde privatno tr`i{te ne posti`e ovaj cilj (~ista javna dobra. kombinacija javnih dobara koji odredi centar verovatno ne}e odgovarati izboru koji bi lokalno stanovni{tvo na~inilo. mo`e biti politi~ki te{ko ostvariv (Bird). [tavi{e. Ako se lokalni prihod pove}a. da je nivo odnosa poreskih optere}enja i tro{kova u lokalnoj oblasti odgovor na: (a) promene u odnosnim cenama javnih slu`bi. Istra`ivanja u SAD pokazuju da kada se pove}aju tro{kovi usluga. postoji prostor za dr`avnu intervenciju – dr`avno raspolaganje resursima. iz prostornih razloga. spolja{nje okolnosti. monopoli).

26

Rory O’ Sullivan

mije u tranziciji treba da decentralizuju i dono{enje odluka o porezima i dono{enje odluka o tro{enju, kre}u}i se od dirigovanih ekonomija ka tr`i{tu (Ehdaie). (2) Mobilizacija prihoda. Dobro organizovane ni`e vlasti su u mogu}nosti da obezbede pristup nekim poreskim osnovama mnogo lak{e nego centralne vlasti (npr. odre|ene naknade za kori{}enje, osnovni porez na promet i porez na nepokretnu imovinu)3. Lokalne vlasti imaju najve}e komparativne prednosti kod poreza na imovinu, posebno u pogledu utvr|ivanja spiska poreskih obveznika i u pogledu naplate poreza. Tamo gde centralne vlasti ubiraju porez na imovinu, on ima tendenciju da bude ne vi{e od minornog izvora prihoda4. Vra}amo se na argument efikasnosti i na model koristi, ali u kontekstu prihoda: porez na imovinu slu`i kao naknada za koristi dobijene od javnih slu`bi i zbog toga on postaje vrednost za uklapanje oblasti korisnosti slu`be i finansiranja slu`be. Veli~ina jurisdikcije. Budu}i da ni`e vlasti prikladnije odre|uju cenu za one slu`be koje su usmerene na njihove gra|ane, to rezultira efikasnijim jedinicama vlasti (jurisdikcijama). Efikasno odre|ivanje cene }e, tako|e, da pru`i podstrek za eksperimentisanje u korist razli~itih formi saradnje u pru`anju usluga izme|u razli~itih organa vlasti (npr. me|ulokalna saradnja).

5. Tradicionalni okvir finansija na vi{e nivoa
Tradicionalne analize javnih finansija ispituju fiskalne funkcije ni`ih i centralnih vlasti u pogledu njihovih posebnih (i u velikoj meri odvojenih) uloga i nadle`nosti za dodeljivanje, stabilizaciju i distribuciju dohotka. Generalni zaklju~ak je da je, iz razloga efikasnosti koji su izneti, funkcija dodeljivanja (alokacije) u velikoj meri odgovornost ni`ih vlasti. Tradicionalni pristup dalje ide za tim da stabilizacionu i distributivnu ulogu poveri centru. Dakle, tradicionalni model isti~e: Pitanje privatizacije u {irem kontekstu odgovaraju}eg razgrani~avanja izme|u aktivnosti javnog i privatnog sektora.

3 Porezi na druge vrste imovine (npr. porezi na „neopipljivu” imovinu ili na bogatstvo) ne odgovaraju sasvim jurisdikcijama sa otvorenim ekonomijama. Me|utim, argumenti u korist ni`ih vlasti mogu se izneti za razli~ite forme poreza na motorna vozila (Bird, Ebel Wallich; Bahl and Linn). 4 Postoji veoma prakti~an razlog: i u najcentralizovanijim re`imima porez na imovinu je namenjen za lokalnu upotrebu. Kao rezultat toga, centar nije dovoljno motivisan da efikasno i efektivno upravlja porezima, po{to su i sredstva koja poti~u iz poreza na imovinu tako|e van doma{aja prikupljanja prihoda za centralnu vlast.

Fiskalna decentralizacija u centralnoj i isto~noj Evropi

27

Stabilizaciju kao nadle`nost centra pre nego ni`ih vlasti. Zbog op{te ekonomske otvorenosti ni`ih vlasti, ni`e jedinice vlasti }e biti neefikasne u borbi sa nezaposleno{}u ili inflacijom, jer su tr`i{ta tako povezana da }e se dogoditi prelivanje.5 Institucionalni rezultat ove ekonomske realnosti je da osnovno sredstvo stabilizacije – kontrola nad dotokom novca preko monetarnih vlasti – ostaje kod centralne banke.6 Obezbe|ivanje jednakosti u ukupnoj distribuciji dohotka kao nadle`nost centra u velikoj meri. Kao i argument za stabilizaciju, ovaj argument proizlazi iz prostorne realnosti dr`avne i ni`ih jurisdikcija. Otvorena priroda ekonomija ni`ih jedinica vlasti – ljudi i poslovne firme su slobodne da se kre}u sa jednog mesta na drugo – osujeti}e svaki pojedina~ni poku{aj ni`e jedinice vlasti da zna~ajno promeni profil dohotka svojih stanovnika fiskalnom politikom. Kao {to je re~eno, to ostavlja argument efikasnosti, odnosno politiku dodeljivanja (alokacije) kao tradicionalni raison d’etre za ulogu ni`ih vlasti. Ovo ne zna~i da efikasno obezbe|ivanje javnih dobara zahteva jedino aktivnosti ni`ih vlasti. U stvari, to nije slu~aj. Neka dru{tvena dobra su takva da je njihova korist svedr`avna (nacionalna odbrana, neki aspekti javnog zdravlja, neki sudski sistemi), dok su druga geografski ograni~ena (uli~no osvetljenje, snabdevanje vodom, javna bezbednost, protivpo`arna za{tita). Priznavanje da je funkcija dodeljivanja (alokacije) nadle`nost vi{eg nivoa vlasti odnosi se ne samo na celokupne funkcije slu`bi, ve} postoji i u okviru funkcija. Osnovno obrazovanje je dobar primer. Dr`ava kao celina ima sna`an interes da populacija bude dobro obrazovana, kao {to imaju i lokalne zajednice (posebno roditelji) tamo gde se usluga pru`a. Ova ~injenica, kombinovana sa prostornim ograni~enjima ose}anja koristi, pokazuje da nadle`nost za obrazovanje mo`e biti podeljena na nekoliko podfunkcija: npr. finansiranje (prevashodno lokalna nadle`nost, posebno u pogledu kapitalnih izdataka); utvr|ivanje nastavnog plana (osnova na nacionalnom nivou, dopunjen na lokalnom nivou); {kolska sprema nastavnika (centar mo`e `eleti da postavi minimalne standarde); zapo{ljavanje osoblja, otpu{tanje, odre|ivanje plata (lokalna nadle`nost); odabir ud`benika (lokalna nadle`nost).
5 Ovo, tako|e, postaje slu~aj i izme|u dr`ava, pa zahteva me|unarodnu koordinaciju makropolitika i programa. 6 Postoje dva potpuno razli~ita pitanja stabilizacije: (a) da li ukupna fiskalna pozicija (porezi i rashodi) ni`ih sektora uti~e na sveobuhvatnu ekonomiju dr`ave; (b) da li fiskalne promene u ni`im jedinicama vlasti za vreme ekonomske recesije ili ekspanzije mogu da doprinesu (procikli~ne) ili da na{kode makroekonomiji. Ameri~ke studije pokazuju da dr`avna politika i lokalne politike imaju tendenciju da budu u suprotnim ciklusima. U ekonomskoj ekspanziji, ni`e vlasti imaju tendenciju da stvaraju rezerve, smanjuju}i na taj na~in efektivnu tra`nju. U recesijama imaju tendenciju da tro{e iz rezervi, ~ime se u najve}oj mogu}oj meri ubla`ava efekat smanjenja.

28

Rory O’ Sullivan

6. Ekonomije u tranziciji: potreba za {irim modelom
Zbog nasle|a dirigovane ekonomije, slu~aj zemalja u tranziciji zahteva {iri model uloge centralnih i ni`ih organa vlasti u javnom sektoru. U gotovo svim zemljama u tranziciji, finansije ni`ih vlasti imaju presudan uticaj na sposobnost dr`ave da dostigne ciljeve ekonomske efikasnosti, privatizacije, makrostabilnosti i da obezbedi mre`u socijalne sigurnosti (distribuciju). Tako|e, u zemljama sa ograni~enom tradicijom samouprave, razvijanje efikasnih lokalnih i politi~kih institucija mo`e biti klju~ izgradnje dr`ave. Ovde dolazimo do klju~ne teme (paragraf 5): uspostavljanje sistema odnosa izme|u razli~itih nivoa vlasti, koji dobro funkcioni{e ima presudan zna~aj za dostizanje ve}ine reformskih ciljeva ekonomija u tranziciji. Efikasnost kao cilj je ve} razmatran. Da sumiramo druga ~etiri cilja: (1) Privatizacija. Mnoge centralne vlasti su prenele vlasni{tvo velikog dela kompleksa dr`avnih preduze}a (gra|evine, kao i komercijalne ustanove) na lokalne vlasti. Zato ove vlasti dobijaju ulogu sto`era u promovisanju ili ko~enju privatizacije. (2) Makrostabilnost. Lokalne finansije kod ekonomija u tranziciji moraju biti posmatrane zajedno sa op{tim ciljem makroekonomske politike. Sa bud`etskim deficitom, koji u nekim zemljama dosti`e raspon od 8 do 16 procenata bruto nacionalnog proizvoda, va`no je da ukupan deficit javnog sektora bude smanjen, kako bi se postigao odr`iv, neinflatorni rast. Zbog toga je od su{tinskog zna~aja da op{tine ne budu kori{}ene kao sredstvo za sistem „mekih bud`etskih ograni~enja” pomo}u koga centralne vlasti „smanjuju deficit” preno{enjem nadle`nosti (~esto davanjem naloga) lokalnim vlastima, ~iji se tro{kovi onda finansiraju pregovorima o visini centralno-lokalnog transfera. (3) Mre`a socijalne sigurnosti: Va`ni elementi mre`e socijalne sigurnosti, kao {to su porodi~ni dodaci, socijalno staranje i, u nekim zemljama, penzije i zapo{ljavanje, tako|e su delegirani ni`im vlastima. Iako ovakvo delegiranje mo`e da naru{i kriterijume za efikasno obavljanje slu`be, ipak je ta~no da od lokalnih vlasti ne mo`e da se o~ekuje da obavljaju takve slu`be ako su, {to je generalno ta~no, lokalne vlasti hroni~no nedovoljno finansirane. (4) Izgradnja dr`ave. Najzad, neke zemlje bukvalno „izgra|uju dr`avu”, u smislu stvaranja sistema me|usobnih odnosa razli~itih nivoa vlasti, koji }e slu`iti kao fiskalni „lepak” za povezivanje spektra interesa u zemljama sa relativno heterogenim ekonomskim i demografskim interesima. Kada se jednom suo~e sa problemom nadle`nosti ni`ih organa vlasti u privatizaciji i sa tendencijom za „mekim bud`etskim ograni~enjima” (kod zemalja u reformi, verovatan kratkoro~an – srednjoro~an problem), model ekonomske tranzicije po~inje da se povinuje tradicionalnom pristupu. Me|utim, nadle`nost za

Zakonodavno i birokratsko regulisanje je ~esto previ{e nezgrapan i ne- . Proces fiskalne decentralizacije je proces teku}eg prilago|avanja i eksperimentisanja. ~ak i u zemljama u kojima postoji ozbiljan poku{aj decentralizacije. retorika zakonodavne namere zamenjena je realno{}u u kojoj su centralne vlasti prisvajale predlo`ena ovla{}enja ni`ih vlasti. Drugi problem je u tome {to. Da sumiramo: 7. stepen u kome su ti zakoni primenjivani. tamo gde je to zna~ajno. Kako se IFD nastavlja. Po~ev{i od 1990. o pravu na formiranje asocijacija i o izbornim reformama. izgradnja dr`ave }e uvek imati takvu prirodu da se odnosi na vi{e nivoa vlasti. Me|utim. ni`e vlasti su imale mali broj ili nijednu nezavisnu nadle`nost u tro{enju. Ove kritike treba primiti promi{ljeno.1. a transferi centralnih prihoda su bili predmet pregovaranja. pojavljiva}e se mnoge konkretne teme za istra`ivanje u okviru svake od ovih pet oblasti. 1985). 7. Onako kako se ekonomija i demografija dr`ave menjaju. tako moraju da se menjaju i njene institucije – uklju~uju}i i one fiskalne. ve}ina ni`ih vlasti nije jo{ uvek institucionalno spremna da preuzme svoje novododeljene nadle`nosti. I. kada su jednom bili doneti. (d) zadu`ivanje i dugovi i (e) rukovo|enje preduze}ima u vlasni{tvu dr`ave. Neki posmatra~i su kritikovali ove zakone kao previ{e neodre|ene.). (b) ja~anje finansija ni`ih organa (bud`etskih sistema i dr. Dodeljivanje funkcija U dirigovanim ekonomijama. U nekim zemljama. Klju~na karakteristika ovih zakona bilo je dodeljivanje razli~itih nadle`nosti (kompetencija) za odlu~ivanje o rashodima raznim nivoima vlasti. To su: (a) dodeljivanje funkcija odlu~ivanja o rashodima. Ve}ina ovih zakona o lokalnoj samoupravi ra|ena je po uzoru na Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope (Strazbur. (c) strukturisanje transfera izme|u razli~itih nivoa vlasti. godine (Poljska). razlikovao se od dr`ave do dr`ave. Bud`ete su odobravale centralne vlasti. Ovakvi zakoni su deo su{tinskog prvog koraka u fiskalnoj decentralizaciji socijalisti~kih dr`ava. U ovim razmatranjima akcenat mora da bude stavljen na izraz „tematske oblasti”. Pregled pitanja za istra`ivanje Mogu}e je identifikovati pet glavnih tematskih oblasti koje mo`e da pokrene Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju (IFD).Fiskalna decentralizacija u centralnoj i isto~noj Evropi 29 mre`u socijalne sigurnosti ~ija je priroda takva da se odnosi na vi{e nivoa vlasti verovatno }e dugo ostati fluidna. parlamenti nekoliko tranzicionih vlasti usvojili su zakone o „lokalnoj samoupravi” i odgovaraju}e zakone o lokalnom oporezivanju.

Istovremeno. zna~i da ona vlast koja mo`e da obezbedi robu ili uslugu sa najni`im mogu}im tro{kovima treba da pru`a takvu uslugu. godine za davanje fran{ize za naplatu putarine Prag-Plzen)8 . . me|utim. op{tina je stvorena 1995. smanjenim ili konstantnim jedini~nim tro{kovima. Parlament je stvorio 22 okru`ne vlasti u okviru granica grada Budimpe{te (23. godine ilustruju problem. Pove}anje proizvedene koli~ine svake robe ili usluge mo`e da rezultira pove}anim. Skala u{teda se odnosi na jedini~ne tro{kove proizvodnje. odnosi se na razliku izme|u privatnih mera i produkcije javnih aktivnosti (Fisher). dok {iri region ima koristi od prevencije zaga|ivanja vazduha ili vode. Skala u{teda generalno raste kada poduhvat koji zahteva ve}e anga`ovanje kapitala mo`e da podeli visoke tro{kove kapitala na veliki broj korisnika. To.30 Rory O’ Sullivan precizan proces da bi iza{ao na kraj sa slo`eno{}u i suptilno{}u promena u me|usobnim odnosima vlasti. onda se mogu primeniti kriterijumi za dodeljivanje. Na primer.7 8. Problem je. Kako se menjaju tehnologija i odnosi snaga izme|u grupa. koje je adekvatno obra|eno na drugim mestima. Kada se utvrdi da je neka aktivnost javna. ponuda centralnih vlasti iz 1994. Kao {to smo nedavno videli u ^e{koj Republici. aktivnosti koje su nekada bile smatrane javnim mogu se priklju~iti privatnom sektoru. iako sa dobrim namerama. ~ak su i glavni auto-putevi bili predmet pregovora za prelazak u nadle`nost privatnog sektora (npr. Na primer. Kriterijumi za dodeljivanje Najpre treba postaviti pitanje da li je dodeljena aktivnost funkcija za koju je vlast nadle`na. Ebel and Simon u BEW). u tome {to sistem okruga. (2) Javna dobra i usluge treba da obezbe|uje ona vlast koja najbolje mo`e da sagleda skalu u{teda u proizvodnji dobra ili u pru`anju usluge. u fiskalnom smislu gu{i grad i zato ugro`ava dugoro~nu fiskalnu stabilnost Budimpe{te (Hegedus and Tosics. drugim re~ima. korist od slu`be za protivpo`arnu za{titu imaju samo stanovnici u neposrednom susedstvu ili zajednici. godine). izgradnja kanalizacionog postrojenja koje opslu`uje {iroki region mo`e biti efikasnija u pogledu tro{kova nego da svaka lokalna vlast gradi svoj sopstveni pogon za koji mora da izdvoji kapital. (3) Funkcije treba da budu dodeljene onim jedinicama vlasti koje imaju odgovaraju}u fiskalnu sposobnost da finansiraju javne slu`be i koje mogu da 7 Postupci Parlamenta Ma|arske u vezi sa Zakonom o glavnom gradu iz 1991. 8 Srodno pitanje. Da bi demonstrirao svoju posve}enost politi~koj decentralizaciji. me|u kojima se moraju utvrditi i odmeriti slede}i kompromisi: (1) Funkcije treba da budu dodeljene onoj vlasti ~ija jurisdikcija najpribli`nije odgovara geografskoj oblasti koristi ostvarene od te funkcije. proglasio je da }e se u budu}nosti baviti jedino onim pitanjima izme|u grada i gradskih okruga za koja se mo`e utvrditi o~igledan nacionalni interes.

Kada se postigne sporazum o su{tini fiskalne decentralizacije i kriterijuma za dodeljivanje funkcija za odlu~ivanje o rashodima. kao administrativne jedinice centra.Fiskalna decentralizacija u centralnoj i isto~noj Evropi 31 obezbede razuman stepen fiskalne jednakosti. (5) Funkcija treba da bude dodeljena onim vlastima koje mogu uspe{no da izvr{e funkciju.9 9 Poljska vojvodstva. spadaju u ovu kategoriju. Mnoge druge zemlje imaju dvoslojni sistem. u velikoj meri. Bugarski zakon daje mogu}nost nezavisno izabranih okru`nih ve}a (okolii). Ovo }e rezultirati nejednakim poreskim optere}enjem me|u jedinicama vlasti koje pru`aju isti stepen usluga. Konkretno. kao {to su Japan. srednji (npr. dok neki mogu da favorizuju regionalni pristup obavljanju slu`bi. (b) da obuhvata geografsku oblast srazmernu njenim funkcionalnim nadle`nostima. Vlasti se razlikuju po svojim fiskalnim sposobnostima. Koreja. vlast treba: (a) da ima odgovaraju}u pravnu vlast i upravlja~ke sposobnosti za izvr{avanje funkcije. sela i naselja). (c) da bude voljna da sprovodi zajedni~ke programe i politiku za promovisanje saradnje me|u teritorijalnim jedinicama vlasti. zbog ekonomskih i demografskih faktora na koje se oslanjaju i koji uti~u na njihove poreske osnove. ali su planovi za njegovu primenu otkazani. 9. pokrajinski. Primena Kriterijumi koji su istaknuti imaju razli~ite i ponekad sukobljene implikacije na dodeljivanje funkcija vlasti {irim ili u`im jedinicama vlasti. Nema~ka. (4) Funkcije treba da budu dodeljene vlastima do kojih njihovi gra|ani imaju pristup i koje oni mogu da kontroli{u u obavljanju funkcije. kao i najve}i broj zemalja u tranziciji (Wallich). sa samo centralnim i lokalnim nivoom. pojavljuju se tri pitanja strukture vlasti. Tajland i Indonezija. Kanada i SAD su primeri razvijenih zemalja. kao i da ima nadle`nost za vi{e raznih funkcija. na njihovu potrebu za slu`bama i na njihovu cenu ulaznih elemenata. Ovaj kriterijum obezbe|uje legitimnost i odgovornost vlasti u obavljanju odre|ene funkcije. da bi balansirala takmi~arske interese za izvr{avanje konkretne funkcije. vlastima koje pru`aju mogu}nost da se u najve}oj meri pove}a participacija gra|ana u pru`anju usluge. . a me|u zemljama u razvoju ovakav sistem imaju Indija. kao i nejednakim uslugama u jedinicama vlasti sa istim poreskim nametima. Azijske zemlje. bugarske oblasti i ma|arski okruzi (magye) funkcioni{u. Argentina i Brazil. drugi favorizuju decentralizovaniji oblik vlasti. republi~ki /zemaljski/) i lokalni (op{tine. Neki kriterijumi su najbolje zadovoljeni dodeljivanjem funkcija centralnoj vlasti. koja su sa ovim povezana: (1) Treba li da postoji op{ti srednji nivo vlasti? U mnogim zemljama postoje tri nivoa ili sloja vlasti: centralni.

32 Rory O’ Sullivan (2) Da li su po`eljne specijalne oblasti? Oblasti sa specijalnom funkcijom – odnosno vlasti ustanovljene sa ciljem da obezbede i finansiraju samo jednu vrstu slu`be – pru`aju mogu}nost da se obavljanje javnih slu`bi racionalizuje kombinovanjem {irokog kriterijuma efikasnosti u identifikovanju podru~ja koristi od slu`be sa kriterijumom skale u{teda. Ako je to slu~aj. po{to se on povezuje sa mehanizmima za fiskalnu kontrolu u komunizmu. Na primer. Uzimaju}i u obzir da u mnogim zemljama u tranziciji postoji {irok otpor novom stvaranju op{teg srednjeg sloja vlasti. nalog centra da se za{tite prava etni~kih manjina i da se obezbede gra|anske slobode je su{tinski razli~it od nefinansiranog fiskalnog naloga koji je ovde razmatran. mogu se razmotriti tri na~ina regulisanja: (a) stvaranje oblasti za nadome{}ivanje nekih ili svih lokalnih funkcija malih lokalnih vlasti. Dalje o dodeljivanju nadle`nosti: odgovornost Ako fiskalna decentralizacija treba da postigne nameravane ciljeve efikasnosti. (d) centar postavlja lokalne norme o rashodima (npr. mora da bude pra}ena programima koji }e osigurati diskrecionost lokalnog bud`eta i fiskalnu odgovornost – eksplicitno povezivanje zakonskih odluka sa donosiocima odluka (Martinez-Vazqez u BEW). Na primer. (b) sporazumi izme|u organa vlasti (npr. savezi op{tina mogu da finansiraju. Postoje bar ~etiri barijere za podlo`nost odgovornosti: (a) to {to centar zapo{ljava kadar za obavljanje slu`bi koje se lokalno obezbe|uju i rukovode (npr. reguli{u i kontroli{u organe nadle`ne za snabdevanje vodom. politi~ki imperativ zalaganja za stvaranje lokalnih organa vlasti odveo je u fragmentaciju – stvaranje velikog broja malih i verovatno fiskalno nesposobnih lokalnih vlasti. nalozi iz centra lokalnim vlastima da obavljaju slu`bu za koju im nisu nadokna|eni tro{kovi)10 . . savezi op{tina koji se nalaze u nordijskim zemljama i oni koji se razvijaju u Ma|arskoj) i (c) parlamentarno revidiranje da li takve vlasti treba da budu konsolidovane. nalozi 10 Pitanje naloga mo`e da bude varljivo. centar zapo{ljava i odre|uje plate za lokalne nastavnike u {kolama). (c) nedostatak pouzdanosti kod lokalnih bud`eta (npr. zdravstvene centre i druge slu`be koje imaju regionalnu dimenziju. (3) Da li je od zna~aja veli~ina lokalne vlasti? U nekim zemljama u tranziciji. centar zadr`ava dogovorene transfere). opcija specijalnih oblasti nudi istra`ivanje ekonomski efikasnog i politi~ki `ivotnog koncepta. to je sistem obavljanja javnih slu`bi manje podlo`an podno{enju ra~una. [to je vi{e odgovornost za fiskalne odluke zamagljena skrivenim ili slo`enim institucionalnim aran`manima. 10. (b) nefinansirani nalozi lokalnim vlastima koje preuzimaju lokalne vlasti (npr. me|ulokalni) o podeli odgovornosti za vr{enje slu`be (npr.

kao i pobolj{anje i odr`avanje). po~eo u nekoliko zemalja. lokalne vlasti svojim pove}anim poreskim naporima ne}e mo}i da doprinesu fiskalnom zdravlju svojih dr`ava. Poslovni porezi su manje prikladni za ni`e organe vlasti. Ovaj porez se mo`e najefikasnije i najbr`e razviti prihvatanjem neke vrste „{lepovanja” ovog poreza. Op{te pravilo u javnim finansijama je da se napla}uju usluge. Uloga poreza na imovinu je glavno pitanje koje ostaje bez odgovora u mnogim ekonomijama u tranziciji. potreban je veliki stepen uniformnosti na nivou dr`ave za namete.Fiskalna decentralizacija u centralnoj i isto~noj Evropi 33 kojima centralne vlasti preciziraju specifikacije tro{kova i kapaciteta koji treba da se koriste u lokalnom obavljanju slu`bi). aktivnih) sopstvenih izvora prihoda. (3) Porez na dohodak gra|ana (PDG). ovi porezi su idealni da budu naknade za korist. Po{to ni`e vlasti moraju da ostanu zavisne od podele centralnih poreskih prihoda. PDG mo`e tako|e da se efikasno lokalno primeni. lokalne vlasti prihvataju definiciju poreske osnove koju daje centralna vlast.11 11. Naknade i takse za kori{}enje imaju posebno prikladnu ulogu kod finansiranja infrastrukture (nova izgradnja. ipak. Da bi se u najve}oj mogu}oj meri smanjile potencijalne distorzije u protoku ~inilaca proizvodnje i robe u okviru dr`ave. dr`avna poreska politika }e zna~ajno uticati na prihodnu osnovu ni`ih vlasti. Kao {to je ve} prime}eno. (4) Porez na nepokretnu imovinu. {iroko zasnovanih. (2) Op{ti privredni porezi. U nekim zemljama je 11 Diktat centra o minimalnim standardima slu`bi mo`e da se ostvari u sistemu davanja. Naj~e{}e porez na nivou dr`ave. U ovom slu~aju. Dr`avna poreska politika postaje poreska politika ni`ih vlasti. Klju~na ta~ka diskusije se usredsre|uje na to „koji porezi” treba da budu dodeljeni centralno. kada god mogu da se utvrde direktni korisnici. Finansiranje ni`ih vlasti Aktuelni sistem koji je nasle|en iz ere centralnog planiranja karakteri{e slede}e: (a) zavisnost ni`ih vlasti od transfera i podele poreza sa centralnim vlastima i (b) skoro potpuni nedostatak sna`nih (npr. . uz PDG koji defini{u i name}u centralne vlasti. PDV ima odre|ene institucionalne karakteristike koje ga ~ine neodgovaraju}im lokalnim poreskim izvorom (ujedna~avanje granica). kao {to su porez na dobit i porez na dodatu vrednost (PDV). [tavi{e. Proces odvajanja je. Sve dok preovla|uje ovakva situacija. ~ak i u malim jedinicama vlasti. a onda preuzimaju nadle`nost za odre|ivanje lokalne poreske stope (Davey & Peteri). a koji lokalno: (1) Naknade i takse za kori{}enje.

centralna vlast napla}uje poreze i onda pristaje da odre|eni procenat deli sa ni`im jedinicama vlasti. Transferi izme|u razli~itih nivoa vlasti Po{to ni`im vlastima sposobnost da podignu prihode retko dozvoljava da zadovolje svoje potrebe u rashodima. U ovom smislu. U ovom slu~aju. a odnos izme|u tro{kova i koristi kod lokalnih odluka ostavlja se na lokalnom nivou. (5) Porezi na promet. porezi na motorna vozila) najbolje re{enje. delimi~na davanja koja se . posebno ukoliko je poreska oblast dovoljno velika da se izbegnu gubici prihoda ako kupci prelaze preko granice u region sa ni`im porezima. me|utim. poreska re{enja i sistemi naplate). Metropolitan Research Institute). (b) upotreba davanja za korekciju u pravcu pozitivnih prelivanja izme|u razli~itih jedinica vlasti (davanja za odre|enu kategoriju ili konkretna davanja. Inicijalna procena ad valorem poreske osnove je ve} razvijena za Ma|arsku (Hegedus i dr. To su: (a) stepen do koga se davanja mogu koristiti za promovisanje vertikalne ravnote`e izme|u razli~itih vlasti. (b) nespojiv je sa efikasnim vr{enjem lokalnih javnih slu`bi. koje imaju formulisani transferi). u kojima lokalne jedinice tek treba da razviju svoje sopstvene administrativne sposobnosti. na odre|enoj formuli zasnovanih sistema kojima se transferi ure|uju. Postoje. (6) Podela poreza. Poreski prihodi mogu i da se dele izme|u centralne i ni`ih vlasti. postoje brojna pitanja koja zahtevaju pa`nju politi~kih analiti~ara. Zato su mo`da akcize (npr.. {to je va`no pitanje u mnogim zemljama u tranziciji.34 Rory O’ Sullivan napravljen progres u preduzimanju prvog i neophodnog koraka u ustanovljavanju neophodnih institucionalnih mehanizama (npr. 12. jer ono zahteva sistem transfera izme|u nivoa vlasti koji je takav da je dovoljno ~vrst da slu`i kao osnova za bud`etsku izvesnost i dovoljno fleksibilan da bude kompatibilan sa strukturalnim reformama i do mere u kojoj je deljenje na „izvornoj” ili „izvedenoj” bazi. Osnovna institucionalna barijera je. ipak. kao {to ono gotovo uvek jeste. u tome {to takvi porezi (posebno masovni maloprodajni porez) mogu biti nespojivi sa poreskim sistemom Evropske unije. ^esto je klju~ za obezbe|ivanje „funkcionisanja” transfera centralnih vlasti lokalnima razvijanje objektivnih. i neke va`ne mane: (a) on odr`ava sistem fiskalne zavisnosti lokalnih jedinica koji je postojao u starom re`imu. Akcize i jednofazni porezi na promet u maloprodaji treba da budu prvi kandidati za lokalnu primenu. katastri. (c) mo`e da pogor{a lokalne fiskalne disparitete (potkopava atribute ujedna~avanja. kojoj mnoge zemlje u tranziciji imaju nameru da se u budu}nosti pridru`e. zbog ~ega potkopava i centralnu i lokalnu finansijsku podlo`nost kontroli. Prednost ovog sistema je u administrativnoj jednostavnosti i izvodljivosti. potrebni su transferi da bi se premostio jaz.

veliki kompleksi transferisanih dr`avnih preduze}a koji su imali negativne neto vrednosti. Dr`avna preduze}a O~igledne su mogu}nosti zloupotrebe dr`avnih preduze}a koja su u vlasni{tvu lokalnih vlasti. centralna vlast ili njene agencije utvr|uju limit ukupnog iznosa kredita koji je dostupan lokalnim vlastima. Iznos do koga se svaki grad mo`e zadu`iti mora biti srazmeran njegovim potencijalima za otplatu. obi~no kapitalisana od centralnih vlasti. ali pristup kreditima im mora biti ograni~en da bi se spre~ilo njihovo prezadu`ivanje. 14. ili kada makroekonomske okolnosti zahtevaju ograni~enja. po`eljno je ograni~iti sveukupno zadu`ivanje javnog sektora (Wallich. Inicijalno se od masovnog transfera imovine o~ekivalo da predstavlja jednokratnu finansijsku injekciju koja bi obezbedila lokalnim vlastima izvor za pokreta~ke fondove. (c) zajmovni fond centralnih vlasti kojim se upravlja van ministarstava lokalne samouprave. Fox & Melhem). umesto da lokalnim vlastima obezbede prednost na po~etku. nema razloga da lokalne vlasti ne pozajmljuju sredstva. zavisi od mnogo faktora. Rezultat je. Sa makroekonomskog gledi{ta. u nekim slu~ajevima. Razlog za nametanje ovakve discipline je u tome {to zadu`ivanja javnog sektora mogu da istisnu kreditne zahteve privatnog sektora. uop{teno govore}i. Izvori zadu`ivanja su: (a) finansiranje obveznicama (kada se uspostavi fiskalni integritet i razvije tr`i{te kapitala). 13. Zadu`ivanje i dugovi Zadu`ivanje je obi~no minorni izvor finansiranja lokalnih vlasti kod ve}ine tr`i{nih ekonomija u razvoju (Wallich). Koja je od ovih mogu}nosti prikladna za datu zemlju. (d) banka za razvoj op{tina. koja god da je opcija izabrana. ako su na tr`i{tu ustanovljene naknade za kori{}enje) ili iz op{tih poreza. (b) komercijalni bankarski sistem. To odra`ava op{ti konzervativan polo`aj ve}ine lokalnih vlasti i ograni~ene izvore finansiranja. defini{u prihvatljive upotrebe kredita i kontroli{u tok zajmovnih fondova. U najve}em broju zemalja gde tr`i{te kapitala jo{ nije dovoljno razvijeno. Ebel. a u isto vreme bi im dala dve do tri godine da uspostave sistem sopstvenih izvora prihoda. u najboljem slu~aju. U principu. Mnoge zemlje dozvoljavaju samo zadu`ivanja koja su ograni~ena na iznos i svrhu koji su unapred dogovoreni i definisani. ko~ili su razvoj finansijski `ivih ni`ih jedinica . Otplata mo`e biti zasnovana na prihodima od same investicije (npr.Fiskalna decentralizacija u centralnoj i isto~noj Evropi 35 uklapaju) i (c) potreba da se ubla`i uticaj nejednakih fiskalnih izvora i potreba na lokalne jedinice vlasti i njihove stanovnike (Bird i Wallich u BEW). U stvari. utvr|uju uslove kredita. bio polovi~an.

Bahl. Washington. D. Washington. treba da bude procenjivano na osnovu njihovog doprinosa podizanju nivoa politi~ke debate. US Agency for International Development. 5. na taj na~in {to }e kreatorima politike razjasniti prirodu njihovog izbora i mogu}e kompromise me|u konkurentskim reformskim ponudama. Roy W.).C. me|utim. Decentralization and its Implications for Urban Service Delivery. Strasbourg. Financing Services: Patterns. Bird. 1995. 6. August 1991 (35 str.. 4. 39 str. Da li su ove analize meritorne. doprine}e ostvarivanju svih reformskih ciljeva u zemljama – svojim klijentima. 1985. koja bi pru`ila okvir politi~koj debati i iznela razloge pro i contra me|u konkurentskim programskim alternativama. koji }e obaviti istra`ivanja i izneti.: The World Bank. Richard M. Toronto: Center for Urban and Community Studies. Pod ovakvim okolnostima. Decentralization of the Socialist State. kada zemlja bude spremna da deluje politi~ki. D. University of Toronto. Ono {to jeste – ili treba da bude – odmah vidljivo. Literatura: 1. 552 str. Wallich.C. ~ak i u ovakvom kratkom pregledu je. 3. Fiscal Decentralization: A Report Prepared for The Local Fiscal Management Study. Robert D. Ono {to je u ovakvim okolnostima va`no jeste da li }e. Urban Finance in Developing Countries. Ebel. Zaklju~ak Dana{nje napomene pru`aju tek pregled obima i prirode pitanja o fiskalnoj decentralizaciji u ekonomijama u tranziciji. Linn. alternative za program reformi. kriti~na potreba za ekspertima u ovim zemljama. 1994. na sistemati~an i nepristrasan na~in.) koje zaostaju u reformskim procesima. Bahl and Johannes F. Navedeno kao BEW u tekstu priloga. Council of Europe. Bird. u slu~aju monopola komunalnih usluga). pre svega. 1995. Washington. 54 str. and Christine I. kao rezultat svojih skromnih napora. (b) restrukturi{u preduze}a tako da mogu da budu privatizovana u budu}nosti i/ili (c) preduze}a pripreme za zatvaranje. eds. . European Charter of Local Self Government. William Dillinger. Richard M.. Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju pokrene formiranje zdravih programskih istra`ivanja. ve}.36 Rory O’ Sullivan vlasti. Oxford: Oxford University Press. Ovo se odnosi i na zemlje (ili op{tine itd. postojati odmah dostupna istra`ivanja. Ako.: World Bank. 2. kako upravljati imovinom sa ciljem da se: (a) izgrade javne institucije sposobne za `ivot (npr. D. Problems and Possibilities. 1992. Roy W.C. pitanje nije kako iskoristiti dobrobiti privatizacije.

130 str. Christine Wallich. The Structure and Problems of Local Government Budgets in Budapest and the Agglomeration Settlements. 1990. 1992. 1994. Jaber Ehdaie. . Local Finance and Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Transition Economies. 12. Decentralization: What Is It and Why Should We Care? in Robert J. i prilozi. May 1995. 52 str. 11. Budapest. Revenue Statistics of OECD Member Countries. ed. Harold Wolman.Fiskalna decentralizacija u centralnoj i isto~noj Evropi 37 7. 1993. Organization for Economic Cooperation & Development. 64 str. A Report Prepared For the Hungarian Ministry of Finance. Vietnam. Jozsef Hegedus and Ivan Tosics. and Rita M. Hanoi. Melhem. 13 str. December 1994. Policy Research Working Paper 1387. Metropolitan Research Institute. 10. Public Economics Division. Kenneth Davey and Gabor Petery. Oxford University Press. Oxford. Rober D. 18 str. A Report Prepared for the Economic Development Institute of the World Bank Urban Policy Seminar. Bennett.. Decentralization. 23 str. The Hashemite Kingdom of Jordan: Intergovernmental Fiscal Relations and Municipal Financial Management. 9. William F. Fox. Fiscal Decentralization and the Size of Government. 1995. World Bank. Ebel. 13. Local Governments and Markets: Towards A PostWelfare Agenda. Paris. A World Bank Sector Study. Local Tax Reform in Hungary. 8.

38 .

ekonomskih kategorija i parametara. . na{i u~inci i na{i proizvodi su postali nemerljivi. Beograd. tako i relacije izme|u sila centralizacije i sila decentralizacije u njima pokazuju stalnu suprotstavljenost. To je bio izrazito nepovoljan ambijent za formiranje kvalitetnog politi~kog. PALGO centar. i pravica su bili koncentrisani u malo. prvim susedima. razorene su institucije i raz* Prof. To nasle|e je ostalo prete`ak balast za novu. pravog parlamentarnog `ivota i demokratskog politi~kog odlu~ivanja. Za ovu priliku zadr`ao bih va{u pa`nju samo na generalnim korelacijama izme|u sfera politike i prava i organizacijskih i menad`erijalnih modaliteta centralizacije i decentralizacije. Isku{enja pred kojima se na{la nova vlast. po{to je ~uvaru balkanskog kazamata pomognuto da proguta klju~. dr Mijat Damjanovi}. Privikli smo se na policijsku umesto pravne dr`ave. drugo. niti realne ekonomije. despotske vladavine. nekoherentnu i nehomogenu vlast. ekonomskog i dru{tvenog sistema. na vladavinu bespravlja. Fakultet politi~kih nauka. populisti~kog re`ima i nedemokratskog poretka. tre}e. pravnog.39 Mijat Damjanovi}* PRAVNO-POLITI^KI OKVIR DECENTRALIZACIJE Kao {to odnos izme|u politike i prava zahteva neprekidno me|usobno preispitivanje i uskla|ivanje. upu}uju na nekoliko te{kih optere}enja: prvo. Na{ rad. i to nepouzdanih ruku. usporeno se obnavljaju veze sa biv{im jugoslovenskim republikama. Jo{ uvek su sve`i tragovi i jak je miris autoritarne vlasti. nepravde i nepravi~nosti umesto vladavine prava. I vlast. jednakosti ljudi i postupaka pred zakonom. privredu i dru{tvo. i biznis. opusto{enost vitalnih resursa sistema je znatno ve}a nego {to se moglo zdravorazumski pretpostaviti. mukotrpno se reaktiviraju institucionalne veze sa me|unarodnom zajednicom. koja se na sudbonosnoj politi~koj prekretnici jasno deklarisala da postepeno reformi{e i modernizuje dr`avu. Niti je u vremenu koje je iza nas bilo po{tenih izbora. ~etvrto.

sa nagla{enim hijerarhijskim odnosima i sa pravima ekskluzivne kontrole svih subordiniranih instanci) i decentralizacije (preno{enja. razvijenog i bogatog sveta sa preddemokratskim. izazva}e nesumnjivo ozbiljne potrese. specijalizovanog i kvalifikovanog kadra u gotovo svim institucijama i sektorima administracije i biznisa. Ili. One se. ta~nije re~eno kvazisistema. u razli~itim sredinama i razli~itim vremenima. po mnogo ~emu suprotstavljena i udaljena sveta. u ograni~enom vremenskom periodu. negativne tendencije i da istovremeno preusmeri dru{tvene tokove ka onim prosperitetnim trendovima koji su u~vrstili dominaciju najrazvijenijih dr`ava savremenog sveta. mogla da zaustavi brojne. podstaknute su latentne. lukrativnim koaliciranjima politi~kih partija. uz sva pomenuta te{ka ograni~enja. mogu prepoznati u svim klju~nim socijetalnim sistemima – politi~kom. odnosa i procesa centralizacije (koncentracije vlasti u jednom centru. tehnolo{kom. Sa nestajanjem straha i strepnji od akcije i reakcije osionog i nepredvidljivog cezara. Naravno da nova vlast nije imala nu`ne i dovoljne kapacitete preko kojih bi. legitimnosti i legalnosti. ali i manifestne aspiracije za starim i novim rekonstrukcijama i preoblikovanjima dr`avne gra|evine na svim njenim spratovima. odigrati susret dva. pravnom. brojni su suprotni primeri koji pokazuju da u visokocentralizovanom politi~ko-pravnom sistemu ekonomski sistem mo`e funkcionisati po principima decentralizovanog modela. duboka kriza savezne dr`ave. o~igledan je nedostatak stru~nog. dru{tvenom. u svakom od tih sistema efekti centralizacije. {to zna~i da ne postoji jednosmerna podudarnost njihovih efekata. prepoznavanju i razumevanju politike udaljenih finansijskih centara mo}i. I kada smo saglasni u kategorijalnim shvatanjima pojmova. po svojim osobenostima i efektivnostima. S druge strane. vojvo|anske disonance i sand`a~ke rezonance sve uverljivije odvla~e ograni~enu energiju dru{tvenog kapitala. Jer.40 Mijat Damjanovi} gra|eni na~ela i principi na kojima one po~ivaju. modeliranju razli~itih svojinskih oblika. lavirinti Kosova. ipak ostaju na snazi njihove veoma razli~ite implikacije. uzrokuju specifi~ne implikacije. posustalim i siroma{nim. peto. zaostalim. Uz to. Me|utim. pravcima i dinamici selektivne privatizacije itd. na primer . odnosno decentralizacije. To je ambijent u kome }e se. sa vi{e epicentara. Retke su situacije da postoje ~isti modeli organizacije vlasti po principima centralizma. da u okviru istog sistema. Susret demokratskog. odnosno decentralizma. Svi ti potresi i vibracije postaju intenzivniji zbog toga {to nije postignuta saglasnost oko fundamentalnih i aktuelnih pitanja i odgovora o: karakteru novog shvatanja ustavnosti i zakonitosti. distribucije i disperzije vlasti i ovla{}enja sa vi{ih na ni`e nivoe). vremenom akumulirane. ekonomskom. {to zna~ajno usporava revitalizaciju postoje}eg sistema. pretpostavljene sumnje o dubokoj korumpiranosti i visokoj kriminalizaciji jugoslovenskog/srpsko-crnogorskog dru{tva pokazale su se opravdanim i ta~nim.

Tako se jedan sistem. ali je isto tako ta~no da se u istom sistemu zahteva i odre|ena centralizacija. mogu simultano koegzistirati centralizovani i decentralizovani modeli. po razli~itim teritorijalnim nivoima i institucionalnim krugovima. To se naro~ito odnosi na one sredine u kojima je moderna organizacija prirodnim. na primer u organizaciji policije. mo`e smatrati decentralizovanim. potrebni su dokazi da je efektivna vlast spu{tena sa dr`avnog na regionalni. evolutivnim putem izrasla iz tradicionalne organizacije lokalnog dru{tva. pribli`avamo se pouzdanim procenama o tendencijama koje vladaju u konkretnom dru{tvu. ne samo politi~kog.Pravno-politi~ki okvir decentralizacije 41 tehnolo{kog. malim zajednicama. izbor konceptualnog ustrojstva organizacije vlasti (centralisti~kog ili decentralisti~kog tipa) nije dovoljan da objasni i fakti~ko. Na primer. i obratno. S druge strane. Istine radi. Ali je isto tako ta~no da su veliki preokret i realni civilizacijski „bum” omogu}ili upravo veliki dr`avni sistemi. sve va`nije institucije u njima i sve administrativne nivoe organizacije vlasti. postoje izrazite razlike me|u savremenim sistemima u ekstenzivnoj i intenzivnoj decentralizaciji. odnosno lokalni nivo. Prvi prepoznajemo kod organizacije sofisticiranih i skupih tehnologija. . Svi oni modeli koji su. odnosno njenih klju~nih funkcija i delatnosti. koja je uzrokovana potrebama ve}e efektivnosti i efikasnosti. paradr`avnih i javnih ovla{}enja. a drugi kod jednostavnih i nerestriktivnih tehnologija. privrede i dru{tva. ovaj se proces zaustavljao na srednjem administrativnom nivou. va`no je razumeti sve dimenzije tog sistema spojenih sudova decentralizovane i centralizovane organizacije vlasti. onih kompetencija koje se objektivno mogu realizovati na lokalnom nivou. da bi u pore|enju sa drugim sistemom i analognim segmentom. razlikovanjem onog {to ona jeste od onog {to bi trebalo da bude. stali negde na pola puta u realizaciji ovih procesa. imaju}i u vidu sve grane vlasti. a u drugima je dopirao do lokalne zajednice. ve} i ekonomskog sistema. ne bi mogli da budu svrstani u decentralizovane politi~ke sisteme. sa velikom koncentracijom znanja i kapitala. da bi se u jednom sistemu pouzdano mogla prepoznati dominacija karakteristika decentralizacije. Postoje i druga odstupanja koja relativizuju potpunu i isklju~ivu podvojenost centralizovanih i decentralizovanih sistema i njihovih generalizacija koje se odnose na celinu dr`ave. dr`avnih. prozra~nost i kontrolisanost sistema. Tek uvidom u njena procesna svojstva i skrupuloznom analizom njenih funkcionalnih efekata. U svakom slu~aju. iz veoma razli~itih razloga. Ta~no je to da decentralizacija po pretpostavci obezbe|uje ve}u transparentnost. u pojedinom segmentu. na primer u onima sa socijalisti~kom tradicijom. valja napomenuti da je u dosada{njoj istoriji civilizacije svet mnogo vi{e vremena proveo u lokalnom i patrijarhalnom dru{tvu. u konkretnom vremenu. Ipak. U nekima od njih. njegova organizacija mogla pre da se smatra centralizovanom. realno stanje njenih operativnih vrlina ili mana.

koji produ`ava vek ve} istro{enom politi~kom voluntarizmu. onda smo mi na sigurnom. debirokratizacije i profesionalizacije administracije i deregulacije pravnih okvira. nego i na centralni nivo vlasti. ali izuzetno va`na pitanja. razvijeno civilno i otvoreno dru{tvo. me|u kojima su posebno apostrofirane potrebe demokratizacije i dekoncentracije vlasti. primera radi. onda se ne mo`e. Nesumnjivo je da su to pretpostavke koje nije jednostavno zadovoljiti. pa da se jasno prepozna {ta sve tu nedostaje. Te{ko je uspe{no decentralizovati sistem u kome nema saglasnosti o kapitalnim pitanjima organizacije vlasti i principima supsidijarnosti. nije re~ samo o tome da ono {to mo`e da realizuje lokalna vlast ne treba zadr`avati na centralnom nivou. koja }e biti osposobljena da stvori i prepozna dugoro~ne razvojne {anse i dovoljno obazriva da izbegne zamke lagodnih i brzih re{enja. jo{ ta~nije. kao {to su: da li postoje ili ne postoje demokratski politi~ki sistem. spomenuta je konstatacija da je model decentralizacije uslovljen sa nekoliko nezaobilaznih pretpostavki. sporednih . ili o poznavanju politi~kog iluzionizma. Prema tome. verovatno ima smisla i suprotan zaklju~ak o u`ivanju plodova prosperitetnog i demokratskog ambijenta. bezbedan pravni poredak. Konkretnije re~eno. tr`i{no orijentisana privreda. govoriti o postojanju decentralizovanog modela. Kako se pribli`iti tendencijama deregulacije unutra{njeg sistema. ukoliko izostaju pozitivni odgovori na spomenuta sistemska obele`ja. {ta je nekvalitetno i {ta treba iz temelja promeniti. Ukoliko se prihvati na~elo da se u~i na iskustvima neuspeha. Sistemima u tranziciji upravo nedostaje simultana razvojna komplementarnost dr`avne uprave i lokalne samouprave. ne samo u odnosu na lokalni. odnosno preru{enom centralisti~kom modelu. Ali. Za taj kompleksni i masivni preokret potrebno je kvalitetno vo|stvo. izbalansirana strategija razvoja centra i periferije. neposredno i posredno. utabanom putu obnove. nova politi~ka elita. ve} i tome da ono {to mo`e uspe{nije da realizuje centralna vlast ne treba transferisati na ni`e nivoe vlasti.42 Mijat Damjanovi} O~igledno je da se verodostojniji zaklju~ci o postojanju ili nepostojanju jednog ili drugog modela organizacije vlasti mogu doneti tek po{to se uzmu u obzir odgovori na neka preliminarna. Istorija proma{aja i neuspeha u razvoju demokratije nije samo na{a istorija. koji nikada realno nije bio demokratski nastrojen i ostvaren prema vrlinama demokratske zajednice. Tada je re~ ili o nepoznavanju takvog modela. U nekoliko navrata. kada nije dosegnuta njegova nu`na i dovoljna regulacija? Koliko }e godina pro}i dok se na dnevnom redu na{ih politi~kih tela ne na|u dileme o deregulaciji u odnosu na evropski nivo? Dovoljan je samo ilustrativan i ovla{ni pogled na stanje normativne matrice dana{njeg jugoslovenskog dru{tva. Te{ko je demokratizovati i po demokratskim kriterijumima usavr{avati sistem kome nedostaju demokratska iskustva ili.

morala. javno – privatna partnerstva. u gotovo svim kriti~nim razvojnim fazama ustuknula pred autokratskim i diktatorskim pritiscima. sloboda udru`ivanja i pluralizam. ljudska prava. Kona~no. borba i saradnja. temeljne i dosledne promene panorame politi~kog `ivota u Srbiji/Jugoslaviji. obrazovanje. Moderni lideri. . ekonomije. moraju biti svesni ~injenice da je ve} prva radna generacija XXI veka suo~ena sa izazovima potpuno novog sveta. kona~no i u nas. u gotovo svim va`nim sferama ~ovekovog `ivota i rada – sveta politike. po{teno i nezavisno sudstvo. pravi~na raspodela bogatstva i prihoda. kulture. Mnogo je primera koji pokazuju da je demokratija. upravo u zemljama koje su danas sinonim demokratskog ustrojstva i demokratskog stila `ivota. Zaklju~i}u svoje izlaganje naznakama kojima se nisam bavio u ovom obra}anju. imperativ dvostruke tranzicije politike (demokratizacija formalne demokratije) i ekonomije (slobodna tr`i{na privreda). Zbog toga uverljivo zvu~e upozorenja da nedemokratski re`imi mogu u ogromnoj meri da variraju u odnosu na to da li u njima postoje ili se mogu podsta}i zna~ajne institucije koje su prethodile demokratiji: pismenost. te{ko i gorko nasle|e socijalizma i nedoumice oko nove perspektive kapitalizma. a koje mogu biti solidan okvir za odre|ivanje i ograni~avanje politi~ko-pravnog ambijenta za razli~ito dimenzioniranje fenomena decentralizacije: prisustvo i uticaj eksplozivnog nacionalizma „demokratije na ulici”. Sve ovo govori u prilog sveobuhvatne. koji je trajao nekoliko vekova. isku{enja i preobra`aj anahrone i moderne dr`ave. Ne}e biti jednostavno uspostaviti i razvijati demokratske institucije. vrednosti i praksu. tehnologije.Pravno-politi~ki okvir decentralizacije 43 puteva i jalovih solucija. pitomo i divlje lice novog biznisa i preduzetni{tva. administrativne i menad`erijalne podvojenosti i sjedinjenosti. moramo uva`iti ~injenicu da je stvaranje realne demokratije dug proces. sa svojim klju~nim institutima.

