UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA

UNAD

ESCUELA DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS, CONTABLES,

ECONOMICAS Y DE NEGOCIOS –ECACEN-

MODULO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MAURICIO A. CRUZ PULIDO

DIRECTOR DE CURSO

BOGOTÁ, 2008
 INTRODUCCION GENERAL

El presente modulo del curso Administración Pública el cual tiene una asignación de dos
créditos académicos, pertenece al área de cursos obligatorios de la Facultad de Ciencias
Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios ECACEN; se presenta
encaminado a lograr que el estudiante comprenda el concepto de administración pública y
entienda la organización y estructura del Estado en Colombia.

La unidad 1 denominada enfoques sobre lo público y evolución del Estado tiene como
objetivo la comprensión y análisis del proceso de conformación de la esfera pública, una
vez avanzado en este aspecto se presenta la Unidad 2 donde el estudiante logrará
entender la estructura político administrativa del Estado colombiano.

Se espera que el estudiante se apropie adecuadamente de la temática y aproveche cada

uno de los espacios de interacción presencial y virtual para fortalecer su proceso de
formación y aprendizaje.
UNIDAD 1
ENFOQUES SOBRE LO PÚBLICO Y EVOLUCION DEL
ESTADO

Introducción
La discusión sobre lo público, en tiempos de reconfiguración del Estado y de predominio
de los mecanismos de mercado como factor determinante de las interacciones en la
sociedad, se hace más apremiante que nunca. Esta discusión debe realizarse sobre la
naturaleza de lo público, su transformación, su concreción en lo nacional, en lo local y en
lo mundial. Los desafíos que las nuevas formas de lo público plantean a la teoría política,
a las ciencias sociales en general, a la acción colectiva y, por supuesto, a la gestión
pública, son temas de relevancia social que el escenario académico debe contribuir con
su entendimiento.

Un primer problema a plantear en relación con la administración pública, es que tanto los
contenidos normativos como académicos se hicieron bajo el paradigma de la centralidad
del Estado en la vida social e individual, que es uno de los rasgos que caracteriza a la era
moderna, sin desconocer los avances significativos en las formas descentralizadas y
desconcentradas tanto en la esfera de la administración pública como en los desarrollos
de la gestión privada y empresarial. De suerte que para entender la importancia y la
emergencia de lo público, en el contexto de la administración pública, tanto como
categoría filosófica, política, jurídica y científica, es necesario entender una transformación
que no ha terminado de concluir, como es el cambio de lo estatal a lo privado, y de ahí a
lo público.

Lo público, como ese escenario de encuentro simbólico de ciudadanos y ciudadanas en

sociedades fragmentadas y atravesadas por diferentes vectores de desintegración (pero
también de integración) será el objeto fundamental de estudio de este módulo. La
intención de “administrar” o gestionar, como intencionalidad política, hace que desde las
ciencias sociales requiera responderse cuáles son las esferas de actuación de lo público
que bebe convocar la presencia de lo estatal, de la gestión empresarial y privada y de las
acciones del llamado tercer sector o de las ONGs. Es decir, ¿Cuál es ese universo de
recursos institucionales, simbólicos y materiales, que aún se explican en función de
alguna pretensión de acción colectiva ordenadora que no se agota en el mercado, ni en la
sociedad civil, ni el Estado. Todo indica que puede ser lo público, pero que lo sepamos
no significa, necesariamente, que lo podamos ver, al menos con facilidad.
OBJETIVOS DE LA UNIDAD DIDACTICA 1

Objetivo General:

Comprender el surgimiento y evolución de lo público y del Estado como un componente

fundamental para el estudio de la administración pública

Objetivos Específicos:

• Estudiar y entender la evolución del concepto de lo público en la antigüedad, edad

media y modernidad
• Comprender el proceso de nacimiento del Estado
• Entender y diferenciar los conceptos de Estado y gobierno
• Reconocer las distintas formas de gobierno como elementos propios de la
administración pública
CAPITULO 1: ENFOQUES DE LO PÚBLICO Y GENESIS
DEL ESTADO

1.1 Lo Público en la Antigüedad

Hacer referencia al concepto de lo público y a la génesis del Estado Moderno conduce

inevitablemente a señalar un proceso conformado por distintos hechos que ocurridos a lo
largo de cuatro o cinco siglos, sentaron las bases de las formas de aproximación al
mundo que, entre otras, construyeron concepciones en torno a la naturaleza del individuo,
la sociedad y el poder. Esta última, proporcionando reflexiones en torno a la
materialización de las relaciones de domino en el Estado y en las formas de gobierno. En
consecuencia, abordaremos algunos hechos, que se consideran actualmente parámetros
significativos para comprender el tránsito de la Edad Media a la Edad Moderna y
consecuentemente, la ruptura y transformación de las formas feudales de domino para
dar paso a las formas modernas encarnadas en el Estado Moderno. No obstante,
advertimos que en términos de proceso, señalar algunos acontecimientos es de utilidad
ilustrativa y no agota el estudio sobre una época.

Sección 1. Grecia

Grecia
Una de las primeras nociones de lo público que se tiene de la antigüedad hace referencia
a la polis griega que se vivió en Atenas entre los siglos VIII a VI A.C. En la vida política
griega del período micénico no existía una diferenciación entre la esfera pública y la
esfera privada tal y como la entendemos en la modernidad. Si bien el número de personas
que podían participar de la vida política era reducido –estaban excluidos las mujeres, los
menos de edad, lss esclavos y los extranjeros-, cualquiera que adquiriera la condición de
hombre político –zoon politikòn- podía expresar sus opiniones y hacer valer su palabra en
la esfera pública.
Lo público era un todo –si puede decirse- y en esa medida, el ciudadano ateniense no
precisaba de un representante para la defensa de sus intereses.
La otra visión de lo público se dio en Esparta, donde la democracia fue vivida de manera
distinta a como se vivió en Atenas.

Veamos un extracto de un texto de José Nun que nos ayuda a entender esta diferencia
entre la democracia ateniense y la espartana que de alguna manera prefigura dos
distintas nociones de lo público en la modernidad.

“importa diferenciar entre dos grandes interpretaciones de la participación de los

ciudadanos en el espacio público, ambas de larga prosapia. Una es precisamente
la de la democracia entendida como expresión efectiva de la voluntad general, es
decir, como gobierno del pueblo. La otra, en cambio concibe principalmente a la
participación popular como soporte del gobierno de los políticos”. (Nun, José,
2002. ¿Gobierno del pueblo o gobierno de los políticos? Fondo de Cultura
Económica, colección popular, página 24).

Hannah Arendt ha enriquecido la discusión sobre los orígenes de lo público en la Grecia

antigua, y su obra es considerada un inevitable punto de partida de la discusión. Para la
pensadora de origen judío para los griegos una cosa era el ser social y otra cosa el ser
político.

El pensamiento político aristotélico recogió en la expresión zoon politikon dos de los

atributos fundamentales del hombre que ya prefiguraba el pensamiento presocrático: su
capacidad de acción en sociedad (praxis) y su capacidad de argumentar, de discurso
(lexis). La vida política (bios polítikos) que solo era posible en la ciudad, en la polis,
excluía otras esferas de la vida humana, lo que podríamos llamar la esfera privada.

La esfera pública griega era entonces el escenario para actuar en colectivo y argumentar
en colectivo, el universo de la acción y de la palabra, pero en función del colectivo. Lo
demás, los asuntos que no trascienden a lo público estaba reservado a la familia. Según
Arendt:

“El nacimiento de la ciudad-estado significó que el hombre recibía además de su

vida privada, una especie de segunda vida, su bios polítikos. Ahora todo
ciudadano pertenece a dos órdenes de existencia, y hay una tajante distinción
entre lo que es suyo (ilion) y lo que es comunal (koinon)”. Arendt, Hannah, 1993.
La Condición Humana, Paidos, página 39.

Una primera puesta en escena de la tensión entre lo público y lo privado en el mundo

griego, se puede ver en la tragedia de Sófocles, Antígona.

Antígona, hija de Edipo, rey de Tebas, y de Yocasta, contra la voluntad de Creonte

dio sepultura a su hermano Polinices. Creonte ordenó enterrarla viva junto a su
hermano pero ella se suicidó antes de ser ejecutada. Hemón, hijo de Creonte
quien estaba enamorado de Antífona, también se suicidó junto a la tumba de su
amada.

En Antígona queda evidenciada la disyuntiva en acatar el deber interno con su familia o

las leyes de la ciudad. Es decir, entre lo privado y lo público. Antífona fue sentenciada –
habría que agregar que sin fórmula de juicio- por desacatar las leyes de la ciudad, el
deber hacia lo público. Interesante destacar la reflexión de Arendt cuando señala que la
esfera privada, la familia, es la esfera de las necesidades mientras que la esfera pública,
la de las leyes, es la esfera de libertad. Uno de los rasgos que trascendió desde la
Antigüedad hasta la modernidad es que el mundo de las leyes, el Estado –la esfera
pública, podemos decir provisionalmente- es la esfera necesaria para asegurar la libertad
de las personas.

Sin embargo, podemos preguntarnos, mucho antes de revisar el aporte de la teoría

política liberal: ¿Es en la esfera pública donde el ciudadano ateniense se sentía libre por
oposición al ciudadano moderno donde es en la esfera privada –la que no puede ser
objeto de intervención por parte del Estado- dónde el ciudadano se siente libre? ¿Es lo
público moderno una negación de la libertad?

Sección 2. Roma y la Edad Media

El concepto de lo público en Roma difiere del de Grecia, ya que allí se prefigura una
esfera distinta del individuo y del Estado (la res pública, la cosa pública), que es la esfera
social, la cual lograría su consolidación en la era moderna en el Estado- nación. La
republica, esa forma de organización política que sucedió a la monarquía etrusca en los
siglos VI y IV A.C. se caracterizó por ser la esfera de las acciones y de los intereses
públicos, una forma de entender lo que era opuesto a lo privado o familiar, que era lo
central en el pensamiento romano, y de ahí la enorme construcción teórica en torno del
derecho privado y la pobre reflexión sobre lo público. Pero según la propia Arendt, acaso
derivada de una mala traducción al latín del término polis, los romanos entendieron que
por un lado existía la cosa pública (res pública) y, por otro, la civitas, un espacio donde el
individuo realiza transacciones comerciales –fundamentalmente compra y venta de
esclavos- que no es la esfera privada familiar y tampoco es la esfera pública según la
entendieron los griegos. Este dato es interesante retenerlo para retomarlo más adelante
cuando se discuta la evolución del concepto de lo público en la modernidad, porque una
cuidadosa genealogía podría llevarnos a concluir que la forma de lo público que
trascendió al mundo occidental y que hoy se encuentra en la mayor parte de las
constituciones estaba más cerca del concepto romano que del concepto griego. No en
vano la ciudad (la civitas), el espacio por excelencia de la decantación de lo público en el
mundo moderno- es una acepción de origen latino.

Edad Media

En la edad media –ese período histórico que va desde el siglo V hasta el siglo XV, y que
ha sido recogida por la literatura política contemporánea (de manera equivocada) como
una era oscura para el pensamiento político- surge un espacio distinto al de la polis griega
y al de la res pública romana: el espacio secular.
La Iglesia Católica compartió con los reyes el poder político, pero en el tránsito hacia la
modernidad –influido entre otros fenómenos por la Reforma Protestante- se empezó a
evidenciar una fragmentación de ese poder. Por un lado, el poder de los reyes, el poder
terrenal, el poder temporal. Y, por otro, el poder divino, el poder de los Papas.
Expresiones tomadas del Cristianismo como “dar a Dios lo que es de Dios y a Cesar lo
que es del Cesar” o “mi Reino no es de este mundo”, ejemplifican la disputa que reyes y
Papas tenían sobre el ejercicio del poder político. Volvamos a Arendt:

“La desaparición de la zanja que los antiguos tenían que saltar para superar la
estrecha esfera doméstica y adentrarse en la política es esencialmente un
fenómeno moderno. Tal separación entre lo público y lo privado aún existía de
algún modo en la Edad Media, si bien había perdido gran parte de su significado y
cambiado por completo su emplazamiento. Se ha señalado con exactitud, que, tras
la caída del Imperio Romano, la Iglesia católica ofreció a los hombres un sustituto
a la ciudadanía que anteriormente había sido la prerrogativa del gobierno
municipal. La tensión medieval entre la oscuridad de la vida cotidiana y el
grandioso resplandor que esperaba todo lo sagrado, con el concomitente ascenso
de lo secular a lo religioso, corresponde en muchos aspectos al ascenso de lo
privado a lo público en la antigüedad. Claro está que la diferencia es muy acusada
ya que por muy mundana que llegara a ser la Iglesia, en esencia siempre era otro
interés mundano el que mantenía unida a la comunidad de creyentes. Mientras
que cabe identificar con cierta dificultad lo público y lo religioso, la esfera secular
bajo el feudalismo fue por entero lo que había sido en la antigüedad la esfera
privada. Su característica fue la absorción, por la esfera doméstica, de todas las
actividades y, por tanto, la ausencia de una esfera pública”. Arendt. Hannah, 1993.
La Condición Humana. Paidos., Páginas 45 y 46.
Lección Evaluativa

1. Pensando en esos tres períodos de la historia ¿Existe alguna diferencia entre lo

público y lo político?
2. ¿Cómo definiría la polis griega y cuáles sus características fundamentales?
3. ¿Cómo definiría la res pública y la civitas romana, y cuáles sus características
fundamentales?
4. ¿Cómo caracterizar lo público en la Edad Media?
5. ¿Qué rasgos de la esfera pública en la Antigüedad trascendieron a la Era
Moderna?

Foro
Los alumnos discutirán sobre la diferenciación entre lo público, lo político y lo social.

1. 2 Génesis del Estado Moderno

Sección 1. Humanismo y Renacimiento

El Humanismo y el Renacimiento como

acontecimientos históricos son una pareja
indisociable, en primer lugar porque confluyen en
un mismo periodo de tiempo que va desde el siglo
XIII al siglo XV y, en segundo lugar, porque se
funden en una sola concepción que pone en el
centro de la reflexión y la admiración al ser humano.
El humanismo, con el cual se hace referencia fundamentalmente a la transformación que
experimentó la literatura gracias a los poemas y cuentos escritos por autores como
Francesco Petrarca (1304 – 1374), Giovanni Boccacio (1313 – 1375) o, Giovanni Pico
della Mirandola (1463 – 1494), constituyó una nueva perspectiva de aproximación a la
vida del hombre, que inspirada en las obras de la literatura y del arte greco-romanas,
vuelve la mirada a escenas de la vida cotidiana, relatando la relación del hombre con la
naturaleza y poniendo de manifiesto los sentimientos y las contradicciones humanas. Esta
concepción comienza a mostrase distante de la literatura que tiene como centro del relato
los temas religiosos (poder y gracia divina), para abrir paso a la reflexión sobre el hombre
como centro del mundo, dotado de razón y dueño de su propia vida.

Por otra parte, el Renacimiento que parece desvanecerse en el humanismo o viceversa,

comprende dos aspectos centrales, en primer lugar, el “renacer”, el “redescubrimiento” de
la naturaleza humana expresado ya no solo en la literatura sino en las artes en general,
expresiones que en la música se hicieron relevantes con el surgimiento de la polifonía y la
salida de ésta de los dominios de la iglesia católica y, en la escultura, la pintura y la
arquitectura con las obras de artistas como Donatello (1386-1466), Rafael (1483 – 1520),
Leonardo da Vinci (1452 – 1519), creador de La Gioconda y Miguel Ángel (1475 – 1564),
autor de los frescos de la Capilla Sixtina. El segundo aspecto a destacar del
Renacimiento, tiene que ver con que éste remite también, al proceso que presenta las
primeras fracturas en las estructuras sociales de producción feudal, mostrando como a
través del comercio y del fomento a la iniciativa de fortuna que tiene lugar en las ciudades
mediterráneas, el hombre comienza a hacerse libre y ciudadano, configurando
progresivamente lo que conocemos como sociedad burguesa.

En síntesis, Humanismo y Renacimiento confluyen para trasformar la concepción religiosa

del hombre y de la sociedad como emanaciones divinas, dirigiendo la reflexión desde
distintos campos, entre ellos, el de la política, hacia preguntas en torno a la forma en que
el hombre debe construir su propio destino tanto social como políticamente. De allí que no
es ajeno al lector encontrar que El Príncipe de Maquiavelo, es un resultado que como
escrito políticos guarda relación con los postulados renacentistas y que, con
correspondencia histórica y geográfica porque se sitúa en Florencia, en los primeros años
del siglo XVI.
La Reforma Protestante

La Reforma Protestante rememora el desafío a la iglesia católica y la revelación contra la

autoridad papal que tuvo lugar el 31de octubre de 1517, cuando el alemán, Martín Lutero
(1483 – 1546), expuso ante la mirada de los católicos las 95 tesis a través de las cuales
expresaba su rechazo a la venta de indulgencias. Sin embargo, la Reforma Protestante no
se reduce a éste único hecho, ésta tuvo implicaciones de mayor envergadura en la
sociedad de la época, pues siendo la Reforma una consecuencia subyacente del
Humanismo y del Renacimiento de años anteriores, además de secularizar las creencias
y lograr el ascenso de otros credos de moral cristiana, contribuyó en la transformación
social de la conciencia, ratificando la autonomía que tiene el individuo en forjar su propio
destino. Con Martín Lutero y la Reforma se consiguió, en el ámbito de las creencias
religiosas, que la fe se tornara reflexiva al reclamar el sentido de la responsabilidad
individual y, en el campo de las relaciones sociales y políticas, contribuyó paulatinamente
al resquebrajamiento de los poderes sustentados en la fe católica, incentivando la
búsqueda de formas distintas de gobierno que rompieran las alianzas perversas entre
reyes y papados. Es preciso recordad, que el desarrollo de la imprenta se produjo
paralelo a la Reforma, hecho que impulsó la traducción de la Biblia y de otros textos de la
literatura clásica a lenguas vulgares. Esto último es de gran importancia por dos razones:
porque otorgó la posibilidad de dar a conocer el contenido de las Escrituras a todos los
pueblos y en todos los idiomas posibles y porque, se puede interpretar que fue éste uno
de los elementos que proporcionó a los pueblos europeos la reafirmación de su lengua y
sus culturas particulares, aspectos que serán medulares para reclamar la
autodeterminación de los pueblos y siglos más tarde, propugnar por una identidad
nacional.

Lectura Complementaria. No 1
Contribución de la Reforma Protestante a la Formación del Estado Moderno

“Se ha convertido en un lugar común la afirmación de que la Reforma protestante fue un factor decisivo en la
formación del Estado moderno. Para que la contribución de la Reforma a este fenómeno histórico sea
adecuadamente comprendida creo que es preciso tener en cuenta las siguientes observaciones:
1) La Reforma contribuyó, antes que nada, a la ruptura de la unidad de la cristiandad. Desde esta ruptura se
hizo posible que el Estado moderno pudiera avanzar en su construcción. La ruptura en la fe cristiana hizo
posible, en el Imperio alemán, que los territorios fueran evolucionando hacia su transformación en Estados
modernos, en el sentido de ir adquiriendo mayores competencias -una de las cuales fue, sin duda, la
educación, y el culto-, que antes habían pertenecido a la organización política católica. Por otra parte, el
hecho de la diversidad de confesiones religiosas y las guerras de religión derivadas de aquélla condujo a que
el Estado buscara establecer el fundamento de su autoridad y legitimidad más allá de la convicción religiosa
de sus súbditos.

2) La Reforma protestante contribuyó a una desacralización, no sólo del mundo religioso-eclesiástico, sino
también del mundo político. El mundo religioso deja de ser un orden jurisdiccional, de organización del
poder, para convertirse en una simple comunidad de creyentes sin diferencias esenciales entre sus miembros.
El mundo político se desacraliza asimismo al liberarse del sometimiento a principios eclesiásticos externos.
La comunidad política, el Estado, podrá ganar en independencia para autodeterminarse sus propios fines.

3) La formulación del derecho de resistencia de la Reforma protestante basa éste menos en un derecho na-
tural que en la interpretación del derecho constitucional positivo. La resistencia es entendida, por otra parte,
más bien como un deber cristiano”.
Abellán, Joaquín. La Reforma Protestante. En: Vallespín, Fernando (Comp.). Historia de la Teoría
Política, Vol. 2, Cap. III. Alianza, Madrid, 1990, p. 204-205.

Sección 2. Absolutismo y centralización del poder político

La centralización del poder político se caracteriza porque tuvo que afrontar dos grandes
avatares: en primer lugar, la dispersión de poderes que se mostraba consustancial al
feudalismo y, en segundo lugar, la diferenciación entre el poder unificado del Estado,
versus el poder de la Iglesia. En cuanto al primer aspecto, cabe destacar que con el
surgimiento de las ciudades, las unidades socialmente organizadas se vieron en la
obligación de unificar los mecanismos de control y regulación de los flujos comerciales,
del mismo modo que requirieron unificar territorios, medios de intercambio y en ocasiones
lengua y religión, se dispuso también la creación de ejércitos para regular el orden dentro
de una jurisdicción territorial y surgieron los aparatos administrativos de fiscalización y
justicia. Todos estos elementos se depositaron en la persona del Rey, haciendo que éste
ganara terreno en la unificación y centralización del poder político, frente a la dispersión
del poder en manos de los señores feudales. En relación con la búsqueda de la
diferenciación entre el poder de la Iglesia y el poder del Estado, el primero encarnada en
la figura del Papa y el otro en la del Monarca, fue de gran importancia la percepción que
se estaba forjando en el ámbito intelectual, pues se comenzaba a cuestionar la
emanación divina del poder y se propugnaba por la separación entre el detentador del
orden moral y el detentador del orden social y político. Sabemos que en la conformación
de los primeros Estados Absolutistas dicha separación fue borrosa en tanto que el Clero
ocupó siempre una posición relevante en los núcleos de poder, pero con el tiempo, dicha
separación fue uno de los triunfos del Estado Moderno.

Lectura Complementaria. No 2
Supuestos Históricos del estado Actual

“La unidad jurídica y de poder del Estado fue, en el continente europeo, obra de la monarquía absoluta. En
el Imperio alemán, disgregado irremediablemente por los estamentos, la expropiación política de los
poderes feudales y estamentales y su subordinación al poder unitario del Estado se realiza, primeramente,
en los Estados territoriales, que entretanto se habían hecho casi independientes, después de la guerra de
Treinta Años. El proceso de la independización organizadora del poder público del Estado significa, a la
vez, una emancipación relativa del poder del Estado respecto a los estamentos, hasta entonces dominantes.
Obligados éstos por el absolutismo a someterse al poder central, tienen que admitir una nivelación con
todos los demás súbditos. En la época absolutista en que nació el Estado moderno no puede ser éste
considerado, en manera alguna, como un instrumento de opresión de la clase dominante. Es digno de
observarse que este hecho fue admitido por el propio Engels, para quien, sin embargo, el Estado “en todos
los períodos típicos es, sin excepción, el Estado de la clase dominante, siendo, en todos los casos,
esencialmente una máquina para mantener sometida a la clase dominada y expoliada". Según aquel autor,
hubo, excepcionalmente, períodos "en que las clases en lucha se hallaban tan equilibradas que el poder del
Estado, como un mediador aparente (!), adquiere una cierta independencia frente a ellas. Tal sucedió con la
monarquía absoluta de los siglos XVII y XVIII, que equilibró a la nobleza y a la burguesía" (Ursprung, etc.,
pp. 185, 180). La concentración de los medios de dominación y especialmente de la creación jurídica, en las
manos del rey absoluto, la constitución del Estado como unidad jurídica, iban de hecho acompañadas
necesariamente de una mayor o menor igualdad jurídica formal. Esta igualdad jurídica que, en su aspecto
político, no significaba al principio otra cosa sino que los súbditos todos, sin distinción de clase o
nacimiento, carecían de derechos políticos frente al rey, expresa luego, además, que la ley del monarca es
igualmente obligatoria para todos los súbditos. Y cuando se realizó la igualdad jurídica en la colaboración
política de los súbditos, y la burguesía, primero, y, poco después, el proletariado, llegaron a ejercer influjo
creciente en la función de la creación jurídica central y unitaria, surgió un nuevo problema, hasta entonces
desconocido en la historia de Europa, y que se refería a la forma del Estado.

La cuestión que se planteó fue la de cómo había que hacer para que el poder del Estado afirmara su
independencia política frente a las amenazas de los poderes económicos privados que habían crecido
poderosamente. Puede decirse que hasta el siglo XIX los poderes de dominación política y económica
estaban reunidos siempre en las mismas manos. Durante toda la Edad Media y aun en los primeros siglos de
la Moderna, las clases propietarias del suelo, y al lado de ellas la burguesía ciudadana poseedora del
dinero, tenían también los poderes de mando político. El absolutismo, que por medio de la política
mercantilista convirtió al Estado en el más fuerte sujeto económico capitalista, hizo de los medios de
dominación política un monopolio del Estado y arrebató a los estamentos sus privilegios públicos de
autoridad. Pero no sólo dejó a los señores feudales el capital agrario sino que fomentó, lo que pronto había
de ser más importante, el nacimiento de un poder económico burgués muy potente, en la forma del capital
móvil financiero, comercial e industrial, al que el Estado liberal dio luego casi absoluta libertad de acción.

La fuerza, cada vez más intensamente concentrada, del capital dispone, de modo virtualmente libre, de un
número siempre creciente de medios económicos. Y casi en igual medida domina los medios de autoridad
política del poder del Estado democrático. Es evidente que los dirigentes de la economía no tienen sólo a su
disposición, en la democracia política, el volumen de poder político que le dan sus votos. Con bastante
frecuencia pueden adquirir una posición política dominante. El poder del capital les permite dirigir la
opinión pública de modo indirecto, valiéndose de las cajas de los partidos y de los periódicos, del cine, de la
radio y de otros muchos medios de influir en las masas, con lo cual adquieren un enorme poder político.
Pero también pueden ejercer un influjo político formidable, de un modo directo, por la presión de su
potencialidad económica sobre el poder del Estado, como, v. gr., mediante la financiación de la acción
directa de fuerzas de choque de carácter político-militar, o también por su competencia en materias técnico-
económicas que los sitúa por encima de la burocracia, y, en fin, mediante sus grandes relaciones
internacionales.

Aun en los casos en que exista una burocracia fiel a sus tradiciones de honor e impenetrable a corrupción, y
los trabajadores, organizados en fuertes grupos políticos y con prensa propia, tengan desarrollado su
espíritu de resistencia, persiste el hecho de que el influjo político de los dirigentes de la economía se
equipara así a su poder económico; con tanto mayor motivo habrá de resultar imposible que los dirigentes
políticos puedan ejercer, frente a los poderes económicos, aquel volumen de poder político que por derecho
les corresponde.

Esta separación del mando político y el económico constituye el estado de tensión característico de la
situación presente de la democracia capitalista. Pues, de un lado, las grandes masas quieren someter a su
decisión política también la economía y, para ello, la legislación democrática les proporciona los motivos
legales necesarios. Luchan, como expresa la cabal formulación del programa de Görlitz de la social-
democracia alemana, "por el dominio de la voluntad del pueblo, organizada en el Estado popular libre, sobre
la economía". Por el contrario, los dirigentes de la economía declaran intolerable la influencia político-
democrática en ella y aspiran a conquistar el poder político directo uniéndolo así con el económico que ya
poseen (cf. Landauer, "Wege zur Eroberung d. demokr. Staates, etc.", Er.-Gabe f. M. Weber, 11, pp. 111 ss.).
A la larga, las influencias indirectas y anónimas en la política no les bastan a los dirigentes de la economía.
Se ven siempre amenazados en su acción por las disposiciones del legislador controlado democráticamente.
Esta separación entre el poder político y el social-económico constituye una situación cuya dirección no
puede ser determinada. O el poder del Estado ha de lograr la posibilidad de emanciparse políticamente de
los influjos económicos privados mediante una sólida base de poder económico propio; o la lucha de los
dirigentes de la economía ha de obtener, al menos, el éxito previo de que sea eliminada en su beneficio la
legislación democrática”.

Heller, Hermann. Teoría del Estado. (Fragmento de Supuestos Históricos del Estado Actual), Fondo de
Cultura Económica, México, 1987, p, 152 – 154.

Sección 3. Ilustración y Revolución Francesa

Es insuficiente a todas luces intentar una síntesis en pocas líneas de lo que ha tomado
extensos estudios y análisis en el campo de la ciencias sociales y especialmente, de la
historia. La Ilustración es considerada como el proceso más significativo del siglo XVIII,
del cual se dice, la Revolución Francesa es apenas uno de sus resultados. Por esta
razón, para efectos de identificar los aportes en términos de la construcción del Estado
Moderno, abordaremos fundamentalmente la Ilustración y señalaremos algunos de los
elementos más significativos de la Revolución Francesa.
La Ilustración está compuesta en su seno por tres elementos básicos: racionalidad,
confianza en la ciencia y respeto por el ser humano. Esa triada se extiende a todas las
ramas del saber, desde la filosofía, pasando por el desarrollo de las ciencias físicas y
llegando a penetrar el conjunto de las ciencias sociales. La racionalidad se considera un
pilar de la época moderna, en tanto concibe la validez del conocimiento solo a través del
sometimiento a la razón, es decir, el conocimiento de las cosas solo se obtiene si la razón
como potestad del ser humano ha mediado en él. En ese sentido, se evoca a René
Descartes (1596 – 1650) como uno de los iniciadores del racionalismo, y a Francis Bacon
(1561 – 1626) y John Locke (1632 – 1704), como los filósofos que siendo racionalistas,
insistieron en que el conocimiento se adquiere gracia a la experiencia práctica,
concepción que sentó las bases para el desarrollo del empirismo. Ahora bien, si los
filósofos del siglo XVII fueron los precursores del racionalismo, es en el siglo XVIII cuando
pensadores como David Hume (1711 – 1776), Voltaire (1694 – 1778) e Immanuel Kant
(1724 – 1804) llevaron a su máximo desarrollo los postulados de la racionalidad. Hume
reafirmo la importancia de la experiencia mediante la cual se construye el conocimiento,
Voltaire fue crítico del cristianismo y apasionado por los progresos en el terreno de la
ciencia newtoniana y, Kant, el filósofo alemán reconocido en las ciencias sociales como el
pensador moderno más importante, fue quien insistió en la importancia de la Ilustración,
entendida como la actitud mediante la cual el hombre debe “atreverse a conocer” –
mediante la razón-, para salir de la “minoría de edad de la cual él mismo es culpable”. La
confianza en la ciencia, segundo elemento de la triada de la Ilustración, sugiere que la
ciencia, mediante sus procedimientos construidos racionalmente, es el escenario propicio
para validar el conocimiento. Son sabidos los progresos en la ciencia del siglo XVII con
Galileo, Kepler o Nicolás Copérnico, pero es Isaac Newton (1642 – 1627) el científico
moderno por excelencia, quien mediante los experimentos que dieron vida a la Ley le
Gravedad, dejó en claro que la práctica, como experiencia objetiva del mundo, es
necesaria para el conocimiento de elementos físicos y humanos. Por último, el respeto del
ser humano que profesa la Ilustración dejó huella en el pensamiento político y social, por
un lado, retomando las consideraciones del humanismo acerca de la importancia de
reflexionar sobre la vida práctica del hombre y la importancia de éste como centro del
mundo, se germinó la lucha, que luego se extendería a lo largo del siglo XVIII, por los
derechos humanos y civiles. Por otro lado, el sentido humano de la Ilustración propició la
elaboración de grandes explicaciones teóricas en torno a las formas en que el hombre en
sociedad construye formas sociales y políticas para orientar su destino. En ese sentido de
la reflexión, son hijos de la Ilustración John Locke, de quien ya se advirtió el aporte al
empirismo, pero de quien también se conoce las contribuciones con respecto al a
separación entre ley divida, ley natural y ley civil; Louis de Montesquieu, célebre por la
clasificación de las sociedad de acuerdo con variables climáticas, geográficas y humanas
y por plantear la necesaria separación y equilibrio entre los poderes del Estado y, J.J.
Rousseau, quien además de proponer diferencias entre las condiciones naturales y
sociales del ser humano, invitó a la reflexionar sobre el contrato social y la soberanía
popular. Estos hijos de la Ilustración de quienes realizamos breves mención y de quienes
nos ocuparemos en el tema siguiente cuando abordemos las teorías contractualistas-
democráticas del Estado Moderno, son motivo de inspiración de las revoluciones
burguesas del siglo XVIII, entre ellas, La Revolución Francesa de 1789.

Ahora bien, presentados algunos aspectos de la ilustración, podremos entonces examinar

la Revolución Francesa. En primer lugar, indiquemos que el hecho contundente que
marcó la Revolución fue el derrocamiento de Luís XVI y en consecuencia, la pérdida del
poder monárquico y el ascenso de la burguesía que reclamaba como forma de gobierno la
República. Mediante este hecho, dotado de espectacularidad con la toma de la Bastilla,
se corrobora que será la burguesía liberal, el poder que sustituirá las formas aristocráticas
y monárquicas de gobierno para dar paso a formas democráticas, que implican una
organización política que rompe con el poder centralizado del Estado en un Príncipe o
soberano absoluto, para hacer posibles los postulados de Montesquieu en torno a los
límites y equilibrios del poder y, los planteamientos de Rousseau, en términos de exigir la
soberanía popular. En segundo lugar, con la Revolución Francesa se hace evidente la
entrada en vigor de un nuevo sistema de relaciones económicas y políticas que había
tenido origen en las primeras formas originarias de acumulación del siglo XIV, estamos
hablando del sistema capitalista de producción, conocido también como capitalismo
moderno, el cual fue beneficiado con los adelantos científicos de los siglos XVII y XVIII,
especialmente en Inglaterra, y que ahora realizaría su entrada triunfal en el resto de
Europa gracias al auspicio de la burguesía francesa. Por último, recordemos que es con la
Revolución Francesa que se expresan los ideales de Libertad, igualdad y fraternidad,
proceso que culminó con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en
los cuales se deja entrever la fuerza de los planteamientos de la Ilustración, pues se
reclama el antropocentrismo a través de la libertad de conciencia, la autonomía individual
y la secularización de las creencias. Sin duda, los cambios propiciados por la Revolución
Francesa fueron de gran importancia para la construcción del Estado Moderno francés: el
surgimiento de la república democrática, la soberanía popular, el control político, la
abolición de la monarquía absoluta y la separación definitiva entre Iglesia y Estado, se
convirtieron en referente obligado para la construcción de las nuevas repúblicas europeas
y americanas.

1.3 Teorías del Estado Moderno

Sección 1. Teorías Contractualistas Absolutistas. Nicolás Maquiavelo, Thomas

Hobbes.

Lo que conocemos como teorías contractualistas del Estado hace referencia a las
explicaciones que tienen como premisa que el origen del poder político se funda en un
pacto social, en un contrato de voluntades individuales, mediante el cual se supera el
Estado de Naturaleza y se propende por un orden de realización del estado social y
político. El Estado de Naturaleza supone un momento de la vida del hombre en cuanto ser
biológico-natural, pero a su vez, se trata de un momento previo a la sociabilidad en la cual
el hombre apenas procura su propia subsistencia. Ahora bien, el Estado de Naturaleza fue
objeto de distintas apreciaciones por parte de los teóricos modernos, quienes fundaron
sus concepciones a partir de dos aspectos: primero, en determinar si la naturaleza
intrínseca del hombre está dotada de bondad o de maldad y segundo, en establecer la
forma en que se produce el tránsito del estado de naturaleza al estado social, teniendo en
cuenta que las leyes naturales podrían ser determinantes en la conformación de las leyes
sociales.
Indiquemos que hacemos referencia a teorías Contractualistas Absolutistas cuando
observamos que el pacto social de voluntades se concentra en el poder absoluto del
monarca, otorgando validez jurídica y política al Estado Absolutista. En ese sentido, se
considera como el teórico más relevante dentro de esta postura a Thomas Hobbes, para
quien los hombres, procurando superar el “estado de guerra” y buscando su
conservación, enajenan sus derechos en un tercero que detenta el poder absoluto. Sin
embargo, Nicolás Maquiavelo, quien claramente no está considerado como un
contractualista, pero siendo antecesor de Hobbes, sí es reconocido como el iniciador de la
teoría política moderna sobre el Estado, especialmente porque magnificó el poder
absoluto del Monarca, presentándolo como la persona favorecida por la ley natural para
erigirse como gobernante.

Sección 2. TEORÍAS CONTRACTUALISTAS DEMOCRÁTICAS

John Locke, Charles - Louis de Montesquieu, J.J. Rousseau.

Las teorías contractualistas democráticas tienen como principio de partida que el pacto de
voluntades es un ejercicio racional mediante el cual se pretende la conservación del orden
social armónico y el bienestar individual. La perspectiva frente al estado de naturaleza es
radicalmente distinta a la planteada por Hobbes, puesto que el hombre deja de ser un
lobo para el hombre, y es concebido como un ser naturalmente bueno que requiere la
conformación de un orden social o comunidad política que le permita su realización. En
consecuencia, el pacto social es el sustrato del poder político que han construido los
hombres para sí mismos, razón por la cual, estas teorías se muestran subsidiarias de las
formas democráticas del Estado, donde los límites y el control en el ejercicio del poder,
son indispensables para asegurar que los propósitos del pacto social se cumplan.
Documento de trabajo No.1
Libro I. Capítulo VI: Del Pacto Social

“Supongo a los hombres llegados a un punto en que los obstáculos que perjudican a su
conservación en el estado de naturaleza logran vencer, mediante su resistencia, a la fuerza que
cada individuo puede emplear para mantenerse en dicho estado. Desde este momento, el estado
primitivo no puede subsistir, y el género humano perecería si no cambiase de manera de ser.

Ahora bien; como los hombres no pueden engendrar nuevas fuerzas, sino unir y dirigir las que
existen, no tienen otro medio de conservarse que formar por agregación una suma de fuerzas que
pueda exceder a la resistencia, ponerlas en juego por un solo móvil y hacerlas obrar en armonía.

Esta suma de fuerzas no puede nacer sino del concurso de muchos; pero siendo la fuerza y la
libertad de cada hombre los primeros instrumentos de su conservación, ¿cómo va a
comprometerlos sin perjudicarse y sin olvidar los cuidados que se debe? Esta dificultad, referida' a
nuestro problema, puede anunciarse en estos términos:

"Encontrar una forma de asociación que defienda y proteja de toda fuerza común a la persona y a
los bienes de cada asociado, y por virtud de la cual cada uno, uniéndose a todos, no obedezca sino
a sí mismo y quede tan libre como antes." Tal es el problema fundamental, al cual da solución el
Contrato social.

Las cláusulas de este contrato se hallan determinadas hasta tal punto por la naturaleza del acto,
que la menor modificación las haría vanas y de efecto nulo; de suerte que, aun cuando jamás
hubiesen podido ser formalmente enunciadas, son en todas partes las mismas y doquiera están
tácitamente admitidas y reconocidas, hasta que, una vez violado el pacto social, cada cual vuelve a
la posesión de sus primitivos derechos y a recobrar su libertad natural, perdiendo la convencional,
por la cual renunció a aquélla.

Estas cláusulas, debidamente entendidas, se reducen todas a una sola, a saber: la enajenación total
de cada asociado con todos sus derechos a toda la humanidad; porque, en primer lugar, dándose
cada uno por entero, la condición es la misma para todos, y siendo la condición igual para todos,
nadie tiene interés en hacerla onerosa a los demás.

Además, cuando la enajenación se hace sin reservas, la unión llega a ser lo más perfecta posible y
ningún asociado tiene nada que reclamar, porque si quedasen reservas en algunos derechos, los
particulares, como no habría ningún superior común que pudiese fallar entre ellos y el público,
siendo cada cual su propio juez en algún punto, pronto pretendería serlo en todos, y el estado de
naturaleza subsistiría y la asociación advendría necesariamente tiránico o vana.

En fin, dándose cada cual a todos, no se da a nadie, y como no hay un asociado, sobre quien no se
adquiera el mismo derecho que se le concede sobre sí, se gana el equivalente de todo lo que se
pierde y más fuerza para conservar lo que se tiene.

Por tanto, si se elimina del pacto social lo que no le es de esencia, nos encontramos con que se
reduce a los términos siguientes: "Cada uno de nosotros pone en común su persona y todo su poder
bajo la suprema dirección de la voluntad general, y nosotros recibimos además a cada miembro
como parte indivisible del todo." Este acto produce inmediatamente, en vez de la persona
particular de cada contratante, un cuerpo moral y colectivo, compuesto de tantos miembros como
votos tiene la asamblea, el cual recibe de este mismo acto su unidad, su yo común, su vida y su
voluntad. Esta persona pública que así se forma, por la unión de todos los demás, tomaba en otro
tiempo el nombre de ciudad [*] y toma ahora el de república o de cuerpo político, que es llamado
por sus miembros Estado, cuando es pasivo; soberano, cuando es activo; poder, al compararlo a
sus semejantes; respecto a los asociados, toman colectivamente el nombre de pueblo, y se llaman
en particular ciudadanos, en cuanto son participantes de la autoridad soberana, y súbditos, en
cuanto sometidos a las leyes del Estado. Pero estos términos se confunden frecuentemente y se
toman unos por otros; basta con saberlos distinguir cuando se emplean en toda su precisión”.

