Pravne Teme

Pravne teme 1
2 Stevan Lili}
PRAVNE TEME
Copyright 2002
MAGNA AGENDA, Beograd
Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne moè biti kori{}en bez
dozvole autora, u pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze
1000 re~i) za potrebe prikazivanja i profesionalnog rada.
Priredio
Stevan Lili}
Lektor i korektor
Irena Popovi}
Dizajn korica
Du{an Damjanovi}
Tira`
1.500
[tampa
ISBN 86-83775-04-6
Izdava~
MAGNA AGENDA, Beograd
Pravne teme 3
Priredio
Stevan Lili}
PRAVNE TEME
Beograd, 2002
4 Stevan Lili}
Pravne teme 5
SADR@AJ
UVODNA NAPOMENA .................................................................................. 9
OPTI OSVRT NA PRAVO I DR@AVU

A. DEFINICIJA PRAVA ................................................................................. 17
Hans Kelzen (Hans Kelsen)
OP[TA TEORIJA PRAVA I DR@AVE ............................................................. 17
B. LEGALITET LEGITIMITET ............................................................... 21
Vojislav Stanov~i}
LEGALITET ..................................................................................................... 21
Milan Podunavac
LEGITIMITET .................................................................................................. 43
Milan Mati}
LIBERALIZAM ................................................................................................ 63
C. JAVNE SLU@BE ......................................................................................... 91
Leon Digi (Leon Duguit),

PREOBRA@AJI JAVNOG PRAVA .................................................................. 91
6 Stevan Lili}
D. EVROPSKE PRAVNE TRADICIJE ........................................................ 99

Stevan Lili}
PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA. ........................................................ 99
ISTORIJSKI OSVRT NA PRAVO I DR@AVU

A. RIMSKO PRAVO ..................................................................................... 115
Obrad Stanojevi}
ZNAÂJ RIMSKOG PRAVA ......................................................................... 115
B. TEMELJI MODERNE DEMOKRATIJE .............................................. 127
VELIKA POVELJA SLOBODE (MAGNA CARTA LIBERTATUM) .......... 127

C. DUANOVO ZAKONODAVSTVO ........................................................ 135
Sr|an arki}, Dragoljub Popovi}
VELIKI PRAVNI SISTEMI I KODIFIKACIJE ............................................. 135
D. O IDEJI REPUBLIKE ............................................................................. 141
Tomazo Kampanela (Tommaso Campanella)
GRAD SUNCA ............................................................................................... 141
SAVREMENO DRUTVO, PRAVO I DR@AVA
A. SISTEMSKI PRISTUP KIBERNETIKA ........................................... 159
S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

NAUKA O UPRAVLJANJU ........................................................................... 159
B. PRAVNA DR@AVA ................................................................................... 175
Slobodan Jovanovi}
PORATNA DR@AVA ...................................................................................... 175
C. NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI ........................................ 185
Stojan Markovi}
NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI ................................................ 185
Pravne teme 7
D. PRIRODA DR@AVE ................................................................................ 203

Endrju Vinsent (Andrew Vincent)
PRIRODA DR@AVE. ...................................................................................... 203
E. DR@AVA MASE ........................................................................................ 233
Stevan Lili}
SHVATANJA SLOBODANA JOVANOVI]A O TZV. DR@AVI MASE ...... 233
SAVREMENA UPRAVA I SUDSTVO
A. UPRAVNA DELATNOST ........................................................................ 253
Stevan Lili}
LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA ................................................. 253
B. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLU@BA ............................. 269

Eugen Pusi}
PROBLEMI UPRAVLJANJA ......................................................................... 269
C. REFORMA UPRAVE .............................................................................. 343

Stevan Lili}
UPRAVNA REFORMA I POSTKOMUNISTI^KA
TRANSFORMACIJA UPRAVE ...................................................................... 343
D. NEZAVISNO SUDSTVO ......................................................................... 355
@ivojin Peri}
O SUDSKOJ NEZAVISNOSTI ...................................................................... 355
E. SUDSKE ODLUKE I PRAVO ................................................................. 371
Stevan Lili}
SUDSKE ODLUKE I STVARANJE PRAVA ................................................. 371
SPISAK ODABRANE STRU^NE LITERATURE................................... 383
1. Doma}i nau~ni i stru~ni radovi .................................................................. 383

2. Inostrani nau~ni i stru~ni radovi .................................................................. 383
8 Stevan Lili}
Stru~ni ~asopisi ............................................................................................... 384

4. Slu`beni listovi ............................................................................................ 384
GLOSSARIUM .............................................................................................. 387
WEB PREZENTACIJE ZA PRAVNIKE .................................................... 395

1. Obrazovanje i istraìvanje u oblasti prava ................................................. 395
2. Web prezentacije institucija koje stvaraju i primenjuju pravo ................... 397
3. Web prezentacije institucija koje imaju izvor javnih podataka
iz oblasti prava........................................................................................... 398
Pravne teme 9
UVODNA NAPOMENA*
Moderna misao o potrebi razdvajanja upravljanja od vladanja javlja se

po~etkom 19. veka sa idejom da vladanje ljudima treba da bude zamenjeno
upravljanjem stvarima.1 Ideja da upravljanje treba da zameni vladanje, posebno
se uobli~ava u solidaristi~kim koncepcijama socijal-funkcionalista po~etkom 20.
veka o dràvi kao vr{iocu socijalne funkcije, odnosno javnih slu`bi.2
Prema ovom stanovi{tu, iz kojeg je proiza{la i savremena koncepcija o
dràvnoj upravi kao instrumentu socijalne regulacije, dràva vi{e nije (i ne moè
biti) svedena na organizaciju sa tzv. monopolom fizi~ke sile i prinude u rukama
vladaju}e klase, kako se to donedavno i kod nas isticalo.
Koncept pravne dràve (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (rule of law)
velike su tekovine evropske i svetske civilizacije. U odnosu na dràvu, poseban
zna~aj principa vladavine prava je u tome {to obezbe|uje legalitet (zakonitost)
odluka dràvnih organa. Bez principa vladavine prava nezamisliva je i svaka
savremena pravna dràva.
Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne dràve podrazumeva normativisti~ki
model ure|enja dru{tvenih odnosa, prema kojem se zakonima i drugim op{tim
aktima (naro~ito uredbama vlade i upravnim propisima) defini{u pravila dru{tvenog
pona{anja. Me|utim, koncept pravne dràve u svom izvornom vidu, koji
podrazumeva da je neki postupak vlasti opravdan samim tim {to je legalan, tj. u
skladu sa nekim propisom, danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike opasnosti
po op{te demokratske tekovine.3 Iz tih razloga, dovoljno je samo spomenuti
* Ovaj tekst predstavlja kompilaciju izlaganja u okviru Letnje {kole o modernizaciji lokalne
zajednice u jugoisto~noj Evropi (Pali}) u organizaciji PALGO centra, a prire|en je na osnovu
ranije objavljenih materijala.
1
Claude-Henri de Saint-Simon, Katekizam industrijalaca, Izbor iz djela, Zagreb, 1979, str.
206-231.
2
Uporedi: Stevan Lili}, Dejan Milenkovi}, Javne slu`be u jugoslovenskom pravu, Pravni
fakultet u Beogradu, 1999.
3
Uporedi: Temelji moderne demokratije - Izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima
(1215-1989), Beograd, 1989. i dr.
10 Stevan Lili}
nacisti~ke i rasisti~ke reìme. Otuda ostvarivanje koncepta pravne dràve danas

ne moè predstavljati cilj, ve} samo nu`nu pretpostavku za vladavinu prava,
ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravi~nosti.4
Za razliku od ovog izvornog koncepta, savremene koncepcije pravne dràve
polaze od toga da je u vr{enju vlasti dràvi, osim legaliteta, neophodan i legitimitet,
tj. opravdanost njenog delovanja u svakom konkretnom slu~aju. Prema tome, neki
postupak (npr. dono{enje zakona, uredbe vlade ili pojedina~ne presude ili upravnog
akta) ne postaje legitiman samim tim {to ga je sprovela dràva ili neki njen organ,
ve} se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora ceniti i na osnovu
opravdanosti njegove sadrìne.
Primera radi, u odnosu na upravu, to zna~i da odluke uprave ne postaju
legitimne (opravdane) samim tim {to uprava donosi svoje akte i vr{i neke svoje
radnje na legalan, odnosno na zakonom propisan na~in. Potrebano je da ti akti i
radnje tako|e budu u skladu sa op{tim principima pravde i pravi~nosti koje prihvata
savremeni svet. Iz tih razloga, danas koncept legaliteta delovanja upravne vlasti
mora biti dopunjen i konceptom legitimiteta (opravdanosti) upravnog delovanja.
Kako se isti~e: ...legitimitet vlasti ne moè se vi{e traìti u njenom nastanku, ve}
u njenom delanju.5
Za razliku od tradicionalnog koncepta pravne dràve, prema kojem dràvna
vlast sti~e legitimitet samim svojim postojanjem,6 odnosno prema kojem su dràvni
postupci legitimni (opravdani) samim tim {to su legalni (doneti po zakonskim
propisima), savremene koncepcije legitimiteta polaze od koncepta da postupci
dràve moraju ste}i i odgovaraju}i legitimitet. Prema tome, neki postupak ne
postaje legitiman samim tim {to ga je preduzela dràva, ve} se opravdanost svakog
postupka mora ceniti i po osnovu njegove sadrìne (npr. da li neka odluka, osim
{to je zasnovana na zakonu, vre|a dostojanstvo li~nosti).
Podela vlasti je organizaciono na~elo na kome po~ivaju savremeni pravni i
politi~ki sistemi vlasti. Modernu koncepciju o podeli vlasti prvi je formulisao
engleski politi~ki i pravni filozof Dòn Lok (John Locke, 16321704) u delu Dve
rasprave o vladi (Two Treatises on Government) iz 168990. godine,7 a razradio
francuski politi~ki misililac [arl Monteskje (Charles Montesquieu, 16891755) u
4
Uporedi: Milivoje Markovi}, Pravna dràva, Beograd, 1939; Danilo Basta, Diter Miler,
Pravna dràva - poreklo i budu}nost jedne ideje, Beograd, 1991; Vladan Vasilijevi} (urednik),
Pravna dràva, Beograd, 1990 i dr.
5
Serge Alain Mescheriakoff, The Vagaries of Administrative Legitimacy, International Re-
view of Administrative Science, vol. 56, no. 2, 1990, str. 309.
6
Uporedi: Radomir D. Luki}, Teorija dràve i prava, Beograd, 1956.
7
Uporedi: Dòn Lok, Dve rasprave o vladi, Beograd, 1978; Kosta âvo{ki, Politi~ka
filozofija Dòna Loka, Filizofske studije, br. V, 1974, str. 107224.
Pravne teme 11
delu O duhu zakona (De l'Esprit des lois), koje je objavljeno 1748. godine.8 Prema
ovom stanovi{tu, kada isto lice (~ovek ili organ) ...sjedini u svojim rukama i
zakonodavnu vlast i upravnu, sloboda je nemogu}a, po{to u pravu niko ne moè
biti ograni~en svojom vlastitom voljom nego tu|om.9
U okviru koncepcije o podeli vlasti, kao posebno javlja se i pitanje razgrani~enja
izme|u izvr{ne i upravne vlasti. Uop{te uzev, pitanja u vezi sa problematikom izvr{ne
vlasti su istorijski i komparativno mnogobrojna i kompleksna.10
Tradicionalno se u sistemima podele vlasti podrazumeva da je izvr{na vlast
(egzekutiva) grana dràvne vlasti kojoj je poverena funkcija izvr{avanja zakona
donetih od organa zakonodavne vlasti (parlamenta). Me|utim, problem nastaje
zbog toga {to, logi~ki posmatrano, izvr{na funkcija (kao aktivnost izvr{enja zakona)
podrazumeva kako dono{enje podzakonskih akata (npr. uredbe), tako i dono{enje
pojedina~nih akata. S obzirom na to da pojedina~ni akti mogu biti sudski (presude)
i upravni (re{enje), proizilazi da izvr{na funkcija u sebi obuhvata i sudsku i upravnu
funkciju. Zbog toga se uvodi dopunsko merilo razgrani~enja, koje sudsku i upravnu
funkciju razgrani~ava prema organima koji ih vr{e. Drugim re~ima, sudsku funkciju
vr{e sudovi, a upravnu organi uprave. Ono {to, me|utim, ostaje nerazgrani~eno
jeste razlika izme|u izvr{ne i upravne funkcije. Zapravo, prema ovom
tradicionalnom stanovi{tu, nije mogu}e utvrditi su{tinsku razliku izme|u izvr{ne
i upravne funkcije, pa se uzima da razlika i ne postoji. Tipi~na ilustracija ovog
pristupa je stanovi{te ~uvenog austrijskog pravnog teoreti~ara, tvorca tzv. ~iste
teorije prava, Hansa Kelzena (18811973), koji isti~e da ...zakonodavstvo (ono
{to se u rimskom pravu zove legis latio) predstavlja stvaranje zakona (leges).
Me|utim, kada se govori o izvr{enju mora se ta~no znati {ta se izvr{ava, po{to
op{te pravne norme izvr{ava ne samo izvr{na vlast, ve} i sudska. Prema Kelzenu,
razlika se svodi na to {to se ...u jednom slu~aju izvr{enje op{tih pravnih normi
poverava sudovima, a u drugom, tzv. izvr{nim, odnosno upravnim
(administrativnim) organima11 .
Me|utim, za razliku od ovog tradicionalnog stava, danas se posebno isti~e
da se funkcije izvr{ne i upravne vlasti ne mogu u potpunosti izjedna~iti, s obzirom
na to da se izvr{na vlast danas ne bavi samo izvr{avanjem zakona, nego i
formulisanjem politike,12 odnosno dono{enjem najva`nijih, tzv. strategijskih
8
Uporedi: Monteskje, O duhu zakona, Beograd, 1989; Radomir Luki}: Monteskjeova
politi~ka teorija, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 1-2, 1955, str. 119134. i dr.
9
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dràvi, Beograd, 1914, str. 191192.
10
Uporedi: Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980; Slavoljub Popovi}, Organi izvr{ne
vlasti, Uporedni politi~ki sistemi, Beograd, 1983, str. 290-295, i dr.
11
Hans Kelzen, Op{ta teorija prava i dràve, Beograd, 1951, str. 138.
12
Uporedi: Slobodan Jovanovi}, Poratna dràva, Beograd, 1936. i dr.
12 Stevan Lili}
politi~kih odluka. To zna~i da izvr{na vlast nije vi{e samo funkcija izvr{enja zakona,
ve} i poseban centar politi~ke mo}i i odlu~ivanja.13 Polaze}i od ovih okolnosti,
izvr{nu i upravnu funkciju mogu}e je i sadrìnski razgrani~iti, s obzirom na to da
izvr{na funkcija pre svega vi{e podrazumeva vo|enje politike (posebno izraèno
u ovla{}enju vlade da predlaè parlamentu zakone), dok upravna funkcija obuhvata
dono{enje upravnih odluka koje imaju za cilj svakodnevno operativno izvr{avanje
konkretnih zadataka koji se pred dràvu postavljaju.14
Teorijski pojam pravne dràve (Rechtasstaat), koji je nastao u Nema~koj u
drugoj polovini 19. veka, polazi od zatvorene i apstraktne misaone konstrukcije
koja po~iva na premisama legalisti~kog pozitivizma i normativisti~ke dogmatike.
Tvorac ovog stanovi{ta je poznati nema~ki pravni mislilac Georg Jellinek (1851
1911). 15 Prema ovom stanovi{tu, postojanje pravne dràve podrazumeva i
postojanje tzv. dràvnog prava (Staatsrecht). U teorijskom smislu, ovaj pristup
pojam dràve svodi na tzv. dràvni aparat, odnosno na autoritativno izvr{avanje
zakona putem dono{enja akata vlasti i vr{enjem radnji prinude, dok je istinsko
pravo samo ono pravo (tj. dràvno pravo) koje stvara dràva svojim pravnim
aktima (npr. zakonima). Iako su ove koncepcije igrale zna~ajnu ulogu u
ograni~avanju apsolutisti~ke samovolje srednjovekovnih vladara (~uvena je izreka
koja se pripisuje francuskom kralju Luju XIV: L'etat c'est moi Dràva to sam
ja.), one su vremenom postale prevazi|ene jer nisu, recimo, mogle da objasne
postojanja novih realnosti kao {to su me|unarodno pravo (koje itekako postoji,
iako iza njega ne stoji neka me|unarodna dràva).
Me|utim, ovaj teorijski koncept dràve (u Nema~koj i drugim razvijenim
evropskim zemljama napu{ten kao prevazi|en jo{ pre vi{e od pola veka) stavljen
u kontekst tzv. klasne su{tine dràve i prava, naro~ito dolazi do izraàja krajem
tridesetih, a puni zamah dobija tokom ~etrdesetih i pedesetih godina ovoga veka u
Sovjetskom Savezu i drugim socijalisti~kim zemljama.16 Prema ovom stanovi{tu,
koje je kod nas vi{e decenija zastupao akademik profesor Radomir D. Luki},
dràva se svodi na ...organizaciju vladaju}e klase za za{titu klasnih interesa putem
monopola fizi~ke sile... ,17 dok se vr{enje uprave svodi, kako su to isticali sovjetski
13
Enciklopedija politi~ke kulture, Izvr{na vlast, Beograd, 1993, str. 451.
14
Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 78.
15
Uporedi: Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1914.
16
Uporedi: Hugh Collins, Marxism and Law, Oxford, 1982; J. Stalin, Foundations of
Leninism (1924), London, 1940.
17
Radomir Luki}, Teorija dràve i prava, Beograd, 1973, str. 56. Osim toga, uporedi: Radomir
Luki}, Teorija dràve i prava I, Beograd, 1956, str. 127: "Dràva je organizacija s monopolom
fizi~kog nasilja" i Radomir Luki}, Uvod u pravo, Beograd, 1993, str. 43: Zato dràvu moèmo
najkra}e da defini{emo kao organizaciju koja ima najja~i aparat za fizi~ku prinudu u datom dru{tvu,
ili kra}e, kao organizaciju s monopolom za fizi~ku prinudu".
Pravne teme 13
autori ~iji su se ud`benici i kod nas koristili, na ...prikupljanje poreza, politi~ku

represiju (progonstva i izgnanstva, hap{enja), upravljanje vojskom i organizaciju
{pijunaè i kontra{pijunaè, za{titu dru{tvenog poretka i dràvne bezbednosti i
sl.18 Od ovakvog teorijskog stanovi{ta u odre|ivanju pojma pravne dràve kao
organizacije za vr{enje autoritativnih aktivnosti zapovedanja i prinude polaze i
neki na{i savremeni autori. Tako, prof. Ratko Markovi} isti~e da je: Izvr{na
vlast glavna poluga dràvne vlasti (...) Njeno politi~ko prvenstvo nad drugim
vlastima zasniva se ne samo na njenim unutra{njim svojstvima, ~ak ne ni prete`no
na ovim svojstvima, ve} na ~injenici koncentracije klasnih interesa vladaju}e klase
u dru{tvenom nosiocu izvr{ne vlasti. Otuda izvr{na vlast sluì kao mo}no oru`je
za o~uvanje klasnog poretka, za u~vr{}enje vladavine vladaju}e klase.19
Na{ poznati pravnik i politi~ki mislilac Slobodan Jovanovi} (18691958),
me|utim, pokazao je jo{ po~etkom ovog veka da se dràva ne moè svesti na
organizaciju za primenu fizi~ke sile i prinude. Tako, ...teorija koja dràvu uzima
kao silu, polazi od toga da svaki ima onoliko prava koliko i sile. Umesto da re{ava
problem o opravdanju dràve, ova ga teorija prosto odri~e, po{to uzima da upotrebi
sile ne treba nikakvog opravdanja, ako je samo upotrebljena sila dovoljno velika.
S jedne strane, dràvi ne treba nikakvo pravo na upotrebu sile, po{to je dràva
ja~a od onih nad kojima vr{i prinudu. S druge strane, ba{ zato {to je ja~a, ona
ima pravo na upotrebu sile. Na osnovu svoje sile, dràva bi imala pravo
zapovedanja svojim podanicima samo dotle, dokle bi bila u stanju pokornost svojih
podanika, i bez ikakva prava, prostom silom iznuditi. Teorija o pravu ja~eg
nemo}na je da dokaè pretvaranje sile u pravo, po{to i po toj teoriji sila ne moè
imati trajnijeg dejstva od onoga koji bi i ina~e, li{ena pravnog obele`ja, imala...20
Nasuprot dràvnom i klasnom modelu dràve, konceptualni i realni
modeli koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evropskim),
proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije dràve i njene uloge u ostvarivanju
op{te dru{tvene dobrobiti (bono publico). Koncept socijalne funkcije, odnosno
dru{tvene uloge dràve, polazi od toga da se aktivnost dàve ne moè svesti
isklju~ivo na vr{enje dràvne vlasti (u smislu izdavanja zapovesti i vr{enja radnji
prinude prema svojim podanicima), ve} da vr{enje dràvnih aktivnosti, pre svega,
podrazumeva vr{enje javnih slu`bi, kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbe|uju
uslovi koji su neophodni gra|anima za njihov svakodnevni ìvot i rad i koje
doprinose op{tem razvoju i napretku dru{tva kao celine.
18
A.I. Denisov, Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dràve i prava, Arhiv za pravne i
dru{tvene nauke, Beograd, 1949, str. 165.
19
Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980, str. 233, 243.
20
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dràvi , Beograd, 1914, str. 2525.
14 Stevan Lili}
Prema ovom stanovi{tu, ~iji je tvorac ~uveni francuski pravni mislilac Leon
Digi (Leon Duguit, 18591928), u uslovima savremenog materijalnog i kulturnog
dru{tvenog razvoja, javna (tj. dràvna) vlast transformi{e se u javnu slu`bu, sa
zadatkom da obezbedi uslove koji su neophodni za razvoj i napredak dru{tva u
oblasti obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene za{tite, nau~nih istraìvanja,
za{tite prirode, privrednog razvoja i dr.21
Polaze}i od toga, u teoriji i praksi razvijenih zemalja danas se posebno isti~e
da je savremeni koncept dràve koja pruà javne usluge proistekao iz shvatanja
dràve kao organizacije ~ija je socijalna funkcija vr{enje javnih slu`bi. Tako,
...savremeni ustavni sistemi po~ivaju na konceptu dràve kao organizacije koja
pruà javne usluge... 22
U tom smislu, i savremena dràva po~iva na principu vladavine prava koji
podrazumeva konceptualnu integraciju tradicionalnog na~ela zakonitosti pravne
dràve sa savremenim standardima ostvarivanja javnih slu`bi socijalne dràve.
decembar 2001. dr Stevan Lili}

Beograd
21
Uporedi: Leon Digi, Preobraàji javnog prava (1913), Beograd, 1929.
22
David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York Basel, 1982, str. 34.
Pravne teme 15
OP[TI OSVRT NA PRAVO

I DR@AVU
16 Hans Kelzen
Op{ta teorija prava i dràve 17
A. DEFINICIJA PRAVA
Hans Kelzen
OP[TA TEORIJA PRAVA I DR@AVE*
1. NAU^NA I POLITI^KA DEFINICIJA PRAVA

Svaki poku{aj da se defini{e jedan pojam mora uzeti za polaznu ta~ku obi~no
zna~enje re~i koja ozna~ava pojam. U definisanju pojma prava moramo po}i od
ispitivanja slede}ih pitanja: Da li dru{tvene pojave koje se obi~no zovu pravo
imaju neku zajedni~ku karakteristiku koja ih razlikuje od drugih dru{tvenih
pojava sli~ne vrste? I da li je ta karakteristika od takvog zna~aja u dru{tvenom
ìvotu ljudi da moè ~initi osnovu pojma koji bi sluìo za saznanje dru{tvenoga
ìvota? Iz razloga ekonomije mi{ljenja mora se po~eti od naj{ire mogu}ne
upotrebe re~i pravo. Mo`da ne moè biti na|ena nikakva karakteristika kakvu
traìmo. Mo`da je stvarna upotreba re~i tako neodre|ena da pojam koji se naziva
pravo ne pokazuje nikakve zajedni~ke karakteristike od stvarne vrednosti.
Ali ako se takva karakteristika moè na}i, onda imamo pravo da je unesemo u
definiciju.
To ne zna~i da bi bilo nepravilno da se odredi uì pojam prava koji ne}e
obuhvatiti sve pojave koje se obi~no nazivaju pravo. Mi moèmo definisati
kako ho}emo one termine koje èlimo da upotrebimo kao oru|e u svom
intelektualnom radu. Jedino je pitanje da li oni mogu da posluè teoretskom cilju
kome ih namenjujemo. Pojmu prava ~iji se obim, uop{te uzeto, poklapa sa obi~nim
zna~enjem ako su druge okolnosti iste o~igledno treba dati preimu}stvo nad
pojmom koji se moè primeniti jedino na mnogo manji deo pojava. Navedimo
jedan primer. âk i posle pojave bolj{evizma, nacionalsocijalizma i fa{izma govori
se o ruskom, nema~kom i italijanskom pravu. Ni{ta nas ne spre~ava, me|utim,
* Hans Kelzen, Op{ta teorija prava i dràve, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd,
1951, str. 1821.
18 Hans Kelzen
da u svoju definiciju pravnoga poretka unesemo odre|eni minimum li~ne slobode

i mogu}nosti privatne svojine. Jedna posledica usvajanja takve definicije bila bi
da dru{tveni poredak koji vlada u Rusiji, Italiji i Nema~koj ne moèmo vi{e priznati
za pravni poredak, iako imaju vrlo zna~ajne zajedni~ke elemente sa dru{tvenim
poretkom demokratsko-kapitalisti~kih dràva.
Gorepomenuti pojam koji se stvarno javlja u skora{njim delima o pravnoj
filozofiji tako|e pokazuje kako politi~ka naklonost moè uticati na definiciju
prava. Pojam prava je ovde tako odre|en da odgovara jednom specifi~nom idealu
pravde, naime idealu demokratije i liberalizma. Sa gledi{ta nauke koja ne postavlja
nikakve moralne ili politi~ke sudove o vrednosti demokratija i liberalizam su samo
dva mogu}a na~ela dru{tvene organizacije, isto kao {to su to i autokratija i
socijalizam. Nema nau~nog razloga da pojam prava bude tako odre|en da isklju~i
ove poslednje. Pojam koji je upotrebljen u ovim istraìvanjima nema nikakvu
moralnu oznaku. On ozna~ava jednu specifi~nu tehniku dru{tvene organizacije.
Problem prava kao nau~ni problem jeste problem dru{tvene tehnike, a ne problem
morala. Postavka: Odre|eni dru{tveni poredak ima karakter prava, jeste pravni
poredak ne sadrì u sebi moralnu ocenu da je taj poredak dobar ili pravedan.
Postoje takvi pravni poreci koji su, sa jednog odre|enog gledi{ta, nepravedni.
Pravo i pravda su dva razli~ita pojma. Pravo koje se razlikuje od pravde jeste
pozitivno pravo. Ovde je re~ o pojmu pozitivnog prava; nauka pozitivnog prava
se mora jasno razlikovati od filozofije pravde.
2. POJAM PRAVA I IDEJA PRAVDE

Osloboditi pojam prava od ideje pravde te{ko je zato {to se oba pojma stalno
me{aju u nenau~nom politi~kom mi{ljenju, kao i u obi~nom govoru, i {to to me{anje
odgovara ideolo{koj tendenciji da se pozitivno pravo prikaè kao pravedno. Ako
se pravo i pravda identifikuju, ako se samo pravedan poredak nazove pravom,
dru{tveni poredak koji je predstavljen kao pravo je u isto vreme predstavljen
kao pravedan; a to zna~i da je moralno opravdan. Tendencija da se identifikuje
pravo i pravda jeste tendencija da se opravda dati dru{tveni poredak. To je politi~ka,
a ne nau~na tendencija. S obzirom na tu tendenciju, napor da se pravo i pravda
posmatraju kao dva razli~ita problema pada pod sumnju da istovremeno odbija i
zahtev da pozitivno pravo bude pravedno. Taj zahtev je o~evidan sam po sebi; ali
{ta on stvarno zna~i to je drugo pitanje. U svakom slu~aju ~ista teorija prava se
ni na koji na~in ne protivi zahtevima za pravednim pravom ako izjavljuje da nije
nadle`na da odgovori na pitanje da li je dato pravo pravedno ili ne i na pitanje u
~emu se sastoji osnovni element pravde. îsta teorija prava kao nauke ne
moè da odgovori na to pitanje zato {to se na to pitanje uop{te ne moè nau~no
odgovoriti.
[ta u stvari zna~i kad se kaè da je pravni poredak pravedan? To zna~i da taj
poredak reguli{e pona{anje ljudi tako da tim regulisanjem budu zadovoljni svi ljudi,
{to }e re}i tako da svi ljudi nalaze svoju sre}u u njemu. Ljudi ne mogu na}i sre}u
kao izolovani pojedinci i zato je traè u dru{tvu. Pravda je dru{tvena sre}a.
2.1. PRAVDA KAO SUBJEKTIVNI SUD VREDNOSTI
O~evidno je da ne moè biti pravednog poretka, tj. poretka koji pruà
sre}u svakom pojedincu, sve dotle dokle se pojam sre}e defini{e u njegovom
originalnom, uskom smislu individualne sre}e, koji zna~i da je ljudska sre}a ono
{to sam ~ovek smatra takvim. Jer, onda je neizbe`no da sre}a jednog pojedinca
bude u isto vreme direktno suprotna sre}i nekog drugog. Niti je onda mogu}
pravedan poredak, ~ak i pod pretpostavkom da on ne poku{ava da donese
individualnu sre}u svakome, nego najve}u mogu}nu sre}u za najve}i mogu}ni
broj pojedinaca. Sre}a koju dru{tveni poredak ho}e da osigura moè biti jedino
sre}a u kolektivnom smislu, tj. zadovoljavanje izvesnih potreba za koje je dru{tvena
vlast, tj. onaj koji propisuje pravne norme, priznao da vrede da budu zadovoljene,
kao {to su potrebe za hranom, odelom i stanom. Ali, koje ljudske potrebe zasluùju
da budu zadovoljene, a naro~ito kakav je pravi red njihovog razvrstavanja po
vrednosti? Na ova pitanja se ne moè odgovoriti posredstvom racionalnog saznanja.
Re{enje ovih pitanja nalazi se u jednom sudu o vrednosti, determinisanom
emocionalnim faktorima, koji je, prema tome, subjektivan po svom karakteru i
koji vredi jedino za subjekta koji ga je doneo i zato je samo relativan. Ovaj sud }e
se razlikovati prema tome da li je na pitanje odgovorio neko ko ispoveda
hri{}anstvo, koji smatra da je sre}a du{e posle smrti va`nija od zemaljskog blaga,
ili pak materijalist, koji ne veruje ni u kakav ìvot posle smrti; isto tako }e se on
razlikovati prema tome da li je re{enje dao neko ko li~nu slobodu smatra za najvi{e
dobro (liberalizam), ili neko za koga dru{tvena sigurnost i jednakost svih ljudi
vrede vi{e nego sloboda (socijalizam).
Na pitanje da li duhovna ili materijalna dobra, da li sloboda ili jednakost
predstavljaju najvi{e vrednosti ne moè se racionalno odgovoriti. Me|utim,
subjektivan, i prema tome relativan sud o vrednosti kojim se odgovara na ovo
pitanje obi~no se predstavlja kao stav koji ima objektivnu i apsolutnu vrednost,
kao op{tevaè}a norma. Karakteristi~no je za ljudsko stvorenje to {to ose}a duboku
potrebu da opravda svoje pona{anje, izraz svojih ose}anja, èlja i te`nji, putem
funkcija svog intelekta, mi{ljenja i saznanja. To je mogu}e, bar u na~elu, ukoliko
se èlje i te`nje odnose na sredstva pomo}u kojih se moè ostvariti ovaj ili onaj
cilj, zato {to je odnos izme|u sredstva i cilja odnos uzroka i posledice, a to se
moè odrediti na osnovu iskustva, tj. racionalno. Stvarno, ~ak ni to ~esto nije
mogu}e s obzirom na sada{nje stanje nauke o dru{tvu, jer u mnogo slu~ajeva
20 Hans Kelzen
nemamo odgovaraju}e iskustvo koje nam moè pomo}i da odredimo kako se

izvesni dru{tveni ciljevi mogu najbolje ostvariti. Otuda se na ovo pitanje o
pogodnosti sredstava tako|e ~esto odgovara pre subjektivnim sudovima o
vrednosti, nego objektivnim ulaènjem u vezu izme|u sredstava i cilja, tj. izme|u
uzroka i posledice, i otuda se, bar za trenutak, na pitanje o pravdi, ~ak i kad se ono
tako ograni~i na pitanje pogodnosti sredstava za jedan op{tepriznati cilj, ne moè
uop{te racionalno odgovoriti. Spor izme|u liberalizma i socijalizma, na primer,
nije stvarno, velikim delom, spor o cilju dru{tva, nego pre spor o pravilnom putu
za ostvarenje cilja u pogledu koga se ve}ina ljudi slaè; i taj spor se ne moè
nau~no re{iti, bar ne danas.
Sud kojim se izjavljuje da je ne{to pogodno sredstvo za neki pretpostavljeni
cilj nije pravi sud o vrednosti, to je kao {to je podvu~eno sud o vezi izme|u
uzroka i posledice i, kao takav, sud o realnosti. Sud o vrednosti je stav kojim se
izjavljuje za ne{to da je cilj, krajnji cilj, koji sam po sebi nije sredstvo za neki dalji
cilj. Takav sud je uvek determinisan emocionalnim faktorima.
Opravdanje emocionalne funkcije racionalnom funkcijom, pak, isklju~eno
je u na~elu ukoliko je re~ o krajnjim ciljevima, koji sami po sebi nisu sredstva za
vi{e ciljeva.
Iako se postavka o takvim krajnjim ciljevima pojavljuje u obliku postulata
ili normi pravednosti, ove ipak po~ivaju na ~isto subjektivnim, i zato relativnim
sudovima o vrednosti. Razume se samo po sebi da postoji veliko mno{tvo takvih
subjektivnih sudova o vrednosti, koji se veoma mnogo razlikuju jedni od drugih i
koji su me|usobno nepomirljivi. To, svakako, ne zna~i da svaki pojedinac ima
svoj sopstveni sistem vrednosti. U stvari, vrlo mnogi pojedinci se slaù u svojim
sudovima o vrednosti. Pozitivan sistem vrednosti nije proizvoljna tvorevina
izolovanog pojedinca, nego uvek rezultat uzajamnog uticaja koji pojedinci vr{e
jedni na druge unutar date grupe, bila to porodica, pleme, klasa, kasta, profesija.
Svaki sistem vrednosti, a naro~ito sistem morala i njegova centralna ideja pravde,
jeste dru{tvena pojava, proizvod dru{tva, i otuda razli~it prema prirodi dru{tva u
kome se pojavljuje. înjenica {to ima izvesnih vrednosti koje su op{teprimljene u
nekom dru{tvu ni malo ne protivre~i subjektivnom i relativnom karakteru tih
sudova o vrednosti. înjenica {to se mno{tvo pojedinaca slaè u svojim sudovima
o vrednosti nije dokaz da su ti sudovi ta~ni, isto onako kao {to ~injenica da mnogi
ljudi veruju, ili se uzima da veruju kako se Sunce okre}e oko Zemlje, nije, odn.
nije bila nikakav dokaz za istinitost te ideje. Kriterijum pravde, kao i kriterijum
istine, ne zavisi od toga koliko ljudi donose odgovaraju}i sud o realnosti ili sud o
vrednosti.
B. LEGALITET LEGITIMITET
Vojislav Stanov~i}
LEGALITET*
Legalitet u pravno-pozitivisti~kom i pravno-filozofskom smislu. O
legalitetu, legalnosti, zakonitosti, moèmo govoriti u uèm, pravno-pozitivisti~kom
i u {irem, pravno-filozofskom i politi~ko-filozofskom smislu. U prvom smislu,
legalitet se razmatra u okvirima jednog datog konkretnog sistema prava ili na~elno,
u okviru neke hijerarhije pravnih normi, a u drugom u kontekstu niza filozofskih,
eti~kih, politi~kih u~enja i dru{tvenih, politi~kih, ekonomskih i drugih ~injenica
koje uti~u ili trpe uticaj ovakvih ili onakvih pravnih odredbi, odnosno propisa.
Tako zakonitost ili legalitet predstavlja i na~elo modernih pravnih sistema i jednu
od temeljnih ideja pravne i politi~ke filozofije.
U uèm pravno-pozitivisti~kom smislu na~elo legaliteta se ispoljava u dva
oblika: (1) kao zahtev/obaveza da pravni akti manje pravne snage budu u
saglasnosti sa pravnim aktima vi{e pravne snage (formalna zakonitost); i (2) kao
obaveza organa uprave, sudstva i drugih organa sa javnim ovla{}enjima da rade u
skladu sa zakonima i drugim na zakonu zasnovanim op{tim pravnim aktima
(materijalna zakonitost). Budu}i da na~elo zakonitosti (legaliteta) zahteva da svaki
akt uprave i sudstva bude utemeljen na zakonu, to se izraàva i u tzv. vizi zakonskog
teksta, tj. u navo|enju ~lanova zakona na kojima se zasniva jedan pravni akt (bilo
op{ti akt niè pravne snage, bilo pojedina~ni pravni akt). Ovo na~elo obezbe|uje
pravnu sigurnost i izvesnost. U instrumente ostvarivanja zakonitosti spada i princip
nullum crimen, nulla poena sine lege, tj. da se kao krivi~no delo moè smatrati
samo ono {to je unapred zakonom kao takvo odre|eno i da se moè izre}i samo
kazna koja je zakonom za takvo delo bila predvi|ena, u vreme kada je delo u~injeno.
Ovaj princip je toliko vaàn da se on sam nekada naziva na~elom legaliteta.
Princip da zakoni i drugi propisi, osim vrlo izuzetno, ne vaè retroaktivno, tj.
vremenski unazad, tako|e je bitan za na~elo zakonitosti. Njegovo ostvarivanje i
* Enciklopedija politi~ke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993.

22 Vojislav Stanov~i}
za{tita ne postiù se samim progla{avanjem. Da bi se po{tovanje na~ela legaliteta

bolje postiglo, radi kontrole zakonitosti se ustanovljava dvostepenost ili
vi{estepenost postupka. U istu svrhu se uvodi i ustanova tzv. upravnog spora i
ustavnog sudstva. Prvi institut pruà mogu}nost da se vode sudski sporovi povodom
pojedina~nih pravnih akata uprave, a drugi, da se protiv op{tih akata upravnih i
zakonodavnih organa pokrene postupak ocenjivanja ustavnosti pred ustavnim
sudovima. Princip legaliteta u pravno-pozitivisti~kom smislu mora se uvrstiti u
minimum kriterijuma koje jedan pravni poredak treba da zadovolji. Od strane
ve}ine pravno-filozofskih {kola to se tako i smatra, ali one od prava traè i vi{e
nego {to je puka uskla|enost normi niè pravne snage sa onima vi{e pravne snage
i da se fizi~ka (gra|ani) i pravna lica i dràvni organi pridràvaju zakona.
Princip legalnosti u {irem smislu, kako se razmatra u pravnoj i politi~koj
filozofiji, donekle je sli~an kategoriji legitimnosti i zahteva da pravni poredak
po~iva na odre|enim humanisti~kim eti~kim vrednostima i politi~kim principima
koje {titi i omogu}uje da se ostvare pribliàvaju}i pravno i pravedno. Taj pristup
podrazumeva na~elo vladavine prava, vladavinu zakona, a ne li~nosti ili tela, i u
ovom smislu shva}en princip legaliteta, tj. zakonitost i ustavnost, deluju kao faktor
ograni~avanja vlasti. To u {irem smislu podrazumeva ne samo regulisanje odnosa
izme|u vlasti i gra|ana i izme|u razli~itih organa vlasti utvr|ivanjem njihovih
nadle`nosti, tj. prava i obaveza, nego i postojanje institucionalnih, politi~kih,
sociolo{kih, ekonomskih, pa i eti~kih, obrazovnih i drugih pretpostavki da vlast
bude ograni~ena, a pravo po svojoj sadrìni da bude {to racionalnije i zasnovano
na izvesnim univerzalnim principima (nekada su to bili principi koje je sadrào
iusgentium, pa koncepcije prirodnog prava, boànskog prava, a danas na koncepciji
univerzalnih ljudskih prava i pretpostavki za njihovo ostvarivanje). Ovi uslovi
obuhvataju mno{tvo elemenata, od izvesnih metapravnih i eti~kih na~ela do
institucionalnih garantija, kao {to su protivteà i ravnoteà (checks and bal-
ances) u organizaciji vlasti, nezavisno sudstvo i druge, i socijalno-ekonomskih i
politi~kih ~injenica koje karakteri{u poliarhijska dru{tva. U ovom smislu shva}en,
ovaj princip u su{tinskom smislu podrazumeva vezanost pravom svih, pa i najvi{ih
nosilaca vlasti i isklju~uje li~nu vlast (kult li~nosti) ili monopol vlasti raznih elita,
avangardi, vo|a, neformalnih grupa i vanustavnih faktora dru{tvene mo}i. No,
legalizam u ovom smislu vi{e je jedan asimptotski ideal nego stvarnost. Jer politi~ka
mo} iznalazi uvek nove oblike i mogu}nosti da svoj uticaj ostvari, a univerzalne
pravne norme da mimoi|e. Gotovo svaki student prava ~uje anegdotu u kojoj se
pravo figurativno prikazuje kao mreà u koju se hvataju male ribe, a koju lako
razdiru one velike i mo}ne. Iskustvo ve}ine ljudi makar delimi~no potvr|uje
ume{nost ovog zapaànja i zato se anegdota prenosi s generacije na generaciju.
Ina~e, ona se vezuje za rad slavnog atinskog zakonodavca, u stvari ustavotvorca
Legalitet 23
Solona, kojeg su anti~ki mislioci ubrajali me|u sedam mudraca. Dok je Solon
pisao ustav za Atinu, do{ao je kod njega jedan mudri skitski poglavica, Anaharsid,
da nau~i ne{to {to bi moglo koristiti njegovim saplemenicama, koje su ina~e tada{nji
Grci smatrali varvarima. Kad je Anaharsid ~uo da Solon namerava da pisanjem
zakona popravi atinske prilike, za~udio se da mudar ~ovek misli da pomo}u re~i
moè popraviti stvari. I mi danas ~esto sumnjamo i pitamo se da li se re~ima moè
popravljati nezadovoljavaju}e stanje. Me|utim, mnoga istorijska iskustva pokazuju
da moè, ako se na|u prave re~i, prave koncepcije, odgovaraju}e norme kojih bi
se svi pridràvali. I u tome je zna~aj legaliteta. To je upravo uspeo Solon i Atina
je, kao {to je poznato, pod okriljem njegovih zakona doìvela procvat. Njegovi
zakoni su bili, kako mi danas kaèmo radikalna reforma. Oni su za ono vreme
donosili naprednija i racionalnija re{enja. Ali, pametnog Anaharsida ubili su
njegovi ro|eni brat i saplemenici kad je poku{ao da im prenese novine koje je od
Solona nau~io.
Svaki student isto~nja~kih filozofija zna za jedan jo{ ~uveniji poku{aj da se
nezadovoljavaju}e dru{tveno stanje popravi ispravljenjem re~i. To je bio
Konfu~ijev poku{aj tzv. rektifikacije imena, tj. nastojanja da se stvarima daju
prava imena. Po Konfu~iju, nije brat onaj ko je ro|en od istih roditelja, nego samo
onaj ko se pona{a kao {to brat treba da se pona{a. Nije otac ili suprug onaj kome
pravni sistem po nekim kriterijumima dodeli taj status ili naziv, nego samo onaj
ko ispunjava funkciju koju ta uloga u porodici i dru{tvu podrazumeva. Zakonitost
u pravu morala bi tako|e po~eti uvo|enjem pravih i preciznih pravnih termina,
kvalifikacija, racionalnih kriterijuma i {irokih sloboda u granicama prava, a ne
samo kaznenih odredbi i sankcija. U mnogim zemljama, pravnici moraju pravu
vratiti i pravi jezik, izvr{iti rektifikaciju pravnih pojmova i izbaciti nebulozne
sklopove re~i iza kojih ne stoji niti kakva stvarnost niti kakva smislena i racionalna
pravna zapovest.
Istorijsko iskustvo, kao i savremena pravna i politi~ka nauka i praksa,
potvr|uje jednu davna{nju ideju politi~ke i pravne filozofije. I pruàju nam nove
argumente za zaklju~ak da postojanje pravnog akta koji se zove ustav i za koji
se tvrdi da je najvi{e pravne snage, ne garantuje da }e postojati ustavnost u pravno-
-filozofskom, politi~kom i sociolo{kom smislu. Isto tako, postojanje izvora prava
koji se zovu zakoni ne zna~i da je uspostavljena zakonitost, ~ak i ako se ti
propisi sprovode u ìvot. Mogu}no je ~ak da bude i suprotno: {to je vi{e pravnih
propisa, da bude manje zakonitosti. Naro~ito kad su propisi izraz arbitarne volje
vlasti. Uz to, preterano veliki broj propisa pove}ava i neodre|enost i potkopava
pravni sistem. I anti~ki i moderni politi~ki i pravni analiti~ari i mislioci znali su
da premnogo zakona {teti. Tacit je u Analima pisao da {to je vi{e zakona to je ve}a
pokvarenost u dràvi. Jedan engleski pisac i lekar (Tomas Fuler, Gnomologija,
1732) pisao je da {to je vi{e zakona to je vi{e i prekr{ilaca, a Monteskje da

beskorisni zakoni slabe i one koji su nu`ni. Aleksis de Tokvil je tako|e zapazio
u Americi da {to je manje zakona to ih ljudi vi{e po{tuju. Zaklju~ci za nas su vi{e
nego o~igledni.
Ja~anje legaliteta u oba navedena smisla, pa i samo u onom uè pravnom
zna~enju re~i, predstavlja veliki napredak i rezultat je vekovnih borbi i teoreti~ara
i prakti~ara. Zato se svaki korak ili zna~ajniji slu~aj uvo|enja ili u~vr{}ivanja
na~ela zakonitosti tretira kao doprinos civilizacijskim trendovima. U tom kontekstu
se ~esto s pravom nagla{ava princip Du{anovog Zakonika koji nalaè sudijama
da u su|enju ne uvaàvaju i ne primaju nikakva pisma careva koja obesnaùju
zakon carstva mi, {to zna~i da ~ak i ako bi im sam car pismeno naloìo da neki
slu~aj presude mimo zakona, oni su du`ni da se na takvu carevu naredbu ne osvr}u,
nego da sude po zakonu.
Veliki doprinos koji je pravni pozitivizam dao razvitku pravne nauke i naro~ito
pravne teorije, logike i mogu}nosti kori{}enja kompjutera u re{avanju pravnih
pitanja, nije dovoljan argument niti razlog u ime kojeg bi trebalo da se u analizi
prava ostane isklju~ivo na terenu pravnog pozitivizma. Ceo instrumentarij od
posebne pravne logike do kori{}enja kompjutera ostaje u onom podru~ju gde je
pravo u instrumentalnoj ulozi, gde se ono stvara, procenjuje, tuma~i i primenjuje
kao sredstvo. Nije legitimno odre}i nekome pravo da postavlja pitanje u koje
svrhe jedno konkretno pravo sluì, tj. ograni~iti istraìva~a ili analiti~ara prava na
postavljanje i traènje odgovora na pitanja kako, a ne i na pitanje za{to. Mogli
bismo da se sloìmo da su i r|avi zakoni bolji od bezakonja, ali takvi zakoni ipak
ne mogu biti dovoljna legitimacija jedne vlade, reìma ili sistema. Iako se mnogi
kriti~ari pravnog pozitivizma inspiri{u na izvorima prirodnog prava, ta inspiracija
nikako ne daje uvek jednozna~an odgovor.
Pojam legitimnost ima tesnu vezu sa legalitetom. Obe kategorije imaju
etimolo{ki koren u rimskom pravu. Legitiman je prvobitno bio sinonim za
zakonit(a), zasnovan(a) na pravu (legitimno dete u smislu dete iz zakonitog
braka). Ali, pogre{no je, kao {to se to ipak ~ini, nekriti~ki i linearno uzimati
legalnost kao oblik legitimnosti. U na{em veku je veoma izraèna ta tendencija da
se ne{to {to se smatra legalnim, tj. u skladu sa izvesnim pravnim izvorom, bez
obzira na op{te ciljeve i karakteristike tog pravnog sistema, proglasi i legitimnim.
Jedan od najve}ih sociologa na{eg veka Maks Veber (Weber, 18641920), u svojoj
shemi legitimnih oblika vlasti, kao jedan i u razvijenim dru{tvima najva`niji oblik
legitimne vlasti smatra zakonitu vlast, tj. vlast koja svoje pretenzije na
zapovedanje izvodi iz zasnovanosti te vlasti na zakonu. To moè zna~iti da je
zakonit izbor, tj. da je izbor u skladu sa pravnim propisima, i da je na~in vr{enja
date vlasti zakonit, tj. u skladu sa zakonima. A pod zakonima se podrazumevaju
Legalitet 25
op{ti pravni akti (propis) koje su donela zakonom predvi|ena tela i nazakonom
propisani na~in. Ako to uzmemo za polazi{te, onda proizlazi da jedna vlada, koja
moè biti postupa i tiranski, sopstvenim odlukama u obliku zakona moè sebe i
svoj na~in vr{enja vlasti u~initi zakonitom, ergo legitimnom. Drugim re~ima,
gleda se na formalnu stranu dono{enja zakona, a ne na njihovu sadrìnu.
Da li se zapovesti jedne politi~ke volje iza koje stoji dovoljna sila prinude
mogu tretirati kao zakoni, bez obzira na sadrìnu to je pitanje kojim su se mu~ili
i anti~ki i dana{nji pravni i politi~ki filozofi. Pravni prakti~ari se u ovom pitanju
razmimoilaze sa pravnim filozofima.
Politi~ka volja pravo eti~ki principi. Pravo je od samih svojih po~etaka
vi{estruko protivre~no. Ono je, s jedne strane, izraz politi~ke volje, kako kod
velikih zakonodavaca na po~etku istorije pojedinih ljudskih civilizacija (recimo
Hamurabija, Solona i dr.) tako i u brojnim dana{njim politi~kim reìmima. Ali,
pravo je, s druge strane, i instrument racionalnog regulisanja odnosa i sukoba, i
na~in ograni~avanja politi~ke volje.
Ustavno pravo se ra|alo u procesu uspostavljanja ustavnosti kao oblika
ograni~avanja politi~ke samovolje, kao regulisanje vr{enja politi~ke vlasti i kao
skup individualnih prava i sloboda koji tako|e deluju kao faktor ograni~avanja
vlasti. Cilj u pravu je veoma va`na kategorija i njome su se bavili zna~ajni pravni
pisci, naro~ito prete~e tzv. sociolo{ke jurisprudencije (v. Rudolf Ihering, Cilj u
pravu, t. III, Beograd, 189495). Cilj nije dovoljan da opravda, ~ak ni da objasni
jedno pravo. Ali, potpunije obja{njenje i utvr|ivanje prirode jednog pravnog
sistema zahteva uzimanje u obzir i cilja. Tretiraju}i pravo isklju~ivo u funkciji
politi~kog sredstva i defini{u}i ga dràvnom prinudom koja se koristi radi njegove
primene kao bitno odredbom, pravni pozitivizam je isklju~io tzv. metapravne
osnove pravnog poretka, izbacio je svaki oslonac za kritiku prava, oslonac koji bi
se na{ao izvan samog prava (u nekom sistemu vrednosti, politi~koj ili pravnoj
filozofiji, teoriji prirodnog prava, etici i sl.). Sveo je kritiku prava samo na
kriterijume kao {to su saglasnost izme|u normi s obzirom na njihovo mesto u
hijerarhiji, efikasnost, odnosno na ispitivanje uslova njegovog vaènja. To sve u
krajnjoj liniji moè biti samo manifestacija prinude, sile, dovoljno mo}ne politi~ke
volje.
Cela istorija nas u~i da je priroda politi~ke vlasti takva da po njoj imanentnim
zakonima teì uve}avanju i koncentraciji, usavr{avanju instrumenta mo}i, {irenju
njenog uticaja i dominacije u pogledu broja ljudi i teritorija na koje se prostire. U
toj te`nji ja~anja i {irenja, a takva je i dana{nja tendencija narastanja etatizma,
posebno autoritarnog etatizma, politi~ka mo}, odnosno institucionalizovana
politi~ka vlast ispoljavala je stalnu te`nju da pravo tretira kao puko sredstvo
izraàvanja i saop{tavanja svoje volje. O tome svedo~i i nekoliko op{tepoznatih
deviza, tj. pravnih i politi~kih sentenci. Ulpijanova izreka [to god se princepsu
svi|a, ima snagu zakona (Quidquid principi placuit legis haber vigorem, Ulpian,
Digesta, I, iv, 1) pregnantno izraàva tu situaciju. Ovaj ~uveni pravnik je sa
àljenjem konstatovao takvo stanje stvari jer je imao visoko mi{ljenje o ulozi
prava, za koje je rekao da je to nauka i ve{tina o dobrom i pravi~nom (Ius est
ars boni et aequi, Digesta, I, i, 1). Geslo Luja XIV Dràva to sam ja (E'Etat,
c'est moi) datira iz vremena kad se u Francuskoj govorilo: Ako ho}e kralj, ho}e
i zakon. Od Trazimahovih stavova pripisanih mu u Platonovoj Dràvi da pravi~no
nije ni{ta drugo nego ono {to koristi ja~emu stalno je prisutna tema o sili, ne
samo kao o garantu va`nosti nego kao samom temelju ili su{tinskoj crti prava.
U tako shvatanom pravu, iz njega su isklju~ivani pravda i racionalnost kao
unutra{nja sadrìna i su{tina. Kriti~ki odnos prema mogu}im posledicama takvog
stanovi{ta o sprezi prava i sile lepo ilustruju re~i P.P. Njego{a: Kome zakon leì
u topuzu, tragovi mu smrde ne~ovje{tvom. Ali, ~ak je i Seneka smatrao (ili samo
konstatovao) da je pravo u oru`ju, odnosno da su u pravu uvek oni koji nose
oru`je (lus est in armis). I tako sve do Bizmarka, koji je tako|e smatrao da sila ide
ispred prava (Die Macht geht vor Recht) i Staljina, koji je u sli~nom stilu kurzivom
isticao Lenjinov stav da je diktatura proletarijata zakonom neograni~ena i na
nasilje oslonjena vladavina proletarijata (J. V. Staljin, Pitanje lenjinizma, Beograd,
Kultura, 1946). U priru~nicima o tehnici vladanja kao {to je Knjiga vladara oblasti
San od [an Jana (Beograd, BIGZ, 1977) savetuje se vladaru da je pridràvati se
zakona va`nije nego ceniti pravi~nost. Sa ovakvim poimanjem pravde sigurno
nije bilo te{ko dati i drugi savet diktiran kineskom varijantom dràvnog razloga;
Kada je narod slab, dràva je sna`na; kada je dràva sna`na, narod je slab. Zato
dràva koja ide pravim putem treba da oslabi narod (isto, str. 153). Bezbroj je
primera i izreka koje pokazuju odnos vlasti i prava kao izraza njene arbitrernosti.
Ali isto tako od najstarijih zapisanih tragova o ~ovekovim preokupacijama moèmo
pratiti njegove misaone konstrukcije i prakti~ne pothvate sra~unate na to da se
pro{ire granice slobode. Protivre~enost izme|u nametnutog poretka i autenti~ne
ljudske slobode nije samo jedna od ve~itih tema nego i razdelnica po kojoj gotovo
sve iole zna~ajnije mislioce moèmo podeliti na one koji su favorizovali jednu ili
drugu stranu ovog antinomi~nog para kategorija i pojava.
Ideje o pravu koje bi bile utemeljene na pravi~nosti i mudrosti (racionalnosti)
kao kruni svih vrlina, pojavile su se u pradavna vremena, a tragi~ne sudbine li~nosti
kojima je to postao ìvotni moto, kao i personifikacije tih vrednosti u mitskim
junacima i govorima, bile su teme zna~ajnih dela anti~ke dramske umetnosti, isto
kao {to je razmatranje teorijskih problema vezanih za ovu problematiku dru{tvenih
pravila pona{anja jo{ kod starih Grka postalo okosnica njihovih socijalno-
-filozofskih razmi{ljanja i dijaloga. Sigurno nije slu~ajno da u Eshilovom Oko-
Legalitet 27
vanom Prometeju, Vlast i Sila, kao sluge Zevsove, idu zajedno. Njima Prometej,
prikovan na kavkaskoj steni, gde mu ptice kljuju utrobu, prkosno i prezrivo
dobacuje da ne bi menjao svoj poloàj za njihov. Kroz njegova usta dramski pisac
saop{tava jo{ jednu veliku istinu. Kome je mlada vlast, kruta mu je }ud.
Sukob izme|u politi~ke volje (koja, ~im je neograni~ena, prerasta u
samovolju), s jedne strane, i prava ili ose}anja pravde, jedna je od karakteristika
istorije. Isto tako, s druge strane prava, sukob izme|u moralnih vrednosti i
obi~aja, s jedne strane, i poretka koji pretenduje na vaènje u pravno-
pozitivisti~kom smislu, imao je i moè imati mnogobrojne varijante. Nekada je
to sukob ukorenjenih i razumom shvatljivih moralnih uverenja, du`nosti i prava
sa novim pravnim naredbama, koje tek eventualno treba da steknu i moralni
autoritet, ukoliko to uspeju. Nekada je to otpor da se uobi~ajeni oblici i kriterijumi
pona{anja me|u ljudima na brzinu zamene izmi{ljenim ili arbitrarno nametanim
propisima ili naprosto arbitrarnom ad hoc izdatom zapove{}u. Ukratko: nekada
je to konzervativni otpor novome, a nekada ~ovekova borba za moralnu
autonomiju.
Jedan od najslavnijih starih prikaza sukoba politi~ke volje ili na njoj zasnovane
pravne zapovesti sa moralnim i uobi~ajenim redom ljudskih stvari i poimanjem
du`nosti i pravednosti, dat je u Sofoklovoj Antigoni: Antigonina bra}a Eteokle i
Polinik poginuli su u borbi u kojoj je jedan bio na strani dràvnog poretka, a drugi
se borio protiv njega. Zato tiranin Tebe Kreont nare|uje da se jedan sahrani sa
dràvnim po~astima, a drugi da ostane nesahranjen. Onome ko bi ga sahranio
zapretio je smrtnom kaznom. Antigona postupa kao sestra koja prema oba brata
ima istu moralnu du`nost (prirodno pravo i du`nost) da obojicu sahrani, pa nastaje
sukob koji ima tragi~ne posledice ne samo po Antigonu nego i po Kreontovu
porodicu (jer je njegov sin zaljubljen u Antigonu). Hor na zavr{etku tragedije
upu}uje re~i prekora Kreontu, poru~uju}i mu da je razumnost prvi malj za kovanje
sre}e. Hegel je, pak, bio mi{ljenja da su obe strane pogre{ile i obe su ka`njene:
Kreont nije smeo izdavati zapovesti koje su suprotne nepisanom boànskom
zakonu, a Antigona nije smela prekr{iti pozitivnopravni zakon.
Ne samo veliki mislioci kao Platon i Aristotel nego i dràvnici, njihovi
savetnici, religijski reformatori i drugi shvataju veliki zna~aj prava kao
civilizacijskog dostignu}a ili bo`jeg dara kako su ga tretirali stari Egip}ani,
Pisani zakoni su imali ogromnu civilizacijsku ulogu, jer su mogli obezbediti ve}u
izvesnost i primenu istih pravila na {irim prostorima, nego {to su to mogli
nedovoljno univerzalni obi~aji. Ali, i stari narodi i mislioci su se suo~avali s
pitanjem da li je zlato sve {to sija i da li je pravo, odnosno legalitet sve {to se za
takvo ozna~i ili prikazuje. Oblik pisanih zakona doprinosio je i {irenju pravne
svesti iako je zbog rasprostranjene nepismenosti davao sve{tenicima i ~inovnicima
povla{}en poloàj. Najva`nije pitanje od samih po~etaka pisanih zakonika do

danas ticalo se njihove sadrìne.
Zanimljiv je i pou~an jedan razgovor o zakonima koji Ksenofont u
Uspomenama na Sokrata opisuje kao da su ga vodili Alkibijad i njegov staralac i
vrhovni dràvni rukovodilac Atine, Perikle. Alkibijad je traìo da mu, radi
upu}ivanja u dràvni~ko ume}e, Perikle objasni [ta je zakon?. Perikle najpre
kaè da sve su zakoni {to narod u skup{tini odlu~i da napi{e, kazuju}i {ta treba
~initi i ~ega se treba kloniti. Alkibijad dodaje: Verovatno napise s uverenjem da
treba ~initi dobro, a ne zlo, {to Perikle potvr|uje. Alkibijad pita dalje i zao{trava
problem: Ako se ne sastane narodna skup{tina nego, kao {to je slu~aj u
oligarhijama, samo nekolicina utvrdi {ta treba ~initi, {ta je to onda? Perikle
odgovara: Sve {to dràvna vlast re{i da treba ~initi, pa napi{e, sve se to zove
zakon. Alkibijad nastavlja: Ako i tiranin ima dràvu u vlasti, pa nalaè {ta gra|ani
treba da ~ine, da li je i to zakon? Perikle isto tako ide dalje u smeru u kojem
kasnije odgovore nude Luter i pravni pozitivisti: Pa i {to tiranin, dok ima vlast,
naredi da se napi{e, i to se zove zakon.
U ovom dijalogu preokret nastaje Alkibijadovim kriti~kim pitanjem: A {ta
je onda nasilje i bezakonje, Perikle? Ne de{ava li se to onda kad ja~i slabijega, ne
uveravanjem, nego primenom sile primora da ~ini {to se njemu svidi? Periklov
odgovor je sada druk~iji nego malopre: Bar meni se ~ini: pori~em da bi zakon
bilo ono {to tiranin napi{e bez odobrenja gra|ana. Na pitanje da li se to odnosi i
na nekolicinu, Perikle je sasvim odre|en: Sve {to neko nekoga primora da ~ini, a
da ga nije uverio, pisao to ili ne pisao, sve mi se to ~ini da je pre nasilje nego
zakon. I, na kraju, Alkibijad postavlja pitanje: Dakle, i {to ceo narod kao sila
koja je ja~a od onih koji su imu}ni pi{e bez njihove saglasnosti, i to }e pre biti
nasilje nego zakon? Perikle mora re}i da i ceo narod moè doneti odluku koja
nije zakon nego nasilje (Ksenofont, Uspomene na Sokrata, Beograd, BIGZ, 1980,
knj. I, 2).
Od zna~aja je nekoliko ideja koje u dijalogu dolaze do izraàja. To je najpre
sukob formalne legalnosti koju u po~etku zastupa Perikle (suprotno njegovom
gledanju na karakter atinskih zakona koje je izneo u poznatom govoru na sahrani
poginulih Atinjana, a koji je Tukidid zabeleìo u Peleponeskom ratu III, 3437) i,
modernijim re~nikom na ube|enju i podr{ci onih na ~iju }e se zajednicu odnositi.
Moderna teorija legitimnosti dodala bi i racionalnost postupka onih koji predlaù
zakone kao uslov njihove legitimnosti, tj. traìla bi da zakoni budu racionalan
odgovor na datu situaciju. Drugi krupni problem, koji je implicitan u ovome
dijalogu, jeste onaj koji je vi{e puta raspravljan, od Aristotela do Dòna Stjuarta
Mila, a odnosi se na tzv. tiraniju ve}ine. Ve}ina sama po sebi ne ~ini da se njenom
podr{kom zlo pretvori u dobro. U vezi sa problemom legitimizacije, Franc Nojman
Legalitet 29
je primetio da glas ve}ine ne moè zlo u~initi dobrim, ve} da zlo uz podr{ku
ve}ine postaje samo veliko zlo (v. Franz Neumann, Demokratska i autoritarna
dràva, Zagreb, Naprijed, 1974, str. 177). To zna~i i da su pristanak, u~e{}e,
masovna podr{ka i drugi sli~ni izrazi prihvatanja i popularnosti samo neophodan,
ali ne i dovoljan uslov za legitimnost jedne vlasti i njenih zakona.
Platon je prvobitno nastojao da zasnuje idealnu zajednicu na principu
vladavine mudrosti kao najvi{e vrline, odnosno vladavinu filozofa-upravlja~a,
smatraju}i da je tako istovremeno mogu}e izmiriti etiku i politiku. To je sadràj
njegove Dràve (Platon, Dràva, Beograd, Kultura, 1957). U Dràvniku je takav
sistem jo{ uvek smatrao idealnim, ukoliko bi se uspelo prona}i mudrog dràvnika.
Takvog ne bi trebalo ograni~avati nikakvim zakonima, jer oni uvek zna~e prosek,
a natprose~ne ljude ne bi trebalo sputavati osrednjo{}u (v. Platon, Dràvnik i Sedmo
pismo, Zagreb, Liber, 1977). To bi bilo kao kad bi ve{toga lekara koji moè izvr{iti
jedno le~enje, ili komandanta broda koji ga moè izvesti iz oluje, naterali da ne
upotrebi svoje znanje ili ve{tinu nego da se pona{a po nekakvoj shemi prose~nog.
Ali, po{to je zaklju~io da su retki mudri i sposobni upravlja~i, koje ne bi trebalo
ograni~avati nikakvim pravilima, i da bi mo`da i takvi podlegli strastima. Platon
je u Dràvniku izloìo drugo po redu najbolje ure|enje, u kojem bi i obi~ni ljudi
mogli dobro upravljati. înili bi to na taj na~in {to bi u pravila (zakone) uneli ono
{to rade mudri dràvnici u drugim zemljama. Sti~u}i iskustva, Platon je morao da
sve vi{e napu{ta svoje ideale. Preokret do kojeg je do{lo u njegovim shvatanjima
izraèn je u Zakonima. Platonovo razo~arenje u politi~are uvrstilo ga je me|u
filozofske rodona~elnike jedne velike ideje, ideje o vladavini zakona (v. op{irnije
u na{em radu Prete~e ideje o vladavini prava: Platon Aristotel Ciceron, Arhiv
za pravne i dru{tvene nauke, 1986, 34). U svom nedovr{enom delu, Platon je na
slede}i na~in izloìo ideju vladavine zakona: One koji se obi~no nazivaju
upravlja~ima, nazvao sam sada slugama zakona, ne iz èlje da gradim nove nazive,
nego zato {to sam uveren da od toga vi{e nego od i~ega drugoga zavisi i odràvanje
i propast dràve (Ibid., IV, 6).
Aristotel se u Politici opredelio za vladavinu zakona iz istih razloga iz kojih
ju je i Platon pod stare dane prihvatio kao najbolji oblik ure|enja za smrtne ljude
sa njima svojstvenim manama. Aristotel je smatrao da nije dobro da vrhovna
vlast uop{te pripada ~oveku, a ne zakonu, zato {to je ~ovekova du{a podlo`na
strastima (Aristotel, Politika, Beograd, Kultura, 1960, III, iii, 3). On dalje pi{e:
Zahtevati da vlada zakon zna~i zahtevati da vlada bog i um, a zahtevati da vlada
~ovek zna~i dopustiti i ìvotinji da vlada, jer poùda je ne{to ìvotinjsko, a strast
kvari i najbolje ljude kada su na vlasti... Oni koji traè pravdu traè sredinu, a
zakon je sredina (Politika, III, xi, 24 i 6). U vezi sa zakonom zapazio je prob-
lem koji je i danas aktuelan: kako obezbediti da zakoni budu dobri, odnosno kako
osigurati da oni koji ih donose budu zaista sposobni za to. Zakoni mogu biti i
r|avi, odnosno kako on kaè oligarhijski ili demokratski (podsetimo da je za
njega demokratija iskvareni oblik politeje, tj. uslovno re~eno slobodne republike
ali demokratija moè biti i podno{ljiva ukoliko je usmerena i ako u njoj vladaju
zakoni, a ne puka trenutna volja ve}ine). Aristotel uvi|a da ako su zakoni r|avi,
onda se stavom o vladavini zakona ni{ta ne re{ava. Ipak je njegov zaklju~ak da
vrhovna vlast treba da pripada mudro sastavljenim zakonima, a nosioci vlasti,
bilo da ih ima jedan ili vi{e, treba da raspolaù tom vla{}u samo utoliko ukoliko
zakoni nisu precizni, jer nije lako op{tim odredbama obuhvatiti sve pojedina~ne
slu~ajeve. Ali, jo{ uvek ne znamo kakvi treba da budu mudro sastavljeni zakoni i
taj stari problem i dalje ostaje problem (Ibid, III, vi, 13).
Hri{}anska u~enja su veoma mnogo doprinela da biblijska ideja o boànskoj
vladavini posredstvom zakona (zapovesti) postane jedan od temelja
zapadnoevropske civilizacije. No, borba za vladavinu zakona i demokratiju bila
je dugotrajna i prete`no lai~ko-politi~ka. U periodu nastajanja moderne teorije
demokratije i prvih demokratskih ustanova u novom veku, oìvele su i stare
rasprave o prirodnom i ljudskom ili pozitivnom pravu, o odnosu morala i
prava, prava i sile, o ~ovekovim prirodnim pravima koja pozitivno pravo mora
po{tovati itd. Ideja o vladavini prava postala je osnovom moderne teorije ustavnosti
i pokreta koji su se borili za ostvarivanje te ideje, kao i instrumentom borbe protiv
kraljevog apsolutizma. Iako nije bio pripadnik te struje misli, Tomas Hobs (Hobes,
15881679) dao je veliki doprinos preciziranju pozitivisti~kog poimanja prava
kao izraza suverene vlasti i njegovim tragom su i{li Dòn Ostin (Austin, 1790
1859) u XIX veku i pravni pozitivisti u XX.
Po Hobsovom znatno mla|em savremeniku Dònu Loku (Locke, 16321704)
vlada i vlast nisu sami sebi svrha, ve} su u funkciji za{tite ~ovekovih prava i
stvarala~kih potencijala ~ije praktikovanje ljudski razum prihvata i moè
argumentima opravdati. Prirodna prava koja pripadaju ~oveku samom ~injenicom
da je ljudsko bi}e, Lok je shvatao kao osnovu i svrhu radi koje se vlade
uspostavljaju. Pozitivni zakoni koji se donose moraju tako|e doprinositi toj svrsi
da bi vlada koja ih donosi mogla pretendovati na legitimnost. Za Loka kao
rodona~elnika moderne demokratske teorije, svaka vlast bi trebalo da bude
ograni~ena time {to mora sluìti svrsi koju su joj umni ljudi namenili, pa tako
nikakvo telo, ni pojedinac ni skup{tina, ne mogu imati neograni~enu vlast. A time
je i sadrìna zakona ograni~ena, tj. ni zakonima se ne moè narediti sve {to bi
neka politi~ka volja htela, kao {to kasnije Ruso (Rousseau, 17121778) misli da
bi mogla op{ta volja (volonte generale) apsolutnog narodnog suvereniteta. Lok
je tvorac koncepcije ograni~ene vlade, vlade koja svoju legitimaciju dobija
pristankom onih kojima vlada. Zato i pozitivni zakoni koje ona donosi, moraju da
Legalitet 31
ispune odre|ene uslove da bi se mogli smatrati zakonima u pravom smislu. Lok

nabraja neke uslove: iako je zakonodavna vlast najvi{a vlast u svakoj zemlji, ona
ipak nije niti moè da bude apsolutno arbitrarna nad ìvotima i imovinom drugih
ljudi; ona, dalje, ne moè za sebe da prisvoji vlast upravljanja na osnovu
improvizovanih dekreta, ve} je du`na da deli pravdu i da re{ava o pravima podanika
na osnovu objavljenih vaè}ih zakona i preko poznatih ovla{}enih sudija, ovakva
vlast ne moè da prenese vlast dono{enja zakona u neke druge ruke i ograni~ena
je, jer su joj ovla{}enja dali dru{tvo i bo`ji i prirodni zakon... da vlada na osnovu
objavljenih ustanovljenih zakona, ne da budu nedosledni u pojedina~nim
slu~ajevima, ve} da imaju jedno pravilo za bogatog i siroma{nog, za miljenika na
dvoru i seljaka za polugom; i oni ne treba da udaraju poreze na svojinu naroda
bez saglasnosti naroda (John Locke, Dve rasprave o vladi, Druga rasprava, gl.
XI, tc, 135142). Vi{e je nego o~igledno da su se britanski kolonisti u Severnoj
Americi mogli inspirisati Lokom za onu svoju devizu da nema oporezivanja bez
predstavni{tva (No Taxation without Representation), upravo kao {to se ubrzo
zatim Lokom inspirisao i Tomas Dèferson (Jefferson, 17431826) u izno{enju
razloga za nezavisnost. Lokova koncepcija slobode je sloboda u granicama zakona.
Za njega, tamo gde prestaju zakoni, po~inje tiranija.
Za nas je danas problem isti kao {to je i bio za Aristotela koji su zakoni
mudri i prihvatljivi i kako obezbediti da ih donose oni koji su za to sposobni?
Problem neposlu{nosti nepravednim zakonoma. Verovatno ni jedan
primer u kojem je pravda povre|ena u korist zakona nije privukao pa`nju mislilaca
i komentatora koliko slu~aj Sokrata. Njega moèmo delimi~no razumeti u
kontekstu anti~kog organicisti~kog poimanja zajednice kao celine u odnosu na
koju je individua podre|eni deo, kao i poimanja jedinstva etike i politike, pa i
zakona kao izraza prednjih premisa. U okvirima ovih shvatanja bilo je i Sokratovo,
odnosno Platonovo, o poretku i zakonima kao uslovu zajedni~kog ìvota i o
posledicama toga gledi{ta po pojedinca. U Platonovom Kritonu izloèn je ceo
traktat u prilog po{tovanja zakona, ~ak i u slu~aju kad se u ime toga po{tovanja
~ini velika nepravda (Platon, Kriton, u Platon, Dijalozi, Beograd, Kultura, 1970).
Argumenti, koje Zakoni u svoju korist iznose u Kritonu u zami{ljenom
Sokratovom dijalogu s njima, veoma su ubedljivi. Oni se pozivaju ~ak i na pre}utni
pristanak na posledice od strane onoga ko je od ro|enja izvla~io prednosti ìvota
u skladu sa zakonima. Ne moèmo dovoditi u pitanje moralnost Sokratovog
opredeljenja da ne iskoristi pruènu mu priliku da pobegne. Njegovi razlozi su
ubedljivi, a makako ga je Platon dao, ceo dijalog je i dirljiv. Sokrat je morao
sopstvenim ìvotom potvrditi svoje dotada{nje u~enje i prihvatiti smrt ili izbe}i
kaznu i tako delom opovr}i ono ~emu je druge pou~avao. Pretpostavljam da su se
u sli~nim dilemama nalazili i mnogi komunisti koji su na montiranim procesima
pod komunisti~kim reìmima bili optuìvani za najgnusnije zlo~ine koje nisu ni

pomi{ljali da po~ine. Mnogi od njih su verovatno smatrali da svojim ìvotom
potvr|uju ispravnost odluka njihove partije. Platonov prikaz i kasniji odjek
Sokratovog slu~aja donosi pouku vlastodr{cima da nastoje pribliìti pravo i
pravdu, te da bi odmereno{}u trebalo da izbegnu nove slu~ajeve Sokrata. Malo je
verovatno da }e oni tu pouku nau~iti, jer je ve} Aristotel morao beàti iz Atine
da se ova ne bi po drugi put ogre{ila o filozofiju. Njegovim putem moralo je
tokom istorije po}i bezbroj drugih. Neki cini~niji mudraci su se svojim bekstvima
i hvalisali kao gr~ki pesnik Arhiloh ili Tomas Homs. Ali Sokratov slu~aj u
Platonovoj obradi je u stvari rasprava u prilog pozitivnog prava. Iz dana{njeg
ugla posmatrano, Sokrat je morao da ne prihvati nepravednu kaznu zasnovanu na
istim takvim zakonoma.
Me|utim, osnovna Platonova i Sokratova ideja je o pravdi kao osnovi
zajednice. Radi ostvarenja te osnove postavke dràva ima moralnu funkciju, a
da bi je uspe{no ostvarivala Platon je teorijski konstrui{e kao totalitarnu.
Moèmo smatrati da bi neka druk~ija polazna shvatanja nalagala Sokratu da
izabere otpor i izbegne udar zakona u ime vrednosti vi{eg reda, i da bi Platon
ceo slu~aj druk~ije tuma~io. Takvu vrednost vi{eg reda predstavlja i jo{
konkretnije ~ovekovo pravo na slobodno izraàvanje argumentovanih stavova
o politi~koj zajednici i angaòvanje da nenasilnim na~inima ona postanu deo
mi{ljenja i na~in delanja ~lanova te zajednice. Na takav stepen i oblik moralne
autonomije u odnosu na zajednicu kojoj se pripada, anti~ki Grci su retko bili
spremni. To su ~inili samo legendarni heroji kao Prometej. Platonovo
opravdanje prioriteta koji zakoni imaju nad pravdom, a ona bi trebalo da bude
njihova su{tina, uklapa se u njegove druge stavove zbog kojih je jedan Englez
na{ega doba (R. Krosman) napisao da {to Platona vi{e ~ita to ga sve vi{e mrzi
(zbog njegovog totalitarizma), ili zbog kojih ga je Karl Poper svrstao me|u
neprijatelje otvorenog dru{tva.
Poku{aji prisutni u na{em vremenu da se iz Cicerona izvede identi~nost
legalnosti i legitimnosti na osnovu etimolo{kog porekla drugog pojma iz prvog,
nisu osnovani. Jer, Ciceron je izloìo ideju prirodnog prava (ius naturale) kao
umne tvorevine vi{eg reda u odnosu na pozitivno pravo i uslovljavao je vaènje
pozitivnog prava njegovom saglasno{}u sa prirodnim, tj. sa nekim eti~kim
principima. Ciceron (De legibus, II, v, 13 vi, 1415) pi{e o mno{tvu
nepodno{ljivih i pogubnih zakona koji ne zasluùju da se tako zovu vi{e nego
pravila neke bande razbojnika. âk i kad bi zemlja (tj. narod) prihvatali takve
propise, pi{e Ciceron, to ih ne bi u~inilo zakonima. Ciceron je ina~e pravo visoko
cenio, smatraju}i da su pravo i zajednica interesa ono {to odre|uje res pub-
lica.
Legalitet 33
âk je i jedan britanski pisac neohegelijanac u XIX veku, a to je Tomas Hil

Grin (T. H. Green, 18361882), koji je Hegelovu politi~ku filozofiju sa dràvom
kao klju~nom kategorijom poku{ao preneti na britanske prilike, zaklju~io da
gra|ani imaju du`nost iskazivanja neposlu{nosti prema vlastima, ~iji pisani ili
nepisani zakoni {tete interesima politi~ke zajednice ili koji ne pruàju
institucionalne mogu}nosti niti legalne metode da se nepravi~ni zakoni ukinu (T.
H. Green, Lectures on Political Obligation, 187980).
Teorija ~istog prava, ~iji je ina~e glavni zagovornik pravnih liberalnih
pogleda Hans Kelzen (Kelsen, 18811973), i pravni pozitivizam koji ima armije
sledbenika, imaju tendenciju da legalnost protuma~e samo u uèm smislu, kao
saglasnost niìh pravnih normi sa vi{ima u okviru jednog pravnog sistema, i da
tako usko shva}enu legalnost izjedna~e sa legitimno{}u. U prvom izdanju Op{te
teorije (1925) Kelzen je zauzeo stanovi{te da samovolja despota zna~i samo pravnu
mogu}nost da se u svako doba norme sa op{tim ili posebnim vaènjem donesu,
izmene ili ukinu, i da je s gledi{ta ~iste pravne teorije nemogu}e povu}i razliku
izme|u demokratije i despotije, jer su i jedno i drugo procesi ljudskih pona{anja.
On je tako|e smatrao da se pravni poredak, a isto tako i dràva, od drugih pojava
razlikuju samo po specifi~noj tehnici, ~ija je su{tina ostvarenje zapovesti (norme)
primenom prinude, koja tako postaje bitan elemenat definicije prava. Kelzen je
neke svoje glavne ideje izloìo ve} 1911, a osim nema~kih pravnih teoreti~ara,
naro~ito neokantovca [tamlera (Rudolf Stammler, Lehrbruch der Rechts
philosophie, tre}e izd. Berlin-Leipzig, 1928) i sociologa formalne {kole, na Kelzena
su uticale pozitivisti~ke ideje Dòna Ostina koje u krajnjoj analizi vuku koren iz
u~enja Tomasa Hobsa (V. Hans Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre,
Tübingen, 1911; Allgemeine Staatslehre, Berlin, 1925; i Reine Rechtiehre, Wien-
Leipzig, 1934; kao Op{ta teorija prava i dràve, Beograd, 1951).
Leo [traus, istaknuti pisac u oblasti filozofije, politike i prava, koji je sli~no
Kelzenu ispred nacizma morao pobe}i u Ameriku, i ~ijih je nekoliko radova u nas
prevedeno, na po~etku jednog svog dela iznosi prekor nau~nicima dru{tvenih
nauka. Taj prekor bi se mogao odnositi u istoj meri i na druge, tj. na tehni~ke i
medicinske nauke, ali je taj pisac ipak pre svega imao u vidu pravnike. Jer na
istom mestu polemi{e s Hanson Kelzenom. [traus pi{e: Ono {to je Makijaveli
javno ~inio, u~ini}e i na{a dru{tvena nauka; sem ako se, sam bi Bog znao za{to,
odlu~i za {iroki liberalizam umesto za doslednost pruì}e savet sa podjednakom
spremno{}u i tiranima i slobodnim ljudima.
Jedan drugi nema~ki filozof prava, Gustav Radbruh (Radbruch) dugo vremena
je pripadao krugu pravnog pozitivizma, ali se drào i prirodno-pravnog shvatanja
da je pravo stvarnost ~iji je smisao da sluì pravdi. Posle iskustva sa nacizmom,
kod njega je prevladao prirodno-pravni pristup. Ta~nije re~eno, on je postao kriti~an
prema pravnom pozitivizmu i potraìo je metapravne temelje za procenu pravnih

i politi~kih reìma. Pravedno je za njega apsolutna vrednost koja se ne moè
izvesti iz neke druge vrednosti. Da li je neka norma pravna ili nije, za Radbruha
nije kriterijum to da li je obezbe|ena dràvnom prinudom, ve} svrha koju ispunjava.
Za njega je pravo skup naloga za zajedni~ki ìvot ljudi (Gustav Radbruh,
Filozofija prava, 1932, Beograd, Nolit, 1980, paragrafi 4 i 7). S obzirom na pravnu
stvarnost, pi{u}i o neispravnom pravu, stvorio je pojmove zakonskog neprava i
nadzakonskog prava. Pravo, po Radbruhu, moè pozitivno vaìti, ali da uprkos
tome bude neispravno. Za vaènje dokazivo neispravnog prava pi{e Radbruh
ne da se zamisliti nikakvo obrazloènje za to da propisano pravo koje je van
sumnje spoznato kao nepravedno, sa~uva svoje vaènje (Gustav Radbruch,
Aphorismen zu Recthsweisheit, Göttingen, 1963).
Sve je vi{e radova u oblasti politi~ke i pravne filozofije isticalo nadpravni,
ili metapravni karakter osnovnih principa u odnosu na koje su ~itavi pravni sistemi
instrumentalni. To {to su se pojedini pravnici-pozitivisti pozivali na vrednosnu
neutralnost da bi izbegli ideolo{ke implikacije po stvaranje, tuma~enje i primenu
prava, pa i na konkretne odluke koje su morali donositi, nije se pokazalo uspe{nim,
na primer u otporu nacionalsocijalizmu.
Radi obrade ovog pitanja iz vi{e razli~itih uglova, treba re}i da je vreme
izme|u dva svetska rata pokazalo jo{ jednu dimenziju problematike legaliteta i
legitimiteta: da se u ime legaliteta moè braniti jedan relativno prihvatljivi sistem
politi~kih i drugih vrednosti, i da se u ime legitimiteta takav sistem moè ru{iti, pa
u ime velikih ideala ili iluzija zameniti neuporedivo gorim. Tako je Oto Kirhajmer
1932. smatrao da o~uvanje sistema Vajmarske republike nalaè da se pitanje
legitimiteta razmatra u pravnim okvirima tog sistema, jer on daje velike {anse
(demokratija, podela vlasti, nezavisno sudstvo i sli~no), dok se Karl [mit zalagao
za vanpravne uzurpatorske pothvate, a pravdao ih je time da su volja i interes
naroda iznad prava, da postoji stanje nu`de, vi{i interes itd., {to sve nema legalitet,
ali navodno ima potvrdu u vi{oj formi legitimiteta. Sve u svemu, ipak se pokazalo
da je pravni pozitivizam olak{ao delovanje autoritarnih reìma. To se ispoljilo u
slu~ajevima nacionalsocijalisti~kog i staljinisti~kog reìma. Ovaj poslednji je u
drugoj polovini tridesetih godina favorizovao pravno-pozitivisti~ki pristup. Takav
je pristup do{ao do izraàja u radovima Vi{inskog i Judina kad kritikuju sovjetske
pravne teoreti~are iz prvog perioda posle Oktobarske revolucije i iz perioda NEP-
a (Pa{ukanisa, Rajznera, Stru~ku, Krilenka i dr.) i kada o zakonitosti pi{u
pozitivisti~ki pragmatisti~ki.
Uprkos tome, posle Drugog svetskog rata, mnogi pravnici su jednostrano
pribegavali pravnom pozitivizmu kao spasonosnom leku protiv ideolo{ke
zloupotrebe prava, pa je i jedna konferencija evropskih pravnika odràna u Bela|u
Legalitet 35
(Beiaggio, Italija) 1961. zauzela stav u prilog pravnom pozitivizmu (v. Alexander
P. D. Entreves, Legality and Legitimacy, The Review of Methaphisics, 1963).
Pouka koja se mora izvu}i nije povla~enje u pozitivizam pod vidom ideolo{ke
neutralnosti, nego kriti~ka analiza pravnih i vanpravnih, pa i ideolo{kih, stavova
i analiza ~injenica koje uti~u na sadràj i karakter pravnih podataka, odnosno
politi~kih reìma i pojedinih ustanova i odluka.
O uticaju pravnog pozitivizma na prihvatanje dràvne volje kao najvi{eg
zakona, Radbruh kaè: Pravni pozitivizam koji se, manje ili vi{e, predaje na
svim katedrama navikao je pravnike na to da svaku dràvnu volju u formi zakona
priznaju kao pravo, 1948). Za Radbruha je misao prirodnog prava bila zabluda,
ali najplodnija zabluda koja se mogla zamisliti (Aphor., 1929). Shvataju}i da za
pravnika u praksi doista nema drugog prava osim propisanog pozitivnog prava,
on je tako|e teìo da dràvu obaveè nadpozitivnim, prirodnim pravom, istim
prirodnopravnim na~elom na kojem se jedino moè zasnivati vaènje samog
pozitivnog prava (Apohor., 1932). Kao kriti~ar pukog pravnog pozitivizma, u
svoje pravne aforizme je zapisao: Svojim uverenjem da 'zakon je zakon',
pozitivizam je razoruào nema~ki pravni~ki stale` protiv zakona sa samovoljom i
zlo~ina~kom sadrìnom. Pri tom, pozitivizam uop{te nije u stanju da vlastitom
snagom obrazloì vaènje zakona (1946). Prema Radbruhu, kao i drugim
zastupnicima koncepcija koje uvaàvaju metapravne kriterijume za procenjivanje
prava, vladavina prava obavezuje i zakonodavca, tj. i sam zakonodavac je vezan
pravom. I to je ideja ~ije korene moèmo na}i jo{ kod Aristotela. Pravni pozitivizam
i pravni realizam su, nezavisno od namera autora, doveli do situacije da pravo
postane instrument puke mo}i ili gole sile.
Razlike se ispoljavaju u oblasti koja bi se mogla smatrati pravno-stru~nom.
To se moè pokazati nekim razlikama izme|u tzv. kontinentalno-evropske {kole
prava, koja svoje korene vu~e iz rimskog prava, i tzv. anglosaksonske {kole op{teg
prava (Common Law). Na primer, u starom Rimu, a u novije vreme na evropskom
kontinentu, naro~ito u Nema~koj (Veber, Kelzen), Francuskoj (Oriju), u Italiji i
drugim zemljama legitimnost je pravno pozitivisti~kim interpretacijama svedena
na legalnost, odnosno iz legalnosti je izvo|ena legitimnost. S druge strane, u
zemljama sa anglosaksonskom tradicijom, gde se insistira na principu vladavine
prava (the rule of law), vaàn i bitan element legitimnosti vlada jeste sistem
vrednosti, na kojima po~iva pravni poredak i sistem vlasti, pa i odnos gra|anina i
vlasti, a isto tako i procedure i postupci (the due process of law) u skladu sa
kojima se odlu~uje o ~oveku i njegovim pravima: a onda i u politi~kom procesu
(izbor, odlu~ivanje, javnost, parlamentarizam, procedura dono{enja zakona). Iza
ovih poznatih razlika stoje i razli~ite politi~ke i pravne filozofije (formule) ili
razli~ite interpretacije istih u~enja.
U krajnjoj liniji, praksa daje za pravo pravnoj filozofiji da jedan sistem normi
koji pretenduje da se zove pravni ne sme potpuno da raskine sa kategorijom pravde,
koja logi~ki i istorijski opravdava pravni sistem, niti se moè legitimisati
arbitrarnim tuma~enjem pravde kao volje ja~ega. Istorija, a naro~ito praksa
politi~kih reìma u XX veku je pokazala da celokupni pravni sistem jedne zemlje,
makar koliko unutar sebe bio neprotivre~an i efikasno se primenjivao (a takav je
na primer bio i nacionalsocijalisti~ki reìm i pravni sistem), moè da nema ili
da mu civilizovane zemlje ne priznaju legitimnost.
Ograni~enost poimanja legaliteta u Jugoslaviji. Sintagma ustavnost i
zakonitost ~esto se upotrebljavala u Jugoslaviji posle 1951. i kasnije u nekim
drugim zemljama, koje su se tada smatrale socijalisti~kim. Kad je ovaj pojam
uveden u upotrebu, imao je vrlo ograni~eno zna~enje, ali ipak veliki prakti~ni
politi~ki zna~aj. U Jugoslaviji je 1951. data jedna blaga i ograni~ena kritika
pona{anja dràvnih organa zbog njihovog kr{enja zakona i naru{avanja
zakonitosti. Praksa je, naime, bila da dràvni organi u ostvarivanju politike otkupa,
nacionalizacije, progonjenja politi~kih protivnika i pri sprovo|enju drugih mera
svesno kr{e na {tetu gra|ana ~ak i onako nedemokratske zakonske odredbe, veruju}i
da tako najbolje doprinose dràvi i njenim interesima. Visoki politi~ki forumi i
rukovodioci su znali da se to tako radi, i oni su se o~igledno s tim slagali, iako se
o tome nisu javno i neposredno izja{njavali. Za kr{enje ustava i zakona izgovor se
olako nalazio u pozivanju na revolucionarnu zakonitost. Velike prakti~ne te{ko}e
i op{te karakteristike svakog posleratnog i poslerevolucionarnog stanja i
radikalizma, uticale su u istom pravcu. Na to je delovalo i ulaganje na praksu
sovjetskog uzorka koji ipak, na sre}u, nije doslovno kopiran. To se moè pokazati
i na primeru jednog od osnovnih principa krivi~nog prava, koji se i naziva
principom zakonitosti ili legaliteta (nullum crimen, nulla poenta sine lege).
Sovjetsko krivi~no pravo je tek 1958. godine prihvatilo ovaj princip. U Jugoslaviji
se posle Drugog svetskog rata u uskim krugovima razmatralo da li prihvatiti ovaj
princip i na sre}u je prevagnula pravna logika da se taj princip unese u na{e
zakonodavstvo. No, praksa je, kao {to smo rekli, i{la mimo i nasuprot tome principu,
a postojali su i mnogi drugi oblici i oblasti naru{avanja zakonitosti. Mnoga re{enja
u pravnom sistemu i{la su na ruku takvoj praksi (kao na primer, nepostojanje u to
vreme tzv. upravnog spora, tj. mogu}nosti da gra|anin tuì organ uprave i da sud
donosi kona~nu odluku na osnovu zakona, prevelika diskreciona vlast organa
uprave, op{ta dominacija izvr{nih organa vlasti nad predstavni~kim odnosno
zakonodavnim, tj. prevlast birokratije, zakonska mogu}nost da se u
administrativnom postupku, tj. bez sudske odluke ljudi ka`njavaju sa dve godine
zatvora uz mogu}nost da se takva kazna i produì, itd.). U Sovjetskom Savezu,
~ak i dvadesetih godina kad se posle jednog perioda pravnog nihilizma po~elo sa
Legalitet 37
dono{enjem pojedinih zakonika, jo{ uvek je dominirao Lenjinov stav da je diktatura

proletarijata zakonom neograni~ena vladavina. Kao {to je poznato, na XX kongresu
KP SS 1956, Nikita Hru{~ov je izneo prvu, sa zvani~nog mesta u Sovjetskom
Savezu datu kritiku pona{anja Staljina i naru{avanja socijalisti~ke zakonitosti u
vreme kulta li~nosti. I to je dovelo do velikih i zna~ajnih promena i delimi~nih
i tihih sudskih rehabilitacija koje su imale odjeka i izvan Sovjetskog Saveza.
înjenicu da ni u jednoj od zemalja u kojima su na vlasti bili komunisti nije
do{lo do punog ostvarivanja pravno vaè}ih ustava i zakona ima nekoliko op{tih
i jo{ vi{e specifi~nih i konkretnih uzroka zbog kojih se postepeno {irila pravna i
moralna anomija.
Na prvom mestu mora se re}i da su tzv. socijalisti~ke zemlje tek pred svoj
kraj po~ele da proklamuju da èle da se izgra|uju kao dràve sa uspostavljenom
vladavinom prava. To zna~i da su izme|u vlasti i prava prednost davali ovoj prvoj
i instrumentima kojima se mo} drì i u~vr{}uje. Zato je i poimanje zakonitosti
bilo vrlo ograni~eno: tuma~ilo se pre svega kao obaveza niìh organa i gra|ana da
se pridràvaju zakona, a nije shvatano da su zakoni i ustav ~inilac ograni~avanja
politi~ke vlasti. Da bi se ustavnost i zakonitost u ovom pravom smislu mogla
uvesti, neophodno bi bilo uvesti {iru demokratiju i mogu}nost gra|ana da na
izborima zaista biraju svoje predstavnike i vr{ioce vlasti. Bez demokratske i
institucionalizovane politi~ke odgovornosti vr{ilaca vlasti pred bira~ima, nema
mogu}nosti da se ostvari ustavnost, pa ni zakonitost u punom smislu te re~i.
Uostalom, ~injenice nam kazuju da su ti principi delimi~no ostvareni samo u
zemljama koje su ostvarile vi{i stepen demokratije.
U biv{im socijalisti~kim zemljama se odlagalo re{avanje jednog klju~nog
problema. To je bilo ograni~avanje ili ukidanje pravnih i politi~kih osnova za
ulogu jedne jedine ili dominantne partije kao nosioca monopola politi~ke vlasti.
Politi~ki forumi i rukovodioci takve partije su svojim odlukama (direktivama,
instrukcijama, pismima, govorima i sl.) mogli da promene na~in i stepen
primenjivanja ustava i zakona. Oni su to s vremena na vreme i ~inili, a nezavisno
sudstvo je ~ak i kao ideja, a kamoli kao praksa, bilo ne{to {to nije prihva}eno, bez
obzira na zakonske formulacije. Te formulacije su ~esto pravnici prepisali iz tzv.
buròaskih zakona, a rukovodioci prihvatili samo na re~ima, da ne bi dolazili u
sukob sa tekovinama demokratske teorije i civilizacije. Oni najvi{i su se na svakom
nivou smatrali izuzetim od pravnih smicalica. To je predstavljalo lo{ primer i
podsticaj za druge na niìm nivoima. Ovo je bio op{ti uzrok neostvarivanju
ustavnosti i zakonitosti, a postojali su i mnogi drugi.
âk i uvo|enje izvesnih demokratskih ustava ne daje pune rezultate sve dok
se ne stvore i odgovaraju}a politi~ka klima i odnosi, pa i odgovaraju}a demokratska
politi~ka kultura. Politi~ka kultura koja pogoduje ostvarivanju vladavine prava
ne sme biti ni podani~ka kakvu je dràvni socijalizam najradije negovao niti

parohijalna kakvu je nasle|ena tradicija ostavila, a socijalizam dalje razvijao u
vidu raznih lokalizama i partikularizama ~iji je osnovni princip da naru{i zakon u
svoju korist, a na ra~un i na {tetu drugoga.
Ako su strukture sa monopolom mo}i prvi i osnovni me|u nizom krupnih
uzroka slabog po{tovanja ustava i zakona, to se odrazilo i na njihov kvalitet, {to je
dalje oslabilo njihovo po{tovanje. Sniàvanju kvaliteta zakona nije doliko doprinela
niska, nerazvijena i zanemarena pravna tehnika izrade propisa, mada je i to svakako
doprinosilo smanjivanju po{tovanja zakona, jer ono {to je nejasno ne moè izazvati
po{tovanje osim me|u onima koji u ne{to slepo veruju. Takozvani politi~ki
voluntarizam nije ni u ~emu na{ao toliko izraza koliko u pretpostavljanju da se
politi~kom voljom koja }e se izraziti u formi prava, moè sve. U tome, naravno,
gre{e oni koji u ispoljavanju svoga voluntarizma zloupotrebljavaju pravnu formu.
Popij more, Ksante tako je rob i basnopisac Ezop doviknuo jednom anti~kom
tiraninu koji je mislio da je njegova volja iznad svega.
Kad jedna zemlja ima relativno znatne ljudske i materijalne potencijale, a
pravni sistem oteàva ili onemogu}ava ili pogre{no usmerava njihovo kori{}enje,
pa to onda ~ini ìvot svih gra|ana te zemlje siroma{nijim nego {to bi mogao biti
pod druga~ijim pravnim reìmom ne moè rezultirati ni~im nego javnim ili
skrivenim, ali ne manje efikasnim otporom tome pravnom reìmu. Za primer koji
to ilustruje mogu se pomenuti propisi o prinudnoj (u ono vreme bi se moralo re}i
dobrovoljnoj) kolektivizaciji. Ovaj primer uzimamo stoga {to su poznati
doktrinarni, politi~ki i ekonomski motivi, a isto tako i tokovi, posledice i porazni
rezultati. Iz toga je ipak izvla~eno vrlo ograni~eno iskustvo. Ljudi su prirodom
programirani da nastoje ìveti bez obzira kakve im je okvire neka mo} krojila.
Ako su okviri kruti i uski, ljudi }e ih na razli~ite na~ine razmek{avati i rastezati
dok se ne razlabave ili ne puknu. Tako je to bilo vi{e puta u pro{losti. Tu ne
pomaè nivo pravne tehnike ili stilska doteranost propisa.
Koliko god element politi~ke volje u stvaranju prava bio vaàn i nuàn, ne
sme se zapostaviti da je daleko bitniji onaj elemenat koji od prava ~ini element i
stub ljudskih civilizacija. A onda to postaje stepenom svoje racionalnosti i
regulisanju me|uljudskih odnosa. Odnos prema pravu zavisi}e od toga koliko
ono omogu}uje da se me|uljudski odnosi i promet dobara, usluga, ideja, ljudi
moè slobodnije i pod ~ove~nijim uslovima odvijati, a ne od kazni kojima se
pretilo. Pravo, da bi bilo racionalno, mora postati dovoljno {irok okvir za odvijanje
onoga {to se zove pravni promet a {to je samo izraz drugih oblika prometa, tj.
razmene me|u ljudima. Od kvaliteta zakonitosti, tj. od toga koliko je ona instru-
ment koji olak{ava ili pak oteàva ovakav promet, zavisi u velikoj meri i koliko
}e se ostvarivati sadrìna datih zakona. Umesto da sve bude propisano zakonima,
Legalitet 39
va`nije je da pravni sistem bude racionalno ustrojen tako da ljudima omogu}i

povoljnije okvire ìvota. To nas vodi slede}em krupnom problemu: obimu pravnog
regulisanja.
Autoritarna vlast, koja èli da se u sve me{a, pravi glomazan, rigidan i
sveobuhvatan pravni sistem koji u detalje reguli{e sve aspekte dru{tvenih i
me|uljudskih odnosa. I to naj~e{}e tzv. imperativnim normama, tj. propisima koji
se moraju primenjivati na strogo utvr|eni na~in, bez obzira {to bi mo`da oni koji }e
svoje odnose regulisati hteli da se sporazumeju na druga~iji na~in ili druga~ije o
samoj stvari. Pomenutom restriktivnom prirodom pravnog sistema u njemu se suàva
podru~je primene tzv. dispozitivnih ili bar tzv. alternativnih normi, pa konkretno i
klasi~nih ugovora, jer vlast ho}e svugde da pokaè svoje prisustvo i pravo me{anja.
Ovo, naravno, poga|a privredne subjekte, ali, u krajnjoj liniji, najvi{e gra|ane.
Mnoge pomenute mane koje oteàvaju da se ostvari princip zakonitosti
imaju koren u pogre{nom shvatanju i verovanju da se pomo}u prava moè posti}i
sve {to se èli. Ne shvata se da pravo kao sredstvo ima svoje granice, da se ono
mora odnositi na ono {to je mogu}no. Pravo se mora koristiti u skladu s njegovom
prevashodnom prirodom da omogu}i ljudima mirno uìvanje onoga {to je mogu}e
pri datom stepenu razvijenosti njihovih znanja i tehnologija, i da ih za{titi od
grabe`ljivaca, siledìja i uzurpatora. Ovi poslednji najradije vole da prisvoje
dràvu, jer ona pruà vi{e mogu}nosti za privilegije nego posedovanje bilo
kakvoga sredstva za proizvodnju. Tada i zakoni postanu privatni u onom smislu
u kojem to izraàva sama re~ privilegija (prvobitno u rimskom pravu privata
lex, privatni zakon, tj. zakon za pojedinca koji je izuzet od op{tih normi). Lako
je zaklju~iti i to da kada se broj privilegija pove}a, onda tako|e pravo gubi
svoju op{tu svrhu i zakonitost opada.
U nas se preveliki tzv. normativizam nije ogledao samo u preterano velikom
broju pravnih propisa koji su bili izraz pogre{ne orijentacije da se u socijalizmu sve
reguli{e od strane dràve, nego i u ~estom menjanju propisa. I veliki broj i njihovo
~esto menjanje pove}avaju ulogu i mo} onih koji na njihovo dono{enje i menjanje
najvi{e uti~u, ali su dru{tvene posledice {tetne. Reprodukovanje istih propisa od
federacije do radne organizacije pove}avalo je njihov broj do besmislenog.
Priroda jugoslovenskog federalizma bila je jedan od uzroka cvetanja
nezakonitosti. Naime, dono{enje zakona je bilo u rukama jednih, a njihovo
sprovo|enje u rukama drugih, i to bez pravne i sistematske mogu}nosti onih koji
donose ili upravnih i sudskih institucija na tome nivou da kontroli{u kako se zakoni
ostvaruju. Sudove i inspekcije birali su isti oni organi protiv ~ijih akata ovi ~esto
moraju donositi odluke ili kr{iti zakon u èlji da za{tite lokalne mo}nike.
Najzna~ajnija prepreka apsolutizmu vlasti i njenom dru{tveno-neodgovornom
pona{anju jeste korpus ~ovekovih prava i sloboda i demokratija kojoj su gra|anska
prava i slobode condition sine qua non. U ~l. 16. ~uvene francuske Deklaracije
prava ~oveka i gra|anina zapisano je da nema ustav ona zemlja u kojoj nisu
garantovana gra|anska prava i slobode i u kojoj nije izvr{ena podela vlasti.
Ideja pravne dràve je ograni~enih dometa, jer ostaje na formalno shva}enom
principu legaliteta i u krajnjoj liniji podrazumeva veberovski shva}enu birokratiju
kao racionalni oblik dru{tvene organizacije sa ~inovni~kim staleòm. Pravi cilj
od Aristotela do danas je vladavina prava. No i ideja pravne dràve, u odnosu na
ono {to joj u praksi prethodi, jeste veliki civilizacijski domet. Ipak je u jednom
politi~kom dokumentu od pre pet godina ideja pomenuta u zagradama i u kontekstu
kontrarevolucionarnih ideja koje su se javljale. Nezavisno sudstvo je u svakom
slu~aju pretpostavka ostvarivanja ne samo pravne dràve ili vladavine prava nego
i modernog prava.
Ostvarivanje ljudskih prava i sloboda doprinelo bi i re{avanju niza dru{tvenih
problema kojima je jedan od uzroka bio autoritarni i rigidni i neracionalni pravni
sistem i hipertrofirani normativizam, koji je gorki plod jedne pogre{ne pravne i
socijalno-politi~ke doktrine. Jedno od pogre{nih na~ela te doktrine je verovanje
da je za socijalizam, pa i za postsocijalisti~ko dru{tvo va`no da se sve pravno
reguli{e i da je slobodno samo ono {to je pravom izri~ito dozvoljeno i na na~in na
koji je dozvoljeno. Neki pozitivista bi i to obuhvatio pojmom legaliteta. Me|utim,
napredovanju dru{tva i slobodi kao su{tinskoj odredbi ~oveka odgovara sasvim
suprotni koncept: da se granice slobode odrede samo za{titom istih prava i sloboda
drugih i da se proglasi da je slobodno sve {to nije iz valjanih razloga izri~ito
zakonom zabranjeno.
Na~elno je pogre{no shvatanje da se dru{tvo {titi time {to }e u eventualnom
sporu dràve i pojedinca pravnik, svejedno da li u funkciji nekog referenta,
pravobranioca, tuìoca, sudije, milicionera ili u drugim ulogama, smatrati da
njegov zadatak nije da postupa prema pravu (zakonu), nego da pravo pristrasno
primeni kako se njemu samome ili nekom politi~kom subjektu moè ~initi da je
u korist dràve ili u nekom ve} odavno, zbog zloupotreba ozlogla{enom vi{em
interesu.
Moralna autonomija pravnika je pretpostavka za tzv. slobodno sudijsko
uverenje koje se ne odnosi samo na sudije. Mora pravnik biti spreman re}i NE,
ako ga profesionalno znanje i savest na to upu}uju, pa i onda kad svi kaù DA ili
aminuju. Zato je potrebna i individualna gra|anska hrabrost i solidarna podr{ka
ljudi iste profesije da bi se uspostavila legalnost. Takvi pojedinci u nedavnoj
pro{losti su r|avo prolazili, kao {to pokazuju mnogi slu~ajevi su|enja sudijama i
advokatima, pa i jedan slu~aj kura`nog pona{anja po vaè}im pravnim i natpravnim
eti~kim principima, koji je u svoje vreme i opisan u knjizi Sudija. Sve je to u~injeno
u ime moralne autonomije i profesionalnog morala.
Legalitet 41
Vlastima nije u interesu da onaj ko primenjuje tzv. pravo zapada u moralne

dileme oko osnovanosti, celishodnosti, dru{tvene opravdanosti i korisnosti,
humanisti~nosti normi koje primenjuje. Ono {to se èlelo, postizalo se i
odgovaraju}im obu~avanjem koje se prete`no svodilo na saznavanje pravne
tehnike. Pojam pravde, racionalnosti ~ovekove prirode i drugi sli~ni, spadaju u
discipline koje se uglavnom ne izu~avaju ili se ne izu~avaju dovoljno i sa svim
teorijskim i prakti~nim implikacijama. Sistemati~no se teìlo da se pravniku, kao
~oveku, oduzme svaka teorijska osnova s koje bi mogao kriti~ki prosu|ivati sadràj
prava koje treba da primenjuje.
Literatura:
A. V. Dicey, Introduciton to the Study of the Law of the Constitution, 1885.
C.J. Friedrich, Constitutional Govemment and Democracy (1946); novije
izdanje Waltham-London, 1968.
J. \or|evi}, Ustavno pravo, Beograd, 1972.
L. Basta, Politika u granicama prava, Ideje, Beograd, 1984.
Lj. Tadi}, Metamorfoze pravne dràve i Pravna dràva, 1991.
M. Jovi~i}, Zakon i zakonitost: ìvot pravnih propisa, Beograd, Radni~ka
{tampa, 1977.
R. Dworkin, A Matter of Principle, Cambridge, Harvard University Press,
1985.
R. Dworkin, Taking Rights Seriously, Cambridge, Harvard University Press,
1977.
R. Luki}, Ustavnost i zakonitost, Beograd, 1966.
42 Milan Podunavac
Legitimitet 43
Milan Podunavac
LEGITIMITET*
Pojam Legitimitet u najop{tijem smislu ozna~uje utemeljenje i delanje
politi~ke vlasti na principima koji su op{teprihva}eni u okviru jedne politi~ke
zajednice. Princip legitimiteta implicira da pripadnici jedne zajednice (politi~ke)
ne prihvataju poredak samo iz navike i obi~aja, individualnog interesa ili straha
od represije, ve} iz uverenja u njegovu valjanost i opravdanost. Otuda, ovo stanje
uvek pretpostavlja usagla{enost prirode politi~kog poretka i principa njegovog
utemeljenja sa na~inom mi{ljenja jednoga naroda (Monteskje). Legitiman je
onaj poredak u kome postoji saglasje izme|u politi~ke formule kojom se pravda
vladarski titulus i nazora naroda (politi~ki subjektiviziranih pojedinaca) o prirodi
toga poretka. Legitiman poredak uvek stoji u odre|enom odnosu sa principima
prava i pravi~nosti i obuhvata stanje dobro ure|enog poretka (Rols). Ovo stanje
suprotno je stanjima bezakonja, anarhije, nesigurnosti i samovolje. Stanje
neosiguranih sloboda i neure|enih prava nije ni legitimno ni politi~ko. Principi
legitimiteta uvek sadrè, otuda, i odre|enu ideju zajedni~kog ìvota u dràvi i
pribliàvaju se samom pojmu politike. U ovome je i Aristotelova napomena da je
samo poredak vrline politi~ki poredak.
Problem legitimiteta sredi{nji je problem politike filozofije, to je jedno od
najsloènijih filozofskih pitanja (\. Tasi}, Opravdanje dràvne vlasti). Laski
(Lasky) tako|e je isticao da je legitimitet pitanje na koje ni jedna politi~ka
filozofija do sada nije odgovorila, a Berk (Burke) i Ferero (Ferrero) podjednako
su upozoravali da je opasno pitati se o temeljima dràve. Rusou (Rousseau)
pripada zasluga da je problem politi~kog legitimiteta ozna~io kao ukupnost prvih
principa politike i odredio ga kao sredi{nji problem politi~ke teorije. U raspravu
o osnovama dru{tvenog ugovora Ruso nas uvodi pitanjem o temeljima legitimiteta
politi~ke vlasti. Ho}u da razmotrim da li u gra|anskom dru{tvu moè postojati
44 Milan Podunavac
osnova za legitimnu i sigurnu vladavinu, kada se uzmu ljudi kakvi su, a zakoni
onakvi kakvi mogu da budu. ôvek se ra|a slobodan a svuda je u okovima. Onaj
koji veruje da je gospodar drugih, uistinu je vi{e rob od njih. Kako je do{lo do ove
promene? Ne znam. [ta je moè u~initi legitimnom? Verujem da mogu re{iti to
pitanje (@. @. Ruso, Dru{tveni ugovor, Prosveta, Beograd, 1949, str. 9). Te`nja
za legitimitetom univerzalno je svojstvo politi~kih poredaka, a potreba za
legitimizovanjem politi~ke vlasti tako je trajno ukorenjena u politi~kim dru{tvima,
da je u ~itavoj istoriji te{ko na}i politi~ki poredak koji nije imao autenti~no
zasnovan poredak, ili bar poku{ao da ga stekne. îtava politi~ka istorija je u biti
jedna stalna te`nja i borba vladaju}ih elita za racionalizaciju sistema politi~ke
vladavine. Razli~ite formule legitimizovanja politi~ke vlasti ne samo da su
centralna tema tehnologije za~u|uju}e istozna~ne tehnike (instrumenta regni) ve}
i instrumenti demokratske politi~ke misli, pokreta naroda i klasa u borbi protiv
politi~kih vlastodràca i politi~kih poredaka, koji kr{e naj{ire dru{tvene saglasnosti
i pristanke dru{tvenih grupa i pojedinaca, povezanih uvek sa jednim vidom ìvota
(politi~kim etosom). Legitimitet, kako pi{e H. Heler (H. Heller, Staatslehre, 1934),
uvek sadrì dva aspekta: (a) aspekt socijalnog legitimiziranja pravno utemeljene
vlasti i (b) idealno (normalno) utemeljenje dràve kroz zbiljski ustav. Ova dva
aspekta legitimiteta, po pravilu, ne moraju biti u saglasju. Otuda, potreba za
legitimitetom uslov je svake vladavine, a postojanje legitimiteta znak dobre
vladavine. Spinoza i Moteskje nagla{avaju oba ova aspekta. Za Spinozu poslu{nost
~ini vladavinu (Obedientia facit imperatum). Za Monteskjea, pak, sre}na je
dràva ako su joj gra|ani dobri podanici, vladavina i postoji zato da vodi podanike
ka najboljem cilju.
Pitanje o legitimitetu uvek je pitanje uverenja o dostojnosti politi~kih
institucija od strane onih nad kojima se vlada. U tom smislu legitimitet je u istoriji
politike uvek igrao dvostruku ulogu: s jedne strane, formule legitimizovanja
olak{avale su politi~ku vladavinu upravlja~kih grupa, izraàvaju}i njihovu te`nju
da svoju mo} ne opravdaju prostom ~injenicom njene posesije, ve} da nalaze
moralne i legalne osnove njenog posedovanja. S druge strane, kako je pokazao G.
Moska (Mosca, Ruling Class, 1939), formule legitimizovanja olak{avale su teret
politi~ke vlasti politi~kim podanicima, izraàvaju}i jednu univerzalnu psiholo{ku
potrebu ljudi da formiraju sistem uverenja kako oni koji nad njima vladaju to ne
~ine na osnovu posedovanja materijalnih i drugih prednosti i sile, ve} na temelju
op{tih i zajedni~kih principa i maksima, zajedni~kih za sve pripadnike dru{tva.
To upu}uje na zaklju~ak da istorija politi~kih dru{tava i ne zna vladavinu koja do
kraja pokriva i zadobija potpuno podani{tvo i politi~ku poslu{nost za sva
vremena. Politi~ki upravlja~i su iskusili da i stanja najve}e poslu{nosti nose u
sebi potencijalni revolt i bunu. Izme|u upravlja~a i naroda uvek se uspostavlja
Legitimitet 45
jedan odnos latentnog straha i sumnji; koliko je strah inherentno svojstvo podanika,
toliko je on i pratilac politi~kih vlastodràca. Narod strahuje od vlasti, jer je ona
uvek i potencijalno (~ak i kada je demokratska) oblik politi~ke opresije. Politi~ki
upravlja~i i kada uìvaju u stanjima najpotpunije submisije podanika, potencijalno
strahuju od rastakanja ove lojalnosti i politi~kog revolta. U prirodi je principa
legitimiteta da se prevlada ovaj misteriozni i uzajamni strah i sumnje koje uvek
postoje izme|u onih koji politi~ki upravljaju i onih nad kojima se vlada. Principi
politi~kog legitimiteta olak{avaju tegobe vladavine i onima koji vladaju i onima
nad kojima se vlada. Ako su konsenzus i volja upravlja~a i podanika iste, sre}an
je i blagosloven njihov ìvot (J. Althusius, Politica Methodica Digesta, London,
1964).
Mada politi~ka mo} uvek u sebi sadrì moment sile kao svoje unutra{nje
svojstvo, politi~ka istorija u~i da sila nikad nije dovoljna da bi se zadobila
poslu{nost onih nad kojima se vlada. Monteskje je briljantnim opisom despotije
pokazao da je strah princip onih vladavina koje su oslonjene na silu i samo njenim
dejstvom one te{ko mogu da zadobiju politi~ku poslu{nost. Otuda, arbitrarna i
nasilna despotija uvek je nelegitiman oblik vlasti. Principi legitimiteta su upravo
oni razlozi kojima se utvr|uje i pravo da se vlada i du`nost da se pokorava, a
saglasnosti i osobita forma osnovnog konsenzusa (E. Freankel) izme|u onih
koji politi~ki vladaju i onih nad kojima se vlada. A formiranje uverenja i klime
(Monteskje) da su ovi principi pravi~ni i razumni, stvaranje uslova za njihovo
po{tovanje, ~ine odnos izme|u vladara i onih nad kojima se vlada mek{im,
podno{ljivim, sa vi{e uzajamnog respekta i sigurnosti. Narod mora da se srodi sa
principima legitimiteta (Taljeran). Trajnije saglasnosti, koje obja{njavaju za{to
su stare vladavine i najsigurnije (najsigurniji je stari legitimitet F. J. Strahl),
vode naro~itoj vrsti poverenja (onome {to je evropska politi~ka kultura izrazila
kao consensus fidelium, koje je u sebi sadràvalo i pristanak i poverenje i korist),
{to kao unutra{nji agens istovremeno i oja~ava i humanizuje osnovni politi~ki
odnos. Principi legitimiteta, otuda, ne olak{avaju samo tehnologiju politi~ke
vladavine; oni je demokratizuju i humanizuju.
Istorija politi~kih institucija pokazuje oba ova momenta legimiteta: potrebu
politi~kih vlastodràca da ustoli~enu vlast ne pokaù u obliku otvorenog nasilja,
ve} u obliku zapovesti prikazanih u njihovoj najtrajnijom formi, vlasti koja na
sebe stavlja masku zakona (Polen). Uputstvo Rusoa da najja~i nikad nije dovoljno
jak da bi uvek bio gospodarom osim ako svoju mo} ne preobrati u pravo, a
pokornost u du`nost izraàva se u jednoj trajnoj te`nji politi~kih vladara da
dokazuju i predstavljaju istovetnost onoga {to ima su{tinsku vrednost
(legitimnost) i onoga {to postoji kao ~injenica (posesija politi~ke mo}i). Ovu
iskonsku potrebu politi~kih vlastodràca prepoznajemo sa zapanjuju}om
46 Milan Podunavac
istozna~no{}u u razli~itim politi~kim kulturama. Tako, legitimitet je za politi~ke

upravlja~e uvek centralno jezgro instrumenta regni. Napoleon, kome u istoriji
legitimiteta pripada posebno mesto, jer se moderna teorija i politi~ko zna~enje
ovoga pojma i izo{trilo u jednom politi~kom procesu i drami osporavanja
legitimiteta Napoleonove vladavine (Taljeran) u govoru pred Corps Legislatif 1814.
godine, poziva se na snagu svoga legitimacijskog titulusa, negiraju}i to pravo
deputatima naroda. Da li ste vi predstavnici naroda? Ne. Ja sam ~etiri puta pozivao
naciju i ~etiri puta sam zadobijao glasove ~etiri miliona ljudi. Ja imam titulus, a vi
nemate: vi ste samo deputati departmana Imperije (Melvin Richter, Toward a
Concept of Pollitical Legitimacy, Political Theory, 1982). Ovu univerzalnu
politi~ku potrebu znali su koristiti i drugi politi~ki vladari mnogo pre Napoleona.
Rimski politi~ki pisac i istori~ar Kasius Koceanus Dia (Casius Coceanus Dia)
navodi podatke o politi~koj vladavini Malviusa Torkvatusa. Ovaj rimski vladar,
navodi Dia, èleo je da se proglasi Romulom (kraljem) i poslao je glasnike da
oslu{kuju mi{ljenje naroda. Dobio je informacije da narod sa zebnjom gleda na
njegove namere da se nazove kraljem i da ne èli kralja za vladara, po{to ne
podnosi kraljevski stil. Monteskje ovaj slu~aj komentari{e ovako: Rimljani nisu
hteli kralja, {to zna~i da su sa~uvali svoje politi~ke obi~aje i ne èle da imitiraju
despotsku vladavinu afri~kih i azijskih nacija (The Spirit of Laws, Berkeley and
London, 1977). Hegel, pak, u Filozofiji istorije naro~ito isti~e jedan primer iz
kineske politi~ke kulture. U Kini su istori~ari (zapisiva~i doga|aja) spadali u najvi{e
dràvne ~inovnike. Dva ministra su se, prema opisima kineskih politi~kih
institucija, stalno nalazila u carevoj okolini i imala su nalog da sve {to car govori,
~ini i zapoveda, beleè na cedulje, koje su istori~ari kasnije zapisivali. Ovakav
na~in pra}enja istorijskih doga|aja davao je mi{ljenju naroda i njegovoj politi~koj
memoriji ogromnu snagu. Prema istorijskim izvorima, ~ak ni jedan od najmo}nijih
kineskih vladara [i-Haong-Ti nije mogao da se odupre ovim uticajima. Progonio
je staru literaturu, teorijska nastojanja i istorijske knjige uop{te. To je radio s
namerom da bi uni{tenjem se}anja na pre|a{nje dinastije u~vrstio svoju vlastitu
(Hegel, Filozofija povijesti, Naprijed, Zagreb, 1966).
Principi legitimiteta temeljni su principi politi~kih konstitucija i kako je dobro
potvr|eno u istoriji politi~kih institucija poslednje pribeì{te politi~ke vlasti
(Tokvil). Tokvil pokazuje u analizi rastakanja staroga reìma (The Old Regime
and French Revolution) da revolucija prvo zaseca u dru{tvene odnose i politi~ke
institucije, a posle promene zakona ona se nasilno obra~unava sa starim politi~kim
obi~ajima. U analizi engleske buròaske revolucije, utvr|uje da su u~injene
temeljne promene u politi~koj konstataciji, ~ak je i monarhija bila oborena, ali
ona je te{ko razarala dublje zakone, obi~aje i konvencije nacije (A. de Tocqueville,
The Old Regime and French Revolution, New York, 1955, str. 201). Sli~no
Legitimitet 47
stanovi{te nalazimo i kod Berka, koji zapaà (u analizi Francuske revolucije) da

je satanski element Francuske revolucije razorio temeljne principe gra|anske i
politi~ke jurisdikcije. Poznato je, isto tako, sa koliko je odu{evljenja Nikolo
Makijaveli opisivao politi~ku vladavinu Nume Pompiliusa, kojeg je, uz Likurga i
Solona, smatrao jednim od naprednih zakonodavaca. Funkcija velikih
zakonodavaca je da oblikovanjem gra|anskog duha i gra|anskih institucija
oja~avaju temelje dràve. Makijeveli ostavlja podatke o tome kako je to radio
Numa Pompilius: Numa, nalaze}i da je narod divalj i razuzdan a èle}i da oja~a
gra|ansku poslu{nost, okrenuo se religiji kao najpogodnijem instrumentu za
odràvanje civilizovane dràve. Dobru religiju pratile su dobre institucije, dobre
insistucije pratila je dobra sre}a. U tome su uzroci veli~ine republike (N.
Machiavelli, Discourses, Penguin Books, London, 1976).
Kao {to i politi~ka mo} iskazuje svoju dualnu prirodu isti~u}i dva lica boga
Janusa, tako i principi legitimiteta nisu samo skup razli~itih politi~kih formula
koje olak{avaju tehnologiju politi~kog vladanja. Oni su, kako navodi G. Ferera,
izraz i misterioznog straha i misteriozne ljubavi koja vlada u odnosima
upravlja~a i onih nad kojima se vlada. U predavanjima {to ih je drào o principima
legitimiteta evropskih dràva, Gizo (Guizor) upu}uje na ovu dualnu prirodu
legitimnosti. Sila je obojila ro|enje svih vlasti u svetu, bez obzira na njihovu
prirodu. Me|utim, ovaj je osnov politi~ke vlasti bio porican od onih koji su politi~ku
vlast dràli. Niko od njih ne}e re}i da je prigrabio celokupnu politi~ku vlast. Sve
vladavine znaju da sila nije titulus. Otuda, u periodima konflikata i borbi,
pretendenti na politi~ku vlast mogu da ~uju: Ja postojim pre tebe, moj osnov je
stariji, moja vlast se temelji na grubim osnovama, a ne na sili Ja sam legitiman.
Prva je karakteristika politi~ke legitimacije da obesnaì silu i poveè je sa moralnim
idejama pravde, prava i razume (M. F. Guizot, General history of Civilization in
Evrope, Edinburg, 1848, str. 60). U principima politi~kog legitimiteta uvek je
sadràn element simbioze izme|u politi~kih vladara i podanika. Otuda, kako
navode Rasel (Rusell) i @uvnel (Jouvenel) odgovor na klju~no pitanje politi~ke
metafizike {ta je esencija politi~ke mo}i, svodi se u krajnjoj liniji na pitanje
politi~ke lojalnosti. Onaj ko zna razloge podani{tva, zna unutra{nju prirodu
politi~ke mo}i. Sastavni deo ove simbioze nije samo u otkrivanju unutra{nje
antologije politi~ke vlasti ve} i u utvr|ivanju njenih granica u odnosu na dru{tvo
i u utvr|ivanju kriterijuma za odre|ivanje kvaliteta politi~ke vladavine. Otuda,
Monteskje utvr|uje da je narod koji ìvi pod dobrom vladavinom sre}niji od onoga
koji takvu vladavinu nema, a Tokvil kvalitet politi~ke vladavine utemeljuje kao
uslov prava vlasti da se poziva na podani{tvo onih nad kojima se vlada. Razmi{ljati
o pokoravanju vlasti kao per se znaku moralne erozije bio bi pogre{an kriterijum.
Me|utim, ma kako Fancuz bio servilan prema vlasti kralja u starom reìmu,
48 Milan Podunavac
postojala je jedna vrsta podlo`ni{tva, koju nikad sebi nije dopustio. On nikad nije
znao {to zna~i pasti na kolena pred nelegitimnom i sumnjivom vladavinom, pred
vla{}u koja je malo uvaàvana (A. Tocqueville, The Old Regime, str. 168). Principi
pomo}u kojih se vlast legitimizuje, humanizuju i omek{avaju politi~ku vlast
onoliko koliko se i od vladara i podanika prihvataju kao racionalni i pravi~ni.
Principi legitimiteta se od politi~kih podanika ne prihvataju uvek aktivno, ~esto
pripadnici politi~ke zajednice nisu ni svesni njihovog dubljeg zna~enja. Oni su
uvek utkani u osobiti vid kolektivne politi~nosti jednog dru{tva (politi~ku
kulturu), izraàvaju}i osobitu vrstu politi~ke obi~ajnosti, formu legaliteta koja je
duboko usa|ena u memoriju naroda, njegove politi~ke maksime i institucije,
katkad izraàvaju}i vrstu rezignacije i pasivnog prihvatanja, stanje politi~ke
nu`de. Otuda, kako je nagla{avao Hjum (Hume, On the First Principles of Gov-
ernment) principi vladavine uvek sadrè odre|enu formu politi~kog racionaliteta,
bez obzira da li su utkani u mitske, kosmolo{ke, filozofske ili pravne formule
legitimiziranja. Primer izbora suverena na Tibetu, ma kako slu~ajan, haoti~an,
iracionalan i neobi~an, pokazuje upravo ovu univerzalnu politi~ku potrebu. Suveren
je, prema ovoj kosmologiji, u biti li~nosti Bude, koji se posle smrti vladara
reinkarnira u li~nosti tek ro|enog deteta. îm vladar umre, sve{tenici dobijaju
zadatak da odmah prona|u Budinu reinkarnaciju u tek ro|enom detetu. Kad ga
na|u, sve{tenici po~inju sa naro~itom formom politi~kog treninga sistematske
pripreme mladog suverena. Tako se izabrano dete progla{ava suverenom i bogom
posreduju}i u sebi sloène odnose izme|u li~nosti Bude, kosmolo{kog poretka
i tibetanskog naroda. Sve ovo pokazuje da je pitanje snage i delotvornosti principa
legitimiteta uvek otvoreno i da snaga njihovog politi~kog racionaliteta uvek na
neki na~in korespondira sa politi~kim racionalitetom, ali da snaga politi~kog
racionaliteta nije nikada ove principe oslobodila od odre|ene tajnovitosti i
mitologizacije.
Momenti legitimizovanja politi~ke vlasti. Politi~ki legitimitet, kako
pokazuje politi~ka istorija, nije jedno nepromenjivo stanje politi~kih odnosa,
institucija i svesti. U istoriji politi~kih borbi naroda i grupa, pojam i poziv na
stanje legitimiteta uvek je i{lo u paru sa pojmom ilegitimiteta (uzurpacije). U
nestabilnim politi~kim vremenima, pozivanje na legitimitet i nelegitimitet nije
nosilo samo elemente istorijske objektivizacije ve} i poziv politi~kih aktera,
pretendenata i kontrapretendenata na politi~ku vlast, da je sistem koji se progla{ava
legitimnim ili nelegitimnim r|av ili dobar. To je podstaklo Jozefa de Mestra
da monarhijski princip vladavine proglasi svetim principima vladavine, a
Edmunda Berka da principe koje je porodila Francuska revolucija ozna~i kao
satenske principe. Ilegitimna vladavina moè se ozna~iti kao antiteza legitimnoj
vladavini: to je vladavina u kojoj se vlast izraàva u skladu sa principima i pravilima
Legitimitet 49
koji su nametnuti silom i nisu prihva}eni od onih nad kojima se vlada. Nelegitimna
vladavina uvek sadrì jo{ jedna element ona nije sposobna, niti pokazuje èlju
da respektuje principe legitimiteta pomo}u kojih pretenduje da opravda svoju
mo}. Ona je pra}ena, po pravilu, detronizacijom legitimiteta i grubim nasrtajima
na slobodu i autonomiju podanika. @uvnel (Jouvenel) utvr|uje (The Power) da
nelegitimna vladavina u nedostatku autoriteta pribegava zastra{ivanju, ili, pak,
formama nasilne mitologizacije nametnutih politi~kih formula. Napoleonu, koji
nikada nije uspeo da konsoliduje svoju politi~ku vladavinu, Taljeran je to rekao
na slede}i na~in: Sa bajonetima moè{ sve da u~ini{ osim jedne stvari: ne moè{
na njima da sedi{.
Istorija politi~kih ideja i institucija pokazuje mnoge poku{aje da se opi{e i
odredi stanje politi~kog ilegitimiteta. Tacit u Analima, analiziraju}i istoriju rimskog
principata, ilegitimitet vidi kao stanje politi~kog vakuuma. Petnaest godina, pi{e
Tacit, vladala je nesloga: nije bilo prava, nije bilo ni li~nosti, ni morala. Gr~ka
politi~ka filozofija opredelila je ovo stanje pojmovima anomije i bleoneksije. To
su najgora stanja jedne politi~ke zajednice u kojima je rasto~en politi~ki etos, {to
nalazimo u analizama Tukidida. Ova stanja nastaju osobito u onim vremenima u
kojima je zasnovana politi~ka konstitucija. Ciceron, a posle njega T. Akvinski i
Stefano Junius Brutus (pseudonim za nepoznatog autora spisa Vinditiae Contra
Tyrannos) izjedna~avaju pojmove uzrpatorske i tiranske vladavine. U osnovi,
razlikuju se dva tipa nelegitimne vlasti. Prvi tip ilegitimne (tiranske) vladavine je
onaj kada vladar nema nikakav legitimacijski titulus (tyrannus absque titulo),
drugi, pak, onaj kad vladar svojim pona{anjem razara titulus kojim mu je vlast
utemeljena ( tyrannus exercitio). utvr|uju}i razliku izme|u legitimne i nelegitimne
vlasti, kralja i tiranina, Stefano Junius Brutus pi{e: Kralj, kao {to smo rekli, onaj
je, koji je zadobio vlast bilo nasle|em ili izborom i koji vlada i upravlja u skladu
sa zakonom. Tiranin, nasuprot kralju postoji kada se vlast prigrabi silom ili
prevarom, ili kada je na~in vladanja kralja, suprotan pravdi i pravi~nosti i u neskladu
sa zakonima i ugovorom prema kome je dao sve~anu obavezu. U jednoj li~nosti
mogu se spojiti oba ova obele`ja. Ovo stanovi{te o razlici izme|u legitimnih i
nelegitimnih reìma obnovio je i J. Altuzius (Johannes Althusius) utvr|uju}i da
je zadatak legitimnih magistrata da brinu o zdravlju i dobru politi~kog reìma
(curare salutem et bonum regni publicum). Nasuprot legitimnim magistratima
nelegitimni (tiranski) reìmi upotrebljavaju svoju vlast na {tetu civilnog dru{tva i
deluju protiv osnovnih zakona zajednice (leges regni fundamentalis). Altuzius
ovaj pojam upotrebljava i u jednom uèm zna~enju, prave}i razliku izme|u
administratio tyrannica i justa, legitima et salutaris administratio.
Stanjima politi~kog legitimiteta najbliè je stanje kvazilegitimiteta. Od svih
stanja politi~ke vladavine, ovo je najteè identifikovati, jer je u prirodi kvazilegitimne
50 Milan Podunavac
vladavine da se predstavlja onim momentima koji su u nesaglasju sa njenom

prirodom. Takve tipove politi~ke vladavine ve} je identifikovao Aristotel. Jedan tip
kvazilegitimne vlasti Aristotel naziva pambasileia, utvr|uju}i da je tu vlast jednog
suverena u svim pitanjima, ali sa istom vrstom mo}i koju pleme ili olis ima u javnim
pitanjima. Drugi tip dràve, koji Aristotel odre|uje kao aisumnetiea odre|en je u
sadrìnskom smislu, kao izborna forma tiranije. Ovaj tip legitimnosti je podrobno
analiziran u Vinditiae contra tyrannos. Tako autor ovoga traktata, koji je zasigurno
u temelju premodernog konstitucionalizma, kraljevstvo (monarhiju) koje teì da
zadobije obli~je demokratije naziva politia.Tiraniju koja, pak, teì da zadobije obli~je
demokratije, ozna~uje kao ohlokratiju. Kraljevstvo tako|e li~i konstitucionalnoj
demokratiji (politia) onda kada se u skup{tinu odraslih {alju najbolji ljudi da
raspravljaju i odlu~uju o pitanjima zajednice. Tiranija, pak, li~i iskvarenoj demokratiji
ili vladavini svetine (democratia seu ochlocratia) jer, ona, ne mogav{i da spre~i
postojanje skup{tine, ~ini svaki napor i upotrebljava sva sredstva i prevare, da bi
osigurala da najgori u|u u nju. Tako tiranin zadobija obli~je kralja, a tiranija izgled
kraljevstva (Vinditiae contra tyrannos, str. 187). Ovu je formu vladavine, analiziraju}i
pritiske politi~kih vlastodràca (gradskih tirana) na oblike gradskih vlada i
obezvre|ivanje municipalnih sloboda, zapazio i Tokvil. Tokvil zapaà: Svaki stu-
dent istorije zna za jedan univerzalni fenomen. Vladari koji su razarali ~ovekovu
slobodu nastojali su da zadrè njene forme tako je bilo od Avgusta do na{ih dana.
Oni su razvijali iluziju da mogu da kombinuju apsolutnu mo} sa moralnim autoritetom
koji se zasniva na pristanku naroda. Gotovo svi su omanuli u ovim poku{ajima i
nisu nau~ili da je nemogu}e odràti ovakav privid sve dotle dok nema nekakvog
realiteta iza toga (A. de Tocqueville, The Old Regime, str. 45).
Ako su Tokvil i J. Brutus dali naznake onoga tipa kvazilegitimne vladavine
koji nastoji da se predstavi onim {to on nije, austrijski dràvnik i politi~ki pisac
Meternih (Meternich), opisuju}i politi~ku vladavinu filipizma, razlaè anatomiju
onog tipa vladavine ~ija je bitna odrednica da se opravdava konfliktnim i
protivre~nim principima politi~kog legitimiteta. Radi se o takvom tipu vladavine
koji po~iva na principima koji su konfliktni i koji, uzeti za sebe, nisu dovoljan
osnov stabilne vlasti. Po{to nastoje da se opravdaju konfliktnim principima
legitimizovanje od kojih ni jedan nije sam za sebe dovoljan, ovi reìmi ìve pod
nerazre{ivim protivre~nostima; oni su u stalnoj opasnosti da se odvoje od
dominiraju}ih nazora svojih podanika: zbog toga se oni bore da poni{te njihovu
stvarnu prirodu. Cele generacije mogu biti poslu{ne vladavini ove vrste, a da ne
posumnjaju u njenu stvarnu prirodu, veruju}i da je ona druk~ija od one kakva ona
jeste (G. Ferrero, The Principles of Power, G. P. Putnam Sons, N. York, 1942).
Tacit i Makijaveli su ove tipove vladavine dali u opisima preru{avanja
imperatorske vlasti u Rimu. Ova vlast sadràvala je, kako pokazuje Makijaveli,
Legitimitet 51
dva ili vi{e principa politi~ke mo}i. Imperator je, kako pokazuju istorijska fakta,
bio biran i potvr|ivan od Senata, ali i vezan op{tim duhom lex regia, koji u osnovi
~ini jednu formu transfera mo}i naroda u ruke vladara. Ali, koliko god ova politi~ka
formula sadràvala u sebi elemente legitimizma, istorija Rima u~i, pogotovo na
primeru Konstantina, da ni najmo}niji imperatori nisu mogli da nametnu i
stabilizuju legitimisti~ki princip vladavine i formiraju zasebne politi~ke dinastije.
O tome Makijaveli ostavlja jasne podatke. Svaki poku{aj zasnivanja dinastije,
zapaà Makijaveli, zavr{avao se bunama, politi~kim borbama, neredima i
gra|anskim ratom. Imperijalna mo} sadràvala je u sebi zna~ajne elemente
republikanske tradicije, mada ova tradicija nikad nije bila do kraja prihva}ena i
sakcionisana kao modifikacija rimske konstitucije. Premda je delovala izvan
rimskog konstitucionalnog sistema, svoju je delotvornost iskazivala zahvaljuju}i
efikasnoj funkciji ujedinjavanja imperije i obezbe|enja rimskih legija: njenoj mo}i
pridavalo se obele`je svetosti u svim rimskim provincijama. Podatak da je Julije
Cezar morao progla{avati boànsko poreklo da bi oja~ao svoju vlast, upu}uje na
obele`je ovog stanja. Druga bitna karakteristika koja ovoj vlasti daje obele`ja
kvazilegitimiteta, ispoljava se u simbolima njenog izraàvanja. Imperatorska vlast
uvek se predstavljala imenima, ~ija su doslovna zna~enja skrivala prve principe
vladavine. Tacitove analize jasno pokazuju da imperatorska vlast nije imala pravo
ime. Tradicionalni rimski pojam rex imao je vi{estruko zna~enje, najmanje
vladarsko; pojam imperator manje je oznaka za politi~ku mo}, vi{e jedno titularno
imenovanje vezano za vojnu organizaciju. I drugi imperatorski naslovi, kao {to su
augustus ili tebartos, u osnovi ozna~avaju manje stanja politi~ke vladavine, a
vi{e karakteristi~ne ljudske osobine. Ovom tipu vladavine pripadaju i Meternihovi
opisi politi~ke vladavine Luja Filipa. U studiji Konig der Franzosen, Meternih
utvr|uje da Luju Filipu s jedne strane nedostaje autoritet narodnih izbora, a s
druge, on nije imao podr{ku istorijskog zakona Republike, a nedostajala mu je
politi~ka mo} Burbona. Njemu nedostaje podr{ka principa legitimiteta, vlast mu
nije utemeljena ni u naslednim pravima ni u nacionalnim izborima.
Politi~ki prelegitimitet ozna~uje proces inauguracije novog tipa legitimiteta
kojim se raniji princip legitimizovanja politi~ke vlasti zamenjuje. Zasniva se na
razvalinama staroga reìma i pratilac je velikih socijalnih i politi~kih mena.
Predstavlja, kako je pisao Taljeran, najopasniju situaciju u kojoj se neki politi~ki
predak moè na}i. To je ono stanje, zapaà Taljeran, u kome se narod privikava na
nove principe vladavine, ube|uju}i se u njihovu pravi~nost i racionalnost. U
stanju prelegitimiteta, vladavinska struktura mora respektovati ono {to ona sama
ne respektuje. Premda vlast, po pravilu, respektuje ove principe, veliki deo
populacije, katkad i ve}ina, ne prihvata ih i ostaje u stanju latentne poslu{nosti. U
skladu sa ovim, u stanju prelegitimiteta, umesto da se vladavinski sistem opravdava
52 Milan Podunavac
principom legitimiteta, prelegitimitet ozna~uje stanje u kojem vladavina pruà

podr{ku novim principima, protiv otvorene ili skrivene opozicije prema njemu
(G. Ferrero, The Principles of Power, str. 140).
Odnos izme|u legitimiteta i legaliteta sredi{nje je pitanje u razlaganju razli~itih
stanja legitimizovanja politi~ke vlasti. Neki su skloni (Aleksander P. d'Entreves,
Legality and Legitimacy) da ovaj problem obeleè kao klju~no polje u politi~koj
teoriji. Sve velike politi~ke teorije bavile su se ovim pitanjem. Klasi~na politi~ka
filozofija pokazuje da se pitanje o dostojnosti politi~kog poretka i pravu na politi~ko
vladanje zasniva na oba ova principa. Da bi politi~ka vlast bila pravi~na i valjana,
ona mora biti podjednako i legitimna i legalna. Ova se konstrukcija prepoznaje ve}
kod Cicerona, T. Akvinskog, a naro~ito kod pisaca u tradiciji prirodnopravne teorije.
Osnovno je polazi{te da se zakonu koji je nepravi~an i koji negira pravdu osporava
karakter zakona, a po njemu stvorena stanja ozna~avaju kao stanja anomije i
pleoneksije. U skladu sa ovakvom koncepcijom prava i pravi~nosti klasi~no politi~ka
filozofija i jurisprudencija defini{u nelegitimnog vladara i tiranina kao nosioce
neispravnog titulusa, sa statustom ex defectu tituli. Ovo stanovi{te o identitetu stanja
legaliteta i legitimiteta ostaje dominantno i u politi~koj kulturi premoderne evropske
dràve. U ovoj tradiciji, u pojmu legitimiteta uvek se saìma ne samo veritas (vera,
poverenje, istina) ve} i pristanak (consensus fidelium) i korisnost (probitas).
Jasnije razlikovanje ovih pojmova zapaà se u politi~koj filozofiji i jurispru-
denciji XVIII i XIX veka, a naro~ito u okviru doktrine pravnog i politi~kog
pozitivizma, koja je dominirala u teoriji legitimiteta dvadesetih godina ovoga veka.
Tako se ve} u Zedlerovom re~niku (1737) pojam legitimnost koristi za ne{to {to je
utemeljeno na ustavu. Legalno je, pak, ono {to ustavu pripada. U teorijskom
smislu problem postaje centralno jezgro nema~ke politi~ke filozofije i saìma se
u raspravi o odnosu principa legaliteta i moraliteta (Kant, Fihte, Hegel). Kant
jasno razdvaja ova dva pojma. U njegovoj interpretaciji jedno delanje po~iva na
~istom legalitetu onda kada nema ~istog moralnog motiva (rein sittliche Motive),
ve} samo strah od {tete ili kazne kojom preti zakon. Kant principu legaliteta
namenjuje va`nu ulogu u politi~kom poretku. Sloboda i legalitet stoje u uskoj
vezi. Otuda, Kant juristi~ki pojam slobode odre|uje kao onu slobodu koja je
zasnovana i po~iva samo na prostom izvanjskom delanju i zakonitosti (Gese-
tzmasigkeit). Sadràj ove izvanjske slobode (ausseren Freiheit) Kant precizira
u pojmu prava ozna~avaju}i ga kao odnos u kome se volja jednog upore|uje sa
voljom drugoga, na osnovu op{tih i slobodnih zakona. Otuda, izvanjska sloboda
po~iva na ure|ivanju odnosa ljudi na osnovu principa legaliteta, a ne moraliteta.
Pojam ljudske slobode po~etna je ta~ka u razgrani~avanju pojmova moraliteta i
legaliteta i u Fihteovoj (Fichte) politi~koj filozofiji. Fihteovo polazi{te je slede}e:
u jednom poretku slobodno bi}e je mogu}e kada je sloboda pojedinca tako
Legitimitet 53
ograni~ena na drugi moè pored njega postojati slobodno. Poput Kanta, Fihte
utvr|uje da sloboda po~iva na principu legaliteta, a ne moraliteta. Svako se oslanja
na legalitet drugoga, nezavisno od njegovog moraliteta. Otuda i poredak dràve
u odnosu je sa pravno{}u (Rechtlichkeit) izvanjskog delanja, a ne sa unutra{njim
moralitetom. Zapaà se da Fihte pored termina legalitet upotrebljava u istom
zna~enju i pojam lojalitet.
Hegel odnos izme|u legaliteta i moraliteta tematizuje promi{ljanjem
odnosa izme|u religioznog i pravnog dru{tva. Religiozno dru{tvo po~iva na
unapre|enju moraliteta, dok je objekt civilnog dru{tva sam ustav. Dràvno dru{tvo
(staatliche Gemeinschalt) po~iva na principu legaliteta. Moralitet kao princip
pripada samo individui, on je samo sopstvo (Inerlichkeit). Legalitet, pak, spolja{nja
je forma slobode. Ovi su nalazi bliski Kantu i Fihteu. Ali, kod Hegela ova dva
principa nisu razdvojena, oni su sintetizovani u principu obi~ajnosti (Sittlichkeit).
Hegelova argumentacija je da pravno i moralno ne mogu egzistirati za sebe; ovi
principi moraju imati odre|enu formu eti~nosti za osnov. Bez ovog osnova pravu
nedostaje momenat subjektiviteta, a moral ostaje, sam za sebe, nedostaje mu mo-
ment stvarnosti. U periodu restauracije i jurisprudencije ova dva pojma se jasno
razlikuju. Bonal (Bonald) ozna~uje pojmom legitimiteta sve ono {to je utemeljeno
u ljudskom delanju, ljudskoj volji i ljudskom umu. Nasuprot ovom principu,
legitimitet ozna~uje metafizi~ko utemeljenje poretka. Za [tala (F. J. Stahl) legalitet
je lutka ustava (Popanz der Gezetzes). Nasuprot tome, princip legitimitet sadrì
ideju prava, koja je iznad gole ljudske volje i u saglasju je sa bo`jim poretkom.
Legitiman je onaj poredak koji se zasniva na prirodnom i bo`jem pravu. [tajn
(Lorenz v. Stein) upotrebljava pojam legitimiteta u zna~enju starog legitimiteta
(monarhijski legitimitet). Nasuprot ovome pojmu, koristi se pojam liberalitet
(Liberalitat) kao termin kojim se ozna~uje novi legitimitet.
Radikalno prevrednovanje u prosu|ivanju odnosa legitimiteta i legaliteta
donosi doktrina pravnog pozitivizma. Osloba|aju}i se rimskih odora prirodno-
pravne teorije kao iluzije XVIII veka, ova teorija se razvila kao jedna varijanta
modernizovanog apsolutizma, supstituiraju}i raspravu o osnovama i kvalitetu
politi~ke vladavine raspravom o formalnim uslovima njenog postojanja. Posto-
janje zakona je jedna stvar, njegova vrednost ili nevrednost druga (J. Austin).
Legalitet postaje moderni ekvivalent stanja legitimiteta sa nagla{enom naznakom
izvo|enja pojma legitimiteta iz formalnopravno shva}ene kategorije pravnosti.
Pod uticajem pozitivisti~ke koncepcije zakona, doktrina Rechtstaat postepeno i
neumitno se menjala. Ako zakon nije drugo nego formalna struktura mo}i, ova je
formalna struktura prisutna u svakoj dràvi, bez obzira na politi~ke, socijalne i
moralne ciljeve koji su inkorporirani u pravni sistem: svaka dràva je per
definitionem, Rechtstaat (A. P. DEnterves, Legality and Legitimacy, Yale, 1962).
54 Milan Podunavac
Dosledno izvedena, ova teorija ograni~ava princip legitimiteta sa principom

efikasnosti (H. Kelzen). Otuda i radikalno stanovi{te ovog pravnog pisca da i
despotija po~iva na principu legaliteta. Potpuno je besmislena tvrdnja da u
despotiji ne postoji nikakav pravni poredak, ve} vlada samovolja despota ( jer)
ipak i despotski upravljana dràva predstavlja neki poredak ljudskog pona{anja.
Ovaj poredak je upravo pravni poredak. Poricati mu karakter prava samo je jedna
prirodnopravna naivnost i oholost. Ono {to se tuma~i kao samovolja jeste samo
jedna pravna mogu}nost autokrate da donese svaku odluku po sebi, da bezuslovno
odre|uje delatnost podre|enih organa i da u svako doba, jednom postavljene norme
sa op{tim i posebnim vaènjem ukine ili izmeni. Takvo stanje je jedno pravno
stanje i kada ga on oseti {tetnim. To sasvim jasno pokazuje poziv na diktaturu koji
nije redak u modernoj pravnoj dràvi (H. Kelzen, Allgemeine Staatlehre, Ber-
lin, 1925). \. Tasi}, jedan od pionira pravne i politi~ke filozofije u na{oj politi~koj
kulturi, temeljno je podvrgao ovo stanovi{te kritici.
Geneza pojma i teorije. Pojam legitimitet izvodi se iz latinskih pojmova
legalis i legitimus. Gr~ka politi~ka filozofija ovaj pojam ne poznaje, mada bi se,
ako se legitimnost shvati u njenom blaèm zna~enju legalnosti, usagla{enosti sa
zakonima dràve, na{li elementi (dobri i r|avi poredak) koji otkrivaju neke
odredbe legitimiteta. Ozbiljniji je razlog u gr~kom zna~enju politike. Grci ne
poznaju politiku kao odnos izme|u vladara i podanika, ve} ga izvode u
zna~enju jednog horizontalnog odnosa, koji se koncentri{e oko pojmova op{teg
dobra, gra|anstva, gra|anske slobode i zajednice. Prvog principa politike,
u Hegelovom zna~enju ovog pojma, nema. Aristotelovo zapaànje o tome da je
dokaz da je dràva dobro ure|ena to {to narod od svoje volje ostaje u tome
poretku, a nije ni pobuna dostojna pomena, moè da posluì kao motiv, ali ne i
osnov za celovito razmatranje. Zbog toga se valja vratiti rimskoj retorici i jurispru-
denciji.
Termini legitimus i legalis u pojmovnom su odnosu sa terminom lex (zakon).
Pojam legalis koristi se da bi ozna~io ono {to je zakonom ure|eno, u skladu sa
zakonom, valjan zakon. U rimskoj retorici i jurisprudenciji, kako se vidi kod
Kvintilija (Quintilian, Institutio oratio) ovaj se pojam od I veka n. e. supstitui{e
pojmom legitimus. Legitimus postaje jedan od sredi{njih pojmova rimske politi~ke
filozofije i jurisprudencije. Termin legitimus (=lege intimus) podrazumeva ono
{to je ura|eno u skladu sa poretkom i njegovim pravilima. U Zakonu Dvanaest
tablica sre}u se dva pojma: heres legitimus i legitima hereditas. Oba pojma izvorno
upu}uju na ure|ivanje gra|anskih odnosa. Terminom heres legitimus naziva se
onaj ~ovek koji ne nasle|uje imovinu testamentom, ve} na neki drugi na~in, koji
je ure|en i za{ti}en ovim zakonom. Otuda legitima hereditas jeste onaj qua ex
lege XII tabelarum detetur. Salust (Sallust), Livije (Livius) i Ciceron (Cicero)
Legitimitet 55
daju ovome pojmu politi~ko zna~enje. Salust uvodi pojam imperium legitimum i
ozna~ava njime one koji pripadaju jednom reìmu (nomen imperi regium
habebant). Ovim izrazom Salust naziva i poredak koji je suprotan samovolji i
tiraniji. Time je unekoliko anticipirao Ciceronovo odre|enje ovog pojma. Ciceron
upotrebljava sporadi~no termine legitimum imperium i potestas legitima, da bi
ozna~io zakonitost vlasti i mo}i magistrata. Pored ovog pojma, sa sli~nom pravnom
i politi~kom sadrìnom koristi se i pojam justus et legitima hostis, da bi se
razlikovali zarobljenici koji su pripadnici zemlje sa kojom Rim ima ugovor, od
pirata i razbojnika koji su ex parte exerciti. Ovo zna~enje pojma legitimus i
legitimitas zadràva se u srednjovekovnoj politi~koj filozofiji i praksi. T. Akvinski
obnavlja Ciceronovu argumentaciju. On uvodi u raspravu termin justitia legalis
da bi ozna~io ono politi~ko stanje koje je usmereno ka op{tem dobru i proèto
mudrim delanjem. Ovom stanju suprotstavlja se stanje tiranske uzurpacije
(tyrannica usurpatiio). Na osnovu istog kriterijuma Akvinski ~ini razliku izme|u
lex legalis i lex tyrannica. Samo se pravednim zakonima valja pokoravati. Tiranski
zakon nije nikakav zakon, pa je otuda prirodno pravo podanika da se opiru
tiranskoj vlasti i tiranskim zakonima. Ovo je stanovi{te posluìlo Akvinskom da
opravda i ubistvo tiranina (pravo tiranicida). Ove ideje sasvim prihvataju rani
konstitucionalisti XVI i XVII veka (Hotman, Beza) nagla{avaju}i razliku izme|u
legitimne i tiranske vladavine, a Lajbnic (Leibniz) i Altuzijus (Althusius) u osnovi
obnavljaju ideje T. Akvinskog o razlici izme|u legitimne pravde i tiranske
vladavine. Lajbnic (De iustitia) tako isti~e da iustitita legalis zna~i mudro delanje
koje je usmereno ka op{tem dobru zajednice. I Altuzijus izvodi pojam legitimne
vladavine iz ideje op{teg dobra. Legitimni magistrati su oni koji brinu o zdravlju
i dobru politi~ke zajednice (curare salutem et bonum regni politicum). Tiranski
reìmi, za razliku od njih, razaraju osnovne zakone zajednice.
Boden (Jean Bodin, Six livres de la republique) analizira povezanost
legitimiteta i suvereniteta. Tri su kriterijuma legitimne vladavine kod Bodena:
sigurnost, poredak i sloboda. Od tri glavna tipa monarhije (tiranska, sizerenska,
kraljevska) samo je monarchie royale legitimna. Bodenovu ideju da politi~ki
poredak mora biti u saglasnosti sa politi~kim etosom naroda, Monteskje oblikuje
u ideju da poredak mora biti u skladu sa na~inom ìvota jednog naroda. Op{te
formule legitimizovanja politi~kog poretka Monteskje saìma na pojmu prvih
principa politi~ke vladavine. Ovi principi otkrivaju prirodu poslu{nosti
(obedientia). Ja sam postavio prve principe i nalazim da svi posebni slu~ajevi
njih slede, da je istorija njihova konzekvenca () Svaka nacija na}i }e ovde
razre{enje maksima na kojima je zasnovana (The Spirit of Law by Montesquieu,
Berkley, L. A., London, 1977). Prvim principima politi~kih poredaka odgovaraju
razli~iti tipovi poslu{nosti. Tako u samom naslovu tre}e knjige nalazimo analizu
56 Milan Podunavac
razlike u poslu{nosti u umerenoj i despotskoj vladavini. Centralno mesto

Monteskjeove teorije odnosi se na morfologiju legitimiteta. Monteskjevo je
polazi{te slede}e: Kao {to je vrlina nu`na u republici, ~ast u monarhiji, tako je
strah nuàn u despotskoj vladavini. Monteskje je naro~ito naklonjen repu-
blikanskoj vladavini, pa otuda {iroki izvodi koji se odnose na vrlinu: Istinska
maksima poretka u republici je ljubav prema jednakosti i umerenosti, onim
vrlinama koje su prethodno utemeljene zakonima (The Spirit of Laws, str. 52)
Mada ne negira da i despotija ima svoj prvi princip, Monteskje joj osporava
postojanje politi~kog legitimiteta. Despotska vladavina zasniva se na jedinstvu
javne i privatne vlasti; despot je vlasnik i zemlje i podanika. Kad u Persiji, navodi
Monteskje, kralj kazni nekoga, nije zakonito ni ime mu pomenuti, a jo{ manje
moliti u njegovu korist.
U ranoj fazi moderne politi~ke teorije doktrina o politi~kom legitimitetu kre}e
se izme|u ideje legitimizma (Taljeran, De Mestr), doktrine longus tempus (Filmer,
Berk), ugovorene i konsenzualne teorije (doktrina prirodnog prava) i razli~itih
varijanti institucionalnog legitimiteta (F. J. [tal, O. v. Bizmark, Brokhauz). Prve
elemente demokratizacije pojma legitimiteta nalazimo u politi~koj teoriji
prosvetiteljstva, posebno kod enciklopedista. Tako Helvecijus (Claude Adrien
Helvetius) u osnovi sledi Bodena i saìma pojmove legitimiteta i suvereniteta.
Legitimni vladar je onaj kome je vladavina utemeljena na slobodnom izboru naroda
i brizi za op{te dobro. Sli~no demokratsko stanovi{te zastupa i Holban (Paul Henry
Thiry Baron d'Holbach) uspostavljaju}i vrlo stroge kriterijume legitimne vladavine.
Legitimna je samo ona vladavina koja neguje slobodu dru{tva, brine o sre}nom
ìvotu nacije i u saglasnosti je sa njegovom voljom.
Kruna legitimisti~ke doktrine ~ini De Mestrovo (Joseph de Maistre) razma-
tranje o Bogu i dru{tvu, koje je u podnaslovu ozna~eno kao esej o generativnim
principima politi~kih konstitucija i drugih ljudskih institucija. Legitimitet je
centralna kategorija dru{tva i politike. Osnovna je ideja De Mestra da mimo
prihvatanja religijski sankcionisanih tabua i op{tepoznate mo}i legitimnog vladara,
bez ose}anja svetosti i poniznosti pred principima legitimiteta, ~ovek ne bi mogao
da kontroli{e svoje negativne impulse. Iz ove op{te ideje De Mestr izvodi tezu o
monarhiji kao najboljem politi~kom poretku, monarhu kao idealnom vladaru i
legitimisti~kom principu kao univerzalnom svojstvu politi~kih poredaka.
Nasledna monarhija je najstabilnija, najpogodnija i najprirodnija vladavina za
~oveka, dok je izborna monarhija, naprotiv, najgori oblik vladavine koji postoji
() Bog stvara kralja. To je politi~ki zakon sveta. On priprema kraljevsku rasu,
obrazuju}i ga pod odorama, koje skrivaju njegovo kraljevsko obli~je. Na kraju,
kraljevi se pojavljuju okrunjeni slavom i ~a{}u; oni zauzimaju svoja mesta i to se
moè smatrati najizrazitijim znakom njihovog legitimiteta (J. de Maistre, On
Legitimitet 57
God and Society, Chichago, 1967, XIII). De Mestr je bio pod uticajem i poznavao
je ideje E. Berka (Burke). Naro~ito mu se kod sjajnog Berka dopadalo pove-
zivanje teorije o legitimitetu i kritika demokratije. Ali, Berkova osnovna ideja o
legitimitetu pripada drugom krugu ideja. Ona sadrì stanovi{te da se legitimna i
solidna vladavina utemeljuje na odre|enom tipu politi~ke obi~ajnosti (prescrip-
tion) koja se oblikuje kao rezultat politi~ke memorije i politi~ke tradicije jednoga
dru{tva protkanih dugove~nim i starim politi~kim ustanovama. Obi~ajnost
(prescription) najsolidnija je od svih osnova () Ona je udruèna sa drugim
temeljem autoriteta, verovatno{}u (prescription). Bolja je prezumpcija nego izbor
nacije, mnogo bolja od aktualnog biranja. Nacija je ideja kontinuiteta. To nije
izbor u jednom danu i jedne skupine ljudi () to je svesni izbor vekova i
generacija (E. Bruke, Speech on Representation, 1789). Berk je za ovo stanovi{te
ve} imao osnova u Filmerovoj teoriji legitimiteta, koja ovaj pojam izvodi iz dva
postulata: posesije politi~ke mo}i i protoka vremena.
Sistem filozofskih i politi~kih ideja, na kojima se zasniva legitimizovanje
vlasti u modernoj evropskoj dràvi, ~vrsto je utkan u ideje i ideale prirodnog
prava. Prirodno pravo prihvata se kao zajedni~ka tradicija Evrope, kao ideje
koje su baza na{e etike i filozofije (Troeltsch). Ove ideje, utemeljene na stoi~koj
tradiciji Atine i rima, ~ine jednu od dve glavne struje na koje se razlaè klasi~na
(aristotelovska) tradicija politi~kog mi{ljenja. Prirodno pravo predstavlja jednu
od dve karakteristi~ne forme moderne politi~ke filozofije, drugu ~ini politika u
smislu Makijavelijevog dràvnog razloga () {kola prirodnog prava zamenjuje
najbolji reìm pojmom legitimne vladavine. Klasi~na politi~ka filozofija znala
je razliku izme|u najboljeg reìma i legitimnih reìma. U skladu sa tim ona je
razlikovala razli~ite tipove legitimnih vladavina, {to zna~i da legitimnost u osnovi
zavisi od datih uslova. Prirodno javno pravo, s druge strane, zaokupljeno je pitanjem
politi~kog poretka ~ija je aktualizacija mogu}a u svim okolnostima. Otuda, ona
poku{ava da odredi poredak koji moè izdràti test legitimiteta ili pravi~nosti u
svim uslovima (L. Strauss, Natural Right and History, Chicago, 1953, str. 190).
Osnova ove doktrine zasniva se na filozofskoj koncepciji koja dignitet ljudskog
razuma, u formi u kojoj se javlja u svakoj individui, diè na rang osnovnog principa,
utvr|uju}i ideju o ~itavoj prirodi i ljudskom univerzumu, inkarnaciji razuma
(boànskog, prirodnog) koji kao unutra{nja snaga deluje u njemu i izraàva se u
pomeranjima (progresivnim) ljudske vrste. Iz osnovnog stava da je istinska priroda
~oveka predodre|ena delovanjem razuma kao ~ovekove unutra{nje prirode,
razvija se ideja o mogu}nostima i sposobnostima ~oveka da kontroli{e i humanizuje
svoju prirodu, sklonosti i interese. Na temelju ovih op{tih filozofskih ideja o
prirodi ~oveka izvodi se nekoliko osnovnih teza o osnovama politi~ke zajednice
i legitimnosti. Iz principa da se zahtevi koje individua ~ini i du`nosti koje preuzima
58 Milan Podunavac
zasnivaju na razumu, koji je izraz prirodnog i boànskog prava, izraàva se i ideja

o utemeljenju svih ~ovekovih institucija, u krajnjoj liniji, u saglasju sa ovim
principima. Op{ti filozofski stav ovih ideja nalazi se u panteizmu i natopljen je
verom u mo} nepogre{ive pomisli, koja u sebi sadrì ideju da je u po~etku istorije
~ovek ìveo u svetu slobode, jednakosti i bratstva. U prirodnom stanju ~oveka su
u borbi za ove vrednosti vodile sile samoodrànja, neposrednih akata, pasija i
te`nji. No, isti taj samorazum koji je izvor ~ovekovog digniteta, slobode i
autonomije, suo~en je sa konsekvencijama ovoga stanja i primoran da stvara
sredstva potrebna za njihovu kontrolu i ograni~avanje zakone, silu, autoritet,
svojinu, dràvu, vladare itd. Jednom dostignuto, ovo stanje postaje ideal i izraàva
se u polaznoj prirodnopravnoj ideji da racionalna organizacija svih ovih sredstava
mora biti kompatibilna sa prirodnim pravima, koja su i znak i potvrda njegovog
digniteta. Prirodno stanje (status naturalis) tajna je civilnog (politi~kog) dru{tva,
pisao je Ruso. U politi~koj filozofiji, ovaj op{ti stav ~inio je osnovu za disoluciju
srednjovekovne teorije legitimiteta. Osnovna ta~ka spekulacije postaje
op{tehumanisti~ka: dràva se poima kao individualna i samodovoljna dràva: a
ova individualna dràva razmatrana je kao zajednica individua, koja u skladu sa
diktatom prirodnog prava formira dru{tvo naoruàno suverenom vla{}u (F.
Borkenau, Prelazak sa feudalne na gra|ansku sliku sveta, Beograd, 101). Na ovoj
ta~ki prirodnopravna teorija rasta~e teokratsku, nekonfliktnu, harmoni~nu ideju o
dràvi. Dva nu`na atributa su ve} prisutna u prirodnopravnom sistemu koji
oblikuje teoriju dràve. Jedan je postojanje dru{tva (societas civilis), drugi je
postojanje suverene mo}i (majestas, summa potestas, summum imperium,
supremitas itd.) koja osigurava postizavanje zajedni~kih ciljeva (O. Gierkse, Natu-
ral Law and the Theory of Society, Beacon Press, Boston, 1957, str. 40). Suverenitet,
kako ga poima prirodnopravna teorija, nije prosto sredstvo, partikulama forma ili
kvalitet politi~ke vlasti: suverenitet je sama politi~ka vlast. Jednom uspostavljen
u skladu sa diktatom prirodnog prava, suverenitet (potestas legibus soluta) postaje
superioran u odnosu na istorijski razvoj ovoga prava i otvorenim se postavlja
samo pitanje o titulusu suvereniteta. Zbog toga se u okviru prirodnopravne teorije
i moè, s jedne strane, utvrditi, kao konstanta, ideja o zasnivanju politi~ke zajednice
kroz demokratske formule ugovora i pristanka, ali, isto tako, i jako izraèno razvo|e
oko pitanja: ko je nosilac suvereniteta i ukupnog prava na politi~ko vladanje. Ovo
pitanje u osnovi vodilo je disoluciji prirodnopravne teorije u dve razli~ite {kole:
prvu, koja je suprotnost izme|u vladara i naroda razre{avala u korist politi~kih
upravlja~a (doktrina o suverenitetu vladara) i drugu, koja je ovu antinomiju
razre{avala u korist demokratskih i plebejskih elemenata (doktrina narodnog
suvereniteta). Mada obe, u krajnjoj instanci, tuma~e dru{tvo i dràvu kao derivatne
individualne volje, jedna je vodila apsolutisti~kim a druga konstitucionalisti~kim
Legitimitet 59
konsekvencama. Hobs (Hobbes) i Lok (Locke) dva su uzorna primera ovog

razre{enja. U okviru Hobsove politi~ke teorije, prirodno stanje je jedno asocijalno
stanje u kome dominiraju r|avi i sebi~ni impulsi ~oveka, pa se i odnos izme|u
naroda i vladara uspostavlja kao pactum subiectionis. Ovaj ugovor utemeljuje
neograni~enu vlast upravlja~a i li{ava narod bilo kakvih konstitucionalnih limita.
Sociatas civilis utemeljen na sopstvenim principima nije nikad ni postojao. Narod
bez vladara je prosta mnoìna (dissolute multitude) kojem nikakva prava ne mogu
biti poverena. Tek izborom vladara, narod preko dràve postaje organizovano
jedinstven. Sva javna prava apsorbovana su u rukama vladara koji je neograni~en.
Vladar je, pi{e Hobs, rezervoar svih prava kako individua, tako i tela koje individue
stvaraju. Vladar nema nikakvih obligacija prema podanicima: Monarh u
monarhiji, senat u aristokratiji, savet (consilium) u demokratiji, svi su oni omni
obligatione liberi liberi: oni nisu ograni~eni bilo kakvim ugovorom koji se ~ini sa
individualnim subjektima, ili sa telima koja takvi subjekti sa~injavaju: oni nisu
vezani ni bilo kakvom zakletvom, ukoliko su je mo`da dali. Oni ne mogu u~initi
bilo kakvu nepravdu svojim podanicima, bilo kao prema individuama ili, pak,
njihovim udruènjima (Hobs, De Cive, 6. 20, c. 7).
Nasuprot Hobsovoj koncepciji, stoji druga struja (Lok, Kant) koja status
naturalis opredeljuje kao naro~itu formu dru{tvenog stanja (socialitas), a politi~ku
zajednicu (civilis societas) kao razumnu artikulaciju ovog stanja. Osnovno je
stanovi{te ove struje da socialitas kao razumnu artikulaciju ovog stanja. Osnovno
je stanovi{te ove struje da socialitas kao status naturalis jeste stanje mira i da u
njemu dominiraju racionalni impulsi i dobre strane ~ovekove prirode, pa zbog
toga i prelaz iz ovoga stanja u stanje politi~ke zajednice nije izraz prirodne potrebe,
ve} racionalan izbor slobodnih ljudi. Prelaz ka gra|anskom dru{tvu ne doga|a se
kao radikalna negacija prirodnog stanja ve}, pre svega, kao jedan oblik poop{ta-
vanja i racionalizacije onih impulsa koji nisu svojstveni ~oveku i koje on u jednom
stanju kontrolisane slobode racionalizuje. Legitimizacija politi~ke vlasti izvodi
se na osnovu pristanka, koji moè biti izri~ito pre}utan.
U savremenoj politi~koj teoriji, kako navodi V. Henis (W. Hennis) ma gde
da se javila kategorija legitimiteta, ona stoji u sferi uticaja Maksa Vebera. Veberova
teorija prima se kao najzreliji i najutemeljeniji deo njegove univerzalne
interpretativne sociologije. Tipologija motivacija na poslu{nost, stepen njene
validnosti, karakter {taba uprave, tip poslu{nosti (belief of legitimacy, Parsons),
to je osnovna skica tematike legitimiteta u Maksa Vebera. Op{ti je problem kod
Vebera ozna~en na slede}i na~in: Svaki sistem dominacije poku{ava da utemelji
nazore o sopstvenom legitimitetu i da ih uskladi sa vrstom legitimacijskog zahteva.
Da bi dràva postojala, oni nad kojima se vlada moraju se pokoravati autoritetu
koji je istaknut od onih koji imaju mo} (M. Veber, Privreda i dru{tvo, I, Beograd,
60 Milan Podunavac
1976, str. 76). Na osnovu istorijske gradacije osnovnih tipova poslu{nosti, Veber
razlikuje tri osnovna tipa legitimiteta: tradicionalni, harizmatski i racionalni.
Tradicionalni tip legitimne vlasti izraàva se u verovanju u svetost oduvek
postoje}eg poretka i najvi{e vlasti. Sadràj zapovesti odre|uju tradicionalne norme.
Izuzev normi tradicije, volja vladara ograni~ena je samo onim {to u konkretnom
slu~aju name}e ose}aj pravi~nosti. Tradicionalan karakter legitimiteta moè se
zasnivati na uobi~ajenom verovanju u svetost tradicija koje postoje odvajkada i
na verovanju u legitimnost osoba koje su na osnovu njih pozvane da uìvaju
autoritet (M. Veber, Privreda i dru{tvo, I, str. 169). Bitno svojstvo harizmatske
vlasti izraàva se u afektivnoj vezanosti za li~nost vo|e, njegova boànska svojstva,
proro~ku snagu, juna{tvo, duhovnu ili besedni~ku mo}. Najizrazitiji tipovi ove
vlasti su vlast proroka, ratnih heroja i velikih demagoga. Ako se, pak, poslu{nost
ne duguje licu koje samovlasno prisvaja pravo da ne{to zahteva, ve} ustanovljenim
pravilima koja jedino merodavno utvr|uju kome se i koliko treba povinovati,
onda se racionalan karakter moè zasnivati na veri u legalnost zakonski
utemeljenih poredaka i prava osoba koje su na osnovu njih pozvane da vr{e vlast
(M. Veber, Privreda i dru{tvo, I, str. 170).
Drugu uticajnu teoriju, vra}aju}i se elementima staroevropske perspektive,
razvio je J. Hebermas. Uz pretpostavke umne konstitucije dru{tva na temeljima
racionalnog (evropskog) uma Habermas razvija kategoriju legitimiteta (umnog
konsenzusa) iz principa poop{tivih interesa. Ukoliko norme izraàvaju
poop}ive interese po~ivat }e na umnome konsenzusu (ili bi pak izna{le takav
konsenzus kada bi mogle do}i do prakti~nog diskursa). Ako norme ne reguli{u
poop}ive interese, po~ivat }e na prisili: tada govorimo o normativnoj mo}i (J.
Habermas, Problemi legitimacije u kasnom kapitalizmu, Zagreb, 1982, str. 136).
Ova teorija je u velikoj meri razvijena kao kritika Lumanove (N. Luhman, Legiti-
mation durch Verfaren) sistemske koncepcije legitimiteta. Osnovne teze Lumana
koncentri{u se oko slede}ih postavki: kompleksnost socijalnih sistema u
savremenim dru{tvima zahteva takav tip odlu~ivanja koji mora produkovati
odgovore na probleme i konflikte koji se pojavljuju u pojedinim segmentima
dru{tva. Kompleksnost savremenih dru{tava i sloènost pitanja sa kojima se
vladavinska struktura suo~ava, zahteva radikalno prevrednovanje instrumenata
legitimizovanja vlasti i izraàva se u dominaciji saglasnosti koja se odnosi na
procedure (proceduralni legitimitet) nad op{tijim dru{tvenim saglasnostima o
pitanjima koja se ti~u osnovnih politi~kih vrednosti i principa. Osnovni tip politike
koji se konstitui{e u modernim dru{tvima je decizijski tip politike (politika shva}ena
kao proces odlu~ivanja), a glavni cilj politi~kog procesa izraàva se u nu`di da se
redukuju svi oni elementi koji bi mogli da oslabe kapacitet politi~kog sistema.
Efikasnost politi~kog odlu~ivanja zahteva da ono bude o~i{}eno od kolektivnih
Legitimitet 61
vrednosti i motivacija ~lanova politi~ke zajednice. Sastavni deo ove teze je i ideja
o subjektiviziranju politike i samodovoljnosti vladavine strukture da generira
sopstvene mehanizme autolegitimiteta. Politi~ki poredak se ne moè odràti silom
ili dobrovoljnom submisijom u ime vi{ih principa, ve} jednom formom
administrativnog prilago|avanja personalnih struktura i socijalnih sistema na
politi~ko-administrativne aparate. Legitimitet je populacijska svest da se unutar
odre|enih limita tolerancije prihvate odluke koje su kao takve nedeterminisane
po prirodi. Otuda, u kompleksnim dru{tvima, legitimizovanje politi~ke vlasti ne
moè biti ostavljeno pretpostavljenoj moralnosti. Mo} institucionalizuje sopstvene
mehanizme legitimiteta. Ako u okviru politi~kog sistema postoje mogu}nosti
(politi~ki kapacitet) da se pribave neophodna materijalna dobra, obezbedi
predominantan uticaj na politi~ku komunikaciju, da se povremeno obnavlja podr{ka
u sferi kulturnog podsistema, stvoreni su uslovi da se zadovolje pretpostavke
proceduralne legitimnosti. Stanovi{te da je proceduralni legitimitet kao skup
formalizovanih, univerzalnih i apstraktnih procedura i institucija, pomo}u kojih
se artikuli{u principi politi~ke zajednice kao ukupnost gra|ana (politi~ki
subjektiviziranih pojedinaca), prihvata se u savremenoj politi~koj teoriji kao forma
minimalne legitimnosti i uslov minimalne demokratije. Legitimitet se sve vi{e
shvata kao jedan neprekidni proces. Da bi demokratska dràva mogla da ~uva
sopstveni legitimitet, ona ga mora svakodnevno obnavljati kroz konsenzualno
razre{avanje konfliktnih situacija (P. Graf Kielmanseg, Legitimitat als Analitische
Kategorie, Polit. Vjschr, 12, 1971).
Literatura:
C. J. Friedrich, Man and His Govemment, Mc Graw-Hill, New York, 1963.
J. Habermas, Problemi legitimacije u kasnom kapitalizmu, Naprijed, Zagreb,
1982.
N. Luhman, Legitimation durch Verfaren, Suhrkamp Verlag, Frankfurt, 1983.
R. v. Ebbighausen, Burgerlicher Staat und und Politische Legitimation,
Suhrkamp Verlag, Frankfurt, 1976.
62 Milan Podunavac
Legitimitet 63
Milan Mati}
LIBERALIZAM*
Pojam i osnovna zna~enja. Politi~ka doktrina i praksa liberalizma obuhvata
{iroka podru~ja dru{tva, ekonomije i politike, razli~ite i ~esto protivre~ne procese
i perspektive. Javljaju}i se kao prva i najranija novovekovna ideologija kojom su
osporavana ustaljena i kanonizovana shvatanja o vladaju}em dru{tvenom i
politi~kom poretku, liberalizam je doneo novu filozofiju i nove poglede na dru{tvo
i istoriju, pa i na samog ~oveka. U razdoblju duèm od tri stole}a, koje traje do
danas, liberalizam je postao kosmopolitska ideja, pa i ideal, koji svojom
otvoreno{}u pokazuje neobi~nu vitalnost i sposobnost da se uprkos epohalnim
promenama i izazovima obnavlja ne samo kao socijalna doktrina ve} i kao
operativna politi~ka ideologija. O tome svedo~i i najnovija faza obnavljanja
liberalnih koncepcija u razvijenim zapadnim i drugim zemljama, u vidu tzv.
neoliberalisti~ke orijentacije u politici i ekonomiji.
Uprkos mi{ljenju da se libaralizam nije nikad do kraja artikulisao kao
koherentna socijalna doktrina (^. R. Mils), a mo`da i ba{ zbog toga, on u svom
jezgru i svojim osnovnim vrednostima jo{ uvek ima veliki zna~aj za razvoj
savremenog dru{tva, za napredovanje demokratije i demokratskih oblika u
njihovom dubljem i izvornom smislu. Ako su radikalni i ekstremni postulati
starog i tradicionalnog liberalizma ve} odavno izmenjeni u dugom i bogatom
iskustvu razvijenih zapadnih zemalja, to ne zna~i da su klju~ni liberalni principi
prestali da deluju kao inspiracija i putokaz u nalaènju novih i savr{enijih modela
dru{tvene organizacije i dru{tvene prakse. Zna~aj liberalizma kao otvorene i
prilagodljive doktrine traje i zbog mnogih negativnih istorijskih implikacija
dogmatskih, autoritarnih i unificiraju}ih doktrina i pokreta, sa raznim formama
regresivne politike koje na njihovoj osnovi nastaju. Totalitarizam, populizam i

64 Milan Mati}
plebiscitarni cezarizam, autokratske doktature i nacionalizam (taj najìlaviji

destruktivni mit XX stole}a), koji imaju razli~ite i duboke socijalne korene,
dovode do reaktualizacije liberalizma i obnovljenih liberalnih projekata
dru{tvenih reformi na pragu tre}eg milenijuma. Potvr|uje se stara teza (Torston
i Sejbin) da se liberalizmu, u raznim fazama njegovog razvoja, okre}u i iz njega
idejno prihranjuju mnogi i veoma razli~iti dru{tveni pokreti i ideologije, od
gra|anskog pluralizma, fabijanskog socijalizma, reformisanog demokratskog
socijalizma do novog liberalizma. Vrlo ~esto, isto tako, liberalnu retoriku usvajaju
i prakti~no iskori{}avaju autokratski i totalitarni politi~ki pokreti, tako da ona
postaje ~ak i deo programskih deklaracija i dokumenata tih konzervativnih i
nazadnih struja, sluè}i kao dekorativni element koji prikriva politi~ke
manipulacije i uzurpacije vlasti. Zloupotreba liberalnog àrgona i veliki uspon
la`nog liberalizma u savremenoj politi~koj praksi jo{ vi{e obavezuje politi~ku
teoriju na pa`ljivu rekonstrukciju izvornih i autenti~nih vrednosti i zna~enja
liberalizma, posebno u odnosu na otvorene i neophodne demokratske reforme u
mnogim zemljama koje napu{taju stare totalitarne reìme. Dosada{nji poku{aji
opse`nijih demokratskih promena pokazali su da bez re{enja i ideja nastalih u
okrilju liberalne politi~ke tradicije nijedan potpuniji program demokratskih
reformi ne moè biti doveden do kraja.
U poznatoj Istoriji evropskog liberalizma (Bari, 1925), Gvido de Ru|ero
(Guido de Ruggiero) pre svega konstatuje da u {irem zna~enju liberalizam polazi
od postulata duhovne slobode ~oveka (~ove~anstva), po kojoj se ne samo odbacuju
deterministi~ka tuma~enja ljudskog delovanja i pona{anja ve} se, nasuprot njima,
postavlja slobodna ljudska li~nost svesna svoje sposobnosti za nesputani razvoj i
samoizraàvanje. U tom smislu, liberalizam je jedna filozofija ili pogled na svet
koji se suprotstavlja pritiscima spoljnih autoriteta i neopravdanom spolja{njem
uplitanju i manipulisanju li~nom sferom ~oveka, bilo da se ova odnosi na religioznu,
moralnu, intelektualnu, socijalnu, ekonomsku ili politi~ku oblast li~nog ìvota.
Sli~no ovome, Dejvid Held (Held) su{tinsku crtu liberalizma vidi u onom
mentalnom stavu kojim se teì o~uvanju vrednosti li~ne slobode (naro~ito slobode
izbora i odlu~ivanja), tolerancije i razuma, nasuprot tiraniji i apsolutisti~kom
sistemu (Models of Democracy, Polity Press, Cambridge, 1988, 41).
Filozofski temelji klasi~nog liberalizma postavljeni su u raspravama velikih
evropskih politi~kih mislilaca u razdoblju od XVI do XVIII veka. U panteonu
utemeljiva~a liberalne doktrine izdvajaju se imena Hobsa (Hobbes), Loka (Locke),
Bentama (Bentham), Hjuma (Hume), Fenelona (Fenelon), Monteskjea
(Montesquieu), Voltera (Voltaire), Konstana (Constant), Tokvila (Tocqueville) i
Gizoa (Guizot), Kanta (Kant), Humbolta (Humboldt), Mila (Mill), Spensera (Spen-
cer) i mnogih drugih.
Liberalizam 65
Glavno duhovno izvori{te na kome su se napajali i nadahnjivali ovi liberalni

filozofi, bila je teorija o prirodnim pravima, a uz ovu i pokreti Reformacije i
prosvetiteljstva, u ~ijem su okrilju razvijene i afirmisane bitne istorijske
pretpostavke slobode u modernom, novovekovnom i univerzalnom smislu. Ono
{to je zajedni~ko svim tvorcima filozofije ranog liberalizma, bez obzira na velike
razlike u uslovima u kojima su ìveli i stvarali, jeste ono {to je ujedno i sredi{nji
pojam celokupne liberalne idologije, a to je ideja o individualnoj slobodi kao
izvornom prirodnom pravu svake ljudske jedinke, uz koju ide i puna autonomija
li~nosti prema svakom drugom ~oveku i vlasti. Kao {to je ideja jednakosti (u vezi
sa slobodom), sredi{nji pojam demokratije, tako je i sloboda ~oveka (povezana sa
ravnopravno{}u), jezgro i osnovna polazna ta~ka svih varijanata liberalne
ideologije, bez obzira na njena ukr{tanja i proìmanja sa drugim politi~kim idejama
i filozofijama. Sloboda je do te mere bitna za liberalnu doktrinu i praksu, da od
nje poti~e i sam naziv ove politi~ke filozofije (libertas - sloboda).
Ideja o ~oveku (pojedincu) kao rezidijumu i nosiocu slobode, autonomije,
odgovornosti i li~nog poduhvata (samoostvarenja) u dru{tvu, obrazlagana je na
razli~ite na~ine u delima ~itave plejade mislilaca prosvetiteljske epohe, nalaze}i
dalekose`ne odjeke u mnogim kasnijim strujama filozofskog mi{ljenja, pa i onima
koje su nasuprot liberalizmu i posedni~kom individualizmu, prihvatile ideju
popularne demokratije i kolektivizma. Postulati prirodnog prava, ~ije je davno
poreklo u stoi~koj filozofiji, a mesto temeljite razrade u politi~koj misli Dòna
Loka, dobili su status aksiomatskih na~ela i obrazaca moderne demokratske misli.
Trijada klju~nih prirodnih prava: pravo na ìvot, na slobodu i na svojinu (shva}enu
{ire: kao svojstvenost, individuacija i privatnost), uz koje se ponekad dodaju i
druga prava, kao {to je pravo na traènje sre}e (postulat ameri~ke revolucionarne
tradicije), jesu, po Loku, izvorna i neotu|iva svojstva svake ljudske jedinke, pa
unekoliko ~ak i novoro|enog deteta, kao potencijalnog nosioca svih atribucija
punopravne, zrele li~nosti. Premda su u pitanju apstraktna i ve~na, egzistencijalna
na~ela ljudskog statusa u zajednici (himeri~ki idealiteti), odnosno ideolo{ki
konstrukti, ovako {iroko zami{ljena prirodna prava, od samog po~etka liberalne
tradicije, bila su veoma delotvoran op{ti okvir politi~ke orijentacije, a zatim i
putokaz u stvaranju i kritici politi~kih institucija. [irina prirodnopravnih postulata
omogu}ila je da se rani liberalizam, u razli~itim uslovima i situacijama, uspe{no
suprotstavi kao ideologija oslobo|enja raznim stegama stale{kog dru{tva i rigidnim
kanonima obi~aja i vladaju}e crkve. Oslobodila~ka misija liberalne politi~ke
filozofije bila je naro~ito podstaknuta sveop{tim procesom sekularizacije ideja i
institucija, razdeobom dru{tva na javnu i privatnu sferu i potiskivanjem religijskog
uverenja i opredeljenja u privatnu sferu. U toj povezanosti sekularizacije i
emancipacije, treba videti prvo veliko otvaranje liberalizma ne samo u ekonomskoj
66 Milan Mati}
nego i u duhovnoj oblasti ìvota i ne samo u trì{noj konkurenciji, ve} i u

konkurenciji uop{te. To je ujedno bilo i otvaranje prema svetu i budu}nosti, koje
je omogu}ilo da se liberalizam, kao specifi~ni i otvoreni na~in ìvota i odnosa u
dru{tvu, osposobi za efikasno prilago|avanje daljim epohalnim promenama, koji
}e od starog stvoriti novo i sasvim druk~ije dru{tvo i jedan novi pogled na svet.
Tako se i prema H. Laskiju (Laski), liberalizam kao socijalna doktrina izraàva
u klju~nom stavu da se vrednost ljudskog pona{anja i svih drugih dru{tvenih ideja
i institucija meri, oprobava i procenjuje sa stanovi{ta racionalne saglasnosti me|u
ljudima. Ovde se saglasnost uzima ne samo kao akcesorijum ve} kao bitno,
intrinsi~no svojstvo slobode, kao na razumu utemeljena dobrovoljnost, koja je
nespojiva sa bilo kakvom prinudom i koja za cilj ima racionalno usagla{avanje i
suodno{enje slobodnih volja, slobodnih pojedinaca. Drugi pisci, me|utim, izri~ito
insistiraju na slobodi kao vrednosti bitnoj za celokupnu filozofiju liberalizma, na
dru{tvu slobodnih individua i odnosima koji se izgra|uju na njihovoj slobodi. U
tom smislu Lj. Tadi} ozna~uje liberalizam kao specifi~nu ideologiju slobode i
pravne jednakosti, ali samo kao akcesornog elementa slobode. Ovaj autor ukazuje
da je ideja filozofije sa liberalnom politi~kom filozofijom postala njen sredi{nji
pojam tek kada se iz stanja slobode kao izuzetka od op{teg ropstva (Volter)
pre{lo u stanje u kome je sloboda, pa i jednakost (u politi~kom i pravnom, ali ne
i fakti~kom smislu, {to ostaje zadatak radikalne demokratije), postala vladaju}i
princip i op{te stanje (gra|anskog) dru{tva. To stanje je nastupilo sa velikim
gra|anskim revolucijama, odnosno smenjivanjem stare dràvne suverenosti i
apsolutizma principom narodne suverenosti (Nauka o politici, Rad, Beograd, 1988,
str. 346).
Slede}i Laskijevu definiciju, @. Puhovski liberalizam shvata kao politi~ku
filozofiju za koju je sloboda temeljni kriterijum vrednovanja svih dru{tvenih
ustanova. Bitno za slobodu je postojanje nezavisnosti pojedinaca od dràve i
obaveza ~oveka da ~ini samo ono za {ta se dobrovoljno opredeli. Uloga dràve je
da {titi prava i slobode pojedinaca, a ne da propisuje. ôvek je nosilac
samozakonodavstva, tj. sam propisuje i odabira ciljeve svog ìvota, a nije duàn
da ih podredi dràvi ili bilo kojim spolja{njim, dràvnim ili drugim ciljevima.
Logi~na posledica ovakvog poimanja liberalizma je realizacija slobode i
dobrovoljnosti u na~elima dogovoranja, ugovaranja i usagla{avanja (saglasnost).
U tim procesima ne moè biti uplitanja dràve, izuzev kao faktora op{teg ili
normativnog dono{enja i garantovanja pravila ravnopravnosti u~esnika, odnosno
njihove za{tite. Ovaj pisac dalje ra{~lanjuje pojam slobode u liberalnoj filozofiji
na pozitivnu i negativnu, navode}i kao dalje atribucije liberalizma jo{ i toleranciju,
konstitucionalizam (uz osiguranje prava manjine prema ve}ini), kao i specifi~no
liberalno shvatanje pravde (pravi~nosti), kao poku{aj relativnog izmirenja na~ela
Liberalizam 67
slobode sa zahtevima jednakosti. Ovaj autor isti~e i velike doprinose klasi~ne

liberalne politi~ke filozofije i prakse univerzalnim vrednostima demokratije, uprkos
velikim promenama i samog liberalizma, koji u svom modernom vidu
(neoliberalizam), prihvata i mnoge ideje kolektivisti~kih doktrina. Ti doprinosi
su vidljivi i u idejama i institucijama: slobodna trgovina, konstitucionalizam i
za{tita ljudskih prava, demokratija, podela vlasti, federalizam i autonomija,
socijalna pravda, kao i velika uloga u nastojanjima da se ukaè na vrednost i
zna~aj o~uvanja individualnih prava, politi~ke jednakosti i dostojanstva gra|ana,
uz po{tovanje prava drugih ljudi i zajednica, na~ela tolerancije (Leksikon temeljnih
pojmova politike, [kolska knjiga, Zagreb, 1990).
Istorijska geneza liberalizma. - Liberalizam je u svom izvornom obliku
nastao u Engleskoj tokom XVII veka da bi se kasnije razvio u Francuskoj i drugim
zemljama kontinentalne Evrope. U svim razvojnim fazama, a njih je bilo vi{e: od
ranog i klasi~nog, preko utilitarnog i konzervativnog, do neoliberalizma,
liberalizam u sebi nosi snaàn i dubok pe~at istorijskih okolnosti i potreba na koje
je u eri velikih dru{tvenih promena, dugih dva stole}a, nailazio u razli~itim
evropskim zemljama. Racionalizam, prosvetiteljstvo i teorija o prirodnim pravima,
kao novi idejni temelji o dru{tvenom poloàju ~oveka, glavni su filozofski izvori
liberalizma, a istorijsko tle na kojima se pojavio vezano je za pojavu reformacije.
U tom smislu treba razumeti Laskijevo opaànje da bez intelektualnog vrenja u
XVI veku, nije mogu}e razumeti pojavu liberalizma u Engleskoj XVII veka.
Otkri}e i osvajanje velikih nepoznatih prostranstava sveta u XV i XVI veku,
kojima se najavljuju nove i neslu}ene mogu}nosti razvoja i globalno otvaranje
svetskog privrednog i kulturnog horizonta, podstakli su nevi|eni polet nau~ne
misli i racionalisti~kih metoda u svim oblastima duha i proizvodnje. Prodor
racionalizma koincidira se op{tim procesima sekularizacije u kojima vrednosti
ve~nog duha smenjuju ideje zemaljskih sila, {to omogu}uje ideju progresa i
odbacivanje fatalisti~kih i konzervativnih shvatanja i posledica 'prvobitnog greha'
(Laski). Kopernikova otkri}a dovela su do stvaranja nove slike sveta, iz koje su
uklonjene ranije teolo{ke predstave o svemiru. Razvoj eksperimentalnih i
matemati~kih metoda, neophodan za razvijanje zatvorenosti, obi~ajnih stega i
lokalizma u postoje}em feudalnom poretku, za brì ekonomski progres i prosperitet
i daleka prekomorska putovanja, ra|aju kriti~ku misao i sumnju u vladaju}e verske
dogme, zahtevaju}i da se svaka ideja i praksa iznova opravdaju pred kriti~kim
sudom razuma. Duh ispitivanja i proveravanja svega {to postoji, koji je nastao iz
velikih geografskih i nau~nih otkri}a, doveo je u XVI veku do pada papstva, {to je
opet izazvalo novi polet racionalisti~kog duha, jer ako papstvo i katoli~anstvo
nemaju vi{e op{tu va`nost kao ranije, {ta jo{ treba smatrati svetim i
neprikosnovenim. Reformacija i erastijansko (po {vajcarskom teologu Erastusu,
68 Milan Mati}
koji je razvio doktrinu da crkva mora biti pod kontrolom dràve) u~enje razorili
su vekovnu vezu crkve i dràve u kojoj je crkva dràla klju~ne poluge ideolo{ke
dominacije. Pojava alternativne religijske grupacije i mogu}nost opcije crkve
ozna~ila je kraj ideolo{kog monizma apriornog verovanja i pripadanja samo jednoj,
katoli~koj hri{}anskoj zajednici. U tim uslovima je i sama dràva morala biti
postavljena na nove osnove koje kao sublimaciju prirodnih i li~nih prava ~oveka
obuhvata teorija i praksa konstitucionalizma, a koja je po sebi izraz dubokih
istorijskih potreba srednjih klasa i privatnog preduzetni{tva u njegovom ekono-
mskom i politi~kom usponu.
Tokom XVII veka, Evropa je kao ujedinjena zajednica univerzalne crkve,
katoli~kog hri{}anstva, smenjena policentri~nom strukturom nezavisnih dràva,
od kojih vi{e ni jedna nije smatrala da je unapred i bez dobrovoljnih i naro~itih
pogodaba, u obavezi prema bilo kojoj drugoj. Umesto verske zajednice nastupa
vreme ugovora i ugovorne saglasnosti slobodnih volja. Vreme krsta{kih pohoda
nepovratno je prolazilo, ustupaju}i mesto racionalizmu i liberalizmu, u ~ijem je
sredi{tu bio oslobo|eni racionalisti~ki duh. Kao plod te klime javilo se i otvoreno
osporavanje monarhijskog principa i ukidanje moralnih (crkvenih) ograni~enja
preduzetni{tva i sticanja, o ~emu svedo~i uspostavljanje republike u Holandiji
XVII veka. Nastaje novo dru{tveno stanje u kome kanone vere zamenjuje sekularna
ideologija individualizma, privatnog sticanja i autonomnog gra|anskog dru{tva,
koje se oblikuje u liku novog boànstva, nacije. Taj novi dru{tveni i ìvotni
okvir, me|utim, nije vi{e apsolutan, ve} samo apstrakcija, i to kao ljudska tvorevina
u kojoj vaè potpuno nove vrednosti i oznake op{te orijentacije, novi moral i
izmenjeni odnosi ravnopravnosti i konkurencije. U novoj formi globalnog dru{tva
nestaju stari srednjovekovni oblici organizma i korporativizma, a na~ela
organizovanja dobijaju sasvim novu, ekonomsku i dobrovoljnu osnovu. Proces
sekularizacije postoje}ih ideja i vrednosti omogu}uje da se iz politike ukloni
intransigentni verski i obi~ajni fundamentalizam, a da se u politi~ki proces unesu
interesi kao razmenska politi~ka materija, kao stvar oko koje uvek moè biti
politi~kog sporazumevanja, kompromisa i slobodnih pogodbi. Razmenjivi (nego-
tiable) interesi dovode do dinamizacije politi~kog ìvota na svim podru~jima, do
{irenja politi~kog prostora, uz uklanjanje politi~kih barijera i iracionalizma. Kao
i u trgovini, u politici se {iri duh tolerancije i kompromisa, uz traènje saglasnosti
za va`nije politi~ke odluke. Te promene, me|utim, ne zna~e da je politi~ki
fundamentalizam i iracionalizam zauvek uklonjen iz politike i politi~kih procesa,
jer verski i nacionalni identiteti i dalje predstavljaju ~vrstu organsku granicu
politi~kih opcija (tzv. op{ti interesi).
One, ipak, potvr|uju, da je metod demokratske otvorenosti i racionalizma
postao jedno od vode}ih na~ela u evropskoj politi~koj klimi od XVII veka nadalje.
Liberalizam 69
Mogu}no je da je u tom razvitku liberalizam u izvesnoj meri zapostavio zna~aj

organskog elementa u politi~kom ustrojstvu i dràvi, ali ostaje ~injenica da je
istorijski nastup liberalne doktrine podstakao formiranje dru{tva u kome je ~ovek
ne samo slobodno birao versku zajednicu ve} i postavio granice dràvnoj vlasti,
dru{tvo u kome ~ovek pripada samo sebi, a njemu uz slobodu i sva odgovornost
za ostvarivanje sopstvenih i dru{tvenih ciljeva (Laski). Sloboda i slobodna ljudska
volja postali su glavno merilo dru{tvene i politi~ke orijentacije svakog pojedinca,
{to potvr|uje i ~uveni Lokov epigram o crkvi kao dobrovoljnom udruènju u koje
ljudi stupaju po svojoj volji i izboru i koja upravo zato ne moè imati vi{e vlasti
nad vernicima od one koju joj oni sami prenesu i povere.
Istorijski nastanak liberalizma pra}en je i transformacijama postoje}ih
dràvnih oblika i ideja. H. Laski navodi da je reformacija dovela do stvaranja
apsolutisti~ke dràve, a da je ova reakciju i protivotrov izazvala i ubrzala stvaranje
liberalizma i liberalne dràve.
Ta~nije je, me|utim, zapaànje Lj. Tadi}a, koji ne smatra da su apsolutisti~ka
dràva i nastupaju}i liberalizam me|usobno isklju~uju}e suprotnosti. Naime, dok
je liberalizam u Evropi bio jo{ uvek slab, dok se nalazio in statu nascendi, njemu
je odgovarala i davala mu potporu jaka, apsolutisti~ka dràva. Upravo je takva
dràva pripremila ekonomske i druge uslove za kasnije u~vr{}ivanje liberalnih
institucija i odnosa, kao i za spotanu trì{nu dominaciju gra|anske klase, zbog
kojih je despotska dràva postala nepotrebna i kad je do{lo do stvaranja ograni~ene
dràve no}nog ~uvara, koja se stara samo o najop{tijim interesima trì{nog
dru{tva. Pored toga, liberalizmu je faza apsolutisti~ke dràve bila potrebna i zbog
{irenja ekonomskog i politi~kog prostora na druge kontinente i svetska prostranstva,
sa op{tom koncentracijom naraslih izvora ekonomske mo}i i privatne akumulacije
kapitala. Ovu dràvu, nastalu kompromisima feudalnih klasa i gra|anstva, ova
druga klasa je najpre iskoristila za penetraciju prema svetskoj periferiji, a potom
je u revolucijama temeljito razorila, stvoriv{i u metropolama novi liberalni poredak.
Nepostojanost liberalnog politi~kog poretka ponovo }e se videti ve} posle nekoliko
decenija, kada se gra|anska klasa ponovno odvaja od klasi~ne koncepcije
obuzdane dràve, uvode}i aktivnu i interventnu dràvu, i to pre svega pod
uticajem narastaju}ih zahteva radni{tva. U tom razdoblju, liberalna dràva sve
vi{e izraàva interese uske i bogate buròaske oligarhije, otkrivaju}i konzervativnu
dimenziju liberalizma.
U pozadini istorijske geneze liberalizma ocrtavaju se i faze dalekose`nog
uticaja ekonomskih promena, koje u rasponu od dva stole}a odlu~uju}e deluju na
u~vr{}ivanje klasi~nog ili radilanog liberalizma. Idealni tip ekonomske filozofije
liberalizma je ekonomija slobodne konkurencije i trgovine (free trade). Ali, do te
ekonomske doktrine koja smatra da je nevidljiva ruka trì{ta najsigurniji vodi~
70 Milan Mati}
do prirodnog poretka i sre}a za dru{tvenu ve}inu (pod uslovom radinosti,

preduzimljivosti i {tedljivosti) i koja se najbolje obrazlaè u ekonomskoj filozofiji
A. Smita (Smith) i D`. Bentama (Benttham), do{lo se tek u duèm razdoblju
socijalnih i politi~kih rasprava i borbi. Nova ekonomska filozofija podstaknuta je
{irenjem ekonomskog prostora, unutra{njim promenama u feudalizmu i
kolonijalnim osvajanjima. Prvi period liberalne ekonomije koji se razvio uporedo
sa raspadom stare feudalne strukture sa naturalnim privre|ivanjem i nerazvijenom
razmenom, poznat je po razdoblju i imenu merkantilizam. Merkantilisti~ka
ekonomija je glavni naglasak stavljala na favorizovanje izvoza nad uvozom,
akviziciju zlata i plemenitih metala, na prevagu prera|iva~ke (izvozne) nad
bazi~nom granom proizvodnje, kao i na sve druge vidove privre|ivanja kojima se
teì prikupljanju snaga za slede}u, jo{ liberalniju fazu ekonomske politike u
metropolama, pre svega u Engleskoj, Holandiji i Francuskoj. Ova etapa pripremanja
za predstoje}i trijumfalni skok liberalne gra|anske klase nastavlja se razdobljem
u kojem se prakti~no oprobavaju ekonomska na~ela fiziokratske {kole (Kernej,
Tirgo, Kondorse). Po fiziokratskoj doktrini, novoj ekonomiji potrebno je
maksimalno iskori{}avanje prirodnih resursa, dok na~elo slobodne trgovine treba
da omogu}i maksimalizaciju proizvodnje. Ovim nagla{avanjem zna~aja trgovine
za pove}anje proizvodnje, fiziokratsko u~enje je zapravo klju~na prelazna faza ka
zaokruènoj ekonomiji slobodne trì{ne konkurencije i slobodne trgovine, kako
na unutra{njem, tako, naro~ito, na spolja{njem i svetskom planu.
Osnovna ekonomska orijentacija liberalne epohe, ekonomija slobodne
trgovine i neometane trì{ne konkurencije sama po sebi ne zna~i da se liberalizam
zalaè za punu slobodu svih ekonomskih procesa, a jo{ manje za razvijeniji sistem
socijalne pravde. Naprotiv, to je ekonomija koja veli~a potro{a~a, a surovo
izrabljuje proizvo|a~a, jer, za razliku od ljubaznosti prema kupcima, ova ekonomija
zavodi surovu disciplinu unutar proizvodnih pogona na svim sektorima ekonomije.
To pokazuje da jo{ u eri slobodne trgovine, radna snaga, kao specifi~na roba sa
unutra{njim svojstvom oplodnje i uve}anja vrednosti, postaje glavni izvor
boga}enja trgova~ke oligarhije, jedina roba ~ija cena ostaje izvan merila trì{ne
vrednosti u njenom punom obimu. Cena koju su mase radnika platile za politi~ku
i pravnu emancipaciju od feudalnog ropstva bilo je industrijsko ropstvo u
ekonomskoj organizaciji dru{tva. Kako je cena radne snage bila prikrivena
zakonima ponude i tra`nje, izgledalo je da je i ona pokrivena zakonima ekvivalentne
razmene, pa su op{ti zakoni liberalne ekonomije i utilitarni interesi privatnog
preduzetni{tva ugra|eni u ekonomiju svih razvijenih zapadnih zemalja. Op{ti
politi~ki korelat ovog ekonomskog sistema je vladavina prava i pravna dràva,
koja, po zakonima op{tih i prose~nih interesa i ugovornih odnosa, osigurava
autonomno funkcionisanje trì{nog dru{tva i ekonomije. U njenim okvirima nema
Liberalizam 71
u javnom domenu mesta za na~ela socijalne dràve, solidarnosti i distributivne

pravde, {to }e se daljim razvojem dru{tva pokazati kao jedna od ekstremnih crta
liberalizma uop{te. Tek znatno kasnije, sa obnovom liberalnih postulata u
savremenom neoliberalizmu, prvobitna kruta i radikalna na~ela liberalne ekonomije
mora}e da ustupe mesto elasti~nijim i me{ovitim koncepcijama dru{tvene
raspodele, u kojima se prihvataju na~ela solidarnosti i uzajamnosti, bez kojih se
ne samo ne bi mogla zasnovati legitimnost dru{tvenih poredaka ve} ni obezbediti
uspe{no funkcionisanje ekonomskog sistema i promocija demokratskih dru{tvenih
vrednosti. U eri velikih populacionih, ekolo{kih, urbanih, ekonomskih i drugih
novih civilizacijskih izazova, liberalna dràva i socijalna dràva postaju komple-
mentarne, a ne alternativne i me|usobno isklju~uju}e forme politi~kog organi-
zovanja dru{tva.
Sloboda kao vrhunska vrednost: dve liberalne tradicije. Za filozofiju
liberalizma izri~ito se vezuje ona dimenzija slobode koja je vezana za autonomiju,
privatnost i individualizam, dakle sloboda u negativnom smislu (sloboda od).
Tragovi razlikovanja ove dimenzije slobode od pozitivne slobode (slobode za
ili slobode u~estvovanja), vode do kasne antike, iako je u demokratijama gr~kog
polisa negativna sloboda bila gotovo nepriznata, ako i nepoznata. U starim
politi~kim zajednicama zavisnost pojedinca od celine (dru{tva) bila je do te mere
izraèna da je aktivna, pozitivna sloboda bila glavno merilo politi~ke zrelosti i
vrednosti ~oveka. Da bi se ova sloboda dopunila i slobodom neu~estvovanja,
autonomijom prihvatne sfere pojedinca, morao se pre}i dug istorijski put od starih
demokratija do liberalizma.
Poreklo slobode u negativnom zna~enju vezano je za nastanak klasi~ne i
rane liberalne tradicije, odnosno za borbe i otpore novih dru{tvenih grupa i staleà
prema tada{njim centrima svetovne i duhovne vlasti. Slobode i autonomije gradova,
sa preduzetni~kim gra|anstvom, osvajane ili ugovarane u borbama ili u trgovini
sa feudalcima i feudalnim vladarima, bile su prve teritorijalne zone slobode u
negativnom smislu. Opasani visokim odbrambenim bedemima, gradovi su postali
simboli slobode ogra|enog poseda, sa posebnim pravima u odnosu na feudalnu
okolinu. To je izmenilo staro shvatanje da je zemlja-sloboda (Land is freedom),
shvatanjem da gradski vazduh ~ini ~oveka slobodnim (City air makes man free).
Sloboda u smislu nezavisnosti i neometanja u korist pojedinaca i zajednica bila je
jedan od glavnih oslonaca i u politi~koj filozofiji Tomasa Hobsa (Hobbes), koji je
ina~e bio veliki apologeta mo}ne dràve kao garanta sigurnosti usamljenih
pojedinaca, koji bi bez takve dràve bili ili izolovani i nemo}ni. Zadatak dràve je
upravo da za{titi tu privatnu sferu i negativnu slobodu pojedinaca od raznih
uplitanja. Kasniji filozofi, poput Loka, pored za{titni~ke uloge liberalne dràve,
razra|ivali su posebno pitanje granica uplitanja dràve u privatni domen, odnosno
72 Milan Mati}
probleme ograni~avanja dràvne vlasti, kako bi se osigurala sloboda gra|ana u

liberalnom zna~enju.
U razvitku evropskog liberalizma nastalo je teorijsko i istorijsko dvojstvo u
shvatanju slobode, njenim razlikovanjem na negativnu (engleska tradicija) i
pozitivnu slobodu (francuska tradicija). Toj razlici odgovaraju specifi~nosti
revolucionarnog prevrata dveju zemalja, pri ~emu valja naglasiti: da je u francuskoj
gra|anskoj revoluciji raskid sa ancien régimeom bio mnogo radikalniji nego u
Engleskoj, {to je dovelo da masovne participacije dru{tvenih slojeva u borbi za
slamanje starih odnosa, pa i do poja~anih zahteva za demokratskim, a ne samo
liberalnim promenama u dru{tvu, dakle i do afirmacije slobode u aktivnom,
pozitivnom smislu. Razlike izme|u engleske i francuske gra|anske revolucije su
u posebnostima istorijskog razvitka dveju zemalja i u rasporedu socijalnih snaga
koje su u njima u~estvovale. Jo{ od vremena tu|inskih, normanskih osvajanja, u
sredi{tu oslobodila~kih preokupacija bila je borba protiv strane kraljevske vlasti.
U toj borbi je do{lo do ujedinjavanja doma}e engleske vlastele sa novim
gra|anskim staleòm i narodom, a smisao borbe bio je osiguravanje nezavisnosti
tih dru{tvenih snaga prema dominantnom centru vlasti. Otuda se ovde najpre i
javlja razlikovanje javne i privante sfere (dominium politicum i dominium re-
gale), odnosno te`nja da se svim sredstvima osigura svetost i neprikosnovenost
privatnog domena od uplitanja vlasti, pa je tako sloboda u negativnom smislu bila
glavna sadrìna ~itavog procesa politi~ke emancipacije. U predrevolucionarnoj
Francuskoj, s druge strane, postojala je izrazita dominacija brojne aristokratije,
dok je kraljevska vlast bila znatno oslabljena, pa je cilj revolucije, u odnosu na
englesku, bio mnogo {iri i radikalniji: ne samo svrgavanje krune ve} i korenita
likvidacija omraène aristokratije i njenih brojnih privilegija koje su gu{ile dru{tvo.
Otuda je i sam tok Francuske revolucije bio usmeren protiv ~itave jedne dru{tvene
klase i njenog sistema, a tok borbi bio beskompromisan, radikalniji i suroviji
nego u engleskoj revoluciji bez krvi. U Francuskoj, dakle, nema saveza gornjih
i donjih dru{tvenih staleà, ve} se izme|u njih vodi me|usobni socijalni rat do
istrebljenja, u kome se angaùju naj{iri slojevi dru{tva. Shodno tome toku stvari,
i zahtevi potla~enih masa nisu bili samo zahtevi za oslobo|enjem ve} i za
socijalnom jednako{}u, {to je bila jedna od glavnih parola Francuske revolucije.
Jednakost kao demokratska vrednost, dodu{e, ni ovde nije dobila realnu socijalnu
i ekonomsku osnovu, ve} se svela samo na politi~ku i pravnu jednakost, ali je u
najmanju ruku dovela do tako {iroke radikalizacije masa i naroda, da je smisao
slobode ovde bio u u~estvovanju, aktivnom delovanju u politi~kim procesima, a
ne samo u pasivnoj za{titi privatne sfere od nasrtaja vlasti. Mase su u Francuskoj
dràvnu vlast posle revolucije ose}ale kao svoje delo, pa su èlele da je zadrè
kao sferu svog daljeg aktivnog uticaja, a ne samo da je obuzdavaju i drè u
Liberalizam 73
granicama neophodnih za{titnih funkcija. Sve to je ostavilo dubok pe~at i na

karakteristike francuskog liberalizma, koji je, u skladu sa sopstvenom tradicijom,
isticao slobodu u pozitivnom smislu, kao vrednost koja traì stalne `rtve i
angaòvanje naroda.
Dok su se engleski liberali bavili uglavnom pitanjima individualnih sloboda
i politi~kih institucija neophodnih za njihovu za{titu, preokupacija ranih francuskih
liberalnih mislilaca bila su pitanja dubljih socijalnih promena i odnosa u dru{tvu,
a tek na osnovu njih i novih politi~kih institucija. Ukratko, bila su to ne samo
pitanja liberalizma ve} i liberalne demokratije. Grupa socijalnih i politi~kih
mislilaca, koja je sebe nazivala doktrinari (Doctrinaire) i kojoj su pripadali Gizo
(Guizot), g|a De Stal (Mme De Stael), Rojer-Kolar (Royer Collard), Konstan (Con-
stant) i kao najistaknutiji De Tokvil (De Tocqueville), istraìvala je uzroke nastanka
centralisti~ke dràve koja, po njima, nastaje kao neminovna posledica dru{tvene
atomizacije koju donosi liberalno gra|anstvo, uz nejednaku raspodelu svojine i
obrazovanja i stihijsku socijalnu mobilnost. Njihovi nalazi doveli su ih do zaklju~ka
da je novom dru{tvu neophodna demokratska organizacija i dràva, razli~ita od
one koja bi bila utemeljena na hijerarhijskom i aristokratskom principu, u koje su
mnogi tada{nji politi~ki filozofi, pa i engleski konzervativac Berk (E. Burke),
dosledno verovali (u to vreme engleski liberalizam ulazi u konzervativnu fazu).
Tokvil je bio prvi moderni politi~ki mislilac koji je nastojao da pomiri socijalne
efekte pozitivne i negativne slobode, odnosno krajnosti prekomerne koncentracije
i centralizacije vlasti, na jednoj, i ekstremne decentralizacije i disperzije vlasti, na
drugoj strani. On je smatrao da se u iskustvima ameri~ke demokratije i lokalne
samouprave kao protivteè jakom dràvnom centru (uz oslonac na obi~aje), mogu
na}i daleko bolja re{enja za politi~ku i demokratsku ravnoteù nego u engleskoj
ili francuskoj politi~koj tradiciji i iskustvu. U Americi je demokratski federalizam
uspeo zato {to u njoj nije bilo tradicije aristokratskog dru{tva koje bi valjalo
razgraditi radikalnom revolucijom. Zbog toga Tokvil misli da nova organizacija i
mehanika vlasti (podela vlasti Monteskjea), sama po sebi nije u stanju da osigura
demokratsko ure|enje dru{tva, bez dodatnih upori{ta u dru{tvu samom
(samouprava, demokratska obi~ajnost itd.). âk i ako se, po engleskom uzoru,
potisne prevaga uticaja aristokratije u legislativnoj vlasti, raste premo} izvr{ne
vlasti u centru i njena predominacija nad dru{tvom, ukoliko u ovome nema
odgovaraju}e protivteè.
Problem krajnje liberalnog shvatanja slobode, koji pretpostavlja o{tro i
dosledno podvajanje javne i privatne sfere u dru{tvu, jeste u tome {to na taj na~in
zapostavlja i drugima prepu{ta pitanje karaktera i kvaliteta dràvne vlasti. J. Ber-
lin (Berlin) poznati savremeni liberalni pisac isti~e da èlja da se vlada sopstvenim
ìvotnim uslovima, da se u~estvuje u procesima od kojih to zavisi, moè biti duboka
74 Milan Mati}
kao i èlja za domenom slobodnog delovanja, a taj zna~ajni deo slobode nazivamo
pozitivnom slobodom, èlja da se bude sopstveni gospodar i u dru{tvu,
neophodna je za pravo demokratsko ure|enje, isto kao i negativna sloboda.
Poznati istori~ar ideja L. Straus (Strauss) upozorava da u slu~aju jednostranog
prihvatanja i favorizovanja samo posesivnog individualizma i negativne slobode
kao slobode ogra|enog poseda, moè do}i do toga da takvu slobodu na svoj na~in
i sopstvenim sredstvima obezbe|uje ~ak i despotska vlada. Na toj osnovi je i Kant
veli~ao ulogu prosve}enih despota i konkretno Fridriha Pruskog, kao zaslu`nih
~uvara privatne slobode i nezavisnosti. Sli~na shvatanja o ulozi jake dràve u
za{titi privatnog domena nalazimo i u raspravama Makijavelija i drugih renesansnih
pisaca. U tom smislu De Ru|ero u ve} citiranoj Istoriji evropskog liberalizma
kaè: Mi smo danas toliko navikli na ideju liberalne dràve, da ne uo~avamo
njen paradoksalan karakter, koji je bio primetan njenim prvim, makar i neiskusnim
posmatra~ima. Dràva, organ prinude par excellence, postala je najvi{i izraz
slobode.
Ono {to se, sa stanovi{ta posledica, pokazuje kao bitna manjkavost jednostrane
socijalne realizacije slobode u negativnom smislu jeste sve ve}e naru{avanje drugog
principa dobre vladavine, na~ela jednakosti, {to ne moè ostati bez velikih
negativnih implikacija i po samu slobodu. Prepu{tanje privatne sfere spontanoj
igri i odnosima dru{tvenih snaga daje maha {irenju i produbljivanju socijalnih
nejednakosti, koje dovode do takvih razlika u uslovima realizacije slobode, da za
jedne ona postaje gotovo nedostupna, dok za druge ona gotovo da nema prepreka
i granica. Moè li biti male slobode u uslovima velike i gotovo op{te neslobode
i li{avanja? To su pitanja koja otkrivaju sve ve}e udaljavanje prvobitno bliskih
ideja liberalizma, demokratije, pa i socijalizma. Sa nejednakostima koje izaziva
jednostrana istorijska primena negativne slobode kao ideala izvornog liberalizma,
ona se od zna~ajnog pojma demokratske transformacije dru{tva sve vi{e pretvara
u apstrakciju i demokratski formalizam.
Sloboda, kao isklju~ivo stanje i poloàj privatne sfere iz koje se razvija
nezavisna samorealizacija ~oveka kao odgovorne i samosvesne jedinke, otvara i
druga pitanja i dileme. Da li su redovi i tablice vrednosti pojedinaca u svim
slu~ajevima ili barem u proseku konvergentni i pomirljivi sa nu`nim socijalnim
zahtevima i vrednostima, od kojih zavisi kolektivni opstanak i razvoj? Mogu li se
~ak i manja uplitanja dru{tva u privatni domen smatrati naru{avanjem slobode, ili
pak kao njen uslov? Tejlor (Taylor) navodi primer obeleàvanja saobra}aja
znacima, koji na prvi pogled ograni~ava slobodu (saobra}aja), ali u su{tini zna~i
pove}anje te slobode i, posebno, sigurnosti (neophodne) saobra}aja. Mala
ograni~enja privatne slobode koja ne smetaju bitno individuama (De minimis non
curat libertas), mogu zna~iti veliko pove}anje u zajedni~kim uslovima slobode i
Liberalizam 75
reda u dru{tvu. Ta vrsta pitanja i ograni~enja u dru{tvenom interesu, prema Tejloru,

svakako nemaju onaj zna~aj koji moè imati, na primer, ograni~avanje ili zabrana
slobode veroispovedanja, koja u svakom slu~aju duboko povre|uje privatnu sferu
svake ljudske jedinke (slobodu savesti). Sli~no ovome: moè li se bez rezervi
prihvatiti optimisti~ko stanovi{te rane liberalne filozofije o ~oveku kao do kraja
racionalnom bi}u koje u svim okolnostima na najbolji na~in rasu|uje o sopstvenim
interesima i orijentacijama: da li se, shodno tome, pojam slobode moè trajno i
bezuslovno temeljiti samo na unutra{njim (subjektivnim) uverenjima i procenama
individue? Na kojoj granici dolazi do prerastanja privatnosti i posesivnog
individualizma u li~ni egoizam, a slobode samoodre|enja u destruktivnu snagu
(~ak i u pravo na samouni{tenje). Ako talenti sazrevaju u ti{ini (Gete), da li u
privatnosti sazrevaju i ljudi i kakvi im se horizonti slobode mogu ukazati iz uskih
vidika privatnosti?
Ako se shvatanju slobode u negativnom smislu mogu uputiti ovi i drugi
zna~ajni prigovori, moè li se a contrario zaklju~iti da je autenti~no shvatanje
slobode samo shvatanje slobode u pozitivnom smislu (slobode u~e{}a, slobode
za, aktivne slobode)? Istorijska iskustva i teorijski nalazi uverljivo svedo~e da
svo|enje ljudske slobode samo na njenu pozitivnu, aktivnu i participativnu
dimenziju, otvara probleme i mogu}nosti ugroàvanja demokratije u ne manjoj
meri u kojoj se to de{ava ako se sloboda svodi samo na slobodu ogra|enog
poseda, na privatnu sferu. Poznato je da protagonisti shvatanja slobode u
pozitivnom smislu, pre svega isti~u da je sloboda izraz socijalnih uslova i
determinacija, da je ona mogu}na samo kao deo op{te volje i u funkciji op{tih
interesa. Drugim re~ima, u poimanju slobode kao prevage kolektivnog nad li~nim,
dolazi do brisanja beskrajnih posebnih i li~nih razli~itosti, do nivelacija i spolja{nje
redukcije osobenosti na op{tost ili prosek, {to po sebi ne moè biti ni{ta drugo
do jedan vid ograni~avanja su{tine slobode. Preno{enje teì{ta odgovornosti za
slobodu na dru{tvene uslove, objektivne ~inioce, dràvu ili druge kolektivne
entitete, moè po sebi zna~iti osloba|anje ljudi i ~oveka za li~nu odgovornost,
kako za svoju tako i za kolektivnu sudbinu. Takvo shvatanje u isto vreme moè
biti put ka zatiranju individualne kreativnosti identiteta, njihovim utapanjem u
bezli~nu masu i kolektivitete. Zbog toga se otvara pitanje: da li je opravdano
interese posebnosti i pojedinaca podrediti i `rtvovati apstraktnim op{tim ili
neodre|enim zajedni~kim interesima i da li oni uop{te mogu opstojati bez
posebnosti koje ih sa~injavaju? U tom smislu se moè osporavati i Rusoovo gledi{te
o tome da se ~ovek moè prinuditi da bude slobodan. Upravo su opasnosti
gubljenja individualnosti u masovnoj demokratiji bile razlog da se poznati analiti~ar
problema slobode J. Berlin kriti~ki izrazi o Rusoovom shvatanju slobode. Po njemu,
Ruso je najekstremniji i najopasniji protivnik slobode u ~itavoj istoriji moderne
76 Milan Mati}
misli (v. D'Entreves, The Nation of the State, Oxford at the Clarendon Press,
1967, str. 215). Zbog toga, prema D'Antrevu, prividno egalitaristi~ki inventar
masovnih demokratija moè se dovesti do sasvim suprotnih posledica od onih
deklarisanih: Plebisciti, referendumi, direktni apeli bira~kom telu, sluìli su i
sluè kao {to dobro znamo, da osiguraju pravna i ideolo{ka opravdanja za reìme
koji su pokazali da su daleko vi{e apsolutisti~ki, nego svi apsolutisti~ki reìmi u
pro{losti (nav. delo, str. 216).
Iz ovih analiza proizlazi da jednostranosti i krajnosti, bilo u pozitivnom ili
negativnom poimanju slobode, ne mogu dati trajne i autenti~ne demokratske efekte
u politi~koj praksi. Sloboda u negativnom smislu ostaje jedan od klju~nih postulata
demokratije, ali uz njeno prihvatanje mora biti prisutna svest o stvarnim dometima
i granicama ostvarivanja te dimenzije slobode, koja ostavlja previ{e prostora
opasnostima privatizacije i dru{tvenih nejednakosti, a ne retko zamiranju ~ula za
javni domet i politi~ki ìvot. S druge strane, pozitivna sloboda moè biti znak
predaje individualnosti i sopstvenog kriti~kog rasu|ivanja politi~kim grupama,
kolektivima, sa opasnostima zapadanja u zamke politi~kih manipulacija i masovnih
iluzija i obmana. Zbog toga se teorija i praksa demokratije, upravo na terenu dve
razli~ite liberalne tradicije o slobodi, suo~avaju sa potrebom nove i plodne sinteze
pozitivne i negativne dimenzije slobode u onim politi~kim oblicima koje su ve}
stari politi~ki filozofi (Polibije, Ciceron, Boden, Makijaveli), nazivali me{ovitim,
sistemima koji teè kombinovanoj i odmerenoj primeni razli~itih politi~kih
vrednosti, pa i razli~itih dimenzija slobode. Praksa demokratije u nekim
savremenim zemljama (npr. skandinavske zemlje) pokazuje da su one u svoje
dru{tvene i politi~ke sisteme unele elemente razli~itih demokratskih i liberalnih
tradicija, pa i onih koji se ti~u pozitivne i negativne slobode, participacije i aktivne
uloge gra|ana i dràve, kao i bri`ljive za{tite privatne sfere ~oveka i ~uvanja
njegove individualnosti i odgovornosti za sebe i dru{tvenu zajednicu. Me{oviti
politi~ki sistemi zna~e slobodu izbora politi~ke formule shodno osobenostima
tradicije konkretnih zemalja i naroda, a ne fiksiranje za unapred propisane {eme i
spolja unete vrednosti. S pravom isti~e D'Antrev: Za{ti}enost individualnih prava
i jedne sfere slobodnog li~nog razvitka ne samo da ograni~uje 'tiraniju brojeva'.
Ta za{tita je pravi uslov dobrog funkcionisanja demokratije: bez negativne slobode,
dosti`nost pozitivne slobode, realnog, a ne iluzornog samoupravljanja bila bi
usporena, ako ne i onemogu}ena... Uistinu, ako demokratija treba da funkcioni{e
na pravi na~in, moraju se ukloniti prepreke koje smetaju da ljudi slobodno misle
i procenjuju. Mora im se dati prilika da raspravljaju o svojim vo|ama pre nego {to
svojom saglasno{}u potvrde takozvane elite. Da bi toga bilo, mora se obezbediti
slobodno izraàvanje politi~kih snaga u dràvi. Na~elo jednakosti se mora istinski
po{tovati garantijama manjinama da mogu postati ve}ine. Iznad svega, odlukama
Liberalizam 77
ve}ine ne treba pridavati vi{e od pragmati~ne vrednosti, pamte}i pravilo da je

glave bolje brojati nego ih odsecati. I te odluke su ljudske i podlo`ne gre{kama.
One ne povla~e du`nost pot~injavanja kao da su bespogovorne i najvi{e istine...
Dràva jeste i moè postati izraz slobode samo pod uslovom da se po{tuju odre|ena
'pravila igre'. Negativna i pozitivna sloboda konstitui{e ova pravila i samo to i
ni{ta drugo se ima u vidu kada se kaè da je svrha vlasti da osigura ljudsku slobodu
(A. P. D'Entreves, The Nation of the State, Oxford at the Clarendon Press, 1967,
str. 217220).
Ostale vrednosti i na~ela liberalizma. (a) Autonomija i princip gra|anstva.
Liberalizam je doktrina koja od samog po~etka, pored uvaàvanja prava ve}ine,
priznaje i politi~ku ulogu manjina, {to podrazumeva prihvatanje i toleranciju
relativne samostalnosti posebnih (specifi~nih) prava razli~itih grupa i kolektiviteta,
ali i autonomni status ~oveka (gra|anina) u okviru njegove za{ti}ene, privatne
sfere. Individualna autonomija je u su{tini izdanak raznih kolektivnih autonomija
(teritorijalnih, funkcionalnih, a u ovima i personalnih), {to }e u toku istorijskog
razvitka izmeniti i same odnose zavisnosti unutar feudalnog dru{tva u dru{tvenu
strukturu ranog liberalizma, jer su i same gra|anske revolucije zapravo bile zavr{ni
~in u borbama za univerzalno pro{irivanje autonomije, za njenu artikulaciju do
svakog ~lana dru{tva, pojedinog gra|anina. Autonomija kao dru{tveni status ljudi
bitna je i prirodna pretpostavka gra|anske ekonomije i dru{tva, koji po~ivaju na
slobodnom izraàvanju volje i saglasnosti, kojih nema bez odgovaraju}e, pravno
garantovane i politi~ki za{ti}ene autonomije.
Autonomija nastaje iz postojanja napetosti izme|u jednog dominantnog centra
vlasti i neke podre|ene grupacije ili subjekta, sa ograni~avanjem sve vlasti ili
apsolutnog suvereniteta nekog sredi{ta dominacije. Posle haoti~nog perioda razvoja
u ranom srednjem veku, prvi takav centar dominacije stvoren je u vidu duhovne
prevlasti rimske crkve, posle ~ega nastaje period osporavanja njenog duhovnog
suvereniteta, najpre u korist evropskih vladara, a zatim u korist tre}eg staleà i
naroda, dakle u modernom smislu re~i. Iako feudalno dru{tvo u na~elu preuzima
i priznaje autonomije, one su izvedene iz obi~aja i oktroisane od crkve ili kraljeva,
pa prema tome nisu izvorno dru{tvene. Autonomije su postojale ~ak u anti~kim
carstvima (npr. rimski federati), ali kao jednostrane kreacije apsolutne vlasti i kao
poluge u politi~kim manipulacijama, podelama i tehnologiji politi~ke dominacije.
Za razliku od toga, smisao novovekovnih autonomija je radikalan i znatno {iri, a
usto i izvorno dru{tveni u odnosu na postoje}u vlast, jer teì konstitucionalizmu i
ograni~avanju vlasti, a usko je vezan za {irenje politi~ke reprezentacije i li~nih
prava ljudi (gra|ana). Najmarkantniji obrasci ovakvih, sekularizovanih autonomija
su razne asocijacije, gilde i ~itave slobodne zone u gradovima (flamanske komune),
gaskonjski gradovi, engleske i flamanske luke, koje stvaraju sistem slobodne
78 Milan Mati}
trgovine i odgajaju generacije slobodnih gra|ana, nasuprot centrima vlasti u

renesansnim i postrenesansnim apsolutnim monarhijama.
Princip gra|anstva koji u razvitku liberalne demokratije ozna~uje jednu od
klju~nih transformacija dru{tva svakako je jedna od najmo}nijih pokreta~kih snaga
moderne politi~ke istorije. To je proces stalnog subjektiviranja (pravnog i
politi~kog) ~oveka i osnova njegovog novog li~nog statusa i dostojanstva. Sve
organisti~ke i holisti~ke koncepcije (etnokratske, nacionalne, klasne, stale{ke i
sl.) polaze od nekih oblika zavisnosti i pripadanja pojedinca kolektivnim entitetima
i apstraktnim celinama. Gra|anstvo, s druge, strane, ne uzima ~oveka sa spolja
dodeljenim ili prirodno nastalim atribucijama, ve} ~oveka koji nastaje tek u procesu
samostvaranja, sopstvenog dru{tvenog napora u ekonomskoj, odnosno vrlina i
slobode u politi~koj sferi (ne ~ovek u pukoj samoniklosti, ve} ~ovek u svojoj
drugobitnosti Hegel). Pa iako je i sam pojam gra|anina u izvesnom smislu
apstrakcija (jer apstrahuje od realnog dru{tvenog poloàja ~oveka), on je ipak
osnovica ujedna~avanja i slobodnog suodno{enja ljudi unutar politi~ke zajednice,
otvaranje prostora za samostvaranje i li~nu odgovornost, makar i u vidu {ansi ili
prose~nih mogu}nosti. Vo|eno idejama prirodnog prava, gra|anstvo je omogu}ilo
slobodu individualnog izbora, kao i procese uticaja na vlast i njenog ograni~avanja
iz relativno nezavisne dru{tvene pozicije, sve do mogu}nosti osporavanja
legitimnosti politi~ke vlasti, povla~enjem obligacije i pristanka gra|ana na
postoje}e uslove ili metode vladavine, na mogu}ne arogancije i uzurpacije politi~ke
vlasti. Razumljivo je, stoga, {to su svi organisti~ki utemeljeni politi~ki reìmi
(totalitarni, etnokratski, klasni itd.), poturali dru{tvu hipostazirane op{te interese,
umesto konkretnih interesa ìvih ljudi i interesa slobodnih jedinki, gra|ana. Simbol
ovog antigra|anstva u fa{izmu je Volk predvo|en Vo|om, a u staljinizmu klasna
diktatura proletarijata, iza koje stoje Partija i njen Predvodnik. Zbog toga se i
uzima da je na~elo gra|anstva do danas ostalo glavno upori{te ljudske politi~ke
nezavisnosti, a gra|anska kultura i hrabrost, sna`ni oslonac demokratski
organizovanog dru{tva distinktnih i samosvesnih pojedinaca. U svim tim
funkcijama i zna~enjima, gra|anstvo je jedna od najve}ih tekovina liberalne epohe
i ishodi{te, ali i organizovano kriti~ko motri{te javne sfere u modernoj demokratskoj
dràvi.
(b) Tolerancija. Tolerancija je duboko i neodvojivo utkana u sve bitne pos-
tulate liberalizma i u samu njegovu genezu, da se ne moè odvojiti od bilo kojeg
liberalnog na~ela ili liberalne vrednosti. Po{tovanje prava manjina od ve}ine,
saglasnost i ugovorno (slobodno, dobrovoljno) izraàvanje voljâ i zasnivanje
uzajamnih prava i obaveza, reprezentacija i konstitucionalizam, pravna i politi~ka
jednakost ili bilo koje drugo na~elo, ve} po svojoj imanentnoj logici i zna~enjima
pretpostavljaju me|usobnu trpeljivost, toleranciju. U istorijskom smislu, tolerancija
Liberalizam 79
se prihvata i ostvaruje uporedo sa otvaranjem i pluralizacijom dru{tvenog i

politi~kog prostora, kao uslov efikasnog ekonomskog i dru{tvenog saobra}aja,
razmene interesa i sveop{te dinamizacije dru{tvenih procesa u kojima sudeluje
neograni~eno mno{tvo dru{tvenih subjekata, pa je prema tome ìvotni credo ~itave
liberalne epohe. Liberalni razmenski postulati i operativna pravila univerzalnog
dru{tvenog prometa i suodno{enja (do ut des), principi razmenske ekvivalencije i
uop{te ubrzani razvoj privrede i dru{tva kao slobodnog i demokratskog, a naro~ito
sloboda i za{ti}enost privatne sfere, ne bi se mogli ni zamisliti bez trpeljivosti,
sopstvene i o~ekivane od svih drugih, pa i onih u javnoj sferi, od dràve itd. U
tom smislu pojam i praksa tolerancije ve} u svom za~etku podrazumevaju
odustajanje od fiksiranih i intransigentnih, kanoni~kih postulata i vrednosti starog,
relativizaciju i promenu stare tablice dru{tvenih vrednosti.
Prvobitne ideje i postulati tolerancije u liberalnom smislu odnose se na
trpeljivost u verskoj sferi (sloboda savesti). One nastaju u filozofskoj tradiciji
racionalizma i skepticizma, a kasnije i prosvetiteljstva i utilitarizma. Veliki
filozofski protagonisti i za~etnici ideje tolerancije kao {to su P. Bejl (Bayle), B. de
Spinoza (de Spinoza), D`. Lok i Volter, bili su istorijski svedoci bespo{tednih
verskih mr`nji, progona, prozelitizma i destruktivnih izliva verske netrpeljivosti
prema protestantima, Jevrejima, hugenotima i dr., poglavito od strane vladaju}e
univerzalisti~ke Katoli~ke crkve, koja u osvit nove ere poku{ava da ~ak i pomo}u
inkvizicije i vartolomejskih no}i o~uva svoju apsolutnu vlast u duhovnoj sferi,
ali i katolike tamo gde je pobedila ideje reformisane i nacionalne crkve. Suo~eni
sa stanjem i prilikama, protivnim ne samo zahtevima progresa ve} i elementarnim
zahtevima racionalizma i humanizma, rani liberalni mislioci su nastojali da oìve
i sistematskim argumentima obrazloè staru gr~ku i rimsku tradiciju verske
trpeljivosti, dodu{e vezanu za jo{ uvek ìvu eru i prisustvo paganizma i politeizma
u anti~kom svetu. Ukazuju}i da se verski dogmatizam, ortodoksija i isklju~ivost
ne mogu pravdati ni izvornim u~enjem hri{}anstva, P. Bejl isti~e da ne postoje
pouzdani kriterijumi po kojima bi se utvrdilo koje je od dva dijametralno suprotna
mi{ljenja istinito, pa u tom smislu zaklju~uje da ~oveku nije dato da doku~i
apsolutnu istinu, dok je sumnja uslov relativno istinitog znanja, zbog ~ega se
putem skepse dolazi do neophodnosti tolerancije drugih mi{ljenja i ljudi. Lok i
Volter su isticali nespojivost verskog dogmatizma sa osnovnim postulatima slobode
i prirodnog prava, zalaù}i se za slobodu verskih uverenja i dobrovoljnost crkve
kao udruènja, dok je Spinoza dao sna`ne argumente o nespojivosti slobode misli
i savesti sa bilo kakvim oblicima prinude i isklju~ivosti. Svi ovi mislioci zalagali
su se za smenu crkvenog, dogmatskog univerzalizma, op{tom dru{tvenom
tolerancijom. Valja napomenuti da se D`. Lok, autor Pisama o toleranciji, prvi
direktno suo~io sa unutra{njim paradoksima tolerancije, poku{avaju}i da postavi
80 Milan Mati}
granice trpeljivosti (prema vernicima crkve koja dovodi do stavljanja pod za{titu
drugog vladara i prema ateistima, koji nisu vezani sporazumima, kao bitnim
sponama dru{tva). Tim granicama je Lok zapravo negirao svoje polazno stanovi{te
o nepostojanju apsolutne istine i apsurdnosti nalaganja ljudima ne~eg {to nisu u
stanju da dosegnu, {to moè vaìti kako za vernike tako i za ateiste, za one prema
kojima treba ili one prema kojima ne treba da budemo trpeljivi.
U svojoj raspravi O slobodi D`. S. Mil je razvio ideje naj{ire tolerancije i
otvorenog dru{tva u kome se (pa i u njegovim institucijama, parlamentu itd.) do
istine u relativnom smislu dolazi preko slobode misli i govora, u raspravama
zasnovanim na toleranciji. Ma koliko da je to veoma {iroko shvatanje tolerancije,
razumljivo u vrednosnom kontekstu dru{tva slobodne trgovine i konkurencije,
posle epohe surovih verskih i socijalnih netrpeljivosti, ono dovodi do logi~kih i
prakti~nih protivre~nosti i te{ko}a. Neograni~eno prihvatanje ideje beskona~ne
tolerancije po modelu debatnog kluba u krajnjoj liniji dovodi do ukidanja
tolerancije: ono na jednak na~in otvara vrata tolerantnima i netolerantnima i time
bri{e granice tolerancije ~ine}i je neodre|enom i li{enom efekata. Ako neko
zloupotrebi neograni~enu slobodu misli i diskusije bez posledica, odnosno uz istu
toleranciju koja vaì i za uzdràne i trpeljive, u ~emu je onda razlika izme|u
trpeljivosti i netrpeljivosti? Ako se, pak, trpeljivost shvati kao recipro~an odnos
koji vaì samo za one koji su tako|e trpeljivi, onda je to odnos me|u
istomi{ljenicima, pa ona time vi{e i nije trpeljivost prema druk~ijem mi{ljenju,
ve} prosto saglasnost. Na tre}i paradoks tolerancije ukazao je H. Markuze
(Marcuse) svojim pojmom represivne tolerancije, koja odnose tolerancije
posmatra kao fenomen globalne unutra{nje saglasnosti o trpeljivosti za one i me|u
onima koji su unutar postoje}eg establishmenta, sa njegovim represivnim
svojstvima u kojima je i sama unutra{nja trpeljivost zapravo oblik konformizma i
represije svih prema svima, kroz apriorno prihvatanje i podr{ku svemu postoje}em.
Markuze smatra da se tom unapred zadatom tolerancijom koja prihvata i represivne
komponente postoje}eg poretka, manifestuje bitna manjkavost savremene
civilizacije, koja se sastoji u odsustvu i ukidanju negativne dimenzije odnosa prema
postoje}em, bez koje nema negacije negacije, odnosno istinskog humanisti~kog
i demokratskog napretka. Trpeljivost uz suspenziju druge, negativne dimenzije
koja je netrpeljiva i nepomirljiva prema regresivnom, manifestuje se i u vidu
egzistentne netrpeljivosti poretka prema marginalnim i novim grupama i
vrednostima, prema onima koji su izvan okvira datog poretka i izvan granica
socijalnih nosilaca tolerancije.
Rasprave i dileme oko tolerancije odavno su prekora~ile religijsko podru~je,
prenose}i se na teren morala i politike. U raznim varijantama eti~kog relativizma
i moralnog pluralizma, do{lo se do niza savremenih shvatanja i otkri}a o uslovima
Liberalizam 81
i implikacijama principa tolerancije u dru{tvenim odnosima, posebno sa stanovi{ta

slobode i demokratije, kao i sa stanovi{ta ljudskog napretka, pri ~emu se stare i
nove ideje tolerancije me|usobno povezuju u nove sinteze, koje otkrivaju svu
dubinu i zna~aj problematike trpeljivosti danas. Uop{te se uzima da vaènje na~ela
tolerancije ne moè biti op{te u svim sferama moraliteta i politike, pri ~emu se
izuzima pre svega minimum moralnih i egzistencijalnih normi i uslova (u politici:
prirodnih prava i srodnih na~ela), oko kojih se pitanje tolerancije ne moè ni
postavljati, jer su oni minimum uslova opstanka i dru{tvenih, odnosno politi~kih
pravila igre. U tom su krugu i ideje L. Kolakovskog, koji uz o{tru kritiku
dogmatizma tzv. doslednosti, koja ~esto dovodi do fanatizma, preporu~uje
nedoslednu nedoslednost, odnosno eti~ki relativizam u toleranciji, pri ~emu se
izuzimaju elementarne situacije u kojima ne moè biti tolerancije (agresija,
mu~enje, genocid i sl.), a u svemu ostalom vaì na~elo slobode moralnog izbora i
uverenja pojedinaca, koje niko ne moè naterati da budu dosledni u situacijama u
kojima doslednost postaje destruktivna ili apsurdna (borba do kraja, nehumana
ili uvredljiva istinoljubivost i sl.).
Liberalne ideje tolerancije su istorijski znatno doprinele suzbijanju razli~itih
oblika dogmatizma, fanatizma i isklju~ivosti na razli~itim podru~jima ìvota, pa i
u politici daleko nadma{uju}i horizont manihejskih i binarnih opozicija
konzervativne politi~ke misli (prijatelj-neprijatelj i sl.). [tavi{e, ideja tolerancije
je u okrilju liberalizma stekla status kulturne i civilizacijske ideje, koja izvan
horizonta stihije i konkurencije doprinosi normiranju i potpunijem eti~kom
utemeljenju politike putem uno{enja pravila igre u politi~ki proces, ~ija su
okosnica upravo pravila tolerancije. U {irokom smislu, moè se re}i da liberalima
pripadaju ljudi koji imaju socijalne i politi~ke ideale, ali ako njihova realizacija
dovodi do sukoba sa drugim ili do r|avih posledica, onda oni svojim idealima
postavljaju odre|ene granice. Taj princip voljnog samoograni~avanja je naizgled
mala, ali u stvari krupna razlika u odnosu na dogmatike i fanatike koji to u principu
ne ~ine. Vitalnost liberalizma je u tome {to uvaàva ideale i nastojanja drugih, ~ak
i ako ih ne prihvata. U tom smislu se i savremena ideja tolerancije, koja je i dalje
otvorena za rasprave i preciziranja, iznova vra}a svojim racionalisti~kim eti~kim
izvorima.
(c) Moralitet, pravednost, individualizam. U Kantovoj filozofiji razvijaju
se, polaze}i od ideja prosvetiteljstva, zna~ajni eti~ki postulati liberalizma. Poznato
je Kantovo stanovi{te po kome je su{tina moralnosti u tome da se druga osoba
uvek mora uzimati kao cilj, a ne kao sredstvo, iz ~ega se izvodi i njegov kategori~ki
imperativ. Ovakvo eti~ko na~elo reafirmi{e ljudsku individualnost, racionalnost i
humanizam kao bitne vrednosti dru{tva, a to zna~i i negaciju premo}i kolektivnih
sila i dràve nad ~ovekom (Hobs, Hegel). ôvek ne moè biti sredstvo vlade, a
82 Milan Mati}
legitimna moè biti samo ona vlada koja priznaje i uzima ~oveka kao punovredno
bi}e i polaznu osnovu za svoju delatnost u vr{enju vlasti. Takva legitimnost je,
prema liberalnoj teoriji, predmet stalnog ispitivanja. Glavne liberalne institucije i
subjekti (javnost i javna upotreba uma, parlament itd.) nisu ni{ta drugo do medijumi
stalnog preispitivanja i kritike rada vlade, instrumenti kontrole vlasti, odnosno
organizovana javna motri{ta sa kojih dru{tvo neprekidno uti~e na politi~ki proces
sa stanovi{ta po{tovanja autonomne i za{ti}ene sfere ljudskih prava i sloboda. Za
razliku od teorija Bodena i Hobsa koji su polazili od apsolutno obavezuju}ih
ugovornih veza vladara i podanika (teorijski konstrukt koji omogu}uje premo}
dràve), u vreme i posle Reformacije razvila se relativizirana varijanta politi~ke
obligacije, ~iji je glavni koren u pristanku gra|ana, konsenzualna teorija. Po toj
varijanti, vlast nije sama sebi cilj, ve} ona postoji radi ostvarivanja volje gra|ana.
Pristanak gra|ana na postoje}u vladavinu uvek zavisi od toga da li vlast ostvaruje
interese gra|ana ili ne. U ovom drugom slu~aju legitimno je pravo gra|ana da
povuku svoju politi~ku obligaciju prema vladi i da odrede nove uslove pristanka
drè}i se svojih prirodnih prava. Na taj na~in, autonomnost, suverenitet i politi~ki
subjektivitet gra|ana osnovica su novog poloàja i dru{tvenog dostojanstva ~oveka,
a ujedno i klju~ni stubovi politi~kog poretka. Njihov krajnji garant moè biti i
neprikosnoveno pravo na pobunu protiv vlasti i uslova vladanja koji su protivni
pristanku i prirodnim pravima gra|ana, tako da je pravo na pobunu protiv
nelegitimne vlasti, u stvari, pravo svih prava.
U filozofiji ranog liberalizma, isto tako, dolazi do punog izraàja stara ideja
komunitativne pravde, postulat, koji se sa nastankom i u~vr{}ivanjem gra|anskog
dru{tva sve vi{e ostvaruje kao ideal slabe dràve i jakog dru{tva, dakle dràve
koja ne}e ostvarivati prinudu nad svojim gra|anima, ve} im pruàti za{titu i
omogu}avati njihovu samostalnost u kori{}enju prirodnih i drugih priznatih prava.
Kasniji dru{tveni razvoj }e sve vi{e isticati novi princip distributivne pravde, koji
}e pratiti politi~ki i dràvni intervencionizam i razli~iti oblici posredovanja i
sporazumevanja me|u velikim socijalnim grupacijama. To ne zna~i da je re~ o
isklju~uju}im ili alternativnim, ve} o komplementarnim principima pravi~nosti.
Naime, izvorno liberalno na~elo da se niko ne sme povrediti (Neminem laedere),
u politi~koj praksi liberalnih vlada i dalje ostaje kao neka vrsta protivteè
distributivne pravde i na~ela da svakom pripada svoje (Suum quique tribuere).
To prakti~no zna~i da se ovi razli~iti principi moraju miriti, a ne me|usobno ukidati,
tako da pravi~nija dru{tvena preraspodela ne mora zna~iti da zbog toga bilo ko
mora biti uni{ten, a posebno da se zbog toga moraju `rtvovati izvorna na~ela
liberalizma.
O uslovima sloènog modernog dru{tva, sa mnogim unutra{njim
suprotnostima i me|uzavisnostima, sve teè postaje realizovati klasi~no liberalno
Liberalizam 83
na~elo o malo vlade. Kako uo~ava Dejvid Nikols (Nicholls), danas je te{ko
ustanoviti koliko je vlade malo ili dovoljno, pogotovo u uslovima rastu}ih
zahteva i pritisaka iz dru{tva prema vladi. Nikols ukazuje da u tom smislu
liberalizam H. Spensera (Spencer) ili T. Grina (Green), koji su se ~vrsto dràli
na~ela o malo vlade, danas pripada idealisti~kim tradicijama liberalizma, koji
taj idealizam pokazuje i u pogledu verovanja u potpunu racionalnost ~oveka, odn.
ljudske prirode. S druge strane istorijske rezerve liberalizma u dana{njim
uslovima nisu samo u obimu dràvnih intervencija ili politi~kog posredovanja
nego i u kvalitetu i metodama tog posredovanja. Drugim re~ima, problemi liberalnih
vrednosti u njihovom savremenom ìvotnom ciklusu sve vi{e se postavljaju kao
problemi pluralizma i demokratije, a problemi demokratije i kao problemi o~uvanja
i reafirmacije nekih zna~ajnih liberalnih vrednosti u ukupnoj politi~koj konstituciji
dru{tva.
Jedna od najizrazitijih karakteristika izvornog ili ranog liberalizma bila je
vrednost individualizma (~esto nazvanog posredni~ki individualizam, i to u
dvostrukoj funkciji: s jedne strane emancipacije od stale{ke zavisnosti i
zatvorenosti, a s druge, slobodne trì{ne konkurencije nezavisnih individua,
posednika). Individualizam rane liberalne faze svodio je socijalne odnose na
moralne odnose individua, utemeljene na slobodi izbora i moralnoj autonomiji
li~nosti. Drugu stranu ovako pojmljenog individualizma i li~ne slobode ~ini li~na
odgovornost i inicijativa (preduzimljivost), koja se sa porastom li~nih motivacija
pretvara u mo}an produktivni potencijal privrednog i dru{tvenog razvoja, nasuprot
sku~enim i zatvorenim strukturama feudalne reprodukcije. U tom je smislu
liberalizam filozofija koja se od svojih po~etaka usmerava protiv kolektivizma,
holizma i organskih teorija o dru{tvu i dru{tvenim odnosima. Me|utim, filozofski
smisao individualizma i li~ne autonomije nije isti u svim strujama i epohama
liberalizma. Me|u prete~ama liberalizma i zagovornicim individualizma, kakav
je bio T. Hobs, vizija ~oveka i ljudske prirode prete`no je pesimisti~ka. Iako je
zagovarao individualizam, Hobs je u uslovima razornih sukoba unutar dru{tva,
kao prvu potrebu svakog pojedinca video potrebu za sigurno{}u, onom vredno{}u
koja se moè ste}i i o~uvati samo posredstvom mo}ne dràve, Levijatana. Bez
ove nema ni individualizma ni li~ne slobode.
Nasuprot Hobsu i, kasnije, Hegelu koji su veli~ali jaku dràvu i pravom
ure|eno dru{tvo kao oli~enje razuma, najve}i broj liberalnih mislilaca smatra da
li~na autonomija i sloboda izviru iz prirodnih prava i najbolje se ~uvaju u uslovima
li~ne inicijative i dru{tvene samoregulacije. Re~ je o otvorenoj dru{tvenoj sredini,
slobodnoj i nesputanoj klimi u kojoj svaka individua ima mogu}nosti da se razvije
i dozri u onome {to je, ina~e, generi~ki svojstveno ljudskoj prirodi (razum,
te`nja ka sre}i, slobodi, dobrobiti i sl.), ali i u onome {to je individualno nepo-
84 Milan Mati}
novljivo i svojstveno samo svakom pojedincu kao konkretnom bi}u. Samo u

ambijentu dru{tvene i li~ne slobode, sloboda se razvija i prihvata zajedno sa
odgovornostima koje ona podrazumeva, raskidaju}i sa zavisnostima i stegama
drugih, ~ovek kao produktivna i nezavisna li~nost ìvotne probleme re{ava
samostalno i u ravnopravnoj saradnji, a ne na {tetu drugih ili na njihov teret.
Me|utim, kako to isti~e R. Penok (Pennock), Hobsov individualizam sam po sebi
nije dokaz da je on demokrata i zastupnik demokratskog dru{tva. Zbog toga se ni
individualizam ni kolektivizam a priori ne mogu smatrati kao dovoljan uslov, ali
ni kao nuàn antipod demokratije. Re~ je o razli~itim koncepcijama i filozofijama
dru{tva i ~oveka, koje, uzete za sebe, mogu odvesti do ekstrema koji negiraju
demokratiju: dosledni kolektivizam lako se pretvara u populizam, demagogiju ili
totalitarizam, kao {to se, s druge strane, krajnji individualizam moè pretvoriti u
elitisti~ko, kastinsko i zatvoreno dru{tvo nejednakih, prema tome u dru{tveni oblik
koji nema ni~eg zajedni~kog sa demokratijom (kao dru{tvom jednakosti, ili barem
jednakih {ansi). Razlika liberalizma i demokratije nije u nekoj suprotnosti i
nespojivosti individualizma i kolektivizma, ve} u meri u kojoj se oni priznaju i
preuzimaju operativna na~ela dru{tvenog ure|enja. Granice jednog i drugog u
praksi nije jednostavno odrediti, a jo{ manje opravdati.
Liberalna dràva i liberalna demokratija. U odnosu na liberalnu
demokratiju koja je jedan dugotrajni i istorijski promenljiv politi~ki oblik, liberalna
dràva je uì i instrumentalni oblik najvi{e dràvne organizacije, koji je samo deo
liberalne dru{tvene i politi~ke strukture u njenim epohalnim transformacijama.
Liberalna dràva istorijski prethodi razvoju liberalne demokratije, obrazuju}i njene
prve politi~ke oslonce, i to tako {to se u~vrstila pomo}u, a delimi~no nasuprot
apsolutisti~koj monarhiji, koja je koncentracijom ekonomskih i politi~kih snaga,
kao i upravlja~ke sposobnosti zapravo posluìla kao prolog prodoru liberalne
dràve. Liberalna demokratija, kao kasnija tvorevina, nastaje iz modifikacije
~istih na~ela liberalizma sa principima demokratije, posebno nagla{enim u
tradiciji francuskog liberalizma, {to pokazuje da liberalizam u nekom potpunom
obliku istorijski ni u jednom razdoblju i ni u jednoj zemlji nije bio do kraja
realizovan.
Iako je, po klasi~noj teorijskog definiciji, liberalna dràva tip tzv. slabe
dràve (odnosno za{titni~ke organizacije koja sluì privatnim posednicima,
gra|anima, no}ni ~uvar), bez ve}ih ingerencija u socijalnom domenu, uz pravna
ograni~enja i kontrolu, uo~ljive su zna~ajne promene u snazi i interventnim
aktivnostima ove dràve u pojedinim razdobljima epohe liberalizma. Uplitanje
ove dràve u dru{tvo na unutra{njem planu ja~a sa produbljivanjem klasnih
suprotnosti unutar gra|anskog poretka i pojavom snaga koje politi~ki osporavaju
odnose unutar liberalnog dru{tva, pre svega odnose sve izraènijih nejednakosti.
Liberalizam 85
S druge strane, ve} od samih po~etaka postoji razli~ito delovanje liberalne dràve
na spolja{njem planu. Liberalna i tolerantna kod ku}e, ova dràva je militantna,
despotska i neumoljiva na spolja{njem planu, pre svega u kolonijama i na osvojenim
i zavisnim teritorijama, na ~ijoj se eksploataciji izgra|uje liberalni mir u
sopstvenom domu.
Za razliku od raznih oblika personalizovane dràvne vlasti, autokratija i
decizionisti~kih, neograni~enih oblika dràvne intervencije i odlu~ivanja, liberalna
dràva je pravom ograni~ena dràva (pravna dràva ili dràva zasnovana na
vladavini prava), dakle u isto vreme i neutralna dràva koja nepristrasnim
pona{anjem garantuje slobodu i pravnu jednakost trì{nih subjekata.
Konstitucionalizam kao sinteza i najvi{i oblik garantije privatnog statusa gra|ana
u liberalizmu, obuhvata zakonima i drugim aktima ve} priznata prava, a ustav kao
okvir ne moè se menjati bez posebnih garantija ne samo za ve}inu ve} i za manjine
i ~ije se tuma~enje i primena za{ti}uju od za to posebnih organa, ustavnih sudova
ili drugih institucija. U politi~koj istoriji, liberalna dràva je i prvi oblik dosledno
institucionalizovane vlasti, vlasti ~iji je odnos prema dru{tvu i gra|anima unapred
propisan, ograni~en i kontrolisan, {to je ogroman napredak u razvoju demokratije
i politi~ke kulture u svetu. Me|utim, ograni~enja i garantije objektivnog
odno{enja liberalne dràve nisu samo u eksplicitnim pisanim ili drugim normama
i konvencijama. One leè u samoj strukturi vlasti i institucija, pre svega u primeni
na~ela podele vlasti, koje sa~injavaju branu prekomernoj koncentraciji politi~kih
ovla{}enja u jednom organu ili grupi i koje omogu}uju uzajamne ravnoteè i
kontrolne procese me|u pojedinim granama vlasti. Ograni~enja dràvne vlasti u
odnosu na gra|ane zna~ajno su garantovana i institucijom op{te politi~ke
reprezentacije, koja liberalnoj dràvi, kao sredi{nja institucija u odvijanju
politi~kog procesa, daje formu parlamentarne demokratije.
Parlament je u liberalnoj dràvi nastao u procesu odvajanja javne i privatne
sfere, odnosno oblikovanja javne sfere u skladu sa potrebama i interesima privatne
sfere, koja je obuhvatala pro{ireni politi~ki prostor mno{tva pravno i politi~ki
subjektiviranih pojedinaca, za koje je institucija parlamenta bila klju~no mesto
okupljanja, artikulacije i sinteze zajedni~kih i op{tih potreba i interesa. Po Milovoj
definiciji, parlament je pre svega mesto slobodnih debata u kojoj se politika i
politi~ka istina teorijski traè, utvr|uju i obelodanjuju. Me|utim, ovde je u stvari
re~ samo o prose~nim interesima posedni~kih klasa u njihovom posedu svojine,
pa i same dràve. Da je zaista tako, otkriva i klasi~ni Milov traktat o predstavni~koj
vladi, u kome elementi prava na politi~ko predstavljanje (aktivno i pasivno) i
izbor, ostaju zavisni od posedovanja (imovnog cenzusa), obrazovanja (ignorance
as a bar to representation) i predstavljanje gradova (sa mno{tvom radnika) na
principu uzorka (virtuelna reprezentacija). Ina~e, parlament kao institucija je u
86 Milan Mati}
liberalnoj dràvi deo trijadi~ne politi~ke strukture nastale iz podvajanja javne i

privatne sfere: reprezentativne (parlamentarne) i medijacione strukture ili srednjeg
nivoa politi~ke organizacije koji je neophodan za povezivanje bazi~ne (gra|anske)
sa sredi{njim (parlamentarnim) nivoom politi~ke strukture i koji se pre svega
sastoji od politi~kih partija (detektora i usmeriva~a razli~itih interesa) i javnosti
(javnog mnenja, kao polja napetosti izme|u gra|anskog dru{tva i dràve
Habermas). Kad je re~ o pravima i slobodama gra|ana, njih izvorno ~ini krug
civilnih prava, koja za{titu dobijaju u sudskim ustanovama, zatim u politi~kim
pravima, koja se garantuju institucijom politi~kog predstavljanja (parlamentom) i
najzad krug socijalnih prava iza kojih stoji izvr{na ili dràvna vlast u uèm smislu
re~i.
Liberalna dràva je politi~ka organizacija kojom po~inje modifikacija
klasi~nih koncepcija neograni~enog dràvnog suvereniteta, njenim zamenjivanjem
idejama narodne ili, preciznije, gra|anske suverenosti, koji implicira na neko
najvi{e i apsolutno, hijerarhijski utemeljeno sredi{te svima i svemu nadre|ene
vlasti (svaka apsolutna suverenost traì svoga tiranina), ve} ideju horizontalne,
ograni~ene (u demokratskom smislu) i kontrolisane suverenosti u smislu sposobne
i efikasne vlade koja uvek radi u granicama prava, odnosno ustava. To je na~elo
bitno i za savremenu koncepciju suverenosti, jer su sva savremena dru{tva sloèna
u etni~kom i drugom smislu, sastavljena od mnogih posebnih i specifi~nih grupa
i manjina koje valja ravnopravno {tititi i podsticati. Otuda bi svako zasnivanje
dràve na apsolutnom suverenitetu, otvorilo vrata politi~koj opresiji, koja je
nespojiva sa politi~kim etosom liberalizma. U tom smislu je liberalna dràva onaj
tip dràve koji teì minimalnom uplitanju u privredu i dru{tvo, dràva koja deluje
na na~elu laisser faire laisser passer, dakle na o~ekivanjima maksimalne
dru{tvene (trì{ne) samoregulacije, ambijenta slobode.
Elementi me{ovitog politi~kog oblika u liberalnoj demokratiji izraèniji
su nego u drugim tipovima demokratije. Iako se ovaj tip demokratije pojavljuje u
mnogim savremenim klasifikacijama, neki pisci smatraju, imaju}i u vidu da je
liberalizam od samih po~etaka sumnji~av i selektivan prema demokratiji (kao
politi~kom sistemu socijalne jednakosti i participacije), a kasnije i u sve ve}em
razilaènju sa uve}anim demokratskim zahtevima, da je izraz liberalna
demokratija svojevrsni contradictio in adiecto. Valja, me|utim, imati u vidu
~injenicu da u me{ovitom sistemu liberalizma i demokratije (koji je kompromisan
i time u skladu sa liberalnom tradicijom) ima distinktnih crta, kao {to su
ograni~avanje nadmo}i ve}ine pravima manjina, prihvatanje dru{tvenog i
politi~kog pluralizma i kompeticije, pa i otvorenih pritisaka iz dru{tva prema
dràvi, individualna prava i, posebno odgovornosti itd. Pa ~ak ako se u svojoj
konzervativnoj fazi koja po~inje sredinom XIX veka, liberalizam sve vi{e pribliùje
Liberalizam 87
modelu demokratskog elitizma, on ne samo po svojim klju~nim vrednostima ve}

i po politi~kom metodu, ostaje unutar polja demokratskih procesa i oblika, i to
naro~ito kao stalni korektiv prema tendencijama kvarenja i degradacije koji su
vidljivi u drugim, a naro~ito populisti~kim i demago{kim oblicima demokratije,
kao i prema ekscesima koje izaziva tzv. demokratska socijalna dràva. To
korektivno delovanje liberalnih elemenata demokratije posebno je vidljivo u
koncepcijama i praksi savremenog neoliberalizma.
Neoliberalizam. Period posle Drugog svetskog rata doveo je u zapadnim
demokratskim zemljama do {irokog angaòvanja naj{irih slojeva u ratnim naporima
i kao rezultat tog u~e{}a u prvim posleratnim godinama rastu ekonomski zahtevi
za kompenzacijama i pobolj{anjem socijalnog poloàja donjih i srednjih dru{tvenih
slojeva. To dovodi do promena u smeru aktivnosti dràve, koja je u ratnim
godinama i ina~e u svojim rukama nagomilala veliku ekonomsku, organizacijsku
i informati~ku mo}. Postepeno se ratna hiperaktivna dràva pretvara u socijalnu
dràvu, nastoje}i da odgovori pove}anim ekonomskim zahtevima iz dru{tva. To
prakti~no zna~i da se modifikuju i tradicionalni liberalni ideali i vrednosti u
zemljama klasi~nog liberalizma (Engleska, SAD, skandinavske zemlje) i da se u
dru{tveni poredak liberalizma postepeno ugra|uju vrednosti socijalne demokratije,
pa i socijalizma. Tako je vremenom nastala dràva blagostanja, dru{tvo obilja
ili tzv. narodni kapital (Gelbrajt). Izdaci ove dràve su do po~etka sedamdesetih
godina ogromno narasli, a mogu}nost da se koncepcija dràve blagostanja odrì
tokom vi{e od dve posleratne decenije, stvorena je preko svetskog trì{ta i
izvla~enja superprofita iz manje razvijenih delova sveta (zakon nejednake razmene)
i njegove preraspodele na niè dru{tvene slojeve i {iroku skalu socijalnih izdataka
u razvijenim metropolitenskim centrima na Zapadu. Kao {to je poznato, socijalna
dràva je razvila sistem socijalne politike u oblasti dru{tvenih slu`bi, javnih radova,
prekvalifikacija i uop{te odràvanja standarda {irokih slojeva stanovni{tva, dok
je razvoj svetske periferije u toj fazi bio prakti~no veoma usporen.
U slede}oj fazi, koja se jasno manifestuje krajem sedamdesetih, nivo socijalnih
zahteva dru{tva prema dràvi toliko je narastao da se ovima sve teè moglo
udovoljavati, {to je dovodilo u krizu legitimacijske osnove socijalne dràve. U
me|uvremenu, na svetskoj periferiji su dovr{eni procesi dekolonizacije i politi~kog
osloba|anja niza zavisnih zemalja, {to je unekoliko oteàlo uve}anje dobiti u
nejednakoj razmeni koja je donela bogatstvo razvijenim zemljama svetskog cen-
tra. S druge strane, nastali su novi veliki centri mo}i u Evropi i Aziji (Nema~ka,
Japan), {to je ozbiljno ugrozilo konkurentsku mo} i vode}u ulogu zemalja klasi~nog
liberalizma, uklju~uju}i i SAD. U poznim osamdesetim, pored toga, ose}aju se
jasni znaci duboke krize zemalja tzv. realsocijalizma, koje o~ito i sve brìm tempom
gravitiraju ka ekonomskom, socijalnom i politi~kom krahu. Koncepcije socijalne
88 Milan Mati}
dràve i socijalnog modela privrede i upravljanja sve vi{e postaju negativni obrasci
preuranjenih, neefikasnih i utopijskih dru{tvenih poredaka sa ograni~enim
istorijskim trajanjem.
Sve ove okolnosti dovode do oìvljavanja liberalne filozofije privrede i
dru{tva na Zapadu, a povratak nekim bitnim liberalnim vrednostima i tekovinama
sve vi{e se prepoznaje kao neophodna pretpostavka za neoliberalnu reformu
postoje}ih sistema socijalne dràve na Zapadu. Velika o~ekivanja miliona ljudi
da }e im isklju~ivo bogata dràva re{avati li~ne i porodi~ne probleme kroz politiku
visokog op{teg i zajedni~kog standarda i dràvnog finansiranja socijalnih izdataka
i sigurnosti, dovela su do masovne demotivacije i smanjene odgovornosti za
sopstveni i li~ni napor u borbi za odràvanje ìvotnog standarda i povoljnog
socijalnog poloàja uop{te. To stanje u odnosima dràve i dru{tva rezultiralo je u
drasti~noj redukciji reprodukcijske mo}i nekada{njih ekonomskih velesila, od kojih
su neke gotovo sasvim izgubile svoju nekada{nju mo}, a sa njom i svetski presti`
i vode}i poloàj.
Rast protivre~nosti unutar socijalne dràve doveo je u osamdesetim godinama
na vlast snage neoliberalizma, koje su programski najavile reprivatizaciju {irokih
oblasti socijalizovane privrede i potro{nje, uz povratne pove}ane zahteve i o~ekivanja
dràve od privatne i li~ne inicijative u privredi i dru{tvu uop{te. Motivi trì{nog
dru{tva i kompeticije, iznova postaju pokreta~ka snaga u nizu zapadnih zemalja, a
nivo socijalnih izdataka i za{tite sistematski se reducira na bitno manji nivo od
ranijeg. To su krupne promene u uslovima globalne dru{tvene reprodukcije koje su
u Engleskoj obeleène erom tzv. ta~erizma, a u SAD erom reganisti~ke ekonomije
(Raeganomics) u osamdesetim godinama na{eg veka. Uporedo sa ovim dolazi i do
zna~ajnih pomeranja u kulturi, politici i dru{tvenim odnosima, u pravcu reafirmacije
liberalnih vrednosti i ideala. Tako, na primer, za odnose neoliberalnih poredaka
prema drugim zemljama iznova vaè kriterijumi po{tovanje ljudskih sloboda i
prava, a sa progresivnom krizom socijalisti~kih sistema, ovima se postavljaju zahtevi
u pravcu neoliberalnih reformi, {to vodi novom i dubokom pomeranju i
pregrupisavanju snaga u svetu. U toj situaciji, liberalizam iznova postaje neka vrsta
univerzalnog ideala, ili barem politi~kog postulata pod ~ijim se okriljem ostvaruju
novi oblici dominacije zemalja svetskog centra, prema zavisnim zemljama periferije
i postkomunisti~kih reìma u Evropi. Ovaj proces otkriva poznu konzervativnu
prirodu i osvaja~ke pretenzije liberalizma na svetskom planu, jer se novi svetski
poredak vidi u obrascima univerzalizacije i globalizacije liberalnih vrednosti, koje
omogu}uju otvorenu penetraciju i dominaciju razvijenih zemalja nad velikim
nerazvijenim podru~jima sveta. U svim tim promenama stvaraju se i nove strukture
i hijerarhije unutar svetskog centra, u kome nekada{nje poraène zemlje u Drugom
svetskom ratu imaju sve zna~ajniju, ako ne i vode}u ulogu.
Liberalizam 89
Kraj osamdesetih i po~etak devedesetih godina, me|utim, otkriva i granice

neoliberalnih poredaka, sa sve primetnijim produbljivanjem unutra{njih
nejednakosti unutar razvijenih zemalja, a jo{ vi{e u me|unarodnim odnosima i na
svetskom planu. Degradacija donjih slojeva i svetske periferije ne moè se tolerisati
do granica koje iznova ugro`vaju socijalni mir i privrednu efikasnost. Time se
obja{njavaju i najnoviji procesi revalorizacije odre|enih elemenata socijalne dràve
u strukturi neoliberalnih dràva na Zapadu, iako su ove nove socijalne reforme
veoma usporene i povezane sa daljim bri`ljivim ~uvanjem osnovnih vrednosti
liberalne privrede i liberalne demokratije. Obnavljanje nekih elemenata socijalne
dràve vidi se naro~ito u skandinavskim zemljama, ali i u SAD, jer se protivre~nosti
izazvane o{trim merama neoliberalne vladavine ose}aju u gotovo svim razvijenim
zapadnim zemljama. Tako dolazimo do paradoksa da se neoliberalizam u~vr{}uje
u ranijim socijalisti~kim zemljama, dok se u zemljama sa vekovnom liberalnom
tradicijom sada{nji liberalni ciklus u privredi i dru{tvu, iznova dovodi u ravnoteù
sa nekim tekovinama socijalne dràve. U svakom slu~aju, poslednje godine XX
veka proti~u u znaku stalnog smenjivanja ciklusa neoliberalnih i socijalnih reformi
na Zapadu, a taj proces postepeno se pro{iruje i na isto~ni deo sveta.
Literatura:
A. de Tokvil, O demokratiji u Americi, Izdava~ka knjiàrnica Z. Stojanovi}a,
Novi Sad, 1991.
D`. Lok, Dve rasprave o vladi, Mladost, Beograd, 1978.
D`. S. Mil, O slobodi, Libertas, Beograd, 1998.
H. Laski, Sloboda u modernoj dràvi, Radni~ka {tampa, Beograd, 1985.
Lj. Tadi}, Nauka o politici, Rad, Beograd, 1988.
N. Bobio, Budu}nost demokratije, Libertas, Beograd, 1990.
90 Milan Mati}
Liberalizam 91
C. JAVNE SLU@BE
Leon Digi
PREOBRA@AJI JAVNOG PRAVA*
PREDGOVOR
U Digievom radu Les transformations du droit public izloène su osnove
jednog novog shvatanja javnog prava, nazvanog realizmom u javnom pravu.
Kao u svim drugim, i u pravnim naukama postoje fikcije, tj. protivre~nosti
sa stvarno{}u. One su ~esto potrebne. Ali se u pravnim naukama one mogu naravno
smatrati dopu{tenim samo onda, ako su na zakonu zasnovane, ako su dakle pravne,
a ne prosto pravno teorijske fikcije.
Rimsko privatno pravo obilovalo je tim fikcijama (npr. nasciturus pro iam
nato habetur), pa ih ima i u dana{njem privatnom pravu. Jedna od najva`nijih je
fikcija pravno (ili moralno) lice.
Duguit zasniva svoje novo, realisti~ko shvatanje javnog prava na pobijanju
jedne javno-pravne fikcije, fikcije narodni suverenitet.
Prema tradicionalnom shvatanju su{tinu dràve sa~injava (najvi{a, suverena)
vlast zapovedanja (nametanja svoje volje drugima), tzv. javna vlast (autorité
publique, Herrschergewalt, imperium) ili suverenitet. Subjekt te vlasti je u
apsolutisti~koj monarhiji vladalac, koji se na taj na~in pojavljuje kao dràva, kao
etatizirani nosilac suvereniteta (dràva sam ja). U francuskoj republici subjekat
suvereniteta postaje narod, koji se tako pretvara u dràvu, u etatiziran narod, u
suvereno pravno lice. Zadràvanje pojma suvereniteta u francuskoj republici
Duguit obja{njava te`njom revolucionarnog prava da pomiri uvek ìvu monarhijsku
tradiciju s principima tada{nje politi~ke filozofije.
Pojam narodni suverenitet pretpostavlja da postoji izme|u dràve i naroda
ta~no odgovaranje jedno drugome (une correspodance exacte entre l' État et la
* Biblioteka javnog prava, Geca Kon, Beograd, 1929. (urednik dr Mihailo Ili}, predgovor
dr Tome @ivanovi}a, preveo s francuskog @ivojin P. Risti}, doktorand prava).
92 Leon Digi
nation). Duguit navodi primere, iz kojih se vidi, da to ~esto nije slu~aj (1° dràve
s vi{e rivalnih naroda i ure|enjem kao {to je bila Austro-Ugarska, 2° vr{enje
vlasti i nad licima, koja se nalaze na teritoriji, ali nisu gra|ani doti~ne dràve).
Prema tome je, zaklju~uje on, narod kao subjekat suvereniteta, kao suvereno pravno
lice jedna fikcija. Ova fikcija, koju on smatra kao jedan mit, bila je izvesno vreme
korisna, ali to vi{e nije. Naprotiv ona je postala {tetnom, jer prema sada{njem
kulturnom razvi}u nije u stanju da za{titi narod od onih koji stvarno vladaju. Zato
treba uzeti za osnovu savremenog javnog prava realnost, a to je ~injenica, da u
dràvi postoje samo oni koji vladaju (les gouvernants) i oni kojima se vlada (les
gouvernés).
No odbacuju}i pojam narodni suverenitet Duguit odbacuje i sam pojam javna
vlast, suverenitet, i tim samim pojam subjektivno javno pravo. Pojam javna vlast
je, veli, u nesaglasnosti sa sada{njim javnim funkcijama vladaju}ih, jer te funkcije
u savremenoj dràvi nisu samo funkcije zapovedanja, tj. funkcije odbrane,
unutarnje bezbednosti i pravde, ve} i mnogobrojne prosvetne, ekonomske, socijalne
i uop{te kulturne funkcije, gde ne moè biti re~i o vr{enju nekog prava zapo-
vedanja. Na mesto tradicionalnog pojma javna vlast (autorite publique), suverenitet
i prema tome subjektivno pravo dràve, pravo zapovedanja stupio je u savremenoj
dràvi pojam javna slu`ba (la notion de service public), prema tome pojam
socijalna funkcija, du`nost vladaju}ih (kao {to se, veli, ni privatno pravo ne
zasniva vi{e na subjektivnom pravu individue, ve} na pojmu socijalne funkcije,
koja se name}e svakoj individui). Organizacija javnih slu`bi i obezbe|enje
njihovog redovnog i besprekidnog funkcionisanja je sada predmet javnog prava.
Javno pravo nije dakle vi{e skup pravila, koja vaè za jedno suvereno lice, tj. za
lice koje ima subjektivno pravo zapovedanja, odre|uju}i odnose ovog lica s
individuama i kolektivitetima, koji se nalaze na jednoj datoj teritoriji, odnose
izme|u lica neravnih, izme|u jednog suverena i njegovih podanika. Ono je
pravilo, koje name}e vladaju}im du`nost da organizuju javne slu`be, da kontroli{u
njihovo funkcionisanje, da izbegnu svaki prekid istih.1
Ideja fiktivnosti suvereniteta narodnog je i ranije uzgred bila isticana, kao
{to to prime}uje sam Duguit. No nau~na argumentacija, nagla{avanje i razvijanje
te ideje (osobito konstrukcija pojma javna slu`ba kao osnova javnog prava, mesto
pojma narodni suverenitet i u op{te javna vlast, suverenitet) je njegovo delo, koje
ga predstavlja kao retkog originalnog, stvaraju}eg mislioca u oblasti javnog prava.
Prema Duguitu to je objektivno javno pravo. Ali to pravo mora biti ne~ije
delo, koji }e se ujedno starati o odrànju njegovog autoriteta. Taj neko moè biti
1
Dosledno gornjem Duguit odbacuje deobu administrativnih akata (V. @ivanovi},
Administrativno pravo, u Narodnoj enciklopediji) u akte vlasti i akte vr{enja poslova (actes d'autorité
et actes de gestion). Administrativni akti se karakteri{u samo svojom namenom jednom cilju
javne slu`be".
Preobraàji javnog prava 93
fizi~ko lice ili ceo narod kao pravno lice. I tu postoje dve mogu}nosti: ili taj neko
svoju najvi{u javnu vlast zadràva i dalje, ili je potpuno prenosi na objektivni
pravni poredak, od njega stvoren, {to pretpostavlja i suvi{e jako razvijenu pravnu
svest u gra|ana. Ne{to tre}e, ono {to Duguit tvrdi, tj. objektivno pravo bez suverena
uop{te, ne moè se zamisliti.
Prevod Digievog rada Preobraàji javnog prava je nesumnjivo dobit za na{u
pravnu knjièvnost. Iz njega }e na{i ~itaoci dobiti sasvim drugu sliku o osnovima
javnog, posebice dràvnog prava, no {to je slika, koju nam o ovim osnovima
pruà tradicionalna doktrina. Posle ovog prevoda bilo bi za na{e ~itaoce od koristi
prevod nekog rada (Kelsenovog) o osnovima tzv. normativnog pravca u javnom
pravu.2
Dr Toma @IVANOVI]
UVOD
Za{to naro~ito izu~avati preobraàj javnog prava? Zar nije pravo, kao
uostalom i sve dru{tvene pojave u ve~itom preobraàvanju? Zar svako nau~no
izu~avanje prava nema neizbe`no za predmet razvitak pravnih ustanova? Zar
izu~avati preobraàj javnog prava ne zna~i u stvari izu~avati javno pravo?
Svakako. Ali posao koji preduzimamo, prema na{oj zamisli ima jedan
odre|eniji predmet i uslovi pod kojima se danas razvija javno pravo, izgleda nam
da potpuno opravdavaju na{ poduhvat. Kao {to ìva bi}a prolaze kroz izvesne
periode u kojima je organizam, i ako se i dalje upravlja po op{tem zakonu svoga
ìvota, podloàn dubokom i neprekidnom preobraàju, isto tako u istoriji naroda
ima izvesnih perioda u kojima ideje i ustanove, pokoravaju}i se op{tem zakonu
svoga razvitka, trpe tako|e jedan naro~iti preobraàj. Sve nam me|utim pokazuje
da se danas nalazimo u jednom takvom momentu. Mi smo u jednom kriti~nom
periodu, i ova re~ uzeta iz medicinskog re~nika, po na{em shvatanju nije nimalo
preterana. Hteli ne hteli, izgleda da sve pokazuje kako se osnovni pojmovi, koji
su jo{ doskora ~inili osnovu pravnih ustanova, ru{e da bi na~inili mesta drugima;
da se pravni sistem po kome su na{a moderna dru{tva do sada ìvela raspada, i da
se jedan nov sistem izgra|uje na sasvim druk~ijim shvatanjima. Da li je to napredak
ili nazadak? To ne znamo. U dru{tvenim naukama sli~na pitanja nemaju gotovo
nikakvog smisla. Ali ono {to je sigurno, to je da je sada druk~ije stanje, mnogo
druk~ije.
2
V. @ivojinovi}, Pravne i pravno-teorijske funkcije, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke,
str. 81.
94 Leon Digi
Pojava je op{ta. Ona obuhvata sve pravne ustanove, kako one iz privatnog
prava: porodicu, ugovor, svojinu, tako isto i ustanove iz javnog prava. Ta se pojava
javlja u svima zemljama koje su do{le do izvesnog stepena civilizacije. Ali se u
Francuskoj javlja sa naro~itom ja~inom. Ali se u Francuskoj javlja sa naro~itom
ja~inom. Uostalom Francuska uìva nezavidnu privilegiju da je uvek prethodnica
u op{toj evoluciji ustanova i ideja. Ona drugima kr~i puteve. I zato je sasvim u
redu da pre svega u Francuskoj izu~avamo tu duboku promenu, koja se de{ava u
javnom pravu.
Mi smo ve} na drugom mestu opisali u glavnim crtama taj preobraàj, ukoliko
se odnosi na privatno pravo.3 Ovde }emo op{irnije izu~avati tu promenu u javnom
pravu. Uostalom vide}e se da su oba ova preobraàja sli~na, paralelna, da su u
osnovi proizvod sli~nih uzroka i da se prema tome mogu svesti na istu formulu:
realisti~ki i socijalisti~ki pravni sistem zamenjuje raniji pravni sistem, koji je bio
metafizi~ki i individualisti~ki.
Sistem javnog prava pod kojim su ceo jedan vek ìveli svi obrazovani narodi,
po~ivao je na nekoliko na~ela koja su doskora mnogi po{tovali kao dogme i hteli
da ih nametnu svima, na~ela za koja su pravnici tvrdili da kao kona~ne tekovine
pripadaju nauci. Uostalom, taj je sistem imao drugu pro{lost. Ali svoj potpun
izraàj on je dobio sa Deklaracijom prava ~oveka i gra|anina i ustavima i zakonima
revolucionarnog doba; a svoj presti` i autoritet duguje odjeku koji su ta deklaracija
i ti ustavi imali u svetu. Ovi tekstovi vrlo su jasno formulisali pravila ovoga sistema.
Dve glavne ideje ~inile su mu su{tinu: ideja suverenosti dràve, ~iji je pravi nosilac
narod shva}en kao dràva i ideja prirodnog prava pojedinca koje je neotu|ivo i
nezastarivo, a koje se protivstavlja suverenom pravu dràve.
Narod ima svoju li~nost odvojenu od li~nosti pojedinaca koji ga sa~injavaju.
Kao takav on ima volju koja je prirodno vi{e od pojedina~nih volja, po{to je i
sama zajednica nad pojedincem. Ova nadmo}nost jeste suverenost ili javna vlast.
Narod se organizuje, obrazuje vladu koja ga predstavlja, koja ho}e za njega i koja
na taj na~in vr{i u njegovo ime suverenost, ~iji stalni nosilac ostaje ipak sam
narod. Suvereni narod sa organizovanom vladom, nastanjen na jednom odre|enom
zemlji{tu, to je dràva. Dràva, koja je u stvari samo organizovan narod, jeste
nosilac suverenosti, javne vlasti, koja za nju predstavlja jedno subjektivno pravo.
Na osnovu toga prava, ona zapoveda pojedincima. Naredbe koje ona izdaje samo
su vr{enje toga prava.
Pojedinci su u isti mah gra|ani i podanici: gra|ani, po{to su sastavni deo
narodne zajednice kojoj pripada suverenost; podanici, po{to su pot~injeni vladi
3
V. o njemu kratak kriti~ki pregled u na{im Les Problemes Fondamentaux du Droit Criminel
(Paris 1929, Rousseau et Cie) § 10, 12.
4
Les transformation générales du droit privé, 1912.
koja u ime naroda vr{i suverenost. Javno pravo je skup pravila koja se primenjuju
na dràvnu organizaciju i na odnose dràve prema pojedincima. Ovi odnosi postoje
izme|u dva pravna subjekta koji nisu jednaki, izme|u jednog koji je vi{i i drugih
pot~injenih pravnih subjekata, izme|u pravne li~nosti koja izdaje zapovesti i drugih,
koji se tim zapovestima moraju pokoravati. Ve} po tome je ovaj sistem javnog
prava u su{tini subjektivisti~ki, po{to stvara subjektivno pravo zapovedanja, koje
pripada dràvi kao li~nosti. Taj sistem ovome pravu dràve suprotstavlja
subjektivno pravo pojedinca, neotu|ivo i nezastarivo prirodno pravo koje mu
pripada kao ~oveku, pravo koje prethodi dràvi, i koje je ~ak vi{e od same dràve.
Dràva je stvorena da obezbedi ~oveku za{titu njegovih li~nih prava. U drugom
~lanu Deklaracije prava od 1789. g. re~eno je: Cilj je svake politi~ke zajednice
o~uvanje prirodnih i nezastarivih prava ~oveka. Tako prvo pravilo javnog prava
propisuje obavezu za dràvu da se organizuje na takav na~in, kako }e obezbediti
pod najboljim uslovima za{titu prirodnih prava pojedinaca.
Ovo priznanje li~nih prava odre|uje u isto vreme pravac i granice javne
delatnosti. Ono je samim tim izvor svih pravila, koja se ti~u odnosa pojedinaca i
dràve. Dràva je obavezna da {titi li~na prava. Ona ih moè ograni~iti, ali samo
ukoliko je to ograni~enje prava svakoga potrebno da bi se obezbedila za{tita prava
sviju. Dràva je obavezna da organizuje sredstva za odbranu politi~ke zajednice
protiv spolja{njeg neprijatelja, po{to je odrànje ove zajednice potrebno radi
obezbe|enja li~nih prava. Dràva treba da organizuje vojnu silu da bi se obezbedila
slu`ba narodne odbrane. Ona treba isto tako da organizuje javnu bezbednost unutra,
po{to je ona po samoj definiciji dru{tvena za{tita li~nih prava; dràva treba da
ustanovi policiju.
Najzad, dràva je pot~injena objektivnom pravu zasnovanom na subjektivnom
pravu pojedinca. Ona je du`na da obezbedi za{titu li~nih prava; otuda dve posledice.
Prvo, kad se sukobe prava dràve i prava pojedinca, o tome treba da re{ava sud koji
je ustanovila dràva pruàju}i sve mogu}e garantije nadle`nosti i nepristrasnosti. I
dràva je du`na da se pokori odluci koju on donosi. Drugo, ako se pojavi spor
izme|u dva pojedinca, dràva opet treba da presudi ovaj spor posredstvom suda
koji pruà sve garantije nezavisnosti, sposobnosti i ona treba da nametne svima
po{tovanje ove odluke. Zbog toga dràva treba da ustanovi slu`bu pravosu|a.
Suverena vlast koja je subjektivno pravo naroda organizvanog u dràvu,
ograni~enje ove vlasti prirodnim pravima pojedinaca, obaveza za dràvu da se
organizuje tako, da {to bolje za{titi li~na prava, zabrana za dràvu da ograni~i ova
prava preko onoga {to je potrebno da bi se za{titila prava sviju, obaveza za dràvu
da ustanovi i da omogu}i vr{enje slu`be narodne odbrane, slu`be policije i slu`be
prvosu|a, to je u kratko ceo sistem javnog prava, koji je tvorevina druge istorijske
pro{losti i savr{eno ta~no izraèn u zakonima Revolucije.
96 Leon Digi
To je subjektivisti~ki sistem, po{to subjektivnom pravu dràve suprotstavlja

subjektivno pravo pojedinca i zasniva na ovome ograni~enje suverenosti i sve
du`nosti koje se name}u dràvi. To je metafizi~ki sistem, po{to se zasniva uglavnom
na pojmu subjektivnog prava, koje je nesumnjivo metafizi~ki pojam. To je najzad
imperijalisti~ki sistem, po{to po njemu upravlja~i vr{e uvek vlast zapovedanja,
imperium naroda organizovanog kao dràva.
Formuli{u}i taj sistem, ljudi Revolucije verovali su da objavljuju ve~ite
dogme, iz kojih }e zakonodavci i pravnici svih vremena i svih zemalja imati samo
da izvuku logi~ne posledice i da reguli{u njihovu prakti~nu primenu. Ali, jedva je
proteklo jedno stole}e, a raspadanje toga sistema postalo je za svakoga o~igledno.
Dve ideje koje su mu sluìle kao podloga, suverenost dràve i prirodno pravo
pojedinca, i{~ezavaju. Opaà se da su i jedna i druga metafizi~ki pojmovi, koji ne
mogu vi{e sluìti kao osnova pravnom sistemu dru{tva, koje je celo proèto
pozitivizmom. Pre svega, primljeno je da se pravo na javnu vlast ne moè shvatiti
kao delegacija od strane boànstva. Danas se uvi|a da se to pravo ne obja{njava
isto tako ni delegacijom od strane naroda, i da je narodna volja samo jedna fikcija,
po{to je ona stvarno, ma {ta se ~inilo, samo volja nekoliko pojedinaca. Opaà se
da i kada bi se postigla jednoglasnost, ipak bi to samo bila volja jednog skupa
pojedinaca, to jest pojedina~na volja koja ne bi imala nikakvog prava da se nametne
onome koji bi se bunio protiv nje. Razumelo se da je Dru{tveni ugovor @an @ak
Rusoa, koji je odu{evljavao vi{e pokolenja, u ~ije je ime izvr{ena Revolucija,
iako sjajno stilizovan, samo niz sofizama. Do{lo se do shvatanja da ~ovek ne
moè imati prirodnih li~nih prava, zato {to je po prirodi dru{tveno bi}e, da je
~ovek pojedinac samo obi~na tvorevina duha, da pojam prava pretpostavlja
dru{tveni ìvot i da ako ~ovek ima kakvih prava, on ih moè dobiti samo od
dru{tvene sredine, a ne moè ih njoj nametnuti.
Najzad, u drugoj polovini XIX veka nastao je veliki ekonomski preobraàj,
sa kojim se ne moè dovesti u sklad kruti i metafizi~i pravni sistem koji je stvorila
Revolucija. Prema formuli ekonomista, u svima oblastima ljudske delatnosti
narodna privreda zamenjuje doma}u privredu. To zna~i da mala porodi~na
zajednica ne moè vi{e obezbediti zadovoljenje ljudskih potreba, da jedino velike
zajednice, koje se prostiru po celoj dràvnoj teritoriji i koje zahtevaju sudelovanje
velikog broja pojedinaca, mogu zadovoljiti najnu`nije potrebe. Osim toga, usled
nau~nih otkri}a i industrijskog napretka, odnosi izme|u ljudi postali su tako sloèni
i tako mnogobrojni, dru{tvena me|uzavisnost postala je tako velika, da sama
~injenica da neki od njih ne izvr{e svoju du`nost, ima uticaja na sve druge. Najzad,
ima mnogo potreba prvog reda, kao na pr. po{tanske veze, èlezni~ki saobra}aj,
osvetljenje, ~ije zadovoljenje obezbe|uju vrlo mo}na i vrlo sloèna tela, takvih
potreba, da ako rad ovih tela zastane ma i jedan trenutak, nastupa duboki poreme}aj,
koji dovodi u opasnosti i sam dru{tveni ìvot.
Stoga se danas ne zahteva vi{e od upravlja~a da obezbede samo slu`bu

narodne odbrane, policije i pravosu|a, ve} se traì jo{ i da organizuju i omogu}e
rad velikom broju industrijskih preduze}a, kao i da spre~e prekidanje njihovog
rada ma i za jedan trenutak.
Ova op{ta obaveza koju moderno doba name}e upravlja~ima, u o~evidnoj je
protivre~nosti sa pojmom suverenosti. Slu`ba narodne odbrane, policije i pravosu|a
sasvim je bila u skladu sa njim. Ona je izgledala ~ak i kao njegov neposredni
izraàj. Kad se ti~e industrijskih slu`bi, stvar stoji sasvim druk~ije. Ono {to je
glavno, to nije vi{e pravo zapovedanja, ve} obaveza da se prakti~no radi. Ako se
i priznaje izvesna vlast upravlja~ima, to nije vi{e na osnovu jednog primarnog
prava na javnu vlast, ve} zbog zadataka koji im se name}u. Prema tome ta vlast
postoji samo ukoliko oni vr{e te zadatke. Ove delatnosti, ~ije je vr{enje obavezno
za upravlja~e; ~ine sam predmet javnih slu`bi.
Prema tome na~elo ~itavog sistema modernog javnog prava svodi se na ovo:
oni koji u stvari drè vlast nemaju subjektivno pravo na javnu vlast, ve} imaju
du`nost da upotrebe svoju vlast na organizovanje javnih slu`bi i da obezbede i
kontroli{u njihov rad. Njihovi akti obavezni su i imaju pravnu vrednost samo
ukoliko teè tome cilju. Javno pravo nije vi{e skup pravila koja se primenjuju na
pravne subjekte razli~ite vrste, od kojih je jedan vi{i a drugi su niì, jedan koji
ima pravo da zapoveda, a drugi koji imaju du`nost da mu se pokoravaju. Sve su
volje u stvari pojedina~ne volje, sve su one jednake, nema hijerarhije volja. Sve
su volje jednake, ako se samo posmatra subjekt. Njihova vrednost moè biti
odre|ena samo prema cilju kome teè. Volja upravlja~a nema nikakvu snagu kao
takva, ona ima vrednost i obavezuje samo ukoliko doprinosi organizaciji i vr{enju
kakve javne slu`be.
Tako pojam javne slu`be zamenjuje pojam suverenosti. Dràva nije vi{e
suverena vlast koja zapoveda; ona je grupa pojedinaca koji raspolaù silom i koji
su du`ni ovu silu upotrebiti na stvaranje i upravljanje javnim slu`bama. Pojam
javne slu`be postaje osnovni pojam savremenog javnog prava. înjenice }e to
pokazati.
D. EVROPSKE PRAVNE TRADICIJE
Stevan Lili}*
PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA**

U evropskoj civilizacijskoj tradiciji kult prava, pravde i pravi~nosti neguje
se jo{ od anti~kih vremena. U savremenim uslovima, ovi ve~iti ljudski ideali i
velike tekovine evropske i svetske civilizacije dobijaju svoje izraze u na~elu
zakonitosti (principe de legalite), konceptu pravne dràve (Rechtsstaat) i na~elu
vladavine prava (Rule of Law).
Me|utim, osim svetle tradicije, evropska pravna istorija beleì niz
dramati~nih i ~esto tragi~nih odstupanja od dosledne primene prava i po{tovanja
kulta pravde i pravi~nosti. Nisu bile retke situacije u kojima su se veoma perfidnim
manipulacijama (npr. navodno u ime boga ili u ime naroda), ~inili brojni
zlo~ini i druga nedela od kojih se za najteà smatraju ona ~iji je cilj da se sakrije
istina i ljudi obmanu. Osim inkvizicije, i tzv. marksizam-lenjinizam dao je svoj
doprinos antipravnoj evropskoj tradiciji prava.
Koliko je Lenjinov pravni princip nepridràvanja sopstvenih zakona jo{ uvek
ìv i aktuelan u politi~kom ìvotu jednog postkomunisti~kog dru{tva, posebno u
pravnoj praksi socijalisti~ke vlasti u Srbiji, ilustruju, izme|u ostalog, pojedini
paradigmati~ni primeri u vezi sa depolitizacijom univerziteta, protivustavnom
komulacijom partijskih i dràvnih funkcija, kao i sprovo|enjem vi{estrana~kih izbora.
1. PRAVNA TRADICIJA (KULT PRAVDE I PRAVI^NOSTI)

U evropskoj civilizacijskoj tradiciji kult prava, pravde i pravi~nosti neguje
se jo{ od anti~kih vremena. U javnim nastupima pred Senatom i na Forumu, rimski
* Prof. dr Stevan Lili}, Pravni fakultet, Beograd.

** Stevan Lili}, Pravna i antipravna tradicija, Arhiv za pravne nauke, br. 4/94, Beograd.
1
Uporedi: Dragomir Stoj~evi}, Ante Romac, Dicta et Regulae Iuris - Latinska pravna
pravila, izreke i definicije sa prevodom i obja{njenjem, tre}e dopunjeno izdanje, Savremena
100 Stevan Lili}
pravnici su pre vi{e od dve hiljade godina postavili neka najop{tija pravna na~ela
na primer lus ex uduria non oritur (pravo ne moè nastati iz zlodela)1 , kako se
plemeniti i moralni ideali prava ne bi zloupotrebili od raznoraznih mo}nika,
prevrtljivih demagoga i okrutnih tirana: Misao anti~kog doba, ma koliko davno
nastala, postaje sve blià i savremenicima () Mnogo dokaza za to () pruìle
su pravne izreke dru{tva koje je stvorilo i do visokog stepena razvilo pravnu nauku
~ija su brojna re{enja zadràla svoju aktuelnost sve do na{ih dana u tolikoj meri
da ih je, u nizu slu~ajeva nakon bezuspe{nog traganja za boljim solucijama, na
kraju trebalo ponovo prihvatiti.2 S druge strane, da kult prava i pravi~nosti
postoji i ìvi u na{oj narodnoj tradiciji pokazuju i poslovice kao {to su Pravda je
spora ali dosti`na, ili nije pravi~no kazniti nekog ni krivog, ni du`nog.3
Principi rimskih pravnika koji nam govore da se pravo ne moè svesti na puku
silu, tj. da nema prava bez pravde i pravi~nosti, veliki su samim tim {to su od anti~kih
vremena, kroz srednji vek, opstali i do danas. Iako ve} vi{e od dve hiljade godina
opstaje i ìvi maksima pripisana Ulpijanu (170223) Dura lex, sed lex (Zakon je
surov, ali je zakon) koja zna~i da zakon takav kakav je obavezuje svakog, pa
prema tome i onoga ko ga je i doneo. U srednjem veku, Sv. Augustin (354430)
tvrdi: Iustitia remota, quid sent regna nisi magna latrocinia (Ako nestane pravde,
{ta su dràve nego velika razbojni{tva), dok Juergen Habermas (1922), jedan od
najpoznatijih savremenih pravnih filozofa, stoji na stanovi{tu da pravne norme vrede
zbog toga {to moralno obavezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije,
one ne bi obavezivale, ve} bi samo prisiljavale na pokornost.4
I najumniji srpski pravni i politi~ki mislilac Slobodan Jovanovi} (18691958),5
jo{ po~etkom ovog veka, raspravljaju}i o ulozi sile u vezi sa pitanjem opravdanja
dràve isti~e: Teorija koja uzima dràvu kao silu () polazi od toga da svako ima
onoliko prava, koliko ima sile i zaklju~uje: teorija o pravu ja~ega nemo}na
je da dokaè pretvaranje sile u pravo, po{to i po toj teoriji ne moè imati trajnijeg
dejstva od onoga koje bi ina~e, li{ena pravnog obele`ja, imala.6
administracija, Beograd, 1980; Latinske poslovice, sentence, aforizmi (uredili Zoran Milosavljevi}
i Mijo ôlak), ZIZ, Beograd.
2
Ante Romac, Latinske pravne izreke, Globus, Zagreb, 1982, Predgovor.
3
Uporedi: Vuk Stef. Karadì}, Srpske narodne pripovijetke, zagonetke i poslovice, Knjiga
druga Srpske narodne poslovice (i druge razli~ne kao one u obi~aju uzete rije~i), Srpska Kraljevska
dràvna {tamparija, Beograd, 1900, str. 273.
Jurgen Habermas, Tehorie des Kommunikativen Handels, Band 2, Shurkamp, Frankfurt
4
am Main, 1981, str. 72 (vidi - E. Pusi}: Dru{tvena regulacija, Globus, Zagreb, 1989, str. 88)
5
Uporedi: Stevan Vra~ar (urednik), Delo Slobodana Jovanovi}a u svom vremenu i danas,
Zbornik radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991.
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dràvi, drugo, prera|eno i pro{ireno izdanje,
6
Ceca Kon, Beograd, 1914, str. 2526.

Pravna i antipravna tradicija 101
U savremenim uslovima, pravo, pravda i pravi~nost, kao ve~iti ljudski ideali

i velike tekovine evropske i svetske civilizacije, dobijaju svoje izraze u na~elu
zakonitosti (principe de legalite), konceptu pravne dràve (Rechtsstaat) i na~elu
vladavine prava (Rule of Law) 7 . Nasuprot nedemokratskim totalitarnim i
apsolutisti~kim dràvama u kojima zakone ne po{tuju ni oni koji su ih doneli, u
pravnoj dràvi u kojoj se po{tuje vladavina prava, svako ko prekr{i zakon ili drugi
pravni propis mora za to odgovarati. Kada se u pravnoj dràvi u~ini kakvo nedelo,
na~elo zakonitosti nalaè da se za svaki konkretan slu~aj mora nesumnjivo i
nedvosmisleno (pored u~inioca i u~injenog dela) utvrditi da je u~injena i povreda
nekog zakona. Na~elo zakonitosti, izraèno, izme|u ostalog, i u Ulpijanovoj
maksimi Nullum crimen, nulla poene sine lege (Ne postoji zlo~in i nema kazne,
ukoliko nisu predvi|eni zakonom), podrazumeva da se kod utvr|ivanja
odgovornosti i krivice ima uzeti pretpostavka da niko nije ni odgovoran ni kriv,
sve dok se u posebnom postupku i za svaki pojedina~ni slu~aj ne utvrdi konkretna
odgovornost i krivica. Istovremeno, na~elo zakonitosti podrazumeva da se
odgovaraju}e sankcije imaju primeniti prema onom licu za koje je konkretno
utvr|eno da je odgovorno i krivo.
Sa prakti~ne strane, me|utim, postavlja se pitanje kako onemogu}iti nekoga
da nastavi sa vr{enjem nezakonitih radnji dok se i formalno ne utvrdi odgovornost
i krivica, odnosno dok se ne donese odluka koja se sankcija ima primeniti. I ovu
situaciju, na sebi svojstven na~in, re{ili su vispreni rimski pravnici. Tako, zarad
op{teg doba (pro bono publico) treba prema delinkventu primeniti detentio, tj.
staviti ga u pritvor, kako bi se spre~io da nastavi sa vr{enjem nezakonitih radnji.
Istovremeno, stavljanje delinkventa u pritvor (hap{enje) ne prejudicira
definitivnu odluku suda ili drugog nadle`nog organa o njegovoj odgovornosti i
krivici (su|enje).
U pravnoj dràvi, ukoliko se ispune uslovi za primenu sankcija (uklju~uju}i
i primenu detencije), ne samo da je pravo, ve} je i osnovna du`nost posebnih
dràvnih organa (posebno javnog tuìla{tva i policije), da u op{tem interesu, spre~e
i onemogu}e delinkvente da i dalje vr{ljaju i nanose {tetu do kona~ne odluke
sudova.8 Tako, kada je re~ o vr{iocima javnih funkcija, Ustav SAD, ukoliko se
7
Uporedi: Danilo Basta, Diter Miler (prire|iva~i), Pravna dràva - Poreklo i budu}nost
jedne ideje, Zbornik radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991: Vladan Vasiljevi}
(urednik), Pravna dràva, Zbornik radova, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istraìvanja,
Beograd, 1990; Vesna \uki} (urednik), Kriza pravnog sistema, Zbornik radova, CMU, Beograd,
1989; Radomir D. Luki}, Ustavnost i zakonitost u Jugoslaviji, Institut politi~kih nauka Pravnog
fakulteta u Beogradu, Beograd, 1966. i dr.
8
Odredba ~lan 1. Zakona o javnom tuìla{tvu (SgRS 43/91) predvi|a, recimo, da je javno
tuìla{tvo samostalni dràvni organ koji radi "za{tite ustavnosti i zakonitosti" goni u~inioce krivi~nih
dela.
102 Stevan Lili}
pokrene postupak njihove odgovornosti (impeachment), osnosno ukoliko se, po

osnovu izdaje, primanje mita i drugih te{kih krivi~nih dela i prestupa utvrdi
njihova krivica (conviction).9
Me|utim, kako bi se spre~ila eventualna zloupotreba ovla{}enja, posebno za
primenu detencije od strane dràve i njenih organa, utvr|ena su i odre|ena pravna
sredstva u cilju za{tite samog delinkventa, od kojih je najpoznatije tzv. habeas
corpus, koji u stvari predstavlja ~itav sistem garantija li~ne slobode pred policijom
i sudom.10 U tom smislu je i ~uveni engleski pravnik i reformista Jeremy
Bentham (17481832) upozoravao da detencija ne sme biti sama sebi svrha i da
se njenom primenom moraju ostvariti najmanje dva cilja: a) za{tita dru{tva od
destruktivnog delovanja delinkventa, i b) pruànje lekarske i druge pomo}i
prestupniku radi njegovog li~nog prevaspitavanja i ponovnog uklju~ivanja u
dru{tvo (resocijalizacije).11
2. ANTIPRAVNA TRADICIJA INKVIZICIJE

Pored svetle tradicije, istorija, naàlost, beleì niz dramati~nih i ~esto
tragi~nih odstupanja od dosledne primene prava i po{tovanja kulta pravde i
pravi~nosti. Nisu bile retke situacije u kojima su se veoma perfidnim
manipulacijama (npr. navodno u ime boga ili u ime naroda), ~inili brojni
zlo~ini i druga nedela od kojih se za najteà smatraju ona ~iji je cilj da se sakrije
istina i ljudi obmanu. Naàlost, u ovim mra~nim rabotama nisu prednja~ili samo
beskrupulozne ambicije pojedinih srednjovekovnih svetih otaca i dobrih
pastira, ve} i monstruozne zamisli mnogih savremenih firera, generalnih
sekretara, vo|a naroda, voljenih predsednika i sl. Za mnoge vladare ove
vrste, ideali pravde i morala, norme zakona i principi ustava nisu bili od zna~aja,
jer se zaboga, ne}emo valjda dràti zakona kao pijan plota.
Kako u jednoj studiji navodi poznati ameri~ki antropolog Marvin Harris,
rimski papa Aleksandar IV je sredinom XV veka i formalno odobrio osnivanje
U tom smislu, i odredba ~lana 7. Zakona o ministarstvima (SgRS 7/91) predvi|a da
Ministarstvo unutra{njih poslova (policija), izme|u ostalog, obavlja poslove koji se odnose na
"spre~avanja i otkrivanje delatnosti usmerene na podrivanje i ru{enje ustavom utvr|enog poretka
Republike Srbije", dok je odredbom ~lana 1. st. 2. Zakona o unutra{njim poslovima (SgRS 44/91)
izri~ito propisano da "unutra{nje poslove dràvne uprave obavlja Ministarstvo unutra{njih poslova".
9
Constitution of The United States of America, Revised and Annotated, Edward S. Corwin
(Editor), United States Governament Printing Office, Washington, D. C. 1953, Article Two, Sec-
tion Four, str. 501.
10
Du{an Mr|enovi} (prire|iva~), Temelji moderne demokratije - Izbor deklaracija i povelja
o ljudskim pravima (1215-1989), IRO Nova knjiga, Beograd, 1989, str. 75.
11
Uporedi: Lord Lloyd of Hampstead, M. D. A. Freeman, Lloyd's Introduction To Jurispru-
dence, Fifth Edition, Stevens, London, Carswell, Toronto, 1985, str. 246319.
jedne specijalne paravojne formacije Rimokatoli~ke crkve sa zadatkom da u

jednom posebnom postupku prona|e, optuì i osudi nevernike (jeretike).12 Tako
je ro|ena inkvizicija koja je vremenom postala sinonim za najokrutnije torture
i masovno ubijanje nevinih i nemo}nih ljudi u ime boga (a samo pominjanje
ove re~i ~ak i danas ledi krv u ìlama). Prema sopstvenim podacima, Sveta
majka kako su sami inkvizitori nazivali Crkvu je u toku svoja dva najaktivnija
veka spasla (tj. spalila ili na drugi na~in usmrtila) najmanje 500.000 jeretika,
nevernika, ve{tica i svakojakih bezbo`nika.13
Osim ovog uàsa, Svetoj majci mora se pripisati i jedan zaista originalan
pravni izum koji je specijalno primenjivan u sprovo|enju inkvizicionog postupka:
teret dokazivanja nije na onom ko optuùje, ve} na onom ko je optuèn. Drugim
re~ima, umesto na~ela pretpostavljene nevinosti, inkvizicija je inaugurisala
suprotno na~elo, tj. na~elo pretpostavljene krivice, prema kojem se svako ima
smatrati krivim samim tim {to ga inkvizitori uzmu pod svoje. Posebna specijalnost
inkvizicije bio je tzv. lov na ve{tice koje su isterivane tako {to neka nesre}na
`rtva na mu~ili{tu izgovorili bilo ~ije ime, pa to lice automatski postaje `rtva iz
koje treba isterati ve{ticu. Vrhunac (pravnog) cinizma inkvizicija dostiè
tvrdnjom da iz principijelnih razloga svako ima i mogu}nost da dokaè suprotno
(npr. da nije ve{tica ili sami |avo), ali pod uslovom da preìvi mu~enje i, naravno,
loma~u. Kako se u radovima Rudolfa Sohma, nema~kog istori~ara crkve, isti~e:
Na isti na~in kao {to ni svetovne institucije nisu mogle da se odupru crkvenoj,
tako se ni svetovno pravo nije moglo odupreti crkvenom. () Dok se ostvarivanje
svetovnog prava odvijalo, naro~ito u Nema~koj, prema zastarelim oblicima pro-
cedure, koja je u me|uvremenu postojala sve vi{e formalna, beìvotna i uskogruda,
u sprovo|enju crkvenog prava u su{tini se pojavila neformalna pravna
procedura.14
3. ANTIPRAVNA TRADICIJA MARKSIZMA-LENJINIZMA

Osim inkvizicije, i tzv. marksizam-lenjinizam dao je svoj doprinos antipravnoj
evropskoj tradiciji prava. U veoma sofisticiranoj oksfordskoj studiji o marksizmu
i pravu, Hugh Collins konstatuje da marksisti u osnovi negiraju postojanje jednog
posebnog fenomena koji se moè nazvati pravo, s obzirom da marksizam pristupa
pravu samo marginalno, posmatraju}i ga kao jedno od mnogih politi~kih i
dru{tvenih sredstava koja se odnose na kori{}enje vlasti u cilju regulisanja odnosa
12
Marvin Harris, Cows, Pigs, Wars and Witches The Riddles of Culture, Vintage Books,
New York, 1978, str. 186.
13
Marvin Harris, op. cit., str. 178.
14
Rudolf Sohm, Outlines of Church History, Beacon Hill, Boston, 1958 (prvo izdanje -
London, 1895), str. 124125.
104 Stevan Lili}
u proizvodnji i zaklju~uje: Kada je re~ o pravu, marksizam ne ose}a obavezu

da se pridràva su{tine i smisla zna~enja zakona.15
Nije mnogo poznato (naro~ito kod nas) da je Vladimir Ili~ Uljanov zvani
Lenjin (18701924) vo|a ruskih bolj{evika, osniva~ Komunisti~ke partije
Sovjetskog Saveza i predvodnik Oktobarskog prevrata 1917. godine bri`ljivo
prou~avao ne samo razne inkvizicione metode, ve} i radove Ignacija Loyole (1491
1556), glavnog ideologa Crkve u XVI veku i osniva~a jezuitskog reda (1540).
Tako: Odmah pada u o~i da Lenjinov pledoaje za revolucionarnu organizaciju
upu}uje na jednu zna~ajnu dodirnu ta~ku sa Lojolinom vizijom sveta. (.. je ..)
doktrina koja po mnogim svojim bitnim obele`jima sasvim sigurno spada u
jezuitsku politi~ko-filozofsku tradiciju.16 Ovaj stav moè se potvrditi iz dva
nezavisna izvora. Sa jedne strane, o vojnoj organizaciji jezuita nema~ki istori~ar
crkve Rudolf Sohm isti~e: Ideal Jezuitskog reda (Sociedad de Jesus, tj. Isusovog
dru{tva) je potpuna vojna pot~injenost, ~ak i u oblasti duhovnog ìvota.17 S druge
strane, o vojnoj organizaciji komunista, Slobodan Jovanovi} isti~e: Svaki ~lan
komunisti~ke stranke podvrgava se naro~itom na~inu ìvota i rada. () ~lanovi
stranke moraju se bezuslovno pokoravati naredbama strankine uprave, moraju
primati svaki posao i u~initi svako delo koje im se naredi.18
Kao {to se vidi, komunisti~ka doktrina i kompartijska tehnologija vlasti imaju
direktne izvore i uzore u jezuitskoj doktrini i inkvizicionim metodima srednjovekovne
crkve. Osim toga, veza jezuitizam komunizam moè se uo~iti i na osnovu pojedinih
karakteristi~nih izraza (npr. lov na ve{tice, posipanje pepelom, satanizacija i
sl.), koji se ~esto upotrebljavaju u tzv. partijskom àrgonu.19 I Milovan \ilas,
analiziraju}i uzroke nastanka jedne nove klase u komunizmu, konstatuje da se ona
formira na osnovu idejnog jedinstva i gvozdene discipline20, {to tvrdi i J. V.
Staljin kada izlaè osnove lenjinizma, navode}i Lenjinove re~i: Komunisti~ka
partija mo}i }e da obavi svoju du`nost samo ukoliko je organizovana na centralizovan
na~in i samo ukoliko vlada gvozdena disciplina sli~na vojnoj.21
15
Hugh Collins, Marxis'm and Law, Oxford University Press, Oxford - New York, 1982,
str. 13.
16
Nikola Milo{evi}, Marksizam i jezuitizam, Be-Letra, Beograd, 1990, str. 7273, 169.
uporedi jo{: Vladimir Premec, O marksistima i kr{}anima, Polemos, Banjaluka, 1988.
17
Rudolf Sohm, Outlines of Church History, str. 181.
18
Slobodan Jovanovi}: Poratna dràva, Geca Kon, Beograd, 1936, str. 151.
Uporedi: Dobrica ]osi}: Trilogija Gre{nik (1985), Otpadnik (1986), Vernik (1990), BIGZ,
19
Beograd.
Milovan \ilas, The New Class - An analysis of The Communist System, F. A. Praeger,
20
New York, 1957, str. 39.

21
J. Staljin, Foundations of Lenjinism (Lectures delivered at the Sverdlov University in the
Beginning of April 1924), Lawrence and Wishart, London, 1941, str. 106.
Odre|ene dodirne ta~ke izme|u inkvizicije i bolj{evizma postoje i u vezi s

pravom, posebno kada se ima u vidu okolnost da je, kao i inkvizicija, i bolj{evizam
na svoj na~in obogatio pravnu nauku i praksu sa nekoliko svojih originalnih
izuma. Me|u njima, krunu ove nove (revolucionarne socijalisti~ke) zakonitosti
predstavljao je princip prema kojem je zakon bio obavezan za sve, izuzev za
one koji su ga doneli. O fenomenu nepo{tovanja zakona od strane revolucionarne
sovjetske vlasti, veoma dokumentovano govori i Kosta âvo{ki, koji u svojoj
studiji o tzv. narodnim neprijateljima, izme|u ostalog, analizira kako je vrhovni
javni tuìlac nove sovjetske dràve (N. V. Kriljenko) u~inio trenutnu politi~ku
celishodnost vrhovnim prakti~nim ciljem prava i pravosu|a, odnosno kako je
Lenjin uobli~io pravni princip prema kojem bolj{evici u sprovo|enju linije svoje
partije, ne samo da ne treba, ve} i ne mogu biti vezani zakonima (uklju~uju}i i one
koje su sami doneli): Lo{ je revolucionar upozorava Lenjin koji se u trenutku
o{tre borbe zaustavlja pred neprikosnoveno{}u zakona. () A u nacrtu odluke o
striktnom po{tovanju zakona Lenjin je pisao da vanredne mere rata protiv
kontrarevolucije ne treba ograni~avati zakonima22
4. ANTIPRAVNA TRADICIJA U PRAKSI SOCIJALISTI^KE

VLASTI U POSTKOMUNISTI^KOJ SRBIJI
Formalnopravno posmatrano, era postkomunizma u Srbiji nastaje dono{enjem
Ustava Republike Srbije (SgRS 1/90) koji predvi|a: Republika Srbija je
demokratska dràva svih njenih gra|ana koji u njoj ìve, zasnovana na slobodama
i pravima ~oveka i gra|anina, na vladavini prava i socijalnoj pravdi (~l. 1), odnosno
Svako je duàn da se pridràva Ustava i zakona (~l. 53. st. 1).
Padom komunizma, me|utim, ne zna~i da je nestala i bolj{evi~ka logika u
zemljama u kojima je donedavno vlast bila u rukama svemo}nih kompartija. Koliko
je Lenjinov princip nepridràvanja sopstvenih zakona jo{ uvek ìv i aktuelan u
politi~kom ìvotu jednog postkomunisti~kog dru{tva posebno u pravnoj praksi
socijalisti~ke vlasti u Srbiji, odnosno Socijalisti~ke partije Srbije (SPS),23 mogu,
izme|u ostalog, ilustrovati slede}i paradigmati~ni primeri u vezi s depolitizacijom
univerziteta, protivustavnom kumulacijom partijskih i dràvnih funkcija, kao i
sprovo|enjem vi{estrana~kih izbora.
a) Depolitizacija univerziteta i tzv. Univerzitetski odbor SPS-a. U cilju
depolitizacije univerziteta u novonastalim uslovima vi{estrana~kog politi~kog
22
Kosta âvo{ki, O neprijatelju, Drugo izdanje, Prosveta, Beograd, 1989, str. 199.
23
Socijalisti~ka partija Srbije nastala je na tzv. Kongresu ujedinjenja 16. jula 1990. godine,
tako {to se deo jedne organizacije, tj. Savez komunista Srbije (SKS), ujedinio sa celinom ~iji je
je deo, tj. Socijalisti~kim savezom radnog naroda Srbije (SSRNS).
106 Stevan Lili}
ìvota u postkomunisti~koj Srbiji, Zakonom o univerzitetu (SgRS 54/92) izri~ito

se propisuje da Na univerzitetu i njenim ~lanovima (tj. fakultetima, nau~nim
institutima i sl.), nije dozvoljeno politi~ko, strana~ko i versko organizovanje i
delovanje. Ovakav stav o depolitizaciji univerziteta u skladu je sa Zakonom o
politi~kim organizacijama (SgRS) 37/90) koji je propisao da se politi~ke
organizacije organizuju i deluju samo na teritorijalnom principu. To zna~i da je
protivzakonito svako partijsko i strana~ko delovanje i organizovanje na tzv.
funkcionalnom principu, tj. van organizacionih struktura samih politi~kih
organizacija.
Me|utim, ne èle}i da priznaju da su se i vremena i zakoni promenili,
Socijalisti~ka partija Srbije i dalje, po svaku cenu, poku{ava da svoje strana~ke
interese stavi iznad stru~nih i nau~nih interesa univerziteta i fakulteta u Srbiji.
Pod pritiskom svojih UK kadrova, Socijalisti~ka stranka, i pored izri~ite zakonske
zabrane (i to u zakonu koji je pre dve godine donela Skup{tina Socijalisti~ke
Republike Srbije), osniva i tzv. Univerzitetski odbor SPS-a. Kako se navodi,
Univerzitetski odbor SPS-a obrazovan je radi funkcionalnog delovanja na
teritorijalnom principu. Naravno, odmah se moè uo~iti, funkcionalno delovanje
politi~kih stranaka u Srbiji je samo po sebi nezakonito. Osim toga, navedena
formulacija zapravo ne zna~i ni{ta, jer se po logici stvari teritorijalni i funkcionalni
princip me|usobno isklju~uju. Iako protivzakonita i sadrìnski protivre~na,
povremena javna saop{tenja ovog Odbora ipak nedvosmisleno potvr|uju pravo
stanje stvari: radi se o protivzakonitom organizovanju i delovanju ovog odbora
SPS-a na univerzitetu. Ovu tvrdnju potkrepljuje i faksimil dokumenta (objavljen
u {tampi) o naplati partijske ~lanarine SPS-a na podru~ju Beograda, po{to se u
ovom dokumentu, osim rubrika op{tinski odbori (npr. za Vra~ar, Zemun, Palilulu
itd.), javlja i rubrika Univerzitetski odbor.24 Kako se partijska ~lanarina pre
svega prikuplja u cilju finansiranja politi~kog i strana~kog delovanja svojih ~lanova,
to se i ~lanarina tog odbora prikuplja u cilju politi~kog delovanja SPS-a na
univerzitetu.
Osim {to isklju~ivo dozvoljava teritorijalni princip u organizovanju i
delovanju, Zakon o politi~kim organizacijama tako|e izri~ito propisuje da je Rad
politi~kih organizacija javan. To zna~i da se u svako doba na uvid javnosti ima
staviti sastav svakog strana~kog foruma, organa ili tela. Me|utim, kako funkcioneri,
~lanovi i aktivisti Univerzitetskog odbora SPS-a nisu poznati javnosti, to se i
24
Drug Mileta Gaji}, sekretar Izvr{nog odbora SPS Beograda, razaslao je predsednicima
op{tinskih odbora SPS informaciju u skladu sa opredeljenjem IO GO SPS Beograda o redovnom
pra}enju i informisanju o prikupljanju sredstava po osnovu ~lanarine. Kao {to vidimo, pod rednim
brojem 3. nalazi se Univerzitetski odbor koji je, sasvim u skladu sa opredeljenjima, uplatio za
mesec mart 7.000 dinara (Opredeljenje, Srpska re~, br. 45, Beograd, 27. april 1992, str. 35).
njihova politi~ka i strana~ka delatnost na univerzitetu odvija konspirativno, tj.

tajno. Tajno i polutajno delovanje (npr. partijskih }elija ili masonskih loà) sa
stanovi{ta pravne dràve i vladavine prava je ne samo protivzakonito, ve} i
subverzivno (tj. podriva javnu bezbednost zemlje), jer sama ~injenica konspira-
tivnog delovanja raznih kriptoaktivista potvr|uje da o~igledno postoji nesklad
izme|u proklamovanih (javnih) i stvarnih (tajnih) ciljeva neke organizacije.
Stvari, naravno, postaju mnogo jasnije kada se ima u vidu da je ministar
prosvete u socijalisti~koj vladi Srbije (u ~ijoj je nadle`nosti staranje o depolitizaciji
univerziteta), zapravo tzv. stari kadar iz vremena UK-a (tj. Univerzitetskog
komiteta Saveza komunista Srbije), koji se, izme|u ostalog u svojim stru~nim
radovima zalaè za uvo|enje komunizma kao Lenjinovog ideala u kadrovsku
politiku na univerzitetu. Tako, aktuelni SPS-ovski ministar prosvete pi{e:
Lenjinovi stavovi o kadrovima nisu izgubili i ne gube svoju aktuelnost ni danas.
() Na{e dru{tvo kao celina, kao dru{tvo koje izra|uje svoje odnose na teorijskim
postavkama Marksa, Engelsa i Lenjina, mora nastojati da {to racionalnije angaùje
svoje stru~ne kadrove. (...) Oni }e doprinositi pove}anju produktivnosti rada i
time op{ti tok razvoja socijalisti~kog dru{tva usmeravati i pribliàvati kona~nom
cilju komunizmu.25
Prema tome, za{to bi sada{nji ministar prosvete kao stari komunisti~ki kadar
ose}ao obavezu da u depolitizaciji univerziteta preduzme mere radi zabrane
protivzakonitog rada Univerzitetskog odbora SPS-a, kada je u pravnoj tradiciji
komunisti~kih i socijalisti~kih reìma da se zakoni po{tuju na neobavezan na~in.
Ipak, neke stvari (npr. uvo|enje lenjinskog ideala u kadrovsku politiku univerziteta)
danas postaju pomalo i nezgodne, pogotovo u konteksu nekih novootkrivenih
podataka o Lenjinu do kojih se do{lo otvaranjem specijalnih arhiva sovjetske tajne
policije (KGB) iz kojih se vidi da se, izme|u ostalog, Lenjinova kadrovska politika
sastojala i u direktivama tipa treba pobiti {to vi{e seljaka, prostitutki i profesora.26
b) Protivustavna komulacija dràvnih i partijskih funkcija. U pravnoj dràvi
za{tita zakonitosti podrazumeva i za{titu od strana~kog delovanja koje se naro~ito
manifestuje u kumulaciji (spajanju) partijskih i dràvnih funkcija. Po logici
stvari, stvarne zakonitosti ne moè biti kada se u pojedinim li~nostima steknu
uslovi za tzv. konflikt interesa, tj. kada jedna li~nost istovremeno treba da realizuje
dva me|usobno suprotna interesa. Kako bi se spre~ila ova vrsta politi~ke infiltra-
cije u najvi{e dràvne organe, Ustav pod depolitizacijom dràve podrazumeva i
razdvajanje (dekumulaciju) partijskih od dràvnih funkcija.
25
Danilo @. Markovi}, Lenjin o kadrovima, Univerzitet danas (posve}eno 50-godi{njici
Oktobarske revolucije), broj 9-10, Beograd, 1976, str. 5758.
26
Uporedi: David Remick, Invitation To a Beheading, The New York Review of Books,
New York, November 5, 1992, str. 12.
108 Stevan Lili}
Ustav Srbije garantuje pravo politi~kog organizovanja svakom gra|aninu

Republike Srbije (~l. 44), uz jedan bitan izuzetak: Predsednik Republike ne moè
obavljati drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost (~l. 86, str. 7). To zna~i
da prema Ustavu Republike Srbije, svako moè postati predsednik Republike
(dakle, i predsednik neke stranke ukoliko se odrekne te funkcije), ali ne i obrnuto:
predsednik Republike, dok je na tom poloàju, ne moè postati predsednik politi~ke
stranke. Kako je predsednik Republike Srbije, suprotno izri~ito odredbi Ustava,
na Drugom kongresu Socijalisti~ke partije Srbije prihvatio funkciju predsednika
SPS-a, to se i predsednik Republike Srbije, pravno posmatrano, na{ao u protivu-
stavnoj pravnoj situaciji. Odluka Glavnog odbora SPS-a prema kojoj }e du`nost
predsednika stranke obavljati generalni sekretar SPS-a,27 odnosno prema kojoj
je funkcija predsednika stranke preneta na drugog partijskog funkcionera stranke,
pravno ne zna~e ni{ta, s obzirom da povereno ovla{}enje moè u svako doba biti
povu~eno (revoked).
Prihvatanjem funkcije predsednika SPS-a, predsednik Republike tako|e
neposredno kr{i i ustavnu odredbu prema kojoj predsednik Republike predstavlja
Republiku Srbiju i izraàva njeno dràvno jedinstvo (~l. 9. st. 2 Ustava), jer,
pravno posmatrano, u situaciji kada je predsednik Republike istovremeno i predse-
dnik jedne stranke, ispada da i SPS, istovremeno sa predsednikom Republike,
tako|e izraàva dràvno jedinstvo Srbije. Osim toga, prihvatanjem funkcije
predsednika SPS-a, predsednik Republike je istovremeno pogazio i javno datu
ustavnu zakletvu da }e sve svoje snage posvetiti () po{tovanju i odbrani Ustava
i zakona. Sve ovo veoma je protivustavno, s obzirom da su u ovoj situaciji
strana~ki interesi SPS-a i formalno izjedna~eni sa Ustavom, utvr|enim interesima
Republike, a time zapravo i stavljeni iznad njih.
Kona~no, Ustav propisuje da je za svoje postupke predsednik Republike
odgovoran gra|anima Srbije (~l. 88, st. 1), s tim {to se u stvarima politi~ke
prirode (npr. otvaranje zemlje prema svetu) predsednik Republike moè razre{iti
odgovornosti prema gra|anima ostavkom kao posebnom predsedni~kom
privilegijom (~l. 87, str. 2). Me|utim, u situacijama usmerenim na ostvarivanje
sopstvenih (li~nih i/ili strana~kih), a na ra~un op{tih interesa, privilegija mora
ustupiti mesto suprematiji i {irokoj primeni Ustava i zakona: Dura lex, sed lex.
c) Decembarski izbori '92. U sredinama koje su skoro pedeset godina bile
zatvorene u totalitarnom sistemu partijske dràve sprovo|enje vi{estrana~kih izbora
27
Polaze}i od ustavnih ograni~enja da Predsedniku Republike Srbije ne moè istovremeno
da obavlja drugu javnu ili profesionalnu funkciju, Kongres je odlu~io da du`nost Predsednika
Socijalisti~ke partije Srbije obavlja Generalni sekretar. Na prvoj konstitutivnoj sednici Glavnog
odbora za generalnog sekretara izabran je Milomir Mini}, koji }e po odluci Kongresa, obavljati
du`nost Presednika Socijalisti~ke partije Srbije (Saop{tenje sa Prve sednice novog Glavnog odbora
SPS-a, Politika, Beograd, 25. oktobar 1992, str. 7).
je uvek sloèn i rizi~an poduhvat. Obilato koriste}i tzv. vatikansko-kominternske

metode specijalnog rata (npr. satanizacija demokratske opozicije), kao i
operativne tehnike psiholo{ke propagande (npr. raspirivanje politi~ke i nacionalne
netrpeljivosti i {ovinizma putem dràvne radio i TV mreè), sada{nja socijalisti~ka
vlast u Srbiji, od najvi{ih dràvnih funkcionera do mesnih odbora SPS-a, pokazuje
da, osim verbalno i pro forma, vrlo te{ko su{tinski i iskreno prihvata pravila koja
vaè za demokratski fair-play u politi~kim komunikacijama i izbornim
nadmetanjima.
Tako je u vezi sa odràvanjem prevremenih izbora za predsednika Republike
i narodne poslanike decembra 1992. godine, vladaju}a stranka (SPS), uz pomo}
svoje glasa~ke ma{ine u srpskom parlamentu imenovala Republi~ku izbornu
komisiju i za njenog predsednika odredila predsednika Vrhovnog suda Srbije. I
ovde stvari postaju potpuno jasne kad se ima u vidu da je Vrhovni sud zakonom
predvi|en kao druga instanca koja re{ava po àlbi na re{enja Republi~ke izborne
komisije koja se donose povodom prigovora na zakonitost i pravilnost sprovo|enja
izbora. Dakle, umesto principa objektivnosti, socijalisti~ka vlast u Srbiji stavljaju}i
strana~ke interese iznad op{tih, opredelila se za tzv. konfuziju (tj. sticaj suprotnih
interesa u jednoj li~nosti), po principu Kadija te tuì, kadija ti sudi.
Prema Zakonu o izboru narodnih poslanika (SgRK 79/92), Republi~ka
izborna komisija je ex officio, tj. po slu`benoj du`nosti, obavezna da se stara o
zakonitom sprovo|enju izbora (~l. 39. ta~. 1). Me|utim, prema brojnim
prigovorima u~esnika u izborima, kao i javnim istupima pravnih stru~njaka, ova
Komisija je, umesto da doprinese zakonitom i pravilnom sprovo|enju izbora,
svojim radom izgleda u~inila upravo suprotno. Izme|u ostalog, zabeleène su i
brojne druge nezakonitosti i nepravilnosti (npr. neuredni nepotpuni bira~ki spiskovi,
neblagovremeno utvr|eni zvani~ni broj bira~a, prekora~enje zakonskog roka za
objavljivanje rezultata izbora, onemogu}avanje pristupa izbornom materijalu,
nepravilno ura~unavanje nevaè}ih glasova pri raspodeli mandata i dr.).
Primera radi, evo kako je u toku decembarskih izbora funkcionisala za{tita
zakonitosti i izbornog prava na relaciji Republi~ka izborna komisija, s jedne, i
Vrhovni sud Srbije, s druge strane (uz napomenu da je predsednik isto lice). Na
sam dan odràvanja izbora, Republi~ka izborna komisija je uputila dopis-
instrukciju (02 broj 013542/92 od 20. XII 1992) op{tinskim izbornim komisijama,
u kojem se, izme|u ostalog, kaè: Dopisom od 18. decembra 1992. godine,
obavestili smo vas da odmah po utvr|ivanju rezultata izbora za predsednika
Republike, zapisnik op{tinske izborne komisije sa tim rezultatima treba najhitnije,
telefaksom da dostavite Republi~koj izbornoj komisiji.
Kako je ovakav postupak Komisije, me|utim, suprotan odredbama ~lanova
9093. Zakona koji ne predvi|a bilo kakvo angaòvanje op{tinskih izbornih
110 Stevan Lili}
komisija u vezi s izborima za narodne poslanike, odnosno za predsednika Republike

(za ~iji se izbor analogno primenjuju odredbe Zakona o izboru poslanika), jedan
od u~esnika na izborima (Gra|anski savez Srbije) uputio je tim povodom prigovor
Komisiji (koji je odbijen), odnosno àlbu Vrhovnom sudu Srbije. U àlbi Sudu,
izme|u ostalog, ukazano je i na slede}e nezakonitosti i nepravilnosti u radu
Komisije: a) Op{tinske izborne komisije nisu predvi|ene u proceduri izbora
predsednika Republike (ve} samo za lokalne izbore prema Zakonu o teritorijalnoj
organizaciji i lokalnoj samoupravi, SgRS 47/91, 79/92); b) U op{tinskim izbornim
komisijama nisu zastupljeni predstavnici predlaga~a za predsedni~ke izbore; c)
Dono{enjem ovakve protivzakonite odluke o uklju~ivanju op{tinskih izbornih
komisija, tj. kao navodno tehni~ko uputstvo bira~kim odborima, Republi~ka
izborna komisija prekora~ila je ovla{}enja koja su joj Zakonom utvr|ena, s obzirom
da je Republi~ka izborna komisija (kao i izborne komisije izbornih jedinica)
isklju~ivo nadle`na za sprovo|enje, a ne i za propisivanje izbornog postupka.
Vrhovni sud Srbije, me|utim, odbio je ovu àlbu uz obrazloènje: Ocenjuju}i
navode àlbe, Sud nalazi da nema povrede postupka na koje àlilac ukazuje u
àlbi. Ovo s toga, {to uklju~ivanje op{tinskih komisija za sabiranje izbornih
rezultata nije bilo od uticaja na regularnost i rezultate izbora. Pri tome, àlilac nije
pruìo dokaze iz kojih bi se osnovano moglo zaklju~iti da je Uputstvo Republi~ke
izborne komisije bilo od uticaja na regularnost i rezultate izbora.28 Kao {to se
vidi, Sud nepo{tovanje zakonom propisane izborne procedure ne smatra bitnim
uslovom regularnosti izbora. Kako je to bilo mogu}e? Pa, relativno jednostavno
predsednik Republi~ke izborne komisije je istovremeno i predsednik Vrhovnog
suda Srbije, i obrnuto.
ZAKLJUÂK [TA DA SE RADI?

Umesto zaklju~ka, dovoljno je napomenuti da su se u poslednje dve-tri godine
vremena toliko promenila, da se i mnoga na{a ube|enja i uverenja koja uzimamo
zdravo za gotovo, moraju napustiti. Tako je u uslovima postkomunizma i poznata
krilatica V. I. Lenjina {ta da se radi? izgubila od svoje nekada{nje aktuelnosti.
Dok se u revolucionarnim (npr. socijalisti~kim) reìmima ovo pitanje beskona~no
postavlja (jer izraàva vrhovni princip oportuniteta dnevne politike), u pravnoj
dràvi dilema {ta da se radi?, nije od nekog naro~itog zna~aja. Ovo iz razloga
{to su u stabilnim i demokratskim dru{tvenim sistemima pravne situacije jasne i
nedvosmislene. U pravnoj dràvi se pod po{tovanjem ustava i zakona podrazumeva
upravo to: tj. po{tovanje ustava i zakona, tako da nema mesta primeni raznih
novih pravnih principa kao {to su: kriv, dok se ne utvrdi suprotno, ili zakon
28
Presuda Vrhovnog suda Srbije, U`. 145/92 od 25. decembra 1992. godine.
vaì za sve osim za vlast koja ga je donela. Prema tome, ukoliko u pravnoj dràvi
do|e do povrede ustava ili zakona, ne}e se postaviti (lenjinovska) dilema {ta da
se radi?, ve} }e se samo primeniti ustav i zakon. Ukoliko se u vezi s primenom
zakona u pravnoj dràvi neko pitanje i postavi, to moè biti samo jedno: [ta se
~eka?
LEGAL AND ANTI-LEGAL TRADITION
Summary
Since the times of Ancient Rome, the European legal tradition has established
some general legal and moral principles that have marked this tradition (e.g. law
cannot be born out of lawlessness, innocent until proven guilty, etc.). Nevertheless,
European legal history has also witnessed anti-legal trends and movements, inter
alia the Inquistion in the Middle Ages, establishing the legal principle of guilty
until proven innocent, as well as the Leninist legal principle that the revolution-
ary proletarian state is not bound by the laws it enacts. In the legal development of
the post-communist Serbia, since the government is still under the control of the ex-
communists (now the Socialist Party), many cases of anti-legal practice by the ones
in charge of keeping the law and order can be identified (e.g. the socialist Minister of
education has taken action against his parts illegal political cell operating in the
University; contrary to explicit provisions in the Constitution, Serbias President
Milo{evi} is also the chairman of the Socialist Party; legal supervision of the 1992
December elections was conducted by an Electoral Commission headed by the Chief
Justice of the Supreme Court of Serbia, which at the same time had appellate juris-
diction over decisions of that same Commission, etc.).
ISTORIJSKI OSVRT NA
PRAVO I DR@AVU
114 Obrad Stanojevi}
Zna~aj rimskog prava 115
A. RIMSKO PRAVO
Obrad Stanojevi}*
ZNAÂJ RIMSKOG PRAVA**
UVOD
Iako je rimska dràva prestala da postoji pre vi{e od 1500 godina, na velikom
broju pravnih fakulteta prou~ava se rimsko pravo kao poseban predmet. Zaista
izgleda ~udno da mi danas, posle toliko vekova, prou~avamo pravni poredak jedne
davno i{~ezle civilizacije u kojoj postoji najsurovija eksploatacija, gde ~ovek moè
biti predmet ne~ije svojine.
Prvi razlog je u zna~aju istorije uop{te. Kao {to studenti filosofije moraju
znati za Sokrata, Platona, Aristotela, studenti arhitekture o raznim stilovima, tako
i pravnici treba da poznaju ne samo pravo kakvo je danas ve} i njegovu pro{lost.
U istoriji gotovo ni{ta ne i{~ezava bez ostataka tako da su u dana{njem dru{tvu i
~oveku prisutni i sedimenti davne pro{losti. Santajana je rekao: Onaj ko se ne
se}a pro{losti, osu|en je da je ponovo proìvi.1
Rimsko pravo je deo nasle|a iz antike, koje je bogato i raznovrsno, iako ima
mi{ljenja daje ono danas nepotrebno. Rimska dràva je bila velika i dugove~na.
Na njenom primeru moèmo uo~iti kako nastaje jedan politi~ki i pravni poredak,
kojim se mehanizmima pravo prilago|ava ìvotu, kakav je odnos prava i privrede.
Drugi razlog je u zna~aju koji rimsko pravo ima na ovom prostoru. Savremeni
pravni sistemi, ako izuzmemo one koji se temelje na Koranu (zemlje {erijatskog
prava) i neke egzoti~ne (Kina, Japan), dele se na dve grupe: one koji su nastali na
tradicijama rimskog prava (zemlje civilnog prava) i koji su se razvili pod uticajem
engleskog precedentnog sistema (Common Law). Porodici civilnog prava
* Prof. dr Obrad Stanojevi}, Pravni fakultet, Beograd
** Obrad Stanojevi}, Rimsko pravo, Beograd, Pravni fakultet/Dosije, 2000.
1
George Santayana, The Life of Reason, t. I, gl. 12.
pripada ~itava kontinentalna Evropa. Zemlje isto~ne Evrope, posle neuspelih

eksperimenata, vra}aju se ovom sistemu. Zajedno sa gr~kom filosofijom, rimsko
pravo predstavlja najvi{i domet, najdragocenije iskustvo anti~ke civilizacije. Ono
je stvorilo jednu dobru pravnu tehniku i terminologiju, dalo re{enja problema koji
se mogu pojaviti u svakom pravnom sistemu. Pravni instituti starog Rima, naro~ito
oni iz obligacionog i stvarnog prava, mnogo su uticali na re{enja kojima se i
danas sluìmo. U vreme kada su po~eli da se razvijaju gradovi i trgovina. Evropa
je u srednjem veku preuzela (recipirala) rimsko pravo, a prve gra|anske
kodifikacije su potomci zbornika rimskog prava, sastavljenog za vlade Justinijana,
tzv. Corpus iuris civilis. Tako su do dana{njih dana sa~uvani neki instituti rimskog
prava: podele stvari, za{tita svojine, dràvina, slu`benosti, klasifikacije ugovora.
Iz ovoga proizilazi i tre}i razlog: rimsko pravo je uvod u savremeno gra|ansko
pravo. Ono nam omogu}uje bolje shvatanje ustanova privatnog prava. Student
koji dobro nau~i rimsko pravo, lako }e savladati stvarno, obligaciono i nasledno
pravo. Ono je velika {kola pravne logike.
I na kraju: zahvaljuju}i primeni rimskog prava u jednom kontinuitetu po~ev
od srednjeg veka, zbog njegovog autoriteta i prestià, latinski pravni termini i pravne
izreke i danas su u upotrebi. Rimski pravnici su umeli da saèto i jasno izraze neka
osnovna na~ela prava, iako su izbegavali definicije. Deo tih izreka nastao je u
srednjem veku, tuma~enjem rimskih tekstova. Jedna na{a zbirka ima prako 6.500
ovakvih izreka.2 Za neke pravne termine imamo svoj naziv i on se upotrebljava
uporedo sa latinskim: ugovor za contractus; pravno neosnovano oboga}enje za
condictiones sine causa; dràvina za possessio. Ali nemamo svoje nazive za hipoteku,
svojinsku tu`bu, koju jo{ uvek zovemo rei vindicatio, za actio Publiciana ili Paulina.
Za re~ publicus prona{li smo prevod (javni), ali za privatus nismo.
Jedna od prvih nauka koja je bila predmet univerzitetskih studija bilo je
rimsko pravo i prvi pravni fakulteti su nastali u XI veku u Italiji. Zato je rimsko
pravo najstarija dru{tvena nauka i jedna od najstarijih uop{te. Ve}ina ranijih
mislilaca o dru{tvu i ekonomiji, bili su po obrazovanju pravnici, a rimsko pravo je
bilo temelj univerzitetskih studija.
Neke pohvale rimskom pravu. Nema~ki filosof i matemati~ar s kraja 17. i
po~etka 18. veka, Lajbnic je pisao: Posle knjiga o geometriji, ne postoji ni{ta {to
bi se po snazi i suptilnosti moglo uporediti sa spisima rimskih pravnika, toliko u
njima ima (intelektualne) mo}i i dubine.3 Za srednjovekovne komentatore rimsko
pravo je pisani razum (ratio scripta). @iro smatra, sa puno razloga, da je ovaj
pravni sistem najveli~anstveniji proizvod rimske civilizacije,4 a [ulc da je
2
Stoj~evi} i Romac, Dicta et regulae iuris, Beograd, 1982
3
Leibniz, Opera, IV, 3. str. 267.
4
Giruad, Histoire du droit romain, Paris, 1897, str. 177.
naj~istiji i najoriginalniji izraz rimskog genija.5 Za Engelsa: bez osnova

koje su postavili Rim i Gr~ka ne bi bilo ni savremene Evrope,6 a da je rimsko
pravo najsavr{enije od svih poznatih prava koja se temelje na privatnoj svojini,7
tako da sva kasnija zakonodavstva nisu mogla ni{ta bitno da pobolj{aju u
njemu.8
1. UZROCI PRAVNI^KE GENIJALNOSTI RIMLJANA

Otkuda to da ba{ Rimljani daju tako vredan i trajan doprinos istoriji prava?
Njihovo pravo, ~ak i u najranijim oblicima, pokazuje osobine koje imponuju.
Ni kraljevski zakoni ni Zakon 12 tablica ne primenjuju iracionalna dokazna
sredstva niti kazne saka}enja. Rimljani su dosta rano otkrili neke pravne institute
koje i vrlo civilizovani narodi starog veka tek naslu}uju: slu`benosti, svojinu (kao
pojam), dràvinu, krivicu, naknadu {tete, testament.
1. bilo je poku{aja, naro~ito me|u pristalicama istorijskopravne {kole, da se
visok domet Rimljana u pravu i primenjenoj politici objasni nekim specifi~nim
svojstvima ovog naroda, osobinama njihovog nacionalnog duha, posebnom
obdareno{}u za pravo. Isticano je kako rimski |aci u {kolama u~e napamet Zakon
12 tablica, dok gr~ka deca recituju Homera. Grci cene filosofiju, a s visine gledaju
na pravo, a s Rimljanima je obrnuto. To svakako ima veze s doprinosom Grka u
filosofiji i Rimljana u pravu. Neki su ukazivali na prakti~an i pragmati~an duh
Rimljana, koji mnogo ne mari za teorije, apstrakcije i spekulacije, ali je veliki u
svemu {to je vezano za primenjenu nauku, za prakti~ne probleme dru{tva. U svemu
{to je proizvod apstraktnog mi{ljenja Rimljani daleko zaostaju za Grcima. Ali su
Rimljani, pored tog dara za sve prakti~no, imali jednu osobinu koja je Grcima
nedostajala umeli su da obuzdaju zavist i da odaju priznanje najboljima. Trijumf
je ne samo na~in odavanja priznanja zaslu`nim vojskovo|ama, ve} i primena
vanrednog poznavanja masovne psihologije. A Grci su, {to je, izgleda, balkanski
fenomen, proterivali svoje najuspe{nije ljude iz ~iste zavisti, pravdaju}i to brigom
za demokratiju (ostrakizam). Ta zavist me|u ljudima i polisima spre~ila je Grke
da ostvare ve}i politi~ki uticaj i da se ujedine. Njih je tek Aleksandar, nakratko,
uspeo silom da objedini. A Rimljani su, uprkos sukobima izme|u plemana, me|u
patricijima i plebejcima, ostvarili dràvu koja je obuhvatila ne samo Latine, ve}
gotovo sve narode Mediterana. Ta ogromna i trajna dràva, osvojena oru`jem i
politi~kom lukavo{}u, a odràvana ve{tinom balansiranja i manipulisanja, bila je
5
Schulz, History of Roman Legal Science, Oxford, 1953, str. IV
6
Engels, Anti-Diring, Beograd, 1959, str. 199.
7
Engels, Isto, str. 115.
8
Engels, O propadanju feudalizma i nastajanju buròazije, Beograd, 1951, str. 14.
ona podloga, onaj koren iz koga je izrastao najveli~anstveniji pravni sistem koji
je do tada istorija poznavala, sistem bez premca po svom uticaju na potonju pravnu
istoriju.
Rimljani su narod sa malo ma{te. Latinski jezik dosta dugo nije imao re~
ma{ta. Kada je prevodio sa gr~kog, Ciceron je stvorio novu re~ imaginatio
(sposobnost zami{ljanja slika) da bi preveo gr~ki pojam phantasia. Njihova religija
je de~a~ki naivna u pore|enju sa velikim sistemima koje je dao Istok. Toliko je
mala njihova mo} imaginacije da svojoj deci daju imena koja predstavljaju redne
brojeve: Quintus, Sextus, Septimius, Octavia. Ali su imali druge vrline: mudrost,
lukavost (tu lo{iju sestru mudrosti), upornost, dobro poznavanje ljudske prirode,
smisao za organizaciju i za oporu duhovnost. Zar bi na drugi na~in uspeli da
postanu gospodari tolikog prostora i narod koji }e dati lekcije iz prava svim
narodima sveta? Taj smisao za prakti~no dao je pe~at svim elementima njihove
civilizacije. Ako uporedimo egipatske piramide sa rimskim gra|evinarskim
poduhvatima, kao {to su putevi, akvadukti, arene, javna kupatila, moèmo zaklju~iti
da je piramida remek-delo naimarstva i masovne primene radne snage kojima su
sklone despotije, ali da nema neposrednu prakti~nu primenu. To je vrsta monu-
mentalne arhitekture despotskih reìma koja ima za cilj da zastra{i podanike. A
sve, ili gotovo sve, {to su podigli Rimljani namenjeno je ljudima. Tako jedan
pisac, stoje}i pred tek zavr{enim akvaduktom u Rimu, uzvikuje: Kako je lep! i
dodaje: I kako koristan! Sa mno{tvom korisnih struktura koje su sagra|ene za
tako mnogo akvadukata, poredi, ako to èli{, nepotrebne piramide ili neke ~uvene
ali nekorisne radove Grka.9
O nekim osobinama ove civilizacije, govori i ~injenica da ona nije bila
prihva}ena od starih kulturnih naroda Istoka. I pored vekovnog ìvljenja u okvirima
Rimskog Carstva, oni su zadràli svoje jezike i osnovna obele`ja svojih kultura. Ali
su varvarski i poluvarvarski narodi, iako ognjem i ma~em pokoreni od Rimljana,
veoma brzo preuzeli jezik i na~in ìvota svojih gospodara. Sa Grcima je obrnuto:
posle prodora Aleksandra Makedonskog na Istok, njihov uticaj na Egip}ane, Jevreje,
Persijance sna`no se ispoljio, i to ukr{tanje Grka i Istoka dalo je helenizam. Ali
varvarske narode iz neposredne blizine samo je okrznuo onaj sveti kulturni plamen
koji je buktao me|u Grcima. To ne{to govori o elitisti~kom karakteru jedne i
populisti~kom karakteru druge civilizacije. Latinski jezik je prihvatio zapadni deo
Carstva, ali isto~ni narodi su ostali verni svojim jezicima ili su prihvatili gr~ki. To
}e kasnije biti jedan od razloga podele Rimske imperije i hri{}anske crkve na dva
dela.
Svakako da, uop{teno govore}i, neke razlike izme|u Grka i Rimljana ili
Rimljana i Egip}ana postoje. Ali je pogre{no obja{njavati ove razlike predo-
9
Frontinus, De aqwuis urbis Romae, 1. 16. Frontin je u to vreme bio nadzornik vodovoda.
dre|enim svojstvima, uro|enom genijalno{}u za ovu ili onu delatnost. One imaju
koren u istorijskim okolnostima.
2. Drugi razlog je u veli~ini i trajanju rimske dràve. Iz grmena velikoga
lafu iza} trudno nije kaè Njego{. Grci imaju veliki broj malih dràva, {to je
omogu}ilo njihovim misliocima da do|u do nekih saznanja o postojanju razlika
ali i zajedni~kih elemenata me|u pravnim sistemima. Ali je tek velika teritorija i
znatan broj stanovnika na njoj bio temelj na kojoj je ponikao pravni sistem koji se
izgra|ivao tokom trinaest vekova.
3. Bilo je dràva koje su bile velike i koje su dugo trajale (Kina, Egipat,
Japan), ali one pripadaju drugom tipu socijalne i ekonomske organizacije, tzv.
orijentalnim despotijama. Njihova osnovna karakteristika je stati~na struktura i
ne mnogo razvijena robna razmena. Nasuprot tome, u rimskoj dràvi je postojalo
trì{te za koje svet ranije nije znao.
Rimljani su prekora~ili granicu koja deli predistoriju od istorije u pogodno
vreme i na pogodnom mestu. Ve}ina robovlasni~kih dràva pre{la je svoj zenit.
Rimljani su uspeli da zavladaju {irokim podru~jem Sredozemlja, koje je od davnina
upu}eno na trgovinu. Dràva je, delimi~no iz vojnih razloga, sagradila mreù
odli~nih puteva koji su povezivali sve zna~ajnije centre Carstva. Veliki gradovi,
bili su potro{a~ki centri. Latifundije su proizvodile znatne vi{kove za trì{te.
Bogatstvo vladaju}ih krugova i luksuzne potrebe, specijalizacija provincija u
proizvodnji sve je to podiglo promet robe i usluga na nevi|eni nivo. Re{avaju}i
probleme vezane za prodaju, kredit, pruànje usluga, rimsko pravo je moralo da
pronalazi re{enja koja }e imati trajnu vrednost i koja }e biti primenjiva svuda gde
postoji robnonov~ana privreda.
4. Zahvaljuju}i tako razvijenom prometu dobara i usluga, rimsko pravo je
razvilo odgovaraju}e svojinske oblike i ugovore. Ono stvara pojam svojina, otkriva
su{tinu ugovora (pravnik Pedije), dolazi ne samo do pojma krivice, ve} i do tako
iznijansiranih stepena nehata da savremena prava gotovo ni{ta nisu mogla da
dodaju.
Tokom svoje istorije rimska svojina je pro{la kroz vi{e oblika. Ali je u prvom
redu i najduè to tipi~na privatna svojina. Na temelju takvih svojinskih odnosa,
nastao je rimski pravni sistem, koji je mogao biti prihva}en i u kapitalizmu, ~iji je
svojinski sistem blizak rimskom, pa i u socijalizmu, u meri u kojoj je postojala
robna privreda.
5. Rimsko dru{tvo je imalo slojevitu i dinami~nu strukturu. Sam rimski narod,
naro~ito u po~etku, razdirao je sukob izme|u raznih interesa, u prvom redu izme|u
patricija i plebejaca. Kasnije se u okvir dràve uklju~uju i Latini, tokom perioda
republike i Etrurci, Grci, Egip}ani, Iliri, Kelti, Jevreji i mnogi drugi. U dràvi je
postojao veliki broj robova, koji su bili spremni na pobunu. Pored osnovnog sukoba
izme|u robovlasnika i robova, u rimskom dru{tvu postoje i antagonizmi izme|u

Rimljana i Latina, Italika i naroda u provincijama, staleà ekvestra i nobila, velepo-
sednika i bezemlja{a. Re{avaju}i brojne dru{tvene konflikte, Rimljani su razvili
mehanizme vlasti i pravnog poretka koji su odolevali svim ovim isku{enjima.
Tako od njih mnogi mogu da nau~e kako se osvaja i zadràva vlast uprkos brojnim
te{ko}ama.
6. I pored velikog doprinosa samih Rimljana, pravo koje je nastalo u dràvi
koju su oni stvorili nije bilo samo rimsko. Rimska Imperija je bila milting pot i
razli~itih naroda i njihovih pravnih sistema {ireg Sredozemlja.
Rimljani su imali sluha za dostignu}a drugih civilizacija. Osvajaju}i prostore
i pokoravaju}i narode, oni su usvajali mnoge njihove tekovine. Tako je rimska
dràva u izvesnom smislu sinteza celokupnog anti~kog iskustva u politici i pravu.
Na~elo op{te havarije Rimljani su zvali lex Rhodia de iactu (zakon sa ostrva Rodosa
o izba~enim stvarima), {to je i priznanje da je pravilo preuzeto od Grka, a verovatno
ga ni Grci nisu izmislili, ve} je to delo Feni~ana. Neka pravila, vezana za urbanizam,
imaju dugu evoluciju, koja ide od Mesopotamije, preko Male Azije i Gr~ke do
Ju`ne Italije i samog Rima. Rimska dràva i pravo su rezultat jednog vekovnog
razvoja u kome u~estuju mnogi narodi starog veka. Sam Ciceron je priznavao da
su i filosofija i ostale njihove nauke poreklom iz Gr~ke samo {to je Grcima
dopu{teno i ne{to {to Rimljanima, kao gospodarima sveta, ne prili~i.10 A poznato
je da su novija istraìvanja otkrila mnogobrojne niti kojima je intelektualni ìvot
Jelina povezan s drugim narodima, naro~ito s Egiptom i Mesopotamijom.11
7. Jedan od razloga za veliki doprinos Rimljana u pravu jeste i va`nost prava,
veliki ugled pravne nauke u rimskom dru{tvu. Rimljani ne uvaàvaju filosofiju, ali
su pravo, politika, vojne ve{tine i besedni{tvo bili na velikoj ceni. Koliko je njihov
svakodnevni ìvot u na~in razmi{ljanja proèt pravom mogu da posluè i neki
lingvisti~ki podaci. ~etvrti pade` se zove akuzativ, {to zna~i za optuìvanje. Glagol
ado, agere zna~i raditi, ali i tuìti, voditi spor. Otuda je re~ actio, pored uobi~ajenog
zna~enja, upotrebljavana i za tu`bu. I sam kalendar je podre|en sudu i politici, jer se
svi dani dele prema tome da li se mogu sazivati skup{tine i voditi spor. Bez poznavanja
prava nije se mogao zamisliti kandidat za neki poloàj, ~ak je bila sramota za bilo
kog pripadnika vladaju}eg staleà ako nije upoznat s gra|anskim pravom.12
8. Rimski zakoni su dobijali ime po predlaga~u. Tako su ~lanovi Skup{tine i
Senata imali mogu}nost da svoje ime ovekove~e ako uo~e neku potrebu i predloè
10
Cicero, De finibus, 2.21.68.
11
D. I. Cibukidis, Drevna Grecia i Vostok, Moskva, 1981.
12
Kada je advokat Ruf do{ao kod znamenitog u~enog pravnika iz vremena Cicerona, Kvinta
Mucije Scevole, i kada nije razumeo obja{njenje koje mu je dvaput dao, Scevola je rekao: "Sramota
je za patricija i nobila, koji je jo{ i advokat na sudu, da ne poznaje pravo kojim se sluì" (D. 1.2.2.43).
zakon koji }e je zadovoljiti. I to je imalo nekog uticaja, kao {to u Sovjetskom

Savezu nije bez zna~aja ~injenica da su avioni dobijali ime po konstruktoru: Jak,
MiG, Ant. Tako je ova zemlja tokom trajanja komunizma, koji se ne moè pohvaliti
nekim trajnim vrednim otkri}ima u drugim oblastima, najve}e uspehe ostvarila u
proizvodnji oru`ja i aviona.
9. Jedan od razloga za veli~inu rimskog prava treba traìti u strogom
po{tovanju zakona i starih obi~aja. Uostalom, te{ko je zamisliti da }e narod koji
ne po{tuje svoje zakone ili ih svaki ~as menja ostaviti traga u pravnoj istoriji. Za
njih je Zakon 12 tablica, nastao u 5. veku pre n.e., bio svetinja i nikada nije bio
formalno ukinut. A ìvot se menjao. Tako je bilo i sa drugim zakonima iz vremena
republike. U toj potrebi da prilagode stare propise novim potrebama Rimljani su
izgradili veliku ve{tinu tuma~enja. [irokim tuma~enjem, fikcijama, promenom
subjekata u tu`bi oni nadogra|uju pravni sistem. Primera radi jedna odredba
Zakona 12 tablica koja je imala za cilj da olak{a dokazivanje svojine, postepeno
je tako tuma~ena da je postala na~in za pribavljanje svojine (usucapio). Isklju~enje
iz porodice (emancipacija), koja u staro vreme zna~i kaznu, vremenom postaje
nagrada za sposobne i omiljene sinove.
10. Pomenimo jo{ jedan razlog, koji nije najva`niji, ali je igrao neku ulogu.
Rimski pravnici nisu re{avali samo prakti~ne probleme, koje im je ìvot nametao.
Da bi u~enicima pokazali doma{aj nekog pravila u prakti~noj primeni, oni su
izmi{ljali primere, kao {to nastavnik matematike ne re{ava samo stvarne probleme
merenja povr{ine konkretnog zemlji{ta, ve} daje hipoteti~ne slu~ajeve. Zbog toga
je rimsko pravo razvijenije nego {to bi se o~ekivalo, ono je u izvesnom smislu
nadraslo svoju stvarnu bazu, splet ekonomskih i dru{tvenih prilika u kojima je
nastalo. Kasnije, me|utim, kada je posle srednjovekovne stagnacije nastalo novo
dru{tvo, koje se tako|e temelji na robnoj proizvodnji, ali na jednom vi{em nivou,
gra|anski stale` je u rimskom pravu na{ao re{enja za probleme, koji su u vreme
Rimljana bili imaginarni, ali su tada postali stvarni.
2. DVOSTRUKI KARAKTER RIMSKOG PRAVA

Rimsko pravo je robovlasni~ko, ali ima neke odlike i re{enja koja imaju
univerzalni karakter, koja ga ~ine prihvatljivim i u srednjem veku i danas.
Na po~etku rimsko dru{tvo pokazuje vidljive tragove preobitne zajednice, a
po~ev od principata javljaju se elementi feudalnih odnosa. Pa ipak, tokom dugih
vekova svog postojanja, to je tipi~na robovlasni~ka dràva.
Rimsko pravo, kao i literatura i moral pruàju brojne dokaze o svom robovla-
sni~kom karakteru. Materijalna osnova rimske civilizacije je gotovo cela sagra|ena
robovskim radom, a njena kulturna nadgradnja isklju~ivo radom slobodnih i to
pripadnika najvi{ih staleà. Dòrd` Orvel kaè: Kad mislim na stari vek, obeshra-
bruje me da te stotine miliona robova, na ~ijim le|ima je generacijama po~ivala

civilizacija, nisu iza sebe ostavili bilo kakav zapis.13
Rasprostranjeni i od filosofa prihva}eni obi~aj anti~kog sveta da se deo
pobe|enog naroda pretvori u robove, Rimljani su {iroko koristili. Kada je osvojena
Sardinija toliko je zarobljenika do{lo u ruke trgovaca robljem, da je nastala izreka
jeftin kao Sardinac. Rob je deo imovine, stvar. Ud`benici zemljoradnje govore
o robu kao o oru|u koje govori,14 a zakon o naknadi {tete, poznati lex Aquilia, u
istom poglavlju raspravlja o {teti zbog ubijenog roba i naknadi za ~etvorono`nu
ìvotinju koja ìvi u stadu, predvi|aju}i isto pravilo za odre|ivanje obe{te}enja.
Rimsko pravo ne priznaje robu svojstvo lica u pravu: servus nullum caput habet.
Prema jednoj senatskoj odluci (Senatus consultum Silanianum), ako se desi da
rob ubije gospodara, a to se de{avalo, svi robovi koji se zateknu u zgradi osu|ivani
su na smrtnu kaznu. Primenom ovog pravila u jednom slu~aju iz I veka n.e. ubijeno
je 400 robova, me|u njima je bilo i èna i dece.
Zato {to je fizi~ki rad prepu{ten robovima, dru{tvo prezire svaku proizvodnu
aktivnost, naro~ito za naknadu. Tek je krajnja beda primoravala sirotinju na najamni
rad. Anti~ka civilizacija koja je pokazala toliko inventivnosti u mnogim oblastima
i toliko o{troumlja u apstraktnom razmi{ljanju, bila je krajnje jalova kada je re~ o
sredstvima za proizvodnju. Grci su otkrili praoblik parne ma{ine (Heronova
vrte{ka). Rimljani su razradili naprave za cirkuske igre kojima su mogli za kratko
vreme da pretvore gladijatorsko borili{te u bazen sa vodom na kome }e biti
prikazane pomorske bitke. Ali njima nije padalo na pamet da ove izume primene
za unapre|enja proizvodnje. Njiva na kojoj kopa rob, zanatska radionica u kojoj
se znoje robovi, tu nema ni~eg dostojnog slobodnog ~oveka, kako kaè Ciceron
u svojim savetima o izboru zanimanja.15 O svemu tome oni izbegavaju da misle i
naj~e{}e i nadzor nad radom robova prepu{taju oslobo|enicima. Osnovna proiz-
vodna snaga od po~etka pa do kraja anti~kog sveta bile su mi{ice ljudi i ìvotinja.
Tek su vrlo kasno otkrili tako jednostavne izume kao {to su vodenica i vetrenja~a.
I nisu ih previ{e koristili.
I pravni reìm nosi tragove ovakvog odnosa prema proizvodnom radu. Ako
neko napi{e knjigu na tu|em pergamentu ili naslika na tu|em platnu, rimski
pravnici ne raspravljaju svojinu na knjizi i slici na temelju odnosa izme|u rada i
materijala, ve} to smatraju slu~ajem u kome dolazi do me{anja dve stvari: mastila
13
George Orwell, Za{to pi{em i drugi eseji, Roksandi}ev prevod, Zagreb, 1977, esej: Se}anje
na {panski gra|anski rat.
14
Varro, De re rustica, 1.17.
15
Cicero, De officils, 1.42. Ciceron kaè: Nedostojna su slobodnog ~oveka i poniàvaju}a
prljava sva zanimanja koja su skop~ana za fizi~ki rad za koji se pla}a nadnica jer kod njih sama
nadnica prouzrokuje ropsko poniàvanje.
i papirusa, odnosno boje i platna. Rad je ovde van njihove optike. Mandat je
obuhvatao ne samo zastupanje u pravnim ve} i u fakti~kim poslovima, {to danas
nije slu~aj i {to je protivno prirodi ovog ugovora. Ali su Rimljani smatrali da je
ispod ~asti slobodnog ~oveka da radi za nov~anu naknadu. Zato su neke oblike
pla}enog rada (advokatske usluge, le~enje lekara) ve{ta~ki ugurali u okvire man-
data, koji je u na~elu besplatan, iako se u praksi uzimala naknada. Jadino je sirotinja
zaklju~ivala najamni ugovor, jer za nju nije bilo izbora: kada je u pitanju opstanak,
ne vodi se ra~una o ~asti.
Rimski kalendar poznaje dies fasti, u kojima se mogu obavljati pravni poslovi,
dies nec fasti, kada to nije dopu{teno, i comitiales, predvi|ene za skup{tine. Kako
vidimo, taj kalendar nema dana za rad. Da li to zna~i da se nije radilo? Ne, taj
kalendar ima u vidu samo robovlasnike, koji ili idu na skup{tine, ili obavljaju
pravne poslove ili praznuju. A kada je re~ o robovima, savetuje se vlasnicima da
im ne treba ostavljati dane dokolice.16
Nijedan gr~ki ili rimski mislilac nije se pobunio protiv ustanove ropstva.
Naprotiv, smatrali su je prirodnom pojavom, ra{irenom i prihva}enom od svih
naroda. Tek su se u vreme krize sistema javili glasovi da je i rob ~ovek, da je na
isti na~in ro|en i da isto di{e kao i slobodan.17 U svom ud`beniku prava Gaj, koji
je mo`da poreklom oslobo|enik, potpuno prihvata ropstvo (I vek n.e.) i kao tipi~ne
stvari navodi ~oveka, odnosno roba. Ali ~etiri veka kasnije Justinijanove
Institucije smatraju ropstvo ne~im {to je protivno prirodi:18
Me|utim, na drugoj strani, rimsko pravo ima i neke vanklasne, univerzalno
prihvatljive osobine. U celini gledano, u pravnom poretku nalazimo manje normi
koje imaju robovlasni~ki karakter nego {to bismo o~ekivali. Dràva obezbe|uje
samo op{te okvire sistema svojom vojskom i pravnim normama. Ona ne primenjuje
neposrednu prinudu prema robovima, osim ako ugroze poredak (ustanici). Ono
{to se de{ava robovima u svakodnevnom ìvotu nalazi se izvan globalnog
vidokruga dru{tva, zatvoreno je u okvire porodice. Odnos prema robu manje je
regulisan pojedina~nim pravnim pravilima, a vi{e op{tim pretpostavkama sistema.
Jedna od njih je da rob nije subjekt ve} objekt, predmet svojine. Druga je patria
potestas. Porodi~ni stare{ina je imao gotovo despotsku vlast prema uku}anima, a
posebno prema robovima. I danas seljak moè da koristi rad stoke, da je tu~e i
njom raspolaè, {to uklju~uje i pravo ìvota i smrti. Ali je malo normi koje
odaju ovaj odnos, koje imaju izraèn volovlasni~ki karakter.
Pored toga, kao i svako drugo pravo, rimski normativni sistem ne reguli{e
samo odnose izme|u klasa, ve} i unutar njih. Ono odre|uje prava i obaveze
16
Cato, De agricultura.
17
Seneca, Epistulae, Pisma Luciliju, 4. 47. 1.
18
Inst., 1. 3. 2. Ipak se dodaje da je to ustanova ius gentiuma, tj. da postoji kod svih naroda.
u~esnika pravnog prometa, prodavca i kupca, zajmodavca i zajmoprimca, advokata

i klijenta, me|usobne odnose ortaka. Sve su to subjekti koji pripadaju
robovlasni~koj klasi. Zato ta pravila naj~e{}e imaju vanklasni, tehni~ki karakter.
Otuda je bila mogu}a njihova primena i u Vizantiji, odakle su uticali na srednjo-
vekovno srpsko pravo, u feudalnoj Evropi i u gra|anskom dru{tvu. Gra|anski
zakonici evropskih zemalja imaju veliki broj instituta klasi~nog, tj. rimskog priva-
tnog prava. Sli~no je i sa na{im Zakonom o obligacionim odnosima kao i sa
zakonima koji reguli{u svojinu i druga stvarna prava.
3. DA LI JE RIMSKO PRAVO ZAISTA RIMSKO?

Da li je pravo, kakvim ga prikazuju ud`benici, zaista rimsko, da li je u tom
obliku primenjivano u rimskoj dràvi? Ne mislimo pri tom na uobi~ajeni neistorijski
pristup, na na{u optere}enost savremenim kategorijama koje nas spre~avaju da
shvatimo su{tinu ranijih civilizacija, da u|emo u mehanizam misli i ose}anja
nekada{njih ljudi. Da budemo lekari koji za svoj puls misle daje pacijentov.
Takav rizik postoji kod svake istorije, naro~ito one koja se odnosi na davnu pro{lost.
Isto tako, postavljaju}i ovo pitanje, nemamo na umu one pozajmice koje su
Rimljani preuzeli od drugih naroda. Ovde je re~ o ne~em drugom.
Rimsko pravo je do{lo do nas u jednom kontinuitetu primene i prerade, sa
brojnim naslagama, po~ev od glosatora i postglosatora u Italiji iz vremena rane
renesanse, pa preko srednjovekovne recepcije i primene u gra|anskom dru{tvu,
sve do novijih vremena. U Nema~koj je rimsko pravo bilo u upotrebi sve do 1900.
godine, kada je stupio na snagu Nema~ki gra|anski zakonik.
Srednjovekovni pravnici, sa svojim na~inom razmi{ljanja koji je bio optere}en
dogmatskom logikom, sa svojom te`njom ka sistematizaciji i uop{tavanju, preradili
su pravni sistem Rimljana i dodali mu elemente koje on nije imao.
Rimsko pravo zna i za op{ta, na~elna re{enja, naro~ito u zakonima. Ali to je
samo manji deo njegovih normi. I naredbe magistrata, tzv. edikti, i re{enja do
kojih je dolazila pravna nauka bavili su se slu~ajevima iz prakse. U tom pogledu
je ovo pravo bliè tzv. precedentnom pravu, kakvo je anglosaksonsko, nego pravima
kontinentalnog tipa, koja re{enja pojedina~nog slu~aja zasnivaju na op{tem
pravnom pravilu. Rimski pravnik Javolen otvoreno kaè da je definisanje u pravu
opasno (d.50. 17. 202). Ve}inu tih definicija i op{tih normi dali su ne Rimljani,
ve} potonji tuma~i njihovog prava.
Obi~no se kaè da su Rimljani definisali svojinu kao potpunu vlast na stvari
(plena in re potestas). Na~ini pribavljanja svojine dele se na originarne i derivativne,
nabrajaju se tu`be koje su omogu}ile zaklju~ivanje pravnih poslova preko uku}ana,
tzv. actiones adiecticiae qualitatis. Te definicije i klasifikacije nisu rimske, njih
su iz tekstova izvukli srednjovekovni tuma~i rimskog prava.
Danas je te{ko odvojiti {ta je izvorno rimsko, a {ta plod tuma~enja. A mo`da
to strogo podvajanje nije ni potrebno. Iako ne daje stvarnu sliku, ono ima neke
prednosti, jer nam pribliàva pravni poredak Rimljana. Takva vizija rimskog prava
kroz prizmu kategorija kojima se danas sluìmo, iako je u su{tini neistorijska,
odgovara i potrebama da ovaj predmet posluì kao neka vrsta uvoda u savremeno
privatno pravo.
126 Magna Carta Libertatum
Velika povelja slobode 127
B. TEMELJI MODERNE DEMOKRATIJE
VELIKA POVELJA SLOBODE**

(MAGNA CARTA LIBERTATUM)
Magna Carta Libertatum Velika povelja sloboda, po pravilu se smatra za
prvi ustavni akt ne samo u Engleskoj, ve} i u celome svetu, koji sve do na{eg
vremena predstavlja kamen temeljac anglosaksonske demokratije. Doneta nevoljno
od strane engleskog kralja Jovana Bez Zemlje (John Lackland) juna 1215. godine
pod pritiskom engleskih feudalaca (barona), ova Povelja je postala i ostala simbol
ograni~enja vlasti i samovolje vladara promo}u pravne norme, oli~enje garancije
za prava i slobode ljudi, na~ela zakonitosti i pravne sigurnosti.
Ceo svet, uklju~uju}i i ameri~ku literaturu, pod pojmom Magna Carta, bez
rezerve najpre pomi{lja na ~uveni dokument Jovana Bez Zemlje. No, u samoj
Engleskoj (naro~ito u XVII veku prilikom borbi protiv apsolutizma Stjuarta) taj
naziv se obi~no pre svega primenjuje na povelju Henriha III iz 1225. g. Dodu{e,
njene najva`nije odredbe one koje su zadràle va`nost do na{ih dana i koje se u
ovoj zemlji jo{ uvek primenjuju kao deo pozitivnog prava (njih devet su sastavni
deo zvani~ne zbirke zakona English Statute Book) veoma su sli~ne odgovaraju}im
odredbama iz svog izvornika. U Engleskoj se, u stvari, pod nazivom Magna Carta
podrazumevaju, pored Jovanove, jo{ tri povelje koje su donete za vreme vladavine
njegovog maloletnog sina Henriha III (iz 1216, 1217. i, naro~ito, ona iz 1225.
godine). One nisu potpuno identi~ne sa Poveljom iz 1215. g., mada u osnovi
predstavljaju njenu potvrdu. Pa ipak, mit o Magna Carti se sa razlogom vezuje
ba{ za Povelju iz 1215. g., ne samo zbog vremenskog prioriteta, ve} i zato {to je
naj~e{}e ba{ ona ili njeni delovi (a ne Henrihova iz 1225. g.) tokom narednih
godina i vekova potvr|ivana od raznih vladara vi{e od 50 puta.
* U: Temelji moderne demokratije; izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima (1215

1989), Nova knjiga, Beograd, 1989, str. 4753.
Otkud ovaj dokument ~ak i svoj naziv, koji nije nastao odmah prilikom
dono{enja (Jovan ga jednostavno naziva samo povelja npr. u ~l. 1.61), duguje
jednoj docnijoj povelji Henriha III iz 1237. g., u kojoj kralj obe}ava da }e po{tovati
Libertates Magnae Cartae. Puni naziv Velika povelja sloboda je jo{ kasnijeg
datuma: pripisuje se Edvardu I, koji je ~uvenom poveljom iz 1297. g. (tzv.
Inspeximus) potvrdio pomenutu povelju svog oca Henriha III iz 1225. g. i pritom
je nazvao Magna Carta de libertatibus Angliae.
Sam termin magna tada nije nosio odre|eno vrednosno ili pravno-politi~ko
zna~enje, ve} je jednostavno obeleàvao veliki, obiman statut (zakonski tekst koji
je izdao vladar), koji je trebalo razlikovati od veoma zna~ajne, vremenski bliske
Povelje o {umama (Charter of the Forest). Tek je XVII vek, sa ideolo{kim
odu{evljenjem Jovanovom poveljom iz 1215. g. i teorijskim rezonima {kole
prirodnog prava, pridao ovom dokumentu i kvalitet ustavnog akta, najve}eg,
najvi{eg po svom pravnom zna~aju, kako se i danas na njega uglavnom gleda. U
vreme dono{enja Velike povelje sloboda ovaj je dokument odràvao posve druga-
~ije ambicije njegovih tvoraca, koji po svemu sude}i nisu bili svesni dalekose`nog,
epohalnog zna~aja svog dela. Ono je pre imalo prakti~ne nego teorijske ciljeve,
na {ta ukazuje i istorijski kontekst u kome je Velika povelja sloboda nastala.
Predistorija ovog dokumenta seè ~ak do vremena osvajanja Engleske od
Normana 1066. g. u bici kod Hestingsa. Tada je Viljem Osvaja~ uspostavio veoma
sna`nu centralnu kraljevsku vlast i potpunu zavisnost feudalaca, ustanoviv{i da
neposredno njemu (odn. engleskom kralju) zakletvu vernosti moraju polagati ne
samo baroni (krupni feudalci), nego i njihovi vazali (riteri). Pobune krupnih
feudalaca su u po~etku uspe{no suzbijane, ali je u njihovom nezadovoljstvu leàla
klica svih budu}ih sukobljavanja. Ga{enjem dinastije Viljema Osvaja~a 1135. g.
nastupio je dug period borbi oko prestola, koji je okon~an 1154. g. dolaskom na
vlast anùjskog grofa Henriha I Plantageneta, kome je pripadala skoro cela zapadna
polovina Francuske (Anù, Normandija, Akvitanija). Oslanjaju}i se na ritere, zadao
je odlu~uju}i udarac krupnim feudalcima i sproveo, izme|u ostalog, reformu vojske
(umesto vojne slu`be uvedena je nov~ana obaveza feudalaca, od ~ega se formira
pouzdanija, najamni~ka vojska) i reformu sudova (koja poku{ava da oja~a
kraljevski sud u odnosu na feudalne, a potom i u odnosu na crkvene sudove, kroz
tzv. Klaredonske odluke).
Nakon njegove trideset{estogodi{nje ~vrste vladavine koja je pritiskala
feudalce, na prestolu ga nasle|uju dva sina. Prvi je romanti~ni vitez lutalica Ri~ard
Lavljeg Srca (11891199), koji je gotovo sve vreme svog kraljevanja proveo van
Engleske u krsta{kom pohodu i u ratovanju sa Francuskom {to se, dakako, moralo
finansirati pove}anim da`binama. Kada je Ri~ard poginuo pri opsadi jednog zamka
u Francuskoj, na presto stupa drugi Henrihov sin, Jovan Bez Zemlje (11991216).
On je od po~etka svoje vladavine bio prinu|en da vodi ratove protiv francu-

skog kralja Filipa I Avgusta, koji se namerio da osvaja plantagenetske posede u
Francuskoj. Da bi do{ao do sredstava za dalje vojevanje u kome je trpeo neuspehe
(naro~ito u bici kod Buvinea 1214. g.), Jovan je stalno pove}avo poreze, oduzimao
gradovima razne privilegije, hapsio i nov~ano ka`njavao ritere i barone, a velika
o~ekivanja je pokazivao i u odnosu na imanja i bogatstvo engleske crkve. To ga je
uvelo u sukob sa mo}nim rimskim papom Ino}entijem III, koji je isklju~io kralja
iz crkve i na njega bacio anatemu, pozvav{i Filipa I Avgusta da preuzme engleski
presto. Bez podr{ke barona i ritera, Jovan Bez Zemlje poùri da se pomiri sa
papom, te prizna sebe za papinog vazala i prihvati da mu pla}a godi{nji danak
~ime je, u su{tini, Engleska izgubila svoj suverenitet.
Toliki neuspesi u spoljnoj politici i nezadovoljstvo okrutnom Jovanovom
vladavinom u zemlji dovelo je do sna`nog otpora pre svega barona, ali i ritera i
gra|anstva, te je kralj bio suo~en sa feudalnom pobunom svih slojeva slobodnih
ljudi. U takvim okolnostima nije imao izbora: 15. juna 1215. g. prihvatio je sastanak
sa baronima na poljani Ranimid (Runnymede), na ju`noj obali Temze, nedaleko
od zamka u Vindzoru. Posle ~etiri dana ù~nih rasprava, svojim velikim pe~atom
je potvrdio da prihvata zahteve nezadovoljnih feudalaca, koji su formulisani u
Povelji.
Originalni tekst Velike povelje sloboda je napisan na pergamentu, na
latinskom, koji je bio oficijelni jezik dràvnih dokumenata (engleskim se sluìlo
samo selja{tvo, gra|anstvo i deo ritera, dok su feudalci jo{ uvek govorili francuski,
te su se zakoni izdavali i na francuskom, sve do 1483. g). Povelja je sadràla
kontinuirani sled misli, koje nisu bile podeljene na ~lanove, kako se danas svugde
prilikom prevo|enja objavljuje. Podela na ~lanove je iz prakti~nih razloga uvedena
u XVII veku, i to najpre za Henrihovu povelju iz 1225. g., da bi tek u XVIII veku
i Jovanova Magna Carta dobila numeraciju za pojedina poglavlja, kako bi se
lak{e upore|ivao njihov sadràj.
Velika povelja sloboda iz 1215. g. je prilikom dono{enja bila prepisana u
ve}em broju primeraka, sa ciljem da svaki okrug u Engleskoj raspolaè svojim
tekstom. Do na{ih dana su preìvela ~etiri rukopisa. Dva primerka se nalaze u
Britanskom muzeju u Londonu (Cotton Collection), a po jedan se sa~uvao u
bibliotekama katedrala u Linkolnu i Salisburiju. Ni na jednom rukopisu se nije
sa~uvao veliki kraljev pe~at.
Oko pravne prirode Magna Carta Libertatum postoji dosta dvoumljenja.
Sporno je da li je u pitanju kraljeva darovnica ili sporazum, ugovor kralja i barona,
odn. je li to jednostran ili dvostran akt, javnopravni ili privatnopravni? Koplja se
lome i oko toga da li je to uop{te ustavni akt ili je u pitanju neka vrsta kodifikacije
obi~ajnog prava? Ne ulaze}i bliè u te dileme, valja podvu}i ~injenicu da sadrìnski
ovaj dokument nije uneo mnogo novih bitnih elemenata u ve} postoje}e odnose,
nego je uglavnom, kao i druge povelje, potvr|ivao prava za koja su engleski plemi}i
smatrali da im pripadaju od ranije. Magna Carta svakako ne predstavlja po~etnu
ta~ku u regulisanju odnosa feudalaca i kralja. Ona vu~e poreklo iz brojnih
prethodnika, posebno iz povelje koju je Henrih I izdao 1100. g. prilikom stupanja
na presto (Coronation Charter), {to je verovatno prvi pisani dokument u kome su
ozakonjeni stari obi~aji.
Poveljom se kralj obavezao da ne zahteva od feudalaca ve}a pla}anja nego
{to je to obi~ajima ustaljeno, a ukoliko bi novac i preko toga bio potreban mogao
mu se odobriti samo uz saglasnost Op{teg saveta kraljevine (Commune concilium)
sabora svih barona; baroni, pak, od svojih vazala tako|e ne}e traìti pla}anja
koja nisu utvr|ena obi~ajima. ûvenim ~lanom 39. kralj se obavezao da ne hapsi
feudalce bez odluke suda, koji moraju sa~injavati ljudi njima ravni po statusu
(iudicium parium), a ~lanovima 20. i 21. da ih finansijski ne uni{tava prekomernim
nov~anim kaznama, dok im ~lanovima 52, 53. i 55. garantuje sigurnost svojine.
Predvi|ena su neprikosnovena prava i povlastice engleske crkve, kao i neme{anje
kralja u crkvene izbore. Potvr|ene su stare povlastice Londona i drugih gradova
(~l. 13), kao i pravo trgovaca da slobodno ulaze i izlaze iz Engleske i trguju bez
ograni~enja (nezakonitih carina), pa i na~elo reciprociteta u odnosu prema stranim
trgovcima (~l. 41). Slobodnim seljacima je obe}ano da ne}e biti optere}eni nepo-
dno{ljivim globama i nametima. U vi{e ~lanova pri kraju teksta se priznaju odre|ene
zloupotrebe kraljevih ~inovnika i obe}ava njihovo otklanjanje, a poseban zna~aj
ima odredba prema kojoj se {ume i re~ne obale izuzimaju iz kraljeve vlasti. Uz
sve to, Povelja sadrì i niz odredbi koje reguli{u nasledne i svojinske odnose,
starateljstvo, zajam, sudski postupak, jedinstveni sistem mera itd.
Pored toga {to se doti~e skoro svih kategorija stanovni{tva, ona u rudime-
ntarnom obliku reguli{e i organizaciju vlasti, odn. organe koji su nadle`ni da se
staraju o ostvarivanju zapisanih na~ela. Uz kralja, predvi|eno je ne samo postojanje
nego i nadle`nost Op{teg saveta kraljevine (Commune concilium): ovo telo se pre
svega bavi pitanjem finansija (utvr|ivanje poreza), ali je ovla{}eno i da sudi baronima,
da bira Ve}e 24 barona itd. Ve}e 25 barona u stvari sa~injavaju 24 barona i
gradona~elnik Londona. Ono, dodu{e, ne zaseda stalno i pre ima karakter sudskog
organa, ali fakti~ki neprestano kontroli{e kralja (~l. 61). Ve}e dvadesetpetorice je
prvi institucionalizovani oblik koji obezbe|uje po{tovanje mira i sloboda iz Povelje
(forma securitatis ad observandum pacem et libertates). Ukoliko ~etvorica od tih
barona ukaù na povredu i ona bude utvr|ena, Magna Carta daje plemi}ima pravo
na pobunu protiv kralja i njegovo zbacivanje (ius resistendi).
Mada su baroni bili glavni inicijatori Velike povelje slobda i iz nje nesumnjivo
izvukli najvi{e koristi, ona ipak nalazi prostora za garantovanje odre|enih prava
bezmalo svim dru{tvenim slojevima, posebno u oblasti sudskog postupka. Stoga

je donekle nepravedna uobi~ajena primedba ortodoksne marksisti~ke literature
da je Magna Carta doneta iz najuìh klasnih interesa. U tom kontekstu pa`nju
posebno privla~i {iroka formulacija danas najpoznatijeg ~lana 39, koji (kao i ~l.
34) govori o slobodnim ljudima uop{te, a ne isklju~ivo o baronima: Nullus liber
homo capiatur, velimprisonetur,nisi per legale iudicium parium sourum vel per
legem terrae. Ipak, nesumnjivo je da takva formulacija nije imala onako {irok
klasno-politi~ki doma{aj kako bi to danas moglo izgledati i kakav joj se u docnijim
tuma~enjima pridavao (te je doista dobila univerzalno zna~enje, kakvo u momentu
nastanka nije imala). Osim toga, skoro je nesporno da je suàvanje nadle`nosti
kraljevskih sudova u osnovi bio reakcionaran akt, tako da i ~uveni engleski istori~ar
Mejtland (Maitland) smatra da je Magna Carta Libertatum nosila u sebi i
konzervativnu crtu.
O zna~aju koji je Velika povelja sloboda imala ve} po dono{enju, govori
okolnost da je posle samo dva meseca papa Ino}entije III, doskora{nji Jovanov
neprijatelj, osetio potrebu da je Bulom od 24. avgusta 1215. g. stavi van snage,
osudiv{i taj sramotni, ilegalni i nepravedni dokument. Naivno bi bilo obja{njavati
ovaj papin gest samo naraslim simpatijama prema Jovanu, zbog toga {to mu se
zakleo na vernost ili samo time da je papi bila potrebna sloga u hri{}anskom svetu
radi pripreme novog krsta{kog pohoda. Pre bi se reklo da je Ino}entije III shvatio
mogu}e dalekose`ne ravnovrsne posledice ovakvog dokumenta po feudalne
odnose, a posebno ~injenicu da Magna Carta Libertatum zna~i naru{avanje starog
rimskog principa o nevezanosti kralja pravnom normom i okretanje suprotnoj
ideji (princeps legibus solutus), {to bi se posredno moglo odraziti i na poloàj
samog pape. No, Veliku povelju sloboda nije uspela da potisne ni papska Bula.
Borba barona protiv kralja se nastavlja odmah posle smrti Jovana Bez Zemlje
1216. g. i ve} prva povelja koju te godine izdaje njegov maloletni sin potvr|uje
o~evu u najve}em delu. Ipak, ona ne}e zadovoljiti plemi}e i gra|ane, kao ni svih
pedesetak povelja koje su kasnije izdavali kraljevi od Henriha III do Henriha V,
jer ne sadrè sve one institucije i vrednosti koje predvi|a Magna Carta Libertatum
iz 1215. g.
Nepo{tovanje obaveza iz Velike povelje sloboda ve} od Jovanovog naslednika
Henriha III ra|alo je nezadovoljstvo svih slobodnih ljudi. Stoga su se baroni,
pomognuti riterima i gra|anima, opet digli na ustanak i udruènim snagama razbili
kraljevu vojsku. Vo|a tog pokreta, plemi} Simon de Monfor, sazvao je 1265. g.
na savetovanje ne samo krupne feudalce i crkvene velikodostojnike, kako je do
tada bio slu~aj, ve} i po dva ritera iz svake grofovije i po dva gra|anina iz svakog
grada. Uzima se da je taj doga|aj ozna~io nastanak prvog engleskog parlamenta.
On se kao institucija narodnog predstavni{tva i neposredne demokratije, u sastavu
u kome ga je sazvao de Monfor, u~vrstio kao stalni organ vlasti koji ograni~ava
kralja. Kraljevi su morali sami da sazivaju Parlament kako bi dobili odobrenje za
odre|ivanje poreza. Kona~nu fizionomiju Parlament dobija od XIV veka kada se
po~eo i formalno deliti na Gornji dom Dom lordova (House of Lords) sastavljen
od barona i visokog sve{tenstva i Donji dom Dom komuna odn. Predstavni~ki
dom (House of Commons), sa predstavnicima ritera i gradova. Stoga se s pravom
moè re}i da je u krajnjoj liniji i nastanak Parlamenta jedna od posrednih posledica
koju je iznedrila Velika povelja sloboda.
Mada je Magna Carta Libertatum u osnovi tipi~an feudalni dokument o
pravima i obavezama vazala, koji nema neposredne veze sa modernim shvatanjem
demokratije i ljudskih prava i mada nije ni prva kraljevska povelja tog tipa niti je
sadràla neka bitno nova prava, ona je ipak jedinstvena po svojoj istorijskoj ulozi.
Ne samo da je Velika povelja sloboda iz 1215. g. prva predvidela sredstva koja }e
garantovati po{tovanje ugroènih privilegija i sloboda i stvorila svest da vlast
kralja nije neograni~ena, nego se s razlogom ba{ na nju pozivalo kada je zapo~ela
borba za narodna prava pod dinastijom Stjuarta. Jer upravo je ona prva nagovestila
ideju konstitucionalizma, suprematije prava i po~ela da kr~i put ka ustavnoj
monarhiji.
Dodu{e, dana{nji ~italac u njoj uglavnom ne}e na}i {iroko definisane teorijske
principe, kakve o~ekuje od jedne politi~ke deklaracije, ve} samo niz feudalnih
odredbi tehni~kog karaktera, krajnje pragmati~ne prirode. No, kroz tuma~enja
odu{evljenih pristalica ograni~ene vlasti monarha u XVII veku (kakav je naro~ito
bio istaknuti sudija i poslanik ser Edvard Kouk), njoj se pridavala nova sadrìna i
u njoj se nalazio osnov za garantije li~ne slobode i svojine, porotno su|enje itd.
Mada je, dakle, prevashodno predstavljala prakti~ni dokument koji je re{avao
trenutne politi~ke probleme uz pozivanje na ve} postoje}e privilegije, njoj se ipak
ne moè pore}i da je unela i poneku novinu. Ona je u su{tini konstituisala (mada
ne i formulisala) pojedine pravne i politi~ke principe koji su inspirisali kasnija
pokoljenja i koji predstavljaju ba{tinu celokupnog ~ove~anstva.
U anglosaksonskim zemljama Magna Carta Libertatum se smatra temeljnim
pravnim i politi~kim dokumentom, tako da se ~ak moè sresti misao da celokupna
ustavna istorija Engleske nije ni{ta drugo do komentarisanje Velike povelje
sloboda (Stubbs). Ona dan-danas i formalno sa~injava engleski ustavni sistem, a
politi~ka i pravna misao SAD tako|e izvla~i korene svog ustrojstva iz Velike
povelje sloboda. Po{to je krajem XVIII veka mimoi{ao talas dono{enja ustava,
Engleska jo{ uvek nema ustav sadràn u jednom pisanom dokumentu ({to naravno
ne zna~i da ona uop{te nema ustava ni ustavnosti). To uve}ava i aktuelni zna~aj
Velike povelje sloboda: mada poreklom ~ak iz 1215. g., dvanaest njenih ~lanova
(1, 9,13, 2023, 33, 3941, 47) jo{ uvek se uvr{}uje u zvani~nu zbirku vaè}ih
propisa English Statute Book (dodu{e preko odredaba povelje Henriha III iz 1225.
g.). Stoga ona i danas predstavlja ustavni osnov za garantovanje slobode li~nosti
(u pogledu zabrane nezakonitog hap{enja, prava na zakonito postupanje pri
utvr|ivanju krivice, odn. prava i obaveza u odgovaraju}em sudskom postupku
due process of law, ~l. 3941, itd.).
Tako Magna Carta Libertiatum, zajedno sa jo{ nekim istorijskim dokume-
ntima i drugim izvorima, sa~injava deo modernog, tzv. istorijskog ustava
Engleske.
Literatura:
Stubbs, W., Constitutional History of England, Oxford 1887.
Stubbs, W., Select Charters and other Ilustrations of English Constitutional
history from the earliest times to the reign of Edward the first, Oxford, 1913 (9th
ed.).
Mcllwain, C. H., Constitutionalism and the changing World, Cambridge,
1939.
Howard, D., Magna Carta, Charlottesville VA, 1964.
Jennings, I., Magna Carta and its Influence in the World Today, London,
1965.
Kurtovi}, [., Magna Carta i njena ustavno-pravna analiza, Zbornik Pravnog
fakulteta u Zagrebu, 3/1972.
Holt, J. C., Magna Carta, Cambridge, 1976.
134 Sr|an [arki}, Dragoljub Popovi}
Du{anovo zakonodavstvo 135
C. DU[ANOVO ZAKONODAVSTVO
Sr|an [arki}
Dragoljub Popovi}
DU[ANOVO ZAKONODAVSTVO*
Veliki uticaj koji je vizantijsko pravo izvr{ilo na pravne sisteme slovenskih
naroda najo~igledniji je u zakonodavnom radu srpskog cara Stefana Du{ana.
Uobi~ajeno je da se tom prilikom govori o Du{anovom zakoniku, mada je pravilnije
upotrebiti izraz Du{anovo zakonodavstvo ili Du{anova kodifikacija, jer je sam
Du{anov zakonik samo tre}i deo jednog tripartitnog kodeksa srpsko-vizantijskog
(rimskog) prava. U sa~uvanim rukopisima Zakonik se gotovo redovno sre}e zajedno
sa jo{ dve kompilacije gr~ko-rimskog (vizantijskog) prava: takozvanim Justinija-
novim zakonom i Sintagmom Matije Vlastara.
Razlozi zbog kojih je Du{an pristupio izradi sopstvene kodifikacije leè u
srednjovekovnom shvatanju da je zakonodavstvo jedna od osnovnih du`nosti cara.
Samo car moè i ima pravo da donosi op{teobavezna pravna pravila sa va`no{}u
za celu dràvu (zakone). Nakon krunisanja za cara i progla{enja srpske dràve za
carstvo (1346) Du{an je shvatio sav zna~aj toga ~ina i odmah pristupio izradi
sopstvene kodifikacije, da bi njegova dràva postala carstvo, ne samo po imenu
ve} i po sadrìni svojim pravnim ure|enjem.
Ta careva namera vidljiva je iz jedne povelje iz 1346. godine kojom se
najavljuje zakonodavni rad i u kojoj se kaè da treba zakone postaviti kakve
treba imati Zakoni na koje se ovde misli su gr~ko-rimski, odnosno vizantijski,
ali je te zakone bilo neophodno prilagoditi srpskom obi~ajnom pravu. Stoga su
srpski redaktori na~inili svojevrsni Codex Tripartinus, kodifikuju}i srpsko i
vizantijsko pravo: zborniku srpskog prava (Du{anov zakonik) dodata su i dva
* Dr Sr|an [arki}, dr Dragoljub Popovi}, Veliki pravni sistemi i kodifikacije, Dragani},

Beograd, 1996, str. 99102.
prevoda vizantijskih pravnih kompilacija (Justinijanov zakon i Sintagma Matije

Vlastara).
Sintagma Matije Vlastara, nomokanonska zbirka solunskog monaha, bila
je poznata u Srbiji u dve verzije prevoda: punoj i skra}enoj. U rukopisima sa
Du{anovim zakonikom sre}e se samo skra}ena Sintagma u kojoj je ostalo 94
poglavlja od 303, koliko sadrì pun tekst Sintagme.
Postoje dva osnovna razloga zbog kojih su srpski redaktori izvr{ili ovako
radikalno skra}ivanje.
Prvi je ~isto ideolo{ke prirode. Matija Vlastar zasniva svoju zbirku na tende-
ncioznim i nekriti~kim komentarima Teodora Valsamona u kojima se isti~e svemo}
vizantijskog cara i njegova hegemonija u ~itavom sistemu dràva, a negira autoke-
falnost srpske i bugarske crkve. Stoga su srpski redaktori, odmah nakon prevo|enja
potpunog teksta Sintagme (1347. ili 1348) pristupili njegovom skra}ivanju,
izostaviv{i sve odredbe koje govore o svetovnoj i duhovnoj dominaciji Carigrada.
Drugi razlog je ~isto prakti~an: Sintagma je bila namenjena kao priru~nik
svetovnim sudovima. Stoga je ve}ina crkvenih odredaba izostavljena, a zadràne
su samo svetovne, i to iz pravnih oblasti koje nisu bile regulisane Du{anovim
zakonikom.
Imaju}i ove dve ~injenice u vidu, ostaje nejasno zbog ~ega su se srpski
redaktori odlu~ili da u Du{anov kodeks uklju~e Sintagmu Vlastara, a ne Eksavivlos
Konstantina Armenopulosa koji je neuporedivo bolji pravnik od Matije Vlastara
i njegova zbirka sadrì isklju~ivo svetovne odredbe bez ikakvih tendencioznih
komentara. I pored toga, u manastirskim arhivama nije sa~uvan nijedan primerak
srpskog prevoda Eksavivlosa, te se sasvim osnovano moè zaklju~iti da u Srbiji
nije ni prevo|en. Da li je on ostao nepoznat srpskoj kodifikatorskoj komisiji, ili
su postojali neki dublji, politi~ki razlozi, nemogu}e je re}i na osnovu sada{njeg
stanja izvora.
Takozvani Justinijanov zakon (Blagovernago i hristoljubivago cara
Justinijana zakon) je kratka kompilacija od samo 33 ~lana koji reguli{u agrarne
odnose. Ve}ina odredaba poti~e iz ~uvenog Zemljoradni~kog zakona objavljenog
krajem VII ili po~etkom VIII veka i koji je u potpunosti bio prevo|en na stari
srpski jezik. Ostale odredbe preuzete su iz Vasilika, Prohirona i Ekloge. Ni ova
kompilacija ne postoji u gr~kim rukopisima i predstavlja originalnu tvorevinu
srpskih pravnika. Mogu}e je da je Justinijanov zakon bio u primeni u Srbiji i pre
Du{anove vladavine, ali je verovatnije da je usvojen na Saboru u Skoplju 1349,
zajedno sa prvim delom Zakonika.
Du{anov zakonik, tre}i i nesumnjivo najva`niji deo ovog tripartitnog
kodeksa, donet je na Saboru u Skoplju 21. maja 1349. godine u prisustvu samog
cara, patrijarha srpskog Joanikija i najvi{ih duhovnih i svetovnih velikodostojnika.
Osim sastava Sabora ne znamo ni{ta o samoj proceduri dono{enja, odnosno kako
je tekst zakona pripreman i ko je u~estvovao u njegovom sastavljanju.
Na Saboru u Skoplju je usvojeno 135 ~lanova (numeraciju navodim prema
do sad najboljem izdanju, koje je 1898. godine priredio Stojan Novakovi}), a pet
godina kasnije (1354) na Saboru u Serezu tekst je dopunjen novim odredbama
koje po svojoj sadrìni podse}aju na Justinijanove Novele. Broj ovih novela nije
isti u svim rukopisima, ali prema Novakovi}evoj numeraciji to su ~lanovi 136
201.
Mada se Du{anov zakonik smatra samostalnim delom srpskog zakonodavstva,
vizantijsko pravo je na njega izvr{ilo jak uticaj. Danas je pouzdano utvr|eno da je
oko 60 ~lanova direktno preuzeto iz Vasilika. Pored toga, kao izvor su posluìle
do tada izdate povelje, ugovori sa Dubrovnikom i u najmanjoj meri pravni obi~aji.
Odredbe Du{anovog zakonika nisu svrstane po nekom sistemu kakav postoji
u modernim kodifikacijama. Izvesna pravilnost se moè uo~iti samo u prva 83
~lana. Od toga, prvih 38 ~lanova je posve}eno pravnom poloàju crkve. ^lanovi
3963. reguli{u prava i obaveze vlastele, dok je pravni poloàj sebara, zavisnog
stanovni{tva, regulisan ~lanovima 6483. Slede}i ~lanovi izlaù, bez ikakvog
sistema, uglavnom odredbe iz oblasti krivi~nog prava i sudskog postupka.
Du{anov zakonik nije sa~uvan u originalu. Pretpostavlja se da je bio pisan u
obliku duga~kog svitka sa vise}im carskim zlatnim pe~atom. U nedostatku originala
nau~nici se sluè mnogobrojnim prepisima kojih je do danas prona|eno 25, a nije
isklju~eno da se taj broj pove}a. Najstarijim prepisom smatra se takozvani Stru{ki
rukopis koji je prona{o ruski slavista I. Grigorovi~ u manastiru svete Bogorodice
u Strugi. Poti~e iz 1395. godine i slabo je o~uvan. Sadrì svega 102 ~lana bez
po~etka i kraja, nema nikakve numeracije ~lanova i ima mali broj naslova. Danas
se ~uva u Ruskoj dràvnoj biblioteci u Moskvi. Grigorovi~ je prona{ao u Svetoj
Gori jo{ jedan prepis Du{anovog zakonika koji je stoga nazvan Atonski. On poti~e
s po~etka XV veka (oko 1418) i sadrì 182 ~lana, izloèna odre|enim sistemom.
ûva se tako|e u Dràvnoj biblioteci u Moskvi.
Za nauku je od posebnog zna~aja Prizrenski rukopis sa~uvan u porodici
sve{tenika Sime Popovi}a u Dvoranima kod Prizrena. Poti~e s kraja XV veka, a
sastoji se od 186 ~lanova, s tim {to se u poslednjem ~lanu tekst prekida. Prizrenski
rukopis je posluìo kao osnova za izdanje Stojana Novakovi}a. Rukopis je doìveo
pravu odiseju, da bi se 1973. kona~no na{ao u Narodnoj biblioteci Srbije u
Beogradu.
Od kasnijih prepisa naro~ito je zna~ajan Rakova~ki, nastao krajem 1700.
godine u nekom od fru{kogorskih manastira. Ima 196 ~lanova, s tim {to se 15
ne nalazi ni u jednom drugom prepisu. Pored toga sadrì i carevu povelju o
zakonodavnom radu. Izgleda da je prepisiva~ Rakova~kog teksta imao pred
sobom vaàn i star rukopis kao protograf. Danas se ~uva u Narodnom muzeju u
Pragu.
Ostali rukopisi su slede}i: Studeni~ki, Hilandarski, Hodo{ki, Bistri~ki, Bara-
njski, [i{atova~ki, Ravani~ki, Sofijski, Bor|o{ki, Tekelijin, Stratimirovi}ev,
Koviljski, Zagreba~ki, Patrijar{ijski, Karlova~ki, Grbaljski, Vr{a~ki, Popina~ki,
Jagi}ev, Bogi{i}ev i Rudni~ki ili Beogradski.
Zakonik sadrì u manjoj meri odredbe iz crkvenog i gra|anskog prava, a
znatno vi{e krivi~no, dràvno i procesno pravo. Prva grupa ~lanova reguli{e poloàj
crkve, sa èljom da se osigura ~istota vere i utvrdi dru{tvena mo} crkve. Sve{tenstvo
je izuzeto iz svetovne jurisdikcije, propisan je obavezan crkveni brak, i predvi|ene
kazne za suzbijanje jeresi i uticaja latinske crkve. Mada je Du{anovim zakonikom
crkva stekla veliki uticaj i mo}, ona je, po Zakoniku, obavezna da se stara o
siromasima i sopstvenim meropsima. Crkveno pravo je, ina~e, bilo znatno vi{e
zastupljeno u Nomokanonu Svetog Save i Sintagmi. Du{anov zakonik ne ponavlja
odredbe iz ova dva izbora crkvenog prava, ali ih, kao dopuna, ponekad poo{trava.
Prava i obaveze vlastele i sebara ~ine drugu skupinu ~lanova. Utvr|en je i
unifikovan pravni status svakog od staleà i obezbe|ene povlastice vlastele. Pri
tom su u novoosvojenim (vizantijskim) oblastima garantovane stare privilegije
gr~ke vlastele, da bi se obezbedio pravni kontinuitet. Institucija ba{tine, punog
prava svojine nad vlastelinstvom dominira, mada se spominje i pronija, koja u
Srbiji postoji od kraja XIII veka. Ipak, povla{}eni poloàj vlastele nije dozvoljavao
samovolju. ^lan 139. {titi merophe od samovolje i nasilja njihovih gospodara i
omogu}ava im da ih tuè, a vlastelinu, ako izgubi spor, zabranjuje da se sveti.
U krivi~nom pravu Du{anov zakonik je prihvatio vizantijski princip
javnopravne kazne. Srpsko pravo XIII veka je smatralo da je krivi~no delo privatna
stvar o{te}enog, te da se reguli{e sporazumom, kroz primenu principa kompozicije.
Du{anov zakonik menja takvo shvatanje i delikt smatra povredom javnog poretka,
ali istovremeno i za sagre{enje o moralni, boànski zakon. U sistemu kazni
preuzete su stroge vizantijske sankcije: smrtna kazna spaljivanjem ili ve{anjem,
telesne kazne saka}enja, batinanja i ìgosanja, progonstvo i sli~no. Ipak zadràna
je i vra`da (nov~ana kazna za ubistvo), dok se nov~ane kazne izri~u vlasteli za
delikte nad sebrima. Strogost vizantijskog krivi~nog prava je ublaèna postojanjem
prava azila u crkvi, na carevom i patrijarhovom dvoru.
Du{anov zakonik, u skladu sa feudalnom strukturom dru{tva, predvi|a
posebne sudove za svaku kategoriju stanovni{tva. Stale{ki momenat se naro~ito
ogleda u postojanju porote (sakletvenika) koja se imenuje iz onog dru{tvenog
sloja kojem pripada okrivljeni (velika vlastela, srednji ljudi, sebrdije). Dràvni
sudovi sude za ograni~eni broj predmeta, takozvane carske dugove.
Osnovni princip na kojem po~iva Du{anov zakonik je èlja da se zakonom
reguli{e najve}i broj dru{tvenih odnosa. Iako obi~aj nije potpuno nestao kao pravni
izvor, prednost je data pisanom pravu (zakoniku). Zakonik je iznad cara; ako se
dogodi da neko carevo nare|enje razara zakonik, sudije ne treba da ga uzmu u
obzir, ve} da primene Zakonik (~lan 171). Sudije treba da sude pravi~no, po
Zakoniku, a ne iz straha od cara (~lan 172).
Iako je Du{anov zakonik najva`niji spomenik srpskog srednjovekovnog prava,
on je istovremeno i najbolji dokaz stvarnog prihvatanja vizantijskog prava, ta~nije
dràvno-pravne ideologije Isto~nog rimskog carstva u Srbiji.
Kao car, Stefan Du{an je postao zakonodavac. Stekao je svojstvo koje
srednjovekovni monarsi nisu imali. Kao Justinijan, Vasilije I, Lav VI Mudri, on je
proglasio svoju kodifikaciju, ne samo ugledaju}i se na njihovu zakonodavnu
aktivnost, ve} i direktno preuzimaju}i sadrìnu odredaba rimskog (vizantijskog)
prava. Ipak, to prihvatanje nije bilo ve{ta~ko. Gr~ko-rimski zakoni su stupili na
snagu u Srbiji nakon izvesnog prilago|avanja, ostaju}i ideolo{ki koren i pravni
model za kodifikaciju koja je uvela jedinstveni pravni sistem za celu dràvnu
teritoriju. Koliko dugo i u kojoj meri se taj pravni sistem primenjivao, ostaje
otvoreno pitanje, jer nam nedostaju sudske presude kao relevantni izvor.
IZVORI
Najbolje izdanje Du{anovog zakonika je priredio Stojan Novakovi}: Zakonik
Stefana Du{ana, cara srpskog 1349. i 1354, Beograd 1898; Novakovi} je ne{to
kasnije objavio i tekst srpskog prevoda Matije Vlastara Sintagma, Beograd 1907;
Justinijanov zakon je objavio Aleksandar Solovjev u okviru svoje studije
Zakonodavstvo Stefana Du{ana, cara Srba i Grka, Beograd 1928, str. 236240.
Va`nija literatura:
T. Taranovski, Istorija srpskog prava u Nemanji}koj dràvi IIV, Beograd,
193135.
A. Solovijev: Zakonik cara Stefana Du{ana 1349. i 1354. godine, Beograd, 1980.
IZVORI
Najbolje izdanje Zemljoradni~kog zakona je priredio W. Ashburner: The
Farmer's Law, Journal of Hellenic Studies 30 (1910), str. 85108; hrvatskosrpski
prevod, zajedno sa propratnom studijom deo je L. Margeti}: Zemljoradni~ki zakon,
Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u Rijeci 3 (1982), str. 85122.
Najnovije izdanje Ekloge sa nema~kim prevodom donosi L. Burgmann:
Ecloga, das Gesetzbuch Leons III und Konstantinos V, Frankfurt am Main 1983;
Eklogu je preveo na hrvatskosrpski L. Margeti}: Ekloga iz 726. godine i njezina
va`nost za na{u pravnu povijest, Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u Rijeci 1

(1980), str. 5377.
Najobimniju zbirku izvora vizantijskog prava priredili su J. et P. Zepos: Ius
Graecoromanum IVIII, Atina 1931, reprint izdanja Aalen 1962. Moderno izdanje
Vasilika priredili su H. J. Scheltema et N. van der Wal: Basilicorum libri LX,
Groningen 19531987. Novele Lava VI le Sage, Paris 1944. Armenopulovo
{estoknji`je je objavio G. E. Heimbach: Constantini Harmenopuli Manuale le-
gum sive Hexabiblos cum appendicibus et Legibus agranis, Leipzig 1851, reprint
izdanja Aalen 1969.
Va`nija literatura:
J. A. B. Mortreuil, Histoire du droit Byzantin et du droit Romain dans l'empire

d'Orient, depuis la mort de justinen jusqu'à la prise de Constantionople en 1453,
I III, Paris 184346, reprint izdanje, Osnabruck, 1966.
K. E. Zacharia von Lingenthal, Geschichte des Griechisch-Römischen Rechts,
Berlin, 1892, reprint izdanje, Aalen 1955.
P. Pieler: Byzantinische Rechtsliteratur, objavljeno u: H. Hunger, Die
hochsprachliche profane Literatur der Byzantiner, zweiter Band, Munchen, 1978,
str. 341480.
D. O IDEJI REPUBLIKE
Tomazo Kampanela
GRAD SUNCA ili O IDEJI REPUBLIKE*
PESNI^KI DIJALOG
Sobesednici:
VELIKI HOSPITALAC
i
\ENOVLJANIN, zapovednik broda, gost Hospitalac
Kazuj mi, molim te, {ta ti se sve dogodilo na toj plovidbi.
\enovljanin
Ve} sam ti pri~ao kako sam proputovao ceo svet i najzad stigao na Taprobanu,
i kako sam bio primoran da se iskrcam i da se onde, boje}i se stanovnika, sklonim
u {umu; kako sam se na kraju izvukao iz nje i na{ao se na jednoj velikoj ravnici
odmah ispod ekvatora.
Hospitalac
A {ta ti se tamo desilo?
\enovljanin
Iznenada sam nabasao na veliku gomilu naoruànih ljudi i èna, od kojih su
mnogi poznavali na{ jezik, i oni me odmah odvedo{e u Grad Sunca.
\enovljanin
Na vrlo prostranoj ravnici uzdiè se ogromno brdo na kome je i sagra|en
ve}i deo grada, ali se mnogi njegovi delovi nalaze na {irokom prostoru van
* Tomazo Kampanela, Grad sunca, Beograd, 1953 (preveo Nikola Petrovi}).
142 Tomazo Kampanela
podno`ja toga brda, a ono je toliko veliko da pre~nik grada iznosi vi{e od dve
milje, tako da obim iznosi sedam milja; ali kako je zemlji{te neravno, on zauzima
vi{e mesta no da je u ravnici.
Grad se deli na sedam ogromnih pojaseva ili krugova koji nose imena sedam
planeta, a iz jednog u drugi se dolazi preko ~etiri kaldrmisana druma i kroz ~etvora
vrata koja su okrenuta na ~etiri strane sveta. I zaista je tako sagra|en da bi onaj ko
osvoji prvi krug morao da uloì dvostruk napor da bi osvojio drugi, a jo{ ve}i
napor da bi osvojio tre}i, te bi morao sve dalje da udvostru~ava i snage i napore.
I stoga mora sedam puta da ga osvaja onaj koji èli da ga podjarmi. Ali ja mislim
da se ni prvi pojas ne moè osvojiti tako je debeo, nasut zemljom, utvr|en
bastionima, kulama, bombardama i rovovima.
U{ao sam, dakle na Severnu kapiju (koja je okovana gvo`|em i na~injena tako
da se moè dizati i spu{tati i lako i dobro zatvarati, zahvaljuju}i neobi~no ve{toj
izradi {ipova koji se okre}u u svojim ulubljenjima na hrastovima dovratcima) i
ugledao ravnu povr{inu {iroku sedamdeset koraka izme|u prvog i drugog bedema.
Odatle se mogu videti ogromni dvorci, svi povezani s bedemima drugoga pojasa
tako da bih mogao re}i da je sve jedna gra|evina. S polovine visine dvoraca diù se
neprekidni lukovi oko ~itavog kruga, na kojima se nalaze hodnici za {etnju, a koje
odozdo drè divni debeli stubovi {to opasuju arkade kao kod peristilâ ili manastirskih
tremova. Dole se ulazi u te zgrade nalaze samo na unutra{njem zidu, u njegovom
ugnutom delu; u donje spratove se ulazi neposredno, a u gornje mermernim
stepenicama koje vode u sli~ne unutra{nje hodnike, a iz ovih u gornje odaje koje su
lepe i imaju prozore i na ugnutom i na izbo~enom zidu. Stoga izbo~eni zid, tj.
spolja{nji, ima debljinu osam pedi, ugnuti tri a pregradni jednu ili jednu i po.
Odatle se izbija na drugu ravan, uù od prve za skoro tri koraka, s koje se
vidi prvi zid drugoga kruga, ukra{en sli~nim hodnicima gore i dole, a s unutra{nje
strane ide drugi zid koji opasuje dvorce s drugim balkonima i sli~nim peristilima
koje se odozdo naslanjaju na stubove; a gore, gde su vrata koja vode u gornje
odaje, nalaze se izvanredne slike. I tako se odatle ide kroz sli~ne krugove i dvostruke
zidove u kojima se nalaze dvorci spolja ukra{eni galerijama koje drè stubovi sve
do zavr{nog kruga, neprekidno preko ravni. Ali kad pro|e{ kroz vrata, koja su
dvostruka, tj. na spolja{njem i unutra{njem zidu, penje{ se stepenicama, ali su one
tako na~injene da se penjanje skoro i ne ose}a, jer se ide iskosice, a visina stepenika
je zbog pada jedva primetna.
Na vrhu brda nalazi se ravna prostranija terasa, nasred koje se diè hram
sagra|en izvanrednom ve{tinom.
Hospitalac
Nastavi samo, nastavi; govori, tako ti ìvota!
Grad sunca ili o ideji republike 143
\enovljanin
Hramu daje lepotu savr{eno okrugao oblik. On nije opkoljen zidovima, a leì
na debelim i srazmernim stubovima. Ogromna kupola, sagra|ena izvanrednom
ve{tinom, zavr{ava se u sredini, ili u zenitu, malom vi{om kupolom s otvorom nad
samim oltarom. Taj jedinstveni oltar nalazi se u sredi{tu hrama i opasan je stubovima.
Hram zahvata prostor od trista pedeset koraka. Na kapitele stubova nastavljaju se
spolja lukovi, koji se diù na nekih osam koraka i koje drì drugi red stubova koji
leè na {irokom i ~vrstom zidu visine tri koraka; izme|u ovoga i prvoga reda stubova
idu donje galerije poplo~ane divnim kamenjem; a na ugnutoj strani zida, ispresecanog
~estim i vrlo {irokim vratima, podignute su nepokretne klupe, pa i me|u unutra{njim
stubovima {to drè hram ima vrlo mnogo lepih pokretnih stolica. Na oltaru se vidi
samo jedan veliki globus, na kojem je naslikano celo nebo, i drugi globus, na kojem
je naslikana zemlja. Zatim se na svodu velike kupole vide naslikane sve nebeske
zvezde od prve do {este veli~ine, a pod svakom od njih izneti su u tri mala stiha ime
i sile kojima uti~u na zemaljske stvari. Tamo su i polovi, i ve}i i manji krugovi koji
su u hramu predstavljeni upravno prema horizontu, ali ne u potpunosti, jer dole
nema zida; ali se, izgleda, mogu zavr{iti prema onim krugovima koji su predstavljeni
na globusima oltara. Pod hrama blista dragocenim kamenjem. Sedam zlatnih kandila
vise, gore}i neugasnim plamenom, i nose imena sedam planeta. Malu kupolu nad
hramom okruùju neke male i lepe }elije, a iza otvorenog prolaza pod galerijama, ili
nad lukovima izme|u unutra{njih i spolja{njih stubova, nalazi se mnogo prostranih
i lepih }elija u kojima ìvi oko ~etrdeset devet sve{tenika i isposnika. Nad manjom
kupolom uzdiè se neki veoma pokretljiv vetrokaz koji ozna~ava pravac vetrova
kojih, po njihovom ra~unu, ima trideset {est. Oni znaju i kakvu godinu donose
pojedini vetrovi i kakve promene i na kopnu i na moru, ali samo u pogledu svoga
podneblja. Ba{ se tu pod vetrokazom ~uva zlatnim slovima ispisana povelja.
Hospitalac
Molim te, plemeniti ~ove~e, objasni mi celokupni na~in njihove uprave. Jedva
~ekam da to ~ujem.
\enovljanin
Vrhovni vladar me|u njima je sve{tenik koji se njihovim jezikom zove Hoh
(Sunce), a na{im bi se reklo Metafizi~ar. On je glava svih, i u telesnom i u
duhovnom pogledu, i u svim pitanjima i nesuglasicama donosi kona~nu odluku.
Njemu pomaù tri savladara: P o n, S i n i M o r ili, na{im jezikom re~eno:
M o }, M u d r o s t i Lj u b a v.
U delokrugu Mo}i je ono {to se odnosi na rat i mir: vojna ve{tina, vrhovna
komanda u ratu; ali ipak nije iznad H o h a S u n c a. On li~no upravlja vojnim
~inovnicima, vojnicima, vodi brigu o snabdevanju, utvr|ivanju, opsa|ivanju,

ratnim ma{inama, radionicama i radnicima koji u njima rade.
U delokrug Mudrosti spadaju slobodne ve{tine, zanati i sve nauke i
odgovaraju}i ~inovnici i nau~nici kao i {kole za te nauke. Pod svojom vla{}u ima
onoliko ~inovnika koliko ima i naukâ: postoji ~inovnik koji se zove Astrolog, a i
Kozmograf, Aritmeti~ar, Geometar, Istori~ar, Pesnik, Logi~ar, Retor, Gramati~ar,
Lekar, Fiziolog, Politi~ar, Moralist; imaju samo jednu knjigu koju zovu Mudrost
i u kojoj su sve nauke izloène ukratko i sa zadivljuju}om lako}om. Ova se knjiga
~ita pred narodom prema obredu pitagorejaca. Ovde su, po nare|enju Mudrosti,
ukra{eni svi unutra{nji i spolja{nji zidovi celoga grada, i donji i gornji, najizvrsnijim
slikama i na njima su prikazane sve nauke u izvanrednoj skladnosti.
Na spolja{njim zidovima hrama i na zavesama koje se spu{taju kad sve{tenik
propoveda, da se ne bi njegov glas gubio me|u slu{aocima, naslikane su zvezde,
a kraj svake od njih su u tri mala stiha zabeleèni podaci o veli~ini, silama i
kretanjima.
Na unutra{njem zidu prvoga kruga vide se nacrtane sve matemati~ke figure
u mnogo ve}em broju nego {to su ih prona{li Arhimed i Euklid. Njihove veli~ine
su srazmerne sa zidovima i lepo ozna~ene, s kratkim obja{njenjem, samo u jednom
malom stihu ispod svake od njih; tu su i definicije i teoreme itd. Na spolja{njoj
izbo~ini zida nalazi se velika slika ~itave zemlje, u celini; posle nje dolaze naro~ite
karte pojedinih provincija, gde se u kratkim opisima u prozi saznaje za obi~aje i
zakone, ìvot, poreklo i snagu njihovih stanovnika; iznad lafabega Grada Sunca
vide se i alfabeti kojima se sluè te provincije.
Na unutra{njem zidu drugoga kruga, ili drugog niza zgrada, vide se naslikane
sve vrste kamenja, drago i obi~no kamenje, i raznobojni minerali i metali, a
pridodati su i njihovi pravi komadi s tuma~enjem u dva stiha ispod svakoga. Na
spolja{njoj strani zida prikazana su sva mora, reke, jezera i izvori na ~itavom
svetu; isto tako i vina, ulja i sve te~nosti kao i njihovo poreklo, odlike i svojstva;
tu su i sudovi koji se ~uvaju u dubinama zida, puni raznih te~nosti od sto do trista
godina, kojima se le~e razne bolesti. Tako|e su protuma~eni slikama i odgova-
raju}im stihovima i grad, sneg, grmljavina i ostale prirodne pojave. Oni (Solarci)
vladaju isto tako ve{tinom da u sobama stvaraju svakojake atmosferske pojave, tj.
vetar, ki{u, grmljavinu, dugu itd.
Na unutra{njoj strani zida tre}ega kruga naslikane su sve vrste drve}a i biljaka,
a neke od njih rastu u zemljanim sudovima na izbo~inama iznad lukova spolja{njeg
zida, s obja{njenjima gde su prvi put prona|ene, kakve su njihove sile i svojstva i
u ~emu potse}aju na nebeske stvari, na metale i delove ~ove~jeg tela i na {ta li~e
u oblasti mora, kakva im je primena u medicini itd. Na spolja{njoj strani prikazane
su sve vrste re~nih, jezerskih i morskih riba, njihove navike i odlike, na~in razmno-
àvanja, ìvota, gajenja i kakva je od njih korist u svetu i kod nas, a i njihove
sli~nosti s nebeskim i zemaljskim stvarima koje su postale prirodno ili ve{ta~ki; i
bio sam prosto zapanjen kad sam video ribu episkopa, verigu, ribu-pancir, ekser,
zvezdu, mu{ki ud, koje potpuno odgovaraju po svome izgledu stvarima {to postoje
kod nas. Mogu se videti i morski jeèvi, puèvi, {koljke itd. I sve {to u morskom
svetu vredi da se upozna prikazano je tu u divnim slikama i natpisima.
Na unutra{njoj strani ~etvrtoga kruga vide se naslikane sve vrste ptica i njihova
svojstva, veli~ine, osobine, boje, na~in ìvota itd.; a me|u njima se nalazi
najistinskiji Feniks. Na spolja{njoj strani zida ima{ pred o~ima sve vrste gmizavaca:
zmije, zmajeve, crve; i insekte kao {to su muve, komarci, obadi, bube itd. sa
njihovim osobinama, odlikama, otrovno{}u i upotrebom. A ima ih mnogo vi{e
nego {to bismo mi mogli i zamisliti.
Na unutra{njoj strani zida petoga kruga nalazi se toliki broj savr{enih
zemaljskih ìvotinja da se zaprepasti{. Mi ne poznajemo ni hiljaditi njihov deo; a
kako ih je vrlo mnogo i ogromne su veli~ine, naslikane su i na spolja{njoj strani
kru`noga zida. Ah, koliko samo vrsta konja! Kako su sve to divne slike i kako je
sve to pametno obja{njeno!
Na unutra{njoj strani zida {estoga kruga prikazani su svi zanati sa svojim
alatima i njihova upotreba kod razli~itih naroda, a raspore|eni su prema svom
zna~aju i snabdeveni obja{njenjima. Tu su prikazani i njihovi pronalaza~i. Na
spolja{njoj strani, pak, naslikani su svi pronalaza~i nauka, naoruànja i zako-
nodavci. Tamo sam video Mojsija, Ozirisa, Jupitera, Merkura, Lukurga, Pompilija,
Pitagoru, Zamolksisa, Solona, Harondu, Foroneja i mnoge druge; imaju i sliku
Muhameda koga oni mrze kao neverovatno glupog i ni{tavnog zakonodavca. Ali
sam na najpo~asnijem mestu spazio lik Isusa Hrista i dvanaest apostola koje oni
smatraju najdostojnijima i veli~aju ih kao nadljude. Video sam Cezara, Aleksandra,
Pira, Hanibala i druge junake koji su se proslavili u ratu i miru, naro~ito Rimljane,
~ije se slike nalaze na donjim galerijama. A kada sam sa zaprepa{}enjem zapitao
otkuda znaju na{u istoriju, objasnili su mi da oni vladaju znanjem svih jezika i da
ùdno i stalno {alju po celom svetu naro~ite ispitiva~e i poslanike radi upoznavanja
obi~aja, snaga, na~ina upravljanja i istorije pojedinih naroda i svega {to je kod
njih lepo i ru`no, da bi zatim o tome izvestili svoju dràvu, i u tome neobi~no
uìvaju. Tamo sam saznao i to da su Kinezi pre nas prona{li bombarde i {tamparstvo.
Za sve te slike postoje u~itelji, a deca se pre navr{ene desete godine, obi~no bez
po muke i kao igraju}i se upoznaju sa svima naukama prikazivanjem njihovog
razvoja.
Ljubav pre svega vodi brigu o ra|anju, da se mu{karci i ène spajaju tako
kako bi se dobijalo {to bolje potomstvo. I oni nam se potsmevaju {to se tako
mnogo brinemo o popravljanju rase kod pasa i kod konja, a zapostavljamo porod
ljudski. U delokrug istog vladara spada i vaspitanje dece, medicina, prodavci

lekova, setva, ètva i prikupljanje plodova, zemljoradnja, sto~arstvo, trpeza i
kuvanje i uop{te sve {to se odnosi na hranu, odelo i polne odnose. U njegovoj
slu`bi se nalaze mnogi u~itelji i u~iteljice koji su odre|eni da obavljaju sve te
poslove.
A Metafizi~ar vodi brigu o svemu tome pomo}u pomenuta tri vladara i ni{ta
se ne radi bez njegova znanja. Svi poslovi republike raspravljaju se me|u ovom
~etvoricom, a mi{ljenju Metafizi~ara pridruùju se jednodu{no svi ostali.
Hospitalac
Ali pri~aj mi, molim te, o njihovim du`nostima, ustanovama, obavezama,
vaspitanju, na~inu ìvota, da li je to republika, monarhija ili aristokratija.
\enovljanin
Taj narod je do{ao onamo iz Indije, pobegav{i od pokolja Mongola koji su
mu oplja~kali zemlju i od razbojnika i nasilnika, pa je re{io da vodi filozofski
na~in ìvota u zajednici. Mada zajednica èna nije zavedena kod ostalih stanovnika
njihove oblasti, kod njih se primenjuje iz tog razloga {to je u njih sve zajedni~ko.
Raspodela svega je u rukama ~inovnika. Ali su zvanja, po~asti i uìvanja op{ta
svojina u tolikoj meri da niko ne moè ni{ta prisvojiti za sebe.
Oni kaù da se celokupna svojina stvara i podràva na taj na~in {to svako od
nas ima svoj sopstveni dom i sopstvenu ènu i decu. Otuda se i javlja samoljublje,
jer da bismo svoga sina podigli do bogatstva i poloàja i da bismo ga na~inili
naslednikom velikog imanja, svako od nas ili po~inje da plja~ka dràvu, jer se
ni~ega ne boji kao bogat i znatan ~ovek, ili postaje tvrdica, spletkari, biva i licemer
kad nema dovoljno snage, imetka, i kad nije uglednoga porekla. Ali kada se
oslobodimo samoljublja, ostaje nam samo ljubav prema zajednici.
Hospitalac
Pa onda niko ne}e hteti da radi, jer }e o~ekivati da ìvi od tu|eg rada, u ~emu
Aristotel i pobija Platona.
\enovljanin
Ja nisam ba{ vi~an raspravama, ali te utoliko pre uveravam da oni plamte
takvom ljubavlju prema domovini kakva se jedva moè i zamisliti; ~ak kudikamo
vi{e od Rimljana koji su, kao {to je poznato iz predanja, dobrovoljno umirali za
otad`binu jer su ih znatno prevazi{li u odricanju od svojine. Ja bar verujem da bi
i fratri i monasi i na{i klerici, kad se ne bi podavali isku{enjima ljubavi prema
roditeljima i prijateljima i èlji da dostignu ve}a dostojanstva, bili kudikamo svetiji,
da bi bili manje vezani za svojinu i da bi disali ve}om ljubavlju prema bli`njima,

kao {to su bili u vremena apostolska i kao {to ih je mnogo i danas.
Hospitalac
To, izgleda, govori sveti Avgustin, ali ja zaklju~ujem da prijateljstvo me|u
ovom vrstom ljudi nema nikakve vrednosti, jer oni nemaju mogu}nosti da jedan
drugom ~ine uzajamne usluge.
\enovljanin
Naprotiv, vrlo mnogo: valja imati na umu da oni me|u sobom ne mogu primati
nikakvih poklona, jer {togod im je potrebno, to dobijaju od zajednice, i ~inovnici
dobro paze da neko ne bi primio vi{e no {to zasluùje; a nikome se ni{ta ne odbija
{to mu je preko potrebno. Prijateljstvo se kod njih poznaje u ratu, u bolesti, u
sticanju nauke, gde se koriste uzajamnim pomaganjem i znanjem; pokatkad jedan
drugom odaju po{tovanje hvalom, stihovima, radom i onim {to je neophodno. Svi
vr{njaci se me|u sobom nazivaju bra}om, a one koji imaju vi{e od dvadeset dve
godine nego oni sami nazivaju o~evima, a sinovima zovu one koji su mla|i od
njih za najmanje dvadeset dve godine. I vlasti dobro paze da ne bi neko u bratstvu
u~inio drugom nepravdu.
Hospitalac
A kako to?
\enovljanin
Koliko mi imamo imena vrlina, toliko oni imaju ~inovnika: ima jedan koji se
zove Velikodu{nost, pa Hrabrost i êdnost i Dare`ljivost, Krivi~na i Gra|anska
pravda, i Usrdnost i Istina, Dobro~instvo, Zahvalnost, @ivost, Ve`banje, Trezvenost
itd. Za takve du`nosti biraju se oni za koje se ve} od detinjstva u {kolama unapred
vidi da najvi{e odgovaraju nekoj vrlini. I kako se me|u njima ne mogu na}i ni
razbojni{tvo, ni ubistva iz zasede, ni nasilja, ni rodoskrvlje, ni blud, ni drugi zlo~ini
za koje se mi me|usobno optuùjemo, oni se optuùju za nezahvalnost, zlobu,
kad neko nekom odrekne ~asno zadovoljenje, za lenost, mrzovolju, gnev,
lakrdijanje, klevetanje i la` koju mrze vi{e od kuge. A krivcima se za kaznu
uskra}uje zajedni~ka trpeza, op{tenje sa ènama i drugi po~asni poslovi dogod
sudija ne uvidi da su se popravili.
Hospitalac
Reci mi na koji na~in biraju ~inovnike?
\enovljanin
Ti to ne}e{ shvatiti kako treba pre nego {to se ne upozna{ s na~inom njihova
ìvota. Pre svega treba da zna{ da u njih mu{karci i ène nose skoro isto odelo
prilago|eno za ratovanje, samo {to je u èna ogrta~ ispod kolena, a u mu{karca ne
dopire do kolena.
I svi se oni vaspitavaju zajedni~ki u svim ve{tinama. Posle prve i pre tre}e
godine deca se ve`baju da govore i u~e azbuku {etaju}i se oko zidova; ona se dele
na ~etiri odeljenja koja nadgledaju ~etiri starca, njihovi vo|i i u~itelji, najdostoja-
nstveniji me|u svima. Oni ih posle izvesnog vremena ve`baju u gimnastici, tr~anju,
bacanju diska i ostalim igrama, da bi im se podjednako razvijali svi delovi tela; ali
uvek idu bosa i gologlava do sedme godine. U isto vreme ih vode zanatlijama:
obu}arima, pekarima, kova~ima, stolarima, ìvopiscima itd., da bi se utvrdile
sklonosti u svakoga. Posle sedme godine, kada pre|u osnovna znanja iz matematike
prema crteìma na zidovima, upu}uju se na u~enje svih prirodnih nauka. Za svaki
predmet postoje po ~etiri predava~a i u toku ~etiri ~asa sva ~etiri odeljenja ih
slu{aju redom, jer dok jedni rade telesne ve`be ili obavljaju javne poslove i
du`nosti, drugi se bave u~enjem. Zatim se svi oni posve}uju prou~avanju
apstraktnijih nauka: matematike, medicine i drugih znanja, i neprestano i marljivo
vode prepirke i rasprave. Kasnije oni dobijaju du`nosti u oblasti onih nauka ili
zanata u kojima su ponajvi{e uspeli itd. Svako se drì svoga vo|a ili rukovodioca.
Oni odlaze u polja i na ispa{e da posmatraju i da se u~e zemljoradnji i sto~arstvu;
i smatraju znatnijim i dostojanstvenijim onoga koji je izu~io vi{e ve{tina i koji
ume pametnije da ih primenjuje. Zbog toga se oni potsmevaju nama {to majstore
nazivamo prostacima, a smatramo plemenitima one koji ne poznaju nikakvu
ve{tinu, ìve u besposlici i drè mno{tvo slugu odre|enih samo za njihov nerad i
raspusan ìvot, te otuda, kao iz {kole porokâ, i izlazi na propast dràve toliko
neradnika i zlo~inaca.
Ostale ~inovnike biraju ona ~etiri vrhovna vladara H o h, P o n, S i n i
M o r i u~itelji odgovaraju}e nauke, koji dobro znaju koji je najpogodniji za
ve{tinu ili vrlinu kojom treba da upravlja. I niko se ne pojavljuje sam, kao {to to
obi~no biva, u svojstvu kandidata, ve} ga u skup{tini predlaù ~inovnici i svaki
iznosi {togod zna u korist ili protiv onih koji treba da se biraju.
Ali ipak niko ne moè dosti}i dostojanstvo Sunca, sem onoga koji zna istoriju
svih naroda, obi~aje, verske obrede, zakone, republike i monarhije, pronalaza~e
zakonâ i ve{tinâ i sastav i istoriju neba i zemlje. Isto tako se smatra da treba da
poznaju sve zanate, jer gotovo za dva dana mogu savladati jedan od njih, ma i ne
bili sasvim ve{ti u njemu, jer im primena i slike olak{avaju posao u tome. Isti je
slu~aj s fizi~kim, matemati~kim i astrolo{kim naukama. Nije tako va`no poznavati
jezike, jer oni imaju mnogo prevodilaca, a to su u njihovoj republici gramati~ari.
Ali pre svega valja izu~iti metafiziku i teologiju; upoznati korene, temelje i dokaze
svih ve{tina i nauka; sli~nosti i razlike u stvarima; naàlost, sudbinu i harmoniju
sveta; mo}, mudrost i ljubav prema stvarima i bogu, stepena bi}â i njihove veze sa
nebeskim, zemaljskim i morskim stvarima i idejama u bogu, ukoliko to mogu
znati smrtni ljudi, a tako|e valja prou~iti proroke i astrologiju. Prema tome, ve}
izranije znaju ko }e biti Sunce; ali se ipak niko ne uzdiè na takvo dostojanstvo
dok ne bude u trideset {estoj godini. Ova du`nost traje dogod se ne na|e ~ovek
pametniji od prethodnika i sposobniji za upravljanje.
Hospitalac
Ali, zar iko moè da postigne toliku u~enost? [tavi{e, izgleda, da ~ovek koji
se posvetio naukama nije ni kadar da upravlja.
\enovljanin
U tome sam im se i ja suprotstavljao, a oni su odgovorili: Da }e tako
obrazovan ~ovek biti mudar u upravljanju mi svakako bolje znamo nego vi koji
na ~elo uprave stavljate ljude neznalice, smatraju}i ih pogodnima za to samo zbog
toga {to su ro|eni u vladala~kom domu ili ih je izabrala ja~a stranka. A na{e
Sunce, iako je potpuno neve{to u upravljanju, ipak ne}e biti nikad svirepo, ni
zlo~inac, ni tiranin, ba{ zbog toga {to toliko zna. Ali, sem toga, treba da znate da
isti dokaz moè vredeti kod vas, jer vi smatrate da je naju~eniji onaj ~ovek koji
najbolje zna gramatiku ili logiku Aristotelovu, ili kojeg drugog pisca. Za takvu
va{u mudrost potrebno je samo ropsko pam}enje i napor, a ~ovek od toga postaje
u~mao, jer ne prou~ava sam predmet, ve} re~i iz knjiga, i mrtvim znacima
osiroma{uje duh, te zbog toga ne shvata ~ak ni na koji na~in bog upravlja bi}ima,
niti poznaje obi~aje i navike u prirodi i kod pojedinih naroda. A to se ne moè
desiti na{em Suncu, jer niko ne moè potpuno nau~iti tolike ve{tine i nauke ako
se ne isti~e izuzetnim sposobnostima za sve, pa dakle u najvi{em stepenu i za
upravljanje. Nama isto tako nije nepoznato da ~ovek koji se bavi jednom naukom
ne poznaje dobro ni nju ni ostale, a onaj koji vlada samo jednom naukom crpenom
iz knjiga neznalica je i u~mao ~ovek. Ali se to ne de{ava duhovima visprenim i
oprobanim za svaku vrstu nauka i od prirode obdarenim za pronicanje u stvari,
kakvo treba da bude na{e Sunce. Sem toga, kao {to vidi{, u na{em gradu se znanja
sti~u sa takvom lako}om da u~enici postiù ovde vi{e za jednu godinu nego kod
vas za deset ili petnaest godina. Proveri to, molim te, na na{oj deci!
Bio sam potpuno zaprepa{}en istinito{}u njihovih rasu|ivanja i provera-
vanjem njihove dece koja su dobro razumela moj maternji jezik. Jer svako troje
od njih mora da zna ili na{ jezik ili arapski ili poljski ili neki od ostalih jezika, i ne
daje im se nikakav odmor sem onaj koji ih ~ini u~enijima. Zbog toga izlaze u
polje da se bave tr~anjem, bacanjem strela i kopalja, da ga|aju iz arkebuza, da

love divlje zveri, da raspoznaju bilje i kamenje itd., i da se u~e zemljoradnji i
sto~arstvu, ~as jedna grupa, ~as druga.
A trojica pomo}nika Sunca treba da se razumevaju samo u onim naukama
koje se odnose na njihove oblasti upravljanja: dok se sa ostalim, obaveznim za
sve, upoznaju samo sumarno, a svoje znaju savr{eno, naravno, utoliko bolje,
ukoliko se ko nekoj nauci vi{e posvetio. Tako Mo} savr{eno poznaje konji~ke
ve{tine, ustrojstvo vojske, podizanje logora, pravljenje oru`ja svake vrste, vojnih
ma{ina, vojno lukavstvo i uop{te sve vojne stvari. Ali, sem toga, ti vladari moraju
svakako biti filozofi, istori~ari, politi~ari i fizi~ari. Isto to vredi i za druga dva
trijumvira.
Hospitalac
Hteo bih sada da mi pri~a{ i potanko objasni{ o svim javnim ustanovama i
jasnije kaè{ koju re~ o njihovom dru{tvenom vaspitanju.
\enovljanin
Jesam, ali kad si tako radoznao, re}i }u jo{ koju. O svakoj meni i u{tapu
posle prino{enja `rtve sazivaju Savet. U Savet dolaze svi od dvadeset godina
navi{e i od svih se traì da ponaosob iznesu ono {to nedostaje gradu, zatim koji
~inovnici vr{e svoju slu`bu valjano, a koji r|avo. Isto tako se svi upravlja~i
skupljaju svakog osmog dana, to jest prvo Vrhovni Hoh (Sunce) i zajedno s njim
Mo}, Mudrost i Ljubav, od kojih svako ima pod sobom tri ~inovnika, tako da ih
ima svega trinaest. Oni vode odgovaraju}e grane uprave: Mo} posao oko vojske,
Mudrost oko nauke, Ljubav oko ishrane, odevanja, ra|anja i vaspitanja. Sastaju
se i zapovednici svih odreda, kako ènskih tako i mu{kih, koji su desetari,
polustotina{i i stotina{i, raspravljaju o stvarima koje se ti~u dràve i biraju ~inovnike
koji su ranije, u Velikom Savetu, bili samo nazna~eni. Isto tako Sunce i trojica
vladara svakog dana odràvaju savete o teku}im poslovima i proveravaju, potvr|uju
i izvr{avaju ono {to je bilo odlu~eno na skupovima i predvi|aju druge potrebne
stvari. Ne sluè se kockom, sem kad nikako ne mogu da se sloè kakvu odluku
valja doneti. înovnici se menjaju po volji naroda. Ali prva ~etiri nikada, sem ako
posle zajedni~kog savetovanja sami ne ustupe dostojanstvo onom koga smatraju
mudrijim, bistrijim i ~estitijim od sebe. Zaista su tako po{teni i popustljivi da
dragovoljno ustupaju mesto onom koji je mudriji, i ~ak se od njega i u~e ali se to
de{ava retko.
Glavne li~nosti koje vode pojedine nauke pot~injene su vladaru Mudrosti,
sem Metafizi~ara koji je sam Sunce koje upravlja svim naukama, kao arhitekt jer
je sramota da on ne zna ma {ta {to mogu znati smrtni ljudi. Pod upravom Mudrosti
su, dakle, Gramati~ar, Logi~ar, Fizi~ar, Lekar, Politi~ar, Moralist, Ekonomist,

Astrolog, Astronom, Geometar, Kosmograf, Muzi~ar, Perspektivnost, Aritmeti~ar,
Pesnik, Retor, Slikar, Vajar. Pod upravom vladara Ljubavi su; Upravnik ra|anja,
Vaspita~, Lekar, Upravnik ode}e, Agronom, Sto~ar, Pastir, Glavni ukrotitelj
ìvotinja, Glavni kuvar, Hranilac itd. Pod vla{}u vladara Mo}i su: Strateg,
Zapovednik dvoboja, Majstor kova~ke kovnice, Arhitekt, Zapovednik obave{tajne
slu`be, Zapovednik konjice, Zapovednik pe{adije, Konju{ar, Gladijator, Artilerac,
Pra}ka{ i Sudija. A svim ovim su pot~injeni naro~iti majstori.
Hospitalac
A {ta je sa sudijama?
\enovljanin
O tome sam ba{ mislio da ti pri~am. Pojedincima sudi prvi majstor njihove
struke, te su dakle, svi glavni majstori prve sudije i osu|uju na izgnanstvo, {ibanje,
ukor, na ostranjivanje od zajedni~ke trpeze, na zabranu pose}ivanja crkve i op{tenja
sa ènama. A kad neko izvr{i nasilje, osu|uje se na smrt, ili se izri~e kazna oko
za oko, nos za nos, zub za zub itd., prema zakonu odmazde, ako je delo smi{ljeno
i ako je postojala namera. A ako je zlo~in u~injen u sva|i i bez predumi{ljaja,
presuda se ublaàva, ali to ne ~ini sudija ve} trojica vladara koji se mogu obratiti
i Suncu, ali ne za pravdu ve} za milost. A ono moè da mu oprosti. Zatvorâ nemaju,
sem jedne kule za zatvaranje pobunjenih neprijatelja itd. Ne pi{e se protokol o
sudskom sporu koji obi~no nazivamo procesom, ve} se pred sudijom i pred
vladarem Mo}i izlaè optu`ba, privode svedoci i krivac daje svoju odbranu. Sudija
ga smesta osloba|a ili osu|uje. A ako se àli kojem vladaru, osloba|a ga ili osu|uje
sutradan. Tre}eg dana ga ili pu{taju, jer mu je Sunce oprostilo ili presuda dobija
zakonsku snagu i krivac se miri s tuìocem, i svedocima, kao lekarima svoje bolesti,
uz grljenje, ljubljenje itd.
Smrtna kazna se izvr{ava samo rukama naroda ili kamenovanjem, ali tako
da osu|enog najpre tuku tuìlac i svedoci, jer dèlatâ i liktorâ nemaju, da se dràva
ne bi okaljala. Drugima se opet daje da izaberu smrt, i oni stavljaju oko sebe
vre}ice s barutom, podmetnu vatru i izgore, dok kraj njih stoje ljudi koji ih potsti~u
da umru ~estito. Svi gra|ani zajedno pla~u i mole se bogu da se njegov gnev sti{a,
àle}i {to su dospeli dotle da moraju otse}i istrunuli ud dràve. Razlozima ube|uju
krivca, nagovaraju}i ga sve dotle dok i sam ne zaèli da primi smrtnu presudu, jer
druk~ije ne moè biti ka`njen. A ako je u~injen zlo~in protiv slobode dràve,
protiv boga ili protiv najvi{ih vlasti, onda se kazna vr{i odmah, bez milosti. Takvi
se zlo~inci ka`njavaju samo smr}u. A na smrt osu|eni mora po savesti pred
narodom da objasni razloge zbog kojih ne bi trebalo da umre i prestupne drugih,
koji bi i sami morali da umru, i krivice ~inovnikâ iznose}i dokaze da oni zasluùju
jo{ goru kaznu, ako je u to uveren. A ako pobedi razlozima, po{alju ga u izgnanstvo,
a grad ~iste od greha molitvama, bogosluènjima i kajanjima. Ali ipak ne mu~e
one koje je krivac spomenuo, no uti~u na njih.
Gresi u~injeni iz slabosti i neznanja ka`njavaju se samo ukorom i primo-
ravanjem na uzdr`ljivost ili na izu~avanje onih nauka ili ve{tina o koje se neko
ogre{io.
Me|u sobom se ophode kao da su udovi jednog istog tela.
Hteo bih sada da zna{ ovo: ako se neko ko je izvr{io prestup prijavio
svojevoljno ne do~ekav{i optu`be, optuùju}i sebe i kaju}i se dok jo{ nije optuèn,
onda se osloba|a kazne za prikrivanje zlo~ina i ova se menja u neku drugu kaznu.
Budno motre da ne bi ko oklevetao koga. A ako je to ipak uradio, mora da
iskusi kaznu po zakonu odmazde. I po{to uvek idu i rade u odredima, potrebno je
pet svedoka da se utvrdi ko je prestupnik; ina~e ga osloba|aju pod zakletvom i s
opomenom. A ako bude optuèn drugi ili tre}i put, uz dva ili tri svedoka, povla~i
dvostruku kaznu.
Njihovi zakoni su malobrojni, kratki i jasni, napisani svi na bakarnoj tabli
koja visi na crkvenim vratima, odnosno na stubovima. I zaista se na pojedinim
stubovima mogu videti ispisane definicije stvari metafizi~kim i vrlo saètim stilom,
i to: {ta je bog, {ta an|eo, svet, zvezda, ~ovek, sudbina, vrlina itd. I sve je to
re~eno vrlo o{troumno. Tamo su date definicije svih vrlina. Sudije imaju za pojedine
vrline sedi{ta ili sudnice, i to svaki pod onim stubom na kojem se nalazi definicija
one vrline ~iji je on sudija. I kada sudi, on tu seda, govore}i: Sine, ogre{io si se
protiv ove svete definicije (dobro~instva, velikodu{nosti itd.). îtaj! I po{to pretrese
krivicu, izri~e mu kaznu za delo koje je u~inio, tj. za zlo~in malodu{nosti, oholosti,
nezahvalnosti, nerad itd. A presude su pouzdan i istinski lek i deluju vi{e kao
prijatnost nego kao kazna.
KAMPANELIN @IVOT
Tomazo Kampaneli rodio se 5. septembra 1568. u gradu Stilo u Ju`noj Italiji

(Kalabrija), koja je od XV veka stenjala pod te{kim jarmom Italije.
Ve} u detinjstvu Kampanela se istakao retkom, preranom zrelo{}u: u trinaestoj
godini ìvota mogao je da drì improvizovan govor, bilo u prozi bilo u stihovima,
na ma koju zadatu temu, a sa ovim u srednjem veku mnogo cenjenim i mnogo
negovanim govorni~kim darom on je spojio strasnu ljubav za izu~avanje filozofije.
Ve} tada se on udubljuje u ~itanje Summa svetog Tome Akvinskog, {to }e kasnije
postati odlu~uju}e za njegov poziv. Njegov otac mu je izabrao sudijsko zvanje i
poslao ga u Napulj da bi tamo, kod jednog od njegovih stri~eva koji je bio profesor
prava, studirao pravne nauke; ali mladi Tomazo, koji je u manastiru u Stilou slu{ao
predavanja jednog kalu|era iz filozofije, u{ao je u Kozenci, u petnaestoj godini

ìvota, u duhovni red dominikanaca, koji su ve} bili proslavili Albertus Magnus,
Toma Akvinski i Savonarola, i iz kojeg su poticali najborbeniji i najnezavisniji
kalu|eri.
Blagodare}i svojoj sposobnosti da ovlada svim naukama i svom velikom
govorni~kom daru, Kampanela se brzo istakao me|u kalu|erima i svojim u~iteljima
koji su se trudili da razviju njegovu bistrinu i da ga pridobiju za sebe. Manastiri su
jo{ uvek, kao i u srednjem veku, bili pribeì{ta duhova èljnih u~enja, i za njih je
bio ponos da u svojoj sredini imaju nau~nike, filozofe i govornike: dominikanski
red je bio jedan od najslavnijih po broju slavnih ljudi koji su iz njega proizi{li. Ali
je krajem XVI veka red jezuita osnovan 1537. od Ignacija Lojole sa zadatkom
da se bori protiv jeretika i da brani autoritet pape po~eo da baca u zasenak ostala
duhovni~ka bratstva. Dominikanci su nastojali da ponovo vrate svoj stari ugled
bore}i se protiv ovog prete}eg suparni{tva, ~vrsto drè}i Kampanelu i pomaù}i
njegovu ùdnju za znanjem, u nadi da }e u njemu dobiti borca ~iji }e talenti
pripomo}i da se ponovo osveì sjaj njihovog dru{tva.
Kampanela }e vrlo brzo imati priliku da se istakne. Ljubomornom savesno{}u
manastiri su odràvali i podràvali omiljene skolasti~ke diskusije, izazivaju}i se
me|usobno na govorni~ke turnire da bi u prisustvu publike branili svoje raznovrsne
teolo{ke i filozofske postavke. Profesor filozofije u San \or|iju, pozvan od franje-
vaca u Kozencu da bi u javnoj diskusiji zastupao mi{ljenje svoga reda, oboleo je
u trenutku polaska i za svog zastupnika odredio svoga |aka Kampanelu. Kada je
ovaj stigao na zakazanu skup{tinu, njegova mladost je izazvala prili~no nera-
spoloènje, po{to se mislilo da je u~eni profesor samo iz omalovaàvanja poslao
umesto sebe ovog golobradog diskutanta. Ali po svr{enom govoru, neraspoloènje
se pretvorilo u divljenje. On je tako sjajno i sa takvom o{troumno{}u izveo svoj
zadatak, da su ga sami franjevci morali proglasiti za pobednika. Niceron kaè da
su sami franjevci rekli: U njemu ponovo oìvljava Telezijev1 genije.
Kampanela se odu{evljavao za ove govorni~ke bitke; deset godina on je
putovao po Italiji, iz grada u grad, da bi diskutovao o teolo{kim i filozofskim
pitanjima koja su zanimala duhove njegova doba; svuda je postizavao sjajne,
zanosne uspehe koji su, me|utim, izazivali zavist i mr`nju drugih duhovni~kih
redova, naro~ito dru{tva jezuita. Njima je on direktno objavio rat i traìo njihovo
istrebljenje, jer oni falsifikuju ~isto u~enje jevan|elja, da bi ga u~inili oru|em
despotije kneèva. Me|utim, svojim èstokim napadima protiv Aristotela, ~iji je
ugled u nau~nim {kolama jedva bio manji od ugleda Biblije, on je izazvao op{te
nezadovoljstvo; bilo mu je tek ne{to preko dvadeset godina kada je objavio svoju
1
Telezije, ro|en 1508. u Kozenci, italijanski filozof prirode. U nastavku govori}e se o
njemu jo{ op{irnije.
prvu knjigu2 protiv filozofa iz Stagire i njegovog branioca Marta. Jako je uvredio
svoje protivnike, omalovaàvaju}i mi{ljenja njihovih u~itelja, i ranijih filozofa.
Tako su jezuiti iskoristili ogor~enje koje je izazivao gde god bi se pojavio, optuìli
ga za jeres i ~arobnja{tvo i uspeli da mu papa spre~i govorni~ku karijeru; i on
dobi nare|enje da se vrati u manastir u Stilou, po{to je, prema pisanju \anonija, u
Rimu izazvao srd`bu i stvorio pometnju. Poslu{ao je i poku{ao da se u svojoj
povu~enosti ute{i nau~nim studijama i poezijom; po~eo je da pi{e tragediju koja
je tretirala smrt Marije Stjuart. I on bi, kao i \ordano Bruno koji je, kao i on, bio
dominikanac, pobegao iz manastira tog teskobnog i sumornog zatvora, gde me
je zabluda tako dugo dràla u svojim okovima kao {to je govorio ovaj neobuzdani
apostol nove misli da nije na{ao polje na kome je i u samo}i mogao da zadovolji
svoju àrku energiju.3
Sada dolazimo do najva`nijeg doga|aja iz Kampanelina ìvota, o ~emu,
me|utim, imamo samo neodre|ene nagove{taje; u svojim mnogobrojnim spisima
on o tome }uti, a po zavr{etku svog dvadesetsedmogodi{njeg robovanja ni svojim
prijateljima, izgleda, nije hteo o tome mnogo da govori. Preko toga prelazi i Niceron
koji ga je upoznao u Parizu i koji mu je u svojim Memoarima za se}anje na
istoriju slavnih ljudi posvetio jednu biografsku noticu. A Nodo, s kojim je
Kampanela bio usko povezan, sasvim proizvoljno kaè u svojim Politi~kim
razmatranjima o dràvnim udarima, da je on poku{ao da se proglasi za kralja
Kalabrije. Pijetro \anoni je jedini koji u svojoj Gra|anskoj istoriji Napuljskog
kraljevstva (Napulj, 1723) sa sigurno{}u govori o zaveri koju je Kampanela skovao
sa ciljem oslobo|enja Kalabrije od {panskog jarma; isti pisac tvrdi da je iznesene
pojedinosti uzeo iz akata njegovog procesa, koja su u me|uvremenu izgubljena.
On kaè: Nije trebalo mnogo pa da Kampanela izvr{i prevrat u Kalabriji,
{ire}i tamo nove ideje i stvaraju}i republikanske oslobodila~ke planove. Oti{ao je
tako daleko da je hteo da reformi{e dràve, da stvori nove zakone, nove sisteme
za vladanje dru{tvom. Bez sumnje da se u Kampaneli ve} tada za~ela misao o
2
Philosophia sensibus demonstrata, Napulj 1590.
3
Da bi se razumelo kako se jedan slobodan duh kao {to je bio Kampanelin ose}ao prigu{en
u manastiru, mora se ~itati ironi~ni sonet \ordana Bruna U slavu gluposti". On glasi:
O sveta i blaèna gluposti, sveto neznanje i sveta ludosti, blagoslovena pobo`nosti {to si
sama vi{e zadovoljila du{e no {to bi to bila mogla sva istraìvanja razuma!
Ni uporno no}no bdenje, ni naporan rad, ni filozofska razmatranja ne mogu dospeti u ono
nebo gde si ti podigla svoje prebivali{te.
O vi umovi koji istraùjete, {ta vam koristi {to izu~avate prirodu i {to ispitujete jesu li
zvezde stvorene od vatre, zemlje ili vode:
Sveta i blaèna glupost prezire sve ovo, jer sklopljenih ruku i na kolenima ona o~ekuje
svoje spasenje samo od boga.
Ni{ta je ne àlosti, ni{ta je ne zanima, sem brige za ve~ni pokoj koji }e nam bog posle smrti
milostivo podariti.
njegovom Gradu Sunca (Civitas Solis), koju }e tek kasnije razraditi i napisati;
poput mnogih jeretika srednjeg veka, koji su svoje reforme religije dopunjavali
komunisti~kim preobraàjem dru{tva, on je nastojao da njegov politi~ki ustanak
bude istovremeno i socijalna revolucija.
Kampanela, veruju}i u astrologiju isto kao i najistaknutiji i najpozitivniji duhovi
njegova doba me|u njima pape Pavle V i Urban VIII, Ri{elje i sâm Bekon pro~itao
je u zvezdama znamenja koja su proricala revolucije na zemlji, a naro~ito u Napuljskoj
kraljevini i u Kalabriji. Kalu|ere svog manastira pridobio je za svoju veru i ubedio ih
da je potrebno da se ova prilika iskoristi za zbacivanje {panskog jarma i za uspostavljanje
umesto monarhije teokratske republike, iz koje bi jezuiti morali biti isklju~eni ili, u
slu~aju nu`de, i istrebljeni. On je obznanio da ga je bog izabrao za takav jedan pothvat;
prema Nadoovim podacima tvrdio je, isto kao i Franja, da ga adaptiraju, po{to su ga
dva meseca proveravali, od toga jedan mesec na poljskom imanju, a drugi u gradu.
sve narode sveta da zajedni~ki rade na svemu onome {to sluì materijalnom, duhovnom
i moralnom razvitku ljudi, kako bi ponovo otpo~elo zlatno doba.
KOMENTAR UZ GRAD SUNCA

1
Veliki hospitalac. Duhovni red hospitalaca ili jovanovaca (Milites hospitalis
S. Johannis Hierosalymitani) osnovan je u XII veku u Jerusalimu radi ukazivanja
pomo}i bolesnima i siroma{nima. ^lanovi reda bili su organizovani kao vitezovi,
sve{tenici i bra}a; na ~elu je stajao Veliki Majstor reda. Sedi{te reda bilo je prvo u
Jerusalimu, pa na Rodosu, zatim na Malti; posle engleskog osvajanja Malte red
samo vegetira. Veliki hospitalac latinskog teksta Kampanelina svakako nije
sam Veliki Majstor, ve} jedan vitez upravnik prihvatili{ta u koje svra}aju
morepolovci iz dalekih zemalja; u tekstu svuda skra}eno hospitalac. Sabesednik
mu je moreplovac rodom iz \enove (u tekstu prosto \enovljanin).
2
Taprobana anti~ki naziv (gr~ki i latinski prema staroasirskom Tampraparni)
za najve}e ostrvo u Indijskom okeanu, Cejlon; to proizlazi iz opisa ostrva kod
najzna~ajnijih anti~kih geografa (Ptolomeja, Strabona, Mele). U XVI veku, me|utim,
tim imenom se ozna~avala Sumatra, pa verovatno na nju pomi{lja i Kampanela. I
anti~ki izvor Kampanelin, Jambulova utopija Grad Sunca, iz koje su nam sa~uvani
izvodi kod Diodora, govori o Sun~evom Ostrvu u najbliòj blizini ekvatora (otuda
i naziv grada kod Kampanele). Poloàj ovog ostrva u neposrednoj blizini ekvatora
u Jambulovoj utopiji potekao je od nekih pogre{nih indikacija na anti~kim
geografskim kartama; istu pogre{ku ponovio je i Kampanela, po svom anti~kom
uzoru, a i po renesansnim kartama. Pominje se i u Morovoj Utopiji.
3
Sedam planeta prema Ptolomejevu sistemu kojeg se drè srednjovekovni
pisci: Sunce, Mesec, Merkur, Venera, Mars, Jupiter i Saturn.
SAVREMENO DRU[TVO,
PRAVO I DR@AVA
158 S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}
Nauka o upravljanju 159
A. SISTEMSKI PRISTUP KIBERNETIKA

Stevan Lili}, Milan I. Markovi},
Predrag Dimitrijevi}*
NAUKA O UPRAVLJANJU
SA ELEMENTIMA PRAVNE INFORMATIKE
SISTEMSKI PRISTUP
1. KIBERNETIKA OP[TA NAUKA O UPRAVLJANJU

Klju~nu ulogu u konstituisanju kibernetike kao nau~ne discipline imao je
ameri~ki matemati~ar i fizi~ar Norbert Viner (Norbert Wiener, 18941964), otac
kibernetike. Kibernetika ne samo da je ne{to novo u svakodnevnom re~niku
savremenog ~oveka, ve} je i ogromna inovacija u nau~noj i metodolo{koj misli.
Zbog toga, nije redak slu~aj da se pretpostavlja da je re~ o jednom jasnom i preci-
znom pojmu, naro~ito ako se po|e od njegove neoptere}enosti raznim istorijskim
sadràjima. Ipak, iako relativno od skora u stalnoj upotebi, izraz kibernetika je
u pogledu svoje sadrìne jedna od najdinami~nijih kategorija savremene nauke.
Sadrìnskoj i terminolo{koj nepreciznosti ovog pojma doprinosi, pre svega,
strahovit nau~ni i tehnolo{ki razvoj, koji do ju~e nau~nofantasti~na znanja ~ini
beznade`no zastarelim. Ukoliko neka nova nau~na disciplina ima zna~aja, teì{te
interesovanja za nju mora i trebalo bi da se menja tokom godina. Kada sam napisao
Kibernetiku, glavne prepreke na koje sam nailazio sastojale su se u tome {to su
pojmovi statisti~ke informacije i teorije upravljanja bili novina, i verovatno
predstavljali {ok za ustaljeni na~in mi{ljenja tog vremena. Me|utim, to su sada
toliko poznati instrumenti stru~njaka iz oblasti komunikacija i automatskog
* Prof. dr Stevan Lili}, Pravni fakultet u Beogradu; doc. dr Milan I. Markovi}, Pravni
fakultet u Podgorici; doc. dr Predrag Dimitrijevi}, Pravni fakultet u Ni{u, Nauka o upravljanju,
Savremena administracija, Beograd, 2001.
upravljanja, da je glavna opasnost koje se moram ~uvati, mogu}nost da knjiga

izgleda dosadna i obi~na.1
Prema svojim prvobitnim shvatanjima, iznetim u ~uvenoj knjizi Kibernetika (za
koju Viner sam kaè da je jedna knjiga manje-vi{e tehni~kog karaktera), Viner
odre|uje kibernetiku kao nau~nu disciplinu koja se bavi op{tim principima procesa
upravljanja kod ìvih bi}a i strojeva. Evo kako sam Viner opisuje ra|anje nove
nauke: I tako, jo{ pre ~etiri godine (odnosno 1947. godine), grupa nau~nika okupljena
oko A. Rozenbluta (A. Rosenbluth, meksi~ki fiziolog) i mene, ve} je shvatila zajedni~ke
osnove niza problema vezanih za komunikaciju, upravljanje i statisti~ku mehaniku,
kako kod ma{ina, tako i u ìvom tkivu. S druge strane, rad nam je bitno bio oteàn
usled okolnosti {to nije postojala jedinstvena literatura, niti zajedni~ka terminologija,
pa ~ak ni neki op{ti naziv za oblast koju smo prou~avali. Nakon dugih razmatranja,
zaklju~ili smo da je postoje}a terminologija, na ovaj ili onaj na~in optere}ena, i da
nam ne bi pomogla u daljem razvoju ove oblasti: i, kao {to se to nau~nicima ~esto
de{ava, bili smo prisiljeni da posebno formuli{emo neke izraze neo-gr~kog tipa, kako
bi se popunile postoje}e praznine. Odlu~ili smo se da celu jednu oblast teorije
upravljanja i komunikacije kako kod strojeva, tako i kod ìvih bi}a nazovemo
Kibernetika, pa smo tu re~ stvorili od gr~ke re~i kibernetes, odnosno kormilar. Prilikom
odabiranja ovog izraza, tako|e smo èleli da odamo priznanje Maksvelu (C. Max-
well), kao autoru prvog ~lanka o mehanizmima povratne sprege, objavljenom 1868,
koji je upotrebio izraz governor (odnosno upravlja~), i koji predstavlja latinsku verziju
kibernetes. Osim toga, hteli smo da skrenemo pa`nju da su ure|aji za kormilarenje,
zaista i prvi i najrazvijeniji mehanizmi povratne sprege.2
S obzirom na izuzetan razvoj ove discipline, svega par gorina kasnije, Viner
svoju koncepciju kibernetike, kao osnove za prou~avanje procesa upravljanja
sloènim biolo{kim i mehani~kim sistemima, pro{iruje i na dru{tvo, odnosno
na socijalne sisteme. Ove postavke Viner iznosi u svojoj drugoj ~uvenoj knjizi
Kibernetika i dru{tvo, koja nije vi{e bila tehni~kog karaktera, ve} je predstavljala
jednu filozofsko-metodolo{ku osnovu razvoja nau~ne misli i savremenog pogleda
na svet.3 Teza je ove knjige da se dru{tvo moè razumeti samo putem prou~avanja
1
Norbert Wiener, Cybernetics Or Control and Communication in the Animal and the Machine,
The MIT Press, Cambridge, MA, 1948 (Second Edition, 1961); Introduction, str. vii. Ova knjiga izdata je
i kod nas pod naslovom Kibernetika ili upravljanje kod ìvih bi}a i ma{ina, Beograd, 1972. Usled svoje
velike popularnosti, ova je knjiga vremenom po~ela da se ozna~ava jednostavno kao Kibernetika.
Norbert Wiener, Cybernetics: Or Control and Communication in The Animal and The
2
Machine, Cambridge, 1948, str. 13-14.

3
Norbert Wiener, The Human Use of Human Beings: Cybernetics and Society, New York, 1954. I
ova je knjiga prevedena kod nas, s tim {to je kao naslov uzet podnaslov originala, a kao podnaslov naslov,
odnosno Kibernetika i dru{tvo: ljudska upotreba ljudskih bi}a (Beograd, 1964), budu}i da je u vreme
prevo|enja kod nas, ova knjiga ve} bila u svetu poznata po svom podnaslovu Kibernetika i dru{tvo.
poruka i sredstava komunikacija kojim raspolaè, i da }e u budu}nosti razvoj

poruka i sredstava komunikacija, poruka izme|u ~oveka i ma{ine, ma{ina i ~oveka,
kao i izme|u ma{ine i ma{ine, neizbe`no igrati sve zna~ajniju ulogu. Stanje u
kome saop{tavam naredbu nekoj ma{ini ne razlikuje se bitno od stanja u kome
naredbu saop{tavam nekoj osobi. (...) Stoga teorija upravljanja (...), bilo da se
odnosi na ljude, ìvotinje ili ma{ine, predstavlja samo jedan segment teorije
komunikacija.4
Sadrìnsko odre|ivanje pojma kibernetika obuhvata veoma {irok dijapazon
najrazli~itijih koncepcija i zna~enja: od nove nau~ne metodologije do sinonima
za ve{ta~ke ljude. Sa svoje strane, ova situacija ima niz konceptualnih i metodo-
lo{kih posledica, koje se, izme|u ostalog, reflektuju na sadrìnu i granice kiberne-
tike kao nau~ne discipline. Nesporazum u odre|ivanju kibernetike, me|utim,
ne proizilazi iz odre|ivanja kibernetike kao discipline op{teg karaktera naprotiv.
Iako u na~elu nije sporno da je kibernetika disciplina op{teg karaktera koja se
bavi procesom upravljanja u sloènim sistemima (mehani~kim, biolo{kim,
odnosno socijalnim), nesporazumi i nepreciznosti nastaju prilikom utvr|ivanja
konkretne prirode samih sloènih sistema. Razli~itost u pristupu sadrìni
kibernetike predstavlja optere}enje koje proisti~e iz tradicionalnog shvatanja
da se oblast nau~ne spoznaje u krajnjoj instanci mora diferencirati na prirodne,
odnosno dru{tvene nauke. Upravo su ovakva (prevazi|ena) dualisti~ka
stanovi{ta uticala na to da se kibernetika po~ela rastezati na sve mogu}e i nemogu}e
na~ine od discipline koja jednom zauvek treba da re{i sva nere{ena pitanja nauke
(sveti spas) do discipline koja ima opskurne i antihumane ciljeve (roboti
dolaze!). Ipak, imaju}i u vidu da se kibernetikom bave nau~nici i stru~njaci veoma
razli~itih konceptualnih i profesionalnih profila, iz pojedinih definicija ipak izbija
su{tina stvari, odnosno da je re~ o op{tem fenomenu upravljanja, odnosno o
komunikaciji i kontroli. Uostalom, evo i saètog selektivnog pregleda pojedinih
stanovi{ta.
Prema shvatanju engleskog fizi~ara V. Rosa E{bija (W. Ross Ashby), koji u
osnovi polazi sa manje-vi{e istog stanovi{ta kao i Viner, kibernetika se odre|uje
kao teorija ma{ina, odnosno automata (kako ih E{bi naziva). Me|utim, treba
odmah napomenuti da E{bi pod izazom ma{ina (automati) podrazumeva pojam
koji je po svojoj sadrìni veoma blizak pojmu sistem i da, iako fizi~ar,
upotrebljava izraze i termilogiju koji pre odgovaraju psihologiji nego fizici (npr.
pona{anje sistema i sl.). Ovo, izme|u ostalog, ukazuje i na bitne integracione
karakteristike koje kibernetika donosi. Tako se kibernetika prvenstveno bavi
pona{anjem (ne strukturom), {to, sa metodolo{ke ta~ke posmatrano, ukazuje
na okolnost da su strukturalni elementi sistema u relativnoj zavisnosti od
4
Norbert Viner, Kibernetika i dru{tvo, Beograd, 1964, str 3031.
funkcionalnih. Teorija ma{ina koja se ne bavi objektima ve} na~inom i formom

pona{anja, ukoliko se ponavljaju, ukoliko su deterministi~ka, i ukoliko mogu da
se reprodukuju...5
Prema pojedinim koncepcijama (npr. A. Moles), kibernetika ima za predmet
organizme, mada u su{tini shva}ene kao sloèni sistemi: Kibernetika je
definisana kao nauka o organizmima, ne uzimaju}i u obzir fizi~ku prirodu organa
koji ga ~ine (...) ona traì zajedni~ko u raznim na~inima udruìvanja poznatih
elemenata bez obzira da li su ti organi mehani~ki delovi, elektronski elementi, ili
biolo{ki organi u klasi~nom smislu re~i.6
Pristup kibernetici kao nauci o pretvaranju informacija, ima i tzv.
informati~ki pristup kibernetici (koji, recimo, zastupa J. Bober), koji polazi od
postavke da je kibernetika u stvari informatika, odnosno disciplina koja se bavi
obradom informacija. Ovde nije te{ko uo~iti da, iako u su{tini polazi od prvobitne
Vinerove postavke kibernetike, konstatacija zavr{ava prakti~no izjedna~avanjem
kibernetike sa jednom sasvim razli~itom disciplinom informatikom. Naravno
da su kibernetika i informatika bliske discipline (kao, recimo, matematika i fizika),
ali to ipak ne zna~i da ih je mogu}e izjedna~iti. (Kibernetika je) nauka o
upravljanju i vezi (...). Lako se moèmo uveriti da upravljanje i veza nisu zapravo
ni{ta drugo nego prenos, obrada, ~uvanje i kori{}enje informacija....7
Tzv. samoregulativni (samoupravni) pristup kibernetici, i ujedno jedno
karakteristi~no britansko shvatanje (F. H. George), polazi od Vinerovog stanovi{ta,
ali kompletira koncepciju sloènosti sistema, uvode}i pojmove samoregulacije
i adaptacije. Kibernetika je nauka o upravljanju i komunikaciji sa posebnim
osvrtom na samoupravne i adaptivne sisteme (...) ona ne povla~i apsolutnu razliku
izme|u ìve i neìve prirode ili sistema koje je ~ovek stvorio, s obzirom da svaki
od njih moè biti samoupravni i adaptivan u svom pona{anju....8
Jedno, donedavno tipi~no i veoma rasprostranjeno stanovi{te, koje se danas,
me|utim, ubrzano napu{ta, polazi od tzv. roboti~kog pristupa kibernetici, prema
kojem je kibernetika nauka o robotima, jer, kako isti~u predstavnici ovog
shvatanja (npr. G.A. Boulanger, predsednik Me|unarodnog udruènja za kibe-
rnetiku): Nauka o robotima: (...) ipak je to saèta i zapanjuju}a definicija kibe-
rnetike, nauke koja gradi te neobi~ne strojeve, obdarene uslovnim refleksima i
sposobno{}u u~enja, ukratko, strojeve koji opona{aju ìvot....9
5
W. Ross Ashby, An Introduction To Cybernetics, London, 1956, stav 1/2.
6
Abraham Moles, Objekt, metoda i aksiomatika kibernetike, Zbornik radova Izazov
kibernetici, Zagreb, 1971, str. 47.
7
Juraj Bober, Stroj-~ovjek-Dru{tvo (Kibernetika), Zagreb, 1970, str. 35.
8
F. H. George, Cybernetics, London, 1971, str. 3.
9
Rajko Tomovi}, Geneza kibernetike, Beograd, 1966, str. 8.
Zanimljivo je interesovanje i neposredno angaòvanje pojedinih na{ih nau-

~nika u konceptualnom odre|ivanju kibernetike. Tako, polaze}i od zapaànja da
se re~ kibernetika danas koristi u vi{e zna~enja, profesor Rajko Tomovi} konstatuje:
Jedna grupa nau~nika pojam kibernetike vezuje prvenstveno za interdisciplinarna
istraìvanja procesa upravljanja i prenosa signala u tehni~kim i biolo{kim sistemima
(...), pri ~emu se termin kibernetika ne koristi toliko kao naziv jedne posebne
nau~ne discipline, koliko kao tendencija evolucije automatike u pravcu primene
na podru~ju biologije. Druga struja u savremenoj nauci daje re~i kibernetika vrlo
{iroko zna~enje (...) i polazi od ~injenice da su problemi me|usobnog uticaja
objekta regulacije i regulatora (upravlja~a) op{ti, te da u svakoj upravlja~koj
situaciji, bez obzira na njenu konkretnu prirodu, postoje zajedni~ke zakonitosti.
(...) Ovako posmatrana, kibernetika se javlja kao op{ta teorija o upravljanju (...) i
za razliku od empirijskog i intuitivnog prilaènja problemu upravljanja, kibernetika
prilazi ovom pitanju isklju~ivo matemati~ki. Kibernetski prilaz upravlja~kom
sistemu jeste njegova transformacija u apstraktni model, koji se zatim ispituje
matemati~ki, naj~e{}e na elektronskim ra~unarima.10
Interesantno je, a ujedno i paradoksalno, da kibernetika za koju neupu}eni
vezuju zastra{uju}e vizije tehni~ke dehumanizacije ~oveka, zapravo nema nikakve
veze sa tim naprotiv. Poreklo termina kibernetika vezuje se za dru{tvene i
humanisti~ke nauke, a ne za tehni~ke, kako se to uobi~ajeno misli.
O kibernetici, u stvari, prvi govori najve}i od svih mislilaca na{e civilizacije
Platon (428347), u svojim Dijalozima, posebno u Dràvi i Gorgiji.11 Tako,
raspravljaju}i o ve{tini upravljanja, Platon upotrebljava izraz kibernetes, koji
u svom bukvalnom smislu ozna~ava kormilara broda, a u svom prenosnom
smislu ozna~ava upravlja~a, onog koji vlada ve{tinom upravljanja provincijom.
Polaze}i od toga, sama ve{tina upravljanja ozna~ava se kao kormilarenje,
odnosno kao kibernetika, u smislu kako je Viner koristi. Za razliku od na{eg jezika,
gde prenosno zna~enje re~i kibernetes, u smislu upravlja~a, odnosno
kormilara, nije tako jednostavno utvrditi, u nekim stranim jezicima, smisao je
veoma precizan. Tako, na primer, u engleskom jeziku re~ governor (u smislu
guvernera, recimo jedne dràve ~lanice SAD) upravo ima zna~enje upravlja~a
provincijom u Platonovom smislu re~i.12 Za Platona je kormilar ~ovek ve{tine
i vrline.13 Pa ipak je ova krmarska ve{tina (odnosno kibernetika) povu~ena i
10
Isto.
11
Platon, Gorgija, Beograd, 1968, str. 73193.
12
Interesantno je i iskustvo nedavne pro{losti Kine prema tada{njim zvani~nim kineskim
prevodima na engleski, vrhovni vo|a tzv. Kulturne revolucije, bio je ozna~en kao Veliki kormilar
(odnosno The Great Heldsman) naroda.
13
Ovaj filozof-krmaro{ je prava Platonova figura i izvanredno je opisan Platon, Gorgija,
Beograd, 1968, napomena prire|iva~a br. 63, str. 209.
skromna, i ne razme}e se i ne hvali da vr{i ko zna kakav posao. (...) A ~ovek koji
je majstor u toj ve{tini i koji je taj posao obavio, si}i }e na zemlju i {eta}e se pored
mora i svoje la|e sasvim skromno. Ja mislim da ~ovek razmi{lja i da verovatno
sam u sebi naga|a kome od putnika je koristio, a kome na{kodio time {to mu nije
dao da se udavi u moru, jer zna da ni u du{i, a ni telom, ni za dlaku nisu bolji kad
ih je iskrcao, no {to su bili prilikom ukrcavanja. (...) I zbog toga krmaro{ obi~no
nije uobraèn zbog svoje ve{tine, mada nas je spasao.14
Od vremena Platona pa do kraja srednjeg, odnosno po~etka novog veka,
nema tragova da je re~ kibernetika kori{}ena u Platonovom smislu. Termin
kibernetika kao takav, odnosno u smislu ve{tine upravljanja (dru{tvenim i
dràvnim poslovima), prvi put je upotrebljen sredinom pro{log veka u eri punog
zamaha industrijske revolucije. U Francuskoj, jednoj od vode}ih zemalja novog
industrijskog razvoja, ~uveni matemati~ar, fizi~ar i mislilac A. M. Amper (André-
Marie Ampére, 17751836), objavljuje 1843. godine delo Eseji filozofije nauke15
u kome, izme|u ostalog, daje sistematizaciju svih do tada poznatih ljudskih znanja
i svakoj oblasti odre|uje odgovaraju}u nau~nu disciplinu. Kao jednu novu
dru{tvenu disciplinu, koju treba ubudu}e razvijati, a koja treba da se bavi vo|enjem
dràvnih poslova i pobolj{anjem stanja dru{tva, Amper navodi kibernetiku.
Kibernetika. Odnos naroda prema narodu koji prou~avaju dve prethodne nauke
samo su mali deo onog ~ime se vlast mora baviti: ona treba da poklanja neprestanu
pa`nju o~uvanju dru{tvenog poretka, izvr{avanju zakona, pravilnom razrezivanju
poreza, izboru ljudi koje postavlja na pojedine du`nosti, kao i svega onog {to
treba da doprinese pobolj{anju stanja dru{tva. Ona treba neprestano da traì razna
sredstva koja su najpogodnija za postizanje cilja; samo na temelju pa`ljivog
prou~avanja i upore|ivanja svega {to se odnosi na narod, ona }e biti sposobna da
vlada u skladu sa svojom ulogom, obi~ajima, instrumentima stvaranja i razvijanja
organizacije, kao i zakonima koji predstavljaju op{ta pravila pona{anja, i koje
valja primenjivati u svakom posebnom slu~aju. Prema tome, posle svih nauka
koje se bave razli~itim predmetima, treba uvrstiti i ovu o kojoj je sada re~ i koju
nazivam kibernetika (od re~i kybernetike, koja je u po~etku bila kori{}ena u uèm
smislu i ozna~avala ve{tinu upravljanja brodom, i koja je jo{ i kod samih Grka
bila kori{}ena i u {irem kontekstu, kao ve{tina upravljanja dru{tvom uop{te.16
14
Platon, Gorgija, Beograd, 1968, str. 172-173; Uporedi: Paul-Henri Steinauer,
Linformatique et lapplication du droit, le role du juriste dans lelaboration dun programme
dapplication du droit par ordinateur, Fribourg, 1975, str. 19.
15
André-Marie Ampére, Essai sur la philosophie des sciences ou exposition analytique
dune classification naturelle des toutes les connaissances lumaines, Seconde partie, Paris, 1843,
str. 140-141. (prema: Juraj Bober, Stroj-~ovjek-Dru{tvo, Zagreb, 1970, str. 25).
16
Mirko Markovi}, Prilaz kibernetici, Beograd, 1972, str. 17; Juraj Bober, Stroj-~ovjek-
Dru{tvo, Zagreb, 1970, str. 24-25.
Sredinom dvadesetog veka, me|utim (kako sam kaè ne znaju}i da je ve}
bio u upotrebi), Viner otkriva termin kibernetika. Uporno sam se strudio,
ali sam ve} od prvih koraka bio zabrinut da knjizi dam takav naziv koji bi izraàvao
sam predmet o kojem sam pisao. Prvo sam poku{ao da prona|em neku gr~ku re~
koja ima smisao prenosnika saop{tenja, ali sam znao za re~ angelos. Na
engleskom jeziku angelos zna~i an|eo, odnosno bo`ji izaslanik. Prema tome, re~
angelos je ve} bila zauzeta i u mom slu~aju mogla je samo da iskrivi smisao
knjige. Onda sam po~eo da traìm potrebnu mi re~ me|u izrazima koji imaju veze
sa upravljanjem ili regulacijom. Jedino {to sam bio u stanju da prona|em bila je
re~ kybernetes, koja zna~i kormilar (krmaro{), navigator. Po{to }e se re~ koju
sam odabrao upotrebljavati na engleskom dao sam prednost engleskom izgovoru
pred gr~kim.17 Tako sam natrapao na naziv Kibernetika. Kasnije sam saznao, da
je po~etkom XIX veka tu re~ u Francuskoj koristio fizi~ar Amper, istina u
sociolo{kom smislu, ali onda ja to nisam znao (...)18
Imaju}i sve ovo u vidu, moè se re}i da se kibernetika moè ponositi ne~im
~ime se malo koja disciplina moè ponositi kibernetika je istovremeno i
najstarija, ali i najmla|a nau~na disciplina. Fakti~ki prisutna u samom vrhu
civilizacijske misli od antike pa do moderne epohe (od Platona preko Ampera do
Vinera), kibernetika pruà nevi|eni intelektualni i dru{tveni izazov. Iz osnovnih
Vinerovih postavki proizilaze i osnovne karakteristike kibernetike kao op{te
metodolo{ke osnove prou~avanja fenomena upravljanja kod sloènih sistema,
nezavisno od toga da li je njihova konkretna priroda biolo{ka, mehani~ka ili
socijalna. Kibernetika je, dakle, orijentisana ka iznalaènju onog {to je zajedni~ko
sloènim sistemima i procesima upravljanja u njima. Osim Vinera jedan broj drugih
nau~nika i stru~njaka iz veoma raznovrsnih oblasti (npr. biologije, psihologije,
matematike, fizike i drugih disciplina) ima}e, u periodu za vreme i neposredno
posle Drugog svetskog rata, neposredan i bitan uticaj na nastanak i razvoj
fizionomije kibernetike. Ovo se naro~ito odnosi na koncipiranje i postavljanje
temelja teorije informacija, teorije sistema i teorije upravljanja, {to }e u svojoj
sintezi definitivno uobli~iti kibernetiku. Kako isti~e Viner: Svrha je kibernetike
da razvije jedinstveni pojmovi aparat i odgovaraju}u tehniku kako bi se problem
upravljanja i komunikacija mogao obuhvatiti jednim op{tim pristupom, kao i da
prona|e odgovaraju}e koncepte i metode kako bi se posebne karakteristike mogle
podvesti pod odre|ene zajedni~ke pojmove.19
17
Nota bene: na engleskom se re~ kibernetika pi{e cybernetics, odnosno izgovara
sajbernetiks.
18
Norbert Wiener, I Am a Mathematician, Cambridge, Mass, 1956. (prema: Mirko Markovi},
Prilaz kibernetici, Beograd, 1972, str. 18).
19
Norbert Viner, Kibernetika i dru{tvo, Beograd, 1964, str. 31.
Prema tome, iz metodolo{ko-operativnih i prakti~nih razloga, i uz sve

nedostatke generalizacije, mogu se formulisati osnovne karakteristike kibernetike
kao nau~ne discipline: a) kibernetika ima imanentno metodolo{ka svojstva (svrha
je kibernetike da razvije jedinstveni pojmovni aparat i odgovaraju}u tehniku (...),
kao i da prona|e odgovaraju}e koncepte i metode...); b) kibernetika je orijentisana
ka integraciji posebnih elemenata u op{te principe (kako bi se posebne
karakteristike mogle podvesti pod zajedni~ke pojmove...) i c) kibernetika je op{ta
disciplina ~iji je predmet proces upravljanja i komunikacije u sloènim sistemima.
Koji god prilaz kibernetici odabrali (kao najprimereniji sopstvenoj meri i
uverenju), jedno je bez sumnje sigurno: Kibernetika predstavlja tre}u revoluciju
koja se odvija na intelektualnom podru~ju: kibernetika je bitno druga~iji na~in
mi{ljenja.20
2. OP[TA TEORIJA SISTEMA

Savremeni re~nik obiluje tzv. metapojmovima, koji, iako od ranije u upotrebi,
u savremenim uslovima dobijaju nova vi{a i kompleksnija zna~enja. Tipi~ni
takvi pojmovi su sistem, informacija, komunikacija i upravljanje. Ovi
pojmovi, posebno sistem i informacija, bitno su izmenili svoju tradicionalnu
fizionomiju, i tako se restrukturirani primenjuju u najrazli~itijim stru~nim
podru~jima, oblastima i nau~nim disciplinama. Tako su se ovi tradicionalni izrazi,
sada kao metapojmovi, prakti~no pro{irili na sva podru~ja, uklju~uju}i i oblast
dru{tvenih nauka, ekonomije, dràve i uprave. Na pojam i koncepciju sistema,
kao celinu sastavljenu od delova nailazi se kako u anti~kim vremenima, tako i
tokom celokupnog razvoja nau~ne i filozofske evropske misli sve do dana{njih
dana. Tako, recimo Aristotel21 razmatra logi~ki sistem; Rene Dekart (René
Decartes)22 matemati~ki (koordinacioni) sistem; Georg Vilhem Fridrih Hegel
(Georg Wilhem Fridrich Hegel)23 filozofski sistem; @an-@ak Ruso (Jean-Jacques
Rousseau)24 sistem dru{tvenog ugovora; Dòn Mejnard Kejns (John Maynard
Keynes)25 sistem industrijskog kapitalizma; Hans Kelzen (Hans Kelsen)26
20
Leon Delpach, Norbert Viner Stvoritelj Kibernetike, Zbornik radova Izazovi kibernetike
I, Zagreb, 1971, str. 43.
21
Aristotel, Organon, Kultura, Beograd, 1970.
René Descartes, Rasprava o metodi, Beograd-Zagreb, 1951; Descartes, Discours de la
22
Méthode I, Paris, 1921.

23
Georg Wilhem Friedrich Hegel, Fenomenologiha duha, Beograd, 1974.
24
Jean-Jacques Rousseau, Dru{tveni ugovor, Prosveta, Beograd, 1949.
25
John Maynard Keynes, Op{ta teorija zaposlenosti, kamate i novca, Beograd, 1956.
26
Hans Kelzen, Theorie Pure de Droit, Paris, 1962.
normativisti~ki sistem prava itd. U tom smislu, i danas se, recimo, govori o tzv.
velikim, pravnim27, upravnim28 ili ekonomskim sistemima29
Pojam sistema bio je poznat filozofima, nau~nicima koji su radili u razli~itim
oblastima nauke, jo{ odavno, ali potreba formulisanja i izu~avanja principa
sistemnosti nije postojala u tako jasnoj neophodnoj formi u kakvoj ona sada postoji.
Naviknuv{i se da se u svakodnevnom ìvotu sluè relativno ograni~enim sistemima,
ljudi, me|u njima i nau~nici, dugo vremena nisu poznavali univerzalni karakter
principa sistemnosti. Tek je u XX veku njegov zna~aj postao savr{eno o~igledan.
Ovo se desilo blagodare}i, pre svega, gigantskim uspesima koji su omogu}ili
sistemski prilaz u oblasti kibernetike, u teoriji upravljanja i savremenoj tehnici.30
Kao prete~a op{te teorije sistema, koja }e vremenom postati integralni deo
kibernetike, ~etrdesetih godina ovog veka ameri~ki psiholog A. Endàl (A. Angyal)
istupa sa tezom da je u prou~avanju sloènih sistema, naro~ito ìvih organizama,
neophodno prona}i nove metodolo{ke pristupe, s obzirom na to da su postoje}e
koncepcije prevazi|ene i kao takve neupotrebljive. Nove postavke i ideje koje
prvi put iznosi u radu Osnove nauke o li~nosti (1941), Endàl razra|uje, posebno
sa metodolo{kog stanovi{ta. U kasnijim radovima, Endàl ukazuje na nedostatke
kategorije odnos kao metodolo{kog instrumenta, budu}i da se pomo}u odnosa
ne moè iskazati sva sloènost situacije li~nost-okruènje, i istovremeno isti~e
potrebu pronalaènja adekvatnog metodolo{kog instrumenta koji bi bio u stanju
da pojavu predstavi u svojoj kompleksnosti i dinamici. Endàl predlaè da taj
novi metodolo{ki instrument za izu~avanje sloènih pojava (kao {to je, recimo,
psiholo{ki aspekt odnosa li~nosti pojedinaca prema svom socijalnom okruènju)
bude kategorija sistem. Evo kako sam Endàl postavlja ovo epohalno metodolo{ko
otkri}e: Problem integracije pojedina~nih procesa u organizam kao celinu je
najva`niji, ali istovremeno i najsloèniji problem nauke o li~nosti. Te{ko}e ne
leè samo u nedostatku upotrebljivih podataka, ve} u jo{ ve}oj meri u neadekva-
tnosti na{eg logi~kog aparata. Ne samo {to se ovaj nedostatak ose}a kod prou~a-
vanja li~nosti, ve} se ose}a i kod prou~avanja svake celine uop{te. (...) Na{e nau~no
razmi{ljanje sastoji se prvenstveno od logi~kih manipulacija odnosa. Me|utim,
na okolnost da se struktura neke celine ne moè odrediti odnosima ukazuju mnogi
autori. Polaze}i od premise da veze u okviru neke celine ne mogu biti svedene na
27
René David, Les Grandes Systems du Droit Contemporaines, 9eme ed., Paris, 1988;
Viktor Knapp, Veliki pravni sistemi, Strani pravni ìvot, Beograd, br. 75-76, 1972, str. 3ù25; Franz-
Joseph Peine, Das Recht als System, Berlin, 1983.
28
Eugen Pusi}, Upravni sistemi I & II, Zagreb, 1985.
29
Radmila Stojanovi}, Veliki ekonomski sistemi, peto izdanje, Beograd, 1979.
30
A. I. Rakitov, Anatomia nau~nogo saznania, Moskva, 1969, str. 93. (Prema: Radmila
Stojanovi}, Veliki ekonomski sistemi, Beograd, 1979, str. 9).
odnose, neki pisci smatraju da celina kao takva uop{te nije podobna za logi~ku
manipulaciju. Mi, me|utim, stojimo na stanovi{tu da je struktura celine, ipak
podobna za logi~ko ispitivanje, i mada se to mo`da ne moè iskazati pomo}u
odnosa, mo`da bi se moglo izraziti nekom drugom adekvatnom logi~kom
jedinicom koja bi predstavljala jednu sasvim druga~iju logi~ku vrstu. Poku{a}emo
da pokaèmo da postoji logi~ka jedinica koja je podobna za izu~avanje celine, i
predlaèmo da se nazove sistem. (...) Elementi sistema (...) ne postaju sastavni
delovi sistema na osnovu njihovih imanentnih svojstava, ve} na osnovu distribucije
ili rasporeda u okviru sistema. Objekat ne u~estvuje u sistemu posredstvom nekog
svog inherentnog svojstva, ve} prema pozicionoj vrednosti koju ima za sistem.
(Tako, na primer) neva`no je za neki linearni sistem da li ga ~ine ta~kice, krsti}i
ili kruì}i, ukoliko raspored pozicionih vrednosti ostane isti. (U tom smislu) idealno
bi bilo razviti logiku sistema do te mere preciznosti, koja bi bila osnova za egzaktnu
matemati~ku formulaciju veza u okviru celine.31
Ono {to je predloìo Endàl, odnosno razviti logiku sistema, uradio je
engleski biolog Ludvig fon Bertalanfi (Ludwig von Bertalanffy), koji po~etkom
pedesetih godina postavlja tzv. teoriju otvorenih sistema (u fizici i biologiji), s
tim {to je u kasnijim radovima ovaj koncept metodolo{ki razradio i postavio osnove
op{te teorije sistema (odnosno General System Theory, ili skra}eno GST),32
kao novog metodolo{kog pristupa jedinstvu nauke. Fon Bertalanfi polazi od
stava da razli~iti elementi savremene nauke stalno nastoje da se razvijaju tesno
povezani sli~nim, kako kaè, paralelnim idejama. Ovo omogu}ava formiranje i
razvijanje op{tih principa koji bi se odnosili na sve sisteme. Polaze}i od toga, Fon
Bertalanfi klasifikuje sisteme na tzv. otvorene i na tzv. zatvorene sisteme, polaze}i
od komunikacije sistema sa svojim okruènjem. Pored toga, Fon Bertalanfi uvodi
i koncept tzv. dinami~ke interakcije sistema sa okruènjem. U tom smislu, otvoreni
su oni sistemi koji sa svojim okruènjem razmenjuju materiju (npr. hrana), energiju
(npr. fotosinteza), odnosno informacije (npr. ~uju, vide i sl.), dok su zatvoreni oni
sistemi koji sa svojim okruènjem ne ostvaruju komunikaciju. Pada odmah u o~i
da tzv. zatvoreni sistemi, u stvari, i ne postoje, odnosno ukoliko i postoje ne
moè se za njih saznati, budu}i da ne ostvaruju nikakav kontakt sa svojom
okolinom. To je i osnovni razlog {to je prvobitna Fon Bertalanfijeva postavka
ubrzo napu{tena (~ak i od njega samog) i {to je umesto izraza zatvoren sistem
uveden termin relativno izolovan sistem. Ipak, efekti ove genijalne gre{ke
bili su, moè se slobodno re}i, sa stanovi{ta metodologije nau~nog istraìvanja
31
A. Angyal, A Logic of Systems, System Thinking (ed. E. F. Emery), London, 1976, str. 17.
32
Ludwig von Bertalanffy, General System Theory Foundation, Development, Applica-
tion, Peguin Books, 1971; Ludwig von Bertalanffy, Théorie Général des Systemes, Paris, 1973;
Ludwig von Bertalanffy, Allgemeine Systemtheorie, 1977, str. 259262.
revolucionarni. Savremenu nauku karakteri{e sveop{ta specijalizacija, proi-

stekla iz ogromne koli~ine podataka, sloènosti tehnika i teorijskih struktura na
svakom podru~ju. Sa svoje strane, ovo je dovelo do raspada nauke kao integri-
sane celine: nau~nici koji se bave fizikom, biologijom, psihologijom i dru{tvenim
naukama, takore}i su za~aureni u sopstveni posebni svet, i veoma je te{ko voditi
me|usobni razgovor (...).33 Ipak, postoje modeli, na~ela i zakoni koji su primenjivi
na sisteme uop{te, ili pak njihove podgrupe, nezavisno od njihove specifi~ne vrste,
prirode njihovih sastavnih elemenata, kao i odnosa snaga izme|u njih. Stoga je
opravdano postaviti teoriju, ne manje-vi{e posebnih sistema, ve} op{tih principa
koji mogu biti primenjeni na sistem uop{te. Na ovaj na~in dolazimo do obrazovanja
jedne nove discipline, nazvane op{ta teorija sistema. Njenu osnovu ~ini
formulisanje i izvo|enje onih principa koji vaè za sistem uop{te.34 Radovi Fon
Bertalanfija }e presudno uticati na to da teorija sistema, posebno u oblasti fizike i
biologije, postane osnova za konstruisanje jedne op{te teorije sistema,35 odnosno
op{te metodologije prou~avanja sloènih dinami~nih sistema, koja }e se vremenom,
po{to obuhvati i socijalne sisteme, uobli~iti u tzv. sistemski pristup. Bertalanfi
smatra da postoje bitni elementi koji su zajedni~ki svim podru~jima realnosti,
koji karakteri{u i atomsku strukturu, kibernetsku ma{inu, biolo{ki organizam i
ljudsko dru{tvo. Taj paralelizam nam pruà mogu}nost da formuli{emo i razvijemo
principe koji vaè za sve sisteme. Op{ta teorija sistema nam daje {iroki makro-
pogled sa ~ijeg stanovi{ta moèmo da razmatramo sve sisteme. Fon Bertalanfi
sistem defini{e kao kompleksnost elemenata koji se nalaze u interakciji (...).
Tako formirana celina ima karakter otvorenog sistema koji je izloèn uticaju
spolja{njeg okruènja. Sistem se nalazi u stalnoj dinami~koj interaciji da bi se
prilagodio okruènju i osigurao vlastiti opstanak. (...) Iako ovo izgledaju banalni
iskazi, teorija sistema ozna~ila je veliku promenu optike i intelektualne perspektive
iz koje se posmatra realnost.36
Pojam entropije preuzet je iz (tzv. drugog zakona) termodinamike, ali u
kontekstu teorije sistema, entropija postaje op{ta metodolo{ka kategorija koja
ozna~ava tzv. meru haosa, odnosno dezintegracije jednog sistema. Entropijom
33
Ludwig von Bertalanffy, General System Theory, Human Behavior and International
Politics Contributions from Socio-Psychological Sciences (Editor J. David Singer), Chicago,
1965, str. 2021.
34
Ludwig von Bertalanffy, General System Theory, Human Begavior and International
Politics Contributions from Socio-Psychological Sciences (Editor J. David Singer), Chicago,
1965, str. 2122.
35
Onesin Cvitan, O pojmu op}e teorije sistema, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu,
Split, br. XVII, 1980, str. 149155.
Miroslav Pe~ujli}, Metodologija dru{tvenih nauka, drugo, izmenjeno i dopunjeno izdanje,
36
Beograd, 1982, str. 4546.

se ozna~ava stepen tzv. ru{ila~kog dejstva okruènja na sistem, odnosno mera i

stepen raspada sistema usled dejstva energetskih, materijalnih i informati~kih
tokova iz okruènja. Sistem se raspada ukoliko su mu komunikacioni kanali
zakr~eni, odnosno ukoliko ne moè uspostaviti i uskla|ivati informacione i
druge tokove, kako izme|u svojih delova (elemenata), tako i sa svojim okru-
ènjem.37 Kao posledica ovih stanja, sistem sa visokim stepenom informacione
prohodnosti u komunikaciji se razvija i prosperira, dok sistem koji nije u stanju
da se odupre uticaju entropije vene i raspada se, odnosno prelazi iz stanja
organizovanosti u stanje dezintegracije. Preko op{te teorije sistema, pojam entropije
uveden je i u oblast dru{tvene teorije.
Dinami~nost i adaptacija sistema u odnosu na svoje okruènje, nasuprot
stati~nosti i nepromenjivosti, postaju osnov posmatranja sloènih fenomena.
Dinami~ka ravnoteà elemenata unutar sistema, kao i samog sistema i njegovog
okruènja, javlja se kao bitno svojstvo sistema. Odràvanje ili pak promene u
sistemu mogu se ostvariti razli~itim putevima koji nisu strogo mehani~ki odre|eni.
Tradicionalna, i u nekim sredinama jo{ uvek dominantna istraìva~ka orijentacija
dru{tvenih nauka bila je prevashodno analiti~ke prirode. Analiti~ka orijentacija,
u svom ekstremnom obliku, oli~ena je u tzv. nau~nom pozitivizmu (a u oblasti
prava tzv. pravnom pozitivizmu i normativizmu). Savremeni pristupi traè odlu~an
raskid sa ovim shvatanjima. Op{ta teorija sistema (...) predstavlja reakciju na
stav da sve {to nauka treba da radi jeste da otkriva najsitnije sadràje elemenata
neke pojave (...), taj proces sintetizacije daje novu alternativu u kojoj se centar
interesa pomera od saznanja dobijenih putem uobi~ajenih analiza, ka kvalitetu
koji sistem kao celina poseduje i koji se ne moè razviti i locirati u pojedine
delove malo ovde, malo onde (...).38
Postavljanje konceptualne razlike izme|u otvorenih i zatvorenih sistema u
okviru op{te teorije sistema bilo je zna~ajno iz metodolo{kih razloga posebno
zbog toga {to su (u istraìvanjima koja su prethodila Fon Bertalanfijevim) u
prirodnim, a naro~ito u dru{tvenim naukama, dominirala izu~avanja sa stanovi{ta
zatvorenih sistema, dok su pristupi sa stanovi{ta otvorenih sistema bili retkost.
Tradicionalna dru{tvena teorija je podrazumevala da su organizacije, institucije,
grupe uklju~uju}i i kategorije dràve i prava zatvoreni sistemi. Savremena
nau~na saznanja govore upravo suprotno: institucije, organizacije (npr. dràva i
pravo) neophodno je prou~avati kao otvorene sisteme, kao sisteme koji aktivno
i dinami~ki komuniciraju sa svojim dru{tvenim i ostalim (politi~kim, ekonomskim,
moralnim, ideolo{kim i drugim) okruènjem. Dva su osnovna koncepta op{te teorije
37
Napominjeno da nasuprot entropiji (kao meri haosa), stoji informacija kao mera
organizovanosti, u smislu uspe{nog suprotstavljanja sistema dejstvu okruènja.
38
A. Eddington, The Nature od The Physical World, Ann Arbour, 1958, str. 103104.
sistema koju je postavio Bertalanfi, i koja predstavljaju fundamentalni doprinos

savremenoj nau~noj misli. Prvi se sastoji u tome ({to) razli~iti elementi moderne
nauke stalno nastoje da se razvijaju povezani paralelnim idejama. Taj paralelizam
pruà mogu}nost formulisanja i razvijanja principa koji vaè za sve sisteme. Drugi
veliki doprinos sastoji se u razlikovanju i odre|enju zatvorenih i otvorenih sistema.
Na prvi pogled, za one koji prou~avaju dru{tvene fenomene, razlika izme|u
otvorenog i zatvorenog sistema se postavlja kao akademska, moè se ~ak re}i i
neva`na. Me|utim, ta razlika je su{tinska razlika u pristupu, na~inu i rezultatima
prou~avanja dru{tvenih fenomena. Do sada je u metodologiji i na~inu gledanja na
dru{tvene fenomene, uglavnom bio dominantan pristup zatvorenog sistema.
Op{ta teorija sistema zna~ajna je pre svega zbog toga {to je sistemskim
pristupom promenjen cilj samih nau~nih istraìvanja. Karakteristi~na za nauku,
posebno za oblast dru{tvenih nauka, doskora je bila njena prevashodno analiti~ka i
empirijska orijenatacija, usmerena ka pronalaènju ~injenica i izvo|enju
eksperimenata. Naravno, ovo je bilo veoma korisno, posebno u smislu razvijanja
znanja i upoznavanja sa detaljima specifi~nih i ograni~enih domena (npr. pojedinih
pravnih propisa sl.). Me|utim, u uslovima neprekidnog narastanja sloènosti,
analiti~ki i empirijski pristupi su otkazivali, uz karakteristi~nu situaciju da op{ti
koncepti i teorijski modeli ne odgovaraju stvarnosti (na primer, tzv. raskorak prava
i stvarnosti). Empirijski pristup koji karakteri{e ranija istraìvanja svodio se na to
da se pojave prou~avaju tako {to se rastavljaju na posebne, me|usobno odvojene
delove (faktore). Osnovni motiv ovakvog pristupa bio je iznalaènje specifi~nih
obele`ja (tzv. differencia specifica), odnosno najmanjih elemenata, kao i otkrivanje
pojedina~nih uzroka. na taj se na~in fizi~ka priroda i stvarnost oko nas razbijala na
masu atoma, ìvi organizam na }elije, pona{anje na reflekse, percepcija u senzacije,
pravo u norme itd. Op{ta teorija sistema i sitemski pristup, me|utim, upravo
predstavljaju nepovratni rakid sa starim i ove{talim i te`nju ka novom i smelom.
Op{ta sistemska teorija i metod zna~e, dakle, istraìvanje celine {to se ne
tako davno smatralo metafizi~kim pojmom koji je izvan granica nauke. (...) Zna~enje
pone{to misti~ne teze da je celina ve}a od zbira njenih delova, sastoji se prosto
u tome da pojave nisu obja{njive ukoliko se posmatraju kao karakteristike izolovanih
delova.39 Da bismo razumeli delove, moramo prou~iti celinu: sirovi empirizam
bledi pred novom svetlo{}u sistemskog pristupa koji silovito prodire u sve nauke.
Svet se na{ao u novoj situaciji i mora misliti na nov na~in. Mo`da to odgovara i
dubokoj ljudskoj te`nji da ìvot ose}a i doìvljava u celosti kao celinu.40
39
40
3. TEORIJA UPRAVLJANJA
Polaze}i od stava da je kibernetika op{ta disciplina koja se bavi procesom
komunikacije i kontrole u sloènim dinami~kim sistemima, prirodno je da je
fenomen upravljanja jedna od njenih osnovnih kategorija. Kao {to je slu~aj i sa
drugim metapojmovima, kibernetika je pojmu upravljanje dala novu sadrìnu,
tako da, u naj{irem smislu posmatrano, predstavlja cirkulaciju, odnosno obradu
informacija. U upravljanju shva}enom kao komunikacioni proces informacija igra
presudnu ulogu. Kibernetika je sadrìnski oplemenila upravljanje po vi{e osnova,
a u tom kontekstu od posebnog je zna~aja rad Kibernetika i upravljanje britanskog
nau~nika Staforda Bira (Stafford Beer):41 Pre kibernetike, ve}ina nau~nih istraìvanja
u vezi upravljanja koncentrisala se uglavnom na jednostavne sisteme u izolovanim
uslovima.42
Upravljanje dru{tvenim poslovima tradicionalno se shvatalo kao ve{tina,
odnosno iskustvo, intuicija, pa ~ak i lukavstvo. Nasuprot tome, kibernetika prilazi
upravljanju prvenstveno sa aspekta uloge informacija u procesu, postavljaju}i
tako funkciju upravljanja u kontekst regulacije sistema. Polaze}i od toga,
izvodi se op{ti stav da se svaki sistem sastoji od upravlja~kog podsistema, sa
jedne, i upravljanog podsistema, sa druge strane, kao i stav da se i informacije,
koje ~ine supstrat upravljanja, sastoje od dve vrste: direktnih informacija, koje
teku od upravlja~kog podsistema ka upravljanom podsistemu, i povratnih
informacija, koje teku od upravljanog podsistema ka upravlja~kom podsistemu.
U ovakvim uslovima, presudan je zna~aj povratne veze u procesu upravljanja,
~ime se zatvara komunikacioni tok u sistemu. Najsaètije re~eno, upravljanje u
kibernetskom tuma~enju je proces prevo|enja sistema iz jednog stanja u drugo,
novo stanje. Sam taj proces se sastoji u smanjenju neodre|enosti kod pona{anja
(kretanja) sistema. (...) U najop{tijem smislu upravljanje moèmo definisati kao
proces regulisanja (sre|ivanja i ure|ivanja) objekta, odnosno kao proces koji
omogu}uje bitisanje i razvoj i pored stalnih izmena uslova okoline, i pored njenih
izmenjenih uticaja. Okolina neprekidno i na razne na~ine vr{i sve nove i nove
uticaje koji su usmereni na pove}anje dezorganizacije, na njegovo rastakanje i
napokon na uni{tenje kvalitativne celovitosti njegovog ja. (...) Antientropski
karakter procesa upravljanja jeste op{ta pojava koju je otkrila kibernetika. (...)
Kibernetika je otkrila op{te jedinstvo procesa upravljanja, koje se sastoji u tome,
{to se ovi procesi, bez obzira gde se zbivaju, karakteri{u ta~nom koli~inskom
merom, odnosno smanjenjem entropije.
41
Stafford Beer, Cybernetics and Management, English University Press, London, 1959.
Stafford Beer, Decision and Control The Meaning of Operational Research and Man-
42
agement Cybernetics, London-New York-Sydney-Toronto (5th printing), 1966, str. 255.

Odràvanje dinami~ke ravnoteè sistema komplikuje se time {to takvi sistemi

funkcioni{u u uslovima stalnih unutra{njih i spoljnih izmena. A to zna~i, da je
zadatak upravljanja u tome da obezbe|uje blagovremeno i efikasno preure|enje
strukture sistema, shodno izmenjenim uslovima. (...) Takvi sistemi imaju ulaze iz
okoline i izlaze u okolinu, i zatvoreni su u smislu cirkulacije informacija, dok su
otvoreni u smislu cirkulacije materije i energije.43
U vezi sa upravljanjem dru{tvenim sistemima, najzna~ajnija okolnost je
priprema, dono{enje i izvr{avanje odluka. Pravni sistem, primer je par excel-
lence za ovu konstataciju. Upravljati dru{tvenim sistemom mogu}e je samo na
osnovu pravovremene i kvalitetne odluke. Dono{enje odluke zahteva ispunjenje
niza pretpostavki, izme|u ostalih i postojanje pravovremenih, relevantnih i
kvalitetnih informacija, odnosno podataka. Pripremanje odluke obi~no je povezano
sa vi{e zna~ajnih faktora, pre svega: a) odre|ivanjem i postavljanjem cilja; b)
razradom najbolje strategije njegovog ostvarenja; c) utvr|ivanjem minimalnih,
maksimalnih i optimalnih varijanti ostvarivanja odluke; d) selekcijom ljudi za
ostvarivanje pojedinih faza u procesu; e) obezbe|ivanjem materijalnih i drugih
sredstava; f) uspostavljanjem odgovaraju}eg sistema odnosa i veza izme|u ljudi
i sredstava radi ostvarivanja cilja itd. Pripremanje i dono{enje odluka zahteva
odre|ena znanja i iskustva. Razrada i priprema odluke treba da ima nau~nu podlogu
od organizatora se zahtevaju odre|ena znanja, a po mogu}nosti i iskustvo. Pod
op{tim okriljem kibernetike razvio se znatan broj nau~nih metoda i tehnika
dono{enja odluka, izme|u ostalih: sistemska analiza (systems analysis), operaciona
istraìvanja (operational research), teorija igara (games theory), mre`no planiranje
(network planning), metod crne kutije (black-box method), matemati~ko
modeliranje i drugi. Doneti odluku (pismeno ili usmeno) zna~i kona~no formulisati
cilj upravljanja. Saèto re~eno: Racionalno upravljanje dru{tvom zavisi od
kvaliteta i koli~ine informacija.45
Upravljanje je stabiliziraju}i informacioni proces sloènih sistema. Tokom
ve}eg dela svoje istorije, civilizovani ~ovek smatrao je upravljanje (vladanje) kao
pravno pitanje: izdavanje zapovesti, vr{enje nadzora i, pre svega, dono{enje i
sprovo|enje zakona. (...) Sa ove ta~ke gledi{ta, me|utim, jasno je da se zapovesti,
dràvni nadzor i zakoni mogu najbolje shvatiti kao regulacioni mehanizmi
samoupravlja~kog sistema.46
43
Rajko Tomovi}, Radivoj Petrovi}, Moderni pogledi na upravljanje sistemima, Beograd,
1970, str. 70.
44
Mirko Markovi}, Prilaz kibernetici, Beograd, 1972, str. 3338.
45
Miroslav Pe~ujli}, Kibernetika-Dru{tvena mo}-~ovek, Socijalizam, Beograd, br. 10, 1970,
str. 1241 (12361255).
Stafford Beer, Decision and Control The Meaning of Operational Research and Man-
46
agement Cybernetics, London-New York-Sidney-Toronto (5th printing), 1966, str. 461.

Moè se tako|e re}i da se kibernetika bavi i optimalnim upravljanjem u

sloènim sistemima. U tom smislu, kibernetika razara|uje metode i sredstva
upravljanja kako bi se ciljevi postigli sa najmanjim utro{kom materijalnih sredstava,
rada i vremena.
Upravljanje u kibernetskom smislu ne moè se shvatiti bez razumevanja
koncepta feed-back, odnosno povratne veze (odnosno, prema ranijoj terminologiji,
povratne sprege). Zbog toga je kibernetski koncept upravljanja neposredno vezan
za koncept povratne veze, odnosno za povratnu informaciju koja od upravljanog
podsistema kruì ka regulatoru. Tako, informacije koje nose upravlja~ke poruke
mogu se nazvati informacijama direktne veze, dok se informacije koje upravlja~ki
podsistem prima od objekta upravljanja (o tome kako su prethodne poruke
ostvarene, kao i o stanju i uticaju okoline), mogu nazvati povratne informacije.
Jo{ bolje je ovaj stav formulisao sam Viner. Ponavljam, povratna veza je metod
upravljanja nekim sistemom koriste}i se rezultatima njegovog ranijeg delovanja.47
47
Norbert Viner, Kibernetika i dru{tvo, Beograd, 1964, str. 82. Ako se ovi rezultati
upotrebljavaju samo kao numeri~ki podaci za kritikovanje sistema i za njegovu regulaciju, onda
imamo jednostavnu povratnu vezu, odnosno onu koju primenjuju inènjeri u automatici. Ako su,
me|utim, informacije koje se vra}aju iz obavljene radnje, sposobne da izmene op{ti na~in i stil
delovanja, onda imamo proces koji se moè nazvati u~enjem (str. 83).
B. PRAVNA DR@AVA
Slobodan Jovanovi}
PORATNA DR@AVA
OP[TI POGLED
1. PRAVNA DR@AVA I PORATNE USTANOVE

U poratnoj Evropi svugde vi{e ili manje prodiru ustanove koje ne odgovaraju
na~elima stare pravne dràve. U pravnoj dràvi, gra|anin je bio slobodan u tome
smislu {to je njegova sloboda bila ograni~ena samo zakonom, i {to je zakonodavna
vlast bila starija od ostalih vlasti. Posle rata nadmo}nost zakonodavne vlasti do{la
je pod pitanje. U Engleskoj i Francuskoj parlament je zadrào stare{instvo nad
vladom, ali izdavanje zakona pre{lo je dobrim delom iz nadle`nosti parlamenta u
nadle`nost vlade, koja je dobila pravo da u vidu uredaba izdaje zakone. U Italiji i
Nema~koj parlament je stavljen u podre|en poloàj prema vladi: tu je mesto
zakonodavne vlasti izvr{na vlast postala vrhovni organ dràve. U Rusiji zbrisana
je razlika izme|u zakonodavne i izvr{ne vlasti: sovjeti su nadle`ni i za zakonodavne
i za izvr{ne akte. Ovim poja~avanjem izvr{ne vlasti koje se opaà od Engleske pa
do Rusije, omogu}ava se brè, usredsre|enije, metodi~nije vo|enje dràvnih
poslova ali u isto vreme umanjuje se pravna bezbednost gra|ana. Poja~anje
izvr{ne vlasti, to je ustvari njeno osloba|anje zakonskih ograni~enja dakle,
slabljenje snage zakona, koji je izvor pravne bezbednosti gra|ana. Ako bi tehni~ki
razlozi govorili za poja~avanje izvr{ne vlasti, pravni bi razlozi govorili protiv:
prema tome {to karakteri{e poratno doba, to je u vidu poja~avanja izvr{ne vlasti
prete`nost tehnike nad pravom.
Od francuske revolucije pa do svetskog rata vladalo je nepoverenje prema
dràvnoj vlasti zbog njenog suàvanja li~ne slobode i zbog nesavr{enosti njenog
* Slobodan Jovanovi}, Poratna dràva, Geca Kon, Beograd, 1936, str. 165185.
176 Slobodan Jovanovi}
~inovni~kog aparata. Jedan od glavnih razloga koji se u to doba navodio protiv

socijalizma, bio je taj, da bi socijalisti~ka dràva jo{ vi{e suzila li~nu slobodu, i
jo{ vi{e natovarila na ~inovni{tvo zadatke koji ga prema{aju. Privredni ìvot i
duhovni ìvot obeleàvani su kao oblasti u koje dràva treba da se {to manje
me{a. Slobodna utakmica i u oblasti proizvodnje ekonomskih dobara i u oblasti
stvaranja moralnih vrednosti, bila je jedna vrsta dogme.
Posle svetskoga rata udarilo se drugim putem. Sada se od dràve traì da
silom vlasti, po jednom vi{e ili manje racionalnom planu, uredi i privredni i duhovni
ìvot. Umesto slobodne misli i slobode diskusije dràvna ideologija, dosledno
izvedena, spre~ava i slobodu veroispovresti, i slobodu nauke, i slobodu {tampe. U
Italiji, Nema~koj, Rusiji dràvna nadle`nost pro{irena je u toj meri da obuhvata
gotovo ceo dru{tveni ìvot; s tim u vezi li~na sloboda obescenjena je zbog ogromno
razgranate i ogromno pretovarene dràvne ma{inerije. Ni u Francuskoj ni u
Engleskoj dràvna nadle`nost nije na isti na~in ra{irena, ali i u tim zemljama
dràvni nadzor privrednog ìvota mnogo je ve}i nego {to je bio pre rata. Duhovni
ìvot ostao je i dalje slobodan.
U Italiji, Nema~koj, Rusiji novo dràvno ure|enje bilo je posledica jednog
ideolo{kog pokreta, koji je, zapo~et od jedne manjine, zahvatio postepeno masu.
Taj ideolo{ki pokret imao bi sli~nosti s verskim pokretima: ista nestrpljivost prema
suprotnim gledi{tima, ista revnost u vrbovanju pristalica, isto negovanje kolektivnih
obreda i sve~anosti koji se zavr{avaju kolektivnim zanosom i ushi}enjem. Ceo taj
ideolo{ki pokret rukovo|en je jednom dràvnom strankom, koja je sve druge
stranke ugu{ila. Ni u Engleskoj ni u Francuskoj sli~ni pokreti nisu imali uspeha,
ali i tu se posredstvom strana~kih koalicija poku{avalo stvaranje jedne velike
stranke koja bi za neko vreme imala monopol vlasti. Po tome bi izgledalo da se
posle rata, stvaranjem strana~kih blokova i kartela ili stvaranjem jedne dràvne
stranke, strana~ka utakmica jako suàva ili sasvim onemogu}ava. Strana~ki ìvot
nije vi{e slobodan, nego regulisan.
Poratna dràva, koliko od nje zavisi, bri{e ili umanjuje razlike pravne,
ekonomske, kulturne. U Rusiji se uni{tavaju klase. U Nema~koj se progone oni
koji nisu ~iste nema~ke krvi. U Italiji se izra|uje obrazac dobrog gra|anina kome
svi treba da se saobraze. Vi{e ili manje u svima zemljama umanjuju se pravne
razlike izme|u ~oveka i ène, imovinske razlike izme|u bogata{a i siromaha,
kulturne razlike izme|u varo{ana i seljaka; ~ak pomo}u narodnog prosve}ivanja
umanjuju se razlike izme|u obrazovanih i neobrazovanih. I tamo, dakle, gde nije
pobedio komunizam ili fa{izam, dràva vr{i izjedna~ivanje svojih gra|ana.
Demokratija je bila unela u svoj program i slobodu i jednakost. U Italiji,
Nema~koj, Rusiji sloboda je `rtvovana jednakosti. Pojedinac slobodan i sposoban
za samoupravljanje vaì kao dru{tveno manje koristan nego pojedinac organizovan
Poratna dràva 177
i sposoban za dru{tveni rad. Sledstveno, ideja prava preobraàva se od individualne

u socijalnu. Pravo se vi{e izjedna~uje s dru{tvenom grupom i njenom organi-
zacijom, nego sa pojedincem i njegovom slobodom. Kroz grupu, kao njen ~lan,
pojedinac sigurnije dolazi do pravnog priznanja i pravne za{tite nego uzet sam za
sebe. Dràva se ne defini{e vi{e kao skup pojedinaca; u njen sastav, kao subjekti
javnog prava, prodiru razne grupe grupe ekonomskog i profesionalnog karaktera
kao korporacije i sindikati u Italiji grupe klasnog karaktera kao sovjeti u Rusiji
grupe politi~kog karaktera kao dràvne stranke u Italiji, Rusiji i Nema~koj.
Dokle vrednost pojedinaca pada, vrednost dràve raste. Uspeh dràve postao
je pre~i od svega; ona se ne da sputavati u svome radu apstraktnim idejama pravde
i slobode; staro na~elo dràvnog razloga do{lo je ponovo u va`nost, samo je ne{to
druk~ije formulisano: Celina je glavnija od delova. Dokle se dràva shvatala
samo kao vlast, ona ni iz daleka nije bila tako mo}na kao sada kada se shvata kao
nosilac dru{tvene ideje; u ime dru{tvenosti ona sme sve. Njena uprava prelazi s
narodnih predstavnika na stru~ne ~inovnike. Vlada narodnih predstavnika bila je
opravdana onda kada se u dràvi gledala vlast, koja moè biti opasna za narodnu
slobodu, i na koju narod valja stalno da motri preko svojih ljudi. Ali danas kada se
dràva zami{lja kao jedno dru{tveno preduze}e, njoj su potrebni stru~njaci koji
razumeju posao i tim stru~njacima narodni ljudi treba {to manje da smetaju.
Dràva se sada vodi kao banka ili kao fabrika poslovno i stru~nja~ki. Sa gledi{ta
predratne demokratije ovakav na~in dràvne uprave bio bi za osudu kao birokratski
despotizam; po novim pojmovima, on je za pohvalu kao racionalizacija dràvne
tehnike.
Nove ustanove nagove{tavaju jednu dràvu u kojoj bi bilo manje slobode i
prava, ali vi{e autoriteta i organizacije; jednu dràvu koja bi imala vi{e plana i
savr{eniju tehniku, ali koja bi ba{ stoga bila prinu|ena da vr{i izjedna~ivanje
pojedinaca.
2 FA[IZAM I KOMUNIZAM
êsto se ~uje da je doba pravne dràve, odnosno demokratije pro{lo i da je

samo pitanje, da li }e preovladati fa{isti~ko ili komunisti~ko shvatanje dràve.
Razlike izme|u ta dva shvatanja jesu ove.
Fa{izam zadràva klasne razlike koje komunizam uni{tava. Demokratija je
ostavljala sredstva proizvodnje u privatnoj svojini kapitalisti~ke klase, ali je op{tim
pravom glasa omogu}ila radni~koj klasi da dobije prete`ni uticaj na parlament.
Demokratija se nadala da }e se izme|u kapitalisti~ke klase, koja je imala
ekonomsku nadmo}nost bez politi~ke, i radni~ke klase, koja je imala politi~ku
nadmo}nost bez ekonomske, posti}i neka vrsta ravnoteè koja }e obezbe|ivati
dru{tveni mir. Fa{izam spori da se demokratskim metodama postigao dru{tveni
mir. Parlamenti iz op{teg prava glasa, u svojim poku{ajima regulisanja ekonomskih

odnosa, stavljaju se suvi{e na stranu radni{tva. Time izazivaju nezadovoljstvo i
otpor kapitalista, u isto vreme kad u radni{tvu bude sve ve}e èlje i sve bezobzirnije
zahteve. Dru{tvenog mira nema, dakle i ne samo to, nego se neprestanim
popu{tanjem radni{tvu postepeno dezorganizuje ceo kapitalisti~ki sistem. Po
mi{ljenju fa{ista, dràva ne sme biti za{titnik nijedne klase, ~ak ni one najslabije:
ina~e iz sau~e{}a prema jednoj klasi upropasti}e narodnu privredu. Dràvno
me{anje u ekonomske odnose korisno je samo onda ako dràva ima autoriteta i
snage da se klasama nametne za sudiju, koji njihov slepi egoizam suzbija u ime
jednog nepristrasnog i objektivnog gledi{ta. U demokratiji, dràva nema prema
klasama dovoljno autoriteta, jer zavisi od bira~kog tela, {to }e re}i, od ni`nih
klasa, koje u tom telu imaju ve}inu. Fa{isti traè stoga takvu dràvnu organizaciju
u kojoj }e dràva crpsti svoj autoritet iz sebe same, i mo}i da govori ~ak i brojno
najja~oj klasi kao njen zapovednik, a ne kao njen poslu{nik.
Komunisti optuùju fa{iste da su, pod izgovorom neutralisanja dràvne vlasti,
na~inili dràvu poslednjom odbranom buròazije. Upla{ena uspesima radni~ke
stranke u parlamentima op{teg prava glasa, buròazija je u fa{isti~kim dràvama
uni{tila parlamentarni reìm i zavela diktaturu. Diktatura ima da prese~e dalje
razvijanje radni~kog zakonodavstva i da uzme u za{titu interese kapitalizma, koji
je zapao u krizu. Po mi{ljenju komunista, dràva ne moè biti nepristrasni sudija
u borbi klasa: dru{tveni mir ne treba stoga o~ekivati od dràvne nepristrasnosti,
nego od ukidanja klasa.
I fa{izam i komunizam praktikuju diktaturu. Komunizam ozna~ava svoju
diktaturu kao privremenu meru, koja }e trajati samo dokle se ne izvr{i prelaz iz
klasnog dru{tva u besklasno. Fa{izam je stalno vezan za diktaturu ili ta~nije re~eno
za autoritarnu vladu. Njegove su osnovne postavke: (1) da se klase kao nu`nosti
dru{tvenog razvitka ne mogu ukinuti i (2) da klase, ako se ostave bez dràvnog
nadzora, razoravaju svojom isklju~ivo{}u i svojim sukobima dràvno jedinstvo.
Iz ovih postavki izvodi se zaklju~ak da je neophodno potrebna jaka vlast koja }e
dràti klase u stezi.
Komunizam prikazuje sebe sama kao jednu fazu u razvitku demokratije:
prelaz iz politi~ke demokratije u socijalnu. Fa{izam, naprotiv, prekida s
demokrtijom, bar s ovakvom kakva danas postoji u predstavni~ko parlamentarnoj
formi: nasuprot idejama li~ne slobode i narodne vlade fa{izam oìvljava ideje
autoriteta vlasti i dràvnog apsolutizma. U svojoj prognozi budu}ih preobraàvanja
dràve, komunisti su pod uticajem primera francuske revolucije. Kao {to je tada
buròazija osvojila dràvnu vlast, tako }e i slede}a revolucija biti klasna, zame-
njuju}i vladu buròazije diktaturom proletariata. Fa{isti ne primaju diktaturu
proletarijata. Ukidanje klasa koje bi se njome imalo izvr{iti, bilo bi, po njihovom
Poratna dràva 179
mi{ljenju, vra}anje unazad. Klasne razlike su obele`je razvijenije i sloènije

dru{tvene sredine, kao {to je jednakost obele`je prostije i primitivnije dru{tvene
sredine. Zato ne treba govoriti o ukidanju klasnih razlika, nego samo o njihovom
ublaàvanju, kako se klasni sukobi ne bi toliko zao{trili da zagroze dràvnom
jedinstvu. Ublaàvanje klasnih razlika da se izvesti samo putem integriranja klasa
u dràvu; ukoliko se klase budu ve}ma ose}ale kao delovi dràvne celine, utoliko
}e biti jedna prema drugoj trpeljivije, i u isto vreme raspoloènije da jedna s
drugom sara|uju. Ako komunisti stoje pod uticajem primera francuske revolucije,
fa{isti stoje pod uticajem primera apsolutne monarhije, koja je stvorila dràvu
ve}ih razmera i ja~e usredsre|enosti nego {to je bila dràva srednjeg veka. Kao
{to je apsolutna monarhija uspela da nametne dràvnu ideju pokrajinama i
staleìma, tako bi fa{isti~ki reìm hteo da je nametne klasama.
Iako su razlike izme|u fa{izma i komunizma ne samo znatne nego bitne,
ipak su oba ta sistema podjednako upravljena protiv sredobe`nih te`nji klasa.
Fa{isti veruju da bi dràva, samim tim {to je ve}a dru{tvena grupa nego klase,
imala snage da nadvlada klase: treba joj samo dati takvu organizaciju da nosioci
njene vlasti budu oslobo|eni zavisnosti kako od vi{ih tako i od niìh klasa.
Komunisti naprotiv drè da su klase ja~a dru{tvena snaga od dràve; dràva ih ne
moè nikada nadvladati i to {to nazivamo dràvnim jedinstvom moè biti spaseno
samo tako, ako ona klasa koja je najja~a, a to je proletarijat, uni{ti sve druge
klase. Spor fa{ista i komunista dovodi nas opet na stari teorijski spor o odnosu
izme|u dràve i drugih dru{tvenih grupa i o tome da li je dràva samo jedna
organizacija koja neminovno sluì najja~oj dru{tvenoj grupi, ili, naprotiv,
predstavlja samostalnu dru{tvenu snagu.
3. DR@AVA MASE
Bila ure|ena demokratski ili fa{isti~ki ili komunisti~ki, savremena dràva
ostaje dràva mase. Ona postavlja i pred demokratiju i pred fa{izam i pred
komunizam iste probleme, i ti sistemi razlikuju se jedan od drugoga samo time
{to iste probleme na razli~ite na~ine re{avaju.
[ta zna~i dràva mase? Jo{ otkako se iza{lo iz srednjeg veka, dràva se stalno
razvija kao vojna i kao privredna sila. I s vojnog i s privrednog gledi{ta velika
dràva ima vi{e izgleda na uspeh nego mala dràva: otuda kod dràve te`nja za
{irenjem u prostoru: ta je te`nja stvorila ove velike teritorijalne dràve koje
nazivamo velikim silama. Od francuske revolucije, dràva raste ne samo spolja, u
{irinu, nego, ako tako moèmo re}i, i iznutra, u dubinu. Do francuske revolucije,
dràva je pripadala gornjim slojevima; donji slojevi nisu imali glasa u njenim
poslovima. Dràva se koristila tim slojevima vojno i finansiski, ali u naknadu
zato nije im davala politi~kih prava. Ta prava donji slojevi dobijaju tek s
francuskom revolucijom. Dotle pasivni delovi dràve, oni postaju njeni aktivni
delovi. S ulaskom donjih slojeva u dràvnu organizaciju nastaje dràva mase.
Dràva mase postavlja u prvom redu ovaj problem. Kako da se te velike
mase koje je dràva obuhvatila, odrè u vezi i jedinstvu? To je pre svega tehni~ki
problem. Vlada nad velikim masama pretpostavlja razvijenija saobra}ajna sredstva
pretpostavlja savr{eniji ~inovni~ki aparat pretpostavlja sloèniju dràvnu
organizaciju razbijanjem velikih masa na manje grupe koje je lak{e organizovati
(federalizam, decentralizacija, fa{isti~ki sindikati i korporacije). Ali pored ovog
tehni~kog problema postoji i jedan moralni problem: kako da se te velike mase
nadahnu jedinstvom svesti. Dràva nije samo poslovna, nego i duhovna celina.
Jo{ francuski filosof M a l b r a n { (Malebranche) u XVII veku razlikovao je
dve vrste dru{tva: dru{tva trgova~ka (bolje re}i: privredna) i dru{tva verska (bolje
re}i: privredna) i dru{tva verska (bolje re}i: moralna). Trgova~ka se osnivaju na
podeli rada i na raznostrukosti; imaju za cilj zadovoljavanje materialnih potreba,
teè jednoj organizaciji specializovanoj i mehanizovanoj, koja na {to savr{eniji
na~in obezbe|uje odràvanje i razvijanje ìvota. Verska dru{tva ne osnivaju se na
raznostrukosti, nego na zajednici: u tim dru{tvima ljudi se ne razlikuju po poslu
koji rade i po mestu koje zauzimaju u procesu proizvodnje: oni gledaju jedni u
drugima samo bli`nje.
Ovoj Malbran{ovoj razlici izme|u trgova~kih i verskih dru{tava odgovara
razlika koju je nema~ki sociolog T e n i e s (Tönnies) povukao izme|u dru{tva
i zajednice. U dru{tvu, ljudi stoje jedni prema drugima kao odvojene, jedna
drugoj tu|e li~nosti, koje imaju izme|u sebe samo poslovne odnose, po na~elu do
ut des. Tu se pita samo jedno: {ta i koliko moè ko da u~ini; intimna li~na svojstva
ne uzimaju se u obzir; sve je ra~un nepristrasan, istina, ali i bezdu{an. U zajednici
(porodica je njen najbolji primer) ljudi ~ine jednu celinu; koliko }e ko kome u~initi,
ne odre|uje se strogo ra~unski, nego po meri uzajamnih simpatija: subjektivno
merilo, a ne objektivno. Dru{tvo je ne{to apstraktno-mehani~ko, a zajednica ne{to
konkretno-organsko.
Kao i Tenies, tako je i Spenser razlikovao dve vrste grupa: grupe osnovane
na pravdi ili razumu i grupe osnovane na simpatiji ili milosr|u.
Dràva bi trebala da bude u isto vreme i dru{tvo i zajednica. S jedne
strane, kao vojska, kao sud, kao ~inovni{tvo, dràva je organizovana na sasvim
objektivnoj osnovi: tu nema sentimentalnosti, nego stroga disciplina, stroga
primena zakona, stroga poslovnost. To je ona strana dràve koja li~i na dru{tvo.
Ali ima druga jedna strana koja li~i na zajednicu. To su izvesna ose}anja solidarnosti
koja njene ~lanove spajaju ne samo interesima, nego i simpatijama, kao da bi svi
~inili jednu veliku porodicu. Kada se govori o dràvi ko o procesu integracije (v.
str. 448), misli se izme|u ostaloga i na ove moralne veze koje ~lanovima iste
Poratna dràva 181
dràve daju izgled jednog duhovnog bratstva. Ukoliko dràva postaje dràva mase,
sve je teè odràti me|u njenim ~lanovima ovu prisnu ose}ajnost kojom se odlikuje
jedna zajednica. Ona se sve vi{e svodi na spolja{nju organizaciju zajedni~kog
ìvota {to }e re}i, sve je manje zajednica, a sve vi{e dru{tvo.
Demokratija je mislila da je pitanje moralnog jedinstva dràve re{ila mnogo
uspe{nije nego raniji reìm. (1) Ona je dala narodnu vladu, koja nije predstavljala
pojedine klase i staleè, nego je predstavljala narod kao jednu celinu (narodna
suverenost). (2) Ona je dala slobodu {tampe. Ne samo da su sva mi{ljenja ma
koliko suprotna dolazila do izraza, nego se putem prepirke vr{ilo izjedna~avanje
mi{ljenja, i stvaralo javno mnenje. (3) Demokratija se dopunjavala jo{
nacionalizmom, koji je me|u velikim kolektivnim ose}anjima bio jedno od
najdubljih.
Op{ta volja, javna svest, sveta ljubav otad`bine zar sve to nije bilo
dovoljno da o~uva dràvi karakter zajednice?
Fa{isti ne veruju u uspe{nost ovih demokratskih metoda. Pod vladom narodne
volje otvorio se u demokratiji rat klasa i stranaka, koji neki put i politi~ki i privredni
ìvot dràve dovodi do paralize. Sloboda {tampe, pozvana da izjedna~uje mi{ljenja,
neki put samo ih jo{ vi{e jedno drugome supro}ava. Nacionalizam tek u vreme
rata budi se s punom snagom; u doba mira, on se uspavljuje; gra|ani tada ja~e
ose}aju svoju stranku i svoju klasu, nego svoju naciju. Demokratija, koja se nadala
da }e zbratimiti sve gra|ane kao ~lanove istog suverenog naroda i iste etni~ke
zajednice demokratija se u praksi izmetnula u reìm nesloge i razdora. To je
stalni gra|anski rat koji se ne vodi oru`jem nego glasa~kim ceduljama i
novinarskim ~lancima.
Po{to je osudio demokratske metode, fa{izam je traìo nove na~ine za
stvaranje moralnog jedinstva dràve. On je zadrào dve demokratske ustanove:
stranku i {tampu, ali te stare ustanove upotrebio je na nov na~in. Ukinuo je utakmicu
stranaka i novina. Ustanovio je samo jednu stranku, i upotrebu {tampe za ciljeve
politi~ke propagande dopustio samo toj stranci. Demokratija je polazila od
pretpostavke, da se izjedna~eno javno mnenje stvara pre a posle putem slobodne
prepirke. Fa{izam polazi od pretpostavke da se kod velikih masa jedinstvo uverenja
stvara sasvim suprotnim na~inom, a to je ukidanjem slobodne prepirke. Ako se
isklju~e sve druge propagande osim jedne jedine, onda se neprestanim
ponavljanjem istih formula koje niko ne sme pretresati ni osporavati, proizvodi
neo~ekivano brzo i potpuno izjedna~enost mi{ljenja. To }e biti takav fanatizam
kakav po ja~ini ne}e ustupati ni verskom fanatizmu. Demokratske metode dobre
su za bu|enje svesti kod pojedinaca, ali nisu dobre za stvaranje kolektivne svesti
kod mase. Stvaranje ove poslednje jeste jedna vrsta psihoze u kojoj se li~na svest
ne budi, nego uspavljuje, i u kojoj samostalnost i kriti~nost mi{ljenja nije mogu}na.
Ukratko, demokrati su verovali u mogu}nost prosve}ivanja naroda; fa{isti su na{li

ve{tinu hipnotisanja naroda.
Fa{isti~ke metode usvaja i nacionalsocializam, ali on ih upotrebljuje za
stvaranje jedne psihoze koja nije istovetna sa fa{isti~kom psihozom. Fa{izam bi
hteo da izazove onakav zanos za dràvom i onakvo uìvljavanje u dràvu kako je
bilo svojstveno gra|anima anti~kih republika, koji su svoju li~nu sre}u gledali u
slavi svog grada. Nacionalsocializam bi hteo da izazove onakva ose}anja rasnog
ponosa i vite{ke ~esti, ratnog bratinstva i vernosti prema vo|u kakvim su se
odlikovala ratni~ka plemena ranog srednjeg veka. Ali i fa{izam i nacionalsocializam
slaù se u tome da dràvnu organizaciju treba u~vrstiti psihozama mase koje bi se
pravile ve{ta~kim na~inom, po jednom planu ozgo.
I komunizam se sluì fa{isti~kim metodama, ali on se ne zadovoljava kao
fa{izam moralnim izjedna~ivanjem. On teì jo{ i materialnom izjedna~ivanju. Po
komunisti~koj doktrini, bez materijalnog izjedna~ivanja nema ni moralnog. Dokle
izme|u ljudi postoje klasne razlike, njihovo moralno izjedna~avanje osta}e prazna
re~: ekonomske suprotnosti nagrizaju i rastvaraju i naj~vr{}e moralne zajednice.
Ukinite klase, prenesite sredstva proizvodnje u dru{tvenu svojinu, stavite ljude
pod iste ekonomske uslove, posle te materijalne jednakosti mora do}i i moralna.
Kad svi budemo proleteri, svi }emo imati istu proletersku svest.
I demokratija i fa{izam i komunizam jesu napori da se dràvama velikih
masa da potrebno moralno jedinstvo, da im se, dopunjuju}i dru{tvenu tehniku
dru{tvenom sve{}u, sa~uva pored karaktera dru{tva i karakter zajednice1 Demo-
kratija teì moralnom izjedna~avanju putem slobodne prepirke; fa{izam i
komunizam teè moralnom izjedna~ivanju putem fanatizovanja mase koje vr{i
dràvna vlast; komunizam sluì se tako|e fanatizovanjem mase, ali osim toga,
1
Za fa{izam bi se moglo re}i da u svom shvatanju dràve suvi{e poja~ava karakter zajednice,
dokle komunizam suvi{e poja~ava karakter dru{tva. Po fa{isti~kom shvatanju, moralno jedinstvo
dràve treba posti}i ma po koju cenu, ma i posredstvom psihoze mase, koja predstavlja psihi~ka
stanja nièg stupnja. Ne uzima se u obzir da psihoza mase moè postati smetnja za onaj pravni i
ekonomski racionalizam koji je neophodno potreban savremenoj dràvi. Pretpostavlja se da se
kolektiviziranjem svesti moè uspeti da dru{tvene klase, ostaju}i i dalje diferencirane, budu ipak
isceljene od klasne isklju~ivosti i sebi~nosti. [to je glavno, veruje se da moralno jedinstvo dràve
nikad ne moè biti suvi{e potpuno, i da stoga treba spre~avati svaku opoziciju i kritiku. Sve su to
preteranosti shvatanja dràve kao moralnog jedinstva.
Komunizam, obrnuto, preteruje sa shvatanjem dràve kao poslovnog jedinstva. Po tome
shvatanju dràvu treba urediti kao zadrugu proizvo|a~a koji su ~lanovi vezani izme|u sebe
prvenstveno podelom rada. Sam fakt njihove me|uzavinosti kao poslenika istog preduze}a izazva}e
u njima potrebna ose}anja solidarnosti i pretvori}e njihovu vezu od poslovne u moralnu. Moralno
jedinstvo bi}e neizbe`na posledica racionalno ure|enog dru{tvenog rada. Komunizam toliko
preteruje s idejom dràva-dru{tvo da ideja dràva-zajednica gubi samostalan zna~aj i postaje refleks
ideje dràva-dru{tvo.
Poratna dràva 183
teì moralnom izjedna~ivanju jo{ i putem materijalnog izjedna~ivanja. Ma koliko

se te metode izme|u sebe razlikovale, sve su nadahnute istim uverenjem, da se
dràva mase ne moè upravljati bez izjedna~enog, nivelisanog, standardizovanog
pojedinca.
Demokratija je èlela da moralno jedinstvo dràve obezbedi bez `rtvovanja
moralne slobode pojedinca: zato je i poku{avala da zajedni~ku svest proizvede
putem slobodne prepirke. Njoj se zameralo da je na taj na~in toliko probudila
pojedina~nu svest, kao i posebne strana~ke i klasne svesti da je vi{e oteàla, nego
olak{ala stvaranje jedne op{te svesti. Fa{izmu i komunizmu zamera se obrnuto,
da do op{te svesti dolaze ugu{ivanjem li~nih svesti. Radi moralnog jedinstva dràve
uni{tava se moralna samostalnost pojedinca. Da li skup moralno nesamostalnih i
stoga moralno nerazvijenih pojedinaca moè ~initi moralnu zajednicu u pravom
smislu re~i?
Ako se moralno jedinstvo dràve moè posti}i samo psihozom mase, onda
je jedna elita neophodno potrebna. Njen bi zadatak bio da psihozu mase po
izvesnom planu izaziva i rukovodi. Na kakav je na~in pitanje elite re{eno u
fa{isti~koj i komunisti~koj dràvi? Sasvim druk~ije nego u demokratskoj dràvi.
U demokratiji, gde je dopu{tena slobodna utakmica stranaka, stranka koja
dobije na izborima ve}inu, sti~e time i pravo na vladu. Dràvno vo|stvo odre|uje
se, dakle, slobodnim dru{tvenim odabiranjem. To je elita koju dru{tvo proizvodi
samo iz sebe.
U fa{isti~koj i komunisti~koj dràvi postoji jedna dràvna stranka s
monopolom strana~ke organizacije i s isklju~ivim pravom na vladu. Ta stranka
stvara elitu u zatvorenom krugu i po naro~itom sistemu. Ona je podvrgava jednoj
askezi i disciplini koja opominje na manastir i kasarnu: to nije vi{e slobodno
dru{tveno, nego ve{ta~ko dràvno stvaranje elite.
Demokratija ne podnosi suvi{e veliko rastojanje izme|u vladaju}e elite i
narodne mase. Da bi se to rastojanje smanjilo, moralno intelektualni nivo gra|ana
uzdiè se, a nivo vlasnika spu{ta. Nivo gra|ana uzdiè se obavezno{}u osnovne
nastave, a nivo vlasnika spu{ta op{tim glasanjem; i obaveznost osnovne nastave i
op{te glasanje jesu osnovne ustanove demokratije.
U fa{isti~koj i komunisti~koj dràvi rastojanje izme|u vladaju}e elite i
narodne mase znatno je ve}e. Vo| je na~injen polubogom a dràvna stranka
svojim politi~kim povlasticama, svojom posebnom disciplinom i posebnim
zakonom ~asti, izdvaja se iz narodne mase kao neka aristokratija.
U demokratiji, elita ne stoji vrlo visoko, ali je dru{tvo proizvodi samo iz
sebe. U fa{isti~koj i komunisti~koj dràvi ona stoji mnogo vi{e, ali umesto da je
dru{tvo proizvodi samo iz sebe, ona mu se name}e kao stran element, odgojen
pod izuzetnim prilikama. îme to valja obja{njavati? Da li time {to se od fa{isti~ke
i komunisti~ke elite traì takav idealisti~ki polet i takve organizatorske sposobnosti

kakve preme{taju demokratsku elitu? Ili to treba obja{njavati time {to psihoza
mase fa{isti~kog i komunisti~kog dru{tva osposobljava ljude za pasivnu poslu{nost
prema eliti, ali ne i za aktivno u~e{}e u njenom stvaranju?
Zasada je besumnje jo{ rano donositi kona~ni sud o evoluciji dràve mase.
Zasada padaju u o~i dve stvari. (1) Proces dru{tvenog nivelisanja, zapo~et s
demokratijom, produùje se, i to s poja~avanjem. (2) Stvaranje elite poku{ava se
na ve}ma ve{ta~ki na~in, i na ve}em rastojanju od narodne mase nego u demokratiji.
Poratna dràva 185
C. NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI
Stojan Markovi}*
NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI**

Ma da dana{nja pravna znanost u op{te stoji na dosta visokom stupnju svojega
razvitka, opet nam izgleda, kao da pojedini nau~ari i radnici na polju ove znanosti
nisu jo{ sa svim na ~istini niti odnosno pojma, prirode i zna~aja ove znanosti, niti
odnosno predmeta ili materijala, koji ova znanost ima, da obuhvati, kao ni odnosno
same raspodele ovog materijala na pojedine grupe ili grane, na koje se on po
svojoj prirodi, a prema unutarnjoj vezi odnosno razli~nosti ima i mora da svede;
oni nisu saglasni dalje ni u samom odre|ivanju pojma i razlikovanju i grupiranju
prava, koje ima da sredi i utvrdi razne i mnogovrsne odno{aje u dràvi i dru{tvu,
te da tako pojedine vrste ili kategorije ovoga prava dobiju onaj zna~aj i mesto u
velikom i prostranom okviru pravne znanosti, koji im po samoj prirodi ovih
odno{aja u dràvi i dru{tvu pripadaju, kao {to najzad pisci ovi nisu na ~isto ni u
pitanju o tome, kakav zna~aj imaju i u kakvim odno{ajima pojedine vrste ili
kategorije ove znanosti stoje i treba da stoje kako jedne na spram drugih, tako i na
spram ostalih grana ljudske znanosti i u ovome pogledu postoje nesuglasnosti,
protivnosti i prepirke naro~ito izme|u predstavnika pojedinih prirodnih,
matemati~nih, istorijskih i u op{te empirijskih grana ljudske znanosti s jedne, i
predstavnika pojedinih grana ili grupa dràvne i dru{tvene znanosti s druge strane.
Tako predstavnici prvih grupa znanosti tvrde da sadrìnu ove znanosti stavljaju
stvari i pojave materijalne i apodikti~ne prirode i da su prema tome istine i zakoni
ove znanosti u ovome redu stvari i pojava sumnjivi, nestalni i promenljivi, i da
kao takvi imaju zna~aj subjektivnih mi{ljenja i verovanja.
* Stojan Markovi}, profesor Velike {kole.

** Stojan Markovi}, Administracija Kraljevine Srbije sa naro~itim pogledom na nauku o
dràvi i dràvnoj upravi, knjiga I, Op{ti deo, Kraljevska srpska dràvna {tamparija, Beograd,
1893.
186 Stojan Markovi}
Iz ove i ovakve ocene i kvalifikovanja pojedinih oblasti ljudske znanosti

nastala je poznata podela ove znanosti na dve glavne grupe ili kategorije, od kojih
se u jednu uvr{}uju sve prirodne, matemati~ne i empirijske ili istorijske nauke,
kojima se pridaje zna~aj i naziv egzaktnih, stvarnih ili realnofilosofskih nauka, a
u drugu sve ostale nauke i discipline, me|u koje dolaze i sve privatno i javno-
pravne, dràvne, dràvno-politi~ke i u op{te dru{tvene nauke i discipline, kojima
se pridaje zna~aj i naziv idealnih, duhovnih i apstraktno-filosofskih ili
transecendentnih nauka i disciplina i kojima se kao takvima odri~e zna~aj i vrednost
pravih nauka.
Me|u tim je ova i ovakva podela i ocena zna~aja ovih grana ili kategorija
ljudske znanosti neumestna i neosnovana. Pojedine grupe ljudske znanosti ili su
nauke ili nisu nauke.
Za pravne, dràvne i dru{tvene nauke mogu istina da vaè i da se primenjuju
druge metode i druga pravila pri samome nau~nom traènju i ispitivanju istina i
zakona, ali im to ne oduzima zna~aj i vrednost nauka, kao {to se samo sa toga
razloga ne moè poricati i oduzimati zna~aj stvarnosti ni istinama i zakonima, do
kojih se dolazi na osnovu ovih drugih metoda i pravila, koji mo`da u prirodnim,
matemati~nim i u op{te empirijskim naukama nisu podesni i potrebni, ma da su i
u ovim naukama prona|eni zakoni i istine kad kad zasnovani na hipotezama i ma
da se i do razaznanja ovih zakona i istina dolazi sredstvom istih metoda razmatranja
i logi~kih zaklju~aka, kao i dràvnim i dru{tvenim naukama. Po ovome mada u
traènju i pronalaènju istina i zakona u dràvnom i dru{tvenom redu stvari i
pojava, igra veliku ulogu pronalaza~ka individualna mo} samoga istraìoca, ma
da u ovome redu stvari i pojava ovi zakoni i istine nisu svakad i za svakoga tako
uo~ljivi, kao {to je to po pravilu slu~aj u prirodnom, matemati~nom i u op{te
emipirijskom redu stvari i pojava, ali su ipak jednom prona|eni i kao {to treba
uo~eni, protuma~eni i fiziolo{kom i psiholo{kom prirodom i otuda poti~u}im
potrebama ~oveka, dràve i dru{tva, overeni zakoni i istine stalni po sebi
nepromenljivi i nesumnjivi u ljudskom, dràvnom i dru{tvenom redu stvari i pojava,
kao {to su stalni, nepromenljivi i nesumnjivi zakoni i istine, koji su prona|eni u
prirodnom, matemati~nom i u op{te empirijskom redu stvari i pojava, ili u tako
zvanim egzaktnim naukama i disciplinma, u kojima ima tako|e kad kad postavka,
koje su se pri dubljem razmatranju ovih stvari i pojava pokazale kao neosnovane
i pogre{ne.
Astronomija, potpomognuta matematikom i fizikom, pronalazi i otkriva istine
i zakone o uzajamnom poloàju vaseljenskih tela, o njihovom relativnom odstojanju
i kretanju i time sve vi{e i dublje saznaje i shvata vaseljenu u njezinoj beskrajnosti;
geologija i geognozija, potpomognute fizikom i hemijom, sra~unavaju ogromne
relativne vekove na{e zemlje, otkrivaju u njezinoj utrobi duboko zakopane tajne
Nauka o dràvi i dràvnoj upravi 187
prirode i traè i ispituju prauzrok, na~in, mesto i vreme postanju sveta, ~oveka i
njegovih raznih fela; pa kao god {to ove nauke na jedan ili drugi na~in istraùju,
otkrivaju i ispituju istine i zakone, koji su skriveni u misti~no-etarskoj prirodi
vaseljene i po kojima se zakonima ova vaseljena u prirodno nu`noj ravnoteì i
skladnosti stalno i ve~ito odràva i kre}e, tako isto i pravne, dràvne i dru{tvene
nauke i discipline istraùju, otkrivaju, ispituju i sre|uju istine i zakone, koji su
skriveni u misti~no-apstraktnoj prirodi ~oveka, dràve i dru{tvene bure mogu ovu
ravnoteù i skladnost momentalno da zadrè i pometu, ali se ipak ovi zakoni i
istine u ljudskom, dràvnom i dru{tvenom redu stvari i pojava, javljaju kao stalne
osnovice relativnom, ali pravilnom i harmonijskom poloàju i kretanju pojedinih
delova ~ove~anske vaseljene onako isto, kao {to se zakoni i istine u prirodnom,
matemati~nom i u op{te empirijskom redu stvari i pojava javljaju kao stalne
osnovice relativnom, pravilnom i harmonijskom poloàju i kretanju prirodne
vaseljene; na~elo narodnosti onako je isto stalan i nesumnjiv prirodni zakon o
privla~noj sili na{e zemlje.
Napredak i razvoj pravne, dràvne i dru{tvene znanosti stoji na protiv u
nerazdvojnoj vezi sa napretkom i razvojem pojedinih grana prirodne i prirodno-
matemati~ne znanosti; napredak i razvoj prvih grupa znanosti zavisi u mnogim
odno{ajima od napretka i razvoja ove druge prirodne i prirodno-matemati~ne
znanosti, ~iji ogroman napredak, koji je do danas u~injen, izaziva i pokre}e sve
ve}i napredak i razvoj na polju pojedinih grana privatno-pravne, dràvne i
dru{tvene znanosti. Tako i naro~ito na pojedinim prirodnim naukama zasnovana
nauka o ~oveku, njegovim osobinama i njegovoj dvojakoj prirodi, ukazuje sve
vi{e, o~itije i jasnije na potrebe ~oveka u dràvi i dru{tvu i na pravi zna~aj i
prava i du`nosti koje ~ovek ima i treba da ima u dràvi i dru{tvu kao i na sve
nove i nove du`nosti i prava dràve prema ~oveku i pojedinim socijalnim
grupama u dràvi u pogledu na podmirivanje pojedina~nih i dru{tvenih potreba,
koje ~ine misiju dràve; od razvitka nauke o ~oveku zavisi i sa njim uporedno
ide i razvitak privatno i javno-pravnih, dràvnih i dru{tvenih nauka i disciplina;
u koliko su po ovome ta~nija i sre|enija znanja o fiziolo{koj i psiholo{koj prirodi
i iz te prirode poti~u}im potrebama ~oveka, u toliko }e biti ta~nija i sre|enija
znanja o pravima, poloàju i zna~aju ~oveka, dràve i dru{tva i o uzajamnim
pravima, koja ove odno{aje sre|uju i utvr|uju u cilju, da se ove ~ovekove potrebe
u dràvi i dru{tvu {to potpunije podmire; sre|ivanje i utvr|ivanje ovih odno{aja
~oveka i pojedinih dru{tvenih grupa li zajednica u dràvi u dru{tvu, sastavlja
predmet pojedinih grana privatno i javno-pravnih i dràvnih i dru{tvenih nauka
i disciplina, me|u kojima vrlo va`no mesto zauzima nauka o dràvi i dràvnom
pravu u naj{irem smislu.
188 Stojan Markovi}
Nauka ova o dràvi i dràvnom pravu u op{te, ili u naj{irem zna~enju,

obuhvata, razra|uje i sre|uje sva ona znanja, koja se ti~u dràve, njezinog stroja
i individualno-li~noga ìvota i sastojka ovoga ìvota, njezinih zadataka i odno{aja,
koji otuda nastaju, kao i prava, koja ove odno{aje sre|uju i utvr|uju. Po ovome
svekolika znanja o dràvi, njezinome stroju, ìvotu i kretanju, odnosno radu na
izvo|enju njezinih zadataka, imaju dve glavne strane, od kojih jednu obuhvataju
znanja, koja se ti~u pojma, prirode, stroja i poziva dràve, kao i sviju onih uslova
i ~injenice, po kojima nam se dràva spoljno javlja kao samostrojno, organsko
bi}e sa osobenim prirodnim ili fiziolo{ko-psiholo{kim i li~nim ìvotom, i ova se
znanja po ovome odnose na individualno-li~nu stranu dràve i njezina ìvota;
druga strana ovih znanja o dràvi i njezinome ìvotu i kretanju, ti~e se pre svega
odno{aja, koji nastaju iz ove individualno-li~ne strane dràve i njezinih zadataka,
a za tim prava, koja ove odno{aje sre|uju i utvr|uju; prva znanja sastavljaju
predmetnu, a druga pravnu stranu nauke o dràvi i njezinome ìvotu i kretanju u
op{te.
Tako posebice po prvoj predmetnoj strani znanja o dràvi, dràvna nauka
obuhvata, razra|uje i sre|uje znanja o prirodnim i li~nim ~injenicama, iz kojih je
dràva, kao organsko-li~no bi}e sastavljena i po kojima se ~injenicama dràva
javlja kao li~na individua, koja je sposobna za samoopredeljivost i po tome s
jedne strane za stvaranje i izjavu svoje volje, a s druge strane za radnju ili
poslovanje, koje je za primenu ove volje na spoljni svet potrebno i u ovome pogledu
i cilju dràvna nauka obuhvata, razra|uje i sre|uje pre svega znanja o prirodnom
i li~nom stroju dràve, a ne ime o dràvnoj oblasti i narodu, kao prirodnim
sastojcima bi}a i ìvota dràve; dalje znanja o vladavinskom obliku dràve, o
dràvnom vladarstvu (imperium) odnosno o dràvnoj vlasti i njezinim ~iniocima
i u ovome pogledu dràvna nauka obuhvata, razra|uje i sre|uje znanja o stroju,
poloàju i zadacima svoju onih dràvnih organa i organizama, koji ulaze u sastav
dràvne vlasti i koji kao takvi ~ine li~nu stranu dràve i njezinoga ìvota; me|u
ove organe i organizme dolaze: dràvno poglavarstvo, dràvno zakonodavstvo i
izvr{na odnosno upravna dràvna vlast sa svima svojim organima i organizmima,
u kojima je predstavljena li~na sposobnost dràve za vr{enje dràvne radnje i u
ovome poslednjem pogledu dràvna nauka obuhvata, rzara|uje i sre|uje znanja o
svima onim uslovima, koji su potrebni za samo posredno ili neposredno vr{enje
ove dràvne radnje i to kako u pogledu na same vr{ioce ili subjekte, tako i u
pogledu na same predmete ove radnje, a ove predmete sastavljaju mnogi i razno-
vrsni zadaci, koje dràva ima da vr{i i zbog kojih ona i postoji. Po drugoj pravnoj
strani znanja o dràvi, dràvna nauka obuhvata, razra|uje i sre|uje mnoge i
raznovrsne odno{aje, koji poti~u iz same individualno-li~ne prirode dràve s jedne,
i njezinih zadataka s druge strane i koji odno{aji postoje izme|u dràve, pojedinaca
i pojedinih grupa i uop{te raznih zajednica, koje ~ine socijalnu sadrìnu dràve,
dalje izme|u raznih dràvnih organa i organizama, koji ulaze u sastav dràvne
vlasti i najzad izme|u dràve i drugih stranih dràva i naroda; sre|ivanje i
utvr|ivanje ovih odno{aja dolazi pod obim dràvnog prava u naj{irem smislu.
Znanja, koja se ti~u dràvne radnje naro~ito po njezinoj sadrìni, tako su
prostrana i raznovrsna, da se ona, pored toga, {to se u op{tim potezima izlaù u
nauci o dràvi i dràvnom pravu u op{te, obra|uju i zasebno ili odelito i u koliko
se ova znanja obra|uju ovako odelito i u sistematskoj vezi, celini u redu, dakle u
obliku osobene nauke i u svima pojedinostima dràvne radnje, u toliko je otuda
postala i otpo~ela da se osobeno obra|uje naro~ita zasebna nauka o dràvnoj
upravi i dràvnom administrativnom pravu.
Nauka ova javlja se po ovome kao nauka o dràvnoj radnji i ulazi u sastav
nauke o dràvi i dràvnom pravu u op{te; ona pribira, sre|uje i izlaè sva ona
znanja, na kojima se ova dràvna radnja osniva i to kako u pogledu na organe i
organizme, koji su pozvani, da ovu radnju vr{e, tako i u pogledu na predmete, na
koje se ova radnja odnosi.
Me|u tim pojedini radnici na polju ove nauke nisu jo{ sasvim saglasni, niti
na ~isto ni u pogledu na sam na~in ili sistem obra|ivanja ove nauke, niti u tome,
{ta sve dolazi i po prirodi stvari treba da do|e pod obim ove nauke, a {ta opet pod
obim drugih sli~nih nauka i disciplina, koje po predmetima, {to ih obra|uju, sa
ovom naukom stoje u bliòj ili daljoj vezi ili se javljaju kao takti~ka osnova nauci
o dràvnoj upravi, kao {to su dràvna politika, politi~no-ekonomne nauke, nauka
o policiji, pojedine grane socijalnih nauka i t. d. Odno{aji, u kojima nauka o
dràvnoj upravi, po svojoj sadrìni i obliku razrade, stoji i treba da stoji na spram
nauke o dràvi u op{te, kao i na spram ostalih srodnih joj nauka, nisu jo{ potpuno
utvr|eni ni izvedeni niti u knjièvnosti, niti na katedrama ovih nauka.
Iz ove neodre|enosti i nesre|enosti nauke o dràvi i dràvnoj upravi i o
dràvnom i administrativnome pravu nastaju mnoge zbrke i zabune u savla|ivanju,
sre|ivanju i u razradi mnogovrsnog i ogromnog materijala, koji dolazi i treba da
do|e pod obim ove nauke. Ove zbrke i zabune postoje i danas; one nastaju pre
svega otuda, {to se predmeti, koji dolaze pod obim nauke o dràvnoj upravi i
administrativnom pravu razra|uju i odelito i u isto vreme u nauci o dràvi i
dràvnom pravu u op{te. Ovo je slu~aj naro~ito u nema~koj knjièvnosti i na
nema~kim katedrama javno-pravne znanosti, gde i danas postoji zastarela i
neopravdana podela nauke o dràvi ili dràvnom pravu na dva dela, od kojih prvi
obuhvata i razra|uje znanja o ustavu i ustavnome dràvnom pravu, a drugi opet
znanja o upravi i administrativnome pravu,1 ma da i jedna i druga znanja imaju
1
Verfassungs- und Verwaltungslehre, ili Verfassungs- und Verwaltungsrecht.
190 Stojan Markovi}
svojega osnova u odredbama dràvnog ustava i da se prema tome i znanja o

dràvnoj upravi i administrativnome pravu javljaju kao znanja o ustavu i ustavnom
dràvnom pravu, da se dakle administrativna strana znanja ne moè tako deliti, da
se ona protiv stavlja ustavnoj strani znanja o dràvi i dràvnom pravu uop{te. Da
bi ovu nepravilnost u obra|ivanju i podeli ove nauke izbegli, pojedini su nema~ki
pisci pod ustavnim dràvnim pravom podrazumevali ustavna prava gra|ana, {to
je tako|e neopravdano, po{to sva ova prava ne dolaze strogo pod obim dràvnog
prava u pravom njegovom zna~enju, kao {to }emo to odmah pokazati.
Ove zbrke i zabune u obra|ivanju znanja, koja dolaze pod obim nauke o
dràvnoj upravi i administrativnome pravu, ogledaju se dalje i u tome, {to se
kod mnogih pisaca i nau~ara na polju administrativno-pravne znanosti jo{ i danas
cela nauka o dràvnoj upravi obra|uje u obliku i pod imenom administrativnoga
prava, ili nauke o administrativnom pravu, kao {to se i cela nauka o dràvi u
op{te obra|uje u obliku i pod imenom dràvnoga prava ili nauke o dràvnom
pravu. Me|utim je i ovo i ovako obra|ivanje sa svim pogre{no i prirodi stvari
protivno. Administrativno je pravo, po ovoj prirodi stvari, samo jedna i to ona
strana znanja o dràvi, koja se odnosi na prava, koja sre|uju odno{aje, {to nastaju
iz dràvne radnje; administrativno kao i dràvno pravo u op{te, po samome
svojem pojmu i prirodi, ne obuhvata i ne iscrpljuje sva znanja, koja se ti~u
dràve i dràvne radnje; ono ne obuhvata celu nauku o dràvi i dràvnoj upravi,
koja ima da obuhvati i razradi s jedne strane znanja i na~ela, koja se odnose,
tako da kaèmo, na samu tekni~nu, a s druge opet strane znanja, na~ela i zakonske
i naredbene opredeljaje, koji se odnose na pravnu stranu dràve i dràvne radnje.
Ovo i ovako nau~no obra|ivanje dràvne i dràvno-pravne znanosti pogre{no
je onako isto, kao {to bi bilo pogre{no, kad bi na pr. nauka o ~oveku, njegovoj
prirodi i sposobnostima bila obra|ivana jedino i isklju~ivo u obliku nauke o
pravima ~oveka; kao {to nauka o ~oveku ne spada samo i isklju~ivo pod obim
prava ili nauke o pravu ~oveka, tako isto i nauka o dràvi odnosno dràvnoj
upravi ne spada samo i isklju~ivo pod obim prava ili nauke o pravu dràve.
Me|u tim je ovo i ovako obra|ivanje administrativne znanosti nastalo otuda,
{to se u osnovnim ili obi~nim dràvnim zakonima izlaù odredbe i o jednoj i o
drugoj strani dràve i dràvne radnje. Obra|ivanje cele administrativne znanosti
u obliku administrativnoga prava postoji naro~ito u francuskoj knjièvnosti,
gde se i danas ovo pravo protiv stavlja javnome pravu,2 {to je tako|e pogre{no,
po{to i dràvno i administrativno pravo dolazi pod obim ili u vrstu javnoga
prava.
2
Droit public et administratif.
Znanja, koja se ti~u dràvne radnje, otpo~ela su tek u novije doba da se

obra|uju zasebno i u obliku nauke o dràvnoj upravi. Ovo zasebno obra|ivanje
ovih znanja u sistemati~nom redu, vezi i celini, dakle u obliku nauke i u svima
pojedinostima dràvne radnje, otpo~eto je naro~ito u nema~koj knjièvnosti i nalazi
se tek u prvom po~etku svojega razvitka tako, da je na{a nauka nova i jo{ potpuno
neobra|ena.
Prvi zna~ajan korak u ovome i u ovakvom obra|ivanju ove nauke u~inio je
~uveni nema~ki nau~ar Dr. Lorenc [tajn, profesor be~koga sveu~ili{ta svojim
ogromnim, ali jo{ nedovr{enim, te{kim i glomaznim radom na polju ove nauke,3
koju je on sveo na dva glavna dela: op{ti i osobeni, od kojih jedan obuhvata i
detaljno i op{irno razra|uje nauku o izvr{noj vlasti, a drugi nauku o predmetima
dràvne radnje i ovaj drugi deo obuhvata i razra|uje samo one predmete dràvne
radnje, koji dolaze pod obim tako-zvane unutarnje dràvne uprave, koja, po ovome
piscu, sastavlja nauku o dràvnoj upravi u pravom ili svojstvenom zna~enju, dok
druge grane dràvne radnje ili uprave treba, po mi{ljenju ovoga pisca, da obrazuju
predmet odelitih i naro~itih dràvno-pravnih nauka i disciplina. Me|u tim izgleda,
kao da je pisac ovaj ovo svoje mi{ljenje napustio time, {to je u svojem ud`beniku4
izloìo i u na~elu razradio ne samo predmete, koji se odnose na unutarnju, ve} i
predmete, koji se odnose i na sve ostale grane dràvne radnje ili uprave tako, da je
osobeni deo u ovome ud`beniku sveden na pet glavnih grana ili oblasti upravno-
dràvne znanosti: na spoljnu, vojnu, finansijsku, sudsku i unutra{nju dràvnu
upravu i dràvnu znanost. Ovaj je pisac bio prvi, koji je svojim nau~nim radovima
na polju ove znanosti ukazao na prvi zna~aj ove nauke, kod kojega se opaà ta
zna~ajna te`nja, da pokaè i dokaè vezu, u kojoj ova nauka stoji i treba da stoji sa
drugim granama ljudske znanosti i to ne samo po svima pravnim, dràvnim
dru{tvenim i dràvno-politi~kim ve} i po samim prirodnim i matemati~kim
naukama i disciplinama; ovaj je pisac izneo i pokazao, da se nauka o dràvi, a
naro~ito o dràvnoj upravi, pri razradi i izlaganju svojega materijala mora da
naslanja ne samo na sve ostale pravne, dràvne dru{tvene i istorijske nauke i
discipline, kao {to su narodna ekonomija, dràvna finansija, statistika, socijologija,
pedagogika, higijena, medecina, nauka o pravima: gra|anskom, krivi~nom,
trgova~kom, meni~nom i t. d., ve} se ona mora u ovome da naslanja i na same
pojedine grane prirodnih nauka i disciplina kao {to su: geografija naro~ito uporedna,
etnografija, astronomija, geologija i geognozija, botanika, pa ~ak i sama
matematika, koju ovaj pisac smatra kao osobenu vrstu dràvne nauke zato {to je
ona dràvi u mnogim obzirima preko potrebna i nu`na. Na ovaj je na~in pisac
ovaj pokazao, da su pravne, dràvne, istorijske i dru{tvene nauke i discipline
3
Die Verwaltungslehre von Dr. Lorenz von Stein. Stuttgart.
4
Handbuch der Verwaltungslehre von Dr. Lorenz von Stein. Stuttgart. 1888.
192 Stojan Markovi}
vezane jedna za drugu s jedne, i za prirodno-matemati~ne nauke i discipline s

druge strane i da napredak i razvoj jednih uslovljava napredak i razvoj drugih
nauka i disciplina, kao {to smo i mi to ranije naglasili.
Na ovome osnovu pisac ovaj u svojoj na pred pomenutoj ru~noj knjizi o
dràvnoj upravi predlaè veoma zna~ajne reforme u ure|enju pravnih fakulteta
odnosno politi~kog obrazovanja omladine i predavanja pravnih, dràvnih i
dru{tvenih nauka na velikim {kolama ili universitetima. Me|utim pisac ovaj pridaje
nesrazmerno veliki zna~aj politi~ko-ekonomnim naukama, u kojima on, kao
profesor i pisac zauzima tako|e odli~no mesto, ali tako, da u njegovim spisima
preovla|uje tako-zvani evdemonisti~ni pravac.
Ovaj je pisac ovim na~inom ukazao na pravu, sigurnu i pouzdanu osnovu i
postavku za dalji razvoj nauke o dràvnoj upravi, kao jedne izme|u najva`nijih,
najzna~ajnijih i u isto doba najteìh i najprostranijih grana dràvnih i dru{tvenih
nauka, kao nauke, koja je od dubokog i merodavnog prakti~nog i stvarnog zna~enja
za politi~ki ìvot naroda u svima njegovim granama i pojavama, kao nauke, kojoj
je zadatak, da ra{~isti i uravna zemlji{te za primenu istina i zakona, koje otkriva
nauka o dràvi i dru{tvu u op{te da upozna budu}e politi~are, dràvnike i narodne
predstavnike sa prakti~nom stranom dràvne ideje i dràvne i dru{tvene misije i
da tako suzbije nastrane i nesre|ene politi~ke fraze demagoga i stranaka i njihove
krive i neznala~ke pojmove i nazore o pravim zadacima dràva i dru{tva i najzad
kao nauke, koja nam izlaè i prikazuje s jedne strane ona na~ela i zakone, na
kojima se radnja dràve osniva, a s druge opet strane ukazuje na puteve, na~ine,
sredstva i uslove, po kojima se prema datim prilikama i stanju stvari, ovi zakoni i
na~ela imaju izvoditi i primenjivati, te da se tako mogu {to potpunije, sigurnije,
lak{e i brè izvesti i podmiriti sve one potrebe dràvnog i dru{tvenog ìvota, koje
~ine predmet radnje dràve i njezine uprave i ova druga strana znanja o dràvnoj
radnji sastavlja predmete tako-zvane administrativne politike, koja se smatra kao
primenjeni deo ili prakti~na strana znanja o dràvnoj upravi. Nauka ova spada po
ovome u vrstu dràvnih i dru{tvenih nauka, i kao takva od vrlo velike je prakti~ne
vrednosti za opstanak i razvitak dràvnog i dru{tvenog ìvota i njegovoga kretanja,
i u ovim pravcima ona, kao i nauka o dràvi u op{te, obuhvata, razra|uje i sre|uje
dvojaka znanja o dràvnoj radnji; jedna se znanja ti~u prirodne ili tehni~ne strane
ove radnje, kao i odno{aja, koji iz ove radnje nastaju, a druga se opet znanja ti~u
prava, koje ove odno{aje sre|uje i ova druga znanja dolaze pod obim
administrativnog dràvnog prava i kao god {to dràvno pravo u op{te ili u osnovu
sastavlja pravnu stranu nauke o dràvi u op{te ili u osnovu, tako isto i ovo
administrativno pravo sastavlja pravnu stranu nauke o dràvnoj upravi, kao
primenjenog ili prakti~nog dela nauke o dràvi u op{te ili u osnovu.
I dràvno pravo u op{te i administrativno dràvno pravo posebice pretpo-

stavljaju pre svega odre|ene odno{aje, koje ovo pravo obuhvata i sre|uje i ovi
odno{aji ~ine predmetnu sadrìnu ovoga prava, a za tim odre|ena lica, kao subjekte
ili nosioce ovih prava i ova lica sastavljaju pojedini dràvni organi i organizmi,
koji ova prava za dràvu i u njezino ime imaju i vr{e. Dràva je fingirana li~nost
(fictio juris), po ovome se oba ova prava dràve javljaju u samoj stvari kao prava
njezinih organa i organizama, koji ~ine ovu li~nost dràve i od kojih su jedni
pozvani, da dràvu, kao organsko li~no bi}e, spoljno ili vidljivo zastupaju ili
predstavljaju i ovi organi ili organizmi ~ine dràvno poglavarstvo; drugi su opet
organi i organizmi pozvani da stvaraju i izjavljuju volju dràve kao li~nosti, koja
je sposobna za samoopredeljivost i ovi organi i organizmi ~ine dràvno
zakonodavstvo; tre}i su najzad organi i organizmi pozvani, da izme|u dràve i
datih prilika i potreba dràvnog i dru{tvenog ìvota posreduju, kako u stvaranju i
izjavi, tako i u primeni ove volje na date prilike i potrebe ovoga ìvota i ovi organi
i organizmi ~ine tako-zvanu izvr{nu ili egzekutivnu vlast, odnosno vladu i dràvnu
zvani~nu i slobodnu upravu ili samoupravu.
Smer je u dràvnom i administrativnom pravu, da sredi i utvrdi odno{aje,
koji nastaju iz sklopa, poloàja i zadataka, koje ovi organi ili organizmi u li~nom
ìvotu dràve imaju i vr{e i to u cilju, da se dovedu u potrebnu harmoniju interesi
i potrebe celine sa interesima i potrebama pojedinaca i pojedinih socijalnih grupa
i krugova.
Na ovome osnovu i dràvno i administrativno pravo spadaju u vrstu ili
kategoriju tako-zvanog javnog prava, kojem se opet protiv stavlja privatno pravo;
ali me|utim o samome pojmu, zna~aju i sadrìni ili razlikovanju javnog i privatnog
prava, postoje me|u pravnicima razli~ni pogledi, zbrke, nesuglasice i neodre-
|enosti.
Tako su jo{ Rimljani svako pravo u tako-zvanom objektivnom zna~enju
(norma agendi) delili na privatno i javno pravo (jus privatum et publicum). Pod
privatnim pravom oni su podrazumevali pravo, koje se ti~e interesa pojedinaca i
po tome pravo, sa kojim su pojedinci mogli po volji i isklju~ivo ili neograni~eno
da raspolaù (jus quod ad singulorum utilitatem spectat), a pod javnim pravom
oni su podrazumevali pravo, koje se ti~e isklju~ivo javnoga interesa celine i po
tome pravo, sa kojim pojedinci nisu mogli po volji i isklju~ivo ili neograni~eno
da raspolaù (jus publicum est quod rei publicae statum spectat). O samome
dràvnom pravu u njegovome dana{njem zna~enju nema u rimskom pravu nikakve
napomene.
Ova i ovaka podela prava ne odgovara prirodi i sadrìni prava. Ona je
nepotpuna i neiscrpna s jedne strane u tome, {to se u ovoj podeli ne pominje
dràvno pravo, a s druge opet strane u tome, {to se u ovoj podeli ne zna i ne
194 Stojan Markovi}
moè znati, {ta dolazi i treba da do|e pod obim privatnoga, a {ta opet pod
obim javnog prava i koji su to interesi, sa kojima pojedinci mogu i treba da
mogu po volji i neograni~eno da raspolaù, a koji su opet to interesi, sa kojima
oni to ne mogu ili ne treba da ~ine. Po ovoj se podeli ne zna i ne moè da
odredi granica, gde po~inje ili nastaje privatno, a gde opet javno pravo. Ova
je granica relativna. Pravo je sredstvo za podmirenje mnogovrsnih ìvotnih
zajedni~kih potreba ljudskih, koje dràva ima da potpomaè, pravo po ovome
dobija prakti~ne vrednosti i zna~aja tek u dràvi i dru{tvu. Otuda je dràva
pozvana i du`na, da u op{tem interesu ova prava sredi, utvrdi i {titi. Kod
nekih od ovih prava dràva se ograni~ava na to, da ova prava u obliku raznih
zakona kodifikuje, sredi, potvrdi i obznani, ostavljaju}i pojedincima na volju,
da se ovim pravima koriste, ili ne koriste, da ih se po svojem naho|enju odreku,
pa ~ak da ih svojom voljom ili ugovorom i zamenu; dràva daje ovim pravima
svoju sudsku ili policijsko-administrtivnu za{titu samo u slu~aju spora ili samo
onda i u toliko, kad i u koliko zainteresovani to zatraè i ova prava dolaze pod
obim privatnog ili gra|anskog prava. Kod drugih opet prava dràva se, s
obzirom na va`nost interesa, kojega se ova prava ti~u, ne zadovoljava time,
da ih u obliku zakona i zakonika konstatuje, ve} ih u isto vreme uzima pod
svoju naro~itu, neposrednu za{titu i to svojom vlastitom inicijativom, bez i~ijeg
traènja ili nezavisno od volje onih, koji bi ovu za{titu traìli tako, da dràva
u pogledu na ova prava ograni~ava ili i sasvim isklju~uje slobodnu volju
pojedinaca; dràva daje svoju naro~itu za{titu ovim pravima radi op{tega ili
javnog interesa, koji ona ima da ~uva i po ovome osnovu, prava ova dolaze
pod obim javnoga prava, od kojega opet valja razlikovati dràvno pravo u
uèm smislu.
Prema ovome se deoba prava na privatno i javno osniva na manjem ili ve}em
interesu, kojega se pravo ti~e i na na~inu i obimu za{tite, koju dràva prema ovome
interesu nalazi, da prema datim prilikama, jednome ili drugome pravu treba dati,
pa da ovaj interes ne bude onaza|en ili o{te}en.
Za ovu podelu i razlikovanje prava nije po ovome merodavno to, da li pravo
obuhvata i sre|uje odno{aje izme|u samih pojedinaca; ili izme|u dràve i
pojedinaca; za ovu je podelu merodavno to, da li su od manjeg ili ve}eg zna~aja i
va`nosti interesi, kojih se pravo ti~e. I privatno i javno pravo ti~e se interesa
celine, ali ne u podjednakoj meri.
Na ovome osnovu ima izvesnih prava, koja istina sre|uju odno{aje izme|u
samih pojedinaca i po tome se uvr{}uju u red privatnoga prava, ali kojima dràva
daje ve}u za{titu i po tome zna~aj i va`nost javnog prava, sa kojima pojedinci ne
mogu po volji i neograni~eno da raspolaù, kao {to i obratno me|u odredbama i
normama javnoga prava ima i takvih, kojima dràva ne daje za{titu i zna~aj javnih
prava, sa kojima dakle pojedinci mogu po volji i neograni~eno da raspolaù i koja

s toga dolaze pod obim privatnoga prava, ma da su uvr{}ena u red javnoga prava.
Na ovome osnovu i prema ovome i ovakvom razlikovanju prava na privatno
i javno, ove dve vrste prava stoje u uzajamnoj vezi i ~esto jedna u drugu ulaze.
Tako u pojedinim granama privatnog prava, kao {to su pravo gra|ansko, trgova~ko,
meni~no, ste~ajno i t. d. ima manje ili vi{e odredaba, koje ulaze u vrstu jednoga
prava i sastavljaju javno-pravnu stranu privatnog prava, gde n. pr. dolaze izvesne
odredbe o braku, porodici, nasle|u, svojini, eksproprijaciji, starateljstvu,
trgova~kim dru{tvima i t. d. i u ovome smislu ima Savinji pravo, kad tvrdi, da i
privatno pravo pripada delimice javnom ìvotu. Isto tako obratno, u pojedinim
granama javnoga prava ima manje ili vi{e odredaba, koje dolaze u vrstu privatnog
prava i po tome sastavljaju privatno-pravnu stranu javnoga prava, kao {to su n. pr.
u kaznenom pravu krivice, koje se izvi|aju i sude samo po tu`bi povre|enoga ili
o{te}enoga tako, da dràva ovde daje pravnu za{titu samo po tu`bi i prema traènju
pojedinaca.
Pomenuta podela prava u rimskom pravu nepotpuna je dalje i u tome, {to se
u njoj ne ~ini nikakva razlika izme|u javnoga i dràvnog prava, a ova se razlika
mora da ~ini prema samoj prirodi i razlici odno{aja i interesa, koje javno pravo u
op{te obuhvata, sre|uje i {titi, ma da je po samoj prirodi stvari te{ko, da se ova
razlika u svima pojedinostima mnogovrsnih prilika i odno{aja narodnog i dràvnog
ìvota u samoj stvari potpuno i ta~no uo~i, izvede i sredi.
Ovu su razliku izme|u javnog prava u op{te i dràvnog prava posebice ili u
njegovom uèm smislu i zna~enju pravnici uo~ili i otpo~eli da ~ine tek u novije
doba, dok su stariji pravnici, naro~ito civiliste, drè}i se slepo rimskoga prava,
me{ali i identifikovali jedno pravo sa drugim, kao {to se to jo{ i danas ~ini u
francuskoj dràvno-pravnoj knjièvnosti, po kojoj je javno pravo istovetno sa
dràvnim pravom.
Po ovoj se razlici iz javnog prava u op{te izdvaju sve one odredbe i prava
koje se izbliè i neposredno ti~u samo i isklju~ivo ìvotnih interesa dràve u protiv
poloàju na spram onih prava i odredaba, koje se izbliè i neposredno ti~u samo i
isklju~ivo ìvotnih interesa naroda i pojedinih socijalnih grupa i krugova u narodu
i ove ovako izdvojene odredbe sastavljaju tada dràvno pravo, koje se po ovome
javlja kao osobena vrsta ili kategorija javnog prava, u koje pojedini pisci uvr{}uju
pre svega javno-pravne odredbe, pravila ili norme, koje dràva stvara, postavlja i
naro~ito {titi neposredno i isklju~ivo radi sebe same, u svojem vlastitom interesu,
radi odrànja svojega vlastitog bi}a i svoje mo}i i vlasti ili vladarstva (jus quod ad
imperium spectat). U ovo se pravo uvr{}uju neodre|eno sva ona prava, koja se
javljaju kao prava dràvne vlasti i onih organa i organizama, koji ovu vlast
sastavljaju, kao i sva ona prava du`nosti i javni pozivi gra|ana, {to iz ovih prava
196 Stojan Markovi}
dràvne vlasti poti~u i me|u kojim pravima najva`nije mesto zauzimaju tako-
zvana ustavna politi~ka prava i slobode, po kojima gra|ani imaju ustavnog u~e{}a
u vr{enju zakonodavne i samoupravno-izvr{ne vlasti i drugih poslova javne prirode.
Ovo izdvajanje i razlikovanje dràvnog prava od javnog prava ima i svoje
prakti~ne vrednosti i ova se prakti~na vrednost ogleda u tome, {to za odredbe,
koje dolaze pod obim javnoga prava u ovome smislu i zna~enju vaì ustavno
na~elo pravne jednakosti pred zakonom (~lan 7. ustava), dok ovo na~elo ne vaì i
po prirodi stvari ne moè da vaì za odredbe i norme, koje dolaze pod obim
dràvnoga prava u pomenutom zna~enju, ma da se u dana{nje doba slobode i
kulture, naro~ito u modernim republikama: francuskoj i saveznih severo-ameri~kih
dràva ide i teì tome, da se ovo na~elo pravne jednakosti izvede i ostvari i u
oblasti dràvnog prava u ovome smislu; za potpuno ostvarenje ove te`nje treba
me|utim, po prirodi stvari i ljudi, da prohuje darvinovi milijuni godina, te da ljudi
mogu do}i do takvoga idejalnog savr{enstva, koje ovu pravnu jednakost u
dràvnom pravu uslovljava; u ovome se smislu razlikuju politi~ko-dràvna prava
od ostalih javnih ustavnih li~nih prava i sloboda gra|ana.5
Tako su n. p. pravo aktivnog i pasivnog izbora za narodno predstavni{tvo i
za pojedine oblike slobodne uprave i samouprave, pravo u~e{}a u pravljenju
zakona, vr{enje dràvnog znanja i drugih javnih poziva i t. d. ustavno-politi~ka
prava, za vr{enje kojih postoje naro~iti izuzetni uslovi, kao {to su: pol, starost,
pla}anje ve}e poreze, nau~na sprema i t. d. tako, da za ova prava ne vaì na~elo
pravne jednakosti, dok n. pr. li~na sloboda, nepovredljivost stana, sloboda savesti,
pravo domovinsko i t. d. po svima, pa i po na{em ustavu (~l. 14) spadaju u vrstu
javnih gra|anskih ustavnih, ali ne i politi~kih prava i po tome za ova prava vaì
na~elo potpune pravne jednakosti; prava, koja spadaju u vrstu javnih ustavnih,
nepoliti~kih dràvljanskih prava i sloboda, bezuslovna su; ona nisu uslovljena ni
polom, ni dru{tvenim poloàjem, ni godinama starosti, ni cenzusom niti ikakvim
drugim dru{tvenim ili dràvnim obzirima, razlozima i interesima; ona pripadaju
svima dràvljanima bez razlike, kako onima u bogatim dvorovima, tako i onima u
bednim kolebama; povreda ovih i ovima sli~nih ustavnih i dràvljanskih prava i
sloboda, ne moè se nigde pravdati aksijomom: salus publica suprema lex esto!
Dràvno i administrativno pravo razlikuju se na unutra{nje i na spoljno ili
me|unarodno pravo, od kojega se opet izdvaja tako-zvano privatno me|unarodno
pravo, dok krivi~no pravo sa krivi~nim i delimice gra|anskim sudskim postupkom,
sastavljaju sredinu izme|u javnog i dràvnog prava u pomenutom smislu i zna~enju.
Nau~na razrada dràvnog i administrativnog prava moè se odnositi i odnosi
se kod pojedinih pisaca ili na posebno polo`no pravo, koje vaì za jednu ili drugu
odre|enu dràvu, ili na op{te pravo, koje vaì ili treba da vaì za sve civilizovane
5
Das österreichische Staatsrecht von Dr. Ludwig Gumplowitz, Wien 1891.
dràve i koje se po tome javlja kao op{te idejalno ili filosofsko pravo, ili se najzad
razrada ova moè odnositi u isto vreme i na jedno i na drugo pravo; prvo pravo
obuhvata i razra|uje nauka o postoje}im ili polo`nom dràvnom i administrativnom
pravu jedne ili druge dràve, a drugo pravo obuhvata i razre|uje filosofija prava,
koja putem apstrakcije istraùje, otkriva i sistematski razra|uje op{ta na~ela i
zakone o pravu po sebi ili po samoj ideji, izvedenoj iz pojma, prirode i poziva
dràve. Me|utim istorijska {kola ne priznaje bi}e ovome idejalnom ili filosofskom
pravu ili pravu po sebi apriori: ova {kola priznaje bi}e samo onome pravu, koje
je putem istorijskog razvoja dràvnog ìvota i pravne svesti postalo op{tim ili
istorijsko-racijonalnim pravom dokazuju}i, da polo`no ili pisano pravo izvire iz
obi~ajnoga prava, a ovo je pravo opet izraz onoga prava, koje je postalo iz razvoja
naravstvenih ideja u narodu ili iz narodne naravstvenosti.
Polo`no ili postoje}e pravo ude{eno je na spram naro~itih datih prilika,
odno{aja ili suvremenih potreba dràve i njezinoga ìvota; ono prema tim prilikama,
odno{ajima i potrebama sadrì u sebi ~esto i takve odredbe, koje odstupaju od
op{tega prava ili su mu {ta vi{e kad kad i suprotne. Ovo je pravo s toga u pojedinim
dràvama razli~ito i promenljivo, dok se op{te, putem apstrakcije ili narodne
naravstvenosti do na{e svesti dovedeno pravo, javlja kao podjednako, stalno i
nepromenljivo kao pravo, koje vaì ili treba da vaì za sve dràve, za sva vremena
i za sve prilike, odno{aje i potrebe dràvnog i narodnog ìvota.
Nau~na razrada i jednoga i drugoga prava ujedno i uporedno, ima i moè da
ima prakti~ne vrednosti i koristi u toliko, u koliko se pri ovoj i ovakvoj razradi
jedno pravo s drugim upore|uje u nameri, da se pokaè i prikaè: da li, u koliko i
za{to odredbe i norme za jednu ili drugu dràvu vaè}eg prava odstupaju od op{teg
filosofski izvedenog ili istorijski razvijenog prava i da li je, u koliko je i ~ime je
ovo odstupanje opravdano ili ne. Neosporna je u ostalome istina, da se sa razvitkom
civilizacije i kulture, razvija i pravna svest kod pojedinih naroda, a sa postupnim
razvitkom ove svesti, sve se vi{e i vi{e potiru i gube nejednakosti i razlike u
pojedinim polo`nim pravilima u op{te, i u dràvnom i administrativnom pravu
posebice i na ovaj se na~in sve vi{e ostvarava prirodna tendencija op{teg prava,
da postane op{te-vaè}im ili polo`nim pravom.
Sa odelitom razradom nauke o dràvnoj upravi u svima pojedinostima dràvne
radnje, ide uporedno i odelita razrada administrativnog prava u svima pojedinostima
odno{aja, koji iz ove radnje nastaju i koje odno{aje ovo pravo sre|uje, i po{to ovu
dràvnu radnju predstavljaju i vr{e organi i organizmi, koji po stroju dràve ulaze
u sastav izvr{ne ili egzekutivne vlasti, to se i ovo pravo javlja kao pravo ove
vlasti, koja ga za dràvu i u njezino ime i vr{i, kao {to smo to ranije ve} naglasili.
Administrativno pravo ulazi po ovome u sastav nauke o dràvnoj upravi, kao
pravna strana ili pravni momenat dràvne radnje onako isto, kao {to u sastav
198 Stojan Markovi}
nauke o dràvi u op{te ulazi i dràvno pravo kao pravna strana ili pravni momenat
dràvne volje i radnje u op{te. Ono po ovome obuhvata i razra|uje skup pravnih
znanja: na~ela, istina i zakonskih i naredbenih opredeljaja, koji sre|uju odno{aje,
{to nastaju iz dràvne radnje u svima pojavama dràvnog i narodnog ìvota i
njegovih zadataka. Smer je ovome pravu, da omogu}i, olak{a i osigura podmirenje
svekolikih potreba ovoga ìvota izjedna~uju}i prava i interese celine na spram
prava i interesa pojedinaca i pojedinih dru{tvenih grupa i zajednica u svima
slu~ajevima, u kojima ova prava i interesi, povodom i usled ove dràvne radnje,
dolaze u dodir ili sukob.
Administrativno pravo dràve obuhvata po ovome sva prava i du`nosti ili
granice izvr{nih, odnosno upravnih dràvnih organa i organizama u njihovoj radnji
i odno{ajima, koji iz ove radnje nastaju. Ovi odno{aji, koje administrativno pravo
sre|uje, postoje pre svega izme|u samih ovih organa i organizama me|u sobom,
a za tim izme|u njih i tre}ih lica i ovi su odno{aji trojaki: jedni postoje izme|u
onih dràvnih organa i organizama, koji, prema stroju dràve ili dràvne vlasti,
imaju uticaja na dràvnu radnju kao najvi{e naredbene ili nadzorne vlasti, gde
dolaze dràvno poglavarstvo, narodno predstavni{tvo i vlada, drugi su opet
odno{aji, koji postoje izme|u onih organa i organizama, vi{ih i niìh, u kojima su
predstavljene: glavna ili sredi{na, posredna ili srednja i mestna dràvna i to kako
zvani~na, tako i slobodna, odnosno op{tinska, sreska i okru`na uprava i samou-
prava, dalje upravne druìne i druga samoupravna tela, koja postoje radi vr{enja
pojedinih zadataka, koji dolaze pod obim dràvne uprave u op{te; ovi odno{aji
postoje najzad izme|u ovih organa i organizama dràvne, kako zvani~ne, tako i
slobodne uprave s jedne i pojedinaca ili pojedinih dru{tvenih grupa i stranih dràva
s druge strane i to u toliko, u koliko ovi organi i organizmi pri svojoj upravnoj
radnji dolaze u dodir sa pojedincima i pojedinim dru{tvenim grupama i krugovima
i njihovim li~nim, imovnim, dràvljanskim ustavnim i politi~kim pravima,
slobodama i interesima. Cilj je administrativnom pravu u op{te, da se izvede i
osigura harmonija ili skladnost, koja treba da postoji izme|u volje i radnje sviju
dràvnih organa i organizama me|u sobom u op{te i na spram pojedinaca i
pojedinih dru{tvenih grupa i krugova posebice.
Dràvna, kao i svaka radnja u op{te, pretpostavlja po samoj prirodi stvari pre
svega organe ili organizme, koji ovu radnju rukovode i vr{e, a to su izvr{ni i
upravni dràvni organi ili organizmi, a za tim predmete, na koje se ova radnja
odnosi, a to su zadaci dràve ili dràvne vlasti. Po ovome i nauka o dràvnoj
upravi obuhvata, razra|uje i prikazuje s jedne strane znanja o sklopu, prirodi,
poloàju, nadle`nosti i pravima i du`nostima izvr{nih, odnosno upravnih organa i
organizama, a s druge opet strane nauka ova obuhvata razre|uje i prikazuje sva
ona znanja, koja se odnose na same predmete dràvne radnje, kao {to smo to
ranije pomenuli.
Otuda se nauka o dràvnoj upravi svodi po samoj prirodi stvari na dva glavna
dela ili dve glavne strane znanja. Jedna strana obuhvata znanja o upravnim vlastima
i njihovoj nadle`nosti, i ova se strana znanja svodi na dva odseka, od kojih jedan
obuhvata znanja o upravnim organima i organizmima ili vlastima zvani~ne, a
drugi znanja o upravnim organima i organizmima slobodne dràvne uprave. Druga
strana nauke o dràvnoj upravi obuhvata znanja o pojedinim dràvnim zadacima,
na vr{enje kojih je dràvna uprava pozvana i ova se strana nauka o dràvnoj upravi
svodi prema glavnim kategorijama ovih dràvnih zadataka, na pet odseka: na
finansijsku, spoljnu, vojnu, sudsku i unutarnju upravu. Tako:
1. Dràvi su pre svega potrebna nov~ana sredstva i materijalna dobra, te da
moè, kao samostrojno bi}e da opstane i da vr{i mnogovrsne zadatke, radi kojih
ona i postoji; dràva je po ovome pozvana i ovla{}ena, da ova dobra od svojih
~lanova neposredno i posredno uzima tro{i i odràva; dràva se u ovome pogledu
javlja kao privredno-pravna li~nost sa osobenim privrednim ìvotom, po kojem je
sposobna za imovna prava i moè da stoji u raznim privatno-pravnim odno{ajima
i saobra}ajima, za koje u glavnome vrede odredbe op{teg gra|anskog prava, i
ovaj privredno-pravni ìvot dràve ogleda se u tekovini, potro{nji i odrànju ili
reprodukciji dobara.
Odrànje i unapre|enje ovoga privrednog ìvota dràve sastavlja predmet
finansijskog poziva dràve i njezine uprave.
Znanja, koja se odnose na ovaj poziv dràve, obuhvata i razra|uje s jedne
strane nauka o dràvnoj privredi, koja se zove finansija, a s druge opet strane
nauka o dràvnoj finansijskoj upravi; prva se znanja javljaju kao stru~na ili tehni~ka
i obuhvataju skup na~ela, zakona i pravila, na kojima ovaj privredni ìvot dràve
valja da je zasnovan, a druga se znanja javljaju kao upravna dràvno-finansijska
znanja, po kojima dràva, na osnovu na~ela i zakona nauke o finansiji, ovim svojim
ìvotom rukuje i koja znanja dolaze s toga pod obim znanja o finansijskoj dràvnoj
upravi i upravnoj finansijskoj politici. Pravnu stranu znanja, koja dolaze pod obim
finansijske nauke o dràvi i dràvnoj upravi, obuhvata finansijsko dràvno
administrativno pravo, koje se kao poloìvo pravo, osniva na finansijskim dràvnim
zakonima ili na zakonitim naredbama.
2. U dana{njem naprednom i razgranatom ìvotu pojedinih dràva i naroda,
ima mnogo i takvih interesa i potreba, koje se javljaju kao op{te ili zajedni~ke
potrebe i interesi vi{e dràva i naroda i koje kao takve mogu i treba da se ostvare
i izvedu samo zajedni~kom radnjom dveju ili vi{e dràva. Ove potrebe i interesi
sastavljaju tada predmet zajedni~kih me|unarodnih zadataka, koji podjednako
vezuju i na zajedni~ku radnju obvezuju sve dràve, koje pripadaju me|unarodnoj
zajednici i teè ostvarenju interesa op{te-~ove~anske civilizacije i kulture tako,
da u pogledu na ove interese, sve ove dràve jedne od drugih zavise, da jedne od
200 Stojan Markovi}
drugih moraju da traè pomo}i i prijateljskih usluga i da jedne o drugima moraju

da vode ozbiljna ra~una, ali da u isto doba svaka od ovih dràva zadràva u osnovu
svoju samostalnost, nezavisnost i samoopredeljivost. Ove zajedni~ke potrebe i
interesi izazivaju preku nu`du naro~itih me|unarodnih saobra}aja i odno{aja, u
kojima dràve moraju da stoje, te da tako mogu zajedni~kom me|unarodnom
snagom i sredstvima i po tome {to savr{enije i sigurnije da ostvare, o~uvaju i
unaprede one zajedni~ke, op{te-~ove~anske potrebe i interese, koje pojedine dràve,
svaka za sebe, ne bi mogle ili ne bi htele da ostvare. Na ovaj se na~in ove op{te ili
zajedni~ke potrebe i interesi vi{e dràva dovode u potrebnu skladnost sa zasebnim,
individualnim potrebama i interesima svake od pojedinih dràva, koje dolaze u
sastav ovih me|unarodnih saobra}aja i odno{aja i koje zajedno uzete sastavljaju
me|unarodnu zajednicu ovih op{tih potreba i interesa; na ovaj se na~in osamljen
ìvot pojedinih samostalnih i nezavisnih dràva dopunjuje i grana osobenim
me|unarodnim ìvotom, kojim civilizovane dràve ìve i van svojih teritorijalnih
granica, van svoje dràvne oblasti.
Zasnivanje, odràvanje i unapre|ivanje ovih i ovakih me|unarodnih
saobra}aja, odno{aja, veza, zajednica, potreba i interesa s jedne, i odràvanje i
~uvanje individualnog integriteta i li~ne samostalnosti i samoopredeljivosti dràvne
s druge strane, sastavljaju predmet spoljnih ili me|unarodnih drevnih zadataka.
Znanja, koja se odnose na vr{enje ovih spoljnih ili me|unarodnih zadataka
dràve ili su tekni~ko-stru~na ili dràvno-pravna. Prva znanja dolaze pod obim
spoljne dràvne politike i diplomatske ve{tine, a druga znanja dolaze pod obim
nauke o spoljnim zadacima dràve i spoljnoj dràvnoj upravi. Pravno-tekni~nu
stranu ovih znanja obuhvata i razra|uje me|unarodno pravo, koje se razlikuje na
op{te i posebno; prvo obuhvata pravo, koje pre}utno priznaju sve suvremene
civilizovane dràve za svoje me|unarodne odno{aje, dok se posebno pravo osniva
na naro~itim me|unarodnim ugovorima; i jedno i drugo pravo sre|uje odno{aje
izme|u dràva ili za vreme mira ili za vreme rata. Me|unarodno pravo sastavlja
po ovome deo spoljnog dràvnog administrativnog prava. Sa ovim spoljnim
dràvnim zadatkom stoji u vezi organizovana fizi~ka dràvna snaga, koja je
predstavljena u vojsci u toliko, u koliko dràva mora u slu~aju nu`de oruànom
rukom da brani svoju samostalnost, samoopredeljivost i prava, kako svoja, tako i
svojih dràvljana. Po ovome
3. Svaka je dràva bez razlike pozvana, da se pobrine o obrazovanju,
naoruànju, snabdevanju obu~avanju vojske, kao i o svima onim uslovima,
sredstvima i ustanovama, po kojima }e vojska mo}i, u datim momentima, potpuno
i pouzdano odgovoriti svojem svetom zadatku i tako po potrebi o~uvati, odràti i
uzdi}i mo}, veli~inu, slavu i sjaj dràve i naroda.
Poziv ovaj dràve sastavlja predmet njezinih vojnih zadataka.
Znanja, koja se odnose na vr{enje ovih vojnih dràvnih zadataka spadaju u

vrstu ili vojno-stru~nih, ili dràvno-pravnih znanja. Prva se znanja odnose na ~isto
tehni~ku stranu vojske i njezinog ustrojstva i delanja i ova znanja sastavljaju
predmete pojedinih ~isto vojnih nauka, disciplina i vojnih i ratnih ve{tina. Druga
se znanja odnose na onu stranu vojske, po kojoj se ova javlja kao ona va`na
osnovica u li~nom bi}u i ìvotu dràve, kojoj je zadatak da objektivno predstavlja
organizovanu fizi~nu snagu dràve, kao samostrojnog individualnog bi}a, koje
vojska u slu~aju potrebe i opasnosti ima da ~uva i sa `rtvom ìvota brani. Vojska
se po ovome javlja kao imanentna pojava samoga pojma i prirode dràve, kao
fingirane li~nosti i u koliko po ovome vojska ulazi u sastav li~nog bi}a i ìvota
dràve, u toliko i znanja o vojsci dolaze pod obim nauke o vojnim zadacima dràve
i vojnoj dràvnoj upravi. Pravnu stranu ovih znanja obuhvata dràvno i
administrativno vojno pravo, koje ulazi u sastav nauke o dràvi u koliko sre|uje
odno{aje, koji nastaju iz same prirode poziva vojska na spram dràve. Od ovoga
dràvnog i administrativnog vojnog prava, razlikuje se u nauci vojno-sudsko i
vojno-disciplinsko pravo, koje se javlja kao naro~ito pravo kojem je cilj, da se
izvede bezuslovna vojni~ka poslu{nost i koje pravo stoji po ovome vi{e u vezi sa
takti~nim zadatkom vojske i kao takvo sastavlja tekni~ko-pravnu stranu vojne
znanosti.
Polo`ne odredbe, koje se odnose na vojsku u op{te sastavljaju po na{em
ustavu predmete odluka dràvnog zakonodavstva s jedne, i uredba kralja, kao
dràvnog poglavara i vrhovnog zapovednika nad vojskom s druge strane.
202 Stojan Markovi}
D. PRIRODA DR@AVE
Endrju Vinsent
PRIRODA DR@AVE*
Istorija procesa nastanka moderne dràve je, razume se, i istorija morala.
Mekintajer, U potrazi za vrlinom: studija iz teorije morala
UVOD
[ta je dràva? To je jedno od najjednostavnijih pitanja koja se mogu postaviti
u politici, ali i pitanja na koja je najteè dati odgovor. Centralna teza ove knhjige
jeste ta da razumevanje dràve ima klju~ni zna~aj za poimanje politi~ke misli i
prakse XIX i XX veka. âk i u tradicijama ~ije je reagovanje na dràvu bilo u
najve}oj meri kriti~ko, kao {to su marksizam i anarhizam, ima razmi{ljanja o
su{tinskom zna~aju dràve. Uprkos tome, mogli bismo re}i da teoreti~ari politike,
~esto ba{ oni koji svet sagledavaju iz marksisti~ke perspektive, sada ponovo polako
otkrivaju dràvu. To uop{te ne zna~i da smo mi ikada izgubili koncept dràve,
nego da je taj koncept, iz mnogih razloga, izi{ao iz upotrebe u engleskom govornom
podru~ju tokom XX veka. Neobi~na je podudarnost da se to dogodilo upravo u
vreme kada je do{lo do izuzetnog pove}anja prakti~ne uloge i funkcije dràve.
@eleo bih da naglasim da odsustvo diskusije o dràvi nije bilo karakteristi~no za
Francusku, Nema~ku i Italiju. Samo je u Britaniji i u Americi akademska klima u
ovom stole}u bila neprijem~iva za op{tu diskusiju o dràvi. Razlozi za to su
veoma sloèni, a mnogi me|u njima su istorijski. Tako su, na primer, neki od
najtemeljnijih teorijskih radova nastali u Nema~koj, u XIX veku. âk je i jedan
od najè{}ih kriti~ara dràve, Karl Marks, radio u okviru parametara nema~kih
preokupacija. Postojala je nejasna povezanost izme|u nema~kih i evropskih
* Izazovi modernoj upravi i upravljanju (hrestomatija), priredili Mijat Damjanovi} i

Sneàna \or|evi}, tekst prevela Ljiljana Milki}-Nedeljkovi}, Timit, Beograd, 1995, str. 295326.
204 Endrju Vinsent
interesa u dràvi i uspona nacionalizma i me|unarodne agresije u ovom veku.

Hegel (1770-1831) se ~esto progla{ava jednim od klju~nih nezadovoljnika u toj
oblasti. Njega ponekad prikazuju kao arogantnog megalomana koji svetu nudi
filozofiju kulminacije, ~emu je teìla svaka ranija misao. Sve protivre~nosti su
razre{ene u pruskoj dràvi. Tako je u me|uratnim godinama ameri~ki filozof Dòn
Djui (John Dewey) izrazio ose}anja mnogih svojih savremenika kada je napisao
da se onog trenutka kada izgovorimo re~ dràva pojavi mno{tvo intelektualnih
aveti koje nam zamagljuju viziju (1927, str. 8-9). Sudbina ideje dràve u ovom
veku bila je takva da je ona bila ili prenagla{avana i posve}ena, ili potpuno pogre{no
shva}ena. Te{ko je na}i uravnoteènu procenu.
U Britaniji i Americi su veoma duboko ukorenjeni razlozi sumnji~avosti
prema dràvi. U izvesnom smislu, nijedno od tih dvaju dru{tava nema sna`nu
dràvnu tradiciju Postoji veoma mali stepen samosvesti o vlastitoj dràvnoj
tradiciji. To se izraàva na svim nivoima dru{tva, od vladinih ministara, dràvnih
slu`benika i pravnika, do obi~nih gra|ana. Osim toga, akademska preokupacija
istori~ara, filozofa i sociologa uglavnom se svodila na empirijsko procenjivanje
dràve kao, na primer, faze u {irem razvoju dru{tava. Dominacija lingvisti~ke i
analiti~ke filozofije tako|e je uzrokovala nepoverenje prema opse`nim
metafizi~kim ili juristi~kim teorijama. Od 1940. godine, filozofi politike su svoju
pa`nju, u najve}oj mogu}oj meri, posve}ivali preciznijim, uìm pitanjima, kao
{to je analiza prava ili obaveza. Generalno je izbegavana normativna politi~ka
teorija. Zadatak politi~ke filozofije nije bio ograni~en na analizu dela pisaca
klasika Hobsa, Loka, Rusoa i Hegela (Hobbes, Locke, Rousseau). Klasi~na
politi~ka filozofija imala je jasno postavljen normativni zadatak. Ona je promi{ljala
praksu koju ~ine gra|anstvo, porodica i oblici ustava, obi~no u okviru {ireg
razmatranja dràve, njene prirode i svrhe. Ve}ina teorija dràve moè se na}i u
klasi~noj tradiciji politi~ke filozofije.
Postoje razlozi zbog kojih je va`no oprezno razmi{ljati o dràvi. Na veoma
prakti~nom nivou, sada je te{ko zamisliti ìvot bez dràve. Prvo, dràvnost nije
samo mno{tvo institucija, ve} i skup stavova, prakse i kodeksa pona{anja, ukratko
civilitet koji se, potpuno opravdano, povezuje sa civilizacijom. Sigurno je da
ima onih koji sumnjaju u dràvu i koji to ~ine sa razli~itih ideolo{kih pozicija,
poku{avaju}i da formuli{u ideje o dru{tvima bez dràve; me|utim, na neposre-
dnijem nivou, dràva suptilno proìma najve}i deo na{eg ìvota, koji po~inje i
zavr{ava se unutar dràve. Prema tome, dràva je u isti mah i sloèni filozofski
pojam, ali i svakodnevna realnost koju ne moèmo ignorisati. Pre nego {to se
upustimo u spekulacije o svome odnosu prema dràvi, moramo znati ne{to o teoriji
dràve.
Priroda dràve 205
Drugo, dràva nije neutralna institucija koju moèmo ignorisati, niti je plod
puke slu~ajnosti. Postoje uobi~ajene odlike dràve, koje je ona polako, tokom
vremena, sticala. Me|utim, najve}i deo oblika i strukture dràve moè se potpuno
shvatiti tek ako se spoznaju sve politi~ke i pravne teorije koje oni otelotvoruju.
Ponekad je poku{aj da se shvate strukture koje su ve} formirane teoretisanje ex
post facto; ipak, u nekim drugim situacijama, upravo je sama teorija omogu}ila
razvoj konkretnih institucija. Budu}i da ideje dràve ~esto odre|uju i oblik dràve
i na{ stav prema njoj, klju~ni zna~aj ima to da izvesno poimanje osnovnih teorija
dràve bude deo svakog politi~kog obrazovanja.
Tre}e, ~esto se stvara prili~no velika pojmovna zagonetka oko same ideje dràve,
posebno u odnosu na druge pojmove kao {to su dru{tvo, zajednica, nacija, vlada,
kruna, suverenitet itd. Ti pojmovi se ~esto brkaju sa predstavom o dràvi, {to je ~esto
rezultat nepa`nje prema razli~itim upotrebama tih pojmova u razli~itim teorijskim
kontekstima. Upoznavanje sa sledom izlaganja argumenata u raznim teorijama u znatnoj
meri }e osvetliti ta pitanja i pomo}i nam da sagledamo neke probleme.
Kona~no, jedan od paradoksalnih aspekata novijih politi~kih teorija jeste
mi{ljenje da je dràva premisa na kojoj one po~ivaju. Razmi{ljanje o pojmovima
kao {to su zakon, prava i obaveze podrazumeva postojanje izvesnog oblika dràve;
ti pojmovi su ugra|eni u dràvu. Zato izgleda da je, pre nego {to pristupimo
prou~avanju tih pojmova, od su{tinskog zna~aja da se upoznamo sa nekim teorijama
dràve. Me|utim, osim kriti~kih studija, ~iji su autori bili politi~ki sociolozi i
marksisti, malo je radova koji su se bavili dràvom.
Kada se bavimo prou~avanjem dràve, moramo biti svesni da je to
najproblemati~niji pojam u politici, {to je poznato svakom ko se podrobnije bavio
prou~avanjem dràve. Razlog tome nije samo u njenoj istoriji koja obiluje velikim
zaokretima, niti u njenom centralnom zna~aju za na{e dana{nje politi~ke prilike,
nego jo{ vi{e u njenoj ambivalentnosti izvesnosti i neizvesnosti u isti mah. Ona
pokazuje tendenciju da sa zabrinjavaju}om lako}om ulazi u mnoge koncepcije
i vidove prakse i izlazi iz njih. Dràva se ne razotkriva na prvi pogled. Uprkos
svojoj prividnoj ~vrstini (poku{ajte samo da ne platite porez ili da izi|ete iz zemlje
bez paso{a) ona izmi~e svakoj jednostavnoj identifikaciji kao ideja ili skup
pojmova, vrednosti i ideja o socijalnoj egzistenciji.
Na{e oklevanje da se bavimo dràvom uzrokovano je sloèno{}u najve}eg
broja teorija dràve, {to je samo jedan od faktora odvra}anja. Postoje dva na~ina
na koja se moèmo uhvatiti u ko{tac sa problemom. Prvo, tako {to }emo ograni~iti
polje prou~avanja i usredsrediti se na najpoznatije ~inioce. Priznajem da }e se
tako izgubiti najve}i deo bogatstva detaljnog razmi{ljanja o dràvi onako kakvo
}emo, na primer, sresti u ne tako davno objavljenoj knjizi Keneta Dajsona (Ken-
neth Dyson, 1980), ali }emo ~itaocima pruìti {ansu da se zainteresuju za temu i
206 Endrju Vinsent
da se, ako èle, temeljnije bave njome. Ova knjiga }e biti posve}ena razja{njavanju
porekla pojma i istorije ideje dràve, razmatranju njene veze sa srodnim
pojmovima, sagledavanju alternativnih pristupa dràvi i teorijskih problema koji
su u vezi sa dràvom, kao i razmatranju jednog broja klju~nih teorija dràve, koje
se zavr{ava pitanjem da li nam je teorija dràve uop{te potrebna.
Drugi na~in na koji moèmo pristupiti sloènosti dràve jeste taj {to }emo
pokazati razvojnu me|uzavisnost i model odnosa me|u nekim teorijama. Tako
se, recimo, ustavna teorija dràve razvijala na osnovu apsolutizma. Klasna teorija
razvijena je u XIX veku, a njena podloga su bile ustavne i eti~ke teorije.
Me|uodnosi i kriti~ki kontrasti olak{a}e neupu}enom ~itaocu da shvati stvari.
Va`no je, me|utim, naglasiti ograni~enja ove knjige. Ona nema drugih
pretenzija osim da iznese op{ti pregled klju~nih teorija dràve. U njoj }e biti samo
ukazano na teorijske repere. To uglavnom podrazumeva saìmanje, pojedno-
stavljivanje i odslikavanje u {irokim potezima. Knjiga je poku{aj da se onima koji
èle da izu~avaju politiku pruì uvod u teoriju dràve i ni{ta vi{e.
1. DA LI SE POLITIKA SVODI NA DR@AVU?
Politi~ka nauka u pravom smislu jeste nauka koja se bavi dràvom.

Blun~li, Teorija dràve
Prvi redovi obimnog Blun~lijevog dela o dràvi ukazuju na filozofski problem

koji nalazimo jo{ u Aristotelovoj Politici. Re~ politika proisti~e iz gr~ke re~i polis
koja u osnovi ozna~ava grad; za Aristotela, zadatak politi~ke nauke je ispitivanje
polisa, pa je, samim tim, bilo potpuno razumno shvatiti politiku kao oblast koja se
bavi izu~avanjem grada. Ako se politika svodi na dràvu, i ako prihvatimo da je
gr~ki polis dràva u modernom smislu, nai}i }emo na velike te{ko}e ako budemo
poku{ali da pi{emo o dràvi, a da pritom izbegnemo pisanje istorije politi~ke misli
od Grka do na{ih dana. Upravo to }emo poku{ati u ovom radu.
Blun~lijevo vi|enje politike se odraàva i u relativno skoro objavljenim
tekstovima iz politi~ke teorije; D. D. Rafael (Raphael) komentari{e da je politi~ko
sve ono {to se odnosi na dràvu (1970, p. 27), dok N. P. Beri (Barry) kaè da se
istorija politi~ke teorije uglavnom bavila dràvom (1981, p. 46). Mnogi bi mogli
dodati termin nacija terminu dràva, tako da bismo mogli zaklju~iti kako politika
postoji samo u nacionalnim dràvama. Me|unarodna politika postoji izme|u
nacionalnih dràva. Svi problemi politike, uklju~uju}i pravdu, slobodu i prava, u
vezi su sa dràvom, na kraju krajeva.
Neki kriti~ari ne bi bili zadovoljni takvim vi|enjem. Postoje razlozi zbog
kojih bi se moglo prigovoriti stapanju politike sa dràvom. Ako se politika defini{e
Priroda dràve 207
kao aktivnost organizovanja op{tih odnosa i uspostavljanja pravila za odràvanje

tih odnosa unutar grupe ljudi koji su se na okupu na{li slu~ajno ili po izboru
(1956, str. 2) onda to obuhvata aktivnosti porodica, plemena, klanova, klubova i
sindikata, kao i svaku demokratiju ili autokratiju velikih razmera. Veoma je te{ko
re}i, bez daljeg obja{njenja, na koji je na~in sve to povezano sa dràvom. Ukratko,
politika se moè smatrati {irom od dràve. U su{tini, pojam politike moè biti i
jeste bio definisan na mnoge na~ine koji se ne podudaraju sa dràvom. Ako jo{
malo razradimo tezu, vide}emo da mogi antropolozi i sociolozi tvrde kako postoji
bogat spektar preddràvnih ili bezdràvnih dru{tava. Ve}ina nau~nika se danas
slaè sa tim da je dràva relativno skora{nja pojava sa stanovi{ta duge istorije
postojanja dru{tva. Ako su ta dru{tva bila podvrgnuta vlasti i ako su u njima
vladala neka pravila, mogu}no je tvrditi da je u njima postojala politika, ali ne i
dràva.
Slede}i razlog zbog koga se ne moè prihvatiti stapanje politike i dràve
jeste da grupe, udruènja i zajednice mogu unutar sebe voditi sloèni ìvot, koji
ne mora imati nikakve veze sa dràvom. Sigurno je da se moè re}i kako politika
postoji unutar grupa i izme|u grupa. Kriti~ari bi ovde mogli primetiti da se dràvi
prenagla{eno pripisuje centralna uloga. Ne mogu se svi problemi grupnog ili ~ak
pojedina~nog ìvota, slobode ili pravde, jednostavno prebaciti na dràvu. Ako bi
se politika ograni~ila na dràvu, time bismo ome|ili realnost politike. S tim u vezi
bi se mnogi mogli pozvati na osloba|anje politike od dràve. To gledi{te je
delimi~no formulisano u klasi~noj liberalnoj distinkciji izme|u politi~ke i socijalne
sfere ili izme|u javnog i privatnog. U skladu sa tom argumentacijom ono {to se
zbiva u porodici ili privredi treba ozna~iti kao privatno, dakle ne{to {to je
automatski izvan doma{aja dràve.
Neke navedene teze su, bez sumnje, srodne. Istorijski gledano, politika ima
{iri opseg od dràve. Ipak, u savremenom smislu, te{ko je sagledati politiku mimo
dràve ili mimo te`nje ka dràvnosti. Politika je sada priro|ena dràvi. To, me|utim,
ne ograni~ava politiku na odre|eni entitet. Jasno, dràva nije stvar. U ovoj knjizi
ispituju se razne teorije dràve, a ne teorija dràve, jedna i jedina. Raznovrsnost
teorija dràve zna~ajan je ~inilac za filozofsko vrednovanje dràve i za razne
vrednosti koje joj se pripisuju. Dràva je kompleks ideja i vrednosti, od kojih
neke imaju svoje institucionalno ostvarenje. Te ideje su veoma guste po teksturi i
imaju razli~ita tuma~enja. Poku{ati spoznati te ideje zapravo zna~i shvatiti najve}i
deo evropskog politi~kog iskustva u protekla ~etiri veka. Politika, dakle, saìma u
celinu sve bogatstvo i raznovrsnost teorije dràve. Ne postoji zna~enje u kome je
politika ograni~ena ako se stopi sa dràvom. Filozofski etatizam je usko povezan
sa razmi{ljanjem o prirodi i ciljevima socijalne egzistencije.
208 Endrju Vinsent
2. DR@AVE, DR@AVA I IDEJA DR@AVE

Prvo {to treba re}i o modernoj dràvi jeste da ona ne postoji, niti je ikada postojala.
Ono {to je istorijski postojalo jeste veliki broj modernih dràva, sa veoma razli~itim
ustavima.
Lubas (Lubasz), Razvoj moderne dràve
înjenica da govorimo o teorijama dràve ~esto deluje zbunjuju}e. Dràva

podrazumeva ne{to {to je konzistentno, uvek isto, {to se moè identifikovati u
raznim teroijama. U toj konzistentnosti ima izvesne istine, ali njoj moramo veoma
oprezno pristupati. Postoje tri vrste primedaba na upotrebu termina dràva u
jednini empirijske, istorijske i konceptualne.
Prva primedba se oslanja na zdrav razum i posmatranje. U svetu oko nas
postoje dràve razli~itih struktura, sa razli~itim politi~kim institucijama, kulturama
i vrednostima, a ne dràva, jedna i jedina. Empirijsko posmatranje stvarnih dràva
mora nas navesti na zaklju~ak da nijedan konkretan model nije karakteristi~an za
sve dràve. Najvi{e {to se moè re}i jeste da ima izvesne sli~nosti. Razli~ita
istorijska iskustva dovela su do razli~itih percepcija i prakse. Vaàn protivargument
jeste da su neke sli~nosti izuzetno sna`ne recimo, svaka dràva ima, u su{tini,
svoju teritoriju, pravni sistem, pravosu|e i monopol na upotrebu sile. Postoji,
me|utim, jo{ jedna primedba koju treba razmotriti. Kriti~ari upotrebe termina
dràva u jednini ~esto su stavljali primedbe na ne{to {to se unekoliko razlikuje
na ono {to bih nazvao idejom dràve. Na meti kritike nisu formalne odlike
koje su me|u sobom sli~ne, nego ideja da postoji normativna teorija dràve, koja
otelotvoruje vrednosti, ideje i pojam zajedni~kog dobra Dajson (Dyson, 1980,
str. 23). To je dràva politi~kog filozofa. Ideji dràve pripisuje se isuvi{e
jedini~ni i sakrosanktni status, kao da je ona nekakav model koji treba imitirati.
Kako je to formulisao jedna kriti~ar, izolacija dràve koju su zamislili filozofi
uzrokovala je to da opis dràve bude sve vi{e neprimenljiv na bilo koji jedini~ni
realni primerak (Delisle Burns, 191516, str. 294). Takva vrsta kritike, zabeleèna
1915. godine, kada je hegelijanska teorija dràve bila na vrhuncu, a Bernar Bosanke
(Bernard Bosanquet) jo{ uvek neprikosnovena veli~ina, danas verovatno vi{e nije
tako primerena. Danas ne postoji nijedna dominantna filozofska teorija.
Druga primedba odnosi se na pitanje kontinuiteta dràve u istoriji. Kada govorimo
o dràvi, izlaèmo se velikom isku{enju da zapadnemo u razvojnu ili evolucionisti~ku
terminologiju. Me|utim, bilo bi sasvim nepouzdano ako bismo automatski pretpostavili
da se moderna dràva razvila iz gr~kog polisa ili iz apsolutisti~ke dràve kakva je
postojala u XVI veku. Bilo bi pogre{no i ako bismo pretpostavili da evropska dràva
treba da posluì kao model za zemlje u razvoju, mada je ta pretpostavka u bitnoj meri
uticala i na unutra{nju i na spoljnu politiku tih zemalja.
Priroda dràve 209
Jedan od glavnih problema sa kojima se suo~avamo kada se bavimo

misliocima kao {to su Hobs ili Boden (Bodin) jeste da utvrdimo da li je neistori~no
govoriti o njihovim teorijama dràve. Postoje dva razloga za to: prvo, stvarni
pojam dràve nije postojao kao op{ti politi~ki pojam u tada{njem politi~kom
re~niku i, drugo, njihove teorije i autorske intencije veoma su ~vrsto povezane sa
istorijskim kontekstom u kome su nastale. To su pitanja koja se pojavljuju u
diskusijama o istorijskoj ~istoti ili ne~istoti, tekstualizmu ili kontekstualizmu,
naro~ito zahvaljuju}i metodolo{kim radovima takvih autora kao {to je K. Skiner,
(Q. Skinner) videti u: David Boucher, 1985. Iznena|uju}e je da Skiner, u svom
obimnom istorijskom delu, nudi razvojnu perspektivu dràve, {to se ne bi moglo
o~ekivati na temelju njegovih metodolo{kih radova.1
Kada poku{avamo da iznesemo op{ti pogled na dràvu, neminovno se
suo~avamo sa pitanjima poput slede}ih: da li Boden i Hegel, razmatraju}i dràvu,
govore o jednom istom entitetu? Da li se kriti~kim istraìvanjem teorije dràve
rasprava produbljuje na ra~un istorijske ~istote i preciznosti? îni se, me|utim,
da ne bi bilo pametno da negiramo da tradicija dràve poti~e jo{ od XVI veka.
Karakter dràve entiteta koji se u Evropi brzo razvijao tokom protekla ~etiri
stole}a neprestano je izlagan pomnom prou~avanju i stalno je bio predmet
diskusija. Oko njene su{tine i prirode uporno su vo|eni i jo{ uvek se vode sporovi,
delom i zbog toga {to ona odraàva tako fundamentalne vrednosti. Bodenova i
Hegelova teorija se moraju sagledavati u kontekstu vremena u kome su nastale,
ali one ipak pokre}u pitanja koja su bila i ostala deo tradicije diskursa kojoj i mi
sami jo{ uvek pripadamo. Postoje izvesni jasno uo~ljivi obrasci misli i jezika koji
se uvek iznova pojavljuju u vezi sa idejom dràve. To je delimi~no izazvano i
~injenicom da su teoreti~ari skloni da se pozivaju na ranije iznete poglede. Dok su
se, na primer, teoreti~ari iz XVI veka pozivali na Aristotela, Stari i Novi zavet i
gra|ansko i kanonsko pravo, teoreti~ari XIX i XX veka se pozivaju na Hobsa,
Loka i Rusoa, ali i na Aristotela. U ovom slu~aju nema neibe`nog ose}anja napretka
kakvo postoji u vigovskoj teoriji istorije (videti u: Butterfield, 1950); pre bi se
moglo re}i da postoji zajedni~ki spektar problema i referentnih obrazaca (videti
u: Tierney, 1982, str. 1045).
Tre}a primedba se odnosi na upotrebu pojma dràva. Kada govorimo o tome
da dràva obavlja odre|ene funkcije, pribegavamo personifikaciji. Pripisujemo
joj status ekvivalentan jedinstvenoj li~nosti tretiramo je kao subjekat koji ne{to
1
Skiner prime}uje slede}e: Nadam se da }u ukazati na poneto od procesa na ~ijem temelju
je formirana savremena koncepcija dràve... Nastoja}u da pokaèm da su glavni elementi
karakteristi~no moderne koncepcije dràve postepeno stvarani (1978, sv. 1, str. IX). To podrazmeva
da je dràva sporo evoluirala, odnosno da se sporo razvijala.
210 Endrju Vinsent
~ini. Dràvi se pripisuju konkretne pravne akcije, kao da je posebni entitet. Kada
kaèmo: Dràva je ubila osobu x ili Jedna dràva pregovara sa drugom, mogli
bismo podle}i isku{enju da konstatujemo da su to sistematski obmanjuju}i iskazi,
kako je to formulisao Gilbert Rajl (Ryle). Obja{njenje za personifikaciju dràve
jeste u ~injenici da pojedinci koji obavljaju odre|ene dràvne funkcije ne deluju
(ili, barem, ne bi trebalo da deluju) u li~nom svojstvu, niti je re~ o njihovim li~nim
funkcijama, ali ipak deluju u ime dràve. Zato i postoji fraza slu`benik dràve
ili, {to je mnogo uobi~ajenije, dràvni slu`benik. S obzirom na funkcije koje
dràva obavlja, smatra se da ima nadli~ni kvalitet. Realnost u osnovi svega toga
jeste pravni karakter javne vlasti. Pojedinac deluje u ime dràve. Pogre{no je
gledati na dràvu kao na lice koje opstaje po sopstvenom pravu. To je pravni
misticizam. Dràva nema uro|enu su{tinu, ona je sredstvo koje se moè upotrebiti
u odgovaraju}im kontekstima. Zato nema nikakve svrhe tragati za zna~enjem re~i
izolovano od tih konteksta. Sama re~ se upotrebljava u mnogim razli~itim konte-
kstima. Filozof prava Alf Ros (Ross) razvio je tokom {ezdesetih godina slede}u
argumentaciju: Pitanje {ta ozna~ava dràva kao aktivni subjekat nema nikakvog
zna~enja. Taj termin ne moè biti definisan metodom supstitucije, ve} samo tako
{to }e se poimeni~no navesti uslovi pod kojima se iskazi koji se odnose na dràvu
kao aktivni subjekat mogu smatrati istinitim (1961, str. 123). Zna~enje re~i dràva
svodi se upravo na te uslove koje treba ispuniti... da bi se iskaz mogao smatrati
istinitim (124). Nad ovom Rosovom analizom nadvija se Freèova senka; re~ je
o ~uvenom Freèovom na~elu nikada nemoj poku{avati da zna~enje re~i utvrdi{
izolovano, ve} samo u kontekstu ~itavog iskaza (1950). Jedinice zna~enja su
re~enice u kojima se pojavljuje pojam dràve, dok sama re~ nije jedinica zna~enja.
U su{tini, Ros u nastavku svoje analize ostaje na Freèovom tragu, tvrde}i da se
gramati~ki oblik re~enica u kojima se pojavljuje re~ dràva razlikuje od njihovog
logi~kog oblika. Sa gramati~kog stanovi{ta, nema nikakve razlike izme|u re~enica
Dràva je ubila g|u Marel i Dòn je sagradio ku}u, budu}i da obe imaju jasan
subjekat. Sa pravnog stanovi{ta, me|utim, dràva je veoma razli~it tip subjekta.
Rosova analiza bi mogla biti savr{eno prihvatljiva za mnoge britanske i
ameri~ke pravnike, ali njen autor poku{ava da istraì pitanje li~nosti dràve koja
se razvila u druga~ijoj filozofskoj tradiciji. U narednim poglavljima }emo ponovo
razmatrati teoriju li~nosti dràve. Ipak, ni izdaleka nije sasvim jasno da li Ros
zaista daje odgovor na probleme koje poku{ava da razre{i teorija li~nosti. Pravno
gledano, kako dràva moè delovati ili biti odgovorna za ne{to ako nema neku
vrstu statusa li~nosti ili subjekta? Nema svrhe govoriti o razli~itim tipovima iskaza
mora postojati kontinuitet i konzistentnost izme|u svih akcija dràve, ina~e ona
ne bi ni bila organizovana kao dràva.
Priroda dràve 211
Na osnovu empirijskih, istorijskih i konceptualnih primedbi moèmo da

uo~imo zbog ~ega mnogi nerado koriste imenicu dràva u jednini. Da bi se
izbegli terminolo{ki problemi, mi }emo u ovoj knjizi pretpostaviti da postoji
zajedni~ki entitet, koji teoreti~ari imaju na umu, iako se njihovi pogledi ~esto
razlikuju. Zato postoje teorije dràve.
3. DRU[TVA BEZ DR@AVE I TRADICIJA DR@AVE

Osnovni predmet prou~avanja ove studije jeste dràva. Jasno}e radi, mora-
}emo da ispitamo i kategoriju dru{tava bez dràve. Ovo nije prilika da ulazimo u
opse`nu antropolo{ku diskusiju o takvim dru{tvima, ali je va`no naglasiti da je
centralni predmet ove knjige sama dràva relativno skora{nja pojava, koja
datira iz XVI veka. Ne postoji ni gr~ka ni srednjovekovna dràva, barem ne onako
kako je mi danas shvatamo: to su pogre{no upotrebljeni nazivi. Osim kada je re~
o neizbe`noj konvencionalnoj upotrebi, dràva nije isto {to i vladaju}i savet
plemena ili imperija. Zato ima mnogo toga {to treba uvrstiti u rubriku dru{tava
bez dràve.
Postoje ~etiri osnovne kategorije dru{tava bez dràve. Prva me|u njima
obuhvata opse`nu antropolo{ku literaturu o primitivnim zajednicama. Antro-
polozi i sociolozi su ~esto skloni da dràvu smatraju vidom dru{tvene organizacije
koji se moè na}i u izvesnim dru{tvima (videti u: Krader 1968, str. VII). Smatra
se da su dru{tva bez dràve organizovana na osnovu kategorija kao {to su klan,
krvne ili familijarne veze, pro{irena porodica ili, jednostavno, uzajamna pomo}.
Evans-Pritchard studije o Nueru (1940) tipi~ne su za analizu dru{tava bez ~elnika
(dru{tava bez jasno uo~ljivog vo|e ili vladaoca). Te grupe ponekad imaju oblike
upavljanja i utvr|ena pravila, ali se to ne bi moglo ozna~iti kao dràva.
Druga kategorija obuhvata razvijene politi~ke organizacije koje vremenski
prethode dràvi gr~ki polis, imperije i srednjovekovne politi~ke organizacije.
Neke karakteristike tih oblika umnogome nalikuju dràvi, ali je ve}ina komentatora
opravdano oklevala da ih nazove dràvom. U ovom poglavlju }emo podrobnije
razmotriti tu kategoriju.
Slede}a kategorija je mnogo vi{e spekulativna i utopijska. Ona obuhvata
bezdràvne vizije izvesnih ideologija iz XIX u XX veka anarhizam,
libertarianizam i komunizam. Idealizacija ìvota zajednice koja opstaje potpuno
slobodno, uz ~esto veli~anje primitivnih oblika zajednice, sagledava se kao
su{tinski bezdràvna. Dràva se ~esto tretira kao osnovni uzrok ljudskih neda}a
(videti u: Kropotkin, 1903).
Poslednja kategorija obuhvata moderna dru{tva koja nemaju tradiciju
dràvnosti. To su dru{tva kojima nedostaje istorijska i pravna tradicija dràve
kao institucije koja deluje u ime javne vlasti... kao i tradicija kontinuirane
212 Endrju Vinsent
intelektualne zaokupljenosti idejom dràve (Dyson, 1980, str. VIII). Postoje dve
primarne determinante za odsustvo dràvotvorne tradicije: institucionalne strukture
i pravne i ideolo{ke tradicije. Kada je o prvoj determinanti re~, Sjedinjene Ameri~ke
Dràve, sa svojom federalnom strukturom, ne neguju ose}aj centralne dràve.
Federalizam podsti~e centrifugalne sile, posebne pravne strukture i op{te
nepoverenje prema centralizmu. Dràva je, u svom istorijskom razvoju, oduvek
bila centripetalna sila; ta~ka ravnoteè je u centru i kada dràva toleri{e, pa ~ak i
podsti~e izvesnu lokalnu autonomiju. Sve je izraènija i dvosmislenost kada je
re~ o Evropskoj zajednici. Bi}e fascinantno posmatrati kako }e, u narednih nekoliko
decenija, sna`na dràvna tradicija u Evropi reagovati na ideju federalizma. Ve}
danas smo svedoci nekih implicitnih napetosti. Druga klju~na determinanta jeste
pravni~ka i ideolo{ka tradicija. U Velikoj Britaniji se moè zapaziti poseban slu~aj
pravni~ke tradicije. Stanovi{te obi~ajnog prava jo{ iz srednjeg veka i op{te odsustvo
distinkcije izme|u javnog i privatnog prava istorijski su teìli umanjivanju zna~aja
i funkcije dràve (nasuprot tradiciji rimskog prava u Evropi). Smatralo se da zakoni
ne proisti~u u velikoj meri iz dràve, nego iz navika i obi~aja ~itavih generacija
ljudi. Obi~aji su stvorili osnovu jednakosti i pravi~nosti. Takve stavove su
artikulisali sudije kao {to su Brekton i Kouk (Bracton, Coke). Pravo je bilo
nezavisno, a uloga parlamenta deklarativna, a ne kreativna. Postoji, me|utim, i
mogu}nost da se zna~aj te teze predimenzioni{e. Britanija i SAD imaju izvestan
ose}aj dràve. Postoji veoma jasno poimanje teritorijalnog integriteta,
suvereniteta, gra|anstva, vladavine zakona itd. Stvarna mo} dràve u praksi ostaje
nedirnuta. Me|utim, o tome se ne razmi{lja. Dràva se ne smatra javnom vla{}u
koja dela (videti u: Dyson, 1980, str. 20, opaska 2). Ta ideja se obi~no tretira uz
izvesnu dozu nelagodnosti.
4. PRETEÊ DR@AVE
Postojala je i postoji sna`na sklonost da se gr~ki polis odredi kao najraniji
oblik dràve u Evropi. Sigurno je da je to bio jedinstveni oblik politi~ke organizacije
koji ima neke zajedni~ke karakteristike sa modernom dràvom. Ipak, mnoge
karakteristike su samo u~itavanje sada{njosti u pro{lost.
Poreklo i razvoj grada-dràve datiraju iz vremena izme|u 800. do 500. godine
p.n.e. Grad-dràva se razvio iz porodi~nih i plemenskih jedinica, koje su se
udruìvale u utvr|enim naseljima. Oblik i veli~ina polisa obi~no su bili
determinisani geografskim uslovima. U pore|enju sa modernim dràvama, ve}ina
ih je bila veoma mala. Grad je u svoju strukturu uklju~ivao porodice i klanove.
Klan, obi~no sa porodicom kao nosiocem verskog kulta na ~elu, bio je rezultat
mnogih drugih ispunjenih uslova. Prema strukturi, klanu je bilo blisko bratstvo,
koje se nije svodilo samo na krvne veze ili veze proistekle iz pobratimstva, ve} ih
Priroda dràve 213
je u znatnoj meri prema{ivalo. Na takav oblik veza uticao je raniji oblik grupisanja
heterija koji je doslovno ozna~avao udruènja vojnika sme{tenih u isti {ator.
Bratstvo i heterija su ~esto integrisani u pleme (phyle) i, kona~no, u klanove.
Sloèna mreà rodbinskih, familijarnih i drugih veza formirala je ~itavu mreù
odnosa unutar grada/dràve. Prvobitni gradovi-dràve imali su sopstvene verske
kultove. Zajedni~ki verski centar, uz vojnu slu`bu u falangi, bio je vezivo za
dru{tvene odnose. Ve}ina komentatora uo~ava postepeno napredovanje od
primitivnije, migracijske plemenske jedinice etnosa u zapadnoj Gr~koj, ka trajno
nastanjenoj zajednici, utemeljenoj na odre|enoj teritoriji i gotovo redovno
grupisanoj oko grada sa tvr|avom. To je bio polis (Ehrenburg, 1960).
Veliko je isku{enje upotrebljavati savremenu terminologiju prilikom
razmatranja gr~kog grada/dràve, jer je, na primer, gr~ka re~ za grad i dràvu
istovetna polis. Gr~ki termin politeia odnosio se i na ideju gra|anstva i na
ustrojstvo grada i na celokupnu strukturu zajednice. Sli~ni problemi iskrsavaju i
upotrebom drugih gr~kih termina kao {to je koinonia, {to se ~esto prevodi kao
zajednica. Finli prime}uje da koinonia ima mno{tvo zna~enja, uklju~uju}i, na
primer, i poslovno partnerstvo, ali moramo razmi{ljati i o zajednici koja je veoma
povezana. Takva je rana hri{}anska zajednica, u kojoj se veze nisu uspostavljale
samo a temelju bliskosti i zajedni~kog na~ina ìvota, ve} i na temelju svesti o
zajedni~koj sudbini, zajedni~koj veri (Finley, 1973, str. 29). Zato moramo posvetiti
pa`nju terminologiji.
Postoje formalne sli~nosti izme|u gr~kog polisa i moderne dràve; recimo,
imaju definitivnu teritoriju, konkretno stanovni{tvo, ideju gra|anstva i predstavu
o vladavini zakona. Ipak, bilo bi pogre{no ako bismo smatrali da je gr~ki grad
potpuno analogan modernoj dràvi. I Platon i Aristotel su iznosili argumente u
korist ograni~enja veli~ine grada-dràve. Platon u Zakonima pominje brojku od
5.040 gra|ana (videti u: Platon, izdanje 1970, str. 249). Gr~ki gradovi su se mnogo
oslanjali na robove, posebno u poljoprivredi. I polovinu stanovni{tva ~inili su
robovi, dakle, ne gra|ani. Za Aristotela i Platona, cilj polisa je bio da razvije i
obezbedi dobar ìvot svojim gra|anima. Politi~ka nauka, nauka o polisu, bila je
usmerena ka razvoju vrlina i sre}e. Smatralo se da polis obuhvata celokupan ìvot
svojih gra|ana veru, kulturu, politiku i li~ne aktivnosti, koje su se me|usobno
proìmale u njegovim okvirima. Sve{teni~ki poziv je potpuno mogao da se opi{e
kao politi~ko zanimanje (videti u: Bultimann, 1956, str. 129). Bio je to totalno
integrisani ìvot, kome su se umnogome divile kasnije generacije nau~nika i
mislilaca. Dobrobit pojedinca bila je neotu|ivo povezana sa dobrobiti dru{tva.
Etika je bila integralni deo politike. Jo{ je jedna va`na dimenzija polisa koja se
te{ko moè uporediti sa modernom dràvom nisu priznavani ni dru{tvo, ni
individualizam. Izvan polisa ni{ta nije postojalo ni podru~je privatnosti, li~nih
214 Endrju Vinsent
prava ili sloboda. Pojedinci su imali odre|ena prava samo kao gra|ani, a izme|u
javnog i privatnog prava nije bilo nikakve distinkcije. Pravo (nomos) je bilo
integralni deo religije, moralnosti i ustrojstva. Grad je bio primaran u odnosu na
svakog pojedinca. ôvek je imao prirodnu potrebu za polisom. On je postojao
unutar polisa kao {to }elija ili organ postoje u organizmu. Kako je tvrdio R. G.
Malgan (Mulgan), Aristotel posmatra polis kao biolo{ki organizam i poku{ava
da otkrije njegovu prirodu tako {to }e ispitati obrazac njegovog rasta i razvoja
(1977, str. 20).
Javnu vlast, posebno u Atini, sprovodile su velike narodne skup{tine. Funkcije
vlasti nisu bile razdvojene nije se, recimo, razlikovala zakonodavna od izvr{ne
vlasti. Sve je to obavljala jedna, zajedni~ka vlast. Osnovni zakon nije bio pravni~ki
entitet, ve} je to pre bio na~in na koji je grad ìveo, koji se odlikovao moralnim i
pravnim poretkom (videti u: Barker, 1979, str. 67). To nije modernije poimanje
konstitucionalne teorije koje teì da razlu~i pravne od eti~kih aspekata. Aristotel
eksplicitno povezuje konstitucije sa dru{tvenim vrednostima. Postoje institu-
cionalni aspekti Aristotelovog u~enja; on razmatra razne funkcije vlasti, ali kod
njega ne postoji predstava o razdvojenosti zakonodavne i izvr{ne sfere. Prema
Malganu, Aristotel ne posmatra zakonodavstvo kao posebno vaàn deo
svakodnevne delatnosti vlasti i ne bi se sloìo sa konstitucionalisti~kom teorijom
po kojoj je zakonodavstvo najva`niji metod deklarisanja javne politike (1977,
str. 38). Zato je, u celini, opravdano podozrenje prema svakom poku{aju
izjedna~avanja gr~kog polisa sa modernom dràvom.
Mnogi analiti~ari }e se sloìti sa tim da je zaista potrebno mnogo ma{te da bi
se polis izjedna~io sa pravom dràvom, ali mi{ljenja nisu istovetna kada je re~ o
srednjovekovnoj politi~koj organizaciji. Prema jednoj, prakti~no neosporenoj tezi,
u poznom srednjem veku, oko 1500. godine, postojao je oblik prepoznatljive
dràve. Stvarna polemika se, me|utim, vodi oko toga kako }emo datirati njenu
pojavu. Nau~nici iznose razli~ite procene od 900. do 1600. godine. Isto je tako
te{ko utvrditi da li je re~ dràva postojala i pre institucionalne manifestacije tog
pojma ili se pojavila istovremeno sa njom. Ne ulaze}i u sve podrobnosti te debate,
koja zahteva ogromnu erudiciju, samo }emo ukazati na to da se njeni u~esnici
mogu podeliti na dve, veoma {iroke, kategorije: u prvoj su oni koji smatraju da za
sve vreme srednjeg veka nije postojao nikakav oblik dràve, a u drugoj oni koji
smatraju da je izvestan oblik dràve ipak postojao u tom periodu.
Mnogi istaknuti autori negiraju da je u srednjem veku postojala svemo}na
dràva. Ulman (Ullman), na primer, tvrdi da pojam dràve nije bio poznat u
srednjovekovnom periodu, pre XIII veka. To je bilo ne{to sasvim daleko
srednjovekovnom umu (1975, str. 137). U izvesnom smislu, stav je osnaèn i
~injenicom da re~ dràva nije postojala u politi~kom govoru pre 1500. godine,
Priroda dràve 215
tako da se ~ini neprimerenim govoriti o dràvi u svetu u kome ona kao pojam nije
postojala (videti u: Cheyette, 1978, str. 1). Etimologijom re~i }emo se pozabaviti
u slede}em odeljku, mada je potpuno jasno da to nepostojanje nije odvratilo
pristalice teze o postojanju srednjovekovne dràve (nema~kog istori~ara H. Mitajsa
H. Mitteis, na primer) da tvrde kako je dràva postojala nekoliko stole}a pre
nego {to je svesno formulisana kao ideja (Mitteis, 1975).
Postoje faktori koji podrivaju pouzdanost ideje o postojanju srednjovekovne
dràve. Prvenstveno, feudalni sistem je teìo da izazove fragmentaciju politi~ke
organizacije. U su{tini, to je bila sloèna i prili~no labava struktura ugovornih ili
drugih uzajamnih obaveza, koje su postojale unutar jedne sloène socijalne
hijerarhije. Ugovori su bili simbiotski uklju~uju}i i one sa monarhom. Monarh
nije bio ni u kakvom specijalnom niti suverenom poloàju; on je bio samo jedan
deo zajednice u koji su drugi imali poverenja. Samim tim, on se zakonima
podvrgavao, a nije ih odre|ivao. U takvom sistemu, koji je negovao ono {to je
Ulman nazivao masovnom subegzistencijom bezbrojnih udruènja (videti u:
Ullman, 1975), unitarni suveren nije mogao da postoji. Mnoge zna~ajnije grupe
mnogobrojni staleì, kler, gilde i plemstvo stvarali su vlastite sisteme pravila i
sudova; najpoznatiji primer za to je crkveno kanonsko pravo. Ono se smatra
obi~ajnim pravom koje prethodi postojanju monarha. U ranom srednjem veku,
monarh je uglavnom doìvljavan kao izabrani funkcioner, ~iji poloàj nije nu`no
morao biti nasledan. Ve}a tela, kao {to su plemstvo ili crkva, sazivali su, osim
toga, i svoje predstavni~ke organe da bi savetovali monarha. Pre nego {to se dràva
razvila, to se ~inilo na svim nivoima politi~kog ìvota, od sela do kneèva koji
su birali imperatora (videti u: Tilley, 1975, str. 22). Te feudalne skup{tine utapale
su se u parlamente ili stale{ke skup{tine, ~iji je zadatak bio da odbrane ili odrè
privilegije i povlastice odre|enih delova stanovni{tva. U srednjovekovnom dru{tvu
pojedine grupe, koje su se me|usobno preklapale, imale su sukobljene interese i
skupove pravila. Zbog toga nije mogu}no govoriti o distinkciji izme|u dràve i
dru{tva, kao {to to nije mogu}no ni kada je re~ o gr~kom polisu, mada iz drugih
razloga. Dru{tvo i dràva, kao kategorije, nisu postojali u praksi.
Osim toga, veoma je te{ko identifikovati i jasno definisanu teritorijalnu
jedinicu sa konzistentnim i lojalnim stanovni{tvom. Jedina lojalnost koja je
transcendirala lokalne grupne povezanosti bila je lojalnost crkvi. Svi gra|ani su
ìveli u Respublica Christiana; sva vlast je bila od Boga. U krajnjoj instanci,
crkva i kler, kao duhovno telo, bili su iznad civilnih vlasti; na formiranje te ideje,
bez sumnje, uticala je i njihova dominantnost u pogledu obrazovanja i u~enosti.
Dru{tvo je, po svom zna~aju, palo na niì nivo. Najva`niji je bio li~ni spas. Crkva
nije bila samo vi{a i va`nija od civilnih vlasti, ve} ih je, u izvesnoj meri, i
inkorporirala. Papa je doìvljavan kao vladar duhovnog i svetovnog carstva, vladar
216 Endrju Vinsent
jednog univerzalnog dru{tva. Sveto Rimsko carstvo bilo je univerzalno dru{tvo,

kojim je upravljao jedan vladar i koje je transcendiralo sve manje politi~ke jedinice,
mada je njegov uticaj na te manje jedinice bio zanemarljiv. Teorijski gledano, ako
su se sporili imperator i papa ili dvojica vladara, spor se odvijao u okviru iste
jedinice. Bilo je su{tinski zna~ajno da se takva vizija raspr{i da bi se mogle razviti
nezavisne politi~ke jedinice. Isto tako, s obzirom na ogromnu, sloènu, hijerarhijsku
strukturu me|usobno povezanih grupa, odsustvo jasno odre|enog suverena,
predominaciju obi~ajnog prava, ~injenicu da stanovni{tvo nije bilo jasno definisano
i da su pravne, verske i eti~ke koncepcije crkve i imperije bile sveobuhvatne,
te{ko je i zamisliti da je dràva mogla da postoji u to vreme.
I pored svega, ima istori~ara koji su impresionirani tvrdnjom da je u ranom
srednjovekovlju postojala dràva u nekom obliku. Istori~ar Gejns Post (Gaines Post),
na primer, smatra da su istraìva~i istorije politi~ke misli isuvi{e zaokupljeni
pluralnom, }elijskom strukturom srednjovekovnog dru{tva. Rimsko i kanonsko pravo
uspostavili su ideje o nekoj vrsti transcendentalnog javnog blagostanja. Prihvatanje
monarhije kao oblika vladavine u izvesnom smislu je svedo~ilo o traganju za jednim
oblikom centralne vlasti. Za Gejnsa Posta, raison dêtre kraljeva bilo je o~uvanje
javnog blagostanja. Srednjovekovna dràva mo`da nije bila centralizovana koliko
je moderna dràva, ali su se pravnici pribliàvali identifikaciji dràve (republike ili
kraljevstva) sa vrhovnom vla{}u ~iji je nosilac princ (1964, str. 365). Javno pravo
i koncepcije javnog blagostanja transformisali su se sa papstva ili imperije na feudalne
monarhije. Otud Post zaklju~uje da su nezavisne suverene dràve po~ele da se
pojavljuju u XII i XIII veku (1964, str. 496). Oko 1300. godine stvorena je dràva
u liku imperije, preko teorija rimskog prava i korporativne teorije. Neobi~no je
samo to {to Post misli i da je u srednjovekovnoj dràvi u XIII veku postojao
nacionalizam, jer je taj zaklju~ak zaista previ{e nategnut.
Ipak, ~ak i ako se ne bismo obazirali ni na jedan prethodno izneti argument,
srednjovekovna upotreba re~i dràva (Status) bitno se razlikuje od moderne
upotrebe, odnosno zna~enja te re~i (videti u: Skinner, 1978, sveska 2, str. 352).
Poimanje javnog blagostanja tako|e ne mora nu`no biti ni{ta drugo nego
parcijalni aspekt dràve iz XVI veka. O~igledno je da na sopstvenu {tetu
prenebregavamo pravi istorijat re~i dràva.
5. ETIMOLOGIJA REÎ DR@AVA

Re~ dràva poti~e od latinske re~i stare (stajati), odnosno jo{ odre|enije, od
re~i status, {to ozna~ava stanje ili poloàj. I dalje upotrebljavamo re~ status otprilike
u zna~enju kakvo su mu davali stari Latini. To je termin kojim se koristimo da
bismo ozna~ili ne{to {to je ve} utvr|eno, priznato kao fiksno ili trajno u odre|enom
poloàju, kao {to je zna~enje sa kojim se sre}emo u izvedenicama stati~an ili
Priroda dràve 217
stabilan. U razvoju pojma od toga da ozna~ava ne{to na sasvim li~nom nivou do

toga da svojim zna~enjem obuhvata institucije ili politi~ku vlast moè se uo~iti
suptilan i fascinantan tok.
Bilo je potpuno legitimno koristiti se terminom status da bi se ozna~ilo stanje
ili poloàj kraljevine ili vladara, bilo da je re~ o papi ili imperatoru, na isti na~in
na koji bismo mogli govoriti o stanju ili poloàju bilo kog ~oveka ili bilo koje
stvari na svetu. Tako, recimo, kaèmo da se neki predmet nalazi u stanju inercije.
Kada re~ status upotrebljavamo misle}i na vladare, tada se podrazumeva ne samo
pridevski, ve} i imeni~ki smisao. Njihov status je stabilan, utvr|en fiksan. Upravo
su u tom smislu rimski pisci, kao Ciceron i Ulpian, kao i pisci ranog
srednjovekovlja, koristili taj termin u frazama status civitatis ili status regni.
Kompleks ideja koje se podrazumevaju pod re~ju status je takav da se one mogu
primeniti na ne{to {to je samo po sebi stabilno ili poseduje odre|ena svojstva ili
stvari neophodne za postizanje stabilnosti. Veza sa stabilno{}u je izuzetno va`na,
koliko god da suptilno deluje: iz te teze sledi da se, budu}i da je za stabilnost
potrebno da postoji red, a stabilnost je neophodna za blagostanje celine, uspostavlja
~vrsta veza izme|u statusa (stabilnosti) i javnog blagostanja. To je imalo ogroman
zna~aj u XVI veku i posle njega.
Drugi snop zna~enja pojma status odnosi se na to da stanje uvek postoji u
odnosu na ne{to. Druga~ije re~eno, moramo se upitati koji su kriterijumi kojima se
odre|uje nekakvo stanje ili status. Veoma okvirni kriterijumi u periodu srednjeg
veka bili su imovina, porodica i pol, klasa ili poloàj i zanimanje kojim se neko
bavio. Imovina, posebno kada je re~ o svojini nad zemlji{tem, bila je najbitnija
determinanta statusa i staleà. Posedovanje imovine u srednjem veku podra-
zumevalo je i neizbe`ne obaveze i du`nosti, ali je pruàlo i odre|ena prava. Tesno
povezani sa imovinom bili su i nasledni faktor i srodstvo. Porodi~no poreklo ~oveka
moglo je biti klju~ni faktor za odre|ivanje njegovog dru{tvenog statusa. Kona~no,
zanimanje i profesija i sami su mogli biti precizna determinanta ne~ijeg statusa. Re~
estat u starofrancuskom i re~ etat u savremenom francuskom jeziku (za razliku od
Etat sa velikim po~etnim slovom, kako je tu re~ koristio Luj XIV) podrazumevaju
profesiju, poziv i poloàj u ìvotu. U francuskom, zapravo, ne postoji jasna distinkcija
izme|u termina stale` i dràva, {to vaì i za {panski termin estado. To je bio slu~aj
i u Engleskoj. Dajson (Dayson) smatra da je u engleskom jeziku re~ dràva (state)
izvedena iz re~i stale` (estate) (1980, poglavlje 1), dok Ernest Barker veruje da
re~i state (dràva) i estate (stale`), ~ije je etimolo{ko poreklo isto, lako uviru jedna
u drugu (1967, str. 91). Prvobitno su, zato, razli~ite grupe imale status ili stale`.
Otuda poti~e i ideja o staleìma (estates) kraljevstva. Ta teza leì u osnovi Figisovog
(Figgis) komentara da postoji etat koji pripada kralju; postoji, me|utim, i Etat de
la Republique, a u isto vreme ~ak i svaki pravnik u pariskom Parlamentu ima svoj
218 Endrju Vinsent
etat (1956, str. 10). Status ili poloàj bio je u vezi sa nekim konkretnim odlikama.
ôvekov status bio je i njegov stale`. To se odli~no vidi u nema~koj re~i za stale`
Stand, odnosno Stande u mnoìni, {to se razlikuje od Staat (dràva).
Va`na implikacija svega toga jeste veza izme|u zemlji{ne svojine, imovine,
porodi~nog porekla, ranga itd., i vlasti i upravljanja. Generalno, najvi{i stale`
~inila je vladaju}a grupa, porodica ili monarh. Najvi{i status (ili stale`) imao je
potencijalno najvi{u vlast ili ovla{}enja i ~esto se nasle|em produàvao. On je
sebi mogao priu{titi da druge impresionira, pona{aju}i se dostojanstveno (prim.
prev. u originalu stately, {to je re~ istog korena kao i re~i koje ozna~avaju stale`,
odnosno dràvu estate, state). Zato je bilo potpuno mogu}no re}i da je monarh
najvi{i stale`. Isto tako, ako bismo se vratili na zna~enje koje smo ranije razmotrili,
mogli bismo re}i da monarh otelotvoruje i stabilnost i red, pa samim tim, implicitno,
i javno blagostanje.
Upravo taj kompleks ideja razvio se u srednjovekovnom periodu. Status je
ozna~avao ne~iji poloàj u dru{tvu, kao i sve du`nosti i privilegije koje su iz tog
poloàja neposredno proisticale. Status je podrazumevao i odre|eni rang, vlast i
poloàj. Bio je, tako|e, povezan sa imovinom, posebno kada je re~ o zemlji{nom
posedu, a o njemu bi ~esto svedo~ili odre|eni simboli, grb i sli~no, {to je ukazivalo
na ne~ije dostojanstvo (videti u: Dowdall, 1923; Dyson, 1980, str. 258).
I dalje nije razja{njeno koji deo svega navedenog ima ne{to zajedni~ko sa
modernom idejom dràve. Jedni, kao Gejns Post, tvrde da je u XII veku postojala
nacionalna dràva, dok drugi tvrde da od Cicerona do Grociusa nije postojao ni
jedan jedini slu~aj da je re~ status, kad stoji potpuno izolovano, bez ikakvih
drugih odrednica upotrebljena tako da ozna~ava dràvu (Dowdall, 1923, str. 100).
Daudolova ocena deluje pouzdanije nego Postova. Srednjovekovna upotreba re~i
status, stale` ili dràva podrazumeva stanje ili poloàj vladara, kralja ili kneza.
Sve te upotrebe su potkrepljene i ~itavim spektrom zna~enja koja su ovde
razmotrena. Ta linija argumentacije potpuno je u skladu sa stavom, koji je danas
veoma uobi~ajen, da je re~ dràva prvi put upotrebljena mnogo kasnije u renesansi.
Ipak, taj argument ne negira va`nu ~injenicu da su mnoga tradicionalna zna~enja
re~i status i stale` preneta u teoriju i praksu moderne dràve.
Tradicionalno mi{ljenje koje, recimo, predstavljaju Fridrih Majneke i Ernst
Kasirer (Friedrich Meinecke, Ernst Kassirer) jeste da prvu modernu upotrebu re~i
dràva (lo stato) nalazimo kod Makijavelija (Machiavelli), u zna~enju javne vlasti
koja deluje odvojeno i od vladaoca i od onih nad kojima on vlada i ona je centralno
mesto institucionalizovane vlasti. Kasirer, na primer, prime}uje da je Makijavelijvo
odu{evljenje êzarom Bordìjom shvatljivo samo ako imamo na umu da
Makijavelija nije odu{evljavao sam Bordìja, nego struktura nove dràve koju je
Bordìja stvorio. Makijaveli je bio prvi mislilac koji je potpuno shvatio {ta je
Priroda dràve 219
zna~ila nova struktura. On je misaono predvideo celokupan kurs budu}eg politi~kog

ìvota u Evropi (Kasirer, 1946, str. 134).
Ovo stanovi{te je poslednjih godina kritikovano. Prvi sveobuhvatan izazov
uputio mu je D`. H. Hekster (J.H. Hexter), koji je veoma pomno pobrojao i
odgonetnuo svih 115 upotreba izraza lo stato u italijanskom tekstu Vladaoca.
Prema njegovom mi{ljenju, ako bri`ljivo prou~imo sve slu~ajeve upotrebe,
mora}emo da zaklju~imo da Makijaveli nije koristio izraz lo stato u njegovom
savremenom pravni~kom zna~enju. U Makijavelijevom delu, lo stato se sasvim
precizno odnosi na srednjovekovni pojam stanja ili poloàja, kao i termin
status regni. U Vladaocu izraz lo stato gotovo nikada nije upotrebljen kao aktivni
subjekt; od ukupno 115 puta, koliko je lo stato upotrebljen, 110 puta je to u~injeno
u pasivnoj konstrukciji. îni se da je Makijaveli mnogo vi{e zainteresovan za
vladarsku veli~inu ili poloàj samog vladaoca. Dosad smo bili skloni da
Makijavelijevom u~enju pripisujemo savremena zna~enja, potpuno previ|aju}i
na~in na koji on upotrebljava odre|ene izraze (videti u: Hexter, 1973; Dyson,
1980, str. 27). Modernu ideju dràve su, posle Makijavelija, razradili naslednici
italijanskih humanista u Francuskoj. Skiner (Skinner) sledi Heksterovu procenu i
ukazuje na francuske mislioce iz XVI veka, kao {to su Di Ajen, Bide i Boden (Du
Haillan, Bude i Bodin), kao tvorce moderne ideje dràve (videti u: Skinner, 1978,
sveska 2, str. 3545; Church, 1972; Dyson, 1980, str. 28). Me|utim, Makijavelijev
uticaj se prvenstveno ogledao u tome {to je stimulisao potonje mislioce i politi~are,
na primer Ri{eljea (Richelieu), da razmotre prirodu dràve. On mo`da nije shvatao
prirodu moderne dràve, ali su njegovi briljantni radovi, koje je odlikovala izuzetna
ma{tovitost, pomogli razvoju ideja kod kasnijih mislilaca. Ova knjiga sledi
zaklju~ke Hekstera, Skinera, Dajsona i êr~a o tome da je re~ dràva (u modernom
zna~enju) prvi put upotrebljena u XVI veku. Od tog doba pomenuti izraz se ~e{}e
koristi u evropskim jezicima, mada u Engleskoj, u glavnim tokovima politi~ke
misli, i dalje preovladavaju izrazi kao {to su komonvelt ili kraljevstvo.
6. FORMALNE ODLIKE MODERNE EVROPSKE DR@AVE

U ovom odeljku }emo nazna~iti formalne, uo~ljive odlike dràve. Mnoge od
takvih apstraktnih odlika lako se mogu udenuti u normativne procene koje
postavlja bilo koja odre|ena teorija dràve. Moja teza se svodi na to da su formalne
karakteristike osnov na kome se razvija teorijsko promi{ljanje dràve. U izvesnom
smislu, nisu su{tina dràve. Najbitnija odlika jeste ideja o dràvi kao kontinuiranoj
javnoj vlasti, koja je istovremeno iznad vladara i iznad njegovih podanika.
Prvenstveno, dràva postoji na geografski odre|enoj teritoriji na kojoj ima
jurisdikciju. Unutar te teritorije postoje stanovnici, od kojih }e mnogi biti svrstani
u kategoriju gra|ana koji }e uìvati konkretna prava i slobode na datoj teritoriji.
220 Endrju Vinsent
Razume se, teritorija nije potpuno pouzdano niti definitivno merilo, budu}i da se
dràve ~esto ne}e slagati oko me|usobnih granica i pretendova}e na kvazijuris-
dikcijske interese izvan svojih granica.
Dràva }e na datoj teritoriji proklamovati hegemoniju i dominaciju nad svim
drugim asocijacijama, organizacijama ili grupama unutar teritorije. Moto ne sme{
stupati ni u kakvu drugu asocijaciju osim mene konvencionalni je pristup odno-
sima grupa/dràva. Me|utim, premo} je pravna temelji se na pravilima koja
uìvaju izvestan stepen univerzalne priznatosti unutar teritorije. Druga~ije re~eno,
pravila nisu samo kapric vladara. Tako je isklju~iva vlast u odre|ivanju prava i
du`nosti unutar teritorijalnih granica takva i de facto i de jure. Ta ideja se suo~ava
sa mno{tvom problema. Otkako je do{lo do uspona me|unarodnih pravnih,
politi~kih, ekonomskih, vojnih i kulturnih organizacija na primer, otkako postoje
me|unarodno pravo i me|unarodni sudovi, Ujedinjene nacije, EEZ, GATT, NATO
i Var{avski ugovor, multinacionalne kompanije i druge te{ko je govoriti o
dominaciji dràve, ~ak i unutar njene vlastite teritorije. Uprkos tome, jo{ uvek
postoji formalno priznanje da dràve imaju pravno prvenstvo na svojim teritorijama
i da su nezavisne u odnosu na spoljne sile.
U pore|enju sa grupama unutar dràve, ta~no je da dràva ima maksimalnu
kontrolu nad resursima i oruànim silama. Istovremeno, to nije samo sistem vlasti.
Delovanje sila kojima dràva raspolaè regulisano je pravilima, a ona mogu biti i
prekr{ena. Me|utim, monopol na silu je povezan sa konkretnim ciljevima
odràvanjem reda na unutra{njem planu i odbranom u odnosu na spolja. Va`na je
i ideja legitimnosti, budu}i da stanovni{tvo obi~no smatra da se dràvna primena
sile bitno razlikuje od bilo koje druge primene sile. Dràva ima vlast i autoritet da
sprovodi akcije. Njen monopol se formalno priznaje kao neophodan i de jure.
Dràva kao vrhovna vlast pretenduje na to da bude isklju~ivi imperium unutar
jedne teritorije. Ona je suverena. To je izuzetno problemati~na koncepcija, kojom
}emo se baviti sve do kraja ove knjige. Na veoma pojednostavljenom nivou, to
ozna~ava dve stvari: prvo, dràva unutar date teritorije nema rivala ona je
predominantna; drugo, spolja gledano, dràva je suverena ako je druge dràve
priznaju kao zasebnu jedinicu. Na kraju se to ~esto svede na nejasnu i donekle
nekoherentnu predstavu o teritorijalnom integritetu.
Dràva je izvor zakona ili je samom svojom prirodom povezana sa
postojanjem zakona.3 Poreklo zakona je u dràvi. Najekstremnija verzija takvog
Mitajz (1975) govori o 900-tim godinama, Post (1964) o 1100-tim, Strejer (1970) o periodu
2
od 1100. do 1600. godine, Skiner (1978) i Tili (1975) o 1500-tim godinama.

3
Teza }e biti detaljnije razra|ena i proirena u narednim poglavljima, posebno u drugom
poglavlju. Osnovna teza glasi da celokupno pravo proisti~e iz same dràve, pa zato priroda prava
mora biti u neposrednoj vezi sa samom prirodom dràve. Toj ideji se ~esto suprotstavlja teza o
prirodnom pravu, prema kojoj je pravo poniklo u nekoj sferi izvan sfere dràve.
Priroda dràve 221
tuma~enja jeste {kola pravnog pozitivizma. Dràva je priznata kao jedini izvor
obavezuju}ih pravila. Kada je o ovoj ideji re~, postoje izvesni problemi, delimi~no
zbog toga {to je sada op{tepriznato da postoje izvesne druge tradicije, kao {to su
prirodno i obi~ajno pravo, u kojima se dràva ne identifikuje kao izvor zakona.
Prirodno pravo tvrdi da i dràva podleè pravu i zakonima, odnosno da zakon
prethodi dràvi. Me|utim, ~ak i unutar pravnog pozitivizma postoji izvesno
priznanje razli~itih tipova pravne vladavine, a neke od njih dràva ne moè tako
lako da menja. Treba ukazati i na ideje H.L.A. Herta (Hart) o sekundarnim pravnim
odredbama (Hart, 1961).
Dràva nastoji da ima {ire ili sveobuhvatnije ciljeve od ve}ine asocijacija i
grupa. Njen osnovni cilj, u tradicionalnoj terminologiji, jeste da podsti~e
komonvelt ili zajedni~ko dobro mada su to termini koji su u podjednakoj meri
otvoreni za najrazli~itija tuma~enja. [tavi{e, dok se priroda ve}ine grupa odlikuje
dobrovoljno{}u, dràva svoje {iroke ciljeve ostvaruje tako {to polaè pravo na
izricanje obaveze. Niko ne moè izabrati da ne po{tuje saobra}ajne znake. Ipak,
moè se sumnjati i u dobrovoljni i ograni~eni karakter izvesnih grupa. Niko ne
moè izabrati da li }e pripadati nekoj porodici ili ne}e. Mnoge grupe imaju sloèna
pravila kojih se treba pridràvati i, ukoliko ih se neko ne pridràva, bi}e ka`njen.
Ako ~ovek pripada katoli~koj crkvi ili mafiji, kazna moè biti uistinu fatalna. U
celini, ta~no je da dràve obi~no imaju {ire i sveobuhvatnije ciljeve.
Stvarno klju~na formalna odlika dràve, koja je najizvesnija i ima najduì
kontinuitet u svakoj dràvi, jeste da je dràva kontinuirana javna vlast. Ona se
formalno razlikuje i od vladaoca i od njegovih podanika. Njene akcije imaju pravni
autoritet i razlikuju se od namera pojedina~nih aktera ili grupacija. Tako dràva,
kao javna vlast, otelotvoruje funkcije i uloge koje nose autoritet dràve. Budu}i
da to, kako izgleda, dràvi daje i dodatnu autonomiju, osim one koju uìvaju
pojedina~ni gra|ani, mnogi teoreti~ari su dràvi pripisivali svojstva li~nosti. Ako
prihvati tu tezu, ~oveku je lako da kaè kako dràva deluje; tu ideju }emo detaljno
razmatrati u narednim poglavljima i vide}emo da je mnogo drugih teorija
zasnovano na njoj. Ipak, mnogi smatraju da je ta ideja, najblaè re~eno, neobi~na
ili neshvatljiva. Glavno pitanje kojim se ova knjiga bavi glasi: {ta je to kontinuirana
javna vlast? Formalno gledano, mogli bismo je identifikovati kao klju~nu odliku;
me|utim, su{tinski odgovor na to pitanje vodi nas direktno do teorija dràve.
Mnoga poglavlja u ovoj knjizi zapravo su odgovor na to centralno pitanje.
Druga~ije re~eno, postoji izvestan broj razli~itih obja{njenja prirode javne vlasti
a upravo ona i ~ine razli~ite teorije dràve.
Postoje i neke druge, na izgled formalne odlike dràve koje u ovom odeljku
ne}emo razmatrati, jer su ili izrazito diskutabilne ili duboko dvosmislene kao,
na primer, da su sve dràve nacije, centri lojalnosti i patriotizma, da su dràve
222 Endrju Vinsent
organizmi ili da je dràva, kako je to tvrdio nema~ki teoreti~ar Blun~i (Bluntschli),

mu{ki organizam. Ako se ~ovek upusti u pomno i{~itavanje raznorodne i ~esto
perverzne literature o dràvi u XIX i XX veku, vide}e da nema kraja spisku svih
neobi~nih stvari koje moè na}i me|u svojstvima za koja se tvrdi da su bitne
odlike dràve.
7. DR@AVA I DRUGI KOLEKTIVITETI

Pojam dràve se danas ~esto upotrebljava kao sinonim nekih drugih pojmova,
ili se taj pojam upotrebljava u sprezi sa odre|enim brojem drugih pojmova. U
ovom odeljku }emo razmotriti pojmove dru{tva, zajednice, nacije i vlade. U
obi~nom, svakodnevnom govoru, veoma je te{ko izbe}i da, misle}i na dràvu,
govorimo o dru{tvima, nacijama ili vladama. Nema ni~eg imanentno lo{eg u tome,
ali bi bilo mudro da budemo svesni razli~itih upotreba tih pojmova.
8. DRU[TVO I DR@AVA
Pomalo zbunjuje to {to se pojmovi dràva i dru{tvo ~esto upotrebljavaju kao
sinonimi, budu}i da distinkcija izme|u njih ima prvenstveni zna~aj u liberalnoj
politi~koj misli. To se, me|utim, moè objasniti i u druga~ijem kontekstu. Sa
usponom sociologije kao metoda prou~avanja posredstvom pisaca kao {to su
Marks, Dirkem, Digi i Mekajver (Marx, Durkheim, Duguit, MacIver) na dràvu
se u sve ve}oj meri gleda kao na podsistem dru{tva. Studije su se usredsre|ivale
na dru{tvo kao samodovoljan entitet, sveobuhvatnu mreù odnosa sa unutra{njim
strukturama. Dràva je obja{njavana u odnosu na dru{tvo, a ne odvojeno i
izolovano. Ipak, ako pa`ljivo sagledamo pojam dru{tva, vide}emo da se taj pojam
moè upotrebiti na nekoliko razli~itih na~ina i da je mogu}no identifikovati svaki
smisao u kome se on upotrebljava; ponekad se jedan smisao podudara ili preklapa
sa zna~enjem dràve, dok se neki drugi bitno razlikuje.
U gr~koj politi~koj misli nije postojao pojam dru{tvo. Ta~no je da je Aristotel
govorio kako polis nastaje iz porodice (karakteristi~ne, na dru{tvo orijentisane
grupe), ali ipak nije priznavao postojanje razli~itih sfera aktivnosti. Polis je bio
verska, eti~ka, komunalna, rodbinska i vojna grupacija ~iji su koreni po~ivali u
ljudskoj dru{tvenosti. Re~ dru{vo prvi put se pojavljuje u rimskom pravu, u poznoj
republici i prvom carstvu, u terminu societas.4 Societas je bilo partnerstvo ili,
preciznije, konsenzualni ugovor izme|u slobodnih ljudi ili gra|ana koji su bili
sposobni da tuè i da budu tuèni. Bio je to odnos koji je po~ivao na slobodnoj
4
U sutini, izgleda da termin societas proisti~e iz jednog znatno starijeg na~ela, ercto non
cito, koje verovatno poti~e iz ranog rimskog, a mo`da ~ak iz etrurskog prava. Ideja apstraktnijeg
konsenzualnog ugovora javila se znatno kasnije.
Priroda dràve 223
volji, na recipro~nom sporazumu ili ugovoru postignutom radi preduzimanja

zajedni~ke, obostrano korisne akcije. Sporazum je podrazumevao da obe strane,
na osnovu njega, postanu socii partneri. Bio je to odnos koji se mogao prekinuti
voljom partnera. Nasuprot tom obliku, zakon je predvi|ao i druga~iji vid formiranja
grupe: universitas. Universitas, odnosno u mnoìni universitates, bile su grupe
koje su jedinstvo i status dobile po zakonu, od vi{e vlasti. Te grupe se nisu mogle
raspustiti voljom svojih pripadnika. I societas i universitas su bili vidovi
udruìvanja. Konkretnije re~eno, i jedno i drugo su bili pravni pojmovi.
Societas je, me|utim, izraz koji je docnije, u srednjem veku, kori{}en da bi
se njime opisale politi~ke organizacije. Izraz je bio pogodan da se njime opi{e
celokupna politi~ka grupacija kao mno{tvo sporazuma i ugovora. To je posebno
odgovaralo feudalnoj strukturi. Na jednoj strani su postojale grupe, kao {to su
gilde, crkveni sabori i univerziteti, koji su opisivani kao universitas, mada je
verovatno da je u to vreme bila prihva}ena teza rimskog prava prema kojoj je
njima jedinstvo dato odozgo, pa je svaka od tih grupa mogla biti lako raspu{tena
odlukom vi{ih vlasti. Societas je izraz kojim su se koristili i hri{}anski pisci i
filozofi-stoici, da bi opisali odnose koji prevazilaze civitas, u smislu univerzalnog
dru{tva. Me|utim, filozof politike Majkl Ouk{ot (Michael Oakeshott) odnedavno
ponovo primenjuje izraz societas na celokupnu politi~ku organizaciju, kako bi
opisao poseban tip moderne evropske dràve asocijaciju gra|ana koja izraàva
gra|anski privatizam (Oakeshott, 1975).
U XVIII veku kori{}ena je jedna, unekoliko druga~ija, ali sa prethodnom
usko povezana ideja dru{tva. Dru{tvo je, naime, tuma~eno kao ne{to {to ~ine
pojedinci koji me|u sobom sklapaju ugovor. Nisu postojale me|ugrupe, ve} se
smatralo da je dru{tvo skup potpuno individualnih pojedinaca, koje se razlikuje
od onoga {to bi se moglo nazvati dràvom. Ta je ideja sna`no povezana sa
klasi~nom liberalnom tradicijom XIX veka. Najekstremniji njen vid moèmo na}i
u radovima savremenog ameri~kog autora Mareja Rotbarda (Murray Rothbard)
koji se, sa ekstremno individualisti~kih pozicija, ~ak podsmeva terminu dru{tvo,
smatraju}i da je on, u velikoj meri, kolektivna fikcija. Za Rotbarda postoje samo
pojedinci i ni{ta drugo (Rothbard, 1978, str. 39). Suptilna, ali va`na varijanta te
ideje jeste teza da dru{tvo ne ~ine pojedinci, nego grupe. Prema tom tuma~enju,
dru{tvo je kolektivitet grupa, {to moèmo na}i u delima Ota fon Girkea, F.V.
Mejtlanda, D`.N. Figisa i mladog H.D`. Laskog (Otto von Gierke, F.W. Maitland,
J.N. Figgis, H.J. Laski). Izvesne varijante te ideje javljaju se u sindikalizmu i
cehovskom socijalizmu (gildsocijalizmu).
Poslednji smisao koji se pridaje terminu dru{tvo jeste da se on tuma~i kao
sinonim za pojam zajednice. Razlog za takvo shvatanje, kojim }emo se baviti u
narednom odeljku knjige, nalazimo u teoriji grupe iz XIX veka, kao i u ~injenici
224 Endrju Vinsent
da su oba pojma dvosmislena. Dru{tvo je shva}eno kao zajednica koja po~iva na

istovetnom sistemu vrednosti, zajedni~kom svim njenim pripadnicima. To je,
razume se, u drasti~nom sukobu sa individualisti~kom tezom o dru{tvu koje po~iva
isklju~ivo na ugovornim odnosima izme|u pojedinaca.
U celini, dru{tvo se shvata na jedan od slede}ih na~ina: (1) ono {to karakteri{e
svaku socijalnu jedinicu, od porodice do internacionalnog dru{tva; (2) u smislu
rimskog prava, kao legalisti~ki na~in za karakterisanje izvesnih grupa; (3) poseban
tip gra|anske dràve; (4) skup ugovorom povezanih pojedinaca, bez ikakve
zavisnosti od dràve; (5) skup grupa, kao u pluralisti~koj tradiciji; (6) sinonim za
zajednicu.5
Na osnovu razli~itih tuma~enja, moèmo da zaklju~imo da se dru{tvo ili
preklapa sa dràvom ili se razlikuje od nje. U mnogim aspektima, dràva i dru{tvo
su tesno povezani me|u sobom. Definicija svakog od njih ponaosob i njihovog
me|usobnog odnosa menja se unutar op{te teorije u kojoj su dràva i dru{tvo
razmatrani. Na primer, ako se na dràvu gleda kao na suvereni korporativni entitet,
moè se re}i da ona stvara sve podgrupe ili asocijacije. U tom smislu, dru{tvo je,
uklju~uju}i i sve takozvane prirodne grupe kao {to je porodica, izdanak dràve.
Ono nema nikakav nezavisni ìvot. S druge strane, ako suverenitet po~iva na
kolektivitetu pojedinaca ili grupa koji ~ine dràvu zarad izvesnih ograni~enih
ciljeva, onda se celokupna argumentacija okre}e naglavce dru{tvo postaje
nezavisni entitet. U tom smislu veoma je te{ko odvojiti normativnu od deskriptivne
upotrebe pojma. Zna~aj koji se dru{tvu i dràvi pripisuje u razli~itim istorijskim
etapama odraàva oscilacije ili promene u modelu angaòvanja izme|u javnih i
privatnih dobara ili kolektivnih i individualnih ciljeva, {to su poslednjih godina
sugerisali A. Hir{man (Hirschman, 1982), sa ekonomskog stanovi{ta, ili V.H.
Grinlif (W.H. Greenleaf, 1983, sveska 2), sa ideolo{kog stanovi{ta.
9. ZAJEDNICA I DR@AVA
Zajednica trpi zbog dvosmislenosti dru{tva, posebno kada se termin
zajednica koristi kao sinonim za dru{tvo. Dru{tvo se moè okarakterisati time
{to u njemu postoje izvesni zajedni~ki ciljevi ili ose}anja. S druge strane, zajednica
moè poprimiti u ve}oj meri ugovorne odlike gra|anskog dru{tva u izrazima kao
{to su zajednica dràva ili politi~ka zajednica.
Ve}ina autora smatra da diskusija o zajednici vodi poreklo s kraja XVIII
veka u Nema~koj. Zajednica je tada bila protivstavljana teoriji ugovora i
individualizmu prosvetiteljstva. Ona je izraàvala novi tip legitimnosti za koji se
5
Zapravo bi se moglo tvrditi da rano povezivanje societas sa porodi~nom svojinom ukazuje
na bliskost sa idejom zajednice i zajednitva.
Priroda dràve 225
smatralo da je za ljude prirodniji. Podrazumevala je zajedni{tvo, li~nu bliskost i

pripadni{tvo celini, moralno opredeljenje i socijalnu povezanost. U zajednici,
gra|ani nalaze svoj identitet i svrhu. Kako je tvrdio Nizbet (Nisbet), zajednica je
fuzija tradicije i opredeljenja, ose}anja pripadnosti i sopstvene volje (1970, str.
48). Od XVIII veka do na{ih dana, mnoge mislioce proganja distinkcija izme|u
prirodne, harmoni~ne zajednice i nametnutog, ve{ta~kog i remetila~kog poretka.
Vizija tradicionalisti~kog dru{tva Berka (Burke) utemeljenog na prirodnoj
hijerarhiji u kontrastu je sa neukorenjenim, demokratski ujedna~enim dru{tvom,
koje remeti samo razuzdani individualizam, kao u revolucionarnoj Francuskoj. I
Hegel je suprotstavljao eti~ku zajednicu neukorenjenom gra|anskom dru{tvu.
Girke (Gierke) je pozdravljao komunalno zajedni{tvo kojim se odlikuje
Genossenshaft, nasuprot razjedinjenosti kojom se odlikuje Herrschaft. U Britaniji
su Koldrid`, Dizraeli i, docnije, T. S. Eliot (Coleridge, Disraeli) jedva prikrivali
gnu{anje nad komercijalnim, individualisti~kim dru{tvom, koje se suprotstavilo
njihovoj tradicionalnoj pastoralnoj viziji jedne nacije; ta pozna nostalgija za
srednjovekovljem odraèna je i u delima Vilijema Morisa (William Morris),
cehovskih socijalista, pa ~ak i Taunija (Tawney, 1921), u njegovoj distinkciji
izme|u dru{tva koje sti~e (akvizitivnog) i funkcionalnog dru{tva.
Najpoznatiji izraz tog tipa distinkcije nalazimo u knjizi Zajednica i udruènje
(1955) nema~kog sociologa F. Tenisa (F. Tönnies). Autor, pod uticajem Girkeove
ideje o Genossenschaft-u, nesumnjivo ose}a nostalgiju za zajednicom kao boljim
na~inom ìvota, mada, {to je va`no, upotrebljava termine zajednica i udruènje
kao kategorije u nauci o dru{tvu. On nije pisao eti~ki traktat o zajednici.
Jednostavno re~eno, Gemeinschaft (zajednica) podrazumeva neposredan
odnos koji se temelji na porodici, rodbinskim vezama, susedstvu i prijateljstvu.
Gesselschaft se moè prevesti kao dru{tvo, mada je uobi~ajenije da se prevodi
kao asocijacija. Ono podrazumeva formalniji, u ve}oj meri legalisti~ki i deperso-
nalizovani odnos, koji je, prema svom karakteru, individualisti~ki i ugovorni, {to
se odli~no uklapa u rimsko tuma~enje termina societas. Za Tenisa, Gesselschaft
nije moralno nepoèljan, jer je baza za razvoj savremenog ìvota i industrije.
Najve}i deo nauke i umetnosti razvija se u kontekstu udruènja. Gesselschaft
otelotvoruje kriti~ku racionalnu inteligenciju, ~iji je proizvod i Tenisova knjiga.
Ipak, razvoj Gesselschaft-a, koji ozna~ava napredak dràve, birokratizaciju i
racionalnu civilizaciju {to }e docnije pro{iriti Maks Veber (Max Weber) bi}e
jedan od uzroka propasti zajednice. Zato u Tenisovoj studiji postoji izvesni sumorni
smisao. Dràve }e poku{avati da ve{ta~ki uspostave ose}anja pripadnosti zajednici
putem socijalnog staranja, blagostanja i osiguranja, ali je svaki takav poku{aj
osu|en na neuspeh. Za razliku od Marksa, Tenis je smatrao da su kapitalizam i
sve vrednosti koje on ohrabruje bili prouzrokovani gubitkom zajednice, a ne da je
226 Endrju Vinsent
gubitak zajednice prouzrokovan kapitalizmom. On se tako|e nije slagao sa

Marksom i Girkeom u njihovom optimisti~kom uverenju da }e zajednica u
budu}nosti mo}i da bude uspostavljena. Zato se, prema Tenisu, zajednica razlikuje
i od dràve i od dru{tvenih odnosa.
Kada je re~ o zajednici, evropska misao je podeljena. Autori kao {to je Dirkem
tuma~e dru{tvo sa stanovi{ta ideja zajedni{tva. Dru{tvo nije bilo konstelacija
privatnih ugovornih interesa, nego korporativna celina sa kolektivnom sve{}u.
Ljudsko bi}e se moglo upoznati samo kao manifestacija zajednice. Podela rada u
modernom dru{tvu ima funkciju socijalne integracije (vidi u: Durkheim, 1967).
Nagla{ene vrednosti ìvota u zajednici u skorije vreme su pomnije istraìvane u
radovima teoreti~ara kao {to su A. Maslou, H. Markuze i E. From (A. Maslow, H.
Marcuse, E. Fromm). Liberalna individualisti~ka tradicija od Loka i Bentama
(Locke, Bentham) sve do Hajeka (Hayek) nagla{avala je ideju dru{tva kao skupa
i zato je uvek bila duboko kriti~ki nastrojena prema kolektivizmu. To je posebno
izraèno u periodu posle nacizma. Mislioci kao {to je Ralf Darendorf (Dahrendorf)
smatrali su da su kolektivisti~ke ideje potencijalno duboko neliberalne,
reakcionarne i uznemiruju}e (videti u: Plant, 1974, str. 334).
Na prvi pogled, zajednica podrazumeva izvesno ose}anje pripadnosti,
lokalnosti, zajedni~ki sistem vrednosti, verovanja ili svrhe. To bi nas moglo navesti
na zaklju~ak da se zajednica suprotstavlja dràvi ili da se jasno razlikuje od nje.
Bila bi to, me|utim, samo poluistina. Mnogo zavisi od toga na koju se teoriju
dràve pozivamo. Ako dràvu posmatramo samo kao birokratski i administrativni
poredak ili institucionalno telo, onda bismo mogli re}i da ona nije isto {to i
zajednica. S druge strane, ako smatramo da je dràva u ve}oj meri totalan poredak,
da obuhvata sve socijalne odnose i otelotvoruje zajedni~ke eti~ke ideale, onda bi
se moglo re}i da ona, zapravo, obuhvata zajednicu. Zato zna~enje re~i zajednica,
kao i re~i dràva, neposredno zavisi od teorijskih okvira u kojima promi{ljamo
dràvu.
10. NACIJA I DR@AVA

Termin nacionalna dràva postao je op{te mesto u politi~kim diskusijama u
XX veku. Postoji oko 150 entiteta koji sebe nazivaju nacionalnim dràvama;
postoje, me|utim, i Ujedinjene nacije, transnacionalne i multinacionalne grupe,
zakoni o nacionalnosti itd. U su{tini, termin nacija je postao drugo ime za dràvu.
Ali, {ta je onda nacionalizam i iz ~ega on proisti~e?
Nacionalizam je relativno nova pojava, koja poti~e s kraja XVIII i po~etka
XIX veka. Proistekao je iz vi{e izvora. Ideje o narodnom suverenitetu, po kojima
je ~itav narod suveren, kako je to izraèno u Rusoovoj op{toj volji, ~ine pomalo
Priroda dràve 227
zbrkanu osnovu mnogih demokratskih revolucija u XVIII i XIX veku, po~ev od

Francuske revolucije. Francuski revolucionari su bili prvi koji su govorili o
nacionalnoj skup{tini, onoj skup{tini koja je 1789. godine proglasila da
suverenost ... pripada ~itavom narodu. Apsolutisti~ka monarhija je pripremila
tle za to, budu}i da je uvela utvr|ene granice, centralizovanu vlast i birokratiju,
uniformni jezik i, samim tim, smanjila heterogenost i lokalizam koji su bili
karakteristi~ni za feudalizam. Raspad feudalizma i lokalizma tako|e je bio
neophodan za razvoj nacionalisti~kih ideja. Zato se apsolutizam ponekad smatra
kolevkom nacionalizma. Irski nacionalizam poti~e iz 1815. godine i bio je
stimulisan francuskim idejama. Uskoro je tim putem krenula i ve}ina evropskih
zemalja. U Francuskoj se Napoleon proglasio razli~itim od svih drugih diktatora.
On je bio prvi narodni diktator, {to su Benàmen Konstan i drugi liberali
kritikovali (videti u: Dodge, 1980, str. 245).
Drugi vaàn izvor nacionalisti~kih ideja bila je reakcija na prosvetiteljstvo i
kosmopolitizam, koju je mogu}no na}i u nema~koj romanti~arskoj i istoricisti~koj
tradiciji. Mislioci kao {to su Herder, Fihte (Fichte) i mladi Hegel govorili su o
narodnom duhu (Volksgeist), koriste}i se pritom organicisti~kom terminologijom.
Formulisane su i rane teorije rasne tipologije i lingvisti~kog i kulturnog identiteta,
koje su odbacivale univerzalizam. Kako je govorio Herder, divljak koji voli sebe,
svoju ènu i svoje dete... i trudi se za dobro svoga plemena i svoje li~no dobro...
prema mom mi{ljenju je istinitiji od ljudskog duha, gra|anina sveta, koji, izgaraju}i
od ljubavi za sve ostale duhove, voli iluziju. Divljak u svojoj kolibi ima mesta za
svakog stranca... U prezasi}enom srcu jalovog kosmopolite nema mesta ni za
koga (citirano u: Dunn, 1979, str. 77). Takve ideje su u XIX veku razvijali
teoreti~ari rasa kao {to je Gobino (Gobineau). Nema sumnje u to da su mnogi
politi~ari u tim idejama videli korisno sredstvo koje bi se moglo kombinovati sa
juridi~kim teorijama dràve. To je njihovim akcijama davalo dodatnu svrhu i sjaj.
Razvoj mo}i i resursa dràvâ u industrijalizaciji u XIX veku samo je pove}ao
kori{}enje nacionalizma kao sredstva za ujedinjavanje. Socijalisti~ki pokreti i
radni~ka klasa uklopili su se u taj model. Neki politikolozi povezuju nacionalizam
sa tezom o modernizaciji. Nacionalizam se tuma~i kao jedan od na~ina za
odràvanje kohezije i identiteta u periodu modernizacije i strukturalnih poreme}aja.
Nacionalizam obi~no funkcioni{e u trima oblastima, sa razli~itim naglascima.
On obja{njava zajedni~ko poreklo odre|ene grupe, ponekad i u vezi sa nekim
odre|enim mestom; on grupi pruà ose}anje identiteta i daje legitimitet onima
koji u njoj vladaju; on tako|e obi~no nudi izvesne ideale. Deluju}i u tim oblastima
on manipuli{e mitom, simbolima, ose}anjima, ~esto se koriste}i religijom,
kulturom, tradicijom, istorijom i jezikom. Krajem XIX i u XX veku u igru su
uba~ene i neke kvazinau~ne sociobiolo{ke teorije. Tako nacionalizam nije samo
228 Endrju Vinsent
sna`na naklonost prema vlastitoj kulturi, jeziku ili okolini. On je mnogo sna`niji
i manje shvatljiv od patriotizma, lojalnosti ili ljubavi prema svome rodu. Zato je
nacionalizam, za svoje pristalice, obja{njenje prirodne osnove dràve i njenih
granica. Nacionalizam pruà uvid u uverenja i sudbinu naroda. Prema mi{ljenju
istraìva~a dru{tvenih nauka i istori~ara, nacionalizam funkcioni{e tako {to iznutra
ujedinjuje grupu, podsti~u}i ose}anje homogenosti. Nacionalizam moè prevazi}i
klasne podele i pomo}i da se mobili{e stanovni{tvo, posebno u kriznim vremenima.
S obzirom na gubitak tradicionalnijih uverenja, do koga dolazi zbog napretka
sekularizacije i pismenosti, nacionalizam tako|e moè pomo}i da se odrè ~vrste
spone u dru{tvu (videti u: Gellner, 1983).
Treba ukazati i na jednu op{tu tezu da nacionalizam moè sluìti mnogim
razli~itim gospodarima. Mada je prvobitno, po~etkom tridesetih godina pro{log
veka, bio povezan sa liberalnijim i vi{e demokratskim pokretima, on moè biti i
reakcionaran, negativan i regresivan. Nekada{nji nema~ki kancelar, princ Fon
Bilov (Von Bulow) ovako je to formulisao: Liberali su bili oni koji su prvi izrazili
ideju nema~kog jedinstva i pro{irili je me|u ljudima... Taj cilj nije mogao biti
ostvaren sprovo|enjem kursa koji su oni odredili; tada je u igru morala da stupi
konzervativna politika, da bi, kako je to Bizmark primetio, sredstvima
konzervativne akcije bila ostvarena jedna autenti~na ideja (navedeno u: Jay, 1984,
str. 196). Nacionalizam je postao sredstvo svih mo}nih dràva u XX veku, bez
obzira na njihovu politi~ku obojenost.
Postoje brojne i razli~ite klasifikacije nacionalizma. Najjednostavnija
razlikuje etni~ki i kulturni nacionalizam XIX veka, koji su bili liberalni po svojim
manifestacijama, na jednoj strani, i posleratne antikolonijalne nacionalizme, koji
su bili ograni~eniji po svom delokrugu i mnogo manje prosve}eni, na drugoj strani.
Njima se mogu dodati separatisti~ki ili unitaristi~ki nacionalizmi unutar evropskih
dru{tava. U poslednje dve decenije istaknute su, me|utim, mnoge usavr{enije
tipologije (videti u: Orridge, 1981).
Ipak, kakav je odnos nacionalizma prema dràvi? Na prakti~nom nivou bilo
bi veoma te{ko negirati uticaj nacionalizma na dràvu. Tokom postepene unifikacije
i razvitka dràva, nacionalizam je za vlade bio sredstvo od klju~nog zna~aja. On
je pomogao da se mobili{e stanovni{tvo, pruàju}i izuzetno efikasno racionalno
obja{njenje za geopoliti~ke pretenzije. Pruìo je i razloge za prevazilaènje
unutra{njih podela u dràvi, {to je proces koji se odvijao od XVI veka. Nacio-
nalizam je zadovoljio op{ti zahtev za uniformno{}u u administraciji, oporezivanju
i politi~koj centralizaciji. Na teorijskom planu, me|utim, odnos prema nacio-
nalizmu je bio druga~iji. Uprkos svim nacionalisti~kim mitovima, dràva vremenski
prethodi postojanju nacionalizma i on ne bi imao mnogo smisla ~ak ni kod
poslednjih monarha-apsolutista. Lokalizam je jo{ uvek bio veoma aktivan i
Priroda dràve 229
rasprostranjen, ~ak i u vreme Luja XIV, najve}eg apsolutiste me|u monarsima.

O~igledno je da dràve mogu postojati bez nacionalizma, ali ne i nacionalizam
bez dràva. [tavi{e, dok dràve realno postoje i za njihovo postojanje ima pravnog
obja{njenja, nacije nisu ni{ta drugo do varke emocija. Ne postoji nikakva adekvatna
teorija nacionalizma, mada je mogu}no da postoje adekvatne teorije o tome {ta
nacionalizam ~ini. Nacionalizam je, sam po sebi, teorijski nekoherentan, mada je
u prakti~nom smislu efikasan. Dràve se ne podudaraju sa nacijama; u su{tini, u
ve}ini dràva ìvi vi{enacionalno stanovni{tvo. Dok je pripadnost dràvi stvar
zakona, dotle je pripadnost naciji svojevrstan amalgam mesta ro|enja, srodstva,
kulture, tradicije itd.
Uprkos tome {to je termin nacija u op{toj upotrebi, posebno u kontekstu
nacionalne dràve, i uprkos ~injenici da je nacionalizam na prakti~nom nivou
bio tesno povezan sa dràvom tokom XIX i XX veka, za njega ipak ne postoji
nikakva teorijska garancija. Dràva jeste diskultabilan pojam, ali taj pojam ima
odre|eni intelektualni sadràj. U pore|enju sa njim, pojam nacionalizma je
pojednostavljen i nedovr{en. Zato je podudarnot tih dvaju pojmova samo kapric
istorije, i bilo bi pravo olak{anje da tu podudarnost jednom zauvek odbacimo.
11. VLADA, ADMINISTRACIJA I DR@AVA

Termin vlada jeste jedan od sinomima za dràvu koji je najve}e isku{enje,
iako je on mnogo stariji od termina dràva ili administracija. Izraz vlada je
u srednjem veku kori{}en da bi se njime ozna~ilo vladanje ili upravljanje.
Etimolo{ki, re~ poti~e od latinskog gubernatio ili gubernator. U engleski jezik
termin vlada (government prim. prev.) u{ao je, kako se ~ini, preko
starofrancuskog gouvernment, oko 1500. godine.
Termin vlada se upotrebljava vi{ezna~no. Prvo, on ozna~ava osobu ili osobe
koje zaista upravljaju u odre|enom vremenu, dakle, ekvivalent za one koji
vladaju i progla{avaju zakone. U tom smislu, u Engleskoj bi se taj izraz odnosio
sasvim konkretno na monarha, a mo`da i na parlament. To je veoma {iroko zna~enje
ovog izraza. Drugo, kada su, relativno kasno, prihva}ene odvojene sfere vlasti,
re~ vlada se odnosila na osobu ili osobe u izvr{noj vlasti, za razliku od onih u
zakonodavnoj vlasti. I danas je sa~uvano takvo zna~enje, s tim {to je ono unekoliko
usavr{eno i iznijansirano, tako da je sve usredsre|eno na biroe. Vladu, zapravo,
ne ~ine toliko ljudi, koliko biroi ili nadle{tva odgovorna za dosledno sprovo|enje
usvojenih zakona. Postoji jo{ jedno zna~enje, tj. kontekst u kome re~ vlada
moè biti shva}ena: vlada kao telo koje odre|uje politiku, a istovremeno progla{ava
i sprovodi zakone. U Britaniji se to zna~enje odnosilo uglavnom na parlament
koji, kako se svojevremeno izrazio Dòn Stjuart Mil (John Stuart Mill), nije ni{ta
drugo nego predstavni~ka vlada. Danas je to zna~enje suèno obuhvata samo
230 Endrju Vinsent
manju grupu ~lanova parlamenta, vladu, najuì sastav vlade, a mo`da ~ak samo
predsednika vlade. U tom zna~enju, vlada ili premijer su zapravo monarhija u
slu`bi, koja se koristi savetima dràvnih slu`benika (videti u: Dyson, 1980, str.
210). Ako bismo jo{ nijansirali to zna~enje, zaklju~ili bismo da vlada ozna~ava
totalnost kontinuiranosti institucionalnog mehanizma, inkorporiraju}i sva razli~ita
nadle{tva ili uloge. Va`no je naglasiti da nijedno tuma~enje re~i vlada nije nu`no
povezano sa dràvom.
U Francuskoj i Nema~koj termini gouvernement i Regierung bili su i ostali
znatno uì po mogu}nostima upotrebe od engleskog termina government. U
Francuskoj je izraz umnogome ograni~en na izvr{ni sektor, kao {to je gouvernement
presidentiel (predsedni~ka vlada) u Petoj republici, ~ija se ovla{}enja bitno razlikuju
od ovla{}enja skup{tine. Tako je vlada ograni~ena, zahvaljuju}i razdvajanju tri
sektora vlasti. U Nema~koj se zna~enje Regierung-a, osim {to se odvajkada
povezuje sa re~ju vladar, odnosi na aspekt izvr{ne vlasti koji se mnogo ne
razlikuje od administracije (videti u: Willoughby, 1896, odeljak 2; Dyson, 1980,
str. 209-11). U Britaniji se stvari nisu tako razvijale, tako da je termin vlada
dobio {iru konotaciju. U toj zemlji nije naro~ito rasprostranjeno tuma~enje da je
dràva javna vlast koja deluje sa vladom i povezana je sa njom u {irem okviru.
Op{te je prihva}eno zna~enje prema kome vlada nestaje, gubi se u dràvi. Govori
se i o neobi~nim zamenama za dràvu, kao {to je Kruna, koja je toliko nejasna
da je niko sasvim ne razume.
Postoji jo{ jedan pojam koji bi trebalo jasno razdvojiti i od vlade i od dràve
to je administracija. Uprkos tome {to se termin administracija koristi u zna~enju
re~i vlada, kada se, na primer, kaè nova ili stara administracija, me|u njima
postoji jasna razlika. Ta razlika je prvobitno nastala u doba apsolutisti~ke monarhije,
koja je raskinula stare vazalske odnose i uvela slu`benike, sluge Krune, ~iji je
opstanak direktno zavisio od toga kako obavljaju poverenu slu`bu. Monarsi-
apsolutisti zahtevali su od slu`benika da obavljaju sve {to je potrebno za
svakodnevno odràvanje poretka u zemlji. Proces je ubrzavan monarhovim
zahtvom da se uvedu u ve}oj meri centralizovani zakoni i porezi kako bi se
obezbedila sredstva za vo|enje dinasti~kih ratova. Za efikasno ubiranje poreza
bili su neophodni administratori. Prema tome, administracija se moè definisati
kao ukupan zbir ljudi ili tela angaòvanih, po nalogu vlade, na obavljanju redovnih
i obi~nih javnih slu`bi (Barker, 1944, str. 3). Za svako pravo i du`nost postoji i
odre|ena slu`ba. Na taj na~in, re~ administracija je po zna~enju blià uòj
konotaciji re~i vlada, u smislu izvr{ioca odre|ene politike. U praksi, me|utim,
administracija moè imati dinami~niju ulogu u formulisanju politike, ali to nije
njen lajtmotiv.
Priroda dràve 231
Postavlja se jo{ jedno, zavr{no pitanje: zbog ~ega tako veliki broj ljudi
identifikuje dràvu i vladu, i to na na~in koji je jedan autor nedavno opisao kao
krajnje povr{an i neuredan (Siedentrop, 1983, str. 54). Me|utim, neki analiti~ari
su krenuli upravo takvim, povr{nim i neurednim putem. D`.D.H. Koul (G.H. Cole)
je govorio o dràvi kao o nacionalnom vladinom mehanizmu (1920, str. 86); H.
Laski je zaklju~io da realisti~ka analiza dràve ukazuje na to da je dràvna akcija,
u su{tini, akcija koju sprovodi vlada (1919, str. 30); nedavno je D`. S. Ris (J. C.
Rees) sugerisao da je u obi~nom govoru, a ponekad i u politi~koj teoriji, re~
dràva zapravo ozna~avala vladu kao instituciju (1969, str. 216). Sli~nu
argumentaciju }emo na}i u delima mnogih pisaca koji po opredeljenju pripadaju
anarhizmu, libertarianizmu ili komunizmu. Neki razlozi ove sinonimnosti deluju
opravdano. Distinkcija izme|u pomenutih dvaju izraza uglavnom je teorijska, a
ne prakti~na, ocenjuje Laski (Laski, 1935, str. 25). Ve}ina gra|ana ne misli da
deluje dràva, ve} neki ljudi iz vlade. Dràva je apstrakcija koja mnogima
izmi~e u saznajnom pogledu. Tako }e, recimo, anarhisti tvrditi da misti~nost
dràve samo prikriva ljude koji su ~lanovi vlade i predstavlja njihov {tit. Drugi
vaàn razlog sinonimnosti jeste taj {to su se u apsolutisti~kim monarhijama
suvereni, kao vrhovna vlast, svesno identifikovali sa dràvom. Jedini izlaz iz tog
}orsokaka bio je da se napravi distinkcija izme|u slu`be i li~nosti suverena, odnosno
izme|u prirodne i ve{ta~ke li~nosti. To je ~esto izaàvano u tvrdnji da kralj ima
dva tela (videti u: Kantorowicz, 1957).
Uprkos svim argumentima, postoje dobri razlozi za dalje insistiranje na
distinkciji izme|u tih dvaju pojmova. Istorijski i antropolo{ki, potpuno je jasno
da su i pojam i praksa vlade postojali znatno pre dràve. Vlada moè postojati bez
dràve, i takvih slu~ajeva ima. U jednom smislu, na dràvu se moè gledati kao
na vrstu u rodu koji predstavlja vlada. Tako postoje nedràvni oblici vlade. U
pravnom pogledu, u ve}ini teorija dràve ona se tuma~i kao javna vlast koja
obuhvata vladu, obezbe|uju}i joj dostojanstvo. Vlada je nosilac kontinuiranog
autoriteta dràve, koji je i iznad vladaoca i iznad njegovih podanika, i obezbe|uje
kontinuitet i koherentnost politi~ke organizacije. Postoji va`na vrednost distinkcije
izme|u vlade i dràve: ona omogu}uje da se nastavi sa strukturalnim promenama
u vladama, pa i sa njihovim smenjivanjem, a da se pritom zadrè legitimnost i
kontinuitet socijalnog poretka. Kada bi se vlade potpuno identifikovale sa dràvom,
svaka smena vlade bi neminovno dovodila do krize same dràve. To je jo{ jedan
od razloga zbog kojih moramo biti veoma oprezni kako dràvi ne bismo pripisali
svu prakti~nu delatnost vlade.
6
Postoji i druga strana Bodenovog u~enja, koja je izazvala veliku nau~nu debatu; on je,
naime, postavio ustavna ograni~enja suverenu. O tome }e biti vie re~i u drugom poglavlju.
232 Endrju Vinsent
Priroda dràve 233
E. DR@AVA MASE
Stevan Lili}
SHVATANJA SLOBODANA JOVANOVI]A

O TZV. DR@AVI MASE*
Op{ti je utisak da je staro dotrajalo, i da se pravi ne{to novo.
Slobodan Jovanovi}
UVOD
Nakon pola veka, nau~na misao i delo Slobodana Jovanovi}a, posebno iz dva
razloga politi~kog i stru~nog, ponovo privla~e pa`nju op{te i stru~ne javnosti. Iz
politi~kih razloga, delo Slobodana Jovanovi}a ponovo je u centru pa`nje usled
vi{egodi{njeg stavljanja njegovih radova van prometa od strane oficijalne cenzure;
iz stru~nih razloga, usled aktuelnosti brojnih pravno-sociolo{kih i drugih studija o
principima i institucijama pravne teorije i politi~ke sociologije. Danas kada su radovi
Slobodana Jovanovi}a skinuti sa crne liste dràvnih cenzora i partijskih foruma, i
kada su sabrana dela, ovog sigurno najzna~ajnijeg srpskog pravnika i sociologa
svog vremena, dostupna {iroj intelektualnoj javnosti, studija o tzv. poratnoj dràvi
postaje zanimljiva ne samo kao prvorazredni istraìva~ki i metodolo{ki projekt, ve}
i kao veoma upotrebljiva institucija trì{ne privrede, vi{estrana~kog parlamentarnog
pluralizma, slobode {tampe i politi~kog organizovanja.
Model dràve koju ozna~ava kao dràvu mase, Slobodan Jovanovi}
prezentira u delu pod nazivom Poratna dràva1 (izdanje Geca Kon. a.d., Beograd,
* Dr Stevan Lili}, Delo Slobodana Jovanovi}a u svom vremenu i danas, Pravni fakultet,
Beograd, 1991, str. 217234.
1
Poratna dràva, osim Uvoda (str. VVI), sadrì {est glava; I. Engleska (Britanska imperija,
Velika Britanija, str. 125); II. Francuka (Poratni parlamentarizam, Ustavna kriza, str. 2746); III.
Italija (Politi~ke ustanove, Ekonomske ustanove, Ideologija, Zaklju~ak, str. 4792); IV. Nema~ka
(Zemlje, Carevina, Privredno ure|enje, Novi nacionalizam, Nova dràvnopravna teorija, str. 93
128); V. Rusija (Savez Sovjetskih Republika, Sovjetsko ure|enje, Komunisti~ka privreda,
234 Stevan Lili}
1936)2 . S obzirom na karakter ovog rada koji je, sa polavekovne istorijske dis-
tance, posve}en analizi shvatanja Slobodana Jovanovi}a o poratnoj dràvi,
osnovni predmet rasprave bi}e sam konceptualni model dràve mase, ali i
konkretni modaliteti ovog koncepta, koje Slobodan Jovanovi} klasifikuje kao a)
demokratija, b) fa{izam, v) nacional-socijalizam i g) komunizam. Istovremeno,
uzimaju}i kao referentne modele pojedine modalitete dràve mase, da}e se,
pore|enja radi, i osvrt na aktuelna stanovi{ta na{ih renomiranih pravnika (posebno
konstitucionalista) i drugih autora, kao i na njihove dileme u vezi sa tzv. post-
socijalisti~kom (odnosno postkomunisti~kom) rekonstrukcijom politi~kih i
ekonomskih institucija, odnosno novog dràvnog i ustavnog sistema. U tom
kontekstu, da}e se i osvrt na (jo{ uvek otvorenu) ustavnu debatu u Srbiji (1988
1991), kao i na novodoneti Ustav Republike Srbije (1990). Konsekventno, polaze}i
od tipologije dràve mase Slobodana Jovanovi}a, sa jedne strane, i najnovijeg
ustavnog ure|enja Srbije, sa druge, poku{a}emo da izvedemo zaklju~ak o karakteru
dana{njeg ustavnog ustrojstva Srbije.
Motive za studiju o poratnoj dràvi, kao i osnovne karakteristike posebnog
tipa dràvne organizacije, koju efektno naziva dràvu mase, Slobodan Jovanovi}
nalazi u novoj realnosti Evrope nakon Prvog svetskog rata: U poratnoj Evropi svugde,
vi{e ili manje, prodiru ustanove koje ne odgovaraju na~elima stare pravne dràve
(str. 165). Osim sa istorijskog i komparativnog, studija o poratnim dràvama Evrope,
posebno je zanimljiva i sa metodolo{kog stanovi{ta. Ovo iz razloga, {to rasprava o
tzv. poratnoj dràvi mase, ne samo {to ukazuje, ve} i nedvosmisleno potvr|uje sve
odlu~niju orijentaciju Slobodana Jovanovi}a na savremene nau~ne metode u analizi
pravnih i drugih dru{tvenih fenomena. To novo jo{ nije dovr{eno, i zato u opisivanju
tog novog mora se upotrebiti drugi na~in nego onaj koji je uobi~ajen pri opisivanju
predratne tzv. pravne dràve. (str. V). Re~ je o kori{}enju kompleksnog empiri~nog
metoda, zapravo kompleksne kombinacije sociolo{ko-politikolo{ko-psiholo{kog i
pravnog metoda, kao i primene metoda case study (tj. analiza slu~aja) u razmatranju
novog sloènog fenomene poratne dràve. Kako je predratna (tj. pravna) dràva,
ustupila mesto sloènoj poratnoj dràvi (tj. dràvi mase), to je i umesto klasi~nog
pravno-dogmatskog metoda u prou~avanju predratne dràve, bio nuàn i drugi
na~in u opisivanju (prou~avanju) poratne dràve.
Posle svetskog rata, i u pojmovima i u ustanovama dràvnog prava izvr{ile
su se velike promene. Neke dràve doìvele su revolucije, i iz te revolucije rodila
su se nova ure|enja s novim ideologijama. Druge dràve ostale su verne starim
Komunisti~ka stranka, Komunisti~ka ideologija, Zaklju~ak, str. 129163); VI. Op{ti pogledi (Pravna
dràva i poratne ustanove, fa{izam i komunizam, Dràva mase, str. 165185).
2
Nota bene: Radi racionalizacije, svi citati iz dela Poratna dràva, bi}e obeleèni samo sa
brojem stranice u zagradi odmah nakon kraja citiranog teksta. Za sve ostale citate i reference, bi}e
kori{}en uobi~ajeni na~in navo|enja.
Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dràvi mase 235
ustanovama, ali su na njih nametnule ustave koji poti~u iz sasvim druga~ijeg

shvatanja dràve i njenih zadataka. Op{ti je utisak da je staro dotrajalo, i da se
pravi ne{to novo. (...) Za ovaj dràvni tip jo{ nije sigurno da li }e to biti samo
jedan tip ili njih vi{e, jer njegovo stvaranje jo{ traje i zato je jo{ rano vezivati
njegove ustanove i na~ela u jednu logi~nu celinu. Umesto jedne teorije nove dràve
mi }emo poku{ati da istaknemo nove crte ustavnog prava svih dràva ~iji nam
primer izgleda najkarakteristi~niji za poratnu politi~ku evoluciju (str. VVI).
Kao osnovni tip poratne dràve, Slobodan Jovanovi} navodi dràvu mase i
njene modalitete: a) demokratiju (tj. demokratsku dràvu); b) fa{izam (tj. fa{isti~ku
dràvu); v) nacional-socijalizam (tj. nacisti~ku dràvu) i g) komunizam (tj.
komunisti~ku dràvu), a za konkretne primere prou~avanje uzima vode}e evropske
dràve tridesetih godina ovog veka: Englesku, Francusku, Italiju, Nema~ku i Rusiju.
Polazni stav, a ujedno i op{ti zaklju~ak studije je, da bez obzira na konkretno ure|enje,
poratne dràve Evrope imaju karakteristike tzv. dràve mase.
Bilo da je ure|ena demokratski ili fa{isti~ki ili komunisti~ki, savremena
dràva ostaje dràva mase. Ona postavlja i pred demokratiju i pred fa{izam i pred
komunizam iste probleme, i ti sistemi razlikuju se jedan od drugog samo po tome
{to iste probleme na razli~ite na~ine re{avaju (str. 175).
1. PRAVNA DR@AVA
Svoje prvobitno shvatanje dràve, Slobodan Jovanovi} formuli{e prema
klasi~nom konceptu pravne dràve. Za izraz i koncept pravne dràve, moè se
re}i da su intelektualni proizvod nema~ke liberalno usmerene pravne nauke, ~iji
se koreni naziru kod Thomasiusa i Kanta, da bi svoju kona~nu teorijsku artikulaciju
dobili u radovima nema~kih pravnika iz druge polovine pro{log veka, posebno u
delima Von Mohla, Gneista, Gerbera, Labanda i Jellineka3 .
U evoluciji ideje o pravnoj dràvi moèmo razlikovati dve faze koje
predstavljaju inherentne karakteristike ne samo njenog nastajanja u konkretnim
dru{tveno-politi~kim uslovima, ve} i univerzalne tendencije razvoja ove ideje:
faza liberalnog, borbenog, emancipatorskog karaktera, i faza odbrambenog,
konzerviraju}eg koncepta pravne dràve4 .
Prema shvatanju Slobodana Jovanovi}a: Pravne dràve ima ~im je upravna
vlast dovedena u granice zakona, bez obzira na obim njene misije.5 Sa metodo-
3
Uporedi Ljubomir Tadi}, Metomorfoze Pravne dràve, Zbornik radova, Pravna dràva,
Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istraìvanja, Beograd, 1991, str. 5.
4
Vlado Kambodaki, Pristup problemu uspostavljanja pravne dràve, Zbornik radova, Pravna
dràva, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istraìvanja, Beograd, 1991, str. 15.
5
Slobodan Jovanovi}, Vlada Milana Obrenovi}a, Knjiga I (18681878), Geca Kon, Beograd,
1926, str. 15.
236 Stevan Lili}
lo{kog stanovi{ta, za model pravne dràve, Slobodan Jovanovi} isti~e da je: Pravna
dràva bila dovr{en tip, njeno logi~no jedinstvo bilo je postalo tako jasno da se o
njoj moglo govoriti kao o jednom apstraktnom obrazcu, nezavisno od dràva koje
su svoje ustave tom obrazcu saobraàvale (str. V).
Njegovo (tj. Slobodana Jovanovi}a S.L.) shvatanje pravne dràve je
modernije i demokratskije od prvobitnog tzv. liberalnog shvatanja pravne dràve.
Po tom starom shvatanju, pravna dràva je u stvari ustavna monarhija koja u sebi
nije sadràvala kulturnu misiju, ve} isklju~ivo pravnu misiju dràve i svodila se
na staranje o pravnoj bezbednosti podanika. (...) Jovanovi}evo je shvatanje pravne
dràve saobrazno kulturnoj misiji dràve, i u tome je novina njegovog shvatanja
pravne dràve. (...) Dràva moè {iriti krug svojih poslova koliko ho}e, ali pod
uslovom da svoj rad uvek saobrazi izvesnim unapred postavljenim zakonskim
pravilima. (...) Ovakva pravna dràva saobraèna je kulturnoj misiji dràve, jer se
odre|enjem pravne dràve na formalan na~in, tj. podvo|enjem uprave pod zakon,
ne odre|uje obim {irenja dràvne intrvencije u dru{tvu.6
Svoje shvatanje pravne dràve, Slobodan Jovanovi} u osnovi izvodi iz
tradicionalog koncepta suverenosti. Moè se re}i da se pitanjem suverenosti kao
pravnoj neograni~enosti dràvne vlasti, Slobodan Jovanovi} bavi od samog
po~etka, tj. jo{ od vremena kada je, 1897. godine, odrào Uvodno predavanje iz
Dràvnog prava7 , mada ve} tada postavlja i pitanje njenog ograni~enja.8 U svojim
kasnijim radovima, Slobodan Jovanovi}, osim pravnog, sve vi{e aplicira i druge
nau~ne metode u izu~avanju dràvnog i pravnog fenomena, oplemenjuju}i tako
prvobitni model pravne dràve, modelom tzv. socijalne pravne dràve.9 Orijentacija
6
Svetislav Jari}, Shvatanja Slobodana Jovanovi}a o osnovnim dràvno-pravnim institucijama
u istorijsko-politi~kim radovima, magistarski rad, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd,
1988, str. 35.
7
Gospodo, Nijedno pitanje u nauci o dràvi nije, moè biti, u toj meri sporno, kao pitanje
o suverenosti, pitanje o prirodi dràvne vlasti, o njenim granicama, o njenoj osnovi. (...) U XVIII
veku, suverenost se uzima s jednog novog gledi{ta. Problem pred kojim se tada nalazila politi~ka
filozofija, to je na}i suverenoj vlasti pravnu osnovu. Dràva se poziva da objasni odakle izvodi
svoje pravo prinu|ivanja nad pojedincima. (...) Dràlo se da dràva pravo svoje vlasti ne moè
izvoditi ni iz ~ega drugog, ve} iz onog akta kojim je ustanovljena. (...) Suverenu vlast, Gospodo,
Boden defini{e kao najvi{u vlast u dràvi. Iz toga {to je najvi{a, on izvodi da ona mora biti jo{ i
trajna, vlastita i zakonima nevezana. (...) Na taj na~in suverena vlast isklju~uje mogu}nost svake
pravne granice. Ipak za to, od Renesanse jo{, njoj se ne prestaje iznalaziti ograni~enja svake vrste
(Slobodan Jovanovi}, O suverenosti, Uvodno predavanje iz Dràvnog prava, Brani~ list za pravne
i dru{tvene nauke, Beograd, br. 7, 1897, str. 7071).
8
Savremena shvatanja o suverenosti, me|utim, polaze od stanovi{ta da se: Legitimitet
vlasti ne moè vi{e traìti u njenom nastanku, ve} u njenom delanju (Serge Alain Mescheriakof,
The Vagaries of Administrativne Legitimacy, IRAS, Vol. 56, No. 2, str. 309).
9
Kao {to je liberalna pravna dràva odgovarala starom obliku gra|anskog dru{tva,
socijalna dràva (odnosno socijalna pravna dràva) treba da odgovara izazovima masovnog
na sociolo{ku metodologiju10, dove{}e Slobodana Jovanovi}a vremenom do

prihvatanja, i {to je jo{ zna~ajnije, do neposredne i veoma uspe{ne primene
sociolo{kog (i drugih empiri~kih) metoda u prou~avanju pojedinih dru{tvenih
fenomena (npr. pluralizam). Kako i sam navodi: Glavni zna~aj politi~ke
sociologije leào bi u tome (...) {to iza pravnih promena otkriva socijalne uzroke,
koji se ~isto pravim na~inom, bez pomo}i sociologije, ne bi mogle objasniti.11
Jezgra je pluralizma u ovome. Dràva nije jedina dru{tvena grupa, nego
samo jedna od mnogih dru{tvenih grupa. (...) Prinudnost je jedna od glavnih odlika
dràvne organizacije, ali nije jedina. (...) Dràva ne zna~i samo prinudu, nego
zna~i i objektivnost. (Prema idealisti~koj doktrini) dràva je dobila izgled ~iste
ideje, ~ija veza sa dru{tvenom stvarno{}u nije bila sasvim jasna. Pluralisti imaju
zaslugu da su bacili vi{e svetlosti na dru{tvenu stvarnost nego njihovi protivnici.
Oni koji budu hteli braniti dràvu od pluralisti~kih interesa, mora}e isto tako kao
i pluralisti da se stave na zemlji{te dru{tvene stvarnosti. Drugim re~ima mora}e
da uzmu dràvu ne vi{e kao ~istu ideju, nego kao dru{tvenu snagu.12
2. DR@AVA MASE
Vremena su se promenila. Kao posledica (izme|u ostalog i) Svetskog rata,
Slobodan Jovanovi} konstatuje, da u dràve poratne Evrope prodiru ustanove
koje ne poznaje predratna pravna dràva. Za razliku od novih dràva u poratnoj
Evropi, Slobodan Jovanovi} isti~e da je: U pravnoj dràvi, gra|anin bio slobodan
industrijskog dru{tva. (...) Socijalna pravna dràva predstavlja reformatorski poduhvat u svrhu
predohrane od mogu}eg revolucionarnog ishoda. Njena je osnova strategija uzajamno ograni~avanje
dràve dru{tvom, i dru{tva dràvom (Ljubomir Tadi}, Metamorfoze Pravne dràve, str. 11
12).
10
Ta nova i savr{enija teorija o dràvi koju je Digi formulisao u svojim mnogobrojnim
radovima (...) je jasna i prosta, {to se ti~e njene logi~ne postavke. Dràva je socijalno telo koje se
razdvaja u vladaju}e i podanike; prvi imaju za sebe ili od sebe ve}u silu, {to je razumljivo. Ali
vlast vladaju}ih, to jest ja~ih, nije neograni~ena. Oni imaju dru{tveni zadatak da doprinose svojim
aktima ostvarivanju dru{tvene solidarnosti (Jovan \or|evi}, Digijeva op{ta teorija o dràvi,
Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, br. 34, 1934, str. 7778).
11
Slobodan Jovanovi}, Primeri politi~ke socijologije: Engleska, Francuska, Nema~ka, Geca
Kon a.d., Beograd, 1940, str. 3. Izme|u dràve i dru{tva, i pored njihove razli~itosti, postoji
me|uzavisnost i upravo zbog te me|uzavisnosti i mogu}no je prou~avati dràvu sa socijalnog
stanovi{ta. (...) Ovakvom jednom poku{aju u primerima moè se zameriti da je suvi{e konkretan
i da ne pruà dovoljno mogu}nosti za vi{a teorijska razmatranja. Ipak ovakav poku{aj moè biti
koristan i op{toj teoriji, jer se na konkretnim primerima (tj. case study-S. L.) najbolje vidi koliko
je dru{tvena stvarnost sloèna, i kako je na~in koji op{ta teorija nalazi za njegovo obja{njavanje,
~esto u svojoj jednostranosti i suvi{e nedovoljan. (Primeri politi~ke sociologije, str. 45).
12
Slobodan Jovanovi}, Pluralizam, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, br. 4, 1931,
str. 265, 270271.
238 Stevan Lili}
u tome smislu {to je njegova sloboda bila ograni~ena samo zakonom, i {to je
zakonodavna vlast bila starija od ostalih vlasti. Posle rata nadmo} zakonodavne
vlasti do{la je pod pitanje (str. 165). I u demokratskim zemljama (npr. Englska i
Francuska), u kojima je i nakon rata parlament, kao organ zakonodavne vlasti
zadrào prevlast nad vladom kao organom izvr{ne vlasti, ... izdavanje zakona
pre{lo je dobrim delom iz nadle`nosti parlamenta u nadle`nost vlade, koja je dobila
pravo, da u vidu uredaba izdaje zakone (str. 165). Sli~ne, samo jo{ izrazitije
tendencije prevlasti izvr{ne nad zakonodavnom vla{}u, pokazuju Italija, Nema~ka
i Rusija. U ovim zemljama parlament je stavljen u podre|en poloàj u odnosu na
vladu, tako da je vlada, kao organ izvr{ne vlasti, postala vrhovni organ dràve,
umesto da to bude parlament kao organ zakonodavne vlasti. I u Rusiji, uvo|enjem
revolucionarnog jedinstva vlasti, bri{e se razlika izme|u zakonodavne i izvr{ne
vlasti.
Kao op{ti zaklju~ak, Slobodan Jovanovi} konstatuje da su potrebe za
efikasnijim vo|enjem dràvnih poslova u vode}im zemljama poratne Evrope, i
pored razli~itih socijalnih i politi~kih sistema, imale za posledicu pove}ani uticaj
izvr{ne, uz istovremeno slabljenje osloba|anja od zakonskih ograni~enja,
odnosno slabljenje dejstva zakona kao izvora pravne sigurnosti gra|ana. U
poratnoj Evropi, nove institucije prodiru u klju~ne oblasti ekonomskog i
politi~kog ìvota, pretvaraju}i pravnu dràvu u dràvu mase. Tako, u oblasti
ekonomije planska privreda zamenjuje slobodno trì{te, a u politi~kom ìvotu,
slobodu misli i slobodu diskusije zamenjuje dràvna ideologija. Ne samo {to u
(fa{isti~koj) Italiji, (nacional-socijalisti~koj) Nema~koj i (bolj{evi~koj) Rusiji,
dràvna intervencija obuhvata gotovo ceo dru{tveni ìvot, ve} je i u Engleskoj
i Francuskoj dràvna intervencija, posebno u privredi, mnogo ve}a nego {to je
ranije bila (str. 167).
Privredni ìvot i duhovni ìvot obeleàvani su kao oblasti u koje dràva
treba da se {to manje me{a. (...) Posle svetskog rata, me|utim, udarilo se drugim
putem. Sada se od dràve traì da silom vlasti, po jednom vi{e ili manje racionalnom
planu, uredi i privredni i duhovni ìvot. (...) Dokle vrednost pojedinaca pada,
vrednost dràve raste. Uspeh dràve postao je pre~i od svega: ona se ne da sputavati
u svom radu apstraktnim idejama pravde i slobode: staro na~elo dràvnog razloga
do{lo je ponovo u va`nost, samo je ne{to druga~ije formulisano: Celina je glavnija
od delova (str. 166169).
Osnovno obele`je poratne dràve, Slobodan Jovanovi} vidi u ulozi dràve u
svesnom i racionalnom brisanju i/ili umanjivanju pravnih, ekonomskih i kulturnih
razlika njenih gra|ana, tj. u stvaranju tzv. jedinstva: Poratna dràva, koliko od
nje zavisi, bri{e ili umanjuje razlike pravne, ekonomske, kulturne. U Rusiji se
uni{tavaju klase. U Nema~koj se progone oni koji nisu ~iste nema~ke krvi. U
Italiji se izra|uje obrazac dobrog gra|anina kome svi treba da se saobraze. Vi{e ili
manje u svim zemljama umanjuju s pravne razlike izme|u ~oveka i ène, imovinske
razlike izme|u bogata{a i siromaha, kulturne razlike izme|u varo{ana i seljaka,
~ak i pomo}u narodnog prosve}ivanja umanjuju se razlike izme|u obrazovanih i
neobrazovanih. I tamo dakle, gde nije pobedio komunizam ili fa{izam, dràva
vr{i izjedna~avanje svojih gra|ana. (...) Demokratija je unela u svoj program i
slobodu i jednakost, (me|utim) sloboda je `rtvovana jednakosti. Pojedinac,
slobodan i sposoban za samoupravljanje vaì kao dru{tveno manje koristan nego
pojedinac organizovan i sposoban za dru{tveni rad. Sledstveno, ideja prava
preobraàva se od individualne u socijalnu. Pravo se vi{e izjedna~uje sa dru{tvenom
grupom i njenom organizacijom, nego sa pojedincem i njegovom slobodom. Kroz
grupu kao njen ~lan, pojedinac sigurnije dolazi do pravnog priznanja i pravne
za{tite, nego uzet sam za sebe. Dràva se ne defini{e kao skup pojedinaca, u njen
sastav, kao subjekt javnog prava, prodiru razne grupe grupe ekonomskog i
profesionalnog karaktera, kao korporacije i sindikati u Italiji, grupe klasnog
karaktera kao sovjeti u Rusiji, grupe politi~kog karaktera kao dràvne stranke u
Italiji, Rusiji i Nema~koj (str. 168169). Polaze}i od ovih stavova, Slobodan
Jovanovi} uobi~ava svoj model dràve mase.
[to zna~i dràva mase? Jo{ otkako se iza{lo iz srednjeg veka, dràva se
stalno razvija kao vojna i kao privredna sila. I s vojnog i s privrednog gledi{ta,
velika dràva ima vi{e izgleda na uspeh nego mala; otuda kod dràve te`nja za
{irenjem u prostoru: ta je te`nja stvorila ove velike teritorijalne dràve koje
nazivamo velikim silama. Od francuske revolucije dràva raste ne samo spolja, u
{irinu, nego, ako tako moèmo re}i, i iznutra, u dubinu. Do francuske revolucije
dràva je pripadala gornjim slojevima; donji slojevi nisu imali glasa u njenim
poslovima. Dràva se koristila tim slojevima vojno i finansijski, ali u naknadu za
to nije ni davala politi~ka prava. Ta prava donji slojevi dobijaju tek s francuskom
revolucijom. Dotle pasivni delovi dràve oni postaju njeni aktivni delovi. S ulaskom
donjih slojeva u dràvnu organizaciju, nastaje dràva mase.
Dràva mase predstavlja, u prvom redu, ovaj problem. Kako da se te velike
mase koje je dràva obuhvatila odrè u vezi i jedinstvu? To je, pre svega, tehni~ki
problem. Vlada nad velikim masama pretpostavlja razvijenija saobra}ajna sredstva,
pretpostavlja savr{eniji ~inovni~ki aparat, pretpostavlja sloèniju dràvnu
organizaciju, razbijanje velikih masa na manje grupe, koje je lak{e organizovati
(federalizam, decentralizacija, fa{isti~ki sindikati i korporacije). Ali pored ovog
tehni~kog problema, postoji i jedan moralni problem: kako da se te velike mase
nadahnu jedinstvom svesti. Dràva nije samo poslovna, nego i duhovna zajednica
(str. 175176).
240 Stevan Lili}
3. DEMOKRATSKA DR@AVA (DEMOKRATIJA)

Demokratska dràva, odnosno demokratija, prema shvatanju Slobodana
Jovanovi}a, jedan je od modaliteta dràve mase. Osnovno obele`je demokratske
dràve je da pitanje duhovnog (moralnog) jedinstva dràve re{ava demokratskim
institucijama, tj. politi~kim strankama (narodna suverenost) i slobodom {tampe
(javna prepirka), kao i negovanjem ose}anja patriotizma (nacionalizam).
Demokratija je, me|utim, mislila da je pitanje moralnog jedinstva dràve
re{ila mnogo uspe{nije nego raniji reìmi. Ona je dala narodnu vladu, koja nije
predstavljala pojedine klase i staleè, nego je predstavljala narod kao jednu celinu
(narodna suverenost). Ona je dala slobodu {tampe. Ne samo da su sva mi{ljenja
ma koliko suprotna dolazila do izraza, nego se putem prepirke vr{ilo izjedna~avanje
mi{ljenja jo{ i nacionalizmom, koji je me|u velikim kolektivnim ose}anjima bio
jedno od najdubljih. (str. 178179)
Me|utim, i demokratija je imala svojih nedostataka. Upravo su ovi nedostaci
demokratske dràve otvorili put traènju alternativnih re{enja, od kojih su posebno
agresivne bile autoritativne ideologije fa{izma, nacional-socijalizma i komunizma.
U Italiji, Nema~koj i Rusiji, porato dràvno ure|enje javlja se kao posledica
ideolo{kih pokreta, koji su, zapo~eti od manjine, postepeno zahvatali ve}inu.
Ideolo{ki pokret imao bi sli~nosti s verskim pokretima: ista netrpeljivost prema
suprotnim gledi{tima, ista revnost u vrbovanju pristalica, isto negovanje kolektivnih
odreda i sve~anosti koje zavr{avaju kolektivnim zanosom i ushi}enjem (str. 167).
Pod vladom narodne volje, otvorio se u demokratiji rat klasa i stranaka,
koji neki put i politi~ki i privredni ìvot dràve dovodi do paralize. Sloboda {tampe,
pozvana da izjedna~uje mi{ljenja, neki put samo ih jo{ vi{e jedno drugom
supro}ava. Nacionalizam tek u vreme rata budi se s punom snagom, u doba mira,
on se uspavljuje (...) demokratija se u praksi izmetnula u reìm nesloge i razdora.
To je stalni gra|anski rat koji se ne vodi oru`jem nego glasa~kim ceduljama i
novinarskim ~lancima (str. 179).
4. FA[ISTI^KA DR@AVA (FA[IZAM)

Traè}i na~ina za ostvarivanje moralnog jedinstva dràve, fa{isti~ka ideologija
je dve velike tekovine demokratije: politi~ke stranke i slobodnu {tampu, upotrebila
na nov na~in. Dok je stvaranje javnog mnjenja u demokratiji artikulisano
slobodnom prepirkom (politi~ki pluralizam), fa{isti~ka ideologija dolazi od
pretpostavke da se kod velikih masa, jedinstvo uverenja stvara sasvi suprotnim
na~inom, a to je ukidanjem slobodne prepirke (str. 180). Dok su demokratske
metode dobre za bu|enje svesti kod pojedinaca, one nisu dobre za stvaranje
kolektivne svesti kod mase. U fa{isti~kom sistemu, stvaranje kolektivne svesti
kod mase predstavlja jednu vrstu psihoze, u kojoj se li~na svest uspavljuje umesto
da se budi: Demokrati su verovali u mogu}nost prosve}ivanja naroda; fa{isti su
na{li ve{tinu hipnotisanja naroda (str. 180).
Prave}i jasnu razliku izme|u fa{izma i nacional-socijalizma, Slobodan
Jovanovi} konstatuje da fa{isti~ke metode usvaja i nacional-socijalizam koji ih
koristi za generisanje jedne psihoze koja je sli~na, ali ne i istovetna sa psihozom
fa{izma. Organizacija vlasti izvedena je u nacional-socijalisti~koj dràvi sasvim
druga~ije nego u pravnoj dràvi. Umesto na~ela podele vlasti, usvojeno je na~elo
ujedinjavanja vlasti. (...) Izme|u fa{izma i nacional-socijalizma glavna je razlika
u ovome. Fa{izam preuznosi dràvnu ideju, a nacional-socijalizam nacionalnu.
(...) Nacional-socijalizam stavlja iznad dràve narod. Ako u dràvi ne bude jednog
naroda s probu|enom sve{}u o svom jedinstvu, dràvna organizacija ne}e imati
pogonsku snagu. (...) Fa{izam i nacional-socijalizam pretpostavljaju jednog vo|u
odbarenog harizmom: uz tog vo|u, jo{ i jedan narod s kulturno-istorijskom
misijom: pored bogom danog vo|e, jo{ i bogom dan narod. (...) Nacional-
socijalizam je sav proèt nacionalisti~kim romantizmom, koji veruje u nepogre{ivu
intuiciju jednog ~istokrvnog i duhovno ujedinjenog naroda (str. 104, 115116).
Fa{izam bi hteo da izazove onakav zanos za dràvu i onakvo uìvljavanje u
dràvu kako je bilo svojstveno gra|anima anti~kih republika, koji su svoju li~nu
sre}u gledali i u slavi svog grada. Nacional-socijalizam bi hteo da izazove onakva
ose}anja rasnog ponosa i vite{ke ~asti, ratnog bratinstva i vernosti prema vo|i kakvim
su se odlikovala ratni~ka plemena ranog srednjeg veka. Ali i fa{izam i nacional-
socijalizam slaù se u tome da dràvnu organizaciju treba u~vrstiti psihozama mase
koje bi se pravile ve{ta~kim na~inom, po jednom planu ozgo (str. 180181).
Za ideologiju nacional-socijalizma, najzna~ajnija kategorija je narod. Po
nacionalisti~kom shvatanju, narod nije prvenstveno ni politi~ka ni kulturna
zajednica, nego prirodna zajednica zajednica krvi i zemlji{ta (tzv. Blut und Boden
S. L.)13, tj. zajednica ljudi istog porekla koji su na istom prostoru stvorili, na
osnovu zajedni~kog jezika, zajedni~ku kulturu. (...) Jedinstvo zna~i ujedinjavanje
svih narodnih snaga u istom pravcu, kao na primer za vreme rata, kada ceo narod
stoji prema spolja{njem neprijatelju kao jedan ~ovek. (...) Za gra|anina nema
svetije du`nosti od vernosti i pokornosti vo|i. (...) Vrhovni vo| stranke je u isto
vreme i dràvni poglavar. Zahvaljuju}i tom dvojstvu, on je postao ne{to vi{e i od
obi~nog vo|e stranke, i od obi~nog dràvnog poglavara (str. 111114).
13
Ilustracije radi, evo jednog suprotnog gledi{ta po tom pitanju u vezi sa aktuelnim politi~kim
doga|ajima u na{oj zemlji: Ljude te{nje ujedinjuje prosperitet i demokratske slobode, nego krv i
telo. Gde ti je dobro, tamo ti je otad`bina, kaù Latini. O~igledno je, dakle, da je ultimativni
zahtev za okupljanje svih Srba u jednoj nacionalnoj dràvi la`ni ideal, zamenjena teza, podmetnuta
iluzija sa ciljem da odloì i zamagli drugi humaniji zahtev, a to je: svi Srbi u demokratskoj dràvi
(Mirko Tepavac, Demokratija ili haos, Republika, Beograd, br. 16, 1991, str. 3).
242 Stevan Lili}
5. KOMUNISTI^KA DR@AVA (KOMUNIZAM)

Kao i demokratija, i fa{izam i komunizam, kao modeliteti poratne dràve,
predstavljaju dràve velikih masa u okviru kojih je potrebno obezbediti moralno
jedinstvo stvaranjem odgovaraju}e dru{tvene svesti. U Tonniesovom smislu, ovi
sistemi teè da osim karaktera dru{tva sa~uvaju i karakter zajednice. Za
komunizam Slobodan Jovanovi} konstatuje da ... prikazuje sebe sama kao jednu
fazu u razvitku demokratije: prelaz iz politi~ke demokratije u socijalnu (str. 173).
Me|utim, za razliku od demokratije, u kojoj podela vlasti, i posebno razdvajanje
zakonodavne od upravne vlasti, predstavlja garant slobode i zakonitosti, u
sovjetskoj (komunisti~koj) dràvi, svi sovjeti, od najniìh do najvi{ih, podjednako
su nadle`ni kako za dono{enje, tako i za izvr{enje zakona (odnosno odgovaraju}ih
podzakonskih akata). Sa druge strane, za razliku od fa{izma (i nacional-socija-
lizma), komunizam osim moralnog izjedna~avanja teì i materijalnom izjedna~a-
vanju mase. U tom smislu, Slobodan Jovanovi} isti~e da se u sovjetskoj dràvi:
Jamstvo protiv zloupotreba vlasti ne traì u njenoj podeli, nego u njenoj jerarhiji:
niì sovjeti nadzirani su od vi{ih sovjeta, koji imaju prava da njihove akte poni{te.
(...) Sjedinjavaju}i zakonodavne i uprave funkcije kod istih organa, sovjetski sistem
stvorio je jaku vlast, a ipak nije umanjio njenu odgovornost, jer je pomo}u
vi{estepene organizacije na~inio niè organe odgovornima pred vi{im organima
(str. 138-139). Me|utim, za razliku od podele vlasti (po funkcijama) u demokratiji,
u komunisti~kom dràvnom ure|enju ta podela izvr{ena je po osnovu hijerarhijske
pot~injenosti niìh stepena vi{im (str. 139).
Osnovni princip ure|enja komunisti~ke dràve po~iva na konceptu da je
politika sredstvo za preduzimanje privrednih aktivnosti. Stoga je i sovjetska
dràva ure|ena tako da bi se na najbolji na~in ostvarilo prevo|enje privrede iz
kapitalisti~kog u komunisti~ki na~in proizvodnje. Sovjetska dràva (tj. komu-
nisti~ko ure|enje) najbolje se razume u vezi s komunisti~kom privredom (str.
145), u okviru koje se industrijska proizvodnja odvija prvenstveno u dràvnim
fabrikama, dok se poljoprivredna proizvodnja odvija o okviru tzv. kolhoza,
pomo}u kojih se: ... celo selo pretvara u jedinstveno gazdinstvo, koje dràva
snabdeva potrebnim ma{inama (str. 147). Kako isti~e Slobodan Jovanovi}: (U
komunizmu) svoje potrebe ljudi najuspe{nije zadovoljavaju udruènim radom...
(str. 156).
S tim u vezi (u svojoj raspravi o Kelzenovoj kritici marksizma), Slobodan
Jovanovi} isti~e: U socijalizmu se supro}avaju dve suprotne te`nje. Kao {to su
se u demokratiji supro}avale te`nje za slobodom i te`nja za jednako{}u, tako se u
socijalizmu supro}avaju te`nja za jednako{}u i te`nja za planskim ure|enjem
dru{tvene privrede. (...) Planska privreda, naprotiv, traì jaku vlast, traì suvi{e
mo}ne vlasnike prema suvi{e pasivnim podanicima, poo{trava, dakle, razliku

izme|u onih koji zapovedaju i onih koji slu{aju.14
Markstisti~ko shvatanje dràve jeste op{te poznato. Dràva nije ni{ta rugo
nego organizovano gospodarstvo najja~e klase; prema tome, u socijalisti~kom
dru{tvu, koje ne}e znati za klasne razlike, dràvna vlast ne}e biti potrebna. (...
Me|utim, ...) Kelsen drì da bi u socijalisti~kom dru{tvu vlast bila mnogo potre-
bnija, nego {to to marksisti pretpostavljaju, i to iz dva razloga: (1) Nije dosta
ukinuti klase koje postoje, treba posle toga stalno spre~avati da se na mesto starih
klasa ne stvore nove. Zbog prirodne nejednakosti ljudi, klasne razlike, ako se ne
budu silom spre~avale, stvara}e se same od sebe. Iz tog razloga, dràvna vlast }e
biti potrebna i u socijalisti~kom dru{tvu. (2) Bez dràvne vlasti, ne}e se mo}i
organizovati planska privreda, koja je bitna odlika socijalisti~kog dru{tva, i koja
pretpostavlja za sve ekonomske poslove jedan sredi{ni ured sa {irokim pravom
zapovedanja.15
Kao op{ti zaklju~ak a osnovu komparativne analize nedmokratskih
modaliteta poratne dràve mase, Slobodan Jovanovi} zaklju~uje da: Kao fa{izam
i nacional-socijalizam, tako i komunizam ima svoju centralnu ideju koju je sklon
da suvi{e naglasi, i s kojom je sklon da pretera. Centralna ideja fa{izma jeste
dràva, nacional-socijalizma narod, a komunizma zajedni~ka privreda (str. 161).
Demokratija teì moralnom izjedna~avanju putem slobodne prepirke;
fa{izam i komunizam teè moralnom izjedna~avanju putem fanatizovanja masa
koje vr{i dràvna vlast; komunizam se tako|e sluì fanatizovanjem masa, ali osim
toga teì moralnom izjedna~avanju putem materijalnog izjedna~avanja. Ma koliko
se te metode me|u sobom razlikovale sve su nadahnute istim uverenjem, da se
dràva mase ne moè upravljati bez izjedna~enog, nivelisanog, standardizovanog
pojedinca. (...)
Demokratija je èlela da moralno jedinstvo dràve obezbedi bez `rtvovanja
moralne slobode pojedinca: zato je i poku{avala da zajedni~ku svest proizvede
putem slobodne prepirke: (...) demokratija ne podnosi suvi{e veliko rastojanje
izme|u vladaju}e elite i narodne mase. Da bi se to rastojanje smanjilo, moralno
intelektualni nivo gra|ana uzdiè se, a nivo vlasnika slu{ta. Nivo gra|ana uzdiè
se obavezno{}u osnovne nastave, a nivo vlasnika spu{ta op{tim glasanjem. (...) U
fa{isti~koj i komunisti~koj dràvi rastojanje izme|u vladaju}e elite i narodne mase
znatno je ve}e. Vo| je na~injen polubogom, a dràvna stranka svojim politi~kim
povlasticama, i svojom posebnom disciplinom, i posebnim zakonom ~asti, izdvaja
se iz narodne mase kao neka aristokratija (str. 181184).
14
Slobodan Jovanovi}, Kelsenova kritika marksizma, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke,
Beograd, br. 12, 1934, str. 7.
15
Slobodan Jovanovi}, Kelsenova kritika marksizma.
244 Stevan Lili}
6. CASE STUDY: USTAV REPUBLIKE SRBIJE I USTAVNA

DEBATA
Ustav Republike Srbije (1990) donet je u uslovima vi{estrana~kog politi~kog
pluralizma. Dono{enju novog Ustava Srbije, prethodila je veoma burna politi~ka
i stru~na ustavna debata, koja je nastavljena i nakon njegovog progla{enja. Moè
se re}i da je ustavna debata u Srbiji zapo~eta u okviru generalne jugoslovenske
rasprave o promenama ustava, koju je iniciralo Predsedni{tvo Jugoslavije 1987.
godine. Ova debata, nakon brojnih rasprava o amandmanima na Ustav
Socijalisti~ke Republike Srbije iz 1974. godine, suzila se, od sredine 1990. godine,
na debatu o novom Ustavu Srbije.16
Za ovu priliku, u vezi sa obradom Ustava Republike Srbije, veoma je korisna
edicija Ustav Republike Srbije sa prilozima17, posebno iz razloga {to, s obzirom na
poluslu`beni karakter ove edicije (izdava~ je Slu`beni glasnik Republike Srbije),
napomene prire|iva~a (pod naslovom O principima Ustava Republike Srbije), mogu
posluìti kao osnov za identifikaciju i analizu glavnih motiva i obrazloènja kojima se
rukovodio ustavopisac (Ustavna komisija Skup{tine SRS), odnosno ustavnotvorac
(tj. Skup{tina Socijalisti~ke Republike Srbije) prilikom izrade i usvajanja teksta novog
Ustava. Prire|iva~i ovog ustavnog teksta, izme|u ostalog, posebno isti~u da je
koncepcija novog ustavnog ure|enja sadràna u Ustavu Republike Srbije zasnovana
(u odnosu na dosada{nje ustavno ure|enje), na nizu sasvim novih principa: obim i
sadrìna ustava; suverenost gra|ana, efektivne garancije sloboda i prava;18 podela
16
U jednoj raspravi o Predlogu Predsedni{tva SR Srbije za dono{enje novog Ustava SR
Srbije, izme|u ostalog, ukazano je na ... nepotrebne ideolo{ke formulacije, kao {to su one o
apriorno odre|enom karakteru dru{tvenog ure|enja i politi~kog sistema, kao i na ... proceduru,
u kojoj bi Ustav Srbije bio donet od strane demokratski izabrane vi{estrana~ke ustavotvorne
skup{tine, ~ime bi se obezbedio ne samo legalitt i legitimitet, ve} i ustavni kontinuitet Srbije
(Olivera Vu~i}, Svetislava Bulaji}, Bele{ka o Raspravi na Pravnom fakultetu o Predlogu za
dono{enje novog Ustava SR Srbije, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, Beograd, br. 4, 1990, str.
525).
17
Vladan Kutle{i}, Beograd Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike Srbije, recenzent
prof. dr Ratko Markovi}, IRO Slu`beni glasnik Republike Srbije, Beograd, 1990.
18
Slobode i prava gra|ana, u samom su fokusu ustavne debate. Uspostavljanje pravne dràve
i vladavine prava predstavlja bitan preduslov uvo|enja pluralisti~kih i demokratskih institucija:
Osnovni ~inilac koji je tokom proteklih ~etrdeset i pet godina osuje}ivao uspostavljanje vladavine
prava, koja se uglavnom, mada ne sasvim, poistove}uje sa pravnom dràvom, bila je tzv. partijska
dràva. To je, pre svega, bila posledica nesklonosti vladaju}ih komunista da konstitucionalizuju i
ograni~e javnu vlast kojom raspolaù, i da je stave pod trajnu i delotvornu kontrolu onih u ~ije ime
vladaju i slobodne javnosti. Re~ je o tzv. revolucionarnom makijevelizmu, koji se rukovodi na~elom
koje je svojevremeno proglasio @ozef Fu{e: Sve je dopu{teno onome koji radi u duhu revolucije.
(Kosta âvo{ki, Partijska dràva kao poricanje vladavine prava, Zbornik radova, Pravna dràva,
Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istraìvanja, Beograd, 1991, str. 113).
vlasti;19 novo teritorijalno ure|enje itd.). Takav pristup proizveo je kao svoju posledicu,
da je broj i veli~ina ustavnih odredbi, u odnosu na Ustav SR Srbije od 1974. godine,
smanjen za vi{e od ~etiri puta. Istovremeno s tim, i u stvari kao njegova posledica,
kvalitativni obim obuhvatanja dru{tvenih odnosa u ustavnom aktu je takav, da
predstavlja tzv. standardnu sadrìnu ustava, odnosno obuhva}ena su samo ona pitanja
koja uobi~ajeno predstavljaju materia constitutiones (...). Tako odre|ena sadrìna i
obim ustavnog teksta zahtevali su da se ustavno-pravna regulativa dru{tvenih odnosa
izvr{i klasi~nim, poznatim i proverenim ustavno-pravnim instrumentima, a da se
napuste instituti i kategorije nastali u periodu neuspe{ne ustavno-pravne izgradnje
sui generis pravnog, ekonomskog i politi~kog sistema udruèni rad, slobodna
razmena rada, dru{tveno-politi~ke zajednice, delegatski i skup{tinski sistem, dru{tveno-
-politi~ke organizacije itd.20
Jedna od najve}ih novina u novom ustavnom ure|enju Srbije je uvo|enje
principa podele vlasti u organizaciji dràvne vlasti, ~ime se napu{ta do sada
neuspe{no primenjen princip skup{tinskog sistema tzv. jedinstvo vlasti. (...)
Re{enje sadràno u novom ustavnom ure|enju Srbije, u su{tini je, parlamentaran
sistem s izvesnim ugra|enim elementima predsedni~kog sistema. (...) Organizacija
dràvne vlasti zasniva se dakle na bicefalnoj izvr{noj vlasti podeli izvr{ne vlasti
na njen inokosni deo {ef dràve, i kolegijalni deo vlada, dok se ustavotvorna
i zakonodavna vlast nalazi u rukama Narodne skup{tine.
Za ustavnu debatu u Srbiji naro~ito su ilustrativna stanovi{ta koja iznose
konstitucionalisti i drugi renomirani pravni stru~njaci. Jedan broj ovih eksperata
bio je neposredno angaòvan na izradi teksta Ustava u Komisiji za ustavna pitanja
Skup{tine Socijalisti~ke Republike Srbije.21
Tako, prema jednom shvatanju, Ustav Srbije je ustav naroda, za koji su:
... Zahvaljuju}i promenjenom odnosu politi~kih snaga (...) politi~ki i nau~ni
radnici, svaki deluju}i u svojoj oblasti od momenta kada je Predlog za promenu
Ustava Srbije fomalno podnet, pripremili teren za re~ naroda u ustavnim prome-
nama. (...) Ima li idealnijeg vr{enja ustavotvorne vlasti u demokratiji od njenog
spontanog preuzimanja u ruke naroda? (...) Danas je cela Srbija jedan konvent,
jedna spontano sazvana i stalno zasedaju}a ustavotvorna skup{tina (...) Tu vi{e
19
Ustavotvorna i zakonodavna vlast pripada Narodnoj skup{tini, Republiku Srbiju predstavlja
i njeno dràvno jedinstvo izraàva Predsednik Republike. Izvr{na vlast pripada Vladi. Sudska
vlast pripada sudovima. Za{tita ustavnosti i zakonitosti u skladu sa Ustavom, pripada Ustavnom
sudu (~l. 9. Ustava Republike Srbije).
20
Vlada Kutle{i}, Bogoljub Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike Srbije, str. 107
109.
21
Vlada Kutle{i}, Bogoljub Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike Srbije, str. 114
115, 116.
246 Stevan Lili}
nema organa ustavotvorne vlasti ta vlast je narod neposredno. (...) Postavlja se

pitanje {ta }e biti ako se promene Ustava u Srbiji ne mogu izvesti po ustavotvornom
postupku predvi|enim njenim Ustavom? (...) Ukoliko se ta dilema postavi, treba
proceniti ~emu dati prednost po{tovanju ustava ili opstanku dràve. U takvoj
situaciji smatramo nikako ne bi trebalo dozvoliti da trijumfuje pravo, pa makar da
propadne dràva. (...) Pa se otuda ne moè o~ekivati da se na~elo zakonitosti
onako strogo po{tuje kada je u pitanju ustav, kao kada je u pitanju zakon.22
Me|utim, prema drugom stanovi{tu: ... Hendikep novog Ustava Srbije (1990),
pre svega je u tome, {to ga je donela jednostrana~ka skup{tina izabrana na
jednostrana~kim izborima. (...) Novi Ustav Republike Srbije je nesumnjivo izraz
te`nja da se prihvate oblici moderne demokratije, ali i da se ne izgubi vlast. Upravo
to i ~ini da je Ustav Srbije u svojoj su{tini u mnogo ~emu jedan protivre~an tekst. Ta
protivre~nost ogleda se u tome {to su u njemu na{la mesto re{enja svojstvena
demokratskim ustavima, ali i re{enja koja su nedemokratska; re{enja koja su izraz
raskida sa pro{lo{}u (...), ali i re{enja koja ~ine kompromise, pa i ustupak
prevazi|enim opredeljenjima nekada{njeg vladaju}eg establi{menta. (...) Ustav
Republike Srbije, vra}a se ideji o podeli vlasti, ali se pri tome ne opredeljuje za
sistem koji bi doveo do istinske ravnoteè zakonodavne i izvr{ne vlasti. (...) Ustav
Srbije, me|utim, uspostavlja jedan neobi~ni sistem podele vlasti koji otvoreno
obezbe|uju prevagu izvr{ne vlasti u licu Predsednika Republike. (...) Ustav Republike
Srbije nije i ne moè da bude osnov za demokratizaciju Srbije, niti otvara put procesu
prave demokratizacije. (...) Sve {to je izneto o karakteru i sadrìni ovog Ustava
ukazuje na neophodnost njegovog radikalnog menjanja, ta~nije re~eno ukidanja i
dono{enja novog ustava, razume se od Skup{tine koja }e imati legitimitet.23
Osim navedenih, u ustavnoj debati izraèna su i druga autoritativna mi{ljenja
i otvorena razna zanimljiva pitanja. Tako je na stru~nim raspravama u vezi sa
pripremama za dono{enje novog ustava, ukazano i na okolnost da: Moderno
demokratsko dru{tvo ~ine ne samo pojedinci, nego i razne socijalne zajednice.
Stoga, Ustavom treba priznati demokratske slobode i prava kako pojedincu, tako
i socijalnim zajednicama, bez obzira da li su ove socijalne zajednice odre|ene
nacionalnim religijskim ili drugim kriterijumima.24 Sa druge stane, povodom
odredaba Ustava koje se odnose na svojinu (~l. 56),25 isti~e se da: Mnogim svojim
22
Ratko Markovi}, Ustav naroda, Pravni ìvot, Beograd, br. 9, 1988, str. 11791180, 1186.
23
Pavle Nikoli}, Ustav Republike Srbije od 1990. godine i problemi demokratizacije, Pravni
ìvot, Beograd, br. 12, 1991, str. 9296.
24
Budimir Ko{uti}: Principi demokratizacije i Ustav SFRJ od 1974. godine, u Zborniku
Koncepcija novog Ustava, MC GKOSKB i Pravni fakultet u Beogradu, 1989, str. 222.
25
Jam~i se dru{tvena, dràva, privatna i zadru`na i drugi oblici svojine. Svi oblici svojine
imaju jednaku pravnu za{titu.
ustanovama, Ustav Republike Srbije distancirao se u odnosu na prethodni Ustav.

Dovoljno je re}i da ovaj Ustav u svojim odredbama ne pominje socijalizam kao
dru{veno ure|enje, niti ga pominje u samom nazivu Republike. (...) Ali, upravo tu
nastaje jedna konfuzija ili svesno izazivana zabluda. Taj isti Ustav ne spominje
socijalizam i socijalisti~ko samoupravno dru{tvo, a zajem~uje dru{tvenu svojinu
koja jedino moè opstati u kontekstu takvog dru{tva. S obzirom da je ovaj Ustav
donesen u uslovima jednopartijskog sistema, potrebno je pogledati odredbe
Programa Socijalisti~ke partije Srbije koje se odnose na dru{tvenu svojinu. (...)
Moè se konstatovati da se dràva predvi|a kao vlasnik dru{tvene svojine i to
uglavnom kao nosilac imperijuma, {to zna~i da se u Srbiji zadràva nadmo} dràve
i politike nad privredom.26
Z A K LJ U ^ A K
Ukoliko bi se poku{ale utvrditi paralele izme|u modela dràve mase kojeg
u svojoj studiji Poratna dràva iznosi Slobodan Jovanovi}, sa jedne, i karakteristika
novog dràvnog i ustavnog ure|enja Republike Srbije, sa druge strane, kao op{ti
zaklju~ak moglo bi se konstatovati da aktuelni, post-socijalisti~ki model Srbije
pokazuje osnovne karakteristike jedne savremene i sloène dràve mase.
Me|utim, ono {to bi moglo da predstavlja differentia specifica Srbije u odnosu
na model koji je pre pola veka konstruisao Slobodan Jovanovi}, odnosilo bi se na
okolnost da je konkretno dràvno ure|enje Srbije (prema Ustavu Republike Srbije
od 1990) te{ko u celosti uvrstiti u neki konkretan modalitet modela koji je u studiji
Poratna dràva prezentiran. Pre bi se moglo re}i da dràvno i ustavno ure|enje
Srbije pokazuje istovremenu kombinaciju vi{e karakteristika pojedinih referentnih
modela koje je Slobodan Jovanovi} prezentirao.
Analizom novog Ustava Srbije, kao i uvidom u shvatanja i gledi{ta izraèna
u ustavnoj debati (javnoj prepirci), moè se re}i da aktuelno ustavno ure|enje
Srbije pokazuje odre|ena obele`ja modaliteta koji Slobodan Jovanovi} naziva
demokratija. Ovo proizilazi iz okolnosti da je novim Ustavom Srbije izri~ito
uvedena podela vlasti (~l. 9) i proklamovana sloboda {tampe i drugih vidova javnog
informisanja (~l. 46), odnosno sloboda politi~kog, sindikalnog i drugog
organizovanja i delovanja (~l. 44). Me|utim, kako se u politi~kim i stru~nim
raspravama isti~e, podela vlasti izvr{ena je na na~in na koji izvr{na vlast ima
znatnu prevagu nad zakonodavnom (posebno u mogu}im uslovima vanrednog
stanja), te se moè re}i da konkretni model po ovoj karakteristici pokazuje
odstupanja od navedenog op{teg modela.
26
Slobodan Perovi}, Povratak privrede trì{tu i vlasni{tvu, Pravni ìvot, Beograd, br. 12,
1991, str. 209211.
248 Stevan Lili}
Paralelno sa karakteristikama koje aktuelno dràvno i ustavno ure|enje Srbije

pribliàvaju modalitetu demokratija, prisutna su i obele`ja koja sada{njem
ure|enju daju obele`je modaliteta komunizam. S tim u vezi, u javnim politi~kim
i stru~nim raspravama, isti~e se da je ustavnim re{enjima u odnosu na ekonomsko
ure|enje, de facto obezbe|ena prevlast tzv. socijalisti~ke dru{tvene svojine, ~ime
je ujedno zadràna i prevlast politike nad privredom. Osim toga, moè se re}i da
su i pojedine karakteristike ostalih modaliteta modela poratne dràve mase
Slobodan Jovanovi} na odre|eni na~in prisutne.
Iz tih razloga, pri utvr|ivanju paralela po pitanju op{teg modela tzv. dràve
mase, odnosno njenih modaliteta i aktuelnog dràvnog i ustavnog ure|enja Srbije,
moglo bi se, kao tentativni zaklju~ak, ponuditi konstatacija, da rezultati case study,
pokazuju karakteristike svih modaliteta op{teg modela dràve mase. Preciznije,
ova konstatacija bi se mogla formulisati interogativno: ka kojem modalitetu modela
dràve mase, na{ konkretan slu~aj pokazuje tendencijsku orijentaciju? Na prvi
pogled moè se ste}i utisak da ovakav zakju~ak otvara vi{e dilema nego {to daje
odgovora. Me|utim, kako se i mi danas u neku ruku nalazimo u poratnoj situaciji,
uvereni smo da je upravo u postavljanju ove dileme, mogu}e prona}i konstruktivnu
referentnu paralelu izme|u metodolo{ki i tipolo{ki inspirativne studije Slobodana
Jovanovi}a o modalitetima poratne dràve mase, sa jedne, i na{e realnosti, sa
druge strane.
Referentna literatura:
Svetislav Jeri}, Shvatanja Slobodana Jovanovi}a o osnovnim dràvno-
pravnim institucijama u istorijsko-politi~kim radovima, magistarski rad, Pravni
fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1988.
Slobodan Jovanovi}, Kelsenova kritika marksizma, Arhiv za pravne i
dru{tvene nauke, Beograd, br. 12, 1934.
Slobodan Jovanovi}, O suverenosti, Uvodno predavanje iz Dràvnog prava,
Brani~, Beograd, br. 7, 1897.
Slobodan Jovanovi}, Pluralizam, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd,
br. 4, 1931. str. 265, 270271.
Slobodan Jovanovi}, Poratna dràva, Geca Kon, a.d., Beograd, 1936.
Slobodan Jovanovi}, Primeri politi~ke sociologije: Engleska, Francuska,
Nema~ka, Geca Kon a.d., Beograd, 1940.
Slobodan Jovanovi}, Vlada Milana Obrenovi}a, Knjiga I (18681878), Geca
Kon, a.d., Beograd, 1926.
Jovan \or|evi}, Digijeva op{ta teorija o dràvi, Arhiv za pravne i dru{tvene
nauke, Beograd, br. 34, 1934.
Vladan Kutle{i}, Bogoljub Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike

Srbije, recenzent prof. dr Ratko Markovi}, IRO Slu`beni glasnik Republike Srbije,
Beograd, 1990.
Ratko Markovi}, Ustav naroda, Pravni ìvot, Beograd, br. 9, 1988.
Serge Alain Mesceriaktor, The Vagaries of Administative legitimacy, IRAS,
Vol 56, No. 2, 1990.
Pavle Nikoli}, Ustav Republike Srbije od 1990. godine i problemi demokra-
tizacije, Pravni ìvot, Beograd, br. 12, 1991.
Slobodan Perovi}, Povratak privrede trì{tu i vlasni{tvu, Pravni ìvot,
Beograd, br. 12, 1991.
Olivera Vu~i}, Svetislava Bulaji}, Bele{ka o Raspravi na Pravnom fakultetu
o Predlogu za dono{enje novog Ustava SR Srbije, Anali Pravnog fakulteta u
Beogradu, Beograd, br. 4, 1990.
Zbornik radova: Pravna dràva, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka
istraìvanja, Beograd, 1991.
Zbornik radova: Koncepcija novog Ustava, MC GKOSKB i Pravni fakultet
u Beogradu, Beograd, 1989.
SAVREMENA UPRAVA I
SUDSTVO
252 Stevan Lili}
A. UPRAVNA DELATNOST
Stevan Lili}
LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA*
1. UPRAVA I PODELA VLASTI

Moderna misao o potrebi razdvajanja upravljanja od vladanja javlja se
po~etkom 19. veka sa idejom da vladanje ljudima treba da bude zamenjeno
upravljanjem stvarima,1 Ideja da upravljanje treba da zameni vladanje, posebno
se uobli~ava u solidaristi~kim koncepcijama socijal-funkcionalista po~etkom 20.
veka o upravi kao vr{iocu upravne delatnosti i javnih slu`bi. Prema ovom
stanovi{tu, iz kojeg je proiza{la i savremena koncepcija o upravi kao instrumentu
socijalne regulacije, uprava vi{e nije (i ne moè biti) deo dràve kao organizacije
sa tzv. monopolom fizi~ke sile i prinude u rukama vladaju}e klase, kako se to
donedavno i kod nas isticalo.
Podela vlasti je organizaciono na~elo na kome po~ivaju savremeni pravni i
politi~ki sistemi vlasti. Modernu koncepciju o podeli vlasti prvi je formulisao
engleski politi~ki i pravni filozof Dòn Lok (John Locke, 16321704) u delu Dve
rasprave o vladi (Two Treatises on Government) iz 168990. godine,2 a razradio
francuski politi~ki mislilac [arl Monteskje (Charles Montesquieu, 16891755) u
delu O duhu zakona (De lEsprit des lois), koje je objavljeno 1748. godine.3 Prema
ovom stanovi{tu, kada isto lice (~ovek ili organ): .. sjedini u svojim rukama i
* Stevan Lili}, Pravo u tranziciji: Srbija-Slova~ka, Beograd, 1999, str. 5772.

1
Claude-Henri de Saint-Simon, Katekizam industrijalaca, Izbor iz djela, Zagreb, 1979, str.
206-231.
2
Uporedi: Dòn Lok, Dve rasprave o vladi, Beograd, 1978; Kosta âvo{ki, Politi~ka
filozofija Dòna Loka, Filozofske studije, br. V, 1974, str. 107-224.
3
Uporedi: Monteskje, O duhu zakona, Beograd, 1989; Radomir Luki}, Monteskjeova
politi~ka teorija, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 1-2, 1955, str. 119-134. i dr.
254 Stevan Lili}
zakonodavnu vlast i upravnu, sloboda je nemogu}a, po{to u pravu niko ne moè

biti ograni~en svojom vlastitom voljom nego tu|om.4
U okviru koncepcije o podeli vlasti, kao posebno javlja se i pitanje razgra-
ni~enja izme|u izvr{ne i upravne vlasti. Uop{te uzev, pitanja u vezi sa proble-
matikom izvr{ne vlasti su istorijski i komparativno mnogobrojna i kompleksna.5
Tradicionalno se u sistemima podele vlasti podrazumeva da je izvr{na vlast
(egzekutiva) grana dràvne vlasti kojoj je poverena funkcija izvr{avanja zakona
donetih od organa zakonodavne vlasti (parlamenta). Me|utim, problem nastaje
zbog toga {to, logi~ki posmatrano, izvr{na funkcija (kao aktivnost izvr{enja zakona)
podrazumeva kako dono{enje podzakonskih akata (npr. uredbe), tako i dono{enje
pojedina~nih akata. S obzirom da pojedina~ni akti mogu biti sudski (presude) i
upravni (re{enje), proizilazi da izvr{na funkcija u sebi obuhvata i sudsku i upravnu
funkciju. Zbog toga se uvodi dopunsko merilo razgrani~enja, koje sudsku i upravnu
funkciju razgrani~ava prema organima koji ih vr{e. Drugim re~ima, sudsku funkciju
vr{e sudovi,6 a upravnu organi uprave. Ono {to, me|utim, ostaje nerazgrani~eno
jeste razlika izme|u izvr{ne i upravne funkcije. Zapravo, prema ovom
tradicionalnom stanovi{tu, nije mogu}e utvrditi su{tinsku razliku izme|u izvr{ne
i upravne funkcije, pa se uzima da razlika i ne postoji. Tipi~na ilustracija ovog
pristupa je stanovi{ta ~uvenog austrijskog pravnog teoreti~ara, tvorca tzv. ~iste
teorije prava, Hansa Kelzena (18811973), koji isti~e da ...zakonodavstvo (ono
{to se u rimskom pravu ove legis latio) predstavlja stvaranje zakona (leges).
Me|utim, kada se govori o izvr{enju mora se ta~no znati {ta se izvr{ava, po{to
op{te pravne norme izvr{ava ne samo izvr{na vlast, ve} i sudska. Razlika je samo
u tome {to se ...u jednom slu~aju izvr{enje op{tih pravnih normi poverava
sudovima, a u drugom, tzv. izvr{nim, odnosno upravnim (administrativnim)
organima...7
Me|utim, za razliku od ovog tradicionalnog stava, danas se posebno isti~e
da se funkcije izvr{ne i upravne vlasti ne mogu u potpunosti izjedna~iti, s obzirom
da se izvr{na vlast danas ne bavi samo izvr{avanjem zakona, nego i formulisanjem
politike,8 odnosno dono{enjem najva`nijih, tzv. strategijskih politi~kih odluka.
To zna~i da izvr{na vlast nije vi{e samo funkcija izvr{enja zakona, ve} i poseban
centar politi~ke mo}i i odlu~ivanja.9 Sli~no stanovi{te imaju i na{i autori koji
4
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dràvi, Beograd, 1914, str. 191-192.
5
Uporedi: Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980; Slavoljub Popovi}, Organi izvr{ne
vlasti, Uporedni politi~ki sistemi, Beograd, 1983, str. 290-295. i dr.
6
Uporedi: Martin Shapiro, Courts A Comparative Political Analysis, Chicago, 1981.
7
Hans Kelzen, Op{ta teorija prava i dràve, Beograd, 1951, str. 138.
8
Uporedi: Slobodan Jovanovi}, Poratna dràva, Beograd, 1936, i dr.
9
Enciklopedija politi~ke kulture, Izvr{na vlast, Beograd, 1993, str. 451.
Legitimitet upravnog delovanja 255
polaze od tzv. klasne su{tine dràve i prava pri odre|ivanju teorijskog pojma
izvr{ne vlasti koji isti~u da je: Izvr{na vlast glavna poluga dràvne vlasti (...)
Njeno politi~ko prvenstvo nad drugim vlastima zasniva se ne samo na njenim
unutra{njim svojstvima, ~ak ne ni prete`no na ovim svojstvima, ve} na ~injenici
koncentracije klasnih interesa vladaju}e klase u dru{tvenom nosiocu izvr{ne vlasti.
Otuda izvr{na vlast sluì kao mo}no oru`je za o~uvanje klasnog poretka, za
u~vr{}enje vladavine vladaju}e klase.10
Polaze}i od ovih okolnosti, izvr{nu i upravnu funkciju mogu}e je i sadrìnski
razgrani~iti, s obzirom da izvr{na funkcija sve vi{e podrazumeva vo|enje politike
(posebno izraèno u ovla{}enju vlade da predlaè parlamentu zakone), dok upravna
funkcija obuhvata dono{enje upravnih odluka koje imaju za cilj svakodnevno
operativno izvr{avanje konkretnih zadataka koji se pred dràvu postavljaju.11
2. DR@AVNA UPRAVA
Teorijski pojam dràvne uprave, koji je nastao u Nema~koj u drugoj polovini
19. veka, polazi od zatvorene i apstraktne misaone konstrukcije na osnovama
legalisti~kog pozitivizma i normativisti~ke dogmatike. Ovaj pristup pojmu uprave
u teorijskom smislu konstrui{e tzv. funkciju dràvne uprave koja se svodi na
autoritativno izvr{avanje zakona putem dono{enja upravnih akata kao pojedina~nih
akata vlasti i vr{enjem upravnih radnji kao materijalnih radnji prinude. Tvorac
ovog stanovi{ta je poznati nema~ki pravni mislilac Georg Jelinek (18511911).12
Teorijski koncept dràvne uprave (u Nema~koj i drugim razvijenim evropskim
zemljama napu{ten je kao prevazi|en jo{ pre vi{e od pola veka) stavljen u kontekst
tzv. klasne su{tine dràve i prava, me|utim, naro~ito dolazi do izraàja krajem
tridesetih, a puni zamah dobija tokom ~etrdesetih i pedesetih godina ovog veka u
Sovjetskom Savezu i drugim socijalisti~kim zemljama.13 Prema ovom stanovi{tu,
koje kod nas ve} vi{e decenija uporno zastupa akademik profesor Radomir D.
Luki}, dràva se svodi na ... organizaciju vladaju}e klase za za{titu klasnih
interesa putem monopola fizi~ke sile...,14 dok se vr{enje uprave svodi, kako su to
10
Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980. str. 233, 243.
11
Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 78, i dr.
12
Uporedi: Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1914.
13
Uporedi: Hugh Collins, Marxism and Law, Oxford, 1982; J. Stalin, Foundations of Leninism
(1924), London, 1940.
14
Radomir Luki}, Teorija dràve i prava, Beograd, 1973, str. 56. Osim toga, uporedi: Radomir
Luki}, Teorija dràve i prava I, Beograd, 1956, str. 127: Dràva je organizacija s monopolom
fizi~kog nasilja i Radomir Luki}, Uvod u pravo, Beograd, 1993, str. 43: Zato dràvu moèmo
najkra}e da defini{emo kao organizaciju koja ima najja~i aparat za fizi~ku prinudu u datom dru{tvu,
ili kra}e, kao organizaciju s monopolom na fizi~ku prinudu.
256 Stevan Lili}
isticali sovjetski autori ~iji su se ud`benici i kod nas koristili, na ...prikupljanje

poreza, politi~ku represiju (progonstva i izgnanstva, hap{enja), upravljanje
vojskom i organizaciju {pijunaè i kontra{pijunaè, za{titu dru{tvenog poretka i
dràvne bezbednosti tsl.15 Od teorijskog stanovi{ta u odre|ivanju pojma uprave
kao vr{enja autoritativnih aktivnosti zapovedanja i prinude polaze i pojedini na{i
autori upravnog prava, posebno Pavle Dimitrijevi} i Ratko Markovi},16 Zoran
Tomi}17 i drugi.18
Slobodan Jovanovi} (18691958), me|utim, pokazao je jo{ po~etkom ovog
veka da se dràva ne moè svesti na organizaciju za primenu fizi~ke sile i prinude.
Tako, ... teorija koja dràvu uzima kao silu, polazi od toga da svaki ima onoliko
prava koliko i sile. Umesto da re{ava problem o opravdanju dràve, ova ga teorija
prosto odri~e, po{to uzima da upotebi sile ne treba nikakvog opravdanja, ako je
samo upotrebljena sila dovoljno velika. S jedne strane, dràvi ne treba nikakvo
pravo na upotrebu sile, po{to je dràva ja~a od onih nad kojim vr{i prinudu. S
druge strane, ba{ zato {to je ja~a, ona ima pravo na upotrebu sile. Na osnovu svoje
sile, dràva bi imala pravo zapovedanja svojim podanicima samo dotle, dokle bi
bila u stanju da pokornost svojih podanika, i bez ikakva prava, prostom silom
iznudi. Teorija o pravu ja~eg nemo}na je da dokaè pretvaranje sile u pravo, po{to
i po toj teoriji sila ne moè imati trajnijeg dejstva od onoga koji bi i ina~e, li{ena
pravnog obele`ja, imala...19
Koncept pravne dràve (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (Rule of Law)
velike su tekovine evropske i svetske civilizacije.20 U odnosu na upravu, poseban
zna~aj pravne dràve je u tome {to obezbe|uje legalitet (zakonitost) upravnih
odluka. Bez pravne dràve nezamisliv je i svaki savremeni upravni sistem.
Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne dràve podrazumeva normativisti~ki
model ure|enja dru{tvenih odnosa, prema kojem se pravnim normama, oli~enim
u zakonima i drugim op{tim podzakonskim aktima (npr. uredbama, naredbama i
pravilnicima), propisuju pravila dru{tvenog pona{anja. Na osnovu op{tih pravnih
normi, donose se pojedina~ne pravne norme oli~ene u pojedina~nim pravnim
aktima (npr. presudama sudova i re{enjima organa uprave), koje neposredno uti~u
na pona{anje ljudi.
15
A.I. Denisov, Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dràve i prava, Arhiv za pravne i
dru{tvene nauke, Beograd, 1949, str. 165.
16
Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo I, Beograd, 1986.
17
Zoran Tomi}, Upravno pravo, Beograd, 1991.
18
Uporedi: Dragan Milkov, Upravno pravo (upravna delatnost), Beograd, 1988; Nevenka
Ba~anin, Teorija upravnog prava, Beograd, 1994, i dr.
19
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dràvi, Beograd, 1914, str. 25-25.
20
Uporedi: Lord Lloyd of Hampstead, M.D.A. Freedman, Lloyds Introduction to Jurispru-
dence, London, 1985.
Me|utim, koncept pravne dràve u svom izvornom vidu, koji podrazumeva

da je neki postupak vlasti opravdan samim tim {to je legalan, tj. u skladu sa nekim
propisom, danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike opasnosti po op{te
demokratske tekovine.21 Iz tih razloga, dovoljno je samo spomenuti nacisti~ke i
rasisti~ke reìme. Ostvarivanje koncepta pravne dràve danas ne moè predstavljati
cilj, ve} samo nu`nu pretpostavku prava, ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti,
pravde i pravi~nosti.22 Za razliku od ovog prvobitnog koncepta pravne dràve,
savremene koncepcije polaze od toga da je u vr{enju vlasti dràvi, osim legaliteta,
neophodan i legitimitet, tj. opravdanost njenog delovanja u svakom konkretnom
slu~aju. Prema tome, neki postupak (npr. dono{enje zakona, uredbe ili pojedina~nog
akta) ne postaje legitiman samim tim {to ga je sprovela dràva ili neki njen organ,
ve} se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora ceniti i na osnovu
opravdanosti njegove sadrìne.
U odnosu na upravu, to zna~i da i delatnost uprave ne postaje legitimna
(opravdana) samim tim {to je uprava vr{i na legalan na~in. Iz tih razloga, danas se
smatra da koncept legaliteta upravne vlasti mora ustupiti mesto konceptu
legitimiteta (opravdanosti) upravnog delovanja. Kako se isti~e, legitimitet vlasti
ne moè se vi{e traìti u njenom nastanku, ve} u njenom delanju. Ovaj obrnuti red
posmatranja ne samo da stavlja pod veliku sumnju tradicionalna pravna stanovi{ta
po pitanju odnosa prava i uprave, ve} u zna~ajnoj meri menja op{i pogled na
upravu. U tom smislu: ... Uprava prestaje biti samo slu{kinja unapred
postavljenog pravnog poretka i postaje pokreta~ dru{tvenih tokova, u okviru kojih
zauzima zna~ajno, ako ne i najzna~ajnije mesto...2 3
3. UPRAVA KAO JAVNA SLU@BA

Nasuprot dràvnom i klasnom modelu uprave, modeli uprave koji danas
preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evropskim), proizilaze iz koncepcije
socijalne funkcije dràve i uprave i njihove uloge u ostvarivanju op{te dru{tvene
dobrobiti (bono publico). Koncept socijalne funkcije, odnosno dru{tvene uloge
uprave, polazi od toga da se vr{enje upravnih aktivnosti dràve ne moè svesti
isklju~ivo na vr{enje dràvne vlasti (u smislu izdavanja zapovesti i vr{enja radnji
prinude prema svojim podanicima), ve} da vr{enje upravnih aktivnosti, pre svega,
21
Uporedi: Temelji moderne demokratije Izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima
(1215-1989), Beograd, 1989, i dr.
Uporedi: Milivoje Markovi}, Pravna dràva, Beograd, 1939; Danilo Basta, Diter Miler,
22
Pravna dràva poreklo i budu}nost jedne ideje, Beograd, 1991; Vladan Vasilijevi} (urednik),
Pravna dràva, Beograd, 1990. i dr.
23
Serge Alain Mescheriakoff, The Vagaries of Administrative Legitimacy, International
Review of Administrative Science, vol. 56, no. 2, 1990, str. 309.
258 Stevan Lili}
podrazumeva vr{enje javnih slu`bi, kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbe|uju

uslovi koji su neophodni gra|anima za njihov svakodnevni ìvot i rad i koje
doprinose op{tem razvoju i napretku dru{tva kao celine.
Prema ovom stanovi{tu, ~iji je tvorac ~uveni francuski pravni mislilac Leon
Digi (18591928), u uslovima savremenog materijalnog i kulturnog dru{tvenog
razvoja, dràvna javna vlast se transformi{e u javnu slu`bu, sa zadatkom da
obezbedi uslove koji su neophodni za razvoj i napredak dru{tva u oblasti
obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene za{tite, nau~nih istraìvanja, za{tite
prirode, privrednog razvoja i dr.24
Polaze}i od toga, u teoriji i praksi razvijenih zemalja danas se posebno isti~e
da je savremeni koncept uprave koja pruà javne usluge proistekao iz shvatanja
dràve kao organizacije ~ija je socijalna funkcija vr{enje javnih slu`bi. Tako, ...
savremeni ustavni i upravni sistemi po~ivanju na konceptu dràve kao organizacije
koja pruà javne usluge...25 Od ovog teorijskog stanovi{ta u odre|ivanju pojma
uprave polaze i na{i poznati autori koji se bave upravnim pravom, posebno Lazo
Kosti},26 Mihailo Ili} (19191944),27 Nikola Stjepanovi} (19071987),28 Draga{
Denkovi},29 Slavoljub Popovi}3 0 i drugi.31
Za razliku od pravno-politi~kih koncepcija, socio-tehnolo{ke konocepcije o
upravi vezuju teorijski pojam uprave za tzv. organizovani ljudski rad. Prema ovom
stanovi{tu, upravna delatnost nije delatnost kojom se isklju~ivo bavi dràva (vlast),
24
Uporedi: Leon Digi, Preobraàji javnog prava (1913), Beograd, 1929.
25
David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York Basel, 1982, str. 3-4.
26
Lazo M. Kosti}, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije I-III, Beograd, 1933-36.
27
Uporedi: Mihailo Ili}, Administrativno pravo teorijski deo, Beograd, 1928.
28
Uporedi: Nikola Stjepanovi}, Osnovi administratvnog prava, Subotica, 1940; Upravno
pravo FNRJ, Beograd, 1973; Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1964; Upravno pravo SFRJ I-II,
Beograd, 1973; Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1978; N. Stjepanovi}, S. Lili}, Upravno pravo,
Beograd, 1991; S. Lili}, Upravno pravo, Beograd, 1998.
29
Draga{ Denkovi}, Upravno pravo kao nau~na disciplina, Anali Pravnog fakulteta u
Beogradu, br. I, 1969; Preobraàj predmeta upravnog prava..., Zbornik za dru{tvene nauke, Matica
srpska, br. 67, Novi Sad, 1979.
30
Uporedi: Slavoljub Popovi}, Upravno pravo op{ti deo, Beograd. 1989. i dr.
31
Nata bene: I u ovom radu polazi se od teorijske koncepcije socijalne funkcije dràve i
savremenog modela uprave kao sistema ljudske saradnje, a ne od dràvno-pravnog modela uprave
kao instrumenta za vr{enje upravne vlasti ili aparata sa monopolom prinude za ostvarenje klasne
dominacije. Sa druge strane, konkretne institucije na{eg pozitivnog upravnog prava (npr. upravno-
pravni odnos, upravni akt, upravni postupak, upravni nadzor i sl.), bi}e izloène onako kako su u
zakonima i drugim propisima date de lege lata. S tim u vezi, treba imati u vidu stanje u na{em
upravnom zakonodavstvu, tj. da mnoge institucije na{eg vaè}eg upravnog prava jo{ uvek po~ivaju
na konceptu poslova uprave i upravne delatnosti kao oblika vr{enja upravne funkcije, a ne na
savremenim teorijskim konceptima (uprave kao javne slu`be).
ve} je ona svojstvena svakom obliku organizovanog rada. U tom smislu, i upravne
aktivnosti koje obavlja dràva, odnosno dràvna uprava, podleù istim principima
jedne posebne tehnologije radnog procesa koja se ozna~ava kao upravljanje.
Istorijski posmatrano, socio-politi~ke teorije vode poreklo od tzv. upravne
pragmatike, kao skupa brojnih upravnih tehnika, iskustava i metoda pragmatskog
i aplikativnog karaktera.
Kameralisti, rani srednjoevropski predstavnici pravca upravne tehnike, kori-
stili su i razvijali tehnike i metode tzv. ~istog upravnog iskustva u vo|enju dràvnih,
odnosno policijskih poslova, kako su se tada nazivali poslovi uprave. U kasnom
srednjem veku, posebno u Francuskoj, Nema~koj i Austriji, izraz policija imao je
i {ire zna~enje i ozna~avao je upravu u celini.32 Zato treba biti obazriv i radove iz
tog vremena koja nose naziv policijske nauke treba shvatiti kao dela koja se odnose
na upravu, a ne na policiju u dana{njem smislu re~i.33 Kameralisti verno i bez
kritike beleè sve poslove koje kao kraljevski ili carski ~inovnici obavljaju (prema
na~elu da je podjednako zna~ajan svaki zadatak na kome se radi) i na osnovu
uop{tavanja tih iskustava stvaraju ~itave sisteme sa preskripcijama (receptima)
za dobro upravljanje. Svoje stavove izlaù u praktimumima i ud`benicima za
nove generacije lojalnih vladarevih ~inovnika i, izme|u ostalog, preporu~uju da
se snage gra|ana moraju u odnosu na snage vladara nalaziti uvek u takvom odnosu
... da snaga gra|ana u svakom slu~aju bude manja od mere prinudnih snaga
dràve...3 4
Nove koncepcije, tehnike i metode upravljanja javljaju se, me|utim, naro~ito
po~etkom i sredinom 20. veka, kao odgovori na probleme upravljanja vezane za
kompleksne industrijske i ekonomske sisteme. Osim politi~ara i pravnika,
problemima uprave po~inju se baviti i ekonomisti, tehni~ari i inènjeri. Isti~e se
da u velikim i sloènim tehnolo{kim sistemima (npr. u industrijskim zavodima)
svaka radna operacija ima svoj tehni~ki optimum, tj. jednu teorijski odredivu ta~ku
u kojoj je odnos izme|u uloènih sredstava, vremena, rada i drugih faktora, sa
jedne, i najve}eg efekta, odnosno rezultata, sa druge strane, najpovoljniji. Na tim
osnovama nastale su i koncepcije o tzv. nau~noj organizaciji rada koje problematiku
32
Starogr~ka re~ polis, koja je ozna~avala tada{nji grad-dràvu (Atinu, Spartu i dr.), zadràla
se i do dana{njeg dana u gotovo svim jezicima sveta, mada u jednom znatno uèm smislu. Tako
polis, odnosno policija, danas, po pravilu, ozna~ava jedan specijalizovani, lako naoruàni
podsistem uprave ~iji je zadatak odràvanje svakodnevnog javnog reda i mira.
33
Uporedi: Nicolas de la Mare, Traitù de la police, 1705; Gotlieb von Justi, Grundgesetze
der Polizeiwissenshaft, 1765; Joseph von Sonnenfels, Grandgesetze der Polizei, Handlung und
Finanzwissenshaft, 1770-1776, itd. (Eugen Pusi}, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985, str. 257;
Slavoljub Popovi}, Upravno pravo, Beograd, 1989, str. 120-121. i dr.).
34
Joseph von Sonnenfeis, Grundsetze der Polizei, Handlung und Finazwissenschaft, Band
I, Wien, 1796, str. 42; Eugen Pusi}, Problemi upravljanja, Zagreb, 1971, str. 13.
260 Stevan Lili}
upravljanja vide prevashodno kao pitanja organizacije, odnosno selekcije

optimalnih tehnika i metoda organizovanja.35
Prvobitne koncepcije au~ne organizacije rada, me|utim, bivaju izloène
argumentovanoj kritici suvi{e apstraktne i nedovoljno realne, s obzirom da,
insistiraju}i samo na pitanjima organizacije, ne uo~avaju, niti uvaàvaju dva veoma
bitna realna elementa, tj. ljude sa svojim sloènim psihi~kim strukturama, sa jedne,
i dru{tvo kao socijalno okruènje organizacije, sa druge strane.36 Psiholo{ka kritika
nau~ne organizacije rada isti~e da se kod upravljanja organizacijom mora uzeti u
obzir i psiholo{ka realnost, tj. motivi, reagovanja i pona{anja pojedinaca koji u
radnom procesu ostvaruju tzv. dru{tvene uloge i stupaju u me|uljudske odnose.37
Sa druge strane, sociolo{ka kritika isti~e da se kod upravljanja organizacijom
mora uzeti u obzir i socijalna realnost, tj. uticaj, ograni~enja i stimulacije koje
deluju na organizaciju i dolaze iz njenog dru{tvenog okruènja.38
Socio-tehnolo{ke koncepcije odre|uju teorijski pojam uprave kao
kontinuiranu delatnost koja obuhvata posebne funkcije planiranja, usmeravanja,
kontrolisanja, ocenjivanja i ponovnog usmeravanja. U nastojanju da se pove}a
stepen racionalizacije, efikasnosti i ekonomi~nosti uprave, sa~injena je i jedna
posebna lista upravnih poslova koji su tipi~ni za svaki oblik upravljanja, bilo da
se obavlja u privrednim korporacijama ili u okviru dràve. Ta lista upravnih
aktivnosti sumirana je u poznatoj (engleskoj) skra}enici POSDCORB koja
obuhvata: planiranje, organizovanje, selekciju kadrova, usmeravanje, koordinaciju,
izve{tavanje i finansiranje.39 Rezultati savremenog socio-tehnolo{kog pristupa
problemima upravljanja pokazali su da se i u okviru dràve upravne aktivnosti ne
mogu vi{e posmatrati isklju~ivo kao jedna funkcija vr{enja dràvne vlasti, ve}
kao kompleks aktivnosti koje sluè ostvarivanju postavljenog cilja. Zbog toga se
35
Uporedi: Frederick Taylor, Principles of Scientific Management (1911), New York, 1967;
Henri Fayol, Administration Industriàlle et Genéral Prévoyance, Organisation, Commandement,
Coordination, Contróle (1916), Paris, 1941; Pavle Dimitrijevi}, Organizacija i metodi rada javne
uprave, Beograd, 1959. i dr.
36
Uporedi: Don Martindale, Institutions, Organizations and Mass Society, Boston, 1966;
Mijat Damjanovi}, Organizacija i upravljanje, Beograd, 1982. i dr.
37
Uporedi: Elton Mayo, The Human Problem of An Industrial Civilization, New York,
1933; Robert Merton, Bureaueratic Structure and Personality, 1940; Chris Argyris, Personality
and Organization, New York, 1957. i dr.
38
Uporedi: Philip Seiznick, Foundations of the Theory of Organization, 1948; Talcot Par-
sons, Structure and Process in Modern Societies, Glencoe, 1960; Michel Crozier, Le Phénomenéne
Bureaucratique, Paris, 1963; Herbert Simon, On The Concept of Organizaction Goal, American
Science Quaterly, June 1964; Fred Emery, Eric Trist, The Causal Texture of Organizational Envi-
ronments, Human Relations, no. 1, 1965. i dr.
39
Uporedi: Luther Gulick, Lyndal Urwick, Papers on the Science of Administration, New
York, 1937.
i dràvna uprava mora posmatrati u jednom {irem dru{tvenom kontekstu, a ne

isklju~ivo u kontekstu vr{enja vlasti. Polaze}i od toga, i tzv. upravna funkcija
dràve, shva}ena kao posebna funkcija vlasti, mora se redefinisati u smislu da
predstavlja samo jednu od brojnih funkcija upravljanja koje ostvaruje dràva.40
Teorija i praksa upravljanja u organizacijama uop{te, a u okviru uprave
posebno, u poslednjih dvadesetak godina dobijaju posebnu dinamiku zbog novog
razvoja standarda upravne efikasnosti41 i tehnologije upravljanja.42 Kompleksne
tehnike i metode upravljanja danas su naro~ito razvijene, po{to su svoju prvobitnu
pragmatsku orijentaciju oplemenile ne samo elementima psiholo{kih i sociolo{kih
istraìvanja, ve} i metodologijom op{te teorije sistema, sa jedne, i najsavremenijom
informati~kom tehnologijom, sa druge strane.43
Savremene socio-tehnolo{ke koncepcije u odre|ivanju teorijskog pojma
uprave polaze, dakle, od stanovi{ta da se upravne aktivnosti u okviru dràve ne
mogu svesti samo na jednu od funkcija dràvne vlasti, ve} da se one moraju
posmatrati sa stanovi{ta vr{enja brojnih i sloènih funkcija upravljanja.
4. UPRAVA KAO SISTEM ZA SOCIJALNU REGULACIJU

Tradicionalne pravno-politi~ke, kao i savremene socio-tehnolo{ke koncepcije
odre|ivanja pojma uprave imaju jedan inherentni (uro|eni) nedostatak. Naime,
i jedna i druga koncepcija metodolo{ki su nemo}ne da svojim teorijskim vi|enjem
sadrìne pojma uprave izraze celovitost uprave kao sloène dru{tvene pojave koja
se, izme|u ostalog, manifestuje u raznim politi~kim (vlast), pravnim (funkcije),
psiholo{kim (ljudi), socijalnim (organizacija), tehnolo{kim (radni proces)
i drugim elementima.
Zbog toga su se nastojanja u odre|ivanju modernog teorijskog pojma uprave
okrenula najnovijim metodolo{kim i nau~no-istraìva~kim dostignu}ima oli~enim
u op{toj teoriji sistema. Kao rezultat toga, stvorene su teorijske i metodolo{ke
pretpostavke na osnovu kojih je mogu}e odrediti jedan moderan teorijski pojam
40
Uporedi: Herbert Simon, The New Science of Management, New York, 1960; Eugen
Pusi}, Uprava (1961), Zagreb, 9. izd. 1989; Dragoljub Kavran, Nauka o upravljanju, Beograd,
1991. i dr.
41
Uporedi: James March, Herbert Simon, Organizations, New York, 1958; Dwight Waldo,
The Enterprise of Public Administration, Novato, 1980. i dr.
42
Uporedi: James Emery, Organizational Planning and Control Systems Theory and Tech-
nology, New York, 1969.
43
Uporedi: A. Melezinek, A. Kornhauser, L. {turn, Technick und Informationsgesellshuft,
Alsbach, 1987; Klaus Grimmer, The Use Of Information Technology In Qualitative Administra-
tion Work Organizational, Economic and Service-Related Aspects, European Center For Re-
search and Documentation In Social Sciences, Vienna, 1987. i dr.
262 Stevan Lili}
uprave polaze}i od premise da je uprava sloèni upravni sistem za socijalnu

(dru{tvenu) regulaciju.
Za razliku od tradicionalnih i novijih pravno-politi~kih i socio-tehnolo{kih
koncepcija uprave, moderni teorijski pojam uprave polazi od uprave kao jednog
sloènog upravnog sistema ljudske saradnje za socijalnu regulaciju.
Moderni teorijski pristup pri odre|ivanju pojma uprave polazi od stanovi{ta
da uprava predstavlja jedan sloèn i dinami~ki sistem, odnosno preciznije, upravni
sistem. Izraz sistem u najop{tijem smislu moè se definisati kao celina sastavljena
iz delova, sa jedne strane, i kao celina koja se razlikuje od svoje okoline, sa druge.
U tom smislu, ... upravni sistemi su sistemi ljudske saradnje, a sistemi ljudske
saradnje vrsta sistema...44
Pod sistemom ljudske saradnje podrazumevaju se razni oblici pona{anja
ljudi radi uspostavljanja njihovih me|usobnih odnosa u procesu rada sa ciljem
ostvarivanja nekog efekta (npr. proizvodnja, kulturni razvoj, za{tita prirode i dr.).
Budu}i da su oblici pona{anja ljudi motivisani èljom (ili nu`dom) da se uspostavi
saradnja sa drugim ljudima, iz toga proizilazi da je pona{anje jednog ~oveka uvek
orijentisano ka odgovaraju}em pona{anju drugog.45
Koncept socijalne regulacije proizilazi iz okolnosti da ljudi u dru{tvu ostvaruju
svoje interese kako u odnosima me|usobne saradnje, tako i u me|usobnim sukobima.
Me|usobna konkurencija pojedinaca i dru{tvenih grupa za relativno oskudna
materijalna i dru{tvena dobra ispoljava se bilo kao dominacija (kada se interesi
jednih ostvaruju na ra~un drugih), bilo kao kompromis (kada se interesi ostvaruju
samo jednim delom i nikada u potpunosti). U tom smislu, koncept socijalne regulacije
polazi od stanovi{ta da upravni sistem, kao sistem ljudske saradnje, ima za cilj
neutralisanje kontingentnosti,46 tj. negativnih efekata neizvesnosti koji proizilaze iz
mogu}eg nelegitimnog pona{anja drugih ljudi u dru{tvenoj interakciji.47
Moderni koncept uprave kao sistema za socijalnu regulaciju polazi od
rezultata do kojih je do{la op{ta teorija sistema48 i od tzv. sistemskog pristupa u
odre|ivanju sloènih prirodnih, i posebno, dru{tenih pojava.49
44
Eugen Pusi}, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985, str. 9, 11.
45
Ibid., str. 33.
Uporedi: Eugen Pusi}, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985; Herbert Werlin, Contingency Theory:
46
The Wrong Door, International Review of Administrative Sciences, vol. 55, no. 1, 1989. i dr.
47
Eugen Pusi}, Dru{tvena regulacija, Zagreb, 1989, str. 339-340.
48
Uporedi: A. Angyl, A Logic of Systems (1941), F. Emery (Editor), Systems Thinking,
Harmondsworth, 1969; Ludvig von Bertalanffy, General Systems Theory; D. Singer (Editor), Human
Behaviour and International Politics, Chicago, 1965; John Dorsey, A Communication Model for
Administration, American Science Quaterly, Decembar 1957; Staford Beer, Decision and Control
The Meaning of Operational Research and Management Cybernetics, New York, 1959. i dr.
49
Uporedi: Niklas Luhmann, Teorija sistema, svrhovitost i racionalnost (1961), Zagreb, 1981.
Karakteristi~na za nauku, posebno za oblast dru{tvenih nauka, bila je njena

prevashodno pozitivisti~ka orijentacija usmerena ka utvr|ivanju ~injenica i
odre|ivanju elemenata koji jednu pojavu razlikuju od druge (differentia specifica).
Iako je ovim pristupom svojevremeno dat veliki doprinos razvoju znanja o detaljima
u okviru specifi~nih i ograni~enih podru~ja (npr. broj, vrsta i zna~enje pravnih
normi u okviru jednog zakona), u uslovima neprekidnog narastanja op{te dru{tvene
sloènosti, pozitivisti~ki pristup sve je vi{e otkazivao, uz karakteristi~nu
konstataciju da dolazi do o~iglednog raskoraka izme|u teorijskih koncepcija
modela, sa jedne, i dru{tvene realnosti, sa druge strane. U oblasti prava, kao tipi~an
primer nemo}i pravnog pozitivizma da se uhvati u ko{tac sa dru{tvenim realnostima
navodi se tzv. raskorak prava i stvarnosti, metafori~no izraèn kao pobuna fakta
protiv prava.50
Tradicionalni pozitivisti~ki pristup po~iva na konceptu da celinu koja se
prou~ava treba rastaviti na tzv. sastavne delove, jer se polazilo od toga da je celina
jednaka mehani~kom zbiru svojih delova (npr. da pravo predstavlja skup pravnih
normi i sl.). Sistemski pristup, me|utim, polazi od toga da celina nastaje samo
kao interakcija delova celine me|u sobom i da celina ima vrednost koja je vi{eg
reda u odnosu na vrednost zbira njenih delova (npr. pravni sistem je vrednost
vi{eg reda od prostog zbira pravnih normi sadrànih u zakonima i drugim pravnim
aktima). Zbog toga celina ima karakter sistema u kojem postoji me|usobno dejstvo
njegovih delova i koji je izloèn uticajima svog okruènja. Sistem je, dakle, u
stalnoj dinami~koj interakciji sa svojim okruènjem kako bi se prilagodio i osigurao
svoj opstanak. U metodolo{kom smislu, ... teorija sistema ozna~ila je veliku
promenu optike, intelektualne prerspektive iz koje se posmatra realnost...51
U tom kontekstu, sistemski pristup je odlu~uju}a teorijska pretpostavka za
savremeno prou~avanje kompleksnih socijalnih sistema, posebno uprave, jer su
karakteristike kompleksnih sistema druga~ije od onih koje vaè za jednostavne
celine.52 Sistemi visokog stepena sloènosti i sa velikim brojem me|usobnih veza
svoju stabilnost postiù stvaranjem posebnih, tzv. modularnih podsistema unutar
sebe, koji omogu}avaju prilago|avanje sistema na promene u okolini i u njemu
samom. U suprotnom, dolazi do stagnacije, pa ~ak i kolapsa sistema.53
Prekretnica u metodologiji prou~avanja uprave, kao i tehnologiji
upravljanja, nastupa sredinom, a naro~ito se razvija u drugoj polovini 20. veka,
50
Uporedi: Slobodan Perovi}, Kriza pravnog sistema, Pravni ìvot, br. 11, 1987.
51
Miroslav Pe~ujli}, Metodologija dru{tvenih nauka, Beograd, 1982, str. 45-46.
Uporedi: Rajko Tomovi}, Radivoj Petovi}, Moderni pogledi na upravljanje sistemima,
52
Beograd, 1970.
53
Lovro {turm, Zna~enje sistemskog upavljanja za javnu upravu, Zbornik Pravnog fakulteta
u Zagrebu, br. 3-4, 1987, str. 429.
264 Stevan Lili}
pojavom kibernetske modelistike zasnovane na egzaktnim matemati~kim

modelima upravljanja i organizovanja sloènih regulacionih procesa primenom
informati~ke tehnologije.54 U transdisciplinarnim metodolo{kim i tehnolo{kim
okvirima kibernetike kao op{te nauke o upavljanju, ~iji je predmet komunikacija
i kontrola u sloènim dinami~kim sistemima,55 nastaje i razvija se ~itav spektar
regulacionih koncepcija, upravlja~kih tehnika i novih tehnologija, kao {to su
sistemska analiza, linearno i dinami~ko programiranje, operaciona istraìvanja,
projekt menad`ment, poslovna logistika, teorija igara, tzv. cost-benefit analiza,
formulacija strategije, automatska obrada podataka itd.56 Kibernetska modelistika
prilazi upravi prvenstveno sa aspekta uloge informacija u procesu ostvarenja
upravnih aktivnosti, postavljaju}i tako funkciju upravljanja u kontekst regulacije
sistema.57 Najop{tije posmatrano, kibernetski model polazi od toga da se svaki
sistem sastoji od dva podsistema: a) onog koji upravlja (upravlja~ki sistem) i b)
onog kojim se upravlja. Informacije ~ine supstrat (su{tinu) upravljanja i mogu
biti: direktne (koje teku od upravlja~kog podsistema ka sistemu kojim se upravlja)
i povratne (koje teku od podsistema kojim se upravlja ka upravlja~kom
podsistemu). Povratne informacije, odnosno povratna veza (tzv. feed-back), kao
oblik regulacije, odnosno kontrole aktivnosti sistema, koriste rezultate ostvarenih
aktivnosti sistema radi korigovanja njegovih budu}ih aktivnosti, i tako zatvaraju
tzv. komunikacioni krug.
Za odre|ivanje teorijskog pojma uprave sa stanovi{ta kibernetske modelistike,
posebno je zna~ajan tzv. kibernetski model uprave, koji je sa~inio francuski
stru~njak za upravu Lisjen Mel (Lucien Mehl). Prema ovom modelu, uprava je
fenomen koji se javlja kod sloènih sistema u okviru ljudske zajednice. Prema
Melu, organizacije, kao kompleksni i dinami~ki socijalni sistemi sa finalitetom,
predstavljaju sloène dru{tvene celine koje se obrazuju radi postizanja nekog cilja
(tzv. finalitet).58 U okviru jedne organizacije (npr. dràve), aktivnosti ljudi mogu
54
Uporedi: Lee Loevinger, Jurimetics The Next Step Forwaral, Minnesota Law Review;
no. 5, 1949; Stevan Lili}, Kibernetika modelistika i odre|ivanje upravne funkcije, Pravni ìvot, br.
11, 1985.
Uporedi: Norbert Wiener, Cybernetics: Or Control and Communication in The Animal
55
and The Machine (1948), Cambridge, 1968.

56
Uporedi: William House, The Impact of Information Technology on Management Opera-
tions, Prinston, 1971.
57
Uporedi: Ross Ashby, Self-Regulation and Requisite Variety (1956), F. Emery (Editor),
Systems Thinking, Harmondsworth, 1969; Ross Ashby, An Introduction to Cybernetics, London,
1956, i dr.
58
Uporedi: Lucien Mehl, Za kibernetsku teoriju upravnog delovanja, (E. Pusi}, Problemi
upravljanja, Zageb, 1971, str. 115-174); Lucien Mehl, La cybernetique et ladministration, La
Revue Administrative, Paris, no. XII, 1959, str. 542-567. i dr.
se posmatrati bilo kao regulatorske (upravlja~ke) aktivnost, bilo kao efektorske

(realizatorske) aktivnosti. Regulatorske aktivnosti dalje mogu biti selektorske
aktivnosti (aktivnosti odre|ivanja cilja) i transduktorske aktivnosti (aktivnosti
sprovo|enja cilja u izvr{enje). Osim toga, postoje i kontrolne aktivnosti (aktivnosti
kontrole realizacije ostalih aktivnosti) u vidu feed-back aktivnosti. Polaze}i sa
stanovi{ta kibernetske modelistike, sadrìna teorijskog pojma uprave moè se
odrediti kao vr{enje transduktorskih aktivnosti, tj. kao skup aktivnosti kojima se
ciljevi neposredno sprovode u materijalnu realizaciju (efekat). Poseban doprinos
kibernetske modelistike u odre|ivanju teorijskog pojma uprave ogleda se u
sadrìnskom odre|ivanju upravnih aktivnosti kao aktivnosti transduktorskog
karaktera kojima se op{ti ciljevi sistema sprovode u neposredno izvr{enje. U
tom smislu, dono{enje upravnih akata od strane organa uprave i drugih ovla{}enih
subjekata bila bi tipi~na transduktorska aktivnost kojom se op{ti cilj (utvr|en u
zakonu) sprovodi u realizaciju radi postizanja odgovaraju}eg efekta (pona{anje ljudi).
5. SOCIJALNA REGULACIJA
Op{ti privredni i dru{tveni razvoj,59 uz veliki obim dràvne intervencije i
normativnu regulativu, ukazuju na okolnost da se socijalna regulacija u vo|enju
javnih poslova ne moè vi{e posmatrati kao marginalna aktivnost u odnosu na
osnovne dru{tvene procese. Socijalna regulacija koju sprovodi uprava i sama sada
postaje osnovni dru{tveni proces i ~ini bitnu pretpostavku ekonomske efikasnosti,
kulturnog razvoja i op{teg dru{tvenog napretka u uslovima razvijenog industrijskog
i urbanizovanog dru{tva.60
Krajem 19. i po~etkom 20. veka uprava se javlja kao inicijator i koordinator
dru{tveno neophodnih i korisnih poslova (u zdravstvu, prosveti, saobra}aju,
komunikacijama, komunalnim slu`bama i sl.), a atributi vlasti, iako nisu sasvim
nestali, vi{e ne predstavljaju osnovnu sadrìnu upravne aktivnosti dràve. Funkcije
uprave ne samo da postaju sve brojnije, ve} i sve sloènije i teè. Jedva da postoji
neki posao u radu dràvne uprave ili u proizvodnji koji je nekada bio jednostavan,
da sada nije postao izuzetno sloèn. Kao klasi~an primer uspe{ne intervencije
dràve u procese socijalne regulacije navodi se korist, ekonomi~nost i uspe{nost
dràvne po{tanske slu`be SAD krajem pro{log veka.61 Ove okolnosti ukazuju i na
to da problemi upravljanja u privredi i javnim slu`bama postaju sve sloèniji i
59
Uporedi: John Naisbitt, Megatrendovi Deset novih smjerova razvoja koji mijenjaju na{
ìvot, Zagreb, 1985.
60
Uporedi: Eugen Pusi}, Dru{tvena regulacija, Zagreb, 1989.
61
Uporedi: Woodrow Wilson, The Study of Public Administration (1887), Washington D.C.,
1955.
266 Stevan Lili}
brojniji, kao i da op{ti principi i tehnologija upravljanja dràvom i privredom

me|usobno sve vi{e konvergiraju.62
U 20. veku javljaju se i prve kompleksne analize u savremenom industrijskom
dru{tvu koje kombinuju politi~ko i tehnolo{ko stanovi{te, i koje kao sredi{nje
pitanje postavljaju odnos uprave i politi~ke vlasti. Polaze}i od sadrìnskog jedinstva
tehnologije obavljanja upravnih aktivnosti kao brojnih i sloènih funkcija
upravljanja, kako u javnom (dràvnom), tako i u privatnom (poslovnom)
sektoru, umesto dotada{njeg teorijskog pojma dràvno-pravne uprave, nastaje tzv.
ciljno-racionalni (zweckrational) koncept moderne upravne organizacije.63 Ovaj
model nagla{ava dvostruku ulogu uprave: sa jedne strane, uprava se moè
posmatrati kao instrument za vr{enje politi~ke vlasti (uprava kao vlast), a sa
druge, kao organizacija za vr{enje javnih slu`bi (uprava kao slu`ba).
Rezultati ovih prou~avanja, posebno tzv. velikih upravnih sistema (npr.
zdravstvene slu`be, dràvne uprave, industrijske korporacije, saobra}ajne mreè,
urbani konglomerati i sl.), pokazuju da se u sloènim savremenim uslovima ìvota
upravljanje ne moè odvijati proizvoljno, ve} prema odre|enim pravilima. U tom
smislu, upravnu delatnost, kao stru~nu, racionalnu i kontinuiranu delatnost, mogu
obavljati samo profesionalni i depolitizovani upravni slu`benici. Sa druge strane,
kako postavljanje politi~kih ciljeva nije stvar stru~nosti ve} politike, upravni
slu`benici ne treba da se bave politikom, jer je to posao politi~ara.
U ovakvim okolnostima, uprava ostvaruje svoju socijalnu funkciju ne kao in-
strument vlasti, ve} prvenstveno kao regulator dru{tvenih procesa. U sloènim i
dinami~nim uslovima savremenog ìvota, upravo je uprava ta organizacija koja
raspolaè velikim stru~nim znanjem, ljudskim potencijalom i materijalnim resursima
za efikasnu socijalnu regulaciju. Istovremeno, sa porastom uloge uprave kao
instrumenta socijalne regulacije, opada njena uloga kao vr{ioca politi~ke vlasti i prinude.
Koncept uprave kao sistema socijalne regulacije podrazumeva, dakle, da se
aktivnostima uprave u regulaciji dru{tvenih procesa ne pristupa kao vladanju
ljudima, ve} kao procesu legitimnog uticaja na pona{anje ljudi prema unapred
postavljenim standardima. Kao {to je istaknuto, koncept uprave kao sistema za
socijalnu regulaciju polazi od stanovi{ta da uprava, kao sistem ljudske saradnje,
ima za cilj neutralisanje negativnih efekata neizvesnosti (kontingentnosti) koja
proizilazi iz mogu}eg nelegitimnog pona{anja drugih ljudi u dru{tvenoj interakciji,
a ne iz uspostavljanja dominacije dràve nad ljudima primenom autoritativnih
sredstava i metoda vlasti.
62
Uporedi: The Administrative Implications of Regional Economic Integration: The Case
of the European Commanity, ISAA, Bruxelles, 1990; Stevan Lili}, Polazne osnove tehnolo{ke
transformacije upravnog sistema, Pravni ìvot, br. 1-2, 1991. i dr.
63
Uporedi: Maks Veber, Privreda i dru{tvo (1921), Beograd, 1976.
Polaze}i od iznetog, moè se re}i da je osnovna socijalna funkcija i dru{tvena

uloga uprave, odnosno dràve u tome da svojim aktivnostima ostvari op{te
blagostanje dru{tva (welfare). Drugim re~ima, op{te ciljeve dru{tva dràva realizuje
ostvarivanjem op{tih, odnosno javnih interesa (bono publico) kao onih interesa
koji stoje iznad pojedina~nih (li~nih ili grupnih) interesa. Uostalom, upravo se
prema ovom merilu mogu jasno razlikovati demokratske od autoritativnih dràva,
posebno ranije socijalisti~ke od savremenih socijalnih dràva. Tako, dok se u
socijalisti~kim dràvama op{ti ciljevi dru{tva prvenstveno realizuju autoritativnim
putem i vr{enjem vlasti (npr. kako je to tvrdio A.I. Denisov), dotle se u socijalnim
dràvama javni interesi prvenstveno realizuju neautorativnim putem i obavljanjem
javnih slu`bi (npr. kako to tvrdi Leon Digi).
6. LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA

U poslednjih dvadesetak godina, dinamika razvoja uprave i upravnog prava u
razvijenim zemljama ukazuje na rasprostranjen proces administrativne deregulacije,
ali i na proces stvaranja novih administrativnih institucija, posebno u me|unarodnim
i regionalnim okvirima. U Evropi, ovi procesi imaju dva osnovna toka.
Sa jedne strane, u okvirima integracionih procesa zapadne Evrope, oli~enim,
pre svega, u pravu i institucijama Evropske unije (Evropske zajednice), posebno
je aktuelno pitanje implementacije prava Zajednice od strane dràva ~lanica, u
smislu da: ... implementacija prava Zajednice ne moè biti posmatrano kao
automatski ili stati~an proces primene imperativnih pravnih akata Zajednice;
naprotiv, to je proces uzajamnog uticaja izme|u Zajednice i dràva ~lanica. (...)
Uprave dràva ~lanica su nacionalne uprave, oblikovane tradicijom i iskustvom u
nacionalnom konktekstu. Otuda je i za primenu jednog akta Zajednice od posebnog
zna~aja i upore|ivanje odgovaraju}ih nacionalnih uprava.64
Sa druge strane, u biv{im socijalisti~kim zemljama srednje i isto~ne Evrope,
nestaju ~itavi arsenali propisa o posebnim uslovima i upravnim merama iz
perioda administrativne hiperregulacije dru{venih odnosa, a u okviru njih i razna
administrativna ograni~enja, pre svega u oblasti slobode kretanja, svojine i javnog
ìvota. Kako se isti~e: ... izazovi sa kojima su suo~ene javne uprave u srednjoj i
isto~noj Evropi, pre svega, podrazumevaju redefinisanje njihove uloge u dru{tvu.
(...) Sledstveno tome, uspesi reforme javne uprave u najve}oj meri zavise od
politi~kog, pravnog, dru{tvenog i privrednog razvoja.65
64
Heinrich Siedentopf, Jaques Ziller, Making European Policies Work: The Implementa-
tion of Community, Legislation in the Member States, London, 1988, str. 1, 7.
65
Joachim Jens-Hesse (Editor), Administrative Transformation in Central and Eastern Eu-
rope: Towards Public Sector Reforms in Post-Communist Societies, Oxford, 1993, str. VI.
268 Stevan Lili}
Kao op{ta prethodna napomena, moè se re}i da se upravno pravo Evropske

unije razvija i kroz proces uskla|ivanja (harmonisation) upravnog prava pojedinih
dràva ~lanica sa pravom Unije. Primera radi, evo kako se upravno pravo Evropske
unije primenjuje u Francuskoj, gde Dràvni savet i danas nastavlja sa tradicijom
da svojim odlukama i praksom stvara nove upravno-pravne institute: ... Duboke
promene u upravnom pravu Francuske posledica su odre|ene politike
internacionalizacije i decentralizacije u me|unarodnopravnom sistemu. Tu se isti~e
da je Dràvni savet vi{e godina, ~itavim nizom svojih odluka jasno u sudskoj
praksi prihvatio superiorost me|unarodnog prava, i posebno superiornost prava
Evropske zajednice prema nacionalnim pravu Francuske. U tom smislu, Dràvni
savet je svojom odlukom prihvatio da op{ta na~ela francuskog prava mogu biti
izvedena iz me|unarodnih konvencija kao, na primer, u materiji prava izbeglica;
da su direktive Evropske zajednice obavezne za dràve ~lanice Zajednice; da se
francuski zakoni, ~ak i oni doneti kasnije, koji nisu saglasni sa me|unarodnim
ugovorima, ne mogu primenjivati saglasno ~lanu 55. Ustava Francuske Republike;
da je sudija ovla{}en da sam tuma~i me|unarodne konvencije, ne pitaju}i
Ministarstvo inostranih poslova, kao i da francuski zakonodavac mora po{tovati
pravo izvedeno iz prava Evropske zajednice, odnosno uredbi (regulativa) i direktiva
Zajednice.66
U odnosu na aktuelno stanje na{eg znanja i prakse u vezi sa upravnim pravom,
uo~ava se velika potreba upoznavanja i prilago|avanja na{e upravne nauke i na{eg
upravnog zakonodavstva, pre svega u smislu napu{tanja prevazi|enih koncepcija
o upravi kao instrumentu politi~ke vlasti, sa jedne strane, ali i u smislu hvatanja
koraka sa savremenim tokovima upravnog prava, sa druge strane. Ovo se naro~ito
odnosi na najnovije procese u okviru uporednog i me|unarodnog upravnog prava,
a posebno sa onim procesima sa kojima se tradicija upravnog prava suo~ava u
zemljama Evropske unije, jer je: ... saradnja izme|u dràva, privreda i dru{tava
u okviru zapadne Evrope daleko prevazi{la tradicionalne modele odnosa izme|u
nacionalnih dràva.67
66
Draga{ Denkovi}, Guy Braibant, Le droit administratif français, Anali Pravnog fakulteta
u Beogradu, br. 3-4, 1993, str. 452.
67
William Wallace (Editor), The Dynamics of European Integration, London, 1990, str. 21.
B. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLU@BA
Eugen Pusi}
PROBLEMI UPRAVLJANJA*
Nije namjena ovog uvoda da bude historijat uprave ili upravne teorije.
Akceleracija dru{tvenog razvoja je takva, da ve}ina onoga {to je re~eno prije
~etrdeset godina o upravi djeluje danas kao selja~ka kola na gradskim ulicama. A
ono {to se govori danas bit }e, vjerojatno, jednako neaktuelno za dvadeset godina.
Vrijeme nije za smirene historijske analize, za staloènu retrospektivu. Rankeov
izazov da utvrdimo kako je zapravo bilo, ne moè zasada odvratiti pa`nju od
fascinantnih mogu}nosti, kako }e mo`da biti.
Pa ipak, usmjerenost pa`nje na aktuelne zadatke i prema budu}nosti ne treba
potencirati do te mjere da se potpuno izgubi dimenzija vremena. Vrijeme se proteè
iz pro{losti u budu}nost, i te{ko da ima neka metoda utvr|ivanja smjera budu}eg
razvoja koja se ne bi, bar u osnovnim crtama, sluìla ekstapolacijom pro{losti.
Kao kompromis izme|u ova dva protuslovna razmi{ljanja, pojavljuje se ideja
o perspektivnom skra}enju vremena. Rezime razvoja je to sumarniji {to smo
dalje od sada{njice, a s ve}om blizinom razabire se sve vi{e detalja.
1. OP]I PREGLED RAZVOJA

U dvostrukosti smisla izraza uprava i upravljanje sadràna je, u neku
ruku simboli~ki, i sva problematika pojave. U dubini historije odvaja se negdje
politi~ko upravljanje teritorijalnom zajednicom od upravljanja pojedinca svojom
ku}om i zemljom. U procesu teritorijalizacije kako ga opisuje Engels javna
vlast uspostavlja monopol fizi~ke sile nad podru~jem i nad ljudima koji na njemu
stanuju. Razmjerno nediferencirani odnosi gentilnog dru{tva ustupaju mjesto
podvajanju na dvije oblasti upravljanja: upravljanje dràvom na temelju politi~ke
vlasti i upravljanje imovinom na temelju privatnog vlasni{tva. U gradovima-
dràvama robovlasni~ke epohe, a naro~ito u rimskim kodifikacijama, podjela na
res publica i res privata dobiva za ono vrijeme najpotpuniji izraz.
* Eugen Pusti}, Problemi upravljanja (uvodna studija), Naprijed, Zagreb, 1971, str. 9112.
270 Eugen Pusi}
S propa{}u robovlasni~kih sistema antike i nastavkom feudalne politi~ke

rascjepkanosti dràvni i privatni poslovi stapaju se opet u novovrsno jedinstvo.
Upravljanje feudalnog vlastelina svojim posjedom zna~i razumno raspore|ivanje
ljudi i sredstava radi postizavanja ekonomskih rezultata, i ujedno vr{enje vlasti na
tom podru~ju, izvr{avanje takvih ovlasti koje bismo bez oklijevanja ozna~ili
politi~kima. U kasnijem razvoju jo{ se i kod monarha prosvije}enog apsolutizma
zadràva patrimonijalna orijentacija za koju izme|u ekonomskog upravljanja
zemljom kao kraljevom imovinom i politi~kog upravljanja dràvom ne postoji
bitna razlika.
Me|utim, postupnim kasnijim odvajanjem politi~kog pojma upravljanja od
ekonomskog nastala je odmah jo{ jedna nova podvojenost. U politi~kom upra-
vljanju izdvaja se dono{enje glavnih odluka i zacrtavanje osnovnih smjernica od
svakodnevnog ostvarivanja tih odluka i svrha u okviru postavljenih smjernica. U
politi~kom smislu uprava postaje egzekutiva, izvr{avanje, i po~inje se principijelno
razlikovati od zakonodavstva i vladanja, na~elnog vo|enja dràvne politike. Van
dràvne uprave ova se diferencijacija pojavljuje tek mnogo kasnije, kad je velika
organizacija u privredi i van nje stala traìti u biti istu podjelu rada kao, ranije,
velika dràvna organizacija. U tom razvoju nastaju oni odnosi koji se onda u
prvoj polovici XX stolje}a ~esto prihva}aju nekriti~ki kao vje~ni i jedino mogu}i.
Politi~ko upravljanje u dràvi razlikuje se principijelno od ekonomskog kako
ga moèmo zvati radi jednostavnosti u velikoj organizaciji s podru~ja privrede
i drugih dru{tvenih djelatnosti van dràvne domene. A unutar svake od ovih dviju
oblasti odvaja se opet vrhovno odlu~ivanje u parlamentima, vladama, skup{tinama
dioni~ara, upravnim vije}ima sveu~ili{ta i bolnica, od uprave u smislu svako-
dnevnih poslova prakti~nog tehni~kog ostvarivanja postavljenih ciljeva u dràvi,
u tvornici, u ustanovi.
Tehnolo{ke i dru{tvene promjene u XX stolje}u, pojava vrlo velikih organi-
zacionih sistema, {irenje utjecaja dràve na sve ve}i broj djelatnosti u dru{tvu i
po~eci prevladavanja tog utjecaja, sve ve}a tehni~ka specijalizacija u radu i ujedno
sve jasnija svijest ljudi o interesima i sukobima interesa koji u dru{tvu postoje,
sve odlu~nija akcija na ostvarenju tih interesa u okviru racionalnije i potpunije
kontrole dru{tvenih procesa, sve ozbiljnija kritika institucije politi~ke vlasti dovode
do ponovnog pribliàvanja odvojenih elemenata uprave i upravljanja. Sve je
teè razumjeti {to se doga|a u upravljanju dru{tvenim poslovima, ako odvojimo,
nekom nu`no proizvoljnom crtom, dono{enje odluka od njihovog izvr{avanja.
Isto tako ima sve manje razloga da razlikujemo nastanak i djelovanje interesa,
njihov sukob i pomirivanje, od tehni~kih procesa u ostvarivanju interesa, u okviru
bilo koje organizacije. Spirala se kre}e prema ta~ki na kojoj se ve} ranije nalazila,
samo je sada razvojni proces dosegao opet vi{i nivo.
Problemi upravljanja 271
Temelj je ~itavog ovog kretanja objektivni razvoj dru{tvenih odnosa. Ali

jednako je zna~ajan, za na{e razmatranje, odraz tog kretanja u svijesti ljudi. U
po~etku, svijesti o pojavi uprave i upravljanja uop}e nema. Ljudi doìvljavaju i
odnose kooperacije i odnose vlasti kao {to doìvljavaju isprva sve dijelove svoje
prirodne i dru{tvene okoline. S vrlo jakim emotivnim angaìranjem, tako re}i
iznutra, kao sudionici, akteri ili objekti, a ne mogu jo{ ~itavu pojavu sagledati
izvana, kao racionalni promatra~i. Kad je razina ljudske svijesti po prvi put dosegla
tu visinu, prvi je korak deskripcija, opisivanje institucije vlasti, struktura upra-
vljanja, odnosa na zajedni~kom radu. Na puko opisivanje nadovezuje se onda,
kao slijede}i korak, instrumentalno stanovi{te. Uprava i upravljanje treba da
posluè odre|enim svrhama, koje se mijenjaju ve} prema podru~ju i prema ljestvici
prihva}enih vrijednosti, odràvanju postoje}eg politi~kog ure|enja,
discipliniranom izvr{avanju volje politi~kih odnosno odlu~uju}ih tijela, {to ekono-
mi~nijem i efikasnijem obavljanju odre|enih poslova i osnovno je pitanje, kako
}e oni tim svrhama posluìti {to bolje. Tek postupno, i poslije svih ovih nu`nih
pripremnih faza, probija se analiti~ka metoda, polaze}i od pitanja kako se stvari
zapravo odvijaju i koje zakonitosti vladaju pojavama uprave i upravljanja, koji se
problemi pojavljuju nezavisno od onog {to bi ljudi htjeli odnosno od zadataka
koje su upravnim organizacijama namijenili.
Najzanimljivija je za nas, svakako, ova najnovija etapa. Koje je rezultate
dao analiti~ki pristup upravi? Iz ~ega je proisteklo i kako se odrazilo ponovno
pribliàvanje dràvnog i nedràvnog upravljanja, konvergencija politi~kog
odlu~ivanja i tehni~kog izvr{avanja? Koji su dru{tveni korijeni, a koje posljedice
za dru{tvo novog stila u obavljanju dru{tvenih poslova?
Polazimo od podijeljenosti. Dràvna uprava razlikuje se od privatne. A
uprava, kao tehni~ko izvr{avanje, i na dràvnom i na privatnom sektoru nije isto
{to i dono{enje politi~kih odluka, izbor izme|u glavnih interesnih alternativa.
Ovu podijeljenost slijedi i klasifikacija odgovaraju}ih disciplina. Vi{a sfera odlu-
~ivanja je, tradicionalno, predmet politi~ke znanosti ako se radi o odlukama
politi~ke klase u dràvnim poslovima, a ekonomije ako su u pitanju interesne
odluke privatnih vlasnika privrednih poduze}a. Dràvnom upravom bavi se znanost
javne uprave, ili znanost upravnog prava, a upravljanjem u privrednim
poduze}ima opet posebna disciplina, koja se u raznim zemljama krsti raznim
imenima, kao, na primjer, poslovna administracija ili znanost o ekonomiji
pogona. U razvojnom lancu koji }emo pratiti sva se ova ~etiri niza sve vi{e
ispreple}u. I premda odgovaraju}e znanstvene specijalnosti nisu izgubile svoj
posebni identitet, a nema ni razloga da ga izgube, jer za svaku ima sve vi{e posebnog
posla {to dublje analiziraju strukturu svojih predmeta, to ipak biva sve jasnije, da
napredovanja moè biti samo kroz sintezu rezultata na svim podru~jima.
272 Eugen Pusi}
Specijalizacija ne protivurje~i integraciji, ve} je nadopunjuje i zajedno s njom

stvara onu napetost koja je potrebna da se odrì struktura dru{tvenog polja.
2. UPRAVA KAO ISKLJUÎVI INSTRUMENT POLITI^KE VLASTI

Politi~ka vlast apsolutne monarhije u posljednjem razdoblju evropskog
feudalizma nastala je postupno, u borbi s jakom feudalnom konkurencijom.
Tragove te borbe ona nosi na sebi, u ideologiji i praksi, do samog svog nestanka u
slomu feudalnog ure|enja. Bodin i Hobbes i drugi teoreti~ari monarhijskog
suvereniteta ve} samim svojim pretjerivanjem pokazuju nesigurnost koja je mu~ila
njihove gospodare. Na idejnom planu monarhovoj se vlasti suprotstavljaju
religiozne granice i tradicije slobode i jednakopravnosti velmoà, crkve, slobodnih
gradova. A u prakti~noj politici smetaju ih i ograni~avaju institucije izbornosti
monarha, stvarna tehni~ka i broj~ana jednakost suparnika, pravo vazala na ustanak
i osobito na~elno dvostrani karakter evropskog lenskog odnosa, koji je i suverena
obvezivao na lojalnost prema svojim plemi}kim podanicima. U tim uvjetima vodio
je monarh kao otac svojih naroda neprestani rat sa svojom djecom i glavna
mu je mudrost bila u tom ratu koncentrirati premo}ne snage u odlu~nome momentu
na pravome mjestu. Evo kako o tome pi{e jedan od majstora ove dvorske strategije:
Pojedine snage gra|ana moraju se s op}im snagama nalaziti uvijek u takvom
odnosu, da je mjera snaga otpora gra|ana u svakom slu~aju manja od mjere
prinudnih snaga dràve.1
U toj situaciji izgra|uje se, kao glavno oru|e apsolutisti~ke monarhije,
dràvna uprava u suvremenom smislu rije~i. Koje je moglo biti politi~ko zna~enje
te pojave, a koje njezine dru{tvene posljedice?
Pojava moderne uprave, krajem XVII stolje}a, kao instrumenta politi~ke
dràvne vlasti pridonijela je, me|u ostalim, dozrijevanju svijesti ljudi o vlastitom
poloàju na jednom sektoru dru{tvenog polja, u dru{tveno-politi~kim odnosima.
Piramida vlasti bila je do tada uglavnom jedinstvena. Njezin politi~ki, odlu~uju}i
dio razlikovao se od upravnog, izvr{uju}eg vi{e ad hoc kao razli~iti stupnjevi u
biti iste hijerarhije; uprava nije imala samostalne institucionalne egzistencije,
njezino odvajanje nije bilo uvjetovano samim sistemom; dijelovi su zapravo bili
dijelovi pro indiviso. Tek gra|ansko demokratske revolucije XVIII i XIX stolje}a
zna~ile su u tome zna~ajnu promjenu. Upravu kao politi~ki instrument s posebnim
organizacionim i dru{tvenim identitetom razvile su, u Evropi, istina, uglavnom
ve} kasno-feudalne apsolutisti~ke monarhije. Ali tek su gra|anske revolucije
suprotstavile monarhovoj upravi zakonodavna tijela kao izraz dominantnog
1
Joseph vo Sonnenfels, Grundsätze der Polizei, Handlung und Finanz, Wien, 1796, knjiga
I, str. 42.
politi~kog utjecaja nove klase, i na taj na~in tom posebnom identitetu uprave i
njegovim o~iglednim politi~kim implikacijama dale, putem kontrasta, punu
vidljivost.
Sve je to potpuno jasno, kao obi~no, tek u retrospektivi. Kod suvremenika
koji su doìvljavali po~etke ovog raslojavanja probijala se svijest o tome da je u
strukturama vlasti do{lo do bitnih novosti, tek postupno, pa i onda kad ih je taj
razvoj stavljao pred neposredne politi~ko-organizacione zadatke koje su morali
rje{avati bez odlaganja.
U klasi~nim formulacijama doktrine diobe vlasti suprotstavlja se zakono-
davnoj u prvom redu izvr{na vlast, kao sublimirana uspomena na monarhovu
samovlast iz doba apsolutizma, a ne uprava. Locke i tu apstraktnu izvr{nu vlast
podre|uje zakonodavnoj, a upravu progla{ava posvema za quantité négligeable:
Izvr{na vlast, ma kome povjerena osim osobi koja sudjeluje i u zakono-
davstvu, o~igledno je podre|ena i odgovorna zakonodavnoj vlasti koja moè da
je promijeni i ukloni kako joj se svidi... O drugim ministarskim i podre|enim
vlastima u dràvi ne trebamo govoriti. One se mnoè do takve beskona~ne
raznolikosti u razli~itim obi~ajima i ustavima pojedinih dràva, da ih je nemogu}e
sve posebno opisivati. Samo toliko im moèmo posvetiti pa`nje a to je dovoljno
za na{u svrhu da kaèmo da nijedna od njih nema nikakvih vlasti osim onih koje
su izri~itom odredbom i povjeravanjem na njih prenesene, i sve su one odgovorne
nekoj drugoj vlasti u dràvi.2
Ovo je politi~ka pozicija gra|anske klase u razdoblju dolaska gra|anstva na
politi~ku vlast. U to doba gra|anska klasa vidi u zakonodavnim skup{tinama
mogu}nost svog autenti~nog predstavni{tva, a upravu smatra, i to s pravom,
politi~ki sumnjivim instrumentom feudalne monarhije. Vrlo brzo, naravno, to se
stanovi{te mijenja. Po dolasku na vlast nova klasa otkriva politi~ku neophodnost
izvr{no-upravnog aparata i pod uvjetima novog dru{tveno-politi~kog ure|enja.
Uprava postaje sve vi{e ravnopravni partner u diobi vlasti.
U doba zrelosti gra|anskog dru{tva ravnopravnost zakonodavstva i uprave
dobiva svoj najtipi~niji izraz u obnovljenim organskim teorijama. Tako kaè Stein:
Nema sumnje, da ovi elementi (scil. dràve) moraju postojati u bi}u osobe
kao takve, jer dràvu smatramo savr{enim oblikom osobe makar i u nastajanju
i bitne zna~ajke osobnosti postoje i u dràvi, samo u razvijenijem obliku.3
Stein smatra da osoba ima dvije bitne karakteristike: samoodre|enje (die
Selbstbestimmung), kojemu je organ zakonodavstvo, i ~in (die That) pomo}u
2
John Locke, The Second Treatise of Government (1690), cit. po izd. 1952, The Liberal
Arts Press, New York, str. 86, t. 152.
3
Dr Lorenz Stein, Die Verwaltungslehre Erster Theil, Die Lehre von der vollziehenden
Gewalt, Stuttgart, 1865, str. 4.
274 Eugen Pusi}
kojeg se samoodre|enje ostvaruje u vanjskom svijetu, a koji je zadatak uprave.

Uprava u {irem smislu kaè Stein je apstraktni ~in dràve,4 a dijeli se na
vladanje (Regierung) i upravu u uèm smislu.
Suprotno politi~ko stanovi{te, a bazirano, u biti, na istom shva}anju neva`ne
uloge uprave kao {to je bilo Lockeovo, formulirao je Saint-Simon. U svojoj ~uvenoj
paraboli on uspore|uje posljedice za dru{tvo koje bi izazvao gubitak najsposobnijih
umnih i fizi~kih proizvo|a~a s posljedicama do kojih bi doveo nestanak najva`nijih
upravlja~a u Francuskoj:
Zamislimo, da Francuska iznenada izgubi svojih pedeset najboljih fizi~ara,
pedeset najboljih kemi~ara, pedeset najboljih matemati~ara, pedeset najboljih
pjesnika, pedeset najboljih kipara, pedeset najboljih glazbenika i pedeset najboljih
knjièvnika.
Zamislimo, da je izgubila i pedeset svojih najboljih mehani~ara, isto toliko
najistaknutijih gra|anskih i vojnih graditelja, artiljerijskih stru~njaka, arhitekata,
pedeset najboljih lije~nika, kirurga, pedeset najboljih apotekara, najboljih pomo-
raca, pedeset najboljih urara.
Pretpostavimo, osim toga, da Francuska izgubi istog dana svojih pedeset
prvih bankara, dvije stotine najboljih trgovaca, {est stotina najboljih ratara, pedeset
prvih vlasnika talionica itd...
Zamislimo sad jo{, da na{a zemlja izgubi tog dana jo{ i svojih pedeset najboljih
tesara, pedeset najboljih stolara, pedeset najboljih kova~a, pedeset najboljih bravara
itd...
Predo~imo sebi, dakle, da Francuska jednog dana izgubi tri tisu}e najboljih
u~enjaka, umjetnika, proizvo|a~a i privrednika.
Kako su svi ti Francuzi najglavniji proizvo|a~i na{e zemlje, oni, koji daju
najva`nije proizvode, oni koji upravljaju radovima najkorisnijim za na{ narod i
tako ga ~ine plodnim u znanosti, umjetnosti, proizvodnji i privredi, ba{ su ti ljudi
cvijet francuskog dru{tva. Od svih Francuza oni su svojoj zemlji najkorisniji, oni
Francusku ~ine slavnom, oni najsna`nije ubrzavaju nenu civilizaciju i procvat.
Na{ bi narod onog ~asa, kad bi ih izgubio, postao tijelom bez du{e, odmah bi
zaostao za narodima, s kojima se danas natje~e, a ostao bi iza drugih sve dotle,
dok ne bi nadoknadio taj gubitak; dok mu ponovo ne bi narasla glava. Francuska
bi trebala najmanje ~itavo jedno pokoljenje da popravi tu nesre}u, jer su ljudi koji
se isti~u radom od pozitivne koristi, pravi izuzetak, izuzecima napose tog roda
priroda ba{ ne obiluje.
Prije|imo sada na drugu pretpostavku. Pretpostavimo, da je Francuska
zadràla sve genijalne ljude {to ih ima u znanosti, umjetnosti, privredi i proizvodnji,
ali joj se desila nesre}a, pa je istoga dana izgubila gospodina kraljeva brata
4
Stein, op. cit., str. 17.
monsignora vojvodu Orleanskog, monsignora vojvodu Burbonskog, gospo|u

vojvotkinju od Angoulema, gospo|u vojvotkinju od Berryja, gospo|u vojvotkinju
Orleansku, vojvotkinju Burbonsku i gospo|icu Condé.
Zamislimo, da je Francuska izgubila isti ~as sve krunske velmoè, sve dràvne
ministre (s lisnicom ili bez nje), sve dràvne savjetnike, sve predsjednike dràvnog
savjeta, sve svoje mar{ale, nadbiskupe, biskupe, generalne vikare i kanonike, sve
prefekte i potprefekte, sve ministarske ~inovnike i sve suce, a povrh toga jo{ i
deset tisu}a posjednika, najbogatiih me|u njima, koji uìvaju plemi}ke povlastice.
Ta bi nezgoda sigurno rastuìla Francuze, jer su dobra srca, pa ne bi mogli
ravnodu{no promatrati kako iznenada nestaje toliko njihovih zemljaka. Taj,
me|utim, gubitak trideset tisu}a osoba, za koje se misli da su najva`nije u dràvi,
ne bi Francuzima nanio nikakve boli, osim {to bi mo`da dirnuo u njihov osje}aj,
jer posljedica toga ne bi bilo nikakvo politi~ko zlo za dràvu. Nikakva zla ne bi
bilo u prvom redu zbog toga, jer bi se vrlo lako popunila mjesta koja su ostala
prazna. Ima velik broj Francuza koji bi jednako dobro znali vr{iti du`nosti kraljeva
brata kao i Monsieur. Ima ih mnogo koji su sposobni da zauzmu mjesto princa ba{
kao i monsignor vojvoda od Berryja, monsignor vojvoda od Angoulema, monsi-
gnor vojvoda Burbonski. Mnoge bi Francuskinje bile isto tako dobre princeze
kao gospo|a vojvotkinja od Angoulema, gospo|a vojvotkinja od Berryja, gospo|a
Orleanska, Burbonska i gospo|ica Condé.
Predsoblja na dvoru puna su dvorjanika spremnih da zauzmu mjesta krunskih
velmoà. U vojsci ima mnogo oficira koji su isto tako dobre vojskovo|e kao i
na{i sada{nji mar{ali. Koliko ima ~inovnika po poduze}ima koji vrijede ba{ toliko,
koliko i na{i dràvni ministri! Koliko ima upravnih ~inovnika sposobnih da vode
poslove departmana bolje od prefekata koji su sada u slu`bi. Koliko ima odvjetnika
koji su isto tako dobri pravnici kao i na{i suci! Koliko li je ùpnika koji su isto
toliko sposobni kao i na{i kardinali, na{i nadbiskupi, generalni vikari i na{i
kanonici! {to se ti~e onih deset tisu}a posjednika s plemi}kim povlasticama, njihovi
}e nasljednici i bez {egrtovanja znati da u svojim salonima do~ekuju goste, ba{
kao {to su to znali oni od kojih su te salone naslijedili.
Francuska moè samo onda napredovati, ako napreduju nauke, umjetnosti,
privreda i proizvodnja. I eto, ni prin~evi, ni krunske velmoè, ni biskupi, ni mar{ali
Francuske, ni prefekti, ni dokoni posjednici ne rade za napredak znanosti,
umjetnosti, privrede i proizvodnje. Svemu tome ne mogu nikako pomo}i, nego
samo {koditi, jer se upinju da vlast teorija, do kojih se do{lo naslu}ivanjem produè
nad pozitivnim znanjem. Oni moraju {koditi procvatu naroda, jer u~enjacima,
umjetnicima, proizvo|a~ima i privrednicima oduzimaju onaj stupanj po{tovanja
koji im po pravu pripada. Oni {kode razvoju naroda jer tro{e svoja nov~ana sredstva
na na~in koji izravno ne koristi znanosti, umjetnosti, privredi i proizvodnji. Oni
276 Eugen Pusi}
tome {kode, jer godi{nje od poreza, {to ga je narod platio, oduzimlju nekih tri do
~etiri stotine milijuna, primaju}i pla}e, mirovine, nagrade, od{tete itd. za rad, koji
narodu ni{ta ne koristi.
Te na{e pretpostavke osvjetljuju najva`niju ~injenicu sada{nje politike i tu
~injenicu one tako postavljaju, da je jedinim pogledom oka moèmo obuhvatiti u
~itavoj njenoj veli~ini. Te na{e pretpostavke dokazuju neizravno, ali jasno, kako
je na{ dru{tveni poredak jo{ jako nesavr{en; kako ljudi jo{ uvijek podnose da se
nad njima vlada silom i lukav{tinom, i kako je ljudski rod politi~ki jo{ uvijek
zaglibljen u nemoralu. Zaglibljen je zbog toga, jer su u~enjaci, umjetnici, proizvo-
|a~i i privrednici ti jedini ljudi ~iji je rad od pozitivne koristi za dru{tvo (koje za
njih ni{ta ne tro{i) u podlo`nom poloàju prema prin~evima i ostalim ljudima
koji vladaju dugotrajnom vje`bom, a ina~e su, jedan manje, drugi vi{e, nesposobni.
Dru{tvo se politi~ki zaglibilo u nemoral, jer oni, koji dijele ~asti i ostale
narodne nagrade zahvaljuju svoju vlast samo slu~aju ro|enja, laskanju, spletkama
i drugim malo ~asnim poslovima. Zaglibilo se, jer oni, koji su du`ni da upravljaju
javnim poslovima, dijele svake godine me|u sobom polovinu poreza, a ni tre}inu
od onih da}a, kojih se osobno ne domognu, ne upotrebljavaju na korist naroda
kojim upravljaju.
Te pretpostavke nam pokazuju da je sada{nje dru{tvo zapravo svijet postavljen
na glavu.5
Ovdje je zapravo gra|anski ekonomski laisser faire samo radikaliziran i
doveden do krajnje konzekvence. Rezultat je negiranje ~itave organizacije vlasti
i uprave samog gra|anskog dru{tva i prva vizija kibernetske utopije,6 dru{tva u
kojem koordinacija slijedi logiku pojedinih funkcija, dru{tva u kojem je vlast
izgubila svoj raison d'être:
U dru{tvu koje je organizirano s pozitivnom svrhom da radi na podizanju
svog blagostanja putem nauke, umjetnosti, obrta i vje{tina, najva`niju odluku, to
jest koja odre|uje smjer u kojem dru{tvo treba da se kre}e, ne donose vi{e ljudi
kojima su povjerene dràvne funkcije. Ovu odluku donosi samo dru{tvo. Pored
toga, cilj i svrha takve organizacije tako je jasna i odre|ena, da nema vi{e mjesta
za proizvoljnost ljudi, pa ni za proizvoljnost zakona (...) U takvom poretku gra|ani
kojima su povjerene razne dru{tvene funkcije, ~ak i najvi{e, vr{e, s izvjesnog
gledi{ta, ipak samo podre|ene uloge, jer njihova je funkcija, ma kako bila va`na,
5
Henri de Saint-Simon, LOrganisateur, Vol. IV, str. ¸17-26. (cit. po Izbor djela Saint Simona
i Fourriera Kultura, str. 56-61). îni se da je Saint-Simon u nabrajanju francuskih upravlja~a
mimoi{ao kralja samo iz obzirnosti prema krivi~nom zakonu. On je zbog ovog teksta zaista i bio
optuèn, ali ga je sud oslobodio.
6
Theo Pirker, Von der Herrschaft über Menschen zur Verwaltung der Dinge, Archives
européennes de sociologie, No. 1, 1964, str. 65-82.
jedino u tome da se kre}u u pravcu koji nisu sami izabrali (...). Djelatnost vladanja
svedena je tada na ni{ta, ili gotovo na ni{ta, ukoliko zna~i djelatnost zapo-
vijedanja.7
Pod takvim uvjetima na mjesto vladanja osobama dolazi upravljanje
stvarima.8
3. MARX I ENGELS O UPRAVI

U historijatu ideja o upravi i upravljanju Marx i Engels nadovezuju se na
tradiciju pisaca utopijskog socijalizma, ali metoda kojom obra|uju taj kao i druge
probleme kojima se bave, kvalitativno je nova. S utopistima ih povezuje gledanje
na upravu kao isklju~ivo politi~ki instrument dràve koji sluì ugnjetavanju.9 A
razlikuje ih analiti~ka metoda kojom Marx i Engels nastoje, u okviru svoje op}e
teorije razvoja dru{tva, protuma~iti uvjete nastanka i vjerojatnog prestanka dràve
i dràvne uprave.10
Dràva nastaje na odre|enom nivou razvoja proizvodnih snaga, povodom
nastanka privatnog vlasni{tva, raslojavanja dru{tva na klase, kao institucija pomo}u
koje vladaju}a klasa, kao institucija pomo}u koje vladaju}a klasa drì eksploatiranu
u trajnoj pokornosti. Glavna obilje`ja dràve su teritorijalna podjela, javna vlast i
porezi. Ta javna vlast postoji u svakoj dràvi, ona se sastoji ne samo od naoruànih
ljudi ve} i od materijalnih dodataka, tamnica i prinudnih ustanova svih vrsta, o
kojima gentilno ure|enje nije ni{ta znalo... ona ja~a u razmjeru sa zao{travanjem
klasnih suprotnosti u okviru dràve i s pove}anjem teritorija i broja stanovnika
Saint-Simon, LOrganisateur, vol. IV, str. 17-26, izd. 1819, cit. po Georgesu Gurvitchu,
7
Les fondateurs français de la sociologie contemporaine; Saint-Simon et P. J. Proudhon, Les Cours

de Sorbone, Paris 1955.
8
H. de Saint-Simon, Catéchisme des Industriels, izd. 1823-24, cit. po Gurvitchu, op. cit.,
str. 29.
9
Marx se, u analizi kapitalisti~ke proizvodnje, bavi razvojem i ulogom kooperacije, koju
definira kao oblik rada mnogo njih, koji u istom procesu proizvodnje, ili u razli~nim ali povezanim
procesima proizvodnje rade naporedo i zajedno po jednom planu (Kapital, I. sv. Kultura, 1947
str. 273), te isti~e da i onda kad na~in rada ostane isti upotreba ve}eg broja radnika ima za
posljedicu revoluciju u materijalnim uslovima procesa rada (ibid., str. 272). Dok se njegova
ekonomska, politi~ka i dru{tvena teorija osniva na ovoj ~injenici, Marx se ne zadràva na njezinim
vjerojatnim upravnim posljedicama.
10
Teorijska analiza nastanka i prestanka dràve sadràna je, prije svega, u Engelsovom
Anti-Dühringu (Herrn Eugen Dührings Umwälzung der Wissenschaft, 1878) i njegovom Porijeklu
porodice, privatnog vlasni{tva i dràve (1884). Politi~ki na~elni stavovi u odnosu na dràvu izraèni
su ve} u Marxovim ranim radovima, u Bijedi filozofije i u Komunisti~kom manifestu (oba spisa iz
1847), a na ulogu uprave u dràvi osvr}e se Marx ne{to detaljnije jedino u Gra|anskom ratu u
Francuskoj (1871).
278 Eugen Pusi}
dràva koje se me|usobno grani~e.11 Me|utim, dru{tvo budu}nosti mo}i }e

podmirivati materijalne potrebe svih svojih ~lanova uslijed znatnog pove}anja
proizvodnosti. Zasnovano na ostvarenoj radikalnoj revoluciji koja ukida otu|enje,
ono }e biti dru{tvo bez klasa, pa ne}e trebati ni dràve kao oru|a za politi~ko
ugnjetavanje. Na prijelazu iz kapitalizma u socijalizam dràva ispunjava svoj
posljednji zadatak kao oru|e revolucionarnog proletarijata. Prvi akt u kojem
dràva nastupa kao predstavnik ~itavog dru{tva uzimanje u posjed sredstava za
proizvodnju u ime dru{tva ujedno je i njezin posljednji samostalni akt kao dràve.
Intervencija dràvne vlasti u dru{tvene odnose postaje suvi{na na jednom podru~ju
za drugim, pa tada i sama od sebe prestaje. Namjesto vladanja ljudima dolazi
upravljanje stvarima i vo|enje proizvodnih procesa. Dràva se ne ukida, ona
odumire . 12
Bit klasne dràve kapitalizma gledaju Marx i Engels u diktaturi gra|anske
klase koja se ostvaruje preko dràvnog ugnjeta~kog aparata, u prvom redu preko
uprave (birokracije), kako je Marx naziva ve} u svojoj Kritici Hegelove filozofije
dràvnog prava i opet u Osamnaestom Brumaireu Louisa Bonapartea. Prva
iskustva Pari{ke komune utvr|uju Marxa u uvjerenju, da u proleterskoj revoluciji
treba ne da se kao dosad birokratsko-vojni stroj prenese iz jednih ruku u druge,
ve} da se razbije.13 [to to konkretno zna~i, protuma~io je Marx na osnovu
iskustava Pari{ke komune. Glavna mjera u kojoj Marx vidi put prirodne i bezbolne
likvidacije birokratskog aparata je deprofesionalizacija upravnih funkcija. Ukidanje
staja}e vojske, oduzimanje politi~kih funkcija policiji, a zatim uvo|enje izbornosti
i opozivnosti svih javnih slu`benika, te odredba da se javna slu`ba bilo kakvog
karaktera moè platiti maksimalno prosje~nom nadnicom kvalificiranog radnika.
Op}e vodstvo upravnog aparata, poslovi vlade, pre{lo bi na predstavni~ke skup{tine
koje se pretvaraju u radno tijelo, izvr{no i zakonodavno u isto vrijeme.14 Ovako
organizirane lokalne zajednice povezivale bi se me|usobno putem okru`nih
skup{tina i nacionalne skup{tine, sastavljene iz predstavnika koji su svakodobno
opozivi i vezani na instrukcije svojih bira~a. U takvom ure|enju vidi Marx
kona~no otkriveni politi~ki oblik u kojem se moè izvr{iti ekonomsko oslobo|enje
rada.15
11
Friedrich Engels, Porijeklo porodice, privatnog vlasni{tva i dràve, Kultura, 1950, str.
174.
12
Friedrich Engels, Herrn Eugen Dührings Umwälzung der Wissenschaft, 6. izd., Stuttgart,
1907, str. 302. Cit. prema izd. Naprijed, str. 295.
13
Karl Marx, Gra|anski rat u Francuskoj, Kultura, 1947, str. 58.
Karl Marx, Der Bürgekrieg in Frankreich, u knjizi Karl Marx und Friedrich Engels:
14
Ausgewählte Schriften, Band I, DIETZ, Veriag, Berlin, 1960, str. 491.

15
Navedeno djelo, nap. prijevod, Kultura, 1947, str. 61.
Utjecaj Saint-Simonove misli na marksisti~ku koncepciju dràve i uprave

nije samo u tome {to je Engels preuzeo krilaticu o zamjenjivanju vladanja ljudima
upravljanjem stvarima. Ova se povezanost o~ituje i u shva}anju dràve i uprave,
isklju~ivo kao aparata politi~ke vlasti vladaju}e, parazitske klase i, dosljedno,
njihovo negiranje u cjelosti, razbijanje tog aparata u revoluciji. Zatim, pretpostavka
o jednostavnosti upravnih funkcija koje se mogu, ukoliko su uop}e potrebne,
obavljati usput, pored proizvodnog rada i drugih dru{tveno potrebnih i kreativnih
djelatnosti. Te, kona~no, uvjerenje da takve funkcije ne traè nikakvu posebnu
stru~nost pa da stoga i ne treba da predstavljaju posebnu profesiju. U tim pogledima
kako Saint-Simona tako Marxa i Engelsa izraàva se stvarnost njihova vremena.
4. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLU@BA WILSON I

LENJIN
Vremena se, me|utim, mijenjaju. Razvoj industrijskog dru{tva stvara
modernu veliku upravu na dvije linije. Koncentracijom u privatno-vlasni~koj
privredi, nastajanjem korporacije, dioni~arskog dru{tva i drugih oblika povezivanja,
sve elasti~nijih u odnosu na zahtjeve sve ve}e ekspanzije i rasta privrednih
organizacija. A s druge strane, nastajanjem jedne nove dràvne uprave koja vi{e
nije samo angaìrana u vlasti, ve} preuzima na sebe zadatke izgradnje i odràvanja
infrastrukture nastaju}eg industrijaliziranog i urbaniziranog dru{tva.
Tim se razvojem mijenjaju u dva pravca zajedni~ke pretpostavke na kojima
su izgra|ena, politi~ki divergentna, stanovi{ta Lockea i socijalista. Dràvna uprava
nije vi{e isklju~ivo instrument vlasti: ona, pored toga, postaje nosilac dru{tveno
neophodnih poslova, poslova bez kojih suvremeno dru{tvo ne bi moglo uop}e
postojati i djelovati. Za vr{enje ovih poslova autoritativne vlasti koje dràvna
uprava ima kao oli~enje dràvnog monopola fizi~ke sile predstavljaju katkada
koristan dodatak i pomagalo, ali nisu vi{e bit same funkcije. Djelatnost dràvne
uprave centralne i lokalne u prosvjeti, zdravstvu i socijalnim slu`bama, u
saobra}aju i komunikacijama, u komunalnim slu`bama, u raznim informacionim
djelatnostima, direktno angaìranje dràve u privrednim pothvatima, i uop}e sve
ve}i broj poslova na sve ve}em broju podru~ja, sve se to bitno razlikuje od klasi~nih
resora vojske i vanjskih poslova, policije i poreza, vladanja i su|enja. Ove nove
funkcije dràvne uprave ne bi vi{e mogle nestati poput Saint-Simonove elite
upravlja~kih danguba a da to nitko ne primijeti. Uprava kao vlast nije, naravno,
prestala pojavom uprave kao slu`be. Naprotiv, prva se sluì drugom i dobiva time
novu dimenziju utjecaja na dru{tvo. îtav odnos ljudi u dru{tvu prema dràvnoj
upravi postaje time sloèniji i ambivalentan.
S druge strane, oligopolno i monopolno povezivanje u privredi, zajedno s
dràvnom regulativnom i usmjeravaju}om intervencijom, demonstrira da poslovi
280 Eugen Pusi}
upravljanja nisu neki dodatak koji se obavlja usput, pored same proizvodne i
druge osnovne privredne djelatnosti. U privredi koja raste po opsegu organizacija,
koja se sve vi{e specijalizira i u sve ve}oj me|usobnoj zavisnosti ispreple}e, upra-
vljanje od pojedine radne jedinice do op}edru{tvenog planiranja postaje
neophodni uvjet funkcioniranja i prvi preduvjet uspjeha.
Prva politi~ka reagiranja na ovu novu situaciju nastoje da razviju tradicionalna
shva}anja i da ih prilagode novim potrebama. Kao nastavlja~ tradicija Lockea
interesantan je i karakteristi~an Woodrow Wilson, koji se bavio politi~kim
znanostima prije nego {to je postao politi~ar i ratni predsjednik SAD:
Ima jedva i jedan posao dràvne uprave pi{e Wilson jo{ 1887. koji je
nekad bio jednostavan, a da danas nije sloèn... i u isto vrijeme kad funkcije
upravljanja postaju svakim danom sve sloènije i teè, postaju nerazmjerno brojnije.
Uprava svagdje ulazi u nove pothvate. Korisnost, jeftino}a i uspje{nost dràvne
po{tanske slu`be, na primjer, upu}uje na doskora{nje uspostavljanje dràvne
kontrole nad telegrafskim sistemom. Pa ako na{a dràva i ne po|e putem evropskih
dràva, koje kupuju i same izgra|uju telegrafske i èljezni~ke linije, nema sumnje
da }e ona na neki na~in morati zagospodariti nad gospoduju}im privatnim
kompanijama.16
U toj situaciji Jacksonova koncepcija bezupravne demokracije, gdje svi
slu`benici rotiraju kad god se promijeni stranka na vlasti, nije vi{e primjenjiva.
Tehni~ki {kolovani upravni slu`benici postat }e uskoro neophodni.17 I zaista,
svega ~etiri godine prije ovog Wilsonovog spisa prvi put je bitnije ograni~en 'spoils-
system', sistem plijena, u okviru kojeg je stranka koja je pobijedila na izborima
zaposjela sva mjesta u dràvnoj upravi, od sekretara saveznih departmana do
po{tara, svojim politi~kim prista{ama i izbornim korte{ima.
Ipak, Wilson jo{ ne vidi pune implikacije nadolaze}eg etatizma. Njegova je
prva pomisao, kako usavr{iti jedan od osnovnih mehanizama ameri~kog politi~kog
i ustavnog ure|enja, diobu vlasti. Ako prou~avanje upravljanja moè osigurati
najbolje principe na kojima bi trebalo temeljiti ovu diobu, u~init }e neprocjenjivu
uslugu ustavnoj nauci. Uvjeren sam da Montesquieu nije u toj stvari rekao zadnju
rije~.18 Wilson naro~ito nagla{ava neke faktore koji bi diobi vlasti dali novu
snagu za nove prilike. On razmi{lja kako osigurati u upravi odnose jasne
odgovornosti koja }e upravu u~initi dostojnom povjerenja.19 Mo`da bi se to dalo
posti}i poja~anim utjecajem javnog mi{ljenja na upravu, ali se pri tome valja
16
Woodrow Wilson, The Study of Public Administration, izd. 1887, cit. po izd. 1955, Public
Affairs Press, Washington D. C., str. 6.
17
Wilson, op. cit., str. 18.
18
Wilson, op. cit., str. 16.
19
Wilson, ibid., str. 16.
~uvati pretjeravanja, jer neprestano upletanje javnog mi{ljenja u poslove

svakodnevnog upravljanja moè i}i na {tetu efikasnosti uprave. Problem je kako
u~initi javno mi{ljenje efikasnim, a da ne bude na smetnju.20 Mo`da je
najzanimljivija Wilsonova ideja o pro{irenju unutar-sistemske ravnoteè od
funkcija centralne dràvne vlasti na nove dimenzije:
Na{a je du`nost da oìvotvorimo {to je mogu}e bolje federalnu organizaciju,
sisteme unutar sistema: da op}ina, grad, pojedina dràva i federacija ìve sli~nom
snagom i da budu podjednako zdravi, time da svatko bude bezuvjetno vlastiti
gospodar a svi ipak me|usobno povezani u suradnji, spajaju}i neovisnost sa
spremno{}u da jedni drugima pomognu.21
Najinteresantnija pojava iz druge linije, koja vodi od Saint-Simona preko
Marxa i Engelsa, svakako je Lenjin. Lenjin je zatekao carsku Rusiju, otprilike
100 godina zaostalu iza Njema~ke, i stoga sli~niju po svojim politi~kim strukturama
njema~kim prilikama koje su gledali Hegel i Marx (propadanja feudalnog
apsolutizma) nego razvijenoj kapitalisti~koj dràvi. Prema tome je i njegovo
reagiranje na prepotentno, neodgovorno, potkupljivo, divlje, neznala~ko i
parazitsko rusko ~inovni{tvo22 od po~etka nagla{eno negativno i antagonisti~ko.
U svojoj analizi ove pojave Lenjin polazi od Marxa. Birokracija mu je ~isto
burùjska ustanova,23 proletarijatu neprijateljska dru{tvena snaga,2 4 koju samo
proletarijat moè onemogu}iti razbijanjem buròaskog stroja i posvema{njom
demokratizacijom birokracije (ukidanjem prerogativa, uvo|enjem izbornosti svih
~inovnika, potpunim ukidanjem cenzusa, neposrednom odgovorno{}u ~inovnika
narodu).25
Premda, prema tome, Lenjin od o~etka nije nastojao da upotebljava izraz
birokracija u vrijednosno neutralnom smislu, ipak je ve} razmjerno rano po~eo
analiti~ki razlikovati razne stupnjeve negativnosti i razne aspekte birokratizma.
Birokratizam, uzet op}enito, moè zna~iti kancelari{tinu, zatezanje, papirnatost,
dopisivanje. Takav je birokratizam lo{... Birokratizam moè zna~iti naru{avanje
zakonitih i... prirodnih prava svake opozicije, borbu s manjinom nepravilnim
sredstvima. Takav je birokratizam mogu}... ali u njemu nema ni~ega na~elnog.
20
Wilson: op. cit., str. 18.
21
Wilson: op. cit., str. 23.
22
Zada~i ruskih social-demokratov (napisano 1897), u V. I. Lenjin: So~injenija (IV rusko
izd., Moskva, T. II, 1946. str. 313) (na{ prijevod: V. I. Lenjin, Izabrana dela, Kultura, Beograd,
1960, Tom III, str. 144).
23
Ekonomi~eskoje soderànije narodni~estva i kritika jevo v knjige g. Struve (napisano
1895), u op. cit. T. I. str. 400, na{ prijevod: Tom I, str. 398.
24
Kapitalizm i parlament (1912), op. cit., T. XVIII, str. 112.
25
Zada~i ruskih social-demokratov, str. 312-313, na{ prijevod: Tom III, str. 144.
282 Eugen Pusi}
Treba se boriti protiv njega, boriti se izradom ustavnih garancija prava manjine...
No osim ovih zna~enja birokratizma, antiautonomizma i dr. mogu}e je i njihovo
razumijevanje u stvarnom, na~elnom smislu, ne kao odvojenih nepravilnosti,
krajnosti i sl., ve} kao op}ih principa ~itave organizacije.26
U predve~erje oktobarske revolucije i ruska je uprava promijenila strukturu
i karakter. Bolj{evici su razradili plan oruànog ustanka baziran na pretpostavci,
da osvajanjem klju~nih ta~aka upravne mreè u glavnim gradovima dobivaju
kontrolu nad ~itavom zemljom. A to je pretpostavka po kojoj se oktobarska i
tehni~ki razlikuje od, primjerice, francuske revolucije 130 godina ranije, kad takva,
bar relativno jedinstveno koordinirana mreà upravnih slu`bi, nije postojala.
Lenjin, razmi{ljaju}i o ulozi upravog aparata poslije revolucije, uo~ava tu
promjenu i njezine implikacije. Uprava vi{e nije isklju~ivo stroj vladanja i
ugnjetavanja. U njoj ima slu`bi i djelatnosti koje }e morati da se nastave u gotovo
nepromijenjenom obliku. U njoj rade agronomi, veterinari, po{tari,
èljezni~ari i drugi tehni~ari, koje Lenjin izrijekom spominje, a koje }e radni~ka
dràva trebati ba{ tako kao {to ih je trebala kapitalisti~ka. Kao {to je trideset
godina ranije Wilsona impresionirala po{ta efikasnom organizacijom, jeftino}om
i korisno{}u, sli~an sud o njoj donosi Lenjin:
Jedan o{troumni njema~ki socijal-demokrat sedamdesetih godina pro{log
stolje}a nazvao je po{tu obrascem socijalisti~kog gospodarstva. Danas je po{ta
gospodarstvo koje je organizirano na na~elu dràvno-kapitalisti~kog monopola.
Imperijalizam postepeno pretvara sve trustove u organizacije sli~nog tipa. Nad
prostim trudbenicima koji su preoptere}eni radom i gladni stoji ovdje ista ta
buròaska birokracija. Ali mehanizam dru{tvenog gospodarenja ovdje je ve}
pripremljen. Treba svrgnuti kapitaliste, slomiti èljeznom rukom naoruànih
radnika otpor ovih eksploatatora, razbiti birokratski stroj suvremene dràve, i pred
nama je, oslobo|en od parazita, tehni~ki visoko opremljen mehanizam koji u
potpunosti mogu staviti u pogon sami ujedinjeni radnici, uzimaju}i u slu`bu
tehni~are, kontrolore, knjigovo|e, pla}aju}i sva~iji rad, kao i rad svih uop}e
dràvnih ~inovnika, radni~kom nadnicom.27
U toj analizi zbijeno je u malo rije~i mnogo elemenata nove situacije u odnosu
na upravu. Dràvna uprava postala je nosilac dru{tveno-potrebnih djelatnosti;
dràvna uprava i velika privatno-kapitalisti~ka uprava pribliàvaju se me|usobno
po organizacionim problemima koje name}u; u velikim se organizacijama radi
dvovrsna djelatnost, obavljanje samog stru~nog zadatka organizacije (doljnji sloj)
i upravljanje radom drugih ljudi (gornji sloj); gornji sloj upravnih organizacija
26
S boljnoj golovi na zdorovuju (1905), op. cit. T. VIII, str. 278-279.
27
Vladimir Ilji~ Lenjin: Gosudarstvo i rjevoljucija, So~injenija, Tom 25, str. 398. (Na{
prijevod: Tom XI, str. 219).
doseè u sferu politike i, prema tome, nosi klasnopoliti~ko obilje`je vladaju}e

politi~ke grupe. I kao {to Wilson na novu upravu nastoji primijeniti stare recepte,
diobu vlasti, tako i Lenjin nastoji prolematici moderne uprave u proleterskoj
revoluciji prilagoditi radikalnu negativisti~ku tadiciju Saint-Simona, Marxa i
Engelsa. Stari stroj treba razbiti. Ali taj stroj vi{e ne uklju~uje svu dràvnu
upravu, Tehni~ki aparat javnih slu`bi nije zahva}en ovim razbijanjem. On dobiva
samo novog poslodavca u liku nove politi~ki odlu~uju} grupe, naoruànih
radnika. Koordinacija prili~no razgranatog sistema javnih slu`bi, me|utim,
ostavljena je u biti sensimonovskim metodama:
Kapitalisti~ka je kultura sagradila krupnu proizvodnju, tvornice, èljeznice,
po{tu, telefone i dr., a na tome je temelju ogromna ve}ina funkcija stare dràvne
vlasti postala tako jednostavnom i moè se svesti na takve najjednostavnije
operacije registracije, zapisivanja, provjeravanja, da }e ove funkcije postati
pristupa~ne svima pismenim ljudima, da }e se ove funkcije u potpunosti mo}i
vr{iti za obi~nu radni~ku nadnicu, da je mogu}e (i da treba) oduzeti ovim
funkcijama svaku sjenu bilo ~ega privilegiranog, na~elnikovskog.
Takav po~etak, a na bazi krupne proizvodnje, dovest }e sam po sebi do
postepenog odumiranja svakog ~inovni{tva, k postepenoj izgradnji takvog
poretka... kad }e sve jednostavnije funkcije nadzora i ra~unovodstva ispunjavati
svi po redu, kad }e, zatim, te funkcije postati navikom i, kona~no, otpasti kao
posebne funkcije posebnog sloja ljudi.28
Shva}anje o jednostavnosti zadataka upravljanja potje~e od Saint-Simona.
Saint-Simon je imao pred o~ima prve po~etke industrijskog razvoja s razmjerno
malim familijarnim firmama u prvom zamahu liberalnog kapitalizma, i uspore|ivao
ih s parazitskom, preìvjelom i anahronisti~kom dràvnom upravom burbonske
Restauracije, koja je, osim toga, u o~ima Francuza nosila na sebi biljeg poraza u
opreci sa slavnim danima Napoleonova carstva. Ta je uprava, zaista, i manje
radikalnim misliocima nego {to je bio Saint-Simon morala izgledati àlosna i
nepotrebna, zapreka onome {to se ~inilo kao jedina nada Francuske, brza
industrijska i privredna izgradnja. Marx i Engels preuzimaju te stavove, jer tako|er
vide u dràvnoj upravi parazitsku birokraciju koja sluì odràvanju bankrotirane
politi~ke vlasti, od Kritike Hegelovog dràvnog prava do Osamnaestog Brumairea
Louisa Bonapartea i Gra|anskog rata u Francuskoj i povezuju ovu ocjenu sa
svojom globalnom teorijom dru{tva, ugra|uju je u osnove marksisti~ke doktrine.
Odatle je preuzima Lenjin. Ali ona u njegovom sistemu predstavlja element koji
se ne moè potpuno i prirodno uklopiti u cjelinu.
28
Lenjin, op. cit., str. 392 (na{ prijevod: Tom XI, str. 214 i 218).
284 Eugen Pusi}
Ako dràvna uprava kao instrument politi~ke vlasti sluì isklju~ivo odràvanju
klasne strukture dru{tva i odnosa eksploatacije, onda iz pretpostavke o nestanku
klasa i eksploatacije slijedi logi~ki nu`no zaklju~ak o nepotrebnosti i dràve i
uprave. Kod Engelsa je, dakle, teza o odumiranju dràve neizbjeìva kao konze-
kvenca njegovih premisa, a shva}anje o isklju~ivo politi~koj ulozi dràve
razumljivo kao odraz stanja koje je jo{ trajalo za njegova ìvota. Lenjin, me|utim,
uo~ava bitno novi i druga~iji karakter tehni~kog aparata javnih slu`bi. Ako taj
aparat ostaje prakti~ki nepromijenjen i u socijalizmu, gdje moèmo vrlo lako
predvidjeti ~ak i njegovo {irenje uslijed nacionalizacije sredstava za proizvodnju
i poja~ane uloge dràve u privrednoj izgradnji, industrijalizaciji i revolucionarnom
dru{tvenom preobraàju onda pitanje koordinacije tog aparata, njegovog
usmjeravanja, pitanje dru{tvenog planiranja njegovog rada, problem njegovog
tehni~kog i politi~kog kontroliranja, ostaje na dnevnom redu i predstavlja krupan
op}e-dru{tveni zadatak.
Kako se koordinacija novog tehni~kog aparata javnih slu`bi uop}e postizavala
u to doba? Mo`da je zaista glavna metoda za povezivanje te nove mreè javnih
slu`bi bila stara, tradicijom posve}ena i u tisu}godi{njoj praksi proku{ana metoda
vladanja nad ljudima. Organi politi~ke vlasti utvr|ivali su okvire i ciljeve rada
organa uprave, odmjeravali im sredstva, postavljali i smjenjivali rukovodioce,
formirali i rasformirali same organizacije. A unutar upravnog aparata odràvao se
princip vladanja nad ljudima u hijerarhijskoj nadre|enosti i podre|enosti, u pravu
nare|ivanja vi{ih, u du`nosti slu{anja niìh, u odgovornosti i u sankcijama. Pa
ako i stvarnost nije uvijek u potpunosti odgovarala ovim shemama konstitucionalne
i administrativne doktrine, nema sumnje da se zadatak osiguranja cjeline i integriranje
u dru{tvo novih, po svojoj funkcionalnoj prirodi neautoritativnih upravnih slu`bi,
vr{io i vr{i metodama vlasti, vladanjem nad ljudima.
Ove su metode tehni~ki neadekvatne i ljudski neprihvatljive u socijalisti~kom
dru{tvu. Nema sumnje. Ali time zadatak povezivanja ~itavog upravnog sistema
nipo{to ne prestaje. Upravljanje stvarima i rukovo|enje sistema nipo{to ne
prestaje. Upravljnje stvarima i rukovo|enje procesima proizvodnje predstavlja
dru{tveni posao koji je znatno teì, u tehni~kom pogledu, i neusporedivo sloèniji
od vladanja ljudima. Gdje je nekad bilo dovoljno osigurati naprosto takvu
koncentraciju fizi~ke sile kojoj u danoj zajednici nije bilo konkurencije, pa onda
sve interesne sukobe rje{avati dominacijom jedne grupe, a o pitanjima dru{tvene
ekonomi~nosti bilo koje dràvne djelatnosti uop}e ne razbijati glavu sada se sve
jasnije postavlja dvostruki problem: osigurati tehni~ku i dru{tvenu optimalnost
upravnog sistema i podjednako omogu}iti kontinuirano dru{tveno i pojedina~no
najpovoljnije rje{avanje interesnih konflikata koje djelovanje tog sistema nepre-
stano izaziva. Vrlo je vjerojatno da }e taj proces s vremenom postati savr{eniji,
predvi|anja pouzdanija, uskla|ivanja prihvatljivija, odnosi humaniji, ravnopravniji,

slobodniji ali je vrlo malo vjerojatno da }e posao sam postati jednostavniji.
Smjela analiza iz Dràve i revolucije nije zavr{etak Lenjihovih iskustava s
birokracijom. Po{to je buròaski dràvni stroj u revoluciji razbijen u
parampar~ad,29 Lenjin mora svega ~etiri mjeseca kasnije (oùjak-travanj 1918)
konstatirati da dolazi do birokratske degeneracije sovjetske vlasti.30 Sovjeti,
koji su po svom programu organi upravljanja trudbenika, u stvari se pojavljuju
kao organi upravljanja za trudbenike putem najnaprednijeg sloja proletarijata, ali
ne putem trudbeni~kih masa.31
Na VIII kongresu RKP(b) u oùjku 1919. Lenjin dolazi do gotovo
rezigniranog zaklju~ka, da mi ne moèmo ìvjeti bez toga aparata.32 I sva njegova
kasnija nastojanja da analizira izvore i otkrije sredstva protiv birokratske po~asti
u sovjetskoj dràvi nisu vi{e dosegla sistemati~nost njegovih izvoda u Dràvi i
revoluciji. S jedne strane, boriti se s birokratizmom do kraja, do pune pobjede
nad njim, mogu}e je samo tada, kad svo stanovni{tvo bude sudjelovalo u
upravljanju.33 Ali druge, prakti~ne potrebe traè striktniju organizaciju, te Lenjin
vidi jedini lijek protiv birokratizma u individualnoj odgovornosti i provjeravanju
stvarnog rada.34 Izvor birokratizma mu je jednom staro ~inovni{tvo koje se
zadràlo u sovjetskim ustanovama,35 drugi put nizak kulturni nivo i vojno-politi~ki
stil u radu,36 rezultat gra|anskog rata,37 pa onda opet rascjepkanost selja{tva i
poljoprivredne proizvodnje.3 8 Katkada vidi birokratizam u nesposobnosti i
nediscipliniranosti sitnih ~inovnika, te pi{e detaljna pravila o ure|enju ureda i na
~inu kancelarijskog rada.39 Ali drugi put ukazuje na birokratizam i u vrhovima,
29
Gosudarstvo i rjevoljucija, str. 444, 457 (Na{ prijvod: Tom XI, str. 263 i 269-70).
O~erjednije zada~i sovjetskoj vlasti (1918), op. cit. T. XXVII, str. 244 (Na{ prijevod:
30
Tom 12, str. 217-219).

31
VIII sjezd RKP(b), referat o partijskom programu (1919) op. cit. T. XXIX, str. 161 (Na{
prijevod: Tom 13, str. 96).
32
Ibid., str. 160 (Na{ prijevod: Tom 13, str. 95-96).
33
Ibid., str. 161 (Na{ prijevod: Tom 13, str. 96).
34
Projekt dirktivi na{~ot raboti STO i SNK, a takè malogo SNK (1922), op. cit. T. XXXV.
str. 464.
35
Doklad na ob{~em sobraniji komunistov Zamoskovorje~ja (1920), op. cit. T. XXXI, str.
406. (Na{ prijevod: Tom 14, str. 91).
36
Na{e vne{neje i vnutreneje poloènije i zada~i partiji (1920), ibid. str. 393 (Na{ prijevod:
Tom 14, str. 108).
37
O prodovoljstvenom nalogje (1921), op. cit. T. XXXII, str. 330 (Na{ prijevod: Tom 14,
str. 299).
38
X sjezd RKP(b) (1921), op. cit. ibid. str. 182 (Na{ prijevod: Tom 14, str. 238).
39
Nabrosok pravil ob upravljeniji sovjetskimi u~re`denijami (1918), op. cit., T. XXVIII.
286 Eugen Pusi}
i u zagradi budi re~eno, birokracija postoji kod nas ne samo u sovjetskim

ustanovama, ve} i u partijskim.40 U svom radu O prodovoljstvenom nalogje, kojim
uvodi i tuma~i novu ekonomsku politiku, Lenjin kaè: Razmjena, to je sloboda
trgovine, to je kapitalizam. On je koristan u toj mjeri u kojoj nam pomaè da se
borimo s rascjepkano{}u sitnog proizvo|a~a, a do izvjesne mjere i s
birokratizmom.41 Ni jedna mu mjera nije bila previ{e radikalna, da se iza|e na
kraj s jednom pojavom koju je smatrao direktno opre~nom socijalizmu.
Lenjinove pretpostavke o pojednostavljenju poslova upravljanja nisu na{le
potvrdu u razvoju prve socijalisti~ke dràve. Ali ono {to je svakako bilo mnogo
ozbiljnije, to je da metode upravljanja u Sovjetskom Savezu pod uvjetima
ekonomske i kulturne nerazvijenosti za njegova ìvota nisu postale ni bitno
manje prinudne ni tehni~ki mnogo efikasnije.
5. MAX WEBER O UPRAVI

I Wilson i Lenjin uo~avaju bitne promejene do kojih je u modernoj dràvnoj
upravi dovelo dvojstvo njezine uloge: instrumenta vlasti i nosioca slu`be. Ali to
ih dvojstvo obojicu interesira prvenstveno sa stanovi{ta politi~ke akcije. Pridonosi
li nova situacija mogu}nosti politi~ke kontrole uprave ili ne? I kako treba
izmijenjenim prilikama prilagoditi tradicionalna shva}anja?
U isti mah, me|utim, diferencijacija i porast dru{tvene uloge uprave dovode
do prve kompleksne analize pojave uprave i upravljanja kako u politi~kom tako u
tehni~kom pogledu. Ta je analiza vezana za ime Maxa Webera.
U svojoj najdetaljnijoj razradi birokracije, u 6. poglavlju tre}eg dijela
Wirtschaft und Geselschaft Weberu je polazna ta~ka ba{ onaj problem koji je
ovdje u centru pa`nje, problem odnosa uprave i politi~ke vlasti. Me|utim,
analiziraju}i taj problem Weber nastoji da ocrta ujedno {to potpuniju sliku moderne
uprave, i da njezinu ulogu u dru{tvu i u politi~kim odnosima dovede sistematski u
vezu s karakteristikama njezine funkcije i strukture i poloàjem ljudi u upravnim
organizacijama. U tome je njegov doprinos nov i prelazi ono {to je do tada o toj
problematici re~eno.
1. Prije svega, a to je za njegovu koncepciju moderne uprave najodlu~nije,
on vidi i nagla{ava njezinu dvostruku funkciju, s jedne strane kao instrument za
vr{enje i odràvanje vlasti, a s druge kao sistem organizacija za vr{enje javne
slu`be, obavljanja djelatnosti koje su korisne u op}em interesu. Najjasnije uo~ava
Weber taj presudni dualizam moderne uprave koji sto godina ranije uop}e nije
postojao kao problem tamo gdje ga nalazi ba{ u stadiju nastajanja. Jo{ 1905. u
40
O RABKRIN-e (1923), op. cit., T. XXXIII, str. 452.
41
O prodovoljstvenom nalogje, str. 342. (Na{ prijevod: Tom 14, str. 312).
svom prvom ~lanku povodom revolucije u Rusiji razlikuje Weber upravu-slu`bu

u zemstvima, koja obuhva}a {kolstvo, statistiku, zdravstvo, veterinu, gradnju cesta,
poljoprivrednu nastavu i drugo, od uprave-vlasti centralnih organa koju on u
ruskom slu~aju ocjenjuje negativno kao parazita koji sluì samo odràvanju
postoje}e politi~ke raspodjele vlasti, gotovo bez ikakvih stvarnih interesa, osim
mo`da u financijskom pogledu.42
Druga osnovna funkcionalna karakteristika, kojom Weber ide daleko ispred
svojih suvremenika, jest bitno jedinstvo upravne funkcije na svim podru~jima, a
posebno u tzv. javnoj i privatnoj sferi, dràvne uprave s jedne a kapitalisti~ke
privredne uprave u poduze}u s druge strane. Taj poredak tj. birokratski
primjenjiv je u na~elu jednako u privrednim, karitativnim ili drugim organizacijama
koje idu za bilo kojim privatnim idealnim ili materijalnim ciljevima, kao i u
politi~kim i hijerokratskim organizacijama zajednica, {to se moè i historijski
dokazati (s manjim ili ve}im odstupanjima od ~istog tipa).43
U ovom okviru vidi Weber slijede}e osnovne zna~ajke uprave kao funkcije:
Upravljanje se ne vr{i proizvoljno, ve} po op}im vi{e-manje iscrpnim
pravilima, kojima se mogu nau~iti.44
Upravljanje se odvija u propisanim formama. Taj formalizam zna~i naprosto
put najmanjeg otpora u nastojanju, da se isklju~i proizvoljnost iz upravljanja i
osigura za{tita bilo kojih postoje}ih ìvotnih {ansi (Lebenschancen), u smislu
subjektivnih, u prvom redu imovinskih, prava.45
Upravljanje postaje neosobno, i u toj se neosobnosti ispreple}u pozitivne i
negativne osobine, funkcije i disfunkcije moderne uprave u jednu cjelinu.
Upravljanje se odvija sine ira et studio, bez mr`nje i bez strasti, pa stoga i bez
ljubavi i odu{evljenja, pod pritiskom priprostih pojmova o du`nosti; idealni
slu`benik vr{i svoju slu`bu bez obzira na osobu, formalno jednako sa sve, tj.
za sve interesente u istom stvarnom poloàju.46
Upravljanje se osniva na spisima (aktima).47
Postoji tendencija prema tajnosti znanja koje je potrebno za upravljanje.
Na tajnosti po~iva, jednim dijelom, mo} moderne uprave.48 S druge strane,
42
Max Weber, Gesammelte politische Schriften, J. C. Mohr Paul Siebeck, Tübingen,
1958, str. 31-32.
43
Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, u Grundriss der Socialökonomik, III Abteilung,
J. C. Mohr, Tübingen, 1921, str. 127.
44
Ibid., str. 651.
45
Ibid., str. 130.
46
Ibid., str. 129.
47
Ibid., str. 651.
48
Ibid., str. 671. i od istog autora: Gesammelte politische Schriften, str. 64.
288 Eugen Pusi}
me|utim, pojavljuje se opasnost, da uprava koja je zatvorila sva vrata i sama

tapka u mraku.
Upravljanje dobiva sve ve}i kontinuitet,49 i time podlogu za ~vr{}e
agregatno stanje, za upravnu strukturu.
2. U strukturnom pogledu podloga je upravljanja, za Webera, organizacija,
ali organizacija u kojoj tipi~na opreka diobe rada i povezivanja djelatnosti u
izvr{enju pojedina~nih zadataka dobiva ve}u ~vrstinu i nove specifi~ne osobine
Podjela rada izvr{ena je na relativno stabilni sistem nadle`nosti (Kompe-
tenzen). Time je uveden paralelizam, karakteristi~an za pojam nadle`nosti, izme|u
prava i du`nosti. Nadle`nost zna~i s jedne strane slu`beniku du`nost, a s druge
skup ovlasti zapovijedanja (Befehlsgewalten), koje su potrebne radi izvr{enja
du`nosti. Te su ovlasti pravilima podijeljene i tim istim pravilima ograni~ene.
Du`nosti se odnose samo na slu`benu sferu i ne zadiru u li~nu slobodu onih koji
ih vr{e.50
Time djelatnost uprave postaje Gesellschaftshandeln (u stvari organizirana
djelatnost) i tako znatno efikasnija od ranije puke zajedni~ke djelatnosti
(Gemeinschaftshandeln).51 Weber ovdje primjenjuje ponatu Tönniesovu dvopo-
djelu, da bi razlikovao predvidivost i pouzdanost u djelovanju upravne organizacije
od spontane ili kvazi spontane masovne akcije i od ograni~enog dometa male
grupe ~iji ~lanovi moraju biti u neprestanom li~nom kontaktu.
Takva struktura obiljeàva organizaciju kao nadle{tvo u javnoj upravi ili
pogon u privredi, dok tipi~ne organizacione jedinice u tim organizacijama,
formirane oko manipulacije spisima, Weber naziva biroom ili kontorom (u
privredi).52
U nadle{tvu, odnosno u pogonu tipi~na organizaciona hijerarhija postaje
hijerarhija slu`bi, tj. ~vr{}a i neosobna podre|enost i nadre|enost samih radnih
mjesta, koja pruà mogu}nost instancione kontrole i u korist onih kojima se putem
upravnih organizacija vlada.53
U strukturi moderne uprave vidi Weber tendenciju prema monokrati~nosti,
prema odlu~ivanju pojedinaca u vode}im ulogama na raznim nivoima.
Kolegijalnost kao oblik odlu~ivanja predstavlja mu iznimku i sama je po sebi
manje efikasna.53
3. Naro~ito plasti~no ocrtava Weber poloàj ljudi u modernoj upravi,
karakteristike upravnih slu`benika:
49
Ibid., str. 650.
50
Ibid., str. 651. i 129.
51
Ibid., str. 669.
52
Ibid., str. 651.
53
Ibid., str. 650.
U modernoj upravi prevladava profesionalizam, kako u tom smislu da je

slu`ba slu`benika glavno zanimanje, tako i u onom da se za nju traì posebno
stru~na sprema, {kolovanje, kvalifikacija.54 Slu`ba postaje poziv (Beruf), u
principu doìvotna djelatnost slu`benika,55 i time implicira odnos vjernosti.
U specijaliziranom znanju sadràna je potrebna snaga, {to Weber uvijek opet
nagla{ava,56 i u tome je moderni slu`benik nadmo}an svakome osim privatnom
kapitalisti~kom poduzetniku.57 Weber razlikuje stru~no znanje ste~eno izobrazbom
(Fachwissen) od slu`bene informiranosti koja izvire iz same upravne funkcije
(Dienstwissen). I ovdje, me|utim, ostaje kod Webera stalno budna svijest o
istodobnoj prisutnosti prednosti i nedostataka u upravi. Svjedod`ba o poloènim
ispitima sluì ~inovnicima ~esto naprosto kao ulaznica u carstvo slu`benih
beneficija (der Amtspfründen).58
Slu`benik je li~no slobodan, ali je odvojen od materijalnih sredstava
upravljanja, koja se nalaze pod kontrolom politi~kih gospodara. Stoga se u slu`bu
stupa ugovorom, a ne postoji, kao u nekim ranijim formacijama, pravo vlasni{tva
na slu`bu.59
S druge strane, slu`benika veè slu`bena disciplina, koju Weber definira
kao {ansu da se odre|eni krug ljudi, na osnovu uvje`banog stava, pokori primljenoj
zapovijedi smjesta automatski i shematski, ili, politi~ki jo{ zna~ajnije, kao
konzekventno racionalizirano, tj. planski uvje`bano, precizno izvr{enje dobivene
zapovijedi, kojom se odri~e bezuvjetno svake vlastite kritike.60 U takvoj krutoj
disciplini vidi Weber drugu stranu odre|ene dru{tvene samosvijesti ~inovni{tva.61
Slu`benik je imenovan, a ne izabran. Izbor je Weberu inkompatibilan s
pravnim karakterom slu`benika u ~istom tipu birokratske uprave.62
Slu`benik moderne uprave prima pla}u u novcu. I ovdje Weber iznimke
smatra naprosto udaljavanjem od ~istog tipa.63
54
Ibid., str. 650.
54
Ibid., str. 650651.
55
Ibid., str. 654.
56
Ibid., str. 128. i od istog autora: Parlament und Regierung, str. 28.
57
Ibid., str. 129.
58
Max Weber, Parlament und Regierung, str. 5758; Soziologie-Weltgeschichtliche Analysen-
Politik, str. 331.
59
Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, str. 126127.
60
Ibid., str. 28. i 642.
61
Ibid., str. 657.
62
Ibid., str. 126127. i 653.
63
Ibid., str. 126127. i 654.
290 Eugen Pusi}
Slu`beniku je osigurano regulirano napredovanje u okviru hijerarhije slu`bi,

koje se s obzirom na specijalni doìvotni karakter pretvara u karijeru (Lauf-
bahn).64
Poloàj slu`benika predmet je posebnog pozitivnog dru{tvenog vrednovanja
koje je najja~e tamo gdje postoji najve}a potreba za stru~no {kolovanim
~inovni{tvom, jaka i nepropusna socijalna diferencijacija i tamo gdje slu`benici
potje~u prete`no iz vi{ih dru{tvenih slojeva.65
4. Nema sumnje, da je dru{tvena uloga uprave, a posebno njezin odnos prema
politi~koj vlasti, za Webera centralno pitanje ~itave problematike birokracije.
Najve}i dio VI poglavlja posve}en je dru{tvenim pretpostavkama i dru{tvenim
posljedicama razvoja i postojanja moderne uprave. Pri tome su pretpostavke i
posljedice ~esto izmije{ane ({to nije rezultat Weberove nesistemati~nosti i
nedovr{enosti tog dijela njegovog opusa, ve} naprosto vjerna slika stvarnosti):
porast upravnih organizacija i zadataka uprave i mijenjanje tih zadataka u
kvalitativnom pogledu,66
porast koli~ine dru{tvenih materijalnih sredstava i ljudi koji se mogu odvojiti
od drugih dru{tvenih namjena,67
prevladavanje nov~ane privrede.68
S modernom su upravom, nadalje, u me|usobnom funkcionalnom odnosu
uvjeti koji mogu biti i posljedice:
ve} spomenuta koncentracija sredstava upravljanja u rukama politi~kih
gospodara;
nivelacija socijalnih razlika, koju uprava traì a ujedno je i stvara svojim
nastojanjem da osigura {to {iru bazu za potencijalnu regrutaciju svojih slu`benika;
izvjesna plutokratizacija uprave, s obzirom na selektivni faktor skupog
prethodnog {kolovanja.69
Osnovna unutarnja karakteristika koja je presudna za dru{tveno-politi~ki
zna~aj uprave jesu njezine tehni~ke prednosti pred svakom alternativnom metodom
upravljanja. Preciznost, brzina, odre|enost, poznavanje materijala u spisima,
kontinuitet, diskrecija, jedinstvenost, striktno podre|ivanje, u{teda na trvenjima,
64
Ibid., str. 126-127. i 655.
65
Ibid., str. 652.
66
Ibid., str. 658-659.
67
Ibid., str. 660. Weber ovdje govori o konzumptivno raspoloìvim sredstvima i time,
implicite, ukazuje na interesantnu hipotezu, da bi ekonomski faktor mogao djelovati usporavaju}e
na razvoj uprave, u zemljama gdje su sredstva, pored potro{nje, namijenjena u prvom redu
privrednim investicijama, primjerice radi industrijalizacije.
68
Ibid., str. 655.
69
Ibid., str. 129-130. i 669.
na stvarnim i li~nim tro{kovima pove}avaju se do optimuma kod strogo birokratske,

a naro~ito kod monokratske uprave putem {kolovanih ~inovnika pojedinaca,
nasuprot svim kolegijalnim, po~asnim i neprofesionalnim oblicima upravljanja.70
Vlast i uprava povezani su po samoj svojoj definiciji. Sva se vlast o~ituje i
funkcionira kao uprava. Svaka uprava treba na neki na~in vlast, jer uvijek treba
da za njezino vo|enje netko ima u rukama nekakve ovlasti zapovijedanja.71 Ipak,
u tom jedinstvu vlasti i uprave Weber razlikuje vlastodr{ce (jednog ili vi{e vo|a
koji ne izvodi vlast zapovijedanja koju vr{e ili prisvajaju od drugih vo|a zvat
}emo gospodarima) njihov aparat (a ljude koji im se na navedeni na~in stavljaju
specijalno na raspoloènje zvat }emo njihovim aparatom).72 Moderna je uprava
neobi~no efikasno sredstvo vladanja, a ujedno raspolaè potencijalnom vrlo
velikom, pod normalnim uvjetima premo}nom vlastitom mo}i.73
Kao svoj politi~ki stav i sud o vrijednosti Weber zastupa odlu~no stanovi{te
da uprava i upravni slu`benici ne treba da sudjeluju u politici definiranoj kao
te`nja prema udjelu u vlasti ili prema utjecaju na raspodjelu vlasti, bilo me|u
dràvama bilo unutar dràve me|u grupama ljudi koje ona obuhva}a. Upravni
slu`benik treba da stoji iznad stranaka, a to zna~i u stvari izvan borbe za vlast u
svoje ime. A borba za vlast i za vlastitu odgovornost za svoju politiku, koja
proisti~e iz vlasti, to je ìvotni element kako politi~ara tako poduzetnika. Upravni
je slu`benik premo}an po svom stru~nom znanju. Ali postavljanje politi~kih
ciljeva nije stvar stru~nosti i politiku ne treba da odre|uje stru~ni slu`benik kao
takav. Mnoge neda}e suvremene njema~ke politike tuma~i Weber vla{}u
upravnih ~inovnika koji su potpuno zakazali, kad su se na{li pred politi~kim
pitanjima.74
Ipak, birokracija sve vi{e, i neposredno i posredno, prodire u politiku, postaje
grupa za sebe, svjesna svog identiteta, svojih interesa i institucionalnih ciljeva.
Weber ukazuje na {ire dru{tvene opasnosti ovog prodiranja birokracije u
politiku i pove}anja njezina dru{tvenog utjecaja. Ve} u doba starog Rima pojava
70
Ibid., str. 660-661.
71
Ibid., str. 607. Vlast katkada zna~i za Webera ba{ udio u upravljanju pa i u tako
prozai~nom obliku kao {to je utjecaj na popunjavanje slu`bi (Parlament und Regierung, str. 43).
72
73
Ibid., str. 671. Shva}anje o pojmovnom jedinstvu vlastite mo}i uprave i njezine
instrumentalne efikasnosti tako je izraèno kod Webera, da se tvrdnje s tim u vezi katkada ~ine
kontradiktornima. U modernoj dràvi kaè Weber na str. 13-14. Parlament und Regierung
nalazi se stvarna vlast... nu`no i neopozivo u rukama ~inovni{tva. Dok se na str. 16. tvrdi da je
raspolaganje sredstvima upravljanja u rukama one sile koju birokratski aparat izravno slu{a i
kome je na raspolaganju.
74
Max Weber, Politik als Beruf u Gesammelte politische Schriften, str. 494; Parlament und
Regierung, str. 34, 60. i 56.
292 Eugen Pusi}
birokracije umrtvljuje ekonomsku i politi~ku inicijativu.75 Birokratizacija

politi~kih partija smanjuje va`no svojstvo elasti~nosti kod njih i time ograni~ava
mogu}nost politi~kog manevra, spre~avaju}i, na primjer, fuziju politi~kih partija.76
Ba{ birokracija, a ne demokracija, kao {to se to ~esto tvrdi, pridonosi atomizaciji
dru{tva, te se u krajnjim slu~ajevima, kao na primjer u carskoj Rusiji po~etkom
XX stolje}a, moè govoriti o ratu birokracije protiv dru{tva. Weber citira
primjedbu jednog ameri~kog radnika, da su mo`da bolji ~inovnici na koje mi
pljujemo, nego vr{i (evropski) koji pljuju na vas.77 Najva`niji je novi politi~ki
element epohe birokracije zna~ajno pove}anje stabilnosti vlasti oslonjene na
modernu upravu. Ta je vlast pod normalnim okolnostima gotovo neoboriva
tradicionalnim sredstvima. Odatle i pojava, da se nekadanji stil revolucija sve
vi{e zamjenjuje tehnikom dràvnog udara.78
S Weberom po~inje suvremena, analiti~ka faza u promatranju i istraìvanju
uprave.
6. KLASI^NA [KOLA UPRAVNE TEHNIKE

Sinteza nije opreka diferencijaciji, ve} obi~no polazna ta~ka novog i jo{
detaljnijeg usmjeravanja u specijalnim pravcima. Veliki dio suvremene upravne
znanosti nadovezuje na Webera. Ali autori koji ga spominju ne pripadaju istom
smjeru. Jedni ispituju ulogu upravnog sistema kao cjeline u dru{tvu, a posebno u
politi~kim odnosima. Drugi se, naprotiv, bave unutarnjom strukturom upravnih
organizacija i njihovim funkcioniranjem sa stanovi{ta {to potpunijeg i {to
ekonomi~nijeg postizavanja onih vanjskih ciljeva zbog kojih je pojedina orga-
nizacija stvorena. I ma kolika bila u po~etku subjektivna apoliti~nost ove druge
grupe, ma koliko prevladavala kod nje isklju~ivo tehni~ka i instrumentalna
orijentacija u odnosu na upravu, kroz historijat prou~avanja uprave posljednjih
trideset godina provla~i se kao crvena nit tendencija pribliàvanja tehni~kih i
politi~kih gledi{ta. Analiti~ka metoda ne moè a da ne ispituje karakter ciljeva i
intresa kojima uprava sluì, ako èli dati potpuniji i op}enitiji odgovor na pitanja
njezine uspje{nosti kao oru|a ili oru`ja. A raspravljanje o politi~koj ulozi uprava
i upravljanja mora ostati na nivou op}enite spekulacije, pa i puke beletistike kao
{to postoje}a literatura stvarno pokazuje ako nije uspjelo analiti~ki prodrijeti u
strukture i modalitete funkcioniranja upravnih organizacija. Politi~ko je zna~enje
75
Max Weber, Soziologie-Weltgeschichtliche Analysen-Politik, str. 56.
76
Max Weber, Parlament und Regierung, str. 24.
77
Max Weber, Soziologie-Weltgeschichtliche Analysen-Politik, str. 393; Gesammelte
politische Schriften, str. 79. i 579.
78
uprave u prvom redu ba{ u njezinom tehni~kom potencijalu. Da bismo mogli

pratiti ovu konvergenciju, presudnu za pro~avanje problema upravljanja danas i u
doglednoj budu}nosti, moramo pogledom obuhvatiti, bar ukratko, oba razvojna
toka. Do sada smo razmatrali gotovo isklju~ivo politi~ki tok. Da vidimo sada iz
kakvih je izvora poteklo i kako se razvilo tehni~ko mi{ljenje o upravi i upravljanju.
Ve} smo navikli na to da sve znanosti po~inju sa starim Grcima. Histori~ari
upravo, me|utim, mogu bez mnogo muke prona}i i starije primjere gdje su se
ljudi, u nastojanju da zajedni~ki obave neke poslove, susretali s problemima
centralizacije i decentralizacije, delegacije, izbora podesnih kadrova, komunikacije
i mnogim drugim pitanjima moderne upravne tehnike. Tako Mojsije, prema
Bibliji, prima savjet da ~itav narod podijeli na jedinice po tisu}u, pa stotitu, pa
pedeset i deset ljudi, da svakoj od tih jedinica stavi na ~elo brze, bogobojazne i
pouzdane vo|e koji }e odlu~ivati u malim stvarima, a velike iznositi pred njega
i o svemu ga izvje{tavati.79
Sistematsko bavljenje tehnikom izvr{avanja upravnih poslova pojavljuje se,
gotovo istodobno s razmatranjem politi~kih implikacija, onda kad i velika
profesionalna dràvna uprava sama, u XVII i XVIII stolje}u, u vezi s birokracijom
monarhijskog apsolutizma. Kameralisti, kako su se ti rani upravni tehni~ari zvali,
naro~ito u srednjoj Evropi, bili su, tako re}i, teoreti~ari ~istog iskustva. Sve {to su
vidjeli, biljeìli su vjerno i primali bez kritike, drè}i se one Hegelove, da je sve
{to postoji samim time i razumno. I tako su, polaze}i od moralno-politi~kih zasada
vladareve slave i samovlasti vidjeli smo primjer ove orijentacije kod Sonnefelsa8 0
i destiliraju}i u svoje principe kvintesenciju onoga {to su carski i kraljevski
~inovnici stvarno radili, izgra|ivali postupno ~itave sisteme i pisali ud`benike na
temelju kojih se vladaju}a praksa, bez daljnjih pitanja, reproducirala u novim
generacijama vladarevih slugu.
Novi zamah upravne tehnike, po~etkom XX stolje}a, vezan je za upravnu
eksploziju u privredi. U to doba obiteljska firma, kao da tada vladaju}i oblik
privrednog poduze}a, definitivno ustupa mjesto korporaciji, dioni~kom dru{tvu,
koncernu i drugim formama neosobne velike organizacije. Nije, stoga, slu~ajno
da oba glavna klasi~na autora upravno-tehni~kog smjera, Frederick W. Taylor i
Henri Fayol, dolaze iz privrede, da nastoje generalizirati svoja vlastita opaànja
i prakti~na iskustva u organizaciji poslova u tvornici i vo|enju privrednog
poduze}a, te da i po svom obrazovanju ne pripadaju pravnim ili politi~kim
strukama, tradicionalnom mati~nom tlu za upravne znanosti, ve} da su tehni~ari,
inènjeri.80
79
Cit. prema H. A. Brasz, A. Kleijn i J. int Veld, Inleiding tot de Bestuurswetenschap,
Vuga-Boekerij, Arnhem, 1962, str. 23.
80
Str. 13.
294 Eugen Pusi}
Mo`da nam ba{ ova posljednja okolnost moè pomo}i da bolje shvatimo
kako njihove prednosti tako i nu`nu ograni~enost njihova pristupa. Svaki posao,
pojedina~ni ili grupni, za njih zna~i tehni~ki proces koji je po samoj svojoj naravi
podvrgnut pravilima tehni~ke racionalnosti, te ima stoga i svoj tehni~ki optimum,
to jest onu teoretski odredivu ta~ku u kojoj je omjer izme|u uloga sredstava,
vremena, radne snage itd. i postignutih rezultata najpovoljniji. Misao o jednom
jedinom najboljem putu za obavljanje svakog zamislivog posla vjerojatno je
najosnovnija i najkarakteristi~nija od svih Taylorovih ideja.81 Ali isklju~iva i
dominantna orijentacija na praksu ujedno je i glavni razlog relativne teoretske
jalovosti ovih po~etnih napora. U dilemi izme|u dugotrajnog, mukotrpnog i ~esto
naizgled prakti~ki nekorisnog empirijskog istraìvanja, i brzih generalizacija koje
su ~esto teoretski naivne ali su zato prakti~ki odmah primjenjive i upotrebive,
upravni su se tehni~ari odlu~ili za ovaj drugi put. Ovaj je izbor jasno uvjetovan
sredinom u kojoj su radili, a opravdava ga i ~injenica da je empirijsko socijalno
istraìvanje bilo u to doba jo{ u toj mjeri nerazvijeno,82 da se gotovo i nije mogla
vidjeti neka veza izme|u njega i bilo kakve prakti~ne svrhe. Bilo tome kako mu
drago, iz ovakve je situacije proiza{la jedna preskriptivna upravna disciplina koja
je, s jedne strane, nastojala utvrditi ona pitanja koja se javljaju kao generi~ka kod
svakog upravljanja, a s druge, formulirati odre|eni broj maksima, pravila ili
preporuka o tome kako treba postupati u tim pitanjima pa da se ostvari tehni~ki
optimum u svakoj kolektivnoj djelatnosti.
Kao primjer najbolje }e nam posluìti djelo Fayola, s obzirom na to da se
Taylor bavi isprva posve tehni~kim mjerenjem vremena i pokreta kod manuelnog
rada, pa je ova ~isto kvantitativna orijentacija prisutna donekle i u njegovim
kasnijim op}im razmi{ljanjima. Fayol, naprotiv, od po~etka razmatra kvalitativni
problem vo|enja u velikim organizacijama, te je u tom smislu bliì kasnijoj
pro{irenoj primjeni upravno-tehni~kih na~ela van privrede. U svom glavnom djelu,
Administration industrielle et générale, izdanom 1916. godine,83 Fayol daje uzorak
mnogih budu}ih rasprava o istom predmetu. Nabrajaju se i opisuju elementi
administracije, to jest generi~ki problemi i podru~ja pa`nje koji se pojavljuju u
svim organizacijama bez obzira koji im je vanjski cilj, i utvr|uju principi
administracije, to jest op}enite upute kako treba postupati ako èlimo da
organizacija dobro funkcionira. Elementi svakog upravljanja, prema Fayolu, su
81
Glavno djelo ovog autora, posve}eno op}im problemima upravljanja na nivou organizacije
kao cjeline je: The Principles of Scientific Management, New York, 1911.
82
Renate Mayntz, The Study of Organizations A Trend Report and Bibliography, Current
Sociology, No. 3-1964, str. 95-96.
83
Ovdje se citira prema prijevodu Dimitrijevi}a: Administracija i organizacija industriskih
i drugih tehni~kih preduze}a, Beograd, 1920.
predvi|anje, organizacija, zapovijedanje, koordinacija i kontrola.84 Pod nazivom

principa administracije Fayol raspravlja o nizu momenata kod kojih ja~e nagla-
{ava vrijednosnu ocjenu, naime svoje uvjerenje da te zna~ajke pridonose uspjehu
samo djelatnosti. To su podjela rada, autoritet, disciplina, jedinstvo zapovijedanja,
jedinstvo u upravljanju, pot~injavanje pojedina~nih interesa op}im, sistem
nagra|ivanja, centralizacija, hijerarhija, naredba i red, pravednost, stabilnost oso-
blja, inicijativa, osiguranje jedinstva osoblja.85 Ve} sami nazivi ovih principa
jasno pokazuju kakav model upravljanja Fayol ima pred o~ima. Patrijarhalno-
autoritativne metode preuzete su ovdje iz starog francuskog obiteljskog poduze}a
s vlasnikom pojedincem, generalizirane i uzdignute na rang op}ih na~ela
upravljanja. Interesantna je paralela s organskom teorijom dràve kako smo je,
primjernice, susreli kod L. von Steina.86 I Fayol temelji neke svoje principe na
organskim analogijama. Kao {to je podela rada, isto je tako i centralizacija stvar
~isto prirodna; ona se u prirodi sastoji u tome, {to se u celom organizmu ìvo-
tinjskom ili socijalnom utisci susti~u ka mozgu ili direkciji, i da iz mozga ili
direkcije izlaze nare|enja, koja stavljaju u pokret i sve delove organizma.87
Da ovakvi principi predstavljaju vi{e generalizacije vlastitih predrasuda
nego sistematizirane rezultate iskustva, vidimo i po tome {to se oni razlikuju i kod
navedenih klasika. Taylor, koji ni sam nije prista{a nekog naro~itog demo-
kratizma u upravljanju, dovodi u sumnju princip jedinstva komande u organizaciji
i smatra da napredovanje diobe rada u poduze}u zahtijeva i specijalizaciju u
rukovo|enju, te da bi svaki pojedini radnik trebao primati istodobno upute i nalaziti
se pod nadzorom ve}eg broja specijaliziranih {efova (za materijal, za tempo rada,
za strojeve, za disciplinu itd.).88
To je vjerojatno i razlog da u kasnijim formulacijama klasi~ne {kole
prevladava obra|ivanja elemenata, generi~kih problema upravljanja, dok se
principi, ako se i spominju, tretiraju mnogo opreznije, isti~u}i stalno rezervu
ceteris paribus, to jest da konkretna primjena ovih uputa mora nu`no biti
prilago|ena posebnim uvjetima svake situacije i da one ne pruàju nikakvu
automatsku garanciju uspje{nosti. Najpoznatija je, s tim u vezi, lista elemenata za
koju je Luther Gulick izmislio kraticu POSDCORB sastavljenu iz prvih slova, na
engleskom, rije~i planiranje, organiziranje, popunjavanje osobljem,
usmjeravanje, koordiniranje, izvje{tavanje, budètiranje.89 Nema sumnje
84
Fayol, op. cit., str. 67.
85
86
Str. 15.
87
88
Taylor, op. cit., 123.
89
Luther Gulick i Lyndal Urwick, Papers on the Science of Administration, New York, 1937.
296 Eugen Pusi}
da je na svim tim podru~jima upravna tehnika dala dragocjenih rezultata u

racionalizaciji, pove}anju efikasnosti i ekonomi~nosti, u boljem obavljanju svih
tih tipi~nih upravnih poslova svagdje gdje se oni vr{e, u dràvnoj upravi jednako
kao u privredi. U tom obliku ona se i pro{irila po ~itavom svijetu, bez obzira na
dru{tveno-ekonomsko ure|enje pojedine zemlje. Ova racionalna jezgra klasi~ne
{kole upravne tehnike u njezinom naglasku na generi~ne elemente upravljanja
dolazi jo{ do izraàja, primjerice, u jednoj publikaciji Ujedinjenih naroda iz 1951.
godine, u kojoj se obra|uju problemi pruànja tehni~ke pomo}i zemljama u razvoju
u vezi s organizacijom uprave: Pothvati tehni~ke pomo}i koje je poduzela OUN
pokazuju stalno da prakti~ki pri svakom poku{aju rje{avanja tehni~kih i
ekonomskih problema postoji stanovit broj temeljnih preduvjeta upravne prirode:
preduvjeti organizacije, osoblja, budèta, planiranja i postupaka.90 I zaista, nema
sumnje da se svako upravljanje bilo gdje mora suo~iti s tim problemima i mora
na}i neka rje{enja za njih. Svako teoretiziranje o upravi mora se kona~no vratiti
na ovu polaznu ta~ku.
Ali ne radi se samo o postavljanju pravih pitanja, ma koliko taj po~etak bio
vaàn. S vremenom htjeli bismo doznati i odgovore na njih. A u tom je pogledu
klasi~ni pristup ostao vi{e-manje sterilan. Razlog toj sterilnosti treba traìti u prvom
redu u tome, da klasi~ari nisu nikad smatrali potrebnim sistematsko provjeravanje
svojih maksima. Oni su se zadovoljavali, u te`nji da ne izgube vezu s praksom,
s poluistinama, s jednostavnim pravilima zanata koja su vaìla, naravno, samo
rebus sic stantibus, a nisu bili pogodna metoda da se bolje razumije upravljanje
kao dru{tveni proces. U tom pogledu djeluje upravo proro~ki rezolucija Ruske
komunisti~ke partije na XII kongresu, 1923. godine: U izu~avanju i utvr|ivanju
principa znanstvene organizacije rada i upravljanja, koji ne smiju biti samo
ekonomski, neophodno je najtje{nje povezivanje stvarnog prakti~nog provjeravanja
i znanstveno generaliziraju}eg zaklju~ka; prakti~ka forma tog prou~avanja treba
da bude sistematsko pra}enje pojava na podru~ju upravlja~kog rada koje se stalno
ponavljaju i koje su tipi~ne; postavljanje eksperimenta s unaprijed ta~no odre|enim
ciljevima i, u prvom redu, motrenje onih dijelova aparata koje je naro~ito potrebno
prou~avati kako bi se prona{la najbolja sredstva za otklanjanje njihovih
nedostataka.91 Kritika klasi~ne {kole sa stanovi{ta dublje i znanstvenije analize
odnosa ljudi na radu bila je neminovna.
Ta je kritika postala mogu}a i nu`na u isti mah uslijed zna~ajnih promjena
tehnolo{ko-ekonomske baze upravljanja tokom druge tre}ine dvadesetog stolje}a.
90
Standards and Technigues of Public Administration (ST-TAA) M-I. New York, Organizacija
ujedinjenih naroda, 1951, str. 4.
91
Cit. po A. J. Berg, Kibernetika i ob{}estvenyje nauki, u Stroiteljstvo kommunizma i
ob{}estvenyje nauki, Akademija nauk SSSR, Moskva, 1963, str. 55.
Ubrzani porast produktivnosti i eksplozivni razvoj tehnologije pra}en je ne samo

ubrzanjem procesa diferencijacije u dru{tvenoj diobi rada ve} i ocrtavanjem
mogu}nosti promjene u osnovnoj formi tog procesa. Uslijed razvoja teorije i
prakti~kih metoda za regulaciju velikih sistema postaje zamislivo, da se sve rutinske
operacije u ljudskom radu prenesu na strojeve. Time bi mrvljenje rada, na koje
se tuì Friedmann,92 dioba rada razbijanjem jedinstvenog radnog procesa na sve
manje, sve jednostavnije i ujedno sve besmislenije radne operacije moglo na}i
svoj prirodni kraj i ustupiti mjesto diobi rada putem specijalizacije znanja, tj.
suàvanja podru~ja interesa, a da se ne dira u cjelovitost i smisao kompleksnih
radnih procesa. Akceleracija op}eg tempa dru{tvenih promjena odraàva se i na
upravnim sistemima. Sve je teè na te sisteme gledati isklju~ivo stati~ki, sve ve}u
prakti~ku va`nost dobiva pitanje, kako odràti osnovni kontinuitet funkcije u sve
nemirnijoj dru{tvenoj okolini. Unutarnji sastav upravnih sistema mijenja se time
{to se sve vi{e {ire po broju i rastu, po va`nosti organizacije tipa poduze}a ili
ustanove, relativno samostalne jedinice u kojima je sva djelatnost upravljena na
jedan ili nekoliko ali tehni~ki istovrsnih ciljeva. Ovaj tip organizacije prodire i u
one sisteme upravljanja koji okupljaju tehni~ki heterogene poslove u jednu cjelinu
odre|enu zajedni~kim podru~jem djelovanja i tradicionalno baziranu na monopolu
politi~ke vlasti, dakle u politi~ko-teritorijalne jedinice dràvne uprave. Time se u
sistem dràvnog upravljanja unosi jedan sistemski strani element, organizacije
koje svoju vanjsku svrhu i svoju unutarnju koheziju ne temelje na autoritativnim
sredstvima vlasti ve} na povezuju}em karakteru tehni~ki jedinstvenog a dru{tveno
priznato korisnog cilja. Sve gu{}a mreà komunikacija i sve ve}a frekvencija
interakcije u ~itavom svijetu ru{i pregrade lokalne i nacionalne uskogrudnosti i
onemogu}uje sve pretenzije na autarkiju u ekonomskom, dru{tvenom ili idejnom
pogledu, ali ujedno aktualizira mogu}e izvore sukoba i postavlja sudbonosne al-
ternative, s obzirom na snagu sredstava razaranja.93 Vrlo naglo pove}anje
stanovni{tva Zemlje i eksplozivni porast gradova zacrtavaju vjerojatno najva`nije
promjene i najosjetljivije probleme ~ovje~anstva na dulji rok. A porast mogu}nosti
i zna~enja znanosti u rje{avanju tih problema nagovje{tava mogu}u promjenu
akcenta u odnosu na ljudski rad.
Sve ove promjene dovode do paralelne reorijentacije u teoretskom mi{ljenju
na svim podru~jima, pa i na podru~ju upravnih znanosti. Klasi~na teorija uprave
bila je koncentrirala pa`nju na organizaciju kao odre|enu strukturu stoga je
92
Georges Friedmann, Le travail en miettes, Galimard, Paris, 1956. Vidi na{ prijevod: izd.
Naprijed, Zagreb, 1959.
93
Vrlo je zna~ajno u tom pogledu, da D. Waldo, govore}i o faktorima koji utje~u na sredinu
u kojoj radi uprava, nabraja na drugom mjestu pove}anje zna~enja vojske. Dwight Waldo: The
Administrative State Revisited, Public Administration Review, No. 1-1965, str. 530.
298 Eugen Pusi}
ponegdje dobila i naziv znanost o organizaciji i tako stvoreni pojam onda

reificirala. U tom svom organizacionom esencijalizmu klasi~na je teorija zaboravila
da se radi samo o djelatnosti i o odnosima me|u ljudima u toku djelatnosti.
Planirani poredak koji proizlazi iz te djelatnosti ubrzo se pretvorio u dru{tvenu
jedinicu obiljeènu takvim poretkom.94 Ideja organizacije postala je stvar, i u
klasi~nim definicijama se, s logi~kog stanovi{ta, sukcesivni koraci reifikacije pre-
tvaraju u simultane zna~ajke ljudi, materijalnih sredstava, strukturnih odnosa,
pravnih ovla{tenja itd.
Klasi~na je teorija fascinirana organizacijom, pretvara je u predmet i gleda u
njoj glavni i gotovo isklju~ivi predmet svojih napora. Od toga polazi i kritika
klasi~ne teorije. Kritika ukazuje prvenstveno na to, da su postavke i preporuke
klasi~ne teorije nerealne, jer ona ne uzima dovoljno u obzir realnosti reagiranja i
pona{anja pojedinaca koji organizaciju sa~injavaju. Na ovu psiholo{ku nadovezuje
se sociolo{ka kritika koja predbacuje klasi~noj teoriji da zaboravlja dru{tvenu
okolinu u kojoj organizacija postoji i djeluje. Kona~no, oja~ana psiholo{kim i
sociolo{kim argumentima, kritika konfrontira klasi~nu teoriju na njezinom vla-
stitom terenu i nastoji dokazati da su klasi~ne maksime sumnjive vrijednosti za
sam prakti~ki rad u organizacijama. Time se onda otvara pitanje zamjenjivanja tih
maksima boljima. Razvojna je spirala dosegla isto mjesto na vi{em planu.
7. PSIHOLO[KA KRITIKA KLASI^NE [KOLE

Psiholo{ke pretpostavke klasi~ne teorije zaista su naivne. Koncentrirana na
organizacionu strukturu, ta teorija operira s vrlo pojednostavnjenim modelom
pojedinca. Neke vrste homo oeconomico-administrativus koji reagira uglavnom
automatski na sistem nagrada i kazni, a u prvom redu na materijalne stimulanse
koje mu organizacija pruà. Neosnovanost ovakve simplifikacije ubrzo je dokazana.
Kritika, i sama ve} klasi~na, psiholo{kih pretpostavki tajlorizma koju je izvr{ila
harvardska {kola pod vo|stvom Eltona Mayoa, temeljila se na prvim poku{ajima
empirijskog i, donekle, eksperimentalnog prou~avanja ljudi na radu.95 Pokazalo
se, da materijalni stimulansi ne djeluju uvijek, da ne djeluju pouzdano, da ne
djeluju sami, da ne djeluju na prvome mjestu, ve} da jednako ili ~ak prvenstveno
utje~u na drànje i radni efekt zadovoljstvo pojedinca, njegova lojalnost prema
grupi i drugi elementi koji za klasi~nu teoriju uprave predstavljaju popratne
okolnosti i imponderabilia.
94
Renate Mayntz: op. cit., str. 95.
95
Fritz J. Roethlisberger i William J. Dickinson, Management and the Worker, Cambridge,
Harvard University Press, 1943.
U stvari, to je kritika klasi~ne teorije koja ostaje jo{ potpuno unutar okvira te
teorije. Klasi~na teorija grije{i, jer uzima u obzir samo neke faktore koji, istina,
djeluju na motivaciju ljudskog elementa u organizaciji, ali samo u odre|enim
situacijama i uz stanovite uvjete. Na motivaciju, me|utim, djeluju i neki drugi
faktori, koje treba tako|er uzeti u obzir, da bi se potpunije postigao cilj organizacije,
pove}ana efikasnost i produktivnost. S ovog novog, {ireg stanovi{ta mogu se svi
motivi svrstati u nekoliko grupa, od kojih je motivacija materijalnim stimulansima
samo jedna mogu}nost.96 I u pogledu svoje vlastite znanstvene svrhe ovi prvi
kriti~ari klasi~ne teorije uprave predstavljaju zapravo njezin sastavni dio. Kao {to
je klasi~na teorija nastala neposredno i kratkim putem iz prakse i odmah se vratila
u praksu, tako i njezini kriti~ari razvijaju svoje misli, a pri tome gledaju stalno na
mogu}u aplikaciju. Glavna im je pa`nja usmjerena na to, kako {to brè i {to
neposrednije primijeniti u prakti~nom upravljanju nove spoznaje do kojih su do{li.
Njihovi nau~ni stavovi postaju polazna ta~ka za novi stil u upravljanju koji je
postao poznat i popularan u Sjevernoj Americi a zatim postupno i u zemljama
zapadne Evrope oko polovice ovog stolje}a pod imenom ljudskih odnosa (hu-
man relations). Usprkos svom humanisti~kom nazivu, taj se stil ne razlikuje bitno
od tajlorizma. Starim metodama dodano je naprosto jedno novo oru|e,
manipuliranje ljudskom psihom, stvaranje odre|ene atmosfere. Treba radniku dati
osje}aj ve}e slobode, ve}e autonomije u poslu, ve}e sigurnosti, ve}e mogu}nosti
solidarnog povezivanja u okviru radne jedinice. Taj se osje}aj mora, bar u izvjesnoj
mjeri, proizvesti umjetnim sredstvima, jer privatno vlasni{tvo proizvodnih
sredstava i heteronomno raspolaganje vi{kom vrijednosti ne dopu{ta da se spoznaje
psihologa i sociologa rada primijene u stvarno promijenjenim odnosima me|u
ljudima na zajedni~kom poslu.
Usprkos ovoj osnovnoj kontradikciji, me|utim, izme|u u biti humane
koncepcije na kojoj se temelji pokret ljudskih odnosa i ograni~enih mogu}nosti
ostvarenja tih temelja u odre|enom dru{tveno-ekonomskom ure|enju, ne treba
zaboraviti ili umanjiti dvije njegove posljedice. U okviru kapitalizma primjena je
psiholo{kih spoznaja, istina, ograni~ena; ali unutar tih granica ljudski odnosi su
zaista pridonijeli ljudskijim odnosima u poduze}ima i ustanovama. Argument da
humanost pove}ava profit a to i jest ono na ~emu se, barem implicitno, osniva
uspjeh Mayove {kole i njezina popularnost u kapitalisti~koj industriji nije mo`da
moralno najprivla~iviji, ali je sigurno mnogo uvjerljiviji za industrijalce nego {to
bi bio sam eti~ki apel ~ovje~nosti. I drugo, bez obzira na ~esto preuranjenu primjenu
96
P. B. Clark i J. Q. Wilson, Incentive Systems: A Theory of Organization, Administrative
Science Quarterly, No. 2-1961, str. 129-166. Na primjer, kaù, da su tri osnovna na~ina stimuliranja
ljudi na rad: materijalni cilj, svrha organizacije, i solidarnost ljudi na zajedni~kom radu; te prema
tome klasificiraju i organizacije u tri tipa.
300 Eugen Pusi}
i na simplifikaciju osnovnih postavki koja ba{ zbog primjene postaje neophodna,

istraìvanje motivacije ljudi na radu zna~ilo je zna~ajan korak dalje i u znanstvenom
pogledu. U tom pogledu zna~ilo je djelo Mayoa i njegovih suradnika samo prvi
korak koji je logi~ki vodio do daljnjeg napredovanja.
Drugi korak predstavlja uvi|anje dvojakog djelovanja samih osnovnih
strukturnih zna~ajki upravne organizacije. Prvobitna kritika ukazivala je na
nepotpunost klasi~ne teorije, ali nije dovodila u pitanje one elemente iz kojih se
sastoji organizacija: specifi~ni oblik diobe rada odozgo prema dolje i hijerarhiju
kao princip povezivanja podijeljenih radnih operacija prema zajedni~kom cilju.
Kritika tih elemenata po~ela je relativno neprimjetno. Popularnost Maxa Webera
u Sjedinjenim Dràvama, koja je po~ela rasti negdje tridesetih godina da bi dosegla
kulminaciju oko 1950, izazvala je prirodno i kriti~ku reakciju kod niza
samostalnijih ameri~kih sociologa i psihologa. Za kritiku Weberovih postavki o
upravi naro~ito je zna~ajna ideja Roberta Mertona97 o disfunkcijama racionalnog
upravljanja. Ono {to Weber smatra osnovnim tekovinama svog birokratsko-
monokratskog tipa uprave, bazom njegove efikasnosti i predno{}u pred svim
ostalim poznatim metodama upravljanja vezanost za pravila i utvr|ene forme
postupanja, neosobnost, pismenost, tajnost, utvr|enu nadle`nost, hijerarhi~nost,
monokratski karakter, ~vrstu disciplinu ba{ su to ujedno, kaè Merton, i glavni
izvori slabosti tog sistema. U sloènim spletovima odnosa, naime, odre|eni ele-
ment moè biti funkcionalan s odre|enog stanovi{ta, zna~i moè ispunjavati
funkciju koja je potrebna za odrànje i djelovanje sistema kao cjeline, a da u isti
mah bude nefunkcionalan ili ~ak disfunkcionalan s nekog drugog stanovi{ta, to
jest da s tog drugog stanovi{ta dovodi do posljedica koje u krajnjoj liniji negativno
djeluju na odrànje i funkcioniranje sistema kojem sluì. U tom smislu, izvodi
dalje Merton, Weberove karakteristike birokratsko-monokratske uprave
pove}avaju, istina, akcioni radijus i efikasnost upravnih organizacija, ali ujedno
djeluju i disfunkcionalno, dakle {tetno na mogu}nosti i uvjete postizavanja ciljeva
tih istih upravnih organizacija. Korisna i u velikom pogonu upravo neophodna
standardizacija postupanja, odre|ivanje jednakog postupka u svim sli~nim
slu~ajevima, moè pod izvjesnim okolnostima i s nekog drugog stanovi{ta ispasti
kao nepotrebni birokratski formalizam koji trati vrijeme i svoje i tu|e i samo
oteàva da se postigne ono za ~im se ide. Neosobnost u odnosu prema interesentima
s kojima upravna organizacija dolazi u kontakt, dakle pozitivni princip da se s
jednakim postupa jednako, po op}im pravilima i bez obzira na osobu, moè zna~iti
u isti mah i bezdu{nost ~inovnika koji iza spisa ne vidi ~ovjeka. Odre|ena
nadle`nost, propisani djelokrug upravne organizacije koji predstavlja branu protiv
Robert K. Merton, Bureaucratic Structure and Personality, Social Forces, god. 1940, str.
97
195206.
proizvoljnog i samovoljnog postupanja, koji daje prava ali ujedno definira i

du`nosti, utvr|uje odgovornosti, moè se pretvoriti u zid iza kojeg se sakriva
nerad, sredstvo za prebacivanje poslova u krugu, ili opet podloga birokratskog
organizacionog imperijalizma.
Ovu misao o negativnim posljedicama samih prednosti upravne organizacije
prihvatili su onda drugi i potanje je razvili na temelju empirijskog istraìvanja
pona{anja ljudi u organizacijama. Jedan od najpoznatijih je C. Argyris98 koji svoju
kritiku usmjerava ba{ na glavne zna~ajke organizacije, na hijerarhiju i specijalizaciju,
te na neke posljedice hijerarhijskog na~ina nadziranja i povezivanja, kao {to je
ograni~avanje tzv. raspona kontrole (broj neposredno podre|enih jednog
pretpostavljenog). Specijalizirani posao koji zapada pojedinca u velikoj organizaciji
i previ{e je uzak a da bi ~ovjek u njemu mogao razviti sve svoje sposobnosti i na}i
ono zadovoljstvo koje jedino daje poleta radniku i osigurava kvalitet radnog rezultata.
Hijerarhija zna~i zapovijedanje i slu{anje, nadre|enost i podre|enost. I ma koliko je
nastojali humanizirati ljudskim odnosima, hijerarhija po svojoj prirodi ~ini ljude
ovisnima, pasivizira ih, nagra|uje oprezno oklijevanje i urednu prosje~nost, a
ka`njava smjeli i stvarala~ki korak u neizvjesno, u budu}e, u novo. A ograni~enje
broja podre|enih ima ba{ tu svrhu da pretpostavljenome omogu}i {to pomniji nadzor
nad svakim od njih, i tako jo{ vi{e pridonosi njihovoj ovisnosti i pasivizaciji.
Me|utim, Argyris ide dalje od Mertona i nastoji pokazati na koji na~in ove pojedinosti
djeluju kroz svijest pojedinca na njihovo pona{anje i time na stanje u organizaciji.
Kod pojedinaca stvara se osje}aj nezadovoljstva i oni reagiraju na razne na~ine, od
kojih svaki zna~i zapravo {tetu za organizaciju. Bilo da pojedinac reagira na pritisak
hijerarhije tako da se nastoji karijeristi~ki {to brè po njoj uspeti, bilo da ode u
protivnu krajnost i naprosto napusti organizaciju, bio njegov odgovor apati~nost ili
agresija, sanjarska izolacija ili klika{tvo, posljedice za organizaciju bit }e negativne.
Ve}ina tih reakcija zna~i popu{tanje povezanosti i discipline, i vodstvo organizacije
odgovorit }e na njih, po pravilu, poo{trenjem nadzora, dakle poja~anjem ba{ onih
mjera koje su u prvom redu i izazvale reagiranje pojedinaca.
Isto ili sli~no stanovi{te kao Argyris zastupa sve ve}i broj autora. Presthus
vidi kako se svi ljudi, pod utjecajem klime velikih organizacija, raslojavaju u tri
glavna tipa: one koji se kre}u na vi{e, dakle karijeriste, one kojima je svejedno,
dakle apati~ne, i ambivalentne, to jest one koji se kolebaju izme|u dva prethodna
na~ina reagiranja.99 Naro~ito i sve vi{e dolazi pod udar kritike na~elo hijerarhije.
98
Chris Argyris, The Individual and Organization, Some Problems of Mutual Adjustment,
Administrative Science Quarteriy, No. 1/1957, str. 1-24, i Personality and Organization, Harper,
New York, 1957. Svoje pesimisti~ke zaklju~ke u odnosu na organizaciju uop}e ublaìo je Argyris
donekle u novijem djelu na istu temu: Integrating the Individual and the Organization, John Wiley
and Sons, New York, 1964.
99
Robert V. Presthus, The Organizational Society, Knopf, New York, 1962, passim.
302 Eugen Pusi}
Thompson ukazuje na to, da dva osnovna na~ela organizacije, hijerarhija i specija-

lizacija, protivurje~e jedno drugome, a to se negativno odraàva na li~nost ljudi u
organizaciji i stvara patolo{ke birokratske pojave.100 Op}enito sve se vi{e prihva}a
zaklju~ak da hijerarhija, istina, vr{i funkciju olak{anja koordinacije i povezivanja
svih radnih doprinosa prema jedinstvenom cilju, ali po cijenu stvaranja vrlo jakih
osje}ajnih napetosti i interesnih sukoba. Isplati li se platiti ovu cijenu? Ima li
drugih mogu}nosti?
Odgovori na ova pitanja danas su jo{ prili~no neodre|eni. Ipak, neki po~eci
postoje, i zna~ajno je da svi upu}uju preko granica svijesti pojedinca i psiholo{kih
gledi{ta od kojih je po{ao ovaj prvi smjer kritike klasi~ne teorije uprave.
Prvu ta~ku povezivanja izme|u pojedinca i dru{tva predstavlja pojam uloge.
Pomo}u tog pojma moèmo dru{tveno pona{anje ~ovjeka analizirati i nevjerojatnu
sloènost cjelokupne ljudske akcije podijeliti u razmjerno samostalne manje cjeline.
Svakoj od njih daje cjelovitost specifi~ni sistem dru{tvenih pravila i vi{e-manje
odre|ena grupa ljudi za koje pojedinac zna da na osnovu vaè}ih pravila o~ekuje
od njega odre|eno pona{anje. I obi~no, on se prema tim o~ekivanjima i pona{a,
jer i sam o~ekuje isto od drugih. Na toj uzajamnosti o~ekivanja i uskla|ivanja
vlastitog pona{anja s o~ekivanjima drugih po~iva dru{tvena ravnoteà, iz nje
proizlazi predvidivost dru{tvene okoline za svakoga od nas. Primijenjen na upravnu
organizaciju, pojam uloge nam tuma~i ujedno relativnu samostalnost, zaokruènost
i predvidivost pona{anja ~ovjeka u njegovoj upravnoj funkciji, a s druge strane
ovisnost tog pona{anja o drugim, vanjskim utjecajima. U organizacionoj ulozi
{efa odsjeka, na primjer, ili direktora pogona, ~ovjek radi, u velikom broju
slu~ajeva, uglavnom ono {to zna da se od njega o~ekuje. Pravila pravna, moralna,
konvencionalna i druga na kojima se temelje ta o~ekivanja poznata su, a isto je
tako prili~no jasno obiljeèna ona grupa ljudi, njegovih suradnika, {efova,
podre|enih, vanjskih interesenata, politi~kih funkcionera kojima, ma i
podsvjesno, priznaje pravo da o njegovom pona{anju imaju neko mi{ljenje. Ovo
se mi{ljenje bitnih grupa s kojima pojedinac tokom svog ìvota i djelovanja dolazi
u kontakt kao i za ~ovjeka neobi~no va`no vlastito mi{jenje o samome sebi koje
se temelji na tom generaliziranom mi{ljenju drugih, priznaje u suvremenoj nauci
sve vi{e kao ona moneta koja u dru{tvenom prometu zna~i vi{e i primjenjuje se
op}enitije od svih drugih oblika sankcija, pozitivnih i negativnih. A odstupanja
od pona{anja u skladu s o~ekivanjima na temelju odre|ene organizacione uloge
mogu se i sama velikim dijelom svesti na interferenciju drugih o~ekivanja koja
izviru iz drugih uloga istog ~ovjeka. Jer on nije samo {ef odsjeka ili direktor
pogona, ve} je i otac obitelji, ~lan politi~ke stranke, kulturnog kluba, sportskog
dru{tva, prolaznik na ulici, putnik u vlaku, pacijent u bolnici, nosilac niza vi{e ili
manje stalnih odnosno privremenih dru{tvenih uloga. Pojam uloge nam pomaè
da shvatimo bolje i potpunije i funkcioniranje organizacije i smetnje u njezinom

radu. Teorija uloge polazi od pojedinca, ali pojedina~no tuma~i op}im, ne ostaje
sku~ena granicama isklju~ivo psiholo{kog obja{njavanja. I kona~no, od uloge
nema kratkog puta u aplikaciju, u kratkovidnu i povr{nu tehniku koja ~esto nastoji
ostvariti neprihvatljive ciljeve neprikladnim sredstvima. Mo`da ba{ to govori
najvi{e u prilog teoretskog dometa tog pojma.
Drugi, paralelni put koji isto tako polazi od pojedinca a prelazi granice poje-
dina~nog vodi preko prou~avanja malih grupa ljudi na zajedni~kom radu. To je
prou~avanje po~elo u psiholo{kom laboratoriju. Maloj skupini ispitanika postavljen
je zadatak koji treba da obave zajedni~ki, ali im nije re~eno na koji na~in da se
poveù, te je onda mjerena brzina i kvalitet rje{enja u odnosu na metodu
povezivanja koju je grupa odabrala.101 Pokazalo se, da je uspje{niji kontakt preko
jednog centralnog ~lana koji prikuplja i raspodjeljuje obavje{tenja kod onih
zadataka gdje uspjeh ovisi u prvom redu o koordinaciji, a da je, obratno, povoljnije
za rezultat ostaviti {to potpuniju slobodu i ravnopravnost u kontaktima, kad se
radi o pitanju na koje postoji jedan najbolji odgovor, pa treba u {to ve}oj mjeri
potaknuti domi{ljatost svakog pojedinog ~lana grupe.102 Daljnja intenzivna
prou~avanja malih grupa dovela su do spoznaje, da se me|u ~lanovima grupe na
zadatku obi~no razvijaju ne jedna, ve} dvije vode}e uloge. Jedna je od njih uloga
stru~nog vodstva. Pojedini se ~lan isti~e ~estim izno{enjem ideja, davanjem
prijedloga za rje{enje zadatka, a ostali ~lanovi po~inju da prihva}aju njegove
intervencije kao korisne i da se privikavaju na njegov autoritet kad se radi o
tome kako da se obavi posao. Drugi neki ~lan grupe, me|utim, javlja se naj~e{e
onda kad u diskusiji do|e do nesporazuma, do napetosti, do situacije koja ugroàva
jedinstvo i slo`ni zajedni~ki rad. On miri, sti{ava, pronalazi kompromise, isti~e
ono u ~emu se svi slaù; a drugi vide korisnost njegove funkcije za cjelinu i primaju
ga kao glavnog arbitratora. Istraìvanja pokazuju da se ove dvije uloge vrlo
rijetko stje~u u istoj osobi i da, stoga, zajedni~ki rad u maloj grupi zahtijeva po
pravilu u najmanju ruku dvostruko vodstvo: stru~no i emotivno.103 Svi ovi
rezultati kako u pogledu ostvarenja potrebnih radnih kontakata u grupi, tako u
odnosu na kristalizaciju vode}ih uloga upu}uju na to da se kod tzv. vodstva radi
100
Victor A. Thompson, Modern Organization, Knopf, New York, 1961, passim.
Alex Bavelas, Communication Patterns in Task-Oriented Groups, u knjizi Daniel Lerner
101
i Harold D. Lasswell, The Policy Sciences, Stanford University Press, Stanford, Calif., 1951, str.
193-202.
102
Peter M. Blau i W. Richard Scott, Formal Organizations, A Comparative Approach,
Chandler, San Francisco, 1962, str. 125/6.
103
Robert F. Bales, Interaction Process Analysis, Addison-Wesley, Cambridge, Mass.,
1950.
304 Eugen Pusi}
o nekim odre|enim funkcijama koje su potrebne u kolektivnom radu. Konce-

ntracija tih funkcija u jednoj osobi i njihovo obavljanje primjenom sredstava
hijerarhijske vlasti je mogu}a, ali razmjerno primitivna metoda. Tim vi{e {to se i
u pogledu ~istog prinudnog odràvanja kohezije, grupa, i presija prema konfo-
rmizmu koja se unutar grupe stvara, pokazuje ~esto kao jednako ili bolje sredstvo
od hijerarhije.104 Novi vidici u pogledu mehanizma rada u grupama bili su i previ{e
intresantni a da se praksa odrekne njihove brze primjene. I stoga se, druga~ije
nego kod pojma uloge, javljaju novi proroci tehnike upravljanja veoma tipi~ni
za odre|ene situacije i shva}anja koji, poput Likerta, progla{avaju radnu grupu
novom metodom koordinacije ljudi na poslu, uspje{nijom i produktivnijom od
tradicionalnog hijerarhijskog rukovo|enja.105
Tre}i smjer razvoja tako|er polazi od pojedinca, u njegovom svojstvu
stru~njaka, specijalista, i dolazi do pojma profesije. Kriti~ka preispitivanja postavki
klasi~ne {kole upravljanja pokazala su, me|u ostalim, i njihovu ograni~enost u
pogledu vrsta organizacija na koje se mogu primijeniti. Te su postavke nastale, i
donekle se potvrdile, na tipu masovne industrijske organizacije u kojima proces
diobe rada zna~i postupno pretvaranje radnih operacija u sve lak{e i jednostavnije
zahvate, da bi na dnu hijerarhijske piramide ostali jo{ samo mehani~ki pokreti uz
teku}u vrpcu. îm ovaj tip zamijenimo drugim, koji neki nazivaju profesionalnim
modelom, situacija se iz temelja mijenja. Stru~njaci, specijalisti, mogu i èle biti
gospodari svog vlastitog posla, te primjena klasi~nih na~ela jedinstva komande,
intenzivne kontrole i ovisnosti od hijerarhije izaziva samo sukobe.106 Stru~nost se
ne slaè s vlasti. Pored toga, stru~njaci imaju i drugo àri{te svoje lojalnosti i
drugi izvor normi pona{anja, van organizacije u kojoj rade, a to je struka, profesija
kojoj pripadaju. I tako se postepeno u organizacijama, uslijed procesa dru{tvene
diobe rada i sve ve}e specijalizacije, stvaraju dvije grupe ~lanova. Jedni, malih
kvalifikacija i niske razine stru~nosti, ovisniji su od hijerarhije u neposrednom
vr{enju svog posla a od organizacije u pogledu svog zaposlenja. Njihov je interes
usredoto~en na sredinu u kojoj rade i njihova lojalnost pripada toj sredini koja je
za njih jedini o~igledni izvor, ma i skromne, zarade i jedina podloga, ma i
ograni~ene, sigurnosti. Drugi, visoko-stru~ni pripadnici specijaliziranih profesija
znatno su samostalniji u svom radu od hijerarhije i neovisniji u svojoj materijalnoj
egzistenciji od svog ~lanstva u konkretnoj organizaciji nego {to je prva grupa.
Njihova je lojalnost u najmanju ruku podijeljena, izme|u organizacije i profesije,
Michel Crozier, Les relations de pouvoir dans un systeme dorganisation bureaucratique,
104
Sociologie du Travail, No. 1/1960, str. 6175.

105
Rensis Likert, New Patterns of Management, McGraw-Hill, New York, 1961, osobito
str. 102117.
106
Renate Mayntz, op. cit., str. 9899.
njihov je interes u prvom redu usmjeren na stru~ni razvoj i napredovanje u okviru

profesije. Prvu grupu ~esto nazivaju lokalcima, a drugu kozmopolitima.107
8. SOCIOLO[KA KRITIKA KLASI^NE [KOLE

Interes za odnose izme|u upravnih organizacija i dru{tva postoji na nekim
podru~jima ve} odavna. Karakteristi~na tradicija kontinentalne Evrope u bavljenju
upravnom problematikom nastala je oko pitanja politi~ke kontrole gra|anskog
dru{tva, putem predstavni~kih skup{tina i normativnih sistema, nad dràvnom
upravom koju je to dru{tvo primilo u naslije|e od feudalnog monarhijskog
apsolutizma. Ipak, politi~ka teorija gledala je na upravu, tako re}i, izvana, proma-
trala je kao cjelinu sa stiliziranim crtama i deduktivno pretpostavljenim obilje`jima.
Tome je pridonijela i pravna teorija koja je, i nehotice, proturala svoje propise
pod opise stvarnog pona{anja ljudi u upravi i dovela do toga da mnogi ljudi, koji
bi iz vlastitog iskustva trebali da budu bolje obavije{teni, pravne preskripcije
shva}aju kao realisti~ke deskripcije odvijanja upravnih procesa.
Drugi izvor teoretskog interesa za odnos uprave i njezine dru{tvene okoline
mnogo je novijeg datuma. Upravljanje privrednim poduze}ima nije moglo stati
na vratima tvornice u doba velikih ekonomskih kriza i ubrzanja procesa
mijenjanja kapitalisti~kog ekonomskog i dru{tvenog ure|enja. Pitanje odrànja
poduze}a u sve nemirnijoj okolini postaje u toj mjeri presudno da, pored
ekonomista, privla~i interes i teoreti~ara upravljanja. Iz ova dva korijena raste
sociolo{ka teorija upravne organizacije.
Sociolo{ka teorija uprave polazi od trostruke kritike pretpostavki klasi~ne
{kole. Klasi~na {kola gleda upravnu organizaciju kao racionalni instrument za
postizavanje odre|enih ciljeva i obi~no joj ni ne pada na pamet da u njoj traì i{ta
pored te instrumentalnosti. Sociolo{ka kritika nije trebala uloìti velike napore da
dokaè da upravna organizacija ima i druge aspekte. Za~udo i ovdje je o{trica
kritike ~esto uperena protiv Webera, jer je on, toboè, inzistirao na racionalnosti
svog ideal-tipa birokratsko-monokratske uprave. Nasuprot tome kriti~ari isti~u,
da u upravi pored racionalnih ima i iracionalnih elemenata.108 Bez obzira na to, da
je Weber pojam racionalnosti definirao vrlo {iroko, kao racionalnost u svrsi i
racionalnost u neposrednom ostvarenju vrijednosti, njegova misao o op}oj
racionalizaciji dru{tvenih odnosa, a u taj okvir ide i racionalnost uprave, upu}uje
u pravcu racionalisti~ke ideje prosvjetiteljske filozofije o sve ve}oj razumnosti
107
Alvin W. Gouldner, Cosmpolitans and Locals: Toward an Analysis of Latent Social
Roles, Administrative Science Quarteriy, god. 195758, str. 281-306. i 441480.
108
Philip Seiznick, Foundations of the Theory of Organization, American Sociological
Review, god. 1948, str. 2535.
306 Eugen Pusi}
svijeta. Naprotiv, u shva}anjima klasi~ne {kole uprave i nije u pitanju racionalnost

u tom smislu, ve} instrumentalnost, naivno gledanje za koje je upravna organizacija
instrument za postizavanje odre|enih unaprijed postavljenih svrha i ni{ta drugo.
Prava kritika ove pretpostavke po~inje s uvi|anjem, da je organizacija grupa ljudi
koji, kao i svi ljudi, imaju svoje interese i ciljeve, da ljudi u grupi djeluju jedan na
drugoga, prilago|avaju se jedan drugome i situaciji oko njih, jednom rije~i da
upravna organizacija nije puko oru|e za ostvarivanje ciljeva koje joj je netko
izvana postavio, ve} da je i socijalni sistem s te`njama, osje}ajima i namjerama, s
posve li~nim orijentacijama ljudi koji ga sa~injavaju. U tom sistemu racionalizacija
poslova zna~i njihovu standardizaciju, pove}anje predvidivosti. Nastojanje za
racionalizacijom moè proisticati iz same tehnologije odre|enog upravnog posla
koja traì standardne elemente da bi se uop}e mogla primijeniti, kao {to se to vidi
u procesu mehanizacije i kasnije automatizacije u upravi. S druge strane,
standardizacija moè biti i oru`je u unutarnjim interesnim konfliktima u organi-
zaciji, u konkurenciji oko presudnog utjecaja. Predvidivost zna~i sku~enost,
smanjenje prostora za manevriranje. Stoga se bitka za racionalizaciju vodi i u
tome smislu, da svatko nastoji racionalizirati posao drugoga, i time smanjiti njegovu
sferu slobodnog djelovanja, a zadràti {to ve}u vlastitu slobodu akcije. Crozier,
koji se naro~ito bavio istraìvanjem uloge vlasti u obra~unima unutar sistema,
smatra da se velik dio onoga {to se zbiva u organizaciji moè shvatiti kao borba
grupa koje nastoje, zbog svojih interesa, nametnuti racionalizaciju koja nema
osnova u tehnologiji s grupama koje se opiru, isto tako iz interesnih razloga,
racionalizaciji koja je tehni~ki opravdana.109 Danas je ideja o upravnoj organizaciji
kao o socijalnom sistemu prihva}ena u toj mjeri, da se ne treba bojati toliko
teoretskog povratka na staro, na isklju~ivo instrumentalno gledanje klasi~ne teorije,
nego vi{e se ~uvati upadanja u protivnu krajnost. Nema sumnje da je organizacija
socijalni sistem, ali ona je ujedno i izraz volje da se ostvari ili kontinuirano ostvaruje
odre|ena svrha. Zaboraviti ovu dvostrukost zna~i ili zaostati na razini tehnicizma
ili opet izgubiti se u kompleksnosti odnosa i ~esto od atipi~nog i izuzetnog ne
vidjeti tipi~no, vi{e-manje normalno funkcioniranje organizacije po predvi|enom
planu i postoje}im propisima.
Druga polazna ta~ka je kritika stati~nosti u shva}anju organizacije i
ahistori~nosti u prou~avanju uprave, a ova stati~nost i ahistori~nost nije samo
zna~ajka klasi~ne {kole ve} i velikog dijela modernijih radova. Stati~an je
tradicionalni pravni pristup dràvnoj upravi, jer je po pravilu ograni~en na pravni
sistem jedne odre|ene dràve. Ahistorijska je metoda upravne tehnike vezana na
pragmatsko prou~avanje onoga {to sada postoji i funkcionira. Historijske i
109
Michel Crozier, Le phénom~ne bureaucratique, Editions du Seuil, Paris, 1963, str. 374.
komparativne studije upravnih sistema, istina, postoje, ali se upravna teorija, uz

rijetke izuzetke, ne osvr}e na njih, te se ovi putovi koji su dugo tekli paralelno
po~inju tek u novije doba pribliàvati i spajati. Jedna je od zna~ajnih iznimki
Weber kome se zaista ne moè predbaciti pomanjkanje smisla za historiju i za
komparativno prou~avanje. Bar u toj ta~ki ne mogu kriti~ari po~eti time da se
o~e{u o Webera. Prekretnica je nastupila onda, kad su teoreti~ari upravno-tehni~kog
smjera shvatili da njihov ideal efikasnosti i ekonomi~nosti nije nu`no op}enit i
vje~an u prostoru i vremenu, a autori upravno-pravne orijentacije uvidjeli da su
instituti odre|enog sistema samo jedan od mogu}ih odgovora na generi~ka pitanja
koja se postavljaju u svakom sistemu upravljanja. Dubin, na primjer, primijenjeni
industrijski sociolog, u drugom izdanju svog standardnog zbirnog djela o ljudskim
odnosima u upravljanju, dolazi do zaklju~ka da je vrijednost trajanja organizacije,
njezinog odràvanja u vremenu, ve}a i va`nija od toga da se postigne odre|eni
uspjeh u danom momentu.110 A kad se radi o trajanju prirodno je upitati za svojstva
i postupke onih organizacija koje su nadìvjele vijekove. Ili prou~avati paralelno
upravne organizacije na razli~itim stupnjevima ekonomskog i dru{tvenog razvoja,
te tako vremensku dimenziju pretvoriti, u neku ruku, u prostornu. I jedan i drugi
smjer imaju danas sve ve}i broj prista{a. La Palombara, primjerice, utvr|uje ~etiri
kriterija za odre|ivanje stupnja razvoja dru{tva i uprave: stupanj strukturne
diferencijacije, veli~inâ, stupanj orijentacije na uspjeh kod ~lanova zajednice i
stupanj sekularizacije u dru{tvu kao cjelini.111 Riggs istraùje odnose izme|u
stupnja razvoja upravnog aparata i razvijenosti odnosno smjera razvoja politi~kih
institucija u odre|enom dru{tvu.112 J. Thompson i njegovi suradnici promatraju
identi~ne upravne situacije u razli~itim sredinama od kojih svaka ima svoju
specifi~nu tradiciju (na primjer, na engleskom i na ameri~kom brodu!) i nastoje
odvojiti zajedni~ke elemente od posebnih koji su uvjetovani osobinama sredine.113
Ipak, gledano u cjelini, jo{ i danas preteù komparativne i historijske studije koje
se bave politi~kom problematikom upravnih sistema, u prvom redu problemom
politi~ke kontrole dru{tva nad dràvnim upravnim aparatom. U svoj toj literaturi
ima podosta nekriti~kog opisivanja, povr{nog izdvajanja uprave iz cjeline
110
Robert Dubin, Industry and Social Values, u knjizi Human Relations in Administration,
2. izd., Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1961, str. 458462.
111
Joseph La Palombara, Bureaucracy and Political Development: Notes, Queries and Di-
lemmas, u knjizi J. La Palombara ed., Bureaucracy and Political Development, Princeton, 1963,
str. 3461.
112
Fred W. Riggs, Bureaucracy and Political Development: A Paradoxical View, u nav.
knjizi J. La Palombare, str. 120167.
113
James D. Thompson et al., Comparative Studies in Administration, University of Pittsburg
Press, Pittsburg, 1959.
308 Eugen Pusi}
dru{tvenog konteksta, podmetanja vlastitih vrijednosti i nazora drugim ljudima i

vremenima. Pa ipak, nesumnjiva je tekovina dana{njeg interesa za povijesno i
usporedno promatranje, da ubudu}e vjerojatno vi{e ne}e biti mogu}e pretendirati
na ozbiljnost u upravnim znanostima a izostaviti historijsku dimenziju ili ograni~iti
se samo na jednu zemlju.
Kona~no, tre}a vrsta ograda, koje je sru{ilo vrijeme i time otvorilo
sociolo{kom prou~avanju {ire polje rada, bile su barijere izme|u raznih podru~ja
upravljanja. Osnovnu kritiku ove podjele izvr{io je sam dru{tveni razvoj. Kao {to
kaè Crozier, elite dràvne uprave i poslovne elite pribliàvaju se u priznavanju
suvremene racionalnosti i mogu raspravljati bez represije s jedne, a apatije i
potajnog otpora s druge strane.114 Dràvna uprava i upravljanje privrednim
poduze}ima pribliàvaju se, me|utim, i ispreple}u ne samo po metodama. Velika
privredna korporacija postaje po na~inu upravljanja, po problemima i pote{ko}ama
s kojima se moraju boriti upravlja~i, po psihologiji svojih kadrova sve sli~nija
dràvnoj ustanovi, pa i nadle{tvu. Dok sveop}a etatizacija, sa i bez podràvljenja
pojedinih privrednih grana pa i cijele privrede, uvla~i privredno poduze}e u
gravitaciono podru~je politike i dràve, dotle proces funkcionalizacije zahva}a
dràvni upravni aparat i pretvara teritorijalne sisteme vlasti i uprave sve vi{e u
federacije resora, nadle{tava, ustanova i drugih relativno samostalnih organizacija
koje se susre}u s pitanjima karakteristi~nima za upravljanje privrednim
poduze}ima. Op}a teorija organizacije podjednako je primjenjiva na sve oblike.115
Standardne rasprave o upravi sve vi{e sadrè, obi~no na po~etku, klasifikaciju
upravnih organizacija. Tipi~no je, na primjer, svrstavanje organizacija po funkci-
onalnom podru~ju: ekonomske, politi~ke, religiozne, odgojne.116 Hughes formira
pet grupa prema na~inu udruìvanja i nekim organizacionim zna~ajkama:
dobrovoljna udruènja jednakih, vojni model, model socijalne ustanove, model
korporacije i model porodi~nog poduze}a.117 Ve}i dio teritorijalne dràvne uprave
spadao bi, prema ovoj Hughesovoj klasifikaciji, o~igledno, u vojni model, ali
neke javne slu`be odgovaraju i njegovom opisu modela socijalne ustanove. Th-
ompson i Tuden razlikuju ~etiri katgorije upravnih organizacija, prema na~inu na
koji se u njima donose odluke. Taj na~in ovisi, prema njima, o dva faktora: postoji
li suglasnost sudionika u pogledu ciljeva i, drugo, slaù li se oni u odnosu na
sredstva pomo}u kojih bi se postavljeni ciljevi mogli ostvariti. Ako postoji slaganje
114
Michel Crozier, Le phénomene bureaucratique, str. 379.
115
Dwight Waldo (cit. ~lanak) smatra jednim od glavnih rezultata organizacione teorije i
karakteristikom dana{njeg stanja u upravnim znanostima konvergenciju izme|u dràvne i privredne
uprave (str. 25).
116
Blau i Scott, op. cit., str. 40.
117
Everett C. Hughes, cit. po Blau i Scott, op. cit., str. 41.
u oba faktora, organizacija je komputaciona, to jest prilago|ena racionalnoj

primjeni racionalnih pravila. Postoji li slaganje o ciljevima, ali neslaganje o
sredstvima, odgovarat }e najbolja tzv. prosu|iva~ka organizacija s kolegijalnim
rukovodstvom, gdje }e vi{e ljudi jednakog poloàja i prava biti lak{e u stanju da
u ravnopravnoj diskusiji odlu~e o tehni~kom pitanju sredstava. Ako je neslaganje,
naprotiv, o ciljevima za kojima valja i}i, dok sredstva nisu sporna, organizaciona
struktura mora biti postavljena tako, da olak{a postizavanje kompromisa. I kona~no,
ako se sudionici ne slaù ni o ciljevima ni o sredstvima, preostaje samo tzv.
inspiracioni oblik organizacije, kad zapravo prestaje organiziranost u tehni~kom
smislu i do ja~eg izraàja dolaze karizmatski pojedinci i pokreti.118 Blau i Scott
dijele organizacije po kriteriju cui bono na: organizacije uzajamne koristi
upravljene na ostvarenje interesa svojih ~lanova, poslovne organizacije koje
sluè vlasnicima, slu`be koje imaju svoj krug korisnika, organizacije op}eg interesa
koje obuhva}aju sve stanovnike odre|enog podru~ja. 119 Eisenstadtova
klasifikacija upravnih organizacija po ciljevima na ekonomske, dru{tveno-
politi~ke i kulturne nije toliko interesantna zbog originalnosti koliko po razra-
|enim specifi~nim zna~ajkama koje autor pripisuje svakoj od svojih vrsta. Kod
ekonomskih organizacija privrednih poduze}a postoji jaka diferencijacija me|u
organizacionim ulogama, razvijena specijalizacija, dioba rada po funkcijama,
centralizirano dono{enje odluke i jak vanjski utjecaj. Dru{tveno-politi~ke dràva
obiljeène su slabijom diferencijacijom uloga, slabom specijalizacijojom, diobom
po teritoriju, mije{anjem raznih metoda odlu~ivanja i jakim vanjskim utjecajem.
Kod kulturnih {kole, bolnice itd. zabiljeèna je tako|er slabija diferencijacija
me|u ulogama, slabija specijalizacija, dioba ~as po funkciji ~as opet po teritoriju,
dono{enje odluke je prete`no kolektivno i vanjski je utjecaj slabiji. Pored toga,
Eisenstadt predlaè kao kriterij za klasifikaciju organizacija jo{ centralnost,
odnosno marginalnost ciljeva organizacije, njezinu ovisnost o vanjskim izvorima,
o centrima vlasti, odnosno o korisnicima njezinih usluga.120
Ova trostruka akcija kritike kritika isklju~ivo instrumentalnog tuma~enja
organizacije, kritika stati~nosti i ahistori~nosti i kritika rascjepkanosti u prou-
~avanju organizacija odijeljenim tretiranjem pojedinih vrsta ra{~istila je teren
za izgradnju generalnih sociolo{kih teorija i modela organizacije. Svim je ovim
teorijama zajedni~ko da obra|uju primarno i gotovo isklju~ivo odnos upravnih
118
James D. Thompson i Arthur Tuden, Strategies, Structures and Processes of Organiza-
tional Decision, u knjizi, J. D. Thompson et al., Comparative Studies in Administration, str. 195
216.
119
Blau i Scott, op. cit., str. 4245.
120
S. N. Eisenstadt, Bureaucracy and Bureaucratization, A Trend Report and Bibliography,
Current Sociology, No. 2/1958, str. 99129.
310 Eugen Pusi}
organizacija i njihove dru{tvene okoline, {ire dru{tvene zajednice. Jedna od

najpoznatijih, teorija organizacije T. Parsonsa, polazi od ~etiri osnovna cilja svakog
dru{tvenog sistema: prilagoditi se stvarnosti svoje okoline, posti}i, odnosno
postizavati odre|ene ciljeve, povezati sve svoje dijelove u jednu cjelinu (Parsons
govori o integraciji), osigurati kontinuitet odre|enih odnosa u akciji i struktura
tokom vremena (Parsons to zove latencijom). Organizacije Parsons smatra
dijelom dru{tvenog institucionalnog mehanizma za ostvarenje odre|enih
dru{tvenih ciljeva, ali i sama organizacija, kao subsistem, mora osigurati nesmetano
odvijanje nabrojene ~etiri funkcije. U organizaciji razlikuju se tri sloja, najniì
tehni~ki, vi{i upravlja~ki i najvi{i tzv. institucionalni. Dok pitanja prilago|avanja
okolini i postizavanja ciljeva spadaju u prvom redu na tehni~ki sloj, integracija je
stvar upravlja~kog sloja, dok se najvi{i nivo, institucionalni, bavi osiguranjem
kontinuiteta.121 J. Thompson i McEwen vide ~etiri osnovne mogu}nosti odnosa
organizacije i njezine okoline: odnosi konkurencije, pregovaranja, kooptacije i
koalicije.122 Emery i Trist razlikuju ~etiri mogu}a stanja okoline u kojoj organizacija
postoji i djeluje: mirna okolina u kojoj su mogu}i ciljevi organizacije i opasnosti
koje joj prijete raspore|eni jednakomjerno, slu~ajno, te organizacija reagira
taktikom, to jest pronalazi odgovore na probleme kad se oni pojave; sloèniji je
slu~aj okoline koja je jo{ uvijek mirna, ali ciljevi i opasnosti nisu slu~ajno
raspore|eni ve} su grupirani, povezani jedni s drugima u skupine, tako da nije
dovoljan takti~ki odgovor na konkretni problem, ve} se traì i strategija koja }e
osigurati odrànje organizacije na dulji rok, dakle predvidjeti u op}im crtama
kretanje grupirane okoline; jo{ se vi{e traì od organizacije u okolini koja je
uznemirna i reaktivna, to jest u kojoj odre|eni protivnici ili konkurenti ne
samo idu za istim ciljevima nego nastoje ujedno i eliminirati i onesposobiti
organizaciju koja je s njima u konkurenciji, pa ona treba, pored op}e strategije i
posebne taktike, da jo{ misli na ofenzivne i defenzivne operacije u cilju
neutralizacije protivni~kih akcija; kona~no, ~etvrti tip autori nazivaju turbulentnim
poljem, kad nemir i dinamika ne dolaze samo od akcija suparni~kih organizacija,
ve} ih stvara sama okolina, tako da organizacija mora ovo pove}anje zna~ajne
neizvjesnosti naprosto ura~unati kod predvi|anja svojih ìvotnih {ansi.123
121
Talcott Persons, Suggestions for a Sociological Approach to the Theory of Organization,
Administrative Science Quarteriy, god. 1956. str. 63-85. i 225-239. V. tako|er T. Parsons, Struc-
ture and Process in Modern Societics, Glencoe, Ill. Free Press, 1960.
122
James D. Thomspon i William J. McEwen, Organizational Goals and Environment;
Goal Setting as an Interaction Process, American Sociological Review, god. 1958, str. 23-31.
123
F. E. Emery i E. L. Trist, La trame causale de Penvironnement des organisations,
Sociologie du travail, No. 4/1964, str. 342-345.
Sociolo{ki pristup upravi pokazao se neobi~no plodnim i korisnim u prevla-

davanju jednostranosti klasi~ne teorije i u ispravljanju njezinog sljepila za probleme
organizacije u okolini. U tom pogledu je znanstveni razvoj samo odraz stvarnih
promjena. Sve ve}a stvarna kontrola ljudi nad dru{tvenim makro-mehanizmima,
rezultat kako porasta onih politi~kih snaga kojima je takva kontrola u interesu
tako stalnog napredovanja u tehnici planiranja i regulacije velikih sistema, nu`no
je upravila pa`nju i koncentrirala interes na pitanja {ireg dru{tvenog polja u kojem
operiraju upravne organizacije. U tom smislu su tekovine sociolo{kog pravca
vjerojatno trajne. Tretiranje upravne organizacije kao zatvorenog sistema za koji
postoje samo unutarnji problemi rasporeda posla, odràvanja kohezije, osiguranja
komunikacija, optimalne efikasnosti i ekonomi~nosti, ne moè vi{e pretendirati
na naziv teorije. Dinami~nost, histori~nost, interakcija organizacije s okolinom
nu`ni su sastavni dijelovi svakog teoretskog modela uprave. Ali ako su nu`ni,
nisu dovoljni. Nakon ovog sociolo{kog pro{irenja horizonta, ostali su ipak jo{ i
stari problemi rasporeda posla i odrànja kohezije, efikasnosti i ekonomi~nosti.
Ako smo nau~ili u me|uvremenu da gledamo {ire, svagda{njica traì svoje i
zahtijeva da se nove spoznaje primijene i da se njihova vrijednost ocijeni u primjeni
na stare svakodnevne probleme prakti~nog rada u organizacijama i sa
organizacijama. Trajno oja~ana tekovinama psiholo{ke i sociolo{ke kritike klasi~ne
{kole, upravna se teorija ipak ponovno vra}a svojim izvornim upravnim pitanjima.
9. NEOPRESKRIPTIVNI SMJER
U stvari, odre|eni smjer upravne teorije nije nikad ni napustio praksu, ve} je
nekako putem, u neprestanom pragmati~kom nastojanju da prona|e bolje metode
upravnog djelovanja i pogodnije organizacione strukture, uspio prihvatiti i ugraditi
u svoj instrumentarij nove elemente koje su stvarala psiholo{ka i sociolo{ka
istraìvanja. Stoga i nije uvijek lako razlikovati ovaj smjer od psiholo{kog i
sociolo{kog pristupa. Bitno mu je ipak obilje`je zaokupljenost prakti~nim ciljem
upavljanja, postizavanjem one vanjske svrhe zbog koje je upravna organizacija
stvorena, pa moèmo, za razliku od psiholo{kog i sociolo{kog pravca, govoriti o
teleolo{koj orijentaciji. I na tom je podru~ju klasi~na teorija, koja je tako|er
tehni~ka i instrumentalna, doìvjela kritiku. Prakti~ni obziri efikasnog i ekono-
mi~nog upravnog poslovanja u sve su ve}oj mjeri traìli elasti~nost, prilagodljivost
upravne organizacije, i poricali, odnosno relativizirali razmjerno krute principe
dobrog upravljanja koje je bila postavila klasi~na {kola. îni se vjerojatnim da ti
zahtjevi pove}anja elasti~nosti proizlaze iz samog objektivnog razvoja uprave i
upravnih organizacija, jer kako ina~e shvatiti istodobno njihovo pojavljivanje pod
posve razli~itim okolnostima. Dok s jedne strane, na primjer, Simon, u svom prvom
312 Eugen Pusi}
zna~ajnijem djelu, preispituje korisnost klasi~nih na~ela upravljanja i progla{ava

ih poslovicama koje daju protivurje~ne savjete, 124 s druge strane Staljin, koji ba{
nije bio prista{a labave organizacije, konstatira da je decentralizacija ipak
neophodna, da bi se uop{te moglo upravljati.125 Dok Thompson preporu~a
op}enitije elasti~niju atmosferu za upravne organizacije i sisteme u zemljama u
razvoju,126 Crozier tvrdi da ba{ na najrazvijenijem nivou samo ve}a elasti~nost
strukturnih oblika moè omogu}iti da se izdrì razvoj prema sve ve}oj standa-
rdizaciji i racionalizaciji.127
Glavna je zapreka pove}anju elasti~nosti, o~igledno, hijerarhija, odnosi
nadre|enosti i podre|enosti, ustanovljeni, samom strukturom organizacije, jednom
zauvijek i neovisno od konkretnog zadatka. Hijerarhija, stoga, dolazi u pitanje i
za one autore koji ne prelaze granice tehni~ko-teleolo{kog gledanja, bez obzira na
to polaze li sa stanovi{ta pravne tehnike ili upravlja~ke svrsishodnosti. Pro{irenje
operativne uloge dràve ne dovodi u pitanje pravnu dràvu, izvodi Bachelet, ali
svakako negira i ru{i hijerarhiju.128 Golombiewski analizira u ~emu se stvarno
sastoji vlast, odnosno autoritet u organizaciji i dokazuje da postoje razli~iti izvori
ili, kako on kaè, naslage hijerarhijskih ovlasti: slu`beni poloàj pretpo-
stavljenog, njegova funkcija koordinatora, li~ni presti` koji uìva. Ove se naslage
mogu poklapati, ali i ne moraju.129 Op}enito sve vi{e prevladava mi{ljenje, da je
vo|enje u upravnim organizacijama funkcija koju opravdava logika odre|enih
situacija, a ne vlast nad ljudima.130 Takvom shva}anju naro~ito je pridonio razvoj
neosobnih metoda kontrole, kao {to je teku}a vrpca u industrijskim organizacijama
ili statisti~ka evidencija radnog uspjeha kod nemanuelnih djelatnosti. Pod ovim
se uvjetima rukovodilac pojavljuje ne kao onaj koji zapovijeda i traì, ve} vi{e
kao savjetnik i pomaga~ kojemu se pojedini ~lan radnog kolektiva obra}a s
problemima u svom radu.131
124
Herbert Simon, The Proverbs of Administration, Public Administration Review, br. 1/
1946, str. 53-67.
125
J. V. Staljin, Voprosi lenjinizma, OGIZ, Moskva, 1945, str. 348.
126
Victor A. Thompson, Administrative Objectives for Development Administration, Ad-
ministrative Science Quarteriy, June 1964, str. 91-108.
127
128
Vittorio Bachelet, Ladeguamento dellapparato di governo alle esigenze di una politica
di sviluppo, II Politico, Dicembre, 1961, str. 686-707.
129
Robert T. Golombiewski, Authority as a Problem in Overlays: A Concept for Action and
Analysis, Administrative Science Quarterly, June 1964, str. 23-49.
130
Sistematski historijski pregled razvoja prema funkcionalnom shva}anju uloge vo|enja u
organizaciji nalazimo kod H. Hartmanna, Funktionale Autorität, Ferdinand Enke Verlag, Stuttgart,
1964.
131
Blau i Seott, op. cit., str. 176. i sl.
Odlu~na prekretnica u gledanju na djelatnost upravljanja nastupila je s

pojavljivanjem vrlo zna~ajnih novosti na polju tehnike predvi|anja i organiziranja.
Primjena matematskih metoda u dru{tvenim znanostima dala je najvidljivije i
najopipljivije rezultate ba{ kod upravljanja. Linearno i dinami~ko programiranje,
kombinatori~ka matematika u slu`bi operacionog istraìvanja i novi putovi u
prora~unavanju tro{kova i koristi od neke upravne slu`be; usavr{avanje tehnike
financiranja i financijskog planiranja, precizniji instrumenti detaljnog vremenskog
i strukturnog planiranja rada,132 i naro~ito matematska teorija samo-reguliranih
sistema, koju je njezin glavni osniva~ Norbert Wiener nazvao kibernetikom, stvorili
su tehnolo{ku podlogu za prijelaz od vladanja ljudima na upravljanje stvarima.
U Programu KPSS, primljenom na XXII kongresu 1962. godine, kaè se:
Primijenit }e se u {irokim razmjerima kibernetika, elektronski ra~unski i
upravlja~ki sistemi u proizvodnim procesima industrije, gra|evinarstva i transporta,
u znanstvenom istraìvanju, u planskim i projektantsko-konstruktorskim ra~unima,
na podru~ju knjigovodstva i upravljanja.133 Pod tim utjecajima upravna teorija
razvija komunikacioni model upravne organizacije, model uprave kao mreè
komunikacija koja sama sobom upravlja, samu sebe ispravlja i mijenja.134
U traènju prijelaza na elasti~nije funkcionalne odnose u upravljanju,
pragmati~ari jednako kao i psiholozi, ali s drugog stanovi{ta susre}u se s
pitanjem odnosa specijalizacije i koordinacije. Sve ve}a specijalizacija traì sve
vi{e koordinacije, sve vi{e onih poslova koji neposredno ne pridonose izvr{avanju
vanjskog zadatka organizacije i koji okupiraju sve ve}i dio radnog vremena svih
u~esnika. Optere}ena sve masivnijom nadgradnjom povezivanja, nare|ivanja,
nadziranja i preispitivanja, velika suvremena organizacija se kre}e sve sporije u
postizavanju ciljeva zbog kojih je stvorena. Pored i preko nastojanja da se lije~e
simptomi ovog stanja kao {to je orijentacija na niske strukture u upravnim
organizacijama s malim brojem vertikalnih stupnjeva a sve {irim horizontalnim
rasponom pojavljuje se traènje na~elnih alternativa.
Suvremena upravna teorija tehni~ko-teleolo{kog smjera, ili bar znatan dio
njezinih predstavnika, primjenjuju metode analize koje zapravo rastvaraju klasi~ni
pojam organizacije kao relativno permanentne strukture. Organizacija se vi{e ne
shva}a kao objektivna realnost nezavisna od funkcije koju vr{i, ve} naprosto kao
kratica, kao skra}eni izraz za skup odnosa me|u ljudima na radu. U prvom redu,
132
Herbert A. Simon, Administrative Decision-Making, Public Administration Review, No.
1/1965, str. 31-37.
133
Cit. po A. I. Berg, Kibernetika i ob{~estvennyje nauki, u knjizi Stroiteljstvo kommunizma
i ob{~estvennyje nauki, Akademija nauk SSSR, Moskva, 1962, str. 56.
134
John T. Dorsey Jr., A Communication Model for Administration, Administrative Science
Quarterly, December, 1957, str. 307-324.
314 Eugen Pusi}
skup odnosa koji nastaju u procesu odlu~ivanja. Simon i njegovi suradnici naro~ito
su zaslu`ni za izgradnju teorije racionalnog izbora, koja nastoji protuma~iti kako se
donose odluke u povezanim grupama ljudi na relativno trajnom zadatku. Ova teorija
predstavlja zna~ajan napredak prema ranijim simplicisti~kim predo`bama o na~inu
izbora ciljeva i sredstava me|u ljudima, ne samo u okviru klasi~ne {kole ve} i na
podru~ju ekonomskih i politi~kih disciplina. Ciljevi organizirane grupe ljudi
predstavljaju sloèni amalgam pojedina~nih ciljeva i te`nji neodre|enog niza
sudionika u koje valja ubrojiti, pored profesionalnih ~lanova upravne organizacije,
i niz drugih faktora, kao {to su nosioci politi~ke vlasti, korisnici, vanjski suradnici.
Ti se ciljevi mijenjaju prema vanjskoj situaciji, prema aktivnijem nastupanju, odnosno
pasivizaciji pojedinih sudionika, s pojavom novih sudionika ili s otpadanjem
postoje}ih. Ciljevi se ostvaruju u okviru sistema postoje}ih pravila o upotrebi
sredstava, o na~inu postupanja, o mjerilima rezultata koji zadovoljava. Bez takvih
pravila bila bi uop}e nemogu}a trajna djelatnost sa stabilnim odnosima. Ali ta pravila
zna~e ujedno i granicu do koje takav sloèni pothvat moè biti potpuno razuman i
svrsishodan. Pod presijom vremena, koja uvijek postoji u kontinuiranom djelovanju,
odluke se donose pod uvjetima neizvjesnosti. Nema vremena do kraja ispitati sve
premise na kojima odluka po~iva i sve posljedice razli~itih tokova akcija izme|u
kojih u konkretnom slu~aju moèmo izabrati. Stoga se moramo zadovoljiti pribli`nim
rje{enjima, onime {to omogu}uje da se ~itav pothvat nastavi, a da nemamo
mogu}nosti pronalaziti ono rje{enje koje bi teoretski bilo optimalno. Pravilima
utvr|eni na~in postupanja mijenja se samo onda, kad se u radu pojavi nepredvi|eni
problem koji je dovoljno ozbiljan da bi mogao poremetiti ~itav tok djelatnosti. Ali i
u takvom se slu~aju primjenjuju najprije postoje}a pravila za traènje novih rje{enja,
a zatim mo`da jo{ i pravila za traènje novih pravila.135
Naro~ito je zanimljiv napredak koji je postignut u okviru teorije odlu~ivanja
a odnosi se na sistematsko zahva}anje interesa i interesnih situacija u vezi s
organiziranim pothvatom. Klasi~na je {kola polazila od pretpostavke da je
relevantan samo slu`beni cilj koji je upravnoj organizaciji postavljen, zadatak
zbog kojeg je stvorena. Kasnija kritika, naro~ito sociolo{ki pravac, ukazao je na
neopravdanost ove pretpostavke i doveo do toga da organizaciju danas shva}amo
kao socijalni sistem, grupu ljudi s odre|enim interesima me|u kojima postoje
sistematski odnosi. Teorija odlu~ivanja, me|utim, nastojala je ovu spoznaju
iskoristiti opet u pragmati~ke svrhe, radi boljeg razumijevanja, a time i potpunije
kontrole, procesa koji se odvijaju u zajedni~kom radu ljudi. Stvoren je pojam
koalicije interesenata, pretpostavljenog, i ponajvi{e pre{utnog, sporazuma me|u
sudionicima upravne djelatnosti o tome na koji na~in i u kojoj mjeri zajedni~ka
135
James G. March i Herbert A. Simon, Organizations, Wiley, New York, 1958.
akcija treba da zadovolji odre|ene interese svakog pojedinog od njih. U toj

koaliciji vanjski je cilj organizacije samo jedan od interesa koji se ba{ i ostvaruje
toliko, i samo utoliko, ukoliko predstavlja zaista interes nekog pravog ~lana
koalicije, to jest sudionika koji je u stanju nametnuti cjelokupnom savezu i
svoje posebne interese.136 Stabilnost organizacije postizava se unutarnjim
organizacionim rezervama, to jest onim vi{kom koji sudionici primaju preko
minimuma koji bi bio dovoljan da osigura njihovo sudjelovanje. Ovaj se vi{ak
moè smanjiti u momentima krize, a pove}ati u slu~aju neo~ekivanog priliva
sredstava, a da se na samom kontinuitetu koalicije ni{ta ne mijenja.137
Daljnji se utjecaj sociolo{kog pravca na upravnu tehniku o~ituje u sve ve}oj
pa`nji koja se posve}uje problemima promjene, mijenjanja i obnavljanja
organizacije. Nedostatak duha inovacije smatra se glavnim razlogom privrednog
i tehni~kog zaostajanja u dru{tvu uop}e.138 Mijenjanje je preduvjet trajanja
organizacije, pa i to govori u prilog pronalaènja i usavr{avanja mehanizama za
samo-regulaciju koji bi mogli funkcionirati i bez intervencije vodstva.139 Ovakve
mehanizme pruà u prvom redu kibernetika i pojam ultrastabilnosti koji je nastao
u okviru te teorije, to jest sposobnost da organizirani upravni pothvat sa~uva svoju
istovjetnost i pored stalnih promjena i prilago|avanja novim vanjskim situacijama
kroz koje prolazi.140 I rezultati psiholo{kih istraìvanja nastoje se primijeniti u
svrhu olak{avanja inovacije, kao kad Blau dolazi do zaklju~ka, da upravne
organizacije nisu od prirode konzervativne, ve} da njihova spremnost na promjene
ovisi o stupnju osje}aja sigurnosti njihovih ~lanova: {to je ve}a sigurnost, to je
ve}a spremnost da se podnesu promjene.141
Ipak, najzna~ajniji zaklju~ak neo-tehni~kog smjera u stvari je politi~ke naravi.
Sloboda i zadovoljstvo radnika, faktor na kojem su toliko inzistirali psiholozi,
nisu se bitno pove}ali primjenom modernih tehni~kih metoda, pa ni uvo|enjem
automatizacije u sve ve}i broj radnih procesa.142 I prema tome, sve su vi{e teìne
i utjecaja dobivali oni glasovi koji su govorili o bitnim ograni~enjima mogu}nosti
pobolj{anja radne atmosfere, a da se radnicima ne dade ve}i stvarni udjel u
136
Herbert A. Simon, On the Concept of Organization Goal, Administrative Science Quar-
terly, June 1964, str. 1-22.
137
Richard M. Cyert i James G. March, A Behavioral Theory of the Firm, Prentice Hall,
Englewood Cliff, 1963, str. 36-38.
138
139
S. Beer, Love and the Computer, Metra, No. 1/1964, str. 47-58.
140
M. L. Cadwallader, The Cybernetic Analysis of Change in Complex Social Organiza-
tions, American Journal of Sociology, No. 2/1959, str. 154-157.
141
Peter M. Blau, The Dynamics of Bureaucracy, University of Chicago Press, 1955.
142
Blau i Scott, op. cit., str. 180, i sl.
316 Eugen Pusi}
odlu~ivanju o njihovom radu. I premda su prvi glasovi u tom koru pripadali

industrijskim sociolozima,143 psiholozima i teoreti~arima politi~kih znanosti, danas
je participacija postala geslo upravne tehnike. Nova organizacija traì otvorenost
i stvarala~ku participaciju.144 Psiholo{ki pritisak, koji na pojedinca vr{i hijerarhija
i specijalizacija, dade se izbje}i pro{irenjem organizacionih uloga preko onih
granica koje bi zahtijevalo samo strogo ograni~eno izvr{enje zadatka.145 S toga
stanovi{ta upravo je {tetna pretpostavka klasi~ne {kole o tome da postoji jedan
najbolji put za vr{enje svakog upravnog posla, jer ona po pravilu sadrì daljnju
prezumpciju, da vodstvo organizacije poznaje taj najbolji put. Takva predrasuda
onemogu}ava ba{ participaciju i eksperiment koji jedino vode do uspjeha.146 U
sklopu teorije odlu~ivanja participacija se shva}a kao jednakost u neizvjesnosti i
u mogu}nosti kontroliranja izvora neizvjesnosti. U okviru dru{tvenih struktura
koje baziraju na vlasti privatno-vlasni~koj ili dràvnoj participacija se moè
po~eti ostvarivati djelomi~nim sudjelovanjem ~lanova organizacije u odlukama,
s tim da odlu~uju}oj grupi ostaje prepu{teno da ocijeni u kojima. Svakako vi{i
stupanj razvoja predstavlja tendencija prema profesionalizaciji odnosno prema
podizanju stru~nog nivoa ljudi u upravnim organizacijama. Stru~njak, specijalist
postaje u sve ve}oj mjeri gospodar svog posla, stoga se opire hijerarhiji kako su
to ispravno uo~ili teoreti~ari uprave psiholo{kog smjera i u stvari ~ini hijerarhiju
nepotrebnom. Prekretnicu u tom pogledu predstavlja prijelaz na generalizirani
sistem samoupravljanja. Prekretnicu zbog toga, jer takav sistem pretpostavlja
radikalnu izmjenu dru{tvene strukture, napu{tanje kako privatno vlasni~kih tako
etatisti~kih oblika vlasti nad ljudima i izgradnju bitno novog sistema dru{tvenih
institucija. Me|u te institucije spada i nova metoda upravljanja. Generalizirano
dru{tveno samoupravljanje ne zna~i naprosto pro{ireno sudjelovanje svih i svakog
u svim mogu}im procesima odlu~ivanja. To je jasna pouka na{eg jugoslavenskog
iskustva, a o sli~nim iskustvima govore i drugi premda imaju pred o~ima znatno
manje op}enite i manje intenzivne forme sudjelovanja.147 Koliko danas moèmo
predvidjeti, metoda generaliziranog samoupravljanja je na~in upravljanja
budu}nosti gdje na~elna jednakost doprinosa u tehni~kom smislu svakog sudionika
zajedni~kog pothvata odgovara jednakopravnosti sviju u interesnom pogledu.
143
Naro~ito Georges Friedmann u posljednjem poglavlju svog nav. djela, pod naslovom La
technique donne congé à lhomme. Où le reloger, izrazio je prvi odlu~no uvjerenje da samo
participacija radnika moè u~initi ljudski izdr`ljivim uvjete rada u suvremenoj industriji.
144
145
Chris Argyris, op. cit., str. 237.
146
147
Tako se, primjerice, Blau i Scott (op. cit., str. 193) pitaju u kojoj je mjeri mogu}e
sudjelovanje radnika u odlukama op}eg upravljanja s obzirom na tehni~ku sloènost problema o
kojima se radi.
10. SUVREMENA POLITI^KA PROBLEMATIKA UPRAVE

Razvoj mi{ljenja o upravnoj organizaciji kao o instrumentu za ostvarivanje
unaprijed jasno postavljenih vanjskih ciljeva, dakle u stvari tehni~ko mi{ljenje o
upravi, dovelo je, kako smo vidjeli, do nesumnjivo politi~kih rezultata i zaklju~aka.
Kako stoji, me|utim, s makroperspektivom? Kojim se putem kretalo politi~ko
mi{ljenje o upravi?
Kad prelazimo na taj drugi krak razvoja, za koji smo u po~etku ustvrdili da
je konvergentan, susre}emo se neminovno s pitanjem koje nas mora pomalo i
iznenaditi: postoji li uop}e politi~ka teorija uprave? Ili, mo`da ta~nije, mogu li se
sve one brojne historijske generalizacije, filozofske spekulacije, ideolo{ke
proklamacije koje se na tom terenu pojavljuju zaista kao gljive poslije ki{e ne
znamo uvijek unaprijed jesu li jestive ili otrovne moè li se, dakle, sva ta
intelektualna proizvodnja smatrati teorijom u onom strogom smislu koji se sve
neprijepornije afirmira i u dru{tvenim znanostima? Ljudi koji se sami kre}u tim
podru~jem ~esto izraàvaju sumnje u pogledu znanstvenog kvaliteta politi~ke
teorije uprave. Promatra~a uglavnom impresionira kaè Kaufman oskudica
nekonvencionalnih novih ideja, a ne problem izbora izme|u njih. âk i napredne
metode istraìvanja i analize, vezane gledi{tima i pretpostavkama iz ranijih
vremena, malo pridonose na{em znanju i spoznaji.148 Politi~ka se teorija uprave
uspore|uje s disciplinama koje se bave strukturom i funkcijom samih upravnih
organizacija da je nazovemo mikroproblematikom i usporedba ne ispada
naro~ito povoljna za politi~ku teoriju. Kad se analiza pro{iruje na politi~ku okolinu
upravnog sistema, politi~ka se teorija pokazuje neadekvatnom.149
Takvo stanje iznena|uje tim vi{e, {to ulogu upravnih organizacija u politici
nije nova pojava. Kad, primjerice, Crozier nabraja organizacije koje su, po
njegovom mi{ljenju, najzna~ajniji primjerci organizacione vrste: katoli~ku crkvu,
rimsku armiju, pruski general{tab, ameri~ku korporaciju,150 vidimo da su tri
primjera izrazito politi~ka, a i ~etvrti, ameri~ka privredna korporacija, sve vi{e
dobiva politi~ki karakter i utjecaj na politi~ka zbivanja. Ne moramo biti naro~ito
domi{ljati, pa da Crozierovoj listi dodamo bar jo{ kadrovsku komunisti~ku partiju
lenjinskog tipa, koja je od svih organizacija izvr{ila vjerojatno najpresudniji utjecaj
na politiku. I ne samo da organizacije u politici nisu od ju~er. Nakon Webera se
zaista vi{e ne moè smatrati otvorenim pitanje, je li politi~ka teorija uprave mogu}a.
148
Herbert Kaufman, Organization Theory and Political Theory, The American Political
Selence Review No. 1/1964, str. 11.
149
Carl Beck, Bureaucracy and Political Development in Eastrn Europe, u J. La Palombara,
op. cit., str. 299.
150
Crozier, op. cit., str. 348.
318 Eugen Pusi}
Malo je neobi~no samo to, da i danas, sto godina nakon Weberova ro|enja i o
~etrdesetpetogodi{njici njegove smrti, politi~ka teorija uprave nije dalje napre-
dovala nego {to jest u odnosu na njegove pojmove i hipoteze. Ali da vidimo, kako
stoji stvar s tim napredovanjem.
1. Problem birokracije
Produbljivanje ekonomskih kriza, zao{travanje klasne borbe na svim
frontovima, izbijanje velikih me|unarodnih sukoba imperijalisti~kog razdoblja
obiljeùju prvu tre}inu dvadesetog stolje}a i najavljuju op}u krizu vladaju}eg
dru{tveno-ekonomskog ure|enja. Prvi poku{aj alternativnog dru{tvenog poretka,
dràvni socijalizam u Sovjetskom Savezu, i sam prolazi kroz duboke politi~ke
krize. Fa{isti~ke diktature na evropskom kontinentu dovode do drugog svjetskog
rata. Poraz reakcionarnih snaga u ratu rezultira neposredno u stvaranju niza novih
socijalisti~kih dràva u Evropi i Aziji, a dru{tvene promjene koje su u toku i koje
je rat samo ubrzao uzrokuju raspadanje velikih kolonijalnih sistema, revolucionarno
osloba|anje kolonijalnih naroda i njihovu orijentaciju na ubrzani ekonomski i
dru{tveni razvoj zaostalih podru~ja.
Jedna od zna~ajki cjelokupnog ovog razvoja je presudno pove}anje uloge
dràve u dru{tvu, a uprave u dràvi. Kao {to se reakcija i kontrarevolucija oslanja
sve vi{e na prinudni aparat dràvne uprave, policiju i vojsku, a sve manje na
parlamentarne i druge politi~ke mehanizme, te na tradicionalnu pravnu i eti~ku
armaturu legitimiteta postoje}eg poretka, tako i revolucija nu`no sve vi{e nagla{ava
sistematsku primenu sile u postizavanju svojih ciljeva i nastoji se pripremiti na
kona~ni obra~un stvaranjem zatvorenih i strogo discipliniranih organizacija
vojnoga tipa. Trocki i drugi razra|uju metode oruànog ustanka na temelju
predod`be o klju~noj va`nosti centara dràvnog upravljanja u revoluciji i tako
stvaraju zapravo novu tehniku osvajanja vlasti koja se kasnije koristi i lijevo i
desno, bez obzira na progresivnost ili reakcionarnost impliciranih ideolo{kih
stavova. Jo{ je i danas te{ko ocijeniti svu teìnu ~injenice, da je prva socijalisti~ka
revolucija na svijetu izbila u relativno industrijski nerazvijenoj zemlji, gdje su
dràvna organizacija i dràvni upravni sistem bili zapravo jedino sredstvo
koncentracije snaga, jedini okvir u kojem se moglo i zamisliti ostvarenje golemih
zadataka privredne izgradnje i dru{tvenog preobraàja. A industrija, koja je tek
nastajala, nije jo{ bila u stanju da stvori protuteù punini dràvne vlasti u
funkcionalnoj i nu`noj samostalnosti pojedinih privrednih poduze}a. Materijalni
uspjeh sovjetske industrijske i dràvne izgradnje, pod veoma te{kim uvjetima,
morao je impresionirati narode drugih nerazvijenih zemalja koje su se osloba|ale
kolonijalnog jarma i stupale na put ubrzanog razvoja. Jaka koncentracija vlasti u
rukama dràvnog aparata postala je pravilo i sve se vi{e pretvara, ma kakav joj
bio ideolo{ki predznak, u normalnu metodu pomo}u koje se nastoji ubrzati

dru{tveni razvoj. S druge strane, industrijski razvijene zemlje zapadne Evrope i
Sjeverne Amerike prolaze paralelni proces etatizacije koji je izraz koncentracije
kapitala i nastojanja da se dràvnom intervencijom izbjegnu ekonomske krize,
tendencije da se sve ve}i dio nacionalnog dohotka upotrijebi za pripremanje ratova,
i naglog porasta potra`nje za javnim slu`bama uslijed napredovanja urbanizacije
i dru{tvene diobe rada uop}e.151
Jouvenelova nada, da }e ratovi i strahovlade stimulirati politi~ke znanosti,
kao {to su pomr~ine i kometi dali poticaja astronomiji a ekonomske krize
ekonomiji,152 nije se u prvi mah ostvarila. Odnos prema dràvnoj vlasti oslonjenoj
na upravni aparat u po~etku je to pozitivniji, {to su subjektivne namjere vlastodràca
u njihovim vlastitim o~ima progresivnije. Primjer za takvu pozitivnu orijentaciju
prema vlasti i upravi pruà Staljin.
Staljinu je bio karakteristi~ni humani akcent marksizma u biti stran, pa je
stoga i na probleme upravljanja gledao posve drugim o~ima nego Lenjin. Ono
protiv ~ega se Lenjin borio u sovjetskoj upravi i {to je dopu{tao mo`da jedino kao
privremeno nu`no zlo, naime vladanje nad ljudima u cilju upravljanja, to je za
Staljina bila jedina prirodna metoda kojom se dade ostvariti taj cilj. Staljin se
oslanja u prvom redu na svijest i volju ljudi, partijskog aparata, na njihovu èljeznu
disciplinu obuhva}enu u jednu monolitnu hijerarhijsku piramidu s njim na ~elu.153
Markisti~ku analizu objektivne situacije zamjenjuje neograni~eni voluntarizam,
gdje ne postoje nemogu}nosti, pod uvjetom da se u akciju po|e dovoljnom
dosljedno{}u, energijom i bezobzirno{}u.154 Problem kontrole dru{tva nad upravom
uop}e se ne pojavljuje u toj perspektivi, ve} se pretvara u svoju suprotnost, u
pitanje kontrole dràvnog i partijskog aparata nad dru{tvom.
Iz ovakvih objektivnih situacija i subjektivnih stavova nikao je najzna~ajniji
i, vjerojatno, najoriginalniji politi~ki problem dvadesetog stolje}a, problem
151
Od tri glavna problema koje Crozier spominje u odnosu javne uprave i njezine dru{tvene
okoline u Francuskoj, dva se odnose na usmjeravanje sistema u cjelini i na sve ve}e zahtjeve
gra|ana za javnom slu`bom (Crozier, op. cit., str. 383 i sl.)
152
Bertrand de Jouvenel, Le Pouvoir Histoire naturelle de sa croissance (cit. prema
engleskom prijevodu izd. Hutchinson, London, 1948, str. 28).
153
Govore}i, primjerice, o obezli~ki nestanku li~ne odgovornosti u radu Staljin vidi
svu odgovornost za takvu pojavu, o~igledno kompleksnu i izazvanu nizom i objektivnih uzroka,
jedino u djelovanju svog aparata. Ne, drugovi, obezli~ka sama ne}e nikada nestati. Nju moèmo
i moramo uni{titi jedino mi sami, jer mi smo na vlasti i mi svi zajedno odgovaramo za sve, pa
prema tome i za obezli~ku (J. Staljin, op. cit., 339).
154
Neki misle da je dovoljno razraditi pravilnu liniju partije, proglasiti je tako da je svi
~uju, izloìti je u obliku op}ih teza i rezolucija i jednoglasno je izglasati, pa da pobjeda do|e sama
od sebe, tako reku} vlastitim tokom. To je, naravno, krivo... Pobjeda nikad ne dolazi sama, treba
je obi~no dovla~iti (Staljin, op. cit., str. 476).
320 Eugen Pusi}
birokracije. O birokraciji napisane su ~itave biblioteke. Kratak je sadràj svih tih

spisa da su njihovi pisci uglavnom protiv birokracije. Ali ova paljba po birokraciji
vi{e je ugrijala atmosferu nego {to je osvijetlila situaciju. Jo{ uvijek se moè
postaviti pitanje, {to je birokracija, i na to pitanje dobiti razli~ite i neodre|ene
odgovore bez obzira na mnogozna~nost samog termina u raznim jezicima. Samo
zbog lak{eg pregleda moèmo razna mi{ljenja o tome {to je birokracija podijeliti
u dvije velike grupe, a da odmah ra~unamo s time da smo u obje grupe svrstali
zajedno autore koji bi se vjerojatno iznenadili kako su se na{li u istom taboru.
Jedno je stanovi{te, da politi~ka birokracija predstavlja povampirenje
uprave, grupe profesionalnih slu`benika velikog organizacionog sistema, naro~ito
dràvne uprave, promjenu njezine prvotne svrhe, odnosno patolo{ku autonomiju
cilja,155 pro{irenje mo}i preko po~etne svrhe,156 degeneraciju njezinih normalnih
veberovskih karakteristika,157 obratnu stranu njezinih prednosti, disfunkciju njenih
funkcija. Klasikom ovog smjera moè se smatrati Gaetano Mosca koji je jo{ krajem
XIX stolje}a nastojao analizirati vladaju}e klase u raznim dru{tvenim zajednicama
sa stanovi{ta koje dru{tvene snage predstavljaju. Na listi tih snaga zauzimaju
zna~ajno mjesto vojna i civilna dràvna uprava, koje time postaju ako i ne sami u
cijelosti vladaju}a klasa a ono mogu}a dru{tveno-politi~ka podloga vladanja.158
U velikoj upravnoj organizaciji dolazi do pojave premje{tanja ciljeva, tj. izvorne
vanjske ciljeve zbog kojih je organizacija stvorena i koji predstavljaju njezino
dru{tveno opravdanje, potiskuju institucionalni ciljevi, to jest interesi opstanka,
sigurnosti i pro{irenja same organizacije. {to je organizacija ve}a, to je ta pojava
izraènija, da bi na nivou dràve dobila sudbonosno politi~ko zna~enje.
Institucionalni ciljevi dràve, a u tome je dràvna uprava njezin glavni prorok,
dominiraju nad pojedina~nim ili grupnim interesima dràvljana.159 Taj je efekt
olak{an pojavom neke vrsti psiholo{ke indukcije. Privrènost i lojalnost velikoj
155
Alain Touraine, Travail et organisations, Archives rutopéennes de sociologie, No. 1/
1962, str. 7.
Eisenstadt, Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaueratization, Administrative
156
Science Quarteriy, No. 3/1959, str. 303.

157
Eisenstadt, Bureaucracy and Bureaucratization (1958), str. 101102. Katkada jedno
rje{enje kao i od njega opre~no vode do negativnih posljedica. Tako nepoliti~nost uprave moè
rezultirati time, da ona postane instrument svakome tko se domogne vlasti, ali politizacija moè
opet rezultirati u saboterskom odnosu upravnog aparata prema mjerama predstavni~kih tijela koje
se ne slaù s politi~kim principima koje zastupa uprava.
158
Gaetano Mosca, The Ruling Class (engleski prijevod), McGraw-Hill, New York, 1939.
159
Kad bi svrha dràve bila bogatstvo, zdravlje, pamet ili sre}a njihovih gra|ana, ne bi bilo
inkompatibilnosti me|u njima. Kako se, me|utim, ovi ciljevi, pojedina~no i zajedni~ki, smatraju
manje va`nima nego mo} dràve, to se ciljevi raznih dràva sukobljavaju i ne mogu se posti}i
spajanjem (Bernard Russell, Power, A New Social Analysis, London, 1938, str. 179180).
organizaciji moè se pro{iriti sredstvima propagande, interesnom vezano{}u i

samom veli~inom vlasti od organizacione elite, na ve}inu ~lanova, pa i na
ne~lanove, do te mjere da su oni spremni na najve}e `rtve za svrhe koje nemaju
veze s bilo kakvim njihovim interesima. Eisenstadt, koji se u novije doba bavi
vjerojatno najvi{e birokracijom u smislu iskrivljavanja normalne orijentacije uprave
na vr{enje slu`be, tuma~i birokratizaciju kao neku vrst degeneracije upravnih
organizacija prekomjernim poja~anjem njihovih normalnih svojstava. Takvo
tuma~enje ima, navodno, dvije strane. Ako potenciranje uobi~ajenih zna~ajki
moderne uprave, na primjer, uslijed pove}anja organizacije, moè dovesti do
politi~ke birokracije, onda treba dopustiti i mogu}nost debirokratizacije, tj.
razvoja u kojem pojedine standardne karakteristike postaju slabije umjesto ja~e
izraène.160 Ovime je onda stvoren most prema drugoj skupini mi{ljenja.
Druga varijanta pridaje upravi i njezinim zna~ajkama principijelno manju
va`nost u politi~koj areni. Pisci ove druge grupe polaze od autonomije podru~ja
politike i nastoje rastuma~iti neke negativno ocijenjene pojave, naro~ito smanjenje
cirkulacije u politi~kim elitama, faktorima koji su inherentni samom politi~kom
sistemu ili koji proizlaze iz njegove dru{tvene okoline. Birokracija dovodi u
politi~kim tijelima i organizacijama do pojava koje su sli~ne izvjesnim zna~ajkama
profesionalnog upravnog aparata. Tradicija ovog shva}anja polazi od Michelsove
analize tendencije prema oligarhi~kim partijama, kod koje je postojanje i {irenje
profesionalnog partijskog ~inovni{tva jedan od uvjetuju}ih faktora, ali nipo{to
jedini izvor tendencije.161 Moderne pojave koje su ocijenjene kao birokratske u
socijalisti~kom tipu etatizma ba{ su i proiza{le iz birokratizacije partijsko-
politi~kog aparata,162 tako da se moè vi{e govoriti o prodiranju politi~ara u
upravu nego o preuzimanju vlasti od strane profesionalnog upravnog aparata.
Ako je za prvu grupu birokracija degeneracija uprave, za drugu je degeneracija
politike. Od proleterske dràve s birokratskim deformacijama kako je Lenjin
definirao politi~ki oblik na{e dràve razvijamo se u birokratsku dràvu s
proleterskim komunisti~kim ostacima.163
Od te dvije osnovne polazne ta~ke ovise i konkretni momenti koje pojedini
pisci nagla{avaju kao uzroke politi~ke birokracije. Ukazuje se na relativnu
160
Debirokratizaciju definira Eisenstadt kao minimizaciju ili smanjivanje birokratske
uloge i neosobnosti organizacije, maksimizaciju sudjelovanja ~lanova (scil. vanjskih) kao rezultat
utjecaja nebirokratskih uloga i grupa (op. cit., str. 105).
Robert Michels, Political Parties A Sociologicla Study of Oligarchical Tendencies of
161
Modern Democracy (engl. prijevod: The Free Press, Glencoe, III. 1915, str. 198).
162
Léon Trotsky, Ecrits 1928-1940, tome I, Librairie Marcel Riviere et Cie, Paris, 1955, str.
3536.
163
Kristijan Rakovski, cit. po Pierre Naville, Critique de le Bureaucratie, Cahiers
internationaux de sociologie, Vol. XV, 1935, str. 100.
322 Eugen Pusi}
samostalnost upravnog sistema, neophodnu iz tehni~kih razloga, koja moè postati

izvor odmetanja uprave od politi~ke kontrole. Osobito regulativne i arbitra`ne
ovlasti upravnih nadle{tava ve} same po sebi predstavljaju neke vrsti vlasti u
njihovim rukama.164 Isto vrijedi za vlastodrà~ke implikacije hijerarhije.165 Upravni
rukovodioci op}eg tipa po samoj svojoj funkciji teè da prisvoje odre|ene
koordinativne i kontrolne funkcije koje bi normalno trebalo da pripadaju politi~kim
centrima i tako djeluju na slabljenje tih centara.166 Tendencija prema oligarhiji
vidi se i u samom aparatu profesionalne uprave, te apatija koja uslijed toga
prevladava u niìm slojevima hijerarhije predstavlja posebni uzrok birokracije.167
Eisenstadt postulira tri glavna tipa odnosa izme|u upravnog sistema i njegove
dru{tveno-politi~ke okoline: stanje ravnoteè u kojem upravni sistem ostaje u
instrumentalnoj ulozi i pod kontrolom politi~kih vlastodràca odnosno drugih
interesenata (vlasnici i dr.); birokratizaciju, tj. pove}anje podru~ja utjecaja u dru{tvu
i politi~ke teìne samog upravnog sistema; i debirokratizaciju, kad grupe
interesenata sti~u sve ve}i utjecaj u upravnom sistemu, rastvaraju njegovu
specifi~nu strukturu i negiraju njegove karakteristike u te`nji za ostvarenjem svojih
posebnih grupnih interesa. Prevladavanje stanja ravnoteè ovisi o uvjetima u
dru{tvenoj okolini uprave: op}e prihva}anje univerzalisti~kih stavova (u Parso-
nsovom smislu), {iroka raspodijeljenost politi~ke i materijalne mo}i i sredstava u
svim sferama, konkurencija me|u dru{tvenim centrima utjecaja, postojanje
organiziranih politi~kih grupa, pravilno funkcioniranje metoda politi~ke kontrole.168
Dru{tvene uzroke isti~u i oni pisci koji pojavu politi~ke birokracije gledaju
prvenstveno kao deformaciju samih organiziranih snaga, njihovo otu|enje od veze
s masama i ne kontrolirano vr{enje vlasti u te`nji za ostvarenjem svojih posebnih
interesa. Ekonomski faktor, na primjer siroma{tvo Rusije i usitnjenost selja~ke
proizvodnje, na koje je ukazao ve} Lenjin, isti~e i Trocki.169 Nacionalizacija i
kolektivizacija sredstava za proizvodnju predstavlja ekonomsku bazu politi~ke
birokracije.170 Odre|ena vrst velikih ekonomsko-upravnih zadataka, na primjer
164
Eisenstadt, op. cit., str. 101102.
165
U hijerarhiji kaè Naville demokracija nalazi svoju prvu negativnu granicu, op.
cit., str. 109.
166
Fritz Morstein-Marx, u J. La Palombara ed., op. cit., str. 21.
167
William Delany, The Development and Decline of Patrimonial and Bureaucratic Admin-
istration, Administrative Science Quarterly, 1962, str. 478.
168
Eisenstadt, Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaucratization, str. 315316.
169
Trocki, op. cit., str. 60-61. Trocki, me|utim, dodaje, da u situaciji kad je siroma{tvo
jedne zemlje vrlo veliko, kao {to je bilo u po~etku sovjetske vlasti, privilegirana birokracija jo{ ne
nastaje, jer jo{ nema materijalne podloge ni za njene privilegije (op. cit., str. 111).
170
Rakovski, cit. kod Naville, op. cit., str. 101.
regulacija rijeka i drugi vodoprivredni radovi, stvara povoljnu klimu za despotske

reìme birokratskog tipa.171 Ugroènost politi~ki vladaju}e grupe, njezina borba
da potisne silom svoje politi~ke protivnike,172 moè dovesti do policifikacije
dràve i do politi~ke birokracije.173
Daljnja mogu}nost identifikacije birokratskih politi~kih reìma je utvr|i-
vanje karakteristika op}eg stanja u dru{tvu koje takav reìm stvara, njegovih simp-
toma, posljedica i popratnih pojava. Touraine govori o alijenaciji koju definira
kao svaki oblik gubitka kontrole nad proizvodnjom koji je pretrpio trudbenik, i
razlikuje tehnicisti~ku, birokratsku i politi~ku alijenaciju, prema tome da li
je do gubitka kontrole proizvo|a~a nad proizvodom do{lo uslijed tehnicizma
organizatora, uslijed birokratskog mije{anja uprave ili uslijed politi~kih samo-
dràca.174 Kao o simptomu birokracije vlasti govori se i o kultu li~nosti, kao
pretjeranom isticanju i javnom hvaljenju pojedinog ili pojedinih vode}ih politi~kih
funkcionera.175 Birokraciju privrede vide neki u nepovoljnom omjeru upravnih
slu`benika prema radnicima u proizvodnji, odnosno u velikom broju stru~njaka
van proizvodnje.176 Birokracija ima tendenciju da konflikte u dru{tvu, koji se ne
mogu ukloniti, apsorbira.177 Birokraciju karakterizira politi~ki pragmatizam; ona
bez velikog oklijevanja odstupa od politi~kih principa, ako to moè posluìti
njezinim prakti~nim ciljevima.178
Na najve}e su pote{ko}e nai{li, i dali dosta mr{ave rezultate, poku{aji da se
birokracija utvrdi kao bar relativno odre|eni i stalni krug ljudi, birokrata.
Empirijska istraìvanja pokazala su se kao nekonkluzivna. Kad god se zahvatila
grupa vode}ih funkcionera u upravi, nailazi se na elemente kohezije, ali i na razlike.
U gra|anskim dràvama visoki funkcioneri potje~u ve}inom iz krugova buròazije,
171
Karl Wittfogel, Oriental Despotism, cit. kod Delany, op. cit., 486.
172
Eisenstadt, op. cit., str. 316.
173
Trocki, op. cit., str. 106.
174
Touraine, op cit., str. 3 i 15.
Stanislav Stojanovi}, Savremena sovjetska shvatanja o birokratiji (Na{a Stvarnost, br. 7-
175
8/1962, str. 103). Kult li~nosti donekle podsje}a na Weberov pojam birokratizacije karizme,
fascinacija historijskom li~no{}u koja se izgubila u politi~koj svakida{njici, pretvorila u rutinu i
ceremonijal funkcionalno namijenjen odràvanju vlasti. Ba{ kult li~nosti je, op}enito govore}i, u
suprotnosti s jednom od osnovnih karakteristika birokracije u smislu profesionalne uprave, s
neosobno{}u u radu.
176
Stojanovi}, op. cit., str. 101.
Naville, op. cit., str. 114. Uprava reproducira dru{tvene konflikte, ali u znatno oslabljenom
177
i amortiziranom obliku, kao napetosti me|u raznim birokratskim grupama.

178
Trocki, op. cit., str. 93, izraàva mi{ljenje, da birokracija socijalisti~kog tipa namjerno
regrutira upravne funkcionere iz pripadnika ekspropriranih klasa, a ne iz revolucionera, da bi
dobila poslu{nije izvr{ioce svoje volje.
324 Eugen Pusi}
naginju konzervativizmu u pogledu upravnih struktura, ali i novatorstvu u

metodama za vr{enje upravnih funkcija. S druge strane, nije se mogla konstatirati
neka odre|ena zajedni~ka doktrina, a {to je najva`nije, utjecaj te grupe na politi~ke
odluke nije se pokazao kao naro~ito zna~ajan. Ili se bar ne moè govoriti o
kolektivnom utjecaju, ve} je taj vezan uz pojedince.179 Trocki, u nastojanju da
dade statisti~ki pregled birokracije u SSSR-u tridesetih godina obuhvatio je sve
~lanove partijskog i dràvnog aparata, uprave poduze}a i kolhoza i do{ao do
zaklju~ka da ta grupa obuhva}a 1015% cjelokupnog stanovni{tva.180 La Palombara
razlikuje dva smisla izraza, odnosno dva kruga birokrata: jedan {iri koji obuhva}a
sve javne slu`benike, i drugi uì koji sa~injavaju javni slu`benici na relativno
visokom nivou u hijerarhiji.181 Naj~e{}e, me|utim, govori se o krugu osoba koje
sa~injavaju birokraciju jo{ neodre|enije. Gotovo bi se u toj neodre|enosti katkada
mogla nazrijeti namjera, da se rastezljivost pojma birokrata èli sa~uvati iz
politi~kog oportuniteta.
Sveobuhvatnost i neizbjeìvost vlasti velikih organizacionih sistema, u prvom
redu dràvne uprave, predstavlja za suvremenog ~ovjeka doìvljaj takve traumatske
snage, da razmjerno vrlo veliki dio literature, stru~ne i ostale reagira na nj kao na
elementarnu snagu s kojom treba ra~unati, ali ne moèmo ni pomisliti da joj se
suprotstavimo. Nekada se ukazivalo samo na fatalno djelovanje vlasti na karakter
pojedinaca kao njezinog nosioca.182 Danas mnogi ne vide izlaza za dru{tvo kao
cjelinu.183 Birokratski pesimizam poprima katkad grandiozne oblike, kao kod
Burnhama,184 drugi put je vi{e orijentiran na svakida{njicu, kao Whyteov opis
organizacionog ~ovjeka.185 Ni kapitalizmu ni socijalizmu ne pripada budu}nost
kaè Burnham, nadovezuju}i na sli~ne ranije izvode drugih, a naro~ito Bruna
Rizzija186 ve} upravlja~ima, birokratima, menedèrima koji posredstvom
dràvnog vlasni{tva zadobivaju kontrolu nad sredstvima za proizvodnju, dok dioba
179
Bernard Gournay, Les Grands Fonctionnaires, Revue françoise de science politique, No.
2/1964, str. 215242; Jean-François Kesler: Les anciens éleves de lEcole nationale
dadministration, Revue française de science politique, No. 2/1964, str. 243267.
180
Trocki, op. cit., str. 132.
181
J. La Palombara, op. cit., str. 6-7.
182
Kao u poznatoj re~enici Lorda Actona: Vlast teì da pokvari, a apsolutna vlast da kvari
apsolutno. Veliki su ljudi gotovo uvijek zli ljudi... cit. po Herbert Read: Anarchy and Order,
Essay in Politics, Faber and Faber, London, 1954, str. 21.
Sloboda i sigurnost su opreke; tko traì jedno odri~e se drugog. Nakana pretvoriti vlast iz
183
gospodara u slugu dru{tva nije uspjela (B. de Jouvenel, op. cit., str. 288).
184
James Burnham, The Managerial Revolution or What is Happening in The World Now,
Putman, London, 1942.
185
William H. Whyte Jr., The Organization Man, Doubleday, New York, 1957.
186
Daniel Bell, The Strange Tale of Bruno R., The New Leader, 28. IX 1959.
rada putem standardizacije i teku}e vrpce sniàva nivo stru~nosti, a time i

mogu}nost efikasne dru{tvene akcije za vlastiti ra~un, radni~ke klase. Primjenjuju}i
svoju analizu na rezultate do kojih su do{li Berle i Means u odnosu na ameri~ki
tip dioni~arskog dru{tva,187 Burnham vidi ~etiri glavne uloge u odvijanju modernog
proizvodnog procesa: menedèri, komercijalno-financijski rukovodioci, financijski
kapitalisti i dioni~ari, te konstatira da su za tehni~ko usmjeravanje i neophodnu
koordinaciju proizvodnog procesa potrebni samo menedèri i, jednim dijelom,
komercijalno financijski rukovodioci ukoliko su upravlja~i, dok su ostale uloge
funkcionalno suvi{ne, te }e stoga s vremenom otpasti.188
Whyte opisuje konformizam, uniformiranje na~ina ìvota i mi{ljenja kod
~lanova hijerarhije velikih ameri~kih korporacija koje zajedno s ~itavom svojom
porodicom postaju ljudi kompanije i gube, neizbje`no, svaku individualnost,
nezavisnost i li~nu notu u bilo ~emu. Birokratski reìmi su predmet historijskih
interpretacija pro{losti, na primjer Wittfogel,189 ili jezivih literarnih vizija
budu}nosti, od kojih je najpoznatija, vjerojatno, Orwellova knjiga 1984.190
Wittfogel brani tezu, da je prirodna potreba organiziranja velikih javnih radova, u
prvom redu radova u vezi s regulacijom rijeka i obranom od voda, bila tokom
povijesti neizbje`ni izvor despotskih oblika vladanja. Orwell nastoji potencirati
one zna~ajke koje smatra karakteristi~nima za totalitarne reìme XX stolje}a i
nacrtati vladavinu u kojoj bi organizirano birokratsko nasilje definitivno zdrobilo
ljudsku li~nost. U krajnjem slu~aju, proces birokratizacije i neizbje`nog rasta
birokratskog aparata postaje predmet humora, kao kod Parkinsona, koji tvrdi da
je prona{ao matematsku formulu za predvi|anja godi{njeg porasta uprave. Ta se
formula osniva na te`nji svakog upravnog funkcionera da pove}a vlastitu va`nost
pove}anjem broja podre|enih slu`benika, i na pretpostavci: {to vi{e slu`benika to
vi{e posla, jer u upravi ljudi stvaraju posao jedan drugome. Autor ilustrira svoj
zakon primjerima britanskog Admiraliteta i Ministarstva kolonija, u kojima broj
slu`benika raste u obratnom razmjeru s brojem ratnih brodova, odnosno kolonija.191
Mo`da je najzna~ajnije za boju epohe, da Parkinsonovu studiju, kad je prvi put
iza{la kao ~lanak, veliki dio kritike uop}e nije shvatio kao {alu.
187
A. A. Berle i G. C. Means, The Modern Corporation and Private Property, Mac Millan,
New York, 1933.
188
Burnham, op. cit., str. 82 i sl.
189
Karl Wittfogel, Oriental Despotism, New Haven, 1967.
190
George Orwell, 1984, Harcourt, Brace & Co., London, 1949.
191
C. Northcote Parkinson, Parkinsons Law and Other Studies in Administration, Houghton
Mifflin, Boston, 1957.
326 Eugen Pusi}
2. Problem nedràvne uprave

Me|utim, i pored svoje spektakularnosti, birokratski fatalizam ostaje marginalna
pojava u dru{tvenim znanostima. On izaziva i emotivno protivljenje, kao la`no-pateti~na
kapitulacija pred ozbiljnim i aktuelnim dru{tvenim problemom,192 i znanstvenu kritiku.
Jednako kao mnoge druge teorije katastrofe a ba{ na podru~ju uprave ima ih dovoljno
mnogo birokratski pesimizam grije{i prenagla{avanjem samo jedne strane pojave.
Sve ve}i utjecaj uprave u dru{tvu pra}en je promjenama u samoj strukturi upravnih
sistema, odnosno u odnosu dru{tvo-uprava, promjenama koje donekle neutraliziraju
op}i dru{tveni poloàj uprave i koje stvaraju op}enito novu situaciju na koje stare
sheme interesa i nekada{nji osje}ajni uvjetni refleksi vi{e ne pristaju.
Samo je pitanje postavio jo{ Hume:
Ni{ta ne iznena|uje u ve}oj mjeri one koji promatraju ljudske prilike o~ima
filozofa nego lako}a kojom manjina vlada nad ve}inom i, prema tome, pokornost
kojom ljudi podre|uju svoje vlastite osje}aje i strasti osje}ajima i strastima onih
koji nad njima vladaju. Kad ispitamo kako se ovo ~udo zbiva, na}i }emo da je
premo}na snaga uvijek na strani onih nad kojima se vlada i da vladaju}i nemaju
ni{ta {to bi ih podràvalo osim mnijenja. Sva vlast se stoga temelji na mnijenju, i
to se pravilo odnosi na najdespotskije i najvojnije vladavine ba{ kao i na
najslobodnije i najnarodskije. Egipatski sultan i rimski car mogu goniti svoje
bespomo}ne podanike kao tupu stoku protivno njihovim osje}ajima i sklonostima.
Ali u najmanju ruku moraju da vode svoje mameluke i pretorijanske bande kao
ljude, posredstvom njihovog mnijenja.193
U ovoj Humeovoj klasi~noj analizi sadràne su, u embrionalnom obliku,
obje komponente odnosa ljudi prema dru{tvenoj instituciji vlasti: situaciona i
psiholo{ka. Sama vlast smatra se kao sastavni dio okoline, prirodni element
dru{tvene situacije ljudi, koje je uvijek bilo i uvijek }e je biti. Djelovanje vlasti
po~iva, s jedne strane, na velikoj koncentraciji fizi~ke sile koja dopu{ta da se
zna~ajni dijelovi stanovni{tva gone kao tupa stoka, a s druge na mnijenju
podanika ili pripadnika aparata koji u postoje}im odnosima vladanja i pokoravanja
vide neki svoj interes ili te odnose, iz ma kojih drugih razloga, pozitivno ocjenjuju.
Vidjeli smo prvotnu reakciju politi~ke teorije na realnost vlasti: bilo nastojanje da
se vlast u~ini podno{ljivijom, da se humanizira, bilo prijedlozi da se ~itava
institucija ukine, da se vlast negira. Ove dvije linije nastavljaju se do danas.
Me|utim, promijenjeni dru{tveni uvjeti dovode do novih ideja i u pogledu vlasti.
V. npr. Alwin W. Gouldner, Metaphysical Pathos and the Theory of Bureaucracy, The
192
American Political Science Review, No. 2/1955, str. 496507.

193
David Hume, Of the First Principles of Government, 1742. (cit. po izd. The Liberal Arts
Press, New York, 1953, str. 24).
Nastojanja humanizacije i ograni~avanja vlasti zahva}aju oba Humeova

faktora. Koncentracija sile poku{ava se smanjiti diobom dràvnih funkcija na razne,
me|usobno relativno nezavisne nosioce, a djelovanje mnijenja gleda se pro{iriti
na same vlastodr{ce i njegovo djelovanje okrenuti tako da aparat vlasti vidi svoj
interes194 u za{titi prava podanika, odnosno da tu za{titu prihva}a kao vlastitu
dru{tveno-moralnu vrijednost.
S porastom broja, snage i upliva upravnih organizacija u suvremenom
etatizmu, tradicionalne ideje o diobi vlasti i uspostavljanju ravnoteè izme|u
zakonodavstva, sudstva i uprave o~igledno vi{e nisu dovoljne. Onaj dio politi~ke
teorije koji se i danas kre}e utrtim misaonim stazama klasika gra|anske demo-
kracije, nastoji da povede ra~una o izmijenjenoj situaciji na razne na~ine. Horizo-
ntalnoj dimenziji diobe vlasti u centru dodaje se nova, vertikalna dimenzija diobe
izme|u centra i teritorijalnih potcentara. Lokalna samouprava se shva}a kao
sredstvo sistematskog ograni~avanja politi~ke vlasti. Obje dimenzije se dovode
me|usobno u vezu, tako da radikalnija dioba u jednom pravcu zahtijeva ve}u
koncentraciju u drugom i obratno.195 Me|utim, ~itav okvir teritorijalnih sistema
dràvnog upravljanja pokazuje se doskora kao preuzak. Od diobe vlasti u dràvi
prelazi se na diobu utjecaja u dru{tvu. Nedràvne, dru{tvene organizacije,
dobrovoljna udruènja, preporu~uju neki kao specifi~ni lijek protiv ekspanzije
i centralnog djelovanja dràvne birokracije koja teì tome da politiku zamijeni
upravom.196 I vide u tim organiziranim skupinama gra|ana direktne moderne
nasljednike Montesquieuovih posredni~kih tijela, izme|u centra vlasti i mase
podanika.197 Jo{ korak dalje idu ona shva}anja po kojima vi{e i ne postoji, odnosno
ne treba da postoji jedan centar dru{tveno-politi~kog utjecaja, nego vi{e koji
me|usobno ostvaruju dinami~ku ravnoteù spre~avaju}i da bilo tko u zajednici
zadobije totalnu vlast. Neki pisci vide ba{ u takvoj organizaciji vlasti na ustuk
(countervailing power) razvojnu perspektivu suvremenog ameri~kog kapi-
talizma.198 Drugi razmi{ljaju, skromnije, o protuteì koju slobodna dru{tvena
mikroorganizacija moè pruìti makro-sistemu dràvne birokracije. 199 U krajnjoj
194
Ako vladaru treba vjerovati, ono ne zbog toga {to je dobar, ve}, jer je u suprotnosti s
njegovim interesom da bude zao (Russell, op. cit., str. 367).
195
Arthur Maass et al., Area and Power, A Theory of Local Government, Free Press, Glencoe,
1959.
196
William Kornhauser, The Politics of Mass Society, Routledge and Kegan Paul, London,
1960, str. 233234.
197
Jouvenel, op. cit., str. 317, govori o posredni~kim snagama.
John K. Galbraith, American Capitalism, The Concept of Countervailing Power, River-
198
side, Cambridge, 1956.

Crozier, op. cit., str. 348, govori o me|usobnom utjecaju francuske porodice i francuske
199
dràvne uprave.
328 Eugen Pusi}
konzekvenci, radikalizacija ideja diobe vlasti, koja od vlasti prelazi na utjecaj i

podru~je svojih operacija pro{iruje od dràve na ~itavo dru{tvo, vodi prema
oblicima efektivnog politi~kog pluralizma, gdje se moèmo zapitati, radi li se
uop}e jo{ o politi~koj vlasti u onom smislu u kojem je ta institucija nadìvjela
tisu}lje}a i trajala kroz sve dru{tveno-ekonomske formacije klasnog dru{tva.
Drugi smjer tradicionalnih nastojanja da se vlast humanizira upravljen je na
drugu Humeovu varijablu tog dru{tvenog odnosa, naime na psiholo{ke dispozicije
ljudi. Prije svega, kondicioniranost ljudi da se pokoravaju vlasti ima ve} sama po
sebi dvije strane. Priznavanje vlasti kao legitimne od strane onih prema kojima se
vr{i sadrì u sebi motivaciju na slu{anje, ali u isti mah oduzima vlastodr{cima
motivaciju da pokornost iznude silom i na taj na~in humanizira ~itav odnos. Makar
i u tom karikiranom obliku, spoznaja nu`nosti rezultira u nekom pove}anju
slobode.200 Vlast koja je na neki na~in spoznata kao legitimna naziva se
autoritetom i u njoj se gleda na~elno nova, humanija institucija od politi~ke vlasti
shva}ene kao monopol prinude.201 Me|utim, kondicioniranje kao metoda, to jest
stvaranje odre|enih stavova i predispozicija pona{anja, moè se primijeniti ne
samo na podanike nego i na vlastodr{ce, ili bar na personalni sastav upravnog
aparata vlasti. U tom dugoro~nom odgojnom djelovanju velikih razmjera vide
mnogi glavni put kro}enja vlasti, njezinog mirenja s humanim vrijednostima
demokratskog dru{tva.
U {irem okviru ideje kondicioniranja, trajnog djelovanja na stavove i mnijenja
ljudi, naro~ito je interesantna primjena pravila kao sredstva kontrole uprave.
Pravila, u prvom redu pravna, upotrebljavaju se izvorno kao metoda pretvaranja
interesnih odluka politi~kih vlastodràca u tehni~ke odluke upravnih slu`benika.
~inovnike uprave u~e strogom pridràvanju naloga pretpostavljenih funkcionera i
bezuvjetnom po{tovanju naredaba vlasti, kako bi se osigurala {to potpunija
transmisija volje politi~kog centra na svaki slu~aj svakodnevnog upravljanja. S
promjenom dru{tveno-politi~kog ure|enja mijenja se i akcent ove discipline. Na
mjesto reglemana dolazi zakon, a zakonitost u radu uprave dobiva novi politi~ki
smisao pridràvanja granica svoje nadle`nosti, nezadiranja u pravilima ogra|enu
i za{ti}enu privatnu sferu, u prostor kojim pojedinac moè da se slobodno kre}e
u ostvarivanju svojih interesa. Kad se dràvna uprava pojavi u toj sferi, na primjer
na podru~ju privrede, ona je u na~elu izjedna~ena s podanicima, to jest podvrgnuta
istim pravilima kao svaki drugi akter. Kondicioniranje upravnih kadrova, kroz
studij i praksu, na po{tivanje zakonitosti postaje sredstvo za{tite gra|ana od uprave,
200
Dru{tvo treba da nastoji oblikovati strukturu karaktera svojih ~lanova na taj na~in da
oni ho}e da rade ono {to moraju da rade kraj postoje}ih okolnosti. (Robert Presthus, The Organi-
zational Society. An Analysis and a Theory, Knopf, New York, 1962, str. 121).
201
John Day, Authority, Political Studies, Oxford, No. 3 Oct. 1963, str. 258.
pored toga {to ostaje sredstvo vezanja uprave za vlast. U najnovijem razvoju,
kona~no, opet se mijenja teì{te u reguliranju upravne djelatnosti pravom, pravila
dobivaju jo{ jednu novu dimenziju. U dràvi, koja u sve ve}oj mjeri pruà usluge
gra|anima i obavlja dru{tveno potrebne slu`be, osnovni zahtjev gra|ana ~esto
nije u tome da budu za{ti}eni od zadiranja uprave u njihove privatne poslove, ve}
obratno, da ne budu prikra}eni u razdiobi onih usluga koje uprava pruà.202 Pravna
pravila u toj svojoj tre}oj funkciji reguliraju uvjete pod kojima pojedinci sudjeluju
u beneficijama dràvne dobrobiti, u socijalnim davanjima i slu`bama i
kondicioniraju slu`benike da svoj posao gledaju kao servisnu tehni~ku djelatnost,
a ne kao vr{enje dràvnog suvereniteta. I posve tehni~ka funkcija prava u odnosu
na upravu ima sve brojnije i zna~ajnije politi~ke aspekte. Ali presudno ostaje
pitanje mogu}nosti da se pravnim ili drugim pravilima regulira sama politi~ka
instrumentalnost uprave, da se kondicionira politi~ko pona{anje i suzbije opasnost
birokratske vlasti. Svaki sistem pravila sam po sebi veè u izvjesnoj mjeri svakog
na koga se odnosi, pa i onog koji je donio pravila. To je konzekvenca ve} same
logi~ke strukture normativnog sistema.203 Stoga tvrdnja da je pravo naprosto
izraz fakti~kog odnosa vlasti ne sadrì svu istinu. Postojanje sistema pravila
ograni~ava proizvoljno postupanje vlastodràca, i sve su despocije modernih
vremena morale da kr{e pravila koja su same donijele da bi mogle zaista bezobzirno
provoditi svoju volju. U isti mah, svaka relativno stati~ka struktura, pa tako i
pravni sistem, sadrì u sebi opasnost gubitka elasti~nosti, operativne prilagodljivosti
koja sve vi{e postaje preduvjet dru{tveno optimalnog funkcioniranja moderne
uprave kao nosioca pozitivne djelatnosti javne slu`be. U tome je ujedno i granica
korisnosti pravnih pravila u suzbijanju birokratske opasnosti. Sistem pravila sadrì
u sebi, istina, takve mogu}nosti kako djelovanjem same logike sistema tako
odgajanjem i samih vlastodràca na po{tivanje odre|enih vrijednosti ali
neophodna sloboda u vo|enju politike ne dopu{ta previ{e detaljno normiranje i
posve striktno vezanje uprave, u blizini politi~kog nivoa, pravom.
Druga linija mi{ljenja o vlasti, koja negira instituciju vlasti kao takvu, zadràla
se kroz sve vrijeme jedino u marksisti~koj politi~koj teoriji, a i tu je doìvljavala
razne preokrete i kretala se putem koji nije bio nimalo ravan.
Ideje Marxa i Engelsa o ulozi dràve u revoluciji i o socijalisti~koj politi~koj
organizaciji bile su dovoljno op}enite a da ne bi u kasnijem razvoju mogle dobiti
raznoliku interpretaciju, ve} prema tome {to je, prema mi{ljenju pojedinih marksi-
sti~kih teoreti~ara i politi~ara, zahtijevala praksa klasne borbe, proleterske
revolucije ili izgradnje socijalisti~kog ure|enja.
202
Ernst Kern, Zur heutigen Grundlagenproblematik des Verwaltungsrechts, Archiv für
Rechts- und Sozialphiloosphie, No. 4, 1957, str. 505-518.
P. Winch, The Idea of a Social Science, Routledge & Kegan Paul Humanities Press,
203
London, 1958, str. 24. i sl.

330 Eugen Pusi}
Jo{ su se Marx i Engels borili protiv pragmatizma njema~kih socijal-

demokratskih politi~ara koji nisu bili u stanju raskrstiti s dràvom kako u svom
mi{ljenju tako i u nacrtima partijskih programa koje su sastavljali. Taj se
pragmatizam javlja ponovno, i u radikalnijem obliku, s osnivanjem prve socija-
listi~ke dràve, Sovjetskog Saveza. Zahtjevi realne politike ~esto su dovodili i
dovode do raskoraka izme|u politi~ke teorije i prakse. Na dulji rok, me|utim,
odraàva se ova stalna potreba kompromisa i na samu teoriju.
Sovjetska teorija dràve, i pored deformacija koje je u odnosu na marksizam
izvr{ila staljinska era, pokazuje ipak izvjesni kontinuitet. Dràva je oru`je
proletarijata u revoluciji i njegovo oru|e u socijalisti~koj izgradnji, ali bez obzira
na to i na vremensku neodre|enost prelaznog razdoblja, njezina je uloga ipak
privremena. Ni Staljin nije poricao da }e dràva odumrijeti, ma kako maglovita
bila budu}nost u kojoj je predvi|ao taj doga|aj. Novija sovjetska teorija {to je
psiholo{ki posve razumljivo teì tome da prenaglasi razliku izme|u Staljinove
koncepcije i novijih u~enja. Osnovno jedinstvo slu`benih sovjetskih shva}anja o
razvoju dràve kroz ~itavo vrijeme o~ituje se u specifi~noj predod`bi o nestajanju
dràve u procesu njezinog stapanja s dru{tvom. Svakako je simptomati~no da je u
okviru marksisti~ke dijalektike moglo nastati shva}anje o mirnoj postepenosti
ovog pretapanja dràve u dru{tvenu cjelinu, a da se ni u jednom momentu ne
pojavljuje misao o borbi, sukobu, revolucionarnom skoku.
Kraj ove osnovne karakteristike, ispadaju razlike, koje svakako postoje izme|u
Staljinovih ideja o tom pitanju i novijih teorija, kao manje presudne. Staljinova
krilatica o odumiranju dràve putem njezinog ja~anja moè se, dodu{e, u svjetlu
staljinisti~ke prakse, tuma~iti kao karikatura marksisti~kog stanovi{ta. Ali na planu
teorije ni{ta nam ne daje pravo da je razumijemo druga~ije nego u smislu postepenog
prodiranja dràve u sve pore dru{tva kao identifikaciju koja zna~i ujedno apoteozu
dràve i brisanje granica izme|u nje i dru{tva. A, kona~no, i na planu prakse, {irenje
masovnih organizacija i organiziranje direktnih akcija gra|ana u masovnoj kontroli
upravnih organizacija u vrijeme Staljina,204 direktno prethodi {irim i sistematskijim
mjerama te vrste u slobodnijoj i otvorenijoj post-staljinskoj atmosferi.
Teorija op}enarodne dràve u SSSR-u danas shva}a op}enarodnu dràvu
kao daljnji razvojni stupanj diktature proletarijata. Novi stupanj razlikuje se od
ranijeg po klasnoj strukturi na kojoj po~iva, po ciljevima i po metodama, ali te
razlike ne treba preuveli~avati.205 Prema slu`benoj sovjetskoj formulaciji, op}ena-
204
I. N. Ananov, Ulu~{it rabota organov gosudarstvenogo kontrolja v oblasti sover{e-
nstvovanija sovjetskogo gosudarstvenogo aparata, Sovjetskoje gosudarstvo i pravo, No. 2/1956,
str. 27-35, i V. V. Su~kov, U~astie mass v borbe CKK-RKI za sover{enstvovanije gosaparata,
Sovjetskoje gosudarstvo i pravo, No. 7/1956, str. 25-37.
205
G. I. Petrov, K voprosu ob opredjeljeniji ob{~enarodnogo gosudarstva, Sovjetskoje
gosudarstvo i pravo, No. 3/1965, str. 14-21. Hru{~ov nagla{ava da od trenutka svoje pojave, diktatura
rodna dràva predstavlja razvijanje socijalisti~ke dràvnosti u komunisti~ko

dru{tveno samoupravljanje. Taj se prijelaz moè prakti~ki ostvariti na dva glavna
na~ina: demokratizacijom dràvnog aparata i preno{enjem dràvnih funkcija na
dru{tvene organizacije. U svakom slu~aju, ove su promjene potpuno kompatibilne
s ja~anjem dràve. Dràva biva ja~a, ali ne kroz porast svog aparata i prinudne
vlasti, ve} kroz sve ja~e oslanjanje na sve {ire krugove stanovni{tva.206 Sovjetski
teoreti~ari predvi|aju, u stvari, postupni proces deprofesionalizacije dràvne
uprave, gdje s jedne strane gra|ani kao suradnici dràvnih upravnih organa rade
dobrovoljno i privremeno i na zadacima posve dràvnog karaktera (npr. u
odràvanju javnog reda i mira), a s druge, dràve prenosi na dru{tvene organizacije,
na udruènja i dru{tva gra|ana, pojedine kompetencije, to jest kako same poslove
koje je do tada obavljala dràvna uprava, tako i ovlasti koje je dràva imala, i
morala imati, da bi mogla te svoje zadatke vr{iti. Neke ovako prenijete funkcije
gube, po mi{ljenju sovjetskih autora, dràvni karakter, ali ve}ina ih zadràva
dràvno-prinudnu ulogu, i dru{tvene organizacije kad ih vr{e mogu primjenjivati
prinudne mjere (npr. sindikalni inspektori u kontroli za{titnih mjera na radu). S
vremenom predvi|a se stapanje dràvnih i dru{tvenih organizacija u jedan sistem
komunisti~kog samoupravljanja.207
Van sovjetske slu`bene sfere nastavila je marksisti~ka teorija s razvijanjem
ideje o napu{tanju dràvnosti i odumiranju dràve pod uvjetima socijalizma.
Naro~ito su, nakon prvog svjetskog rata, pridonijeli tom razvoju Roza Luxem-
burg i Antonio Gramsci.
Nakon drugog svjetskog rata, me|utim, sli~ne su se ideje po~ele pojavljivati
i {iriti i izvan kruga marksisti~ke misli. Tome je pridonio, objektivno, znatan porast
proizvodnih snaga, koji je otvorio perspektivu na mogu}nost kontinuiranog
zadovoljavanja materijalnih potreba sve ve}eg broja ljudi u ekonomski razvijenim
zemljama. Time je ubrzan proces, opisivan od mnogih autora i nazivan raznim
imenima, od pove}anja srednje klase do nestanka klasa208 i prerastanja socija-
proletarijata nosi u sebi karakteristike sveop}e socijalisti~ke demokracije... koje, uporedo s razvojem
socijalizma, postaju vidljive, a poslije potpune pobjede socijalizma, one postaju dominantne (O
programme KPSS, Pravda od 19. X 1961. cit. prema Dr Jakov Radi{i}, Najnovija shvatanja sovjetske
teorije o socijalisti~koj dràvi, Strani pravni ìvot, br. 42/1964, str. 20.
206
J. Radi{i}, op. cit., str. 21-22.
207
V. S. Manjkovskij, Povi{enije rolji ob{~estvennyh organizacij v re~eniji gosudarstvenyh
voprosov, Voprosy filosofiji, No. 4/1961, str. 3946. D. I. ~esnokov: Ot gosudarstvennosti k
ob{~estvennomu samoupravljeniju, Moskva, 1960, str. 17. (cit. po Radi{i}u, op. cit., str. 2122).
208
P. Drucker, na primjer, dolazi do zaklju~ka, da nova srednja klasa stru~nih radnika i
namje{tenika i nije vi{e srednja, jer se sve manje moè govoriti o drugim klasama usred kojih bi
ona bila srednja (Peter F. Drucker, The Landmarks of Tomorrow, Heineman, London, 1959, str.
7475).
332 Eugen Pusi}
lizma u svjetski pokret. U vezi s time po~inje se sve jasnije uvi|ati tradicionalni
karakter dràvne vlasti kao instrumenta interesne dominacije, kojim se klasni
interesni sukobi u dru{tvu rje{avaju postojano u interesu vladaju}e klase ili grupe.
Uslijed promjena u klasnoj strukturi razvijenih zemalja taj specifi~ni zadatak dràve
postaje manje isklju~iv, a u prvi plan dolaze sve vi{e novi poslovi dru{tvenih
slu`bi u kojima dràva i ne nastupa vi{e primarno kao nosilac monopola fizi~ke
prinude.
U isti mah jasnije se uo~ava opasnost od premje{tanja ciljeva u sklopu ba{
najve}ih i najmo}nijih sistema teritorijalnog dràvnog upravljanja. Sekundarni
institucionalni ciljevi odrànja, osiguranja i pro{irenja dràva kao sistema
prevladavaju nad po~etnim iskaznim ciljevima dobrobiti svih stanovnika, pa u
krajnjem slu~aju ~ak i nad uìm klasnim interesima vladaju}ih klasa. Ovi
sekundarni vi{i dràvni interesi su inkompatibilni me|u raznim dràvama i
dovode ih, stoga, nu`no u me|usobni sukob. Odatle i upozorenje da je glavna
aktivnost dràve pripremanje na ubojstvo velikih razmjera.209 Destruktivnost
sredstava modernog ratovanja daje ovom upozorenju prili~nu teìnu.
Rezultat je takvog stanja da se na instituciju dràve po~inje op}enito gledati
kriti~nije i da se misao o njezinoj zamjeni nekim pogodnijim i manje opasnim
strukturama ne ~ini vi{e tako utopijskom kao ranije. Me|utim, osnovno prakti~no
pitanje koje se time pojavljuje, pitanje alternativnog na~ina makro-regulacije,
rje{avanja tehni~kih problema me|usobnih odnosa i veza me|u raznim djelatno-
stima i procesima u dru{tvu, i politi~ko pitanje rje{avanja interesnih divergencija
i sukoba me|u razli~itim dru{tvenim grupama, jedva da je i na~eto u suvremenoj
teoriji i praksi upravljanja. Neobi~no aktuelno postalo je staro upozorenje
Tocquevilleovo, da umije}e udruìvanja treba da raste i pobolj{ava se u tom
razmjeru u kojem se pove}ava jednakost dru{tvenih uvjeta ljudi.210
Teorijske i prakti~ke poku{aje koji se ~ine u pravcu pronalaènja alternativa
dràvnom upravljanju na njegovom vlastitom podru~ju moèmo podijeliti u tri
grupe.
Prvu bismo mogli nazvati metodom rezultante snaga. Osnovna je ideja, da
neke posebne svjesne regulacije op}ih dru{tvenih procesa, koja bi se osnivala na
specifi~noj profesionalnoj djelatnosti specijaliziranih organizacija i organizacionih
sistema, treba mnogo manje nego {to se to obi~no misli. Ukoliko danas postoje,
naro~ito u obliku dràve, mogli bi se zamijeniti stvaranjem odre|ene situacione
ravnoteè i polja u fizikalnom smislu u kojima vlastite snage i pona{anje aktera
dovode do odre|enih predvidivih rezultata. Ukazuje se na institucije kao {to je
trì{te, pritisak javnog mi{ljenja, standardi i nepisana pravila struka i zanimanja,
209
B. Russel, op. cit., str. 220.
210
Cit. po Kornhauser, op. cit., str. 6.
profesionalna etika, pa sve do opadanja nataliteta s vi{im ekonomskim i kulturnim

standardom, da bi se pokazalo kako se ova metoda u stvari ve} primjenjuje.
Njezino pro{irenje o~igledno je u vezi s ostvarenjem odre|enih dru{tvenih pro-
mjena, u prvom redu s napu{tanjem privatnog vlasni{tva kao glavne institucije
vlasti u pojedina~nim ljudskim odnosima, a i s prethodnim zna~ajnim ograni-
~avanjem dràvne vlasti po djelokrugu i po ovlastima upotrebe prinude. S druge
strane, upozorava se na to da dosadanja iskustva s nekim mehanizmima dru{tvene
samoregulacije nipo{to nisu toliko pozitivna, da bi se oni bez zna~ajnih izmjena
mogli primijeniti u novome dru{tvu.211
Drugi, razmi{ljaju}i o dru{tvu bez dràve vide izlaz u pro{irenju podru~ja
tehni~ke racionalnosti. Polazna je pretpostavka ovih ideja da je zna~ajan dio sukoba
u dana{njem dru{tvu izazvan subjektivnim, krivim tuma~enjima fakti~kih situacija
i njihovih implikacija za interese aktera. Kad bi se pove}ala transparentnost sloènih
spletova dru{tvenih odnosa i interesentima svakodnevno stavljala na raspolaganje
dovoljna koli~ina relevantnih informacija, veliki dio dana{njih sukoba rije{io bi
se racionalnim kompromisom. Stoga bi djelatnost arbitriranja i presu|ivanja u
sukobima interesa, koju neki smatraju glavnom funkcijom dràve, mogla dobrim
dijelom otpasti. Primjeri na koje ukazuje ova grupa odgovaraju tipu plana ili tipu
regulacije prometa. Svaki plan ekonomski, urbanisti~ki ili drugi premje{ta
vrlo veliki broj eventualnih budu}ih sukoba na vremenski raniji moment, kad jo{
nisu nastali niti izazvali motivaciono vrlo jake popratne afekte, i koncentrira ih na
nivou gdje }e racionalni argumenti lak{e pretegnuti. U planiranju prevladava
razmatranje u velikim potezima, pa }e se i oni sudionici u planskom procesu koji
mo`da vide negativne posljedice pojedinih planskih rje{enja za svoje posebne
interese, te{ko oteti racionalnosti planskog gledanja u cjelini. Plan, dakle, postizava
pove}anje racionalnosti koncentracijom neke problematike i njezinom
transpozicijom na ranije vrijeme i na op}enitiji, apstraktniji nivo.
Rje{enja tipa regulacija prometa, naprotiv, name}e racionalnost nepo-
srednom konkretnom demonstracijom. Pokoravanje ljudi u prometu signalnim
prometnim znakovima i svjetlima u velikom broju slu~ajeva postizava se o~igle-
dno{}u rizika koji je sadràn u druga~ijem pona{anju. Racionalni predvidivi sistem
odvijanja prometa prema signalima u stvari je jedino prihvatljivo rje{enje, a sve
su alternative nesumnjivo manje vrijedne, i subjektivno, za prete`nu ve}inu
interesenata. Sli~no djelovanje uvjerljivosti neposredno doìvljenih, a racionalno
unaprijed reguliranih situacija moè se pretpostaviti i na drugim podru~jima.
211
Tako Russell upozorava, da institucija konkurencije, bitna za odnose trì{ta u svakom
obliku, daje vrlo nehumane rezultate, ako se ne osigura prvo, da oni koji ne uspiju ne trpe nijednu
te{ko}u, koja se dade izbje}i, drugo, da uspjeh bude, koliko je mogu}e, nagrada za neku stvarnu
zaslugu, a ne za podilaènje ili lukavstvo (Russell, op. cit., str. 226-227).
334 Eugen Pusi}
U institucionalnom pogledu glavna bi predvidiva posljedica pro{irenja

podru~ja tehni~ke racionalnosti bilo pribliàvanje podru~ja uprave i podru~ja
politike, isprepletanje obaju procesa. Kao {to je planiranje ve} danas mje{avina
tehni~kih i politi~kih elemenata, tako bi u budu}e sve ve}i broj tehni~kih faktora
morao u}i u politi~ko odlu~ivanje, odnosno u rad politi~kih tijela. Obratno, i u
djelovanju izvr{nih, upravnih organizacija radi se o interesima, o njihovoj za{titi
i ostvarivanju. Tako da moèmo vi{e govoriti o tehni~ki-interesnom kontinuumu
nego o dvije odijeljene domene. Protiv tvrdnje da takav razvoj sadrì u sebi opasnost
tehnokratizma, moè se iznijeti da pro{irivanjem tehni~ke racionalnosti vlast ba{
postaje suvi{na, svaka kratija prestaje, te da stoga tehnokracija uop}e predstavlja
protujr~je u izrazu.
Me|utim, ni najgorljiviji zagovornici tehni~ke racionalnosti u upravljanju
ne tvrde da njome nestaju svi sukobi i bri{u se sve interesne divergencije. Na
tome i inzistira tre}a grupa, koja glavnu alternativu dràvnom upravljanju vidi u
sistematskom sudjelovanju interesenata kod dono{enja odluka koje se ti~u njihovih
interesa. Kao {to moderna teorija upravljanja u pojedinoj organizaciji postavlja
zahtjev participacije svih ~lanova organizacije u upravljanju, tako i jedna grana
suvremene politi~ke teorije gleda u sve {irem sudjelovanju gra|ana u upravljanju
dru{tvenim poslovima uop}e metodu regulacije i koordinacije koja bi dràvu u~inila
izli{nom. Vrlo ~esto, me|utim, ovakve teorije ne pitaju koji dru{tveni uvjeti moraju
biti ostvareni pa da bi se moglo realno misliti na {iroko sudjelovanje interesenata
u odlu~ivanju. I ostaju du`ni odgovor na pitanje kako u~initi ovo sudjelovanje
dovoljno selektivnim, da bi svi sudjelovali u svima za njih bitnim odlukama, i
samo u njima.
11. SAMOUPRAVLJANJE U JUGOSLAVIJI

Sistem samoupravljanja koji se razvija u Jugoslaviji predstavlja poglavlje za
sebe u suvremenoj politi~koj praksi i teoriji. Jugoslovensko samoupravljanje prelazi
okvire djelatnosti upravljanja, ma kako {iroko shva}enog premda je, mo`da,
pojmovno poteklo od njega, kao {to pokazuje termin. Radi se o temeljnom
preobraàju same dru{tvene strukture, o dijelu jednog novog procesa koji,
vjerojatno, zahva}a ~itav svijet, a koji je u jugoslavenskom slu~aju dobio neke
specifi~ne karakteristike i dosegao razmjerno visoki stupanj samosvijesti. Mi
smo, Jugosloveni, tom procesu najbliì, pa mo`da i preblizi, a da bi o njemu
mogli dati analiti~ki sud. Kao {to je upozoravao Lenjin, na kraju Dràve i revolucije,
ugodnije je i korisnije proìvljavati revolucionarno iskustvo nego o njem pisati.
Ali je isto tako sigurno, da }e mirnija i uravnoteènija biti ocjena onih koji ne}e,
poput nas, biti li~no angaìrani u svim po~etnim problemima i djetinjim bolestima
jednog novog dru{tva niti osje}ajno vezani za uspjeh ove ili one konkretne mjere.
Dovoljno je usporediti dokumente posljednja tri kongresa Saveza komunista
Jugoslavije (1952, 1958, 1964), pa da se vidi prakti~na dinami~nost i teorijska
nedore~enost na{eg samoupravljanja. Shva}anja se razvijaju, uo~avaju se
implikacije koje ranije nisu bile uo~ene, neki se u po~etku oprezni stavovi
radikaliziraju, u drugom slu~aju objektivni razlozi konkretnog momenta name}u
suzdrànije formulacije. Prije svega, ~itavo je mi{ljenje o samoupravljanju duboko
proèto ideolo{kom voljom i nastojanjem. Mnoge teoretske postavke traìmo i
nalazimo u politi~kim dokumentima, kao {to je program Saveza komunista ili
Ustav od 1963, osobito njegov uvodni dio. Ono {to je za sada najva`nije u
jugoslavenskom iskustvu je masovna prakti~na primjena novih ideja, novih
institucija i, u krajnjoj liniji, novih odnosa me|u ljudima. A sistematska znanstvena
teorija socijalisti~kog dru{tvenog samoupravljanja tek je u prvim po~ecima.
Samoupravljanje je u prvom redu izraz proizvodnih, dru{tveno-ekonomskih
odnosa me|u ljudima.212 U tom smislu samoupravljanje je alternativa vlasni~kom
i vlastodrà~kom ure|enju antagonisti~kih dru{tava. Ono je odnos me|u ljudima
u proizvodnji materijalnih dobara i svih drugih dru{tvenih vrijednosti koje se ne
bazira na vlasni{tvu sredstava za proizvodnju, ni pojedina~nom i dràvnom, ve}
nastaje u procesu zajedni~kog ìvota i rada i osniva se na radnom doprinosu svakog
pojedinca u stvaranju dru{tvenih vrijednosti. Kao svaki generalizirani dru{tveni
odnos, i odnos samoupravljanja pokazuje tendenciju da se reproducira, to jest
da konkretne transakcije me|u ljudima u okviru tog odnosa dovede do drugih
sli~nih transakcija i opetovano pona{anje po istom obrascu stvara trajna rezidua,
stabilnije strukture. Postupno nastaje ~itava normativna i institucionalna armatura
koja je u na{im predod`bama povezana s pojmom sistema. U tom smislu govorimo
o sistemu dru{tvenog samoupravljanja. Ova inherentnost tendencije prema
reprodukciji sistema, me|utim, ne zna~i da se radi o procesu koji je automatski
u tom smislu, da bi se odvijao bez, odnosno mimo svijesti aktera, ljudi koji u
njemu sudjeluju. Vjerojatno u ve}oj mjeri nego ikad ranije procesi samoupravljanja
ovise o svijesti i pretpostavljaju transparentnost socijalnih situacija.213
Po svom karakteru novog dru{tvenog odnosa razlikuje se samoupravljanje
od postoje}ih oblika participacije, sudjelovanja interesenata u upravljanju koji
postoje drugdje u svijetu.214 Te druge forme, bar za sada, ne mijenjaju bitno
212
Samoupravljanje nije samo demokratska politi~ka forma ve} je, pre svega, politi~ki
izraz socijalisti~kih proizvodnih, odnosno dru{tveno ekonomskih odnosa (E. Kardelj, Razgovor
sa ~lanovima redakcije Samoupravljanja, Vjesnik od 4. III 1965, str. 2).
213
Milo{ Nikoli}, Samoupravljanje i nau~na misao, Socijalizam, 1964, str. 1542.
214
Mi teìmo za tim da otvorimo put takvoj logici koja }e na bazi dru{tvene svojine sredstava
za proizvodnju, to jest na jednom vi{em stepenu istorijskog razvitka, ponovo spajati radnog
336 Eugen Pusi}
vlasni~ke i vlastodrà~ke institucije o kojima je dru{tvo tako dugo ovisilo.

Jugoslovenski sistem samoupravljanja, naprotiv, zami{ljen je i usmjeren svjesno
na ukidanje odnosa vlasti i vlasni{tva. Na dezalijenaciju u sferi sredstava za rad.215
Na njegovo mjesto teba da do|e slobodna raspodjela me|u udruènim proizvo-
|a~ima bazirana na kriteriju radnog doprinosa u svim sferama ljudske djelatnosti
u dru{tvu.216
Na dru{tvenom odnosu samoupravljanja izra|uje se novi sistem institucija
za upravljanje dru{tvenim poslovima. Osnovna strukturna zamisao tog sistema je
neposredno odlu~ivanje svih ljudi koji sudjeluju, ma na koji na~in, u stvaranju
dru{tvenih vrijednosti.217 Sve institucije predstavni~kog odlu~ivanja u radnim
organizacijama, teritorijalnim zajednicama i drugim oblicima udruìvanja nastoje
se vezati {to ~vr{}e za neposredne nosioce ekonomskih, politi~kih i drugih interesa
i ~initi {to ovisnijima od njihovog direktnog odlu~ivanja. Ova orijentacija zahtijeva
potpunu izmjenu perspektive na dru{tvenu organizaciju. Polazna ta~ka nije vi{e
neki vrhovni, op}i cilj i pretpostavljeni interes kojemu je nosilac odgovaraju}a
centralna struktura odlu~ivanja i koji se onda dijeli na sekundarne ciljeve i
postupno prenosi putem raznih transmisija u izvr{avanje. Nova je polazna ta~ka
svaki pojedinac u procesu dru{tvenog rada i ìvota i njegov stvarni doìvljeni i
manifestirani interes.218 Pojedinac se udruùje, neophodno{}u radnih i dru{tvenih
procesa, s drugim pojedincima u radne grupe i ekipe, te postupno u sve sloènije
i {ire forme povezanosti do najop}enitijih, globalnih. Ali pojedinac ostaje polazna
baza i posljednji razlog svih tih oblika. Transmisije djeluju u obratnom pravcu
nego ranije. One treba da veù op}enitije strukture za elementarne, da selektivno
propu{taju za predstavni~ko odlu~ivanje samo ona pitanja koja se ne mogu rije{iti
~ovjeka sa uslovima, sredstvima i plodovima njegovog rada, i na taj na~in sam takav dru{tveno-
ekonomski odnos i poloàj ~ovjeka pretvarati u glavnu pokreta~ku snagu dru{tvenog napretka
(E. Kardelj, Referat na VIII kongresu SKJ Vjesnik, 8. XII 1964, str. 7).
215
Program Saveza komunista Jugoslavije (VII kongres Saveza komunista Jugoslavije
Kultura, Beograd, 1958, str. 315316).
216
Princip raspodjele prema radu treba da bude u samom sistemu dosledno primenjen u
svim odnosima me|u ljudima, jer se upravo u tom principu na sada{njem stepenu razvitka
produktivnosti rada manifestuju su{tina dru{tvene svojine i socijalisti~kog ekonomskog poloàja
radnog ~oveka (E. Kardelj, Referat na VIII kongresu, op. cit.).
217
A polazna ta~ka i sredstvo ostvarivanja takve orijentacije treba da bude napor da radni
~ovek, njegov kolektiv i njegovo radno udruènje ili dru{tvena slu`ba ~iji je sastavni deo budu u
najve}oj mogu}oj meri u poloàju da mogu uticati na uslove svoga rada, po~ev{i od elementarnih
odluka u neposrednom procesu rada, preko sistema pro{irene reprodukcije, do dru{tvenog plana
(Kardelj, ibid.).
218
Dru{tveno-ekonomski sistem socijalisti~ke demokracije moè stvarati i razvijati samo
aktivan materijalno i moralno zainteresiran pojedinac i gra|anin (Program SKJ, op. cit., str. 353).
neposrednim na~inom, da u svakom momentu nastoje osigurati maksimum

preglednosti pojedine dru{tvene situacije, sa stanovi{ta neposrednih interesenata.
Iz te perspektive gubi smisao ~itav niz razlikovanja koja su u dosadanjim
sistemima izgledala fundamentalna. To je, u prvom redu, razgrani~enje izme|u
ekonomske i politi~ke sfere.219 Politi~ke su odluke odluke o interesima ljudi i
donose se svagdje gdje su ti interesi u pitanju, u privrednim poduze}ima, u drugim
radnim organizacijama, u dru{veno-politi~kim zajednicama, u drugim udruènjima.
Donose ih interesenti neposredno, odnosno donose se pod maksimalnom mogu}om
direktnom kontrolom i utjecajem neposrednih interesenata. Politika kao autonomna
dru{tvena sfera u kojoj bi se stvarala i dijelila vlast kao posebna dru{tvena vrijednost
u sistemu samoupravljaja ne samo da nema razloga da postoji, nego kad postoji i
dok postoji, ona je direktno suprotna samoupravljanju.
Isto tako se principijelno stapaju razne kategorije rada, ostvaruju}i na vi{em
nivou marksisti~ko predvi|anje o jedinstvu fizi~kog i umnog rada. Ukoliko je neki
rad u procesu samoupravljanja prihva}en kao dru{tveno potreban, ljudi koji u njemu
sudjeluju moraju bii u ravnopravnom poloàju sa svim ostalima, te nema mjesta
diskriminaciji me|u njima kako na temelju tipa radnih operacija koje vr{e, tako ni s
obzirom na prirodu produkta. Razlike izme|u odlu~ivanja i izv{avanja odluka tako|er
dovode do drugih institucionalnih konzekvenca nego ranije. U neposrednom
samoupravljanju izvr{avanje je usko isprepleteno sa samim dono{enjem odluka,
time {to u njemu sudjeluju isti ljudi, time {to proces izvr{avanja zahtijeva opet
daljnji niz sekundarnih ali neobi~no va`nih odluka, uslijed toga {to su interesni
momenti sve uè povezani s tehni~kima u sve ve}em broju procesa kako neposredne
proizvodne djelatnosti pojedinaca i grupa, tako dru{tvene makro-regulacije.
Mehanizmi makro-regulacije postoje, i moraju da postoje, i u sistemu samo-
upravljanja. Ali polazna ta~ka za konstrukciju takvih mehanizama i za kontrolu
nad njima jesu pojedinci, njihovi interesi i oblici njihovog udruìvanja. Koordi-
nacija i regulacija sloènih radnih i interesnih procesa u dru{tvu moè se posti}i
sistematskim kontaktima u samoj akciji ili prethodnim planiranjem odvijanja
djelatnosti. Oni mogu da se temelje na odnosima koji se razvijaju tokom funkcije
i koji s dovr{enjem pojedinog posla prestaju, a mogu bazirati i na relativno stalnijim
strukturama koje traju dulje vrijeme i predstavljaju neke vrsti kalupa u koje se
funkcija uklapa.220
219
M. Nikoli}, op. cit., str. 1542 i sl. Milentije Popovi}: Unutra{nja raspodela dohotka,
koju slobodno i samostalno obavljaju radni ljudi, jeste neposredan politi~ki akt, u kome izme|u
ekonomike i politike dolazi do identiteta (Idejna kretanja u uslovima borbe za neposrednu
demokratiju, Socijalizam, br. 7-8/1964., str. 889 i sl.).
220
Socijalisti~ko dru{tveno samoupravljanje ne sastoji se samo od samostalnih odluka radnih
kolektiva. Sastavni deo samoupravljanja su tako|e: dru{tveno usmeravanje privrede putem plana
338 Eugen Pusi}
Institucionalna gra|evina dru{tvenog samoupravljanja u Jugoslaviji vrlo je

bogata raznim novim oblicima, od savjeta u jedinicama radnih organizacija do
specijalnih vije}a savezne narodne skup{tine. Ali jo{ jednako mnogo u njoj ima
elemenata preuzetih iz starog dru{tva, u prvom redu velik dio kompleksa institucija
politi~ke vlasti koji obuhva}amo pojmom dràve. Dana{nja forma samoupravljanja
u Jugoslaviji shva}a se i teoretski kao prelazna, i najaktuelniji problem ~itavog
sistema i jest problem prijelaza. Koje nove institucije razviti a da ih ne razvijemo
prerano, tako da njihov eventualni neuspjeh ne zako~i progresivna kretanja? Koje
stare institucije da ostavimo, jer su jo{ potrebne za obavljanje svakodnevnih
zadataka upravljanja u dru{tvu a da nam ti oblici ne zagu{e nove odnose i oteàju
razvojni put kojim èlimo i}i?
Neophodni temelj sistema dru{tvenog samoupravljanja kao nove dru{tveno-
ekonomske formacije jest odre|eni visoki nivo razvoja proizvodnih snaga.221 Na
nièm nivou razvoja proizvodnosti i tehnologije samoupravljanju smetaju i
iskrivljuju ga mnogobrojni faktori koji se u prvom redu svode na relativnu
oskudnost materijalne baze dru{tva i na konflikte interesa koji su u takvoj situaciji
neizbje`ni. Odatle opasnost birokratskih ili tehnokratskih deformacija koje se,
kao svaka kratija, sastoje u upotrebi vlasti u svrhu interesne dominacije, radi
rje{avanja sukoba oko oskudnih sredstava u korist ove ili one grupe. Samo
postojanje interesnih sukoba glavni je razlog zadràvanja institucija politi~ke
dràvne vlasti i op}enito ambivalentnog odnosa prema dràvi na ideolo{kom planu.
Samoupravljanje rezultira, s jedne strane, u neposrednom i momentanom smanjenju
i drugih odluka, razni vidovi dru{tvene kontrole, sredstva dru{tvene intervencije, mreà dru{tvenih
organa i organizacija koje deluju u radnim kolektivima i sara|uju s njima u njihovom radu, njihovo
poslovno i stru~no udruìvanje, itd. (Kardelj, Razgovor s redakcijom Samoupravljanje, op.
cit.).
Vertikalno povezivanje osnovnih institucija dru{tvenog samoupravljanja stvaranjem vi{ih
oblika (komore, privredna udruènja, razni oblici proizvodnih i poslovnih zajednica i kooperacija,
vi{i zavodi socijalnog osiguranja i sli~no) predstavlja demokratski oblik ujedinjavanja onih stru~nih,
tehni~kih i koordinativnih funkcija kojima moderno dru{tvo treba da upravlja centralizirano (Pro-
gram SKJ, op. cit., str. 344).
Su{tina planiranja... o~igledno se sastoji pre svega u jednom nau~no-istraìva~kom naporu,
u nau~noj analizi objektivnih kretanja i zakonitosti. Na osnovu analize treba izvu}i odre|ene
zaklju~ke za takvo regulisanje matrijalnih odnosa u privrednom razvoju i takvih me|usobnih
obaveza me|u udruènim radnim ljudima u obezbe|ivanju neophodnih materijalnih proporcija
koji }e osigurati najpovoljnije uslove za rad svih njih, a samim tim i najve}e mogu}e rezultate
njihovog zajedni~kog rada i njihovog napora na daljem razvijanju produktivnosti toga rada
(Kardelj, Referat na VIII kongresu, op. cit., str. 8).
221
Socijalisti~ki odnosi zavise prije svega od materijalne baze dru{tva (Program SKJ, op.
cit., str. 220).
... Ja mislim da je upravo visoka ekonomska razvijenost najpovoljniji uslov za puniju
afirmaciju samoupravljanja (Kardelj, Razgovor s redakcijom Samoupravljanja op. cit.).
i ograni~avanju dràvne prinude, u suzbijanju prirodne agesivnosti vlasti,222 ali ne

moè, s druge strane, odmah izmijeniti ~injenicu prelaznog razdoblja, da je dràva
neophodan op}i oblik vlasti radni~ke klase i radnog naroda u Jugoslaviji.223
Iz situacije relativne nerazvijenosti proizlazi ~itav niz prakti~kih pote{ko}a.
Ona, u prvom redu, usporava izgradnju institucija dru{tvenog samoupravljanja224
i falsificira kriterij pomo}u kojeg bismo pojedini oblik mogli ocijeniti u njegovom
prakti~kom funkcioniranju.
Teoretski, sistem dru{tvenog samoupravljanja ne samo da je u skladu s
uo~enim tendencijama globalnog razvoja ljudskog rada, organizacija i dru{tva.
Taj sistem, kako se izgra|uje u Jugoslaviji, predstavlja doprinos takvom razvoju i
oboga}uje na jednom presudnom sektoru znanje ljudi o samima sebi i o dru{tvenoj
egzistenciji ~ovjeka. S druge strane, borba za samoupravljanje pod uvjetima
dana{nje razvijenosti Jugoslavije sukobljava se s posebnim preprekama i proble-
mima koji oteàvaju konkluzivnu analizu prakti~kih iskustava i dostignu}a.
ZAKLJUÂK
Skra}eni razvojni prikaz, iako ponekad nasilno deformira ideografsku
jedinstvenost historijskog doga|aja, ima dobru stranu da olak{ava uo~avanje nekih
osnovnih tendencija.
1.
U dru{tvenom ìvotu ljudi politi~ko se upravljanje zajedni~kim poslovima

na odre|enom stupnju razvoja odvojilo od ekonomskog upravljanja sa stanovi{ta
pojedina~nih interesa. U politi~kom upravljanju diferenciralo se zatim dono{enje
politi~kih odluka od njihovog izvr{avanja, legislativa od egzekutive. Unutar izvr{ne
grane po~elo je s vremenom preciznije razlikovanje na op}e izvr{avanje ili poslove
vlade i na upravu kao na konkretnu djelatnost u ostvarenju dràvnog suvereniteta.
Kao posebna grana odvojilo se sudstvo. Ali uprava nije ostala samo izvr{avanje
vladaju}e politi~ke volje i fizi~ka podloga politi~ke vlasti. Postupno ona postaje
nosilac ~itavog niza dru{tveno potrebnih djelatnosti i tako se unutar uprave
diferenciraju dva aspekta, uprava kao vlast i uprava kao slu`ba.
222
Potrebno je razvijati one oblike socijalisti~kih proizvodnih i ekonomskih odnosa uop{te
koji }e, u krajnjoj liniji, zahtevati sve manje prinudnih mera za svoje odrànje, i koji }e omogu}iti
da se na njihovoj osnovi razvijaju sve demokratskiji i sve humaniji odnosi me|u ljudima (Kardelj,
Referat na VIII kongresu op. cit.).
223
Program SKJ (op. cit., str. 296).
224
To vrijedi u prvom redu za izgradnju institucija kroz koje bi trebalo da se izrazi osnovni
proizvodni odnos slobodne raspodjele me|u udruènim proizvo|a~ima, tzv. raspodjele prema radu
(Usp. M. Nikoli}, op. cit., str. 1539/40).
340 Eugen Pusi}
Paralelno s ovim procesom diferencijacije same dru{tvene pojave uprave,

diferencira se sve vi{e i svijest, mi{ljenje ljudi o toj pojavi. Na upravu, kao instru-
ment vlasti, reagiraju ljudi uglavnom na dva na~ina, nastojanjem da vlast uprave
ograni~e ili te`njom da ~itavu instituciju dràvne uprave ukinu i zamijene
druga~ijim institucionalnim ure|enjem.
Ograni~avanje politi~kog utjecaja uprave nastoji se posti}i raznim mehani-
zmima teè i protuteè, zatim psiholo{kim kondicioniranjem politi~ara i aparata,
odnosno odgajanjem velikih razmjera, vezivanjem uprave u sklopu normativnih
sistema, i institucijama politi~ke kontrole gra|ana nad upravom. U pogledu
konkretnog procesa prestanka uprave kao vlasti predvi|a se njezino pretapanje u
dru{tvo putem ulaènja neprofesionalaca u upravni aparat i preno{enja dràvnih
upravnih zadataka na nedràvne organizacije, a alternative dana{njoj ulozi dràve
u regulaciji dru{tvenih procesa vide se u metodi rezultante snaga, u pro{irenju
podru~ja tehni~ke racionalnosti i u sudjelovanju {irokih krugova interesenata u
interesnom aspektu upravljanja.
S pojavljivanjem dvojstva uprave kao vlasti i uprave kao slu`be, odvaja se
politi~ka teorija uprave od upravno-tehni~ke orijentacije na pove}anje servisne
efikasnosti upravnog sistema. S tim u vezi je i razlika izme|u znanosti upravnog
prava i disciplina koje se bave preskriptivno upravnim organizacijama i njihovim
funkcioniranjem. Pravni propisi u upravi izvorno predstavljaju politi~ku za{titu
gra|ana od presezanja uprave u njihovu sferu, sistem politi~kog ograni~avanja
uprave. S vremenom, me|utim, pored te prve funkcije pojavljuje se druga. Pravni
propisi postaju sredstvo regulacije sve sloènijih odnosa koji nastaju u vr{enju
upravnih slu`bi me|u gra|anima kao korisnicima tih slu`bi i izme|u gra|ana i
upravnih ustanova koje slu`be vr{e. Pored politi~ke, pravni propisi dobivaju i
servisnu funkciju, te time ulaze u domenu funkcionalne efikasnosti.
Tehni~ke discipline orijentirane od po~etka na usavr{avanje upravnih
organizacija i njihovog djelovanja s vremenom usmjeravaju svoju pa`nju
selektivnije, bilo na psiholo{ke zakonitosti ljudi koji u upravi rade ili dolaze s
njom u kontakt, bilo na op}e pravilnosti u dru{tvenoj okolini uprave, bilo, kona~no,
na sam cilj zbog kojeg je pojedina organizacija stvorena i koji treba da ostvari. Ali
u tom pro{irenju svoje orijentacije ove izvorno posve tehni~ke discipline susre}u
se s politi~kom ulogom i politi~kim potencijalom uprave koji vi{e ne mogu
mimoi}i, ako èle svoj prvotni zadatak obaviti kako treba. Stoga i na ovoj strani
nastaje sekundarna diferencijacija na tehni~ki i politi~ki aspekt znanosti o
organizaciji i o funkcioniranju uprave.
2.
Suvremeni razvoj i same uprave i upravnih znanosti karakteriziran je najdublje
procesom integracije. Integracija ne zna~i niti napu{tanje mno{tva izdiferenciranih
oblika uprave kao pojave, niti se moè sastojati u vra}anju na jedinstvenost u
odnosu na discipline koje prou~avaju upravu. Integracija nije nikad, pa ni ovdje,
vra}anje na staro. Ona je, u prvom redu, spoznaja o mnogostrukosti i o razlozima
za nju, a zatim uklapanje ba{ onih elemenata koji se manje razvijenom promatranju
~ine nepomirljivo proturje~nima u {ire cjeline.
Budu}i razvoj i uprave i upravnih znanosti morat }e polaziti od fundame-
ntalnog dvojstva tehni~ke problematike upravljanja i ostvarivanja upravnih ciljeva
s jedne strane, i interesnog karaktera ~itave ove djelatnosti s druge. Uprava obavlja
odre|ene poslove koji su neophodni za egzistenciju dru{tvene zajednice i dok
obavlja te poslove sudjeluje sve ve}im dijelom u tro{enju i u stvaranju dru{tvenih
sredstava i vrijednosti, direktno i indirektno. Da bi se ti poslovi obavljali na
dru{tveno najekonomi~niji na~in, to postaje sve va`niji op}edru{tveni zahtjev i
briga. U isti mah, me|utim, u tom se poslu radi o ostvarivanju, o za{titi, o
unapre|enju ili o o{te}enju konkretnih interesa vrlo velikog broja ljudi, gra|ana
prema kojima uprava nastupa kao aparat vlasti, gra|ana kao korisnika upravnih
slu`bi ili kao politi~kih kontrolora uprave, ljudi koji sudjeluju u politi~kom
odlu~ivanju, radnih kolektiva upravnih organizacija, brojnih drugih pojedinaca i
grupa koji od rada uprave o~ekuje neku posebnu korist za sebe ili u njem vide
odre|enu specifi~nu opasnost u odnosu na pojedine svoje interese. Niti moè
prakti~no upravljanje biti dru{tveno svrsishodno, niti teoretsko mi{ljenje o upravi
analiti~ki dovoljno prodorno, ako ne uzme u obzir jedinstvo ovih dvaju aspekata.
Pa i onda kad, zbog ve}e djelotvornosti, usmjerimo rad ili promatranje vi{e na
jedan od njih, ne smijemo ni na ~as zaboraviti da se radi samo o jednoj od dvije
strane jedne jedine medalje.
Prema tome, ljudi koji se pojavljuju kao korisnici upravne djelatnosti, kao
~lanovi ili kao suradnici upravnih organizacija, mogu se nalaziti u ulozi interesenata,
bilo da neka upravna djelatnost ostvaruje, odnosno za{ti}uje njihove interese kao
svoj primarni cilj, bilo da njihovi interesi nastaju sekundarno, kao nusprodukt
samog postojanja i rada upravne organizacije. Ili ti isti ljudi mogu biti nosioci uloge
zastupnika, to jest onih koji svojim radom ostvaruju ili za{ti}uju interese drugih
ljudi. Ve}i dio ljudske problematike uprave proizlazi iz isprepletanja, suprotstavljanja,
promjena i sukoba u odnosu uloga interesenata i zastupnika.
Odlu~ivanje i izvr{avanje kao i nosioci tih djelatnosti, gospodari i aparat
kako ih je nazivao Lenjin, suprotstavljaju se u dru{tvu baziranom na vlasti. Same
se funkcije, me|utim, o~igledno ispreple}u i nadopunjuju na takav na~in, da ih je
342 Eugen Pusi}
teoretski nemogu}e pouzdano dijeliti. A i prakti~ki prestaje ova potreba odvajanja

onog ~asa kad vlast nije vi{e nu`na misaona i stvarna pretpostavka upravljanja.
Politika i upravno izvr{avanje postaju dva pola jedinstvenog procesa upravljanja
dru{tvenim poslovima.
Isto tako, ~ini se, suprotstavlja se te`nja prema demokratizaciji odnosa u
upravljanju i ~esto primije}ena tendencija prema monokratizmu, odnosno oligarhiji
u organizacijama u tradicionalnoj sredini klasnog dru{tva. U okviru novih
dru{tvenih odnosa op}a participacija interesenata i determiniranost tehni~kih
procesa i opet su samo dva komplementarna zahtjeva istog dru{tvenog optimuma.
Na tehni~koj strani, aktuelna suprotnost izme|u sve ve}e specijalizacije unutar
upravnih organizacija i sve teè i skuplje koordinacije rada u njima, rje{ava se
uspostavljanjem slobodnijih odnosa na radu gdje rutinske poslove preuzimaju
automatski sistemi strojeva, a u ljudskoj suradnji prevladava stil radnih ekipa
specijalista, grupa sastavljenih od jednakopravnih ~lanova. Suprotnost izme|u
specijalizacije i koordinacije se nipo{to ne ukida, ve} naprotiv postaje motiv za
pronalaènje novih okvira za kooperaciju, pogodnijih od dana{nje organizacije.
Ovi bi novi okviri trebali ujedno bolje da odgovore opre~nim zahtjevima
stabilnosti i adaptabilnosti, kontinuiteta i elasticiteta, koji predstavljaju osnovne
suprotnosti u odnosu na bilo koju dru{tvenu instituciju. Kao {to je organizacija
nekada predstavljala zna~ajan skok u sposobnosti stvarala~ke sinteze ovih dvaju
strukturnih uvjeta, tako }e i nove forme ljudske kooperacije morati ostvariti
odgovaraju}i kvalitativni napredak. Ve} danas je ubrzanje dru{tvenog razvoja
postavilo na dnevni red problem inovacije u organizacijama i organizacionim
sistemima. Lak{e obnavljanje uz istodobno pove}anje sigurnosti i ~uvanje onog
{to je novo stvoreno mogu}e je posti}i samo svjesnim integriranjem sila koje su
dugo izgledale suprotne.
Ovaj globalni i radikalni proces integracije koji se nadovezuje na pre|a{nju
diferencijaciju, te~e paralelno s njome i nadopunjuje je, obuhva}a sve forme
upravljanja bez razlike. Ne samo politika i ekonomika, nego i politika i tehnika,
pravo i organizacija, pojedina sadràjna podru~ja upravljanja kao i odvojene disci-
pline koje se bave upravom konvergiraju prema jednom centru. I opet, to ne zna~i
da gube svoju operativnu samostalnost, svoj posebni interes i predmet. Ba{ obratno.
S postizavanjem, op}enito i zajedni~ki, ve}e teoretske dubine, svaka se pojedina
disciplina oboga}uje, otvaraju joj se nove perspektive i pro{iruje podru~je djelatnosti.
A sam jedinstveni proces upravljanja dru{tvenim poslovima morat }e razviti za
na{e tradicionalne a i dana{nje pojmove upravo nevjerojatnu {arolikost oblika i
metoda, da bi mogao zadovoljiti sve sloènije zahtjeve dru{tva slobodnih ljudi.
Dovr{eno 1. rujna 1967.

C. REFORMA UPRAVE
Stevan Lili}
UPRAVNA REFORMA I POSTKOMUNISTI^KA

TRANSFORMACIJA UPRAVE
(SA POSEBNIM OSVRTOM NA JUGOSLAVIJU)*
1.
U mnogim zemljama sveta vodi se stalna debata o ulozi i zna~aju upravne
reforme, posebno u uslovima tzv. postkomunisti~ke tranzicije, odnosno transfo-
rmacije upravnog sistema od aparata vlasti u organizaciju za socijalnu
regulaciju.1
Moè se re}i da je sve prisutnija tendencija napu{tanja apstraktnog normativi-
sti~kog pristupa upravi kao skupu organa koji vr{e upravnu vlast, i sve ve}a
orijentacija ka jednom pragmati~nom pristupu koji polazi od empiri~ki poverljivog
principa da je dobra ona uprava koja se pokaè kao uspe{na. U tom smislu,
uspe{na je ona uprava koja na najefikasniji, najekonomi~niji i najracionalniji na~in
ostvari svoje ciljeve, vode}i pri tome stogo ra~una da je osnovni cilj upravnog
delovanja ostvarivanje i za{tita ljudskih sloboda i prava, sa jedne, kao i pove}anje
op{te dobrobiti dru{tva kao celine, sa druge strane. Kako se isti~e: Pravna dràva
je projekat za nacionalne strategije razvoja ~ija nam priprema predstoji. (...) Pravna
dràva nije danas mogu}a bez racionalne, visokoprofesionalizovane, brze i jeftine
javne uprave.2
U uslovima postkomunisti~ke tranzicije, zna~aj savremene reforme upravnih
sistema, izme|u ostalog, ogleda se u ostvarivanju slede}ih pretpostavki:
* Zbornik radova: Aktuelna pitanja jugoslovenskog zakonodavstva, Savetovanje pravnika,
BudvaBeograd, 1999, str. 6174.
1
Uporediti: Stevan Lili}, Upravno pravo (drugo izdanje), Beograd, 1998, str. 122-124.
2
Dragoljub Kavran, Pravna dràva i reforma javne uprave, Pravni ìvot, br. 9, 1996, str.
607-608.
344 Stevan Lili}
Uspostavljanje fair odnosa izme|u uprave i gra|ana. Ovo podrazumeva

pravo gra|ana da se u svakom slu~aju kada je u pitanju neko njihovo pravo ili
interes mogu obratiti ne samo organu uprave, ve} i sudu op{te nadle`nosti ili
nekom drugom specijalizovanom upravnom sudu.
Uvo|enje transparentnosti i ta~nosti u upravnu proceduru, {to podrazumeva
da se u svakom trenutku moè ta~no utvrditi ko je i kada doneo neku upravnu odluku,
kao i da se svaka upravna odluka mora bazirati na ta~no utvr|enim ~injenicama.
Efikasnost upravnog delovanja je savremeni zahtev koji obuhvata
ekonomi~nost i racionalnost u radu uprave i upravnom odlu~ivanju. Efikasnost
podrazumeva poseban odnos izme|u uloènog i ostvarenog u smislu da, sa
jedne strane, vodi ra~una o zahtevima ekonomi~nosti a, sa druge, o politi~kim
imperativima po{tovanja ljudskih prava u ostvarenju legitimnih socijalnih ciljeva.3
Legitimitet upravnog delovanja, {to podrazumeva da se uprava ne moè
pozivati na to da je njeno postupanje zakonito, tj. pokriveno formalnim zako-
nskim i drugim propisima, ve} da se u svakom trenutku moè postaviti pitanje
opravdanosti njene konkretne akcije ili delovanja.4
Pragmatski pristup savremenoj upravi obuhvata i brojna pitanja upravne
reforme. U tom smislu, jedan od najva`nijih zadataka je kako pristupiti upravnoj
reformi i reorganizaciji uprave na savremenim osnovama. Kako se isti~e, na
negativan na~in, upravna reforma bi se mogla definisati kao ve{ta~ko uvo|enje
upravnih promena nasuprot otporu.5 Strategije upravne reforme razlikuju se od
zemlje do zemlje. Me|utim, ~etiri glavne grupe obele`ja ozna~avaju strategije
koje su se javile u toku poslednje dekade.6
Prva grupa mogla bi se ozna~iti nazivom institucionalno-legalisti~ke
strategije. Bitno obele`je ovih strategija je da odluke kojima se sa vrha kontroli{e
dràvna organizacija i odlu~uje o tipu, dometu i sadràju reforme donose tvorci
politike u parlamentu i u vladi (kabinetu). U Francuskoj su gotovo sve upravne
reforme koje su vr{ene posle 1981. godine, sprovedene ili na osnovu zakona (Zakon
o nacionalizaciji, Zakon o javnim slu`benicima, Zakon o demokratizaciji javnog
sektora, Zakon o decentralizaciji) ili dekreta (akata ministarstava), koje je
predlagalo ministarstvo nadle`no za upravnu reformu Ministarstvo za upravnu
reformu do jula 1984. godine, odnosno Ministarstvo za reformu uprave, od jula
1984. godine.7
3
Uporedi: G. Downs, P. Larkey, The Search for Government Efficiency, New York, 1986.
Uporedi: J. Knott, G. Miller, Reforming Bureaucracy, The Politics of Institutional Choice,
4
Englewood Clifs, 1987.