44 .

Census Bureau) vladu defini{e na slede}i na~in: „Vlada je organizovano telo koje. Beograd. 1 Za vi{e detalja o lokalnoj vlasti i lokalnoj autonomiji. ima i dovoljno diskrecije u upravljanju sopstvenim stvarima. Uvod Ako nema demokratije na nivou koji je najbli`i pojedincu. kraj XX i po~etak XXI veka nose pe~at zahteva lokalne demokratije. 2 Manual of the Census Bureau 1998. ali }e ovde ipak biti re~i o jednoj operativnoj definiciji koja mo`e da zadovolji i akademske standarde. u odnosu na bilu koju drugu jedinicu vlade”. niti sve one imaju teritorijalni karakter. niti su sve vlade lokalne.45 Miroslav Prokopijevi}* FISKALNA NEZAVISNOST LOKALNIH ZAJEDNICA 1. Gl. Ovo je rezultat promene u ukusima pojedinaca {irom sveta. 1987. Nedostatak demokratije na lokalnom nivou je bio klju~ni razlog za pomeranje naglaska u pojmu i dizajnu demokratije. pored toga {to ima karakter vlade. Lokalna vlada je oblik politi~ke ustanove ~ija je nadle`nost ograni~ena na deo neke dr`ave ili teritorije.1 Ima mnogo akademskih definicija vlade uop{te ili lokalne vlade. videti odgovaraju}e ~lanke u: Scruton (Ed. .3 * Dr Miroslav Prokopijevi}. koji su sada – kada je uspostavljena demokratija na nacionalnom nivou – pod mnogo sna`nijim utiskom njihovih neposrednijih interesa i lokalnih pitanja nego „nacionalnog dobra” i „velikog dru{tva”. {to Amerikanci ponekad zovu „grass-roots democracy”. Centar za slobodno tr`i{te. koje mo`e da se uo~i tokom vremena. Ameri~ka zvani~na statistika (U. Institut za evropske studije.S.) 1996 i The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Ako XIX vek i prva polovina XX veka mogu da se ozna~e naporima da se uspostavi demokratija u nacionalnim dr`avama.1 (Internet).2 Naravno. malo je verovatno da demokratija u tom dru{tvu mo`e dobro funkcionisati na vi{im nivoima. 3. {to je razlikuje kao posebnu.

gde tela imaju mo} da name}u porez na vlasni{tvo. Kao pravilo. jasno je da takva vlada ne mo`e da se okarakteri{e kao postoje}a i aktivna. ranije postoje}a. mo} da pokrivaju dugove ili odgovornost za obavljanje funkcija. 4) vlade specijalnih distrikata (29. na primer. pravo da tu`i i mogu}nost da bude tu`en. To su razlozi zbog kojih je liberalna tr`i{na demokratija ili tr`i{na demo3 Pored jedne centralne vlade i 50 vlada federalnih jedinica. kao {to su: postojanje u kontinuitetu.042).4 Zahtev „sadr`ajne autonomije” je ispunjen ukoliko neko telo ima odre|enu poresku i administrativnu nezavisnost. godinu. koje se generalno smatraju vladinim.200).691. mo`e da pru`a neku drugu uslugu. u najmanju ruku.46 Miroslav Prokopijevi} Da bi se smatralo vladom. bilo u SAD ili Srbiji. njih 16. tri svojstva: da postoji kao organizovano telo.721) – sve u svemu nekih 83. dok neki oblici zajednica (npr. sticanje i raspolaganje vlasni{tvom. moralo bi da ima. ali njihovi oblici i odgovornosti mogu dramati~no da se razlikuju. ovla{}enje za sklapanje ugovora. Za razvoj lokalne demokratije su podjednako va`na ovla{}enja vi{ih nivoa vlasti. Evidencija za „organizovano telo” se obezbe|uje prisustvom nekog oblika organizacije i posedovanjem nekih korporativnih mo}i.) Skoro svih pet kategorija. koja nema mo} oporezivanja. odnosno prestala da ima prihode. . 3) vlade delova gradova (township). kao i li~na sloboda pojedinca. kao {to su javne usluge ili prenos elektri~ne energije.000 raznih nivoa i oblika vlada. vlada prestala da postoji. (Taj broj se odnosi na 1987. komunisti~ki re`imi i krute centralizovane dr`ave su veoma lo{e okru`enje za lokalnu demokratiju. koja nedemokratski i kruti demokratski re`imi odbijaju da podnose (toleri{u). jedno telo. prema ovoj klasifikaciji postoji pet drugih tipova vlada: 1) vlade okruga (3. uz izuzetak nekih vlada pod ta~kom 4). Nedostatak ovih svojstava ili evidencije o njima ne prejudicira da toj grupi jedinica ne mo`e da se prizna karakter vlade. mogu da se smatraju lokalnim vladama. jer imaju administraciju i javnu delatnost. ranije pominjana svojstva.532) i 5) vlade {kolskih distrikata (14. Podrazumevaju se zakonska ograni~enja i nadzor vi{ih nivoa dr`ave nad lokalnom vladom. Lokalne autonomije i lokalne vlade veoma lo{e mogu da funkcioni{u u netr`i{nom i nedemokratskom okru`enju. zakonito posedovanje pe~ata ili za{titnog znaka. neka posebna vlada distrikta. posedovanje imena. 2) vlade op{tina (19. kao {to to mogu neka druga. 4 One mogu da se priznaju kao lokalne vlade. Ako je neka. Tako. da obavlja bilo kakve aktivnosti i vi{e nema anga`ovanih zvani~nika. da ima karakter vlade i da poseduje sadr`insku autonomiju. Lokalna autonomija i lokalna vlada mogu da postoje u skoro svim oblicima re`ima. privatne zajednice) uop{te ne mogu da postoje. a koje se obi~no obezbe|uju od privatnih firmi. „Karakter vlade” se mo`e uo~iti tamo gde su zvani~nici nekog tela izabrani na izborima ili imenovani od nekog vi{eg autoriteta (vlade).

Lokalne vlasti imaju politi~ku ili komunalnu nezavisnost onoliko koliko ne zavise od vi{ih oblika vlasti u dono{enju politi~kih ili komunalno relevantnih odluka. od kvartova. koji je ro|en uz pomo} zahteva za vi{e li~nog suvereniteta. {to ga ~ini superiornijim u odnosu na alternative. a tr`i{ta }e biti te{ko o{te}ena i obespokojena. Za bilo koju tr`i{nu demokratiju je bitno da je ograni~ena vladavinom prava. jer ako nema prava. a vladavina prava podriva mo} rasista. tr`i{na demokratija bolje odgovara zahtevima lokalne autonomije nego bilo koji drugi oblik re`ima. do regiona i federalnih jedinica i. fiskalni federalizam. odnosno li~ne slobode. Demokratija predupre|uje nastanak diktature. Fiskalna autonomija se meri stepenom u~e{}a izdataka lokalnih vlada u ukupnim dr`avnim izdacima u nekoj zemlji. Fiskalna autonomija je finansijski. Zbog toga {to je osetljiva na preferencije pojedinaca. Zato vladavina prava treba da specifikuje uslove dobrovoljne razmene dobara i usluga me|u pojedincima i firmama. tr`i{na privreda i vladavina prava nisu samo dobri zbog svojih pozitivnih svojstava. do centralne vlade. jer nejasno}e oko vlasni{tva ili transakcionih pravila ometaju tr`i{ne transakcije. Demokratija. Demokratija se odnosi na politi~ku „vladavinu naroda”. kako Amerikanci ka`u. Na primer. {to se u praksi svodi na vladavinu ve}ine. nacionalista. ma {ta oni mogli biti. u okvirima vladavine prava. slobodno tr`i{te podriva vlast komunista i drugih kolektivista. U suprotnom. okruga. Klju~no svojstvo ovog re`ima u odnosu na ostale je da je on odgovoran li~nim preferencijama i da je efikasan. preko op{tina. posebno po~ev od XVIII veka.Fiskalna nezavisnost lokalnih zajednica 47 kratija u okvirima vladavine prava superiorno re{enje za dobro oblikovanu i funkcionalnu demokratiju lokalnih zajednica. jeste sistem diversifikacije u oporezivanju i javnim izdacima na razli~ite nivoe vlade i upravljanja. Lokalna zajednica u tr`i{noj demokratiji Tr`i{na demokratija je relativno novi tip politi~kog i ekonomskog re`ima. Ni tr`i{na privreda ne mo`e valjano da funkcioni{e bez vladavine prava. demokratija }e se degenerisati u „tiraniju ve}ine”. Ne samo da tok li~nih preferencija u tom re`imu ima najmanje smetnji u kretanju ka najbli`em nivou lokalne vlasti. nema ni instance za razre{avanje sporova me|u akterima politi~ke utakmice. ve} tr`i{na demokratija. na kraju. nego i zato {to predupre|uju neke opasnosti. 2. Fiskalna autonomija ili. sni`ava i transakcione tro{kove na minimum i time predstavlja bolje okru`enje za lokalne aran`mane. materijalni ekvivalent stepena politi~ke nezavisnosti neke zajednice. Demokratija se te{ko mo`e uspostaviti bez vladavine prava. tamo gde lokalne vlasti (one koje su ispod nivoa federalne jedinice) u~estvuju samo sa 10% . pa i svih onih koji te`e za diskrecionim merama i postupcima.

godine. Fiskalna konkurencija jedinica lokalne samouprave tera vlasti da budu kvalitetnije i jeftinije. Izdaci privatnih zajednica ne ulaze ni u prvopomenute ni u drugopomenute brojeve. 1999. valjan. mnogo vi{e od onoga {to se dobije na osnovu „ekonomije obima” gubi se usled monopolske neefikasnosti. . ni`i nivoi vlasti su pove}ali u~e{}e na oko 40%. Drugim re~ima. I u tr`i{noj demokratiji ostaje otvoreno centralno pitanje raspodele odgovornosti i finansija me|u raznim nivoima vlasti. dok je preostala tre}ina tro{ena na svim ostalim nivoima vlasti. broj ljudi koji `ivi u ovim zajednicama neprestano raste. Horvat.5 U SAD je centralna vlada tokom ~itavog perioda Hladnog rata (Cold war) tro{ila pribli`no 2/3 svih dr`avnih izdataka. ali postoji vi{e razloga njima u prilog. na ~ijoj teritoriji se njihove privatne zajednice osnivaju. u pore|enju sa preko 50 miliona 1999. ali ovde nije valjano primenjen. 90-92. nagla{enoj fiskalnoj ekvivalenciji itd. Argument „ekonomije obima” je. stepen fiskalne autonomije se mo`e ozna~iti kao zanemarljiv. mada bar petnaestak njih dolazi i u kategoriju „zanemarljiv”. dok centralna vlada tro{i oko 60%. prakti~no ne postoji nijedan ozbiljan razlog protiv lokalne autonomije7 i fiskalne nezavisnosti lokalnih zajednica. Ve}ina evropskih zemalja se nalazi u kategoriji „umerenih” izdataka na lokalnom nivou. Izdaci za privatne zajednice se ne odbijaju6 od poreza i time se tretiraju kao i svaka druga privatna potro{nja. [vajcarska (oko 22%). mada u privatnim zajednicama danas `ivi vi{e od 50 miliona Amerikanaca. s. Me|u zemljama sa najvi{im izdacima na lokalnom nivou u Evropi su [vedska (oko 30%). a {ta treba prepustiti ni`im nivoima? [ta je pravi nivo na kome treba da se obavi neki posao koji je deo odgovornosti vlasti. Posle zavr{etka Hladnog rata. Rumunija. Poslednjih decenija broj privatnih zajednica u SAD se naglo pove}ao: 37 miliona stanovnika SAD je `ivelo u privatnim zajednicama 1987. i pored toga. {to zna~i da ljudi smatraju da su pogodnosti koje te zajednice nude ve}e od tro{kova koje stvaraju. a ne tr`i{ta ili privatnih aktera? Kao {to }e se videti u nastavku teksta. Turska. [ta treba rezervisati za centralni nivo vlasti. 6 Privatne zajednice predstavljaju krajnji slu~aj tr`i{no orijentisane institucionalne reforme lokalnih zajednica. 7 ^esto se govori o argumentu protiv podele teritorije na mno{tvo malih jedinica i on se zasniva na „ekonomiji obima” (economy of scale). godine. Druga ote`avaju}a okolnost je {to stanovnici privatnih zajednica nisu oslobo|eni dela poreza koji pla}aju dr`avnim lokalnim zajednicama. Gr~ka. Privatne zajednice se {ire u SAD. dok su Kipar. dok se preko 25% smatraju zna~ajnim. naravno. No. Zna~ajne prednosti privatnih zajednica su u njihovom boljem izla`enju u susret `eljama gra|ana. a u kojoj meri treba da budu 5 Up.48 Miroslav Prokopijevi} i manje u ukupnim dr`avnim izdacima. Irska i neke manje zemlje ispod 5% ukupnih dr`avnih izdataka (na svim nivoima). Osnovni problem privatnih zajednica je {to one podsti~u prostornu segregaciju. Lokalni izdaci u rasponu 10 – 25% mogu se smatrati umerenim. Naravno. otvoreno je pitanje u kojoj meri ni`i oblici vlasti treba da budu podvrgnuti vi{im. lak{em spre~avanju rent-seekinga. bez obzira na to {to se tro{kovi koje one stvaraju ne odbijaju od poreske osnovice.

To su: (1) ^ak i u tr`i{noj demokratiji. ne vole poresku kon- . Lokalna autonomija i fiskalna decentralizacija su vi{e u stanju da reflektuju neformalna pravila. vi{i nivo poslu{nosti nije lako posti}i. Moderna dru{tva i ekonomije su suvi{e slo`eni da bi se njima upravljalo iz jednog centra. koje se nalaze na skali izme|u rigidnog centralizma i gotovo anarhi~ne decentralizacije. da ih ignori{u kad god to mogu i da ih nadome{taju svojim re{enjima. {to protivre~i zvani~nim politikama i zakonodavstvu. u okvirima vladavine prava. (5) Fiskalna autonomija za posledicu ima fiskalno takmi~enje me|u lokalnim vlastima u nekoj zemlji. Tamo gde se interesi radikalno razilaze. koje su pre dinami~ke nego stati~ke. Tamo gde formalne i neformalne ustanove nisu uskla|ene nema ni uspe{ne aktivnosti. Za svaku dr`avu bi bilo veoma lo{e ako bi se ona odr`avala na okupu samo po sili zakona. decentralizacija pobolj{ava strukturu podsticaja za konstruktivno pona{anje. postoji prirodna tendencija vlade ka {to ve}oj centralizaciji mo}i i odgovornosti. centralizovane politike su krute. Decentralizacija vlasti i disperzija mo}i na razne nivoe vlasti i lokalne zajednice dovodi u sklad politike oporezivanja i izdataka. a kako potvr|uju iskustva iz izrazito centralizovanih dr`ava. U tom slu~aju. (4) Izrazito centralizovane dr`ave iziskuju gotovo savr{enu poslu{nost ni`ih u odnosu na vi{e organe vlasti. a ne fleksibilne i prilagodljive lokalnom okru`enju i individualnim preferencijama. Ponekad se takva centralizacija smatra prirodnim re{enjem za pitanje raspodele nadle`nosti. Politi~ari i birokrate. usled neravnote`e: ljudi se oporezuju lokalno. Politi~ki demagozi ~ak isti~u da bilo kakva ozbiljna decentralizacija dr`ave nije ni{ta drugo do prvi korak ka njenoj dezintegraciji. politici. po pravilu. a nudi i bolje mehanizme nadgledanja i sprovo|enja politika. tamo gde `ive i rade. Mo`e se navesti nekoliko razloga u prilog fiskalne autonomije lokalne vlasti. jer se menjaju tokom odvijanja politi~kih i drugih procesa. Usled toga je decentralizacija nu`na da bi se dobila dobro ure|ena i funkcionalna dr`ava. tako da usvojene politike slabo reflektuju interese ve}ine pojedinaca. (2) Oni koji donose odluke u centralizovanim re`imima to ~ine daleko od pojedinaca i njihovih preferencija. i nikakav centralni autoritet ne bi bio u stanju da ih efikasno prikupi. Ovo ima va`nu posledicu za politiku oporezivanja i javnih izdataka. Ljudi te`e da takve politike shvate kao nu`no zlo. (3) Kao rezultat onoga {to je prethodno re~eno. privredi ili ne~em drugom. Taj na~in razmi{ljanja je pogre{an. obradi i iskoristi. odabrane politike ne mogu da se primene onako kako su zami{ljene. svejedno da li je re~ o kulturi. U protivnom.Fiskalna nezavisnost lokalnih zajednica 49 samostalni. Za re{avanje tog problema ima mnogo opcija. a prihodi se skupljaju i o rashodima odlu~uje veoma daleko od njih – u centralnoj vladi. rigidne. kao {to svedo~i teorija principal-agent. koja preovla|uju me|u pojedincima u tom kraju. Postoji ogroman broj informacija. pa time olak{avaju prihvatanje predlo`enih zvani~nih politika.

me|utim. a privreda je efikasnija tamo gde me|usobno konkuri{u razne benzinske stanice.50 Miroslav Prokopijevi} kurenciju i karakteri{u je kao {tetnu. Da bi se ovaj proces zaustavio. Isto va`i i za vlade (vlasti). zaposlene. Konkurencija unapre|uje efikasnost i podsti~e zakonodavce i politi~are da racionalizuju javne finansije. ne zala`u se samo protiv prekomerne centralizacije dr`ave. fiskalna autonomija omogu}uje fiskalnu podelu vlasti. bila bi otklonjena svaka prepreka daljem rastu dr`avnih izdataka u svim zemljama sveta. birokrati predla`u poresku harmonizaciju ili unifikaciju. Poreska konkurencija je snaga koja me|u zajednicama deluje osloba|aju}e. (6) Kao rezultat toga. pa ~ak i sa zaostalo{}u. predvo|enih dvojicom Nobelovaca (Milton Friedman. po{to primorava vlade da budu fiskalno odgovornije ukoliko ne `ele da ih napuste profitabilnije firme i pojedinci. Buchanan) potpisalo je i 31. nije po{teno {to zajednice i dr`ave sa ni`im porezom privla~e firme. neki autori. godine poslalo pismo ameri~kom predsedniku Bu{u (George W. federalna jedinica ili dr`ava koja ne bi prihvatala takvu harmonizaciju bila bi podvrgnuta finansijskim i drugim sankcijama. radnje ili banke. 2000. Bush). Mora se. . maja 2001. Me|utim. 9 Up. sve dok postoje pozitivni transakcioni tro{kovi i pravila koja ne mogu sama sebe da stave na snagu dok neki resursi nisu marketibilni. Lokalna zajednica. James M. dok ne promeni politiku. ista}i da je ovakav pristup sasvim pogre{an. Dr`ava je potrebna. dok harmonizacija (unifikacija) vodi neograni~enom {irenju dr`avne potro{nje i kartelizaciji raznih oblika vlasti. a time obara i stope rasta. Sjedinjene Ameri~ke Dr`ave to mogu da izvedu zbog broja glasova u OECD-u i predsednik Bu{ je prihvatio razloge ekonomista. godine sna`no zalo`ile za harmonizaciju poreskih sistema i politika u svim zemljama sveta. nego i protiv postojanja bilo kakve dr`ave. Da je ta ideja prihva}ena. a predupre|uje kartelizaciju raznih nivoa vlasti koje postoje na nekoj teritoriji.8 Ka`njavanje lokalnih zajednica za usvajanje poreskih sistema koji su prijateljski prema tr`i{nim re{enjima suprotno je tr`i{noj logici i dovodi do pada privrednih sloboda. Naravno. kapital i bogatiji svet i odvla~e ih iz zajednica sa vi{im porezima. Ovaj pristup }u ovde ostaviti po strani. dok harmonizacija i kartelizacija (monopol) idu „ruku pod ruku” sa privrednom stagnacijom. I potro{a~i i firme profitiraju. Teorija public choice9 nudi jedno8 Isto razmi{ljanje koje se primenjuje na lokalne zajednice je upotrebljivo i na globalnom planu. Nekih 200 protr`i{nih ekonomista. Zemlje OECD i Evropske unije su se tokom 2000. sa molbom da zaustavi inicijativu poreske harmonizacije. koju bi trebalo nametnuti svim administrativnim jedinicama (zemljama). Prokopijevi}. makar minimalna. Poreska konkurencija ide „ruku pod ruku” sa prosperitetom. M. ostaje pitanje koji obim dr`ave je potreban. koji su pristalice {to je mogu}e ve}e li~ne slobode. Prema politi~arima. kao {to su Dejvid Fridmen (David Friedman) i Marej Rodbart (Murray Rothbard). po{to gra|ani zemalja gde porezi i dr`avni izdaci rastu ne bi mogli da se presele u neku drugu dr`avu gde tog rasta nema.

Kina je izvela izvesnu fiskalnu decentralizaciju jo{ u vreme Maove „revolucije” kasnih 60-ih.Fiskalna nezavisnost lokalnih zajednica 51 stavna na~ela (~ija upotreba ne mora biti tako jednostavna). kao orijentaciju u re{avanju ovog problema. Me|u tim faktorima naj~e{}i su: istorija i tradicija. do ponovnog naru{avanja preferencija pojedinaca. Stepen fiskalne autonomije lokalnih zajednica varira od dr`ave do dr`ave. Fiskalna autonomija i u demokratiji ima razli~ite oblike i od mnogo faktora zavisi kakva }e ona biti. {to mo`e u op{tini ne treba prenositi na region itd. osim strukture samih procedura (postupaka). Ako se naru{i bilo koje od dva navedena na~ela. U prvom slu~aju se javljaju neefikasnost i gubitak veze sa preferencijama pojedinaca. susedi. a ne u vi{e njih). 1992). Su{tina lokalne autonomije se ogleda u dve stvari. fragmentacije dr`ave ili teritorije (odnosno. mo`da. koje glasi: „Ne treba stvari pomerati sa vi{ih nivoa ka ni`im ako su ti ni`i nivoi neodgovaraju}i za re{avanje tog problema”. U drugom slu~aju tako|e dolazi do neefikasnosti i. podela biv{eg SSSR i Rusije na federalne jedinice. Drugo. tip politi~kog i izbornog sistema. 3. presudno uti~e na~in razmi{ljanja (pristup. Tr`i{te umesto (prirodnog) monopola Slede}i pravila za stvaranje zakonodavstva. Prvo. regione. unutra{nji poredak primeri su javnih dobara koja nema smisla nuditi na nivou koji je ispod nivoa centralne dr`ave. koja se pokazala kao korisno okru`enje za ekonomsku liberalizaciju tokom 80-ih i kasnije. veli~ina i homogenost populacije.10 Prvo na~elo treba izbalansirati sa drugim. za{tita od oblika ekolo{kog zaga|enja koje nije lokalno. broj i vrste poreza koje ima pravo da samostalno propisuje i sakuplja. {to mo`e da se re{i kao problem na nivou kvarta. Za razliku od toga. Prvo na~elo glasi: „Sve {to mo`e da se re{i na nekom ni`em nivou autonomije ili vlasti ne treba prenositi na vi{i nivo”. Mehanizmi dono{enja pravila (lokalna legislativa) razli~iti su i na njih. [to se ostalih pravila ti~e. Zna~i. koliki i kakav je domen njene jurusdikcije. Naravno. za njih bi bila odgovorna zakonodavna tela ni`ih oblika zakonodavne vlasti. Na primer. o kojima je upravo bilo re~i. koji bi `eleli da `ive u jednoj dr`avi. ne treba prenositi na mesnu zajednicu. deo ovih javnih dobara se mo`e nuditi i na nivou iznad nacionalne dr`ave. Tulock. odnosno bez finansijskih konsekvenci. ^ak i nedemokratski re`imi dopu{taju bar neku malu fiskalnu nezavisnost lokalnih zajednica. centralno zakonodavno telo bilo bi odgovorno samo za pravila koja va`e za celokupnu dr`avu. mogu}nosti odbrane itd. geografska svojstva teritorije. . ideologija) koji dominira 10 Ovo na~elo se mo`e smatrati sa`etkom jedne od ideja Gordona Taloka (up. rezultati su sli~ni. Nacionalna odbrana. oblasti i sli~no bila je vi{e formalna.

52

Miroslav Prokopijevi}

u nekoj zajednici ili me|u onima koji donose odluke. Pristalice komunizma, socijalizma ili krutog centralizma }e predvidljivo biti za centralno planiranje, kao mehanizam i na~in dono{enja odluka. Pristalice socijal-demokratije (laburizma) i konzervativci }e prednost davati regulaciji i harmonizaciji, dok }e liberali zagovarati tr`i{na re{enja. Naravno, mogu}e su i izvesne simbiotske kombinacije. Za lokalne zajednice je, dakle, va`no ne samo u kakvom politi~kom i ekonomskom sistemu `ive, koji je stepen autonomije, nego i koji se mehanizmi za alokaciju odluka prete`no koriste, pa ~ak i kakva logika pri dono{enju odluka preovla|uje. Radi u{tede prostora, ovde se ne}emo baviti notorno lo{im metodama, kao {to su planiranje i harmonizacija. Efekti planiranja se mogu videti u nekada{njim socijalisti~kim zemljama. Za harmonizaciju je dovoljno re}i da ona poni{tava razlike, a izvor profita nije u identi~nosti ili sli~nosti, nego upravo u razlikama. Pozabavi}emo se samo dihotomijom regulacija – tr`i{te, jer su za nju vezane najve}e dileme dana{njih donosilaca odluka. Regulacija mo`e poticati od dr`ave, a mo`e dolaziti i „odozdo”, pritiskom bira~a ili interesnih grupa. Mnogi su skloni da ka`u kako je ona dana{nji, diskretniji nadomestak za nekada{nje planiranje. Regulacija se manje koristi za sferu moralnih, gra|anskih ili politi~kih pravila, a vi{e je svojstvena standardima za proizvodnju i ponudu robe i usluga. Da bi se izbeglo rasipanje vremena na op{tu raspravu o regulaciji, poku{a}emo da je ograni~imo na jedan va`an, paradigmati~an slu~aj. Regulacija u mnogim oblastima tr`i{ne aktivnosti je suvi{na, bez obzira na to da li su akteri transakcija privatna lica, op{tine ili organizacije, ali postoji jedno pitanje oko koga postoji verovanje o saglasnosti koja se ti~e ograni~enja tr`i{ta. Nazovimo to verovanje „mitom o prirodnom monopolu”. Mit o prirodnom monopolu se smatra indikacijom nesumnjive „tr`i{ne gre{ke”, koju dr`ava mora da ispravi. Prirodni monopol se, u osnovi, sastoji od mre`a koje firme koriste za transport ili isporuku njihovih usluga. Prirodni monopoli se naj~e{}e pojavljuju kod proizvodnje i distribucije infrastukturnih usluga (utilities), ~ime se kod nas delom bave komunalna i dr`avna preduze}a, kao {to su snabdevanje vodom, odvod otpadnih voda, telefonske usluge, transporti gasa i nafte cevovodima, transport elekti~ne energije, daljinsko grejanje itd. Mit o prirodnom monopolu ka`e da je tr`i{te nemo}no za valjane usluge iz ovih oblasti, zato {to bi se, umesto dr`avnih, pojavili privatni monopoli, koji bi onda mogli da ucenjuju potro{a~e i da im, u krajnjoj liniji, prodaju skuplje usluge lo{ijeg kvaliteta. Za razne oblike lokalne autonomije (kvartovi, mesne zajednice, op{tine, regioni) od klju~nog je zna~aja da li mit prirodnog monopola stoji na ~vrstim nogama ili ne. Za razre{enje spora su zainteresovani i autori raznih gledi{ta: etatisti, da bi pokazali granice tr`i{nog pristupa, i tr`i{ni ekonomisti, da bi eventualno pokazali da tr`i{te mo`e biti bolje i tamo gde se obi~no misli da mu nije mesto.

Fiskalna nezavisnost lokalnih zajednica

53

O~ito je da bi najve}i udarac etatizmu i regulaciji bio ako bi moglo da se poka`e da je tr`i{te efikasnije od dr`ave i u sferi prirodnog monopola. Da bi se videlo kakvo je stvarno stanje, potrebna je stvarna analiza. U analizi stvarnog stanja recimo, najpre, da se prirodni monopoli ne javljaju u sve tri faze pru`anja neke usluge. Te tri faze su: proizvodnja, prenos i raspodela neke robe ili usluge. Struju, vodu, telefonske usluge mogu da proizvode i distribuiraju privatne firme. U SAD se ve}ina struje odavno proizvodi u centralama raznih tipova, koje su ve}inom u privatnom vlasni{tvu. To va`i i za telefonske usluge, pa i za niz drugih. Sli~ne prakse su po~ele i u zemljama Evropske unije posle deregulacije ovih oblasti sredinom 90-ih. Jedina faza gde se potro{a~i suo~avaju sa prirodnim monopolom je faza prenosa, odnosno kori{}enje odgovaraju}ih mre`a (za struju, vodu, naftu, gas, telefon, kanalizaciju). Za fazu prenosa imaju samo tri11 mogu}a re{enja, i to: A. Dr`ava poseduje mre`e i ure|aje, bilo da je re~ o dr`avi na lokalnom, centralnom ili nekom drugom nivou. B. Ure|aje i mre`e poseduje dr`ava (kao vlasnik) i oni se izdr`avaju od poreza, ali su mre`e, recimo, izgradile privatne firme (koje je anga`ovala dr`ava) i dr`ava te mre`e mo`e ponovo da rentira (preko fran{iza ili na drugi na~in) privatnim firmama. Kriterijum bi bila najni`a cena.12 C. Kona~no, mre`e i ure|aje gradi i eksploati{e privatna firma. Re{enje A je u ekonomiji poznato kao neefikasno, jer nema ekonomske teorije koja tvrdi da je dr`ava bolji (efikasniji) preduzetnik od privatnika. Ako se takvi dokazi eventualno pojave, treba ih naknadno razmotriti. Zbog toga ovo re{enje, za sada, ne treba razmatrati. Dva preostala re{enja (B i C), me|utim, izgledaju kao jaki kandidati i oba imaju teorijske pristalice i solidnu evidenciju. Pa ipak, kao {to }emo upravo videti, izgleda da je re{enje C bolje od re{enja B. Za to postoje tri va`na razloga. Prvo, cena za potro{a~e }e biti ni`a (pretpostavlja se: za isti kvalitet) u slu~aju C, i to usled o{trije konkurencije u slu~aju C u odnosu na slu~aj B. Ova prednost }e postojati, uprkos ~injenici da je socijalna vrednost dolara ili dinara (ili druge monetarne jedinice) poreskog prihoda manja, od dolara ili dinara privatne potro{nje.13 Drugo, re{enje C smanjuje vremensku nekonzistentnost, koja se pojavljuje u re{enju B u trenutku kada se mre`a (grid, network) vra}a u vlasni{tvo zajednice
11 Me{ovito vlasni{tvo mo`e da se primeni na slu~ajeve o kojima je ovde re~. 12 Standard roba i usluga defini{e dr`ava ili neka njena agencija, tako da svaki ponu|a~ mora da ima u vidu taj a ne neki drugi, ni`i standard. 13 Poreski prihodi su neophodni za re{enje B, dok su potro{a~ki izdaci neophodni za re{enje C, po{to potro{a~i moraju firmi – isporu~iocu direktno da plate za isporu~ene usluge.

54

Miroslav Prokopijevi}

ili dr`ave. Pri re{enju B onaj ko trenutno koristi mre`u ima podsticaj da manje investira u njeno odr`avanje i {irenje, i to je sve izrazitije kako se bli`i trenutak kada mre`a treba da se vrati onome od koga je iznajmljena, {to uni{tava mre`u i dobra koja su u pitanju. Tre}e, trgovina akcijama privatne firme na berzi bi dopustila i tzv. neprijateljsko preuzimanje (hostile takeover), ~ime se predupre|uje bilo kakav monopol koji bi mogao da se razvije nad eksploatacijom prenosnih mre`a. Do te pojave ne dolazi tokom trajanja fran{ize iz prethodnog slu~aja. Naravno, veoma je va`no osigurati lak ulaz u biznis, jer bez toga potencijal „neprijateljskog preuzimanja” ne funkcioni{e. Upravo rizik od „neprijateljskog preuzimanja” prisiljava firmu koja trenutno koristi mre`e da ne mo`e da ucenjuje potro{a~e (cenom, kvalitetom, isporukama itd.). Tr`i{no re{enje je o~ito superiorno u odnosu na regulativno re{enje, i to ne samo kada su u pitanju standardna dobra i usluge, {to niko i ne dovodi u pitanje, ve} i u onim slu~ajevima za koje su mnogi verovali da postoji „tr`i{na gre{ka” koju dr`ava treba da popravi, kao {to su komunalne usluge i, posebno, onaj njihov deo koji se zasniva na prirodnom monopolu. Na osnovu toga mo`e spokojno da se zaklju~i o prednostima tr`i{nog re{enja14 u odnosu na regulaciju, bar kada je u pitanju stanovi{te gra|ana i potro{a~a.15 Sa nekog drugog, recimo birokratskog stanovi{ta, regulacija mo`e biti povoljnija zato {to omogu}ava birokratsku diskreciju i boga}enje birokrata korupcijom. Kad god postoji prekomerna regulacija, postoji i sumnja u korupciju. Birokrati se, naravno, ne}e dobrovoljno odre}i sredstava koja sti~u korupcijom, te je zato potrebno da ih bira~i, opozicija, mediji, NVO, gra|anske inicijative itd. na to prisile. Lokalne zajednice, naravno, mogu ovlastiti pojedince sa raznim funkcijama za vo|enje op{tih poslova i tr`i{ne transakcije, kao {to su gradona~elnici, odabrani savet ili menad`er. 16 To je vi{e stvar tehnike, nego su{tine.
14 U mnogim sektorima, kao {to su proizvodnja i isporuka elektri~ne energije, po{tanske usluge, telekomunikacije, snabdevanje vodom itd. privatne firme uspe{no rade u mnogim zemljama. To je i na{im ~itaocima poznato bar iz medija ili iz filmova. Najte`i problem sa tr`i{nog stanovi{ta jeste privatizacija kanalizacije (osim tamo gde se to mo`e re{iti privatnim septi~kim jamama), po{to ne izgleda da otpadne vode mogu da nose profitni motiv. No, i tu postoji {ansa za privatizaciju, recimo, tako {to }e se odvo|enje otpadnih voda iznajmiti istoj firmi koja naselje snabdeva vodom. Voda }e biti ne{to skuplja, ali }e zato problem biti re{en. Ovo nije savr{eno tr`i{no re{enje, jer u tr`i{noj privredi se vezano prodavanje roba i usluga smatra inferiornim re{enjem, ali je i to bolje od re{enja koje bi mogla da smisli i izvede dr`ava. 15 Sa stanovi{ta birokrata i politi~ara, tr`i{na re{enja nisu bolja od regulacije, jer kada se neke stvari prepuste tr`i{tu birokrati gube zna~aj, ali i priliku da se obogate korupcijom. 16 Anga`ovanje menad`era stvara probleme koji proisti~u iz odnosa prinicipal – agent. Principal i agent imaju razli~ite interese i zato principal (recimo, vlasnik u firmi ili gra|ani u dr`avi) ima dodatne tro{kove za nadgledanje delovanja agenta (menad`era, politi~ara) koga je unajmio da u njegovo ime obavlja poslove.

ve} postepeno prelaze u regulativu.Fiskalna nezavisnost lokalnih zajednica 55 4. a birokratija ostaje svemo}na. nove srpske vlasti ignori{u ekonomske razloge i nastavljaju sa politikom monopola (~ak ih i {ire na naftu. mada je ve}i skandal to {to politi~ari na taj na~in uti~u na rad suda). ali se mo`e bar polako usmeriti u tom pravcu. prodor tr`i{nih shvatanja u zakon o lokalnoj autonomiji i u lokalnu administraciju }e usled toga biti jo{ mnogo te`i. Svaka od navedenih pretpostavki je neverovatna. duvan. nemogu}e je da je iko zna. oni mogu biti korumpirani. stvari stoje bitno druga~ije. Vladavina prava se ne mo`e uspostaviti preko no}i. ljudi imaju veoma razli~ite ukuse i. igre na sre}u) i birokratskog arbitriranja ~ak i u privredi. lo{i17 i {alju lo{ signal o pravim interesima srpskih vlasti. posebno ne kada nema odgovaraju}ih konstitucionalnih ograni~enja njihove vlasti. Malo je verovatno da }e vlada koja u svim oblastima sledi politike centralizacije i koncentracije vlasti voditi suprotne politike kada su u pitanju lokalna i regionalna autonomija i dopustiti ve}i stepen dekoncentracije vlasti i disperzije na razli~ite nivoe. a kao i svako ko daje prednost svom interesu. . veoma razli~ite funkcije koristi. ali je to veoma niska cena da bismo se za{titili od niza lo{ih ideja i politika. iako za to nema stvarnog razloga. po{to funkcija dru{tvenog blagostanja ne postoji. koje ne mogu da se saberu u jedan agregat – zajedni~ku funkciju dru{tvenog blagostanja. To stanje se pogor{ava usled ogromnog broja dekreta srpske vlade. sami po sebi. U zemljama daleke periferije u odnosu na razvijeni svet. Nema ni razloga da se veruje u nesebi~nost politi~ara. tretman tr`i{ta i lokalne autonomije. usled namernog naru{avanja i „kreativnog” tuma~enja zakona. Tre}e. kao {to ga nema ni danas. bilo bi potrebno da se pretpostavi: a) da postoji funkcija dru{tvenog blagostanja. politi~ari se ne razlikuju od drugih ljudi u pogledu sklonosti li~nom interesu: njihov osnovni interes je (li~ni) interes da budu (re)izabrani. prema kome politi~ari odlu~uju o svemu. Obe te stvari. usled pritiska funkcionera na sudove (politi~ari ~esto izjavljuju da }e biti skandal ako sud poni{ti neko njihovo re{enje ili odluku. u skladu s tim. utoliko lak{e {to nema potrebnih re{enja koja to treba da svedu u najmanju mogu}u meru. 17 Da bi se opravdali javni izdaci i kontrola vlade. Srbija: predstoji dug put Prethodna analiza pokazuje da je tr`i{te uspe{nije od dr`ave i tamo gde se ~esto veruje da su stvari obrnute. koje su sami predlo`ili i doneli. {alju nepogre{iv signal da i nove srpske vlasti nastavljaju da neguju „stari sistem”. U razvijenim zemljama Severne Amerike i Evrope te stvari vi{e nisu predmet teorijskog spora. Ograni~enja vladavine prava }e mo`da preduprediti da budu usvojene i neke dobre ideje ili politike. o spremnosti da napuste ekonomski neproduktivne i politi~ki lo{e i {tetne politike. uklju~uju}i politi~are. ali za te razumne razloge nije bilo sluha. b) da je ona poznata politi~kim liderima i c) da se liderima mo`e verovati da }e je nesebi~no primeniti. U Srbiji su neki ekonomisti jo{ krajem XIX veka predlagali da po{ta. Drugo. `eleznica i sli~no budu privatni. I posle odlaska Milo{evi}a. Rast dr`avne aktivnosti i rast etatizma su ve}. Prvo.

56 Miroslav Prokopijevi} Nepostojanje vladavine prava i odsustvo `elje da se ona etablira su lo{ kontekst. Nema svrhe da se vlada anga`uje tamo gde je tr`i{te uspe{nije. Odgovornost za to prete`no snose nove vlasti u Srbiji koje nastavljaju da reprodukuju „stari sistem”. 2001 b. umesto da po~nu radikalno da ga menjaju u pravcu tr`i{ne demokratije29 u okvirima vladavine prava.000 ljudi (od ukupno 1. . tako i za sadr`ajniju lokalnu autonomiju. porezi. Situacija u Srbiji danas (decembar 2001. ali ne i gra|anima. jo{ uvek je daleko od onoga kako treba da izgleda prose~na tr`i{na demokratija. ali je dr`ava jo{ neuspe{nija. nema znatnijih akcija na suzbijanju korupcije i sivog tr`i{ta. niti tamo gde tr`i{te nije uspe{no. Jedna godina je kratak period za sveobuhvatne promene. zapo{ljava oko 500. U tom pogledu se stvari ne}e ni mo}i popraviti dok se nadle`nosti centralne vlasti ne ograni~e {to je mogu}e vi{e. Preno{enje nadle`nosti na ni`e nivoe vlasti ne bi smelo biti signal za etabliranje etatizma na ni`im nivoima: zamena centra u Beogradu centrom u Novom Sadu bi donela malo gra|anima Vojvodine a mnogo birokratama u Novom Sadu. jedna godina je vi{e nego dovoljno vremena da bi se pokazala posve}enost dubokim i ozbiljnim promenama. kao {to su: nacionalna odbrana. Nepostojanje ozbiljnijih reformi ~ini DOS prelaznim re{enjem izme|u Milo{evi}evog i budu}eg demokratskog re`ima. izostalo. Klju~ne odluke se donose izvan parlamentarnih ustanova (u predsedni{tvu DOSa. Tako|e. Prokopijevi}. Imaju}i u vidu kakva su re{enja lokalne autonomije u Srbiji trenutno na snazi i kakav na~in razmi{ljanja preovla|uje. znatno je racionalnije da ona prepusti vlastima na ni`im nivoima one poslove koje te vlasti mogu efikasnije da obavljaju. u neformalnim centrima mo}i). Te posve}enosti za sada nema i to dovodi u pitanje reformski karakter nove vlasti. kao da je re~ o vanrednom stanju. Privreda u Srbiji nije tr`i{na (samo tre}ina GDP se stvara u privatnom sektoru)30. posle 40 godina Titovog komunizma i 12 godina Milo{evi}evog nacional-socijalizma: ali. niti ide ka vladavini prava. odnosno da postupaju sli~no vlastima u zemljama sa ozbiljnim reformama. 19 Privatni sektor raspola`e sa 9% kapitala. a zemljom se vlada dekretima. dr`avni bud`et. {to je za sada. nema svrhe da centralna vlada obavlja sve poslove. ekolo{ka za{tita itd. predlozi koji se iznose u ovom tekstu izgledaju kao daleka fikcija. godine). bez obzira na to {to taj zakon obe}ava znatno 18 Up. na`alost. kao {to bi i etabliranje etatizma na lokalnom nivou pogodovalo samo lokalnim birokratama. kako za tr`i{nu privredu. unutra{nji poredak. a da se koncentri{e na kvalitetno obavljanje nekoliko preostalih poslova. zadr`ani su sudski sistem i sudije iz vremena Milo{evi}a. vi{e od godinu dana posle smene Milo{evi}a. sudski sistem. Srbija u ovom ~asu nije demokratija. Ovakva op{ta situacija nije dobar kontekst za funkcionisanje novog (predloga) zakona o lokalnoj autonomiji.7 miliona) i stvara nekih 42% GDP.

Prenos odgovornosti zna~i i prenos odgovaraju}ih sredstava. prema svemu sude}i. Te{ko je re}i kako }e izgledati nova poreska arhitektura. U tom predlogu zakona nije dobro to {to nije odre|eno koje }e nadle`nosti republika preneti na organe lokalne zajednice. a uloga centralne administracije }e se svesti na nadgledanje. mada za sada nije jasno u kojoj meri }e to biti slu~aj. koja se ti~u osnovnog obrazovanja. porez na nekretnine. lokalne bezbednosti (policija). malo je tako komplikovanih stvari kao {to je raspodela administrativnih i poreskih nadle`nosti. godine. a danas protesti u Vojvodini za dobijanje vi{eg nivoa autonomije. politi~ki pokreti u drugim republikama biv{e Jugoslavije. Iako su bolji i prakti~niji izborni sistemi odavno poznati. jer prenos vi{e nadle`nosti na op{tine iziskuje znatnu reviziju poreskog sistema. Iskustvo pokazuje da se vlasti u Srbiji tokom proteklih decenija nisu oslobodile nijednog dela vlasti ako ih neko na to nije primorao – bilo da je to bila me|unarodna zajednica. Ono {to „mo`e” uglavnom nikada ne postane stvarno stanje. Otuda se mo`e pretpostaviti da se i prenos dela vlasti na lokalne organe ne}e odvijati na normalan na~in. porez na dobitke od igara na sre}u. svaki pojedinac mo`e da napravi svoj model izbornog sistema. Novi nacrt zakona bi. ve} pomo}u pritisaka i sukoba. Osim poreskog sistema.Fiskalna nezavisnost lokalnih zajednica 57 unapre|enje u odnosu na ranija re{enja.20 Tome treba dodati i lokalne takse (parkiranje. Op{tine }e dobiti niz poreza u svoje ruke. gotovo svaki pojedinac mo`e da napravi model raspodele sredstava me|u raznim nivoima vlasti i model prikupljanja sredstava iz razli~itih poreza. potrebni su zakoni kojima bi se regulisala autonomija Vojvodine i 20 Osam procentnih poena od poreza na promet treba da ide op{tinama u kojima se odre|ena transakcija odvija. Tako|e. samo zato {to odredba nije obavezuju}a. . u odnosu na dana{njih 10% ukupnih dr`avnih izdataka. mnogo }e zavisiti i od specifikovanih procenata prihoda od pojedinih poreza koje bi lokalne zajednice dobijale. porez na apsolutni prenos vlasni~kih prava i deo poreza na promet. kontrolu i ispravku eventualnih nepravilnosti. porez na nasledstvo. Tim zakonom lokalne zajednice dobijaju sadr`ajniju autonomiju. Kako }e izgledati finansije lokalnih zajednica. isticanje firme na javnom mestu. U predlogu zakona se ka`e da republika mo`e preneti izvesna ovla{}enja. vlast u Crnoj Gori ili protesti povodom pokradenih izbora u Srbiji 1996-97. Tu va`i sli~no pravilo kao i za izborne sisteme. Tako bi op{tine trebalo da dobiju ve}i udeo u sredstvima koja tro{i dr`ava u Srbiji. nekih poslova vezanih za administraciju i poljoprivredu. Me|u izvorima sticanja prihoda op{tina u nacrtu zakona se pominju porez na prihode od poljoprivrede i {umarstva. Osim tog nacrta zakona. turisti~ke takse itd. 10 procentnih poena gradovima i 15 procentnih poena glavnom gradu (Beogradu). preventivne zdravstvene za{tite.). trebalo da zna~i pove}anje nadle`nosti op{tina. porez na prihod od obavljanja samostalne delatnosti.

Institutions. str. Beograd. mimeo. 2. Harcourt. ^lanak „Local government”. Magna Agenda. Cambridge. O reformama je bilo mnogo re~i. & Wright. Duga istorija centralizma u Srbiji. 9. C. Cambridge UP.) (1999). (1991). N. Prokopijevi}. Brace & Jovanovich. Beograd. Macmillan. Sweden. (2000). M. (1998). Beograd. 8. 12. Magna Agenda. institutional change and economic performance. Beograd. D. Tullock.) (1996). u: Scruton. (Ur. lake i konzistentne. 319-321. Bez lokalne demokratije nema demokratije. 7. North. Mass. Indianapolis. Fiscal federalism. York. 1-22. Prokopijevi}. Liberty Fund. mimeo. Oates. (2000). ve} samo vreme. 85-111. Nemec. Cambridge. M. Göteborg. C. J. str. . London. bez ostalih sistemskih promena. T. Gra|anske inicijative. (2001a). Konstitucionalna ekonomija. (1990). Prokopijevi}. nagove{tava da ove promene ne}e biti brze. ali nedostaju dela. A dictionary of political thought. Prokopijevi}. Javne finansije. Beograd. (1998). Literatura: 1. The logical foundations of constitutional liberty. (1972). E press. Mass. u: Damjanovi}. (1992). Constitutional rules during transition. Tr`i{na demokratija. Cambridge UP. Toward a theory of the effects of interaction of formal and informal institutions on social stability and economic development. M. 13. Organizacija moderne federalne dr`ave. Te dileme ne mogu da razre{e teorijske spekulacije. J. administrativne i teritorijalno-politi~ke promene bi. str. 11. Pejovich. 23-38. Lokalna demokratija. 6. 5. uglavnom ostale „mrtvo slovo na papiru”. M. M. u odnosu na koji politike ogromne ve}ine stranaka koje ~ine DOS nisu nikakav izuzetak. W. Potrebne su i znatno br`e i dublje promene ekonomske legislative da bi lokalne i druge autonomije mogle valjano da iskoriste mogu}nosti koje novi zakoni pru`aju ili koje treba da pru`e. 1-16 pages. D. Osim toga. G. (2001b). Horvat. Paper at the 6th European Public Choice Society conference. 4. R.58 Miroslav Prokopijevi} nekih regiona. (Eds. Javne finansije u politi~kim sistemima. Buchanan. S. str. IEN & Ekonomika. G. M. E. M. (Ed. u: Nemec & Wright (Eds). Public choice II. 10. (1999). 3.) (2001). Mueller.

