LA COMUNICACIÓN PREVIA EN LA LEY DEL SUELO DE

EXTREMADURA

I. ANTECEDENTES.

La comunicación previa ha adquirido plena vigencia y actualidad en nuestro

ordenamiento jurídico a consecuencia de la promulgación de la Directiva
Comunitaria de Servicios 2006/123 CEE y de las distintas normas estatales y
autonómicas de transposición, que pretenden avanzar en la liberación de las trabas
administrativas que dificultan la prestación de servicios, simplificando trámites y
sustituyendo la técnica tradicional de las licencias o autorizaciones, como requisitos
previos para el ejercicio de actividades por los ciudadanos, por un mayor control de
éstas una vez iniciadas al amparo de una simple comunicación a la correspondiente
administración pública.

Sin embargo, podemos decir que, con anterioridad a esta normativa, el régimen de
comunicación previa había sido objeto de un debate doctrinal e incluso viene
precedida por antecedentes legislativos. En especial, por la propia Ley del Suelo de
Extremadura en su redacción inicial.

Por lo que respecta al debate doctrinal, un sector de la doctrina había mantenido

con base en el principio pro libertatis recogido en nuestra Constitución de 1978, la
posibilidad de sustituir el régimen tradicional de control preventivo por un control a
posteriori, previa declaración de intenciones por el particular interesado en llevar a
cabo un determinado acto del suelo. Ver el estudio de la profesora Ana María Nieto
Guerrero denominado “Licencia Urbanística y Comunicación Previa de Obras”,
publicado por la editorial Thomson-Aranzadi.

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El sentido de dicho principio parte de la base de que la Administración debería elegir
el medio menos restrictivo de la libertad individual conciliando los intereses privados
con los intereses públicos. Este principio ya venía recogido en nuestro ordenamiento
tanto en el artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, como en el artículo 5 del
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17
de junio de 1955, antes de su adaptación respectiva a la Directiva de Servicios,
mediante la Ley 25/2009 primero, Ley 2/2011, de 4 de marzo, Ley de Economía
Sostenible con posterioridad, y Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre.

Al amparo de esta normativa, muchos Ayuntamientos españoles diseccionaron los

supuestos que, conforme al artículo 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística de
1978, debían quedar sujetos a disciplina urbanística para encontrar los aspectos que
en cada uno de los supuestos allí incardinados podían quedar relegados al simple
deber de comunicación previa, estableciendo esta determinación en las
correspondientes ordenanzas municipales, bajo la rúbrica genérica de obras
menores.

Desde esta perspectiva, las normas de transposición no han hecho más que
consagrar los argumentos favorables a la menor restricción de la libertad individual
preconizado por ese sector doctrinal y la práctica municipal.

La comunicación previa, en los casos en los que se admite ahora por nuestra
legislación autonómica urbanística no sólo trata de cumplir el efecto liberizador
preconizado por la Directiva Comunitaria, sino también dar cabida a la aspiración
simplificadora en la tramitación de los procedimientos administrativos que aquélla
también preconiza. Efectos beneficiosos, que se quieren no sólo para los
ciudadanos de a pie y para los emprendedores a los que se les ahorra tiempo y los
costes económicos derivados de los cargas burocráticas innecesarias. La
Administración Local, también va a resultar beneficiada de la reducción de cargas
administrativas, pues evitará así la necesaria incoación de expediente de licencia
urbanística cuando sea posible legalmente la comunicación como técnica de
intervención previa.

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Debemos recordar que España al igual que el resto de los Estados Miembros de la
Unión Europea, está implicada en la Estrategia Renovada de Lisboa para el
Crecimiento y el Empleo, uno de cuyos objetivos en el segundo ciclo, años
2008/2010, es conseguir para el año 2012 una reducción en un 25% de las cargas
administrativas por entender que éstas dificultan el desarrollo de la actividad
productiva generando costes burocráticos innecesarios.

Resulta obligado destacar que la legislación urbanística extremeña en esta materia

fue pionera en el Derecho Urbanístico Autonómico comparado, cuando reconoció, si
bien con carácter limitado y residual, en la primitiva redacción del artículo 172 de la
LSOTEX, la técnica de la comunicación previa; exclusivamente para los actos de
aprovechamiento y uso del suelo entonces no sujetos al deber de obtener licencia de
obras, edificación o instalación, sin que se contemplaran esta misma técnica de
comunicación previa para las licencias urbanísticas en su modalidad de licencias de
usos o actividades, coloquialmente denominadas licencias de apertura.

II. LA COMUNICACIÓN PREVIA EN LA MODIFICACIÓN DE LA LEY DEL

SUELO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE EXTREMADURA.

No existiendo en Extremadura legislación autonómica de régimen local que regule

las cuestiones urbanísticas, el sistema de fuentes no ha variado desde la redacción
inicial de la LSOTEX, por lo cual debemos entender que a ella se remite en relación
con estas cuestiones al artículo 8 del el Texto Refundido en vigor de la Ley estatal
del Suelo de 2008, que consagra el deber de sometimiento de todo acto de
edificación al acto de conformidad, aprobación o autorización determinado por la
correspondiente legislación.

Publicada la Ley 9/2010, de 18 de octubre, de modificación de la Ley del Suelo de

Extremadura, muchos operadores jurídicos se preguntaron por qué no se había
aprovechado esta oportunidad para realizar una transposición autonómica de la
Directiva de Servicios en la materia que hoy nos ocupa. La respuesta vino dada por
la posterior Ley 12/2010, de 16 de noviembre, de Impulso al Nacimiento y
Consolidación de Empresas en la Comunidad Autónoma de Extremadura, conocida

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por su acrónimo LINCE, que aborda lo concerniente a este nuevo régimen de
protección de la ordenación territorial y urbanística.

Para comprender adecuadamente el marco jurídico en el que se produce la

modificación de la Ley del Suelo de Extremadura por la Ley 12/2010, de 16 de
noviembre, de Impulso al Nacimiento y Consolidación de Empresas en la
Comunidad Autónoma de Extremadura, hay que partir de la premisa de que la
Directiva de Servicios 2006/123 CEE, en su considerando 9 de la Exposición de
Motivos, establece claramente que la misma solo se aplica a los requisitos que
afecten al acceso de una actividad de servicios o a su ejercicio, no siendo de
aplicación a materias tales como normas de tráfico rodado, ordenación del territorio,
urbanismo y ordenación rural.

La exposición de motivos de la Ley LINCE, con suma parquedad, se limita a decir

que la Disposición Adicional Segunda de la misma tiene por objeto implementar en
el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura las previsiones de la referida
Directiva Comunitaria, en cuanto tengan incidencias en el ámbito de la creación y
consolidación de empresas.

Coherentemente con este planteamiento, la Ley entiende que dentro del urbanismo
no solo cabe incluir lo concerniente a las obras, edificaciones e instalaciones, sino
también lo relativo a usos y actividades y que en muchos supuestos se va a producir
una interconexión indudable entre las actividades pretendidas y los locales donde se
van a desarrollar éstas cuando necesiten al efecto la ejecución de obras de
adaptación. Por lo que la solución legal extremeña trata de armonizar los aspectos
liberalizadores y de simplificación de trámites requeridos por la Directiva
Comunitaria, con la necesidad de preservar las licencias como técnica de control
previo urbanístico para aquéllas materias dónde el urbanismo queda excluido del
ámbito de aplicación de esta norma europea; básicamente el urbanismo edificatorio.

En consecuencia la implementación pretendida de la Directiva se articula del modo

siguiente:

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A. Implementación mediante la sustitución del control previo por otro a
posteriori.

Esta finalidad de la Ley LINCE se consigue mediante la modificación de los

artículos 172, 180 y 184 del texto inicial de la LSOTEX, con la intención de dejar
de someter a control previo de licencia urbanística determinados actos de
aprovechamiento y uso de suelo que permiten sustituir ésta por la comunicación
previa:

A.1. Así nos encontramos con la siguiente nueva redacción del artículo 172
de la Ley:

«Artículo 172. Régimen de comunicación previa.

Quedan sujetos al régimen de comunicación previa al Municipio los
actos de aprovechamiento y uso del suelo no incluidos en el ámbito de
aplicación del artículo 180 y, en particular, los siguientes:

a. Las obras que modifiquen la disposición interior de las

edificaciones, cualquiera que sea su uso, y siempre que no afecten a
la estructura.
b. Las obras de mera reforma que no supongan alteración
estructural del edificio ni afecten a elementos catalogados o en trámite
de catalogación
c. El cerramiento de fincas, muros y vallados.
d. La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares,
provisionales o permanentes.
e. La colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde
la vía pública.
f. La instalación de invernaderos.
g. La primera ocupación o, en su caso, habitabilidad de las
construcciones y la apertura de establecimientos, salvo que, en este
último caso, esté sujeta a autorización ambiental.
h. El cambio de uso de los edificios, construcciones e instalaciones
cuando no comporten obras sujetas a licencia urbanística conforme al
artículo 180.
i. Las obras que hayan de realizarse con carácter provisional.
j. Las parcelaciones o cualesquiera otros actos de división de fincas
o predios en cualquier clase de suelo, no incluidas en proyectos de
reparcelación.»

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 De esta regulación se desprende que las materias a las que se hace
referencia en las letras a. b. c. d. e. f. i. y j. que antes necesitaban
licencia urbanística en su modalidad de licencia de edificación, obra o
instalación (antes artículo 180 de la Ley), sólo necesitarán ahora
comunicación previa, siempre que no afecten a la estructura del
inmueble.

Y, asimismo, que las materias a las que se hace referencia en las letras
c. y h. (antes artículo 184 de la Ley), tampoco necesitarán licencia
urbanística en su modalidad de uso o actividad cuando,
respectivamente no estén sujetas a autorización ambiental o no
comporten obras sujetas a licencia urbanística.

La nueva redacción de este precepto a pesar de la determinación

expresa relativa a que los mencionados actos de aprovechamiento y
uso del suelo se sujetan al régimen de comunicación previa no ha
variado en enfoque inicial que tenía la LSOTEX de considerar que la
comunicación previa tiene un carácter residual, pues de su texto se
desprende que además del listado de materias que ahora se contiene y
que hemos comentado, quedarán sujetas a comunicación previa
aquellos otros que, conforme a la nueva redacción del artículo 180 no
necesitan licencia urbanística. El listado del artículo 172 no puede
constituir por ello un numerus clausus, y obligará a los Ayuntamientos a
complementar este precepto, como después expondremos,
estableciendo cuáles son los otros supuestos en los que va a regir la
comunicación previa, además de los expresamente establecidos en
ambos preceptos.

A.2. En la nueva redacción del artículo 180 nos encontramos que, además
de continuar el sistema de lista, heredado del artículo 1 del Reglamento
de Disciplina Urbanística de 1978, los propios supuestos ahí
incardinados, ahora en número inferior como consecuencia de haberse
sustituido el régimen de licencia por el de comunicación previa para
alguno de ellos, tampoco constituye un número cerrado, pues también

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 quedarán sujetos a licencia como antes los supuestos de obras,
edificación e instalaciones no numerados en el precepto, pero que
deben quedar sometidos a esta técnica de intervención previa por así
venir establecidos en los respectivos planes de urbanismo.

Al igual que en los supuestos de comunicación previa, deberán los

Municipios por medio de sus Ayuntamientos, revisar cuáles otros
supuestos conforme a su planeamiento y ordenanzas urbanísticas,
también antes requerían licencia para establecer, en su caso, el régimen
de comunicación previa, para el futuro.

En esta tarea, y si como muestra vale un botón, hay que celebrar, a mi

modo de ver, que, conforme a la nueva redacción del artículo 180,
todavía queden sujetos a licencia urbanística los movimientos de tierra,
desmonte y explanación en cualquier clase de suelo, pero podríamos
preguntarnos la oportunidad y conveniencia de sujetar en el futuro
exclusivamente a la comunicación previa las nivelaciones de terrenos de
“escasa entidad”, definiendo en las ordenanzas municipales los
necesarios parámetros para integrar ese concepto jurídico
indeterminado; reservando las licencias urbanísticas sólo para grandes
movimientos de tierra.

A.3. Por lo que respecta al artículo 184, ya hemos destacado que se

adelgaza su contenido para trasladar al régimen de comunicación previa
la primera ocupación, habilitabilidad y apertura no sujeta a autorización
ambiental o el cambio de uso de edificaciones cuando no comporten
obras sujetas a licencias.

Además de celebrar este cambio de régimen, no podemos pasar por

alto la enorme incidencia que en esta materia tiene la legislación
ambiental, por lo que, una vez más, se pone de manifiesto la necesidad
de que los Ayuntamientos aborden una regulación completa y detallada
que integre en los procedimientos correspondientes las determinaciones
que se contienen en dicha legislación sectorial.

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B. Implementación mediante la simplificación de trámites administrativos.

La nueva redacción de los artículos 176, 177 y 179 de la LSOTEX ejemplifica

la voluntad de la Ley LINCE de implementar la Directiva Comunitaria
adoptando determinaciones con esta finalidad. Así:

• En el artículo 176, relativo al procedimiento general:

Se sustituye el deber de acreditar el derecho bastante para edificar

mediante una declaración responsable. Personalmente hubiera
deseado que se hubiera aprovechado la modificación de la LSOTEX
para aclarar el viejo debate doctrinal relativo a si dicho artículo se
refiere a justificar el cumplimiento de los deberes urbanísticos por
configurarse el derecho a edificar como derecho-deber; o se trataba
solo de acreditar una pretendida titularidad o autorización dominical.

Se establece también la declaración responsable para acreditar las

autorizaciones concurrentes, así como, con carácter general, se
establecen mecanismos de declaración responsable para
autopronunciarse el solicitante acerca de la legalidad de la actuación
que se pretende.

Se reduce el plazo para resolver y notificar sobre la solicitud de

licencia a quince días, y se establece que en la resolución se utilizará
como motivación el informe técnico emitido, tanto por personal al
servicios de las entidades locales como –importante novedad– por
algún organismo oficial colegiado de acreditación técnica.

• En el artículo 177 merece la pena destacar:

Que el sentido del silencio administrativo y, como no podía ser de otro

modo después de la Directiva Comunitaria, seguirá siendo positivo,

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 pero se reduce ahora a diez días el plazo en el que debe emitirse la
certificación del acto presunto.

Se introduce la muy importante determinación relativa al deber que

tiene el beneficiario de la licencia otorgada por los servicios
administrativos de comunicar al Ayuntamiento al inicio de la obra con
diez días hábiles de antelación, pudiendo durante ese plazo la
Administración, apreciar que la licencia contraviene la legislación y
declarar motivadamente la suspensión de la misma, hasta tanto se
corrijan los vicios de que adolezca.

Es interesante también destacar que se incorpora ahora este precepto

la determinación de que la nulidad de pleno derecho de los actos
administrativos queda expresamente limitada a los actos expresos o
presuntos que de modo grave o manifiesto vulneren la legislación o el
planeamiento urbanístico.

• En el artículo 179, destacar:

Para la contratación de servicios con las compañías suministradoras

no será necesario aportar cuando la contratación sea definitiva, la
cédula de habitabilidad salvo cuando se trate de locales compatibles
con viviendas.

En este precepto en su nueva redacción se mantiene exclusivamente

la previsión de que la actuación para la que se contrata los servicios
necesita licencia urbanística, extremo que habrá que acreditar antes
del suministro. Sin embargo, pudiera ocurrir que, ahora, algún
aprovechamiento o uso del suelo también requiera algún suministro.
Debería este precepto haber abordado sistemáticamente esta
posibilidad e indicar la justificación de haber efectuado la
comunicación previa.

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III. LA DECLARACIÓN RESPONSABLE Y LA COMUNICACIÓN PREVIA COMO
TÉCNICAS DE SUSTITUCIÓN DE LICENCIAS Y AUTORIZACIONES.

Las técnicas de declaración responsable y comunicación previa, desde una

perspectiva general, van a introducir en nuestro ordenamiento jurídico un elemento
hasta ahora prácticamente desconocido, pues nuestro sistema jurídico administrativo
tradicionalmente ha pivotado en torno a la licencia o autorización como técnica de
control previo. Por lo que es justo reconocer que en estos primeros momentos va a
producir una notable desazón en todos los operadores jurídicos que se ven
obligados a utilizar unas técnicas nuevas que, en algunos casos, les puede generar
la sensación de que estar ante situaciones de inseguridad jurídica en su aplicación,
generadora de eventuales irregularidades y responsabilidades.

Declaración responsable y comunicación previa han constituido los instrumentos

para implementar en nuestro ordenamiento jurídico la Directiva Comunitaria de
Servicios 2006/123 CEE, al ser introducido con carácter general por la Ley 25/29,
conocida coloquialmente como Ley Onmnibus al añadir un nuevo artículo 71 bis a la
Ley 30/1992, distingue esta figura del modo siguiente:

- Comunicación previa viene a ser aquel documento mediante el que los

interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus
datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho
o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1.

- Declaración responsable, por su parte, debemos entender que nos estamos

refiriendo a un documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo
su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa
vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su
ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se
compromete a mantener su cumplimiento durante el período de tiempo inherente
a dicho reconocimiento o ejercicio.

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Ambas instituciones, una vez recogidas con carácter general en la normativa estatal
básica, por la transposición de la normativa comunitaria indicada, se han
incorporado a la legislación urbanística autonómica. Sin embargo vamos a examinar
ahora que al utilizarse una u otra se obtienen diferentes consecuencias jurídicas:

a) La declaración responsable para la ejecución de obras de reforma de

edificios, construcciones o instalaciones en la normativa urbanística
valenciana.

La Ley 12/2010, de 21 de julio, de Medidas Urgentes para Agilizar el Ejercicio de

Actividades Productivas y la Creación de Empleo, en su artículo primero añade una
Disposición Adicional Décima a la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Ley Urbanística
Valenciana, en la que se opta por la declaración responsable y no por la
comunicación previa para la ejecución de obras de reforma de edificios,
construcciones o instalaciones. Las características esenciales de la regulación
serían las siguientes:

- El ámbito material de la declaración responsable se circunscribe como queda

dicho a las obras de reforma de edificios, construcciones o instalaciones.

- Los Ayuntamientos mediante ordenanza municipal regularán requisitos y

condiciones que permitan ejecutar estas obras.

- No se admite la declaración responsable para las obras que supongan alteración

estructural de edificio, modificación general de fachadas o elementos
catalogados de inmueble.

- La declaración responsable surtirá los efectos que la normativa aplicable atribuye

a la licencia municipal.

- La declaración responsable, acompañada por la documentación prevista al

respecto en la ordenanza municipal habilita para el inicio inmediato de las obras,
sin perjuicio de la potestades municipales de comprobación o inspección.

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 Al haber optado la legislación valenciana por la declaración responsable en vez
de la comunicación previa, en el sentido que lo ha hecho la legislación
extremeña, además de la importante habilitación reglamentaria que en aquélla
Comunidad se concede a las Entidades locales para completar las
determinaciones legales, pudiera tener otras consecuencias prácticas. En este
sentido podemos decir que si el ciudadano con la declaración responsable puede
iniciar inmediatamente las obras, no se va a generar para la Administración
municipal actividad administrativa previa alguna, con la importante repercusión
que esto tiene en torno a la tasa por los servicios urbanísticos correspondientes.
Si no existe actividad administrativa generadora del hecho imponible de la tasa,
difícilmente esta se va a poder percibir, aunque la Ley valenciana otorgue a la
comunicación los efectos jurídicos de la licencia. La reciente jurisprudencia del
Tribunal Supremo va en la dirección de señalar que lo realmente esencial es la
actividad administrativa para generar el hecho imponible de la tasa, con
indiferencia de la existencia o no de una retribución formal concediendo o
denegando la licencia. Aquí la tasa por el servicio urbanístico se concretará, no
en esta actividad de control previo, sino en la que se realice para la verificación y
control posterior.

b) La comunicación previa en la legislación urbanística extremeña como

técnica de control previo atenuado.

Los redactores de la Ley LINCE, al modificar el artículo 172 de la LSOTEX en el

sentido que antes expusimos cuando analizamos este precepto para la
comunicación previa, en Extremadura, podían también haber propuesto la
modificación del artículo 173 de la misma, relativo al régimen jurídico, sustituyendo
sus específicas determinaciones por la referencia a que bastaría para articular la
comunicación previa, la formulación de una declaración responsable en los términos
del artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y
concordantes, artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
de Régimen Local y artículo 5 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones

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Locales. Así, como hemos visto lo ha hecho la Comunidad Autónoma valenciana,
donde ni siquiera se habla de comunicación previa.

Aquí, en Extremadura, sin embargo, se ha optado por la técnica de la comunicación

previa, y no por la declaración responsable. Con acierto, se ha preferido mantener el
régimen jurídico propio que ya tenía la comunicación urbanística previa en
Extremadura, sin modificar el artículo 173 de la LSOTEX, que, de alguna manera,
diseña la actividad comunicada como una actividad fuertemente condicionada.

La comunicación previa en Extremadura, sigue configurada en nuestro

ordenamiento urbanístico como un sistema atenuado de control previo. A esta
conclusión podemos llegar si observamos la redacción de este precepto:

« Artículo 173 Procedimiento de comunicación previa

1. El promotor de los actos, las operaciones y las actividades a los que sea aplicable
el artículo anterior, deberá comunicar su realización al menos quince días naturales
antes del comienzo de ésta. La comunicación deberá ir acompañada de una
descripción suficiente del acto, la operación o la actividad y de fotocopia de las
concesiones o autorizaciones que legalmente sean preceptivos de conformidad con
la restante normativa que sea aplicable.

2. Transcurridos los quince días naturales a los que se refiere el apartado anterior
sin que se haya practicado notificación de resolución alguna obstativa conforme al
apartado siguiente, el promotor podrá realizar el acto, ejecutar la operación o
desarrollar la actividad en los términos proyectados. La inactividad de la
Administración no implicará la subsanación de los defectos o irregularidades que
presente el acto, la operación o la actividad objeto de comunicación.

3. Dentro de los quince días naturales siguientes a la comunicación, el Municipio

podrá:

a) Señalar al interesado la necesidad de solicitar una licencia o autorización

urbanística en los términos que se regulan en la Sección siguiente.

b) Requerir del interesado ampliación de la información facilitada, en cuyo caso, se

interrumpirá el cómputo del plazo, reiniciándose una vez cumplimentado el
requerimiento.

4. El Municipio informará a las Administraciones competentes, de las

comunicaciones cuyo objeto les afecte.>>

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Del tenor literal de este precepto se desprende que a diferencia del sistema de
declaración responsable previsto en la legislación urbanística valenciana, aquí sí que
se va a desarrollar una actividad administrativa municipal tendente a, con carácter
previo al inicio de las obras, determinar si la actuación pretendida requiere o no
licencia. Tanto si se emite por el Alcalde resolución obstativa o no, para llegar a la
conclusión que corresponda, habrá que realizar una actividad municipal de carácter
administrativo, jurídico y técnico que fundamente la posición municipal. Es decir,
que esa actividad generará el correspondiente procedimiento cuyas características
esenciales serían las siguientes:

En la fase de iniciación del procedimiento:

La comunicación del acto pretendido deberá de acompañar, además de la

descripción de éste, de una fotocopia –no de una declaración responsable–
de los permisos y autorizaciones que requiera el acto conforme a la
legislación sectorial.

Cumplidos dichos requisitos, se entenderá que el titular del acto o uso

sujeto a la comunicación previa, podrá ejercerlo si en el plazo de 15 días a
contar desde la presentación de la comunicación, a la entidad local ésta no
manifiesta de forma motivada su oposición. Es decir, la simple
comunicación por sí misma, no habilita para la actuación.

En la fase de instrucción del procedimiento:

La entidad local, en el plazo de preaviso de 15 días, podrá requerir al

interesado la ampliación de la información solicitada, o bien directamente
señalar al mismo la necesidad de solicitar una licencia o autorización
urbanística en los términos previstos por la propia ley.

Además, el requerimiento formulado al interesado que practica la

comunicación previa, interrumpirá el cómputo del plazo del que dispone los
Ayuntamientos para proceder al estudio de la documentación aportada, así
como para la iniciación de la actuación comunicada por el interesado.

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 En la finalización del procedimiento:

Lo característico aquí es que, si la actividad pretendida resulta conforme

con el ordenamiento jurídico, según el control previo municipal, no será

necesario dictar resolución expresa.

No obstante, si del control se deriva la disconformidad con el ordenamiento

urbanístico, la entidad local deberá resolver y notificar con expresión de

recursos procedentes, la imposibilidad de ejercitar la actividad pretendida, y,

en su caso, la necesidad de tramitar la correspondiente licencia urbanística.

La inactividad de la Administración durante el plazo de estudio de la

comunicación, no impide y, consiguientemente, tampoco consolida

situaciones irregulares; esto significa que la Administración podrá exigir el

cumplimiento de la normativa vulnerada incluso con posterioridad al plazo

referido, pudiendo además obligar, si así corresponde, al ciudadano a

tramitar la correspondiente licencia.

Por último, y como cierre del bloque garantista que contiene este precepto,

hay que precisar que la realización de los actos previstos en el mismo sin la

debida comunicación previa, se considerarán clandestinos a los efectos

prevenidos en la propia Ley del Suelo en materia de disciplina urbanística.

La doctrina suele ubicar tanto la declaración responsable como la comunicación

previa, siguiendo a García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, dentro de la
categoría de actos del administrado, que requieren para crear situaciones jurídicas la
concurrencia de la un acto administrativo de respuesta.

Sin embargo debemos considerar que el debate no puede plantearse

exclusivamente con categorías jurídicas abstractas, pues la situación jurídica viene
en cada caso establecida por la norma correspondiente que determina el alcance y
las consecuencias jurídicas de ambas figuras.

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No obstante, y de seguirse lo que indica la doctrina, deberíamos precisar que
cuando en la comunicación previa extremeña hay una resolución obstativa ya se
produce un acto administrativo de respuesta, y cuando no se produzca ésta, por no
estar legalmente prevista una resolución administrativa, tampoco habría
inconveniente, por razones de seguridad jurídica, que en el desarrollo reglamentario
de la LSOTEX se articulara como acto administrativo de respuesta no una resolución
que tuviera efectos constitutivos, lo que casaría mal con el sentido de la Directiva
comunitaria y su implementación con la autonómica urbanística extremeña, sino más
bien, debiera tener un defecto meramente declarativo de que ha transcurrido el plazo
para que la Administración municipal realice la declaración obstativa. Conectaríamos
entonces con una institución similar que es el certificado de acto determinado por
silencio administrativo. Solo que aquí, el transcurso del plazo que la Administración
municipal tiene para emitir resolución obstativa, no determina una resolución
administrativa por silencio, pues el interesado no solicita licencia urbanística, sino
que se limita exclusivamente a comunicar a la Administración la actuación que
pretende. Se certificará pues exclusivamente sobre el hecho, sin mayor alcance
jurídico que el derivado de poder acreditar esta circunstancia.

Esta reflexión adquiere especial importancia cuando nos referimos a algunos de los
citados actos, sujetos por el artículo 172 a la comunicación previa, donde se generan
consecuencias y no solo para los interesados en el procedimiento y para la
Administración Pública, sino para el tráfico jurídico general. Pensemos, por ejemplo,
que, a partir de ahora, con la Ley LINCE, se sujetarán al régimen de comunicación
previa las “parcelaciones o cualesquiera otros actos de división de fincas o predios
en cualquier clase de suelo, no incluidas en proyectos de reparcelación”.

En este sentido es conocido que los notarios y registradores de la propiedad tienen

el deber de no proceder a autorizar e inscribir respectivamente, escrituras de división
de terrenos sin que se haya acreditado previamente el otorgamiento de la licencia de
parcelación o segregación, la innecesariedad de la misma o la necesaria aprobación
del correspondiente instrumento de gestión urbanística. Así se establece, con
carácter básico en el artículo 17 del Texto Refundido vigente de la Ley estatal del
Suelo del año 2008.

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Pues bien, incluso en este caso, el nuevo sistema de comunicación previa no tiene
por qué generar inseguridad jurídica, pudiéndose establecer protocolos de
actuación, o el certificado a implementar reglamentariamente como hemos expuesto,
que permitan a estos funcionarios tener constancia de la no existencia de resolución
municipal obstativa que impida formalizar la segregación o parcelación comunicadas
en documento público. Todo ello sin perjuicio de considerar también que la Ley
LINCE podía haber adaptado la regulación de las parcelaciones urbanísticas
contenidas en los artículo 39, 40 y 41 de la LSOTEX, pensados para cuando las
mismas estaban sujetas a licencia municipal, al nuevo régimen de comunicación
previa.

Todo este sistema de prevenciones y cautelas establecidos en nuestra Ley del

Suelo de Extremadura nos permite confirmar la hipótesis de que nos encontramos
ante un sistema de control previo, aunque atenuado más que ante una técnica de
total liberalización de determinados actos de aprovechamiento y uso del suelo.

Abundando en la idea de que nos encontramos ante un sistema de control previo

atenuado, y ya para finalizar la reflexión que venimos realizando al respecto, basta
examinar la nueva regulación en materia de obras y usos provisionales que se
contiene en el artículo 187 de la Ley. Se sigue hablando aquí de autorización en la
nueva redacción de este precepto, si bien ahora se establece que, para obtenerla se
seguirá el régimen del artículo 173, relativo a la comunicación previa.

Se podría haber suprimido la expresión autorización, pues al igual que el vocablo

licencia, hacen referencia ambos a la necesidad de obtener una resolución expresa.
En definitiva, en esta materia de obras y usos provisionales, el control previo es
todavía menos atenuado, pues parece querer indicarnos el precepto, que en
cualquier caso habrá que adoptar una resolución expresa concediendo la
autorización.

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IV. LA NECESIDAD DE COMPLEMENTAR EL MARCO JURÍDICO EXPUESTO
MEDIANTE LAS ORDENANZAS LOCALES.

Desde la promulgación de la leyes de trasposición 17 y 25/2009, se puso de

manifiesto la necesidad de que las entidades locales aprobaran ordenanzas donde
se establecieran medidas propias tendentes a implementación de la Directiva
Comunitaria de Servicios, desde la convicción que ésta obliga a todo los poderes
públicos incluidos los gobiernos locales. Eso ha ocurrido con muchas entidades
locales de Extremadura y en concreto de la provincia de Badajoz.

La tardanza en la aprobación de la Ley LINCE generó un vacío normativo que

muchas entidades locales no supieron cómo completar, pues la necesidad expuesta
de implementar la Directiva Comunitaria chocaba con la ausencia de normativa
autonómica en materia de licencias y autorizaciones urbanísticas, cuya regulación es
competencia autonómica y las entidades locales fueron prudentes por considerar
que debería ser la Comunidad Autónoma de Extremadura la que llevara a cabo la
transposición, por ser esta materia de su competencia exclusiva; por lo que,
consecuentemente, las ordenanzas locales aprobadas hasta la entrada en vigor de
la Ley LINCE, pudieran no reflejar adecuadamente la casuística que esta Ley depara
a los Ayuntamientos extremeños, principales destinatarios de la regulación
autonómica.

Sin embargo, tras la aprobación de la Ley 12/2010, de modificación de la Ley del

Suelo de Extremadura, consideramos necesario completar el marco jurídico
autonómico mediante ordenanzas locales, por los siguientes motivos:

• La propia LSOTEX, después de su modificación, habilita en diversos preceptos a

las entidades locales para que, fundamentalmente en cuestiones
procedimentales, éstas aprueben ordenanzas. No contiene en materia de
comunicación previa una habilitación tan nítida como la que contiene la Ley
valenciana antes aludida, pero, en general, en esta materia podemos destacar la
importancia que nuestra Ley otorga a las ordenanzas municipales aludiendo a
que, conforme su artículo 176.4, no se podrán adquirir por silencio administrativo
facultades en contra de las ordenanzas municipales, equiparándose aquí las

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 ordenanzas municipales con leyes, planes, proyectos y programas. Y esto es así
por el simple hecho de que el procedimiento de otorgar licencias en dicho
precepto es supletorio del que puedan establecer mediante ordenanzas las
Entidades locales. Si defendemos la idea de que la comunicación previa es un
sistema de control previo atenuado en el que alguna actividad administrativa hay
que realizar, no estaría demás que las ordenanzas municipales definieran
determinadas cuestiones faltas de regulación hasta ahora en la ley. Por ejemplo,
si debe emitirse informe jurídico y técnico que fundamenten el ejercicio o no de la
resolución obstativa, y a quién corresponde emitirlos.

• En esta materia resultan de aplicación normas estatales y autonómicas, por

ejemplo, de comercio y protección ambiental que inciden notablemente cuando
no se solapan en los procedimientos de licencias o autorizaciones municipales,
incluidos los procedimientos de comunicación previa. Se necesita determinar en
cada supuesto concreto la incardinación de esta normativa sectorial, y esto se
puede conseguir razonablemente mediante las ordenanzas locales. Así, por
ejemplo, el artículo 69 de la Ley 5/2010, de Prevención y Calidad Ambiental de
Extremadura, permite que los Ayuntamientos puedan incluir en las ordenanzas
municipales la necesidad de someter a comunicación ambiental otras actividades
no incluidas en el Anexo VII de esta Ley. Emerge pues la conveniencia de
incardinar esta opción municipal en las ordenanzas a las que nos estamos
refiriendo, estableciendo una regulación sistemática de supuestos sujetos a
comunicación previa o a licencia con la determinación municipal relativa a
comunicación ambiental. Articulando, incluso, en esa norma lo concerniente a la
transmisión de la actividad sujeta a comunicación ambiental para lograr un
conjunto de disposiciones claras, precisas e integradas en un texto normativo.

• Aunque los artículos 172, 180 y 184 señalan en concreto materias objeto de
comunicación previa y de licencia, como expusimos con anterioridad, la materia
regulada en cada uno de estos preceptos admite supuestos concretos que van a
necesitar clarificación, en aras de la necesaria seguridad jurídica, para su
adecuada adscripción a uno u otro régimen. Se trataría de depurar el contenido
de cada uno de los supuestos, contemplados en la regulación autonómica, para
someter al régimen de comunicación previa todos aquellos supuestos de usos y

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 actos de menor importancia, que quedarían en la órbita de la comunicación
previa. En definitiva, desarrollar la determinación legal en toda la casuística
posible.

• Establecer con toda claridad los documentos que, en cada caso, deben aportar
los ciudadanos en el régimen de comunicación previa. El artículo 173 antes
analizado, establece que se iniciará el procedimiento mediante la comunicación
acompañada de:

La descripción suficiente del acto, operación o actividad.

Las fotocopias de las concesiones o autorizaciones que sean preceptivos.

La descripción suficiente del acto es un concepto jurídico indeterminado que

habrá que integrar en una ordenanza municipal. ¿Cuál es la descripción
suficiente, por ejemplo, de una segregación? ¿Debe aportarse un simple croquis
o un plano a escala? ¿Debe ir firmado el plano por algún colegiado en el
ejercicio, o, no siendo obligatorio sería conveniente que se aportara firmado?
¿Deben aportarse los antecedentes demaniales y urbanísticos o no es
necesario? Todas estas interrogantes pueden plantearse, además de las
específicas de cada caso, respecto a cualquiera de los otros actos sujetos a
comunicación previa en nuestra Ley del Suelo.

Por otro lado, y en cuanto a las autorizaciones o concesiones, cuya fotocopia hay
que aportar, también habrá que determinar cuáles son éstas. Indicando
claramente, por ejemplo, cuándo en cada caso concreto y específico hay que
aportar comunicación ambiental o se resulta necesario acompañar autorización
ambiental, o en su caso, calificación urbanística o declaración de evaluación
ambiental en suelo no urbanizable sustitutiva de aquélla.

Bien es verdad que los Ayuntamientos pueden y deben establecer protocolos de

actuación y documentos que faciliten al ciudadano la comunicación de su
actuación, pero los mismos solo alcanzarán la nota de obligatoriedad necesaria
cuando se incorporen a una norma jurídica, es decir, a una ordenanza local.

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• También resulta necesario, en orden a la justificación de la necesidad de
completar el marco jurídico autonómico con las ordenanzas locales, entender
que debe quedar regulado el régimen de la inspección urbanística, a la que la
LSOTEX le da enorme importancia, pero regula muy parcamente, por lo que si
no se determina en norma local esta institución urbanística, se generarán
enormes dosis de inseguridad jurídica y desacierto en la actuación cotidiana de
autoridades municipales y agentes; que, a partir de ahora, será mas patente
cuando muchos actos de aprovechamiento y uso del suelo quedan sujetos al
régimen de comunicación previa, y, por ende, más necesitados de una
regulación clara y precisa de la inspección urbanística. Nos estamos refiriendo,
obviamente, no a la inspección urbanística que corresponde realizar a la Junta
de Extremadura, sino a la que la LSOTEX atribuye a los municipios.

El hecho de señalar como conclusión de mi intervención la necesidad de

completar el régimen jurídico mediante ordenanzas locales, no impide tener
también claro las siguientes cuestiones:

La posibilidad de innovar jurídicamente qué tienen las entidades locales en

la materia queda constreñida a la necesaria observancia del sistema de
fuentes en nuestro ordenamiento jurídico, por lo que no podrán vulnerarse
normas emanadas de otros poderes públicos, conforme al reparto
constitucional de competencias.

La regulaciones que aprueben las entidades locales al respecto, sin que

deban ser necesariamente idénticas, lo que casaría mal con el principio de
autonomía local, sí deberían suponer un esfuerzo de homogeneización para
dar soluciones parecidas a supuestos análogos; pues esta es una
aspiración de los ciudadanos, que muchas veces operan incluso en todo el
territorio extremeño.

La necesaria actuación de los entes locales debe realizarse sin perder la

perspectiva que se contempla en la Directiva Comunitaria, de desregulación
y simplificación de trámites. Para evitar que el miedo al vacío que puede
provocar la utilización de esta técnica nueva en nuestro ordenamiento, cuál

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es la comunicación previa, unido al subconsciente reglamentista en el que
nos hemos ligado a nuestra formación jurídica tradicional, nos lleve a
conseguir el efecto contrario deseado.

En definitiva, para obrar correctamente en esta cuestión no podemos olvidar

las determinaciones generales al respecto que se establecen en la Ley
2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que al modificar, en su
artículo 41, el artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases del Régimen Local, establece las siguientes reglas al respecto:

84.bis. Solo se podrán someter a licencia u otro medio de control preventivo

aquellas actividades que afecten a la protección del medio ambiente o del
patrimonio histórico-artístico, la seguridad o la salud pública, o que
impliquen el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público,
siempre que la decisión de sometimiento esté justificada y resulte
proporcionada.

84.ter. “Cuando el ejercicio de actividades no precise autorización

habilitante y previa, las entidades locales deberán establecer y planificar
los procedimientos de la comunicación necesarios, así como los de
verificación posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para
el ejercicio de la misma por los interesados previstos en la legislación
sectorial.”

Así pues, y una vez establecido por la legislación urbanística extremeña los
supuestos de comunicación previa, lo que queda pendiente por las razones
antes apuntadas, y dando también cumplimiento al nuevo artículo 84.ter de
la Ley de Régimen Local, es establecer y planificar los procedimientos de
comunicación previa urbanística y los de verificación posterior, completando
la normativa autonómica, en el sentido conforme antes expresado; sin
perjuicio, lógicamente de las competencias de la Junta de Extremadura
para el desarrollo reglamentario de nuestra Ley del Suelo.

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BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA PARA LA REDACCIÓN DE ESTA PONENCIA:

• Ferrán Torres Cobas: “Los desafíos de la “Directiva Bolkestein” para las

entidades locales: el adiós a las licencias y el posible renacer de las
ordenanzas locales” Revista electrónica CEMCI, número 4: julio-septiembre
09. http://www.cemci.org/revista/revista4/pdf/articulo1.pdf

• Francisco Antonio Cholbi Cachá,: “El Régimen de la Comunicación Previa,

las Licencias de Urbanismo y su Procedimiento de Otorgamiento”. El
Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados. Editorial La Ley, 2010.

• Emilio Aragonés Beltrán: “Incidencia en la Tributación Local de la Directiva

de Servicios”. Puede consultarse a través de la página de la Fundación
Democracia y Gobierno Local, de las Diputaciones provinciales, en la
siguiente URL http://www.gobiernolocal.org/pdf/03_EmilioAragones.pdf

• Venancio Merino Estrada: “La incidencia de la Directiva de servicios

2006/123/CE en el urbanismo”. Revista de estudios locales. Cunal, ISSN
1578-9241, Nº. 122, 2009.

• José Antonio Bonilla Ruiz: “La intervención administrativa local en las

actividades de servicios y el alcance de las ordenanzas municipales tras las
reformas administrativas derivadas de la Directiva de servicios”. El Consultor
de los Ayuntamientos y Juzgados, nº 21, quincena del 15 al 29 de
noviembre de 2010. Editorial La Ley.

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