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DISPENSA AMMINISTRATIVO 1

DISPENSA AMMINISTRATIVO 1

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  • Capitolo I
  • Capitolo II
  • Capitolo III
  • Capitolo IV
  • Capitolo V
  • Capitolo VI

Capitolo I

L’amministrazione e il suo diritto
La nozione di pubblica amministrazione
“Amministrazione” non è un concetto giuridico, ma è un termine riferibile a un qualsiasi soggetto (persona giuridica, pubblica o privata, ovvero individuo) che svolge un’attività rivolta alla soddisfazione di interessi correlati ai fini che il soggetto si propone di perseguire. Amministrazione in senso oggettivo è l’amministrazione regolata da norme giuridiche e svolta per la soddisfazione di interessi pubblici. Amministrazione in senso soggettivo è l’attività amministrativa posta in essere dalle persone giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno competenza alla cura degli interessi dei soggetti pubblici. Entrambi i concetti si completano a vicenda e nessuno dei due può esistere a prescindere dall’altro. Amministrazione in senso soggettivo equivale a dire organizzazione amministrativa. Dal punto di vista del diritto positivo è difficile rinvenire una definizione del concetto di pubblica amministrazione, difatti la nozione più ampia ed attendibile appare senz’altro quella dell’art. 1 comma 2 d.lgs 165/2001 (sulla privatizzazione del rapporto di lavoro presso l’amministrazione) ma questa non ricomprende gli enti pubblici economici tra le amministrazioni pubbliche perché il rapporto di lavoro dei dipendenti era già sottoposto ad una disciplina privatistica. Tale norma si riferisce a tutte le amministrazioni dello Stato “ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e le amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari (ora Agenzie territoriali per la casa), le camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura e le loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali o locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’agenzia per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al d.lgs. 300/1999”.

La nozione di diritto amministrativo
Il diritto amministrativo è la disciplina giuridica della pubblica amministrazione (in parte da essa posta ed in parte ad essa imposta) nella sua organizzazione, nei beni e nell’attività ad essa peculiari e nei rapporti che, esercitando tale attività, si istaurano con gli altri soggetti dell’ordinamento. Gli Stati caratterizzati dalla presenza di un corpo di regole amministrative distinte dal diritto comune sono generalmente definiti come Stati a regime amministrativo. In Italia, dopo l’unità nel 1865, si uniformò la legislazione relativa ai territori annessi ad opera delle c.d. leggi di unificazione L’attività giurisdizionale è retta da principi e da una normativa del tutto peculiare ed autonoma rispetto al diritto amministrativo. L’attività amministrativa può essere esercitata dai soggetti pubblici tanto nelle forme del diritto pubblico quanto nelle forme del diritto privato. Gli atti di diritto privato della pubblica amministrazione non possono essere attratti nel diritto amministrativo perché i principi che li regolano sono propri del diritto privato. Disciplinata in parte dal codice civile è poi l’attività amministrativa che determina, o concorre a determinare, la costituzione di status, di capacità, di rapporti di diritto 1

privato, ad esempio mediante trascrizioni, registrazioni, documentazioni (c.d. “amministrazione pubblica del diritto privato”). Anche i rapporti tra diritto penale e diritto amministrativo si sono fatti più stretti, infatti negli ultimi decenni molti reati sono stati depenalizzati per diventare illeciti amministrativi.

L’amministrazione comunitario

comunitaria

ed

il

diritto

amministrativo

Le organizzazioni internazionali sono dotate di una propria struttura amministrativa. Il moltiplicarsi della disciplina dell’attività amministrativa poste da fonti comunitarie, in particolare da regolamenti e direttive, offre esempi rilevanti di condizionamento dell’azione amministrativa e ormai è comunemente accettata l’espressione “diritto amministrativo comunitario” per descrivere questo complesso di normative. La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali è stata firmata a Roma il 4 novembre 1950 ed in Italia ne è stata data esecuzione con la Legge 848/1955. Il Trattato di Nizza del 2001, ratificato in Italia con Legge 102/2002 ha ulteriormente modificato il trattato dell’Unione europea prevedendo anche cooperazioni rafforzate tra gli Stati membri. A Nizza è stata anche proclamata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che si articola in 6 capi relativi a dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia e sancisce in particolare il “diritto ad una buona amministrazione”. Secondo la Corte Costituzionale, tale espressione, anche se non ha efficacia giuridica, ha “carattere espressivo di principio comuni agli ordinamenti europei”. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea dovrà essere ratificata a parte nonostante sia allegata alla Costituzione europea. Il diritto amministrativo comunitario in senso proprio è soltanto quello avente ad oggetto l’amministrazione comunitaria, e può rilevare ai fini del diritto amministrativo italiano nel fatto che esso può trasformarsi in uno strumento di circolazione di modelli giuridici che possano in futuro influenzare il nostro ordinamento. Per amministrazione comunitaria si intende l’insieme degli organismi e delle istituzioni dell’Unione europea cui è affidato il compito di svolgere attività sostanzialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi. Il moltiplicarsi dei compiti dell’Unione europea determina però anche un parziale ridimensionamento del campo di azione dell’amministrazione interna, e questo problema è arginato dal principio di sussidiarietà che però ha due facce, una garantista a favore del decentramento e dei poteri locali e l’altra che può agevolare processi di accentramento a favore del livello di governo superiore, consentendo a quest’ultimo di agire anche al di là delle competenze ad esso attribuite formalmente, ogni qual volta l’azione comunitaria si presenti come la più efficace. Questo principio costituisce una vera e propria regola di riparto delle competenze tra Stati membri e Unione europea per salvaguardare le attribuzioni degli Stati stessi, ed è stato inserito nel nostro ordinamento dalla Legge 59/1997 e dall’art. 3 comma 5 del T.U. sugli enti locali, nonché dalla Legge Costituzionale n.3 del 2001. In particolare, nei settori di competenza “concorrente” tra Unione e Stati membri, l’Unione può intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possano essere realizzati dagli Stati membri e possano dunque essere realizzati meglio a livello comunitario a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione stessa. Spesso le amministrazioni nazionali sono chiamate a svolgere compiti esecutivi delle decisioni adottate dall’amministrazione comunitaria, e questo determina una 2

complicazione del procedimento amministrativo nel senso che si assiste alla partecipazione ad esso sia delle amministrazioni italiane, sia dell’amministrazione comunitaria, che emana l’atto finale destinato a produrre effetti per i cittadini. Tale situazione crea dubbi e incertezze in ordine al giudice (nazionale o comunitario) al quale deve rivolgersi il privato che si ritenga leso dall’azione procedimentale. Si deve poi distinguere tra esecuzione in via diretta o quella in via indiretta che avviene cioè avvalendosi della collaborazione degli Stati membri. La Commissione si avvale così oggi di apparati esecutivi e di uffici che si sono creati e sviluppati spesso in materia non organica, mediante decisioni ad hoc, anche a motivo dell’essenza di una riserva di legge in materia di organizzazione che avrebbe probabilmente imposto uno sviluppo più omogeneo. Sotto il profilo soggettivo, nell’amministrazione comunitaria assume un ruolo centrale la Commissione, che ha compiti di esecuzione delle norme comunitarie.

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sugli enti locali 4 . 4 e 14). lo stesso art. Di rilievo sono poi le norme che interessano la materia dei servizi pubblici (artt. relativi al governo (in particolare l’art. Il Governo. qualificato dall’art. Con il termine ordinamento giuridico generale si indica l’assetto giuridico e l’insieme delle norme giuridiche che si riferiscono ad un particolare gruppo sociale. 114 e 118. l’indirizzo generale dell’azione amministrativa e l’art. 47). Dal quadro normativo costituzionale emergono diversi modelli di amministrazione. 28. governo e politica. nessuno dei quali può essere considerato come “modello” principale. contiene una riserva di legge e mira a sottrarre l’amministrazione al controllo politico del Governo e che si legittima per la sua imparzialità ed efficienza. 97 e 98. e sviluppato nel titolo V della parte seconda. pone limiti al legislatore imponendogli di incidere sull’amministrazione soltanto dettando regole per la disciplina della sua organizzazione. 42 del T. 5 comma 2 lettera a) della Legge 400/1988. ed è proprio questa analisi che consente di chiarire quale sia la posizione dell’amministrazione nell’ordinamento giuridico generale. 43. caratterizzato dal disegno del decentramento amministrativo e dalla promozione delle autonomie locali. 1. esprime un indirizzo. mentre l’indirizzo amministrativo consiste nella prefissione di obiettivi dell’azione amministrativa ma che deve comunque essere stabilito nel rispetto dell’indirizzo politico. insieme al Parlamento.95). come indirizzo politico e amministrativo. L’art. ossia quali siano i suoi rapporti con gli altri soggetti del medesimo ordinamento. L’art. 33. si ricordano gli artt.Capitolo II Ordinamento giuridico e amministrazione: la disciplina costituzionale Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico. 2 comma 1 della Legge 400/1988 attribuisce al Consiglio dei ministri il compito di determinare. prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri impartisca ai ministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri. 95 Cost. Le prescrizioni della Costituzione prevalgono sulle norme prodotte dalle altre fonti del diritto.97 Cost. sezione I. L’indirizzo politico può definirsi come la direzione politica dello Stato e quindi. Contemporaneamente. 41. Oltre agli articoli presenti nello stesso titolo III. In base l’art. 97 Cost. 5. Vi è poi il modello espresso dall’art. 3. 38. Il D. 5. in attuazione della politica generale del governo. la responsabilità (art. La separazione tra indirizzo politico e attività di gestione. come quel complesso di manifestazioni di volontà in funzione del conseguimento di un fine unico. L’art. 2. La Costituzione si occupa dell’amministrazione nella sezione II del titolo III della parte seconda. capaci di esprimere un proprio indirizzo politico-amministrativo.U. L’amministrazione pare in primo luogo direttamente legata alla collettività nazionale al cui servizio i suoi impiegati sono posti. L’analisi dei modelli di amministrazione emergenti dal disegno costituzionale evidenzia la costante presenza della questione del rapporto tra amministrazione. 95. L’amministrazione nella Costituzione: in particolare il “modello” di amministrazione emergente dagli artt. 98 Cost. 28) e le altre disposizioni comunque applicabili all’amministrazione. 52.Lgs 165/2001 attribuisce agli organi di governo l’indirizzo politico-amministrativo (Artt.5 Cost. 32.

Lgs 165/2001 in particolare la prefissione di obiettivi e verifica dei risultati. A differenza degli atti amministrativi. lo scioglimento dei consigli regionali. La legge sul procedimento amministrativo ha previsto l’istituzione della figura del responsabile del procedimento. ad esempio le deliberazioni dei decreti legge e dei decreti legislativi. I principi costituzionali responsabilità. la determinazione di porre la questione di fiducia. che soddisfa una esigenza di trasparenza e di identificabilità di un contraddittore all’interno dell’amministrazione procedente che sia individuabile e contattabile dal cittadino. per indicare il soggetto che deve rendere conto del complesso dell’attività di un ufficio ad esso facente capo. Il principio di legalità. secondo le leggi penali. Recenti e molteplici leggi hanno introdotto le autorità o amministrazioni indipendenti. bensì di identificare i contenuti dell’attività. e deve essere uno strumento di esecuzione delle direttive politiche impartite dal ministro che assume la responsabilità degli atti del proprio dicastero.24 Legge 5992/89 (la legge istitutiva del Consiglio di Stato). ma neppure ad altri soggetti. Il termine “responsabilità” inteso dalla Costituzione si riferisce alla assoggettabilità ad una sanzione dell’autore di un illecito. Il significato del D. L’amministrazione deve essere leale verso la forza politica che detiene la maggioranza parlamentare. Gli organi politici possono controllare e indirizzare il livello più alto dell’amministrazione – la dirigenza – soltanto utilizzando gli strumenti di cui al D. organismi pubblici caratterizzati da un alto grado di imparzialità e soggetti unicamente alla legge. a) esso è considerato nei termini di non contraddittorietà dell’atto amministrativo rispetto alla legge (preferenze della legge). qualificata come “indirizzo politico-amministrativo”. gli atti di iniziativa legislativa del governo.Lgs. anche se esso è applicabile non soltanto alla amministrazione bensì a qualsivoglia potere pubblico. gli atti politici sono sottratti al sindacato del giudice amministrativo in forza dell’art.dispone a sua volta che il consiglio comunale e quello provinciale siano organi di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. ai quali un’attività di indirizzo comunque spetta. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”. “i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili. degli atti compiuti in violazione di diritti. mentre spesso lo stesso termine è usato in altre normative come quelle regionali. sottratta ai dirigenti. 165/2001 non è quello di riservare l’attività di indirizzo ai soli organi politici. Il principio di legalità esprime l’esigenza che l’amministrazione sia assoggettata alla legge.4 delle disposizioni preliminari al Codice Civile stabilisce che i regolamenti 5 . Nel diritto amministrativo è stata elaborata la categoria degli atti di alta amministrazione (ad esempio i provvedimenti di nomina dei direttori generali delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere) caratterizzati da una amplissima discrezionalità. nel segno del superamento del principio dell’impersonalità dell’apparato amministrativo. Nel nostro ordinamento giuridico convivono più concezioni del principio di legalità. L’art. civili e amministrative. della pubblica amministrazione: la Il principio di responsabilità è enunciato dall’art. che proprio in ragione della loro indipendenza dall’esecutivo non rispondono politicamente allo stesso.28 Cost. considerati l’anello di collegamento tra indirizzo politico e attività amministrativa in senso stretto e sono soggetti alla legge ed al sindacato giurisdizionale.

Occorre infine richiamare il principio del giusto procedimento elaborato dalla Corte costituzionale ed avente la dignità di principio generale dell’ordinamento: in particolare esso esprime l’esigenza che vi sia una distinzione tra il disporre in astratto con legge e il provvedere in concreto con atto alla stregua della disciplina astratta. pone due principi relativi all’amministrazione: il principio di buon andamento dell’amministrazione e del principio di imparzialità. c) Il principio della legalità inteso come conformità sostanziale intende fare riferimento alla necessità che l’amministrazione agisca non solo entro i limiti di legge. Tale principio si applica ad alcuni atti amministrativi normativi. statutarie e così via). essa può emanare soltanto i provvedimenti stabiliti in modo tassativo dalla legge stessa. Il principio di imparzialità. ancorché alla stessa pur sempre collegati (norme regolamentari. Tra questi parametri sono da annoverare anche “regole non scritte”. la quale pone una riserva di legge. da cui discende l’obbligo per il giudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi e i regolamenti non “conformi” alle leggi. ne limita l’esercizio del potere normativo spettante all’esecutivo (la sua violazione comporta l’illegittimità costituzionale della legge stessa). L’art. quindi anche quella non normativa. I parametri ai quali l’attività amministrativa deve fare riferimento sono non solo di legalità. Il principio di legalità si risolve in quello di tipicità dei provvedimenti amministrativi: se l’amministrazione può esercitare i soli poteri autoritativi attribuiti dalla legge. 6 . la quale incide anche sulle modalità di esercizio dell’azione e. la quale consiste nella conformità del provvedimento e dell’azione amministrativa a parametri anche diversi dalla legge. è stata successivamente superata dalle tesi della legalità formale e della legalità sostanziale. ed il mancato rispetto di tale principio determina l’illegittimità dell’azione amministrativa.E. quali i regolamenti ministeriali.97 Cost. ma anche sul dovere della stessa di agire nelle ipotesi ed entro i limiti fissati dalla legge che attribuisce il relativo potere. ma in conformità della disciplina sostanziale posta dalla legge stessa. imponendo la disciplina legislativa di una data materia. Questa concezione si ricava dalle ipotesi in cui la Costituzione prevede una riserva di legge. b) Il principio di legalità è inteso anche nella sua accezione di conformità formale.amministrativi “non possono contenere norme contrarie alle disposizioni di legge” e l’art. nel senso che il rapporto tra legge e amministrazione è impostato non solo sul divieto di quest’ultima di contraddire la legge. 5 Legge 2248/1865 all. dunque. Il concetto di imparzialità esprime il dovere dell’amministrazione di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti. Le differenze si sostanziano nel fatto che il principio di legalità attiene al rapporto tra legge ed attività complessiva della pubblica amministrazione. legge ed amministrazione e. Vi sono tuttavia alcune differenze tra il principio di legalità e riserva di legge. ma anche di legittimità. quest’ultima riguarda il rapporto tra Costituzione. Tale accezione. La dottrina e la giurisprudenza hanno affermato la natura precettiva e non programmatica della norma costituzionale. inoltre è stata affermata l’applicabilità diretta dei due principi sia all’organizzazione che all’attività amministrativa. penetra all’interno dell’esercizio del potere. che corrisponde all’idea di un’amministrazione che può fare ciò che vuole purché non sia impedito dalla legge.

si identifica nella congruità delle valutazioni finali e delle modalità di azione prescelte.L’imparzialità impone che l’amministrazione sia strutturata in modo da assicurare una condizione di oggettiva aparzialità. I criteri di efficacia. 118 Cost. la norma costituzionale conterrebbe una riserva di organizzazione in capo all’esecutivo. inteso ad evitare la formazione di una burocrazia politicizzata e richiede che la commissione giudicatrice sia formata prevalentemente da tecnici. mentre l’imparzialità riferita all’attività di scelta concreta. impone che l’amministrazione agisca nel modo più adeguato e conveniente possibile. Il principio di imparzialità impone il criterio del pubblico concorso per l’accesso ai pubblici uffici. Pertanto efficienza o efficacia non coincidono. sostituendo l’art. regioni e Stato avvenga sulla base del principio di “adeguatezza”. stabilisce che l’attribuzione delle funzioni tra comuni. efficienza e trasparenza.d. tra i quali il diritto di accesso. inteso in senso ampio. Il buon andamento è riferito alla pubblica amministrazione nel suo complesso. Il principio di buon andamento. L’amministrazione deve attenersi. La parzialità ricorre quando sussiste un ingiustificato pregiudizio o una indebita interferenza di alcuni di tali interessi. efficacia e trasparenza. il quale sancisce che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione e quindi non di interessi partigiani. anche ai criteri di economicità. Strettamente connesso all’imparzialità è il principio della predeterminazione dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni si debbono attenere nelle scelte successive.97 Cost. la motivazione. Comma 1. Il criterio di trasparenza può essere riferito sia all’attività sia all’organizzazione e. di quelli tutelati dalla legge e degli altri elementi che possono condizionare l’azione amministrativa. n. province. ed in tal senso. Il principio di buon andamento enunciato dall’art. oltre ai principi di buon andamento e di imparzialità. l’istituzione degli uffici di relazione con il 7 . l’obbligo di astensione sussistente in capo ai titolari di pubblici uffici allorché debbano decidere questioni alle quali essi siano interessati. ma è utile notare che il termine “efficacia” ha un significato differente rispetto a quello impiegato per descrivere la rilevanza degli effetti sul piano dell’ordinamento generale. autolimite).98 Cost. alla duplice declinazione del termine amministrazione. a garantire … l’esercizio delle funzioni”. In tema di conferimento di funzioni e compiti a regioni ed enti locali pare da collegare al buon andamento il principio di adeguatezza “in relazione all’idoneità organizzativa dell’amministrazione ricevente. città metropolitane. Al concetto di trasparenza. il quale consente di verificare la rispondenza delle scelte concrete ai criteri che l’amministrazione ha prefissato (c.3/2001 che. la univoca definizione delle competenze. Il criterio di efficacia è invece collegato al “rapporto tra ciò che si è effettivamente realizzato e quanto si sarebbe dovuto realizzare sulla base di un piano o un programma”. economicità. Questo principio è stato costituzionalizzato dalla Legge Cost. la pubblicità degli atti. Esempi di applicazione del principio si trovano nell’art. non al singolo funzionario o pubblico dipendente verso il loro dovere funzionale di buona amministrazione. Tale congruità deve essere definita tenendo conto degli interessi implicati. Il criterio di efficienza indica la necessità di misurare il “rapporto tra il risultato dell’azione organizzativa e la quantità di risorse impiegate per ottenere quel dato risultato”: esso costituisce la “capacità di una organizzazione complessa di raggiungere i propri obiettivi attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi”. possono essere ricondotti molti istituti. dunque.

disciplinate dalla legge 150/2000. relativo però all’esercizio della funzione regolamentare. 8 . La legge provvedimento può essere però sindacata soltanto dalla Corte costituzionale. 117 comma 6 Cost. inoltre. L’art. Un caso diverso di riserva a favore dell’amministrazione.pubblico. purché sia rispettato il canone di ragionevolezza. I principi di azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione e di sindacabilità degli atti amministrativi. Dall’esame dell’art. pare emergere dall’art. che gli consente di sindacare l’opportunità delle scelte amministrative. postula l’esigenza di un soggetto “parte”. Emerge il principio di finalizzazione dell’amministrazione pubblica: il buon andamento significa congruità dell’azione in relazione all’interesse pubblico. alla quale tuttavia non è possibile proporre direttamente ricorso da parte dei soggetti privati lesi. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa”. province e città metropolitane “in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. 97 Cost. Emerge il problema della riserva di amministrazione. cioè ci si deve chiedere se esista un ambito di attività ristretto riservato alla pubblica amministrazione. che riconosce la potestà regolamentare regionale in ogni materia diversa da quelle di competenza statale e la potestà regolamentare dei comuni. violerebbe il principio di imparzialità cui il legislatore è vincolato in tema di attività amministrativa. Spesso il giudice amministrativo ha giurisdizione di merito. una legge che non disponesse in via puntuale e concreta – sostituendosi all’amministrazione e nell’esercizio di un potere – in una situazione caratterizzata dalla presenza di più interessi di cui occorre effettuare una valutazione e una ponderazione. L’idea della riserva di amministrazione sembra poi confliggere con altri principi. quali il principio della preferenza della legge. Il problema della riserva di amministrazione. Stabilisce che “tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri interessi legittimi”. il quale è tale in quanto persegue finalità collettive che l’ordinamento generale ha attribuito alla sua cura.d. Il principio della finalizzazione dell’amministrazione pubblica agli interessi pubblici. Tale tutela non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. il responsabile del procedimento. l’imparzialità. Secondo la Corte costituzionale. dispone che “contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. leggi provvedimento (si tratta di leggi che hanno contenuto puntuale e concreto alla stessa stregua dei provvedimenti amministrativi). direttamente applicabile all’attività amministrativa. e più in generale le attività di informazione e di comunicazione delle amministrazioni.24 comma 1 Cost. L’art. la norma in esame non impedisce l’emanazione delle c. 113 Cost. Questa disciplina esprime l’esigenza che ogni atto della pubblica amministrazione possa essere sindacato da parte di un giudice e che tale sindacato attenga a qualsiasi tipo di vizio di legittimità: si tratta del principio di azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti dell’amministrazione e del principio di sindacabilità degli atti amministrativi.

o abbia realizzato.U. nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato. sugli enti locali prevede che comuni e province sono “titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione. La delega è stata esercitata con il D.2. La recente Legge 59/1997 art. Il decentramento burocratico implicherebbe la responsabilità esclusiva degli organi locali nelle materie di propria competenza e l’assenza di un rapporto di rigida subordinazione con il centro. decentramento istituzionale). Il decentramento è figura riferibile in generale a tutti i poteri decisori (non solo dunque a quelli amministrativi. Un ulteriore principio dell’ordinamento con riferimento all’allocazione delle funzioni amministrative è il principio di sussidiarietà. ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici”.4 tra i principi e i criteri direttivi cui deve attenersi la regione nel conferimento a province.1 c. 9 . centrali o periferici. “La Repubblica attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo” e costituisce regola fondamentale dell’organizzazione amministrativa.Lgs 112/1998 ed a seguito di questo processo di conferimento di compiti e funzioni a Regioni ed enti locali. Il principio di sussidiarietà è annoverato dalla Legge 59/1997 art. del compito di soddisfare la cura di alcuni bisogni pubblici). un fenomeno di deconcentrazione nell’ambito di un’amministrazione statale che però resta accentrata. Il decentramento è un fenomeno organizzativo che può assumere forme diverse: burocratico (il quale comporta soltanto il trasferimento di competenze da organi centrali a organi periferici di uno stesso ente). Parte della dottrina (Sandulli) ritiene che in molti casi la presenza di organi statali locali realizzi. Secondo l’art. L’art. 3 comma 5 del T. ha attribuito al governo la delega per conferire agli enti locali e alle regioni tutte le funzioni e i compiti amministrativi “relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità. 3 comma 5 del T.Tali principi devono essere rispettati anche dal legislatore quando pone in essere la disciplina dell’amministrazione. 5 Cost. Il decentramento autarchico può essere previsto a favore di enti locali. viene considerato come promotore della vita politico-amministrativa.U. differenziazione ed adeguatezza. Questo principio è stato introdotto dapprima a livello comunitario dal Trattato CE.d. consentendo così che la cura di interessi locali sia affidata a enti esponenziali di collettività locali. secondo il principio di sussidiarietà”. ad enti diversi dallo Stato. da mero amministrato. I principi di sussidiarietà. inteso nel senso di attribuzioni di funzioni al livello superiore di governo esercitabili soltanto nell’ipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi ad esso affidati. oggi l’amministrazione italiana si configura essenzialmente come regionale e locale. comuni ed enti locali delle funzioni che non richiedano l’unitario esercizio a livello regionale. ma anche a quelli politico-legislativi) e che implica la necessità che tali poteri non siano tutti racchiusi e conferiti in un “centro”. ovvero a favore di altri enti (c. Ed è applicabile anche all’attività di diritto privato dell’amministrazione e all’organizzazione. L’art. sugli enti locali prevede anche la possibilità che gli enti locali svolgano le proprie funzioni anche attraverso le attività che possono essere “adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali”: il cittadino quindi. oppure autarchico (se comporta l’affidamento. Il principio di sussidiarietà può essere inteso in senso non solo verticale (relativamente cioè alla distribuzione delle competenze tra centro e periferia) ma anche orizzontale (nei rapporti tra poteri pubblici e organizzazioni della società).

regioni e Stato. Il Comma 3 precisa che “Stato.52 stabilisce che l’ordinamento delle forze armate deve essere “informato” allo spirito democratico della Repubblica. Il principio di sussidiarietà è richiamato pure dall’art. siano conferite a province. a maggior ragione.131/2003 che contiene disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge Costituzionale n. regioni. dalla L. città metropolitane. differenziazione ed adeguatezza”. recentemente. per assicurarne l’esercizio unitario. si applicano senz’altro i principi di eguaglianza. nonché la possibilità di controllare in qualche modo l’esercizio del potere politico nei vari settori.. come agli altri soggetti pubblici. singoli o associati.3/2001. All’amministrazione. di buona fede. 10 . deve essere riferibile all’amministrazione nel suo complesso. esso. salvo che. ed indica il governo della maggioranza nel rispetto dei diritti delle minoranze. La democrazia implica dunque la tutela dei diritti delle minoranze.L’art. Stabilisce che “le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni. Se il principio democratico informa l’ordinamento militare. di solidarietà. la democrazia. per lo svolgimento di attività di interesse generale. che disciplina i poteri sostitutivi dello Stato nei confronti dei governi locali e.120 ultimo comma Cost. sulla base dei principi di sussidiarietà. la solidarietà. città metropolitane. sulla base del principio di sussidiarietà”. 118 comma 1 Cost. e l’art. I principi costituzionali applicabili alla pubblica amministrazione: l’eguaglianza. province e comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini.

La questione dell’individuazione degli enti pubblici è stata risolta dalla giurisprudenza utilizzando una serie di indici “esteriori”.Capitolo III L’organizzazione amministrativa: profili generali Introduzione. accanto agli enti territoriali nazionali. Il mutamento del ruolo dello Stato. Essi sono dotati di capacità giuridica e come tali sono idonei ad essere titolari di poteri amministrativi: in questo senso possono essere definiti come centri di potere. si sono aggiunti enti privati e soggetti che rappresentano anche espressioni spontanee che svolgono attività rilevanti per la comunità. vi sono le amministrazioni regionali nonché gli enti esponenziali delle comunità territoriali. le amministrazioni autonome e le autorità indipendenti non aventi personalità giuridica. La dottrina e la giurisprudenza riconoscono come soggetti di diritto – e dunque come centri di imputazione di situazioni giuridiche soggettive .anche organizzazioni che non hanno la personalità giuridica quali le associazioni non riconosciute (dette “figure soggettive”). L’amministrazione statale (ma anche quella regionale e locale) si articola in una serie di enti variamente collegati alla prima. e l’art. che si articola nei vari enti pubblici. e per tale motivo sono stati riconosciuti come enti dall’ordinamento. che qualificano l’ente se valutati nel loro complesso. ma da questi distinti in quanto provvisti di propria personalità. Molti enti (consorzi. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: Gli enti pubblici. Nel corso del tempo. che. le associazioni sindacali. aziende speciali e così via) continuano comunque ad essere istituiti da altri enti pubblici con determinazioni amministrative “sulla base di legge” e non “per legge”. La norma costituzionale esprime il principio essenziale secondo cui spetta all’ordinamento generale e alle sue fonti individuare le soggettività che operano al suo interno. 4 della Legge 70/1975 afferma che “nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge”. Il problema dei caratteri dell’ente pubblico. Tra questi indici di pubblicità si ricordano la costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico. istituisce altri soggetti-persone giuridiche e questo vale anche per le persone giuridiche pubbliche.97 Cost. Ciascun ordinamento oltre a riconoscere la soggettività e la capacità giuridica a tutte le persone fisiche. Accanto all’amministrazione statale. ha agevolato il fenomeno della creazione di amministrazioni indipendenti e la vicenda della privatizzazione degli enti. stabilisce il principio generale secondo cui “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge”. tende a configurarsi sempre più come soggetto regolatore. la nomina degli organi direttivi in tutto o in parte di 11 . L’art. i ministeri. riconosciuti dall’ordinamento generale in quanto portatori di interessi pubblici. I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso l’amministrazione in senso soggettivo. pertanto si distingue in dottrina tra configurazione astratta e istituzione concreta dell’ente. da soggetto chiamato ad intervenire direttamente ed in prima persona nella società e nell’economia.

competenza dello Stato o di altro ente pubblico; l’esistenza di controlli o di finanziamenti pubblici; l’attribuzione di poteri autoritativi.

La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicità.
L’elemento essenziale della pubblicità di una persona giuridica va ricercato considerando la particolare rilevanza pubblicistica dell’interesse perseguito dall’ente. L’interesse è pubblico quando la legge l’abbia imputato ad una persona giuridica, tenuta giuridicamente a perseguirlo: di qui il riconoscimento della “pubblicità” di quella persona giuridica. L’ente pubblico è istituito con una specifica “vocazione” allo svolgimento di una peculiare attività di rilevanza collettiva. L’ente pubblico non può disporre della propria esistenza, a differenza dei soggetti privati, che possono decidere di ritirarsi e cioè di smettere l’attività, oppure modificare l’oggetto della stessa. Non è sempre facile individuare l’imputazione legislativa dell’ente, ma si ritiene che possano esserci alcuni elementi rivelatori, quali il finanziamento pubblico e l’utilizzo di denaro pubblico da parte dell’ente. Tale criterio trova conferma negli artt. 11 e 14 della Legge 59/1997 i quali prevedono la trasformazione in associazioni o in persone giuridiche di diritto privato degli enti nazionali che “non svolgono funzioni o servizi di rilevante interesse pubblico”. Agli enti pubblici economici non vengono riconosciuti poteri autoritativi. La qualificazione di un ente pubblico è importante perché comporta conseguenze giuridiche di rilievo. a) Soltanto gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano dell’ordinamento generale alla stessa stregua dei provvedimenti dello Stato, impugnabili davanti al giudice amministrativo. L’autonomia è intesa come possibilità di effettuare da sé le proprie scelte ed è altresì riferita alla possibilità di porre in essere norme generali ed astratte che abbiano efficacia sul piano dell’ordinamento generale (c.d. autonomia normativa), si pensi agli enti territoriali, i quali possono emanare statuti e regolamenti e prefissarsi anche obbiettivi e scopi diversi da quelli statali (c.d. autonomia di indirizzo). In particolare dispone di autonomia di indirizzo la regione, in virtù della posizione di autonomia ad essa costituzionalmente riconosciuta. La legge può poi attribuire agli enti l’autonomia finanziaria, cioè la possibilità di decidere in ordine alle spese e di disporre di entrate autonome, l’autonomia organizzativa che consiste nella possibilità di darsi un assetto organizzativo proprio anche diverso da modelli generali, l’autonomia tributaria che consiste nella possibilità di disporre di propri tributi, e l’autonomia contabile, cioè la potestà di derogare al normale procedimento previsto per l’erogazione di spese e l’introito di entrate ed in particolare la sussistenza di un bilancio distinto da quello degli altri enti. La possibilità di agire per il conseguimento dei propri fini mediante l’esercizio di attività amministrativa che ha la natura e gli effetti di quella della pubblica amministrazione viene comunemente ricondotta alla nozione di autarchia. b) Soltanto agli enti pubblici è riconosciuta la potestà di autotutela; l’ordinamento attribuisce cioè a tali enti la possibilità di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e, in particolare, di sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti su di essi. L’autotutela costituisce di norma esercizio di funzione amministrativa attiva, e manifestazione di autotutela è pure le decisioni su ricorso amministrativo. 12

c) Le persone fisiche legate da un rapporto di servizio agli enti pubblici sono assoggettate ad un particolare regime di responsabilità penale, civile e amministrativa. d) Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alla pubblica amministrazione; alcuni loro beni sono assoggettati ad un regime speciale. e) L’attività che costituisce esercizio dei poteri amministrativi è di regola retta da norme peculiari, quali quelle contenute nella L.241/1990 relativa ai procedimenti amministrativi. f) Gli enti pubblici possono utilizzare procedure privilegiate per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato. g) Nell’ipotesi in cui abbiano partecipazioni in una società per azioni, l’atto costitutivo può conferire agli enti pubblici la facoltà di nominare uno o più amministratori o sindaci (art.2458 c.c.); la legge può attribuire allo Stato o ad altri enti pubblici tale possibilità anche in mancanza di partecipazione azionaria (art. 2459 c.c.). h) Gli enti pubblici sono soggetti a particolari rapporti o relazioni (con lo Stato, la regione, il comune, a seconda dei casi), la cui intensità (strumentalità, dipendenza, ecc…) varia in ragione dell’autonomia dell’ente. Dai concetti di autotutela, autarchia e autonomia devono essere distinte le nozioni di autodichia e di autogoverno. L’autodichia consiste nella possibilità, spettante ad alcuni organi costituzionali in ragione della loro peculiare indipendenza, di sottrarsi alla giurisdizione degli organi giurisdizionali comuni, esercitando la funzione giustiziale relativamente alle controversie con i propri dipendenti. L’autodichia è riconosciuta alla Camera, al Senato e alla Corte costituzionale. Il termine autogoverno indica la situazione che ricorre nell’ipotesi in cui gli organi dello Stato siano designati dalla collettività di riferimento, anziché essere nominati o cooptati da parte di autorità centrali.

Il problema della classificazione degli enti pubblici.
Gli enti possono essere suddivisi in gruppi in considerazione della finalità perseguita, e si distinguono in dottrina enti con compiti di disciplina di settori di attività, enti con compiti di promozione, enti con compiti di produzione di beni e di servizi in forma imprenditoriale, enti con compiti di erogazione di servizi pubblici. In base al tipo di poteri attribuiti, si differenziano gli enti che posseggono potestà normativa dagli enti che fruiscono di poteri amministrativi e da quelli che fanno uso della sola capacità di diritto privato. In ordine alle modalità con le quali viene organizzata la presenza di persone negli organi dell’ente si annoverano: a) Enti a struttura istituzionale, nei quali la nomina degli amministratori è determinata da soggetti estranei all’ente: si tratta di enti (ad esempio l’INPS) che presuppongono la destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di un interesse; la prevalenza dell’elemento patrimoniale spiega l’ampia gamma di controlli cui questi enti sono tradizionalmente sottoposti. b) Enti associativi, nei quali i soggetti facenti parte del corpo sociale sottostante determinano direttamente o a mezzo di rappresentanti eletti o delegati le decisioni fondamentali dell’ente. In essi si verifica quindi il fenomeno della autoamministrazione. Questi enti possono essere caratterizzati dalla presenta di un’assemblea avente soprattutto compiti deliberanti. (ad esempio CONI, ordini e collegi professionali, accademie di natura pubblica). In alcuni enti, poi, detti a struttura rappresentativa, i soggetti interessati determinano la nomina della maggioranza degli amministratori non direttamente, ma attraverso le proprie organizzazioni. 13

La Costituzione contempla all’art. 5 gli enti autonomi (autonomie locali), e ai fini della sottoposizione al controllo della Corte dei Conti, all’art. 100 Cost, quella degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Agli enti autonomi la Costituzione riconosce una particolare posizione di autonomia in particolare a comuni, province, città metropolitane e regioni. Tali enti sono formazioni sociali entificate cui è attribuita autonomia di indirizzo, potendo essi esprimere un indirizzo politico (nel caso della regione) o politicoamministrativo anche confliggente con quello statale. Il principio dell’autonomia nei limiti fissati dall’ordinamento è alla base della disciplina costituzionale delle università, delle istituzioni di alta cultura e delle accademie, cioè soggetti che possono “darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato” (art. 33 Cost.). La legge ha di recente introdotto la categoria delle autonomie funzionali (art.1 D.Lgs 112/1998) o enti locali funzionali, per indicare quegli enti – università, camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, istituzioni scolastiche – ai quali possono essere conferiti funzioni e compiti statali. L’art. 1 comma 4 lett. d, L.59/1997, esclude il conferimento a regioni, province e comuni dei compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale non solo dalle camere di commercio, ma anche dalle università degli studi. Gli enti pubblici economici sono disciplinati nel codice civile (art. 2201 c.c., che si riferisce agli enti pubblici che hanno per oggetto esclusivo o principale un’attività commerciale, art. 2221 c.c., che esclude dal fallimento gli enti pubblici) ed in altre norme di legge (ad esempio art.409 n.4 c.p.c. e art. 37 L.300/1970). La classificazione contenuta nella L.70/1975 è importante, poiché per gli enti statali non economici (c.d. parastatali) pone una regolamentazione omogenea attinente al rapporto di impiego, ai controlli, alla gestione contabile, alla nomina degli amministratori. Gli enti a struttura associativa sono presi in considerazione dalla legge al fine di sottrarli all’estinzione pura e semplice, in ragione del fatto che la formazione sociale cui essi sono esponenti non può cessare di esistere. La Costituzione riconosce come dotati di autonomia gli enti territoriali: comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato. Il territorio consente di individuare gli enti stessi nonché le persone che vi appartengono per il solo fatto di esservi stanziate, ossia, proprio e soltanto per questo collegamento con il territorio (residenza). L’ente territoriale è politicamente rappresentativo del gruppo stanziato sul territorio e opera nell’interesse di tutto il gruppo, e ovviamente le sue funzioni sono individuabili in ragione del livello territoriale degli interessi stessi. Soltanto gli enti territoriali possono essere titolari di beni demaniali, posti al servizio di tutta la collettività. Gli enti pubblici non territoriali, pur esponenziali di gruppi sociali, sono accomunati in ragione del perseguimento di interessi settoriali, tanto è vero che vengono detti monofunzionali. Il carattere atipico degli enti pubblici ha indotto ha introdurre regimi di diritto speciale, come la normativa inerente l’istituzione e la regolamentazione di una serie di enti pubblici detti “agenzie”, (ad esempio l’agenzia per i servizi sanitari regionali istituita dal D.Lgs 266/1993 e avente compito di supporto alle attività regionali, l’agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni avente il compito di rappresentare l’amministrazione pubblica in sede di contrattazione collettiva nazionale; l’agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali istituita dall’art.17 c.76 L.127/1997 avente personalità di diritto pubblico e sottoposta alla vigilanza del Ministero dell’Interno; l’agenzia spaziale italiana, riordinata con D.Lgs 128/2003 dotato di personalità giuridica di diritto pubblico e autonomia scientifica, 14

si tratta dell’avvalimento e della sostituzione. in particolare per lo Stato. 2) Gli enti che svolgono un’attività che si presenta come rilevante per un altro ente pubblico territoriale. Esempi di tali enti si ritrovano nelle Camere di Commercio. Il maggior grado di autonomia è spesso determinato dalla loro preesistenza rispetto al riconoscimento come enti pubblici. nella nomina di commissari straordinari. di approvazione degli atti fondamentali e di verifica nei confronti dell’ente subordinato. 15 . non si trovano generalmente in una posizione di strumentalità strutturale e organizzativa marcata. Un esempio di ente strumentale è costituito dalle aziende speciali che sono enti strumentali dei comuni ai sensi dell’art. lasciando allo stesso la possibilità di scegliere le modalità attraverso le quali conseguire gli obiettivi prefissati. Dalle relazioni stabili occorre tenere distinti i rapporti che possono instaurarsi di volta in volta tra gli enti. e gli enti dipendenti dalle regioni. La direzione è caratterizzata da una situazione di sovraordinazione tra enti che implica il rispetto. nello scioglimento degli organi dell’ente.114 del T. di vigilanza. in particolare di direttiva. Relazioni e rapporti intersoggettivi e forme associative. da parte dell’ente sovraordinato. le direttive. di indirizzo. distinguendosi in ciò dalla tutela. Questa situazione implica che l’ente “principale” disponga di una serie di poteri di ingerenza. la direzione si estrinseca in una serie di atti. sugli enti locali. Il suo contenuto si estrinseca nell’adozione di una serie di atti. stabilita dalla legge. Vi sono però alcune relazioni intersoggettive fondamentali che corrono tra enti territoriali e altri enti.U. nella SIAE e negli enti “parastatali”. l’agenzia per le erogazioni in agricoltura). che attiene ai controlli di merito. Tale decreto inoltre ha soppresso l’agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente (ANPA) trasferendo le sue funzioni alla nuova Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici. nella quale il primo viene a rivestire una posizione simile a quella di un organo. che determinano l’indirizzo dell’ente. 3) Sono poi individuabili enti che non si pongono in relazione di strumentalità con lo Stato o con altri enti pubblici ed in questa categoria rientrano gli enti esponenziali e le formazioni sociali che godono della possibilità di determinarsi autonomamente (ad esempio gli ordini e collegi professionali.finanziaria. nei confronti di un altro ente. 1) La situazione di strumentalità strutturale e organizzativa di un ente. e la dipendenza e la strumentalità hanno natura funzionale pur comportando l’assoggettamento dell’ente ad una serie di controlli e condizionamenti della loro attività. patrimoniale e contabile. di un ambito di autonomia dell’ente subordinato. ecc…). quali l’approvazione dei bilanci e delle delibere particolarmente importanti. nella prefissione di indirizzi. In particolare. E’ difficile individuare le relazioni intercorrenti tra i vari enti e la posizione assunta dagli uni nei confronti degli altri.Lgs 300/1999) ha previsto l’istituzione di strutture sottoposte ad indirizzo e vigilanza ministeriale e svolgenti attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale. La vigilanza era tradizionalmente considerata una figura organizzatoria caratterizzata da poteri di ingerenza costituiti in particolare dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti di un altro. le accademie di scienze ed arti che siano enti pubblici. il Coni. Il recente decreto di riforma dei ministeri (D. gli enti locali non territoriali.

La delega di funzioni amministrative è figura che ricorre nei rapporti tra Stato e regioni e tra regioni e enti locali. 5 D.3 c. ed ha costituzionalizzato l’istituto del conferimento di funzioni amministrative ai vari livelli di governo locale sulla base dei “principi di sussidiarietà. sollecitazioni. un obbligo o un’attribuzione che rientrano nella sfera di competenza di un altro soggetto (sostituito) operando in nome proprio e sotto la propria responsabilità. 4 c. ovvero quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.5 Legge 59/1997). Il potere sostitutivo in caso di inerzia può essere esercitato direttamente da un organo dell’ente sostituto. la Corte costituzionale ha affermato che debba essere rispettato il principio della leale cooperazione. e la giurisprudenza sottolinea che il legittimo esercizio del potere di sostituzione richiede la previa diffida. ma non costituisce deroga di competenze trattandosi di una vicenda interna di tecnica organizzativa. L’art. Queste deleghe sono operate con legge (art. L’ordinamento disciplina il potere sostitutivo tra enti nei casi in cui un soggetto non ponga in essere un atto obbligatorio per legge o non eserciti le funzioni amministrative ad esso conferite. ad esempi preparatoria o esecutiva. possono essere costituite tra enti.118 ultimo comma Cost. differenziazione ed adeguatezza”. 3/2001. Tali uffici svolgono attività di tipo ausiliario. oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica.2 Cost. nonché attività di rappresentanza degli stessi (ad esempio l’ACI. art.Lgs 112/1998 disciplina i poteri sostitutivi dello Stato in caso di accertata inattività delle regioni e degli enti locali che comporti inadempimento agli obblighi comunitari o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali. Le federazioni di enti svolgono attività di coordinamento e di indirizzo dell’attività degli enti federati.f Legge 59/97).2. secondo quanto disposto dall’art. prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”. obblighi e attribuzioni incidono direttamente nella sfera del sostituito. tradizionalmente distinte in federazioni e consorzi. In particolare. Ai sensi dell’art. in capo al quale si producono gli effetti o le conseguenze dell’attività posta in essere dal sostituto. infine. delle province e dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria. tuttavia esso è ancora presente perché previsto da una legge ordinaria (art. 118 c. La recente riforma della Legge Costituzionale 3/2001 ha sostituito l’art. ecc…) idonee a qualificare l’intervento del sostituto come necessario a causa dell’inerzia della regione.1 lett.L’avvalimento era previsto dall’art.120 c. ai comuni ed agli altri enti locali. e consiste nell’utilizzo da parte di un ente degli uffici di un altro ente. In ordine ai poteri sostitutivi dello Stato sulla regione. Le modificazioni giuridiche che subiscono diritti.. ma è stato cancellato dalla legge Cost.118 Cost. delle città metropolitane. il Governo “può sostituirsi agli organi delle regioni. Con il termine sostituzione si indica in generale l’istituto mediante il quale un soggetto (sostituto) è legittimato a far valere un diritto. 118 Cost (vecchia formulazione) esercitano in via normale le proprie funzioni amministrative delegandole alle province. Alcune forme associative. ovvero da un commissario nominato dall’ente sostituto. il comma 3 specifica che “La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”. 16 . le regioni. il CONI e le federazioni nazionali di ordini e collegi). il quale impone allo Stato di intervenire soltanto dopo avere adottato le misure (informazioni attive e passive.

L’amministrazione. 17 . ricompresa nella disciplina in materia di appalti tra le amministrazioni aggiudicatrici.Alcune federazioni comprendono anche soggetti privati. La disciplina comunitaria: in particolare. Nell’ambito delle forme associative tra enti. b) aventi personalità giuridica. di partecipazione finanziaria o della normativa che le disciplina. presta servizi e produce beni in un regime particolare. di direzione o di vigilanza è costituito per più della metà da membri designati dallo Stato. e in quanto operatore che detiene una quota di domanda di beni e servizi. ed altre possono costituire federazioni di diritto privato (come l’ANCI associazione nazionale dei comuni italiani). obbligatori e facoltativi. della tutela della concorrenza e dei mercati. L’ordinamento comunitario riserva all’amministrazione degli Stati membri una peculiare disciplina in vista.32 T. modificata dalla direttiva 85/413. a mezzo di proprie imprese. non avendo mezzi e organizzazioni sufficienti deve sovente ricercare contraenti sul mercato per affidare loro la realizzazione di opere o per richiedere prestazioni e beni di valore economico complessivo rilevantissimo.U. Le tre condizioni hanno carattere cumulativo. La direttiva CEE 80/273 della Commissione. oppure il cui organo di amministrazione. I consorzi pubblici possono essere classificati in entificati e non entificati. I consorzi entificati sono enti di tipo associativo. Il termine “amministrazione comunitaria” può essere impiegato per indicare l’insieme degli organismi e delle istituzioni dell’Unione europea cui è affidato il compito di svolgere attività sostanzialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi. dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico. mentre caratteri simili ai consorzi hanno gli uffici comuni che gli enti locali possono costituire mediante convenzione. un’influenza dominante per ragioni di proprietà. gli organismi di diritto pubblico. esistono poi consorzi formati soltanto da enti pubblici ovvero anche da privati. oppure la cui gestione è soggetta al controllo di questi ultimi. al fine di soddisfare esigenze collettive. essenzialmente. enti locali). definisce le “imprese pubbliche” come le imprese nei confronti delle quali i pubblici poteri possono esercitare. L’amministrazione pubblica condiziona il gioco della concorrenza sotto una duplice prospettiva: in quanto soggetto che. ed assoggettandola alla specifica disciplina ispirata ai principi di concorrenza. e che operano con personale distaccato degli enti partecipanti ai quali viene affidato l’esercizio di funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all’accordo. direttamente o indirettamente. dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico. Altra nozione di rilievo introdotta dal diritto comunitario è quella di organismo di diritto pubblico. Si tratta di organismi: a) istituiti per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale. c) la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato. I consorzi costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalità comuni a più soggetti. i quali restano comunque di regola titolari delle opere e dei servizi. debbono altresì essere ricordate le unioni di comuni (art. spesso realizzano o gestiscono opere o servizi di interessi comuni agli enti consorziati.

Le società per azioni a partecipazione pubblica locale 18 . allorché così disponga la legge o l’atto costitutivo. nonché revocarli. c) affidamento del servizio a società di capitali individuate attraverso l’espletamento di gare. la fine di evitare di “mettere a gara” l’affidamento del servizio locale. individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Ricorre ente pubblico laddove lo statuto delle società per azioni e la disciplina delle dismissioni implichino la impossibilità di uno scioglimento: infatti l’esistenza e la destinazione funzionale della società sono predeterminate con atto normativo e rese indisponibili alla volontà dei propri organi deliberativi. l’atto costitutivo possa ad esso conferire la facoltà di nominare amministratori o sindaci. di norma la scelta del socio privato avviene a mezzo gara. Affidamento in house è il concetto delineato dalla giurisprudenza comunitaria con il quale si esclude che la disciplina sugli appalti trovi applicazione nei casi in cui tra amministrazione e imprese sussista un legame tale per cui il soggetto non possa ritenersi “distinto” dal punto di vista decisionale. consente allo Stato di mantenere poteri speciali (golden share: opposizione all’assunzione di partecipazioni che rappresentano almeno la ventesima parte del capitale sociale) esercitabili soltanto in caso di pericolo per “interessi vitali” dello Stato medesimo con riferimento alle società operanti nel settore della difesa.35 della Legge 448/2001 e dalla Legge 326/2003.U. ovvero componenti del consiglio di sorveglianza. accanto ai limiti al possesso azionario e al divieto della cessione della partecipazione.c. Le società a partecipazione pubblica maggioritaria sono assoggettate ad una disciplina di diritto speciale. b) società pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le società a capitale interamente pubblico a condizione che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano nella logica della concorrenza e del mercato.a. E’ frequente infatti il caso di società istituite direttamente ed unilateralmente dalla legge o di società a costituzione obbligatoria. 3) le società derivanti dal processo di privatizzazione. anche quando l’ente non abbia partecipazione azionarie. dei trasporti. delle fonti di energia e degli altri pubblici servizi.. modificato dalla L. ha utilizzato lo stesso schema nel settore dei servizi pubblici. Infrastrutture s.p. prevede che. Le società a partecipazione pubblica sono soggette ad una disciplina particolare: l’art. Il T. modificato dall’art. prevede per i servizi locali di rilevanza economica tre forme di gestione: a) società pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le società a capitale misto pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica. 2) le società a partecipazione pubblica direttamente affidatarie di servizi pubblici locali.2 D.a. Il legislatore italiano. Si possono individuare almeno tre modelli: 1) le società a partecipazione pubblica regolate da leggi speciali e chiamate a svolgere funzioni pubbliche (ad esempio Patrimonio s. Per la disciplina relativa alla dismissione delle partecipazioni azionarie nelle società in cui sono stati trasformati gli enti privatizzati.p.L. l’art. sugli enti locali.Le figure di incerta qualificazione: in particolare.350/2004.c.2450 c. delle telecomunicazioni. 332/1994 convertito in legge 474/1994. Questa eventualità è consentita dall’art. ove lo Stato (o altro ente pubblico) abbia partecipazioni azionarie. 2449 c.) possono essere accostate alle società che risultano affidatarie di servizi in house senza necessità di una previa gara. le società per azioni a partecipazione pubblica.

individuando quale criteri e principi direttivi “la fusione o soppressione di enti con finalità omologhe o complementari. ma l’estinzione può essere prodotta dalla legge o da un atto amministrativo basato sulla legge. infatti esistono limiti costituzionali che tutelano le formazioni sociali. la trasformazione da ente non economico a ente pubblico economico e le variazioni della consistenza patrimoniale. Quando tale vicenda comporta la trasformazione dell’ente in società per azioni. anche se in molti casi la legge si è limitata a riconoscere come enti pubblici organizzazioni nate per iniziativa privata. la trasferibilità delle azioni. esclusi allorché agiscano “in virtù di diritti speciali o esclusivi”. “compatibilmente con le disposizioni delle leggi speciali che stabiliscono per tali società una particolare disciplina circa la gestione sociale. collocati in sul mercato in regime di libera concorrenza. sono assoggettati a settori c.sono soggetti privati nei limiti in cui possano disporre della propria esistenza e del proprio oggetto. il diritto di voto e la nomina degli amministratori e dei dirigenti. la trasformazione di enti per i quali l’autonomia non sia necessaria o funzionalmente utile in ufficio dello Stato o di altra amministrazione pubblica ovvero in struttura di università. Gli enti pubblici possono inoltre essere trasformati in persone giuridiche di diritto privato. essa può aprire una vicenda di tipo successorio (a titolo universale o particolare). le modifiche del territorio degli enti territoriali. La costituzione degli enti pubblici può avvenire per legge o per atto amministrativo sulla base di una legge. L’art. si occupa delle società di interesse nazionale estendendo ad esse la normativa di cui agli artt. Tra queste società si ricorda la RAI – tv. Anche il riordino degli enti pubblici può comportare l’estinzione degli stessi o la loro trasformazione in persone giuridiche private. 2461 c. le istituzioni di diritto privato e le società per azioni controllate dallo Stato”. Recentemente. concessionaria del servizio pubblico. 19 . la libertà di associazione e altre attività private. Vicende degli enti pubblici. le modificazioni delle attribuzioni. 11 e 14 della Legge 59/1997 hanno conferito al governo la delega a emanare decreti legislativi diretti a “riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi dalla assistenza e previdenza. La privatizzazione degli enti pubblici. Il legislatore non è libero di rendere pubblica qualsiasi persona giuridica privata. In ordine all’estinzione degli enti pubblici. questa è in grado di reperire capitale di rischio sul mercato ed ha una snellezza d’azione maggiore. gli artt. Quanto alle modificazioni degli enti pubblici. si possono ricordare il mutamento degli scopi. per regolamento o in virtù di una concessione o di altro provvedimento amministrativo avente l’effetto di riservare ad uno o più soggetti l’esercizio di attività.c. Più in generale la privatizzazione formale oltre che sostanziale comporta che il potere pubblico rinunci ad essere imprenditore e quindi incide sul modello di intervento pubblico nell’economia. I concessionari di opere e gli affidatari di servizi pubblici sono categorie di soggetti privati che presentano carattere pubblicistico. i quali.c. con il consenso della medesima. Sono diritti speciali o esclusivi i diritti costituiti per legge.d.1 c. ovvero la liquidazione degli enti inutili”.6 Legge 474/1994). La scelta di privatizzare gli enti pubblici è sostenuta da molte ragioni. La privatizzazione è stata introdotta anche ai fini della riduzione dell’indebitamento finanziario (art. 2458 e 2459 c.

L. 20 . ed in questo caso la riserva di organizzazione è disposta proprio dalla Costituzione. Con il D.284/2002.332/1994 convertito in Legge 474/1994 modificato dalla L. La privatizzazione interessa soggetti che operano in tre settori principali: nella gestione di partecipazioni azionarie (Iri. ecc…).. che prevede la figura dei regolamenti governativi disciplinanti l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni di legge. di organi o di uffici. 2) Si procede poi alla dismissione della quota pubblica (privatizzazione c. o costitutivi di consorzi. L’art. d’intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri e con il ministro del tesoro. che fa riferimento a procedure trasparenti e non discriminatorie.d. Un riconoscimento espresso di tale riserva di organizzazione è operato dall’art. il quale stabilisce che l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei ministeri sono determinate con regolamento governativo su proposta del ministro competente. 117 c. Eni). altro ancora è l’art.6 Cost. Il D. prevede la trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza. gli accordi tra più amministrazioni che disciplinano attività di interesse comune. gas. L’art. Per realizzare i propri fini. nei servizi di pubblica utilità (Enel. che si riferisce letteralmente all’organizzazione. fusione. può essere letto come norma di ripartizione della funzione di indirizzo politico tra governo e parlamento poiché l’attività di organizzazione è espressione di quella di indirizzo e si desume la sussistenza di una riserva di organizzazione in capo al Governo. telecomunicazioni. trasformazione e soppressione di enti pubblici nazionali. ridefinendo anche i compiti della SIAE.Lgs 419/1999 modificato dalla L. “fase fredda” della privatizzazione) con capitale interamente posseduto dallo Stato. 97 Cost. o “fase calda” della privatizzazione). ovvero.1 lett.2 e 5 del D. come per la trasformazione obbligatoria degli enti che operano nel settore musicale in fondazioni di diritto privato disposta dal D. sono state emanate norme in materia di privatizzazione. l’art. 97 si riferisce all’amministrazione statale. che può modellare le proprie strutture in ragione delle esigenze mutevoli che deve affrontare. prevede che comuni. L’ordinamento italiano conosce anche altre forme di privatizzazione. nel settore creditizio (istituti di credito di diritto pubblico). 17 c.d.350/2003. d Legge 400/1988. Quest’ultima tappa è disciplinata dal D.Lgs 367/1996. “formale”. l’assegnazione agli organi dei titolari. Il potere di organizzazione è oggi espressamente disciplinano dagli artt.In realtà spesso il legislatore affida la gestione di interessi pubblici alle strutture privatizzate. Le tappe fondamentali della privatizzazione sono le seguenti: 1) L’ente pubblico economico viene trasformato in società per azioni (privatizzazione c. inoltre. ossia realizza una privatizzazione meramente formale. “sostanziale”. province e città metropolitane abbiano “potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici.Lgs 165/2001. caratterizzate dal fatto che gli enti vengono trasformati in soggetti privati non aventi scopo di lucro. Debbono poi essere ricordati gli atti di organizzazione non aventi carattere normativo quali gli atti di istituzione di enti. rimanendo il capitale nella totalità o nella maggioranza in mano pubblica. l’amministrazione ha bisogno di un insieme di strutture e di mezzi personali e reali che è il risultato di una certa attività organizzativa la quale si deve svolgere nell’osservanza della Costituzione.14 bis della stessa legge.Lgs 509/1994.

Più in particolare l’organo va identificato nella persona fisica o nel collegio in quanto investito della competenza attribuita dall’ordinamento (ad esempio. esercita una quota di quei poteri. ognuno di essi. Tra persona fisica preposta all’organo e ente pubblico corre un rapporto giuridico. che indica la sfera di poteri che l’ordinamento generale conferisce ad ogni ente pubblico. mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti. definito “rapporto di servizio”. La seconda norma stabilisce che le pubbliche amministrazioni assumono ogni determinazione organizzativa “con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”: alle determinazioni operative gestionali occorre garantire “adeguati margini” e. alla stessa stregua di quella che avrebbe posto in essere l’ente pubblico sostituito. La personalità giuridica delle organizzazioni è riferita alle situazioni giuridiche e ai rapporti giuridici. L’organo è dunque uno strumento di imputazione e. che è centro di imputazioni di effetti e fattispecie. Tra le attività pubbliche che vengono esercitate da soggetti privati si pensi alle funzioni certificative spettanti al notaio. alla potestà spettante ai cittadini di procedere all’arresto in flagranza di reato. alle possibilità che concessionari emanino atti amministrativi o eroghino servizi pubblici. L’organo non è separato dall’ente. cioè. La capacità giuridica spetta comunque all’ente. pur senza esserne titolare. Per poter agire le organizzazioni potevano ricorrere a due istituti: a) la rappresentanza. a differenza di quanto accade nella rappresentanza. cioè. La competenza è ripartita secondo svariati criteri: per materia. uno spazio di discrezionalità organizzativa. ed esso si avvale di più organi.La prima norma afferma che le amministrazioni pubbliche definiscono “secondo i principi generali fissati da disposizioni di legge e. La competenza va tenuta distinta dall’attribuzione. In assenza del titolare. L’organo. Attraverso l’organo la persona giuridica agisce e l’azione svolta dall’organo si considera posta in essere dall’ente. l’ordinamento indica colui che è chiamato a svolgere le relative funzioni. Egli riceve spesso un compenso da parte dell’ente pubblico oppure da utenti che fruiscono della sua attività. Il privato può agire direttamente in base alla legge. 21 . detta competenza. alla possibilità di affidare ai terzi la riscossione dei tributi. L’attività si configura nei confronti dei terzi come pubblicistica. I poteri vengono attribuiti soltanto all’ente avente la soggettività giuridica. e corrisponde all’attività propria dell’ente. per grado o per territorio. b) utilizzare la figura dell’organo. per valore. la sua azione non è svolta in nome e per conto di altri. quindi. alla stessa stregua di quella necessaria disposta per le persone fisiche incapaci di agire. il contratto stipulato dal dirigente comunale si considera concluso dal Comune). al potere degli interessati di produrre dichiarazioni sostitutive di certificazioni. spesso l’organo permette all’ente di rapportarsi con altri soggetti giuridici o comunque di produrre effetti giuridici. L’imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione. o in forza di un atto della pubblica amministrazione. l’elemento dell’ente che consente di riferire all’ente stesso atti e attività. le linee fondamentali di organizzazione degli uffici” e “individuano gli uffici di maggior rilevanza”. sulla base dei medesimi.

Gli organi rappresentativi sono quelli i cui componenti. cioè che esprimono la volontà dell’ente nei rapporti contrattuali con i terzi e che. Per espressa volontà di legge. discussione. Vi sono poi organi con legale rappresentanza e consistono in particolari tipi di organi esterni. alla dipendenza della Presidenza del Consiglio dei ministri con compiti relativi alle indagini statistiche interessanti le amministrazioni statali. ad esempio. il prefetto. a riunirsi in un certo luogo in una certa data. ad esempio. mentre gli organi straordinari operano invece in sostituzione degli organi ordinari (in genere detti “commissari”). Tipico esempio di organo rappresentativo è il sindaco. Organi centrali sono quelli che estendono la propria competenza all’intero spettro dell’attività dell’ente.Classificazione degli organi.d. mentre organo non rappresentativo è. consta delle seguenti fasi: convocazione del collegio. Negli organi collegiali si ha la contitolarità di più persone fisiche considerate nel loro insieme. Gli organi ordinari sono previsti nel normale disegno organizzativo dell’ente. Gli organi procedimentali (o organi interni) sono quelli competenti ad emanare atti aventi rilevanza endoprocedimentale. cioè l’invito contenente l’ordine del giorno. adottano gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno). Gli organi permanenti sono stabili. Gli organi attivi sono competenti a formare ed eseguire la volontà dell’amministrazione. gli organi di controllo sindacano l’attività posta in essere dagli organi attivi. gli organi periferici. gli organi temporanei svolgono funzioni per un limitato periodo di tempo (ad esempio le commissioni per i concorsi). L’esercizio delle competenze dell’organo collegiale avviene mediante deliberazione. avendo la capacità processuale. conferisce la procura alle liti per agire o resistere in giudizio. a differenza degli organi non rappresentativi. amministrazione attiva). Sono esterni gli organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza esterna (i dirigenti. hanno competenza limitata ad un particolare ambito di attività. un esempio è l’ISTAT. alcuni organi sono dotati di personalità giuridica (e sono detti organi con personalità giuridica o organi-enti). il quorum funzionale indica il numero di membri presenti che 22 . Sono organi monocratici quelli il cui titolare è una sola persona fisica. viceversa. votazione. attività consultiva (mediante la quale vengono espressi pareri) e attività di controllo (la cui finalità è quella di verificare l’attività amministrativa attiva alla luce di un parametro prefissato). La distinzione rispecchia quella tra attività amministrativa attiva (che ha la finalità di curare gli interessi pubblici: c. Occorre distinguere tra quorum strutturale e quorum funzionale. Le ragioni per cui si procede all’istituzione dell’organo collegiale sono quella di riunire in un unico corpo i portatori di interessi differenti e/o far confluire nel collegio più capacità professionali e tecniche. la cui adozione segue un procedimento che. solitamente. gli organi consultivi rendono pareri. vengono designati o eletti dalla collettività che costituisce il sostrato dell’ente. Il primo indica il numero dei membri che devono essere presenti affinché il collegio sia legittimamente costituito (nei collegi perfetti si impone la presenza di tutti i componenti). presentazione di proposte sui punti all’ordine del giorno. profilandosi come titolari di poteri e come strumenti di imputazione di fattispecie ad altro ente (in quanto organi di quest’ultimo). di norma individuato secondo un criterio geografico.

L’omogeneità delle competenze giustifica i poteri spettanti al superiore gerarchico e il dovere di obbedienza di quello inferiore. Il potere di emanare ordini relativamente alle funzioni ed alle mansioni dell’inferiore gerarchico esclude la possibilità di scelta di quest’ultimo. i poteri caratteristici della relazione gerarchica sono: a) il potere di ordine (che consente di vincolare l’organo subordinato ad un certo comportamento nello svolgimento della propria attività) di direttiva (mediante la quale si indicano fini e obbiettivi da raggiungere. Rispetto alla gerarchia.d. 3/1957). ma è poi obbligato ad eseguirlo se l’ordine viene rinnovato per iscritto (sempreché non si tratta di ordine criminoso artt.U. La gerarchia esprime la relazione di sovraordinazione-subordinazione tra organi diversi. T. negli altri casi l’astenuto è considerato come assente o come votante. ma deve lasciare alla struttura sottoordinata la facoltà di scegliere le modalità e i tempi dell’azione volta a conseguire quei risultati. 23 . La deliberazione si perfeziona con la proclamazione fatta dal Presidente: le sedute vengono documentate attraverso processi verbali redatti dal segretario e servono ad esternare la deliberazione adottata. Tra gli organi di una persona giuridica pubblica possono istaurarsi relazioni disciplinate dal diritto. equivale a voto negativo. ma che non vincolano completamente l’organo inferiore. il voto di astensione non riduce il computo dei votanti in ragione del quale deve essere calcolato il quorum funzionale e. indipendentemente dall’inadempimento dell’organo inferiore) e sostituzione (a seguito di inerzia dell’organo inferiore). Il potere di delega spettante al superiore sussiste soltanto nei casi previsti dalla legge. lasciando un margine di scelta in ordine alle modalità con cui conseguirli) e di sorveglianza sull’attività degli organi subordinati. Altro tipo di relazione interorganica è la direzione. Se il dipendente ritenga l’ordine palesemente illegittimo. 16 e segg. dichiarandone le ragioni. l’organo sovraordinato ha più in particolare il potere di emanare direttive e quello di controllare l’attività amministrativa in considerazione degli obbiettivi da raggiungere. Relazioni interorganiche. per motivi di interesse pubblico. per la quale l’organo sovraordinato ha il potere di indicare gli scopi da perseguire.debbono esprimersi favorevolmente sulla proposta affinché questa si trasformi in deliberazione. ed il controllo non riguarda gli atti come nella gerarchia. facendo sorgere il dovere di eseguirlo. la direzione ed il coordinamento. deve farne rimostranza al superiore. la direzione comporta la sostituzione del potere di dare ordini con il potere di emanare direttive. c) potere di annullare d’ufficio e di revocare gli atti emanati dall’organo subordinato. i quali possono essere sottoposti a ispezioni e inchieste. in quest’ultimo caso. Più in particolare. salvo che l’ordine stesso non contrasti con la legge penale. I modelli teorici: la gerarchia. dunque. e) poteri in capo all’organo superiore di avocazione (per singoli affari. Nella direzione. collegi perfetti non è ammessa l’astensione. b) potere di decidere i ricorsi gerarchici proposti avverso gli atti dell’organo subordinato. d) potere di risolvere i conflitti che insorgano tra organi subordinati. Nei c. ma si svolge in via successiva e investe l’autorità.

Il controllo. che consiste nell’attività di verifica. La possibilità che un “segretario generale. Le misure che possono essere adottate a seguito del giudizio sono di vario tipo: repressive (annullamento dell’atto). per quanto riguarda le regioni. dall’art. positivo o negativo. che è sempre doveroso. Il controllo si divide in interno ed esterno a seconda che esso sia esercitato da organi dell’ente o da organi di enti diversi. efficienza. il coordinamento. art.In dottrina si individua una ulteriore relazione interorganica. capo dipartimento o altro dirigente comunque denominato” svolga funzioni di coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale è infine prevista dall’art. Il controllo è una importante relazione interorganica. sulla base del quale viene adottata una misura. Il controllo può essere condotto alla luce di criteri di volta in volta differenti conformità alle norme (controllo di legittimità. Il controllo.126 Cost. 16 D. impeditive (le quali non eliminano l’atto ma ostano a che l’atto produca efficacia. 2) Nell’ambito dei controlli sugli atti si distingue tra controlli preventivi (rispetto alla produzione degli effetti degli atti) e successivi (i quali si svolgono quando l’atto ha già prodotto i suoi effetti). efficacia. 17 e 25 D. atti normativi. riferendolo a organi in situazione di equiordinazione preposti ad attività che. sostitutive (controllo sostitutivo). atti amministrativi di organi individuali e collegiali. da parte di un apposito organo. un esempio di controllo interno è costituito dal controllo ispettivo. Il controllo è svolto in ogni caso nell’ambito delle relazioni gerarchiche dove l’organo gerarchicamente superiore controlla l’attività dell’organo subordinato. 24 . di impartire disposizioni idonee a tale scopo e di vigilare sulla loro attuazione ed osservanza. In una via di mezzo tra controlli successivi e preventivi si collocano i controlli mediante riesame i quali procrastinano l’efficacia dell’atto all’esito di una nuova deliberazione dell’autorità decidente. e si conclude con la formulazione di un giudizio.Lgs 165/2001). T. Il coordinamento è definito dalla legge (es. contratti di diritto privato.Lgs 165/2001. esame e revisione dell’operato altrui. in altri casi la misura è lo scioglimento dell’organo. Il controllo consiste in un esame. Il controllo sugli organi degli enti territoriali è previsto. come rifiuto di approvazione o visti). Contenuto di tale relazione sarebbe il potere. attività. ecc… . deve essere svolto nelle forme previste dalla legge. di atti e attività imputabili ad un altro organo controllato. Ancora diversa è la misura che consiste nell’applicazione di sanzioni ai componenti l’organo. 1) Nel controllo sugli organi la misura è la sostituzione all’organo ordinario nel compimento di alcuni atti.U. L’esigenza di coordinamento tra l’azione di più soggetti pubblici è soprattutto soddisfatta attraverso l’utilizzo della conferenza di servizi. Nel diritto amministrativo il controllo costituisce un’autonoma funzione svolta da organi peculiari. I compiti di coordinamento possono essere riconosciuti ad un organo ad hoc oppure ad uno degli organi interessati al coordinamento (come gli organi collegiali). 16.141 e segg. pur dovendo restare distinte. denominato vigilanza). e dagli artt. sugli enti locali in ordine agli enti territoriali diversi dalla regione. spettante ad un “coordinatore”. opportunità (denominato tutela). sono destinate ad essere ordinate secondo un disegno unitario.ed avere oggetti diversi tra loro: organi.

e) un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. 2) Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano il perseguimento degli obbiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma. i quali provvedono alla registrazione degli impegni di spesa risultanti dai provvedimenti assunti dalle amministrazioni statali e possono inviare osservazioni sulla legalità della spesa senza che ciò abbia effetti impeditivi sull’efficacia degli atti. ai fini del coordinamento della finanza pubblica. stipulati dalle amministrazioni statali e sugli atti di liquidazione dei trattamenti di quiescenza dei pubblici dipendenti. g) un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche. nel dare attuazione all’art..In particolare. in materia di sistemi informativi automatizzati. d) un controllo successivo sugli atti “di notevole rilievo finanziario individuati per categorie ed amministrazioni statali” che le sezioni unite stabiliscano di sottoporre a controllo per un periodo determinato. Nel quadro dei controlli spettanti alla Corte dei conti si contemplano: a) un controllo preventivo sugli atti. il controllo di ragioneria nell’amministrazione statale ed il controllo della Corte dei Conti. verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni. nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati. ha individuato due nuove forme di controllo: 1) La Corte dei conti. Città metropolitane e Regioni. b) un controllo preventivo sugli atti che il Presidente del Consiglio dei ministri richieda di sottoporre temporaneamente a controllo o che la Corte dei conti deliberi di assoggettare per un periodo determinato a controllo “in relazione a situazioni di diffusa e ripetuta irregolarità rilevate in sede di controllo successivo”. esercitato da una speciale sezione della Corte. nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di previdenza comunitaria. c) un controllo successivo sui titoli di spesa relativi al costo del personale. Oggi gli uffici di ragioneria svolgono il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile. 25 . La Corte dei conti svolge anche altre importanti funzioni di controllo potendo “richiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti”. La Legge 131/2003. sui contratti e i relativi atti di esecuzione. in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea. f) un controllo sulla gestione degli enti locali effettuato dalla sezione delle autonomie: il controllo. Controllo successivo esterno e costituzionalmente garantito è quello esercitato dalla Corte dei Conti “organo al servizio dello Stato-comunità” attraverso il meccanismo della registrazione e dell’apposizione del visto. originariamente limitato agli enti locali con popolazione superiore a ottomila abitanti e poi esteso ad altri comuni e province si conclude con un referto al Parlamento.118 Cost. Un particolare tipo di controllo (contabile e di legittimità) è il controllo di ragioneria esercitato dagli uffici centrali di bilancio a livello centrale e dalle ragionerie provinciali a livello di organi decentrati delle amministrazioni statali. secondo la rispettiva competenza. Province.

anche mediante tempestivi interventi di correzione. I controlli interni. Esso si articola nelle seguenti fasi. La registrazione con riserva impegna la responsabilità politica dell’esecutivo: per questa ragione. l’atto che il governo ritenga debba avere corso diventa esecutivo se le sezioni riunite non abbiano deliberato entro trenta giorni dalla richiesta. Il t. la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa e deve rispettare i principi generali della revisione aziendale. valutazione dei dati in relazione agli obiettivi prefissati. L’esito del procedimento di controllo è comunicato dalla sezione nelle ventiquattro ore successive alla fine dell’adunanza e le deliberazioni sono pubblicate entro trenta giorni dalla data dell’adunanza stessa. La disciplina del controllo preventivo risulta dalla combinazione della L.La Corte. ove non riconosca cessata la causa del rifiuto ne ordina la registrazione e vi appone il visto con riserva.20/1994 e del T. espressamente identificate con riferimento a quello relativo agli enti locali: rilevazione degli obiettivi. il quale consente all’atto di venire vistato e registrato. la Corte dei conti trasmette al Parlamento un elenco con tutti i provvedimenti registrati con riserva. rilevazione dei dati relativi ai costi e dei risultati. a fronte della ricusazione del visto. 26 . nell’esercizio di una funzione ritenuta giurisdizionale.Lgs 286/1999 che stabilisce che le pubbliche amministrazioni. In particolare. ogni quindici giorni. nell’ambito della propria autonomia. valutazione e della dirigenza e valutazione e controllo strategico. debbano istituire i controlli interni. nonché i comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali. Il controllo di gestione è svolto da strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata e supporta la funzione dirigenziale. Tale valutazione ha ad oggetto “le prestazioni dei dirigenti. La registrazione può essere richiesta anche con riferimento ad una o più parti dell’atto. della Corte dei conti contempla anche il meccanismo della registrazione con riserva. 3) La valutazione della dirigenza è svolta da strutture e soggetti che rispondono direttamente ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata.340/2000 l’atto trasmesso alla Corte conti diviene in ogni caso esecutivo trascorsi sessanta giorni dalla sua ricezione senza che sia intervenuta una pronuncia della sezione di controllo. Una svolta normativa è stata operata dal D. articolati in controllo di regolarità amministrativa e contabile. il Consiglio dei ministri può adottare una deliberazione con la quale insiste nella richiesta di registrazione: la Corte è chiamata a deliberare a sezioni riunite e. accompagnato da specifica relazione. umane e organizzative ad essi assegnate” tenendo particolarmente conto dei risultati dell’attività e della gestione ed è collegata alla responsabilità dirigenziale. Il sistema italiano è stato per lungo tempo caratterizzato dalla prevalenza dei controlli preventivi di legittimità sui singoli atti. efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare. pronuncia il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato (consistente nella certificazione di parità tra i conti della Corte medesima e quelli forniti dall’amministrazione del tesoro). Ai sensi dell’art. controllo di gestione. L’evoluzione normativa in tema di controlli.27 L.u.U. 1) Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è volto a garantire la legittimità. 2) Il controllo di gestione costituisce la seconda tipologia di controlli interni e mira a “verificare l’efficacia. Corte conti. il rapporto tra costi e risultati”.

la sostituzione e la delegazione. La delega di firma consiste nella possibilità per un delegato di sottoscrivere un atto. I rapporti tra organi diversi possono comportare una modificazione dell’ordine delle competenze. ad un altro organo di esercitare la stessa competenza . I rapporti tra gli organi e l’utilizzo. L’organo delegatario è investito del potere di agire in nome proprio. La sostituzione attiene all’attività di controllo sugli atti e non sugli organi i quali continuano nella loro attività tranne per quella relativa all’adozione dell’atto che essi avevano l’obbligo di emanare.5 dispone che la valutazione abbia periodicità annuale. Nell’avocazione un organo esercita i compiti. in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti”. La delegazione è la figura in forza alla quale un organo investito in via primaria della competenza di una data materia consente unilateralmente mediante atto formale. programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico. 4) La quarta tipologia di controllo interno è costituita dalla valutazione e controllo strategico. La delegazione richiede una espressa previsione legislativa. Il procedimento di valutazione deve ispirarsi ai seguenti principi: diretta conoscenza dell’attività del valutato da parte dell’organo proponente o valutatore di prima istanza. I controlli interni si differiscono dai controlli generici per il fatto che i controlli interni hanno ad oggetto l’intera attività e non soltanto i singoli atti. da parte di un organo sostituto degli atti di competenza di un altro organo. La gestione sostitutiva coattiva è la sostituzione di organi dell’ente. di vigilanza. ed in tali casi si parla di controllo sostitutivo. previa diffida. La delegazione fa sorgere un rapporto nell’ambito del quale il delegante mantiene poteri di direttiva. per motivi di interesse pubblico e indipendentemente dall’adempimento dell’organo istituzionalmente competente. da parte di un ente. approvazione o verifica della valutazione da parte dell’organo competente o valutatore di seconda istanza. In taluni casi la sostituzione è legata al controllo. spettanti ad un altro organo in ordine a singoli affari. L’organo sostituto è di norma un commissario. ma può essere anticipato per “rischio grave di un risultato negativo”.Il c. mirante a valutare “l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani. di revisione e di avocazione. la cui competenza resta al delegante e sarà dunque a lui imputato. l’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico”. Mediante questa attività di valutazione si tende a verificare “in funzione dell’esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi. degli organi di un altro ente. La sostituzione ha invece come presupposto l’inerzia dell’organo sostituito nell’emanazione di un atto cui è tenuto per legge e consiste nell’adozione. caratterizzata dallo scioglimento dell’organo o degli organi dell’ente e dalla nomina di altri soggetti quali organi straordinari che gestiscano l’ente per un periodo di tempo limitato. L’organo di una persona giuridica può anche essere organo di altra persona giuridica: ad esempio il sindaco è contestualmente organo del comune ed organo 27 . Analoga modificazione può essere determinata dalla conferenza di servizi. Debbono essere ricordati l’avocazione. essa infatti altera l’ordine legale delle competenze. partecipazione al procedimento del valutato. anche se per conto e nell’interesse del delegante.2 dell’art. sicché la responsabilità per gli illeciti eventualmente commessi rimane in capo al delegatario stesso.

dello Stato perché riveste la qualità di ufficiale di governo, e dunque, realizza una vicenda di imputazione in capo allo Stato dell’attività da esso posta in essere.

Gli uffici e il rapporto di servizio.
Oltre agli enti e agli organi esaminati fin ora vi sono gli uffici, cioè nuclei elementari dell’organizzazione che possono essere definiti a contrario rispetto agli organi, nel senso che svolgono attività non caratterizzata dal meccanismo di imputazione di fattispecie sopra descritto. Solo gli organi hanno competenze in senso proprio, mentre agli uffici, al più, vanno riferiti compiti. Gli uffici sono costituiti da un insieme di mezzi materiali (locali, risorse, attrezzature, ecc…) e personali, e sono chiamati a svolgere uno specifico compito. Tra gli uffici ricordiamo in particolare quello per le relazioni con il pubblico (URP), che ha l’importante compito di curare l’informazione dell’utenza e di garantire i diritti di partecipazione dei cittadini (art.11 D.Lgs 165/2001), anche mediante l’uso di tecnologie informatiche (artt.2 e 8 L.150/2000). All’interno dell’ufficio, tra gli altri addetti, si distingue la figura del preposto, il quale, se in situazione di primarietà, è il titolare; l’ufficio, il cui titolare sia temporaneamente assente o impedito, viene affidato al supplente, mentre si ha reggenza nell’ipotesi di mancanza di titolare: tale soggetto dirige il lavoro dell’ufficio che si svolge nell’ufficio stesso e ne è il responsabile. Gli addetti e i titolari che prestano il proprio servizio presso l’ente sono legati alla persona giuridica da un particolare rapporto giuridico (rapporto di servizio) che ha come contenuto il dovere di agire prestando una particolare attività, denominato dovere di ufficio, al quale si contrappone una serie di diritti. Il dovere di ufficio ha ad oggetto comportamenti che il dipendente deve tenere sia nei confronti della pubblica amministrazione, sia nei confronti dei cittadini (ad esempio il dovere di accettare dichiarazioni sostitutive al posto dei certificati). I soggetti legati da rapporto di servizio all’amministrazione sono di norma dipendenti. Ricorre in questi casi il “rapporto di servizio di impiego”: tali soggetti svolgono il proprio lavoro a titolo professionale, in modo esclusivo e permanente. Il rapporto di servizio tuttavia può anche essere coattivo, ovvero non professionale (onorario), o infine, instaurato in via di fatto. Il contenuto del rapporto di servizio varia a seconda che il soggetto sia funzionario onorario o pubblico impiegato. Il rapporto organico corre soltanto tra il titolare dell’organo e l’ente e viene in evidenza ai fini dell’imputazione delle fattispecie. I titolari degli uffici (e degli organi) possono essere dipendenti (è questo il caso dei dirigenti), ovvero svolgere la propria attività a titolo non professionale. Ma debbono comunque essere investiti della titolarità dell’organo o dell’ufficio con un atto specifico. Talora il rapporto organico si costituisce in via di mero fatto e, cioè, in assenza di investitura come nel caso in cui le funzioni siano esercitate “di fatto” senza un atto formale che instauri il rapporto di servizio e queste siano essenziali e indifferibili. Anche il rapporto di servizio si instaura in via di fatto e l’organo di fatto viene definito funzionario di fatto. Il rapporto di servizio a titolo professionale è caratterizzato da vicende (aspettative, congedi, comandi) e può anche estinguersi per scadenza del termine. In passato si riteneva che i titolari potessero continuare ad esercitare i propri compiti anche quando fosse scaduto il periodo della loro investitura, al fine di assicurare la continuità dell’esercizio della funzione amministrativa. Tale figura, denominata prorogatio va tenuta distinta da quella della proroga degli organi, che consiste in un provvedimento con il quale si prolunga la durata del rapporto. 28

La legge 444/1994, che si applica agli enti pubblici e agli organi dello Stato con esclusione di regioni, province, comuni, comunità montane e organi di rilevanza costituzionale, adottata sulla base della sentenza della Corte Costituzionale n. 208/1992, ha previsto in linea generale il divieto di prorogatio, stabilendo che gli organi possano essere prorogati di 45 giorni decorrenti dalla scadenza del termine di durata previsto per ciascuno. Allo scadere di tale termine, gli organi amministrativi decadono e gli atti emanati dagli organi decaduti sono nulli, come sono nulli gli atti emanati nel periodo di proroga che non siano di ordinaria amministrazione o urgenti o indifferibili. I titolari della competenza alla ricostituzione sono responsabili dei danni cagionati a seguito dell’intervenuta decadenza.

La disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.
La c.d. “privatizzazione del pubblico impiego” è stata operata dal D.Lgs 29/1993 ed è stata completata dal D.Lgs 80/1998; il contenuto di tali ultime disposizioni è stato riprodotto dal D.Lgs. 165/2001. I principi che ispirano la normativa di cui al D.Lgs 165/2001 possono così sintetizzarsi: a) i rapporti di lavoro sono disciplinati dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione sia sul piano individuale sia su quello collettivo. L’unica eccezione all’assoggettabilità alla disciplina contrattuale riguarda le categorie indicate all’art.3 (personale in regime di diritto pubblico: magistrati, avvocati dello stato, personale militare e delle forze di polizia, personale della carriera diplomatica e prefettizia); b) La legge prevede limiti all’autonomia contrattuale individuale o collettiva (si pensi alla disciplina legale, non derogabile mediante contratto, della parità di trattamento e dell’attribuzione delle mansioni proprie delle qualifiche superiori). c) Restano assoggettati alla disciplina pubblicistica gli organi, gli uffici, i principi fondamentali dell’organizzazione, i procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e quelli di avviamento, i ruoli, le incompatibilità, le responsabilità, ad eccezione delle sanzioni e degli illeciti disciplinari, la determinazione delle dotazioni organiche. d) Le organizzazioni sindacali, al di fuori delle materie economiche, debbono essere “consultate” o informate senza che sia richiesto il loro consenso in tema di organizzazione e in tema di eccedenze di personale. e) La contrattazione collettiva si svolge a vari livelli (nazionale e integrativa; quest’ultima può essere attivata da ciascuna amministrazione a carico dei propri bilanci). Nella contrattazione collettiva nazionale la parte pubblica è legalmente rappresentata da un’apposita Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN : essa ha personalità di diritto pubblico ed è soggetta al potere di indirizzo esercitato dalle pubbliche amministrazioni che, a tal fine, danno vita a “comitati di settore”), della cui assistenza, comunque, le pubbliche amministrazioni possono avvalersi ai fini della contrattazione integrativa. f) Sotto il profilo giurisdizionale sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie riguardanti il rapporto di lavoro dei dipendenti e le controversie in materie di procedure concorsuali di assunzione. g) I dipendenti sono assoggettati ad una particolare responsabilità amministrativa (per danni cagionati all’amministrazione), penale e contabile; la responsabilità disciplinare è regolata dall’art.55, d.lgs. 165/2001, che, oltre ad imporre alcune garanzie a favore del dipendente nel corso del procedimento disciplinare, prevede la definizione ad opera dei contratti 29

collettivi della tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni; ove non siano previste dai contratti collettivi procedure di conciliazione stragiudiziali (ma esse sono state introdotte dai contratti collettivi), l’interessato può impugnare la sanzione inflittagli dinanzi al collegio arbitrale di disciplina che emette la sua decisione entro novanta giorni. h) Il reclutamento del personale non dirigenziale avviene tramite procedure selettive che garantiscono in misura adeguata l’accesso dall’esterno, o mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento per le qualifiche e i profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo (art.35 D.Lgs.165/2001). L’art. 20 della L.488/1999 fissa in 24 mesi la durata di validità delle graduatorie dei concorsi che per gli enti locali è invece di tre anni. i) Viene eliminato il potere di gestione degli organi politici e affermato il principio della distinzione tra indirizzo politico (spettante agli organi politici) e gestione (spettante ai dirigenti).

La dirigenza e i suoi rapporti con gli organi politici.
La disciplina dei dirigenti è stata riordinata dalla legge 145/2002, e ad essi sono stati attribuiti poteri autonomi di gestione, con il compito di organizzare il lavoro, gli uffici e le risorse umane e finanziarie, nonché di attuare le politiche delineate dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, rispondendo del conseguimento dei risultati. La dirigenza statale si articola in due fasce del ruolo dei dirigenti istituito presso ogni amministrazione. Sono definite apposite sezioni in modo da garantire la eventuale specificità tecnica. I dirigenti della seconda fascia transitano nella prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo di almeno cinque anni senza essere incorsi nelle misure previste dall’art.21 per la responsabilità dirigenziale. L’accesso alla qualifica di dirigente nelle amministrazioni statali e negli enti pubblici non economici avviene mediante concorso per esami indetto dalle singole amministrazioni ovvero per corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione. Norme particolare sono dettate par la dirigenza scolastica e sanitaria. Il rapporto di lavoro si fonda su un contratto mentre nel passato si basava su un atto amministrativo unilaterale. La disciplina del rapporto di servizio va tenuta distinta dal momento della preposizione all’organo mediante “incarico della funzione” che è sempre conferito a tempo determinato. Per il conferimento dell’incarico si tiene conto delle attitudini e delle capacità professionali di dirigente, valutate anche in considerazione dei risultati conseguiti con riferimento agli obiettivi fissati. La legge 145/2002 ha previsto che l’atto di incarico abbia natura provvedimentale. La definizione dell’oggetto, degli obiettivi e della durata dell’incarico è contenuta nel provvedimento di conferimento dell’incarico, mentre la definizione del trattamento economico spetta al contratto individuale. Non necessariamente tutti i dirigenti hanno la titolarità di uffici dirigenziali, ma possono svolgere funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall’ordinamento. Soltanto nell’ipotesi in cui siano preposti ad uffici dirigenziali, essi possono esercitare i poteri previsti dall’art.4 D.Lgs 165/2001 (adottare provvedimenti, curare la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa) e, dunque, sono organi. Negli altri casi essi sono preposti a meri uffici. Propria dei dirigenti è poi la responsabilità dirigenziale: essa è aggiuntiva rispetto alla altre forme di responsabilità che gravano sui dipendenti pubblici, sorge allorché non siano stati raggiunti gli obiettivi o in caso di inosservanza delle direttive imputabile al dirigente (art.21 D.Lgs 165/2001). 30

Lgs 165/2001. coordinamento e controllo in capo al dirigente in relazione all’attività degli uffici che da lui dipendono e di quella dei responsabili dei procedimenti amministrativi “anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia”. società e agenzie. invece. previo parere conforme di un comitato di garanti. 31 . riforma. l’art. l’organo politico risponde.14 D. salvi i casi di urgenza. in via immediata o mediata. 17 co. revocate. si astiene dell’ingerirsi nella gestione e valuta i risultati finali. il dirigente preposto all’ufficio di più elevato livello può delegare compiti ed è “sovraordinato” al dirigente preposto all’ufficio inferiore. riformare. possono delegare con atto scritto e motivato alcune delle proprie competenze a dipendenti che ricoprano le posizioni funzionali più elevate nell’ambito degli uffici ad essi affidati. Tale organo non può revocare. “l’amministrazione può. egli abbia il potere di nominare. modificate o rinnovate entro sei mesi dal voto sulla fiducia al governo. priorità. assegna le risorse. o in caso di grave inosservanza delle direttive da parte del dirigente. conferite dal governo o dai ministri nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura o nel mese antecedente lo scioglimento delle camere. Ai sensi dell’art. sostituirsi al dirigente ma debba procedere alla nomina di un commissario: la separazione è talmente rigida che non tollera una diretta ingerenza del politico nell’attività del dirigente. 6 L. I dirigenti preposti agli uffici dirigenziali generali. coordinano e controllano l’attività dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti”.Lgs 165/2001 il ministro definisce obiettivi. “dirigono. L’art.145/2002 dispone che le nomine possono essere confermate. 17 D. impartisce direttive generali. Gli incarichi di segretario generale. Il dirigente preposto agli uffici dirigenziali generali risponde nei confronti del politico della propria gestione. la sanzione è l’impossibilità del rinnovo dello stesso incarico. Le sfere di competenza tra gli organi politici e quelli dirigenziali sono separate e differenti. inoltre. neppure in caso di inerzia. all’elettorato. nonché le nomine di rappresentanti governativi in ogni organismo a qualsiasi livello.Tale responsabilità rileva l’inidoneità all’incarico e si collega all’attività complessiva dell’ufficio cui egli è preposto. Per quanto riguarda gli incarichi di vertici presso enti. revocare l’incarico collocando il dirigente a disposizione… ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo”. In relazione alla gravità dei casi. piani e programmi da attuare ed emana le conseguenti direttive generali per l’attività amministrativa e per la gestione. qualora l’inerzia permanga. per specifiche e comprovate ragioni di servizio e per un tempo determinato.1 bis D. “anche con potere sostitutivo in caso di inerzia” e “decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirigenti”. avocazione e sostituzione sono sicuri sintomi del superamento della gerarchia. L’eliminazione del potere di decidere i ricorsi gerarchici nonché dei poteri di revoca. L’art. di capo dipartimento e di livello equivalente cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al governo. Ne discende che gli atti e i provvedimenti adottati dai dirigenti preposti al vertice dell’amministrazione e dai dirigenti di uffici dirigenziali non sono suscettibili di ricorso gerarchico. prevede poteri di direzione. un commissario ad acta. L’organo politico “superiore” fissa gli obiettivi.Lgs 165/2001 prevede che i dirigenti. significativo è infatti che il ministro non possa. infine. riservare o avocare a sé o altrimenti adottare atti di competenza dei dirigenti: la norma prevede che in caso di inerzia o ritardo il ministro possa fissare un termine per provvedere e. previa contestazione. nei confronti dei dirigenti definiscono obiettivi e attribuiscono le risorse.

della tutela dei beni culturali e così via. della beneficenza. Il legislatore statale potrebbe sostituire con proprie norme quelle dettate in tale ordinamento. La normativa favorisce inoltre la mobilità tra settore pubblico e settore privato. dell’assistenza. Il terzo settore è dunque composto dalle associazioni no profit e dalle organizzazioni di volontariato. prevede l’area della vicedirigenza. dell’accoglienza e dell’adozione di stranieri. L’ordinamento sportivo è invece privo di garanzia costituzionale. servizi sociali. contengano espressamente una serie di indicazioni: lo svolgimento di attività in particolari settori (assistenza sociale e socio-sanitaria. il fine dell’assistenza alla persona. tutela dell’ambiente. 266 ha disciplinato le organizzazioni di volontariato. il divieto di distribuire utili e avanzi di gestione nonché fondi.8 Cost. le società cooperative e gli enti di carattere privato. i cui statuti o atti costitutivi. tutela dei diritti civili. tutela. l’art. dell’istruzione. sport dilettantistico. della protezione civile. non caratterizzati dallo scopo di lucro. quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico 32 . formazione. assistenza sanitaria. nell’ambito delle quali emerge. stabilisce che quelle diverse dalla chiesa cattolica possano organizzarsi secondo i propri statuti. La Legge 280/2003 stabilisce ora che “la Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale.L’art. quale profilo caratterizzante.Lgs 460/1997 sulla disciplina tributaria degli enti non commerciali e delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale ha previsto l’istituzione presso il Ministero delle Finanze di un’anagrafe unica delle ONLUS. le fondazioni. religiose. riserve o capitale durante la vita dell’organizzazione. Il D. La Legge 328/2000 disciplina un sistema integrato di interventi e servizi sociali.U. nr. L’art. Rientrano in questo ambito moltissime associazioni quali le comunità terapeutiche.d. dello sport. con o senza persona giuridica. associazioni e cooperative. promozione e valorizzazione delle cose di interesse artistico e storico. 17 bis D. caratterizzate da una normazione propria. i comitati. possono essere configurate come ordinamenti autonomi. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: le formazioni sociali e gli ordinamenti autonomi. Tali organizzazioni sono definite come le associazioni. le istituzioni pro-loco. sugli enti locali affida al Comune il compito di “valorizzare” le libere forme associative e di promuovere organismi di partecipazione popolare. Il campo di azione di numerose tra queste organizzazioni è in linea di massima quello dei c. Le organizzazioni sociali sono costituite da aggregazioni di individui sorretti da finalità etiche. promozione della cultura e dell’arte. ovvero ad un regime fiscale favorevole. ricerca scientifica). Altre formazioni. La Legge 11 agosto 1991. in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano. la cui istituzione è rimessa alla contrattazione collettiva di comparto. e la normativa di settore prevede che le organizzazioni che perseguono finalità di interesse generale possano ricevere finanziamenti pubblici e siano talora sottoposte a forme di controllo o vigilanza. Per quanto riguarda le confessioni religiose. redatti nella forma dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata o registrata. ideali e che perseguono interessi. l’esclusivo perseguimento di finalità di solidarietà sociale. le organizzazioni impegnate nei settori della ricerca. del servizio civile.8 del T. beneficenza.Lgs 165/2001 inoltre. l’obbligo di impiegare gli utili o gli avanzi di gestione per realizzare delle attività istituzionali e quelle ad esse direttamente connesse. in parte coincidenti con quelli affidati alla cura dei soggetti pubblici.

ecc… e l’esecuzione forzata amministrativa sui beni dei debitori inadempienti). E’ questo il principio della elasticità della proprietà. l’eredità è devoluta allo Stato”). espropriazione. Al fine di svolgere i propri compiti. “beni pubblici”. di acquisti (contratti passivi) e così via. una volta persi i caratteri di bene pubblico. provvedimenti giudiziari di esecuzione). indennità di guerra. Tra i beni che appartengono agli enti pubblici rivestono una particolare importanza i c. Anche il denaro fa parte del patrimonio disponibile. l’invenzione. Per una prima categoria di beni pubblici è consentito essenzialmente l’uso diretto e riservato al proprietario pubblico che lo impiega per lo svolgimento dei propri compiti. così chiamato per distinguerlo dal patrimonio indisponibile che va ricondotto ai beni pubblici. questi costituiscono. nel loro complesso. salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo”. b) atti di diritto comune (contratti.Internazionale” e “i rapporti tra ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia. pagamenti. Il complesso dei “beni pubblici” appartiene alle pubbliche amministrazioni a titolo di proprietà pubblica. fondiario ed edilizio). requisizione in proprietà o in uso. i quali sono assoggettati ad una normativa differente per ciò che riguarda i profili dell’uso. Questi beni sono distinti dalla legge in demaniali e patrimoniali indisponibili.d. le amministrazioni pubbliche devono utilizzare non solo risorse umane. La titolarità della proprietà dei beni pubblici trova la sua fonte innanzitutto nella legge. resti nella “proprietà” dell’ente. 33 . L’uso dei beni pubblici. successione ad altro Stato) o basati sul diritto pubblico interno (successione tra enti). ma anche mezzi materiali e mezzi finanziari. Alcuni beni appartengono allo Stato o alla regione ex lege: si tratta di alcuni beni del demanio naturale (marittimo e idrico) e del patrimonio indisponibile (miniere). I beni patrimoniali disponibili possono essere oggetto di contratti di alienazione (contratti c.d. Il CONI (Comitato olimpico nazionale italiano). In particolare i beni pubblici. donazione. la specificazione. attivi). d) atti pubblicistici che comportano l’ablazione di diritti reali su beni di altri soggetti (confisca. l’usucapione. la successione regolata dall’art. i relitti marittimi e di aeromobili ecc… Siffatta titolarità può derivare anche da: a) fatti acquisitivi: acquisto della proprietà di beni mediante l’occupazione. testamento. La proprietà spiega l’appartenenza dei frutti all’ente titolare del bene ed il fatto che la cosa.. della circolazione e della tutela. un ente pubblico. garantito talora con norme che sanzionano l’uso del bene da parte di altri (ad esempio il demanio militare). l’accessione. Lo svolgimento di compiti amministrativi implica molto spesso l’impiego di beni. secondo il diritto italiano. ente esponenziale dell’ordinamento sportivo è. oltre ai beni di interesse artistico. c) fatti basati sul diritto internazionale (confisca e requisizione bellica. Sussistono anche beni appartenenti ad enti pubblici ma soggetti alla normativa di carattere generale sulla proprietà privata.586 cc (“in mancanza di altri successibili. l’unione. La proprietà pubblica è dunque l’esempio più pregnante di proprietà-finzione. storico o archeologico esistenti o ritrovati nel sottosuolo. il patrimonio disponibile (patrimonio mobiliare. Nozione e classificazione codicistica. I mezzi.

anche se “privato” nell’appartenenza.p.L. ovvero perché.a. ed alienazione del patrimonio dello Stato. beni di interesse storico e così via) è mezzo rivolto alla rimozione degli ostacoli che “impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti” all’organizzazione politica. Nelle situazioni indicate il ruolo dell’amministrazione muta: nel caso dell’uso diretto deve conservare. 34 . stradale. costituito dal conferimento dei beni stessi come capitale di dotazione nelle aziende speciali ovvero in società per azioni (art.u. La dottrina individua una categoria più ampia di beni. delle concessioni di beni pubblici. convertito nella Legge 112/2002. in forza degli obblighi che gravano sul proprietario. enti locali): il bene dell’amministrazione proprietaria diventa in queste ipotesi elemento del ciclo produttivo posto in essere da altro soggetto giuridico pubblico. è interamente detenuto dal ministero dell’economia). La categoria del bene culturale è stata positivamente riconosciuta dall’art. I beni culturali di proprietà privata. archeologico. esso è addirittura rivolto al pubblico sotto il profilo della fruizione. (avente compiti di valorizzazione.p. come le strade militari che servono sia all’interesse della difesa che all’interesse generale della circolazione.a. tutelare e utilizzare direttamente il bene. e di Infrastrutture s. della situazione del frontista rispetto alla strada pubblica. 118 t.148 del D. Occorre in ultimo accennare ad un ulteriore e sempre più rilevante uso diretto dei beni degli enti pubblici. In alcuni casi esso è subordinato al pagamento di una somma (es: il pedaggio). altre volte è occorre ottenere un’autorizzazione dall’ente pubblico (es: scarico nelle acque pubbliche). demo-etno-antropologico.Lgs 112/1998 (secondo cui appartengono ad essa i beni che compongono il patrimonio storico. delle concessioni di derivazione di acque pubbliche.Altro esempio di uso diretto è quello dei beni del patrimonio indisponibile destinati a sedi di uffici o a servizi pubblici: il bene è strumentale all’esercizio di una certa attività posta in essere dall’amministrazione titolare del bene. economica e sociale del paese (art. archivistico e librario e gli altri che costituiscono testimonianza avente valore di civiltà così individuati in base alla legge) e oggi dal D. (società finanziaria vigilata dal ministero dell’economia e avente il compito di finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche.Lgs 42/2004 (codice dei beni culturali e del paesaggio). fissato in un milione di euro.3 Cost. il capitale sociale. gestione. le autostrade costruite e gestite dai privati concessionari). Questo è il caso delle riserve di pesca. L’uso promiscuo è realizzato quando il bene è in grado di soddisfare anche altre esigenze. nelle altre invece emerge l’aspetto della regolamentazione e dell’organizzazione dell’uso da parte dei terzi. garanzie e assumere partecipazioni.). comprensiva di beni appartenenti a soggetti pubblici e di beni in proprietà di privati: essa è costituita dai beni di interesse pubblico (es: strade vicinali.63/2002. ha previsto l’istituzione della già citata Patrimonio s. detenere immobili ed esercitare ogni attività strumentale connessa ai suoi compiti istituzionali). concedere finanziamenti. Il riconoscimento dell’uso generale di quei beni pubblici che assolvono la loro funzione a servizio della collettività (demanio idrico. I beni privati di interesse pubblico. artistico. Vi sono infine situazioni in cui il bene è posto al servizio di singoli soggetti (uso particolare). Va ricordato. che il D. rivela il suo aspetto di pubblicità in quanto la sua conservazione soddisfa interessi pubblici.

nonché i poteri di annullamento di ufficio di atti amministrativi. 35 . con il sistema delle autonomie e con le confessioni religiose. nonché quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale del governo”.822 c. può sospendere “l’adozione di atti da parte dei ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative. della quale si avvale il Presidente del Consiglio dei ministri per l’esercizio delle funzioni di impulso. formato dal Presidente del Consiglio dei Ministri.5 comma 2 L.Capitolo IV L’organizzazione degli enti pubblici Cenni all’organizzazione statale: quadro generale.400/1988: accanto a quella di indirizzo politico e a quella normativa. legato al presidente da uno stretto rapporto fiduciario. che può essere coadiuvato da uno o più vice segretari generali. Lo Stato – amministrazione è qualificato come ente pubblico ed ha la qualità di persona giuridica in forza di riferimenti normativi: ad esempio l’art. tra gli altri. possiamo ricordare i poteri di indirizzo e coordinamento. Anche il Presidente della Repubblica svolge alcune importanti funzioni attinenti all’attività amministrativa: si pensi al potere di nomina dei più alti funzionari ed all’emanazione dei regolamenti governativi. “coordina e promuove l’attività dei ministri in ordine agli atti che riguardano al politica generale del governo”. il Presidente del Consiglio dei ministri ha.28 Cost. il quale disciplina i beni appartenenti allo Stato. il buon andamento e l’efficienza dei pubblici uffici”. ogni dipartimento-struttura a livello dirigenziale generale si riparte in uffici e ogni ufficio in unità operative di base di livello dirigenziale denominate servizi. sottoponendoli al Consiglio dei ministri”.2 L. La presidenza del Consiglio ha una struttura organizzativa propria alla quale fanno capo vari dipartimenti e uffici. Al vertice dell’organizzazione statale è collocato il governo. l’organizzazione e le funzioni di tale struttura. Ai sensi dell’art. con le istituzioni europee. Responsabile del funzionamento del segretariato generale e della gestione delle risorse umane e strumentali della presidenza è il segretario generale. Le funzioni del Consiglio dei ministri sono indicate dall’art. “può disporre l’istituzione di particolari Comitati di ministri”. indirizzo e coordinamento ed anche per l’esercizio delle funzioni attinenti ai rapporti del governo con il parlamento. Il Presidente individua con propri decreti gli uffici di diretta collaborazione propri e quelli dei ministri senza portafoglio (che sono titolari di dipartimento) o sottosegretari della presidenza. In particolare: il governo e i ministeri.Lgs 303/1999 è intervenuto per disciplinare l’ordinamento. il cui numero è stabilito con decreto del Presidente.c. “adotta le direttive per assicurare l’imparzialità. Il D.). Con la frammentazione dell’amministrazione statale e la distinzione in ministeri che fanno capo a vertici differenti occorre ammettere che la unicità della personalità statale non sussista. ovvero di “gruppi di studio e di lavoro”.400/1988.92 Cost. che si riferisce alla responsabilità civile dello Stato e all’art. dal Consiglio dei ministri e dai ministri (art. i seguenti compiti: “indirizza ai ministri le direttive politiche e amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri.

accanto alla figura del ministro. Secondo l’art. Il titolo di vice ministro può essere conferito a non più di 10 sottosegretari.Lgs 300/1999 (e successive modificazioni) i ministeri sono i seguenti: ministero degli affari esteri. ministero della salute. di concerto con il ministro che il sottosegretario coadiuverà.I ministri sono gli organi politici di vertice dei vari dicasteri. Nell’ambito di tale modello organizzativo scompare la figura del segretario generale. di strutture dipartimentali cui sono attribuiti “compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee e i relativi compiti strumentali”. agenzia del territorio. le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri sono determinati dalla legge (art. Essi giurano dinanzi al Presidente del Consiglio dei ministri ed esercitano le funzioni loro delegate con decreto ministeriale. finanziarie e umane. ministero della giustizia. Ad essi possono essere delegate funzioni dal Presidente del Consiglio dei ministri. Il numero. Il sottosegretario alla presidenza del Consiglio dei ministri è il segretario del Consiglio dei ministri. ministero dell’interno. su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri. ministero della difesa. se ad essi sono conferite dal ministro competente deleghe relative all’intera area di competenza di una o più strutture dipartimentali o direzioni generali. Il loro numero non è fissato dalla legge. Il ministro può essere coadiuvato da uno o più sottosegretari nominati con decreto del Presidente della Repubblica.Lgs 300/1999 istituisce quattro agenzie fiscali (agenzia delle entrate. 2 del D. senza diritto di voto. quelli di organizzazione e quelli di gestione delle risorse strumentali. sentito il consiglio dei ministri. Le agenzie sono strutture che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale attualmente esercitate da ministeri ed enti pubblici. ministero del lavoro e delle politiche sociali. la figura del segretario generale può sopravvivere operando alle dirette dipendenze del ministro. Tali organi sono molto importanti sotto il profilo amministrativo perché l’amministrazione statale è ripartita sulla base dei ministeri. inoltre possono essere posti a capo dei dipartimenti in cui si articolare la presidenza del Consiglio. agenzia delle dogane. compresi quelli di indirizzo e coordinamento delle unità di gestione. possono inoltre essere nominati ministri senza portafoglio i quali sono membri del governo ma non sono titolari di dicasteri e.Lgs 300/1999 è stato ridotto il numero dei ministeri ed è stata ridisegnata la loro struttura organizzativa. ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca. ministero dell’economia e delle finanze. sentito il Consiglio stesso. ministero delle infrastrutture e dei trasporti. In questi ministeri la struttura di primo livello è poi costituita dalle direzioni generali (nel ministero delle comunicazioni vi sono uffici centrali di livello dirigenziale generale ed ispettorati territoriali). Il D. Negli altri ministeri. su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri. ministero per i beni e le attività culturali. né della gestione di uno stato di previsione della spesa (es: il ministro per le pari opportunità). ministero per le politiche agricole e forestali. per riferire su argomenti e questioni attinenti alla materia loro delegata. Con D. I vice ministri possono essere invitati a partecipare alle sedute del Consiglio dei ministri. competente tra l’altro allo 36 . 95 Cost. ministero delle attività produttive.). Per alcuni ministeri si introduce il modello di organizzazione caratterizzato dalla presenza. né di un apparato organizzativo di uffici. ministero dell’ambiente e della tutela del territorio. i cui compiti sono distribuiti tra i capi dei dipartimenti. ministero delle comunicazioni. dunque. Con decreto del Presidente della Repubblica. invece.

e agenzia del demanio. Il Cipe è competente in via generale “su questioni di rilevante valenza economicofinanziaria. dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai comitati dei ministri. Il Cipe (Comitato interministeriale per la programmazione economica) è ormai il comitato interministeriale più importante.537/1993 ha proceduto alla soppressione di tredici comitati e le relative funzioni sono state in seguito ridistribuite tra i ministeri. di programmazione dell’attività finanziaria. Il quadro organizzativo è contemplato a livello periferico dalle ragionerie provinciali che si occupano delle amministrazioni statali decentrate e che sono raggruppate in dieci circoscrizioni territoriali con compiti di tenuta delle scritture contabili. Il coordinamento dell’attività dei vari ministeri è assicurato dall’azione politica del Consiglio dei ministri. Le agenzie operano al servizio delle amministrazioni pubbliche. devono inoltre essere organizzate in modo da rispondere alle esigenze di speditezza. le regioni e il Cipe. il quale si occupa di politica creditizia. L’unità dell’azione statale è altresì garantita dalla presenza di organi e strumenti di raccordo “orizzontali” che operano al servizio dei vari ministeri ma senza essere legate univocamente all’organizzazione presso la quale sono dislocate o operano: 1. avente il compito di coadiuvarlo nello svolgimento delle funzioni. presenti in ogni ministero con portafoglio. Le strutture di raccordo tra i vari ministeri. Il numero dei comitati in passato era molto alto. A capo dell’agenzia è posto un direttore generale. Esse hanno autonomia nei limiti stabiliti dalla legge (autonomia di bilancio ecc…) e sono sottoposte al controllo della Corte dei conti e ai poteri di indirizzo e vigilanza del ministro.svolgimento dei servizi relativi al catasto. presso enti territoriali e camere di commercio. Altri organi collegiali sono i comitati interministeriali che possono essere formati anche da soggetti che non siano ministri. ma la L. efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa e si giovano di un finanziamento annuale a carico dello Stato di previsione del ministero. Il servizio nazionale di statistica si articola in una serie di uffici presenti presso ciascun ministero e ciascuna azienda. comprese quelle regionali e locali. l’agenzia industrie difesa. sono dipendenti del dipartimento della ragioneria generale dello Stato del ministero dell’economia e delle finanze. e/o con prospettive di medio lungo termine. Il consiglio di gabinetto è un organo collegiale ristretto costituito dal Presidente del Consiglio e dai ministri da lui designati sentito il Consiglio dei ministri. Di rilievo sono anche il Cicr (comitato interministeriale per il credito e il risparmio). Le agenzie possono anche avere personalità giuridica (è il caso della agenzia industrie difesa e delle agenzie fiscali). 37 . I ministeri non operano in modo completamente separato. nonché di monitoraggio e di valutazione tecnica dei costi e degli oneri dell’attività. 2. l’agenzia per la formazione e l’istruzione professionale. Gli uffici centrali del bilancio (ex ragionerie centrali). esercitando poteri di direttiva nei confronti del Tesoro e della Banca d’Italia e il Cis (comitato interministeriale per le informazioni) che si occupa di politica della sicurezza. cui è attribuita l’amministrazione dei beni immobili dello Stato). in particolare da esperti e da rappresentanti delle amministrazioni. che necessitino di un coordinamento a livello territoriale o settoriale”. e sono collegati funzionalmente all’Istituto centrale di Statistica (ISTAT). 3. l’agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici. Esso è presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri ed è composto da ministri.

Il Consiglio di Stato e la corte dei conti fanno capo alla Presidenza del Consiglio dei ministri. All’unità dell’azione dello Stato è preordinata l’attività di altri organi costituiti dal Consiglio di Stato. La Corte dei conti esercita funzioni di controllo e dispone di funzioni consultive e giurisdizionali. Il Consiglio di Stato. A seguito del D. previsto dall’art. per l’esame degli schemi di atti normativi in ordine ai quali il parere è prescritto per legge o è comunque richiesto dall’amministrazione. previa deliberazione del Consiglio dei ministri. La Corte dei conti dispone di una sede centrale a Roma composta da tre sezioni di controllo (una per gli atti del governo e dell’amministrazione centrale. L’avvocatura è incardinata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. la composizione e la sede degli organi della Corte dei conti sono determinati dalla Corte stessa nell’esercizio dei poteri di autonomia finanziaria. Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel). una per le regioni e gli enti locali e una per gli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria). Il servizio di tesoreria dello Stato è costituito dall’insieme di operazioni e atti attraverso i quali il denaro acquisito dalla pubblica amministrazione viene raccolto.100 Cost. 6.4.Lgs 196/2003 è stato istituito il Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione che ha il compito di fornire alle amministrazioni il supporto conoscitivo essenziale per l’attività amministrativa. L’avvocatura dello Stato è incardinata presso un unico complesso organizzativo. al suo vertice è l’avvocato generale dello Stato. dalla Corte dei conti e dal Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro. come organo ausiliario del governo. organizzativa e contabile ad essa conferiti dalla legge 20/1994.). 38 . Il Consiglio di Stato è l’organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione (Art. avente sede in Roma e nominato con Decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri. In ogni regione esistono sezioni regionali di controllo. del governo e delle regioni. pur facendo capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.II e III). Il numero. L’avvocatura. non è inserito nell’apparato amministrativo. E’ composta da legali che forniscono consulenza alle amministrazioni statali e provvedono alla loro difesa in giudizio. e sono in realtà organi dello stato-comunità. cui si aggiunge quella istituita dalla Legge 127/1997. ma non fanno parte dell’amministrazione statale. ed è stata inoltre istituita una sezione di controllo per affari comunitari e internazionali. esistono inoltre sedi periferiche – avvocature distrettuali – presso ciascuna sede di Corte d’appello. 5. ma svolge attività a favore di tutta l’organizzazione statale.99 Cost. Esso è composto da un presidente e 111 membri e svolge compiti di consulenza tecnica e di sollecitazione nelle materie dell’economia e del lavoro dell’attività del parlamento. conservato e impiegato: si tratta in particolare delle operazione di acquisizione di entrate e di effettuazione di spese di bilancio. Le sezioni regionali di controllo possono essere integrate da due componenti designati dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali (o in mancanza di tale organo dal Presidente del Consiglio regionale). Le sezioni consultive del Consiglio di Stato sono tre (I. la Corte dei conti e il Cnel. svolge le proprie funzioni in modo indipendente.

nel sistema integrato delle comunicazioni e nei mercati che lo compongono. Le autorità indipendenti prevedono l’attribuzione di compiti rilevanti a soggetti dotati di notevole indipendenza rispetto al governo ed agli organi politici. l’Isvap (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private. che si occupa del settore delle assicurazioni.Le aziende autonome. assicurando la trasparenza e garantendo la completezza delle informazioni. esse sono di solito rette dal ministro che ne ha altresì la rappresentanza. e l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione.p. l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (essa subentra nei procedimenti amministrativi e giurisdizionali e nella titolarità dei rapporti attivi e passivi facenti capo al Garante per l’editoria. Le amministrazioni indipendenti sono sorte per ovviare all’incapacità dell’organizzazione amministrativa tradizionale di provvedere ai compiti ad essa attribuiti. l’azienda autonoma delle ferrovie dello stato è stata trasformata in società per azioni. la Consob (che si occupa del mercato dei prodotti finanziari. e molte di esse sono state trasformate in enti pubblici economici o società per azioni. Molte aziende autonome sono state soppresse. separata da quella ministeriale. Il suo organo di vertice è costituito dal Governatore.. amministrano in modo autonomo le relative entrate. Le aziende autonome (o amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo) sono amministrazioni caratterizzate dal fatto di essere incardinate presso un ministero e di avere una propria organizzazione. le reti e le dotazioni destinati alla fornitura di servizi pubblici ed alle bonifiche”. l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. è istituto di emissione e svolge le funzioni di vigilanza sulle aziende di credito e di governo del settore valutario e monetario. Le amministrazioni indipendenti. mentre altre aziende sono state trasformate: l’amministrazione autonoma delle Poste e telecomunicazioni è stata trasformata in ente pubblico economico ed è divenuta s. Il bilancio e il rendiconto dell’azienda sono legati allegati al bilancio dello Stato. ecc… La Cassa depositi e prestiti è stata trasformata in Cassa depositi e prestiti società per azioni e tale soggetto finanzia lo Stato ed enti pubblici e “le opere. il ministro dirige ed è affiancato dal consiglio di amministrazione (che ha compiti consultivi e talora deliberativi) e dal direttore (organo esecutivo). pur non avendo un proprio patrimonio (il patrimonio è infatti dello Stato). Alcune di tali autorità non hanno neppure personalità giuridica. sono il Garante per la privacy. La Banca d’Italia è qualificabile come ente pubblico a struttura associativa. piuttosto che di amministrazione attiva. l’Autorità per l’energia elettrica e il gas. Prive di norma di personalità giuridica. Dotati di compiti di garanzia. a tutela del risparmio). La loro attività consiste spesso nella produzione di beni o di prestazione di servizi. Le amministrazioni autonome svolgono attività prevalentemente tecnica.a. incapacità in via di massima imputata all’indebito condizionamento politico ed alle carenze tecniche degli organi amministrativi. e la Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sul diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali. gli impianti. l’Autorità garante della concorrenza e del mercato. dispongono di capacità contrattuale e sono titolari di rapporti giuridici. non si costituiscano posizioni dominanti e che siano rispettati i limiti di legge). 39 . tra i compiti di tale autorità vi è quello di verificare che. Come autorità indipendenti vengono generalmente ricordati: la Banca d’Italia.

oppure. sino all’istituzione del difensore civico nazionale. eletti per metà dalla camera e metà dal senato. L’art. 40 . pur nel rispetto di una netta alterità di ruoli. su istanza dell’interessato. Affinché possa svolgere le sue funzioni. Tale soggetto funge da ausilio per l’amministrazione attiva e può favorire una miglior scelta finale in vista dell’interesse pubblico. imporre misure sanzionatorie o emanare provvedimenti decisori. dall’azione finalizzata al miglioramento del rapporto cittadini-amministrazione alla responsabilizzazione dei soggetti pubblici. anche esercitando poteri giustiziali. I vertici delle altre autorità sono generalmente nominati o designati dai presidenti delle camere. di proposta. Numerose tra le autorità indipendenti sono chiamate a verificare. Il difensore civico non rientra nella categoria delle autorità indipendenti e non è istituito a livello di organizzazione statale. le richieste di accesso in caso di rifiuto o di differimento. La marcata indipendenza e la riduzione del condizionamento politico costituiscono gli ulteriori tratti essenziali del modello di difensore civico. mentre l’art. le proprie funzioni di richiesta. Le autorità non sono tenute ad adeguarsi all’indirizzo politico espresso dalla maggioranza. Le autorità sono preposte a vigilare alcuni settori sensibili del mercato. e per tal motivo sono definite neutrali (a differenza delle tradizionali amministrazioni che devono essere “imparziali”). di sollecitazione e di intimazione anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato. una “liberalizzazione” pura e semplice di particolari mercati lascerebbe irrisolto il problema di salvaguardare esigenze collettive e rischierebbe di non impedire il consolidarsi di nuove forme di monopolio privato anziché pubblico. difatti è difficile pensare che un medesimo soggetto sia in grado di attuare e gestire le tantissime funzioni attribuite: poteri che vanno dalla tutela dei cittadini al controllo all’attività amministrativa. dalla difesa della legalità alla ricerca della trasparenza. Il difensore civico dispone di poteri non incisivi. Al difensore civico spetta poi il compito di riesaminare. I vertici delle diverse autorità delle telecomunicazioni. la compatibilità del comportamento degli operatori economici. pubblici o privati.Esse dispongono per lo più di autonomia organizzativa e funzionale. e sono titolari di poteri provvedimentali talvolta sanzionatori e sono soggette al controllo della Corte dei conti. come per il Garante per la Privacy. Difatti. ma è una figura che presenta alcuni profili di analogia con esse.U. il difensore deve comunque disporre di poteri caratterizzati da un notevole tasso di informalità e fruire di canali per così dire di informazione e di conoscenza in relazione all’attività degli organi di amministrazione attiva. 127 ha previsto che i difensori civici delle regioni e delle province autonome esercitino. 11 del T. L’elemento caratterizzante delle autorità consiste nel fatto che esse sono indipendenti dal potere politico del governo pur dovendo trasmettere relazioni al governo e al parlamento in ordine all’attività svolta. sugli enti locali definisce il difensore civico comunale e provinciale come garante “dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione”. La legge attribuisce al difensore civico una pluralità di funzioni che costituisce forse il limite stesso dell’istituto. difatti non può annullare o riformare atti. in grado di assicurare una maggiore trasparenza dell’organizzazione amministrativa. Esso è nato come soggetto chiamato ad atteggiarsi a snodo flessibile informale di collegamento tra cittadini e poteri pubblici. con le regole della concorrenza. dell’elettricità e del gas sono nominati dal Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei ministri su proposta del ministro competente e parere favorevole delle commissioni parlamentari.

alla stessa stregua delle autorità indipendenti. L’organizzazione statale è completata della presenza di enti strumentali rispetto ad essa. turistiche e del tempo libero. soggetto che si pone al vertice dell’ordinamento sportivo pubblicistico italiano. Un’altra categoria di enti strumentali è quella degli enti pubblici economici i quali sono titolari di impresa ed agiscono con gli strumenti di diritto comune. gli enti preposti a settori di pubblico interesse. anche finanziari. trova dunque il proprio riferimento costituzionale nell’art. Tale legge ha reso uniforme lo stato giuridico e il trattamento dei dipendenti degli enti. tra i due enti siano regolati da un contratto di servizio annuale.a. Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici. gli enti di promozione generica. e che svolge compiti di potenziamento dello sport nazionale e di sorveglianza e di tutela delle organizzazioni sportive.70/1975 e sono raggruppati in sette categorie in base al settore di attività: gli enti che gestiscono forme obbligatorie di previdenza e assistenza. le quali raggruppano le associazioni sportive strutturate in società per azioni o a responsabilità limitata. gli enti culturali e di promozione turistica. e che il personale del CONI transiti alla CONI Servizi s. Ricompreso tra gli enti parastatali è anche il Coni. prima della trasformazione in società per azioni. in particolare delle federazioni sportive nazionali. gli enti scientifici di ricerca e di sperimentazione. vengono trasformate in enti pubblici economici. gli enti preposti ad attività sportive. La legge 178/2002 prevede l’affiancamento al Coni di una società per azioni di cui esso si avvale per “l’espletamento dei suoi compiti”. cui sono equiparati alcuni consorzi. La tendenza legislativa è quella di provvedere alla trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni. Gli enti parastatali sono disciplinati dalla L. nella quale l’autorevolezza del titolare dell’ufficio si coniuga con una indipendenza notevole nei confronti dell’amministrazione interessata. revoca e conferma degli amministratori.97 Cost. La normativa ha previsto che i rapporti. La legge 59/1997 prevede che con i decreti legislativi siano trasformati in ente pubblico economico o in società di diritto privato gli enti “ad alto indice di autonomia finanziaria”. tranne quelli concernenti le federazioni sportive. Il modello è dunque quello di un organo soggetto esclusivamente alla legge piuttosto che quello di un organo esso stesso direttamente responsabile o sottoposto all’attività di indirizzo di un soggetto politicamente responsabile. le quali. 30 L. ha stabilito le modalità di nomina.p. gli enti di assistenza generica. ha disciplinato la gestione finanziaria e contabile e le modalità di controllo e di vigilanza.Il difensore civico riveste una posizione peculiare. Tutti gli enti del parastato sono soggetti al controllo della Corte dei conti. Una categoria è costituita dalle aziende speciali . ai sensi dell’art. ma esso non dispone di poteri decisori. 41 .70/1975: tra essi di particolare spicco l’Inps e l’Inail. Il difensore civico. con la successione di questa in tutti i rapporti attivi e passivi già facenti capo al CONI. e questo rappresenta una tappa intermedia in vista della privatizzazione delle aziende autonome. Il CONI viene così svuotato di tutti i suoi compiti. enti strumentali di comuni e province.

Gli enti pubblici economici sono sottratti al regime fallimentare. Si tratta di enti ad appartenenza necessaria di tipo associativo a competenza territorialmente delimitata che raggruppano i commercianti. Tra i compiti vi sono la cura degli interessi delle categorie rappresentate. L’art. la formazione di mercuriali e listini prezzi. la tenuta del registro delle imprese. ecc… Le camere di commercio. preposto all’Ufficio territoriale del governo. Sul territorio nazionale convivono dunque l’amministrazione statale periferica.All’interno degli enti economici. Altri enti dotati di peculiarità proprie. Vi è un organo periferico che ha assunto un ruolo prevalente nell’ambito provinciale. riformato dalla Legge 68/1997 che ne ha riconosciuto la natura di ente pubblico economico). l’amministrazione delle borse valori. Di natura pubblica è il rapporto con lo Stato. Il controllo sulla spesa è esercitato dalle ragionerie provinciali dello Stato presso il ministero dell’economia e delle finanze.d) Legge 59/1997 esclude il conferimento a regioni. industria. i poteri di autoorganizzazione interna e la prerogativa di autotutela di cui tutti gli enti pubblici economici disporrebbero. e per questo motivo non ascrivibili a categorie. si tratta del Prefetto. L’amministrazione statale periferica. la promozione della formazione di commissioni arbitrali e conciliative per la soluzione delle controversie tra imprenditori e i consumatori o tra gli imprenditori stessi. Al vertice di ogni ufficio periferico è presente un dipendente del ministero. sono la Siae e l’Istituto per il commercio con l’estero (ICE. Gli ordini e collegi professionali sono enti pubblici associativi. province e comuni dei compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale delle camere di commercio. La Legge 265/99 prevede che quando ragioni di economicità e di efficienza lo richiedono. ai consigli dell’ordine dei dottori commercialisti. artigianato e agricoltura sono enti di diritto pubblico che svolgono funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese. ad appartenenza necessaria. configurate come autonomie funzionali. esponenziali della categoria di professionisti che realizzano l’autogoverno della categoria stessa. gli uffici periferici dell’amministrazione dello Stato possono essere situati nel capoluogo di provincia o in altro comune della provincia. Sugli enti pubblici economici esiste comunque un minimo di potestà pubblica: si richiamano al riguardo la potestà di certificazione. il supporto e la promozione degli interessi generali delle imprese. della vigilanza e così via. si distinguono quelli che svolgono direttamente attività produttiva di beni e servizi da quelli che detengono partecipazioni azionarie in società a capitale pubblico (enti di gestione delle partecipazioni azionarie ad esempio Iri ed Eni). organo del ministero dell’Interno. quella regionale e degli enti locali. gli industriali. sotto il profilo della costituzione e dell’estinzione. chiamato sia a rappresentare il potere esecutivo nella provincia. mentre la difesa in giudizio e le funzioni consultive spettano alle avvocature distrettuali dello Stato aventi sede in ogni capoluogo in cui opera una Corte d’appello. artigianato e agricoltura. 42 . co. sia a svolgere funzioni di tramite tra centro e periferia.4 lett. Essi raggruppano gli individui che svolgono peculiari attività professionali (di solito le professioni che necessitano di laurea per l’esercizio): si pensi ai consigli dell’ordine degli avvocati. della nomina degli amministratori. ai collegi dei geometri. industria. 1. gli agricoltori e gli artigiani.

ammette una doppia lettura: quella secondo cui i comuni sono “titolari” di tutte le funzioni amministrative. e assicurano l’esercizio coordinato dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato e garantiscono la leale cooperazione dei medesimi con gli enti locali. L’organizzazione amministrativa territoriale non disciplina costituzionale e le recenti riforme. 2 L.118 Cost. il miglioramento della qualità dei servizi resi al cittadino e di favorire e rendere più agevole il rapporto con il sistema delle autonomie. di elezioni politiche ed amministrative.117 Cost.Lgs 29/2004. La legge 131/2003 prevede all’art.Il Prefetto ha importanti compiti in tema di ordine pubblico e di sicurezza pubblica nella provincia.c.Lgs 300/1999 ha istituito la conferenza provinciale permanente dei responsabili degli uffici statali.131/2003 dispone ora che “il prefetto preposto all’ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo della regione svolge le funzioni di rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie”. ha trasformato le prefetture in Prefetture-uffici territoriali del governo a cui sono preposti i prefetti. sia al condizionamento del centralismo. In relazione alle funzioni amministrative. di espropriazione. Il D. statale: la L’attuazione del disegno costituzionale. in ciascuna regione. secondo il modello dei “poteri originari” e quella in forza della quale le funzioni ed i poteri sono ad essi conferiti da Stato e regioni “poteri derivati” (l’opinione comune in dottrina è quella secondo cui occorre una legge per distribuire le funzioni.131/2003 conferisce una delega al Governo ad emanare decreti legislativi per dare attuazione all’art.Lgs 300/1999. L’art. L’art. Ha inoltre compiti in tema di riconoscimento delle persone giuridiche private. che dovrà indicare espressamente sia le norme implicitamente abrogate per effetto dell’entrata in vigore della l. al fine di garantire la rispondenza dell’azione amministrativa all’interesse generale. che prevede la presenza delle regioni demandando a leggi della Repubblica la regolazione del passaggio ad esse delle funzioni statali. L’ingerenza dello Stato nei confronti delle regioni è venuta via via decrescendo nel corso del tempo. Tali uffici mantengono tutte le funzioni di competenza delle prefetture. presieduta dal Prefetto e composta dai responsabili degli uffici decentrati delle amministrazioni statali. La L. fino a giungere alla recente riforma del titolo V della parte II della Costituzione operata dalla legge costituzionale 3/2001 che modifica in modo incisivo i poteri degli enti locali ed interessa in modo determinante la fisionomia delle regioni. fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale”. nonché il raccordo tra le istituzioni dello Stato presenti sul territorio. negando cioè che la Costituzione abbia direttamente operato conferimenti di funzioni). di esercizio del diritto di sciopero nei pubblici servizi. di raccogliere notizie utili allo svolgimento delle funzioni degli organi statali e di svolgere le attività dirette ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e regione. 3/2001 sia quelle abrogate da successive disposizioni. fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia … . Le disposizioni normative regionali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia. 43 . modificato dal D. 11 D. fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale.1 “Le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi. l’art. Esso ha il compito di indire delle elezioni regionali. ha incontrato difficoltà dovute sia all’ostruzionismo di alcune forze politiche.

“secondo le rispettive competenze” provvedono a “conferire le funzioni amministrative da loro esercitate alla data di entrata in vigore della presente legge. province. individuate e disciplinate dalla legge statale. esercitano altresì funzioni amministrative conferite ad esse “per esercitarne l’esercizio unitario” “sulla base dei principi di sussidiarietà. ha ammesso che la legge statale possa conferire funzioni amministrative allo Stato (ancorché relative a materia che rientrano nella potestà legislativa regionale). attribuendo a province. sulla base dei principi di sussidiarietà. Il conferimento è quindi possibile a condizione che un’intesa sia stata raggiunta o tentata. “deve risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o. nella sentenza 303/2003 occupandosi della disciplina che. è subordinato al rispetto del metodo dell’intesa con la Regione. da concludere in sede di Conferenza unificata. fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale. La legge 131/2003 dispone ora all’art. regioni. Ai fini del trasferimento. comuni e comunità montane favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini. per motivi di buon andamento. 118 Cost. La Corte Costituzionale. il Governo presenta al Parlamento uno o più disegni di legge collegati alla manovra finanziaria annuale. singoli o associati. differenziazione e adeguatezza. Secondo la Corte. diretti in particolare all’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie. nel rispetto. Lo spostamento della funzione. le funzioni amministrative continuano ad essere esercitate secondo le attribuzioni stabilite dalle disposizioni vigenti.7 che lo Stato e le regioni. comunque. infatti. strumentali e organizzative necessarie per l’esercizio delle funzioni e dei compiti da conferire. regioni e Stato soltanto quelle di cui occorra assicurare l’unitarietà di esercizio. Stato. differenziazione ed adeguatezza”. delle attribuzioni degli enti di autonomia funzionale.117 Cost. afferma che la distribuzione delle funzioni deve avvenire “sulla base dei principi di sussidiarietà. giustifica la sussistenza della potestà legislativa statale di regolarne l’esercizio. la possibilità di allocare la funzione. infatti..L’art. anche nei settori della promozione dello sviluppo economico e della gestione dei servizi. concorrente relativamente ad alcune materie e stabilisce che alle regioni “spetta” la “potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”. umane. L’art. efficienza o efficacia dell’azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale. Le regioni. La legge che conferisce funzioni e ne disciplina l’esercizio. attribuisce importanti poteri al Governo. prevede la potestà legislativa regionale c. La Costituzione non contiene indicazioni chiare circa la fonte competente ad operare questa “distribuzione” delle funzioni amministrative tra i vari livelli territoriali. per la realizzazione delle grandi opere. per lo svolgimento di attività di interesse generale. Fino alla data di entrata in vigore di tali provvedimenti. ai sensi dell’art. ovvero venga prevista dalla legge in ordine al momento di esercizio del potere amministrativo. città metropolitane. prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali”. per il recepimento degli accordi con le regioni e le autonomie locali. però. Alcune funzioni sono escluse da questo processo di distribuzione verso l’alto: si tratta delle funzioni fondamentali degli enti locali. differenziazione ed adeguatezza”: si tratterà presumibilmente delle 44 . sulla base del principio di sussidiarietà”.d. Le regioni dispongono di potestà legislative e amministrative. anche ai fini dell’assegnazione di ulteriori funzioni. città metropolitane.118 Cost.

ove possibile. nel quadro costituzionale allora vigente. ai fini del T.U. Il conferimento deve avvenire rispettando inoltre i 45 . le comunità montane.3 Cost. 117. dei consorzi per la gestione dei servizi sociali. La legge si ispira in primo luogo al principio di sussidiarietà: l’art. mirò a realizzare una localizzazione territoriale delle funzioni e dei compiti amministrativi in ragione della loro strumentalità rispetto agli interessi della collettività. medesimo. ai sensi dell’art. il T. ad esclusione della polizia amministrativa locale”.9). comunità montane e altri enti locali: trasferimento. la Costituzione prevede pure “intese con altre regioni” per il migliore esercizio delle proprie funzioni. enti locali comprende. nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori precisando che. L’art. province. L’art. c. questa legge diede attuazione al titolo V. prevede che il presidente della Giunta regionale “dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla regione. della Costituzione.3 c. La Legge 59/1997. Un decisivo impulso al perfezionamento del sistema regionale fu rappresentato dalla legge 59/1997. In particolare. come allora vigente. quella della responsabilità patrimoniale dei dipendenti. delega e attribuzione.1 Legge 382/1975). ove previsto dallo statuto. “nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato”. per essi infatti è prevista l’applicazione delle norme sulle aziende speciali all’art. c.1 comma 2 stabilisce che sono conferite alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità. contenente delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali. L’art. Il quadro costituzionale oggi è cambiato a seguito della promulgazione della Legge Costituzionale 3/2001.118. 2 T. la regione può inoltre concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato.U. ed occorrerà attendere il termine del processo di conferimento regolato dalla Legge 131/2003 per poter compiutamente ridisegnare la “mappa” delle funzioni.U. per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa. A tal riguardo.31 ultimo comma). anche con individuazione di organi comuni (art. Quanto ai limiti che le regioni incontrano nell’esercizio delle funzioni amministrative. le città metropolitane. Esse dovranno comunque essere individuate dalle leggi statali e regionali. a regioni. prevede oggi che la legge statale disciplini “forme di coordinamento tra Stato e regioni” nelle materie dell’immigrazione e dell’ “ordine pubblico e sicurezza. le province. le responsabilità politiche debbono essere attribuite all’autorità territorialmente più vicina ai cittadini interessati. Nelle materie di sua competenza. “si intendono per enti locali i comuni. 121 Cost. le comunità isolane e le unioni di comuni”. conformandosi alle istruzioni del governo della Repubblica”. comuni. enti locali estende la propria disciplina ai consorzi cui partecipano enti locali (con esclusione di quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica e imprenditoriale e. enti locali precisa che. nonché “forme di intesa e coordinamento” nella materia dei beni culturali. La disciplina del T. è stato configurato un potere governativo di indirizzo e coordinamento “attinente ad esigenze di carattere unitario” (art. La legge utilizzò il termine conferimento comprensivo dei vari istituti mediante i quali funzioni e compiti potevano essere assegnati. di programmazione e di controllo.93. In ordine alle modalità di svolgimento delle funzioni. nel conferimento delle funzioni e dei compiti.funzioni di indirizzo.U.

esplosivi e materiale strategico. difesa. di cooperazione tra Stato.1 comma 6 chiarisce che “la promozione dello sviluppo economico. previdenza sociale. i comuni e gli altri enti locali assicurano nell’ambito delle rispettive competenze. il parallelismo tra funzioni amministrative e funzioni legislative all’art.d. quali fra gli altri. tutela dei beni culturali e del patrimonio storicoartistico.2 prevedeva che “la disciplina legislativa delle funzioni e dei compiti conferiti alle regioni ai sensi della presente legge spetta alle regioni quando è riconducibile alle materie di cui all’art. dogane. rifugiati e asilo politico. regioni ed enti locali. quelli di programmazione. disciplina il potere sostitutivo del governo nei confronti degli “organi delle regioni.117. di vigilanza. di adeguatezza. La c. primo comma. In attuazione della l. istruzione universitaria. amministrazione della giustizia. di autonomia organizzativa e regolamentare e di responsabilità degli enti locali nell’esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi ad essi conferiti. immigrazione. estradizione. che ha proceduto ad operare il conferimento di funzioni e compiti. legge Bassanini (L. di responsabilità ed unicità dell’amministrazione. Al fine di rispettare. ordine pubblico e sicurezza pubblica. nel rispetto delle esigenze della salute. di omogeneità. ordinamenti scolastici. servizi alla persona e alla comunità. marittimi e ferroviari di interesse nazionale.59/1997 è stato emanato il d. le regioni. ovvero quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’utilità 46 . poste e telecomunicazioni. di copertura finanziaria e patrimoniale dei costi. territorio. Le materie interessate dal conferimento sono: sviluppo economico e attività produttive. nonché l’adozione di provvedimenti contingibili e urgenti previsti dalla legge (Art. ma soltanto incidere sui suoi compiti amministrativi. protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale. di differenziazione nell’allocazione delle funzioni. le province. della sicurezza pubblica e della tutela dell’ambiente”. ricerca scientifica. Esse sono: affari esteri e commercio estero. delle province e dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di grave pericolo per l’incolumità e la sicurezza pubblica. delle città metropolitane.principi di completezza. armi e munizioni. riformando l’amministrazione a Costituzione invariata. perequazione delle risorse finanziarie. Il conferimento comprende anche le funzioni di organizzazione e le attività connesse e strumentali all’esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti.59/1997). organizzazione generale dell’istruzione scolastica e stato giuridico del personale.Lgs 112/1998). forze armate. programmi scolastici. fatti salvi i compiti e le funzioni statali attinenti ad una serie di materie indicate come tali dal comma 3 dell’art. L’art. trasporti aerei.5 D. Il nuovo testo dell’art.Lgs 112/98. la valorizzazione dei sistemi produttivi e la promozione della ricerca applicata sono interessi pubblici primari dello stato. rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose. o recuperare. sistema valutario e banche. consultazioni elettorali ed elettorato. prevede un potere sostitutivo in relazione alle funzioni e ai compiti spettanti alle regioni e agli enti locali “in caso di accertata inattività che comporti inadempimento agli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali”. della Costituzione. di polizia amministrativa. vigilanza in materia di lavoro e cooperazione.120 Cost. di efficienza e di economicità. L’art.1 comma 2 D. di accesso al credito. 117. moneta. ambiente e infrastrutture. secondo comma della Costituzione”. non poteva ampliare la potestà legislativa della regione.lgs 112/1998. La legge mira ad imporre un criterio di riparto tra funzioni statali e regionali improntato al principio secondo cui la competenza in generale è della regione. cittadinanza.1. Nelle restanti materie spetta alle regioni il potere di emanare norme attuative ai sensi dell’art. polizia amministrativa regionale e locale.

consultazione e raccordo. con compiti “di coordinamento nei rapporti tra lo Stato e le autonomie locali. prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”. Le disposizioni attuative sono state poste dall’art. in relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza regionale”.c. il governo è delegato a emanare. L’art. “con compiti di informazione. La riforma “Bassanini” si occupa anche dei già citati poteri di indirizzo.Città e autonomie locali. La Corte costituzionale ha individuato.59/1997. Con d. Ai sensi dell’ultimo comma. all’ente interessato deve essere assegnato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari. il quale implica che i poteri siano esercitati in base ad accordi ed intese. ovvero nomina un apposito commissario. quello della leale cooperazione. entro sei mesi dall’emanazione di ciascun decreto legislativo. 4 comma 1 legge 59/1997 stabilisce che la regione conferisca a tali ultimi enti “tutte le funzioni che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale”. sentite le regioni inadempienti.4 della L. legge 131/2003. La normativa prevedeva che il decentramento avvenisse anche da parte delle regioni a favore di province.9 della Legge 59/1997.8. le cui disposizioni si applicano fino alla data di entrata in vigore della legge regionale”. volta a definire ed ampliare le attribuzioni della Conferenza permanente.p. I rapporti con lo Stato e l’autonomia contabile della regione. decorso inutilmente il quale il Governo adotta i provvedimenti necessari. L’art.m. comuni e altri enti locali. o con la singola regione interessata”. gli atti di coordinamento tecnico.economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali. sono adottati previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato. Va poi richiamata l’istituzione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato. Qualora la regione non provveda entro il termine indicato. delle province e dei comuni. 2 luglio 1996 è stata istituita la Conferenza Stato – città – autonomie locali. con la conferenza Stato. informazione e confronto sulle problematiche connesse agli indirizzi di politica generale che possono incidere sulle funzioni proprie dei comuni e province e quelle delegate ai medesimi enti dallo Stato”. e di studio. “unificandola. che introduce tra l’altro i seguenti principi: i provvedimenti sostitutivi devono essere proporzionati alle finalità perseguite. la legge di puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli enti locali e di quelle mantenute in capo alla regione stessa. Ai sensi del comma 5 di tale legge “ciascuna regione adotta. anche normativi. uno o più decreti legislativi di ripartizione di funzioni tra regioni ed enti locali. la regione e le province autonome. Le conferenze citate sono organi statali. stabilendo che “gli atti di indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali. quale principio generale al quale dovrebbero essere improntati i rapporti tra Stato e regione nelle ipotesi in cui si verifichino interferenze tra rispettive competenze. anche se sono a composizione mista. entro i successivi novanta giorni. 47 . ribadito anche dall’art. nonché le direttive relative all’esercizio delle funzioni delegate. le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. la legge “definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto de principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”. per le materie e i compiti di interesse comune delle regioni. di coordinamento e di direttiva. contiene una delega al governo ad emanare un decreto legislativo.

Cost. I medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il consiglio. la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della giunta e lo scioglimento del consiglio. province e città metropolitane.126 Cost. Il consiglio regionale esercita le potestà legislative e le altre funzioni ad esso conferite dalla Costituzione e dalle leggi. promulga le leggi ed emana i regolamenti 48 . in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. per l’approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del presidente della giunta eletto a suffragio universale diretto. L’organizzazione regionale. il quale disciplina i compiti della Conferenza Stato-regioni. Per quanto attiene il controllo sugli organi. Ai sensi dell’art. 125 Cost è stato abrogato dalla L. quando abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge. Ai sensi dell’art. La giunta regionale è l’organo esecutivo. le regioni.lgs. In ordine al potere di annullamento governativo degli atti amministrativi regionali. esercita potestà regolamentare e dispone anche di poteri di impulso e di iniziativa legislativa. Le regioni e gli enti locali possono ricorrere all’indebitamento “solo per finanziare spese di investimento”. Oggi l’art. l’art. 199 Cost. adegua il sistema contabile delle regioni a quello dello Stato. escludendosi “ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”. 3 comma 4 della Legge 20/1994. il potere di annullamento da parte del governo non è esercitatile nei confronti degli atti amministrativi regionali (a seguito di dichiarazione di incostituzionalità della Corte costituzionale dell’art.400/1988). il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio esercitato dalla Corte dei conti anche nei confronti delle amministrazioni regionali “concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma”. dirige la politica della giunta e ne è responsabile. gli atti amministrativi delle regioni erano soggetti al controllo di legittimità esercitato da un organo dello Stato. prevede la possibilità che il consiglio regionale venga sciolto (potere mai esercitato fino ad oggi) e il presidente della giunta rimosso con decreto del Presidente della Repubblica. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”. come sostituito dalla L. In ordine ai rapporti finanziari tra Stato e regione. ai sensi dell’art. 76/2000. sentita una commissione di deputati e senatori costituita per le questioni regionali. La regione dispone infine di un proprio patrimonio. Il presidente della giunta regionale rappresenta la regione. 3/2001 e l’opinione dominante è nel senso che i controlli in esame siano stati eliminati. 1/1999.La delega è stata esercitata con D. hanno autonomia finanziaria “di entrata e di spesa”. Esse “stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri. chiarito che “la finanza regionale concorre con la finanza statale e locale al perseguimento degli obiettivi di convergenza e di stabilità derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla Comunità europea ed opera in coerenza con i vincoli che ne derivano in ambito nazionale” (patto di stabilità). deve essere ricordato che a garanzia dell’autonomia costituzionalmente riconosciuta alle regioni. l’impedimento permanente. della Conferenza Stato-Città ed autonomie locali e della Conferenza unificata. 2 comma 3 lettera p della L.cost.Lgs 281/1997. nonché la rimozione. così come comuni.125 Cost. La regione ha un bilancio autonomo rispetto a quello statale. Il D. Lo scioglimento e la rimozione possono essere disposti anche per ragioni di sicurezza nazionale.

16 della Legge 127/1997 prevede la presenza di difensori civici regionali. sulla base dei principi di sussidiarietà.U. consente alla regione di organizzare l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province. enti locali.121 Cost. che si caratterizzano anche e soprattutto sotto il profilo squisitamente strutturale come uffici regionali entificati. gestionale e tecnica. La legge 142/1990 ha riconosciuto potestà statutaria a comuni e province. “enti autonomi con propri statuti. qualificate come aziende dotate di personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa. Atteso che la regione dispone pure di funzioni amministrative. Il presidente della giunta regionale è eletto a suffragio universale e diretto (salvo che lo statuto disponga diversamente). L’art. la disciplina del cui ordinamento è affidata a legge dello Stato. ai sensi del quale la Repubblica “riconosce e promuove” le autonomie locali. consulenza e sostegno. Sul piano della legislazione ordinaria. la forma di governo di ciascuna regione è determinata dallo statuto. regioni e Stato. differenziazione ed adeguatezza”. 118 Cost. 114 Cost. ed ha affermato che le regioni costituiscono “il centro propulsore dell’intero sistema delle autonomie locali”. Questa norma prevede che i comuni e province concorrano alla determinazione dei piani e dei programmi dello Stato e delle regioni e demanda alla legge regionale il compito di stabilire “forme e modi della partecipazione degli enti locali alla formazione dei piani e dei programmi regionali e degli altri provvedimenti stabiliti dalla regione”. le province e le città metropolitane rappresentano ulteriori livelli di autonomia riconosciuti espressamente dalla Costituzione. Tra i soggetti di diritto pubblico operanti nell’ambito dell’organizzazione regionale. amministrativa. per assicurarne l’esercizio unitario. enti locali stabilisce inoltre i principi di cooperazione e della programmazione economico-sociale e territoriale. l’art. L’art. città metropolitane. sono autonome” (art. dispone che “le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che. oltre a riconoscere che “le comunità locali. anche in considerazione dell’art. riconosce una peculiare posizione a Roma. Il T. La regione può avvalersi anche di enti dipendenti. In particolare. che si distingue in centrale e periferico. conformandosi alle istruzioni del governo della Repubblica (art. Essi. dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla regione. le società finanziarie regionali sono state create con lo scopo di porre a disposizione degli imprenditori operanti nell’ambito delle regioni aiuti finanziari. particolarmente importanti sono le aziende sanitarie locali. siano conferite a province.). L’art. patrimoniale. Le regioni possono assumere partecipazioni in società finanziarie regionali il cui oggetto rientri nelle materie regionali. assieme alla quale formano la categoria dei “governi locali” (art. dirige le funzioni amministrative delegate ed emana i regolamenti regionali. Ai sensi dell’art. il presidente nomina e revoca i componenti della giunta.U. Il T.4 del T. La posizione e le funzioni degli enti locali. assistenza. aventi il compito di assicurare livelli di assistenza sanitaria uniforme nel proprio ambito territoriale.). dispone che “i comuni e le province hanno 49 . 120 Cost. enti locali. nonché servizi. definita capitale della Repubblica.3). ordinate in comuni e province.U. ai quali residua in linea di massima una ridotta autonomia (un esempio è costituito dai consorzi di bonifica). I comuni.5 Cost. denominati “enti locali” sono al pari delle regioni. poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione” (art. contabile.).regionali.123 Cost. esiste anche un apparato amministrativo regionale. 114 Cost.

province e città metropolitane “sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale. nonché autonomia impositiva e finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica”. l’esercizio delle stesse è demandato al sindaco. infatti. In tema di funzioni va infine aggiunto che il T.6 dell’art. 117 Cost. anticipando il disegno poi recepito dalla recente riforma costituzionale. l’art.U.. province e città metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento e la circostanza che esse siano “connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente.autonomia statutaria. ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo”. La disposizione va interpretata alla luce del nuovo art. province e città metropolitane hanno inoltre “potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. attribuisce al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale nei settori organici dei servizi sociali. essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell’ente e per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento. 50 . Si tratta dello strumento mediante il quale lo Stato può sottrarre alcuni ambiti al processo di conferimento secondo la linea ascendente o discendente : ai sensi dell’art. ai sensi del quale lo Stato... Esistono poi delle funzioni “fondamentali”. normativa. L’individuazione di tali funzioni spetta al Governo un virtù della delega conferita con l..117 c. Secondo quanto dispone il c. province e comuni “favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini. secondo le rispettive competenze”. L’art.131/2003 che fa riferimento ai seguenti elementi: l’essenzialità per il funzionamento di comuni. definisce il comune come “l’ente locale che rappresenta la propria comunità. ai comuni sono attribuite le “funzioni amministrative”: questa è la regola cui si può derogare soltanto per “assicurare l’esercizio unitario”. regioni. Il c.13. dell’assetto e dell’utilizzo del territorio e dello sviluppo economico. delle funzioni storicamente svolte”.16) e di proporre lo statuto della città metropolitana con l’indicazione delle sue funzioni.2 lett. 3 t. p Cost. città metropolitane.32) e dei municipi (art.14). ne cura gli interessi e ne coordina lo sviluppo.u. tenuto conto.2 specifica che comuni. organizzativa ed amministrativa. In realtà. Per quanto attiene alla vigente legislazione ordinaria. per comuni e province. sulla base del principio di sussidiarietà”. per lo svolgimento di attività di interesse generale. in via prioritaria.54). Importanti funzioni sono state conferite al comune in relazione all’istituto dello sportello unico per le attività produttive. 118 Cost. definisce la provincia come ente intermedio tra comune e regione. singoli o associati. che rappresenta la propria comunità. comuni. 3 T. Le funzioni del comune Ai sensi dell’art. la loro disciplina è rimessa a legge dello Stato.U. quale ufficiale del Governo (art. consente agli enti locali di disciplinare mediante proprio statuto le funzioni delle unioni dei comuni (art.118 Cost. Il comune “gestisce” alcuni servizi di competenza statale. che sarebbero viceversa incompatibili con riferimento ai poteri attribuiti direttamente ed in proprio all’ente comune. Le funzioni della provincia L’art. Il sindaco si presenta in queste occasioni come organo dello Stato: solo in tal modo si giustificano i poteri di ispezione previsti in capo al prefetto (art. mentre la titolarità delle funzioni spetta allo Stato.

) all’organica ricomposizione in capo alle province delle funzioni amministrative in materia ambientale e che.U. sul numero dei consiglieri e sulla loro posizione giuridica. Con riferimento ai comuni.51 T. ha inoltre competenza in tema di istituzione. le province esercitano le funzioni amministrative di autorizzazione e controllo per la salvaguardia dell’igiene dell’ambiente già di competenza delle unità sanitarie locali. produttivo. detta norme sull’elezione dei consigli. sia in quello sociale. in attesa di tali leggi regionali. 19 attribuisce a tale ente le funzioni amministrative di interesse provinciale.).U. l’assunzione dei pubblici servizi. Il sindaco e il presidente dalla provincia provvedono alla nomina. i piani territoriali ed urbanistici. 118 Cost. alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del comune e della provincia presso enti. alla luce dell’art. Il T. i revisori dei conti. gli indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti sovvenzionati o sottoposti a tutela. relative ad una serie di settori specifici e tassativamente indicati. Non è rieleggibile immediatamente il sindaco o il presidente della provincia che abbia ricoperto la carica per due mandati consecutivi (è peraltro consentito un terzo mandato consecutivo se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a due anni. nel termine fissato dallo statuto. gli acquisti e alienazioni immobiliari.142/1990 (ora art.U.. 19 e 20 T. convoca e presiede la giunta e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti. enti locali): in seno alle autonomie esistono anche altri organi come il direttore generale. disciplina di compiti e norme di funzionamento degli organismi di decentramento e degli organismi di partecipazione popolare).3 L.U.4 T. Esso rappresenta l’ente. culturale e sportivo”. Gli organi di governo durano in carica cinque anni (art. Il consiglio comunale (o il consiglio provinciale) è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. nonché compiti di programmazione e pianificazione territoriale. sei mesi e un giorno. che riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale. La provincia assume particolare rilievo anche nel settore ambientale: la l.U. essa definisce espressamente come “organi di governo” il sindaco. secondo le rispettive competenze.L’art. sovrintende all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune e alla provincia. per causa diversa dalle dimissioni volontarie). Le province. 36 T. sono riconosciute come titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale. L’organizzazione di province e comuni La legge dello Stato disciplina gli organi degli enti locali.61/1994 stabilisce che le regioni devono provvedere ai sensi dell’art. Gli artt. Il sindaco (o il presidente della provincia) è l’organo responsabile dell’amministrazione del comune (o della provincia). commerciale e turistico. i dirigenti. presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti che intende realizzare mentre spetta allo statuto disciplinare i modi di 51 . i piani particolareggiati e di recupero. aziende ed istituzioni. Il sindaco (o il presidente della provincia) sentita la giunta. il consiglio e la giunta (art. Esso ha competenza limitatamente ad alcuni atti fondamentali indicati dalla legge (tra questi gli statuti. i regolamenti. affidano altresì alla provincia compiti in tema di promozione e coordinamento di attività e di realizzazione di “opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico .

è fissato dallo statuto. L’art. nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio. tra cui un vicesindaco e un vicepresidente. ma consiglio e giunta rimangono in carica sino alla elezione del nuovo sindaco o presidente della provincia. i requisiti di accesso e le modalità concorsuali. il presidente della giunta e le rispettive giunte cessano dalla carica e si procede allo scioglimento del consiglio e alla nomina di un commissario. Lo scioglimento del consiglio determina in ogni caso la decadenza del sindaco o del presidente della provincia. Essa collabora con il sindaco o con il presidente della provincia nell’amministrazione del comune o della provincia. le modalità di assunzione agli impieghi. quando lo prevede lo statuto. I consigli sono dotati di autonomia funzionale e organizzativa. Il consiglio si avvale. Di rilievo è il compito consistente nell’adozione dei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi. ove costituite”.U. La giunta decade pure nel caso di dimissioni. di commissioni costituite nel proprio seno con criterio proporzionale. decadenza o decesso del sindaco o del presidente della provincia (in tale ipotesi si procede altresì allo scioglimento del consiglio. in caso contrario la presidenza spetta al sindaco). Ai sensi dell’art. In caso di approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del sindaco (o del presidente della provincia) e della giunta. mod. I consigli provinciali e i consigli comunali dei comuni con popolazione superiore ai 15. le funzioni del sindaco e del presidente della provincia sono svolte dal vicesindaco o dal vicepresidente). anche al fine di operare un contenimento della spesa. dandone motivata comunicazione al consiglio. attua gli indirizzi generali del consiglio e svolge attività propositiva e di impulso nei confronti del consiglio. il quale può anche limitarsi ad individuarne il massimo. Sindaco e presidente possono anche revocare gli assessori. impedimento permanente. Lo statuto disciplina i casi di decadenza per la mancata partecipazione e le relative procedure e individua le “forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze. 53 L. il sindaco. Il numero degli assessori. Nei comuni con popolazione superiore ai 15000 abitanti e nelle province gli assessori sono nominati anche al di fuori dei componenti il consiglio. comunque non superiore a un terzo del numero dei consiglieri. rimozione.90 T. e ne danno comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva alla elezione. nonché delle relative giunte. 52 . il regolamento degli uffici e dei servizi preveda l’attribuzione ai “componenti dell’organo esecutivo” della “responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale”. sino alle elezioni. Il funzionamento dei consigli è disciplinato con regolamento approvato a maggioranza assoluta e sottratto al controllo preventivo di legittimità. “uffici di supporto” per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo.388/2000 e succ. della giunta o degli assessori possono essere costituiti.partecipazione del consiglio alla definizione. Tale regolamento disciplina anche le dotazioni organiche. alle dirette dipendenze del sindaco (o del presidente della provincia). prevedendo l’attribuzione alle opposizioni della presidenza di commissioni consiliari aventi funzione di controllo o di garanzia. ammette che negli enti locali con popolazione inferiore ai 5000 abitanti.000 abitanti sono presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta. all’adeguamento e alla verifica periodica delle linee programmatiche. Il sindaco e il presidente della provincia nominano i componenti della giunta. ove previsti dal regolamento degli uffici e dei servizi. La giunta comunale (e la giunta provinciale) è l’organo a competenza residuale. cui sono attribuiti autonomi poteri di convocazione e di direzione dei lavori e delle attività del consiglio (per i restanti comuni la figura del presidente può essere prevista dallo statuto.

deve definire prima dell’inizio dell’esercizio). sulla base dello statuto e del regolamento.000 abitanti è previsto un sistema proporzionale con un premio di maggioranza. ammette che il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai 15000 abitanti e il presidente dalla provincia. giura dinanzi al consiglio. La durata del suo incarico non può eccedere quella del mandato del sindaco o del presidente: tale organo costituisce quindi una sorta di fiduciario del sindaco. possano nominare. con un ballottaggio tra i due candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti. mentre i restanti seggi sono ripartiti secondo un criterio proporzionale tra le liste. esso predispone un piano dettagliato di obiettivi e propone il piano esecutivo di gestione. un direttore generale al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato. Il sindaco. finanziaria e tecnica “mediante autonomi poteri di spesa. di organizzazione delle risorse umane. Egli può essere revocato dal sindaco (o dal presidente) previa deliberazione della giunta. Nei comuni con popolazione superiore a 15. perseguendo obiettivi ottimali di efficacia e di efficienza (in particolare. dopo la proclamazione. della correttezza amministrativa e dell’efficienza della gestione ed hanno tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con atti di indirizzo adottati dall’organo politico: ad essi spetta in particolare l’adozione dei provvedimenti “in attuazione degli obiettivi”. possono esercitare funzioni delegate dal sindaco. I dirigenti. Ai dirigenti è attribuita la gestione amministrativa. mentre i restanti sono attribuiti proporzionalmente agli altri gruppi di candidati. L’elezione del presidente della provincia è a suffragio universale e diretto. il sindaco è eletto con un doppio turno elettorale. sono responsabili. alla lista collegata al candidato eletto sindaco sono attribuiti i due terzi dei seggi consiliari. il direttore provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente. in relazione agli obiettivi dell’ente. strumentali e di controllo”. L’elezione del consiglio provinciale avviene sulla base di collegi uninominali: al gruppo o ai gruppi di candidati collegati al candidato eletto presidente è comunque assegnato il 60% dei seggi. con doppio turno e ballottaggio tra i due candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti. il sindaco viene eletto contestualmente e la sua candidatura è collegata a una lista di candidati alla carica di consigliere. secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia e sovrintende alla gestione dell’ente. salvo il caso in cui nella prima tornata un candidato abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei voti (in questo caso tale candidato è eletto sindaco e alla lista a lui collegata viene assegnato il 60 % se ha ottenuto almeno il 40 % dei voti validi e se nessuna altra lista abbia superato il 50 % dei voti validi). secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi. sulla base del bilancio di previsione annuale. 53 . 108 infine. L’art. più in particolare. previa deliberazione della giunta comunale o provinciale. mentre in caso di parità di voti si procede al ballottaggio tra i due candidati cha abbiano ottenuto il maggior numero di voti. I dirigenti. sempre che un candidato non abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei voti validi. è eletto sindaco il candidato che abbia ottenuto il maggior numero di voti. i quali svolgono la propria attività sulla base di incarichi a tempo determinato. che la giunta.000 abitanti l’elezione dei consiglieri comunali si effettua con il sistema maggioritario.Il sindaco e il presidente della provincia sono eletti a suffragio universale e diretto dai cittadini. incaricato di gestire i collegamenti tra livello politico e livello gestionale. Nei comuni con popolazione fino a 15. nonché la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai regolamenti.

operata dalla legge Cost. le cui popolazioni assommate raggiungano i 15000 abitanti. revocato o comunque privo di incarico è collocato in posizione di disponibilità per la durata massima di 4 anni. Al fine di capire il grado di autonomia di cui godono province e comuni. su proposta del ministro dell’interno. pur legato da un rapporto funzionale con l’ente a tempo determinato.U. l’economicità e l’efficacia dell’azione amministrativa. con funzioni consultive. ed è nominato dal sindaco (o dal presidente della provincia) tra gli iscritti in apposito albo.U. I controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali. gli enti locali subivano una notevole ingerenza da parte del governo centrale. il precedente segretario è confermato. dipende da apposita agenzia avente personalità giuridica di diritto pubblico sottoposta alla vigilanza del ministero dell’interno. Il segretario. I poteri disciplinari sono invece attribuiti all’agenzia. 147 T. in relazione alle sue competenze.U.U. previa deliberazione della giunta. ovvero nominarne uno nuovo non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dal suo insediamento. per violazione dei doveri d’ufficio. esercita inoltre ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto e dai regolamenti. annovera tra i controlli l’annullamento straordinario governativo. In origine.130 Cost. Il segretario non confermato. rende il parere di regolarità tecnico-contabile sulle proposte di deliberazione sottoposte alla giunta ed al consiglio allorché l’ente non abbia funzionari responsabili dei relativi servizi. 138 T. 54 . per la durata del mandato di sindaco (o del presidente della provincia). decorsi i quali senza avere preso servizio in altra sede viene collocato d’ufficio in mobilità presso altre amministrazioni. Il segretario può essere revocato con provvedimento motivato del sindaco o del presidente della provincia. Al vertice della struttura burocratica dell’ente locale era tradizionalmente collocato il segretario.). il direttore è responsabile dell’attività gestionale in ordine al raggiungimento degli obiettivi dell’ente. anche perché le funzioni svolte sono tendenzialmente differenti: al segretario spetta garantire la legittimità. impone agli enti locali di effettuare dei controlli interni consentendo anche di stipulare convenzioni tra più enti per l’istituzione di uffici unici per l’effettuazione dei controlli stessi. Il segretario “svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridicoamministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi. 3/2001. decorso il termine di centoventi giorni senza nuova nomina. Con la riforma del T. Tale organo partecipa. organo alle dipendenze dello Stato e nominato dall’amministrazione degli interni. referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione. tale organo. mentre l’art. può rogare tutti i contratti nei quali l’ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell’interesse dell’ente. Il segretario non può trovarsi in posizione subordinata rispetto al direttore generale. i controlli necessari sugli atti degli enti locali sono stati eliminati. occorre osservare che in forza dell’abrogazione dell’art. oppure conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia.97 T. Per quel che concerne il controllo sugli organi.Nei comuni con popolazione inferiore ai 15000 abitanti è consentito procedere alla nomina del direttore generale previa stipula di convenzioni tra comuni. allo statuto ed ai regolamenti” (art. L’art. Il nuovo sindaco (o presidente) può riconfermare il segretario. la Sezione Enti Locali della Corte dei Conti verifica l’operato attraverso i revisori dei conti. la normativa al momento in vigore attribuisce il potere di scioglimento dei consigli comunali e provinciali in capo al Presidente della Repubblica.

disciplina gli istituti di partecipazione. specificando che i comuni (si noti. decesso del sindaco o del presidente della provincia. e comunità montane: tali enti debbono dunque ridurre il disavanzo annuo e il rapporto tra l’ammontare del debito e il prodotto interno lordo. Gli istituti di partecipazione negli enti locali. gravi e persistenti violazioni di legge. riduzione dell’organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti il consiglio. produttività ed economicità della gestione”. L’art. relative a situazioni di grave deviazione funzionale dell’organo. I rapporti finanziari e la contabilità nei comuni e nelle province. al fine di rendere evidente la volontà della maggioranza di dissolvere l’organo). Alla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali. 28 L. le informazioni sugli incassi e sui pagamenti effettuati”. le province e i comuni con popolazione superiore a 60. qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata. in relazione alle sue competenze.448/1998 estende il patto di stabilità assunto dal Governo in sede comunitaria non solo alle regioni. e spetta anche l’esercizio di poteri consultivi in ordine ad alcune fasi del procedimento di dissesto. rimozione. La legge prevede anche un sistema di controllo-conoscenza: l’art. impedimento permanente. entro venti giorni dalla fine del periodo di riferimento. del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile”.U. sulle loro modificazioni e sui provvedimenti di assunzione degli enti dissestati o strutturalmente deficitari. la sanzione stessa sarà a carico degli enti che non hanno realizzato gli obiettivi per la quota ad essi imputabile. “su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e. 8 T.Le cause di scioglimento. Il parere di regolarità è reso. In caso di sanzione per l’accertamento di deficit eccessivo. spetta il controllo centrale sulle dotazioni organiche. L’art. Ai sensi dell’art. Si riconosce il potere per gli interessati di partecipare al procedimento amministrativo relativo all’adozione di atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive e prevede forme di consultazione della popolazione e procedure per 55 . comuni. gravi motivi di ordine pubblico. 49 T. 234 T. ma anche a province. non le province) valorizzano le libere forme associative e promuovono gli organismi di partecipazione all’amministrazione locale. stabilisce che la revisione economico-finanziaria sia affidata ad un collegio dei revisori dei conti che esprime “proposte tendenti a conseguire una migliore efficienza. sono: a) il compimento di atti contrari alla Costituzione.000 abitanti devono trasmettere trimestralmente al Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. organo statale presieduto dal sottosegretario di Stato al ministero dell’interno con delega per l’amministrazione civile. per cessazione dalla carica per dimissioni di almeno la metà più uno dei consiglieri (le dimissioni debbono essere contestuali ovvero presentate contemporaneamente al protocollo. dal segretario allorché l’ente non abbia funzionari responsabili dei relativi servizi. decadenza. le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. L’art.U. c) la mancata approvazione del bilancio nei termini (in questa ultima ipotesi è prevista la nomina di un commissario).24 della Legge 448/2001 dispone infatti che “al fine di consentire il monitoraggio del relativo fabbisogno e degli adempimenti relativi al patto di stabilità interno.U. b) l’impossibilità di assicurare il normale funzionamento degli organi e dei servizi per dimissioni.

enti locali costituiti da due o più comuni di norma contermini “allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità 56 . Il territorio è elemento costitutivo del comune. commi 1 e 2. L’art.8 non esclude che la sua indizione possa essere proposta dagli organi comunali.Cost. nonché la possibilità che lo statuto disciplini il referendum. costituendosi. considerato ente a fini generali. salvo che il comune.15 T.16) nei territori interessati dal processo di istituzione di nuovi comuni a seguito di fusione decisa dalla regione (fino ad oggi quest’istituto non ha trovato applicazione). 133 Cost. 15 T. che altri comuni scendano sotto tale limite”.U. come conseguenza. alle strutture ed ai servizi degli enti. La potestà delle regioni di procedere alla fusione di comuni è espressamente contemplata dall’art. Lo statuto promuove anche altre forme di partecipazione alla vita pubblica locale di cittadini dell’unione europea e degli stranieri regolarmente soggiornanti. ma soltanto istanze e proposte fanno sorgere l’obbligo di procedere (le petizioni non hanno questo effetto). in quanto la loro diffusione può pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone. comunali e circoscrizionali.U. il diritto di accesso agli atti amministrativi (eccetto quelli riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l’esibizione. ma l’art. non possono essere istituiti nuovi comuni con popolazione inferiore ai 10. conformemente a quanto stabilito dal regolamento. La legge regionale che istituisce nuovi comuni deve stabilire che “alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento”. Territorio e forme associative. La consultazione è volta ad acquisire l’orientamento non vincolante dell’elettorato in relazione ad alcuni problemi di interesse generale. istituisce nuovi comuni e può modificare le loro circoscrizioni e la loro denominazione (art. dei gruppi o delle imprese). La legge contempla poi le unioni di comuni. prevede che “salvo i casi di fusione tra più comuni. abbia aderito all’azione). alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni (a seguito riforma operata dalla L. Lo statuto comunale – e non la legge regionale – può a sua volta contemplare l’istituzione di municipi (art. il diritto di accesso alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione. sentite le popolazioni interessate. la regione con propria legge. L’istituto del referendum è in generale caratterizzato dal fatto che la relativa richiesta proviene dagli elettori. petizioni e proposte di cittadini singoli o associati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi.).l’ammissione di istanze. Il limite per il ricorso ai referendum è caratterizzato dalla previsione che debbono essere attinenti alle materie di esclusiva competenza locale e che essi non abbiano luogo in coincidenza con operazioni elettorali provinciali.000 abitanti o la cui costituzione comporti. Tra gli istituti di partecipazione sono ricompresi: l’azione popolare (ogni elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune: in caso di soccombenza le spese sono a carico dell’elettore. anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini. 3/2001 la materia degli istituti di partecipazione rientra ora nella potestà legislativa delle regioni).

L’art. Genova.U. L’art. al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati (art. 57 . enti locali consente al sindaco di delegare ad un consigliere comunale l’esercizio delle funzioni di ufficiale del governo nei quartieri o nelle frazioni.000 abitanti. 123 Cost.u.34). Le aree metropolitane (comprendenti i comuni di Torino. quello di adeguare i procedimenti di istituzione della città metropolitana al disposto dell’art. A questo ente potranno essere attribuite notevoli funzioni amministrative ai sensi dell’art. L’articolazione in circoscrizioni è obbligatoria per i comuni con popolazione superiore ai 100. Le forme associative previste dal T. poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione alla stessa stregua delle regioni. 33). tra i criteri ed i principi direttivi. unioni di comuni (che danno luogo alla creazione di un ente locale). indica. Venezia. istituiti mediante convenzione. per la definizione e l’attuazione di opere e di interventi (art. 118 Cost.U. Firenze. La Legge 131/2003. titolare anche di potestà normative. Il T. 114 Cost. è poi ricompresa tra gli enti locali.U. qualifica le città metropolitane come enti autonomi con propri statuti. uffici comuni.. Roma. consorzi (soggetti distinti dagli enti che li costituiscono per la gestione associata di uno o più servizi e per l’esercizio di funzioni). esercizio associato di funzioni e servizi. In attesa di tali decreti. Nei comuni con popolazione superiore ai 300. 33. di consultazione e di gestione dei servizi di base.000 abitanti l’articolazione del territorio comunale in circoscrizioni. convenzioni. delega. definite come “organismi di partecipazione.32). è utile analizzare l’attuale disciplina posta della legge ordinaria. delle province e dei comuni. spogliandosi così del compito di gestione diretta. organizzazione e le funzioni della circoscrizione. possono essere ordinate come segue: accordi di programma. rispetto alle altre forme di gestione sovracomunale”.000 ed i 100. disciplinata dagli articoli 22 e seguenti.30). L’art. Lo statuto disciplina le forme di elezione.000 abitanti lo statuto può prevedere particolare e più accentuate forme di decentramento e di autonomia. L’ordinamento consente per i comuni con popolazione tra i 30. nonché di esercizio delle funzioni delegate dal comune”. (ad un solo ente dell’esercizio delle funzioni). Le unioni possono essere promosse dalla regione “senza alcun vincolo alla successiva fusione” (art. 114 Cost. nel conferire al Governo il potere di emanare uno o più decreti legislativi al fine di dare attuazione all’art. come sembra risultare dall’ultimo comma dell’art. 53 T. La città metropolitana. Una particolare forma di unione è costituita dalla comunità montana. Bologna. afferma che occorre prevedere “una maggiorazione dei contributi nelle ipotesi di fusione e di unione. ai quali affidare l’esercizio delle funzioni pubbliche – e non già dei servizi .. nello stabilire i principi fondamentali ai quali dovranno attenersi le leggi regionali chiamate a disciplinare le forme di incentivazione dell’esercizio associato delle funzioni da parte dei comuni. Città metropolitane e comunità montane. Milano. Napoli) sono indicate dallo stesso t. 117 Cost. Bari. prevede la figura dell’area metropolitana (non città metropolitana).di funzioni di loro competenza” (art.

La comunità montana è. Altre funzioni sono state poi attribuite dal D.). il comune capoluogo e gli altri comuni possono costituirsi in città metropolitane ad orientamento differenziato. acquisisce le funzioni della provincia”. comunque denominata. Il procedimento istitutivo disposto dalla legge è così configurato: proposta di statuto della città metropolitana adottata dall’assemblea degli enti locali interessati. di funzioni conferite e per l’esercizio associato di funzioni comunali” (art. la quale. Le comunità montane hanno autonomia statutaria nell’ambito delle leggi statali e regionali. Le comunità concorrono poi alla formazione del piano territoriale di coordinamento. presentazione della proposta. ad una delle due camere per l’approvazione con legge. compete alla comunità montana l’esercizio associato di funzioni proprie dei comuni o a questi delegate dalla regione. 23 c. Nelle aree metropolitane. nonché l’esercizio di ogni altra funzione ad esse delegata dai comuni. 27 T.La regione procede alla delimitazione territoriale dell’area metropolitana. L’amministrazione si articola in due livelli: la città metropolitana e i comuni.5) “la città metropolitana. 23 precisa che possono costituirsi in città metropolitane i comuni “uniti da contiguità territoriale e da rapporti di stretta integrazione in ordine all’attività economica. spettano alle comunità montane le funzioni attribuite dalla legge e gli interventi per la montagna stabiliti dalla Unione europea o dalle leggi statali e regionali. ove approvata. secondo quanto dispone la legge ordinaria. convocati dal sindaco del comune capoluogo e dal presidente della provincia.).Lgs 112/1998 (artt. 65 e segg. Tali comunità sono infine titolari di potestà normative ai sensi dell’art. ai servizi essenziali. a cura della regione. necessità del voto favorevole della maggioranza degli aventi diritto al voto espressa nella metà più uno dei comuni (in caso di mancata approvazione il procedimento di conclude con esito negativo). assessori o consiglieri dei comuni partecipanti. 4 Legge 131/2003. ai caratteri ambientali. un ente locale ad appartenenza obbligatoria costituito con provvedimento del presidente della giunta regionale “tra comuni montani e parzialmente montani anche appartenenti a province diverse per la valorizzazione delle zone montane per l’esercizio di funzioni proprie.U. alle relazioni sociali e culturali”. 58 . dalla provincia e dalla regione.. 41. Inoltre. può procedere altresì alla revisione delle circoscrizioni territoriali dei comuni interessati. Le norme sulle comunità montane si estendono alle comunità isolane o di arcipelago (con l’eccezione di Sicilia e Sardegna). un organo rappresentativo e un organo esecutivo composti da sindaci. La legge parifica la città metropolitana alla provincia (art. 28 t. previa intesa con gli enti locali. referendum sulla proposta di istituzione della città metropolitana a cura di ciascun comune. La legge istitutiva deve anche indicare i termini per il conferimento di funzioni e compiti da parte della regione. I rappresentanti della comunità montana sono eletti dai consigli dei comuni partecipanti con il sistema del voto limitato. L’art. Ai sensi dell’art.

2 Cod. numerose disposizioni di legge escludono la possibilità per alcuni enti di compiere talune attività di diritto comune. e. Dalla capacità giuridica si distingue la capacità d’agire. presupposto per l’applicazione della disciplina in tema di assegni di famiglia. salvo che la legge non stabilisca un’età diversa (art. alla cosa. Ogni soggetto del diritto costituisce sul piano dell’ordinamento giuridico un centro di riferimento di una serie di situazioni e rapporti giuridici. di un rapporto giuridico. obbligo e dovere. Si pensi alla qualità di coniugato con prole. nel senso che 59 . Gli interessi sono aspirazioni dei soggetti verso i beni ritenuti idonei a soddisfare bisogni. per le persone fisiche. con riferimento alle persone fisiche la capacità di agire è di norma strettamente connessa con la capacità giuridica. capacità giuridica e capacità d’agire non sorgono contemporaneamente in quanto. ovvero di contrattare con soggetti diversi da quelli espressamente indicati dalla legge. giuridiche. al rapporto” si definiscono qualità giuridiche. capacità e situazioni Una delle funzioni essenziali dell’ordinamento giuridico è quella di risolvere conflitti di interessi intersoggettivi. soltanto in presenza di essa vengono dunque conferite dall’ordinamento stesso le situazioni giuridiche. “Situazione giuridica soggettiva” è la concreta situazione di cui è titolare un soggetto dall’ordinamento con riferimento al bene che costituisce oggetto dell’interesse. possono non sussistere contestualmente in capo allo stesso soggetto. interesse legittimo. potere. Tale idoneità è la capacità giuridica riconosciuta dall’ordinamento ai propri soggetti. non comprendendo ad esempio la idoneità ad essere titolari di situazioni strettamente collegate alla natura propria dell’individuo. Le situazioni giuridiche sono i concreti modi di essere giuridici di un soggetto in ordine a interessi protetti dall’ordinamento. L’amministrazione ha una capacità giuridica in ordine ai poteri di diritto comune meno estesa di quella delle persone fisiche.Capitolo V Situazioni giuridiche soggettive e loro vicende Premessa. Qualità giuridiche. Gli status sono le qualità attinenti alla persona che globalmente derivano dalla sua appartenenza necessaria o volontaria ad un gruppo e rappresentano il presupposto per l’applicazione al soggetto di una serie di norme. comunque. Inoltre. Nel diritto amministrativo. In linea di principio. status. la capacità di d’agire si acquista con il raggiungimento della maggiore età. Le situazioni sono svariate: diritto soggettivo. L’ente pubblico ha la capacità giuridica e quindi può impiegare gli strumenti del diritto privato salva diversa disposizione di legge. La riferibilità effettiva di situazioni giuridiche ad un soggetto presuppone la idoneità di questo ad esserne titolare. tuttavia. che consiste nella idoneità a gestire le vicende delle situazioni giuridiche di cui il soggetto è titolare e che si acquista con il compimento del diciottesimo anno di età. di cui l’ordinamento giuridico faccia altrettanti presupposti per l’applicabilità di disposizioni generali o particolari alla persona. la quale è riconducibile ad unità proprio attraverso il riferimento al suo titolare. I “modi di essere giuridicamente definiti di una persona. Civ. di una cosa. ovvero sia esclusiva della persona fisica preposta all’organo che fa agire l’ente. Si discute se la capacità d’agire possa essere riferita direttamente all’ente. La totalità delle stesse e i rapporti imputabili ai soggetti ne definiscono la soggettività e formano la sua sfera giuridica.).

effettivamente sussistenti. la quale si riferisce invece a situazioni specifiche e concrete (attive o passive). esso deve essere tipico e cioè predeterminato dalla legge in ossequio al principio di legalità che esprime la garanzia delle situazioni dei privati stessi. Il potere.si dispone della seconda in quanto si abbia l’idoneità a gestire le vicende delle situazioni giuridiche. ed ai singoli rapporti: ad esempio. diritto soggettivo. La capacità di agire. ad esempio. Nel diritto amministrativo una particolare rilevanza hanno i poteri che il soggetto pubblico è in grado di esercitare prescindendo dalla volontà del privato e. è perciò da esso inseparabile: da qui l’impossibilità di un trasferimento del potere da un titolare ad un altro. Il comportamento produttivo di effetti giuridici si concretizza mediante atti giuridici. Le vicende giuridiche sono normalmente rappresentate dalla costituzione. Il diritto soggettivo può essere definito come la situazione giuridica di immunità dal potere. protetto dalla norma. i più importanti dei quali sono i provvedimenti. dunque. Gli interessi considerati prevalenti si qualificano pubblici perché affidati dalla legge alla cura di soggetti pubblici e costituiscono la ragione dell’attribuzione del potere. estinzione o modificazione di situazioni giuridiche. differisce poi dalla legittimazione ad agire. L’interesse risulta così sottratto alla disponibilità di qualunque soggetto diverso dal titolare. dovere e obbligo. Al fine di fornire la definizione delle situazioni giuridiche è necessario distinguere tra le situazioni che sussistono nell’ambito di concreti rapporti giuridici e le altre che collocano all’esterno di essi. ma ha la legittimazione ad agire soltanto se in concreto sia pendente un procedimento che coinvolga i suoi interessi. Poiché l’esercizio del potere amministrativo comporta una incisione della sfera dei privati. che spetta solo ai maggiorenni che possono esercitarlo). Potere. Quando la legge attribuisce al titolare la possibilità di realizzare il proprio interesse indipendentemente dalla soddisfazione dell’interesse pubblico curato dall’amministrazione si profila la situazione giuridica di vantaggio costituita dal diritto soggettivo. Potere e diritto sono termini inconciliabili: ove sussista potere non esiste diritto soggettivo e ove il privato sia titolare di un diritto non può affermarsi l’esistenza di un potere amministrativo. il soggetto ha la capacità di agire in relazione al potere di intervento nei procedimenti amministrativi ai sensi della legge 241/90. escludendosi la possibilità che le situazioni siano esercitate da soggetti diversi dai titolari (un esempio è quello del diritto di elettorato attivo. producendo unilateralmente una vicenda giuridica relativa alla sfera giuridica dello stesso. che rappresentano i caratteri di tipicità dei relativi poteri. in quanto è garantita al suo titolare la soddisfazione piena e non mediata dell’interesse. potenzialità astratta di tenere un certo comportamento ed espressione della capacità del soggetto. nel senso che la sua soddisfazione non dipende dell’esercizio di un potere altrui. 60 . il potere di disposizione di un bene e quello di agire in giudizio. “bene della vita” finale. In quanto preesistente rispetto all’esercizio. il potere è collocato al di fuori dell’orbita di un rapporto concreto e consente di produrre modificazioni (vicende giuridiche) delle situazioni racchiuse in quel rapporto. Il diritto soggettivo è tutelato in via assoluta. Tra i poteri rientrano. essa spetta al soggetto cui sia accordata dall’ordinamento protezione piena ed incondizionata di interessi da parte di una norma dell’ordinamento stesso.

Accanto a quelli ora descritti possiamo poi aggiungere i poteri di partecipare al procedimento amministrativo: i documenti e le osservazioni che rappresentano il punto di vista del cittadino devono essere presi in considerazione dall’amministrazione procedente. 2043 c. instaurando un dialogo che si conclude con l’emanazione del provvedimento. i quali ultimi consentono di produrre vicende giuridiche in ordine a situazioni dei terzi. fonte dell’ordinamento generale. il contenuto. la forma con cui dovrà essere esercitato e l’interesse da perseguire). 113 Cost. sono norme di relazione. ma è retto da una serie di disposizioni spesso molto puntuali. La pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa è l’interesse legittimo. alla legittimità dell’atto amministrativo e soltanto nei limiti della realizzazione di tale interesse strumentale. L’interesse legittimo. l’art. ove si precisa che la sua tutela è sempre ammessa contro gli atti della pubblica amministrazione. i tradizionali poteri di reazione: il loro esercizio si concretizza nei ricorsi amministrativi e nei ricorsi giurisdizionali. 103. L’ordinamento generale riconosce prevalenza agli interessi che possono entrare in conflitto tra di loro attribuendo di volta in volta diritti (se prevale l’interesse del soggetto privato). 24. Il potere deve essere esercitato in vista dell’interesse pubblico coerentemente al principio di funzionalizzazione che informa tutta l’attività amministrativa. riconoscono interessi pubblici “vincenti” su quelli privati.. ad esempio nel caso di un rapporto contrattuale. ove è accostato al diritto soggettivo. caratterizzate cioè dal fatto di risolvere conflitti intersoggettivi di interessi.c.La legge. La necessità di tenere un comportamento correlata al diritto altrui si versa nella situazione di obbligo. meramente strumentale. vi è quella che regolamenta l’esercizio in concreto dello stesso (norme di azione). che è appunto il vincolo del comportamento del soggetto in vista di uno specifico interesse di chi è il titolare della situazione di vantaggio (si pensi al diritto di credito. ovvero poteri amministrativi (quando prevalga l’interesse pubblico). Le norme che. Accanto alla disciplina che attribuisce il potere. l’oggetto. Nei confronti dell’esercizio del potere. l’art. presupposto dall’art. attribuendo poteri. o in caso di commissione di illecito. In particolare essa deve osservare il dovere di buona fede e correttezza. nonché quello di rispettare i diritti altrui. Il dovere è un vincolo giuridico a tenere un dato comportamento positivo (fare) o negativo (non fare): si noti che anche l’amministrazione è soggetta ai doveri propri di tutti i soggetti dell’ordinamento. deve individuare tutti gli elementi del potere (in particolare il soggetto al quale esso è attribuito. L’interesse legittimo può essere definito come la situazione soggettiva di vantaggio costituita dalla protezione giuridica di interessi finali che si attua non direttamente ed autonomamente. in primo luogo. Tra i poteri riconosciuti al titolare dell’interesse legittimo si possono ricordare. Il momento dell’esercizio non è infatti lasciato all’arbitrio dell’amministrazione. connesso all’obbligazione del debitore). il privato si trova in uno stato di soggezione. L’amministrazione può essere soggetta ad obblighi. garantendone la tutela giurisdizionale. L’interesse legittimo è menzionato dalla Costituzione in 3 norme: l’art. o in forza di una legge o di un atto amministrativo. nell’ambito del quale è contemplato come oggetto principale dalla giurisdizione amministrativa. Il titolare può così stimolare l’azione amministrativa. volti ad ottenere l’annullamento dell’atto amministrativo. 61 . ma attraverso la protezione indissolubile ed immediata di un altro interesse del soggetto.

Il carattere peculiare di essi è costituito dalla non frazionabilità del loro oggetto. possono impugnare atti amministrativi. Di conseguenza – facendo riferimento alla situazione del proprietario di un bene che sia soggetto all’esercizio del potere di espropriazione – il diritto di proprietà si configura come diritto in quanto (e fino al punto in cui) non venga in considerazione un potere dell’amministrazione di disporre dell’interesse del privato. dal punto di vista oggettivo attengono a beni non suscettibili di fruizione differenziata. Interessi diffusi e interessi collettivi. Non si può parlare di degradazione o affievolimento del diritto.241/90 ammette. L’art. si trasformerebbe in interesse legittimo. Questi hanno un campo d’azione assai più ampio di quello dell’interesse legittimo. si riferirebbe alla vicenda di un diritto il quale. che avrebbero la caratteristica di attenere a “fatti procedimentali”. a differenza di quanto invece accade nell’ipotesi di titolarità di interesse legittimo.Tra i poteri che sono collegati alla titolarità di un interesse legittimo vi è infine quello di accedere ai documenti della pubblica amministrazione: l’art. aventi il carattere della personalità e della differenziazione. secondo un orientamento largamente seguito in dottrina e in giurisprudenza.9 della legge 241/90 consente ai “portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati” di intervenire nel procedimento amministrativo. istituito presso il ministero dell’industria. fenomeno che. 62 . Il problema della legittimazione ad agire è comunque superato per quanto attiene alle associazioni in materia ambientale e di tutela del consumatore: le prime. le seconde sono legittimate ad agire a tutela degli interessi collettivi solo se iscritte in un apposito elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale. interessi superindividuali). Gli interessi collettivi sono gli interessi che fanno capo ad un gruppo organizzato. sorge quando la soddisfazione del suo interesse dipende dall’esercizio di un potere (e non quando un soggetto venga in qualche modo implicato dall’esercizio di un potere). il quale è necessario per qualificarli come legittimi e per aprire la via alla tutela davanti al giudice amministrativo. infatti. venendo a configgere con un potere. ora come un interesse protetto solo in modo riflesso”. Il problema dell’esistenza di altre situazioni giuridiche soggettive.d. L’interesse legittimo. 22 L. L’interesse legittimo è un interesse differenziato rispetto ad altri interessi e qualificato da una norma. individuate dal ministero dell’ambiente. non potendosi ricorrere al giudice per la sua violazione. nozione questa che ricomprende sicuramente l’interesse legittimo. Il principio di relatività delle situazioni giuridiche soggettive: lo stesso rapporto di un soggetto con un bene può presentarsi “a seconda dei casi e dei momenti e perfino a seconda del genere di protezione che il soggetto faccia valere… ora come un diritto soggettivo. siffatta possibilità per i portatori di interessi giuridicamente rilevanti. Gli interessi diffusi si caratterizzano sotto un duplice profilo: dal punto di vista soggettivo appartengono ad una pluralità di soggetti. in ogni caso. del commercio e dell’artigianato. L’interesse procedimentale risulta spesso sfornito di tutela effettiva. Il problema della differenziazione e qualificazione degli interessi emerge con riferimento agli interessi diffusi e agli interessi collettivi (c. Peculiare categoria è quella degli interessi procedimentali.

all’esercizio di pubblici poteri. della specifica missione loro affidata”. Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento comunitario. è particolarmente delicato in tema di servizi pubblici. Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento comunitario consistono essenzialmente in poteri: sono tali.Lgs 165/2001). le quali sono sottoposte alle norme del trattato e “in particolare alle regole della concorrenza. nonché la costituzione e la gestione di imprese alle medesime condizioni fissate dall’ordinamento del paese di stabilimento per i propri cittadini. chance): più in particolare. la quale comporta l’accesso alle attività non salariate ed al loro esercizio.L’interesse legittimo non nasce dalla trasformazione di un diritto. Il problema del rispetto del principio della concorrenza. La libertà di concorrenza può infatti essere lesa a seguito della presenza di poteri amministrativi che condizionino oltre una certa misura l’attività delle imprese. non è un diritto. potere). ma è situazione distinta e non omogenea. ovvero nei casi in cui il rapporto abbia durata eccessiva. o più in generale dell’esistenza di effetti distorsivi sul mercato. l’interesse del privato risulterebbe sempre vincente. la legge accorda talora la tutela risarcitoria nelle ipotesi di lesione di questa possibilità ad opera di una pubblica amministrazione. Le disposizioni sulla libertà di circolazione non sono applicabili ai sensi dell’art. La libertà di concorrenza è garantita dal controllo sui poteri amministrativi il cui esercizio potrebbe determinare effetti protezionistici. Il principio della libera circolazione delle persone implica l’abolizione delle discriminazioni tra i lavoratori degli Stati membri fondate sulla nazionalità. Il servizio è definito come ogni prestazione fornita dietro remunerazione da un cittadino di uno Stato membro stabilito in uno Stato membro a favore di una persona stabilita in uno Stato diverso (ma appartenente all’Unione europea). Va esclusa dal novero delle situazioni giuridiche la facoltà. discriminatori e limitativi della concorsualità tra le imprese. Un’importante deroga è prevista per le “imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico o generale o aventi carattere di monopolio fiscale”. l’ordinamento protegge la possibilità del soggetto privato – che parla da una situazione di base che diritto non è – di conseguire un diritto (c. L’aspettativa è la situazione in cui versa un soggetto nelle more del completamento della fattispecie costitutiva di una situazione di vantaggio (diritto. preesistendo alla loro costituzione. non essendo tutelata in via assoluta. 38 D. In alcuni casi. anche in via occasionale. sicurezza pubblica e sanità pubblica e l’esclusione delle attività che partecipino. tuttavia.39 del Trattato agli impieghi presso la pubblica amministrazione (la materia è oggi disciplinata dall’art. tale comunque da escludere la possibilità per altri 63 . che è la possibilità di tenere un certo comportamento materiale: essa costituisce una delle forme di estrinsecazione del diritto e non produce modificazioni giuridiche. le libertà che trascendono i limiti di concreti rapporti giuridici. Essa. Da 49 a 55 del Trattato. Non sussistono situazioni intermedie tra diritto soggettivo e interesse legittimo: inconsistente è la figura del diritto affievolito. Tra diritti “non degradabili”.d. Anche in questo settore sono previste riserve per motivi di ordine pubblico. La libera prestazione dei servizi è disciplinata dagli artt. Il Trattato disciplina anche la libertà di stabilimento. cioè non assoggettabili ad un potere amministrativo. infatti. sicurezza pubblica e sanità pubblica. ma una deroga è ammessa per motivi di ordine pubblico. in linea di diritto e di fatto. allorché questi vengano affidati ex lege in regime di concessione ad un soggetto predeterminato. nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento.

Questo significa che l’ordinamento rimette alla scelta del soggetto pubblico la produzione e la regolamentazione dell’effetto. viene attribuito 64 . L’ordinamento attribuisce. L’atto che costituisce espressione di autonomia è il negozio. Il discorso attiene in particolare ai diritti soggettivi: la capacità e i poteri sono infatti strettamente legati alla soggettività e sono acquistati a titolo originario. l’amministrazione può essere “coinvolta” sia perché pone in essere un fatto (ad esempio un comportamento illecito) sia perché emana un mero atto al quale l’ordinamento direttamente collega la produzione di effetti. infatti. Interessa il diritto amministrativo anche la libertà di circolazione dei beni. espressione di una scelta. Nei casi in cui la dinamica giuridica sia invece inquadrabile nello schema normapotere-effetto. anche in ragione dell’esistenza di una situazione di monopolio. l’amministrazione pone in essere atti espressione di autonomia che producono effetti giuridici a seguito dell’esercizio di un potere conferito in via generale ed astratto dalla legge. L’effetto non risale immediatamente alla legge. mediante il quale si regolamenta il fatto e si produce la vicenda giuridica. Il diritto comunitario. La legge si riferisce a tutti i rapporti che abbiano certe caratteristiche e determina l’effetto senza necessità di ulteriori interventi e svolgimenti. Questa modalità di dinamica giuridica può essere riassunta richiamando lo schema norma-fatto-effetto. pur se l’esistenza o esercizio di un potere può essere subordinato al ricorrere di una particolare situazione. Esempi di meri atti sono le iscrizioni ad alcuni albi o gli accertamenti dei presupposti al fine dell’attribuzione di indennizzi. Ove il tipo di dinamica sia quello che si incentra sullo schema norma-fatto-effetto. definendo una serie di condizioni. nonché quello nazionale. regolarità e capacità cui il privato non si atterrebbe ove seguisse soltanto il proprio interesse economico. imponendo alcuni obblighi di servizio pubblico ai gestori nelle ipotesi in cui occorra soddisfare determinati criteri di continuità. Le modalità di produzione degli effetti giuridici. La seconda modalità di dinamica giuridica è denominata schema norma-potereeffetto. ma vi è l’intermediazione di un soggetto che pone in essere un atto. Quando la legge determina la produzione dell’effetto in relazione ad un singolo rapporto. Le vicende possono essere prodotte dall’ordinamento al verificarsi di alcuni fatti o al compimento di alcuni atti che hanno la funzione di semplici presupposti per la produzione dell’effetto. In quei casi. ad un soggetto (pubblico o privato) il potere di produrre vicende giuridiche e riconosce l’efficacia dell’atto da questo posto in essere. ma che in ogni caso non richiede ulteriori interventi per la produzione dell’effetto. modificazione. si è in presenza di una legge-provvedimento che non presenta il carattere della generalità (come l’espropriazione di un fondo mediante legge). ed in particolare le misure amministrative che comportino indebite restrizioni delle importazioni e delle esportazioni che configgono con la disciplina comunitaria. L’ordinamento determina direttamente o consente le vicende giuridiche (costituzione. nel senso che la norma disciplina direttamente il fatto e vi collega la produzione di effetti. consente di individuare i correlativi diritti dei cittadini alle prestazioni che ne costituiscono oggetto.imprenditori di “entrare nel mercato”. la “causa” di quella vicenda giuridica è però da rintracciarsi direttamente nell’ordinamento. estinzione) relative a rapporti giuridici e situazioni giuridiche soggettive secondo modalità differenti.

della modificazione di preesistenti situazioni soggettive (ad esempio le autorizzazioni). L’autorizzazione spesso instaura una relazione tra soggetto pubblico e soggetto privato caratterizzata dalla presenza di poteri di controllo e di vigilanza in capo all’amministrazione. poteri di ordinanza.Lgs 372/1999 che prevede misure atte a evitare o ridurre le emissioni nell’aria. la dottrina e la giurisprudenza hanno poi enunciato alcune figure specifiche: abilitazione. esso “riassume” i vari atti di assenso richiesti dalla legge. il quale richiede che per la realizzazione dell’effetto sia previamente attribuito all’amministrazione un potere il cui esercizio produce la vicenda giuridica. ovvero della estinzione di situazioni giuridiche (espropriazione). di norma destinata ad essere prodotta in serie. mediante provvedimenti amministrativi. Può trattarsi della costituzione di diritti (concessioni) o di obblighi (ordini). 65 . il suo svolgimento comporta la previa verifica della compatibilità di tale esercizio con un interesse pubblico. L’omologazione è rilasciata dall’autorità a seguito dell’accertamento della sussistenza di una cosa. poteri concessori. nell’acqua e nel suolo derivanti da alcune attività) la quale sostituisce a tutti gli effetti ogni visto. Un importante esempio di provvedimento permissivo è rappresentato dal permesso di costruire: tale permesso è necessario al fine di realizzare interventi di trasformazione del territorio ed è rilasciato a condizione che siano rispettati gli strumenti di pianificazione urbanistica. Nell’ordinamento è pure presente l’autorizzazione integrata ambientale (v. sottolineando che i loro elementi sono trasfusi nei provvedimenti finali che ne costituiscono l’esercizio. dispensa. consentendone l’esplicazione (se potere) o l’esercizio (se diritto) in una direzione in precedenza preclusa. Le abilitazioni sono da ricondurre allo schema norma-fatto-effetto senza però riconoscere un potere provvedimentale. Il potere autorizzatorio ha l’effetto di rimuovere i limiti posti dalla legge all’esercizio di una preesistente situazione di vantaggio. preordinati alla verifica del rispetto delle condizioni e dei limiti imposti all’esercizio dell’attività consentita mediante atto autorizzatorio. In ordine alla dinamica norma-potere-effetto. sotto il profilo funzionale. approvazione. di tutte le caratteristiche fissate dall’ordinamento a fini di tutela preventiva (prodotti pericolosi) o per esigenze di uniformità dei modelli. ma non di costituire nuovi diritti. L’uso del potere produce l’effetto giuridico di modificare una situazione soggettiva preesistente. L’ordinamento prevede oggi un esempio di autorizzazione plurima per di una serie di atti di consenso: ove il procedimento dello sportello unico delle attività produttive si concluda con provvedimento espresso costituente titolo unico per la realizzazione dell’intervento. I poteri amministrativi: i poteri autorizzatori. con sentenza 13/1962. La legge definisce i principali poteri amministrativi. Le abilitazioni sono atti il cui rilascio è subordinato all’accertamento dell’idoneità tecnica di soggetti a svolgere una certa attività (ad esempio l’iscrizione ad un albo previa il superamento di un esame). nullaosta. poteri sanzionatori. poteri ablatori. L’esercizio di alcuni poteri amministrativi produce invece effetti preclusivi. deve essere osservato che la Corte costituzionale.un potere che è appunto la possibilità di produrre effetti riconosciuti dall’ordinamento. poteri di programmazione e di pianificazione. I principali poteri amministrativi sono costituiti da: poteri autorizzatori. licenza. Dal ceppo comune dell’autorizzazione. poteri di imposizione di vincoli e poteri di controllo. D. parere o autorizzazione in materia ambientale. ha riconosciuto il principio del giusto procedimento.

L’approvazione è il provvedimento permissivo. L’esercizio dei poteri concessori. la concessione della cittadinanza. il cui obiettivo è anche quello di “alleggerire” il condizionamento pubblicistico relativo alle iniziative dei privati.Il nullaosta è un atto endoprocedimentale necessario emanato da un’amministrazione diversa da quella procedente. a seguito di una valutazione di opportunità e convenienza dell’atto stesso. si può individuare una 66 . Nell’ambito dei procedimenti di controllo è talora impiegata la figura dell’approvazione condizionata. alla tutela dell’igiene e della salute pubblica”. La legge 241/90 utilizza la nozione di “atti di consenso” per indicare tali atti nel loro complesso. 19). La licenza (attualmente in corso di sostituzione con l’autorizzazione) era definita come il provvedimento che permette lo svolgimento di un’attività previa valutazione della sua corrispondenza ad interessi pubblici ovvero della sua convenienza in settori non rientranti nella signoria dell’amministrazione ma sui quali essa soprintende a fini di coordinamento (ad esempio la licenza commerciale. La “licenza individuale” è da ultimo disciplinata dal d. L’approvazione opera dunque come condizione di efficacia dell’atto ed è ad esso successiva.P. Il diniego del nullaosta costituisce fatto impeditivo della conclusione del procedimento. La dispensa è il provvedimento con cui l’ordinamento. produce l’effetto di attribuire al destinatario medesimo status e situazioni giuridiche (diritti) che esulavano dalla sua sfera giuridica in quanto precedentemente egli non ne era titolare. Uno dei principi e criteri direttivi fissati dalla legge 229/2003 è “l’eliminazione degli interventi amministrativi autorizzatori e delle misure condizionamento della libertà contrattuale. ovvero risultino assoggettati alla disciplina del silenzio assenso (art. con cui si dichiara che. che in realtà significa annullamento con indicazione dei correttivi necessari per conseguire l’approvazione. alla salvaguardia del patrimonio culturale e dell’ambiente. alla regolazione dei mercati e alla tutela della concorrenza. in relazione ad un particolare interesse. avente ad oggetto non un comportamento. Allorché la deroga ad un divieto generale avvenga in base allo schema normafatto-effetto si parla di esenzione. la concessione del sistema di riscossione. In ordine alle concessioni di beni e di servizi pubblici. ove non vi contrastino gli interessi pubblici alla difesa nazionale. la concessione di costruzione e gestione di opere pubbliche. accanto al provvedimento con il quale si esercita il potere concessorio amministrativo. all’amministrazione della giustizia. pur vietando o imponendo in generale un certo comportamento. all’ordine e alla sicurezza pubblica. Esistono molteplici esempi di concessioni: la concessione di uso di beni. all’ordinato assetto del territorio.20). La tendenza alla sostituzione degli atti di consenso con il meccanismo del silenzio assenso o della denuncia di inizio attività è comunque evidente nella legislazione recente. non sussistono ostacoli all’adozione del provvedimento finale. prevedendo che gli stessi possano essere sostituiti dai meccanismi della denuncia di inizio attività (art. I poteri concessori. oggi sostituita con l’autorizzazione). prevede però che l’amministrazione possa consentire in alcuni casi una deroga all’osservanza del relativo divieto o obbligo.R. bensì un atto rilasciato. a fronte dei quali il destinatario si presenta come titolare di interessi legittimi pretesivi. 318/1997 in tema di telecomunicazioni ed è oggi definita come l’autorizzazione con cui vengono conferiti diritti od obblighi specifici ad un’impresa. la concessione di esercizio di servizi pubblici.

quindi non è corretto affermare che l’amministrazione trasferisce un potere al privato: il soggetto pubblico può soltanto consentirne l’esercizio al concessionario. e quindi la permanenza del rapporto contrattuale è condizionata dalla vigenza del provvedimento concessorio. o almeno a limitare la discrezionalità di cui gode l’amministrazione chiamata a rilasciarle. le sovvenzioni riguardano lo svolgimento di attività imprenditoriali. L’effetto ablatorio può incidere su diritti reali. nonché. nel senso che l’annullamento della concessione travolge il contratto.12 L. Nei provvedimenti concessori rientrano le sovvenzioni. al fine di evitare che l’amministrazione possa svincolarsi dalle regole poste a tutela della concorrenza. mira ad equipararle all’appalto. Il vantaggio può essere diretto (erogazione di somme) o indiretto (sgravi da alcuni oneri) e non sussiste l’obbligo in capo al beneficiario di pagare alcun corrispettivo.12 della legge 241/90. vengano predeterminati e pubblicati “criteri e modalità cui le amministrazioni devono attenersi” il cui rispetto dovrà emergere dalla motivazione del provvedimento.convezione bilaterale di diritto privato (detta concessione-contratto) finalizzata a dar assetto ai rapporti patrimoniali tra concessionario e concedente. Per quanto riguarda la concessione di opere pubbliche la legislazione. La categoria è disciplinata dall’art. I poteri ablatori. Attualmente questo tipo di concessione è stato eliminato in relazione ai servizi pubblici locali a carattere industriale. ma non necessariamente. attribuendole di norma. le occupazioni. I due atti sono strettamente legati. nelle forme prescritte dai rispettivi ordinamenti. L’espropriazione è il provvedimento che ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà o altro diritto reale in capo ad un soggetto (detto espropriante: non necessariamente si tratta dell’amministrazione che emana il provvedimento). sussidi ed ausili finanziari”. mentre è costitutiva nei casi in cui il diritto attribuito è totalmente nuovo. Non è trasmissibile (o suscettibile di essere costituito mediante atto) il potere. Tra i provvedimenti ablatori reali vengono in evidenza le espropriazioni. La concessione è detta traslativa quando il diritto preesiste in capo all’amministrazione (si pensi alla concessione di servizi pubblici) sicché esso è “trasmesso” al privato. appunto. Essi hanno segno opposto rispetto a quelli concessori. contributi. diritti personali o su obblighi a rilevanza patrimoniale. che attribuiscono al destinatario vantaggi economici. Il destinatario si presenta come titolare di interessi legittimi oppositivi. mentre i sussidi sono attribuzioni rientranti nella beneficenza generale. L’art. I poteri ablatori incidono negativamente sulla sfera giuridica del destinatario. nel senso che l’amministrazione non poteva averne la titolarità (sarebbe tale la concessione di cittadinanza o di onorificenze). ovvero sottraggono situazioni favorevoli in precedenza pertinenti al privato. che si riferisce a “sovvenzioni. i contributi attengono ad attività colturali o sportive. sulla scorta dell’influenza comunitaria. In passato era prevista la concessione di servizi pubblici che ricorreva quando l’ordinamento intendeva garantire alla collettività alcune prestazioni ed attività e consentiva all’amministrazione di affidarne lo svolgimento a soggetti privati mediante un provvedimento concessorio. all’amministrazione (ablatori reali). In generale. previa estinzione del diritto in capo ad altro soggetto (espropriato) al fine di 67 . le requisizioni. nel senso che impongono obblighi.241/90 prevede che. Non a caso la legislazione definisce tali concessioni come “contratti”. le confische e i sequestri. all’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati.

senza però pregiudizio di diritti delle parti”: tale norma è in generale ritenuta come disposizione applicabile ogni qualvolta altra prescrizione conferisca all’amministrazione il potere di disporre della proprietà del privato.P. può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni”). La disciplina dell’espropriazione per pubblica utilità è contenuta nel testo unico di cui al d. Le requisizioni sono provvedimenti mediante i quali l’amministrazione dispone della proprietà o. Può inoltre verificarsi l’ipotesi di occupazione usurpativa. ed al privato era preclusa la possibilità di ottenere la restituzione del bene. “allorché per grave necessità pubblica l’autorità amministrativa debba senza indugio disporre della proprietà privata…. che non aprono la via all’indennizzo. essa procederà con decreto motivato. La requisizione in proprietà ha effetti irreversibili. 68 . La legge prevede anche la possibilità di procedere all’occupazione temporanea di alcuni beni. sulle espropriazioni per pubblica utilità prevede che l’autorità che utilizza senza titolo un bene per scopi di interesse pubblico “modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità. La requisizione in uso è un provvedimento che ha come presupposto l’urgente necessità: essa riguarda sia mobili sia immobili e comporta la possibilità di poter utilizzare il bene (che rimane in proprietà del titolare) per il tempo necessario e pagando un’indennità.U. generalmente per esigenze militari. Secondo la Corte Costituzionale l’indennizzo non deve necessariamente corrispondere al valore di mercato del bene. caratterizzata dalla realizzazione dell’opera in mancanza di dichiarazione di pubblica utilità (l’art. mod.U. La confisca è un provvedimento ablatorio a carattere non già espropriativi. 49 T. purché fosse pagato un indennizzo e l’opera da realizzare a seguito dell’espropriazione fosse dichiarata indifferibile e urgente.consentire la realizzazione di un’opera pubblica o per altri motivi di pubblico interesse e dietro versamento di indennizzo ai sensi dell’art. che però era tenuta a risarcire il danno. L’art.7 della Legge 2248/1865.43 T. della temporaneità e dell’indennità valgono a differenziare la requisizione in uso sia dall’espropriazione sia dalle ordinanze di necessità e urgenza. In passato l’ipotesi più rilevante era costituita dall’occupazione d’urgenza e riguardava il possesso delle cose destinate all’espropriazione. Il sequestro è il provvedimento ablatorio di natura cautelare: esso mira in genere a salvaguardare la collettività dai rischi derivanti dalla pericolosità del bene. bensì sanzionatorio ed è la misura conseguente alla commissione di un illecito amministrativo: si pensi alla confisca di un immobile realizzato abusivamente. ma deve costituire un “serio ristoro”. citato disciplina l’istituto dell’ “occupazione anticipata” che conferma tale indirizzo. prevedendo la relativa indennità. utilizza un bene di un privato per soddisfare un interesse pubblico. L’ordinamento conosce alcuni esempi di requisizioni in proprietà che riguardano soltanto le cose mobili e possono essere disposte.U. I caratteri dell’urgenza. anche se l’amministrazione non riusciva a concludere nei termini il procedimento espropriativi si produceva comunque l’acquisto della proprietà di esso a favore dell’amministrazione. dietro la corresponsione di un’indennità. imponendo di agire appunto mediante decreto motivato. 42 comma 3 Cost. Attualmente il T.R. che può essere disposta quando ciò sia “necessario per la corretta esecuzione dei lavori”. disciplina poi l’occupazione temporanea. comunque. Nel caso in cui l’immobile venisse irreversibilmente trasformato. 327/2001 e succ. Ai sensi dell’art.

nonché in generali e particolari (se rivolti a tutti o a persone in particolare). I principi generali della sanzione amministrativa vanno ricercati nella legislazione ordinaria. La sanzione amministrativa è il risultato dell’esercizio di un potere amministrativo. Essi operano sul piano delle fonti (principio di legalità). La sanzione amministrativa può definirsi come la misura afflittiva non consistente in una pena criminale o in una sanzione civile. nella quale sono contenuti principi di tipo garantistico modellati su quelli penalistici. 69 . Alcuni ordini si inseriscono in una relazione interorganica. irrogata nell’esercizio di potestà amministrative come conseguenza di un comportamento assunto da un soggetto in violazione di una norma o di un provvedimento amministrativo. ma sulla complessa sfera giuridica del privato. La sanzione ha carattere eminentemente afflittivo ed è la conseguenza di un comportamento antigiuridico di un soggetto. quali misure afflittive non consistenti in sanzioni penali o in sanzioni civili. Non è sanzione la reintegrazione. costituita dalla Legge 689/1981. dello stato di cose antecedente alla trasgressione. La tassatività delle sanzioni è espressamente affermata dall’art. I poteri sanzionatori. sul piano della interpretazione (principio del divieto di analogia). cioè la misura retributiva (inflazione di un male ritenuto maggiore rispetto al beneficio che dalla violazione possa derivare) nei confronti del trasgressore.Alcuni provvedimenti ablatori incidono non solo sui diritti reali. Per illecito si intende la violazione di un precetto compiuta da un soggetto. Nella vigente legislazione non è definito il concetto di sanzione amministrativa. Non è sanzione la dichiarazione di nullità o la rimozione dell’atto invalido. dunque sono rivolti ai dipendenti. perché la reazione dell’ordinamento opera qui soltanto nei confronti dell’atto. Essi si distinguono in comandi (ordini di fare: ad esempio l’ordine di demolire il manufatto abusivo) e divieti (ordini di non fare: ad esempio il divieto di circolazione stradale). Le sanzioni amministrative non hanno un contenuto loro peculiare. Gli ordini hanno in particolare l’effetto di imporre un comportamento al destinatario. privandolo di un diritto o di una facoltà. di cui è diretta e immediata conseguenza.1 della Legge 689/1981. La recente Legge Cost. a meno che non sia fondata sull’accertato pericolo della violazione stessa da parte del soggetto. Per sanzione si intende la conseguenza sfavorevole di un illecito applicata coattivamente dallo Stato o da altro ente pubblico.3/2001 di riforma del titolo V della parte II della Costituzione non elenca le sanzioni tra le materie riservate allo Stato o alla potestà legislativa concorrente. che non presuppone l’accertamento della violazione della legge. non ai privati. Dagli ordini si distinguono le direttive. mentre il soggetto rimane estraneo alla diretta considerazione normativa. sul piano della successione delle leggi nel tempo (principio di irretroattività). Non è sanzione la misura. La diffida consiste nel formale avvertimento ad osservare un obbligo che trova il proprio fondamento in altro provvedimento o nella legge. di carattere preventivo e cautelare. ma si possono individuare soltanto in modo residuale. da cui esula qualsiasi finalità afflittiva. Esistono poi poteri ablatori caratterizzati dal fatto che impongono obblighi a rilevanza patrimoniale che hanno come effetto la costituzione autoritativa di rapporti obbligatori: si pensi ai provvedimenti sui prezzi e a tutti i casi di prestazioni imposte. che rispetto agli ordini presentano una minore vincolatività. in qualsiasi forma.

l’ordinamento ha previsto alcune ipotesi di sanzioni pecuniarie inflitte a persone giuridiche. impone la previa individuazione degli elementi essenziali dei poteri a garanzia dei destinatari degli stessi. I poteri di ordinanza. Posizione a parte occupano le sanzioni disciplinari che si riferiscono ai soggetti che si trovano in un peculiare rapporto con l’amministrazione. va ricordato che il D. esercitabile nelle situazioni di necessità e urgenza. D’altronde le ordinanze di necessità ed urgenza sono previste proprio per far fronte a situazioni che non possono essere risolte rispettando il normale ordine delle competenze e i normali poteri. 70 . è caratterizzato dal fatto che la legge non predetermina in modo compiuto il contenuto della statuizione in cui il potere può concretarsi. i poteri di imposizione dei vincoli.U. individua le misura coordinate per intervenire in un dato settore. L’art. comprese quelle in materia di sanzioni disciplinari.54 T. riconosciute quindi direttamente responsabili. Infine. tuttavia. Per quanto attiene l’elemento psicologico. non rispetta il principio della tipicità dei poteri amministrativi che.689/81 che prevede alcune misure interdittive consistenti nella privazione o nella sospensione di facoltà o diritti derivanti da provvedimenti della pubblica amministrazione. 55 D. mentre le sanzioni afflittive – le sole sanzioni in senso proprio – si rivolgono direttamente all’autore dell’illecito.c. stabilendo che ai dipendenti presso le pubbliche amministrazioni si applicano l’art. La programmazione (che comprende anche la pianificazione) indica il complesso di atti mediante i quali l’amministrazione previa valutazione di una situazione nella sua globalità. Queste ultime si distinguono ulteriormente in sanzioni pecuniarie e sanzioni interdittive (che incidono sull’attività del soggetto colpito). Tra gli esempi più rilevanti ricordiamo le ordinanze contingibili e urgenti del sindaco (art. per il quale la legge n. sono di contenuto predeterminato dal legislatore. i poteri di controllo.Lgs 165/2001 prevede che le tipologie delle infrazioni e delle relative sanzioni siano definite dai contratti collettivi. Il potere di ordinanza. Le ordinanze vanno distinte dai provvedimenti d’urgenza. in applicazione del principio di legalità.Lgs 165/2001 prevede una regolamentazione specifica in tema di responsabilità disciplinare. il cui esercizio dà luogo alla emanazione delle ordinanze di necessità ed urgenza. Con riferimento alle sanzioni disciplinari cui sono assoggettabili i dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Vanno infine ricordati i poteri di pianificazione e i poteri di programmazione. le ordinanze dell’autorità di pubblica sicurezza e le ordinanze che possono essere adottate nelle situazioni di emergenze sanitarie o di igiene pubblica. La legge contempla anche un gruppo di sanzioni amministrativa: le sanzioni accessorie: come l’art. i poteri di programmazione e di pianificazione. La violazione del precetto dà luogo all’illecito amministrativo.689/81 prevede una riserva di legge. introducendo una sorta di inversione dell’onere della prova. ma che. atti tipici e nominati suscettibili di essere emanati sul presupposto dell’urgenza.7 commi 1. e l’art. 20 L.La cosiddette sanzioni ripristinatorie colpiscono la res e mirano a reintegrare l’interesse pubblico leso. afferma che spetta al trasgressore la dimostrazione dell’assenza della colpa). ai fini della sussistenza dell’illecito di richiede il dolo o la colpa (la giurisprudenza. e consente all’amministrazione stessa di esercitare un potere tipico in presenza di situazioni diverse da quelle previste in via ordinaria o seguendo procedimenti differenti. 2106 c. enti locali).5 e 8 della Legge 300/70 e devolvendo al giudice ordinario tutte le controversie attinenti il rapporto di lavoro. Il potere di ordinanza.

a differenza dei certificati. essendo rilasciato da un pubblico ufficiale autorizzato a darvi pubblica fede. che sono atti formati. una presunzione. propria del certificato. che sono atti amministrativi sempre tipici. ecc…) che sul piano dell’ordinamento generale creano. Le conoscenze acquisite dall’amministrazione sono spesso conservate e ordinate in appositi registri. fino a querela di falso. e fa piena prova. perché in essa è prevalente la funzione di acquisire conoscenze rispetto a quella di esternare. sindaco). proposte. accertamenti. al più. Anche altri atti di accertamento. in senso proprio. Essi sono tipici e nominati ed è da ritenere che siano espressione di un potere certificativo. le quali. notaio. La registrazione non è un certificato. da un pubblico ufficiale (es.241/90): da questi atti risulta che la notizia di determinati fatti è diventata di pubblico dominio. attività di svolgimento di studio e ricerca. pone in essere atti strumentali ad altri poteri (pareri.u. i quali sono atti con cui appunto si riproduce una certezza. 30 L. rendendo possibile la conoscenza del fatto registrato.P. modificato dal d. specificandone il contenuto o affievolendola impedendo così la realizzazione della situazione in una certa direzione. L’efficacia dichiarativa incide su di una situazione giuridica preesistente rafforzandola. 137/2003). in occasione dell’esercizio del potere. e i poteri dichiarativi. La certezza poi può essere “messa in circolazione” mediante certificati. Allo scopo di alleggerire il carico di lavoro dei pubblici uffici e contestualmente consentire ai privati di poter provare all’amministrazione determinati fatti. producono certezze che valgono erga omnes. in base alle dichiarazioni simultanee rese in sua presenza e sotto giuramento da alcuni testimoni (non meno di due: art. elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche” (art. qualità personali e fatti contenuti in albi. albi. I poteri strumentali sostitutive. Detto t. elenchi. detti di certazione. Taluni atti dichiarativi hanno invece la funzione di attribuire certezza legale ad un dato (fatto. Ancora differenti sono le attestazioni atipiche (attestati di frequenza a corsi.Al fine di conservare alcuni beni immobili che presentano peculiari caratteristiche ambientali. atti di controllo. stati e qualità a prescindere dall’esibizione dei relativi certificati è nato l’istituto giuridico 71 . parla anche di certificazioni. non mettono in circolazione una certezza creata da un atto di certazione. stato. 1 d. hanno un effetto di certezza: essa è però detta “notiziale”. Le dichiarazioni L’amministrazione. 445/2000 testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa. tanto in sede amministrativa quanto in sede giurisdizionale. atto. detti anche atti dichiarativi).R. di ciò che in esso è dichiarato e della provenienza. in quanto è superabile con la prova contraria. sono le dichiarazioni di scienza esternate mediante certificato: tra certificazione e certificato c’è dunque lo stesso rapporto che corre tra contenuto e contenente. casellari e così via. Il certificato è quindi il documento “tipico” (ossia previsto espressamente dalla legge) “rilasciato da un’amministrazione avente funzione di ricognizione. e gli atti di notorietà. Dalle certazioni e dai certificati occorre distinguere gli attestati (esempio gli attestati di benemerenza). su richiesta di un soggetto. qualità o rapporto). Questi atti. riproduzione e partecipazione a terzi di stati.R. Il certificato ha normalmente i caratteri dell’atto pubblico. ma insuscettibili di creare la medesima certezza legale creata dalle certazioni e che. liste. urbanistiche e così via. la legge attribuisce all’amministrazione il potere di sottoporre gli stessi a vincolo amministrativo.P.

445/2000): in tal caso l’amministrazione competente per il rilascio della relativa certificazione. invece. La legge attribuisce alla pubblica amministrazione il compito di controllare la veridicità delle dichiarazioni sostitutive. ecc… Tali atti sono ricollegabili allo schema norma-potere-effetto: la legge non produce direttamente l’effetto in quanto attribuisce il relativo potere all’amministrazione. sanitari. albi ed elenchi (quindi non suscettibili di attestazione con dichiarazione sostitutiva di certificazione). specifica che il controllo sulle dichiarazioni sostitutive (di certificazione e di atto di notorietà) debba avvenire. nonché stati. 49 t. anche nei rapporti tra cittadini).). nascita del figlio. non consistono in una trascrizione del contenuto di un pubblico registro. La dichiarazione sostitutiva di certificazione è il documento. I poteri relativi ad atti amministrativi generali. non consente che i certificati medici.p.u. titolari di quei rapporti con medesime caratteristiche. L’art. che è un atto del privato capace di sostituire una certificazione pubblica. 2 d.r. posizione reddituale. e rispetto alla quale è alternativa.p.u.u. nel proprio interesse e a titolo definitivo. previa definizione di appositi accordi. residenza. valgono in generale e a tutti gli effetti. stato civile e di famiglia. le restanti certificazioni hanno validità di sei mesi dalla data del rilascio. ovvero richiedendo alla medesima conferma scritta della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei registri. di conformità CE. qualifica professionale). Gli stati. Si pensi ai bandi di concorso. sono destinate a confluire soltanto in un singolo rapporto tra cittadino e amministrazione (i certificati. 74 t. Le dichiarazioni sostitutive possono essere anche utilizzate nei rapporti tra privati che vi consentano (art. di origine. cittadinanza. La mancata accettazione della dichiarazione sostitutiva costituisce violazione dei doveri d’ufficio (art. titolo di studio. sottoscritto dall’interessato (anche non in presenza del funzionario amministrativo addetto) in sostituzione dei certificati (ad esempio data e luogo di nascita. 445/2000). in luogo della dichiarazione il cittadino può produrre il certificato o la copia autentica ovvero. è tenuta a fornire. Il t. conferma scritta della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei dati custoditi. Esso è effettuato secondo due modalità: consultando direttamente gli archivi dell’amministrazione certificante.della dichiarazione sostitutiva. Gli atti amministrativi sono detti generali. in quanto sono in grado di produrre effetti nei confronti di una generalità di soggetti. tutti gli stati. prevede che il cittadino possa rendere al funzionario competente dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà. e in tutti i casi in cui “sorgano fondati dubbi” sulla loro veridicità. alla chiamata alle armi. ossia atti con cui il privato comprova. su richiesta del privato corredata dal consenso del dichiarante. veterinari.r. i fatti e le qualità personali contenuti in documenti di identità o di riconoscimento non più in corso di validità possono essere comprovati mediante esibizione e dichiarazione che i dati non hanno subito variazioni (art. L’art. I certificati rilasciati dalle amministrazioni attestanti stati e fatti personali non soggetti a modificazione hanno validità illimitata. esibire un documento che li attesti. Le dichiarazioni sostitutive si distinguono dai certificati in quanto: non provengono da un ente pubblico. 71 t. 72 . fatti e qualità personali non compresi in pubblici registri.u. il quale avviene mediante raffronto tra il contenuto delle stesse e quello degli atti di certazione. le dichiarazioni sostitutive hanno la stessa validità temporale degli atti che sostituiscono. di marchi o brevetti siano sostituiti “da altro documento”. anche a campione. 45 d. fatti e qualità personali relativi ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza.

Il diritto soggettivo è invece soggetto a prescrizione. pubblica utilità nel caso di espropriazione. Il tempo. Il potere.Lgs 196/2003 in materia di autorizzazione rilasciate dal Garante per la protezione dei dati personali per intere categorie di titolari o di trattamenti e dalla disciplina ambientale. Le norme che disciplinano l’azione amministrativa non hanno i caratteri delle norme di relazione. intrasmissibile e imprescrittibile. In tema di crediti dei dipendenti aventi causa nel rapporto di lavoro. Spesso l’amministrazione fissa in anticipo alcuni criteri cui si atterrà nell’esercizio concreto del potere. Si pensi al diritto di percepire lo stipendio. Il decorso del tempo produce la nascita o la modificazione di una serie di diritti ed è alla base degli istituti della prescrizione e della decadenza. e non sono rinunziabili le situazioni che ineriscono a interessi diversi da quelli del loro titolare(ad esempio è irrinunciabile l’ufficio di tutore) ed i diritti di libertà. Cenni ad alcune tra le più rilevanti vicende giuridiche il cui studio interessa il diritto amministrativo: il decorso del tempo e la rinuncia. ma per quanto attiene il diritto amministrativo occorre ricordare che non è ammesso l’acquisto per usucapione di diritti su beni demaniali. a quelli di pianificazione e di programmazione) sono sottratti alla disciplina della partecipazione procedimentale e del diritto di accesso. Il potere. ove non esercitato per un certo periodo di tempo. dal D. le norme cioè che risolvono conflitti intersoggettivi sul piano dell’ordinamento generale. unitamente all’esercizio di un diritto. Non è possibile rinunciare nemmeno agli interessi legittimi perché seguono il potere e il suo esercizio. si ricordi che l’amministrazione non può rinunciare alla prescrizione ed alla relativa eccezione. non può essere oggetto di un atto di rinunzia. in quanto attributo della soggettività non è trasmissibile. l’ordinamento sceglie di rimettere alla successiva scelta autonoma dell’amministrazione la produzione di vicende giuridiche in ordine a situazioni soggettive dei privati. Tra gli atti che producono vicende estintive di diritti si annovera la rinuncia. gli atti amministrativi generali. Una particolare categoria di atti amministrativi generali è costituita dalle autorizzazioni generali. è alla base dell’istituto dell’usucapione dei diritti reali.La riconduzione di un atto nella categoria degli atti amministrativi generale riveste una certa importanza giacché essi (assieme agli atti normativi. negozio avente effetto abdicativi cui può seguire un effetto traslativo (accrescimento della sfera altrui) o estintivo. Le norme che caratterizzano l’azione amministrativa disciplinano le modalità attraverso le quali il potere deve essere esercitato. ma soventemente le modalità di azione sono individuate in via generale e astratta mediante norme giuridiche. e tali 73 . Allorché sia attribuito un potere. L’amministrazione deve in concreto agire in vista del perseguimento dell’interesse che costituisce la ragione dell’attribuzione del potere (selezione del miglior candidato per un concorso. Sono invece normalmente rinunciabili i diritti soggettivi (come il diritto all’indennizzo in caso di espropriazione). inoltre. e non è neppure prescrittibile a seguito del decorso del tempo. come quelli normativi. conosciute dalla normativa sulla liberalizzazione dei servizi. L’esercizio del potere: norme di azione. che si prescrive in cinque anni. non necessitano di motivazione. discrezionalità e merito. ecc…).

L’atto è cioè emanato in una situazione in cui il potere sussiste. tra la pluralità di scelte così individuate. L’azione amministrativa che non rispetti le norme di azione è sicuramente illegittima: tuttavia. Le fonti del diritto (in particolare quelle legislative) attinenti alle situazioni giuridiche. L’atto amministrativo emanato in assenza di potere è nullo ed è sindacabile dal giudice ordinario (ad esempio un provvedimento di esproprio emanato da un’amministrazione non competente). “pura” può attenere a vari profili dell’azione amministrativa. cioè non produttivo di effetti. va distinta dalla discrezionalità tecnica. L’interesse legittimo è anche la pretesa all’osservanza delle norme di azione. degli interessi secondari coinvolti e della misura del sacrificio ad essi arrecato. Molte fonti pongono norme di diritto amministrativo o sono atti soggettivamente amministrativi. La discrezionalità amministrativa è lo spazio di scelta che residua allorché la normativa di azione non predetermini in modo completo tutti i comportamenti dell’amministrazione. la stessa decisione relativa al “se” ed al “quando” rilasciarlo. Gli effetti così prodotti sono tuttavia precari. infatti. Le fonti giuridiche sono i fatti e gli atti produttivi di norme giuridiche. Questo tipo di discrezionalità. nel senso che sono posti in essere da autorità amministrative. Il giudice che accerti la violazione di norme di azione dovrà 74 .d. Il giudice ordinario ha giurisdizione nei casi in cui l’amministrazione abbia agito in carenza di potere ponendo in essere un atto nullo. L’insieme delle soluzioni ipotizzabili come compatibili con il principio di congruità in un caso determinato definisce il merito amministrativo . che è la possibilità di scelta che spetta alla amministrazione allorché sia chiamata a qualificare fatti suscettibili di varia valutazione. e si riassumono nel principio di logicità-congruità: ciò significa che la scelta deve risultare logica e congrua tenendo conto dell’interesse pubblico perseguito. normalmente sottratto al sindacato del giudice amministrativo ed attribuito alla scelta esclusiva dell’amministrazione. “pura”. ma è stato esercitato in modo non corretto.norme sono definite norme di azione. c. L’essenza della discrezionalità risiede nella “ponderazione” comparativa dei vari interessi secondari in ordine all’interesse pubblico al fine di assumere la determinazione concreta. La materia costituisce oggetto del diritto costituzionale. La scelta discrezionale c. proprio perché hanno ad oggetto l’azione dell’amministrazione e non l’individuazione di assetti intersoggettivi. preferirà quella ritenuta più opportuna. la quale. l’atto finale non è nullo. ove siano rispettate le norme di relazione che attribuiscono il potere. pertanto la giurisdizione del giudice amministrativo si individua in base al canone del cattivo esercizio del potere amministrativo. e si riduce ad un’attività di giudizio a contenuto specifico. Sotto il profilo processuale la tutela dell’interesse legittimo è affidata al giudice amministrativo. Molto spesso. quali il contenuto del provvedimento.d. tra i presupposti fissati dalla legge per l’esercizio del potere amministrativo vi sono fatti che non possono essere giudicati semplicemente come esistenti o inesistenti e che non sono suscettibili di un mero accertamento che non lasci spazio a valutazioni. Cenni ad alcuni riflessi della distinzione tra norme di relazione e norme di azione sui problemi della difformità dell’atto dal paradigma normativo e del riparto di giurisdizione. La discrezionalità non è esercitata in osservanza di norme predefinite.

Il dovere di disapplicare la normativa italiana confliggente con quella comunitaria è stato riconosciuto altresì in capo alla pubblica amministrazione.eliminare sia l’atto. consistente nella possibilità di emanare norme generali ed astratte. Essi sono emanati da organi amministrativi (dello Stato. Le fonti soggettivamente amministrative: considerazioni generali. solo gli atti normativi sono espressione di un potere diverso da quello amministrativo. atti di portata generale. “verticali” tra pubblici poteri e cittadini. Gli atti normativi sono sottoposti ad un particolare iter procedimentale ovvero. è indice sicuro del carattere normativo dell’atto stesso. essi sono caratterizzati da una peculiare formula che essi debbono recare. nel preambolo di un atto emanato dal Presidente della Repubblica. attribuendo al Capo dello Stato il potere di emanare regolamenti. il quale è chiamato sempre più spesso ad esercitarlo. annullato dall’amministrazione in sede di decisione di ricorso amministrativo. Il regime dell’atto posto in essere in violazione di norme di azione è dunque l’annullabilità. il quale. essi non 75 . e le direttive comunitarie. secondo l’accezione di conformità formale. Qualora ricorra lo schema norma-potere-effetto. agiscono come strumenti di armonizzazione del diritto amministrativo dei vari paesi membri. ma anche a quello di legalità. La categoria degli atti amministrativi generali non è facilmente differenziabile da quella degli atti normativi. emanando una decisione di annullamento. L’atto illegittimo può essere disapplicato dal giudice ordinario. L’art. riconosce espressamente il potere regolamentare del governo. Le fonti che sono atti soggettivamente amministrativi sono i regolamenti. atti amministrativi generali e atti normativi presentano le seguenti differenze: solo gli atti normativi sono astratti. obbligatori e direttamente applicabili nei rapporti c. 87 comma 5 Cost. sicché il richiamo di detta disposizione. Il potere-dovere di disapplicazione riguarda anche il giudice amministrativo. sia i suoi effetti. Si è così individuata la categoria delle direttive immediatamente applicabili dalle nostre amministrazioni (con efficacia solo verticale). di conseguenza. che indichi l’organo competente e le materie in ordine alle quali esso può esercitarla. invece. impone che ogni manifestazione di attività normativa trovi il proprio fondamento in una legge generale. lasciando allo stesso la scelta dei modi e dei mezzi per raggiungerlo. Tra tali fonti spiccano i regolamenti comunitari. Le altre direttive. ponendo norme di azione. per quanto riguarda i regolamenti emanati dal Presidente della Repubblica. Le norme prodotte dalle fonti comunitarie. della regione e degli altri enti pubblici) titolari del potere normativo. L’attività normativa dell’amministrazione è soggetta non solo al principio di preferenza della legge. nel senso che. vincolanti per lo Stato membro in ordine al risultato da raggiungere. ovvero in sede di controllo. sono vincolanti soltanto a seguito del loro recepimento e conseguente attuazione nel nostro ordinamento.d. L’atto può essere annullato anche in via di autotutela dalla stessa amministrazione che ha emanato l’atto. Secondo la Corte costituzionale il regolamento comunitario deve essere applicato dal giudice interno anche disapplicando la legge nazionale incompatibile. I trattati comunitari e le fonti di provenienza comunitaria disciplinano oggi ambiti rilevanti del diritto amministrativo e.

Vi sono atti. al visto della Corte dei conti e alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.costituiscono esercizio di azione dell’amministrazione. I regolamenti esecutivi rappresentano le fonti governative mediante le quali sono poste norme di dettaglio rispetto alla legge o al decreto legislativo da eseguire. Essi debbono trovare il fondamento in una legge che espressamente conferisca il relativo potere al ministro ed essere attinenti alle “materie di competenza del ministro”. ma ne disciplinano il futuro svolgimento. Essi vanno comunicati al Presidente del Consiglio dei Ministri prima della loro emanazione. La norma dispone che “con decreto del Presidente della Repubblica. Con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari”. previa deliberazione del Consiglio dei ministri. in base al soggetto e all’organo da cui provengono. determinano le norme generali regolativi della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti. per le quali le leggi della Repubblica. I regolamenti amministrativi. essi sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale e debbono essere espressamente denominati “regolamenti”. non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione. La disciplina dei regolamenti governativi è fissata dalla legge 400/1988. I regolamenti indipendenti sono emanati per disciplinare le materie in cui ancora manchi la disciplina da parte di leggi o atti aventi forza di legge. I regolamenti ministeriali debbono autoqualificarsi come tali e non possono dettare norme contrarie ai regolamenti governativi. sono sottoposti al parere obbligatorio del Consiglio di Stato. che hanno natura mista. poi. i quali possono essere adottati solo a seguito di una specifica previsione di legge. sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie. L’art. Un massiccio impiego dei regolamenti di delegificazione è previsto per l’attuazione di direttive comunitarie ed ai fini di semplificazione dei procedimenti amministrativi. I regolamenti di delegificazione e quelli di organizzazione rappresentano oggi atti di importanza essenziale nel quadro delle fonti. Per la loro emanazione la legge richiede la deliberazione del Consiglio dei ministri. autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare del governo. adottati con decreti interministeriali in quanto attinenti a materie di competenza di più ministri. ministeriali e degli enti pubblici. I regolamenti si distinguono in regolamenti governativi. possono essere adottati al di fuori delle materie riservate alla competenza regionale. sentito il Consiglio di Stato. sentito il parere del Consiglio di Stato. 17 comma 2 Legge 400/1988 disciplina i regolamenti di delegificazione (con il termine delegificazione si intende l’attribuzione al potere regolamentare del compito di disciplinare materie anche in deroga alla disciplina posta dalla legge) o “autorizzati”. Emanati con decreto del Presidente della Repubblica e sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei conti. Vi sono poi i regolamenti che disciplinano l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge. 17 della Legge 400/1988 prevede diversi tipi di regolamenti governativi. come ad esempio i piani regolatori generali. I regolamenti attuativi e integrativi rispetto alle leggi che pongono norme di principio. 76 . nonché regolamenti interministeriali. L’art. La legge contempla poi i regolamenti ministeriali.

Gli artt. la Consob. 77 . province e città metropolitane hanno “potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. La legge 131/2003 ribadisce poi che l’organizzazione degli enti locali è disciplinata dei regolamenti nel rispetto delle norme statutarie. (ora t.u.mod. norme interne e la prassi. Non sono invece fonti del diritto le circolari. I testi unici e le funzioni normative delle autorità indipendenti.U. anche sostitutivo. i poteri. consistente nella potestà statutaria e in quella regolamentare. ma anche i “criteri generali stabiliti dal consiglio”. 89 e 48 comma 3 T. 117 Cost. l’organizzazione e le forme di pubblicità dei lavori delle commissioni costituite in seno al consiglio. la possibilità che le autorità indipendenti emanino atti normativi. emanati non dal consiglio ma dalla giunta.d. Ai sensi dell’art. Il loro fine è quello di raccogliere in un testo ufficiale le disposizioni vigenti.Le altre fonti secondarie. 4 della legge 131/2003. Questi testi unici “compilatori” (o “spontanei”) sono da inquadrare tra le mere fonti di cognizione che non modificano le fonti raccolte. lo statuto è deliberato dal consiglio con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Hanno invece forza novativa i testi unici emanati da soggetti dotati di competenza normativa. nonché le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare. “la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro 30 giorni e lo statuto è approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati”. l’organizzazione delle circoscrizioni. Secondo quanto dispone attualmente il T. in particolare: statuti e regolamenti degli enti locali. è esercitato anche dalle unioni di comuni e dalle comunità montane e isolane. province e città metropolitane sono enti autonomi con propri statuti. enti locali) secondo un modello nel quale alla legge spetta dettare le linee fondamentali dell’organizzazione dell’ente. L’autonomia normativa è riconosciuta non solo a Stato e a regioni. prevede. La Costituzione riconosce una riserva di normazione sancendo che comuni. i quali raccolgono in un unico corpo le norme che disciplinano una certa materia. Secondo l’art.u. enti locali. lo statuto stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento dell’ente. Il potere normativo. Qualora la maggioranza non venga raggiunta. Il t. l’individuazione dei responsabili del procedimento. le forme di controllo. è stata ammessa dal Consiglio di Stato. relativi all’ordinamento degli uffici e dei servizi. l’emanazione ogni anno di una legge per la semplificazione e il ricorso a decreti legislativi e a regolamenti governativi di delegificazione per il riassetto normativo e la codificazione. per finalità di semplificazione. hanno disciplinato una rilevante ipotesi di regolamenti.mod. Essa di estrinseca mediante l’emanazione di statuti e regolamenti. L’autonomia statutaria e regolamentare degli enti locali è stata espressamente riconosciuta dalla legge 142/90 e succ. La legge riconosce potestà normativa ad alcune autorità indipendenti (come l’autorità garante per le comunicazioni. 20 legge 59/1997 e succ. la Banca d’Italia ecc…).U. ma anche ad altri enti pubblici. gli atti che pongono le c. enti locali. Tali regolamenti debbono rispettare non solo la legge e lo statuto. enti locali attualmente in vigore prevede svariate materie che debbono essere disciplinate con regolamento: ricordiamo ad esempio l’accesso ai documenti. L’art. Un cenno meritano poi i testi unici. ad esclusione dei regolamenti delegati. comuni.

agendo d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato. 78 .L’art. adotti un regolamento per definire le materie di sua competenza che possono essere delegate ai comitati regionali per le comunicazioni. 13 Legge 249/1997 prevede che l’autorità garante per le comunicazioni. le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.

l’accesso ai documenti e i contratti di diritto pubblico. già dal 1925 era stata varata una complessa disciplina del procedimento amministrativo. gli adempimenti necessari per le procedure autorizzatorie. Cenni alle esperienze straniere e alla disciplina comunitaria In Austria. i termini. la riattivazione. nonché tutte le informazioni disponibili a livelli regionale. mediante l’emanazione di 5 leggi. fatti e attività sono caratterizzati dallo scopo comune ed unitario e confluiscono nel procedimento amministrativo. comprese quelle concernenti le attività promozionali. Del D. Il procedimento è caratterizzato da peculiarità del diritto pubblico tra le quali: a) la necessità di dare evidenza alle modalità di scelta effettuate dall’amministrazione in vista dell’interesse pubblico. E’ proprio a tale normativa che si ispira la nostra legge 241/90. Tale impostazione ricorreva a profili quali la competenza. nonché il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie). tutti tra di loro connessi poiché concorrono all’emanazione del provvedimento stesso. La legge sul procedimento amministrativo della Repubblica federale tedesca del 76 ha suscitato attenzione anche nella nostra dottrina. Gli artt. e la funzione è una serie coordinata di attività e di atti endoprocedimentali. Tali atti. Tra gli aspetti più rilevanti si ricordano l’obbligo generale di motivazione. la cessazione. La recente normativa configura il procedimento come un modulo nel cui interno far confluire l’esercizio di più poteri provvedimentali. c) L’esistenza di norme giuridiche (norme di azione) alle quali è soggetta l’amministrazione nel corso della sua attività. al proprio archivio informatico contenente le domande di autorizzazione e il relativo iter procedurale. 23 e segg. E’ da segnalare la disciplina relativa allo sportello unico delle attività produttive. Il procedimento amministrativo è stato definito come “forma della funzione”. la quale deve dar vita ad uno sportello unico “al fine di consentire a tutti gli interessati l’accesso. La Spagna ha provveduto nel 1992 ad emanare una legge generale sul procedimento e sull’azione amministrativa. la localizzazione. in particolare autorizzativi e concessori. la rilocalizzazione di impianti produttivi.lgs 112/98 prevedono che i comuni si dotino di una struttura unica responsabile dei procedimenti attinenti alle attività produttive (concernenti la realizzazione. che dovranno essere fornite in modo coordinato”. d) Il procedimento deve essere strutturato in modo da consentire che la scelta discrezionale possa proficuamente avvenire. anche in via telematica. l’ampliamento. fatti ed attività. le spese. il diritto per i privati di essere sentiti. l’istruttoria. 79 . b) L’importanza di enucleare i vari passaggi che conducono alla determinazione conclusiva ai fini del sindacato operato dal giudice amministrativo. tra di loro connessi. L’emanazione del provvedimento finale è di norma preceduta da un insieme di atti. disciplinando anche i profili della responsabilità della pubblica amministrazione e dei funzionari.Capitolo VI Il procedimento amministrativo Introduzione Il provvedimento è l’atto normativo che produce vicende giuridiche in ordine alle situazioni giuridiche di soggetti terzi.

come il dovere per l’amministrazione di agire correttamente. la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. deve ancora essere sottolineato che in ordine all’istituto del diritto di accesso ai documenti amministrativi è previsto che esso trovi applicazione pure nei confronti dei gestori di pubblici servizi. Il procedimento amministrativo comunitario è soprattutto configurato come modulo garantistico di tutela delle situazioni giuridiche soggettive. precisa che. 1 c. mentre. Altri importanti principi sanciti dal diritto comunitario sono quello inquisitorio. però le corti inglesi riconoscono principi procedimentali molto importanti. nonché il rispetto dei principi generali in materia di procedimenti amministrativi e di atti concessori o autorizzatori”. tra gli altri. quello della tutela dell’affidamento del cittadino e quello della proporzionalità della misura finale adottata. tra i quali vi sono anche soggetti privati. il rispetto delle norme e dei trattati internazionali e della normativa comunitaria. b della legge 131/2003 dispone che i decreti legislativi che il governo dovrà emanare si atterrano. L’individuazione delle modalità di applicazione di tali principi e criteri è rimessa non solo alla legge 241/1990 medesima. ai fini dell’individuazione dei principi fondamentali. ma anche ad altre disposizioni sui singoli procedimenti.1 legge 241/1990 afferma che l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta dai criteri di economicità. L’azione è economica quando il conseguimento degli obbiettivi avvenga con il minor impiego possibile di mezzi personali. all’interno del quale deve essere assicurato il diritto di difesa. Nell’ordinamento inglese manca una disciplina generale sul procedimento amministrativo. al seguente criterio direttivo: “considerazione prioritaria. Tale disposizione stabilisce inoltre che la legge operi direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario fino a quando esse non avranno legiferato in materia.241 e il suo ambito di applicazione. quali l’obbligo della motivazione e della notificazione degli atti.6 lett. La legge 7 agosto 1990. L’art. con riguardo alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano. per essere cioè diretta alla cura dell’interesse pubblico. L’esperienza italiana: legge 7 agosto 1990 n. entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge. L’art. la tutela dell’incolumità e delle sicurezza pubblica. 80 . La legge italiana si limita a specificare alcuni principi e a disciplinare gli istituti più importanti. nr. Circa l’ambito oggettivo di applicazione della legge. 241 reca “norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”. tali enti debbono provvedere ad adeguare i rispettivi ordinamenti alle norme fondamentali contenute nella legge medesima. finanziari e procedimentali. va ricordato che l’attività amministrativa si caratterizza per il profilo funzionale.1 c. le quali possono dunque porre una disciplina differente dal modello generale. delle disposizioni statali rilevanti per garantire l’unità giuridica ed economica. In relazione all’ambito soggettivo di applicazione della legge 241/90.29 la legge pone “principi generali dell’ordinamento” e “norme fondamentali”. Secondo l’art.In Francia sono state emanate norme sui rapporti tra amministrazione ed utenza già dal 1978 inerenti disposizioni sull’accesso ai documenti amministrativi e sulla motivazione degli atti amministrativi. Lo stesso Trattato istitutivo della CE prevede alcuni importanti principi in relazione alle decisioni. di efficacia e di pubblicità. I principi enunciati dalla legge 241/90.

di ogni altro adempimento procedurale e del provvedimento finale.L’economicità si traduce nell’esigenza del non aggravamento del procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria. Il procedimento serve per decidere e ciò avviene in modo graduale e per momenti successivi. programmi. oltre al rispetto formale della legge. In applicazione del principio in esame. le misure per rendere conoscibili la determinazione delle unità organizzative responsabili dell’istruttoria. che è eventuale. con la conseguenza che il provvedimento produrrà comunque la sua efficacia dopo la fase decisoria. sussidi e ausili finanziari. contributi. Un ulteriore principio enucleabile dalla legge 241/90 è quello che potrebbe definirsi dell’azione in via provvedimentale. la pubblicazione dei criteri che dovranno essere seguiti nel rilascio di concessioni. c) Il procedimento si chiude con quegli atti che confluiscono nella fase integrativa dell’efficacia. nel senso che da essi sgorga l’effetto finale sul piano dell’ordinamento generale (denominato appunto “efficacia”). sovvenzioni. ma contribuiscono a condizionare in vario modo la 81 . Questi atti non soltanto generano l’impulso alla progressione del procedimento. Gli atti endoprocedimentali sono destinati a produrre effetti rilevanti nell’ambito del procedimento stesso perché sono “costitutivi” dell’effetto che l’ordinamento amministrativo ad essi collega. La legge non richiama il concetto di efficienza (rapporto tra mezzi impiegati e obbiettivi conseguiti). si rammenta che all’interno del procedimento si trovano atti previsti dalla legge e atti che l’amministrazione ritiene opportuno e utile adottare (tipico esempio i pareri facoltativi).d. ai sensi dell’art. Applicazione concreta del principio di pubblicità è costituita dal diritto d’accesso ai documenti amministrativi.d. Tra i due estremi del procedimento trovano posto i c. miri anche e soprattutto al perseguimento nel miglior modo possibile delle finalità ad essa affidate.2 l’amministrazione deve infatti concludere il procedimento “mediante l’adozione di un provvedimento espresso”. Le fasi del procedimento. atti endoprocedimentali. Al fine di comprendere questa prescrizione. in particolare le duplicazioni ingiustificate di pareri e di momenti istruttori. nonché la pubblicazione integrale di direttive. L’efficacia è il rapporto tra obiettivi prefissati e obiettivi conseguiti ed esprime la necessità che l’amministrazione. La pubblicità è un carattere che costituisce conseguenza diretta della natura pubblica dell’amministrazione e richiede la trasparenza dell’amministrazione stessa e della sua azione agli occhi del “pubblico”. in quanto in alcuni casi la legge non la prevede. Il procedimento deve seguire un particolare ordine nella successione degli atti e delle operazioni che lo compongono. ma vi sono altre disposizioni che si preoccupano di garantirne la vigenza e l’applicazione. istruzioni e circolari. a) Nel procedimento sono presenti atti che assolvono ad una funzione preparatoria rispetto all’emanazione del provvedimento finale. confluendo nella c. Si rapportano alla pubblicità anche gli istituti della partecipazione al procedimento amministrativo e della motivazione del provvedimento. fase preparatoria. b) Segue la fase decisoria in cui viene emanato l’atto o gli atti con efficacia costitutiva. debbono essere ritenuti illegittimi gli atti superflui.

L’atto che conclude il procedimento successivo deve anche adeguarsi ed uniformarsi alle qualificazioni operate dal primo provvedimento (si pensi ai vincoli. deve sussistere affinché il potere sia legittimamente esercitato. Non è poi da escludere che un atto endoprocedimentale possa produrre di per sé effetti esterni e che. sicché in uno stesso procedimento possono innestarsi anche più subprocedimenti che costituiscono le serie di fasi preordinate alla emanazione di un atto che fa parte del procedimento principale. giacché l’illegittimità di uno degli atti del procedimento determina in via derivata l’illegittimità del provvedimento finale.scelta discrezionale finale ovvero la produzione dell’effetto sul piano dell’ordinamento generale. conclusivo di procedimento. ecc…). ma di fatto tutti attinenti al medesimo bene della vita. se lesivo di situazioni giuridiche soggettive. ma di consecuzione (ad esempio nel caso di intervento su un 82 . Il rifiuto puro e semplice di emanare un atto è sempre illegittimo. sia come atto avente effetti esterni lesivo di posizioni giuridiche di alcuni terzi. ovvero la conclusione con un atto di diniego di un procedimento. anche se. Il “presupposto” è una circostanza che. I procedimenti che costituiscono una fase di un procedimento principale vengono definiti subprocedimenti. L’effetto esterno può essere prodotto anche da un atto che determini l’arresto del procedimento. il privato deve ottenere distinti provvedimenti non connessi sotto il profilo giuridico. Vi sono ipotesi in cui la presenza di un atto. L’assenza di un provvedimento. Nella situazione in cui. Lo stesso atto può cioè rilevare sia come atto del procedimento. si deve osservare che la loro emanazione è spesso preceduta da uno specifico procedimento. La conoscenza delle fasi in cui si articola il procedimento è importante. per svolgere una certa attività. Il fenomeno è spiegabile ricorrendo all’idea della pluriqualificazione degli atti e delle fattispecie giuridiche. Con riferimento agli atti interni del procedimento. osta all’emanazione di un certo provvedimento (ad esempio un provvedimento di concessione in sanatoria impedisce di concludere il procedimento sanzionatorio con la comminazione della sanzione). il nesso tra i vari procedimenti non è di presupposizione. Quale esempio di rapporto di presupposizione possiamo ricordare la dichiarazione di pubblica utilità rispetto all’emanazione del decreto di esproprio. Rapporti tra procedimenti amministrativi Tra più procedimenti amministrativi possono sussistere molteplici rapporti. I procedimenti si dicono invece connessi allorché l’atto conclusivo di un autonomo procedimento condiziona l’esercizio del potere che si svolge nel corso di un altro procedimento (connessione funzionale). pur non influendo sull’effetto giuridico finale. ai permessi di costruire. cosa o persona che costituisce l’oggetto anche del successivo provvedere. possa essere impugnato. La connessione più importante è costituita dalla presupposizione: al fine di esercitare legittimamente un potere occorre la sussistenza di un certo atto che funge da presupposto di un altro procedimento in quanto crea una qualità in un bene. impedisce la legittima conclusione di un altro procedimento (si pensi all’ipotesi in cui l’apertura di locali destinati all’esercizio di una determinata attività sia consentita soltanto a coloro che posseggano l’iscrizione ad un particolare albo). si dovrà applicare la disciplina del silenzio rifiuto. in ipotesi di silenzio.

L’iniziativa del procedimento amministrativo. o da un organo differente da quello competente a provvedere. l’amministrazione deve dar corso al procedimento. l’istanza consiste in un atto amministrativo: più esattamente si deve parlare di richiesta o di proposta. Quest’ultima è l’atto di iniziativa avente anche contenuto valutativo. che consiste “nella indicazione di uno o più nominativi all’autorità competente a provvedere ad una nomina”. quale effetto endoprocedimentale. La richiesta in senso proprio è l’atto di iniziativa. La richiesta si distingue dalla designazione. Il procedimento si apre con l’iniziativa. La richiesta e la proposta provenienti da un’amministrazione pubblica conseguono all’esplicazione di un potere pubblico e mirano alla cura di interessi pubblici. 6 c. non è soggetta ad autenticazione ove l’istanza sia presentata unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore. Essa può essere vincolante o non vincolante. L’iniziativa ad istanza è caratterizzata dal fatto che il dovere di procedere sorge a seguito dell’atto di impulso proveniente da un soggetto privato oppure da un soggetto pubblico diverso dall’amministrazione cui è attribuito il potere. in tale ipotesi. Ai sensi dell’art. ma come denuncia mediante la quale si rappresenta una data situazione di fatto all’amministrazione. 83 . prima di rigettare l’istanza. il dovere per l’amministrazione di procedere. Il dovere di procedere per l’amministrazione sorge soltanto quando l’ordinamento riconosca la sussistenza di una posizione qualificata in capo al privato. A fronte dell’istanza.immobile situato in zona soggetta a tutela paesistica che necessita di un ulteriore autorizzazione relativa ai beni paesaggistici e ambientali). ovvero d’ufficio (art. L’istanza proviene dal solo cittadino ed è espressione della sua autonomia privata. l’atto del privato non si configura come istanza in senso proprio. che può essere ad istanza di parte.). mediante il quale un’autorità sollecita ad altro soggetto pubblico l’emanazione di un determinato atto amministrativo. consistente in una manifestazione di volontà. mentre l’istanza è posta in essere in funzione di interessi particolari. chiedendo l’adozione di provvedimenti e/o di misure generiche senza che l’ordinamento riconosca in capo al privato un interesse protetto (ad esempio l’atto in cui si sollecita l’adozione un atto di autotutela. diplomi o titoli culturali.a. e talora la legge prevede l’onere in capo al richiedente di allegare atti o documenti volti ad attestare il ricorrere di determinati requisiti. Negli ultimi due casi. 39 Legge 241/90. la sottoscrizione di istanza da produrre agli organi della amministrazione pubblica o ai gestori o esercenti di pubblici servizi può essere apposta in presenza del dipendente e. nonché ad esami per il conseguimento di abilitazioni. la cui decisione è rimessa alla discrezionalità della p. 38 Legge 241/90. Tutte le ipotesi descritte (ad eccezione della proposta non vincolante) sono comunque caratterizzate dal fatto che sorge. Secondo l’art. Di frequente le istanze hanno anche un contenuto rappresentativo di interessi. In caso contrario.b Legge 241/90. ma può anche rilevarne l’erroneità o la incompletezza.1 lett. è fatto divieto alle pubbliche amministrazioni di richiedere l’autenticazione della sottoscrizione delle domande di partecipazione a selezioni per l’assunzione nelle pubbliche amministrazioni. che introduce il principio della sanabilità delle istanze dei privati). essa deve procedere alla richiesta della rettifica (art. 2 Legge 241/90). con cui si suggerisce l’esplicazione di una certa attività. consentendo così di agevolare l’accertamento di fatti e la verifica dei requisiti. comunque.

3/1957 (testo unico impiegati civili dello Stato) infatti. e stabilisce anche che il provvedimento deve essere concluso entro il termine stabilito. il cittadino può inoltre reagire utilizzando gli strumenti previsti a fronte del c. deve notificare una diffida all’amministrazione e all’impiegato. Il momento dell’inizio del procedimento è importante perché solo con riferimento ad esso è possibile stabilire il termine entro il quale il procedimento stesso deve essere concluso. silenzio inadempimento: esso si forma allorché l’amministrazione non abbia emanato l’atto nel termine fissato nel contesto in cui a quel comportamento l’ordinamento non attribuisce alcun effetto giuridico equivalente ad un provvedimento positivo o di diniego.l. o il continuo e corretto esercizio del potere-dovere attribuito al soggetto pubblico.L’iniziativa d’ufficio è prevista dall’ordinamento nelle ipotesi in cui il tipo di interessi pubblici affidati alla cura dell’amministrazione. entro trenta giorni dalla richiesta redatta in forma scritta 84 . prevede che. Il legislatore chiarisce che la pubblica amministrazione ha il dovere di concludere il procedimento “mediante l’adozione di un provvedimento espresso” entro 30 giorni ovvero entro il termine diverso fissato in via regolamentare. che provvede direttamente nel termine di trenta giorni. quando siano trascorsi sessanta giorni dalla data di presentazione dell’istanza. L’ordinamento attribuisce poteri sostitutivi in capo ad amministrazioni diverse da quelle competenti a provvedere che siano rimaste inerti. A ciò si aggiunga che l’ordinamento prevede altresì la responsabilità civile a carico dell’agente: ai sensi dell’art. In senso proprio.r. l’istanza è rivolta al ministro. inoltre. Il ritardo nell’emanazione dell’atto amministrativo può altresì integrare un’ipotesi di illecito disciplinare a carico del dipendente. il privato può chiedere il risarcimento dei danni conseguenti l’omissione o al ritardo nel compimento di atti o di operazioni cui l’impiegato sia tenuto per legge o per regolamento. Il dovere di concludere il procedimento. 2 Legge 241/90 stabilisce che tale termine decorre dall’inizio d’ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte. In caso di inerzia. egli può proporre l’azione volta ad ottenere il risarcimento. esiga che questi si attivi automaticamente al ricorrere di alcuni presupposti indipendentemente dalla sollecitazione esterna.p. Se il provvedimento è di competenza del dirigente generale. Il ritardo può causare una responsabilità dell’amministrazione per lesione di interessi meritevoli di tutela. Tale procedura è prevista dalla legge anche in caso di omissioni o ritardi di atti (diversi dall’istanza iniziale) endoprocedimentali da compiersi d’ufficio. l’interessato possa produrre istanza al dirigente dell’unità responsabile del procedimento. il cittadino ha a disposizione una serie di rimedi giuridici. A tal fine. 328 c.p. A fronte dell’inutile decorso del termine senza che l’amministrazione abbia emanato il provvedimento. 3 ter d. L’art. l’interessato. decorsi inutilmente trenta giorni dalla diffida. 25 d. 163/1995 convertito in legge 273/1995. L’art. che il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio il quale. decorsi inutilmente i termini di conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali. a mezzo di ufficiale giudiziario.d. stabilisce. L’art. il procedimento si conclude con l’emanazione dell’ultimo atto della serie procedimentale (che potrebbe non coincidere con il provvedimento: come ad esempio gli atti di controllo o di accettazione dell’interessato che seguono l’emanazione del provvedimento).

se prima della sua emanazione la normativa sopravvenuta richiede ulteriori atti endoprocedimentali non sussistenti e non previsti dalla legge precedente. l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale. La legge 241/90 disciplina la figura del responsabile del procedimento. non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo. così.17 c. A seguito di tale determinazione. Il secondo comma dell’art. il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altri addetti all’unità organizzativa la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento.4. I compiti del responsabile sono più in particolare indicati dall’art. del responsabile del procedimento. inoltre. Ai sensi dell’art. 85 . nonché. L’art. bensì quello di guida del procedimento. l’amministrazione dovrà rifiutarsi di emanarlo (consentendo però l’integrazione). la persona fisica che agirà in concreto. sia. Questo istituto – regolarizzazione delle domande dei privati e della documentazione prodotta – è importante perché l’amministrazione può ammettere il cittadino a correggere gli errori materiali in cui sia incorso nella redazione di istanze e domande. è punito con la reclusione fino a un anno o con la multa fino a lire due milioni.5. 16 Legge 241/90. Il responsabile può anche chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete. allo svolgimento del procedimento nel suo complesso. Il responsabile rappresenta. Affinché si integri il reato. nonché a completare documentazione incompleta o non conforme alla normativa. sia per l’amministrazione procedente e per gli organi di altre amministrazioni coinvolte dal soggetto procedente. Nel nostro ordinamento vige il principio secondo cui tempus regit actum: ogni atto deve essere disciplinato dalla normativa vigente al momento in cui esso è posto in essere. La legittimità di pareri e istanze deve ad esempio essere accertata avendo riguardo alle prescrizioni in vigore al momento in cui gli stessi sono stati rispettivamente resi o presentati. di coordinatore dell’istruttoria e di organo di impulso. Il principio vale anche per il provvedimento finale.da chi vi abbia interesse. fino a quando non venga effettuata l’assegnazione. dell’adozione del provvedimento finale. debbono sussistere tutti gli atti previsti dalla normativa vigente. Quanto alle funzioni del responsabile emerge non solo il profilo della responsabilità in senso tecnico. soggetto che svolge importanti compiti sia in relazione alla fase di avvio dell’azione amministrativa. più in generale. 4 prevede che. seguirà l’individuazione all’interno di ciascuna unità organizzativa. 4 stabilisce che le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare. l’essenziale punto di riferimento sia per i privati.6 Legge 241/90. è sufficiente l’inerzia nel compiere un atto (richiedendosi però sempre il requisito del dolo) il quale non necessariamente è il procedimento finale. è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma dell’art. anche se successivamente la disciplina è mutata. eventualmente. modificato dall’art. L’art. comunque.24 Legge 127/1997 dispone che gli organi consultivi sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro 45 giorni dal ricevimento della richiesta. Al momento dell’emanazione del provvedimento. per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza. Il responsabile del procedimento. perciò. nonché all’adozione del provvedimento finale.

I destinatari dell’atto sono i soggetti nella cui sfera giuridica è destinata a prodursi la vicenda giuridica (tipica) determinata dall’esercizio del potere.Il responsabile ha compiti di impulso del procedimento: propone l’indizione. L’istituto della comunicazione è strettamente collegato alla partecipazione al procedimento. 8 c. comunicazione a mezzo messo comunale o ufficiale giudiziario. ufficio in cui si può prendere visione degli atti. nonché ai soggetti.3 L. anche se gli impulsi e le sollecitazioni. deve ritenersi che tale adempimento vada compiuto senza ritardo e. altrimenti emana egli stesso tale provvedimento. I soggetti che per legge devono intervenire sono in linea di massima enti pubblici. penale e disciplinare del responsabile del procedimento rimane soggetta alle regole vigenti. La legge non stabilisce entro quale termine la comunicazione debba essere effettuata. entro un termine ragionevole tenuto conto delle circostanze. stabilite e giustificate di volta in volta dall’amministrazione.241/90). ufficio e persona del responsabile del procedimento. Il responsabile del procedimento instaura il dialogo con i soggetti interessati al procedimento mediante la comunicazione dell’avvio del procedimento. indice le conferenze di servizi. 86 . la pubblicazione e le notificazioni previste dall’ordinamento. ove non abbia la competenza ad emanare l’atto finale. quando per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa (art. inoltre. lo prosegue nella fase della partecipazione e anche dopo l’emanazione del provvedimento finale. 7 legge 241/90). La responsabilità civile. raccomandata con avviso di ricevimento. L’avvio del procedimento deve essere comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti. comunicazione per mezzo della ricevuta rilasciata al momento della presentazione di una domanda). trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione. a quelli che per legge debbono intervenirvi. conseguenti alle funzioni di vigilanza. comunque. diversi dai diretti destinatari. si tratta dunque dei titolari di interessi legittimi oppositivi o pretesivi. o. che siano individuati o facilmente individuabili qualora dal provvedimento possa loro derivare un pregiudizio (art. controinteressati sostanziali) nei confronti del destinatario in quanto pregiudicati dal provvedimento stesso. Nel silenzio della legge. mediante la comunicazione. avendone la competenza. nel senso che consente agli interessati di essere posti a conoscenza della pendenza di un procedimento nel quale possono intervenire rappresentando il proprio punto di vista. le quali hanno un rilievo istruttorio. Il responsabile del tipo di procedimento coincide con l’organo competente ad emanare l’atto nei casi di mancata individuazione dell’unità organizzativa da parte dell’amministrazione. può essere effettuata secondo modalità differenti. La comunicazione dell’avvio del procedimento. La comunicazione deve contenere i seguenti elementi: amministrazione competente. oggetto del procedimento. I “soggetti individuati o facilmente individuabili” ai quali potrebbe derivare un pregiudizio dal provvedimento sono quei soggetti che sarebbero legittimati ad impugnare il provvedimento favorevole (c. Essa deve essere fatta mediante comunicazione personale (notifica. La comunicazione dell’avvio è un compito del responsabile del procedimento. denuncia e segnalazione affidati al responsabile possono comunque essere presi in considerazione ai fini della valutazione della legittimità o liceità del comportamento tenuto dal responsabile medesimo.d.

87 . Gli interessi vengono introdotti nel procedimento attraverso l’iniziativa dell’amministrazione procedente. L’attività conoscitiva.4 l. “riservati”. in ordine ai quali non dovrebbe essere ammessa la partecipazione. L’istruttoria è condotta dal responsabile del procedimento come disposto dall’art. l’acquisizione delle determinazioni di altri soggetti pubblici. 7 comma 1 precisa che l’avvio in esame deve essere comunicato quando non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento. in forza del quale l’amministrazione non è.La comunicazione non è necessaria nei casi di subprocedimenti che confluiscono nel solco di un procedimento principale. vincolata dalle allegazioni dei fatti contenute nelle istanze e nelle richieste ad essa rivolte.d. Tali ragioni devono essere evidenziate dall’amministrazione con adeguata motivazione. Nel caso di procedimento finalizzati all’occupazione d’urgenza delle aree destinate alla costruzione di opere pubbliche e di ingiunzioni di demolizione o di sospensione di lavori è possibile derogare all’obbligo di comunicazione. L’art. amministrativi generali. 13 esclude che le disposizioni del capo IV (compreso l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento) si applichino nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi. acquisite al procedimento. Sussistono inoltre altri tipi di procedimenti. L’art. certificazioni o dichiarazioni presentati o esibiti all’amministrazione o da questa direttamente formati. L’istruttoria procedimentale. I fatti sono eventi. 7 comma 2 si occupa dei provvedimenti cautelari e consente all’amministrazione la loro adozione “anche prima della effettuazione della comunicazione” dell’avvio del procedimento. in linea di massima. volta ad acquisire la conoscenza della realtà di fatto. Il legislatore individua le situazioni di fatto che costituiscono i presupposti dell’agire attraverso modalità diverse: talora definendo con precisione i fatti stessi. 8 c.241/90). I dati di fatto rilevanti possono essere individuati dall’amministrazione oppure rappresentati dai terzi attraverso lo strumento della partecipazione. c. L’art. o situazioni. L’istruttoria è la fase del procedimento volta all’accertamento dei fatti e dei presupposti del provvedimento ed alla acquisizione e valutazione degli interessi implicati dall’esercizio del potere. di pianificazione e di programmazione. In questi casi l’amministrazione può soltanto differire nel tempo la comunicazione a differenza del comma 1. L’oggetto dell’attività istruttoria. La decisione amministrativa finale deve essere preceduta da adeguata conoscenza della realtà esterna. gli interessi sono aspirazioni a beni della vita. Essi sono spesso attestati da documenti. L’omissione della comunicazione di avvio del procedimento configura una ipotesi di illegittimità. nonché ai procedimenti tributari.6 della legge 241/90 (tra gli obblighi del responsabile figura quello di curare “l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria”). la quale avviene appunto attraverso l’istruttoria. Nel nostro ordinamento vige il principio inquisitorio. si svolge mediante una serie di operazioni i cui risultati vengono attestati da dichiarazioni di scienza. che può essere fatta valere soltanto dal soggetto “nel cui interesse la comunicazione è prevista” (art. la indizione della conferenza di servizi e la partecipazione procedimentale. L’istruttoria del procedimento amministrativo serve per acquisire interessi e verificare fatti.

l’amministrazione procedente indice di regola una conferenza di servizi”. Quest’ultima sostituisce l’insieme delle manifestazioni dei vari interessi pubblici coinvolti che le amministrazioni potrebbero introdurre utilizzando lo strumento della partecipazione di cui agli artt. la corrispondenza fra situazione di fatto e indicazione normativa. Per quanto concerne la conferenza dei servizi. 2) l’amministrazione procedente può indire una conferenza di servizi per l’esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti nel procedimento ai sensi dell’art. la norma apre la via alla esternazione non tipizzata degli interessi pubblici. in sede istruttoria è possibile acquisire gli interessi pubblici rilevanti in un’unica soluzione: l’art. Uno degli strumenti più importanti per introdurre interessi pubblici e privati nel procedimento è costituito dalla partecipazione.241/90. si fa riferimento anche al criterio della pertinenza all’oggetto del procedimento. Gli interessi rilevanti sono quelli che l’amministrazione deve considerare in sede di scelta finale ponderandoli con quello principale fissato dalla legge. La partecipazione procedimentale. deve essere adeguatamente motivata e deve rispettare il principio di non aggravamento del procedimento. Qualora la norma indichi esclusivamente l’interesse pubblico che dovrà essere soddisfatto. La conferenza è indetta dal responsabile del procedimento (art. poi. 7 e segg. 3) l’amministrazione portatrice dell’interesse pubblico secondario può partecipare al procedimento ai sensi dell’art.9 l. ricorrendo all’esercizio dell’attività conoscitiva. A tale fine.241/90 che consente di intervenire nel corso del procedimento anche ai soggetti portatori di interessi pubblici. 7 e 9 legge 241/90. sia a seguito dell’iniziativa dei soggetti titolari degli interessi stessi. e ai canoni di logicità e congruità che guidano anche la decisione in ordine all’estensione dell’attività istruttoria. l’istruttoria dovrà rivolgersi alla individuazione di una realtà di fatto che appaia idonea a configurare l’esistenza dell’interesse pubblico stesso. Essi sono acquisiti al procedimento sia attraverso l’iniziativa dell’amministrazione procedente. Le vie per la loro rappresentazione sono tre: 1) l’amministrazione procedente può richiedere all’amministrazione cui è imputato l’interesse pubblico da acquisire di esprimere la propria determinazione. Le modalità di acquisizione degli interessi e la conferenza di servizi c. l’amministrazione dovrà accertare. In ordine alla partecipazione. in quanto tale. ciascuna delle quali esprime il punto di vista dell’amministrazione rappresentata che confluisce. L’attività di selezione e di evidenziazione dei fatti e degli interessi non è priva di limiti e. indipendentemente dalla richiesta avanzata dal responsabile del procedimento. legge 241/90.in altre ipotesi utilizzando categorie più generiche o indicando il solo interesse pubblico. 6 legge 241/90) e consiste in una riunione di persone fisiche in rappresentanza delle rispettive amministrazioni.d. sono legittimati all’intervento nel procedimento: 88 .14 l. 14 legge 241/90 prevede infatti che “qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo. in una determinazione concordata. Ai sensi degli artt. Quando la norma identifica esattamente la situazione di fatto o la categoria dei fatti rilevanti. “istruttoria”.

le proposte. purché individuati o facilmente individuabili. Considerando che la funzione del procedimento è quella di consentire la miglior cura dell’interesse pubblico. amministrativi generali.1) i soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre i suoi effetti diretti. le azioni popolari. conoscenza che è strettamente preordinata alla scelta della modalità di perseguimento dell’interesse pubblico. La dottrina ha spesso utilizzato la nozione di parti del procedimento individuando così le parti necessarie (quelle contemplate dall’art. poiché la legge prevede strumenti per superare l’inerzia degli eventuali altri soggetti pubblici. La disciplina degli enti locali prevede numerosi strumenti ed istituti di partecipazioni quali la consultazione.7) e parti eventuali (contemplate dall’art. si deve ritenere che anche la partecipazione sia strumentale alla più congrua decisione finale in vista dell’interesse pubblico: essa ha cioè funzione collaborativa. i referendum. 8 del testo unico enti locali stabilisce che devono essere previste nello statuto forme di partecipazione degli interessati nel procedimento relativo all’adozione di atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive. ma in ogni caso la conoscenza dello “stato” del procedimento è consentita dall’esercizio del diritto di prender visione degli atti del procedimento stesso.7 legge 241/90 la comunicazione di avvio del procedimento è atto strumentale e necessario per garantire la partecipazione. di pianificazione e di programmazione. le istanze. 9). L’unica categoria di procedimenti in relazione ai quali l’esclusione della partecipazione non pare creare particolari problemi e riserve è costituita da quelli preordinati all’emanazione di atti normativi. le petizioni. 4) i portatori di interessi pubblici o privati. Aspetti strutturali e funzionali della partecipazione. La pubblica amministrazione considera infatti il contributo al fine di ottenere una migliore conoscenza della realtà e della complessa trama degli interessi coinvolti. nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento. il diritto di accesso e di informazione dei cittadini. Gli statuti degli enti locali possono ampliare la cerchia dei soggetti titolari del potere di partecipazione poiché l’art. che l’amministrazione ha il dovere di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento (art. Gli atti amministrativi generali si rivolgono ad una pluralità indistinta di soggetti non individuabili a priori (ad esempio un bando di concorso). 2) i soggetti che per legge debbono intervenire nel procedimento. nonché a quelli tributari (per i quali restano ferme le norme particolari che li riguardano). 10 legge 241/90). Per la categoria dei soggetti indicati nell’art. 13 legge 241/90 le norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo non si applicano ai procedimenti volti all’emanazione di atti normativi. La partecipazione al procedimento consiste nel diritto di prendere visione dei relativi atti e nella presentazione di memorie scritte e documenti. della disciplina sulla partecipazione Ai sensi dell’art. 89 . L’unica parte necessaria è l’amministrazione procedente. L’ambito di applicazione procedimentale. 3) i soggetti che possono subire un pregiudizio dal provvedimento.

enti locali stabilisce che legittimati all’accesso sono tutti i cittadini. come dimostra il fatto che la richiesta di accesso non sospende i termini per agire. indica. Il diritto di accesso è autonomo pure rispetto all’azione che il soggetto potrebbe esperire davanti ad un giudice per contestare la legittimità dell’azione amministrativa. Negli altri casi. bensì anche al principio di trasparenza inteso in senso lato. L’accesso ai documenti amministrativi è. L’accesso ai documenti amministrativi ha una sua autonomia rispetto al procedimento. 352/1992 (regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi) richiede la titolarità di un “interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”.11 legge 241/90 prevede infatti che la conclusione degli accordi tra amministrazione e privati può avvenire “in accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell’art.10 T. La partecipazione offre la possibilità ai soggetti legittimati di “presentare memorie scritte e documenti” nonché di “prendere visione degli atti del procedimento” (art. l’art. Il d. L’art. di diritti soggettivi e di interessi collettivi. Il diritto di accesso ai documenti amministrativi. con la conseguenza che l’amministrazione può essere chiamata ad estendere l’ambito oggettivo della realtà indagata alla ricerca dei fatti implicati in quella rappresentazione. Tale istituto si collega non alla sola trasparenza procedimentale.r. singoli o associati.U. interessi procedimentali e loro tutela. Mediante la partecipazione è pure dato introdurre ipotesi di soluzione. La dottrina e la giurisprudenza hanno affermato che legittimati ad esercitare il diritto di accesso sono i soggetti titolari di interessi legittimi. coloro che siano titolari di un “interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”. e prevede l’obbligo per gli enti locali di dettare norme regolamentari per assicurare ai cittadini l’informazione sullo stato degli atti e delle procedure e sull’ordine di esame delle domande. in generale. progetti e provvedimenti che li riguardino. alla stessa stregua di altri strumenti. una facoltà. La pubblica amministrazione dovrà più precisamente verificare la pertinenza delle memorie all’oggetto del procedimento. alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione”. identificare altri fatti ignoti ed elaborare le rappresentazioni dei privati. quali soggetti legittimati. In sostanza si può parlare di accesso endoprocedimentale esercitato all’interno del procedimento. accertare i fatti introdotti nel procedimento dai privati. i soggetti legittimati ad esercitare il diritto di accesso sono tutti i soggetti che abbiano titolo a partecipare al procedimento.10”.10 legge 241/90).I fatti rappresentati dagli intervenienti non possono essere accettati acriticamente. le quali vanno ad arricchire il quadro delle possibilità all’interno del quale l’amministrazione opererà la scelta finale. il regolamento deve altresì assicurare “il diritto dei cittadini di accedere. L’art. Partecipazione al procedimento. 90 . nel senso che il relativo potere può essere esercitato pure a procedimento concluso. Gli interessi procedimentali sono interessi strumentali ad altre posizioni soggettive che attengono a fatti procedimentali e che investono comportamenti della amministrazione e soltanto indirettamente beni della vita.p. 22 legge 241/90. e di accesso esoprocedimentale relativo agli atti di un procedimento concluso. Per quanto riguarda l’accesso collegato alla partecipazione. dunque.

che avviene con atto scritto e che deve essere accolta con l’atto disciplinato dall’art. dunque. L’art. né solo i provvedimenti finali (perciò anche gli atti interni o endoprocedimentali). che stabilisce che le autorità pubbliche sono tenute a rendere disponibili le informazioni relative all’ambiente “a chiunque ne faccia richiesta. sulla sussistenza dell’interesse alla stregua delle informazioni e delle documentazioni fornite o sull’accessibilità del documento” (art. ma altresì ai procedimenti relativi all’attività di diritto comune della pubblica amministrazione. differire l’accesso.r. il diritto di accesso riguarda i documenti amministrativi. L’accoglimento della richiesta di accesso a un documento comporta anche la facoltà di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento. limitare la portata dell’accesso (consentendo solo alcune parti del documento). sulla identità.p. 5 c. sui suoi poteri rappresentativi. 39/1997. L’accesso è consentito non soltanto nei confronti degli atti che attengono a procedimenti amministrativi finalizzati all’emanazione di provvedimenti. gli enti pubblici e i gestori dei servizi pubblici (questi ultimi possono essere privati equiparati ai soggetti pubblici in virtù dell’attività di rilievo pubblicistico – art. “mediante richiesta. come il d.5 d. 352/92). anche interni. formati dalle pubbliche amministrazioni o. 22 c.lgs. competente a formare l’atto conclusivo del procedimento o a detenerlo stabilmente”. l’amministrazione può: invitare il richiedente a presentare istanza formale (nel caso di richiesta informale che non sia immediatamente accoglibile). indicare gli estremi del documento ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione e far constatare l’identità del richiedente. i referti medici).r. “esaminata immediatamente e senza formalità. le aziende autonome e speciali. Sotto il profilo oggettivo. è accolta mediante indicazione della pubblicazione contenente le notizie. 91 . rifiutare l’accesso. La richiesta informale. 352/1992: in tali casi “il richiedente è invitato contestualmente a presentare istanza formale”). può essere prescelta dal richiedente. 352/1992). 22 si riferisce all’attività nel suo complesso.4 d. utilizzati ai fini dell’attività amministrativa”. accogliere l’istanza. 352/1992 introduce la possibilità di esercitare in via informale il diritto di accesso. elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti. senza distinzioni ulteriori. estrazione di copie. esibizione del documento. I soggetti passivi del diritto di accesso sono le amministrazioni pubbliche.r. Non solo gli atti scritti su supporto cartaceo.r. ovvero sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente.2 d. infatti l’art. comunque.23 legge 241/90 e art. né unicamente gli atti amministrativi (quindi anche altri atti che confluiscono nel procedimento come i pareri legali.p.p.3 d.p. all’ufficio dell’amministrazione centrale o periferica.2 legge 241/90 ne fornisce un ampia definizione: è considerato tale ogni “rappresentazione grafica. i progetti dei tecnici. Il d. 352/1992. anche verbale.p.Altre normative estendono lo spettro degli aventi diritto.r. ovvero imposta all’amministrazione “qualora non sia possibile l’accoglimento immediato della richiesta in via informale. ovvero altra modalità idonea”. La richiesta formale. La richiesta deve essere motivata. fonocinematografica. A seguito di domanda di accesso. fatte salve le eccezioni di legge o regolamento (art. senza che questi debba dimostrare il proprio interesse”.

Ai sensi dell’art. 352/1992). ivi compreso un numero di identificazione personale). mentre la legge non stabilisce nulla per l’accoglimento. Una volta conosciuti i dati personali e/o le informazioni detenuti da un ente pubblico.r.r. ente o associazione. “garantendo peraltro agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi. la trasformazione in forma anonima. Ciascuna amministrazione è poi chiamata ad adottare regolamenti al fine di individuare le categorie di documenti escluse dall’accesso. l’interessato ha diritto di ottenere dai soggetti pubblici la conferma del fatto che essi detengano dati personali che lo riguardano (qualunque informazione relativa a persona fisica. delle finalità e modalità di trattamento.p.Lgs 196/2003 “codice in materia di protezione dei dati personali” ha riorganizzato e innovato la materia ed ha contestualmente abrogato le disposizioni precedenti. L’art.Il rifiuto.Lgs 196/2003.Lgs 165/2001 prevede che debbono essere assunte iniziative volte all’incremento delle modalità di accesso alle informazioni anche con l’uso delle procedure informatiche. degli estremi dei soggetti responsabili nelle operazioni di trattamento. la rettifica. questa si intenda respinta. il diritto di accesso si esercita mediante esame gratuito ed estrazione di copia del documento (il rilascio di copia è subordinato al rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di segreteria). gruppi e imprese. prevenzione e repressione della criminalità. In particolare. la cancellazione. 11 D. il differimento e la limitazione all’accesso devono essere motivati.4 legge 241/90 dispone che nel caso in cui l’amministrazione non si pronunci entro 30 giorni sulla richiesta di accesso.4 d. della logica applicata se il trattamento avviene con strumenti elettronici. 352/1992 l’esame dei documenti avviene presso l’ufficio indicato nell’atto di accoglimento della richiesta ma un’altra norma prevista dall’art. il blocco.6 legge 241/90). dei soggetti cui potrebbero eventualmente essere comunicati tali dati personali. l’interessato ha diritto di ottenere l’indicazione della provenienza dei dati personali trattati dall’ente pubblico. nonché “la loro comunicazione in forma intelligibile”. l’integrazione. identificati o identificabili anche indirettamente mediante riferimento a qualsiasi altra informazione.24 legge 241/90 prevede alcune categorie di documenti sottratti all’accesso (come ad esempio i documenti coperti da segreto di Stato. L’esame è effettuato dal richiedente o da persona da lui incaricata. degli altri casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dalla legge). la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici”. l’interessato ha diritto di ottenerne l’aggiornamento. 92 . riservatezza dei terzi. ed ha introdotto regole in relazione all’accesso alle informazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni. Con il termine riservatezza si indica quel complesso di dati. politica monetaria e valutaria. persona giuridica. 5 c. L’esclusione dei documenti amministrativi dal regime dell’accesso è disposta a salvaguardia dei seguenti interessi: sicurezza. L’art. ordine pubblico.p. con l’eventuale accompagnamento di altra persona di cui vanno specificate le generalità (art.7 del D. notizie e fatti che riguardano la sfera privata della persona e la sua intimità. 5 d. Il differimento dell’accesso è consentito nei casi in cui (e fino a quando) la conoscenza dei documenti non impedisca o gravemente ostacoli lo svolgimento dell’azione amministrativa (art.24 c. persone. Il D. Non tutti gli atti sono suscettibili di essere conosciuti dai cittadini. difesa nazionale e relazioni internazionali. La privacy confligge spesso con l’esigenza di diffondere atti che siano in possesso della pubblica amministrazione e che contengano indicazioni relative a dati attinenti alla sfera personale dei soggetti. Secondo l’art. 25 c. In caso di accoglimento.

Tuttavia. ad.plen. n. la legge consente non già l’accesso pieno. gruppi e imprese. La legge prevede un processo abbreviato e l’art. restano disciplinati dalla legge 241/90 e succ. 59 del codice della privacy precisa che “i presupposti. e dalle altre disposizioni di legge in materia. al sistema dei pagamenti. Quando l’accesso ai documenti la cui conoscenza potrebbe confliggere con le esigenze di riservatezza di dati personali di soggetti terzi. il diritto di accesso volto alla cura e alla difesa di interessi prevale sulla tutela della riservatezza di terzi. nei casi di conflitto tra accesso e privacy.26 legge Tar. costituisca una delle esigenze in relazione alle quali può essere escluso il diritto di accesso. escludendo così il diritto di estrazione di copia. consente altresì al richiedente di chiedere nel termine di 93 . non può essere utilizzato allorché l’esibizione documentale comporti anche la conoscenza di dati personali di soggetti terzi rispetto al richiedente. ed in tale caso non è necessario il consenso dell’interessato. 10 del D. regolato al di fuori della legge 241/90. persone. l’art.In relazione alle pubbliche amministrazioni. espresso o tacito. e la relativa tutela giurisdizionale. la legge 241/90 prevede che la riservatezza di terzi.5/1997. dispone che l’azione può anche essere proposta in pendenza di una ricorso.8 del codice della privacy prevede che tali diritti esercitabili da ciascun soggetto sui propri dati personali non possono essere esercitati se il trattamento di questi ultimi avviene ad opera di soggetti pubblici “per esclusive finalità inerenti alla politica monetaria e valutaria. Come sostenuto anche dal consiglio di Stato. L’art. L’art. o di differimento (Tar in primo grado e Consiglio di Stato in grado di appello). espresso o tacito. 25 c.. La legge 241/90 assegna al giudice amministrativo la tutela giurisdizionale “contro le determinazioni concernenti il diritto di accesso” e nei casi di rifiuto. specificando peraltro che deve essere garantita agli interessati “la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i loro interessi giuridici”.4 legge 241/90 con specifico riferimento ai casi di rifiuto. Il “conflitto” può avere una soluzione diversa quando un soggetto pubblico è chiamato a trattare dati sensibili: il trattamento è consentito se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato. L’art. nonché dai relativi regolamenti di attuazione. 19 del D. L’art. In particolare. i limiti per l’esercizio del diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati personali. al controllo degli intermediari e dei mercati creditizi e finanziari. nonché alla tutela della loro stabilità”. mod. anche per ciò che concerne i tipi di dati sensibili e giudiziari e le operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di una richiesta di accesso” e considera “di rilevante interesse pubblico” le attività finalizzate all’applicazione di tale disciplina. e di differimento. le modalità. bensì la sola “visione” degli atti.Lgs 196/2003 esclude che questo accesso possa riguardare dati personali relativi a terzi “salvo che la scomposizione dei dati trattati o la privazione di alcuni elementi renda incomprensibili i dati personali dell’interessato”. E’ l’amministrazione che pondera gli interessi in conflitto decidendo caso per caso con “valutazione ampiamente discrezionale”. che in sostanza richiede all’amministrazione di effettuare una ponderazione tra interessi contrapposti. il codice della privacy fa espressamente rinvio ai principi e alle regole contenute nella legge 241/90.Lgs 196/2003 prevede che la comunicazione e la diffusione di dati personali da parte di amministrazioni a soggetti pubblici o privati “sono ammesse unicamente quando sono previste da una norma di legge o di regolamento”. ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile. Tale diritto di accesso.

non modificando la situazione preesistente. oppure da un’altra amministrazione. In questa ipotesi. assicurando il privato che il suo impiego non preclude l’azione dinanzi al giudice. Pure nelle ipotesi in cui siano consentite le dichiarazioni sostitutive il soggetto pubblico mantiene il potere di controllare la veridicità delle dichiarazioni del cittadino. Se il difensore ritiene illegittimo il diniego o il differimento. per essere rilevanti nel procedimento. Per la qualificazione di un fatto complesso è richiesta un’attività di valutazione e cioè. Essi hanno la funzione di riconoscere formalmente una particolare condizione o modo di essere giuridico di un bene. sentito il consiglio dei ministri e presieduta dal sottosegretario di Stato alla presidenza del Consiglio. La Commissione vigila affinché venga attuato il principio di piena conoscibilità dell’azione amministrativa. la legge 241/90 istituisce presso la presidenza del Consiglio una Commissione per l’accesso ai documenti (Cada). ma rimangono i medesimi di quelli precedenti. Infine. lo comunica a chi l’ha disposto e. perché la legge ha inteso favorire l’impiego di questo strumento di tutela non giurisdizionale. l’accesso è consentito. redige una relazione annuale sulla trasparenza dell’amministrazione e propone al governo le modificazioni normative necessarie per realizzare la garanzia del diritto di accesso. ove questi non emani il “provvedimento confermativo motivato” entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico. occupandosi del caso in cui esse siano richieste ad enti o organi appositi e questi non provvedano entro novanta giorni dal ricevimento della richiesta o in quello previsto specificamente dalla legge. Gli atti di accertamento costituiscono il presupposto per l’emanazione di un provvedimento. Alcuni atti dichiarativi hanno la funzione di attribuire certezze legali che valgono erga omnes (si tratta degli atti di certazione). riguardano fatti complessi che necessitano di criteri differenti dal semplice accertamento puro e semplice. differentemente dall’inerzia relativa alla richiesta iniziale che equivale a diniego. la situazione. un giudizio estimativo frutto di esercizio di discrezionalità tecnica. in altri casi il riconoscimento formale di un certo modo di essere di una situazione ha rilievo ai fini dell’esercizio di un potere amministrativo. i quali sono dichiarazioni relative a fatti semplici meramente constatati.trenta giorni al difensore civico competente il riesame della determinazione. e producono soltanto effetti endoprocedimentali. Pure le valutazioni tecniche vengono poste in essere a seguito di un’attività volta ad apprendere la sussistenza del fatto. devono essere accertati dall’amministrazione procedente. a seguito della loro emanazione. la legge prevede che il responsabile del 94 . Esse. il fatto e il rapporto non vengono innovati. però. il richiedente potrà adire comunque al giudice amministrativo. Entro 30 giorni dall’esito dell’istanza rivolta al difensore civico. I fatti. atti dichiarativi e valutazioni. nominata con decreto del Presidente della Repubblica. Procedimento. su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri. Il codice della privacy affida la tutela del diritto di accesso volto a ottenere la comunicazione in forma intelligibile dei propri dati personali al Garante del trattamento dei dati personali e al giudice ordinario (art. L’amministrazione pone in tal caso in essere atti dichiarativi: questi atti sono costituiti da dichiarazioni di scienza che conseguono ad un procedimento costituito da un insieme di atti ed operazioni finalizzati ad apprendere. L’inerzia mantenuta sulla sollecitazione del difensore civico ha dunque il significato di un assenso. In particolare gli accertamenti. Le categorie degli accertamenti e delle valutazioni tecniche sono caratterizzate dalla circostanza che. L’art 17 legge 241/90 si riferisce alle valutazioni tecniche. di un soggetto o di un rapporto già esistente.145 del codice).

compiendo gli atti all’uopo necessari. Le attività istruttorie dirette all’accertamento dei fatti. paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini. Il soggetto pubblico ha così la facoltà di disporre la rinnovazione o il completamento di una istruttoria non soddisfacente o lacunosa. ispezioni. Molto spesso il responsabile utilizza uffici o servizi tecnici di altre amministrazioni. sopralluoghi. perché la valutazione non è sostituibile o superabile né dalla parte privata. Come visto. purché i soggetti abbiano i requisiti tecnici. 14 legge 241/90 allorché sia intervenuta la valutazione di impatto ambientale (positiva) “le disposizioni di cui agli articoli … 16 c.2. poiché i poteri il cui esercizio potrebbe comportare una incisione nella sfera giuridica del terzo debbono essere espressamente conferiti dalla legge (principio di tipicità e nominatività dei poteri amministrativi) I poteri che si esplicano in atti i quali non incidono sui diritti dei privati si possono invece ritenere connaturali al potere di disporre. Il principio inquisitorio è applicabile anche alla scelta dei mezzi istruttori (perizie. ad esempio verificando l’esattezza di quanto attestato dal privato. si applicano alle sole amministrazioni preposte alla tutela della salute dei cittadini”. sicché non si può prescindere dalla valutazione espressa dai soggetti preposti alla loro tutela. Ai sensi dell’art.procedimento “deve” chiedere le suddette valutazioni ad altri organi dell’amministrazione pubblica o ad altri enti pubblici che siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti. Le risultanze emergenti dai mezzi istruttori sono di norma liberamente valutate dall’amministrazione. Tale disciplina non si applica in caso di valutazioni che debbano essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela ambientale. ordine di esibizione di documenti. Poiché la disciplina non consente che si proceda senza che sia valutata la sussistenza di un presupposto previsto dalla legge. I fatti semplici sono spesso rappresentati nel procedimento mediante le attività di: esibizione di documenti di identità o di riconoscimento in corso di validità. l’istruttoria è governata dal responsabile del procedimento che è chiamato ad accertare i fatti. né dal giudice (almeno in linea di principio. Alcuni atti istruttori sono previsti come obbligatori dalla legge. misurazioni) che l’amministrazione può utilizzare per acquisire la conoscenza di fatti rilevanti ai fini della determinazione finale. inchieste. e 17 c. L’amministrazione non dispone di poteri “impliciti”. in capo ad alcuni organi ed enti si configura una sorta di riserva di valutazione tecnica. La riserva sussiste soltanto se prevista per disposizione espressa di legge o di regolamento. 95 . in taluni casi. nomina di consulenti tecnici. né dall’amministrazione decidente. L’istruttoria non si esaurisce però necessariamente nel compimento di questi atti: l’amministrazione può porre in essere ulteriori atti “all’uopo necessari” indipendentemente dall’attribuzione di specifici poteri da parte dell’ordinamento. vincolanti anche nei confronti delle amministrazioni. organizzativi e di terzietà per svolgere l’attività istruttoria. Rilevanti eccezioni sono sostituite dalle certificazioni che creano certezze erga omnes. L’ordinamento consente anche che. La legge riconosce questi interessi pubblici come assolutamente rilevanti. una parte dell’attività istruttoria sia svolta dai privati.3 (dettate in materia di pareri). anche se allo stesso è consentito verificare direttamente l’attendibilità delle operazioni tecniche). non sussistendo prove che la vincolino in modo assoluto. L’unico limite che incontra l’attività istruttoria è costituito dal principio di non aggravamento del procedimento. ovvero ad istituti universitari.

produzione di certificati. la differenza tra dichiarazioni sostitutive di certificati e autocertificazioni sta nel fatto che le dichiarazioni sostitutive riguardano dati contenuti in pubblici registri. che hanno la funzione di rappresentare il punto di vista o gli interessi dell’amministrazione che li emana.acquisizione diretta di documenti: l’amministrazione e i gestori di pubblici servizi. 96 . enti locali: “su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e.U. Non devono nemmeno essere confusi i pareri con gli atti resi da consulenti o esperti privati. debbono acquisire d’ufficio le relative informazioni. in luogo degli atti e certificati già in loro possesso o che siano tenuti a certificare. Il procedimento si chiude solitamente con una relazione. L’inchiesta è svolta infatti da un organo istituito ad hoc e si conclude. se la loro acquisizione è prescritta dalla legge. un rapporto o un verbale. di norma collegiali. La fase consultiva. Una volta acquisiti tutti gli interessi coinvolti nella scelta finale e verificati i fatti rilevanti. l’amministrazione deve procedere ad una valutazione di siffatto materiale istruttorio. le quali hanno normalmente ad oggetto accadimenti e comportamenti. Tra i procedimenti volti ad accertare i fatti possono ricordarsi le inchieste e le ispezioni. di operazioni o di procedimenti mirati ad acquisizioni di scienza che ha ad oggetto il comportamento di persone. Un particolare tipo di parere è poi quello previsto. detta appunto consultiva. distinti rispetto a quelli che svolgono attività di amministrazione attiva e dotati di particolare preparazione e competenza tecnica. ad una valutazione) relativa ad un evento straordinario che non può essere conosciuto ricorrendo alla normale attività ispettiva. L’inchiesta amministrativa è un istituto che mira ad una acquisizione di scienza (o in rari casi. denominati nella prassi “pareri–note”. I due istituti però spesso possono confondersi. da parte dell’interessato. che l’amministrazione rivolge all’organo o all’ufficio competente che dovrà compiere l’ispezione stessa e che attribuisce dunque la legittimazione all’organo o all’ufficio a procedere all’ispezione nel caso concreto. Tali operazioni sono destinate a raccogliere informazioni e dati di fatto necessari per provvedere e danno luogo ad atti di accertamento. i quali non svolgono funzioni di amministrazione consultiva. Si tratta di uffici ed organi. I pareri si distinguono in: pareri obbligatori. mentre le autocertificazioni attengono a situazioni non consacrate in atti di certazione. spesso meramente interno. per comuni e province. In alcune ipotesi questa valutazione viene effettuata mediante atti emanati da appositi uffici o organi che confluiscono in un ulteriore momento della fase istruttoria. dell’amministrazione competente e degli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti. dall’art. di norma. ed aventi un contenuto di giudizio. Essa consiste in un atto. costituita dal subprocedimento consultivo. ovvero ancora beni di pertinenza di soggetti terzi. di documenti o di autocertificazioni. i quali sono acquisiti all’istruttoria del procedimento. qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata. 49 T. del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile”. L’ispezione è un insieme di atti. L’atto ha però come vero destinatario il soggetto terzo che è sottoposto all’ispezione. Gli atti mediante i quali viene esercitata questa forma di attività. sono i pareri. previa indicazione. Dal punto di vista teorico. I pareri in senso stretto devono essere nettamente distinti da altri atti. con una relazione.

accordi e convenzioni predisposti da uno o più ministri). perché l’atto deve essere motivato “in relazione alle risultanze dell’istruttoria”.pareri facoltativi. nonché per gli schemi di atti normativi comunitari. impegnandone la responsabilità amministrativa e politica. se essa provvede. Per quanto riguarda i pareri facoltativi. 3 legge 241/90 qualora l’amministrazione procedente intenda disattendere il parere deve adeguatamente motivare il provvedimento. territoriale e della salute dei cittadini. con la redazione e si conclude con la comunicazione all’autorità richiedente. essi non sono previsti dalla legge. emanazione di testi unici. mod. sono effettuate dagli “organi di governo che esercitano le funzioni di indirizzo politicoamministrativo”. l’amministrazione può di propria iniziativa richiederli. se richiesto dal Presidente del Consiglio dei Ministri. Il parere è reso in adunanza generale per “gli schemi di atti legislativi o regolamentari 97 . pareri conformi. tali pareri possono essere disattesi soltanto mediante l’adozione del provvedimento da parte di un organo diverso da quello che di norma dovrebbe emanarlo. Il subprocedimento consultivo inizia con la richiesta di parere. la quale consiste nella formulazione di un quesito. I pareri del Consiglio di Stato sono pubblici e recano l’indicazione del Presidente del collegio e dell’estensore. 16 legge 241/90 e succ. con la discussione. non può però disattenderli. L’art. Sempre l’art.17 legge 127/1997 istituisce una sezione consultiva del Consiglio di Stato per l’esame degli schemi di atti normativi per i quali il parere è prescritto per legge o è comunque richiesto dall’amministrazione. schemi generali di contratti tipo. Ai sensi dell’art. Le richieste di pareri resi dal Consiglio di Stato. gli organi sono tenuti a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso. si tratta di pareri obbligatori che non possono essere disattesi dall’amministrazione. Il procedimento consultivo è disciplinato dall’art. termine decorso il quale l’amministrazione attiva può procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere. Trascorso tale termine senza che sia stato comunicato il parere è facoltà dell’amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere. Il parere obbligatorio deve essere reso entro 45 giorni. prosegue con lo studio del problema. e abroga “ogni diversa disposizione di legge che preveda il parere del Consiglio di Stato in via obbligatoria”. che è “organo di consulenza giuridico-amministrativa” del governo e di altre amministrazioni. L’abrogazione non concerne le norme legislative che dispongono pareri vincolanti. si tratta di pareri che lasciano all’amministrazione attiva la possibilità di decidere se provvedere o meno. con la determinazione. purché ciò non comporti un ingiustificato aggravamento del procedimento. salvo che essa non li ritenga illegittimi. pareri vincolanti. paesaggistica. La circostanza che la legge parli di “facoltà” di procedere pare implicare la possibilità per l’organo di amministrazione attiva di attendere il parere anche se tardivo. 17 Legge 127/1997 individua i casi in cui essi sono richiesti in via obbligatoria (emanazione di atti normativi del governo. decisioni dei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica. e stabilisce che gli stessi debbano essere resi entro 45 giorni dal ricevimento della richiesta salvo che la legge non preveda termini più brevi. per evitare che l’amministrazione procedente resti “bloccata” in attesa di un parere. Questa disciplina non si applica nei casi in cui il parere debba essere reso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale. pareri semivincolanti.

Il provvedimento può dunque essere perfetto (cioè completo di tutti gli elementi prescritti per la sua esistenza) ma non ancora efficace. La produzione dell’efficacia è spesso subordinata al compimento di determinate operazioni. Altri atti e operazioni che confluiscono nella fase integrativa dell’efficacia sono gli atti recettizi. decorso un certo termine senza che l’organo controllante adotti misure repressive comporta l’esito positivo del controllo. La fase decisoria: rinvio. e degli atti di controllo. comunicazione dell’atto di controllo. come conferma l’istituto della piena conoscenza. Il controllo dà luogo normalmente ad un subprocedimento. intimazioni) e. Gli atti amministrativi producono invece effetti a prescindere dalla comunicazione. al verificarsi di certi fatti o all’emanazione di ulteriori atti. 98 . gli atti che la legge impone siano comunicati ai destinatari. più in generale. Le valutazioni tecniche attengono invece ad uno o più presupposti dell’agire che debbono essere appunto valutati nel corso dell’istruttoria. sicché il concorso della sua volontà è indispensabile per il raggiungimento del risultato pratico al quale l’atto è preordinato. che dipende dalla conformità al paradigma normativo dell’atto e dell’attività amministrativa posta in essere al fine della sua adozione. gli atti per cui la soddisfazione dell’interesse affidato alla cura dell’amministrazione richiede un facere o un non facere del privato. Il nullaosta è un atto di amministrazione attiva che viene emanato in vista di un interesse differente da quello curato dall’amministrazione procedente. quelli che impongono obblighi al destinatario (ordini. Il provvedimento può concludersi anche con atti differenti ovvero con un mero fatto (silenzio). in forza del quale il privato deve impugnare il provvedimento non appena abbia comunque conoscenza di alcuni suoi elementi e della sua carica lesiva. Un atto può dunque essere illegittimo (cioè invalido) ma efficace. Gli atti recettizi producono effetto solo a seguito della comunicazione ai destinatari. tenuto conto della situazione di fatto così come accertata nell’istruttoria. il procedimento è maturo per addivenire all’emanazione del provvedimento. che consta delle seguenti fasi: trasmissione dell’atto all’organo di controllo.devoluti dalla sezione o dal presidente del Consiglio di Stato a causa della loro particolare importanza”. oppure legittimo (cioè valido) ma ancora inefficace. Il parere è espressione della funzione consultiva e comporta un consiglio in ordine agli interessi che l’amministrazione procedente deve tutelare. L’efficacia è condizionata da una fase del procedimento definita “integrativa dell’efficacia” che consiste in alcune forme di pubblicità. Il potere di controllo deve essere esercitato entro il termine fissato e non può essere esercitato una seconda volta. richiedendosi talvolta anche un’accettazione. Cosa diversa dall’efficacia dell’atto è la sua validità. adozione della misura. istruttoria sull’atto da controllare. degli atti di adesioni dei privati quando richiesto. Sono recettizi: gli atti normativi. cioè quegli atti che diventano efficaci soltanto al momento in cui pervengono nella sfera di conoscibilità (mediante comunicazione o pubblicazione) del destinatario. Completata l’istruttoria. La fase integrativa dell’efficacia. In genere.

nonché l’obbligo di rendere disponibile la motivazione dell’atto. 16 c. denominato agente notificatore. I più comuni mezzi di partecipazione sono: la pubblicazione (destinata ad una generalità di individui potenziali destinatari dell’atto ma non contemplati nell’atto stesso – come ad esempio la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale).D. fatti o dati giuridicamente rilevanti”) “trasmesso per via telematica si intende inviato e pervenuto al destinatario se 99 .5 legge 265/1999 tutte le pubbliche amministrazioni di cui al d. ove il soggetto che ritira tale documento rilascia una dichiarazione). a norma della presente legge.d. oralmente come ad esempio l’ordine impartito dal superiore gerarchico). secondo cui in ogni atto notificato al destinatario deve essere indicato “il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere” e l’art. Tale disposizione infatti recita “se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa.5 legge 241/90 consente la comunicazione del dispositivo del parere favorevole all’amministrazione richiedente “telegraficamente o con mezzi telematici”.I vizi o le irregolarità delle operazioni di partecipazione non si trasmettono all’atto recettizio: l’atto però non produrrà i suoi effetti. 642/1907 e dai regolamenti delle varie amministrazioni. siano effettuate via telefax. le notificazioni caratterizzate da procedure formali ad opera di particolari soggetti. insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile. il comma 1 aggiunge che. è un soggetto terzo e qualificato che documenta il ricevimento dell’atto. 6 legge 412/91 ammette che le comunicazioni tra amministrazioni. la pubblicità (destinata ad una pluralità di individui e caratterizzata dalla predisposizione di documenti. anche l’atto cui essa vi richiama”.u. l’art. 3 co. 2 R. “una volta che ne sia verificata la provenienza”. “Le comunicazioni. in materia di documentazione amministrativa stabilisce che il documento informatico (definito come “la rappresentazione informatica di atti. salvo che per gli atti aventi valore normativo. la convocazione (consistente nell’invito al destinatario a recarsi per ricevere un documento presso un ufficio.3 legge 241/90 che sembra implicare l’obbligo generalizzato di comunicazione della “decisione”. salva la possibilità di rinnovare la fase della comunicazione. le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti” sono curate dal responsabile del procedimento. che realizzano la permanenza dello stato di conoscibilità dell’atto da comunicare). Ai sensi dell’art. 10 c. Vi sono due importanti norme. Nel nostro ordinamento sono previsti altri modi finalizzati a portare atti giuridici nella sfera di conoscibilità del destinatario. la comunicazione individuale (rivolta ad un destinatario individuato e posta in essere dall’autore dell’atto – la comunicazione può avvenire anche mediante trasmissione con piego raccomandato con avviso di ricevimento e. Questo obbligo di comunicazione riguarda solo le ipotesi in cui “le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione”. per le notificazioni dei propri atti. quali pubblici registri. Le notificazioni sono disciplinate dal r. L’art. l’art. l’art. il soggetto. esse possono pure avvalersi dei messi comunali “qualora non sia possibile eseguire utilmente le notificazioni ricorrendo al servizio postale o alle altre forme di notificazione previste dalla legge”. talora.lgs 165/2001 possono oggi avvalersi in modo generalizzato della notificazione a mezzo posta. 14 t. 3 ultimo comma legge 241/90. 642/1907 afferma il principio secondo il quale il provvedimento amministrativo deve essere notificato ai soggetti “direttamente contemplati”. L’art.

trasmesso all’indirizzo elettronico da questi dichiarato” inoltre. quali la conferenza di servizi. Presso la presidenza del Consiglio dei Ministri sono pure istituiti non più di due servizi con il compito di provvedere all’applicazione dell’analisi dell’impatto della regolamentazione. con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. la liberalizzazione di attività private ed il silenzio assenso. con modalità che assicurino l’avvenuta consegna. l’autocertificazione.43 t. soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale attraverso il sistema postale.u. L’art. la disciplina dei pareri e la documentazione amministrativa. L’art. l’adeguamento alle nuove tecnologie informatiche. gli accordi tra amministrazioni . un ufficio dirigenziale di livello generale con il compito di coadiuvare il ministro nell’attività normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure. i documenti trasmessi ad una pubblica amministrazione tramite fax.20 legge 59/1997 consente di affermare che la semplificazione comporta la riduzione delle fasi procedimentali. Il compito di attuare il disegno di semplificazione procedimentale è affidato a decreti legislativi e alle fonti regolamentari di delegificazione. 11 legge 137/2002 ha previsto che presso il Dipartimento della funzione pubblica sia istituito. La legge 241/90 definisce come istituti di semplificazione la conferenza di servizi. per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa. 100 . L’esigenza di semplificare è particolarmente sentita anche in materia procedimentale. “la trasmissione del documento informatico per via telematica. La legge 127/1997 reca misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo (modificata poi dalla legge 191/1998). la prefissione di termini e di meccanismi procedurali per consentire di ottenere in termini certi pareri o valutazioni tecniche. La semplificazione procedimentale. equivale a notificazione per mezzo posta nei casi consentiti dalla legge”. Infine. in materia di documentazione amministrativa. secondo quanto dispone l’art. o con altro mezzo telematico o informatico idoneo ad accertare la fonte di provenienza del documento. La legge 127/1997 si occupa anche di altri aspetti. la riduzione dei termini nonché l’accorpamento e la regolamentazione uniforme dei procedimenti che attengono alla stessa attività. mentre la legge 59/1997 contiene la delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali.

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