Na osnovu Ustava SR Jugoslavije. Zakon o osnovama poreskog sistema. Sistem i politika svih ostalih javnih prihoda su u nadle`nosti republika. niti priznaje. godinu. Beograd. Oba navedena zakona. pa je uveliko odredio i mnoge elemente poreske politike navedenih poreskih oblika. No. * Prof. kao najva`niji segment sistema i politike javnih prihoda. ona ure|uje samo sistem i politiku carina i ustanovljava odre|eni sistem saveznih administrativnih i saveznih sudskih taksi. Ekonomski institut. Republika Crna Gora ne primenjuje. kao i sve ostale savezne zakone u oblasti javnih prihoda. 1 Slu`beni list SRJ. Zakon je oti{ao korak dalje. nema ni neposrednu primenu niti kaznene odredbe. 12/98. broj 73/00 i 21/01. 44/99. 59/98. me|utim. ~iji je cilj da ujedna~i i koordini{e sistem i politiku poreza. .2 Ovaj zakon ima cilj da obezbedi dopunska sredstva za finansiranje odbrane zemlje i direktan je namenski prihod saveznog bud`eta. broj 30/96. na nivou savezne dr`ave postoji i Zakon o posebnom saveznom porezu na promet za 2001. nadle`nost savezne dr`ave u sferi javnih prihoda je veoma ograni~ena. 2 Slu`beni list SRJ. 53/99 i 40/01. dr Bo`idar Rai~evi}. Uvod Savezna Republika Jugoslavija je jedna od retkih federalno ure|enih zemalja koja na saveznom nivou nema ure|en sistem i politiku javnih (fiskalnih i nefiskalnih) prihoda. Na nivou savezne dr`ave postoji Zakon o osnovama poreskog sistema1 . Taj Zakon odre|uje listu poreza koji se primenjuju na teritoriji SR Jugoslavije i osnovne elemente svakoga od njih.59 Bo`idar Rai~evi}* FISKALNA STRUKTURA REPUBLIKE SRBIJE 1. Tako|e. 29/97. Pravni fakultet.

(6) porez na prenos apsolutnih prava. prestao da funkcioni{e re`im privremenog finansiranja. oporezivanje igara na sre}u. zapo~ela je. ~ija se realizacija o~ekuje po~etkom 2002. 3 Slu`beni glasnik RS. (2) porez na dohodak gra|ana. dobit. (7) porez na promet proizvoda i usluga. godine. . broj 76/91. imovinu i promet. po drugi put u poslednjih deset godina.. 1. ako je potrebno. naknade za kori{}enje dobara od op{teg interesa. 22/01 (ukupno deset izmena i dopuna). (5) porez na nasle|e i poklon. dva najva`nija poreska oblika savremenih poreskih sistema – sinteti~kog poreza na dohodak gra|ana i poreza na dodatu vrednost. 2. dr`anje i no{enje stvari i (10) porez na finansijske transakcije. (9) porez na upotrebu. Fiskalni sistem u Srbiji po~eo je da dobija obrise koji se ve} vi{e godina sre}u u ostalim zemljama u tranziciji. Tako|e. godine. odnosno SR Jugoslavije. godine.. poreske administracije. akcize. sveobuhvatna fiskalna reforma u ovoj republici. finansiranje lokalne samouprave i sli~no. Prva faza fiskalne reforme je obuhvatila i sistem i politiku svih ostalih fiskalnih javnih prihoda. (8) akcize. pripremljen je i usvojen bud`et Republike za 2001. U prvoj fazi. (3) porez na fond zarada. u ovoj fazi treba u~initi. naknadu za kori{}enje gradskog gra|evinskog zemlji{ta i naknadu za za{titu i unapre|enje `ivotne sredine. Porezi U Srbiji su zastupljeni slede}i poreski oblici: (1) porez na dobit preduze}a. i odre|ene izmene i dopune re{enja usvojenih u prvoj fazi fiskalne reforme. aprila. tre}a faza. koja obuhvata zakonodavnu aktivnost Narodne skup{tine u martu i aprilu 2001. ~ijim je stupanjem na snagu. (4) porez na imovinu. treba da obuhvati reformisanje bud`etskog sistema. Sistem fiskalnih prihoda Republike Srbije je ure|en Zakonom o javnim prihodima i javnim rashodima3 i obuhvata poreze na dohodak. pokrajinske i op{tinske takse. obuhvatala bi i uvo|enje u fiskalni sistem Republike Srbije.60 Bo`idar Rai~evi} 2. doprinose za obavezno socijalno osiguranje. ~iji vremenski okviri ne mogu do kraja da se odrede (verovatno sredinom ili krajem 2003. Druga faza. godinu. godine).1. republi~ke. Fiskalna reforma je zami{ljena tako da bude ostvarena u nekoliko faza. Kona~no. Fiskalni prihodi u Srbiji Zakonima koje je Narodna skup{tina Republike Srbije usvojila tokom marta i aprila 2001.

br. autorske naknade i kamate. Obveznik je i zadruga. poresko konsolidovanje). grupnog oporezivanja (tzv. Zakon sadr`i i odredbe koje se ti~u otklanjanja dvostrukog oporezivanja dobiti ostvarene u drugoj republici i drugim dr`avama. Slu`beni glasnik RS. Kona~no. Zakon je predvideo brojne poreske podsticaje. Obveznik je rezident Srbije za svetski dohodak. koliko iznosi i poreska stopa na ispla}ene dividende. Oni se pru`aju u vidu ubrzane amortizacije. br.Fiskalna struktura Republike Srbije 61 (1) Porez na dobit preduze}a je regulisan4 u Srbiji na na~in koji je u potpunosti svojstven tr`i{no orijentisanim privredama. odnosno budu}ih obra~unskih perioda. na ra~un budu}ih kapitalnih dobitaka. Naime. ako ostvaruje prihode na tr`i{tu. odnosno nerezident Srbije za dobit ostvarenu na teritoriji Srbije. koji su iskazani u bilansu uspeha na na~in propisan Zakonom. godine. 24/01. Pojedini prihodi gra|ana oporezuju se tokom godine serijom cedularnih poreza. udele u dobiti pravnog lica. koje se primenjuju od 1. kao i svako drugo pravno lice koje nije organizovano kao preduze}e ili zadruga ukoliko ostvaruje prihode na tr`i{tu. godinu i izra~unati su na osnovu Op{teg bilansa javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2001. dok je dozvoljeno prebijanje kapitalnog gubitka. transfernih cena i utanjene kapitalizacije. na isti na~in kao i Zakon o porezu na dohodak gra|ana. odnosno poslove vezane za utvr|ivanje i naplatu poreza na dobit preduze}a. Zakon je. . 5 Bilansni efekti svih javnih prihoda u ovom prilogu odnose se na 2001. osim odredaba koje se odnose na porez na zarade i druge prihode. (2) Porez na dohodak gra|ana u Srbiji nije do kraja reformisan6. godine. dru{tveno preduze}e i javno preduze}e. komanditno dru{tvo. kao i poslovnih gubitaka. jula 2001. U primeni je od 1. juna 2001. Stopa poreza na dobit preduze}a iznosi 20%. jula 2001. orta~ko dru{tvo. poreskih oslobo|enja i poreskog kredita. Slu`beni glasnik RS. utvrdio poreski postupak. po odbitku ili na osnovu re{enja poreskog organa. 24/01. Poresku osnovicu ~ini oporeziva dobit. Kapitalni dobitak se uklju~uje u oporezivu dobit (pove}ava je). godine. koja se utvr|uje u poreskom bilansu uskla|ivanjem (brojnim i slo`enim) prihoda i rashoda. dru{tvo sa ograni~enom odgovorno{}u. 25/01. Slu`beni glasnik RS. u oporezivanju dohotka gra|ana u Srbiji primenjuje se me{oviti sistem. br. Obveznik ovoga poreza je preduze}e organizovano u jednom od slede}ih oblika: akcionarsko dru{tvo. 6 Zakon o porezu na dohodak gra|ana. Porez na dobit preduze}a ima skroman bilansni zna~aj (ispod 2% prihoda bud`eta Republike)5. U primeni je od 1. ali ne du`e od pet godina. dok na kraju godine godi{nji porez 4 Zakon o porezu na dobit preduze}a. godinu.

odnosno otpremnine koje se ispla}uju zaposlenom za ~ijim je radom prestala potreba u skladu sa zakonom kojim se ure|uje radni odnos (do iznosa koji je kao najni`i utvr|en zakonom kojim se ure|uje radni odnos). odnosno naknada za izostalu zaradu. ako isplatilac prihoda vodi poslovne knjige. Prihodi koji podle`u oporezivanju sistemom poreza po odbitku su: zarade. osim naknada zarade. Elementi oporezivanja su razli~iti za pojedine vrste prihoda. penzije i invalidnine i otpremnine prilikom odlaska u penziju i nov~ane naknade. u skladu sa zakonom kojim se ure|uje sport (mese~no do 3. zaposlen kod rezidentnog lica ili u poslovnoj jedinici nerezidentnog lica). de~ji i materinski dodatak i nov~ana pomo} za opremu novoro|ene dece. materijalnog obezbe|enja u skladu sa zakonom. prihodi od samostalne delatnosti. odnosno 1. kao i naknada iz osiguranja licima kojima se nadokna|uje pretrpljena {teta. prihodi od nepokretnosti. pomo} u slu~aju smrti zaposlenog. kapitalni dobici i ostali prihodi na koje se porez ne pla}a po odbitku. prihodi od osiguranja lica i ostali prihodi. Tu spadaju: prihodi ostvareni po osnovu propisa o pravima ratnih invalida. Obveznik je i fizi~ko lice koje nije rezident Republike – za dohodak ostvaren na teritoriji Republike Srbije.62 Bo`idar Rai~evi} pla}aju samo oni koji su ostvarili dohodak ve}i od 300. naknada za tu|u pomo} i negu i naknada za telesno o{te}enje. naknada i nagrada za rad pacijenata u psihijatrijskim ustanovama. ~lana njegove porodice ili penzionisanog radnika (do 20. naknada i nagrada za rad osu|enih lica i maloletnih u~inilaca krivi~nih dela u kazneno-popravnim ustanovama. organizovana socijalna i humanitarna pomo}. naknada iz zdravstvenog osiguranja. stipendije i krediti u~enika i studenata (mese~no do 3. . ako ona nije nakna|ena od {tetnika. naknada za ishranu – hranarina koju sportistima amaterima ispla}uju amaterski sportski klubovi.000 dinara).000 dinara). osim naknada za izmaklu korist. Prihodi koji podle`u oporezivanju po osnovu re{enja nadle`nog poreskog organa su: prihodi od poljoprivrede i {umarstva. pomo} zbog uni{tenja ili o{te}enja imovine usled elementarnih nepogoda ili drugih vanrednih doga|aja. dobici od igara na sre}u.400. i naknada zarade. prihodi od davanja u zakup pokretne imovine. naknada za rad lica u organima za sprovo|enje izbora ili za popis stanovni{tva. Treba napomenuti da postoji duga lista prihoda koji se ne oporezuju. prihodi od autorskih prava i prava industrijske svojine. naknada za vreme nezaposlenosti.000 (stranac – rezident.000 dinara (rezidenti).000 dinara). u drugoj republici i u inostranstvu. prihodi od kapitala. Obveznik poreza je fizi~ko lice rezident Republike Srbije – za dohodak ostvaren na teritoriji Republike. naknada materijalne i nematerijalne {tete. naknada iz osiguranja imovine. izuzev naknada za izmaklu korist.

kao autor. bilo da je ispla}ena u novcu.Fiskalna struktura Republike Srbije 63 Poreska osnovica kod poreza na zaradu je bruto zarada definisana Zakonom o radnim odnosima.000 dinara. pru`anjem profesionalnih i drugih intelektualnih usluga. u slu~ajevima koje je propisao zakon. u oro~eni depozit kod ovla{}ene banke. nov~anim potvrdama. Obveznik poreza na prihode od autorskih prava i prava industrijske svojine je fizi~ko lice koje. ako taj prihod nije oporezovan po drugom osnovu. zaposlenih u preduze}ima za osposobljavanje invalidnih lica. (3) naknadu tro{kova sme{taja – najvi{e do cene no}enja u hotelu A i B kategorije. Obveznik poreza na prihode od samostalne delatnosti je fizi~ko lice koje ostvaruje prihod obavljanjem privrednih delatnosti. odnosno vlasnik prava industrijske svojine ostvaruje odgovaraju}u naknadu. a najvi{e do 1. (4) naknadu tro{kova prevoza na slu`benom putovanju. Fizi~ko lice koje ostvaruje prihode od kapitala (kamatu. Poresku osnovicu ~ini oporeziva dobit. koji predstavlja javni dug dr`ave. . pod uslovom da nisu rezidenti Republike Srbije. dividendu ili druge prihode ostvarene u~e{}em u dobiti) jeste obveznik poreza na prihode od kapitala. Izuzetno. oni imaju pravo da zatra`e da pla}aju porez na pau{alno odre|en prihod. Porez se ne pla}a na zarade invalidnih lica. kao i na zarade zaposlenih u diplomatskim i konzularnim predstavni{tvima ili me|unarodnim organizacijama. odnosno do 30% cene litra super benzina. Predvi|ena su brojna oslobo|enja i olak{ice. odnosno stvarni dohodak ako se obveznik opredelio da vodi poslovne knjige. bonovima. prema prilo`enim ra~unima prevoznika u javnom saobra}aju. ako ova kategorija obveznika ne vodi poslovne knjige. akcijama. ~injenjem ili pru`anjem pogodnosti.500 dinara mese~no i (5) solidarnu pomo} u propisanim slu~ajevima – najvi{e do 10. opra{tanjem duga. Poresku osnovicu kod poreza na prihode od poljoprivrede i {umarstva ~ini katastarski prihod. odnosno 50% ispla}ene dividende ili drugog u~e{}a u raspodeljenoj dobiti. odnosno do propisanog iznosa za putovanja u inostranstvo. kao i prihod od drugih delatnosti. Poresku osnovicu ~ini oporezivi prihod kao razlika izme|u bruto prihoda i tro{kova koje je imao obveznik pri ostvarivanju i o~uvanju prihoda. kao i pokrivanjem rashoda obveznika nov~anom naknadom ili neposrednim pla}anjem. (2) naknadu za ishranu na slu`benom putovanju – najvi{e do iznosa od 600 dinara. robi. Ovaj porez se ne pla}a na kamatu: (1) na dinarska sredstva po vi|enju. Ne pla}a se porez na: (1) naknadu tro{kova prevoza u javnom saobra}aju – najvi{e do 800 dinara. Na isti na~in je ure|ena i materija poreskih podsticaja. Ovi tro{kovi mogu biti stvarni (na osnovu dokaza) ili normirani. koja se utvr|uje u poreskom bilansu. na isti na~in kao i oporeziva dobit preduze}a. (2) po osnovu javnog zajma i (3) po osnovu devizne {tednje pretvorene. bez pristanka ulaga~a. Osnovicu ~ini ispla}ena kamata.

godine ne ostvaruje kapitalni dobitak njihovom prodajom. u skladu sa zakonom.000 dinara (rezidenti).000 dinara (stranci rezidenti zaposleni kod rezidentnih lica. umanjen za normirane tro{kove u iznosu od 20%. u vidu ispla}ene naknade iz osiguranja lica. Obveznik poreza na prihode od davanja u zakup opreme. udeo ili hartiju od vrednosti dr`i u portfelju od pre 24. osim zarada koje se oporezuju po stopi od 14%. kao i fizi~ko lice po osnovu prikupljanja i prodaje sekundarnih sirovina. a poresku osnovicu ~ini svaki pojedina~ni dobitak ako je ve}i od 10. Dohodak predstavlja zbir zarada i oporezivih prihoda (ne svih). Poresku osnovicu ~ini kapitalni dobitak kao razlika izme|u prodajne cene prava. kao razlika izme|u bruto prihoda i tro{kova (stvarnih ili normiranih u iznosu od 20%).400. ostvari prihode po tom osnovu. odnosno bruto prihod umanjen za normirane tro{kove u visini od 20%. Svi navedeni prihodi se oporezuju proporcionalnom stopom koja iznosi 20%. udela ili hartije od vrednosti i njihove nabavne cene. uskla|ene prema odredbama zakona. uz prilo`ene dokaze. Ukupan iznos . osim ako nije izuzeta od oporezivanja. Obveznik poreza na prihode od osiguranja je fizi~ko lice koje ostvari naknadu iz osiguranja lica. Poresku osnovicu ~ini oporezivi dohodak. januara 1994. izdavanjem u zakup ili podzakup nepokretnosti.000 dinara po izdr`avanom ~lanu.000 dinara. odnosno za stvarne tro{kove. Poresku osnovicu ~ini oporezivi prihod. Obveznik poreza na druge prihode je fizi~ko lice koje ostvaruje druge prihode (a oni mogu biti brojni).400. Godi{nji porez pla}aju fizi~ka lica koja su u kalendarskoj godini ostvarila ukupni dohodak ve}i od 300. studentske i omladinske zadruge. Obveznik poreza na dobitke od igara na sre}u je fizi~ko lice koje ostvari dobitak od tih igara.000.000 dinara i (2) za izdr`avanog ~lana – 10. odnosno drugim prenosom uz naknadu ostvari kapitalni dobitak. odnosno 1. Osnovicu ~ini oporezivi prihod. kao razlika izme|u dohotka za oporezivanje i li~nih odbitaka koji iznose: (1) za poreskog obveznika – 30. a poresku osnovicu ~ini oporezivi prihod. odnosno u stalnoj poslovnoj jedinici nerezidentnog lica). umanjenih za pla}ene poreze i doprinose za obavezno socijalno osiguranje (na zaradu zaposlenog). odnosno 1.000 dinara). Obveznik poreza na kapitalni dobitak je fizi~ko lice koje prodajom. Obveznik koji pravo. a oporezivi prihod ~ini bruto prihod. Na druge prihode koje ostvari ~lan u~eni~ke. Dohodak za oporezivanje se dobija kao razlika izme|u dohotka i neoporezovanog iznosa (300. transportnih sredstava i sli~no je fizi~ko lice koje te stvari daje u zakup. obra~unati porez se umanjuje za 40%.64 Bo`idar Rai~evi} Obveznik poreza na prihode od nepokretnosti je fizi~ko lice koje. {umskih plodova i lekovitog bilja.

ako poreski obveznik ne vodi poslovne knjige. Osnovica poreza za poljoprivredno zemlji{te za obveznika koji ne vodi knjige je petostruki katastarski prihod. jeste: (1) isplatilac zarade. Poreska stopa ne mo`e biti vi{a od 3. Porez na imovinu se pla}a na stvarna prava na nepokretnostima (zemlji{te. br. budu}i da je zamena za do sada postoje}u komunalnu naknadu i doprinos za usmerenu stambenu izgradnju. a ostalo je izvorni prihod bud`eta op{tine. porez na nasle|e i poklon i porez na prenos apsolutnih prava. Uskla|ivanje neoporezovanog iznosa. (2) isplatilac prihoda od autorskih prava i prava industrijske svojine.Fiskalna struktura Republike Srbije 65 li~nih odbitaka ne mo`e biti ve}i od 50% poreske osnovice. decembra godine koja prethodi godini za koju se pla}a porez. . odnosno smanjenja zarada. li~nih oslobo|enja i tran{i za procenat rasta. kao i na pravo svojine na akcijama na ime i na udelima u dru{tvima sa ograni~enom odgovorno{}u.1% ukupnih bud`etskih prihoda. stambene i poslovne zgrade. 27/01.7% ukupnih bud`etskih prihoda. 7 Slu`beni glasnik RS. prihod od ovoga poreza iznosi 8. 26/01.3% do 1. gara`e i drugi gra|evinski objekti). Osnovicu poreza na nepokretnostima. Obveznik ovoga poreza. 8 Slu`beni glasnik RS. (3) fizi~ko lice koje ostvaruje prihode od samostalne delatnosti i (4) fizi~ko lice koje ostvaruje prihode od poljoprivrede i {umarstva. koji je ustanovljen Zakonom o porezu na fond za7 rada . ~ini tr`i{na vrednost na dan 31. br. (4) Zakon o porezima na imovinu8 je u poreski sistem Srbije via facti ustanovio tri poreska oblika: porez na imovinu. ali ne i nov poreski teret. utvr|ena u njegovim poslovnim knjigama. Osnovica ovoga poreza za obveznike koji vode knjige je vrednost nepokretnosti. vrednost u njegovim poslovnim knjigama. Poreske stope su progresivne i iznose 10%. vrednost u poslovnim knjigama emitenta akcija ili udela. odnosno odgovaraju}i oporezivi prihod. ako je obveznik pravno lice.000 dinara). poslovni prostori. Najve}i zna~aj ima porez na zarade – 21. stanovi. Ina~e. 15% i 20% (tran{e od 150. Osnovicu poreza ~ini ispla}ena zarada. osim za poljoprivredno i {umsko zemlji{te. (3) Porez na fond zarada predstavlja nov poreski oblik u Srbiji. s tim {to se sredstva ostvarena po stopi od 0. Bilansni zna~aj poreza na dohodak gra|ana je izuzetan.3% ukupnih bud`etskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike. budu}i da ~ini 23.0% usmeravaju za finansiranje solidarne stambene izgradnje. vr{i se prema podacima organa statistike. Osnovica poreza na akcije i na udele je.5% (samostalno je utvr|uju odlukom skup{tine op{tina). odnosno ako je obveznik fizi~ko lice.

25%. hartija od vrednosti i drugih prava. br. osim na prodaju proizvoda i na: (1) uvoz proizvoda. (2) davanje proizvoda bez naknade. na hartijama od vrednosti.80%. udela u pravnom licu. 22/01. Porez na prenos apsolutnih prava pla}a se na prenos uz naknadu stvarnih prava na nepokretnostima. .7% ukupnih bud`etskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike. Bilansni zna~aj poreza na prenos apsolutnih prava je 2. ako nije ni`a od tr`i{ne. Obveznik ovoga poreza je. Porez na promet proizvoda se pla}a.50% i 2% (~etiri tran{e po 6.40% za obveznike koji vode poslovne knjige.7% ukupnih bud`etskih prihoda. odnosno prenosilac prava. Stope poreza na imovinu za obveznika koji ne vodi poslovne knjige su progresivne i iznose 0. prava intelektualne svojine. Bilansni zna~aj poreza na nasle|e i poklon je veoma skroman – 0.66 Bo`idar Rai~evi} Stopa poreza na imovinu iznosi 0. Poresku osnovicu ~ini ugovorena vrednost. 0. alkoholnih pi}a i kafe u svakoj fazi prometa (svefazno neto oporezivanje). odnosno prime na poklon. I ovaj poreski oblik poznaje brojna i diferencirana poreska oslobo|enja. Promet derivata nafte se oporezuje u fazi proizvodnje. poreski organ ima pravo da poresku osnovicu utvrdi u visini tr`i{ne vrednosti. (3) razmenu proizvoda. a za akcije i udele 0. Poresku osnovicu ~ini tr`i{na vrednost nasle|ene ili na poklon primljene imovine. Kada je re~ o porezu na promet proizvoda. sa dva izuzetaka. Ovaj poreski oblik poznaje brojna poreska oslobo|enja i zna~ajne poreske kredite.000 dinara). Ako je ni`a od tr`i{ne. po pravilu. na odre|enim pokretnim stvarima. Poreske stope su proporcionalne i diferencirane: 0. koji se ostvare na teritoriji Republike. odnosno uvoza. a promet duvanskih prera|evina.1% ukupnih bud`etskih prihoda. prodavac. u Srbiji se primenjuje jednofazno oporezivanje krajnje potro{nje (maloprodaje). Porez na nasle|e i poklon se pla}a na pravo svojine i druga prava na nepokretnostima. (5) Zakon o porezu na promet9 u Srbiji ustanovljava oporezivanje prometa proizvoda i prometa usluga. koji se ostvare na teritoriji Republike. koje naslednici ili poklonoprimci nasle|uju.000 dinara). Poreske stope su progresivne i iznose 3% i 5% (dve tran{e od 200. Bilansni zna~aj poreza na imovinu je relativno skroman – iznosi 1. Obveznik ovoga poreza je rezident ili nerezident Republike koji nasledi ili primi na poklon predmet oporezivanja. 1. Postoje brojna oslobo|enja od ovoga poreza. umanjena za iznos dugova i drugih tereta. (4) 9 Slu`beni glasnik RS. na pravima intelektualne svojine.000.40%.3% na prenos udela u pravnom licu i hartija od vrednosti i 5% na sve ostale prenose.

(4) proizvodi koji se uvoze kao humanitarna pomo}. seme za reprodukciju. posredovanja. Ne smatra se prometom proizvoda i izuzima od oporezivanja: (1) prodaja proizvoda licu koje je registrovano za obavljanje proizvodnje. do kraja 2001. kulture. odnosno dalji promet i (2) prodaja i uvoz proizvoda koji imaju svojstvo reprodukcionog materijala. Treba posebno navesti nekoliko slede}ih oslobo|enja od pla}anja poreza na promet proizvoda: (1) izvoz. (2) vrednost uvezenog proizvoda po carinskim propisima.5% i drugo. (5) oprema u skladu sa propisima o amortizaciji. nauke. godine 10 Uz to. (2) sve vrste hleba i mleka.10 Brojna su oslobo|enja od pla}anja poreza na promet usluga. Enumeracija usluga u Zakonu je brojna i uklju~uje sve usluge. osim kamata za date kredite i pozajmice. Poreski obveznik je lice koje izvr{i uslugu. odnosno: (1) ostvarena razlika u ceni. (4) usluge koje vr{e verske organizacije. Poresku osnovicu ~ini iznos naknade za izvr{enu uslugu. zastupanja.Fiskalna struktura Republike Srbije 67 iskazivanje manjka koji se ne mo`e pravdati. Postoje brojna poreska oslobo|enja (ukupno 17 stavki). obrazovanja. komisiona i sli~no i (3) bruto premija osiguranja. osim nekoliko izuzetaka. Poreski obveznik je pravno ili fizi~ko lice – uvoznik ili prodavac. organi teritorijalne autonomije i lokalne samouprave u ostvarivanju javne funkcije. u 2001. Poresku osnovicu ~ini: (1) prodajna cena. u koju nije ura~unat porez na promet. (2) provizija. Me|u njima treba posebno navesti slede}e: (1) usluge izvoza proizvoda i usluge u~injene u inostranstvu. Poreska stopa je proporcionalna i iznosi 17%. Izuzetno. uz odre|ene uslove. . (6) poljoprivredna mehanizacija i drugo. sadni materijal i kompletne krmne sme{e za ishranu stoke. (5) iskazivanje rashoda preko odre|enih koli~ina i (6) kori{}enje proizvoda sopstvene proizvodnje za krajnju potro{nju. razmeni proizvoda ili davanja bez naknade. Poreska stopa je proporcionalna i iznosi 17%. u skladu sa klasifikacijom delatnosti. (3) usluge koje izvr{e dr`avni organi. sredstva za za{titu bilja. socijalne za{tite i sporta. (3) vrednost iskazanog manjka ili rashoda i (4) cena koja bi se postigla prodajom pri kori{}enju sopstvenih proizvoda. (3) |ubriva. odnosno naknada za usluge uvoza. (5) kamate. (2) usluge u oblasti zdravstva. godini se pla}a jo{ i 3% saveznog poreza na promet proizvoda i usluga. a samo izuzetno je to primalac usluge. osim u nekoliko specifi~nih situacija kada je obveznik kupac. umanjena za iznos tehni~ke premije i doprinosa za preventivu. odnosno proizvo|a~ ili uvoznik. Porez na promet usluga pla}a se na usluge koje se obavljaju uz naknadu. ~ija je visina ve}a od stope rasta cena na malo uve}ane za 0.

odnosno drugom instrumentu na osnovu koga se izvr{ava svaki pojedina~ni posao platnog prometa. na kompenzaciju. dr`anje i no{enje stvari je nov poreski oblik. br. 22/01. (3) etil-alkohol. (4) alkoholna pi}a. iskazane u nominalnim iznosima u dinarima po jedinici mere proizvoda (za luksuzne proizvode poreska stopa je u procentu). 13 Slu`beni glasnik RS. Obveznik ovoga poreza je preduzetnik ili pravno lice. Poreske stope su. Bilansni efekti ovoga poreza se procenjuju na ispod 0. na indosament. Obavezno je stavljanje akciznih markica na duvanske prera|evine i na alkoholna pi}a. (7) Porez na upotrebu. br. a osnovicu ~ini iznos.68 Bo`idar Rai~evi} su oslobo|ene pla}anja poreza na promet i komunalne usluge. (7) so za ishranu i (8) luksuzni proizvodi. gde je to cena. (3) ~amaca. dr`anje i no{enje stvari12 uvodi porez na upotrebu: (1) motornih vozila. plove}ih postrojenja i jahti. (6) Akcize su ustanovljene Zakonom o akcizama11 . (2) mobilnog telefona. a osnovicu ~ini jedinica mere. Indeksiranje iznosa akcize se vr{i tromese~no.8% ukupnih bud`etskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike. Zakon o porezu na finansijske transakcije13 uvodi porez koji se pla}a na sve virmanske isplate preko ra~una. kao i na svaku drugu isplatu sredstava sa ra~una. 26/01. na kliring. ali nije nov poreski teret. odnosno svaka finansijska transakcija. ugovoru. a oslobo|enja nisu brojna. 12 Slu`beni glasnik RS. (4) vazduhoplova i letelica i (5) oru`ja. (5) osve`avaju}a bezalkoholna pi}a. Bilansni efekti poreza na promet su zna~ajni i procenjuju se na preko 14% ukupnih bud`etskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike. (6) kafa. 11 Slu`beni glasnik RS. iako je u prethodnoj deceniji nekoliko puta bio ustanovljavan. cesiju i asignaciju. osnovica. osim za luksuzne proizvode. Poreska stopa je skromna – 0. saglasno tome. . poreske stope i na~in utvr|ivanja i pla}anja poreske obaveze. budu}i da se via facti ranije netransparentnim brojnim taksama i naknadama vr{ilo oporezivanje upotrebe i dr`anja pojedinih stvari. Zakon o porezima na upotrebu. Bilansni efekti akciza su zna~ajni i procenjuju se na preko 10% ukupnih bud`etskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike. U zavisnosti od vrste predmeta oporezivanja. Bilansni efekti ovoga poreza se procenjuju na preko 4% ukupnih bud`etskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike. br. (2) duvanske prera|evine. (8) Porez na finansijske transakcije je svakako nov poreski oblik. odnosno vrednost sredstava nazna~ena u nalogu. Akcizama se oporezuju slede}i proizvodi: (1) derivati nafte. Obveznik akcize je proizvo|a~ odnosno uvoznik. osim usluga javnih gara`a i parkirali{ta i usluge izdavanja u zakup pija~nog prostora.3%. 26/01. definisani su obveznik.

. Raspon osnovica se kre}e od 3. pla}aju i poslodavci i zaposleni. Brojni specifi~ni slu~ajevi (ima ih preko dvadesetak) utvr|eni su odgovaraju}im odredbama svakog od navedenih zakona iz oblasti tri vida socijalnog osiguranja. i istovetna je osnovici na koju se pla}a porez na zaradu. U ukupnim javnim prihodima Srbije za 2001.3. (2) sudske.2. (4) registracione. Osnovicu na koju se pla}aju doprinosi za socijalno osiguranje ~ini (bruto) zarada.724 dinara mese~no za poslove za koje se zahteva stru~nost koja se sti~e doktoratom (ima ukupno osam raznih vrsta poslova.55% za osiguranje za slu~aj nezaposlenosti. preko dvadesetak). {to zbirno iznosi 16. Navedena osnovica ne mo`e biti vi{a od petostrukog iznosa prose~ne mese~ne zarade po zaposlenom u Republici. Stope doprinosa su proporcionalne i razli~ite za svaki vid socijalnog osiguranja i za pojedine slu~ajeve osiguranja (tih stopa ima.Fiskalna struktura Republike Srbije 2. destinirani javni prihod i pripadaju fondovima pojedinih vidova socijalnog osiguranja. Stope doprinosa koje pla}aju dve naj~e{}e grupe obveznika (poslodavci i zaposleni) iznose: 9. (5) lokalne komunalne i (6) pokrajinske i op{tinske administrativne 14 Utvr|ivanje i pla}anje doprinosa za navedene vidove obaveznog socijalnog osiguranja je regulisano na istovetan na~in u slede}im propisima: u Zakonu o invalidskom i penzijskom osiguranju. prema poslednjem objavljenom podatku organa statistike. godinu se o~ekuje da njihov udeo iznosi preko 38%. odnosno osnovica). Obveznici doprinosa za sve ili pojedine vidove socijalnog osiguranja su. (2) za zdravstveno osiguranje i (3) za osiguranje za slu~aj nezaposlenosti14 .3%. 5. tako|e.8% za penzijsko i invalidsko osiguranje. osnovica doprinosa ne mo`e biti ni`a od zakonom propisanih iznosa. kao i preduzetnici i zemljoradnici. Doprinosi su. utvr|ena u skladu sa Zakonom o radnim osnosima. Takse Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima Srbije predvideo je postojanje slede}ih vrsta taksa: (1) administrativne. poslodavci i zaposleni. Zakonu o zdravstvenom osiguranju i Zakonu o zapo{ljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica. ina~e. Doprinosi 69 U Srbiji se pla}aju doprinosi za slede}e vidove obaveznog socijalnog osiguranja: (1) za penzijsko i invalidsko osiguranje. po pravilu.95% za zdravstveno osiguranje i 0. u istom iznosu. (3) komunalne. Bilansni zna~aj doprinosa za obavezno socijalno osiguranje je velik. Me|utim. Navedenu zbirnu stopu. Navedene najni`e osnovice se uskla|uju tromese~no sa kretanjem zarada zaposlenih u Republici.033 dinara mese~no za poslove za koje se ne zahteva stru~nost do 12. 2.

Bilansni efekti navedenih naknada su relativno zna~ajni (te{ko ih je ta~no utvrditi) i pripadaju kako bud`etu Republike tako i op{tinskim bud`etima. (2) domenske prihode. Nefiskalni prihodi u Srbiji Sistem nefiskalnih javnih prihoda u Srbiji je tako|e regulisan Zakonom o javnim prihodima i javnim rashodima. odnosno operacionalizovane su odgovaraju}im podzakonskim aktima ili odlukama javnih preduze}a. nisu uvedene registracione takse. 2.17 Naknade za kori{}enje dobara od op{teg interesa pla}aju se u vidu relativno brojnih specifikovanih pojedina~nih naknada za svako navedeno op{te dobro. Tako|e. Naknada za kori{}enje gradskog gra|evinskog zemlji{ta i naknada za za{titu i unapre|enje `ivotne sredine su lokalni javni prihod relativno skromnog bilansnog zna~aja. Zapravo. (5) prihode po osnovu donacija i (6) ostale nefiskalne javne prihode. Treba napomenuti da se navedene takse ne primenjuju na teritoriji Crne Gore. 3. 17 Naknade su uvedene brojnim republi~kim zakonima. (4) za kori{}enje puteva. kao i u Crnoj Gori. iako su predvi|ene.15 odnosno odlukama lokalne samouprave16 . (1) Javni zajam je prihod nefiskalnog tipa koji je relativno ~esto kori{}en. (2) naknada za kori{}enje gradskog gra|evinskog zemlji{ta i (3) naknada za za{titu i unapre|ene `ivotne sredine. (5) za kori{}enje rudnog blaga i (6) za kori{}enje prirodnog lekovitog faktora. U primeni su slede}e naknade za kori{}enje dobara od op{teg interesa: (1) za kori{}enje voda. zadu`ivanje je kori{}eno i za pokrivanje debalansa u penzionim fondovima. osim za gradske op{tine. Naknade Na teritoriji Republike Srbije se primenjuju tri vrste naknada. kao takvi. Sve takse su uvedene odgovaraju}im republi~kim zakonima. uvedene odgovaraju}im saveznim zakonima. (3) koncesione prihode. Po pravilu. re~ je po pravilu o kratkoro~nom (re|e srednjoro~nom) zadu`ivanju Republike kod emisione banke i poslovnih banaka za premo{}avanje bud`etskih deficita koji. Usled neravnomernog priticanja prihoda u toku godine. 16 U Srbiji. (3) za kori{}enje zemlji{ta. skoro da nikada zvani~no nisu progla{avani. (4) prihode od privatizacije. Republika se mo`e zadu`ivati izdavanjem obveznica ili na drugi na~in. On obuhvata slede}e vrste prihoda: (1) javni zajam. . Republika mo`e 15 Osim republi~kih taksa.4.70 Bo`idar Rai~evi} takse. odnosno prihod su odgovaraju}ih javnih preduze}a. na podru~ju Srbije se primenjuju i savezne administrativne i sudske takse. i to: (1) naknade za kori{}enje dobara od op{teg interesa. (2) za kori{}enje {uma.

i 2000. 30%. Do ove godine. godini. Za 2001. godine usmereno 40%. godine Zakonom o koncesijama. br. 1998. kao i od prodaje akcija ste~enih svojinskom transformacijom. ali i prihod lokalnih organa vlasti. U praksi republika (i savezne dr`ave) svode se na prihode od prodaje i davanja u zakup. (5) Prihodi po osnovu donacija su relativno nov javni prihod u Srbiji (uvedene su 1998. Ti prihodi su slede}i: a) Porezi.18 Mogu da budu prihod Republike. Ne raspola`e se podacima o do sada ostvarenim navedenim prihodima. (4) Prihodi od privatizacije mogu via facti da budu vi{estruki. akcize20 . niti brojni. 4. pod uslovom da se ne dovodi u pitanje finansiranje javnih rashoda. 20/97 i 25/97. O~ekuje se da njegov zna~aj bude izra`en u 2001.Fiskalna struktura Republike Srbije 71 koristiti kratkoro~nu pozajmicu. 19 Slu`beni list SRJ. i to: 1. Tako|e. o oduzetoj imovinskoj koristi i sredstvima u odgovaraju}im postupcima pred dr`avnim organima. 35%. 35% i 1999. i 1996. uveden tek tokom 1997. br. 1997. Republika mo`e davati garancije bankama po kreditima. Kona~no. porez na promet i 2. prihodi se mogu ostvariti i od prodaje dr`avnog kapitala preduze}a koja se transformi{u. godine). Prihodi koji pripadaju saveznom bud`etu Prihodi bud`eta SR Jugoslavije su opredeljeni Zakonom o finansiranju SR Jugoslavije19. Nije poznato da je do sada ostvaren prihod po osnovu koncesione naknade. ovaj prihod je bio zanemarljiv za sve bud`ete. 20 Svake godine se Zakonom o saveznom bud`etu odre|uje procenat poreza na promet i akciza koji pripada saveznom bud`etu. o prihodima koje svojom delatno{}u ostvare dr`avni organi i sli~no.1. 18 Slu`beni glasnik RS. Re~ je o prihodima od napla}enih nov~anih kazni u odgovaraju}im postupcima pred dr`avnim organima. 1995. Uskoro se o~ekuju izmene i dopune tog Zakona. (6) Ostali nefiskalni prihodi obuhvataju relativno brojnu. (2) Domenski prihodi nisu posebno zna~ajni. odnosno na kori{}enje nepokretnosti i pokretnih stvari u dr`avnoj svojini. Tako je saveznom bud`etu 1994. ali bilansno zanemarljivu grupu javnih prihoda u Srbiji. 52/92. Pripadnost javnih prihoda u Srbiji 4. odnosno izdavati dr`avne zapise. godinu je . Re~ je o prihodima koji se ostvaruju od prodaje dru{tvenog kapitala preduze}a koje se transformi{e i od prodaje akcija koje je preduze}e steklo bez naknade u drugom preduze}u. (3) Prihodi od koncesione naknade su relativno nov prihod. godine 40%.

dr`anje i no{enje odre|enih stvari 100. 4.0%. porez na finansijske transakcije 100. godine. Prihodi koji pripadaju bud`etu Republike Srbije Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima je opredelio pripadnost javnih prihoda. b) Takse. porez na dohodak gra|ana 95.72 Bo`idar Rai~evi} b) Takse. i to:21 1. 52/01). Zakona. porez na dobit preduze}a 98. 22 Zakonom odre|eni deo poreza na promet pripada saveznom bud`etu. SR Jugoslaviji pripada 23% svih napla}enih prihoda od poreza na promet proizvoda i usluga i 6% svih napla}enih prihoda od akciza”. 22 2.3%. 3. Zakon o izmenama i dopunama Zakona o saveznom bud`etu je usvojen septembra 2001. d) Ostali prihodi. 21/01). 4.0%. 3. vi{ak prihoda Narodne banke Jugoslavije. porez na promet 82. Videti fusnotu 29. prihodi saveznih organa i organizacija. 3. porez na upotrebu. i to: 1.0%. i to: 1. 23 5. 5. Republika Crna Gora navedene prihode ne upla}uje od 1998. savezne administrativne takse i 2. br. akcize 100. godine (Slu`beni list SRJ. Tako bud`etu Republike Srbije pripadaju slede}i javni prihodi: a) Porezi u iznosu utvr|enom Zakonom o bud`etu Republike.0%. 2. br. 4. Zakonom o saveznom bud`etu odre|eno tako|e 40% (~l. br. 73/00). Via facti. savezne sudske takse. ali korekcija prihoda od poreza na promet i akciza koji pripadaju saveznom bud`etu nije u~injena. republi~ke administrativne takse 100. Slu`beni list SRJ. ali je Vlada Republike Srbije svojom Uredbom o na~inu raspodele prihoda od poreza na promet i akciza u 2001. .0%.5%. godinu (Slu`beni glasnik RS. 3.2. registracione takse 100. 6. prihodi od prodaje stvari. c) Carine i carinske da`bine. sudske takse 100. prihodi od izdatih hartija od vrednosti. imovinskih prava i od zakupa nepokretnosti i pokretnih stvari. prihod Savezne uprave za kontrolu letenja i 6. 23 Zakonom odre|eni deo akciza pripada saveznom bud`etu. 2. br. godini (Slu`beni glasnik RS. i to: 1. i dalje se primenjuje pomenuta Uredba Vlade Republike Srbije. 22/01) propisala „da do stupanja na snagu Zakona o izmeni Zakona o saveznom bud`etu. prihodi od kamata na deponovana sredstva kod banaka.0%. 21 U tekstu koji sledi se daju iznosi koji su utvr|eni u bud`etu Republike za 2001. Videti fusnotu 29.0%.

i to: 1. porez na dobit preduze}a 1. prihodi od akcionarskog kapitala i hartija od vrednosti. oduzeta imovinska korist i sredstva dobijena prodajom oduzetih predmeta u krivi~nom. 3. prihodi od prodaje nepokretnosti i pokretnih stvari koje koriste organi Autonomne Pokrajine. koje koriste dr`avni organi i organizacije i 11. . i to: 1. 4. 4.Fiskalna struktura Republike Srbije 73 c) Ostali prihodi. i to: a) Porezi u iznosu utvr|enom Zakonom o bud`etu Republike. prihodi koje svojom delatno{}u ostvaruju republi~ki organi i organizacije. 4. koje koriste dr`avni organi i organizacije. prihodi od davanja u zakup. naknade za kori{}enje dobara od op{teg interesa u skladu sa zakonom. prihodi od prodaje akcijskog kapitala Autonomne Pokrajine. i to: 1. 2. prihodi od kamata na sredstva autonomne pokrajine deponovana kod banaka. 2. 10. 2. odnosno na kori{}enje nepokretnosti u dr`avnoj svojini koje koriste organi Autonomne Pokrajine. 9. 6. nov~ane kazne izre~ene u krivi~nom. c) Ostali prihodi.8%. prihodi po osnovu donacija i 6. 8. 7. prihodi od davanja u zakup.8%. prekr{ajnom i drugom postupku koji se vodi pred dr`avnim organom. prihodi ostvareni od prodaje dr`avnog kapitala. porez na dohodak gra|ana 0. 5. prihodi koje svojom delatno{}u ostvare organi Autonomne Pokrajine. Prihodi koji pripadaju bud`etu Autonomne Pokrajine Vojvodine Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima je opredelio pripadnost javnih prihoda i bud`etu Autonomne Pokrajine Vojvodine. prihodi od prodaje nepokretnosti i pokretnih stvari u dr`avnoj svojini. 5. prihodi od kamata na plasmane nov~anih sredstava i deponovanih sredstava Republike. prihodi po osnovu donacija. odnosno na kori{}enje nepokretnosti u dr`avnoj svojini.3.0%. 3. Ostali prihodi u potpunosti pripadaju bud`etu Republike. b) Pokrajinske administrativne takse 100. prekr{ajnom i drugom postupku. prihodi od koncesione naknade.

0%. porez na fond zarada 100.4.74 Bo`idar Rai~evi} 4. i to: 1. odnosno grada Beograda Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima je opredelio pripadnost javnih prihoda i bud`etu op{tine. deo naknade za kori{}enje rudnog blaga na teritoriji op{tine.0%. porez na nasle|e i poklon 100. 6. b) Takse. naknada za kori{}enje prirodnog lekovitog faktora. Dosada{nje iskustvo u raspodeli navedenih prihoda pokazuje da se izme|u jedne ~etvrtine i jedne tre}ine prihoda od poreza na fond zarada koristi za solidarnu stambenu izgradnju. porez na dohodak gra|ana 4.0%. i to: 1. diferencirano od op{tine do op{tine.0%. boravi{na taksa 100. i to: 1. grada. 5. 8. op{tinske administrativne takse 100.5%. Me|utim. 3. 4. 2. grada. 24 6. grada. 24 Ta~no je da prihod od poreza na fond zarada u potpunosti pripada op{tinama. 2. 2.3%. odnosno na kori{}enje nepokretnosti u dr`avnoj svojini koje koriste organi i organizacije op{tine.0%. odnosno grada Beograda. kao i oduzeta imovinska korist u tom postupku. 3. porez na prenos apsolutnih prava 100. Prihodi koji pripadaju bud`etu op{tine. prihodi od kamata na sredstva op{tine. prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti. naknade za kori{}enje gradskog gra|evinskog zemlji{ta. 3. odnosno grada deponovana kod banaka. porez na promet 17. prihodi od prodaje pokretnih stvari i prihodi od davanja u zakup. a ostalo je prihod bud`eta. 5. a ostali deo ~ini prihod bud`eta lokalne samouprave. naknade za izgradnju. i to: a) Porezi u iznosu utvr|enom Zakonom o bud`etu Republike. 4.0%. jedan deo toga poreza. 9. odr`avanje i kori{}enje lokalnih puteva i ulica i drugih objekata op{tinskog zna~aja. mora da se upotrebi u okviru fonda za solidarnu stambenu izgradnju. 10. .0%. porez na imovinu 100. c) Ostali prihodi. 7. odnosno grada Beograda u skladu sa republi~kim zakonom. odnosno op{tina. lokalne komunalne takse 100. nov~ana sredstva ostvarena od prodaje dr`avnog kapitala javnih preduze}a ~iji je osniva~ grad. samodoprinos uveden za teritoriju op{tine. nov~ane kazne izre~ene u prekr{ajnom postupku za prekr{aje propisane aktom skup{tine op{tine.

Prihodi koji pripadaju fondovima socijalnog osiguranja Kona~no. prihodi po osnovu obezbe|enja donacija. dotacije iz bud`eta Republike i 3. 3. sredstva za strukturno prilago|avanje (fond za tranziciju). prihodi po osnovu participacija. doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih. a konkretizovani Op{tim bilansom javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2001. dotacije iz bud`eta Republike. 2. prihodi od akcijskog kapitala. kona~no. Struktura javnih prihoda u Srbiji Po{to je u prethodnim delovima ovoga rada dat detaljan prikaz javnih prihoda u Republici Srbiji. prihodi po osnovu donacija i 13. treba. dotacije iz bud`eta Republike i 4. . odnosno ra|eno je rudimentarno. doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje zemljoradnika i 2. 5. 3. via facti. Prihode Republi~kog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja zemljoradnika ~ine: 1. prihodi od penzijskog i invalidskog osiguranja zaposlenih. doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti i 2. 4.5. dotacije iz bud`eta Republike i 4. 2. tabelarno prikazati njihovu strukturu i dati 25 Iako je bilo obavezno da se svake godine sa~injava Op{ti bilans. 2. prihodi koje svojom delatno{}u ostvare op{tinski organi i organizacije. Prihode Republi~kog zavoda za zdravstvenu za{titu ~ine: 1.25 Tako. to. prihodi iz saveznog bud`eta. 12. nije ra|eno sve do 2001. Kona~no. naknada za za{titu i unapre|enje `ivotne sredine. godinu. godine.Fiskalna struktura Republike Srbije 75 11. prihode Republi~kog zavoda za tr`i{te rada ~ine: 1. prihodi fondova za socijalno osiguranje su ure|eni Zakonom o javnim prihodima i javnim rashodima. prihode Republi~kog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja zaposlenih ~ine: 1. doprinos za zdravstveno osiguranje. Prihode Republi~kog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja samostalnih delatnosti ~ine: 1. doprinos za nezaposlene.

