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Rapport Groupe De Travail Sur La Constitution - JUILLET 2009

Rapport Groupe De Travail Sur La Constitution - JUILLET 2009

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COMMISSION
PRÉSIDENTIELLE
GROUPE DE TRAVAIL SUR LA CONSTITUTION DE
1987
RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
M. RENÉ PRÉVAL

PORT-AU- PRINCE, 10 JUILLET 2009
COMMISSION
PRÉSIDENTIELLE
GROUPE DE TRAVAIL SUR LA CONSTITUTION DE
1987
RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
M. RENÉ PRÉVAL

PORT-AU- PRINCE, 10 JUILLET 2009

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En dépit des vicissitudes de la lutte politique, on retrouve depuis 1867, le

modèle d’organisation du Corps législatif à deux branches avec à peu près les

mêmes attributions : vote des lois avec obligation de la double délibération,

contrôle du Pouvoir exécutif, élection du Président de la République par

l’Assemblée nationale jusqu’en 1950. Mais ce qui fait la différence entre hier et

aujourd’hui – elle est de taille – c’est le régime politique institué par la

Constitution de 1987.

Il faut d’abord souligner que la Constitution de 1987, tout en maintenant

le bicaméralisme traditionnel, opère une nette rupture dans l’organisation des

pouvoirs en Haïti. On peut parler d’une véritable révolution institutionnelle au

cœur de laquelle le Parlement, par ses attributions et ses prérogatives, joue un

rôle prépondérant. Il s’agit d’une fonction essentielle dans un régime politique

nouveau. On doit s’habituer désormais à suivre et à comprendre le

fonctionnement du Parlement sous un tout autre angle.

Outre ses attributions traditionnelles de légiférer et de contrôler le

gouvernement, le Parlement est devenu la puissance décisive dans la formation

et le renvoi du gouvernement. C’est dans ce rôle capital que les Chambres sont

égales en droit. Et c’est également là que cette fonction est la plus redoutable eu

égard à la gouvernabilité du pays.

En effet, le Président de la République a certes le privilège de désigner

le Premier ministre et de contribuer à la composition du cabinet ministériel, mais

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il ne peut le faire que dans les limites constitutionnelles, et le gouvernement

constitué ne peut entrer en fonction qu’après avoir reçu l’investiture des deux

Chambres séparément par un vote de confiance qui sanctionne favorablement la

déclaration de politique générale du Premier ministre. En d’autres termes, l’une

ou l’autre des deux branches du Corps législatif dispose de la prérogative

absolue de bloquer la mise en place d’un gouvernement ou de décider de son

renvoi. Pour simplifier l’opération, cette prérogative aurait pu être attribuée à la

seule Chambre des députés, le Sénat étant déjà détenteur d’autres pouvoirs qui

renforcent son emprise sur l’Exécutif. Cette observation a maintes fois été

relevée dans des assemblées de citoyens et d’élus locaux dans leurs échanges

avec le GTC. Certains sont allés jusqu’à préconiser le retour au

monocaméralisme, mais de telles demandes ne pourraient être prises en compte

que dans le contexte d’un réexamen radical du régime politique, voire de la

production d’une nouvelle Constitution, ce qui n’entre pas dans le cadre du

mandat du GTC.

Pour former ou sanctionner un gouvernement, les deux Chambres ne

délibèrent pas en commun et ne sont nullement contraintes de trouver des

modalités d’harmonisation comme c’est le cas pour l’examen des projets de loi

où le texte doit être voté dans des termes identiques avant de devenir loi. Ainsi

formé, le gouvernement, répétons-le, n’est viable que s’il est issu d’un parti

majoritaire dans chacune des deux Chambres et que ce parti justifie d’une

cohésion et d’une discipline éprouvées. Par ailleurs, une certaine asymétrie

peut être observée dans la répartition des rôles et le jeu des majorités dans le

bicaméralisme de la Constitution de 1987. Par exemple, certaines prérogatives

spéciales accordées au Sénat font apparaître le Grand corps comme la branche la

plus puissante du Parlement. Il jouit du privilège de proposer à l’Exécutif la liste

des juges de la Cour de Cassation par siège à combler, élit directement les dix

membres de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif

(CSCCA), ratifie les choix du commandant en chef de l’armée, du chef de la

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police, des ambassadeurs et des consuls généraux. À l’occasion, il peut s’ériger

en Haute Cour de Justice.

Quant à la Chambre basse, elle est destinée à dominer l’Assemblée

nationale par le jeu de la majorité. Son effectif plus de trois fois supérieur à celui

du Sénat (actuellement 99 contre 30) lui confère un avantage dans les grandes

décisions qui relèvent de l’Assemblée nationale. Citons, entre autres : la

ratification d’une déclaration de guerre, l’approbation ou le rejet des traités et

conventions internationaux, la révision de la Constitution, l’élaboration des

modalités d’un état de siège, la participation à la formation du Conseil électoral

permanent.

En fin de compte, on peut observer que, comme jadis, le principe de la

séparation des pouvoirs est maintenu, mais on est tenté de dire que celle-ci est

apparente tant les pouvoirs attribués au Parlement, pratiquement non limités,

favorisent la pénétration indue des deux Chambres dans le champ de l’Exécutif.

Celui-ci est à la merci du Corps législatif qui peut utiliser sans frein et sans

contrepartie tout l’arsenal des moyens d’action et de contrôle mis à sa

disposition par la Constitution (initiative des lois, questions aux membres du

gouvernement, enquête et commissions Parlementaires, interpellation et censure

du gouvernement. Il faut tenir compte du fait que le domaine de la loi n’étant pas

limité et qu’il n’existe pas une institution de recours direct pour l’évaluation de

la constitutionnalité des actes du Pouvoir législatif (un Conseil constitutionnel,

par exemple), le Parlement jouit d’une immunité politique absolue.

Le premier grave problème de gouvernance induit de la Constitution

réside dans la nature et l’aménagement du régime politique qui est loin d’être

présidentiel et qui ne va pas jusqu’au bout de la logique du système

parlementaire. On peut donc parler ici de puissance parlementaire sans garde-

fous. À cet égard, le Corps législatif a une grande responsabilité non seulement

dans l’instauration de ce régime, mais aussi dans l’élaboration et le

développement des politiques publiques, dans la gouvernabilité du pays en

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général. En conséquence, les limitations théoriques contenues dans le principe

de la séparation des pouvoirs ne protègent guère du danger d’abus de pouvoir

dans l’exercice du mandat parlementaire habilitant à faire des lois et des

règlements intérieurs sans possibilité de contrôle de leur constitutionnalité. Des

dérives également. On peut en relever dans certaines des cinq législatures issues

du régime de 1987 : sabotage des travaux par la grève du quorum, impasse dans

la nomination d’un Premier ministre, etc.

En Haïti, la question du quorum a souvent été au cœur des tourmentes

parlementaires (1870-1874 par exemple). Elle se situe au centre de la vie des

Chambres législatives. Rares sont les constitutions qui ne définissent pas les

conditions de fonctionnement et de prise de décision sur la base de majorités

définies et spécifiées. Les articles 102 et 116 de la Charte de 1987 établissent

clairement le quorum que l’Assemblée nationale et les deux Chambres doivent

obtenir pour siéger. Sans mise en garde quant à l’assiduité des députés et des

sénateurs, ce qui renvoie aux règlements intérieurs dont les parlementaires

disposent souverainement. Il se trouve que cette disposition constitutionnelle a

été, en plusieurs occasions, instrumentalisée dans les luttes politiques. Le

recours à la grève du quorum est devenu un instrument commode pour s’opposer

à une politique ou pour la faire avorter. On peut également en tirer bien des

exemples dans l’histoire politique d’Haïti au 19e siècle. Dans la plupart des cas,

ces événements se produisent dans des périodes de crise aiguë. Et les problèmes

sont réglés souvent par des coups de force.

On l’a abondamment constaté, le nouveau régime politique issu de la

Constitution de 1987 marque une rupture avec la tradition. Le centre du pouvoir

semble désormais se déplacer de l’Exécutif vers le Législatif sans que ce dernier

dispose d’instruments de gestion propres tels qu’aménagés dans les régimes

parlementaires classiques. Les constituants ont confié au Parlement la mission

de façonner la démocratie haïtienne. Assemblées délibérantes et publiques, le

Sénat et la Chambre des députés, formés des représentants des communes et des

départements, sont placés, dans l’esprit des constituants de 1987, au cœur du

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processus de démocratisation. Ces deux assemblées sont en situation de donner

une grande résonnance aux questions d’intérêt national par le vote des lois

certes, mais aussi par les débats d’investiture gouvernementale, les motions de

censure, etc. De ce fait, le Corps législatif détient une puissance redoutable,

comme on vient de le rappeler. Ce qui accroît considérablement la responsabilité

des parlementaires.

La Constitution de 1987 est une réponse aux revendications libertaires du

grand mouvement social des années 80 marqué par la lutte opiniâtre contre la

dictature. L’histoire dira si cette réponse est adéquate par rapport à toutes les

contraintes de l’organisation de la vie publique et aux ressources nationales. En

tout cas, en plus de vingt ans d’expérimentation (peut-on parler

d’expérimentation), disons d’existence, bien des failles et des ambigüités sont

déjà apparues qui mettent à l’épreuve les relations entre les organes de l’État

central (Exécutif, Législatif et Judiciaire). Il faudrait examiner attentivement

l’histoire des formations et investitures des gouvernements issus du nouveau

régime de 1987 pour bien situer le problème.

Le dysfonctionnement institutionnel a été fréquent ces 20 dernières

années. Il en est résulté des blocages néfastes de la machine gouvernementale.

En 1997, l’opération électorale destinée à renouveler le tiers du Sénat a été

enrayée. Deux sénateurs proclamés élus n’ont pas été accueillis dans leur

assemblée en vertu du pouvoir discrétionnaire dont jouit une chambre législative

de «valider les pouvoirs de ses membres et de juger souverainement les

contestations qui s’élèvent à ce sujet» (article 108). Cet article 108, «une

survivance» observent certains analystes, est en somme reproduit des chartes

antérieures sans considération de l’innovation constitutionnelle que représente le

CEP, institution indépendante à pouvoirs étendus dont la mission est de réaliser

les élections et d’en garantir la crédibilité et l’honnêteté. Cette «survivance»

constituait antérieurement une possibilité de recours, désignait une autorité

habilitée à disposer des contestations qui pouvaient s’élever à l’occasion d’une

élection. Dans la logique libératrice de 1986, il s’agit d’enlever au ministère de

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l’Intérieur – dont l’expérience historique nous a appris à nous méfier - la tâche

d’organiser comme jadis les élections et de la confier à une institution

indépendante garante de l’honnêteté des scrutins.

La crise politique et institutionnelle de 1997 à 2000 (avortement du

renouvellement du tiers du Sénat en 1997, impossibilité de formation d’un

gouvernement de 1998 à 2000) a certes relevé des luttes politiques, mais aucun

mécanisme constitutionnel n’est prévu pour surmonter de tels blocages. Il en est

de même des législatures dont aucune (44e

, 45e

, 46e

et 47e

) n’a fonctionné

normalement. Certaines ne sont pas arrivées au bout de leur mandat (44e

et 47e

),

la 45e

a été prise dans les tourmentes du coup d’État de 1991, la 46e

en

débandade sur une controverse de la fin de son mandat. Dans ces cas également

aucun mécanisme constitutionnel n’aurait pu intervenir. Avons-nous assez

réfléchi aux conséquences de la crise institutionnelle de 1998-1999 dont les

élections contestées de l’année 2000 constituent un prolongement, la quête de

légitimité des nouveaux élus un cheminement douloureux et la fin abrupte de la

présidence d’Aristide et de la 47e

législature un dénouement dramatique?

On sait que l’architecture constitutionnelle a été sérieusement

chambardée par les crises successives de 1987 à 1991, du coup d’État de 1991

au rétablissement de la légalité constitutionnelle en 1994 suite à l’intervention

militaire étrangère. Et ainsi de suite jusqu’en 2006. Nous avons fait jusqu’à

présent, depuis la promulgation de la Constitution de 1987 une seule expérience

de mandat présidentiel complété (1996-2001). Mais pas sans

dysfonctionnement. M. René Préval a bouclé son premier mandat de cinq ans

sans qu’il fût en mesure d’arrêter la débâcle institutionnelle. Aucune solution

politique satisfaisante n’a permis d’établir des conditions durables de

fonctionnement des institutions constitutionnelles. Et l’une des plus grandes

difficultés réside dans l’imprécision et le flou de certaines clauses

constitutionnelles. Il nous paraît nécessaire de nous arrêter à un exemple se

rapportant à la durée du mandat et à l’entrée en fonction des députés. L’article

92.1 prescrit que ces derniers entrent en fonction le deuxième lundi de janvier

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qui débute la première session de l’année. Nulle part dans la Charte on ne trouve

une date-repère, ne serait-ce que celle des premières élections législatives post

87 en guise de dispositions transitoires. Le cas diffère pour le Président de la

République dont la date des élections est fixée, selon l’article 134.2, au dernier

dimanche de novembre de la cinquième année du mandat présidentiel.

A supposer que les constituants aient voulu le démarrage du nouveau

régime dès le mois de janvier 1988 en faisant coïncider les premières opérations

électorales (présidentielle, législatives et locales) à la fin de l’année 1987, on ne

retrouve nulle part une disposition de précaution qui aurait indiqué la marche à

suivre au cas où les élections n’auraient pu être organisées aux dates prescrites.

Or il se trouve qu’en raison des fréquentes perturbations politiques, les élections

ont lieu rarement aux moments prévus. Toutes les élections depuis 1987 ont été

exceptionnelles en ce sens qu’elles ne découlèrent pas du rythme normal imposé

par la Constitution, mais de la recherche de solution à des crises politiques

successives. Telle était la situation au départ pour la formation de la 44e

législature et par la suite pour toutes les autres jusqu’à la 48e

entrée en fonction

en mai de l’année 2006 alors que sa première session devrait s’ouvrir au

deuxième lundi de janvier. On a cru combler la faille constitutionnelle par une

disposition spéciale des lois électorales, y compris la dernière où la fin du

mandat des députés est prévue en mai 2010 au cas où les élections ne pourraient

être organisées à la fin de 2009.

Depuis 1987 donc, cinq législatures se sont succédé (44e

à 48e

) avec des

fortunes diverses, au gré des crises politiques et institutionnelles qui ont affaibli

l’État et compromis le travail législatif. Il n’est pas sans intérêt d’approfondir

l’histoire de ces législatures. Dans le régime politique aujourd’hui, le

parlementaire a un triple mandat : vis-à-vis de la nation dont il est le représentant

et pour laquelle il pose des actes à portée générale (vote des lois, contrôle du

gouvernement, etc.); vis-à-vis de la communauté qui l’a élu et dont il s’assure de

la défense des intérêts au sein de son assemblée et de son groupe politique; vis-

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à-vis de son parti politique représenté au Parlement. Cette dernière mission est

récente dans l’histoire politique d’Haïti. Elle n’en est pas moins négligeable.

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