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INFORME PRÁCTICO CONSTITUCIONAL

Alcances y límites
del derecho constitucional de reunión
Carlo Magno
SALCEDO CUADROS(*)

SUMARIO:

I. Introducción. II. El derecho de reunión como dere- A propósito de una reciente sentencia del Tribunal Cons-

TEMA DE DISCUSIÓN
cho político fundamental. III. Definición y caracteriza- titucional, el autor explica la naturaleza del derecho funda-
ción del derecho de reunión. IV. Pautas del Tribunal mental a la reunión como derecho político, expone su re-
Constitucional para ejercer y limitar el derecho de re- gulación de acuerdo al ordenamiento internacional de los
unión. V. Síntesis sobre los criterios para ejercer y li- derechos humanos, y propone una definición y la caracte-
mitar el derecho de reunión. rización de este atributo. Adicionalmente, analiza las pau-
tas que utiliza el Tribunal y aquellas que se desprenden
del ordenamiento para ejercer y limitar el derecho de
MARCO NORMATIVO: reunión.
• Constitución Política del Perú: arts. 2, inc. 2; 21,
y IV DFT.
• Declaración Americana de los Derechos y Debe-
res del Hombre: art. XXI.
• Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-
cos: art. 21. MML (que declara zona rígida para cual- Mientras que los derechos civiles corres-
• Convención Americana sobre Derechos Huma- quier tipo de concentración pública el ponden a la persona humana por el solo
nos: art. 15.
sector de máxima protección del Centro hecho de pertenecer al género humano, y
• Ley Orgánica de Elecciones, Ley Nº 26859: arts.
358 y 359. Histórico de Lima), y el inciso f) del artí- le permiten gozar de una esfera personal
• Reglamento de organización y funciones de las culo 132 de la Ordenanza Municipal Nº de autonomía frente al Estado y las demás
autoridades políticas, D.S. Nº 004-91-IN: art. 17, 062-MML, Reglamento de la Administra- personas; los derechos políticos, en cam-
inc. 4. ción del Centro Histórico de Lima (según bio, corresponden a las personas en cuan-
• Ordenanza Municipal Nº 062-MML, Reglamento el cual para regular el tránsito y garanti- to miembros activos de una comunidad
de la Administración del Centro Histórico de Lima: zar la seguridad vial, entre otras medi- política o Estado, es decir, en su calidad
art. 132, inc. f.
das, no se permiten las concentraciones de ciudadanos, posibilitándoles participar
• Decreto de Alcaldía Nº 060-2003-MML.
masivas de personas o equipos que cie- en los asuntos públicos de la comunidad
rren las vías públicas en el Centro Histó- política o Estado del que forman parte.
rico, salvo cuando se trate de eventos tra-
Los derechos políticos son de suma im-
I. INTRODUCCIÓN dicionales debidamente autorizados)–
restringen y limitan el ejercicio del dere- portancia para el fortalecimiento de la
A propósito de una litis suscitada entre democracia y la salvaguarda de los de-
un gremio sindical –la Central General de cho de reunión sin tener fundamentos
suficientemente válidos, por lo que, a rechos humanos, al posibilitar, mediante
Trabajadores del Perú (CGTP)– y un go- su ejercicio, que los ciudadanos tomen
bierno local –la Municipalidad Metropoli- nuestro juicio, se tornan en inconstitucio-
nales y suponen un agravio al legítimo parte en el gobierno, que elijan a sus au-
tana de Lima–, una reciente sentencia del toridades y que formen parte de la deli-
Tribunal Constitucional, STC Exp. ejercicio del derecho de reunión.
beración pública necesaria en la vida
N° 4677-2004-PA/TC(1), ha establecido ju- política de la sociedad.
risprudencialmente un conjunto de crite- II. EL DERECHO DE REUNIÓN
rios respecto a los alcances del derecho COMO DERECHO POLÍTICO En tal sentido, la Corte Interamericana
de reunión y los límites que pueden im- FUNDAMENTAL de Derechos Humanos, mediante la opi-
ponerle las autoridades. nión consultiva OC-13/93, señala que “el
El derecho de reunión es uno de los de-
principio de la legalidad, las instituciones
Como sabemos, el inciso 12 del artículo 2 rechos políticos fundamentales, recono-
democráticas y el Estado de Derecho son
de la Constitución Política del Perú consa- cido por diversos instrumentos interna-
inseparables y que en una sociedad de-
gra, como parte del catálogo de derechos cionales de derechos humanos y por la
mocrática los derechos y libertades in-
fundamentales reconocido por dicha Carta mayoría de constituciones, entre ellas la
herentes a la persona, sus garantías y el
Política, el derecho que toda persona tiene peruana. Corresponde, en tal sentido,
Estado de Derecho constituyen una tría-
a reunirse pacíficamente sin armas. decir algo sobre este tipo de derechos.
da, cada uno de cuyos componentes se
Sin embargo, diversas autoridades han Así, los derechos políticos son aquellos define, completa y adquiere sentido en
establecido límites o prohibiciones a este que permiten a los ciudadanos participar función de los otros”.
derecho constitucional; límites o prohibicio- en la vida política de su sociedad. En tal
nes que, en algunos casos, han excedido sentido, como señala Daniel Zovatto, los
los linderos de la constitucionalidad. Con- derechos políticos constituyen “una rela-
(*) Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San
sideramos que es el caso de las normas ción entre el ciudadano y el Estado, un Marcos. Candidato al magíster en Ciencia Política
expedidas por la comuna limeña, que fue- diálogo entre gobernantes y gobernados. por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Jefe
del Área Electoral-Constitucional de la ONPE.
ron cuestionadas por la CGTP a través del Representan, en suma, los instrumentos
(1) Véase en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/
que posee el ciudadano para participar
proceso de amparo, lo cual motivó la sen- 04677-2004-AA.html
en la vida pública, o, si se quiere, el po-
tencia aludida en el primer párrafo. (2) ZOVATTO, Daniel. “Derechos políticos como derechos
der político con el que cuenta este para humanos”. En: Dieter Nohlen, Sonia Picado, Daniel
Zovatto (comp.). Tratado de Derecho Electoral Com-
Según nuestro punto de vista, tales nor- participar, configurar y decidir en la vida parado de América Latina . FCE. México, 1998.
mas –el Decreto de Alcaldía Nº 060-2003- política del Estado”(2). Pág. 32.

ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 146 129


A CTUALIDAD CONSTITUCIONAL

Entre los derechos políticos fundamen- 3. La Declaración Americana • Estableció que las restricciones a su
tales destacan los siguientes: de los Derechos y Deberes ejercicio, solo podían realizarse me-
del Hombre diante ley.
• El sufragio activo o derecho de voto
(el derecho que tienen los ciudadanos Poco antes, en mayo de 1948, se apro- • Estableció que tales restricciones le-
de elegir a quienes hayan de ocupar bó la Declaración Americana de los De- gales solo podían ser aquellas que re-
determinados cargos públicos). rechos y Deberes del Hombre, cuyo ar- sulten necesarias en una sociedad de-
tículo XXI señala que “(t)oda persona tie- mocrática, por razones de seguridad
• El sufragio pasivo o derecho a ser ele- ne el derecho de reunirse pacíficamen- nacional, seguridad pública u orden
gido (el derecho que tienen los ciuda- te con otras, en manifestación pública o público, o para proteger la salud o la
danos a postularse para ser elegidos en asamblea transitoria, en relación con moral públicas o los derechos y liber-
con el fin de ocupar determinados car- sus intereses comunes de cualquier ín- tades de los demás”.
gos públicos). dole”. Este instrumento internacional estableció
• Los derechos de participación ciuda- un conjunto de parámetros para el ejer-
dana. Como puede observarse, la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes cicio del derecho de reunión pacífica que
• El derecho de asociación con fines del Hombre contiene mayores elemen- resultan de suma importancia para deli-
políticos (militar en partidos políticos tos para caracterizar al derecho de re- mitar los alcances del derecho y los lími-
o pertenecer a otras organizaciones unión pacífica. La alusión a la manifesta- tes que se le pueden imponer válidamen-
sociales). ción pública como forma de ejercer el te.
• El derecho de reunión con fines políti- derecho de reunión pone énfasis en la
cos. importancia de ejercer este derecho en 5. La Convención Americana
• El derecho de opinión o libertad de el espacio público; en cuyo ámbito se sobre Derechos Humanos
expresión sobre cuestiones estatales desarrolla el proceso de deliberación ne-
En el año 1969, la Convención America-
o públicas. cesario en la vida política de toda socie-
na sobre Derechos Humanos, a través
dad, más aún si esta se proclama demo-
de su artículo 15, prácticamente repitió
1. Consagración de la libertad crática.
el contenido del artículo 21 del Pacto In-
de reunión en los tratados La mención a la asamblea transitoria ternacional de Derechos Civiles y Políti-
internacionales de dere- aporta en la definición del derecho de cos, al señalar: “Se reconoce el derecho
chos humanos reunión, al destacar su carácter no per- de reunión pacífica y sin armas. El ejer-
Como sabemos, los derechos políticos, manente o temporal. La transitoriedad de cicio de tal derecho solo puede estar su-
junto con los derechos civiles, forman la libertad de reunión o, mejor dicho, del jeto a las restricciones previstas por la
parte de los denominados derechos de ejercicio concreto del derecho de reunión, ley, que sean necesarias en una socie-
primera generación o derechos de la li- es un elemento que lo distingue del de- dad democrática, en interés de la seguri-
bertad, que fueron establecidos por el recho de asociación, cuyo ejercicio tiene dad nacional, de la seguridad o del or-
constitucionalismo clásico, a través de las vocación de permanencia. den públicos, o para proteger la salud o
primeras declaraciones de derechos con la moral públicas o los derechos o liber-
sentido democrático (porque estuvieron En este punto nos parece pertinente pre- tades de los demás”.
dirigidos a la generalidad de la población cisar que en muchas ocasiones la liber-
tad de asociación, consistente en el de- En términos de contenido, el único apor-
y no a determinados estamentos privile-
recho de un conjunto de ciudadanos de te de esta Convención fue la acotación
giados): el Bill of Rights inglés (1689), la
conformar o integrar organizaciones con de que el derecho de reunión pacífica se
Declaración de Independencia de los
fines civiles, políticos, religiosos, cultura- ejerce sin armas. Sin embargo, esta Con-
Estados Unidos (1776) y la Declaración
les, o de cualquier índole, y que tengan vención es importante porque sintetiza en
de los Derechos del Hombre y del Ciu-
permanencia en el tiempo, se encuentra un solo texto la evolución del derecho de
dadano de Francia (1789)(3).
íntimamente vinculada a la libertad de reunión en el ámbito del Derecho Inter-
Los derechos políticos pasaron luego a reunión, como cuando ese conjunto de nacional de los Derechos Humanos.
formar parte del catálogo de derechos del ciudadanos integrantes de una asocia-
Derecho Internacional de los Derechos ción se reúne en un acto concreto para 6. Incorporación del derecho
Humanos. Específicamente, respecto al tratar temas relacionados con el objeto de reunión en el constitucio-
derecho de reunión, los instrumentos in- social de la asociación. nalismo peruano
ternacionales de derechos humanos han
establecido lo siguiente. Finalmente, la referencia a los intereses Como sabemos, el inciso 12 del artículo
comunes de cualquier índole, esclarece 2 de la vigente Constitución Política del
que la libertad de reunión protegida por Perú, establece que:
2. La Declaración Universal de
el Derecho no es la reunión o agrupa- Toda persona tiene derecho a reunirse
Derechos Humanos
miento de ciudadanos ocurridas por ra- pacíficamente sin armas. Las reuniones
El 10 de diciembre del año 1948, la Asam- zones fortuitas y no planificadas, sino el en locales privados o abiertos al público
blea General de las Naciones Unidas agrupamiento de un conjunto de perso- no requieren aviso previo. Las que se
aprobó y proclamó la Declaración Univer- nas que tienen la voluntad expresa de convocan en plazas y vías públicas exi-
sal de Derechos Humanos, la cual, es- reunirse motivadas por algún interés co- gen anuncio anticipado a la autoridad, la
cuetamente, consideró a la libertad de mún.
reunión como uno de los derechos hu-
manos, a través del inciso 1 de su artícu-
lo 20, que estableció que “(t)oda perso- 4. El Pacto Internacional de
na tiene derecho a la libertad de reunión Derechos Civiles y Políticos
y de asociación pacíficas”. Dos décadas después, el Pacto Interna-
(3) BORJA RODRIGO. “Enciclopedia de la Política”. 2ª
cional de Derechos Civiles y Políticos, ed. FCE. México. Pág. 254.
La importancia de la referida mención aprobado en 1966, desarrolló más am- (4) El artículo 21 del Pacto Internacional de Derechos
radica en que, desde ese momento, la pliamente el ejercicio del derecho de re- Civiles y Políticos establece lo siguiente: “Se reco-
libertad de reunión quedó consagrada unión. En efecto, el artículo 21(4) del Pro-
noce el derecho de reunión pacífica. El ejercicio de
tal derecho solo podrá estar sujeto a las restriccio-
como un derecho humano o derecho fun- tocolo: nes previstas por la ley que sean necesarias en una
damental de carácter universal; estable- sociedad democrática, en interés de la seguridad na-
cional, de la seguridad pública o del orden público, o
ciéndose como única condición para su • Reconoció el derecho de reunión pa- para proteger la salud o la moral públicas o los dere-
ejercicio que sea de carácter pacífico. cífica. chos y libertades de los demás”.

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INFORME PRÁCTICO CONSTITUCIONAL

ELEMENTOS QUE CARACTERIZAN AL DERECHO DE REUNIÓN

La libertad de reunión es un derecho individual, pero su ejercicio


solo puede realizarse colectivamente.

La libertad de reunión está motivada por objetivos comunes.

ELEMENTOS QUE
CARACTERIZAN AL DERECHO
DE REUNIÓN
El derecho de reunión es de ejercicio temporal.

La libertad de reunión protegida es aquella que tiene una finalidad


lícita.

que puede prohibirlas solamente por mente, y sin necesidad de autorización 1. La libertad de reunión es un
motivos probados de seguridad o de sa- previa, con el propósito compartido de derecho individual, pero su
nidad públicas. exponer y/o intercambiar libremente ideas ejercicio solo puede reali-
u opiniones, defender sus intereses o zarse colectivamente
La referida cláusula constitucional repi-
acordar acciones comunes”(5). Aunque la libertad de reunión es un de-
tió casi exactamente la redacción del ar-
tículo 2, inciso 10 de la Constitución de recho individual, ya que le corresponde
De la anterior definición se observa que
1979. a cada uno de los ciudadanos, su ejerci-
el derecho de reunión tiene estrechas cio solo se puede realizar de manera co-
A partir de 1979, el régimen constitucio- relaciones con la libertad de asociación lectiva, cuando diversos ciudadanos se
nal peruano consagró el derecho de re- y la libertad de expresión. En este senti- agrupan o reúnen motivados por objeti-
unión, siguiendo, en términos generales, do, el Tribunal Constitucional español ha vos en común.
los lineamientos establecidos por los ins- señalado que “el derecho de reunión pue-
trumentos internacionales de derechos de entenderse como la manifestación Al respecto, el Tribunal Constitucional
humanos a los que el Perú se hallaba colectiva de la libertad de expresión a tra- peruano señala que el derecho de reunión
suscrito. vés de una asociación transitoria”(6). es “un derecho individualmente titulariza-
do, pero solo susceptible de ejercitarse
Como un elemento adicional a los seña- Sobre el particular, como bien señala el de manera colectiva”(9). Por su parte, el
lados en los instrumentos internaciona- Tribunal Constitucional peruano, aunque Tribunal Constitucional español lo califi-
les reseñados, la Constitución de 1979 los elementos que configuran el derecho ca como “un derecho individual en cuan-
aporta al Derecho peruano la especifica- de reunión, determinan que la libertad de to a sus titulares y colectivo en su ejerci-
ción de que las reuniones en el ámbito expresión y la libertad de reunión tengan cio”(10).
privado no requieren aviso previo, y aque- un contenido constitucional distinto, la
llas que se realizan en el ámbito público estrecha relación reunión-manifestación,
2. La libertad de reunión pro-
(plazas y vías públicas) requieren única- genera una singular vinculación entre
tegida como derecho es
mente el anuncio o conocimiento antici- ambos. Para fortalecer dicha opinión, el aquella motivada por obje-
pado de la autoridad. Esta puesta en co- Tribunal Constitucional peruano cita al tivos comunes
nocimiento no equivale a una autoriza- Tribunal Europeo de Derechos Humanos
ción previa, como desarrollaremos líneas (TEDH), que sostiene que “la libertad de Para que la libertad de reunión sea pro-
adelante. expresión constituye uno de los medios tegida como derecho, no basta que ocu-
principales que permite asegurar el dis- rra el hecho de que un conjunto de per-
frute efectivo del derecho a la libertad de sonas se encuentren reunidas circuns-
III. DEFINICIÓN Y CARACTERI- tancialmente, sino es preciso que el agru-
ZACIÓN DEL DERECHO DE reunión y de asociación”, y que “la pro-
pamiento de estas obedezca a objetivos
REUNIÓN tección de las opiniones y de la libertad
en común.
de expresarlas constituye uno de los ob-
El derecho de reunión consiste en la po- jetivos de la libertad de reunión”(7).
sibilidad que tiene un conjunto de ciuda-
danos de agruparse temporalmente con En esa perspectiva, como señala el Tri-
un objetivo común. En el ámbito político, bunal Constitucional español, el derecho
la libertad de reunión se manifiesta en de reunión “opera a modo de técnica ins-
(5) Fundamento 14 de la sentencia recaída en el Exp.
actividades como las manifestaciones trumental puesta al servicio del intercam- Nº 4677-2004-PA/TC.
públicas, marchas de protesta, mítines bio o exposición de ideas, la defensa de (6) Sentencia Nº 85/1988 del 28 de abril de 1988 del
realizados con fines político-partidarios o intereses o la publicidad de problemas o Tribunal Constitucional español.
electorales, etc. (7) Fundamento 14 de la sentencia recaída en el Exp.
reivindicaciones, constituyendo, por lo Nº 4677-2004-PA/TC.
tanto, un cauce del principio democráti- (8) Sentencia Nº 85/1988 del 28 de abril de 1988 del TC
Según el Tribunal Constitucional perua-
co participativo”(8). español.
no, “(e)l derecho de reunión puede ser
(9) Fundamento 15 de la sentencia recaída en el Exp.
definido como la facultad de toda perso- Entre los elementos para caracterizar al Nº 4677-2004-PA/TC.
na de congregarse junto a otras, en un derecho de reunión, nos parecen funda- (10) Sentencia Nº 85/1988 del 28 de abril de 1988 del TC
lugar determinado, temporal y pacífica- español.
mentales los siguientes:

ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 146 131


A CTUALIDAD CONSTITUCIONAL

Sobre el particular, el Tribunal Constitu- IV. PAUTAS DEL TRIBUNAL que cierren las vías públicas en el Cen-
cional peruano considera que lo que iden- CONSTITUCIONAL PARA tro Histórico de Lima, y en el literal b)
tifica básicamente al derecho de reunión EJERCER Y LIMITAR EL DE- del artículo 1 de la misma Ordenanza,
protegido constitucionalmente, y lo dis- RECHO DE REUNIÓN que establece que el Centro Histórico
tingue de aquellas meras aglomeracio- Antes de comentar las pautas estableci- merece un tratamiento especial con el
nes casuales de individuos, es “la inten- das por el Tribunal Constitucional, me- fin de reducir drásticamente la presión
ción de quienes se congregan, es decir, diante la sentencia que ha motivado el del tránsito automotor, el comercio en
el factor volitivo común de los agrupados”. presente artículo, respecto al ejercicio del la vía pública y los usos incompatibles
En tal sentido, señala como buenos ejem- derecho de reunión y los límites que se y la concentración de actividades que
plos del ejercicio del derecho de reunión: le pueden establecer, consideramos per- ocasionalmente causen su deterioro.
el encuentro de los miembros sindicali- tinente hacer una breve exposición de la • Apelada la sentencia de primera ins-
zados para protestar por un hacer o no controversia que motivó dicha sentencia: tancia, la Sexta Sala Civil de Lima la
hacer de su empleador o empleadores, confirmó por los mismos fundamen-
• El 14 de febrero de 2003, la Central
las marchas de los colectivos a quienes tos, agregando que la Unesco ha de-
General de Trabajadores del Perú -
une el sentimiento de repudio frente a una clarado al Centro Histórico de Lima
CGTP, interpuso demanda de ampa-
medida adoptada por un poder público, como Patrimonio Cultural de la Huma-
ro contra la Municipalidad Metropoli-
las procesiones organizadas por los nidad, haciendo necesario el dictado
tana de Lima - MML, solicitando que
miembros de un determinado credo, los de normas que permitan su conser-
se declare inaplicable el Decreto de
mítines coordinados por las agrupacio- vación, de conformidad con el artícu-
Alcaldía Nº 060-2003, que declara
nes políticas, etc(11). lo 21 de la Constitución.
zona rígida para cualquier tipo de con-
centración pública el sector de máxi- • La CGTP interpuso recurso de agravio
3. El derecho de reunión es ma protección dentro del Centro His- constitucional contra la sentencia de la
temporal en su ejercicio tórico de Lima, delimitado por el río sala. La Primera Sala del Tribunal
Rímac, las avenidas Tacna, Nicolás de Constitucional declaró fundada la de-
Conforme se señala en la referida sen- manda de amparo, inaplicables por in-
Piérola y Abancay, sin incluir estas,
tencia del Tribunal Constitucional, lo que constitucionales el inciso f) del
pues considera que tal disposición
distingue al derecho de reunión del dere- artículo 132 de la Ordenanza Munici-
vulnera sus derechos fundamentales
cho de asociación, es que mientras el pal Nº 062-MML y el Decreto de Alcal-
de reunión y de participación política.
ejercicio de aquel derecho se manifiesta día Nº 060-2003, ordenando a la MML
de forma temporal o efímera (incluso en • La MML contestó la demanda mani-
y a las autoridades administrativas
los supuestos en los que tal manifesta- festando que la norma cuestionada
competentes que se abstengan de apli-
ción sea periódica), al derecho de aso- por la CGTP fue expedida al amparo
car las referidas normas municipales.
ciación, en cambio, lo inspira un ánimo de la Ley Orgánica de Municipalida-
des, que establece como competen- • Asimismo, la sentencia del TC, de
de permanencia o, cuando menos de una
cias de las municipalidades, entre conformidad con el artículo VII del Tí-
determinada continuidad en el tiempo. tulo Preliminar del Código Procesal
otras, fomentar el bienestar de los
vecinos; procurar, conservar y admi- Constitucional, declaró que constitu-
4. La libertad de reunión pro- nistrar los bienes de dominio público ye precedente vinculante el criterio
tegida como derecho es (caminos, puentes, plazas, avenidas, conforme al cual en ningún caso el
aquella que tiene finalidad paseos, jardines, edificios públicos, ejercicio del derecho de reunión pue-
lícita etc.); y promover y asegurar la defen- de ser sometido al requisito de autori-
Un requisito fundamental para el ejerci- sa, conservación y custodia del patri- zación previa por parte de la autori-
cio válido del derecho de reunión es que monio cultural local, y de los monu- dad administrativa, la cual solo podrá
su finalidad sea lícita. En tal sentido, el mentos arqueológicos, históricos y restringirlo o prohibirlo atendiendo a
Tribunal Constitucional peruano conside- artísticos. En tal sentido, sostiene que las concretas circunstancias de cada
ra que “(d)icha licitud no solo debe ser el Centro Histórico ha sido declarado caso y solo por razones objetivas, su-
predicable del propósito último de la Patrimonio Cultural de la Humanidad ficientes y fundadas.
reunión, sino de los medios cómo este por la Unesco y, por tanto, debe ser • Finalmente, ordenó al Ministerio del
pretende ser alcanzado. Y es que cuan- protegido conforme lo señala el artícu- Interior la reforma del inciso 4) del ar-
do el inciso 12 del artículo 2 de la Cons- lo 21 de la Constitución. tículo 17 del Decreto Supremo Nº 004-
titución alude a que el modus de la re- • La MML, asimismo, adujo que el de- 91-IN(13), el cual, entretanto, deberá ser
unión se materializa “pacíficamente sin recho de reunión no es absoluto e ili- interpretado en el sentido de que es
armas”, hace referencia a un requisito mitado, y que las manifestaciones vio- competencia de la Prefectura restrin-
que atañe al contenido esencial del de- lentas en las que incurre la CGTP, gir o prohibir el derecho de reunión,
recho, de manera tal que, desde el mis- vulneran el derecho de propiedad, el solo cuando existan causas objetivas,
mo instante en el que se manifiesta al- libre tránsito, la integridad personal, el suficientes y fundadas que lo justifi-
gún elemento objetivo que permita apre- derecho al trabajo y la seguridad per- quen; y propone al Congreso de Re-
ciar la intencionalidad o concreta activi- sonal; manifestando, finalmente, que pública expedir una ley que regule el
dad violenta durante la congregación, el existen otras zonas de Lima en las que ejercicio del derecho de reunión.
o los individuos involucrados en el even- la demandante puede ejercer su de-
to, dejan de encontrarse inmersos en el recho de reunión.
ámbito protegido del derecho, pudiendo • El Décimo Cuarto Juzgado Civil de
ser reprimidos de forma inmediata, me- Lima, con fecha 28 de abril de 2003,
(11) Fundamento 15 de la sentencia recaída en el Exp.
diante medidas razonables y proporcio- declaró infundada la demanda, por Nº 4677-2004-PA/TC.
nales, por la autoridad pública. De esta considerar que la norma cuestionada (12) Ibíd.
manera, resulta manifiesto que el míni- se sustenta en el literal f) del artículo (13) El Decreto Supremo Nº 004-91-IN aprueba el Regla-
mo daño intencionalmente provocado a 132 de la Ordenanza 062, del 18 de mento de Organización y Funciones de las Autorida-
des Políticas. El inciso 4) del artículo 17 de este Re-
los bienes o personas, no forma parte del agosto de 1994, que prohíbe las glamento dispone que es función de los prefectos
ejercicio válido del derecho”(12). concentraciones masivas de personas autorizar la realización de concentraciones públicas.

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INFORME PRÁCTICO CONSTITUCIONAL

1. Límites y restricciones al terceros; lo que a su vez se deriva de una En suma, la prohibición o las restric-
derecho fundamental de re- interpretación unitaria de la propia Cons- ciones al ejercicio del derecho de re-
unión titución (principio de unidad de la Consti- unión deben estar debidamente moti-
La libertad de reunión no es un derecho tución). vadas, caso por caso, de modo tal que
absoluto o ilimitado. Es por ello que la el derecho solo se restrinja por cau-
propia Constitución permite a la autori- 3. Exigencia de prohibir o res- sas válidas, objetivas y razonables
dad prohibir su materialización por moti- tringir el derecho de reunión (principio de razonabilidad), y en modo
vos probados de seguridad o de sanidad por motivos probados(15) alguno más allá de lo que resulte es-
públicas. trictamente necesario (principio de
Los motivos que se aleguen para prohi- proporcionalidad).
Sobre el particular, el Tribunal Constitu- bir o restringir el derecho de reunión de-
cional peruano desarrolla, en la senten- ben ser probados. Entonces, no deben
cia materia de análisis, algunas pautas tratarse de simples sospechas, peligros 4. Los límites al derecho de re-
inciertos, ni menos aún de argumentos unión deben ser especial-
sobre los límites del derecho de reunión.
insuficientes, antojadizos o arbitrarios; mente restringidos en tiem-
pos de elecciones(16)
sino de razones objetivas, suficientes y
2. Necesidad de establecer los debidamente fundadas. Los alcances de los límites al derecho
límites del derecho de re-
unión a la luz de la Conven- fundamental de reunión deben ser
Asimismo, el Tribunal Constitucional pe- particularmente restringidos en tiempos
ción Americana de Dere- ruano, siguiendo a su homólogo español,
chos Humanos(14) de elecciones, pues son épocas en las
reconoce el principio de favorecimiento
que la necesidad de la expresión e inter-
Siguiendo lo señalado por la Cuarta Dis- del derecho de reunión (favor libertatis),
cambio de ideas –tanto de las agrupa-
posición Final y Transitoria de la Consti- según el cual, si existieran dudas de que
ciones políticas, en particular, como de
tución, que establece que toda disposi- el ejercicio del derecho de reunión en un
caso determinado puede producir efec- la ciudadanía, en general–, alcanza su
ción constitucional que reconozca un
tos negativos contra el orden público punto más elevado. Las agrupaciones
derecho fundamental debe ser interpre-
tada a la luz de los tratados internacio- –con peligro para personas y bienes u políticas actúan en procura de materiali-
nales sobre derechos humanos, el Tribu- otros derechos y valores dignos de pro- zar su legítimo derecho pasivo de elec-
nal Constitucional peruano considera que tección constitucional–, aquellas tendrían ción y dar lugar a la alternancia en el po-
debe tenerse en cuenta particularmente que resolverse favoreciendo el derecho der, y la ciudadanía con el ánimo de apo-
el artículo 15 de la Convención America- de reunión, sin que baste para justificar yar a su alternativa eleccionaria o, en su
na sobre Derechos Humanos. su modulación o prohibición la mera sos- caso, de transmitir su disconformidad,
pecha o la simple posibilidad de que se parcial o total, con la gestión del gobier-
Por tanto, se debe entender que el con- produzcan dichos resultados negativos. no saliente, exponiendo, de esta manera
cepto seguridad pública considerado por los cambios que juzga prudentes.
la Constitución como límite del derecho En tal sentido, la prohibición debe ser la
de reunión, se refiere tanto a la seguri- ultima ratio a la que debe recurrir la auto- En tal sentido, el Tribunal considera que
dad ciudadana como a la seguridad na- ridad administrativa para limitar el dere- las medidas establecidas por la Ley Or-
cional. Asimismo, debe quedar claro que cho de reunión, debiendo optar en lo po- gánica de Elecciones - LOE, Nº 26859
los límites susceptibles de oponerse al sible por medidas simplemente restricti- (artículos 358 (17) y 359 (18)) para limitar el
derecho de reunión alcanzan a las razo- vas, como proponer la modificación del derecho de reunión, son razonables y
nes de orden público y al respeto de los lugar, fecha, hora, duración o itinerario proporcionales, y, por lo tanto, constitu-
derechos y libertades fundamentales de previsto. cionales.

LÍMITES Y RESTRICCIONES AL DERECHO FUNDAMENTAL DE REUNIÓN

Los límites al derecho de reunión se establecen conforme a la Convención Americana.


Con ello, las limitaciones por “seguridad pública” a que se refiere la Constitución
incluye tanto a la seguridad ciudadana como a la seguridad nacional.

SOBRE LOS LÍMITES


Y LAS RESTRICCIONES Las restricciones al derecho de reunión solo pueden darse por motivos probados.
AL DERECHO FUNDAMENTAL
DE REUNIÓN

Los límites al derecho de reunión deben restringirse en tiempo de elecciones.

(14) Fundamento 17 de la sentencia recaída en el Exp. Nº 4677-2004-PA/TC.


(15) Fundamento 18 de la sentencia recaída en el Exp. Nº 4677-2004-PA/TC.
(16) Fundamentos 19 y 20 de la sentencia recaída en el Exp. Nº 4677-2004-PA/TC.
(17) Artículo 358 de la LOE.- “El derecho de reunión se ejercita de manera pacífica y sin armas, conforme a las siguientes normas:
a) En locales cerrados, sin aviso alguno a la autoridad.
b) En lugares de uso público, mediante aviso dado por escrito con cuarenta y ocho horas de anticipación a la autoridad pública respectiva, indicando el lugar, el recorrido, la hora
y el objeto de la reunión o del desfile, en su caso, para el mantenimiento de las garantías inherentes al orden público”.
(18) Artículo 359 de la LOE.- “Está prohibido realizar, simultáneamente, más de una manifestación en lugares públicos de una misma ciudad, salvo que se realicen en sectores
separados, por más de un kilómetro de distancia. La decisión corresponde a la autoridad política respectiva, la que establece la preferencia de acuerdo con el orden en que se
hayan recibido los avisos”.

ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 146 133


A CTUALIDAD CONSTITUCIONAL

IV. SÍNTESIS SOBRE LOS CRI- imprescindible la autorización previa de razón de dicha limitación o prohibición y,
TERIOS PARA EJERCER Y algún representante gubernativo, siendo, en definitiva, que haya una alta certeza.
LIMITAR EL DERECHO DE en consecuencia, un derecho mediatiza-
REUNIÓN do en su manifestación a la anticipada 4. Las limitaciones al ejercicio
De la Constitución Política del Perú, los aquiescencia expresa de la autoridad del derecho de reunión solo
instrumentos internacionales de derechos pública. pueden establecerse por ley
humanos, y la jurisprudencia del Tribu- De ahí que resulte menester tener pre- Como hemos manifestado, tanto el Pac-
nal Constitucional, pueden inferirse un sente que “el derecho de reunión es de to Internacional de Derechos Civiles y
conjunto de criterios respecto al ejercicio eficacia inmediata y directa, de manera Políticos como la Convención America-
del derecho de reunión y los límites que tal que no requiere de ningún tipo de au- na sobre Derechos Humanos, establecen
se le pueden imponer. torización previa para su ejercicio”; asi- que las restricciones al ejercicio del de-
mismo, “no cabe confundir la exigencia recho de reunión solo pueden realizarse
1. La libertad de reunión reco- de aviso previo, con un supuesto someti- mediante ley.
nocida como derecho es miento del derecho de reunión a la nece-
aquella que se ejerce pací- sidad de una autorización previa de la Sin embargo, salvo las restricciones se-
ficamente y sin armas autoridad administrativa, la cual, de ser ñaladas por los artículos 358 y 359 de la
exigida, resultará manifiestamente in- Ley Orgánica de Elecciones, en el Perú
El derecho de reunión solo exige una
constitucional”(19). no existe una ley que desarrolle el ejerci-
condición: que se realice pacíficamente
cio y los límites que se pueden estable-
y sin armas. En tal sentido, solo se reco- Lo que ocurre es que, en el caso especí- cer al derecho fundamental de reunión.
noce como derecho la reunión que se fico de las reuniones convocadas en pla- En tal sentido, resulta pertinente la pro-
ejerza con objetivos, medios y fines pa- zas o vías públicas, el constituyente ha puesta del Tribunal Constitucional de que
cíficos. establecido un instrumento expreso de el Congreso de República expida una ley
Aquella reunión que tenga objetivos y fi- armonización entre su ejercicio y las que regule el ejercicio del derecho de
nes violentos, o que emplee medios de eventuales restricciones a otros derechos reunión.
esa naturaleza, no será protegida como que este represente, de manera tal que
la autoridad tome noticia del evento con En tanto no se apruebe la mencionada
parte del derecho, ya que su finalidad no
antelación suficiente para que asuma las ley de desarrollo constitucional, los crite-
es lícita. Es decir, la reunión violenta no
providencias necesarias a fin de que el rios sobre el ejercicio y los límites que se
es un derecho, sino un acto ilícito e ilegí-
derecho al libre tránsito no se vea limita- le pueden imponer al derecho de reunión
timo.
do más allá de lo estrictamente necesa- establecidos en la sentencia del Tribunal
rio, habilitando vías alternas de circula- Constitucional constituyen precedentes
2. El ejercicio del derecho de ción, además de adoptar las medidas ne- vinculantes, en especial el criterio según
reunión no requiere autori- el cual el derecho de reunión en ningún
cesarias para proteger a los manifestan-
zación previa caso puede ser sometido al requisito de
tes y asumir una conducta vigilante y, de
Esta afirmación se deriva con meridiana ser el caso, proporcionalmente represi- autorización previa por parte de la auto-
claridad de la propia Constitución, que no va, frente a las eventuales afectaciones ridad administrativa, la cual solo podrá
solo la considera como un derecho fun- a la integridad personal de terceros o de restringirlo o prohibirlo atendiendo a las
damental, sino que dispone de manera los bienes públicos o privados(20). concretas circunstancias de cada caso y
expresa que el ejercicio de este derecho solo por razones objetivas, suficientes y
no requiere de autorización previa. En tal fundadas.
3. El derecho de reunión solo
sentido, la comunicación que los ciuda- puede prohibirse o limitar-
danos deben realizar a la autoridad no se por razones de seguridad
tiene la condición de permiso, sino de o de sanidad, las mismas
noticia. que deben ser objetivas
En efecto, la Constitución señala que las Cuando se trate de reuniones que se
reuniones que se convocan en plazas y desarrollan en lugares de tránsito públi-
vías públicas exigen anuncio anticipado co, estas solo podrán prohibirse cuando
a la autoridad, la que puede prohibirlas existan razones fundadas de alteración
solamente por motivos probados de se- del orden público con peligro para perso-
guridad o de sanidad públicas. nas y bienes.
Al respecto, el Tribunal Constitucional Como ha sido señalado, no puede enten-
acota que la exigencia del anuncio previo derse por “fundadas” aquello que se basa
a la autoridad para realizar reuniones en pla- en meras sospechas o suposiciones, sino (19) Fundamento 15 de la sentencia recaída en el Exp.
zas y vías públicas, puede llevar a la erró- aquello sobre lo que existen datos objeti- Nº 4677-2004-PA/TC.
nea impresión de que para su ejercicio es vos que sostengan suficientemente la (20) Ibíd.

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