4 5.688. patenata i tehni~kih unapre|enja 381.0 1.6 0.979.0 10. 2.0 4.0 3. porez na imovinu 1.5 0.9 porez na prihode od samostalnih delatnosti 1. porez na nasle|e i poklon 120. porez na prenos apsolutnih prava 2.9 14. porez na finansijske transakcije 10.1 0. dr`anje i no{enje odre|enih dobara 2.108.539.4 0.211.890.6 0. republi~ke komunalne takse 15.4 porez na prihode od autorskih prava.8 5.083.0 V Ostali prihodi bud`eta Autonomne Pokrajine Vojvodine 98.2 13.500.1 10. 3.76 Bo`idar Rai~evi} manje komentare.0 II Takse 1.0 0.9 4.794. republi~ke sudske takse 87.5 1.8 0.1 4. doprinosi za PIO zaposlenih 52.2 u procentima 45.9 4. doprinosi za PIO zemljoradnika 1.0 1. doprinosi za nezaposlene 2.1 0.768.6 7. porez na fond zarada 7.168.621.317.6 0.0 VI Lokalni prihodi 8. akcize 25.2 8.0 0. Struktura javnih prihoda Republike Srbije }e biti prikazana dvojako: (1) po vrstama javnih prihoda i (2) po njihovoj pripadnosti.5 13.4 0.058.0 35. porez na ostale prihode gra|ana 1.239.355.0 6.222.6 2.0 2. porez na promet 35.000. porez na upotrebu.0 0.2 IV Drugi javni prihodi bud`eta Republike 11.7 12. porez na dobit preduze}a 2. doprinosi za PIO samostalnih delatnosti 1.1 11.9 20. Tabela 1: Struktura javnih prihoda Republike Srbije po vrstama u milionima dinara I 1.4 9.4 0.4 porez na zarade 23.161. Porezi 114.0 3.4 III Doprinosi 90.300.0 14.4 0.114. doprinosi za zdravstveno osiguranje 34.963.2 .4 0.4 3.6 3.1 0.9 9. porez na prihode od kapitala 279. republi~ke administrativne takse 1.

5 6.404. u ovaj obra~un nisu uklju~ena sredstva koja pripadaju saveznom bud`etu.Fiskalna struktura Republike Srbije VII Ostali prihodi fondova 1.1 0. . Republi~ki fond penzijskog i invalidskog osiguranja samostalnih delatnosti 1. dotacije iz bud`eta Republike 1. Slede}a tabela ima cilj da pru`i druga~iji presek fiskalne strukture Republike Srbije.7 0.0 1. Sve ostale vrste prihoda osetno zaostaju.004. dopirinos za zdravstveno osiguranje (13. godini.400. sredstva za strukturno prilago|avanje (fond za tranziciju) 1.040.5 0.925.1%) i porez na zarade (9.0 Tabela je veoma ilustrativna.8 3.2 77 6. Republi~ki zavod za zdravstveno osiguranje 4.4 0.9% ukupnih javnih prihoda u 2001.0 5.7 3. Budu}i da nisu postojali odgovaraju}i i do kraja valjani podaci.0 2. Republi~ki fond penzijskog i invalidskog osiguranja 16.4 1. dotacije iz bud`eta Republike 1.0 0.5%). dotacije iz bud`eta Republike 15.3 1. prihodi saveznog bud`eta 1.4%).6 0. naknade i ostali prihodi) imaju mnogo skromnije u~e{}e.6 100.336. Republi~ki fond penzijskog i invalidskog osiguranja zemljoradnika 1.4 0.1%).0 UKUPNI JAVNI PRIHODI 253.0 2.6%). Ona pokazuje da u strukturi javnih prihoda Republike Srbije dominiraju porezi sa 45.175.2 2. Letimi~an uvid pokazuje da se glavnina javnih prihoda u Srbiji ostvaruje oporezivanjem zarada (doprinosi i porez na zaradu) i prometa proizvoda i usluga.4% i doprinosi sa 35.8 0. prihodi po osnovu obezbe|enih donacija 1. Najzna~ajniji su doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih (20. u~injeni obra~un koji je u njoj prikazan pokazuje kako se javni prihodi u Republici Srbiji distribuiraju po finansijskim institucijama – bud`etima i fondovima. dotacije iz bud`eta Republike 2. prihodi od penzijskog i invalidskog osiguranja zaposlenih 844.7 4. Naime. akcize (10.3 2.500.6 0. Drugi prihodi (takse.088.3 1. prihodi od akcijskog kapitala 500. Republi~ki zavod za tr`i{te rada 3.4 3.000. porez na promet (14. prihodi od participacija 1.540.353.

161.6 3.4 0.9 11.4 0.9 2. republi~ke sudske takse 87. porez na imovinu 1.988.0 4. Porezi 94. patenata i tehni~kih unapre|enja 381.300.0 0.6 2.4 0.9 4. porez na prihod od poljoprivrede i {umarstva 42. akcize 25. Porezi 297.000.0 0.6 0.0 II Bud`et Autonomne Pokrajine Vojvodine – ukupno 395.8 2.2 0.6 4.8 0.4 5. porez na ostale prihode gra|ana 1.0 1.7 6.0 2.4 0.1 0.0 1.0 3.0 0.4 3. porez na prenos apsolutnih prava 2.2 u procentima 42.1 0. Lokalni prihodi 8. porez na zarade 1.0 0.500.1 3.200.2 2. porez na dobit preduze}a 2.8 0.4 6. Takse 1.6 0.0 III Bud`eti op{tina i gradova – ukupno 27. Drugi javni prihodi 11.0 9.6 1. porez na promet 29.1 0. porez na upotrebu.168.222. porez na fond zarada 7.2 .0 7.1 5.0 11.6 10.500.621. porez na zarade 22.0 10.188.600.900. Porezi 1.0 2. porez na prihode od kapitala 279. porez na dohodak gra|ana 257.1 0.6 2.0 1. Ostali prihodi 98.539.0 1.890.4 37. porez na nasle|e i poklon 120.2 7.4 0.4 3.4 8.1 3. dr`anje i no{enje odre|enih dobara 2.402.150. porez na dobit preduze}a 39. porez na prihode od samostalne delatnosti 1. porez na promet 6. republi~ke komunalne takse 15. porez na prihode od autorskih prava.0 1.0 8. porez na finansijske transakcije 10.0 4.058. republi~ke administrativne takse 1.168.0 1.78 Bo`idar Rai~evi} Tabela 2: Struktura javnih prihoda po pripadnosti u milionima dinara I Bud`et Republike – ukupno 107.8 2.794.

doprinos za PIO samostalnih delatnosti 2. bud`etima lokalnih zajednica pripada 11.2% ukupnih sredstava).9 844.0 253.1% ukupnih javnih prihoda.4 1.3 2.175.4 0.108.2 13.5 6.2 20.0 Vi{e od 42. Pozicija fondova socijalnog osiguranja ukazuje na izra`enu dominaciju Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja zaposlenih (27.6 1.357.2 1.400.2 27.3 15.0 2.3 1.9 0.540.3 1.8 0. prihodi od akcijskog kapitala V Republi~ki fond penzijskog i invalidskog osiguranja zemljoradnika – ukupno 1.336.6 0.0 1.6 0.0 0. sredstva za strukturno prilago|avanje (fond za tranziciju) UKUPNI JAVNI PRIHODI 79 69. prihodi od participacija VIII Republi~ki zavod za tr`i{te rada – ukupno 1.290.6 100. a zatim Zavoda za zdravstvenu za{titu (15.2% ukupnih javnih prihoda Republike.500.5 0.0 0.7 38. dotacije iz bud`eta Republike 3. doprinosi PIO zaposlenih 2.Fiskalna struktura Republike Srbije IV Republi~ki fond penzijskog i invalidskog osiguranja zaposlenih – ukupno 1.6 0.7 2.353. .513. prihodi saveznog bud`eta 3.1 0.4% ukupnih javnih prihoda Republike Srbije pripadaju republi~kom bud`etu.6 0. dotacija iz bud`eta Republike VI Republi~ki fond penzijskog i invalidskog osiguranja samostalnih delatnosti – ukupno 1.0 5.317. ispod 0.000. dotacije iz bud`eta Republike 4.9 0. dotacije iz bud`eta Republike 4.0 52.0 2.355.8 500.004. doprinos za zdravstveno osiguranje 2.8 1. Pozicije svih ostalih korisnika javnih prihoda koji se prikupe na teritoriji Republike Srbije su veoma skromne. doprinos PIO zemljoradnika 2. dok je udeo bud`eta Autonomne Pokrajine Vojvodine veoma skroman.088.083.200. prihodi od PIO zaposlenih VII Republi~ki zavod za zdravstveno osiguranje – ukupno 1.5 2.6 1.008.2 34.2 15.5 0. doprinos za nezaposlene 2. prihodi po osnovu obezbe|enih donacija 3.9 0.2%).114.

53/92. 2001. 22/01. Zakon o bud`etu Republike Srbije za 2001. 6/90. br. 9. 24. Zakon o posebnom saveznom porezu na promet. str. 76/91 do 22/ 01. Zakon o porezu na promet. br. 270. 18. Slu`beni glasnik RS. Slu`beni glasnik RS. Slu`beni glasnik RS. 20/97 i 25/97. 14. 44/98. br. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima. Pavlovi} i M. Novi poreski sistem Srbije. Stylos. 21/01. . 23. Slu`beni glasnik RS. 826. Slu`beni glasnik RS. 1997. \. br. Zakon o saveznom bud`etu. Zavod za unapre|enje i rentabilnost poslovanja. 19. godinu. M. br. 49/99. str. Zakon o osnovama poreskog sistema. br. 55/96 i 28/01. 2/01. br. Sistem finansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji. 8. Ministarstvo finansija i ekonomije Vlade Republike Srbije. 7. 276. Zakon o porezu na dohodak gra|ana. Novi Sad. D. br. Vlatkovi}. 23-40. Slu`beni glasnik RS. 24/01. 73/00 i 53/01. 3. Beograd. str. br. 10. Institucije javnih finansija.80 Bo`idar Rai~evi} Kori{}ena literatura. Rai~evi}. ukupno devet izmena i dopuna. br. br. Slu`beni glasnik RS. 26. br. Zakon o finansiranju Savezne Republike Jugoslavije. Op{ti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 1999. 16. Zakon o porezu na dobit preduze}a. 22/92 do 29/01. str. godinu. J. 22. Savremena administracija. 25. Nauka o porezima i poresko pravo. 25/01. Zakon o radnim odnosima. Zakon o porezu na finansijske transakcije. 17. Zakon o obimu sredstava i u~e{}u op{tina i gradova u porezu na promet. Slu`beni glasnik RS. Zakon o zapo{ljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica. Zakon o akcizama. 24/01. 27/01. Lov~evi}. godinu. deo Javne finansije. 2. Zakon o op{tim uslovima za davanje koncesija stranim licima u Republici Srbiji. 6. B. 26/01. Slu`beni list SRJ. 13. 73/00 i 21/01. Beograd. 28. br. Popovi}. Slu`beni list SFRJ. br. br. 21. 22/01. Slu`beni glasnik RS. dokumentacija i statisti~ka gra|a: 1. Slu`beni glasnik RS. Zakon o porezima na upotrebu. Zakon o lokalnoj samoupravi. br. 189 – 366. 1991. Op{ti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2001. br. 30/96 do 40/01. 2000. 12. Slu`beni glasnik RS. 27. B. 15. br. Beograd. Nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi. br. Slu`beni glasnik RS. 22/01. Finansije. Rai~evi}. dr`anje i no{enje dobara. ukupno deset izmena. Slu`beni glasnik RS. Nacrt Zakona o bud`etskom sistemu. Zakon o porezima na imovinu. Slu`beni glasnik RS. Slu`beni list SRJ. Slu`beni glasnik RS. Zakon o porezu na platni fond. 5. 4. br. Beograd. Zakon o koncesijama. Palgo centar. str. Slu`beni glasnik RS. 26/01. Slu`beni list SRJ. br. br. 2001. 29. 20. Radi~i} i grupa autora. maj 2001. 26/01. Jugoslovenski pregled. br. Slu`beni list SRJ. novembar 2001. Slu`beni glasnik RS. ukupno sedam izmena. 11. Slu`beni glasnik RS.

regulisanje finansijskih odnosa u jednoj dr`avi. me|u kojima bismo posebno izdvojili organizaciju dr`ave. Pravilna raspodela javnih prihoda u jednoj dr`avi zavisi od na~ina na koji su raspodeljeni javni rashodi izme|u razli~itih nivoa vlasti. istorijske razloge i dr.1 Podela nadle`nosti izme|u politi~ko-teritorijalnih jedinica uslovljena je nizom razli~itih faktora. 1 Vid. July 1999. dr Gordana Ili}-Popov. nego u federacijama. * Prof. veli~inu dr`avne teritorije. kako sa stanovi{ta javnih prihoda. Budapest. Uz to. privrednu razvijenost. 18. broj stanovnika.: Robert D. ve} treba imati u vidu njegovu izuzetno nagla{enu politi~ku dimenziju. Paper Presented at the Central European University Course in Intergovernmental Fiscal Relations and Local Financial Management. Ebel – Serdar Yilmaz.81 Gordana Ili}-Popov* FISKALNI ODNOSI U FEDERATIVNOJ DR@AVI – SA STANOVI[TA JAVNIH PRIHODA – 1. Uvod U poreskim sistemima federativno organizovanih dr`ava postavlja se pitanje na koji na~in rasporediti prihode od poreza i drugih fiskalnih da`bina na politi~ko-teritorijalne jedinice kojima je povereno vr{enje odre|enih javnih funkcija. str. Intergovernmental Relations: Issues in Public Policy. tako i sa stanovi{ta javnih rashoda ne mo`e se analizirati samo i isklju~ivo kao fenomen finansijske prirode. . Pravni fakultet. u kojima mogu da postoje ve}e razlike u stepenu privredne razvijenosti izme|u pojedinih federalnih jedinica (na primer. sasvim je o~igledno da se problemi raspodele javnih funkcija i raspodele javnih prihoda izme|u pojedinih javno-pravnih tela na druga~iji na~in re{avaju u unitarnim dr`avama. Beograd. Raspodela javnih funkcija izme|u razli~itih nivoa vlasti i neophodnih sredstava za njihovo finansiranje je posebno slo`eno i politi~ki osetljivo pitanje u dr`avama federativnog ure|enja. Najzad. mo`e se pojaviti problem „prelivanja” sredstava iz privredno razvijenih u manje razvijene federalne jedinice).

2 Vid. Federalizam u fiskalnim i finansijskim odnosima pretpostavlja. ve} i da se smanji poreska evazija (npr. S druge strane. stvara potrebu da se me|u njima ostvari tzv. str. suverenitet federalnih jedinica i suverenitet lokalnih kolektiviteta (op{tina). tri stepena fiskalnog i finansijskog suvereniteta. tako i u zahtevu da se javne potrebe u razli~itim delovima iste dr`ave zadovoljavaju na {to sli~niji i ujedna~eniji na~in..2 Fiskalni federalizam podrazumeva odnose izme|u {irih i u`ih politi~ko-teritorijalnih jedinica kod utvr|ivanja izvora i vrsta javnih prihoda i odre|ivanja njihove visine. Osobenost razvoja fiskalnog sistema u uslovima federativnog ure|enja Jugoslavije.4 2. odnosno decentralizacije. Finansijsko izravnanje Okolnost da u jednoj dr`avi postoje dve ili vi{e politi~ko-teritorijalnih jedinica. po{to na zadovoljavanje javnih potreba imaju uticaja mnogi razlozi. Beograd. uspostavljaju se odnosi izme|u razli~itih nivoa vlasti. S druge strane.82 Gordana Ili}-Popov U finansijskoj literaturi se pravi razlika izme|u fiskalnog federalizma i finansijskog federalizma. 3 Fiskalni suverenitet podrazumeva pravo dr`ave da uvodi i napla}uje poreze i druge fiskalne da`bine. . javni rashodi su. Zahtev za ravnomernim poreskim optere}enjem. finansijski federalizam ozna~ava odnose izme|u {irih i u`ih politi~ko-teritorijalnih jedinica. i to: suverenitet federacije. po prirodi stvari. i dalje. str. zahtev za regionalnom i lokalnom horizontalnom jednako{}u u iskori{}avanju javnog dobra mo`e da se shvati samo u relativnom smislu. Zagreb. Nauka o financijama i financijsko pravo. Ona se ogleda kako u zahtevu za ravnopravnom raspodelom poreskog tereta. 1983. ima za cilj ne samo da se obezbedi horizontalna pravi~nost u oporezivanju. mogu}e su pojave seljenja poreskih obveznika u one politi~ko-teritorijalne jedinice gde je efektivno poresko optere}enje ni`e). koje su manje ili vi{e samostalne. geografski. koji pretpostavlja da lica ~ija je ekonomska snaga (odnosno dohodak. ve}i u velikim gradovima nego u malim lokalnim zajednicama. po pravilu. Primera radi. Ekonomski institut. 4 Bo`idar Rai~evi}. 27. koji slu`e za njihovo finansiranje. 1977. 400. ekonomski i drugi. horizontalna jednakost. prihodi i imovina) ista ili sli~na budu na jednak na~in oporezovana. koji se uspostavljaju prilikom utvr|ivanja javnih potreba i raspodele javnih prihoda. bez obzira na to u kojem delu dr`ave `ive. U ovom radu }emo se baviti samo problemom vertikalne strukture javnih prihoda i njihovom raspodelom me|u razli~itim nivoima vlasti. kao {to su demografski. u tom smislu: Bo`idar Jel~i}.3 U zavisnosti od toga. sa ve}im ili manjim stepenom centralizacije. Informator.

a unutar federalnih jedinica izme|u njih i lokalnih vlasti. Me|utim. Postoji nekoliko ekonomskih razloga koji obja{njavaju potrebu da se izvr{i fiskalna decentralizacija. koja }e najbolje odgovarati interesima i potrebama njihovih re5 U institucije javnih finansija se. U unitarnim dr`avama. Beograd. i Savremena administracija. 8. me|utim.Fiskalni odnosi u federativnoj dr`avi sa stanovi{ta javnih prihoda 83 Zbog toga. 5-8. postoje}i sistemi nasle|eni iz perioda centralno-planskog upravljanja privredom jo{ uvek su obele`eni: (1) zavisno{}u ni`ih nivoa vlasti od transfera i u~e{}a u zajedni~kim poreskim prihodima (koje.5 Ono ozna~ava raspodelu javnih funkcija izme|u razli~itih nivoa vlasti i raspodelu javnih prihoda koji slu`e za njihovo finansiranje. 507. Zagreb 2000. str. OECD. s druge strane. str. 9 Vid. ubrajaju i javni prihodi.. npr. pak. po odre|enoj proporciji.: The Role of Intermediate and Local Levels of Government. s jedne strane. Vid. vezuju}i ga samo za preraspodelu javnih prihoda. finansijsko izravnanje se uspostavlja izme|u centralne i lokalnih vlasti. javni rashodi i bud`et. str.: Bo`idar Jel~i}. Alokativna funkcija name}e potrebu da se ni`im nivoima vlasti dozvoli da vode takvu politiku javnih rashoda i javnih prihoda. The Central European University Summer Program. U federacijama se finansijsko izravnanje uspostavlja izme|u savezne dr`ave i federalnih jedinica. 1991. op. COLPI. Budapest. August 1999. Nauka o porezima i poresko pravo. str. 1997. Paris. koriste termin fiskalno ujedna~avanje.: Dejan Popovi}. cit. finansijsko izravnanje predstavlja jednu od osnovnih institucija javnih finansija. aktivnog finansijskog izravnanja (koje ozna~ava raspodelu poreskih. osim finansijskog izravnanja. Razlozi za fiskalnu decentralizaciju ^injenica da veliki broj dr`ava donosi odluku da sprovede neki oblik fiskalne decentralizacije ukazuje na njen zna~aj.9 To su: (a) Promene u individualnim preferencijama potro{a~a prilikom izbora razli~itih javnih dobara. odnosno javnih prihoda) i. Budimpe{ta. u tom smislu: Dieter Brümmerhoff. dele sa centralnom vla{}u) i (2) nepostojanjem sopstvenih zna~ajnijih (fiskalno izda{nijih) izvora javnih prihoda na nivoima lokalnih zajednica. odnosno decentralizacije u jednoj dr`avi. 13. MATE. Javne financije. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations. tako|e: Robert D.6 Neki autori. pasivnog finansijskog izravnanja (koje ozna~ava raspodelu javnih rashoda izme|u razli~itih politi~ko-teritorijalnih jedinica). 6 Vid. 402-414. str. Ebel. 8 Vid.8 3. Seminar Paper. 7 Vid.7 Ova institucija na najbolji na~in pokazuje koliki je stepen fiskalne centralizacije.... The Experience of Selected OECD Countries. U finansijskoj literaturi pojedini autori prave razliku izme|u. .

imaju mnogo {ire mogu}nosti za utvr|ivanje osnovice nekih poreza (npr. op{irnije: Sonja ^apkova. Ukoliko ve}i stepen fiskalne decentralizacije pove}a broj alternativnih poreskih jurisdikcija. o tome: Robert D. U velikom broju dr`ava lokalna vlast. idealni poreski sistem federativne dr`ave bi trebalo da bude takav da se ostvare odre|ene koristi od centralizacije fiskalne 10 Vid. cit. Beograd. (c) Koristi od brojnih javnih dobara su naj~e{}e obele`ene razli~itim ograni~enjima. Ebel – Serdar Yilmaz. .. obezbe|ivanje usluga na lokalnom nivou je manje skupo. str. Pitanja lokalne vlasti. ipak. 9-10. moglo bi se zaklju~iti da postoji efikasna jurisdikcija.12 To su: (1) prete`nost ciljeva stabilizacione politike. Prema shvatanjima nekih autora. i dalje u velikoj meri ostao centralizovan. 398-399. svaki poku{aj da se pove}aju poreske stope u jednoj jurisdikciji bi imao za posledicu seljenje rezidenata u druge jurisdikcije.84 Gordana Ili}-Popov zidenata. {to mo`e da doprinese boljem kvalitetu zadovoljavanja javnih potreba. koje se najefikasnije mogu otkloniti na lokalnom nivou vlasti. poreza na nepokretnosti. Lokalne vlasti. U situaciji kada lokalni organi odrede odgovaraju}u cenu za usluge koje pru`aju svojim gra|anima. po pravilu. u pore|enju sa centralnom vla{}u. op. naknada za kori{}enje dobara od op{teg interesa i dr. [tavi{e. 1999. odnosno treba da koristi samo one izvore finansiranja koji }e da budu u stanju da samostalno utvrde tro{kove pru`anja takvih usluga..10 (b) Mobilnost javnih prihoda. ima veoma slabe i prili~no ograni~ene administrativne kapacitete. Me|utim. Ukratko. u: Javne finansije. Iz navedenih razloga. jer su op{ti tro{kovi i tro{kovi kontrole ni`i.. te se centralnoj vlasti daje primarna poreska jurisdikcija kako bi ovi ciljevi bili ostvareni na najefikasniji na~in i (2) ve}a mogu}nost za administriranje porezima i odlu~ivanje o javnim rashodima. 12 Vid. efikasno odre|ivanje cena javnih dobara pru`a mogu}nost za razli~ite oblike me|uregionalne (me|ulokalne) razmene u kori{}enju javnih dobara. 5. treba pri tome imati u vidu da takva slabost lokalne vlasti upravo mo`e proizi}i iz visokocentralizovanog vo|enja politike dr`ave. decentralizovana vlast mo`e da bude bolje i potpunije informisana o potrebama i zahtevima pojedinaca. str. u tom smislu: Robert D.). op.11 Nasuprot argumentima koji govore u prilog fiskalne decentralizacije. Osim toga. postoje i odre|eni razlozi koji obja{njavaju pojavu da je veliki broj fiskalnih sistema. Ebel. (d) Obim jurisdikcije. cit. 11 Vid. proizlazi da svaka poreska jurisdikcija treba da pru`a one javne usluge od kojih koristi imaju samo lica koja `ive unutar njene teritorije. str. editori Juraj Nemec – Glen Wright.

Modeli fiskalne decentralizacije Razlikuju se tri osnovna modela fiskalne decentralizacije. Uspostavljanje odre|enog kompromisa izme|u razli~itih nivoa vlasti unutar federacije je. str. The Experience of Selected OECD Countries. 33. zapravo. odnosno ograncima centralnih organa – koji se obrazuju na lokalnom nivou vlasti – daje se mogu}nost da donose nezavisne odluke. dok bi se u isto vreme prilago|avao potrebama i interesima lokalnih zajednica da vode sopstvene poreske politike i imaju vlastite poreze. . (3) Model poveravanja (delegiranja) vlasti (eng.13 Ali. kao i nezavisna jurisdikcija za uvo|enje poreza i drugih da`bina potrebnih za finansiranje ovih funkcija.: Robin Boadway.: The Role of Intermediate and Local Levels of Government. koje bi se pokazale u harmonizovanim re{enjima i ni`im administrativnim tro{kovima. Me|utim. ve} za svaku svoju odluku moraju prethodno da tra`e odobrenje od centrale (centralnog organa vlasti). Ebel. Ni`im nivoima vlasti (ali ne i ograncima dr`avnih organa. u krajnjoj konsekvenci. 4. koji podrazumeva uspostavljanje potpuno nezavisne subcentralne vlasti15 . ed. ne bi naru{avalo ekonomsku celinu federacije. koja je tesno povezana sa konceptom demokratskog dru{tva i efikasno{}u javnog sektora. (2) Model dekoncentracije vlasti (eng. svakako. 15 Pod subcentralnom vla{}u podrazumevamo sve nivoe vlasti koji se nalaze ispod centralne vlasti (uklju~uju}i lokalne zajednice). delegation) jeste kompromisan model fiskalne decentralizacije. 9-10. deconcentration) podrazumeva decentralizaciju dr`avnih organa (npr. u: Fiscal Federalism. kada regionalnim. devolution) jeste najpotpuniji model decentralizacije. kao {to je to slu~aj kod modela dekoncentracije vlasti) povereno je vr{enje odre|enih javnih funkcija. by Mark Krasnick. dekoncentracije vlasti bez davanja ovla{}enja. nadle`nih ministarstava) na centralnom nivou vlasti. 14 Vid. stvar politi~kog dogovora. u praksi je mogu} oblik tzv. odnosno lokalnim ograncima centralnih organa vlasti nije obezbe|ena nikakva samostalnost. Tako|e. 1986. University of Toronto Press. str.. pitanje je da li takav ideal uop{te mo`e da se ostvari u praksi. 3-4. op. ali su oni u isto vreme izlo`eni svojevrsnom nadzoru centralne 13 Upored. vi{e: Robert D. koji se kre}e izme|u preno{enja i dekoncentracije vlasti. kojoj su data samostalna prava u izvr{avanju javnih potreba. a {to sve. Ovde je. Re~ je. a ne i javnih prihoda.Fiskalni odnosi u federativnoj dr`avi sa stanovi{ta javnih prihoda 85 vlasti. upored. o punoj fiskalnoj decentralizaciji (odnosno preno{enju vlasti sa centralnog na lokalni nivo). str. re~ samo o decentralizaciji javnih funkcija (odnosno javnih rashoda). Federal-Provincial Transfers in Canada: A Critical Review of the Existing Arrangements. i to:14 (1) Model preno{enja vlasti (eng. zapravo. cit.

17 Vid. neophodno je da ispune odre|ene uslove. cit. Glavni razlog koji obja{njava zbog ~ega porez na nepokretnosti predstavlja porez koji treba da pripadne lokalnim nivoima vlasti je okolnost da je osnovica ovog poreza nemobilna. odnosno politi~ke decentralizacije aktivnosti centralne vlasti. o tome vi{e: The Role of Intermediate and Local Levels of Government. – Lokalni porez ne treba da bude lako prenosiv na nerezidentna lica. Osim toga. a kontrola njegove naplate olak{ana. str. – Lokalni porezi ne bi trebalo da budu progresivni. str. The Experience of Selected OECD Countries. Uz to. prihod od poreza na imovinu je relativno predvidljiv i sta16 Vid. da bi oni bili ekonomski efikasni. – Lokalni porez treba da obezbe|uje dovoljno prihoda da bi mogao da ispuni potrebe lokalne zajednice.86 Gordana Ili}-Popov vlasti (koja mo`e da obezbedi odre|ena finansijska sredstva za finansiranje usluga na lokalnom nivou). 407. po{to bi se na taj na~in slabila relacija izme|u lokalnog poreza i koristi. op. 5. tako|e: Sonja ^apkova. lokalni porezi moraju da ispune slede}e zahteve: – Poreska osnovica kod lokalnih poreza ne sme da bude mobilna na me|uregionalnom planu. Upored.17 Da bi evazija poreza bila manja. koji ne}e biti izlo`en konjukturnim kretanjima u privredi. jer bi se u protivnom poreski obveznici selili iz lokalnih zajednica u kojima su poreske stope vi{e u zajednice u kojima su one ni`e. Zahtevi koje treba da ispune lokalni porezi Lokalni porezi se uvode na lokalnom nivou vlasti. 30. kako bi re`ijski tro{kovi bili {to ni`i. po{to se njime finansiraju javni rashodi lokalnog karaktera. Moglo bi se zaklju~iti da ovaj oblik decentralizacije vi{e predstavlja odre|eni oblik administrativne. U praksi se danas mogu sresti elementi sva tri navedena modela. pa ne postoji opasnost od njenog preme{tanja u druge zajednice. . koje uvode lokalni organi vlasti. – Lokalni porez treba da bude {to jednostavniji u poresko-administrativnom smislu.16 U tom smislu.: The Role of Intermediate and Local Levels of Government. on treba da bude relativno stabilan izvor prihoda... str. 30. – Lokalni porez treba da bude transparentan i lako uo~ljiv. Me|utim. The Experience of Selected OECD Countries. jer bi to moglo da izazove odlazak imu}nijih poreskih obveznika iz zajednica u kojima se oni napla}uju. javne rashode treba da finansira upravo korisnik.

tako da vi{i nivoi vlasti (i centralna i nivoi federalnih jedinica) ne pristaju da u njima u~estvuju i lokalne vlasti. lokalni porez. i porez na zarade ispunjava zahtev nemobilnosti poreske osnovice. U odre|enoj meri. zbog prirode predmeta oporezivanja (zemlji{te ili zgrade)..).C. duvanski proizvodi i dr. ovi porezi su jasno uo~ljivi. porez na pse i dr. u tom smislu: Richard M. lokalnim zajednicama pripadaju i neki dopunski porezi. The Experience of Selected OECD Countries. tako|e. . pa se ne o~ekuje gubitak poreskih prihoda ukoliko bi se potro{a~i eventualno selili u drugi deo teritorije. Bird – Robert D. Wallich.). ~iji je fiskalni efekat veoma skroman (npr. Uz to. Naknade za kori{}enje komunalnih dobara i drugi parafiskalni prihodi ~esto predstavljaju isklju~ivi prihod lokalnih nivoa vlasti. Ebel – Christine I. mogu ostvariti i ekolo{ki ciljevi. cit. porez na motorna vozila. osnovica za obra~un akciza naj~e{}e nije {iroko raspodeljena izme|u razli~itih regiona. 19 Vid. Akcize predstavljaju zna~ajan izvor javnih prihoda.20 Jedini lokalni porezi koji poslednjih godina pokazuju rastu}i fiskalni potencijal jesu porezi na motorna vozila. Nasuprot tome.: Richard M.18 Porez na poslovne aktivnosti je. a njima se.: The Role of Intermediate and Local Levels of Government. zna~ajan je i na~in administriranja akcizama: po{to ih pla}aju uvoznici i proizvo|a~i akciznih proizvoda (naftni derivati. Wallich. sa namerom da tamo iskoriste prednost ni`e poreske stope. Washington D.19 Imaju}i u vidu navedene zahteve. ed. jednofazni porez na promet koji se pla}a u fazi maloprodaje je pogodniji da se uvodi na nivou federalnih jedinica. alkoholna pi}a. str.5% ukupnih poreskih prihoda. Re~ je.. dok se oporezivanje vr{i prema mestu na kojem se nepokretnost nalazi. u: Decentralization of the Socialist State: Intergovernmental Finance in Transition Economies. o Gewerbesteueru u Nema~koj i Austriji (koji za osnovicu uzima i poslovni kapital i profit i pla}a se po stopi koja se – u zavisnosti od op{tina – kre}e izme|u 12% i 20%) ili taxe professionelle u Francuskoj. Ilustracije radi. {to u isto vreme zna~ajno olak{ava kontrolu njihove naplate. po{to je kapital mnogo mobilniji ~inilac nego faktor rada. Bird – Robert D. 1995. u Rusiji postoji ~ak 21 takav lokalni porez. naro~ito ukoliko je teritorija dr`ave dovoljno velika a federalne jedinice me|usobno prili~no geografski udaljene jedne od drugih. 44. Ebel – Christine I. 45-46.. Ebel – Christine I. op. 20 Vid. naime. Najzad. by Richard M. Wallich. str. str. 50-51. Bird – Robert D. ali njihov zbirni prihod jedva da dosti`e 0. uz to. Fiscal Decentralization: From Command to Market.Fiskalni odnosi u federativnoj dr`avi sa stanovi{ta javnih prihoda 87 bilan. 18 Upored.

npr. po svojim karakteristikama i ciljevima koji se njima realizuju. The Australian National University. u: Tax Assignment in Federal Countries. izra`eni gubitkom efikasnosti i pravi~nosti. vi{e: Richard A. 1991. str. ed. str. Oates. Osnovni razlog koji obja{njava ovakvu pripadnost poreza na dohodak gra|ana je ~injenica da bi u uslovima decentralizovane fiskalne vlasti ovaj porez u velikoj meri bio izbegavan.. Uz to. by Charles E. Canberra.: P. Groenewegen. 12-13. OECD. odre|eni porezi. Financing the States in the Australian Federation. podesniji za uvo|enje na lokalnom nivou. Vid. U nameri da se izbegnu zna~ajni tro{kovi za dru{tvo. u: Fiscal Federalism in Economies in Transition. op. porez na dobit korporacija. Paris. Who Should Tax. porez na dohodak fizi~kih lica.88 Gordana Ili}-Popov 6. odnosno prelazak u one zajednice gde je efektivno poresko optere}enje ni`e. zbog potrebe da se osigura da subcentralni nivoi vlasti imaju tako|e odgovaraju}e prihode kojima mogu da finansiraju javne rashode koji su im dodeljeni. A Survey of Recent Theoretical and Empirical Research. dok su drugi porezi. cit. tako|e: Robert D. bolje odgovaraju nivou centralne vlasti.22 21 Vid. Zbog toga se predla`e da porezi koji pripadaju lokalnim zajednicama budu proporcionalni. D. W. koja opredeljuju pripadnost javnih prihoda razli~itim nivoima vlasti u jednoj slo`enoj dr`avi:21 – Federalnim jedinicama i lokalnim zajednicama bi trebalo da pripadnu oni porezi ~ije su osnovice manje mobilne. 22 Upored. Where and What?. Ebel – Serdar Yilmaz. – Progresivni porez na dohodak treba da uvedu one poreske jurisdikcije u ~ijim okvirima globalna poreska osnovica mo`e da bude implementirana na najefikasniji i najpotpuniji na~in. Vertikalna struktura (pripadnost) javnih prihoda Jedno od veoma va`nih pitanja ti~e se. utvr|ivanja pripadnosti pojedinih poreza odgovaraju}im nivoima vlasti (eng. u finansijskoj literaturi su postavljena odre|ena pravila op{teg karaktera. o{tra poreska progresija mo`e da izazove posebne probleme prilikom oporezivanja dohotka poreskih obveznika na ni`im nivoima vlasti. op{ti porez na promet) treba da pripadnu centralnoj vlasti u dr`avi. Seminar Paper. pak. 17-18. str. Velika mobilnost poreske osnovice izme|u razli~itih poreskih jurisdikcija zna~ajno ote`ava oporezivanje na ni`im nivoima vlasti i naru{ava efikasnu alokaciju resursa. kao {to smo to ve} konstatovali. Musgrave.. 1991. Paris. McLure. 1983. . u: Fiscal Federalism in Economies in Transition. tax assignment). Re{avanje ovog problema stoji u tesnoj vezi sa raspodelom javnih rashoda. 6-7. str. OECD. 11.. Naime. jer se na taj na~in mo`e obezbediti najefikasnije ostvarivanje takvih ciljeva. po{to stvara podsticaj za migraciju ljudi izme|u razli~itih politi~ko-teritorijalnih jedinica. Seminar Paper. – Progresivni porezi kojima se ostvaruju redistributivni ciljevi fiskalne politike treba da budu centralizovani. – Porezi kojima se ostvaruju ciljevi stabilizacione politike (npr.

. – Federalne jedinice: – jednofazni porez na promet u maloprodaji... po pravilu. 25 Vid. – porez na fond zarada. Upored. – porez na dobit korporacija. Ebel – Christine I. npr.24 Imaju}i u vidu pomenute zahteve. Sistemi raspodele poreskih prihoda Imaju}i u vidu fiskalni i finansijski suverenitet. str. – naknade za kori{}enje dobara od op{teg interesa. Vid. Wallich. {to bi naru{ilo alokaciju resursa. do kojih bi moglo da do|e usled oporezivanja prirodnih resursa na lokalnom nivou.. Ebel – Christine I. cit. 13. Bird – Robert D. – Lokalna vlast: – porez na imovinu (nepokretnosti). takvi resursi neravnomerno raspore|eni izme|u federalnih jedinica. 11-13. jer je to jedini na~in da se izbegnu distorzije na alokativnom planu. op. na slede}i na~in vertikalno strukturisani izme|u razli~itih nivoa vlasti unutar jedne dr`ave:25 – Centralna vlast: – porez na dohodak gra|ana. str.: Richard A. – porez na prirodne resurse. 7. tako|e: Richard M.. u Rusiji samo tri oblasti (na ~ijim teritorijama `ivi jedva oko 2% ukupne populacije) proizvode preko 80% prirodnog gasa i nafte. ~ini nam se da lokalnim vlastima treba prepustiti vr{enje javnih funkcija samo onda kada se poka`e da su 23 Ilustracije radi. zbog toga {to im pripadaju prihodi od njihovog oporezivanja. moglo bi se dogoditi da jurisdikcije ~ije su teritorije bogate prirodnim resursima23. razli~iti poreski oblici su. Ukoliko su. op. str. str. 41. izvor nafte ili prirodnog gasa). Musgrave. cit. u tom smislu: Richard A. op. Bird – Robert D. Naime. – akcize. – porez na dodatu vrednost. postoji puno opravdanje da federacija oporezuje ekstradohodak. budu u mogu}nosti da ostale poreze postave zna~ajno ispod prose~nog poreskog optere}enja.. isto: Richard M. Musgrave.. op. 24 Vid. me|utim. u nameri da se izbegnu suboptimalnosti u alokaciji proizvodnih ~inilaca. cit. 45.Fiskalni odnosi u federativnoj dr`avi sa stanovi{ta javnih prihoda – 89 Nejednaka raspodela poreske osnovice izme|u razli~itih nivoa vlasti prinu|ava rezidente jedne politi~ko-teritorijalne jedinice da snose ekonomski teret poreza koji je uvela druga politi~ko-teritorijalna jedinica. Ekonomski je efikasno da federalne jedinice oporezuju prirodne resurse (npr. Wallich. cit.

Vid. 406. drugim re~ima.. odnosno izme|u jedinica lokal26 Re~ je. o sistemima vertikalnog aktivnog finansijskog izravnanja. Fiskalni odnosi u federativnoj dr`avi se u praksi ure|uju na razli~ite na~ine. Takav modalitet oporezivanja mogu} je samo u federacijama koje su potpuno fiskalno decentralizovane. 29 Upored. (1) Sistem vlastitih poreza27 . zna~i da im treba prepustiti odgovaraju}a finansijska sredstva. mogu da se sukobe poreske jurisdikcije dveju federalnih jedinica unutar jedne slo`ene dr`ave. 28 Jel~i} ovaj sistem naziva konkurentskim sistemom. 83.: Jovan Lov~evi}. odnosno mogu istim porezom istovremeno da oporezuju isti poreski objekat i da tako prikupljenim sredstvima finansiraju rashode (funkcije) iz svoje nadle`nosti. administrativne jednostavnosti. Institucije javnih finansija. U tom smislu. str. Slu`beni list SFRJ. zna~i da sve politi~ko-teritorijalne jedinice u jednoj dr`avi imaju potpunu poresku autonomiju.. Sa druge strane. drugim re~ima. (b) koji nivo vlasti propisuje poresku stopu i (c) koji nivo vlasti preuzima administriranje odre|enim porezom. cit. pri tome.. i to: (a) Sistem slobodnog oporezivanja28. potpuno odvojeno i nezavisno od ostalih politi~ko-teritorijalnih jedinica u dr`avi.: Jovan Lov~evi}. cit. npr. Bo`idar Jel~i}. Vid. op. op. Me|utim.: Bo`idar Jel~i}. . koji isklju~uje bilo koji vid ograni~avanja poreskog suvereniteta. To. to omogu}ava ve}u javnu kontrolu tro{enja prihoda i pobolj{ava kvalitet obavljanja javnih funkcija. 405. u stvari. odnosno sistemom slobodne separacije prihoda.90 Gordana Ili}-Popov one dovoljno ekonomski sposobne da mogu same da ih izvr{avaju. U tom slu~aju centralna vlast. kao i lokalni kolektiviteti imaju pravo da uvode svoje sopstvene poreze.. str. 27 U finansijskoj literaturi se mo`e sresti i naziv sistem separacije. str. Glavna prednost ovakvog na~ina finansiranja le`i u okolnosti da se svaka politi~ko-teritorijalna jedinica finansira samostalno. federalne jedinice. posebna pa`nja se obra}a na slede}e karakteristike: (a) koji nivo vlasti utvr|uje poresku osnovicu.26 Sistemi raspodele javnih prihoda se me|usobno razlikuju u pogledu stepena fiskalne autonomije koju imaju pojedini nivoi vlasti. 83. Pravi se. ~injenica je da kada javne funkcije vr{e u`e politi~ko-teritorijalne jedinice. 1975. s obzirom na to da u praksi mo`e da se pojavi interno dvostruko oporezivanje. pravi~nosti i alokativne neutralnosti. Beograd. razlika izme|u nekoliko sistema vertikalne raspodele poreskih prihoda izme|u razli~itih nivoa vlasti. {to velikim delom zavisi od politi~ke samostalnosti u`ih politi~ko-teritorijalnih jedinica (uklju~uju}i i lokalne zajednice). str. op. kako bi bile u stanju da podmire odre|ene javne potrebe.29 Naime. ova politi~ka prednost se u isto vreme mo`e shvatiti i kao nedostatak sistema slobodnog (paralelnog) oporezivanja. cit. {to. Ovaj sistem razlikuje dve svoje krajnje varijante.

Paris.. str. 47. Najzad.30 Ilustracije radi. str. lokalne vlasti nemaju vlastite prihode. Upored. Ebel – Serdar Yilmaz. U Sjedinjenim Ameri~kim Dr`avama federacija ima isklju~ivo pravo uvo|enja akciza (koje se smatraju najizda{nijim poreskim oblikom). Seminar Paper. cit. 34 Vid.: Dejan Popovi}.). str. carinama i drugim uvoznim da`binama. pak. 31 Upored. u Sjedinjenim Ameri~kim Dr`avama postoje porezi (npr. 1991. porez na razonodu i dr. The Experience of Switzerland.Fiskalni odnosi u federativnoj dr`avi sa stanovi{ta javnih prihoda 91 ne vlasti u okviru bilo unitarne. Dafflon. i poresku osnovicu i poreske stope za poreze koji njima pripadaju utvr|uju lokalni organi vlasti. iako ona naj~e{}e odgovara osnovici ovih poreskih oblika na centralnom nivou. akcizama.: Robert D. [to se ti~e poreza na dohodak fizi~kih lica i poreza na dobit korporacija. federalne jedinice i op{tine. .31 Sopstveni porezi obezbe|uju neposrednu vezu izme|u odluke o lokalnoj potro{nji i javnih prihoda na lokalnom nivou vlasti. dr`ave mogu samostalno da utvr|uju osnovicu ovih poreza. Kantoni i komune imaju tako|e pravo da uvode. (b) Sistem vezanog oporezivanja pretpostavlja utvr|ivanje poreskih oblika koje mo`e da uvodi svaka od politi~ko-teritorijalnih jedinica u dr`avi. dok lokalne zajednice (komune) imaju pravo da uvode samo neke.32 Ako. OECD. 5-7. 1991. kad god to prilike nala`u. str. Ilustracije radi. u: Fiscal Federalism in Economies in Transition. porez na pse. Revenue Sharing in Switzerland.: The Role of Intermediate and Local Levels of Government. op. 33 Vid. Osim toga.: U. bilo slo`ene dr`ave. The Experience of Selected OECD Countries. u fiskalnom smislu. naknade za kori{}enje dobara od op{teg interesa. 7. ve} da su zavisne od centralne vlasti. porez na dohodak) koje u isto vreme mogu da napla}uju federacija. Gygi. OECD. u: Fiscal Federalism in Economies in Transition. porez na dohodak fizi~kih lica). dok dr`ave mogu samostalno da uvode op{ti porez na promet. cit. Paris.33 Porez na motorna vozila je u isklju~ivoj nadle`nosti kantona. str.: The Role of Intermediate and Local Levels of Government. {to je u suprotnosti sa zahtevom horizontalne jednakosti..34 30 Vid. 17. The Experience of Selected OECD Countries. za njih se tada ne bi ni moglo re}i da imaju fiskalnu autonomiju. 209. slobodnim oporezivanjem se mo`e naru{iti efikasna alokacija proizvodnih resursa. manje zna~ajne poreze (npr. Seminar Paper. 32 Vid. o tome: B. Su{tina fiskalne decentralizacije je upravo u tome da lokalne zajednice imaju ovla{}enje i odgovornost da iz sopstvenih izvora finansiraju lokalne javne potrebe. 13. str. u ovom sistemu raspodele poreskih prihoda mogu da se pojave odre|ene regionalne razlike u poreskom optere}enju poreskih obveznika. op. dok i savez i kantoni imaju pravo da uvode sve neposredne poreze (porez na dobit korporacija. Naime. u [vajcarskoj savez ima isklju~ivu nadle`nost kada je re~ o op{tem porezu na promet.

br. porez na razonodu i porez na lov i ribolov. The Experience of Germany. dr`anje i no{enje odre|enih dobara i porez na finansijske transakcije. 38 Vid. str. OECD. saobra}ajne poreze i akcize na duvanske proizvode. Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima. federalnim jedinicama pripadaju porez na prihode od osiguranja za slu~aj po`ara. porez na motorna vozila. 37 Vid. 67/93. {e}er. 76/91. kafu. porez na kamate. Designing Revenue-Sharing and Grant Mechanisms in Federal and Unitary Countries. Republici Srbiji pripada odre|eni deo sredstava po osnovu poreza na promet. o tome vi{e: Charles E. 1983. 18/93. 37/93.37 Uprkos zahtevu da jugoslovensko tr`i{te funkcioni{e kao jedinstveno i da razmere poreske evazije budu {to manje. porez na ukupnu neto imovinu. kao i carine. by Charles E. ed.. akcize na duvanske proizvode. kao i porez na upotrebu. McLure. str. The Australian National University. akciza na pivo i porez na lutrijske dobitke ~ine isklju~ivi prihod federalne jedinice. vid. Bud`etu Republike Srbije pripadaju. koji se ogleda u njihovom pravu da mogu da uvode svoje poreze (da samostalno odre|uju i poreske osnovice i poreske stope). Republike Srbija i Crna Gora imaju svoj puni fiskalni suverenitet. porez na poslovnu aktivnost (Gewerbesteuer). 1991.). str. kao nji35 Vid.: J. Seminar Paper. 22/93. Slu`beni glasnik RS. Assignment of Corporate Income Taxes in a Federal System.: E. nov~ane kazne izre~ene u krivi~nom. U tom smislu. oduzeta imovinska korist i dr. poreza na dohodak gra|ana. Paris.38 Op{tinama i gradovima u Srbiji pripadaju.: Videti ~lan 23. poreza na dobit preduze}a. uvozne i izvozne da`bine.92 Gordana Ili}-Popov Istina. carine. 36 U tom smislu. 54/99 i 22/2001. me|u porezima koji su isklju~ivo lokalnog karaktera u Austriji se posebno izdvajaju porez na nepokretnosti. tako|e. kuhinjsku so. Fiedler. akciza. porez na pse i dr. u: Fiscal Federalism in Economies in Transition. Assigning Taxes in a Federal Context. akciza na sladoled i porez na fond zarada. 45/94. sudskih taksa i registracionih taksa i drugi prihodi (npr. O elementima zajednice prihoda bi}e docnije vi{e govora. me|u vlastite poreze op{tina ubrajaju se porez na nepokretnosti. 41/92. OECD. 1991. u: Tax Assignment in Federal Countries. McLure. Thöni. i prihodi od republi~kih administrativnih taksa. 13. 106. 5. ~aj. porezi na kapitalne i finansijske transakcije. savezne administrativne i sudske takse i dr. Canberra. u: Fiscal Federalism in Economies in Transition.35 U Austriji federacija ima isklju~ivo pravo da uvodi porez na dobit korporacija. Paris. . The Experience of Austria. porez na nasle|e. porez na prenos prava svojine na nepokretnosti. penu{ava vina i mineralna ulja. 42/98.36 U Nema~koj se sopstvenim porezima federacije smatraju fiskalni monopoli. Seminar Paper. fiskalne monopole. prekr{ajnom i drugom postupku koji se vodi pred dr`avnim organom. kod oporezivanja dobiti korporacija postoji izvesni okvir za koordinaciju izme|u dr`ava – obrazovana je Me|udr`avna poreska komisija koja nastoji da usaglasi re{enja izme|u saveznih dr`ava.

koji zahteva da porezi koji crpu prihode iz privredne delatnosti sa cele dr`avne teritorije treba da pripadnu saveznom bud`etu. relativno ~est modalitet finansiranja u`ih politi~ko-teritorijalnih jedinica. koja je predvi|ena u zakonu. Iako ovaj sistem garantuje lokalnim vlastima odre|enu izvesnost u dobijanju prihoda. po{to ukazuje na obim i vrste nadle`nosti politi~ko-teritorijalnih jedinica i. da se na nivou centralne vlasti utvr|uju i poreska osnovica i poreske stope (kako za poreze koji njoj neposredno pripadaju. naknade za izgradnju. 40 Upored. prema tome. lokalne komunalne takse. odre|uje iznos sredstava potrebnih za ostvarenje zadataka iz delokruga njihove nadle`nosti. treba da pripadnu manje izda{ni porezi. Prilikom deobe prihoda trebalo bi imati u vidu slede}e kriterijume:40 (a) ekonomski kriterijum.). kao {to je ve} konstatovano. Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima. lokalnim zajednicama se dopu{ta u~e{}e u delu prihoda od pojedinih poreza. . (c) politi~ki kriterijum je. po{to oni imaju slobodu samo u pogledu na~ina na koji }e tro{iti deo prihoda koji im je pripao. To.39 (2) Sistem zajedni~kih prihoda (eng. u tom smislu. tako|e. drugim re~ima. op{tinske administrativne takse. zbog rastu}ih potreba za prihodima na lokalnim nivoima. Sistem zajednice prihoda podrazumeva. odr`avanje i kori{}enje lokalnih puteva i drugih javnih objekata od op{tinskog zna~aja. prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti i dr.Fiskalni odnosi u federativnoj dr`avi sa stanovi{ta javnih prihoda 93 hovi vlastiti javni prihodi (odnosno lokalni javni prihodi). naknada za za{titu i unapre|enje `ivotne sredine. (b) finansijski kriterijum ukazuje na to da saveznoj dr`avi ~ije su funkcije zna~ajne za funkcionisanje i opstanak dr`ave treba dodeliti izda{ne i stabilne poreze. po{to sopstveni porezi. lokalne vlasti nemaju 39 Vid. lokalnim zajednicama. op. dok porezi prikupljeni na podru~jima u`ih politi~ko-teritorijalnih jedinica treba upravo njima i da pripadnu. koji pripadaju vi{im nivoima vlasti. tax sharing) je. s jedne strane. tako i za poreze u`ih politi~ko-teritorijalnih jedinica). veoma bitan prilikom odlu~ivanja o raspodeli poreskih prihoda. koji nisu dovoljni da obezbede finansiranje lokalnih javnih rashoda. Ovaj sistem finansiranja zna~ajno ograni~ava fiskalnu autonomiju subcentralnih nivoa vlasti. po pravilu. 84. samodoprinos uveden za teritoriju op{tine i neki drugi prihodi (npr. ~iji je delokrug nadle`nosti znatno u`i. str. naknade za kori{}enje gradskog gra|evinskog zemlji{ta. poseban problem nastaje u vezi sa raspodelom prihoda izme|u centralne i lokalnih vlasti. zna~i da. donose male prihode. s tim {to se poreski prihodi dele izme|u centralne vlasti i u`ih politi~ko-teritorijalnih jedinica po odre|enoj formuli.. cit. ali ne i autonomiju da uti~u na veli~inu svog u~e{}a u zajedni~kim prihodima. boravi{na taksa.: Jovan Lov~evi}. Naime.: ~lan 25. naknade za kori{}enje prirodnog lekovitog faktora. dok lokalnim zajednicama.

