Nederlandse Ruimtelijke Ordening

NEDERLANDSE RUIMTELIJKE ORDENING
Uitgeve en distributie Publikatieburo Bouwkunde/ Faculteit der Bouwkunde

Technische Universiteit Delft
Berlageweg 1/2628 CR Delft / Telefoon (015) 784737
In opdrecht ven Vakgroep Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Faculteit der Bouwkunde / Technische Universiteit Delft
Berlageweg 1/2628 CR Delft / Telefoon (015) 783162
Vormgeving Publikatieburo Bouwkunde
Druk Universiteitsdrukkerij
Cip-gegevens Koninklijke Bibliotheek/Den Haag
Copyright e 1992 R.C. Walter
ISBN 90-5269-111 ~
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden door middel van druk,
fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming
van de uitgever, Publikatieburo Bouwkunde
Afbeelding van kaartfragmenten topografische Kaarten gereproduceerd met toestemming van

de directeur van de Topografische Dienst
NEDERLANDSE
R U I M TEL IJK E ORDENING
Verslag van een onderzoek naar omschrijvingen van het begrip ruimtelijke ordening
en daarmee samenhangende opvattingen
C.R. Walter
Publikatieburo Bouwkunde
... Maar goed beschouwd bestaat in politicis de zgn. werkelijkheid,
die het doorvoeren van bepaalde ideeën, het verwezenlijken van
bepaalde dromen onmogelijk maakt,
zelf niet louter uit feitelijkheden. Zij wordt mede bepaald,
ja zelfs veelal beslissend bepaald,
door de ideeën en de dromen der mensen die met
die feitelijkheden worden geconfronteerd. *
• J.W.Beyen, het spel en de knikkers, blz 219

Inhoud
1. Inleiding 9
1.1 Onderwerp: een definitie van ruimtelijke ordening 9
1.2 Methodiek en beperkingen 10
1.3 Ruimtelijke ordening en planologie 11
1.4 Overige begrippen 13
1.5 Werkwijze 14
Noten 15
2 Juridisch-bestuurlijk kader 19
2.1 Achtergrond 19
2.2 Begripsomschrijvingen in de WRO 3)
2.3 Begripsomschrijvingen in rijksnota's 21

2.4 Commentaren XI
2.5 Conclusie :J)
2.5.1 Definitie :J)
2.5.2 Ruimtelijke ordening en milieubeheer 31

2.5.3 Het Leitbild in de ruimtelijke ordening 32
Noten 33
3. Prominente planologen 39
3.1 Mr.J. Vink 39
3.2 Kanttekeningen 41
3.3 Ir. Th. Quené 41
3.3.1 Algemeen 41
3.3.2 De "Landschapskring" 42
3.4 Kanttekeniningen 46
3.5 Prof.dr. W. Steigenga 46
3.6 Kanttekeningen 49
Noten 51
4 Stedebouwkundige opvattingen 56
4.1 Ruimtelijke ordening en stedebouwkunde 56
4.2 Bu itenlandse begrippen 56
4.3 Buitenlandse ervaringen fi1
U Conclusie; een definitie van stedebouwkunde m
Noten 63
5 Condusie 01
5.1 Afscheid van systemen? 01
5.2 Een definitie met kanttekeningen 01
5.3 Stedebouwkunde 71
5.4 Nader onderzoek 71
Noten 72
Bijlage:lndex begripsomschrijvingen 73
Afbeelding 1
De Geestmerambacht in 1961
\~.~ f'rkm'''''po ld .. 1r ~,__.._'-,-. _ .,
\". '''~~i;~~::;:~;;;;;:---
!
-.;,
.....:.::.......
-_.~. .r•.;-
.,'
NQord-Scharwouden
I .
........_.
(wm Lan~rodijlr.) ~:.:
.: -
er Ii ~"",,,\""
I'or-
I
I
. ~/ 1Ii\
"...."'''lo"~
: .J-'.;,~,
\
'j" , ~ ,
~ \ , ~I
,\
I
I 10
i } I
i .IU : i
1 .. -
1
I I ~id-Schilrwoude 1.;: _; !
! I
\
,
I
1
,! !
L ,\ ~ .
••
; '
!
I I
~
Heu..",,..J./
i.... "EI I
"'.-'\.< ::1
I
, '; SJ
~
.1: Jol! ,
I
t.
\ ....i
.....L.--..I.1_ _ __
I
I . _----~
Bron: Topografische kaart 1:25.000; fragm. Kaartblad 19B

Herziene verkenning: 1959; uitgave Topografische Dienst 1961
Afbeelding 2
De Geestmerambacht in 1979
- - --
J " r.~ -.-~~

~ ._ -,'-' - - - -"'-'&I....' - . -_ _ __ ~-----~ - -"7 - --...,.
~\
Bron: Topografische kaart 1:25.000; fragm.Kaartblad 19B

1 Inleiding
1.1 Onderwerp: een definitie van ruimtelijke ordening
Stel dat u wethouder.gedeputeerde of minister van ruimtelijke ordening bent. waarvoor bent u
dan verantwoordelijk? Wat mag uw Raad van u verwachten?
Er zijn waarschijnlijk weinig onderwerpen waarover in Nederland zoveel vergaderd wordt als over
ruimtelijke ordening. Toch is het niet eenvoudig uit te leggen wat Nederlandse ruimtelijke
ordening is. Uit de beschikbare literatuur blijkt. naast respect voor de concrete inrichting van onze
stedelijke en landelijke gebieden. dat het begrip ruimtelijke ordening op zeer uiteenlopende wijze
geïnterpreteerd wordt. Het is denkbaar dat ruimtelijke ordening in Nederland zo vanzelfsprekend
is dat het juist daarom moeilijk te definiëren valt. Hoe zou Nederland. bewoond door 15 miljoen
welvarende. lastige en mobiele Nederlanders zonder ruimtelijke ordening er uit zien?
Over de omschrijving van het begrip ruimtelijke ordening bestaat in de literatuur geen consensus.
Meerdink1 constateert dat er net zoveel definities als schrijvers over ruimtelijke ordening zijn en
onthoudt zich van definities. Van der Cammen en de Klerk2 behandelen in hun boek -Ruimtelijke
ordening-een groot aantal plannen die in Nederland sinds de 17e eeuw tot op heden zijn gemaakt
maar een begripsomschrijving van de titel van hun studie ontbreekt. Klaassen beschouwt - zonder
nadere motivering - de omschrijving. die door de zgn.Commissie van Veen is opgesteld, als een
-dwarsdoorsnede·van verschillende interpretaties.
Ook de regeringsnota's over de ruimtelijke ordening geven uiteenlopende definities:
- Het eerste hoofdstuk van de Eerste nota 3 geeft een uitvoerige omschrijving van het tijdens
het verschijnen van deze nota nog betrekkelijk onbekende begrip.
- Deel 1 van de Derde nota, de zgn.Oriënteringsnota 4 bevat een nieuwe omschrijving, waarbij
niet uit de tekst blijkt of deze definitie eerdere omschrijvingen vervangt.
Ook in studienota's van de Rijksplanologische Dienst komen we onderling verschillende

interpretaties tegen. Puylaert en van Staalduine geven in een RPD-rapport5 een andere definitie
dan de omschrijvingen die Brussaard in zijn brochure over de spelregels van de ruimtelijke
ordening resp. in zijn preadvies van 1976 heeft gegeven. 6
Bizarre opvattingen trof ik aan in de bouwkundige wereld. Op de faculteit Bouwkunde(sectie

Stadsontwerp & Milieu) van de TUD constateerde ik het volgende onderscheid 8:
- plankaarten 1:1000 of groter = architectuur

- plankaarten 1:1000-1 :50.000 = stedebouwkunde
- plankaarten 1:50.000 of kleiner = ruimtelijke ordening
9
De sectie S.O.M. van Bouwkunde gaat er blijkbaar van uit dat ruimtelijke ordening alleen bedoeld is
voor grote gebieden.
Deze ervaringen waren voor mij aanleiding om te onderzoeken hoe het Nederlandse begrip
ruimtelijke ordening thans (1992) omschreven moet worden. Het onderzoek is niet bedoeld als
historisch overzicht maar als antwoord op de actuele vraag: Waar bemoei ik me mee als ik me met
ruimtelijke ordening ga bezig houden? Desalniettemin zal er, voor een goed begrip van de diverse
omschrijvingen, op verschillende punten onderzocht moeten worden hoe begripsomschrijvingen
in het verleden zijn ontstaan.
Vele auteurs beschouwen ruimtelijke ordening als een vorm van overheidshandelen. Daarom heb
ik betrekkelijk veel aandacht besteed aan de juridisch-bestuurlijke aspecten. Overheidshandelen
behoort gebaseerd te zijn op de wet.
Een extra motief voor het onderzoek was het nieuwe "probleem- gestuurde" onderwijs. Bij elk
vraagstuk dat studenten in dit nieuwe systeem krijgen voorgelegd, moeten zij beginnen
onduidelijke termen en begrippen te verhelderen.
Het voor u liggende rapport bevat het verSlag van dit onderzoek. In de loop van de studie bleek dat
de vraag wat is ruimtelijke ordening nauw samenhangt met de vraag waarom ruimtelijke ordening.
Om bestaande omschrijvingen te kunnen begrijpen moeten we weten wat de betreffende auteur
van ruimtelijke ordening verwacht. Nu is het helaas niet zo dat alle schrijvers hun verwachtingen
expressis verbis hebben kenbaar gemaakt. Het weinige dat ik hier van heb gevonden, acht ik echter
boeiend genoeg om in het verslag op te nemen.
1.2 Methodiek en beperkingen
Aan welke eisen moet een goede definitie voldoen?

Deze vraag is bestudeerd door de wijsbegeerte,in het bijzonder de logica en de
zgn.wetenschapsmethodologie. Daarnaast is in de algemene taalkunde en de rechtswetenschap
aandacht aan formulering en interpretatie van definities besteed. Een definitie behoort volgens de
jurist Franken 9, kort samengevat, de "kern-intensie" van het "definiendum"naar heersend
taalgebruik ondubbelzinnig weer te geven. Anders gezegd verwacht ik van een definitie:
a. de definitie moet aangeven, waarin het begrip zich onderscheidt van andere begrippen;
de begripsinhoud(intensie) en de begripsomvang(extensie, "wat hoort er bij") moeten
duidelijk zijn.
b. de definitie mag geen nieuwe, op zich weer onduidelijke termen bevatten. Om niet in een
·infiniet regres· (eindeloos door-definiëren) te vervallen, blijven er altijd termen, die niet
gedefiniëerd worden. Bij deeltermen tracht ik zoveel mogelijk bij heersend taalgebruik aan te
sluiten.
c. Bij termen, die in Nederlandse wetten voorkomen, sluit ik aan bij de wettelijke of in de
wetsgeschiedenis gegeven begripsomschrijving. Het is verdedigbaar om bijv.in de
stedebouwkunde of in de sociologie afzonderlijke definities te hanteren (ruimtelijke ordening
in stedebouwkundige zin,in sociologische zin) maar het lijkt me practischer om het hoofd te
buigen voor de lex dura.
10
d. Het onderzoek betreft het Nederlandse begrip ruimtelijke ordening. Zolang dit begrip niet
helder omschreven kan worden is vertaling uiteraard niet mogelijk. In hoofdstuk 4 zal
uiteengezet worden dat het Nederlandse begrip geen volledig passende equivalenten in het
Engels, Duits of Frans kent. Het begrip is daarvoor te nauw verweven met specifiek
Nederlandse wetgeving, bestuurlijke omstandigheden en technisch-wetenschappelijke
cultuur. Het begrip ruimtelijke ordening is aan het Duits ontleend maar heeft in het
Nederlands een van het huidige Duitse begrip Raumordnung afwijkende inhoud.
Tot ongenoegen van ingenieurs, die exacte en ondubbelzinnige begrippen willen, maar tot
vreugde van juristen, die door nieuwe interpretaties "recht kunnen vinden", wil ik a priori stellen
dat een aan bovenstaande normen perfect beantwoordende omschrijving niet bestaat. Taal kan in
de loop van de tijd veranderen, zodat oude omschrijvingen niet meer begrepen worden. Sommige
denkbeelden -in het bijzonder architectonische en stede bouwkundige - kunnen beter in beelden
dan in woorden uitgedrukt worden. We gebruiken niet voor niets bestekken, plankaarten en
maquettes. Veel dingen kunnen we niet in verbale definities vastleggen. Tenslotte kunnen
opvattingen over inhoud en reikwijdte van begrippen zich wijzigen door nieuwe technische of
bestuurlijke inzichten.
Het aantal relevante wetenschappen en de hiermee samenhangende literatuur over ruimtelijke
ordening is zeer omvangrijk. In het onderzoek moest ik selectief zijn. Ik heb mij in hoofdzaak
beperkt tot juridisch-bestuurlijke bronnen, stedebouwkundige inzichten en enige opvattingen van
auteurs, die een aantoonbare invloed hebben gehad op onze huidige ruimtelijke ordening;
schrijvers, die ik als "erflaters"van de Nederlandse ruimtelijke ordening beschouw, te weten
Vink,Ouené en Steigenga. De selectie is noodgewongen arbitrair.
1.3 Ruimtelijke ordening en planologie
Een illustratie van de gebrekkigheid van taal biedt de term planologie. In het Nederlands kan
alleen uit de context waarin dit begrip wordt gebruikt duidelijk worden wat bedoeld wordt
In de literatuur ben ik de volgende betekenissen van het begrip planologie tegengekomen:
a. Synoniem van ruimtelijke ordening.
b. Studierichting, die de sociaal-wetenschappelijke en planning-theoretische aspecten van de

ruimtelijke ordening bestudeert.
c. Verzameling van wetenschappen, die zich met ruimtelijke ordening bezig houden; voor deze
betekenis is ook het begrip "ruimtelijke planningwetenschappen" voorgesteld.
Een "planoloog" kan dus iemand zijn die zich beroepshalve met de ruimtelijke ordening bezig
houdt. Het kan ook iemand zijn die een van de "planologische" studierichtingen heeft gevolgd.
In de derde plaats kan het gaan om een lid van de sinds 1991 bestaande Bond van Nederlandse
Planologen.
11
ad a Synoniem van ruimtelijke ordening
G.J.van den Berg 10 enDrupsteen "hebben gewezen op de verwarring, die is ontstaan, vanwege
het feit, dat het(voor 1940 practisch onbekende)begrip ruimtelijke ordening geen adjectief kent
Voor de Staatscommissie van den Bergh was dit een reden om van "ruimtekundige" ordening en
niet van ruimtelijke ordening te spreken.Als bijvoeglijk naamwoord wordt hiervoor het begrip
"planologisch"gebruikt. We spreken over een "planologische" beslissing en over planologisch
beleid als we beslissingen over ruimtelijke ordening bedoelen. Met wetenschap hebben dergelijke
beslissingen niets te maken. Ook komen termen voor als "toelatingsplanologie" of "uitvoeringspla-
nologie" als een bepaald type (op het volgen van in plaats van het anticiperen op particuliere
initatieven, resp. op realisering gericht) ruimtelijke ordening wordt bedoeld.
ad b Studierichting
Deze betekenis sluit aan op de oorspronkelijke betekenis van de term planologie. De term is
bedacht door De Casseres. In 1933 pleitte hij op een in het Geografisch Instituut van de Rijksuniver-
siteit Utrecht gehouden "academische voorlezing" over de "Grondslagen der planologie,,13 er voor,
om in navolging van de civic survey van Geddes de stedebouw en regionale planning een
wetenschappelijke grondslag te geven. Zoals we in de economie een leer van de
bedrijfsorganisatie kennen zou er een leer van de ruimtelijke organisatie van de samenleving -
planologie - moeten komen. De Casseres verwachtte dat deze wetenschap de kunstzinnige
benadering van architect-stedebouwkundigen zou gaan vervangen.
Door de oorlog heeft het heel lang geduurd voordat de gewenste studierichting tot stand kwam.
Pas in de zestiger jaren werden er leerstoelen voor planologie aan de universiteiten van
Amsterdam, Groningen, Nijmegen en Utrecht ingesteld. Aanvankelijk had de studie een sterk
toegepast -sociaal-geografisch karakter.De bijzondere aandacht van Faludi voor planning-theorie
heeft de richting een eigen karakter gegeven.
De verwachting dat de studierichtig planologie de gehele wetenschappelijke voorbereiding van de

ruimtelijke ordening zou kunnen behartigen bleek een naïeve misvatting. De concrete vormgeving
van de uitbreidingen en vernieuwing van steden blijft een stedebouwkundige opgave. Daarnaast
zijn inzichten van vele andere wetenschappen nodig. De moderne ruimtelijke ordening wordt door
een multi-disciplinair team voorbereid.(De Casseres hield zijn lezing in een periode waarin er ook
over een "Nationaal plan" werd gedacht en er voorts zowel door christen-democraten als door
socialisten aangedrongen werd op "ordening" van de samenleving,gegeven het failliet van het
klassieke marktmechanisme na 1929.)
ad c Verzamelbegrip
Naast stedebouw en (sociaal-wetenschappelijkelplanologie wordt er ook bij andere universitaire
instellingen aandacht aan ruimtelijke ordening besteed. Vanouds heeft Civiele Techniek(P.en
F.Bakker Schut, van Lohuizen, Angenot) bemoeienis met ruimtelijke ordening; hier ontstond de
zgn. civiele planologie. Bij geodesie: planologische geodesie; Op de Landbouwhogeschool rurale
planologie.
Het begrip planologie werd hierdoor een verzameling van wetenschappen die zich met de
voorbereiding van de ruimtelijke ordening bezig houden. In het disciplineplan uit 1982 van de
sectie Planologie van de voormalige Academische Raad'4 is voorgesteld deze verzameling
"ruimtelijke planning-wetenschappen" te noemen. In de praktijk is hier weinig van terecht
gekomen. In het spraakgebruik ingeburgerde termen laten zich moeilijk veranderen.
12
1.4 Overige begrippen
In de bijlage is een lijst opgenomen van begripsomschr~jvingen. Hierbij heb ik zoveel mogelijk
aangesloten bij de bestaande literatuur. Elke vorm van samenwerking, elk debat zou onmogelijk
worden wanneer iedereen zijn eigen terminologie ontwerpt.
Voor enkele, in het onderzoek veel gebruikte termen, vraag ik bijzondere aandacht:
"ruimte": In de ruimtelijke ordening wordt dit begrip opgevat als fysieke ruimte 15. Fysieke ruimte
heeft altijd een volume en wordt derhalve bepaald door drie dimensies. De Haan heeft er op
gewezen dat begrippen als Nonroerend goed", Nruimte N, Ngrond" en "omgeving Nbetrekking hebben
op hetzelfde object. 16 Vandaar behoefte aan coördinatie van wetgeving.
Ruimte en milieu zijn eveneens uitdrukkingen voor hetzelfde object. Als we de fysieke ruimte
veranderen, door bijvoorbeeld woningbouw, dijkverhoging oftuinaanleg, wijzigen we het milieu.
Ruimte is altijd biotoop en oefent steeds invloed uit op de levenskansen van organismen.
Technisch kunnen we die levenskansen vergroten of verkleinen.
"ruimtelijke orde": Hieronder versta ik in navolging van Puylaert 17 de feitelijke toestand van een
ruimte op een bepaald moment. Kaarten en foto's geven altijd een selectief en vertekend beeld
hiervan.
De ruimtelijke orde is resultaat van natuurlijke factoren (bodem, klimaat etc) en/of menselijk
handelen. De term komt overeen met het door Tamsma c.s. 18 omschreven begrip Ningericht
landschapN. Practisch elke Nederlandse scholier is met deze terminologie vertrouwd, vanwege het
veelvuldig gebruik van de door Tamsma ontwikkelde school-aardijkskunde.
"ruimtelijke ontwikkeling Nis de verandering van de ruimtelijke orde in een bepaalde periode.
Gezien het grote aantal natuurlijke en menselijke factoren en de ingewikkelde relaties tussen de
verschillende factoren. kunnen we niet pretenderen de ruimtelijke ontwikkeling te beheersen.
(Afgezien van de vraag of een dergelijke beheersing altijd wenselijk is; het onverwachte kan
immers nieuwe perspectieven bieden). De afgebeelde kaartfragmenten geven een beeld van de
ruimtelijke ontwikkeling. Helaas was het niet mogelijk de kaarten in kleur weer te geven.
Raadpleeg bij voorkeur de originele topografische kaarten!
De afbeeldingen zijn niet gekozen om bijzonder mooie of lelijke vormen van ruimtelijke
ontwikkeling te laten zien. Het gaat slechts om de geweldige dynamiek, die deze ontwikkeling in de
afgelopen decennia heeft vertoond en dit zowel in landelijke(Geestmerambacht) als in suburbane
(Nuenen), stedelijke (Roermond) en groot-stedelijke (Den Haag-Oost) gebieden.De aandacht voor
ruimtelijke ordening is niet uitsluitend Nederlandse folklore!
13
1.5 Werkwijze
In het volgende-ho-ofdstuk komt het bestuurlijk-juridisch kader aan de orde: de Wet op de

Ruimtelijke Ordening, rijks-nota's ,commissie-adviezen alsmede verschillende commentaren. Dit
alles leidt tot een nog voorlopige omschrijving van het begrip ruimtelijke ordening.
In het derde hoofdstuk komt vooral het waarom van ruimtelijke ordening aan de orde met behulp
van opvattingen uit de praktijk.
Vervolgens behandel ik stellingen uit de stedebouwkunde over ruimtelijke ordening en planologie.
Lange tijd waren stedebouwkunde en ruimtelijke ordening practisch synoniem.
Tenslotte volgt een hoofdstuk waarin het wat en waarom van ruimtelijke ordening wordt
uiteengezet met behulp van een geannoteerde begripsomschrijving.
14
Noten
1. W.Meerdink, Ruimtelijke Ordening, Haalt de ruimtelijke ordening van Nederland 20001

