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La notion d'acte administratif unilatéral, droit administratif

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La notion d'acte administratif unilatéral, droit administratif, L2 droit, support du cours
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Fiche à jour au 15 octobre 2009

FIICHE PEDAGOGIIQUE VIIRTUELLE CHE EDAGOG QUE RTUELLE

Matière : droit administratif général Web-tuteurs : Elise UNTERMAIER- Aurélie WATTECAMPS

LA NOTIION D’ACTE ADMIINIISTRATIIF UNIILATERAL A NOT ON D ACTE ADM N STRAT F UN LATERAL SOMMAIIRE OMMA RE
I.INTRODUCTION ............................................................................................3 II. LE CRITERE (INTROUVABLE) DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL ..................................................................3
CE, 22 novembre 1974, Fédération des industries françaises de sport, req. n° 89828 (publié au Lebon) TC, 15 janvier 1968, Epoux Barbier 4 5

III. LES VARIETES D’ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX .................................................................................................6
A. LA DISTINCTION DES ACTES ADMINISTRATIFS REGLEMENTAIRES ET DES 6 6 CE, 3 juillet 1931, Ville de Clamart
ACTES ADMINISTRATIFS INDIVIDUELS

CE, Sect., 23 mai1969, Soc. « Distillerie Brabant et Cie », req. n° 71782, publié au recueil Lebon CE, 7 février 1936, Jamart, req. n° 43421, publié au Lebon. CE, 8 août 1919, Labonne, req. n° 56377, publié au Lebon. B. LES MESURES D’ORDRE INTERIEUR (LATO SENSU) CE Ass. 29 janv. 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker, Leb. p. 64 : CE, Section, 18 décembre 2002, Madame Duvignères, publié au Lebon. CE Sect. 11 déc. 1970, Crédit foncier de France, Leb. p. 750, concl. Bertrand CE, Ass., 17 février 1995, Hardouin :

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I. Introduction
→ L’administration a pour but la satisfaction de l’INTERET GENERAL. → Pour ce faire, elle exerce des activités, les SERVICES PUBLICS, parmi lesquels la POLICE ADMINISTRATIVE : → Afin d’assurer ces deux fonctions, elle dispose de deux types de moyens juridiques/ actes administratifs : Les ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX : ils sont l’expression de la puissance publique. Ils s’imposent aux particuliers sans leur consentement. Ex. : Le maire d’une commune peut réglementer le stationnement sans demander l’avis des habitants (juridiquement du moins). Les ACTES ADMINISTRATIFS CONTRACTUELS = les CONTRATS.

II. Le critère (introuvable) de l’acte administratif unilatéral
A priori, on est tenté de penser que le critère de l’acte administratif unilatéral est le critère organique : tous les actes pris par l’administration seraient des actes administratifs, relevant à ce titre de la compétence du juge administratif. En réalité, le critère organique n’est pas du tout pertinent, pour 2 raisons : L’administration prend parfois des actes de droit privé, qui relèvent donc de la compétence du juge judiciaire Les actes unilatéraux de l’administration ne sont pas tous des actes administratifs. Les actes réglementaires des personnes publiques sont toujours des actes administratifs. En revanche, certains actes non réglementaires sont des actes de droit privé. - Les décisions non réglementaires relatives à la gestion du domaine privé Les personnes privées gèrent leur domaine privé comme les personnes privées gèrent leur propriété privée.

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Ex : CE 20 janvier 1984, Société civile du domaine du Bernet : décision accordant une permission de voirie sur un chemin rural ; Autorisation de circuler ou de chasser sur le domaine privé - Les décisions non réglementaires relatives aux SPIC Ces services publics sont exploités selon le mode de la gestion privée. Ex : Les décisions prises à l’égard des usagers et des tiers (ex : refus du maire d’autoriser un branchement sur le réseau d’eau potable de la commune, CE, 1957, Cne de Golbey) ou intéressant les rapports du service avec son personnel (avancement, sanctions…). Certaines personnes extérieures à l’administration peuvent prendre des actes administratifs unilatéraux. - La théorie des fonctionnaires de fait En vertu de cette théorie, le juge va qualifier des actes pris par des personnes extérieures à l’administration (des fonctionnaires de fait, et non pas de droit) d’actes administratifs. Cette qualification peut être justifiée ou bien par l’urgence, ou bien par les apparences. - Application de la théorie des circonstances exceptionnelles : CE, 1948, Marion : un comité d’habitants prend des décisions suite au départ des autorités communales en 1940. - Application de la théorie des apparences : CE, 1983, Charbonnel : décision prise par un maire dont l’élection a été ensuite ultérieurement annulée. - Les décisions des personnes de droit privé gérant un service public administratif Les personnes privées gérant un service public administratif sont susceptibles de prendre des actes administratifs unilatéraux aussi bien réglementaires qu’individuels. Selon une jurisprudence établie à partir de l’arrêt du 13 juillet 1961, Magnier, ces décisions sont des actes administratifs lorsqu’elles traduisent la mise en œuvre d’une prérogative de puissance publique, ce, dans le cadre de la mission de service public dont ils sont investis. Par exemple, les décisions de fédérations sportives « habilitées » instituant une redevance pour agrément des balles de tennis de table utilisées dans les épreuves officielles sont des actes administratifs :

CE, 22 novembre 1974, Fédération des industries françaises de sport, req. n° 89828 (publié au Lebon)
Vu la requête présentée par la fédération des industries françaises de sport, dont le siège est a ..., ladite requête enregistrée au greffe du tribunal administratif de paris le 25 avril 1969 et tendant a ce qu'il plaise au tribunal annuler pour excès de pouvoir des décisions de la fédération française de tennis de table en date des 1er et 25 juillet 1967 instituant, pour la saison sportive 1967-1968, comme condition de l'agrément donne par ladite fédération aux balles de tennis de table utilisées pour les épreuves officielles, une redevance fixée a 5.000 f ; (…)

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sur la compétence: considérant, d'une part, qu'en vertu de l'article 1er de l'ordonnance du 28 août 1945 relative à l'activité des associations, ligues, fédérations et groupements sportifs, toute compétition sportive ayant pour objet de designer une association, une équipe, un joueur ou un athlète comme vainqueur national ou régional ou comme représentant de la France ou d'une région dans les épreuves internationales doit être autorisée par le ministre de l'éducation nationale qui peut déléguer ses pouvoirs a un ou plusieurs groupements détermines; qu'en confiant ainsi aux fédérations sportives la mission d'organiser les compétitions nationales ou régionales, le législateur a confie aux fédérations sportives, bien que celles-ci soient des associations régies par la loi du 1er juillet 1901, l'exécution d'un service public administratif; que, des lors, dans le cas ou ces fédérations prennent, en application de la délégation ainsi consentie, des décisions qui s'imposent aux interessés et constituent l'usage fait par elles des prérogatives de puissance publique qui leur sont conférées, lesdites décisions ont le caractère d'actes administratifs (…)

- Les décisions des personnes de droit privé gérant un SPIC Ces décisions administratives sont plus rares. Il n’y a jamais d’actes administratifs individuels. Seuls les actes administratifs réglementaires relatifs à l’organisation du service public constituent des actes administratifs. Ainsi en est-il du règlement établi par le Conseil d’administration de la Compagnie Air France qui, fixant les conditions d’emploi (en relation avec l’exécution du service) de certains personnels (exigence du célibat pour les hôtesses de l’air) contient « des dispositions qui apparaissent comme de éléments de l’organisation du service public exploité ».

TC, 15 janvier 1968, Epoux Barbier
Considérant que si la Compagnie nationale Air-France, chargée de l'exploitation de transports aériens, est une société anonyme c'est-à-dire une personne morale de droit privé, et si, par suite, il n'appartient qu'aux tribunaux de l'ordre judiciaire de se prononcer au fond sur les litiges individuels concernant les agents non fonctionnaires de cet établissement, les juridictions administratives demeurent, en revanche, compétentes pour apprécier, par voie de question préjudicielle, la légalité des règlements émanant du Conseil d'administration qui, touchant à l'organisation du service public, présentent un caractère administratif ; qu'aux termes du décret n° 50835 du 1er juin 1950 et de l'article 143 du Code de l'aviation civile et commerciale alors en vigueur, le personnel de la Compagnie Air-France est soumis à un statut réglementaire, arrêté par le Conseil d'administration et approuvé par le Ministre chargé de l'aviation civile et commerciale et par le Ministre des finances et des affaires économiques ; que, dès lors, en application de ces dispositions, combinées avec celles de l'article 31 du Livre 1er du Code du travail, les conditions de travail de ce personnel ne sont pas fixées par voie de convention collective ; Considérant que le règlement, établi le 20 avril 1959, dans le cadre des prescriptions ci-dessus analysées, par la Compagnie nationale Air-France pour fixer les conditions de travail du personnel navigant commercial, comporte, notamment en son article 72 - lequel dispose que le mariage des hôtesses de l'air entraîne, de la part des intéressées, la cessation de leurs fonctions - des dispositions qui apparaissent comme des éléments de l'organisation du service public exploité ; que ces dispositions confèrent audit acte dans son intégralité un caractère administratif et rendent compétentes les juridictions administratives pour apprécier sa légalité (…)

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- Certains actes des Assemblées parlementaires Ex : la décision du Président de l’Assemblée Nationale de passer un marché public pour la fourniture d’équipements audiovisuels (CE, 1999, Président de l’Assemblée nationale (GAJA)). Il n’existe donc pas de critère de l’acte administratif unilatéral : sont des actes administratifs unilatéraux tous les actes que le juge administratif qualifie comme tels, ou même plus largement, tous les actes pour lesquels il se reconnaît compétent.

III. Les variétés d’actes administratifs unilatéraux
A. La distinction des actes administratifs réglementaires et des actes administratifs individuels
Au sein des actes administratifs unilatéraux, il faut distinguer deux catégories d’actes : - Les actes administratifs REGLEMENTAIRES (les règlements): Ils ont une portée générale et impersonnelle, à l’instar des lois. Ils visent toujours une catégorie abstraite d’individus : les citoyens français, les handicapés, les étrangers en situation irrégulière, les personnes âgées, les chômeurs…. - Les actes administratifs INDIVIDUELS : Ils visent une ou plusieurs personnes déterminées. Ex. : La décision de nomination d’un fonctionnaire ; une sanction disciplinaire… Remarque : Les décrets et les arrêtés ou encore les délibérations peuvent aussi bien être individuels que réglementaires. Dans la hiérarchie des normes, les décisions individuelles sont soumises aux règlements :

CE, 3 juillet 1931, Ville de Clamart
Considérant que la loi du 5 avril 1883 autorise les communes dont les revenus ordinaires excèdent 300 000 fr pendant les trois années consécutives à avoir sur la demande de leur conseil municipal, un receveur municipal spécial ; que si ladite loi réserve le droit de nommer le receveur municipal au préfet dans les communes dont le revenu ne dépasse pas 500 000 fr par an, et au Président de la République, sur la proposition du ministre des finances, dans les communes dont le revenu ordinaire est supérieur, cette prescription ne saurait avoir pour conséquence de modifier le caractère des fonctions dudit receveurs, qui reste dans tous les cas un agent communal ;

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Considérant par ailleurs que, s’il appartient aux autorités investies du droit de nommer un agent, de relever ledit agent de ses fonctions ou de l’admettre d’office à faire valoir ses droits à la retraite, ce principe ne saurait faire échec à l’application des mesures d’ordre intérieur prises pour l’organisation générale d’un service par l’administration qui en est chargée ; qu’au nombre de ces mesures figure celle par laquelle un règlement municipal prévoit, pour le personnel de la commune, la cessation des fonctions, par le jeu d’une limite d’âge ; Considérant que l’art. 8 du règlement concernant le personnel communal de Clamart prescrit qu’ « aucun employé ne pourra être maintenu en fonction après la liquidation de sa pension de retraite, et en tout cas, après 65 ans » ; et qu’il est constant que le sieur Ruez, receveur municipal de la commune de Clamart, a atteint l’âge de 65 ans ; que dès lors, le ministre des Finances n’a pu, sans excès de pouvoir, rejeter implicitement la demande que lui avait adressée cette commune en vue de la mise à la retraite dudit sieur Ruez, et par voie de conséquence, celle tendant à la nomination d’un nouveau titulaire pour l’emploi de receveur municipal (…)

