A TICA NA ADMINISTRAO PBLICA

Camilla Maria Alves Guerreiro Sumrio: Introduo; 1. Sobre o Direito na Sociedade; 1.1. O Estado e o Direito Administrativo; 2. Breves consideraes sobre a Administrao Pblica; 3. A tica na administrao pblica e o princpio da moralidade administrativa; Consideraes Finais; Referncias. RESUMO Este trabalho tem como objetivo traar linhas gerais sobre o papel do direito administrativo dentro do estado atual, bem como a importncia da administrao pblica para a estrutura da sociedade e a tica dentro da administrao pblica. Palavras-chave: Administrao Pblica; Moralidade; tica INTRODUO O Direito tem na sociedade atual o importante e privilegiado papel de resolver controvrsias e esta uma funo bastante complexa, haja vista a no diferente complexidade da sociedade em que estamos inseridas e as garantias constitucionais que nos so garantidas atravs do nosso atual modelo de Estado. Assim, vamos nos prximos momentos desta anlise estudar o papel do estado na relao direito versus sociedade, principalmente na modalidade administrativa deste. O direito administrativo, objeto do atual trabalho, o conjunto das normas jurdicas de direito pblico que disciplinam as atividades necessrias realizao dos direitos fundamentais e a organizao e o funcionamento das estruturas estatais e no estatais encarregadas de seu desempenho (JUSTEN, 2006) A boa-f para o Direito Ptrio o que, especificamente, a tica para a Administrao Pblica, legitimando juridicamente a atuao do Estado atravs de seus servidores em busca do melhor funcionamento da mquina prestadora de servios populao. Vamos analisar nas prximas linhas a importncia e funcionalidade da tica para a Administrao Pblica. 1. Sobre o Direito na Sociedade A sociedade, em virtude de sua pluralidade de valores, marcada pelo grande nmero de conflitos e por isso, demandou o surgimento de uma unidade soberana de poder, o Estado, e um sistema de normas para disciplinar as relaes dentro da sociedade, o Direito. O Direito, antes mesmo de jurdico indiscutivelmente um sistema poltico, visto que deve sempre responder demanda da populao a que se aplica e por isso, trabalha paripasso com a atuao do Estado. O Estado atual assume uma caracterstica democrtica e o ordenamento jurdico vigente traz princpios como a igualdade e a equidade em privilegiada posio, entretanto, a organizao do Estado nem sempre foi como a atual e por isso, vamos nas prximas linhas analisar esta importante estrutura da sociedade a qual imprescindvel para a correta atuao do Direito na sociedade. 1.1 O Estado e o Direito Administrativo Hodiernamente, parece evidente que todas as esferas da sociedade passem pela superviso e tambm organizao da entidade suprema que se faz no Estado em nossa sociedade, no entanto, nem sempre este quadro foi uma realidade. A acepo do Estado como rgo pice da vida social surgiu aps uma evoluo histrica da concepo e importncia deste. Nos finais da Idade Mdia a soberania era organizada entre prncipes, sem centralizao do poder na figura do Estado, encontrando-se por vrias vezes frontalmente Estados diferentes, com as estruturas prprias e independentes umas das outras sob o domnio de um prncipe. O poder do prncipe deveria ter primazia sobre as competncias estamentais. O sistema feudal ps-medieval culminou com a organizao de unidades de poder rigidamente organizadas dispondo de um s exercito, de uma hierarquia de funcionrios e de uma ordem jurdica cada vez mais unificada. V-se ento que, a partir de suas primeiras centralizaes o

Estado converteu-se progressivamente no Leviat de Hobbes em que assume a postura mxima da organizao social subordinando todos os poderes, mesmo quando da existncia de algo relativamente independente. No perodo do Renascimento surgiram vrias nomenclaturas para designar a figura soberana do Estado e no final do sculo XIX a palavra Estado ficou associada ao grupo de domnio dotado do poder supremo. V-se ento que a importncia do Estado para a sociedade consiste a grosso modo em uma idia penosamente conquistada contra a desunio, o que nasceu de uma necessidade poltica e portanto, sendo fruto de demanda social, no pode ser abandonada. Por fim, tem-se no postulado de um poder estatal homogneo a suposio de que somente ele pode cumprir adequadamente a funo de proteo, prestao de servios e ordem que se espera do poder poltico. O Direito Administrativo vem ento, nesta seara, manifestar-se como um maneira legtima de operacionalizar as atividades do Estado, no sentido prestacional e assistencialista deste, atravs de uma legislao especfica, inclusive constitucional em sua maioria, organizao especfica (a Administrao Pblica) e corpo funcional determinado (os funcionrios pblicos). Historicamente possvel extrairmos algumas informaes bastante elucidativas sobre o Direito Administrativo, em especfico, para compreender-se a sua importncia dentro do cenrio poltico e jurdico atual e a imediatidade dos seus reflexos no cotidiano social. Maria Sylvia Zanella Di Pietro comenta em seu livro que tal qual aconteceu na Europa continental, o Direito administrativo no Brasil no nasceu autonomamente. H registros que documentam a existncia de total e plena concentrao de poderes nas mos dos donatrios das capitanias durante o perodo monrquico e assim, a estes eram outorgados poderes pelo rei portugus, os quais abrangiam a esfera administrativa, legislativa e judiciria de toda a regio. (DI PIETRO, 1998) Desta forma, somente com o Imprio iniciou-se uma centralizao de poderes, de maneira a inspirar uma organizao diretiva dos poderes, representativamente presente nas figuras do Poder Executivo, Poder Legislativo, Poder judicirio e Poder Moderador. Neste perodo j se podia observar a existncia de uma Administrao Pblica, entretanto, predominantemente regida pelo direito privado e apenas aplicada pelo Conselho de Estado. O Direito Administrativo com a feio que assume na atualidade comeou a ser traado vagarosamente nas universidades e atravs dos doutrinadores, ilustrando com enorme adequao a importncia da produo cientfica jurdica para a evoluo e realismo desta cincia dentro das relaes sociais s quais se dispe tutelar. A partir da Constituio de 1934 o Direito Administrativo evoluiu bastante e assim a atuao do Estado atingiu definitivamente os ramos social e econmico da sociedade e a feio liberal desta Constituio influenciou em muito este quadro. No que tange origem do Direito Administrativo no Brasil faz-se ainda importante destacar que o Direito Administrativo brasileiro sofreu grande influencia do Direito francs e italiano. Especificamente tratando do objeto do Direito Administrativo, remete-se novamente aos ensinamentos da memorvel Maria Sylvia Zanella Di Pietro, quando a mesma enuncia que este objeto ao longo dos anos vem sofrendo alteraes, ocasionando o surgimento de modalidades de Direito administrativo tais como o descritivo, modelo este adotado pelo sistema europeu-continental, preocupando-se em delimitar o estatuto dos rgos pblicos administrativos do Estado e das coletividades locais. Vamos analisar ento a Administrao Pblica como sendo o objeto do Direito Administrativo na forma de atos. 2. Breves consideraes sobre a Administrao Pblica A concepo atual de Administrao Pblica nos permite entender que esta consiste em uma atividade hbrida composta por atos gerenciais, diretivos, que buscam planejar, dirigir e comandar atos em prol da realizao de um objetivo direcionado responder as necessidades da sociedade atividade legislativa. Por outro ngulo, enxerga-se na Administrao Pblica, de igual maneira, uma atividade subordinada de executar, tal qual entende Maria Sylvia Di Pietro. (DI PIETRO, 1998) Independentemente do vis predominante na Administrao Pblica legislativo ou executivo as atitudes decorrentes da Administrao Pblica vinculam-se estreitamente com as determinaes legais

sendo admitido esta apenas o que estiver expressamente autorizado por lei. Ao contrario do que acontece com a relao entre a legislao e as pessoas fsicas, em que tudo o que no for proibido por lei, lhe permitido, na Administrao Pblica, tudo o que no for autorizado por lei, lhe proibido de executar, ou mesmo legislar. importante, entretanto, esclarecer que ainda que exista a indiscutvel vinculao legal entre os atos da Administrao Pblica e o texto de Lei, a Administrao Pblica tambm comporta grande quantidade de atos discricionrios, e nestes faz-se indispensvel a concretizao dos princpios que orientam a esfera administrativa do Estado, principalmente princpios como o da Moralidade Administrativa o qual analisase com maior ateno nas prximas linhas o Princpio da Eficincia e o da Motivao. A lei representa a vontade e a Administrao Pblica, em seus atos, representa a concretizao desta. Em sentido subjetivo, formal ou orgnico, Administrao Pblica significa a designao dada aos entes que exercem as atividades administrativas, sejam eles pessoas jurdicas, rgos ou agentes pblicos. Em sentido objetivo, entretanto, a Administrao Pblica designa a natureza da atividade exercida pelos entes referidos na hiptese acima, sendo nesta apreenso Administrao Pblica a funo administrativa exercida pelo poder Executivo. No que tangencia a Administrao Pblica faz-se vlido delinear os limites do entendimento sobre Legislao, Jurisdio e Administrao. Entende-se por legislao o ato primrio de produo jurdica, sendo portanto mediante a Lei que o Estado regula as relaes sociais posicionando-se acima e/ou margem destas. Por Jurisdio, entende-se a produo subsidiria de atos jurdicos emanados da supramencionada produo legislativa primria. A Jurisdio e o Estado desfrutam de uma relao mtua de complementao de tarefas, posto que aquela desempenha atos legitimados por este e este realiza algumas de suas pretenses atravs da dinmica de funcionamento daquela. H ainda, a Administrao a qual consiste na emanao de atos de produo jurdica complementares, em aplicao concreta do ato de produo jurdica primrio e abstrato contido na lei; nessa funo o rgo estatal atua como parte das relaes a que os atos se referem, tal como ocorre nas relaes de direito privado. A diferena est em que, quando se trata de Administrao Pblica, o rgo estatal tem o poder de influir, mediante decises unilaterais, na esfera de interesse de terceiros, o que no ocorre com o particular. Da a posio de superioridade da Administrao na relao de que parte. (DI PIETRO, 1998) Desta forma, tendo sido elucidados estes conceitos-elementos da Administrao Pblica, percebe-se que esta um elemento legtimo de atuao do Estado no sentido de operacionalizar medidas necessrias, de diversas maneiras, sociedade, as quais necessitam da direo de tais atividades em uma nica pessoa fsica ou jurdica, como no caso que ocorre com o Estado inclusive para viabilizar um controle de contra-prestaes e ainda, um canal de expresso no que se refere s necessidades e demandas sociais. Assim, a Administrao Pblica a gesto de interesses pblicos, concretizada atravs dos servios pblicos prestados por servidores pblicos e rgos pblicos. Conforme imediatamente acima mencionado, a Administrao Pblica tambm realizada por entes, funcionrios pblicos, o que implica dizer que pessoas fsicas executam tarefas determinadas por lei e planejadas por rgos pblicos responsveis pela execuo de determinados servios. Desta forma, tem-se o que se conhece por Administrao Pblica em sentido subjetivo, ou seja, pessoas que exercem funo administrativa delegada. Nas atividades dos funcionrios pblicos atuantes na administrao repousa a engrenagem da mquina estatal prestadora de servios e, por mais que exista um limite legal de atuao dos mesmos, no que tange o exerccio de suas atividades, ainda assim, h a possibilidade de estes funcionrios fazerem escolhas as quais determinaro o fluxo a seguir pela Administrao. A tica na Administrao Pblica, materializada no Princpio da moralidade administrativa um elemento necessrio para que o referido fluxo siga em sentido benfico sociedade e assim, responda aos seus anseios e necessidades com o mnimo de desperdcio por parte do Estado. Conforme enuncia o Advogado Telmo Vasconcelos a este respeito o princpio da moralidade, com o advento da Carta Constitucional de 1988, foi alado, pela vez primeira em nosso direito positivo a princpio constitucional, nos termos do artigo 37, caput, o qual estabelece diretrizes Administrao Pblica. (VASCONCELOS, 2009) Este elemento presente no Magno Texto Constitucional representa a necessidade, observada nas anteriores administraes, de impor mnimos parmetros de moralidade Administrao Pblica,

evitando degeneraes da referida atividade. A moralidade administrativa princpio informador de toda a ao administrativa, sendo defeso ao administrador o agir dissociado dos conceitos comuns, ordinrios, vlidos atualmente e desde sempre, respeitadas as diferenas histricas, do que seja honesto, brioso, justo. (VASCONCELOS, 2009) No prximo tpico analisa-se a tica na Administrao Pblica. 3. A tica na Administrao Pblica e o Princpio da moralidade Administrativa Antes de qualquer outra explanao, faz-se mister afirmar que a tica na Administrao Pblica vista como indispensvel em virtude dos desastrosos resultados causados mesma quando da sua inexistncia, e no somente pelos seus aspectos benficos. Entretanto, a preocupao com a tica na Administrao Pblica no exclusividade dos tempos recentes, pois a Constituio, em seu texto, enumera inmeros princpios e dispositivos orientadores da conduta do servidor pblico neste sentido e so estes: princpio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia; licitao pblica, como regra para aquisio de bens e servios; probidade administrativa, cujos atos a ela contrrios so punidos com a suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao errio. Neste diapaso observa-se a plena constatao do constituinte quanto ao carter indispensvel da tica no corpo da Administrao Pblica, haja vista os prprios registros histricos documentarem os prejuzos trazidos sociedade pela total improbidade administrativa de alguns servidores. Tal improbidade a qual tratava com naturalidade, por exemplo, os subornos enviados aos servidores pblicos para driblar a Receita Federal no que concerne questo Tributria, em virtude da alta carga de impostos do pas, prejudicando assim, inmeros contribuintes e beneficirios desta carga. Desta forma, atualmente, em virtude da expressa regulamentao legal quanto obrigatoriedade da conduta tica na Administrao Pblica, o cidado pode mover ao popular contra o ato administrativo anti-tico que, de alguma forma, comprometa o patrimnio pblico. Com o objetivo de aumentar o rendimento dos rgos que exercem o controle dos comportamentos ticos, foi determinado por lei alguns os instrumentos para a atuao destes rgos, tais como auditorias, inspees e fiscalizaes, as quais so realizadas pelos rgos de controle interno e externo, apresentando inclusive relatrios que informem elementos dos quais seja permitida a avaliao da gesto dos administradores ( legalidade, legitimidade e economicidade). H ainda o processo administrativo disciplinar, que apuram desvios de conduta pessoal atravs de inquritos promovidos pelas comisses de sindicncia, ou ainda, pelo Ministrio Pblico Federal, nos casos de inqurito civil pblico. Nos casos em que h a comprovao h a ao ordinria de ressarcimento de danos, promovida pela Unio e suas autarquias e fundaes; e a ao civil pblica de ressarcimento de danos, promovida pelo Ministrio Pblico Federal. Alm destes j mencionados mecanismos de controle da tica na Administrao Pblica, h outros tantos com o mesmo fim, positivados no ordenamento jurdico Ptrio. Conforme enuncia Telmo da Silva Vasconcelos ao desenvolver o pensamento do mestre Hely Lopes Meireles o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, no poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto. Por consideraes de direito e de moral, o ato administrativo no ter que obedecer somente lei jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio, porque nem tudo que legal honesto, conforme j proclamavam os romanos non omne quod licet honestum est. A moral comum, remata Hauriou, imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa imposta ao agente pblico para a sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a que serve, e a finalidade de sua ao: o bem comum. (VASCONCELOS, 2009)

Entretanto, tais dispositivos acima enumerados e analisados no possuem grande efetividade, servindo bem mais como meros enunciados sugestivos que,em verdade, dispositivos com fora legal. Por fim, resta ratificar que os prejuzos trazidos pela falta de conduta tica na Administrao Pblica so de per si suficientes para a efetividade de todos os dispositivos acima enumerados, destinados regulamentao da tica na Administrao Pblica. CONSIDERAES FINAIS De sorte do que anteriormente fora exposto, observa-se a importncia do Estado para a sociedade como uma figura hierarquicamente superior e plenamente legitimada pelo povo, para a prestao de servios indispensveis organizao social e tambm para a execuo de demandas sociais. Deste entendimento, evolui-se para a compreenso da Administrao Pblica como a maneira de operacionalizar a conduta contnua do Estado, quando tangencia-se o aspecto da prestao de servios populao atravs de atos executados por servidores. Tais servidores, no executar de suas funes, colocam na Administrao Pblica um pouco do seu carter e personalidade, em muitos momentos, previstos atos discricionrios - e no previstos legalmente. Neste momento faz-se indispensvel a presena de conduta tica e a fiscalizao de tal conduta para garantir o fluxo legitimo de aes do Estado, fluxo este, inclusive, o nico para o qual a sociedade o legitimou seguir. Sem pretender fazer-se redundante, friza-se que a tica na Administrao Pblica indispensvel no somente pela nobreza da sua existncia, mas tambm pela falta incomensurvel que os seus pressupostos fazem quando da sua catastrfica ausncia no seio da Administrao Pblica.

REFERNCIAS DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo / Maria Sylvia Zanella di Pietro. 10. ed. So Paulo: Atlas, 1998 Encontros entre meios e fins: a experincia da Comisso de tica Pblica Braslia : Comisso de tica Pblica. Secretaria Executiva, 2002. 188p. Disponvel em <http://bvc.cgu.gov.br/bitstream/123456789/1191/1/Encontro%2Bentre%2Bmeios%2Be%2BFins-Livro %2B1.pdf> JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito administrativo/ Maral Justen Filho. 2. ed. ver. E atual. So Paulo: Saraiva, 2006. VASCONCELOS, Telmo da Silva. O princpio constitucional da moralidade e o nepotismo. Disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4101. Acesso em 30 de abril de 2009

Fonte: http://www.webartigos.com/articles/54596/1/A-ETICA-NA-ADMINISTRACAOPUBLICA/pagina1.html#ixzz1DbRmzX00