Alphen aid Rijn 1982.
2. H.van der Cam men en L.A.de Klerk, Ruimtelijke ordening, Van plannen komen plannen.
Utrecht,1986.
3. A.W.Klaassen, Ruimtelijk beleid in theorie en praktijk Alphen aid Rijn 1990.
4. Derde nota over de ruimtelijke ordening, deell,Oriënteringsnota.TK 73n4 12757 nr 2.
5. H.Puylaert en J.van Staalduine. Ervaringen met planningmethodiek,"s-Gravenhage
1984
6. W.Brussaard. De spelregels van de ruimtelijke ordening, Publ.74-3,RPD;ldem, Preadvies
Ver.voor Adm.Recht 1976,"nieuwe juridisch-bestuurlijke ontwikkelingen in de
ruimtelijke ordening in het bijzonder in de relatie tussen de verschilende
bestuursniveaus. Geschriften VAR Nr LXXVIII.
7. Werkgroep Stadsontwerp en milieu, faculteit Bouwkunde TUD/documentatie.
8. Vgl.Studiegids Bouwkunde/PGO,vraag 1 van de zgn.zevensprong.
9. H.Franken e.a.Inleiden tot de rechtswetenschap, Gouda 1989.
10. G.J.van den Berg. Inleiding tot de planologie.Voor ieder een plaats onder de zon.
Alphen aid Rijn,1984.
11. Th.G.Drupsteen, ruimtelijke ordening in :Ned bestuursrecht deel 4'.
Alphen aid Rijn, 1983.
12. Verslag van de Staatscommissie ingesteld bij KB van 14247 dd 3 450.
13. J.M.De Casseres. Grondslagen der planologie. Openbare voorlezing. Geographisch
Instituut R.U.Utrecht 1933
14. Acad.Raad, sectie planologie; Disciplineplan voor de ruimtelijke planning-
wetenschappen; Voorburg 1982.
15. zie Tweede nota over de ruimtelijke ordening, Den Haag 1966, blz 6.
16. P. de Haan, Coördinatie van de administratieve wetgeving inzake onroerend
goed.Hand.1973 NJV.deeI1.
17. Puylaert c.s., op cit, blz 12.
18. W.Tamsma e.a. De Geo geordend, Basisboek,Groningen 1988.
15
Afbeelding 3
Nuenen e.o in 1961
Bron: Topografische kaart 1:50.000; fragm. Kaartblad 51

16
Afbeelding 4
Nuenen 8.0 in 1980

17
De heer Udink (minister van VRO)over zijn collega de heer Stuyt (minister van VOMIL):
-Soms zei ik tegen hem - als een plagerij want actueel was er niets aan-de hand -
dat zijn departement onder mijn coördinerende bevoegdheid viel.
Dan trok er een boze schaduw over zijn gezicht-·
• B.J.Udink. Tekst en uitleg. Over sturen en gestuurd worden. Ervaringen in politiek en bedrijf. Baarn 1986.
18
2 Juridisch-bestuurlijk kader
2.1 Achtergrond
Besturen gebeurt niet in een ivoren toren. Wetten weerspiegelen de "ideeëngeschiedenis"van

een land. Alvorens de wettelijke en bestuurlijke interpretaties van ruimtelijke ordening te
behandelen, wil ik aandacht vragen voor enige historische en geografische kenmerken van
Nederland, die de bijzondere aandacht voor de Nederlandse ruimtelijke ontwikkeling kunnen
verklaren:
a. Nederland is al sinds de late middeleeuwen een "stedenland"'. Door handel en scheepvaart

was het mogelijk steden tot bloei te brengen. De tekortkomingen van het kleine eigen
achterland werden opgevangen door handel met het buitenland. Stedebouwkundige,
publieke regels zijn hier vroeg aanvaard. Ook waren er collectieve regels voor de
waterschappen en voor het platteland, waardoor een contrast, een taakverdeling tusen
stedelijk en landelijk gebied gehandhaafd bleef.
b. Het platteland is geen woeste grond maar een door inpolderingen, veen-ontginningen,
ruilverkavelingen en zelfs "natuurbouw" ontworpen en "op de schOp genomen"gebied.2 Het
platteland heeft eerder het karakter van een aangelegde tuin dan van ongerepte natuur.
c. De ligging van Nederland in het centrum van het dicht bevolkte West-Europese deltagebied
aan de monding van Rijn, Maas en Schelde biedt kansen voor bedrijven. Het is echter niet
louter de ligging maar ook de voortdurende aanpassing van de infrastructuur aan de meest
geavanceerde technische ontwikkelingen (zeer grote schepen, containers, duwbakken) die
van betekenis is voor bedrijven. De ruimtelijke orde is na de oorlog in snel tempo veranderd.
De afgebeelde kaartfragmenten tonen enige van deze veranderingen. De ligging heeft ook
als gevolg dat Nederland als afvalput fungeert van op de rivieren geloosde stoffen.
d. De overheidsorganisatie is in Nederland in vergelijking met de spectaculaire veranderingen

in de ruimtelijke orde, uitzonderlijk star. 3 ln hoofdzaak stoelt de organisatie op wetgeving uit
het midden van de 1ge eeuw.
e. De sociale en economische indicatoren van Nederland, zoals levensverwachtingen,

arbeidsproduktiviteit en inkomensverdeling, zijn in vergelijking met het buitenland van hoog
niveau, zeker wanneer we rekening houden met de geringe hoeveelheid grond per inwoner.
Het is op het eerste geziCht verwonderlijk dat juist het dichtbevolkte en verstedelijkte
Nederland een belangrijke agrarische exporteur is. Nystuen en Kollars 4 hebben er, gebruik
makend van de klassieke theorie van von Thünen, op gewezen dat ook hier de nabijheid van
koopkrachtige afzetmarkten van betekenis is. Het kan, afhankelijk van transportkosten en
pachtniveau, rationeel zijn om in Nederland kostbare werken uit te voeren voor
19
landaanwinning en kassen bouw, terwijl tegelijkertijd bouwland wordt braak gelegd in
perifere regio's van de Ver.Staten of Australië.
De geschiedenis van het begrip ruimtelijke ordening is veel korter dan de collectieve bemoeienis
met de ruimtelijke ontwikkeling. Sinds wanneer kunnen we spreken van de moderne ruimtelijke
ordening?
Vink en Witsen 5 zien deze ontstaan in de periode rond 1960 vanwege:

a. De huidige Wet op de ruimtelijke ordening, die in de periode 1956-1965 tot stand kwam. De
nieuwe wet stond in het teken van een actief ingrijpen door de overheid in de ruimtelijke
ontwikkeling. Ten opzichte van de Woningwet 1901 en de Wet op het nat. plan betekende dit
een aanzienlijke verandering. Het nationale "plan" werd vervangen door een nationaal
"beleidsprogrammma".
b. De publikatie van de Nota inzake de ruimtelijke ordening6. Weliswaar stoelde deze, ook wel
Eerste nota genoemde nota, inhoudelijk op eerder gepubliceerde ambtelijke studies (Rapport
Westen des Lands) maar in de Nota laat de regering - zij het daartoe aangespoord door een
Kamermotie 7- voor het eerst blijken leiding te willen geven aan de ruimtelijke ontwikkeling.
2.2 Begripsomschrijvingen in de W.R.O.
Ruimtelijke ordening is ontstaan uit de stedebouwkunde. De Woningwet van 1901 bevatte

enkele stedebouwkundige artikelen. Toen bleek dat deze bemoeienis met het grondgebruik,
geïnspireerd door de engelse ~own and country-planning", ook wenselijk en mogelijk (gegeven de
eerste gewestelijke plannen) was voor de landelijke gebieden(vaak juist om deze van stede bouw te
vrijwaren) en voor meer belangen dan volkshuisvesting van betekenis was, is de vraag gerezen of
er een nieuwe wettelijke regeling nodig was.
De Staatscommissie Frederiks8 had geen behoefte aan een afzonderlijke wet of aan een nieuwe
terminologie; de verbreding van het werkterrein van stedebouwkundigen werd aangeduid met de
term"stedebouw in ruime zin"of "stedebouw in de zin van ruimtelijke ordening."
De Staatscommissie van den Bergh 9 daarentegen vond stedebouw een te eng begrip en planologie
taalkundig onverantwoord. De commissie stelde het begrip "ruimtekundige"ordening voor, een
term, die in verband met mogelijke verwarring met wat we nu "ruimtevaart" noemen niet is
ingevoerd. Van Poelje meldde in "Ned.Bestuursrecht"'O een "impasse"in de terminologie.
Stedebouw was te eng, planologie taalkundig niet fraai. Hij stelde hier voorkeur te hebben voor de
term "ruimtelijke ordening" omdat deze "aan het beginsel van coördinatie het meest recht doet
wedervaren De wetgever heeft deze suggestie overgenomen.
tI.
De tekst van de huidige wet op de Ruimtelijk Ordening(WRO) bevat geen definitie van ruimtelijke
ordening. Tijdens de parlementaire behandeling heeft de toenmalige minister op vragen naar een
begripsomschrijving in zijn Memorie van Antwoord" als volgt gereageerd:
Ruimtelijke ordening kan worden omschreven als het leiding geven bij de ruimtelijke ontwikkeling
van een gebied ten einde het ontstaan van een voor de gemeenschap zo gunstig mogelijk geheel
te bevorderen. Daarbij dient dan te worden bedacht.dat het begrip ruimtelijke ordening ruimer is
dan het uitvoeren van wettelijke voorschriften met betrekking tot de ruimtelijke ordening.
20
Deze voorschriften geven aan de overheid specifieke bevoegdheden met betrekking tot de
ruimtelijke ordening, bijv. de bevoegdheid tot het vaststellen van bestemmingsplannen. Behalve
die bevoegdheden hebben de regering en de lokale overheden tal van andere mogelijkheden om
een goede ruimtelijke ordening tot stand te brengen. In het bijzonder kunnen en moeten zij
immers bij al hun overige activiteiten de ruimtelijke aspecten daarvan onder het oog zien en bij
hun beslissingen laten meespreken.
De minister vond het niet nodig genoemde omschrijving in de tekst van de wet op te nemen.
Begrippen als Waterstaat of Volkshuisvesting zijn ook niet in de wet vastgelegd. De Tweede kamer,
die het wetsontwerp RO met verschillende amendementen heeft gewijzigd, heeft ten aanzien van
de begripsomschrijving de minister gevolgd.
In de Wet op de Stads- en dorpsvernieuwing is in art.1 het begrip stadsvernieuwing wel
omschreven. Priemus 12 heeft er onlangs op gewezen dat deze wettelijke definitie niet geleid heeft
tot een eenduidige interpretatie van het begrip stadsvernieuwing. De uitleg van de huidige stas.
Heerema wijkt af van de eerdere interpretatie van min.Beelaerts. In de latere wijziging van de WRO
zijn geen nieuwe omschrijvingen van het begrip ruimtelijke ordening opgenomen. De
zgn.wijziging 1985 is aanvankelijk aangekondigd als een ingrijpende herziening, die in drie fasen
zou plaats vinden overeenkomstig voorstellen van o.m. P.De Haan en de Raad van Advies voor de
Ruimtelijke Ordening(RARO). In de praktijk heeft de toenmalige minister van RO, Winsemius, bij de
kamerbehandeling van de wijziging bij herhaling opgemerkt het karakter van de WRO niet te
willen veranderen en is afgezien van de wijziging in drie fasen(drietraps-raket). In het commentaar
van Heijnis'3 wordt ten aanzien van de omschrijving van het begrip ruimtelijke ordening ook na
1985 verwezen naar bovengenoemd citaat uit de wetsgeschiedenis.
De omschrijving van de verschillende deeltermen van de ministeriële omschrijving roept vragen

op. Wat is "een zo gunstig mogelijk geheel"? Hoe moeten we "leiding geven "opvatten? Wie
spreekt er nu nog over "gemeenschap"?
Om deze vragen te kunnen beantwoorden moeten we rekening houden met het zeer sobere
kaderwet-karakter van de WRO en met de decentralisatie van beslissingen. Om concreet te weten
wat de overheid als een "zo gunstig mogelijk geheel"beschouwt moeten we de plannen kennen
van gemeenten, provincies en het rijk. Door de decentralisatie is het heel moeilijk over"de"
Nederlandse ruimtelijke ordening te spreken. In het zgn.jubileumboek van de BNS'·wordt een
overzicht gegeven van een groot aantal gemeentelijke plannen. Deze hebben een uiteenlopend
karakter: plannen kunnen variëren van "de huidige toestand conserveren" tot een volledige
vernieuwing van het landSChap bij nieuwe steden, nieuwe infrastructuur of landinrichting. Op de
afbeeldingen zijn voorbeelden te zien van gebieden,die in de afgelopen 30 jaar in ruimtelijk opzicht
ingrijpend zijn veranderd.
2.3 Begripsomschrijvingen in de rijksnota's
De Eerste nota over de ruimtelijke ordening van 1960 geeft in vergelijking met latere nota's een
uitvoerige toelichting van het begrip ruimtelijke ordening:
"Basis van de behoefte aan ruimtelijke ordening is de onderlinge afhankelijkheid die er bestaat
tussen bevolking en grondgebied ... Vele menselijke activiteiten hebben grond nodig:
voedselvoorziening, wonen, werken, ontspanning. Door deze activiteiten verandert de mens
tevens de vorm en de gestalte van de grond; hij schept een nieuwe omgeving, die zowel
21
beperkingen als nieuwe mogelijkheden biedt voor menselijke activiteiten. Deze voortdurende
aanpassing van de ruimte wordt "ruimtelijke ontwikkeling"genoemd. Er is altijd ruimtelijke
ontwikkeling onverschillig of de overheid nu wel of niet sturend optreedt. Van ruimtelijke ordening
kunnen we spreken als:
de overheid bewust leiding geeft aan de ruimtelijke ontwikkeling 15".
De Tweede nota over de ruimtelijke ordening(1966)16 sluit wat begripsomschrijving betreft aan bij
de Eerste nota. In hoofdstuk 1 van de Tweede nota wordt terzake opgemerkt :
"Altijd en overal bestaat er een wisselwerking tussen de menselijke samenleving en haar

leefruimte. Zolang een volk groeit en zich economisch ontplooit, heeft dat zijn weerslag op de
inrichting van het land; omgekeerd is een voortdurende aanpassing van de ruimtelijke structuur
een voorwaarde voor een goede ontwikkeling van de samenleving. Hoe sterker de druk op de
beschikbare ruimte en hoe gecompliceerder het maatschappelijke technische ontwikkelingsproces,
des te meer worden de welvaart van allen en het welzijn van de individuele mens afhankelijk van
een in het algemeen belang gegeven leiding, dus van ruimtelijke ordening".
Het object van ruimtelijke ordening, vaak aangeduid met termen als "grond","omgeving" en
"ruimte" wordt in de Tweede nota "fysiek milieu"genoemd( als synoniem:"leefmilieu").
De Tweede nota is een concrete illustratie van de actieve, programmatische ruimtelijke ordening,
die de wetgever in de WRO voor ogen stond. De nota bevat niet alleen analyses en -door hun
schoonheid m.i. te veel aandacht wekkende - kaarten zoals de zgn."ruimtelijke structuurschets"
maar ook en vooral een beleidsprogramma waarmee de gewenste ruimtelijke ontwikkeling tot
stand moest komen. Vanwege de betekenis ervan in de latere decennia geef ik hier de in de
Tweede nota besproken programmapunten( maatregelen van rijkswege voor de verwezenlijking
van de toekomstvisie):
1. waterstaatkundige werken (Zuiderzee, delta, zeehavens)

2. verkeers-en vervoersvoorzieningen
3. cultuurtechnische werken en landschapsbouw
4. regionaal-economisch stimuleringsbeleid; bouwbeleid
5. inrichting van stedelijke gebieden; stadsvernieuwing; bufferzones
6. sociaal-culturele en medische voorzieningen
7. wetenschappelijk onderwijs (spreiding van voorzieningen)
8. veilig stellen en instandhouding milieu
9. militaire terreinen
10. onroerend goed-beleid
11. financiering van investeringen; subsidiëring, belastingheffing
12. organisatie binnenlands bestuur/samenwerking met lagere overheden
13. onderzoek en opleiding
Dit uitvoerige ,pluriforme programma - in weinig overheidsdocumenten vond men zo'n gevarieerd
aantal acties van de rijksoverheid beschreven - betekende dat de minister van ruimtelijke ordening
zich met vele, niet tot zijn eerste verantwoordelijkheid behorende zaken moest gaan bemoeien.
Geen gemakkelijke taak in Den Haag, waar ieder departement zijn eigen opvattingen heeft over wat
een "zo gunstig mogelijk geheel" is.
22
Het rapport van de Commissie "Voorbereiding onderzoek toekomstige maatschappijstructuur"
(Commissie De Wolft 17 ) heeft het overheidsbeleid geordend in sectoren en facetten. Termen, die
thans algemeen ingevoerd zijn.
De commissie construeerde een matrix, waarbij zij de gebruikelijke overheidsorganisatie (de
sectoren) afzette tegen 5 facetten:
1. internationale verhoudingen
2. welvaartsbevordering en -verdeling
3. ruimtelijke inrichting
4. wetenschap en technologie
5. maatschappelijk en cultureel welzijn.
Essentieel in de visie van de commissie is de constatering dat sectorale maatregelen ook

elementen van facetbeleid zijn. Zo heeft een salarismaatregel van Binnenlandse zaken gevolgen
voor het sociaal-economische facet en een tracé van Rijkswaterstaat gevolgen voor het ruimtelijke
facet. Deze, op zich zelf voor de hand liggende denkbeelden zijn in ons staatsbestel heel moeilijk in
te voeren, gegeven de individuele verantwoordelijkheid van ministers.
Sinds het rapport-De Wolft wordt ruimtelijke ordening algemeen als -facetbeleid-getypeerd. Met
name De Haan 18 heeft bijgedragen aan de invoering van het begrippenkader van de cie De Wolft.
Enige relativering van dit - altijd arbitraire - onderscheid is aangebracht door Drupsteen. 19 Het is
de vraag of ruimtelijke ordening wel strikt facetbeleid is en milieubeleid strikt sektorbeleid.
Overigens blijkt ook hier, hoe moeilijk het in Nederland is tot coördinatie van overheidsbeleid te
komen. Binnenlandse Zaken en Justitie, Buitenl. Zaken en Algem. Zaken, allen kennen hun
onderling strijd over coördinatie van overigens evident gemeenschappelijke vraagstukken. Fusies
of nieuwe departementale indelingen lijken het probleem niet op te lossen: de strijd gaat dan door
achter de gesloten deuren van een departement. Uit het bovenstaande mag niet geconcludeerd
worden dat samenhangend beleid op rijksniveau onmogelijk is. Er zijn ook zonder reorganisaties
vele goed functionerende vormen van samenwerking tussen departementen.
Een practisch voorbeeld van van moderne ruimtelijke ordening gaf het in 1971 verschenen
Rapport van de Rijksplanologische Commissie over de Ontwikkeling van Zuidwest-Nederland. 2D
De gemeente Rotterdam confronteerde het Rijnmondbestuur en het provinciaal bestuur van Zuid-
Holland met zeer ingrijpende plannen voor de expansie van het havengebied en voor nieuwe
verstedelijking op de Zuid-Hollandse eilanden. Mede op verzoek van G.S.van Zuid. Holland, dat van
mening was dat hier nationale belangen aan de orde waren, had de toenmalige minister van
Ruimtelijke Ordening de Rijksplanologische Commissie gevraagd advies over de gewenste
ruimtelijke ontwikkeling uit te brengen. In het rapport wordt een visie ontwikkeld,die niet alleen op
economische maar ook op sociaal-culturele en ecologische (incl.milieuhygiënische) overwegingen
is gebaseerd. Deze brede afweging van belangen is sindsdien kenmerkend geworden voor de
planOlogische benaderingswijze van ingrepen in de ruimtelijke orde. Helaas is de voorziene
bundeling van verstedelijking in de Hoekse Waard nooit tot stand gekomen. De behoefte aan
huisvesting voor het grote aantal werkenden in dit gebied werd opgevangen door suburbanisatie
in West-Brabant en het zgn.Groene Hart in plaats van in een nieuwe stad op kortere afstand van
Rotterdam.
De commissie-De Wolft had geen afzonderlijk facet -milieu- onderscheiden. Ruimtelijke inrichting
23
en milieubeheer waren in feite als identiek opgevat. De zgn. milieuhygiëne ontwikkelde zich in deze
periode als sector-beleid. De onderlinge afstemming van ruimtelijke ordening en milieuhygiëne gaf
spanningen.
In 1971 verscheen het rapport MBestuursorganisatie bij de Kabinetsformatie 1971 21 " van de
zgn.Commissie van Veen, (Commissie interdep.taakverdeling en coördinatie). Deze commissie
adviseerde de coördinatie van het milieubeleid op te dragen aan de Minister van Ruimtelijke
Ordening. De zorg voor de milieuhygiëne daarentegen zou uitdrukkelijk niet aan deze minister
moeten worden toevertrouwd, omdat coördinatie distantie vereist tussen coördinator en te
coördineren beleid.
(Om mij niet geheel duidelijke redenen is zoals bekend deze opvatting bij de formatie van het
kabinet Lubbers I weer verlaten en zijn ruimtelijke ordening en milieuhygiëne in een departement
gevoegd. Het is moeilijk vast te stellen of deze concentratie werkelijk tot meer samenhang tussen
ruimtelijke ordening en milieubeheer heeft bijgedragen.)
De commissie Van Veen gaf in haar rapport een nieuwe definitie van ruimtelijke ordening, waarin
enige(vèrminkte) elementen van de opvatting van Steigenga 22 herkenbaar zijn:
ruimtelijke ordening is het zoeken naar en het tot stand brengen van de best denkbare
wederkerige aanpassing van ruimte en samenleving, zulks ter wille van de samenleving
De commissie beschouwde ruimtelijke ordening niet als uitsluitend overheidsbeleid. Dit laatste
noemde de commissie "ruimtelijk beleid".
In 1972 citeert de minister van Ruimtelijke Ordening bovengenoemde omschrijving van de

commissie-Van Veen in de Nota over de openbaarheid bij de voorbereiding van het ruimtelijk
beleid. 23 Deze nota stelt nieuwe procedures voor de inspraak (het betrekken van de bevolking bij de
voorbereiding van het beleid), de rol van het - tot dusverre in de ruimtelijke ordening machteloze -
parlement in de besluitvorming (planologische kernbeslissingen), de afstemming van sectoren
facetbeleid door structuurschema's en de vervanging van sectorale aanwijzingen door een
zgn.rechtstreekse aanwijzingsbevoegdheid van de minister van RO. (Uiteindelijk zullen eerst in
1985 bovengenoemde voorstellen tot wijziging van de WRO leiden.)
In de periode 1973-1977 verscheen de Derde nota over de ruimtelijke ordening 24 in de vorm van
drie deelnota's en twee structuurschetsen. Daarnaast kwamen er in de zeventiger jaren een groot
aantal structuurschema's gereed, waarin sectoren facetbeleid op elkaar werden afgestemd.
Bij dit in vergelijking met de Tweede nota omvangrijke pakket moet rekening gehouden worden
met de volgende gewijzigde omstandigheden:
a. Het kabinet Biesheuvel-Drees jr, wenste een krachtig beleid op het gebied van de ruimtelijke
ordening. De mooie voornemens van de Tweede nota moesten in daden worden omgezet:
aanpak van de bevolkingsspreiding : heffingen op investeringen in het Westen, spreiding van
rijksdiensten, steun voor het Noorden (lntegr.Structuurplan voor het Noorden), steun voor
Zuid-Limburg. Bijzondere aandacht voor bundeling van verstedelijking (groeikernen). Ook het
kabinet Den Uyl wilde concreet beleid, zij het met wat minder accent op spreiding en wat
meer aandacht voor de grote steden. Min.Gruyters kon zich aanvankelijk in de luwte
opstellen van het zeer ambitieuze beleid van zijn ambtsvoorganger. Dit kabinet heeft het
initiatief genomen om met een nieuwe Derde nota over de ruimtelijke ordening te komen, in
plaats van met een actualisering van de Tweede nota("Nota 2a").
Het kabinet Den Uyl wilde greep krijgen op de economisch en ruimtelijk zo belangrijke
24
investeringsbeslissingen door de zgn.WIR (Wet op de Investeringsregeling). Het
heffingenstelsel van de SIR werd veranderd in een vergunningensysteem voor
bedrijfsinvesteringen in het Westen.
b. De Raad van Advies voor de ruimtelijke Ordening (RARO) drong er eveneens op aan om de
schone voornemens van de Tweede nota om te zetten in concreet beleid. In het Advies over
Woonplaatskeuze en Woonmilieu 25 werd gepleit voor een beter instrumentarium om het
voorgenomen verstedelijkingsbeleid ook metterdaad uit te kunnen voeren en op een zoveel
mogelijk gekwantificeerde en gemotiveerde weergave van de gewenste ruimtelijke ordening.
c. In de wetenschappelijke wereld werd veel verwacht van de in de Ver.Staten en Engeland

ontwikkelde op systeem-analyse gebaseerde planningstechnieken. 26 Er werd aangedrongen
op uitvoerige analyses van de, als systeemopgevatte ruimtelijke orde, meetbare
doelstellingen en afweging van alternatieven. Dit alles leidde niet tot eenvoudige nota's en
plannen!
Wat de begripsomschrijvingen betreft wordt in de Derde nota melding gemaakt van de

omschrijving van de commissie van Veen en wordt in de latere delen gebruik gemaakt van de
terminologie die De Haan in een veel geciteerd preadvies27 had voorgesteld, met name
"bestemm ing", "inrichti ng"en "beheer".
Een kritische kanttekening werd geplaatst bij het accent op de wensen van de samenleving in de
definitie Van Veen. Ook het omgekeerde, aanpassing van menselijk gedrag aan de mogelijkheden
van het milieu is evenzeer nodig. Otten 2B typeert deze kanttekening als een verandering van een
anthropocentrische naar een ecocentrische benadering.
Bij uitstek komt dit tot uitdrukking in de zgn.basis-doelstellingen van de ruimtelijke ordening, die in
de Derde nota zijn geformuleerd als "het bevorderen van zodanige ruimtelijke en ecologische
condities dat:
a. de wezenlijke strevingen van individuen en groepen in de samenleving zoveel mogelijk tot

hun recht komen
b. de diversiteit, samenhang en duurzaamheid van het fysisch milieu zo goed mogelijk worden
gewaarborgd" .
De denkbeelden van De Haan inzake coördinatie van wetgeving vinden hun weerklank in de
aangekondigde studie (deeI1,blz 88)naar het gehele veld van wetgeving op het gebied van de
ruimtelijke ordening. Dit voornemen heeft uiteindelijk na vele studies en Raro-adviezen geleid tot
de wettelijke verplichting (amendement-EversdijkNan Erp,herz.WRO 85,art.2 ,tweede lid ad c ) om
permanent aandacht te besteden aan de samenhang van ruimtelijk relevante wetgeving en terzake
jaarlijks verslag te doen.
De terminologie van De Haan is, evenals de begrippen facet en sector van de commissie-De Wolft,
snel in het juridische en bestuurlijke jargon ingevoerd.
Op het gebied van het beleidsveld dat de Oriënteringsnota ruimtelijke inrichting en De Haan
inrichting noemt komen na 1973 nieuwe wetten tot stand voor de stads-en dorpsvernieuwing resp.
de landinrichting. De koppeling van subsidies aan de voorwaarde dat de gemeente over een
2S
structuurplan moet beschikken, zoals aangekondigd in deel 2 van de Derde nota,wordt in het
definitieve wetsontwerp losgelaten.
In de Vierde nota over de ruimtelijke ordening 29, resp Vierde nota "extra,,30, die in 1988/1990
verschenen, komen geen nieuwe begripsomschrijvingen van ruimtelijke ordening voor. Deze
nota's hebben een "selectief"karakter en zijn daarom niet vergelijkbaar met de zeer uitvoerige
Derde nota. Zij geven uitdrukkelijk geen compleet beeld van de nederlandse ruimtelijke ordening.
Basisdoelstelingen en terminologie van de Derde nota blijven ongewijzigd.
De nota's actualiseren het vigerende beleid en stellen nieuwe politieke prioriteiten. Zo zien we in de
Vierde nota een accent op de in vergelijking met het buitenland "sterke"vestigingsfactoren, worden
perifere regio's aan hun "eigen krachtllovergelaten en wordt veel verwacht van de bijdrage van
het particuliere bedrijfsleven en van samenwerkingsvormen tussen overheid en bedrijfsleven. In de
Vierde nota "extra"blijft veel afhangen van particuliere inititiatieven. Actievere optreden van de
overheid wordt aangekondigd op het gebied van bedrijfsvestigingen, openbaar vervoer,
milieuhygiëne en natuurbescherming.
Evenals tussen de Tweede en Derde nota was er ook tijdens de publicatie van de Vierde nota(extra)
sprake van drastische veranderingen van omstandigheden:
a. In de pOlitiek is er minder vertrouwen in overheidsplanning, meer in het marktmechanisme.

De financiële mogelijkheden om met "gouden koorden" te sturen zijn uitgeput. De
regelgeving is soms zo ingewikkeld, dat de handhaving gevaar loopt.
b. In de wetenschap is er kritiek op de - zeer veel geld en tijd vergende - systematische, op

omvangrijke modellen berustende planning. Er ontstaan nieuwe meer op de besluitvorming
en de daarmee verbonden onzekerheid toegesneden benaderingen. 31 De academische
wereld dreigt daarenboven geïsoleerd te raken van de praktische, feitelijke ontwikkeling.
Rigide bezuinigingen beperken de ruimte voor empirisch onderzoek.
c. Er is minder consensus over de gewenste ruimtelijke ontwikkeling. De zorg voor de

werkgelegenheid lijkt te vragen om een soepele, op een zo gunstig mogelijk
vestigingsklimaat voor bedrijven gerichte ordening; het milieu daarentegen noodzaakt tot
krachtig ingrijpen. Het is zeer moeilijk samenhang te brengen in enerzijds het verlangen naar
duurzaamheid van het milieu en anderzijds het feitelijk gedrag van mensen,waaruit nog
steeds meer energieverbruik, meer mobiliteit en meer consumptie blijkt. In de
Oriënteringsnota werd reeds op deze tegenstelling gewezen. 32 De samenleving raakt
gedesoriënteerd door gebrek aan een helder beeld van het "zo gunstig mogelijke".
Het formuleren van een "voor de gemeenschap zo gunstig mogelijk geheel" en de daarmee
samenhangende coördinatie wordt onder dergelijke omstandigheden zeer moeilijk.
Witsen33 wees op het volgende verschil tussen de Derde en Vierde nota: In de periode
voorafgaande aan de jaren tachtig was er sprake van een onstuimige ruimtelijke ontwikkeling, een
aanzienlijk bouwprogramma, een groeiende economie en zelfs nog sneller groeiende
overheidsuitgaven. De behoefte aan ordening van deze stad en landschap overweldigende
ontwikkeling was evident. In de jaren tachtig was er juist een gebrek aan ruimtelijke ontwikkelingen
en ging het er om deze (bij voorkeur met minder middelen) te stimuleren. Zonder ruimtelijke
ontwikkeling geen ruimtelijke ordening.
De ontwikkeling van stedelijke gebieden, die als een rode draad door de geschiedenis van de
26
nederlandse ruimtelijke ordening loopt, is ook in de Vierde nota (-Extra) een strategisch element,
gelet op de verwachtingen die regering en parlement hebben van de zgn. stedelijke knooppunten.
2.4 Commentaren
G.A.van Poelje34 noemde in 1961 de begripsomschrijving, die in de Eerste nota is vermeld.

"bedenkelijk anthropocentrisch". Over de term ruimtelijke ordening merkt hij op dat er lOOp goede
grond bezwaar tegen gemaakt kan worden, maar dat een betere omschrijving tot dusverre niet
gevonden is". Stede bouw vindt hij, gegeven de aandacht voor "ruimte voor groenlOeen te eng
begrip, ook indien men zoals Angenot heeft voorgesteld "stede" opvat als "plaats· en ·bouw·
als"tot ontwikkeling brengen". De term planologie tenslotte kwalificeert hij als een "taalkundig
monstrum".
Van Wijnbergen 35 wijst in een preadvies van 1961 op het gedecentraliseerde karakter van de
ruimtelijke ordening. "De systematiek van het wetsontwerp RO kan het best uiteengezet worden
vanuit de gemeentelijke taak. Het gemeentebestuur regelt de ruimtelijke ontwikkeling door het
vaststellen van bestemmingsplannen, die de burgers bindende voorschriften bevatten en als
grondslag voor onteigening kunnen dienen. Gemeenten zijn niet verplicht zich aan het beleid van
de hogere overheid te conformeren. Wat de provinciale en rijksbemoeienis betreft heeft de
wetgever niet ingestemd met het hiërarchische stelsel van nationale, provinciale en gemeentelijke
bestemmingen, zoals voorgesteld door de Staatscommissie Van Den Bergh. Op regionaal niveau
gaat het meer om het leiding geven aan de ruimtelijke ontwikkeling dan om het vastleggen van
bestemmingen. De wet geeft het streekplan het karakter van een ontwikkelingsprogramma en gaat
uit van een nationaal beleid en niet van een nationaal plan."
Van Wijnbergen pleitte voor een zeer voorzichtige benadering van het vraagstuk van de
coördinatie op rijksniveau. Hij zag slechts heil in adviseren en stimuleren door bijvoorbeeld de
publicatie van studierapporten als het rapport over het Westen des Lands. Er is in het Nederlandse
bestel naar zijn mening geen plaats voor de suprematie van een coördinerend minister.
In een eerder door het Centrum voor Staatkundige Vorming (het wetenschappelijk bureau van de
voormalige K.V.P.) gepubliceerd rapport eveneens van Van Wijnbergen, wordt met minder
terughoudendheid aangedrongen op een gecoördineerd nationaal ruimtelijk beleid dan in
bovengenoemd preadvies. "Voorkomen moet worden dat onderwerpen als de Deltawerken of
wegenaanleg slechts door Waterstaatsinstanties zouden worden behandeld". De commissie acht
de ruimtelijke ordening in het gehele land (zowel binnen als buiten de zgn.bebouwde kom)
noodzakelijk. Overigens stond de commissie kritisch tegenover de instelling van zgn.inspecties
voor de ruimtelijke ordening. Wat de overige organisaties betreft werd de decentralisatie van de
besluitvorming gewaardeerd en een voorstel gedaan voor een Adviesraad, de huidige Raad van
Advies voor de Ruimtelijke Ordening.
Een van de leidende gedachten in de moderne ruimtelijke ordening is het streven naar
samenhang, naar coördinatie van het overheidsbeleid.
Het preadvies van De Haan over harmonisatie en coördinatie van administratieve wetgeving van
1973 staat ook in het teken van de aandacht voor samenhang. Dit preadvies heeft grote invloed op
de latere in de literatuur gebezigde terminologie. De Haan ontwikkelde in zijn preadvies een nieuw
stelsel voor de gehele wetgeving op het gebied van onroerend goed, een begrip dat De Haan zeer
ruim interpreteert. Hij verstaat daar ook grond en ruimte onder.
Het begrip bestemming vat hij op als "vaststelling van het doel van het gebruik van onroerend
goed- en tegelijk ook als "het eenmaal vastgestelde doel-. Ruimtelijke ordening ziet hij bij uitstek
als regelgeving voor het bepalen van de bestemming. Landinrichting en stadsvernieuwing als
wetten, die gericht zijn op inrichting, d.w.z. als aanpassing van onroerend goed teneinde dit
geschikt te maken voor de gegeven bestemming.
In het kader van de door hem ontworpen terminologie omschrijft De Haan het begrip ruimtelijke
ordening als vOlgtJ7:
ruimtelijke ordening is toedeling van ruimte aan maatschappelijke doeleinden.
Van Wijnbergen 38 kan niet instemmen met de interpretatie die De Haan geeft van het begrip
ruimtelijke ordening. Hij acht de omschrijving van het begrip bestemming van De Haan te ruim en
in strijd met de strekking van de WRO. De wetgever is destijds welbewust afgeweken van het
eenzijdige stelsel van bestemmingen voorgesteld door de Staatscommissie Van Den Bergh. Niet
bestemming maar ruimtelijke ontwikkeling is volgens Van Wijnbergen de kern van de WRO. Het
bestemmingsplan is slechts een van de instrumenten om de ruimtelijke ontwikkeling te beheersen.
Van Wijnbergen vindt het niet verantwoord de definitie van een in de wet genoemd begrip aan te
passen aan een zelf ontworpen systeem, hoe groots de conceptie van De Haan ook moge zijn.
Brussaard 39 beschouwt in zijn preadvies van 1976 ruimtelijke ordening niet als een statisch begrip.
Hij toont aan dat het karakter van dit begrip in de loop van de tijd is veranderd. In zijn analyse trekt
hij de volgende ontwikkelingslijnen:
a. een verbreding van de doelstelling; in het begin, in de stedebouwkundige artikelen van de

Woningwet, ging het om volkshuisvesting, later ook om natuur en landschap. Na de tweede
wereldoorlog kwamen daar de belangen van de landbouw en andere ruimtebehoevende
bestaansbronnen bij. In de huidige wetgeving moeten aUe belangen worden afgewogen. Men
kan nu zeggen dat ruimtelijke ordening geen bepaald belang heeft maar ten dienste moet
staan van een voor de samenleving zo gunstig mogelijke belangenafweging.
b. een verruiming van het werkterrein: aanvankelijk ging het uitsluitend om stedelijke
uitbreidingen nu om de relatie tussen samenleving en fysiek milieu in het gehele land.
c. een verandering van werkwijze van een statische op een eindbeeld gerichte benadering naar
de geleiding van een proces.
Bovengenoemde veranderingen, in het bijzonder de denkbeelden van de commissie Van Veen en

de Nota over de openbaarheid van het ruimtelijk beleid, geven Brussaard aanleiding het begrip
ruimtelijke ordening als volgt te omschrijven:
Het streven naar het best denkbare evenwicht van ruimte en samenleving.
Drupsteen 40 maakt in zijn in Nederlands Bestuursrecht opgenomen beschouwing over ruimtelijke

ordening bezwaar tegen de definitie van Brussaard. Volgens hem beschrijft Brussaard niet wat
ruimtelijke ordening is maar slechts waar zij naar streeft.
Drupsteen acht - evenals De Haan- het leggen van bestemmingen de harde kern van de ruimtelijke
28
ordening. Als ruimtelijke ordening niet uitmondt in bestemmingen, zoals in sommige rijksnota's,
wordt zij vaag en weet de burger niet meer waar hij aan toe is.
Uitgangspunt van de visie van Drupsteen op de administratieve wetgeving is het stelsel van De
Haan. In dit stelsel wordt ruimtelijke ordening beschouwd als het instrument om bestemmingen
vast te leggen. Aanpassing van de grond aan deze bestemming vat Drupsteen niet op als
ruimtelijke ordening maar als inrichting, waar afzonderlijke wetten voor zijn, zoals de wetten voor
de stads/en dorpsvernieuwing, de landinrichting en diverse regelingen voor de infrastructuur.
Het begrip ruimtelijke ordening beschrijft Drupsteen als:
Het van overheidswege bewust ingrijpen in maatschappelijke ontwikkelingen met een ruimtelijke
dimensie. Zij is gericht op het onderling afwegen en coördineren van die ontwikkelingen en ze
loopt uit op het leggen van bestemmingen en het regelen van het gebruik van de grond. 41
Drupsteen vindt ook de definities van Steigenga en de commissie van Veen te vaag omdat daar
niet uitdrukkelijk over bestemmingen wordt gesproken. Als dit ontbreekt is er volgens Drupsteen
onvoldoende onderscheid met inrichtings- en beheersactiviteiten als stadsvernieuwing of
landinrichting.
In de bundel Milieurecht42 gaat Drupsteen nader in op zijn omschrijving van ruimtelijke ordening
en plaatst hij deze tegenover het milieubeheer en de daarmee samenhangende wetgeving. Hij
constateert dat milieubeheer en ruimtelijke ordening hetzelfde object hebben: het fysieke milieu.
Beide activiteiten zijn gericht op behoud en verbetering van de kwaliteit van het fysieke milieu.
De "kwaliteit van het milieu" definieert hij als: "De betekenis die het milieu voor de mens heeft".
Als milieuproblemen ziet hij verontreiniging, uitputting of aantasting van het bestaande milieu.
"Milieubeheer" beschouwt hij als "een zodanig omgaan met het milieu dat er geen sprake is van
onverantwoorde verontreiniging, uitputting of aantasting".
In het milieurecht, dat in Nederland om historische redenen wordt onderscheiden van de

ruimtelijke ordening, zijn normen vastgelegd, waarop de burger zich kan beroepen. Dit in
tegenstelling tot de WRO waarin slechts procedures en planvormen zijn geregeld.
In de ruimtelijke ordening moeten beslissingen worden genomen over verschillende

bestemmingen. Drupsteen meent dat in de ruimtelijke ordening verondersteld wordt dat een
harmonieuze afweging moet leiden tot behoud en verbetering van ruimtelijke kwaliteit". Met welke
criteria moet ruimtelijke kwaliteit worden bepaald? In de Vierde nota wordt gesproken over
gebruikswaarde, belevingswaarde en verwachtingswaarde. Deze verklaring is volgens Drupsteen
onvoldoende concreet om tot een duidelijke afweging van onderling concurrente claims op de
ruimte te komen. De vaagheid heeft tot gevolg dat de ruimtelijke ordening onderhevig is aan
allerlei tegenstrijdige en in de tijd wisselende politieke prioriteiten en opvattingen. Het recht kan
daartegen geen verweer bieden omdat de WRO slechts procedures regelt.
Van Geest43 gaat in zijn, eveneens in Milieurecht opgenomen verhandeling over de relatie tussen
ruimtelijke ordening en milieubeheer niet in op de beschouwing van Drupsteen. Ook hij erkent dat
milieubeheer en ruimtelijke ordening beide bemoeienis hebben met hetzelfde object: het fysieke
milieu, onze omgeving, het verschil zit naar zijn oordeel in de aard van de bemoeienis:
- Bij ruimtelijke ordening ligt het accent op de constructie van een plan, de toetsing aan een
29
op het plan gebaseerd beeld van de gewenste ontwikkeling. Bij afwegingen zal men zich
afvragen met welke beslissing het plan het meest gediend is: de ruimtelijke inpasbaarheid.
- Het milieubeheer heeft een projectmatig karakter en volgt in hoofdzaak een sectorale
benaderingswijze. Er zijn ook elementen in het milieubeheer die eerder een facetkarakter
hebben.
Omdat er geen hiërarchie bestaat tussen milieubeheer en ruimtelijke ordening is coördinatie

noodzakelijk. Van Geest ziet hiervoor een groot aantal mechanismen, uiteenlopende van
uitdrukkelijk ten behoeve van het milieubeheer gelegde bestemmingen tot samenvoeging van
ambtelijke en bestuurlijke verantwoordelijkheden en wettelijke koppelingen. Van Geest beschouwt
ruimtelijke ordening en milieubeheer als complementaire vormen van overheidszorg.
2.5 Conclusie
2.5.1 Definitie
De verschillende definities van het begrip ruimtelijke ordening kunnen als volgt worden
gegroepeerd: :
a. de definitie van Steigenga,waartoe de omschrijvingen van de cie Van Veen, de -Nota over de
openbaarheid van het ruimtelijk beleid" en de formulering die Brussaard in zijn preadvies
heeft gegeven behoren.
b. de definities van Drupsteen en De Haan, die samenhangen met het door De Haan ontworpen
kader voor harmonisatie van administratieve wetgeving.
c. De -VROM-definities,die nauw aansluiten bij de wetsgeschiedenis van de WRO en

geïnspireerd zijn door Van Wijnbergen: De ministeriële omschrijving in de MvAIl bij het
wetsontwerp RO,de omschrijvingen in de Eerste en Tweede nota en het commentaar van
Heijnis.
Geen van deze definities beantwoordt aan de in hoofdstuk 1 gestelde criteria. Allen bevatten
onduidelijke deeltermen.
De definities ad a genoemd geven, afgezien van het anthropocentrische karakter ervan,geen

bepaling van de extensie van de definitie. Drupsteen merkt m.i.terecht op dat een streven naar het
best denkbare evenwicht eerder iets zegt over de doelstelling dan over de aard van de ruimtelijke
ordening.
Voorts is het verband met de WRO niet duidelijk.
De omschrijvingen van De Haan en Drupsteen stuiten op bezwaren van Van Wijnbergen.
Merkwaardig is dat De Haan c.s. geen melding maken van de wetsgeschiedenis van de WRO.
Drupsteen kan, met zijn voorkeur voor bestemmingen, blijkbaar niet inzien dat er tal van
maatregelen kunnen worden opgenomen in een planologisch beleidsprogramma(bijv. een
streekplan of een nationale nota) die niet op bestemmingen maar op ruimtelijke ontwikkeling zijn
gericht: Groeikernen, landschapsparken, fiscale regels voor woon/Werkverkeer etc.
Eenzijdig acht ik de opvaming van Drupsteen als zou een ruimtelijke ordening, die niet uitloopt op
30
bestemmingen, te veel overlapping met inrichtingswetten als voor stadsvernieuwing of
landinrichting vertonen. Uit eventuele overlapping kan eveneens geconcludeerd worden dat deze
inrichtingswetten (jonger dan de WRO) geheel of gedeeltelijk overbodig zijn. Misschien hebben we
hier wel te maken met wetgeving, die Enschede 44 beschouwde als ontstaan uit politiek
activisme,· ... die door zijn hoeveelheid niet meer te handhaven ofzelfs maarte kennen is.....
Uit de afvalrace resteert de ad c als "VROM"-definitie beschouwde omschrijving,-ruimtelijke

ordening is het leiding geven bij de ruimtelijke ontwikkeling teneinde het ontstaan van een voor
de gemeenschap zo gunstig mogelijk geheel te bevorderen-. Het begrip ·ruimtelijke ontwikkeling·
is in hfdst.1 omschreven. De overige deeltermen, met name de vage doelstelling, moeten nader
verklaard worden.
2.5.2 Ruimtelijke ordening en milieubeheer

Wat de extensie van ruimtelijke ordening betreft, de afbakening van het werkterrein, waren er
vooral vragen over de afbakening ten opziChte van het milieubeheer (eerder ook wel als
milieuhygiëne"in ruime zin aangeduid).
Door recente publikaties van Drupsteen en Van Geest in Milieurecht lijkt dit probleem uit de weg
geruimd. Het Object, het werkterrein van beide activiteiten is gelijk. De verschillen betreffen de
benaderingswijze:
- De ruimtelijke ordening regelt de vormgeving en functionele ontwikkeling van een gebied

door het vaststellen van een plan waarbij alle belangen aan de orde kunnen komen en
afgewogen moeten worden. De architectonisch-stedebouwkundige afkomst van de
ruimtelijke ordening is in deze benaderingswijze duidelijk. Zoals een architect technisch-
constructieve, gebruikers-en stedebouwkundige voorwaarden op elkaar moet afstemmen, zo
moet dit eveneens, maar dan met veel meer en uiteenlopende belangen in de ruimtelijke
ordening. Overigens is het niet juist ruimtelijke ordening op te vatten als synoniem van
stedebouw en aldus een eigen belang te construeren van de ruimtelijke ordening, zoals
Drupsteen dit doet in zijn commentaar op het facet-karakter van de ruimtelijke ordening. De
wetgever heeft, in tegenstelling tot de opvattingen van de Staatscommissie Frederiks, het
begrip stede bouw bewust vervangen door ruimtelijke ordening. Bij de voorbereiding van
ruimtelijke ordening spelen vele wetenschappelijke en bestuurlijke inzichten een rol.
- Het milieubeheer, althans de milieuhygiëne (de reikwijdte van de term milieubeheer is
onduidelijk) kan veel directer ingrijpen in menselijk handelen. Er worden normen opgesteld
voor tal van menselijke activiteiten en daarmee verbonden installaties. Normen, die niet
verder "afgewogen"mogen worden, althans niet zonder bestuurlijke
besluitvorming.(wijziging van besluiten of wetten). In het milieubeheer wordt veel met
(Europese of nationale) bindende voorschriften gewerkt. Het zwaartepunt ligt op nationaal of
misschien al op Europees en mondiaal niveau. In de ruimtelijke ordening wordt meer met
indicatieve programma's en plannen gewerkt. Het bindende bestemmingsplan wordt vaak
bewust globaal geformuleerd.
Misverstanden betreffen de aard van de besluitvorming. Zo suggereert Drupsteen dat het

milieubeheer, althans het milieuhygiënisch aspect daarvan, gebaseerd zou zijn op wettelijke
normen, waaraan de burger meer rechtszekerheid zou kunnen ontlenen dan aan de onduidelijke
en door politieke verhoudingen bepaalde afweging van belangen die kenmerkend is voor de
ruimtelijke ordening.
Drupsteen vergelijkt hier m.i. volstrekt onvergelijkbare zaken. Het lijkt me uitgesloten om b.v. aan
31
plannen voor stedelijke uitbreidingen dezelfde hardheid te willen geven als aan het toelaatbare
percentage van gevaarlijke stoffen bij luchtverontreiniging. Het gaat bij ruimtelijke ordening niet
om minder maar om een andere vorm van rechtszekerheid. Zonder ruimtelijke ordening zou de
ontwikkeling van de omgeving overgelaten worden aan het marktmechanisme waar financieel
zwakke groepen of belangen geen partij zijn.
De WRO geeft een ieder via de volksvertegenwoordiging, door inspraak en zo nodig door
beroepsprocedures gelegenheid om voor zijn belang op te komen.
De controverse De Haan - Van Wijnbergen is naar mijn indruk niet een simpel vraagstuk van gelijk
of ongelijk maar van optiek (In het stedebouwkundig jargon zou men spreken over schaal). Als we
uitsluitend naar de WRO kijken(ons beeld daartoe beperken) is het duidelijk dat het leggen van
bestemmingen niet de enige vorm van overheidsbemoeienis op dat gebied is. Als het echter de
bedoeling is om een samenhangend overzicht op te stellen van de gehele wetgeving op het gebied
van onroerend goed (het georecht) zijn we verplicht te generaliseren en lijkt het redelijk het leggen
van bestemmingen als een specifieke r.o handeling op te vatten. Daarbij wordt terwille van het
overzicht vrij grof gegeneraliseerd.
2.5.3 Het Leitbild in de ruimtelijke ordening

Wat moeten we verstaan onder "een voor de gemeenschap zo gunstig mogelijk geheel·?
Waarop wordt bij alle overleg, bij de horizontale en verticale coördinatie afgekoerst?
De WRO noemt geen doelstellingen, geen Leitbild zoals in de vergelijkbare wetgeving van de
Bondsrepubliek. 45 De WRO bepaalt slechts wie volgens welke procedure richting moet geven aan
de ruimtelijke ordening.
Wat we onder een "zo gunstig mogelijk geheel"moeten verstaan zullen we moeten zoeken in de
gemeentelijke structuur-en bestemmingsplannen, in provinciale streekplannen en in de nationale
nota's en planologische kernbeslissingen.
Nu is de moeilijkheid dat er geen hiërarchie tussen al deze plannen bestaat. We geven een
vertekend beeld als we, zoals hierboven is gedaan, alleen aandacht schenken aan de nationale
nota's over de ruimtelijke ordening. Het is echter praktisch onmogelijk om de zeer grote
hoeveelheid plannen in deze beperkte studie weer te geven.
In sommige commentaren worden plannen, zoals omschreven in de WRO, beschouwd als louter
politieke keuzes, als beslissingen waarover geen wetenschappelijke discussie mogelijk zou zijn.
Bestemmingsplannen worden per saldo vastgesteld door de gemeenteraad, niet door het
stedebouwkundig bureau. Technici zouden zich alleen bezig mogen houden met de opstelling van
alternatieven. De studies die o.m. Steigenga en Ronteltap destijds voor de Kring-Midden Utrecht46
hebben gemaakt, de scénario's ten behoeve van de Derde nota en de modellen van de Stichting
Nederland Nu al Ontwerp zijn voorbeelden.
Wie geen vreemde is in de planologische wereld weet dat deze opvatting misschien formeel juist is
maar in werkelijkheid niet klopt. Opvattingen van technici zijn van grote betekenis. Zij dragen dan
ook naar mijn mening een bijzondere eigen verantwoordelijkheid naar de vakwereld toe, die ze niet
op pOlitici kunnen afschuiven.
In het volgende hoofdstuk komen enkele deskundigen uit de ambtelijke en wetenschappelijke
wereld aan het woord, die invloed op de Nederlandse ruimtelijke ordening hebben gehad en
concreet inhoud hebben gegeven aan het wettelijk zo sober geformuleerde begrip ruimtelijke
ordening.
32
Noten
1. L.Wijers, De randstad Holland publ.RPD 75-2

2. A.W.Edelman-Vlam:Verleden",in: Luchtatlas van Nederland, KNAG,Bussum,1978.
3. Min.J.E.Andriessen :"De overheidsorganisatie stamt uit de 1ge eeuwen dat is heel
lang geleden"(NRC 12-5-90)
4. P.Nystuen en J.Koliars, Geography,hfdst 5, New Vork 1981
5. J.Vink, J.Witsen e.a.Raumordnung in den Niederlanden, Entwicklungsgeschichte,Recht
und Organisation; Hannover 1976
6. Nota inzake de ruimtelijke ordening, Den Haag,1960
7. Motie Andriessen,Toxopeus e.a. dd 11 1257, Hand.TK 57/58blz 3415
8. Verslag van de Staatscommissie, ingesteld bij KB van 16 febr.1938,nr 25(commissie
Frederiks)
9. Verslag van de Staatscommissie, ingesteld bij KB van 14 februari 1947, nr 41
10. Ned.Bestuursrecht, editie 1953,blz 667,noot 1, Alphen aid Rijn 1953.
11. Kamerstukken Wetsontwerp WRO, Memorie van Antwoord aan de Tweede Kamer
dd 281058
12. Prof.dr.ir.H.Priemus e.a.de grote stadsvernieuwing; in: Technisch-bestuurlijke
verkenningen 17 Delft 1991.
13. WRO,ed. Schuurman & Jordens, zesde druk,bewerkt door Mevr.Mr.G.E.Heijnis, blz 28,
aant. bij art.1, Zwolle 1991
14. Stedebouw in Nederland, 50 jaar BNS, Zutphen 1987
15. op.cit.blz 9
16. Tweede nota over de ruimtelijke ordening, Den Haag 1966, blz 7
17. Rapport van de Commissie voorbereiding onderzoek toekomstige
maatschappijstructuur; TK 70n1-10914.
18. O.m.in: "Rapport coördinatie administratieve wetgeving onroerend goed", Rapport van
de zgn.commissie de Haan, ingesteld door het Instituut voor bouwrecht en het
Ned.Instituut voor ruimtelijke ordening en stedebouw; Alphen aid Rijn 1976
19. Th.G.Drupsteen, Ned.Bestuursrecht,dl 4', Alphen aid Rijn 1984
20. De ontwikkeling van Zuidwest-Nederland, Rapport van de Rijksplanologische
Commissie, Den Haag 1971
21. Rapport van de commissie interdepartementale taakverdeling en coördinatie, Den
Haag 1971 (commissie van Veen)
22. W.Steigenga, Moderne planologie, Utrecht 1964
23. Nota over de openbaarheid bij de voorbereiding van het ruimtelijk beleid; Tk 1972-
12006
24. Derde nota over de ruimtelijke ordening, deel1a, Oriënteringsnota, TK 73n4-12757, nr
2 (De gehele Derde nota is in meerdere delen verschenen)
25. Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening "Advies over Woonplaatskeuze en
Woonmilieu, aanbevelingen over de realisering van de gebundelde deconcentratie",
Den Haag 1972
26. Zie bijv.J.B.Mcloughlin, Urban & regional planning, a systems approach, Londen 1969.
27. P.De Haan, Coördinatie van administratieve wetgeving inzake onroerend goed;
Hand.N.J.V.1973, deel 1, nr 2
28. F.P.J.M.Otten ruimtelijke ordening en milieubeheer, Den Haag 1980
29. Vierde nota over de ruimtelijke ordening, Den Haag 1988
33
30. Vierde nota "extra" (VINEX), Den Haag, 1990
31. A.Faludi, Planning theory, Oxford, 1976
32. Op.cil blz 21
33. J.Witsen, "Five decades, five directors:the national physical planning agency 1941-
1991-a personal view" in ; Built environment, 17, nr 1 (1991).
34. G.A.van Poelje, Ned.Bestuursrecht, deel 11, afd '" hfdst.1 ruimtelijke ordening; Alphen
aid Rijn 1962
35. S.F.L.baron van Wijnbergen, De wet op de ruimtelijke ordening, preadvies
Ver.VgI.Belgisch-NederI.Adm.recht 1958
36. Beschouwingen en aanbevelingen terzake van het ontwerp van wet op de ruimtelijke
ordening; rapport van de Commissie van Wijnbergen; Centrum voor staatkundige
vorming, Den Haag 1957
37. P. De Haan Onroerend goed recht (deel A bestemming), blz 8
38. S.F.L.baron van Van Wijnbergen, Het rapport Coördinatie administratieve wetgeving
onroerend goed, Bouwrecht 1978, nr 5
39. W.Brussaard Nieuwe juridisch-bestuurlijke ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening in
het bijzonder in de relatie tussen de verschillende bestuursniveaus, VAR, preadvies
1976, geschriften VAR nr 78.
40. Th.G.Drupsteen ,op.cit.blz.13
41. Th.G.Drupsteen, op.cit. blz 16
42. Milieurecht; onder red.van W.Brussaard, Th.G.Drupsteen e.a. 2e druk Zwolle 1991.
43. H.J.van Geest, in :Milieurecht, op.cit.hoofdsl4 blz 388
44. Ch.J.Enschede, in NRC dd 26 10 91
45. ROG,Raumordnungsgesetz 841965, par.1
46. Kring Midden Utrecht, "Globale visie", hoofdlijnen van de inrichting van de ruimte in
Midden-Utrecht, rapport opgesteld door de commissie Steigenga m.m.v.R.Ronteltap,
e.8.
34
36
Afbeelding 5
Roermond in 1955

36
Afbeelding 6
Roermond in 1985
Bron : Topografische kaart 1:25.000; fragm . Kaartblad 580

Herziene verkenning :1985; uitgave Topografische Dienst 1988
... Je kunt misschien in het algemeen zeggen,
dat wat gekken van andere mensen onderscheidt het feit is .
dat zij een idee koesteren •.. •
*K. van het Reve. De ondergang van het morgenland. blz. 123
38
3 Prominente planologen
In het vorige hoofdstuk is een definitie van het begrip ruimtelijke ordening geselecteerd, die erg
vaag is. Wat moeten we onder "een voor de gemeenschap zo gunstig mogelijk geheel" verstaan?
De concrete invulling hiervan is in de jaren zestig in de praktijk met vallen en opstaan opgebouwd
door inspanningen van talrijke bestuurders, rechtscolleges, adviesraden, journalisten,
onderzoekers, belangengroepen en particuliere stedebouwkundige bureaus.
Van de vele deskundigen, die zich beroepshalve met de ruimtelijke ordening in deze periode
hebben bezig gehouden, komen in dit hoofdstuk ideeën van mr.J.Vink, ir.Th.Quené en prof.dr.W.
Steigenga aan de orde. Met hun denkbeelden hebben zij het vage begrip ruimtelijke ordening
inhoud gegeven.
Mijn selectie is overigens arbitrair en kan met vele andere pioniers worden uitgebreid.
Het gaat mij hier niet om een bibliografie van het werk van de genoemde deskundigen maar om
de vragen: Hoe interpreteerden zij het begrip ruimtelijke ordening en wat wilden ze daarmee; wat
zagen ze als "een zo gunstig mogelijk geheel"?
3.1 Mr.J. Vink
Tijdens de ambtsperiode van Vink(1949-1967) als hoofd van de Rijksdienst voor het Nationale
Plan, resp.Rijksplanologische Dienst zijn de fundamenten gelegd voor de huidige praktijk op
nationaal niveau. In zijn periode kwamen de huidige WRO, het rapport Westen des Lands en de
Eerste en Tweede nota over de ruimtelijke ordening tot stand.
De in hoofdstuk 2 aangegeven verandering in het karakter van de ruimtelijke ordening door de
invoering van de WRO blijkt wanneer we opvattingen van Vink uit zijn beginperiode v~rgelijken
met denkbeelden uit 1965 en latere jaren.
In een artikel' van 1950 omschreef Vink ruimtelijke ordening als:

De overheidszorg voor een goede en schone orde in de bestemming van de bodem
Vink toonde zich zeer bezorgd over de feitelijke ruimtelijke ontwikkeling:
"Gaat men de toestand van nu vergelijken met die van bijv. een eeuw geleden, dan maakt de
voldoening plaats voor een zekere ontsteltenis: toen gave steden en dorpen, liggend in een gaaf
platteland, elk element duidelijk sprekend in zijn eigen karakter. Nu vervaging van grenzen,
uitvloeien en haast aaneengroeien van de steden; verstedelijking van grote delen van het
platteland, eindeloze lintbebouwing of in het wild uitgestrooide bebouwing, dooreenmenging van
woningbouw en industrie, van industrie en landbouw; grote landwinst maar ook groot verlies aan
natuuurruimte. "
Vink beschouwde het "bevolkingsprobleem" (de snelle groei van de bevolking in een land met een
al hoge bevolkingSdichtheid) als het centrale vraagstuk van de ruimtelijke ordening. De oplossing -
39
het zo gunstig mogelijke- verwachtte hij vooral van de techniek en dan in het bijzonder van
stedebouw. Steden kunnen immers op een relatief kleine ruimte veel mensen huisvesting, werk en
voorzieningen bieden. Goede stedebouw betekent ook ruimte voor landschap en natuur.
Een samenvatting van de ingrijpende veranderingen in het denken over ruimtelijke ordening
tijdens zijn ambtsperiode gaf Vink 15 jaar later in het jaarverslag 1965 van de RPD2:
Hij karakteriseerde de ruimtelijke ordening, vóór de inwerkingtreding van de huidige WRO als een
streven naar een goede en schone orde in het vastleggen van de bestemming van de bodem. Wat
doelstellingen en werkwijze betreft was er aanvankelijk veel aandacht voor het behoud van
natuurschoon, de afbakening van stad en platteland en het verkeer. Pas veel later kwam er oog
voor de betekenis van ruimte voor de land- en tuinbouw, en als vestigingsplaats voor industrie.
Men zocht volgens Vink "eer het bereiken van een wel belijnde orde dan een in beweging
blijvende harmonie". Er was dan ook weinig inzicht in de mogelijkheden om nieuwe
natuurgebieden te maken of in niet op de kaart zichtbare elementen als financiering of uitvoering
van plannen.
Vink toonde de aanzienlijke uitbreiding van de plangebieden: aanvankelijk hoofdzakelijk

gemeentelijk, later regionaal en kort voor de Tweede wereldoorlog nationaal; thans komt het
Europese niveau in zicht. De wetenschappelijke onderbouwing is aanzienlijk verbeterd, onder meer
door het werk van Van Lohuizen. In pOlitiek opzicht is de ruimtelijke ordening thans een algemeen
aanvaarde overheidszaak. Vink waarschuwde voor het idee dat een gebied ooit "af" kon zijn. Het
plan is een fase van een nooit eindigend proces. Het doel is een bewegend doel. We moeten
ruimte laten voor toekomstige generaties.
In 1965 hield Vink een voordrach~ over de betekenis van de verstedelijking voor een conferentie
van de Economie Commission for Europe( ECE, de Europese organisatie van de Ver. Naties).
Vink wees hierbij op de geweldige versnelling van het tempo van de urbanisatie in de wereld:
miljarden mensen trekken naar de stad. Alleen al in West-Europa verwachtte hij tenminste een ver-
dubbeling van het stedelijk grondgebruik in de komende 25 jaar.
Om dit te kunnen opvangen achtte hij massa-produktie en standaardisatie in de bouw
onvermijdelijk maar ook zorgwekkend. "Kunnen we de waarden van het architectonisch en
stedebouwkundig ontwerpen in stand houden onder deze lawine van industriële verstedelijking?·
Vink bepleitte flexibiliteit in de planning. De enorme technische, economische en politieke

veranderingen maken het werken met starre bestekken onverantwoord. De dynamiek van de
verstedelijking dwingt ons de stad niet als een "gebouw" te ontwerpen, maar ruimte te laten voor
groei en aanpassing aan nieuwe inzichten. De architectonische benaderingswijze moet aangevuld
worden met een dynamische planning van de functies van steden.
De dynamiek is niet voor alle functies gelijk. Vink was bezorgd over het tekort aan generalistisch
inzicht in onderlinge relaties. Hij zag de samenleving gedomineerd door specialisten, die ·zulke
diepe holen graven dat ze elkaar niet meer kunnen zien en in veel gevallen zelfs elkaars taal niet
meer kunnen verstaan". Als voorbeelden van gebrek aan ruimtelijke samenhang noemde hij de
relatie (of liever het gebrek aan relatie) tussen verkeer en stedelijke omgeving, tussen
stadsvernieuwing en uitleg van nieuwe stedelijke gebieden en tussen stedelijke en landelijke
gebieden.
40
Wat de ontwikkeling in de tijd betreft, wees Vink op de gevolgen voor onze omgeving van de
explosieve groei van de consumptie. Dit vraagt om meer en ruimere woningen, meer en betere
verkeersvoorzieningen~ meer energie, meer recreatie en hogere eisen aan de
overheidsvoorzieningen. Heeft het zin om te investeren in een stedelijke omgeving die al
afgeschreven is voordat de bomen volgroeid zijn? Vink wees erop dat de huidige consumptieve
bestedingen beperkt zullen moeten worden om voldoende geld over te houden voor investeringen
in de toekomstige ontwikkeling. Hij betwijfelde of dit ook metterdaad zou gebeuren.
De toekomstige ontwikkeling van wetenschap en techniek hoeft volgens Vink niet als een
·onvermijdelijk natuurverschijnsel" opgevat te worden. Door ·goed te tuinieren· kunnen we
richting geven aan deze ontwikkeling en onze omgeving aan onze cultuur aanpassen. Zonder zorg
voor de differentiatie van het milieu zag hij uiteindelijk de keuzevrijheid van de mens gevaar lopen.
3.2 Kanttekeningen
De "schone orde" en het nostalgisch verlangen naar het landschap uit de 1ge eeuw heeft bij
Vink in 1965 plaats gemaakt voor een betoog, waarin een verdubbeling van stedelijke gebieden in
de komende 30 jaar wordt aangekondigd. De thema's, die Vink heeft aangeduid, zijn ook thans
belangrijke,actuele vraagstukken:
a. de spanning tussen uniforme massaproduktie en individuele verscheidenheid.

