You are on page 1of 17

Tallinna Halduskohus

Tallinna kohtumaja
Pärnu mnt 7
15082 Tallinn

11 aprillil 2011. a

Kaebuse esitaja: MTÜ Eesti Maavarade Ühing


Koolimaja, Audevälja, Padise vald
Harjumaa 76005

Esindaja: Mihkel Pukk


Juhatuse liige
e-post: mihkel.pukk@gmail.com
tel: 50 28 730

Vastustaja: Vabariigi Valitsus


Rahukohtu 3, Tallinn 15161
Tel 693 5555
e-post: valitsus@rk.ee

KAEBUS
Vabariigi Valitsuse 15.03.2011 korraldusele nr 127, millega kiideti heaks
„Ehitusmaavarade kasutamise riiklik arengukava 2011-2020“

I Asjaolud
2008.a. juunis asus Keskkonnaministeerium koostama Looduslike ehitusmaterjalide
kasutamise riiklikku arengukava 2010-2020 – hilisema nimetusega Ehitusmaavarade
kasutamise riiklik arengukava 2011-2020 (edaspidi: ehitusmaavarade arengukava).

Ehitusmaavarade arengukava käsitleb lubjakivi, dolokivi, kristalliinse ehituskivi, liiva, kruusa


ja savi kaevandamist ning kasutamist kogu Eesti territooriumil. Arengukava lähteülesande
kohaselt1 kirjeldab ehitusmaavarade arengukava ehitusmaavarade kasutamise praegust
olukorda, fikseerib kasutamise arendamise strateegilised eesmärgid, prognoosib kasutamise
perspektiive, arvestades looduskaitse- ja muid vajalikke piiranguid. Arengukava koostamise
vajaduse tingis lähteülesande kohaselt eelkõige ehitusmaavarade suurenenud tarbimine ja
sellega kaasnevad probleemid, mille lahendamine vajab riiklikku regulatsiooni. Üheks
oluliseks arengukava ülesandeks loeti lähteülesandes lahenduse leidmine vastuolule järjest
kasvava ehitusmaavarade vajaduse ning omavalitsuste ja elanikkonna kaevandamisvastase
hoiaku tugevnemise vahel.

1
Kättesaadav Keskkonnaministeeriumi kodulehel:
http://www.envir.ee/orb.aw/class=file/action=preview/id=1097601/Ettepaneku+juurde.pdf (4.04.11)

1
16. juunil 2009.a. algatas keskkonnaminister käskkirjaga nr 960 arengukava keskkonnamõju
strateegilise hindamise (KSH), 21. oktoobril 2009.a. teatas Keskkonnaministeerium KSH
aruande eelnõu avalikust väljapanekust. Koos KSH aruandega pandi avalikkusele
tutvumiseks välja ka arengukava eelnõu.

16. novembril 2009.a. esitas MTÜ Eesti Maavarade Ühing (edaspidi ka Kaebaja või EMÜ)
ettepanekud ja vastuväited ehitusmaavarade kasutamise arengukava eelnõule ja selle
keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) aruandele. Kaebaja ettepanekutele ja
vastuväidetele vastas AS Maves 17.12.09 kirjaga nr 4-­‐10/158 KSH aruande osas ning
Keskkonnaministeerium 04.02.10 kirjaga nr 12-11/886 arengukavale esitatud seisukohtade
osas.

Keskkonnaamet jättis 22.02.2010.a kirjaga nr 6-8/24187-5 KSH aruande heaks kiitmata, ent
8.03.2010. a kirjaga nr 6-8/24187 kiitis selle heaks, ilma et aruannet oleks vahepeal
täiendatud.

2010.a. novembris esitas Keskkonnaministeerium arengukava Vabariigi Valitsusele


heakskiitmiseks. Riigikantselei tagastas 13.12.2010.a kirjaga nr 2-10/10-03077-3 arengukava
eelnõu. Keskkonnaministeerium esitas täiendustega arengukava eelnõu Valitsusele uuesti
heakskiitmiseks 2011.a. jaanuaris ning Vabariigi Valitsuse 15.03.2011.a korraldusega nr 127
kiideti „Ehitusmaavarade kasutamise riiklik arengukava 2011-2020“ heaks (arengukava
lõppversioon on kaebusele lisatud (Lisa 1)2. Vabariigi Valitsuse 15.03.11.a. korraldus nr 127
on Riigi Teatajas avaldatud 17. märtsil 2011.a.3

Kaebaja leiab, et arengukava koostamise ja heakskiitmise menetlus ei ole toimunud


õiguspäraselt; arengukava ei ole kooskõlas seadusest tulenevate nõuetega, selle
keskkonnamõjusid ei ole piisavalt hinnatud ning avalikkuse osalemisvõimalused arengukava
koostamises on olnud puudulikud. Arengukava koostamisel ja heakskiitmisel ei ole
arvestatud asjakohaselt kõigi oluliste asjaolude ja põhjendatud huvidega, mistõttu see on
ebaproportsionaalselt majandushuvide poole kaldu ega arvesta piisavalt sotsiaalsete ja
keskkonnaga seotud huvidega. Seetõttu leiab kaebaja, et arengukava heakskiitmine on olnud
õigusvastane ning vastav otsus tuleb tühistada.

II Kaebeõigus
MTÜ Eesti Maavarade Ühing kaebeõigus tuleneb Keskkonnainfo kättesaadavuse ja
keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise
konventsiooni4 (edaspidi: Aarhusi konventsioon) artikli 9 lõikest 2. Viimase kohaselt on asjast
huvitatud üldsuse esindajal, kellel on põhjendatud huvi, või kelle õigust on rikutud, kui see
tingimus on ette nähtud konventsiooniosalise haldusmenetluse normidega, õigus pöörduda
keskkonnasjades tehtud otsuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks
kohtusse.
2
Arengukava on kättesaadav ka Keskkonnaministeeriumi veebilehel: http://www.envir.ee/ehitusmaavarad
3 https://www.riigiteataja.ee/akt/317032011003
4
RT II 2001, 18, 89

2
Asjast huvitatud üldsusena käsitletakse konventsiooni art 2 lõike 5 kohaselt ka
keskkonnakaitset edendavaid valitsusväliseid organisatsioone, mis vastavad siseriikliku õiguse
nõuetele. Eesti ratifitseeris Aarhusi konventsiooni aastal 2001, ent siiani on kohtud vastavate
siseriiklike sätete puudumise tõttu tuginenud kaebeõiguse kindlakstegemisel otseselt
konventsioonile enesele (näiteks Riigikohtu halduskolleegium lahendis 3-3-1-43-06). 2011.a.
veebruaris vastu võetud keskkonnaseadustiku üldosa seaduses (KSÜS)5 on kehtestatud
valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni mõiste ja kaebeõiguse tingimused (KSÜS § 31), ent
vastavad sätted ei ole veel jõustunud. Seetõttu saab kaebeõiguse kriteeriumide määratlemisel
lähtuda konventsioonist tulenevatest kriteeriumidest ning nende käsitlusest senises
kohtupraktikas.

Kaebaja leiab, et ta vastab valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni tingimustele nii Aarhusi


konventsiooni, sellel põhineva siseriikliku kohtupraktika kui tulevase õigusliku regulatsiooni
(KSÜS § 31) tähenduses. Eesti Maavarade Ühing on asutatud 2009.a. eesmärgiga säilitada ja
kaitsta põlisloodust, pärandkultuurimaastikke ning miljööväärtuslikke paiku, seista hea Eesti
maavarde säästliku kasutamise eest, osaleda aktiivselt Eesti maavarade kasutamise poliitika
kujundamises ning seadusloomes jne (EMÜ põhikiri on kaebusele lisatud (Lisa 2). Ühingu
liikmeteks on 7 kodanikualgatuslikku kohalikku organisatsiooni. EMÜ on aktiivselt osalenud
ehitusmaavarade arengukava koostamise protsessis, samuti Nabala lubjakivimaardlas
kaevandamislubade taotluste menetluses.

Vastavalt Aarhusi konventsiooni art 9 lõike 2 kohaselt loetakse artikli 2 lõike 5 nõuetele
vastava valitsusvälise organisatsiooni huvi põhjendatuks. Seetõttu tuleb ka EMÜpõhjendatud
huvi kaebuse esitamiseks eeldada.

III Kaebuse põhjendused

3.1. Arengukava lähteseisukohad ja eesmärgid ei ole kooskõlas


seadusega ja õiguse üldpõhimõtetega
3.1.1. Arengukava lähteseisukohad ja eesmärgipüstitus ei lähtu säästva arengu
seaduse nõuetest

Arengukavas lähtutakse peamiselt eesmärgist tagada tarbijate ehitusmaavaraga varustamine:


Ehitusmaavarade kasutamise põhieesmärk on ehitusmaavaradega varustatuse tagamine, võttes arvesse nende
maavarade nõuetekohast kvaliteeti, optimaalset hinda, minimaalset võimalikku veokaugust ning säästlikku
ressursi- ja keskkonnakasutust. Ehitusmaavarade arengukava aitab tagada riigi infrastruktuuri
ehitusobjektide ning tarbijate nõuetekohast varustamist ehitusmaavaradega (nõuetekohase kvaliteedi,
optimaalse hinna ning minimaalse võimalikku veokaugusega), tõhustada kaevandamise ja kasutamise
efektiivsust, korraldada maavaravarude kaitset ning vähendada ehitusmaavarade kaevandamisest ja
kasutamisest tingitud keskkonnamõju (arengukava lk 35).

5 RT I, 28.02.2011, 1

3
SäAS § 2 kohaselt on looduskeskkonna ja loodusvarade säästliku kasutamise eesmärgiks
tagada inimesi rahuldav elukeskkond ja majanduse arenguks vajalikud ressursid
looduskeskkonda oluliselt kahjustamata ning looduslikku mitmekesisust säilitades.

Arengukavas seatud eesmärk ei ole kooskõlas SäAS §-ga 2 selles osas, et ei käsitle eesmärki
tagada inimesi rahuldav elukeskkond ja säilitada looduslik mitmekesisus samaväärselt
majanduse ja infrastruktuuri arenguks vajalike ressursside kasutusega. Rahuldava
elukeskkonna asemel mainitakse arengukavas kohaliku elanikkonna kaevandamisvastast
„hoiakut“ (p 3.6, lk 24-26), mis tuleb kõrvaldada ning looduskeskkond ei ole väärtus
omaette, vaid on „piiranguks“ kaevandamistegevusel ja seda tuleb ümber hinnata lähtudes
vajadusest kaevandada (p 3.3., lk 18-21). Need on arengukava lähteseisukohtades ja
eesmärgipüstitustes olulised puudused, mis viivad hilisemate kaalutlusvigadeni. Kaebaja peab
vajalikuks märkida, et piirangud sätestatakse seaduses, aga valdkondlikes arengukavades tuleb
välja selgitada erinevad huvid ning neid tuleb kaaluda ja hinnata arengukava kehtestamisel.

SäAS § 6 lõikes 1 on sätestatud põhitingimused, millest tuleb taastumatu loodusvara


kasutamise kavandamisel lähtuda:

1) teadaolevate varude jätkumine võimalikult pikaks ajaks;


2) taastuva loodusvara toodanguga või ammendamatu energiaallikaga
asendamisvõimalus;
3) jäätmetega või teisese toormega asendamisvõimalus.

Kui kaht viimast eeldust on arengukavas arvestatud, siis esimese puhul võib teha järelduse, et
arengukavas küll soovitakse varude jätkumist võimalikult pikaks ajaks, ent selle eesmärgi
nimel ei plaanita mitte vähendada varude tarbimist, vaid kaevandada efektiivsemalt
(strateegiline eesmärk 2, lk 40) ning võtta kasutusele uued varud, sh kaalutakse võimalust
looduskaitsealadel kaevandamiseks (lk 21, probleemid ja olemasolevad võimalused). Selline
lähenemine ei ole pikas perspektiivis jätkusuutlik ning on vastuolus SäAS § 6 lg 1 punktiga 1.

SäAS § 6 lg 2 sätestab: majandustegevuse kavandamisel arvatakse kasutatavast varust välja


kaitsealadel asuvad varud. Sellest lähtudes ei tohiks looduskaitsealadel üldse maavarasid
kaevandada või vähemalt tuleks kaevandada nii vähe kui võimalik (kui seda lubab ala kaitse-
eeskiri). Arengukavas lähtutakse aga eeldusest, et tuleks kaaluda looduskaitsealal maavarade
kaevandamise võimalusi (lk 21). Arengukava ei ole kooskõlas SäAS § 6 lõikes 2 sätestatud
põhimõttega.

3.1.2. Riiklike huvide määratlus on vastuolus MaaPS § 34 lg 1 p 14 eesmärgi ja


mõttega ning SäAS §-ga 2

Arengukavas leitakse, et riigile kuuluvate ehitusmaavarade kaevandamisel ja kasutamisel on


tekkinud õiguslikud probleemid eelkõige sellepärast, et siiani oli määratlemata riigi huvi.
Seetõttu peetakse arengukavas vajalikuks defineerida riigi huvi mõiste ja anda sellele seaduslik
alus (lk 36). Arengukavas viidatakse seejuures maapõueseadusele (MaaPS), milles on
sätestatud, et üldgeoloogilise uurimistöö, uuringu- või kaevandamisloa andmisest on võimalik
keelduda, kui taotletav tegevus on vastuolus riiklike huvidega, ning leitakse, et seni oli

4
ehitusmaavarade kaevandamise ja kasutamisega seotud riigi huvi määratlemata, ja seepärast
polnud võimalik ka eespool nimetatud MaaPS sätet täita.

Selle seisukohaga ei saa nõustuda, sest riigi huvi on määratlemata õigusmõiste ja seda saab igal
konkreetsel juhtumil sisustada vastavalt olukorrale. Riiklikud huvid võivad olla
majanduslikud, sotsiaalsed, keskkonnakaitselised, julgeolekuga seotud vm taolised huvid.
Sellepärast ei saa riigi huvi arengukavas ammendavalt määratleda, iseäranis mitte nii kitsalt
nagu see kavas välja on pakutud: Ehitusmaavaradest lähtudes on riigi huvi tagada tarbijate, eelkõige
riigi infrastruktuuri ehitusobjektide nõuetekohane ja majanduslikult optimaalne varustamine kvaliteetsete
ehitusmaavaradega, luua tingimused kaevandamise ja kasutamise tehnoloogia igakülgseks arenguks, võttes
tarvitusele kõik meetmed ehitusmaavarade ratsionaalseks kasutamiseks ning maavara ja keskkonna
kaitsmiseks. MaaPS § 34 lg 1 p 14, milles kasutatakse mõistet riiklikud huvid, peab kohalduma
ka muudele riiklikele huvidele (nt keskkonnakaitselised, riiklike kohustuste täitmisega seotud
või julgeolekuga seotud huvid), mitte ainult ehitusmaavarade kasutamisega seotud riiklikele
huvidele. Kui riigi huvi määratleda nii kitsalt nagu arengukavas välja on pakutud, siis muutub
MaaPS § 34 lg 1 p 14 sisutuks, sest see tähendaks, et riigi huviks on alati maavara
kaevandamine ja sellel alusel ei saaks kaevandamisloa andmisest enam keelduda.
Arengukavas väljapakutud riigi huvi määratlus on seega vastuolus MaaPS § 34 lg 1 punktis 14
sätestatud eesmärgi ja mõttega.

Ka ei saa nõustuda arengukavas välja pakutud riigi huvi määratlusega kitsamas mõttes (kui
seda kasutada muudes olukordades lisaks MaaPS § 34 lg 1 p 14 sätestatule). Praegune
sõnastus on vastuolus ka SäAS §-ga 2 ja seejuures ei piisa ainult tingimusest, et võetakse
tarvitusele kõik meetmed ehitusmaavarade ratsionaalseks kasutamiseks ning maavara ja keskkonna
kaitsmiseks (lk 36). Sellises sõnastuses on keskkonna kaitsmine ja maavarade ratsionaalne
kasutamine vaid kaevandamise lisatingimused. Lähtudes SäAS §-st 2 tuleks tagada
ehitusmaavarade ratsionaalne kasutamine, inimesi rahuldav elukeskkond ning
looduskeskkonna võimalikult vähene kahjustamine ja loodusliku mitmekesisuse säilimine.
Ehk siis rõhuasetus ei oleks kaevandamisel, vaid võrdselt käsitletakse kaevandamist,
looduskeskkonda ja rahuldavat elukeskkonda, kusjuures rahuldav elukeskkond peab olema
igal juhul tagatud ja looduskeskkond peab säilima nii suures ulatuses kui võimalik.

Kokkuvõttes on riigi huvi määratlemine Arengukavas vastuolus MaaPS § 34 lg 1 punktiga 14,


SäAS §-ga 2 ning õiguse üldpõhimõttega avaliku huvi kui määratlemata õigusmõiste kohta.

3.1.3. Riigi otsustusõiguse suurendamise vajadus on ekslik, kuna riigil on võimalus


kaitse alla võtmise menetluses osaleda

Arengukavas leitakse, et kindlasti on vajalik riigi otsustusõiguse suurendamine riigile kuuluva


maavara üle. Seejuures on lähtutud väärast eeldusest, nagu ei oleks riigil võimalik osaleda
kohalike kaitsealade loomise protsessis ega seal oma huve väljendada (nt arengukava lk 20-
21: Kuna planeeringut ei tehta, siis ei ole ette nähtud ka kooskõlastamisprotsessi maavara ja/või maa
omanikuga ning seega ei ole võimalik väljendada riigi huvi, mis lähtub ehitusmaavara
kaevandamisvajadusest; KOVil on õigus moodustada kohaliku tähtsusega kaitseala volikogu otsusega, mis
ei nõua kooskõlastamist ja seega puudub riigil võimalus seista oma huvi eest ehitusmaavara
kaevandamisel.

5
Nagu öeldud, on eeldus, et riigil ei ole võimalik kaitse alla võtmise menetluses oma huve
kaitsta, ekslik. Vastavalt looduskaitseseadusele (LKS) tuleb ka alade kohaliku kaitse alla
võtmisel läbi viia vastav menetlus, mille raames korraldatakse avalik väljapanek. LKS § 9
lõike 5 kohaselt peab kaitse alla võtmise algataja saatma loodusobjekti asukoha kohalikule
omavalitsusele ja kinnisasja omanikule (kelleks võib olla ka riik) tähtkirjaga teate, kus
muuhulgas on märgitud avaliku väljapaneku aeg ja koht ning ettepanekute esitamise tähtaeg.

Tegelikult ei ole riik pidanud vajalikuks mõnede alade kohaliku kaitse alla võtmise menetluses
oma huvi selgelt väljendada, ehkki KOV poolt talle selline võimalus oli antud. Näiteks Ess-
soo kaitse alla võtmise menetluses küsis Urvaste vallavolikogu riigilt seisukohta, ent riigi
poolt KOV-le seisukohti ei esitatud. Keskkonnaministeerium esitas oma seisukoha küll Maa-
ametile, ent mitte KOVile, mistõttu Tartu Ringkonnakohus leidis, et riiklikku huvi ei ole asjas
välja selgitatud.6 Samas kinnitas Tartu Ringkonnakohus samas kohtuasjas haldusmenetluse
uurimisprintsiibist tulenevat põhimõtet, et kui kohalik omavalitsus leiab, et riigi huvid võivad
olla kaitseala loomisega ohustatud, tuleb riigilt enne otsuse tegemist vastavat seisukohta
küsida.

Kuna eeldus riigi võimaluste puudumise kohta kohalike kaitsealade moodustamise


menetluses osalemises on ekslik – vastuolus LKS § 9 lõikega 5, siis ei ole
põhjendatud ka ettepanek suurendada riigi otsustusõigust riigile kuuluva maavara
kasutamise üle õigusaktide abil (lk 13 probleemid ja olemasolevad võimalused, p 2).

3.1.4. Arengukavas on ekslikult võetud eelduseks, et kaevandamine on igas olukorras


avalik huvi

Arengukavas leitakse (peamiselt viidates Riigikogu põhiseaduskomisjonilt Riigikohtule


saadetud kirjale seoses kaevandamisvajadusega Koigi dolokivimaardlas), et maavara
geoloogiline uuring ning kaevandamine on avalik huvi, sest kaevandamislubade andmine on
antud riigi pädevusse ja seega on seadusandja pidanud nimetatud valdkonda riigile oluliseks
küsimuseks (lk 25). Seejuures on tehtud kaks olulist viga – esiteks käsitletakse riigi ja avalikku
huvi ekslikult sünonüümidena (tegemist on erinevate mõistetega, mis ei pruugi alati kattuda),
teiseks aga lähtutakse ekslikult seisukohast, et igasuguses riigielu valdkonnas tegutsemine
toimub automaatselt avalikes huvides. Kahjuks ei ole arengukavas arvestatud ka Riigikohtu
otsusega, mis Koigi valla taotluse osas on juba 2009.a. tehtud.7 Riigikohus leiab selles otsuses,
et maavarade kaevandamise otsustamine on riigielu küsimus, mitte ei leia, et kaevandamine
iseenesest on riigielu küsimus. Riigikohtu seisukoht tähendab, et riigile peab jääma
otsustusõigus kaevandamise üle otsustamise osas, arvestades seejuures kõigi asjassepuutuvate
huvidega, sh KOVide, kohalike elanike, looduskeskkonna ja säästva arengu huvidega. See ei
tähenda aga seda, et kaevandamine toimub alati avalikes huvides ja prevaleerib seega alati
muude huvide ees. Seetõttu on ekslik arengukavas esitatud väide, nagu teostataks maavarade
kaevandamist alati avalikust huvist lähtuvalt (lk 25).

Ka arengukavast tuleb välja, et kaevandamine on seotud väga erinevate huvidega, milleks ei


pruugi alati olla vaid riigi või avalik huvi. Näiteks märgitakse arengukavas (lk 33), et edaspidi

6
Tartu Ringkonnakohtu 9.04.09 otsus haldusasjas nr 3-08-1195
7
Riigikohtu halduskolleegiumi 30.09.09 otsus haldusasjas nr 3-4-1-9-09

6
varustuskindluse alusel uute kaevandamislubade andmisel tuleb lisaks ressursi ammendumise kiirusele
analüüsida, kas kaevandatava varu mahtu on vaja suurendada riigi, maakonna või ettevõtte huvides.

3.1.4. Arengukava ei ole kooskõlas Aarhusi konventsioonis sätestatud avalikkuse


kaasamise nõuetega

Arengukava meetme 1.3 „Ehitusmaavarade kaevandamise vajaduse ning omavalitsuste ja


elanikkonna kaevandamisvastase hoiaku vahelise vastuolu maksimaalne vähendamine” all
nähakse ette koostada uurimistöö ehitusmaavarade kaevandamisega seotud vastuoludest ning
vajalike meetmete rakendamine uurimistöö tulemuste põhjal (lk 40). Avalikkuse kaasamisest
on juttu vaid arengukava lk 3. Meetmete osas ja mujal arengukavas kaasamisest enam juttu ei
ole, vaid räägitakse kaevandamisvastase „hoiaku“ leevendamise vajadusest (lk 26). Üldiselt
võib arengukava pinnalt järeldada, et kaasamist ei saa toimuda, kui arengukavas jäädakse
praeguste jäikade lähtekohtade juurde: kaevandamine on igal juhul vajalik, selle
keskkonnamõjud on üldjuhul leevendatavad ja kaevandamisala mõjupiirkonda jäävad
inimesed peavad kaevandamise mõjusid taluma, kui need jäävad normi piiresse.

Selliste lähtekohtade puhul ei oleks avalikkuse kaasamisel mingit otstarvet, sest avalikkus ei
saaks kaasa rääkida küsimustes: a) kas üldse peaks kaevandama, b) kas kaevandamist saab
negatiivsete keskkonnamõjude tõttu lubada, c) millised võiksid olla keskkonnamõju
leevendavad tingimused, et inimeste elukeskkond vastaks võimalikult suurel määral nende
vajadustele. Avalikkus tuleb otsustamisse kaasata võimalikult varases etapis ja võimalikult
tõhusal viisil, vastav kohustus tuleneb mh Aarhusi konventsioonist (art 6 lg 3, 4 ja 8 ning art
7). Seega tuleb arengukavas kirjeldada ka seda, millises etapis ja kuidas tuleb avalikkust
kaasata, et Aarhusi konventsiooni nõuded oleksid täidetud. Praegune olukord, kus
avalikkus saab osaleda alles hetkel, mil strateegilised otsused kaevandamise
lubamise kohta on langetatud, ei ole Aarhusi konventsiooni art 6 lg 3, 4 ja 8 ning art 7
nõuetega kooskõlas.

3.2. Arengukava keskkonnamõjude hindamine ei ole olnud piisav


Kaebaja leiab, et vaidlusaluse arengukava puuduste üheks põhjuseks on asjaolu, et asjas läbi
viidud keskkonnamõju strateegiline hindamine (KSH) ei vasta täielikult nõuetele, samuti ei
nähtu arengukavast, et KSH tulemustega oleks üldse arvestatud.

Riigikohus on leidnud, et haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab


üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga.8 Riigikohus on leidnud
veel, et piirangud menetlustoimingute iseseisvale vaidlustamisele on nähtud ette haldusmenetluse
ökonoomsuse ja tõhususe põhimõttest (menetlusökonoomia põhimõte) lähtuvalt. Piiramatu
menetlustoimingute vaidlustamise võimalus muudaks haldusmenetluse põhjendamatult kulukaks.9
Lähtudes nendest eeldustest on koos lõppotsusega (VV 15.03.2011. a korraldus nr 127)
vaidlustatud ka selle juurde kuuluv KSH aruanne ja menetlus, kuna KSH menetlus on osa

8
RKHKo 18.02.2002, 3-3-1-8-02, p 5.
9
RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06, p 20.

7
arengukava vastuvõtmise menetlusest vastavalt keskkonnamõju hindamise ja
keskkonnajuhtimissüsteemi seadusele (KeHJS).

3.2.1. KSH aruanne on ebatäpne ja ebapiisav

3.2.1.1. KSH eesmärgipüstitus ei taga arengukava mõjude tegelikku hindamist ega


alternatiivsete lahenduste kaalumist

Arengukavas planeeritud meetmed (strateegilised eesmärgid ja meetmed lk 35-45) toovad


kaasa praegusest intensiivsema kaevandamise, millega kaasnevad ka suuremad
keskkonnamõjud. Nii arengukava kui KSH aruanne peaksid tegelema küsimusega, kuidas
neid mõjusid leevendada. Selle asemel pakutakse nii arengukavas kui KSH aruandes (kaebuse
lisa 3) välja olemasolevas olukorras juba eksisteerivate probleemide lahendusi (mille
rakendamine on nagunii vajalik), mitte aga intensiivistuva kaevandamise mõjude
leevendamist. Kõik see ei ole kooskõlas KeHJS § 40 lg 4 punktidega 4, 6 ja 8, mille kohaselt
tuleb keskkonnamõju hindamise aruandes käsitleda strateegilise planeerimisdokumendi ehk
arengukava elluviimisest lähtuvaid keskkonnaprobleeme, anda hinnang arengukavaga
kavandatavatest tegevustest lähtuva keskkonnamõju kohta ning pakkuda välja
leevendusmeetmed keskkonnamõju vähendamiseks.

Nagu arengukavas, lähtutakse ka KSH aruandes ekslikust eeldusest, et maavara


kaevandamine on avalik huvi (nt KSH aruande lk 13: Maavarade kaevandamine on avalik huvi
ning siin järgitakse üksikisiku huvidele üldiste huvide eelistamise põhimõtet.). (Vt selles osas ka kaebuse
p 3.1.4).

KSH ebaõige eesmärgipüstitus on toonud kaasa selle, et KSH aruandes ei ole pakutud
alternatiivseid lahendusi mitte kavandatavate meetmete ja eesmärkide osas, vaid selles on
esitatud kolm väga üldist alternatiivset stsenaariumi, mille mõjusid võrreldakse. Seejuures
jääb arusaamatuks, millistel alustel on just sellised alternatiivid valitud, samuti on tegemist
liiga üldiste lahendustega, et need saaksid mõjutada arengukava meetmete valikuid. Kuna
KSH aruandes ei ole selgelt välja toodud konkreetsete alternatiividega kaasnevate tegevuste
rakendamise mõju keskkonnale (sh elukeskkonnale), ei vasta see KeHJS § 40 lg 4 punktile 6.

Alternatiivsete lahendustena oleks kaebaja hinnangul tulnud käsitleda erinevaid meetmeid


eesmärkide saavutamiseks. Näiteks ei ole KSH aruandes analüüsitud väidet, et lühem ja
intensiivsem kaevandamine tekitab väiksemat keskkonnamõju, vaid on võetud seda tõestatud
eeldusena. Analüüsitud ei ole, kui palju lisakulu tekitaks täiendavate keskkonnanõuete
kehtestamine, kui palju see vähendaks kaevandamise võimalusi. Lahtine on küsimus, kui
suurel määral peaks keskkonda üldiselt negatiivselt mõjutav kaevandamistegevus olema
lubatud erahuvides (ka siin olnuks võimalik analüüsida erinevaid alternatiive ja nendega
kaasnevaid mõjusid).

8
Muuhulgas saanuks alternatiivide valikul lähtuda riigikontrolli poolt 14.05.09 avaldatud
auditiaruandest „Ehitusmaavarade kaevandamise riiklik korraldamine“10, milles tuuakse välja
nii ehitusmaavarade kaevandamise riikliku korralduse puudused kui pakutakse nendele
puudustele lahendusi (nt ehitusmaavaravarudele kasutusmäärade kehtestamine, kaevandamise
planeerimine ja sobivamate asukohtade leidmine planeeringute ja nende KSH kaudu jpm).
KSH aruandes ega arengukavas enamikku neist lahendustest käsitletud ei ole.

3.2.1.2. Hinnatavad keskkonnamõjud on piiritletud liiga kitsalt

KSH aruandes keskendutakse peamiselt üht laadi keskkonnamõjude leevendamise


võimaluste analüüsimisele – peamiseks indikaatoriks keskkonnamõju osas on valitud rikutud
maade osakaal. Samas on kaevandamistegevusel ka muud keskkonnamõjud, mis samuti
vääriksid leevendamise seisukohalt täit tähelepanu. See ei ole kooskõlas KeHJS § 40 lg 4
punktidega 4 ja 6, kuna ei anna piisavat teavet nendes punktides nõutud asjaolude kohta.

Muuhulgas pööratakse KSH aruandes liiga vähe tähelepanu olukordadele, kus maavara
kaevandamine võib minna konflikti keskkonnakaitseliste huvidega. Näiteks arengukavas
pakutud võimalust uurida ka kaitsealadelt kaevandamise võimalusi ei käsitleta KSH aruandes
mõjude seisukohalt üldse, vaid soovitatakse arengukavas ette näha seminaride korraldamine
looduskaitse eesmärke toetavate kaevandamisvõimaluste selgitamiseks kaitsealadel (lk 29).
Selline lahendus ei ole kooskõlas KeHJS § 40 lg 4 punktidega 4, 6 ja 8.

Rohevõrgustike alasid nähakse analoogselt arengukava tekstiga ekslikult kui kaevandamist


kindlasti mittetakistavate piirangutega alasid (KSH aruande lk 39: Sageli on üldplaneeringu alusel
tegemist rohekoridori või tuumalaga, kuid rohealade planeerimist ei saa vaadelda kui teadaolevate maardlate
kaevandamist välistavat tegevust.). Seejuures nähakse rohevõrgustike alasid pigem kui
rekreatiivpiirkondi, kuna samas märgitakse veel: Linnade ümbruses on vaba juurdepääsuga
riigimetsaaladel kaheldamatult oluline rekreatiivne ja kompenseeriv väärtus. Rohevõrgustikul ei ole
ainult rekreatiivfunktsioon, vaid kontseptsiooni poolest on tegemist ökoloogilise
võrgustikuga.11

Kaevandamisega kaasneva müra osas leitakse KSH aruandes (lk 48), et enamasti ei ületa
kaevandusmasinate müra vastavate tervishoiu normidega sätestatud piire, kuid oma kestva
iseloomu tõttu võib see olla häiriv. Samas ei ole probleemi KSH aruandes põhjalikumalt
käsitletud – võimalik olnuks näiteks analüüsida, kas probleemi leevendamiseks võiks
õigusnormi tasemel piirata kaevandamise tööaega, millised mõjud selline piirang endaga
kaasa tooks jne.

3.2.1.3. KSH aluseks on võetud väär eeldus, et kaevandamisel tagatakse keskkonnanormide


järgimine

10
Kättesaadav riigikontrolli kodulehel:
http://www.riigikontroll.ee/DesktopModules/DigiDetail/FileDownloader.aspx?FileId=10735&AuditId=209
1
11
Vt K. Sepp, J. Jagomägi. Roheline võrgustik. Tartu, 2002, lk 10. Kättesaadav Siseministeeriumi
kodulehel: http://www.siseministeerium.ee/public/roh.vorgustik.pdf

9
Võimalik, et põhjuseks, miks KSH aruandes ei ole kõiki mõjusid põhjalikult käsitletud, on
mõju hindamisel aluseks võetud eeldus (lk 48), et maavarade kaevandamisel tagatakse
tegevuskoha mõjusfääris keskkonnanormide järgimine, seda läbi KMH protsessi ja seejärel
kaevandajale keskkonnaloa nõuete kehtestamise abil. Sellist seisukohta ei saa eelduseks võtta,
arvestades olemasolevat praktikat ja võimalikke arenguid tulevikus.

Esiteks lähtuvad nii arengukava kui KSH teatud küsimustes siiski eeldusest, et
keskkonnanõudeid tegelikult ei täideta – see puudutab rikutud maade korrastamist, samuti
nähakse ette järelevalve tõhustamine, kontrollide tihendamine jne. KSH aruandes nähakse
mingil määral vajadust tegeleda ka nende keskkonnamõjudega, mille osas muidu eeldatakse
normide täitmist – KSH aruande lk 49-50 märgitakse: Et elanikkonna tervis olulisel määral sõltub
keskkonnakvaliteedist, siis tuleb igati vältida ehitusmaavarade kaevandamisest johtuvaid normide ületamisi
(välisõhu reostamist, ülenormatiivset müra elupiirkonnas, veekogu reostumist jms), sellest tulenevat
keskkonnakvaliteedi halvenemist ja rakendada kõiki meetmeid ehitusmaavarade kaevandamisega ja
transpordiga kaasnevate heitmete, müra ja maavõngete vähendamiseks.

Teiseks on Riigikontroll juba eelpool viidatud 2009.a. avalikustatud auditis muuhulgas


leidnud, et keskkonnamõju hindamise roll kaevandamise võimalikkuse hindamisel on senises
praktikas olnud tühine, ning et kaevandamislubades ei ole enamasti seatud tingimusi, mis
hoiaksid ära kaevandamise negatiivsed mõjud. Seetõttu ei saa õigeks lugeda KSH aruandes
toodud eeldust, nagu oleks kaevandamisel keskkonnanormide järgimine tagatud
kaevandamislubade tingimuste seadmise ja KMH läbiviimisega.

3.2.1.4. Varustuskindluse käsitlus KSH aruandes lähtub vääradest eeldustest ja andmetest

KSH aruandes on korduvalt viidatud (lk 9, 18, 19, 26, 27, 29, 30) varustuskindluse
jälgimisele kui võimalikule karjääride rajamist suunavale jõule, kuid eksperdid ei ole andnud
hinnangut selle toimivusele, et sellega arengukava juures arvestada. Üksnes varustuskindluse
jälgimine ja selle üle arvestuse pidamine ei võimalda riiklikul tasemel karjääride rajamist
suunata, kuna sellel puudub praegu õiguslik alus ja selge toimimismehhanism.

KSH aruandes ega arengukavas ei ole käsitletud maa-ainese temaatikat. Paljud maa-ainese
kaevandamise load kehtivad veel üle kümne aasta, kuid neid varusid ei ole arvel
keskkonnaregistris ja on enamasti väga ebakvaliteetsed, mis omakorda raskendab järelevalve
teostamist nende üle. Kahjuks maa-ainese lubadega ei ole arvestatud esialgse
varustuskindluse tabeli koostamisel (KSH aruande tabel 7), mistõttu ei ole kindlasti päris õige
täitepinnase ja mingil määral ka ehitusliiva ja ehituskruusa varustuskindluse hinnang.

Asjaolule, et varustuskindlust puudutavad andmed ei ole õiged, annab kinnitust ka


arengukava dokument ise, mille kinnitatud versioonis öeldakse juba sõnaselgelt, et hetkel ei
ole tuleviku kaevandamismahtusid võimalik prognoosida (nt arengukava lk 34 märgitakse, et
ehitusmaavarade kaevandamismahtude prognoosimine aastateks 2011-2010 on küllaltki raske, lk 35 aga
tuuakse välja, et üksikasjalikumat kaevandamismahtude prognoosi on võimalik teha alles
aastal 2012 või 2013).

Kokkuvõttes ei vasta KSH aruanne KeHJS § 40 lõike 4 punktides 4, 6 ja 8 sätestatud


nõuetele, kas ebapiisavuse või mõnede oluliste osade puudumise tõttu.

10
Eesti Maavarade Ühing esitas KSH aruande osas vastuväited juba selle eelnõu
avalikustamisel (kaebuse lisa 4), ent need jäeti enamjaolt arvestamata (vastus EMÜ
ettepanekutele laekus AS Maves poolt 17.12.2009 kirjaga nr 4-­‐10/158 (kaebuse lisa 5).

3.2.2. KSH aruande heakskiitmine ei ole olnud õiguspärane

Keskkonnaamet (KKA) ei kiitnud heaks KSH aruannet 22.02.2010. a kirjaga nr 6-8/24187-5


(kaebuse lisa 6) ja palus teha vastavad täiendused KSH aruandes ja arengukavas, viidates
sellele, et KSH aruanne ei vasta KeHJS-is sätestatud nõuetele. KKA leidis, et:
- KSH aruandes ei ole antud hinnangut varustuskindluse kui suunava jõu toimimisele
- ei ole hinnatud, kuidas arengukavas määratletud riikliku huvi rakendamine mõjutab
nii loodus- kui ka elukeskkonda;
- ei ole käsitletud maa-ainese temaatikat;
- liiga vähe on käsitletud alternatiivide mõju keskkonnale.

KKA kiitis KSH aruande heaks 8.03.2010. a kirjaga nr 6-8/24187 (kaebuse lisa 7), kuigi
KKA 22.02.10 kirjas esitatud soovitusi KSH aruandes ega arengukavas ei arvestatud. Samas
puudub KKA 8.03.10 kirjas selgitus, miks on KSH aruanne kaks nädalat pärast heaks
kiitmata jätmist loetud piisavaks, ehkki selles ei ole tehtud ühtki täiendust. Kaebaja leiab, et
KKA poolt tehtud KSH aruande heakskiitmise otsustus on seetõttu õigusvastane.

3.2.3. Arengukavas ei arvestata KSH aruandes toodud olulisi soovitusi

Hoolimata KSH aruande puudustest, on selles siiski esitatud mõned olulised soovitused, ent
arengukavas on isegi need arvestamata jäetud. KSH aruande lk 55 peatükis 8 on toodud
olulise negatiivse mõju vältimiseks ja leevendamiseks kavandatud meetmed. Muuhulgas on
soovitatud:
1) rakendada kaevandamislubade pikendamisel täiendavaid tingimusi (sanktsioone)
kaevandajatele, kes pole algse loa nõuete täitmisega hakkama saanud (KSH aruande
lkj 56);
2) rakendada meetmeid karjäärist väljapumbatavate veekoguste vähendamiseks (lk 56);
3) anda maardlatele vajadusel puhvertsoonid, mis hoiavad ära kaevandusala määramise
elamute ja teede vahetusse lähedusse (lk 56);
4) määrata kaevandamisloas või sellega kaasnevas veeloas kaevude inventuurile
tuginevad tingimused ümbruskonna inimeste veekasutuse tagamiseks ja veeseire
nõuded (lk 57)
5) uute karjääride avamine peaks toimuma eeskätt vaid vastava vältimatu vajaduse
olemasolul (piisava kasutuskõlbliku ressursi puudumisel) (lk 57);
6) juhtida ehitusmaavarade kaevandamisega kaasnevat vääramatut mõju maastikule,
elupaikadele ja veekeskkonnale karjääride asukoha valikuga, sh nõudes karjääriala
korrastamist eelistatavalt maksimaalselt looduslähedaseks alaks (lk 57);
7) kaaluda senisest suurema osa kaevandamise keskkonnatasudest suunamist kohalikku
eelarvesse või otse kaevandamise keskkonnamõju leevendamiseks (lk 58) jne.

11
Ühegi viidatud soovitusega arvestamist arengukavast ei nähtu. Viidatud soovitused on
olulised aspektid rahuldava elukeskkonna ja loodusliku, sh maastike mitmekesisuse
seisukohalt. Nende soovituste järgimata jätmine on olulisel määral põhjustanud Arengukava
ühekülgsuse, milleks on maavara kaevandamise eelistamine teistele huvidele ning muude
huvide vähene käsitlemine või käsitlemata jätmine.

Seega on arengukava vastuolus KeHJS § 43 punktiga 1, mille kohaselt arengukava


koostamisel tuleb arvestada KSH tulemusi.

3.2.4. Puudub selgitus, kuidas KSH tulemustega on arengukava koostamisel


arvestatud

Lisaks eeltoodud puudustele ei ole arengukavas isegi selgitatud, kas ja kuidas KSH tulemusi
on arvestatud. Kohustus selgitada, kuidas KSH tulemustega on arvestatud, tuleneb KeHJS §
44 lõikest 2 ning selle aluseks oleva EL direktiivi 2001/42/EÜ art 9 lõikest 1, mille kohaselt
tuleb strateegilise planeerimisdokumendi kehtestamisest teatamise korral tagada, et lisaks
kehtestatud strateegilisele planeerimisdokumendile on kättesaadav ka ülevaade strateegilises
planeerimisdokumendis keskkonnakaalutluste arvessevõtmisest ning ülevaade strateegilises
planeerimisdokumendis KSH tulemuste arvessevõtmisest. Selliseid ülevaateid vaidlusalune
arengukava ega selle kinnitamise otsus ei sisalda.

Tegemist on olulise rikkumisega, kuna see ei võimalda KSH tulemustega arvestamist


kontrollida. Kaebaja hinnangul ei ole arengukavast ega KSH aruandest võimalik tuvastada,
kas KSH tulemusena on arengukavas üldse midagi muutunud, ning kuidas. Seetõttu võib
väita, et KSH läbiviimisel ei ole arengukava sisule olnud mingit mõju ning et arengukavas
sätestatud meetmete kavandamisel ei ole nendega seotud keskkonnamõjusid tegelikult
kaalutud.

Asjaolu, et KSH ei ole arengukavas meetmete seadmist kuidagi mõjutanud, tõendab ka see,
et arengukava on meetmete osas pärast KSH aruande heakskiitmist oluliselt täiendatud ja
muudetud, ent muudetud osas ei ole keskkonnamõjude hindamise täiendusi vajalikuks
peetud.

3.3. Vead avalikkuse kaasamisel


Kaebaja leiab, et kogu arengukava menetlemise protsess ei ole olnud piisavalt läbipaistev
ning avalikkusele ei ole antud piisavalt võimalusi selles tõhusaks osalemiseks. Siseriiklikus
õiguses ei ole avalikkuse kaasamisele arengukavade koostamisse detailseid nõudeid ette
nähtud – arengukavade koostamist reguleeriv Vabariigi Valitsuse 13.12.05 määrus
„Strateegiliste arengukavade liigid ning nende koostamise, täiendamise, elluviimise,
hindamise ja aruandluse kord“12 näeb lakooniliselt ette vaid huvitatud isikute ja asutuste
kaasamise arengukavade koostamisse (määruse § 6 lg 1).

12
https://www.riigiteataja.ee/akt/12790098

12
Avalikkuse kaasamise nõuded tulenevad siiski Aarhusi konventsioonist, milles üldsuse
osalemist kavade koostamisel reguleerib art 7: Konventsiooniosaline esitab üldsusele artikli 6 lõikeid
3, 4 ja 8 järgides vajaliku info arusaadavas sõnastuses ja võtab otstarbekaid meetmeid, et tagada üldsuse
osalemine keskkonnaga seotud kavade ja programmide ettevalmistamisel. Konventsiooni eesmärke arvestades
selgitab võimalikud osalejad asjaomane ametiasutus. Konventsiooniosaline otsib sobivaid võimalusi üldsuse
kaasamiseks keskkonnaga seotud poliitika kavandamisse.

Arengukava eelnõu küll avalikustati koos KSH aruandega, ent seda ei olnud KSH aruande
põhjal veel täiendatud (see ilmnes arengukava eelnõu tekstist). Samuti on arengukava
muudetud pärast KSH aruande heakskiitmist ka osas, milles mõjusid ei ole hinnatud.
Seetõttu ei ole avalikkusel, sh kaebajal avalikkuse esindajana olnud võimalik osaleda eelnõu
lõpliku versiooni kujunemises.

Kaebaja esitas arengukava 2009.a. oktoobris avalikustatud versioonile omapoolsed


seisukohad koos KSH aruande eelnõule esitatud seisukohtadega (kaebuse lisa 4).
Keskkonnaministeerium vastas neile 2010.a. veebruaris (kaebuse lisa 8), jättes suurema osa
seisukohtadest arvestamata. Kaebaja etteheitele, et avalikustatud arengukava eelnõus ei ole
veel KSH tulemustega arvestatud, on Keskkonnaministeerium 4.02.10 kirjas vastanud:
„Arengukava eelnõu saab KSH aruande alusel täiendada siis, kui aruanne on heaks kiidetud ja seejärel
saadetakse arengukava kooskõlastamisele eÕiguse kaudu, mis on Interneti vahendusel kõikidele nähtav.“
Kaebajale teadaolevalt ei ole arengukava e-õiguse kaudu kooskõlastatud, mistõttu kogu
arengukava koostamise edasine protsess on toimunud laiema avalikkuse jaoks
läbipaistmatult.

Kokkuvõttes ei ole arengukava avalikustamine olnud kooskõlas Aarhusi konventsiooni


artikliga 7 ning artikli 6 lõigetega 3, 4 ja 8, kuna avalikkusele ei ole edastatud infot arengukava
kõigis etappides ning EMÜ seisukohtade arvestamata jätmist ei ole piisavalt põhjendatud.
Vastustes EMÜ seiskohtadele ja vastuväidetele on asutud samasugustele valedele
lähteseisukohtadele nagu on kirjeldatud käesoleva kaebuse punktis 3.1.

3.4. Kaalutlusõiguse teostamise vead


3.4.1. Arengukava koostamisel ei ole asjakohaselt kaalutud kõiki huve

Haldusakt on õiguspärane kui ta on mh kaalutlusvigadeta (HMS § 54). HMS § 4 lg 2 kohaselt


tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse
üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve.

Ehitusmaavarade arengukava on selline laiapõhjaline strateegiline planeerimisdokument, kus


tuleks arvestada võimalikult paljude erinevate huvidega, mis ehitusmaavarade kasutamisel
võivad esile kerkida. Kaebaja leiab, et arengukava heakskiitmisel ei ole arvestatud kõiki olulisi
asjaolusid ega kaalutud põhjendatud huve, vaid on esitatud üks huvi (maavarade
kaevandamine) ja selle põhjendused ning elluviimiseks vajalikud tingimused (jääda
keskkonnakaitse normide piiresse). Seega on VV 21.03.2011. a korraldus nr 127
kaalutlusvigadega ja õigusvastane.

13
Arengukavas on rõhuasetus majanduslikel ja kaudselt ka mõningatel sotsiaalsetel huvidel
(teede ehitus), mis väljendub ehitusmaavarade kaevandamise tähtsuse kirjeldamises ja
kaevandamise vajaduse läbivas põhjendamises (lk 21, 25, 26, 35, 36, strateegilised eesmärgid
1 ja 2 ning vastavad meetmed lk 36-42). Arengukavas püütakse esitada ehitusmaavarade
kasutamise vajadust selliselt, et näidata, kui oluline on selle kaevandamine ja kuidas muud
huvid peavad selle ees taanduma või sellega kohanema. Sellise valiku üle ei saakski vaielda,
kui arengukavas oleks lisaks majanduslikele põhjendustele ja huvidele samasuguses mahus
kirjeldatud ka keskkonnakaitselisi ja sotsiaalseid (rahuldavat elukeskkonda ja tervist)
käsitlevaid aspekte. Kahjuks ei ole muid huve arengukavas kirjeldatud samasuguse kaaluga.

Loodus- ja elukeskkond ei ole arengukavas leidnud käsitlemist huvidena, vaid „piirangute“ ja


kaevandamisvastaste „hoiakutena“, mida tuleb ümber vaadata ja võimalusel leevendada, et
ehitusmaavarasid saaks kaevandada võimalikult suures ulatuses, et tagada varustuskindlus.
Väga olulise puudusena ei ole käsitletud inimeste joogivee probleeme, mida kaevandamine
sageli põhjustab ja mida soovitati käsitleda KSH aruandes. Samuti ei käsitleta müra, tolmu jm
mõjude aspekte vajaliku põhjalikkusega. Looduskeskkonna käsitlemisel on tähelepanuväärne,
et kaevandamise aladest moodustavad kaitsealad üksnes 15%, kuid sellegipoolest on
arengukava kohaselt võimalusel vaja kindlasti võtta kasutusele ka looduskaitse all olevaid
maa-alasid. Looduskeskkonna säilitamise vajadust ilma kaevandamiseta ehk looduse
iseväärtust arengukava ei käsitle.

Keskkonnahuvi ebaproportsionaalset alahindamist näitab juba see, et arengukava eesmärgi


„Vältida ehitusmaavarade kaevandamisest ja kasutamisest tingitud keskkonnamõju“
saavutamise ainsaks indikaatoriks on revisjoni tulemusel arvele võetud kaevandamisega
rikutud ja mahajäetud karjääride korrastamisega saadud alade osatähtsus kaevandamisega
rikutud ja mahajäetud alade kogupindalas. Samas puuduvad indikaatorid kaevandamisaegsete
mõjude vähendamise eesmärgi jaoks, või nt looduskaitsealadele avalduva mõju
vähendamiseks, mis on keskkonnamõju vältimise seisukohalt väga olulised.

Seega ei ole arengukava koostamisel toimunud haldusmenetluses nõuetekohast huvide


kaalumist, vaid on esitatud üks huvi (maavara kaevandamine) teistest kõrgemalseisvana ja on
õigustatud selle huvi realiseerimise vajalikkust ning on püütud leida sobivaid tingimusi just
selle huvi realiseerimiseks. Kaebaja leiab, et maavara kaevandamine ei ole a priori
elementaarne vajadus, vaid sellega on seotud kellegi huvid. Arengukava eesmärk peaks olema
leida erinevaid huve kaaludes parimad lahendused maavarade kasutamisega seotud
probleemide lahendamiseks. Seda ülesannet ei ole arengukava täitnud.

Ebapiisavatele kaalutlustele arengukavas on viidanud ka Riigikantselei 13.12.2010 kirjas nr 2-


10/10-03077-3 (kaebuse lisa 9), milles on leidnud, et arengukava eelnõu ei vasta VV
13.12.2005.a määruse nr 302 „Strateegiliste arengukavade liigid ning nende koostamise,
täiendamise, elluviimise, hindamise ja aruandluse kord“ § 6 lõike 5 ja 6 nõuetele.
Riigikantselei leidis, et heakskiitmiseks esitatud eelnõu põhisisuks ei ole suures osas
valdkonna strateegiliste valikute määratlemine, vaid nendele eelnevate tegevuste
planeerimine. Samuti leidis Riigikantselei, et arengukava eelnõus sõnastatud meetmed on liiga
üldsõnalised, kirjeldavad sageli ministeeriumi põhitööd (näiteks seadusandluse analüüs ja
muutmine, koostöövõimaluste loomine, uue riigiameti asutamise vajaduse kaalumine jm)
ning ei anna Vabariigi Valitsusele sisulist otsustusvõimalust valdkonna arengute üle.

14
Tsiteerides Riigikantselei kirja, tuuakse selles samuti esile juba eeltoodud problemaatika:
Üldsõnaliste meetmete korral ei ole võimalik tagada kindlus strateegiliste eesmärkide täitmise suhtes.
Soovitame arengukava eelnõuga edasi töötada viisil, mis võimaldaks Vabariigi Valitsusele kinnitamiseks
esitada konkreetsed valdkonna arenguks vajalikud meetmed. Soovitame enam keskenduda strateegiliste
eemärkide täitmiseks vajalike tegevuste analüüsimisele, erinevate lahenduste esiletoomisele ning nende mõjude
analüüsimisele. Konkreetsed sisulised tegevused võimaldavad reaalselt hinnata ka arengukava maksumust
ning tegevuste mõju eesmärkide täitmisele. Praeguse arengukava eelnõu kohaselt ei ole see võimalik.
Kahjuks ei arvestatud Riigikantselei soovitusi arengukava heakskiidetud versioonis
ja jääb arusaamatuks, kuidas see saadi heaks kiita, kui nii olulised nõuded olid
täitmata.

Vastavalt Riigikohtu praktikale on kohtute pädevuses tuvastada diskretsiooniviga juhul, kui


haldusorgan on jätnud mõne olulise aspekti tähelepanuta.13 Käesoleval juhul on sellised
aspekte mitmeid, mida Kaebaja eespool on kirjeldanud ja mida Kaebaja palub kontrollida.

3.4.2. Arengukava proportsionaalsust ei ole võimalik hinnata (testida)

HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui see on mh proportsionaalne.


Proportsionaalsuse põhimõte on ka üks õiguse üldpõhimõtetest, mida kaalutlusõiguse
teostamisel tuleb HMS § 4 lõike 2 kohaselt arvestada. Proportsionaalsus tähendab, et
haldusakt on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Ka vaidlusaluse arengukava
puhul on selle õiguspärasuse hindamiseks vajalik tuvastada, kas selles sätestatud meetmed on
eesmärgi suhtes sobivad, vajalikud ja mõõdukad. Kaebaja hinnangul ei ole selline
tuvastamine arengukava koostamise menetluses ja arengukava sisus tehtud vigade tõttu
võimalik.

Esiteks on arengukava eesmärgipüstitus vale – peamiseks eesmärgiks on seatud


varustuskindluse tagamine, ehkki lähtuda tulnuks lisaks sellele ka SäAS §-st 2 tulenevast
looduskeskkonna ja loodusvarade säästliku kasutamise eesmärgist.

Teiseks ei ole arengukava koostamisel kaalutud erinevaid alternatiive – või ei ilmne selline
kaalumine arengukavast ega selle keskkonnamõjude hindamisest. KSH aruandes märgitakse
(lk 35), et alternatiivseid arengustsenaariume arengukava koostamisel ei kaalutud. Seetõttu ei
ole võimalik hinnata, kas mõni muu meede olnuks sobivam või parem kui arengukavas
eesmärkide saavutamiseks seatud meetmed, samuti kas kavandatud meetmed on vajalikud.
Ka ei ole võimalik hinnata, kas meetmed on mõõdukad, kuna hinnatud ei ole nendest
tuleneva võimaliku kahju (nt keskkonnale avalduvate negatiivsete mõjude) ega saadava kasu
ehk positiivsete tulemuste suhet.

Kaebaja leiab, et isegi kui arengukava koostamisel on lähtutud proportsionaalsuse


põhimõttest, ei ole see arengukavast ega KSH aruandest nähtav, mistõttu arengukava ei ole
haldusaktina kontrollitav ja on seega õigusvastane.

3.4.3. Arengukava on keskkonna- ja sotsiaalsest aspektist ebapiisavalt põhjendatud

13
RKHKo 1.10.2003, 3-3-1-54-03 p 40.

15
Kuna arengukavas ei ole esitatud kaevandamise mõjusid loodus- ja elukeskkonnale piisavas
mahus, võrreldes kaevandamise vajadusega, siis on arengukava nendes aspektides
ebapiisavalt põhjendatud.

HMS § 54 sätestab ühe haldusakti õiguspärasuse eeldusena selle, et haldusakt vastaks


vorminõuetele. Üheks olulisemaks haldusakti vorminõudeks on haldusakti põhjendamine.
HMS § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Sama
paragrahvi teise lõike kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise
faktiline ja õiguslik alus. HMS § 56 lg 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti
põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud.

Riigikohus on leidnud, et haldusakti motiveerimine on haldusakti õiguspärasuse oluline


eeldus.14 Riigikohtu halduskolleegium on motiveerimise vajadust põhjendanud järgnevalt:
Kirjaliku motiveerimise eesmärk ei ole ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani
enesekontrolli tagamine. Just kaalutlusotsuse tegemisel sunnib kirjaliku põhjendamise nõue haldusorganit
otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid ning tehtavat valikut põhjalikumalt läbi mõtlema.15 Riigikohus
on korduvalt rõhutanud põhjendamise suurt tähtsust ulatusliku kaalutlusruumiga otsuste
puhul16 ning leidnud, et põhjendamata otsus on õigusvastane.17

Riigikohus on leidnud veel, et mida ulatuslikum on diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik


ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema motivatsioon. Haldusakti põhjendus peab ka
kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et
kaalumine on toimunud ratsionaalselt.18 Haldusorgan on kohustatud veenma adressaate, teisi
menetlusosalisi ja kohut kaalutlusõiguse alusel tehtud otsustuse õigsuses.19 Antud juhul on kaebaja
veendunud, et arvestatud ei ole kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine ei ole
toimunud ratsionaalselt, mille tulemusena on tehtud vale otsus.

Arvestades käesolevas alapunktis toodud HMSi sätteid ja Riigikohtu seisukohti, on


VV 15.03.2011. a korraldus nr 127 ebapiisava motiveerimise tõttu õigusvastane.

IV Kokkuvõte
Nagu kaebusest ilmneb, on Vabariigi Valitsuse 15.03.2011. õigusvastase korralduse nr 127
peamisteks põhjusteks valed lähtekohad ja eesmärgipüstitused arengukavas, vead KSH
aruande koostamisel ja menetluses ning avalikkuse kaasamisel. Samuti on arengukavas endas
pearõhk majanduslike kaalutlustel ning loodus- ja elukeskkonnaga seotud kaalutlused ei ole
esitatud samaväärses mahus, mis on oluline kaalutlusviga ja samuti haldusakti õigusvastasuse
põhjuseks.

14
RKHKo 17.10.2007, 3-3-1-39-07, p 9
15
RKHKo 14.10.2003, 3-3-1-54-03, p 36
16
RKHKo 18.02.2002, 3-3-1-8-02, p 6; 10.10.2002, 3-3-1-42-02.
17
RKHKo 17.10.2007, 3-3-1-39-07, p 14
18 RKHKo 16.11.2002, 3-3-1-62-02, p 11
19 RKHKo, 10.03.2005, p 13

16
Kaebaja leiab, et antud juhul on arengukava menetluses tekkinud vead niivõrd olulised, et
selle tulemusena ei ole võimalik lõppotsuse õiguspärasuses veenduda.

Eeltoodust tulenevalt ning juhindudes HKMS § 26 lg 1 punktist 1, palub kaebaja:

1. Tühistada Vabariigi Valitsuse 15.03.2011 korraldus nr 127, millega kiideti heaks


„Ehitusmaavarade kasutamise riiklik arengukava 2011-2020“.

2. Mõista vastustajalt välja kaebaja kohtukulud ja jätta vastustaja kohtukulud tema enda
kanda.

Lugupidamisega

Mihkel Pukk
MTÜ Eesti Maavarade Ühing juhatuse liige

Kaebusele lisatud:

1) Ehitusmaavarade kasutamise riiklik arengukava 2011-2020


2) MTÜ Eesti Maavarade Ühing põhikiri;
3) „Looduslike ehitusmaterjalide kasutamise riikliku arengukava 2010-2020“
Keskkonnamõju strateegilise hindamise lõpparuanne (heaks kiidetud 8.03.10);
4) MTÜ Eesti Maavarade Ühing 16.11.09 ettepanekud ja vastuväited Ehitusmaavarade
kasutamise arengukava eelnõule ja selle KSH aruandele
5) AS Maves 17.12.2009 kiri nr 4-­‐10/158 (vastused EMÜ seisukohtadele KSH aruande
osas);
6) Keskkonnaameti 22.02.2010.a kiri nr 6-8/24187-5, millega jäeti KSH aruanne heaks
kiitmata
7) Keskkonnaameti 8.03.2010. a kiri nr 6-8/24187, millega kiideti heaks KSH aruanne;
8) Keskkonnaministeeriumi 4.02.10 kiri nr 12-11/886 (vastus EMÜ seisukohtadele
arengukava eelnõu osas);
9) Riigikantselei 13.12.10 kiri nr 2-10/10-03077-3;
10) Riigilõivu tasumist tõendav kviitung.

17