Au sein du pouvoir réglementaire, il faut distinguer : - Le pouvoir réglementaire GENERAL (Art13 et 21 : Premier Ministre et Président de la République) Remarque : depuis la Constitution du 4 octobre 1958, il existe deux types d’actes réglementaires relevant du pouvoir réglementaire général : les actes réglementaires d’exécution des lois (Art. 21 C) et les règlements autonomes pris dans le cadre de l’article 37 de la Constitution. - Le pouvoir réglementaire SPECIAL Les ministres n’ont pas le pouvoir général de prendre des règlements pour régler les affaires relevant de leurs attributions :

CE, Sect., 23 mai1969, Soc. « Distillerie Brabant et Cie », req. n° 71782, publié au recueil Lebon
Cons. que le ministre des finances et des affaires économiques ne tenait ni des dispositions législatives ou réglementaires susanalysées, ni du pouvoir dont il dispose pour assurer le fonctionnement des services places sous son autorité, compétence pour exclure de l'agrément, comme il l'a fait par sa circulaire du 21 mai 1964, toutes les opérations faites par des établissements situes dans le bassin parisien tel que l'annexe III de cette même circulaire le définit ; que, des lors, les décisions attaquées par lesquelles le chef des services fiscaux de la circonscription d'action régionale du centre a refuse a la société "distillerie brabant et compagnie" l'agrément préalable prévu a l'article 2 du décret du 21 mai 1964 par le seul motif qu'il s'agissait d'une opération concernant un établissement situe dans le bassin parisien manquent de base légale (…)

Ils ont seulement un pouvoir réglementaire spécial en tant que chef de service. Ils peuvent à ce titre prendre des règlements nécessaires pour l’organisation du service.

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CE, 7 février 1936, Jamart, req. n° 43421, publié au Lebon.
Considérant que si, même dans le cas où les ministres ne tiennent d'aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité, et s'ils peuvent notamment, dans la mesure où l'exige l'intérêt du service, interdire l'accès des locaux qui y sont affectés aux personnes dont la présence serait susceptible de troubler le fonctionnement régulier dudit service, ils ne sauraient cependant, sauf dans des conditions exceptionnelles, prononcer, par une décision nominative, une interdiction de cette nature contre les personnes qui sont appelées à pénétrer dans les locaux affectés au service pour l'exercice de leur profession ;

Ils peuvent en outre prendre des règlements si la loi les habilite à le faire ou si le Premier ministre leur délègue sa compétence. Les autorités administratives indépendantes peuvent également disposer d’un pouvoir réglementaire spécial (qui leur est spécialement conféré par la loi qui les a créées). Les collectivités territoriales disposent aussi d’un pouvoir réglementaire dans les conditions déterminées par la loi : Art. 72 de la Constitution. - Le pouvoir réglementaire de police du Premier Ministre Le Conseil d’Etat a reconnu que le chef de l’Etat était habilité à édicter des règlements de portée nationale en dehors de toute habilitation législative en matière de police administrative. Sous la Ve République, c’est le Premier Ministre qui est titulaire de ce pouvoir réglementaire de police.

CE, 8 août 1919, Labonne, req. n° 56377, publié au Lebon.
Considérant que, si les autorités départementales et municipales sont chargées par les lois, notamment par celle des 22 décembre 1789-janvier 1790 et celle du 5 avril 1884, de veiller à la conservation des voies publiques et à la sécurité de la circulation, il appartient au Chef de l'Etat, en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de déterminer celles des mesures de police qui doivent en tout état de cause être appliquées dans l'ensemble du territoire, étant bien entendu que les autorités susmentionnées conservent, chacune en ce qui la concerne, compétence pleine et entière pour ajouter à la réglementation générale édictée par le Chef de l'Etat toutes les prescriptions réglementaires supplémentaires que l'intérêt public peut commander dans la localité ; Considérant, dès lors, que le décret du 10 mars 1899, à raison des dangers que présente la locomotion automobile, a pu valablement exiger que tout conducteur d'automobile fût porteur d'une autorisation de conduire, délivrée sous la forme d'un certificat de capacité ; que la faculté d'accorder ce certificat, remise par ledit décret à l'autorité administrative, comportait nécessairement pour la même autorité celle de retirer ledit certificat en cas de manquement grave aux dispositions réglementant la circulation ; qu'il suit de là que le décret du 10 mars 1899 et l'arrêté préfectoral du 4 décembre 1913 ne se trouvent point entachés d'illégalité (…)

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B. Les mesures d’ordre intérieur (lato sensu)
1. Les circulaires

Les circulaires (ou notes de service ou instructions) sont des actes dits « pararéglementaires ». Elles sont prises par les autorités administratives en tant que chefs de service et sont destinées aux agents subordonnés de ces services. Elles permettent d’assurer l’organisation, le bon fonctionnement des services administratifs. Plus précisément, les circulaires sont des actes par lesquels les autorités réglementaires explicitent ou précisent le sens des normes applicables par les services qui leur sont subordonnés. Il existe de « fausses circulaires » c’est-à-dire des circulaires sous lesquelles se cachent de véritables décisions administratives. Le juge ne s’arrête pas au nom donné à tel ou tel document, il rétablit la véritable qualification. Dans un arrêt de 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker, le Conseil d’Etat distingue les véritables circulaires, interprétatives et donc insusceptibles de recours pour excès de pouvoir, des circulaires réglementaires, susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Une circulaire réglementaire sera annulée par le juge si elle est illégale. Or, très souvent, les circulaires réglementaires sont entachées d’un vice d’incompétence car leurs auteurs (très souvent les ministres) n’ont pas de pouvoir réglementaire général.

CE Ass. 29 janv. 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker, Leb. p. 64 :
Considérant, d'autre part, que, par la circulaire du 11 janvier 1950, qui a pour objet l'application des dispositions de l'article 69 de la loi du 15 mars 1850 en ce qui concerne les demandes de subvention adressées à des départements ou à des communes par des établissements privés d'instruction secondaire, le ministre de l'Education nationale ne s'est pas borné à interpréter les textes en vigueur, mais a, dans les dispositions attaquées, fixé des règles nouvelles relatives à la constitution des dossiers de ces demandes de subventions ; que, par suite, ladite circulaire a, dans ces dispositions, un caractère réglementaire ; que, dès lors, l'institution Notre-Dame du Kreisker est recevable à déférer au Conseil d'Etat les prescriptions contestées de cette circulaire (…)

La jurisprudence va évoluer progressivement. L’état du droit en matière de circulaires est aujourd’hui fixé par l’arrêt de 2002, Mme Duvignères. Seront désormais susceptibles de recours pour excès de pouvoir, non plus seulement les circulaires réglementaires (c’est-à-dire contenant des règles de droit nouvelles) mais plus largement, les circulaires contenant des dispositions impératives à caractère général. Parmi les circulaires impératives à caractère général, on doit distinguer

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- Les circulaires impératives innovatoires / comportant une règle nouvelle (= elles correspondent aux circulaires réglementaires de la jurisprudence Notre-Dame du Kreisker). Les dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle. Cette circulaire sera annulée pour incompétence (ex : le ministre prend une circulaire comportant une règle nouvelle. En principe : incompétence car le ministre n’a pas de pouvoir réglementaire sauf dans des hypothèses limitées). Elle peut aussi être annulée pour d’autre motif, pour toute violation d’une règle de droit supérieure. - Les circulaires impératives non innovatoires / ne rajoutant rien au droit existant La circulaire impérative rappelle un état du droit existant mais celui-ci n’est pas en conformité avec les exigences de la hiérarchie des normes. L’interprétation que la circulaire prescrit d’adopter « méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle entendait expliciter » ou bien « réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ». L’administration ne rajoute rien au droit existant, aux règles en vigueur mais elle ordonne de mettre en œuvre des règles illégales. La circulaire est annulée pour contradiction avec les règles supérieures. Ex :: ordre d’appliquer un décret en contradiction avec une directive européenne.

CE, Section, 18 décembre 2002, Madame Duvignères, publié au Lebon.
Considérant que l’interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d’instructions l’autorité administrative donne des lois et règlements qu’elle a pour mission de mettre en oeuvre n’est pas susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu’en soit le bien-fondé, faire grief ; qu’en revanche, les dispositions impératives à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ; que le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d’incompétence ou si, alors même qu’elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu’elles sont illégales pour d’autres motifs ; qu’il en va de même s’il est soutenu à bon droit que l’interprétation qu’elles prescrivent d’adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ; Considérant que si la circulaire contestée du 26 mars 1997 se borne à tirer les conséquences de l’article 2 du décret du 19 décembre 1991, elle réitère néanmoins, au moyen de dispositions impératives à caractère général, la règle qu’a illégalement fixée cette disposition ; que, par suite, Mme X... est recevable et fondée à demander l’annulation de la lettre du 23 février 2001, en tant qu’elle porte refus d’abroger dans cette mesure la circulaire contestée ;

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2. Les directives

Une autorité administrative traite souvent de nombreux dossiers individuels, au contenu proche, alors que les textes la laissent libre de choisir la solution la plus adéquate grâce au pouvoir discrétionnaire dont elle dispose. La directive a pour objectif de permettre un traitement plus rapide et plus égalitaire des dossiers. L’administration détermine à l’avance une « ligne de conduite » à suivre pour la délivrance d’une série de décisions individuelles semblables (par exemple, une série de subventions à accorder). Les directives sont des instructions adressées, dans un domaine où l’administration dispose d’une marge d’appréciation, ie d’un pouvoir discrétionnaire, par les autorités titulaires du pouvoir réglementaire à leurs subordonnées, pour leur indiquer le contenu des décisions qu’ils devront prendre. Pour le Conseil d’Etat, cette pratique est légale : l’administration peut se référer à de telles directives dans des domaines où elle est investie du pouvoir de prendre de façon discrétionnaire des décisions individuelles, si et dans la mesure où la directive énonce des orientations générales, tout en autorisant l’administration à y déroger si des circonstances particulières ou un motif général justifient une solution différente… Les directives doivent être publiées et les particuliers peuvent contester leur légalité, non pas directement, mais à l’occasion d’un recours dirigé contre une décision individuelle qui en constitue l’application.

CE Sect. 11 déc. 1970, Crédit foncier de France, Leb. p. 750, concl. Bertrand
[…]cons. que, pour refuser l’allocation mentionnée a l’article 6 du règlement général du 27 avril 1946, la commission nationale s’est référée aux normes contenues dans une de ses propres directives par lesquelles elle entendait, sans renoncer a exercer son pouvoir d’appréciation, sans limiter celui des commissions départementales et sans édicter aucune condition nouvelle a l’octroi de l’allocation dont s’agit, définir des orientations générales en vue de diriger les interventions du fonds ; que la demoiselle Gaupillat et la dame Ader n’invoquent aucune particularité de leur situation au regard des normes susmentionnées, ni aucune considération d’intérêt général de nature a justifier qu’il y fut dérogé et dont la commission nationale aurait omis l’examen ; qu’elles ne soutiennent pas davantage que la directive dont s’agit aurait méconnu les buts envisagés lors de la création du fonds national d’amélioration de l’habitat ; que, dans ces conditions, une telle référence n’entachait pas la décision de refus d’une erreur de droit ; que le Crédit foncier de France, gestionnaire dudit fonds en vertu de l’article 292 du code de l’urbanisme et de l’habitation, est, dès lors, fondé a soutenir que c’est a tort que, par le jugement attaque, le tribunal administratif de paris a annule la décision de la commission nationale ;

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3. Les mesures d’ordre intérieur stricto sensu

Les mesures d’ordre intérieur sont des décisions qui sont considérées comme d’importance trop minime pour que le juge administratif puisse en connaître : De minimis non curat praetor. Le domaine des mesures d’ordre intérieur a longtemps concerné les décisions prises en matière de discipline dans les écoles, les prisons, l’armée. CE, 1954, Chapou : interdiction dans un lycée de jeunes filles de venir en classe en pantalon de ski sauf par temps de neige : cette décision est considérée comme une MOI et donc insusceptible de recours pour excès de pouvoir CE, 1984, Caillol : La décision de placement d’un détenu en « quartier haute sécurité » est également considérée comme une MOI, ce qui apparaît assez choquant dans un Etat de droit… Le Conseil d’Etat a cependant étendu son contrôle et la catégorie des mesures d’ordre intérieur constitue aujourd’hui une « peau de chagrin ». Dans deux arrêts du même jour, Hardouin et Marie, le Conseil d’Etat a admis la recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre une sanction de 8 jours infligée à un militaire (Hardouin) et contre une sanction de 8 jours en cellule de punition avec sursis infligée à un détenu

CE, Ass., 17 février 1995, Hardouin :
Considérant qu'aux termes de l'article D. 167 du code de procédure pénale : "La punition de cellule consiste dans le placement du détenu dans une cellule aménagée à cet effet et qu'il doit occuper seul ; sa durée ne peut excéder quarante cinq jours ..." ; que l'article D. 169 du même code prévoit que "La mise en cellule de punition entraîne pendant toute sa durée, la privation de cantine et des visites. Elle comporte aussi des restrictions à la correspondance autre que familiale ..." ; qu'en vertu de l'article 721 du même code, des réductions de peine peuvent être accordées aux condamnés détenus en exécution de peines privatives de liberté "s'ils ont donné des preuves suffisantes de bonne conduite" et que les réductions ainsi octroyées peuvent être rapportées "en cas de mauvaise conduite du condamné en détention" ; que, eu égard à la nature et à la gravité de cette mesure, la punition de cellule constitue une décision faisant grief susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir ; que M. X... est, dès lors, fondé à demander l'annulation du jugement attaqué, par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté comme non recevable sa demande tendant à l'annulation de la décision du 29 juin 1987 par laquelle le directeur de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis lui a infligé la sanction de mise en cellule de punition pour une durée de huit jours, avec sursis, ainsi que de la décision implicite du directeur régional des services pénitentiaires rejetant son recours hiérarchique contre cette décision ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. X... devant le tribunal administratif de Versailles ; Considérant qu'aux termes de l'article D. 262 du code de procédure pénale, "Les détenus peuvent, à tout moment, adresser des lettres aux autorités administratives et judiciaires françaises ( ...) Les détenus qui mettraient à profit la faculté qui leur est ainsi accordée soit pour formuler des outrages, des menaces ou des imputations calomnieuses, soit pour multiplier des réclamations injustifiées ayant déjà fait

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l'objet d'une décision de rejet, encourent une sanction disciplinaire, sans préjudice de sanctions pénales éventuelles" ; Considérant que, pour infliger à M. X... la sanction de huit jours, avec sursis, de cellule de punition, le directeur de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis s'est fondé sur ce que la lettre du 4 juin 1987 adressée par ce détenu au chef du service de l'inspection générale des affaires sociales, pour se plaindre du fonctionnement du service médical de l'établissement, avait le caractère d'une réclamation injustifiée ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier et qu'il n'est du reste pas allégué, que cette réclamation, à la supposer injustifiée, ait fait suite à de précédentes plaintes ayant fait l'objet de décisions de rejet ; que si le Garde des sceaux, ministre de la justice soutient que cette réclamation comportait des imputations calomnieuses, un tel grief ne figure pas dans les motifs de la décision attaquée et qu'au surplus, si la lettre de M. X... énonce des critiques dans des termes peu mesurés, elle ne contient ni outrage, ni menace, ni imputation pouvant être qualifiés de calomnieux ; que, dès lors, en prenant la décision attaquée, le directeur de la maison d'arrêt dont la décision a été implicitement confirmée par le directeur régional des services pénitentiaires, s'est fondé sur des faits qui ne sont pas de nature à justifier une sanction ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, M. X... est fondé à demander l'annulation de ces décisions ; Article 1er : Le jugement du 29 février 1988 du tribunal administratif de Versailles est annulé. Article 2 : La décision susvisée du 29 juin 1987 du directeur de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, ensemble la décision implicite du directeur régional des services pénitentiaires, sont annulées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Pascal X... et au ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice.

V. aussi les arrêts CE, Ass., 14 décembre 2007, Boussouar, Planchenault et Payet. Trois décisions d'assemblée du Conseil d'État, précisant la jurisprudence issue de l'arrêt Marie (CE, 17 févr.1995) posent le principe selon lequel, pour déterminer si une décision de l'administration pénitentiaire constitue un acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir, il y a lieu d'apprécier sa nature et l'importance de ses effets sur la situation des détenus (l'arrêt Marie se fondait lui « sur la nature et la gravité » de la mesure).
1) Constitue un acte administratif susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, et non une mesure d'ordre intérieur, une décision de changement d'affectation d'une maison centrale, établissement pour peines, à une maison d'arrêt. Un tel changement d'affection entraîne en effet un durcissement des conditions de détention. En revanche, il en va autrement des décisions d'affectation consécutives à une condamnation, des décisions de changement d'affectation d'une maison d'arrêt à un établissement pour peines ainsi que des décisions de changement d'affectation entre établissements de même nature, sous réserve que ne soient pas en cause des libertés et des droits fondamentaux des détenus.

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En l'espèce, la décision plaçant l'intéressé en maison d'arrêt est illégale, devant, eu égard à la nature de la peine à laquelle il avait été condamné et à sa situation administrative, être détenu dans un établissement pour peines (Garde Sceaux, min. Just. c/ Boussouar). 2) De même, une décision de déclassement d'emploi constitue un acte administratif susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, le travail auquel les détenus peuvent prétendre constituant pour eux non seulement une source de revenus mais encore un mode de meilleure insertion dans la vie collective de l'établissement, tout en leur permettant de faire valoir des capacités de réinsertion. Il en va autrement des refus opposés à une demande d'emploi ainsi que des décisions de classement, sous réserve que ne soient pas en cause des libertés et des droits fondamentaux des détenus. En l'espèce, la décision prise à l'encontre de l'intéressé dans l'intérêt du service est légale, le comportement de l'intéressé, affecté aux cuisines de la maison d'arrêt, se caractérisant, deux mois après son arrivée dans ce service, par une mauvaise volonté à accomplir les tâches qui lui étaient dévolues, en particulier s'agissant de l'aide aux autres détenus, ainsi que par le climat conflictuel qu'il entretenait par ses gestes et commentaires (Planchenault). 3) De même encore, la décision soumettant un détenu à des rotations de sécurité qui institue un régime de détention spécifique, ne constitue pas une mesure d'ordre intérieur mais une décision administrative susceptible de recours pour excès de pouvoir. En l'espèce, l'assemblée du Conseil d'État rejette la demande de suspension de la décision soumettant l'intéressé à ce régime, la condition d'urgence n'étant pas remplie. Si cette décision porte atteinte aux conditions de détention de l'intéressé, elle répond en effet, eu égard aux tentatives d'évasion répétées de l'intéressé, à sa dangerosité et à sa catégorie pénale, à des exigences de sécurité publique (Payet).

Le domaine des MOI s’est donc sensiblement restreint. Constituent encore des MOI : la décision de mise au piquet d’un élève, des observations faites à un fonctionnaire, le refus opposé à la demande d’un étudiant de changer de groupe de TD. Ces décisions sont donc insusceptibles de recours pour excès de pouvoir.

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