b. het conflict tussen het verkeer en de gebouwde omgeving.
c. de verhouding oude stad en nieuwe uitbreidingen.
d. de relatie tussen stedelijke en landelijke gebieden.
Vink was zeer vertrouwd met de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen. In de zgn. Vaste
Commissie (de huidige Rijksplanologische Commissie) is een werkwijze, gebaseerd op vrijwillige
samenwerking, tot stand gekomen, die tot op heden is gehandhaafd.
Vink heeft fundamenten gelegd van de huidige nationale ruimtelijke ordening. Van een concreet
beleid was in zijn tijd nog weinig sprake. Ruimtelijke ordening werd gewaardeerd als het ·vak van
de toekomst • maar had geringe invloed op actuele beslissingen, waarmee diezelfde toekomst in
feite werd vorm gegeven. De fundamenten waren er, het gebouw moest nog komen.
3.3. Ir. Th. Quené
3.3.1 Algemeen
In de periode 1967-1976 was Ouené hoofd van de Rijksplanologische Dienst. Daarvoor was hij
in verschillende andere functies ook werkzaam bij de RPD.
Ouené kreeg te maken met een stormachtige ruimtelijke ontwikkeling. Het sterk opgevoerde
woningbouwprogramma, nieuwe infrastructuur en stadsreconstructies leidden tot een ongekend
tempo van verstedelijking. Landelijke gebieden werden doorsneden door infrastructuur, nieuwe
olie-en aardgasleidingen werden verbluffend snel aangelegd; ruilverkavelingen betekenden een
drastische verandering van het platteland.
Bij deze feitelijke veranderingen kwamen er ook meningsverschillen over de gewenste ·zo gunstig
mogelijke" ontwikkeling:
41
a. Naast promotoren van economische expansie, waartoe niet alleen bedrijven maar ook vele
overheden behoorden, kwamen er pleidooien voor natuur en milieu. Rotterdam sleepte het
ene bedrijf naar het andere binnen (of zo nodig buiten, tot in Moerdijk toe). De Rotterdamse
bevolking moest ook genoegen nemen met slecht drinkwater, smog en een ondermaats
woonmilieu.
b. De kwaliteit van de architectuur en stedebouw heeft in deze periode teleurgesteld. Veel en

snel bouwen is nog geen mooi bouwen. In plaats van verscheidenheid was er monotonie; in
plaats van eengezinshuizen in het groen goedkope middelhoogbouw en parkeerterreinen. De
eerste betonnen contouren van Zoetermeer, Purmerend of Spijkenisse hebben kritiek
opgeroepen. Stedebouwkundigen werden met argwaan bekeken. Pas veel later kwam een
meer kleinschalige woonmilieu tot stand, bleek het mogelijk een dergelijk milieu ook in grote
stedelijke uitbreidingen tot stand te brengen (Houten, Breda, Almere) en kwam er
waardering voor het wonen in de binnenstad.
c. De kleine betrekkelijk besloten wereld van de ruimtelijke ordening, in hoofdzaak alleen bij
ambtenaren, technici en bestuurders bekend, werd door actiegroepen en journalisten
opengebroken. Tal van beroepsprocedures maakten het gemeenten zeer moeilijk leiding te
geven aan de ruimtelijke ontwikkeling. De planoloog, traditioneel gewantrouwd door
"rechts", werd nu ook door links aangevallen. Geen aangenaam draagvlak!
Bij al deze spanningen valt mij een hoge mate van overeenstemming op tussen de inzichten van
Vink en Ouené. Enkele punten heeft Ouené wat meer accent gegeven:
a. Het begrip "ruimte" vatte hij op als "fysiek milieu" of "leefmilieu"; milieubeheer en ruimtelijke
ordening waren voor hem identiek.
b. Bij strijd om de ruimte heeft hij steeds niet alleen economische, maar ook milieu- en sociaal-
culturele factoren afgewogen. Zowel in het rapport over Zuidwest-Nederland als in de
Oriënteringsnota is deze benaderingswijze gevolgd.
c. Ouené heeft inhoud gegeven aan het dynamische begrip "ruimtelijke ordening als actief
beleidsprogramma", dat weliswaar voorzien was in de WRO, maar waar weinig ervaring mee
was opgedaan.
Hoe zag Ouené ruimtelijke ordening? Welk "zo gunstig mogelijk geheel" stond hem voor ogen?
3.3.2 De "Landschapskring"
Ouené heeft in 1962 4 de volgende omschrijving gegeven van het begrip ruimtelijke ordening:
ruimtelijke ordening is het geheel van activiteiten van de Overheid, dat gericht is op een zodanige
ruimtelijke ontwikkeling, dat daardoor de welvaart en het welzijn van de samenleving zo goed
mogelijk worden gediend
In dezelfde lezing maakt hij ook melding van een eerder door Van Oyen S geformuleerde definitie
namelijk:
Ruimtelijke ordening is het bij publiekrechtelijke regeling bepalen van de bestemming van gron-
den.
Aan welke van deze onderling strijdige omschrijvingen gaf Ouené de voorkeur? Hoewel dit niet uit
de tekst van zijn lezing blijkt is het duidelijk uit de door hem later gegeven toelichting 6 dat hij zijn
eigen omschrijving prefereerde.
Hij maakte bij zijn definitie de volgende opmerkingen:
a. Ruimtelijke ordening (of planologie dat Ouené als synoniem opvat) is geen wetenschap
maar een "geheel van activiteiten", zoals onderzoek, ontwerp, besluitvorming (beleid) en
uitvoering, alles in onderlinge wisselwerking met elkaar.
Ouené had moeite met het onderscheid tussen "ruimtelijke planning" en "ruimtelijke
ordening" als resp. de wetenschappelijke voorbereiding van het beleid en het beleid zelf, dat
Steigenga maakte.
Dit onderscheid berust op de formele fictie van de bestuurlijke verantwoordelijkheid. In de
praktijk worden bij de voorbereiding van plannen nooit alleen maar modellen gemaakt maar
worden vele, zo niet alle keuzen door onderzoekers en ontwerpers gemaakt. Het onderscheid
versluiert de feitelijke beroepsverantwoordelijkheid van planologen waaronder Ouené allen
verstond die zich beroepshalve met de ruimtelijke ordening bezig houden, dus zowel
ontwerpers (stedebouwkundigen, civieltechnici, landschapsarchitecten) als een breed scala
van onderzoekers.
b. Het object van de ruimtelijke ordening is het gehele milieu. Dus niet alleen de stedelijke
gebieden noch de vormgeving van de landschappen, hoezeer beide onderwerpen ook
aandacht vergen. De ruimtelijke ordening in Nederland is ontstaan uit de stedebouwkunde.
Thans moeten we een samenhangend beleid voor het gehele milieu tot stand brengen.
c. Ruimtelijke ordening moet volgens Ouené verder gaan dan het voorspellen of ontwerpen
van trends (waarschijnlijke ontwikkelingen) of modellen. Het gaat er ook om aan te geven
welke ontwikkeling als de meest wenselijke moet worden beschouwd. Dit betekent dat
waarden en normen, opvattingen over het goede en het schone aan de orde zijn. De
planologen moeten zich een "Leitbild" scheppen (of zich bewust maken) dat als grondslag
voor het hedendaagse landschap kan dienen.
Waarop baseerde Ouené zijn opvattingen over ruimtelijke ordening? Zelf heeft hij hierover
opgemerkt veel geleerd te hebben van de zgn.Landschapskring, een informele studieclub waaraan
o.m. Van Eesteren, deskundigen van de Rijksdienst Ijsselmeerpolders (Constandse, Wijers) en de
Delta-dienst (Wiggerts) deelnamen. Uit de in het archief van Wijers bewaard gebleven
uitnodigingsbrief blijkt dat de kring is opgericht "om met elkaar te zoeken naar een grondslag voor
het hedendaagse landschap" ....... HOe ruimtelijke ordening pretendeert leiding te geven aan de
veranderingen in het landschap. Zinvolle leiding is pas mogelijk als er uitgangspunten zijn
(aanvaarde normen, toetsstenen) om deze veranderingen te kunnen beoordelen. Zonder hechte
grondslag zou de planologie verworden tot een publiekrechtelijk geschipper zonder enige
kwaliteit" .1
Ouené heeft in de Landschapskring een samenvatting gegeven van de heftige maar niet altijd
heldere discussies in de kring over de grondslag van het landschap. Hij gaf de volgende
"summing-up":
"In de breedst mogelijke zin opgevat is landschap (milieu) de plaats van leven, de biotoop voor de
gehele levende natuur. In die natuur heeft de mens een unieke positie: hij is de enige bewoner van
de biotoop, die in staat is zijn biotoop bewust te wijzigen.
43
Voortdurend is hij daarmee bezig; in nooit aflatende drift is hij werkzaam om de biotoop om te
zetten naar zijn hand. Inmiddels moet men het bewustzijn waarmee dat werk gebeurt niet
overschatten: nu nog, zeer vaak, en lange perioden in de cultuurgeschiedenis vrijwel altijd, bleef
dat bewustzijn beperkt tot het onmiddellijk doel: de aanleg van akkers, havens etc.
De zorg voor de ontstane totaliteit was en is dikwijls ver te zoeken. Bovendien is het buitengewoon
gemakkelijk die zorg maar niet te hebben: de strevingen van mensen zijn zo uiteenlopend gericht
dat die evoluerende totaliteit, zeker in dichtbevolkte streken, toch maar een vrij chaotisch karakter
draagt. De kans op het SCheppen van harmonie is dan ook gering; het streven daarnaar bij
voorbaat moeilijk.
Stelt men zich dan niettemin tot taak, dan lijkt het allereerst raadzaam om na te gaan wat de
onderstroom is van al het bouwen en graven: wat zijn de grondslagen en wezenskenmerken van
het proces dat onder meer zijn neerslag vindt in de voortdurende verandering van het landschap?
We weten het nog niet, maar een belangrijke onderstroom is stellig het streven naar welvaart,
verder ook "het goede leven hier en nu".
In de praktijk uit het zich in prioriteit voor de aanleg en ontwikkeling van werken
recreatiegebieden, met het verkeer als afgeleide. Merkwaardigerwijs blijven de woongebieden
zowel kwalitatief als kwantitatief achter. Het sterkste contrast met het bestaande leveren de
industriegebieden en de wegen; de kans is groot dat hun constructie daardoor het onderbewuste
wordt van de planoloog.
De analyse van plaatsvindende processen is één lijn die kan leiden tot de formulering van het
Leitbild. De andere lijn is de visie van de "freischwebende Intelligenz": (min of meer) los van de
plaats vindende processen kan het bewust levende individu zijn eigen "verlangen naar landschap"
trachten te formuleren. Ook daarmee zijn we bezig geweest: het landschap, hoezeer ook door de
mens gevormd, zal zoveel mogelijk zijn eigen individualiteit moeten behouden. De bodemkaart en
de homogene ruimten van het natuurlandschap mogen niet worden genegeerd, er is aandacht
nodig voor de drie dimensionale ruimte, het licht, de wind en de wolken, aan de bescherming van
de natuur om zich zelfs wille kan niet worden voorbijgegaan. De differentiatie van het landschap
wordt daardoor bevorderd, de scala van landschapstypen zo rijk mogelijk gemaakt. Uiteraard
wordt die rijkdom het meest ervaren waar de typen aan elkaar grenzen, aan de randen dus waar
men complementaire voorzieningen bijeenvindt.
Het nieuwe is echter niet alleen subject maar ook object het zal moeten voldoen aan essentiële
wensen van de mens: aan verlangen naar bestaanszekerheid, gezondheid, harmonie, mogelijkheid
tot inspiratie etc. Bodemerosie dient daarbij voorkomen, luchtverontreiniging geweerd, contrast
van massa en ruimte aanwezig te zijn.
Men kan van twee zijden komen tot het Leitbild: door analyse van de processen die plaatsvinden
en door individualistische formulering van eigen verlangens".
Bovengenoemd vermogen om zeer heterogene elementen met elkaar in verband te brengen is ook
herkenbaar in de plannen die hij ambtelijk heeft voorbereid, in het bijzonder in de Tweede nota
over de ruimtelijke ordening en in het RPC-rapport over de ontwikkeling van Zuidwest-Nederland.
Met deze documenten kreeg het in de nieuwe wet A.O. vaag aangeduide begrip "nationaal
ruimtelijk beleid", concreet gestalte. Men kan stellen dat de Tweede nota, de facto lange tijd als
nationaal plan heeft gefungeerd. "The national plan was dead, long live the national plan, schreef
Witsen in 19908, toen hij de periode 1966-1973 beschreef.
Ook op andere terreinen van overheidszorg werd in de zestiger en zeventiger jaren gestreefd naar
een betere planning van het beleid. Zelfs werd er gedacht aan een vorm van integrale planning.
Teneinde te onderzoeken hoe de planning van het overheidsbeleid moest worden georganiseerd
heeft de toenmalige Minister van O&W, Veringa, de "Commissie voorbereiding onderzoek
toekomstige maatschappijstructuur" opgericht, de zgn. commissie De Wolff(zie hfdst 2). In deze
commissie heeft Quené vrij uitvoerig zijn visie op de ruimtelijke planning gegeven (ruimtelijke
ordening en ruimtelijke planning waren voor hem, zoals we gezien hebben praktisch identiek).
"Ruimtelijke planning is gericht op de bevordering van een optimale ruimtelijke ontwikkeling,
rekening houdend met de eisen, die worden gesteld vanuit de andere sectoren van het
overheidsbeleid. De vraag naar wèlke ruimtelijke ontwikkeling nu in concreto in een gegeven
gebied moet worden gestreefd wordt beheerst door tal van -soms zeer uiteenlopende, of zelfs
tegenstrijdige- overwegingen. Een aantal van de belangrijkste zijn samengevat in de volgende
categorieën:
- . technische overwegingen: welke mogelijkheden bieden bodem en milieu (kwaliteit van de

bodem, karakter landschap, bestaande milieubelasting, etc).
economische overwegingen (vestigingsplaatsfactoren, mogelijkheden economische
structuur).
sociaal-culturele overwegingen (versterking nationale en regionale cultuur, scheppen van
een passend voorzieningenniveau, aandacht voor cultuurbezit).
De synthese van al deze overwegingen is als het goed is een creatief gebeuren en schept een
ruimtelijke structuur die op zich zelf weer het karakter van een eigentijdse positieve cultuurdaad
heeft. Zie bijvoorbeeld het eigen historische karakter van de Beemster, de nieuwe
Ijsselmeerpolders of Europoort".
3.4 Kanttekeningen
Quené zag ruimtelijke ordening niet primair als "regelgeving" maar als een actief scheppen van
een nieuwe omgeving. Hij had hoge verwachtingen van de vormgeving en had naar eigen zeggen
veel geleerd van Van Eesteren.
Quené's visie gaf spanningen met de academische wereld, die voortdurend op meer onderzoek
aandrong. Vaak was de reactie dat de ruimtelijke ordening "onvoldoende door onderzoek
onderbouwd was. 9 Quené reageerde dan met de stelling dat "het ontbreken van onderzoek de
Ol.
overheid niet ontslaat van haar beleidsverantwoordelijkheidH.
Waar liggen de grenzen van het werkterrein van planologen? Getuigt de opvatting van Quené niet,
om een term van Simonis te gebruikten "van een overspannen beleidsconceptie"?'O
Precieze grenzen zijn niet door Quené aangegeven. Wel kunnen we de volgende factoren
aanwijzen, die het werkterrein beïnvloeden:
a. Ruimtelijke ordening is geen eenmansbedrijf in Nederland. Vanwege het gedecentraliseerde

karakter van de ruimtelijke ordening spannen talrijke gemeenten en provincies zich in. Bij
een goede taakverdeling kan beleid op rijksniveau beperkt blijven tot hoofdlijnen.Daarbij
moeten we voorts bedenken dat vele rijksdiensten ingeschakeld worden via de
Rijksplanologische Commissie om de ruimtelijke ordening voor te bereiden.De ideeën
komen niet uitsluitend van de RPD of de RARO.
b. Quené was, overeenkomstig het door hem zelf als lid van de commissie de Wolff erkende
facetkarakter van ruimtelijke ordening, zeer terughoudend bij het aanpakken van sectorale
taken. Hij zag weinig in het onder verantwoordelijkheid van de ruimtelijke ordening beheren
van financiële middelen voor bijv. bufferzones, landinrichting, stadsvernieuwing of
groeikernen. Dat zag hij als een taak van de sector-departementen. Deze opvatting kon
aanleiding zijn tot conflicten. Er was weinig wisselwerking tussen planning en uitvoering.
Veel gehoorde kritiek op de nationale ruimtelijke ordening was: Wat komt ervan terecht?
Inzet en beheer van uitvoerende middelen zou hier een goed antwoord op kunnen zijn.
Quené was van oordeel dat er een taakverdeling tussen facet- en sectordepartementen
moest zijn en dat derhalve planning en uitvoering niet in een hand behoeven te zijn.
Quené's visie getuigde van vertrouwen in het vormgevend vermogen om een betere omgeving te
maken. Hij streefde naar een "zo rijk mogelijke differentiatie van de levende natuur·" en naar een
"blijmoedige aanvaarding van de mens als factor in de natuur".ln een recent interview met
A.Klamer t.g.v.het jubileum van de SER typeerde hij zijn ambtsperiode in de ruimtelijke ordening
als een kennismaking met een proces van "strijd en afweging".'2
Hij had overigens moeite met voortdurende discussies over het begrip ruimtelijke ordening en de
daarmee samenhangende noodzaak om te rechtvaardigen dat daar in Nederland veel aandacht aan
moest worden besteed. Hij beschouwde deze discussie,na de totstandkoming van de WRO en na
de uiteenzettingen hierover in de Eerste nota als gesloten. Op de fascinerende praktijk kwam het nu
aan.
3.5 prof.dr. W. Steigenga
De sociaal-geograaf Steigenga behoort met G.J.van den Berg, J.M.De Casseres,C.W.van

Lohuizen en G.Wissink tot de grondleggers van de planologie in Nederland. Hij was de eerste
hoogleraar in de sociaal-wetenschappelijke studierichting planologie aan de universiteit van
Amsterdam en heeft ook publicaties gewijd aan begripsomschrijvingen en afbakening van zijn
vakgebied. Steigenga heeft zich overigens niet uitsluitend met theoretische kwesties bezig
gehouden. Evenals zijn leermeester van Vuuren ging zijn belangstelling vooral uit naar concrete
maatschappelijke vraagstukken: werkloosheid, bevolkingsvraagstukken, ruimtelijke ordening.
Tegen deze achtergrond is Steigenga toch ook als praktijkman te beschouwen.
Een bibliografie van Steigenga is opgenomen in de bundel "Opstellen over Planologie en
Demografie" van het Planologisch en Demografisch Instituut van de Universiteit van Amsterdam.'3
Steigenga heeft in zijn veel geCiteerde boek "Moderne planologie" aandacht aan de terminologie
besteed. Het kernpunt van zijn terminologie vormt het begrip planologie (of ruimtelijke planning
dat Steigenga als synoniem gebruikt).
Planologie ziet hij, in navolging van De Casseres en de gebroeders Bakker Schut, als een
wetenschap.Hij omschrijft, overeenkomstig een definitie van M.F.Rouge, planologie als:
Het zoeken naar en tot stand brengen van de best wederkerige aanpassing van ruimte en
samenleving
Steigenga is niet erg gelukkig met het woord planologie maar prefereert deze term boven
stedebouw, een term die volgens hem "steeds meer vervangen wordt door de term planologie".'·
(deze opmerking is hem niet in dank afgenomen door de toen pas opgerichte sectie
stedebouwkunde van de Techn.Universiteit Delft!)
46
Steigenga maakte een scherp onderscheid tussen wetenschap(planning) en beleid(ordening).
Ruimtelijke ordening beschouwde hij als het overheidsbeleid dat de resultaten van de planologie
toepaste. De wetenschap construeert alternatieven; het bestuur kiest.
Steigenga zag als gemeenschappelijk doel van wetenschap(planologie en stedebouwkunde) en

beleid het creëren van een nieuwe omgeving.
De terminologie, die Steigenga introduceerde, is door stedebouwkundigen nooit aanvaard. Het

idee als zou de ruimtelijke ordening door een wetenschap en wel de door Steigenga gedoceerde
planologie voorbereid kunnen worden is in strijd met de feiten. In werkelijkheid moet er van een
zeer groot aantal wetenschappelijke en technische disciplines gebruik worden gemaakt, zoals
civiele techniek, stedebouw, geodesie, recht, biologie, landinrichtingswetenschappen. De
Academische Raad heeft zoals opgemerkt in hoofdstuk 1 voorgesteld te spreken van ruimtelijke
planningwetenschappen(meervoud I). Binnen het geheel van de ruimtelijke planning is planologie
zoals door Steigenga ontwikkeld een betrekkelijk bescheiden onderdeel.
Zijn opmerking over stedebouwkunde werd op de Delftse Hogeschool( thans: Technische

Universiteit) niet erg gewaardeerd; zeker niet bij de pas benoemde hoogleraren stedebouwkunde.
Gelukkig ging de stedebouwkunde na 1964 een zeer bloeiende toekomst tegemoet. (Steigenga
doelde echter op het gebruik van de term als synoniem voor ruimtelijke ordening, niet op de
technische disCipline der stedebouwkunde. Deze nuance is velen ontgaan).
Tenslotte is zijn opvatting over planologie sterk anthropocentrisch; Uit de stellingname dat -de
mens in de stedebouw centraal moet staan- volgt overigens niet dat stedebouwkundigen zich nu
in hoofdzaak met sociologie moeten bezig houden. Vliegtuigen, auto's en andere apparaten zijn
ten behoeve van mensen ontworpen. Toch is het een geruststellende gedachte dat
vliegtuigbouwers niet alleen maar sociologie hebben geleerd.
Witsen heeft geprobeerd het door Quené bekritiseerde scherpe, formele onderscheid tussen
planning en beleid dat Steigenga maakte, te overbruggen door op te merken dat beiden -elkaar
ontmoeten in het plan, dat als het goed is een daad van planning en van beleid is-. 15
Helaas hebben Van der Cammen en De Klerk in hun boek -Ruimtelijke Ordening-, dat mede is
geschreven als vervolg op het boek van Steigenga, geen aandacht aan de terminologie
geschonken.
Van wellicht grotere betekenis dan zijn vaak geciteerde begripsomschrijvingen zijn de vele
beschouwingen van Steigenga over het "waarom"van de ruimtelijke ordening en daarmee
samenhangend onderzoek. Centraal stelde hij de opvattingen (normen en waarden) over de
gewenste ontplooiing van de samenleving. De ruimtelijke ordening moest hieraan dienstbaar zijn.
Hij verwierp esthetica als doel op zich zelf.
In 195616 heeft hij samen met J.Launspach, G.J.van den Berg, Th.K. van Lohuizen en C.S. Kruyt de
volgende stellingen geponeerd over de positie van het sociaal-wetenschappelijk onderzoek bij de
ruimtelijke ordening:
a. ruimtelijke ordening heeft het scheppen van een ruimtelijk kader ten doel, waarin een
samenleving zich op de beste wijze kan ontplooien.
b. de ontwikkeling van een samenleving verloopt niet automatisch. Er is binnen zekere
47
grenzen een keuze mogelijk.
c. Zoals bij alle politiek-maatschappelijke activiteiten behoort ook in de ruimtelijke ordening

de keuze van doel en middelen door de verantwoordelijke bestuurders gedaan te
worden. Om dit te doen zal het bestuur geïnformeerd moeten zijn over de ruimtelijke en
niet-ruimtelijke gevolgen van hun voorgenomen beslissingen.
Tegen deze achtergrond zien Steigenga c.s. vier taken voor het ·onderzoek· ten behoeve van de
ruimtelijke ordening:
a. De eerste taak is de analyse van de bestaande toestand. Men dient de krachten te

onderkennen, die verantwoordelijk zijn voor de gegeven ruimtelijke situatie.
b. Tot de tweede taak behoort het concipiëren van de verschillende mogelijkheden, volgens
welke men zich de toekomstische ontwikkeling van de samenleving kan denken. Deze
activiteit (model bouwt) wordt door onderzoekers en ontwerpers gezamenlijk uitgevoerd.
c. Zodra het bestuur een keuze uit de alternatieve modellen heeft gemaakt kan het model
uitgewerkt worden. In deze fase ligt het zwaartepunt bij de ontwerpers, maar ook hier moet
het onderzoek een bijdrage leveren, die als derde taak beschouwd kan worden: het
kwantificeren van bestemmingen en het controleren van het ontwerp aan de door het beleid
gemaakte keuzen.
d. Is het plan opgesteld, dan is de vierde taak van het onderzoek de controle op de voortgang
van de uitvoering en het zo nodig voorstellen van maatregelen voor bijsturing.
Het bovenstaande is bedoeld als taak-omschrijving van het gehele onderzoek ten behoeve van de
ruimtelijke ordening. Ook het technische, stedebouwkundige onderzoek was in de persoon van van
Lohuizen hierbij betrokken. In de publikaties van Steigenga worden ·sociaal-wetenschappelijk
onderzoek· en ·onderzoek· nog al eens verward. Ten behoeve van de ruimtelijke ordening wordt
op vele fronten onderzoek gedaan: civiel-technisch, stede bouwkundig en geodetisch onderzoek,
milieuhygiënisch en landbouwkundig onderzoek. Steigenga bemoeide zich in hoofdzaak met het
sociaal-wetenschappelijk onderzoek. Naast deze begripsverwarring is het ook niet juist te
veronderstellen dat ontwerpers "geen onderzoek"zouden doen. In alle bovengenoemde taken zijn
ook ontwerpers van betekenis.
In 1962 vroeg Steigenga in zijn oratie "Van sociale analyse naar sociale constructie"17 aandacht
voor de verstedelijking, een verschijnsel dat in deze eeuw in een ongekend tempo over de hele
wereld aan de gang is. Hij meende dat het vraagstuk van de meest wenselijke verstedelijking door
de overheid wordt ontweken, ja zelfs bespeurde hij een negatieve houding tegenover de stad.
Ruimtelijke structuren zag hij als middelen om de maatschappij te sturen, ontwikkelingen bewust
te remmen of te stimuleren. Wat het denken over de ·sociale constructies· betreft, wees hij op de
betekenis van ·utopisten" als More, maatschappij-critici als Orwell en Mumford en
stedebouwkundigen als Howard.
In zijn oratie gaf hij verschillende onderzoeksthema's, die in de zestiger jaren veel aandacht hebben
gevraagd; de vorm van de stad, het verstedelijkingspatroon, de vrije tijdsbesteding en de daarbij
passende inrichting van de ruimte, het openbaar vervoer, de sociale opbouw van de toekomstige
48
steden. Steigenga's onderzoek bracht hem niet alleen tot verwondering maar ook tot
verontwaardiging. Hij verwachtte van de ruimtelijke ordening de opbouw van een betere
samenleving.
Van al deze verwachtingen heeft Steigenga weinig terug gevonden in de Tweede nota over de
ruimtelijke ordening. Er waren geen alternatieven. Het Parlement kon de nota slechts voor
kennisgeving aannemen (de planologische kern beslissing was nog niet geïntroduceerd;
amendementen op nota"s zijn staatsrechtelijk niet mogelijk) 1S.
Steigenga zag weinig heil in de aangekondigde spreiding van bevolking naar het Noorden. Hij
verwachtte meer suburbanisatie in het Westen, vanwege het ruim bemeten wegennet, de groei-
wensen van de gemeenten en de laissez-faire houding van hogere overheden. Meer concentratie
van bevolking binnen de stedelijke gebieden zou van de overheid een minder anti-stedelijke
houding vergen. Naast suburbanisatie in het Westen achtte hij ook bevolkingsoverloop naar het
Zuiden en Zuidwesten denkbaar.
Steigenga waardeerde het feit dat de regering in de Tweede nota de sleutelrol van de
verstedelijking althans op papier had erkend.
In de periode na 1966 bleef Steigenga kritisch over de nationale ruimtelijke ordening, ook al het
werd zijn vraag om alternatieven in de zgn. Nota over de ontwikkeling van Zuidwest-Nederland
gehonoreerd. De "gebundelde deconcentratie" en de daaraan verbonden ruimtelijke scheiding van
bewoners op basis van inkomen beschouwde hij als een verscherping van de maatschappelijke
tegenstellingen met behulp van ruimtelijke ordening.19 Het tegendeel van wat hem in zijn oratie
voor ogen stond.
Ook de Oriënteringsnota achtte hij ondanks de nieuwe "pkb"-procedure, technocratisch van opzet.
Hij miste een kritisch onderzoek naar de rol van het bestuur in de ruimtelijke ordening. Een
afweging van de kosten van bevolkingsspreiding versus stadsvernieuwing ontbrak naar zijn
oordeel. Gegeven de ligging van Schiphol vroeg hij hoe de ontwikkeling hiervan te rijmen was met
het zgn.Groene Hart" beleid.
Tenslotte waarschuwde hij voor de opvatting als zou decentralisatie van besluitvorming per
definitie "democratisch" zijn. Het is niet democratisch lagere overheden te laten beslissen over
belangen, die hun ambtsgebied overschrijden. Aangrenzende bewoners worden dan opgezadeld
met de gevolgen van beslissingen, waarop zij geen invloed hebben kunnen uitoefenen. 20
Centralisatie is niet per definitie ondemocratisch. Steigenga bleef zich tot in zijn laatste levensjaar
actief met de praktijk bezig houden.
3.6. Kanttekeningen
Steigenga is niet alleen van betekenis voor de academische maar ook voor de praktische
ruimtelijke ordening. De uitvoerige, multidisciplinaire voorbereiding van plannen, de presentatie
van alternatieven en de bemoeienis van het parlement zijn mede het gevolg van zijn kritiek op
eerdere plannen.
Steigenga had weinig oog voor de beperkingen van ruimtelijk beleid. Gegeven de scheve
inkomens- en vermogensverhoudingen kan men moeilijk verwachten dat de ruimtelijke ordening
en de stedebouw een hiervan afwijkende(zacht-roze) samenleving tonen. De ervaringen met de
SIR(Selectieve investeringsregeling) en de WIR(wet op de investeringsrekening) hebben
aangetoond dat de "werkzame krachten" niet volledig, althans niet zonder ongewenste neven-
effecten, door de overheid beheerst kunnen worden. Ook de overheid beschikt niet over
toverformules voor de sturing van investeringen. We moeten bij de commentaren van Steigenga
bedenken dat deze geschreven zijn in een periode van grote beleidssuccessen, van een
-economisch eldorado". De industrialisatiedoelstellingen werden ruimschoots gehaald, de leer van
de economische politiek leek de economische kwalen in principe te kunnen genezen en de sociale
zekerheid werd opgebouwd zonder merkbare consumptie offers.
Opvallend is de tegenstelling tussen de benaderingswijze van Ouené en van Steigenga.Ouené

werd geïnspireerd door het landschap ,de natuur en het milieu en verwachtte veel van het
scheppend vermogen van architecten en stedebouwkundigen om Nederland bewoonbaar te
houden. Hij wist dat sociaal-economische verhoudingen niet tot de competentie van ruimtelijke
ordening behoorden en besteedde er betrekkelijk weinig aandacht aan. Hij was zeer goed op de
hoogte van de geweldige druk die de bouwen de industriële wereld in een periode van hoog-
conjunctuur op de inrichting van het land uitoefenden maar trachtte tegenstrijdige belangen tot het
uiterste met elkaar te verenigen.
Bij Steigenga gaat het primair om een nieuwe samenleving en daaraan ondergeschikt de daarbij
passende ordening van de ruimte. Hij had minder aandacht voor natuur en milieu dan voor
demografische en sociaal-economische aspecten.
Beiden hadden hoge verwachtingen van de moderne stedebouw en architectuur. De vormgeving

van Purmerend, Ommoord, Zoetermeer alsmede de monotone suburbane stedelijke uitbreidingen
van tal van andere plaatsen zullen hun hebben teleurgesteld.Nog afgezien van het zgn. pijplijn ef-
fect (plannen, die heden worden uitgevoerd zijn een antwoord op kritiek van 10 jaar geleden) had
de bouwkundige wereld tijd nodig om aan nieuwe woonwensen te voldoen. Wat de
begripsomschrijving betreft hebben Vink en Ouené zich aangesloten bij de wettelijke interpretatie,
terwijl Steigenga met een eigen omschrijving kwam. Vink en vooral Ouené lijken in hun visie
vooral door milieu, natuur en landschap geïnspireerd, Steigenga meer door sociale
tegenstellingen. Vink nam wat dit laatste betreft een neutrale houding aan. Hij wist dat
vraagstukken van inkomensverdeling niet tot de competentie van rijksplanologen behoren.
Hoe hebben stedebouwkundigen in de periOde na 1960 het begrip ruimtelijke ordening

geïnterpreteerd? Hun opvattingen komen hierna aan de orde.
50
Noten
1. Mr.J;Vink ,Ruimtelijke ordening, in :Wetenschap en samenleving,1950, nr 4

2. Jaarverslag RPD,hoofdstuk 1, Den Haag 1966
3. The stakes in an urbanizing world. Theme statement made by mr.J.Vink, chairman of
the ECE Seminar on the future pattern and form of urban settlements. Amsterdam
1966. (opgenomen in "Wegwijzers, op.cit. blz 171)
4. Ir.Th.Ouené, Hoofdlijnen van de ruimtelijke ordening in Nederland, Med.Dir.Tuinbouw
nr 25 (1962) pp 274-283.
5. Destijds adj.directeur van de RNP
6. a
Intern verslag L.Wijers, blz 1-63/0076
7. Intern verslag L.Wijers. 61/0002
8. J.Witsen in Built environment nr 27
9. Met name in de discussie over Den Haag en de spreiding van rijksdiensten kwam deze
opvatting naar voren.
10. J.B.D.Simonis, ruimtelijke ordening, de overspanning van
een beleidsconceptie; in Stedebouw in Nederland, op.cit.blz.78
11. Intern verslag L.Wijers.sec. 4- 62/006
12. A.Klamer Verzuilde dromen 40 jaar SER Amsterdam 1990, blz.37.
13. Opstellen over planologie en demografie; ter herinnering aan prof.dr.W.Steigenga,
Plan. en demogr.lnstituut, Univ.Amsterdam 1980
14. Prof.dr.W.Steigenga, Moderne planologie, Utrecht, 1964
15. Mr.J.Witsen, Ruimtelijke planning Publikatie RPD '70-1, Den Haag 1970
16. zie G.J.van den Berg, Over de betekenis van hettoegepaste geografisch onderzoek
voor het bestuur, Geogr.lnstituut R.U.Utrecht 1960.
17. Van sociale analyse naar sociaal-ruimtelijke constructie, oratie W.Steigenga,Univ.van
Amsterdam, 1962
18. Inleiding n.a.v.het verschijnen van de Tweede nota over de ruimtelijke ordening, in :
Publ.nr 73 NIROV, Alphen aid Rijn 1967.
19. Problematiek rond de Randstad; in ·West-Nederland,chaotische planning of geplande
chaos, blz 15 e.v. Assen 1973
20. W.Steigenga, Gegist bestek, behouden vaart? in:Sted. en Volksh. 1974 nr 3
S1
Afbeelding 7
Nieuwegein in 1956
". I,
.....:..:
Polder
o.l-,
Bron: Topografische kaart 1:25.000; fragm. Kaartblad 3aF

52
Afbeelding 8
Nieuwegein in 1989
\-
~eTsteln
D
...... ~
" ~---
Bron: Topografische kaart 1:25.000; fragm. Kaartblad 38F

53
... Je ne sa is paspourquoi on a dans la tête I'idée que la liberté existe à I'état naturel.
- Non-, la liberté, c'est une construction de I'homme. Laissez les choses aller à I'état
de nature et la liberté sera confisquée au bénéfice du plus fort... *
*F. Mitterand. in Le Monde van 3 maart 1992

4 Stedebouwkundige opvattingen
4.1 Ruimtelijke ordening en stedebouwkunde
Hoe interpr~teren stedebouwkundigen het begrip ruimtelijke ordening'? Nederland is een in

hoge mate verstedelijkt land. Het milieu waarin de meeste mensen wonen is de stad of varianten
daarvan. Stedebouwkundigen bemoeien zich met de vormgeving en vernieuwing van dit milieu.
De huidige overheidsbemoeienis met de ruimtelijke ordening is ontstaan uit de stedebouw. Op

basis van de "stedebouwkundige"artikelen van de Woningwet 1901 (daarvoor door autonome
gemeentelijke stedebouwkunduige maatregelen) en de hiermee samenhangende gemeentelijke
uitbreidingsplannen zijn nieuwe wijken tot stand gekomen, die internationaal de aandacht
hebben getrokken. De technische voorbereiding hiervan werd als regel door zelfstandige
stedebouwkundigen of door ambtelijke diensten van stadsontwikkeling verzorgd. Berlage, Oudok,
Granpré Molière en Verhagen hebben concreet laten zien dat het mogelijk was niet alleen voor rij-
ken maar ook voor minder gefortuneerden een aangename omgeving te maken.
De term ruimtelijke ordening was voor 1960 nog praktisch onbekend. Zoals in hoofdstuk 2
uiteengezet heeft de discussie over de termen stedebouw, planologie en ruimtelijke ordening zich
vooral afgespeeld tijdens de voorbereiding van de huidige WRO, in het bijzonder in de
Staatscomissies herziening Woningwet. Uiteindelijk is het begrip stedebouwkundige regelgeving
vervangen door het begrip ruimtelijke ordening vanwege de behoefte aan ordening van niet-
stedelijke gebieden en een zo ruim mogelijke afweging van belangen. Het ging niet meer om
"bouwen" maar vaak ook om het voorkomen van bebouwing.
Stedebouwkundigen hadden moeite met deze nieuwe term en vooral met het daaraan verbonden
bijvoeglijk naamwoord "planologisch". Van Meel 2 reageerde in 1955 alsvolgt :
·Omdat het woord stedebouw te veel associaties zou hebben met het begrip stad legde men het,
ondanks zijn edele afkomst, te vondeling en werd planologie geadopteerd, kennelijk een bastaard
in een overmoedige bui verwekt. Maar hoewel het veel narigheden te verduren kreeg, hebben de
talloze pogingen om dit scheldwoord van het leven te beroven tot nu toe gefaald en het schijnt een
glorieuze toekomst tegemoet te gaan."
Van Meel pleitte voor stedebouwkundige ordening i.p.v ruimtelijke ordening. Hij wilde de klassieke
architect-stedebouwkundige belasten met de vormgeving en het onderzoek planologie noemen.
Ook Froger3 had geen behoefte aan nieuwe termen. Hij interpreteerde stedebouw als ·plaats-
vervolmaking". Nog betrekkelijk kortgeleden noemde Frieling 4 in zijn oratie, die hij in 1990 heeft
gehouden, stedebouwkunde "ruimtelijke ordening in de letterlijke zin van het woord". N. de BoerS
maakte wel onderscheid tussen stedebouw en ruimtelijke ordening maar beschouwt laatstge-
noemd begrip niet als overheidsleiding.
In het algemeen echter lijkt na de invoering van de WRO de discussie over het verschil tussen
stedebouw en ruimtelijke ordening te zijn beëindigd. De voorzitter van de Bond van Nederlandse
Stedebouwkundigen(BNS), Mevr.Heyning, maakte in het zgn:jubileumboek" van de BNS6 duideiijk
onderscheid tussen beide begrippen. Bij ruimtelijke ordening gaat het om overheidsbeleid, dat
mede wordt voorbereid door stedebouwkundigen; bij stedebouw om de technische discipline, die
zich bezig houdt met uitbreidingen of vernieuwingen van stedelijke gebieden. Niet alle
stedebouwkundigen beschouwen deze ontwikkeling als een beperking van hun werkterrein: Van
der Voo re heeft gewezen op de wenselijkheid om stedebouwkundige denkbeelden ook buiten de
formele, door bestuurlijke overwegingen bepaalde plannen te ontwikkelen. In ideeën schetsen en
stedebouwkundige studies (zie O.m. de Voorbeeldplannen, die in het kader van de Vierde nota en
de Eo Wijers stichting worden gemaakt) kunnen stedelijke kwaliteiten worden geïllustreerd.
4.2 Buitenlandse begrippen
Als stedebouwkunde geen ruimtelijke ordening is, hoe moeten we deze discipline dan
omschrijven?
Er is hierover weinig Nederlandse literatuur. Stedebouwkundigen geven er de voorkeur aan hun

opvattingen te verduidelijken met behulp van concrete, uitgevoerde plannen of te verbeelden in
tekeningen, maquettes of plankaarten. Aan het verwoorden ervan komen zij zelden toe. Typerend
in dit verband was de manifestatie "Nederland Nu als Ontwerp"S, waar de bezoekers werden
geconfronteerd met reusachtige maquettes en andere beelden zonder veel verbale toelichtingen.
Voorzover er literatuur is, komen we uiteenlopende opvattingen tegen. Er is geen bepaalde school
die voorschrijft wat we goed, mooi en waar moeten vinden. Tegenover de gebrekkige theorie staat
overigens in de periOde na 1960 een ongekend drukke praktijk: In geen enkele periode is het
stedelijk gebied in Nederland zo snel en zo omvangrijk uitgebreid en vernieuwd.
De stedebouwkundigen hadden weinig tijd voor theoretische reflectie.
Bij gebrek aan Nederlandse literatuur wordt in de opleiding van stedebouwkundigen gebruik
gemaakt van buitenlandse bronnen. De vertaling van vaktermen levert hier soms onoverkomelijke
problemen.
In de Dictionary of physical planning van Logie9 wordt hier helaas niet op in gegaan. Town and
country planning, aménagement du territoire en ruimtelijke ordening worden in dit woordenboek
ten onrechte als synoniemen beschouwd.
Het Franse begrip "aménagement du territoire" heeft een sterk economisch karakter. Een Franse
lexicon, de zgn. Petit Robert (vergelijkbaar met de Nederlandse van Dale) 10 omschrijft dit begrip
als: "Politique économique tendant à faire correspondre I'activité et la population locale régionale
avec les possibilités et les besoins économiques de chaque région." Het begrip "aménagement du
territoire" komt dus niet overeen met het Nederlandse begrip ruimtelijke ordening. In Nederland
kennen wij immers naast ruimtelijke ordening ook regionaal-economisch beleid. Aménagement du
territoire wordt in het Frans duidelijk onderscheiden van stedebouwkunde("urbanisme").
In het Engels moeten we onderscheid maken tussen Britse en Amerikaanse termen. Het Brits-
Engelse begrip "Town and country-planning" kent geen Nederlands equivalent. In het begrip
56
worden stedebouwkunde en landschapsarchitectuur samengevoegd terwijl er ook ruimtelijke
ordening mee bedoeld wordt. Het onderscheid tussen beleid (ordening) en
beleidsvoorbereiding(planning) wordt in de -Engelse literatuur nauwelijks gemaakt
De Duitse term NRaumordnungNlijkt taalkundig overeen te komen met het Nederlandse begrip
maar is inhoudelijk afwijkend. Gemeentelijke ruimtelijke ordening wordt in Duitsland uitdrukkelijk
geen Raumordnung maar Bauleitplanung genoemd. Bestemmingsplannen worden aangeduid als
Bebauungspläne en structuurplannen als Flächennützungspläne. De taalkundige overeenkomst
betekent nog geen inhoudelijke overeenkomst. Het gedecentraliseerde karakter van de Bondsstaat
maakt algemene uitspraken onmogelijk. Ruimtelijke ordening en stedebouwkunde (städtebau)
worden in het Duits van elkaar onderscheiden.
Het Amerikaanse begrip Nurban planning wordt door Catanese c.s." gebruikt als verzamelterm
N
voor een reeks van wetenschappen en technieken, die zich met stedelijke gebieden bezig houden.
Physical planning, de voorbereiding van ruimtelijke plannen, is een van de vele takken van de
urban planning. In de Brits-Engelse literatuur wordt de term physical planning weinig gebruikt.
Regional planning kan zowel economische planning als regionale ruimtelijke ordening betekenen.
4.3 Buitenlandse ervaringen
Als NuitstapjeN, om enige afstand te nemen van de Nederlandse discussie over de

begripsomschrijvingen, geef ik in het hiernavolgende een samenvatting van de conclusies van
G.Albers en s.Papageorgiou-Venetas '2, aangevuld met interpretaties van Roncayolo 13 voor
Frankrijk en Hall'4 voor de angelsaksische wereld over de veranderingen van stedebouwkundige
opvattingen na de oorlog.
Zij baseren zich hierbij op analyses van Duitse, Franse, Engelse en Amerikaanse literatuur.
Albers c.s. delen de naoorlogse periode in de volgende fasen:
a. de wederopbouw tot ca 1960

b. de hoog-conjunctuur tot ca 1970
c. de periode 1970-1980.
ad a. De wederopbouw
Stede bouwkundigen stonden in deze periode voor de opgave om de verwoeste steden te
herstellen en om -met weinig geld- te voorzien in de grote behoefte aan nieuw stedelijk gebied,
niet
alleen vanwege de bevolkingsgroei van de eigen staat, maar ook voor de opvang van grote
aantallen vluchtelingen uit het Oostblok en, voor wat Engeland, Frankrijk en Nederland betreft, uit
de voormalige koloniën.
Stedebouwkundige opvattingen waren in deze periode gebaseerd op vooroorlogse denkbeelden
zoals:
- verlaging van bebouwingsdichtheden

grotere en beter verzorgde openbare ruimte; meer groen
uiteenlegging en geleding van steden in ruimtelijk herkenbare wijken
scheiding van elkaar hinderende functies
57
Choay15 spreekt over "L'actualisation des doctrines d'avant-guerre". Albers 16 c.s.tekenen aan dat
deze denkbeelden later ten onrechte zijn beschouwd als "regels van. het Congrès International des
Architectes Modernes(CIAM)". In werkelijkheid kenden ·maar weinig .stedebouwkundigen in deze
periode het door de CIAM opgestelde Charter van Athene. De CIAM heeft in dit Charter slechts een
samenvatting gegeven van bestaande, algemeen in de vakwereld aanvaarde opvattingen.
Ook in de architectuur waren er dominerende opvattingen. De 1ge eeuwse esthetica werd definitief
afgezworen en massaal vervangen door de moderne, ·internationale" stijl van architecten van het
Bauhaus en van Le Corbusier. Grote, vrijstaande bouwwerken, opgetrokken in beton, staal en glas
gingen het stadsbeeld in de gehele westelijke wereld domineren.
Aan het eind van de periode kwam er kritiek op de vigerende stedebouw, die als een stoomwals
bestaande steden en landelijke gebieden vernietigde:L'urbanisation se trad uit par une perte
d'urbanité et, surtout, les records quantitatifs enregistrés en matière de construction sont
accompagnés d'une production de laideur sans précédent· 17; aldus de kritiek van Roncayolo e.a.
over de ontwikkeling in Frankrijk.
De functiescheiding leidde tot monotone wijken; de uiteenlegging tot onnodig veel verkeer; het
groen werd parkeerterrein.
De losse, grootschalige bouwwerken ontnamen de stad de beschutting van de omsloten openbare
ruimte. Tal van mensen gingen de stad ontvluchten. Eerst in de,- door Glass 18 als antistedelijk
beschouwde- angelsaksische wereld van de V.S en Engeland ontstonden ·suburbia· ; later zochten
ook Fransen hun "petit Trianon personel" op het platteland.
ad b. De zestiger jaren
Stedebouwkundige opvattingen zijn na 1960 drastisch gewijzigd. De CIAM werd als de wortel
van alle kwaad beschouwd. Uiteenlegging en functiescheiding werden vervangen door bundeling,
verdichting en functiemenging.
Architecten probeerden de monotonie van de nieuwe wijken tegen te gaan door variaties in gevels,
bouwhoogte, kapvormen en terrassen. Werkelijk spectaculaire bouwwerken uit deze tijd zijn eerder
de nieuwe bedrijfsgebouwen, winkelcentra en infrastructuur dan de woningen. De welvaart en
daarmee verbonden produktie, consumptie en mobiliteit leidden tot omvangrijke installaties voor
de petrochemie, nieuwe infrastructuur, winkelcentra en kantoorgebouwen. Bestaande steden
werden als het ware opnieuw ommuurd door "ring-" of "ruit"-wegenstelsels. Civiel-technici en
stedebouwkundigen hadden grote moeite om de aantasting van de stad door het explosieve
verkeer tot staan te brengen.
Toch was er, ondanks genoemde spanningen, vertrouwen in de stuurbaarheid van de

samenleving. De economische successen van Erhard in Duitsland en Monnet in Frankrijk wekten de
verwachting dat de economie manipuleerbaar was. Een voortdurend stijgende produktiviteit
maakte zowel groei van overheidsvoorzieningen als particuliere consumptie mogelijk. De ·post-
industriële samenleving" waarin de mensen zich hoofdzakelijk met culturele ontplooiing zouden
bezig houden, leek in zicht te komen.
De feitelijke stedebouw bleef in deze, in het algemeen optimistische periode, bekritiseerd. Men kan
zich afvragen of het streven naar stedelijkheid en verdichting wel door de bevolking werd
aanvaard, gezien de sterke behoefte aan kleinschalig wonen in het groen. De vakwereld had moeite
om gefundeerde beslissingen over de toekomst te nemen en trachtte door proces-planning de
onzekerheid te verminderen. In het algemeen leidde de kritiek tot een behoefte aan meer
68
wetenschappelijke benaderingen en tot hogere eisen aan de opleiding van stedebouwkundigen en
voorts tot meer democratisering, meer mogelijkheden voor de burgers om hun eigen omgeving
vorm te geven. De democratisering was vooral in de stadsvernieuwing van-betekenis. De
autonomie van de stedebouwkundige werd hierdoor ingeperkt. De stedelijke ontwikkeling werd
gevoelig voor irrationele, door de waan van de dag genomen, politieke besluiten. De inspraak
bleef in hoofdzaak beperkt tot degenen die in het betreffende gebied woonden; de aldaar
werkenden of de bezoekers kwamen niet aan bod.
De verwetenschappelijking heeft wellicht -niettegenstaande de kritiek van Hall 19 op de te

academische "City of theory" -geleid tot een bredere en beter gemotiveerde afweging van
belangen. Gemakkelijker is de stedebouwkunde en daarmee samenhangende ruimtelijke ordening
er zeker niet op geworden. Men werd zich steeds meer bewust van de vele onderling strijdige
doelstellingen. Stedebouwkundigen werden volgens Albers c.s:de gevangene van hun eigen
onderzoek" en durfden nauwelijks nog lijnen op papier te zetten.
ad c. De periode 1970-1980
De oliecrises maakten vrij plotseling een einde aan het optimisme van de zestiger jaren. De
samenleving bleek minder stuurbaar dan niet alleen in de economie maar ook in de ruimtelijke
planning was aangenomen. De economische recessie maakte de pijnloze groei van
overheidsuitgaven voor stadsvernieuwing en landinrichting onmogelijk. Politici ontliepen keuzes
echter, hetgeen leidde tot sterk groeiende overheidstekorten.
Oude, lange tijd als overwonnen beschouwde, kwalen staken de kop weer op: werkloosheid,
etnische conflicten, criminaliteit, sociale onveiligheid.
De "moderne"architectuur en stedebouw bleek soms zelfs te resulteren in nieuwe krottenwijken.
De "grands ensembles" worden door Choay20 getypeerd als voorbeelden van "miserabilisme·.
Albers c.s. 21 wijzen in deze periode op het volgende:
a. De daling van het geboortecijfer leidde tot een wijziging van de toekomstverwachtingen:
vergrijzing, kleinere huishoudens. Later zou de immigratie opnieuw tot gewijzigde inzichten
leiden.
b. De aard en omvang van produktie en consumptie riepen ernstige neven-effecten op in de

vorm van uitputting, vervuiling en verstoring van de natuur. Smog, water- en
bodemverontreiniging, nucleaire ongelukken lieten zien dat het hier niet om academische
vragen ging, die louter de heren van de club van Rome interesseren.
c. Stedebouw en ruimtelijke ordening bleven bekritiseerd. In het landelijk gebied verzetten

milieu-actiegroepen zich tegen veranderingen van het bodemgebruik; in steden drongen
actiegroepen aan op het bouwen voor de buurt. De kritiek op de stedebouw leek volgens
Albers op de vroegere verontwaardiging op de 1ge eeuwse revolutiebouw, met dit verschil
echter dat men eertijds over alternatieven beschikte, terwijl stedebouwkundigen thans niet in
staat zijn om met nieuwe alternatieven te komen. Na Milton Keynes, na het Algemeen
Uitbreidingsplan Amsterdam (AUP)of de "uiteengelegde en gelede stadsgewestgedachte·
zijn er volgens Albers geen inspirerende"Gegenkonzeptionen", d.w.z.nieuwe richtinggevende
alternatieven ontwikkeld.
Ook Hall en Roncayolo schetsen een somber beeld van stedebouw en ruimtelijke ordening aan het
eind van deze periode. Hierbij moet wel aangetekend worden dat beide auteurs vooral
58
teleurgesteld zijn in maatschappelijke aspecten van de ruimtelijke ordening, in het bijzonder in de
sinds Geddes en Howard manifeste pretentie om door stedebouw een betere samenleving te
scheppen. Men kan zich afvragen of het gerechtvaardigd is maatschappijvernieuwingvan
stedebouw te verlangen. De tijd van het ruimtelijk determinisme, van de "salvation through bricks"
is voorbij.
De ontwikkeling na 1980 werd vooral in Engeland en de Ver.Staten ( minder in Duitsland en
Frankrijk) gekenmerkt door een afbraak van overheidsbemoeienis met de ruimtelijke ordening en
de daartoe nodige aandacht voor stedebouwkunde. Er kwam een einde aan de new towns in
Engeland; in de VS werden plannen onder, Johnson voorbereid (greatsociety) voor stadsvernieu-
wing, rigoreus wegbezuinigd.
Particuliere ondernemers kregen de ruimte om door nieuwe initiatieven vooral de economie te
stimuleren. Hall noemt deze ontwikkeling de "City of enterprise", de door initiatieven van
projectontwikkelaars bepaalde ordening.
In Duitsland ontstond een plotseling gebrek aan ruimtelijke ordening en stedebouw na de

hereniging van Oost en West. Het voormalige Oost-Duitsland kende nauwelijks enige
planologische regelgeving en heeft grote behoefte aan plannen voor de verbetering van
infrastructuur, en de stadsvernieuwing. Berlijn vormt een zeer belangrijke stedebouwkundige
opgave, die alleen al vanwege de enorme investeringen "niet mag mislukken".
Ook in andere voormalige Oostbloklanden bestaat behoefte aan ruimtelijke ordening. Zo schrijven
de TsjechisChe auteurs Novak en Novakova : "We hebben niet tegen het systeem van leugen en
angst gevochten om ervoor te zorgen dat iemand een hek rond zijn pas verworven bos kan zetten
of dat een buitenlander bij ons een burcht kan kopen of dat iemand een neon-reclame aan een
renaissance-gevel mag bevestigen ,,22.
Aan het eind van de periode wordt er vooral in de VS en Engeland (Californië, Groot Londen)
opnieuw om meer zorg voor de stedelijke omgeving (milieu en infrastructuur) gevraagd, zo nodig
met nieuwe regelgeving en belastingen. De voorspellingen van Hall over de te verwachten sociale
conflicten in Amerikaanse steden zijn, gegeven de gebeurtenissen in Los Angeles en andere
Amerikaanse steden van 1992, eerder uitgekomen dan verwacht.
4.4 Conclusies; een definitie van stedebouwkunde
Er bestaat een opvatting, die zegt dat landschappen rust nodig hebben om hun kwaliteit te
kunnen ontwikkelen. Steden worden niet op een dag gebouwd. Hoe men ook denkt over de
naoorlogse ontwikkeling, vast staat dat de steden -en dit zowel in de "eerste" als in de tweede en
derde wereld-na de Tweede wereldoorlog niet met rust zijn gelaten:
a. Lange tijd waren vooral de trek naar de stad en de bevolkingsgroei de factoren die tot een
geweldige behoefte aan stedelijke uitbreiding leidden.
b. De welvaart en de daarmee samenhangende snelle groei van het autoverkeer en tegelijk de

daling van de gemiddelde woningbezetting stelden de stedebouwkunde voor geheel nieuwe
vragen. Steden dreigden onherbergzaam te worden. De openbare ruimte werd
parkeerterrein. Diverse nieuwe technieken, uiteenlopende van woonerf tot winkelcentrum
moesten worden ontwikkeld om auto en stad enigermate met elkaar te verzoenen.
60
c. Thans zijn we, gegeven de zorgen over het milieu, op zoek naar nieuwe, minder op
uitputting en vervuiling gerichte nederzettingsvormen. Maar tegelijkertijd moeten
stedebouwkundigen zich inspannen om de steden als vestigingsplaats van bedrijven
aantrekkelijk te houden. Wat voor soort stad uit deze uiteenlopende ,onderling strijdige
wensen zal ontstaan is nog zeer onduidelijk. Gebruikswaarde, belevingswaarde en
toekomstwaarde zijn mooie woorden maar te vaag om richting aan de toekomstige
ontwikkeling te geven.
In het bovenstaande hebben we gezien dat ruimtelijke ordening en stedebouwkunde als termen
onderscheiden moeten worden maar in de praktijk heel nauw met elkaar verbonden zijn. Er zijn
gedetailleerde, afzonderlijke case-studies nodig om de specifieke bijdrage van de stedebouwkunde
te isoleren van andere factoren, die van betekenis zijn voor de kwaliteit van de omgeving.
Wat kunnen we nu in het algemeen als verantwoordelijkheid van stedebouwkundigen

beschouwen? Hoe wordt dit vakgebied begrensd?
In het Engelse handboek ·Principles and practice of Town and Country planning" geeft Keeble 23 de
volgende definitie van het vakgebied:
The art and science of ordering the use of land and the character and siting of buildings and
communication routes so as to secure the maximum practica bie degree of economy. convenience
and beauty.
Zoals eerder opgemerkt is deze omschrijving niet vertaalbaar in passend Nederlands. Toch heeft
de Engelse zienswijze invloed op Nederlandse opvattingen.
Bakker Schut24 noemt stedebouwkunde:
De kunst en de wetenschap betreffende de aanleg, uitbreiding en ontwikkeling van steden en
dorpen
Ook hier dus kunst en wetenschap. Ruimtelijke ordening omschrijft Bakker Schut als:
Het door de overheid opstellen van voorschriften ter verwezenlijking van stedebouwkundige
doelen.
Het wat pretentieuze "kunst en wetenschap·van deze definitie van stedebouwkunde zou thans naar
mijn mening beter vervangen kunnen worden door "technische wetenschap". Goede techniek
heeft zowel een kunstzinnig als een wetenschappelijk aspect.
De moeilijk te onderscheiden termen steden en dorpen vervangen we thans door het meer
algemene begrip nederzettingen, de geografische term voor woonplaatsen van mensen
(Settlements,L'habitat,Siedlungen). Onder de huidige omstandigheden zijn er tal van
nederzettingsvormen, zoals stadsgewesten of suburbane kernen, die niet zonder meer als stad of
dorp zijn te kenschetsen.
De door Bakker Schut omschreven activiteiten "aanleg, uitbreiding en ontwikkeling" onderscheidt

de stedebouwkunde te weinig van bijv.civiele techniek of economie. Vrij algemeen wordt de zorg
voor de vormgeving, de ruimtelijke verschijningsvorm, gegeven de architectonische achtergrond
van de stedebouwkunde, als de specifiek stedebouwkundige bijdrage beschouwd.
Het begrip vormgeving onderscheidt de stedebouwkunde echter te weinig van de architectuur.

Vormgeving is niet mogelijk zonder inzicht in de functies van nederzettingen, de betekenis ervan
61
voor mens en milieu. Ook al is het begrip "functie" op zich zelf genomen vaag en poly-
interpretabel, geschrapt worden kan het niet. Een vakgebied moet zowel eigen kenmerken bezitten,
waardoor het kan worden onderscheiden maar ook met andere disciplines-over:eenkomende
aspecten, wil zinvolle samenwerking mogelijk zijn. Functies van nederzettingen worden in het
bijzonder door de sociale en ruimtelijke wetenschappen onderzocht. De stedebouwkundige maakt
hier gebruik van. Enige overlap van vakgebieden is noodzakelijk om elkaar te kunnen verstaan. Zo
is ook de afgrenzing in Nederland tussen architectuur en stedebouw niet scherp aan te geven. Alles
bijeengenomen zou ik stedebouwkunde willen definieren als:
De technische wetenschap, die zich bezig houdt met de vormgeving en functie van nederzettin-
gen.
62
Noten
1. De termen stedebouw en stedebouwkunde gebruik ik als synoniemen. Strikt genomen

is dit niet juist. Stedebouwkunde is de leer van de stedebouw; stedebouw de
practische toepassing van stedebouwkunde
2. Ir.W.A.S.van Meel, stedebouwkunde ; in TVS, nr 31955
3. Opgen. in A.Veltmeyer e.a. Stedeb.ontwerpen; int.dictaat fac.Bouwkunde TUD ed
1989.
4. D.H.Frieling, een dichtbevolkte delta, oratie TUD 1990
5. N.A.de Boer e.a., Planvorming in de ruimtelijke ordening, ed.1990, int.dictaat fac
Bouwkunde TUD.
6. BNS, Stede bouw in Nederland, 50 jaar BNS (div.auteurs), Zutphen 1985
7. R.Th.van der Voort, Stede bouw in de jaren 80, ruimtelijke kwaliteit onderzocht; De
Architect maart 1988
8. Zie catalogus "Nieuw Nederland, onderwerp van ontwerp (2 din), uitgebracht door de
Stichting NNAO, Den Haag 1987
9. C.Logie, Dictionary of physical planning, Amsterdam 1989
10. Le petit Robert, Parijs 1989
11. A.J.Catanese en J.C.Snyder, urban planning, 2e editie, New Vork 1989
12. G.Albers en S.Papageorgiou-Venetas, Stadtplanung, (2 din) Tübingen 1984
13. M.Roncayolo e.a.La villed'aujourd'hui, deel 5 van G.Duby, Histoire de la France
urbaine, Parijs 1985
14. P.Hall, cities of tomorrow, an intellectual history of urban planning and design in the
twentieth century, Oxford 1988
15. in: M.Roncayolo, op.cit. blz 233
16. Albers c.s. op. cito blz 286
17. M.Roncayolo, op. cito blz 232
18. R.Glass, anti-urbanism, in: R.E.Pahl, readings in urban sociology, blz 63-73, Oxford,
1968
19. P.Hall, op. cito blz 319 e.v.
20. In. M.Roncayolo, op. cito blz 349
21. Albers c.s. op. cito blz 279
22. T.Novak en H.Novakova; in Benedictijns tijdschrift 1991 nr
23. L.Keeble, Priciples and practice of town and country planning, Londen 1967 (zesde
druk)
24. F.Bakker Schut. "stedebouwkunde" in Winkier Prins enCYClopedie, 5e druk, Amsterdam
1953; De zesde druk van de WP van 1979 definïeert stedebouwkunde als -de zorg voor
een doelmatige aanleg van menselijke nederzettingen".
63
Afbeelding 9
Den Haag-Oost in 1962

Herzienne verkenning: 1962; uitgave Topografische Dienst 1965
64
Afbeelding 10
Den Haag-Oost in 1981

Herziene verkenning :1981; uitgave Topografische Dienst 1988.
... Vertel een Nederlander niet dat hij op aarde leeft
want hij denkt dat hij in het paradijs woont... *
• H. Charrière, De Nederlanders, blz. 72
66
5 Conclusie
5.1 Afscheid van systemen 1
In dit onderzoek heb ik omschrijvingen van het begrip ruimtelijke ordening opgespoord, die
aansluiten bij de Nederlandse Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Deze term kent geen
buitenlandse equivalenten, die hier volledig mee overeenstemmen.Elke overheid bemoeit zich
weliswaar met de ordening van haar grondgebied, maar de manier waarop dit gebeurt vertoont
per land grote verschillen.
Aanleiding van het onderzoek was de verwarring over de omschrijving van het begrip ruimtelijke
ordening. Het is merkwaardig hoe lichtzinnig planologen met terminologie omgaan, terwijl het
hier toch gaat om deskundigen in het scheppen van orde.
Nu ben ik niet de enige, die behoefte had aan begrijpelijke termen en een systematische, rationele
benaderingswijze. De weerzin van De Casseres tegen de intuïtieve en artistieke aanpak van
architect-stedebouwkundigen was een belangrijk motief voor zijn pleidooi voor een
wetenschappelijke planologie.
In de jaren zeventig hebben systeembouwers als Mcloughlin en Chadwick, op een heel ander
gebied De Haan voor de wetgeving en, zij het alleen in een interne TUD publicatie, N. De Boer
voor stedebouw, geordende en samenhangende methoden ontwikkeld. Het is zeer verleidelijk in
de terminologie aansluiting te zoeken bij dergelijke systemen.
De kritiek van Van Wijnbergen op de denkbeelden van De Haan, de opmerkingen van Faludi over
het Kmechanistische Ken planning-theoretisch zwak onderbouwde systeem van Mcloughlin en de
gedachten van Drupsteen over de noodzaak het denken in facet- en sector-activiteiten te
relativeren hebben mij er toe gebracht niet aan te sluiten op een of ander Ksysteem K.
Dit betekent niet, dat het streven om de zgn. substantiële theorie te verdiepen en tot een
systematische planvorming te komen, om ideeën empirisch te toetsen of om samenhang in ons
KgeorechtK te brengen, maar opgegeven moet worden. De theorie van Faludi mag niet misbruikt
worden om het saaie maar noodzakelijke waarnemen maar achterwege te laten.
5.2 Een definitie met kanttekeningen
De term ruimtelijke ordening is in het Nederlands geïntroduceerd in het kader van de