[*] El verdadero sentido de esta palabra se ha perdido casi por completo modernamente: la mayor
parte toman una aldea por una ciudad y un burgués por un ciudadano. No saben que las casas
forman la aldea: pero que los ciudadanos constituyen la ciudad. Este mismo error costó caro en
otro tiempo a los cartagineses. No he leído que el título de cives haya sido dado nunca al súbdito de
un príncipe, ni aun antiguamente a los macedonios, ni en nuestros días a los ingleses aunque se
hallen más próximos a la libertad que los demás. Tan sólo los franceses toman todos familiarmente
este nombre de ciudadanos porque no tienen una verdadera idea de él como puede verse en sus
diccionarios, sin lo cual caerían, al usurparlo, en el delito de ¡esa majestad; este nombre, entre
ellos, expresa una virtud y no un derecho. Cuando Bodino ha querido hablar de nuestros
ciudadanos y burgueses, ha cometido un error tomando a unos por otros. M. d'Alambert no se ha
equivocado y ha distinguido bien, en su, artículo Genéve, las cuatro clases de hombres -hasta cinco
contando a los extranjeros- que se encuentran en nuestra ciudad, y de las cuales solamente dos
componen la República. Ningún otro autor francés, que yo sepa, ha comprendido el verdadero
sentido de la palabra ciudadano.

Rousseau, J.J. El Contrato Social o Principios de Derecho Político, Editorial Nacional, México,
1977, p.197 – 199

Lección Evaluativa

Teniendo en cuenta que Locke, Montesquie y Rousseuau son teóricos contractualistas

democráticos sobre el Estado ¿Cómo presentaría las diferencias sustanciales entre ellos?

¿Cómo explica la importancia que otorgan éstos teóricos a la razón humana y a las leyes
positivas?

Cómo argumentaría la siguiente preposición:

En la teoría política se considera que Locke es el primer pensador liberal y Rousseau un

intelectual romántico.

Sección 3. El Estado Marxista

De acuerdo con la concepción materialista-dialéctica de la historia, por la cual se

reconoce el pensamiento de Marx, el Estado es un producto de las relaciones sociales de
producción que expresa la contradicción de la sociedad surgida en el sistema capitalista.
Dicha sociedad encarna la contradicción entre dos clases irreconciliables, una poseedora
y otra desposeída de los medios de producción, donde el Estado juega un papel relevante
como mecanismo político para defender los derechos de propiedad de la clase capitalista
y para mantener las relaciones sociales de dominio. Esta la percepción que Marx tiene
sobre el Estado, el Estado Burgués que derrocó al antiguo régimen, se erigió como forma
moderna de dominio amparándose en los ideales democráticos y fortaleciéndose como
Estado – nación durante el siglo XIX, se encuentra fundamentalmente en La Ideología
Alemana, escrita por Marx y Engels, entre en 1845 y 1846. Allí se expone la relación
guarda la estructura económica con la superestructura, donde la primera es determinante
en cuanto expresa la relación: dominantes - dominados en la esfera de la producción y, la
segunda es su resultado, como construcción ideológica y política dominante.

Las diferentes interpretaciones que han realizado los marxistas sobre Marx y su obra, han
dado lugar a debates en torno cuál era su verdadera concepción sobre el Estado y cuál su
propuesta política, tanto que también hallamos en la Unión Soviética una experiencia
práctica sobre el asunto. Algunos consideran que se trata de la abolición del Estado,
otros que es la superación del Estado Burgués hacia formas socialistas o comunistas y de
éstas, a la supresión definitiva del Estado y, en últimas, están quienes consideran que
Marx aun cuando realizó algunas críticas al Estado, nunca formuló claramente una
propuesta teórica y política sobre el mismo, lo cual les permite atribuir mayor importancia
a los escritos de carácter económico. Lo innegable, es que Marx aparece en el ámbito
intelectual y político del siglo XIX, como uno de los críticos frente a la teoría política
moderna en la cual el Estado y especialmente, el Estado Democrático, aparece como una
necesidad inminente ante la arbitrariedad e injusticia del poder absolutista. El aporte de
Marx está en identificar que en la nueva forma de Estado el poder político no corresponde
con formas democráticas y menos aún, está al servicio de quienes conforman la
comunidad política, el Estado democrático, enmascara intereses burgueses y oprime a la
clase trabajadora, pero sin embargo, se presenta como una construcción que sobre ideas
abstractas dice representar el interés general.

La Ideología Alemana. La Relación entre el Estado, El derecho y la Propiedad

La primera forma de la propiedad es, tanto en el mundo antiguo como en la Edad Media,
la propiedad tribual, condicionada entre los romanos, principalmente, por la guerra y
entre los germanos por la ganadería. Entre los pueblos antiguos, teniendo en cuenta que
en una misma ciudad convivían diversas tribus, la propiedad tribual aparece como
propiedad del Estado y el derecho del individuo a disfrutarla como simple possessio
(25), la cual, sin embargo, se limita, como la propiedad tribual en todos los casos, a la
propiedad sobre la tierra. La verdadera propiedad privada, entre los antiguos, al igual que
en los pueblos modernos, comienza con la propiedad mobiliaria. (La esclavitud y la
comunidad) (El dominium ex jure quiritium)

En los pueblos surgidos de la Edad Media, la propiedad tribual se desarrolla pasando por
varias etapas -propiedad feudal de la tierra, propiedad mobiliaria corporativa, capital
manufacturero- hasta llegar al capital moderno, condicionado por la gran industria y la
competencia universal, a la propiedad privada pura, que se ha despojado ya de toda
apariencia de comunidad y ha eliminado toda influencia del Estado sobre el desarrollo de
la propiedad. A esta propiedad privada moderna corresponde el Estado moderno,
paulatinamente comprado, en rigor, por los propietarios privados, entregado
completamente a éstos por el sistema de la deuda p6blica y cuya existencia, como revela
el alza y la baja de los valores del Estado en la Bolsa, depende enteramente del crédito
comercial que le concedan los propietarios privados, los burgueses. La burguesía, por
ser ya una clase, y no un simple estamento, se halla obligada a organizarse en un plano
nacional y no ya solamente en un plano local y dar a su interés medio una forma general.
Mediante la emancipación de la propiedad privada con respecto a la comunidad, el
Estado cobra una existencia especial junto a la sociedad civil y al margen de ella; pero
no es tampoco más que la forma de organización que se dan necesariamente los bur-
gueses, tanto en lo interior como en lo exterior, para la mutua garantía de su propiedad y
de sus intereses. La independencia del Estado sólo se da, hoy día, en aquellos países en
que los estamentos aún no se han desarrollado totalmente hasta convertirse en clases,
donde aún desempeñan cierto papel los estamentos, eliminados ya en los países más
avanzados, donde existe cierta mezcla y donde, por tanto, ninguna parte de la población
puede llegar a dominar sobre las demás. Es esto, en efecto, lo que ocurre en Alemania.
El ejemplo más acabado del Estado moderno lo tenemos en Norteamérica. Los
modernos escritores franceses, ingleses y norteamericanos se manifiestan todos en el
sentido de que el Estado sólo existe en función de la propiedad privada, lo que, a fuerza
de repetirse, se ha incorporado ya a la conciencia habitual.

Como el Estado es la forma bajo la que los individuos de una clase dominante hacen
valer sus intereses comunes y en la que se condensa toda la sociedad civil de una
época, se sigue de aquí que todas las instituciones comunes tienen como mediador al
Estado y adquieren a través de él una forma política. De ahí la ilusión de que la ley se
basa en la voluntad y, además, en la voluntad desgajada de su base real, en la voluntad
libre. Y, del mismo modo, se reduce el derecho, a su vez, a la ley.

El derecho privado se desarrolla, conjuntamente con la propiedad privada, como

resultado de la designación de la comunidad natural. Entre los romanos, el desarrollo de
la propiedad privada y el derecho privado no acarreó más consecuencias industriales y
comerciales porque el modo de producción de Roma siguió siendo enteramente el mismo
que antes. En los pueblos modernos, donde la comunidad feudal fue disuelta por la
industria y el comercio, el nacimiento de la propiedad privada y el derecho privado abrió
una nueva fase, susceptible de un desarrollo ulterior. La primera ciudad que en la Edad
Media mantenía un comercio extenso por mar, Amalfi, fue también la primera en que se
desarrolló un derecho marítimo. Y tan pronto como, primero en Italia y más tarde en otros
países, la industria y el comercio se encargaron de seguir desarrollando la propiedad
privada, se acogió de nuevo el derecho romano desarrollado y se lo elevó a autoridad. Y
cuando, más tarde, la burguesía era ya lo suficientemente fuerte para que los príncipes
tomaran bajo su protección sus intereses, con la mira de derrocar a la nobleza feudal por
medio de la burguesía, comenzó en todos los países -como en Francia durante el siglo
XVI- el verdadero desarrollo del derecho, que en todos ellos, exceptuando a Inglaterra,
tomó como base él derecho romano. Pero también en Inglaterra se utilizaron, para el
desarrollo ulterior del derecho privado, algunos principios jurídicos romanos (prin-
cipalmente, en lo tocante a la propiedad mobiliaria). (No se olvide que el derecho carece
de historia propia como carece también de ella la religión).

El derecho privado proclama las relaciones de propiedad existentes como el resultado de

la voluntad general. El mismo jus utendi et abutendi expresa, de una parte, el hecho de
que la propiedad privada ya no guarda la menor relación con la comunidad y, de otra
parte, la ilusión de que la misma propiedad privada descansa sobre la mera voluntad
privada, como el derecho a disponer arbitrariamente de la cosa. En la práctica, el abuti
tropieza con limitaciones económicas muy determinadas y concretas para el propietario
privado, si no quiere que su propiedad, y con ella su jus abutendi, pasen a otras manos,
puesto que la cosa no es tal cosa simplemente en relación con su voluntad, sino que
solamente se convierte en verdadera propiedad en el comercio e independientemente del
derecho a una cosa (solamente allí se convierte en una relación, en lo que los filósofos
llaman una idea) (30). Esta ilusión jurídica, que reduce el derecho a la mera voluntad,
conduce, necesariamente, en el desarrollo ulterior de las relaciones de propiedad, al
resultado de que una persona puede ostentar un título jurídico a una cosa sin llegar a
tener realmente ésta. Así, por ejemplo, si la competencia suprime la renta de una finca, el
propietario conservará sin duda alguna el título jurídico de propiedad, y con él el
correspondiente jus utendi et abutendi. Pero, nada podrá hacer con él ni poseerá nada
en cuanto propietario de la tierra, a menos que disponga del capital suficiente para poder
cultivar su finca. Y por la misma ilusión de los juristas se explica el que para ellos y para
todos los códigos en general sea algo fortuito el que los individuos entablen relaciones
entre sí, celebrando, por ejemplo, contratos, considerando estas relaciones como nexos
que se (pueden) o no contraer, según se quiera, y cuyo contenido (desc) ansa
íntegramente sobre el (capr) icho individual de los contratantes. Tan pronto come el
desarrollo de la industria y del comercio hace surgir nuevas formas de intercambio, por
ejemplo, las compañas de seguros, etc., el derecho se ve obligado, en cada caso, a dar
entrada a estas formas entre los modos de adquirir la propiedad.

Nada más usual que la idea de que en la historia, hasta ahora, todo 'ha consistido en la
acción de tomar. Los bárbaros tomaron el Imperio romano, y con esta toma se explica
el paso del mundo antiguo al feudalismo. Pero, en la toma por los bárbaros, se trata de
saber si la nación tomada por ellos había llegado a desarrollar fuerzas productivas
industriales como ocurre en los pueblos modernos, o si sus fuerzas productivas
descansaban, en lo fundamental, simplemente sobre su unión y sobre la comunidad. El
acto de tomar se halla, además, condicionado por el objeto que se toma. La fortuna de un
banquero, consiste en papeles, no puede en modo alguno ser tomada sin quien la tome
se someta a las condiciones de producción y de intercambio del país tomado. Y lo mismo
ocurre con todo el capital industrial de un país industrial moderno. Finalmente, la acción
de tomar se termina siempre muy pronto, y cuando ya no hay nada que tomar
necesariamente hay que empezar a producir. Y de esta necesidad de producir, muy
pronto declarada, se sigue el que la forma de la comunidad adoptada por los
conquistadores instalados en el país tiene necesariamente que corresponder a la fase de
desarrollo de las fuerzas productivas con que allí se encuentran o, cuando no es ése el
caso, modificarse a tono con las fuerzas productivas. Y esto explica también el hecho que
se creyó observar por todas partes en la época posterior a la transmigración de los
pueblos, a saber: que los vasallos se convirtieron en señores y los conquistadores
adoptaron muy pronto la lengua, la cultura y las costumbres de los conquistados. El
feudalismo no salió ni mucho menos, ya listo y organizado, de Alemania, sino que tuvo su
origen, por parte de los conquistadores, en la organización guerrera que los ejércitos
fueron adquiriendo durante la propia conquista y se desarrolló hasta convertirse en el
verdadero feudalismo después de ella, gracias a la acción de las fuerzas productivas
encontradas en los países conquistados. Hasta qué punto se hallaba condicionada esta
forma por las fuerzas productivas lo revelan los intentos frustrados que se hicieron para
imponer otras formas nacidas de viejas reminiscencias romanas (Carlomagno, etc.).

Lección Evaluativa

Elabore un cuadro comparativo entre Teorías Contractualistas Absolutistas del Estado y

Teorías Democráticas del Estado, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:

- Estado de Naturaleza
- Estado Social
- La razón como actividad humana
- Pacto social
- Leyes
- Estado
CAPITULO 2: COMPONENTES ESTRUCTURALES DEL
ESTADO MODERNO

2.1. Población

Uno de los componentes estructurales del Estado es la población. Sin ella no sería
posible siquiera pensar en la existencia de un gobernante, especialmente porque éste, así
se trate de un monarca que se dice dueño de su propio Estado, se presenta ante otros
Estados como el represente de una comunidad política conformada por humanos.

La definición más escueta de población haría referencia al agregado de individuos que

ocupan el territorio del Estado, sin embargo, la población de un Estado no es una simple
sumatoria, por el contrario, corresponde a la unidad social que construye un orden propio
sobre el cual se erige el Estado, razón por la cual, jurídica y políticamente la población es
una sola unidad abstracta distinta de las particularidades de los individuos que la
componen. Ahora bien, la población se haya vinculada al Estado a través del
asentamiento que tiene dentro de su territorio, vínculo que en la mayor parte de los casos
es natural y ancestral, natural porque indica el lugar de nacimiento y ancestral, porque
refiere a las generaciones que comparten un mismo origen y un mismo territorio de
ocupación a lo largo del tiempo.

La población de un Estado tiene como particularidad el sometimiento al orden de validez

del mismo, esto es, que los individuos están sujetos al poder coercitivo del Estado dentro
de sus propios límites territoriales, contemplando la posibilidad de ser sancionados
cuando incurran en la lesión del orden social y político.

Por otra parte, cabe mencionar que la definición de población ha suscitado en el ámbito
de la teoría política, del derecho y de la sociología innumerables discusiones, siendo dos
fundamentalmente recurrentes: de un lado, el rol político de la población (si es
detentadora del poder –soberanía popular – o si por el contrario, es sumisa de un poder
particular) y de otro lado, cuándo es preciso sustituir el concepto de población por el de
nación, teniendo en cuanta que esta última intenta superar la definición y los alcances
jurídicos, para procurar un contenido más complejo que comprende los vínculos sociales
e intersubjetivos entre el conjunto de personas, que se sienten parte de un mismo lugar y
pertenecientes a ese grupo social, gracias a que comparten pasado (origen), presente y
futuro común.

Sección 1. El Pueblo como Elemento del Estado

La existencia de una población específica aportando un límite personal para la aplicación

de las normas estatales, es un requisito indispensable para la existencia del Estado. El
concepto de población, sin embargo, y resulta ello una observación generalizada, es
demasiado impreciso, está excesivamente ligado a impresiones demográficas o
estadísticas. Para que la población pueda ser base de la formación de un Estado, escribía
Pérez Serrano, «...a la idea de mero agregado ha de incorporarse la de una
compenetración, un acomodamiento a la base física o geográfica y, sobre todo, la de una
intimidad de vida que transforme lo amorfo, circunstancial y externo en algo orgánico,
perdurable y enraizado». Nos encontramos entonces ante la idea de pueblo entendido
como un conjunto de población caracterizado por una similitud hacia adentro y una
disimilitud hacia fuera en el terreno étnico-cultural. La visión tradicional de la cuestión
ligaría esa idea de pueblo con el Estado a través del concepto de nación, entendiendo a
esta última como la proyección específicamente política de la idea de pueblo. .

Este planteamiento de la cuestión implica algunos problemas que necesitan ser

dilucidados. En primer lugar, la nación, en cuanto realidad histórica y presente, no ha
necesitado ni ha contado en gran número de casos, en su origen, con el sustento de una
realidad étnico-cultural homogénea. En segundo lugar, determinados pueblos han
evidenciado una vocación política singular estando ya insertos en una previa realidad
estatal e incluso en realidades nacionales más amplias, fruto del impulso estatal. En tercer
lugar, la existencia de un pueblo o un grupo étnico no equivale, obviamente, a la
existencia de una nación o una nacionalidad, entendiendo este concepto de nacionalidad
como equivalente a nación que no ha trascendido a una organización política propia.
Como escribe Leibholz, «... el pueblo es, en realidad, algo que existe por naturaleza. Los
pueblos, en oposición a las naciones, han existido tanto en la antigüedad, como en la
Edad Media y en la llamada Edad Moderna». Podría incluso afirmarse, con H. Heller, la
necesidad de un proceso de toma de conciencia específico para poder hablar de la propia
idea de pueblo: «Los criterios objetivos, dice H. Heller, implican solamente ciertos su-
puestos y posibilidades de una conexión del pueblo, la cual para que se convierta en
realidad ha de ser, en primer lugar, actualizada y vivida subjetivamente. Por esta razón, la
cuestión de la pertenencia a un pueblo no puede resolverse remitiéndose sencillamente a
una determinación de la esencia según módulos espirituales; o acaso físicos

Nos encontramos, pues, ante una cuestión que no admite tratamientos simplificados. La
nación es una idea demasiado preñada de consideraciones estrictamente políticas como
para reducirla a ser función de meros datos étnico-culturales, aunque sea evidente que
algunas realidades nacionales son consecuencia de la capacidad creativa de unos
movimientos nacionalistas especialmente atentos a esa esfera cultural”.

Sección 2. Idea de Nación: La Nación «Política»

La nación no tiene como fundamento necesario la existencia de un grupo étnico. La

nación no tiene que ver, desde una amplia perspectiva política e ideológica, con ninguna
realidad natural o «biológica». En un momento determinado de la historia, la nación habrá
de surgir en el marco europeo como una referencia ideológica básica para asegurar el
funcionamiento del aparato estatal, aglutinando a los individuos que la integran en el
espacio económico, social y político abarcado por el Estado.

En relación con este tipo de nación, el Estado no es consecuencia de ella, sino

justamente lo contrario. El Estado resulta en gran número de casos ser el creador de la
nación no solamente en el marco europeo, sino también en el caso de América primero,
tanto en EE.UU. como en Iberoamérica, y de Asia y África después. Esta idea de nación
tiene cuando menos tanta extensión en su uso como la idea de nación con base en la
realidad étnica, aunque para un significativo y amplio sector del estudio del tema habría
pocas dudas acerca de la manifiesta mayor importancia de los aspectos políticos sobre
los culturales a la hora de entender la idea de nación.

Históricamente, será el marco europeo occidental el que nos presente los primeros tipos
se esta nación político-estatal. Los estados modernos europeos no se limitan a ofrecer
una organización estrictamente política. Estos Estados son también impulsores de lazos
culturales, bien de nueva creación, bien originarios de uno d los grupos étnicos existentes
en su territorio. El ejemplo más claro de surgimiento de un tipo de nación política es el
Estado-Nación caracterizado por la coincidencia entre la creación de una organización
para el ejercicio de la autoridad y el desarrollo de una específica solidaridad entre su
población. Este tipo de solidaridad, nacionalismo dinástico o simplemente estatismo,
actuaba en provecho de los intereses de la Monarquía, pero sembraba las bases para un
posterior despliegue del nacionalismo con base en la idea de nación política: «Si el
nacionalismo existió, escribió Shafer, en un sentido pleno, antes de finales del siglo XVII,
es una afirmación discutible. Pero desde el siglo XII poderosas dinastías en Inglaterra
(Angevin y Tudor) y en Francia (Capetos y Borbones) estaban construyendo lo que más
tarde se va a llamar Estados nacionales, Estados con instituciones legales y admi-
nistrativas centrales, con cambiantes pero realmente delimitados territorios y con pueblos
de culturas reconocidas como comunes.

La génesis de la realidad nacional impulsada por el Estado europeo puede retrotraerse en

el tiempo a un momento anterior incluso al surgimiento del Estado-Nación. El viejo
regnum medieval que andando el tiempo dará paso al Estado soberano de la modernidad,
es por supuesto radicalmente ajeno al establecimiento de relaciones significativas entre
datos culturales y políticos, poniendo en marcha las bases de una solidaridad nacional
más allá de los particularismos étnicos. Es cierto que este nacionalismo inicial no se va
gestando exclusivamente por la acción del Estado; C. Friedrich ha criticado esta visión del
Nation-Building europeo-occidental, señalando un exceso de protagonismo del caso
inglés y francés. En la periferia europea, la desintegración del orden medieval sigue vías
diferentes, tal como evidenciaría el caso español donde ese prenacionalismo podría
conectarse mejor con la lucha contra los musulmanes que con la acción del Estado. El
influjo ideológico de la antigua Roma, sigue diciendo Friedrich, se constituía en un modelo
de organización política que de Marsilio de Padua a Maquiavelo será capaz de resucitar la
idea de patriotismo clásico susceptible de posterior conversión en nacionalismo. En
cualquier caso, será el Estado quien refuerce ese sentimiento nacional cuando no lo
origine de modo directo.

La puesta al descubierto de esta nación de base política que tiene su génesis en el

aparato político estatal va a ser en ocasiones tardía, cuando menos, en función de tres
grandes razones. En primer lugar, y tal como señala Seton-Watson en relación al más
ambiguo pero sin duda emparentado concepto de «nación antigua», porque el proceso de
creación de este tipo de naciones fue lento y oscuro, en muy buena medida, de carácter
espontáneo. En segundo lugar, por lo que hay de superfluo en la misma idea de nación
para los Estados europeos más viejos, cuya cohesión se encuentra garantizada por otros
expedientes ideológicos. En tercer lugar, por la menor intensidad de la integración
ciudadana que no demanda la concreción de la idea de nación hasta fecha avanzada.
Será en un momento posterior, coincidente con el surgimiento del liberalismo desde
finales del siglo XVIII, cuando se produzca su clara definición. Es el momento de la
nación norteamericana y especialmente, de la nación francesa postrevolucionaria.

Una nación acompasada a las necesidades planteadas por las transformaciones

económicas, sociales, ideológicas y políticas, que no puede oponer su originalidad a la
artificiosidad del Estado, que asume el carácter multiétnico de su realidad, debe generar
un tipo de nacionalismo específico, acorde en líneas generales con el nacionalismo
liberal, un nacionalismo, dice Kamenka, a la medida del ciudadano y no del particularismo
étnico. El individuo, con dignidad y derechos intrínsecos a su persona, debe ser el sujeto
y no el objeto de la nación y el nacionalismo. A. Cobban señala con claridad las diferentes
consecuencias políticas implícitas entre éste y el otro gran tipo de nación: «La nación
como unidad política, el Estado, es una organización utilitaria, construida por la inventiva
política para la consecución de fines políticos, incluyendo los económicos. La política es el
terreno de la oportunidad y la medida de su éxito es el grado en que las bases materiales
del bienestar -ley y orden, paz, bienestar económico- son realizadas. La nación, bajo una
concepción cultural, por el contrario, es normalmente vista como una cosa buena en sí
misma, un hecho básico, un ineludible "dato" de la " vida humana. Pertenece al terreno de
actividad del espíritu humano, sus logros están en el terreno del arte y la literatura, la
filosofía y la religión

Sección 3. El Nacionalismo

El nacionalismo se puede entender como la exaltación de elementos - políticos, culturales

o económicos, raciales, religiosos o históricos, subjetivos, materiales - que constituyen la
identidad de un pueblo o nación. Esa exaltación se lleva a cabo en el discurso de las elite
s que aspiran al poder u ocupan el poder y a través los medios de comunicación, la
propaganda política y la educación pública y en todo aquello que contribuye a imaginar la
comunidad y a elaborar la memoria colectiva: un monumento, las festividades
tradicionales, el himno, bandera, el museo, las peregrinaciones. Esta definición distingue,
como ya se ha dicho, entre los elementos de la identidad nacional y el nacionalismo, que
no es sino la utilización de algunos de esos elementos. La definición asume también que
el nacionalismo es un discurso de las elites de una comunidad para justificar un proyecto
político y una idea específica del bien común (1).

Quiero reiterar algunos aspectos del fenómeno desde esta concepción. Primero los
símbolos que utiliza el nacionalismo son muy diversos. Casi cualquier elemento de la
realidad puede, si se presentan las condiciones históricas e intelectuales, ser objeto de la
transformación nacionalista. El petróleo, la industria eléctrica, los ferrocarriles, un santo o
una virgen, el indígena, el migrante, una guerra o malquiera de los miles de los
personajes de la historia (reales o inventados). Lo significativo es que cualquiera de esos
elementos sea utilizado por la acción del nacionalismo a fin de construir y legitimar una
imagen de comunidad y un conjunto de instituciones que contribuyan a la unidad cultural,
política y jurídica. Segundo, la acción nacionalista es la que realiza no el arqueólogo ni el
ingeniero petrolero, sino un actor social -en nuestra alegoría el orador de la plaza pública-
que tiene al menos dos capacidades: dar un mensaje a un grupo, grande o pequeño, de
personas y seleccionar, entre los recursos de la historia, la cultura y la naturaleza, los
elementos útiles a esa acción y a sus propósitos. Hay que notar que este actor no
necesariamente es alguna institución del Estado, puede serlo con propósitos radicalmente
distintos una minoría cultural o una asociación civil. En cualquier caso encontramos la
acción de exaltar elementos de identidad. Tercero: la acción nacionalista sólo tiene
sentido en la medida en que se relaciona con un proceso de unificación política y cultural
de una sociedad y con el dominio de una elite sobre las mayorías. No toda la sociedad
ocupa o busca ocupar la tribuna de la plaza pública, sino sólo una parte que posee
intereses creados y la capacidad de realizar actividades en favor de los mismos. La
acción nacionalista es significativa en la medida en que construye el Estado o perpetúa
una modalidad del Estado. Cuarto: el nacionalismo sirve para moderar el conflicto social
o, en otros términos, disminuir la insuficiencia de gobernabilidad (2). Ello explica por qué
el nacionalismo aparece en toda sociedad, aunque con esto no pretendo decir que el
nacionalismo es preponderante con respecto a otros factores que posibilitan la
estabilidad, el entendimiento y la unidad social.

Elementos del nacionalismo

El nacionalismo, decíamos arriba, es un recurso para moderar las tensiones sociales y

favorecer el entendimiento. Es un texto, un cuerpo de símbolos orales, gramaticales o
plásticos cuya característica general y esencial es exaltar los elementos de la identidad de
una nación o la nación misma. Siendo ésta su característica principal, creo que existen
otros elementos comunes a todo discurso nacionalista.
Indistintamente del momento histórico o de las tensiones de cada comunidad política, el
discurso nacionalista casi siempre posee los siguientes contenidos:

1. una comunidad política a la que se llama nación, o con algún sinónimo, y corresponde
a un territorio delimitado (el mapa, tanto o más que un problema plástico o de geografía,
sustenta este primer aspecto),
2. un enemigo, externo, de la nación,
3. un enemigo interno o antipatriota,
4. un llamado a la unidad de los miembros de la comunidad o nación,
5. una referencia a la historia y a un futuro ideal,
6. un conflicto social y una solución que debe asumirse en nombre de la nación y de la
aceptación de cada uno de estos elementos como verdades sagradas y
7. una defensa o una exaltación de la independencia de la nación con respecto al resto
del mundo. Sobra decir que este orden ni es riguroso ni necesariamente excluyente de
otros factores.

El ejemplo de las Cortes de Cádiz, cúlmen de la revolución Española y en cierta forma

origen de la independencia de los Estados latinoamericanos, puede ser ilustrativo. En las
Cortes gaditanas el enemigo externo es Napoleón; el antipatriota, el absolutista y el
patriota el soldado organizado en partidas contra los franceses; la unidad gira en derredor
de Fernando VII y, a pesar de la carencia de una memoria histórica capaz de unificar la
España europea y la americana, la tradición católica sustenta una imagen de comunidad
frente al protestantismo y el ateísmo de los revolucionarios franceses; la fe está
relacionada también con el sentido de divinidad que posee España (la nación) y la
asamblea parlamentaria soberana, que en Cádiz se le llama Vuestra Majestad.

Amén de su obra legislativa, En las Cortes de Cádiz aparece una idea de nación y de
historia, de recelo hacia las potencias externas y de antipatria, de unidad y de conflicto. El
problema central era conservar la soberanía y la unidad de toda España, amenazada, en
el exterior, por Napoleón y, en el interior, por la autonomía de las Juntas Supremas
Provinciales y por la insurrección americana. Con todo y las diferencias entre absolutistas
y liberales, entre europeos y americanos, en los Diarios de Debates de las Cortes de 1810
y 1813 aparece, una y otra vez, un llamado de unidad en torno a una idea de nación
sagrada: España”.

2.2. Territorio

Siguiendo a Kelsen (1988), el territorio como componente estructural del Estado tiene dos
aspectos a considerar. En primer lugar, constituye un espacio geográfico donde se
asienta o actúa una población que dice tener un vínculo de pertenencia a la unidad
política llamada Estado, esto significa, que el territorio se convierte en el espacio físico
que propicia el encuentro entre la unidad social y la unidad política. De otro lado, el
territorio del Estado tiene un componente jurídico que indica el límite o la jurisdicción en el
cual cobra validez el orden jurídico y político de ese Estado, es decir, el territorio (continuo
o discontinuo geográficamente) delimita el marco de actuación y responsabilidad frente al
orden político, dando lugar a medidas coactivas o sanciones para quienes se encuentran
en ese espacio físico y atenten contra el orden político. Por último, el límite del territorio
está demarcado físicamente por el territorio de otro Estado y jurídicamente por el Derecho
internacional, de tal manera que esto implica o supone un respeto mutuo entre los
Estados por la autonomía que cada uno de ellos tiene dentro de ese espacio geográfico.

Sección 1. Teoría Patrimonial

Decir que el territorio es un elemento esencial del Estado, no es suficiente. Hay que
considerar al mismo tiempo qué tipo de relaciones existen entre el territorio y el Estado,
puesto que teniendo, en efecto, bastantes relaciones, no son estrictamente coincidentes.

La llamada teoría patrimonial, esto es, aquella que postula que la relación entre el Estado
y su territorio por similitud con la figura romana del patrimonium es una relación de
derecho privado. Se habría de conceder, en consecuencia, al Estado la facultad de usar
libremente de la cosa. Así es defendida la idea de la relación jurídica privada de
disposición de la cosa por Ihering. Esta idea es una herencia de las formas políticas de
antes del Estado territorial, concretamente de la época de las uniones personales, de
cuando los reyes, por vía testamentaria, estaban capacitados para redistribuir sus
«posesiones» y, con ello, cambiar la configuración territorial del Estado.

Sección 2. Teoría espacial y del derecho público real

La teoría del derecho real público, que constituye una matización importante respecto a la
anterior, ya que aquí se trata también del derecho de disposición pero de carácter público
y objetivo (Gerber). Esa facultad de disposición no puede presuponer capacidad para
decidir en las relaciones jurídico-privadas. Por ello esta teoría está articulada, en gran
medida, en la famosa distinción que hace Jellinek entre el dominium y el imperium, en
cuanto a la facultad que ejerce el Estado sobre el territorio. Frente a esta teoría se ha
argumentado, a modo de crítica, que, en verdad, el poder del Estado se ejerce, no sobre
realidades materiales, sino personales. Igualmente se señala que el territorio puede y
debe entenderse más como algo esencial del Estado antes que como una pertenencia,
sea cual sea el régimen que se le aplique.

La teoría espacial, el territorio es el límite de validez de las normas del Estado, o, en otros
términos, el límite de las competencias del Estado en el sentido general. No existe ahora
derecho alguno del Estado a disponer de su territorio, pero sí se le reconoce una potestad
administrativa. Como dice Kelsen, «la validez del sistema normativo que constituye el
orden jurídico estatal, se circunscribe, en principio, a un determinado territorio». Los
hechos que regulan estas normas tienen la nota especial de que han de ocurrir
precisamente en un territorio determinado. Sólo en virtud de esta limitación del ámbito
espacial de validez de las normas es posible garantizar la vigencia de varios órganos
estatales sin incurrir en conflictos unos con otros.

Sección 3. Teorías sobre la propia persona y la soberanía tradicional

La teoría del Derecho sobre la propia persona. Se trata aquí de un derecho fácilmente
identificable como una construcción inmediata de carácter intuitivo. No es, propiamente
hablando, un derecho de propiedad en un sentido estricto, puesto que no se da una
separación entre los dos extremos de la relación de propiedad pero sí tiene un elementote
libre disposición. Esta teoría que postula ese tipo de relación inmediata entre el Estado y
el territorio, en realidad, muestra la influencia de la concepciones organicistas propias del
siglo XIX y, al igual que sucede con la teoría organicista pura, podemos tomarla como
metáfora, pero no cabe reconocerle una grana capacidad explicativa.
La teoría de la soberanía tradicional que en realidad, es una mezcla de dos anteriores: la
del derecho real público y la espacial, ya que, de acuerdo con la idea de que el Estado
ejerce un imperium sobre el territorio, éste viene definido como el ámbito en que se ejerce
la soberanía del Estado. El inconveniente es que, en este caso, y dado que la misma
concepción de la soberanía no es tan nítida como cabría esperar, la teoría tiene escaso
poder explicativo.

A nuestro entender, la concepción kelseniana es la más acertada al convertir territorio en

el ámbito de actuación del poder del Estado, o ámbito de vigencia las normas. No
obstante, no suscribimos la afirmación de que, así pues, todo el territorio tiene carácter
puramente jurídico, y no tiene nada que ver con ninguna especie de conocimiento
geográfico o «naturalista», por entender que, efectivamente, los análisis actuales del
territorio pueden tomar en cuenta los factores económicos, sociales, etc., para articular
una propuesta razonable y omnicomprensiva de las relaciones entre el territorio y el
Estado

Recuerde que….

1. Mantenga especial atención en la importancia que se otorga a la legitimidad como

fundamento del poder político, pues ésta es la que supone, en términos
Weberianos, el mantenimiento de un orden dado y en consecuencia, de un tipo
específico de Asociación de domino (El Estado racional con el monopolio legítimo
de la fuerza).
2. Recuerde que es finalmente el sociólogo alemán Max Weber quien en sus
sociologías de la Dominación y del Estado propuestas en su obra cumbre
Economía y Sociedad, quien sintetiza los componentes del Estado moderno:
Población, territorio, Dominación Política y monopolio legítimo de la fuerza.

2.3. Poder Político

Hacer referencia al Poder Político como uno de los componentes estructurales del Estado
puede generar controversia con aquellos que consideran en su lugar a la soberanía. Sin
embargo, hemos decido que el poder político subsume el concepto de soberanía, en tanto
que como forma en que se plantea y define la relación entre dominantes y dominados, la
soberanía aparece como uno de los elementos vinculantes e implícitos de la relación, de
tal manera que preferimos adoptar una perspectiva crítica en torno a la pregunta de quién
es el “verdadero” detentador del poder soberano, en medio de relaciones que se
presentan en escala de grises y en la práctica, muchas veces contrarias a los postulados
de la teoría política. En ese sentido, la relación que emerge con el Poder Político, está
haciendo referencia también a los mecanismos de interacción, representación y reglas de
juego dentro de las relaciones de dominio. No obstante, reconocemos la particularidad
que tiene el poder político, la cual consiste en que, la relación dominantes – dominados se
sostiene, entre otras, por el uso de la fuerza, por el uso de la coacción física que se ejerce
para someter la voluntad de otro, en aras de mantener el orden social y político existente.
El poder tiene como finalidad mantener el orden político, más allá de si ese orden es
considerado justo o injusto o si responde o no a la voluntad popular, es un orden y como
tal, el ejercicio del poder orientado de cualquier forma (más o menos democrático, más o
menos autoritario), procura ese fin.

Sección 1. El uso de la fuerza y el poder político

El hecho de que la posibilidad de recurrir a la fuerza sea el elemento distintivo del poder
político frente a las otras formas de poder no quiere decir que el poder político se resuelva
en el uso de la fuerza. El uso de la fuerza constituye una condición necesaria pero no
suficiente para la existencia del poder político. No todo grupo social capaz de emplear,
incluso con cierta continuidad, la fuerza (una asociación de delincuentes, una banda de
piratas, un grupo subversivo, etc.) ejerce un poder político. Lo que caracteriza el poder
político es la exclusividad en el uso de la fuerza respecto a todos los demás grupos que
actúan en un determinado contexto social, exclusividad que es el resultado de un proceso
que se desarrolla en toda sociedad organizada para la monopolización de la posesión y
del uso de los medios con lo que resulta posible ejercer la coacción física. Este proceso
de monopolización se produce simultáneamente con el de criminalización y penalización
de todos los actos de violencia no realizados por las personas autorizadas por los
detentadores y beneficiarios de este monopolio.
Sección 2. La hipótesis Hobbesiana

En la hipótesis hobbesiana que sirve de base a la teoría moderna del Estado, el paso del
estado de naturaleza al estado civil, o de la anarquía a la arquía, del estado apolítico al
estado político, se produce cuando los individuos renuncian al derecho de emplear cada
uno la fuerza propia que los hace iguales en el estado de naturaleza para ponerlo en
manos de una sola persona o de un único cuerpo que, desde ese momento, será el único
autorizado para emplear la fuerza frente a ellos. Esta hipótesis abstracta adquiere
profundidad histórica en la teoría del Estado de Marx y Engels conforme a la cual las
instituciones políticas de una sociedad dividida en clases antagónicas tienen como
función principal la de permitir a la clase dominante mantener la propia dominación,
objetivo que no puede alcanzarse, dado el antagonismo de clase, más que mediante la
organización sistemática y eficaz de la fuerza monopolizada (por ello, todos los estados
son y no pueden no ser, dictaduras). En esta dirección es hoy clásica la definición de Max
Weber: «Por Estado debe entenderse un instituto político de actividad continuada,
cuando y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión
de monopolio legítimo de coacción física, para el mantenimiento del orden vigente» (*).
Esta definición se ha convertido, prácticamente, en un lugar común de la ciencia política
contemporánea. G. A. Almond y G. B. Powell escriben en uno de los manuales de ciencia
política más acreditados:

Coincidimos con Max Weber cuando señala que el uso legítimo de la fuerza es el
hilo que recorre la acción del sistema político, dándole su especial carácter e
importancia y su coherencia como sistema. Las autoridades políticas, y sólo
ellas, tienen cierto derecho, generalmente aceptado, a utilizar la coerción y exigir
obediencia mediante el uso de ésta [...]. Cuando hablamos de sistema político,
incluimos todas las interacciones que afectan el uso -real o posible- de coacción
física legítima (**).

La supremacía de la fuerza física como instrumento de poder sobre todas las otras formas
de poder (las principales de las cuales son, además de la fuerza física, el dominio sobre
los bienes que da lugar al poder económico y el dominio sobre las ideas que da lugar al
poder ideológico) puede demostrarse mediante la consideración de que, aunque en la
mayor parte de los Estados históricos el mono polio del poder coactivo haya intentado o
conseguido mantenerse mediante la imposición de las ideas («las ideas dominantes»,
Según una conocida expresión de Marx, «son las ideas de la clase dominante»), de los
dei patrii a la religión civil, del Estado confesional a la religión del Estado, así como
mediante la concentración y dirección de las principales actividades económicas, existen,
sin embargo, grupos políticos organizados que han podido permitir la des-monopolización
del poder ideológico y del poder económico (por ejemplo, el Estado liberal-democrático
caracterizado por la libertad de disentir, aunque dentro de ciertos límites, y por la
pluralidad de centros de poder económico). Hasta ahora, no ha existido ningún grupo
Social organizado que haya podido consentir la des-monopolización del poder coactivo,
hecho que supondría, ni más ni menos, que el final del Estado y que, en cuanto tal,
constituiría un verdadero salto cualitativo fuera de la historia al reino intemporal de la
utopía.