41 U Austriji se izme|u federacije i federalnih jedinica dele prihodi od poreza na dohodak gra|ana. godinu. na relaciji Republika – op{tina.45 Primera radi. stav 1. dok se prihodi od poreza na dodatu vrednost – tako|e samo izme|u federacije i federalnih jedinica – dele u odnosu 56%: 44%. prihodi od poreza na dobit korporacija se dele izme|u federacije i federalnih jedinica u srazmeri 50%: 50%.: Sonja ^apkova. op. str. str. poreza na kapitalne dobitke i nekih akciza (akciza na alkoholna pi}a i naftne derivate).. 42 Vid. ni poresku stopu). str.: Zakon o izmeni Zakona o saveznom bud`etu za 2001. 2001. gde 5% prihoda od ovog 41 Vid. 506. poreza na dodatu vrednost. osim poreza na promet ostvarenog pri uvozu (koji u celini pripada Republici). Slu`beni list SRJ.42 Sistem zajedni~kih prihoda se primenjuje i u mnogim zemljama u tranziciji (npr. op. cit.4% itd. odnosno grad. Ni{ 18. godini za porez na promet proizvoda i usluga izme|u Federacije i republika predvi|ena proporcija od 23%: 77%. br.1%. Ma|arska. Ilustracije radi. 22/2001. poreza na nasle|e i poklon. Letonija.). Zakona o obimu sredstava i u~e{}u op{tina i gradova u porezu na promet u 2001. s druge strane. Fiedler. ^e{ka Republika. Tako je u 2001. Op{tinama i gradovima pripada deo poreza na promet proizvoda i usluga.: E. 13-14. 43 Upored.43 U SR Jugoslaviji se prihodi od op{teg poreza na promet i akciza dele izme|u Federacije i republika.4%. br. poreza na prenos apsolutnih prava na zemlji{te. stepen privredne razvijenosti. Poljska. stopa prirodnog prira{taja.47 Zajednica prihoda postoji i kod poreza na zarade. Zakona o lokalnoj samoupravi.46 Kriterijumi za odre|ivanje udela prihoda od poreza na promet proizvoda i usluga u op{tinama i gradovima su: veli~ina teritorije.: J. u srazmeri 42. cit. 5-6.44 Sistem zajednice prihoda postoji ne samo na relaciji savezna dr`ava – federalne jedinice. Zakona o lokalnoj samoupravi. u 2001...1%. Novi Sad 12. u srazmeri koja se svake godine utvr|uje Zakonom o saveznom bud`etu. cit. Slu`beni glasnik RS.: ~lan 48. 21/2001. saveznih dr`ava i op{tina. br.: Dieter Brümmerhoff.: ~lan 3. str. cit.94 Gordana Ili}-Popov mogu}nost da kontroli{u nivo ukupne javne potro{nje a. godini. one nemaju ekonomski podsticaj da sredstva koja su im pripala tro{e na {to efikasniji na~in (po{to ne odre|uju ni poresku osnovicu. . 49/99 i 27/ 46 Vid. Kragujevac 48. migraciona kretanja i geografski polo`aj. 407. 47 Vid.5%: 42. broj stanovnika.: ~lan 48.. u Nema~koj se prihodi od poreza na zarade dele izme|u saveza. 44 Vid. op. Upored. 45 Vid. Slova~ka i dr. ve} i unutar Srbije. Thöni. a za akcize 6%: 94%. godini grad Beograd u~estvuje u prihodima od poreza na promet u iznosu od 15. op.5%: 15%. Slu`beni glasnik RS.

tax overlapping) ozna~ava da centralna vlast utvr|uje poresku osnovicu. u: Fiscal Federalism in Economies in Transition. tako|e. i zahteva fiskalne decentralizacije. i kao u~e{}e Autonomne Pokrajine Vojvodine u delu prihoda od odre|enih poreza. 11. 50 Upored. i 20-21. br. Sabia. Osim toga. 406. odnosno gradu. Zakona o porezu na fond zarada. Assigning Taxes in a Federal Context. Seminar Paper. ni`i administrativni tro{kovi.50 Me|u unitarnim dr`avama. Slu`beni glasnik RS. cit. Kada je re~ o federacijama. OECD. 15. Glavni argument protiv potpune centralizacije fiskalnog i finansijskog suvereniteta je politi~ke prirode. kao i porez na fond zarada koji se upla}uje.: ~lan 4. . s druge strane. i to: 5% od iznosa prihoda od poreza na zarade ostvarenog na teritoriji Vojvodine i 10% od iznosa prihoda od poreza na dobit preduze}a ostvarenog na podru~ju ove Pokrajine. str. 27/2001.: Sonja ^apkova. str. efikasnija poreska kontrola i dr. 52 Vid.: ~lan 2.51 Glavni razlog za primenu ovog sistema su harmonizacija poreskih vlasti. primenjuje ga samo Kanada. odnosno lica koje ostvaruje prihode od autorskih prava i prava industrijske svojine.52 Zaklju~ak Problem fiskalne saradnje izme|u razli~itih nivoa vlasti u federativno organizovanim dr`avama je izuzetno slo`eno i politi~ki osetljivo pitanje. Danskoj i Norve{koj. op{tini.48 Politi~ko opredeljenje u Republici Srbiji za uspostavljanjem ve}e fiskalne decentralizacije pokazuje se. op. poreza na nasle|e i poklon i poreza na prenos apsolutnih prava ostvare na njihovoj teritoriji. op{irnije: M. sve je izra`eniji konflikt izme|u zahteva za centralizovanom vla{}u. transparentnost. poreza na imovinu. 49 Vid. 51 Vid. tako i za porez koji pripada ni`im nivoima vlasti. kako za porez koji njoj pripada. dok ekonom48 Vid.. po stopi koja ne mo`e biti ve}a od 3. Paris 1991.49 (3) Sistem poreskog preklapanja (eng. [vedskoj. Sa postepenim ja~anjem politi~ke i finansijske samostalnosti lokalnih zajednica. br.. ovaj sistem finansiranja se primenjuje u Belgiji. lokalnim zajednicama se u celini (odnosno svih 100%) ustupaju sredstva koja se po osnovu poreza na prihode od poljoprivrede i {umarstva. prihode od samostalne delatnosti i prihode od poljoprivrede i {umarstva. s jedne strane. prema prebivali{tu zaposlenog.Fiskalni odnosi u federativnoj dr`avi sa stanovi{ta javnih prihoda 95 poreza pripada op{tini ili gradu na ~ijoj teritoriji je on ostvaren. Me|utim. 21/2001. Zakona o bud`etu Republike Srbije za 2001.: ibid. godinu.5%. Slu`beni glasnik RS. i 6. str. u`e politi~ko-teritorijalne jedinice imaju pravo da sâme odrede koju }e poresku stopu da primene na tako utvr|enu poresku osnovicu.

. u svojevrsnoj koordinaciji fiskalnih prava izme|u centralne vlasti. {to pretpostavlja odgovaraju}u raspodelu sredstava neophodnih za njihovo finansiranje. Kompromisno re{enje se sastoji. Takvo optimalno re{enje mo`e se posti}i kada su prednosti (koristi) dodatne decentralizacije.96 Gordana Ili}-Popov ski i pravno-administrativni razlozi (npr. Naime. koje je sa stanovi{ta svih nivoa vlasti u jednoj dr`avi optimalno. kako bi se obezbedilo optimalno vr{enje funkcija koje su im Ustavom i zakonima povereni.) govore protiv potpune fiskalne decentralizacije. re`ijski tro{kovi i dr. odnosno centralizacije makar jednake nedostacima (tro{kovima) koji su sa njima povezani. zapravo. kompromisno re{enje. tako da je najbolje na}i neko srednje. Njegov glavni cilj je da se u federativno ure|enim dr`avama postigne finansijska i politi~ka ravnote`a u odnosima izme|u fiskalnih organa centralne i subcentralnih vlasti. i potpuna centralizacija i potpuna decentralizacija imaju svoje nedostatke sa ekonomskog i politi~kog stanovi{ta. federalnih jedinica i lokalnih zajednica (op{tina).

krajem 1990. Na osnovu ustavnih postavki da Republika Srbija ima jedan bud`et. kao i postupak pripreme i usvajanja zavr{nog ra~una bud`eta. pomo}nik ministra finansija i ekonomije u Vladi Republike Srbije. koja su se ogledala uglavnom u slede}em: – Jedinstven bruto sistem javnih prihoda razbijen je dono{enjem pojedina~nih zakona kojima su izuzetno usvajane zakonske odredbe o ustupanju dela ili ukupnih * Milenka Jezdimirovi}. kao {to su: vrste javnih prihoda (poreske i neporeske). godine. bio ure|en i postupak pripreme. koji je na jedinstven na~in uredio bitna pitanja vezana za bud`etski sistem. u Republici Srbiji su nastupile zna~ajne promene u bud`etskom postupku i uop{te u bud`etskoj javnoj potro{nji. pokrajina. op{tina). tako|e. izmena i izvr{avanja bud`eta u toku godine. Zbog toga je neophodno ukratko ukazati na neke od osnovnih obele`ja bud`etskog sistema u Republici Srbiji. po~ev od 1. godine.97 Milenka Jezdimirovi}* IZRADA I DONO[ENJE BUD@ETA REPUBLIKE SRBIJE 1. U toku primene ovog zakona po~ela su brojna odstupanja od sistema. Zakonom je. decembra 2000. u kojem se iskazuju svi njeni prihodi i rashodi. za koje se funkcije Republike mogu koristiti sredstva prikupljena po tako utvr|enim oblicima prihoda i raspore|enim u pogledu pripadnosti svakom bud`etu (Republika. zatim koje vrste prihoda pripadaju kom nivou vlasti (Republika. januara 2001. . godine donet je sistemski Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima. pokrajina. Uvod Uvo|enjem bruto sistema bud`eta. op{tina). koji je primenjivan do 31. ko mo`e da uvodi odre|ene javne prihode. dono{enja. Deo odredaba ovog zakona odnosi se i na postupak bud`etske kontrole.

Sada{nje stanje i novine u bud`etskom sistemu Republike Srbije u 2001. Ministarstvo finansija je prikupljena sredstva sa posebnog ra~una na koji je upla}ivana ova naknada upla}ivalo na ra~un Ministarstva za brigu o porodici. odnosno takse. naknada na pivo. naj~e{}e. za oblast socijalnih davanja. mobilne telefone. dva puta odga|ana dopuna- . koji ispla}uje penzije. u slu~aju otkrivanja neprijavljenih prihoda. Za svaku od ovih naknada uredbom kojom je uvedena predvi|en je poseban vanbud`etski ra~un za uplatu. Na primer. ve} su se direktno. koje ne bi delila u vidu poreskih da`bina sa saveznom dr`avom (kako je. Za stru~ne slu`be Ministarstva finansija poseban problem je predstavljalo posebno ra~unovodstveno i knjigovodstveno iskazivanje svih prihoda i svih rashoda za svaki poseban ra~un pojedina~no. kao poseban prilog izve{taju. 2. za tu priliku. zbog nespremnosti republi~kih organa i organizacija. uvodila posebne naknade. dizel gorivo. uz zavr{ni ra~un bud`eta Republike. a 10% je upla}ivano u bud`et ili 10% prihoda je ustupano Republi~koj upravi javnih prihoda. da bi obezbedila dodatne prihode. Namena ovih specijalnih prihoda bila je. Ili. Osim toga. upla}ivali na. upla}ivana na poseban ra~un Ministarstva finansija. pri Ministarstvu finansija. Ovi ustupljeni prihodi nisu ulazili u bud`et. odnosno bud`et nije imao mogu}nosti da ih prati u celini. godini Po~ev od 1. Tako su pojedina~nim uredbama Vlade uvo|ene posebne naknade na pivo. ~ija je primena. preko kojih su se izvr{avali rashodi za namene za koje je naknada uvedena. Ministarstvo finansija je direktno sa tih ra~una prenosilo sredstva korisnicima. mimo bud`eta. u sistemu ure|eno). kao dodatni izvor prihoda za isplatu penzija. oru`je. posebno otvorene vanbud`etske ra~une. posebna naknada na cigarete uvedena je kao dodatni izvor prihoda za isplatu de~jeg dodatka. odnosno Skup{tini. ni evidentno. penzija ili obnove ratom uni{tenih i o{te}enih materijalnih dobara. odnosno 1% od kamata na nepravovremeno pla}ene poreze.98 Milenka Jezdimirovi} odre|enih javnih prihoda koji su tim zakonima uvo|eni pojedinim republi~kim organima i organizacijama. kao {to su: isplata de~jeg dodatka. januara 2001. ina~e. ni da o njima dostavlja poseban izve{taj Vladi. Na primer. saglasno tim propisima. Ustupljeni prihodi i iz njih izvr{eni rashodi su ostajali van doma{aja izve{taja o zavr{nom ra~unu. Vlada Republike Srbije je. alkoholna pi}a i sl. 90% sudskih taksa je ostajalo sudovima i Ministarstvu pravde. godine. stupila je na snagu odredba Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima o bruto principu bud`eta. koje se staralo o isplati de~jeg dodatka u Republici. preno{ena je sa tog posebnog ra~una direktno Republi~kom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih. cigarete.

ovaj deo poslova je najmanje tehni~ki.Izrada i dono{enje bud`eta Republike Srbije 99 ma Zakona. kako sada{njih. Planovi do kraja 2001. godine. na pojedina~nim ra~unarima koji nisu mre`no povezani. Ministarstvo pravde i lokalne samouprave i sl. Posebna te{ko}a u obavljanju poslova trezora. Umesto specijalnih vanbud`etskih ra~una. u toku su pripreme i organizovanje tima koji treba da snimi stanje i predlo`i odgovaraju}a prelazna informati~ka re{enja. kadrovski i organizaciono osposobljen za obavljanje. tako i novih predstoje}ih funkcija i zadataka u vezi sa Trezorom i novom ulogom Ministarstva finansija i ekonomije u ovom pogledu. usporava rad bud`eta. nema interes da radi ovu veoma va`nu. {to zna~ajno ote`ava. a na osnovu zahteva i dokumentacije koju podnose republi~ki organi i organizacije. osim zastarele i oskudne informati~ke opreme. uz nesebi~nu stru~nu pomo} Laure A. Posebna te{ko}a u organizaciji informati~kog dela posla. koji vodi ove poslove za bud`et Republike. s obzirom na skromnu informati~ku opremljenost. jedinstveno informati~ko pra}enje osnovnih oblika poreza izme|u Narodne banke Jugoslavije – ZOP-a i Ra~unskog centra Uprave za zajedni~ke poslove republi~kih organa. RUJP. godinu. 3. odgovornu i izuzetno stru~nu vrstu poslova u Ministarstvu finansija i ekonomije. Najve}i deo poslova se obavlja poluautomatski. ukinuti su svi specijalni vanbud`etski ra~uni i sva sredstva. oktobra 2001. Obezbe|eno je osnovno. U skladu sa ovom odredbom. Po~ev od 1. jeste dnevno zna~ajno pove}anje broja virmanskih naloga. ukinuti su svi poslovni ra~uni republi~kih organa i organizacija u grupi 637 (osim nekoliko specifi~nih izuzetaka. umesto na posebne ra~une.). Trimble iz Ameri~kog trezora. propisani su odgovaraju}i uplatni ra~uni za svaku vrstu javnih prihoda. kao i sporost u njihovom pronala`enju i ispravljanju. a dobrim delom i ru~nom obradom. U okiru zapo~ete poreske reforme u Srbiji. ukinuti su svi propisi (zakonski i podzakonski) kojima su bile uvo|ene namenske naknade i takse. te se sva pla}anja vr{e direktno sa ra~una bud`eta – 630. jeste kadar koji. Za prevazila`enje dela ovih problema. korisnici sredstava bud`eta. i za 2002. kao i projekat za trajno re{enje ovog pitanja. kao {to su Ministarstvo unutra{njih poslova. sa kojih Narodna banka Jugoslavije – ZOP po automatizmu sredstva prenosi isklju~ivo na jedan ra~un bud`eta Republike – redovan ra~un u grupi 630. ~ija obrada. No. godinu U Ministarstvu finansija i ekonomije su u toku pripreme za izradu predloga bud`eta Republike Srbije za 2002. morala su da se upla}uju na redovan ra~un bud`eta Republike. odnosno usporava rad bud`eta i stvara ve}u mogu}nost za gre{ke. . zbog niskih plata. koje sada vodi bud`et.

odnosno naredbi. utvr|uje prakti~no celogodi{nja aktivnost organa i organizacija Republike – direktnih bud`etskih korisnika. pravilnika i sl. izmenu i kontrolu bud`eta. Posebnim Zakonom o javnim nabavkama koji Srbija do sada nije imala. zatim postupak bud`etskog ra~unovodstva. dono{enje. op{tina). odnosno usvajanje finansijskih planova bud`etskih korisnika. U tom smislu. vezana za pripremu bud`eta. obavezuju se na javne nabavke svi dr`avni organi i organizacije i drugi direktni korisnici bud`etskih sredstava. Javne nabavke se mogu vr{iti po ovom zakonu samo ako su u bud`etu predvi|ena sredstva za takve namene (va`i za sve nivoe vlasti – Republika.. kao i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja. Zakonom se ure|uje i postupak zadu`ivanja. godinu svakog bud`etskog korisnika. Priprema bud`eta Republike Srbije za 2002. izve{tavanja. u kome su sadr`ani elementi ekonomske i fiskalne politike i prognoza za narednu bud`etsku godinu. odnosno na jedinstven na~in }e se pratiti nabavke na teret javnih prihoda u Republici. Na ovaj na~in }e. te u tom smislu i ovla{}enja ministru finansija i ekonomije za dono{enje podzakonskih akata. prvi put i na potpuno nov na~in. godinu.). upravljanja dugom. koji se nalaze u javnoj raspravi. Ovu proceduru utvr|enu zakonom mora}e da po{tuju i sva javna preduze}a. Zakonom o bud`etskom sistemu se na potpuno nov na~in. prema datim pismenim instrukcijama organima i organizacijama. Novina je u tome {to ovakav zakon prvi put ima kaznene odredbe za nepo{tovanje njegovih odredaba. propisan na~in obavljanja svih poslova vezanih za pripremu i dono{enje bud`eta. izdavanja garancija. fakulteti i sl. Ovo su dva potpuno nova zakonska projekta. utvr|uje postupak za pripremu. izvr{avanje. Tim bud`etskim kalendarom je. mo}i da se vr{i kontrola tro{enja sredstava iz bud`eta. uputstava. javne slu`be i drugi indirektni korisnici sredstava bud`eta ({kole. Naime. zajedno sa organima nadle`nim za ekonomski razvoj. kada ministar finansija i ekonomije priprema Memorandum o bud`etu. odnosno kontrole tro{enja sredstava bud`eta. koji se sastoji iz . pokrajina. kalendar bud`etskih poslova po~inje od 30. odnosno za naredne dve godine. koja omogu}avaju modernizaciju i usagla{avanje bud`etske materije sa me|unarodnim standardima. izme|u ostalog.100 Milenka Jezdimirovi} Ovom veoma va`nom dokumentu u Republici prethodila je priprema Nacrta Zakona o bud`etskom sistemu i Nacrta Zakona o javnim nabavkama. aprila teku}e godine za narednu godinu. Zakonom se. U Zakonu se posebno daju ovla{}enja i utvr|uje odgovornost direktnih korisnika bud`eta i Ministarstva finansija i ekonomije u sprovo|enju bud`etskog sistema. koji su neophodni za sprovo|enje ovog zakona. Osim toga. treba da obuhvati izradu predloga finansijskog plana za 2002. u ta~no utvr|enim rokovima. u skladu sa me|unarodnim standardima.

u svom poslovanju imaju i privredne jedinice u funkciji radne rehabilitacije zatvorenika (proizvodnja pe}i za grejanje. prema ovim instrukcijama. proizvodnja poljoprivrednih proizvoda i sl. Zbog razli~itog na~ina pra}enja pojedinih vrsta rashoda u 2001.). odnosno periodu. postoji odre|eni broj pitanja na koja se pri izradi bud`eta mora obratiti posebna pa`nja. bojlera.). pra}ene po strukturi na sada{nji na~in. U Ministarstvu finansija i ekonomije i republi~kim organima i organizacijama su. godinu. postoji i niz drugih. na~inu iskazivanja rashoda prema novim klasifikacijama. zahteva za dodatno finansiranje i zahteva za finansiranje osnovnih sredstava. pripremljen je uporedni pregled sa kontnim oznakama. koji zajedno po|u na teren istim vozilom. tako i vrsta rashoda u odnosu na sada{nje stanje. fizi~ki razdvojiti tro{kove po pojedinim inspekcijama (npr. ali da pri tome ne bude ugro`eno normalno funkcionisanje odre|enih korisnika bud`etskih sredstava. u toku pripreme za izradu dokumentacije. kako bi se obezbedilo bolje i efikasnije funkcionisanje tih slu`bi u 2002. potrebno je u ovoj prvoj godini postojanja novog bud`eta – 2002. . godini. prema novoj metodologiji. ili kada jedan telefonski aparat u jednoj kancelariji upotrebljava vi{e razli~itih inspekcija i sl. kada jedno vozilo istovremeno upotrebljava vi{e inspektora. navedenih zbog svojih specifi~nosti. kao bud`etski korisnici. godini. na osnovu koje }e biti pripremljena izrada predloga bud`eta Republike za 2002. U instrukciji je za svaki od ovih zahteva posebno nagla{eno koje vrste rashoda sadr`i. godini. Pored ovih primera. odnosno pojedina~nim iznosima potrebnih sredstava za svaku stavku koja se tra`i. okruzi imaju u svom finansijskom planu sredstva za materijalne tro{kove inspekcijskih slu`bi. koji su. Tako. koji se moraju na neki na~in prevazi}i. prema Zakonu o bud`etskom sistemu. {to se. kako bi se dokumentacija za podno{enje zahteva pripremila na odgovaraju}i na~in. a ponekad i nemogu}e. Ovo posebno zbog toga. gde je veoma te{ko. tako da se u neposrednoj komunikaciji usagla{avaju i raspravljaju postavljena pitanja. Ministarstvo finansija i ekonomije je u neprekidnim dnevnim kontaktima sa direktnim korisnicima sredstava bud`eta Republike. specifi~ni. prilagoditi metodologiju u nekom prelaznom obliku. S obzirom na velike i zna~ajne promene u strukturi bud`eta. godine. na neki na~in. i sa stanovi{ta organizacije odre|enih bud`etskih korisnika i sa stanovi{ta izvora za njihovo finansiranje. tako da su organi u prilici da prevedu rashode iz 2001. na stari i na novi na~in iskazanih istih rashoda.Izrada i dono{enje bud`eta Republike Srbije 101 tri dela: zahteva za finansiranje teku}ih izdataka. Naime. Sve tri vrste zahteva moraju imati dva dela – opisni (tekstualni) i tabelarni deo sa podacima. Naime. kako aktivnosti organa i organizacija. zbog odre|enih specifi~nosti koje sada postoje. ~iji status nije do kraja pravno zaokru`en. razumljivo. zatvori. na primer. moraju obezbediti uslovi za primenu novih pravila. Dalje. da li su to preduze}a ili su delovi bud`etskih korisnika i kako se reguli{e njihov odnos prema bud`etu.

Uva`avaju}i sve ove specifi~nosti. tako da se dokumentacija dostavlja u pisanom obliku i na disketama. u Ministarstvu finansija i ekonomije se ~ine maksimalni napori da se ovaj veoma obiman. kao i prate}e probleme.102 Milenka Jezdimirovi} Deo problema odnosi se i na razli~itost programa i nepovezanost informati~kih jedinica u organima sa Ministarstvom finansija i ekonomije. zna~ajan posao pripreme i predlaganja bud`eta Republike Srbije za 2002. . godinu {to uspe{nije realizuje.

Rashodi dr`avnog bud`eta. odnosno namene na koje dr`ava tro{i novac. Ako se po|e od izvora iz kojih dr`ava prikuplja novac. vanbud`etske fondove i javna preduze}a. kao i predlozi mogu}eg re{enja. onda se mo`e konstatovati da glavni prihodi i primici dr`avnog bud`eta poti~u od oporezivanja razli~itih poreskih objekata. Tako|e }e biti identifikovani neki od uzroka neefikasnosti kontrole javnih prihoda i rashoda. Pitanje kontrole i revizije odnosi se i na bud`et dr`ave i na bud`ete jedinica lokalne uprave. Beograd. odnose se na teku}e rashode. Ekonomski institut. interne kontrole u toku izvr{enja bud`eta i (2) kao naknadne kontrole/ revizije. 2. i to: (1) kao oblika permanentne. hitne izdatke slu`i bud`etska rezerva (stalna i teku}a). kao i primitaka od zadu`ivanja u zemlji ili inostranstvu. Bud`etska kontrola Bud`etska kontrola proizlazi iz jedne od osnovnih funkcija bud`eta – da je bud`et instrument kontrole prikupljanja i tro{enja bud`etskih sredstava. u smislu izvr{enja i kontrole lokalnih bud`eta. U vezi s tim. kao i date kredite. nakon izvr{enja bud`eta.103 Vera Leko* BUD@ETSKA KONTROLA I REVIZIJA 1. tako|e. kapitalne rashode. zapostavljen segment. otplate ili povra}aj zajmova. Za nepredvi|ene. Lokalne finansije su. dr Vera Leko. . u ovom radu bi}e razmatrani problemi kontrole javnih prihoda i rashoda. zatim od dobijenih donacija i pomo}i. Uvod Jedan od brojnih tranzicionih problema SR Jugoslavije jesu nasle|ene nekontrolisane javne finansije. U bud`etima jedinica lokalne samouprave tako* Prof. a sve sa ciljem da se uspostave nu`ni oblici kontrole upravljanja javnim sredstvima.

kontrola kori{}enja bud`etskih sredstava. vlada kao izvr{na vlast. isto tako. obavlja se. kao i da sprovode propisane postupke i izri~u mere za koje su ovla{}ene zakonom. Odvojeno }emo posmatrati ove dve kontrole. s jedne strane. Pri kontroli poreskih obveznika potrebno je da kontrolor javnih prihoda vr{i permanentnu kontrolu: . odnosno poresku policiju iz uprave (direkcije) javnih prihoda u samostalnu slu`bu – internu kontrolu. Ministarstvo finansija i ekonomije izra|uje i kontroli{e bud`et. prekr{aje i druge nezakonitosti u oblasti javnih prihoda. odgovorno za predloge i savete vezane za makroekonomski okvir i fiskalnu strategiju. Za izvr{enje bud`eta jedinica lokalne samouprave odgovornost snosi lice koje ima ovla{}enja identi~na ministru finansija za izvr{enje bud`eta dr`ave. u kojoj se prikupljaju planirani prihodi bud`eta i tro{i za bud`etske planirane namene u fiskalnoj godini.1. 2. kao i rashodi i izdaci potrebni za njeno delovanje. jo{ uvek nisu dovoljno stru~ni i adekvatno organizovani. Smatramo da su za efikasnu. Me|utim. Kontrola javnih prihoda Za kontrolu javnih prihoda obrazovane su u republikama posebne organizacione jedinice: finansijska policija u Republi~koj upravi javnih prihoda Srbije i poreska policija u Direkciji javnih prihoda Crne Gore. kontrola naplate javnih prihoda a. sveobuhvatnu i nezavisnu kontrolu javnih prihoda mogu}a dva re{enja: (1) naplatu poreza treba da obavlja dobro organizovana poreska uprava. s druge strane. bilo koje od njih da se prihvati. potrebno je da kontrola bude nezavisna. dok finansijska policija treba da bude zadu`ena za prisilnu naplatu onog dela duga koji poreska uprava nije uspela da naplati redovnom procedurom naplate ili (2) izdvojiti finansijsku. efikasna i sveobuhvatna i da. U fazi izvr{enja bud`eta. svaka od njih ima odre|ene odgovornosti u tom procesu: skup{tina kao zakonodavna vlast.104 Vera Leko |e se prikazuju prihodi i primici koji pripadaju toj jedinici. Njihov zadatak je da kontroli{u poslovanje i otkrivaju krivi~na dela. Ovu kontrolu vr{e inspektori finansijske. Ono je. osim kontrole poreskih obveznika. iako imaju slu`bene oznake i legitimacije. kontroli{e pravilnost i kvalitet poreskih propisa. odnosno planira i prati izvr{enje javnih prihoda i rashoda dr`ave. S obzirom na to da dono{enje bud`eta zahteva odre|enu proceduru u kojoj u~estvuje vi{e institucija. dok ministarstvo finansija za dr`avu obavlja sve usluge oko prikupljanja sredstava u bud`et i pla}anja iz bud`eta. I jedno i drugo predlo`eno re{enje imaju svoje razloge za i protiv. ~ijeg bi rukovodioca postavljala i razre{avala skup{tina. odnosno poreske inspekcije koji.

dok funkcionalna klasifikacija obezbe|uje pregled rashoda po delatnostima i programskim aktivnostima ({to je u saglasnosti sa me|unarodnim standardima i preporukama MMF-a). – prijavljivanja imovine. Efikasna kontrola rashoda mo`e da se obezbedi iskazivanjem rashoda putem dve klasifikacije: ekonomske i funkcionalne. – ta~nosti iskazanih podataka o pravu na poreske olak{ice i osloba|anja. zatim sinteti~ki izve{taji zadu`enja poreza po vrstama i oblicima. da li se sredstva za finansiranje javnih rashoda raspore|uju njihovim korisnicima u skladu sa utvr|enim rasporedom. – stanja poreskih ra~una (zadu`enja. pre svega. kao i da li se koriste za namene predvi|ene bud`etom. Poresko knjigovodstvo treba da bude prilago|eno zahtevu da se obezbede analiti~ki sadr`aji vezani za zadu`enja i razdu`enja poreskih obveznika. Bud`etski inspektori kontroli{u. – sprovo|enja mera prinudne naplate javnih prihoda. Kontrola javnih rashoda Poslovi kontrole upotrebe sredstava za finansiranje javnih rashoda obavljaju se u okviru ministarstva finansija (obi~no sektor ili slu`ba za fiskalni sistem).2. kao i informacije o stepenu naplate poreza i njihove distribucije korisnicima. kao i izve{taje o izvr{enju predvi|enih obaveza. Me|utim. – sprovo|enja mera nalo`enih od suda i drugih nadle`nih dr`avnih organa. obra~unavanja i pla}anja poreza na promet. zarada zaposlenih i drugih elemenata od uticaja na utvr|ivanje javnih prihoda. programe. posebno u delu koji je vezan za bud`et. 2. kao oblik evidencije u sistemu javnih prihoda. – utvr|ivanja osnovice. dobiti. posebnim zakonom ili finansijskim planom. ekonomska i funkcionalna klasifikacija svoj pun smisao nalaze u konceptu koji zahteva reorganizaciju ukupnog sistema pla}anja. Ne bismo se ovom prilikom detaljnije upu{tali u razradu . naplate) i usmeravanja sredstava i – poreskog bilansa. Tu kontrolu vr{e finansijski/bud`etski inspektori. odnosno poreskoj prijavi. prihoda. – obra~una kamate za nepravovremeno pla}anje javnih prihoda.Bud`etska kontrola i revizija – 105 iskazivanja u knjigovodstvu. izme|u ostalog. imovinskih prava i nepokretnosti podlo`nih oporezivanju. Ekonomskom klasifikacijom bud`et se prezentira po ekonomskoj kategoriji tro{kova. svi korisnici bud`etskih sredstava su du`ni da bud`etskim inspektorima (na njihov zahtev) dostave svoje finansijske planove. Pretpostavka uspe{nog delovanja ove kontrole je. – krajnje upotrebe sredstava formiranih po osnovu poreskih olak{ica i osloba|anja. S tim u vezi. i dobro ustrojeno i organizovano poresko knjigovodstvo.

kao i stanju gotovine na ra~unima dr`avnog bud`eta. koji direktno kontroli{e valjanost dokumentacije. kao i izra`avanje mi{ljenja da li predlog zavr{nog ra~una bud`eta objektivno i istinito prikazuje prihode i rashode bud`eta. skup{tina usvaja Izve{taj o zavr{nom ra~unu. gubi izvr{nu funkciju pla}anja. Me|utim. na osnovu provera uzoraka kojima se potvr|uju iznosi i informacije u predlogu zavr{nog ra~una bud`eta. Trezor treba da ima podatke o stanju dnevne likvidnosti ra~una dr`ave. po pravilu.106 Vera Leko ovog pitanja. Tako|e. Trezor. transakcijama. i na dr`avnom i na lokalnom nivou. . u skladu sa propisima. Smisao delovanja trezora je u tome da dr`ava u svakom trenutku zna kojim sredstvima raspola`e. izdavanju ili povla~enju dr`avnih obveznica. u izve{taju se ocenjuje uskla|enost tro{enja bud`etskih sredstava s planiranim i odobrenim iznosima tih sredstava. po{to tu funkciju preuzima trezor. 3. tako|e. Bud`etski korisnik na taj na~in. vo|enje evidencije. formira u ministarstvu finansija obavlja: sva pla}anja. vodi evidenciju o dr`avnoj imovini. isto tako. upravljanje nov~anim sredstvima i dugovima. prati finansijsko poslovanje vanbud`etskih fondova i jedinica lokalne samouprave. (b) upravljanje nov~anim tokovima. trezor istovremeno obezbe|uje nekoliko funkcija: (a) kontrolu nad nov~anim tokovima. treba da dobija informacije o stvarnim rashodima korisnika bud`eta. Posle rasprave u vladi. Bud`etska revizija Ministarstvo finansija po zavr{etku fiskalne godine sastavlja predlog godi{njeg obra~una dr`avnog bud`eta. Trezor bi. kao i namensko tro{enje sredstava predvi|eno bud`etom. finansijsku kontrolu. Sistem trezora obezbe|uje. (d) bolju likvidnost. kao institucija sistema. Dr`avni trezor koji se. Smatramo da je tek uvo|enjem institucije trezora mogu}e obezbediti vi{estruku bud`etsku kontrolu. Jedinstveni ra~un bud`eta trebalo bi da bude otvoren kod Narodne banke. priticanju prihoda. pri usvajanju zavr{nog ra~una treba da bude usvojen i Izve{taj nezavisne revizije o zavr{nom ra~unu bud`eta. finansijsko izve{tavanje. (e) kvalitetno informisanje. kao i o otplati dugova. Sve te informacije trezora ministarstvo finansija bi koristilo za odlu~ivanje o ograni~enju bud`eta i sredstava koja se tro{e posredstvom ministarstva i bud`etskih korisnika. bio obavezan da daje informacije o uslovima zajmova. Prema tome. povezanost sistema pla}anja i njegovu namensku upotrebu kroz krajnju kontrolu nastanka tro{kova. tako|e. odnosno zavr{nog ra~una bud`eta. kao i potrebe za gotovinom. zahvaljuju}i jedinstvenom ra~unu bud`eta na koji pristi`u svi javni prihodi i primici i sa koga se ispla}uju svi javni rashodi i obavljaju druga pla}anja. Izve{taj nezavisne revizije uklju~uje ispitivanje dokaza. (c) racionalnost upotrebe sredstava. ve} bismo se zadr`ali samo na instituciji trezora.

u SAD – General Accountants Office. efektivnosti i ekonomi~nosti u finansijskom upravljanju javnim sredstvima. bez obzira na to da li se i kako odra`avaju na bud`et. ve} predstavlja nezamenljiv deo regularnog sistema. Vrhovna dr`avna revizorska institucija mo`e posti}i ciljeve objektivno i efektivno samo ako je nezavisna od entiteta koji je objekat dr`avne revizije i utoliko je za{ti}ena od spoljnih uticaja. u principu. Nezavisnost Vrhovne dr`avne revizije je neraskidivo povezana sa nezavisno{}u njenih ~lanova. u Japanu – Japan Board of Audit itd. Smatramo da u sada{njim uslovima u nas. koji ima cilj da otkriva odstupanja od prihva}enih standarda i kr{enja principa legalnosti. Kad vr{i reviziju primene poreskih zakona. i to putem dr`avne revizije. Vrhovna dr`avna revizija treba da insistira na jasno definisanoj klasifikaciji bud`eta i jednostavnom i transparentnom ra~unovodstvenom sistemu. reviziju javnih rashoda mogu obavljati nezavisne revizorske firme. ona mora da ima obezbe|ena finansijska sredstva. treba da budu podvrgnute vrhovnoj dr`avnoj reviziji. jer se. a to su Zakon o reviziji ra~unovodstvenih izve{taja i me|unarodni standardi revizije. Vrhovna dr`avna revizija treba da bude ovla{}ena da vr{i reviziju naplate poreza. Vrhovne dr`avne revizije osnovale su me|unarodno udru`enje – Me|unarodna organizacija vrhunskih revizorskih institucija (The International Organization of Supreme Audit Institutions). ve} se primenjuju. Budu}i da parlament odobrava sredstva sa karakterom javnih rashoda (odobrava bud`et). Sve javne finansijske operacije. koja }e joj omogu}iti da ostvari planirane zadatke. ali da organizovanje institucije Vrhovne dr- . Vrhovna dr`avna revizija mora imati tako|e finansijsku nezavisnost. u Nema~koj – Germany Federal Court of Audit. Revizija poreza je primarna revizija legalnosti i regularnosti. ovla{}ene za poslove revizije (nezavisna revizorska firma je vr{ila reviziju bud`eta Republike Crne Gore i nekih njenih jedinica lokalne samouprave).Bud`etska kontrola i revizija 107 U nas ne postoje posebni zakonski propisi o reviziji zavr{nog ra~una bud`eta. ukoliko se vr{i nezavisna revizija. stepen ostvarenja ciljnih poreskih prihoda i predlagati mogu}e pobolj{anje poreskih propisa. U su{tini. upravljanje javnim sredstvima zasniva na poverenju. logi~no je da on i sprovodi nadzor. u Engleskoj – National Audit Office. Na primer. Vrhovna dr`avna revizorska institucija u razvijenim zemljama ima nazive koji se razlikuju od dr`ave do dr`ave. Revizija nije sama sebi cilj. Dr`avna revizija je nu`ni oblik kontrole. Vrhovna dr`avna revizija mo`e ispitati sistem i efikasnost naplate poreza. za po~etak. Sve su to razlozi koji su naveli razvijene zemlje sveta da formiraju vrhovnu dr`avnu revizorsku instituciju. propisi koji se odnose na reviziju ostalih pravnih lica. U tom smislu. revizija javnih rashoda je parlamentarna funkcija nadzora nad usmeravanjem i tro{enjem bud`etskih sredstava. efikasnosti. niti pak o reviziji javnih rashoda. U tom smislu.

u delu koji je vezan za bud`et. a kada parlament usvaji njene izve{taje. Ona treba da se usmeri kako na kontrolu javnih prihoda. . izve{taji Vrhovne dr`avne revizije treba da postanu javni dokument dostupan javnosti i medijima. O izvr{enim revizijama Vrhovna dr`avna revizija treba da obavesti parlament jednom godi{nje. kao i preduze}a koja se delimi~no ili u celini finansiraju iz bud`eta. pravila i procedura. Zaklju~ak (1) Bud`etska kontrola. racionalnost upotrebe sredstava. koja proizlazi iz jedne od osnovnih funkcija bud`eta. Kad je u pitanju kontrola javnih prihoda. dr`avnih i javnih preduze}a. kvalitetno informisanje. tako i bud`eta lokalnog nivoa. interna kontrola u toku izvr{enja bud`eta. Poslovi kontrole upotrebe sredstava za finansiranje javnih rashoda. Tako|e se predla`e i reorganizacija ukupnog sistema pla}anja. povezanost sistema pla}anja i njegove namenske upotrebe kroz krajnju kontrolu nastalih tro{kova. predlo`ena dvostruka klasifikacija javnih rashoda (ekonomska i funkcionalna) mo`e da doprinese efikasnijoj kontroli rashoda. U nadle`nostima Vrhovne dr`avne revizije treba da bude. vanbud`etskih fondova. i revizija bud`eta lokalnih jedinica. (c) ekonomi~no i efikasno kori{}enje resursa. neposredno povezana sa parlamentom i jedino njemu podre|ena i odgovorna. treba da bude permanentna. Me|utim. na prvom mestu. treba da budu permanentno organizovani. neophodno je da Vrhovna dr`avna revizija bude organizovana izvan bilo koje druge dr`avne administracije. osim revizije dr`avnog bud`eta. treba da kontroli{e pravilnost i kvalitet poreskih propisa. kako na nivou dr`avnog bud`eta. tako i na kontrolu javnih rashoda. U tom smislu. Uvo|enjem institucije trezora i formiranjem dr`avnog trezora istovremeno bi bilo obezbe|eno nekoliko funkcija: kontrola nad nov~anim tokovima. osim kontrole poreskih obveznika. Ovako organizovana interna kontrola obezbedila bi kontrolu bud`etskih prihoda i rashoda. upravljanje nov~anim tokovima. interna kontrola bi trebalo da ~ini jedan sistem koji se sastoji iz mre`e sistema ~iji je cilj da obezbedi: (a) primenu postoje}ih zakonskih propisa. bolja likvidnost. ra~una i podataka. efikasne i sveobuhvatne kontrole javnih prihoda koja. (b) uspe{no i namensko poslovanje. nedostatak revizije je faktor koji ozbiljno ograni~ava ukupni privredni razvoj. U su{tini. (d) integritet i pouzdanost informacija. Bez institucije nezavisne revizije javnih rashoda ne mo`e se obezbediti sistematska javna kontrola i za{tita najve}eg dela stvorenog bruto nacionalnog dohotka. tako|e. predlo`ena re{enja njenog organizovanja imaju za cilj stvaranje nezavisne.108 Vera Leko `avne revizije treba pripremati u skladu sa svim reformskim poduhvatima. U nacionalnim okvirima.

osim toga {to treba da ocenjuje uskla|enost tro{enja bud`etskih sredstava s planiranim i odobrenim iznosima tih sredstava. Vrhovna dr`avna revizija. kao oblik naknadne. i revizija bud`eta lokalnih jedinica. ali se zala`emo za formiranje institucije Vrhovne dr`avne revizije. (3) Posledice slabe i nedovoljne interne bud`etske kontrole i revizije odra`avaju se na pove}anje bud`etskih rashoda. specijalisti~kih studija i sl. vanbud`etskih fondova. bud`eti jedinica lokalne samouprave i finansijski planovi vanbud`etskih fondova) neophodno je pripremiti veoma stru~an kadar. Zbog toga je neophodna sistematska edukacija i reedukacija postoje}eg kadra u dr`avnoj administraciji. Za sada je ovaj kadar deficitaran. poreski obveznici. eksterne kontrole.Bud`etska kontrola i revizija 109 (2) Bud`etsku reviziju. osim revizije dr`avnog bud`eta. mogu da obavljaju nezavisne revizorske firme. Ona treba da bude neposredno povezana sa parlamentom i jedino njemu podre|ena i odgovorna. Taj stru~ni kadar treba. Vrhovna dr`avna revizija treba da bude permanentna funkcija nadzora nad usmeravanjem i tro{enjem bud`etskih sredstava. jer je revizija poreza primarna revizija legalnosti i regularnosti. sa uspostavljanjem fiskalne decentralizacije i pravilne bud`etske kontrole i revizije. dr`avnih i javnih preduze}a. Da bi se sprovodila uspe{na interna kontrola i eksterna revizija bud`etskog sistema (u koji se uklju~uju republi~ki bud`et. Nadamo se da }e. kao i preduze}a koja se delimi~no ili u celini finansiraju iz bud`eta. U nadle`nosti Vrhovne dr`avne revizije treba da bude. imati potpuni uvid u to kako se tro{i novac iz bud`eta. To je zadatak posebnih permanentnih kurseva. kao i na neodgovorno pona{anje u kori{}enju bud`etskih sredstava. dobro da poznaje funkcionisanje celokupnog bud`etskog sistema zemlje. treba da bude ovla{}ena da vr{i i reviziju naplate poreza. osim procedure kontrole i revizije. kao i svi zainteresovani. .

110 .

uglavnom su li{eni zakonodavne funkcije i nisu u poziciji da meritorno odlu~uju o izvorima potrebnih sredstava za finansiranje svojih funkcija (svojih javnih rashoda). Najni`i nivoi vlasti. dopunske javne prihode i sli~no. i zakonodavna funkcija. funkcije vlasti. U fiskalne javne prihode svrstavamo poreze. prihode po osnovu privatizacije. Uvod Jedna od bitnih pretpostavki da dru{tveno-politi~ka zajednica bilo kog nivoa mo`e da ostvaruje svoja ustavna i zakonska ovla{}enja (javni rashodi) ogleda se u postojanju odgovaraju}eg (potrebnog) obima finansijskih sredstava. odnosno lokalna samouprava.. mo`emo uslovno da nazovemo nefiskalni javni prihodi. Naravno. takse. 76/91.111 Bo`idar Rai~evi}* LOKALNI NEFISKALNI JAVNI PRIHODI 1. koji naj~e{}e nisu na osnovu zakona ustanovljeni i koje. jedno od klju~nih mesta jeste definisanje izvora finansiranja javnih rashoda. bez obzira na to kakva im je priroda. komunalne delatnosti. Zbog toga. Izvori finansiranja javnih rashoda. br. Treba napomenuti da nefiskalnim javnim prihodima finansijska teorija i politika ne pridaje posebnu pa`nju. mogu se posmatrati i kao oni koji se ostvaruju na osnovu zakonske prinude i obaveznosti u pla}anju (fiskalni javni prihodi) i kao oni u ~ijem prikupljanju nema prinude. . budu}i da tim nivoima vlasti pripada. prihode javnih preduze}a. to se problem potrebnih i dovoljnih sredstava lak{e re{ava. {to je nivo vlasti vi{i. 22/01 (ukupno deset izmena). pa i za nivo lokal* Prof. Beograd.. bezbednost. dr Bo`idar Rai~evi}. po pravilu. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima1 Srbije anticipira postojanje odre|enog broja javnih nefiskalnih prihoda za sve nivoe vlasti. doprinose. 1 Slu`beni glasnik RS. javne slu`be i sli~no). osim donekle javnim zajmovima. donacije. u sistemskim re{enjima (zakonima) kojima se ure|uje sistem javnih rashoda (organizacija vlasti. grosso modo. Ekonomski institut. naknade i druge fiskalitete i parafiskalitete. sa aspekta ovoga priloga. Pravni fakultet. a u nefiskalne javne prihode – javni zajam.

re~ je o kratkoro~nom zadu`ivanju radi finansiranja deficita teku}e likvidnosti koje mora da se otplati do 31. dopunski prihodi i sli~no. U SR Jugoslaviji mogu}nost i pravo da se javno zadu`e imaju samo savezna dr`ava i republike. odnosno grada Beograda u skladu sa posebnim zakonom. Na prvom mestu. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima Srbije ure|uje samo pitanje zadu`ivanja Republike. Po pravilu. (2) prihodi od prodaje pokretnih stvari i prihodi od davanja u zakup. odnosno op{tina. odnosno na kori{}enje nepokretnosti u dr`avnoj svojini koje koriste organi i organizacije op{tine. prihodi od op{tinske imovine. Navedene javne prihode Zakon je stavio u kategoriju „ostali javni prihodi” opredeljuju}i im unapred skroman bilansni i bilo koji drugi zna~aj. i onih koje postoje}e zakonodavstvo Srbije poznaje i onih koje ono ne poznaje. Drugi nivoi vlasti ne mogu zaklju~ivati javne zajmove. (3) prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti. odnosno ne mogu se javno zadu`ivati. (4) nov~ana sredstva ostvarena od prodaje dr`avnog kapitala javnih preduze}a ~iji je osniva~ grad. 2 U ovom prilogu se javno zadu`ivanje posmatra kao svako zadu`ivanje osim onoga kojima se pokriva nepodudarnost u prikupljanju prihoda i tro{enju u toku jedne bud`etske godine. ali ne i drugih (ni`ih) nivoa vlasti. re|e ni`i nivoi vlasti. 2. Tako se kao nefiskalni javni prihodi koji pripadaju lokalnoj samoupravi (op{tinama i gradovima) u pomenutom Zakonu navode slede}i (po redu. grada. ustupljeni prihodi od vi{ih nivoa vlasti. kako ih zakon navodi): (1) prihodi od kamata na sredstva op{tina. zatim o prihodima koje ostvaruju javna (komunalna) preduze}a. U nastavku ovoga priloga }emo nastojati da razmotrimo oblike i zna~aj nefiskalnih javnih prihoda sa aspekta lokalne samouprave u Srbiji. (5) prihodi koje svojom delatno{}u ostvare op{tinski organi i organizacije i (6) prihodi po osnovu donacija. tzv.112 Bo`idar Rai~evi} ne samouprave. ali se smatra da treba razmisliti o njihovom uklju~ivanju u sistem javnih prihoda lokalne samouprave. Istu listu nefiskalnih javnih prihoda koji pripadaju lokalnim organima vlasti u potpunosti preuzima i postoje}i Zakon o lokalnoj samoupravi. Zna~ajan deo javnih finansija je posve}en {irokoj i slo`enoj materiji javnog zadu`ivanja. postoje mogu}nosti za zadu`ivanje lokalnih organa vlasti (javni zajam). Me|unarodna iskustva u pogledu postojanja nefiskalnih javnih prihoda lokalnih organa vlasti su bogatija i raznovrsnija. Naime. . decembra teku}e fiskalne godine. odnosno grada deponovana kod banaka. zadu`uju se dr`ave. Lokalna zajednica i mogu}nosti javnog zadu`ivanja Javni zajam2 je jedan od najstarijih javnih prihoda uop{te i jedan od najpoznatijih i naj~e{}ih nefiskalnih javnih prihoda. Pozajmljivanje sredstava da bi se te neravnomernosti u toku godine ispravile su redovna pojava.

ali i mera za visinu javnog zajma uzima zbirno imovina lokalnih organa vlasti (op{tinska imovina). U novom Zakonu o lokalnoj samoupravi koji je sa~inila grupa eksperata Palgo centra iz Beograda i koji je u vidu nacrta zakona u proceduri javne rasprave. odnosno rekonstrukcija postoje}ih kapitalnih objekata u okvirima lokalne zajednice (komunalna infrastruktura i objekti. objekti obrazovanja. Javnim zadu`ivanjem je. Na primer.Lokalni nefiskalni javni prihodi 113 Praksa drugih zemalja. po pravilu. One se mogu zadu`ivati kod doma}ih . Prihodi ostvareni javnim zajmom mogu se koristiti samo za namene utvr|ene aktom o javnom zadu`ivanju. ili investicijsko odr`avanje. u praksi se susre}emo i sa stanovi{tem da se kao garancija. Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima. odnosno za rashode kojima se finansira odgovaraju}a kapitalna izgradnja. teorija. a i praksa ovih zemalja su ambivalentne. zabranjeno finansiranje teku}ih javnih rashoda lokalne samouprave (plate lokalne administracije i drugih zaposlenih na lokalnom nivou i sli~no). U takvoj situaciji pozicija lokalne samouprave je naj~e{}e pasivna. lokalne zajednice u SAD (city) mogu se zadu`iti do 10% vrednosti ukupne op{tinske imovine i imovine svojih stanovnika. Hartije od vrednosti koje emituje op{tina se kotiraju na berzi. ali ~esto i njegove namene. poznaje instituciju javnog zadu`ivanja lokalne samouprave. koji su onda i dominantni u pogledu odre|ivanja njegove visine. Po pravilu. osim u delu kapitalnih ulaganja iz bud`eta. koji je upravo ovih dana u{ao u odgovaraju}u skup{insku proceduru. otvorena je mogu}nost da se lokalna zajednica mo`e zadu`ivati. kapitalne javne rashode. Op{tina u~estvuje sa svojim slobodnim sredstvima na sekundarnom finansijskom tr`i{tu. Nacrta Zakona predvi|a: „Op{tina se mo`e zadu`ivati u skladu sa ~lanom 34. Osim te mogu}nosti. kulture. kao i imovina svih njenih rezidenata (pravnih i fizi~kih lica). lokalni organi vlasti se mogu zadu`ivati samo za tzv. kao i u pogledu visine javnog zajma. Tako ~lan 107. obezbe|enje javnog zajma mo`e da se ostvari dobijenim garancijama vi{ih nivoa vlasti. U Nacrtu navedenog Zakona pi{e da se „lokalne vlasti ne mogu zadu`ivati. Zakonom se jedino odre|uje da javni zajam mo`e da iznosi do odre|enog procenta raspolo`ive. Najpre. U pogledu obezbe|enja uzetog javnog zajma. osnova zadu`ivanja i garancija) nacrtom Zakona o bud`etskom sistemu Srbije. Ta materija je u odgovaraju}im zakonima tih zemalja veoma precizno definisana. zdravstva.” Ovako relativno {iroko postavljene mogu}nosti zadu`ivanja op{tina }e verovatno biti ograni~ene (u pogledu obima javnog zadu`ivanja. me|utim. sporta i drugo). postoje}e imovine.

114

Bo`idar Rai~evi}

i inostranih poverilaca radi finansiranja kapitalnih investicionih rashoda, koji moraju biti u skladu sa kriterijumima, regulisanim odgovaraju}om uredbom vlade. Iznos zadu`ivanja se utvr|uje u skladu sa mogu}nostima lokalnih vlasti da, iz sopstvenih prihoda, finansiraju otplatu glavnice i kamate”. Nacrt Zakona odre|uje da iznos zadu`ivanja, bilo kratkoro~nog ili dugoro~nog, za kapitalne investicije, u bilo kojem trenutku u toku fiskalne godine ne mo`e prelaziti 20% ukupnih ostvarenih prihoda bud`eta lokalnih vlasti u prethodnoj godini. Navedenim stavovima, i u nacrtu Zakona o lokalnoj samoupravi i u nacrtu Zakona o bud`etskom sistemu, u Srbiji se apsolviraju bazi~ne pretpostavke da jedan od najzna~ajnijih nefiskanih javnih prihoda – javni zajam – postane i prihod lokalnih organa vlasti.

3. Koncesiona naknada kao prihod lokalnih bud`eta
U Srbiji je relativno kasno uvedena mogu}nost da lokalni organi vlasti daju koncesije. Naime, sve do 1997. godine, dok je na snazi bio Zakon o op{tim uslovima za davanje koncesija stranim licima u Republici Srbiji3, koncesija nije doticala lokalne organe vlasti. Novi Zakon o koncesijama4 je tu praksu prekinuo, dozvoljavaju}i, dodu{e prili~no skromno, mogu}nost koncesija lokalnim organima vlasti. U ~lanu 5. Zakona o koncesijama, kojim se defini{e predmet koncesije, navodi se da predmet koncesije mo`e biti i „izgradnja, od`avanje i kori{}enje komunalnih objekata, radi obavljanja komunalnih delatnosti”. Za dobijenu koncesiju se pla}a naknada, ~ija visina zavisi od brojnih faktora. Kada je re~ o usmeravanju (pripadnosti) sredstava koncesione naknade, navodi se da sredstva ostvarena od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti predstavljaju prihod lokalne samouprave. Postoje}a re{enja u Zakonu o koncesijama uop{te, a posebno u delu koji se odnosi na lokalne organe vlasti nisu dobra5 i treba o~ekivati da uskoro budu izmenjena. Naime, treba posebno pro{iriti mogu}nosti da lokalni organi vlasti daju koncesije. Nije dovoljno ni uputno zadr`ati se samo na komunalnim delatnostima kao predmetu koncesije lokalnih organa vlasti, ve} predmet koncesije treba pro{iriti u korist lokalnih organa vlasti i na mogu}nost eksploatacije prirodnog lekovitog faktora, nemetali~nih sirovina, eksploatacije materijala iz vodotoka i sli~no.
3 Slu`beni glasnik RS, br. 6/90. 4 Slu`beni glasnik RS, br. 20/97 i 25/97. 5 Nije, izme|u ostaloga, poznato da li je i jedna lokalna zajednica u Srbiji ostvarila prihod od koncesione naknade, iako se zna da je bilo dosta „razgovora i pregovora”. I to govori o valjanosti re{enja u postoje}em Zakonu o koncesijama Srbije.

Lokalni nefiskalni javni prihodi

115

4. Prihodi po osnovu donacija
Ovo je jedan od tipi~nih ad hoc javnih prihoda. Mnogi sistemi javnih prihoda ne poznaju ovaj oblik javnog prihoda. U sistem javnih prihoda Srbije donacije su prvi put zvani~no uklju~ene tokom promena Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima 1998. godine. Donacije se kao javni prihod bud`eta odgovaraju}ih dru{tveno-politi~kih zajednica obi~no pojavljuju u kriznim vremenima. Donacije ina~e mogu da ~ine kako pravna, tako i fizi~ka lica, bilo strana bilo doma}a. Najzna~ajnije su donacije koje ~ine dr`ave. Bilansni zna~aj prihoda po osnovu donacija za protekle godine nije mogu}e oceniti, pogotovo ne za lokalne organe vlasti, ali se procenjuje da je svakako bio skroman. Za 2001. godinu se o~ekuje da njihov zna~aj bude izra`eniji, posebno za pojedine lokalne organe vlasti, ali i za Republiku. Tako Republika Srbija koja je u bud`etu za 2001. godinu planirala vi{ak rashoda nad prihodima (deficit) u iznosu od 21.769,2 miliona dinara, odnosno ne{to oko 3,18% dru{tvenog bruto proizvoda Republike, o~ekuje da taj deficit pokrije iz „sredstava privatizacije, donacija i zadu`enjem Republike u skladu sa zakonom”6 . Nedovoljne informacije o lokalnim bud`etima Srbije govore da skoro nijedna lokalna zajednica nije planirala donacije kao svoj bud`etski prihod za 2001. godinu. Me|utim, informacije govore da su pristigle do sada relativno zna~ajne donacije bud`etima pojedinih lokalnih zajednica i da su namireni odgovaraju}i javni rashodi, sa ~ime se ina~e u ovoj godini nije ra~unalo. Treba re}i i da su donatori mnoge donacije efektuirali naturalno, odnosno ~inidbeno7 . Naime, donatori su donacije davali direktno op{tinama, odnosno gradovima, kao pomo} bolnicama, {kolama, ustanovama socijalne za{tite, za saniranje komunalnih problema8 i sli~no. Treba o~ekivati da donacije lokalnim zajednicama u Srbiji u narednim godinama budu redovnije i izvesnije i da budu bilansno zna~ajnije.

5. Javna preduze}a i tretman njihovog pozitivnog poslovanja
Javna komunalna preduze}a su, po pravilu, predmet stalne pa`nje i brige lokalnih zajednica. Briga lokalnih zajednica je posebno orijentisana na rad i po6 Videti Op{ti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2001. godinu, ta~ka 4, Slu`beni glasnik RS, br. 24/01, str. 23. 7 Socijalna situacija i potrebe za donacijama, Jugoslovenski pregled, br. 4/2000, str. 23-72. Prilog dr M. Dinki},dr A. Gavrilovi}, mr G. Krsti} i mr D. Luki}-Havelka. 8 Poznate su akcije direktnog obezbe|ivanja donacija op{tinama i gradovima u vidu dovoljnih koli~ina mazuta za grejanje obrazovnih ustanova, zdravstvenih centara i bolnica, ustanova za socijalnu za{titu i sli~no. To su via facti bud`etske donacije.

116

Bo`idar Rai~evi}

slovanje komunalnih preduze}a. Lokalna zajednica preko svojih organa, u skladu sa ustavom i zakonima, ure|uje i organizuje rad svih komunalnih delatnosti koje su od neposrednog i ~esto vitalnog interesa za teritoriju i stanovnike te lokalne zajednice. Ona gotovo uvek direktno kontroli{e i usmerava poslovanje komunalnih javnih preduze}a. Lokalna zajednica ~esto odre|uje direktno najva`nije parametre njihovog poslovanja, uklju~uju}i i cene njihovih usluga. U takvoj situaciji, radi za{tite `ivotnog standarda stanovnika lokalne zajednice, te cene mogu da budu i jesu ispod nivoa koji obezbe|uje pozitivno (rentabilno) poslovanje javnih komunalnih preduze}a. Gubitak koji se u takvim situacijama pojavljuje se, naj~e{}e, pokriva odre|enim sredstvima iz bud`eta konkretne lokalne zajednice. Ovo je ina~e slika i prilika poslovanja javnih komunalnih preduze}a u gotovo svim lokalnim zajednicama Republike. Me|utim, iskustva lokalnih zajednica mnogih zemalja razvijene tr`i{ne privrede pokazuju da poslovanje lokalnih komunalnih preduze}a mo`e uspe{no da se ostvaruje, odnosno da gubitak ne mora da bude stalni pratilac njihovog poslovanja. Uz ispunjavanje odre|enih pretpostavki, koje se ne ogledaju samo u dobroj organizaciji rada ve} i u dobro postavljenoj i adekvatno realizovanoj brizi i pa`nji organa lokalne zajednice, mo`e da se o~ekuje pozitivno i uspe{no poslovanje ovih preduze}a. U takvoj situaciji, na dnevni red mo`e da se stavi pitanje raspolaganja pozitivnim rezultatom (ostvarenom dobiti) poslovanja komunalnih javnih preduze}a. Ne spore}i pravo legitimnih u~esnika u raspodeli ostvarene dobiti u poslovanju javnih komunalnih preduze}a, saglasno njihovim vlasni~kim pravima, treba da ima dovoljno prostora da i lokalna zajednica u~estvuje u njegovoj raspodeli (mimo eventualnih vlasni~kih prava). Takvo u~e{}e u dobiti javnih komunalnih preduze}a treba da bude i jeste prihod bud`eta odgovaraju}e lokalne zajednice. Drugim re~ima, taj udeo lokalne zajednice u dobiti nastaloj pozitivnim poslovanjem javnih komunalnih preduze}a ima karakter nefiskalnog javnog prihoda lokalne zajednice.

6. Prihodi od op{tinske imovine
Imovina je u zemljama tr`i{ne privrede jedan od najsigurnijih (ali bilansno ne i najzna~ajnijih) izvora prihoda lokalnih organa vlasti. O tome jasno svedo~e uvidi u strukture bud`eta lokalnih zajednica tih zemalja. Imovina lokalnih zajednica je ne{to o ~emu se vodi posebna pa`nja, {to se nastoji da se sa~uva i, ako je mogu}e, uve}a. Imovina je u mnogim kriznim situacijama, kada redovni fiskalni javni prihodi podbace ili nisu dovoljni, oslonac lokalne zajednice u obezbe|ivanju bud`etskih sredstava koja nedostaju.

pretpostavlja se da lokalna zajednica koja ra~una na dopunska sredstva treba da ispuni. emigraciono i sli~no. Po pravilu. na`alost. pojavljuju se samo u onim periodima kada se sprovodi postupak svojinske transformacije (privatizacija). . Prakti~no. Navedena sredstva se daju iz bud`eta dru{tveno-politi~ke zajednice vi{eg nivoa. da li je podru~je prigrani~no. rad i usluge koje organi lokalne zajednice ~ine stanovnicima i drugim zainteresovanim licima. a ono bar ve}inu propisanih kriterijuma. nije razre{en status imovinskih prava. (3) ustupljeni javni prihodi i (4) dopunski javni prihodi. njihov zna~aj mo`e da bude izra`eniji. Dopunski javni prihodi su veoma specifi~na vrsta javnih prihoda i po pravilu su izra`eniji u zemljama koje su ekonomski neravnomernije razvijene i u kojima postoje osetne razlike u fiskalnim kapacitetima lokalnih zajednica. teorija i praksa javnih finansija poznaje jo{ i mnoge druge.Lokalni nefiskalni javni prihodi 117 U Republici Srbiji. njihovo pojavljivanje je retko. U situaciji i u meri u kojoj se privatizuje do tada postoje}a imovina lokalnih zajednica mo`e se govoriti o potencijalnim prihodima ove vrste. „napla}uju” se putem odgovaraju}ih taksa (komunalnih i administrativnih). a njihov zna~aj apsolutno zanemarljiv. ukoliko nisu u~injeni po slu`benoj du`nosti (besplatno). ve} i ostalih dru{tveno-politi~kih zajednica) svrstavamo slede}e: (1) prihodi koje svojom aktivno{}u ostvare lokalni organi. koji su unapred (zakonom) propisani. te{ko }e se mo}i govoriti o uspostavljanju istinske lokalne samouprave. Relativno je mali obim i veoma specifi~na priroda aktivnosti (obi~no i izri~ito navedena u statutu lokalne zajednice) organa lokalne zajednice za koje bi ona mogla da ostvari posebne prihode. U najve}em broju slu~ajeva. Prihodi od privatizacije su klasi~ni neperiodi~ni javni prihodi. U ovu grupu javnih prihoda lokalnih zajednica (i ne samo njih. 7. Ostali nefiskalni lokalni javni prihodi Osim navedenih nefiskalnih javnih prihoda. taj problem nije do kraja raspravljen niti je imovina definisana. njihov bilansni zna~aj je marginalan za lokalnu zajednicu. u nas iz bud`eta republike. Dok se to pitanje jasno ne uredi. i to ne samo lokalnih zajednica. broj stanovnika. gustina naseljenosti. Prihodi koje svojom aktivno{}u ostvare lokalni organi pojavljuju se kao prihod u bud`etu svake lokalne zajednice. ekonomska snaga po glavi stanovnika. (2) prihodi od privatizacije. No. Samo u pojedina~nim slu~ajevima i u pojedinim periodima. Dopunska sredstva se naj~e{}e daju lokalnim zajednicama ukoliko ispune odgovaraju}e kriterijume. To su slede}i kriterijumi: veli~ina teritorije. ako ne sve. Tako|e.

2001. J. Palgo centar. Institucije javnih finansija. Slu`beni glasnik RS. 2. novembar 2001. br. U Srbiji. 10. Zakon o koncesijama. zatim one nisu u mogu}nosti da ostvaruju adekvatne prihode po osnovu imovine. javni zajam se u gotovo svim zemljama pojavljuje kao javni prihod. 20/97 i 25/97. Lov~evi}. No. a njihova zastupljenost u sistemima javnih prihoda lokalnih zajednica u mnogim zemljama veoma diferencirana. 9. br. od komunalnih javnih preduze}a i po osnovu koncesija. Treba o~ekivati da }e predstoje}e promene odgovaraju}ih zakona stvoriti mogu}nosti u pogledu adekvatnijeg kori{}enja svog raspolo`ivog instrumentarija nefiskalnih javnih prihoda. 8. 4/2000. Literatura. br. Jugoslovenski pregled.118 Bo`idar Rai~evi} Zaklju~ak Teorija i praksa javnih finansija poznaju brojne nefiskalne javne prihode lokalnih zajednica. tako|e. maj 2001. M. Zakon o op{tim uslovima za davanje koncesija stranim licima u Republici Srbiji. Socijalna situacija i potrebe za donacijama. str. dokumentacija i statisti~ka gra|a: 1. 4. str. Dinki} i grupa autora. br. Slu`beni list SFRJ. 189 – 366. 7. kao prihoda bud`eta lokalnih zajednica. Nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi. Slu`beni glasnik RS. 3. B. 76/91 do 22/ 01 (ukupno deset izmena). 24/01. lokalne zajednice nisu u poziciji da ostvaruju sve vrste nefiskalnih javnih prihoda. Op{ti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2001. br. To je posebno slu~aj sa nemogu}no{}u javnog zadu`ivanja lokalnih zajednica. godinu. br. deo Javne finansije. 5. Novi Sad. 23 – 73. Njihov bilansni zna~aj je manje-vi{e zanemarljiv. Slu`beni glasnik RS. . Slu`beni glasnik RS. Finansije. 276. Zakon o lokalnoj samoupravi. Nacrt Zakona o bud`etskom sistemu. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima. 6. 6/90. str. M. Slu`beni glasnik RS. Beograd. Rai~evi}. 49/99. Radi~i} i grupa autora. 1991. Stylos. Ministarstvo finansija i ekonomije Vlade Republike Srbije.

Zadatak stru~nih slu`bi. u na{em slu~aju Ministarstvu finansija i ekonomije Republike Srbije. da te prioritete predlo`e u okviru bud`eta i da ih daju na usvajanje. od republi~kih organa. predsednik Izvr{nog odbora Skup{tine op{tine Subotica. Ovom zadatku treba pokloniti posebnu pa`nju i ulo`iti mnogo truda da svi korisnici. {to predstavlja bazu za izradu ovog dokumenta. kao i da potrebe op{tina budu u celini realizovane. o tome kako se ti zakoni u praksi sprovode i kakve rezultate daju sa aspekta korisnika. da te potrebe analiziraju i izrade predlog prioriteta. kao i Vladi Republike Srbije. * Imre Kern. Pre usvajanja bud`eta treba odrediti kojim }e iznosima biti optere}eni obveznici poreza i doprinosa. a njih ima veoma mnogo. kao i izvr{nih odbora. da sagledaju potrebe korisnika bud`etskih sredstava. na nedostatke u zakonskim propisima i da definisanim predlozima uti~u na izmenu. kao i skup{tina op{tina.119 Imre Kern* IZRADA I USVAJANJE BUD@ETA OP[TINE SUBOTICA 1. . jeste da analiziraju prakti~nu primenu zakonskih propisa i da uka`u centralnim vlastima. Zna~aj ovoga posla se ogleda u ~injenici da stru~ne slu`be na terenu imaju najta~nije podatke o efektima zakonskih propisa. Izuzetno je zna~ajna uloga stru~nih slu`bi skup{tina op{tina i izvr{nih odbora u sagledavanju onih izvora koji ne zavise. izvr{nih odbora. odnosno pobolj{anje fiskalnih propisa. jeste da sagledaju sve zakonske osnove. odnosno svih gra|ana. ili samo delimi~no zavise. odnosno na koje }e se prioritete ta sredstva tro{iti. Uloga stru~nih slu`bi skup{tina op{tina. Uvod Jedan od najzna~ajnijih dokumenata koji je na dnevnom redu skup{tina op{tina svakako je predlog bud`eta za teku}u godinu. budu zadovoljni. koje bi trebalo neizostavno finansirati.

Lokalni javni prihodi koji se odnose na takse i naknade. Zakon o lokalnoj samoupravi. Zakon o obezbe|ivanju sredstava op{tinama i gradovima i 5. zbog olak{ica koje su poljoprivrednicima date zbog elementarnih nepogoda. kada o~ekujemo zna~ajne iskorake ka decentralizaciji funkcija. Primera radi. Deo poreza na dohodak gra|ana – od poljoprivrede i {umarstva od 75% (od 1999. koji je obele`ila potpuna centralizacija dr`ave. 2. Osnovne karakteristike navedenog perioda bile su sve ve}a i ve}a centralizacija. 3. s tim {to je 1% bio namenjen za sanaciju {teta od visokih podzemnih i povr{inskih voda. u 1992. godini kada je za vojvo|anske op{tine. Deo poreza na promet koji je ograni~avan zakonskim propisima svake godine sa razli~itim uslovima. karakteristi~ne za pomenuti period. sa izuzetkom u 2000. a to su: 1. Zakon o u~e{}u op{tina i gradova u porezu na promet (godi{nji zakon). mogu biti od koristi za ovo savetovanje. iznosila 4%. ostalih godina 3%. Stopa komunalne naknade je iznosila izme|u 1% i 5%. op{tine su ostvarivale izvorne prihode prema istim kriterijumima. Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije. Zakona o lokalnoj samoupravi. koji nije ograni~avan za sve op{tine po stopi od 5%. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima. 2. do 2000. godini je iznosila 2%. godine. 2. zbog elementarnih nepogoda. godine Dat je kratak osvrt na osnovne zakonske propise. s tim {to je komunalna naknada bila ograni~avana datom sagla{no{}u Vlade Republike Srbije. a u nekim razmi{ljanjima i za druge op{tine. kao i razmi{ljanja za idu}u godinu. 6.120 Imre Kern Skup{tina op{tine. Deo poreza na dohodak gra|ana – na li~na primanja od 5%. 4. 7. kao i dodatnih 2% za pograni~ne op{tine koji je va`io do 2000. Porez na apsolutna prava i porez na nasle|e u iznosu od 100%. sve manja i manja prava lokalnih samouprava u samom odlu~ivanju. Kratak pregled iskustava u izradi i usvajanju bud`eta u periodu od 1992. Deo poreza na promet po ~lanu 7. njihovo u~e{}e u prihodima op{tina bilo je neznatno). Deo od 25% poreza na imovinu. 3. Mislim da iskustva iz proteklog perioda. U navedenom periodu. godine. 4. Izvr{ni odbor i stru~ne slu`be op{tine Subotica su i u proteklom periodu. 5. radili po tim na~elima. i to: 1. u sticanju sopstvenih prihoda i u oduzimanju kompletne imovine od lokalnih sa- .

Centralizacija se mo`e prikazati pomo}u dva prikazana pregleda (grafikona): – Prvi pregled prikazuje iznos bud`eta u nema~kim markama. 1999. dok su drugi „nepodobni” (misli se uglavnom na politi~ku nepodobnost) morali platiti i vi{e nego {to je bilo odre|eno zakonskim propisima. Treba ista}i da 1992. Neophodno je naglasiti i posebne karakteristike 1992. i 1997. Za te godine je karakteristi~na hiperinflacija. ali podaci u tabeli jasno pokazuju koliko je u tom periodu svaki izvor obezvre|en dejstvom hiperinflacije. a sve u korist gra|ana. Karakteristika ovog perioda je i preraspodela odre|enih sredstava centralnog bud`eta na osnovu partijske pripadnosti. delimi~no zbog skinutog embarga. s obzirom na dejstvo hiperinflacije. Najgora varijanta ovakve preraspodele bila je kada se to ~inilo na osnovu li~nih poznanstava. Zajednice su ostajale bez mogu}nosti da svojom imovinom koriguju. a {to je omogu}ilo rast privredne aktivnosti. gde se jasno vidi tendencija stalnog opadanja bud`eta SO Subotica. godine. pad proizvodnje i recesija prouzrokovali su ponovni pad bud`eta op{tina i gradova u 1998. pa za njih nisu ni pla}ani porezi na promet. ve} je trebalo voditi ra~una samo o dva elementa: (1) da sredstva budu usmerena istog dana krajnjim korisnicima i (2) da budu izmirene osnovne potrebe. godine. do 2000. ^ak i u ote`anim uslovima smo te`ili da bud`et bude usvojen konsenzusom svih politi~kih ~inilaca na nivou lokalne sredine. i to za period od 1992. .Izrada i usvajanje bud`eta op{tine Subotica 121 mouprava. Pozitivnog pomaka bilo je samo 1996. ali su neka op{ta na~ela demokratskog usvajanja bud`eta i u ovom periodu po{tovana. de~joj za{titi. Treba naglasiti i izrazito prisustvo „crne privrede”. osnovne potrebe u osnovnom i srednjem obrzovanju. To se. Tabela pokazuje osiroma{enje lokalne samouprave. bar na lokalnom nivou u na{oj sredini. i 2000. Ovakvim metodama uspeli smo da realizujemo dosta investicija. usvajanja i primene bud`eta. i 1993. ogleda u sistemu pripreme i usagla{avanja bud`eta. Kao krajnji rezultat ovakve raspodele bilo je osiroma{enje velikih sredina gde je godinama na vlasti na lokalnom nivou bila opozicija u odnosu na siroma{nije manje sredine. uglavnom. kao i u komunalnoj sferi. Neki proizvodi uop{te nisu bili u zvani~nom prometu. akcize i sli~no. {to je dovelo do toga da je dr`ava mogla slobodno trgovati imovinom lokalnih samouprava. Bilo je mnogo povla{}enih preduze}a i pojedinaca koji nisu morali da pla}aju poreske obaveze. godina nisu najpogodnije. naro~ito izvornu stranu bud`eta. investicionog odr`avanja i drugih poslova u godinama izuzetne centralizacije. godine. Na`alost. Veoma zna~ajna karakterisitika ovog perioda je izrazita finansijska nedisciplina. kao {to su plate bud`etskih korisnika. i 1993. Tada nije bilo mogu}e razmi{ljati o nekim strategijskim elementima izrade. U takvom okru`enju bilo je izuzetno te{ko sa~initi adekvatan predlog bud`eta. a ne na osnovu kriterijuma. godini.

677.00 PRIHODI U DEM 3 1. komunalna sfera. karakteristi~an i za druge lokalne sredine.000 12.122 Imre Kern Pregled ukupno ostvarenih prihoda bud`eta op{tine Subotica od 1992. 1998. ostale potrebe su finansirane u proseku 3%. ve} je.00 8.218.535. godinu u DEM GODINA 1 1992.000 10.000 16.000 14. prikazuje u~e{}e SO Subotica u porezu na promet. finansirana je u proseku 45%. 1993.000 20.399. gde su rashodi vezani za prihode od naknada i zakupa. To zna~i da je oblast dru{tvenih delatnosti finansirana iz sredstava poreza. .700.992. a posebno poreza na promet.000 207. Grafikon nije jedinstven samo za Suboticu.70 3./DEM 2 1. 1997. dok ostali izvori ipak u zna~ajnoj meri variraju.00 5.00 30. na osnovu iskustava. DIN. 1995. {to je u proseku iznosilo 37% ostvarenih prihoda. 1996. oblast lokalne samouprave finansirana je iz dela poreza i lokalnih javnih prihoda i taksa.50 4.378. 2000. koji je stalno opadao u proteklom periodu. Na po~etku posmatranog perioda glavni prihod za finansiranje op{tina i gradova bio je porez na promet. u proseku 15%.000 19.000 7. godine i planirani prihodi za 2001. godine do 2000.841. 1994.000 22. 2001. odnosno grafikon.000 LAN^ANI INDEX 4 100 10 89 164 94 84 45 143 217 – Drugi pregled. Mora se ista}i da ovo nije pogodilo op{tine i gradove samo sa kvantitativnog aspekta nego i sa aspekta kvaliteta. U tabelarnom pregledu prikazano je u~e{}e prihoda od poreza u ukupnim prihodima bud`eta i uo~ljiva je tendencija pada prihoda od poreza uop{te.517. Op{tina Subotica je prilikom raspodele ukupno planiranih i ostvarenih prihoda maksimalno vodila ra~una da izvr{i raspodelu po pripadnosti prihoda.00 1.790.04 21. i to zbog toga {to je ovaj izvor konstantan i najsigurniji prihod i nema zna~ajnije oscilacije u godini.00 25. 1999.

21. godine do 12% u 2000. 67% za republi~ki bud`et. 3.517 2001.00 20. {to pokazuju podaci za 1994. op{tine Subotica i drugih korisnika koji u~estvuju sa prosekom od 59%.8%+7% 9.Izrada i usvajanje bud`eta op{tine Subotica Pregled u~es}a ostvarenih prihoda od svih poreza i poreza na promet u ukupnim ostvarenim prihodima bud`eta op{tine za period od 1992. 9% za savezni bud`et. .527 4.381 12.70% za Fond za zdravstvo Subotice. 12% za druge korisnike i 6.837 1. tendenciju pada su pokazivali i ukupni poreski prihodi. - 3 1. godine (u 1. Republike Srbije.992 4 1. 0. u zavisnosti od godi{nje fiskalne politike i zakonskih propisa. 1.552 1998.700 1997.700 1993.856 7.00 22. 2. koji u proseku u~estvuju sa 41 %. a u 2000. bud`eta 168 4.50 12.108 7 56% - 207 1994.4%+5% 10.2% (od nafte) 33.940 3.4%+7% 9. godini.80%+7% 9. Tako|e. kada su iznosili 45%. 0. 5.815 3. 11% za op{tinski bud`et. od 33% u 1994.377 2000. to jest na osnovu ukupno napla}enih javnih prihoda na teritoriji op{tine Subotica za: 1.628 3.30% za Zavod za obra~un i pla}anje.709 2. 3.3%+5% 33% 28% 24% 25% 23% 20% 12% (16°l0 Podaci pokazuju da su prihodi od u~es}a u porezu na promet imali stalnu tendenciju pada u ukupnim prihodima bud`eta op{tine Subotica.8% 15. do 2001. Finansiranje javnih rashoda putem bud`eta Savezne Republike Jugoslavije.141 8 5 57% 4% 6 1.444 1. 2.5%+7% 10.8°/a+1.382 5. Centralizacija izvornih prihoda se mo`e posmatrati i sa drugog aspekta.144 6.7901 6.265 3. u pomenutom periodu je u proseku iznosila: 1.677 1996.425 7. godini svega 32%.399 1999.626 8 31.955 4.672 45% 44% 38% 37% 41% 38% 32% 56% od repub. 4.70 14. godinu. zdravstvenog osiguranja i osiguranja nezaposlenih). Finansiranje javnih rashoda putem finansiranja socijalnog osiguranja (penzijsko-invalidskog.40 16. 30.000 DEM) DIN/ UKUPNI PRIHODI % U^ES]A U PRIHODI OD % U^ES]A DEM PRIHODI OD UKUPNIM POREZA POREZA NA U DEM POREZA PRIHODIMA NA PROMET PROMET STOPA POREZA NA PROMET 123 1 2 1992.00 19.4%+7% 15. 8.4%+7% 12.00 10. 4. Raspodela ukupno napla}enih javnih prihoda na teritoriji op{tine Subotica. 25.00 7.219 1995. 1. 5.

28 6. Struktura Struktura Struktura Struktura Struktura Struktura u% u% u% u% u% u% 1995.34 3.g.50%) (10. 1998. 1998. R. 2000.45 60.g.04 0.55 51.1 64.78 0. godine.29 A/ POREZ NA PROMET I SAVEZNA REPUBLIKA JUGOSLAVIJA II REPUBLIKA SRBIJA 1.g. bez obzira na ve}e prihode republi~kog bud`eta u odnosu na bud`ete lokalnih samouprava.32 95. Zavod za obra~un i pla}anje-provizija (15.23 0.g.24 11.9 53.15 14.99 Subotica 2. 1999. 1996.80%) (9.94 48. Republi~ki bud`et 2. 1997g. iz godine u godinu. 1996. A/ ZDRAVSTVO 100 100 100 100 100 100 1.g.40 (7%) 0. {to se vidi u pregledu koji je dat za period od 1995. do 2000.81 50.36 U oblasti prenosa sredstava i doprinosa za zdravstveno osiguranje u korist Republi~kog fonda za zdravstvo postojala je drasti~na centralizacija. 100 100 100 100 100 100 35 65 50.36 6.15 91.13 40. Red. Zavod za obra~un i pla}anje-provizije 0. Deo poreza na promet koji se izdvaja po posebnim propisima (vi{kovi) 4.98 30 70 58.65 10.g.g. Treba ista}i i to da ni institucije koje su finansirane iz bud`eta Republike nisu izmirile te obaveze.g.06 5.93 6.40%) (12.06 0.95 33 67 55.27 11.44 3.g.36 (5%) 2.53 4. 2000. Republi~ki fond za 30 30 38.24 OPIS .g. br.24 0.124 Imre Kern S obzirom na to da se.62 8. u slede}oj tabeli je dat prikaz poreza na promet u poslednjih {est godina.13 49.30 39.41 (7%) – 0.48 9. br.77 zdravstvo 3. Povratna dejstva ove centralizacije odnosila su se i na lokalne samouprave. prati struktura rasporeda poreza na promet napla}enog na teritoriji Op{tine Subotica.60 5.40%) 4.39 (7%) – 0.38 4.07 6. jer institucije zdravstva nisu mogle izmiriti obaveze prema lokalnim javnim preduze}ima za komunalne usluge.63 3.68' 35. 1997.g.45 11. Fond za zdravstvo 70 70 61. OPIS Struktura Struktura Struktura Struktura Struktura Struktura u% u% u% u% u% u% 1995.93 4. Op{tinski bud`et a) deo poreza na promet (zakonska godi{nja stopa u~es}a u porezu na promet) b) deo poreza na promet (zakonom utvr|ena stopa u~e{}a u porezu na promet) 3.40%) (9. 1999.05 (7%) – 0.80%) (9.06 59.37 (7%) – 0.

rastu zarada. bilo je relativno te{ko sa velikom ta~nos}u planirati sredstva. Sa druge strane. jedna od specifi~nosti u 2001. Uredbama o koeficijentima izvr{ena je uravnilovka izme|u najni`e i najvi{e . umesto dosada{nje komunalne naknade. ipak su uspele da deluju u korist gra|ana.Izrada i usvajanje bud`eta op{tine Subotica 125 Ova iskustva su korisna sa aspekta definisanja zahteva lokalnih samouprava za naredni period.5%. sa prate}im zakonskim propisima. odnosno zarade za hiljadu zaposlenih koji koriste bud`etska sredstva. Novina u 2001. ostvarivan do danas u zadovoljavaju}em obimu. doneta je Uredba o koeficijentima za obra~un i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u dr`avnim organima i Uredba o koeficijentima za obra~un i isplatu plata zaposlenih u javnim slu`bama. da je planirani bud`et. posle deset godina vladavine re`ima Slobodana Milo{evi}a. Od 1997. Izrada bud`eta bila je zasnovana na predlozima relevantnih zakona. sa dosta promena. Problem je bio i {to su neka zakonska re{enja stupila na snagu tek sredinom godine. mo`e se okarakterisati kao prelazni period. godini je bruto princip bud`eta. o ~ijoj raspodeli odlu~uju op{tinske skup{tine. Umesto najavljenih platnih razreda. Pregled promena u bud`etskoj 2001. mo`e se ve} sada zaklju~iti. godini bilo je dono{enje Zakona o platama u dr`avnim organima i javnim slu`bama. godini Prva godina. 3. U slu~aju Subotice. Tako|e. Skup{tina Republike Srbije usvojila krajem marta. Moglo bi se zaklju~iti da napori centralizacije nisu ninajednom nivou doneli dobre rezultate. Ova godina je karakteristi~na i po tome {to lokalne samouprave nisu imale dovoljno vremena da izrade bud`et za 2001. na osnovu programa koje su dostavljale op{tine. jer je bud`et Republike Srbije. godinu. uveden je novi porez na fond zarada po stopi od 3. a prema informacijama i u drugim sredinama. i na rashodnoj strani. Osim toga. Uz to. i davala saglasnost na tu visinu. i na prihodnoj. ~iju je visinu odre|ivala Vlada Republike Srbije. U ovakvom ambijentu. godine ova veoma bitna oblast za planiranje i raspodelu bud`etskih sredstava nije usagla{avana. Od ove zna~ajne zakonske regulative smo o~ekivali vi{e. sa realnom ta~no{}u. Za op{tinu Subotica to i danas zna~i da planira plate. zahvaljuju}i znatno pove}anoj finansijskoj disciplini. ali ne i sa kompletnom promenom izvora prihoda bud`eta lokalnih samouprava. pove}anju poreza na imovinu. a prvih dana aprila bili su ve} usvojeni i bud`eti lokalnih samouprava. nije se moglo pri}i izradi bud`eta po novim principima. vo|ene opozicionim demokratskim snagama. odnosno objedinjavanje svih javnih prihoda putem bud`eta. kao prvi korak ka decentralizaciji. kako prili~i novoj demokratskoj samoupravi. poreza na prenos apsolutnih prava i izjedna~enja stope poreza na promet proizvoda sa stopom poreza na promet usluga. vitalne lokalne zajednice.

zna~ajna sredstva su preusmerena u bud`et Republike. Smatramo da je ovo neodr`ivo zbog odlaska stru~nog kadra iz javnih slu`bi na bolje pla}ena radna mesta. dalo je rezultat u pove}anju prihoda. Jedini izuzetak je u oblasti naplate naknade za kori{}enje gra|evinskog zemlji{ta. bar po iskustvu na{e sredine. obim sredstava koji je trebalo da zadovolji potrebe op{tina i gradova planiran je na znatno ni`em nivou nego {to su realne potrebe lokalnih samouprava. odnosno u komunalnoj delatnosti. U gotovo svim op{tinama i gradovima.000 dinara. izme|u ostalog. odnosno od fiskalne politike u 2002. naro~ito od 1997. Na osnovu neodgovaraju}ih kriterijuma. kulture. u ve}ini velikih gradova i op{tina Srbije.000. Ovu godinu karakteri{e i zna~ajan pomak u finansijskoj disciplini. koji su ure|eni Zakonom o obimu sredstava i u~e{}u op{tina i gradova u porezu na promet u 2001.000 dinara. de~je za{tite. Ovakva situacija je rezultat neadekvatnih kriterijuma pri odre|ivanju ograni~enog dela bud`eta. kao i u drugim oblastima. – Donacijama je napravljen veliki iskorak u delu finansiranja projekata za pobolj{anje uslova rada u obrazovanju. Ova sredstva nedostaju u bud`etu op{tine i ona iznose oko 30. Kad bi se deo ovih sredstava vratio op{tinama i gradovima. Ni`e optere}enje porezom na promet. O~ekivanja lokalnih samouprava od novog Zakona o lokalnoj samoupravi. na nivou lokalnih samouprava gde su na vlasti bile opozicione demokratske partije. godini. ve} od maja ili najkasnije juna. u zna~ajnoj meri su intenzivirana razmi{ljanja o izradi novog Zakona o lokalnoj samoupravi. Ovo su izuzetno zna~ajna sredstva. pru`ila bi se mogu}nost da se re{e mnogi problemi u oblasti obrazovanja.126 Imre Kern stru~ne spreme sa rasponom 1:2.000. Tim sredstvima bi mogli u zna~ajnoj meri da pobolj{aju investicione aktivnosti u oblasti komunalne infrastrukture. i to naro~ito: – Donacije u vidu energenata (mazuta i lo` ulja). iznos koji }e biti usmeren u republi~ki bud`et do kraja ove godine iznosi}e vi{e od 46. jer su poreski obveznici izmirivali svoje obaveze. Navedeni podatak pokazuje da se iz op{tina i gradova do sada „odlilo” nekoliko milijardi dinara. koje su u zna~ajnoj meri rasteretile bud`ete lokalnih samouprava. Osnova za nov Zakon o lokalnoj samoupravi . godine. 4. godini bila je ograni~enje prihoda iz poreza na li~na primanja i poreza na promet proizvoda i usluga. godini U proteklom periodu. U slu~aju Subotice. Druga novina u 2001. zbog ograni~enja prihoda bud`eta po osnovu poreza na li~na primanja i poreza na promet. {to je oko 7% bud`eta op{tine. gde naro~ito velike firme u dru{tvenom vlasni{tvu ne izmiruju svoje obaveze. Neophodno je naglasiti i zna~aj donacija. Ovo se naro~ito odnosi na deo sredstava za potrebe osnovnog i srednjeg obrazovanja i de~je zastite.

Ona su ugra|ena u metod rada lokalnih samouprava i u zna~ajnijoj meri su pobolj{ala efikasnost rada i uspe{no vo|enje sredina. Izradi predloga jednog takvog zakona pri{lo se jo{ u okviru Saveza slobodnih op{tina i gradova i Saveza svih opozicionih op{tina i gradova. Ovo je veoma zna~ajan zahtev. teorijska iskustva su ste~ena putem saradnje sa partnerskim gradovima. koja je oduzeta Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije 1995. kao ni drugi sli~ni. ali kona~an tekst jo{ nije sastavljen. niti o njihovom br`em razvoju. Prakti~na iskustva poti~u iz iskustava ste~enih u proteklom periodu rada lokalnih samouprava opozicionih sredina. kada je re~ o finansijskoj decentralizaciji. koji treba da omogu}e pokri}e svih izvornih obaveza lokalne samouprave sa izvornim prihodima. Iskustva su sticana i na mnogim seminarima i konferencijama. na kojoj se ovakvi zakoni zasnivaju u gotovo svim zemljama Evrope. prakti~na iskustva do sada nisu iskori{}ena. Ako se to ne dogodi. ve} su 1999. Lokalne samouprave imaju izuzetno zna~ajna iskustva u oblasti finansiranja potreba gra|ana. U protekle ~etiri. Me|utim. jer lokalna samouprava mo`e efikasno da radi i zadovoljava potrebe gra|ana samo ako radi u decentralizovanom sistemu. i sa prakti~nog i sa teorijskog stanovi{ta. onda{nje partije na vlasti nisu htele da prihvate takva moderna evropska razmi{ljanja. S druge strane. godine jo{ vi{e u~vrstile centralisti~ko razmi{ljanje. Nadam se da }e ovo Savetovanje dati doprinos u pobolj{anju kona~ne verzije Zakona. godine. Nov Zakon o lokalnoj samoupravi izra|en je u nekoliko varijanti. i to zahvaljuju}i {irokoj podr{ci me|unarodne zajednice u poslednjih nekoliko godina. Na`alost. Ono najva`nije {to se o~ekuje od novog Zakona o lokalnoj samoupravi. onda nema ni mogu}nosti da budu obavljeni svi zadaci koji treba da budu uspe{no realizovani u op{tinama i gradovima. Ni ovaj poku{aj. ta iskustva su predstavljena javnosti i vladama. nisu mogli pokolebati napore demokratskih snaga u zemlji da istraju u borbi protiv onda{njih vlasti. jeste slede}e: – Vra}anje celokupne imovine lokalnim samoupravama. Normativno bi trebalo razraditi koji poslovi i iz kojih izvora treba da budu finansirani. ali o~ekujemo da }e ipak biti ugra|ena u kona~nu verziju zakonskog akta. . ali se one nisu desile. po{to bez imovine i mogu}nosti da se njome gazduje nije mogu}e govoriti o finansijskoj autonomiji lokalnih zajednica.Izrada i usvajanje bud`eta op{tine Subotica 127 mo`e da bude samo Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. odnosno pet godina. Nakon pobede demokratskih snaga o~ekivale su se brze promene sistema u zna~ajnim segmentima `ivota. Bilo je poku{aja da osnov Zakona o lokalnoj samoupravi u parlamentarnoj proceduri u republi~koj skup{tini bude predlog pomenutih saveza. Samo dobrim gazdovanjem imovinom stvaraju se mogu}nosti za pravi i brzi razvoj. {to uostalom potvr|uju iskustva drugih zemalja u tranziciji. – Obezbedenje maksimalne decentralizacije bud`etskih prihoda.

S druge strane. Sada{nji sistem ograni~avanja prihoda prakti~no je destimulativan za lokalne sredine. Ovakav sistem bi omogu}io raspodelu sredstava na osnovu subjektivnog odlu~ivanja. Stalna konferencija gradova i op{tina Jugoslavije (SKGOJ) objedinila je sve zahteve lokalnih samouprava i kao jedinstven predlog dala je Ministarstvu pravde Republike Srbije implementaciju Zakona o lokalnoj sarnoupravi. kao i za druge poslove. godini u Skup{tini op{tine Subotica Demokratske promene koje su se desile 5. – Broj stanovnika. odnosno onaj deo prihoda koji slu`i za izjedna~avanje pojedinih sredina. izvr{nim odborima i skup{tinama da primene {to je mogu}e vi{e modernih iskustava evropskih zemalja u ovoj. Kriterijumi treba da obuhvate sve segmente razvijenosti ili nerazvijenosti op{tina i gradova. a ne destimulativni sistem. kreditnih sredstava ili donacija. neophodno je definisati kriterijume prema kojima se takva sredstva raspore|uju i usmeravaju op{tinama i gradovima.128 – Imre Kern Za varijabilni deo bud`eta. Prema iskustvu Subotice. Za sve nove poslove. godine omogu}ile su stru~nim slu`bama skup{tina op{tina. osim op{tih kriterijuma. neophodno je obezbediti izvorne prihode. Kada je re~ o zdravstvenoj za{titi. Sredstva za razvoj koja se obezbe|uju bud`etom republike ili savezne dr`ave treba raspore|ivati na osnovu konkursa koji moraju biti otvoreni za svaku sredinu. na slede}im elementima: – Veli~ina teritorije op{tine ili grada. kao {to su lokalna policija. Oni }e podsticati lokalne zajednice da rade na usavr{avanju znanja i da budu efikasne u pronala`enju sopstvenih izvora. Ovakav sistem raspodele sredstava omogu}i}e finansiranje onih projekata koji su najneophodniji lokalnim zajednicama. bez sredstava iz republi~kog bud`eta. primarna zdravstvena za{tita i poslovi iz oblasti inspekcijskog nadzora. Predlog nove metodologije izrade bud`eta u 2002. kriterijumi bi trebalo da budu zasnovani. ali i u svim dru- . 5. kao {to je to bio slu~aj ili kakav je i sada predlo`en u nacrtu Zakona. U radnoj verziji Zakona o lokalnoj samoupravi ti kriterijumi nisu dovoljno razra|eni. – Razvijenost sredine. Potrebno je ugraditi i stimulativni sistem za one sredine u kojima se prihodi ostvaruju natprose~no zahvaljuju}i disciplini gra|ana i preduze}a. lokalne zajednice nikada ne}e biti u stanju da razre{e krupne investicione projekte. oktobra 2000. treba definisati koji }e deo doprinosa za zdravstveno osiguranje pripasti op{tinama i gradovima. jer jedan od zna~ajnijih kriterijuma raspodele navedenih sredstava mora da bude nivo sopstvenog u~e{}a.

godinu izra|ena je slede}a metodologija: 5. pa su zbog toga lokalne samouprave morale. Nov princip u izradi bud`eta nije se mogao primeniti za bud`et za 2001. Izvr{ni odbor Skup{tine op{tine Subotica se obavezao da }e imati javni pristup izradi bud`eta op{tine. Uzimaju}i u obzir ovu ~injenicu. Plate Korisnici ~ije se plate. budu}i da su promene u Vladi Republike Srbije usledile tek po~etkom 2001. Svakako treba ista}i da se i kod novog bud`eta za 2002. nego i u svim drugim segmentima `ivota.Izrada i usvajanje bud`eta op{tine Subotica 129 gim oblastima delovanja lokalnih samouprava. Mora}e svoje bud`ete da donesu a velikoj `urbi. ali i pomno pratimo sva nova razmi{ljanja i predloge zakona. Zakonom utvr|ene obaveze A. pristupi}e se izradi predloga bud`eta za 2002. na brzinu i u veoma kratkom roku. Na osnovu takvih sagledavanja.1. Kod bud`eta je osnovni princip da se od poreza finansiraju obaveze u oblasti dru{tvenih delatnosti. godinu. u okviru svojih izbornih jedinica i mesnih zajednica. dato je uputstvo – metodologija za prikupljanje potrebnih kvantitativnih i drugih podataka. – Zakon o lokalnoj samoupravi. Za izradu bud`eta op{tine Subotica za 2002. godinu. Promene i nov sistem finansiranja lokalnih samouprava nastale su poslednjih dana marta. ne samo u oblasti komunalija. godinu. godine. Osnovni zakoni su: – Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima. godinu. – Op{ti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije i – Zakon o obimu sredstava i u~e{}u op{tina i gradova u porezu na promet. Izvr{ni odbor SO Subotice je animirao sve odbornike koji ~ine DOS za Suboticu i sve institucije i javna preduze}a da se uklju~e u izradu bud`eta za narednu godinu. treba da ispitaju {ta su najneophodnije potrebe gra|ana. finansiraju iz bud`eta navedena prava }e ostvarivati na osnovu: – Zakona o platama u dr`avnim organima i javnim slu`bama. Odbornici. kao i na potrebu uklju~ivanja svih ~inilaca u rad na pripremi bud`eta za 2002. S obzirom na te ~injenice. koje odmah primenjujemo u praksi. Sredstva koja se odnose na izvore iz oblasti komunalija tro{e se za te oblasti. Dokumenti }e biti doneti tek do kraja ove godine. Bitno je naglasiti da reforma bud`eta jo{ uvek nije zavr{ena ni na dr`avnom ni na lokalnom nivou. Kako bi se ovaj zadatak mogao sprovesti. koji su na snazi. Lokalne samouprave }e opet biti u vremenskom „{kripcu”. da se od prihoda koji se ostvaruju u okviru lokalne samouprave finansira rad lokalne samouprave. na osnovu utvr|enih zakonskih prava. da donesu bud`et za 2001. . godinu po{lo od osnovnih zakonskih akata.