wetgeving, nl. de herziening van de Woningwet, resp. de voorbereiding van de huidige WRO.
Tegen deze achtergrond prefereer ik de definitie, die ontleend is aan de wetsgeschiedenis:
ruimtelijke ordening kan worden omschreven als het leiding geven bij de ruimtelijke ontwikkeling
van een gebied ten einde het ontstaan van een voor de gemeenschap zo gunstig mogelijk geheel
te bevorderen.
Gegeven de commentaren van Heijnis, Ouené, Steigenga, Witsen en Van Wijnbergen, maar ook op
grond van de actieve feitelijke zorg, die gemeenten, provincies en rijk aan ruimtelijke ordening
besteden, beschouw ik ruimtelijke ordening als een exclusieve bestuurlijke verantwoordelijkheid
van de overheid. Het is denkbaar dat een gemeente de portefeuille ruimtelijke ordening practisch
geheel overdraagt aan een projectontwikkelaar of via gemeenschappelijke regelingen aan een
buurgemeente, maar ook dan is en blijft deze gemeente voor een dergelijke aanpak
verantwoordelijk.
Met het bovenstaande is niet gezegd dat de verschillende deskundigen die ruimtelijke plannen
opstellen geen eigen verantwoordelijkheid hebben. Materieel kunnen vakmensen een grote invloed
uitoefenen op de aard van de plannen. Helaas is het, gegeven de hoge eisen die aan plannen
worden gesteld en de daarmee samenhangende complexe voorbereiding en besluitvorming, alleen
door tijdrovende case-studies mogelijk vast te stellen welke feitelijke rol de verschillende partijen in
het plan hebben vervuld. De toestand dat de wethouder bij aanmerkingen op zijn voorstellen naar
de stedebouwkundige en de stedebouwkundige naar de planoloog verwijst is niet gezond. Ook de
dubbelzinnigheid van het begrip planoloog is niet bevorderlijk voor een heldere discussie.
De historische ontwikkeling van het begrip ruimtelijke ordening is behandeld door Brussaard in zijn
in hoofdstuk 2 vermelde preadvies van 1976. De latere wijzigingen van de WRO hebben niet geleid
tot een wezenlijke verandering van de betekenis van dit begrip.
Bovengenoemde definitie bevat een aantal deeltermen, die nader verklaard moeten worden, te
weten:
a. leiding geven
b. ruimtelijke ontwikkeling
c. gemeenschap
d. een zo gunstig mogelijk geheel
ad a. Leiding geven
Kan de overheid wel leiding geven aan zo iets onbeheersbaars als de ruimtelijke ontwikkeling
van Nederland met zijn open economie? Komt de geloofwaardigheid van de overheid niet in
gevaar?
Nu zijn er vele vormen van leiding geven; men kan veel of weinig tolereren, trends volgen of juist
taakstellend te werk
gaan; flexibele, globale of gedetailleerde plannen maken. Ouené heeft (voor de nationale ordening)
dit leiding geven getypeerd als -geleiding': minder sterk dan -leiding- maar sterker dan
-begeleiding-. Algemene uitspraken zijn hier overigens niet mogelijk. In kwetsbare natuurgebieden
of in monumentale stadsdelen zal men strengere en gedetailleerdere regels opstellen dan elders.
Welke leiding er ook gekozen wordt, essentieel en in de wet verankerd is, dat de
volksvertegenwoordiging de executieve ter verantwoording kan roepen voor de gegeven leiding
aan de ruimtelijke ontwikkeling.
Het feit dat we ruimtelijke ordening als een overheidsaangelegenheid beschouwen, mag niet de in-
druk wekken dat de overheid alle touwtjes in handen heeft. Integendeel, in Nederland kennen we,
naast een gevarieerde marktsector, tal van stichtingen, verenigingen en andere instanties, die de
ruimtelijke ontwikkeling willen beïnvloeden: Natuurmonumenten, Vrienden van de Hollandse
Molen, ANWB etc. De overheid zal uiteindelijk de koers binnen dit krachtenspel moeten bepalen.
68
ad b. Ruimtelijke ontwikkeling
In de loop van het onderzoek is gebleken, dat de definitie van de term Nruimtelijke
ontwikkeling N, vermeld in hfdst.1, niet bevredigt. De volgende kanttekeningen plaats ik bij deze,
onvermijdelijk vage term:
a. Onze analyses van de ruimtelijke ontwikkeling zijn, hoe ijverig geodeten en geografen zich
ook inspannen, altijd gebrekkig en selectief. Niet alleen Nnieuwe feiten N, zoals de ontdekking
van het aardgas in Groningen of een beter inzicht in de oorzaken en gevolgen van verzuring
van de bodem, maar ook gewijzigde opvattingen (bijv. over de grote stad of het landschap)
leiden tot een nieuwe interpretatie van de ruimtelijke orde en zo nodig tot nieuwe ruimtelijke
ordening. De ruimtelijke ontwikkeling is helaas geen simpelweg op een kaart of in tabellen
vast te leggen gegeven (ook deze waarneming is een reden om Nsystemen- met enige
voorzichtigheid toe te passen). J.Berger2 heeft in zijn NWays of seeingNaangetoond dat onze
perceptie door culturele opvattingen beïnvloed wordt. Het welbehagen in de schoonheid van
het landschap van de grote rivieren, dat J.P.Thijsse 3 in 1938 zo mooi heeft beschreven,
steekt schril af tegen de ontstellende armoede van de boerenbevolking, die Van Vuuren en
Herweijerc.s.4 in ditzelfde gebied van de NkomgrondenNaantroffen.
b. In de praktijk is getracht door steeds uitvoeriger en veelzijdiger (multidisciplinaire) analyses

dit tekort weg te nemen. De atlassen werden steeds omvangrijker. De computer lijkt ons te
overladen met informatie. Dit alles lost het probleem niet wezenlijk op: de analyses blijven
selectief; de verwerking van al de gegevens wordt een nieuw probleem. Faludi 5 heeft in
verband hiermee een accent gelegd op het belang van selectie, van Nstrategische keuzen N.
De beperktheid van ons zicht op de ruimtelijke ontwikkeling bemoeilijkt de belangenafweging: als

je belangen niet goed kent, is coördinatie gebrekkig. Commissies of (re)-organisaties lossen dit
probleem niet op. Drupsteen 6 heeft kanttekeningen geplaatst bij de sterke nadruk op coördinatie
en op het facet-karakter van de ruimtelijke ordening. Overigens geeft Drupsteen geen alternatief
voor zijn bezwaren en lijkt hij van een te enge visie op het begrip milieu uit te gaan. De
ecologische opvatting van het begrip omgeving is ook beperkt.
Coördinatie is vooral afhankelijk van feitelijke consensus over doelstellingen. Reorganisaties zijn
hieraan ondergeschikt. Het ontbreekt ons aan overeenstemming over economische
en ecologische doelstellingen.De ruimtelijke ordening kan dit tekort misschien camoufleren maar
niet oplossen.Nystuen en Kollars 7 wijzen er op dat de mens Nthe ecological dominantNis. NMost
botanists, zoölogists and ecologists simplify their task by omitting man from their consideration of
the world at different scales.
H
Het begrip ruimtelijke ontwikkeling blijkt een vage term. Een betere definitie dan in par.15.
gegeven kan ik niet formuleren.
Ik kan slechts kanttekeningen maken, die de kritiek wellicht wat kunnen nuanceren.
ad c. Gemeenschap
Op welke gemeenschap wordt in de definitie gedoeld? Op het eerste gezicht lijkt dit simpel: De
Nederlandse bevolking; allen die onder de jurisdictie van de Nederlandse overheid vallen. Bij
nader inzien is enige precisering nodig:
Gewoonlijk gaat het niet om de Nederlandse maar om de gemeentelijke of provinciale bevolking,

vanwege het gedecentraliseerde karakter van de wet. De belangen van een gemeente hoeven niet
68
altijd samen te vallen met die van Nederland als geheel. In de wijziging 1985 van de WRO is aan
het extreme ·parochialisme", waar decentralisatie toe kan leiden, een correctiemiddel toegevoegd.
In de zgn.basisdoelstelling van de ruimtelijke ordening, zoals weergegeven in de Derde nota is

gewezen op de betekenis van flora en fauna. Het begrip gemeenschap kan ook planten en dieren
betreffen.
Langzamerhand moet in de praktijk ook met de belangen van de Europese en de

wereldgemeenschap rekening gehouden worden. De EG oefent indirect grote invloed uit op de
mogelijkheden voor ordening van landelijke gebieden, bedrijfsvestigingen of infrastructuur.
Nederland wil rekening houden met tal van verdragen, die de nationale keuzevrijheid beperken.
Ook de interne nationale besluitvorming is, gegeven de gebeurtenissen rond het zgn.Kroonberoep,
door de EG beïnvloed. Het is overigens nog niet zo ver dat er op Europees niveau een Nota over de
ruimtelijke ordening wordt geschreven, waaraan randvoorwaarden voor het nationale beleid
kunnen ·worden ontleend.
ad d. Een zo gunstig mogelijk geheel

De WRO heeft niet vastgelegd wat onder een "zo gunstig mogelijk geheel· (het Leitbild)in de
ruimtelijke ordening moet worden verstaan.
Elk bestuur kan zijn eigen opvattingen hierover vastleggen. De WRO geeft hiervoor procedures en
planfiguren. Het bestuur moet rekening houden met bestaande plannen, met jurisprudentie en be-
roepsprocedures en met plannen van hogere en lagere overheden.
In hoofdstuk 3 zijn inzichten van enige planologen over het ·waarom"van de ruimtelijke ordening
behandeld. Aan de hand van buitenlandse schrijvers is toegelicht hoe snel zowel feitelijke
omstandigheden als opvattingen over goede stedebouw zich kunnen wijzigen. Dit vereenvoudigt
het formuleren van de "meest gewenste ontwikkeling·niet.
Vanwege de moeilijkheden verbonden aan het bepalen van een koers is het verleidelijk om dit
maar eenvoudig achterwege te laten en de ruimtelijke ontwikkeling over te laten aan het
marktmechanisme. De overheid zou zich in deze opvatting kunnen beperken tot de zorg voor
enkele deelbelangen als natuurbescherming of milieuhygiëne.
Men kan ook zijn toevlucht nemen tot de zgn.procesplanningsgedachte of zich beperken tot het
procedureel minimaal vereiste. Een dergelijke benadering kan, hoe zinvol ook, nooit de behoefte
aan concrete civiel- en cultuurtechnische werken of aan architectonische en stedebouwkundige
plannen wegnemen. Een procesplan vraagt niet om minder maar om meer ·eindbeelden-, zoals
een film uit een groot aantal foto's bestaat.
Planningtheorie mag niet misbruikt worden om beslissingen uit de weg te gaan, hoe gaarne politici
zich ook beperken tot onontkoombare besluiten. Ruimtelijke ordening is, zoals alle investeringen in
de toekomst, een riskant, noodzakelijk en boeiend avontuur.
70
5.3 Stedebouwkunde
De definitie van ruimtelijke ordening impliceert dat stedebouwkunde, hoe men het verder ook
wil omschrijven, geen ruimtelijke ordening is.
Stedebouwkunde hebben we omschreven als "de technische wetenschap ,die zich bezig houdt met
de vormgeving en functie van nederzettingen." In het begrip techniek is zowel een artistiek als
een wetenschappelijk element begrepen.
Dit alles heeft gevolgen voor de positie van de stedebouw.

Noch de technocratische opvatting: "Alles goed en wel, laat de schriftgeleerden maar schrijven, wij
maken de plannen", noch de bureaucratische houding: "het bestuur beslist, wij tekenen slechts
alternatieven" lijkt met deze definitie in overeenstemming. Een wetenschap moet het openbaar
debat niet uit de weg gaan en door een ieder gecontroleerd kunnen worden.Naar mijn indruk zijn
we nog niet zover. Door de complexiteit van de stad is de eigen stedebouwkundige bijdrage vaak
moeilijk herkenbaar, nog afgezien van de onwil om een debat daarover met collega's of mogelijke
opdrachtgevers aan te gaan. Stedebouwkundigen zullen hun verlegenheid moeten overwinnen.
5.4 Nader onderzoek
Het ligt voor de hand te veronderstellen dat de taak van een wethouder voor ruimtelijke ordening
wordt beïnvloed door de ernst van de ruimteschaarste in zijn gemeente.
Ruimte is ongelijk over de verschillende gemeenten verdeeld In Voorburg beschikt de gemeente
over 156 m2 per inwoner in 1991,in Apeldoorn over 2293 m2!
Voor bestuurders en vooral wetgevings-juristen zijn alle gemeenten gelijk.
Daarbij dient te worden bedacht dat niet al het grondgebied van een gemeente voor bewoning
geschikt is. Een gemeente als Rotterdam moet een groot deel van de beschikbare ruimte
bestemmen voor havens, industrie en omvangrijke infrastructuur, terwijl het weinige groen toch
ook moeilijk voor bebouwing gebruikt kan worden.
Ongelijkheid kan in beginsel door herverdeling opgeheven worden. Kan het aanbod van ruimte
ook worden vergroot?
De totale oppervlakte van Nederland is behoudens inpolderingen een praktisch onveranderlijk
gegeven. De hoeveelheid bewoonbare ruimte (nuttig vloeroppervlak) is echter zeer wel uit te
breiden. Architecten en stedebouwkundigen zijn bij uitstek geroepen om nieuwe bewoonbare
ruimte te scheppen. Vormt de vernieuwing van de Tweede Kamergebouwen geen prachtig
voorbeeld van schepping van nieuwe ruimten zonder uitbreiding van het stedelijk grondgebruik?
Deze aspecten, in het bijzonder de ruimteschaarste, zullen in een volgend rapport aan de orde
komen.
71
Noten
1. Ir.Th. Quené, Verstedelijking,de geleiding van een proce, Publ.RPD,1972-3 (De term
-geleiding" is ook genoemd in de PKB over de Verstedelijkingsnota, deel 2 van de
Derde nota over de ruimtelijke ordening)
2. J.Berger, Ways of seeing, Londen, 1972
3. J.P.Thijsse, Onze groote rivieren, Zaandam 1938
4. L.van Vuuren m.m.v.S.Herweijer, A.Maris en S.Oedin, Rapport betreffende de
uitkomsten van een welvaartsonderzoek in de Bommeierwaard, vermeld in:
Veranderend Nederland, J .Groeneveld, Maastricht 1985.
5. A.Faludi,a reader in planning theory, Oxford, 1973, blz 3.
6. In Milieurecht, op. cito blz 22
7. Geography, op. cito blz 238
8. C.B.S.12e Algemene Volkstelling, deel 2 Inleiding; zie ook J.Buursink, Stad en Ruimte,
Assen, 1980. blz.34.
72
Index begripsomschrijvingen
allocatie toewijzing van produktiefactoren.
facet aspect van een overheidsactiviteit. (term,geïntroduceerd door de

zgn.commissie de Wolft). Sectorbeleid heeft ook altijd een facetkarakter.
Bijvoorbeeld: Het subsidiëren van woningbouw(sectorbeleid) heeft gevolgen
voor de ruimtelijke ordening (facetbeleid)
functie taak (c.q.betekenis) van een verschijnsel of persoon voor iets anders. Term
ontleend aan de wiskunde (veranderlijke grootheid ,die als zodanig van een of
meer anderen afhangt).
In het stedebouwkundig onderzoek wordt de bestaanswijze van mensen
ontleed in de functies wonen ,werken, verzorging, verkeer en recreatie.
De vormgeving kan (en moet in de opvatting van functionalisten) dienstbaar
zijn aan de onderscheiden functies. Naast de op de bestaanswijze van
mensen gebaseerde functies worden ook culturele, natuur- en sociaal-
psychologische functies van ruimten onderscheiden. Een gebied kan
cultuurbezit zijn, een emotionele functie als "thuis" vervullen of een bepaald
imago hebben.
Leitbild Lett. "richtinggevend beeld". In de Duitse planologische wetgeving toegepast

als aanduiding voor de doelstellingen van de ruimtelijke ordening. De
gewenste, door de overheid nagestreefde ruimtelijke ontwikkeling.
milieu De totaliteit van factoren, die invloed op een organisme, een levend wezen
uitoefenen, of anders gezegd de omgeving van een organisme
vormen. Hierbij kan men twee groepen van factoren onderscheiden, nl.die van
abiotische (niet-levende) aard, waaronder het klimaat en de bodem en de
factoren van biotische aard, waaronder de planten, de dieren en de mens.
Ruimte is een abstracte aanduiding van milieu.
milieubeheer het zodanig omgaan met het milieu, dat er geen sprake is van een
onverantwoorde verontreiniging, uitputting of aantasting.
nederzetting een territoriale groepering van huizen en andere gebouwen, welke een min of
meer aaneengesloten bebouwing vormen, voorzover ze onder een
gemeenschappelijke naam bekend staan, zie hfst. 5, noot 8. De termen kern of
plaats zijn synoniemen.
73
planologie dit begrip heeft meerdere, onderling uiteenlopende betekenissen:
a. synoniem voor ruimtelijke ordening
b. verzameling van wetenschappen die zich bezighouden met de
voorbereiding
van de ruimtelijke ordening (ook: ruimtelijke planningwetenschappen)
c. studierichting, die de maatschappelijke en planningtheoretische aspecten
van de ruimtelijke ordening bestudeert.
ruimte abstracte, aan de wiskunde ontleende, beschrijving van het begrip milieu
("door drie dimensies bepaald volume"). Termen als fysiek milieu, omgeving,
leefmilieu, worden in de literatuur als synoniemen gebruikt.
ruimtelijke orde feitelijke toestand van een ruimte op een bepaald moment.
ruimtelijke
ontwikkeling de verandering van de ruimtelijke orde in een bepaalde periode.
ruimtelijke
ordening het door de overheid leiding geven bij de ruimtelijke ontwikkeling van een
gebied teneinde het ontstaan van een voor de gemeenschap zo gunstig
mogelijk geheel te bevorderen.
sector de concrete programmering en uitvoering van overheidsbeleid,

samenvallende met een departement of een deel daarvan.
stad territoriale eenheid, waaraan door de souverein stadsrechten zijn gegeven, op

grond waarvan de eenheid een afzonderlijke staatsrechtelijke eenheid is.
Sinds 1851 kent Nederland geen stadsrechten meer en is het moeilijk om
stedelijke van niet-stedelijke plaatsen te onderscheiden. Ook de vorm van de
bebouwing van de plaats (het morfologische kriterium) geeft geen goed
onderscheid, omdat het thans zeer goed mogelijk is zowel compacte als
gespreide nederzettingen te maken.Boerderijen kunnen door huishoudens
met een stedelijke bestaanswijze worden bewoond. De CBS-definitie van
"stedelijke gemeenten" is een compromis tussen morfologische, functionele
en bestuurlijke kriteria. Mede gelet op de grote veranderingen in het
nederzettingspatroon zal er regelmatig een nieuwe typologie van
nederzettingen moeten worden gemaakt.
stedebouw de practische toepassing van stedebouwkunde (in dit verslag ook als
synoniem van stedebouwkunde gebruikt)
stedebouwkunde de technische wetenschap die zich bezig houdt met de vormgeving en de

functie van nederzettingen.
74

Nederlandse Ruimtelijke Ordening

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Nederlandse Ruimtelijke Ordening

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

NEDERLANDSE RUIMTELIJKE ORDENING

Uitgeve en distributie Publikatieburo Bouwkunde/ Faculteit der Bouwkunde

Afbeelding van kaartfragmenten topografische Kaarten gereproduceerd met toestemming van

• J.W.Beyen, het spel en de knikkers, blz 219

2.3 Begripsomschrijvingen in rijksnota's 21

2.5.1 Definitie :J)

2.5.2 Ruimtelijke ordening en milieubeheer 31

\~.~ f'rkm'''''po ld .. 1r ~,__.._'-,-. _ .,

Bron: Topografische kaart 1:25.000; fragm. Kaartblad 19B

J " r.~ -.-~~

Bron: Topografische kaart 1:25.000; fragm.Kaartblad 19B

1.1 Onderwerp: een definitie van ruimtelijke ordening

Ook in studienota's van de Rijksplanologische Dienst komen we onderling verschillende

Bizarre opvattingen trof ik aan in de bouwkundige wereld. Op de faculteit Bouwkunde(sectie

- plankaarten 1:1000 of groter = architectuur

1.2 Methodiek en beperkingen

Aan welke eisen moet een goede definitie voldoen?

1.3 Ruimtelijke ordening en planologie

a. Synoniem van ruimtelijke ordening.

b. Studierichting, die de sociaal-wetenschappelijke en planning-theoretische aspecten van de

De verwachting dat de studierichtig planologie de gehele wetenschappelijke voorbereiding van de

In het volgende-ho-ofdstuk komt het bestuurlijk-juridisch kader aan de orde: de Wet op de

1. W.Meerdink, Ruimtelijke Ordening, Haalt de ruimtelijke ordening van Nederland 20001

Bron: Topografische kaart 1:50.000; fragm. Kaartblad 51

Bron: Topografische kaart 1:50.000; fragm. Kaartblad 51

Besturen gebeurt niet in een ivoren toren. Wetten weerspiegelen de "ideeëngeschiedenis"van

a. Nederland is al sinds de late middeleeuwen een "stedenland"'. Door handel en scheepvaart

d. De overheidsorganisatie is in Nederland in vergelijking met de spectaculaire veranderingen

e. De sociale en economische indicatoren van Nederland, zoals levensverwachtingen,

Vink en Witsen 5 zien deze ontstaan in de periode rond 1960 vanwege:

2.2 Begripsomschrijvingen in de W.R.O.

Ruimtelijke ordening is ontstaan uit de stedebouwkunde. De Woningwet van 1901 bevatte

De omschrijving van de verschillende deeltermen van de ministeriële omschrijving roept vragen

2.3 Begripsomschrijvingen in de rijksnota's

"Altijd en overal bestaat er een wisselwerking tussen de menselijke samenleving en haar

1. waterstaatkundige werken (Zuiderzee, delta, zeehavens)

Essentieel in de visie van de commissie is de constatering dat sectorale maatregelen ook

In 1972 citeert de minister van Ruimtelijke Ordening bovengenoemde omschrijving van de

c. In de wetenschappelijke wereld werd veel verwacht van de in de Ver.Staten en Engeland

Wat de begripsomschrijvingen betreft wordt in de Derde nota melding gemaakt van de

a. de wezenlijke strevingen van individuen en groepen in de samenleving zoveel mogelijk tot

a. In de pOlitiek is er minder vertrouwen in overheidsplanning, meer in het marktmechanisme.

b. In de wetenschap is er kritiek op de - zeer veel geld en tijd vergende - systematische, op

c. Er is minder consensus over de gewenste ruimtelijke ontwikkeling. De zorg voor de

G.A.van Poelje34 noemde in 1961 de begripsomschrijving, die in de Eerste nota is vermeld.

ruimtelijke ordening is toedeling van ruimte aan maatschappelijke doeleinden.

a. een verbreding van de doelstelling; in het begin, in de stedebouwkundige artikelen van de

Bovengenoemde veranderingen, in het bijzonder de denkbeelden van de commissie Van Veen en

Drupsteen 40 maakt in zijn in Nederlands Bestuursrecht opgenomen beschouwing over ruimtelijke

In het milieurecht, dat in Nederland om historische redenen wordt onderscheiden van de

In de ruimtelijke ordening moeten beslissingen worden genomen over verschillende

Omdat er geen hiërarchie bestaat tussen milieubeheer en ruimtelijke ordening is coördinatie

c. De -VROM-definities,die nauw aansluiten bij de wetsgeschiedenis van de WRO en

De definities ad a genoemd geven, afgezien van het anthropocentrische karakter ervan,geen

Uit de afvalrace resteert de ad c als "VROM"-definitie beschouwde omschrijving,-ruimtelijke

2.5.2 Ruimtelijke ordening en milieubeheer

- De ruimtelijke ordening regelt de vormgeving en functionele ontwikkeling van een gebied

Misverstanden betreffen de aard van de besluitvorming. Zo suggereert Drupsteen dat het

2.5.3 Het Leitbild in de ruimtelijke ordening

1. L.Wijers, De randstad Holland publ.RPD 75-2

Bron: Topografische kaart 1:25.000; fragm. Kaartblad 580

Bron : Topografische kaart 1:25.000; fragm . Kaartblad 580

3.1 Mr.J. Vink

In een artikel' van 1950 omschreef Vink ruimtelijke ordening als: