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Informe de Caso Union Fenoso en America Latina

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Informe de Caso
Unión Fenosa en América Latina
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Las instituciones del gobierno guatemalteco directamente vinculadas con la
administración, regularización, fiscalización, promoción, supervisión, generación,
transmisión y toda la amplia gama de actividades relativas al tema eléctrico
corresponden al Ministerio de Energía y Minas, el Instituto Nacional de Electrificación
INDE, la Comisión Nacional de Energía y Minas y el Administrador del Mercado
Mayorista AMM.

Del sector privado las instituciones relativas al tema de la electricidad son básicamente
las generadoras conformadas por azucareros, industriales, inversión extranjera y
grandes transnacionales. Agrupados en la Asociación Nacional de Generadores ANG
están la Asociación de Generadores con Energía Renovables (AGER), por otro lado está
la Asociación Nacional de Comercializadores de Energía Eléctrica (ASCEE) y las
empresas distribuidoras de electricidad de la transnacional Unión FENOSA.

Ministerio de Energía y Minas

Creado por medio del Decreto Ley No 106-83 de fecha 8 de septiembre de 1983.

82

En base a sus principios doctrinarios “es la institución rectora de los sectores energético
y minero que fomenta el aprovechamiento adecuado de los recursos naturales del
país”38
.

La misión del MEM es facilitar la inversión destinada al uso de los recursos naturales
explotables con fines energéticos, velando por los derechos de sus usuarios y de la
sociedad en general.

En el marco de lo establecido en la Ley del Organismo Ejecutivo, el Ministerio de
Energía y Minas tiene asignadas funciones generales que ponen énfasis en los recursos
energéticos hidrocarburos en el marco de una política nacional que garantice la
autosuficiencia energética.

El ministerio coordina y administra el abastecimiento del petróleo y sus derivados
velando y respetando el cumplimiento de la legislación relativa a la exploración y
explotación de hidrocarburos, gas natural y otros derivados. Además de formular una
política para regular y supervisar la explotación de los recursos naturales del país y
proponer normas ambientales en materia energética.

Es el ente en el que se respalda el ejecutivo en la toma de decisiones sobre políticas o
proyectos relativas al desarrollo energético del país.

Al MEM le corresponde ejercer las funciones normativas, de control y supervisión en
materia de energía eléctrica que le asignen las leyes.

El énfasis durante su fundación se hace en los hidrocarburos, petróleo y sus derivados y
prevalecen vacíos normativos para referirse a otros recursos como de los ríos, los lagos
y otras fuentes de generación de energía.

Los objetivos estratégicos durante la más reciente administración responden
básicamente a las iniciativas planteadas en el marco del PPP y el TLC, adecuado a las
características que configuran al sector eléctrico en Guatemala. Indican calidad,
diversificación de oferta energética, impulso de energía renovable, promoción de
consumo eficiente y productivo de los recursos energéticos y mineros y
fundamentalmente “Crear las condiciones adecuadas para promover la inversión de
capitales nacionales y extranjeros dentro de los sectores energético y minero”. El
ministerio tienen a su cargo las autorizaciones de explotación y la elaboración de planes
indicativos del subsector eléctrico.

Instituto Nacional de Electrificación INDE

Fundado el 27 de mayo de 1959 mediante Decreto del Congreso de la República No.
1287. El objetivo de su fundación fue solucionar la “escasez de energía eléctrica” que se
vivía en el país, así como “mantener la energía disponible a efecto de satisfacer la
demanda normal e impulsar el desarrollo de nuevas industrias, incrementar el consumo
domestico y el uso de la electricidad en las áreas rurales”39
.

38

Ministerio de Energía y Minas

39

Página del Instituto Nacional de Electrificación

83

Este instituto de electrificación desde sus inicios fue determinante en la inversión y
construcción de diversas plantas generadoras. Desde la construcción de la
Hidroeléctrica Río Hondo en 1954 hasta la construcción de la Hidroeléctrica de Chixoy
en 1981, hasta las más recientes ampliaciones y reparaciones de plantas generadoras del
Sector Público. La función del INDE ha sido estratégica no solamente en la generación
sino en la transmisión, pues es la instancia que erigió el Sistema de Electrificación
Nacional. Fue el rector de la política de la electricidad en Guatemala.

Actualmente el INDE está regido por su Ley Orgánica, Decreto 64-94, la cual establece
que es una entidad estatal autónoma y autofinanciable, que goza de autonomía
funcional, patrimonio propio, personalidad jurídica y plena capacidad para adquirir
derechos y contraer obligaciones en materia de su competencia.

El INDE ha sido una de las instituciones del Estado menos favorecida con la
privatización y se ha convertido en una fuente generadora de energía y recursos que no
están siendo lo suficientemente aprovechados por el Estado, más bien está siendo
penetrado por el Sector privado. El INDE financia la tarifa social a montos
extraordinarios, ante la escala de precios ofrecidos por las distribuidoras eléctricas.

Comisión Nacional de Energía Eléctrica

Una de las primeras instancias derivadas del proceso de privatización del sector
eléctrico en Guatemala es la creación de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica
CNEE, a través de la Ley General de Electricidad, contenida en el Decreto Número 93-
96 del Congreso de la República40.
Según lo establecido en la Ley General de Electricidad la “CNEE es la instancia que
deber velar por el cumplimiento de lo contenido en la ley, la cual tuvo como objetivo
“modernizar el sector eléctrico como base fundamental para el desarrollo del país”.41

La CNEE es el ente regulador del Sistema de Electrificación en Guatemala, debe velar
por los derechos de los usuarios, “incentiva el crecimiento del sector, sin otorgar
privilegios a nadie y genera las condiciones necesarias para la constante modernización
es este sector, base de la economía nacional.”

La CNEE está integrada por tres directores que son nombrados por el Ejecutivo de
ternas propuestas por: El Ministerio de Energía y Minas, los rectores de las
Universidades del País y los Agentes del Mercado Mayorista

Aunque la CNEE es una instancia importante en la regulación, fiscalización, monitoreo,
supervisión y las demás funciones que le corresponden, es importante indicar que no ha
sido categórica en la defensa de los derechos de los usuarios, específicamente durante
los años que ha durado una crisis generalizada determinada por deficiencias y abusos
cometidos por las distribuidoras EEGSA, DEOCSA y DEORSA.

Administrador del Mercado Mayorista

40

Página de la comisión nacional de la energía eléctrica

41

Comisión Nacional de Energía Eléctrica 10 años velando por la calidad de la electricidad. Fascículo de
periódicos nacionales. Mayo 2007

84

Es el ente encargado de la administración del Mercado Mayorista del sector eléctrico.
Creado mediante la Ley General de Electricidad de 1996, es también una instancia que
surge durante la privatización del INDE.

Según el artículo 44 de la Ley General de Electricidad estipula que, entre otras, es
función del Administrador del Mercado Mayorista “la coordinación de la operación de
centrales generadoras, interconexiones internacionales y líneas de transporte al mínimo
de costo para el conjunto de operaciones del mercado mayorista, en un marco de libre
contratación de energía eléctrica entre generadores, comercializadores, incluidos
importadores y exportadores, grandes usuarios y distribuidores; así como garantizar la
seguridad y el abastecimiento de energía eléctrica”

El objetivo del Administrador del Mercado Mayorista es asegurar el correcto
funcionamiento del Sistema Nacional Interconectado y de las interconexiones.

Es función del Administrador del Mercado Mayorista realizar el Despacho o
programación de la operación, la coordinación de la operación del Sistema Nacional
Interconectado, dentro de los requerimientos de calidad de servicio y seguridad, el
posdespacho y la administración de las transacciones comerciales del Mercado
Mayorista.

El Administrador del Mercado Mayorista coordinará conjuntamente con los respectivos
organismos homólogos de otros países la operación y transacciones comerciales
relacionadas con la importación y exportación de energía eléctrica42,

En caso de necesidad, para garantizar la seguridad y el suministro de electricidad, el
ministerio, con la opinión previa del Administrador del Mercado Mayorista y comisión
nacional de energía eléctrica podrá declarar en situación de emergencia al Sistema
Nacional Interconectado y decretar las medidas pertinentes.

Sector Privado: Asociación Nacional de Generadores de Energía

Creada en el año 2000 con el objetivo de “facilitar, promover y representar
sectorialmente a los socios”.

LA ANGE está compuesta por tres asambleas especiales, que se definen por la fuente de
energía que utilizan para la generación: Asamblea de Térmicos (Gas, Orimulsión,
búnker, carbón pet coke, o cualquier otro derivado del petróleo
), de Renovables (Agua,
aire, termoeléctrica) y Cogeneradores (industria licorera, ingenios azucareros43). La
ANG está conformada por el 71% de la generación de todo el país.

La misión de la ANG es “promover y defender los intereses comunes de nuestras tres
asambleas especiales; así como velar por la estabilidad del marco regulatorio y la
correcta operación del mercado”. La visión es “contribuir al crecimiento, buen
funcionamiento y estabilidad del sector eléctrico por medio de la participación activa

42

Documentos de la página web del Ministerio de Energía y Minas

43

En Guatemala los agentes cogeneradores que participan en el mercado son los ingenios azucareros con
175 Mw de potencia durante su periodo de zafra y 144 Mw durante el periodo de no-zafra. Este año, la
Licorera Nacional empezó sus operaciones en el mercado con 3.5 Mw.

85

en la formulación de propuestas, realización de análisis situacionales y presentación de
proyecciones a futuro con los diferentes agentes del sector”.

Sus funciones son promover el desarrollo del sector en su conjunto, facilitar programas
y servicios de interés de socios, del sector y nacionales y ser el representante sectorial
en la defensa e impulso de intereses empresariales. A la vez las asambleas cuentan con
su propia dinámica gremial, por ejemplo la Asociación de Generadores de Energía
Renovable, fue fundada en 1999 y esta dedicada a promover la investigación,
educación y aprovechamiento de las fuentes de energía renovables44. Su misión es
promover inversiones para la generación de energía con fuentes renovables.

Esta asociación reúne a todos los generadores privados de energía por fuentes
renovables así como a instituciones y empresas dedicadas a similares actividades.

Una ley hecha a la medida del mercado:

La privatización del sector eléctrico en Guatemala se definió a través de una estrategia
que se orientó, según los términos de referencia derivados, a favorecer la intervención
del capital privado nacional y transnacional en un sector que no solo fue rentable para el
Estado, sino que se encontraba en franco crecimiento y expansión.

Una de las tácticas que facilitaron el proceso fue la modificación de la ley general de
electricidad y la reducción de las facultades del Estado para intervenir en este sector. La
ley general de electricidad modificada en 1996, es la piedra angular sobre la que se
erigió la estrategia corporativa de la privatización.

A diez años de iniciado el proceso de privatización, en el primer semestre del 2007 se
cristalizaron las discusiones que se venían dando años atrás, respecto a la necesidad en
el subsector eléctrico de plantear modificaciones a la normativa que regula la actividad
en este sector para adecuarla al contexto del TLC y el PPP.

Según reconocen los impulsores de las modificaciones al reglamento de administrador
del mercado mayorista y el reglamento de la Ley General de Electricidad, esta segunda
etapa “establece la necesidad de revisar los reglamentos de la Ley encaminados a
incrementar la competencia”45.

Básicamente lo que subyace en las modificaciones reglamentarias a la Ley es la apertura
del sector eléctrico a la inversión extranjera para la implementación de un proyecto que
buscar revertir la tendencia de generación vía combustibles fósiles, apostándole a la
generación a través de mas represas y otras fuentes alternativas como eólica y
geotérmica.

Además las modificaciones a la ley formalizan y amplían las perspectivas para la
consolidación de los procesos de interconexión, para incrementar la dinámica de compra
venta de este recurso a escala regional y con miras al mercado estadounidense.

44

Página de la Asociación de Generadores de Energía Renovable

45

Comisión Nacional de Energía Eléctrica. Memoria de labores: Diez Años velando por la calidad de la
electricidad Mayo 2006-Abril 2007.

86

En general las modificaciones apuntan a “promover y fortalecer la competencia,
inversión y eficacia para el desarrollo de dicho sector en Guatemala” (Diario de
Centroamérica 08/03/07)

Las discusiones y debates generados en el marco de las modificaciones a la Ley
evidenciaron las contradicciones que persisten en el sector eléctrico y las distintas
posturas que se derivan de los intereses de generadores, transmisores y distribuidores.

La coyuntura generada puso de manifiesto al menos dos posiciones encontradas, una
que plantea el sector privado (generadores, transmisores y distribuidores) que propone
disminuir o eliminar la función reguladora de la Comisión Nacional de Energía
Eléctrica y la otra propuesta por la institucionalidad pública en el sector, que
aparentemente busca “evitar la creación de un monopolio en el mercado energético y
defendiendo la función reguladora de la CNEE46”.

Las propuestas y el debate a las modificaciones a los Reglamentos de la LGE

Las modificaciones a los reglamentos del Administrador del Mercado Mayorista y del
Reglamento de la Ley General de Electricidad provocaron desavenencias entre los
sectores involucrados, especialmente entre la gremial de generadores y distribuidores y
las instancias de la comisión del gobierno.

Inicialmente, en febrero del 2007 se conocieron 3 propuestas: una preparada y
presentada por la comisión gubernamental (CNEE, MEM e INDE), otra que propuso la
Asociación Nacional de Generadores y una que presentó el ministro de Energía y
Minas, de aquel entonces, Ing. Luis Ortiz47.

En general las propuestas presentadas por el ministro y los agentes privados no
discrepan en contenido, pues es notable que en ambas se plantee la disminución y/o
eliminación de la participación del ente regulador. La propuesta presentada por la ANG
concedía facultades al Administrador de Mercado Mayorista para que se convirtiera en
el órgano regulador en la generación como en la administración, control y aprobación de
todo lo relacionado con el subsector.

Comparación de propuestas en discusión

Actividad

Comité de Gob. MEM

Agentes

Artículo

Ex ministro Privados

Generación

MEM

AMM

AMM

17 bis RAMM

Términos de
Licitación

CNEE

Sin restricción AMM

64 bis RLGE
50 bis RAMM

Bases de
Licitación

Distribuidores Distribuidores AMM

64 bis RLGE

46

Inforpress Centroamericana 16/02/07 No. 1723

47

Ministro de Energía y Minas de la Administración Lic. Oscar Berger fue cuestionado, según el análisis
de inforpress: Reglamento de Ley de Energía Eléctrica por aprobarse, por el tema de otorgamiento de
licencias para explotación de metales a cielo abierto bajo procesos anómalos y de favorecer a los
importadores de petróleo y sus derivados.

87

50 bis RAMM

Aprobación
bases
Licitación

CNEE

CNNE limitadoAMM

64 bis RGLE
50 bis RAMM

Cantidad a
Licitar

CNEE

Distribuidores AMM

64 bis RLGE
50 bis RAMM

Costo contrata-
ción potencia

Consumidores 50 bis RAMM

Tarifa regulada CNEE

CNEE limitadoAgentes

Costo=Tarifa

Facultades de la CNEE
Normas de
Coordinación Emite AMM Aprueba CNEESin cambio

1 RAMM

Aprobación de
Normas

CNEE

CNEE

Sin cambio

13 (j) RAMM

Revisión de
Normas

CNEE y AMM CNEE y AMMCNEE y AMM13 (k) RAMM
Fuente: Análisis de CNEE en Inforpress Centroamericana 16/02/07 No. 1692

La propuesta presentada por la CNEE mantiene el perfil regulador de dicha instancia y
plantea un equilibrio entre sus funciones y las del Administrador del Mercado
Mayorista y en el fondo establece las pautas que conducirán a la implementación de
proyectos de generación y transmisión en el marco del sistema de interconexión y lo
estipulado por el Plan Puebla Panamá pero sin conceder poderes discrecionales a
determinado sector, es decir evitando un monopolio.

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