Consecuencia directa de la monopolización de la fuerza en el ámbito de un determinado

territorio y con referencia a un determinado grupo social son algunos de los caracteres
que habitualmente se atribuyen al poder político y que lo diferencian de cualquier forma
de poder: la exclusividad, la universalidad y la inclusión. Por exclusividad se entiende la
tendencia que manifiestan los tentadores del poder político a no permitir en su ámbito de
dominio la formación de grupos armados independientes y a sojuzgar o dispersar a
aquellos que se formen, además de mantener a raya la infiltraciones, injerencias o
agresiones de grupos políticos externos. Este carácter distingue a un grupo político
organizado de la societas de latrones (el latrocinium del que hablaba san Agustín). Por
universalidad se entiende la capacidad que poseen los detentadores del poder político, y
sólo ellos, de adoptar decisiones legítimas y efectivamente operativas para toda la
colectividad sobre la distribución y el destino de los recursos (no sólo económicos). Por
inclusividad se entiende la posibilidad de intervenir imperativamente en todas las posibles
esferas de actividad de los miembros del grupo, dirigiéndolas hacia un fin deseado o
apartándolas de un fin no deseado sirviéndose como instrumento del orden jurídico, es
decir, de un conjunto de normas primarias dirigidas a los miembros del grupo y de normas
secundarias dirigidas a los funcionarios especializados, autorizados para intervenir en
caso de violación de las normas primarias. Esto no quiere decir que ningún poder político
se ponga límites. Pero se trata de límites que varían de una formación política a otra. Un
Estado teocrático extiende su poder a la esfera religiosa, mientras que un Estado laico se
detiene ante la misma. Igualmente, un Estado colectivista extiende su poder a la esfera
económica, mientras que el Estado liberal clásico se abstiene de hacerlo. El Estado omni-
inc1usivo, es decir, el Estado al que ninguna esfera de la actividad humana permanece
extraña, es el Estado totalitario y, por su naturaleza de caso-límite, la sublimación de la
CAPITULO 3: EL ESTADO COMO OBJETO DE ESTUDIO

3.1 El Estado como objeto de estudio

El Estado se presenta ante nosotros como una abstracción, en ocasiones como un

concepto, como una institución o simplemente como una forma de poder que parece
ajena al individuo. Hemos mencionado hasta ahora cuál ha sido su origen y cuáles son
sus compones estructurales, pero ¿Qué podemos decir en relación con su contenido?,
¿Qué es el Estado?, ¿Cómo abordar su estudio? Pues bien, las nociones que tenemos
del Estado no son erróneas, sencillamente demuestran la complejidad para definirlo y
expresan como el Estado siendo un producto de la sociedad tiene distintas lecturas
posibles, desde las cuales se privilegian una o más determinaciones. No obstante, no
interesa abordar la acepción política del Estado, que lo considera producto de las
relaciones poder e igualmente, destaca su naturaleza jurídica.

Lección Evaluativa

1. Construya con sus propias una definición de Estado y compárela con la de su

pequeño grupo colaborativo

Sección 1. El Objeto de la Teoría del Estado: El Estado

“El Estado se nos presenta como una forma de realidad sui generis, como ya hemos
señalado y cual suele ser el caso en los fenómenos sociales. Esto es, evidentemente, el
Estado no posee el tipo de realidad material de los fenómenos meramente físicos pero,
desde luego, posee un grado de objetividad muy superior a la de las puras producciones
de sentido. El Estado es una realidad material compleja, dotada de diferentes grados y
tipos de significado. Por ejemplo, es cierto que el sistema penitenciario forma parte de la
administración estatal y tiene una contundente realidad material con cárceles, juzgados de
vigilancia, funcionarios de prisiones, etc. Pero también es cierto que dicho sistema
penitenciario se organiza en función de unos u otros modos de entender la relación entre
la sociedad y quienes quebrantan sus normas, así como unos u otros modos de entender
la función que deben cumplir los diversos medios sancionadores administrados por dicha
sociedad.

En resumen, el Estado se nos presenta como un fenómeno complejo compuesto por

diversos órdenes de realidad y de significados. Según que se haga especial hincapié en
unos u otros aspectos de esa realidad, la respectiva Teoría del Estado tendrá un carácter
u otro. Si se subraya en especial el aspecto ideal del Estado se articulará una Teoría
metafísica del Estado (Hobhouse); si, por el contrario, se presta atención únicamente a los
aspectos puramente antropológicos en el sentido de subrayar la función de conquista y
violencia de la organización estatal, estamos ante una teoría “realista” del Estado, en el
que lo que se pone de manifiesto es el carácter coercitivo del Estado (Gumplowicz); si se
incide en los factores puramente territoriales, se construirá una Teoría geopolítica del
Estado (Kjellen); una insistencia en los aspectos estrictamente sociales nos dará una
Teoría sociológica del Estado (McIver); la concentración en los factores de carácter legal
constituye una Teoría Jurídica del Estado (Kelsen). De los diferentes órdenes de
realidad/significado destacaremos en especial el antropológico, el geográfico, el normativo
y el institucional.

Desde el punto de vista antropológico, el Estado está compuesto por una población que
posee una determinada identidad cultural, lo cual, sin embargo, no quiere decir que el
estudio antropológico del Estado haya de identificarse con el puramente institucional. Este
estudio antropológico es hoy, sin duda, mucho menos importante de 10 que fue para la
consideración de las formas primitivas de dominación política. No obstante, hoy día sigue
teniendo cierto interés por cuanto el objeto de estudio Estado posee características
diferentes, según el país de que se trate en un mundo multicultural como es el
contemporáneo. El Estado en los países árabes, por ejemplo, posee características muy
distanciadas del existente en los países de cultura occidental y raíz cristiana. Principios
que informan la actuación de los poderes públicos en los últimos, como el de no
discriminación por razón del sexo tienen un destino muy diferente en los países de
tradición musulmana.
También el elemento geográfico del Estado cuenta como un elemento condicionante a la
vez que explicativo de éste. Un ejemplo típico de esta determinación es el de la influencia
en la estructura estatal de la condición marítima de los Estados bien cuando éstos son
insulares o cuando disponen de grandes extensiones de costas. De igual modo, desde el
punto de vista descriptivo, las dimensiones territoriales de los Estados (grandes masas
territoriales, como la U.R.S.S. o los Estados Unidos, por ejemplo) ejercen cierta influencia
sobre las respectivas organizaciones institucionales.

En cuanto al aspecto normativo, se trata de la forma habitual de actuación del Estado. El

enfoque jurídico tiene que dar cuenta, por tanto, de una gran cantidad de fenómenos,
desde las declaraciones de derechos y libertades de los ciudadanos, hasta las normas
reguladoras del funcionamiento de la administración pública en todas sus facetas. El
estudio de la vertiente jurídica del Estado nos ayuda asimismo a entender un aspecto
básico del funcionamiento estatal, esto es, el aspecto formal desde el momento en que,
con independencia de que el derecho ponga en fórmulas positivas una especie de
quintaesencia de la conciencia moral de la época, 10 más distintivo de la producción
normativa es el respeto a los requisitos del procedimiento que, según ciertos autores
(Luhmann) puede considerarse como el principio fundamentador de la legitimidad
contemporánea.

El aspecto institucional, por último, nos muestra que el Estado es un conjunto de

instituciones cuyo estudio no se agota en un enfoque puramente cultural y jurídico ya que
también son susceptibles de tratamiento histórico, siendo éste muy necesario para
comprender el tratamiento de tales instituciones.

Para terminar la exposición acerca de la complejidad del Estado como objeto de

conocimiento, debe recordarse que, como tal, el Estado comprende también aspectos
esenciales del proceso de reproducción social y de los mecanismos económicos. De
hecho, la organización económica de una sociedad avanzada contemporánea es
incomprensible sin un conocimiento aceptable del funcionamiento del Estado. Pero, sobre
todo, el Estado como conjunto de poderes públicos se transmite en su justificación al
pueblo por medio del proceso de socialización y aprendizaje. De hecho, igual que el
Estado contemporáneo tiene una intensa intervención en la economía, lo cual explica el
aspecto primeramente mencionado, también es evidente que hoy día, el sistema
educativo está en su mayor parte en manos de los poderes públicos que se encargan de
transmitir contenidos que perpetúan la existencia de las instituciones estatales.

Por otro lado, el Estado, en un enfoque micropolítico, alcanza los aspectos más nimios
aparentemente de la vida cotidiana de las gentes. La multiplicación de los servicios
sociales en nuestra época hace que los ciudadanos estén acostumbrados a una directa
intervención del Estado en aspectos de su vida más inmediata, desde la organización del
tiempo libre a la determinación de los ritos sociales de tránsito.

Una vez considerada la complejidad del objeto Estado en nuestros días, réstanos
únicamente señalar un factor añadido no material, sino temporal, -cuya contribución
tiende a hacer aún más difícil dicha complejidad y ello es que, por ser un producto
humano, el Estado parece tener una capacidad de transformación prácticamente ilimitada.
El hecho, además, de que los cambios estatales no sean únicamente un producto
necesario de una evolución social precondicionada, sino que también tenga que ver con
los propósitos programáticos de unos u otros partidos, hace que la Teoría del Estado se
organice como una disciplina también, empeñada en el conocimiento de un objeto en
perpetuo y, muchas veces, impredecible cambio”.

García Cotarelo, Ramón y De Blas Guerrero, Andrés. Teoría del Estado. UNED, Madrid,
1988, p. 64 -66.

Sección 2. Diferencias entre Estado y Gobierno

El propósito de comenzar el desarrollo de éste tema abordando las diferencias entre

Estado y Gobierno tiene una razón de ser: el uso inadvertido de los términos que en el
leguaje cotidiano termina por otorgarles un significado equivalente a dos realidades
distintas. Con respecto al Estado hemos indicado ampliamente en los temas precedentes
que se trata de una construcción social caracterizada por su naturaleza jurídica y política
de carácter moderna, que como institución cobra existencia entre los siglo XV y XVI, logra
su máximo esplendor en el siglo XIX y se mantiene como forma válida hasta nuestros
días. Del mismo modo, el Estado se presenta como una forma única que está compuesta
por población, territorio, poder político y, siguiendo a Weber, que tiene como particularidad
la posesión del monopolio legítimo de la fuerza. En síntesis, el Estado es la forma
racional moderna de organización política que surge por oposición a formas anteriores:
estamentales, imperiales o feudales, y que se erige como orden político válido para la
sociedad de la cual es producto.

Por otro lado, el Gobierno está referido a la composición orgánica y funcional que dentro
del Estado tiene a su cargo la conducción política, es decir, se trata desde el punto de
vista administrativo, del conjunto de personas que tienen bajo su responsabilidad el
direccionamiento de acciones para el cumplimiento de los fines del Estado, siendo en este
caso, el gobierno una de las expresiones materiales del Estado, éste último que como
orden político es una entidad abstracta. Tengamos en cuenta que si el gobierno está para
cumplir los fines del Estado, es de gran importancia conocer la naturaleza del Estado, por
ejemplo: si se trata de uno absolutista o democrático, se espera que el gobierno ejecute
sus funciones en aras de mantener los propósitos de ese Estado y por tanto, de conservar
el orden político que éste exige. Cuando nos situamos desde la óptica del poder político,
tenemos que el gobierno es la forma en que se organiza la relación de dominio al interior
del Estado y que, dependiendo de las vías legítimas de reconocimiento (tradición,
herencia, sistema electoral), se obtiene la autoridad necesaria para presentarse como el
conductor y realizador de los fines del Estado.
Estado y Gobierno: Definiciones

El término Estado, en su sentido más amplio, denota un conjunto de instituciones que poseen los
medios para ejercer coerción legítima sobre un territorio definido y su población, al a que
denomina sociedad. Él Estado monopoliza la elaboración de la reglas dentro de su territorio por
medio de un gobierno organizado.

Gobierno es un término que a menudo se usa de forma diferente según el contexto. Puede referirse
al proceso de gobernar, al ejercicio del poder. Puede también referirse a la existencia de ese
proceso, a una situación de “imperio del orden”. Con frecuencia, por “gobierno” se entiende el
conjunto de personas que ocupan puestos de autoridad en un Estado. Por último, el término
puede referirse a la manera, método o sistema de gobernar una sociedad, a la estructura y
organización de los cargos públicos y al modo en que se relacionan con los gobernados. Sin olvidar
estas distinciones, utilizamos también los términos Estado y Gobierno en sentido coloquial y,
algunas veces, en forma intercambiable –como ocurre con frecuencia en los debates y publicaciones
en todo el mundo.

Normalmente se considera que el Estado tiene tres poderes distintos, cada uno con una función
determinada. El primero es el poder legislativo, encargado de elaborar las leyes; el poder ejecutivo a
veces llamado también “gobierno”, cuya función es aplicar la legislación; el tercero, el poder
judicial, responsable de la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico.

Hay muchas clasificaciones del sistema de gobierno, pero todas suelen centrarse en dos criterios: la
estructuración de los órganos gubernamentales, que es un concepto más restrictivo, y la relación
entre el gobierno y los gobernados. La primera relación se basa entre el poder ejecutivo y el
legislativo. En un sistema parlamentario, la permanencia de un gobierno en el poder depende de
que conserve el apoyo del poder legislativo. Por lo común los miembros del gobierno, son también
miembro de este último. Un primer ministro puede ser el miembro más poderoso del gobierno, pero
las decisiones importantes del poder ejecutivo las adopta normalmente de forma colectiva un
consejo de ministros. En un sistema presidencialista, la posición del poder ejecutivo es
independiente de la del legislativo; normalmente, los miembros del gobierno no son miembros del
poder legislativo, y la facultad decisoria última del poder ejecutivo reside en una sola persona, el
presidente.

La segunda clasificación se centra en la distribución del poder entre los distintos niveles de
gobierno. En un Estado unitario toda la autoridad legislativa reside en un órgano legislador
supremo cuya jurisdicción abarca todo el país; puede haber órganos legisladores locales, pero solo
con el consentimiento del órgano nacional. En un Estado Federal, los órganos legislativos locales
tienen garantizado al menos cierto grado de facultad decisoria autónoma. En una Confederación,
un grupo de Estados soberanos se une para ciertos fines específicos, pero sin renunciar a su propia
soberanía.
En conclusión, tenemos que Estado y gobierno son elementos inseparables pero
conceptualmente distintos y diferenciables. El Estado constituye un orden político previo y
necesario para la existencia del Gobierno y éste último, como categoría elevado a uno de
los poderes del Estado, se convierte en el vehículo para la realización de los fines del
Estado, razón por la cual, la conducción política es en este caso necesaria al Estado.
Siguiendo este orden de ideas, donde el Estado ya fue motivo de análisis a partir de la
Teoría Moderna, entraremos ahora a explorar las formas de gobierno que estas mismas
teorías ofrecieron y que en la actualidad, se considera que son clásicas porque han
perdurado en el tiempo con mínimas variaciones.

3.2 El Gobierno y sus tipologías

El gobierno se entiende como la organización del poder político en el Estado, esto es, la
institucionalización de las relaciones de domino legítimo en el aparato de dirección del
Estado. En consecuencia, la aproximación que haremos a las Formas de Gobierno, está
referida a las construcciones teóricas que han procurado una explicación acerca de las
formas en que se organiza el poder político en el Estado, las cuales tuvieron como
referente empírico el momento histórico en que fueron escritas y se alimentaron del
desarrollo mismo de la teoría para configurar la tipología de análisis que conocemos
actualmente.

Siguiendo a Bobbio (1987) la clasificación de las formas de gobierno ha sido objeto de

pocas variaciones, pues desde los planteamientos de Heródoto, Aristóteles o Polibio,
hasta la reflexión moderna que encontramos en Maquiavelo, Hobbes o Montesquieu, ha
permanecido la clasificación en seis (6) formas de gobierno. Tres de ellas consideradas
formas “puras” o “deseadas” y, las otras tres, derivadas de las anteriores, como formas
“impuras” o “no deseadas”. Como se advirtió, las variaciones frente a esta clasificación en
la teoría han sido menores, de tal suerte que en ocasiones se anuncian dos formas puras
y se señalan sus formas contrapuestas o, en otros casos, se desarrollan ampliamente las
formas puras y se resta importancia a las formas “corruptas” de gobierno. El criterio de
clasificación de las formas de gobierno se reduce a dos preguntas aparentemente
simples: ¿Quién gobierna? (preguntas que podría formularse también en términos de
¿cuántos gobiernan?) y ¿Cómo gobierna?, mediante de la intersección de estas
preguntas y el desarrollo de su respuesta bajo formas “puras” o “impuras” de gobierno, se
obtiene como resultado la clasificación de la que hemos venido hablando y que
presentamos en el siguiente cuadro:

¿CÓMO
¿QUIÉN GOBIERNA?
GOBIERNA? Forma Pura o Forma Impura
Deseada o No deseada
Unos Monarquía Tiranía
Pocos Aristocracia Oligarquía
(Oclocracia)*
Muchos Democracia Demagogia

* Según el mismo Bobbio, Oclocracia fue un término utilizado en la Antigüedad por Polibio
para designar el gobierno de las masas o gobierno popular en su forma corrupta, pero
que como concepto no tuvo éxito en el lenguaje político. En la teoría moderna de las
formas de Gobierno, en lugar de la oclocracia se designa el concepto de demagogia.

Ahora bien, el objetivo es indagar en la teoría moderna de las formas de gobierno cómo
ha sido comprendida y explicada cada una de las categorías, cómo se definen, sobre qué
parámetros y por qué se privilegian unas formas sobre otras. Sin embargo, a continuación
esbozaremos el sentido amplio al cual refieren cada una de las formas de gobierno:

Sección 1. Formas Puras o deseadas

Monarquía: El poder está concentrado en una sola persona quien gobierna para el bien de
la comunidad.
Aristocracia: El poder corresponde a unos pocos considerados los mejores dentro de la
comunidad política (príncipe y nobleza), quienes gobiernan para el bien común.
Democracia: El poder está en manos de todo el pueblo para gobernar en beneficio del
interés general.

Sección 2. Formas Impuras o corruptas

Tiranía: El poder es conferido a una sola persona, quien gobierna en aras de su propio
beneficio.
Oligarquía: El poder está en manos de unos pocos, quienes gobiernan de acuerdo con su
conveniencia.
Demagogia: El poder que reside en manos del pueblo, el cual procurando el
consentimiento de la mayoría, se reduce al gobierno en favor de una minoría.

Lección Evaluativa

1. Enuncie y explique tres diferencias sustanciales entre Estado y Gobierno.

2. Elabore un cuadro comparativo entre las Teorías de las formas de gobierno que
otorgan preponderancia a la forma Monárquica y aquellas que privilegian la forma
democrática. Tenga en cuenta como punto de partida la tipología clásica de
gobierno, la similitud en los planteamientos y los cambios sustanciales que cada
uno de los autores introdujo.
BIBLIOGRAFIA. UNIDAD DIDACTICA 1

• Arendt, Hannah, La Condición Humana, Paidos, Barcelona, 1993.

• Barbero, Jesús Martín. Transformaciones comunicativas y tecnológicas de lo

público. En, Lo público: una pregunta desde la sociedad civil. Memorias del V
Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector, Colombia 2000, Bogotá 2001.

• Borja, Jordi. Ciudadanía y Espacio Público. En Revista Foro # 40. Ediciones Foro
nacional por Colombia; Bogotá, Diciembre 2000, enero de 2001

• Camps, Victoria. Elementos históricos del concepto de lo público. En, Lo público:

una pregunta desde la sociedad civil. Memorias del V Encuentro Iberoamericano
del Tercer Sector, Colombia 2000, Bogotá 2001.

• Fuentes, Carlos. Hacia un nuevo contrato social para el siglo XXI. IV Encuentro
Iberoamericano del Tercer Sector. Buenos Aires Argentina, 1998.

• Garay Salamanca, Luis Jorge. Ciudadanía: lo público. Democracia. Textos y notas.

Bogotá, 2000.

• Giddens, Anthony. Un mundo desbocado. Los efectos de la globalización en

nuestras vidas. Taurus, Madrid, 1999.

• Habermas, Jurgen. Historia y Crítica de la Opinión Pública. Editorial Gustavo Gili,

Buenos Aires, 1982.

• Habermas, Jurgen. La inclusión del Otro, Estudios de teoría política. Paidos,

Barcelona, 2002.
• Mouffe, Chantal. Monedero, Juan Carlos, editor. Cansancio del leviatán.
Problemas políticos en la mundialización. Editorial Trotta. Madrid, 2003.

• Muller, Pierre. Las Políticas Públicas. Universidad Externado de Colombia. Bogotá,

2002.

• Thiebaut, Carlos. Vindicación del ciudadano. Un sujeto reflexivo en una sociedad

compleja. Paidos, Barcelona, 1998.

• Touchard. Jean. Historia de la Ideas Políticas. Tecnos, quinta reimpresión, Madrid,

1996.

• Uricoechea, Fernando. Lo público: historia y estructura. En, Revista Trans # 1; lo

público y lo privado. Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, Bogotá
2001.

• Weber, Max. La ciudad, Ediciones de la Piqueta. Madrid, 1987.

UNIDAD 2 ORGANIZACIÓN ESTATAL EN COLOMBIA

Introducción

La unidad que abordaremos se ha denominado Organización Estatal en Colombia, con el

fin ofrecer un enfoque más sistemático y estructural de corte administrativo, que jurídico.

En la tradición intelectual colombiana, los textos fundamentales de estudio sobre esta

temática han sido ampliamente liderados por el área del derecho público y
fundamentalmente el administrativo, haciendo amplia referencia a la conformación y
estructura de la rama ejecutiva del poder público, como legado de la influencia del
derecho administrativo francés, desde la época republicana, dada la simpatía que
profesaron nuestros próceres por tales aportes.

Sin embargo, dado que la siguiente exposición sobre la organización estatal colombiana
tiene como público académico a los estudiantes de la UNAD, no todos con conocimiento
jurídicos, abordaremos esta temática apoyándonos en reflexiones propias, buscando en la
medida de lo posible construir un modelo explicativo de fácil comprensión.

Inicialmente describiremos los elementos propios de la organización estatal colombiana

en sentido amplio e integral y luego abordaremos un estudio particular sobre cada una de
las clases de organismos y entidades del Estado colombiano, rama por rama, haciendo un
particular esfuerzo por sintetizar sus principales características.
OBJETIVOS DE LA UNIDAD DIDACTICA 2

Objetivo General:

Comprender la organización estatal en Colombia, a partir del estudio de las tres ramas del
poder público, los organismos de control y las entidades autónomas.

Objetivos Específicos:

• Analizar la estructura que presentan los órganos de la rama ejecutiva

• Conocer la estructura y las instancias que pertenecen a la rama judicial del poder
público en Colombia.
• Comprender la estructura y funcionamiento del Congreso de la República
• Analizar la naturaleza funcional, el marco constitucional y legal que orienta el
accionar de los organismos autónomos e independientes de la Nación.
• Entender el papel que juegan los organismos de control dentro de la organización
estatal en Colombia
CAPITULO 1. ORGANIZACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA
DEL PODER PÚBLICO
Rama Ejecutiva del Poder Público

A partir del derecho constitucional, entendemos al Estado colombiano como uno solo.
Pero es a partir de las múltiples tareas que éste desempeña que se hace pertinente la
separación de poderes en: Rama Legislativa, Rama Ejecutiva y Rama Judicial.

La propuesta de la tridivisión del poder, fue acogida por el Estado moderno a partir de las
ideas presentadas por Montesquieu que buscaban garantizar la armonía funcional de las
autoridades del Estado y así evitar el resurgimiento de la monarquía absolutista o del
presidencialismo dictatorial, conocido como el predominio del jefe del ejecutivo sobre las
demás ramas del poder, al ejercer el abuso sistemático de las funciones reservadas
exclusivamente al legislativo o al judicial.

Así mismo al interior de cada rama, hay un orden jerárquico de organizaciones, funciones
y tareas. Para la Rama Ejecutiva del poder público, a la que me referiré exclusivamente
en este capítulo, se define su integración en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998. Según
la norma, esta rama está integrada así:

a. Sector central (organismos)

• Presidencia de la República
• Vicepresidencia de la República
• Ministerios
• Departamentos administrativos
• Superintendencias (sin personería jurídica)
• Unidades administrativas especiales (sin personería jurídica)
b. Sector descentralizado (entidades)
• Establecimientos públicos
• Empresas industriales y comerciales de Estado
• Superintendencias (con personería jurídica)
• Unidades administrativas especiales (con personería jurídica)
 • Empresas sociales del Estado
• Empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios
• Institutos científicos y tecnológicos
• Las sociedades públicas
• Las sociedades de economía mixta
• Entidades territoriales

La administración pública está integrada por organismos y entidades de naturaleza

pública que de manera permanente tiene a su cargo el ejercicio de las funciones y
actividades administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado.

1.1 Sector central de orden nacional

Sección 1. Presidencia de la República

Conforme al artículo 56 de la Ley 489 de 1998, la Presidencia de la República cumple la

función de prestar servicios administrativos y auxiliares actuando como la Oficina del
Presidente, pero posee al mismo tiempo el régimen de un departamento administrativo
denominado Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE-.

Su estructura la encabeza el Secretario General, quien al mismo tiempo cumple las

funciones de Director del DAPRE, y entre éste y el Presidente se enlaza el Secretario
Privado del Presidente de la República para articular la Agenda del Presidente.

Allí también ubicamos las Consejerías Presidenciales, que son los asesores directos del
Presidente para asuntos técnicos y políticos específicos; no están sujetos jerárquicamente
al Secretario General y son nombrados y removidos libremente por el Presidente. No
existe un número específico de ellos y su creación queda a entera discrecionalidad
presidencial. Entre los más destacados podemos nombrar al Alto Comisionado de Paz, el
Zar Antisecuestro, el Consejero Presidencial Anticorrupción, el de Política Social, para la
Costa Atlántica, y otros creados y definidos según las necesidades de cada Gobierno.
La figura presidencial en la historia de Colombia

A lo largo de su historia, Colombia ha pasado por un proceso de múltiples cambios en su

sistema político, con los cuales se han ensayado diferentes formulas para organizar de la
mejor manera posible el Estado, y por ende, el poder ejecutivo. Fue el siglo XIX el periodo
donde esto se evidenció con gran fuerza, debido a que la naciente República buscaba la
estabilidad política y el progreso económico, debatiéndose entre el federalismo y el
centralismo.
El centro del debate, en cuanto a la organización política, durante todo ese siglo fueron
estos dos regímenes, alrededor de los cuales se discutían otros temas como la
organización y funciones del poder ejecutivo. Por lo tanto, el análisis de la estructura de
los órganos del gobierno (parlamentarismo o presidencialismo) estaba íntimamente
conectado con la organización en un Estado unitario, federal o confederado.

Desde la proclamación de la independencia en 1810, la organización política tendió hacia

la autonomía local y el federalismo, especialmente por la influencia que ejercía el sistema
político de Estados Unidos y por el deseo de los pueblos de dejar atrás el régimen central
español más o menos estricto y absoluto1.

En cuanto al poder ejecutivo, cuando el gobierno de Cundinamarca buscó la organización

de un gobierno general y la instalación de un congreso compuesto de los diputados de
todas las provincias, el Presidente terminó cediendo su puesto al partido presidido por
Nariño, quien empuñó el mando supremo muy poco dispuesto a realizar la instalación del
congreso, acordada en la Confederación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada
de 1811.

Esta actitud y la campaña emprendida en su contra por los españoles hicieron que se
llegara al punto de proclamarlo dictador. Posteriormente, se logró instalar el Congreso de

1
AGUILERA P., Mario. “División Política Administrativa de Colombia”. …Las veintidós provincias que habían conformado el
Nuevo Reino, fueron proclamando su autonomía regional e incluso algunas tuvieron constituciones propias, en especial
entre 1810 y 1815. En: Revista Credencial Historia. Ed. 145. (Enero de 2002), Bogotá.
Villa de Leiva, compuesto sólo de 11 representantes, que eligió a Camilo Torres como
Presidente y encargado del ejecutivo federal. A partir de allí comenzó la lucha entre
Torres y Nariño, y se generalizó el desorden político, hasta que en 1814, con la
intervención armada de Bolívar en Santa Fe, se trasladó el Congreso a esta provincia, se
reglamentó el poder legislativo y se estableció un triunvirato como poder ejecutivo, y en
1815 se concentró el ejecutivo de la unión en una sola persona, instaurándose el cargo de
Presidente de la Confederación.

A finales de 1819, con la organización de la República de Colombia, Simón Bolívar fue

elegido Presidente y Francisco Antonio Zea Vicepresidente. Posteriormente, en 1821 el
Congreso de Cúcuta dictó la primera Constitución de Colombia y para este primer periodo
constitucional se ratificó a Simón Bolívar como Presidente y a como Vicepresidente al
General Santander. Las diferencias entre los dos se agudizaron cuando los partidarios de
Santander, enemigos del presidencialismo centralista, obtuvieron la mayoría en la
Convención de Ocaña (1828) y la minoría adepta a Bolívar se retiró de las sesiones, lo
proclamó dictador y suprimió la Vicepresidencia de Santander.2

Dos años más tarde, el Congreso Admirable no ratificó los poderes de Bolívar y aceptó su
dimisión3.

En 1832, luego de la disolución de la Gran Colombia, se expidió una nueva Constitución

que dio origen a la República de la Nueva Granada. Debido a su marcada inclinación
centralista, se concentró la administración en el poder ejecutivo quedando los actos de las
corporaciones locales sometidos a la suspensión de éste, y los gobernadores convertidos
en simples comunicadores de las leyes, decretos y ordenes del Presidente.

2
…El 25 de septiembre, un grupo descontento con la dictadura atentó contra Bolívar, frustrado el intento, sus principales
autores fueron ejecutados. A Santander, juzgado por la complicidad y condenado a muerte, Bolívar le conmutó la pena por
la del destierro perpetuo... www.latinet.com/país/colombia/suhitoria.htm
3
El poder ejecutivo se encomendó provisionalmente al Ministro de Relaciones Exteriores, General Domingo Caicedo y de
modo definitivo, al General Joaquín Mosquera quien fue derrotado por el General Urdaneta, desatándose la guerra civil.
Asimismo, el ejecutivo intervenía en el nombramiento de los ministros de los tribunales y
otros funcionarios del orden judicial. “Por esto es también que dice un escritor o un
legislador… esta Constitución se resiente de la época angustiosa en que fue hecha, está
plagada de defectos, concentró demasiado la administración, dejó a las provincias y
cantones bajo un pupilaje cruel, combinó pésimamente el juego de las diversas ruedas del
Estado…”4.

Posteriormente con la constitución de 1843 se intentó restar poder al ejecutivo y aumentar

la autonomía de las secciones. Sin embargo, los empleados de esta rama podían seguir
haciendo parte de las cámaras legislativas, se le otorgó al poder ejecutivo el veto absoluto
sobre los designios del legislativo, y continuó aprobando los actos y disposiciones
locales.5

La concentración del poder, fruto de una constitución centralista, hizo que se suscitara
nuevamente el debate para adoptar la forma federal y así limitar la esfera del ejecutivo. Es
así como se llegó a la Constitución de 1853, la cual aunque ratificó la división territorial en
provincias, las fortaleció legalmente estableciendo en su articulado lo que se “reserva a
las provincias, o secciones territoriales, el poder municipal en toda su amplitud”6. En el
capítulo relativo al poder ejecutivo, se dispuso que el Presidente era el jefe de la
administración pública nacional, elegido por un periodo de cuatro años, sin posibilidad de
reelección para el periodo siguiente7.

Con la Constitución de 1858, cuando ya se habían creado varios Estados, se estableció la

Confederación Granadina. Pocos años después, con la Constitución de 1863, se cambió

4
El Observador. No. 10, 24 de noviembre de 1839. p. 2
5
“Un Concejo Comunal dicta un decreto cualquiera para la enajenación de bienes que le pertenecen, para refaccionar una
cárcel o construir un cementerio, pues bien forzoso es que este decreto pase al conocimiento del jefe político, enseguida
vaya al Gobernador y últimamente al Poder Ejecutivo. De esta manera es como viene ha hacerse omnipotente este último
poder en la administración general de los negocios”. En: La América No. 8., 7 de mayo de 1848, Bogotá.
6
Esta facultad se extendió “hasta el punto de que cada una pudiera expedir su propia Constitución” entre
1854 y 1857 se expidieron 61 constituciones provinciales. www.latinet.com/pais/colombia/suhitoría.html.
7
Esta constitución también estableció la elección directa para vicepresidente, magistrados de la Suprema Corte de Justicia,
el Procurador General, Senadores y Representantes.
el nombre a Estados Unidos de Colombia, adoptándose completamente el régimen
federal. Bajo este sistema se limitaron aún más las facultades del gobierno central, el cual
conservó el manejo de las relaciones exteriores y otorgó a los Estados amplia autonomía
para manejar sus asuntos.

A pesar de los múltiples enfrentamientos y guerras ocasionadas por el amplio poder que
las secciones tuvieron en el sistema federal, sólo hasta 1886, luego de la derrota de los
liberales en la guerra del año anterior, se promulgó una nueva Constitución, con la cual se
vuelve al centralismo como modelo de gobierno. Para ello se reunifica el territorio y se
instaura el presidencialismo, bajo la fórmula de centralización política y descentralización
administrativa.8

Así, nuevamente se otorgaron al Presidente amplias facultades, incluyendo la designación

de los gobernadores, que dirigían los antiguos Estados, ahora denominados
departamentos. “El centralismo fue partidista, el presidencialismo extraordinario y
omnímodo, la restricción de la democracia cada vez mayor y la política económica poco
ortodoxa. El fraude y la violencia tutelaron las elecciones”.9 Un ejemplo de esto fue la
autocrática administración conservadora de Rafael Reyes de comienzos de siglo.
A pesar de las reformas que se hicieron a esta constitución, algunas de las cuales
modificaron el ordenamiento territorial, el régimen unitario y presidencial establecido en
ella se mantuvo a lo largo de todo el siglo XX. Luego de finalizar la violencia bipartidista
(1945-1965), en 1968 se produjo una nueva reforma constitucional que reforzó el
presidencialismo y restringió el poder legislativo.

En 1991 una asamblea constituyente designada por elección popular promulgó una nueva
constitución, con la que se continuó con el sistema unitario y aunque se promulgó la
descentralización de la República, mantuvo el presidencialismo y reafirmó la
concentración del poder en manos del ejecutivo. De esta forma, el artículo 189 le otorgó

8
GARRIDO, Margarita. La Regeneración y la cuestión nacional estatal en Colombia. En: Boletín Cultural y Bibliográfico.
No. 1, Volumen XXI. 1984. http//:www.banrep.gov.co
9
Ibid.
las funciones de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa.
El Presidente a partir de la Constitución de 1991

El Presidente de la República es la máxima autoridad de la rama ejecutiva del poder

público, según lo consagrado en los artículos 115 y 189 de la Constitución. El artículo 200
igualmente consagra las funciones del Gobierno en relación con el Congreso y el artículo
201 las funciones del mismo con la rama judicial respectivamente10. Su nombramiento lo
faculta, según el artículo 189 de la Carta, para desarrollar funciones diferenciadas, según
sea su calidad: como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno o Suprema Autoridad
Administrativa. Veamos:

Funciones del Presidente como Jefe del Estado:

• Dirigir las relaciones internacionales.

• Dirigirla fuerza pública.
• Conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
• Dirigir las operaciones de guerra.
• Proveer la seguridad exterior de la República.
• Instalar y clausurar las sesiones del Congreso.
• Expedir cartas de naturaleza a extranjeros.

Funciones del Presidente como Jefe del Gobierno:

• Nombrar y separar libremente a los ministros y directores de departamentos

administrativos.
• Sancionar y promulgar las leyes.
• Ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes, mediante la
expedición de decretos, órdenes y resoluciones.
• Presentar informes al Congreso.

10
Para observar cada articulo en lo concerniente a las diferentes funciones del Presidente de la Republica, remitirse a la
Constitución Política de Colombia 1991.
• Nombrar a los gerentes de los establecimientos públicos nacionales.
Como Suprema Autoridad Administrativa11, le corresponde:

• Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central.

• Modificar la estructura de los organismos nacionales, con sujeción a los principios que
establezca la ley.
• Conceder permisos a los empleados públicos para aceptar cargos o mercedes de
gobierno extranjero.
• Velar por la estricta recaudación de los caudales públicos.
• Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley.
• Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.
• Ejercer la inspección de las actividades financiera, bursátil y aseguradora, de acuerdo
con la ley.
• Ejercer la inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común.
• Organizar el crédito público, reconocer la deuda, modificar el régimen de aduanas y
regular el comercio exterior.
• Conceder patentes temporales a los inventores de acuerdo con la ley.
• Distribuir los negocios entre ministerios, departamentos administrativos y
establecimientos públicos.

Por otra parte, según la clasificación que hace Jaime Vidal Perdomo, las funciones
administrativas del Presidente se dividen en cinco destinos generales: Ejecutar las leyes,
ejercer la potestad reglamentaria, conservar el orden público, nombrar funcionarios y
organizar la vida administrativa12.

Adicionalmente, Libardo Rodríguez clasifica las funciones presidenciales en dos bloques:

Por un lado, las legislativas, que son aquellas que consisten en ejecutar directamente la
Constitución y que, por lo tanto, se encuentran en la misma jerarquía que las funciones

11
YOUNES, Diego. “Derecho Constitucional Colombiano”. 3ra Ed. Temis. Bogotá. 1998. p. 310-312.
12
VIDAL, Jaime. “Derecho administrativo”. 10ª Ed. Temis. Bogotá. 1994. p. 78 y ss.
que ejerce el legislador formal, es decir, el Congreso. Por ejemplo, el artículo 215 de la
Constitución establece que en Estado de emergencia, el Presidente puede dictar decretos
con fuerza de ley13. Por otro lado, se encuentran las funciones administrativas, que son
aquellas que consisten en ejecutar la ley, es decir, que se encuentran en una jerarquía
inferior a ella14.

El Presidente también puede delegar en los ministros, directores de departamento

administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes y
agencias del Estado, otras de sus funciones como suprema autoridad administrativa, tales
como la inspección y vigilancia de los servicios públicos, de las actividades financiera,
bursátil y aseguradora, y de las instituciones de utilidad común, y el otorgamiento de
patentes de privilegios temporales a los inventores.

De esta forma, delega reglamentariamente en las Superintendencias de Servicios

Públicos Domiciliarios, Bancaria, de Sociedades, de Industria y Comercio, de Valores, y
de Economía Solidaria, y demás, con precisas funciones de inspección, vigilancia y
control en estos sectores15.

Por último, la Ley 489 de 1998 en su articulo 29, también le otorga al Presidente de la
República, como suprema autoridad administrativa, la dirección del Sistema Nacional de
Control Interno, el cual es coordinado por el consejo asesor del Gobierno en materia de

13
Los artículos 212 y 213 facultan al Presidente para declarar los estados de guerra exterior y conmoción interior y por lo
tanto expedir normas legislativas de aplicación transitoria durante dichos estados. “Los decretos legislativos expedidos en
virtud de los anteriores artículos, suspenden las leyes incompatibles, no pueden suspender normas constitucionales ni
derechos fundamentales, y por obvias razones tampoco suspenden normas de la ley estatutaria que regulan su expedición”.
Asimismo, el articulo 215 faculta al Presidente para declarar el Estado de emergencia, durante el cual podrá dictar decretos
con fuerza de ley, destinados exclusivamente a solucionar la crisis y a mitigar sus efectos, los decretos de emergencia
modifican y derogan la legislación vigente al momento de su expedición y no pueden modificar normas constitucionales. El
Congreso puede a su turno derogar o modificar dichos decretos, pero en aquellos casos en que se trate de materias de
iniciativa gubernamental solo podrá hacerlo durante el año siguiente a su vigencia”. En: CHARRY, Juan Manuel. “Sistema
Normativo de la Constitución de 1991”. 2ª Ed. Temis. Bogotá. 1997. p. 88—89.
14
RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 72 – 73.
15
Entre las que ejercen las funciones propias del Presidente tenemos la Superintendencia Bancaria, que ejerce la
inspección sobre los establecimientos de crédito y bancos, según el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución; la
Superintendencia de Sociedades, que ejerce la inspección necesaria sobre las sociedades mercantiles, prevista en el
mismo numeral 24 del articulo 189; y la Superintendencia de Industria y Comercio que, entre otras, ejerce la función
otorgada al Presidente por el numeral 27 del mismo artículo 189, consistente en conceder patente de privilegio temporal a
los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles. En: Rodríguez. Op. cit., p.83.
control interno de las entidades del orden nacional, lo cual lleva a que el Presidente fije
todas las directrices en esta materia, tal y como esta contemplado en la Orden
Presidencial número 14 de 2002, por la cual se fijan unas directrices en materia de control
interno a todas la entidades del ejecutivo como máximo responsable del Control Interno.

Ministerios

Los ministerios y los departamentos administrativos son “el cerebro” de la administración

central nacional. No están creados para ejecutar. No materializan sus planes y proyectos,
sino que dirigen esa actividad operativa a través de las entidades que hacen parte de su
sector, como son el caso de los establecimientos públicos y sus entidades adscritas y
vinculadas16.

Entre los años 1957 y 1959 se abrió la posibilidad de descongestionar la Presidencia

separando las tareas en una rama técnica y en otra administrativa siendo el Ministerio de
Salud el ministerio piloto. A partir de esa experiencia se pudo delinear el “Sistema
Nacional de Salud” que finalmente no se logró aplicar a los demás ministerios por el grado
de politización y demás factores que los alejaban de la reforma administrativa que
necesitaba el país.

A pesar de esto, se institucionaliza una nueva forma de gestión a través de las entidades
descentralizadas por servicios, para que fueran de un carácter eminentemente técnico, lo
que contrastaba con la politicidad ministerial, con autonomía y solo sujetas al control de
tutela del ministro del ramo.

No pasaron más de veinte años para darse cuenta de que era necesario restringir el
centralismo que se venía implementando desde los ministerios y que de una forma u otra,
la descentralización funcional era una salida efectiva para la debida prestación de los
servicios y la atención a las necesidades públicas.

Actualmente se puede decir que los ministerios son los órganos que tienen a su cargo el
desempeño de las actividades administrativas nacionales. Junto con los departamentos

16
Régimen Legal de la Administración Pública. LEGIS. Cáp. XII PG. 123.
administrativos siguen en importancia a la Presidencia de la República y su función
primordial es dirigir, coordinar y ejecutar un conjunto de servicios y políticas públicas.

Para el caso de Colombia, aunque cada país es libre de organizar los que pueda sostener
fiscalmente, para nuestro país ha sido reacio a la creación de nuevos ministerios, siendo a
partir de 2002 los siguientes:

• Ministerio de Relaciones Exteriores

• Ministerio del Interior y Justicia
• Ministerio de Hacienda y de Crédito Público
• Ministerio de Defensa Nacional
• Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
• Ministerio de la Protección Social
• Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
• Ministerio de Minas y Energía
• Ministerio de Educación Nacional
• Ministerio de Comunicaciones
• Ministerio de Transporte
• Ministerio de Comercio Exterior
• Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
• Ministerio de la Cultura

Según los artículos 206, 207 y 208 de la constitución Nacional, la dirección de los
ministerios corresponde a cada ministro quien la ejerce junto con la colaboración del
viceministro; así mismo, la Ley 489 de 1998, artículo 54, aunque no expresa una
estructura específica para los ministerios siguiendo los parámetros de los decretos 1050 y
3130 de 1968, trata la función de los ministerios siendo regulada por principios y reglas
generales por medio de las cuales el gobierno puede modificar su estructura.
Funciones de los ministerios

Pueden clasificarse en dos grandes grupos, funciones generales y funciones específicas.

La generales son las comunes a todos los ministerios y se encuentran consagradas en el
artículo 59 de la Ley 489 de 1998. Las específicas son concretas para cada ministerio en
particular. Son derivadas de las siguientes fuentes: Las leyes o decretos mediante los
cuales se crea o reorganiza el respectivo ministerio; la distribución de los negocios entre
los diferentes ministerios, que puede hacer el Presidente de la República, tomando como
fundamento el numeral 17 del artículo 189 de la Constitución y la delegación de funciones
que pueda hacer en los ministerios con base en el artículo 211.

En cuanto a las funciones de los ministros, el artículo 208 constitucional establece que
son los ministros los jefes de la administración en sus respectivas dependencias. Bajo la
dirección del Presidente, les corresponde formular las políticas que corresponden a su
despacho, dirigir la función administrativa y ejecutar la ley. Sus atribuciones se traducen
en funciones políticas y administrativas.

a) Funciones políticas

Son aquellas que corresponden a los ministerios en la relación política y la coordinación

con el Congreso y que de acuerdo con el mencionado artículo de la Constitución, son las
siguientes:

a) Ser voceros del gobierno ante esa corporación política.

b) Presentar a las cámaras proyectos de ley.
c) Atender las citaciones que les hagan las cámaras.
d) Tomar parte en los debates de las cámaras en pleno o de las comisiones,
directamente o por conducto de los viceministros.
e) Presentar al Congreso, dentro de los primeros quince días de cada legislatura, un
informe sobre el estado de los negocios correspondientes a cada ministerio sobre las
reformas que considere convenientes.
b) Funciones administrativas

Como colaboradores del Presidente y como jefes superiores de cada ministerio, les
corresponde como facultades propias presentar proyectos de ley y pueden ser citados
ante las cámaras legislativas.

Dentro de las administrativas se tienen funciones específicas, que corresponden al

ministerio en particular, según la cartera que desempeñen. Las funciones generales se
refieren a aquellas consagradas en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998.

Existen también otras funciones diferentes a las mencionadas como decidir sobre los
asuntos de su despacho, ejercer el poder jerárquico, colaborar en el ejercicio de la
potestad reglamentaria y ejercer el poder de tutela entre otros.

Departamentos administrativos

Fueron creados en la reforma constitucional de 1945 con la intención de tecnificar

servicios especiales y separarlos del ambiente político característico de los ministerios. Se
dice que están en igual jerarquía que los ministerios pero separados por sus funciones.
Los departamentos administrativos son organismos de la administración nacional central
encargados de dirigir, coordinar y ejecutar un servicio público de asistencia técnica
administrativa o auxiliar para los demás organismos del ejecutivo.

Estos organismos junto con los ministerios y bajo el artículo 58 de la Ley 489 de 1998,
tiene como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes
generales, programas y proyectos del sector administrativo que dirigen.

Actualmente y debido a la importancia política que se le ha venido dando a los ministerios

por desarrollar un papel más político que técnico, dentro del denominado Consejo de
Ministros, a los departamentos administrativos les corresponde una segunda línea en
importancia, sin importar que dentro de la organización estatal colombiana sean de igual
importancia jerárquica a los ministerios.

En la actualidad existen los siguientes departamentos administrativos:

 • Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE-
• Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- (En proceso de Transformación
a departamento de Inteligencia).
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-
• Departamento Nacional de Planeación -DNP-
• Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP-
• Departamento Nacional de la Economía Solidaria -DANSOCIAL-
En cuanto a la estructura es la misma que la de un ministerio salvo que sus unidades
directivas se llaman director y subdirector respectivamente.

a) Funciones de los departamentos administrativos

Las funciones de los departamentos administrativos se encuentran distribuidas en el

manual general de funciones y requisitos mínimos y su propio manual interno. Se
clasifican en funciones generales y especificas.

Las funciones generales son las mismas compartidas por los ministerios en lo dispuesto
por los artículos 59 al 61 de la Ley 489 de 1998. Las específicas son las que
corresponden a cada uno de los departamentos administrativos en particular, según su
objeto y provenientes de las mismas fuentes que los demás organismos ministeriales
analizados con anterioridad.

b) Funciones de los directores de los departamentos administrativos

Tienen la misma función que los ministros, el artículo 208 de la Constitución establece
que los directores de los departamentos administrativos son los jefes de la administración
en su respectiva dependencia bajo la dirección del Presidente de la República. Les
corresponde formular las políticas concernientes a su determinado despacho, ejecutando
la ley y dirigiendo la actividad administrativa.

Tienen funciones tanto políticas como administrativas, aunque no ejercen en pleno las
primeras ya que estas son acogidas por los ministerios, posesionándose de esta manera
de las eminentemente técnicas o administrativas. Además, se les restringe presentar
proyectos de ley ante el Congreso y no pueden ser citados a cámaras plenas, sino solo a
las comisiones permanentes, que son foros mas limitados.
Sección 2. Organismos y entidades adscritas

Superintendencias

Si de los ministerios y departamentos administrativos puede decirse que son el núcleo

administrativo de la rama ejecutiva misma, la situación de las superintendencias es
bastante diferente por razón tanto de sus funciones como de su forma de organización.17

En la actualidad existen las siguientes superintendencias:

• Superintendencia de Notariado y Registro

• Superintendencia Financiera, que es la fusión de las conocidas como:
• Superintendencia Bancaria
• Superintendencia de Valores
• Superintendencia del Subsidio familiar
• Superintendencia Nacional de Salud
• Superintendencia de Industria y Comercio
• Superintendencia de Sociedades
• Superintendencia de Puertos y Transporte
• Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
• Superintendencia de Servicio Públicos y Domiciliarios
• Superintendencia de la Economía solidaria

Estructura de las superintendencias

El artículo 66 de la Ley 489 de 1998 define a las Superintendencias como organismos

creados por la ley, con autonomía financiera y administrativa, cuya función es la
inspección y vigilancia atribuidas por la ley y mediante la delegación del Presidente de la
República. Se encuentran superintendencias con y sin personería jurídica, las primeras
consideradas organismos y las segundas entidades, pero ambas con adscritas a un
ministerio.

17
Efraín Gómez Córdoba. Nuevo derecho Administrativo Colombiano General y Especial. Editorial Biblioteca Jurídica DIKE.
PG 27
De acuerdo con el artículo 38 de la misma Ley, se estipula que las superintendencias
pueden no poseer personería jurídica y en el caso de que formen parte del sector
descentralizado, se rigen conforme al régimen jurídico de los establecimientos públicos.
Según lo establecido en el artículo 66 de la Ley 489 de 1998, la dirección de las
superintendecias esta a cargo de un superintendente.

Funciones de la superintendencias

Las funciones de cada superintendencia dependen de normas respectivas de creación o

de reorganización, y están relacionadas con el nombre de cada superintendencia, en
materia de inspección, vigilancia y control sectorial delegadas reglamentariamente de la
función presidencial correspondiente.

En algunos casos las superintendecias ejercen las funciones delegadas pero que
pertenecen al Presidente de la República y otras veces aquellas que la ley les otorgue.

Por ejemplo, son funciones propias del Presidente de la Republica las de la

Superintendecia Bancaria, que ejerce inspección sobre los bancos y establecimientos de
crédito; o de la Superintendencia de Sociedades, que ejerce inspección sobre las
sociedades mercantiles o la Superintendecia de Industria y Comercio, que concede la
patente de privilegio temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles.

Unidades Administrativas Especiales

Los artículos 67 y 82 de la Ley 489/98 definen que las unidades administrativas

especiales, al igual que las superintendencias, son entidades descentralizadas, con
autonomía administrativa y patrimonial, las cuales se sujetan al régimen jurídico contenido
en la ley que las crea y en lo no previsto por ella al de los establecimientos públicos.

Son organismos creados por la ley para desarrollar y ejecutar programas propios de un
ministerio o de un departamento administrativo. Al igual que las superintendencias las
unidades administrativas especiales, pueden tener personería jurídica o carecer de ella.
Cuando no poseen personería jurídica hacen parte del sector central, mientras que si
poseen personería jurídica pertenecen a las entidades descentralizadas.
Son ejemplos de unidades administrativas especiales:

• La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-

• La Universidad Militar Nueva Granada
• La Dirección Nacional de Estupefacientes -DNE-
• La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -UAE AC-
• La Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales
• La Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG-
• La Comisión Reguladora de Agua potable y Saneamiento Básico -CRA-
• La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones -CRT-

Estructura y funciones de las unidades administrativas especiales

En cuanto a la organización de dichas entidades, la Ley 489 del 1998 no estableció

normas especificas, por lo cual la estructura interna es la que se defina para cada una de
ellas en la ley de creación o en los decretos de reestructuración de acuerdo con las reglas
generales consagradas en el artículo 54 de dicha ley.

La Ley 489 de 1998 tampoco dispuso las funciones generales para las unidades
administrativas especiales, las funciones de cada una de ellas será las consagradas en
las respectivas normas de creación o reorganización. Sin embargo corresponden a las
que en principio son responsabilidad de un ministerio pero por su carácter técnico y
específico no pueden mezclarse con las demás funciones administrativas del mismo.

Establecimientos públicos

Los establecimientos públicos, junto con las superintendencias y las unidades

administrativas especiales con personería jurídica, son llamados las entidades adscritas
por cuanto son sujetos de control de tutela fuerte por parte del ministerio del ramo
correspondiente, además de ser conocidas como exclusivamente de derecho público.
Por otra parte los establecimientos públicos, junto con las empresas industriales y
comerciales del estado, las sociedades de economía mixta y las demás entidades
nacionales con personería jurídica, conforman el grupo de las llamadas entidades
descentralizadas o sector descentralizado.

Su actividad consta de atender funciones administrativas, estatales o públicas ejercidas

privativamente por el gobierno. Para el caso colombiano, los establecimientos públicos no
solo ejercen funciones administrativas, sino que también pueden eventualmente tener a
su cargo, la prestación servicios públicos; actividad ésta que constituyó, de otra parte, su
razón de existencia inicialmente18.

A veces puede ser conveniente que el establecimiento público desarrolle, además de su

objeto principal constituido por una función administrativa o un servicio público
administrativo, actividades de índole variada; por ejemplo, de carácter social o cultural.
Por ese motivo, la ley prevé que la función administrativa es la actividad principal del
establecimiento público; preponderante, pero no exclusiva19.

Según lo estipulado en el artículo 70 de la Ley 489 de 1998, los establecimientos públicos,

son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de
prestar servicio público conforme a las reglas del derecho público, que reúne las
siguientes características: personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y
financiera, y patrimonio propio o independiente, constituido con bienes o fondos públicos
comunes; el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasa o
contribuciones de destinación especial, en los casos autorizados por la Constitución y en
las disposiciones legales pertinentes.

Ejemplos de establecimientos públicos:

• Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-

• Instituto Geográfico Nacional “Agustín Codazzi”
• Hospital Militar Central
• Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural -INCODER-
• Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-

18
Álvaro Tafur Galvis. La Entidades Descentralizadas. 1984, PG 109
19
Álvaro Tafur Galvis. La Entidades Descentralizadas. 1984, PG 110
 • Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-
• Instituto Colombiano Para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-
• Instituto Nacional de Vías -INVIAS-
• Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-
•
a) Estructura y funciones de los establecimientos públicos

La Ley 489 de 1998 no establece un modelo de organización determinado para los

establecimientos públicos y solo se refiere a sus órganos de dirección.

La dirección de los establecimientos públicos está a cargo de una Junta o Consejo

Directivo y de un Gerente, Director o Presidente. La Junta o Consejo Directivo es un
organismo colegiado y deliberante que se encuentra a la cabeza del establecimiento
público. Su Presidente es el ministro o director del departamento administrativo de tutela.
Los demás miembros son determinados por las normas de creación o de reorganización
de cada establecimiento.

El cargo de gerente, director o presidente se determina en las normas de creación o en

los estatutos. Dicho cargo es de libre nombramiento y remoción por parte del Presidente
de la República, según lo establecido en el artículo 77 de Ley 489 de 1998. El parágrafo
del artículo 78 de la misma ley dispone que los establecimientos públicos solo podrán
crear y organizar seccionales o regionales, siempre y cuando sus funciones
correspondientes no estén asignadas o ejecutadas por entidades de orden territorial.

Estos organismos desarrollan funciones relacionadas con la actividad para la cual fueron
creados, las cuales se encuentran en las normas de creación de cada establecimiento
público. Su ejercicio, como personas jurídicas que son, está limitado por el principio de la
especialidad según el cual solo peden realizar aquellos actos relacionados con el objeto
por el cual fueron creados (artículo 71 de la Ley 489 de 1998).

b) Funciones del consejo directivo

Dependiendo del establecimiento público, le corresponde a cada Consejo Directivo:

a) Formular conforme a la propuesta del representante legal, la política general del
organismo, planes y programas que conforme a las leyes orgánicas de planeación y
del presupuesto, deban ser incorporados conforme al Plan Nacional de Desarrollo.
b) Formular según la propuesta inicial del representante legal, la política de mejoramiento
continuo de la entidad.
c) Conocer de las evaluaciones semestrales de ejecución y resultados presentadas por
la administración de la entidad.
d) Proponer al gobierno nacional las modificaciones a la estructura orgánica que
consideren necesarias y así mismo adoptar los estatutos internos de la entidad y
cualquier reforma que a ellos se introduzca en concordancia con los estatutos que los
rige.
e) Aprobar el proyecto del presupuesto anual del respectivo organismo.
f) Las demás que señale la ley al acto de creación y los estatutos.

c) Funciones de los gerentes y/o directores.

Según las normas establecidas para cada uno de los establecimientos públicos y el
artículo 78 de la Ley 489 de 1998 el gerente, director o presidente, es el representante
legal del establecimiento público y le corresponden las siguientes funciones:

a) Celebrar en nombre de la entidad los actos y contratos necesarios para el

cumplimiento de sus objetivos, representarla judicial y extrajudicialmente y nombrar
los apoderados especiales que demande la mejor defensa de los intereses de la
entidad.
b) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones y programas de la
organización y de su personal.
c) Rendir informes generales, periódicos y particulares al Presidente de la Republica, al
ministro o al director del departamento administrativo respectivamente adscrito, sobre
las actividades desarrolladas y logros alcanzados.
d) Todas aquellas funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento de
la entidad y su sector y que no se hallen expresamente atribuidas a otra autoridad.
Los consejos y comisiones gubernamentales

Los consejos superiores de la administración

Son órganos de asesoría que bajo esta denominación obtienen su existencia dentro de
algunos ministerios o están adscritos a ellos. Son los encargados de asesorar al ministro
en la formulación, coordinación y ejecución, de la política o planes de acción.

Pueden llegar a tener funciones decisorias sobre asuntos específicos. En su composición

y funcionamiento se busca una cooperación entre los sectores públicos y privados. Son
presidios por el ministro o director del departamento administrativo del ramo. Pueden
formar parte de ellos el viceministro, el secretario general y los gerentes o directores de
las entidades adscritas o vinculadas al ministerio o departamento administrativo.

Las comisiones intersectoriales

Según el artículo 45 de la Ley 489 de 1998 el gobierno nacional puede crear comisiones
intersectoriales para la coordinación y orientación de ciertas funciones y servicios
públicos, cuando estén a cargo de dos o más ministerios, departamentos administrativos
o entidades descentralizadas.

Estas comisiones serán integradas por los ministros, directores de departamentos

administrativos, superintendentes y representantes legales de organismos y entidades
que tengan a su cargo las funciones y actividades en referencia.

Consejo de ministros

Esta conformado por todos los ministros del despacho y es convocado por el Presidente
de la República. Solo por convocatoria expresa podrán asistir los directores de
departamentos administrativos o demás funcionarios o particulares que considere el
Presidente. Este Consejo tiene funciones de tipo consultivo, de asesoramiento y
decisorias en los aspectos que la ley determine.
1.2 Entidades vinculadas

Sección 1. Empresas industriales y comerciales del Estado

Las entidades vinculadas, a diferencia de las adscritas, tienen menor control de tutela por
cuanto el Estado, les debe facilitar la actuación en igualdad de condiciones frente las
organizaciones privadas; y por tal motivo se les considera de derecho privado. Por lo
tanto, las entidades vinculadas son las denominadas empresas del Estado que
desarrollan actividades productivas, industriales o comerciales de bienes o servicios
operados por el Estado en virtud del interés general o sobre una economía de carácter
público como puede ser la exploración y explotación de los recursos naturales del país.

De acuerdo con las definiciones legales, las empresas del Estado desarrollan actividades
de naturaleza industrial o comercial, es decir, actividades similares a aquellas que de
ordinario ejercen los particulares. Así mismo las empresas públicas, significan un
importante mecanismo de intervención en la economía, mediante el cual el Estado tiende
a garantizar la producción de bienes o prestación de servicios indispensables para un
adecuado desarrollo social, o la estabilidad de los precios y abastecimientos dentro de un
mercado concurrente20.

El artículo 85 de la Ley 489 de 1998 dice que las empresas industriales y comerciales del
Estado -EICE- son organizaciones creadas por la ley o autorizadas por esta, que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica,
conforme a las reglas de derecho privado y que reúne ciertas características como tener
personería jurídica propia; autonomía administrativa, presupuestal y financiera; y capital
independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos,
o el rendimiento de las tasas que perciben por las funciones y servicios, y contribuciones
de destinación especial en los casos autorizados por la Constitución.

Ejemplos de empresas industriales y comerciales del Estado son:

• Industria Militar -INDUMIL-

• Caja Promotora de Vivienda Militar
20
Álvaro Tafur Galvis. Las Entidades Descentralizadas.1984, PG 141.
 • Administración Postal Nacional -ADPOSTAL-
• Empresa Colombiana de Petróleos -ECOPETROL-
• Imprenta Nacional
• Banco Agrario de Colombia
Estructura y funciones de las EICE

Las empresas desarrollan funciones que no son tradicionalmente propias del Estado sino
propias de los particulares. Las actividades de industria y comercio ejercen un ánimo de
lucro, entendido no como el lucro individual personal, sino un lucro que intenta obtener
utilidades para el beneficio de la misma empresa e indirectamente para el gobierno.

A pesar de su autonomía y el manejo de sus recursos, estas empresas están sujetas a

un control de tutela por parte del poder central aunque es menos fuerte que el control al
que están sometidas las entidades adscritas.

Por otra parte, las EICE están sometidas a las reglas del derecho privado, salvo las
excepciones que consagra la ley. En materia laboral sus empleados tienen la calidad de
empleados oficiales que se asemejan en cierta forma a trabajadores particulares, que
están vinculados mediante un contrato de trabajo y pueden celebrar convenciones
colectivas y sus litigios están sometidos a la jurisdicción laboral ordinaria.

En cuarto lugar, el artículo 93 de la Ley 489 de1998 dispone que los contratos que
celebren estas empresas se sujetan a las disposiciones del Estatuto General de
Contratación de las entidades estatales en actividades ajenas a su desempeño comercial.

De acuerdo con lo estipulado en el artículo 88 de la Ley 489 de 1998, la dirección y

administración de las empresas industriales y comerciales del Estado esta a cargo de una
junta directiva y de un gerente o presidente. Sus funciones son diferentes de las
desempeñadas por los establecimientos públicos, pues son establecidas en sus propios
estatutos, pues desde su creación se busca asimilarlas al de una empresa particular. En
cuanto a la autonomía administrativa y financiera las empresas deben ceñirse a la ley o
norma que las creó o las autorizó y a sus estatutos internos.

Su Junta Directiva actúa como un cuerpo colegiado, cuyos deberes de sus miembros,
inhabilidades e incompatibilidades se rigen por las decisiones aplicables a los
establecimientos públicos. Los delegados de organizaciones privadas en juntas directivas
de las empresas no podrán ocupar cargos de dirección en empresas privadas que
desarrollen actividades similares a la de la empresa ante la cual actúan.

Sus funciones son formular la política general de la empresa, su plan del desarrollo
administrativo, planes y programas; propone al gobierno nacional las modificaciones a la
estructura orgánica que consideren pertinentes; adoptar los estatutos internos de la
entidad, aprobar el proyecto de presupuesto y controlar el funcionamiento general de la
organización y verificar su conformidad con la política adoptada.

Según el artículo 92 de la citada ley, el Gerente o Presidente es el representante legal de

la empresa industrial o comercial del Estado, quien la representa como persona jurídica,
pero es al mismo tiempo agente del Presidente de la República y es de su libre
nombramiento y remoción conforme al artículo 91 de la misma ley.

Sociedades de economía mixta

El Estado moderno ha traído consigo la ampliación del quehacer público. Dentro de una
concepción en la cual e imperativo no solo es que el Estado deje de hacer, sino
esencialmente, que ayude a hacer, este también ha ido asumiendo actividades, hasta
épocas recientes, exclusivas de los particulares y han surgido fórmulas y formas de
actuación adaptadas a las nuevas necesidades21.

No tanto la participación económica reviste el carácter de sociedad de economía mixta.

Para esto es necesario que la participación estatal reúna ciertas condiciones. Así mismo
en la medida en que se adopten medidas de economía mixta, aparecerá la concurrencia
del capital estatal y del privado.

La proliferación de las sociedades de economía mixta -SEM- en los últimos años a sido
notable, especialmente las constituidas por los recursos readecuados como consecuencia
de las contribuciones parafiscales. Esta situación a hecho evidente la ausencia de una
reglamentación que se ocupe de regular y propiciar la participación en la igualdad de
condiciones de las sociedades comerciales de personas privadas y las de este tipo22.

21
Álvaro Tafur Galvis. Las Entidades Descentralizadas. 1984 PG 181
22
Régimen legal de la Administración Pública LEGIS año 2000
El artículo 97 de la Ley 489 de 1998 define a las SEM como organizaciones autorizadas
por la ley, constituidas bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y
de capital privado, que desarrollan actividades de tipo industrial o comercial, supeditado a
las reglas del derecho privado.

Ejemplos de sociedades de economía mixta:

• La Previsora S.A.
• Artesanías de Colombia S.A.
• Financiera del Desarrollo Territorial -Findeter S.A.-
Estructura y funciones de las SEM

En inciso segundo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998 precisa que solo se deben
considerar SEM, aquellas sociedades en donde el aporte estatal no sea inferior al 50% del
total del capital social efectivamente pagado.

La constitución de una SEM implica la existencia de una Asamblea de Accionistas o Junta

de Socios, de una Junta o de un Consejo Directivo y de representantes legales que son
denominados gerentes o presidentes designados, de acuerdo con sus estatutos.

Los elementos que caracterizan a las SEM son la autorización legal y creación contractual
(debe ser autorizada por la ley); atribución de funciones industriales o comerciales (con la
participación de varios socios); propia personería jurídica; autonomía administrativa,
presupuestal y financiera; capital público y privado; y control por parte del gobierno
nacional (sujetos a cierto control por parte del sector central).

Aun cuando gozan de la aplicación del derecho privado, ya que se asemejan a las
personas jurídicas privadas; en algunas excepciones cuando interviene el derecho
público, los conflictos serán competencia de la jurisdicción contencioso- administrativa.

En materia laboral, cuando en las SEM la participación estatal es igual o superior al 50% y
menor del 90% del capital social, los empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales
sometidos a la mezcla del derecho laboral sustantivo y al derecho laboral común. Pero
cuando la participación estatal sea superior al 90% del capital social, la mayoría de los
empleados serán trabajadores oficiales sometidos por tanto al derecho público y a la
jurisdicción contencioso-administrativa.
Las SEM generalmente desarrollan funciones de la misma naturaleza de las empresas
industriales y comerciales del Estado (funciones propias de los particulares) con ánimo de
lucro, aunque también puede ejercer excepcionalmente funciones administrativas cuando
la ley se las confiere.

Las funciones correspondientes están consignadas en la norma legal de creación o de

autorización y en la escritura pública de la constitución. Las funciones de la junta y
gerente deben ser consultadas en el código de comercio y las funciones específicas en
los estatutos respectivos.

Las funciones de la Junta o Asamblea de accionistas son principalmente:

a) Estudiar y aprobar las reformas de los estatutos

b) Examinar, aprobar o improbar los balances de fin de ejercicio y las cuentas que deban
rendir los administradores
c) Disponer de las utilidades sociales conforme al contrato y a las leyes
d) Hacer las elecciones que corresponda, según los estatutos o las leyes
e) Considerar los informes de los administradores o del representante legal sobre el
estatuto de los negocios sociales y el informe del revisor fiscal
f) Adoptar todas las medidas que reclamen el cumplimiento de los estatutos y el interés
común de los asociados
g) Constituir las reservas ocasionales
h) Las demás que señalen los estatutos o las leyes
Sección 2. Empresas oficiales de servicios públicos

Según el artículo 84 de la Ley 489 de 1998, las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios y las entidades públicas que tienen por objeto la prestación de los mismos,
se sujetarán además a la Ley 142 de 1994, ley que regula la prestación de los servicios
públicos domiciliarios en Colombia. No obstante en su organización y funcionamiento se
asemejan a las EICE conforme a lo estudiado anteriormente.
Empresas sociales del Estado
Son empresas creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en
forma directa de servicios de salud, y que se rigen por la Ley 100 de 1993, ley del sistema
nacional de seguridad social en salud; la Ley 344 de 1996, por la cual se dictan medidas
tendientes a racionalizar y disminuir el gasto público y en la Ley 489 de 1998, asimiladas
a las SEM en los aspectos no regulados por las leyes anteriores y a las normas que las
complementen, sustituyan o condicionen.

Estructura y funciones de las ESE

Las empresas sociales del Estado, conocidas anteriormente como hospitales públicos,
reestructuraron sus respectivas plantas del personal para cambiar y flexibilizar el sistema
de contratación y así mejorar su gestión para finalmente garantizar su sostenibilidad.

Para el logro estas transformaciones, el gobierno nacional ha venido implementando

planes de fortalecimiento institucional hacia la red pública de servicios de salud,
cofinanciados con las entidades territoriales y con los demás hospitales de niveles
superiores para mejorar no solo los servicios de promoción sino los de prevención,
protección y recuperación de la salud de manera integral, en todo el territorio nacional.

El Ministerio de Salud y los entes territoriales se encargan de ofrecer asistencia técnica,

capacitación y apoyo financiero necesario mediante créditos, para la adecuación de las
plantas de personal requeridas según el nivel de complejidad y de las posibilidades de
cada región.

El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, tiene la potestad para definir el

porcentaje mínimo y las condiciones de la contratación entre las ARS y las IPS y el
gobierno nacional tiene la función de reglamentar la composición, calidades y cualidades
de los componentes de las Juntas Directivas de las ESE. Así mismo, las ESE pueden
recibir transferencias directas de la Nación o de las entidades territoriales.

Las entidades territoriales podrán pactar con las ESE la realización de reembolsos,
contraprestación de servicios y de un sistema de anticipos, siempre que estos últimos se
refieran a metas específicas de atención.
1.3 Entidades territoriales

Finalmente, luego de la denominada descentralización por servicios o funcional, la rama

ejecutiva del poder público también se descentraliza territorialmente para cumplir con la
política social, económica y de orden público que el Estado central le delega para que
presta tales servicios en todo el país a través de las entidades territoriales.

Así surgen las conocidas y tradicionales entidades territoriales de la rama ejecutiva del
poder público, consagradas en los artículos 285 a 331 de la Carta Constitucional de 1991.

Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios
indígenas. Pero la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y
provincias en los términos de la Constitución y la correspondiente Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial.

Estas entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro
de los límites de la Constitución y la ley y ostentan los siguientes derechos
constitucionales:

a) Gobernarse por autoridades propias

b) Ejercer las competencias que les correspondan
c) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones
d) Participar en las rentas nacionales.

La Ley 715 de 2001 ha establecido la distribución de competencias de los servicios de

educación, salud y de propósito general entre la Nación y las entidades territoriales. Las
competencias atribuidas a los diferentes niveles territoriales se ejercen conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Sección 1. Departamentos

Al departamento le corresponde ser el enlace entre las necesidades y la realidad local del
municipio y las políticas de la Nación, es su deber ser aliado de sus municipios para la
solución de problemas y el desarrollo integral de estos en las áreas que exceden su
capacidad local. Además debe propiciar la integración y coordinación a nivel regional
entre departamentos, tratando de que estas se puedan convertir en entidades
territoriales23.

Los departamentos poco desarrollados por el centralismo político imperante y por razones
de formación de elites regionales, además de las categorías del clientelismo y la
corrupción, durante todo el siglo XX, fueron fortalecidos por la Constitución de 1991 en
cuanto a sus funciones de intermediación y coordinación entre las entidades territoriales y
la Nación, además se determinaron sus funciones y las de sus asambleas o cuerpos
deliberativos. Sin embargo hoy se debate sobre su verdadera funcionalidad y validez.

Según la constitución poseen autonomía para administrar y planificar su territorio, y como

entidades territoriales tienen patrimonio propio, autonomía en el manejo de sus finanzas y
el derecho a elegir por voto popular sus propios representantes.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que la Nación tiene autoridad para establecer
diferentes capacidades y competencias para los departamentos, de acuerdo a sus
características generales. Es por ello que en la Ley 617 de 2000 se ha establecido su
categorización según ingresos y población de la siguiente manera:

23
Los caminos del ordenamiento territorial. En Memorias de los foros regionales. Comisión de ordenamiento territorial.
Senado de la Republica. 2001. Pág. 48.
 Categoría Especial Primera Segunda Tercera Cuarta
Ingresos Mas de De De De 60.001 60.000 o
corrientes 600.001 170.001 a 122.001 a a 122.000. menos
de libre smmlv 600.000. 170.000. smmlv.
destinación
en smmlv
Población Mas de De De De 100.000 o
2000.000 700.001 a 390.001 a 100.001 a menos
de 2.000.000 700.000 390.000 Habitantes.
Habitantes Habitantes. Habitantes. Habitantes.

El gobernador

En cada departamento existe un Gobernador que ostenta un doble carácter: es el de jefe

de la administración y representante legal del departamento y es agente del Presidente de
la República, para asuntos como el orden público y la política económica.

Las funciones del Gobernador en su jurisdicción departamental se pueden clasificar, así:

a) Administrativas

Al Gobernador se le confiere la función de dirigir la administración del Departamento,

dirigir los servicios nacionales, nombrar y remover libremente los empleos de los gerentes
y directores de las entidades departamentales al igual que manejar los empleos de sus
dependencias; puede convocar a la asamblea departamental a sesiones extraordinarias;
escoger a los gerentes públicos de las entidades que operen en el departamento y debe
ejercer las funciones que le delegue el Presidente de la República.

b) De planeación
Debe presentar a la Asamblea Departamental los proyectos de los planes de desarrollo y
del presupuesto anual y fomentar los planes y proyectos que propendan por el desarrollo
integral de su territorio.

c) De control

Le corresponde revisar los proyectos de ordenanza y promulgarlos; o en dado caso,

objetarlos; debe estudiar los actos administrativos de los consejos municipales y de los
alcaldes y si estos contienen vicios constitucionales remitirlos al respectivo tribunal; y en
materia de presupuesto, debe velar por la exacta recaudación en su territorio y por la
buena utilización del presupuesto que les transfiere la Nación.

La Asamblea Departamental

Cada departamento posee una asamblea departamental, integrada como órgano

normativo de carácter corporativo y colegiado, de elección popular, que tiene la potestad
de ejercer el control político sobre la actuación del Gobernador. Los representantes de la
comunidad departamental que integran este órgano son llamados diputados y su número
esta establecido de acuerdo a la clasificación fiscal que se le haya dado al departamento.

Los actos administrativos emitidos por las asambleas son llamados ordenanzas, las
cuales, de acuerdo a su naturaleza, se pueden clasificar de la siguiente manera:

a) Administrativas

A las asambleas les corresponde reglamentar el ejercicio de las funciones que están a
cargo del municipio, disponer los impuestos que van a ser administrados por el
departamento, manejar la existencia y organización de municipios, establecer las
estructuras de la administración del departamento y autorizar al Gobernador cuando actúa
como representante legal del Departamento.
b) De planeación

Las asambleas ejercen funciones de planeación al expedir ordenanzas que propendan

por el desarrollo del departamento a través de planes y programas o cuando adoptan el
plan de desarrollo del Gobernador y su respectivo plan de inversiones.

c) De control

Estos órganos pueden solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones a los
servidores que están sujetos al orden departamental.

Sección 2. Municipios

Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, le

corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que
demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás
funciones que le asignen la Constitución y las leyes. En él se manifiestan las necesidades
y las realidades locales, de manera que la administración puede verlas de cerca y por lo
tanto darles soluciones más efectivas.

En el municipio aparecen las primeras relaciones que ligan a la sociedad con el Estado,
por lo tanto, es más fácil que la participación ciudadana se dé efectivamente ya que se
conocen a fondo las problemáticas de lo local y se pueden dar procesos que aporten
verdaderas soluciones a las necesidades24.

En el año de 1985, comienza en Colombia una reforma territorial que iniciaba el proceso
descentralizador y cuyo protagonista iba a ser el Municipio. A este proceso se le dio inicio
con el fortalecimiento de las competencias y autonomía del municipio, en 1986 el Estado
central le reconoció a los municipios el derecho de elegir por voto popular a sus alcaldes,

24
García Herreros, Orlando. Lecciones de derecho administrativo. Universidad Sergio Arboleda. Bogotá. 2004.
los fortaleció en competencias fiscales, administrativas e institucionales que le dieron un
nuevo carácter como célula fundamental de división política y administrativa del Estado.

La Constitución Política de 1991 ratifica el proceso iniciado y da las pautas para que a
partir de la Ley 136 de 1994 se reglamentara el régimen municipal, el cual define al
municipio, su órgano colegiado de carácter normativo, el alcalde y sus funciones y las
entidades y asociaciones que se pueden conformar.

La Carta Política, en su artículo 320, también menciona la necesidad de categorizar a los

municipios según sus ingresos y número de habitantes. La reglamentación
correspondiente se establece a partir de la Ley 617 de 2000, que categoriza a los
municipios de la siguiente manera:

Categoria Especial Primera Segunda Tercera Cuarta Quinta Sexta

Ingresos Mas de De De De De De 15.000 o
400.000 100.000 50.000 a 30.000 a 25.000 a 15.000 a menos
smmlv a 100.000 50.000 30.000 25.000
400.000
Población Ma de De De De De De 10.000 o
500.000 100.001 50.001 a 30.001 a 20.001 a 10.001 a menos
Hab. a 100.000. 50.000 30.000 20.000
500.000

El alcalde municipal

El alcalde es la primera autoridad política y administrativa del municipio, es jefe de la

administración y representante legal; y al igual que el Gobernador posee doble carácter,
pues para asuntos de orden público, también es agente del Presidente de la Republica.
También es elegido por sufragio universal para periodos de cuatro años a partir de 2004.

El Presidente y los Gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley,

suspenderán o destituirán a los alcaldes. La ley establece las sanciones a que hubiere
lugar por el ejercicio indebido de esa atribución.
Son atribuciones del alcalde:

a) Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las
ordenanzas, y los acuerdos del concejo.
b) Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las
instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del
respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del
municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le
imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
c) Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las
funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y
extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a
los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales
o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
d) Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los
acuerdos respectivos.
e) Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y
programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de
rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del
municipio.
f) Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y
objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.
g) Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles
funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado
para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
h) Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones,
presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones
extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales
fue citado.
i) Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.
j) Las demás que la Constitución y la ley le señalen.

El Concejo Municipal

En cada municipio existe una corporación administrativa elegida popularmente para

períodos de cuatro años que se denomina Concejo Municipal, integrado por no menos de
siete, ni más de veintiún miembros según lo determine la ley, de acuerdo con la población
respectiva.

La ley determina las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los

concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tienen la
calidad de empleados públicos. La ley determina los casos en que tienen derecho a
honorarios por su asistencia a sesiones.

Sus actos administrativos se denominan Acuerdos Municipales y mediante ellos

reglamentan la actuación del ejecutivo local en los asuntos de carácter general.

El Concejo puede, para asuntos de organización y planeación municipal, dividir el

municipio en comunas (sector urbano) y corregimientos (sector rural). De esta manera se
puede lograr que la participación de la comunidad sea más efectiva, se vigile la prestación
de los servicios públicos, se formulen propuestas de gastos y de inversiones y se
distribuyan equitativamente las partidas globales municipales25.

Corresponde a los concejos municipales:

a) Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del

municipio.
b) Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y
de obras públicas.
c) Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones
de las que corresponden al Concejo.
d) Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

25
Herrera Matiz, Cristóbal. Régimen Departamental y municipal. Ed Leyar.Bogota 20--. Pag. 17.
e) Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el
presupuesto de rentas y gastos.
f) Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus
dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y
empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de
economía mixta.
g) Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar
las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda.
h) Elegir personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta
determine.
i) Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio.
j) Las demás que la Constitución y la ley le asignen.

Finalmente, el artículo 319 de la Constitución de 1991 establece que cuando dos o más
municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto
características de un área metropolitana, pueden organizarse como entidad administrativa
encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio
colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de
quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras
de interés metropolitano.

La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen

administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de
administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y
señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la
vinculación de los municipios.

Las provincias se constituyen con municipios o territorios indígenas circunvecinos,

pertenecientes a un mismo departamento. La ley dictará el estatuto básico y fijará el
régimen administrativo de las provincias que podrán organizarse para el cumplimiento de
las funciones que les deleguen entidades nacionales o departamentales y que les asignen
la ley y los municipios que las integran. Las provincias serán creadas por ordenanza, a
iniciativa del gobernador, de los alcaldes de los respectivos municipios o del número de
ciudadanos que determine la ley.

Para el ingreso a una provincia ya constituida deberá realizarse una consulta popular en
los municipios interesados. El departamento y los municipios aportarán a las provincias el
porcentaje de sus ingresos corrientes que determinen la asamblea y los concejos
respectivos.

Sección 3. Distritos.

El distrito Capital que se rige por estatuto especial y que a instancias de la administración
distrital actual será ampliado y modificado en búsqueda de una mayor descentralización
en las localidades.

Los otros distritos son los de Cartagena y Barranquilla que son distritos Turísticos,
históricos, industriales y portuarios.
CAPITULO 2. ORGANIZACIÓN DE LA RAMA LEGISLATIVA
DEL PODER PÚBLICO

La rama legislativa del poder público se ha considerado históricamente como el corazón

de la democracia de un país, particularmente por cuanto en ella radica la separación,
equilibrio y el compartir del poder político en su máxima expresión dentro del Estado.

Es la institución material tanto de la democracia representativa como de la participativa,

pues congrega a los representantes más cercanos y directos de la ciudadanía; se
considera como la última instancia que debate la pertinencia del interés general,
construye consensos y decide sobre las leyes que gobiernan a una sociedad en todas sus
instituciones políticas y, además, es la institución democrática que equilibra políticamente
los demás poderes y fiscaliza el poder ejecutivo del Estado y hasta puede reformar la
Constitución Política.

Un congreso débil, que carezca legitimidad, causa el derrumbe de la institucionalidad

democrática del Estado y da lugar al autoritarismo presidencialista que decreta
lentamente la muerte de la democracia en un país, trauma que ha venido atropellando
sistemáticamente la estabilidad democrática de los regímenes latinoamericanos.

Colombia no ha sido ajena a ello, pues durante la constitución inmediatamente anterior se

abusó del estado sitio, figura que desplazaba al congreso y otorgaba facultades
legislativas al jefe del ejecutivo, quien a través de los famosos decretos con fuerza de ley,
legislaba tanto o más que el propio Congreso.

Posteriormente, con la puesta en vigencia de la actual Constitución, los gobiernos

sistemáticamente siguieron impulsado sus iniciativas legislativas no tanto por la vía de la
deliberación técnica y argumentación académica, sino más bien mediante la trajinada
figura del botín burocrático, repartido milimétricamente hacia los congresistas “lentejos”
que se conforman, para luego obedecer servilmente al gobierno de turno, sin ni siquiera
examinar la trascendencia de sus decisiones en el futuro; razón por la cual se ha
establecido un manto de inestabilidad jurídica pues las leyes aprobadas ni han cumplido
una generación y ya están siendo reformadas, dando lugar a lo que se ha denominado la
inflación legislativa26.

La función primigenia de un Congreso no es ni debe entenderse como la elaboración de

las leyes, un congresista no debe establecer el número de iniciativas propuestas o
aprobadas como su gran logro; es la función representativa y activa en la defensa de los
intereses de sus representados la función esencial que, a partir de la libre deliberación y
eficaz argumentación frente a otras iniciativas políticas, debate la conveniencia de un
interés colectivo hacia la construcción consensuada del interés general, con el fin de
construir acuerdos políticos y sociales que aseguren las garantías y los derechos civiles
consagrados en la Constitución, la convivencia pacífica y la vigencia de un orden jurídico,
político, económico y social justo para todos los habitantes del país.

1.1 Análisis histórico del Congreso

Sección 1. Su historia hasta 1886

El Congreso de Colombia se gesta a partir del Acta de la Federación de las Provincias

Unidas de la Nueva Granada, suscrita el 27 de noviembre de 1811. En esta primera
instancia estuvo conformado por José Manuel Restrepo, diputado de la Provincia de
Antioquia, y quien actuó como Secretario; Enrique Rodríguez, diputado por Cartagena;
Manuel Campos, diputado por Neiva; Camilo Torres, diputado por Pamplona, y Joaquín
Camacho, diputado por Tunja. Nuestro primigenio congreso establecía períodos
ordinarios de 60 días y se aceptaba la reelección de congresistas, aunque no para
periodos inmediatos.

En aquella época, gracias al furor de las revoluciones norteamericana y francesa, se

tenían en muy buena estima las tesis planteadas por Montesquieu en cuanto a la

26
Entre 1992 y el año 2004, el Congreso había expedido más de 900 leyes y reformado más de 80 artículos
constitucionales llevando a una alteración de más del 30% del régimen legal del país en menos de 15 años.
tridivisión de poderes para la funcionabilidad de un Estado democrático. De igual manera
la bicameralidad acogida por el Congreso de los Estados Unidos de Norteamérica,
justificaba un equilibrio de carácter político para la representación de los intereses de los
estados territoriales en la Asamblea de Diputados, frente a la representación popular en el
Senado; argumento que influyó decisivamente para que desde aquel entonces también se
considerase como modelo idóneo para el caso colombiano.

Por lo tanto, en la Constitución de Cundinamarca de 1812, se acepta y ratifica el

funcionamiento de ambas cámaras. Allí se dispuso que la actividad legislativa debía
desarrollarse durante un período de dos años, con 19 senadores, cifra resultante de
establecer un representante por cada 1.000 habitantes, en la época.

Años más tarde, la organización legislativa se va fortaleciendo a partir de las discusiones

desarrolladas en Angostura y Cúcuta, con la aprobación de la Constitución de 1821. A
partir de esta Constitución se institucionaliza definitivamente el Congreso, el cual inicia
labores a partir de abril de 1823, con 15 senadores y 46 representantes. Este Congreso
realizaba sesiones de lunes a sábado, de nueve de la mañana a dos de la tarde.

En su primera ley adopta el Escudo Nacional e institucionaliza las denominadas

asambleas electorales por parroquias y provincias, para elegir a los representantes por
medio de sufragio universal. Para ser representante, un candidato debía ser ciudadano
mayor de 21 años, ser casado, saber leer y escribir, y además debía poseer una
propiedad por valor mínimo de cuatro mil pesos o en su defecto, ser profesor de alguna
ciencia.

También se fijó el periodo para los senadores en ocho años y de cuatro para los
representantes. En la sesión del 12 de mayo del año siguiente, se aprueban las famosas
dietas parlamentarias y se adjudica para cada miembro la suma de tres pesos diarios.

El primer reglamento adoptado por el Congreso se expide en el año de 1821, denominado

“Reglamento del Congreso General de Colombia”, el cual contenía las funciones y
responsabilidades de sus miembros, el trámite de las leyes, la forma de operación, la
metodología del trabajo y los controles de divulgación del ejercicio legislativo, y es a partir
de aquel entonces en que se organiza y reglamenta internamente la rama legislativa.

En 1823 se desata el primer debate contra el senador Antonio Nariño, a quien se le

acusaba de malversación de fondos en su desempeño como Tesorero de Diezmos, así
como de traición a la patria por sus ideas independentistas debatidas en Pasto, en 1814.

En 1830, el Congreso, realiza modificaciones para que haya un senador por cada
provincia, se decreta un aumento el sueldo a seis pesos y se exige que la edad mínima
sea de cuarenta años. Es necesario aclarar que no todos los congresistas eran
colombianos, pues en aquella época todavía Ecuador y Venezuela hacían parte de La
Gran Colombia.

Para 1832, se modifica el reglamento y se decreta un nuevo período de cuatro años para
los senadores y con representación de un senador por cada sesenta mil habitantes. Para
el caso de la Cámara, se establece un periodo a dos años, con una representación de uno
por cada 25 mil habitantes por territorio.

Ya para 1842, la inasistencia en las sesiones del Congreso era tal, que se resolvió multar
a quien no justificara su falla, con una cantidad que oscilaba entre 200 y 500 pesos.

Con la reforma del 12 de mayo de 1853, se dispone por primera vez el voto directo y
secreto para elegir Presidente y Vicepresidente de la República, así como a senadores y
representantes, con posibilidad de reelección inmediata.

En 1858, cuando ya están plenamente constituidos los partidos liberal y conservador, es

nuevamente fijado el periodo para los miembros de las dos cámaras a solo dos años.
Cabe resaltar que a partir de este año se prohíbe a los congresistas realizar por si mismos
o por interpuestas personas contratos con el Estado, mientras ostentasen sus
investiduras.
Sección 2. Su historia de 1886 a 1991

Con la famosa Constitución de 1886, se extiende el periodo a seis años para los
senadores, permitiendo la elección de tres por cada Departamento y advirtiendo que
solamente podrían ser elegidos quienes fueran colombianos de nacimiento, ciudadanos
en ejercicio, mayores de treinta años y que demostrasen ingresos de por lo menos 1200
pesos de renta anual.

En la Asamblea Nacional Constituyente de 1905, convocada por Rafael Reyes, y a raíz de

que el Congreso no le concedió plenos poderes, se reduce el periodo de ambas cámaras
a dos años. Pero sin embargo, para 1909, se logra una nueva reforma que disponía un
periodo de tres años para senadores y dos años para representantes.

Para 1910, con la Ley 80, se clasifican a los electores en dos grupos. El primero, estaba
compuesto por varones mayores de 21 años que demostraran leer y escribir y contaran
con mínimo una renta anual de 300 pesos; estos podían votar en todas las elecciones. El
segundo grupo, lo conformaban el resto de los ciudadanos y solamente podían votar para
concejos municipales y asambleas departamentales.

En 1929, la Ley 31 hace obligatoria la presentación de la cédula de ciudadanía para la

inscripción de listas de candidatos a Senado y Cámara por departamentos.

Dentro de los cambios de 1936, se establecen para el Congreso períodos de sesiones

anuales; no obstante, como el sistema se tornaba inmanejable, se modifica rápidamente
en 1938, dando nacimiento a las denominadas comisiones permanentes, las cuales
reciben las atribuciones que conocemos al día de hoy.

En la reforma de 1945, la Cámara recibe la facultad de nombrar al Procurador General de

la Nación, facultad que para entonces solo le correspondía al Presidente de la República,
conforme a la Carta de 1886. Lo propio sucedió para el nombramiento del Contralor
General de la República a partir de la década de los años cuarenta.
En noviembre de 1949, Mariano Ospina Pérez decreta turbado el orden público y clausura
temporalmente el Congreso mediante el Decreto 3520.

En 1952, se crea la Asamblea Nacional Constituyente, que no tendría funciones

legislativas puesto que el Congreso seguiría cumpliendo con éstas mientras ella
sesionaba, pero en 1954, el 20 de agosto, mediante Acto Legislativo No.2, dicha
Asamblea decide asumir las funciones del Senado y Cámara, además de las propias.

En 1959, mediante el Acto Legislativo No.4 se decreta la elección de un senador por cada
195 mil habitantes y de un representante a la Cámara por cada 90 mil.

Para 1962, luego de la utilización por primera vez del voto femenino en el plebiscito de
1957, llega la primera mujer al Congreso y ocupa una curul en el Senado.

Mas adelante, con la reforma de 1968, se unifica definitivamente el periodo para

senadores y representantes a cuatro años, determinando una conformación de dos
senadores por cada departamento y uno más por cada 200 mil habitantes o fracción
mayor de 100 mil, y esta base iría aumentando de acuerdo con los resultados del censo
electoral. En cuanto a la Cámara, serían dos representantes por cada Departamento y
uno más por cada 50 mil habitantes, pudiendo ser reelegidos de manera indefinida.

Al cabo de los años, la reforma más importante viene a ser la de 1985, cuando se crea el
Consejo Nacional Electoral, cuyos miembros se posesionarían en diciembre de este año.

Sección 3. Su historia a partir de 1991

A finales de 1990, es revocado nuevamente el Congreso y el 4 de febrero de 1991, se

instala la Asamblea Nacional Constituyente, elegida por votación popular y cuyos
miembros (70) se encargarían de reformar la Carta Magna, en cuanto a la organización y
funcionamiento de la rama legislativa en Colombia.
El 27 de octubre de 1991, se convoca a elecciones para los dos cuerpos legislativos que
encuentran modificaciones y reformas sustanciales en la nueva Constitución.
Comenzando con la composición, pues el Senado estaría conformado por cien miembros
elegidos en circunscripción nacional y no departamental, como se hacía hasta ese
momento; y junto con dos senadores elegidos en circunscripción nacional pero para
comunidades indígenas, cuya elección se rige por el sistema de cuociente electoral.

Para la Cámara de Representantes, la elección queda sujeta a circunscripciones

territoriales y especiales. Se establecen dos representantes por cada circunscripción
territorial o departamental, y uno más por cada 250 mil habitantes o fracción mayor del
125 mil que tengan en exceso sobre los 250 mil iniciales.

Solo hasta el año 2003, mediante acto legislativo se establece la disciplina política para el
Congreso y los partidos políticos, dando vida a la denominada reforma política; la cual
impulsa la disciplina partidista en la actividad electoral y legislativa. De una parte, se
reglamenta la elección de candidatos a través de listas únicas por partido, propia de los
regímenes parlamentarios, y de otra es reglamentada la actuación legislativa a través de
las denominadas bancadas partidistas al interior del Congreso, con el fin de asegurar la
conformación de partidos políticos modernos, sólidos, permanentes y organizados política
y administrativamente.

Actualmente el Congreso cuenta con 102 senadores, incluidos los dos indígenas; y 162
representantes a la Cámara, dos por cada departamento y uno adicional por cada 250 mil
o fracción superior a 125 mil habitantes, conforme a los datos del censo poblacional de
1985.

El Congreso se estructura en siete comisiones constitucionales permanentes, por cada

cámara, para tratar las diferentes temáticas de los asuntos políticos de interés general.
La de mayor número es la primera, las de menor número son la quinta y la segunda.
Igualmente tiene comisiones especiales, como las de derechos humanos y audiencias;
comisión de ética y estatuto del congresista; la de vigilancia a los organismos de control
público y al organismo electoral; así como la comisión especial de vigilancia y control a la
descentralización y al ordenamiento territorial. Además tiene cuatro comisiones
accidentales que son las de acreditación documental, crédito público, de instrucción y la
asesora de relaciones exteriores.

En el año 2004, el Congreso reportaba 1169 funcionarios vinculados a sus diferentes

dependencias y comisiones, de los cuales 282 estaban registrados en planta y 887 se
consideraba personal de las unidades de trabajo legislativo (UTL) de cada congresista.

1.2 El Congreso de la República

Sección 1. Concepto y funciones

El Congreso de la República hace parte de la rama legislativa del poder público y está
reglamentado en el Título VI, artículos 132 a 187 de la Constitución Política de 1991; y
además cuenta con un régimen de funcionamiento político y administrativo establecido
por la Ley 5 de 1992 y algunas leyes modificatorias de la misma. Se invita al lector para
que examine con detenimiento ambos articulados, puesto que en este documento solo se
tratarán los aspectos funcionales de carácter administrativo para su comprensión integral
como organización del Estado colombiano.

El Congreso está conformado por la Cámara de representantes y el Senado de la

República, estableciendo de esta manera que su régimen corresponde a un sistema de
tipo bicameral, según el artículo 114 constitucional. Tanto en Cámara como en Senado
existen siete mesas de trabajo deliberatorio especializado por materias políticas y de
interés general para el país, las cuales reciben el nombre de Comisiones Constitucionales
Permanentes y fueron creadas en la Ley 3 de 1992.

Ellas tienen a su cargo el trámite en primer debate de los proyectos de ley que las
correspondientes secretarías de cada cámara les radiquen, según la temática a tratar
conforme a la petición realizada por los mismos congresistas, el gobierno nacional, las
altas cortes, los organismos autónomos e independientes o por iniciativa popular
legislativa.

Dado que el Congreso es considerado como una organización de la rama legislativa del
Estado colombiano, además de sus dos cámaras y sus mencionadas comisiones, posee
un aparato administrativo el cual esta conformado por las dependencias y los empleados
que determina la ley para el funcionamiento de cada una de las cámaras (Ley 5 de 1992).

Los congresistas, senadores y representantes, son elegidos por voto popular para
periodos de cuatro años, y pueden ser reelegidos indefinidamente. No es conveniente
darles el trato de parlamentarios, puesto que Colombia no tiene régimen parlamentario, el
cual se caracteriza por la preeminencia del poder legislativo sobre el ejecutivo y en donde
las competencias de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno son ejercidas por funcionarios
diferentes, estando éste último sujeto a la voluntad política y consensuada del parlamento.

En cuanto a las funciones generales del Congreso, a éste le corresponde como norma
general reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político sobre el
gobierno y la administración. No obstante, aunque el congreso está conformado por dos
cámaras, estas poseen funciones y responsabilidades administrativas diferenciadas.

La carta constitucional, en su artículo 135, establece unas funciones políticas y

administrativas comunes, pero de ejercicio exclusivo para cada cámara:

1. Elegir sus mesas directivas.

2. Elegir a su secretario general para períodos de dos (2) años, contados a partir del
20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro
de la respectiva Cámara.
3. Solicitar al Gobierno los informes, salvo en materia diplomática o reservada.
 4. Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a las
preguntas orales que formulen los congresistas a los ministros y a las respuestas
de éstos.
5. Proveer los empleos creados por la ley para el cumplimiento de sus funciones.
6. Recabar del Gobierno la cooperación de los organismos de la administración
pública para el mejor desempeño de sus atribuciones.
7. Organizar su policía interior.
8. Citar y requerir a los ministros para que concurran a las sesiones. Las citaciones
deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en
cuestionario escrito.
9. Proponer moción de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados
con funciones propias del cargo.

Además de las Comisiones Constitucionales Permanentes, los congresistas también

realizan su trabajo a través de otras comisiones creadas posteriormente en la Ley 5 de
1992, considerada con el “Reglamento del Congreso: El Senado y la Cámara de
Representantes”. En su artículo 53, dicha ley establece las comisiones que funcionarán
en cada una de las cámaras, y las clasifica en:

a) Comisiones Constitucionales Permanentes,

b) Comisiones Legales,
c) Comisiones Especiales, y
d) Comisiones Accidentales.

Las secciones que llevan a cabo los congresistas comienzan el 20 de julio de cada año y
terminan el 20 de julio del año siguiente, este periodo recibe el nombre de legislatura.
Cada legislatura comprende dos periodos, el primero va del 20 de julio hasta el 16 de
diciembre y el segundo del 16 de marzo hasta el 20 de junio. Cada cuatro legislaturas se
renueva el Congreso mediante sufragio universal, pero con posibilidad de reelección
inmediata de sus miembros.
Durante las sesiones conjuntas de ambas cámaras, cuando el Congreso por derecho
propio se reúne en un solo cuerpo, según lo establecido en el artículo 141 de la
Constitución Política, el Presidente del Senado actúa como Presidente del Congreso de
la Republica y el Presidente de la Cámara como el Vicepresidente del Congreso.

No obstante, ambas cámaras actúan administrativamente por separado, pues poseen una
mesa directiva y una secretaria general para cada una.

En cuanto a la primera, la Constitución y el reglamento del Congreso estipulan que

estarán compuestas por un presidente y dos vicepresidentes, elegidos para un periodo de
un año, contándolo a partir del 20 de julio. Esas mesas son los órganos de orientación y
dirección de cada cámara y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido durante el
cuatrienio.

Según el artículo 41 de la Ley 5 de 1992, como atribuciones de la Mesa Directiva de cada

una de las cámaras, cumplirán las siguientes funciones:

1. Adoptar decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor

organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa.
2. Presentar en asocio con la mesa directiva de la otra cámara el proyecto de
presupuesto anual del Congreso, y enviarlo al Gobierno para su consideración en el
proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos de la nación.
3. Solicitar informes a los órganos encargados del manejo y la organización
administrativa de cada una de las cámaras sobre las gestiones adelantadas y los
planes a desarrollar y controlar la ejecución del presupuesto anual del Congreso.
4. Expedir las normas complementarias de funcionamiento de la Secretaria General y
las secretarías de las comisiones.
5. Disponer la celebración de secciones conjuntas de las comisiones constitucionales
permanentes de la misma o de ambas cámaras, cuando sea conveniente o
necesaria su realización, y en acuerdo con la mesa directiva de la otra cámara,
tratándose del segundo evento.
6. Vigilar el funcionamiento de las comisiones y velar por el cumplimiento oportuno de
las actividades encomendadas.
7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la investidura de
congresista, en los términos del artículo 184 constitucional y del reglamento.
8. Autorizar comisiones oficiales de congresistas, fuera de la sede del congreso,
siempre que no implique utilización de dineros del erario.
9. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean conducentes.
10. Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada cámara no
estén adscritas a un órgano específico y las demás que establezca el reglamento.

En cuanto a la segunda, la Secretaría General de cada cámara, éstas estarán dirigidas

por su correspondiente Secretario General, elegido para periodos de dos años, los cuáles
ejecutarán las siguientes funciones, de acuerdo al artículo 47 de la Ley 5 de 1992:

1. Asistir a todas las secciones,

2. Llevar y firmas las actas debidamente,
3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que
deben ser leídos en sesión plenaria.
4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumplan en la
corporación.
5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por el Presidente.
6. Informar regularmente al Presidente de todos los mensajes y documentos dirigidos
a la corporación, y acusar oportunamente su recibo.
7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolución de los
documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.
8. Coordinar las grabaciones de las secciones plenarias y vigilar la seguridad de las
cintas magnetofónicas y las actas.
9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documentos enseres y
demás elementos a su cargo.
 10. Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura y entregarlo a la
oficina de archivo del Congreso acompañado de un inventario general y un índice
de los diversas materias que lo componen.
11. Disponer de la publicidad de la Gaceta del Congreso.
12. Expedir los certificados e informes –si no son reservados- que soliciten las
autoridades o los particulares.
13. Mantener debidamente vigilados y custodiados los expedientes sobre
investigación que se adelanten en la corporación a los altos funcionarios del
gobierno, y darles el trámite debido. Así mismo las actas y documentos que de ella
emanen.
14. Disponer, de acuerdo con la presidencia, de las instalaciones locativas de la
corporación cuando lo requiera.
15. Los demás deberes que le señale la corporación, la Mesa Directiva y los
inherentes a la misma naturaleza del cargo.

Funciones del Congreso

En sentido general, referente a las funciones que cumple el Congreso de la República,

ellas se han establecido en 25 funciones expresadas en el artículo 150 constitucional y
han sido clasificadas en el artículo sexto del Reglamento del Congreso, para facilitar su
estudio, así:

a) Función judicial

Posee la facultad de juzgar a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad
política. Al Senado le concierne saber de las acusaciones que formule la Cámara de
Representantes contra el Presidente de la Republica; de los Magistrados de la Corte
suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional o los miembros del
Consejo Superior de la Judicatura y del Fiscal General de la Nación.

b) Función electoral
Estas se dan de tres formas; las que le corresponden al Congreso en pleno, el Senado y
la Cámara. Al Congreso en pleno le concierne elegir al Contralor General de la Republica
y al Vicepresidente de la Republica, cuando haya lugar en vacancia absoluta del titular. Al
Senado de la República a los magistrados de la Corte Constitucional y al Procurador
General de la Nación y, la Cámara de Representantes, elige al Defensor del Pueblo.

c) Función de protocolo

Le concierne al congreso recibir a los jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones;

tomar el juramento al Presidente de la República y otorgar honores a personajes de la
vida publica nacional.

d) Función legislativa

Es facultad de esté promulgar las leyes. En cada uno de los cuatro debates -el primero
en la comisión de origen, el segundo en la respectiva plenaria y el tercero y cuarto en la
comisión y en la plenaria de la otra cámara. Además de promulgarlas, es quien elabora,
interpreta, reforma y deroga las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación.

e) Función de control público

Puede emplazar a cualquier persona natural o jurídica, a efecto de que rinda

declaraciones orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que una
comisión adelante.

f) Función constituyente

El Congreso puede reformar la Constitución Política a través de los actos legislativos,

para los cuáles la Constitución exige el doble del trámite que debe realizarse para una
ley.
g) Función de control político

El congreso puede requerir y emplazar a los ministros y demás autoridades, y conocer de

las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. Unos de los
mecanismos utilizados para ejercer el control político del legislativo sobre el ejecutivo son
la moción de censura, la moción de observación y la citación.

h) Función administrativa

Se encarga de establecer la organización y el funcionamiento administrativa tanto del

Congreso en pleno, como del Senado y de la Cámara de Representantes.

Prohibiciones de las cámaras

En lo relacionado con las prohibiciones que poseen el Congreso y cada una de sus
cámaras, según lo estipulado en la Constitución conforme a su artículo 136, estas son;

1. Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia

privativa de otras autoridades.
2. Exigir al gobierno información sobre instituciones en materia diplomática o sobre
negociaciones de carácter reservado.
3. Dar votos de aplauso a los actos oficiales.
4. Decretar a favor de personas o entidades donaciones, gratificaciones, auxilios
indemnizaciones, pensión u otras erogaciones que estén destinadas a satisfacer
créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente.
5. Decretar actos de proscripción o persecución contra personas naturales o
jurídicas.
6. Autorizar viajes al exterior con dineros del erario, salvo en el cumplimiento de
misiones especificas, aprobadas al menos por las tres cuartas partes de los
miembros de la respectiva Cámara.
Sección 2. El Senado de la República

El Senado, como se ha mencionado anteriormente, posee una circunscripción nacional,

es decir que la elección de los representantes se hace a nivel nacional. Para ser elegido
senador es necesario ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y ser mayor
de 30 años. Para los representantes al Senado de las comunidades indígenas, la elección
se regirá por el sistema de cuociente electoral. Quienes aspiren a representar su
comunidad deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional o haber sido líder de
una organización indígena.

El Senado esta compuesto por 102 miembros, 100 por circunscripción nacional y dos
representantes indígenas. Se considera que ellos representan ideologías e intereses
colectivos propios de grupos sociales y/o de presión con cobertura nacional, como los
movimientos políticos o agremiaciones de empresarios, exportadores, agricultores,
transportadores, ganaderos, sindicalistas, maestros, pensionados, cristianos y demás.

En la función legislativa le corresponde al Senado participar en los trámites de proyectos

de ley y a la vez debe realizar las funciones administrativas que son comunes para las
cámaras (artículo 135 de la Constitución Política), y sus específicas (artículo 173 y 174
C.P. de C.)

Son funciones del Senado

1. Admitir o no la renuncia que hagan de sus empleos el Presidente de la República

o el Vicepresidente.
2. Aprobar o no los ascensos de altos rangos militares conferidos por el Gobierno.
3. Concede licencia al Presidente de la República para separarse temporalmente del
cargo y decidir sobre las excusas del Vicepresidente para ejercer la Presidencia.
4. Permite o prohíbe el transito de tropas extranjeras por el territorio nacional.
5. Autoriza el Gobierno nacional para declarar la guerra a otra nación.
 6. Elige al Procurador General de la Nación.
7. Elige los magistrados de la Corte Constitucional.
8. Conoce de las acusaciones que haga la Cámara de Representantes contra altos
dignatarios del país (la Cámara formula acusación y el Senado conoce).

Sección 3. La Cámara de Representantes

En la Cámara de Representantes, según el artículo 176 constitucional, la elección de sus

delegados se hace dentro de un marco de circunscripción territorial y especial. Por cada
circunscripción territorial habrán dos representantes, es decir por cada Departamento y
por el Distrito Capital de Bogotá. Y habrá un representante más por cada 250.000
habitantes o fracción mayor a los 125.000, sobre los 250.000 iniciales.

En la Circunscripción Especial se asegura la participación de las minorías étnicas,

minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante esta
circunscripción se pueden elegir hasta cinco delegados. Para ser representante a la
Cámara se requiere ser ciudadano en ejercicio y ser mayor de 25 años.

Al igual que en el Senado, a la Cámara le concierne hacer parte de los trámites de

proyectos de ley, como función legislativa, al igual que ejercer las funciones que son
comunes para ambas cámaras, y sus funciones específicas (artículo 178):

1. Elige al defensor del pueblo

2. Examina y concluye la cuenta nacional del tesoro que le envía el Contralor
General.
3. Acusa ante el Senado a los altos funcionarios del Estado, sobre sus quejas de
carácter constitucional.
4. Conoce de las quejas que le presente el Fiscal General de la Nación o por
particulares contra los altos funcionarios, y si es del caso acusarlos ante el
Senado.
 5. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones
que le competen y comisionar para la práctica de pruebas si lo considera
conveniente.

1.3 Organización del Congreso

Sección 1. Comisiones constitucionales permanentes

En cada cámara trabajan siete comisiones constitucionales permanentes, las cuales están
facultadas para dar el primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente
a los asuntos de sus competencias; según la Ley 3 de 1992, ellas son:

Comisión primera

Esta compuesta por 19 miembros en Senado y 33 en la Cámara de Representantes, y

trata sobre reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamento
de los organismos de control; normas generales
sobre contratación estatal; notariado y registro; estructura y organización de la
administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama
legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la
residencia de los altos poderes nacionales; y asuntos étnicos.

Comisión segunda

Esta compuesta por 13 miembros en Senado y 19 en la Cámara de Representantes y

conoce de la política internacional; defensa nacional y fuerza pública; tratados públicos;
carrera diplomática y consular; comercio exterior e integración económica; política
portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales; asuntos
diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras; nacionalidad;
extranjeros; migración; honores y monumentos públicos; servicio militar; zonas francas y
de libre comercio; contratación internacional.
Comisión tercera

Compuesta por 15 miembros en Senado y 27 miembros en la Cámara de

Representantes. Conoce de la hacienda y el crédito público; impuesto y contribuciones;
exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema
de banca central; leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de
valores; regulación económica; planeación nacional; régimen de cambios; actividad
financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorros.

Comisión cuarta

La componen 15 miembros en Senado y 27 en la Cámara de representantes. Esta conoce

de leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y
destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial,
patentes y marcas; creación, supresión reformas u organización de establecimientos
públicos nacionales; control de calidad y precios; y contratación administrativa.

Comisión quinta

Compuesta por 13 miembros en el Senado y 18 miembros en la Cámara de

Representantes, la cual conoce del régimen agropecuario; ecología; medio ambiente y
recursos naturales; adjudicación y recuperación de tierras; recursos ictiológicos y asuntos
del mar; minas y energía; corporaciones autónomas regionales.

Comisión sexta

Compuesta por 14 miembros en el Senado y 19 miembros en la Cámara de

Representantes, conoce de comunicaciones; tarifas; calamidades públicas; funciones
públicas y prestación de los servicios públicos; medios de comunicación; investigación
científica y tecnológica; espectros electromagnéticos; órbita geoestacionaria; sistemas
digitales de comunicación e informática; espacio aéreo; obras públicas y transporte;
turismo y desarrollo turístico; educación y cultura.

Comisión séptima

Compuesta por 14 miembros en el Senado y diecinueve 19 en la Cámara de

Representantes, es la que conoce del estatuto del servidor público y del trabajador
particular; régimen salarial y prestacional del servidor público; organizaciones sindicales;
sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsión social; fondos de
prestaciones; carrera administrativa; servicio civil; recreación; deportes; salud,
organizaciones comunitarias; vivienda; economía solidaria; asuntos de la mujer y de la
familia.

Sección 2. Comisiones Legales y Especiales

Legales

Hay comisiones legales que son comunes a las dos cámaras e incluso podrán sesionar
integradamente:

Comisión de derechos humanos y audiencias

Esta compuesta por 10 miembros en el Senado y 15 en la Cámara. Esta se encargará de

defender los derechos humanos, de vigilar y controlar a toda autoridad encargada de velar
por el respeto a los mismos y de promover las acciones pertinentes en caso de
incumplimiento. Adicionalmente, tramitará las observaciones que por escrito hagan llegar
los ciudadanos con respecto a un proyecto de ley o de acto legislativo.

Comisión de ética y estatuto del congresista

Esta compuesta por 11 miembros en Senado y 17 en la Cámara. Esta comisión conoce
del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e
inhabilidades de los congresistas, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que
pueda afectar a alguno de los miembros de las cámaras en su gestión pública, de
conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso.

Comisión de acreditación documental

Está compuesta por cinco miembros de cada corporación. Tiene a su cargo recibir la
identificación de los congresistas electos previo envío de la lista correspondiente, por
parte de la autoridad electoral.

Además de las anteriores, en cada Cámara funcionan las siguientes Comisiones Legales:

En la Cámara de Representantes

a) Comisión legal de cuentas

Tiene 9 miembros, está encargada del fenecimiento de la cuenta general del presupuesto
que le presenta el Contralor.

b) Comisión de investigación y acusación

Tiene 15 miembros, está encargada de preparar proyectos de acusación cuando hubiere

causas constitucionales contra el Presidente; magistrados de la Corte Constitucional, de
la Corte Suprema, y del Consejo de Estado; miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y Fiscal General de la Nación.

En el Senado de la República

a) Comisión legal de instrucción

Tiene 7 miembros, está encargada de presentar un informe motivado con el proyecto de
resolución que deba adoptarse cuando la Cámara formule acusación ante el Senado de
cualquier alto funcionario: Presidente, magistrados de las altas cortes, y demás.

Sección 3. Comisiones especiales

Las comisiones especiales cuentan con participación de Senadores o Representantes, o

de unos y otros. Cumplen las funciones que determinen las leyes que permiten su
creación y podrán estar adscritas a organismos o instituciones nacionales o
internacionales que tengan carácter decisorio o asesor.

Actualmente, el Congreso tiene vigentes las siguientes comisiones especiales:

a) Comisiones especiales de vigilancia

En cada una de las cámaras podrán establecerse comisiones especiales de seguimiento,

integradas por 11 miembros en el Senado y 15 miembros en la Cámara, mediante el
sistema de cuociente electoral. Son ellas:

- Comisión de vigilancia a los organismos de control público

- Comisión de vigilancia al organismo electoral
- Comisión de vigilancia del proceso de descentralización y ordenamiento territorial

Estas comisiones tendrán el encargo específico de vigilar el cumplimiento de las

disposiciones constitucionales y legales, de acuerdo con reglamentación que al efecto
expidan las respectivas mesas directivas de las cámaras atendiendo a la naturaleza y
finalidad de cada una de ellas, y rendirán los informes del caso y las propuestas de
alternativas legislativas a las comisiones constitucionales permanentes y al pleno de cada
una de las cámaras.
b) Comisión de crédito público

Hay una comisión asesora de crédito público, interparlamentaria, compuesta por 6

miembros, y elegida por cada una de las comisiones terceras Constitucionales mediante
el sistema de cuociente electoral, a razón de tres (3) miembros por cada comisión. Sus
funciones son presentar informes al Congreso acerca de:

1. Las operaciones de crédito externo autorizadas por ley al Gobierno Nacional, cuya
finalidad sea el obtener recursos para la financiación de planes de desarrollo económico y
de mejoramiento social y para contribuir al equilibrio de la balanza de pagos.

2. Los correctivos que deban asumirse cuando a juicio de la Comisión el Gobierno esté
comprometiendo la capacidad del país para atender el servicio o la deuda exterior más
allá de límites razonables, o cuando las condiciones de los empréstitos resulten gravosas
o inaceptables.

Hay tres comisiones más que cumplen tareas puntuales de carácter esporádico como son
la Comisión de instrucción, la de administración y la asesora de relaciones exteriores.

Comisiones accidentales

Estas comisiones trabajan para el cumplimiento de funciones y misiones específicas.

a) Comisiones accidentales especiales

Estará integrada por congresistas que deben desplazarse al interior o exterior con dineros
del erario en cumplimiento de misiones específicas.

b) Comisiones accidentales de mediación

Estas estarán investidas para que cumplan funciones especificas como la conciliación de
textos y/o artículos divergentes presentados por la comisión o plenaria de cada cámara en
ultimo debate.

Sección 4. Marco normativo

De acuerdo con el actual Reglamento del Congreso, el marco jurídico lo encontramos en

la Constitución Política de Colombia, 1991. Título VI, artículos 132 a 187.

Leyes de la República entre 1992 y 2002:

• Ley 3 de 1992, 14 artículos sobre las Comisiones del Congreso de Colombia.

• Ley 5 de 1992, en 393 artículos que establecen el reglamento del Congreso.
• Ley 144 de 1994, 19 artículos sobre pérdida de investidura del Congresista.
• Ley 186 de 1995, 8 artículos sobre cargos y personal de Unidades de Trabajo
Legislativo y Comisiones del Congreso.
• Ley 273 de 1996, 7 artículos sobre el juzgamiento a altos funcionarios
• Ley 312 de 1996, delegaciones del Congreso ante parlamentos internacionales.
• Ley 475 de 1998, modificatoria de la Ley 5 de 1992 y la Ley 186 de 1995 en
cuando al funcionamiento del control interno en el Congreso

Sentencias oficiales proferidas por la Corte Constitucional entre 1993 y 2002:

• C-025 de 1993 • C-198 de 1994 • C-222 de 1996

• C-061 de 1993
• C-151 de 1993
• C-194 de 1993
• C-227 de 1993
• C-428 de 1993
• C-532 de 1993
• C-093 de 1994
• C-241 de 1994
• C-251 de 1994
• C-319 de 1994
• C-334 de 1994
• C-374 de 1994
• C-497 de 1994
• C-247 de 1995
• C-245 de 1996
• C-365 de 1996
• C-385 de 1996
• C-386 de 1996
• C-563 de 1996
• C-011 de 1997
• C-110 de 1997
• C-148 de 1997
• C-385 de 1997
• C-474 de 1997
• C-085 de 1998
• C-134 de 1999
• C-359 de 1999
• C-369 de 1999
• C-985 de 1999
• C-643 de 2000
CAPITULO 3. ORGANIZACIÓN DE LA RAMA JUDICIAL
DEL PODER PÚBLICO Y ORGANISMOS AUTONOMOS DE
LA NACIÓN

Rama Judicial del Poder Público

La independencia de los tribunales se halla vinculada a la aparición y desarrollo del

estado de derecho, estrechamente vinculada a la consolidación de la tridivisión de
poderes propuesta por Montesquieu como principio rector del ordenamiento liberal y su
origen se relaciona directamente con la reacción contra la potestad judicial del monarca.

Por lo tanto el surgimiento del poder judicial esta ligado a la independencia de los
tribunales judiciales; pues, en un sentido negativo, se restringe su ejercicio a otros
órganos y poderes que no sean de la jurisdicción, y sentido positivo, dicha función de
juzgar se limita exclusivamente a los jueces.

Montesquieu sostiene que no hay libertad de juzgar, si este poder no está bien deslindado
del poder ejecutivo y legislativo. El origen de la separación del poder del juez se origina en
Inglaterra, como parte de la batalla por la supremacía de la ley para contener
pretensiones absolutistas de la dinastía de los Estuardo.

La primera constitución política que habla explícitamente de la independencia del poder

judicial es la de los Estados Unidos de Norteamérica, en su artículo tres. En Francia se
menciona el asunto en la Constitución de 1791, donde consagra que la justicia debe
administrarse gratuitamente por jueces elegidos popularmente para un periodo
determinado.

En general en las constituciones liberales prevalece la independencia judicial. Sin

embargo, con el tiempo y el desarrollo de las legislaciones internas se han formado dos
sistemas judiciales: el Common Law, donde hay una interacción bastante influyente entre
el sistema político y los jueces, como en Inglaterra y Estados Unidos; y el Civil Law, donde
el reclutamiento de los funcionarios judiciales se realiza por concurso de méritos y se
privilegian órganos de autogobierno para la rama judicial, como es el caso de Colombia.

Con miras a tener una idea más amplia de la organización del poder judicial en el país, se
estudiará en adelante cada una de las jurisdicciones de las que está compuesta, así como
cada uno de los órganos que permiten el funcionamiento del mismo.

3.1 Jurisdicción ordinaria

En este capítulo estudiaremos la jurisdicción ordinaria, la cual esta conformada, como

aparece en el organigrama, por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Superior de la
Judicatura y la Fiscalía General de la Nación; haremos una breve reseña de cómo
surgieron en la organización de la Rama Judicial, de su conformación actual y de las
funciones que cumplen por mandato legal, teniendo claro que dichas funciones aparecen
consignadas en la norma por lo que en este texto, solo nos remitiremos constantemente a
los artículos a que haya lugar.

En la jurisdicción ordinaria, el máximo tribunal de casación es la Corte Suprema de

Justicia, el cual desde la Constitución de 1991, posee como atribución especial juzgar,
previa acusación del Fiscal General de la Nación, a los altos funcionarios del Estado. La
principal modificación hecha por la Constitución de 1991 en esta jurisdicción se refiere al
control constitucional, que antes era ejercido por la Corte Suprema de Justicia y que
ahora pasa a ser responsabilidad exclusiva de la nueva Corte Constitucional.

Sección 1. Corte Suprema de Justicia

La rama jurisdiccional estuvo constituida desde el principio por un tribunal de justicia con
diferentes nombres de acuerdo al periodo histórico. En 1814 el Congreso de las
Provincias Unidas de la Nueva Granada creó el Alto Tribunal de Justicia; en 1832 con la
Constitución del Estado de la Nueva Granada, la justicia empieza a organizarse por una
Corte Suprema, tribunales y juzgados que la ley había establecido; en 1853 la
Constitución Política de la Nueva Granada organiza su poder judicial y establece que
dicho poder es delegado por el pueblo a la Suprema Corte de la Nación y a los demás
tribunales y juzgados; en 1858 la Constitución, en su artículo 47, dispuso que el poder
judicial de la Confederación se ejercía por el Senado, por la Corte Suprema de Justicia y
por los tribunales y juzgados establecidos por la ley.

De acuerdo con la Constitución Política de 1991, en sus artículos 234 y 235, la Corte
Suprema de Justicia estará compuesta por un número impar de magistrados, que en la
actualidad son 23 elegidos para periodos individuales de 8 años por dicha Corte de listas
enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura. Este método de elección, se denomina
elección por cooptación ordinaria.

Según la Ley 270 de 1996, en su artículo 16, la Corte esta compuesta por cinco salas
para un mejor cumplimiento de sus funciones: Sala plena, integrada por todos los
magistrados de la corte; Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, a quien la Corte
debe elegir para un periodo de un año, Vicepresidente y los presidentes de cada una de
las salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria; la Sala de Casación Penal y
la Sala de Casación Laboral.

La función esencial de la Corte es administrar justicia y las demás funciones de que está
encargada pueden clasificarse en jurisdiccionales, administrativas y colegisladoras.

a) Funciones jurisdiccionales
Se les denomina así porque son de cumplimiento exclusivo para dicha corporación y son
atribuciones entregadas directamente por la Constitución Política, en el artículo 235. Entre
ellas está la de actuar como tribunal de casación.

Otras funciones especiales que cumple esta Corte tienen que ver directamente con
juzgar a los altos funcionarios del Estado, previa acusación de la Fiscalía, entre los que
están todos los directores de departamentos administrativos, los ministros de las
diferentes carteras, los agentes del ministerio público, incluyendo al Procurador General y
al Defensor del Pueblo, e incluidos también todos los funcionarios de la carrera
diplomática y consular y los miembros del Congreso.

Finalmente es importante tener en cuenta que dicha Corte es la única que tiene la
potestad de juzgar al Presidente de la República, a los miembros del Consejo de Estado,
de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y al Fiscal General de la
Nación, por cualquier actuación punible, en el ejercicio de sus funciones por las cuales se
les haya acusado.

b) Funciones administrativas

Son todas las funciones que cumple la Corte en lo que se refiere a la administración del
personal que hace parte de ella o al que, según la Constitución, tiene la responsabilidad
de nombrar o elegir de ternas enviadas por otras corporaciones:

1. Elegir los magistrados que deban llenar las vacantes que se presenten en la
corporación de listas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura.
2. Elegir al Fiscal General de la Nación de ternas enviadas por el Presidente de la
República, para un periodo de 4 años.
3. Elegir los magistrados de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
para periodos de 8 años.
4. Elegir un candidato para que integre la terna que, con otros dos elegidos por la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado, se le envía al Congreso para que este último
elija al Contralor General de la República, para un periodo de 4 años.
5. Enviar terna al Consejo de Estado, para la elección del Auditor General de la
República.
6. Eventualmente, dar posesión al Presidente de la República, cuando este no pueda
hacerlo ante el Congreso de la República.

c) Función colegisladora

Tiene que ver con la posibilidad de la Corte de enviar proyectos de ley al Congreso, en
materias relacionadas con sus funciones, además de que puede expedir su propio
reglamento.

Sección 2. Consejo Superior de la Judicatura

Fue creado a partir de la Constitución de 1991, con el objeto de garantizar el autogobierno

de la rama judicial del poder público; goza del mismo nivel jerárquico que tienen las altas
cortes como la Corte Suprema, el Consejo de Estado, y la Corte Constitucional, pero esta
dotado con funciones, atribuciones, facultades y competencias especiales descritas
directamente por la Constitución y la Ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de Administración
de Justicia).

En este sentido al Consejo Superior de la Judicatura le corresponde de manera especial

la administración de la rama judicial y ejercer la función disciplinaria de la misma, de
conformidad con la Constitución Política y lo dispuesto en la Ley.

En lo que se refiere a la composición interna, según el artículo 254 de la Constitución

Política, este Consejo esta dividido en dos salas, cada una con funciones especiales
determinadas por la Ley 270 de 1996. La Sala Administrativa, cuyas funciones se
estipulan en el artículo 85 y la Sala de la Jurisdicción Disciplinaria, cuyas funciones se
estipulan en el artículo 112 de la Ley. Además, el Consejo Superior de la Judicatura
posee unas facultades especiales estipuladas en el artículo 79 de la cita norma.

El Consejo Superior de la Judicatura esta desconcentrado en Consejos Seccionales de la

Judicatura, contemplados en el articulo 82 de la Ley 270 de 1996, donde además se habla
de que en su composición interna dichos consejos se dividen en tres salas: sala plena,
sala administrativa y sala jurisdiccional disciplinaria; las funciones que deben cumplir cada
una de estas salas están descritas en los artículos 100, 101 y 114 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, respectivamente.

Con el fin de dar una idea general de las funciones que cumple el Consejo Superior de la
Judicatura, las clasificamos desde le punto de vista material o de la materia que tratan en
disciplinarias, administrativas, jurisdiccionales de tribunal de conflicto, colegisladoras y
legislativas.

a) Función disciplinaria
Esta función tiene por objeto resolver los procesos que por infracción a sus regímenes
disciplinarios se adelanten contra los funcionarios de la rama judicial, salvo sobre aquellos
que gocen de fuero especial según la Constitución Política; así mismo contra los
abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u
ocasional.
La función jurisdiccional disciplinaria la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a
través de sus salas disciplinarias, cuyas decisiones disciplinarias de mérito, contra las
cuales no proceda ningún recurso, adquieran fuerza de cosa juzgada.

b) Funciones administrativas

Dentro de estas funciones, las más importantes son:

1. Administrar la carrera judicial.

2. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al
Gobierno.
3. Ejecutar el presupuesto de la rama judicial de conformidad con la aprobación del
Congreso.
4. Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.
5. Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y
enviarlas a la entidad que deba hacerlo, excepción hecha de los de la jurisdicción
penal militar, que se regirá por normas especiales.
6. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos de la administración de justicia.
7. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos
judiciales.
8. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración
de justicia y los relacionados con la organización y funciones asignadas a los distintos
cargos.

c) Funciones jurisdiccionales

Son funciones especiales asignadas al Consejo Superior de la Judicatura considerado

como tribunal de conflicto, orientadas a dirimir los conflictos de competencia que ocurran
entre las distintas jurisdicciones de la rama judicial en Colombia.

d) Funciones colegisladoras
Atribución de proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los
códigos sustantivos y procedimentales del país; lo que lo convierte en un colaborar del
Congreso de la República en su función legislativa.

e) Funciones legales

Estas funciones son las de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en
los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador; es decir, esta
función se le atribuye de manera residual.

Sección 3. Fiscalía General de la Nación

Al igual que el Consejo Superior de la Judicatura tiene su origen en la Constitución

Política de 1991. Hace parte de la jurisdicción ordinaria y posee plena autonomía
administrativa y presupuestal, su principal función consiste en brindar a los ciudadanos
una cumplida y eficaz administración de justicia mediante el denominado sistema judicial
acusatorio.

La Fiscalía General de la Nación en su composición interna esta integrada por el Fiscal

General de la Nación, el cual es elegido para un periodo de cuatro años por la Corte
Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República y no podrá ser
reelegido. El Fiscal General es la máxima autoridad de la institución y tiene a cargo la
representación de ésta frente a las autoridades de poder público y los particulares.
También integran la Fiscalía, los fiscales delegados y los demás funcionarios que
determine la ley.

Es importante tener en cuenta que la Fiscalía posee un estatus especial traducido en

autonomía orgánica y funcional al interior de la rama judicial; además de que según los
artículos 249 a 253 de la Constitución Política, posee autonomía fiscal y administrativa, lo
que en esencia quiere decir que este órgano tiene competencia para emitir los
reglamentos necesarios para su propia organización y funcionamiento, siempre y cuando
no traspase los límites que le imponen la Constitución y la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia.
Funciones de la Fiscalía General

Los fiscales poseen atribuciones de naturaleza jurisdiccional y por lo tanto les es aplicable
la independencia y autonomía de los jueces por la naturaleza de sus funciones. El Fiscal
General es el titular de las funciones de la Fiscalía General y adicionalmente tiene
algunas atribuciones especiales que le asigna la Constitución y que se refieren
específicamente a la participación que se le otorga en la definición de políticas en materia
criminal, así como algunas de carácter administrativo y otras que son de suministro de
información al gobierno referente a su jurisdicción.

La Fiscalía General se encarga de investigar los delitos, calificar los procesos y acusar
ante los jueces y tribunales competentes a los presuntos infractores de la ley penal, ya
sea de oficio o por denuncia. También es clave tener en cuenta que en cabeza del Fiscal
General está la posibilidad de acusar a los funcionarios que gocen de fuero constitucional,
con las excepciones previstas en la Constitución.

Se pueden clasificar las funciones de la Fiscalía, según su naturaleza, en investigativas,

acusatorias y administrativas.

a) Funciones investigativas

Es función de la Fiscalía investigar de oficio, que se realiza por iniciativa propia, o

mediante denuncia o querella cuando existe un tercero que es víctima de un delito y la
instaura ante alguna de las autoridades competentes; excepto los cometidos por la fuerza
pública en servicio activo o con relación al mismo servicio.

La obligación que tiene la Fiscalía de investigar los delitos le implica hacerlo tanto en lo
favorable como en lo desfavorable al imputado, y desde luego, debe respetar sus
derechos fundamentales y las garantías procesales que le asisten.

b) Funciones acusatorias
Se refiere a la responsabilidad que tiene la Fiscalía de acusar a los presuntos infractores
de la ley penal ante los juzgados y tribunales competentes, como consecuencia de las
investigaciones que haya adelantado.

c) Funciones administrativas

La Fiscalía tiene autonomía administrativa y presupuestal. Por lo tanto, las funciones de

esta clase las ejerce la Fiscalía General de la Nación por medio del Fiscal y los demás
funcionarios y empleados de la entidad.

Sección 4. Tribunales Superiores de Distrito Judicial

Para efectos de la administración de justicia, el territorio nacional se ha dividido en

distritos judiciales, cuya creación, integración y competencias corresponde señalar al
Consejo Superior de la Judicatura, en los términos establecidos por la mencionada Ley
Estatutaria.

Según el artículo 19 de la Ley 270 de 1996, los tribunales superiores son creados por la
Sala Administrativa del Consejo para el cumplimiento de las funciones que determine la
ley procesal de cada distrito judicial. Están integrados por el número de magistrados que
igualmente determine la mencionada corporación, que en todo caso no puede ser menos
de tres.

Funciones de los tribunales superiores

Los tribunales superiores deben ejercer sus funciones por conducto de la Sala Plena,
integrada por la totalidad de los magistrados, por la Sala de Gobierno, por las salas
especializadas y por las demás salas de decisión, plurales e impares.

a) Funciones Administrativas

La sala plena de los tribunales superiores de distrito judicial cumplen las siguientes
funciones:
1. Elegir los jueces del respectivo distrito judicial.
2. Elegir para periodos de un año al Presidente y al Vicepresidente de la Corporación y
a los empleados que le corresponda.
3. Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de los jueces
del respectivo distrito judicial.

Sección 5. Los juzgados

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción

ordinaria la integran también los juzgados civiles, laborales, penales, agrarios, de familia y
los demás especializados y promiscuos que se creen. Corresponde a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para el cumplimiento de las
funciones que prevea la ley procesal en cada circuito o municipio, crear los juzgados que
sean necesarios, así como establecer sus características y denominación.

Los juzgados, considerados como la célula básica de la organización judicial, están

integrados por el Juez titular, el Secretario, los asistentes que la especialidad demande y
el personal auxiliar calificado que determine el Consejo Superior de la Judicatura.

3.2 Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se establece en Colombia a través de

la Ley 130 de 1913, como desarrollo a la disposición constitucional de un acto legislativo
de 1910 que así lo disponía. Anterior a esto, lo contencioso administrativo no existía como
jurisdicción aunque se reconocía su existencia e importancia, al menos, desde la
Constitución Política de 1886, el consejo de Estado se constituyó como el máximo juez
administrativo del Estado. La jurisdicción fue retomada en la actual Constitución Política
de Colombia dentro de los organismos principales que han sido desarrollados para la
administración de justicia en los asuntos del Estado, entre sus organismos y entidades, tal
es el tema que se desarrolla a continuación.

Sección 1. Consejo de Estado

La figura del Consejo de Estado aparece en Colombia desde 1817, cuando fue creado por
un decreto de Simón Bolívar, copiando el organismo francés que se adoptó en 1799 con
el mismo nombre, cuando Napoleón asume el poder; en esa primera forma el Consejo de
Estado cumplía sus funciones como cuerpo representativo de los ciudadanos,
contribuyendo a las decisiones administrativas, legislativas y a las propias decisiones de
Gobierno.

Muchas fueron las formas que adoptó durante su evolución hasta el día de hoy, incluso
hubo un periodo de inexistencia entre la Constitución de la República de la Nueva
Granada (1843), hasta que se retoma la figura en la Constitución de1886.

A pesar de la disposición constitucional de 1910 y el desarrollo de la Ley 130 de 1913, el

Consejo de Estado no fue recreado en el orden jurídico hasta 1914 cuando un acto
legislativo lo contempla de nuevo como supremo órgano consultivo del gobierno y máximo
tribunal de lo contencioso administrativo; un acto legislativo de 1945 contempla la
creación de diferentes salas para su funcionamiento. Son estos los antecedentes básicos
para la conformación del Consejo de Estado como actualmente se contempla en el
sistema político-jurídico colombiano.

Actualmente, son 27 magistrados quienes integran el Consejo de Estado. Sin embargo,

éste, para cumplir sus diferentes funciones, se divide en tres salas: sala plena, sala de lo
contencioso administrativo y sala de consulta y servicio civil. La primera es integrada por
todos los magistrados, la segunda por 23 de ellos y la última por los cuatro restantes.

Son elegidos para un periodo de 8 años, entre cinco o más candidatos que propone el
Consejo Superior de la Judicatura, para cada vacante que se presente, por medio de
cooptación moderada, y cada uno de estos magistrados debe cumplir con las condiciones
expuestas en el artículo 232, y 236 al 238 de la Constitución Política de 1991.

Funciones del Consejo de Estado

Según el artículo 35 de la mencionada Ley Estatutaria de Administración de Justicia,

además de elegir a los nuevos consejeros, al Secretario General y a los demás
funcionarios, excepto los de las salas seccionales y despachos, los miembros del Consejo
Nacional Electoral; a la Sala Plena le corresponde:

a) Proveer las faltas temporales del Contralor General de la República;

b) distribuir mediante acuerdo las funciones de la sala de lo contencioso administrativo,
que no sean elegidas en pleno por las secciones que le constituyen;
c) integrar las comisiones de acuerdo a la ley o el reglamento, y
d) evaluar la calidad del servicio de los magistrados de los tribunales administrativos.

Entre las atribuciones asignadas en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia,

artículo 37, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está facultada para:

a) Resolver los conflictos entre las diferentes secciones de los organismos de la

jurisdicción;
b) resolver los procesos que le correspondan según la ley y que no se hayan asignado
específicamente a alguna de sus secciones,
c) elaborar listas de auxiliares de la justicia cada dos años, además, resolver los asuntos
que trasciendan de las secciones,
d) resolver los recursos extraordinarios que sean de su competencia,
e) cambiar o reformar la jurisprudencia de la corporación según le remitan procesos las
secciones,
f) resolver los casos de perdida de investidura de los congresistas,
g) resolver los recursos contra las sentencias dictadas por la sección de asuntos
electorales, y
h) resolver las acciones de nulidad por inconstitucionalidad para los decretos cuando tal
competencia no le corresponda a la Corte Constitucional.

Por último, la Sala de Consulta y Servicio Civil, como órgano consultivo del Gobierno
Nacional, según el artículo 38 de la mencionada Ley, debe:

a) Resolver las consultas jurídicas que le formule el Gobierno,

b) preparar los proyectos de ley que le encomiende el Gobierno,
c) revisar contratos y emitir conceptos sobre las cuestiones correspondientes al servicio
civil,
d) certificar si los candidatos presidenciales cuentan con las condiciones requeridas, y
e) emitir concepto sobre los contratos que se vayan a celebrar con empresas privadas
colombianas escogidas por mérito público en los casos especiales que determine la
ley.
Sección 2. Tribunales administrativos

Desde la mencionada reforma constitucional de 1910, se contempla la necesidad de que

existan tribunales Seccionales, adicionando un organismo a la jurisdicción encabezada
por el Consejo de Estado. Tales tribunales se materializaron a partir de unas reforma
constitucional en 1968 cuando se dispone que haya un Tribunal Administrativo en cada
departamento; esos son los antecedentes al organismo que hoy se conoce con este
nombre y existen conforme al ordenamiento jurídico que enmarca la Constitución de 1991

Los tribunales Administrativos son creados por el Consejo Superior de la Judicatura para
el cumplimiento de las funciones procesales que determine la ley en cada distrito judicial;
sus funciones se ejercerán a través de la sala plena, la sala de gobierno y las demás
salas plurales e impares, de acuerdo con la ley y el numero de magistrados de cada
Tribunal será determinado por el Consejo Superior de la Judicatura.

Las funciones de dichos tribunales se encuentran en el articulo 41 de la ley 270 de 1996 y

fundamentalmente son de naturaleza administrativa ya que se refieren a elegir los jueces
de los contenciosos administrativo, nominar las ternas para las elecciones de los
contralores departamentales, municipales o distritales, evaluar la calidad del servicio de
los jueces correspondientes a su jurisdicción, dirimir los conflictos de las secciones y
subsecciones del mismo tribunal así como los que se den entre los jueces administrativos
del mismo distrito.

Sección 3. Juzgados administrativos

Esta figura es introducida por primera vez en la Ley 446 de 1998 y tienen un muy reciente
funcionamiento. Son creados de acuerdo a las necesidades procesales en cada circuito y
municipio por el Consejo Superior de la Judicatura. Sus características, denominación y
número son establecidos por tal Consejo; los asuntos que debe resolver en distintas
instancias, se contemplan en el articulo 42 de la Ley 270 de 1996.

3.3 Jurisdicción constitucional

La Jurisdicción Constitucional nace con la creación de la Corte Constitucional en la
Constitución Política de 1991. La creación de la Corte Constitucional ha sido, sin duda,
una de las innovaciones de mayor trascendencia de la Constitución colombiana por la
inmensa tarea que ha cumplido en la interpretación de la normatividad y en particular de
los derechos fundamentales, protegidos por la Acción de Tutela, otro de los notorios
avances de la referida enmienda. Al adoptarla se esta aplicando el gran aporte del jurista
austríaco Kelsen, en cuanto a la jerarquía de las normas estatales, de donde se establece
que la Constitución es norma de normas.

Es claro que la única garantía para la defensa de la Constitución no es la anulación del

acto inconstitucional, pero si es la principal de ellas y es atribución de la Corte
Constitucional. Con esta institución se perfecciona y moderniza el sistema tradicional de
control jurisdiccional, que tiene una respetable tradición y aun algunos rasgos propios. El
más destacado de estos, es la llamada Acción Popular, que otorga a todos los ciudadanos
el derecho a promover demandas de inconstitucionalidad, reservadas en otros países a
algunas entidades y personas.

Colombia estableció formalmente el sistema de control desde 1910, si bien con algunos
antecedentes, incluso en la época federal, y lo amplió en las reformas constitucionales de
1945 y 1968, para llegar al cambio constitucional de 1991, que lo consolida.

La supremacía de la Constitución, consagrada en el artículo cuarto, establece el

escalonamiento jerárquico, también de estirpe kelseniana, que permite explicar más
coherentemente las garantías establecidas para protegerla. La evolución histórica del
constitucionalismo surge a partir de las dos grandes revoluciones liberales, la
norteamericana y la francesa, que influyeron decididamente en nuestro proceso
constitucional desde las primeras cartas patriotas antes de consumarse la independencia.
Allí se representan las diversas tendencias jurídico-filosóficas, las teorías acerca de la
constitución y los sistemas de control constitucional de los Estados Unidos y los
principales países europeos frente a lo que finalmente se denominaría como Estado social
de derecho.

Esta jurisdicción tiene por objeto garantizar la supremacía normativa según lo expresado
en la Constitución Política, ejercida predominantemente por la Corte Constitucional.
Conforme a las normas constitucionales y legales, la jurisdicción constitucional esta
integrada por la Corte Constitucional. El artículo 43 de la citada Ley estatutaria, estipula
que la Corte Constitucional ejerce la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución en los estrictos y precisos términos de los artículos 241 al 244 de la
Constitución Política de 1991; y el Consejo de Estado conoce de las acciones de nulidad
por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional.

También ejercen jurisdicción constitucional excepcionalmente, para cada caso concreto,

los jueces y corporaciones que deban proferir las decisiones de Acción de Tutela o
resolver acciones o recursos previstos para la aplicación de los derechos constitucionales.

En cuanto a la composición interna de la Corte, en su reglamento interno se estipula que

estará conformada por un Presidente elegido por la Corporación para periodos de un año,
lo mismo que un Vicepresidente. También ha previsto las salas de decisión, integradas
por tres magistrados, que tiene a su cargo la revisión de los fallos de Tutela que hayan
proferido en última o en única instancia las corporaciones judiciales y los jueces con
competencia para ello.

Sección 1. Funciones de la Corte Constitucional

Las funciones que cumple la Corte Constitucional pueden clasificarse según su materia en
funciones jurisdiccionales y funciones administrativas. Conforme a lo dispuesto en el
artículo 156 de la Constitución Política, la Corte tiene la facultad especial de presentar
ante el Congreso proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, a los
cuales debe dárseles el trámite correspondiente.

a) Funciones jurisdiccionales

Son las atribuciones que la Constitución y la Ley Estatutaria le han entregado

exclusivamente a la Corte, entre ellas están:

1. Control automático de constitucionalidad de un acto, antes y después de ser expedido.

2. Revisión previa de proyectos de ley estatutaria.
3. Decidir sobre las demandas contra actos de reforma de la Constitución por vicios de
procedimiento y formación.
4. Decidir sobre la convocatoria y constitucionalidad de referendo, consultas populares,
formación de asamblea constituyente y plebiscitos de orden nacional.
5. Decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que haya objetado el
Gobierno.
6. Revisar las decisiones relacionadas con la Acción de Tutela sobre derechos
constitucionales.

b) Funciones administrativas

1. Elegir un candidato que integre la terna de la cual el Congreso elige al Contralor

General de la República para periodos de cuatro años, junto con los seleccionados por
la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
2. Elegir un magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
3. Elegir a los dignatarios de la Corporación y a los demás empleados que le
corresponda conforme a la ley.
4. Decidir sobre las excusas que presentan las personas naturales o jurídicas cuando
hayan sido citadas por las comisiones permanentes para que en sesión especial
rindan declaraciones, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados
directamente con las indagaciones que se adelanten, en el caso de insistencia de la
comisión en llamarlas.
5. Expedir su propio reglamento.

3.4 Jurisdicciones especiales

Estas jurisdicciones fueron creadas con la Constitución de 1991, con el fin de hacer más
eficiente y eficaz la administración de justicia en el país; además de que acercan la
actividad del poder judicial a la ciudadanía y respetan la diversidad cultural existente en el
territorio, cuando se demuestran casos, excepciones y particularidades especiales.

Sección 1. Jurisdicción especial de paz

Es creada con el fin de solucionar la crisis de administración de justicia como método
alternativo de solución de conflictos, y busca el acercamiento de la comunidad a la
administración de justicia. Dicha jurisdicción esta reglamentada además del artículo 11 de
la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, por la Ley 497 de 1999.

Los jueces de paz son particulares que administran justicia bajo los fundamentos de la
equidad; es decir, que las partes estén de acuerdo en conciliar y arreglar directamente
sus asuntos por la vía de la mediación del Juez de Paz. Son elegidos para periodos de
cinco años y su competencia se limita a asuntos susceptibles de transacción y
conciliación o desistimiento hasta por el valor de cien salarios mínimos mensuales.

Dichos asuntos deben ser sometidos voluntariamente por las partes al conocimiento del
Juez de paz para que este pueda entrar en acción. Los jueces de paz inician el proceso,
realizan el proceso de conciliación, profieren sentencia respecto al caso, y si las partes
logran ponerse de acuerdo en la conciliación, pasa a hacer transito del proceso a cosa
juzgada. Los consejos seccionales o de la judicatura asumen el control disciplinario de los
jueces de paz.

Sección 2. Jurisdicción especial indígena

Dicha jurisdicción fue creada con el ánimo de promover el respeto al pluralismo, según el
artículo 246 de la Constitución Política. Esta jurisdicción contempla la creación de
autoridades judiciales propias para las comunidades indígenas, la potestad de tener
normas propias, y sujeción de esta normatividad a la Constitución y a la ley; también se
contempla que el legislador debe señalar la forma de coordinación entre la jurisdicción
indígena con el sistema judicial nacional.

Los lugares de ejercicio de la jurisdicción indígena se distinguen claramente entre pueblos

indígenas y territorios indígenas. Los primeros son aquellas comunidades conformadas
por indígenas que viene desde tiempos inmemoriales y que durante la colonia y la vida
republicana han permanecido como una etnia con su cultura y modo de vida propia, así
como también con su organización y gobierno. En cambio, los territorios indígenas son
aquellos pueblos indígenas asentados dentro de un determinado territorio constituido en
entidad territorial. Tanto en los pueblos como en los territorios indígenas se ejerce la
función jurisdiccional indígena.

De esta forma los territorios indígenas estarán conformados por consejos regidos por las
costumbres propias de los indígenas, ejerciendo las siguientes funciones:

1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de
su territorio.
2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro
de su territorio, en armonía con el plan nacional de desarrollo.
3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución.
4. Percibir y distribuir sus recursos.
5. Velar por la preservación de los recursos naturales.
6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en
su territorio.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo
con las instrucciones y disposiciones del gobierno nacional.
8. Representar a los territorios ante el gobierno nacional y las demás entidades a las
cuales se integren.

La Corte Constitucional ha sostenido que a los miembros de las comunidades indígenas

se les garantiza no solo una autonomía administrativa, presupuestal y financiera dentro de
sus territorios, como puede suceder con los departamentos, distritos y municipios, sino
también el ejercicio, en el grado que la ley establece, de autonomía política y jurídica, lo
que se traduce en la elección de sus propias autoridades, las que pueden ejercer
funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial.

3.5 Organismos autónomos e independientes de la Nación

Iniciemos esta quinta unidad haciendo referencia al artículo 113 constitucional, en donde
se establece que además de las tres ramas del poder público y de los órganos que las
integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás
funciones del Estado.
Esta idea data desde el periodo independentista, implicando el desbordamiento de la
estructura tripartita del poder, concebida desde los inicios del estado moderno, para ir
más allá de las tradicionales ramas legislativa, ejecutiva y judicial y demostrar la necesaria
integración de nuevas funciones y responsabilidades a cargo del Estado.

Se trata entonces de aquellos órganos o comisiones estatales que se agrupan en una

especie de organizaciones independientes del poder público tradicional (legislativo-
ejecutivo) y que como se planteaba con anterioridad, no pueden considerarse ni política ni
administrativamente como parte de las ramas del poder público en Colombia.

Los organismos autónomos e independientes son considerados como instituciones con

personería jurídica de derecho público, ajenas a la persona jurídica del Estado central
denominada la Nación, y que sin pertenecer a ninguna de las ramas ni organizaciones del
poder público, gozan de un determinado grado de autonomía e independencia y que por
virtud de la misma carta política, se les ha determinado su estructura y marco de
funcionamiento para coadyuvar armónicamente con el funcionamiento del Estado.

Estos órganos han sido identificados y caracterizados tanto por su diferenciada

actividad funcional, así como por su separación frente a las demás instituciones que
hacen parte de la estructura del Estado. Para el tratamiento de estos órganos, se requiere
el establecimiento de una diferenciación que esta referida fundamentalmente a la labor
que cada uno de ellos cumple, lo cual permite analizar e identificar la relevancia del papel
desempeñado por ellos en la vida de la sociedad colombiana, y lograr una comprensión
más profunda y clara acerca del funcionamiento de los mismos.

Al hablar de órganos autónomos e independientes de la Nación, debemos hacer

referencia al Ministerio Público, constituido por la Procuraduría General de la Nación y la
Defensoría del Pueblo, incluidos dentro de los órganos de control y fiscalización, y que
junto con la Contraloría General de la República han sido catalogados como los
organismos de control del Estado. Junto a ellos se clasifica la Organización Nacional
Electoral, integrada por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional
Electoral.
Además, también se han considerado como órganos autónomos e independientes de la
Nación, al Banco de la República, a la Comisión Nacional de Televisión y a la
recientemente creada Comisión Nacional del Servicio Civil (Ley 909 de 2004).

Organismos autónomos e independientes de la nación

ORGANISMOS AUTÓNOMOS E
INDEPENDIENTES DE LA
NACIÓN

DE CONTROL ORGANIZACIÓN OTROS

ELECTORAL

CONSEJO REGISTRADURÍA
NACIONAL NACIONAL DEL
ELECTORAL ESTADO CIVIL

MINISTERIO CONTRALORÍA COMISIÓN

GENERAL DE LA BANCO DE LA
PÚBLICO NACIONAL DE REPÚBLICA
REPÚBLICA TELEVISIÓN

PROCURADURÍA DEFENSORÍA COMISIÓN

GENERAL DE LA DEL PUEBLO NACIONAL DEL
NACIÓN
SERVICIO CIVIL

FIG. 1. Estructura de los órganos autónomos e independientes de la nación.

Sección 1. El Ministerio Público

El Ministerio Público encuentra sus antecedentes unidos al nacimiento del Estado Nación
contemporáneo, en la necesidad manifiesta del pueblo por garantizar el ejercicio de los
plenos derechos y libertades logrados en las revoluciones de independencia, así como
para prevenir el desbordamiento de la autoridad del ejecutivo; luego de la desconfianza
hacia los gobernantes heredada del régimen monárquico absolutista.

Para nuestro caso, inclusive, hablar del Ministerio Público implica remontarnos a la época
de la colonia, en la que la protección de los derechos se veía reflejada en la vigilancia que
ejercían los funcionarios de la Corona que fiscalizaban a la administración colonial. En el
periodo republicano el titular del control político pasó a un organismo independiente del
ejecutivo, el congreso (organismo de expresión popular) que por su inexperiencia, no
cumplió a cabalidad con esta labor.

Con la evolución de las diferentes cartas constitucionales se va perfilando la figura del

protector de los derechos. Para 1819, el libertador Simón Bolívar propuso en el Congreso
de Angostura, que en la organización del Estado debía existir el “poder moral” como forma
de darle a la República una cuarta potestad que velara por la enseñanza y la educación y
se limitara solo a opinar en lo referente a penas y castigos.

Fue en 1830, en el Congreso Admirable, cuando se institucionaliza el Ministerio Público a

cargo del Procurador General de la Nación, agente del poder ejecutivo y quien al mismo
tiempo era miembro del Consejo de Estado y consejero presidencial. Tenía básicamente
dos atribuciones: vigilar la observancia de las leyes por los tribunales y juzgados y
promocionar los intereses nacionales por parte de las autoridades ejecutivas.

En la constitución centro - federalista, se le da al Procurador independencia frente a los

órganos de poder, pero aún así el Ministerio Público no ejercía funciones veedoras.

En 1858 la carta de la Confederación Granadina amplió los ámbitos de competencia del

Ministerio Público, en cabeza del Procurador General de la Nación, otorgándole la
potestad de vigilar las actuaciones de los altos funcionarios del Estado.
En 1863 la nueva Constitución facultó a la Cámara de Representantes para nombrar al
Procurador General y amplió su función disciplinaria sobre los funcionarios públicos. Así la
Procuraduría General de la Nación defendería los intereses de la Nación y la protección
de los derechos humanos e incluso representaría al Estado en procesos jurisdiccionales.

La Constitución de 1886 otorga al Ministerio Público, en cabeza de la procuraduría, cuatro

frentes de acción fundamentales:

a) Defensa de los intereses judiciales de la Nación (representación legal);

b) promoción de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas;
c) supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos; y
d) conocer y atender los hechos que alteraran el orden público.
En esta Constitución el Procurador no se desligaba del ejecutivo, puesto que por ser
nombrado por el Presidente de la República, quedaba sujeto a la dirección del gobierno.

A pesar de las facultades conferidas en las distintas cartas constitucionales del país,
hasta ese momento el Ministerio Público no tenía una ubicación precisa dentro de la
organización del Estado, pues su misión era más de veeduría y de prevención.

La reforma constitucional de 1945 reasignó las funciones del Ministerio Público al

Procurador y lo faculta para que nombre y remueva libremente a sus empleados. La
Cámara de Representantes asume la responsabilidad de nombrarlo de terna presentada
por el Presidente, quien hasta ese entonces era el nominador.

En la década de los años ochenta, a consecuencia del alto índice de corrupción

administrativa y de violación de los derechos humanos por parte de los agentes estatales,
fue necesario replantear el esquema de la Procuraduría General de la Nación, y se crea
entonces la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos.

Más adelante, mediante la ley 4 de 1990 se faculta al Procurador General de la Nación

para que asuma la investigación y juzgamiento de genocidios, desapariciones y torturas.

La Constitución Política de 1991, expresa la voluntad de la Comisión Cuarta de la

Asamblea Nacional Constituyente, que al debatir 33 propuestas sobre la conveniencia de
la creación de la figura del Defensor del Pueblo, finalmente determinaría que el Ministerio
Público se conformaría por la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del
Pueblo, conforme a lo consignado en los artículos 275 a 284 de la Carta.

Sección 2. Procuraduría General de la Nación

La Procuraduría General de la Nación es el organismo que encarna la dirección suprema

del Ministerio Público; es decir, defiende los derechos y los intereses de la sociedad
colombiana ante el Estado, supervigila la conducta oficial de los servidores públicos,
defiende el cabal cumplimiento del ordenamiento jurídico, el buen manejo del patrimonio
público, los derechos humanos y garantías fundamentales del ciudadano.

Según el Decreto 262 de 2000, la Procuraduría General de la Nación es el máximo

organismo del Ministerio Público. Tiene autonomía administrativa, financiera y
presupuestal en los términos definidos por el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional
y ejerce sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación.

El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado de la República para un

período personal de cuatro años, de terna integrada por un candidato del Presidente de la
República, uno de la Corte Suprema de Justicia y uno del Consejo de Estado. El
Procurador General toma posesión ante el Presidente de la República o ante quien haga
sus veces.

Los mecanismos de control que ejerce el Ministerio Público están enfocado a:

a) La participación en defensa de la integridad constitucional. El Procurador rinde a la

Corte Constitucional su concepto sobre asuntos relacionados con la protección de los
derechos y garantías consagrados en la Carta Constitucional.

b) Vigilancia sobre la Administración Pública. El Ministerio Público tiene la tarea de velar

por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y supervigila la
conducta de quienes desempeñan funciones públicas. En desarrollo de esta atribución, la
Procuraduría investiga las faltas disciplinarias cometidas tanto por los empleados oficiales
de la rama ejecutiva, como por los de la rama jurisdiccional.
c) Defensa de la sociedad. El Ministerio Público como representante de la sociedad
propende por la sanción de los infractores de la ley penal; por tal razón en el nuevo
Código de Procedimiento Penal se dispone que también sea sujeto procesal.

d) Defensa del orden jurídico. El Ministerio Público vigila el cumplimiento de la

Constitución, la ejecución de las leyes, de las sentencias judiciales y de las disposiciones
administrativas por parte de todas las autoridades del Estado.

e) Defensa del patrimonio público. El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las

funciones constitucionales previstas en los artículos 267, 268 y 277, que establecen bajo
su dirección el ejercicio de las funciones fiscal y disciplinaria, vela por la preservación y
defensa del patrimonio público, evitando la pérdida, daño o deterioro de bienes de
carácter público.

Antecedentes para su funcionamiento

Como se señaló anteriormente, la figura del Procurador General de la Nación aparece por
primera vez en la historia constitucional de Colombia en el Reglamento Provisional para el
establecimiento del Poder Judicial, expedido por el Congreso Nacional de Angostura el 25
de febrero de 1819, antes de constituirse la República de Colombia, como una propuesta
para ser insertada en la primera Constitución. Sin embargo, la institucionalización de la
Procuraduría sólo vino a darse en la Constitución de 1830.

En aquella época, el Ministerio Público era ejercido en un comienzo por el Procurador

General de la Nación, agente del Poder Ejecutivo, con las siguientes atribuciones:
defender a la Nación ante los Tribunales y Juzgados, velar por la observancia de las leyes
y promover ante cualquier autoridad civil, militar y eclesiástica los intereses nacionales y
el orden público.

Integraban el Ministerio Público el Procurador General, los Procuradores Generales de los

Departamentos, los Procuradores de Provincia, los Síndicos Personeros y los Agentes de
Policía.
El Ministerio Público dejó de ser institución constitucional por veintiún años entre 1832 y
1853, consolidándose nuevamente como institución constitucional en la Carta Política de
la Nueva Granada en 1853. El Procurador era elegido popularmente y mantenía su fuero
de juzgamiento ante el Senado y la Corte Suprema de Justicia. En el primero por
responsabilidad política, y en la segunda por delitos comunes.

En la Constitución de 1886 se estableció el principio de que el Ministerio Público sería

ejercido bajo la suprema dirección del Gobierno, por un Procurador General de la Nación
y por los Fiscales de los Tribunales Superiores de Distrito y por los demás Fiscales y
funcionarios que determinara la ley.

En 1936 hubo otra reorganización de gran relevancias para la Procuraduría General de la

Nación, pues se le dio mucha más importancia de la que venía teniendo ya que se la dotó
de más dependencias administrativas, se crearon los Procuradores Delegados en lo Civil
y en lo Penal; se dio atribución al Procurador para visitar a las empresas particulares
cuando su funcionamiento tenga relación con el interés social; y, se mantuvo el poder
disciplinario y correccional.

Las reformas constitucionales de 1945 y 1947 fueron un verdadero avance para la

jerarquía institucional del Procurador y de los Fiscales, porque se dispuso que los Agentes
del Ministerio Público tendrían la misma categoría que los magistrados y jueces ante
quienes ejercen el cargo. Además, el Procurador dejó de ser nombrado directamente por
el Presidente de la República y en su elección participaría la Cámara de Representantes,
quien lo escoge de una terna elaborada por el Primer Mandatario.

En 1953 se realiza una reorganización de la Procuraduría, dándole gran importancia a la

Vigilancia Administrativa. En 1964 se dio la creación de los Procuradores de Distrito,
encargados de que en las regiones del país existiese una agencia del Ministerio Público
vigilante de los Fiscales y de la Justicia.

Posteriormente la Ley 4 de 1990, significó para la Procuraduría General de la Nación una

renovación en lo atinente a la función de vigilancia administrativa y judicial pues fortalece
y asegura nuevas funciones a las procuradurías regionales; introduce acciones más
eficaces en la necesaria defensa de los bienes e intereses de la Nación a través de la
Procuraduría Delegada en lo Civil e incorpora la Procuraduría Delegada para Asuntos
Presupuestales, entre otras disposiciones.

La ley 201 de 1995, a la luz de la nueva Constitución Política de Colombia, establece la

naturaleza jurídica de la Procuraduría General de la Nación como máximo organismo del
Ministerio Público con autonomía administrativa, financiera, presupuestal y técnica para el
ejercicio de sus funciones como órgano de control.

Se destaca la creación del Instituto de Estudios del Ministerio Público, como una Unidad
Administrativa Especial, con carácter académico y con las funciones de asistir al
Procurador en el desarrollo de programas de capacitación, orientados a favorecer la
calidad administrativa y a facilitar el reconocimiento y respeto de los derechos humanos
de los distintos grupos vulnerables de la sociedad colombiana.

Con el ánimo de vigorizar la lucha contra el enriquecimiento ilícito y contra la corrupción

administrativa, se otorga más jerarquía a la Oficina de Investigaciones Especiales al
asignarle categoría de Dirección, adscrita al Despacho del Procurador y con la función de
prestar la asesoría y la colaboración técnico-científica que requieran las distintas
dependencias en las materias señaladas.

Merece especial mención la creación del Centro de Atención al Público, CAP, el cual tiene
la responsabilidad de acercar a la Procuraduría con los ciudadanos y a facilitar la
participación de los mismos en el control disciplinario; con la función de recibir, diligenciar
y coordinar el trámite de las quejas que se presenten en forma personal o por escrito, a la
vez de orientar e informar a los ciudadanos sobre el desarrollo del proceso disciplinario
que se derive de dichas denuncias.

Mediante Decreto 262 de 2000, se establecen los siguientes cambios funcionales: se

establecen de forma genérica las funciones preventiva, disciplinaria, de derechos
humanos y de intervención judicial, que antes estaban asignadas de manera específica a
cada una de las dependencias; el Procurador General quedó con potestad para solicitar la
suspensión y revocatoria de actuaciones y actos administrativos; para señalarle políticas y
criterios generales a la Defensoría del Pueblo; y, para solicitarle a la Corte Constitucional
la revisión de los fallos de tutela. Igualmente, los Procuradores Judiciales tienen ahora
funciones preventivas y de control de gestión, disciplinarias y de protección y defensa de
los derechos humanos.

Sección 3. La Defensoría del Pueblo

Es una institución del estado colombiano responsable de impulsar la efectividad de los

derechos humanos en el marco de un estado social de derecho democrático,
participativo y pluralista. La defensoría ejerce sus funciones bajo la suprema dirección
del procurador general de la nación pero con autonomía administrativa y presupuestal.

La misión de la Defensoría del Pueblo es la enseñanza y el aprendizaje de los derechos

humanos, realización e impulso de los mismos y su defensa y protección.

Misión que se logra mediante las siguientes acciones integradas: aprendizaje de derechos
humanos. realización e impulso de derechos humanos y defensa y protección de los
derechos humanos.

Funciones

Las funciones de la Defensoría del Pueblo se han desarrollado y fortalecido para

unificarlas en cuatro grandes parámetros para poder cumplir con la misión de la
organización.

a) Atención y protección

Las acciones adelantadas por la defensoría del pueblo buscan dar una respuesta ágil,
oportuna e integral a quienes sufren las violaciones o amenazas a sus derechos.

b) Empoderamiento

Darle al ciudadano esa seguridad y confianza para que conozca, tome conciencia y sepa
ejercer y hacer valer sus derechos.

c) investigación
La institución desarrolla investigaciones de campo y produce recomendaciones, alertas,
resoluciones humanitarias y defensoríales para que sean atendidas por las autoridades
competentes en cada caso.

d) magistratura moral

La Defensoría del Pueblo persuade a las autoridades para que actúen en consecuencia
con el respeto y realización de los derechos humanos.

Normatividad o naturaleza jurídica

La normatividad que estructura a la institución esta dada en la Ley 24 del 15 de diciembre

de de 1992. La Defensoría del Pueblo no tiene objetivos definidos como tal, pues estos
se plantean de acuerdo con los proyectos que se van desarrollando a través de la labor
que desarrolla la Defensoría. Sus programas base de creación de objetivos son los
siguientes: magistratura moral, seguimiento y análisis de políticas publicas en derechos
humanos, potenciamiento ciudadano y protección de sujetos vulnerables.

Funciones del Defensor del Pueblo

El defensor del pueblo vela por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos
humanos, según lo preceptuado por el artículo 282 de la Constitución Política de 1991,
para lo cual ejerce las siguientes funciones:

a) Orienta e instruye a los colombianos en el ejercicio y defensa de sus derechos ante

autoridades competentes o entidades de carácter privado.
b) Divulga los derechos humanos y recomienda políticas para su enseñanza.
c) Invoca Habeas Corpus e interpone acciones de tutela.
d) Organiza y dirige la defensoría pública.
e) Interpone acciones populares sobre asuntos de su competencia.
f) presenta proyectos de ley relacionados con su competencia.
Sección 4. La Contraloría General de la República

Antecedentes históricos

El origen de la contraloría se presenta en torno a los siguientes hechos o momentos

históricos:

a) Proyección de la Cámara de Representantes

La función del control fiscal en Colombia estuvo a cargo de la Cámara de Representantes

hasta el año 1923, ejercida por lo que se llamaba hasta ese entonces la “Corte de
Cuentas”. No obstante, aunque se decía que estaba enfocada al control fiscal su marcado
carácter jurídico impidió que desarrollara una mayor labor de control sobre la actividad
contable y financiera de las entidades del Estado.

b) Departamento administrativo independiente

La Contraloría General de la República (CGR) logra su separación estructural y funcional

de la rama legislativa tomando su carácter de departamento administrativo independiente
de la Nación, a partir de la Ley 42 de 1923 sobre “Organización de la contabilidad oficial y
creación del Departamento de Contraloría”.

c) Categoría constitucional

En virtud de los artículos 93 y 94 del Acto Legislativo No. 01 de 1945, mediante reforma
constitucional, se definen los mecanismos para el ejercicio del control fiscal en Colombia,
se determina la forma de elección del Contralor y se fija su periodo.

d) Ampliación de facultades

Con la Ley 20 de 1975 se da origen a los controles previo, perceptivo y posterior

entendido como un control contable y numérico de carácter legal ejercido por las
denominadas auditorías internas; se amplia la facultad de la Contraloría General de la
República para fiscalizar a los particulares que manejan bienes y recursos del Estado, así
como de refrendar los contratos relativos a la deuda pública nacional.
e) Organismo autónomo e independiente de la Nación de carácter constitucional

Conforme a lo establecido en los artículos 267 a 274 constitucionales, el control fiscal da

un giro de 180 grados de acuerdo con lo anteriormente anotado. Se elimina el control
numérico legal y se da paso al posterior y selectivo, fundamentado en la eficiencia,
economía, eficacia y valoración de los costos ambientales. Se concibe a la Contraloría
General de la República como un organismo de control, autónomo e independiente de la
Nación, de carácter técnico con autonomía presupuestal y administrativa, encargado de la
vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración (Art.119 C.P.
de C.).

Generalidades

La Contraloría General de la República (CGR) es el máximo órgano de control fiscal del

Estado. Como tal, tiene la misión de procurar el buen uso de los recursos y bienes
públicos, y contribuir a la modernización del Estado, mediante acciones de mejoramiento
continuo en las distintas entidades públicas.

La CGR se ubica dentro de la estructura del Estado, como uno de sus órganos
autónomos e independientes, al lado del Ministerio Público, el Consejo Nacional Electoral
y la Comisión Nacional de Televisión.

La CGR se concentra en tres labores misionales para el ejercicio de la función de control

y vigilancia fiscal que le corresponde: control macro, control micro (auditorías) y
responsabilidad fiscal.

La CGR actúa mediante un mecanismo de control posterior y selectivo, según los

procedimientos, sistemas y principios que establezca la Ley. La gestión desarrollada por
este organismo se realiza a través del proceso de auditoria integral; la cual permite
evaluar a las instituciones de manera global e integrada, reconociendo sus relaciones
internas, así como las que mantiene con el entorno a través de la aplicación de sistemas
de control como son:

a) auditoria financiera,
b) auditoria de cumplimiento,
c) auditoría de gestión y resultados,
d) auditoría a la gestión ambiental,
e) auditoría de proyectos financiados por organismos internacionales,
f) auditoría de informática,
g) evaluación de los sistemas de control interno y
h) auditoría a los procesos de privatización.

La Constitución Política de 1991, en su artículo 267, establece que: "El control fiscal es
una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o
bienes de la Nación".

Con la Carta Política de 1991, el control fiscal a la gestión pública pasó de ser previo y
perceptivo, a posterior y selectivo, entendido como un nuevo enfoque del control que
permite la aplicación de un control de advertencia o de prevención, para que el funcionario
público conozca en tiempo real las inconsistencias detectadas por la Contraloría y,
mediante la aplicación de un control de corrección, proceda a subsanarlas. Esta nueva
forma de control busca promover entidades estatales más eficientes y eficaces,
cumpliendo con el fin último de su mejoramiento continuo.

La vigilancia de la gestión, tanto a la CGR como las contralorías territoriales, se ejerce por
parte del Auditor General de la República, elegido para dos años por el Consejo de
Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, según el artículo 274
constitucional y el Decreto Ley 272 de 2000, donde se establece su funcionamiento y
organización funcional.

Funciones de la CGR

La Contraloría General de la República tiene asignadas dos funciones por la Constitución

Política de 1991, artículo 267, las de vigilancia y control fiscal, establecidas en la Ley 42
de 1993 y las administrativas inherentes a su propia organización, definidas en el Decreto
Ley 267 de 2000.

a) Funciones de vigilancia y control fiscal

Evalúa los resultados obtenidos por las diferentes organizaciones y entidades del Estado
para determinar si hacen uso, manejan y adquieren los recursos públicos conforme al
marco constitucional y legal vigente, sujetos a los principios de economía, eficiencia,
eficacia, equidad y sostenibilidad ambiental.

• Examina la razonabilidad de los estados financieros de los sujetos de control fiscal.

• Establece la responsabilidad fiscal de los servidores públicos y de los particulares que
por acción u omisión causen daño al patrimonio del Estado.
• Impone sanciones pecuniarias (monetarias) derivadas de la vigilancia fiscal.
• Procura el resarcimiento del patrimonio público.
• Genera una cultura del control del patrimonio del Estado y de la gestión pública.
• Promueve la transparencia en el uso de los recursos públicos mediante procesos
estratégicos focalizados en entidades o áreas de alto riesgo.
• Además de vincular a la ciudadanía en el control de la gestión, presta apoyo técnico al
Congreso en el ejercicio del control político y de su función legislativa.

b) Funciones administrativas

Mediante esta función, inherente y exclusiva a su propia organización, se le otorga

autonomía administrativa, presupuestal y financiera; patrimonio independiente:

• Puede proveer los cargos creados expresamente por la ley y establecer internamente
las dependencias que se requieran para su efectivo funcionamiento.
• Prescribir los métodos y formas de rendir cuentas por aquellos particulares que
manejen fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera,
operativa y de resultados que deberán seguir.
• Llevar el registro de la deuda pública de la Nación y de sus entidades territoriales.
• Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de entidades
públicas del orden nacional y territorial.
3.6 La Organización Electoral

Al considerar la existencia de la Organización Electoral en Colombia, es de relevancia

poner en conocimiento algunos de los aspectos tratados en la Asamblea Nacional
Constituyente, extraídos de la Gaceta Constitucional del lunes 22 de abril de 1991 sobre
“Partidos, sistema electoral y estatuto de la oposición” y que tratan de la posibilidad de
considerar a esta Organización como una cuarta rama de poder público; pues se la
Constitución no la trata como organismo de control sino como “organismos o autoridades
electorales” situación que también ha sido objeto de discusión para algunos de los demás
organismos autónomos e independientes de la Nación, como es el caso del Ministerio
Público.

En tales disertaciones de la Constituyente se dijo:

• “Es de la esencia del estado de derecho el que exista una función electoral, puesto
que sin ella no habrá legitimidad para el ejercicio de las otras ramas de poder público.
Dentro del marco constitucional la función electoral autónoma se mueve por si misma”

• “La función electoral tiene entidad propia y por su naturaleza, es distinta de las demás
funciones del Estado: el acto electoral no es la aplicación de la ley, ni su creación. Su
ejercicio confiere legitimidad en sus orígenes a los órganos del Estado, dotándolos de
certeza y seguridad en las decisiones al conferirles poder público. En él se asienta la
legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pacifica”

• “En las leyes 58 y 96 de 1985, así como en las disposiciones contenidas en Código
Contencioso Administrativo se prevé la existencia de autoridades especializadas en el
manejo electoral: El Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado
Civil, los registradores delegados y los registradores distritales, municipales y
auxiliares, quienes no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público,
consagradas en la Constitución”

• “Por lo expuesto anteriormente proponemos que esa estructura electoral se dote de la

independencia y autonomía necesarias para asegurar la imparcialidad y el libre
ejercicio del sufragio, elevándola a categoría de Rama u Órgano del Poder Público.”
La tendencia de todos los organismos electorales en el mundo es la de una total
independencia con respecto a las demás ramas del poder público. Los organismos que
eventualmente desarrollan esta función electoral actúan con independencia respecto de
las otras ramas del interés público. En varios países la organización electoral ha tendido a
constituirse en una especie de cuarto poder debido a una creciente autonomía orgánica,
funcional y presupuestal.

En Colombia se viene hablando de la creación de la cuarta rama del poder público desde
el año 1985, expresado en la exposición de motivos de la Ley 96 de 1985 mediante la
cual se creo el Consejo Nacional Electoral.

Reseña histórica

La Ley 89 de diciembre 16 de 1948, creó la Organización Electoral, con la intención de

separarla de las influencias políticas del ejecutivo y cuyas regulaciones debían garantizar
la plena responsabilidad e imparcialidad de los funcionarios adscritos a ella.

La Organización Electoral estaba conformada por la Corte Electoral, la Registraduría

Nacional del Estado Civil, las delegaciones departamentales y las registradurías
municipales.

Los antecedentes históricos del Consejo Nacional Electoral se encuentran enmarcados

dentro del desarrollo de cuatro instancias electorales que experimentaron diferentes
transformaciones a lo largo de los siglos XIX y XX, y que van a determinar la vida electoral
de la sociedad colombiana en esta época.

a) Gran consejo electoral

El primer organismo electoral de carácter nacional fue el Gran Consejo Electoral, creado
por la Ley 7 de enero 31 de 1888, el cual poseía funciones escrutadoras en todo el
territorio colombiano (elecciones para Presidente y Vicepresidente). Sus miembros fueron
inicialmente nombrados por el Senado, la Cámara de Representantes y el Presidente de
la República, para periodos de un año. El Gran Consejo Electoral sufrió varias
modificaciones que estuvieron relacionadas con el aumento o reducción de sus miembros,
lo relacionado con sus funciones, así como de la modificación de las autoridades
encargadas de nominar a sus miembros.

b) Corte electoral

En 1948, por medio de la Ley 89, se crea la Corte Electoral con una mayor cobertura de
sus funciones electorales. Estaba conformado por ex-presidentes y magistrados de la
Corte Suprema de Justicia (de distinta filiación política), por el Rector de la Universidad
Nacional y el Gerente del Banco de la Republica. Cabe destacar que la conformación de
los organismos electorales a lo largo de la historia colombiana, estuvo ampliamente
influenciada por criterios de carácter político partidista en pugna por las estructuras del
Estado.

Sección 1. Consejo Nacional Electoral

La Ley 96 de 1985 sustituyó la Corte Electoral por el Consejo Nacional Electoral. Sus
funciones no variaron sensiblemente en relación con las establecidas desde el siglo XIX.

La Constitución de 1991, en su Título IX, artículos 258 a 266, eleva a rango constitucional
lo referente a las elecciones, la organización electoral y las autoridades electorales.

La conformación de sus miembros del Consejo Nacional Electoral -CNE- fue delegada a
la ley, pero con un límite mínimo de siete miembros, para un período de cuatro años y
cuya composición política debe reflejar la misma del Congreso de la República.

Las calidades de sus miembros deben ser las mismas de los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia y no pueden ser reelegibles. Sus funciones son las establecidas en
el artículo 265 de la Constitución Política.

A lo largo de 103 años, comprendidos entre el 31 de enero de 1888 y la vigencia de la

Constitución Política de 1991, el Gran Consejo Electoral, La Corte Electoral y el Consejo
Nacional Electoral, tres nombres distintos para el mismo organismo, sólo sufre una
alteración notable: la supresión por el Congreso de la República en 1905.

De este año hasta 1909, no hubo elecciones por sufragio universal de ciudadanos. El
único hito histórico que ha afectado la existencia del máximo organismo de lo electoral y
la suplantación de sus funciones, tiene un origen antidemocrático: el golpe de estado a
Sanclemente y luego el comienzo de la dictadura de Reyes.

En el lapso comprendido entre 1810 y 1991, es decir, 181 años, no se encuentra una sola
referencia constitucional ni legislativa que le atribuya funciones jurisdiccionales a la
organización electoral.

Disposiciones generales para la participación en el CNE

Puesto que en la conformación del CNE siempre estuvo presente la representación de los
dos partidos tradicionales, en harás a ampliar la participación a las terceras opciones, la
Ley 130 de 1994, en su artículo 36, estipula la participación de la oposición en los
organismos electorales y establece que dos puestos en el Consejo Nacional Electoral
serán reservados para los partidos y movimientos políticos que no participen en el
Gobierno y cuyas votaciones sean las mayores pero que no alcancen para obtener
posición por derecho propio en este organismo. Los partidos y movimientos que así
obtuvieren puesto en el Consejo Nacional Electoral, lo mantendrán en tanto no tengan
representación en el Gobierno.

Composición del CNE

El Acto Legislativo 01 de 2003, define que el Consejo Nacional Electoral se compondrá de

nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período
institucional de cuatro años, mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre
ellos.

Sus miembros serán considerados servidores públicos de dedicación exclusiva; tendrán

las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de
la Corte Suprema de Justicia y podrán ser reelegidos por una sola vez.

La misión del Consejo Nacional Electoral, como suprema autoridad de la Organización

Electoral, es regular y vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la Constitución y la
ley en materia electoral y participación democrática; así como la preservación del Estado
social de derecho, garantizando a los ciudadanos las condiciones para el ejercicio de los
derechos electorales y el fortalecimiento democrático participativo del país, mediante la
aplicación y expedición de mecanismos reglamentarios que así lo permitan.

Funciones del Consejo Nacional Electoral

Las funciones de CNE se encuentran establecidas en el artículo 265 de la Constitución

Política de 1991 y están relacionadas o enmarcadas (además de darse su propio
reglamento) dentro de tres aspectos fundamentales:

a) Disposiciones en materia electoral

El CNE garante de un proceso electoral en condiciones plenas tiene a su cargo la

declaratoria de elecciones, el escrutinio de los votos, la distribución de recursos para el
ejercicio de las campañas electorales, garantizar la participación política del ciudadano y
ser un cuerpo consultivo del gobierno en asuntos de su competencia (especialmente en la
presentación proyectos de acto legislativo o de ley).

b) Disposiciones relacionadas con los partidos y movimientos políticos

Dentro de este campo de acción el CNE les reconoce personería jurídica, apoya las
consultas a nivel interno y su difusión en medios de comunicación, y vigila el cumplimiento
de normas electorales, teniendo en cuenta los derechos de la oposición y de las minorías
políticas.

c) Darse su propio reglamento

Cabe anotar que estas facultades se encuentran regladas en el Código Electoral, Decreto
Ley 2241 de 1986, con algunas reformas introducidas por las leyes 62 de 1988, 6 de 1990
y por el Decreto Ley 1010 de 2000; el cual establece que el Consejo Nacional Electoral
tendrá a su cargo la suprema inspección y vigilancia de la Organización Electoral y demás
atribuciones que le permitirán cumplir con las funciones que le asignen las leyes y expedir
las medidas necesarias para el debido cumplimiento de éstas y de los decretos que la
reglamenten.
También en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, y en especial las que le
confiere el artículo 265 de la Constitución Política, el CNE mediante Resolución No.65 de
1996 adopta o dicta el Reglamento de la Corporación.

Considerando que la Constitución Política establece que “la Organización Electoral estará
conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado
Civil y por los demás organismos que establezca la ley, también tiene a su cargo la
reglamentación de las elecciones, la dirección y vigilancia de las elecciones y lo relativo a
la identidad de las personas.

Puesto que el artículo 265 de la Constitución Política establece que el Consejo Nacional
Electoral ejerce la suprema inspección y vigilancia de la Organización Electoral, mediante
Resolución No.28 de 1997, se adopta el sistema de inspección y vigilancia del Consejo
Nacional Electoral para la Organización Electoral, entendido como el examen,
observación y seguimiento de las actividades a cargo de la organización electoral, para
asegurar que las mismas se realicen de acuerdo con las normas legales y dentro de las
políticas, las metas y los objetivos previstos para el logro de sus resultados.

Sección 2. La Registraduría Nacional del Estado Civil

Antecedentes históricos

La Registraduría Nacional del Estado Civil fue creada en el año de 1948 (por la Ley 89 del
16 de diciembre) como resultado de un acuerdo entre los partidos políticos tradicionales.
El surgimiento de esta organización obedeció a dos objetivos principales:

a) Evitar la influencia de los partidos políticos en aspectos tales como la obtención de la

cédula de ciudadanía, la organización de los censos electorales, la realización de las
votaciones y en los resultados de los escrutinios electorales.

b) Garantizar la plena responsabilidad y la imparcialidad política de los funcionarios

adscritos a ella.
El Registrador Nacional

El representante legal de toda la Organización Electoral, es el Registrador Nacional del

Estado Civil, quien es elegido por el Consejo Nacional Electoral para un periodo de cinco
años, sin posibilidad de ser reelegido y deberá reunir las mismas calidades que exige la
Constitución para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia; su función la delega
en representantes en los treinta y dos departamentos, el Distrito Capital y a registradores
en cada municipio de Colombia.

El registrador tiene a su cargo entre otras funciones las de dirección y organización de las
elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, y la celebración de contratos
a nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga para ese órgano.

Es misión de la Registraduría Nacional del Estado Civil garantizar la organización y

transparencia del proceso electoral; la oportunidad y confiabilidad de los escrutinios y los
resultados electorales; contribuir al fortalecimiento de la democracia mediante su
neutralidad y objetividad; promover la participación social en la cual se requiere la
expresión de la voluntad popular mediante sistemas de tipo electoral en cualquiera de sus
modalidades; promover y garantizar que en cada evento legal en que deba registrarse la
situación civil de las personas, se garantice su confiabilidad y seguridad.

La Registraduría Nacional del Estado Civil tiene como responsabilidad garantizar la

confiabilidad en el registro y la identificación de los colombianos; por lo tanto, le permite al
Estado tener la certeza sobre la identificación de las personas. Igualmente vela por la
confiabilidad en los procesos de elección y participación democrática.

La Ley 757 de 25 de Julio de 2002, que establece la obligatoriedad de la renovación de la

cédula de ciudadanía compromete la gestión de la Registraduría Nacional del Estado Civil
en un proyecto de grandes proporciones. El desarrollo de esta labor, implica
adicionalmente la actualización tecnológica y operativa de diversas áreas misionales de la
institución, para optimizar sus servicios prestados al país.

3.7 El Banco de la República

El Banco de la Republica es el Banco Central de Colombia. Está organizado como una

persona jurídica de derecho público con autonomía administrativa, patrimonial y técnica,
sujeto a un régimen legal propio, según lo dispuesto en la Constitución Política de
Colombia de 1991, en sus artículos 371 a 373.

Antecedentes históricos

En 1880 el gobierno creó el Banco Nacional como banquero del Estado, encargado de
promover el crédito público y de cumplir con la emisión de billetes. Este banco fue
liquidado por el Congreso en 1894, por sobrepaso en su capacidad de emisión. Por la
misma razón también fue liquidado el Banco Central que funcionó entre 1905 y 1909.

En las dos primeras décadas del siglo XX, las perspectivas de las entidades bancarias no
fueron muy satisfactorias como consecuencia del desorden monetario reinante, fue así
como la crisis de los años 1922 y 1923 evidenció la escasez del medio circulante, por lo
que se hizo necesario la búsqueda de solidez y estabilidad a la moneda y al crédito a
través de la generación de un banco central sólido y consistente.

Mediante la Ley 25 de julio de 1923, se creó el Banco de la República, como banco

central colombiano luego de un estudio de la realidad económica del país por parte de la
Misión Kemmerer, en cabeza del profesor Edwin Walter Kemmerer.

Al Banco de la República se le confió entonces las siguientes facultades: emitir la moneda

legal colombiana, actuar como prestamista de última instancia, administrar las reservas
internacionales del país y actuar como banquero del gobierno.

A la Junta Directiva del Banco, conformada por 10 miembros con representación tanto del
sector privado como del gobierno, se le atribuyó por la ley, el ejercicio de funciones de
regulación y control monetario, así como fijar la tasa de descuento y la capacidad de
intervención en el control de las tasas de interés.

Desde su creación el Banco de la República ha sido objeto de varias reformas. Mediante

la Ley 82 de 1931 fue modificada la composición de la Junta Directiva del Banco, en la
segunda Misión Kemmerer. A ella fueron incorporados representantes de la Federación
Nacional de Cafeteros y cámaras de comercio, así como la formalización de la inclusión
del Ministerio de Hacienda.
También a través de las facultades otorgadas por esta Ley, se reguló el cambio de
moneda nacional a extranjera, así como la necesidad de autorización por parte del banco
emisor al efectuar pagos al exterior. Se asignó también al Banco el monopolio de la
compra y venta de oro y moneda extranjera.

En 1949 se realiza un diagnóstico del sistema bancario colombiano por parte de la Misión
Grove, que recomendó dotar al Banco de la República de mayores instrumentos para
regular la oferta monetaria y la canalización del crédito como forma de estimular un mayor
desarrollo económico. Gracias a lo cual la Junta del Banco fue facultada para: fijar cupos
de crédito ordinario, especial o de fomento y de emergencia; fijar y variar las tasas de
interés y descuentos a operaciones de préstamo y para fijar y modificar el encaje legal de
los establecimientos bancarios. También se modificó nuevamente la composición de la
Junta al permitir mayor participación de los gremios.

En 1963 fue creada la Junta Monetaria ante la necesidad y conveniencia de que el Estado
delegara la función reguladora de los flujos monetarios en una corporación publica distinta
de la Junta Directiva del Banco de la Republica, de carácter privado.

De esta manera el Estado asumió el estudio y la adopción de las políticas cambiaria,

monetaria y crediticia antes bajo la responsabilidad de la Junta Directiva del Banco, la
cual quedó como ejecutora de dichas políticas. El Banco por su parte, conservó el
monopolio de la emisión, ejecución y asesoría técnica del gobierno en los asuntos
económicos.

La nacionalización del Banco de la República se dio en 1973, con autonomía especial

frente a otras instituciones de la administración pública y a finales de los años ochenta se
expresa la necesidad de crear una junta mas independiente del Gobierno, lo cual se
cristalizó con la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente.

La Constitución Política de 1991 introdujo nuevas reformas en el funcionamiento del

Banco de la República, las cuales estuvieron fundamentalmente encaminadas a la
sustitución de la Junta Monetaria por la actual Junta Directiva, como máxima autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, la cual actúa independiente del Gobierno.
Frente al nuevo marco constitucional la situación que experimenta el banco es la
siguiente:

• Se eliminaron funciones como las de otorgar crédito al sector privado (crédito de

fomento) o al gobierno, salvo en circunstancias especiales.
• El Banco solo podrá otorgar créditos a los intermediarios financieros ante problemas
temporales de liquidez o escasez de recursos.
• Sin duda la innovación más importante fue la decisión de elevar a rango constitucional
la búsqueda del mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda como el objetivo
primordial del Banco, lo cual significa que el control de la inflación en coordinación con
la política económica es una prioridad de la Junta Directiva.
• En 1992 el Congreso de la República promulga la Ley Orgánica del Banco de la
Republica (Ley 31 de 1992).

Tanto la Constitución como la Ley le otorgaron al Banco de la República autonomía como

banco central de Colombia, lo que significa que el Banco no forma parte de las ramas de
poder público, de los organismos de control o fiscalización ni del poder electoral, sino que
es una entidad del Estado, de única naturaleza, dotado de una organización propia para el
desempeño de sus funciones.

La autonomía que posee el Banco, le da la capacidad para el libre análisis de los

fenómenos monetarios, así como para diseñar y aplicar la política a su cargo sin sujeción
a otras instancias o ramas del poder público.

La ley 31 de 1992 le asigna a la Junta Directiva del Banco de la Republica, además de la

facultad para estudiar y adoptar medidas que regulen la circulación monetaria y la liquidez
del mercado financiero, las siguientes funciones específicas:

a) Establecer el encaje de los establecimientos de crédito.

b) La regulación de crédito bancario por requerimientos de liquidez transitorios.
c) Fijación de límites a tasas de interés con criterios de mercado.
d) Fijación de metodología para la determinación del UVR.
e) Determinar la posible intervención del Banco de la Repúublica en la compra y venta de
divisas, y
f) La definición de la política para el manejo de la tasa de cambio

Las siguientes corresponden a las funciones asignadas por la Constitución Política de

Colombia y el estatuto legal al Banco de la República:

a) Emisión de moneda legal,

b) funciones de crédito del Banco de la República,
c) banquero de bancos,
d) administración de las reservas internacionales,
e) banquero, agente fiscal y fideicomisario del Gobierno,
f) promotor del desarrollo científico, cultural y social y
g) rendir informe de la Junta Directiva al Congreso de la República.

3.8 Comisión Nacional de Televisión

Antecedentes

Dos factores de diversa índole llevaron a la Asamblea Nacional Constituyente a

considerar la necesidad de plantear dentro de la reforma constitucional de 1991, la
creación de una entidad autónoma que tuviera a su cargo la intervención estatal en el
espectro electromagnético utilizado para el servicio de televisión:

a) La presencia de un servicio de televisión dominado estatalmente durante casi más de

cuatro décadas, con sólo tres canales de televisión: uno educativo y cultural, y dos de
carácter público y con cubrimiento nacional.

b) La progresiva demanda del público colombiano por recibir mayores ofertas de

entretenimiento e información, especialmente la entrada de los canales privados.

Es así como el mandato constitucional lleva a que el Gobierno nacional, presente un

proyecto de ley que propugne la creación de nuevos espacios, adopte una política que
permita la privatización de la televisión y permita la fijación de mecanismos que garanticen
el fortalecimiento de los canales públicos. Resultado de ello, el Congreso de la República
aprueba la Ley 182 de 1995, - modificada por la Ley 335 de 1996 -, y se crea el ente
regulador de la televisión, denominado Comisión Nacional de Televisión.

La CNTV desarrolla su objeto constitucional y legal con arreglo a los principios de:
igualdad, celeridad, eficacia, economía, eficiencia, imparcialidad, publicidad y demás que
señalan las leyes y disposiciones reglamentarias en el ejercicio de la función pública. Es
un organismo constitucional autónomo e independiente, del orden nacional y con un
régimen legal propio, creado como una persona jurídica de derecho público, con
autonomía administrativa, patrimonial y técnica, con la independencia funcional necesaria
para el cumplimiento de las atribuciones que le asignan los artículos 76 y 77 de la
Constitución Política y la Ley 182 de 1995.

A la CNTV no le son aplicables las normas de las ramas del poder público (salvo las
excepciones de Ley), pues por su naturaleza propia y especial, su autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, y por expreso mandato constitucional, se determina
la existencia de un régimen legal propio para este organismo.

No obstante, la Comisión Nacional de Televisión será responsable ante el Congreso de la

República y atenderá los requerimientos y citaciones que éste le solicite a través de las
plenarias o de cualquiera de sus comisiones.

Dirección y administración

La dirección y administración de la Comisión Nacional de Televisión estará a cargo de la

Junta Directiva y de un Director. Los miembros de la Junta Directiva tendrán un período
de dos (2) años, reelegibles hasta por el mismo período y tomarán posesión ante el
Presidente de la República.

La Comisión Nacional de Televisión tiene como objeto ejercer en representación del

Estado, la titularidad y reserva del servicio público de televisión, para lo cual dirige la
política de televisión, regula el servicio, desarrolla y ejecuta los planes y programas del
Estado; asimismo interviene y controla el uso del espectro electromagnético para la
prestación de dicho servicio. Esto a través de una Junta Directiva integrada por cinco
representantes de diversas instancias de la vida nacional, en cumplimiento de las
atribuciones que le asignan la Constitución y la Ley.

Vademécum Normativo
Disposiciones legales de los organismos autónomos e independientes de la nación

a) Organismos de control

Ley 42 de 1993, sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los
organismos que los operan.

b) Defensoría del pueblo

Ley 24 de 1992, por la cual se establecen la organización y funcionamiento de la

Defensoría del Pueblo y se dictan otras disposiciones en desarrollo del artículo 283 de la
Constitución Política colombiana.

Normas sobre últimas reestructuraciones: Decretos: 2324 de 1993, 1610 de 1994, 757
de 1998

c) Procuraduría General de la Nación

Ley 201 de 1995, por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría

General de la Nación.

Normas aplicables: Decreto 263 de 2000, Decreto 264 de 2000 y Decreto 224 de 2002

d) Contraloría General de la República

Ley 42 de 1993

e) Organización electoral
Ley 130 de 1994, por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos
políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se
dictan otras disposiciones. Ley 131 de 1994, por la cual se reglamenta el voto
programático y se dictan otras disposiciones; y Ley 134 de 1994, por la cual se dictan
normas sobre mecanismos de participación ciudadana.

Normas que rigen al Consejo Nacional Electoral

Acto Legislativo 02 de 2002: por el cual se modifica el periodo de los gobernadores,

diputados, alcaldes, concejales y ediles.

Acto Legislativo 01 del 03 de julio de 2003: por el cual se adopta una reforma política
constitucional y se dictan otras disposiciones.

Acto Legislativo 01 del 07 de enero de 2004, sobre pérdida de derechos políticos.

Decreto No. 2241 de 1986, por el cual se adopta el Código Electoral.

f) Registraduría Nacional del Estado Civil

Ley 89 de 1948

Decreto No.1260 de 1970, por el cual se expide el estatuto del registro del estado civil de
las personas. El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias
que le concedió la Ley 8 de 1969 y consultada la Comisión Asesora que la estableció.

g) Procuraduría General de la Nación

Decreto Ley 262 de 2000, por el cual se modifican la estructura y la organización de la

Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el
régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su
funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la
Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las
diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.

h) El Banco de la República
Ley 25 de 1923, norma de su creación.
Ley 82 de 1931, por la cual se modifica la composición de la junta directiva del banco.
Ley 21 de 1992, por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de
la República para el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de
cambio internacional para la expedición de los estatutos del banco y para el ejercicio de
las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a
las cuales pasaran los fondos de fomento que administra el banco y se dictan otras
disposiciones.

i) Comisión Nacional de Televisión

Ley 182 de 1995, modificada por la ley 335 de 1996

Lección Evaluativa

1. Diseñe un organigrama donde se identifiquen las mesas directivas, comisiones

permanentes, legales y accidentales, propias del Congreso de la República.

2. Elabore un cuadro sinóptico del funcionamiento administrativo y burocrático del

Congreso utilizando los cargos enunciados en el texto de la Ley 5 de 1992.

3. Elabore un mapa conceptual que de cuenta del proceso de elaboración de una ley
en el Congreso de la República.

4. Elabore una lista de aspectos que usted considere positivos y negativos frente a la
posibilidad del montaje del régimen parlamentario en Colombia.

5. Realice un paralelo entre la organización del Congreso de los Estados Unidos de

Norteamérica y el Congreso de la República de Colombia.

6. Investigue en qué consisten, cuántas y cuáles son las comisiones de que trata la
Ley 312 de 1996.

7. Identifique las áreas más examinadas por la Corte Constitucional, según las
sentencias enunciadas sobre el funcionamiento del Congreso de la República.

8. Realice un ensayo sobre los aspectos que usted considera impactan la

organización y funcionamiento del Congreso de la República con ocasión de la
puesta en vigencia de la Reforma Política de 2003.

9. Por vía Internet, investigue cuántos integrantes tiene el órgano legislativo alemán,
el francés, el italiano, el norteamericano, el español y compárelo con el
colombiano. ¿A qué conclusiones puede llegar?

10. Reflexione: ¿Es conveniente eliminar la bicameralidad del Congreso en Colombia?

BIBLIOGRAFÍA. UNIDAD DIDÁCTICA 2

• Ballén, Rafael (1997). Estructura del Estado. Universidad Externado, Bogotá.

• Córdoba, Jaime (1998). El defensor del pueblo. Antecedentes, desarrollo y

perspectiva de la institución del ombudsman en Colombia.

• Jaramillo, Juan. Cortes Electorales en Latinoamérica. pág. 31 – 65. Registraduría

Nacional del Estado Civil.

• Ossa, Carlos. Una Contraloría con opinión 2000 – 2001. pág. 159 – 181.

• Organización Electoral. Consejo Nacional Electoral en la Reforma Política.

Documento publicado por el CNE.

• Rodríguez, Libardo. Estructura del poder publico en Colombia. ed. temis.

• Los organismos de control y vigilancia. Capitulo v. Pag. 149 – 173.

• Historia electoral colombiana 1810 – 1988.

 UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA UNAD

ESCUELA DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS,

CONTABLES, ECONOMICAS Y DE NEGOCIOS

GUIA DIDACTICA PARA EL CURSO ACADEMICO

ADMINISTRACION PUBLICA

DIRECTOR DE CURSO:

MAURICIO CRUZ PULIDO

BOGOTA – COLOMBIA

2005
 2

CURSO ACADEMICO ADMINISTRACION PÚBLICA

AREA DE FORMACION PROFESIONAL

CICLO ACADEMICO: Profesional

DIRECTOR DE CURSO: MAURICIO CRUZ PULIDO

maocruzz@yahoo.es

MODALIDAD: EDUCACION A DISTANCIA

PRESENTACION DEL DOCENTE

Administrador publico, experiencia como consultor de varios municipios de

Cundinamarca y Casanare en gestión pública, docente de la ESAP y la UNION
EUROPEA, director académico de instituciones universitarias en educación virtual y a
distancia.
 3

COMITÉ DIRECTIVO

JAIME ALBERTO LEAL AFANADOR

Rector

GLORIA C. HERRERA SANCHEZ

Vicerrector Acadé mico

ROBERTO SALAZ AR RAMOS

Vicerrector de Medios y Mediaciones pedagógicas

MARIBEL CÓRDOBA GUERRERO

Secretaria General

LEONARDO URREGO
Director de Plane ación

EDGAR GUILLERMO RODRÍGUEZ D.

Escue la de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de
Negocios

GUIA CURSO ACADÉMICO

La edición de esta guía estuvo a cargo de la Escuela de Ciencias Administrativas, Contables,

Económicas y de Negocios de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia - UNAD.

Derechos reservados:

©2005, Universidad Nacional Abierta y a Distancia - UNAD

Centro Nacional de Medios para el Aprendizaje, Bogotá D.C.

Tel (57)1-344-3700

ISBN
 4

CONTENIDO

I PROTOCOLO ACADEMICO Pag.

Ficha Técnica 6
Introducción 7
2. Justificación 9
3. Intencionalidades formativas 11
3.1 Propósitos de aprendizaje 11
3.2 Objetivos de aprendizaje 11
3.3 Competencias 12
3.4 Metas de aprendizaje 12
4. Unidades didácticas 14
5. Contexto teórico 17
6. Metodología General 23
7. Sistema de evaluación 26
8. Fuentes Documentales 31

II GUIA DE ACTIVIDADES

1. Fases de aprendizaje 34
2. Interactividades por fases de aprendizaje 37
2.1 Dinámica de estudio 39
2.1.1 Distribución de temas por semana 40
2.1.2 Interactividades 42
3. Instructivos de procedimientos 51
3.1 Instructivo para realizar lectura autorregulada 51
3.2 Instructivo para realizar conceptualización 53
3.3 Instructivo para Autoevaluación 54
3.4 Instructivo para evaluar ensayo 55
3.5 Instructivo para evaluar portafolio 56
4. Información del tutor
 5

UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA UNAD

PROTOCOLO ACADEMICO

BOGOTA – COLOMBIA

2005
 6

FICHA TECNICA

Nombre del Curso: Administración Pública

Palabras Clave: Estado, Gobierno, Nación,
Administración Pública, Servidor
Público, Función Pública, Constitución
Política
Institución: Universidad Nacional Abierta y a
Distancia - UNAD
Ciudad: Bogotá - Colombia
Autor de la guía didáctica Mauricio Cruz Pulido
Año: 2005
Unidad Académica: Facultad de Ciencias Administrativas
Campo de Formación: Electivo
Area del Conocimiento: Ciencias Administrativas
Créditos Académicos: Dos (2), correspondientes a 96 horas
de trabajo académico: 52 horas de
estudio independiente, 12 de trabajo
en pequeños grupos colaborativos, 10
en acompañamiento tutorial en grupo
de curso y 22 horas de
acompañamiento y seguimiento
tutorial.
Tipo de Curso: Teórico.
Destinatarios: Todos los estudiantes de los diferentes
programas de la UNAD.

Cualquier persona que deseé adquirir

Competencia General de Aprendizaje:
Metodología de oferta:
Formato de circulación:
Denominación de las Unidades
Didácticas
conocimientos sobre este curso.
Los estudiantes comprenden el
concepto de administración pública y
el entorno y organización del Estado.
A distancia.
Documentos impresos en papel con
apoyo en Web; CD-ROM.
1. Administración Pública
2. Teoría de la Administración
Pública

INTRODUCCION
 7

Este curso tiene una asignación de dos créditos académicos, pertenece al área de
cursos electivos de la Facultad de Ciencias Administrativas; se presenta encaminado a
lograr que el estudiante comprenda el concepto de administración pública, entienda la
organización y estructura del Estado e interprete y aplique el concepto de Función
Pública.

Por consiguiente el curso llevará al estudiante a abordar los temas importantes que
debe manejar para la comprensión de la teoría y la practica de la administración
pública. La unidad didáctica administración pública abordará temas relacionados con
los principios generales de la disciplina y su relación con otras disciplinas sociales. Por
su parte la unidad didáctica de teoría de la administración pública abarcará los temas
de la función pública y la carrera administrativa incluyendo los avances legislativos y un
tema final sobre investigación de la disciplina en América Latina, Europa y Norte
América.

Dentro del modelo pedagógico de educación a distancia y dirigidos a lograr el objetivo

del curso y desarrollar las competencias propuestas, es importante el uso y la práctica
de diferentes herramientas y estrategias pedagógicas que se deben utilizar a través
de unas interactividades de aprendizaje en tiempos sincrónicos y asincrónicos.

En tal sentido es importante, realizar:

Un trabajo personal a través de realizar activación cognitiva, lectura autorregulada y

diferentes productos que se asignaran para la aplicación del aprendizaje semanal.

Un estudio en pequeño grupo colaborativo para socializar experiencias de

aprendizaje y fortalecer el proceso.

El trabajo en grupo se llevará a cabo con todos los participantes del curso, con el
ánimo de promover y practicar diferentes habilidades tales como escuchar,
participar, negociar, discutir, tomar decisiones, dialogar, solucionar problemas,
monitorear etc, en torno a los temas del curso.

Lo anterior se fortalece con el acompañamiento tutorial, que se puede realizar en

forma individual, en pequeño grupo colaborativo y en grupo de curso para lo cual se
utilizaran diferentes.
 8

Otro factor importante en el estudio del presente curso académico es el sistema de

evaluación focalizado en tres momentos: Autoevaluación, coevaluación y
heteroevaluación.

La Autoevaluación la realiza el estudiante sobre su trabajo personal para reflexionar

sobre su proceso de autoaprendizaje.

La coevaluación es la mirada crítica de su pequeño grupo colaborativo con miras a

fortalecerse y apoyarse mutuamente.

La heteroevaluación la lleva a cabo el tutor con el propósito de evaluar el avance del

estudiante y facilitarle el manejo de situaciones de dificultad encontradas durante su
proceso de aprendizaje.

Como complemento y aspecto importante para la efectividad del proceso de

aprendizaje, está el apoyo y uso de recursos tecnológicos que serán utilizados durante
el transcurso del curso y en el desarrollo de interactividades. Por tanto el uso de videos
conferencias, tele conferencias, audio conferencias, correo electrónico, listas de correo,
fax, teléfono, audio chat, video chat y otros será de uso común tanto para el tutor
como para el estudiante.

2. JUSTIFICACION

La administración pública como campo de estudio dentro de las ciencias de la

 9

administración es importante ya que contextualiza el actuar de la sociedad dentro de la

dinámica de las relaciones capitalistas y mercantilistas; por tanto la actividad privada no
se sustrae al marco regulatorio de lo público por parte del Estado.

La empresa colombiana como parte fundamental de la estructura del Estado impulsa en

mancomún procesos de crecimiento económico y productividad que traen como
consecuencia la generación de valor agregado representado en mayores posibilidades
de empleo, aumento en los ingresos de las familias y por consiguiente mayor calidad de
vida y bienestar para los habitantes.

Desconocer entonces que como sujetos de empresa se hace parte de una macro -
organización que regula la actividad empresarial a través de políticas publicas seria
negar la naturaleza de la acción misma del nacimiento de la organización privada.

De otro lado la administración pública operativiza su quehacer a través de la función

pública, por tanto el conocimiento de temas como el de la carrera administrativa y el
empleo publico se hace necesario a la hora de abordar un curso de administración
pública.

Recogiendo los enunciados anteriores entonces se presenta un curso con alto

contenido teórico pero también practico que se alimenta además del análisis legal y
constitucional partiendo del punto de que la administración pública es una disciplina
normada.

No obstante, sabemos que el aprendizaje de conceptos relacionados con leyes o

normas reglamentarias se torna a veces dispendioso o confuso por consiguiente el
objetivo del curso es brindar una orientación práctica ordenada y sencilla que facilite
conocer las principales características de lo público.

Por consiguiente es importante brindar al estudiante elementos y material didáctico

adecuados para que desarrolle las competencias cognitivas, comunicativas, valorativas
 10

y contextuales requeridas para su ejercicio laboral o profesional y que además logre un

grado de independencia en pensamiento a través de aprender a pensar y aprender
haciendo.

3. INTENCIONALIDADES FORMATIVAS

3.1 PROPÓSITOS DE APRENDIZAJE

Desarrollar en el estudiante, habilidades de análisis y evaluación para interpretar los

conceptos generales de la administración pública.

Incentivar en el estudiante, la continua investigación sobre los elementos de

administración pública, a través de la formulación de interrogantes básicos, con miras
a detectar oportunidades para el progreso empresarial y de sus colaboradores, dentro
del marco legal y constitucional del Estado.

Promover en el estudiante actitudes y hábitos de responsabilidad y justicia social a

través de fomentar el cumplimiento de directrices legales y de la acción de un ejercicio
profesional transparente y ético.

Contribuir a la formación integral, autónoma, crítica y creativa del estudiante a través

del desarrollo de procesos de pensamiento como análisis, comparación, clasificación,
interpretación, argumentación y toma de decisiones.

3.2. OBJETIVOS DE APRENDIZAJE

Con el curso académico administración pública se pretende:

Que el estudiante interprete en forma clara las normas legales que regulan la
administración pública en una organización a través del análisis, evaluación e
interpretación de las mismas.

Que el aprendiente identifique los elementos necesarios de la estructura y organización

de la estructura del Estado para explotar las oportunidades de crecimiento empresarial
en un contexto de regulación Estatal.
 11

Que el estudiante adopte hábitos de responsabilidad y justicia social a través del

ejercicio de una actividad profesional transparente.

Que el estudiante logre una formación integral mediante el desarrollo de procesos

mentales de tal forma que desarrolle pensamiento crítico, autonomía e innovación,
para dirigir acertadamente una empresa dentro del contexto de la regulación Estatal.

3.3. COMPETENCIAS

El estudiante comprende los conceptos y principios generales de la administración

pública.

El estudiante identifica las normas legales que regulan la administración publica como
base para dar soluciones a las necesidades empresariales del medio.

El estudiante utiliza la investigación continua y permanente como herramienta válida

para direccionar una empresa maximizando las oportunidades que se detecten y se
desprendan de la regulación Estatal.

El estudiante se caracteriza por la práctica de valores y hábitos de responsabilidad y

justicia social que contribuyan a formar un país con ética, e identifica y aplica los
elementos necesarios para la gerencia de una empresa reconociendo y aprovechando
la regulación del Estado.

3.4 METAS DE APRENDIZAJE

El estudiante del curso académico plantea objetivos y medios para una adecuada
 12

interacción de la administración privada dentro del manejo dado por el Estado a lo

público y a lo privado.

El estudiante asesora una empresa del Estado en su aspecto de la función publica.

El estudiante gerencia idóneamente su empresa y saca provecho de los beneficios

planteados para la empresa privada por el Estado a través de la administración pública.

4. UNIDADES DIDACTICAS
 13

UNIDAD 1
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

CAPITULO 1
Definición de Administración Pública
El Estado
Actividades funcionales y actividades institucionales
Lo administrativo
Lo público

CAPITULO 2
Economía política y ciencia de la administración
Sociología y ciencia de la administración
Derecho y administración pública

CAPITULO 3
Política y administración pública
Política y policy
Policy y administración pública

CAPITULO 4
Diversificación de las administraciones del Estado
Administración de lo exterior
Administración de justicia

CAPITULO 5
Administración de las asociaciones civiles
Participación administrativa de los ciudadanos
Administración pública y administración privada

UNIDAD 2
TEORIA DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

CAPITULO 1
Estructura del Estado Colombiano
Los sectores administrativos en la administración pública
Ley 489 de 1998: Estatuto orgánico de la administración pública

CAPITULO 2
La función pública
El sistema de carrera administrativa
Ley 909 de 2004: Ley de empleo público y gerencia pública

CAPITULO 3
Investigación en administración pública
Análisis de casos: América Latina, Europa y Estados Unidos

5. CONTEXTO TEORICO
 14

La administración pública, como campo del conocimiento estudia sistemáticamente los

procesos y la actividad gubernamental oficial, conjugada con los trazos determinados
por la sociedad en su desarrollo histórico, tendiente a proponer modelos y teorías para
racionalizar, administrar, proteger y distribuir adecuadamente el bien y los asuntos
públicos. Entendiendo como público todo bien o servicio de amplia cobertura, de interés
general y necesario para el desarrollo integral de la sociedad en su conjunto. En tal
sentido se tiende a superar el antiguo paradigma en donde la administración pública era
taxativamente la suma de la ciencia politicas la administración general; demostrando su
campo teórico particular que, aunque compartido con otras disciplinas sociales, permite
encontrar los elementos propios de la disciplina científica, garantizan su desarrollo
epistemológico, y a su vez, encuentra efectiva aplicación rigurosa en las organizaciones
públicas.

No obstante en la mayoría de los países latinoamericanos ha existido una marcada

incertidumbre en torno a la validez de la administración pública como disciplina
especifica, evidenciada en la predominante confusión que se presenta alrededor de la
definición de su objeto, en la clarificación y clasificación de sus paradigmas y su campo
de estudio, asi como en el agotamiento de enfoques dominantes; que junto con la
incidencia de modelos de la administración privada, incorporados al corpus académico
de la administración pública y a la falta de un currículo adecuadamente definido para la
formación en administración pública, debilitan su progreso disciplinar autónomo.

Sumado a lo anterior, también repercuten las escasas o poco conocidas investigaciones

y aportes de rigurosidad realizadas en América Latina, particularmente en nuestro país,
consecuentemente acompañadas de una información importada, de manera imprecisa
de realidades diferentes a la propia dinámica y tradición socio-política latinoamericana,
por parte de investigadores y expertos extranjeros que no alcanzan a percibir y
comprender las precisas particularidades del modelo público de los países
latinoamericanos.

Asi pues el objetivo de este curso académico es el de formar, actualizar y profundizar

en los conocimientos sobre los enfoques, tendencias, modelos, teorías y
conceptualizaciones contemporáneas en administración pública; como campo de
 15

estudio reconocido a nivel mundial, clarificando su objeto de estudio y facilitando la

apropiación de algunas herramientas que podrían impulsar el desarrollo de la
administración pública como campo de pensamiento autónomo y preciso, de manera tal
que colabore con el aporte de elementos para la solución de los problemas que afronta
el Estado, el gobierno y la universidad en la discusión que hoy se perfila en el ámbito de
las ciencias sociales en América Latina y de manera particular aplicarlos al caso
Colombiano.

En este sentido, la administración pública debe salirse de la racionalidad legal, como

racionalidad instrumental especifica, para solucionar de manera dinámica los procesos
de cambio vertiginosos evidenciados en los cambios políticos, sociales, económicos y
culturales en los sistemas políticos contemporáneos y trata de poner soluciones
ingeniosas, basadas en el liderazgo, la aplicación de conocimiento al conocimiento
administrativo de lo público, productividad en el desempeño de sus funcionarios y a la
gerencia pública para la solución de los problemas sociales.

Finalmente, los recientes cambios socio-politicos y económicos nacionales e

internacionales; los procesos de modernización y reforma de los Estados
contemporáneos; las reformas estructurales del aparato público; el replanteamiento de
los modelos de desarrollo económico; los procesos de acentuación y profundización de
la economía de mercado capitalista y de la democracia liberal, en sus componentes de
legitimidad, representatividad y gobernabilidad; la irrupción de la sociedad civil en los
procesos de gestión; el desarrollo de la sociedad postcapitalista, la transformación del
megaestado, el desarrollo de la sociedad del conocimiento, entre otros fenómenos,
inciden en un replanteamiento de la acción gubernamental y de la administración
pública de manera tal que canalice y dinamice el proceso de desarrollo social hacia el
siglo XXI, aprovechando las nuevas tendencias de modernización de la sociedad y
reforma del Estado, expresadas en los procesos de democratización, regionalización,
descentralización y planificación en los Estados contemporáneos.

6. METODOLOGIA GENERAL
 16

El Proceso de educación a distancia requiere de una metodología especial y adecuada

a esta modalidad de formación académica, por consiguiente es necesario realizar una
dinámica entre varias actividades, que deben interactuar entre las diversas fases del
aprendizaje: reconocimiento, profundización y transferencia.

En la etapa de reconocimiento el aprendiente realizara una activación cognitiva a través

de la cual indagará sus conocimientos previos y se le dotará de elementos, técnicas y
herramientas que le faciliten este proceso y así pueda pasar de las prenociones a las
nociones.

La etapa de profundización llevará al estudiante al logro de los objetivos, propósitos,

competencias y metas de aprendizaje establecidas, por medio de la utilización de
medios y mediaciones pedagógicas.

La fase de transferencia guiará al estudiante a aplicar los nuevos conocimientos a un

contexto laboral, empresarial, profesional y personal, de tal forma que lo lleve a
aprender haciendo.

De otra parte la metodología de educación a distancia requiere de unos componentes

del trabajo académico que es el estudio independiente y el acompañamiento
tutorial.

El estudio independiente involucra el trabajo personal del aprendiente y el trabajo

en pequeños grupos colaborativos de aprendizaje. El estudiante deberá dedicar en
promedio 52 horas al trabajo académico en estudio independiente.

En tal sentido el aprendiente deberá desarrollar un aprendizaje individual a través de

activación cognitiva, lectura aurorregulada, autoevaluación y la elaboración de
diferentes productos (se relacionan en la guía de actividades) aplicando la nueva
información que le llega del exterior. La activación cognitiva permite al estudiante
indagar los conocimientos previos, estructurarlos y prepararlos para recibir la nueva
información proveniente de su entorno; la lectura autorregulada, al realizarse con
propósito orienta los saberes que se desea obtener de tal forma que facilita el
 17

aprendizaje; con la autoevaluación reflexiona sobre el progreso en su proceso de

formación.

El trabajo en pequeños grupos colaborativos es una estrategia importante para este

tipo de educación ya que su fin es socializar el trabajo personal, poner en común
preguntas, inquietudes, dudas y observaciones sobre el estudio de contenidos
realizados, con el ánimo de intercambiar puntos de vista con diversos niveles de
conocimiento. Se presenta como un escenario en el cual es posible incentivar la cultura
del diálogo la discusión y la argumentación, respetando la singularidad. Para este curso
académico el estudiante debe dedicar 12 horas de estudio en pequeño grupo
colaborativo.

El acompañamiento tutorial es el apoyo que la institución y el programa brindan al

estudiante para facilitar su proceso de formación, se realizará a través de tutoría
individual, tutoría a pequeños grupos colaborativos y tutoría en grupo de curso. Con el
se pretende apoyar, retroalimentar a los aprendientes y asesorarlos sobre métodos,
técnicas, herramientas; tanto a nivel individual como en pequeño grupo;
La tutoría en grupo de curso puede ser presencial, virtual o mixto y se lleva acabo
realizando diferentes dinámicas con el fin de vivir experiencias formativas que sirven de
base para fortalecer el aprendizaje. Se asignarán 32 horas al acompañamiento tutorial
distribuidas así: 10 horas de acompañamiento tutorial en grupo de curso, 32 horas de
acompañamiento y seguimiento tutorial.

Otro elemento importante para apoyar el proceso de formación de los aprendientes es

el PPD- Portafolio Personal de Desempeño. El portafolio es la colección de trabajos
que realiza el estudiante durante su proceso de aprendizaje, este involucra las
biografías de sus trabajos y sus reflexiones. Debido a que el portafolio contiene un ramo
amplio de trabajos, ficciones, poemas, ensayos, etc, el estudiante comienzan a ver de
forma diferente lo que está desarrollando, de esta manera se amplía el horizonte de
conocimientos. Por tanto es importante que lleve una carpeta en forma organizada y
clasificada en la que guarda los productos realizados, proyectos, investigaciones y
evaluaciones.

El PPD debe contener como mínimo:

 18

Portada (nombre, código, curso académico)

Introducción

Objetivos

Justificación

Trabajos de la temática semanal( ensayo, informe, ponencia, mapa conceptual)

conclusiones y recomendaciones y bibliografía

Autoevaluación de los productos

Coevaluación de los productos

Coevaluación del portafolio

Acta de relataría del trabajo de pequeño grupo colaborativo con nombres, códigos,
curso académico, semanas, fecha, actividades desarrolladas.

Conclusiones y recomendaciones

Documentos soporte de la sesión del trabajo en grupo de curso :.

Examen final

Información de retorno y habilitación

La integración y aplicación de las diferentes estrategias pedagógicas en todas las fases

de aprendizaje (profundización, reconocimiento y transferencia), el uso de material
didáctico (guía didáctica y módulo), las mediaciones tecnológicas (videos
conferencias, teleconferencias, audio conferencias, correo electrónico, listas de correo
fax, teléfono, audio chat, video chat y otros) llevarán al estudiante de este curso
académico a desarrollar las habilidades y competencias necesarias para dirigir
óptimamente una empresa en su aspecto laboral.

Finalmente, el estudiante tendrá el apoyo continuo del tutor del curso académico, para
lo cual al final de esta guía encontrará una ficha de identificación, que será diligenciada
el día de la inducción.

7. SISTEMA DE EVALUACIÒN
 19

Un ciclo de aprendizaje se completa con la evaluación. Esta cumple diferentes

funciones: señala a los aprendientes lo que vale la pena aprender, revela errores o
vacíos que deben superar, ayuda a identificar dificultades y obstáculos que afrontan y
muestra al tutor la efectividad de su mediación.

La actividad de evaluación debe llevar un grado de comprensión y reflexión sobre la

acción pedagógica y académica, este proceso incluye actividades de estimación
cualitativa o cuantitativa dirigidas a reflexionar sobre ese "saber hacer".

Desde una perspectiva constructivista y con miras a desarrollar una evaluación integral
en donde se tenga en cuenta las diferentes competencias que debe desarrollar el
aprendiente es importante realizar un sistema de evaluación en tres momentos:

Autoevaluación en este punto, a partir de la autocrítica, autoreflexión y

autorregulación, el aprendiente reconoce conceptos nuevos o fortalece los que tiene,
identifica fortalezas para corregir errores y mide el crecimiento y desarrollo personal
que ha obtenido con su proceso de aprendizaje; además establece debilidades y
obstáculos presentados en el desarrollo de la actividades académicas y reflexiona en la
forma de superarlos. El objetivo es generar autonomía y pensamiento crítico. Esta
evaluación tiene un valor del 10% de la nota definitiva de curso.

Coevaluación: Se realiza a través de la mirada crítica y analítica del pequeño grupo

colaborativo, a partir de la socialización de resultados de trabajo y con miras a
modificar actitudes y comportamientos, clarificar conceptos y fortalecer el aprendizaje
personal. Esta evaluación tiene un valor del 10% de la nota definitiva de curso.

Heteroevaluaciòn: Desarrollada por el tutor, es importante por cuanto se realiza un

análisis mas objetivo de la tarea del aprendiente a partir de la revisión del trabajo
personal y grupal y con miras a examinar el progreso de cada uno para ayudarles a
superar las situaciones de dificultad encontradas. Esta evaluación tiene un valor del
40% de la nota definitiva de curso.
 20

Prueba nacional: es una evaluación diseñada por los tutores del curso y se realiza a
todos los estudiantes del país. Esta evaluación tiene un valor del 40% de la nota
definitiva de curso.

Así mismo es importante realizar la evaluación del portafolio. La responsabilidad de los

aprendientes es promover un clima de reflexión alrededor de los portafolios y los
interrogantes que surjan no se deben buscar en el trabajo sino en el pensamiento. Este
debe servir como instrumento de evaluación y autoevaluación y sobre todo como forma
de reflexión sobre los avances o progresos a través del tiempo; para esto debe
revisarse periódicamente tendiendo en cuenta las observaciones personales y las del
tutor, analizando los aspectos que se deben mejorar.
La evaluación del portafolio muestra un punto de vista evolutivo porque compromete a
los estudiantes en la construcción de una historia de la manera como ellos aprenden.
 21

8. FUENTES DOCUMENTALES

 GUERRERO OROZCO, Omar. Principios de Administración pública. ESAP

 ESAP, UNION EUROPEA, DAFP. Teoría de la Administración publica, 2002.
 ROA SUAREZ, Hernando. A propósito de la investigación en administración
pública.
 Constitución política de Colombia de 1991
 Ley 489 de 1998: Estatuto orgánico de la administración publica
 Ley 909 de 2004: nueva ley de empleo publico y gerencia pública.

1 Sitios Web
www.banrep.gov.co
www.esap.edu.co
www.dafp.gov.co
 22

UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA UNAD

GUIA DE ACTIVIDADES

BOGOTA – COLOMBIA

2005
 23

La guía de actividades sirve como orientador al proceso de aprendizaje del curso

académico; en ella se establecen las situaciones de entrada y salida que presenta el
curso y detalla las actividades e interactividades que se deben llevar a cabo, por fases
de aprendizaje, para el logro de las intencionalidades formativas.

1. FASES DE APRENDIZAJE

Fases de Unidades Situaciones de Situaciones de

Aprendizaje Didácticas Salida entrada

Situación 1:
Inducción al curso
académico en
grupo de curso.
Actividades de
reconocimiento de
las unidades
didácticas. Se
realiza en grupo
de curso.
El estudiante Tiempo previsto: 2
identifica los horas.
1. Administración
Pública conceptos y Situación 2:
principios básicos Estudio
independiente,
de la Trabajo personal.
administración Tiempo previsto:
Reconocimiento 12 horas.
publica como base
para comprender
Situación 3:
2. Teoría de la la dinámica de la Estudio en
Administración empresa en el pequeño grupo
Pública colaborativo.
contexto Estatal. Tiempo previsto: 2
horas.

Situación 4:
Acompañamiento
y seguimiento
tutorial. Tiempo
previsto: 4 horas

Situación 5:
Acompañamiento
y seguimiento
 24

tutorial en grupo
de curso.
Tiempo previsto: 2
horas

Situación 1:
Estudio
independiente,
El estudiante Trabajo personal.
Tiempo previsto:
utiliza la
20 horas.
investigación
Situación 2:
continua y
Estudio en
permanente como pequeño grupo
1. Administración colaborativo.
herramienta válida
Pública Tiempo previsto: 5
para direccionar horas.
una empresa
Situación 3:
maximizando las Acompañamiento
Profundización
y seguimiento
oportunidades que
tutorial
se detecten y se Tiempo previsto:
2. Teoría de la 10 horas.
desprendan de la
Administración
Pública regulación estatal Situación 4:
Acompañamiento
a través de la
y seguimiento
administración tutorial en grupo
de curso.
pública.
Tiempo previsto: 3
horas.

1. Administración El estudiante se Situación 1:

pública Estudio
caracteriza por la
independiente,
práctica de valores Trabajo personal.
Transferencia Tiempo previsto:
y hábitos de
20 horas.
responsabilidad y
Situación 2:
justicia social que
Estudio en
 25

contribuyan a pequeño grupo

colaborativo.
formar un país
2. Teoría de la Tiempo previsto: 5
administración con ética, e horas.
pública
identifica y aplica
Situación 3:
los elementos Acompañamiento
y seguimiento
necesarios para la
tutorial.
actividad Tiempo previsto: 8
horas.
empresarial en el
contexto del Situación 4:
Acompañamiento
Estado en
y seguimiento
Colombia. tutorial en grupo
de curso.
Tiempo previsto: 3
El estudiante horas.
desarrolla
Situación 5:
habilidades de Prueba nacional.
pensamiento
como análisis, Situación 6:
Información de
comparación,
retorno
argumentación y
toma de
decisiones que lo
capacitan para
desarrollar
idóneamente la
gerencia de una
empresa
aprovechando las
ventajas de la
regulacion estatal.
 26

2. INTERACTIVIDADES POR FASES DE APRENDIZAJE

Para poder identificar claramente el proceso a seguir en el cumplimiento de las

actividades propuestas para este curso académico, es importante identificar las
estrategias pedagógicas y de aprendizaje que se van utilizar.

Activación cognitiva: Responde a la pregunta que sé?, con este ejercicio el

estudiante realiza una indagación de los conocimientos que tiene acerca del tema a
estudiar, facilitando la llegada de la nueva información y enfocando sus intereses hacia
lo que quiere conocer al contestar la pregunta qué quiero saber?.

Lectura autorregulada: Es una forma de leer con sentido y con un propósito

establecido, de tal forma que el estudiante toma el control de su propio aprendizaje.
Uno de los métodos más utilizados para realizar esta lectura es el método IPLER (ver
procedimiento para realizar una lectura autorregulada, en el punto 3.1).

Conceptualización: Se refiere al análisis que se realiza de un concepto para permitir

su comprensión y asimilación. (Ver procedimiento para realizar conceptualización en el
punto 3.2).

Socialización: Actividad a través de la cual se ponen en común opiniones,

experiencias, argumentos, puntos de vista, etc, sobre un tema o una situación en
particular.

Conversatorio: Es una técnica de comunicación en grupo que consiste en intercambiar

puntos de vista entre los integrantes del grupo de curso y es dirigida por el tutor.

Autoevaluación: Es la evaluación que realiza el estudiante sobre su proceso de

aprendizaje, con el propósito de detectar debilidades y fortalezas; debe tener en cuenta:
diagnóstico, reflexión y autorregulación. (Ver procedimiento para realizar
autoevaluación). Esta evaluación tiene un valor del 10% de la nota definitiva de curso.

Coevaluación: La realizan los compañeros del pequeño grupo colaborativo sobre el

producto realizado en forma individual y bajo parámetros que ellos mismos diseñan.
 27

Esta evaluación tiene un valor del 10% de la nota definitiva de curso.

Heteroevaluación: Es la evaluación que realiza el tutor, de los productos presentados

por el estudiante, con el propósito de evidenciar dificultades y apoyarlo en su proceso
de aprendizaje. Esta evaluación tiene un valor del 40% de la nota definitiva de curso.

Ensayo: Es un escrito en prosa que destaca el punto de vista del autor sobre un tema o
situación definida. Debe ser claro, conciso y reflejar el conocimiento que el autor tiene
sobre el tema. Su estructura consta de introducción, cuerpo y conclusión.

Mapa conceptual: Es la representación gráfica de las conexiones entre varios

conceptos y su finalidad es representar relaciones significativas entre los mismos para
permitir el conocimiento de nuevos conceptos y/o fortalecer conceptos preexistentes.

Informe de relatoría: Documento que relaciona las actividades desarrolladas en la

reunión en pequeño grupo colaborativo, identificando las conclusiones, fortalezas y
debilidades presentadas.

Producto: Es el trabajo que debe realizar el estudiante como resultado de su estudio

individual o en pequeño grupo colaborativo y que se somete a coevaluación y
heteroevaluación. Puede ser de diversas formas según el tema en estudio e
indicaciones de la guía de actividades.

Portafolio: Es una carpeta donde el estudiante lleva en forma organizada y clasificada

la historia de sus productos y sirve para evaluar el progreso que ha tenido en su
proceso de aprendizaje.

Trabajo personal: Es el estudio que el aprendiente realiza en forma individual, en el

espacio y hora seleccionados por él mismo.

Pequeño grupo colaborativo: es una estrategia importante para este tipo de

educación ya que su fin es socializar el trabajo personal, poner en común preguntas,
inquietudes, dudas y observaciones sobre el estudio de contenidos realizados, con el
ánimo de intercambiar puntos de vista con diversos niveles de conocimiento. Se
presenta como un escenario en el cual es posible incentivar la cultura del diálogo la
 28

discusión y la argumentación, respetando la singularidad.

Grupo de curso: Es la reunión de todos los estudiantes del curso académico para
compartir experiencias y desarrollar actividades de acompañamiento tutorial. Puede
realizarse en forma presencial o a través de mediaciones tecnológicas.

2.1. DINÁMICA DE ESTUDIO

Para dar una instrucción clara del proceso que va a desarrollar el estudiante en su
proceso de aprendizaje para el curso académico de Administración Pública se
relacionan a continuación dos tablas.

La primera presenta la distribución de los temas para cada semana de estudio y la

segunda detalla las actividades que se deben desarrollar, igualmente por semana, en
forma de trabajo personal, en pequeño grupo colaborativo y grupo de curso,
especificando para cada caso el producto que el estudiante debe presentar para
coevaluación y heteroevaluación.

Es importante precisar que todos los documentos y productos que el estudiante realice
deben ir guardados en el portafolio debidamente organizados y clasificados.

1.1.1. DISTRIBUCION DE TEMAS POR SEMANAS

UNIDADES TEMAS SECCIONES SEMANA

Uno
Planeación
académica

Dos
Inducción
 29

 Definición de Tres
Administración Pública
 El Estado
Administración Pública  Actividades funcionales y
actividades
institucionales
 Lo administrativo
 Lo público

 Economía política y Cuatro

ciencia de la
administración
 Sociología y ciencia de la
administración
 Derecho y administración
pública
Cinco
 Política y administración
pública
 Política y policy
 Policy y administración
pública
 Diversificación de las Seis
administraciones del
Estado
 Administración de lo
exterior
 Administración de justicia

 Administración de las Siete

asociaciones civiles

 Participación Ocho
administrativa de los
ciudadanos
Administración Pública
 Administración pública y Nueve
administración privada

 Estructura del Estado Diez

Colombiano
Teoría de la
administración publica

 Los sectores Once

Teoría de la administrativos en la
administración publica administración pública
 30

 Ley 489 de 1998: Doce

Estatuto orgánico de la
administración pública
 Ley 489 de 1998:
Estatuto orgánico de la Trece
administración pública
 La función pública
 El sistema de carrera Catorce
administrativa
 Ley 909 de 2004: Ley de empleo
publico y gerencia publica Quince
Teoría de la
 Ley 909 de 2004: Ley de
administración publica
empleo publico y Dieciséis
gerencia publica

 Investigación en Diecisiete
administración pública

 Análisis de casos:
América Latina, Europa y Dieciocho
Teoría de la Estados Unidos
administración publica  Análisis de casos: Diecinueve
América Latina, Europa y
Estados Unidos

2.1.2. INTERACTIVIDADES

Semana Carácter de la actividad Producto a Evaluación

presentar
1
Planeación académica

2 Inducción en
Grupo de Curso:

1. Inducción general al curso

académico.
Se realiza a través de
diferentes medios.

2. Inspección de material
didáctico para contextualización
en el curso.

3. Indagación de conocimientos
 31

previos a través de preguntas

generadoras para determinar el
punto de partida del estudiante.

3 Trabajo Personal El estudiante Autoevaluaciòn

presenta como Heteroevaluación
Reconocimiento: producto un
ensayo de dos
• Activación cognitiva paginas sobre la
• Lectura Autorregulada primera lección del
texto de Omar
Profundización: Guerrero Orozco

• Conceptualización

Transferencia: Se elabora un
ensayo sobre la primera lección
del texto de Omar Guerrero
Orozco

• Ensayo

4 Trabajo Personal
El estudiante Autoevaluación
Reconocimiento: presenta como Coevaluación
producto, un Heteroevaluación
• Activación cognitiva informe con el
• Lectura Autorregulada resultado de la
comparación.
Profundización:

• Conceptualización

Transferencia:

El estudiante elabora un cuadro

comparativo sobre las
semejanzas y diferencias entre
la administración pública, el
derecho, la sociología, la
economía política y la
administración.
 32

Trabajo en pequeño grupo El grupo

colaborativo presentará:

1. Socialización de informes e Un acta de

intercambio de experiencias relatoría sobre la
sobre el tema en estudio. socialización
efectuada,
2. Coevaluación de productos indicando las
individuales. conclusiones a las
que llegaron y las
notas de
coevaluación de
cada integrante.

5 Trabajo Personal El estudiante Autoevaluaciòn

Reconocimiento:
• Activación cognitiva
• Lectura Autorregulada
Profundización:
• Conceptualización
presenta como Heteroevaluación
producto un ensayo
de cuatro paginas
sobre el tema de la
tercera lección del
texto de OMAR
GUERRERO
OROZCO

Transferencia: Se elabora un
ensayo de cuatro paginas
sobre el tema de estudio
correspondiente a la semana
cinco

• Ensayo
 33

6 Trabajo Personal
Autoevaluación
Reconocimiento: Coevaluación
Heteroevaluación
• Activación cognitiva El estudiante
• Lectura Autorregulada presenta como
producto, un mapa
Profundización: conceptual, un
ensayo o una
• Conceptualización ponencia, sobre el
tema
Transferencia: correspondiente a
la cuarta lección
(Se escoge elaborar uno de los del texto de OMAR
siguientes productos) GUERRERO
• Ensayo OROZCO.
• Mapa conceptual
• Ponencia

Tutoría en grupo de curso: El estudiante

presenta en forma
Es dirigido por el tutor, con el oral o escrita la
propósito de fortalecer formulación de
conceptos y clarificar dudas. inquietudes, o
Puede ser en forma presencial temas dificultosos
o a través de mediaciones encontrados
tecnológicas. durante el estudio
Se realiza a través de independiente, para
conversatorio. ser resueltos en
este espacio.
7 Trabajo Personal Autoevaluaciòn

Reconocimiento:

• Activación cognitiva
• Lectura Autorregulada

Profundización:

• Conceptualización

Transferencia: (Se escoge

elaborar uno de los siguientes
productos)
• Ensayo
• Mapa conceptual
 34

8 Trabajo Personal El estudiante

presenta como Autoevaluación
Reconocimiento: producto, un Coevaluación
ensayo sobre el Heteroevaluación
• Activación cognitiva resultado de la
• Lectura Autorregulada investigación
realizada.
Profundización:

• Conceptualización

• Transferencia:
 El estudiante realiza una
investigación sobre
Participación administrativa
de los ciudadanos en el
Estado

Trabajo en pequeño grupo El grupo presenta:

colaborativo
Un acta de
relatoría sobre la
1. Socialización de productos e socialización
intercambio de experiencias efectuada,
sobre el tema en estudio. indicando las
conclusiones a las
2. Coevaluación de productos que llegaron y las
individuales. notas de
coevaluación de
cada integrante
9 Trabajo Personal El estudiante Autoevaluaciòn
presenta como Heteroevaluación
Reconocimiento: producto un cuadro
de semejanzas y
• Activación cognitiva diferencias entre la
• Lectura Autorregulada administración
pública y la
Profundización: administración
privada.
• Conceptualización

Transferencia: Se elabora un
cuadro de semejanzas y
diferencias entre la
administración pública y la
administración privada
 35

10 Trabajo Personal El estudiante

presenta como Autoevaluación
Reconocimiento: producto, un mapa Coevaluación
conceptual sobre la Heteroevaluación
• Activación cognitiva estructura del
• Lectura Autorregulada Estado.

Profundización:

• Conceptualización

• Transferencia:
El estudiante elabora un mapa
conceptual sobre la estructura
del Estado.

Tutoría en grupo de curso: El estudiante

presenta en forma
Mesa redonda dirigida y escrita la
organizada por el tutor, con el formulación de
propósito de fortalecer inquietudes, o
conceptos y clarificar dudas. temas dificultosos
Puede ser en forma presencial encontrados
o a través de mediaciones durante el estudio
tecnológicas. independiente, para
ser resueltos en
este espacio.
11 Trabajo Personal Autoevaluaciòn

Reconocimiento:

• Activación cognitiva
• Lectura Autorregulada

Profundización:

• Conceptualización

Transferencia: El estudiante
hace lectura autorregulada
sobre el tema de la unidad 11
 36

12 Trabajo Personal
El estudiante Autoevaluación
Reconocimiento: presenta como Coevaluación
producto, un mapa Heteroevaluación
• Activación cognitiva conceptual sobre
• Lectura Autorregulada Ley 489 de 1998:
Estatuto orgánico
Profundización: de la
administración
• Conceptualización pública.

• Transferencia:
El estudiante elabora un mapa
conceptual sobre Ley 489 de
1998: Estatuto orgánico de la
administración pública.

Trabajo en pequeño grupo El grupo

colaborativo presentará:

Un acta de
1. Socialización de informes e relatoría sobre la
intercambio de vivencias sobre socialización
el tema en estudio. efectuada,
indicando las
2. Coevaluación de productos conclusiones a las
individuales. que llegaron y las
notas de
coevaluación de
cada integrante
13 Trabajo Personal El estudiante Autoevaluaciòn
presenta como Heteroevaluación
Reconocimiento: producto, un mapa
conceptual sobre
• Activación cognitiva Ley 489 de 1998:
• Lectura Autorregulada Estatuto orgánico
de la
Profundización: administración
pública.
• Conceptualización

Transferencia: El estudiante
elabora un mapa conceptual
sobre Ley 489 de 1998:
Estatuto orgánico de la
administración pública.
 37

14 Trabajo Personal El estudiante

presenta como Autoevaluación
Reconocimiento: producto, un Coevaluación
ensayo sobre el Heteroevaluación
• Activación cognitiva resultado de la
• Lectura Autorregulada investigación
realizada.
Profundización:

• Conceptualización

• Transferencia:
El estudiante realiza una
investigación sobre el sistema
de carrera administrativa en
Colombia

Tutoría en grupo de curso: El estudiante

presenta en forma,
Controversia reflexiva dirigida y oral o escrita la
organizada por el tutor, con el formulación de
propósito de fortalecer inquietudes, o
conceptos y clarificar dudas. temas dificultosos
Puede ser en forma presencial encontrados
o a través de mediaciones durante el estudio
tecnológicas. independiente, para
ser resueltos en
este espacio.
15 Trabajo Personal El estudiante Autoevaluación
presenta como Heteroevaluación
Reconocimiento: producto un
mapa
• Activación cognitiva conceptual
• Lectura Autorregulada sobre Ley 909
de 2004: ley de
Profundización: empleo publico
y gerencia
• Conceptualización pública

Transferencia: El estudiante
elabora un mapa conceptual
sobre Ley 909 de 2004: ley
de empleo publico y
gerencia pública
 38

16 Trabajo Personal El estudiante

elabora un Autoevaluación
Reconocimiento: mapa Coevaluación
conceptual Heteroevaluación
• Activación cognitiva sobre Ley 909
• Lectura Autorregulada de 2004: ley de
empleo publico
Profundización: y gerencia
pública
• Conceptualización

Transferencia: El estudiante
elabora un mapa conceptual
sobre Ley 909 de 2004: ley
de empleo publico y
gerencia pública

Trabajo en pequeño grupo El grupo

colaborativo presentará:

Un acta de
1. Socialización de informes e relatoría sobre la
intercambio de vivencias sobre socialización
el tema en estudio. efectuada,
indicando las
2. Coevaluación de productos conclusiones a las
individuales. que llegaron y las
notas de
coevaluación de
cada integrante
17 Trabajo Personal El estudiante Autoevaluaciòn
presenta como Heteroevaluación
Reconocimiento: producto un ensayo
de 15 paginas
• Activación cognitiva sobre el texto
• Lectura Autorregulada investigación en
administración
Profundización: publica de
Hernando Roa
• Conceptualización Suárez

Transferencia: El estudiante
elabora un ensayo de 15
paginas sobre el texto
investigación en
administración publica de
Hernando Roa Suárez
 39

18 y 19 Trabajo Personal
El estudiante Autoevaluación
Reconocimiento: presenta como Coevaluación
producto, un Heteroevaluación
• Activación cognitiva ensayo de 10
• Lectura Autorregulada paginas sobre el
resultado de la
Profundización: investigación
realizada.
• Conceptualización

• Transferencia: El ensayo
realiza una investigación
sobre las características de
la administración publica en
España, Estados Unidos y
Chile

Tutoría en grupo de curso: El estudiante

presenta en forma
Conversatorio dirigido y oral o escrita la
organizado por el tutor, con el formulación de
propósito de fortalecer inquietudes, o
conceptos y clarificar dudas. temas dificultosos
Puede ser en forma presencial encontrados
o a través de mediaciones durante el estudio
tecnológicas. independiente, para
ser resueltos en
este espacio.
20 Evaluación nacional:

El estudiante presentará una

prueba diseñada por los
tutores del curso, para todos
los estudiantes a nivel
nacional.

Informe de retorno:

El tutor Retroalimenta al
estudiante sobre su
desempeño y resultado del
proceso de aprendizaje.

Con base en lo anterior se

establecen evaluaciones
supletorias y/o habilitaciones.
 40

3. INSTRUCTIVO PARA PROCEDIMIENTOS EN LA ELABORACION DE

PRODUCTOS

A continuación se relacionan diversos formatos para facilitar la elaboración y

evaluación de los productos.

3.1. PROCEDIMIENTO PARA REALIZAR UNA LECTURA AUTORREGULADA

Método IPLER

Curso Académico_____________________________________________________

Unidad Didáctica________________________________________________________

Capítulo________________________________________________________

1. Formular un propósito para la lectura

______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
__________________________________________

2. Inspeccionar y examinar brevemente la lectura.

Responder brevemente las siguientes preguntas:
1 Existe resumen al principio o al final del capítulo? _______ Léalo le servirá de
activador y organizador cognitivo.
2 Existen preguntas al principio o al final del capítulo? _____ Léalas.
3 Existe glosario? _____ Léalo.
4 Cuáles son las secciones que componen el capítulo?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
_____________________________________

1 Puede resumir en una o dos frases de que tratará el capítulo?

___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
________________________________________________________

3. Preguntar y predecir
Formular preguntas de acuerdo con el propósito de la lectura. Puede convertir en
preguntas las secciones que escribió en el punto anterior.
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
 41

____________________________________________________________

4. Leer con propósito

Lea sección por sección centrando la atención sobre las posibles respuestas a
las preguntas que formuló anteriormente.

5. Ejercitar y expresar lo leído

Responda brevemente a cada una de las preguntas formuladas anteriormente.
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
_____________________________________________

6. Recapitular y revisar lo aprendido

Haga un breve resumen de cada sección de acuerdo con los subtítulos y las
palabras clave en cada una.
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
_____________________________________________

3.2 INSTRUCTIVO PARA REALIZAR CONCEPTUALIZACION

Nombre del Concepto:

______________________________________________________________________
______________________________________________________________________

Definición Textual:
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________

Características:
1.______________________________________________________________
2.______________________________________________________________
3.______________________________________________________________
4.______________________________________________________________
5.______________________________________________________________
6.______________________________________________________________

Definición Personal
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
 42

______________________________________________________________________
______________________________________________________________________

Ejemplo de Aplicación
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________

3.3. INSTRUCTIVO PARA REALIZAR AUTOEVALUACIÓN

Curso académico ___________________________________________

Nombre del estudiante_______________________________________

Código____________________________________________________

Fecha :___________________semana__________________________

Tema ______________________________________________________

Tutor______________________________________________________

Mediante un análisis crítico de su tarea, y teniendo en cuenta los siguientes parámetros

determine su experiencia del período.

DIAGNÓSTICO

Escribir un párrafo contestando las siguientes preguntas:

1 Abarqué todo el tema?
2 Seguí parámetros?
3 Hubo análisis?
4 Utilicé herramientas y elementos necesarios. Cuáles?
5 Dediqué el tiempo suficiente al estudio de las temáticas?

REFLEXIÓN

Escribir un párrafo teniendo en cuenta los siguientes parámetros:

1 Hay satisfacción en el trabajo realizado?
2 Cuál fue la mayor dificultad encontrada?
3 Qué debo mejorar?
4 Qué aspecto me agradó?
5 Qué aspecto me desagradó?
6 Qué habilidades desarrollé o fortalecí?
 43

7 Hubo apropiación de nuevos conceptos?

AUTORREGULACIÓN

Teniendo en cuenta los puntos anteriores, diga qué acciones llevará a cabo para
superar las debilidades presentadas.

3.4. INSTRUCTIVO PARA EVALUAR UN ENSAYO

Curso académico ___________________________________________

Nombre del estudiante_______________________________________

Código____________________________________________________

Fecha :___________________semana__________________________

Tema ______________________________________________________

Tutor______________________________________________________

VALORACION
SI NO
 Sugestivo

 Contempla el tema del

escrito
 Presenta introducción

 Presenta cuerpo

 Presenta conclusiones
definitivas y concretas
 La redacción es clara y
precisa.
 44

 La presentación es
adecuada

 Las ideas son

relacionadas con el tema
de la semana

 Presenta punto de vista

personal

3.5. INSTRUCTIVO PARA EVALUAR PORTAFOLIO

Curso académico ___________________________________________

Nombre del estudiante_______________________________________

Código____________________________________________________

Fecha :___________________semanas__________________________

Tema ______________________________________________________

Tutor______________________________________________________

Criterio de evaluación Parcial Total Ninguno

1. Estructura

Portada

Introducción

Justificación

Objetivos

Conclusiones y recomendaciones

Bibliografía
 45

2. Productos

Registro de lecturas

Producto de la semana
Cuál______________________

Autoevaluación

Coevaluación

4. INFORMACION DEL TUTOR DEL CURSO ACADEMICO

Nombre _______________________________________________

e-mail_________________________________________________

Teléfono sede __________________________________________

Celular________________________________________________

Atención presencial o virtual al estudiante:

Lunes de______a ______

Martes de______a ______

Miércoles de _____ a______

Jueves de _____ a ______

Viernes de _____ a ______

Sábado de _____ a ______

Domingo de______ a _____

 46

Sede: ________________________________________________

Modalidad:
Telefónica Chat Presencial Otro_______________