5
Uporedi: G. Caiden, Administrative Reform, Albine Publications, 1969.
6
Dragoljub Kavran, The Civil Service Review Commission Report, Harare (Zimbabwe), 1989.
7
Uporedi: Gérard Timsit, Administration et letats, Paris, 1987.
Upravna reforma i postkomunisti~ka transformacija uprave 345
Druga grupa strategije mogla bi se ozna~iti nazivom eksperimentalno-

projektivne strategije. Ova grupa strategija razvija model reforme i eksperimentalno
ga primenjuje u nekim delovima npr. u Francuskoj u departmanima, u Nema~koj
u provincijama, pre postizanja saglasnosti o tom modelu ili pre dono{enja odluke
da se ovaj model primeni na celoj teritoriji zemlje (npr. ~uvena reforma uprava
na usluzi, tzv. administration à votre service u Francuskoj).
Tre}a grupa, kompenzatorno-participativne strategije, usmerena je ili na
decentralizaciju, pro{irenje javnog sektora kroz nacionalizaciju ili na pojedno-
stavljenje birokratskog postupka, pove}anje u~e{}a gra|ana u vi{e razli~itih oblika
itd.
Centralno pitanje ~etvrte grupe je strategija upravne reforme, tj. organiza-
cionih strategija, organizaciona struktura ministarstava i organa uprave, pove}ana
koordinacija izme|u organa, ~ime se izbegava paralelizam i preklapanje, pobolj{ana
organizaciona fleksibilnost sa ciljem prilago|avanja ubrzanim promenama u
politi~kom okruènju, uslovima trì{ta ili dru{tva. Ove strategije ispituju metode
i tehnike upravljanja javnim sektorom, dono{enja odluka, postupke i alternativne
pristupe u rukovo|enju, kvantitativne metode, uvo|enje informacione tehnologije,
uvo|enje ili oìvljavanje upravlja~kih koncepata kao {to su upravljanje putem
ciljeva (tzv. MBO, tj. management by objectives), upravljanje putem rezultata
(management by results, nulto budètiranje tj. zero base budgeting) itd. Sva
navedena pitanja su usmerena na porast produktivnosti i na pove}anje rezultata
pojedinaca i organa, na nivou vlade ili na nivou pojedinih sektora.
Upravne reforme mogu sadràti samo neke ili sve elemente ovih strategija.
Me|utim, {to je reforma obuhvatnija njeno sprovo|enje izaziva ve}i otpor, a ~e{}e
su i gre{ke i naknadne krize zbog neispunjenih o~ekivanja u pogledu promena.
Mada je zahtev za upravnom reformom u ma kom obliku prisutan u politi~kom
okruènju gotovo svake zemlje, pojam upravne reforme u tzv. postsocijalisti~kim
zemljama prelaznog perioda sasvim je razli~it od pojma upravne reforme u
razvijenim dru{tvima. Upravna reforma mora biti vrednosno orijentisana i mora
uìvati jaku podr{ku politi~ke vlasti. U tom kontekstu, reforma uprave je istovre-
meno i pretpostavka za odgovaraju}u ekonomsku reformu.
Da bi se shvatile osnovne ideje i da bi one mogle da se primene, neophodno
je da se iz osnova promeni predstava o ulozi dràvne organizacije u ve}ini post-
socijalisti~kih zemalja u prelaznom periodu, u skladu sa njenim kulturnim, ekono-
mskim i tehnolo{kim okruènjem i prevladavaju}im politi~kim trendovima. Koji
modalitet upravne reforme najvi{e odgovara uslovima tranzicije, tj. nakon prvog
(i drugog) kruga vi{epartijskih izbora i prelaska sa centralno-planske na trì{nu
privredu i otvoreno civilno dru{tvo, zavisi od mnogih okolnosti. Ukoliko
postsocijalisti~ke zemlje u prelaznom periodu ne prihvate potpunu promenu u
346 Stevan Lili}
dràvnoj strukturi i sistemu vlasti i ne preispitaju svoje funkcije i na~in delovanja,

odnosno ukoliko ne podignu nivo profesionalnih i upravlja~kih sposobnosti, kroz
razra|en sistem obrazovanja, vaspitanja i strategiju razvoja upravljanja, upravna
(i ekonomska) reforma bi}e vrlo te{ko ostvariva. Kako se isti~e, prelazak na trì{nu
privredu daleko manje omogu}ava prevlast birokratije, odugovla~enja, sporosti i
elemente birokratske kontrole nad ekonomijom nego {to je to jo{ uvek uobi~ajeno
u mnogim postsocijalisti~kim zemljama u prelaznom periodu.8
Niz indikatora (neefikasnost u radu, politi~ko nasle|e, enormni tro{kovi,
nezadovoljavaju}a stru~nost, nizak tehnolo{ki nivo, itd.) nedvosmisleno ukazuje
na okolnost da su sazreli uslovi za razmatranje pitanja u vezi sa osnovnim
orijentacijama i pravcima savremene upravne reforme i u na{oj zemlji. Polaze}i
od iznetog, kao i sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja
sistema, kao prioritetni zadatak upravne reforme treba ozna~iti izradu projekta
transformacije upravnog sistema, kao stru~ni i nau~ni odgovor prevazilaènju
(na{eg) postoje}eg modela dràvne uprave. Ovakvom projektu treba, pre svega,
pri}i sa stanovi{ta uprave kao sloènog sistema za dru{tvenu regulaciju, i u
tom smislu konstruktivnom aktiviranju odgovaraju}ih kadrovskih, tehnolo{kih
i organizacionih faktora u koordinaciji i realizaciji ovakvog izazovnog podu-
hvata.9
2.
Podr{ka op{toj demokratskoj reformskoj orijentaciji istovremeno zna~i i
pravovremeno ukazivanje na neka od klju~nih pitanja u vezi sa pripremom i
realizacijom reforme upravnog sistema. Uz nu`no otklanjanje nekih prethodnih
politi~kih pretpostavki (usvajanje ustavnih i zakonskih okvira, okon~anje
sprovo|enja vi{estrana~kih parlamentarnih izbora; postizanje dogovora o na~elima
budu}eg ure|enja zemlje i dr.), moè se re}i da je kucnuo ~as, da se u interesu
realizacije pluralisti~ko-trì{no opcije, pristupi pripremi i realizaciji reforme
upravnog sistema, i to na savremenim funkcionalnim i organizacionim osnovama.
Integracioni tokovi u razvijenom svetu, posebno u Evropi, ne samo {to
uzrokuju potrebu prilago|avanja na{eg upravnog zakonodavstva ovim promenama,
ve} i na{u upravnu i pravnu nauku i upravne stru~njake stavljaju pred probu
spremnosti, sposobnosti i ume{nosti za upotrebljive nau~ne rasprave i objektivne
analize u vezi sa pitanjima reforme organizacije i rada uprave.
8
Dragoljub Kavran, Elements for Administrative for Administrative Reform and Reorgani-
zation, Ulaanbaatar (Mongolia), 1990, str. 1-3.
9
Uporedi: Stevan Lili}, Polazne osnove strukturalne transformacije upravnog sistema,
Pravni ìvot, Beograd, br. 1-2, 1991.
U ovom kontekstu, dva su klju~na pitanja upravne reforme: jedno je konce-

ptualnog karaktera i odnosi se na tzv. dràvnu upravu, dok je drugo operativnog
karaktera i ti~e se koncipiranja i sprovo|enja upravne reforme koja bi bila u
funkciji stabilizacije i razvoja trì{nog privrednog sistema, odnosno vi{estra-
na~kog demokratskog pluralizma, kao i osvarivanja i za{tite ljudskih prava, jer
savremena uprava predstavlja veoma kompleksno podru~je dru{tvenog razvoja.10
Za jedan broj zemalja kontinentalne Evrope, pa i za na{u, karakteristi~no je
da se pitanjima reforme uprave tradicionalno pristupalo sa tzv. normativnog
stanovi{ta, tj. isklju~ivo sa stanovi{ta normativne regulacije (ono {to treba da
bude), organizacije i funkcije uprave. Iz ovih razloga, kod nas se mnoga teorijska
i konceptualna pitanja upravne nauke (science administrative), ~esto raspravljaju
u okviru upravnog prava (droit administrative). U uslovima visoko razvijene
tehnolo{ke civilizacije mnoge nau~ne discipline, posebno one srodne, sve vi{e
me|usobno konvergiraju, ~ime se ujedno ostvaruje i njihovo metodolo{ko i
konceptualno oplemenjavanje (enhancement). Kako na ove procese nisu imune
ni pravne nauke, to ni upravno pravo, da bi i u dana{njim uslovima bilo delotvorno
i upotrebljivo ne moè mimoi}i nu`nost svog oplemenjavanja uporedo sa
ostalim disciplinama koje se bave upravom.11 Ovo iz razloga {to savremena pravna
nauka argumentovano ukazuje na ozbiljne nedostatke tradicionalnog norma-
tivisti~kog pristupa, na osnovu kojeg se uprava svodi samo na pravnu pojavu.
Kako se u teoriji isti~e, normativisti~ki (kao pravno-dogmatski, odnosno formalno-
logi~ki) pristup, nastao je prvenstveno iz prakti~kih razloga, tj. radi {to
preciznijeg odre|ivanja pona{anja ljudi. Konsekventno, ovaj prilaz prou~avanju
uprave ujedno otkriva i ... svu ograni~enost ovog metoda kako za potpuno
saznavanje prava, tako i za prou~avanje upravnog prava.12 Sa stanovi{ta
savremene, tzv. postlegalisti~ke pravne teorije i doktrine, ovaj se pristup smatra
jednostranim. Pravna je predrasuda, kaè jedan od najeminentnijih savremenih
pravnih filozofa, Jirgen Habermas, da se pravo moè neposredno prevesti u
organizaciju dru{tvenog ìvota ljudi: Pravne norme vrede zbog toga {to moralno
obavezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije, one ne bi obavezivale,
ve} prisiljavale (podvukao S.L.) na pokornost.13
10
Uporedi: Eugen Pusi}, Upravni sistemi I & II, GZH, Zagreb, 1985.
Uporedi: Stevan Lili}, Pravna informatika Uvod u primenu informatike u pravu, sa
11
posebnim osvrtom na upravno pravo, Zavod za ud`benike i nastavna sredstva, Beograd, 1991.
12
Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo I, Slu`beni list, Beograd, 1986,
str. 317.
13
Jürgen Habermas, Theorie des kommunikativen Handels, Band 2, Shurkamp, Frankfurt
am Main, 1981, str. 72 (navedeno prema E. Pusi}, Dru{tvena regulacija, Globus, Zagreb, 1989,
str. 88).
348 Stevan Lili}
Sa nau~nog i stru~nog stanovi{ta, uprava se ne moè isklju~ivo svesti na

pravni fenomen, po{to je uprava sloèna pojava koju, pored pravnog, karakteri{e
i niz drugih elemenata, kao {to su recimo funkcionalni, organizacioni, tehnolo{ki,
psiholo{ki, eti~ki itd. Ipak, ne treba izgubiti iz vida da se odre|ene koncepcije
(npr. o upravi kao dràvnoj vlasti) mogu zastupati i braniti i iz odre|enih
prakti~no-politi~kih razloga i motiva.
3.
Polaze}i od navedenih premisa, svaka savremeno orijentisana strukturalna
transformacija i reforma upravnog sistema mora se opredeliti u odnosu na slede}a
pitanja: kakav model upravnog sistema odabrati; koji su osnovi legimiteta i
legaliteta upravnog delovanja; kako utvrditi stepen efikasnosti upravnog sistema;
{ta se podrazumeva pod tehnolo{kom transformacijom upravnog sistema i da li se
ostvaruje efikasna kontrola upravnog sistema.
Iskustva i dostignu}a razvijenih zemalja nedvosmisleno pokazuju da se
savremenim upravnim sistemom ne moè smatrati model uprave koji je koncipiran
kao aparat vlasti, niti da se savremeni upravni sistem moè projektovati kao
normativno-pravni model autoritativnih administrativnih struktura i procedura.
Istovremeno, iskustva postsocijalisti~kih zemalja suo~enih sa razvojnim te{ko}ama
tako|e nedvosmisleno pokazuju da su autoritativni administrativni modeli iscrpli
svoje organizacione, funkcionalne, tehnolo{ke i finansijske mogu}nosti, ~ime
postaju prakti~no neupotrebljivi za savremene potrebe. Na ove okolnosti naro~ito
ukazuje dinamika razvoja upave u evropskim zemljama u poslednjih dvadesetak
godina. Posebno ilustrativna je aktuelna situacija u postsocijalisti~kim zemljama
centralne i isto~ne Evrope, u kojima, na o~igled celog sveta, nestaju ~itava podru~ja
pod posebnim administrativnim reìmima regulacije (npr. administrativna
ograni~enja slobode kretanja, nastanjivanja i prelaska granice; carinske, monetarne
i trgovinske restrikcije itd.).
Za razliku od prevazi|enih modela uprave kao aparata vlasti, savremeni
upravni sistemi, kao kompleksni sistem ljudske saradnje, ne mogu se koncipirati
(niti se njima moè delotvorno upravljati) samo na osnovu pozitivisti~kog pristupa
i normativisti~ke dogmatike. Ovo iz razloga {to su upravni sistemi realni i otvoreni
dinami~ki sistemi, a ne zatvorene i apstraktne misaono-logi~ke pravne konstrukcije.
Tzv. dràvno-pravni pristup, koji upravu vidi kao deo dràvnog aparata sa
osnovnim zadatkom da vr{i upravnu vlast, nastao je u Nema~koj u drugoj
polovini pro{log veka, da bi prakti~no ve} posle Prvog svetskog rata bio napu{ten.
Ovaj pristup upravi, me|utim, stavljen u kontekst tzv. klasne su{tine dràve i
prava, naro~ito dolazi do izraàja u Sovjetskom Savezu krajem tridesetih, a puni
zamah dobija tokom ~etrdesetih i pedesetih godina ovog veka. Istovremeno, model
uprave kao aparata vlasti (kasnije nazvan model dràvne uprave), biva prihva}en
i u drugim socijalisti~kim zemljama, uklju~uju}i i na{u. Ilustracije radi, evo kako
se uprava odre|uje u vode}em sovjetskom ud`beniku tog vremena (koji je
svojevremeno kori{}en i kod nas): Uprava je (...) manifestacija vlasti koja u sebe
uklju~uje prikupljanje poreza, politi~ku represiju (progonstva i izgnanstva, hap{enja
i sl.), upravljanje vojskom, organizaciju {pijunaè i kontra{pijunaè...14 Zanimljiva
je okolnost da se i nakon pola veka, ovakav pristup (tj. da je upravna funkcija
manifestacija politi~ke vlasti) jo{ uvek danas sre}e kod nas, iako se ova koncepcija
ve} prakti~no bila napu{tena i u samom Sovjetskom Savezu neposredno pre
njegovog raspada: Prema tome, nisu svi odnosi u oblasti javne uprave konstruisani
po modelu vlasti i subordinacije.15
Modeli uprave koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno
evropskim), proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije uprave i njene delatnosti.1 6
Prema ovom pristupu, u uslovima razvijenog materijalnog i kulturnog dru{tvenog
razvoja, dràva i dràvna vlast se transformi{u od aparata vlasti i prinude, u
organizaciju sa socijalnom funkcijom pruànja javnih usluga gra|anima i
obavljanja javnih slu`bi (obrazovanje, socijalna politika, zdravstvena za{tita,
nau~na istraìvanja, za{tita prirode, privredni razvoj itd.).17 U vr{enju socijalne
funkcije dolazi do tzv. preobraàja javne vlasti u javnu slu`bu, odnosno do
preobraàja uprave iz modela dràvne, u model javne uprave. Polaze}i od
ovog, u teoriji i praksi razvijenih zemalja, posebno se isti~e da se: Savremena
uprava mora razumeti kao posledica koncepta dràve koja pruà javne usluge
(~ime se) javne slu`be i javna uprava poistove}uju. (...) Prema tome, savremeni
ustavni (i upravni dodao S.L.) sistemi prete`no po~ivaju na konceptu dràve
kao organizacije koja pruà javne usluge.18
Transformacija sistema dràvne uprave u sistem javne uprave koja pruà
javne usluge i obavlja javne slu`be, podrazumeva i njenu depolitizaciju, tj. uvo|enje
standarda u kadrovskoj selekciji upravnih radnika koji }e se, umesto na kriteriju-
mima politi~ke podobnosti (pripadnost politi~koj grupaciji), zasnivati na principima
stru~nosti i profesionalne etike. Savremena uprava mora biti ekspertno orijentisana,
a ne aparat za realizaciju politi~kih smernica aktuelne vlasti.
14
A.I. Denisov, Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dràve i prava, Arhiv, Beograd,
1949, str. 165.
15
Akademija nauka SSSR, Institut za dràvu i pravo (kolektiv autora), Introduccion al
Derecho Sovietico (na {panskom), Moskva, 1988, str. 127.
16
Uporedi: Leon Digi, Preobraàj javnog prava, Beograd, 1929.
17
Uporedi: Stevan Lili}, Upravno pravo (drugo izdanje), Beograd, 1998.
18
Uporedi: David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York-Basel, 1982,
str. 3-4.
350 Stevan Lili}
Iskustva i dostignu}a razvijenih zemalja sa parlamentarom demokratijom i

trì{nom privredom potvr|uju da se savremeni upravni sistemi ne mogu svesti na
skup normi (tj. na zakone i propise) koji reguli{e upravu, pogotovu ne na skup
normi koji reguli{e dràvnu upravu. Ovo iz razloga {to su upravni sistemi sloèni
i dinami~ki dru{tveni sistemi, koji pored pravnog, karakteri{u brojni funkcionalni,
organizacioni, tehnolo{ki, psiholo{ki, eti~ki i drugi elementi. Otuda proizilazi da
svaki savremeni projekt strukturalne transformacije uprave, pa i na{e, mora po}i
od modela uslu`no orijentisane javne uprave (service oriented public administra-
tion) kao svoje konceptualne osnove.
4.
Koncept pravne dràve (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (rule of law)
velike su tekovine evropske i svetske civilizacije. U odnosu na upravu, poseban
zna~aj pravne dràve je u tome {to obezbe|uje legalitet (zakonitost) upravnih
odluka. Bez pravne dràve nezamisliv je i svaki savremeni upravni sistem. Kao
tvorevina 19. veka, koncept pravne dràve podrazumeva normativisti~ki model
ure|enja dru{tvenih odnosa, prema kojem se zakonima i drugim op{tim aktima
(naro~ito upravnim propisima) prpisuju pravila dru{tvenog pona{anja. Me|utim,
koncept pravne dràve u svom izvornom vidu (tj. da je neki postupak opravdan
samim tim {to je u skladu sa nekim propisom) danas ne bi mogao biti ostvaren bez
velike opasnosti po op{te demokratske tekovine (dovoljno je samo spomenuti
nacisti~ke i rasisti~ke reìme). Iz tih razloga, pravna dràva danas ne moè
predstavljati cilj, ve} samo nu`nu pretpostavku za vladavinu prava, ostvarivanje
ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravi~nosti.
Za razliku od tradicionalnog koncepta pravne dràve, prema kojem dràvna
vlast sti~e legitimitet samim svojim postojanjem,19 odnosno prema kojem su dràvni
postupci legitimni (opravdani) samim tim {to su legalni (doneti po propisu),
savremene koncepcije legimiteta polaze od koncepta da postupci dràve i delovanje
uprave mogu ste}i svoj legitimitet samo odgovaraju}im delanjem. Prema tome,
neki postupak ne postaje legitiman samim tim {to ga je preduzela dràva, odnosno
uprava, ve} se opravdanost svakog postupka mora ceniti i po osnovu njegove
sadrìne (npr. da li vre|a dostojanstvo li~nosti).
Kako delatnost uprave ne postaje legitimna samim svojim vr{enjem, to i
koncept upravne vlasti mora ustupiti mesto konceptu opravdanosti upravnog
delovanja. Ovakav pristup ozna~ava i savremenu orijentaciju u odre|ivanju uloge
javne uprave, ~ime upravno delovanje prestaje biti samo pravna manifestacija
dràvne vlasti i postaje aktivni pokreta~ brojnih dru{tvenih tokova. U na{im
19
Uporedi: Radomir D. Luki}, Teorija dràve i prava, Beograd, 1956.
uslovima, transformacija uprave od aparata vlasti u pruàoca javnih usluga,

ozna~ila bi i ostvarenje socijalne (otvorene), umesto tzv. klasne (zatvorene) funkcije
upravnog sistema.
Upravni sistemi u razvijenim zemljama, kao aktivni u~esnici u dru{tvenim
tokovima, predstavljaju jednu od osnovnih poluga materijalnog i duhovnog razvoja
savremenog dru{tva. Ovo name}e potrebu odre|ivanja standarda na osnovu kojih
se mogu planirati, implementirati i kontrolisati stvarni efekti njihovog rada. Zbog
toga se pri koncipiranju savremenih upravnih sistema osim legitimiteta (opra-
vdanosti) upravnog delovanja i legaliteta (zakonitosti) upravnih odluka, mora voditi
ra~una i o efikasnosti rada javne uprave. Poznato je da tzv. dràvna uprava nikada
nije bila posebno efikasna: uostalom to se od nje nije ni traìlo. Sa aspekta vr{enja
vlasti, od uprave se traìlo da bude onoliko efikasna, koliko je to bilo neophodno
da se ne izgubi vlast. U krajnjoj liniji to se moralo ostvariti po bilo koju cenu,
pa se te{ko moglo govoriti o efikasnosti u smislu optimalnog odnosa izme|u
uloènih sredstava i ostvarenog cilja.
Kao posledica brojnih aktivnosti koje realizuju, savremeni upravni sistemi,
me|utim, pod pritiskom su enormnih tro{kova. Nedostatak finansijskih sredstava
i pove}ana potra`nja njihovih usluga, suo~avaju upravne sisteme sa velikim
te{ko}ama. U ovakvim uslovima, zahtevi za racionalnim i ekonomi~nim
kori{}enjem resursa, posebno sa razvojem ekolo{ke svesti, postaje prioritet od
najve}eg zna~aja. Za razliku od privrede, javna uprava ne moè da prodaje
usluge koje pruà. Zbog toga savremena uprava mora, uz pove}anje efikasnosti
svog rada, istovremeno da smanjuje svoje tro{kove. To se postiè uvo|enjem nove
tehnologije i racionalnom organizacijom rada, kojom se pobolj{avaju organizacioni
i funkcionalni uslovi ostvarivanja upravnih zadataka. Na ovaj na~in, u obavljanju
svojih aktivnosti, savremeni upravni sistemi na~elno konvergiraju standardima
fukcionisanja ekonomskih sistema.
Razvijena dru{tva se opredeljuju za takve modele upravnog sistema koji
odgovaraju njihovim potrebama. Ovo iz razloga {to zadràvanje modela krutih
hijerarhijskih odnosa i ~inovni~kog mentaliteta zaposlenih u upravi negativno
uti~e ne samo na aktivnosti ekonomskog sistema, ve} i na op{tu dinamiku nau~no-
tehnolo{kog razvoja. Kao posledica toga, kategorije kao {to su dergulacija i
privatizacija nisu vi{e isklju~ivo rezervisane za ekonomiju, ve} se sve ~e{}e
koriste kao op{ti pojmovi kojima se obeleàva {iroko podru~je upravnih reformi,
~ija je svrha da se upravne aktivnosti podvrgnu strogoj disciplini trì{ne logike.
U naj{irem smislu, privatizacija (odnosno deregulacija), naj~e{}e se koristi kao
op{ti pojam kojim se obeleàva {iroki spektar reformskih poduhvata, ~ija je svrha
da upravne aktivnosti podvrgnu strogoj disciplini trì{nog mehanizma. (...) To su
352 Stevan Lili}
vi{edimenzionalni i sloèni fenomeni koji su tesno povezani sa ostalim novim

koncepcijama u javnoj upravi.20
Orijentacija u radu javne uprave, usmerena ka olak{avanju rada privrede,
mora postati osnovna programska orijentacija u naporima na transformaciji
postoje}eg modela upravnog sistema kod nas: Dru{tvo se mora opredeliti za
takav model uprave koji }e u sada{njem trenutku odgovarati njegovim potrebama,
jer bi dalje zadràvanje krutih hijerarhijskih odnosa, pothranjivanje tendencija
funkcionerske uprave, uz ostatke ~inovni~kog mentaliteta zaposlenih u upravi,
onesposobilo akcije u ekonomsko-privrednom sistemu i organizaciji nau~no-
tehnolo{kog razvoja u dostizanju ritma razvoja u svetu koji nas okruùje. Ova
ekonomska orijentacija i racionalizacija rada uprave, usmerena ka olak{avanju
rada privrednih subjekata, treba da dobije ubedljivi i nesporni prioritet u radu na
transformaciji dràvne uprave.21
Tehnologija i informatika nezadrìvo prodiru i u upravne sisteme i bitno
uti~u na strukturalne transformacije i reforme uprave.22 Prikupljanje, obrada i
kori{}enje podataka oduvek su igrali zna~ajnu ulogu u vo|enju dru{tvenih poslova.
U savremenim uslovima moè se re}i da je upravo obrada podataka i informacija
osnovna funkcija savremene dràve, te je i informati~ka aktivnost upravnih i drugih
podsistema dràve bitna pretpostavka zakonitom, efikasnom i ekonomi~nom
ostvarivanju uloge dràve i upravnog sistema. Ovu tvrdnju lako dokazuju mnogi
primeri iz najrazli~itijih oblasti javnog ìvota od popisa stanovni{tva do vo|enja
najraznovrsnijih slu`benih i drugih evidencija (mati~ne knjige, prebivali{te i
boravi{te, li~no ime, itd.).
Informati~ka tehnologija moè se koristiti prakti~no u svim oblastima upravne
aktivnosti: od projektovanja unutra{nje organizacione strukture upravnih
organizacija, do vo|enja informaciono-dokumentacionih i upravlja~kih sistema
na nacionalnom i lokalnom nivou (telekomunikacije, saobra}aj, komunalni poslovi
itd.). Ovo proizilazi iz okolnosti da je veliki deo upravnih poslova rutinske i
repetitivne prirode, {to omogu}ava njihovu standardizaciju i automatizaciju kako
u prikupljanju i obradi podataka za dono{enje i realizaciju upravnih odluka i
vo|enja upravnog postupka, tako i u oblasti kompjuterske obrade teksta i op{te
informatizacije kancelarijskog poslovanja.
20
Hendrik J. de Ru, Progress, Benefits and Costs of Administrative Privatization, Interna-
tional Revue of Administrative Sciences, Vol. 56, No. 1, 1990, str. 8, 11.
21
Stru~ni savet za oblast dràvne uprave, Informacije, Savezni zavod za unapre|enje uprave,
br. 30, 1987, str. 3031.
22
Uporedi: Jean-Paul Baquiast, Nouvelles Technologies et Reforme Aministrative, Revue
Français dAdministration Publique, No. 37, 1986.
Najnovija dostignu}a na podru~ju tehnolo{ke modernizacije javne uprave

pojedinih zemalja (Norve{ke, SAD, Francuske i dr.), polaze od primene
sofisticirane tehnologije za ostvarivanje upravnih ciljeva, kao {to su tzv. inteligentni
informacioni sistemi, odnosno ekspertni sistemi.23 Svetska iskustva govore o
potrebi inoviranja duha postoje}e upravne strukture, kako bi se uklju~ila u
savremene tokove: Javnoj upravi je potrebna socijalna inovacija kako bi se
adaptirala za transformaciju u informacijskom dru{tvu. Savremena tehnologija,
pored tehni~kih, o~igledno obuhvata i druga pitanja. Ona zahteva informacijsko
orijentisani pristup javnoj upravi. (Zbog toga) uvo|enje i razvijanje infomati~ke
tehnologije u upravi traì re{enja koja }e obuhvatiti uzajamno prilago|avanje kako
same tehnologije, tako i javne uprave.24 S obzirom da na{a zemlja u znatnoj meri
kasni u svom op{tem tehnolo{kom razvoju, pa i na podru~ju informatizacije uprave,
tehnolo{ka transformacija na{e uprave javlja se kao prioritet od najve}eg zna~aja.
5.
O potrebi transformacije sistema dràvne uprave u upravni sistem na
principima visoke tehnolo{ke efikasnosti; o po{tovanju principa pravne dràve
kao prethodne pretpostavke op{te demokratizacije i ostvarivanja vladavine prava;
o nu`nosti ostvarivanja na~ela ustavnosti i zakonitosti; o po{tovanju profesionalne
i li~ne etike upravnih radnika; o informatizaciji i tehnolo{koj inovaciji uprave; o
slobodama i pravima gra|ana u upravnim (i drugim oblastima), u razvijenom
svetu je veoma mnogo napisano i ostvareno. Zbog toga, treba posebno ista}i da je
vreme istraìvanja vezanih za prevazi|ene hijerarhijsko-normativisti~ke konce-
ptualne modele uprave (kao {to su, na primer, rasprave na temu: odnosi izvr{ne
i upravne vlasti; funkcije dràvne uprave, upravna kontrola uprave i sli~no
kao aktuelne upravne problematike sa kraja pro{log i po~etka ovog veka), odavno
u razvijenom svetu pro{lo.
Prvi korak u re{avanju sloènih pitanja upravne reforme je utvr|ivanje
pravog stanja stvari. Problem treba postaviti tako da misao prethodi akciji a
ne obrnuto, pa da se re{enja traè ex post facto, {to je od posebnog zna~aja za
istraìvanje uprave i upravnih fenomena, posebno sa stanovi{ta preobraàja
kompleksne celine dràvne i javne uprave od aparata prinude u uslu`no
orijentisani upravni sistem.
Da bi se utvrdile relevantne ~injenice, treba pitanjima upravne reforme
pristupiti sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja sistema.
23
Uporedi: Jon Bing, Developing Knowledge Based Legal Systems for Public Administra-
tion, Law/Technology, Vol. 20, No. 1, 1987.
24
Heinrich Reinemann, Training The Public Service For Information Management, Brus-
sels, 1987, str. 19.
354 Stevan Lili}
Da bi se uhvatio korak sa svetom i sa savremenim upravnim procesima, treba se

orijentisati na izradu (i to prema najstroìjim standardima sistemske analize) -
projekta upravne refome u uslovima: a) trì{ne privrede, b) vi{estrana~kog
pluralizma i c) tehnolo{ke inovacije. Iskustva pokazuju da su takvi projekti vitalni
preduslov za uklju~ivanje u savremene svetske tokove.
Polaze}i od iznetog, kao i sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije
projektovanja sistema, kao prioritetni zadatak upravne reforme treba ozna~iti izradu
projekta transformacije upravnog sistema, kao stru~ni i nau~ni odgovor preva-
zilaènja na{eg postoje}eg modela dràvne uprave. Ovakvom projektu treba,
pre svega, pri}i sa stanovi{ta uprave kao sloènog sistema, i u tom smislu
mobilisati sve kadrovske, tehnolo{ke i organizacione faktore u koordinaciji i
realizaciji ovakvog izazovnog poduhvata.
D. NEZAVISNO SUDSTVO
@ivojin M. Peri}*
O SUDSKOJ NEZAVISNOSTI**
Gospodo,
Kao temu za pristupno predavanje ja sam uzeo jedno pitanje iz organizacije
sudova, koje, po svojoj va`nosti, a mislim i po interesantnosti, zasluùje da mu se
ova po~ast u~ini, to je pitanje o sudskoj nezavisnosti.
1.
Pitanje o nezavisnosti sudskoj jeste, moè se re}i, jedno od onih pitanja javnoga
prava o kome se vi{e ne diskutuje, bar u koliko ono ima za predmet samo usvojenje
toga na~ela. Primedbu ovu treba u~initi s toga, {to u pogledu sredstava koja se mogu
smatrati kao najpodesnija da nezavisnost sudova ujem~e, ne vlada uvek potpuna
saglasnost ni izme|u pravnih pisaca na izme|u pojedinih zakonodavstva.
Nije te{ko objasniti za{to su svi obrazovani narodi prihvatili na~elo sudske
nezavisnosti kao jednu neophodnu ustanovu. Dru{tvena ure|enja ne bi odgovorila
svome zadatku, ako bi se ograni~ila na to: da odrede prava pojedinaca u njihovim
uzajamnim odnosima i da reguli{u njihov poloàj naspram dràve, a ne bi, u isti
mah, i predvidela slu~aj da prava pojedinaca budu ugroèna ili pogaèna.
Mogu}nost, pak, tih slu~ajeva izazvala je potrebu da se ustanovi vlast s isklju~ivim
zadatkom da okon~ava sukobe izme|u privatnih potraìvanja kada sami pojedinci
ne bi bili u stanju da ih, bez prizivanja vlasti, u sklad dovedu.1 Ta vlast, koja se
naziva sudskom, ima da primenjuje zakon onakav kakav je, pa i onda kada bi
primena njegova bila nepravi~na. Ona je du`na primeniti zakon bez obzira na
* @ivojin M. Peri}, vanredni profesor Velike {kole.
** @ivojin M. Peri}, Pristupno predavanje iz teorije gra|anskog sudskog postupka (15.
oktobra 1898), Brani~, Beograd, 1899.
1
Beaussire, Les principes du droit, p. 190.
356 @ivojin M. Peri}
prilike i vreme u kome ona vr{i taj posao, apstrahuju}i potpuno zainteresovane
li~nosti.2 Sud mora biti neumitna logika ~ija su pravila ispisana u pozitivnim
zakonima.3 A da bi sudska vlast mogla izvr{iti svoj zadatak, ona treba da je u
poloàju u kome }e smeti, bez pla{nje i bez opasnosti, slobodno zakone primeniti
i pred nju izneseni spor re{iti onako kako to pravda zahteva. Pa kako je u interesu
i pojedinaca i dru{tva da prava ne ostanu samo u teoriskom stanju, ve} da ona
imaju i svoga prakti~noga smisla, a kako se ovo na~elo kao veoma korisno i bez
koga nikakvo dràvno ure|enje ne bi moglo dati èljenih rezultata. U svojoj
nezavisnosti, veli Garsonnet, sudija se ose}a dovoljno hrabar da se odupre i
molbama i pretnjama, ma otkud one poticale; da kazni svakog krivca, ma kako
visok bio poloàj njegov i da ne slu{a nikada drugoga glasa, sem glasa svoje
savesti.4 Nezavisnost sudska je, veli jedan drugi pisac, nu`no jemstvo pravde i
~uvar slobode; bez nje nema ni slobode za li~nosti ni sigurnosti za materijalne
interese.5
Ne samo da je nazavisnost sudska neophodna, nego je jo{ pored toga sama
zavisnost sudova koja joj se na suprot stavlja nepotrebna. Du`nost sudije i
du`nost administrativnoga ~inovnika bitno se me|u sobom razlikuju. Sudija
primenjuje zakon samo u prilici spora; izvan toga slu~aja on ne dejstvuje; dok
administrativni ~inovnik primenjuje zakone svoga podru~ja vlastitom inicijativom.
Administrativni ~inovnici su pot~injeni organi centralne uprave koja diriguje
celokupno kretanje dràve. Oni se, dakle, u primeni zakona javljaju kao izvr{ioci
onih pogleda i nazora koje ta uprava ima o dràvnim poslovima, i njihova je
du`nost da rade u duhu pravca koji upravna vlast tim poslovima èli dati. Kad je
administrativna vlast takve prirode, onda je razumljivo da njeni organi ne mogu
biti u nezavisnom poloàju naspram centralne uprave; ina~e bi se ova, u upravljanju
dràvnim mehanizmom, svaki ~as sudarala sa samovoljom niìh ~inovnika ili sa
njihovim specijalnim pogledima o pojedinim javnim poslovima, a to bi, na svaki
na~in, bilo od osetne {tete po pravilan razvoj dràvnog ìvota. Razlozi, kao {to
kaè Vivien, koji govore u korist sudske nepokretnosti jaki su i desizivni. Ali, kod
drugih slu`bi ona bi bila bez cilja, a ~esto i opasna. Dràva ne treba sebe da
2
Vivien, Etudes administratives, p. 17.
3
Jules Simon, La liberte politique, p. 179.
4
Garsonnet, Precis de procedure civile. Gra|ani moraju ra~unati na nezavisnost i
bespristrasnost sudija, kad su nepokretno{}u i stalno{}u u svojim zvanjima postavljeni u mogu}nost
da se odupru svima navaljivanjima i uticajima kako parni~ara tako i vi{ih upravnih vlasti, i pretnjama
njihovim, da }e biti preme{teni ili uklonjeni, ako odlukama svojim ne zadovolje èljeni ishod
gra|anskog ili krivi~nog spora (A. \or|evi}, Teorija gra|anskog sudskog postupka, str. 48. i 49).
5 Dubarle, Code d organisation judiciaire allemand; introduction, p. LXV. Gneist veli:
Bez nje (nezavisnosti) svi sudski zakoni su bez vrednosti. (Sednica nema~kog parlamenta od
18. novembra 1876) Kad ne bi bilo sudova, ne bismo imali nikakve koristi od zakona, po{to bi
oni svaki ~as mogli pogaèni biti (Baudry-Lacantinerie, Precis de droi sivil t. I. P. 44).
O sudskoj nezavisnosti 357
ograni~ava, ako to ne zapovedaju neodoljive konsideracije. Istina, pravo

beuslovnog otpu{tanja ~inovnika moè biti vr{eno pristrasno i nerazmi{ljeno; ali
izme|u interesa ~inovnika koji bi bio predmet kakve nepravi~ne mere i interesa
javne slu`be ne treba se kolebati. Nu`na sloboda upravne vlasti ne moè da se
izmiri sa jednim reìmom koji joj ne bi davao dovoljno autoriteta nad organima
koji je pomaù.6 Sasvim je druk~ija du`nost sudije. On ima da primeni zakon na
konkretne slu~ajeve, ima samo da u zakonu na|e paragrafe koji ih reguli{u.7 Pri
takom stanju stvari ne vidi se u ~emu bi nezavisnost sudska mogla da oteà rad
upravne vlasti i, sledstveno, ne pojima se potreba da se i sudovi stave toj vlasti u
slu`bu, a da i ne uzimamo u ra~un koliko bi takav sistem bio opasan po prava
pojedinaca. Li~no nezainteresovane, spremne u pitanjima svoje struke, sudije }e i
hteti i umeti sporove raspravljati onako kako to zakon i pravi~nost zahtevaju, a
svako me{anje upravne vlasti u sudske poslove moglo bi samo odvesti ka
nepravilnim i nezakonitim odlukama i izazvati kod pojedinaca sumnju u
nepristrasnost sudija i time njihov autoritet pokolebati.
2.
Primedbe koje bi se mogle uputiti na adresu sudske nezavisnosti na svaki
na~in imaju neke teìne, ali ipak nisu ni izdaleka tako jake da bi nas mogle razuveriti
o neophodnosti ove ustanove. [to bi se dalo, u ovom redu misli, navesti, to je da
se sistemom nezavisnosti sudskoj vlasti stvara u dràvi izuzetan poloàj.
Nezavisnost, kako je ona danas ura|ena u zemljama sa ustavima iskreno
demokratskim, li~i mnogo na neodgovornost. Me|utim, to je jedan op{te usvojen
princip da svaka vlast koja primenjuje zakon mora nositi odgovornost za svoj rad.
Tako, ako administrativni ~inovnik, u vr{enju svoje du`nosti, u~ini kakvo ka`njivo
delo ili ne~ije pravo povredi, on }e u prvom slu~aju odgovarati po odredbama
krivi~noga zakona, a u drugom bi}e obavezan dati naknadu o{te}enom pojedincu.
Ovo nisu jedini slu~aji u kojima odgovornost administrativnoga ~inovnika moè
biti angaòvana. Mogu}e je da ~inovnik povredi zakon, pa da opet u njegovoj
radnji nema elemenata ni za krivi~no delo ni za gra|ansku obavezu. To je onda,
kada r|avo zakon primeni, bilo {to ga nije dobro razumeo, bilo hotimi~no, ali ne
{tete}i ni~ije pravo. U ovom slu~aju, ~inovnik je odgovoran za r|avu primenu
zakona svojoj pretpostavljenoj vlasti, koja ga moè, za kaznu, podvr}i discipli-
narnim merama.8 I ne samo da su niì administrativni ~inovnici odgovorni za
6
Vivien, op. cit., p. 262 et 263.
7
Baudry-Lacantinerie, op. cit., t. I. p. 45.
8
Princip odgovornosti ~inovni~ke i pravo o{te}enog pojedinca na tu`bu u ovom slu~aju
jeste ustavni princip. V. ~l. 105. na{ega Ustava, i ~l. 66. i 67. Zak. o ~inov. gra|. reda. V. kod
svoja zvani~na dela, ve} i najvi{i, ministri. Hoti~na ili nehoti~na povreda zakona
od njihove strane, njihova r|ava uprava dràvnim poslovima na prvom mestu
moè da izazove, u zemljama gde parlament vr{i nadzor nad njihovim radom,
njihov silazak sa uprave usled nepoverenja koje bi im parlament izjavio. Za tim,
ministri mogu da odgovaraju i krivi~no, i takvi slu~aji predvi|eni su u zakonima
o ministarskoj odgovornosti.9 Pa i sama zakonodavna vlast nije zaklonjena od
odgovornosti, ako ne od onakve kakvu mogu na sebe navu}i administrativni organi,
a ono bar od moralne, pred bira~ima. Jedan parlamenat koji bi se pokazao slab
~uvar ustavnih na~ela ili koji bi svoju du`nost na {tetu dràve vr{io, bio bi ka`njen
gubitkom poverenja bira~koga tela.
Kad, sa ovoga gledi{ta, uporedimo poloàj upravne i zakonodavne vlasti sa
poloàjem sudske, onda izlazi da je ova naro~ito povla{}ena. Apstrahuju}i
pretpostavku da je sudija, prilikom vr{enja svoje du`nosti, u~inio neko delo po
krivi~nom zakonu ka`njivo ili ne~ije pravo o{tetio,10 moè se kazati da je sudska
vlast neodgovorna, kad se ti~e same primene i razumevanja zakona. Istina, ona je
ustavom pozvana da sudi strogo po zakonu.11 Ako je zakon nejasan ili nepotpun,
ona je du`na starati se da ga protuma~i i popuni saobrazno volji zakonodavca.
Ali, to su sve pravila bez sankcije. [ta moèmo da radimo, ako sudska vlast
namerno, ili iz nebre`ljivosti, zakon drugoja~e primenjuje nego {to on glasi, a
svoj postupak pravda time, da ona tako zakon razume? Kad bi sudovi bili zavisni,
upravna vlast bi imala mogu}nosti da tome nepo{tovanju zakona stane na put,
promenom sudija ili kaznom. Ali, kad su sudovi nezavisni, takva sredstva upravnoj
vlasti nedostaju. Ona nema prava da im ~ini primedbe odnosno njihovoga
razumevanja i tuma~enja zakona. Op{ta sednica Kasacionoga Suda nalazi se, u
ovom pogledu, u poloàju suverene vlasti. Njene odluke, obavezne za niì sud,
isto onako kao i zakon, ne podleè ni~ijem nadzoru. Kasacioni Sud moè, pod
izgovorom da tako zakon razume, uzdi}i se iznad ovoga pa ~ak i iznad samoga
ustava, i time suverenost zakonodavne vlasti suziti, da ne kaèmo sasvim je
uni{titi.12 Istina, te{ko }e se ostvariti pretpostavka da se sudska vlast stavi u
flagrantnu protivre~nost sa zakonom; ali dovoljno je da je njoj za to stvorena
Dareste, Les constitutions modernes, ~l. 24. belgiskoga ustava (t. I., p. 60); ~l 4. bavarskoga (I.,
198); ~l. 97. pruskoga (I., 176); ~l. 42. sakskonskoga ustava (I., 207.,) i t. d.
9
V. Constant, Cours de politique constitutionnelle p. 406.
10
Premda i u ovom slu~aju postoje za sudije naro~ito privilegije, kao {to je n. pr. ona, da
sudija ne moè biti ni krivi~no ni gra|anski, za dela u~injena u zvani~noj du`nosti, tuèn bez
odobrenja Kasacionoga Suda (~l. 27. i ost. zak. o sudijama).
11
Baudry-Lacantinerie, op. cit., t. I, p. 44.
Suverenost se moè definisati kao pravo dono{enja zakona, veli Tocqueville, u svom
12
znamenitom delu La democralie en Amerique, t. I. p. 205. Na svaki na~in ovde se pretpostavlja da

mogu}nost, pa da treba, moè biti, odbaciti jednu ustanovu koja vodi takvim
resultatima. Osim toga, kako se moè desiti i de{ava se da je u kakvom sporu i
politika zainteresovana, mogu}e je da Kasacioni Sud, pod uticajem javnoga mnjenja
ili drugih okolnosti, zaboravi na svoj poloàj pa da zadovolji, u mesto zakona i
pravde, izvesne politi~ke te`nje. I naposletku, izvan slu~aja ovoga, tako da se
izrazimo, kolektivnog nepo{tovanja zakona od strane sudskoga tela, moè se
pretpostaviti slu~aj i pojedina~noga gaènja zakona, zbog materijalne koristi ili
zbog li~nih obzira. Nije mogu}e da sudija sudi pristrasno, pa da se on opet ne
moè redovnim putem kazniti. Me|utim je, uzmimo, poznata stvar da je sudija
takav. Jedna revokacija ovde bi bila spasonosna, ali se njoj protivi nezavisnost
sudska, koja se tako pojavljuje kao {tit pristrasnosti i prestupa!
Kad se ove zamerke na sudsku nezavisnost posmatraju za sebe, bez upore|enja
sa opasnostima koje opet neminovno prate sistem zavisnosti sudova, one mogu
zar i imati izvesne vrednosti. Ali, te zamerke ne mogu da se odrè kad se imaju na
umu koristi koje nam pruà sudska nezavisnost; pa i same pristalice prevage
administrativne vlasti nad sudskom ne idu dotle da ograni~e slobodu sudova. U
pravnoj nauci, na~ela nemaju onaj zna~aj koji imaju u egzaktnim naukama: ona
nisu izraz apsolutne istine, ve}, tako da kaèmo, relativne. U egzaktnim naukama,
izvesno na~elo nikad nije u prirodi demantovano, dok u pravnoj nauci primena
na~ela moè da, u nekim izuzetnim slu~ajima, odvede sasvim nepravi~nim
resultatima, o~igledni dokaz nesigurnosti samoga na~ela. Da navedemo jedan
primer: dràvina pretpostavlja svojinu, i onaj koji polaè pravo na stvar koja se
nalazi u tu|im rukama duàn je dokazati to pravo. Me|utim, ta pretpostavka
zakonska ~esto je puta neistinita, jer se de{ava da onaj koji izvestan predmet ima
u svom priteànju nije njegov sopstvenik. [to je zakonodavca rukovodilo u
usvojenju ove pretpostavke, to je taj nepobitan fakat da }e ona u ve}ini slu~ajeva
biti izraz istine i da }e tek izuzetno biti u protivnosti sa pravim stanjem stvari.
Na~ela u pravnoj nauci jesu, dakle, pravila, izvedena iz ve}ine posmatranih fakata,
tako da se izuzetna fakta, koja mogu predstavljati znatnu manjinu, zanemaruju.
Sama priroda pravne nauke primorava zakonodavca da se zadovolji sa principima
koji }e biti izraz onoga {to ve}inom biva. Lex statuit de eo quod plerumque fit,
kao {to su govorili jo{ stari Rimljani. Kad ve} u pravilima mora biti izvesne koli~ine
neistine, onda je ostalo zakonodavcu da, u oskudici ~ega boljeg, pri|e pravilu
koje relativno najmanje neistine sadrì.
Primenjuju}i ovo rezonovanje na pitanje koje nas ovde zanima, nije nam
te{ko ubediti se da je sistem nezavisnosti daleko bolji od sistema zavisnosti. Zlo
koje od njega moèmo pretrpeti mnogo je manje od dobra kome nas on vodi;
su zakoni obavezni i da moraju biti primenjeni; bez toga pravo dono{enja zakona ne bi bilo znak
suverenosti.
r|ave posledice koje iz njega proiste}i mogu nesravnjivo su manje od r|avih

posledica protivnoga sistema. Sa zavisno{}u sudova neminovno dolazimo do
samovolje i nepravde; njene dobre strane toliko bi nas stale da bi bila besmislica
tako ih skupo pla}ati. Ne samo {to bi pojedinci bili u svojim pravima ugroèni
zbog pristrasnosti sa kojom bi upravna vlast vr{ila nadzor nad radnjom sudova,
ve} bi oni bili ~esto izloèni nepravdi i zbog same suvi{ne revnosti ili zbog oskudice
u spremi same te vlasti, ~ak i da pretpostavimo da resorni ministar ima tvrdu volju
da svoje pravo nadzora nad sudovima vr{i najnepristrasnije, jedino u interesu
zakona, ostavljaju}i na stranu sve druge obzire. Koliko li tek opasnosti sadrì u
sebi zavisnost sudska, kad se upravna vlast u tom svom nadzoru sudova rukovodi
interesima politike ili li~nim obzirima! Kakvim institucijama i intrigama nisu
izloène sudije od strane pojedinaca, koji u zavisnosti njihovoj nalaze sredstva za
postignu}e svojih ciljeva! Retko bismo zabeleìli primere takvih sudija koje bi
imale dovoljno smelosti da protivstanu svima pretnjama, pa da samo slu{aju zakon
i svoju savest. Za vreme skoro cele Revolucije, veli Benjamin Constant, hrabrost
najsmelijih ratnika jedva da je bila dovoljna sudijama. Hrabrost koja ~oveku u
borbi daje snage da pogleda smrti u o~i lak{a je nego javna ispovest jednog
nezavisnog mi{ljenja, pred pretnjama vlasnika ili demagoga.13
Kao {to vidimo, posledice zavisnoga poloàja sudije toliko su {tetne po
njegovu slobodu, da drugog razloga ne treba za odbacivanje takvoga sistema.
Ovome valja jo{ dodati da i sami argumenti, izneseni u prilog sudske zavisnosti,
nisu mnogo ubedljivi. Sistem ovaj proisti~e iz bojazni: da sudovi ne zloupotrebe
svoju prerogativnu nezavisnosti, na {tetu pravilne primene zakona. Ta bojazan je
skoro himeri~na. Korporativno zapostavljanje volje zakonodav~eve od strane
sudskoga tela retko }e se ostvariti. Za{to bi sudije, jedan od najobrazovanijih
redova u dràvi, teìle za gaènjem zakona, kad i one same, kao ~lanovi dru{tva,
imaju interesa da se zakoni, koji su doneseni za op{te dobro, ta~no izvr{uju? U
ostalom, ba{ neka se katkad i desi da sudsko telo, pod presijom javnoga mnjenja
ili politike, zaboravi na svoju du`nost, to }e biti takva retkost, da bi bilo nepojmljivo
li{iti zbog toga gra|ane svakodnevne blagodeti sudske nezavisnosti. Zamerka,
pak, izvedena iz podmitljivosti sudija nije tako|e mnogo zama{na. Nema sumnje
da }e u dràvi u kojoj su sudije spremni i obrazovani ljudi slu~aji potpla}ivanja
biti veoma izuzetni. Treba pretpostaviti pokvarenu du{u kod sudije pa da se on,
pored svega svog obrazovanja, pored stalnosti svoga poloàja i pored dovoljne
plate, odlu~i da primi mito. Takve sudije bi}e uvek retkost. A osim toga, ko nam
jem~i da ba{ zavisnost sudije ne bi imala protivno dejstvo, da sudija ne bi bio
naveden da, primanjem mita, osigura sebe materijalno za slu~aj gubitka mesta?
Suvi{na izloènost administrativnih ~inovnika da svoja zvanja izgube nije bez
13
V. Constant, op. cit., p. 154 et 155.
uticaja po njihovu ~asnost, {to nas utvr|uje da bi, u sli~nim prilikama, a zbog
istoga razloga, moè biti i sudije po{le istim putem.
3.
Nije dovoljno obeleìti sfere u kojima se zakonodavna, upravna i sudska
vlast mogu kretati i iz kojih one ne mogu, bez povrede tu|e nadle`nosti, izlaziti,
ve} je jo{ nu`no obezbediti organima pojedinih vlasti nezavisan poloàj jednim
od drugih. U ovom obziru, sudska vlast je odvojena i od upravne i od zakonodavne,
bilo da se ona smatra kao tre}a, zasebna, vlast u dràvi, bilo kao jedna grana
izvr{ne vlasti.14 Ve} samim tim, {to zakonodavna i upravna vlast ne mogu vr{iti
sudske poslove, u~injeno je mnogo za osiguranje na{ih prava. Ali, sama podela
izme|u sudske i ostalih vlasti ne bi bila za taj cilj dovoljna niti bi ona bila potpuna,
ako, u isto vreme, organi sudske vlasti ne bi bili jo{ i nezavisni od organa drugih
dveju vlasti. Da bi se ovo bolje razumelo, uzmimo za primer odnos upravne i
zakonodavne vlasti. Upravna vlast ne moè da vr{i poslove koji su ustavom
stavljeni u atribucije zakonodavne vlasti, i to je pravilo sankcionisano zakonom o
ministarskoj odgovornosti i krivi~nim zakonom. Zakonodavna vlast, tako|e, nema
prava da vr{i poslove upravne vlasti. Ali, i pored svega toga, zakonodavna i upravna
vlast nisu, u svome funkcionisanju, sasvim jedna od druge nezavisne, i na taj
na~in sama podela izme|u njih nije potpuna. One, i pri najboljim ustavima, mogu
da pre|u granice svoje nadle`nosti, ne ni{te}i, u pravom smislu te re~i, na~elo
podele vlasti. Upravo, to je jedna ozbiljna zamerka koja se ~ini parlamentarnom
sistemu, {to on ne osigurava potpunu samostalnost vlasti u njihovom radu, ve} im
daje maha da, ne vre|aju}i neposredno ustavne propise, uti~u na poslove iz tu|e
nadle`nosti i time indirektno vr{e te iste poslove.
[to se do danas nije postiglo u odnosima zakonodavne i upravne vlasti,
postiglo se bar u jakim razmerama, u odnosima ove poslednje sa sudskom vla{}u.
Posmatraju}i ovo pitanje sa gledi{ta poloàja sudova naspram upravne vlasti,
sudska vlast moè biti odvojena od upravne, pa opet pojedinci da ne budu za
svoja prava sigurni, a to je onda, ako sudovi nisu stavljeni van uticaja upravne
vlasti. Jer, ovoj samo na~elo podele vlasti ne}e ni{ta smetati da kod sudova
izdejstvuje odluke kakve èlela bude i da na taj na~in to na~elo obi|e i posredno
14
Odnosno pitanja da li je sudska vlast jedan deo izvr{ne vlasti, ili je zasebna vlast u dràvi,
autori nisu saglasni. Kao Montesquieu (da je sudska vlast tre}a vlast): Berryer, Commentaire sur
la Charte; De Vareilles-Sommieres, Les principes fondamentaux du droit; Benjamin Constant;
Batbie, Introduction au droit public et administratif; Esmein, Eléments de droit constitutionnel.
Contra: Pradier-Fodéré, Principes généraux de droit, de politique et de législation; Ducrocq, Cours
de droit administratif; Garsonnet, op. cit.
vr{i sudske poslove. Ne}e smetati s toga {to ona ne}e uzeti da sama sporove
raspravlja i da tako, za neposredno gaènje na~ela podele vlasti, sebe izloì
zakonskoj odgovornosti, ve} }e, ostavljaju}i sudovima njihovu nadle`nost
neokrnjenu, staviti u pokret jedno od onih sredstava koja joj na raspoloènju stoje
da na sudsku vlast u~ini potreban uticaj. Iz ovoga svega izlazi, dakle, da samo
tada, ako je podela izme|u ovih vlasti potkrpljena sudskom nezavisno{}u, moèmo
biti sigurni da }emo kod sudova na}i za{titu za na{a prava.15
Sada{nji Ustav na{ dao je sudskoj vlasti poloàj na kom joj se nema {ta zavideti.
On je, u ~l. 110., zabranio upravnoj vlasti da se u sudske poslove me{a, a da bi kao
zadovoljio i na~elo sudske nezavisnosti, stavio je u ~l. 109. ovu odredbu: Pri izricanju
pravde sudovi su nezavisni i ne stoje ni pod kakvom vla{}u osim zakona. Izgleda,
da je za osiguranje slobode sudova u~injeno sve {to je trebalo. U samoj stvari, daleko
je od toga da nam je, Ustavom, ta sloboda obezbe|ena. Nezavisnost sudova ne
sastoji se samo u tome {to }e se re}i da su oni nezavisni, ako se uz to ne propi{u i
mere koje }e toj nezavisnosti dati prakti~nog smisla. Me|utim, u Ustavu nema
apsolutno nikakvih nare|enja u tom cilju, {to zna~i da je on ostavio potpuno na
volju obi~noj zakonodavnoj vlasti da poloàj sudova detaljnije reguli{e. Zakonodavna
vlast u tom poslu nije ni~im ograni~ena. Odredba ~l. 109. da su sudovi nezavisni
ograni~ava je samo u toliko, {to ona ne bi mogla, na primer, doneti zakon u kome bi
stajalo da }e sudovi zavisiti od upravne vlasti onako isto kao i administrativni organi.
Ali, ta odredba ni{ta joj ne smeta da sudskoj vlasti stvori takav poloàj zbog koga }e
ona biti u fakti~koj zavisnosti od upravne vlasti; da ovoj dâ mogu}nosti da, u kojoj
god meri ho}e, vr{i uticaj na sudove. Raspolaù}i pravom da sudije razme{ta, otpu{ta
i stavlja u pensiju, onako isto kao i administrativne ~inovnike, upravna vlast mo}i
}e da uti~e na slobodu sudskoga re{avanja.
Ustav je trebao da precizira mere kojima se nezavisnost sudova garantuje, a
ne da im sudbinu ostavlja zakonodavnoj vlasti koja je, kao {to to istorija i
svakodnevni primeri obilato dokazuju, podlo`na ~estoj zastranjenosti i ~ije odluke
ne retko nose pe~at trenutnog raspoloènja i pristrasnosti.16 Razlozi zbog kojih su
izvesna osnovna na~ela otrgnuta iz ruku obi~ne zakonodavne vlasti i unesena u
osnovni zakon, ustav, isti~u se sa ne manjom ja~inom i u korist ogla{avanja, kao
ustavnih principa, izvesnih mera pomo}u kojih se daje sudska nezavisnost
obezbediti. Takvu pogre{ku nije bio u~inio Ustav od 1888. god. On se nije
zadovoljio da kaè da su sudovi nezavisni, ve} je nepokretnost sudija i izborni
sistem za izvesna sudiska zvanja oglasio kao ustavne principe i time ograni~io, u
op{tu korist, mo} zakonodavne vlasti.
15
Pradier-Fodéré, Principes de droit, de législation et de politique, p. 226.
16
Beaussire, op. cit., p. 117: Strasti naroda mogu biti tako isto isklju~ive i slepe kao i strasti
pojedinaca.
Na slobodu sudije uti~e to: da li je on pokretan ili nepokretan, na~in na koji

se vr{i nadzor nad njihovim privatnim i zvani~nim ìvotom i sistem po kome se
sudija za dela u~injena u zvani~noj du`nosti predaje sudu. Mi }emo sada govoriti
samo o sudskoj nepokretnosti, ostavljaju}i da o ostalim pitanjima tretiramo u jednoj
od idu}ih lekcija.
4.
Sudiska stalnost (inamovibilitet) jeste najenergi~nije sredstvo kojim se daje
zagarantovati nezavisnost sudova. Ti izrazi zna~e: da sudije ne moè biti li{en
svoga poloàja voljom upravne vlasti, ve} jedino na osnovu presude redovnih
sudova ili disciplinarne presude Kasacionoga Suda.
Lako je objasniti za{to sudska nepokretnost ima toliko va`nosti sa gledi{ta
nezavisnosti sudova. I nauka i zakonodavstvo treba da traè od svakog predstavnika
vlasti da ga u vr{enju njegove du`nosti rukovode jedino zakon i savesnost, a da
nikako ne sme da u kakvim materijalnim ra~unima nalazi pobuda za svoje postupke.
Ovo, rekosmo, treba da traè i nauka i zakonodavstvo, ako ne èle da budu u
protivnosti sa principima morala. Ipak, sa podsticanjem dràvnih organa da se, u
svojim poslovima, odrè na moralnoj visini ne sme se i}i u krajnost. Ovo bi se
desilo u prilikama, kada bi bilo opasno, po prava pojedinaca, ~inovnicima staviti
u alternativu: ili da bude savestan pa da izgubi svoj poloàj ili da ovaj o~uva po
cenu svoje savesnosti. Takvih dilema zakonodavac treba da sa~uva ~inovnika i on
ga, u tim prilikama, mora staviti u poloàj u kome }e slobodno mo}i poslu{ati
glas svoje savesti. Jer, ma koliko da je potrebno da se dràvni organi ne rukovode
sebi~nim interesima, opet se sa tim ne moè i}i dotle da se od jednog ~inovnika
zahteva da, za op{tu stvar, `rtvuje i sebe i svoje. To bi bila jedna vrsta samopre-
gorenja koje, ako bismo zakonom nametnuli ~inovnicima, mogli bismo rizikovati
da ih nigde, pod takvim uslovima, ne na|emo. Za to zakon treba, pored sve svoje
te`nje za moralisanjem ~inovnika, da ovima, u granicama mogu}nosti, stvori
poloàj u kome ne}e biti toliko izloèni uticajima sa strane.
Ove opservacije naro~ito dobijaju va`nosti, kad je re~ o sudskoj vlasti. Samo
onda kad je sudija siguran da ga ne mogu posti}i, odnosno njegovoga poloàja,
nikakve neprilike za slu~aj da se njegova odluka ne bude dopala upravnoj vlasti ili
javnom mnjenju, moèmo imati vere u njegovu nepristrasnost. Ali, ako su sudije u
poloàju u kome i ostali ~inovnici, ako one mogu jedino po èlji upravne vlasti biti
svrgnute sa svoga mesta, onda moèmo slobodno re}i da }e terazije pravde biti u
veoma nesigurnim rukama.17 Ne samo da bi u tom slu~aju poloàj sudije bio oteàn
Nije dovoljno, u jednoj slobodnoj zemlji, da sudije budu nezavisne u pogledu publike, u
17
pogledu mnjenja koje u datom momentu vlada, i uticaja partiskoga; ve} one treba da su nezavisne
{to bi upravna vlast, zloupotrebljuju}i svoju nadmo}nost nad sudovima, uticala na

njihov rad, ve} jo{ i time {to bi i samo javno mnjenje, ili oni koji stvaraju javno
mnjenje imali maha da posredno na sudove dejstvuju. Otuda, kao posledica,
prinu|enost u kojoj se sudija nalazi da, pri primeni zakona, ~esto vodi ra~una i o
èljama samih pojedinaca. Me|utim, kad je sudija na svom mestu stalan, kad ministar
nema mogu}nosti da ga slu`be li{i, ma pod kakvom presijom on sam bio od strane
svojih politi~kih prijatelja ili javnoga mnjenja, sudija ne ose}a potrebu da razbira
{ta }e o njegovim odlukama misliti vlast, zainteresovani pojedinci ili javno mnjenje.18
Nije samo otpu{tanje koje ~ini sudiju zavisnim. I samo pensionisanje ima
isti zna~aj. Mi mislimo ovde na stavljanje u pensiju pre vremena navr{enih godina
slu`be. Pensionisanje u pogledu one razlike izme|u pensije i plate ravno je
otpu{tanju. Otuda, izloènost sudije da bude stavljen u pensiju ne moè da bude
bez uticaja na njegovu slobodu, a i da ne pomi{ljamo da u tom slu~aju sudija gubi,
sem jednoga dela svojih prihoda, i sam poloàj koji mu je davao ugleda i vlasti.
Zato, u dràvama gde je uvedena sudiska stalnost, sudija ne moè biti, bez svoga
pristanka, stavljen u pensiju, sem slu~aja navr{enih godina slu`be.
Na posletku, stalnost sudiska obuhvata i pravo sudije da ne bude preme{ten
u drugi sud bez svoga pristanka. Sudije ne bi bile nepokretne, kad bi mogle biti
protiv svoje volje preme{tene. U izvesnim prilikama za sudiju preme{taj je to isto
{to i gubitak mesta. Mnogobrojne okolnosti mogu sudiju staviti u nemogu}nost
da napusti mesto u kome je do tada bio, pa ~ak i onda, kada bi novi poloàj bio
bolji od staroga. Treba priznati da udaljavanje sudije iz mesta u kome je, na
primer, ro|en, na koje se navikao, u kome se nalaze njegovi materijalni interesi,
njegova porodica i prijatelji ima ~esto isti zna~aj koji i otpu{tanje i moè ga
indirektno primorati da dâ ostavku.19 Preme{taj je kazna, veli Dubarle;
inamovibilitet treba da garantuje ne samo poloàj ve} i rezidenciju.20 Sudija nije
samo ~inovnik; on je pre svega jedno privatno lice. Razne veze mogu da ga vezuju
za jedno mesto: njegovi materijalni interesi, odnosi porodi~ni i drugarski. Sve te
veze mogu da postanu skoro neophodan uslov njegovoga redovnog ìvota. Prese}i
ih, to zna~i uneti u taj ìvot zabunu, {to nikako ne moè biti indiferentno za sudiju
koji je predmet takvih mera.21
i naspram upravne vlasti: one ne treba ni{ta od nje da traè ili da o~ekuju (Due de Broglie, Vues
sur le gouvernement de la France).
18
Kao {to kaè Dubarle, Nepokretnost je jedina garancija nezavisnosti sudija; ukinuti nju,
to zna~i ostaviti ove, nemo}ne i bez odbrane, raznolikim uticajima vlasti bez skupula i osvetama
nezadovoljnih carini~ara (Op. cit., p. LXV).
19
Garsonnet, op. cit. p. 107.
20
Dubarle, op. cit. p. LXV.
De Vaulabelle nepokretnost ne smatra kao ustanovu koja je dala povoljnih resultata. U
21
svome delu Histoire des deux Restaurations (t. VI. p. 167 et 168) izraàva se, povodom toga,
Nepokretnost sudiska nije protivna demokratskim na~elima, ma da je u

Francuskoj posle Februarske Revolucije privremena vlada ukinula sudiski
inamovibilitet, nalaze}i da se on ne slaè sa republikanskim reìmom.22 Fakat je,
pak, da sudiska nepokretnost nije demokraciji svagda u volji. Sudovi su ~uvari
zakona dakle onoga stanja koje postoji: oni su konservativni,23 dok je demokracija
oli~ena protivnost konservatizma. Nestrpljiva u svojoj te`nji za nepretkom, ona
bi rada da u nekoliko skokova postigne resultate za koje se traì vremena i rada. U
toj svojoj te`nji, ona ~esto malo vodi ra~una o pravima pojedinaca, ako ova ko~e
njene namere, a naro~ito je ona gotova da ova gazi kad se povede za prevratnim
strastima. Sudska vlast isti~e se tada kao branilac ugroènih prava, kao smetnja
takvim te`njama, i s tog ona ~esto navla~i na sebe antipatije suvi{e bujnih ili
zainteresovanih politi~ara. I tako vidimo da i u republici sudiski inamovibilitet
ima neocenjive koristi, ~ak mo`da ve}e nego i u monarhijama. Kad ugnjetavanje
dolazi od strane jednoga ~oveka, onda svi ustaju protiv njega. U republici, gde se
ve}ina koja dobije vlast smatra kao predstavnik volje narodne, pojedinci nisu
toliko skloni da protestuju protiv gonjenja koja bi vlast vr{ila: oni svaki ~as slu{aju
da sve {to se radi radi se u ime njihovo; dobijaju svesti o svojoj suverenosti i
zloupotrebljuju svoju mo}.24
Da vidimo sada, po{to smo objasnili u ~emu se sastoji sudiska stalnost,
kakvoga je on karaktera ili, bolje, kakav joj karakter treba priznati.
Inamovibilitet, bez koga je nezavisnost sudova samo prazna re~, treba da
ima karakter ustavnoga na~ela. Kazati u ustavu da su sudovi nezavisni, a ne oglasiti
kao ustavni princip sredstvo u kojem je nezavisnost najenergi~nije oli~ena, to
zna~i ostaviti sudbinu sudova na milost i nemilost nestalnim zakonodavnim telima.
Kad inamovibilitet nije ustavni princip, njega parlament moè usvojiti, a moè ga
i odbaciti. Kao god {to bi bilo opasno ostale principe koji su u ustave naprednih
zemalja u{li na~initi predmetom re{avanja parlamenta, tako bi isto bilo opasno
ovako: Inamovibilitet sudski samo je jedna prazna re~ i on ni malo ne osigurava nezavisnost
sudije. I zaista, inamovibilitet ne isklju~uje kod sudije ni ambiciju, ni volju za intrigom, ni èlju ili
potrebu za ve}om platom; ona je tako mala garancija nezavisnosti da su se sudovi, kako pre
Revolucije tako i pod svima reìmima koji su po tom do{li, uvek pokazivali najpokorniji i najodaniji
politi~koj vlasti (B. Pradier-Fodéré, op. cit., p. 229). Ba{ i da umemo da je zaista sudska vlast bila
tako servilna, opet to nije dokaz da nepokretnost nema vrednosti. Naprotiv, dokaz je njene koristi.
Jer, koliko bi se tek sudije pokazivale uslu`ne, da nisu nepokretne. Za koja De Vaulabelle nalazi i
kod inamovibiliteta bila bi, sumnje nema, poo{trena kod ovoga ne bi bilo.
Dekret privremene vlade, od 17. aprila 1848, glasi: Privremena vlada odlu~uje: Princip
22
sudiskoga inamovibiliteta koji se ne slaè sa republikanskim reìmom, prestao je vaìti sa ustavom

od 1830.
23
Jules Simon, op. cit., p. 179.
24
Georges Picot, Les magistrats et la démocratie (Recue des deux Mondes, 13 mars 1884).
kad bi od njega zavisilo, da li }e sudije biti nepokretne ili ne. Parlament je, pre
svega, jedna masa, i one pobude koje pokre}u ove, pokre}u ~esto i njih. A mi
znamo da hladno i objektivno razmi{ljanje nije uvek odlika masa. Pa i onda, kada
parlament u svoja re{avanja ne unosi ose}aj mesto razuma, moè on udariti {tetnim
pravcem. Ve}ina u parlamentu ne rukovodi se svagda interesima dràve, ve}
interesima stranke kojoj pripada. Ova posmatranja su dovoljna da nas ubede o
potrebi da se od stalnosti sudiske na~ini ustavni princip. [ta vi{e, mi mislimo da
ne}emo preterati, ako nepokretnost smatramo kao jednu dobit nauke i iskustava i
ako je, kao takvu, uzdignemo na visinu jednog moralno-politi~kog principa koji
ne treba zapostaviti ni pri samim promenama ustava. Jer, odsustvo inamovibiliteta
ne moè da ostane bez {tetnih posledica, pa ma kako kratko vreme inamovibilitet
bio suspendovan. Perspektiva ukidanja, ma i privremenog, sudiske nepokretnosti
nije bez uticaja na nezavisnost sudije. Ustav na{ od 1888. nije hteo da ovo ima na
umu. On je zatekao sudije sa njihovom prerogativom stalnosti, zajem~enom im
zakonom od 1881. god., {to mu nije smetalo da stavi na raspoloènje sve
predsednike sudova i sudije vi{ih sudova. Istina, kao razlog prelaznih nare|enja
formulisanih u ta~. VI. bila je istaknuta potreba sudske reorganizacije, ali, kao {to
}emo odmah videti, ni takav razlog ne sme ni za trenutak ni{titi sudsku nezavisnost.
Ne}emo, mo`da, pogre{iti, ako kaèmo da se iza ovoga javno iskazanoga razloga
krio jedan drugi, a to je èlja da se i sudovi u izvesnom duhu kompletiraju.
U ve}ini obrazovanih dràva, inamovibilitet sudija jeste ustavni princip; n.
pr. u Belgiji, Holandiji, Pruskoj, Danskoj, Austriji.25 U Francuskoj, nepokretnost
nije ustavni princip, i tamo obi~na zakonodavna vlast ima pravo da je ukine,
suspenduje ili ograni~i. Ipak Francuzi su, i pokraj svih svojih ~estih revolucija, do
godine 1883. skrupulozno po{tovali stalnost Ustava od 1869. Nepokretnost sudiska
uvedena je zakonom od 1881., pod Piro}an~evom vladom. Ustav od 1888.
obuhvatio ju je sa ostalim osnovnim na~elima. Po dana{njem, pak, Ustavu
nepokretnost je opet izgubila ustavni karakter, a kako jo{ nije ni u jedan zakon
unesena, to su danas sudije pokretne, onako isto kao i ostali ~inovnici.
Ta ogromna va`nost sudiske nepokretnosti, potreba da nju, u jednoj dràvi,
na|emo u svakom datom momentu stvara te{ko}u, kad je u pitanju reorganizacija
sudova. S jedne strane, nepokretnost sudiska ne moè biti smetnja napretku u
sudstvu, a s druge strane, kako sudske reforme mogu da imaju za cilj ukidanje
izvesnih sudova ili sudskih poloàja, to one posredno vode toj posledici da se
neke sudije li{e svojih mesta, drugim re~ima da se sudiski inamovibilitet u izvesnoj
meri naru{i. U tome je ona malo ~as nagla{ena te{ko}a. Ako ustav nije predvideo
i uredio, bar u glavnim potezima, slu~ajeve reforme sudske struke i ograni~eni, i
25
B. za poloàj sudija u stranim zemljama: Demombynes, Les constitutions européennes i
Dareate, Les constitutions modernes.
u ovom obziru, zakonodavnu vlast, ova moè, ne dolaze}i u direktnu opeku sa

ustavnim nare|enjima o sudiskoj nepokretnosti, delimi~no i privremeno uni{titi
sudsku stalnost, pod izgovorom reorganizacije, a u samoj stvari da sudski per-
sonal izmeni. S toga i pitanje o reformama sudova ne treba da bude u ustavu
prenebregnuto.26 Kao najpodesnije sredstvo kojim bi se mogli, sa dosta uspeha,
preduprediti politi~ki planovi parlamenta bilo bi ovo pravilo: da sudija ~ije bi
mesto bilo, usled reforme, ukinuto zadrì svoju potpunu platu i dalje, ma da su
njegove funkcije prestale. Na taj na~in, eventualnost privremenoga suspendovanja
nepokretnosti ne}e imati toliko dejstva na sudije, kada su oni sigurni da u svakom
slu~aju ne mogu bar izgubiti ni najmanji deo od svoje plate.27
Francuski zakonodavac, koji je dotle pokazivao primerno po{tovanje naspram
sudskoga inamovibiliteta, godine 1883. popustio je u tome. Pod izgovorom da se
svede broj sudija, vlada je predloìla i Komore su votirale zakon od 30. avgusta
1883. kojim je ukinuto 614 sudiskih mesta. Neka nam je dozvoljeno da o postanku
i izvr{enju ovoga zakona kaèmo koju re~ vi{e. Iz ovoga primera najbolje }emo
uvideti kakvi su eksperimenti mogu}i u jednom zakonodavstvu kod koga
nepokretnost sudiska nije ustavno na~elo.28
Zakon od 1883. bio je, sumnje nema, politi~ki zakon. Me|u tada{njim
sudijama bilo ih je dosta koji nisu bili pristalice republikanskoga reìma i koji su
àlili za monarhijom. Ali, ovi obziri politi~koga reda nisu imali nikakva uticaja
na njih kao sudije: oni su svoju du`nost vr{ili kako su im to zakoni nalagali. Ipak,
republikanska vlada nije im nikako htela oprostiti njihova politi~ka ube|enja.
Sukobi koji su iskrsli izme|u sudske i administrativne vlasti, povodom zabrane
izvesnih verskih udruènja, zategli su jo{ vi{e odnose izme|u republikanaca i
sudova.29 Komora je pokazala karakteristi~nu predusretljivost politi~kom planu
vlade. Po projektu koji je ona bila usvojila ministar pravde raspolagao je sa 2447
sudiskih mesta koja je imao pravo popuniti novim kandidatima.30 U Senatu, predlog
26
Garsonnet, op. cit., p. 105.
27
Po nema~kom zakoniku o ustrojstvu sudova, u slu~aju op{te reorganizacije, sudije koje
ne bi u slu`ni ostale zadràvaju svoj ~in i svoju platu. To je jedno apsolutno potrebno pravilo,
rekao je u Palamentu Dr. von amsberg, direktor ministarstva pravde (Dubarle op. et. XLVI).
Podatke na istoriju ovoga zakona uzeli smo iz interesantne studije: Les magistrals et la
28
démocratie par Georges Picot.

Sukob je bio iskrsao povodom pitanja: da li verska udruènja podleù prethodnom odobrenju
29
administrativne vlasti, ili ona dolaze u red ovih udruènja za ~ije postojanje nije potrebno nikakvo
odobrenje. V. o tome, Laferriére, Traité de la juridiction administrative, t. I p. 482 et suiv.
30
Razume se da projekat u Komori nije pro{ao bez ìve debate; i me|u samim republikancima
bio ih je koji su podigli svoj glas protiv politi~ke namere Ferry-voga kabineta. Goblet je rekao, da
priznaje da ima sudija koji nisu republikanci, ali da njihovu konversiju treba o~ekivati od slobodnoga
ube|enja koje vreme donosi, a ne od politike koja se sastoji u tome {to }e nad njihovim glavama
votiran od Komore pretrpeo je, naro~ito zauzivanjem Jules Simon-a, znatne izmene.
Senat je ovlastio vladu da ukine samo 614 mesta, pa, dakle, da toliki broj sudija
udalji iz sudova. ^l. 11, u kome je stajala ta odredba, izre~no je zabranio vladi da
moè udaljiti vi{e sudija nego {to ima ukinutih mesta. Ove izmene nisu bile ni
malo po volji vladi koja je svojim projektom htela da postigne dvogubi cilj: prvo,
da iz sudstva udalji za njenu politiku nezgodne elemente, a za tim, da tamo uvede
svoje {ti}enike koje je htela time nagraditi za izborne i druge usluge. Onaj prvi
cilj mogao se posti}i bar u razmeri onih 614 ukinutih mesta, ali ovaj drugi bio je
sasvim osuje}en. Me|utim vlada je morala izna}i ma kakav na~in da zadovolji
bar najnestrpljivije apetite. Kako je imala prava da od celokupnoga broja sudija
ukloni njih 614, to se ona nadala da }e mnogi od onih koji su se smatrali kao
najizloèniji traìti ili preme{taj u drugu struku, pensiju ili }e poslati svoje ostvake
da bi izbegli revokaciju. Na taj na~in bi ministarstvu, osim onih 614 ukinutih
mesta, ostao jo{ neki izvestan broj mesta za popunjenje. Ali se previzije ministarstva
nisu ispunile. Vrlo je mali broj bio onih sudija koje su po{le tim putem. Gotovo su
sve sa rezignacijom o~ekivale nezasluènu kaznu. Tada je ministar pravde pribegao
jednom drugom veoma zanimljivom sredstvu. Izvestan broj sudskih mesta bio je
ostao nepopunjen jo{ od vremena Dufaureovoga ministarstva, 1877. Dufaure je i
sam hteo da smanji broj sudija, ali on nije udario putem kojim je pet godina docnije
po{ao kabinet Ferryev. Njegov sistem nije ni malo krnjio na~elo sudiskoga
inamovibiliteta, a me|u tim vodio je, istina lagano ali bez potresa, sudstvo ka
kotrebnim reformama. Kako je koje sudisko mesto ostajalo prazno, usled smrti,
pensionisanja, ostavke ili prelaska u drugu slu`bu, Dufaure ga nije ni popunjavao,
ako se to bilo desilo u onim sudovima ~iji je broj sudija on bio nameran smanjiti.
Na taj na~in je on za kratko vreme bio ukinuo nekoliko sudskih mesta, i ona su
bila prestala figurisati u budètu. Ovo je bilo dobro do{lo ministru pravde 1883.
On je prazna mesta razdao svojim partizanima, ma da su ona fakti~ki bila ukinuta,
poùriv{i da taj posao vr{i pre publikacije zakona o reformi; jer posle nje to ve}
ne bi bio mogao u~initi, po{to je zakon onim sudijama koje bi, usled ukidanja
njihovih poloàja, ostale bez slu`be, izre~no davao prvenstvo na sudiska mesta
koja bi se posle publikacije zakona imala popuniti. U aktu postavljanja novih
sudija stajalo je na primer ovo: taj i taj naimenovan je za sudiju na mesto toga i
toga sudije koji je preminuo. Za publiku kojoj nisu bile poznate pojedinosti ovih
kombinacija stvar je izgledala veoma prosta i obi~na: na mesto preminuloga sudije
do{ao je drugi. Me|u tim, ministar pravde to nije mogao ~initi jer su ta mesta, kao
{to malo ~as rekosmo, bila ukinuta; naro~ito tada{nji ministar koji je imao da
izvede sudsku reformu nije smeo to ~initi i time ni{titi ve} gotove resultate, dobijene
lebdeti, u vidu pretnje, eventualna revokacija. A Ribot je doviknuo ministru pravde: Ima ne{to
{to ve}ina nema prava da u~ini, a to je: da nasrne na pravosu|e!
u istom pravcu razumnim sistemom Daufaure-ovim. Ovakav ekspedijan pomogao

je Ferry-evoj vladi da neke svoje prijatelje dovede na sudiske poloàje i da ih po
tom avansuje. Na taj na~in je vlada, i ako ne u onoj meri u kojoj je to èlela,
postigla i onaj drugi cilj koji je pred o~ima imala, kada je parlamentu projekat
ovoga zakona podnela.
Primer ovaj iz francuskoga zakonodavstva najre~itije dokazuje koliko je u
rukama politi~kim zastranjenog parlamenta opasno pravo da sudove moè
preustrojavati po svojoj volji. Za nezavisnost sudsku velika je, dakle, dobit, ako
je, i u pitanjima sudske reforme, mo} parlamenta ustavom ograni~ena. Kod nas,
pri sada{njem zakonodavstvu, kad su sudije pokretne, nemamo se bojati da }e ko
pribegavati sli~nim merama, u nameri da izmeni sudski kadar. Kakve bi potrebe
imao ministar pravde da se takvim sredstvom sluì, kad on raspolaè, naspram
sudija, skoro neograni~enim pravom revokacije koje mu dopu{ta da, i bez svake
reforme, u~ini promene u sastavu sudova?
Da rezimiramo i zaklju~imo: bez nepokretnosti, iskrene i na ovako {irokoj
osnovi zagarantovane, nema sudske nezavisnosti. Bez sudske nezavisnosti nema
pravde u sudovima. A dràva kod ~ijih sudova nismo sigurni da na|emo pravdu
ne moè, Gospodo, pretendovati na mesto me|u naprednim i sre}nim dràvama.31
31
Jules Simon (op. cit., p. 187) vrlo lepo veli: Nije istina da jedan sud moè ~initi usluge,
sude}i protivno pravdi; jer je ta korupcija sudija uni{tenje zakona, a zakoni su jedina trajna sila
politi~kih reìma.
E. SUDSKE ODLUKE I PRAVO
Stevan Lili}
SUDSKE ODLUKE I STVARANJE PRAVA

(SA POSEBNIM OSVRTOM NA STVARANJE UPRAVNOG PRAVA
EVROPSKE UNIJE)*
1.
U vezi sa stvaranjem prava uop{te, u teoriji uporednog prava isti~e se da

...izvori prava ne zna~e ni{ta drugo do stvaranje prava, s tim {to su vrste izvora
prava identi~ni sa oblicima (formama) stvaranja prava.1
Kako se u na{oj teoriji isti~e: ...stvaranje prava je, pored ostvarivanja prava, dio
pravnog procesa i ostvaruje se kroz apstrakno-regulativnu funkciju prava, odnosno
pravnog sistema. Odnos op{te pravne norme i stvarnosti rje{ava se kroz stvaranje
prava. Pravo je apstraktno, hipoteti~no, simplificirano i stati~no, a dru{tvo konkretno,
fakti~ko, kompelsno i dinami~ko. Ova antinomija ne moè s eizje}i, pa zakonodavac
mora da uloì mnogo truda da bi stvorio realno pravo, ono pravo za ~iju je primjenu
dru{tvo prohodno.2 U tom smislu, ...izu~vanje pravne poruke, odnosno njene sadrìne,
ostvalja prazninu i spoznaji prava. Kakvo }e biti pravo, odnosno pravna poruka, i
kako }e se ostvarivati u mnogome zvisi od toga, kako su i na koji na~in stvoreni.3
* Zbornik: Stvaranje prava, Tre}i skup Jugoslovenskog udruènja za teoriju, filozofiju i
sociologiju prava, Milo~erBeograd, 2000, str. 7788.
1
Erwin Melichar, Irme Szabo, Introduction, Zbornik radova: The Sources of Law A Com-
parative Empirical Study, Budapest, 1982, str. 11.
2
Uporedi: Slobodan Blagojevi}, Apstraktno-regulativna funkcija prava (Stvaranje prava kao
dio pravnog procesa), Zbornik radova: Stvaranje prava (Tre}i skup JUTFSP, Milo~er, septembar
1999), Jugoslovensko udruènje za teoriju, filozofiju i sociologiju prava, 1999, str. 31-32.
3
Slobodan Blagojevi}, Apstraktno-regulativna funkcija prava (Stvaranje prava kao dio
pravnog procesa), Zbornik radova: Stvaranje prava (Tre}i skup JUTFSP, Milo~er, sepmtembar
1999), Jugoslovensko udruènje za teoriju, filozofiju i sociologiju prava, 1999, str. 20.
372 Stevan Lili}
U vezi sa stvaranjem prava, ve}ina na{ih autora polazi od shvatanja da je

stvaranje prava tzv. normativna delatnost. Tako, normativna delatnost je, najop{tije
re~eno, stvaranje prava dono{enjem op{tih pravnih akata, dok se ova delatnost
moè bliè odrediti kao skup postupaka, pravila i materijalnih radnji ~ije je rezultat
stvaranje pravnih propisa. Pravno normiranje se, otuda, moè definisati kao op{te-
teorijska i pozitivno-pravna disciplina koja se bavi prou~avanjem stvaranja prava.4
Sa druge strane, stvaranje prava, odnosno, legislativna delatnost, predstavlja jednu
od osnovnih dràvnih aktivnosti i glavni na~in nastanka pravne regulative u
savremenim dru{tvima. 5 U tom kontekstu, stvaranje prava ostvaruje se
odgovaraju}im normativnim tehnikama.6 Tako, stvaranje prava zahteva kori{}enje
odgovaraju}ih saznajnih i tehni~kih pravnih metoda. Da bi poredak postojao i da
bi funkcionisao, potrebno je da prethodno bude stvoren. To se upravo ~ini
delatno{}u stvaranja prava. Tek kada je pravo stvoreno, ono moè da se tuma~i i
primenjuje, tj. da vaì i bude efikasno. To u istoj meri vaì i za ve} stvoreni poredak
u kome se stalno de{avaju promene.7
2.
Kod nas se smatra da sudska praksa nije izvor prava u smislu da se presude
vrhovnog suda i odluke ustavnog suda moraju uzimati kao obavezna pravna pravila.
Za razliku od toga u zemljama common law-a (npr. Velika Britanija, SAD i dr.),
odluke najvi{ih sudova, posebno tzv. precedenti, izjedna~ene su u pogledu pravne
snage sa zakonom, i kao takve su obavezne. Drugim re~ima, u tim sistemima, kao
izvor prava ne smatraju se samo zakon i drugi op{ti akti, ve} i pojedina~ni sudski
akti od precedentnog zna~aja.8 Ipak, moè se re}i da se i kod nas sudske odluke,
odnosno presude mogu u izvesnom smislu javiti kao izvor koji stvara pravo. To
}e biti slu~aj kada su pojedine sudske odluke, na osnovu izri~nog zakonskog
propisa, obavezne u konkretnom slu~aju (npr. odluke sudova o sukobu nadle`nosti
4
Uporedi: Dragan Batavelji}, Stvaranje prava davanje pravnog oblika dru{tvenoj
stvarnosti, Zbornik radova: Stvaranje prava (Tre}i skup JUFSP, Milo~er, septembar, 1999),
Jugoslovensko udruènje za teoriju, filozofiju i sociologiju prava, 1999, str. 113.
5
Uporedi: Eva Maksimovi}, Op{ti principi stvaranja prava, Zbornik radova: Stvaranje
prava (Tre}i skup JUTFSP, Milo~er, septembar, 1999), Jugoslovensko udruènje za teoriju, filozofiju
i sociologiju prava, 1999, str. 127.
6
Uporedi: Zoran Jeli}, Osnovni normativne tehnike, Ekonomika, Beograd, 1986.
7
Uporedi: Dragan Mitrovi}, Tehnika stvaranja prava, Zbornik radova: Stvaranje prava
(Tre}i skup JUTFSP, Milo~er, septembar, 1999), Jugoslovensko udruènje za teoriju, filozofiju i
sociologiju prava, 1999, str. 55.
Uporedi, Stevan Lili}, Petar Kuni}, Predrag Dimitrijevi}, Milan Markovi}, Upravno pravo,
8
Savremena administracija, Beograd, 1999, str. 84-175.

Sudske odluke i stvaranje prava 373
izme|u organa pravosu|a i organa uprave). Osim sudskih presuda, re{enja i odluka,
sudovi, na posebnim op{tim sednicama (svih odeljenja istog suda), ili zajedni~kim
sednicama (dva ili vi{e sudova) mogu zauzimati i tzv. na~elne stavove i na~elna
pravna mi{ljenja. U tom smislu, pravna shvatanja Saveznog suda i republi~kih
vrhovnih sudova i drugih vi{ih (npr. privrednih) sudova de facto se javljaju kao
neka vrsta op{tih pravnih akata tih sudova. Kako ona formalno nisu obavezna,
ona i nisu izvor prava. Zbog toga se moè re}i da, iako sudske presude i praksa
sudova u na{em pravnom sistemu nisu formalni izvor prava, one se u stvarnosti
javljaju kao zna~ajan ~inilac koji uti~e na rad sudova i drugih (npr. upravnih)
organa i dono{enje njihovih odluka.
Me|utim, osim shvatanja koje stvaranje prava svode samo na normativnu
delatnost u uèm smislu, postoje i shvatanja koja u proces stvaranja prava uklju~uju
i sudske odluke. Kako se u pojedinim radovima isti~e: Retka su pitanja u pravnoj
nauci koja su izazvala toliko interesovanja, nesporazuma i kontroverznih mi{ljenja
kao {to je to pitanje sudskog stvaranja prava. Postojanju suprotnih mi{ljenja
doprineo je puno i zakonodavac, ostavljaju}i ~esto praksi da utvrdi da li se, pod
kojim uslovima i na koji na~in javljaju op{te pravne norme sudskog porekla. U
pravnoj teoriji postoje opre~na mi{ljenja o mogu}nosti stvaranja prava sudskim
presudama. U pravnoj teoriji dugo je suvereno vladao princip da sudija ne stvara
pravo, ve} da ga samo primenjuje (ius dicere et non ius dare). Sudija, naime,
nalazi gotovo pravo, koje samo treba da aplicira na konkretan slu~aj.9
Uvi|aju}i nemogu}nost potpunog normativno-pravnog regulisanja
dru{tvenog ìvota i nu`no postojanje praznina u pravnom poretku, nova doktrina
je priznala sudiji slobodu stvaranja pravnih normi. Ipak, opseg te slobode se dosta
razli~ito odre|uje. Neka gledi{ta insistiraju na slobodi sudije samo u slu~ajevima
zastarelosti zakona, odnosno postojanja praznina u njemu, dok druga isti~u
apsolutnu slobodu sudije i nemogu}nost postojanja op{teobaveznih, unapred
predvi|enih pravnih pravila.10 Smatra se da je ovaj pristup, tj. teorija o pravno-
stvarala~koj funkciji sudije dovedena ad apsurdum u ameri~koj realisti~koj {koli
i filozofiji pravnog egzistencijalizma.11 Kako se isti~e, dok pokret za slobodnim
istraìvanjem prava, radikalno revolucionaran u shvatanju sudske funkcije, ovu
posmatra, u na~elu, kao dràvnu delatnost primene pravnih normi, realisti i pravni
egzistencijalisti kategori~ki odbacuju mogu}nost postojanja prava izvan sudskih
9
Uporedi: Budimir Ko{uti}, Sudska presuda kao izvor prava (doktorska disertacija),
Univerzitet u Beogradu, Beograd, 1973, str. 9.
10
Budimir Ko{uti}, Sudska presuda kao izvor prava, str. 12-13.
11
Ivo Krbek, Pravni egzistencijalizam, Zbornik pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 34, 1958,
str. 252 (navedeno prema: Budimir Ko{uti}, Sudska presuda kao izvor prava, str. 17).
374 Stevan Lili}
odluka.12 U rom smislu, ovaj koncept polazi od stava da se prose~no ljudsko bi}e
interesuje samo za ono {to se de{ava u sudovima, jer odluke sudova direktno
uti~u na ìvot i imovinu ljudi, tako da je pravo na nebu i izvan ljudskog iskustva
bezvredno za prolaznog ~oveka. Za prose~ne ljude pravo je ono {to su sudovi
odlu~ili, ili {ta }e odlu~iti, a ne neodre|ene ~iste generalizacije.13 Sa druge strane,
u modernoj pravnoj doktrini zastupljena su i gledi{ta o normativnom autoritetu
sudske prakse. âk i autori koji odbacuju mogu}nost stvaranja op{tih pravnih
pravila konstantnom sudskom praksom, sudskoj praksi priznaju persuasivni
autoritet i uticaj na stvaranje obi~ajnog prava, kao pravo koje imperativno veè
sudiju. Priznanje sudske prakse za izvor prava ne zna~i, me|utim, istovetnost
vi|enja njene prirode, osnova obaveznosti i pravne snage. Naime, sudska praksa
se posmatra u doktrini kao posebna vrsta obi~ajnog prava, kao identi~na obi~ajnom
pravu ili kao formalni izvor sui generis.14
U na{oj teoriji preovladava mi{ljenje da sudska praksa, a pogotovo sudske
odluke precedentnog karaktera ne mogu biti izvori prava, pa samim tim da se
njima i ne stvara pravo. Kako se isti~e, sud je podvrgnut zakonu i drugim izvorima
prava i sam ne moè da stvara pravo. Prema tome, sudska praksa se moè stvoriti
samo u primeni zakona i drugih izvora prava koji su obavezni za sud, ali ona sama
ne moè neku normu koja nije pravna (tj. nije sadràna u pomenutim izvorima
prava) u~initi pravnom. Sama sudska praksa, pak, nije izvor prava, jer nije obavezna
za sudove. Me|utim, u tom pogledu ima izuzetaka, bar u izvesnom smislu. Naime,
postavlja se pitanje pravnih praznina i njihovog popunjavanja. Ako sud (ili drugi
nadle`ni organ) na|e da postoji pravna praznina (tj. slu~aj koji nije regulisan op{tom
pravnom normom, a dru{tveni, klasni, interesi traè da bude pravno regulisan),
onda on mora da je popuni sam, svojom normom. Me|utim, u vezi s tim se postavlja
i pitanje sudskog precedenta. Naime, da li je takva norma (pojedina~na) kojom je
popunjena pravna praznina obavezna i za idu}e takve slu~ajeve, tj. da li se ona
moè pretvoriti u op{tu normu, odnosno cedent.15 U tom kontekstu, posebno se
isti~e da u na{em pravnom sistemu, prema njegovom celokupnom duhu, to nije
mogu}e. Praznine se mogu popunjavati, ali ne moè biti sudskog (ni drugog)
precedenta. To bi zna~ilo da sudska praksa, ~im se stvori (a kad bi se smatralo da
je ona stvorena, propisao bi, naravno, onaj koji bi propisao da je ona izvor prava)
postaje izvor prava, tj. postaje obavezna za sudove, {to bi zna~ilo da se vi{e ne
moè menjati (za razliku od zakona i drugih izvora prava koji se mogu menjati).
12
Budimir Ko{uti}, isto, str. 17.
13
Isto, str. 18.
14
Isto, str. 22.
15
Uporedi: Radomir D. Luki}, Izvori prava, Zbornik radova: Izvori prava u samoupravnom
socijalisti~kom dru{tvu, Institut za uporedno pravo, Beograd, 1976, str. 12-13.
Drugim re~ima, ona bi u tom pogledu bila istovetna sa sudskim precedentom.

Stoga se ~ini da se ovo mi{ljenje ne moè prihvatiti, tj. da ni sudski precedent, ni
sudska praksa, ne bi trebalo da postanu izvori prava u nas.16
Ipak, i kod nas su se javljala (dodu{e veoma retka) shvatanja da i sudska
odluka moè biti izvor prava, odnosno da je i sud legitimni proizvo|a~, odnosno
stvaralac prava. Tako, pojedini autori isti~u da su pravi izvor (vrela) u formalno-
tehni~kom smislu oni oblici u kojima se pravo javlja u objektivnom smislu, a to
je pravna norma.17 Shodno ovom shvatanju pojma i elemenata prava, u formalne
izvore prava, dakle, ne treba ubrajati samo op{te pravne norme (odnosno akte),
ve} i pojedina~ne uklju~uju}i i sudske pdluke.18
Uporedno posmatrano, i u evropskoj pravnoj tradiciji (ne uzimaju}i ovom
prilikom u obzir pravne sisteme koji po~ivaju na tradiciji engleskog common law),
sudska odluka nije isklju~ena kao izvor kojim se stvara pravo. Tako se, recimo, u
Nema~koj odre|ene pravne odluke, posebno odluke Saveznog ustavnog suda i
odre|ene odluke upravnih sudova, mogu smatrati izvorima prava. Tako se isti~e:
U ovim slu~ajevima nema sumnje da presude u smislu svoje sadrìne predstavljaju
izvor prava. Njihov zna~aj prevazilazi pojedina~an slu~aj i oni imaju op{tu
obavezuju}u snagu sli~nu zakonu. One se i objavljuju kao zakoni.19 Uloga sudske
odluke u stvaranju prava jo{ je ja~e izraèna u pravu nordijskih zemalja. Tako se
isti~e da je Norve{koj: Osnovna funkcija suda da re{i konkretne sporove u skladu
sa vaè}im pravom. (...) înjenica da sudovi ~esto moraju da konkretizuju ili
dopunjuju zakonske odredbe, ne zna~i nu`no da oni stvaraju pravo. Samo ukoliko
op{ti pravni principi ukazuju da je mogu}e doneti precedentnu odluku, moè se
re}i da sudije stvaraju pravo. Takva je situacija u Norve{koj. Iako ne postoje pisane
odredbe da se ima postupiti po precedentu, uspostavljeno je na~elo da se ranije
sudske odluke koje su relevantne za odre|eni slu~aj imaju primeniti. (...) Precedenti
su dakle, zna~ajni elementi izvora prava.20
Koliko je zna~ajna uloga sudije (i njegove odluke za budu}e postupanje,
dakle precedenta) vrlo ilustrativno pokazuje i jedan sudski slu~aj iz drevne Kine
16
17
Ivo Krbek, Prilog teoriji o pojmu prava, Zagreb. 1952 (navedeno prema: Radomir D.
Luki}, Izvori prava, Zbornik radova: Izvori prava u samoupravnom socijalisti~kom dru{tvu, Institut
za uporedno pravo, Beograd, 1976, str. 8-9).
18
Uporedi: D. Merten, Sources of Law in the Federal Republic of Germany, Zbornik radova:
19
The Sources of Law A Comparative Empirical Study, Budapest, 1982, str. 82.
20
Uporedi: M. Aarbakke, J. Helgesen, Sources of Law in Norway, Zbornik radova: The
Sources of Law A Comparative Empirical Study, Budapest, 1982, str. 210-211.
376 Stevan Lili}
nazvan Sablja koja govori.21 Radnja ove krakte (i pou~ne parabole) odvija se u
doba biv{e dinastije Han (koja je vladala Kinom izme|u 206. godine pre na{e ere
i 25. godine na{e ere). Prema ovoj pri~i, jedan bogati ~ovek iz sreza Pei posedovao
je imovinu od preko 200.000 talira srebra. Njegova èna je umrla i osim }erke
koja nije bila pouzdana, i sina od tri godine, nije imao druge rodbine. Jednog dana
bogata{ se ozbiljno razboleo i po~eo da je razmi{lja da posle njegove smrti moè
do}i do sukoba izme|u }erke i sina oko nasle|ene imovine, tako da njegov sin
moè ostati bez sredstava za ìvot. On je sazvao stare{ine i pokazao im svoj testa-
ment sve je ostavio }erki, osim sablje, s tim da kada sin napuni 15 godina, ona
mu mora predati sablju. Kada je sin napunio 15 godina, }erka je odbila da bratu da
sablju. Po{to sestra nije ispunila uslov iz testamenta, sin se obratio sreskom sudu.
U to vreme na~elnik sreza (i sudija) bio je veliki majstor He Vu. On je prvo saslu{ao
navode tuìoca, a zatim }erku i njenog muà. Tako|e je bri`ljivo prou~io testa-
ment. Zaklju~io je da }erka ima zlu narav, a zet je lakomislen i pohlepan ~ovek,
a svom saradniku je rekao: Otac je pretpostavio da }e sestra izigrati brata, a ~ak
i da je svoj imetak ostavio maloletnom sinu, de~ak ne bi mogao da se o njemu
stara kako treba i da ga o~uva. Zato se opredelio da svoj imetak poveri }erki iako
je u stvari èleo da ona bude samo privremeni staralac njegove imovine. Sablja
predstavlja jasnu poruku u ovom slu~aju. Otac je odredio da sin dobije sablju
kada napuni 15 godina, dakle kada bude bio u stanju da samostalno odlu~uje.
Osnovano je predvideo da }e njegova }erka i zet odbiti da predaju sablju sinu.
Imaju}i to u vidu, otac je po{ao od toga da }e, kada jednog dana slu~aj bude iznet
pred nadle`ne sudske vlasti, svestan sudija razumeti njegove namere i da }e doneti
pravi~nu odluku. Jer, kako moè neko lakomislen i obi~an, kao {to su to bili njegova
}erka i zet, razumeti njegovu ozbiljnu zabrinutost i dalekose`na razmi{ljanja. Na
osnovu odluke suda, imovina i posed oduzeti su }erki i predati sinu. Ova
nedostojna }erka i zao zet uìvali su u blagodetima nasle|a vi{e od 10 godina. To
je vi{e nego {to zasluùju. U zaklju~ku i pouci ove pri~e isti~e se da je: Ova
presuda izazvala po{tovanje svih koji su o njoj raspravljali.
3.
Sve dileme i kontradikcije vezane za teorijske i prakti~ne aspekte upravnog
prava, posebno u vezi sa uobli~avanjem uporednog i me|unarodnog upravnog
prava,22 ispoljavaju se i u vezi sa uobli~avanjem upravnog prava Evropske unije.23
21
The Eloquent Sword, u: 100 Judicial cases from Ancient China (priredio K. L. Kiu),
Beijing, 1998, str. 35.
22
Uporedi: Stevan Lili}, Me|unarodno upravno pravo, Zbornik radova: Srbija hvatanje
koraka (Prilozi projektu: Konstituisanje Srbije kao pravne dràve), Pravni fakultet, Beograd, 1997,
str. 6983.
23
Uporedi: Carlos Molina del Pozo, Derecho admionistrativo y derecho communitario
Las Fuentes, Madrid, 1988.
Zato se moè re}i da je upravno pravo Evropske unije oblast i disciplina koja se
nalazi u fazi utvr|ivanje svog identiteta.24 U tom smislu (sli~no kao {to je to bio
slu~aj i sa Dràvnim savetom u Francuskoj i sa administrativnim tribunalima u
Britaniji i SAD), va`nu ulogu u formiranju upravnog prava Evropske unije ima i
Evropski sud pravde. Upravno pravo Evropske unije ne formira se doktrinarnim ili
legislativnim putem, ve}, pre svega, upravnom (i drugom) praksom njenog Suda.
Dakle, u procesu postepenog oblikovanja fizionomije upravnog prava Evropske
unije najzna~ajnija, ako ne i glavna uloga pripada Evropskom sudu pravde.
Kao op{ta prethodna napomena, moè se re}i da se upravno pravo Evropske
unije razvija i kroz proces uskla|ivanja (harmonization) upravnog prava pojedinih
dràva ~lanica sa pravom Unije. Primera radi, evo kako se upravno pravo Evropske
unije primenjuje u Francuskoj, gde Dràvni savet i danas nastavlja sa tradicijoma
da svojim odlukama i praksom stvara nove upravno-pravne institute: ...Duboke
promene u upravnom pravu Francuske posledica su odre|ene politike
internacionalizacije i decentralizacije u me|unarodnopravnom sistemu. Tu se isti~e
da je Dràvni savet vi{e godina, ~itavim nizom svojih odluka javno u sudskoj
praksi prihvatio superioritet me|unarodnog prava, i posebno superiornost prava
Evropske zajednice prema nacionalnom pravu Francuske. U tom smislu, Dràvni
savet je svojom odlukom prihvatio da op{ta na~ela francuskog prava mogu biti
izvedena iz me|unarodnih konvencija kao, na primer, u materiji prava izbeglica;
da su direktive Evropske zajednice obavezne za dràve ~lanice Zajednice; da se
francuski zakoni, ~ak i oni doneti kasnije, koji nisu saglasni sa me|unarodnim
ugovorima, ne mogu primenjivati saglasno ~lanu 55. Ustava Francuske Republike;
da je sudija ovla{}en da sam tuma~i me|unarodne konvencije, ne pitaju}i
Ministarstvo inostranih poslova, kao i da francuski zakonodavac mora po{tovati
pravo izvedeno iz prava Evropske zajednice, odnosno uredbi (regulativa) i direktiva
Zajednice.25
U odnosu na ulogu Evropskog suda pravde u oblikovanju fizionomije
(upravnog) prava Evropske unije, konstatuje se da je: ...nadle`nost suda
istovremeno i kompleksna i raznovrsna. îni se da su tri najzna~ajnije oblasti
njegove nadle`nosti: 1) postupci protiv dràva ~lanica; 2) postupci protiv institucija
Zajednice i 3) odluke o prethodnim pitanjima (preliminary rulings).26 Kako se
isti~e: ...na neki na~in, moè se re}i da Evropski sud pravde ima ulogu sudske
devojke za sve poslove (judical maid of all work): on je istovremeno i neka vrsta
24
Uporedi: Stevan Lili}, Upravno pravo Evropske unije, Zbornik radova Pravo Evropske
unije, Udruènje za Pravo Evropske unije, Slu`beni glasnik, Beograd, 1996, str. 189-206.
Draga{ Denkovi}, Guy Braibant, Le droit administratif français, Anali Pravnog fakulteta
25
u Beogradu, br. 3-4, 1993, str. 452.

26
E. C. S. Wade, A. W. Bradley, Constitutional and Administrative Law, London-New
York, 1985, str. 131.
378 Stevan Lili}
upravnog suda (administrative court) kome mogu da se obrate nezadovoljni

slu`benici Zajednice, ali je isto tako na raspolaganju pojedincima ukoliko smatraju
da im je povre|eno pravo aktima Zajednice. On tako|e igra i ulogu ustavnog suda
(constitutional court) koji se bavi pitanjima kontrole zakonitosti (judical review),
kao i me|unarodnog suda (international court) kada tuma~i odredbe ugovora.
Kona~no, on igra i ulogu drugostepenog suda (appellate court), kada su u pitanju
tzv. odluke po prethodnim pitanjima (preliminary rulings), tj. ukoliko je doma}im
sudovima potrebne odre|ena vrsta tuma~enja.27
Tako, u slu`beni~kim sporovima Sud ima ulogu upravnog suda (admi-
nistrativnog tribunala) u svim slu~ajevima u kojima neki slu`benik Zajednice
pokre}e postupak protiv Zajednice. Od ukupno 8.293 predmeta koje je Sud od
ovog osnivanja (1953) do 31. decembra 1993. godine raspravio: ...daleko najve}i
broj predmeta odnosi se na pritu`be slu`benika pojedinih institucija EZ u stvarima
kao {to su zasnivanje radnog odnosa, plate, unapre|enja, disciplinski postupci i
sl., a {to bi u nacionalnim okvirima potpadalo pod slu`beni~ke sporove.28 Prema
statisti~kim podacima za period od 1953. godine do 1993. godine, broj slu`beni~kih
sporova pred Sudom pravde iznosio je 5.147.29
Upravno-sudski karakter nadle`nosti Evropskog suda pravde dolazi do
izraàja i u sporovima o zakonitosti (judical review) akata Zajednice. Nadle`nost
Suda predvi|ena je i u slu~ajevima u kojima se osporava zakonitost akata Saveta
ministra ili Komisije. Ovaj postupak moè pokrenuti dràva ~lanica, Savet ministra
ili Komisija, a pod odre|enim uslovima i pojedinci i pravna lica. Za razliku od
dràva, pojedinci pred Sudom ne mogu osporavati op{te akte Zajednice, sem u
slu~aju kada je op{ti akt osnova za dono{enje pojedina~ne odluke koja se
neposredno odnosi na pojedinca ili pravno lice. U takvim situacijama, pojedina~ni
akt (odluka) moè biti stavljen van snage ukoliko se utvrdi da je op{ti akt (npr.
regulativa) nezakonit (vidi odluke Suda: Plaumann v. Commission, 1964;
Compagnie Frannçais Commerciale etc. v. Commission, 1970; Bock v. Commis-
sion i dr.). Sledstveno tome, u slu~ajevima u kojima takve odluke imaju za
posledicu dono{enje nekog upravnog (administrativnog) akta, odnosno ukoliko
upravni akt nije donet, a morao je biti donet (ne~injenje), imamo situaciju koja u
svemu ima upravni karakter. Donet, u tim slu~ajevima, pokretanje postupka ima
za cilj poni{tenje akta (annulment) ili, pak zahtev da Savet ili Komisija donese
takav akt jer je to propustila da u~ini (failed to take action).30
N. B. Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-London-
27
Rome, 1991, str. 250-251.

28
Dick Leonard, Guide To The European Union, London, 1994, str. 60.
29
H. B. Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-London-
30
Rome, 1991, str. 253.

Me|utim, mogu}e su i situacije u kojima se pred Sudom pokre}e postupak

protiv neke dràve ~lanice od strane neke druge dràve ~lanice ili Komisije.
Slu~ajevi da jedna dràva ~lanica pokrene postupak protiv druge dràve ~lanice
Zajednice su veoma retki (vidi npr. slu~aj France v. UK, 1980), pre svega iz razloga,
{to se dràve ~lanice oslanjaju na Komisiju da preuzme odgovaraju}e korake
ukoliko za to ima potrebe. Sa druge strane, u slu~aju kada Komisija pokre}e
postupak protiv neke dràve ~lanice, obi~no prethodi neka vrsta postupka
uskla|ivanja, pak tek ukoliko to ne uspe, Komisija }e se obratiti Sudu (vidi, npr.
slu~aj Commission v. Italy, 1966). Do sada, najve}i broj ovakvih slu~ajeva odnosi
se na Italiju: u periodu od 1954. do 1993. godine protiv nje je pokrenuto 286
postupaka pred Sudom, dok je sa svoje strane Italija pokrenula 50 postupaka.
Kao {to podaci pokazuju, Italija se naj~e{}e javlja pred Sudom u svojstvu tuìoca,
ali jo{ ~e{}e u svojstvu tuènog. Italijanski parlament je notoran po svojoj sporosti
u dono{enju zakona, a ve}ina ovih sporova odnosi se na propu{tanje da se primene
direktive koje je usvojio Savet ministara u roku koji je bio predvi|en.31 Me|utim,
iako imaju i neke elemente upravnih situacija (npr. tzv. spora o zakonitosti), s
obzirom na predmet (npr. dono{enje odgovaraju}ih zakona radi izvr{enja direktiva
Saveta) za ove slu~ajeve pre se moè re}i da ulaze u domen ustavnog, a ne
administrativnog prava.32
I oblast za{tite ljudskih prava u odre|enoj meri potpada pod upravnu
jurisdikciju Suda pravde. Teorijski posmatrano, oblast za{tita ljudskih prava u
okviru Evropske unije odnosi se na povredu ovih prava od strane same Unije
(Zajednice), s tim {to se ne isklju~uju ni situacije pokretanja postupka pred Sudom
pravde kada su ova prava povre|ena od strane dràva ~lanica. U praksi, me|utim,
sudsku za{titu u slu~aju povrede ljudskih prava naj~e{}e pruàju sudovi dràva
~lanica, ali i poseban i relativno sloèn mehanizam koji je predvi|en u kontekstu
Evropskog saveta, odnosno Evropske konvencije o za{titi ljudskih prava i osnovnih
sloboda (1950).33 Ovom Konvencijom obrazovana je Evropska komisija za ljudska
prava i Evropski sud za ljudska prava (sa sedi{tem u Strasburu). Kako sve dràve
~lanice Evropske unije priznaju nadle`nost Evropskog suda za ljudska prava, to
se i postupci u vezi sa za{titom ovih prava, pre svega pokre}u pred ovim sudom,
a ne pred Sudom pravde.34 Ova situacija proisti~e iz specifi~nih odnosa izme|u
31
Uporedi: H. B. Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-
32
London-Rome, 1991, str. 253.

33
Uporedi: Rosalyn Higgins, The Euroean Union, London, 1994, str. 62.
34
Uporedi: Dick Lenard, Guide To THe European Union, London, 1994, str. 63; H. B.
Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-London-Rome, 1991,
str. 255257.
380 Stevan Lili}
Evropske konvencije o za{titi ljudskih prava, sa jedne strane, i Evropske zajednice,

sa druge. Tako, ...Rimski ugovor o stvaranju Evropske ekonomske zajednice
(1957) ne sadrì izri~ite odredbe od za{titi ljudskih prava. (...) Me|utim, prema
~lanu 164. Rimskog ugovora, Evropski sud pravde duàn je da se stara o po{tovanju
prava prilikom tuama~enja i primene ovog Ugovora. U svojim odlukama, ovaj
Sud je stao na stanovi{te da po{tovanje ljudskih prava ~ini sastavni deo zajedni~ke
pravne tradicije dràva ~lanica EEZ.35 (...) Za ubudu}e, bilo bi poèljno da se ova
dva sistema vi{e pribliè jedan drugom....
Uloga Suda u stvaranju (upravnog) prava Evropske unije moè se videti na
slede}em primeru. Kao {to je poznato, dràvljanstvo (iako ima i nekih drugih,
recimo me|unarodnopravnih aspekata) je tipi~na administrativna materija koja
spada u resor tzv. unutra{njih poslova jedne dràve. Prema odredbama Mastrihtskog
ugovora (~l. 8-8e), me|utim, ustanovlajava se i dràvlajanstvo Evropske unije
koje po~iva i proisti~e iz dràvljanstva dràve ~lanice. To zna~i da je za sticanje
dràvljanstva Unije u na~elu nu`no (i dovoljno) ispuniti uslove koje predvi|a
odgovaraju}a dràva ~lanica. Me|utim, kako se isti~e, te{ko da se ove odredbe
Mastrihtskog ugovora mogu tuma~iti u smislu ograni~avanja slobode odlu~ivanja
nacionalne dràve u vezi sa sticanjem sopstvenog dràvljanstva. Da li to zna~i da
dobijanjem dràvljanstava ~lanice lice, ipso fact, sti~e i dràvljanstvo Evropske
unije. Sa druge strane, da li je za sticanje dràvljanstva Unije potrebno izvr{iti jo{
neku posebnu administrativnu radnju (npr. podno{enje zahteva ili molbe) za prijem
u dràvljanstvo Unije. Osim toga, postavljaju se i druga zna~ajna pitanja. Recimo:
koji je organ nadleàn u toj stvari, da li organ nacionalne dràve ili neki organ
Unije; kako se dokazuje dràvljanstvo Unije, da li nekom posebnom (evropskom)
ispravom, ili je dovoljna isprava dràve ~lanice.36 Kako ova i druga, naizgled
tehni~ko-administrativna pitanja, nisu dobila odgovor u samim odredbama
Ugovora, sva je verovatno}a da }e u bliòj budu}nosti, upravo Evropski sud pravde
biti onaj faktor Evropske unije koji }e imati odlu~uju}u ulogu u formiranju
osnovnih institucija upravnog prava Evropske unije.
Iako od sekundarnog zna~aja, treba re}i da u radu Evropskog suda pravde
dolaze i do izraàja administrativne situacije vezane za tzv. sudsku upravu. Naime,
Sud pravde ima posebno ovla{}eno slu`beno lice (registar) koje je odgovorno za
vo|enje administrativnih poslova Suda. Osim toga, Sud raspolaè i jednim brojem
stru~nih saradnika pravnika (legal assistants), kao i bibliotekom i prevodila~nom
slu`bom. Sud sam utvr|uje svoja unutra{nja pravila rada koja su u velikoj meri
35
Vidi slu~ajeve: International Handesgesellschaft, 1972; Nold v. EC Commission, 1974;
Rutili v. French Miniser of Interior, 1976. i dr.
36
Uporedi: Vesna Kneèvi}-Predi}, Dràvljanstvo Evropske unije, Me|unarodni problemi,
Beograd, br. 4, 1994, str. 621633.
sli~na sa tradicijom i praksom francuskog Dràvnog saveta: ~ak je i francuski

jezik u naj~e{}oj upotrebi u Sudu (iako se moè koristiti jezik svake dràve ~lanice,
osim irskog).37
Iz svega izloènog, moè se konstatovati da je upravno pravo Evropske unije
nova i relativno neizdiferencirana administrativna diciplina ~ije je sadrìnsko
uobli~avanje i sistematizacija u toku. Teorijski posmatrano, fizionomija upravnog
prava Evropske unije oblikuje se u okvirima uporednog upravnog prava, odnosno
me|unarodnog upravnog prava. S obzirom na zna~ajne tradicionalne razlike
koncepcija upravnog prava pojedinih sada{njih dràva ~lanica Evropske unije
(npr. Francuske, Nema~ke i Velike Britanije), upravno pravo Evropske unije
suo~ava se sa svim onim te{ko}ama sa kojima se suo~avaju i druge pravne oblasti
dràva ~lanica u op{tem procesu harmonizacije njihovih pravnih poredaka sa
pravnim sistemom evropskog prava. Osim toga, upravno pravo Evropske unije,
posebno u odnosu na pitanja u vezi sa za{titom ljudskih prava, moè se razlikovati
od sli~nih (upravnih) institucija Saveta Evrope. Usled ovih okolnosti, u oblikovanju
fizionomije i institucija upravnog prava Evropske unije posebnu ulogu ima
Evropski sud pravde koji se svojim odlukama o sadrìnskim i prethodnim pitanjima
(uz mnogo sli~nosti sa ulogom koju je svojevremeno imao Dràvni savet u
Francuskoj u stvaranju francuskog upravnog prava), izme|u ostalog, profili{e
kao administrativni tribunal, tj. upravni sud Unije. Vreme }e pokazati, a indicije u
tom pravcu su veoma jake, koliko }e ovaj Sud biti tvorac upravnog prava
Evropske unije.
4.
Umesto zaklju~ka, u prilog shvatanju da je sudska odluka de facto i u na{em
pravnom sistemu relevantan i legitiman osnov stvaranja (izvor) prava navodimo
jednu ilustrativnu odluku Vrhovnog suda Srbije. Naime, presudom Vrhovnog suda
Srbije38 (1998) mesto stanovanja izbeglog lica na kojem se izbeglo lice nastanilo
i prijavilo navedeno u izbegli~koj legitimaciji, upodobi}e se pojmu prebivali{ta
(u smislu ~lana 34. stav 3, ta~ka 2. Pravilnika o registraciji motornih i priklju~nih
vozila).39
U obrazloènju ove presude, izme|u ostalog, navodi se i slede}e: Osporenim
re{enjem odbijena je àlba tuìoca izjavljena protiv re{enja Sekretarijata unutra{njih
H. B. Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-London-

37
Rome, 1991, str. 251.

38
Uporedi: Presuda Vrhovnog suda Srbije, U. broj 5393-96 od 15. oktobra 1998. godine,
Bilten sudske prakse Vrhovnog suda Srbije, br. 3, Beograd, 1998, str. 68-69.
39
Pravilnik o registraciji motornih i priklju~nih vozila (Slu`beni list SFRJ, br. 74/89).
382 Stevan Lili}
poslova Beograd, Uprava za bezbednost saobra}aja. Odeljenje za vozila i voza~e

od 14. 6. 1996. godine, a kojim re{enjem je odbijen zahtev tuìoca za registraciju
motornog vozila marke zastava. Tuìlac je osporio zakonitost re{enja tuènog
organa zbog pogre{no i nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog stanja, bitne povrede
odredaba postupka i pogre{ne primene materijalnog prava. Istakao je da je do 4.
8. 1995. godine ìveo na teritoriji op{tine Benkovac, kada je zbog izvo|enja oruàne
hrvatske akcije Oluja morao da napusti to podru~je, a da je njegov sin povla~e}i
se sa borbenih linija preuzeo vozilo, u kojem se tada nalazila potvrda o tehni~koj
ispravnosti, i dovezao ga. Naveo je da su mu sva dokumenta koja se odnose na
vlasni{tvo vozila ostala u ku}i i da zbog toga nije u mogu}nosti da ih dostavi, ali
da je umesto toga dostavio uz zahtev za registraciju potvrdu o tehni~koj ispravnosti
vozila i izjave svedoka. Smatra da je tuèni organ pogre{no zaklju~io da se
navedenim dokazima ne moè dokazivati poreklo, odnosno vlasni{tvo vozila, jer
je trebao da ceni osnovanost tih podataka. Predloìo je da sud tu`bu uvaì i osporeno
re{enje poni{ti. Tuèni organ smatra da je tu`ba neosnovana jer tuìlac ne ispunjava
uslove za registraciju motornog vozila predvi|ene ~lanom 6. stav 1. citiranog
Pravilnika. Pri tom tuèni organ ne isti~e pitanje prebivali{ta iz ~lana 34. stav 3.
ta~ka 2. citiranog Pravilnika kao sporno pitanje.
Kako se ovo pitanje moè pojaviti kao sporno, naime da li lice koje je
proterano iz Hrvatske i nastanilo se u Republici Srbiji na osnovu izbegli~ke
legitimacije izdate od strane nadle`nog organa Crvenog krsta uop{te moè podneti
zahtev za registraciju svog motornog vozila u vezi ~lana 34. stav 3 ta~ka 2. citiranog
Pravilnika, mi{ljenja smo da se mesto stanovanja izbeglog lica koje je kao takvo
navedeno u izbegli~koj legitimaciji nadle`nog organa Crvenog krsta moè
upodobiti pojmu prebivali{ta u smislu odredaba ~lana 34. stav 3. ta~ka 2. citiranog
Pravilnika.
Ovo stoga {to je notorna ~injenica da su izbeglice sa teritorije Srpske Krajine
u Hrvatskoj nasilno proterane sa teritorije i odre|en deo se nastanio u Republici
Srbiji. Takvo nastanjivanje za izbeglicu zna~i njegovo opredeljenje da stalno
prebiva tamo gde se nastanio, odnosno u Republici Srbiji, ako se u njoj na taj
na~in nastanio sve do eventualnog preseljenja u neku drugu republiku ili zemlju.
I svaka druga promena adrese u okviru Republike Srbije bi bila upodobljena
pojmu prebivali{ta u navedenom smislu. Zato se ne moè smatrati da je prebivali{te
izbeglice izbegle sa teritorije Srpske Krajine u Hrvatskoj u Republiku Srbiju i
dalje u Srpskoj Krajini u Hrvatskoj, ve} je takva izbeglica zasnovala svoje
prebivali{te u Republici Srbiji, sve dok eventualno to prebivali{te ne promeni
iseljenjem iz Republike Srbije.
SPISAK ODABRANE STRU^NE LITERATURE

1. DOMA]I NAU^NI I STRU^NI RADOVI
· BASTA, Danilo, MILER, Diter, Pravna dràva Poreklo i budu}nost jedne
ideje, Beograd, 1991.
· DAMJANOVI], Mijat, \OR\EVI] Sneàna, Izazov modernoj upravi i
upravljanju (hrestomatija), Beograd, 1995.
· DENISOV, A.I., Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dràve i prava, Arhiv
za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, 1949.
· DIGI, Leon, Preobraàji javnog prava (1913), Beograd, 1929.
· \OR\EVI], Jovan, Ustavno pravo, Beograd, 1978.
· FRIDRIH, Karl Joakim, Konstitucionalizam (ograni~avanje i kontrola vlasti),
Podgorica, 1996.
· GURVI^, @or`, Sociologija prava, Podgorica, 1997.
· KELZEN, Hans, Op{ta teorija prava i dràve, Beograd, 1956.
· KRBEK, Ivo, Pravo jugoslavenske javne uprave (I, II, III), Zagreb, 196062.
· JOVANOVI], Slobodan, Osnovi pravne teorije o dràvi, Beograd, 1914.
· LUHMANN, Niklas, Teorija sistema, svrhovitost i racionalnost (1961), Zagreb,
1981.
· LUKI], Radomir, Uvod u pravo, Beograd, 1993.
· MITROVI], Dobrosav, RAÎ], Obrad, Pravo Evropske unije, Zbornik radova,
Beograd, 1996.
· MONTESKJE, [arl, O duhu zakona, Beograd, 1989.
· PAUND, Rosko, Uvod u filozofiju prava, CID, Podgorica, 1996.
· PUSI], Eugen, Dru{tvena regulacija, Zagreb, 1989.
· TASI], \or|e, Odgovornost dràve, Beograd, 1921.
· VASILIJEVI], Vladan (urednik), Pravna dràva, Beograd, 1990.
384 Spisak literature
· VEBER, Maks, Privreda i dru{tvo (1921), Beograd, 1976.

· ZBORNIK RADOVA, Kriza pravnog sistema, CMU, Beograd, 1990.
· ZBORNIK RADOVA, Aktuelna pitanja jugoslovenskog sudskog, radnog i
upravnog zakonodavstva efikasnost dono{enja i izvr{enja sudskih odluka u
gra|anskim i privrednim sporovima, trì{te radne snage i pravo na rad,
Jugoslovensko upravno zakonodavstvo i savremene tendencije u uporednom pravu,
(Budva), Udruènje pravnika Jugoslavije, Beograd, 1998.
2. INOSTRANI NAU^NI I STRU^NI RADOVI

· ANGYL, A., A Logic of Systems (1941), EMERY, F. (ed), Systems Thinking,
Harmonds-worth, 1969.
· BEER, Staford, Decision and Control The Meaning of Operational Research
and Management Cybernetics, New York, 1959.
· BEDDARD, R, Human Rights and Europe, Cambridge, 1993.
· BERTALANFFY, von Ludvig, General Systems Theory, SINGER, D. (ed), Hu-
man Behavior and International Politics, Chicago, 1965.
· BING, Jon, Handbook of Legal Information Retrieval, Amsterdam-New York-
Oxford, 1984.
· BLANKENAGEL, Alexander, GALLIGAN, Denis, LILI], Stevan, LEVISON,
Sanford, SAJO, Andras, Law, Public Administration and Social Change, CEU
Summer University, Budapest, 1997.
· GALLIGAN, D. J. (Editor), A Reader in Administrative Law, Oxford, 1996.
· GELLHORN, Walter, Ombudsmen And Others Citizen's Protectors In Nine
Countries, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1967.
· SARTOR, Giovani, Artificial Intelligence and Law, Oslo, 1993.
· SHAPIRO, Martin, Courts A Compartative Political Analysis, Chicago, 1981.
· SIMON, Herbert, The New Science of Management, New York, 1960.
· WALDO, Dwight, The Administrative State: Centralization vs. Decentraliza-
tion, New York, 1948.
· WIENER, Norbert, Cybernetics: or Control and Communication in the Animal
and the Machine (1948), Cambridge, 1968.
3. STRU^NI ÂSOPISI
· ANALI PRAVNOG FAKULTETA U BEOGRADU, dvomese~ni ~asopis za pravne
i dru{tvene nauke, Pravni fakultet, Beograd.
· ARHIV ZA PRAVNE I DRU[TVENE NAUKE, Udruènje pravnika Jugoslavije,
Beograd.
· BRANI^, Advokatska komora Srbije, Beograd.
Pravne teme 385
· IUS FORUM, Udruènje za pravnu informatiku Crne Gore, Podgorica.

· JUGOSLOVENSKA REVIJA ZA KRIMINOLOGIJU I KRIVI^NO PRAVO, Institut
za kriminolo{ka i sociolo{ka istraìvanja, Beograd.
· JUGOSLOVENSKA REVIJA ZA ME\UNARODNO PRAVO, Jugoslovensko
udruènje za me|unarodno pravo, Beograd.
· KOMPJUTERI I PRAVO, jugoslovenski ~asopis za pravnu informatiku,
Jugoslovensko dru{tvo za pravnu informatiku, Beograd.
· LOKALNA SAMOUPRAVA, ~asopis za teoriju i praksu lokalne samouprave,
Balkanski centar za izu~avanje lokalne samouprave, Ni{.
· LJUDSKA PRAVA HUMAN RIGHTS, Jugoslovenski ~asopis za pravna i
dru{tvena pitanja ljudskih prava, Jugoslovenski komitet pravnika za ljudska prava,
Beograd.
· PRAVNI ZBORNIK, ~asopis za pravnu teoriju i praksu, Udruènje pravnika Crne
Gore, Podgorica.
· PRAVNI @IVOT, ~asopis za pravnu teoriju i praksu, Udruènje pravnika Srbije,
Beograd.
· PRAVO TEORIJA I PRAKSA, Pravo, Novi Sad.
· PRIVREDA I PRAVO, Udruènje pravnika u privredi SRJ, Beograd.
· REVIJA ZA EVROPSKO PRAVO, Udruènje za pravo Evropske unije, Beograd.
4. SLU@BENI LISTOVI
· Slu`beni list Savezne Republike Jugoslavije (Beograd).
· Slu`beni glasnik Republike Srbije (Beograd).
· Slu`beni list Republike Crne Gore (Podgorica).
· Slu`beni list Autonomne Pokrajine Vojvodine (Novi Sad).
· Slu`beni list grada Beograda (Beograd).
386 Spisak literature
Pravne teme 387
GLOSSARIUM*
AMNESTIJA akt kojim se neodre|enom broju lica daje oslobo|enje od

gonjenja, potpuno ili delimi~no oslobo|enje od izvr{enja kazne, zamenjuje izre~ena
kazna blaòm, ili se ukidaju pravne posledice osude, naj~e{}e posle oruànih
sukoba gra|anski ratovi i sli~no
AUTORSKO PRAVO skup pravnih normi kojima se reguli{u prava i

obaveze autora knjièvnih, nau~nih i umetni~kih dela.
BIRA^KO PRAVO pravo punoletnih gra|ana da biraju i budu birani na

izborima za op{tinske, gradske, republi~ke i savezne odbornike i poslanike.
CORPUS DELICTI termin koji ozna~ava predmet koji sluì kao dokaz o
izvr{enom krivi~nom delu; naj~e{}e je to predmet kojim je u~injeno krivi~no delo.
]UTANJE UPRAVE posebna institucija upravnog prava. Ako nadle`ni

organ ne donese re{enje povodom zahteva stranke u propisanom roku stranka
moè smatrati da je njen zahtev odbijen, {to otvara mogu}nost ulaganja àlbe
odnosno tu`be.
DE FACTO (lat.) de fakto pravno relevantna ~injenica koja postoji ne na

osnovu pravnog propisa, ve} na osnovu fakti~kog stanja.
DE IURE (lat.) de jure saglasno sa pravom.
* U saradnji sa Ivanom Paji}, Biblioteka Pravnog fakulteta u Beogradu.

388 Glossarium
DEKLARACIJA (povelja) u ustavnom pravu ozna~ava povelju o pravima

~oveka i gra|anina. Npr. Magna Carta Libertatum Velika povelja sloboda.
DEKRET pravni akt koji moè biti razli~ite prirode.
DELIKT protivpravno pona{anje pravnog subjekta (namerno ~injenje {tete
drugom licu) koje za sobom povla~i i odgovaraju}u pravnu odgovornost.
(gra|ansku, krivi~nu, prekr{ajnu i sl.).
DUBIOZA izraz koji opisuje neizvesnu, sumnjivu ili nepouzdanu situaciju

vezanu za neki posao ili poslovanje neke firme.
DU[ANOV ZAKONIK donet 1349. a dopunjen 1354. godine za vreme

vladavine cara Stefana Du{ana.
EDI (Electronic Data Interchange) elektronska razmena podataka.
EGZODUS masovno iseljavanje stanovni{tva izazvano raznim pritiscima,

ucenama i sli~no.
EKSPATRIJACIJA nastaje kad se neko lice iseli iz svoje dràve u drugu

i prekine pravni odnos sa dràvom iz koje je oti{lo.
EMBARGO (zabrana) prvenstveno se odnosi na zabranu trgovine sa nekom

zemljom a u cilju vr{enja represalija prema toj dràvi.
ENKLAVA je teritorija jedne dràve a nalazi se na teritoriji druge dràve.
EX LEGE (lat.) iz zakona, na osnovu zakona odnos koji nastaje

neposredno na osnovu zakona.
FEDERALIZAM oblik dràvnog ure|enja u kome se dràva sastoji od

dràva ~lanica koje imaju poseban poloàj i prava.
FIZI^KO LICE je ~ovek kao subjekt prava, odnosno nosilac prava i

obaveza.
FIDUCIA poti~e iz rimskog prava prenos svojine nad ne~im ili nekim sa
obavezom onog kome je preneta da je, po isteku ugovora, vrati ili postupi sa njom
po nalogu onoga od koga mu je preneta.
Pravne teme 389
GENERALNA SKUP[TINA OUN jedan od glavnih organa OUN s nizom

prava i funkcija.
GENOCID sistematsko istrebljivanje odre|ene grupe, naroda, etni~ke ili
verske vrste.
GRA\ANSKO DRU[TVO civilno dru{tvo osnovne karakteristike ovog

dru{tva su: individualna sloboda, op{ta konkurencija, vladavina privatne svojine
i garantovanje politi~kih i drugih sloboda i prava gra|ana.
GRA\ANSKO PRAVO predstavlja skup pravnih grana koje reguli{u

imovinske i neimovinske odnose. Tu spadaju: stvarno pravo, obligaciono pravo,
statusno pravo, nasledno pravo i li~no pravo.
IMOVINSKO PRAVO grana prava kojom se reguli{u imovinski pravni

odnosi.
IMPI^MENT poseban postupak pokretanja odgovornosti predsednika

SAD.
IMUNITET povlastica da se nad pojedincem ne primenjuju pojedini pravni

propisi. Tako npr. poslanik ne moè odgovarati za krivi~na i prekr{ajna dela dok
mu traje mandat.
INDICIJA predstavlja pomo}ni predmet dokazivanja npr. ~injenica da

je okrivljeni bio prisutan na mestu izvr{enja dela u kriti~no vreme.
INTELEKTUALNA SVOJINA zajedni~ki naziv za autorsko pravo i

industrijsku svojinu.
ISPRAVA sertifikat pismeni dokaz kojim se potvr|uje neki ljudski ili

dru{tveni identitet, a koji je izdalo za to ovla{}eno lice (fizi~ko ili pravno).
IZUZE]E (sudije, slu`benog lica itd.) ako postoji sumnja u objektivnost

sudije koji vodi neki spor, tada se traì njegovo izuze}e tj. uklanjanje od rada u
postupku.
IZVORI PRAVA a) dru{tveni uzrok koji izaziva nastajanje prava kao

dru{tvene pojave; b) op{ti pravni akt (sadrì op{tu pravnu normu) na osnovu koga
se stvaraju pojedina~ne pravne norme.
390 Glossarium
JAVNA UPRAVA dràvna i nedràvna uprava koju vr{e organi dràvne

uprave (savezni, republi~ki) i drugi dràvni organi (izvr{ni organi), kao i
organizacije kojima je povereno vr{enje javnih ovla{}enja.
KONVENCIJA dogovor, pogodba, sporazum. U me|unarodnom pravu

ozna~ava ugovor koji je zaklju~en izme|u dve ili vi{e dràva.
KRIMINALITET podrazumeva pojavu u dru{tvu koja se ispoljava

~injenjem dru{tvenoopasnih dela koja su zakonom ozna~ena kao krivi~na dela.
KRIVI^NO DELO dru{tvenoopasno delo koje je zakonom ozna~eno kao

krivi~no delo i podrazumeva kako ~injenje tako i ne~injenje (propu{tanje da se
ne{to u~ini).
KRIVI^NO PRAVO grana prava koja obuhvata op{te pravne norme koje
odre|uju krivi~na dela i kazne protiv u~inilaca krivi~nih dela.
KVORUM minimalan broj prisutnih ~lanova (obi~no polovina +1) nekog

udruènja, skupa ili drugog kolegijalnog tela, potreban da bi to telo moglo da radi
i donosi odluke.
LEGALITET (zakonitost) podrazumeva obavezu da pravni akti manje

pravne snage budu uskla|eni sa aktima vi{e pravne snage, kao i obavezu svih
organa sa javnim ovla{}enjima da rade u skladu sa zakonima i drugim, na zakonu
zasnovanim, op{tim pravnim aktima.
LEGAT odre|ena korist koju zave{talac testamentom, iz svoje zaostav{tine,

ostavlja nekom licu. To moè biti li~na biblioteka, zbirka retkih predmeta, gra|evina
i sl.
LEGITIMITET utemeljenje i delanje politi~ke vlasti na principima koji

su op{te prihva}eni u okviru jedne politi~ke zajednice ~iji pripadnici prihvataju
poredak iz uverenja u njegovu valjanost i opravdanost.
LI^NA PRAVA su prava svakog pojedinca: pravo na ìvot, fizi~ki i psihi~ki

integritet, zdravlje, dostojanstvo, ugled, ~ast, pravo na ime, izbor zanimanja,
veroispovest itd.
Pravne teme 391
LUSTRACIJA sve~ano ~i{}enje od grehova, ~i{}enje `rtvom, posveta.

MAGNA CARTA LIBERTATUM (Velika povelja sloboda) deklaracija o
pravima doneta 1215. god. u Engleskoj.
ME\UNARODNI SUD PRAVDE osnovan od Dru{tva naroda u Hagu i

vezan za OUN. Pred ovim sudom spor mogu voditi samo dràve.
NADLE@NOST podrazumeva delokrug jednog dràvnog organa a ~ini ga

skup poslova poverenih tom organu.
NAKNADA [TETE obaveza onoga ko je prouzrokovao {tetu da plati

odre|enu sumu po osnovu {tete.
NEHAT psihi~ki odnos u~inioca prema krivi~nom delu koji je li{en voljnog
elementa.
NEPOTIZAM pomaganje, {ti}enje srodnika; postavljanje srodnika u
slu`bu i davanje privilegija srodnicima, {to predstavlja zloupotrebu sopstvenog
poloàja u korist srodnika.
NI[TAVOST sankcija koja se primenjuje protiv pravnih poslova kojima

se povre|uju propisi i ona dovodi do ukidanja pravnog posla, a time i do poni{taja
svih pravnih posledica.
NORMATIVNI AKT op{ti pravni akt na osnovu koga se stvaraju

pojedina~ne pravne norme.
NU@NA ODBRANA odbrana koja je neophodno potrebna da se od sebe

ili od drugog odbije istovremeni neskrivljeni napad, a delo po~injeno u nu`noj
odbrani ne podleè sankcijama.
OBLIGACIONO PRAVO skup pravnih normi koje reguli{u obligacione

odnose izme|u poverioca i du`nika.
OMBUDSMAN narodni advokat funkcioner koga bira parlament da

vr{i nadzor nad radom organa uprave i javnih slu`bi.
OP[TE DOBRO Bono publico javno dobro dobra koja zbog svojih
prirodnih svojstava ili posebne namene sluè svim gra|anima.
392 Glossarium
OP[TI AKTI pravni akti koji sadrè op{tu pravnu normu, a to su: ustav,
zakon, uredba, odluka, naredba, uputstvo, pravilnik i dr.).
PARNICA posebna vrsta sudskog postuka (tzv. gra|anska parnica) u kojoj

tuìlac od tuènog zahteva naknadu {tete, povra}aj stvari, odre|eno ~injenje i sl.,
naj~e{}e zbog neispunjenja obaveza preuzetih na osnovu nekog ugovora.
PARNI^NI POSTUPAK ili gra|anski sudski postupak postupak u

kojem se odlu~uje o naknadi {tete ili drugom tu`benom zahtevu. Kod nas je
regulisan Zakonom o parni~nom postupku (1977).
PRAVNA NORMA pravilo pona{anja koje je propisano zakonom, drugim

propisom (uredba, pravilnik) ili nekim pojedina~nim pravnim aktom (ugovorom,
re{enjem, presudom i dr.). Neke pravne norme mogu se izvr{iti prinudnim putem
(npr. presude u krivi~nim stvarima).
PRAVNE RADNJE sve voljne ljudske radnje koje proizvode pravno

dejstvo, pozitivne i negativne, dozvoljene i nedozvoljene (delikt).
PRAVNI POREDAK deo dru{tvenog poretka koji je regulisan pravom i

podloàn je promenama.
PRAVNI SUBJEKT subjekt koji je nosilac prava i obaveza u pravnom

odnosu i to mogu biti fizi~ka lica i pravna lica.
PRAVNO LICE organizovani kolektiv ljudi kome je pravnim poretkom

priznata sposobnost da bude nosilac prava i obaveza.
PRAVO skup dru{tvenih normi koje primenjuje dràva, a to su prvenstveno

sankcije.
PREKR[AJ povreda javnog poretka delikt manjeg zna~aja za koji kazne

izri~u organi uprave.
PRESUDA naziv odluke koju donosi sud.
SUKOB NADLE@NOSTI sukob izme|u dva organa: a) kada se oba organa

proglase nadle`nim za re{avanje iste stvari i b) kada se oba organa proglase
nenadle`nim. Re{avanje sukoba nadle`nosti reguli{e se ustavom ili zakonom.
Pravne teme 393
[ERIJATSKO PRAVO muslimansko versko pravo koje na osnovu propisa

vere reguli{e odnose u islamskoj zajednici.
UPRAVNI POSTUPAK postupak dono{enja upravnih akata (re{enja). U

na{em pravu regulisan je Zakonom o op{tem upravnom postupku (1997).
UPRAVNO PRAVO grana pravnog sistema koja obuhvata: organizaciju

javne uprave; delatnost, funkcionisanje javne uprave; kontrolu nad radom javne
uprave; upravnopravni poloàj sredstava kojima javna uprava raspolaè.
USTAV najvi{i pravni akt jedne dràve, donosi ga ustavotvorna skup{tina

i njime se utvr|uje dru{tveno-ekonomsko ure|enje jedne zemlje i organizacija
vrhovne dràvne vlasti.
USTAVNO PRAVO grana pravnog sistema koja obuhvata ustavne propise,

tj. skup propisa o organizaciji dràvne vlasti, pravima gra|ana i organizacija, o
osnovama dru{tveno-ekonomskog sistema itd.
VANPARNI^NI POSTUPAK posebna vrsta gra|anskog sudskog postupka

u kojem se ne odlu~uje o sporu izme|u tuìoca i tuènog, ve} se odlu~uje o drugim
delima koja su predvi|ena zakonom (npr. o utvr|ivanju o~instva, poslovnoj
sposobnosti i sl.). Kod nas je regulisan Zakonom o vanparni~nom postupku (1982).
VANREDNI PRAVNI LEKOVI pravna sredstva (lekovi) kojima se

pobijaju pravosna`ne odluke donete u sudskom (krivi~nom, gra|anskom, odnosno
upravno-sudskom), ili nekom drugom (npr. upravnom, vanparni~nom) postupku.
VETO (lat.) zabranjujem: pravo zabrane koje jedan organ ima na akte
drugog i pravo poglavara dràve (monarha ili predsednika republike) da odbaci
ili izazove ponovno pretresanje zakona tj. zakonskog predloga.
ZASTARELOST protekom zakonom utvr|enog vremena, u kome je

ovla{}eno lice moglo traìti ispunjenje obaveze, prestaje pravo da se traì ispunjenje
obaveze.
Izvori:
S. Popovi}, J. Savin{ek, Ekonomsko-pravni re~nik, Beograd, BMG, 2000.
Enciklopedija politi~ke kulture (glavni redaktor Milan Mati}), Beograd, Savremena
administracija, 1993.
394 Glossarium
Pravna enciklopedija I-II (glavni redaktor Borislav T. Blagojevi}), Beograd,

Savremena administracija, 1985.
Re~nik pravnih re~i i izraza (priredili: R.Bogdanovi}, N.Najdanovi}), Beograd,
Izdanje prire|iva~a, 1994.
Pravne teme 395
WEB PREZENTACIJE ZA PRAVNIKE*

1. OBRAZOVANJE I ISTRA@IVANJE U OBLASTI PRAVA
Instituti
Norve{ki istraìva~ki centar za kompjutere i pravo

http://www.jus.uio.no/iri/lit/
Elektronska trgovina, intelektualna svojina, za{tita podataka, pravni informacioni
sistemi, pravo telekomunikacija, pravni ~asopisi, seminari itd.
Centar za pravo i kompjutere u îkagu

http://www.kentlaw.edu/clc/
Pravni propisi, sudski slu~ajevi, ~asopis, pravni linkovi itd.
Centar za kompjutere i pravo Sarbrucken

http://www.jura.uni-sb.de/english/
Nema~ko pravo, rimsko pravo, sudski slu~ajevi, publikacije itd.
Fakulteti i {kole
UCLA School of Law
http://www.law.ucla.edu
Programi, biblioteka, linkovi iz oblasti prava itd.
396 Web prezentacije
Pravni fakultet u Podgorici

http://www.lawfaculty.cjb.net
Pravni fakultet u Beogradu

http://www.ius.bg.ac.yu
Fletcher School of Law and Diplomacy Massachusetts USA

http://www.tufts.edu/fletcher/
Programi studija, biblioteka, kalendar doga|aja itd.
Udruènja
Udruènje za pravnu informatiku Crne Gore
http://www.lawinformatics.cjb.net
Udruènje za pravnu informatiku Crne Gore izdaje ~asopis IUS FORUM,
organizuje okrugle stolove o pitanjima iz oblasti pravne informatike, kao i
specijalisti~ke kurseve informati~ke obuke za pravnike.
Jugoslovensko dru{tvo za pravnu informatiku

http://www.computersandlaw.cjb.net
Jugoslovensko dru{tvo za pravnu informatiku izdaje ~asopis Kompjuteri i pravo,
organizuje okrugle stolove o pitanjima iz oblasti pravne informatike, kao i
specijalisti~ke kurseve Internet za pravnike
The European Law Students Association Germany

http://www.uni-bayreuth.de/students/elsa-home-english.html
Advokatska komora Crne Gore

http://www.advokatska.komora.cg.yu
Advokatska komora Crne Gore na svojoj Internet prezentaciji nudi istorijat, imenik
advokata, akte komore, zakone itd.
Advokatska komora Beograda

http://www.advokatska-komora.co.yu
Advokatska komora Srbije i Beograda, imenik advokata Beograda, redovne
informacije: zakoni, novosti, forumi, oglasi...
Forum pravne informatike u Liverpulu

http://www.csc.liv.ac.uk/~lial
Pravne teme 397
Svetska organizacija za intelektualnu svojinu

http://www.wipo.org
2. WEB PREZENTACIJE INSTITUCIJA KOJE STVARAJU I

PRIMENJUJU PRAVO
Me|unarodne organizacije
United Nations
http://www.un.org
European Union
http://europe.eu.int
Electronic Frontier Foundation

http://www.eff.org
Ministarstva pravde
Ministarstvo pravde SAD
http://www.usdoj.gov
Ministarstvo pravde Rusije

http://dbserver.scli.ru
Ministarstvo pravde Australije

http://www.justice.wa.gov.au/content.htm
Ministarstvo pravde Novog Zelanda

http://www.justice.govt.nz
Ministarstvo pravde Francuske

http://test.justice.gouv.fr/anglais/aministe.htm
Parlamenti
Parlament Crne Gore
http://www.skupstina.cg.yu
Parlament SRJ
http:.//www.gov.yu
Advokatske kancelarije
Advokatska kancelarija Antona Marki}a
http://www.advanton.cg.yu/main.html
Advokat Mirko Petri~evi}

http://www.bonina07.cg.yu/central.htm
Advokatska kancelarija Vuja~i}

http://www.lawoffice-vujacic.com/frmain.htm
Tomi} & Associates

http:www.geocities.com/WallStreet/Floor/2273
Advokatska kancelarija specijalizovana za poslovno pravo i strana ulaganja
Zakoni i propisi
Elitsoft
http://www.elitsoft.co.yu
Firma iz Vojvodine (Orom) koja se bavi izradom pravnog softvera i na svojoj
Internet prezentaciji daje pun tekst Ustava SRJ i Ustava RS i pun tekst nekoliko
zakonskih propisa (Zakon o spoljnotrgovinskom poslovanju, Zakon o radnim
odnosima, Carinski zakon, itd.).
Intermex
http://www.intermex.co.yu
Pravni informator, softver, publikacije itd.
3. WEB PREZENTACIJE INSTITUCIJA KOJE IMAJU IZVOR

JAVNIH PODATAKA IZ OBLASTI PRAVA
Biblioteke i arhivi
Biblioteka Pravnog fakulteta u Podgorici
http://www.montlawlibrary.cjb.net
Pravne teme 399
Pravna biblioteka Pravnog fakulteta Univerziteta Indijana

http://www.law.indiana.edu/v-lib/
University of Manchester
http://copac.ac.uk/copac
Izdava~i i izdanja iz oblasti prava

Slu`beni list Crne Gore
http://www.sllrcg.cg.yu/GLAVNAS.htm
âsopis Emory International Law Review

http://www.law.emory.edu/
ELIT SOFT Dobrodo{li u svet pravnog softvera!

http://www.elitsoft.co.yu
DEMO VERZIJA programa za pra}enje propisa PROPISI v3.0, pre~i{}eni tekstovi
Ustava SRJ i RS, Carinskog zakona, Zakona o spoljnotrgovinskom poslovanju,
Zakona o radnim odnosima.
Internet pretraìva~i
Findlaw
http://www.findlaw.com
Ogroman broj informacija namenjenih pravnicima, pravni fakulteti, udruènja,
advokati, pravni propisi, sudski slu~ajevi itd.
Hieros Gamos
http://www.hg.org
Pravni fakulteti, pravne firme, izdava~i pravne literature, publikacije, pravne
biblioteke, seminari itd.
Informations Law Web

http://www.seamless.com/rcl/
Popis ljudi, mesta i stvari gde moète da se obratite za pomo} u vezi va{ih prava.
UK Legal Resource Page

http://www.uklegal.com
Pravo Ujedinjenog kraljevstva, udruènja pravnika. pravni eksperti. pravni
izdava~i.
Yahoo
http://www.yahoo.com
Op{ti pretraìva~ sa nizom informacija iz oblasti prava: pravni fakulteti, udruènja,
advokati, sudski slu~ajevi, zakonski propisi.
Altavisata
http://www.altavista.com
Op{ti pretraìva~ preko koga se mogu prona}i gotovo sve informacije zanimljive
pravnicima. Potrebno je znanje o na~inu pretraìvanja, odnosno na~inu postavljanja
upita.
CIP - Katalogizacija u publikaciji

Narodna biblioteka Srbije, Beograd
340.12(082.2)
PRAVNE teme / priredio Stevan Lili}. -
Beograd : Magna agenda, 2002 (Beograd :
îgoja {tampa). - 395 str. ; 24 cm
Tira` 1 500. - Str. 7-12: Uvodna napomena /
Stevan Lili}. - Glossarium: str. 381-388. -
Web prezentacija za pravnike: str. 389-394.
- Bibliografija: str. 377-379. - Napomene i
bibliografske reference uz tekst.
ISBN 86-83775-04-6
a) Teorija dràve i prava - Hrestomatija
COBISS-ID 97456908
Pravne teme 401

Pravne Teme

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Pravne Teme

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Pravne teme 1

UVODNA NAPOMENA .................................................................................. 9

OPTI OSVRT NA PRAVO I DR@AVU

Leon Digi (Leon Duguit),

D. EVROPSKE PRAVNE TRADICIJE ........................................................ 99

ISTORIJSKI OSVRT NA PRAVO I DR@AVU

B. TEMELJI MODERNE DEMOKRATIJE .............................................. 127

VELIKA POVELJA SLOBODE (MAGNA CARTA LIBERTATUM) .......... 127

SAVREMENO DRUTVO, PRAVO I DR@AVA

A. SISTEMSKI PRISTUP  KIBERNETIKA ........................................... 159

S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

C. NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI ........................................ 185

D. PRIRODA DR@AVE ................................................................................ 203

SAVREMENA UPRAVA I SUDSTVO

A. UPRAVNA DELATNOST ........................................................................ 253

B. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLU@BA ............................. 269

C. REFORMA UPRAVE .............................................................................. 343

SPISAK ODABRANE STRU^NE LITERATURE................................... 383

1. Doma}i nau~ni i stru~ni radovi .................................................................. 383

Stru~ni ~asopisi ............................................................................................... 384

GLOSSARIUM .............................................................................................. 387

WEB PREZENTACIJE ZA PRAVNIKE .................................................... 395

Moderna misao o potrebi razdvajanja upravljanja od vladanja javlja se

nacisti~ke i rasisti~ke re`ime. Otuda ostvarivanje koncepta pravne dr`ave danas

autori ~iji su se ud`benici i kod nas koristili, na ...prikupljanje poreza, politi~ku

decembar 2001. dr Stevan Lili}

OP[TI OSVRT NA PRAVO

OP[TA TEORIJA PRAVA I DR@AVE*

1. NAU^NA I POLITI^KA DEFINICIJA PRAVA

da u svoju definiciju pravnoga poretka unesemo odre|eni minimum li~ne slobode

2. POJAM PRAVA I IDEJA PRAVDE

nemamo odgovaraju}e iskustvo koje nam mo`e pomo}i da odredimo kako se

* Enciklopedija politi~ke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993.

za{tita ne posti`u se samim progla{avanjem. Da bi se po{tovanje na~ela legaliteta

1732) pisao je da {to je vi{e zakona to je vi{e i prekr{ilaca, a Monteskje da

povla{}en polo`aj. Najva`nije pitanje od samih po~etaka pisanih zakonika do

ispune odre|ene uslove da bi se mogli smatrati zakonima u pravom smislu. Lok

pod komunisti~kim re`imima bili optu`ivani za najgnusnije zlo~ine koje nisu ni

^ak je i jedan britanski pisac neohegelijanac u XIX veku, a to je Tomas Hil

prema pravnom pozitivizmu i potra`io je metapravne temelje za procenu pravnih

dono{enjem pojedinih zakonika, jo{ uvek je dominirao Lenjinov stav da je diktatura

ne sme biti ni podani~ka kakvu je dr`avni socijalizam najradije negovao niti

va`nije je da pravni sistem bude racionalno ustrojen tako da ljudima omogu}i

Vlastima nije u interesu da onaj ko primenjuje tzv. pravo zapada u moralne

istozna~no{}u u razli~itim politi~kim kulturama. Tako, legitimitet je za politi~ke

stanovi{te nalazimo i kod Berka, koji zapa`a (u analizi Francuske revolucije) da

vladavine da se predstavlja onim momentima koji su u nesaglasju sa njenom

principom legitimiteta, prelegitimitet ozna~uje stanje u kojem vladavina pru`a

Dosledno izvedena, ova teorija ograni~ava princip legitimiteta sa principom

razlike u poslu{nosti u umerenoj i despotskoj vladavini. Centralno mesto

zasnivaju na razumu, koji je izraz prirodnog i bo`anskog prava, izra`ava se i ideja

konsekvencama. Hobs (Hobbes) i Lok (Locke) dva su uzorna primera ovog

* Enciklopedija politi~ke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993.

plebiscitarni cezarizam, autokratske doktature i nacionalizam (taj naj`ilaviji

Glavno duhovno izvori{te na kome su se napajali i nadahnjivali ovi liberalni

nego i u duhovnoj oblasti `ivota i ne samo u tr`i{noj konkurenciji, ve} i u

slobode sa zahtevima jednakosti. Ovaj autor isti~e i velike doprinose klasi~ne

Mogu}no je da je u tom razvitku liberalizam u izvesnoj meri zapostavio zna~aj

do prirodnog poretka i sre}a za dru{tvenu ve}inu (pod uslovom radinosti,

u javnom domenu mesta za na~ela socijalne dr`ave, solidarnosti i distributivne

probleme ograni~avanja dr`avne vlasti, kako bi se osigurala sloboda gra|ana u

granicama neophodnih za{titnih funkcija. Sve to je ostavilo dubok pe~at i na

reda u dru{tvu. Ta vrsta pitanja i ograni~enja u dru{tvenom interesu, prema Tejloru,

OPTI OSVRT NA PRAVO I DR@AVU

SAVREMENO DRUTVO, PRAVO I DR@AVA

A. SISTEMSKI PRISTUP KIBERNETIKA ........................................... 159

autori ~iji su se ud`benici i kod nas koristili, na ...prikupljanje poreza, politi~ku

vladavine da se predstavlja onim momentima koji su u nesaglasju sa njenom

Dosledno izvedena, ova teorija ograni~ava princip legitimiteta sa principom

Ceca Kon, Beograd, 1914, str. 2526.

jedne specijalne paravojne formacije Rimokatoli~ke crkve sa zadatkom da u

u proizvodnji i zaklju~uje: Kada je re~ o pravu, marksizam ne ose}a obavezu

njihova politi~ka i strana~ka delatnost na univerzitetu odvija konspirativno, tj.

ZAKLJU^AK [TA DA SE RADI?

naj~istiji i najoriginalniji izraz rimskog genija.5 Za Engelsa: bez osnova

1. UZROCI PRAVNI^KE GENIJALNOSTI RIMLJANA

3. DA LI JE RIMSKO PRAVO ZAISTA RIMSKO?

* U: Temelji moderne demokratije; izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima (1215

A. SISTEMSKI PRISTUP KIBERNETIKA

1. KIBERNETIKA OP[TA NAUKA O UPRAVLJANJU

funkcionalnih. Teorija ma{ina koja se ne bavi objektima ve} na~inom i formom

revolucionarni. Savremenu nauku karakteri{e sveop{ta specijalizacija, proi-