MAS DEMOCRACIA EN AMERICA

LATINA. I

DEMOCRATIZACION Y CONSOLlDACIOrv DE LA DEMOCRACIA EN UNA PERSPECTIVA COMPARADA

Autor NOHLEN, Dieter

- Politologo Aleman.

Catedratico en el Instituto de Ciencia Politica de la Universidad de Heidelberg

PUERTO MONTT, JULIO DE 1999

MAS DEMOCRACIA EN AMERICA LA TINA.

DEMOCRATIZACION Y CONSOLIDACION DE LA DEMOCRACIA EN UNA PERSPECTIVA COMPARADA (*)

Dieter Noblen (**)

INTRODUCCION.

La democracia, como forma de regimen politico, parece tener nuevamente futuro en el Tercer Mundo. En la ultima decada, una serie de paises volvieron a una democracia 0 establecieron por primera vez un sistema politico en el cual el gobierno resulta de elecciones libres. Este fen6meno, denominado "redernocratizacion" y "dernocratizacion", respectivamente, se ha concentrado especialmente en America Latina, hasta el punto que en el lapso de una decada el mapa politico de la regi6n se ha modificado fundamentalmente. Desde mediados de la decada de 1960 se habian extendido casi en toda America Latina sistemas autoritarios, en la mayoria de los casos regimenes militares. A mediados de la decada de 1970, s610 Costa Rica y Venezuela se contaban al sur del Rio Grande como democracias liberales. Por el contrario, desde mediados de esta decada s610 Paraguay y Chile permanecen aun bajo dominio militar, incluso en el ultimo caso se ha iniciado tambien un proceso complejo de transici6n a la democracia. En otras regiones del mundo la superaci6n de formas de dominaci6n autoritarias ha sido menos afortunada. En Asia, los procesos de democratizaci6n de Filipinas y Corea del Sur tuvieron gran resonancia internacional. Por otro lado, en Africa se observaron s610· vacilantes cambios hacia una mayor democracia Habria que recordar, ademas, que recien a mediados de la decada de 1970, paises europeos, regidos por gobiernos autoritarios, como Grecia, Portugal y Espafla, encontraron el camino de retorno a la democracia.

EI cambio de regimen en direcci6n a una democracia se vincula, en la ciencia y en la politica, con una serie de interrogantes, que perrniten, mas alla del caso particular de una democratizaci6n exitosa, abarca globalmente el analisis de la evoluci6n politica en el Tercer Mundo:

(*) Esta es una versi6n ampliada y corregida de un articulo publicado en aleman en la revista Aus Politik und Zeitgescbicbte; 17 de junio de 1988, pp. 3·18

(*.) Polit61ogo Aleman. Catedratico en ellnstituto de Ciencia Polftica de la Universidad de Heidelberg.

2

I. l, Hay una tendencia generalizada hacia la democracia como forma de regimen politico? "Will more countries become democratic".

2. l, Cuales son las causas, cuales los "modelos en curso", de los procesos de democratizaci6n? l, Se puede hacer dec1araciones sobre las condiciones necesarias (pero no suficientes) y decisivas para el cambio de regimen? l, Son posibles nuevas teorias sobre la I evoluci6n politica ?

3. l, Tienen estabilidad las nuevas democracias? l, Es posible su consolidaci6n ? (,puede interrurnpirse asi el desarrollo ciclico de los tipos de regimen politico en varios paises del Tercer Mundo, que se ha manifestado en cambios frecuentes entre sistemas autoritarios y sistemas democraticos ? l, Cuales son las condiciones para la consolidaci6n de la democracia en el Tercer Mundo?

1.-

UN NUEVO CAMPO DE INVESTIGACION:

HACIA LA DEMOCRACIA

LA TRANSICION

La ciencia politica intemacional ha reaccionado con rapidez frente al nuevo fen6meno que nos preocupa en este trabajo. Los investigadores del breakdown of democracies y del autoritarismo han dejado en un segundo plano los problemas que nos ocuparon hasta ahora y ha comenzado a estudiar la transici6n a la democracia, las condiciones, los factores y los modelos en curso para la democratizaci6n de los sistemas politicos. Asi, se puede hablar de un nuevo campo cientifico dentro de la ciencia politica, la investigacion de la transici6n, que ya puede exhibir una considerable produce ion cientifica.

Esta investigacion de la transicion se inici6 a mediados de la decada de 1970 con el estudio de los casos europeos de Grecia, Portugal y, en especial, Espafia, a los que se fueron agregando cada vez mas casos, incluyendose con el tiempo a paises cuyos sistemas todavia no estaban democratizados, palses que se encuentran en un proceso de apertura y aquellos que se presume que estan en un proceso de apertura. Asi, por un lado, los investigadores contaron con un numero relativamente grande de casos, y por ello con una posici6n de partida favorable para el analisis comparativo. Por el otro, sin embargo, la variaci6n permanente de los rnateriales de investigacion y la consideraci6n de casos muy diferentes hicieron que los resultados, generalizaciones e hip6tesis fueran revisadas de manera continua. En algunos casos, tuvo lugar un proceso de democratizaci6n sin que existieran las condiciones teoricamente necesarias para ello; en OtTOS casos, el proceso permaneci6 bloqueado no obstante que se habian presentado esas condiciones 0 supuestos.

En las investigaciones comparativas se hizo rapidamente evidente la complejidad del objeto de estudio, reflejaba en la multiplicidad de variables que debian tomarse en consideraci6n, asi como en su cambiante peso en cada caso particular de un proceso de

democratizacion (0 su bloque). Esta situacion se da inc1uso en el area latinoarnericana, pese a la similitud de variables de contexto (historia colonial, lengua, cultura, cultura politica, etc.) y la creencia tantas veces divulgada de "que se procederia de una rnanera artificial y seria equivoco atribuir a las particularidades nacionaJes un peso excesivo". La investigacion comparada, historico - empirica, que analiza las concordancias y diferencias para explicar la causalidad de los fenornenos ha descubierto en primer lugar la compleja multiplicidad de los puntos de partida de las situaciones historicas, de las diferentes variables relevantes en cada caso y de los diversos modelos de democratizacion en curso. Por otra parte, advierte sobre la inconveniencia de hacer cualquier generalizacion a partir del caso individual. Asi 10 sostiene Alberto O. Hirschman respecto a Latinoamerica, en forma categorica: "La caracteristica mas peculiar de la experiencia reciente de la region es la diversidad y 10 mas interesante que puede contarse se refiere a las experiencias especificas y, a veces, opuestas de los paises individuales".

Las situaciones y experiencias de investigacion han Ilevado, hasta ahora, a resultados cientificos que se diferencian fundarnentalmente de los obtenidos en investigaciones precedentes sobre el autoritarismo. La investigacion sobre este ultimo terna en America Latina se propuso elevadas pretensiones teoricas, que no pudieron ser cumplidas. Las teorizaciones tendieron a ser globales y determinantes: ciertas necesidades del desarrollo econornico suelen Ilevar a ciertas estructuras del sistema politico. En una critica a este tipo de teorizacion, Fernando H. Cardoso ya ha seftalado que seria mejor "reconocer francarnente el caracter arnbiguo de las situaciones historicas en lugar de rnanifestar nostalgia por la logica y la coherencia de explicaciones que ignoran los aspectos inesperados y contradictorio de la vida politica real". La investigacion de la transicion ha tornado distancia de las pretensiones teoricas de la investigacion del autoritarismo. Su tipo de teoria es mas bien descriptiva, de mediano alcance y probabilistica, mas cerca de 10 que se puede obtener con la aplicacion del rnetodo comparativo. Las ya numerosas investigaciones, en parte lirnitadas ados 0 tres paises, considerados a menudo como concordantes, son presentadas muchas veces como ejercicios de analisis cornparativo. Con todas sus lirnitaciones, estas investigaciones han aportado algunos conocirnientos sisternaticos respecto a los tipos de democratizacion, las condiciones del exito, los autores participantes, los modelos de con11icto y los obstaculos de los procesos de democratizacion,

II. DEMOCRATIZACION, TRANSICION, CONSOLIDACION:

ALGUNAS ACLARACIONES CONCEPTUALES PRE VIAS.

Antes de pasar a la consideracion de los resultados, es necesario hacer algunas precisiones conceptuales. No se trata tan solo de saber cual es el contenido que el autor da a deterrninados terminos, sino mas bien de aumentar la utilidad analitica de los conceptos empleados mediante un uso mas transparente.

Democratizacion, transicion a la democracia, consolidacion, son conceptos que no son utilizados de manera uniforme en el discurso cientifico. Pero, precisamente, el analisis

3

comparativo requiere de un marco de analisis consistente, no tanto para cubrir la realidad 0 al final hacer corresponder la realidad al marco de analisis (reificaci6n), sino para poder estudiar mejor en el nivel empirico los casos considerados, respecto de sus elementos comunes y sus diferencias,

Bajo democratizaci6n se entiende cornunmente el proceso que conduce de una situaci6n autoritaria a una democracia pluralista. A diferencia de esto, la Iiberalizaci6n setiala s610 una apertura que no finaliza necesariamente con aquel resultado sino que puede ser orientada a restablecer la situaci6n autoritaria anterior. As! pues, democratizaci6n es definida como ya se dijo, de manera finalista, por los resultados.

En realidad, tanto en el ambito de las ciencias sociales como en el de la politica compite con esta comprensi6n restringida de la democratizaci6n una terrninologia que se refiere no s610 a la democracia politica, sino tambien, y muy especiaImente, a la democracia social. Esta noci6n tiene como punto de partida el status que (por ejemplo la estructura de la sociedad existente) y se destaca la necesidad de un proceso de cambio perrnanente hacia un final todavia abierto. En la politica, la diferencia conceptual se expresa en que grupos conservadores y moderados consideran cerrado el proceso de democratizaci6n con el establecimiento, 0 bien la recuperaci6n de una democracia pluralista. Por el contrario, grupos progresistas y socialistas ven en ese resultado provisorio mejores posibilidades para exigir, ahora mas insistentemente, el otro componente de una unidad de conceptos incuestionables: la democratizaci6n econ6rnica y social.

No se trata aqui de encontrar una opci6n entre conceptos antag6nicos. Antes bien, puede afirmarse que ambos conceptos son Miles analiticamente si se distingue entre las distintas fases de evoluci6n de la democracia. De hecho la literatura distingue tambien entre transici6n y consolidaci6n. Por 10 general, la transici6n es atendida como coincidente con la democratizaci6n politica en cuento a las primeras elecciones Iibres, el primer gobierno elegido Iibremente, la aprobaci6n de una nueva constituci6n 0 tambien el primer cambio de poder por elecciones Iibres puede ser entendidas como punto final de ambos procesos. La consolidaci6n de la democracia con mayor probabilidad. Cronol6gicamente, la consolidaci6n sigue a la fase de la transici6n. Sin embargo, la democratizaci6n es de importancia para ambas fases, aun cuando en cada una de elias existe una propia comprensi6n de la democratizaci6n. Si para la transici6n es valida la conceptualizaci6n restringida, para la consolidaci6n de la democracia (como fuse y problema), la democratizaci6n es un proceso que necesariamente cornprendera (como se demostrara) dimensiones politicas, econ6rnicas y sociales. Con esto lIegamos a los problemas sobre el concepto de democracia en America Latina.

4

III. SOBRE EL CONCEPTO DE "DEMOCRACIA" EN AMERICA LATINA

La importancia de la conceptualizacion para el analisis comparativo se manifiesta mas decisivamente aun con respecto al termino democracia. Este es utilizado, por un lado, para la designacion de sistemas politicos que, especialmente en el Tercer Mundo, son muy diferentes entre si en un gran numero de aspectos. Sobre todo en 10 que respecta a sus cualidades democraticas; por un lado, esta ligado a una perspectiva europea (eurocentrica), que puede ser muy problematica cuando se aplica sin mas a la realidad latinoamericana dentro del marco de un aruilisis comparativo.

A primera vista, los problemas terminologicos en el Tercer Mundo derivados de la multiplicidad de definiciones y teorias no parecen especialmente serios, si se considera que ellos tambien existen en los paises industriales occidentales. No obstante, en los paises subdesarrollados, idea y realidad estan frecuentemente en contradiccion, con 10 que de manera Iegitima puede ser entendido como democracia (segun la evolucion del concepto en la historia de las ideas politicas desde Aristoteles y las practicas constitucionales occident ales).

Formas regionales especificas como "dernocracia africana" 0 "democracia

latinoamericana" 0 "democracia latinoamericana" pretenden marcar ciertas desviaciones, pero no son de ninguna manera expresiones de homogeneidad de sus respectivos sistemas politicos, de manera que tampoco se da una uniformidad con respecto a las areas regionales. Incluso respecto a un pais, est as diferencias y controversias sobre los conceptos analiticos constituyen la regia, de forma tal que siempre hay que analizar separadamente el concepto de democracia y la realidad politica. Se debe lIamar la atencion, por un lado, sobre la utilizacion abusiva del concepto de democracia en discursos politicos autoritarios y en practicas autoritarias, por otro lado, sobre el formalismo de aquellas instituciones supuestamente democraticas, pero carentes de un verdadero contenido democratico y desprovistas de consecuencias democratizadoras para la sociedad.

Esa realidad politica lIeva a una fuerte critica, que de paso puede hacer que se deseche tambien el modelo de democracia occidental, el cual corresponderia hipoteticamente a esa realidad. La ''teoria democratica" desemboca en ese caso, con frecuencia, en el concepto de politica de tipo escatologico: motivado por el anhelo de una superaci6n de la propia realidad y aI mismo tiempo, del "modelo imperialista". En verdad, en el centro del debate sobre la teoria democratica se encuentra la discusi6n critica del concepto de democracia explicit ado por Robert Dahl , al cua~ precisamente en el Tercer Mundo, se Ie opone una comprensi6n social de democracia, que se funda en las relaciones sociales existentes alIi. Por consiguiente, la altemativa conceptual consiste de acuerdo con Macpherson entre democracia como un sistema regulador para provocar decisiones politicas (democraticas) y democracia como un fen6meno social y omnicomprensivo. Distinto a 10 que ocurri6 en los paises industriales occidentales, en los cuales fue posible la incorporaci6n de politicas publicas y sociales derivadas del concepto de democracia social en el concepto democratico - liberal de democracia, en el Tercer Mundo

5

6

ambos conceptos de democracia parecen estar en permanente confrontaci6n te6rica y politica. Con el argumento democratico - liberal ( e incluso dictatorial) ha sido rechazada la democracia social y con el argumento para la democracia social ha sido combatido el sistema dernocratico liberal. Justamente, las dificiles relaciones que se pretend en entre los diferentes conceptos de democracia en el proceso historico - politico, han tenido por consecuencia que la democracia como forma de regimen politico haya tenido hasta ahora tan poco exito en el Tercer Mundo.

IV. DEMOCRA TlZACION (TRANSICION):

MODELOS EN CURSO

CAUSAS, ACTORES,

Como ya se ha indicado, la investigaci6n comparativa de la transicion se ha concentrado en "la distincion de diferentes tipos de transicion a la democracia, la individualizaci6n de las condiciones necesarias y suficientes para el exito de tal cambio de regimen, la determinaci6n del rol de los diferentes acto res en el proceso y la percepcion de los muy frecuentes conflictos u dificultades de la dernocratizacion". El interes normativo de los investigadores en "mas democracia (s)" y en la practica inmediata de la comparaci6n ha favorecido la tendencia a buscar modelos de transicion. Cabe destacar en este sentido la gran atracci6n que ha ejercido el caso espafiol para el analisis comparativo. Sin embargo, este no ha podido alcanzar la funcion de modelo. Las condiciones fueron unicas: ellargo tiempo de la dictadura (en esto s610 Portugal es similar) y el cambio operado bajo ella, de un pais agricola a un pais industrial; el interes de sectores modernos en una apertura dernocratica de la economia y la sociedad; el correspondiente requisito de la existencia de un regimen democratico como condici6n previa para el ingreso a la Comunidad Europea; la presencia de fuerzas reformistas en los grupos afines al regimen; la instituci6n de la monarquia y de un rey interesado en la democratizaci6n y su importante rol como comandante de las Fuerzas Armadas espafiolas; la planificaci6n politica de la transicion por el primer ministro Adolfo Suarez; la estrategia del consenso la cual compromete, en primer lugar, a partes de la oposici6n dernocratica y, luego, con la inclusion de los comunistas, a toda la oposici6n (con la exclusi6n de organizaciones que apelan a la violencia) en la construccion de la democracia (ver, por ejemplo, la composicion de la asamblea constituyente; la acci6n concertada entre Estado, empresarios y partidos de oposici6n (pacto de la Moncloa); etc. En una mirada retrospectiva, este proceso se desarroU6 verdaderamente de manera modelica (se deja fuera de consideraci6n el intento de golpe militar del 23 de febrero de 1981).

La comparaci6n con Espana precisarnente perrnite verificar 10 diferente que han sido las condiciones y evoluciones en otras democratizaciones. Cada transici6n ha evolucionado de modo diferente. En una acertada formulae ion de tipo ideal, Carlos Floria ha encontrado ciertas caracteristicas para Argentina las cuales estan en oposici6n diametral con la experiencia espanola. Esas caracteristicas son: una transici6n precipitada (en lugar de buscada), padecida (en vez de deliberada), discontinua (en lugar de continua) y lograda a traves de un vencimiento (en lugar de convencimiento).

No hay un modelo uniforme. Si se incluyen todas las experiencias presentadas, Espana es asi, en principio, el "afortunado caso diferente".

Segun el estado actual de la investigaci6n de la transici6n se debe distinguir, por 10 pronto, aquellos factores explicativos de largo plazo, hist6ricos y / 0 estructurales, de aquellos de corto plazo, circunstanciales y / 0 dinamicos del proceso. Los primeros incluyen el interrogante sobre la tradici6n politica de un pais y sobre el tipo de sistema autoritario, que se pretende democratizar 0 superar. Por tanto, se debe considerar en primer lugar el tipo de experiencia politica que exhibe un pais, especiaImente en la fase preautoritaria, es decir, si un pais ha conocido ya comportamientos dernocraticos. Pero tambien la practica de dominaci6n autoritarias preexistentes configuran, c1aramente, un factor significativo en el proceso de la transici6n y, mas aun, en el de la consolidaci6n. Por 10 general, experiencias historicas problematicas, situaciones extremas de contlicto, calle jones sin salida politica, estados de guerra civil 0 sirnilares, se anteponen cronol6gicamente a los regimenes autoritarios. Esta memoria historica puede dificultar la recuperaci6n de la democracia, pero ejercera un efecto moderador sobre las elites politicas y estimulara en elias la disposici6n al compromiso. La democratizaci6n se presenta, entonces, como una doble negaci6n: de la politica preautoritaria y la del regimen autoritario. Raras veces el recuerdo del sistema politico reautoritario tiene un sentido positivo que lleve a equiparar la redemocratizaci6n con la restauraci6n (el restablecimiento de la vieja democracia), como ha sucedido hasta cierto punto en el Uruguay. La situacion preautoritaria crea tambien las condiciones para el surgimiento del regimen militar; es decir, deterrnina mas 0 menos la legitimaci6n, la fijaci6n de los objetivos y la estructura de regimen militar.

Contrariamente a la idea que fuera sustentada por un aparte de la investigaci6n del autoritarismo, de que se habria constituido en Latinoamerica un tipo uniforme de "regimen autoritario y burocratico" alrededor de las decadas de 1960 y 1970, la distinci6n entre diferentes tipos de sistemas autoritarios asume una importancia fundamental para la explicaci6n de Ia transicion, Por un lado, estan los llarnados regimenes autoritarios tradicionales. Dentro de este grupo se deberian diferenciar entre dictaduras de caudillos y dictaduras patrimoniales. En las primeras, un dictador (en su mayoria de origen rnilitar) ejerce el dorninio absoluto apoyado por las fuerzas armadas como bases de poder. Este tipo 10 encontramos ante todo en los paises andinos (Venezuela, bajo Perez Jimenez; Colombia, bajo Rojas Pinilla; Peru, bajo Odria; Ecuador, bajo Velasco Ibarra). Las segundas (igualrnente, en su mayoria, militares) incluyen a elites civiles y militares en su sistema de dominaci6n, levantan una fachada de dernocracia y se mantienen en el poder sobre la base de la represi6n, la corrupci6n y el fraude electoral. Este tipo se encuentra mas bien en America Central y en el Caribe (Nicaragua, bajo Somoza; Republica Dorninicana, bajo Trujillo; Paraguay, bajo Stroessner). Mientras las dictaduras caudillistas con sustituidas de diversas maneras por la democracia en los paises mencionados, el paso de un tipo patrimonial hacia otras formas de gobiemo es por, 10 general, mas violento y revolucionario debido a la carencia de experiencias democraticas previas 0 el cierre de los caminos hacia Ia reforma. Cuando ello sucede, a menudo se intenta contener esos procesos revolucionarios desde afuera (presi6n 0 intervenci6n de Estados Unidos).

7

Por otro lado, est an los regimenes autoritarios nuevos, cuya caracteristica cornun es que los militares tomen el poder como institucion, con la idea mas 0 menos explicita de realizar un proyecto (prograrna) politico. He aqui un aspecto importante para la transicion: la medida en que se institucionaliza el regimen y, ante todo, la medida en que se han iniciado y tolerado formas de participacion de la poblacion, de grupos sociales y fuerzas politicas. Por eso, la diferencia fundamental reside entre los denominados regimenes excluyentes y regimenes influyentes: los primeros son en extremo represivo (al menos en su comienzo yen la fase de su consolidacion), restringen la participacion politica y reducen el nivel de movilizacion social y politizacion (Argentina, Brasil, Chile, Uruguay), mientras que los segundos prohiben algunas formas de participacion (por ejemplo, elecciones) e intentan desarroUar otras nuevas (el tantas veces citado ejemplo de Peru). La diferencia entre ambos tipos de regimenes militares nuevos se refiere tambien a las politicas seguidas: en el primer caso, una politica de crecimiento economico (mayormente de corte monetarista), en el segundo caso, ciertas reformas estructurales (Peru, Ecuador, Panama). En Bolivia, encontramos, a la vez, en la decada de 1970, regimenes militares del tipo caudillista y del tipo nuevo, as! como fracciones militares que alientan tendencias democraticas. Junto a estas diferencias fundamentales, una amplia serie de particularidades de cada regimen desernpefian un papel apreciable para la transicion a la democracia. As! por ejemplo es importante verificar si se han mantenido los partidos, las elecciones y el parlamento. En Brasil, aun cuando estos factores fueron manipulados por el regimen, la oposicion politica se pude articular en el sistema institucional existente en la fase de la apertura a partir de la presidencia de Geisel e incluso ganar finalmente la mayoria. A esa condicion del regimen esta unida de modo causal la transicion en curso, pacifica y gradual. Tampoco es de poca importancia la rotacion en la presidencia (Brasil, Argentina, Uruguay) que no refleja solo una adhesion vacia de contenido a las formas democraticas, sino que puede expresar cambios de poder dentro de los militares, dentro de los grupos sostenedores del regimen (10 que incluye a sectores civiles) y posiblemente tambien entre estes y la sociedad. La estructura del regimen facilita las adaptaciones al momento politico y esto significa, dado al caso, compromiso y estrategias para la transicion. El caso contrario, Chile, sostiene esa argurnentacion: en Chile el poder ha permanecido por completo concentrado en una persona, el general Augusto Pinochet, y en verdad, en un doble aspecto: por un lado, dentro del sistema politico en su funcion de Presidente de la Republica; por el otro, dentro de la institucion militar, porque Pinochet nunca ha renunciado a su funcion como Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas chilenas. AI mismo tiempo, es de mencionar que el grado de unidad de las Fuerzas Armadas en ejercicio de su "mision politica" es una importante caracteristica del regimen y tiene un alto valor explicativo de la duracion del dominio militar. Como podemos ver, los mismos militares pueden, incluso, convertirse en los actores decisorios de la apertura politica. La transicion puede ser iniciada relativamente pronto tras el establecirniento del regimen militar, aun ante de que este haya Uegado propiamente a su consolidacion (Ecuador, Uruguay). EI momento del comienzo de la democratizacion, sin embargo, no es siempre facil de determinar. Para Chile, entre 1983 y 1988 compitieron tres evaluaciones de la situacion: liberalizaci6n, transici6n y no transici6n. EI triunfo de la oposici6n democratica en el plebiscito de 1988 parece haber zanjado esta situacion, iniciando un proceso de transici6n muy complejo y todavia incierto. Como ya se dijo, el tipo de regimen es tambien importante para la dimensi6n de la violencia. La forma de traspaso, consensuado y pacifico 0 revolucionario y

8

violento es considerado en la literatura como una variable esencial para la consolidacion de la democracia.

Ahora, en cuanto a los factores de corto plazo, circunstanciales y / 0 dinamicos del proceso, es valido distinguir en principio entre tres grupos de factores explicativos: externos, internos del regimen y los concernientes a la oposicion, En la practica, se presentan combinaciones de factores pertinentes a estos diferentes ordenes.

Como externos son consideradas las derrotas militares (Grecia, Portugal, Argentina), para las cuales el regimen rnilitar no estaba preparado politicamente. Este factor externo tambien es utilizado internamente, como muestra en particular el caso argentino. AlIi el regimen quiso recuperar el poder perdido a traves del presunto exito de una politica exterior con fuertes connotaciones militares. Otro factor externo puede consistir en la presion continua de poderes extranjeros sobre regimenes autoritarios, negando su reconocimiento internacional 0 exponiendo al regimen una situacion de desprestigio internacional (por ejemplo, condena de la ONU, campailas contra la violencia de los derechos hurnanos). En America Central y el Caribe algunos de estos factores externos han tenido una gran eficacia. En 1978, Estados Unidos presionaron al Presidente Joaquin Balaguer de la Republica Dominicana para el reconocimiento de los resultados de las elecciones, las cuales habian otorgado el triunfo electoral a la oposicion, El derrocarniento del Presidente Ferdinand Marcos en las Filipinas represent6 un caso militar. La dernocratizacion en El Salvador, en 1984, no hubiera tenido lugar ni se hubiera podido mantener sin la presi6n de Estados Unidos. Trascendentes intereses y orientaciones en la politica de Estados Unidos (politica de Derechos Humanos de Carter, la politica de contrainsurgencia de Reagan) tienen el poder de desestabilizar regimenes autoritarios y apadrinar sistemas democraticos (Guatemala, Honduras).

Entre los factores internos del regimen, se pueden considerar las estructuras, modelos de comportarnientos y conflictos, que incurnben a la institucion militar (aquf ante todo los conflictos entre duros y blandos y la evoluci6n de ellos), pero tambien a los grupos sociales y politicos que apoyan al regimen, y las relaciones entre los componentes militares y civiles del regimen (relaciones civico - militares). La desestabilizacion de los regimenes autoritarios del tipo nuevo cornienza cuando la coalicion sostenida por los grupos se resiente y terrnina destruyendose sin que una nueva coalicion se haya formado y pueda estabilizar otra vez el regimen. AJ comienzo de la apertura politica, se suelen generar tensiones, divisiones y conflictos entre los milltares. No siempre se imponen aquellos militares que estimulan la apertura (Argentina). Tambien se recurre a la aplicaci6n de nuevos recursos para la estabilizaci6n del regimen (referendum, nuevas politicas). En la mayoria de los casos, los cambios en el ejercicio del poder como resultado de las desavenencias en la coalici6n (Ecuador, Peru) estan vinculadas con el inicio de la democratizacion); igua1 ocurre en el caso que no funcionen los "nuevos recursos" que fueron movilizados (Argentina, Uruguay). Las causas de los problemas en la coalicion estan en la transformaci6n de la estructura econ6mica y social como resultado de 1a politica del regimen autoritario (Brasil); en las repercusiones sociales y politicas de la reforma politica introducida (Ecuador, Peru): en la falta de respuesta a los objetivos de desarrollo en los que se habian empeflado; en 1a poca convicci6n de poderlos alcanzar bajo las complicadas condiciones economicas internas y externas (situacion

9

generalizada en los paises latinoamericanos desde el comienzo de los aiios ochenta) y en la creciente posici6n al regimen.

En 10 que respecta a los milltares, sue len existir dos tipos de consideraciones: por un lado, se calculan los costos de Ia estabilizaci6n del regimen (mas represi6n) y se comparan con los costos de la democratizaci6n. Por el otro, reflexionan sobre las consecuencias de la permanencia en el poder para su propia instituci6n (luchas internas por el poder). EI afianzamiento de Ia unidad de las Fuerzas Armadas es, entonces, quizas el minimo denominador comun y la democratizaci6n la soluci6n de menores costos cuando ya ha quedado establecido que los milltares pueden participar en las decisiones sobre las condiciones de la democratizaci6n (amnistia) y retener un poder de veto en la futura democracia. Asl, los milltares fueron exitosos en tanto que hlcieron prevalecer la exclusi6n de partidos (peru) 0 de politicos (Ecuador, Uruguay) en las prirneras elecciones libres; en Brasil, se opusieron a la elecci6n directa de presidente, tema en el que se habian concentrado las exigencias de una pobIaci6n nuevamente politizada.

EI tercer grupo de actores 10 constituye la oposici6n interna al regimen. En los

regimenes milltares de tipo nuevo, la oposici6n ha jugado s610 un papel subordinado en el proceso de la transici6n. En ninguna parte pudo forzar el retorno a la democracia. Esta expectativa no deberia ser depositada mas en ella. Los militares permanecieron siempre como los mas importantes actores, debilitados s610 en Grecia y Argentina. Aunque la atenci6n debe ser puesta en las nuevas formas de participaci6n social y politica, en los nuevos movimientos sociales y tambien en los sindicatos como grupos de oposici6n en los paises con regimenes milltares reformistas, la democratizaci6n fue el tiempo de las elites politicas y, dentro de la oposici6n, el de los partidos politicos. No carece de interes comprobar que fueron en su mayo ria los partidos tradicionales, aquellos que habian sido reprimidos por los milltares, con los cuales se reaIizaron los pactos sobre democratizaci6n. Parcialmente, la oposicion se pudo introducir en las deliberaciones sobre el nuevo marco constitucional (nuevas constituciones han sido aprobadas en Ecuador, Peru y Brasil), en parte han sido sirnplemente puestas de nuevo en vigor las constituciones preautoritarias, evitandose asi que los milltares, aun en el ejercicio del poder, pudieran ejercer una influencia sobre la constituci6n. En ninguna parte se llev6 a cabo entre los partidos de la oposicion un acuerdo sobre un plan politico que fuera mas alla de la transici6n, un proyecto nacional, como fue tan fuertemente discutido en Chile

En los regimenes autoritarios del tipo antiguo, tanto los de America Central como el de Filipinas y Corea del Sur, la oposici6n ha tenido una importancia mayor en el proceso de democratizaci6n, sea a traves de movirnientos de liberaci6n nacional para provocar la caida del regimen autoritario (10 que fue logrado en Nicaragua en 1979); sea en forma de aIianzas implicitas entre la oposici6n moderada y el gobierno de Estados Unidos para revelar e) regimen autoritario con el fin de inhibir desarrollos sociales revolucionarios (EI Salvador, Guatemala), y sea, por ultimo, la forma de una amplia movilizaci6n de masas contra el regimen autoritario (Filipinas, Corea del Sur). Tambien opera en estos casos el influjo del factor externo: los Estados Unidos en el caso de Filipinas (aqui tambien es de importancia la represion de la guerrilla) y.la publicidad internacional en el caso de Corea del Sur, que el gobierno busca apIacar a traves de Ia organizacion de los Juegos Olimpicos de 1988. Sin embargo, Corea del

10

Sur demuestra claramente c6mo la oposici6n puede carecer de la unidad y de los conceptos politicos necesarios para sustituir al regimen 0 bien a las fuerzas adictas al regimen. En Chile, esta situaci6n junto a la direcci6n centralizada del Estado y de los militares por el General Presidente Pinochet es otro factor explicativo de la tardanza con que se esta iniciando la transici6n. Por primera vez, en 1988, y, a raiz del plebiscito que se celebr6 este afio, se han producido rupturas en el seno de los grupos adictos al regimen y han resultado los acuerdos en la oposici6n.

v. CONSOLlDACION DE LA DEMOCRACIA

La consolidaci6n de la democracia en America Latina es evidentemente una empresa mas dificil que la transici6n. Ese hecho se expresa ya en el desarrollo cfclico de las formas de gobiemo que caracteriza a los paises con experiencia democratica: "La democracia es algo que se frustra pero es algo que vuelve tambien, es algo que va y viene", seilal6 Mirko Lauer para el Peru. En Argentina, Bolivia, Ecuador entre otros la democracia ha sido obtenida nuevamente ya varias veces pero ella no ha podido ser estabilizada hasta hoy. i D6nde estan las causas de ese fen6meno ?

Contrariamente a la transici6n, los problemas de la consolidaci6n de la democracia han sido poco estudiados hasta ahora. La discusion acerca de la adopci6n del modelo de democracia liberal en los paises en desarrollo es, no obstante, tan antigua como las respectivas independencias politicas. Esa discusi6n se centra sobre la posibilidad de la democracia en el Tercer Mundo, la cual es siempre y nuevamente puesta en duda a la luz de consideraciones socioecon6rnicas y socioculturales. En el debate actual acerca de la consolidaci6n de la democracia en el Tercer Mundo estan presentes los mismos argumentos inalterados. Queremos distinguir a continuaci6n entre dos niveles de argumentaci6n: aquel mas general de la inestabilidad y del fracaso d e las democracias en America Latina y aquel mas especifico de la carga hereditaria de la democracia de hoy, despues de transiciones exitosas.