2. – B. pre svega tro{kovi grejanja. vode. Kod korisnika bud`etskih sredstava gde nema pravilnika. ostvari}e materijalne tro{kove. jer su navedeni rashodi direktno vezani za prihode. osiguranja. Tro{kovi prevoza zaposlenih i u~enika Za te tro{kove mogu da konkuri{u samo oni korisnici bud`etskih sredstava ~ije se plate i materijalni tro{kovi finansiraju iz bud`eta. adekvatno }e se finansirati materijalni tro{kovi. C. Investicije i investiciono odr`avanje u objektima ustanova dru{tvenih delatnosti i Op{tinske uprave Za izradu plana bud`eta za investicije i investiciono odr`avanje bi}e prikupljeni zahtevi. materijalne tro{kove i tro{kove prevoza zaposlenih i u~enika po}i }e se od datih parametara Vlade Republike Srbije.130 – – Imre Kern Uredbe o koeficijentima za obra~un i isplatu plata zaposlenih u javnim slu`bama. elektri~ne energije. Uticaj lokalne samouprave }e u ovom delu biti sveden na minimum. putem zahteva. kao i oni koji imaju zakonom utvr|ena prava za prevoz u~enika u osnovnim {kolama i kojima je Skup{tina op{tine Subotica utvrdila obavezu da u~estvuju u tro{kovima prevoza u~enika srednjih {kola. odr`avanja higijene. Nosioci posla – Odeljenje za dru{tvene delatnosti i Odeljenje za finansije Op{tinske uprave imaju obavezu da. kada budu utvr|eni u Op{tem bilansu za 2002. godinu. Uredbe o koeficijentima za obra~un i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u dr`avnim organima i Planskih elemenata za utvr|ivanje vrednosti koeficijenta za 2002. koje je utvrdio Izvr{ni odbor. godinu. s tim {to }e lokalna samouprava insistirati na tome da Vlada Republike Srbije u potpunosti ispo{tuje date parametre u zakonskim okvirima. zavisno od kriterijuma utvr|enih pravilnicima o ceni usluga. kao i date saglasnosti na broj zaposlenih u ustanovama. kao i drugi tro{kovi koji se priznaju po pravilnicima drugih korisnika. materijalnih tro{kova i tro{kova prevoza. Materijalni tro{kovi Korisnici bud`etskih sredstava kod kojih su zakonski utvr|ena prava finansiranja materijalnih tro{kova. sa potrebama u oblastima: . 5. Re{enja o koeficijentima za ustanove. odnosno parametara za utvr|ivanje materijalnih tro{kova za odre|ene oblasti. Kod sva tri elementa izrade bud`eta koji se odnose na plate. prikupe sve elemente za izradu plana plata.

otkup likovnih i muzejskih dela i predmeta i – izdava~ka delatnost. muzeje. zajedno sa institucijama i ustanovama. do 30. godine. sa dostavom zahteva najkasnije do 15. naro~ito kada je re~ o objektima de~je za{tite. kada je Izvr{ni odbor. socijalne za{tite i op{tinske uprave. osim tehni~kih elemenata. – sredstva za rad dru{tvenih i humanitarnih organizacija. . Navedene potrebe }e biti usagla{ene na odborni~koj grupi DOS-a u periodu od 21. naro~ito }e se voditi ra~una o objektima koji su zapo~eti u prethodnom periodu. i to dva puta godi{nje. festivali i sl. kao {to su produkcioni tro{kovi u pozori{noj delatnosti. dru{tvene brige o deci. izra|ivao kriterijume za raspodelu sredstava. Na osnovu prikupljenih podataka Izvr{ni odbor Skup{tine op{tine }e do 20. Prilikom odre|ivanja prioriteta. godine za 40% sredstava.. organizovanje izlo`bi. godine. – posebne namene u profesionalnim ustanovama. raspodele }e se vr{iti: – u februaru 2002.3. godine za 60% sredstava i – u septembru 2002.Izrada i usvajanje bud`eta op{tine Subotica – 131 osnovnog obrazovanja.. obavesti}e putem dopisa sve ustanove da podnesu zahteve za finansiranje ovih potreba do 1. takmi~enja i sl. novembra 2001. novembra predlo`iti prioritetnu listu finansiranja investicija i investicionog odr`avanja. osnovnog i srednjeg obrazovanja. fizi~ke kulture. novembra 2001. nabavka knjiga za biblioteke. koji }e se aktivno uklju~iti u ovaj posao. kulturnih centara. Nosilac posla – Odeljenje za dru{tvene delatnosti Op{tinske uprave. U okviru prikupljanja informacija. U okviru bud`eta }e biti definisani neophodni nivoi sredstava za ove potrebe. – sportske manifestacije. a sredstva }e biti raspodeljivana po sistemu javnih konkursa. Prioritet }e imati one sredine koje su u proteklom periodu manje dobile. novembra 2001. izdava~ka delatnost. dru{tvenih i humanitarnih organizacija i posebne namene koje se obezbe|uju pojedinim ustanovama U odnosu na prethodne godine. odnosno daju}i predloge i za neke druge potrebe.godine. zna~ajnu ulogu }e imati i odbornici. sa ciljem da se {to pre zavr{e i predaju gra|anima na upotrebu. Vodi}e se ra~una i o sprovedenoj raspodeli sredstava po pojedinim delovima op{tine. Kulturne i sportske manifestacije. 5. kulture. Na osnovu sprovedenog konkursa. rad kulturno-umetni~kih dru{tava. sada se predla`e uvo|enje javnog konkursa za raspodelu sredstava. Na ovaj na~in }e iz bud`eta biti obezbe|eno finansiranje slede}ih potreba: – kulturne manifestacije. likovne galerije. – sredstva za rad kulturno-umetnickih dru{tava i kulturnih centara. srednjeg obrazovanja.

do 30. novembra. Kriterijumi za konkurs }e se razraditi do 20. kulturno-umetni~ka dru{tva.132 Imre Kern Izuzetak u ovoj oblasti su festivali koji su od op{tinskog zna~aja i ~iji je osniva~ ili suosniva~ Skup{tina op{tine. Kriterijumi za konkurs bi}e razra|eni do 20. naknada za kori{}enje i ure|enje gra|evinskog zemlji{ta. – Najbolji projekti koji }e biti finansirani omogu}i}e jo{ bolje uslove za rad i delovanje odre|enih institucija. 2. ovog poglavlja). kao i kulturni centri koji rade programe koji odgovaraju sastavu stanovni{tva op{tine Subotica. novembra 2001. Izvr{ni odbor }e kriterijume dati na razmatranje i usagla{avanje odborni~koj grupi DOS-a u periodu od 21. kada je Skup{tina op{tine osniva~. bi}e primenjivani isti kriterijumi koji se odnose na finansiranje plata. novembra 2001. Izvr{ni odbor }e ih usvojiti. a koji nije i ne}e se tro{iti vreme za arbitriranje novih ideja. naknada za kori{}enje puteva. godine. godine. Po prvom osnovu. Po drugom osnovu. festivali. raspodela }e se vr{iti u februaru 2002.4. godine. . materijalnih tro{kova i tro{kova prevoza zaposlenih (ta~ka 1. Komunalna delatnost Za izradu koncepcije bud`eta za komunalnu oblast obuhva}ena su sredstva od: 1. a zatim }e ih dati na razmatranje i usagla{avanje odborni~koj grupi DOS-a u periodu od 21. ovog poglavlja) kao i na osnovu kriterijuma koji se odnose na investicije i investiciono odr`avanje (ta~ka 2. Nosilac poslova – Odeljenje za dru{tvene delatnosti Op{tinske uprave. do 30. Na osnovu sprovedenog konkursa. – Ne}e se tro{iti mnogo vremena za arbitra`u koji je projekat dobar. Ciljevi ovakvog sistema raspodele sredstava su slede}i: – Raspodela sredstava je maksimalno demokratska i transparentna. kojih ima sve vi{e i vi{e. 5. Nosilac posla – Odeljenje za dru{tvene delatnosti Op{tinske uprave. godine. 5. sredstva }e biti raspore|ena po sistemu javnog konkursa i bi}e finansirana na identi~an na~in kao {to }e biti finansirane manifestacije. {to je opisano u prethodnoj ta~ki. i to jednom godi{nje. novembra 2001. 2.5. kada Skup{tina op{tine nije osniva~. Informativne ku}e U okviru ove ta~ke koncepcije izrade bud`eta informativne ku}e }e se finansirati po dva osnova: 1.

Prioritet u odr`avanju komunalne infrastrukture ima}e pove}anje stepena odr`avanja javnih povr{ina. do 1. Za oblast komunalne delatnosti navodimo: – U 2002. Ta sredstva }e u bud`etu op{tine biti raspodeljena na osnovu konkursa u februaru 2002. decembra. prioritet u izvorima bud`eta za ovu delatnost treba da ima naknada za kori{}enje gra|evin- . godine. kao i objekata vodosnabdevanja. u ovom trenutku op{tina nije u mogu}nosti da finansira druge krupnije projekte. kao i u naredne dve do tri godine. treba ista}i da }e se u najve}oj mogu}oj meri voditi ra~una o pravednoj raspodeli sredstava za celokupnu teritoriju op{tine. Na osnovu datih kriterijuma. i to na osnovu kriterijuma koje }e unapred utvrditi lzvr{ni odbor. koji je definisan u prethodnom periodu. Stru~ne slu`be koje vode oblast komunalne delatnosti zatra`i}e od mesnih zajednica. novembra 2001. godine. godini. Ona }e biti data na razrmatranje i usagla{avanje odborni~koj grupi DOS-a u periodu od 1. – socijalni status stanovni{tva. preduzetni{tvo i za{titu `ivotne sredine i stru~na slu`ba JP Zavod za urbanizam. – opremljenost infrastrukturom. Kada je re~ o krupnim investicijama u oblasti komunalne infrastrukture. – izdvojena sredstva u 2001. privredu. godini i – drugi kriterijumi. decembra 2001. Drugi projekti – investicije izvodi}e se samo u slu~aju da se obezbede donacije ili me|unarodni dugoro~ni krediti za ovu namenu. pa je sada{nji nivo dovoljan za naredni period. da sagledaju sve potrebe odr`avanja javnih komunalnih sistema i investicija. kao i sredstva za realizaciju programa po sistemu udru`ivanja sredstava sa gra|anima. Sredstva za sufinansiranje samodoprinosa. Kad je re~ o kriterijumima.Izrada i usvajanje bud`eta op{tine Subotica 133 3. godine. osim izgradnje kolektorskog sistema kanalizacije. dela poreza na fond zarada za tro{kove komunalne sfere. do 10. bi}e izdvojena kao posebna pozicija. bi}e odre|ena prioritetna lista za odr`avanje i investicije za komunalnu infrastrukturu do 1. Odbornici za svoje mesne zajednice treba da pripreme odgovaraju}e predloge do 15. poljoprivredu. prihoda od zakupa za poslovni prostor i 4. bi}e uzeti u obzir: – veli~ina mesne zajednice. ve} su postignuti zavidni rezultati.godine. odnosno nema potrebe da se ova oblast pro{iruje. Nosioci poslova – Odeljenje za stambeno-komunalne poslove. Kod raspodele sredstava za odr`avanje i investicije u oblasti komunalne infrastrukture. novembra 2001. posredstvom odbornika Skup{tine op{tine. Kada je re~ o javnoj rasveti i postavljanju semafora.

izgradnje stanova za socijalno ugro`ena lica. Posle toga }e predlog bud`eta biti upu}en Skup{tini op{tine Subotica na razmatranje i dono{enje Odluke o bud`etu op{tine Subotica za 2002. decembra. Za{tita `ivotne sredine Stru~na slu`ba koja vodi oblast za{tite `ivotne sredine pripremi}e nacrt programa za za{titu `ivotne sredine na osnovu dogovora nevladinih organizacija. godine. Izvr{nom odboru. godinu. novembra 2001. onda }e se pristupiti izradi Odluke o privremenom finansiranju javnih rashoda op{tine Subotica za period januar-mart 2002.134 Imre Kern skog zemlji{ta sa tendencijom da se postepeno pove}ava. na osnovu usagla{enih elemenata. glasnik RS. do 20. kao i za stvaranje stambenog fonda za kadar od zna~aja za op{tinu. godine bi}e usagla{eni do 30. Raspodelu sredstava za stambene potrebe regulisa}e nova op{tinska odluka o stanovanju. a datumi izrade. novembra 2001. godine.6. br. godinu. 6. a materijali za komunalnu oblast do 10. kao i zakonskih elemenata (ako }e biti poznati do tog momenta). terminima rada Vlade. Predlog programa dostavi}e. godine. – – 5. Procedura usagla{avanja Svi materijali koji }e biti pripremljeni do 20. decembra. do 30. odnosno Skup{tine Republike Srbije. decembra predlog bud`eta. 8/2000) i da ovu naknadu podigne na odgovaraju}i nivo. usagla{avanja i kona~nog usvajanja bud`eta bi}e korigovani shodno datumima. . traktore i priklju~na vozila (Sl. Vlada Republike Srbije treba da stavi van snage Uredbu o izmenama Uredbe o visini godi{nje naknade za drumska motorna vozila. izradi}e do 15. kao i za re{avanje stambenih potreba putem solidarne stambene izgradnje. Odeljenje za finansije Op{tinske uprave. godine. U raspodeli poreza na fond zarada prioritete }e imati finansiranje kapitalnih objekata u oblasti odvo|enja otpadnih voda i vodosnabdevanja i odr`avanje javne komunalne infrastrukture. novembra 2001. u vidu stambenog fonda slu`benih stanova. Usagla{avanje }e biti zavr{eno do 20. koji }e ga uputiti na razmatranje i usagla{avanje odborni~koj grupi DOS-a u periodu od 21. po{to je u poslednjih deset godina ovaj izuzetno zna~ajan izvor potpuno devastiran. novembra 2001. koja }e biti usvojena na sednici Skup{tine op{tine Subotica. Ako Vlada Republike Srbije odgodi dono{enje osnovnih zakona neophodnih za dono{enje bud`eta za 2002. koji }e Izvr{ni odbor uputiti ~lanovima odborni~ke grupe DOS-a. jer su lokalnim samoupravama neophodni izvori za sanaciju celokupne putne infrastrukture.

te se i prihodi ostvaruju u znatno ve}em procentu u odnosu na prethodni period. i prilikom izrade kriterijuma i prilikom prikupljanja podataka na terenu. Dati su primeri kako se na najmanju mogu}u meru mo`e smanjiti uticaj stru~nih slu`bi op{tine na izradu bud`eta. je prva godina kad su napravljeni koraci da se isprave negativnosti. Na prakti~nom primeru izrade bud`eta op{tine Subotice prikazana su razmi{ljanja o tome kako se u izradu bud`eta mogu uklju~iti odbornici.Izrada i usvajanje bud`eta op{tine Subotica 135 Cilj ovakvog sistema izrade i usvajanja bud`eta je da svi odbornici budu uklju~eni u rad. godine karakteri{e sve ve}a centralizacija. Finansijska disciplina u zemlji je zna~ajno pobolj{ana. kao i zainteresovanost odbornika za ovakav rad. Efekti su jo{ vidljiviji zahvaljuju}i pove}anoj finansijskoj disciplini. godini. O~ekuje se da }e lokalnoj samoupravi biti vra}ena imovina. do 2000. godinu. ali pokazatelji ipak govore da je demokratska vlast obezbedila izvore za lokalne samouprave u znatno ve}em obimu nego {to je to bilo u prethodnom periodu. kao i na~in dodele sredstava putem konkursa. {to zna~i da bude {to manje kabinetskog odlu~ivanja. bi}e obezbe|en demokratski pristup izradi bud`eta ve} za bud`etsku 2003. koja se ogleda i u finansiranju lokalnih samouprava. a time i institucija koje se finansiraju iz bud`eta op{tina i gradova. (4) Lokalne samouprave od novog Zakona o lokalnoj samoupravi o~ekuju ve}a prava i obaveze. Zaklju~ak (1) Period od 1992. (3) Prvi koraci decentralizacije bud`etskih sredstava su sprovedeni u 2001. Na osnovu iskustava. smatram da je uspeh zagarantovan. Ograni~enja potro{nje bud`etskih sredstava svedena su samo na dva izvora. {to pomenutom metodologijom nastojimo da u~inimo i prilikom dono{enja bud`eta za 2002. kao i skidanje svih mera koje ograni~avaju pojedine izvorne i druge prihode bud`eta. (2) Godina 2001. Neosporno se o~ekuje i pove}anje samostalnosti u odre|ivanju i ubiranju sredstava bud`eta op{tina i gradova. i to prema Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi. kao i izvore sredstava. . koja su do sada deljena ad hoc. S obzirom na demokratske promene. Zna~ajno je pove}an obim izvornih prihoda op{tina i gradova u odnosu na prethodni period. O~ekuje se da }e biti primenjen i sistem stimulativnog finansiranja onih sredina koje ostvaruju natprose~ne uspehe u obezbe|ivanju izvora. Smatramo da su na{a razmi{ljanja i pristup re{avanju ove problematike korisni i za druge sredine. kao i novih zakonskih propisa koji }e biti doneti. a putem njih i sami gra|ani. godinu. Direktna posledica je osiroma{enje op{tina i gradova. O~ekivanja su bila ve}a.

136 .

na odnos republi~kog (koji se ogleda u radu nekoliko ministarstava i odre|enog broja javnih preduze}a) i op{tinskog nivoa vlasti. Na teritoriji grada Beograda. Osnovna karakteristika perioda koji je za nama jeste prenagla{ena uloga centralne vlade u svakom pogledu. koju sada vr{i centralna vlada. umnogome. tako postavljen sistem mo`e. Me|utim. Retki su poku{aji da se problem decentralizacije vlasti kompleksno sagleda kroz projekat nacionalnog konsenzusa koji bi obuhvatio politi~ku. kontrolisale i funkcije koje su poverene lokalnim organima. a sa njima i javne prihode i javne rashode. Raspodelom vlasti izme|u razli~itih nivoa i fiskalnom decentralizacijom. Skup{tina grada Beograda je deo svojih poslova poverila gradskim op{tinama. dr`ava mo`e uticati na alokaciju nacionalnih resursa. one se uglavnom svode na pitanje politi~kih odluka o preraspodeli odre|enih funkcija lokalnim organima vlasti. ekonomsku.137 Dejan Mali* MOGU]I PRAVCI FISKALNE DECENTRALIZACIJE U SRBIJI 1. Uvod Svedoci smo velikih rasprava o decentralizacije vlasti u poslednjih godinu dana. institucionalnu i upravnu dimenziju. mislimo. pre svega politi~ki. Koji bi model raspodele javnih prihoda izme|u centralne i lokalnih vlasti bio danas najbolji u Srbiji? * Dejan Mali. . makroekonomsku. da bude podstrek regionalnom razvoju. migracije stanovni{tva itd. Republi~ka vlada ili institucije koje je ona osnovala su strogo. Kada govorimo o me|usobnoj raspodeli javnih prihoda u Republici Srbiji. pre svega. Problem se uslo`njava kada je u pitanju lokalna vlast na podru~ju Autonomne Pokrajine Vojvodina i teritoriji grada Beograda. kojoj je Republika poverila obavljanje pojedinih poslova. Sa druge strane. Ali ne samo to. Na podru~ju Autonomne Pokrajine Vojvodina postoji i pokrajinski nivo vlasti. potpredsednik Izvr{nog odbora Skup{tine op{tine ^ukarica.

Pitanje administriranja i naplate poreza je kompleksno. uz mogu}- . izvr{avanje poverenih javnih funkcija i. Fakti~ko stanje je da danas u Srbiji sve poslove u vezi sa utvr|ivanjem. Na lokalnim organima vlasti je da iskoriste sve prednosti podru~nih jedinica RUJP-a (kadrovske. od javnih funkcija koje }e lokalne vlasti obavljati. Centralna i lokalne vlasti moraju da koriste istu poresku osnovicu. To su. Na drugoj strani treba definisati fiskalne oblike koje bi lokalna vlast mogla samostalno da uvodi. u zavisnosti od toga kome prihodi pripadaju. pospe{ivanje ekonomskog razvoja lokalne sredine. Porez na li~ni dohodak gra|ana i porez na promet su pogodni za podelu na centralne i lokalne vlasti. organizacione i druge). Pojedini poreski oblici su imanentni karakteru lokalne vlasti. u prvom redu. koji bi bili na tragu modernih evropskih zakona iz te oblasti. Granice bi zavisile od mnogih elemenata: obima javnih funkcija. a koji bi ekskluzivno pripadali nekom od njih. Sistem treba postaviti tako da njegov cilj bude da nadle`nosti za koje se ubiraju javni prihodi mogu biti finansirane raznim vrstama javnih prihoda i da lokalni organi vlasti svojim politi~kim programom treba da profili{u najpogodnije oblike za same gra|ane. suvi{e skup i tehni~ki i organizaciono nemogu}. ekonomske razvijenosti sredine itd. akcize i porez na dobit korporacija uglavnom vezane za centralne organe vlasti. Sa druge strane. naplatom i kontrolom javnih prihoda vr{i Republi~ka uprava javnih prihoda.138 Dejan Mali 2. Ta institucija je vezana za republi~ki nivo vlasti i u ovom trenutku nije realno da }e se ma kakva vlast odre}i direktnog uticaja i kontrole nad ubiranjem javnih prihoda. na primer. Potrebno je napraviti valjanu analizu poreskih oblika koji su pogodni za ovakvu vrstu dodatnog oporezivanja. Lokalni prihodi treba da obezbede: prvo. Projektovanjem `eljenog makroekonomskog sistema i dono{enjem novih Zakona o lokalnoj samoupravi. tehni~ke. porez na imovinu. Zakona o dr`avnoj upravi i Zakona o glavnom gradu. To su pre svega takse. kao i razne vrste taksa i naknada. Posebno pitanje je ko vr{i administriranje i naplatu lokalnih poreza. Izgleda da je predlog da se RUJP podeli tako da se administriranje i naplata javnih prihoda vr{e odvojeno. U ovom trenutku je nemogu}e re}i koji bi to porezi trebalo da se dele izme|u centralnih i lokalnih vlasti. centralne vlasti moraju voditi ra~una i o relativnom ujedna~avanju ekonomske mo}i izme|u regiona. do{lo bi se i do `eljenog poreskog sistema koji bi definisao sve poreske oblike raspore|ene po nivoima vlasti. dok je po`eljno da svaka od njih propisuje sopstvenu poresku stopu. drugo. Lokalni porezi Javni prihodi koje }e centralna vlast prepustiti lokalnim organima zavise. dok su carine. Mogu}e je da se zakonom propi{u granice u kojima lokalne vlasti mogu da propisuju poresku stopu. odnosno da propisuje i osnovicu i stopu. naknade i pojedine vrste poreza.

ve} je u najboljem slu~aju odr`avana postoje}a. iako je takva mogu}nost u ovom trenutku jo{ veoma daleko. na{e finansijsko tr`i{te nije uspelo da se oporavi. godine. s druge strane. Drugi razlog je dono{enje Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije. od prostog pokrivanja deficita ili investicije koja ne}e mo}i da otplati samu sebe. kao i u kojim slu~ajevima i centralna vlast treba da se pojavi kao garant. Potrebno je da zakonodavac postavi pravila po kojima }e se lokalna vlast zadu`ivati. Uobi~ajeni na~in finansiranja velikih investicionih projekata u Srbiji je bio iz teku}ih prihoda ili iz transfera centralnih vlasti lokalnim organima.Mogu}i pravci fiskalne decentralizacije u Srbiji 139 nost da organizuju i sopstvene slu`be koje bi pomagale u administriranju tipi~no lokalnih javnih prihoda. koja imovina mo`e slu`iti kao garancija. Pristup tr`i{tima novca i tr`i{tima kapitala bi trebalo da bude potpuno slobodan. Tim Zakonom su lokalni organi vlasti li{eni sopstvene imovine. koje su u me|uvremenu narasle. jer je Srbija danas suo~ena sa devastiranom infrastrukturom. Zadu`ivanje lokalnih zajednica Pokrivanje bud`etskog deficita i kapitalna infrastrukturna ulaganja su naj~e{}i problemi sa kojima se susre}u lokalne vlasti. koje bi se kotirale na finansijskom tr`i{tu i tr`i{tu kapitala. dok na finansijskom tr`i{tu mo`e da postoji nekoliko hartija od vrednosti. u smislu da uspostavi institucije kakve postoje u tr`i{nim ekonomijama. s jedne strane. koji su oblici i koje su razmere tog zadu`ivanja. 3. . finansiranje infrastrukturnih radova. kod kojih su poznavanje prilika na terenu i precizna op{tinska evidencija od klju~ne va`nosti. Osnovna dugoro~na hartija od vrednosti bi trebalo da bude obveznica. Zbog takvog pristupa u poslednjoj deceniji ve}ina lokalnih vlasti nije ulagala u pro{irenje komunalne infrastrukture. Poseban je problem razdvojiti. koja je daleko ispod potreba. Zakonodavac bi morao da propi{e i slu~ajeve u kojima lokalna vlast ima pristup i me|unarodnom finansijskom tr`i{tu. to je zbog toga {to nisu postojali finansijsko tr`i{te i tr`i{te kapitala. Zbog ~ega ni{ta nije ulagano u infrastrukturu? U prvom redu. potrebno je utvrditi u kojem slu~aju lokalna vlast mo`e da se zadu`uje. Ovakve slu`be bi ujedno imale i kontrolnu ulogu kada je naplata lokalnih prihoda u pitanju. Slu~ajevi u kojima se lokalna vlast zadu`uje moraju biti striktno navedeni: pokrivanje bud`etskog deficita (i to ne u svim slu~ajevima). U tom smislu. zadu`ivanje koje }e imati za cilj investiciju koja }e stvoriti dovoljno sredstava da se zajam otplati. Posle velike inflatorne krize 1993. Ovo pitanje je posebno interesantno. otklanjanje posledica prirodnih nepogoda itd. Oblici zadu`ivanja treba da se svedu na kredite kod poslovnih banaka i emitovanje odre|enih vrsta hartija od vrednosti.

poslovni i stambeni prostor. pa samim tim i lokalnih organa vlasti. Iz tih razloga. Ne bi trebalo omogu}iti stavljanje hipoteke na imovinu. Zadu`ivanje dr`avnih organa. U tom smislu. To bi zna~ilo da zajmodavac svoje potra`ivanje mo`e da naplati iz javnog prihoda ~im se on pojavi na ra~unu lokalnog organa vlasti. vrstom pozajmice i uslovima otplate. biti otpla}en. Takva vrsta pozajmice i investicije ima istovremeno elemente klasi~nog investicionog ulaganja. Obim zajma za infrastrukturno ulaganje iz koga ne proisti~e profit mora biti u direktnoj srazmeri sa obimom sredstava koja su predvi|ena za tu vrstu radova u aktuelnim i budu}im ukupnim bud`etskim prihodima. Kada je re~ o infrastrukturnim ulaganjima. potrebno je predvideti obavezu centralne vlasti da se javi kao garant pozajmica lokalnih vlasti. Kada je u pitanju Republika Srbija. Pozajmica ~iji je cilj ova vrsta ulaganja mora biti strogo ograni~ena u odnosu na ukupan obim bud`etskih sredstava namenjenih za infrastrukturna ulaganja. Druga vrsta garancije odnosila bi se na sama bud`etska sredstva. to iziskuje ukidanje ili promenu Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije. u prvom redu. Garancije se mogu dati u nekoliko oblika. Pozajmica koja ima za cilj pokrivanje bud`etskog deficita mora biti strogo ograni~ena u odnosu na ukupan obim bud`eta. . sa procenom finansijskih povra}aja. Zakonom bi se propisalo na koju imovinu je mogu}e staviti hipoteku. jedno od klju~nih pitanja je i garancija da }e zajam. zakonom mora biti propisan obim zadu`ivanja. obim zadu`ivanja za ovu namenu treba da bude {iroko postavljen. Ovakav vid garancije mo`e biti posebno opasan kada je re~ o zajmu ~ija se glavnica otpla}uje u celini. Tu se. ~ime bi se omogu}ilo da lokalni organi vlasti mogu posedovati sopstvenu imovinu. a samo zadu`ivanje i tro{enje pozajmljenih sredstava potpuno transparentno. tu se mora izdvojiti investicija koja }e donositi profit i time mo}i sama sebe da isplati te tako ne}e optere}ivati budu}e javne prihode. misli na imovinu javnih preduze}a i infrastrukturu. najpogodnija imovina su zemlji{te. Svrsishodnost zadu`ivanja bi trebalo da bude rezultat politi~kog i gra|anskog konsenzusa. jer mo`e potpuno da blokira rad lokalne vlasti i da izazove paralizu njenih osnovnih funkcija. Osnovni tip garancije bi bio hipoteka na odre|enu imovinu.140 Dejan Mali Kako se ne bi dogodilo prekomerno du`ni~ko optere}enje javnih prihoda. bilo koje vrste. Kada je u pitanju zadu`ivanje lokalnih vlasti. i to u procentualnom iznosu. jedno je od najosetljivijih politi~kih pitanja. ~ija bi eventualna plenidba ugrozila funkcionisanje lokalne zajednice. Kada je re~ o saniranju posledica velikih prirodnih nepogoda. Obim zadu`ivanja je u direktnoj vezi sa namenom pozajmljenih sredstava.

odnosno dodatnog prireza na porez na plate. kao ni nacrt novog Zakona o lokalnoj samoupravi ne prepoznaju gradsku op{tinu kao subjekt lokalnog organa vlasti. Problem fiskalne decentralizacije iz perspektive gradske op{tine Postoje}i Zakon o lokalnoj samoupravi. Gradu Beogradu se dozvoljava da svojim Statutom defini{e poverene poslove i ure|uje odnose sa gradskim op{tinama po sopstvenoj `elji. naknade za kori{}enje dobara od op{teg interesa. . ve} mora dobiti i odre|ene nadle`nosti koje su ekskluzivno rezervisane za centralne organe vlasti. To zna~i da je promena nadle`nosti gradskih op{tina mogu}a i bez promene Zakona o lokalnoj samoupravi. Taj zakon mora uva`iti sve ono {to danas Beograd predstavlja u Srbiji. Iz tako definisanih nadle`nosti proizlazi i aktuelni sistem finansiranja koji se u potpunosti oslanja na bud`et grada Beograda i njegov je sastavni deo.) isklju~ivo na nivou grada Beograda. U odnosu na klasi~nu op{tinu. ali pokazuju smer u kome se mora razmi{ljati kada se defini{e mesto Beograda u Republici Srbiji. Primeri tzv. grad Beograd mora dobiti dve razli~ite fiskalne nadle`nosti: da samostalno uvodi gotovo sve poreske oblike i da nema ograni~enja u uvo|enju dodatnih poreskih stopa koja su ostalima postavljena. govoriti danas o fiskalnoj decentralizaciji sa nivoa gradske op{tine je besmisleno. ve} je to samo grad Beograd.Mogu}i pravci fiskalne decentralizacije u Srbiji 141 4. koji mora definisati specifi~no i klju~no mesto Beograda u Srbiji. i u ekonomskom i privrednom i kulturolo{kom. mo`da nisu najbolji. takse od 3%. Od su{tinske va`nosti je dono{enje Zakona o glavnom gradu. U tom smislu. odnosno dodatnog poreza na promet ili tzv. jer zapravo niti ima {ta da se finansira niti ima iz ~ega. To zna~i da se grad Beograd ne mo`e svesti na status obi~ne srpske op{tine u pogledu fiskalnih nadle`nosti. urbanizam itd. Dovoljne su odre|ene izmene Statuta grada Beograda. populacionom i svakom drugom pogledu. saobra}aj. zemlji{te. dok su „aktivnosti” na terenu (infrastruktura. Trenutno se nadle`nosti gradskih op{tina svode na vo|enje odre|enog broja upravnih postupaka.

142 .

Odgovor na ovo pitanje nije jednostavan. Mo`e se re}i da decentralizacija upravljanja javnim uslugama ima politi~ki i ekonomski aspekt. (5) Preuzimanje odgovornosti lokalnih vlasti za efikasnost kori{}enja sredstava namenjenih finansiranju javnih usluga. Zbog toga se postavlja pitanje da li decentralizacija upravljanja javnim uslugama treba da omogu}i potpuno osamostaljivanje lokalnih organa vlasti pri dono{enju odluka. (4) Direktno u~e{}e gra|ana u kreiranju potreba za javnim uslugama na podru~ju gde `ive. jer svaka zemlja ima specifi~nu tradiciju organizacije vlasti. ona predstavlja {ansu za realizaciju slede}ih najva`nijih ciljeva: (1) Ostvarivanje procesa demokratizacije. Beograd. . (2) Obezbe|ivanje dostupnosti javnih usluga svim gra|anima. preno{enje ovla{}enja na lokalne vlasti u domenu odlu~ivanja. ili njihovu relativnu samostalnost u odnosu na nacionalnu politiku i potrebe u pogledu obima. mora se ra~unati i sa op{tim nivoom ekonom* Dr Mirosinka Dinki}. Davanje mogu}nosti lokalnim vlastima da preduzmu i realizuju inicijative u ovoj sferi mo`e da bude veoma primamljivo za lokalne politi~are. Institut G17.143 Mirosinka Dinki}* DECENTRALIZACIJA UPRAVLJANJA JAVNIM USLUGAMA 1. kvaliteta i strukture ovih usluga. (3) Pove}anje odgovornosti lokalnih vlasti za kvalitet javnih usluga. moglo bi da ima nepovoljne ekonomske posledice. bez obzira na to na koji se na~in ova sredstva prikupljaju. Uvod Decentralizacija upravljanja javnim uslugama ima vi{estruku ulogu za Jugoslaviju. Zatim. Pre svega. bez ikakvih ograni~enja u odnosu na nacionalne ciljeve. Me|utim.

~ak i na podru~ju zemalja OECD-a. centralna vlast }e biti prinu|ena da radi negovanja zdravlja gra|ana koji tu `ive organizuje rad zdravstvene ustanove na tom podru~ju i da. upu}uju na zaklju~ak da postoje razlike u obezbe|ivanju i tro{enju sredstava izme|u pojedinih nivoa vlasti u zemljama OECD-a. obezbe|uje dodatna sredstva za rad te zdravstvene ustanove. O~igledno je da decentralizovani sistem upravljanja javnim uslugama mo`e da bude efikasan samo ako se uspostave i veze i odgovaraju}i odnosi izme|u pojedinih nivoa odlu~ivanja i kontrolni mehanizmi. ako oni takve usluge ne mogu da plate iz sopstvenih prihoda.144 Mirosinka Dinki} ske razvijenosti kao veoma va`nom promenljivom. Osvrt na iskustvo drugih zemalja Izvr{ena istra`ivanja pokazuju da demokratske zemlje te`e ka ve}oj decentralizaciji nego zemlje sa autoritarnim re`imima. na~in na koji bi oni `eleli da ih koriste. Kod ve}ine zemalja. Ali. mogu da budu veoma bitne determinante u izboru modela decentralizacije upravljanja javnim uslugama. pak. kao i stepen ekonomske efikasnosti kori{}enja resursa. 2. Ma|arska. geografski polo`aj lokalnih zajednica. Ovo neslaganje se ~esto identifikuje sa ozbiljnim nedostatkom institucionalne koncepcije decentralizacije. Tome treba dodati i preferencije gra|ana za pojedinim vrstama usluga. prema nivoima vlasti pre i posle izvr{enih transfera. gotovo je izli{no razmatrati druga~iju alternativu osim organizovanja nastave na jednom mestu. Sa druge strane. Finska. a zatim distribuira na ni`e nivoe (Kanada. ili pak ako to podru~je nije privla~no za dolazak i rad vi{e privatnih lekara da bi se obezbedila sloboda izbora. kod manjeg broja zemalja ve}i deo sredstava za osnovno i srednje obrazovanje se prikuplja na centralnom nivou. cene pojedinih usluga. gra|ani jedne nerazvijene op{tine bi mogli da preferiraju izbor privatnog porodi~nog lekara na svojoj teritoriji. odnosno u {kolama za sve korisnike koji `ive na tom nerazvijenom podru~ju. jer su lokalne vlasti sti- . kao i sa op{tom kulturom gra|ana. etni~ka i verska pripadnost gra|ana. Norve{ka). ima slu~ajeva da su rashodi na lokalnom nivou ve}i od ukupnih prihoda koje su lokalne vlasti imale na raspolaganju. na primer. ukoliko ima decentralizovan sistem finansirajanja javnih usluga. Kada je re~ o obaveznom obrazovanju. Na primer. Podaci o javnim izvorima finansiranja obrazovanja tim zemljama. Ipak. Kao {to vidimo. Stepen decentralizacije varira od zemlje do zemlje. regionalne razlike u nivou ekonomske razvijenosti. To upu}uje na zaklju~ak da je dono{enje odluka o rashodima otprilike u ravni sa fiskalnim kapacitetom. struktura sredstava za osnovno i srednje obrazovanje je pribli`no ista pre i posle izvr{enih transfera izme|u pojedinih nivoa vlasti.

Me|utim. Za ovo su potrebne i informacije o tome u kom stepenu lokalne vlasti imaju autonomiju u odre|ivanju poreskih stopa.Cen. .Regi. ~injenica je da se samo na osnovu podataka o strukturi prihoda i rashoda evidentiranim na razli~itim nivoima upravljanja te{ko mo`e identifikovati stepen decentralizacije u upravljanju javnim uslugama.Lo. Danska Finska Francuska Nema~ka Gr~ka Ma|arska Italija Japan Koreja Meksiko Holandija Norve{ka Poljska [panija [vajcarska V.Ukup. ili se obim i struktura tro{kova utvr|uju na centralnom nivou pre nego {to se sredstva pojave u bud`etima lokalnih zajednica. godina 145 Zemlja Australija Austrija Kanada ^e{ka R. mulisane da pove}avaju tro{kove ako se taj deo tro{kova pokriva sa centralnog nivoa.Lo. Struktura izvora finansiranja javnog osnovnog i srednjeg obrazovanja prema nivoima vlasti.Decentralizacija upravljanja javnim uslugama Tabela 1. odnosno Srbijom. definisanju poreske osnovice i predlaganju novih poreza.Britanija Udeo inicijalnih fondova pre Udeo finalnih rashoda posle transfera izme|u nivoa vlasti transfera izme|u nivoa vlasti Cen. slu~aj i sa Jugoslavijom. Tako|e. To je. OECD Indicators.Ukuptralni onalni kalni no tralni onalni kalni no 27 73 100 19 81 100 37 41 22 100 37 41 22 100 3 63 34 100 3 11 87 100 82 18 100 82 18 100 29 12 59 100 33 12 55 100 49 51 100 13 87 100 72 11 16 100 71 13 16 100 3 74 24 100 2 68 30 100 100 100 97 3 100 56 44 100 6 94 100 81 3 16 100 81 3 16 100 24 76 100 80 19 100 95 5 100 100 100 80 20 100 36 64 100 94 6 100 75 25 100 43 59 100 17 85 100 91 9 100 64 36 100 45 49 6 100 45 49 6 100 4 52 44 100 1 57 42 100 20 80 100 16 84 100 Izvor: OECD (1998) Education at a Glance. veoma je va`no da li lokalne vlasti imaju diskreciono pravo na dono{enje odluka o tro{enju sredstava. 1995.Regi. kao {to }emo videti.

Managaing across Levels of Government. Logi~no je o~ekivati da }e.146 Mirosinka Dinki} Da pitanje decentralizacije upravljanja javnim uslugama pobu|uje zna~ajnu pa`nju. On The Determinants of Fiscal Centralisation: Theory and Evidence. 1999. Rezultati ove analize ne iznena|uju. jer }e se u punoj meri po{tovati ukus i potrebe lokalnog stanovni{tva. tako|e. april 2000. dohotka po glavi stanovnika i decentralizacije. (2) nivoom dohotka. Wallace (1972). kao i da demokratske zemlje imaju tendenciju ka ve}oj decentralizaciji nego zemlje sa autoritarnim re`imima. Podaci pokazuju da zemlje OECD-a3 u proseku imaju najve}i prose~an stepen decentralizacije u svetu. (3) „sekcionalizmom” koji podrazumeva stepen do koga se gra|ani u geografskim podregionima zemlje identifikuju „samosvesno i izri~ito sa obla{}u” i (4) federalnim statusom zemlje. . Oates (1972) je prvi analizirao determinante decentralizacije koriste}i ekonometrijsku Cross section analizu za 58 zemalja1. Me|utim. Fiscal Federalism. meren u~e{}em vladinih tro{kova na ni`im nivoima 1 Oates. U skorijoj pro{losti Panizza (1999)2 se. Me|utim. On je. 1997. tako|e. Eastern Europe and Central Asia Human Development Unit Social Protection Team. Njegovi rezultati pokazuju i da postoji korelacija izme|u veli~ine zemlje. Journal of Public Economics. sa porastom stanovni{tva i dohotka po stanovniku. Koriste}i preciznije mere etni~kih indikatora do{ao je do rezultata koji pokazuju da su ovi indikatori u korelaciji sa decentralizacijom. To bi se moglo tuma~iti ~injenicom da bi preno{enje ve}e autonomije lokalnim vlastima u kojoj preovla|uju manjine vodilo potencijalnom otcepljenju te oblasti. uz kvalitativne informacije o stepenu fiskalne autonomije. decentralizovano upravljanje biti efikasnije. 2 Panizza Ugo. Ove studije imaju informativni karakter o stepenu decentralizacije i osnovnim faktorima sa kojima je ona u korelativnoj vezi. potvr|uju istra`ivanja koja su vr{ena primenom regresione analize radi identifikovanja kojim se me|uzavisnostima mo`e objasniti stepen decentralizacije. u uslovima slobode izbora pojedinih vrsta javnih usluga. on je utvrdio da je stepen decentralizacije u nekoj zemlji u pozitivnoj korelacionoj vezi sa (1) stanovni{tvom. 3 OECD. iznena|uje da se etni~ka obele`ja za razne zemlje nisu pokazala zna~ajnim u regresiji. mnogo vi{e doprinela boljem razumevanju problema decentralizacije i ocenjivanju njenog stepena u pojedinim zemljama. prema The Economics of Decentralization: a Review of the Literature and the Case of Education Provision. Postavljaju}i brojne hipoteze. bavio ovim pitanjima. Roberta Gatti. o~igledno je da bi ve}a raspolo`ivost podataka o stvarnim pravima u odlu~ivanju na svim nivoima vlasti. do{ao do zaklju~ka da sporedne varijable koje ukazuju na to da li je zemlja religijski i etni~ki homogena ne mogu zna~ajnije da objasne stepen decentralizacije.

jeste da svaka zemlja ima svoj autenti~an model decentralizacije koji prvenstveno opredeljuju doma}i politi~ki i ekonomski uslovi. Karakteristike upravljanja javnim uslugama u Jugoslaviji Ustavom SFR Jugoslavije iz 1974. teritorijalna organizacija vlasti. Nakon petnaest godina primene takvog sistema. do 1990. Portugalija. ima vi{e determinanti koje mogu da karakteri{u specifi~nost modela decentralizacije neke zemlje. Kao {to vidimo. u domenu dono{enja odluka i finansiranja. . Luksemburg. Status i odgovornost regiona ovih zemalja definisani su ustavom. Francuska. Nema~ka. dok su u Belgiji lokalne zajednice zasnovane na jezi~koj autonomiji. [vajcarska je atipi~an savezni sistem koji ~ini konfederacija kantona. godine uveden je dominantno centralizovan sistem upravljanja i finansiranja javnih usluga. Status i odgovornost pojedinih nivoa vlasti treba utvrditi u ustavu. U narednom izlaganju }emo ukazati na prednosti i nedostatke dveju prethodno navedenih faza upravljanja javnim uslugama u Jugoslaviji. Kada je re~ o kompentencijama lokalnih vlasti. geografske. Norve{ka. (2) Posle 1990. ukupna nadle`nost za realizaciju javnih usluga preneta je na republike. Mo`emo da ih svrstamo u tri grupe: (1) Zemlje saveznog tipa. odnosno u zakonima. Ono {to je veoma va`no da se istakne i {to bi moglo da poslu`i kao poruka zemljama u tranziciji poput Jugoslavije. i nordijske zemlje ([vedska. a proizlazi iz vi{edecenijskog svetskog iskustva. (2) Unitarne zemlje. Kao {to smo videli. od sredine 70-tih godina. karakteristi~no je da je. 3. kao {to su SAD. Island i Finska) kod kojih su sloboda delovanja lokalnih vlasti i veliko u~e{}e gra|ana u tome veoma izra`eni. [panija). koje neguju koncept jedinstva i nedeljivosti. sistem upravljanja javnim uslugama je bio potpuno decentralizovan. sistem upravljanja javnim uslugama pro{ao kroz dve faze: (1) U periodu od 1976. godine. Prethodno navedeno upu}uje na zaklju~ak da je pitanje decentralizacije upravljanja javnim uslugama veoma kompleksno. (3) Zemlje sa sna`nim regionima (Italija. kao na primer. u kojima je autonomija ni`ih nivoa vlasti prepoznatljiva i za{ti}ena ustavom. Ali. etni~ke i druge karakteristike stanovni{tva. godine. Kanada. ponovo se vratila na dominantno centralizovan sistem. decentralizacioni modeli se prili~no razlikuju u pojedinim zemljama OECD-a.Decentralizacija upravljanja javnim uslugama 147 u ukupnim vladinim tro{kovima. Gr~ka. Jugoslavija ima odre|eno iskustvo sa decentralizacijom upravljanja javnim uslugama. Sli~no iskustvo su imale i neke razvijene evropske zemlje koje su tako|e vra}ale pojedine decentralizovane funkcije na nacionalni nivo. Austrija.

Javne usluge su. . taksa. Mislilo se. trebalo je obezbediti ravnopravnu participaciju u odlu~ivanju onih koji. sme{tene u sferu vanprivrede. a vanprivreda potreban obim usluga.148 Mirosinka Dinki} 4. Privreda obezbe|uje potrebna sredstva. niti racionalnost tro{enja sredstava. U samoupravnom sporazumu utvr|ivane su obaveze institucija koje su u~estvovale u obezbe|ivanju sredstava za finansiranje rada ustanova u okviru kojih se realizuju javne usluge. On je primenjivan na svim nivoima odlu~ivanja. „Slobodna razmena rada”4 se odvijala posredstvom posebnih institucija – samoupravnih interesnih zajednica koje su formirane za pojedine segmente javnih usluga na republi~kom. da }e se u~e{}em zaposlenih u privredi i zaposlenih u javnom sektoru – vanprivredi u zajedni~kom odlu~ivanju o obimu sredstava za finansiranje obrazovanja. doprinosa. str. u sistemu odlu~ivanja. 1990. samodoprinosa na nivou lokalnih zajednica. Upravljanje razvojem zajedni~kih potreba – Cost-benefit analiza. Odluke pojedinih nivoa nisu bile me|usobno koordinirane. sa druge strane. Pokazalo se. stvaraju dohodak iz koga se izdvajaju sredstva za finansiranje javnih usluga i onih koji te usluge koriste. U tom segmentu. Sredstva za finansiranje javnih usluga iz privrede. Glavni instrument putem koga se odvijala slobodna razmena rada bio je „samoupravni sporazum”. sa jedne strane. Samoupravni model decentralizovanog upravljanja javnim uslugama Osnovni cilj decentralizacije upravljanja javnim uslugama u samoupravnom sistemu bio je spu{tanje odlu~ivanja na najni`e nivoe kako bi se obezbedila celovita implementacija projekta o samoupravljanju. kulture i sli~nih oblasti obezbediti optimalan obim tih usluga. 4 O problemima vezanim za ostvarivanje „slobodne razmene rada” videti: Mirosinka Dinki}. naime. me|utim. 43-46. vanprivrede i od gra|ana priticala su na ra~une samoupravnih interesnih zajednica (SIZ). Sistem decentralizovanog samoupravnog upravljanja javnim uslugama predstavili smo {emom na slede}oj strani. U organima SIZa bili su predstavnici svih navedenih interesnih grupa i oni su donosili odluke o obimu. To je vodilo stvaranju razlika u pogledu obima i standarda zadovoljavanja potreba gra|ana izme|u pojedinih podru~ja. i prava tih ustanova. Prava korisnika javnih usluga utvr|ivana su u zakonima. prema marksisti~kom konceptu proizvodnje. U obezbe|ivanju sredstava u~estvovali su neposredno i gra|ani putem pla}anja odre|enih poreza. koji bi se realizovao tzv. Beograd. da ovakav sistem nije obezbe|ivao potreban nivo kvaliteta usluga. zdravstva. u zavisnosti od nivoa njihove ekonomske razvijenosti. strukturi i izvorima sredstava. pokrajinskom i op{tinskom nivou. prema tom konceptu. slobodnom razmenom rada. Ekonomski institut.

SIZ PRIVREDA .Doprinos za zdravstveno osiguranje OBRAZOVANJE ZDRAVSTVO KULTURA SOCIJALNA ZAŠTI Ustano Decentralizacija upravljanja javnim uslugama Osnovno Srednje Visoko Domovi zdravlja Bolnice Bioskopi Pozorišta Lièna primanja Škole Škole Fakulteti Plate zaposlenih Porezi Doprinosi za soc.Porezi .Bud žet .Budžet .Budžet . osiguranje Materijalni troškovi 149 .SIZ OPŠTINA .POTPUNO DECENTRALIZOVANO UPRAVLJANJ JAVNIM USLUGAMA REPUBLIKA .SIZ POKRAJINA .

Autonomija odlu~ivanja o pojedinim instrumentima finansiranja lokalnih zajednica uticala je na to da odre|ene ekonomski razvijene op{tine imaju ve}e bud`etske rashode i ve}e rashode vezane za funkcionisanje institucija u okviru kojih se realizuju javne usluge. Izbor op{tina izvr{ili smo prema nivou razvijenosti – meren narodnim dohotkom po stanovniku u odnosu na podru~je Srbije bez Kosova i Metohije. Republika Srbija bez Kosova i Metohije = 100 1988. vodili smo ra~una da bude obuhva}eno celokupno posmatrano podru~je sa stanovi{ta geografskog polo`aja op{tina. Milanovac 135 67 105 Jagodina 124 73 89 Majdanpek 119 79 108 Nerazvijene Despotovac 41 64 96 Lebane 38 77 82 Sjenica 37 54 72 @agubica 37 58 84 Varvarin 33 79 86 Bujanovac 29 64 80 Bosilegrad 24 107 108 Pre{evo 20 50 80 Tutin 14 44 66 Bela Crkva 63 98 117 Izvor: Op{tine u Srbiji. etni~kih i drugih karakteristika stanovni{tva pojedinih op{tina. Republi~ki zavod za statistiku. Ekonomska razvijenost op{tina i rashodi za javne usluge Indeksi nivoa. . godina Op{tine Narodni dohodak po stanovniku Bud`etski rashodi po stanovniku Rashodi za osnov.150 Mirosinka Dinki} Ekonomski razvijene op{tine su mogle da obezbe|uju znatno vi{e sredstava za javne usluge. po u~eniku Rashodi za Rashodi za zdravstvo po kulturu po stanovniku stanovniku 151 2649 69 139 39 53 127 62 51 66 29 22 22 31 18 28 23 17 37 73 2134 184 34 77 23 31 48 40 38 14 5 9 4 6 9 6 13 5 5 27 Razvijene Stari grad 381 96 123 Savski venac 306 84 196 Lazarevac 217 49 88 Vrbas 167 132 145 Trstenik 162 76 120 Be~ej 160 163 134 U`ice 158 104 111 G. Tabela 2. dok to nije bio slu~aj sa nerazvijenim op{tinama. Pri tome. obr.

Nedostatak podataka o strukturi izvora sredstava koja su utro{ena za zdravstvo na teritoriji ove op{tine onemogu}ava sagledavanje stepena decentralizacije odlu~ivanja. Sli~na je situacija i sa rashodima za kulturu. nalaze kulturne ustanove od nacionalnog zna~aja. na ~ijoj se teritoriji. tako|e. Ali. Bela Crkva je imala najni`i narodni dohodak po stanovniku. ako se podatak za ovu op{tinu uporedi sa ostalim. koji je u odnosu na prosek bio manji za 37%. . {to zna~i da su ostale op{tine tog podru~ja imale vi{i nivo narodnog dohotka po stanovniku. Me|utim. godini. visoko obrazovanje. jer je znatno efikasnije i racionalnije obezbediti zadovoljavanje potreba za odre|enim vrstama javnih usluga na nacionalnom ili regionalnom nivou. nacionalne muzeje i pozori{ta koji se naj~e{}e nalaze u metropolama. Prethodno izlo`eno jasno pokazuje da potpuna decentralizacija upravljanja javnim uslugama nije mogu}a. pak. Znatno vi{i indeksi nivoa rashoda za osnovno obrazovanje u pore|enju sa indeksima za narodni dohodak u odnosu na prosek. a samo dve ispodprose~an (Lazarevac i Jagodina). na primer. odnosno sa regionalnog nivoa. Sa druge strane. godini imala je beogradska op{tina Savski venac. osam od deset posmatranih op{tina imalo je iznadprose~an nivo ovih rashoda. Daleko iznadprose~an nivo rashoda za zdravstvo u 1988. Znatno iznadprose~an nivo rashoda za kulturu po stanovniku imala je. upu}uju na ~injenicu da su odluke da se obezbede dodatna sredstva za osnovno obrazovanje za nerazvijene op{tine dono{ene na nacionalnom nivou. u ovom slu~aju od proseka teritorije Srbije bez Kosova i Metohije. O~igledno je da su kulturne potrebe na teritoriji op{tine Savski venac zna~ajnim delom podmirivane iz sredstava koja su izdvajana sa nivoa grada. Kada je re~ o rashodima za osnovno obrazovanje po u~eniku. Interesantno je da su u decentralizovanom samoupravnom sistemu prili~no iznadprose~an nivo bud`etskih rashoda imale obe op{tine sa podru~ja Vojvodine. dok je sa podru~ja centralne Srbije samo jedna od osam najrazvijenijih op{tina koje smo uzeli u razmatranje (U`ice) imala ne{to iznadprose~an nivo ove potro{nje. Beogradska op{tina Savski venac je imala za 84% ve}i nivo rashoda od proseka. indirektno se mo`e zaklju~iti da su u finansiranju zdravstva na ovoj teritoriji u znatno ve}oj meri u~estvovali grad Beograd i Republika nego sama op{tina.Decentralizacija upravljanja javnim uslugama 151 Glavni kriterijum za izbor nerazvijenih op{tina je bio ispodprose~an dohodak manji za vi{e od 50% od proseka. na podru~ju Vojvodine u 1988. na ~ijoj se teritoriji nalaze zdravstvene ustanove od nacionalnog zna~aja. podaci iz prethodne tabele pokazuju da nerazvijene op{tine nisu bile u mogu}nosti da obezbe|uju realizaciju nacionalnih ciljeva kao {to je zadovoljavanje potreba u domenu osnovnog obrazovanja. To se naro~ito odnosi na vrhunske zdravstvene ustanove. beogradska op{tina Stari grad. dok su sve ostale op{tine sa iznadprose~nim narodnim dohotkom po stanovniku imale ispodprose~an nivo rashoda za kulturu.

Na osnovu te formule se vr{i distribucija sredstava iz republi~kog bud`eta direktno ustanovama. prinudno dovelo do relativnog smanjenja udela ukupnih sredstava za finansiranje javnih usluga u GDP. Ovo je bilo inspirisano i ~injenicom da su svi poku{aju da se mre`a racionalizuje u samoupravnom decentralizovanom sistemu bili bezuspe{ni. koja je najpre imala izuzetno negativne posledice na ekonomiju jer su u toj deceniji zabele`eni stagnacija i opadanje realnog GDP. Dominantno centralizovan sistem upravljanja javnim uslugama Posle 1990. po~ev od 1990. Lokalnim zajednicama je ostavljeno veoma malo prostora da odlu~uju i obezbe|uju sopstvena sredstva za finansiranje javnih usluga. Dakle. obezbe|uju dodatna sredstva u nerazvijenim op{tinama i za zdravstvenu za{titu. daleko ispod ovog u~e{}a u razvijenim zemljama sa kojima se Srbija mogla porediti prema srazmernom obimu usluga u odnosu na ukupno stanovni{tvo ili odgovaraju}e kategorije populacije. 5. Uvo|enje dominantno centralizovanog sistema upravljanja javnim uslugama imalo je za cilj da se smanje sredstva za finansiranje javnih usluga. Beograd. Centralizovan sistem je zasnovan na primeni iste formule za utvr|ivanje tro{kova javnih usluga za sve lokalne zajednice na celokupnoj teritoriji Republike. godine u Srbiji je uveden dominantno centralizovan sistem upravljanja javnim uslugama. mo`emo da zaklju~imo da je za relativno visok stepen decentralizacije upravljanja javnim uslugama prvenstveno potrebno da budu zadovoljena dva osnovna uslova: (1) relativno visok nivo ekonomske razvijenosti zemlje i (2) postojanje manjih razlika u nivou ekonomske razvijenosti izme|u pojedinih lokalnih zajednica. Upravljanje razvojem zajedni~kim potrebama – Cost-benefit analiza. ve} je relativno nizak nivo ekonomske razvijenosti zemlje u celini predstavljao prepreku da se na isti na~in. uz racionalizaciju tada{nje mre`e. odnosno sa nacionalnog nivoa. decentralizovanom sistemu iako je odgovarala ekonomski znatno razvijenijem dru{tvu5 od nivoa na kome se Srbija tada nalazila. godine. bilo je sve manje mogu}nosti za izdvajanje sredstava za finansiranje postoje}e mre`e ustanova u oblasti javnih usluga. Ekonomski institut. Ono je. Ona je odr`avana i u prethodnom. Istra`ivanja pokazuju da je u Jugoslaviji i u Srbiji jo{ sredinom 70-tih godina bila razvijena mre`a ustanova. kao i za zadovoljavanje kulturnih potreba.152 Mirosinka Dinki} Me|utim. . To se nepovoljno odra`avalo na kvalitet usluga. To je. 5 Videti: Mirosinka Dinki}. Po{to je zemlju zahvatila kriza dru{tvenog samoupravnog sistema jo{ po~etkom 80-tih godina. reklo bi se. samoupravnom. naro~ito u obrazovanju i zdravstvu. 1990.

odnosno sa nacionalnog nivoa. pogotovo ako se ono nalazi na teritoriji ekonomski nerazvijene i vi{enacionalne op{tine. socijalne za{tite. Ta sredstva ~ine oko 70% ukupnih sredstava za ove namene. godine dat je na {emi na slede}oj strani. bila bi prekr{ena zakonska prava deteta na sticanje obaveznog obrazovanja. Republi~ki bud`et i Republi~ki fond zdravstvenog osiguranja su glavni izvori finansiranja javnih usluga u Srbiji – obrazovanja. a samim tim i na kvalitet tih usluga. na primer. i kad postoje prava odlu~ivanja na lokalnom nivou. odluke se prete`no donose na nacionalnom nivou. Zbog toga se drasti~an pad realnog GDP tokom 90-tih godina odrazio na nezadovoljstvo zaposlenih u ustanovama koje pru`aju javne usluge. ve} posredno. Dakle. Zbog neadekvatno organizovanog informacionog sistema ne raspola`e se podacima o tome koliko se prihoda prikuplja na lokalnom nivou na osnovu odluka koje donose lokalne zajednice. gra|anima bi bila uskra}ena prava na adekvatnu osnovnu zdravstvenu za{titu koju im zakon garantuje. Raspodela sredstava dobijenih sa republi~kog nivoa je strogo namenska. broju u~enika. zavisno od vrste usluge. posredstvom nadle`nih republi~kih ministarstava. neke osnovne {kole ili izgra|ene zdravstvene stanice u planinskom udaljenom selu. jer se pokazalo da bi ukidanje. obra}aju se nadle`nom republi~kom ministarstvu sa zahtevom da se ova sredstva obezbede iz republi~kog bud`eta. kulture. zdravstva. odnosno ranije ustanovljena prava manjina da imaju nastavu na maternjem jeziku. Ono {to je tako|e va`no ista}i jeste da se fiskalni instrumenti na nacionalnom nivou kreiraju na osnovu podataka koje republi~ki bud`et. ona ta svoja prava ne mo`e da ostvari direktno putem kreiranja fiskalnih instrumenata na svojoj teritoriji. preko republi~kog nivoa. Slikovit prikaz centralizovanog sistema upravljanja i finansiranja javnih usluga koji se u Srbiji primenjuje od 1990. Samo ovaj podatak upu}uje na ~injenicu da je sistem upravljanja javnim uslugama u Srbiji dominantno centralizovan. Dakle. O~igledno . u zakonima i prate}im propisima definisano je da se sredstva za bruto plate zaposlenih u ustanovama javnih usluga finansiraju iz republi~kog bud`eta. odnosno preko instrumenata koji se kreiraju na nacionalnom nivou. Materijalni tro{kovi su. gotovo sve odluke o fiskalnim instrumentima i instrumentima distribucije sredstava za finansiranje javnih usluga donose se na nacionalnom nivou. kod osnovnog i srednjeg obrazovanja u nadle`nosti op{tina. na primer. de~ije za{tite. Kada je re~ o investicijama. kojih je u poslednjih deset godina bilo veoma malo. Pre svega. dobija od ustanova (o broju i kvalifikacionoj strukturi zaposlenih.Decentralizacija upravljanja javnim uslugama 153 No. mre`a je ipak i dalje ostala pribli`no ista. obimu i strukturi potreba za investicijama i tome sli~no). Ako je re~ o zdravstvenoj stanici. Me|utim. op{tine koje nisu u stanju da obezbede sredstva za ove namene. ako je op{tina siroma{na. Veoma malo instrumenata i odluka je prepu{teno lokalnim zajednicama – op{tinama. imalo vi{estruke dru{tvene {tete. Ali.

inves tic ije .Bu d že t V PRIV REDA .Doprinos za zdravstveno osiguranje POKRA J INA . porez i.154 C E N TR ALIZOV AN S IS T E M U P R AV LJAN JA JAV N IM U S LU GAMA R EPUBLIKA .Budžet Mirosinka Dinki} O PŠTINA . doprinos i z a s oc ijalno os iguranje. m aterijalni am ortiz ac ije.Budžet - ŠKOLE FA KULTETI DOMO VI ZDRA VLJA BO LNIC E BIO SKO PI PO ZO R IŠTA SIR O MA ŠNI USTA NO VE P late z apos lenih.Porezi .

zdravstva i kulture. ~injenica je da su ovi . Zbog toga njihova prava u kori{}enju javnih usluga mogu da budu i ~esto su ugro`ena. zdravstvo po kulturu po stanovniku stanovniku po u~eniku stanovniku stanovniku 483 470 234 148 148 170 111 160 86 101 107 35 36 46 43 40 35 19 15 72 70 33 87 74 51 79 82 92 58 65 54 40 2 55 38 36 51 36 20 47 132 189 87 111 111 123 91 101 127 104 101 98 90 156 103 80 106 75 69 90 153 3841 57 115 25 52 265 76 73 0 34 0 0 37 0 11 0 0 0 77 1355 144 16 36 44 32 41 55 49 253 28 9 8 8 13 9 24 8 3 9 Izvor: Op{tine u Srbiji. kada poredimo indekse nivoa po op{tinama za rashode pojedinih vrsta javnih usluga u odnosu na republi~ki prosek. Tabela 3. Republi~ki zavod za statistiku. godina Op{tine Razvijene Stari grad Savski venac Lazarevac Vrbas Trstenik Be~ej U`ice Gornji Milanovac Jagodina Majdanpek Nerazvijene Despotovac Lebane Sjenica @agubica Varvarin Bujanovac Bosilegrad Pre{evo Tutin Bela Crkva Narodni Bud`etski Rashodi za Rashodi za Rashodi za dohodak po rashodi po osnov. Vojvo|anske razvijene op{tine su. Ali. Razlike postoje kod bud`etskih rashoda po stanovniku. imale znatno iznadprose~ne bud`etske rashode u decentralizovanom samoupravnom sistemu. Republika Srbija bez Kosova i Metohije = 100 1998. Ekonomska razvijenost op{tina i rashodi za javne usluge Indeksi nivoa.obr.Decentralizacija upravljanja javnim uslugama 155 je da u takvom sistemu nema mesta demokratskim principima u upravljanju javnim uslugama. na primer. Gra|ani nemaju mogu}nost da direktno odlu~uju o svojim poreskim obavezama. Interesantno je da. dolazimo do zaklju~ka da su oni kod razvijenih op{tina prili~no sli~ni u oblastima osnovnog obrazovanja.

To je izuzetno opasno za zemlju poput Jugoslavije u kojoj je u 2000. da je korupcija zavladala u domenu javnih usluga. interesantno je da ve}i broj nerazvijenih op{tina nije iskazao rashode za zdravstvenu za{titu u 1998. pa ni u upravljanju javnim uslugama. Kada je re~ o nerazvijenim op{tinama nivoi rashoda za pojedine javne usluge za pojedine op{tine se zna~ajno razlikuju za dva posmatrana sistema upravljanja. u odnosu na prosek u 1988. kontrola sa nacionalnog nivoa je zanemarena. dok je za korisnike usluga kontrola bila gotovo nemogu}a. prema visini porodi~nog dohotka za potro{nju po ~lanu doma}instva. Tako|e. Ovo je neophodno ista}i da bi se shvatila razlika izme|u decentralizovanog sistema upravljanja javnim uslugama koji smo . mada je broj u~enika osnovnih {kola ove op{tine u 1998. Zbog visokog stepena korupcije. a tre}ina je. ali u uslovima samoupravljanja. odnosno u dominantno centralizovanom sistemu upravljanja. rukovodioca ustanova i neposrednih izvr{ilaca. pokazalo se da samoupravljanje. iako je nivo narodnog dohotka ove op{tine u obe posmatrane godine bio pribli`no isti. Nepovoljne posledice na standard gra|ana su ogromne. godini. Jugoslavija i Srbija su imale iskustvo sa decentralizovanim upravljanjem javnim uslugama. nivo rashoda za osnovno obrazovanje u op{tini @agubica je bio vi{i od proseka ~ak za 56% u 1998. Tako na primer. nije moglo da obezbedi ostvarivanje pozitivnih efekata u ekonomiji. a pojedina~ni primeri to potvr|uju. u sistemu upravljanja i finansiranja javnih usluga. Prethodno navedeno upu}uje na zaklju~ak da postoje}i. U centralizovanom sistemu rukovodioci ustanova biraju se sa nacionalnog nivoa. Decentralizacija upravljanja javnim uslugama u novim uslovima Kao {to smo videli. godini. godini. Uobi~ajeno je da to budu ljudi iz redova partija na vlasti. Me|utim. bila ne{to iznad linije siroma{tva. Sa druge strane. nivo bud`etskih rashoda Sjenice je znatno ni`i u 1998. dominantno centralizovan sistem upravljanja javnim uslugama u Srbiji nije efikasan i da emituje zna~ajne negativne interne i eksterne efekte. bio manji nego u 1988. Postoje indicije.156 Mirosinka Dinki} njihovi rashodi i u dominantno centralizovanom sistemu na vi{em nivou od ve}ine razvijenih op{tina sa teritorije centralne Srbije (tabele 2. Zbog toga centralizovan sistem nema motivacione mehanizme za pove}anje efikasnosti rada lokalnog rukovodstva. kao dru{tveni sistem zasnovan na dogovornoj ekonomiji. godini tre}ina gra|ana bila siroma{na. 6. godini bio za 16% ni`i od proseka. mada se pouzdano zna da na njihovim teritorijama postoje i rade zdravstvene ustanove. godini. dok je u 1988. i 3).

(3) Participacija zainteresovanih slojeva u sistemu upravljanja javnim uslugama. Decentralizacija upravljanja javnim uslugama u demokratskom dru{tvenom sistemu sa tr`i{nom ekonomijom otvara niz strategijskih pitanja. Osnovni ciljevi decentralizacije upravljanja javnim uslugama u demokratskom sistemu sa tr`i{nom ekonomijom su: (1) Dostupnost usluga svim gra|anima. (4) Ostvarivanje neto pozitivnih internih i eksternih efekata sa stanovi{ta nosilaca – realizatora i korisnika usluga.Decentralizacija upravljanja javnim uslugama 157 imali u samoupravnom dru{tvenom i ekonomskom sistemu i novog decentralizovanog sistema upravljanja javnim uslugama koji }e se izgra|ivati u demokratskom dru{tvu sa tr`i{nom ekonomijom. jer se samoupravljanje kao sistem zasnivalo na dru{tvenoj svojini bez titulara i bez odgovornosti za upravljanje sredstvima u toj svojini. Sa druge strane. Me|utim. dr`ava nije imala potrebne funkcije niti se vlast ose}ala odgovornom za na~injene rashode u javnom sektoru koji nisu davali efekte. pak. pokazao se racionalnijim u domenu finansiranja. Ona imaju prevashodno politi~ki i ekonomski aspekt. (2) Pove}anje kvaliteta usluga. Sada{nji dominantno centralizovan sistem zanemario je u potpunosti demokratske principe. Sa druge strane. Jedna od mogu}ih {ema bi bila: . Ipak. Zbog toga }e predlog {eme decentralizacije upravljanja javnim uslugama u Jugoslaviji i Srbiji mo}i da bude preciziran tek nakon uspostavljanja nove organizacije dr`ave. Zbog toga je kriza samoupravnog dru{tvenog sistema imala odlo`eno dejstvo na oblast dru{tvenih usluga. u jugoslovenskim samoupravnim uslovima samoupravlja~i kao finansijeri u najve}oj meri nisu bili direktni obveznici poreza. koji se. Analiza dva sistema upravljanja javnim uslugama u prethodnom periodu ukazala je na prednosti i nedostatke jednog i drugog. me|usobno prepli}u. analize upu}uju na to da finansijska formula nije dovoljno dobra i da bi je trebalo korigovati. U samoupravnom decentralizovanom sistemu bila je obezbe|ena ve}a participacija zainteresovanih krugova. nisu po{tovali ukupan nivo ekonomske razvijenosti zemlje. samoupravno sporazumevanje i dogovaranje u domenu kreiranja obima i strukture usluga i obezbe|ivanja sredstava za njihovo finansiranje. No. Samoupravlja~i su istovremeno bili u ulozi onih koji obezbe|uju finansiranje dru{tvenih usluga i u ulozi korisnika usluga kao {to je i uobi~ajeno. po pravilu.

dok upravni organi sa~injeni od predstavnika zainteresovanih krugova treba da biraju direktore i da donose glavne odluke u vezi sa radom ustanove u okviru koje se realizuje odre|ena javna usluga ({kola. potrebno je razlikovati funkciju upravljanja od funkcije rukovo|enja. porezi. materijalni troškovi. direktori ustanova rukovode njihovim radom. a to su: (1) Upravljanje.Planiranje potreba .Planiranje potreb . investicije Polaze}i od potrebe da se postignu optimalni interni i eksterni efekti. Dakle. jer je nu`no da se obezbedi {to {ira participacija zainteresovanih krugova u sistem odlu~ivanja na lokalnom nivou. Naime. demokratizacija dru{tva zahteva decentralizaciju upravljanja javnim uslugama. ~ini nam se da bi decentralizaciju u sferi javnih usluga u periodu tranzicije ka demokratskom dru{tvu trebalo posmatrati sa tri aspekta.Deèja zaštita . pozori{te i tome sli~no). doprinosi za socijalno osiguranje.Socijalna zaštita .Obezbeðivanje dodatnih sredstava OPŠTINA . (3) Razvoj sistema informisanja. amortizacije.Zakonska regulativa (standardi i formule) -Budžet .Zdravstvo .Interna evaluacija Plate zaposlenih.158 Mirosinka Dinki} DECENTRALIZACIJA UPRAVLJANJA JAVNIM USLUGAMA REPUBLIKA .Edukacija kadra .Obrazovanje .Kultura . Ovaj aspekt decentralizacije treba odmah realizovati tako {to }e se .Specifiène potrebe REGION .Delimièno finansira GRAÐANI USTANOVA .Osnivanje ustanov .Planiranje i realizacija usluge . Pri tome. (2) Finansiranje. dom zdravlja.Eksterna evaluacija POKRAJINA .Godišnji plan potreba .

zahteva veoma razvijen informacioni sistem. Samo na taj na~in decentralizacija upravljanja mo`e da bude uspe{na.Decentralizacija upravljanja javnim uslugama 159 jasno utvrditi nadle`nosti i odgovornosti pojedinih nivoa odlu~ivanja u okviru zakonske regulative. Me|utim. Videti: Dubinsko istra`ivanje nevladinih organizacija u Srbiji bez Kosova i Metohije. u narednih nekoliko godina. upu}uje na to da je potrebna oprezna i postupna decentralizacija finansiranja javnih usluga. sa ciljem da se obezbedi efikasnost upravljanja ovim sektorom. Najpre. do nacionalnog nivoa. nu`no je korigovati finansijsku formulu za svaku pojedinu vrstu usluge i obezbediti njenu primenu na bazi pilot projekata u izabranim op{tinama. sagledaju mogu}nosti i na~ini njihovog uklju~ivanja i u realizaciju pojedinih usluga i u upravljanje celokupnim sistemom javnih usluga. rukovodilac projekta dr Mirosinka Dinki}. relativno visok stepen siroma{tva koje je jedna od va`nih karakteristika dana{nje Srbije. Beograd. od najni`ih nivoa – ustanove.6 6 Po~etkom 2001. Institut G17. Iskustvo pilotiranja pokaza}e koji je najbolji model decentralizacije finansiranja javnih usluga. 2001. godine u Srbiji bez Kosova i Metohije bilo je oko 2000 doma}ih nevladinih organizacija. Planiranje obima i strukture usluga i kontrola njihove realizacije su tako|e bitna pitanja decentralizacije upravljanja javnim uslugama. Decentralizacija upravljanja. On mora da obezbe|uje dovoljan obim i strukturu indikatora. me|utim. Zna~ajan deo njihovih aktivnosti usmeren je upravo na realizaciju projekata vezanih za javne usluge. U dana{njim uslovima nevladine organizacije imaju relativno zna~ajnu ulogu u realizaciji javnih usluga. Zbog toga je nu`no da se. .

160 .

161

REZIME
Savezna Republika Jugoslavija je doskora va`ila za izrazito centralizovanu dr`avu. Centralizacija je bila posebno izra`ena na republi~kom nivou. Lokalni organi vlasti su u svakom pogledu bili marginalizovani. Politi~ke promene koje su se dogodile u Srbiji u septembru 2000. godine, i ranije u Crnoj Gori, zahtevaju da i SR Jugoslavija i republike Srbija i Crna Gora obave neizbe`ne poslove decentralizacije vlasti. Decentralizacija vlasti jeste jedan od polaznih principa pravnog, politi~kog i dru{tvenog ambijenta, koji se ure|uje novim sistemskim, zakonskim aktima. Opse`ne i duboke promene, ne samo pravnog sistema, otvaraju potrebu boljeg razumevanja zna~aja lokalne zajednice i lokalnog dru{tva, lokalne politike i lokalne demokratije. Iskustva savremenog sveta, {to potvr|uje i ova Konferencija, pokazuju da nema lokalne samouprave i lokalne demokratije bez odgovaraju}e i adekvatne ekonomske i finansijske samostalnosti lokalnog nivoa. Fiskalna decentralizacija se zato pojavljuje kao conditio sine qua non prave i istinske lokalne samouprave i demokratije. Fiskalna decentralizacija ima veoma va`ne implikacije na funkcionisanje javnog sektora bilo kog nivoa vlasti. U pitanju je proces koji, po svojoj prirodi, nije stati~an, ve} se nalazi u neprekidnoj evoluciji. U~esnici Konferencije o fiskalnoj decentralizaciji SR Jugoslavije poku{ali su da ponude neke od mogu}ih odgovora na pitanje za{to je uop{te nu`na podela funkcija i, saglasno tome, i sredstava, izme|u razli~itih nivoa dr`avne vlasti. Promi{ljeno ure|en, slo`en sistem odnosa izme|u razli~itih nivoa vlasti unutar federativno organizovane dr`ave, koji dobro funkcioni{e, jeste „klju~” za postizanje najve}eg broja {irih reformskih ciljeva ekonomija u tranziciji. Lokalnim vlastima mora da bude omogu}eno da svoje institucionalne strukture izgrade na na~in koji }e ih ~initi u punoj meri odgovornim za odluke koje donose. Dosada{nja iskustva u oblasti fiskalne decentralizacije u SR Jugoslaviji i posebno u Republici Srbiji nisu povoljna. Postoje}a zakonska re{enja lokalnu samoupravu stavljaju u finansijski potpuno zavisnu poziciju. Osim toga, ~injenica je da je najve}i broj lokalnih vlasti nedovoljno organizovan i sa slabim upravlja~kim i kadrovskim mogu}nostima, {to je, najve}im delom, posledica i nasle|e vi{edecenijske dirigovane ekonomije, kao i sa relativno skromnim izvorima sopstvenih javnih prihoda za finansiranje javnih rashoda. S druge strane, samo je ona vlast koja je

162

Rezime

„najbli`a” gra|anima, a to je lokalna vlast, u stanju da prilagodi bud`et lokalnim prioritetima. Decentralizacija, mo`da, pokazuje najve}e prednosti i koristi upravo kada postoje zna~ajnije razlike u preferencijama gra|ana na lokalnom nivou. Po{to su granice izme|u pojedinih podru~ja zadataka ~esto te{ko odredive, koordinacija izme|u odluka koje donose razli~iti nivoi vlasti postaje jedno od osnovnih pitanja fiskalne decentralizacije. Zbog toga, fiskalna decentralizacija, kako je na ovoj Konferenciji artikulisana, podazumeva fiskalnu decentralizaciju sa novim osnovama prihodovanja lokalne zajednice. Odgovaraju}a finansijska i fiskalna autonomija ~ini, pak, bitnu pretpostavku realne autonomije lokalne samouprave. Promenama fiskalno-pravnog ambijenta, izme|u ostalog i Zakonom o lokalnoj samoupravi koji je pred usvajanjem u Narodnoj skup{tini Republike Srbije, treba obezbediti da lokalna zajednica ima dovoljne javne prihode na koje realno mo`e da uti~e i da njima bude u poziciji da realizuje svoje samoupravne lokalne funkcije i zadatke. Ona posebno mora da ima dovoljne izvorne javne prihode kojima mora da bude u poziciji da realizuje svoja izvorna prava, ovla{}enja i odgovornosti. Kona~no, pokretanje procesa postepene debirokratizacije i demokratizacije politi~kog, ekonomskog i dru{tvenog sistema u lokalnoj zajednici, ~iji smo svedoci u SR Jugoslaviji i republikama Srbiji i Crnoj Gori, pretpostavlja istovremeno i oformljenje odgovaraju}eg fiskalnog federalizma – i ja~anje fiskalnih kompetencija lokalnih organa vlasti i ja~anje odgovornosti za realizaciju fiskalnih kompetencija. No, u zemlji koja je ekonomski onemo}ala, u kojoj su izra`ene regionalne neravnomernosti, potrebno je fiskalni federalizam oja~ati (dopuniti) odgovaraju}im mehanizmima bud`etskog i finansijskog izravnanja. U zemljama poput SR Jugoslavije, razvijanje efikasnih institucija na lokalnim nivoima ima veliki zna~aj za izgradnju funkcionalne dr`ave. Prilozi u~esnika Konferencije koje sadr`i ova knjiga, kao i {ira diskusija vo|ena tokom dva dana trajanja Konferencije, predstavljaju doprinos i pomak ka re{avanju kompleksnih i politi~ki veoma osetljivih pitanja decentralizacije u SR Jugoslaviji i Republici Srbiji uop{te, a posebno pitanja fiskalne decentralizacije.

163

SUMMARY
Until recently Yugoslavia has been an extremely centralized state. Centralization was particularly evident at the republic level. Bodies of local government were marginalized in every aspect. The political changes which occurred in Serbia in September 2000, and somewhat earlier in Montenegro, necessarily mean that the FRY and the republics of Serbia and Montenegro are now facing the inevitable tasks of governmental decentralization. Governmental decentralization is one of the starting principles of a legal, political and social environment regulated by new systemic-legislative acts. Deep and far-reaching changes, of not only the legal system, require a better understanding of the significance of the local community and the local environment, local politics and local democracy. The modern world experience, which is also confirmed by this Conference, show that there can be no local self-government and local democracy without appropriate and adequate economic and financial independence at a local level. Therefore, fiscal decentralization appears as a condition sine qua non of true and genuine local self-government and democracy. Fiscal decentralization has very important implications for the functioning of the public sector of any government level. The process is, by its nature, not a static one but in constant evolution. The participants at the Conference on the Fiscal Decentralization of the FR of Yugoslavia, tried to offer some possible answers to the question why the distribution of functions, and consequently funds, between different levels of state government is necessary. A well thought-out and complex system of relations among different levels of government within a federally organized state, which functions well, is the „key” for achieving the largest number of wider reform goals in economies in transition. Local governments must be allowed to build their institutional structures in the manner which will make them fully responsible for the decisions they make. Previous experience of the FR of Yugoslavia and particularly of the Republic of Serbia in the sphere of fiscal decentralization has not been favorable. The existing legal solutions place local self-government in a totally dependant position financially. In addition to this, the fact is that the largest number of local

but particularly the issue of fiscal decentralization. implies fiscal decentralization with new bases of local community income. empowerments and responsibilities. and that is the local government. fiscal federalism needs to be strengthened (supplemented) by appropriate mechanisms of budgetary and financial leveling. mostly. in an economically exhausted country with evident regional imbalances. perhaps. The changes in the fiscal-legal environment. the launching of the process of gradual de-bureaucratization and democratization of the political. However. is capable of adjusting its budget to local priorities. among other things. Appropriate financial and fiscal autonomy make. a significant premise for the realistic autonomy of local self-government. which we are witnessing in the FR of Yugoslavia and the republics of Serbia and Montenegro. such as Yugoslavia. however. Therefore. becomes one of the basic issues of fiscal decentralization. made by different levels of government. Finally. fiscal decentralization. have sufficient basic public revenues which will make it capable of realizing its basic rights. largest advantages and benefits precisely when there are significant differences in preferences among citizens at a local level. to be brought about by. The local community must. the development of efficient institutions at local levels has a great significance for the construction of a functional state. in particular. . On the other hand. implies at the same time the formation of appropriate fiscal federalism: the strengthening of both the fiscal competencies of local government bodies and their responsibilities for the realization of fiscal competencies. economic and social system in the local community. Decentralization shows its.164 Summary authorities are insufficiently well organized and have weak governing and expert capacities. as articulated at the Conference. should secure sufficient public revenues for the local community to exert a real influence and to perform the tasks and functions of local self government. The other stumbling block is that they have relatively modest sources of their own public revenues with which to cover public expenditure. the Law on local self-government due to be adopted by the National Assembly of the Republic of Serbia. represent a contribution and a step towards solving complex and politically very delicate issues of general decentralization in Yugoslavia and the Republic of Serbia. as well as a wider discussion held over the two days of the Conference’s duration. Since the boundaries between certain spheres of tasks are often blurred. which is. only the government which is closest to its citizens. the coordination between decisions. The papers delivered by the participants of the Conference included in this book. the consequence and heritage of decades of directed economy. In countries.

G17 plus. Institut za otvoreno društvo.Ondrej Simek. Beograd § Fiskalna decentralizacija Rory O’Sulliven.Dragan Joèiæ.00 Sveèano otvaranje . Beograd 12.30 Radna grupa 2: Lokalni prihodi Predsedavajuæi: Dr Gordana Paoviæ-Jekniæ. Pravni fakultet. Program rada Petak. Beograd § Ekonomski i finansijski okvir decentralizacije Ðorðe Misirkiæ. zamenik gradonaèelnika Beograda § Ciljevi Konferencije . Inicijativa za reformu lokalne samouprave (LGI). G17 plus. novembar 2001.plenarna sednica Predsedavajuæi: Milko Štimac. Institut za evropske studije.plenarna sednica: § Dobrodošlica .30 Fiskalni federalizam Dr Gordana Iliæ-Popov. Budimpešta 15.Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju Konferencija o fiskalnoj decentralizaciji. Izvršno veæe Vojvodine Pauza Radna grupa 1: Struktura meðuvladinih fiskalnih odnosa Predsedavajuæi: Bojan Zeèeviæ. novembar 2001. Institut G17.Jasna Matiæ. Budimpe{ta § Program rada . Mijat Damjanoviæ. PALGO centar. 9. sekretar za finansije. Beograd (30 min) Uvodna izlaganja .30 Fiskalna struktura u Srbiji Dr Božidar Raièeviæ. 10. Beograd § Pravno-politièki okvir decentralizacije Prof. Beograd 16.30 (60 min) (30 min) 11. Beograd (60 min) (60 min) . Beograd 13. Beograd Pauza (60 min) (90 min) (60 min) 165 10. Pravni fakultet. Institut G17.00 Lokalna i fiskalna autonomija Dr Miroslav Prokopijeviæ. Ekonomski institut. UNDP. Podgorica Kopredsedavajuæi: Gabor Peteri.00 Upravljanje javnim uslugama Dr Mirosinka Dinkiæ.00 14. Svetska banka. Beograd 9-10. LGI – Institut za otvoreno dru{tvo. Beograd Kopredsedavajuæi: Francis O’Donnell.

Svetska banka.15 13. Beograd Radna grupa 4: Lokalna samouprava u tržišnoj ekonomiji Predsedavajuæi: Duško Radakoviæ. koncesije.45 13. Beograd (45 min) Nefiskalni lokalni prihodi – zaduživanje. zamenik sekretara Skupštine Beograda Završna reè Prof. Beograd (30 min) (30 min) (30 min) . 10. Ekonomski institut.00 11.45 Izveštaj Radne grupe 3 plenarnom skupu Snežana Stojanoviæ.30 Izrada i donošenje: Budžet SR Jugoslavije i Republike Srbije Dr Mila Jezdimiroviæ. donacije. (45 min) Beograd 10. predsednik Skupštine opštine Kikinda Kopredsedavajuæi: Mihail Kopanyi. PALGO centar. Ekonomski institut.166 Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju Subota. PALGO centar. pomoænik ministra finansija Republike Srbije (45 min) Budžetska kontrola i revizija Dr Vera Leko. Budimpešta Finansijski odnosi: Grad – Opština: Sluèaj Beograda Dušan Bajec. novembar 2001. Mijat Damjanoviæ. javna preduzeæa Dr Božidar Raièeviæ. Beograd 12. Ekonomski institut.15 12. Beograd Izveštaj Radne grupe 4 plenarnom skupu Tamara Stojèeviæ.15 Pauza Izrada i donošenje: Budžet opštine Subotica Imre Kern. èlan Izvršnog odbora opštine (60 min) Èukarica (30 min) 9. UNDP. predsednik Izvršnog odbora opštine Subotica (60 min) Pauza Izveštaji plenarnom skupu Predsedavajuæi: Prof. (45 min) Beograd (15 min) Izrada i donošenje: Budžet opštine Èukarica Dejan Mali.15 11. Radna grupa 3: Upravljanje finansijama i budžet Predsedavajuæi: Thomas Kerscher. Mijat Damjanoviæ. èlan Izvršnog odbora grada.

Budapest § Conference Agenda . November 9. Belgrade (60 min) (60 min) . Local Government and Public Service Reform Initiative. Mijat Damjanoviæ. Belgrade (30 min) Introductory Presentations (plenary) Chair: Milko Štimac. Belgrade Break (60 min) (90 min) (60 min) 167 10:30 (60 min) (30 min) 11:30 Workshop 2: Local Revenues Chair: Dr Gordana Paoviæ-Jekniæ. Open Society Institute – Budapest 15:30 Fiscal Structure in Serbia Dr Božidar Raièeviæ.Dragan Joèiæ. Belgrade Co-Chair: Francis O’Donnell. November 9-10. Belgrade § Political abd Legislative Framework for Decentralization Prof. Belgrade 16:30 Fiscal Federalism Dr Gordana Iliæ-Popov. G17 plus. Podgorica Co-Chair: Gabor Peteri. 2001 Agenda Friday. G17 Institute. G17 Institute. European Studies Institute. Economic Institute. LGI-Open Society Institute. World Bank.Ondrej Simek. Vojvodina Break Workshop 1: Structures and Intergovernmental Fiscal Relations Chair: Bojan Zeèeviæ. Law Faculty. Belgrade 13:00 14:00 Public Service Management Dr Mirosinka Dinkiæ. Law Faculty. G17 plus. Secretary of Finance.Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju Fiscal Decentralization Conference Belgrade. UNDP.Jasna Matiæ. Belgrade § Fiscal Decentralization Rory O’Sulliven. 2001 10:00 Opening Session (plenary): § Welcome . Deputy Mayor of Belgrade § Goals of the Conference . PALGO Center. Belgrade § Economic and Financial Framework for Decentralization Ðorðe Misirkiæ. Belgrade 12:00 Local and Fiscal Autonomy Dr Miroslav Prokopijeviæ.

Belgrade Workshop 4: Local Government in Market Economy Chair: Duško Radakoviæ. Budapest 9:30 Drafting and Enactment: Budget of FR Yugoslavia and Republic of Serbia Dr Mila Jezdimiroviæ. Municipal Companies Dr Božidar Raièeviæ. Economic Institute. Executive Council Member. Economic Institute. Mijat Damjanoviæ. Economic Institute. President of the Communal Assembly of Kikinda Co-Chair: Mihail Kopanyi. Belgrade 12:15 12:45 13:15 13:45 Workshop 3 Report to Plenary Snežana Stojanoviæ. Deputy (45 min) Minister of Finance Budget Control and Auditing Dr Vera Leko. Mijat Damjanoviæ. UNDP.168 Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju Saturday. (45 min) Belgrade (15 min) Drafting and Enactment Municipality Budget Èukarica Dejan Mali. (45 min) Belgrade Non-fiscal Local Revenues – Borrowing. Executive Council Chair Subotica (60 min) Break Reports to Plenary Chair: Prof. 2001 Workshop 3: Financial Management and Budgeting Chair: Thomas Kerscher.World Bank. Donations. PALGO Center. (45 min) Belgrade Financial Relations: Town-Municipality: Case of Belgrade Dušan Bajec. November 10. Deputy Secretary of City Assembly Belgrade Closing Session Prof. Belgrade Workshop 4 Report to Plenary Tamara Stojèeviæ. PALGO Center. Executive Council Member. Concessions. Belgrade (30 min) (30 min) (30 min) . (60 min) Èukarica (30 min) 10:15 11:00 11:15 Break Drafting and Enactment: Municipality Budget of Subotica Imre Kern.

org www.yu Sini{a \uki} Delivoje \uri} Dragoljub \uri} Ra{a Elekovi} Denis Gaillard Shankar Gupta Admir Hamzagi} Bo`idar Ili} Gordana Ili}-Popov Mort Jackson Milenka Jezdimirovi} Dragan Jo~i} Vesna Jokanovi} direktor Centra direktor odeljenja predsednik Izvr{nog odbora direktor programa Lokalna samouprava pomo}nik sekretara za privredu.yu www.yu www.org.yu www.co.sr.yu menad`er reforme javne Beograd administracije pomo}nik ministra Beograd potpredsednik Skup{tine pomo}nik sekretara Skup{tine Beograd Beograd .yu www.org.min.osce.beograd.ac. Beograd Izvr{ni odbor op{tine Ba~ka Topola Palgo centar Izvr{ni odbor grada Kragujevca Ministarstvo prosvete Republike Srbije Izvr{ni odbor op{tine Bajina Ba{ta Ministarstvo prosvete Republike Srbije Izvr{no ve}e Vojvodine Francuski kulturni centar DAI Skup{tina op{tine Novi Pazar Izvr{ni odbor op{tine Vranje Pravni fakultet.eu.beograd.yu www.yu Web site www.mfin.co.ius.beograd.Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju 169 Lista u~esnika konferencije Ime i prezime Danilo Aleksi} Milo{ Aligrudi} Du{an Bajec Lajo{ Bala Rada Blagojevi} Jan Willem Blankert Zorka Bobi} \er| Bor{o{ Ljiljana Brdarevi} Jo`ef Cara Marija Cari} Paul Covenden Mijat Damjanovi} Mirosinka Dinki} Aleksandar Duda{ Sne`ana \or|evi} Slobodan \o{i} Institucija Pravni fakultet.org.org.g17institut.ebrd.org.europa.yu www.yu www.yu www. Podgorica Izvr{ni odbor Skup{tine grada Beograda Izvr{ni odbor grada Beograda Skup{tina op{tine Kanji`a Skup{tina grada Beograda Delegacija Evropske unije Skup{tina grada Beograda Izvr{ni odbor op{tine Senta Skup{tina grada Beograda Izvr{ni odbor op{tine ^oka Stalna konferencija gradova i op{tina Jugoslavije EBRD Palgo centar. Beograd Institut G17.bg. bud`et i finansije grada Kragujevca saradnik u Ministarstvu ~lan Izvr{nog odbora saradnik u Ministarstvu savetnik predsednika direktor Centra direktor departmana predsednik Izvr{nog odbora vanredni profesor Beograd Beograd Ba~ka Topola Beograd Kragujevac Beograd Bajina Ba{ta Beograd Novi Sad Beograd Beograd Novi Pazar Vranje Beograd www.edu.dai.beograd.backatopola.org.org.kragujevac.com www.gov.min.beograd.novipazar.yu www.int/ www.beograd. Beograd OSCE Beograd Ministarstvo finansija Republike Srbije Skup{tina Beograda Skup{tina grada Beograda Funkcija ~lan Izvr{nog odbora ~lan Izvr{nog odbora predsednik Skup{tine {ef odseka za javne prihode zamenik {efa Misije savetnik sekretara Skup{tine predsednik Izvr{nog odbora zamenik sekretara za finansije Skup{tine grada ~lan Izvr{nog odbora sekretar Mesto Podgorica Beograd Beograd Kanji`a Beograd Beogard Beograd Senta Beograd ^oka Beograd www.palgo.yu www.org.yu www.yu www.co.palgo.yu www.yu www.org.edu.co.org www.beograd.

worldbank.org www.gtz.com www.freedomhouse.emins.novipazar.undp.org www. Beograd Pravni fakultet.usembbelgrade. Beograd DAI Svetska banka. Beograd Sonja Lu~i} Savet za dr`avnu upravu.kraljevo.org www. Beograd Momo Kijanovi} Republi~ka uprava javnih prihoda Danica KilibardaEBRD Jevti} Mihail Kopanyi Svetska banka Vera Kova~evi} UNDP Beograd Marco Leber DELTA.org. Vlada Republike Srbije Jovan Maksimovi} Tetra Pak Dejan Mali Izvr{ni odbor op{tine ^ukarica Klaus-Mihael Malsch GTZ Don Manning Dragan Markovi} Dragana Markovi} Jasna Mati} Pierre Maurer Dragan Mihajlovi} Zorica Mihajlovi} Slavica Milenkovi} \or|e Misirki} Bill Morgan Jelena Nenadi} Kosana Obu}ina Francis O'Donell Murrey Osgood Rory O'Sullivan Milan Pajevi} Danijel Panti} Gordana Paovi}Jekni} DAI Izvr{ni odbor op{tine Kraljevo Freedom House Vlada Savezne Republike Jugoslavije SDC Ambasada SAD u Beogradu Skup{tina op{tine ]uprija Izvr{ni odbor Vojvodine DAI Ekonomski institut Skup{tina grada Beograda UNDP.yu Institucija Izvr{ni odbor op{tine Novi Pazar Slobodan Kaitovi} Skup{tina op{tine Loznica Jadranka Kalu|erovi} Institut za strate{ke studije.yu www.at sekretar za finansije direktor departmana asistent savetnik sekretara Skup{tine {ef Kancelarije u Beogradu direktor departmana {ef Kancelarije u Beogradu predsednik Izvr{nog odbora zamenik generalnog sekretara vanredni profesor Novi Sad Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Podgorica www.undp. Investa Financiera. Podgorica Imre Kern Izvr{ni odbor op{tine Subotica Thomas Kerscher UNDP.co.cacak.rpo.dai.org www.org www.yu Web site www.co.org . Podgorica Milan Kandi} Izvr{ni odbor op{tine ^a~ak Milorad Katni} Institut za strate{ke studije.yu www.srbija.dai.undp.co.gov.subotica.cukarica.dai.org www.yu www. Beograd G17plus Evropski pokret u Srbiji.yu/ www. Vera Leko Ekonomski institut.co.yu www.org www.org www.sr.com www.g17plus.beograd.gov.de www.tetrapak.org. Podgorica Beograd savetnik potpredsednika Beograd Vlade Beograd Beograd ]uprija www.org www.worldbank.yu www.ebrd.yu www.org.170 Ime i prezime Bahrija Ka~ar Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju Funkcija Mesto potpredsednik Izvr{nog Novi Pazar odbora predsednik op{tine Loznica Podgorica predsednik Izvr{nog odbora predsednik Izvr{nog odbora programski savetnik na~elnik ^a~ak Podgorica Subotica Beograd Beograd Beograd Budimpe{ta Beograd Madrid direktor Instituta Beograd Beograd zamenik direktora potpredsednik Izvr{nog odbora zamenik direktora Programa direktor departmana potpredsednik Izvr{nog odbora Beograd Beograd Tabarz Beograd Kraljevo www.

novibeograd.beograd.palgo.dai.org www.sr. Jutta Rothacker KfW Frank Samol GTZ Ondrej Simek FDI Biljana Slavkovi} DAI \or|e Stani~i} Stalna konferencija gradova i op{tina Jugoslavije Sne`ana Stojanovi} Ekonomski institut.osi.gtz.org www.yu Beograd Kanji`a Kikinda www.kfw.org.yu www.gov.co. Beograd Du{an Proti} Ministarstvo pravde i lokalne samouprave Republike Srbije Karolj Pu{ka{ Izvr{ni odbor op{tine Kanji`a Du{ko Radakovi} Skup{tina op{tine Kikinda Bo`idar Rai~evi} Ekonomski institut.sr. Beograd Dimitri Verdet Indira Verem Skup{tina op{tine Kikinda Sne`ana Vuk{a OSCE Beograd Bojan Ze~evi} G17plus Svetlana Zrili} GTZ – nema~ka organizacija za tehni~ku saradnju Sne`ana @ivi} Direkcija za izgradnju. redovni Beograd profesor gradona~elnik Kragujevac direktor programa Lokalna samouprava menad`er projekta direktor programa menad`er projekta asistent generalni sekretar asistent potpredsednik Izvr{nog odbora asistent zamenik sekretara Skup{tine izvr{ni direktor Beograd Frankfurt Dresden Budimpe{ta Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Beograd Kikinda www.co.Vlada Republike Srbije Volker Timermann Ambasada Nema~ke Eric Tonon Ambasada Francuske Marin Trojanov GTZ Du{an Vasiljevi} PALGO centar.france.yu 171 Nagykovacsi http://lgi.de www.de www.org www.de http://lgi.yu www.mfin.osce.kikinda.kragujevac.gov.yu www. Beograd Vladan Stojanovi} Izvr{ni odbor op{tine Novi Beograd Biljana Stojanovi} DAI Tamara Stoj~evi} Skup{tina grada Beograda Milko [timac Institut G17.yu/ ata{e za kulturu direktor predstavni{tva menad`er projekata {ef Kabineta predsednika op{tine www.yu www.yu www. Palgo centar.org – nau~ni savetnik.kikinda.dai.g17plus.hu/fdi/ www.org.org.de Beograd izvr{ni direktor Beograd sekretar predstavni{tva Beograd ]uprija .org.Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju Ime i prezime Biserka Pavlovi} Institucija Ministarstvo finansija Republike Srbije Gabor Peteri FDI Miroslav Prokopijevi} Institut za Evropske studije.org.osi.g17institut. Beograd Vlatko Rajkovi} Skup{tina grada Kragujevca Steven Rosenberg DAI – Development Alternatives Inc.hu/fdi/ Beograd www.org. ]uprija Funkcija menad`er projekta vi{i nau~ni saradnik zamenik ministra predsednik Izvr{nog odbora predsednik op{tine Mesto Beograd Web site www.gtz.org www. Beograd Dejan [uput Savet za dr`avnu upravu.gtz.org www.ies.srbija.dai.yu www.yu www.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful