You are on page 1of 37

A határokon átívelô

együttmûködés
nemzetközi jogi háttere I.
Multilaterális keretek és a Magyar
Köztársaságot érintô kelet-közép-európai
bilaterális együttmûködési formák áttekintô
elemzése

Készítette: Hegedûs Dániel

Mûhelytanulmány 19.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány


Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány

A határokon átívelô
együttmûködés nemzetközi
jogi háttere I.
Multilaterális keretek és a Magyar Köztársaságot
érintô kelet-közép-európai bilaterális
együttmûködési formák áttekintô elemzése
Készítette: Hegedûs Dániel

Mûhelytanulmány 19.

Budapest, 2006.
Tartalomjegyzék

Ősszefoglaló . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Bevezető . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Az Európa Tanács Madridi Keretegyezménye és


a Magyar Köztársaság e mechanizmusba
illeszkedő bilaterális kapcsolatai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

A Madridi Keretegyezmény Kiegészítő Jegyzőkönyvei,


valamint a határokon átnyúló együttműködés kérdése az Európa
Tanács egyéb multilaterális egyezményeiben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

A határokon átívelő együttműködés kérdése


a Magyar Köztársaság bilaterális kapcsolataiban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 3


Összefoglaló

A sérelmi elvű, szimbolikus kisebbségpolitika meghaladását célzó törekvések egyik


markáns iránya napjainkban a kisebbségek által lakott területek, régiók infrastrukturá-
lis, gazdasági és civil társadalmi fejlődésének vizsgálata, illetve cselekvő formában,
előmozdítása. A kisebbségi csoportokat érintő regionális fejlesztési programok közül
kiemelkedő jelentőséggel bírnak a határregionális együttműködési formák, amelyek –
külön uniós források bevonásának lehetősége mellett – határozottabban képesek
megjeleníteni a kisebbségek által lakott, korábban periférikus helyzetű határ menti te-
rületek érdekeit, illetve kisebbségi, többségi, továbbá anyaországbeli partnerek
együttműködésének eredményeképp előmozdítani az etnikailag különböző, valamint
országhatárok által is elválasztott felek együttműködését, az olykor még meglévő
szubjektív, mentális korlátok lebontását.
A határregionális együttműködésben meglévő lehetőségek azonban nem aknáz-
hatók ki teljesen, ha pusztán csak közgazdasági szempontok alapján közelítünk a kér-
déshez. E tanulmány a terület nemzetközi jogi és politikai dimenzióját vonja górcső
alá. Rámutat arra a rendezetlen jogi környezetre, ami egyrészről gazdaságilag is meg-
határozza a kooperáció kiterjedésének határait, másrészről pedig a magasabb szintű,
politikai dimenziót is hordozó regionalizmus kialakulását is lehetetlenné teszi. A kér-
déses dimenziók elemzése mellett a tanulmány konkrét javaslatokat is megfogalmaz
a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalásainak, valamint politikai célja-
inak területén jelentkező joghézagok és ellentmondások orvoslására.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 5


Bevezető

Az elérhető és kézzelfogható eredmények irányába orientálódó kisebbségpolitika


szempontjából kiemelkedő jelentőségűnek kell tekintenünk a határokon átnyúló
együttműködés kérdését. Úgy az Unió nyitott határai mentén, mind pedig a kevésbé
átjárható nem uniós határövezetekben valós lakossági, helyi és regionális társadalmi
igényeket elégíthet ki, hozzájárulhat a források racionálisabb felhasználásához, a ha-
tárrégiók koordinált infrastruktúrafejlesztéséhez, vagy pedig adott periférikus helyze-
tük bomlásához. A kilencvenes években e már létező igények mellett a megjelenő uni-
ós források (az 1990-ben létrejövő, de a kelet-közép-európai államok számára uniós
tagságukig nem elérhető Interreg, valamint az 1996-ban megszülető Phare CBC elő-
csatlakozási alap) is érdekeltté tették a térség – országos és regionális – politikai elit-
jeit a határmenti együttműködés bizonyos formáinak megteremtésében, ha másért
nem is, legitimációs célzatból és az uniós források lehívására való képesség miatt
mindenképp.
E munkának nem célja a „sikeres” és lényegi kooperációt megvalósító határmenti
területek, valamint a csak felszínes, látszat-együttműködést megvalósító formák azo-
nosítása és elemzése. Arra szeretne rámutatni, hogy a határokon átnyúló együttműkö-
dés területén a nemzetközi jogi szabályozás redundáns, mi több, bizonyos tekintetben
nem egyértelmű. Ez pedig nagy politikai és nemzetközi jogi manőverezési lehetősé-
get biztosít azon államok számára, amelyek vagy nemzetpolitikai okokból, vagy szuve-
renitásuk vélt csorbulásától való félelmükben nagyfokú állami ellenőrzést kívánnak
gyakorolni területi és települési önkormányzati szerveik határokon átnyúló együttmű-
ködése felett.
A részletes elemzést megelőzően nagy vonalakban felvázolnám a redundáns
nemzetközi szabályozás struktúráját. Egyik normaegyüttesnek – ha úgy tetszik, a re-
dundáns struktúra egyik oszlopának – az Európa Tanács keretében 1980-ban meg-
született Területi Önkormányzatok és Közigazgatási Szervek Határmenti Együttműkö-
déséről szóló Európai Keretegyezmény – a továbbiakban Madridi Konvenció vagy
Madridi Keretegyezmény –, illetve a keretjellegű szabályozása alapján létrehozott bi-
vagy multilaterális államközi együttműködési formák tekinthetők, míg a másik – kon-
kuráló – normaegyüttesként az unió regionális politikáján belül kialakított szabályokat
különíthetjük el.
A fő különbség nézetem szerint a két szabályozási rendszernek a tárgyával szem-
beni megközelítésmódjában ragadható meg. Az ET struktúrája top-down rendszerű
struktúra1, amely bár a szavak szintjén nagy szerepet szán a grassroots2 együttműkö-
dési formáknak, ám kiemelt súlyt biztosít az állami szint számára az együttműködés
formájának és jellegének meghatározása terén. Az Európa Tanácsnak az állami szu-
verenitás elsőbbségére nagy hangsúlyt helyező tipikusan jogi, nemzetközi jogi meg-
közelítésével szemben az EU által kialakított struktúra elsősorban szakpolitikai, és
1 A top-down és a bottom-up modelleket a politikatudomány az általános rendszerelméletek fogalomtárából vette át. A top-down
irány alatt felülről-lefelé, míg a bottom-up irány fogalma alatt lentről-felfelé kiépülő politikai struktúrákat, illetve ilyen irányú poli-
tikai folyamatokat jelöl.
2 Grassroots, vagyis alulról jövő, autentikus civil kezdeményezés.
sokkal inkább bottom-up rendszerű. Nemzetközi jogi nézőpontból tekintve rá nem biz-
tosít átfogó, keretjellegű szabályozást a határokon átívelő együttműködések számára
– ami nem is célja, hiszen úgy a PHARE CBC, mint az Interreg programok az EU struk-
turális politikájának integráns elemei, tehát nem teljesen globális, hanem bizonyos
mértékig szektoriális megközelítés és ennek megfelelő prioritások jellemzők rájuk.
Mint közösségi jog – az Interreggel kapcsolatos jogi normák – természetesen elsőd-
legességet élveznek a nemzeti joggal szemben, de a szabályok érthető módon csak
a program kereteit jelölik ki, azokat a formákat, amelyek betartásával a támogatások
igénybe vehetők. Ugyanakkor nézetem szerint két hangsúlyos okból kifolyólag, a kül-
ső – uniós – források bevonásának lehetősége okán, valamint a racionális fejlesztés-
politikai céloknak pl. a kisebbségpolitikai, kulturális együttműködésbeli és regionális
identitással kapcsolatos politikai tevékenységekkel szembeni túlsúlyos volta miatt az
uniós keretek közötti együttműködés eredményei jóval jelentősebbek. További előny,
hogy mint említettem, az uniós projektek sokkal inkább bottom-up rendszerűek, több
teret engednek a grassroots kezdeményezéseknek (pl. a small project found intézmé-
nye biztosította lehetőségek segítségével). Ráadásul mivel a tartalmi szabályozás te-
kintetében csekélyebb a mozgástér (a prioritásokat és a finanszírozható programok
jellegét végső fokon az Unió határozza meg), és nagyobb a térség államaira neheze-
dő politikai nyomás is az Unió részéről, mint az Európa Tanács oldaláról, az uniós
együttműködési formák nagyobb jogi és adminisztratív szabadságot biztosítanak az
alacsonyabb szintű önkormányzati egységek számára, mint történik ez a párhuzamos
nemzetközi szerződésekben.
A struktúra redundanciája két változó mentén ragadható meg a legszemlélete-
sebben. Az egyik az állam számára kedvezőtlen nemzetközi/közösségi szabályozás
alóli kibújásnak (opting out) vagy a norma bizonyos módosításának a lehetősége. E
tekintetben a klasszikus nemzetközi normák nagy szabadságot biztosítanak az álla-
mok számára, hiszen azok – bizonyos kereteken belül, ahol politikai döntéseik még
nem vonják maguk után a nemzetközi közösség rosszallását – szabadon választhat-
ják meg, hogy mely egyezményekhez és kiegészítő jegyzőkönyvekhez kívánnak csat-
lakozni, ill. ezek tartalmát a maguk vonatkozásában viszonylag szabadon alakíthatják
fenntartások és megjegyzések segítségével. Az EU regionális politikája esetében er-
re nincs mód. A már elfogadott közösségi szabályozás kötelezően alkalmazandó, ha
az adott ország hozzá kíván jutni a strukturális politika által biztosított forrásokhoz.
Ezen túlmenően természetesen mindkét intézményi struktúrában vagy együttesben
komoly politikai törekvések jelentkeznek a normák tartalmának még a döntéshozata-
li, jogalkotási eljárás szakaszában történő befolyásolására, e területen azonban a kis
államok lehetőségei – tekintettel arra, hogy e normák elfogadására multilaterális nem-
zetközi intézményi keretek között, vagy az EU döntéshozatali mechanizmusaiban ke-
rül sor, és tartalmukat tekintve szinte mindig sok érdek nehezen kiharcolt kompro-
misszumát jelenítenek meg – igencsak korlátozottak. Ellenben a klasszikus nemzet-
közi jogi szabályok tekintetében a normaalkotást követően, a szabály kötelezőként va-
ló elismerésének esetében, valamint a végrehajtás területén az államok politikai moz-
gástere már jóval jelentősebb.
A másik változó az opting out faktor mellett a struktúrák politikai minősége. Mivel
az uniós normák elismerése és végrehajtása nem jelenik meg kérdésként, és továb-
bá mert az unió regionális programjai elsősorban szakmai racionalitás által vezérelt,

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 7


8 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

gazdasági prioritásokat kitűző projektek, amelyek kézzel fogható módon jutalmazzák


anyagi eszközökkel a résztvevő partnereket, ezért ezek a programok elsősorban szak-
politikai (policy) és jogi jellegűek. Az e keretek között megjelenő konfliktusok általá-
ban tisztán szakmaiak vagy elosztási jellegűek, a konfliktusos „nagypolitika” viszony-
lag ritkán köszön vissza a politikai cselekvés során. Más a helyzet azonban a klasszi-
kus nemzetközi jogi intézményrendszer esetében, ahol – mint látni fogjuk – az álla-
mok nagy politikai mozgástere, valamint a jelentősebb külső anyagi ösztönzők hiánya
szinte predesztinálják a politika konfliktusos oldalának (politics), valamint bizonyos
immateriális javaknak, értékeknek (pl. nemzetpolitikai, etnopolitikai célok) a felbukka-
nását ebben a strukturális mezőben.
Mindezekből következő, sajnos létező jelenség a redundáns struktúrában, hogy
egyes államok – nyilvánvalóan az anyagi és integrációs politikai érdekeknek köszön-
hetően is – aktív résztvevői ugyan az Unió Interreg/PHARE CBC programjainak, azon-
ban nem fordítanak kellő figyelmet a szabályozási struktúra másik oldalára, és így –
mivel nem részesei a megfelelő multilaterális egyezményeknek – nincsenek szá-
monkérhető nemzetközi jogi kötelezettségvállalásaik sem, és általában nem létezik az
uniós programoktól független együttműködési programokra vonatkozó alapvető jogi
szabályozás sem. Ez a normatív jogi szabályozást nélkülöző állapot nyilvánvalóan
nagy politikai manőverezési lehetőséget biztosít az érintett államoknak és hatalmi
szerveiknek, ám nem kedvez a jogbiztonságot igénylő határokon átnyúló együttműkö-
dések számára. Ezért sem szabad elfelejtkeznünk a transfrontier co-operation3 kér-
déskörének tisztán államközi, nemzetközi szegmenséről, hiszen csak a kapcsolatok e
területen történő rendezése járulhat hozzá ahhoz, hogy úgy az EU-s, mint az egyéb
együttműködési programok kivitelezésére egyértelmű és támogató jellegű jogi és po-
litikai környezetben kerülhessen sor, ami pedig elengedhetetlen a hatékony, feladat-
orientált működéshez.
Munkám ezen részében a nemzetközi szabályozási struktúrát elemezve próbálok
rámutatni a létező és lehetséges ellentmondásokra, kollíziókra, joghézagokra, vala-
mint a térségbeli államok számára ezekből fakadó politikai következményekre.

3 Transfrontier co-operation alatt a későbbiekben az Európa Tanács által adott definíciót használom. Lásd alább a Madridi Ke-
retegyezmény 2. cikk 1. bekezdését. Idézve a 9. lábjegyzetben.
Az Európa Tanács Madridi Keretegyezménye
és a Magyar Köztársaság e mechanizmusba
illeszkedő bilaterális kapcsolatai
A regionális európai szervezetek által alkotott nemzetközi jog szempontjából meg-
kerülhetetlen és egyedülálló szabályozásnak tekinthető a kérdésben az 1980. má-
jus 21-én Madridban aláírásra megnyitott Területi Önkormányzatok és Közigazga-
tási Szervek Határmenti Együttműködéséről szóló Európai Keretegyezmény4 (ETS
No. 106), amely 1981. december 22-én lépett hatályba, és jelenleg 33 részes álla-
ma5 van. A dokumentum ugyan semmifajta utalást nem tartalmaz nemzeti vagy et-
nikai kisebbségekre, ám érthető módon egy olyan együttműködési rendszer alap-
ját alkotja, amely nagy lehetőségeket hordoz az anyaországuk határaihoz közel élő
nemzeti kisebbségek számára. Fontos leszögezni, hogy bár a keretjellegű megál-
lapodásokon keresztül6 az államok nagy vonalakban meg tudják határozni a jog-
hatóságuk alá tartozó önkormányzatok együttműködésének formáját, lehetősége-
it, terjedelmét7, sőt, végső fokon egyes országokban az önkormányzati hatóságok
nemzetközi jogalanyiságának hiányában ez elengedhetetlen is az egyezmény ha-
tálybalépéséhez, a tényleges döntés az együttműködésről, illetve később az egyez-
mény végrehajtása azonban már helyi vagy regionális szinten történik. Az alábbi
pár bekezdésben azokra az elemekre mutatnék rá, amelyeken keresztül az állami
szint befolyásolja, befolyásolhatja a helyi és regionális szervek megállapodásait, il-
letve azok együttműködését.
Az egyezmény bevezetője – exemplikatív módon – felsorolja azokat a célokat,
amelyek szempontjából az alsóbb szintű önkormányzati egységek együttműködése
hasznos, fontos lehet. Ezen célok között ugyan nem találjuk a kulturális
együttműködést8, azonban minden kétséget kizárólag szinte majdnem valamennyi te-
lepülés- vagy infrastruktúrafejlesztési feladat nyerhet kisebbségvédelmi tartalmat a
határmenti együttműködés keretében.
4 European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities and Authorities (ETS No. 106) -
Területi Önkormányzatok és Közigazgatási Szervek Határmenti Együttműködéséről szóló Európai Keretegyezmény
5 2005. augusztus 14-i állapot. Forrás:
http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=106&CM=8&DF=14/08/2005&CL=ENG
6 Melléklet, I. Államközi Mintamegállapodások, Bevezető megjegyzés: „Az államközi megállapodások rendszerének célja
mindenekelőtt az, hogy pontosan meghatározza azokat az összefüggéseket, formákat és korlátokat, amelyeket az államok
a területi közigazgatási szervek együttműködésére nézve alkalmazni kívánnak, továbbá, hogy kiküszöböljék az esetleg vi-
tához vezető jogi bizonytalanságokat (az alkalmazandó jog, a jogorvoslati hatóságok, a lehetséges fellebbezési utak stb.
meghatározása).”
7 Az egyezmény melléklete öt darab államközi mintamegállapodást tartalmaz:
1.1. A határmenti együttműködés elősegítéséről szóló államok közötti mintamegállapodás
1.2. A határmenti területi konzultációkról szóló államok közötti mintamegállapodás
1.3. A határmenti helyi konzultációkról szóló államok közötti mintamegállapodás
1.4. A helyi önkormányzatok szerződéses határmenti együttműködéséről szóló államok közötti mintamegállapodás
1.5. A helyi önkormányzatok határmenti együttműködésének szerveiről szóló államok közötti mintamegállapodás
8 Bevezető: „…tekintetbe véve, hogy e cél megvalósítása szempontjából a határmenti területi önkormányzatok és közigaz-
gatási szervek együttműködése fontos lehet olyan területeken, mint a regionális város- és községfejlesztés, környezet-
védelem, közösségi infrastruktúra és lakossági szolgáltatások, valamint a kölcsönös segítségnyújtás katasztrófa-helyze-
tekben, …”

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 9


10 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

A 2. cikk határozza meg a „határmenti együttműködés”9 és a „területi önkormány-


zatok és közigazgatási szervek” fogalmait, ugyanakkor ezen túlmenően két igen fon-
tos rendelkezést is tartalmaz. Az egyik az önkormányzatok és közigazgatási szervek
jogkörét érinti: az egyezmény leszögezi, hogy a fenti szervek belső jogban meghatá-
rozott hatáskörének hatályát és jellegét nem érinti.10 Ez azt jelenti, hogy alapvetően az
államok feladata marad a szomszédos államokban lévő önkormányzatok hatáskörei-
nek harmonizációja, ellenkező esetben bizonyos területeken az együttműködés hatás-
kör hiányában nehézkessé, lehetetlenné válhat. Ugyanakkor a keretegyezmény sem-
milyen soft jellegű felhívást sem tartalmaz ennek a harmonizációnak az előmozdításá-
ra. A 2. cikk 2. bekezdése szerint a részes államok a Keretegyezmény aláírásakor el-
lenben pontosan meghatározhatják annak területi és jogi hatályát országuk viszony-
latában, megnevezhetik azokat a földrajzi területeket, önkormányzati vagy közigazga-
tási szervezeteket, illetve témákat, amelyekre az együttműködést le kívánják szűkíteni,
vagy amelyeket az együttműködés köréből ki akarnak zárni.11 Ez nagyon nagy politi-
kai mozgásteret biztosít a részes államok számára olyan önkormányzati vagy állam-
polgári igények kiszűrésére, amelyek nem kívánatosnak minősülnek a központi köz-
igazgatás számára, és adott esetben e körből sajnos nem zárható ki a határmenti te-
rületek kulturális, oktatási, vagy egyéb együttműködése sem, ami pedig nagy jelentő-
séggel bírhat az ott élő kisebbségi lakosság számára.
Amint látjuk tehát, az egyezmény nagyon „kétarcú”. Nem teszi kötelezővé az ál-
lamközi egyezményeket a helyi vagy regionális szintű együttműködéshez, és ilyen
esetben megfelelő jogi környezetben, magasabb szintű állami vagy államközi szabá-
lyozás nélkül az együttműködés valóban virágzó, spontán és dinamikus lehet az érin-
tett önkormányzati felek igényeinek megfelelően. Ugyanakkor abban az estben, ha az
érintett államok államközi szinten keretjellegű szabályozást akarnak adni e kapcsola-
toknak, akkor az egyezmény lehetővé teszi a korlátlan állami szuverenitás érvényesí-
tését is, semmiféle akadályt sem állít annak útjába, hogy a részes államok az egyez-
mény betűjére támaszkodva ne tegyék lehetetlenné annak szellemének az
érvényesülését.12
A Magyar Köztársaság a Keretegyezményt 1992. április 6-án írta alá, 1994. már-
cius 21-én ratifikálta, hatályba pedig Magyarország viszonylatában 1994. június 22-én
lépett. Mivel a határon túli együttműködés természetére tekintettel nem mellőzhető,
ezért röviden felsorolom a szomszédos államok hasonló adatait is.13
9 2. cikk 1. bek. „A jelen egyezmény szempontjából a határmenti együttműködés fogalmába tartozik két vagy több Szerződő
Fél joghatóságán belül lévő területi önkormányzatok és közigazgatási szervek között a jószomszédi kapcsolatok erősítése és
továbbfejlesztése céljából megvalósuló tevékenység, valamint az e cél megvalósítását szolgáló egyezmény vagy megállapo-
dás megkötése.…”
10 2. cikk 1. bek. „…A határmenti együttműködés a területi önkormányzatoknak és a közigazgatási szerveknek a belső jogban
meghatározott hatáskörében valósul meg. E hatáskör hatályát és jellegét a jelen egyezmény nem érinti.”
11 2. cikk 2. bek. „…Mindazonáltal bármely Szerződő Félnek jogában áll a jelen egyezmény aláírásakor vagy az Európa Tanács
főtitkárához intézett későbbi bejelentés útján megnevezni azokat az önkormányzatokat, hatóságokat vagy közigazgatási
szervezeteket, illetőleg azokat a témákat vagy formákat, amelyekre az egyezmény hatályát behatárolni kívánja, illetőleg azo-
kat, amelyeket ki kíván zárni az egyezmény hatálya alól.”
12 3. cikk 2. bek. „Abban az esetben, ha a Szerződő Felek szükségesnek ítélik államközi szerződések kötését, ezekben meg-
határozzák – egyebek között – azokat a kereteket, formákat és korlátokat, amelyeken belül a határmenti együttműködésben
érintett területi önkormányzatok és közigazgatási szervek lehetőséget kapnak a cselekvésre. Mindegyik egyezmény megha-
tározhatja azokat a hatóságokat és testületeket, amelyekre nézve alkalmazásra kerül.”
13 Forrás: http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=106&CM=8&DF=2/26/05&CL=ENG
2005. augusztus 14-i állapot szerint.
Ország neve Aláírás dátuma Ratifikáció dátuma Hatálybalépés dátuma
Ausztria 1980.05.21. 1982.10.18. 1983.01.19.
Horvátország 1999.05.07. 2003.09.17. 2003.12.18.
Románia 1996.02.27. 2003.07.16. 2003.10.17.
Szerbia és Montenegró Nem részes fél - -
Szlovákia 1998.09.07. 2000.02.01. 2000.05.02.
Szlovénia 1998.01.28. 2003.07.17. 2003.10.18.
Ukrajna - 1993.09.21.14 1993.12.22.

A Magyar Köztársaság által 1994. március 21-én az egyezményhez fűzött fenn-


tartás a már általunk is tárgyalt 2. cikk 2. bekezdése alapján meghatározta azokat
a közigazgatási-önkormányzati szerveket, amelyekre a magyar belső jog alapján a
Keretegyezmény vonatkozhat. Ezek a községi, városi, fővárosi, fővárosi kerületi és
megyei önkormányzatok, valamint a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalok.15
Ezek alapján leszűrhető, hogy helyi kisebbségi önkormányzatok nem, csak kisebb-
ségi települési önkormányzatok építhetnek ki az egyezmény által vázolt együttmű-
ködési formákat. Ez az álláspont a Magyar Köztársaság részéről egyrészt logikus,
hiszen a helyi kisebbségi önkormányzatok nem rendelkeznek olyan közigazgatási
hatáskörökkel, amelyekre pl. a Keretegyezmény bevezetője kitér, ugyanakkor bizo-
nyos mértékig mégis megszorításként értelmezhetjük, még akkor is, ha a határ-
menti helyi kisebbségi önkormányzatok ennek ellenére de facto aktív kapcsolatot
tartanak fenn anyaországukkal. Magyarország e fenti álláspontja azért is tekinthető
politikailag következetlennek, hiszen éppen hazánknak lenne szükséges minden le-
hetséges formában hangsúlyoznia, hogy a határokon átívelő együttműködésnek je-
lentős kisebbségvédelmi dimenzióval is rendelkeznie kell. Erre pedig egy megfele-
lő és kihasználható formát kínál(na) a 2. cikk 2. bekezdéséhez fűzött fenntartásunk,
amelyben legitimációs és deklaratív célból szerepeltethetnénk a helyi kisebbségi és
kisebbségi települési önkormányzatokat16 is. A Magyar Köztársaság által a Madridi
Keretegyezményhez fűzött fenntartás ilyen szellemű módosítása nézetem szerint
hasznos és örvendetes lenne.
Románia 2003. július 16-án tett két fenntartása is tartogat számunkra
érdekességeket.17 Az egyik nyilatkozat egyrészt leszögezi, hogy az együttműködés
bármely formája államközi megállapodásnak van alávetve, vagyis a román állam erős
kontroll alatt tartja a helyi önkormányzatok kooperációját, továbbá pedig rögzíti, hogy
e – feltételesen engedélyezett – kapcsolatok működtetése is szigorúan (! – lásd a fenn-
tartás szövegét a lábjegyzetben) a határmenti megyékre van korlátozva. Ez a szabályo-
zás ugyan alapvetően nem sérti a Keretegyezmény szellemét, ám nem nehéz benne

14 Csatlakozással.
15 http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ListeDeclarations.asp?NT=106&CM=8&DF=2/26/05&CL=ENG&VL=1 továbbá
15/1993 (III. 26.) és 35/1997 (IV. 25.) OGY határozatok.
16 Ez utóbbiak külön szerepeltetése jogilag természetesen teljesen indokolatlan és felesleges, hiszen jogkörüket tekintve ezek
települési önkormányzatok, ugyanakkor legitimációs és deklaratív céllal szerepeltethető lenne a magyar közjog e sajátos ki-
sebbségi képviseleti intézménye.
17 „Romania states that the enforcement of the Outline Convention, mentioned in Article 1, is subordinated to concluding
interstate agreements, and that the area of enforcing the provisions related to the transfrontier co-operation is strictly limi-
ted to the territory of the border counties.” (kiemelés tőlem – H.D.) Forrás:
http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ListeDeclarations.asp?NT=106&CM=8&DF=2/26/05&CL=ENG&VL=1

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 11


12 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

felfedeznünk azt a szándékot, amely a székelyföldi magyar önkormányzati szervek és


magyarországi önkormányzatok együttműködése elé kíván gátat állítani.18 Nyilvánvaló
ugyanis, hogy az egyezmény alapján – tekintettel arra, hogy az a határmenti együttmű-
ködés kérdéskörét szabályozza – a fenntartás nem értelmezhető a nemzetközi jogi
szakmai racionalitás alapján. A szöveg csak akkor nyer értelmet, ha nem jogi, hanem
alapvetően deklaratív szándékú (nemzet)politikai szövegként olvassuk. A második
fenntartás – hasonlóan a magyar megoldáshoz – azon önkormányzati szerveket és ha-
tóságokat sorolja fel, amelyek alanyai lehetnek a határmenti kooperációnak.
Románia mellett Szlovákia fűzött még szomszédos államként fenntartást az
egyezményhez 1998. szeptember 7-én, amelyben délkeleti szomszédunk állásfoglalá-
sával megegyezően leszögezte, hogy a Keretegyezmény életbeléptetése államközi
szerződések függvénye.19
A Magyar Köztársaság a madridi Keretegyezményben létrehozott rendszer kere-
tében napjainkig egyetlen államközi szerződést kötött. Ezt 2001. április 23-án írták alá
Budapesten a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság képviselői „a helyi ön-
kormányzatok és közigazgatási szervek határon átívelő együttműködéséről.”20
Bár úgy érzem, hogy a Románia és Szlovákia által az európa tanácsi egyezmény-
hez fűzött fenntartások indokolatlanul megszorító jellegűek és adott esetben nem
mentesek nemzetpolitikai áthallásoktól sem, a Keretegyezmény végrehajtása céljából
megkötött szlovák–magyar bilaterális egyezmény alapvetően nagyon pozitív és euró-
pai módon szabályozta a tárgyalt kérdést. Csak remélhetjük, hogy hamarosan a Ro-
mán Köztársasággal is hasonlóan magas színvonalon sikerül megállapodást elérni.
A magyar–szlovák bilaterális egyezmény a Madridi Keretegyezményhez fűzött
mintamegállapodás-melléklet 1.1 pontjában szereplő „A határmenti együttműködés
elősegítésére irányuló államközi mintamegállapodás” figyelembevételével készült,
bár annál jóval terjedelmesebb és részletesebb szabályozást tartalmaz.21 Egyik első
fontos pontja, hogy 1. cikkének (2) bekezdése orvosolja a Magyar Köztársaság által
a Keretegyezményhez fűzött fenntartás során az önkormányzati szervek esetében tett
megszorítást, nevezetesen a helyi kisebbségi önkormányzatok kizárását az együttmű-
ködésből. Az 1. cikk (2) bekezdése kifejezetten nevesíti a kisebbségi önkormányzato-
kat, sőt, a fővárosi és a fővárosi kerületek helyi kisebbségi önkormányzataira is kiter-
jeszti az egyezmény hatályát.22 Ez a kiterjesztés szükségszerű volt, hiszen nézetem
szerint egyrészt maga a megszorító fenntartás volt felesleges, másrészt teljesen egy-
18 Ugyanakkor igaz, hogy ez a megengedő környezetben valószínűleg mindenképp kialakuló segítségnyújtás vagy kooperáció
már nem lenne a „határmenti együttműködés” betű szerinti jelentésének megfelelően értelmezhető.
19 „The Government of the Slovak Republik, referring to paragraph 2 of Article 3 of the Convention, declares that its applica-
tion shall be subject to the conclusion of inter-state agreements.”
Forrás: http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ListeDeclarations.asp?NT=106&CM=8&DF=2/26/05&CL=ENG&VL=1
20 Magyarországon kihirdetve a 200/2001. (X. 20.) kormányrendelet által.
21 Az egyezmény alapján létrejött magyar–szlovák együttműködési mechanizmus bár tekinthető ugyan tisztán bilaterális koope-
rációs formának is, a magam részéről – mivel teljes egészében visszavezethető az Európa Tanács Madridi Keretegyezményé-
re és annak átfogó szabályozására – e fejezetben tárgyalom.
22 1. cikk (2) „A helyi és területi önkormányzatok és közigazgatási szervek a következők:
a magyar Szerződő Fél részéről
a) helyi önkormányzatok:
– a települési önkormányzatok: a község, a város, a főváros és a fővárosi kerületek önkormányzatai, ideértve a helyi, fő-
városi és fővárosi kerületi kisebbségi önkormányzatot is, (kiemelés tőlem – H.D.)
– a területi önkormányzatok: a megyei önkormányzat,
b) közigazgatási szervek: a fővárosi, illetve a megyei közigazgatási hivatal;”
értelmű, hogy ha a magyar állam az együttműködést ki kívánta terjeszteni a kisebb-
ségvédelem területére is, akkor nem zárhatta ki azokat a szerveket, amelyek a hazai
szlovákság oldaláról a legaktívabban vehetnék ki belőle a részüket, a szlovák kisebb-
ségi önkormányzatokat.23
Az egyezmény 5. cikke sorolja fel azokat a területeket – nem kizárólagos jelleg-
gel – amelyekre az együttműködés a felek akarata szerint elsősorban kiterjed. Néze-
tem szerint a szerződés alkotói nagyon szerencsésen tudták ötvözni a XXI. század ki-
hívásaira adott válaszokat, mint pl. az Európai Unió regionális pályázatain való közös
részvétel, uniós források közös igénybevétele, közös ipar-, infrastruktúra- és gazdaság-
fejlesztés, munkahelyteremtés, idegenforgalom fejlesztése, az egészségügyi infrast-
ruktúra jobb kihasználása, azokkal a kicsit partikulárisabbnak tűnő, de a helyi kisebb-
ségi lakosság számára szintén nagy jelentőséggel bíró rendelkezésekkel, melyek az
ő oktatási és kulturális lehetőségeiket bővíthetik ki, illetve amelyek megteremthetik a
partneri kapcsolatokat a kisebbségek, kisebbségi települések, illetve az anyaország
önkormányzati szervei között.24
Az együttműködésben résztvevő szervek saját hatáskörükben teljesen szabadon
tervezhetik és szervezhetik közös erőfeszítéseiket, egymással közvetlen kapcsolatba
léphetnek, és szerződéseket köthetnek, vagyis korlátozó kormányzati beavatkozástól
mentesen törekedhetnek céljaik elérésére.25 Az egyezmény végrehajtásának ellenőr-
zését a két állam közötti alapszerződés mintájára vegyes bizottság, a 8. cikk (1) be-
kezdése szerint „Határon átívelő együttműködést szolgáló Magyar-Szlovák Kormány-
közi Vegyes Bizottság” (a továbbiakban Vegyes Bizottság) látja el.
A Vegyes Bizottság 2005. augusztusáig két ülést tartott.26 Az alakuló összejöve-
telre 2004. november 22-én Rév-Komáromban (Komarno) került sor.27 A napirend két
lényeges eleme a Bizottság alapszabályának elfogadása, valamint a 2005-ös év ter-
veiről zajló tárgyalás volt. A Vegyes Bizottság szlovák tagozata kész alapszabály-terve-
zettel érkezett a találkozóra, melynek a jelenlévők észrevételeivel módosított változatát
a Bizottság a délután folyamán el is fogadta. Az Alapszabálynak a nemzeti tagozatok
elnökei által történő aláírására és így hatálybalépésére 2004. december 3-án került
sor Budapesten.
Az Alapszabály III. Fejezetének megfelelően a Vegyes Bizottság paritásos alapon épül
fel, és két, 15-15 fős magyar illetve szlovák nemzeti tagozatból áll.28 A tagozat alelnökének,
titkárának, a munkacsoportok vezetőinek és a tagozat tagjainak kinevezése az elnök kom-
23 Ez magyarázza a földrajzilag nem kifejezetten határsávban fekvő Budapest, illetve a budapesti kerületi és fővárosi kisebbsé-
gi önkormányzatok szerepeltetését is.
24 5. cikk (1) „A határon átívelő együttműködés különösen az alábbi területekre terjed ki: (…)
j) az oktatás és képzés, a művelődés, a kultúra, a szabadidő és sport terén; (…)
l) a nemzeti kisebbségi nyelvű oktatás fejlesztése, kultúra ápolása, testvériskolák együttműködésének támogatása;
m) partnerkapcsolat kialakítása azokkal a helyi és területi önkormányzatokkal, amelyek területén jelentős számban él ma-
gyar, illetve szlovák nemzeti kisebbség;”
25 7. cikk „Az együttműködés résztvevői saját hatáskörükben önállóan tervezik és szervezik az együttműködésüket, és annak
megvalósítása érdekében egymással közvetlen kapcsolatot építenek ki, tartanak fenn és megfelelő szerződéseket köthet-
nek.”
26 A bizottsági jegyzőkönyvek rendelkezésemre bocsátásáért hálával tartozom dr. Forgács Ildikónak.
27 I/2004. sz. Jegyzőkönyv A határon átívelő együttműködést szolgáló szlovák-magyar kormányközi Vegyes Bizottság üléséről
(2004. november 22.)
28 III. Fejezet – A Vegyes Bizottság munkájának szervezése, ügyrendje. Az Alapszabályt lásd:
http://www.bm.hu/web/portal.nsf/aa19b6b39f6d676bc1256eed0037240a/13c877c0ce9405a2c1256f5c0029d8f5/$FILE/
alapszabaly.doc

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 13


14 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

petenciája az adott ország „belső jogszabályaival összhangban”.29 Ugyancsak az elnökök


rendelkeznek az elfogadott döntéseket illetően a végrehajtással kapcsolatos intézkedések
kompetenciájával is.30 A Bizottság döntéshozatali eljárása konszenzusos,31 a napirendet il-
letően pedig a két elnök egyetértése szükséges.32 A Vegyes Bizottság adott ügyekkel kap-
csolatban jelentéstételi kötelezettséggel bíró munkacsoportokat hozhat létre.33 A Bizottság
felváltva ülésezik a két állam területén, a dokumentum szerint legalább évi két alkalom-
mal,34 mindig a vendéglátó állam nemzeti tagozata elnökének a vezetésével.35
A Vegyes Bizottság munkájának jogi hátterét három dokumentum adja. Egyrészt
a Madridi Keretegyezmény végrehajtása céljából a két fél között létrejött a helyi önkor-
mányzatok és közigazgatási szervek határon átívelő együttműködéséről szóló egyez-
mény, másrészt a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között a jószomszé-
di kapcsolatokról és a baráti együttműködésről szóló 1995 március 19-én Párizsban
aláírt szerződés (az ún. „Alapszerződés”), végezetül pedig a két ország külügyminisz-
tériuma által 1998. november 24-én Pozsonyban aláírt jegyzőkönyv.36 Ez utóbbi kettő
jelentősége, hogy a rájuk való hivatkozással, illetőleg a Vegyes Bizottság struktúrájá-
nak és eljárási szabályainak kialakításával beillesztették a Határon Átívelő Együttmű-
ködést Szolgáló Szlovák–Magyar Kormányközi Vegyes Bizottságot abba a jogi és po-
litikai rendszerbe, melyben a többi magyar-szlovák vegyes bizottság is működik.
Az általunk tárgyalt Bizottság feladatait és hatásköreit az Alapszabály II. Fejezete
határozza meg. Fő feladatai közé tartozik a szlovák-magyar határon átívelő együttmű-
ködés tekintetében a makrostratégia kidolgozása,37 a döntés-előkészítés, úgy javasla-
tok megfogalmazásán,38 mind pedig más előterjesztések véleményezésén
keresztül,39 az államigazgatási szervek, illetve az együttműködésben résztvevő civil
szervezetek információs támogatása,40 a másik szerződő fél – pontosabban annak
29 III. Fejezet, 3. szakasz
30 III. Fejezet, 12. szakasz
31 III. Fejezet, 9. szakasz
32 III. Fejezet, 7. szakasz
33 III. Fejezet, 4. szakasz
34 III. Fejezet, 6. szakasz
35 III. Fejezet, 9. szakasz
36 Lásd. I. Fejezet, 1. szakasz
37 II. Fejezet, 1. szakasz
„A Vegyes Bizottság kijelöli a határon átívelő együttműködés fejlesztésének általános irányait és formáit, és egyidejűleg
koordinálja a határon átívelő együttműködés programjait a jelen Alapszabály I. fejezetének 1. cikkében említett dokumen-
tumokkal összhangban azzal a céllal, hogy az Európai Uniónak erre a területre vonatkozó politikájával és jogalkotásával
összhangban megteremtse a két ország lakossága, területi egységei és azok illetékes szervei, valamint helyi önkormány-
zatai közötti kapcsolatfejlesztés és együttműködés feltételeit. Megkülönböztetett figyelmet fog szentelni a fiatal generáció
együttműködése és kapcsolatai fejlesztésének.”
38 II. Fejezet, 2. szakasz
„A Vegyes Bizottság a területi egységek vagy szervek határon átívelő együttműködése keretén belül javaslatokat fogalmaz
meg jogi, gazdasági, pénzügyi és kereskedelmi feltételek megteremtésére a mindkét fél részére kedvező vállalkozásfej-
lesztési, gazdasági és egyéb aktivitások fejlesztése érdekében. A javaslatokat tanulmányozás és döntés céljából a Szlovák
Köztársaság és a Magyar Köztársaság illetékes szervei elé terjeszti.”
39 II. Fejezet, 3. szakasz
„A Vegyes Bizottság a fejlesztés érdekében a regionális és helyi szintű közös koordinációs szervek által előkészített dönté-
sekkel kapcsolatos ajánlásokat dolgoz ki.”
40 II. Fejezet, 5. szakasz
„A Vegyes Bizottság tájékoztatja a területi önkormányzatokat, az államigazgatás helyi szerveit, valamint az együttműködés
további résztvevőit (a továbbiakban: az együttműködés résztvevői) a határon átívelő együttműködési lehetőségekről és se-
gítik azok eredményes megvalósítását.”
nemzeti tagozatának – tájékoztatása az együttműködést érintő nemzeti normákról, il-
letve azok változásáról.41 Továbbá külön kiemeli az Alapszabály a monitoring és elem-
ző tevékenységet, valamint az együttműködésbe bevonható fejlesztési források
feltárását.42 Látható tehát, hogy a Vegyes Bizottság egy alapvetőn koordinatív jellegű
szerv, jelentősebb döntési hatáskörök nélkül.
A Vegyes Bizottság magyar tagozatának elnöke dr. Bujdosó Sándor, a BM önkor-
mányzati helyettes államtitkára, alelnöke dr. Répássy Helga, titkára pedig dr. Forgács
Ildikó. A szlovák tagozat elnöke Lukač Zsolt,43 az Építésügyi és Régiófejlesztési Mi-
nisztérium államtitkára, alelnöke Martin Pado, míg titkára Szabó Rudolf.44
Mint már említettem, az Alapszabály elfogadására a Vegyes Bizottság első, 2004.
november 22-i ülésén került sor, amely során a Vegyes Bizottság már a később hatály-
ba lépő Alapszabály által meghatározott struktúra és eljárási rend alapján ülésezett. E
mellett pedig egy további napirendi pontot képeztek a 2005. évre vonatkozó együtt-
működési témajavaslatok, amelyeket a magyar fél terjesztett elő,45 és a szlovák fél vál-
toztatás nélkül elfogadott. Érdemes megemlíteni mind a hét témakört, ugyanis érde-
kes összevetni azzal, hogy a későbbiekben mely témákra fókuszálódott a Vegyes Bi-
zottság tevékenysége a második, illetve a jövőben várható későbbi ülések során.
A felsorolt együttműködési területek tehát az alábbiak:
1. „Az Európai Unióhoz történő csatlakozás utáni belső határvonalakon a közúti
átkelési lehetőségek sűrítésének vizsgálata” című tanulmány nyomán létrejövő
közös projektek támogatása, valamint a tanulmány alapján foganatosított intéz-
kedések monitoringja.
2. Az Ipoly-hidak újjáépítése
3. A meglévő és új támogatási lehetőségek feltárása
4. A határmenti régiók együttműködésének fejlesztése, a helyi önkormányzatok
településüzemeltetési feladatainak szabályozása, a közszolgáltatás működteté-
se és pénzügyi finanszírozási módszere.
5. A helyi önkormányzatok kötelező feladatainak áttekintése (közszolgálat, telepü-
lésüzemeltetés, települési hulladékkezelés, köz- és zöldterületek fenntartása,)
6. Iskolai, ifjúsági együttműködés46
7. 3-3 fős Interreg munkacsoport felállítása
A 2005. évre vonatkozó együttműködési terv elfogadása után a Vegyes Bizottság
2004. novemberi első ülése befejezte működését.

41 II. Fejezet, 7. szakasz


„A Vegyes Bizottság tagozatai rendszeresen tájékoztatják egymást az együttműködés résztvevőivel kapcsolatos belső jog-
szabályokról, főként azokról, melyek azok szervezeti tevékenységét és hatáskörét érintik.”
42 II. Fejezet, 10. szakasz a), b) és c) pontok
a) „figyelemmel kíséri a határ menti területek társadalmi-gazdasági helyzetét, valamint együttműködésük fejlesztését;
b) az együttműködésben résztvevők tájékoztatása alapján elemzi a fejlesztési programok megvalósulását;
c) a fejlesztési programok megvalósítás érdekében nemzeti és nemzetközi források bevonásának lehetőségét keresi, és
kezdeményezi az ezek felhasználására vonatkozó javaslatok kidolgozását, figyelembe véve azok időbeli megvalósításának
megfelelő feltételeit.”
43 Az írott sajtóban gyakran Lukács Zsoltként szerepel.
44 Mint nyilvánvalóan megfigyelhető, a Vegyes Bizottság szlovák tagozata számos magyar taggal és vezető tisztségviselővel ren-
delkezik, ami nyilvánvaló módon elősegíti a tagozatok közötti párbeszédet és kompromisszumkészséget.
45 Lásd. a 2004. november 22-i jegyzőkönyv 4. pontját.
46 Az iskolai, ifjúsági együttműködés kiemelt módon megjelenik az Alapszabály II. Fejezetének 1. szakaszában is.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 15


16 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

Következő összehívására 2005. április 28-án került sor, ülését – Bujdosó Sándor
elnöklete mellett – a Nógrád megyei Kelecsényen tartotta.47
Négy napirendi pontja a következő volt:
I. Az Interreg munkacsoport tájékoztatója
II. Az Ipoly-hidak újjáépítésének kérdésköre
III. A közúti átkelési lehetőségek sűrítésének kérdése
IV. A kapcsolatok Nógrád megyével történő felvétele, kialakítása
Az Interreg munkacsoport koordinálásával, vezetésével a magyar tagozat alel-
nökét, az MTRFH elnökhelyettesét, Répássy Helgát bízta meg a Vegyes Bizottság. Be-
számolója szerint a 3-3 fős munkacsoport nem tudott megalakulni, a kijelölt tagok
ugyanis nem jelentek meg az üléseken. Az alakuló ülésen pl. képviseltette magát a
Szlovák Külügyminisztérium, a munkacsoport rendes szlovák tagjai közül azonban
senki sem jött el. További problémaként jelölte meg, hogy a munkacsoport bizonyos
szempontból nem találja saját helyét, feladatát, hiszen az összejövetelek alkalmával a
tagok az együttműködés kérdésének átfogó megközelítése helyett mindig az Ipoly-hi-
dak problémájára tértek át. Jórészt e felvetés nyomán szlovák részről fel is merült a
kérdés, hogy van-e létjogosultsága a munkacsoportnak, hiszen mindkét országban
léteznek Interreg munkaszervezetek, a program struktúrája mindkét államban teljes-
nek tekinthető. Répássy asszony ezt követő válaszában úgy határozta meg a munka-
csoport tevékenységi profilját, hogy az semmilyen formában nem helyettesíti a meglé-
vő munkaszervezeteket, pusztán a projektek közötti koordinációt vizsgálja, továbbá
jelzi az esetleg felmerülő problémákat és segít azok megoldásában. A Vegyes Bizott-
ság ülésének első határozatában Bujdosó Sándor felvetésére úgy döntött, hogy 2005.
május 15-ig szülessen döntés a munkacsoportba kijelölendő tagokról, a csoport tart-
sa meg első ülését, és a következő alkalommal számoljon be tevékenységéről a Ve-
gyes Bizottságnak.
Az Ipoly-hidak kérdéskörében a – hivatalosan még nem működő – Interreg mun-
kacsoport fogalmazta meg először az álláspontját, hiszen korábbi – hiányos létszámú
– üléseiken részletesen foglalkoztak a témával. A munkacsoport nyolc Ipoly-híd felújí-
tását ítélte reálisnak, és négy témát ajánlott megvitatásra a Vegyes Bizottságnak:
- a hidak építésének sorrendjét, különös tekintettel a határidőkre
- az adminisztratív akadályok leküzdéséhez, az engedélyek megszerzéséhez
nyújtandó segítséget
- a határrendészeti, határőrizeti feladatokhoz szükséges koordinációt
- a hidakhoz vezető önkormányzati utak felújítását, a Regionális Fejlesztési Taná-
csok és Ügynökségek bekapcsolását e munkákba
Ezt követően több kérdésben is vita bontakozott ki. Felmerült, hogy egy csomag-
ként kezeljék-e a hidakat, vagy pedig állapítsanak-e meg prioritási sorrendet közöttük
(ez utóbbi esetben a prioritást is egyeztetni kell). Általában elfogadott volt, hogy a
pöstyénpusztai híd rekonstrukciója kivitelezhető a leggyorsabban, de a második ob-
jektum ügyében már megoszlottak az álláspontok Ráróspuszta és Ipolydamásd kö-

47 1/2005. (IV.28.) sz. Jegyzőkönyv a Szlovák-Magyar Kormányközi Vegyes Bizottság üléséről


zött. Ugyancsak nem volt egyetértés a finanszírozás módját illetően, felmerült, hogy
két híd kivitelezése megoldható saját forrásokból, és csak hathoz kellene EU-s pénz-
eszközöket igénybe venni, ugyanakkor volt olyan álláspont is, mely egy Interreg pro-
jektként kezelte volna mind a nyolc hidat. A hidak prioritási sorrendjének ügyében to-
vábbi vitát, sőt, talán zavart is okozott, hogy nem volt egyetértés a szlovák-magyar
észak-dél folyosó nyomvonalát, az A2-Parassapuszta, illetőleg a Zsámbék-Esztergom
irányt illetően. Az érintett megyék – Nógrád és Esztergom – képviselői természetesen
a saját érdekeiknek és favorizált nyomvonaluknak megfelelő hidak érdekében lobbiz-
tak. Nemcsak az államközi, de az adott országok viszonylatában a középszintű önkor-
mányzati-közigazgatási egységek közötti koordináció minőségét is jól mutatta, hogy
se a magyar, se a szlovák megyei és kerületi önkormányzati képviselők közül nem ren-
delkezett senki megbízható információkkal az észak-dél folyosó nyomvonalát illetően!
Végül Hamarné Szabó Máriának, az Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság ko-
ordinációs igazgató helyettesének sikerült tisztázni a kérdést azzal, hogy az M2-es
gyorsforgalmi út rögzítve van 2003. évi CXXIII-as ún. „sztráda törvényben” 2007-es ki-
vitelezési határidővel, míg a zsámbéki nyomvonal pusztán elméleti lehetőség, jogsza-
bályban még nem került rögzítésre, előrelátható kivitelezési határideje pedig 2015.
Az Ipoly-hidakkal összefüggésben más szakmai területeken is megfogalmazó-
dott a létezőnél magasabb szintű kooperáció, együttműködés szükségessége, ilyen
volt pl. az árvízi előrejelzés, valamint a hallépcsők kialakításának a kérdése. A Vegyes
Bizottság mindkét esetben indítványozta az illetékes szakmai fórumoknál a tapaszta-
latok és a lehetőségek vizsgálatát.
Ugyancsak az Ipoly hidak kapcsán merült fel, de a következő napirendi pont so-
rán is folytatódott az új határátkelőhelyek megnyitásával kapcsolatos kérdések tárgya-
lása. Martin Pado, a szlovák nemzeti tagozat alelnökének beszámolója szerint mind a
magyar, mind a szlovák tárcaközi vegyes bizottságok – nyilván költségtakarékossági
okokból (a szerző) – azon az állásponton voltak, hogy nem nyitnak meg új határátke-
lőhelyeket a közös határon. Ellenben a Belügyminisztériumok között egyeztetés kez-
dődött egy turisztikai célú határátkelőhelyekről szóló egyezményről. Keszthelyi Zita a
magyar Belügyminisztérium részéről alátámasztotta a Pado úr által mondottakat. A tu-
risztikai célú, határellenőrzési infrastruktúra nélküli, gyalog és kerékpárral igénybe ve-
hető határátlépési pontokat költséghatékonynak, modernnek és Schengen-konform-
nak minősítette, ugyanakkor nem indokolta a BM döntését a nagyhatárforgalmi határ-
átkelőhelyekkel kapcsolatban. A Belügyminisztériumok közötti tárgyalásokról annyi in-
formáció hangzott el, hogy 2004-ben 50 turisztikai célú határátlépési pont volt a szlo-
vák-magyar határon. A szlovák fél 19, a magyar fél pedig 40 újabb pontot jelölt meg
tárgyalási alapként.
Az előzőhöz szorosan kapcsolódó harmadik napirendi pont a „Közúti határátlé-
pési lehetőségek sűrítésének vizsgálata” c. tanulmány tájékoztatójával kezdődött. Eb-
ből az alábbi adatokat érdemes kiemelni: a 681 km hosszú magyar–szlovák határon
17 határátlépési pont található, ami 40 km-es átlépési sűrűséget jelent. 20 tonnánál
nehezebb árúk azonban csak nyolc ponton juthatnak át, ami már 80 km-es (!) átkelé-
si sűrűség. Ezzel szemben a szlovák- lengyel határon 23 nagyhatárforgalmi átkelőhely
volt már 2001-ben is, azóta pedig hét új is megnyílt, szemben a magyar határral, ahol
nem történt ilyen fejlesztés.
A dilemma nyilvánvaló. Egyrészt rövid távon is jelentkező, erős érdek fűződik ah-

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 17


18 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

hoz, hogy új határátkelőhelyek megnyitásával javítsák az elégtelen átlépési sűrűséget


a szlovák-magyar határon. Ugyanakkor az e célra fordított pénzeszközök hosszú távon
akár feleslegesnek is tekinthetők, hiszen a schengeni rendszerhez való – 2007-re ter-
vezett – csatlakozással megszűnik a határőrizet a szlovák-magyar határon, így a határ-
ellenőrzési infrastruktúrába történő beruházások hosszú távon szemlélve céltalannak
is minősíthetők. A dilemma feloldása nézetem szerint szakmai eszközökkel nem lehet-
séges, csak politikai alternatívák fogalmazhatók meg a választott prioritások – árúk és
személyek dinamikusabb áramlása vs. költségtakarékosság – alapján.
A Vegyes Bizottság által adott választ a dilemmára Répássy Helga fogalmazta
meg. E szerint fel kell kérni „a határátkelőhelyekkel foglalkozó tárcaközi bizottságot,
hogy értékelje át korábbi döntését a határátkelőhelyek számának állandóságáról, kü-
lönös tekintettel azokra az átkelőhelyekre, amelyek költség nélkül, vagy minimális költ-
séggel megnyithatók lennének.” A Bizottság a javaslatot elfogadta, továbbá azt az elő-
terjesztést is (szintén Répássy Helga részéről), hogy az előző határozattal összefüg-
gésben az önkormányzatok vizsgálják felül és terjesszék elő, milyen infrastrukturális
fejlesztésre lenne e célból szükségük. A napirendi pont kapcsán harmadik javaslat-
ként fogalmazódott meg Martin Pado úr részéről, hogy a Gazdasági és Közlekedési
Minisztérium küldje meg az általa készített elemzést a szlovák Gazdasági Minisztéri-
umnak vizsgálat és elemzés céljából. A bizottság ezt az előterjesztést is elfogadta.
Végezetül az ülés lezárásaként az alábbi határozatcsomagot fogadta el a Vegyes
Bizottság az Ipoly hidak, mint fő tematikus pont ügyében:
„I. A Vegyes Bizottság szükségesnek tartja a hidak újjáépítését az Ipolyon:
a) Kezdeményezi, hogy folytatódjanak a szakértői egyeztetések és az illetékes
szervek közötti államközi egyezmény rögzítse az újjáépítésre javasolt hidakat,
az újjáépítés sorrendjét.
b) A Vegyes Bizottság ajánlja a tagozatok által javasolt két híd újjáépítését a
2006-ig tartó időszakban igénybe vehető EU-s és nemzeti források figyelembe-
vételével. (magyar tagozat javaslata: Pöstyénpuszta-Pető, szlovák tagozat ja-
vaslata: Ráróspuszta-Tőrincs)
c) A további hat híd újjáépítésénél vegyék figyelembe a 2007-től kezdődő progra-
mozási időszak lehetőségeit.
d) A Vegyes Bizottság szorgalmazza a megfelelő, illetékes minisztériumok, terüle-
ti és helyi önkormányzatok, szervek együttműködésének erősítését. (Ennek az
egyébként konform, mondhatnánk udvariassági formulának külön hangsúlyt
adnak az A2-es gyorsforgalmi úttal kapcsolatban fentebb leírtak.)
II. A Vegyes Bizottság indokoltnak tartja, hogy a határon átvezető hidak üzemel-
tetése, fenntartása érdekében a két országban illetékes szervek megállapodást kös-
senek.
III. A Vegyes Bizottság szorgalmazza, hogy a hidak újjáépítéséről szóló döntést a
csatlakozó utak felújításánál vegyék figyelembe.”48
A felmerült alternatívákkal összevetve a végső határozat kompromisszumosnak
tekinthető. A nyolc hidat nem kezelik egy csomagként, kettőt kiemelnek a csoportból
és kivitelezését még a 2007 előtti időszakra időzítik EU-s és saját források bevonásá-
val. A két híd esetében a nemzeti tagozatok javasolhattak egyet-egyet saját prioritása-

48 1/2005. (IV.28.) sz. Jegyzőkönyv a Szlovák-Magyar Kormányközi Vegyes Bizottság üléséről


iknak megfelelően. Mivel a szlovák javaslat Ráróspuszta volt, így – feltételezésem sze-
rint – a magyar tagozaton belül nyilván jelentős lehetett a megyék lobbitevékenysége.
E szempontból kifejezetten érdekes a végeredmény, ugyanis szemben a nyilvánvaló-
an Esztergom és Pest megyék által is előnyben részesített Ipolydamásddal, a nemze-
ti tagozat választása végül is Pöstyénpusztára esett, így mindkét híd, Pöstyénpuszta
és Ráróspuszta is Nógrád területén épül fel.
A Vegyes Bizottság következő ülését 2005. június-júliusára tűzte ki, azonban
erre 2005. augusztus 15-ig nem került sor. A két ülésen történtek alapján nehéz ösz-
szegző megállapításokat tenni a Vegyes Bizottság munkájáról. Az Interreg munkacso-
port felállításának kezdeti kudarca mindenképpen negatív tényezőként veendő szám-
ba, ugyanakkor az Ipoly hidak kapcsán hozott kompromisszumos, és a beruházás
szempontjából valóban alapvető döntések meghozatala, valamint az ülések során fel-
merült problémák és információhiányos szituációk tisztázása pozitív értékelést kap-
hat. Ez utóbbiak súlya és gyakorisága alapján elmondható, hogy bőven van még sze-
repe és tennivalója ezen új kormányközi Vegyes Bizottságnak a felek közötti informá-
cióátadás és koordináció területén, vagyis feleslegesnek nézetem szerint semmiképp
sem tekinthető.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 19


A Madridi Keretegyezmény Kiegészítő
Jegyzőkönyvei, valamint a határokon átnyúló
együttműködés kérdése az Európa Tanács
egyéb multilaterális egyezményeiben

Bár mint említettem, az Európa Tanács megalkotta a határokon átnyúló együttműkö-


dés kérdésének speciális nemzetközi jogi szabályozását, a kérdéskört a Madridi Ke-
retegyezményen, mint alapvető jogi normán túl még számos kisebbségvédelmi és ön-
kormányzatisággal foglalkozó egyezmény érinti, illetve a szervezet természetesen
több, a területet érintő ajánlást is kiadott. Ezek közül a Magyar Köztársaság számos
multilaterális egyezményben részes fél, elsőként azonban mégis a Madridi Keret-
egyezménynek azokat a Kiegészítő Jegyzőkönyveit (Optional Protocols) vonnám gór-
cső alá, amelyeket hazánk ugyan eddig még alá sem írt, de amelyek vizsgálata – mint
a határokon átívelő együttműködés területén továbblépésre lehetőséget kínáló nem-
zetközi jogi dokumentumoké – indokolt lehet.
A Madridi Keretegyezményhez fűzött első Kiegészítő Jegyzőkönyvet49 (first
Optional Protocol, I.OP) – mely a határokon átnyúló együttműködés jogi jellemzőivel, és
az e célból felállított testületek jogalanyiságával foglalkozik – az Európa Tanács 1995.
november 9-én nyitotta meg aláírásra. Hatályba a negyedik ratifikációt követően, 1998.
december 1-jén lépett. A Magyar Köztársaság nem részes fél az egyezményben, ugyan-
akkor a szomszédos államok – köztük a jelentős magyar kisebbséggel rendelkezők –
közül többen is aláírták vagy ratifikálták. Ennek adatait az alábbi táblázat tartalmazza:

Ország neve Aláírás dátuma Ratifikáció dátuma Hatálybalépés dátuma


Ausztria 2001.02.28. 2004.03.17. 2004.06.18.
Horvátország Nem részes állam - -
Románia 1998.05.05. Még elmaradt ratifikáció -
Szerbia és Montenegró Nem részes állam - -
Szlovákia 1998.09.07. 2000.02.01. 2000.05.02.
Szlovénia 1998.01.28. 2003.09.17. 2003.12.18.
Ukrajna 2003.07.01. 2004.11.04. 2005.02.05.

Az alábbiakban magának az egyezménynek a tartalmát ismertetném nagy vona-


lakban, majd a szomszédos államoknak azokat a fenntartásait, amelyek egyedivé te-
szik, és meghatározzák az adott országgal fenntartott határon átívelő kapcsolatok mi-
nőségét, jellemzőit.
A preambulum szerint a Kiegészítő Jegyzőkönyv elsődleges célja, hogy az Euró-
pában lévő aktuális helyzethez, kívánalmakhoz igazítsa a Madridi Keretegyezményt,
és elősegítse a területi önkormányzatok és hatóságok közötti határokon átnyúló
együttműködés fejlődését.
49 Additional Protocol to the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Authorities or
Communities (ETS No. 159)
A Kiegészítő Jegyzőkönyv érdemi, rendelkező szakasza két részre bontható. Egy
általános részre (1-3., valamint 6-7. cikkek), amelyek közül csak az 1. cikk tartalmaz
igazán új szabályozást a Madridi Keretegyezményhez képest, a többi inkább csak ki-
bontja egyes, korábban nem egészen részletesen kifejtett szakaszait, valamint néhol
logikusan továbbfejleszti azokat. A másik – és legfontosabb – résznek a dokumentum
4. és 5. cikke tekinthető, amelyek opcionálisan választható elemek attól függően,
hogy az adott állam magánjogi vagy közjogi jogi személynek tekinti-e a határokon át-
nyúló együttműködés céljára a részt vevő önkormányzatok vagy hatóságok által felál-
lított szervezeteket („transfrontier co-operation body”), vagy éppen mindkét lehetősé-
get biztosítja a körülmények függvényében.
Az általános rész esetében az 1. cikk 1. bekezdése alapján a részes államoknak
el kell ismerniük, és tiszteletben kell tartaniuk a területi önkormányzatok és hatóságok
szerződéskötési jogát a határokon átnyúló együttműködési egyezmények tekin-
tetében.50 Korábban erre a Madridi Keretegyezmény ilyen explicit kötelezettséget nem
írt elő. Továbbmenve, a 2. cikk szerint az ilyen egyezmények végrehajtása az adott ön-
kormányzatok vagy hatóságok hatáskörébe tartozik, és a végrehajtást illetően jogi
szempontból az ilyen döntések ugyanolyan kötőerővel bírnak, mintha a döntést az ala-
nyok a nemzeti jog alapján hozták volna.51 A 3. cikk alapvető jelentőségű, tulajdon-
képpen a fentebb említett 4. és 5. cikkek megalapozója. E szerint az önkormányzatok
és területi hatóságok által kötött határokon átnyúló együttműködési szerződések lét-
rehozhatnak, felállíthatnak különböző testületeket, szerveket is az együttműködés cél-
jából, annak intézményesítésére („transfrontier co-operation body”). Az ilyen testületek
nem szükségszerűen bírnak jogi személyiséggel, de akár rendelkezhetnek is vele, sőt,
közjogi entitások is lehetnek.52 E rendelkezések, valamint tágabban az egyezmény sú-
lyát, hogy a 9. cikk alapján nem tehető rájuk fenntartás, tehát a Kiegészítő Jegyző-
könyv megerősítését követően általánosan kötelező.
A 4. és 5. cikkek a magánjogi, illetve közjogi jogi személyként működő kooperációs in-
tézmények hatásköreit és működési feltételeit szabályozza. Mivel a 8. cikk értelmében min-
den szerződő félnek legalább az egyik cikk (a 4. vagy az 5.) megerősítését vállalnia kell,53
így gyakorlatilag nem jöhet szóba, hogy a kooperációs intézményeknek az alapító szerző-
dő felek (önkormányzatok, hatóságok) akarata ellenére ne legyen jogalanyisága.
A 4. cikk a magánjogi jogalanyisággal bíró intézményekkel kapcsolatos alapvető mű-
ködési feltételeket szabályozza. Itt olyan szakaszok is megfogalmazásra kerülnek, amelyek
alapvető közigazgatási, alkotmányjogi alapelveket szögeznek le, pl. hogy önkormányzat,
hatóság csak olyan hatáskört delegálhat tovább a kooperációs intézménynek, amivel ma-

50 Article 1.(1) „Each Contracting Party shall recognise and respect the right of territorial communities or authorities under its
jurisdiction and referred to in Articles 1 and 2 of the Outline Convention to conclude transfrontier co-operation agreements
with territorial communities or authorities of other States in equivalent fields of responsibility, in accordance with the pro-
cedures laid down in their statutes, in conformity with national law and in so far as such agreements are in keeping with the
Party’s international commitments.”
51 Article 2 „Decisions taken jointly under a transfrontier co-operation agreement shall be implemented by territorial commu-
nities or authorities within their national legal system, in conformity with their national law. Decisions thus implemented shall
be regarded as having the same legal force and effects as measures taken by those communities or authorities under their
national legal system.”
52 Article 3 „A transfrontier co-operation agreement concluded by territorial communities or authorities may set up a transfrontier
co-operation body, which may or may not have legal personality. The agreement shall specify whether the body, regard being
had to the responsibilities assigned to it and to the provisions of national law, is to be considered a public or private law entity
within the national legal systems to which the territorial communities or authorities concluding the agreement belong.”

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 21


22 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

ga is rendelkezik, stb. Intézményi szempontból az egyik legfontosabb – bár szintén evidens


– kikötés az, hogy kooperációs testületekre azon szerződő fél országának nemzeti joga az
irányadó, amely ország területén a központjuk megtalálható.54 (A Határon átívelő együttmű-
ködést szolgáló Szlovák-Magyar Kormányközi Vegyes Bizottság a 3. cikk alapján nem szá-
mít transfrontier co-operation body-nak, ugyanis nem önkormányzatok és területi hatósá-
gok közötti, hanem államközi egyezmény hozta létre.) A 4. cikk négy pontban határozza
meg a polgári jogi jogalanyisággal bíró kooperációs intézmények működési feltételeit. Egy-
részt – természetesen – jogszerűen kell működniük alapító okiratuknak (statútum) és a
székhely szerinti állam jogának megfelelően.55 Másrészt értelemszerűen nem hozhatnak
ezen intézmények olyan intézkedéseket, döntéseket, amelyek egyéni jogokat és szabadsá-
gokat érintenek.56 Harmadrészt a kooperációs intézmény költségvetési forrásainak elsősor-
ban a létrehozó testületektől – területi önkormányzatoktól és hatóságoktól – kell szár-
mazniuk.57 Természetesen nem vethet ki adókat vagy egyéb pénzügyi terheket, de elfogad-
hat hozzájárulásokat harmadik fél részéről. Negyedrészt pedig a kooperációs intézmény-
nek éves költségvetést kell vezetnie, amit független könyvvizsgálónak kell ellenőriznie.58
Az 5. cikk 1. szakasza szerint, ha az adott részes állam nemzeti joga ezt lehetővé
teszi, akkor a kooperációs intézmények, mint jogi személyek közjogi jogalanyiságra is
szert tehetnek. A cikk szerint ebben az esetben valamennyi általuk hozott intézkedés
olyan jogi kötőerővel bír, mint az együttműködési egyezménnyel őt létrehozó önkor-
mányzatok vagy hatóságok döntései.59
Az 5. cikk 2. szakasza az ilyen közjogi jogalanyisággal bíró kooperációs intézmé-
nyek működésének korlátait tartalmazza. Egyrészt leszögezi, hogy pontosan meg kell
határozni az ilyen intézmények hatáskörét, különösen azokon a területeken, ahol
egyéni jogokat, szabadságokat és érdekeket érintenek. Továbbá kifejti, hogy a szer-
ződő felek (önkormányzatok, területi hatóságok) alapvető feladataikat és kötelessége-
iket nem ruházhatják a transfrontier co-operation body-ra.60
A 6. cikk a kooperációs intézmények törvényességi felügyeletét, míg a 7. a fö-
löttük érvényesülő bírói joghatóság kérdését tárgyalja. Tartalmukat röviden ismertet-

53 Article 8 (1) „Each Contracting Party shall declare, when signing this Protocol, or when depositing the instrument of ratifi-
cation, acceptance or approval, whether it will apply the provisions of Articles 4 and 5 or of one of those articles only.”
54 Article 4 (1) „Where the transfrontier co-operation body has legal personality, such personality shall be as defined in the law
of the Contracting Party in which its headquarters are located. The legal personality of the body is recognised by the other
Contracting Parties which have territorial communities or authorities party to the transfrontier agreement in conformity with
their own national law.”
55 Article 4 (2) a) „action by the transfrontier co-operation body shall be governed by its statute and by the law of the head-
quarters State;”
56 Article 4 (2) b) „the transfrontier co-operation body shall not, however, be empowered to take measures which apply gen-
erally or which might affect the rights and freedoms of individuals;”
57 Article 4 (2) c) „the transfrontier co-operation body shall be financed from the budgets of the territorial communities or
authorities. It shall not be empowered to impose levies of a fiscal nature. It may, where appropriate, receive revenue in
respect of services provided by it to territorial communities or authorities, users or third parties”
58 Article 4 (2) d) „the transfrontier co-operation body shall have an annual estimated budget and shall draw up a balance-account
which shall be approved by auditors independent of the territorial communities or authorities party to the agreement.”
59 Article 5 (1) „The Contracting Parties may, if their national law allows it, decide that the transfrontier co-operation body is to be a
public law entity and that, for the purposes of each Contracting Party’s legal system, any measures which it takes are to have the
same legal force and effects as if they had been taken by the territorial communities or authorities which concluded the agreement.”
60 Article 5 (2) „However, the agreement may stipulate that it is for the territorial communities or authorities which concluded
the agreement to execute such measures, especially where the measures may affect the rights, freedoms and interests of
individuals. Moreover, each Contracting Party may provide that general responsibilities cannot be attributed to the trans-
frontier co-operation body and that such a body shall not be empowered to take measures which apply generally.”
ve, az egyezmény 6. cikke szerint a határon átnyúló együttműködés keretében az ab-
ban résztvevő területi önkormányzatok és hatóságok által tett intézkedések tekinteté-
ben a nemzeti jog által meghatározott szervek gyakorolják a törvényességi felügyele-
tet. A határon átívelő együttműködést létrehozó egyezmény által meghatározott mó-
don a transfrontier co-operation body által tett intézkedés esetében pedig annak az
államnak a szervei gyakorolják a törvényességi felügyeletet, ahol a kooperációs intéz-
mény székhelye található. A 7. cikk alapján a bírói joghatóság kérdésében a nemzeti
jog vagy az állam nemzetközi megállapodásai a mérvadók.
A kicsit részletesebb ismertetés alapján megállapíthatjuk, hogy a Kiegészítő
Jegyzőkönyv a határokon átnyúló együttműködés fontos területein, a résztvevő önkor-
mányzatok és hatóságok szerződéskötési jogosultságát, valamint az együttműködés
keretében felállított kooperációs intézmények jogalanyiságát, jogi személyiségét érint-
ve kívánt nemzetközi jogi szabályozást alkotni. Mint korábban említettem, hazánk
szomszédai közül csak Horvátország, valamint Szerbia és Montenegró nem írta alá a
Kiegészítő Jegyzőkönyvet, míg Románia aláírta ugyan, de még nem ratifikálta. Ez azt
jelenti, hogy az összes többi állam, beleértve Szlovákiát is, elismeri az önkormányzat-
ok és hatóságok egyezménykötési jogát a határon átívelő együttműködésekre vonat-
koztatva, továbbá elismeri az ilyen együttműködések keretében felállított intézmények
jogi személy voltát is. Pontosabban kifejtve, Ausztria és Szlovákia csak a 4. cikkre tett
vállalást (vagyis csak a magánjogi jogalanyiságot ismerik el), míg Szlovénia és Ukraj-
na a 4. és az 5. cikket is elfogadta, így az ő viszonylatukban a kooperációs intézmé-
nyek közjogi és polgári jogi jogalanyiságra is szert tehetnek.61 Mindezekre tekintettel
érthetetlen, hogy a Magyar Köztársaság miért nem írta alá és ratifikálta eddig az
egyezményt. Hazánkban ezen a területen jelenleg szabályozás nélküli állapot van. Az
együttműködések szempontjából természetesen az az elsődleges, hogy a szomszé-
dos államok milyen szabályozási forma mellett döntenek, de ha a magyar állam szí-
vén viseli a határon átívelő együttműködés kérdését, illetőleg annak kisebbség- és
nemzetpolitikai aspektusait, akkor törekednie kellene arra, hogy élen járjon a témára
vonatkozó nemzetközi normák elfogadásában, ne pedig szinte az utolsónak marad-
jon a térség államai közül.
A kérdés praktikus oldalát érintve szükségszerűen ki kell térnünk arra, hogy a
Magyar Köztársaság területét is érintő eurorégiók jelenleg jogalanyiság hiányában
nem tudnak közvetlen pályázó félként megjelenni az Európai Unió pályázatain. Jó-
részt tehát a jogalanyiság, és ezzel összefüggésben a források hiánya az, ami tetszha-
lott állapotba kényszeríti eurorégióinkat. Az első Kiegészítő Jegyzőkönyv ratifikálása
egy fontos lépés lenne a helyzet rendezésének irányába.
61 ETS No. 159-hez fűzött fenntartások:
Ausztria – 2001.02.28.
„The Government of the Republic of Austria, in accordance with Article 8 of the Additional Protocol, declares that it will
apply the provisions of Article 4 only.”
Szlovákia – 1998.09.07.
„The Government of the Slovak Republic, referring to paragraph 1 of Article 8 of the said Protocol, declares that it
applies the provisions of Article 4 only.”
Szlovénia – 2003.09.11.
„In accordance with Article 8, paragraph 1, of the Additional Protocol, the Republic of Slovenia declares that it will apply
the provisions of Articles 4 and 5.”
Ukrajna – 2004.11.04.
„In accordance with Article 8, paragraph 1, of the Additional Protocol, Ukraine declares that it will apply the provisions of
Articles 4 and 5.”

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 23


24 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

A Madridi Keretegyezményhez fűzött második Kiegészítő Jegyzőkönyvet62 (sec-


ond Optional Protocol, II. OP) – amely a területi önkormányzatok és hatóságok közöt-
ti „interterritoriális” (a továbbiakban általam az EU-s terminológiának megfelelően, az
Interreg III C mintájára: interregionális) együttműködésről szól – az Európa Tanács
1998. május 5-én nyitotta meg aláírásra. Hatályba a negyedik ratifikációt követően
2001. február 1-jén lépett. A Magyar Köztársaság nem írta alá az egyezményt, a szom-
szédos államok részvételéről az alábbi táblázat nyújt tájékoztatást:

Ország neve Aláírás dátuma Ratifikáció dátuma Hatálybalépés dátuma


Ausztria Nem részes állam - -
Horvátország Nem részes állam - -
Románia 1998.05.05. Még elmaradt ratifikáció -
Szerbia és Montenegró Nem részes állam - -
Szlovákia 2000.02.01. 2000.10.31. 2001.02.01.
Szlovénia 1998.10.20. 2003.09.17. 2003.12.18.
Ukrajna 1998.11.03. 2004.11.04. 2005.02.05.

A Kiegészítő Jegyzőkönyv preambuluma kifejti, hogy mivel a feladataik hatékony


ellátása érdekében a területi önkormányzatoknak és hatóságoknak nem csak a más
államhoz tartozó és határos testületekkel áll érdekében intenzív együttműködést foly-
tatni, de a nem szomszédos önkormányzatokkal és hatóságokkal is lehetnek közös
érdekeik, ezért elő kell mozdítani az interterritoriális (interregionális) együttműködés
ügyét. Mivel e területen nem létezik a Madridi Konvencióhoz fogható keretszabályo-
zás, ezért e Kiegészítő Jegyzőkönyv célja a nemzetközi jogi alapok lefektetése.
A szabályozás tárgyának definícióját az 1. cikk tartalmazza. E szerint az interre-
gionális együttműködés (interterritorial co-operation) alatt olyan, megállapodáson ala-
puló lépéseket, intézkedéseket értünk, melynek célja két vagy több részes állam terü-
leti önkormányzatai és hatóságai közötti kapcsolat megteremtése együttműködési
megállapodás alapján, nem a szomszédos testületek határokon átívelő együttműkö-
désének keretén belül.63 Mint látható, a definíció alapvetően negatív, hiszen az inter-
regionális együttműködés legfőbb ismérveként azt határozza meg, hogy nem határ-
menti (transfrontier) formák keretében működik. A 2. cikk a területi önkormányzatok
jogait és működésük alapelveit rögzíti a Madridi Keretegyezményben és első Kiegé-
szítő Jegyzőkönyvében már megismert módon.
A tényleges rendelkező résznek a 3. és 4. cikk tekinthető. Ezek kimondják, hogy a
Madridi Keretegyezmény (3. cikk),64 valamint az ETS No. 159-es első Kiegészítő Jegy-
zőkönyve (4. cikk)65 mutatis mutandis alkalmazandók az interregionális együttműködés
62 Protocol No. 2 to the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or
Authorities concerning interterritorial co-operation (ETS No. 169)
63 Article 1 „For the purpose of this Protocol, “interterritorial co-operation” shall mean any concerted action designed to estab-
lish relations between territorial communities or authorities of two or more Contracting Parties, other than relations of trans-
frontier co-operation of neighbouring authorities, including the conclusion of co-operation agreements with territorial com-
munities or authorities of other States.”
64 Article 3 „The Contracting Parties to this Protocol shall apply, mutatis mutandis, the Outline Convention to interterritorial co-
operation.”
65 Article 4 „The Contracting Parties to this Protocol, which are also Contracting Parties to the Additional Protocol to the Outline
Convention (hereinafter referred to as “the Additional Protocol”), shall apply, mutatis mutandis, the aforesaid Protocol to
interterritorial co-operation.”
esetére is. A mutatis mutandis értelmezését a dokumentum nem bízza a részes felekre.
Az 5. cikk alapján, ahol a fent említett egyezményekben „transfrontier co-operation” sze-
repelt, oda behelyettesítendő az „interterritorial co-operation”.66 Vagyis a Madridi Keret-
egyezmény és első Kiegészítő Jegyzőkönyve által létrehozott struktúrát egyszerűen
megkettőzték, és a határon átívelő, valamint az interregionális együttműködések számá-
ra így gyakorlatilag megegyező nemzetközi jogi kereteket biztosítottak.
Hasonlóan, mint az első Kiegészítő Jegyzőkönyv esetében, a második Kiegészí-
tő Jegyzőkönyv 7. cikke is leszögezi, hogy nem tehető fenntartás a dokumentum ren-
delkezéseire. Mivel mint említettem, ezek az alapelvek az első Kiegészítő Jegyző-
könyvben már le lettek fektetve és ott is hasonló védelem alatt álltak, a 7. cikk csak ak-
kor nyer nagyobb jelentőséget, ha a ratifikáló állam nem részes fél az első Kiegészítő
Jegyzőkönyv szempontjából.
A második Kiegészítő Jegyzőkönyv 6. cikk 1. bekezdése leszögezi, hogy ameny-
nyiben a részes állam mutatis mutandis kívánja alkalmazni az interregionális együtt-
működés területén a Madridi Keretegyezmény első Kiegészítő Jegyzőkönyvét is (va-
gyis érvényesnek tekinti magára a II. OP 4. cikkét), akkor deklaráció, fenntartás formá-
jában ki kell nyilvánítaniuk – újfent –, hogy a kooperációs intézmények jogalanyisága
szempontjából az I. OP 4., 5., vagy mindkét cikkét ismerik-e el. Ez okból a második Ki-
egészítő Jegyzőkönyvhöz fűzött fenntartások – egyéb híján – a I.OP-hez fűzött fenn-
tartások megismétlését jelentik. A Magyar Köztársaság három szomszédos részes ál-
lama is csak ilyen ismétlő fenntartást tett, egyebekben nem korlátozta az egyezmény
érvényesülését a maga viszonylatában.67
Jogosan merülhet fel a felvetés, hogy mindhárom szomszédos részes állam ese-
tében a területükön élő magyar kisebbség a határ közelében található, tehát a határ-
menti együttműködési mechanizmusok bőségesen elegendők kisebbségpolitikai
szempontból, az ennél nagyobb léptékű interregionális együttműködési struktúrák
nem feltétlenül lennének képesek e területen további hozzáadott értéket generálni,
nagyobb jelentőségre szert tenni. E felvetés komoly igazságtartalommal bír. Bár szám-
talan pozitív érv vehető számításba az interregionális együttműködések ösztönzése
mellett (ha más nem, hát az Interreg III C finanszírozás mindenképp), az vitathatatlan,
hogy gazdasági jelentőségük kisebb, mint a határközeli projekteké, és a fent említett
országok vonatkozásában kisebbségpolitikai jelentőségük is csekélyebb. Ugyanak-
kor egyrészt semmi nem szól az ellen, hogy a Magyar Köztársaság magáévá tegyen
egy olyan nemzetközi keretszabályozást, amely egy az Unió regionális politikája által

66 Article 5 „For the purpose of the present Protocol, “mutatis mutandis” means that in the Outline Convention and the
Additional Protocol the term “transfrontier co-operation” shall be read as “interterritorial co-operation” and that the articles
of the Outline Convention and of the Additional Protocol shall apply unless otherwise provided by the present Protocol.”
67 ETS No. 169-hez fűzött fenntartások:
Szlovákia – 2000.10.31.
„The Government of the Slovak Republic, in accordance with Article 6, paragraph 1 of the Protocol No. 2 as well as
Article 8, paragraph 1 of the Additional Protocol to the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation
between Territorial Communities or Authorities, declares that also in relation to the Protocol No. 2 it will apply the provi-
sions of Article 4 of the Additional Protocol only.”
Szlovénia – 2003.09.11.
„In accordance with Article 4 as well as Article 6, paragraph 1, of Protocol No. 2, the Republic of Slovenia declares that
it will apply the provisions of Articles 4 and 5 of the Additional Protocol.”
Ukrajna – 2004.11.04.
„In accordance with Article 4 as well as Article 6, paragraph 1, of Protocol No. 2, Ukraine declares that it will apply the
provisions of Articles 4 and 5 of the Additional Protocol.”

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 25


26 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

is érintett területre vonatkozik. Másrészt az interregionális együttműködés szert tehet


kisebbségpolitikai tartalomra magyar-német viszonylatban (a Német Szövetségi Köz-
társaság részes állam a második Kiegészítő Jegyzőkönyv vonatkozásában), ahol a ha-
táron átívelő együttműködés alkalmazása fel sem merülhet. Tovább az interregionális
együttműködés kifejezetten nagy kisebbségpolitikai jelentőségre tehetne szert Romá-
nia esetében. Mint korábban láthattuk, Románia a Madridi Keretegyezményhez fűzött
fenntartásában szigorúan a határmenti területekre korlátozta az egyezmény hatályát,
ugyanakkor – meglepő módon – az aláírásra történő megnyitás napján aláírta az
interregionális együttműködésről szóló második Kiegészítő Jegyzőkönyvet. Délkeleti
szomszédunktól ugyan nem idegen az a magatartás, hogy a nemzetközi egyezmé-
nyek aláírását követően jó ideig nem következik be a megerősítés, ratifikáció (a Regi-
onális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája esetében pl. 1995 óta), azonban Ro-
mánia már megtette az első lépést az egyezmény elfogadása felé vezető úton, míg ha-
zánk még ezt sem.
A nagy kérdés természetesen az, hogy az I. és II. Kiegészítő Jegyzőkönyvek érin-
tetlenül hagyják e az államoknak azt a lehetőségét, miszerint bilaterális államközi
megállapodásokhoz, mint feltételhez köthetik az együttműködés formai létrejöttét. Ha
igen, akkor természetesen a második Kiegészítő Jegyzőkönyv hatályba lépése Romá-
nia kapcsán még nem eredményezné azt, hogy azonnal grassroots kezdeményezé-
sekből kifolyólag széleskörű regionális együttműködést alakíthatnának ki Székelyföld-
del, vagy – horribile dictu – csángó területekkel magyarországi térségek, hiszen a
mutatis mutandis alkalmazás miatt ugyanúgy egy konstituáló államközi egyezmény-
hez lenne kötve a kapcsolatok felvételének lehetősége – Romániának a Madridi Ke-
retegyezményhez fűzött fenntartása értelmében – mint a határon átívelő együttműkö-
dés területén.
A fő kérdés az, hogy ez így van-e. Valóban megmaradt-e az államoknak ez a szé-
leskörű jogosítványa a Kiegészítő Jegyzőkönyvek elfogadását követően is, hogy kon-
stituáló államközi egyezményhez kössék a kapcsolatok létrejöttét? A magam részéről
azon az állásponton vagyok, hogy igen, a Kiegészítő Jegyzőkönyvek meghagyták ezt
a lehetőséget. A kulcselemnek ebben a tekintetben az I. Kiegészítő Jegyzőkönyv 1.
cikke tekinthető. Nézetem szerint a területi önkormányzatok és hatóságok e cikkben
lefektetett feltételen szerződéskötési jogosultsága a határokon átnyúló együttműködé-
sek területén nem írja teljesen felül a Madridi Keretegyezmény 3. cikkének 2. bekez-
dését, pusztán esetleg egy kérdéskört vesz ki a szabályozásának tárgyköréből. A kér-
désben egyértelműen nem nyilatkoznak meg sem a Kiegészítő Jegyzőkönyvek, sem
magyarázó jelentéseik. Ugyanakkor a magyarázó jelentések többször hangsúlyozzák
a jogok gyakorlásának a Madridi Keretegyezményben lefektetett kereteit, valamint az
államok nemzetközi kötelezettségeinek tiszteletét, illetve a belső jogi normáiknak való
megfelelést. Másrészt közvetett módon hasonló következtetésre juthatunk az állami
magatartások elemzésével (amelyek az opinio juris irányába mutatnak). Ezek alapján
elmondhatjuk, hogy Szlovákia a két Kiegészítő Jegyzőkönyv ratifikációját követően
(mindkettő 2000-ben) 2001-ben kötött Magyarországgal kétoldalú egyezményt a ha-
tárokon átívelő együttműködésről, miközben természetesen a kérdésre vonatkozó
fenntartását nem vonta vissza. Romániának a Madridi Keretegyezményhez fűzött omi-
nózus fenntartása – a ratifikálás évéből – 2003-ból származik, miközben a két Kiegé-
szítő Jegyzőkönyv aláírására 1998-ban már sor került. Ha nem feltételezünk rosszhi-
szeműséget az állam részéről, ellenben külpolitikai lépéseit konzisztenseknek és egy-
mással összhangban állóknak tekintjük, akkor nem vonhatunk le mindezekből más
következtetést, csak azt, hogy az I. Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikke ellenére fennma-
radt az államoknak az a joga, hogy az együttműködés alapvető kereteit bilaterális ál-
lamközi megállapodáshoz, mint feltételhez kössék. Mivel a II. Kiegészítő Jegyzőkönyv
az I. OP. ill. a Madridi Keretegyezmény rendelkezéseinek mutatis mutandis alkalmazá-
sát írja elő, a helyzet az interregionális együttműködések esetében is az előzőekkel
megegyező kell legyen.
E szempontokat figyelembe véve – ha kül- és kisebbségpolitikai szempontok mi-
att – a Magyar Köztársaság számára valóban fontossággal bírnak a Romániával fenn-
tartható határon átívelő és interregionális kapcsolatok, akkor a magyar diplomácia
előtt három feladat tornyosul. Tisztában vagyok vele, hogy e célok elérése a bilaterá-
lis viszonylatban várható ellenállás miatt nem egyszerű, ugyanakkor a második pont
kivitelezése – az Európa Tanács vonatkozásában – csak a magyar részről jelenleg hi-
ányzó politikai akaraton múlik.

1. Bilaterális egyezmény tető alá hozása Romániával a határon átívelő kapcsola-


tokról. (A Madridi Keretegyezmény alapján, a Szlovákiával kötött egyezmény-
hez hasonlóan)
2. A Madridi Keretegyezmény két Kiegészítő Jegyzőkönyvének mielőbbi aláírása
és ratifikációja magyar részről.
3. Az interregionális együttműködés keretfeltételeinek kidolgozása magyar-ro-
mán viszonylatban.
4. Az interregionális együttműködéshez szükséges keretek kialakítása magyar-
német viszonylatban

Elsődlegesen ugyan az önkormányzatiság kérdéskörét érinti, és mind kisebb-


ségvédelmi, mind a határokon átívelő kapcsolatok szempontjából csak közvetett je-
lentőségűnek tekinthető a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (ETS No. 122).68
Közvetlen utalást nemzeti vagy etnikai kisebbségekre, azok önkormányzathoz való
jogára a dokumentum nem tartalmaz. Tekintettel azonban arra, hogy nemzeti, etni-
kai kisebbségek települési szinten gyakran képesek többséget alkotni, valamint az
önkormányzati jogok a Madridi Keretegyezmény struktúrájában is nagy jelentőség-
gel bírnak, így a helyi önkormányzatok minél szélesebb jogosítványai, a szub-
szidiaritás minél következetesebb alkalmazása, az önkormányzatiság minél kiterjed-
tebb alkotmányos és jogi védelme kisebbségpolitikai jelentőségre tehet szert, és
joggal tehető vizsgálatunk tárgyává. A magam részéről ezért ezeket a „defenzív” cik-
keket tekinteném röviden át, továbbá az önkormányzatok határmenti együttműködé-
sére, valamint az önkormányzatok határainak megváltoztatására vonatkozó része-
ket, amelyek adott esetben nyerhetnek, illetve történelmi tapasztalatok nyomán
nyertek már kisebbségpolitikai tartalmat.
Az egyezmény ún. á la carte jogi norma, vagyis a részes államok bizonyos hatá-
rok között maguk állapíthatják meg azokat a kötelezettségeket, amelyek végrehajtását

68 European Charter for Local Self-Government (ETS No. 122) – Helyi Önkormányzatok Európai Chartája. A Magyar Köztársa-
ságban kihirdetve az 1997:XV. tv. által.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 27


28 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

vállalják. A kötelezettségvállalások jellegét a dokumentum 12. cikke szabályozza. E


szerint a charta első részéből húsz szakaszt kell az adott államnak magára nézve kö-
telezőnek elismernie, amiből tíz szakasznak a lábjegyzetben felsorolt 14 szakasz kö-
zül kell kikerülnie.69 Ennek a jelentőségét számunkra az adja, hogy a kisebbségvédel-
mi szempontból fontosabbnak talált paragrafusok jelentős része is a kiemeltek között
található.
E fenti, kisebbségpolitikai szempontból nagyobb jelentőségűnek tekinthető be-
kezdéseket két csoportra bonthatjuk. A nagyobbik csoport az önkormányzat hatás-
körét és alkotmányos státusát védő cikkekből áll. Ide tartozik a 2. cikk az önkormány-
zás elvének alkotmányos védelméről,70 továbbá a 3. cikk, mely leszögezi, hogy a he-
lyi önkormányzatoknak a közügyek lényegi részét kell saját hatáskörükben szabályoz-
niuk, valamint hogy az önkormányzati képviselőtestületeket egyenlő, közvetlen és ál-
talános választójogon alapuló szabad és titkos választások során kell megválasz-
tani.71 A 4. cikk 3. és 4. szakaszai a szubszidiaritás elvét, valamint a hatáskörelvonás
tilalmát rögzítik.72 Ugyancsak az önkormányzatok önállóságát védő norma, de komoly
történelmi relevanciával is bír a helyi önkormányzatok határainak védelméről szóló 5.
cikk.73 Ennek alapján az érintett közösséggel való előzetes konzultáció, illetőleg nép-
szavazás nélkül – önkényesen – nem változtathatók meg a települések határai. Régi-
ónk történelmi emlékezete számon tart falurombolásokat, önkényes, a kisebbségek
érdekképviseleti képességére is hatással levő közigazgatási átszervezéseket, azon-
ban pozitív fejleménynek tekinthető, hogy valamennyi szomszédos ország kötelezett-
séget vállalt az 5. cikk betartására. Végezetül pedig a 10. cikk 3. bekezdését említe-
ném meg, amely biztosítja az önkormányzatok számára az együttműködést más álla-
mok területén található önkormányzati szervekkel.74 Ez utóbbi rendelkezés kisebb-
ségpolitikai jelentőségét – különösen az előzőleg tárgyalt dokumentumok fényében –
szükségtelen hosszasabban ecsetelni.
A Magyar Köztársaság a Chartát 1992. április 6-án írta alá, megerősítésére 1994.
március 21-én, míg hatálybalépésére Magyarország viszonylatában 1994. július 1-jén
került sor. A szomszédos államok adatait az alábbi táblázat tartalmazza:75

69 A tizennégy kiemelt szakasz: a 2. cikk, a 3. cikk 1. és 2. szakasza, a 4. cikk 1., 2. és 4. szakasza, az 5. cikk, a 7. cikk 1. sza-
kasza, a 8. cikk 2. szakasza, a 9. cikk 1., 2. és 3. szakasza, a 10. cikk 1. szakasza, valamint a 11. cikk.
70 2. cikk „A helyi önkormányzás elvét a belső jogalkotásban, és amennyire lehetséges, az Alkotmányban is el kell ismerni.”
71 3. cikk „1. A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi keretek kö-
zött - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.
2. E jogot olyan tanácsok vagy testületek gyakorolják, amelyeknek tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon ala-
puló szabad és titkos szavazással választják, és amelyek nekik felelős végrehajtó szervekkel is rendelkezhetnek. E rendelke-
zés semmilyen módon nem érinti az állampolgári gyűléseknek, a népszavazásnak vagy a közvetlen állampolgári részvétel
egyéb formájának igénybevételét ott, ahol azt jogszabály megengedi.”
72 4. cikk „3. A közfeladatokat általában elsősorban az állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek kell meg-
valósítania. A feladatoknak más közigazgatási szervre történő átruházása a feladat természetétől és nagyságától, valamint
hatékonysági és gazdaságossági követelményektől függ.
4. A helyi önkormányzatok hatásköre általában teljes és kizárólagos. Ezt más központi vagy regionális közigazgatási szerv
nem vonhatja el, és nem korlátozhatja, kivéve, ha ezt törvény lehetővé teszi.”
73 5. cikk „Nem lehet megváltoztatni a helyi önkormányzatok határait az érintett közösségekkel való előzetes konzultáció, vagy
ahol ezt törvény lehetővé teszi, esetleges helyi népszavazás nélkül.”
74 10. cikk „3. A helyi önkormányzatok - törvény által előírt feltételekkel - jogosultak együttműködni más államokban működő
önkormányzatokkal.”
75 Forrás:
http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=122&CM=8&DF=2/26/05&CL=ENG
Ország neve Aláírás dátuma Ratifikáció dátuma Hatálybalépés dátuma
Ausztria 1985.10.15. 1987.09.23. 1988.09.01.
Horvátország 1997.10.11. 1997.10.11. 1998.02.01.
Románia 1994.10.04. 1998.01.28. 1998.05.01.
Szerbia és Montenegró Nem részes állam - -
Szlovákia 1999.02.23. 2000.02.01. 2000.06.01.
Szlovénia 1994.10.11. 1996.11.15. 1997.03.01.
Ukrajna 1996.11.06. 1997.09.11. 1998.01.01.

A Magyar Köztársaság Országgyűlése az 16/1993 (III. 26.) OGY határozattal rendel-


kezett a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának a megerősítéséről. A határozat 2.
pontja tartalmazta a nyilatkozatot a Magyar Köztársaság kötelezettségvállalásairól, mely-
ben hazánk kijelentette, hogy – az 1994 előtt hatályos választójogi szabályozásnak meg-
felelően – nem tudja biztosítani a budapesti és a megyei közgyűlések tagjainak közvet-
len választását.76 A 16/1993 (III. 26.) OGY határozat 27/1997 (III. 28) OGY határozat ál-
tali módosításával a korábbi határozat fenntartást tartalmazó 2. pontja hatályon kívül lett
helyezve. Jelen pillanatban nem létezik olyan deklaráció, mely tartalmazná azokat a cik-
keket, amelyekre a magyar állam leszűkítené kötelezettségvállalásait, így vélelmezhető,
hogy jelenleg a Magyar Köztársaság valamennyi cikk teljesítését magára vállalja.
A szomszédos államok közül Horvátország és Szlovákia fenntartása sorolja fel té-
telesen azokat a cikkeket, amelyeket magukra nézve kötelezőnek ismernek el. Ezeket
lábjegyzetben közlöm.77 Az általunk kisebbségpolitikai szempontból fontosabbnak ta-
lált szakaszok közül a 3. cikk 1. bekezdését – a közügyek lényegi részének önkor-
mányzati hatáskörben történő szabályozásáról – nem vállalta fel Szlovákia, a 4. cikk
3. bekezdését a szubszidiaritás elvének alkalmazásáról nem vállalta sem Horvátor-
szág, sem a Szlovák Köztársaság, míg a 10. cikk 3. bekezdésében biztosított, más ál-
lamokban lévő önkormányzatokkal történő együttműködés jogával adós maradt Szlo-
vákia. Mindez – a Charta által biztosított „kizárási lehetőségek” alapos kihasználása –
azért tekinthető meglepőnek, mert az egyezmény alapvetően olyan demokratikus mi-
nimumokat fogalmaz meg, amelyek nem megkérdőjelezhetőek egy demokratikus tár-
sadalomban. Több ország példája, csak a régiónkból Szlovéniáé, Romániáé és a Ma-
gyar Köztársaságé is bizonyítja, hogy a Charta rendelkezései teljes egészükben felvál-
lalhatók és teljesíthetők. Szlovénia fenntartása ugyanis kinyilvánítja, hogy a Charta va-
lamennyi rendelkezését kötelezőnek tekinti magára nézve, míg Románia egyedül a
képviselők költségtérítését érintő 7. cikk 2. bekezdését nem ismerte el.

76 Az eredeti 16/1993 (III. 26.) OGY határozatot lásd In. Magyar Közlöny 1993/34, 1966-1967.p.
77 Az Önkormányzati Chartával kapcsolatos fenntartásokat lásd:
http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ListeDeclarations.asp?NT=122&CM=8&DF=2/26/05&CL=ENG&VL=1
Horvátország: Szlovák Köztársaság:
- 2. cikk; - 2. cikk;
- 3. cikk 1. és 2. bekezdés; - 3. cikk 2. bekezdés;
- 4. cikk 1., 2. és 4. bekezdés; - 4. cikk 1., 2., 4. és 6. bekezdés;
- 5. cikk; - 5. cikk;
- 6. cikk 1. és 2. bekezdés; - 6. cikk 1. bekezdés;
- 7. cikk 1., 2. és 3. bekezdés; - 7. cikk 1., 2. és 3. bekezdés;
- 8. cikk 1. és 2. bekezdés; - 8. cikk 1., 2. és 3. bekezdés;
- 9. cikk 1., 2. és 3. bekezdés; - 9. cikk 2., 3., 4. és 8. bekezdés;
- 10. cikk 1. és 3. bekezdés, - 10. cikk 1. bekezdés;
- 11. cikk. - 11. cikk;

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 29


30 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

Ugyanakkor nagyon érdekes – összevetve a Madridi Keretegyezmény kapcsán


korábban folytatott vizsgálódásaink eredményeivel –, hogy Szlovákia, amely állammal
jó és nem megszorító jellegű bilaterális egyezményben sikerült szabályozni a határo-
kon átívelő együttműködés kérdését, továbbá amely ország uniós tagállamként szé-
leskörű regionális és egyéb együttműködési mechanizmusokat működtet szomszéda-
ival, még mindig nem tett vállalást a 10. cikk 3. bekezdésére.78 Ugyanakkor Románia,
amely állam bilaterális viszonylatokban adós a kérdés rendezésével, minden további
nélkül elismeri a 10. cikk 3. bekezdésének jogszerűségét. A román állammal szem-
ben egyébként a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának 10. cikk 3. bekezdésé-
ben tett vállalása jó hivatkozási alapnak tekinthető.
A határokon átnyúló együttműködés elsősorban kulturális dimenziójának kérdé-
sét érinti és szabályozza a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája.79 A
Charta tekintetében, ami a regionális európai kisebbségvédelem egyik tartóoszlopá-
nak tekinthető, most csak ezt a szűk területet vonjuk górcső alá. A határokon átnyúló
együttműködés kérdése két szinten jelenik meg a dokumentumban. Egyrészt általá-
nosan kötelező alapelvként a Charta II. részében (7. cikk 1. szakasz e. pont),80 de csak
a kulturális kapcsolatokat nevezve meg. Ez a rendelkezés a III. részhez tett vállalások-
tól függetlenül minden részes fél számára kötelező, és a 21. cikk értelmében fenntar-
tás sem fűzhető hozzá.
Másrészt a kérdéskör jelen van az állami kötelezettségvállalásokat tartalmazó III.
részben is, a 14. cikk keretein belül. Ennek első szakasza kinyilvánítja, hogy a felek
egymás közti államközi viszonyaikban előmozdítják az azonos nyelvet használók kö-
zötti kapcsolatokat, míg a második szakasz kifejezetten a határokon átnyúló együtt-
működés támogatására hívja fel a feleket.81 A 14. cikk esetében azonban a részes ál-
lamok szabadon mérlegelhetik szándékukat, hogy tesznek-e kötelezettségvállalást. (A
cikk nincs megnevezve a 2. cikk 2. szakaszában a kötelezően megerősítendő szaka-
szok között.) A Magyar Köztársaság – nemzetpolitikai prioritásait tekintve érthető mó-
don – a 14. cikk mindkét szakaszára tett kötelezettségvállalást. A szomszédos orszá-
gok részvételéről a Charta mechanizmusaiban az alábbi táblázat nyújt tájékoztatást:

78 A szlovák magatartás a Charta kapcsán azért is érdekes, mert a dokumentum aláírására és megerősítésére már a poszt-
meciar-i időszakban került sor.
79 European Charter for Regional or Minority Languages (ETS No. 148.)
80 7. cikk 1. szakasz e. pont „a jelen Karta által szabályozott területeken, valamely regionális vagy kisebbségi nyelvet használó
csoportok és ugyanannak az államnak azonos vagy hasonló nyelvet használó egyéb csoportjai közötti kapcsolatok megőr-
zése és fejlesztése, valamint az államnak eltérő nyelveket használó egyéb csoportjaival kulturális kapcsolatok létesítése;”
81 14. cikk – Határokon túli cserekapcsolatok
„A Felek vállalják, hogy
a. olyan módon alkalmazzák a létező és olyan államokkal szemben fennálló kötelezettséget tartalmazó két- és többolda-
lú megállapodásokat, ahol ugyanazt a nyelvet azonos vagy hasonló formában használják, vagy - ha szükséges - olyanok
megkötésére törekednek, hogy azok segítsék elő az érintett államokban élő, azonos nyelvet használók közötti kapcsolato-
kat a kultúra, az oktatás, az információ, a szakképzés és a továbbképzés területén;
b. a regionális vagy kisebbségi nyelvek érdekében megkönnyítik és/vagy támogatják a határokon túli együttműködést,
különösen annak a területnek a regionális vagy helyi szervei közötti együttműködést, ahol ugyanazt a nyelvet azonos vagy
hasonló formában használják.”
Ország neve Aláírás dátuma Ratifikáció dátuma Hatálybalépés dátuma A 14. cikk
ratifikációja82
Ausztria 1992.11.05. 2001.06.28. 2001.10.01. 14. b.
Horvátország 1997.11.05. 1997.11.05. 1998.03.01. 14. a. és b.
Románia 1995.07.17. Még elmaradt ratifikáció - -
Szerbia és
Montenegró Nem részes állam - - -
Szlovákia 2001.02.20. 2001.09.05. 2002.01.01. 14. a. és b.
Szlovénia 1997.07.03. 200.10.04. 2001.01.01. 14. a. és b.
Ukrajna 1996.05.02. 2005.09.19. 2006.01.01. ?83

Ugyancsak kiváló hivatkozási alapnak tekinthető minden szomszédos állam vo-


natkozásában az Európa Tanács Nemzeti kisebbségek védelméről szóló
Keretegyezményének84 17. cikkének első bekezdése,85 amelyben a részes felek köte-
lezettséget vállalnak arra, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek szabad és békés
határokon átívelő kapcsolatokat tarthatnak fenn. A jogalanyiságot ugyancsak egy
speciális kör – a kisebbségekhez tartozó személyek számára – biztosítja a Keret-
egyezmény, de bizonyos esetekben ez hasznossá válhat, ha valóban kisebbségi szer-
vezetekkel fenntartott együttműködés kérdése kerül napirendre. Abban, hogy az az
együttműködési forma, amire a Keretegyezmény feljogosítja jogalanyait, minőségileg
megegyezik, megegyezhet a Madridi Keretegyezményben lefektetett kooperációs for-
mával, az angol szöveg nem erősít meg minket. A 17. cikk 1. szakasza ugyanis a „con-
tacts across frontiers” kifejezést használja a Madridi Keretegyezmény „transfrontier
co-operation” fogalmával szemben. A különbségtétel nyílván nem volt szándéktalan a
Keretegyezmény szövegezésekor, ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy a két terminus
technicus szinonimaként történő kezelése ne lehetne legitim politikai magatartás egy
állam részéről.

82 A magyar nyelv vonatkozásában


83 Az Ukrajna által 2005. szeptember 19-én tett kötelezettségvállalások még nem nyilvánosak, hatályba pedig csak 2006. janu-
ár 1-jével lépnek.
84 Framework Convention for the Protection of National Minorities (ETS No. 157.) Az egyezmény egészének elemzésétől ismert-
sége és szűkebb értelemben vett kisebbségvédelmi tartalma miatt itt most eltekintek.
85 17. cikk 1. szakasz „A Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy nem akadályozzák a nemzeti kisebbségekhez tartozó sze-
mélyeket azon joguk gyakorlásában, hogy szabadon és békésen határokon átnyúló kapcsolatokat hozzanak létre és tartsa-
nak fenn olyan személyekkel, akik törvényesen tartózkodnak más Államokban, kiváltképpen olyanokkal, akikkel etnikai, kul-
turális, nyelvi és vallási identitásukban osztoznak, vagy kulturális örökségük közös.”

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 31


A határokon átívelő együttműködés
kérdése a Magyar Köztársaság bilaterális
kapcsolataiban
A nemzetközi rezsimek által vizsgálatunk tárgyában hozott multilaterális egyezmények,
rendelkezések mellett nem hagyhatjuk figyelmen kívül hazánknak szomszédaival kötött
bilaterális egyezményeit, vagy közösen kiadott nyilatkozatait sem. Ezek pontos betartá-
sát ugyan nem vigyázzák olyan monitoring mechanizmusok, mint pl. az európa tanácsi
normákét, ugyanakkor a részes felek konkrét és közvetlen megegyezésének tekinthe-
tők, amelyek egyrészt ebből fakadóan pontosabban közvetítik a felek akaratát, továb-
bá azért is, mert bilaterális megállapodásokhoz a nemzetközi jog elfogadott szabályai
alapján egyoldalúan nem fűzhető fenntartás. Mindezek alapján kijelenthető, hogy adott
államközi vita esetén közvetlenebb hivatkozási alapnak tekinthetők.
Munkám során a Magyar Köztársaság nyolc bilaterális államközi egyezményét és
négy kétoldalú nyilatkozatát vizsgáltam meg a határokon átnyúló együttműködésre,
mint kifejezetten szereplő kategóriára, a kooperáció nagyobb jelentőségű
részterületeire86, valamint a kisebbségek határokon átnyúló kapcsolattartási jogára te-
kintettel. A jobb áttekinthetőség kedvéért a dokumentumokat nem egymást követően
elemzem, hanem táblázatos formában jelenítem meg az eredményeket.

Alapszerződésben, Önkormányzatok, Határok Infrastruktúra- Gazdasági kapcso- Kisebbségek


vagy általános jellegű hatóságok és egyéb átjárhatóságának fejlesztés latok fejlesztése, határokon
együttműködési szervek határokon fejlesztése összehangolása különös tekintettel átnyúló
dokumentumban átívelő a kis- és közép- kapcsolattartási
részes másik állam együttműködése vállalkozásokra joga
Horvátország87 8. és 10. cikk88 16. cikk (5)-(6) 16. cikk (1)-(4) 11. cikk (1) bek -

86 Mellőztem az együttműködésnek olyan speciális területeit, mint a környezetvédelem, vagy a határvízi kooperáció, amelyeket
általában külön egyezmények szabályoznak, bár tisztában vagyok vele, hogy kirekesztésük a „transfrontier co-operation” té-
maköréből önkényes. E fenti két területre egyébként az összes alapszerződés tartalmaz utalást.
87 Szerződés a Magyar Köztársaság és a Horvát Köztársaság között a baráti kapcsolatokról és együttműködésről (1992.12.16.)
88 Szerződés a Magyar Köztársaság és a Horvát Köztársaság között a baráti kapcsolatokról és együttműködésről
8. cikk „A Szerződő Felek rendszeres párbeszédet folytatnak minden, kölcsönös érdeklődésre számot tartó nemzetközi
kérdésről álláspontjaik összehangolása céljából.
A Szerződő Felek rendszeresen konzultációt tartanak a kétoldalú kapcsolataik fejlesztése és elmélyítése céljából, és ösz-
tönzik a kétoldalú együttműködést minden szinten az állami szervek és intézmények, a társadalmi és más szervezetek kö-
zött, ideértve a helyi szerveket is.”
10. cikk „A Szerződő Felek nagy jelentőséget tulajdonítanak a régiók, városok, községek és más területi egységek együtt-
működésének, és azt minden téren támogatni fogják”
11. cikk „A Szerződő Felek támogatják a gazdasági kapcsolataik továbbfejlesztését.
(1) E téren különös figyelmet szentelnek a kis- és középvállalatok együttműködésének.”
16. cikk „(1) A Szerződő Felek szorosan együttműködnek a közvetlen közlekedési összeköttetések további fejlesztése ér-
dekében.
(2) A Szerződő Felek a viszonossági elv alapján kedvező szállítási feltételeket teremtenek közlekedési útvonalaik kihaszná-
lásához.
(3) A Szerződő Felek bővítik és összehangolják országaik kommunikációs kapcsolatait a nemzetközi és európai normák fi-
gyelembevételével.
(4) A Szerződő Felek különös figyelmet szentelnek a határvízi együttműködés kérdésének.
(5) A Szerződő Felek megkönnyítik és támogatják állampolgáraik utazását és a két ország közti idegenforgalmat.
(6) A Szerződő Felek fejlesztik a vám- és határátlépési ellenőrzés terén illetékes hatóságaik együttműködését.”
Románia89 7. cikk90 19. cikk 7. cikk, 8. cikk 7.cikk, 8. cikk 15. cikk (7) bek
(4) bek (1)-(3)
Románia*91 II/5. szakasz92 II/6. szakasz II/4. szakasz II/2-3. szakaszok -
Szlovákia93 7. cikk (3) bek94 11. cikk 10. cikk (1) bek 7. cikk (1)-(2) -

89 Szerződés a Magyar Köztársaság és Románia között a megértésről, az együttműködésről és a jószomszédságról


(1996.09.16.)
90 Szerződés a Magyar Köztársaság és Románia között a megértésről, az együttműködésről és a jószomszédságról
7. cikk „(1) A Szerződő Felek bővítik kapcsolataikat és együttműködésüket a nemzetközi szervezetekben, beleértve a regi-
onális és szubregionális szervezeteket. Kölcsönösen támogatják egymás integrációs erőfeszítéseit az Európai Unióba, a
NATO-ba és a Nyugat-Európai Unióba.
(2) A Szerződő Felek, más érdekelt európai országokkal egyetértésben, együttműködnek regionális és szubregionális pro-
jektek és egyéb együttműködési formák megvalósításában, hogy elősegítsék a gazdasági, ipari, mezőgazdasági, ökológi-
ai, szállítási, hírközlési és egyéb közös érdeklődésre számot tartó területeken az azokban részt vevő országok fejlődésé-
nek gyorsítását. Bátorítják a közvetlenül érdekeltek részvételét ezen együttműködési formák és projektek megvalósításá-
ban, összhangban a Szerződő Felek belső jogszabályaival.”
8. cikk „(1) A Szerződő Felek a nemzetközi kereskedelmi gyakorlat és normák alapján fejlesztik gazdasági együttműködé-
süket és kölcsönösen előnyös kereskedelmüket a gazdasági élet minden területén.
(2) E célból belső jogszabályaikkal és egyéb nemzetközi kötelezettségeikkel összhangban ösztönzik a két állam gazdasá-
gi alanyai közötti közvetlen kapcsolatokat és együttműködést, valamint azon munkálkodnak, hogy előnyös feltételeket biz-
tosítsanak mindkét Szerződő Fél természetes és jogi személyei számára, hogy a másik Szerződő Fél területén vállalkozói,
kereskedelmi és más gazdasági tevékenységet fejthessenek ki.
(3) A Szerződő Felek ugyancsak bátorítják és elősegítik a kölcsönös tőkebefektetéseket, és szavatolják azok védelmét.
(4) A Szerződő Felek kiemelt figyelmet fordítanak az országos és egymáshoz kapcsolódó infrastruktúráik, beleértve az
energiarendszereik, közlekedési és távközlési hálózataik összehangolt, a nemzetközi szabványoknak megfelelő fejleszté-
sében való együttműködésre.”
15. cikk „(7) A Szerződő Felek tiszteletben tartják, hogy a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeknek joguk van sza-
bad kapcsolatot tartani egymással és a határokon túl más államok polgáraival, továbbá részt venni nemzeti és nemzetközi
nem kormányzati szervezetek tevékenységében.”
19. cikk „(1) A Szerződő Felek támogatják és elősegítik az állampolgáraik közötti közvetlen kapcsolatokat.
(2) A Szerződő Felek bővítik konzuli kapcsolataikat és egyszerűsítik a határátkelést és a vámvizsgálatot, beleértve új határ-
átkelőhelyek megnyitását és meglévők bővítését a lehetőségek függvényében, annak érdekében, hogy megkönnyítsék a
személyi és az áruforgalmat. E célból megfelelő megállapodásokat kötnek.”
91 Nyilatkozat a magyar-román stratégiai partnerségi kapcsolatokról és együttműködésről Európáért a XXI. században
(2002.11.29.)
92 Nyilatkozat a magyar-román stratégiai partnerségi kapcsolatokról és együttműködésről Európáért a XXI. században
II. 2.) A két ország közötti gazdasági együttműködés bővítésében kiemelt jelentőséget tulajdonítanak az egymás orszá-
gaiban megvalósuló kölcsönös tőkebefektetéseknek, s ezzel összefüggésben szorgalmazzák ezen kapcsolatok továb-
bi fejlesztését és a beruházási környezet, illetve feltételek ennek megfelelő javítását.
3.) A további fejlődés szempontjából meghatározó tényezőnek tekintik a kis- és középvállalkozások aktivitását, szorgal-
mazzák és elősegítik együttműködésük üzleti feltételrendszerének javítását.
4.) Törekednek energetikai, távközlési, közlekedési infrastruktúrájuk – kiemelten kezelve a gyorsforgalmi út és autópálya
hálózatot – minél szorosabb és hatékonyabb összekapcsolására, összehangolják az erre vonatkozó közép és hosszú
távú fejlesztési terveiket, különösen szem előtt tartva az információs és tudásalapú társadalom gyors térnyerése és az
európai jogharmonizáció követelményei támasztotta kihívásokat.
5.) Szorgalmazzák a határmenti és regionális együttműködéseket, úgyszintén a magyar és román helyi önkormányzatok
közötti együttműködés különböző formáinak bővülését. A helyi hatóságok a mezőgazdasági és egyéb ágazati, vala-
mint a kis- és középvállalkozások fejlesztését célzó határon átívelő projekteket, illetve keretprogramokat alakítanak ki
az Európai Unió által rendelkezésre bocsátott célzott támogatások minél hatékonyabb felhasználása érdekében.
6.) A két ország állampolgárai utazási feltételeinek megkönnyítése céljával megújítják a vízummentességről szóló megál-
lapodást, modernizálják a konzuli intézményhálózatot, a határátmeneti, a vám- és határőrizeti infrastruktúrát, együttmű-
ködnek azok EU-konform fejlesztésében, és ennek érdekében mielőbb új kétoldalú kereteket hoznak létre.”
93 Szerződés a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között a jószomszédi kapcsolatokról és a baráti együttműködés-
ről (1995.03.19.)
94 Szerződés a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között a jószomszédi kapcsolatokról és a baráti együttműködésről
7. cikk „(1) A Szerződő Felek kétoldalú kapcsolataik kibontakoztatása keretében, valamint az Európai Unióba történő in-
tegrálódásuk folyamatában fejleszteni fogják kölcsönösen előnyös együttműködésüket a gazdaság, mindenekelőtt az
ipar, a mezőgazdaság, a kereskedelem, a közlekedés és szállítás, a távközlés és a szolgáltatások területén.
(2) A Szerződő Felek meg fogják teremteni a gazdasági együttműködés különböző formái fejlesztésének feltételeit a ha-
tár menti területen, a regionális és helyi szinteken, beleértve a jogi és természetes személyek közötti együttműködést.
(3) A Szerződő Felek fontosnak tekintik a magasabb önigazgatási egységek, a városok és a községek közötti együttmű-
ködést, összhangban a számukra kijelölt hatáskörökkel, valamint a szubszidiaritás elvének alkalmazásával.”
10. cikk „(1) A Szerződő Felek a legkorszerűbb technológia felhasználásával bővítik együttműködésüket a légi, a vasúti, a

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 33


34 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

Szlovénia95 9. cikk96 15. cikk 15. cikk 10. cikk -


Ukrajna97 8. cikk98 13. cikk 13. és 14. cikk 10. cikk -

Mint a táblázatból is látható, az önkormányzati és igazgatási intézmények határo-


kon átnyúló együttműködésére (első oszlop) is kifejezetten utal valamennyi alapszer-
ződés. Az általam kiemelt három részterület (határok átjárhatóságának javítása, gazda-
ság- és infrastruktúrafejlesztés) is teljes lefedettséget élvez. Nagyobb hiányok csak a
kisebbségek határon átnyúló kapcsolattartásának oszlopában találhatók. Ezzel kap-
csolatban azonban szükséges megjegyezni, hogy Szlovákia az alapszerződésben kö-
telezettséget vállalt a Nemzeti kisebbségek védelméről szóló ET Keretegyezmény által
garantált jogok biztosítására, így a 17. cikk (1) bekezdésének megfelelően a határokon
átnyúló kapcsolattartás jogára is. Horvátország, Szlovénia és Ukrajna esetében pedig
a kisebbségvédelmi egyezmények és nyilatkozatok tartalmazzák a kérdéses cikkeket,
amint ezt az alább következő táblázat is mutatja. Szerbia és Montenegróval hazánk

közúti, a belvízi, a tengeri, a csővezetékes, valamint a kombinált fuvarozás, továbbá a postai és távközlési szolgáltatások
infrastruktúrája fejlesztésében.”
11. cikk „A Szerződő Felek, összhangban sokoldalú együttműködésük fejlesztésével, készek javítani a határok átjárható-
ságát, ideértve új határátkelőhelyek nyitását mindkét Szerződő Fél lehetőségeihez és szükségleteihez képest.”
95 Barátsági és együttműködési Szerződés a Magyar Köztársaság és a Szlovén Köztársaság között (1992.12.01.)
96 Barátsági és együttműködési Szerződés a Magyar Köztársaság és a Szlovén Köztársaság között
9. cikk „A Szerződő Felek nagy jelentőséget tulajdonítanak a régiók, városok, községek és más területi egységek együtt-
működésének, és azt minden téren támogatni fogják.”
10. cikk „A Szerződő Felek támogatják a kölcsönösen előnyös gazdasági-kereskedelmi kapcsolataik továbbfejlesztését. E
téren kiemelt figyelmet szentelnek a kis- és középvállalatok együttműködésének.
Belső jogszabályaik alapján és nemzetközi kötelezettségeikkel összhangban egymás közti kapcsolataikban elősegítik a
kedvező gazdasági, pénzügyi és jogi feltételek fokozatos megteremtését a vállalkozói és más gazdasági tevékenységek-
hez, beleértve a kölcsönös tőkebefektetések ösztönzését és védelmét, az áruk, a szolgáltatások, a munkaerő és a tőke
áramlását érintő feltételeket. Előmozdítják és segítik az országos és regionális szintű üzleti kapcsolatok kialakítását, továb-
bá a két ország jogi és természetes személyei közötti együttműködés különböző formáit. …”
15. cikk „A Szerződő Felek törekednek arra, hogy szállítási összeköttetéseiket országaik között tovább fejlesszék.
A Szerződő Felek támogatják, hogy a szállítások rendjét szabályozó megállapodásokban a liberalizáció elvei érvényesül-
jenek.
A Szerződő Felek egyetértenek abban, hogy bővítsék és összehangolják országaik hírközlési kapcsolatait a nemzetközi
és európai normák figyelembevételével.
A Szerződő Felek fejlesztik az együttműködést a vízgazdálkodás terén, különös figyelmet szentelnek a határvízi együttmű-
ködés kérdésének.
A Szerződő Felek mindent elkövetnek az utazás és idegenforgalom megkönnyítése és támogatása érdekében.
A Szerződő Felek fejlesztik a vám- és határátlépési ellenőrzés terén az illetékes szervek együttműködését.”
97 Szerződés a jószomszédság és az együttműködés alapjairól a Magyar Köztársaság és Ukrajna között (1991.12.06.)
98 Szerződés a jószomszédság és az együttműködés alapjairól a Magyar Köztársaság és Ukrajna között
8. cikk „A Szerződő Felek minden eszközzel elősegítik az államhatalmi és államigazgatási szerveik, valamint a regionális
és helyi önkormányzati szervek és vezetőik közötti állandó, rendszeres érintkezések fejlesztését. A Felek egyben ösztö-
nözni fogják a határmenti együttműködést valamennyi területen. …”
10. cikk „A Szerződő Felek különös figyelmet szentelnek a kölcsönösen előnyös kétoldalú együttműködés fejlesztésének
a gazdaság területén. Megfelelő intézkedéseket hoznak annak érdekében, hogy tökéletesítsék és a világpiac normáihoz
és gyakorlatához közelítsék gazdasági kapcsolataik mechanizmusát.
Belső jogszabályaik alapján, nemzetközi kötelezettségeikből kiindulva, és a jelen Szerződés céljainak megvalósítása ér-
dekében a Felek kedvező gazdasági, pénzügyi és jogi feltételeket biztosítanak a vállalkozói és egyéb gazdasági tevékeny-
séghez, beleértve a kölcsönös tőkebefektetések ösztönzését és védelmét, és nem alkalmaznak diszkriminatív intézkedé-
seket a másik Féllel szemben a kölcsönös gazdasági kapcsolatok terén.”
13. cikk „A Szerződő Felek bővítik és fokozzák az együttműködést a szállítás terén, beleértve az egymás területén áthala-
dó személyek és áruk akadálytalan átjutásának biztosítását, valamint a határmenti közlekedés javítását, az európai szab-
ványoknak és belső jogszabályaiknak megfelelően. Lépéseket tesznek az áru- és utasforgalmat szolgáló vámkezelés és
határátlépés egyszerűsítésére és gyorsítására, új határátkelőhelyek nyitására.”
14. cikk „A Szerződő Felek megvizsgálják az együttműködés élénkítésének lehetőségeit az erőforráskímélő technológiá-
kon alapuló energetika, az elektronikus adatfeldolgozás, továbbá a közöttük fennálló távközlési kapcsolatok eszközeinek,
rendszereinek és vonalainak tökéletesítése terén, és megteszik az ezzel kapcsolatos szükséges lépéseket.”
még nem kötött alapszerződést, csak kisebbségvédelmi egyezményt. Külön érdemes
még kiemelni a Romániával 2002. novemberében kötött stratégiai partnerségi nyilat-
kozatot, amely gyakorlatilag egy friss kötelezettségvállalás román részről a határokon
átívelő együttműködés fejlesztésére is. Jó hivatkozási alapként lehetne felhasználni a
határokon átívelő együttműködésről szóló bilaterális egyezmény megkötésére irányu-
ló magyar kezdeményezés során, csak nem lenne szabad megvárni, hogy frissessé-
gét, aktualitását veszítse.
A bilaterális kisebbségvédelmi egyezményekben az alábbi cikkek vonatkoztatha-
tók a határokon átívelő együttműködés témakörére.

Kissebbségvédelmi Önkormányzatok, Határok Infrastruktúra- Gazdasági kapcso- Kisebbségek


szerződésben, hatóságok és egyéb átjárhatóságának fejlesztés latok fejlesztése, határokon
vagy nyilatkozatban szervek határokon fejlesztése összehangolása különös tekintettel átnyúló
részes másik átívelő a kis- és közép- kapcsolattartási
állam együttműködése vállalkozásokra joga
Horvátország99 8. cikk100 - - 8. cikk 11. cikk
Szerbia és
11. cikk (2) bek102 11. cikk (3) bek 11. cikk (2) bek 11. cikk (1) bek 10. cikk (2)bek
Montenegró101

99 Egyezmény a Magyar Köztársaság és a Horvát Köztársaság között a Magyar Köztársaságban élő horvát kisebbség és a
Horvát Köztársaságban élő magyar kisebbség jogainak védelméről (1995.04.05.)
100 Egyezmény a Magyar Köztársaság és a Horvát Köztársaság között a Magyar Köztársaságban élő horvát kisebbség és a Hor-
vát Köztársaságban élő magyar kisebbség jogainak védelméről
8. cikk „A Szerződő Felek kisebbségeik érdekében támogatják a határon átnyúló együttműködés minden formáját, külö-
nös tekintettel a gazdasági és kereskedelmi együttműködésre, és törekszenek hasznosítani ezen területen is a kisebbsé-
gek közvetítő szerepét.
A Felek kötelezik magukat, hogy gazdasági fejlesztési terveikben figyelembe veszik a kisebbségek sajátos érdekeit, bele-
értve a háború által sújtott, magyarlakta horvátországi területek újjáépítését, és a kisebbségek által lakott területeken biz-
tosítják a gazdasági és társadalmi fejlődést, amely lehetővé teszi a kisebbségek társadalmi és gazdasági egyenjogúságát.
A Felek olyan gazdaságfejlesztési intézkedéseket támogatnak, amelyek kiküszöbölik a kisebbségek elvándorlásának oka-
it és a lakosság etnikai összetételének bármilyen formában történő megváltoztatását.”
11. cikk „A Szerződő Felek biztosítják a kisebbségek számára a sokoldalú, szabad és közvetlen kapcsolatok lehetőségét
a velük azonos nyelvet beszélő és kultúrát valló nemzettel és annak állami és közintézményeivel. Ebből a célból, a lehe-
tőségek keretein belül, újabb határátkelőket nyitnak, gondoskodnak a közlekedési összeköttetésekről, s támogatják a kul-
turális és gazdasági kapcsolatok fejlesztését, valamint a szakembercserét.
A Felek kormányzatai, szervezetei, állampolgárai a szerződésben megjelölt célok megvalósulása érdekében támogatást
nyújthatnak a másik Fél területén élő kisebbség szervezeteinek, azok pedig jogosultak a támogatás elfogadására.”
101 Egyezmény a Magyar Köztársaság és Szerbia és Montenegró között a Magyar Köztársaságban élő szerb kisebbség és a
Szerbia és Montenegróban élő magyar kisebbség jogainak védelméről (2003.10.21.)
102 Egyezmény a Magyar Köztársaság és Szerbia és Montenegró között a Magyar Köztársaságban élő szerb kisebbség és a
Szerbia és Montenegróban élő magyar kisebbség jogainak védelméről
10. cikk „(1) A Szerződő Felek kormányzati, köz- és magánjogi szervezetei, állampolgárai az Egyezményben megjelölt cé-
lok megvalósulása érdekében a nemzetközi jog által megszabott kereteken belül támogatást nyújthatnak a másik Fél te-
rületén élő nemzeti kisebbség szervezeteinek és a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeknek, azok pedig jogosul-
tak a támogatás elfogadására.
(2) A Szerződő Felek biztosítják nemzeti kisebbségeik számára az intenzív, szabad és közvetlen kapcsolattartás lehetősé-
gét a velük azonos nyelvet beszélő és azonos kultúrájú, de más állam keretei között élő közösségekkel, azok intézménye-
ivel és szervezeteivel.”
11. cikk „(1) A Szerződő Felek kötelezik magukat, hogy gazdasági fejlesztési terveikben figyelembe veszik a nemzeti ki-
sebbségek érdekeit, és a kisebbségek által lakott területeken lehetőségeik szerint biztosítják azt az arányos gazdasági és
társadalmi fejlődést, amely méltányos, egyenlő gazdasági esélyeket teremt a kisebbségek számára. Ennek szellemében
olyan gazdaságfejlesztési tevékenységeket támogatnak, amelyek megszüntethetik a nemzeti kisebbségek elvándorlásá-
nak okait, és elejét veszik a lakosság etnikai összetétele megváltoztatásának.
(2) A Szerződő Felek nemzeti kisebbségeik érdekében támogatják a határon átnyúló és regionális együttműködés min-
den formáját, különös tekintettel a gazdasági, kereskedelmi, területfejlesztési és kulturális együttműködésre, és töreked-
nek arra, hogy ezen területen is kiaknázzák kisebbségeik közvetítő szerepét.
(3) A Szerződő Felek készek javítani a határok átjárhatóságát. Ebből a célból, a lehetőségek keretein belül, újabb határát-
kelőket nyitnak, és gondoskodnak a közlekedési összeköttetés javításáról.”

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 35


36 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

Szlovénia103 7. és 10. cikk104 10. cikk 10. cikk 7. és 10. cikk 10. cikk
Ukrajna105 - - - - 6. szakasz106

A fentiek alapján levonható az a következtetés, hogy valamennyi szomszédunk


részéről bilaterális, valamint Szerbia és Montenegró kivételével szintén valamennyi ré-
széről multilaterális, kötelező, szerződéses jellegű nemzetközi jogi kötelezettségválla-
lások vonatkoznak a határokon átívelő kapcsolatok biztosítására és fejlesztésére.
Szerbia és Montenegró esetében még hiányoznak ugyan az eljárási feltételek – pl.
hogy igényli-e a szerb fél államközi szerződés kötését a kérdésben –, míg Románia
esetében ismertek ugyan, de még nem sikerült nekik eleget tenni, az igényelt bilate-
rális megállapodás ugyanis – nem csak a Magyar Köztársaság, de valamennyi szom-
szédja viszonylatában – hiányzik. Szlovákiával kapcsolatosan a létező mechanizmu-
sok tartalmas és sikeres működtetése kell legyen az elsődleges feladat, míg Ausztria,
Horvátország, Szlovénia és Ukrajna irányában a határokon átnyúló kapcsolatok elmé-
letileg nem igénylik az állam külpolitikai, vagy jogalkotó fellépését, így az elsődleges
szerepet e viszonylatokban valóban az állam alatti intézmények és szervezetek játsz-
hatják.
Nemzetközi jogi akadályok hiányában a magyar diplomácia előtt tisztán politikai
döntések és feladatok állnak. Ismételve magamat, rövid időn belül csatlakozni kellene
a Madridi Keretegyezmény két Kiegészítő Jegyzőkönyvéhez. Bilaterális viszonylatban
Romániára kellene koncentrálni. Folyamatosan napirenden kellene tartani a határo-
kon átnyúló együttműködésre vonatkozó államközi egyezmény megkötésére vonatko-
zó magyar igényt. Óvatosan és diplomatikusan, de szükséges lenne azon érvek kom-
munikációja, miszerint semmilyen intézményi tényező nem áll az egyezmény útjában
(sejtetőleg: csak a politikai akarat hiánya), és szükség lenne jogi keretet biztosítani a
már jelenleg is létező, de korántsem optimálisan működő kapcsolatok számára.

103 Egyezmény a Magyar Köztársaságban élő szlovén nemzeti kisebbség és a Szlovén Köztársaságban élő magyar nemzeti
közösség különjogainak biztosításáról (1992.11.06.)
104 Egyezmény a Magyar Köztársaságban élő szlovén nemzeti kisebbség és a Szlovén Köztársaságban élő magyar nemzeti kö-
zösség különjogainak biztosításáról
7. cikk „A Szerződő Felek kötelezik magukat, hogy területi és gazdasági fejlesztési terveikben figyelembe veszik a kisebb-
ségek külön érdekeit, és az őshonos kisebbségek által lakott területeken biztosítják a gazdasági és társadalmi fejlődést,
amely lehetővé teszi a kisebbségek társadalmi és gazdasági egyenjogúságát.
A Szerződő Felek kisebbségeik érdekében támogatják a határon átnyúló együttműködés minden formáját, különös tekin-
tettel a gazdasági együttműködésre.
A Szerződő Felek olyan regionális gazdasági fejlesztést támogatnak, amely megakadályozza a lakosság elvándorlását és
az őshonos területek etnikai összetételének az erőszakos megváltoztatását.”
10. cikk „A Szerződő Felek biztosítják a kisebbségek számára a sokoldalú szabad és közvetlen kapcsolatok lehetőségét az
anyanemzetek polgáraival, állami és közintézményeivel. Ebből a célból elsősorban újabb határátkelőket nyitnak, gondoskod-
nak a közlekedési összeköttetésről, támogatják a gazdasági és kulturális kapcsolatokat és a szakemberek cseréjét.”
105 Nyilatkozat a Magyar Köztársaság és az Ukrán Szovjet Szocialista Köztársaság együttműködésének elveiről a nemzeti ki-
sebbségek jogainak biztosítása területén (1991.05.31.)
A Nyilatkozathoz csatlakozott – még a kisebbségvédelmi egyezmények megkötését megelőzően – Horvátország és Szlo-
vénia is.
106 Nyilatkozat a Magyar Köztársaság és az Ukrán Szovjet Szocialista Köztársaság együttműködésének elveiről a nemzeti ki-
sebbségek jogainak biztosítása területén
6. szakasz „A Felek a demokratikus jogállam természetes elemének tartják a nemzeti kisebbségek azon jogát, hogy nem-
zeti identitásuk megőrzésére a törvényes keretek között saját szervezeteket és egyesületeket hozzanak létre és működ-
tessenek a Felek területén. E szervezetek vagy egyesületek kapcsolatokat építhetnek ki és tarthatnak fenn más országok
szervezeteivel vagy egyesületeivel, amelyekkel közös az etnikai vagy nemzetiségi eredetük, kulturális örökségük vagy val-
lásuk. E szervezetek vagy egyesületek kérhetnek önkéntes pénzügyi és egyéb segítséget, valamint állami támogatást. E
tevékenységnek meg kell felelnie azon ország nemzeti joga normáinak, amelyben működnek. (...)”
Pontokba szedve a szükséges politikai lépések tehát így foglalhatók össze:

a.) Bilaterális államközi megállapodás kötése Romániával a Madridi Keret-


egyezmény végrehajtása céljából
b.) A Madridi Keretegyezmény két Kiegészítő Jegyzőkönyvének ratifikáció-
ja magyar részről
c.) Az interregionális együttműködést lehetővé tevő magyar–román bilate-
rális szerződés kidolgozása
d.) Opcionálisan az interregionális együttműködés kereteinek kidolgozása
magyar–német viszonylatban is

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 37


38 A határokon átívelô együttmuködés nemzetközi jogi háttere I.

Az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások


Közalapítvány gondozásában eddig megjelent kiadványok:
Kötetek
1. Médianacionalizmus és európai integráció (Szerkesztette Ágoston Vilmos)
2. Közeledő régiók a Kárpát-medencében. Dél-Szlovákia, Erdély és a Vajdaság gazdasági átlakulása (Szer-
kesztette Réti Tamás)
3. Az ENSZ kisebbségi kézikönyve (Szerkesztette Böszörményi Jenő)
4. Többnyelvűség és EU-integráció. Az európai modell alkalmazhatóságáról a kisebbségi iskolákban (Szer-
kesztette Ring Éva)

Műhelytanulmányok
1. Huszka Bea és Ádám János: A gazdasági integráció esélyei Szerbia és Szlovákia határ menti régióiban
(Szerkesztette Réti Tamás)
2. Mézes Zsolt László: A dél-tiroli autonómia egyes elemeinek adaptációs lehetőségei a határon túli magya-
rok vonatkozásában
3. Zolnay János: A „roma ügy” és finanszírozása
4. Jakab Attila: Az erdélyi magyar történelmi egyházak társadalmi szerepe
5. Átalakuló régiók (A Partium, a Bánság és Közép-Erdély gazdasága) (Králik Lóránd és Tibori Szabó Zoltán
tanulmányai, szerkesztette Réti Tamás)
6. Ágoston Vilmos: Médianacionalizmus és európai integráció. Magyarország és Románia
7. Mézes Zsolt László: Állam és egyház viszonyának változásai Franciaországban; Jakab Attila: A laicitás
8. Zolnay János: A romapolitika sarokpontjai és finanszírozása
9. Átalakuló régiók. Székelyföld és Erdély gazdasága: az innováció és a versenyképesség egyes kérdései
(Sánduly Edit és Szabó Árpád, valamint Juhász Jácint és Györfy Lehel tanulmányai, szerkesztette Réti Tamás)
10. Átalakuló régiók. Dél-Szlovákia és a magyarok által lakott régiók gazdasági helyzete (Ádám János, Morvay
Károly, Reiter Flóra, Semsey Ilona és Tóth Attila tanulmányai, szerkesztette Réti Tamás)
11. Jakab Attila: A protestáns Erdély. Az erdélyi magyar protestáns egyházak és vallási közösségek társadalmi
szerepe
12. Mézes Zsolt László: A magyar kormányzat kisebbségpolitikájában alkalmazott jogi eszközök nem szándé-
kolt következményei
13. Jakab Attila: A pluralitás vonzáskörében – Csíkszereda történelmi, társadalmi és vallási mikroszociográfiája
14. Jakab Attila: Többszörösen kisebbségben – A magyarországi román kisebbség vallási arculata és az orto-
dox egyház társadalmi szerepe
15. Jakab Attila: Székelyföld – Mítosz és valóság
16. Zolnay János: Oktatáspolitika és etnikai szegregáció Miskolc és Nyíregyháza általános iskoláiban
Jelentések
1. Cigánynak lenni Magyarországon – Jelentés 2002: A változások, az ígéretek és a várakozások éve (Szer-
kesztette Kállai Ernő és Törzsök Erika)
2. A Roma’s Life in Hungary – Report 2002: A Year of Changes, Promises and Expectations (Szerkesztette
Kállai Ernő és Törzsök Erika)
3. Cigánynak lenni Magyarországon – Jelentés 2003: Látványpolitika és megtorpanás (Szerkesztette Kállai
Ernő és Törzsök Erika)
4. A Roma’s Life in Hungary – Report 2003: Illusory Politics and Standing Still (Szerkesztette Kállai Ernő és
Törzsök Erika)

Háttéranyagok
1. A Patrubány-jelenség. Részletek az MVSZ és a VET sajtószolgálatának e-mailen küldött tájékoztatásaiból
(Szerkesztette Ágoston Vilmos)
2. Beutazás, tartózkodás, tanulmányok folytatása, munkavállalás, letelepedés és állampolgárság
megszerzése Magyarországon – Tájékoztató a tennivalókról, különös tekintettel a határon túli magyarokra
(Szerkesztette Ágoston Vilmos)

A kiadványok letölthetők az EÖKiK honlapján (http://www.eokik.hu), vagy a kiadóban


személyesen átvehetők.