2.- Argumentos Generales de los problemas de la consolidacion

En el primer nivel, de modelos explicativos generales, se pueden distinguir tres direcciones; una sociocultural, una socioecon6mica y una politica institucional.

Los representantes de la corriente sociocultural parten de la base de que America Latina constituye una unidad sociocultural y se centran en el tema de la cultura politica. Esta seria autoritaria en todo el subcontinente e irnpregnaria ademas a toda la sociedad, H.C. F.

11

Mancilla ha proporcionado, hace poco, una version de tipo ideal del argumento principal de la corriente sociocultural. Segun ella, la cultura politica autoritaria estaria arraigada "con una lata probabilidad en la herencia instrumentalist a de la moderna civilizacion industrial". Segun Mancilla, los cimientos para esa cultura politica han sido puestos, sobre todo, "en la tradicion catolica iberica durante el largo periodo colonial. EI sistema de orientacion de los valores normativos, la concepcion patrimonial de Estado y sociedad, la estructura de c1ase rigida y jerarquica y la tendencia paternalista e irracional en la organizacion cotidiana (forma de organizar la vida cotidiana) se han mantenido vivas, aun cuando con modificaciones y reducciones, basta el dia de hoy en Latinoamerica".

A pesar de los acelerados procesos de modernizacion, urbanizacion e industrializacion que se han implantado en el siglo XX, segun esta interpretacion, se habria transformado "solo insignificativamente" algunos aspectos de la cultura politica autoritaria.

Los "aspectos sustanciales de la herencia colonial hispanica" habrian sido asimilados profundamente "por las diferentes capas sociales y posiciones ideologicas" y ellos constituiran elementos "inherentes, colectivos y dificilmente discutibJes del patrimonio cultural".

Seria esa "continuidad sociocultural persistente" Ja que responderla Ja interrogante de "por que en America Latina falta, en gran parte, una practica de democracia pluralista y constitucionalista, a pesar de que las instituciones inherentes a ella existen alii desde largo tiempo, yel subcontinente, indudablemente, esta considerado en el ambito de Ja cultura europea occidental". Tambien Manfred Mols, en cuyo analisis de la democracia el argumento sociocultural ocupa un lugar importante, sefiala que: "Una sociedad autoritaria no tolera un Estado democratico, Ella no 10 podria ni apoyar, ni legitimar de manera duradera", Es evidente que los representantes de la corriente cultural son por principio esceptico frente a la probabilidad de democracia en Latinoamerica, La identificacion de la sociedad con el autoritarismo excluye, para ellos, la posibilidad de pensar en periodos democraticos prolongados en America Latina". Segun esta interpretacion, las instituciones democraticas deforman sistematicamente en la region, de manera que los procedirnientos para la delimitacion de los poderes soberanos, que se han desarrollado en la practica en Latinoamerica, y que mantienen la continuidad con la herencia iberica, se hallan desprovistos en su conjunto de una adecuada sistematizacion, de efectividad y de transparencia "no son suficientes para fundar una tradici6n dernocratica propia".

EI argumento cultural (0 de la cultura politica) explicaria, por consiguiente, no solo las formas de denominacion autoritaria que se dan explicitamente, sino tambien la tendencia constante bacia el autoritarismo y "las practicas y tipos de procedirnientos en el ambiente politico e institucional de las dernocracias". EI argumento parece convincente, pues se vincula a una tradicion, que se remonta a Max Weber (Etica protestante). l Y no llega a confirmarse a traves de la experiencia cotidiana que hace el cientifico 0 el viajero en los paises de America Latina ?

Sin embargo cuando menos se deben tomar en consideracion importantes reflexiones te6ricas y empiricas. En primer lugar, es cuestionable la globalidad y el determinismo del supuesto cultural. As! resulta claro que los paises incluidos en este marco comun y uniforme de

12

_~. ...... I~·,· II· , ......

la cultura cat6lica iberica han seguido evoluciones politicas muy diferentes, que no pueden explicarse por factores culturales. L Por que tiene estabilidad la democracia en Venezuela desde 1958? l, Por que tuvo exito la redemocratizaci6n en Uruguay, y entre tanto, aim no en Chile? Donde se torna interesante el analisis cientifico, fracasa la hip6tesis. Por otra parte, se excluyen importantes diferenciaciones hist6ricas y no se toman en consideraci6n otros factores explicativos (socioecon6micos, institucionales). Tampoco se Ie da la debida importancia a la capacidad de cambio de la cultura politica, en especial en los paises que procedan de la "tradicion cat6lica iberica". Adernas, apenas toma en cuenta el efecto reciproco entre la estructura politica y la cultura politica. Investigaciones empiricas han puesto en duda las relaciones deterministas entre la cultura politica y el sistema politico' e incluso han descubierto culturas politicas democraticas dentro de regimenes autoritarios. "Las normas y valores culturales pueden ser parte de las tradiciones culturales de una sociedad aunque sus dirigentes politicos no sean capaces de alcanzar y sostener un gobierno democratico estable". Del mismo modo que una cultura politica democratica no es condici6n suficiente para un sistema democratico, tampoco ella impide que una cultura autoritaria irrefutable traiga consigo un sistema autoritario. Justamente, los diferentes desarrollos que se han dado entre los paises en America Latina (caida de la democracia en los paises con cultura dernocratica tipica como Uruguay y Chile, la consolidaci6n de la democracia en Venezuela) obligan al modelo de explicaci6n cultural a recurrir a interpretaciones adicionales, que se apartan de su propio marco 54

Por su parte, los representantes de la linea de interpretaci6n socioecon6mica se valen de argurnentos extraldos del debate acerca de la democracia formal y sustancial, y hacen depender la consolidaci6n de la democracia de cambios socioecon6micos. En principio se parte del concepto de que la democracia occidental necesita para su viabilidad de una determina estructura social. Si la economia y la sociedad no estan suficientemente desarrolladas faltan las clases y grupos sociales sustentadores de la democracia. EI desarrollo social es condici6n previa para que la masa de poblaci6n pueda sentir lealtad a la democracia. S610 de ese modo la democracia integra al individuo y puede ser encontrada una satisfactoria respuesta a la pregunta: "Yo quiero la democracia, pero l, que me quiere la democracia ami?".

En el plano propiamente te6rico, Bolivar Lamounier ha puesto en discusion este problema en el contexto de la delimitaci6n del modelo de oligarquia de Robert Dahl. Dahl ha explicado, como es conocido, el proceso hist6rico de formaci6n de las democracias liberales a traves de dos lineas de desarrollo, "public contestation" (oposici6n, competencia pluralista) e "inclusiveness" (participaci6n politica), aunque ya adelant6 que la democratizci6n podria contener mas de dos dimensiones, teniendo en la mira la posterior democratizaci6n social.

Por otra parte, para el "las desigualdades en la distribuci6n de valores c1aves" asurne un gran significado para la "distribuci6n de recursos politicos c1aves" que pueden originar resentimientos y frustraciones en la poblaci6n, asi como la perdida de la lealtad al orden politico imperante y a sus representantes.

Juan J. Linz ha destacado: "En las sociedades que sufren de serias injusticias y fisuras culturales profundas, es dificil concordar en una justificaci6n intelectual para un sistema en el

13

cual la voluntad del electorado, los tecnocismos del proceso legislativo y las decisiones de las cortes pueden servir para rnantener un orden social que despierta indignaci6n moral 0, a la inversa, que puede perrnitir que una rnayoria reforrnista cuestione un sistema de valores heredado".

Bolivar Larnounier ha intentado incluir en estas circunstancias el criterio de desarrollo social en un modelo igualrnente bidimensional sin desistir de los conceptos de Dahl sobre Poliarquia Ha unido con esto participaci6n y pluralismo en un solo criterio, que el denornina representaci6n, con 10 cual sefiala una direcci6n de desarrollo. La segunda direcci6n la denornina desconcentraci6n (ver grafico).

Fuerzas del representativo

Democracias inestables

Poliarquias estables

III

Oligarqufas competitivas

Regimenes autoritarios.

Hegemonies cerradas

Regfmenes inestables de "movimiento" radical

II

Desconcentraci6n.

14

La corriente politica - institucional, por ultimo, constituye la propia innovacion en las hip6tesis explicativas. Esta corriente se concentra en las instituciones politicas y en su manejo por las fuerzas politicas. Ella asigna particular importancia a la forma de gobiemo y a los tipos de regimen presidencial, asi como las forrnas de representacion politica y la estructura de la competencia politica, ambas fuertemente determinadas por el sistema politico. Estas relaciones han sido descuidadas durante varias decadas en la investigacion sobre el Tercer Mundo. EI problema especial sobre el tipo de sistema presidencial ha sido desnaturalizado, en parte, por el uso negligente de Ia terrninologia, entendiendose a veces la democratizacion en los paises del Tercer Mundo durante la ultima decada, como una introduccion de las democracias parlamentarias. En todos los casos de dernocratizacion en el Tercer Mundo se ha implementado un sistema presidencialista. Sin embargo, Fred W Riggs y Juan J. Linz, entre otros, han puesto en discusion recientemente, la viabilidad del presidenciaIismo en el Tercer Mundo, y especialmente en Latinoamerica. "Unos treinta y tres Estados del Tercer Mundo han adoptado regimenes presidenciales mas 0 menos basados en el modelo estadounidense. Ninguno de ellos ha sobrevenido sin interrupciones", sefialo Riggs. EI mayor nurnero de casos de intervenciones militares frente a sistemas presidenciales 10 registra America Latina con el 70 por ciento. La tradicion iberica cornun y la cercania con Estados Unidos (imperialismo) son los factores que norrnaImente se han utilizado para explicar estos problemas, descuidandose las variables del propio sistema politico. La experiencia con el presidencialismo seria "tan desastrosa que los analistas objetivos deberian cuestionar seriamente la viabilidad de los regimenes presidenciales". EI estudio de las instituciones y de los procesos politicos, que cornienza al mismo tiempo que las democratizaciones en paises del Tercer Mundo, ha traido ya algunos resultados notables. Un ejemplo podria ser suficiente: en el contexto de la argumentacion cultural los politicos en Latinoamerica verian "su razon de ser en el usufructo del poder y no en el servicio a la sociedad; el resultado a largo plazo es la perpetuacion de una casta de individuos menores, y en los que no se puede confiar como elite de poder, que tiene ambiciones exageradas porque estan en concordancia con los principios de ya varios siglos de la cultura politica predominante". Analisis politologicos han demostrado que los problemas para gobemar pueden existir en las democracias de America Latina no en el largo, sino en el demasiado corto perlodo en el cargo del jefe del gobiemo (por 10 general la reeleccion esta excluida) y de los rninistros.

Asi, por ejemplo, en Chile se sucedieron en las ultimas cuatro elecciones antes de la caida de la democracia, presidentes de diferentes orientaciones poJiticas: 1952 - 58, populista, 1958 - 64, independiente / derecha; 1964 - 70, democrata cristiano; 1970 - 73, socialista En Venezuela, el ejercicio del gobiemo es alternado entre AD socialdernocrata y el COPEI democrata cristiano. No es la deficiencia en la altemancia politica sino la perrnanencia 10 que se torna aqui en un problema.

Waldino C. Suarez ha comprobado que el promedio de duracion del cargo de ministro en todos los sistemas politicos Iatinoarnericanos fue de menos de veinte meses entre 1940 y 1960. Mas del 80 por ciento de los rninistros ejercieron solo una vez al cargo, y del restante 20 por ciento la gran mayo ria ( :y. ) s610 vuelve una vez. Por consiguiente, en las elecciones, la responsabilidad poJitica casi no se verifica. Obviamente, la rotacion perrnanente puede ser muy perjudicial para una actividad de gobiemo continua. Esto es particularmente evidente con

15

respecto a las tareas de planificaci6n y desarrollo de los Estados en America Latina. Respecto al presidencialismo, ha sido destacado y comprobado, ante todo por las diferencias en el modo de funcionamiento en comparaci6n con Estados Unidos, que esta forma de gobierno funciona en Latinoamerica no como un sistema de "ckecks and balances", sino como un sistema de bloqueos, resultante de una cultura politica a la cualle faltaria la capacidad de compromiso y el procedimiento de formaci6n del consenso. EI parlamentarismo ha sido puesto como una alternativa. La corriente institucional esta consciente de la significaci6n relativa de los facto res explicativos por ella estudiados Juan J. Linz resume la postura fundamental tentativa: "Podria ser 0 podria no ser un accidente que tantos paises con regimenes presidenciales haya encontrado tantas dificultades para establecer democracias estables pero ciertamente la relaci6n entre los dos principales tipos de instituciones politicas democraticas y el proceso politico parece merecer mas atenci6n que la que ha recibido hasta ahora",

2 .- Problemas actuales de la consolidacion.

En un segundo nivel de argumentos, ya mas referido a las circunstancias especificas que afectan a la instalaci6n y consolidaci6n de las nuevas democracias, tropezamos con tres ambitos de problemas que se relacionan con los modelos explicativos anteriores.

Pongamos la atenci6n, primero, en las condiciones socioecon6rnicas. Antes que nada, 10 que hay que resaltar es que la (re) democratizaci6n ha tenido lugar en los paises de Latinoamerica en un contexto de una dificil crisis econ6rnica. En consideraci6n a la tremenda demanda social acumulada durante los afIos del autoritarismo, las democracias se debieron esforzar, en primer lugar, para conseguir el mantenirniento (caso Brasil) 0 la recuperaci6n (caso Argentina) de las condiciones para el crecimiento econ6rnico en un contexto de desequilibrios internos (deficit fiscal, hiperinflacion) y estrangularnientos externos (deuda externa) desconocidos hasta ahora y que se heredaron del regimen autoritario. Las nuevas democracias estan enfrentadas, en virtud de esta situaci6n, a problemas econ6rnicas y sociales de. enormes dirnensionales. EI fracaso d ellos planes econ6rnicos en Argentina y en Brasil, que quisieron lograr conjuntamente la estabiIizaci6n y el crecimiento, ha aumentado el escepticismo respecto de las perspectivas de prosperidad de la democracia. Ademas, en la mayo ria de los casas se han agudizado bajo el autoritarismo, las desigualdades sociales preexistentes (y las relaciones de poder que se basan en estas). Las reforrnas estructurales, que tocan las relaciones de propiedad, estan hoy en dia mas alejadas del orden del dia politico en muchos paises que antes de la era de los regimenes militares.

Por otra parte, el militar se presenta como el protector y garante de la estructura existente de la sociedad (Brasil, Uruguay, Chile). En America - Central (EI Salvador, Guatemala), la alianza con los militares conservadores reprirne las intenciones y la fuerza de los partidos reformistas hacia la transforrnaci6n social. S610 alli donde el reformismo militar produjo cambios sociales (peru, Ecuador, Panama), parecen posibles ciertas reforrnas lirnitadas,

16

pero la democracia es muy debil, en tanto que el desarrollo social es esperado mas bien a traves de un renovado reformismo de los militares en el Gobierno.

Este diagnostico poco alentador en el Ambito socioeconomico contrasta agudamente con algunas tendencias en el Ambito de las convicciones poHticas y de los modos de comportamiento que da, por 10 menos, en algunos paises, motivo par aun cauto optimismo. Las sociedades postautoritarias son mas ricas en algunas experiencias, de elias cuales, en cierto modo, han podido aprender. En primer lugar, esta la experiencia de que los regimenes militares tarnpoco han podido solucionar (0 muy poco) los problemas econornicos y sociales de los paises subdesarrollados. Un diagn6stico muy diferente y que ciertamente ameriza una discusion mas profunda puede formularse para los paises NICS, Brasil y Corea del Sur. En su mayo ria, las democracias no estan sometidas, por 10 tanto, a la presion de una comparacion con un rendimiento del desarrollo pretendidamente muy alto de los regimenes autoritarios. Luego estan los costos humanos del regimen autoritarios que han despertado una conciencia creciente en las sociedades que fueron victimas de la violacion masiva de los derechos humanos. Estos costes del autoritarismo han afectado a todas las capas sociales por que la represion, la tortura, y las desapariciones se dirigieron contra el opositor politico, sea cual fuere su posicion social, en algunos pafses, se ha producido algo asi como un cambio en la consciencia colectiva, tanto en las elites politicas como en la masa de la poblacion.

Justamente, la experiencia historica traumatica del ultimo periodo autoritario es particularmente sobresaliente en el caso Argentino. Alii se alimenta la esperanza de un cierto cambio en la cultura politica, que se expresa en una moderacion en el discurso politico, en la disminucion de posiciones y ideol6gicas extremas y rlgidas, en el fortalecimiento de la idea de compromiso, asi como en una reduccion de las posibilidades de que partidos 0 grupos que se oponen 0 estan al margen del sistema politico puedan aumentar significativamente sus clientelas. Excepto en America Central (Guatemala, EI Salvador) y Peru, la amenaza representada por los movimientos revolucionarios de liberaci6n ha perdido fuerza. De este modo, una serie de gobiernos democraticos ya no se encuentran, por 10 menos, en el presente 0 bien en los proximos alios, amenazados desde dos extremos que alientan tendencias antidemocraticas. En Chile, Pinochet ha intentado mantener ese mecanismo para proponer la redemocratizaci6n. La reducida competencia que debe enfrentar ahora el regimen democratico, imputable tambien al desprestigio del modelo cubano en Latinoamerica, parece concederlo un cierto margen de acci6n para las reformas. Sobre esto de volvera mas adelante.

EI reformismo, que en los ai'ios sesenta y setenta fue muy censurado, parece tener una tardla justificaci6n y, se presenta quiza como el unico camino para la mayoria de los paises aqui considerados, no obstante que los problemas econornicos y sociales se han convertido en mas urgentes y a veces c1aman una soluci6n revolucionaria. Esta nueva valoraci6n esta en estrecha relaci6n con la revalorizaci6n de Ia democracia liberal, igualmente resultante de la experiencia militar que se pueden observar, ante todo, en sectores de la izquierda politica. Estos habian prestado, hasta ahora, escasa atenci6n al problema de la democracia porque, como Carlos Pereira sintetiz6, creia, en primer lugar, que la lucha por la democracia quitaba las fuerzas para la lucha por el socialismo; en segundo lugar, que luchar dentro de la sociedad capitalista, y ganar terreno en ese contexto, significaba adoptar una posici6n reformista y excluir la posici6n

17

revolucionaria, y, en tercer lugar, que las instituciones politicas constituiran una expresion directa de las relaciones de las clases sociales. Norbert Lechner ha intentado seilalar como el pensamiento socialista en America Latina se aparto durante la decada de 1980 del fundamento maximo, la "revolucion", y llevo a un primer lugar la preocupacion por la democracia. Aun mas; revolucion y democracia, "aparecen cada vez mas separadas, cuando no opuestas, en la polernica latinoamericana actual". Aunque esta tendencia es perceptible en muchos sectores politicos y de las ciencias sociales en America Latina la lIamada revalorizacion de la democracia es un proceso complejo". Hoy, como antes, existen considerables diferencias conceptuales entre los que proclarnan su vocacion dernocratica respecto del significado de la democracia y estas diferencias no parecen ser facilmente compatibles. Sigue vigente la distincion entre democracia formal y democracia substancial 0 real. En Argentina, para tomar un ejemplo concreto, subsiste la doble tradicion de democracia, la liberal y La nacional popular. Hay gran confusion conceptual en 10 que respecta a las caracteristicas de una democracia pluralista. Dado "que la comun adhesion a la democracia en realidad oculta profundas divergencias sobre el orden politico" la pregunta todavia esta abierta, hacia que tipo de democracia evoluciona Argentina. En America Latina existe tarnbien, entre los democratas, la controversia de si la democracia es autenticamente un valor en si rnismo, 0 es un medio para el logro de otros objetivos, especialmente, el de la transformacion social. Tanto antes, como ahora, existen tambien considerables reservas frente a la democracia como sistema de instituciones, que, segun alguna critica, parece estar pensando para inhibir las reformas a traves de procesos legislativos de larga duracion. Ademas, sectores de la izquierda politica prefieren todavia las transformaciones violentas (movirnientos de liberacion), 0 cierto tipo de regfmenes autoritarios (reforrnismo militar) antes que la democracia.

Por otra parte, investigaciones empiricas comprueban que la poblaci6n, en gran medida, mantiene, una valoraci6n positiva de la democracia, pero esto depende en gran parte de la relaci6n entre esta cuestion y otros objetivos importantes en el debate nacional. Asi, la adhesi6n a los postulados de La democracia se reduce si ellos estan en competencia con otras necesidades pragmaticas tales como ocupacion, estabilidad de la moneda 0, incluso, con el orden. Es claro que la democracia se ha convertido en un tema importante en la izquierda politica. Por cierto, su popularidad esta determinada exnegatione y se nutre del "nunca mas", del deseo de no retomar al pasado inmediato. Pero al concepto Ie faltan connotaciones positivas. Tiene una carencia de definiciones de contenido pluralista y, en la practica, a las democracias les falta esa capacidad de rendirniento que puede conducir hacia una mayor lealtad hacia los vaJores democraticos, 0 bien que puede transformar la legitirnidad de origen (superaci6n de la dictadura) en legitimidad del rendimiento y esta, a su vez, en legitirnidad de valor.

En el tercer ambito, el politico institucional que comprende tanto a la polity como a la politics, se ha generado el debate mas arnplio de las ultimas decadas sobre los alcances de la reforma en la perspectiva de la consolidacion de la democracia. Elias se refieren a distintas relaciones:

1.- La primera relacion es entre el Estado y la sociedad, que lIeva a revisar el papel y funciones de un Estado a menudo excesivo, asi como la utilidad de parte de los controles

18

estatales, sobre la sociedad, sus grupos e individuos, hasta el punto que la exigencia liberal de mayor libertad frente a! Estado encuentra bastante eco. Con esto esta evolucionando Ia idea de someter mas fuertemente al Estado al control de la sociedad, y de esta manera conciliar los valores e intereses de los distintos sectores de la sociedad. Se percibe igualmente una revalorizaci6n de aquellas organizaciones e instituciones que han sido creadas por la sociedad 0 la representan, como, por ejemplo, los partidos politicos y los parlamentos. En particular, Ia experiencia de las violaciones sisternaticas y masivas de los derechos humanos por 6rganos de Ia fuerza publica ha dado una legitima etica a esta discusi6n sobre Ia reforma.

2.- Una segunda relaci6n se refiere al ambito de las teorias y estrategias del desarrollo. Este debate se basa en las experiencias de las ultimas decadas, A partir de la decada de 1930, se ha ido acentuando fuertemente en casi todos los palses de America Latina el papel del Estado en el proceso de desarrollo, tendencia que en el caso de los sistemas politicos democraticos se ha traducido en cada vez mas facultades para el Ejecutivo.

Algunas reformas constitucionales revelan esa tendencia. No se debe olvidar, tampoco, que los nuevos regimenes militares ha procurado justificarse a la luz de la doctrina de la seguridad nacional, tanto en sus contenidos ideol6gicos como en sus postuJados de desarrollo. Sin embargo, es claro que esta tendencia general no ha aportado los resultados esperados en materia de desarrollo. Mas bien se ha tornado evidente que el Estado no actua de manera neutral en la sociedad y que, en lugar de pro veer la prosperidad general, asume intereses especificos y excluye a otros. Tiende ante todo a privilegiar a los "detentadores de poder", quienes, en parte, se enriquecen impunemente.

AI rnismo tiempo, cada vez mas, parece haber una conciencia mas critica de que el Estado impide el desarrollo socioecon6rnico a traves de la corrupci6n a la burocracia. Asi, han aumentado las voces que reclaman la reforma del Estado, la desconcentraci6n del poder, la descentralizaci6n y la privatizaci6n. Incluso en el Instituto Latinoamericano para la Planificaci6n Econ6rnico Social (ILPES), se ha recogido esa tendencia bajo la f6rmula diplomAtica de la ''Nueva Planificaci6n".

3.- La discusi6n sobre la reforma politica en Latinoarnerica tiene una tercera ralz en las evidentes deficiencias funcionales de los sistemas politicos latinoamericanos, en especial del presidencialismo latinoamericano. Se advierte una nueva orientaci6n cientifica entre los cientistas sociales Iatinoamericanos que lleva al pIantearniento de preguntas sobre la estructura politica y al analisis de las caracteristicas y defectos estructurales del sistema politico del tipo presidencial, en su versi6n latinoamericana. En virtud de esto se han originado propuestas concretas de reforma. En el sentido arriba indicado, la discusi6n sobre la reforma esta muy estrechamente vinculada con preguntas sobre el aurnento de Ia eficiencia de los sistemas politicos respecto de 10 socioecon6rnico. Estas reflexiones sobre Ia reforma son alimentadas a traves de hip6tesis sobre la influencia de factores institucionales (presidencialismo, sistema electoral, sistema de partidos, modelo de conciliaci6n de conflicto) en el derrumbe de las democracias. En Argentina, el Presidente Alfonsin estableci6 un "Consejo para la consolidaci6n de la democracia", cuyos inforrnes provisorios incluyeron las primeras propuestas de reforrna, entre las que se destacaba la introducci6n de un sistema sernipresidencial, en una

19

evidente critica al presidencialismo argentino. En Uruguay se reunieron cientlficos, politicos y miembros de la autoridad suprema electoral para discutir los problemas del sistema electoral y propuestas de reforrnas. En Brasil, durante muchos afios, fue objeto de controversias en la opinion publica y finalrnente de votaci6n en el parIarnento, los interrogantes sobre el sistema de gobierno (presidencialismo 0 parlamentarismo) y el sistema electoral (representaci6n proporcionaI pura, 0 representaci6n proporcional siguiendo el modelo del sistema electoral de la Republica Federal de AJernania). En Chile, en el "grupo de los 24", un 6rgano de debate constitucional muy representativo de la oposici6n democratica, se propusieron soluciones institucionales alternativas frente a la legalidad impuesta por el regimen rnilitar. FinaImente, cabe recordar la anirnada discusi6n sobre al concertaci6n social en America Latina, que tambien tiene aspectos institucionales.

Es cierto que esas iniciativas reforrnistas no han tenido resultados inrnediatos hasta ahora. En ningun pais de la regi6n ha logrado exito una reforma profunda de las instituciones de la democracia preautoritaria. Las razones deben buscarse, por un lado, en la fuerte tradici6n que tiene el presidenciaIismo en Latinoamerica, en coyunturas politicas especificas 0 bien, mas ampliamente, en el frecuente calculo de poder miope de los actores politicos' pero tambien en la presi6n de los militares sobre los integrantes de la Asamblea Constituyente, como en el caso de Brasil, a la que hay que agregar el interes de rnantener en el poder a un presidente que esta decayendo politicamente. Este diagn6stico sobre las dificultades que enfrenta el tema de la reforma no seria reaIrnente suficiente si no se reflexionara al mismo tiempo sobre los efectos indirectos de las discusiones sobre la reforma. Asi, estas han producido en los paises considerados una mayor conciencia sobre las deficiencias funcionales del sistema existente y, en particular, sobre la forma en que el comportarniento de los actores politicos incide en ese resultado. Asl, la discusi6n sobre la reforma ha ejercido influencia, junto con otros desarrollos, en una cierta unificaci6n de las reglas de juego entre los actores politicos, a una suerte de "reforma sin reforma", Uruguay es un buen ejemplo de esta tendencia, que hace parecer que en la superficie todo perrnanece igual pero que implica la existencia de cambios importantes bajo esa apariencia. Si se comparan los datos electorales de 1971 a 1983, se puede observar una continuidad en la distribuci6n preautoritaria de las preferencias del elector. Sin embargo, un analisis mas de fondo permite constatar un cierto desplazarniento en las posiciones de los lemas: los colorados se movieron hacia la derecha, los blancos hacia la izquierda, en proximidad con el Frente Amplio. En la aIianza de partidos de izquierda esta dorninando, a diferencia de 1971, la linea moderada, cuyos, representantes se irnponen tambien con la amenaza, dado el caso, de abandonar el Frente Amplio, Los colorados, dispersos en muchos sectores, han entendido la necesidad de rnantener sin embargo la disciplina de fracci6n bajo la presidencia de Sanguinetti; una novedad de gran importancia, porque la capacidad funcional del sistema presidencial depende esenciaIrnente del apoyo del Presidente a traves del partido con mayo ria.

Tarnbien en el pais vecino, Argentina, se puede comprobar 1a existencia de ciertos cambios, iguaImente importantes en el cornportamiento de los actores politicos. Aquf s610 podemos mencionar los carnbios dentro de los peronistas (peronismo renovador), el aurnento del peso de los partidos politicos (en relaci6n con los detentadores de poder corporativas como militares, empresarios, sindicatos e Iglesia), el mutuo respeto de los grandes partidos dentro del orden institucionaI existente y los intentos de acuerdos de cooperaci6n para la democracia.

20

Por cierto, la dificil crisis econ6mica y el latente problema militar abre una importante interrogante respecto de la evoluci6n politica futura del pais, asi como de las posibilidades de una relaci6n mas normal y funcional entre las elites politicas y las instituciones.

A pesar de estos imponderables, se puede comprobar en resumen que la discusi6n sobre la reforma ha contribuido a destacar la importancia de las instituciones en el proceso politico, que a su vez debe ser entendidas como recursos politicos. AI mismo tiempo, la discusi6n sobre la reforma ha Uevado a un mayor interes por el asesoramiento en politica. Ese asesoramiento es buscado por los politicos, pero tambien tiene una gran utilidad para los politologos, ya que promueve una reflexion y debate rnayores sobre los distintos ternas; inspirado en preguntas sobre la practica real.

Obviamente, la experiencia de los ultirnos ailos en 10 que respecta al cambio del comportamiento de los actores politicos y al mejor funcionamiento de las instituciones ha Uevado a una actitud mas prudente por parte de las fuerzas politicas en la cuesti6n de la reforrna de las instituciones.

I. ;, MAS DEMOCRACIA EN EL TERCER MUNDO ? RESPUEST AS GENERALES Y ESPECiFICAS.

Han servido de base al titulo de este trabajo dos problemas estrechamente vinculados entre si: uno esta orientado mas cuantitativamente (nurnero de las democracias politicas); el otro, mas cuantitativamente (sustancia democratica de las democracias). Una condici6n sustancial para el mantenimiento hasta fines de la decada de 1980 numerosas democracias mas nominales que reaIes que existen en el Tercer Mundo, es el desarroUo de estructuras sociales, compatibles con fa democracia y que la puedan sostener. Sin pasos decisivos en esa direccion, la democracia sera dudosa e inestable. Las crisis econ6micas y las injusticias sociales hacen prosperar los argumentos y las fuerzas culturales, ideol6gicas y politicas contrarias a la democracia.

En este resumen, Uamamos fa atenci6n sobre un caso particular, apartandonos incIuso de la investigaci6n comparativa, que no considera el caso particular, para evitar una omisi6n en las conclusiones. Se trata del caso del Peru. En la discusi6n sobre las interrogantes de la consolidaci6n democratica, a la que habia convocado el conocido Instituto de Estudios Peruanos, no se encontr6 ningun participante dispuesto a defender fa existente democracia peruana. Concretamente, se sefialaron cuatro postulados basicos:

21

1.- La sociedad y las instituciones serian autoritarias, sean ellas elegidas 0 no.

2.- La democracia seria puramente formal; la extrema desigualdad de las condiciones sociales constituiria la dura realidad. EI parlamento, los partidos y las elecciones s610 disirnularian fa situaci6n social real.

3.- Seria prioritaria cambiar 1a realidad social. Esta transformaci6n seria la condici6n previa para 1a democracia real. Por cierto, la idea de que eses cambios podrian ser producidos a traves de la democracia, no seria "una idea muy difundida". Por el contrario, segun muchos intelectuales, la soluci6n del problema de 1a desigualdad social, pasaria por la cancelaci6n de los mecanismos de democracia politica: eso serfa una soluci6n autoritaria, sea que ellos 10 expresen 0 no.

4.- Las deficiencias de la actual democracia no justificarian su defensa. La "dernocracia" deberia prirnero democratizarse, para recien dar un contenido a su defensa. Las instituciones democraticas deberian ser represadas ... : "Para poder defender con exito determinadas trincheras, tenemos que tener trincheras que sean defendibles ... ". Hay que saber "si nuestro sistema dernocratico como esta organizado es algo defendible en funci6n de nuestra realidad, respecto al Peru real.

Los argumentos llevados adelante en el Peru contra la democracia existente, seis afios despues de la redemocratizaci6n, constituyen seguramente una reacci6n a una situaci6n nacional especifica y no perrniten una generalizaci6n. Sin embargo, la relacion entre "mas democracia" en forma de desarrollo social, y "mas democracia" en el sentido cuantitativo, esta fuera de duda. Pero al necesario desarrollo posterior de la democracia necesario como condici6n previa de su estabi1izaci6n se Ie oponen facto res estructurales y coyunturales: las relaciones de poder existentes en la sociedad y el estrecho margen de acci6n politica y econ6rnica, y/o los modos de comportamientos necesitan de una fuerte renovaci6n. Pero las democracias se dejan, mas facilmente, suprirnir que reformar. Este dilema basico y multiple da poco incentivos para pensar en periodos democraticos estables y prolongados en America Latina. Retornando la idea de un "consenso minimo cornun" actualmente existente en vastos sectores politicos y sociales en America Latina, vale subrayar que la "democracia latinoamericana no parecer tener mas perspectivas de supervivencia y desarrollo que 1a que sus disimiles adherentes consientan peri6dicamente en otorgarle".

22

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful