1 l

2

UPOREDNA ISKUSTVA LOKALNIH SAMOUPRAVA Izdava~: MAGNA AGENDA Za izdava~a: Mijat Damjanovi} Prevodioci: Branka i Charles Robertson Lektor i korektor: Irena Popovi} Dizajn: Du{an Damjanovi} Tira`: 500 Priprema i {tampa:

ISBN 86-83775-05-4 Copyright, 2002 MAGNA AGENDA, Beograd
Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne mo`e biti kori{}en bez dozvole autora, u pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze 1000 re~i) za potrebe prikazivanja i profesionalnog rada.

3

UPOREDNA ISKUSTVA LOKALNIH SAMOUPRAVA

Beograd, 2002

4

5

SADR@AJ UVODNE NAPOMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Gerd Schmidt-Eichstaedt OSNOVNE KARAKTERISTIKE I NAJVA@NIJI PREDUSLOVI ZA IZRADU I IMPLEMENTACIJU ZAKONA KOJIMA SE REGULI[E LOKALNA SAMOUPRAVA U NEMA^KOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. [IRI KONTEKST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 1.1. Organi lokalne samouprave i garancija na lokalnu samoupravu . . . . . . .19 1.2. Teritorijalna reforma op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20 1.3. Vrste lokalnih teritorijalnih jedinica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 1.4. Finansiranje op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 2. ORGANIZACIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 2.1. Vrste poslova lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 2.2. Lokalna organizacija u resorima i slu`bama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 2.2.1. Nivo rukovodilaca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 2.2.2. Struktura slu`be . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29 3. ^INJENICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 3.1. Status i pravne obaveze op{tina kao organa javnog prava: sopstvena odgovornost u okviru zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 3.2. Pravni osnovi za delovanje op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 3.3. Op{tina kao nivo ustavnopravno zagarantovane lokalne autonomije . . . .37 3.4. Op{tine kao lokalna zakonodavna tela u okviru svoje statutarne autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 3.5. Op{tine Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 Mark Sheldrake KARAKTERISTIKE I TRADICIJE LOKALNE UPRAVE U VELIKOJ BRITANIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 1. RAZVOJ LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 1.1. Evolucija moderne lokalne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Principi . . . . . . . . . . . . . .43 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . Pozadina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Strategija zajednice .10. [ta se mo`e nau~iti od lokalne uprave? . . . .50 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52 3. . . . . . Podsticaji za promenu u lokalnim slu`bama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 4.56 4. . Planovi za modernizaciju . . . . . . . Novi ustavni zakoni . . . . . . . . . . . . . . Poduke iz promena . . . . . . . . .1. . . . . . . . .53 4. . . . . . . . . . .63 2. . Lokalna ekonomija . . . . . .55 4. . . . .3. . . . . Finansije lokalne vlade . . .4. . Ciljevi i zadaci strategije . . . . . . . . . . . . . .9. . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pregled .3. . . . . Ostvarenje vizije . . .51 3. . . . . . . . . . . . . . .7. Domen strategija zajednice . . . . . . . Enrike Fliquete Lliso i David Calatayud Chover . . . . . . . . . . . .5. . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53 4. . . . . . .53 4. . . . .69 2. . . . . Promene devedesetih godina XX veka . . . . . . . . . . . .49 3. . .6. . . . . . . . . PRAVO NA AUTONOMIJU NACIONALNOSTI I REGIJA . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Modernizovanje javnih slu`bi . . .59 Carlos Flores Juberias. . . . . . Distribucija ovla{}enja . . . . . . . . . . .1. . . . . . . Dobrobit i planiranje zajednice . . . . . . .2. .42 2.48 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Priroda i sadr`aj Statuta . STRUKTURA LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . .63 [PANSKI SISTEM TERITORIJALNE SAMOUPRAVE 1. . .3. . . . . . . . Koncept autonomije . . . . . . . .47 3. . . . . .44 2. . . . . . . . . . . . . . . . UVOD: [PANSKO MULTISEKULARNO PITANJE . . . . . .8. . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 1. . Izbori . . . . . . . . . Granice autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dvadeseti vek . .67 2. . . . . . . . . . . Novi eti~ki okviri . . . . . . . . . . . . . . LOKALNE VLASTI U NOVOM MILENIJUMU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 2. . . . . . . . . . . . . . ZAKON O LOKALNOJ UPRAVI 2000. . . .65 2. . . . . . . .5. . . .42 1. . . . . . . . . .57 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. Usluge koje pru`a lokalna uprava . . . . . . . . . . . .6. . . . . .70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 4. . . . . . . . . .58 4. . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56 4. . . . . . . .2. . . . Javier Pinazo Hernandis. . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . Odnosi me|u vlastima . . . . . . Horizontalni odnosi . . . . . . .102 2. . . . . . . . .3. . . Specifi~nosti u odnosu na model javne slu`be na dr`avnom nivou . . .1. . . . . . .4. . .99 2. . . . .1. . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . .3. Pogled na sistem javne slu`be na lokalnom nivou . .77 3. . . . . . . . . . Specifi~nosti u odnosu na op{ti izborni sistem . . . . . . .4. . . . . . . . . . . . .3.71 2. . . . . .3.4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 Stig Montin i Erik Amna ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI I REFORMA LOKALNE SAMOUPRAVE U [VEDSKOJ . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . . . . . . . . .ZAVR[NE NAPOMENE . . . . . . . . . . . koordinacija. . . .75 3.7 2. . . . . . . . . . . . . . . . .89 2. . Normativno regulisanje lokalne autonomije .2. . . . . Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti . . . . . . . . . . . UVOD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 3. . . . . . . . . . . . . Nadle`nosti dr`ave . . . . . . . . . . .1. . . .71 2. .82 3. . . . . . . . . . Gra|ansko i korisni~ko u~e{}e .80 3. . . . . . . . . Harmonizacija. . . . . . . . . . . . Ustavna struktura lokalne autonomije . Garancije lokalne autonomije . . . . . . . . . . . . .77 3. . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . .74 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Za{to ima vi{e menad`menta nego demokratije? . . . . . . . . . saradnja i mehanizmi re{avanja konflikata .104 . . . .83 3. . . . . . . . . . . . Lokalna javna slu`ba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . .2. . . . . . .84 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . Sistem op{tinskih izbora . Finansiranje sistema . . . . . . . .1. . . . . . .2. . . . . . . . . . . .85 3. . . . . .79 3. . .78 3. . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . Institucionalna struktura autonomnih zajednica . . . . . Struktura slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . .3. . . . .85 4. . . . . . . . . . .2. . .91 2.80 3. . . . . . . .80 3. . .5. . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . Normativna regulativa . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . .77 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kriti~ka napomena: razmi{ljanje o problemu prebega . . . . . . . . . . . . .97 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . . . .3. .4. .1. . . . . . . . Kriti~ka napomena . . . . . . . .6.2.1. . . . . Kriti~ka napomena . .92 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95 2. . .3. . . .72 2. . . .89 1. . . . . . . . . . . . . . . . Pogled na lokalni izborni sistem . . . . . . . . . Normativna regulativa o lokalnoj javnoj slu`bi . . . . .83 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . .2. . . . . . . . . . .2. . .4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Upravlja~ka struktura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . AUTONOMIJA OP[TINA I OBLASTI . . . . . . PROMENE U ZAKONU O LOKALNOJ SAMOUPRAVI . . . . . . . . . .4.99 2. . . . . . . . . . Nadle`nosti autonomnih zajednica . . . .

. . .5. . . . . . Finansijske reforme . . . . . .112 2. . . . . . . . .133 1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125 5. . . . . . . . . . . . ZA[TO DECENTRALIZACIJA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120 5. . . DEVOLUCIJA EVOLUCIJOM . . . . . .138 4.112 2.3. . . .114 3. . . . . . . . . . . . . . . . . Organizacione reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 Miroslaw Grochowski i Joanna Regulska NOVO PARTNERSTVO I SARADNJA: LOKALNA SAMOUPRAVA I INSTITUCIJE KOJE JE PODR@AVAJU . Razdvajanje funkcija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Strukturalne reforme . . . . . . . . UVOD. . . . . . . . . . . . .124 5. . . . .128 6. . . ZAKLJU^AK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reforme administracije i politi~ko upravljanje . .1. . . . . . . . . .134 3. . . . . . . . . . . . . . .111 1. . . . . . . .140 5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . UNUTRA[NJA ORGANIZACIJA LOKALNIH VLASTI: POLITI^ARI I U^E[]E GRA\ANA . . .113 2. . . . . . . . . . . . . . . . .3. . Lokalna samouprava i institucije koje je podr`avaju . . . . . . . . . . . . GODINE . . . . . . . . . . . U^VR[]IVANJE DEMOKRATIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125 5. . . . . . . . . . . . Menad`ment po ciljevima . LOKALNA SAMOUPRAVA U NORVE[KOJ . . . . . . . . . . . . . . . .143 6. . . . . . . . . . .115 4. . . . . . . . . . . . LOKALNA SAMOUPRAVA U POLJSKOJ . . . . . . . ZAVR[NE NAPOMENE . . . . . . . . .1. . POLITI^KE IMPLIKACIJE NOVOG NORVE[KOG ZAKONA O LOKALNOJ UPRAVI IZ 1992. . . . .SLU^AJ POLJSKE . . . . . STRUKTURA LOKALNE UPRAVE I FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . . . . .151 . . . . ODNOSI CENTRALNE VLASTI I LOKALNE UPRAVE I KONCEPCIJA LOKALNE AUTONOMIJE . . . . . Efektivnost i efikasnost lokalne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . POLITIKA I ADMINISTRACIJA . . . . . . . . . . . . . . Larsen i Audin Offerdal . . . . . . . . . .112 2. . . . . . . . . .124 5. . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133 2. . . . . .143 5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . Razgrani~enje politike i administracije . . . . . .8 Helge O.126 5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LOKALNA POLITIKA. . . . . . . . PROCES ODLU^IVANJA . . . . . . .3. .165 3. . . . . . . . . .157 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LOKALNA POLITIKA. . . . . . . . . . . . . SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . LOKALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI ^E[KOJ .3. . . . . .171 6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . multikulturna vlada . . . . . . . .1.163 3. . . . . . . . . U~e{}e javnosti u procesu odlu~ivanja . . . . Podela mo}i izme|u razli~itih nivoa vlasti . . . . . . Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Unutra{nja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . .161 3. .167 4. . . . . . .163 3. . . . . . . . . . . . . . PRU@ANJE USLUGA . . . . . . . . . . . . . . . . .7. . . . . . . Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne samouprave . . . . . . . . . . .153 1. . . . Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti . . . . . .187 1. . . . . PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . .2. . . . . . . . Status glavnog grada . . . .186 1. . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rad javnih slu`bi na lokalnom nivou . . . . . . . . . . . .180 I{tvan Temesi LOKALNA SAMOUPRAVA U MA\ARSKOJ . . . . . . . . . Status glavnog grada . Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . .153 2. . . Zakonska osnova lokalne samouprave . . . . . . . . . .161 3. . . .191 .158 3. . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Etni~ka pitanja. . . . . .6. . . . . . . . . . . . . . . . .165 3. . . . .167 4. . . . . .3. . .191 2. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . LOKALNA ADMINISTRACIJA. .169 5. . . . . . . . . Lokalna samouprava: op{tine i okruzi . .4.185 1. .157 2.1.189 2. LOKALNE FINANSIJE. . . . . . . . . PRIVREDNI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166 4. . . . . . . . . . . . . . .154 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 2. . . . . . . . .5. . . . . . . .9 Karel Lacina i Zdena Vajdova . . . . . . . . . . . . . . . .183 1. . . . . . . . . . Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . Odnos izme|u dr`avne uprave i lokalne vlasti . ODLU^IVANJE . . . . . . . . . . . . . . .183 1. . . . . . . . Struktura i rad lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . Aspiracije pravne osnove za regionalizaciju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . .4. . . . . . .4. . . . . . .164 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . Uvo|enje regija . PREGLED REFORME LOKALNE SAMOUPRAVE . . . . . . . . . .

2. . . . . . . .194 2. . . . . . . . .6. . . . . . . . . . . . . . . . Forme pru`anja usluga . . . . . . . .218 2. . . . . . . . . .207 4. . . Etni~ka pitanja. . . . . . . . . . Asocijacije lokalnih samouprava i me|unarodni ugovori . . Pravna osnova samouprave . . . . . . . . . . . . . . LOKALNE FINANSIJE.212 5. . . . . . . . .217 1. . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . .207 4. . . . . . .2. . . . . . Raspodela ovla{}enja me|u razli~itim nivoima lokalne vlasti . . . . . . . .222 2. . . . . . . . . Teritorijalna regionalizacija administracije . Pru`anje usluga lokalnom stanovni{tvu . . LOKALNA POLITIKA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alternativni oblici pru`anja usluga . . . . . . . . .216 1. . . . . . . . . . . . Sistem lokalnih izbora . . . . . . . .221 2. Uloga Ustavnog suda u vezi sa poslovima lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . Forme direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . .205 4. . . . . . . . . . . . . . Unutra{nja struktura odlu~ivanja lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . EKONOMSKI RAZVOJ . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219 2. . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . .2. . . .204 3. . . . . . . . . . .1. . SLEDE]I KORACI PROCESA TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . .4. . . . . . . .4. . . . OBEZBE\IVANJE USLUGA . .6. . .213 Stanka Setnikar-Cankar. . . .3. . . . . . . . PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . .224 . . . . . . . Stane Vlaj i Maja Klun DECENTRALIZACIJA : EKSPERIMENTI I REFORME LOKALNA UPRAVA U SLOVENIJI 1. . . .10 2. . . . . . Unutra{nja struktura u odlu~ivanju lokalnih vlasti . . . . . . . . . . .201 3. . . Prihodi . . . . . . . . .1. . . . . . .1.197 2. . . . . . . . . . . . Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne uprave . . .198 2. . . . .1. . . . . . . . . Druge organizacije . . . . . . . PROCES ODLU^IVANJA . . . . . . . . . . . . . .3. . .212 5. . . . . . .5. . . . . . . .201 3. . .199 3. . . . . . . . .223 2. . . . . . . . . . . .215 1. . . . . . . . .2. . . . . . .219 2. . . . Pravna osnova regionalne samouprave . . . . . . . .5. Kontrola. . . . Struktura i rad lokalne administracije . . . . . . . . . . Etni~ka pitanja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vi{ekulturna vlada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195 2.2. . . . . . .209 5.7. . . LOKALNA ADMINISTRACIJA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rashodi . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . multikulturna uprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203 3. . Javno u~e{}e u odlu~ivanju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . .3. . .221 2. . . inspekcija i nadzor nad lokalnom samoupravom . .202 3.195 2. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .3. . . . Grupisanje op{tina . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . . . Kritika . . . LOKALNE FINANSIJE. . . . . .227 4. . . . . . . . . . . . . . . nadle`nosti i funkcije . . . . . . . . . . . . . Potro{nja . . . . . . . . O modelu vlasti . . . . . . . . . . . Op{inske funkcije po sferama aktivnosti i po tipovima lokalnih javnih usluga . . . . . . . . . . .256 3. . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . .3. . .245 2. . . . . . . . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . .238 Sne`ana \or|evi} SISTEM LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI I JUGOSLAVIJI (1804 . . . . . . Pru`anje lokalne usluge . Kontrola. . . . . .258 3. . . . . .253 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248 2. . . . . . . . . . . .2000) . . . . Op{tinske finansije . . . . . . . . . . . . . . Lokalne finansije . Teorijske. . .1. . . . . . . . idejne struje . . . .3. .2. . . . . .253 3. .1. . . . . . . . Lokalni organi vlasti– formiranje. . . . . . . . . Politi~ki ambijent i pravni okvir . . . . . . . . . . . . .252 2. . . . . . . . Problemi gra|ana . . . . . . . . . . . .224 3. . . .259 3. . . . . . . . . . . . . . Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa . . . . . .11 3. . .Teritorijalna podela . . . . . . Lokalni izbori . . .224 3. .6.232 4. . .256 3. . . . . . . .225 3. . . . . . .1. . . . . . . . . . . Stil zakona . . . . . . . . . KRITI^KI OSVRT NA PERIOD 1990-2000 . .2. . .2. . . . . . . . . . . . . . . . .258 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Izvr{ni organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jugoslavija . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . .4. .252 2. . . . . . . .255 3. . .253 3. . . . . . . . . . . . . Prihodi . . . . . . . . . .259 . . . . . . . . . . . . . .3.3. . . . . . . . . . . . . .1. . LOKALNA ADMINISTRACIJA. . . . . . .2. . . . .241 1. . . . . . . . . Struktura i funkcionisanje lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . UVOD . . . . . . . . . . . .259 3.232 4. . . . . . . . . . . .1. . . . . . .236 5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .243 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . EVOLUCIJA . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . .258 3. . . . . . . . . . . . . . . . . Predstavni~ki organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258 3.3.241 2. . . . . . . . . . PRU@ANJE USLUGA . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257 3. . . . finansijska kontrola i nadzor nad lokalnim vlastima . . . .2. . . . . . . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . .248 2. . . . .5.2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Osnovne karakteristike sistema lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . NAREDNI KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . .7. . . .2. . . . . . . . . . . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. .3. . . . . . Nevladin sektor . . . . . .264 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264 3. . . . . . . . . . . . Stanovanje . . . . . . . . . . . . . . . Na~in obezbe|ivanja usluga . . . .270 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Asocijacije lokalne vlasti u odbrani svojih interesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .274 4. . . . . . . . . . . . . . Model upravljanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262 3. . .7. . . . . . . .275 4. . . . . . . . . .267 3. . Prihodi u bud`etu . . . .8. . . . . . . .4. . . . Javno dobro i op{ti interes . . . . . . .5.268 3. . . . . . . . . . . . . . Funkcije lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . .263 3. . . . . . . .4. . . . . . . Odnos izme|u lokalnih i centralne vlasti . .4. . . . .4.8. . . .269 3. . . . . . . . . . . . . . . .264 3.2. . . . . . . . . . . . . . .268 3. . . . . . . PRAVCI BUDU]E REFORME SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . .6. .9. . . . . . .265 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271 3. . . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6. . . . . . . . . . . . .5. . . . . . . . Op{tinska svojina . Komunalni poslovi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7. . .7. . . .1. . . . . . . . . . . . .7. . .4. . . . . . . . . . . . . .8. . . . . . . . . . . . . . . . . . .261 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . Kontrola lokalne vlasti od centralne . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . .5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .269 3. . . . . Podsticanje privrede i zapo{ljavanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . .260 3. . Lokalni izbori . Oblici upravljanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kultura . . . . . . . . . . .4. . . . . . Vrste svojine . . . .12 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Obezbe|ivanje javnog reda i mira . . . . . . . . .4. . . . . . . . .4. . . . .272 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . .264 3. . . . . . . . . . Bud`etski izdaci . . Oblici dijaloga . . . . . . . . Nivoi organizovanja vlasti . . . . . . . .264 3. . . . . . Op{tinske finansije . . . . . . . . . . . . . . . . .272 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .276 . . . . . . .260 3. . .6. . . . . . .1. . .7. . . . . . . . . .3. .2. . . . . . . . . . .5. . . . . . . . . Novi predlog zakona o lokalnoj samoupravi . . . .1. . . . . . . . .262 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265 3. . . . . . . . . . . Oblici neposredne demokratije . .

spektar relevantnih kvantitativnih i kvalitativnih obele`ja i drugo. struktura administrativne teritorijalnosti. sa dugom tradicijom lokalne samouprave. civilnog dru{tva i. {to po ve}em broju osnova dokazuje snagu svojih demokratskih vrednosti i vrlina. porekla i tradicije. kao i naznake budu}ih pravaca razvoja i unapre|ivanja lokalne samouprave. Da bi slika stanja lokalne samouprave razli~itih dr`ava bila {to reprezentativnija. ne treba posebno podse}ati. Varijabilna priroda odnosa centra i periferije kao i slo`enost relacija izme|u razli~itih nivoa organizacije vlasti. stepen decentralizovanosti. Koliki su zna~aj i dalekose`nost implikacija lokalnog ambijenta. vrsta politi~kog sistema i organizacije vlasti. kao {to su: potpuna ili nepotpuna integrisanost u evropske institucije. opredelili smo se za listu odre|enih nu`no i dovoljno distinktivnih obele`ja. nedvosmisleno pokazuju da je lokolni nivo funkcionalnog i teritorijalnog organizovanja veran izraz demokratskog kvaliteta i politi~ke zrelosti svakog dru{tva. a potom i lokalne vlasti i lokalne samouprave. Sve bri`ljivije analize organizacije vlasti. koje je u stalnom preispitivanju ne samo u odnosu na u`e konstitutivne elemente. Tako|e se ~ini suvi{nim ukazivanje na ~injinicu da lokalna samouprava ~ini izuzetno dinami~no legislativno podru~je. [to je dru{tvo razvijenije. kao {to su sistemi Nema~ke i Velike Britanije. otkrivaju odre|ene sli~nosti. u poku{aju uskla|ivanja op{tih i zajedni~kih svojstava sa posebnim i pojedina~nim dometima. ali i nesumnjive razlike u konstrukciji i funkcionisanju lokalne samouprave. to je na strani takvog dru{tva ve}a spremnost i uverenost u svrsishodnost ja~anja lokalne autonomije. du`ina i bogatstvo tradicije lokalne samouprave. lokalne samouprave i dru{tva. javne politike. uloge pojedinca i polo`aja gra|anina. ali i [panije. oblik dru{tvenog ure|enja. vrednost i stabilnost ekonomskih parametara. koja se posle te{kog nasle|a . na aktuelno stanje. po svim njenim vitalnim sadr`ajima i formama. Tako su se me|u odabranim sistemima lokalne samouprave na{li sistemi razvijenih demokratija. lokalne zajednice i lokalnog dru{tva.13 UVODNE NAPOMENE Osnovni cilj ove knjige je da uka`e na razli~ita iskustva. ve} i u odnosu na {ire administrativne nivoe.

Doprinos skandinavskih sistema. koja proizilazi iz njihovog me|usobnog pro`imanja. bilo u okviru njihove jasne autonomne poli~kopravne distinkcije. vi{estruku va`nost ima dekodiranje pravno-politi~kih re{enja i prepoznavanje iskustava drugih sredina sa lokalnom samoupravom. U svim demokratskim politi~kim sistemima. zbog sagledavanja zna~aja svih dimenzija prava i sloboda. zbog prihvatanja i usvajanja va`nih globalno-organizacijskih tendencija demokratizacije. Kona~no. ili koji iniciranom zakonodavnom intervencijom pokrivaju nove realitete odnosa i procesa na lokalnom planu. predugo obespravljivanog i zaboravljenog. jedno od najzna~ajnijih pitanja je kvalitet relacija centralne i lokalne vlasti. nekonzistentno demokratsko iskustvo Srbije. za na{u predstoje}u veliku. tu je i osvrt na dugo ali. sa zna~ajno inoviranim re{enjima u administrativnoj organizaciji vlasti. dok iskustvo sa drugim modelom upu}uje na implikacije partnerskog odnosa. demonstriralo je zna~ajnu svedenost a u nekim primerima i marginalizovanost lokalne samouprave. njihovih sopstvenih kapaciteta ali i sinergije. koji po obavljenim lokalnim institucionalnim promenama pristupaju zakonodavnim reformama. da se izvr{e su{tinske reforme ~itavog spektra javnih politika i fundamentalne promene eti~kih premisa i vrednosti. Prvo. decentralizacije. Ma|arske (dr`ava centralne Evrope) i Slovenije. Ovaj odnos je poprimao razli~ita teorijsko-empirijska re{enja. kao i onima koji nastoje da se kre}u u tom pravcu. obaveza i du`nosti gra|anina. zbog potrebe da se politi~ki i pravni sistemi neodlo`no modernizuju. manje ili vi{e udaljenih vlasti.14 Uporedna iskustva lokalnih samouprava frankizma pridru`ila zapadnim evropskim demokratijama. Iskustvo sa prvim modelom. Naravno da se iz panorame ovog izbora mogu rekonstruisati razli~iti pristupi modeliranju lokalne samouprave – oni. Tre}e. na`alost. ~lanice biv{e socijalisti~ke jugoslovenske federacije. zbog o~ekivanog i postepenog pribli`avanja razvijenim evropskim dr`avama i kasnije reintegracije u njihove supranacionalne institucionalne okvire. zbog inicijalnih tranzicionih modeliranja. bilo u okviru njihove funkcionalne integrisanosti. koje se nalaze u stalnom traganju za optimalnom funkcionalnom i institucionalnom ravnote- . traganja i otkrivanja optimalnih organizacijskih i menad`erijalnih solucija. sa konsekventno izvedenim institucionalnim i organizacijskim nadre|enostima i podre|enostiima. u odnosu na centralnu vlast. ovde izra`en modelima [vedske i Norve{ke proistekao je iz koncepcije dr`ave blagostanja (welfare state) oslonjene na demokratsko i decentralizovano ustrojstvo kako horizontalne tako i vertikalne strukture vlasti. Peto. slo`enu i sveobuhvatnu tranziciju naro~ito su indikativna iskustva novonastalih demokratija Poljske. ^etvrto. ^e{ke. Me|utim. Za na{u sredinu. Drugo. u kojoj se ove sfere ne posmatraju kao striktno razdvojene i strogo hijerarhijski ustrojene. dekoncentracije i deregulacije.

imaju}i u vidu konkretne socijetalne uslove u svakoj dr`avi. Neka re{enja. bez obzira na njenu visinu i broj nivoa. Tako|e. uprave i samouprave. privrede i dru{tva. pa i institucija i organizacija u njima. ideja i institucija lokalne samouprave nije dovoljno njeno isklju~ivo razmatranje i razumevanje kroz po- . Za punije razumevanje savremene koncepcije.satkana” po razli~itim osnovama. prednost se daje njihovoj me|uzavisnosti i funkcionalnom pribli`avanju. administrativne i finansijske kontrole.. sa punom ozbiljno{}u treba uva`iti ~injenicu da i u domenima horizontalnih ravni postoje ~esto izrazite razlike u politi~koj i ekonomskoj snazi. Te razlike.. u ekskluzivnim slu~ajevima. poput onih koji proizilaze iz tradicionalno centralizovanih sistema organizacije vlasti. uslovljene naj~e{}e skromnim dru{tveno-ekonomskim uslovima. izme|u op{tina i gradova ili regiona.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 15 `om. ve} i njene horizontalne kompozicije. prema proceni me|uzavisnosti. zasnovanom na ideji uva`avanja realnih interesa i me|usobnog poverenja. Svakako da organizacijska piramida vlasti ne zaslu`uje samo preispitivanje njene vertikalne ustrojenosti. koja mo`e biti .lokalizma” i . Da bi se upotpunila slika o administrativno-teritorijalnoj organizaciji svakako treba spomenuti i regionalnu mre`u.. Prema drugom. odnosno umesto ja~anja zavisnosti ovih polova. zasnovanom na formalnopravnom autoritetu i principima tradicionalnog hijerarhizma. Izvesno je da jedna od druge vi{estruko zavise. nude mogu}nost da se ista lokalna zajednica na|e u vi{e podnacionalnih i/ili prekograni~nih regiona. Sude}i po uvidu u sada{nje stanje korelacija centralne i lokalne vlasti. ~iji su sadr`aji prete`nije ekonomske i razvojne prirode a manje politi~ke i administrativne. Me|u brojnim modelima tzv. tako stvorenim dualnim autoritetom arbitrira nad lokalnom vla{}u u pitanjima politi~ke. regionalna vlast se javlja kao produ`ena ruka centralne vlasti. a centralna vlast pretpostavlja da je lokalna vlast osposobljena i spremna da prati centralnu vlast u njenoj misiji i da poma`e i podr`ava nacionalnu strategiju i implementaciju njenih komplementarnih politika. podnacionalne regionalizacije dominiraju dva prepoznatljiva re{enja. Lokalna vlast o~ekuje od centralne vlasti neophodna i raznovrsna sredstva da bi mogla nesmetano da funkcioni{e. regioni se konstitui{u “odozdo” na osnovu interesa i potreba lokalnih zajednica. kojom se izra`ava celokupno bogatstvo i/ili siroma{tvo dominantnih sadr`aja raznorodnih i raznovrsnih politika i praksi. u izboru izme|u . Prema prvom. na primer. stepenu razvijenosti ili {ansi za izgledan razvoj njenih konstituenata.integracionalizma” sve vi{e i sve uspe{nije se u~vr{}uje ova druga opcija. ~esto deluju u istom pravcu ograni~avanja lokalne autonomnosti. koja pridodatim.

kao organicisti~ko shvatanje koje odnos lokalne zajednice i dru{tva posmatra kroz prizmu tipa vladavine. sti~e se najpozdanija predstava o stepenu razvijenosti lokalne samouprave i kvalitetu njenog partnerstva sa dr`avnom administracijom. prema kome se lokalna samouprava vrednuje svojom osposobljeno{}u da pru`a usluge gra|anima. tre}e. me|utim. Usled izuzetno dinami~nih promena koje su obele`ile zavr{nicu XX veka (ili po nekim shvatanjima od ranih osamdesetih) i koje su zna~ajnim delom prenete i na po~etak XXI veka. tako se i sa pravom kadrovske (re)nominacije mo`e ja~ati ili slabiti. naj~e{}e se ovaj odnos preispituje u: prvo. Me|utim. karakter internacionalnog i nacionalnog tr`i{ta i priroda civilnog dru{tva. hibridnih formi. . reakciju i proakciju svih demokratskih agensa. drugo. Svakako da primeri razli~itih pristupa razumevanju spomenutog odnosa u prakti~nim elaboracijama ~esto manifestuju razli~ite kombinacije prelaznih i prolaznih. pragmatisti~kom shvatanju. objektivno se stvara nov ambijent za preobra`aj lokalne samouprave a time i ukupne organizacije i upravljanja moderne dr`ave. na primer. tr`i{ne ekonomije i transparentnosti delanja i u~inaka vlasti. u njenim klju~nim domenima. Bira~i. razli~itim re{enjima poreske (re)distribucije. prevashodno usmerene na ja~anje procesa politi~ke socijalizacije gra|ana.funkcionalisti~ki” pristup). Kao {to se.. prisustva ili odsustva finansijske (de)centralizacije. U svim tim procesima predvi|a se istaknutija pozicija za gra|anina ali i o~ekivana i prate}a odgovornost za njegovo ~injenje i ne~injenje. promenom razvrstavanja i obima poreskih stopa. Iz slike formiranja bud`eta (spektra prihoda i prioriteta rashoda) kao i bli`ih i daljih finansijskih projekcija. privrede i dru{tva. ~uvati ili napu{tati izborna volja gra|ana. koje su. mo`e zna~ajnim delom korigovati ekonomska politika jednog sistema. Iz predstavljenih priloga razli~itih sistema lokalne samouprave lako }e se uo~iti da u procesima rekonceptualizacije lokalne samouprave javne finansije (centralne i lokalne) predstavljaju ekstremno va`no podru~je. kao potro{a~ima i korisnicima njenih usluga (. tradicionalisti~kom shvatanju lokalne samouprave kao teritorijalne zajednice gra|ana koji se anga`uju na javnim poslovima i koji nose odgovornost za razvoj svoje zajednice (ideja communitrianisma). dakle u odnosu lokalne zajednice i dru{tva. izvesno je da se sa demokratskom plimom podi`u brojne institucije savremenog dru{tva i menjaju su{tina dr`avne vlasti.16 Uporedna iskustva lokalnih samouprava liti~ko-pravnu matricu. U tom pogledu postoji vi{e teorijskih i metodolo{kih pristupa. za prepoznatljivu i delatnu akciju. na~ina upravljanja i forme rukovo|enja. postaju sve osetljiviji ne samo u odnosu na u~inke i pona{anja biranih ve} i imenovanih nosilaca javnih ovla{}enja. Uprkos ekscesnih pojava. poreski obveznici sa ja~anjem realne demokratije. Va`no je da ona bude sagledana u socijetalnom ambijentu.

uspostavljanjem i razvojem novih pravila i standarda administrativne struke. slu`bi i poslova. ali i sve izrazitije prisustvo novih kvalitetnih kadrova. svakako }e se prepoznati i u njenim sopstvenim. Savremena dru{tva. u dr`avnoj i lokalnoj administraciji. Scheldrake (Velika Britanija). etike i kulture. Nema ve}e efektivnosti i efikasnosti. vlasti. dr`avne (centralne) i lokalne vlasti. lokalne politike. posebnog i op{teg dobra. Amna ([vedska). koji }e snagu svog autoriteta u sve ve}oj meri crpeti iz novih znanja i novih tehnologija. ali ne bez imaginacije. koji bi sa vi{e znanja a manje improvizacije. Nadamo se da }e ova knjiga otvoriti ~itav niz va`nih pitanja i nazna~iti pravce razvoja lokalne zajednice i usavr{avanja lokalne samouprave u Srbiji. ali i novih instituta i institucija. Za jedan broj ve} objavljenih autorskih tekstova: Montin. moderne dr`ave i odgovorne administracije. ali i studentima redovnih i postdiplomskih studija. Od doslednosti i sveobuhvatnosti preobra`aja lokalne samouprave bitno }e zavisiti i promena odnosa i me|usobnog podr`avanja gra|ana i dr`ave. privatnog i javnog. Hernandis. mehanizme dono{enja va`nih odluka. a sledstveno tome. Lliso i Chover ([panija) i \or|evi} (Srbija/Jugoslavija). pripremljenih za razli~ite institucije i pozicije u njima. odnos prema gra|anima i presudno uticati na definitivnu promenu karaktera i prirode relacija gra|ana prema dr`avi. pojedina~nog i zajedni~kog interesa.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 17 Karakter i dinamika modernizacije lokalnih samouprava. Regulska (Poljska) copyright smo dobili od izdava~a Fagbok- . Juberias. ekspertskih i profesionalnih kadrova. Offerdal (Norve{ka) i Grochowski. pored ambijentalnih i eksternih uslova u kojima funkcioni{e lokalna samouprava. moraju biti oslobo|ene nasle|a stereotipnih strahova od visokostru~nih. mora se dati vi{e prostora ali i precizno utvrditi njihova srazmerna odgovornost. njihovih funkcija. razmi{ljali o osnovnim razvojnim dilemama lokalnog dru{tva i lokalne zajednice i eventualno se opredelili za profesionalnu karijeru u dr`avnoj administraciji i javnom sektoru. Napominjemo da su neobjavljene tekstove za ovu knjigu dali autori: Schmidt (Nema~ka). individualnog i kolektivnog. pretpostavlja vi{edimenzionalnu. bez obrazovanih i sposobnih dr`avnih administratora i menad`era javnih ustanova i preduze}a. delatnosti. kao i profesorima i nastavnicima visokih i vi{ih {kola. ova knjiga je namenjena ljudima od struke. Klasi kvalitetnih administratora. internim okvirima. ja~anjem njenog identiteta i podizanjem kapaciteta njenih klju~nih institucija. i ekonomi~nosti javne uprave. ve} spomenutu sistemsku konsolidaciju. javnom sektoru u celini. Pre svih. Lideri i menad`eri novog profila. Larsen. svakako }e postepeno menjati konfiguraciju politi~ke i ekonomske mo}i. unapre|ivanje i usavr{avanje ve} uspostavljenih institucija. O~ekivana nova pozitivna energija.

. januar 2002. 2000) Zahvaljujemo izdava~ima na razumevanju i spremnosti da ustupe za{ti}ena autorska prava bez nadoknade. godine Beograd Prof. Ma|arska. Vlaj. Klun (Slovenija) od OSI/LGI (Budimpe{ta.18 Uporedna iskustva lokalnih samouprava forlager Vigmostad & Bjorke AS (Bergen. 2000). Vajdova (^e{ka). Norve{ka. a za tekstove Lacina. Temesi (Ma|arska) i Setnikar-Cankar. dr Mijat Damjanovi}* * Fakultet politi~kih nauka/PALGO centar.

Kako bi se postigao nivo {to bli`i gra|anima i saradnja koja }e. Oni istovremeno predstavljaju i kamen temeljac na kome po~iva dr`ava. Samouprava zna~i da gradovi i op{tine u zakonskim okvirima u sopstvenoj odgovornosti smeju i treba da reguli{u poslove lokalne zajednice. Na taj na~in op{tine ostvaruju najneposredniji kontakt sa gra|anima. op{tinama treba da se omogu}i da prilikom vr{enja svog upravnog posla u {to ve}oj meri iza|u u susret lokalnim specifi~nostima i `eljama i zahtevima zainteresovanih gra|ana. a posebno okruzi. U skladu sa zakonima. Ve}inu zakona sprovode lokalni organi vlasti – nezavisno od pitanja da li je re~ o saveznim ili pokrajinskim zakonima ili normama koje lokalni organi vlasti sami utvr|uju. Preuzimanjem sopstvene odgovornosti prilikom ure|ivanja poslova lokalne zajednice. po mogu}nosti.Eichstaedt) OSNOVNE KARAKTERISTIKE I NAJVA@NIJI PREDUSLOVI ZA IZRADU I IMPLEMENTACIJU ZAKONA KOJIMA SE REGULI[E LOKALNA SAMOUPRAVA U NEMA^KOJ 1. Zakoni treba samo da utvrde okvire u kojima lokalna uprava treba da odlu~uje snagom svoje sopstvene stru~ne kompetentnosti i na na~in koji je u najve}oj meri usagla{en sa lokalnim specifi~nostima i prihvatljiv * Tehni~ki univerzitet Berlin. proticati bez konflikata. imaju pravo na samoupravu. zajednice op{tina.Ajh{ted* (Gerd Schmidt . a samim tim se nu`no otvaraju brojne mogu}nosti za nastanak konflikata. Organi lokalne samouprave i garancija na lokalnu samoupravu Organi lokalne samouprave predstavljaju tre}i nivo u dr`avnoj strukturi Savezne Republike Nema~ke. .1.19 Gerd [mid . [IRI KONTEKST 1. Osnovnim zakonom je zagarantovana institucija lokalne samouprave.

Pritom su kori{}ene razli~ite metode. {to ~ini zbir od 3. 2. U tim pokrajinama je najradikalnije smanjen broj malih seoskih op{tina.. Hesen i Zarland stvorene su nove zajedni~ke op{tine sa minimalnim brojem stanovnika od 5. kada je re~ o veli~ini.409 op{tina). urede na takav na~in da i manje op{tine dobiju minimum upravne vlasti. 1966. U pokrajinama Severna Rajna Vestfalija.. U slu~aju zadiranja u pitanja da li }e se vr{iti neki posao ili o na~inu vr{enja pojedinog posla. sa susednim op{tinama u ve}e jedinice (kako bi se dobio broj od najmanje 2.000 do 8. nadgledaju upravni i ustavni sudovi.042 administrativne zajednice. dok je pri njenom kraju broj op{tina sveden na 8. Da li se ovaj princip po{tuje. koje su brojale manje od 1. jo{ uvek je postojalo vi{e od 24. 1. u~injen je poku{aj da se op{tine i okruzi u Zapadnoj Nema~koj. U drugim teritorijalno razu|enim pokrajinama cilj je bilo spajanje izuzetno malih op{tina. Na taj na~in je broj op{tina na teritoriji Savezne Republike Nema~ke smanjen sa slede}im rezultatom: po~etkom reforme. I pored ovih ograni~enja.000.506..000 stanovnika. po~ev od najni`eg nivoa pa sve do Saveznog ustavnog suda na najvi{em nivou. S obzirom na gustinu pravila u savremenom zakonodavstvu. a mo`da i suvi{e mnogo detalja u okviru upravne delatnosti zaklju~no regulisano mno{tvom propisa. . princip lokalne samouprave je bio i ostao pitanje od osnovnog zna~aja za izgradnju sistema uprave u Saveznoj Republici Nema~koj. Putem pravosu|a je obezbe|eno da op{tinama ne smeju u potpunosti da se oduzmu poslovi koji po svojoj prirodi spadaju u . Na njoj je tako|e pokazano i da su od 8. Broj slobodnih gradova koji ne ulaze u sastav nijednog okruga smanjen je na osnovu reforme za 34% (dakle sa 135 na 91 slobodan grad).028 spojene u upravne zajednice. godine. kod okruga zabele`eno je smanjenje od 45% (sa 425 na 236 okruga) a kod op{tina koje pripadaju odre|enom okrugu smanjenje od 65% (dakle sa 24. Tabela 1 pokazuje detaljne broj~ane promene.000 stanovnika) i stvaranje upravnih zajednica. odnosni zakonodavac je du`an da se opravda tako {to }e izneti razumne razloge kojima }e dokazati da je regulativa u tom smislu neophodna.2.473 zajedni~ke op{tine i 1.lokalne poslove. ova uzvi{ena na~ela mogu da se sprovedu samo ograni~eno. U ovom slu~aju op{tina vi{e ne snosi sopstvenu odgovornost. Teritorijalna reforma op{tina Pomo}u teritorijalne reforme op{tina. ^esto je mnogo.282 na 8. koja je zapo~eta krajem {ezdesetih godina u tada{njih osam teritorijalno razu|enih pokrajina Savezne Republike Nema~ke.20 Nema~ka za gra|ane.000 samostalnih op{tina. u okviru kojih su zatim i manje op{tine mogle da ostanu samostalne.506 op{tina 6. tako da se broj donekle samostalnih lokalnih upravnih jedinica u to vreme sastojao od 91 slobodnog grada van okruga.606 jedinica. a zavr{ena sredinom sedamdesetih godina.

godine.000. Kada je sprovo|ena op{tinska reforma. U pokrajinama u Zapadnoj Nema~koj udeo takvih najmanjih op{tina nekada/danas iznosio je/iznosi samo 20%. samo u okolini velikih gradova. u novim pokrajinama su ostala 92 okruga i 24 vanokru`na.pore|enje Pokrajina BadenVirtenberg Bavarska Hesen Donja Saksonija Severna Rajna Vestfalija Rajnland Falc Zarland [lezvig Hol{tajn Savezna dr`ava (sa dr`avamagradovima) 1966. a od toga je u 47% `ivelo manje od 500 stanovnika. U tabeli 2 dat je diferencirani prikaz lokalnih teritorijalnih jedinica prema pokrajinama. u Saveznoj Republici Nema~koj ima ukupno 329 okruga. Dakle.563 grada i op{tine. i 1985. nakon ujedinjenja dve Nema~ke 1990. samostalne op{tine 3380 7087 2693 4244 2355 2920 347 1381 24411 1985. U trenutku ujedinjenja. pokrajinama biv{e Nema~ke Demokratske Republike. samostalne op{tine 1111 2051 427 1031 396 2303 52 1131 8506 Od toga u upravnim zajednicama 922 (272) 1083 (346) 744 (142) 2253 1026 (119) 6028 (1042) 21 Zajedni~ke Van op{tine okruga 188 986 426 284 396 50 (163) 52 105 2473 9 25 5 9 23 12 4 91 U novim pokrajinama. u Nema~koj Demokratskoj Republici su postojala 7. Me|utim. U Nema~koj Demokratskoj Republici je postojao 191 oblasni okrug i 26 gradskih okruga. u zavisnosti od pokrajine. a pritom su sve te op{tine povezane u upravne zajednice. .Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 1. slobodna grada (stanje iz 1996). izvr{ena je tako|e reforma lokalne uprave. Na taj na~in je broj op{tina u novim pokrajinama smanjen na pribli`no 6. Broj op{tina u Zapadnoj Nema~koj 1966. godine . Kada je sprovedena teritorijalna okru`na reforma. Teritorijalno pro{irivanje ili spajanje op{tina vr{eno je uglavnom. znatno radikalnija je bila teritorijalna reforma okruga u novim pokrajinama. u novim pokrajinama je uglavnom kori{}en model stvaranja upravnih zajednica.

. Pomeranija Donja Saksonija 21 12 38 536 23 Nema~ka Severna Rajna Vestfalija Rajnland Falc Sarska oblast 31 24 6 1040 - Saksonija Saksen – Anhalt [lezvig Hol{tajn 22 21 11 85 515 465 Tiring Ukupno Od toga Stare pokrajine Nove pokrajine 17 323 518 4313 237 86 1569 2744 3 80 +4 71 13 5 112 +4 (dr`ave 91 25 241 3378 grada) 2449 929 Op{tina i gradova ukupno: 14. Okruzi i op{tine u SR Nema~koj. izdava~: Nema~ka skup{tina predstavnika gradova u Kelnu 1996.507/6.Pred.621 Od toga: u starim/novim pokrajinama: 8. Sopstveni prora~uni.22 Tabela 2.114 Okruga ukupno: 323 Od toga u starim/novim okruzima: 237/86 Izvor: Statisti~ki godi{njak Skup{tine nema~kih op{tina. januara 1996) ukupno 20005000 Pokrajina Okrug op{tine sa brojem stanovnika manje od 500500 300 Baden Virtenberg Bavarska Brandenburg 10 428 503 934 338 61 475 453 5132 2871 2261 1758 72 1760 297 483 95 139 2460 46 2057 18 578 292 114 98 115 38 73 26 21 17 4 2 2 7 3 4 3 207 187 104 39 176 16 12 30 4 1 23 12 99 68 186 262 37 234 50 8 78 5 2 8 5 6 9 421 55 276 373 37 52 552 25 101 1 35 71 14 2 39 2 1090 3 171 778 432 4 42 763 89 520 hiljada 5 48 453 61 1018 744 2256 301 1272 1024 933 11127 5967 516 20100 hiljada 6 82 52 22 Preko Gradovi van Op{tina 100 okruga u sklopu hiljada okruga 7 8 9 9 9 179 8 25 1010 2 4 56 Jedinica u upravnim zajednice 10 922 1021 1636 Broj upravnih zajednica 11 272 325 458 122 142 163 91 191 119 129 1712 1021 691 Hesen Meklenb. . klasifikovane prema pokrajinama i veli~ini (stanje: 1.

a delimi~no i od stru~nog i posebnog nadzora. u Saveznoj Republici Nema~koj se razlikuju slede}e vrste lokalnih jedinica: – okruzi.obi~nog.. ne{to ve}e op{tine.000 stanovnika).. – samostalne op{tine (najmanje oko 3. po pravilu. Stru~ni nadzor za koji nije zadu`en okrug obavljaju posebni pokrajinski organi (na primer. Ispod gradova koji spadaju u odre|eni okrug a imaju posebne nadle`nosti nalaze se obi~ni gradovi i op{tine iz odre|enog okruga.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 1..000 stanovnika.) ponovo se mogu podeliti na: – velike gradove u sastavu okruga (koji imaju vi{e nadle`nosti od . op{tine koje se nalaze u okviru okruga (u koje se ubrajaju i op{tine sa epitetom . U svakom slu~aju. a posebno predsednik okruga li~no. grada u okviru okruga – minimum oko 30. – slobodni gradovi van okruga (preko 100. Vrste lokalnih teritorijalnih jedinica 23 U skladu sa prethodno navedenim. – (obi~ne) gradove u okviru okruga (najmanje oko 10.000 stanovnovnika spojene su u zajednice. Donja granica za veli~inu samostalnih op{tina iznosi minimalno oko 3. po{to okruzi. Me|u njima se. istovremeno predstavljaju i najni`i nivo pokrajinske upravne vlasti.000 stanovnika. slu`ba za za{titu spomenika). U upravnoj hijerarhiji.gradovi.. Te zajednice. opet. ~ime treba da se oja~a upravna snaga ovih relativno malih seoskih op{tina.3. Predsednik okruga u tom smislu ima dvostruku funkciju. Funkcija povezanosti sa dr`avom ja~a je kod okruga nego kod vanokru`nih. razlikuju manje op{tine koje su spojene u upravne zajednice i zasebne. slobodnih gradova. Kao {to }e u daljem tekstu biti bli`e opisano. Op{tine koje broje manje od 3.000 stanovnika) i – op{tine povezane u upravne zajednice. u razli~itim pokrajinama nose razli~ita ime- . odnosno sreska vlada. obavljaju funkciju komunalnog nadzora koji se sastoji od pravnog nadzora. okruzi se nalaze na istom nivou kao i vanokru`ni gradovi. Vanokru`ni gradovi (i okruzi) sa druge strane podle`u pravnom i eventualno posebnom ili stru~nom nadzoru koji obavlja {ef sreske vlade. u pojedinim slu~ajevima i manje od toga) i – op{tine u sklopu okruga.000 stanovnika). kao srednja dr`avna instanca (ukoliko je oformljena). okruzi u odnosu na op{tine koje se nalaze u okviru tih okruga.

S obzirom na pomenute razlike izme|u jedinica lokalne samouprave. u zavisnosti od toga da li je re~ o lokaciji sa poljoprivrednom namenom ili o gra|evinskom zemlji{tu (porez na zemlji{te A ili porez na zemlji{te B). Oni se utvr|uju po osnovu takozvanih jedinstvenih vrednosti (za utvr|ivanje poreza) koje utvr|uju zavodi za finansije.. godine. Osim dela koji im pripada po osnovu poreza na dohodak. Stub op{tinskih prihoda. Na kraju krajeva. kako bi na adekvatan na~in mogli da se obavljaju . Porez na zemlji{te se utvr|uje po razli~itim stopama. porez je delimi~no utvr|ivan i na osnovu zbira li~nih dohodaka.4. ugovora o zakupu itd. ~ine porezi. Sve op{tine imaju zajedni~ku strukturu bud`eta: svaka op{tina ubira prihode od poreza. 1. Udeo od 15% u porezu na li~ne dohotke i prihode i udeo u porezu na privrednu delatnost predstavljaju najva`nije poreske izvore za finansiranje op{tina. a posebno u zavisnosti od lokalne ekonomske snage ili ekonomskih nedostataka. u~e{}a u kapitalu drugih pravnih subjekata. odnosno na osnovu plata ispla}enih u preduze- . prema tome.. Finansiranje op{tina Samouprava nije mogu}a bez dovoljnih finansijskih priliva. Svi postupci spajanja manjih op{tina u zajednice imaju svrhu sa`imanja najmanje mogu}e mere upravne vlasti i finansijskih prinadle`nosti.lokalni poslovi. imaju razli~ite tokove. u konkretnom slu~aju se utvr|uje poreska osnovica koja se zatim mno`i sa individualnom stopom koju je utvrdila op{tina.24 Nema~ka na i ure|ene su na osnovu razli~itih pravnih regulativa. Ukoliko se {irom Savezne Republike Nema~ke saberu svi op{tinski prihodi. op{tine ubiraju i prihode od takozvanih stvarnih poreza. dobija se slede}a slika: Porezi u starim pokrajinama (biv{e SRN) predstavljaju oko 30% ukupnih op{tinskih prihoda. jasno je da ne mo`e da bude re~i o jedinstvenoj strukturi finansiranja svih op{tina. izvestan udeo op{tinskog bud`eta finansira se i putem podizanja kredita. Najva`niji stvarni porezi su porez na zemlji{te i (gore pomenuti) porez na privrednu delatnost. Do 1979. Porez na privrednu delatnost se nakon ukidanja poreza na tu|u radnu snagu (na kumulativne prihode ispla}ene zaposlenima) i poreza na privredni kapital napla}uje samo jo{ na osnovu prinosa od privre|ivanja ({to zna~i od dobiti koje ostvari preduze}e). pokrajinska sredstva. napla}uje takse i doprinose. Razmere ovih razli~itih vrsta prihoda su razli~ite od op{tine do op{tine. Zbog toga dovoljni finansijski prilivi predstavljaju nerazdvojivu centralnu oblast onoga {to bi trebalo da bude obuhva}eno zagarantovanom samoupravom. dobija sredstva od pokrajine i ostvaruje druge prihode po osnovu privredne delatnosti.. takse i doprinosi i drugi prihodi. Postoje samo zajedni~ke smernice. u novim pokrajinama (biv{a NDR) ova stopa je znatno ni`a. koje u zavisnosti od lokalnih okolnosti. Prema tome.

Zajedno sa podizanjem kredita oni su u tabeli 3 prikazani kao preostali deo ukupnih prihoda op{tine zbirno – dakle oni ~ine oko 22%. U okviru namenskih dotacija. koje ubiraju velike prihode od poreza. Od tog perioda je uveden princip srazmerne podele poreza na privrednu delatnost. Od finansijske reforme u op{tinama iz 1969. po osnovu finansijskog ulaganja u pravne subjekte. One se odobravaju u prvom redu za op{tinske investicije. me|utim pokrajina ih odobrava samo ako je op{tina prethodno uspela da doka`e odre|enu potrebu koja prevazilazi op{tu meru. Daljih 25% ukupnih prihoda op{tine sastoji se od pokrajinskih sredstava. godine.zlatnim uzdama. Na taj na~in pokrajina. ... Ova vrsta poreza je ukinuta jer je preovladalo mi{ljenje da se negativno odra`ava na broj radnih mesta i da nije povoljna za zaposlene. Dotacije po klju~u op{tina sme da koristi slobodno za finansiranje svojih poslova. Namera je bila da se putem principa srazmerne podele izjedna~e industrijske op{tine.. Porez na privredni kapital ukinut je 1997. a time se su`ava sloboda samouprave. Takse i doprinosi zajedno ~ine jo{ jednu ~etvrtinu ukupnog prihoda koji ostvaruju op{tine. Namenske dotacije su. Raspodela sredstava na pojedine op{tine u pokrajinama vr{i se putem zakona o finansijskom poravnanju. U tom smislu op{tina koja primi namenske dotacije preuzima obaveze prema pokrajini kojih kasnije ne mo`e jednostavno da se oslobodi. kao {to sam naziv ka`e. Takva investiciona sredstva su dosad u zna~ajnim iznosima odobravana za sanacije i obnove gradova ili za razvoj oblasti sa nerazvijenom strukturom. Ovde se povremeno s pravom govori o . prihodi od poreza na privrednu delatnost vi{e ne ostaju u svom celokupnom obimu u blagajni one op{tine na kojoj se nalazi odnosno preduze}e. savezna pokrajina delimi~no na op{tinu prenosi i finansijsku pomo} sa saveznog nivoa. Ostale op{tinske prihode po osnovu privredne delatnosti. godine kao ko~nica za investicije. sa ~isto stambenim op{tinama. a po njihovom osnovu se op{tinama delimi~no dozna~uju takozvane dotacije po klju~u – kao op{ta sredstva za pokri}e. Pritom je uobi~ajeno da odnosna pokrajina u~estvuje u nekoj op{tinskoj investiciji samo ako se op{tina obave`e da }e i sama preuzeti odre|eni deo investicije. po ~ijem osnovu su op{tine obavezne da saveznoj dr`avi ustupe odre|eni deo svojih prihoda od privredne delatnosti. koje ubiraju neznatne poreske prihode. Dotacije po potrebi tako|e mogu slobodno da se koriste. dobija i druge mogu}nosti da ostvaruje uticaj. a koja u skladu sa ~lanom 104a Osnovnog zakona mo`e da se predvidi za posebno va`ne investicije. i to nezavisno od ostvarene dobiti. iznajmljivanja zemlji{ta ili zgrada gotovo da vi{e i nije mogu}e sistematizovati. vezane za konkretne namene. osim pravnog i stru~nog nadzora. Oni se razlikuju od op{tine do op{tine. Ovi zakoni se nanovo usvajaju svake godine. a delimi~no namenske dotacije ili dotacije po potrebi.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 25 }u.

kao i o intenzite- . takse i doprinosi od toga cca. 25% dotacije Cca. Doprinosi za infrastrukturno opremanje. S druge strane.. Kod takvih poslova op{tine su slobodne da donesu odluku o tome da li uop{te `ele da izvr{e odre|eni posao. 50% op{tih dotacija cca 50% namenskih dotacija cca.neograni~enim stru~nim nadzorom. op{tine se zapravo anga`uju samo kao izvr{ni organi koji postupaju po nalogu pokrajine ili savezne dr`ave.. vi{e instance u svako doba mogu da interveni{u i uti~u na tok stvari i da odnosnoj op{tini izdaju uputstva o vr{enju odre|enog posla. 23% npr.. postoje i dobrovoljni samoupravni poslovi koji istovremeno ne podle`u nikakvim uputstvima. S jedne strane se nalaze takozvani poslovi po nalogu (preneti poslovi). kada vr{e ovakve poslove po nalogu. Finansijski prihodi op{tina Finansijski prihodi op{tina (zbir svih op{tina) Nema~ka cca. op{tinski poslovi se razlikuju u zavisnosti od toga u kom stepenu op{tine prilikom njihovog preuzimanja i vr{enja poseduju sopstvenu odgovornost i mogu}nost samoopredeljivanja. Tako|e. me|utim.1. 42% porez na privrednu delatnost 12% poreza na zemlji{te 43% porez na li~ne dohotke i primanja koncesione da`bine podizanje kredita cca. U slu~aju neodre|enosti. Ova vrsta detaljne i neograni~ene mogu}nosti vr{enja nadzora i davanja instrukcija naziva se . Kod poslova po nalogu. Da`bine za otpadne vode i sl. Vrste poslova lokalne samouprave U nema~kom pravu. du`ne su da se u potpunosti dr`e uputstava nadre|enih pokrajinskih slu`bi. 30% poreski od toga prihodi 3% bagetelni porezi 2. izgradnju puteva i sl. predvi|ena je mogu}nost da op{tine.26 Tabela 3. ORGANIZACIJA 2. 22% ostalih prihoda npr. poseduju i odre|enu upravnu autonomiju.

na primer. na primer da otvori radni~ki univerzitet. Me|utim.poseban nadzor. obele`avanje trimstaze u op{tinskoj {umi – ovo su pitanja o kojima op{tine za sada mogu da odlu~uju sasvim slobodno i na sopstvenu odgovornost. U tome le`i razlika izme|u pravnog nadzora.... U tom slu~aju re~ je o . i stru~nog ili posebnog nadzora.. re~ je o . pri ~emu se op{tini ne propisuje na koji na~in treba da izvr{i taj posao.obaveznom poslu sa uputstvima. Organizacija koncerata. Ovakvih potpuno slobodnih samoupravnih poslova je sve manje. slu`ba za pravni nadzor sme da proveri samo da li je op{tina prilikom vr{enja posla po{tovala sve propise ili ne. Tabela 4.. s jedne strane. Ponekad se putem zakona op{tini samo nala`e da neki posao uop{te treba da izvr{i. postavljanje pozornice za letnje pozori{te. ona u svakom slu~aju podle`e pravnom nadzoru nadle`ne pokrajinske slu`be. Klasi~an primer su kulturne aktivnosti i rekreativne ponude op{tina (mada su se i ovde u me|uvremenu pojavila prva ograni~enja kao. Lokalna samouprava Rad op{tinske uprave Samoupravni poslovi Dobrovoljni Obavezni Obavezni poslovi prema uputstvima Poslovi po nalogu Pravo izdavanja uputstava u skladu sa zakonskom regulativom (poseban nadzor) Dr`avni pravni nadzor Neograni~eno pravo davanja uputstava (stru~ni nadzor) .. Gotovo svi ostali poslovi podle`u gradiranom uticaju zakonodavaca u saveznoj dr`avi i u pokrajinama.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 27 tu i na~inu na koji `ele da izvr{e taj posao. ona ne sme da izdaje uputstva kojima se zadire u diskreciono pravo rasu|ivanja i u sopstvenu odgovornost op{tine.. u vidu propisa o bibliotekama ili narodnim univerzitetima). s druge strane. U zavisnosti od obima predvi|enih uputstava koja se izdaju. predvi|en je i . dr`ave. U tabeli 4 je jo{ jednom dat shematski prikaz pojedinih vrsta poslova s odgovaraju}im oblikom nadzora koji vr{i dr`ava. Ako odnosni zakon ne reguli{e samo pitanje da li }e se neki posao izvr{iti nego i na~in na koji se taj posao vr{i.. Bez obzira na to u kom trenutku i na koji na~in op{tina deluje.obaveznom poslu bez uputstava.

on ~esto vr{i integriraju}u funkciju. njegova re~ dobija veoma veliku te`inu. koji je kao kolektivni ogran odgovoran za upravu. gradona~elnik je . ili u manjim op{tinama . Ovi zamenici upravljaju odre|enim resornim poslovima u zavisnosti od svojih profesionalnih kvali- . u skladu sa odgovaraju}om smernicom Evropske unije koja ~ini pravni osnov za uvo|enje prava glasanja na lokalnom nivou za sve gra|ane Evropske unije. godine. koji zajedno ~ine magistrat kao kolegijalni organ vlasti.samo. u kojima postoji takozvana gradska uprava. Ukoliko pogledamo pravne regulative kojima se reguli{e status op{tine u pokrajinama SR Nema~ke. skup{tina op{tine bira svog sopstvenog predsedavaju}eg koji po protokolu mo`e da bude ispred gradona~elnika ali koji. Dopu{teno je da pasivno pravo izbora (dakle pravo da se kandiduju za mandat gradona~elnika). upravnog ~inovnika koji rukovodi gradom ili op{tinom u svim pokrajinama neposredno bira narod a ne vi{e – kao {to je to pre toga bilo slu~aj u ve}ini starih pokrajina – odbornici u gradskim i op{tinskim skup{tinama. U . Nivo rukovodilaca ^inovnik koji rukovodi gradskom upravom naziva se ..28 Nema~ka 2. U ovim pokrajinama. osim (va`ne funkcije) predsedavanja skup{tinom. U veoma malim op{tinama kom osim toga postoje i po~asni gradona~elnici. Pritom – kao i kod izbora za odbornike u gradske i op{tinske skup{tine – svi gra|ani iz dr`ava ~lanica Evropske unije imaju u najmanju ruku aktivno pravo izbora. Lokalna organizacija u resorima i slu`bama 2.. ostane isklju~ivo pravo kandidata koji imaju nema~ko dr`avljanstvo.vi{im gradona~elni. U ostalim pokrajinama.. nego gradona~elnik i njegovi zamenici.2.gradona~elnikom.2.. Ako takvog gradona~elnika narod nekoliko puta uzastopce izabere na istu funkciju. obavlja samo reprezentativnu funkciju. Najja~u poziciju u`ivaju gradona~elnici u Baden-Virtenbergu. gradona~elnik je na osnovu svoje funkcije istovremeno i predsednik op{tinske skup{tine i svih odbora. vrh op{tinske uprave ne ~ini gradona~elnik koji manje-vi{e sam vlada. Njegov mandat u Bavarskoj i Saksoniji (isto kao i mandat skup{tine op{tine) traje {est godina.1. Isto va`i i za ve}e gradove u pokrajini Rajnland-Falc.. gde i pored direktnog izbora va`i samo za primus inter pares. a u Baden-Virtenbergu osam godina. do}i }emo se do zaklju~ka da gradona~elnici u razli~itim pokrajinama imaju veoma razli~ite ingerencije. nezavisno od pojedinih stranaka.. u Bavarskoj i u Saksoniji.. Odluke na vrhu uprave u ovom kolegijumu donose se po ve}inskom principu. u tom slu~aju..sistemu magistrata.. Od 1996. {ef uprave. dakle za prvog me|u istima u magistratu. Najva`niji saradnici gradona~elnika u svim pokrajinama su njegovi zamenici ili {efovi resora koje biraju odbornici gradova ili op{tina. Najslabiji je gradona~elnik u pokrajini Hesen. de facto.

resori ili referati Slu`be Odeljenja Sopstvena (op{tinska) preduze}a Pravno osamostaljena preduze}a (akcionarska dru{tva. Poslovi kojima se zadu`uju zamenici gradona~elnika razli~ito su definisani od grada do grada. a posebno odnosi izme|u politi~kih snaga.) Stru~ne oblasti Kancelarije 2. Ova hijerarhija prikazana je u tabeli 5 (pri ~emu }e o osamostaljenim op{tinskim privrednim preduze}ima koja se javljaju na toj slici biti re~i na kraju ovog poglavlja). pravnicima ili jednostavno onim licima za koje skup{tina op{tine veruje da imaju odre|ene sposobnosti. . Klju~ni zna~aj u tome imaju lokalni odnosi. Prema tome. Finansijska oblast se ~esto dodeljuje ekonomisti ili pravniku.o. Struktura slu`be Na osnovu standardnog predloga koji je izradio Zajedni~ki ured za pojednostavljivanje uprave (KGSt) iz Kelna. Organizacija unutar op{tine Rukovodstvo uprave Oblasti poslova .o.2. Tabela 5. politikolozima. mo`e da se dâ rezimiraju}i opis strukture ovih slu`bi koji va`i za sve op{tine. koje opet imaju svoje {efove odeljenja i stru~nih oblasti.2. d. Savetnici za urbanisti~ku izgradnju su po pravilu arhitekte ili in`enjeri za prostorno planiranje. op{tinske slu`be su organizovane na sli~an na~in u gotovo svim op{tinama u Saveznoj Republici Nema~koj. Ispod nivoa zamenika gradona~elnika po~inje nivo rukovodilaca pojedinih slu`bi kojima su podre|ena odeljenja i stru~ne oblasti. Resori {kolstva i kulture ili socijalna oblast i zdravstvena uprava poveravaju se pedagozima.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 29 fikacija. Ponekad se jednom zameniku nakon promene odnosa ve}ine u op{tinskoj skup{tini oduzimaju odre|ene nadle`nosti koje se zatim prenose na nekog novog mandatara iz neke druge stranke.

. . . Svaka od ovih glavnih grupa ima i niz slu`bi.Grupa 8: Uprava za privredu i saobra}aj. i to na primeru jednog velegrada od 4. . U tabeli 6 prikazana je mre`a slu`bi u upravi jednog velegrada ra{~lanjena na osam grupa poslova.30 Nema~ka Razume se samo po sebi da u maloj op{tini ne mo`e da postoji podjednak broj slu`bi kao u velikom gradu. koje ovde ne}emo navoditi poimence.Grupa 7: Uprava javnih ustanova. omladinska i zdravstvena uprava.Grupa 1: Op{ta uprava. .000 stanovnika. .Grupa 3: Pravna uprava i uprava reda i bezbednosti. ovde }e ipak biti prikazan najvi{e diferenciran oblik op{tinske uprave. s obzirom na to da su ilustrovane u shematskom prikazu.Grupa 5: Socijalna. To su: . Kako bi se struktura u~inila {to preglednijom.Grupa 6: Gra|evinska uprava. .000. .Grupa 2: Finansijska uprava.Grupa 4: [kolska i kulturna uprava.

bezbednosna i uprava kulture reda i poretka 30 Pravna slu`ba 50 Zavod za socijalno 60 Slu`ba za gra|evinsku upravu 4 Uprava školstva i omladinska i zdravstvena uprava 40 Slu`ba za školsku upravu 11 Personalna 21 Blagajna 31 12 Slu`ba za statistiku 22 Poreska 32 Slu`ba za red i poredak 71 Klanice i farme stoke 72 Zavod za tr`ište 81 Sopstvena preduze}a 82 Zavod za šumarstvo 13 Slu`ba za štampu 23 Slu`ba za nekretnine Uporedna iskustva lokalnih samouprava 14 Slu`ba za reviziju 24 Slu`ba za raspore|ivanje troškova 33 Slu`ba za prijavu prebivališta g. Podela slu`bi u upravi velegrada (klasifikacioni plan Zajedni~kog ureda za pojednostavljivanje uprave u Kelnu) 5 Socijalna 6 Gra|evinska uprava 7 Uprava javnih institucija 70 Gradski zavod za |isto|u 80 Zavod za razvoj privrede i saobra}aja 8 Uprava za privredu i saobra|aj 1 Opšta uprava 2 Finansijska 10 Glavna slu`ba 41 Slu`ba za kulturu 42 Biblioteka 43 Narodni univerzitet 44 Muzi~ka škola 45 Muzej 46 Pozorište 47 Arhiv 55 Zavod za poravnanje 54 Bolnice 53 Zavod za zdravstvo 52 Zavod za fizi~ku kulturu 51 Zavod za omladinu 20 Finansije 3 Pravna. 34 Mati~ni ured 61 Zavod za urbanisti~ki plan 62 Zavod za geodeziju i katastar 63 Zavod za gra|evinske dozvole 64 Zavod za stambeni razvoj 65 Zavod za visokogradnju 66 Zavod za niskogradnju 67 Zavod za zelenilo 35 Zavod za osiguranje 36 37 Vatrogasna slu`ba 38 Slu`ba za civilnu zaštitu 31 .Tabela 6.

Na osnovu Zakona o finansiranju bolnica iz 1972. 3. U tom slu~aju. njihov bud`et je ipak izdvojen iz redovnog op{tinskog bud`eta. treba ukazati na ~injenicu da op{tina i u privatnim preduze}ima. klanice mogu da se organizuju kao lokalne op{tinske institucije. Kod op{tinskih ureda je uobi~ajeno i potrebno napraviti razliku izme|u onih koji se direktno vode u okviru lokalne uprave i onih koji su manje ili vi{e izdvojeni iz nje. cilj je bio da se ogromni izdaci iz ove oblasti u~ine vidljivim. u svojim rukama mo`e da zadr`i klju~ne mogu}nosti upravljanja ako. na primer. odnosno dru{tvo je pravno samostalno. on se – sli~no ekonomski vo|enom poslovnom planu – tretira kao zaseban. Status i pravne obaveze op{tina kao organa javnog prava: sopstvena odgovornost u okviru zakona Dana{nji status op{tina u okviru dr`avnog i upravnog sistema Savezne Republike Nema~ke regulisan je Osnovnim zakonom. Srednje re{enje izme|u potpuno samostalnog privrednog preduze}a i direktnog podvrgavanja op{tinskoj upravi predstavljaju takozvana sopstvena op{tinska preduze}a. koja obavljaju neki javni posao. kao privatni suosniva~ ulo`i sredstva u takvo preduze}e. Na taj na~in se dobija bolji pregled nad prihodima i rashodima odnosne ustanove. ali i kao privatna preduze}a.32 Nema~ka Kod grupa poslova 7 i 8 (javne ustanove. mo`e da poseduje sve ili bar ve}inu akcija u nekom komunalnom akcionarskom preduze}u. za snabdevanje elektri~nom energijom ili za javni saobra}ajni prevoz putnika. propisano je. sopstvena op{tinska preduze}a) mogu da se pojave specifi~nosti koje na ovom mestu treba jo{ jednom pojasniti. Na osnovu spektakularnih privatizacija tokom proteklih godina postalo je op{tepoznato da. ali njime i dalje upravlja op{tina u ekonomskom smislu. razvoj privrede. upravo iz tog razloga racionalno je i pravilno da se putem odvojenog knjigovodstva dokumentuje koliko novca gra|anin godi{nje mora da uplati kao obavezni doprinos za ove javne usluge. Mada sopstvena op{tinska preduze}a na~elno spadaju pod op{tinsku upravu. Sporno je pitanje da li je vo|enje privatnog preduze}a uvek i ekonomi~nije re{enje. pre . da sve javne bolnice najkasnije do 1979. pokrajinskim ustavima i.1. na primer. na primer. na primer. Op{tina. Promena sistema knjigovodstva (izme|u ostalog) mogla je da se sprovede i u vidu transformacije preduze}a u sopstveno preduze}e. moraju da pre|u na sistem ekonomskog knjigovodstva. U mnogim op{tinama postoje potpuno ili delimi~no osamostaljena preduze}a za snabdevanje vodom. Me|utim. ^INJENICE 3. a pre svega je mogu}e lak{e prona}i odgovor na pitanje da li odnosno preduze}e posluje pozitivno ili ne. Najve}i broj ovakvih preduze}a upu}en je na javne dotacije (posebno saobra}ajna preduze}a).

ve} u njihovoj funkciji spojnih karika u okviru dr`avne strukture. I dok se u pravilnicima op{tina i okruga u vidu generalnih klauzula na op{tine prenosi celokupno polje lokalnih javnih poslova. jer po pravilu se gra|anin suo~ava sa op{tinama kao organima za o~uvanje reda i poretka i nosiocima usluga. svi lokalni statuti mogu da se donesu samo u okviru postoje}ih zakona. ~ije je delovanje zatim gotovo bezrezervno pokriveno pokrajinskim ili saveznim zakonima. pokrajinskim ili saveznim.2. Osnovnog zakona. 3. ve} je potrebno da se uredi i pravnim aktima Evropske unije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 33 svega. op{tinskim ili okru`nim pravilnicima saveznih pokrajina. Op{tine su najva`nije instance za izvr{enje saveznih i pokrajinskih zakona. ali sve vi{e i kao servisnim ustanovama. Su{tina njihove autonomije je u njihovom pravu da u okviru zakona samoodgovorno obavljaju sve poslove lokalne uprave. Pravni osnovi za delovanje op{tina Kao upravna instanca. Ustava pokrajine Hesen). Na osnovu principa zakonitosti uprave. Ovakva povezanost ne mo`e da se realizuje samo na osnovu nacionalnog prava. budu}i da deluju ili u okviru ili direktno po osnovu zakona. Na osnovu principa zakonitosti javne uprave to zna~i da iza svih ovih delatnosti i funkcija uvek mora da stoji konkretan zakon u vidu ovla{}enja za intervenisanje ili pru`anje usluge. Time njihovo delovanje podle`e principu zakonitosti uprave. one su ipak sastavni deo stepenasto ure|enog sistema javne uprave. Iako u pojedinim slu~ajevima mogu da se koriste privatnopravnim oblicima delovanja i organizovanja (posebno u domenu svojih ustanova). op{tinama se u pokrajinskim ustavima i pravilnicima o op{tinama kao osnovim jedinicama dr`ave i demokratskog `ivota (~lan 1. Ovi zakoni ne poga|aju op{tine u njihovom svojstvu u~esnika u op{tem pravnom prometu. Op{tine su autonomne samo utoliko {to na osnovu svoje statutarne suverenosti mogu same da normiraju pravne osnove za svoje delovanje – na primer putem dono{enja statuta o taksama. Me|utim. Pravilnika o op{tinama Slobodne dr`ave Bavarske) prenose poslovi kao isklju~ivim nosiocima ukupne javne lokalne uprave (~lan 137. a koje je samo u retkim slu~ajevima determinisano jedino aktom donetim u sopstvenoj odgovornosti: . op{tine ne u`ivaju autonomiju privatnog lica. Uz po{tovanje garancije na samoupravu u skladu sa ~lanom 28. U gradskoj skup{tini se susre}emo sa ve} pomenutim slu`bama. stvorene relacije postaju posebno jasne ako se napravi kratka {etnja kroz oblasti nadle`nosti neke (velike) op{tinske uprave. Utoliko se gotovo celokupno delovanje op{tina nalazi pod zakonskim uticajem. pri ~emu nije re~ o pot~injenosti ve} o pravno-dr`avnoj povezanosti. pojedinosti oko vr{enja ovih poslova zatim se reguli{u drugim posebnim zakonima.

Pravilnik o upravnom sudskom postupku Pravilnik socijalnog suda) Pravo o prijavi prebivali{ta Zakon o mati~nim knjigama Pravilnik o osiguranju Nema~kog Rajha Pokrajinski zakoni o vatrogasnim slu`bama Zakon o civilnoj za{titi 33 Slu`ba za prijavu gra|ana 34 Mati~ni ured 35 Slu`ba za osiguranje 37 Vatrogasna slu`ba 38 Slu`ba za civilnu za{titu . zakoni o poravnanju finansija u odnosnim pokrajinama Uredba o op{tinskoj blagajni Zakoni o porezu na zemlju. Uredba o raspore|ivanju kadra Zakoni o izradi statistika Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti Pokrajinski pravilnici o op{tinama i okruzima Finansijska uprava 20 Finansije 21 Blagajna 22 Poreska slu`ba 23 Slu`ba za nekretnine Bud`etsko pravo.34 SLU@BA Op{ta uprava 10 Glavna slu`ba 11 Personalna slu`ba 12 Slu`ba za statistiku 13 Slu`ba za {tampu 14 Slu`ba za reviziju Nema~ka PRAVNE OSNOVE ZA DELOVANJE Glavni statut op{tine. porezu na privrednu delatnost i drugi poreski zakoni Osnovni zakon. op{tinski pravilnik Pravna uprava i uprava reda i bezbednosti 30 Pravna slu`ba Pokrajinski zakoni o slu`bama za odr`avanje reda (prethodno: zakoni o policiji) 32 Pravna slu`ba Procesna pravila (Pravilnik o gra|anskoj parnici. Izborno zakonodavstvo Zakoni o ~inovnicima.

omladinska i zdravstvena pitanja 50 Zavod za socijalno Savezni zakon o socijalnoj pomo}i 51 Zavod za omladinu 52 Zavod za fizi~ku kulturu 53 Zavod za zdravstvo 54 Bolnice Gra|evinska uprava 60 Zavod za gra|evinsku upravu 61 Zavod za urbanisti~ko planiranje 62 Zavod za geodeziju i katastar 63 Zavod za gra|evinske dozvole 64 Zavod za stambeni razvoj 65 Zavod za visokogradnju 66 Zavod za niskogradnju 67 Zavod za zelenilo 68 Zavod za za{titu ~ovekove 69 Zakon o ekologiji Gra|evinski zakonik Pokrajinski zakon o geodetskom premeru Pokrajinski gra|evinski pravilnici Zakon o stambenim sredstvima.Uporedna iskustva lokalnih samouprava Uprava za {kolstvo i kulturu 40 Slu`ba za upravu {kola 41 Slu`ba za kulturu 42 Biblioteka 43 Narodni univerzitet 44 Muzi~ka {kola 45 Muzej 46 Pozori{te 47 Arhiva Uprava za socijalna. Zakon o stambenoj izgradnji Tehni~ki pravilnici / gra|evinski pravilnik Propis o dodeljivanju gra|evinskih radova Za{tita ~ovekove sredine Savezni zakon o za{titi od emisija sredine Zakon o pomo}i omladini Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti Savezni zakon o epidemijama Zakon o bolnicama Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti 35 Pokrajinski zakoni o {kolstvu Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti Pokrajinski zakoni o bibliotekama Pokrajinski zakoni o narodnim univerzitetima .

Me|utim. Tako je. gra|evinsko pravo. – Pravo uslu`ne uprave. na primer. one to mogu da u~ine na razli~ite na~ine: ili mo- . Pravo o za{titi prirode 81 Sopstvena preduze}a 82 Zavod za {umarstvo Popis (koji je s obzirom na zakone kojima se reguli{u odnosne oblasti naveden samo egzemplarno) pokazuje da je mali broj onih oblasti op{tinskog delovanja koje nisu prethodno utemeljene u saveznim ili pokrajinskim zakonima. – Pravo javne slu`be. pomo} omladini) i {irem smislu (novac za stanarinu). privredno pravo. u koje su. posebno socijalnih usluga u u`em (socijalna pomo}. samo normira. – Pravo na sprovo|enje statistika. – Pravo upravnog postupka. pod regulativnom upravom ovde se podrazumeva i uprava prostornog planiranja (urbanisti~ko planiranje. – Pravo sankcionisanja prekr{aja. I u slu~aju da savezna vlast ili pokrajine iskoriste pravo svoje konkuri{u}e nadle`nosti ili punu nadle`nost radi regulisanja neke odre|ene materije. uklju~ene op{tine kao izvr{ne instance. savezni zakonodavac po osnovu Osnovnog zakona du`an da oblasti navedene pod ~lanom 75. dok ih zatim dalje ure|uju pokrajinski zakonodavci.36 Uprava javnih ustanova 70 Gradski zavod za ~isto}u 71 Klanice i farme stoke 72 Zavod za tr`i{te Uprava za privredu i saobra}aj 80 Zavod za razvoj privrede Nema~ka Zakon o ekolo{koj privredi Pravo o veterini Pravo o prehrambenim namirnicama Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti imaju}i u vidu ograni~enja na osnovu evropskog prava Propisi o sopstvenim preduze}ima pokrajina Zakoni o {umama. planiranje saobra}ajne infrastrukture). Relativno nezavisna od zakonske regulative je oblast kulture i sporta. i tu se usvajaju pravila i propisi. npr. Stepen u kome se op{tine uklju~uju u ovu mre`u pravila zavisi u konkretnom slu~aju od gustine pravila. izme|u ostalog ali i pre svega. Kao klju~na oblast izvr{ivih zakona. norme u spasila{tvu ili kontrola `ivotnih namirnica. mogu se navesti naredne oblasti delovanja: – Pravo javnog reda i bezbednosti (interventna uprava / regulativna uprava).

ta~. – finansijska pitanja putem godi{njeg bud`etskog statuta. Garancijom na sopstvenu odgovornost. Prema pravilu. 3. op{tine su pozvane da se prihvate lokalnih poslova. prema op{tem shvatanju. . ne obuhvata se samo na~in na koji se odre|eni posao vr{i nego i op{ta nadle`nost za poslove lokalne zajednice.3. na primer. Izme|u ovih ekstremnih primera mogu}e su sve zamislive gradacije. 3. u op{tini se slede}e oblasti reguli{u lokalnim zakonom – odnosno statutom: – unutra{nja organizacija putem glavnog statuta. 2. bez odga|anja. koji upravi ostavljaju samo mogu}nost da odmah. pre svega kada na drugi na~in ne bi moglo da se obezbedi propisno izvr{enje posla i ukoliko razlozi za oduzimanje posla imaju ve}u te`inu od ustavnopravnog principa raspodele poslova u smislu ~lana 28. Ova pretpostavka o nezavisnosti ima slede}e zna~enje: ukoliko ne postoje propisi kojima se ure|uje na~in na koji se vr{i neki posao. st. Op{tine kao lokalna zakonodavna tela u okviru svoje statutarne autonomije Op{tine su ovla{}ene da donose pravne akte na lokalnom nivou. Statutarna autonomija je neposredan sastavni deo njihovog statusa kao samoupravnih teritorijalnih organa koji im se garantuje ~lanom 28. op{tina odlu~uje na sopstvenu odgovornost putem dono{enja regulative da li }e i na koji na~in vr{iti neki posao. Osnovnog zakona. 1. 1. Op{tina kao nivo ustavnopravno zagarantovane lokalne autonomije Princip zagarantovane samouprave predvi|a da uklju~ivanje op{tina u dr`avni pravni poredak ne sme da dovede do toga da se njihov status kao samoodgovornih organa sa ovla{}enjima samostalnog regulisanja poslova mesne zajednice pretvori samo u formalno pravo. Ukoliko zakonodavac nije druga~ije regulisao. Zakonodavac koji raspore|uje nadle`nosti du`an je da po{tuje ovaj princip. 2. egzaktno izvr{i zakon. ta~.4. st. ~iji je sastavni deo bud`et. op{tini oduzme neki posao od relevantnog lokalnog karaktera samo ako za to postoji razlog od op{teg interesa. Osnovnog zakona i izvan centralnog dela lokalnih. Osnovnog zakona. obaveznih poslova sadr`an i ustavnopravni princip podele poslova u korist op{tina. Pritom je u ~lanu 28. Pritom pre svega mo`e da se pozove na svoju statutarnu autonomiju i da iskoristi institut diskrecionog rasu|ivanja uprave.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 37 gu da donesu samo uop{tena pravila a da detalje prepuste ure|ivanju putem uredaba ili obaveznom diskrecionom rasu|ivanju koje vr{e uprave (a time i op{tine) ili da formuli{u potpuna pravila koja su orijentisana i na pojedina~ne slu~ajeve. On u skladu sa time ima pravo da.

S obzirom na princip zakonitosti uprave. Me|utim. Op{tine su najva`niji nosioci javne uprave na lokalnom nivou. klanica). 3. Zakonodavac na saveznom ili pokrajinskom nivou ne sme bez razloga. i pored svih poku{aja da se uvede regulativa. ZAKLJU^AK 1. posebno infrastrukturnog opremanja gra|evinskih prostora. – doprinosi za finansiranje komunalnih usluga. da interveni{e u njihove tradicionalne nadle`nosti. Op{tine su nosioci ustavnopravno zagarantovane lokalne samouprave. po mogu}nosti. Zakonodavac u SR Nema~koj je ratifikovao Povelju 22. 3. sala za sve~anosti.38 Nema~ka – takse za kori{}enje lokalnih ustanova (bazena. ostavljeni su i slobodni prostori. koji se opravdava op{tim interesom. te se na njima ogleda regulativna autonomija lokalne samouprave. – stope lokalnih poreza: porez na privrednu delatnost. koju je usvojio Evropski savet 1985. 2. kojom se obavezala da }e priznati na~elo lokalne samouprave u okviru svojih unutra{njih dr`avnih pravnih propisa a. koja se ostvaruje pre svega u autonomiji dono{enja statuta i u diskrecionom pravu rasu|ivanja u konkretnom slu~aju koje imaju uprave. jer potpuno upravljanje op{tinama nije mogu}e iz ~isto upravno-organizacionih razloga. godine. porez na zabave.5. u poslednje vreme u sve ve}oj meri uz to dolaze i norme Evropske unije. u gotovo svim oblastima delovanja op{tina postoje u najmanju ruku propisi kojima se defini{u okviri. januara 1987. porez na pse i drugi bagatelni porezi. Samo su malobrojne oblasti ostale potpuno neure|ene. Za gotovo sve ove oblasti u kojima se vr{i regulisanje postoje okvirni propisi na pokrajinskom ili saveznom nivou. Procenjuje se da one izvr{avaju 70 do 80% svih izvr{nih zakona. i u okviru svog ustava. porez na zemlji{te. . a ~esto su uz njih data i precizna uputstva o delovanju. Ustavnopravna garancija na samoupravu odgovara zahtevima formulisanim u ovoj Povelji. godine. – lokalno kori{}enje zemlji{nog prostora putem planova o izgra|ivanju. Op{tine Evropske unije Ve}ina dr`ava ~lanica Evropske unije je potpisala i ratifikovala Povelju o lokalnoj samoupravi. Op{tinama je zagarantovana nadle`nost u regulisanju svih poslova lokalne zajednice pod sopstvenom odgovorno{}u.

okruzi i op{tine. Preostali deo je. 2. . 2.. 1979. [mit-Jorcig. Kako to funkcioni{e? Gradovi. 1982-1985. doprinosa ili drugih prihoda. Plan o sistematizaciji uprave. Plan o sistematizaciji poslova.zlatnim uzdama. Manhajm. Zbog toga. [mit-Ajh{ted. godine poreski prihodi u op{tinama novih pokrajina iznosili su jedva polovinu uporedivih poreskih prihoda ostvarenih u starim pokrajinama). Pitner (izdava~). izdanje. stalno treba imati u vidu i finansijsku zavisnost. [tutgart. Ove dotacije se u znatnoj meri dodeljuju u pau{alnom obliku. Organizacija uprave u op{tinama. Berlin. 1977. Haus/[mit-Ajh{ted/[efer (obra|eno izdanje). 1979. 2000 (listovi). Keln. 2. me|utim. 1982. Komunalno pravo. Problemi reformi u op{tinskom – ustavnom pravu. Op{tinski i okru`ni pravilnici u SR Nema~koj. Pored daljih 20% prihoda na osnovu taksi. Komunalni zavod za pojednostavljivanje uprave (KGSt).istorijat. Elzner. ako se `eli ste}i uvid u poziciju op{tina u okviru dr`avnog poretka i o nadre|enim politi~kim oblastima.. Borhman/Vesper. [tutgart. 1986.. Op{tinski finansijski sistem . izdanje. Keln. op{tine su upu}ene na oko pedeset odsto dr`avnih dotacija. ideje. osnove. Literatura: Bartlsperger/Bold/Umbah (obra|eno izdanje): Kako to funkcioni{e? Moderna dr`ava. tom 1-6. i dalje dovoljan kako bi se op{tine dr`ale na . osim zakonske povezanosti. Prihodi op{tina samo otprilike jednom tre}inom ~ine sopstvene poreske prihode (u novim pokrajinama procenat koji va`i za stare pokrajine nije ni izbliza ostvaren – 1999. [tutgart. izdanje. 1979.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 39 4. Priru~nik komunalne nauke i prakse. Manhajm.

40 .

policije i stambene probleme. RAZVOJ LOKALNE UPRAVE 1. i njihova mo} je rasla u XIX veku. Urbane oblasti su naglo rasle zbog velikog priliva ljudi sa sela koji su dolazili da rade u novim fabrikama i radionicama. Ove povelje su podstakle razvoj mo}ne gra|anske svesti o vlastitom identitetu i ponosa koji su u Britaniji danas o~igledni. [kotskoj i Velsu su 1889.godine (Malmsberiju u Vilt{iru). Evolucija moderne lokalne uprave Lokalna uprava u Velikoj Britaniji razvijala se od srednjeg veka. U Engleskoj.41 Mark [eldrejk* (Mark Sheldrake) KARAKTERISTIKE I TRADICIJE LOKALNE UPRAVE U VELIKOJ BRITANIJI 1. Udru`ivanje gradskih upravnih podru~ja je zapo~eto 1835. * Me|unarodni biro za lokalnu upravu Velike Britanije. Va`ni ve}i i manji gradovi su dobili pravo samouprave Kraljevskom poveljom i nazvani su gradskim upravnim podru~jem. Prva povelja dodeljena je 880. osnovani izborni saveti grofovija. . Gradska uprava je morala {to br`e da re{i pitanja komunalija. Jo{ mnogo povelja je dodeljeno od dvanaestog veka nadalje.1. Reforme su dobile jak podsticaj tokom industrijske revolucije. a kasnije i u poslovnim kancelarijama. Osnova modernog sistema je postavljena kasnih 80-ih i 90-ih godina XIX veka. U provinciji je veoma ograni~ena lokalna uprava po~ela da se razvija po dono{enju Zakona o sirotinji po~etkom sedamnaestog veka.

ovaj sistem nije menjan sve do 60-ih i 70-ih godina XX veka. Gradona~elnik Ken Livingston je izabran 2000. i Komunalna slu`ba Londona. Promene devedesetih godina XX veka Po~etkom devedesetih godina struktura lokalne uprave je ponovo postala predmet javne debate i Vlada je osnovala Komisiju da izvr{i reviziju lokalne uprave u Engleskoj. Kada je vlada ukinula Savet {ireg Londona 1986. a na referendumu su gra|ani Londona velikim brojem glasova odlu~ili da se gradona~elnik bira direktno a Skup{tina grada odvojeno. dok je u drugim delovima zemlje zadr`an postoje}i sistem iz dva nivoa. Tu su bili Uprava protivpo`arne i slu`be civilne odbrane Londona. samo su va`ni ve}i i manji gradovi (ne uklju~uju}i London) imali potpunu samoupravu. Slede}i talas lokalnih uprava je zapo~eo 1894. Lokalna uprava u [kotskoj je temeljno reformisana 1929. stvoreni su Metropolitan oblasni saveti. Osnovana su trideset i dva nova saveta upravnih oblasti a Londonska zajednica je zadr`ala odvojeni status. Uprava {ireg Londona (GLA) osnovana je 1998. I u Engleskoj je u nekim delovima zemlje do{lo do pomeranja ka unitarnoj vlasti.2. Savetodavni komitet za gra|evinsko planiranje Londona. i [kotskoj 1900.3. kao i saveti urbanih i seoskih okruga u ostalim oblastima. formirani su saveti gradskih upravnih podru~ja u ve}im gradovima. koji je koordinirao rad 33 londonske op{tine u oblasti planiranja. Dvadeseti vek Do 1900. U Londonu je lokalna uprava reorganizovana 1965. kao upravne oblasti grofovije. lokalna uprava u Britaniji je funkcionisala na osnovu preovla|uju}e dvoslojne strukture. najve}i gradovi su dobili samostalni status kao administrativna podru~ja grofovija sa odgovorno{}u za sve svoje funkcije lokalne uprave. u seoskim oblastima Engleske i Velsa. 1. osnovan je veliki broj kapitalnih neizbornih tela. U Londonu su osnovani gradski saveti metropole kao sekundarni. 1. lokalniji nivo uprave pod Savetom Londonske grofovije. .g. Posle javnih konsultacija u [kotskoj i nezavisne revizije u Velsu. Savet Londonske oblasti je ukinut i zamenjen Savetom {ireg Londona na nivou strategijske uprave.42 Velika Britanija Me|utim. Uop{teno govore}i.g. Taj proces je tekao paralelno u Londonu 1899. saveti grofovija) snosio je odgovornost za osnovne funkcije kao {to su obrazovanje i socijalne slu`be. Vlada je odlu~ila da u ovim zemljama uvede unitarni sistem. Godine 1970. Gornji nivo (tj. izuzimaju}i London.

Uprave dva nivoa u Engleskoj – 34 saveta grofovija i – 238 oblasnih saveta. nadle`nost nad ovim slu`bama su preuzeli imenovani oblasni odbori. – oblast Saut Jork{ir: 4 uprave.g je Stormont. jednog nivoa (unitarni. to su: Uprave jednog nivoa Vels: 22 unitarne uprave. U [kotskoj. Njihove direktne nadle`nosti su relativno ograni~ene.. – oblast Tajn i Vear: 5 uprava.1.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 43 Lokalna uprava se u Severnoj Irskoj razvijala nezavisno od ostatka Britanije.. u kome dva odvojena saveta dele odgovornosti izme|u saveta oblasti i saveta grofovija. – oblast Vest Jork{ir: 5 uprava. 2. Ostatak Engleske ima sistem iz dva nivoa. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE 2. – oblast Grejter Man~ester: 10 uprava. – Mersejsajd oblast: 5 uprava. Pozadina Lokalna uprava u Britaniji je organizovana na dva razli~ita na~ina. Do 1972. – 33 upravne jedinice Londona (i Uprava {ireg Londona). upravljao mnogim slu`bama koje su u ostalim delovima Britanije bile u nadle`nosti lokalne uprave. Parlament Severne Irske. Velsu i nekim delovima Engleske. . Kada je Stormont ukinut 1972. metropolitan ili Londonski upravni okrug). U isto vreme je osnovano dvadeset i {est novih unitarnih lokalnih uprava.g.svenamenski savet. Ukratko. Engleska: – 36 metropolitan uprava: – oblast Vest Midlends: 7 uprava. za sve funkcije lokalne uprave je odgovoran . – 47 unitarnih uprava engleskih grofovija. Ukupno: 410 lokalnih uprava u Engleskoj i Velsu.

44 Velika Britanija 2. Vi{e od polovine tro{kova socijalnih slu`bi odlazi na brigu o ostarelim licima. {to ~ini oko 25% javne potro{nje.1 miliona ljudi i tro{i 70 biliona funti godi{nje. Ljudi kojima je potrebna pomo} ~esto prvi kontakt ostvaruju u odeljenjima socijalnih slu`bi u kojima radi vi{e od 200 000 zaposlenih. Osnovne usluge koje pru`aju lokalne uprave su: a) Obrazovanje Obrazovanje je obimna oblast. Druge slu`be su obrazovanje odraslih. Na obrazovanje se u Engleskoj tro{i skoro 20 biliona funti. kao i za mno{tvo drugih usluga osetljivim delovima populacije. One su tako|e odgovorne za slu`be za usvajanje dece i njihov sme{taj u hraniteljske porodice. b) Socijalne slu`be Odeljenja socijalnih slu`bi su prva linija va`nih promena u politici staranja. Usluge koje pru`a lokalna uprava Lokalna uprava u Engleskoj i Velsu zapo{ljava preko 2. unitarni i metropolitan saveti su od- . omladinski servis i obrazovanje dece mla|ih od pet godina.2 biliona. dru{tvene brige. Za socijalne usluge se ukupno odvaja gotovo 12 biliona funti iz tro{kova lokalne uprave u Engleskoj i Velsu.2. Od ove svote samo jednu ~etvrtinu namiruje taksa za administrativno ve}e. Odeljenja socijalnih slu`bi koordiniraju rad drugih agencija kako bi u zajednici obezbedili integrisanost starateljskih slu`bi. za brigu o hendikepiranima i ljudima umanjenih fizi~kih sposobnosti. c) Planiranje Saveti imaju zna~ajna ovla{}enja u kontrolisanju razvoja u svojoj oblasti koje se obavlja kroz dve va`ne uloge planiranja: strategijsko planiranje i kontrola razvoja (lokalno planiranje). U obrazovanju radi vi{e od 360 000 nastavnika sa punim ili delom radnog vremena. brige o deci i drugih socijalnih reformi. Preko 600 000 starijih ljudi zavisi od pomo}i. zahvaljuju}i kojoj mogu da nastave da `ive u svojim domovima. Preko 21 000 izabranih odbornika radi u 410 lokalnih uprava. a u Velsu 1. organizuju staranje o ostarelim licima u njihovim vlastitim domovima. Saveti grofovija. One upravljaju de~jim domovima. kao i u stara~kim domovima i gerijatrijskim bolni~kim domovima. i po tro{kovima i po broju ljudi na ~ije `ivote svakoga dana uti~e. Vi{e od osam miliona dece u~i u skoro 26 000 LEA {kola.

Njihove aktivnosti se kre}u od pru`anja saveta i informacija do pravnog gonjenja onih koji uporno kr{e zakon. e) Odlaganje i sakupljanje otpada Administrativni saveti grofovija su nadle`ni za odlaganje otpada.). bibliote~ka slu`ba koristi modernu tehnologiju kako bi celokupnoj naciji obezbedila najbolju mogu}u uslugu. sa tim {to su oblasni saveti odgovorni za sakupljanje otpada iz doma}instava u svojoj oblasti. kao i transport koji ih prati. Metropolitan. Moderna i po pristupu decentralizovana. unitarne vlasti i upravne oblasti Londona su nadle`ne za sakupljanje i uklanjanje otpada. kontrola reklamiranja i neka pitanja za{tite okoline. U njihovoj nadle`nosti su i nalazi{ta sirovina i mesta za odlaganje otpada. f) Trgovinski standardi Sa bud`etom od 119 miliona funti. Na biblioteke se u Engleskoj i Velsu tro{i oko 800 miliona funti godi{nje. Metropolitan oblasni saveti. Agencija se stara da budu za{ti}eni {iri interesi zajednice i prirodne okoline u vezi sa svim ovim pitanjima. Me|u njihovim ostalim du`nostima su i za{tita zna~ajnih gra|evina.g. razgledaju istorijske kolekcije i odr`avaju kontakt sa svojom zajednicom preko ovog informacionog punkta od vitalnog zna~aja. koja ovu izuzetno va`nu uslugu pru`a od devetnaestog veka. U postoji vi{e od 15 000 biblioteka Engleskoj i Velsu u kojima radi skoro 22 000 zaposlenih. Uklanjanje otpada reguli{e Agencija za za{titu okoline. jasno je da postoji jak argumenat u prilog recikliranja. . U Engleskoj se u proseku reciklira 10% otpada a u Velsu 6%. oblasni i unitarni saveti su nadle`ni za lokalno planiranje u svojim oblastima i odlu~uju o svim predlozima za razvoj. industrija.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 45 govorni za strategijsko planiranje i lociranje novih razvojnih objekata u oblastima kao {to su stambena izgradnja. trgova~ki i rekreativni centri. slu`benici za{tite trgovinskih standarda obezbe|uju po{tovanje zakona o trgovinskim standardima kojima se {tite interesi i potro{a~a i poslovnog sektora. a ako se uzme u obzir da je cena uklanjanja jedne tone otpada 33 funte (podatak iz 2000. Svake godine milioni ljudi pozajmljuju knjige. d) Biblioteke Sistem javnih biblioteka je jedna od najvi{e kori{}enih slu`bi.

Me|utim. j) Stambena izgradnja Slu`be stambene izgradnje u nekim oblastima sada imaju strategijsku ulogu za zadovoljavanje stambenih potreba u njihovoj oblasti. ona sprovodi po{tovanje protivpo`arnih mera u hotelima. h) Planiranje hitnih intervencija Nesre}e koje zahvataju velike oblasti mogu uspe{no da se ubla`e samo uz uspe{nu koordinaciju. U njenoj nadle`nosti su i saobra}ajne nesre}e na putevima. To je posao slu`be za planiranje hitnih intervencija. Njihova lozinka za za{titu ljudi je stalna spremnost. njen ukupni tro{ak je jo{ uvek oko 12 biliona funti i obezbe|uje oko 3. pa ~ak i teroristi~ki napadi. osvetljenja i kanalizacionog sistema. . upravlja i odr`ava vi{e od 96% puteva u Engleskoj i Velsu. u njenom domenu rada su i izgradnja i odr`avanje saobra}ajne mre`e. kancelarijama. Lokalna uprava je odgovorna i za mnoge druge funkcije u vezi sa kori{}enjem na{ih saobra}ajnica. njenih mostova. ima {irok opseg odgovornosti. Ona planira trajno uskla|ivanje napora policije. sa tim da javni prevoz postane prioritet. Ona je nadle`na za saobra}ajnu regulativu i menad`ment. i) Putevi. Iako je ova slu`ba do`ivela mnoge promene. slu~ajevi curenja hemikalija. autostrade i transport Lokalna uprava obezbe|uje. a uz to odr`ava i krupne deonice autostrada i glavnih saobra}ajnica za DETR. U izvr{avanju svih ovih zadataka. lokalna uprava ula`e napore da se transportna politika sve vi{e prilagodi zahtevima za{tite okoline.5 miliona domova u Engleskoj i Velsu.46 Velika Britanija g) Protivpo`arna za{tita i slu`ba spasavanja Protivpo`arna za{tita. Ova slu`ba zapo{ljava skoro 33 000 vatrogasaca u skoro 15 000 vatrogasnih stanica u Engleskoj i Velsu. Ova slu`ba tro{i skoro bilion funti godi{nje. Problem se re{ava stambenim udru`enjima i privatnim preduzetni{tvom. osim za{tite ljudi od po`ara. hemijska zaga|enja. vatrogasnih brigada i drugih servisa za hitne intervencije da bi se obezbedila pomo} u razli~itim nesre}ama kao {to su poplave. fabrikama i drugim objektima u kojima je obavezna protivpo`arna za{tita. sigurnost na putevima i parkiranje na ulici.

Lokalne vlasti ubiraju dohodak na nekoliko razli~itih na~ina. sa tim da je tokom 1999. Ostatak se dobija napla}ivanjem usluga i rezervi. – Strogo se kontroli{u ovla{}enja saveta da pozajmljuju kako bi finansirali krupne projekte. Me|utim. iako se to nijednom savetu nije dogodilo poslednje dve godine. – Vlada mo`e da zaustavi potro{nju saveta. lokalnim taksama ubrano svega 25% lokalnog dohotka. i 2000.4% tokom protekle godine. Udeo obrazovanja i li~nih socijalnih usluga je porastao ne{to vi{e – 5. zdravlje `ivotinja. a ve}i deo novca se raspore|uje pomo}u godi{njih standardnih procena potro{nje. kao i na slu`be za{tite okoline. koje sa oko 48% u~e{}a daju krupan doprinos lokalnom dohotku. kontrola buke. i 2000. Po{to saveti ubiraju samo ~etvrtinu svoje potro{nje. godine saveti u Engleskoj su ubrali 13 278 miliona funti od poreskih obveznika. Vlada raspore|uje resurse savetima koriste}i standardne procene potro{nje. To je oko ~etvrtina ukupne javne potro{nje. {to je pove}anje od 4.1% za li~ne socijalne usluge – ali postoji ozbiljan pritisak na ostale usluge u nadle`nosti saveta. odnosno 5. kulturne i slu`be za{tite. je 46 690 miliona funti. stambeni standardi. kontrola {teto~ina.3. Ukupna standardna procena potro{nje za savete u Engleskoj za 2000/2001. kafilerije i druge.2% za obrazovanje.Uporedna iskustva lokalnih samouprava k) Sanitarna slu`ba 47 Sanitarna slu`ba je jedna od najstarijih slu`bi lokalne uprave. Ostatak se namiruje subvencijama Vlade. 2. kontrola zaga|enosti. pogotovo na slu`be za odr`avanje puteva. Preduze}a koja je osnovala centralna vlada optere}uju se posebnom taksom kojom se u dohodak lokalnih vlasti sliva oko 25% ukupnog prihoda. ostatak namiruju subvencije Vlade. . Tokom 1999. Lokalna ekonomija Lokalni saveti u Engleskoj i Velsu tro{e oko 84 biliona funti godi{nje. Njih tako|e koriste i ministri kako bi uticali na nivoe potro{nje u odre|enim oblastima usluga. finansijska autonomija saveta je u velikoj meri ograni~ena. koja je svoje mesto na{la i u Agendi 21 i obavlja mnoge aktivnosti kao {to su: sanitarna slu`ba ishrane. To je ~etvrtina njihovog tro{ka. – Centralna vlada kontroli{e preko tri ~etvrtine ukupne potro{nje iz dohotka saveta.

. a zatim interveni{e obrnuto proporcionalno u odnosu na stepen uspeha. i nadle`no je da nadgleda pripremu dokumenta. uklju~uje dono{enje zakona.Moja vizija je vlada koja se koncentri{e na ono {to `eli da postigne. uspostavljanje pravila i pru`anje usluga.. rekao je premijer Toni Bler. Uprava podrazumeva odnos izme|u gra|anina i javnih ili vladinih agencija. vlada? . 3. Ovakvi projekti se finansiraju na vi{e na~ina uklju~uju}i zajmove. klju~ni nepristrasni u~esnici iz centralnih i lokalnih uprava. drugih javnih slu`bi i predstavnici korisnika usluga..modernizacija.. Potrebno je da ih propratimo radikalnom modernizacijom efikasnosti vlade.48 Velika Britanija Kapitalna izdvajanja saveta uklju~uju i ulaganja u transportnu infrastrukturu. U ovoj godini ukupna potro{nja saveta }e iznositi 4360 miliona funti u odnosu na 3833 miliona u protekloj godini. koja odgovornost dodeljuje onima koji te ciljeve mogu da ostvare.. Ovde . Planovi za modernizaciju . dohotkom ste~enim prodajom vrednosti i sve vi{e sklapanjem partnerskih odnosa privatnog i javnog sektora. rekao je premijer Toni Bler.Mi Parlamentu predstavljamo dubinske ustavne promene. kako bi primalac usluge bio u centru i kako bi ishod bio bolja usluga. [ta je .. LOKALNE VLASTI U NOVOM MILENIJUMU 3. Vladino telo za modernizaciju vlade. Tradicionalni sistemi upravljanja i kreiranja politike ovih slu`bi su ~esto pogor{avali ovaj problem. uklju~uju}i i prisustvo u potkomitetu Kabineta. koje nadgleda pripremu Belog dokumenta (kriti~ku analizu razvoja lokalne samouprave)...Tradicionalni mehanizam upravljanja nije promovisao . LGA je sazvala specijalni seminar na kome su se okupili zvani~nici kabineta. dalo je nacrt reforme za pobolj{anje javnih usluga. Udru`enje lokalnih vlada (LGA) koje predstavlja lokalne vlasti u Engleskoj ima zna~ajnu ulogu u pripremi Belog dokumenta.. podrazumeva kulturu onih koji pru`aju usluge. Vlada kontroli{e koliko savet mo`e da pozajmi.. gra|evinsku i stambenu izgradnju. . Ovaj odnos je vi{edimenzionalan. Kao deo svog doprinosa.1..modernizovana. Vlada je zabrinuta da je pru`anje javnih usluga nedovoljno usmereno na gra|anina – da javnim slu`bama tradicionalno dominiraju interesi onih koji usluge pru`aju i koji su svojim potrebama davali prednost u odnosu na korisnike usluga.

kao i izme|u agencija i korisnika. i mobilizovanje privatnog. Kako bi ispravila ove slabosti. Zbog toga je modernizacija lokalne uprave klju~na ako se `ele posti}i ciljevi Vlade za modernizaciju. On nije u dovoljnoj meri uklju~ivao javne i interesne grupe kroz konsultacije. Vlada je donela program modernizacije zasnovan na ~etiri teme ili pravca rada: – Strategijsko kreiranje politike – bavljenje dugoro~nim problemima umesto re{avanja kratkoro~nih kriza. te su se stvarale politike koje su bile suvi{e nerealisti~ne. slu`be bi trebalo da postaju organizacije u kojima se u~i a ne samo reaguje na probleme. LGA je izra`avao zabrinutost da se ne bi trebalo suvi{e oslanjati na menad`erski pristup lokalnim slu`bama. Modernizovanje javnih slu`bi Sa ta~ke gledi{ta gra|anina. Kao rezultat. ^esto su ga suvi{e ograni~avale podele na odeljenja.. pra}enje njihovog rada. isporu~ene i primljene. fragmentirane i sa suvi{e preklapanja da bi bile potpuno efikasne. Nije uvek uzimao u obzir mi{ljenja onih koji rade na liniji fronta. ve} da bi trebalo da uzimaju u obzir i lokalnu dimenziju u vezi sa na~inom na koji su mnoge javne usluge planirane. Agencija sa kojom gra|anin stupa u kontakt kako bi dobio odre|enu uslugu mo`e biti lokalna vlast (ili izvo- . trebalo bi uklju~ivati i principe demokrati~nosti i odgovornosti.2. rekao je premijer Bler. gu{ena je kreativnost.. ve}ina javnih usluga se obezbe|uje i prima lokalno. lokalna uprava nije homogen entitet. dobrovoljnog i javnog sektora kako bi se ostvarili ciljevi. 3. efikasnost i kvalitet usluga.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 49 dovoljno integrisan pristup kreiranju politike i isporuci usluga. rasipala se energija na borbe za za{titu teritorije. pobolj{anje saradnje izme|u agencija. Ove teme su u velikoj meri prisutne u Belom dokumentu. Tako|e je iznet i argument da inicijative i njihove implementacije ne bi trebalo da se koncentri{u samo na poslove centralne vlade i Vajthola. delegiranje odgovornosti ljudima u prvim redovima i dopu{tanje inicijative. – Vlada informacionog doba – iskori{}avanje mogu}nosti novih tehnologija da bi se pobolj{ali pogodnost. – Vrednovanje javnih radnika – vrednovanje javnih slu`bi. rad koji bi prelazio granice pojedina~nih odseka umesto {to se odvija strogo u okviru jednog odseka. – Udru`ene usluge – organizovanje bi trebalo sprovesti u odnosu na potrebe korisnika a ne na to kako je pogodno za samo organizovanje. Me|utim.

Podsticaji za promenu u lokalnim slu`bama Vladin sveobuhvatni program modernizacije lokalne uprave sadr`an u Belom dokumentu . LGA veruje da ova vredna iskustva mogu da predstavljaju poduku drugim javnim uslugama. razvoj me|uagencijskih i partnerskih pristupa kreiranju politike i isporuci usluga).. I LGA je pokrenula komplementarnu inicijativu sa ciljem da se podr`e reforme i pobolj{a lokalna uprava. period talasanja i reforme poslednjih dekada.. Ove inicijative zajedno stvaraju mehanizme koji daju podsticaj modernizaciji lokalne uprave a me|u njima su najva`niji: – Najbolja vrednost – rigorozni sistem isporuke visokog kvaliteta. Delovi ovog programa se ve} pojavljuju u zakonodavstvu – okvir reforme lokalne uprave je dat u Zakonu o lokalnoj upravi 2000 (pogledati ~etvrti paragraf ni`e). – Planiranje i vo|stvo zajednice – stvaranje holisti~kog okvira za razvoj politika i postavljanje ciljeva u svim lokalnim agencijama ~iji se legitimitet zasniva na vode}oj ulozi lokalne uprave. tako da se najbolji na~ini rada mogu primenjivati u celoj lokalnoj zajednici. nagra|ivanja najboljih kako bi se pru`ila podr{ka ostalima. U stvari. Zbog toga je neophodan holisti~ki pristup modernizaciji koji bi uzimao u obzir sve sastavne delove ovog komplikovanog mehanizma kako bi se zaista promenio `ivot korisnika usluga i njihov odnos prema pru`aocima javnih usluga. 3. usluge koje u lokalu odgovaraju postavljenim ciljevima i koje se proveravaju merenjem performanse. plan }e se stalno revidirati i modifikovati tako da pobolj{anje rada lokalne uprave bude deo stalnog procesa promene. inspekcije i pregledi kojima bi se podr`ala stalna pobolj{anja. nju delimi~no name}e centralna vlada (konkurencija tendera.3. Lokalna uprava do`ivljava period promene bez presedana. Modernizacija je na dobrom putu. – Saveti svetionici – slede}a faza razvoja kulture zajedni~kog u~enja najboljeg na~ina delovanja.50 Velika Britanija |a~ koji za nju radi). . ~iji je cilj da procena dostignu}a bude propra}ena savetom. moglo bi se tvrditi da je lokalna uprava u poslednjih dvadeset godina iskusila najve}u modernizaciju – u svakom slu~aju najvi{e promena – u odnosu na sve delove javnog sektora. reorganizacija) a delimi~no je podsti~u i snage u lokalnim upravama (razvoj novih modela menad`menta. – Projekat pobolj{anja – sistem samoregulacije osnovan na revizijama u okviru grupa ravnopravnih. objavljen je jula 1998. lokalno ovla{}eno telo (quango) ili lokalna/ oblasna/ regionalna kancelarija vladinog odseka ili agencije. Ipak.Moderna lokalna uprava: u dodiru sa narodom.

LGA veruje da su obuka. razvoj i menad`ment zaposlenih najzna~ajniji za vrstu pru`anja usluga orijentisanih na korisnika kako je to zami{ljeno Inicijativom za modernizaciju vlade. samoocenjivanja i revizija u okviru grupa ravnopravnih kako bi se spolja videli u~injeni pomaci. reorganizacija i reformi. – Eksterno opunomo}avanje korisnika usluga – kori{}enje nezavisnih revizora i inspektora se nadogra|uje na proces u~enja. – Postavljanje standarda usluga i izve{tavanje o njima – transparentni proces postavljanja standarda zasnovan na konsultacijama i uklju~ivanju javnosti omogu}ava da gra|anin sazna {ta da o~ekuje od izvesne slu`be i da uti~e na to kako je usluga obezbe|ena. – Da osoblje javnog sektora pove}a pokretljivost. Klju~no je koherentno postavljanje ciljeva u otvorenim i jasnim procesima odlu~ivanja koji su dostupni ljudima sa te teritorije. Mnoge vlasti su stupile u partnerske odnose sa grupama u zajednici i dobrovoljnim i privatnim sektorima pri nala`enju strategijskih odgovora za re{avanje va`nih dru{tvenih problema kao {to su kriminal. a ne samo kao glasa~i. Time gra|ani dobijaju ulogu i izme|u izbora.4. – Vrednovanje javnih slu`benika – efikasna isporuka javnih usluga ~esto zavisi od razmene licem u lice izme|u javnog slu`benika i korisnika usluge. . Kori{}enje nezavisne kontrole. sa o~ekivanjem da }e se karijere pomerati izme|u razli~itih delova javnih slu`bi.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 3. dru{tveno odbacivanje i odr`ivi razvoj. Investiranje u ljudski kapital je zato klju~na investicija koja mo`e da pobolj{a kvalitet usluge pru`ene korisnicima. LGA je pozvala: – Da se izgradi zajedni~ki okvir za obuku menad`menta i razvoja u razli~itim delovima javnog sektora na osnovu zajedni~kog etosa javnog menad`menta. Za razvijanje potencijala ljudskog resursa javnog sektora. Kori{}enje sistema menad`menta kvaliteta. najbolje lokalne uprave su savladale va`ne lekcije o tome {ta to zaista zna~i modernizovati se kako bi se pru`ile usluge u ~ijem je centru gra|anin. pra}enja i merenja performanse. Poduke iz promena 51 Posle dvadeset godina uvo|enja promena. revizije u okviru grupa ravnopravnih i samoocenjivanje podr`avaju postizanje visokih standarda koji se mogu demonstrirati javnosti. kao i neophodne discipline za onoga koji obezbe|uje usluge omogu}ava korisnicima usluga dostupnost pouzdane informacije koja oja~ava njihov polo`aj kada procenjuju uslugu koju primaju. Usluga u ~ijem centru je gra|anin podrazumeva ~etiri komponente: – U~e{}e gra|ana u kreiranju politika i postavljanju ciljeva slu`bi – uspe{no planiranje i implementacija usluga visokog kvaliteta podrazumeva aktivno u~estvovanje gra|ana i njihovih predstavnika u zajednici.

ideja svetionika kao sredstva {irenja najboljih metoda rada i ideja da lokalna vlast promovi{e najbolje vrednosti su modeli koji se mogu primeniti na slu`be lokalne vlade i na slu`be koje obezbe|uju lokalne podjedinice. kao i stvaranje Lokalne agende 21 i odr`ivih partnerstava za razvoj. Pristup samopobolj{anja putem revizija koje vr{e grupe ravnopravnih. iznet u Projektu lokalne uprave za pobolj{anje. nacionalno kao i lokalno. predstavnici agencija lokalne uprave za zapo{ljavanje. LGA je tako|e `ustro dokazivala da na~in na koji je lokalna uprava odgovorila na entuzijazam Vlade u vezi sa merenjem i inspekcijom usluga koje pru`aju lokalne vlasti mo`e da pru`i korisne lekcije centralnoj vladi. i u kreiranju politike i u pru`anju usluga. razvoj partnerstva za bezbednost zajednice i prevenciju kriminala. Nacionalnoj zdravstvenoj slu`bi i drugim javnim telima. Njega bi ~inili predstavnici zdravstvenih i obrazovnih slu`bi. prihvatanje inicijativa za zajedni~ku obuku. LGA podr`ava osnivanje foruma za zapo{ljavanje u javnom sektoru. ve} je neophodno uzeti u obzir i iskustva iz prakse. Zajedni~ki pristup Predlogu zakona o kriminalnim i prekr{ajnim radnjama. 3. promovisanju mobilnosti i drugo. Ovaj pristup se ve} razvija u inicijativama kao {to su Nova obaveza regeneracije. Da bi kreiranje politike bilo efikasno. zajedni~ki rad na ravnopravnosti.52 Velika Britanija – Da razmena ideja i informacija izme|u javnih slu`bi bude ve}a. kao i pristup najboljim na~inima rada iz evropskog i me|unarodnog iskustva. pobolj{anje i razvoj. kao i predstavnici LGA. za koji su detaljne predloge i sugestije u vezi sa implementacijom pru`ili ljudi iz prakse. [ta se mo`e nau~iti od lokalne uprave? Lekcije nau~ene prilikom promena u lokalnoj upravi imaju ogroman potencijal primene u javnim uslugama. .5. Forum bi omogu}io da se iskustva i dobri metodi rada razmene u velikom broju oblasti kao {to su menad`ment karijere. socijalna i dobrobit u vezi sa za{titom ljudske okoline u jednoj oblasti. nije dovoljno samo da se osmisli u Vajtholu. LGA je davao predloge da se princip najbolje vrednosti primeni i na lokalne podjedinice (razli~ite interesne grupe) i za razvijanje partnerskih odnosa izme|u njih i lokalne vlade kako bi se promovisala zajedni~ka isporuka usluga gra|anima. Ideja da lokalne usluge koje obezbe|uju razne agencije mogu biti povezane zajedni~kim ciljevima je centralna za koncept planiranja zajednice kako bi se promovisala ekonomska. prihvatanje raznovrsnijih puteva karijere. – Da se preduzmu aktivnosti za o`ivljavanje samopouzdanja i svesti o vrednosti doprinosa javnih slu`bi `ivotu i dobrobiti britanske nacije. bolji je model od pristupa sa vrha nani`e koji nam je svima isuvi{e dobro poznat.

· Omogu}ava savetima da se kre}u ka novim ustavnim promenama kojima se pove}ava njihova odgovornost. Beli dokument mora da zapo~ne dugoro~ni proces promena javnih slu`bi. pravi test provere }e biti da li centralna i lokalne vlade. 4.2.1. · Pru`a mogu}nost ~e{}eg sprovo|enja lokalnih izbora tako da ~lanovi saveta imaju ve}u odgovornost u odnosu na lokalne glasa~e. ali se `ivot mnogo promenio od tada pa je neo- .. uklju~uju}i i lokalne vlasti. udru`ivanju i koncentrisanosti na gra|anina. homoseksualizam. Nagrada }e biti stvaranje novih javnih slu`bi za slede}i vek. U tome treba da vodi centralna vlada. 4. mogu da ostvare svoje ideje o modernizaciji. socijalnu i dobrobit u vezi sa za{titom okoline u svojim lokalnim zajednicama. kao i druge javne agencije i njihovi partneri. ZAKON O LOKALNOJ UPRAVI 2000. · Ukida zakone koji spre~avaju savete da .Uporedna iskustva lokalnih samouprava 3. · Bori se protiv lokalnog nepotizma novim eti~kim normama za odbornike i ~lanove saveta.. utire put da gra|ani igraju ve}u ulogu u svojoj lokalnoj zajednici i da dobiju bolje lokalne slu`be. Novi ustavni zakoni Lokalna uprava trenutno funkcioni{e kroz sistem komiteta prema kome saveti donose odluke u velikim komitetima ili potkomitetima. koje }e biti u stanju da obezbe|uju usluge koje gra|ani `ele i za koje se zaista mo`e tvrditi da su moderne. · Obezbe|uje novi jedinstveni bud`et za finansiranje podr{ke osetljivim grupama. Vlada je odlu~na da saveti budu otvoreni i odgovorni i da pru`aju efikasne usluge visokog kvaliteta.promovi{u. Ovaj sistem je uveden po~etkom devetnaestog veka. Ostvarenje vizije 53 Ako se pogleda dalje od publikacije Belog dokumenta. Pregled Zakon o lokalnoj upravi 2000. 4.6. Zakon: · Daje savetima ve}a ovla{}enja da promovi{u ekonomsku. ali i sva ostala javna tela treba da odgovore na ovaj izazov.

. ili pojedinci mogu biti zadu`eni za portfolio za koji su delegirani. Tri {iroke kategorije Zakona su: 1) Direktno birani gradona~elnik i njegov kabinet Prema ovom obliku ustavnog zakona. zajedno }e delovati kao jedinstveno telo pri izglasavanju bud`eta i nacrta politika. Odvajanje izvr{nog tela }e dati nove uloge onima izvan tog tela. Izvr{no telo }e biti odgovorno za efikasnu implementaciju politike saveta i za obezbe|ivanje usluga u skladu sa odobrenim bud`etom saveta i politi~kim okvirom. Mo`e ga zameniti savet. Oni }e nadgledati odluke izvr{nog tela. Lokalna zajednica bira koji }e se oblik zakona primenjivati kako bi se najbolje zadovoljile lokalne okolnosti i potrebe. organizuje se referendum. Javnost }e znati ko je odgovoran za odluke i zajednice }e imati jasnu viziju za vo|stvo. vr{i}e reviziju i razvoj politika posredstvom komiteta za nadgledanje i proveru rada. Tamo gde zajednica `eli direktno izabranog gradona~elnika. savet bira lidera a kabinet je sa~injen od ~lanova saveta koje je ili imenovao lider ili izabrao savet. ^lanovi saveta }e biti klju~ni predstavnici javnosti u savetu. pogotovo ako je optere}ena vi{e od sto godina starom strukturom. Referendum se mo`e sazvati i na osnovu peticije koju je potpisalo 5% izbornog tela. gradona~elnik se bira direktno i daje politi~ko vo|stvo slu`beniku ili . koje se brzo menja. Oni su planirani tako da podsti~u ve}u efikasnost. Lider se za svoja ovla{}enja oslanja na podr{ku ~lanova saveta pre nego na glasa~ko telo. jasnost i odgovornost u procesu dono{enja odluka saveta. tako|e }e donositi i odluke o nekim pitanjima planiranja i iz- . kome su delegirani i strategijsko kreiranje politike i svakodnevno odlu~ivanje. Odluke }e biti izlo`ene pogledu javnosti. vek. nijedna organizacija ne mo`e biti uspe{na ukoliko nije u stanju da se brzo prilagodi.54 Velika Britanija phodno reformisati strukturu saveta. Novo zakonodavstvo omogu}ava savetima da usvoje jednu od tri {iroke kategorije novih ustavnih zakona koji uvode odvojenu egzekutivu.menad`eru. 3) Direktno izabrani gradona~elnik i menad`er saveta Prema ovom obliku ustavnog zakona. Izvr{no telo }e odluke za koje je nadle`no donositi kao grupa.. U dana{njem dru{tvu. Kako ulazimo u 21. postoji jaka potreba da se saveti oslobode staromodnih praksi i stavova. a oni koji ih donose i oni koji ih sprovode }e biti prozivani da ih javno obrazlo`e. 2) Kabinet sa liderom Prema ovom obliku ustavnog zakona. lokalna zajednica }e izabrati gradona~elnika koji od ~lanova saveta bira kabinet.

On tako|e upravi pru`a nova {iroka ovla{}enja kako bi im se olak{ala implementacija strategija za pobolj{anje i promovisanje lokalne dobrobiti. kao i da uzimaju u obzir potrebe narednih generacija. Ciljevi i zadaci strategije Cilj strategije zajednice bi trebalo da bude pobolj{anje kvaliteta `ivota lokalnih zajednica akcijama za pobolj{anje ekonomske. . }e obezbediti da procesi dono{enja politi~kih odluka u savetima budu efikasni. potrebe i prioritete. Krajnji rezultat }e biti da zajednice dobiju vo|stvo kakvo `ele i kakvo im je potrebno. Zakon o lokalnoj upravi 2000. da budu prilago|ene problemima lokalnih zajednica.. 4. Kako bi se ovaj cilj ostvario. da se isporu~uju onako kako odgovara ljudima koji od njih zavise. To }e odra`avati zainteresovanost Vlade da stvara savete koji nisu zatvoreni.lokalne strategije.3. socijalne i dobrobiti u vezi sa o~uvanjem prirodne okoline u svojim oblastima i da tako doprinesu odr`ivom razvoju u Ujedinjenom Kraljevstvu. 4. jasni i odgovorni. da aktivno uklju~uju zajednicu u dono{enje lokalnih odluka. i da imaju ovla{}enja koja su im potrebna kako bi u saradnji sa drugim telima obezbedili da se resursi adekvatno tro{e za pobolj{anje dobrobiti u svojim oblastima. da se stalno pobolj{avaju efikasnost i kvalitet usluga za koje su odgovorni.. socijalne i dobrobiti u vezi sa o~uvanjem okoline te zajednice i njenih stanovnika. Ona mora da: – Dozvoli lokalnim zajednicama da artikuli{u svoje aspiracije. Zakonodavstvo }e podsticati ve}e u~estvovanje i konsultaciju javnosti pri dono{enju odluka u {irokom spektru nadle`nosti saveta. Program modernizacije lokalne uprave je planiran tako da doprinese procesu demokratske obnove tako {to }e obezbediti da saveti budu odgovorni.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 55 davanja dozvola. otvoreni i prilago|eni lokalnim potrebama. Strategija zajednice Prvi deo Zakona o lokalnoj upravi stavlja u du`nost lokalnim vlastima da pripremaju . Ove uloge }e omogu}avati ~lanovima saveta da u savetu zastupaju interese svoje konkretne zajednice. Ove promene su povezane sa {irim promenama javnih slu`bi. Njihov cilj je da obezbede da aktivnosti razli~itih tela koja pru`aju javne usluge budu bolje koordinisane. koji su demokratski i koji u punoj meri uklju~uju sve sektore zajednice. za promovisanje ili pobolj{anje ekonomske. strategija zajednice }e morati da ispuni tri zadatka.4.

Proces pripreme }e poslu`iti za uklju~ivanje lokalnih ljudi i organizacija u dono{enje odluka. {to zavisi od okolnosti u lokalnoj zajednici. – Uklju~ivati sisteme nadzora i revizije i podnositi izve{taje o progresu u lokalnoj zajednici. 4. – Organizovanje nadzora nad implementacijom plana rada i za periodi~nu reviziju strategije zajednice. Strategija zajednice mora da ima ~etiri klju~ne komponente: – Dugoro~nu viziju oblasti sa fokusom na ciljeve koje treba ostvariti. Od vitalnog je zna~aja obezbediti {iroko lokalno uklju~ivanje u procese planiranja u lokalnim zajednicama. One }e: – Biti spremne na saradnju sa drugim telima. Proces kojim se dolazi do strategije zajednice je podjednako va`an kao i sama krajnja strategija.5. – Odredi novi fokus i oblikuje postoje}e i budu}e aktivnosti tih organizacija kako bi one mogle efikasno da zadovolje potrebe i aspiracije zajednice. zavisi}e od oblasti i razlikova}e se od oblasti do oblasti. 4. – Zasnivati rad na odgovaraju}oj proceni potreba i dostupnosti resursa. biti uspe{no partnersko sara|ivanje i uklju~ivanje zajednice u sve faze procesa. socijalne i dobrobiti u vezi sa o~uvanjem okoline u svojim zajednicama i da na taj na~in potpomogne postizanje odr`ivog razvoja u Ujedinjenom Kraljevstvu. zato.6. Bi}e potrebno da lokalne vlasti ukazuju na koristi koje }e druge organizacije imati ukoliko se rad koordinira i ukoliko one pomognu da se klju~ni zadaci ostvare efikasnije i jeftinije. Domen strategija zajednice Zakon o lokalnoj upravi zahteva da lokalna uprava osmisli strategiju za promovisanje i pobolj{anje ekonomske. Principi Kako }e se ta~no ove komponente uklapati.56 Velika Britanija – Koordinira akcijama saveta i javnim. Me|utim. – Uklju~ivati lokalne zajednice u svoj rad. dobrovoljnim i organizacijama privatnog sektora zajednice. – Plan rada kojim se identifikuju kratkoro~ni prioriteti i aktivnosti koje }e doprineti ostvarenju dugoro~nih ciljeva. – Zajedni~ka obaveza da se plan rada ostvari i da se donesu predlozi kako se to mo`e u~initi. Svi ~lanovi saveta }e imati va`ne uloge u svakoj fazi. Klju~ za efikasnu strategiju zajednice }e. sve strategije zajednica }e po~ivati na zajedni~kim principima. Strategija zajednice bi trebalo da .

~lanova saveta i njihovog osoblja – mora biti u skladu sa najvi{im standardima. Ona bi trebalo da omogu}i udru`ivanje slu`bi i re{avanje pitanja iz oblasti koje se delimi~no preklapaju na koherentan i integrisan na~in. Oni }e morati da ustanove vlastite komitete za standard. 4. Strategija saveta zajednice bi trebalo da se koncentri{e na prioritetne poslove u vezi sa specifi~nim potrebama zajednice kojoj slu`e. Veliki deo nacrta se nadovezuje na originalne preporuke sadr`ane u Tre}em izve{taju komiteta Lorda Nolana o standardima u javnom `ivotu. socijalnu i dobrobit u vezi sa o~uvanjem prirodne okoline u svojoj oblasti.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 57 obuhvata ekonomska. zasnovan na nacionalnom modelu. Klju~ne karakteristike – Saveti }e imati glavnu odgovornost za sopstvene standarde pona{anja. lokalna uprava i njeni partneri bi trebalo da uzimaju u obzir Vladinu strategiju odr`ivog razvoja. Dobrobit i planiranje zajednice Zakon o lokalnoj upravi daje savetima nova ovla{}enja da promovi{u i pobolj{aju ekonomsku.8. od klju~ne va`nosti su odr`ive. . socijalnih i pitanja za{tite prirodne okoline. – Svi saveti }e morati da usvoje Kodeks pona{anja. Od saveta }e se sada tako|e zahtevati da pripreme sveobuhvatne strategije zajednica sa lokalnim strategijskim partnerstvima. Novi eti~ki okviri Pona{anje svih u lokalnoj upravi . kao i da u potpunosti uklju~e lokalno stanovni{tvo u taj proces. Za ostvarenje cilja pobolj{anja kvaliteta `ivota stanovnika oblasti za koju je savet nadle`an.7. socijalna i pitanja u vezi sa o~uvanjem prirodne okoline. Novo zakonodavstvo utire put novim eti~kim okvirima koji }e ~lanovima i osoblju saveta pru`iti jasnija pravila i uspostaviti stroge. koji njihovi ~lanovi moraju da prihvate. kao i njihovu integrisanost. socijalno otvorene zajednice. kao i rad na ostvarenju nacrta odr`ivog razvoja na regionalnom nivou. koja predstavlja nacionalni okvir integrisanja ekonomskih. nepristrasne mehanizme u slu~aju kr{enja tih pravila. 4. Pri osmi{ljavanju svoje strategije. Novi kodeks }e sadr`ati dosledne principe koje postavlja Vlada i podr`ava Parlament.

bi}e sazvan nezavisni sud koji }e odlu~iti da li je taj odbornik prekr{io kodeks ili nije. ovaj Predlog zakona uvodi i odrednice kojima se mo`e odbiti naknadni namet i omogu}ava inspektorima da zahtevaju vra}anje nezakonito potro{enog novca. – Novo nezavisno telo. ^e{}i lokalni izbori mogu dovesti do boljeg kontinuiteta i stabilnosti lokalnih saveta po{to svake godine samo jednom delu odbornika isti~e mandat. – Izbori polovine . Ljudi }e putem glasa~kih kutija mo}i da saop{te savetu {ta misle o njegovom delovanju i politici. – Osim toga {to uvodi novi eti~ki okvir. To }e pobolj{ati lokalnu demokratiju i pru`anje usluga i podsta}i lokalne vlasti da budu otvorenije i osetljivije za potrebe. To su: – Op{ti izbori . bi}e postavljeno da ispita pismene `albe na odbornike koji kr{e kodeks saveta.To zna~i da bi ljudi mogli da glasaju za jedno ili drugo ve}e svake godine. Na primer. To bi zavisilo od vrste saveta.kada se svi ~lanovi ve}a biraju na svake ~etiri godine. Izbori Zakon o lokalnoj upravi pru`a novu mogu}nost da se promeni u~estalost izbora za lokalne savete. – Izbori tre}ine – kada se u svakom periodu od ~etiri godine tri godine za redom bira tre}ina ~lanova. – Sli~no Kodeksu o pona{anju odbornika. u oblastima u kojima je uprava organizovana na dva nivoa i oblasni savet i savet grofovije mogu odr`avati izbore polovine. kao i sada. naizmeni~nih godina. iako bi svi parohijski odbornici trebalo da prihvate nacionalni. Ove izborne {eme bi se mogle primenjivati na savete na razne na~ine.9. Odbor za standarde. a naredne godine pola ve}a grofovije. i tako dalje. za osoblje saveta }e biti primenjivan Kodeks o pona{anju zaposlenih koji }e biti uklju~en u njihove uslove za sklapanje radnog odnosa. U svim slu~ajevima mandat ~lanova saveta }e trajati ~etiri godine. Zakon omogu}ava da se izbori za savete promene na jedan od tri mogu}a na~ina. Sud }e mo}i da nametne kazne u rasponu od javne opomene do suspenzije odbornika na pet godina.kada se polovina ~lanova bira svake druge godine.58 Velika Britanija – Parohijski saveti }e biti uklju~eni u okvirni program. . 4. a ne lokalno prihva}eni kodeks pona{anja. Tako bi jedne godine bilo izabrano pola oblasnog. – Ako istraga utvrdi da za `albu postoje osnove.

2) Kako omogu}iti lokalnim vlastima da stabilnije i predvidljivije mogu da ra~unaju na subvencije tokom vremena? Mo`da bi se to moglo re{iti damping aran`manima koji bi spre~ili da se dogode zna~ajne promene u obimu subvencije na kraju fiskalne godine ili merenjima kojima bi se umanjila nestabilnost promene podataka o subvenciji. na~in koji je jednostavniji.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 59 U unitarnim oblastima vi{e bi odgovarali izbori tre}ine.dodeljivanje najve}eg dela finansijske podr{ke centralne vlade za vi{e slu`bi lokalne uprave odjednom – zajedni~ka kasa kapitala”. odlu~niji i pravedniji od onoga koji se sada primenjuje. Time bi se po- . Diskusija grupe koja se bavi pregledom zadr`ala se na dva pitanja: 1) Da li postoje druge mogu}nosti za raspodelu subvencija osim dosada{njeg na~ina zasnovanog na formuli? ^ini se da zvani~nicima vi{e odgovara opcija kojom ministri mogu da odobre subvenciju nakon procenjivanja finansijskog plana lokalne uprave koji bi i bio osnova zahteva za subvenciju..10. 4..Beli dokument je potvrdio nameru Vlade da podstakne reviziju dodeljenih subvencija i procenu potreba za trogodi{nji period. stabilniji.Beli dokument sadr`i odrednice za . na~in koji bi bio jednostavniji. izbori za njega se mogu odr`ati ~etvrte godine ciklusa kada nema drugih izbora za savete. Na osnovu tih konsultacija objavljen je dokument koji nagla{ava potrebu za stupanje u partnerske odnose sa lokalnim poslovnim sektorom i odre|uje stopu smanjenja poreza za mala preduze}a.U . Finansije lokalne vlade Zakon o lokalnoj upravi uklju~uje slede}e odrednice: – Dodatni nameti – Zakon ukida grubo i univerzalno dodavanje nameta.Modernoj lokalnoj vladi . Dokument je na slede}i na~in izrazio nameru Vlade: . – Poslovna stopa . odlu~niji i pravedniji od postoje}eg i koji }e obezbediti ve}u odgovornost lokalne uprave. zajedno sa LGA. u saradnji sa lokalnim vla{}u. – Dodela subvencija . Ako se direktno bira gradona~elnik. zajedni~ka kasa .…Centralna vlada. vr{i reviziju na~ina na koji se subvencije dodeljuju lokalnim upravama. – Kapitalne investicije. Ovaj sistem se ve} koristi kod oblasnih saveta metropola. stabilniji. namerava da sprovede trogodi{nji program istra`ivanja kojim bi se temeljito razmotrilo da li postoji bolji na~in raspore|ivanja i dodele subvencija.” Vlada.. iako zadr`ava izvesna rezervna ovla{}enja. Cilj je da se razmotri da li postoji bolji na~in da se odredi dodela subvencija.u dogovoru sa narodom” Vlada je izrazila svoju nameru da se konsultuje o detaljima {eme kojom bi se savetima odobrilo da odrede dopunsku lokalnu stopu.

2) Tokom prve godine bi se iz zajedni~ke kase raspodelilo oko 2 biliona funti. osim za transport. kojim se uvodi nova obaveza saveta da pru`i . a upravi bi bila omogu}ena ve}a ovla{}enja pri raspodeli resursa. stabilnost i fleksibilnost pri odobravanju kapitala.60 Velika Britanija ve}ali odgovornost i stepen autonomije na lokalnom nivou. Ovo su predlozi: 1) Projekat zajedni~ke kase bi zapo~eo 2002/2003. 6) I dalje bi postojalo sravnjivanje resursa nalik na priznanice koje se koriste u knjigovodstvu.. 7) Da bi se pomoglo budu}e planiranje. septembra 1998. 5) Formula po kojoj bi se izra~unavale potrebe bila bi agregat trenutnih pokazatelja za usluge. Prvi koraci su preduzeti Zakonom o lokalnoj upravi iz 1999. Reference: Okvir za modernizaciju je predstavljen u Belim knjigama savremene lokalne vlade: u saradnji sa narodom (Cm 4014) i Lokalni glasovi: Osavremenjavanje lokalne vlade Velsa (Cm 4028). objavljenim u julu 1998. raspodela kapitala bi se obavljala u periodu od tri godine. 4) Elemenat u~inka bi se oslanjao na strategije kapitala uprave i na planove menad`menta prihoda. 3) Resursi bi se raspore|ivali delimi~no zavisno od potreba a delimi~no u odnosu na u~inak (5-20%). – Ukidanje restrikcija pri kori{}enju kapitalnih sredstava – Beli dokument je izlo`io nameru Vlade da ukine zahtev prema kome lokalne vlasti moraju da izdvajaju deo kapitalnih sredstava koja nisu namenjena stambenoj izgradnji.g. . godine. gde bi se koristili novi pokazatelji u odnosu na du`inu puteva i broj mostova. Ovo bi uklju~ivalo i predloge LGA da se sada{nji strogo regulisani sistem zameni novim. Sada se na osnovu konsultacije razmatra dokument koji sadr`i predloge za ostvarenje zajedni~ke kase. Stvaranje ovog alternativnog okvira pod vo|stvom Radnog tela za kapitalne programe te~e brzo.najve}e vrednosti” usluga svojim lokalnim zajednicama. Odluka je na snazi od 1. Celokupan program reformi }e omogu}iti savetima da odgovore na izazove dvadeset prvog veka. – Razvijanje alternativnog sistema finansiranja kapitalom – Vlada se Belim dokumentom obavezala da nalo`i razradu prakti~nih detalja alternativnih aran`mana finansiranja kapitalom. razboritim okvirom.

gov.gov. CF1 5LN. je stupio na snagu u Engleskoj 18. Kopije predloga i dodatna obja{njenja su u prodaji u Dr`avnom izdava~kom zavodu (+ 44 345 023474) ili se mogu na}i na Internetu na adresi Beli dokument lokalne uprave se mo`e na}i u dr`avnom izdava~kom zavodu ili zajedno sa ostalim relevantnim dokumentima na Internet adresi DETR-a www.legislation.Tel:02920 468601.detr.hmso. Dalje informacije o lokalnoj vladi u Velsu mogu se dobiti od Asocijacije lokalnih uprava Velsa: 10/11 Raleigh Walk. Zakon o lokalnoj upravi iz 2000. Statutarni dokument kojim je uredba postala va`e}a (SI No.htm Za dalje informacije o LGA i njenim stavovima u Belom dokumentu o modernizovanju vlade pozovite na{u slu`bu za informacije na telefon 0171-664 3131 ili na adresu. 2836 (c82)) mo`e se na}i na adresi: http://www.uk/si/si200028. Atlantic Wharf. . Cardiff. oktobra 2000.uk ili na adresi kabineta.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 61 Predlog je iznet pred Parlament 25.local-regions.novembra 1999.

62 .

kao .. UVOD: [PANSKO MULTISEKULARNO PITANJE1 [panija je jedna od najstarijih evropskih dr`ava. po~etkom XVIII veka. Kroz ceo ovaj period. Javier Pinazo Hernandis. To je bio za{titni znak i narednih oblika upravljanja dr`avom u [paniji sve do dono{enja Ustava iz 1978. Univerzitet Cardenal Herrera .nacionalno pitanje" – kako ga mnogi zovu – i nesumnjivo je odigrala va`nu ulogu u izbijanju nekoliko unutra{njih oru`anih sukoba u poslednja dva veka. 1 Autor: Carlos Flores Inberias. Univerzitet Cardenal Herrera . dru{tvenom i politi~kom planu – nisu nestale od njenog po~etka. Univerzitet Elche. Bilo je nemogu}e prona}i adekvatno re{enje za njihovu integraciju.63 Carlos Flores Juberias. zna~io je uvo|enje visokog stepena centralizacije. dolazak na {panski presto prvog kralja iz dinastije Burbon.CEU. sa jedinim izuzetkom – prili~no kratkim i ne potpuno zadovoljavaju}im – koji predstavlja II republika. u prvom planu najve}eg broja politi~kih debata bila je potreba da se prona|e adekvatno re{enje za teritorijalnu distribuciju dr`avne vlasti. . koje se ogledaju na kulturnom. {to je bila karakteristika Habsbur{ke dinastije. Nakon prili~no doslednog uva`avanja istorijskih osobenosti. * Univerzitet Valencia. {to je nesumnjivo bio glavni izvor napetosti u toku poslednjih vekova.CEU. Me|utim. ali ona je bila i u prvom planu mnogih oru`anih sukoba. regionalne osobenosti – koje su urezali vekovi potpuno razli~itog istorijskog razvoja. re{enje koje po{tuje o~iglednu regionalnu raznolikost u [paniji ali ne veli~a njenu uspostavljenu jedinstvenost. Enrike Fliquete Lliso i David Calatayud Chover* [PANSKI SISTEM TERITORIJALNE SAMOUPRAVE 1. tridesetih godina.

64 [panija Za vreme vladavine generala Franka.. U stvari. koncentracija vlasti karakteristi~na za autoritarne re`ime bila je uspostavljena ne samo vertikalno – ignori{u}i podelu izme|u izvr{ne i zakonodavne vlasti. a njegov ishod je postao jedan od najdvosmislenijih delova Ustava iz 1978. decembra 1978.de- .pravo na autonomiju nacionalnosti i regija koje je uspostave" (~lan 2. iako je zahtev za samoupravom bio sna`no prisutan na svega nekoliko mesta – pre svega u Kataloniji. . . Mo`da je najbolji dokaz za to bila ~injenica da su rane autonomne institucije morale da se oforme u jednom broju regiona ~ak i pre nego {to je Ustav bio donet: kao {to su izgradnja parlamentarne demokratije i obnova vi{epartijskog sistema zapo~ele mnogo pre nego {to je Ustav usvojen 6. .. Me|utim. tako je i institucionalizacija autonomnih zajednica morala da po~ne jo{ dok je Ustav bio u nacrtu. a u manjem stepenu u Galiciji. do sada. Ustavna skup{tina nije prihvatila nijedan od isprobanih modela teritorijalne decentralizacije koji su bili vremenski i prostorno bliski – na primer nema~ki tip federacije ili italijanski tip regionalne dr`ave – niti je poku{ala da sama defini{e novi. Tako je samouprava postala ne samo zahtev onih koji su `eleli da isprave nepravde pro{losti i da sa~uvaju svoju kulturu. ve} i cilj za one koji su u njoj videli odgovaraju}e sredstvo za uspostavljanje sveobuhvatnije i dublje demokratizacije pribli`avanjem vlasti gra|anima {to je mogu}e vi{e. sa gotovo istom snagom kao i zahtev za uvo|enje vi{epartijskog sistema i puno po{tovanje ljudskih prava. Tako ne{to se. u tom momentu nije postojao potpuni konsenzus o tome {ta se mora uraditi. Umesto toga.regionalna dr`ava". Baskiji. kada je do{lo vreme za izgradnju novog. kao i pozitivni uticaj sistema kontrole i ravnote`e – nego i horizontalno. Valensiji i Andaluziji gde su regionalne osobenosti bile izra`enije i uspe{nije o~uvane. ni socijalisti~ka opozicija. a verovatno ni centristi~ka vlast.multiregionalna dr`ava". ~ak ni nacionalisti~ke partije zastupljene u Parlamentu nisu mogle ta~no da predvide ono {to je bilo na putu. ve} priznati i garantovati .politi~ki decentralizovana unitarna dr`ava". demokratskog re`ima. u pravcu koji je do izvesne mere uticao i na kona~an tekst samog Ustava. Zbog toga.. on se ubrzo pro{irio i na ostatak zemlje.. Ustava [panije) i ~ekati dok progresivna primena ovog prava na kraju krajeva ne dâ precizniji izgled novoj dr`avi. dovode}i do krajnosti ve} postoje}i centralizam koji je karakterisao {pansku dr`avu. Zbog toga je izrada predloga ustavnih odredaba koje se odnose na autonomne zajednice – {to predstavlja Glavu VIII Ustava – donela najvi{e napetosti i rasprava u ustavnom procesu. u prvi plan politi~ke debate do{li su zahtevi regiona koji su sna`nije zadr`ali svoje osobenosti za uspostavljanje samouprave.. nije u potpunostri dogodilo: {panski nau~nici jo{ uvek debatuju da li je takozvana dr`ava autonomija (Estado de las Autonomias) . smatralo se da je prikladnije izbe}i riskantan zadatak ozna~avanja teritorijalne forme dr`ave koja se ustanovljavala.

autonomija dodeljena lokalnim jedinicama projektuje se samo na administrativnom nivou. zna~ajno je da je priznavanje i garantovanje proklamovano ve} u Uvodnoj glavi Ustava: ta ~injenica ne samo da stavlja ovo pitanje u isti rang sa drugim zna~ajnim ustavnim proklamacijama koje su uklju~ene u istu Glavu . ve}i politi~ki zna~aj i mnogo {ire tematsko polje. Ustava i razra|eno u Poglavlju III..Uporedna iskustva lokalnih samouprava 65 centralizovana dr`ava koja u svojoj strukturi nije daleko od federalnih dr`ava'.nacionalnosti i regije" – a.. Iako je pitanje autonomije detaljnije razmatrano u daljem tekstu. Ustava). [tavi{e: dok se .regionalna dr`ava". ili dr`ave vladavine prava . re~ autonomija ima najmanje dva zna~enja: jedno – proklamovano ~lanom 2. autonomne zajednice su precizno okarakterisane ~injenicom da one mogu imati – i u stvari gotovo sve od njih i imaju – zakonodavna ovla{}enja. proklamacija pluralisti~kog sistema... bez sumnje.federalno. ko su subjekti autonomije .nacionalnosti i regije".. Iako Ustav upotrebljava istu re~ u oba slu~aja. sa jedne strane. Jedino polaze}i od ove ta~ke mo`e se razumeti stvaranje dr`ave autonomija.Ustav zasnovan na nerazdvojivom jedinstvu {panskog naroda. {to obja{njava njegovo mnogo detaljnije ustavno regulisanje i njegov ve}i stepen ustavne za{tite.. utvr|uje. ~lan 2. 2. 2. [tavi{e. U osnovi. dok je drugo – garantovano Poglavljima I i II. Glava VIII – predikat op{tina. sa druge strane. koji }e biti principi – jedinstvo. Glava VIII – odnosi se na pomenute . po{to odredbe koje sadr`i Uvodna glava mogu biti izmenjene samo u obimnoj i strogoj proceduri koju predvi|a ~lan 168. provincija i ostrva i dodeljeno je . u Glavi VIII. Ustava [panije.. autonomija i tako|e solidarnost – koji }e rukovoditi celokupnim sistemom. . Ovaj drugi tip autonomije ima. godine je.unitarno-federalna dr`ava" ili . na zajedni~koj i nedeljivoj domovini svih [panaca i priznaje i garantuje pravo na autonomiju nacionalnostima i regijama koje je uspostave. kao i solidarnost izme|u svih njih".kao {to je proklamacija da je [panija parlamentarna manarhija.za upravljanje njihovim interesima" (~lan 137. ve} pomenuti ~lan 2. Sa druge strane. izraz ima razli~ito zna~enje u svakom od njih. ali ne i zakonodavna. Koncept autonomije U kontekstu {panskog politi~kog sistema.ve} pravu na autonomiju obezbe|uje i najdosledniju za{titu koju Ustav mo`e da pru`i.1. prema tome. PRAVO NA AUTONOMIJU NACIONALNOSTI I REGIJA Kamen temeljac sistema ustanovljenog Ustavom iz 1978. koji navodi da je . daju}i lokalnim jedinicama izvr{na i regulatorna ovla{}enja.

mora da bude uz puno po{tovanje principa i u skladu sa vrednostima predo~enim u Ustavu. ograni~ena u obimu. njeno ustavno regulisanje mo`e se opisati tako da je zami{ljeno kao pravo a ne kao obaveza. kad je jednom dostignu. kao centar vlasti sposoban da ostvaruje politi~ko vo|stvo nad zajednicom sme{tenom na njenoj teritoriji. Ipak. kao {to je ve} re~eno. ostali vode do ograni~enog stepena autonomije u prvom momentu. Usredsre|uju}i se sada na tip autonomije predvi|en za nacionalnosti i regije. upravljaju}i svojim interesima u skladu sa ovom orijentacijom i kroz javne programe koji mogu da se razlikuju od programa drugih instanci" (Odluka Ustavnog suda 3/1981). Ustav daje i listu ovla{}enja koja su rezervisana za dr`avu i u kojima je njihova intervencija ili ograni~ena ili potpuno isklju~ena. Zbog toga tvorci Ustava predvi|aju razli~ite puteve ka autonomiji: neki odmah vode do najve}eg mogu}eg broja atributa autonomije.66 [panija ustavni principi koji se odnose na samoupravu (Ustav tako|e koristi ovaj termin u ~lanu 143. Kao {to je Ustavni sud priznao. ~injenica je da je u toku narednih godina svaki deli} {panske teritorije postao deo neke autonomne zajednice. niti odre|uje neku instituciju da ih formira u odre|enom periodu. . c) Autonomija je ograni~ena i po svom obimu: pored duga~ke liste ovla{}enja koja autonomne zajednice mogu da imaju. {to bi na duge staze tako|e dovelo do najvi{eg mogu}eg stepena. ve} da se tako|e razlikuju i u intenzitetu svoga zahteva za samoupravom i u svojoj sposobnosti da efektivno vr{e samoupravu. Zato on ne sadr`i nikakvu listu budu}ih zajednica. I naravno. kori{}enje ~ak i onih ovla{}enja koja su potpuno ili delimi~no u nadle`nosti date zajednice. ne nu`no homogena po svom finalnom rezultatu i koju ostvaruju heterogeni subjekti. iako kroz dvostepeni proces. ~ak propisima samih autonomnih zajednica. institucionalna struktura i polje autonomije lokalnih entiteta su su{tinski definisani dr`avnim zakonima. nepovratan proces. postepena u primeni. d) Ostvarivanje autonomnog statusa ne mora da bude jedan korak.1) autonomnih zajednica u osnovi razra|uju propisima – statutima autonomija – u ~ijoj izradi budu}a zajednica ima glavnu ulogu. politi~ka po svom sadr`aju. ali ne. to implicira .. b) Sadr`aj autonomije je o~igledno – na ovom nivou. kao i u institucijama i procedurama tako|e delimi~no definisanim u norma normarum. ali on ne konstitui{e autonomne zajednice ex lege.sposobnost za samoupravu koja oblikuje autonomnu zajednicu kao instancu za politi~ko odlu~ivanje. i na lokalnom nivou – politi~ki. Da budemo precizniji: a) Ustav priznaje pravo nacionalnostima i regijama da ostvare samoupravu. a onda uzimaju u obzir mogu}nost pro{irenja ovla{}enja. Tvorci Ustava su dobro razumeli da teritorije za koje je kreiran ovaj novi tip dr`ave imaju u tom momentu ne samo veoma razli~ite stepene samosvesti.

dok je ovaj drugi dozvolio nedavnu integraciju afri~kih gradova Seute i Melilje i mogao bi da bude primenjen i u budu}nosti. razli~itu od liste bilo koje druge zajednice. ako Giblartar bude reintegrisan pod {panski suverenitet. kulturnim i ekonomskim karakteristikama. U po~etnoj konstataciji Poglavlja III. a posebno u Baskiji i Kataloniji. Prvi od ovih mehanizama morao se primeniti kako bi se oblast Madrid uklju~ila u dr`avu autonomija. posle pripajanja Seute i Melilje – {to su.ostvarivanje prava na autonomiju priznato u ~lanu 2." dozvoljava se . Autonomne zajednice mogu tako|e da izaberu da ostanu na toj vrsti ni`eg stepena autonomije.. ili ~ak da skroje za sebe konkretnu listu ovla{}enja.neraskidivo jedinstvo {panskog naroda" kao kamen temeljac samoga Ustava..okvir u kome se autonomija ostvaruje – kada u ~lanu 2. opet.grani~nim oblastima sa zajedni~kim istorijskim..Uporedna iskustva lokalnih samouprava 67 e) Ali. a autonomiju kao posledicu njegovog dono{enja. . i ponovo 1992. to pro{iruje – mada sa dozvolom Parlamenta [panije (Cortes Generales). ~ini se. dostizanje naj{ireg ustavom predvi|enog skupa ovla{}enja nije bilo u Ustavu ozna~eno kao neophodan korak. f) Kona~no. ~injenica da su se istorijske zajednice odlu~ile za naj{iri mogu}i stepen autonomije od samog po~etka.. na teritorije ne ve}e od oblasti kojima nedostaje pomenuti identitet i na teritorije koje nisu integrisane u organizaciju oblasti. stvorilo je mesta za u osnovi dva nivoa autonomije – tri. me|utim. princip autonomnosti niukom slu~aju ne mo`e biti protivan principu jedinstva. 2.. dok ~lan 144. Ustav nabraja vrste teritorija koje mogu da se konstitui{u kao autonomne zajednice. da se na neki na~in homogenizuju ovla{}enja ostalih zajednica.2. Naime. Zato je stvaranje dr`ave autonomija moglo lako da se zavr{i na kraju krajeva ustanovljavanjem 19 potpuno razli~itih sistema. Ustava" (Odluka Ustavnog suda 4/1981). kao i da su se glavne politi~ke snage zemlje saglasile ve} 1981. posredstvom njihovih najglasnijih na- . Iako je zahtev za samoopredeljenje oduvek bio prisutan u jednom broju zajednica. Tu ideju je ponovo naglasio Ustavni sud. sa jasno}om koja ne ostavlja mesta za sumnju: . kao {to je izra`eno u ~lanu 2. ostrvskim teritorijama i oblastima sa istorijskim regionalnim entitetom" (~lan 143. najracionalnija dostupna re{enja. Granice autonomije Ustav [panije jasno izra`ava da je jedinstvo preduslov za autonomiju .iz razloga nacionalnog interesa". po{to je upravo to okvir u kome on ostvaruje svoje puno zna~enje. i do izvesne mere daje i osnovne karakteristike koje one moraju da zadovolje. . postavlja .1). Glava VIII. autonomija nije suverenitet – a ~ak i on ima svoje granice – i uzimaju}i u obzir ~injenicu da je svaka teritorijalna organizacija koja ima autonomiju deo celine.Jasno je da se autonomija odnosi na ograni~enu vlast.

Oblast ravnopravnosti u pogledu autonomnih zajednica je na neki na~in te`e shvatiti. Autonomni sistem je precizno odre|en ravnote`om izme|u homogenosti i razli~itosti javno-pravnih polo`aja entiteta koji mu se povinuju. Kako je Ustavni sud to izrazio: . one mogu biti razli~ite u pogledu procesa kroz koji pristupaju autonomiji.. a) Princip solidarnosti na{ao je u samom Ustavu sredstvo za svoju primenu: Me|uteritorijalni kompenzacioni fond. U svakom slu~aju.1 nabraja ovla{}enja isklju~ivo rezervisana za dr`avu.. odnosno njihovih statuta.regulisanje osnovnih uslova koji garantuju ravnopravnost svim [pancima u ostvarivanju svojih prava i ispunjavanju svojih ustavnih obaveza". Ovaj skup principa se mo`e sa`eti u tri osnovna: princip solidarnosti.ustavne lojalnosti". predvi|en u ~lanu 158. Prema tome. ili postojanje neke vrste ... kao i u pogledu konkretnog odre|enja sadr`aja te autonomije. te{ko je re}i da taj zahtev ima bilo kakvo mesto u aktuelnom {panskom politi~kom sistemu. Bez prvoga. Proklamovanjem postojanja .ispravljanju me|uteritorijalnih ekonomskih debalansa i primeni principa solidarnosti" kroz redistribuciju investicionih tro{kova pod nadzorom Parlamenta [panije (Cortes Generales).. stanovni{tvu.2).{panskog naroda" sam Ustav predupre|uje svaki korak razli~itih nacionalnosti i regije ka tra`enju statusa naroda i prava na samoopredeljenje. budu}i da je u sferi nadle`nosti dr`ave da to garantuje.Razlike izme|u statuta ne mogu nikada da impliciraju ekonomske ili socijalne privilegije (~lan 138. posebno imaju}i u vidu da njihova razli~itost u veli~ini. dok ~lan 149. On je iz te postavke izvukao va`ne konsekvence za svoje odredbe i tako stvorio skup principa usmerenih na integraciju i oblikovanje dr`ave. ali. a razra|en je Zakonom 29/1990. Ustavni sud je ustanovio celu seriju daljih konsekvenci ustavne proklamacije solidarnosti. koja ozna~ava kao . namenjen je . b) Princip ravnopravnosti mo`e se odnositi kako na gra|ane tako i na same autonomne zajednice. nasuprot tome. bogatsvu i kulturnom identitetu mo`e lako da se odrazi na njihova ovla{}enja i institucije i da bi apsolutnu uniformnost izme|u svih njih verovatno bilo te{ko uskladiti sa samim principom autonomije. U svakom slu~aju: Ustav je oti{ao mnogo dalje od puke proklamacije nacionalnog jedinstva kao bazi~nog principa novog re`ima.1 Ustava navodi da . kao {to je du`nost me|usobnog pomaganja i podr{ke. ~lan 139. U pogledu prve od ove dve dimenzije.68 [panija cionalisti~kih partija. ne bi bilo je- .svi [panci imaju ista prava i obaveze na bilo kojem delu teritorije dr`ave". i prema tome skupa njihovih ovla{}enja. koja obavezuje i dr`avu i autonomnu zajednicu (Odluka Ustavnog suda 64/1990). ustanovljavanje autonomnih zajednica ne mo`e nikada da implicira uvo|enje bilo kakve vrste personalne diskriminacije – ili privilegija – me|u gra|anima dr`ave [panije. princip ravnopravnosti i princip ekonomskog jedinstva..2.

.. koji nala`e da . istinski osniva~ki akt autonomnih zajednica ili. Ustavni sud obja{njava da on uklju~uje .3. a to su: njegovi osnovni identifikacioni podaci. Ustav usvaja ovakvu potrebu i u ~lanu 147. njegov institucionalni izgled i skup ovla{}enja zbog ~ijeg preuzimanja se zajednica konstitui{e. .organi vlasti nijedne zajednice ne mogu usvojiti mere koje direktno ili indirektno ometaju slobodu kretanja i zapo{ljavanja ljudi. Ali Statut je tako|e.. o~igledno je da su statuti podre|eni Ustavu. slobodnu cirkulaciju u okviru {panske teritorije kapitala.u najmanju ruku.integralni deo pravnog poretka (dr`ave)". [ta Statut sadr`i? Bilo bi logi~no da on treba da sadr`i sve {to je potrebno za njegov nastanak. koji on .priznaje" i . Statut je o~igledno superioran u odnosu na bilo koju drugu normu koju autonomna zajednica stvorena Statutom mo`e da donese. ne bi bilo pravog pluralizma ni sposobnosti za samoupravu" (Odluka Ustavnog suda 76/1983). c) Najzad. kao ni slobodu prometa roba u okviru {panske teritorije". Priroda i sadr`aj Statuta Statut autonomije je pravni instrument pomo}u koga nacionalnosti i regije mogu efektivno da ostvaruju svoje pravo na samoupravu.1.. c) naziv.1 Ustava). d) preuzeta ovla{}enja unutar ustavnog okvira i osnov za transfer odgovaraju}ih slu`bi na njih". usluga i rada bez ikakvih ograni~enja.2 precizno navodi da . princip ekonomskog jedinstva...sam Ustav jedini parametar za procenu ustavne punova`nosti odredaba uklju~enih u statut autonomije" i da je jedini na~in za izmenu Statuta procedura koju on sam predvi|a (Odluka Ustavnog suda 99/1986). bez drugog.3 Ustava. zbog ~ega su predmet vi{e kontrole koju sprovodi Ustavni sud. Dosledno tome. oni nisu pot~injeni nijednoj drugoj vrsti normi. . Po{to ovo nabrajanje ne treba da bude iscrpno. kako se ka`e u Ustavu. Ali uz to. {to pokazuje ~injenica da je . ~esto se izvodi dedukcijom sensu contrario iz odredaba ~lana 139..Uporedna iskustva lokalnih samouprava 69 dinstva ni integracije u dr`avnom okviru.{titi". osim ovih koji se izri- . Odredba je odmah izazvala {iroku debatu o prirodi Statuta i njegovom polo`aju prema drugim normama koje su potekle od dr`ave. iako nikada nije eksplicitno proklamovan u Ustavu. Usled njegove bazi~ne prirode. 2. kako Ustav odmah dodaje u ~lanu 147.Statut autonomije mora da sadr`i: a) ime zajednice koje najbolje odgovara njenom istorijskom identitetu. kao i jednakost osnovnih uslova za ostvarivanje ekonomskih aktivnosti"(Odluka Ustavnog suda 88/1986).osnovni institucionalni propis svake autonomne zajednice" (~lan 147. U pogledu ovog poslednjeg. organizaciju i sedi{te njenih autonomnih institucija. b) granice njene teritorije. ve}ina Statuta je uklju~ila i druge sadr`aje..

iznad avega. Sistem je izuzetno slo`en. dono{enje zakona. Ustava. regulisanje. potrebno je stalno imati na umu da teritorije koje `ele da postanu autonomne zajednice ne uspostavljaju samoupravu u isto vreme. Ustava. kao {to je bio potreban i za njegovo po~etno usvajanje.70 [panija ~ito tra`e u ~lanu 147. Ustav ostavlje precizne aspekte izmene Statuta – inicijativu. Ustava [panije. kontrolu itd. i to do izvesne mere opravdava ~injenicu da je ostavljen prostor ogromnom broju konflikata do sada. ali odre|uje da }e kona~nu odluku donositi centralni nivo. koordinaciju. Naravno. da kada to urade dobijaju skup ovla{}enja koji nije nu`no isti kao kod bilo koje druge postoje}e zajednice i. dok druga u potpunosti ostaju objekat akcija centralnih institucija dr`ave: to je sistem u kome su distribuirane funkcije. 149. A u pogledu istorijskih zajednica. u skladu sa stavom 3. Ali. Specifi~ni zahtevi. da niukom slu~aju nije bilo nameravano da skup datih ovla{}enja bude definitivan.. lokalne administracije i. time {to zahteva njihovo finalno odobravanje putem organskog zakona. {to i sam Ustav predvi|a uvode}i najmanje dva mehanizma za njegovo eventualno pro{irenje – izmenu statuta i vanstatutarni prenos. ili televiziju. mora se razumeti da Ustav [panije nije stvorio sistem u kome se uredno definisana pitanja ili oblasti pod dr`avnom jurisdikcijom stavljaju pod punu kontrolu novih autonomnih zajednica. Da bi se to razumelo. ili za{titu `ivotne sredine – i dr`ava i autonomne zajednice budu ovla{}eni da deluju. – samim statutima. Distribucija ovla{}enja Podela ovla{}enja izme|u dr`ave i autonomnih zajednica izvr{ena je u osnovi prema odredbama ~lanova 148.brzu stazu" prema autonomiji. najzad. to je sistem koji dozvoljava da za pojedina pitanja – npr. i 150. ~lana 147. on odre|uje da }e za izmenu Statuta biti potreban i narodni referendum.3 i 5 Ustava.4. izvr{avanje. socijalno osiguranje. izmene Statuta.. simbola zajednice. Ustav se pitanjem izmene Statuta bavi tako {to postavlja op{te pravilo za sve Statute i dodatne zahteve za statute donete prema odredbama ~lana 151. ka`u da je za izmenu Statuta potreban – i to nije alternativa ve} dodatno sredstvo – referendum me|u stanovnicima zajednice. polo`aja autohtonog jezika. Op{te pravilo je da }e . Prema tome. postoje i pitanja koja su u isklju~ivoj nadle`nosti . potrebnu ve}inu itd. a ne pitanja. proceduru.Statut biti izmenjen u skladu sa procedurom utvr|enom u njemu i da }e u svakom slu~aju biti potrebno odobrenje Parlamenta [panije (Cortes generales) putem organskog zakona". prema ~lanu 151. 2. Ukratko. kao {to su odredbe koje se ti~u prava. koji se odnose na one zajednice koje su pratile takozvanu . mada svako od njih vr{e}i pojedinu funkciju – npr.

2.. zna~i da }e dr`ava i zajednice morati da svoje odgovaraju}e nadle`nosti u~ine kompatibilnim i funkcionalnim i da }e efikasan sistem za razre{avanje konflikata biti klju~ za glatko funkcionisanje sistema. ili seriju funkcija. monetarni sistem. pravda. U drugom slu~aju. pored onih pomenutih u ~lanu 149. Ali u velikom broju slu~ajeva. u principu.reguli{e osnovne uslove koji garantuju ravnopravnost svim [pancima" i nastavlja nabrajanjem oblasti kao {to su dr`avljanstvo i imigracija. stvarno polje nadle`nosti dr`ave ne mo`e se u potpunosti odrediti a da se ne razmotre ostale odredbe Ustava.1 Ustava. na primer svaki put kada pojedino pitanje treba da bude obra|eno organskim zakonom. me|unarodni odnosi. socijalna za{tita itd. dok u mnogim drugim pitanjima dr`ava ima samo zakonodavnu nadle`nost – ili ~ak nadle`nost da donese samo osnovne zakone – zbog ~ega su zajednice u poziciji da preuzmu preostale funkcije.~ije norme }e imati prednost u slu~aju sukoba nad normama autonomne zajednice u svemu {to nije pripisano njenim konkretnim ovla{}enjima" (~lan 149. statut postaje norma referentna za sagledavanje koliko daleko ide polje nadle`nosti zajednice. i za koja su odgovaraju}i organi vlasti ovla{}eni da preduzmu sve mogu}e vrste mera. koji po~inje davanjem dr`avi nadle`nosti da . Me|utim.1.2. U svakom slu~aju. . procesno. zakonodavstvo o izvr{avanju krivi~nih sankcija. privredno i krivi~no zakonodavstvo. Nadle`nosti autonomnih zajednica Pomenuti ~lan 149. kredit i osiguranje. U prvom slu~aju. autonomna zajednica mo`e imati sve nadle`nosti koje nisu Ustavom izri~ito rezervisane za dr`avu. Ustav je radije zadr`ao u okviru delokruga dr`ave konkretnu funkciju. To. radno i gra|ansko zakonodavstvo. posebno statuti autonomije razli~itih zajednica.3 Ustava [panije). 2.. drugim re~ima. to je potrebno zbog toga {to neki drugi ~lanovi Ustava dodeljuju dr`avi konkretne nadle`nosti. Nadle`nosti dr`ave Isklju~ive nadle`nosti dr`ave su nabrojane u 32 stava ~lana 149. samo u nekoliko slu~ajeva konkretna pitanja su neograni~eno stavljena u domen dr`ave.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 71 bilo dr`ave.1. . carine.4.3 Ustava utvr|uje da. to je zbog toga {to.4. iako zajednice mogu da preuzmu sva ovla{}enja koja nisu izri~ito dodeljena dr`avi. odbrana. bilo autonomne zajednice. ostavljaju}i ostale funkcije na slobodno raspolaganje autonomnim zajednicama. ako one ne preuzmu pojedino ovla{}enje u svom statutu – a to se od njih nikada ne tra`i – ovla{}enje ostaje u domenu dr`ave. U skladu sa tim. ali i da }e imati samo one nadle`nosti izri~ito sadr`ane u njenom konkretnom statutu.

Galicija.. zahvaljuju}i odredbama sadr`anim u ~lanu 150. kada op{ti interes to zahteva".harmonizacije" i .4. O~igledno je da ovaj mehanizam nije nudio zajednici garanciju obezbe|enu uno{enjem konkretnih ovla{}enja u njen statut – po{to dr`ava mo`e ili da opozove delegiranje. 2. godine.3 Ustava.. ili da upotrebi mehanizme kontrole sadr`ane u zakonima o transferu ili delegiranju. kada su Organski zakoni 1 do 11/94 su{tinski pro{irili nadle`nosti inicijalno predvi|ene u njima.dr`ava mo`e autonomnim zajednicama da prenese ili putem organskog zakona delegira ovla{}enja u pitanjima iz delokruga dr`ave. Za ostale zajednice. bilo je evidentno da ovaj mehanizam uvodi u sistem zanimljiv stepen fleksibilnosti i da dr`i statut srazmerno po strani od nepredumi{ljajnih reformskih procesa.. Katalonija.izdaje zakone koji ustanovljavaju principe neophodne za harmonizovanje odredaba propisa autonomnih zajednica ~ak i u slu~aju pitanja koja su stavljena u njihovu nadle`nost. do 1994.1. zatim . Ustava (iz ~lana 151. Baskija.brzi" put prema autonomiji predvi|en u ~lanu 151. Harmonizacija. dosledno smanjuju}i na izuzetno zna~ajan na~in razliku koju je put prema autonomiji stvorio izme|u razli~itih zajednica. koji obuhvata sve nadle`nosti izuzev onih koje su izri~ito dodeljene dr`avi prema ~lanu 149. Ustav se nekoliko puta poziva na koncept . njihovi statuti ostali su ograni~eni odredbama ~lana 148. mogu}nost da se koristi ovaj {iroki skup nadle`nosti – ili jo{ {iri predvi|en Ustavom – zavisila je od puta koji je kori{}en za postizanje autonomnog statusa. saradnja i mehanizmi re{avanja konflikata Kada opisuje nadle`nosti dodeljene dr`avi u okviru dr`ave autonomija. Tako su autonomne zajednice Valensija i Kanarska ostrva prve. koji propisuje da .. kao i one koje su uspe{no iskoristile . Ustava [panije). koja su po svojoj prirodi takva da su pogodna za transfer ili delegiranje". Navara i Andaluzija – mogle su odmah da dostignu naj{iri mogu}i stepen autonomije.sporim putem" mogle su da u`ivaju {iri skup nadle`nosti dosta pre nego {to su bile okon~ane izmene njihovih statuta.3.72 [panija Me|utim. imale koristi od dono{enja serije zakona o transferima koji su su{tinski pove}ali stepen njihove samouprave bez izmena teksta njihovih statuta.koordinacije". Ipak. Ustava [panije).2 Ustava. koji dr`avi daje pravo da ..2.1 Ustava.. sve zajednice koje su i{le . a kasnije i ostale. Ali. kao na mehanizme dodeljene centralnim institucijama dr`ave sa ciljem da se spre~e remetila~ke posledice prekomerno divergentnih politika autonomnih zajednica. Ovla{}enje za harmonizaciju je pomenuto u spornom ~lanu 150. koordinacija.1) – na primer. Samo takozvane istorijske zajednice (iz Prelaznih odredaba No. uz one koje tradicionalno u`ivaju jedinstven status samouprave (iz Dodatnih odredbaba No.

op{tu koordinaciju" nekoliko sektora .ustavnim blokom" – u osnovi. Najzad. sa ciljem da se u {irok dr`avni sistem integri{u razli~iti autonomni podsistemi.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 73 daju}i nacionalnom zakonodavnom telu odgovornost za procenjivanje takve potrebe time {to se tra`i . Osim toga. Ustavni sud 1983. zdravstva – u kojima autonomne zajednice imaju su{tinsku nadle`nost. U svakom slu~aju.. Sa druge strane. Dr`ava je razvila {irok spektar takvih mehanizama. Na~in za re{avanje ovih konflikata je pre svega tra`en u sudskim sredstvima.. Kao {to ~lanovi 106.2 Organskog zakona o Ustavnom sudu). odnosno na postojanju obaveze . koji su nadle`ni za sve organe javne administracije. koji nekoliko puta dodeljuje dr`avi . koji u nekim slu~ajevima tako|e omogu}uju zajedni~ke aktivnosti koje uklju~uju i samu dr`avu. nadle`nost za koordinaciju se pominje u celom ~lanu 149. U pogledu kompatibilnosti odredaba propisa koji imaju snagu zakona i koji poti~u bilo od dr`ave. Priroda ovih mehanizama je fleksibilna i jaka.1 Ustava.koji mogu imati uticaj na njihovo polje autonomije" (~lan 32.. Ustavni sud je prihvatio da su oni zasnovani na Ustavu. zajedni~ke odbore itd. godine utvr|uje da je u nekim oblastima dr`ava ovla{}ena da unilateralno stvori . koji je tako|e ovla{}en da re{ava sporove oko nadle`nosti izme|u dr`ave i autonomnih zajednica i izme|u samih autonomnih zajednica. Ustava [panije odre|uju. bilo od autonomnih zajednica. To je mehanizam pred- .. nau~nih istra`ivanja. Obja{njavaju}i ovu odredbu. i 153. Iako oni nisu izri~ito pomenuti u Ustavu. po{to su autonomne zajednice tako|e legitimisane da tra`e proveru ustavnosti onih propisa dr`ave .podr{ke i me|usobne lojalnosti" izme|u dr`ave i zajednica. osnivaju}i tokom godina sektorske konferencije.integracione mehanizme" koji uvode izvestan stepen homogenosti me|u razli~itim normama koje poti~u od autonomnih zajednica. i same autonomne zajednice su stvorile brojne bilateralne i multilateralne mehanizme kooperacije u pitanjima iz domene njihove nadle`nosti. Ustavom i Statutom – re{avanje konflikata povereno je Ustavnom sudu. po{to su suprotnosti izme|u dr`ave i autonomnih zajednica zaista karakteristika koja odre|uje dr`avu autonomija.. Ustav tako|e uvodi seriju mehanizama za re{avanje konflikata koji mogu izbiti izme|u dr`ave i autonomnih zajednica ili izme|u samih autonomnih zajednica. mehanizama za koje je oblikovanje i uobi~ajeno funkcionisanje dr`ave autonomija pokazalo da su od najve}eg zna~aja. konflikti koji proisti~u iz administrativnih propisa ili regulativnih mera koje poti~u od dr`ave ili od autonomnih zajednica re{avaju se pred redovnim administrativnim sudovima. sa takozvanim . krajnje sredstvo za re{avanje sporova nalazi se u rukama dr`ave i nema pravnu ve} o~igledno politi~ku prirodu.ekonomije.. Treba primetiti da prema Ustavu dr`ava nije jedina koja ima mogu}nost da iznese slu~aj pred Ustavni sud.apsolutna ve}ina u svakom ve}u".

. nisu doveli do razli~itih finansijskih sistema zasnovanih na mno{tvu izvora. LOFCA je postao glavni instrument homogenizacije finansijskih sistema razli~itih autonomnih zajednica. 2. mo`e.1.. ili kako bi se za{titili pomenuti op{ti interesi". Vlada. propis za re{avanje nesuglasica koje mogu da se pojave i mehanizam za finansijsku saradnju izme|u njih i dr`ave. koja uklju~uje poreze koje im u potpunosti ili delimi~no ustupa dr`ava. koji navodi da . ^esto ozna~avan kao ustavni ultima ratio. a zatim upozorava da }e to biti u~injeno ... a istovremeno predstavlja i propis koji ure|uje odnose izme|u autonomnih zajednica i dr`ave u ovoj konkretnoj oblasti. transfere iz me|uteritorijalnog klirin{kog fonda i druga davanja kojima se tereti dr`avni bud`et.5. prihode po osno- . takozvani Organski zakon o finansijama autonomnih zajednica – Organski zakon 8/1980. Donet na osnovu ~lana 157. Ustava po~inje deklaracijom da }e . ili u slu~aju da se pona{a na na~in koji ozbiljno {teti op{tem interesu [panije.solidarnosti" se odmah predvi|aju samim Ustavom. kao i njihove integracije sa dr`avnim sistemima. prireze i druge razreze. dok princip solidarnosti treba da se ostvari stvaranjem Me|uteritorijalnog kompenzacionog fonda – predvi|enog u ~lanu 158.74 [panija vi|en u ~lanu 155. Finansiranje sistema ^lan 156. Ustav nudi autonomnim zajednicama stvarno obimnu listu mogu}ih izvora dohotka u ~lanu 157. Zanimljivo je da finansijska autonomija data ~lanom 156. po{to ulo`i `albu predsedniku autonomne zajednice a ne dobije zadovoljavaju}i odgovor.1.autonomne zajednice u`ivati finansijsku autonomiju za razvijanje i izvr{avanje svojih nadle`nosti".2.ako neka autonomna zajednica ne izvr{i obaveze koje su joj nametnute Ustavom ili drugim zakonima. ~lan 157. njihove sopstvene poreze. Ali pre svega. Osnovna sredstva za ostvarivanje . u skladu sa odobrenjem dobijenim apsolutnom ve}inom u Senatu. Ustava ostaje – na sre}u – dosad neupotrebljen. ~lan 155.2. Ustava.u saglasnosti sa principima koordinacije sa Dr`avnom blagajnom i prema principu solidarnosti izme|u svih [panaca".1 Ustava i duga~ak spisak mogu}ih finansijskih izvora nabrojan u ~lanu 157.. ili uobi~ajeno nazvan LOFCA – postao je ki~ma celokupnog finansijskog i bud`etskog sistema autonomnih zajednica.2 dopu{ta dr`avnom zakonodavnom telu da donese organski zakon koji }e regulisati vr{enje finansijskih ovla{}enja autonomnih zajednica. doplatu na dr`avne poreze i druge udele u dr`avnom prihodu. ve} do prili~no homogenog modela – Baskija i Navara su izuzetak – koji skoro u potpunosti zavisi od dr`avnog bud`eta.koordinacije" i . usvojiti mere koje su neophodne kako bi se ta autonomna zajednica silom prinudila da izvr{i tra`ene obaveze. Kako bi se dostigao prvi od ovih ciljeva.

Institucionalna struktura autonomnih zajednica Organizacija sopstvenih institucija samouprave je jedna od najo~iglednijih nadle`nosti koju neka autonomna zajednica mo`e da preuzme na sebe na osnovu ~lana 148. 2.poznat kao cupo – . predsednika. kao i kamate iz kreditnih operacija. osnovni deo njihovog prihoda jo{ uvek poti~e iz dr`avnog bud`eta. Prema tome. povr{an pregled institucionalnog okvira postoje}ih zajednica navodi nas na zaklju~ak da u ovoj oblasti postoji rasprostranjen fenomen opona{anja. njihov mandat je jednoglasno ograni~en na ~etiri go- . sakupljaju i ubiraju svoje sopstvene poreze. institucionalna struktura {panskih autonomnih zajednica je u osnovi – mada ne i isklju~ivo – sastavljena od predstavni~ke skup{tine. Iako su neki dr`avni porezi u stvarnosti ustupljeni autonomnim zajednicama i iako su transferi iz Me|uteritorijalnog kompenzacionog fonda postali va`an investicioni izvor za najsiroma{nije zajednice. postoje}i sistem se oslanja u velikoj meri na alokaciju iz dr`avnog bud`eta. Iako su odredbe ovog ~lana obavezne samo za one zajednice koje su stekle autonomni status takozvanim . Poslanici su zami{ljeni kao predstavnici kojima to nije jedino radno mesto i nije im dodeljena fiksna plata. Dosledno tome. do 135 poslanika u katalonskom parlamentu. mada najve}i broj parlamenata ima znatno manje od 100 poslanika. svi statuti autonomija su uklju~ili u svoj tekst odredbe u kojima se nabrajaju institucije samouprave i opisuju njihove nadle`nosti i me|usobni odnosi. ~iji je finansijski sistem oformljen u potpuno suprotnom pravcu.1 Ustava. vlade i vi{eg suda pravde.6. koja je obi~no ograni~ena statutom na ne vi{e od ~etiri meseca godi{nje. ve} per diem nadoknada za u~e{}e u radu skup{tine. po{to je ba{ svaka zajednica reprodukovala institucionalni okvir predvi|en ~lanom 152. a) Svaka autonomna zajednica je uklju~ila u svoju institucionalnu strukturu jednodomnu predstavni~ku skup{tinu. Ipak.. Ustav u ~lanu 152. ~ija veli~ina ide izme|u 25 poslanika u Skup{tinama Seute i Melilje. Nastavljaju}i praksu koja poti~e jo{ iz XIX veka – i koja je prihva}ena u Ustavu u Dopunskoj odredbi br.1 ukratko opisuje kako ove institucije treba da izgledaju. Izuzetak od ovog pravila su Navara i Baskija.kao doprinos za sve dr`avne poreze koje autonomna zajednica nije prisvojila" na svojoj teritoriji.brzim putem". 1 – one utvr|uju. a posle pla}aju dr`avi ugovoreni iznos novca .. Kona~no.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 75 vu njihovih nepokretnosti i po osnovu privatnog dohotka.1 koji sam – uprkos brojnim osobenostima – reprodukuje osnovne crte parlamentarnog sistema koji ve} postoji na nacionalnom nivou.

najve}i broj autonomnih zajednica je odlu~io da stvori i druge institucije. sa izuzetkom parlamenata Seute i Melilje. ili ekonomska ili socijalna pitanja.1) i koji sa~injavaju sudove i tribunale koji su organizovani i rade na principima sudskog jedinstva (~lan 117. ~ije ~lanove mo`e postavljati neki drugi organ zajednice itd.1 Ustava) vr{e sudije i sudije za prekr{aje. Ustava pominje Vi{i sud pravde kao . svi parlamenti su ovla{}eni da biraju predsednika autonomne zajednice izme|u svojih ~lanova. . a jedino je u slu~ajevima Valensije i Kastile-La Man}e predsedniku dozvoljeno da ve`e glasanje o poverenju za usvajanje zakonskog predloga. a one koje imaju nadle`nosti u oblasti bezbednosti i javnog reda su formirale svoje sopstvene policijske snage. U pogledu njihovih nadle`nosti. ~iji ~lanovi istovremeno izvr{avaju funkcije gradskih ve}nika i skup{tinskih poslanika.. Iako ~lan 152. Tako su mnoge autonomne zajednice stvorile svoga ombudsmana. neke su oformile visoka savetodavna tela ili savete za pitanja kulture.1 Ustava). Svi predsednici imaju funkciju .da raspusti zakonodavno telo. i samo on u`iva podr{ku koju izra`ava parlamentarna ve}ina.76 [panija dine. svim parlamentima. a izuzetak se pravda ~injenicom da ta dva parlamenta u stvari nisu ni{ta drugo do gradska ve}a pretvorena u predstavni~ke skup{tine. Pored toga. koja mo`e biti regulisana statutom ili propisima zajednice. Predsednik ima jasno prvenstvo u odnosu na ostale ~lanove svog kabineta. pa ~ak i da tra`e njegovu politi~ku odgovornost putem izglasavanja nepoverenja ili uskra}ivanjem poverenja koje je tra`io predsednik. samo nekoliko njih ima pravo – koje ima predsednik Vlade na nacionalnom nivou . kao i obi~nog predstavljanja dr`ave u njoj" (~lan 152. U [paniji pravda proisti~e iz {panskog naroda. on je jedini ovla{}en da ih bira i razre{ava. iako neki predsednici imaju pravo da raspuste odnosne skup{tine. koje slu`e specifi~nim potrebama i ponekad se ugledaju na takve institucije dr`ave. data je zakonodavna nadle`nost.5).vrhovni organ sudstva u okviru teritorije autonomne zajednice" ovaj sud nije stvarno institucija autonomne zajednice – odnosno institucija u odnosu na koju autonomna zajednica ima brojne nadle`nosti. c) Najzad. Izborni sistem za njih je oblikovan – uz svega nekoliko osobenosti – po uzoru na izborni sistem za Kongres poslanika.vrhovnog predstavljanja odnosne zajednice. dalje. da ga kontroli{u i da kontroli{u njegovu vladu..1. Nju u ime kralja (~lan 117. pored institucija pomenutih u ~lanu 152. koji ~ine jedinstvenu celinu (~lan 122. b) Izvr{na vlast je koncipirana u statutima na veoma sli~an na~in na koji i sam Ustav koncipira dr`avnu izvr{nu vlast. Jedino je u slu~aju Baskije mogu}e da Parlament opozove pojedinog ~lana Vlade. po{to on odre|uje njegovu politiku.

lokalni entiteti se nalaze u polo`aju stvarne pravne nejednakosti u pogledu ustavnog tretmana svoje autonomije u pore|enju sa autonomnim zajednicama i centralnom dr`avom ~ije je regulisanje iscrpno i koje. niti sudstvo zajednice. U stvari.5. Normativno regulisanje lokalne autonomije Autonomija lokalnih entiteta u pogledu njihovih interesa regulisana je ~lanom 137. nisu institucije autonomnih zajednica. AUTONOMIJA OP[TINA I OBLASTI 3. ne zna~i bezuslovno postojanje jednakog pravnog kriterijuma za ustavni tretman svih njih. reguli{u}i istovremeno njihove organe upravljanja i proceduru njihovog izbora. 3. autonomne zajednice i lokalni entiteti. bavi pravnom personalno{}u oblasti i njihovim definisanjem. 3. 2 Autor: Enrique Fliquete Lliso. dok ~lan se ~lan 141.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 77 u uslovima utvr|enim Organskim zakonom koji je donelo nacionalno zakonodavno telo (~lan 122. ~lan 140. ve} institucije koje se odnose na jedino postoje}u svedr`avnu sudsku vlast i ~ija jurisdikcija obuhvata teritoriju pojedina~nih autonomnih zajednica i koji predstavljaju vrh sudske strukture u okviru te teritorije.1. u`ivaju proceduralnu za{titu skupa svojih nadle`nosti pred Ustavnim sudom. On priznaje deklarativna prava autonomije lokalnih entiteta. Poglavlja VIII (~lanovi 140. struktura {panske dr`ave je zasnovana na decentralizaciji. se bavi garancijom autonomije op{tina i njihovom punom pravnom personalno{}u. Ostale odredbe Ustava vezane za lokalnu autonomiju nalaze se u Glavi II.1. priznata Ustavom za ta tri oblika teritorijalnog organizovanja. . Prema tome.1. ali ne reguli{e skup nadle`nosti koje se daju sadr`aju lokalne autonomije. Ova autonomija. i izvr{avaju ovla{}enja isklju~ivo poverena dr`avi ~lanom 149. koja se ostvaruje u tri oblika teritorijalnog organizovanja koji u`ivaju garanciju autonomije u pogledu svojih interesa: dr`ava. do 142) Ustava [panije. pa vi{i sudovi pravde pomenuti u ~lanu 152. osim toga. One sadr`e osnovne norme upravljanja i organizacije lokalnih entiteta i priznaju pravnu personalnost op{tinama i oblastima. ne postoje sudovi zajednice. a {to se ne primenjuje direktno na lokalne entitete. Ustavna struktura lokalne autonomije 2 Od stupanja na snagu Ustava iz 1978. decembra 1978.1). Ustava [panije koji je donet 27. Konkretno.

1. po{to autonomne oblasti raspola`u ve}inom nadle`nosti koje se odra`avaju na su{tinu interesa lokalnih entiteta. koje ne nosi bezuslovno instrumente za dosledno ustavno pripisivanje nadle`nosti.ta~ku definisanja lokalne autonomije". ~lan 31. Na ovaj na~in. Zakona 7/1985 predvi|a njihove sopstvene ciljeve i specifi~nosti. i 26. 3. Ipak. nadle`nost koja je svakako otvorena prema pitanjima koja nisu nu`no ona koja su navedena u stavu 2. U svakom slu~aju.. 7/1985 od 2. dr`avni i autonomni. Zakonodavni razvoj sistema nadle`nosti lokalnih entiteta se nalazi u Zakonu br. Ovaj nedostatak konkretizacije nadle`nosti lokalnih entiteta u tekstu Ustava se nadokna|uje time {to se regulisanje prepu{ta zakonodavnom telu. Evropske povelje o lokalnoj autonomiji. Zakon 7/95 dopu{ta mogu}nost da zakonodavni sektor. [to se ti~e oblasti. Garancije lokalne autonomije Institucionalna garancija koja se odnosi na lokalnu autonomiju ograni~ava mogu}nosti da zakonodavac povredi sr` institucije. stav 2. nabraja ovla{}enja Parlamenta.. prepu{tanje regulative zakonodavnom telu se mora realizovati uz podjednako po{tovanje zakonodavstva dr`avnog karaktera kao i zakonodavstva autonomija.2. aprila o regulisanju osnova lokalnog re`ima. i 162. uz po{tovanje ograni~enja sadr`anih u ~lanu 149. koja mora u`ivati adekvatne mehanizme za{tite sopstvenog funkcionisanja za nosioce lokalne autonomije radi njihove sigurnosti. koji daje dr`avi isklju~ivu nadle`nost u pogledu ustanovljavanja . dozvoljavaju}i im prilaz Ustavnom sudu – {to je regulisano ~lanovima 161.78 [panija Od navedenih ustavnih normi dalje se izvodi nominalno priznavanje lokalne autonomije i pravne personalnosti lokalnih entiteta. propisu koji – kako potvr|uje njegova preambula – . ~lanovi 25..unapre|enje svih vrsta aktivnosti i pru`anje razli~itih javnih usluga koje doprinose zadovoljenju potreba i `elja susedskih zajednica". stav 1. na osnovu koje . dok ~lan 36. alineja 18. Ustava.. istog ~lana. pripi{e nove nadle`nosti op{tinama i oblastima.lokalni entiteti moraju raspolagati mogu}no{}u izvora prava da bi na kraju osigurali slobodno ostvarivanje svojih nadle`nosti i po{tovanje principa lokalne autonomije ugra|enih u Ustav ili u zakonske propise".osnova pravnog re`ima javnih uprava" koji pretpostavlja regulisanje osnova lokalnih re`ima kao formulu za pripisivanje nadle`nosti lokalnim entitetima. kao {to i obavljanje razli~itih javnih slu`bi nije ograni~eno onim {to je navedeno u odredbama sadr`anim u ~lanu 26. kako je i propisano u ~lanu 11. Ustav je u ovoj ta~ki ispustio lokalne entitete i tako ih isklju~io iz predvi|ene procedu- . Osim toga. Zakona priznaju op{tinama nadle`nost za ..razvija ustavnu garanciju lokalne autonomije" i predstavlja . Ustav [panije favorizuje za{titu dr`ave i autonomnih zajednica.

koji dozvoljava pripisivanje novih nadle`nosti Ustavnom sudu na osnovu Organskog zakona. Sistem za{tite lokalne autonomije se reguli{e na ovaj na~in u Organskom zakonu 7/1999 od 21. u odnosu na `albu na neustavnost: ustavni konflikt kao mehanizam za{tite lokalne autonomije ima ograni~enje u pogledu nemogu}nosti da se istakne neustavnost norme kojom entitet povre|uje lokalnu autonomiju.oktobra o Ustavnom sudu. Lokalna autonomija je garancija ugra|ena u Ustav i u`iva ustavnu za{titu u odnosu na akte koji povre|uju njenu osnovnu su{tinu. Ustava. koji predstavlja izmenu Organskog zakona 2/1979.1.. stav 2. To {to nije pomenuta ustavna za{tita lokalne autonomije prevazi|eno je stvaranjem ex novo jedne procedure. Prepoznavanje ovog vida konflikta daje lokalnoj autonomiji sadr`aj sopstvene i isklju~ive nadle`nosti. {to pretpostavlja da je su{tina lokalne autonomije nedodirljiva oblast za zakonodavca. {to zna~i da se njima u sudskom postupku priznaje snaga zakona dr`ave i autonomne zajednice. a ne od ustavotvorca. Kriti~ka napomena Cene}i razliku u ustavnom tretmanu. Razlika se ogleda. odnosno za{tite. u Poglavlju IV pod naslovom . Da zaklju~imo. Opravdanje razlike u ustavnom tretmanu izme|u teritorijalnih entiteta treba tra`iti u potrebi konsolidacije dr- . koji se pridodaje ve} postoje}im konfliktima izme|u dr`ave i autonomnih zajednica. {to jasno pokazuje da je za ustavotvorca polo`aj dr`ave i autonomnih zajednica privilegovan u odnosu na polo`aj lokalnih entiteta. od 3. koja je navedena u ~lanu 161. i gde se Ustavni sud ovla{}uje da re{ava konflikte koji izbiju izme|u op{tina i oblasti u odnosu prema dr`avi ili prema autonomnoj zajednici. Ustava [panije.3.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 79 re ustavne za{tite. gde je u ~lan 59.1. koju konkretizuje garancija iz ~lana 137. dr`avnog ili autonomne zajednice. 3. u svakom slu~aju. {to pretpostavlja prepoznavanje lokalnih nadle`nosti kao limita za zakonodavca i integraciju pravnih normi uobli~enih na osnovu lokalnih nadle`nosti u ustavni blok. preciznije.d) Ustava. u odbrani lokalne autonomije. Ustava [panije. aprila. koji odre|uje nosioca mo}i upravljanja interesima op{tina i oblasti i unosi ih u Ustav. Smatra se da mehanizam za{tite koji Ustav [panije utvr|uje isklju~ivo u korist dr`ave i autonomnih zajednica stavlja ove u privilegovani polo`aj u odnosu na lokalne entitete.Ustavni konflikti" ugra|en jedan novi konflikt. ~ije konkretno odre|ivanje zavisi od isklju~ive volje zakonodavca. dr`avnog ili autonomne zajednice. na istom nivou za{tite koji je priznat i dr`avi i autonomnim zajednicama. ne mo`e se sporiti da lokalni entiteti imaju osiguranu sr` autonomije u ~lanu 137. mogu}a inkompatibilnost sa postupkom iz ~lana 162.

2.. dopunjuje zna~ajan broj bazi~nih zakona koji omogu}avaju razvoj principa koje sadr`i izborni zakon.princip supsidijarnosti me|u administracijom". 3. Gradona~elnika }e birati 3 Autor: David Catlalazud Chover.2. ono {to je ve} predvi|eno u Zakonu 39/1978. i ono {to je ve} bilo predvi|eno u prvom propisu o demokratskim izborima. jednakosti. da Skup{tina [panije (Cortes Generales) donese Organski zakon koji reguli{e op{ti izborni postupak i istovremeno je propisao da sistem izbora op{tinskih predstavnika (~lan 140) mora biti zasnovan na bira~kom pravu koje }e biti op{te. prema predlozima ve} sadr`anim u Evropskoj povelji o lokalnoj autonomiji iz 1985. me|u njima. koji obuhvata produbljivanje u teritorijalnoj decentralizaciji i uvr{}ivanje pravnog polo`aja lokalnih entiteta me|u odgovaraju}e pravne garancije.2. U svakom slu~aju. me|u koje se ubrajaju Organski zakon 54/1978 od 4.izabrati stanovnici op{tina prema na~elu univerzalnosti. Organski zakon 3/1987 od 2.2. godine. januara 1988. Pogled na lokalni izborni sistem Prema ~lanu 140. stav 3. direktno i tajno.80 [panija `ave automija (Estados de las Autonomias) i. juna o op{tem izbornom postupku. Sistem op{tinskih izbora3 3. aprila. Organski zakon 9/1983 od 15. za lokalne odbornike. lokalni entiteti nisu bili samo puki svedoci decentralizacije. U celom tom procesu. decembra o politi~kim partijama. slobodno. jednako. naravno. predvideo je u svom ~lanu 81.. sledstveno tome. direktnosti i tajnosti u formi koja je propisana zakonom. 3. Zakon o ovom pitanju je donet {est godina kasnije. tako {to je u Organskom zakonu 5/1985 od 19. godine ~lanove lokalnih skup{tina }e . sadr`i .1. koja je potpisana u Strazburu 15. kojim se reguli{e izborna propaganda na radio-programu. koji je izmenjen kasnije Zakonom 6/1983. Ustava iz 1978. . slobode. To. oktobra i koju je [panija ratifikovala 20. Normativna regulativa Ustav [panije iz 1978. Organski zakon 2/ 1988 od 3. u omogu}avanju da se i dr`ava i autonomne zajednice mogu prihvatiti razvoja svojih nadle`nosti. u Real Decreto zakonu o izbornim pravilima iz 1977. koji reguli{e izbornu propagandu na programu privatnih televizija i Organski zakon 10/1991 od 8. re`im lokalnih izbora sledi. konkretizovan na~in na koji }e se obavljati izbori za poslanike i. maja. Povelja u svom ~lanu 4. u svojoj osnovi. jula o finansiranju politi~kih partija. jula koji reguli{e pravo okupljanja.

izbori za ve}nike se odvijaju na istim principima kao i ostali izbori. kao i oni ~ije su zemlje sa [panijom postigle dogovor o reciprocitetu na ovom planu. Ako nema vi{e slobodnih kandidata ili raspolo`ivih zamena. podrazumeva}e se da se kvorum prisutnih koji se zakonom tra`i za glasanje automatski odnosi na broj preostalih ~lanova postoje}e skup{tine. Ako taj broj bude manji od dve tre}ine zakonskog broja ~lanova skup{tine. Smanjenje broja ve}nika se pokriva pripisivanjem iz odgovaraju}e poslani~ke grupe. izborni sistem je proporcionalan. koji je rezervisan za op{tine sa manje od 100 stanovnika.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 81 ve}nici ili stanovnici". a od tog broja zakon propisuje da se za svakih slede}ih 100. imaju}i na umu rezultate poslednjih op{tinskih izbora. Op{tine sa manje od 250 stanovnika biraju pet ve}nika. formirati Oblasni savet. na op{tinskim izborima – regulisano u ~lanovima 176. Prema tome. 3. formira}e se radna komisija sa~injena od svih ~lanova skup{tine koji produ`avaju rad i osoba odgovaraju}ih sposobnosti i lokalne pripadnosti. kompetentan organ odgovaraju}e autonomne zajednice. ~ak i Ustav dopu{ta da ga stanovnici biraju direktno. upu}uje bez sumnje na alternativu – da ga biraju ve}nici. i 178) kako specifi~nosti prouzrokovane nemogu}no{}u izbora i nespojivo{}u funkcije ve}nika. one sa manje od 1000 {est. Specifi~nosti u odnosu na op{ti izborni sistem Bira~ko pravo. odnosno u ovom slu~aju. i tako postepeno do 100. dozvoljava se da biraju i budu izabrani na op{tinskim izborima oni stranci rezidenti u [paniji koji su gra|ani Evropske unije. a Zakon 5/1985.3. prema utvr|enom redosledu. Zakona 5/1985 – pokazuje jednu va`nu specifi~nost u odnosu na bira~ko pravo vezano za parlamentarne i autonomne izbore: bira~ko pravo se daje strancima rezidentima u [paniji. za upotpunjavanje zakonskog broja ~lanova skup{tine.000 stanovnika bira jo{ po jedan ve}nik i jo{ jedan ako je kona~na cifra parna. i 177.000 devet. koje biraju 25 ve}nika. Ovaj zakon ~ak predvi|a re`im otvorenog saveta. zamenom sa odgovaraju}e liste. Izborni zakon reguli{e (~lanovi 177. aktivno i pasivno.000. tako i sistem za spre~avanje smanjenja broja ve}nika koje se mo`e pojaviti iz razli~itih razloga. Za izbore se koristi formula Hondt na osnovu zatvorenih i jedinstvenih lista kako bi se spre~ila raspodela mandata poslanicima ~ija kandidatura nije dobila najmanje 5% va`e}ih glasa~kih listi}a izdatih u op{tini. one sa manje od 2. {to se ti~e izbora gradona~elnika. Izuzimaju}i op{tine sa manje od 250 stanovnika. koja }e. . Broj ve}nika koji se biraju varira zavisno od broja stanovnika u op{tini. ili u slu~aju oblasti.2. Ustavnom reformom sprovedenom u leto 1992. koja je bila posledica potpisivanja Ugovora u Mastrihtu.

a ne od volje politi~kih partija". normativnog i protokolarnog karaktera. Ipak. ne pitaju}i se pri tome da li se takvim pona{anjem poslanika menja ili iskrivljuje izraz volje gra|ana. da bi se {to je mogu}e vi{e izbegla praksa prebegavanja. a to je da izabrani predstavnici treba da odgovaraju onome {to su gra|ani birali. 7. Ustavni sud [panije navodi da . a posebno u mnogim op{tinama. Bez sumnje.4. potpisali su dogovor u kome se. kao i da .nestrana~ki". {to ima za posledicu promenu u odnosu snaga koje sa~injavaju neku upravu. posledice koje proizilaze iz ovakvih aktivnosti su falsifikovanje politi~kog predstavljanja.82 [panija 3.. za vreme dok obavlja funkciju dodeljenu u mati~noj grupi. b) Dogovor da se zabrani kori{}enje prebega za stvaranje.putem predstavnika ostvaruje pravo gra|ana da u~estvuju. prebegavanje je legalno... c) Reformisati Organski zakon o op{tem izbornom postupku tako da se reguli{e pitanje nosioca javne funkcije kada izabrani predstavnik svojom voljom napusti politi~ku partiju. favorizovanje korupcije i unaza|ivanje demokratske politi~ke kulture.. predlagalo slede}e: a) Dogovor da se odbije i ne dopusti pristup ve}niku sa liste druge grupe u svoju politi~ku grupu. Smatramo da Ustavni sud podr`ava stanovi{te koje je udaljeno od ose}aja dru{tvene ve}ine kada tvrdi da se . da se ne podr`i nijedna inicijativa koja bi to obezbedila i da se demotivi{e politi~ko prebegavanje usvajanjem destimulativnih mera ekonomskog.. . {tetnost za upravu. Prebegavanje stvara odbojnost zbog shvatanja da ovaj politi~ki fenomen menja jedan aspekt izbornog procesa.. jeste modifikacija politi~kih grupa time {to neki ve}nik napu{ta jednu i pristupa drugoj grupi.prestanak javne funkcije predstavljanja koja se dobija na osnovu izbora ne mo`e zavisiti od volje koja nije volja bira~a i eventualno od volje izabranog". kao i da se prebezima ne dozvoli pristup me{ovitoj grupi tako {to }e se izjasniti kao . slabljenje sistema politi~kih partija. jula 1998.svojina" nad poslani~kim mestom – mandatom ve}nika u ovom slu~aju – pripada osobi koja ga je dobila u izbornom procesu i da ona mo`e slobodno raspolagati njime i dodeliti ga parlamentarnoj ili op{tinskoj grupi kojoj sama smatra da treba. Kriti~ka napomena: razmi{ljanje o problemu prebega Jedna od neobi~nih situacija koja se ~esto de{ava za vreme mandata razli~itih parlamenata. ministar javnih uprava i predstavnici svih partija zastupljenih u Parlamentu. za koji verujemo da je van diskusije. izme|u ostalih normi. da trajnost predstavnika zavisi od volje bira~a. Bez obzira na ove posledice. odr`avanje ili menjanje ve}ina u vladama javnih institucija.2.

stav 1.3. decentralizacije. pre svega garantovati slu`benicima jedinstveni tretman. a {to se mo`e rezimirati na slede}i na~in: 1) Zakon 7/1985 od 2. a u nekim slu~ajevima i pojedinim normama autonomnih zajednica. 4 Autor: Javier Pinazo Hernadis. .1. koje. pristup javnim funkcijama u skladu sa principima kompetentnosti i sposobnosti. 3. navodi da Ustav garantuje autonomiju op{tinama. da one u`ivaju puni pravni subjektivitet i da njihovu vladu i administraciju predstavljaju gradska ve}a koja se sastoje od gradona~elnika i ve}nika. Prema tome. zahvaljuju}i ograni~enim domenima primene normi. prili~no neefikasne. se isti~e da javna uprava slu`i objektivno op{tim interesima i da se obavlja prema principima efikasnosti. Normativna regulativa o lokalnoj javnoj slu`bi Odredbe koje Ustav [panije sadr`i u pogledu principa za rad svih javnih uprava – i.3.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 83 d) Reformisati Organski zakon o op{tem izbornom postupku u smislu da se onemogu}i postavljanje pitanja poverenja pre isteka jedne godine od preuzimanja mandata i u toku poslednje godine trajanja mandata i dodati obavezu da poslanik koji napu{ta svoju mati~nu stranku mora da provede bar jednu godinu u drugoj politi~koj grupi pre postavljanja pitanja poverenja. Neke od ovih mera su politi~ki – i ustavno – diskutabilne i. potpuno u skladu sa pravom i zakonom. sistem nekompatibilnosti funkcija i sistem garancija za nepristrasnost u izvr{avanju funkcija. 140. kako je pokazala skora{nja preksa. dekoncentracije i koordinacije. iako je legalno. i 149. Smatramo da se podr`avanje predstavljanja mo`e posti}i jedino tako {to }e se u interne statute politi~kih partija uneti pravila koja zabranjuju prihvatanje ili okori{}avanje aktima prebega i zahvaljuju}i savesti bira~a koji }e ga sankcionisati izbegavanjem da glasaju za takvo politi~ko pona{anje. polo`aj lokalne javne slu`be regulisan je u osnovi normama dr`ave. zakonu se prepu{ta regulisanje statusa javnih slu`benika. ^lan 140. aprila o osnovama lokalne uprave. koje }e u svakom slu~aju. alineja 18. na kraju. Lokalna javna slu`ba4 3. Mo`emo stoga govoriti o konfuziji sistema izvora prava. hijerarhije. ~lan 149. nije moralno. navodi da dr`ava ima isklju~ivu nadle`nost u pogledu osnova pravnog re`ima javnih uprava i u pogledu pravnog re`ima name{tenika. specifi~nosti ostvarivanja njihovih prava na sindikalno udru`ivanje. U ~lanu 103. Na kraju. i za lokalnu upravu – nalaze se pre svega u ~lanovima 103.

4) Nalozi autonomnom zakonodavstvu u materiji lokalne uprave i smernice za razvoj. na kolektivna prava. na nekompatibilnost funkcija. tako i autonomnih zajednica. dok ostatak zakona ima za njih dopunski karakter. Uglavnom. onda je to ova. Zbog toga se o Zakonu iz 1985. poverava grupi propisa koji poti~u od dr`ave ili od autonomne zajednice postavljanje nacrta za potpuni pravni re`im i za normativno regulisanje aktivnosti. ako imamo u vidu odgovaraju}e zakone i prate}e akte koji propisuju strogi re`im i odnose se na lokalne slu`benike. 6) Lokalni propisi u pogledu uslova rada lokalnih slu`benika. 3) Zakon 30/84 od 2. U tekstu Zakona iz 1985. aprila) i gde postoji jedan specifi~an proces izbora (RD 896/1991 od 7. imaju}i u vidu postoje}e nadle`nosti kako dr`ave. gde postoji regulativa u materiji nadoknada (RD 861/1986 od 25. polivalentnom i delegiraju}em. Sa kvalitativnog aspekta. pravni re`im je jo{ uvek dosta slo`en. zbog svog karaktera bazi~nosti. ne odbijaju}i da reguli{e odre|ene konkretne aspekte. ako posmatramo na nivou normativnog regulisanja. . je da je on pre svega zakon o organizaciji i funkcionisanju lokalnih entiteta. 3. 5) Propisi u pogledu javnih funkcija u autonomiji koji se primenjuju direktno ili uz odobrenje i na lokalnu upravu. Ako postoji neka materija za koju je potrebno napraviti pre~i{}en tekst. aprila. juna).84 [panija 2) Pre~i{}en tekst va`e}ih odredaba u materiji lokalne uprave odobren putem RD-leg 781/1986 od 18. U stvarnosti. septembra i RD 1732/1994 od 29. mo`e govoriti kao o jednom nezavr{enom sistemu. jula). gde lokalni slu`benici osposobljeni na nacionalnom nivou imaju sopstvenu pravnu regulativu (RD 1174/1987 od 18.3. koji. primenjuje na sve uprave. kao o redovnom zakonu. Kvantitativni zato {to se vi{e od polovine njegovih ~lanova. kao o bazi~nom. na specifi~nosti lokalne policije itd. to nam dozvoljava da zaklju~imo da je na delu haos. Poglavlje VII Zakona 7/1985 je autenti~ni statut osoblja lokalne administracije. godine. U celini.avgusta o merama za reformu javnih funkcija i jo{ uvek va`e}e odredbe Zakona o slu`benicima iz 1964. gde se jo{ uvek odr`ao deo regulative o slu`benicima lokalne administracije iz 1952. Mo`emo dakle govoriti o dvojakom karakteru na{e pravne regulative o lokalnoj upravi. se mo`e primetiti kvalitativni i kvantitativni aspekt vezan za lokalnu javnu slu`bu. Pogled na sistem javne slu`be na lokalnom nivou Sr` Zakona iz 1985.2. nije lako odrediti koji se pravni propisi primenjuju na zaposlene u slu`bama lokalne javne uprave zbog enormne disperzije postoje}e regulative. koji daje osnove (okvir).

pot~injeni njima ili politi~arima. zasnovanom na otvorenom modelu radnih mesta. – Neispravna je zakonska odredba koja se primenjuje na pravni polo`aj zaposlenog personala. Glavni su pravni savetnici. odnosno u celini i na sve situacije. tehni~ari.3.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 3. Pripadnici specijalnih slu`bi. {to nije na liniji ve} utvr|enog u op{tem sistemu javnih slu`bi. Ostali lokalni slu`benici. inspektori i blagajnici). ve}insku grupu ~ine oni koji su obu~eni na nacionalnom nivou – sekretari. podre|eni svakom lokalnom entitetu. Specifi~nosti u odnosu na model javne slu`be na dr`avnom nivou 85 Malo toga specifi~nog se mo`e pripisati lokalnim javnim slu`bama. koji bira i postavlja op{ta dr`avna administracija. arhitekte i in`injeri. i koje se razlikuju od administracije do administracije. inspektori i blagajnici lokalne administracije.3. uvek kada ove funkcije ne zadovoljavaju vr{enje javnih slu`bi.3. za obavljanje konkretnih funkcija koje su neprecizne i dvosmislene. U pogledu lokalnih slu`benika. pomo}no osoblje. – Ne postoji telo sa upravlja~kom funkcijom u lokalnoj javnoj upravi. Kriti~ka napomena Slede}e kriti~ke napomene se odnose na celokupan tekst o zajedni~kim elementima u op{tem modelu i o specifi~nostima na lokalnom nivou: – Nedostaje precizno razgrani~enje izme|u politi~kih i rukovode}ih funkcija. propisi dopu{taju `albe na ugovore o radu i na rad bez postavljenja i rad na poverenje. u koju su uklju~eni isti oni kao i kod dr`avnih posebnih slu`bi. odnosno . to su tehni~ka lica. administrativni slu`benici. Grupa op{te administracije. Grupa posebne administracije. 2. budu}i da za njih nema primene prava na rad tout court ili in totum. 3.4. klasifikovani su na slede}i na~in: 1. 3. Kao i kod op{te dr`avne administracije i administracije autonomnih zajednica. kao {to su lokalna policija i vatrogasna brigada. {to dozvoljava da se govori o javnoj slu`bi ili javnoj funkciji u {irokom smislu. U ovom slu~aju. sanitarni slu`benici i arhivari u bibliotekama. Ono {to postoji su odre|ena radna mesta koja ve} imaju odre|ene funkcije rukovo|enja i odgovornosti i koja je zakon rezervisao za osoblje obu~eno na nacionalnom nivou (sekretari. Fundamentalno postoji dualitet u pravnim re`imima vezanim za zakonski re`im javnih funkcija i za ugovore o radu. koja uklju~uje slu`be ekvivalentne op{tim slu`bama dr`ave. pomo}nog rada i rada na poverenje. {to ima za posledicu preterano i neproporcionalno kori{}enje rada bez imenovanja. Uticaj javnopravnih normi.

da }e upotpunjavanje procesa prenosa ovla{}enja kona~no racionalizo- . I nekoliko funkcija same javne uprave. Sve u svemu. slu`benici odr`avanja. – U odre|ivanju radnih mesta koja su rezervisana za razli~ite zajednice preovla|uje neodre|enost. Modifikacija dovodi pravni re`im zaposlenih u slu`bi u lokalnoj javnoj upravi do re`ima posebnog ili adekvatnog javnoj prirodi poslodavca – lokalne javne uprave – zbog odsustva eksplicitno izra`ene normativne regulative. koje su otvorene za one koji se zapo{ljavaju (tehni~ari. sve manje i manje verovatno da se dogode su{tinske promene u osnovnim karakteristikama sistema. 4. ka`njavanja. eksproprijacije itd. moglo bi se ~ak tvrditi i da njen su{tinski otvoren profil uvodi izvesnu meru provizornosti u ~itav politi~ki sistem i da stvaranje dvostrukih standarda – stvaranje prvostepenih i drugostepenih zajednica – na neki na~in dovodi u opasnost ustavni postulat solidarnosti. tako i kod javnih slu`bi koje nisu nezavisne. to je do izvesne mere podrazumevalo dupliranje tro{kova i su{tinski porast u veli~ini cele uprave. novostvorenih autonomnih zajednica. Me|utim. kako vreme prolazi. specijalisti. [tavi{e. da je. Pored toga. tako|e je ta~no da su razlike izme|u zajednica u nivou samouprave zna~ajno smanjene poslednjih godina.). pa ~ak i ranije postoje}ih – a sada potvr|enih – oblasnih i op{tinskih institucija. a nije okon~alo me|uteritorijalne nesuglasice. ZAVR[NE NAPOMENE Ne mo`e se sporiti da je stvaranje dr`ave autonomija (Estado de las Autonomias) stvorilo veliku konfuziju u alokaciji vlasti izme|u dr`ave. Nekoliko autoritativnih ili naredbodavnih funkcija rezervisanih za javne slu`benike (funkcija policije. Nekoliko funkcija rukovo|enja. nalazimo se lege data pred jednom nesistemati~nom lokalnom javnom slu`bom koja bi lege ferenda iz jedne funkcionalne perspektive mogla biti strukturisana u tri osnovne ta~ke: 1. bez neophodne prevencije pravnog sankcionisanja njegovog kr{enja i bez adekvatnog procesnopravnog sistema njegovog razmatranja.86 [panija ustavnih normi. rezervisanih za tela koja su ovla{}ena i nesporno nadle`na. normi upravnog prava i drugih odgovaraju}ih i sledstvena primena jurisprudencije modifikuju privatnopravni re`im. 3. transporta itd.). niti je u potpunosti zadovoljilo zahteve najizrazitije nacionalisti~kih delova nekih zajednica. kancelarijski slu`benici. inspekcije. manuelni radnici. kako kod lokalne uprave. 2.

imaju}i u vidu istorijsku praksu. Ali iznad svega. izuzetno vredan uspeh. da je saradnja izme|u partija i institucija u velikoj meri doprinela izbegavanju konflikata i da je sudska praksa Ustavnog suda bila izuzetno korisna u njihovom re{avanju. A to je samo po sebi.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 87 vati na~in na koji ceo sistem funkcioni{e. tako|e je neosporno da se – bez obzira na njihovo mi{ljenje o konkretnim aspektima sistema ili o konkretnim koracima preduzetim u njegovoj primeni – ve}ina [panaca sada sla`e u pogledu osnovnih principa na kojima se zasniva dr`ava autonomija. .

88 .

Me|utim.500. [irenje dr`avnih socijalnih slu`bi mo`e se tako|e predstaviti kao {irenje op{tinskih socijalnih slu`bi. Broj op{tina smanjen je sa oko 2. op{tine u [vedskoj pripadaju severno-evropskoj grupi u kojoj se nalaze Danska. UVOD Cilj ovog poglavlja je da predstavi neke od najva`nijih promena u Zakonu o lokalnoj samoupravi i da poka`e koliko je rasprostranjena primena novog zakona u 288 op{tina u [vedskoj1. {to je povezano sa ~injenicom da se njihove aktivnosti uglavnom finansiraju iz lokalnih poreza (oko 60 procenata). Op{tine imaju va`an polo`aj jer su odgovorne za izvr{avanje glavnog dela socijalnog programa.89 Stig Montin Erik Amna* ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI I REFORMA LOKALNE SAMOUPRAVE U [VEDSKOJ 1. godine. Od pedesetih godina sprovedene su dve reforme koje se ti~u op{tinskih granica (1952. i 1974). Nor* Autori su sa Univerziteta Örebro. godine. Sada ima 289 op{tina. na 278 1974. a tako|e da dâ neke mogu}e odgovore na pitanje za{to su tokom devedesetih godina izvesne organizacione reforme i eksperimenti bili ~e{}i nego neki drugi. 1 Koristimo termin lokalna samouprava u odnosu na opštine i oblasna ve}a. . ovaj rad se usredsre|uje uglavnom na opštine. U uvodu }e biti dat kratak istorijat. [vedska je u velikoj meri decentralizovana dr`ava sa socijalnom za{titom. Njihova vlast je dalekose`na i mogu da vr{e visoki stepen uprave. koliko ih je bilo 1951. Ako bismo pravili pore|enje. Tokom poslednjih deset do petnaest godina jedan broj op{tina podeljen je na dve ili vi{e jedinica.

Izuzimaju}i 1960. Iako tokom osamdesetih godina op{tine nisu bile suo~ene sa ozbiljnijim finansijskim i drugim problemima. . ed. Krajem devedestih godina privreda se ponovo stabilizovala i [vedska je izronila iz akutne ekonomske krize. Me|utim. broj op{tinskih slu`benika smanjen je za 8 procenata (50. Me|utim. Sistem lokalne vlasti mo`e se opisati kao manje-vi{e integrativni sistem centralno-lokalne vlasti. Poreska osnovica raste sporo ili uop{te ne raste. pravnim. 1991. reklo bi se da je ve}ina ovih ideja ukorenjena u konceptu decentralizacije.90 [vedska ve{ka i Finska. {vedska kategorija lokalne samouprave u`iva istovremeno sna`an ustavni status. Jedna od najva`nijih je ideja decentralizacije. Uz to. u [vedskoj je od kasnih {ezdesetih pa do danas do{lo do tri talasa decentralizacije. Jedan va`an razlog sve ve}ih finansijskih problema u op{tinama bio je porast nezaposlenosti i smanjena poreska osnovica. do 1995. Dr`ava. On je 1992. Ideja decentralizacije je bila pokreta~ sveukupne organizacione reforme tokom poslednjih nekoliko decenija. posleratni period je bio obele`en neprekidnim i zna~ajnim rastom op{tinske potro{nje. Francuska ili SAD. relativno visok nivo autonomije u kreiranju programa i finansijsku nezavisnost2. neki problemi su i dalje ostali nere{eni. Op{tine su. Iza predloga novog zakona o lokalnoj samoupravi stajalo je nekoliko pravaca razmi{ljanja i pokreta~kih snaga.8 procenata 1992. uklju~uju}i visoku stopu nezaposlenosti i veliki dug prema inostranstvu. Op{tinska potro{nja je pala za 0. Uop{teno govore}i. kao i u drugim skandinavskim zemljama. Tokom sedamdesetih ovaj rast je bio ve}i od 20 procenata. U odnosu na druge zemlje. a u periodu od 1992. ipak se smatralo da je nu`no pove}ati i efikasnost i demokratiju. a javne finansije iskazivale velike deficite. godinu. kao {to su Velika Britanija. autonomnost {vedskih op{tina nije rezultat slabih zakonskih ovla{}enja centralne vlasti. i 1965. U pripremi temelja kori{}eni su i politi~ki i ekonomski argumenti. politi~kim i stru~nim resursima. kao i lokalne vlasti bili su prisiljeni da pobolj{aju efektivnost. odgovorne za pru`anje raznih vrsta socijalnih pomo}i nezaposlenima da bi im se i dalje mogao obezbediti prihvatljiv `ivotni standard. stepen nezaposlenosti bio visok. Prvi. dok se op{tinska potro{nja pove}ava. U sprovo|enju socijalnih i obrazovnih programa op{tine i oblasna ve}a smatraju se najva`nijim institucijama. na primer.000 ljudi). Ranih devedesetih {vedska ekonomija je pro{la kroz ozbiljnu krizu tokom koje je proizvodnja opadala. Me|utim. svakako zaustavljen. Tokom perioda ekspanzije op{tine su postale mo}ne institucije sa zna~ajnim finansijskim. kada je deo funkcija i odgovornosti sa centralne vla- 2 Hesse. izgleda da je period ekspanzije zavr{en.

Drugi. kada se sve ve}i broj op{tinskih funkcija prenosi na privatne kompanije. regionalizacije i voluntarizma. osnivaju nove regionalne javno-privatne mre`e i ve}e oblasti. Nema sumnje da je u praksi decentralizacija dovela u pitanje unutra{nju orijentaciju i pretpostavku o pozitivnoj nuli ve}ine organizacionih reformi. ZLS iz 1976. na primer. Tr`i{na usmerenost je popularan termin koji se primenjuje na razli~ite tipove odnosa. je vi{e 3 Lundstrom & Wijkstrom. alternativni pru`aoci usluga. PROMENE U ZAKONU O LOKALNOJ SAMOUPRAVI Zakon o lokalnoj samoupravi (ZLS) je bio nekoliko puta revidiran od Drugog svetskog rata. jer on. 2. Razli~ite vrste administrativnih decentralizacija mogu se tako|e shvatiti kao deo ovog talasa. dobrovlja~ke organizacije i druge aktere u gra|anskom dru{tvu. U Parlamentu je 1976. Jo{ jedan primer tre}eg talasa je porast broja grupa za lokalni razvoj. ZLS iz 1991. Ovde se na{iroko predstavljaju ideje koje proisti~u iz op{te filozofije novog javnog menad`menta. nego kao na dopunu dr`avnih i lokalnih aktivnosti unutar sredi{njih sfera sistema socijalne za{tite. gde se privatni tr`i{ni sektor uzima kao manje-vi{e idealan. tender (konkurs za obavljanje radova). Neprofitni sektor je pove}ao direktnu ponudu tradicionalnih usluga kao {to su dnevni boravak i obavezno obrazovanje3. Postoji dogovor me|u vode}im politi~kim partijama i neprofitnim organizacijama da na neprofitni ili volonterski sektor ne treba gledati kao na zamenu.. pogotovo u seoskom oblastima. potro{a~ki izbor i modeli potro{a~-nabavlja~. koji je manje-vi{e automatski otvorio vrata potrazi za zanimljivim finansijskim i demokratskim alternativama.okvirni zakon". ZLS iz 1991. mo`e se opisati kao . u pore|enju sa prethodnim zakonima. Regionalizam zna~i da se. uglavnom putem ugovoranja posla. S druge strane. i ZLS 1991). kada je otprilike dvadeset op{tina uvelo kom{ijska ve}a i tako za jo{ jedan korak prenelo deo svojih funkcija na ni`u instancu.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 91 sti prenet na udru`ene op{tine. Drugi va`ni podsticaji koji su stajali iza novog Zakona o lokalnoj samoupravi bile su ideje tr`i{ne usmerenosti. U ovom smislu sprovode se eksperimenti kao {to su menad`ment po ciljevima i menad`ment po kontroli rezultata. bio je ponovo razmatran 1994. Tre}i talas je po~eo krajem osamdesetih. usvojen zajedni~ki ZLS za sve op{tine i oblasna ve}a. Voluntarizam zna~i da se od neprofitnih organizacija o~ekuje ve}e uklju~ivanje u sistem socijalne za{tite nego {to je to ranije bio slu~aj. a 1992. nije detaljno regulisao posao lokalne samouprave. uveden je sada{nji ZLS (u daljem tekstu ZLS 1976. Ona je imala fokus ukorenjen na vertikalne odnose. 1997. .

{to podrazumeva odnose izme|u centralnih i lokalnih vlasti.1. kao i da uti~u na njihovo kreiranje. izabrani predstavnici treba da imaju pravo da osmi{ljavaju . odbor za prostorno planiranje i izgradnju i odbor za za{titu prirodne sredine. koje }e se analizirati u svetlu promena u {vedskom dru{tvu koje su se de{avale od kraja sedamdesetih do sredine devedesetih godina. ^etvrto. koji se de{avao u drugoj polovini osamdesetih godina. Prvo. novi ZLS pre mo`e opisati kao detaljan zakon nego kao okvirni zakon. U ovom tekstu mi }emo se baviti nekim od najzna~ajnijih novina koje je uveo najnoviji ZLS. Tako se. novi ZLS treba da defini{e na~ela na kojima se temelje javni poslovi i osnovna . npr. uloga izabranih predstavnika. za razliku od razvoja u drugim zakonima. i najzad. U takozvanom eksperimentu slobodne komune. razli~ite vrste politi~kog uticaja. izme|u ostalog. finansijska kontrola treba da bude efikasnija..novu" ulogu za sebe. ve}ina op{tinskih reformi i eksperimenata sprovodi se sa ciljem da se istovremeno ostvare sve pozitivne vrednosti. Na{a namera je da uporedimo neke od politi~ki zanimljivih razlika. Novi ZLS mo`e se opisati sa nekoliko stanovi{ta. (2) struktura slu`bi. kako organizovati socijalno staranje i ponudu usluga. organizacija politi~ke i administrativne strukture bila je pod jakim uticajem ZLS i posebnih zakona.nova" i modernizovana uloga politi~ara i nova organizaciona struktura koriste se argumenti koji se odnose i na demokratiju i na efikasnost. npr. Prili~no je te{ko jasno razdvojiti zakonske promene koje se odnose na demokratizaciju od onih koje se odnose na pove}anje efikasnosti i efektivnosti. (4) pitanja koja se ti~u odnosa me|u vlastima. Najzad. jednom broju odabranih op{tina bilo je dozvoljeno da kreiraju struk- . mi }emo napraviti privremenu tabelu u kojoj }emo poku{ati da zakonske promene razvrstamo u razli~ite grupe. Na primer. pitanja decentralizacije i delegiranja. da bi se kreirala .. Peto. Kao podr{ka predlogu ZLS iz 1991..pravila igre". Drugo. formulisan je jedan broj uslova. slobodu izbora i korisni~ku demokratiju. Imaju}i na umu ovo preklapanje. podrazumeva direktnu i indirektnu demokratiju. Svaka op{tina treba da ima (pored skup{tine i izvr{nog odbora) {kolski odbor. (3) gra|ansko u~e{}e koje. 2. ta pravila i na~ela treba usaglasiti sa pravilima Evropske unije. op{tine treba da imaju vi{e slobode u izboru sopstvene organizacije u kreiranju programa kao i u organizaciji slu`bi. ZLS }e biti predstavljen u odnosu na ~etiri teme: (1) upravlja~ka struktura. Dakle. Tre}e. Upravlja~ka struktura Pre 1992. gra|anima treba da se garantuju mogu}nosti da se upoznaju sa op{tinskim programima. odbor za socijalne slu`be. bez obzira na to koja vrsta promene se sprovodi.92 [vedska usmeren na detalje nego prethodni.

4 5 6 ZLS. Primenjuju}i nove na~ine usmeravanja (menad`ment po ciljevima . prema ZLS iz 1976. . Paralelno sa razli~itim promenama u politici dr`avnih vlasti i promenama u posebnim zakonima. uklju~uju}i i potonje revizije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 93 turu svojih odbora po vlastitoj `elji. dono{enje odluka mo`e se preneti na odbore i dalje na izabrani odbor.. obim ili kvalitet aktivnosti. ~lana ili neki alternativni oblik odbora ili slu`benika op{tine .. tu postoje ograni~enja. za izabrane predstavnike treba da se stvori . usmerenje.MpC i menad`ment po rezultatima . Skup{tina je odlu~ivala o pitanjima koja se ti~u organizacije odbora i njihovih procedura4. koja je sadr`ana u ZLS iz 1991. izabranog predstavnika ili op{tinskog slu`benika: . od izabranih predstavnika i dalje o~ekivalo da obavljaju svakodnevne politi~ke poslove5. Najmanje 70 procenata op{tina je gotovo odmah promenilo svoje politi~ke i adminstrativne strukture. Poglavlje 3. Predmeti koji se odnose na cilj. kao rezultat reforme amalgamacije tokom pedesetih i {ezdesetih godina.Odbor mo`e da ovlasti izabrani odbor. Bjorkman & Riberdahl. Poglavlje 6..MpR) oni bi trebalo da mogu da se koncentri{u na strategijska pitanja umesto na svakodnevne politi~ke poslove koji oduzimaju mnogo vremena. godine.. Prema ZLS iz 1991. 3.sa neprofesionalnog (predstavni~kog) upravljanja na profesionalno upravljanje". Predmeti koji se odnose na vr{enje vlasti u odnosu prema pojedincu.. ali se. Po jednoj ideji. ZLS. odeljak 33. Celokupna struktura je transformisana . do{lo do zna~ajnih promena u uslovima za izabrane predstavnike. odeljak 9. Oko 70 procenata op{tina imalo je.6 Me|utim. Izvesni predmeti koji se navode u posebnim odredbama. Mo} dono{enja odluka se ne mo`e delegirati u slu~ajevima kada su u pitanju: 1.nova" uloga. 1995. novi ZLS dao je op{tinama pravo da se organizuju na razli~ite na~ine. 2.. Predlozi ili izjave koji se podnose skup{tini. Mada je. pravila koja se ti~u raspodele poslova nisu menjana u ZLS iz 1976. da u ime odbora donese odluku o odre|enom predmetu ili grupi predmeta. Da bi se stvorio novi politi~ki menad`ment moralo je u procesu odlu~ivanja da do|e do daljeg delegiranja funkcija na ni`e nivoe. ako uklju~uju na~elna pitanja ili su na neki drugi na~in od izuzetnog zna~aja. 4. neku vrstu menad`menta po ciljevima. 1997.. kao i izjave date na `albe protiv odluka koje je doneo taj odbor kao celina ili skup{tina.

nepoliti~ki" odbori se nazivaju .. To nisu novi problemi i zato su uvedene izvesne promene da bi se . 1996.. Od kraja osamdesetih godina do{lo je do op{teg pada u broju odbora i lokalnih politi~ara. To zna~i da se ~lanovi tog odbora ne biraju proporcionalno kao {to je slu~aj sa drugim odborima.. skup{tina mo`e da napravi promene u rasporedu sedenja. Dugo se ve} smatra da op{tinsko ve}e (skup{tina) ima samo . tako {to }e ve}ina sedeti naspram drugim odbornicima (to jest. Me|utim. Broj politi~ara-neprofesionalaca u op{tinama smanjen je 1995.registratorsku nadle`nost".94 [vedska Sve u svemu. Shodno tome. U nekim slu~ajevima . Ako se slo`e sve politi~ke partije u skup{tini. na 48. Na primer. mogu se birati planski odbori. licem u lice). godine funkcionisao u oko 30 op{tina. skup{tinski sastanci se shvataju kao nebitni. ^esto se smatra da je op{tinsko ve}e predvidljiva i pouzdana institucija i u praksi mnogi politi~ari ne `ele da promene ove institucionalizovane na~ine obavljanja poslova.8 7 8 Stromberg. sa oko 70. mogu}nosti revitalizacije skup{tinskih sastanaka i stvaranje mo}nije institucije nisu iskori{}ene u mnogim op{tinama. Glavna ideja promene u zakonodavstvu jeste da detaljna politi~ka kontrola nije mogu}a niti je podesna u slo`enoj op{tinskoj organizaciji ~ije glavne karakteristike treba da budu strategijski menad`ment. profesionalizam i fleksibilnost. u novom ZLS dat je veliki zna~aj pravilima politi~ke i finansijske odgovornosti7.o`ivela" skup{tina.000. U ve}ini tih op{tina ovaj tip organizovanja koristi se da bi se pove}ala ekonomska i profesionalna stru~nost. Druge reforme su: sastanci skup{tine mogu se odr`avati na razli~itim mestima u op{tini. Politi~ari-neprofesionalci su izgubili mo} u pore|enju sa profesionalnim politi~arima i profesionalnim slu`benicima.odbori za profesionalni menad`ment". te time i dosadni.nepoliti~ki" odbor radi obavljanja odre|enih op{tinskih poslova. Olsson & Pettersson. a da prave odluke donosi op{tinski izvr{ni odbor. Montin.. omogu}iti javnosti da ~uje izlaganja i postavlja pitanja. ve} se biraju u svojstvu stru~njaka. posebno u op{tinama koje su organizovane po modelu korisnik usluge-pru`alac usluge. . institucionalizacija daljeg delegiranja mo`e se shvatiti kao prilago|avanje na stvarni razvoj sve ve}e profesionalizacije upravljanja i organizacije slu`bi. mo`e se osnovati . Takav odbor je 1995.. 1992. organizovati medijski prenos. slu`benika ili korisnika konkretnih usluga. koliko ih je bilo 1980.000. Da bi se poja~ala celokupna politi~ka usmerenost u pravcu menad`menta po ciljevima.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 2.2. Struktura slu`bi

95

Do po~etka devedesetih, struktura slu`bi ili administrativna struktura bila je sli~na u svim op{tinama. Kao rezultat amalgamacije, oko 80 procenata op{tina stvorilo je izdiferenciranu administrativnu organizaciju, ~ija je podela na sektore bila pod velikim uticajem nacionalnog specijalnog zakonodavstva i dr`avnih slu`bi. Organizacija odbora i njihove administracije tako|e je bila pod jakim uticajem preporuka nacionalnog udru`enja lokalnih vlasti. I politi~ari i administratori i profesionalci bili su lojalni svojoj sopstvenoj sektorskoj organizaciji.9 Kasnije, kada su finansijski resursi postali ograni~eniji, rasla je napetost izme|u sektorskih odbora (pobornici) i op{tinskih izvr{nih odbora (~uvari). Moderne lokalne vlasti su visokoprofesionalizovane organizacije za pru`anje usluga ili informacija. Svaki sektor ima svoj sopstveni program vi{eg obrazovanja koji odobravaju stru~ne organizacije. Stari tejloristi~ki na~ini usmeravanja i kontrole su u sukobu sa novim idejama o menad`mentu slu`bi. Pravila delegiranja koje je doneo novi ZLS bila su pozdravljena od stru~nih grupa kojima je potreban ve}i manevarski prostor u nastojanju da do|u do boljeg kvaliteta, pri tom dr`e}i se na odstojanju od politi~ara koji su ~esto vi{e zainteresovani za detalje nego za ciljeve. Od sredine osamdesetih, gotovo sve op{tine su uvele takozvane rezultatske jedinice – a to pod uticajem savremene podele unutar privatne industrije. Posredstvom ovog modela i drugih unutra{njih preure|enja, uvedena su nova radna pravila koja proisti~u iz filozofije novog javnog menad`menta.10 Kasnije, uz podr{ku ZLS 1991, oko 35 op{tina je stvorilo radikalno nove organizacione modele, kao {to su modeli korisnik usluga-pru`alac usluga i unutra{nja konkurencija.11 Saradnja izme|u privatnog i javnog sektora postala je ~e{}a nego ranije. Jedan njen primer je rastu}i broj i zna~aj op{tinskih preduze}a. Godine 1985. bilo je oko 1200 op{tinskih preduze}a, a 1994. oko 1500.12 Uop{teno govore}i, preduze}a su 1994. bila odgovorna za obavljanje 14 posto svih op{tinskih aktivnosti, a njihov finansijskih promet bio je po~etkom devedesetih ve}i od prometa ostalih op{tinskih aktivnosti. Skoro polovina ovih kompanija se bavi stambenim poslovima, a ostatak energetskim poslovima, vodosnabdevanjem i otpadom. Brojni argumenti su kori{}eni u prilog ovakvih preduze}a: smatra se da ona stvaraju direktniju odgovornost za postignute rezultate, da pru`aju {iri prostor za
9

Stromberg & Westerstahl, 1984, str. 63. Montin, 1993. 11 Montin, 1993. 12 Gustafsson 1996, str. 216.
10

96

[vedska

slobodno finansijsko odlu~ivanje, da skra}uju proces dono{enja odluka, da proizvode tr`i{no usmerenu svest i da politiku zapo{ljavanja i odnosa me|u zaposlenima ~ine fleksibilnijim. Osnivanje op{tinskih preduze}a mo`e se shvatiti kao strategija za smanjenje op{tinske politi~ke odgovornosti. Me|utim, smatra se da je rast op{tinskih preduze}a problemati~an i sa ekonomskog i sa demokratskog aspekta. Stoga ZLS iz 1991. postavlja izri~ita pravila: Pre nego {to op{tina ili oblasno ve}e poveri upravljanje poslom iz nadle`nosti lokalne vlasti kompaniji u kojoj su sve akcije u vlasni{tvu te op{tine ili oblasnog ve}a, skup{tina }e: 1. Odrediti svrhu te aktivnosti lokalne vlasti. 2. Naimenovati sve ~lanove upravnog odbora i bar jednog finansijskog kontrolora. 3. Garantovati da }e skup{tina biti konsultovana pre nego {to se donesu na~elne ili druge va`ne odluke koje se ti~u tih aktivnosti. Ako je op{tina vlasnik bar polovine akcija, ili mo`e da smeni bar polovinu ~lanova upravnog odbora, onda javnost ima pravo pristupa internim dokumentima te kompanije. Ovo pravo pristupa uklju~eno je u ZLS iz 1994. Kao rezultat ovog ,,otvaranja" obelodanjen je izvestan broj skandala u kompanijama. Na primer, ~lanovi odbora su nepropisno koristili kreditne kartice za li~ne interese. Ideje, organizacioni modusi i menad`erski koncepti iz privatnih organizacija za pru`anje usluga uticali su na ve}inu organizacionih eksperimenata ~iji je cilj pobolj{anje efektivnosti i kvaliteta usluge. Nema sumnje da su takvi eksperimenti inspirisali finansijske analize za smanjenje tro{kova. Oni su tako|e osporili delimi~no neopravdane birokratske rutine, {to je imalo za rezultat prijem~ivije stavove javnih slu`benika koji su se podsetili ko su njihovi krajnji gospodari. S druge strane, ekonomski aspekti javne slu`be postali su tako uticajni da su skoro preuzeli prioritet. Jedan razlog je svakako bio artikulisani interes za dono{enjem sve restriktivnijih bud`eta. Ekonomski aspekti su tako|e isticani zato {to je njih lak{e pratiti u pore|enju sa drugim, suptilnijim i slo`enijim kriterijumima uspeha u javnoj slu`bi. S obzirom na to da su politi~ari preokupirani smanjenjem tro{kova, i menad`eri su ubrzo postali svesni kom kriterijumu treba dati prednost. Zbog toga su u decentralizovanim rezultatskim jedinicama drugi faktori gubili u nadmetanju sa ekonomskim. Raniji standaradi ,,visokog" ili ,,dobrog" kvaliteta sada su zamenjeni ,,odgovaraju}im" ili ,,ni previsokim, ni preniskim" kvalitetom standarda. U praksi novi MpC i MpR postali su dobro znani kontrolori bud`eta, mada pobolj{ani i vi{e sofisticirani.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

97

Ideja tr`i{ne usmerenosti je, po svemu sude}i, stekla trajno mesto. Njena najradikalnija forma, prenos vlasni{tva u privatne ruke, nije niukom slu~aju novina u lokalnoj vlasti. Duga tradicija ugovaranja posla sa privatnim pru`aocima usluga pro{irena je posebno u oblasti energije, vodosnabdevanja, otpada, odr`avanja ulica i parkova. Ali u slu~aju {kola, bolnica i dnevnih boravaka, ispostavilo se da je privatizacija bila veoma ograni~ena. Ogromna ve}ina gra|ana je bez sumnje dobila ve}u slobodu izbora. Me|utim, ona se uglavnom sastoji iz slobode da se bira me|u javnim alternativama u razli~itim geografskim oblastima. Uop{teno govore}i, manje od 10 procenata stanovni{tva koristi svoju slobodu izbora. Kada je jedan gradona~elnik, konzervativac, rekao da ,,privatizacija mora da ko{ta", on je na izuzetno otvoren na~in naglasio ideolo{ko i simboli~no zna~enje tr`i{ne usmerenosti. Pristup alternativnim pru`aocima usluge ukazuje gra|aninu na novu situaciju u kojoj je on posednik ~ekova za usluge. Normativno stanovi{te, koja ova situacija podrazumeva, jeste da je mogu}nost delovanja, izlazak iz sistema, ja~e od re~i. 2.3. Gra|ansko i korisni~ko u~e{}e Pre ZLS iz 1991. pretpostavljalo se da gra|anski uticaj i u~e{}e treba da se ostvaruju preko izabranih predstavnika i lokalnih ogranaka politi~kih partija. Uloga politi~kih partija je bila veoma istaknuta do kasnih osamdesetih, kada su nove forme gra|anskog u~e{}a postale prihvatljivije. Na primer, predlo`eno uvo|enje op{tinskih referenduma bilo je odbijeno 1976, ali su ispitivanja javnog mnjenja postala legalizovana13, a u~e{}e korisnika nije steklo mnogo zagovornika me|u lokalnim politi~arima tokom osamdesetih. Smatralo se da je ono pretnja predstavni~koj demokratiji i ulozi politi~kih partija. Da bi se pove}ala predstavni~ka demokratija putem ~e{}ih kontakata izabranih predstavnika i bira~kog tela i da bi se lokalni ogranci politi~kih partija u~inili aktivnijim, 1981. je uveden novi Zakon o lokalnim organima. Najpopularnija forma su kom{ijska ve}a, koja su osnovana u 25 op{tina. U to vreme se na mogu}nost uspostavljanja lokalnog odlu~ivanja koje se preklapa po sektorima gledalo kao na gotovo revolucionarnu ideju i postojala su velika o~ekivanja u pogledu njenih efekata na demokratiju. Me|utim, prema rezultatima istra`ivanja, ove reforme nisu bile posebno uspe{ne sa demokratskog stanovi{ta.14 Prema ZLS iz 1991. gra|anima treba da se garantuju odgovaraju}e prilike za pra}enje i ostvarivanje uticaja na op{tinsko kreiranje programa, ne samo u smi13 14

Bjorkman & Riberdahl, 1997, str. 24. Kolam, 1991; Montin, 1994; Jonsson, Rubenowitz & Westerstahl, eds. 1995.

98

[vedska

slu predstavni~kih formi ve} i direktnijih formi, kao {to su referendumi i korisni~ka demokratija. Mogu}nost odr`avanja referenduma uvedena je kao nov na~in pokretanja predmeta u lokalnoj skup{tini: Pitanje koje se odnosi na odr`avanje konkretnog referenduma mo`e se tako|e pokrenuti u skup{tini ukoliko je sa tim saglasno najmanje pet procenata ~lanova op{tine…koji su ovla{}eni da glasaju... Inicijativa se podnosi u pismenoj formi i sadr`i relevantno pitanje i potpise inicijatora, jasno ispisana imena potpisnika i njihove adrese.15 To zna~i da, ako najmanje pet procenata glasa~a zahteva referendum, skup{tina to mora da uzme na razmatranje. Me|utim, do 1997. nijedna op{tinska skup{tina nije odobrila odr`avanje referenduma na osnovu ovog novog zakona. Uop{teno govore}i, lokalni politi~ari do`ivljavaju ovu vrstu direktne demokratije kao pretnju predstavni~koj demokratiji. Drugi oblik novog, direktnije usmerenog tipa demokratije je u~e{}e korisnika i odgovornost korisnika. Postoji mnogo na~ina da se organizuje korisni~ka demokratija, a novi ZLS omogu}ava primenu takozvanog uslovljenog delegiranja: Ako odbor… ovlasti slu`benika da donosi odluke u ime odbora, odbor mo`e da defini{e uslove, {to podrazumeva da }e se onima koji koriste usluge tog odbora dati prilika da podnesu predloge ili da daju komentar pre nego {to se odluka donese.16 Ova vrsta korisni~ke demokratije sprovedena je 1996. u manjem ili ve}em stepenu unutar nekih lokalnih institucija u oko 50 op{tina. Uz to, novo eksperimentalno zakonodavstvo daje odre|enom broju op{tina pravo da osnuju novu vrstu lokalnog {kolskog odbora ~iju bi ve}inu ~inili korisnici (roditelji). Lokalni korisni~ki odbori ove vrste – koji su osnovani u oko 150 lokalnih institucija u otprilike 50 op{tina – pod uticajem su danskog modela. Najzad, postoji oblik korisni~ke demokratije koji se zove ,,samorukovode}e telo,,: Osim ako nije druga~ije odre|eno zakonom ili statutornim instrumentima, skup{tina mo`e da odlu~i da odbor mo`e da anga`uje samorukovode}e telo, koje }e po ovla{}enju odbora delimi~no ili potpuno upravljati poslovanjem neke odre|ene institucije ili objekta.17 Samorukovode}e telo treba da se sastoji od predstavnika lica koja koriste taj objekat ili instituciju i lica koja su u njemu zaposlena. Prva grupa treba da ~ini ve}inu. Treba napomenuti da ova vrsta korisni~ke odgovornosti pokriva odre|enu instituciju ili objekat, a ne sve usluge u toj geografskoj oblasti. Samorukovode}a tela je uvelo verovatno manje od 30 op{tina.
15 16 17

ZLS, Poglavlje 5, odeljak 22. ZLS, Poglavlje 6, odeljak 38. ZLS, Poglavlje 7, odeljak 18.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

99

Da bi se pove}ala odgovornost za predmete vi{e geografski orijentisane, mo`e se primeniti uslovljeno delegiranje ili uvesti nepoliti~ki odbori. U jednom odre|enom slu~aju (jedinom u [vedskoj) gra|ani su u jednoj maloj zajednici direktno izabrali ~lanove za nepoliti~ki odbor koji je odgovoran za staranje o deci, gerijatrijsko staranje i druge usluge18. Zanimljivo je da se odbor, mada se bavi lokalnim kolektivnim problemima, i dalje naziva nepoliti~kim. Razlog je taj {to odbor ne `eli da se povezuje sa partijskom politikom. Otuda, na osnovu novog ZLS, korisni~ka demokratija se ne shvata kao pretnja politi~kim partijama i predstavni~koj demokratiji u tolikoj meri kao {to je to ranije bio slu~aj. Me|utim, mnogi lokalni politi~ari su kriti~ki nastrojeni prema ovim novim oblicima gra|anskog u~e{}a. Najzad, u novi ZLS iz 1991. tako|e je uveden novi na~in za sticanje uvida u poslovanje op{tinskih odbora. Sastanci odbora su se uvek odvijali iza zatvorenih vrata, ali ZLS iz 1991. uklju~uje mogu}nost otvorenih vrata. Sastanci odbora }e se odvijati iza zatvorenih vrata. Odbor, me|utim, mo`e da odlu~i, uz saglasnost skup{tine, da sastanci budu javni.19 Me|utim, u pitanjima koja se ti~u vr{enja ovla{}enja, ili ukoliko se odvija rasprava o pitanju koje podle`e poverljivosti po Zakonu o strogoj poverljivosti, sastanak odbora }e se uvek odr`avati iza zatvorenih vrata. Ukupno uzev{i, razli~ite vrste politi~kih i administrativnih eksperimenata ~e{}e se sprovode nego eksperimenti usmereni ka demokatiji, kao {to su referendumi i kolektivna korisni~ka demokratija. Kasnije }emo poku{ati da objasnimo za{to je to tako. 2.4. Odnosi me|u vlastima U ovom odeljku bavi}emo se i vertikalnim i horizontalnim odnosima, to jest odnosima izme|u centralnih i lokalnih vlasti i koordinacije izme|u razli~itih lokalnih i regionalnih vlasti. 2.4.1. Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti ~esto se opisuju pojmom "neprekidne saradnje". [to se ti~e razlike izme|u ,,autonomnog" i ,,integracionog" modela centralno-lokalnih odnosa, [vedska odgovara ovom drugom20. Pre posled18 19 20

Olsson & Forsberg, 1997. ZLS, Poglavlje 6, odeljak 19. Kjellberg, 1988.

Prvo. 1990. Posebno zakonodavstvo koje se odnosi na obrazovanje. dr`ava tako|e daje smernice lokalnim vlastima i nad njima vr{i nadzor koji sprovode njene slu`be. i 199122. godine predstavlja glavni deo poku{aja deregulacije. Wise. ZLS iz 1991. i 1997). promena propisa i dono{enje novih propisa.eksperimenta slobodne komune" koji se sprovodio izme|u 1983. 1994. [vedski kabinet i Parlament odlu~uju o op{tem okviru svih aktivnosti dr`avnog sektora. od tog perioda sve politi~ke partije defini{u lokalnu samoupravu kao lokalnu administraciju koja je manje-vi{e integrisana u dr`avu21.24 21 22 23 24 Strandberg.100 [vedska nje amalgamacione reforme – krajem {ezdesetih godina – vodila se politi~ka debata oko pitanja autonomije i integracije. odre|eni broj diskrecionih zakona (okvirnih zakona) zamenio je stare. Cilj je bio da se i nacionalni i regionalni dr`avni odbori i vlasti. Nekoliko primera op{te deregulacije u okviru zakona o lokalnoj samoupravi i drugih zakona bili su rezultat . pitanja prostornog planiranja i gradnje itd. a ne regulisanjem rada lokalnih vladinih slu`bi ex ante. Klju~na tema u debatama o politi~ko-administrativnim me|uodnosima tokom sedamdesetih godina bila je da centralna vlast u`iva previ{e politi~ke mo}i. uklju~uju}i i op{tinski. 1995. naro~ito {to se ti~e prava op{tina da organizuju svoju politi~ku i administrativnu strukturu na sopstveni na~in.. Savremena istorija ovakvog zakonodavstva u [vedskoj mo`e se opisati kao deregulacija. diskrecije i nezavisnosti u svojim odnosima sa lokalnim vlastima. Dr`avnim slu`bama su data uputstva da se koncentri{u na ex post evaluaciju. 1996. i to davanjem uzora kako se rukovodi dobrim slu`bama. Baldersheim & Stahlberg. sprovedeno je nekoliko deregulacionih reformi i drugih mera da bi se razvlastili delovi centralnog dr`avnog aparata23. Drugo. Tokom osamdesetih. u svojoj novoj ulozi. za{titu prirodnih bogatstava (1987) i prostorno planiranje i gradnju (1987). Sinclair and Amna. Na osnovu ovla{}enja da izdaje uredbe i propise.. Me|utim. Elander & Montin. zdravstvene usluge. zdravstvenu i medicinsku negu (1983). . tako|e predstavlja oblik nadzora jer ono ure|uje detaljne propise o tome kako op{tine treba da upravljaju razli~itim programima. eds. bore protiv sve ozbiljnije i {iroko rasprostranjene nemogu}nosti vladavine. Primeri za ovo su zakoni koji se odnose na socijalne slu`be (1992. promenila se uloga centralnih dr`avnih organa. Tre}e. Detaljni i opse`ni zakoni zamenjeni su manje detaljnim propisima u jednom po jednom sektoru.

str. Suo~ene sa neujedna~enim i raznovrsnim lokalnim re{enjima. kako pokazuje ne25 26 27 Hanf. Postoje. protuma~eno kao abdikacija nacionalnih institucija u korist ve}e lokalne autonomije.27 Drugi primeri promene propisa su menad`ment po ciljevima i menad`ment po rezultatima. Poglavlje 2. tako|e. 1989.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 101 To bi moglo biti.25 Uop{teno govore}i. ali i u odnosu na njihove krajnje ciljeve. Na primer. Promena propisa mo`e se definisati kao: .. ~ija nacionalna deregulacija. ZLS. ZLS.. No. Poglavlje 2. Koraci preduzeti da se postoje}i propisi u~ine delotvornijim ili da se pravila zamene drugim sredstvima ~iji je cilj da se uspe{nije i delotvornije postignu one iste promene u pona{anju koje je nastojao da postigne prvobitni regulacioni plan". Me|utim. pri ~emu se ceni i njena fleksibilnost. prilago|avanje se branilo stavom da se op{tine i njihovi gra|ani opunomo}uju time {to im se pru`a prilika da vode svoje poslove nezavisno od dr`avne birokratije. 193. znatno je oslabio jedan od glavnih instrumenata dr`avne kontrole kojim se vr{ilo sankcionisanje i legitimisanje – finansijski instrument. odeljak 7. Mnoge od ovih normi i pravila su sada integrisani u Zakon. dr`avnim institucijama je bilo su|eno da postanu marginalizovane. o ~emu }emo kasnije govoriti. treba da ustupi mesto lokalnoj politici. Sposobnost prilago|avanja vi|ena je kao temelj nove lokalne vlasti. koji je redukovao i na neki na~in marginalizovao nacionalne slu`be. deregulacija se mo`e posmatrati prosto kao poku{aj da se nu`nost proglasi vrlinom: ve} je do tada postajalo sve te`e upravljati lokalnim vlastima koje su sve razvijenije i profesionalnije. . dakle. novi ZLS sistematizuje i kodifikuje norme i pravila koji su delimi~no kodifikovani u dodatnim zakonima ili kori{}eni u praksi tokom 80-ih godina. drugi akteri sposobni da uvedu nove propise. Novim lokalnim vlastima povereno je da popune vakuum u normama i zakonima.. a zapravo i jeste.. Op{tinske vlasti treba da se upore|uju me|usobno. Op{tine mogu u okviru svojih granica da preduzmu mere kojima se podsti~e preduzetni{tvo. Ideolo{ki gledano. odeljak 8. Njihova profesionalna superiornost nije vi{e bila o~igledna ili ubedljiva.26 On tako|e kodifikuje ulogu op{tina u ja~anju lokalne privrede. ve} radi stvaranja pogodnosti i ponude usluga za dobrobit op{tinske zajednice. Ovaj oblik javnog menad`menta mo`e se smatrati najva`nijom reformom koja se ti~e promene propisa. ZLS eksplicitno daje pravo na anga`ovanje u poslovnim aktivnostima ukoliko se one ne sprovode sa ciljem ostvarivanja profita. Me|utim.

102

[vedska

koliko studija, te{ko je ispuniti sve kriterijume koji ~ine menad`ment po ciljevima i menad`ment po rezultatima uspe{nim i delotvornim28. Pored deregulacije i promene propisa, uvedeni su i novi propisi. Nekoliko op{tina i [vedsko udru`enje lokalnih vlasti o{tro kritikuju ,,juridifikaciju" dru{tvenog sektora, {to zna~i da administrativni sudovi zapravo ograni~avaju op{tinsku autonomiju. Ostali propisi pod udarom kritike odnose se na tender, subvencije za tzv. slobodne {kole (privatne {kole koje se finansiraju iz javnih fondova) i obaveznu pomo} hendikepiranim osobama29. Ukratko, u ZLS od 1991. je uvedeno nekoliko novina. Neke od novih zakonskih mogu}nosti koriste se u nekoliko op{tina, a neke od njih se retko primenjuju. Uop{teno govore}i, promene koje se ti~u strukture vlasti i slu`bi – ~esto pod uticajem filozofije novog javnog menad`menta – sprovode se u ve}oj meri nego one koje se ti~u gra|anske i korisni~ke demokratije. Na primer, skoro sve op{tine su uvele neku vrstu menad`menta po ciljevima ili neku drugu vrstu modernizovanog menad`menta. Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti mogu se opisati pojmovima deregulacije, promene propisa i uvo|enja novih propisa. Sve u svemu, [vedska je decentralizovana dr`ava sa socijalnom za{titom i sa politi~ki i profesionalno jakim op{tinama koje imaju {irok spektar odgovornosti. Deregulacija i drugi oblici decentralizacije su klju~ne re~i. Me|utim, postoje neka nerazre{ena pitanja koja uzrokuju napetost izme|u centralne i lokalne vlasti. Umesto da se odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti defini{u u okviru ,,autonomnog" ili ,,intergracionog" modela, mo`da je celishodnije govoriti o kompromisu izme|u ova dva modela. 2.4.2. Horizontalni odnosi Ubrzo posle amalgamacione reforme u [vedskoj je bilo 277 op{tina. Sada ih ima 289. Grupe stanovnika organizovane na periferijama desetak ve}ih op{tina nedavno su predlo`ile da se one odvoje od postoje}ih i stvore nove op{tine. ^esto se doga|a da predlog za deobu op{tina postaje predmet lokalnog referenduma, ali je centralna vlada ta koja donosi kona~nu odluku. Postojanje ,,pokreta za deobu" ukazuje na to da u nekim op{tinama postoji jasna opredeljenost ka manjim op{tinama. Ovakvi pokreti se ~esto nadahnjuju idejama zajedni{tva, kao i mi{ljenjem da manja zajednica ima efikasnije slu`be. S druge strane, u skladu sa sve ve}om tendencijom ka regionalizmu, nekoliko op{tina poku{ava da osmisli razli~ite odnose saradnje me|u op{tinama. Za28 29

Cf Montin, 1993. Svenska Kommunforbundet, 1994.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

103

kon o udru`ivanju op{tina iz 1997. godine skra}uje i pojednostavljuje zakonodavstvo koje se ti~e saradnje me|u op{tinama u razli~itim oblastima pru`anja usluga. On omogu}ava malim op{tinama da zadr`e visok nivo usluga, npr. u pru`anju zdravstvenih, {kolskih i vatrogasnih usluga, bez velikih izdataka koje zahteva proces stapanja. Postoji nekoliko zakonskih oblika saradnje me|u op{tinama, kao i izme|u op{tina i oblasnih ve}a, a to su, na primer, zajedni~ki dogovori, federacije lokalnih vlasti i zajedni~ki odbori. Za saradnju su pre svega motivisane male op{tine sa slabim privrednim razvojem i slabom nastanjeno{}u, koje nastoje da mobili{u zajedni~ke resurse.30 Menjaju se ~ak i oblasne granice postavljene 1645. i stvaraju ve}e oblasti. Nema sumnje da je ulazak [vedske u Evropsku uniju bio od velikog zna~aja; rezultat toga je da se sada osnivaju nove regionalne mre`e sa drugim oblastima industrijski razvijenih dr`ava kao {to su Danska, Nema~ka i balti~ke zemlje. U drugoj polovini 1996. godine {vedski parlament je doneo jedan eksperimentalni zakon (forsokslagstiftning), kojim tri nova regionalna organa vlasti sti~u odgovornost za pitanja koja su ranije bila u nadle`nosti oblasnih ve}a. Primera radi, dva oblasna ve}a na jugu [vedske spojila su se i stvorena je jedna regionalna vlast sa regionalnim ve}em. Prvi regionalni izbori bi}e odr`ani 1998. godine. Uop{teno govore}i, ovakvi razvoji se odnose na malobrojnu elitu industrijskih i politi~kih lidera koji su u potrazi za inostranim partnerima i tr`i{tima koji obe}avaju privredni rast i nova radna mesta. Moglo bi se re}i da politi~ke partije imaju defanzivnu i sporednu ulogu u ovoj zna~ajnoj internacionalizaciji lokalnih vlasti. [vedski narod ne obra}a naro~itu pa`nju na novu podelu [vedske. Mo`da }e oni prihvatiti ~ak i ove aktivnosti ukoliko one omogu}avaju nova radna mesta i opstanak u njihovoj sredini, a u protivnom, bi}e dovedena u pitanje legitimnost politi~kih i administrativnih struktura u novim regionima. [tavi{e, sve su ~e{}i poku{aji saradnje me|u op{tinskim, oblasnim i dr`avnim vlastima. Na nivou javnog menad`menta i politi~kom nivou, kao i u okviru najni`e birokratije, ostvareni su razli~iti formalni i neformalni odnosi koordinacije radi re{avanja ~estih problema u izvo|enju programa, kao {to su razli~ite socijalne ciljne grupe.31 Mnogi od ovih programa saradnje podr`avaju ,,eksperimentalno" zakonodavstvo. To zna~i da }e se evaluacija projekata izvr{iti nakon nekoliko godina da bi se odlu~ilo o eventualnim zna~ajnijim promenama u zakonodavstvu.

30 31

Landqvist, 1995. Kommunaktuellt, No. 28, 1997. Montin, 1995.

104

[vedska

2.4.3. Za{to ima vi{e menad`menta nego demokratije? Obja{njenje koje se naj~e{}e daje za to {to se op{tine u poslednje vreme usredsre|uju na osavremenjivanje svog politi~kog i administrativnog menad`menta jeste smanjenje finansijskih resursa. Kao {to smo videli, izgleda da je zavr{eno doba rasta lokalne samouprave. Gotovo sve op{tine suo~ene su sa finansijskim problemima, premda je Vlada socijaldemokrata (zajedno sa Partijom centra) obe}ala da }e olak{ati teret time {to }e privremeno pove}ati dr`avne donacije. Smanjenje bud`eta za javne usluge mo`e da podstakne napore za pove}anjem efikasnosti putem organizacionih reformi i eksperimentisanja. Me|utim, najsiroma{nije op{tine nisu te koje osavremenjuju svoju organizaciju. Naprotiv, reforme pod uticajem ideja novog javnog menad`menta izvr{ene su u prili~no bogatim op{tinama. Mo`e se re}i da je eksperiment napravljen prema modelu potro{a~-nabavlja~ – uglavnom izveden u op{tinama ~ija je finansijska situacija lo{a, ali ~iji stanovnici imaju visoka primanja. Iz toga sledi da je finansijska situacija va`no, ali ne i jedino obja{njenje. Drugo obja{njenje podrazumeva op{te promene u vrednostima i politi~kom pona{anju gra|ana. Od kraja {ezdesetih godina opalo je interesovanje za priklju~ivanje nekoj politi~koj stranci. Ljudi se ~esto organizuju na druge na~ine, na primer priklju~uju se grupama za za{titu `ivotne sredine, `enskim organizacijama i ad hoc grupama, kako bi uticali na politiku. U drugoj polovini osamdesetih godina takozvano Istra`ivanje o snazi [vedske utvrdilo je ~injenicu da su se [ve|ani odrekli svoje tradicionalne orijentacije ka kolektivizmu i zamenili je novim pristupom politi~kom u~e{}u koji podrazumeva vi{e individualizma i partijsku neopredeljenost. U ovom smislu, {vedski narod, zajedno sa drugim evropskim narodima, materijalisti~ke vrednosti zamenio je vrednostima post-materijalizma.32 Pored promena u vrednostima i kolektivnim akcijama, krajem osamdesetih godina oja~ao je i individualizam okrenut potro{a~u. Mnogi gra|ani su `eleli vi{e individualizma u metodima re{avanja zajedni~kih problema i zadovoljavanja potrebe za javnim slu`bama. Ovo se nije odnosilo samo na one gra|ane koji nisu glasali za socijaliste. Kritika monopolisti~kih javnih slu`bi – koju se podr`avale razli~ite desni~arske partije i organizacije – postala je {iroko rasprostranjena, kao i spremnost da se prihvate razne privatne, kooperativne i javne alternative. Individualizam tipa ,,korisnik usluga" doveo je do istorijski jedinstvene politi~ke promene na izborima 1991, koji }e ostati zapam}eni kao ,,izbori za promenu sistema". To je bio

32

Ingelhart, 1990; 1997.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

105

prvi put da u [vedskoj jedna nesocijalisti~ka vlada najavi strukturalne promene u dr`avnom sektoru, kao {to su privatizacija i sloboda izbora. Me|utim, socijaldemokratska vlada je ve} bila utrla put ka ,,promeni sistema" razli~itim oblicima deregulacije i tr`i{ne usmerenosti, kao {to je konkurencija unutar dr`avnog sektora. Odatle se mo`e zaklju~iti da izmenjeno shvatanje vrednosti samih gra|ana daje obja{njenje za promene u organizaciji op{teg javnog sektora, a naro~ito lokalne vlasti. Ovo shvatanje se mo`e osporavati tvrdnjom da su krajem osamdesetih glasa~i bili za privatizaciju javnih slu`bi, ali da se njihov stav izmenio po~etkom devedesetih – tada je data prednost javnom vlasni{tvu nad ovim slu`bama33. To zna~i da mi{ljenja {ta je dru{tveno a {ta privatno nisu ~vrsta i ne mogu u potpunosti da objasne eksperimente u op{tinama. Istra`ivanja tako|e pokazuju da je kritika teorije i prakse "promene sistema" bila jaka me|u glasa~ima koji nisu glasali za socijaliste u nekoliko op{tina. Me|utim, vrednosti koje se ti~u razli~itih oblika politi~ke akcije jesu promenjene i to mo`e da objasni probleme legitimnosti koji deluju na politi~ke partije i tradicionalne demokratske ustanove. Na ove probleme nije se odgovorilo bilo kakvim zna~ajnijim insistiranjem na novim demokratskim op{tinskim odnosima. Iako su politi~ke partije suo~ene sa problemima legitimnosti, one dosledno odbacuju sve radikalne predloge koji ne garantuju dominantnu mo} partija. Za razliku od programa koji se sprovode u drugim skandinavskim zemljama, {vedska vlada je nedavno odbila tri predloga vladinog odbora: direktni izbori za kom{ijska ve}a, pravo gra|ana da predla`u rezolucije u op{tinskom ve}u i jednostavniji propisi koji ure|uju lokalni referendum. ,,Mislim da nismo spremni da krenemo u ovom pravcu delovanja. Moramo biti pa`ljivi. Gra|ansko u~e{}e mo`e se razvijati na mnoge druge na~ine", naveo je ministar kao razlog za odbacivanje predloga.34 Nakon toga, socijaldemokratska vlada je predlo`ila da se pojednostavi odr`avanje lokalnih referenduma, ali ne i da se dozvoli direktan izbor za kom{ijska ve}a. Tre}e obja{njenje ti~e se lokalnih politi~ara koji nisu sigurni na koji na~in da stvore efikasne i demokratske ustanove. Problemi efikasnosti i legitimnosti na kraju su primorali lokalne aktere da preduzmu akciju. I pored nekoliko mogu}ih re{enja, napori su, me|utim, uglavnom usredsre|eni na reformu unutra{njeg menad`menta i tr`i{nu usmerenost. Preduzeti su neki poku{aji da se pove}a u~e{}e gra|ana, ali su oni retki u odnosu na druge oblike reformi.

33 34

Nilsson, 1995. Kommunaktuellt, No.29, 1997.

106

[vedska

U situaciji kad lokalni politi~ari nisu sigurni kako da deluju, javljaju se mnogi drugi tvrde}i da znaju kako treba pri}i problemima i na koji na~in ih treba re{avati. Veliki broj ovih su profesionalci zaposleni u op{tini, kojima je u interesu razvoj modernog menad`menta. Op{te shvatanje je da rukovodioci u organizacijama ~esto biraju jednostavna re{enja koja su im pri ruci, umesto da izvr{e opse`niju analizu problema. Sredina pru`a ,,standardizovana re{enja" za dobru vladu i praksu menad`menta. Odre|eni broj savetnika i stru~njaka razli~itih profila predlo`ili su sli~na re{enja, kao {to su unutra{nja konkurencija, menad`ment po ciljevima i jasno razdvajanje politike od administracije. Sli~na re{enja prihvataju se {irom sveta.35 Kako bi se smanjila nesigurnost i preduzele odgovorne mere, op{tine su usvojile standardna re{enja. Postoje standardna re{enja – praksa dobre vlade – koja preuzimaju, jedne od drugih, nacije, sektori i organizacije. Organizacije ponekad predstavljaju lake mete za takva re{enja. ^ak i u uslovima smanjene dr`avne vlasti, pa ~ak i u njenom odsustvu, postoje, dakle, jake sile sredine koje upravljaju razvojima u lokalnim samoupravama.36 Iako se dr`avna regulativa smanjila, op{tinska autonomija se nije pove}ala. Prazninu su popunila druga ,,upravlja~ka re{enja". Ovakvo obja{njenje je privla~no i dosta razja{njava proces modernizacije u mnogim op{tinama, ali ne u potpunosti. Problem sa modelom standardnog re{enja kao obja{njenja je to {to on stavlja lokalne aktere u polo`aj u kome svi oni postaju `rtve spolja{njih okolnosti pri poku{aju da na|u re{enja koja smatraju najpogodnijim. Varijacije ipak postoje, i moglo bi se re}i da su od sredine devedesetih godina standardna re{enja izgubila na snazi. Kao prvo, ima op{tina, naro~ito malih, koje nisu prihvatile ideje novog savremenog menad`menta. Drugo, neke op{tine, bar na re~ima, poku{avaju da razviju nove oblike gra|anskog u~e{}a.37 Primera radi, nedavno je sproveden jedan program demokratizacije pod nazivom ,,Gra|anski Orebro". To je veoma ambiciozan program koji podrazumeva razli~ite tipove zajedni~kih uticaja korisnika. Ovo se dogodilo u situaciji kada je op{tina bila suo~ena sa te{kim finansijskim te{ko}ama. Druge op{tine su kombinovale centralizaciju politi~ke mo}i sa idejama korisni~kog i gra|anskog u~e{}a. Standardna re{enja smanjila su nesigurnost mnogih politi~kih i administrativnih lidera za neko vreme, ali se ona ponovo vratila. Ovo bi moglo da objasni za{to se u sve ve}em broju op{tina vodi rasprava o na~inu da se pove}aju demokratija i u~e{}e gra|ana.
35 36 37

Cf Naschold, 1996. Jacobsson, 1996, str.8. Montin, 1998.

moraju se razvijati i novi oblici legitimnosti. .. Budu}i da je op{tinska demokratija uslu`na demokratija gde se legitimnost zasniva na sposobnosti da se zadovolje socijalne potrebe i ispune zahtevi za javnim slu`bama. politi~ke partije i lokalni politi~ari sti~u legitimitet u o~ima gra|ana uspe{nim pru`anjem usluga.demokratskom politikom redukcije". U drugim slu~ajevima. Me|utim. Druga strana medalje je da je profesionalizacija ote`ala politi~arima vladavinu i ugrozila osnovu njihove sopstvene legitimnosti. Za lokalne (i nacionalne) demokratske ustanove dilemu predstavlja to {to nepoverenje javnosti prema politici i politi~arima raste u vreme kad su u~e{}e gra|ana i me|usobno poverenje gra|ana i politi~ara najpotrebniji zbog potrebe da se odrede legitimni prioriteti programa. lokalna demokratija je u velikoj meri isto {to i politi~ki kontrolisane javne slu`be i socijalna za{tita prilago|ena lokalnoj sredini. a ne demokratsko ure|enje. Kao {to je ve} ukratko navedeno.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 107 Prema kona~nom obja{njenju. ako i kada nezadovoljstvo slu`bama po~ne da raste. Iz toga sledi da finansijski problemi smanjuju broj slu`bi. To ponekad zna~i da se usvajaju standardna re{enja uspe{na na internacionalnom i nacionalnom nivou. U onome {to bi se moglo nazvati uslu`na demokratija. U nekim slu~ajevima. ponekad i sama njihova legitimnost. legitimnost se posti`e vo|enjem simboli~ne politike. Efikasnost slu`bi. Profesionalizacija lokalnih slu`bi bila je va`an faktor u stvaranju lokalnih institucija socijalne za{tite. a ponekad da pomenuta politi~ka elita zaista analizira svoje specifi~ne lokalne probleme i te{ko}e. odnosno za zna~ajnim u~e{}em gra|ana u dijalogu sa politi~kim i administrativnim liderima na lokalnom nivou kada je re~ o prioritetima za razli~ite potrebe i zahteve. postoji potreba za . Prema ovoj ideologiji. problemi legitimnosti rastu kako se resursi smanjuju. Ovim obja{njenjem se otkriva poku{aj modernizacije institucionalizovane uloge lokalne samouprave. politi~ari. ali }e ih bar trpeti. {to zauzvrat stvara problem legitimnosti politi~kih partija i lokalnih politi~ara. bi}e dovedeni u pitanje. mo`da ih gra|ani ne}e uvek voleti. politi~ari }e u`ivati mo}. na lokalnu politi~ku elitu treba gledati kao na aktere u potrazi za legitimno{}u. Sve dok je kvalitet pru`anja usluga za gra|ane zadovoljavaju}i. Premda se op{tine i dalje defini{u kao lokalne institucije sistema za socijalnu za{titu. lokalni politi~ki akteri se zaista nose sa zna~ajnim problemima i njihova re{enja zaista imaju uticaja na efikasnost. op{ta ideologija lokalne samouprave bila je da defini{e op{tine kao lokalne pru`aoce usluga integrisane u dr`avu. Zarad budu}ih odnosa legitimiteta. daju legitimitet politi~kim partijama uklju~enim u lokalnu politiku ~ak i vi{e nego njihova sposobnost da shvate i iska`u mi{ljenja i `elje gra|ana. Jedan od na~ina da se ovo postigne je osavremenjivanje uprave i organizacije slu`bi. kao {to je organizaciona promena bez ikakvog bitnog uticaja na slu`be.

istina. teku}a obnova javnog sektora uop{te i posebno na op{tinskom nivou mo`e da uzrokuje sve ve}e izazove koje postavljaju novi tipovi institucionalnih ure|enja. Neki znaci prilagodljivosti se mogu primetiti. Sa izvesnim stepe39 Cf.39 Politi~ke partije bi trebalo da odr`e predstavni~ku demokratiju. . legitimnost se zasniva na uslu`noj demokratiji. barem na op{tinskom nivou. Bogason. Drugi primer je podozrenje (koje se. postoji nedostatak op{tih strategija kako spojiti predstavni~ku demokratiju i sve ve}i pluralitet u sferi politi~ke mobilizacije i organizacije. same partije vi{e volele. Politi~ke partije suo~ene su sa pitanjima legitimiteta i nije isklju~eno da }e nove ideje o na~inu organizovanja javnog mnjenja.delimi~nog" ~lanstva. voluntarizmu i regionalizaciji. naravno. odnosno rezultatima lokalnog politi~kog sistema. tr`i{noj usmerenosti. {to bi. Legitimnost se mo`e definisati kao povratna sprega kod koje se funkcionisanje najni`eg nivoa birokratije odra`ava na veru gra|ana u politi~are. prema Zakonu o socijalnoj za{titi. Ipak. Vra}aju}i se na uvodno poglavlje ove knjige. Istorijski gledano. Na primer. U ovom svetlu. a da pri tom ne bude ~lan nacionalne organizacije. S druge strane. treba primetiti da su {vedske op{tine ve} dugi niz godina vi{e od pru`alaca usluga. partijski sistem nau~iti da se bolje prilago|ava okolnostima. Partija centra uvela je jedan vid .. polako smanjuje) prema razli~itim tipovima korisni~ke demokratije unutar Socijaldemokratske partije. Na primer. me|utim. najve}a te{ko}a le`i u pove}anju gra|anskog u~e{}a i poverenja i istovremenom uvo|enju reduktivnih mera. kao i u sferi pru`anja usluga. isuvi{e naivno pretpostaviti da }e se poverenje gra|ana i njihovo u~e{}e u op{tinskim aktivnostima pove}ati u uslovima stroge restrikcije op{tinskih resursa.108 [vedska Mo`da je. ali da li one mogu da se nose sa ovim pluralizmom na duge staze? O~igledno. koje pojedincu omogu}ava da bude ~lan lokalnog ogranka partije. [to se ti~e teku}ih promena u decentralizaciji. 1996. Ove strategije su sve u okviru uslu`ne demokratije. Mo`da }e partijski sistem nestati i biti zamenjen drugim modelima politi~ke organizacije? Ili }e. uve}anje potreba i zahteva i definisanje {ta je u javnom pre nego u privatnom interesu jo{ vi{e dovesti u pitanje predstavni~ku demokratiju. podr{ka lokalnoj privredi je va`an politi~ki cilj jo{ od po~etka osamdesetih i. {vedski sistem lokalne samouprave mo`e se posmatrati kao odraz funkcionalne ideologije po kojoj je i lokalna samouprava pre svega i iznad svega demokratski kontrolisani pru`alac usluga iz domene socijalne za{tite. op{tine su odgovorne za blagostanje svih ljudi u op{tini. o~igledno je da se one uglavnom usredsre|uju na razli~ite strategije za pove}anje delotvornosti i efikasnosti pre nego na u~esni~ku demokratiju.

40 Engstrom & Cars.imalo je tradicionalnu ulogu u ure|ivanju kori{}enja zemlji{ta.40 Uvedeni su novi na~ini politi~kog uticaja i ~ini se da se lokalni politi~ari i lokalni ogranci politi~kih partija polako kre}u ka novim ulogama i identitetima. menja se tradicionalni lokalni sistem planiranja. Utvrdili smo neke promene u Zakonu o lokalnoj samoupravi koje promovi{u politi~ki i administrativni pluralizam na lokalnom nivou.. i ona i dalje postoji. Sada se ova uloga shvata kao obezbe|ivanje sredstava za razvoj i otvaranje drugih mogu}nosti". {to se u stvarnosti svodilo na utvr|ivanje propisa. 1997. str.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 109 nom sigurnosti mo`e se tvrditi da ve} godinama postoji tendencija ka strukturama koje su vi{e nalik upravnim.19. [tavi{e. Op{tinsko prostorno planiranje . . To se promenilo. kao {to su sve ve}a odgovornost korisnika i modeli okrenuti tr`i{tu.

110 .

novembra 1954. Larsen Audin Offerdal* POLITI^KE IMPLIKACIJE NOVOG NORVE[KOG ZAKONA O LOKALNOJ UPRAVI 1 IZ 1992. To se odnosi delimi~no na promene u ideologiji. i to posebno na ono {to smatramo da su njegovi najproblemati~niji aspekti. Lov om kommunestyre pa landet og lov om kommunestyre i byene. bavi}emo se na~inom na koji je vi|en odnos izme|u politike i administracije. GODINE Norve{ki Zakon o lokalnoj upravi. mi }emo se usredsrediti pre svega na novi Zakon. 1 @eleli bismo da se zahvalimo bivšem sekretaru Komisije. 2 Najva`niji zakoni o lokalnoj upravi su: Lov om Fomandskaber paa Landet m. juna 1938. kao i * Univerzitet TromsØ. septembra 1921. oba od 14. Lov om styret i kommunene 12. U vezi sa tim. Prvo. oba od 30.v.v. a delimi~no na nove forme upravlja~kih tehnika koje su rezultat ideolo{kih promena. proteklo je vi{e od 40 godina od dono{enja poslednjeg obimnog zakona. za njegove dragocene primedbe na ranije izdanje.. {to smatramo da le`i u osnovi novog Zakona. kada su prvi put doneti propisi koji su predvi|ali lokalnu vlast. gospodinu Gunnaru Andresenu. septembra 1992. godine. Univerzitet Bergen. donet 25. predstavljao je najtemeljniju reviziju propisa koji ure|uju lokalnu upravu i odnose izme|u centralne vlasti i lokalne uprave u Norve{koj od 1837. obrati}emo posebnu pa`nju na na~in na koji je lokalna samouprava koncipirana u novom Zakonu. og Lov om Formandskaber i Kjobstderne m. januara 1837. Do 1992. Lov om kommunestyre pa landet og lov om kommunestyre i byene. oba od 10. i u pogledu samih namera Zakona i u pogledu {irih demokratskih nastojanja.111 Helge O.2 U ovom tekstu. . Drugo na{e glavno interesovanje bi}e usmereno na izgled unutra{nje organizacije lokalne uprave.

Procenjuje se da je 45 procenata odraslog mu{kog stanovni{tva u to vreme zadovoljavalo uslove da ima pravo glasa4. 1967. 5 Rokkan.2 miliona). godine. Aardal. nije nadma{io nijedan drugi zapadnoevropski narod. 1972. str.1997). nikada bila uneta u njega.112 Norve{ka time {ta ~ini predstavni~ki sistem koji dobro funkcioni{e. Norve{ka je. Storting (Parlament) glasao je da se usvoji Konvencija o lokalnoj samoupravi Evropskog saveta koja je doneta 1985. sa formalne ta~ke gledi{ta.6 To je. ipak. {to je bar do izvesne mere rezultiralo prili~no sna`nom lokalnom vla{}u. godine. Kuhnle.389. godine i nije. ^ak i u toku 400 godina danske uprave (1380-1814) postojali su odre|eni oblici lokalne samouprave. Kuhnle. uglavnom u gradovima. 1. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE I FINANSIJE 2. str. 1972. godine. od delegiranih dr`avnih ovla{}enja. bila samouprava u relativnom a ne u apsolutnom smislu. 1962. sa lokalnom upravom koja zavisi. Strukturalne reforme Norve{ka lokalna uprava je zasnovana na dvoslojnoj strukturi. bila me|u prvim zemljama u Evropi koje su ustanovile institucionalni okvir za lokalnu samoupravu u gradovima. 4 3 . koja se sastoji od 435 op{tina i 19 oblasti. odnosno zakonskim stavovima o lokalno-politi~koj participaciji. Zaista.379. uprkos mnogim predlozima. me|utim. bilo prijavljeno da glasa (Aardal. oblasna skupština se sastojala od indirektno biranih ~lanova koji su predstavljali razli~ite opštine u okviru granica oblasti. prema Rokkanu i Kuhnleu5. op{tinama i ruralnim oblastima.1. Pre toga. geografski i sociokulturni faktori su doprineli politi~ki sna`noj i aktivnoj unutra{njosti3. dono{enjem Zakona o op{tinama 1837. 1989. Po~e}emo. me|utim. 7 Oblasni izbori se odr`avaju od 1975. kratkim predstavljanjem nekih aspekata lokalne uprave i odnosa centralne vlasti i lokalne uprave u Norve{koj. uostalom. Oba sloja imaju neposredno izabrana ve}a7 i svoRokkan & valen. Norve{ka je unitarna dr`ava. Iako je to zemlja sa prili~no malim brojem stanovni{tva (oko 4. 1997. 2. 6 Mnogo manje je. Ovo je ne{to {to odvaja Norve{ku od drugih nordijskih zemalja (kao. institucija lokalne uprave nije bila pomenuta u Ustavu iz 1814. iako su zakoni o op{tinama bili doneti u ranoj fazi. Ipak. {to je cifra koju. i od mnogih drugih zemalja). LOKALNA SAMOUPRAVA U NORVE[KOJ Lokalna uprava u Norve{koj ima prili~no sna`nu poziciju.

jedan broj op{tina se sjedinio tokom kasnih pedesetih i ranih {ezdesetih.15 13 Nije nebitno to što stopa lokalnih poreza ne varira u Norveškoj. Tri grada (Oslo. ali sve opštine koriste najvišu dozvoljenu stopu. kada su postojale 392 op{tine. ali oko polovina op{tina ima manje od 5.000 stanovnika. Lokalni porezi u~estvovali su sa oko 47 procenata. Finansijske reforme Po{to su lokalne vlasti postale izvr{ioci programa dr`ave socijalnog staranja. U Norve{koj je jedino u Oslu lokalna vlast unitarna9.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 113 ju sopstvenu administraciju. Ta cifra je porasla na 21. Stanovni{tvo 19 oblasti. Bergen i Trondhajm) imaju vi{e od 100. Dva najva`nija razloga za ove strukturalne reforme bile su promene u putevima komunikacija (sa mora na kopno) i. 1987 11 Uvo|enje obaveznog 9-godišnjeg osnovnog obrazovanja je bilo posebno zna~ajno na po~etku. za razliku od drugih nordijskih zemalja. Prose~na veli~ina norve{ke op{tine je oko 9. sa izuzetkom Osla.5%. Oni uglavnom imaju odvojene funkcije i. Tako je strukturalna reforma norve{ke lokalne uprave bila sprovedena uglavnom odozgo nadole. godine iznosio 466. godine. 2. godine u~estvovala su sa svega 9. njihov broj je rastao (deljenjem) do vi{e od 740 odmah posle Drugog svetskog rata. 8 . mo`da jo{ zna~ajnije. 12 Larsen & Offerdal. str. Centralna vlast napravila je od lokalne vlasti najva`niji instrument za primenu dr`avnih programa socijalnog staranja. pa je ukupni broj op{tina 1965. Stopa po zakonu mo`e varirati u intervalu od 1. izvorom prihoda koji je za op{tine postajao sve zna~ajniji13.2.000 stanovnika8. varira izme|u pribli`no 77.000 stanovnika. Johansson & Larsen. 1999. Vi{e od 60 procenata dr`avnih slu`benika radilo je u lokalnoj upravi 1990. institucionalizacija dr`ave sa socijalnim osiguranjem za sve gra|ane10. Razli~itim zakonima koje je donosio Parlament. Za posebno razmatranje o lokalnoj upravi u velikim nordijskim gradovima vidi: Back. 10 Kjellberg. kako bi lokalne vlasti bile u stanju da obave ovaj zadatak11. 9 U smislu da i opštinske i oblasne funkcije obavlja gradsko ve}e.000 i 430.000 stanovnika. na oko 38 procenata. ali je tvrdila da izvr{enje ovog zadatka zahteva odre|enu veli~inu. a 1994. njihove aktivnosti i bud`et zna~ajno su pove}ani. Od samih po~etaka (1837.7 procenata u ukupnom prihodu lokalne uprave. 1994. oblast je lokalna vlast jednakog statusa kao i op{tina i nema hijerarhijsku nadre|enost. Dr`avna davanja 1900. godine). godine12. a ostatak je pribavljan taksama i oporezivanjem krajnjih korisnika.7 procenata 1970. sa pravne ta~ke gledi{ta.

lokalna vlast mora da obezbedi deo novca). U periodu izme|u 1988. nije dostigla oko 37 procenata. predsednik je daleko najva`nija politi~ka li~nost me|u lokalnim ve}nicima. i 1997. da bi dobila novac. odnosno oblasti kao jednoj izbornoj jedinici17. Prema tome. Proporcija posebnih ili namenskih davanja u odnosu na ukupno davanje bila je smanjena na 12. ako je autonomija lokalne uprave bila pove}ana reformom davanja iz 1988. Formalna vlast koju nosi taj polo`aj je prili~no ograni~ena. odnosno oblasti (kao i za potpredsednika). godine. obi~no na strana~kim listama. godine14. 15 Sekretar za lokalnu upravu. svake ~etiri godine. a norve{ki politi~ari su pokazivali sve ve}u spremnost da pove`u davanja sa konkretnim dr`avnim programima. u izjavi u Parlamentu (Storting) 19. a br. dok su namenska davanja imala prose~an godi{nji rast od od 22 procenta15. predsedava u oba ve}a i bira se indirektno. kada se raspore|uje poslednja {estina ovih mesta. 1997. 17 Na oblasnim izborima. Neka razmatranja karakteristika efekata mogu se na}i kod kod Hagen & Sorensen. ali je kasnije ponovo nastavila da raste. 18 Za lokalne izbore u jesen 1999. posebna pa`nja se poklanja opštinama koje još nisu zastupljene u ve}ima posle prve raspodele. Me|utim. {to je mo`da najbolje vidljivo kod brige o starima. pošto ovaj poslednji poti~e iz opštine koja je ve} zastupljena u oblasnom ve}u. dok 1997. godine.7 procenata. . dono{enje odluka u razli~itim stalnim odborima je tradicionalno veoma va`an aspekt funkcionisanja norve{ke lokalne uprave. mesta se raspore|uju prema udelu u glasovima koji je osvojila lista. Ministarstvo je dalo dozvolu za 20 lokalnih vlasti da se sprovede eksperiment sa direktnim izborom predsednika opštine. I ve}e i izvr{no ve}e su organizovani u skladu sa principom proporcionalne zastupljenosti. u op{tini. Ragnhild Queseth Haarstad. 1988. ona tako|e favorizuju bogatije opštine. 7 nije. odnosno oblasti.114 Norve{ka Sistem dr`avnih davanja je reformisan 1986. 14 Za izveštaj o ovome vidi Kjellberg. Organizacione reforme Op{tinski i oblasni ve}nici se neposredno biraju. prose~ni godi{nji rast jedinstvenih davanja je bio 3 procenta.3. Predsednik op{tine. 16 Kako su namenska davanja obi~no samo deo (npr. On ili ona se obi~no mogu osloniti na ve}inu u ve}u i u ve}ini lokalnih uprava predsednik je jedini politi~ar koji prima platu za puno radno vreme. mart 1998. Tako partija mo`e otkriti da je njen kandidat br. iz redova ve}nika prostom ve}inom glasova18. Nadalje. izgleda da je dr`ava to kasnije postepeno poni{tavala. 8 izabran.16 2. Uvedena su jedinstvena davanja kako bi se smanjio veliki broj resornih davanja i ~ak taksativno nabrojanih davanja koja su se bila razvila do tada. ali u praksi. ^lanovi odbora mogu ali ne moraju biti iz redova izabranih odbornika.

bili su zna~ajna pozadina kada je preduzet rad na novom zakonodavstvu o lokalnoj upravi. racionalno i efikasno administriranje op{tih interesa u lokalnim zajednicama. a sve unutar postavljenog okvira dr`avne zajednice". Konkretnije }emo razmotriti novi Zakon i neke njegove karakteristike za koje verujemo da mogu biti od posebnog zna~aja u poku{aju da se donese kriti~ka ocena o njemu.. da pomogne da se izgradi funkcionalna demokratska lokalna uprava. eksperimenti slobodnih komuna su bili – kao {to im samo ime ka`e – vi{e eksperimentalne prirode ili poku{aji sa mogu}no{}u gre{ke i i{li su odozdo-nagore.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 115 Iako nije deo eksperimenta slobodnih komuna. . dalje razra|uje i poku{ava da ugradi neke od glavnih ideja koje su u osnovi tih reformi. Predsednik ovog tela je najmo}nija figura u ovoj strukturi. tako.nordijski eksperimenti slobodnih komuna"19 dozvoljavaju odre|enom broju lokalnih vlasti u ovim zemljama da eksperimenti{u sa novim organizacionim formama tako {to im je odobreno odstupanje od vladaju}eg pravnog oblika. 3. Ovi eksperimenti odnose se kako na politi~ku tako i na administrativnu strukturu lokalne uprave. Osnovna ideja eksperimenta slobodnih komuna bila je da se lokalnoj upravi daju ve}a sloboda i ve}e nadle`nosti za re{avanje problema. Za razliku od reformi o kojima smo ranije govorili. tako {to }e im se odobriti ve}i uticaj u izboru organizacionih re{enja za njihove razli~ite aktivnosti. Razli~ite reforme. a posebno eksperimenti slobodnih komuna. Takozvani . Izvr{no telo u Oslu (Byradet) bira gradsko ve}e ve}inom glasova i tako predstavlja neku vrstu gradske vlade. norve{ki glavni grad Oslo je specijalnim i privremenim zakonom dobio dozvolu da uvede parlamentarnu formu lokalne uprave umesto tradicionalnog modela proporcionalne zastupljenosti (PZ modela).. pi{e da je cilj Zakona . izme|u ostalog. a posebno neke od ideja povezanih sa eksperimentima slobodnih komuna. Baldersheim & Stahlberg. Ono {to nam se ~ini va`nim jeste da se u 19 Za detaljnije obaveštenje: Cf. 1994. ODNOSI CENTRALNE VLASTI I LOKALNE UPRAVE I KONCEPCIJA LOKALNE AUTONOMIJE Ovaj Zakon je prva formalizacija dugotrajne prakse integracije aktivnosti lokalne i centralne uprave.. Iako je Oslo jo{ uvek jedina op{tina koja je uvela takvu strukturu.. U ~lanu 1.. Novi Zakon o op{tinama. novi propis o op{tinama predvideo je lokalni parlamentarizam kao oblik uprave koji op{tine mogu po `elji da uvedu. dok je gradona~elniku ostavljena funkcija predsedavaju}eg gradskim ve}em i status neke vrste simbola ~elne figure.

tvrdi" da nije vi{e mogu}e posmatrati sfere razli~itih nivoa uprave kao nezavisne jedne od drugih. Klju~ne re~i su umesto toga postale . Ovaj model . Francesco Kjellberg. Ovaj Zakon je rezultat namernog izbora izme|u razli~itih modela odnosa izme|u centralnih vlasti i lokalne uprave. koristi lokalnu upravu kao instrument za primenjivanje dr`avnih programa. na primer.. .." sme{tena . Integracioni model ovo priznaje. Osnovno obrazovanje mo`e biti uzeto kao primer. Isticanjem funkcionalne demokratske lokalne uprave... Sude}i prema izve{taju Komisije koja je pripremala Zakon. Komisija je naglasila dva veoma va`na aspekta lokalne uprave – njenu op{tu svrhu i njenu politi~ku prirodu. funkcionalna demokratska lokalna uprava. koji je programska odredba Zakona. koji je bio ~lan Komisije. Ona obezbe|uje veliki procenat novca koji se tro{i na de~je obrazovanje i obi~no odre|uje minimum zahteva koji lokalne vlasti treba da zadovolje. Odgovornost za zajedni~ke funkcije je va`nija nego dodeljivanje odvojenih funkcija svakom nivou uprave. Ovaj Zakon predstavlja svestan izbor izme|u onoga {to se naziva integracionim modelom nasuprot autonomnom modelu21. relativno nezavisne od me{anja dr`ave. str. jeste teorijski odraz dugotrajne prakse integracije aktivnosti lokalne uprave i centralne vlasti. Kao {to smo pomenuli. progla{avamo za ve}inu ili sve funkcije..116 Norve{ka ovom ~lanu. U .. O ova dva modela raspravlja se kod Kjellberga. iz ~ega proizilazi da lokalna uprava treba da ima svoju sopstvenu sferu aktivnosti i svoje funkcije. Ali to ne zna~i da zajednica. u okvir dr`avne zajednice".. pi{e da novi Zakon . ne pominje koncept lokalne samouprave. ovo nije slu~ajnost. Dr`ava.. jednostavno izbegava termin 'lokalna samouprava' sa njegovim liberalisti~kim i prevashodno retori~kim konotacijama" i ukazuje na razlike izme|u programskih odredaba norve{kog i {vedskog zakona o lokalnoj upravi20. 13 i fusnota 9 na istoj strani. 1988. Norve{ke lokalne vlasti su nadle`ne za {irok spektar zadataka. U ve}ini zamalja ono spada u nadle`nost lokalne uprave.... Integracioni model.. a posebno dr`ava socijalnog staranja. ~ak ni oblast.. rezultat je bio da je u norve{ki Zakon o lokalnoj upravi uneta programska odredba u kojoj nije ni pomenuta institucija lokalne samouprave sa najdu`om tradicijom.. Centralna vlast obi~no odobrava nastavni plan i odre|uje uslove u pogledu {kolske spreme nastavnika. U principu 20 21 Kjellberg 1993..stvarnom svetu" dr`avni programi su proizvod aktivnosti kako centralnog tako i lokalnog nivoa.. sa druge strane. imaju isklju~ivu nadle`nost za osnovno obrazovanje... Re}i da je osnovno obrazovanje nadle`nost lokalne uprave mo`e zna~iti da . Autonomni model upu}uje na tradicionalni model lokalne samouprave i njegovo sredi{te je sloboda lokalne uprave od me{anja dr`ave. op{tina.mnoge funkcije.

pre nego u sistemu delokruga centralnih ministarstava. str. NOU: 1990: 13. Iz ove perspektive. U tome je razlog za primenu razli~itih centralnih programa u lokalnim politi~kim institucijama. str. ipak. Lokalna samouprava je okarakterisana kao .83.84. autonomija lokalne uprave se ne odnosi na njenu sposobnost da postavi svoje sopstvene politi~ke ciljeve.. 1993. {to zna~i da one mogu da prihvate nadle`nost za bilo koji posao koji `ele.84-5 (Izveštaj Komisije). Francesco Kjellberg smatra da su preporuke Komisije zasnovane na kombinaciji autonomnog i integracionog modela. a izgled 'sadr`aja' aktivnosti lokalne uprave treba da se oblikuje integracionim modelom"26...12. zaslu`uje neke komentare. Jedna od glavnih funkcija lokalnih vlasti unutar okvira dr`avne zajednice je koordinacija programa na lokalnom nivou.. Preporuke Komisije umnogome odra`avaju ideje koje su u osnovi menad`menta po ciljevima. Ovaj metod kombinovanja dva modela izgle22 23 24 25 26 NOU: 1990: str. Kompromis koji je ona napravila zasnovan je na . Ovakav na~in razmi{ljanja odgovara op{tem konceptu menad`menta po ciljevima koji se nalaze u studiji o administraciji. Komisija je eksplicitno razmatrala menad`ment po ciljevima kao tehniku – instrument – koji treba da koristi centralna vlast u odnosima sa op{tinama i oblastima24. dok lokalna vlast pronalazi sredstva da postigne ciljeve. lokalnoj upravi potrebna odre|ena sloboda da bi uskladila razli~ite ciljeve jedne sa drugima i sa lokalnim uslovima23. Programe razli~itih ministarstava i funkcionalnih sektora je te{ko koordinisati sa centralnog nivoa upravljanja. Ne postoje. pod uslovom da to nije isklju~eno zakonom. str. Centralna vlast postavlja {iroke ciljeve i strukturalne okvire. ve} na ideju da je. Na lokalnom nivou mogu}e je lak{e ste}i sveobuhvatan uvid u na~ine na koje su javni programi me|usobno povezani i razre{iti probleme koje to mo`e da prouzrokuje22. Na~in na koji je Komisija kombinovala ta dva modela. NOU: 1990: 13. . str. Kjellberg. Ciljeve postavlja rukovodilac ili vi{i nivo u okviru organizacije.. viziji organizacione strukture zasnovane na premo}i autonomnog modela. me|utim. tehni~ki ispravna re{enja za razli~ite probleme koje spolja{nji faktori nekog programa iz jedne oblasti prouzrokuju u nekoj drugoj oblasti. a podre|eni pronalaze sredstva da realizuju ove ciljeve uzimaju}i u obzir lokalnu situaciju i uslove.ideal iz pro{losti"25 kome treba dati konkretan sadr`aj prilago|en njenom sada{njem opsegu aktivnosti. radi ostvarivanja politi~kih ciljeva postavljenih na centralnom nivou.76.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 117 su njihove funkcije negativno definisane. NOU: 1990: 13. Ideja odvojenih i samostalnih sfera vlasti zamenjena je idejom integracije i zajedni~kih ciljeva na svim nivoima vlasti.

118 Norve{ka da nam pomalo neobi~no i mo`e da usmeri razvoj politike i administracije u lokalnoj upravi. `eleli bismo da skrenemo pa`nju na dvosmislenost integracionog modela. Lokalna uprava se u tom slu~aju posmatra kao prost izvr{ilac politike koja je centralizovano formulisana. Integracija bi tada podrazumevala odre|eni stepen autonomije za sve u~esnike uklju~ene u integraciju. ^lan 55.. a ne od centralne vlasti putem konkretnih zakona. Drugo. kao i njen odnos sa centralnim nivoima vlasti. Lokalnim vlastima se daje autonomija u pogledu toga kako }e se organizovati. op{tinama treba da bude dozvoljen visok stepen autonomije u pogledu sadr`aja njihovih programa. Na ovaj na~in. tako|e shvatiti kao koncept koji podrazumeva da dva ili vi{e ~inilaca ostvaruju sopstveni uticaj na sadr`inu odluka o programima. odnosno krutu centralizaciju funkcije postavljanja ciljeva. izgleda da bi mnogo razumniji stav bio da se lokalnom stanovni{tvu dozvoli da ima autonomiju u odlu~ivanju o sadr`aju lokalnih programa. Kada im se obezbedi takav . a primenjuju na lokalnom.. Integracija se mo`e. Ako kao polazi{te uzmemo da lokalna demokratija ima veze sa uticajem ljudi na stanje u njihovoj zajednici i na njen razvoj. Dozvolite da najpre razmotrimo {ta mo`e da izgleda neobi~no kod ove kombinacije dva modela.sklop" kakav je odlu~eno da ima na centralom nivou vlasti. a onda postaviti ~vrsta pravila za strukturisanje organizacije.`albama i kontrolama" isti~e da finansijske kontrole u velikoj meri obavljaju same op{tine. da bi bile stvarni u~esnici u procesu integracije. o .. ovo mo`e voditi ve}oj centralizaciji nego {to je prvobitno bila namera Komisije i tvoraca zakona. mora se re}i da zakon sadr`i ~lanove ~ija je namera da smanje zna~aj specijalnog zakonodavstva ili zakonodavstva za pojedine sektore i da zamene detaljnu kontrolu op{tina od dr`ave ne{to indirektnijom formom kontrole27. U sada{njoj praksi. Ako se ocenjuje da zakon predstavlja kombinaciju autonomnog i integracionog modela. osiguralo bi se da svaka op{tina ima .sklop". one su vezane ciljevima koje postavlja dr`ava. Radi nepristrasnosti. u pravcu druga~ijem od onoga koji je Komisija `elela. ali kada je re~ o sadr`aju njihovih programa. 27 Na primer. kako bi se obezbedilo da politi~ki i administrativni postupak odra`ava prihvatljive norme pona{anja. mo`e izgledati da ovaj drugi obuhvata strogu vezanost lokalne uprave u skladu sa menad`mentom po ciljevima. izri~e da je njihova funkcija odlu~ivanja njima delegirana od opštinskog ve}a. broj specijalnih odbora ili komiteta drasti~no je smanjen i ~lan 9. morale da imaju odre|enu istinsku sopstvenu autonomiju. To dalje zna~i da bi lokalne uprave. me|utim. . Izgleda da je na~in na koji je odnos izme|u nivoa vlasti koncipiran veoma blizak ideji da se ciljevi postavljaju na centralnom nivou.

tako|e je istakao ~injenicu da lokalne vlasti ne mogu same da utvr|uju lokalne poreske stope28.79-80. 1997. integracija u praksi lako vodi ka centralizaciji. 1997. o~igledno imaju efekat centralizacije.165. Poslednje. u obrazovanju). ali ne i najmanje va`no – zbog obimnosti aktivnosti lokalne uprave. Tako mo`e izgledati da u praksi odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti postaju centralizovaniji po svojoj prirodi. Javne slu`be. Drugi razlog je pitanje efikasnosti. ali jedan je svakako `elja razli~itih resornih ministarstava da obezbede da se njihovi programi sprovode onako kako su oni nameravali. uklju~uju}i i one lokalne. . str. Fridhjof Bernt. predsedavaju}i Komisije. U vezi sa tim. U skladu sa ovakvim razvojem ide i tendencija da se usvajaju zakoni tipa .94. NOU 1990:13. str. Nekoliko komisija (na primer. kao i da }e sredstva pomo}u kojih }e se lokalne vlasti povinovati ovim ciljevima vi{e biti propisivanje normi nego kori{}enje tradicionalnih tehnika sudske i finansijske kontrole. Hagen & Sorensen. drugim re~ima. Mogu}e je da postoji nekoliko razloga za ovakav razvoj. {to smo ve} razmatrali.. Svi. Za ovakav stav je indikativno da sve ve}i broj lokalnih politi~ara smatra da je centralna regulativa lokalne uprave previ{e ~vrsta29. str. Ona je pretpostavila da }e se centralna vlast sama ograni~iti na postavljanje op{tih ciljeva i da }e se sama uzdr`avati od toga da zalazi u detalje. Pora`ene snage u lokalnoj politici doprinose ja~anju ovakvih nastojanja time {to podnose `albe dr`avi kako bi obezbedili da dobiju ono {to smatraju da im pripada. kao i namenska davanja. treba de budu {to je mogu}e efikasnije. Komisija za novi zakon o lokalnoj upravi nije prva koja je smestila lokalnu upravu u okvir sveukupnog upravljanja dr`avom. Komisija podvla~i ~etiri razloga za usmeravanje lokalne uprave iz centra30. treba da u`ivaju iste `ivotne uslove. nedavno je istakao da primena zakona koji se odnose na pojedine resore.gra|anske povelje" ili da se objavljuju rezultati rada (npr. Prvi argument ti~e se vladavine prava. mora se voditi ra~una o uticaju finansija lokalne uprave na makroekonomiju dr`ave kao celine. Lokalne vlasti ne treba da pose`u za gra|anskim pravima. Ono {to se. 28 29 30 Bernt. bilo gde da `ive u Norve{koj. Tre}i razlog se ti~e po{tene raspodele javnih dobara izme|u regiona i grupa.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 119 Izgleda da neke tendencije u razvoju lokalne uprave i njenom odnosu sa centralnom vla{}u deluju suprotno od namera koje je imala Komisija. U toku poslednjih deset godina. broj ovakvih davanja se udvostru~io. me|utim. Dr`ava je odgovorna da obezbedi da tako i bude. dogodilo jeste da je centralna vlast sve vi{e i vi{e koristila usmeravanje zala`enjem u detalje i da je ~e{}e upotrebljavala konkretne tehnike ekonomske kontrole. kao {to su namenska davanja.

{to lokalnim upravama. vodila ka istom zaklju~ku: politi~ko u~e{}e lokalnog stanovni{tva u vo|enju op{tinskih poslova mora biti odmereno u skladu sa potrebom za efikasno{}u. ~ak ni zakonodavstvom. ovo je postao veoma ~est na~in shvatanja lokalne uprave.114 ff. Njihova razmatranja su. veliki broj lokalnih vlasti je reorganizovao svoje aktivnosti tako da su odre|ene slu`be postale predmet konkurentskih ponuda. Zbog toga je donekle ironi~no da komisije. sada se mo`e primetiti kako se neke lokalne uprave same opredeljuju za model ispunjavanja centralizovano postavljenih ciljeva. vladavinom prava. S obzirom na to da postoji svega nekoliko ograni~enja za to kako }e op{tine same sebe organizovati. Tako je otvoren prostor za jurisprudenciju. Jedna op{tina je ~ak odlu~ila da privatizuje svoju centralnu administraciju. Na ovu poentu pa`nju nam je skrenuo Svein Michelson. ~lanovi kabineta. zastupali su sli~an stav. E. pa ~ak i ~lanovi same ove Komisije34 odaju po{tu ovakvom konceptu lokalne samouprave. Stare institucije nije lako promeniti. oduzima mnogo u politi~kom smislu35. Ideja koja povezuje lokalnu upravu sa procesom samoorganizovanja u dru{tvu je zamenjena idejom o lokalnoj upravi kao sredstvu da se stvari izvr{e na lokalnom nivou33. NOU 1996: 1 i NOU 1997:8. Postoji. po{tenom raspodelom javnih dobara i makroekonomskim zahtevima. mo`e se tvrditi.120 Norve{ka Komisija za spajanje lokalnih jedinica)31 kao i dva izve{taja Komisije za finansije lokalne uprave32. Ovo nije bilo prihvatljivo za centralne vlasti.g. Iako je potpuna privatizacija jo{ uvek retka. postoji poja~ana tendencija da se koriste unutra{nja kao i spolja{nja tr`i{ta i kupac-snabdeva~ model. zato. jedan zadatak koji je 31 32 33 34 35 Izveštaj u NOU 1992: 15. 1997. ali onda je op{tina zaposlila jednog od firminih konsultanata kao najvi{eg administrativnog slu`benika. Za raspravu o lokalnoj upravi kao samoorganizaciji i kao adminsitrativnom instrumentu. Mo`e izgledati da advokati – ili tr`i{te – preuzimaju posao politi~arima. me|utim. Shodno tome. vidi: Hoffman. 1959. . Bernt. 4. Dosledno tome. str. Sredi{te nije na lokalnoj upravi kao instituciji koja predstavlja zna~ajne vrednosti. ve} vi{e na lokalnoj upravi kao instrumentu koji dr`ava koristi za sprovo|enje razli~itih dr`avnih programa. UNUTRA[NJA ORGANIZACIJA LOKALNIH VLASTI: POLITI^ARI I U^E[]E GRA\ANA I u Norve{koj je prime}eno da su ideje povezane sa takozvanim novim javnim menad`mentom dobile odre|eno upori{te. Gunnar Berge.

Ve}ina u okviru Komisije je preporu~ivala da zakon jedino propi{e zahtev da ve}a treba da imaju najmanje 11 ~lanova. Osnovni argument je bio da }e u velikim ve}ima nekoliko ~lanova uvek biti neaktivno i da }e ostvarivati mali uticaj. prop. mo`e postojati nesklad izme|u reprezentativnosti i podobnosti za upravljanje. oni tako|e isti~u da postoji negativan odnos izme|u velikih ve}a i efikasnosti (Ot.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 121 preostao lokalnim politi~arima – ~ak i ako bi se desilo da privatizuju ve}inu aktivnosti – pod uslovom da oni smatraju da je to njihov zadatak. 1996. ali su argumenti koje je iznela ve}ina vredni razmatranja39. Da bi se onemogu}ila fragmentacija op{tine. str. 9. Ve}ina ~lanova Komisije tako|e je isticala da smanjenje veli~ine ve}a mo`e da olak{a posao nala`enja novih ~lanova ve}a. Komisija priznaje da. 1997. postoje sumnje da je to bila vizija Komisije. Iz izve{taja Komisije jasno se vidi da je jedna od njenih osnovnih namera bila da oja~a ulogu politi~ara i lokalne uprave kao politi~ke institucije. va`an zadatak politi~ara bi}e koordinacija sa svim lokalnim grupama. mogla je da odvede budu}i razvoj u potpuno druga~ijem pravcu.108. kada je re~ o veli~ini ve}a. nr. a to je da podr`e neku vrstu kolektivnog identiteta i odgovornosti za slu`be. me|utim. Isticano je da se reprezentativnost mo`e ostvariti u drugim op{tinskim i podop{tinskim telima. 1957. kao i da to mogu u~initi politi~ke partije. Tako|e. Ali. koju je ona smislila. str. Izveštaj. Predlog ve}ine nije prihva}en u zakonu. ali tada njihova sposobnost da upravljaju mo`e biti manja. U manjim ve}ima ~lanovi }e do`ivljavati svoj rad kao smisaoniji40. Izgleda da je Komisija smatrala da je sposobnost za upravljanje va`nija u odnosu na reprezentativnost op{tinskog ve}a. p. 1996. Empirijska istra`ivanja. Vabo. Dva ~lana su se opredelila za pravilo koje povezuje veli~inu ve}a sa veli~inom op{tine. Iako kabinet nije predlo`io da se postavi samo donja granica od 11 ~lanova. Reprezentativnost mo`e biti bolja u ve}im ve}ima.42 1991-92. neki zaklju~ci iz nedavnih istra`ivanja mogu ukazivati na to da lokalni politi~ari smatraju da su novi organizacioni modeli koji su uvedeni u mnoge norve{ke op{tine smanjili njihov uticaj na programe op{tinske administracije38. ne pru`aju mnogo potvrda za hipotezu da mnogo ve}36 37 38 39 40 Vidi: Long. Bogason. @elja Komisije da oja~a ulogu politi~ara u lokalnoj upravi tako|e se odra`ava i u njenim razmatranjima koliko ~lanova ve}a treba da imaju lokalni organi. 55). gde je lokalna uprava samo jedna od njih. Me|utim. Rhodes. Ova slika lokalne uprave je poznata iz klasi~ne politi~ke nauke36 i u poslednje vrema je vaskrsnula kao koncept upravljanja37. neobi~na kombinacija dva modela lokalne uprave. . bez obzira na veli~inu op{tine. 72.

84 (naš prevod) Jedan ~lan. opravdavan po drugom osnovu i bi}e mu dat drugi sadr`aj. funkciji koja je u na{em dru{tvu ispo{tovana na mnogo na~ina.122 Norve{ka nika do`ivljava svoj rad kao besmislen. norve{ki gra|ani su obavezni da budu ve}nici. . Ona se mo`e tako|e meriti i prema procentu glasova koji svaka partija ili grupa treba da dobije kako bi bila zastupljena u op{tinskom ve}u. Postoji. potpuno jasna. slu`bovanje kao ve}nik u prethodnom periodu.{koli demokratije".44 Kad je re~ o jednom drugom pitanju. Demokratski aspekt lokalne uprave se jedino povezuje sa njenom funkcijom koordinacije izme|u razli~itih ministarstava. podobnosti za upravljanje je dat veliki zna~aj. {to je odlu~uju}i uslov za stvarnu koordinaciju. Ne}e to vi{e biti ni pitanje bliskosti izme|u predstavnika i glasa~a. i zaklju~ila da institucija referenduma ne treba da bude uneta u zakon. onda je participacija rangirana ~ak i ni`e.42 Nije nam jasno da li je ovo argument u korist malih ve}a. Lov om Forandskaber paa landet m. iako je vi{e ve}nika nego ~lanova izvr{nih odbora izjavilo tako. Francesco Kjellberg. ~l. Komisija je.. ako su predlo`eni kao kandidati i izabrani.45 Ovo pravilo mo`e izgledati ~udno i njegova posledica je da je stopa izmena me|u lokalnim ve}nicima u Norve{koj prili~no visoka – oko 65 procenata. U prvi plan mora biti stavljena aktivna saradnja gra|ana u formulisanju op{tinskih zadataka. po{to bi vi{e partija zastupljenih u pojedinom ve}u pove}avalo tro{kove dono{enja odluke. partiji }e biti potrebna manja podr{ka ako se bira vi{e kandidata. Da bi bila zastupljena u ve}u.43 Komisija je nejasna u tome kako gra|ani mogu da u~estvuju u formulisanju op{tinskih zadataka.105 (naš prevod) Izveštaj. str. i str. Ovo se 41 42 43 44 45 Offerdal. nije se slo`io. dakle.41. Tradicionalni demokratski aspekt institucija lokalne uprave bi}e. Ona je raspravljala samo o jednom od mogu}ih kanala participacije. ili ozbiljna bolest. Ako je reprezentativnost ocenjena kao manje va`na nego podobnost za upravljanje.41 U pogledu svojih stavova o reprezentativnosti komisija je prili~no dvosmislena: Reprezentativnost ne treba da se meri prema broju stanovnika u op{tini ili oblasti. {to bi smanjivalo podobnost za upravljanje. To }e u isto vreme zna~iti ostvarivanje o~iglednijeg politi~kog upravljanja. Ipak. donet prvi Zakon o lokalnoj upravi. i srazmerno jaka veza izme|u verovanja da je rad ve}nika koristan i `elje da se bude ponovo izabran. Ako jeste. Od kako je 1837. str. referendumu. me|utim. Izveštaj. 1995.6 odre|uje uslove pod kojima su mogu}i izuzeci: preko 60 godina starosti. str. Ne}e vi{e biti govora o participaciji kao o .30. poklapa se sa zna~ajem koji je dat podobnosti za upravljanje.v. me|utim.

46 Studija o procesu popunjavanja ve}a u ~etiri finske i ~etiri norveške opštine pokazuje. parlamentarizam nije unet u Ustav. Nasuprot tome. Politi~ko promi{ljanje je istaknutije nego politi~ka konfrontacija. politika na lokalnom nivou u Norve{koj je manje obojena podelama po partijskim politi~kim linijama nego u drugim zamljama. izvr{no telo postavlja najvi{eg administrativnog slu`benika kao {efa administracije. ali mo`da u formi koja je manje suprotstavljaju}a nego {to je u parlamentarnom sistemu. tako i administrativno – nego {to se sti~e utisak na osnovu nekih drugih preporuka Komisije. Komisija ne daje druge razloge izuzev pozivanja na tradiciju.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 123 mo`e smatrati negativnim. ali pozitivan efekat je da mnogo gra|ana sti~e politi~ko iskustvo obavljaju}i slu`bu u lokalnim ve}ima ili komitetima. {to je tendencija koja se mo`e primetiti i u [vedskoj. Razlog za uvo|enje sistema koji odgovara parlamentarnom modelu bio je da se oja~a politi~ki element u op{tinskim poslovima i da se u~ini jasnijim koja je partija ili koalicija odgovorna za op{tinske programe.49 Na nacionalnom nivou. Novi zakon. ne samo u izboru gradona~elnika i njegovog zamenika. ali ovo pravilo se mo`e posmatrati kao va`na veza izme|u lokalne zajednice i op{tinske vlasti. taj procenat u Norveškoj je 11%.128. U~e{}e . me|utim. nego je zasnovano na osvojenoj ve}ini glasova u ve}u. Tradicionalni model svakako uzima u obzir i politiku. 47 48 49 Sa izuzetkom Osla. Zbog toga mo`e izgledati da je op{tinska vlast manje profesionalna – kako politi~ki. bilo sama ili u koaliciji sa drugim partijama. da dok 4% finskih glasa~a imaju neko iskustvo iz javnih slu`bi. jedini na~in za biranje izv{nog tela do sada47 bila je proporcionalna zastupljenost. Nama se ~ini da je to prili~no mnogo. 1997. Vidi: Jenssen. Promena mo`da ipak nije toliko velika. kao što je ranije pomenuto. Tradicionalno. str. Tako se razvija neka vrsta kvaziparlamentarizma. nego i u pripremanju bud`eta i dono{enju drugih odluka. Mogu}e je tvrditi da parlamentarni model vi{e isti~e politi~ke partije nego politiku samu po sebi.46 Komisija insistira na tome da je du`nost gra|ana da slu`e kao ve}nici. 1995. 1999. po{to u aktuelnoj praksi izgleda da je sve vi{e ve}a podeljeno po partijskim linijama. dok je na lokalnom nivou do izvesne mere zasnovan na formalnom zakonodavstvu. Svaka partija ili grupa bila bi zastupljena u izvr{nom telu. Vidi: Back.48 Novi zakon otvara mogu}nost za odgovornu vladavinu partije na lokalnom nivou. mo`e voditi osna`enju profesionalnog elementa u lokalnoj politici tako {to dozvoljava op{tinama da imaju izvr{no telo koje ne proisti~e iz ve}a. na primer. na primer.ljudi sa ulice" je ~ak tradicionalni element norve{ke lokalne uprave. . Prema tom modelu. Johannson & Larsen..Vidi: Aars & Offerdal.

Komisija smatra da je od velike va`nosti da unitarni i hijerarhijski sistem menad`menta bude uspostavljen u op{tinama i oblastima. str. prvenstveno u pogledu uloge i zadataka najvi{eg administrativnog slu`benika (radmann). NOU 1990: 13.124 Norve{ka 5. najvi{em administrativnom slu`beniku (u daljem tekstu: NAS) data su hijerarhijska ovla{}enja u svim administrativnim poslovima. Jedan je podela funkcija izme|u politi~kih i administrativnih tela.133. Razdvajanje funkcija Nama se ~ini da je Komisija prvenstveno predvidela dva na~ina da se postigne jasna razdvojenost politike i administracije. a {ta administrativne funkcije. str. U ranijem zakonu. komisija – i tvorci zakona – `eleli su da pro{ire i u~ine eksplicitnijim menad`erske nadle`nosti najvi{eg administrativnog slu`benika.50 Kasnije je nagla{ena ne samo odgovornost nego i potreba da se jasnije razgrani~i {ta su politi~ke. kada se objavi predlog radmanna. . Namesto toga. Svake jeseni. javnost i politi~ari su debatovali o administrativnom predlogu pre nego {to bi ga razmotrilo izvr{no telo ili ve}e.51 5.133.1. u principu. str. Novi zakon zbog toga oduzima ovo automatsko pravo radmannu i ostavlja ve}u da odlu~i kako }e biti organizovan godi{nji proces vezan za bud`et i ko }e imati nadle`nost da ve}u podnese predlog na usvajanje. POLITIKA I ADMINISTRACIJA Jedan od vode}ih principa kojim se rukovodila Komisija pripremaju}i nacrt novog zakona o op{tinama bila je `elja da se napravi jasna razlika izme|u politi~kih i administrativnih pitanja u lokalnoj upravi: .Komisija predla`e da bude povu~ena jasna granica izme|u politi~kih i administrativnih odgovornosti. {to do izvesne mere smanjuje ovla{}enja {efova razli~itih odseka i sektora. radmann je bio izri~ito pomenut kao jedan od nekoliko organa lokalne uprave i bila mu je data posebna du`nost – i pravo – da priprema predlog bud`eta i oporezivanja i da ih podnosi ve}u.. kao i pravo da daje svoje mi{njenje o svim pitanjima sa finansijskim implikacijama za op{tinu. NOU 1990: 13. Smatra se da..99 (naš prevod).. sva komunikacija izme|u administrativne i politi~ke oblasti lokal50 51 52 NOU 1990: 13. Komisija je tvrdila da ovakav postupak previ{e nagla{ava spolja{nje orijentisani – ili politi~ki – aspekat rada najvi{eg administrativnog slu`benika.52 U novom zakonu.

1997. Vidi: npr. 137. .138. preoptere}enja i koordinacije mogu biti prevazi|eni tako {to }e se politi~ari uzdr`avati od me{anja u minorna pitanja i od detaljnog regulisa53 U izvesnom smislu. vidi: npr.svojom" administracijom.2.55 Potreba za kretanjem u ovom pravcu je izra`ena na nekoliko mesta u preporukama komisije.73-7. Menad`ment po ciljevima Drugi na~in na koji novi zakon nastoji da odvoji politiku i administraciju je ustanovljavanje na~ina upravljanja zasnovanog na principima menad`menta po ciljevima..56 @elju da se tehnika menad`menta po ciljevima (tehnika MPC) uvede u lokalnu upravu mo`da ~ak sna`nije izra`ava odgovaraju}a {vedska komisija.54 5. 55 56 57 58 59 NOU 1990: 13. Komisija je potpuno jasna u pogledu primata efektivnosti kada je re~ o zakonskom regulisanju op{tinskih organa vlasti.57 5. str. Manje ili vi{e je prihva}eno politi~ari ne treba da se me{aju u na~in na koji NAS upravlja . gde je podvu~ena klju~na uloga gradona~elnika kao veze izme|u politi~kog i administrativnog dela institucije (NOU 1990:13. nadle`nost NAS u svim pitanjima koja se ti~u kadrovske politike i administrativne organizacije je osna`ena i pro{irena.72 Vidi: npr. koja je donela svoje preporuke za novi {vedski zakon o op{tinama u gotovo isto vreme kada i norve{ka komisija. 130).3. SOU 1990: 24. Efektivnost i efikasnost lokalne uprave Jedan od ciljeva novog zakona je da norve{ku lokalnu upravu u~ini efektivnijom i efikasnijom. str.137 (naš prevod). 98. U najkra}im crtama.59 Menad`ment po ciljevima se vidi kao sredstvo da se unaprede oba aspekta.73. 54 Za empirijsku ilustraciju ovog principa koji se primenjuje posle donošenja novog zakona. vidi: Jacobsen.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 125 ne uprave treba da ide preko kancalarije NAS..58 ali tako|e nastoji da pove}a organizacionu efikasnost lokalne uprave.. str. to se mo`e formulisati ovako: Organi koje bira narod putem svojih odluka odre|uju {ta treba da se uradi. NOU 1990: 13. Problemi politi~kih ovla{}enja. komplementarna piramida odozgo na dole se predla`e na politi~koj strani. str. str. 84. dok administraciji treba da bude data {iroka oblast slobode u pogledu toga kako }e zadatak da bude izvr{en.53 [tavi{e.

Novi zakon uzima u obzir zna~ajan porast preno{enja ovla{}enja. novi zakon daje op{tinskom. Naprotiv. tako i sa NAS na ni`e nivoe administrativne kompetencije.126 Norve{ka nja i. Razgrani~enje politike i administracije Ve} smo pominjali da Komisija nagla{ava potrebu da se jasnije razdvoji ono {to je politi~ko od onoga {to je administrativno. {to je pitanje koje smo ve} istakli.61 Te{ko je. odlu~ivanje o godi{njem bud`etu. Ono {to ne mo`e biti delegirano su osnovna pitanja (na primer. postoje}i zakoni izuzetno restriktivni u pogledu dopu{tanja preno{enja nadle`nosti sa izabranih tela na administrativna tela. Na ovaj na~in mo`e biti unapre|ena politi~ka efektivnost. kako sa politi~kih tela na administrativna. uklju~uju}i i pove}anje slobode administracije da donosi odluke o rutinskim stvarima. Bez zna~aja je to {to ve}e ima op{te i netaksativno odre|eno pravo da delegira ovla{}enja NAS-u. str.. ona se mo`e posti}i pobolj{anjem administrativne koordinacije i kontrole. primetiti da je u~injen bilo kakav smi{ljen poku{aj da se ovo razdvajanje konkretizuje. Tradicionalno razmi{ljanje je manje-vi{e ekstremno odbojno prema ovakvoj delegaciji. [to se ti~e efikasnosti. Podelu funkcija izme|u organa koje je izabrao narod i administracija moraju da izvr{e op{tinska ili oblasna ve}a prema to60 61 NOU 1990: 13. . umesto toga. odnosno oblasnom ve}u {iru slobodu da delegira nadle`nost za dono{enje odluka radmannu.60 Kao rezultat. definisana kao podudaranje izme|u onoga ~emu je data prednost na lokalnom nivou i op{tinskih programa. koncentrisati se na postavljanje ciljeva i definisanje prioriteta.134. Drugo sredstvo za unapre|enje administrativne efikasnosti je pove}anje probita~nosti op{tinske administracije osna`ivanjem hijerahijskog polo`aja NAS-a.politiku". Komisija prime}uje da su . koji i sam mo`e dalje da delegira neku od ovih nadle`nosti.4. Iz istorijske perspektive mogu}e je – ~ak i empirijski – posmatrati takva kretanja u norveškoj lokalnoj upravi. izgleda da je Komisija ovaj problem proglasila prakti~nim pitanjem koje ostavlja da re{avaju konkretna op{tinska ve}a: Nemogu}e je na bilo koji detaljan na~in odrediti {ta sa~injava .administraciju". Zato je preno{enje ovla{}enja centralno sredstvo za koje se Komisija zala`e. glavnom finansijskom projektu op{tine). Zaklju~eno je da lokalna uprava uop{te ne bi bila potrebna ako bi i ovi zadaci mogli da budu delegirani administrativnom telu.. me|utim.. 5. a {ta ..

klasi~ne" {kole. Da nisu mo`da oni prividno zadovoljni time {to su . ideja da je striktna odvojenost dve sfere aktivnosti mogu}a nailazi na prepreke kada se suo~i sa politi~kom realno{}u modernih. U poznatom ~lanku Woodrowa Wilsona63 data je idealizovana slika javne administracije kao hijerarhije nezavisnih i politi~ki neutralnih institucija. a dr`avni slu`benici treba da postupaju kao poslu{ni i lojalni izvr{ioci politi~kih odluka..vrati sat unazad".Uporedna iskustva lokalnih samouprava 127 me kako budu smatrali korisnim. koje su mogu}e posledice ostavljanja pojedina~nim op{tinama da odlu~e gde treba da bude granica razdvajanja? Pomalo je za~u|uju}e to {to izgleda da se Komisija zadovoljava da se ovim komplikovanim problemom bavi na tako su`en i povr{an na~in. Larsen & Mikalsen. str. njene funkcije su odre|ene formalnim pravilima i politi~kim signalima (sredstvima). u okviru zakonom postavljenih granica delegiranja. Kada je priznata ~injenica da je birokratija deo modernih politi~kih sistema. & Mikalsen.65 Ako je tako. Kao što smo ve} rekli. dono{enju odluka poga|anjem i pregovaranjem i preklapanju oblasti nadle`nosti. a birokratiji ne treba da bude dozvoljeno da donosi nezavisne politi~ke sudove. Kao normativna odredba.stavili sve na jednu kartu"? Da li je mogu}e da }e uvo|enje tehnike menad`menta po ciljevima biti dovoljno sredstvo za razdvajanje dve sfere na smisaoni na~in? 62 NOU 1990:13. 1941. 1995. 1998. Larsen. pluralisti~kih demokratija. odre|ivanje ograni~enja delegiranju je postavljeno prili~no široko i nespecificirano. Birokratija nema politi~ku mo} ili ulogu u ovoj hijerarhiji. 99. a do izvesne mere i u teoriji. 63 64 65 Wilson. da li je mogu}e – ili ~ak po`eljno – poku{ati povratak na ideal koji mnoga empirijska istra`ivanja dovode u pitanje? ^ak i ako je to po`eljno. debata je skrenuta na pitanja {ta je u stvari uloga administrativne komponente u ovakvim sistemima i kakve politi~ke funkcije i konsekvence mogu da podrazumevaju razli~iti modeli organizacija i operacija... glavni argument za institucionalizaciju odvojenosti politike i administracije nalazi se u zahtevu za pove}anjem birokratske efikasnosti. 1998.159-184. . ideja da politika i administracija treba da budu odvojene nalazi svoje upori{te u onome {to se naziva klasi~na teorija administracije.64 Za Wilsona i druge predstavnike . mo`emo se zapitati da li Komisija zapravo poku{ava da . U praksi. zasnovanih na delegaciji ovla{}enja. Bla`e re~eno.62 Nama se ~ini da je komisija u ovom slu~aju previ{e pojednostavila svoj zadatak. Peter. str. Politi~ari treba da izbegavaju me{anje u administrativne stvari.

istra`ivanja ra|ena u nekim drugim oblastima67 ukazala su na neke problemati~ne aspekte MPC u javnom sektoru. Va`ni ciljevi su bili da se pove}a politi~ka kontrola. 1991: Rombach. onda je ugro`en jedan od temelja MPC. Dosada{nji dokazi uvode izvesnu sumnju u uspeh reforme. drugi va`an aspekat reorganizovanih odnosa izme|u politike i administracije je ideja da politi~ari treba da delegiraju manje odluke i da se koncentri{u na one ve}e.128 Norve{ka 5.66 Me|utim. postoji administrativno telo u 66 67 68 Vidi: npr. 1992.. Postavlja se tako|e i pitanje zakonitosti sistema zasnovanog na ovom tipu podele rada izme|u politi~ara i administrativaca. 1991. moglo bi se tvrditi. pitamo se kakvi mogu biti dugoro~ni efekti na legitimnost lokalne uprave i lokalnih politi~ara. Ako lokalni ve}nici treba da napuste re{avanje ovakvih pitanja i da se koncentri{u samo na principe i na op{ti plan. le`i u bliskosti sa lokalnim stanovni{tvom i u sposobnosti lokalnih ve}nika da slu`e kao ombudsmani i da donose odluke na osnovu neposrednog poznavanja . Snaga lokalne samouprave. mo`da dovelo do pozitivnog rezultata. i time pove}ana administrativna autonomija. Vidi: npr. Ako ovo ne mo`e da se u~ini. . u smislu da je ukupna upravlja~ka sposobnost politi~kog sistema pove}ana. Uop{teno govore}i. 1997.malih" problema i konkretnih okolnosti. Kao {to smo ranije primetili. izme|u ostalog. U vezi sa pove}anim prostorom za autonomno dono{enje odluka birokratije. ugro`ena sa dve strane. Jedan od problema sa kojima se lokalna uprava u nordijskim zemljama suo~ava u sada{njem trenutku jeste ono {to bi se moglo nazvati istinski . Ovo bi. jedan od problema ti~e se poznate te{ko}e da se defini{e prava granica izme|u politi~ke i administrativne sfere. Sa jedne strane..5. Vabo. kao {to su politi~ki principi i smernice i postavljanje op{tih ciljeva. efektivnost i efikasnost i da se javna administracija u~ini osetljivijom za javne zahteve i potrebe gra|ana. Christensen. uklju~uju}i i ve}i prostor za administrativno procenjivanje i autonomiju. Potrebna su obimnija empirijska istra`ivanja da bi se sa ve}om precizno{}u sudilo o tome kakve su zapravo konsekvence novog norve{kog zakona o op{tinama u ovoj oblasti. Mislimo da je ovo posebno zna~ajno u lokalnom politi~kom okru`enju. Offerdal. nalazi u osnovi napora da se reformi{e javni sektor u toku nekoliko poslednjih decenija. Reforme administracije i politi~ko upravljanje Mo`e se tvrditi da se odnos izme|u politi~kog upravljanja ili kontrole i reformi administracije. u najidealnijim uslovima.politi~ka sfera"68. va`na mera usmerena na ostvarivanje tih ciljeva bila je decentralizacija i delegacija. Pomenu}emo samo par bitnih ta~aka.

kao vrsta protivte`e mo}i i programima centralnih vlasti. odrediti da li novi zakon zaista usmerava norve{ku lokalnu upravu u nekom posebnom pravcu. Zakon daje lokalnim vlastima {iri prostor i ve}u slobodu u pogledu na~ina da organizuju svoje aktivnosti. Komisija je odlu~ila da se ninakoji na~in ne koristi pojmom lokalna samouprava ve} da. 6. ZAVR[NE NAPOMENE Smatramo da bi bilo preterivanje opisati novi norve{ki Zakon o lokalnoj upravi kao duboku reformu bilo odnosa centralne vlasti i lokalnih organa.. [to se ti~e odnosa izme|u razli~itih nivoa vlasti. umesto toga. Komisija se odlu~ila da svoje razmi{ljanje zasniva na integracionom modelu odnosa izme|u centralne vlasti i lokalne uprave u modernoj unitarnoj dr`avi. ustavnom smislu – da se naglasi klasi~na vrednost lokalne uprave – autonomija. bilo da je re~ o strukturama politi~kog odlu~ivanja (na primer. 70 Vidi: npr. a {ta ne. neke napomene o tome {ta. Zakon je do izvesne mere predstavljao institucionalizaciju eksperimenta slobodnih komuna. kome su data ve}a ovla{}enja putem delegiranja. govori o lokalnoj demokratiji (lokalt folkestyre). Novi zakon izri~ito govori o ovim odnosima u terminima autonomije i integracije i. u tom smislu da je do izvesne mere usvojio neka iskustva tog eksperimenta i obezbedio zakonski okvir za organizacione oblike za ~iju primenu je ranije bilo potrebno posebno odobrenje. u meri u kojoj su oni vi|eni kao suprotni pojmovi. dokazi ne dovode ni do kakvog jasnog zaklju~ka. mogu}nost da izabere izme|u modela proporcionalne zastupljenosti – PZ model – i ve}inskog modela). Sorensen.69 Sa druge strane. Bilo bi ipak nepravedno re}i da Komisija nastojala da pro{iri odlu~ivanje na lokalnom nivou. ali neke karakteristike novog zakona o op{tinama mogu – namerno ili slu~ajno – poslu`iti da se olak{aju kretanja u tom pravcu. bilo same lokalne uprave. bar u ovom momentu. rezultat namernih procesa. Ne mislimo da je ovakav razvoj bio namera Komisije ni zakonodavca. na kraju.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 129 ekspanziji.korisni~ku demokratiju"70 prete da gra|ane pretvore u puke potro{a~e i svedu ulogu lokalne uprave na nivo instrumenta za obezbe|enje usluga. bilo o odnosima izme|u po69 Ne tvrdimo ovim da su svi porasti administrativnog uticaja koji su mogu}i. . 1995. Da}emo. kao i novim tehnikama menad`menta. Te{ko je. Zakon obuhvata. Izgleda da je bilo veoma malo razumevanja za simboli~nu potrebu – u formalnom. Na manje-vi{e simboli~nom nivou. prema na{em mi{ljenju. ideje i praksa koje se odnose na pove}anu potro{a~ku orijentaciju i .

. Na{ zaklju~ak je da }e novi zakon uroditi ve}om raznoliko{}u organizacija lokalnih uprava nego prethodni. nego tako|e i rezultat procesa vezanih za fiskalna pitanja i za utvr|ivanje programa na dr`avnom nivou. Do koje mere novi Zakon usmerava norve{ku lokalnu upravu u pravcu lokalnog "upravljanja". a pri tom je dozvoljeno da se razlikuju na~ini na koje se odluke donose i izvr{avaju. na primer. zagovaraju ulogu – ili pre funkciju – lokalne uprave kao koordinatora razli~itih dr`avnih programa u odre|enim oblastima. problemati~no nam izgleda to {to nije dozvoljeno da se programi zna~ajno razlikuju od jedne lokalne vlasti do druge. treba imati na umu da je nordijska lokalna uprava i do sada imala vi{e od ove obimne funkcije i konsolidovane strukture nego. Na{ argument je da se ovo mo`e posmatrati kao neobi~no stanovi{te ako je namera da se oja~a institucija lokalne uprave.. a da one mogu da imaju slobodu da izaberu razli~ite programe za svoje zajednice. i ve} smo ranije istakli neke te{ko}e koje su svojstvene primeni ideja novog javnog menad`menta. Treba dodati da to svakako nije rezultat samo novih zakonskih propisa. Ako se napusti ideja o lokalnoj autonomiji.upravljanja zajednicom". sem ukoliko se ne pojave novi dokazi o suprotnoj tendenciji. dok se integracioni model primenjuje na sferu dono{enja programa i primene programa. sa demokratske ili ustavne ta~ke gledi{ta. kako to Stoker defini{e. Smatramo da je osnovano tvrditi da se autonomni model primenjuje na sferu organizacije.1993. politi~ke funkcije lokalnih vlasti le`ale bi u njihovoj sposobnosti da resorne programe prilagode i koordiniraju sa lokalnim potrebama i uslovima. Zapravo. kao i Francesco Kjellberg71. lokalna uprava u Engleskoj. Te{ko je me|utim. Vidi: Stokerov ~lanak u ovoj zbirci. .. ali verujemo da je. postavljanje {ire uloge za lokalne vlasti"72.130 Norve{ka liti~kog i administrativnog sektora vlasti (na primer. Ali. autonomija i sloboda lokalne uprave smanjena pre nego pove}ana u poslednjoj deceniji dvadesetog veka.. sve u svemu. Novi zakon je o~igledno imao cilj da napravi razliku izme|u politi~kih i administrativnih radnika i da oja~a politi~ke elemente u lokalnoj upravi. Mi nismo uop{te ube|eni da je ovaj zakon bio uspe{an u tim oblastima.. da li }e predlog bud`eta podnositi NAS ili komitet politi~ara). da bi uklju~io . u smislu u kome termin koriste na primer Rhoders i Stoker i ostali? Ta~no je da Komisija. bilo bi logi~nije o~ekivati da je dr`avna odgovornost da obezbedi da se pravila igre ne razlikuju izme|u op{tina. i posebno tehnike MPC. Svaki kona~ni zaklju~ak na ovu temu mora}e da sa~eka nova istra`ivanja. na tako esencijalno politi~ku organizaciju kakva je 71 72 Kjellberg. [tavi{e. shvatiti kako bi novi zakon mogao da predstavlja korak u pravcu .

lokalne uprave mogu da izaberu organizacione forme – na primer.. stvorio nove uslove koji uti~u na na~in na koji lokalni ve}nici defini{u i obavljaju svoju ulogu. da li to mo`e biti takozvano ja~anje politi~kog kapaciteta lokalnih uprava. Predsednika opštine i njegovog zamenika indirektno bira ve}e za celo trajanje mandata ve}a od ~etiri godine. dok je to izgleda bio centralni element u. 1999. mo`da delimi~no zbog toga {to je ve}ina op{tina izabrala da se vrati na raniji sistem u kome je NAS imao nadle`nost za podno{enje predloga bud`eta. Diskutabilno je. Uo~ljiva je op{ta tendencija da se nastavi postepena profesionalizacija politi~kog rukovodstva na lokalnom nivou73. Novi zakon je tako|e dao NAS pove}anu slobodu u unutra{njem mena73 74 Vidi: npr. Ranije su bili predvi|eni (re)izbori za predsednika i njegovog zamenika na polovini mandata. me|utim. Aulich. 1999. do izvesne mere. Prema novim propisima. odnosno oblasti. Verujemo da su se u ovom pogledu desile neke zanimljive promene. .Uporedna iskustva lokalnih samouprava 131 lokalna uprava. Vredi primetiti. zakonu koji daje ministru opšte ovlaš}enje da dozvoli organima da eksperimentišu sa organizacionim reformama. budu}i da je on ukidao njihovo zakonsko pravo da podnose ve}u predlog bud`eta. me|utim. Promene u ulogama ve}nika mogu do}i vi{e kao indirektna posledica novog zakona. sa dve na ~etiri godine74. na primer. Zakon je mo`da. da eksperiment ne uklju~uje nijedno novo ili pove}ano formalno ovla{}enje ili izvr{nu vlast za direktno izabranog predsednika op{tine. Caulfield. U po~etku je me|u norve{kim najvi{im administrativnim slu`benicima postojao {iroko ra{iren skepticizam prema novom zakonu.75 Tokom lokalnih izbora u jesen 1999. australijskim reformama lokalne uprave. godine. tj. Usvajanje ve}inskog modela u nekim gradovima mo`e tako|e da stvori nove uslove za ve}nike. Ono {to novi zakon nije uradio je redefinisanje politi~kih (i do izvesne mere administrativnih) uloga. izuzev produ`enja mandata predsednika op{tine. odnosno oblasti. Te{ko je ubediti se da su nove mere u stvarnosti poslu`ile tome da se generalno osna`e lokalni ve}nici. u pogledu strukture komiteta – koje dalje mogu imati implikacije na aktivnosti ve}nika.doktrine" menad`menta po ciljevima. Zakonski osnov je na|en u Forsoksloven. Izgleda da je protivljenje splaslo. 20 lokalnih uprava }e napraviti eksperiment sa direktnim izborom svoga predsednika. ali izgleda da to nije svojstveno jedino Norve{koj. 1996. ali ovo nije re{enje koje je bilo uneto u novi zakon o op{tinama76. Larsen. posle dve godine. 75 76 Vidi: npr. Imamo utisak da lokalni ve}nici imaju te{ko}a da se prilagode aktivnostima {irokog postavljanja ciljeva koje nala`u ideje koje proisti~u iz . sa vi{e ve}nika koji primaju nov~anu naknadu i sa redukcijom u veli~ini lokalnih ve}a i komiteta.

Poslednjih godina postoje indikacije o poja~anoj tenziji izme|u NAS i politi~ara u nekim op{tinama. Da li je to istina i da li se mo`e pripisati promenama koje je prouzrokovao novi zakon. i dalje su otvorena pitanja na koja nova istra`ivanja tek treba da daju odgovore.132 Norve{ka d`mentu lokalnim organima vlasti. .

godine. Privatizacija. koja sada ima vi{e vlasti i nadle`nosti i odgovorna je svojim gra|anima. kriminal i dru{tveni konflikti. Univerzitet Rutgers. nakon vi{e od ~etiti decenije komunizma. Te promene su uticale na brzinu sprovo|enja reformi i imale su zna~ajan uticaj na kona~no stanje. nezaposlenost. 1999. UVOD Kolaps komunisti~kog sistema u zemljama centralne i isto~ne Evrope stvorio je nove sistemske uslove za razvoj na lokalnom nivou i u potpunosti promenio ulogu lokalne samouprave u razvojnim procesima. imali su zna~ajan uticaj na pravila po kojima deluju postkomunisti~ke dr`ave. kao {to su pove}anje socijalne nejednakosti. godine.133 Miroslaw Grochowski Joanna Regulska* NOVO PARTNERSTVO I SARADNJA: LOKALNA SAMOUPRAVA I INSTITUCIJE KOJE JE PODR@AVAJU – SLU^AJ POLJSKE 1. decentralizacija administracije. Pojavili su se novi izazovi koji su rezultat procesa socijalne. bi}e prikazano sada{nje stanje reformi lokalne samouprave koje su pokrenute lokalnim izborima iz 1990. Na osnovu poljskog iskustva u poslednjih osam godina. Prvo. kao i razvoj nevladinih organizacija (NVO). smatramo da budu}nost lokalne samouprave u Poljskoj zavisi u velikoj * Univerzitet Warsaw. . Cilj ovog rada je dvostruk. Od 1989. prenos vlasti. politi~ke i ekonomske transformacije. Dalje. godine Poljska je pro{la kroz nekoliko faza koje su karakterisale promene politi~kih okolnosti u pogledu procesa decentralizacije. bi}e razmotreni evolucija prilika koje uti~u na obavljanje lokalne samouprave i izmenjena uloga lokalne samouprave u sistemskim reformama u Poljskoj. Sa ovim izazovima mora da se suo~i lokalna samouprava.

moralo da se sa~eka ~etiri godine. Postoje dva tipa okruga: urbani (koji obuhvataju povr{inu jednog grada) i ruralni (koji obuhvataju povr{inu nekoliko op{tina). LOKALNA SAMOUPRAVA U POLJSKOJ Lokalna samouprava u savremenoj Poljskoj funkcioni{e na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi od 8. godine. godine pokazali su odanost daljim reformama i zainteresovanost lokalnih politi~ara za njih. prva nekomunisti~ka vlada predvo|ena liderima . januara 1999. izgradnji mre`e. 1997. donet 1997. Po~etkom 1990. U zavisnosti od ekonomskih potencijala. koji delimi~no kontroli{u predstavnici centralne vlasti (voivod). 1995. jedini oblik lokalne samouprave postojao je na op{tinskom nivou. Lokalni izbori odr`ani 1994. kada su postkomunisti~ke partije do{le na vlast 1993. proces pripremanja slede}e etape u reformama lokalne samouprave je bio zaustavljen2. Ideja decentralizacije je ipak postala veoma popularna me|u ljudima u razli~itim delovima zemlje. olak{avaju}i tako saradnju izme|u lokalne samouprave i razli~itih vrsta nevladinih organizacija (NVO). Postoji 2. marta 1990. pripremi zajedni~kih strategija i ohrabrivanju aktivnog u~e{}a gra|ana. slede}i korak biti uspostavljanje samouprave na okru`nom i pokrajinskom nivou. ruralne i me{ovite. Vrhovni sud {titi nezavisnost lokalne samouprave. Poljska ima troslojni sistem javne administracije sa dva nivoa lokalne samouprave: op{tine (gmina) i okruzi (powiat) i tre}im nivoom. demokratski izabrana pokrajinska ve}a (sejmik). 2 3 1 Regulska. Me|utim. .. Na terenu su se pojavile inicijative usmerene na razvoj struktura koje bi imale funkcije sli~ne funkcijama budu}ih okruga. godine. 2. urbano-ruralne. Od 1. razlikuju se tri tipa op{tina: urbane.489 op{tina. do Zakoni o izbornom sistemu.134 Poljska meri od razvoja institucija za podr{ku koje unapre|uju demokratsku tranziciju. geografskih karakteristika i tradicije. do januara 1999. prihodima lokalnih samouprava. o pokrajinskim slu`bama finansijske kontrole i o samoupravi na pokrajinskom i okru`nom nivou. Sa reformama je. i na osnovu drugih propisa donetih tada i kasnije1. 376 okruga i 16 pokrajina. a delimi~no novostvorena. demonstriraju}i rastu}u podr{ku decentralizaciji3. Novi poljski Ustav. me|utim. navodi da je lokalna samouprava oblik u~e{}a gra|ana u procesu administriranja i demokratskog upravljanja. Grochovski. Od propasti komunizma 1990.Solidarnosti" predvidela je da }e posle stvaranja op{tinske samouprave. Ovakva saradnja doprinela bi mobilizaciji lokalnih i regionalnih politi~kih resursa.

prenose se zakonom. Op{tinska ve}a biraju gradona~elnika i izvr{ni odbor. kao i ~injenica da pokrajine imaju samostalnost u upravljanju. Najva`niji je decentralizacija nadle`nosti i finansija i njihovo ustupanje demokratski izabranim lokalnim vlastima na op{tinskom. Nadle`nosti koje se defini{u kao pripadaju}e op{tinama ili njima delegirane. {to vodi direktno do zna~ajnog smanjenja prisustva centralne vlasti na nivoima ni`im od nacionalnog. delegirane i poverene funkcije. treba da omogu}i kreiranje i ostvarivanje programa pokrajinskog razvoja koji odra`avaju pokrajinske potencijale. Vojvode – predstavnici centralne vlasti – obezbedi}e da nijedna od planiranih aktivnosti ne kr{i zakon i da ne bude u sukobu sa dr`avnom politikom u pogledu javne bezbednosti. Op{tine imaju imovinu. a odobravaju i bud`et. Tako su lokalne samouprave obavezne da izvr{e konkretnu funkciju pod konkretnim uslovima. Op{tine. Teku}e reforme imaju nekoliko ciljeva. okruzi i pokrajine imaju nezavisne pravne subjektivitete i nezavisne bud`ete. 1993. upravljaju svojim osobljem i finansijama i odlu~uju o pitanjima vitalnim za lokalnu zajednicu. Op{tinsko ve}e je najva`niji organ odlu~ivanja i obi~no se sastoji od 15 do 40 ~lanova (45 do 100 ~lanova u gradovima sa vi{e od 100. odre|uju lokalne poreze i takse. mogu}nosti i prioritete5. Sa izuzetkom gradona~elnika.000 stanovnika). potrebe. za{tite `ivotne sredine i planova razvoja sistema autoputeva na nivou zemlje..Uporedna iskustva lokalnih samouprava 135 1997. Prema zakonskoj regulativi. Reforma je radikalno smanjila broj pokrajina (vojvodstava) sa 49 na 16. Mogu se tako|e baviti i biznisom ako 4 5 Kulesza. Op{tina je osnovna i najva`nija jedinica lokalne samouprave. {to ~ini entitete javnog sektora transparentnijim i odgovornijim za svoje pona{anje4. odobravaju planove ure|enja zemlji{ta i strategijske planove koji se ti~u lokalne zajednice. okru`nom i pokrajinskom nivou. koje su stvorile osnove za sistemske reforme i fundamentalno restrukturisale poljsku ekonomiju u periodu 1990-1993. Ve}a tako|e mogu odobriti formiranje ve}a u u`im zajednicama ili formiranje drugih lokalnih tela za predstavljanje razli~itih interesnih grupa. Ova promena. Uloga lokalnih vlasti (sejmik) bi}e da pripremi ove planove i da sprovede procedure i primeni sredstva. Postoje tri vrste nadle`nosti (funkcija) koje ima lokalna samouprava: sopstvene. Ta godina predstavlja prekretnicu u istoriji reformi lokalne samouprave u Poljskoj. ~lanovi izvr{nog odbora moraju biti ve}nici u op{tinskom ve}u. Parlamentarni izbori su vratili politi~ke snage izrasle iz pokreta . 1988. . op{tine imaju su{tinski isti spektar nadle`nosti.Solidarnost". Grochovski. koji zavisi u velikoj meri od veli~ine op{tine ili od drugih konkretnih lokalnih prilika. Poverene nadle`nosti se prenose specijalnim sporazumom.

podr`avanje kulturnih institucija ~ije aktivnosti prevazilaze op{tinske granice. kontrola saobra}aja. odr`avanje javnog reda i javne bezbednosti. Finansijsku kontrolu vr{e pokrajinske slu`be finansijske kontrole. prevenciju i za{titu od elementarnih nepogoda. Prema va`e}em zakonodavstvu. takse i druge doprinose. gra|evinska inspekcija (uklju~uju}i i izdavanje gra|evinskih dozvola). kao i za op{tinske usluge (na primer. za{tita `ivotne sredine. izgradnja i upravljanje op{tinskim stanovima. Ona se obra~unavaju na osnovu stanovni{tva op{tine. administracija. sakupljanje i odno{enje sme}a. Poslovi koji su delegirani se nadziru sa stanovi{ta zakonitosti. Ovo se tako|e primenjuje i na poverene poslove. Dr`avno zakonodavstvo postavlja okvir za lokalno oporezivanje. snabdevanje vodom. upravljanje vodama i za{titu `ivotne sredine. naro~ito njegove gornje granice. kao i za zemlji{ne registre. osnovna zdravstvena za{tita. gra|evinski nadzor. Op{tine mogu da odobravaju poreska osloba|anja. koji se poveravaju i prihvataju sporazumom na dobrovoljnoj osnovi. odre|enih umetni~kih {kola i specijalnih {kola. i sanitarni i epidemiolo{ki nadzor. izdavanje li~nih karata. Najva`nije delegirane nadle`nosti lokalne samouprave su: vo|enje evidencije o rezidentima. ~i{}enje ulica. snabdevanje vodom). Op{tine tako|e primaju davanja od centralnih vlasti i u~estvuju u raspodeli nacionalnog poreskog prihoda. kultura. Okruzi vr{e javne poslove u svoje ime i kao svoju nadle`nost. Op{ta davanja se obezbe|uju za pokrivanje teku}ih tro{kova slu`bi i delatnosti kao {to su obrazovanje. ven~anih i vo|enje evidencije o usvojenjima. za{titu od poplava i po`ara. socijalna slu`ba. umrlih. efikasnosti i efektivnosti. izgradnja i odr`avanje puteva i mostova. upravljanje javnim parkovima. kao {to su op{te bolnice. pijace. poljske op{tine su ovla{}ene da ubiraju poreze. izgradnju i odr`avanje puteva. kultura. kanalizacija. groblja i javne zgrade. okruzi izvr{avaju samo one poslove koji su zakonom izri~ito odre|eni za njih. . Za razliku od op{tina. koje deluju po ovla{}enju predsednika Vlade. lokalni javni saobra}aj. javna bezbednost. op{tinski biznis i op{tinski stanovi. koje su nadle`ne za sva pitanja koja nisu izri~ito dodeljena nekom drugom nivou vlasti. Smatra se da slede}i zadaci pripadaju op{tini: planiranje. vo|enje mati~nih knjiga ro|enih. promovisanje ekonomskih aktivnosti.136 Poljska mogu da doka`u da postoji potreba za takvom vrstom aktivnosti i da potrebe gra|ana ne mo`e da zadovolji neka tre}a strana. vatrogasne brigade i zemlji{ni registri. Novostvoreni okruzi su odgovorni za funkcionisanje srednjih {kola. Sopstveni poslovi op{tina vr{e se u skladu sa lokalnim potrebama i odgovornostima. upravljanje medicinskim ustanovama. socijalno staranje. borbu protiv nezaposlenosti. za{titu prava potro{a~a i odr`avanje okru`nih ustanova i komunalnih slu`bi. Poslovi koji su delegirani op{tinama moraju se vr{iti u skladu sa standardima koje je postavila centralna vlast.

rad na poreskom sistemu i novom sistemu prenosa me|u nivoima vlasti napreduje. okru`ne i pokrajinske vlasti direktno ili indirektno povezani sa dve druge reforme. Osnovni zadaci pokrajinske uprave u oblasti javnih slu`bi su: sprovo|enje vi{eg obrazovanja. Sa druge strane. Ova dvojna struktura javne uprave na pokrajinskom nivou je smatrana neophodnom kako bi se za{titili interesi dr`ave i osigurao unitarni karakter poljske dr`ave. kao i da dr`avne institucije koje deluju u pokrajini adekvatno izvr{avaju svoje funkcije. prostorni razvoj. za puteve i transport. Sistem prenosa izme|u nivoa vlasti nije dovoljno jasan. bud`etom i ovla{}enjima u oblasti ekonomske politike i razvojnih planova pokrajine. Prva je reforma zdravstvenog sektora. Postoje}i poreski sistem u Poljskoj i njegov odnos sa sistemom prenosa sredstava me|u nivoima vlasti ne obezbe|uju teritorijalnim autonomijama stabilne izvore prihoda. postoji vojvod koga postavlja dr`ava. koja je tek nedavno zapo~ela (u januaru 1999). Treba tako|e pomenuti da su problemi u sprovo|enju reformi javne uprave sa kojima se susre}u op{tinske. upravljanje vodama. Pokrajinska uprava je tako|e odgovorna za modernizaciju ruralnih oblasti. Ipak. Sa jedne strane postoji pokrajinska uprava – sejmik – sa pravnim subjektivitetom. za{titu `ivotne sredine. Najva`niji element reformi lokalne samouprave je decentralizacija javnih finansija. lokalna sa6 Gilowska. na nivou pokrajine postoji dvojnost strukture javne uprave. Ne postoje proverene formule koje se mogu koristiti za izra~unavanje stvarnih tro{kova i prihoda lokalnih i pokrajinskih uprava. sa ciljem da obezbede informacije koje se mogu upotrebiti kada se budu uvodile promene u postoje}i sistem.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 137 Kao {to smo ve} pomenuli. kulturnim institucijama i ustanovama za socijalno staranje koje slu`e pokrajinskoj zajednici. upravljanje posebnim vrstama {kola za profesionalno osposobljavanje. u~iteljskim akademijama. Tro{kovi usluga koje treba da obezbede okruzi su ~esto bili potcenjivani. banjama i le~ili{tima. ~ija je odgovornost da osigura da se dr`avni programi sprovode i primenjuju u pokrajini. Bud`et za nove okruge je kalkulisan uz kori{}enje istorijskog metoda (bazira se na tro{kovima iz prethodnih godina za pribli`no isti broj stanovnika). Druga je reforma obrazovanja. U oba slu~aja. posebno u pogledu njihove modernizacije i odr`avanja. . Nezavisne istra`iva~ke institucije i organi centralne vlasti su pratili rad razli~itih nivoa samouprave. ~iji je tvorac centralna vlast. Op{tine i okruzi ~esto ne mogu da izvr{e svoje funkcije jer sistem prenosa sredstava izme|u nivoa vlasti ne obezbe|uje pristup dovoljnim fondovima. koja po~inje u septembru 1999. specijalizovanim medicinskim ustanovama. 1999. Iskustva iz prvih nekoliko meseci pokazuju da je novi sistem potrebno jo{ dosta pobolj{ati6. bibliotekama.

zahtevao decentralizaciju institucija nasle|enih od komunizma7. Uspostavljanje samouprave na lokalnom i pokrajinskom nivou jo{ traje u smislu da se novouvedena re{enja najpre testiraju. Horvath. mo`e se izvu}i zaklju~ak da je proces decentralizacije u Poljskoj prili~no odmakao. proces poku{aja da se isprave gre{ke dove{}e do toga da se prona|u optimalna re{enja. decentralizacija je mogla da doprinese mobilizaciji dru{tva i dru{tvenoj podr{ci koja je bila potrebna da bi se sprovele te{ke i skupe reforme. koje }e se ~esto vr{iti u promenjenim uslovima. dr`ava – kao institucija – izgledala je kao struktura nasle|ena od komunizma).138 Poljska mouprava preuzima nove i te{ke zadatke. Decentralizacija je tako|e vi|ena i kao korisno sredstvo za promovisanje ekonomskog razvoja. bez dubokih promena u sistemu prenosa sredstava izme|u nivoa vlasti. Za to postoji nekoliko razloga. a zatim. od kojih je najva`nije to {to je decentralizacija bila najsigurniji na~in za razbijanje dr`avnog monopola vlasti (~ak i posle parlamentarnih izbora i dolaska na vlast nekomunisti~ke vlade. Najzad. treba razumeti za{to je decentralizacija u Poljskoj bila i jo{ uvek je tako va`na. Ipak. Alternativne forme raspodele mo}i i resursa koje je nudila decentralizecija. ZA[TO DECENTRALIZACIJA? Da bi se razumele su{tina rasprava i borbi za lokalnu samoupravu i evolucija okolnosti u pogledu vr{enja uprave u Poljskoj. Tre}i razlog je to {to je stvaranje fleksibilnog sistema javne uprave. dru{tvo i ekonomiju. Decentralizacija poma`e da se ponovo otkrije raznolikost lokalnih prilika koje su tako va`ne za ekonomski razvoj. u skladu sa vremenom. 1993. Razbijanje dr`avnog monopola vlasti zna~ilo je vi{e od promene njenih nadle`nosti i smanjivanja njene vlasti u odre|enim sferama javnog `ivota. Modifikacija dovodi do potrebe za promenama zakonodavstva. 3. ali da je jo{ daleko od zavr{etka. Elander. ako je potrebno. . Ove dve reforme iz osnove menjaju na~in na koji se usluge u oba sektora pru`aju i finansiraju. 1997. Zna~ilo je redefinisanje uloge dr`ave i bilo je faktor promena i kontrole. lokalna samouprava ne}e biti u stanju da izvr{i ove zadatke. I takav zaklju~ak bi bio ispravan. koji je bez sumnje potreban svakoj modernoj dr`avi. Prema tome. Decentralizovana dr`ava je bila opipljiv dokaz da je komunisti~ki sistem postao pro{lost. modifikuju. izgledale su kao novi okvir unutar koga treba ponovo izgraditi dr`avu. 1997. niti }e biti u stanju da obavi one zadatke koji su joj ranije poverile dr`avne vlasti. Mo`e se pretpostaviti da }e ta re7 8 Ben-Elia.8 Iz ovog kratkog prikaza stanja reformi lokalne samouprave.

Ranije pomenuta razgradnja dr`avnog monopola vlasti bila je va`an uzrok popularnosti decentralizacije. Kona~an uspeh decentralizacije ne zavisi samo od uspeha reformi lokalne samouprave uvo|enjem novih administrativnih oblika. nego predvideti kada }e se evolucija ili tranzicija zavr{iti. ali tranzicija jo{ uvek traje. Dr`avni monopol se izra`avao kao politi~ki monopol.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 139 {enja poslu`iti kao referentna ta~ka za dalje diskusije o odnosu izme|u razli~itih nivoa lokalne samouprave i centralne vlasti.demokratske" institucije demokratske? Kakve mere treba preduzeti da bi se podr`ali demokratija i demokratske institucije? Koje institucije su najva`nije u razvoju upravljanja? Koliko je efikasna lokalna samouprava? Koje kriterijume treba koristiti za odre|ivanje granica teritorijalnih jedinica u cilju obezbe|ivanja da te jedinice budu ekonomski efikasne i da u isto vreme obezbede dru{tveno u~e{}e u procesu odlu~ivanja? Da li }emo ponovo imati autoritarnu vladavinu zato {to na{e demokratske institucije nisu dovoljno . Nakon devet godina demokratije. uniformnost dr`avne 9 Grochowski & Kowalczyk. da li mi zaista znamo {ta su demokratske institucije? Koliko su . administrativne strukture su uspostavljene. Ne postoji jedan validan indikator koji se mo`e koristiti za procenu progresa u procesima transformacije. trebalo je da u kratkom periodu donesu revolucionarne promene – kao {to je uspostavljanje tri nivoa upravljanja. Kako bi se okon~ala decentralizacija. Reforme javne administracije u Poljskoj zami{ljene po~etkom 90-ih. potrebne su aktivnosti u razli~itim oblastima. Prilike se menjaju i navedena pitanja treba neprekidno razmatrati kao deo procesa pra}enja decentralizacije i transformacije. Poljsko iskustvo pokazuje da je lak{e ukazati na po~etak perioda evolucije i tranzicije. .demokratske"? Situacija se razvija u Poljskoj. 1991. umesto revolucije. Poljska je u{la u period dugotrajne evolucije koja se zavr{ila po~etkom 1999.9 Promena klime u pogledu ovih reformi uticala je na njihovu brzinu i. kada su pokrajine i okruzi postali operativni. decentralizacija javnih finansija i stvaranje novog okvira za dru{tveni i ekonomski razvoj. Ulaskom u novu fazu transformacije sistema. Evolucija je zavr{ena. Iskustva iz poslednjih nekoliko godina pokazuju za{to treba biti obazriv prilikom predvi|anja.. Da li je demokratija potreba decentralizovanog sistema upravljanja? Da li je decentralizovan sistem upravljanja ikakva garancija konsolidovane demokratije? Lista pitanja na koja jo{ uvek nismo spremni da odgovorimo je prili~no duga~ka. Ne postoje precizna sredstva za procenjivanje dostignu}a i merenje neuspeha.. kao i u drugim postkomunisti~kim dr`avama u ovom delu sveta. te{ko je predvideti koliko brzo }e Poljska u}i u novu fazu transformacije i kako }e ta nova faza uticati na organizaciju i vr{enje lokalne samouprave. Me|utim. odnosi izme|u lokalne samouprave i centralne vlasti ste}i }e novi kvalitet.

godine mogu razlikovati ~etiri faze u ovoj evoluciji. To se reflektovalo kako na rezultate. Proces decentralizacije u Poljskoj imao je pravac odozdo nagore. Reforme lokalne samouprave koje su po~ele odozdo nagore na op{tinskom nivou. Zbog toga bi se moglo re}i da je Poljska do`ivela devoluciju evolucijom i da se iz perspektive 1999. jedini je na~in da se postigne transformacija starog sistema i uspostavljanje novih uslova za razvoj. najva`nije inicijalne promene bile su uvo|enje slobodnih lokalnih izbora i odustajanje od politi~kog monopola. tako i na brzinu promena. U sferi uprave. godine ozna~ilo je po~etak reformi javne administracije. zapo~ela je transformacija u ekonomskoj sferi. DEVOLUCIJA EVOLUCIJOM Uspostavljanje lokalne samouprave u Poljskoj predstavlja izraz potrebe da se decentralizuje dr`avna struktura i prenese vlast koju je ranije monopolisao komunisti~ki re`im. po{to je gra|anima data mogu}nost da u~estvuju u procesu dono{enja odluka i da svoje mi{ljenje iska`u slobodno. i zavr{ila se 1993. Kada su sistem centralnog upravljanja i centralno-planska privreda bili napu{teni u korist sistema zasnovanog na tr`i{noj privredi. kao svojina i vlasni~ka prava. . Ustavne garancije zakonodavne autonomije lokalne samouprave donele su fundamentalne promene u sistemskoj sferi.140 Poljska vlasti. predstavljale su va`an korak na po~etku perioda transformacije u pet sfera od krucijalnog zna~aja za demokratsku tranziciju. Prva faza je zapo~ela 1990. 4. Promene u sferi javne administracije i reorganizacija dr`ave imale su pre evolutivni nego revolucionarni karakter. Uspostavljanje lokalne samouprave na op{tinskom nivou 1990. finansijski monopol i monopol upravljanja.10 Prenos vlasti. uklju~uju}i i neslaganje. iako je zapravo zapo~eo na vrhu. jer ga je zapo~ela prva nekomunisti~ka vlada. sistemska i ekonomska sfera. a to su: politi~ka. U politi~koj sferi. 1993. godine. zajedno sa promovisanjem privatizacije i delegiranjem nadle`nosti. Ideolo{ki principi dominirali su nad racionalnim razmi{ljanjima o tome koja su re10 Regulski. Da bi se okon~ao proces decentralizacije. mora se razgraditi ovaj petodimenzionalni monopol. proces duboke transformacije je zapo~eo eliminisanjem ve}a kojima je rukovo|eno iz centra i delegiranjem serije zadataka centralne vlasti lokalnoj samoupravi. sfera uprave i sfera gra|anskih prava. To je bila faza koju su karakterisale veoma intenzivne pripreme za reformu lokalne samouprave. Uvo|enje lokalne samouprave bio je veoma va`an korak u transformaciji sfere gra|anskih prava.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

141

{enja po`eljna a koja mogu}a. Posmatraju}i sa distance od devet godina, pre smo spremni da poverujemo da je uvo|enje institucija lokalne samouprave 1990. godine bilo u velikoj meri, ako ne i u potpunosti, manifestacija `elje reformatora da razgrade monopol dr`ave. Manje pa`nje se pridavalo ekonomskim problemima institucija lokalne samouprave, koje su, posle godina funkcionisanja u sistemu koji je sputavao lokalne potencijale i inicijative, izneneda postale nadle`ne za mnoge nove poslove. Prvi korak reforme imao je nekoliko slabih ta~aka. Lokalne samouprave postale su nadle`ne za poslove ~iji tro{kovi nisu bili precizno izra~unati i koji ~esto nisu ni danas jasni.11 Vreme potrebno za regulisanje imovinskih prava pre nego {to imovina pre|e u vlasni{tvo op{tine nije bilo dobro odmereno, dok su drugi poslovi bili razdeljeni mehani~ki. Podela poslova i prerogativa izme|u dr`avne administracije i institucija lokalne samouprave nije bila postojana. Provizorna i promenljiva priroda zakonodavstva o lokalnim finansijama bila je jo{ jedna prepreka za strukture administracije lokalne samouprave koje su bile u nastajanju. Lokalna samouprava u{la je u drugu fazu (koja je bila ekstremno antagonisti~ka u pogledu reformi), posle parlamentarnih izbora 1993. godine. Ova faza je trajala do parlamentarnih izbora 1997, kada se na vlast vratila koalicija koja je zapo~ela reforme 1990. godine. Treba naglasiti da momenti parlamentarnih izbora ozna~avaju promene odnosa prema reformi. Pozicija predstavnika lokalne samouprave bila je jasna: oni su uvek izjavljivali da su spremni da preuzmu svoj deo odgovornosti za novu Poljsku.12 Lokalne samouprave u{le su u drugu fazu sa mnogo vi{e iskustva. Nau~ile su kako da reguli{u imovinska prava i da racionalizuju javne tro{kove. Investiranjem u infrastrukturu, op{tine su postavile temelje svog budu}eg ekonomskog razvoja i pobolj{ale uslove `ivota u svojim zajednicama. [tavi{e, op{tine su ~esto pomagale dr`avnoj administraciji u ostvarivanju njenih ciljeva.13 Kada je postkomunisti~ka partija do{la ponovo na vlast 1993. godine, po~eo je period stagnacije, za koji je bila karakteristi~na atmosfera na centralnom nivou koja je obeshrabrivala reforme.14 Ipak, ona se nije u potpunosti ose}ala na op{tinskom nivou, odnosno nije uticala na aspiracije i trendove koji su se mogli zapaziti na tom nivou. U stvari, ideja samouprave i budu}e decentralizacije Poljske uvek je bila `iva me|u predstavnicima lokalne samouprave i u lokalnim zajednicama. U pokrajini Nowy Sacz (ju`na Poljska) grupa lokalnih politi~ara od11 12 13 14

Gilowska, 1993. Gilowska, 1996. Samorzad, 1996. Wrobel, 1994.

142

Poljska

lu~ila je da nastavi sa reformama i da ih podr`i odozdo. Rezultat njihovih napora bilo je stvaranje Gradske zone javnih slu`bi (GZJS) 1. januara 1997. Zonu je sa~injavalo 14 op{tina na periferiji grada Nowy Sacz koje su odlu~ile da udru`e svoje resurse i da iskoriste proporcionalne u{tede u administriranju i pru`anju usluga. Ona je u tom gradu bila ustanovljena i da bi se testiralo kako bi drugi nivo administracije lokalne samouprave izvr{avao funkcije koje su ranije vr{ili centralna vlast i njeni organi. Iskustva iz prve godine funkcionisanja GZJS pokazala su da je jo{ jedan sloj lokalne samouprave u Poljskoj definitivno potreban.15 Tre}a faza zapo~ela je 1997. i zavr{ila se ustanovljavanjem okruga i pokrajina u januaru 1999. Na po~etku svog mandata, nova vlada se deklarisala da je re{ena da nastavi reforme lokalne samouprave. Ova faza se mo`e definisati kao faza kada su zapo~ele diskusije o ,,tehni~kom" aspektu reformi. U tu diskusiju su bile uklju~ene sve strane: protivnici, zagovara~i, vladaju}a koalicija, politi~ka opozicija i predstavnici lokalne samouprave. Na osnovu ideolo{kih razloga i principa, izno{eni su argumenti u pogledu tro{kova reformi i mogu}ih koristi od reformi, metoda za bezbolno sprovo|enje reformi i instrumenata za re{avanje potencijalnih problema i konflikata. Politika je, ipak, uticala na mnoge odluke o broju, veli~ini i obliku pokrajina i okruga. Tako|e treba primetiti da je proces sprovo|enja reformi izgubio impuls, jer je dru{tvena podr{ka reformama bila mnogo ni`a nego 1992. ili 1994. godine.16 Poslednja faza zapo~ela je 1. januara 1999. Ova faza }e biti va`an test za lokalnu samoupravu. Po prvi put u posleratnoj istoriji poljske teritorijalne jedinice imaju istinsku samoupravu. One }e morati da se suo~e sa izazovima koji proizilaze iz dve ~injenice: bliskog ~lanstva u Evropskoj uniji i novih pravila ekonomske igre kada dr`ava vi{e nema ulogu mo}ne podr{ke. U ovoj fazi }e morati da se odgovori na slede}a dva pitanja: kako resursi, funkcije i odgovornosti treba da se podele izme|u organa vlasti i drugih institucija (NVO) i do koje mere }e se lokalna samouprava oslanjati na tr`i{te kao na mehanizam koji oblikuje odnose izme|u razli~itih ~inilaca koji se pojavljuju na lokalnom i pokrajinskom nivou. Ova dva pitanja se ti~u razli~itih dimenzija decentralizacije. Prva dimenzija je decentralizacija izme|u razli~itih nivoa upravljanja, odnosno decentralizacija upravljanja na razli~ite nivoe vlasti. Druga dimenzija je decentralizacija razli~itih vrsta upravljanja na tr`i{te, ili na kvazitr`i{ni sistem i na NVO. Mo`e se re}i da ~etvrta faza otvara potpuno novi period u razvoju lokalne samouprave u Poljskoj. Jedinstveni kvalitet ovog perioda bi}e u ~injenici da budu}i razvoj lokalne samouprave ne}e zavisiti samo od uslova koje je stvorila cen15 16

Hausner, 1998. CBOS, 1998.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

143

tralna vlast, ve} i od institucija za podr{ku koje promovi{u konsolidaciju demokratije. U ovom kontekstu jasno je da }e uloga lokalne samouprave biti razli~ita, po{to }e lokalna samouprava imati brojne nove partnere koji }e delovati na istom nivou. 5. U^VR[]IVANJE DEMOKRATIJE 5.1. Lokalna samouprava i institucije koje je podr`avaju Raspad komunisti~kog sistema stvorio je po~etne uslove za uspostavljanje demokratske vlasti u Poljskoj. Slobodni parlamentarni izbori i izbori za lokalnu samoupravu omogu}ili su stvaranje bazi~nog jezgra demokratske institucionalne mre`e. Me|utim, kao {to je ve} ranije istaknuto, lokalna samouprava je pro{la kroz period od nekoliko godina gu{enja, {to je bilo rezultat protivljenja centralnih vlasti reformama javne administracije. Mo`e se postaviti hipoteza da lokalna samouprava kao institucija i alternativni koncept vladanja nije trpela zahvaljuju}i podr{ci organizacija i institucija posve}enih promociji demokratskih reformi i zahvaljuju}i saradnji me|u lokalnim samoupravama. Iako ova podr{ka nije mogla da produbi promene u sistemu, niti da se prevede u novo zakonodavstvo, njenu ulogu ne treba potcenjivati. Erupcija NVO posle 1990. godine bila je od krucijalnog zna~aja za reforme lokalne samouprave.17 Pojavljivanje brojnih profesionalnih i gra|anskih organizacija, njihova saradnja sa lokalnim vlastima i uspostavljanje novih veza izme|u lokalnih samouprava, kako u zemlji tako i sa inostranstvom, sve je to svedo~ilo o razvoju novih gra|anskih i politi~kih oblasti koje su poku{avale da funkcioni{u nezavisno od centralne vlasti.18 Restitucija {irokog spektra gra|anskih i politi~kih prava u lokalnim zajednicama, kao {to su slobodni izbori, sloboda govora, sloboda udru`ivanja i pravo na osnivanje i u~estvovanje u NVO, otvorila je nove mogu}nosti za u~estvovanje u javnom `ivotu. Uspostavljanje novoste~enih prava i sloboda odvijalo se u mno{tvu formi (na primer, glasanje, u~estvovanje u lokalnom odlu~ivanju, gra|anske inicijative itd.). Stepen u kome te nove gra|anske i politi~ke oblasti afirmi{u svoju nezavisnost zavisi ne samo od zakonskih odredaba, ve} je u velikoj meri odre|en sposobno{}u institucija i pojedinaca da iskoriste ova prava. Iako je prvi, odnosno zakonodavni aspekt, jo{ uvek nepotpun i ~esto ograni~ava ova prava, izgleda da drugi uslov ~esto nije zadovoljen. ^injenica da mnogi gra|ani ne koriste svoje glasa~ko pravo dokazuje da oni ne koriste mogu}nosti za u~e{}e koje imaju. U slu~aju
17 18

Les, 1994; 1994a. Schimanek, 1998.

144

Poljska

Poljske, 42% bira~a glasalo je na lokalnim izborima 1990. godine; ~etiri godine kasnije ova cifra je pala na 33%; 1998. bila je 46%. Ove cifre nisu dramati~no niske, iako je zanimljivo ispitati za{to, posle perioda dru{tvene euforije za koji su bile karakteristi~ne spontane akcije koje su izra`avale interesovanje za javna pitanja, relativno malo gra|ana `eli da u~estvuje aktom glasanja. Izgleda da postoje dva obja{njenja. Prvo, nizak nivo participacije mo`e da demonstrira svesno kori{}enje novoste~enih sloboda i prava li~nog izbora. Dok je u pro{losti u~estvovanje na izborima bilo obavezno i nametano od komunisti~kih vlasti, ljudi sada mogu da biraju da li }e da glasaju ili ne}e. Tim izborom oni ostvaruju svoja nova prava. Drugo, porast pasivnog odnosa javnosti prema izborima mo`da pokazuje odsustvo vere kod ljudi da njihovo u~e{}e mo`e da ima bilo kakav uticaj na dru{tvene, ekonomske i politi~ke odluke koje se ti~u njihovog `ivota. To mo`e da bude i pokazatelj dru{tvenog razo~aranja promenama koje su se desile. Jo{ uvek postoji uverenje da u stvari nema razlike u tome da li gra|anin kao pojedinac izra`ava svoje mi{ljenje ili u~estvuje u radu lokalnog ve}a ili komiteta. Ovo pokazuje da su pro{le ideje i modeli pona{anja i u~estvovanja jo{ uvek duboko ukorenjeni u javnosti. Ipak, mogu}a su i druga obja{njenja. Mogu}e je da relativno skroman izlazak na izbore ne pokazuje pad interesovanja, ve} se pre mo`e tvrditi da je to posledica nedostatka politi~ke kulture. Transformacija je izazvala nagrizanje onoga {to je ranije bilo potvr|eno kao model pona{anja, a nikakvi novi modeli i mehanizmi nisu se do sada iskristalisali. Ljudi uglavnom razmi{ljaju o svojim li~nim interesima i dalje vide samo odraz svojih motiva i strategija u pona{anju drugih ljudi. Mogu}e je da ~esti, iznenadni konflikti i tenzije me|u lokalnim aktivistima, zajednicama i organima vlasti ukazuju na nedostatak ve{tine i mehanizama neophodnih za saradnju i istrajavanje na kolektivnim akcijama. Mo`e se postaviti hipoteza da {to su sna`nija nastojanja da se stvori dru{tvo sa u~e{}em u nekoj zemlji, to je {iri spektar mogu}nosti da gra|ani u~estvuju u aktivnostima lokalne samouprave. Kada su te mogu}nosti pravno garantovane, gra|ani su ja~e motivisani da se u takve aktivnosti uklju~e. Ova poslednja tvrdnja zahteva dodatna obja{njenja. Analiza referenduma odr`anih u Poljskoj za vreme prvog mandata lokalnih vlasti (1990-1994) pokazuje da je, i pored pravnih garancija, ve}ina referenduma bila neuspe{na. U toku ~etvorogodi{njeg perioda, gra|ani su bili uklju~eni u 148 takvih poku{aja, ali samo su u tri slu~aja uspeli da raspuste ve}a. Ove skromne cifre odra`avaju nedostatak interesovanja kod gra|ana da se uklju~e, ili da sprovedu proces referenduma do kraja. Uprkos po~etnom anga`manu i sakupljanju dovoljnog broja potpisa potrebnog za odr`avanje referenduma (10% stanovnika), premalo gra|ana obi~no iza|e na sam referendum

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

145

(da bi on bio va`e}i potrebno je 30% bira~a). Sa jedne strane, ti rezultati mogu da se posmatraju kao dokaz da su stvorene adekvatne pravne barijere da se osigura stabilnost lokalnih vlasti, dok, sa druge strane, oni odra`avaju kriti~ko raspolo`enje gra|ana, ali bez potrebne spremnosti da svoj kriticizam pretvore u kolektivnu akciju.19 Postoje dva mehanizma pomo}u kojih gra|ani i lokalni zvani~nici stvaraju nove gra|anske i politi~ke oblasti i institucionalizuju neka od tih dostignu}a. Ti mehanizmi su osnivanje nevladinih organizacija i razvoj institucija koje podr`avaju lokalnu samoupravu. U~e{}e u aktivnostima koje preduzimaju NVO i druge institucije koje podr`avaju lokalnu samoupravu za mnoge gra|ane je verovatno zamena za tradicionalna sredstva u~estvovanja u javnom `ivotu. Pove}ano interesovanje za ovakve aktivnosti daje potporu argumentu da promena zakonodavstva, demonopolizacija i reorganizacija institucionalne organizacije, iako same po sebi va`ne, nisu dovoljne da se trenutno i trajno promeni stav ljudi, ni da se stvori dru{tvo sa u~e{}em. Ipak, ako se posmatra nezabele`en porast nevladinih organizacija, nesumnjivo je op{te uklju~ivanje u oblikovanje nove ekonomske, dru{tvene i politi~ke realnosti. Zbog toga se postavlja pitanje da li je problem spremnost ljudi da u~estvuju, ili pa`nju pre treba usmeriti na uslove pod kojima se to u~e{}e de{ava. Da li je mogu}e da se posle inicijalnog izliva podr{ke, ljudi povla~e i ponovo bivaju nevoljni da sara|uju sa ,,vlastima", a u isto vreme prihvataju i po~inju da primenjuju demokratsku praksu? Tako gra|ani i dalje u ograni~enom obimu u~estvuju u izborima i referendumima, ali su mnogo otvoreniji kada je u pitanju uklju~ivanje van onoga {to se smatra tradicionalnim politi~kim prostorom. Bez obzira na razloge zbog kojih gra|ani ne glasaju, ili zbog kojih radije u~estvuju tako {to podr`avaju nevladine organizacije, mo`e se re}i da sada{nja i budu}a uloga organizacija za podr{ku jeste, i nastavi}e da bude, od vitalnog zna~aja za uspostavljanje mre`e demokratskih institucija samouprave20. U ovom kontekstu treba ista}i dva va`na, me|usobno povezana pitanja. Prvo, funkcija NVO unutar nove dr`avne strukture jo{ nije potpuno jasna. Drugo, izvesna dvozna~nost proizilazi iz odnosa izme|u NVO, lokalne samouprave i centralne vlasti. Nevladine organizacije su podr`avale proces demokratizacije nekoliko godina. Njihov politi~ki program rada je bio prili~no jasan: pomo}i da se uvede demokratija. Demokratija je uvedena, politi~ki program rada se promenio. Misija im je, ipak, jo{ uvek ista, jer kada se jednom uspostavi demokratska vlast, ona stalno mora da se u~vr{}uje.
19 20

Grobelna & Lyszkowska – Cieslik, 1995. Wejcman, 1997; Wozniak, 1998; Kosowski, 1998.

Lokalna vlast ~esto ne ceni ulogu NVO i shvata ih pre kao rivale ili potencijalnu pretnju svome uticaju ili. 1996.146 Poljska U ovom kontekstu se mogu postaviti brojna pitanja o tome kako }e se institucije za podr{ku pona{ati i kako }e one doprinositi u~vr{}ivanju demokratije. U Poljskoj. dok je svega 16% navelo da takav odnos ima sa centralnom vla{}u. kako pokazuje skandinavsko odustajanje od socijalisti~kih principa. obe strane – i NVO i lokalne vlasti – pokazuju malo razumevanja jedni za druge i ~esto gaje o~ekivanja koja se ne mogu nikako ispuniti. Da li }e se dr`ava prikloniti liberalnom modelu u kome }e mnoge osnovne usluge nuditi privatni sektor. Analize delovanja odre|enih NVO u Poljskoj koje se bave op{tim poslovima (socijalna politika. . ovi odnosi su sna`niji izme|u institucija koje deluju na pribli`nim nivoima. Podr{ka i saradnja sa NVO de{avaju se po sli~nom obrascu: 45% je ukazalo na lokalnu upravu i njena tela kao na prve saradnike. u najboljem slu~aju.) pokazale su zna~ajne razlike u odnosima izme|u centralnih i lokalnih organa vlasti i NVO. Wspolnota. lokalna i centralna vlast ne}e se ose}ati ugro`enim. kao saradnike kojima ne treba verovati. odnosno da menjaju na~in na koji ljudi razmi{ljaju i pona{aju se? Ako se dr`ava (organi centralne i lokalnih vlasti) odlu~i da manifestuje mo} i kontrolu. Filozofija pune socijalne sigurnosti koju obezbe|uje dr`ava ostavlja relativno malo prostora za aktivnosti NVO. U isto vreme. da }e tre}i sektor ~esto ispitivati pravac aktivnosti lokalnih vlasti i da }e vr{iti pritisak na njih da promene i modifikuju svoje programe. Sa druge strane. centralna vlast obezbe|uje sredstva za podr{ku NVO. Ovde ipak treba primetiti da neke NVO pokazuju jasnu `elju da uspostave te{nji kontakt sa centralnom administracijom (14% ispitanika). zapo{ljavanje itd. 21 Schimanek. po{to centralna vlast smatra da NVO obavljaju va`an zadatak. Tako 15% ispitanih NVO nije imalo nikakav kontakt sa centralnim nivoom vlasti (vlada i ministarstva).21 Pre svega. Mogu}e je da je ovo dokaz razumevanja da zadatak pojedinih NVO mo`e biti efikasnije izvr{en ako su uspostavljeni dobri odnosi sa razli~itim nivoima vlasti. uklju~uju}i i NVO? Da li }e lokalne vlasti posmatrati NVO kao punopravne partnere ili kao pretnju? Da li }e se centralna vlast i lokalne vlasti saglasiti da puste NVO da obavljaju svoju najva`niju funkciju. dok svega 7% NVO ne odr`ava nikakav kontakt sa lokalnom upravom. Pitanje finansiranja aktivnosti NVO je zna~ajan faktor u stvaranju odnosa izme|u javnih institucija i tre}eg sektora. 1998. prili~no je verovatno. uloga NVO bi}e svedena na najmanju meru. Ipak. Pitanje kakav }e polo`aj imati i koliko }e za NVO mo}i biti ostavljeno u okviru dr`avnog sistema zavisi od politi~ke ideologije dr`ave. po{to tre}i sektor ne}e predstavljati nikakvu ozbiljnu pretnju dr`avnim institucijama (centralnim i lokalnim).

.24 U~vr{}ena demokratija ima kvalitet da je imuna na dezintegraciju.sporazumni parlament".. To je faza u koju Poljska sada ulazi.23 Izgradnja stabilne demokratije ponekad podrazumeva napu{tanje aran`mana i institucija koje su mo`da olak{ale prvu fazu tranzicije. slobodni i po{teni izbori i institucije koje ~ine vladinu politiku zavisnom od izbora. 1986. Valenzuela. To su sloboda osnivanja i pristupanja organizacijama. 22 23 24 O’Donnell & Schmitter. U~vr{}ena demokratija nije oslobo|ena od faktora koji je destabilizuju. druga je u~vr{}ivanje demokratije. drugi su stvoreni prvih godina reformi. pravo glasa. Ovo je bio slu~aj u Poljskoj. Po{to je demokratija uspostavljena. Me|utim. zadovoljavanje uslova za rad u javnim slu`bama. O ovoj prvoj fazi uveli smo demokratska re{enja i mehanizme u njihovom minimalnom obliku. ovaj proceduralni trik je bio potreban da bi se pokrenula tranzicija. Institucije koje podr`avaju lokalnu samoupravu su potrebne kako bi se eliminisale formalne i neformalne institucije i mehanizmi koji ometaju u~vr{}enje demokratije. Postoji slo`en odnos kontinuiteta i diskontinuiteta izme|u prve i druge faze tranzicije. 1992. Izgradnja u~vr{}ene demokratije podrazumeva i potvr|ivanje i ja~anje odre|enih demokratskih institucija. alternativni izvori informisanja.22 Uspostavljanje demokratije se mo`e posmatrati kao po~etni korak u pravcu kompletne demokratske tranzicije. 1971. kao {to je postojanje ljutih ideolo{kih razila`enja me|u glavnim politi~kim partijama. Postoji osam institucionalnih zahteva za postojanje demokratije. sloboda izra`avanja. Neke od ovih institucija i mehanizama su nasle|eni iz komunisti~kog perioda. Dahl. To. kao i iz same prirode demokratske tranzicije. jer je Komunisti~koj partiji bio garantovan odre|en broj mesta u Parlamentu bez obzira na ishod izbora. ne zna~i da je u~vr{}ena demokratija stabilna i imuna na poreme}aje.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 147 Zna~aj NVO kao institucija za podr{ku na razli~itim nivoima lokalne samouprave proizilazi iz unapre|ivanja procesa demokratizacije. Tranzicija se mo`e podeliti u dve faze. kao {to su izborni sistem i revitalizovane ili novoosnovane politi~ke partije. Prva je uspostavljanje demokratije. me|utim. . Prvi parlamentarni izbori nisu bili u potpunosti slobodni i prvi Parlament je bio ozna~avan kao .. U~vr{}ivanje demokratije ima oblik borbe izme|u onih ~inilaca koji imaju koristi od postojanja tih institucija i onih koji je nemaju. treba preduzeti napore da se ona u~vrsti. pravo politi~kih lidera da se bore za podr{ku. Ove faze se ponekad posmatraju kao dve odvojene tranzicije.Sporazumni parlament" je bio dobar primer zakonodavnog tela koje uklju~uje nedemokratski garantovano predstavljanje.

Trenutno postoji pet takvih asocijacija: Unija glavnih gradova (UGG). najsna`nije institucije za podr{ku su nacionalne asocijacije lokalnih samouprava. Tako|e. Na nacionalnom nivou. obezbe|uju konsultantske usluge. gde strane koje predstavljaju interese centralne vlade ili razli~itih vrsta op{tina mogu da iznesu svoja mi{ljenja. sugestije i zakonodavne inicijative. ^etiri od ovih asocijacija. Sve ove asocijacije predstavljaju ve}inu poljskih op{tina. Asocijacija sa posebnom svrhom stvara ja~u organizacionu bazu za sprovo|enje lokalnih razvojnih planova i poma`e da se mobili{u lokalni resursi.148 Poljska Institucije koje najaktivnije podr`avaju lokalnu samoupravu su sindikati i asocijacije.. One su tako|e ~lanovi Jedinstvene komisije dr`avne i op{tinskih vlada. Asocijacija poljskih gradova (APG). 1999. APG. Pokazalo se da nije lako posti}i da asocijacije koje predstavljaju razli~ite tipove op{tina rade zajedno. sa ciljem da asocijacije postanu ravnopravan partner u svakoj diskusiji sa organima centralne vlasti. pa nadalje. Postoje. Ipak. radi re{avanja problema koji su locirani na teritoriji nekoliko op{tina ili problema koji zahtevaju napore ve}e nego {to jedna op{tina mo`e da ulo`i. Swianiewicz. Najve}i broj tih programa se usredsre|ivao na podr{ku lokalnoj samoupravi. Asocijacija ruralnih op{tina (ARO) i Asocijacija poljskih okruga (APO).25 One mogu da oforme op{tine. zajedno poznate kao . UPM I ARO.Grupa 4" osnovale su Sistem lokalne samouprave za analizu (SLSA). kao {to su dobro dokumentovani i opravdani predlozi zakonskih promena koje bi uticale na fiskalne uslove op{tinskog pru`anja usluga. konferencije i radionice. Nacionalne asocijacije nude svojim ~lanovima {irok spektar usluga. Osnovni cilj SLSA je da snabde lokalne samouprave ~vrstim argumentima koji se mogu upotrebiti u diskusijama sa centralnom vla{}u u Jedinstvenoj komisiji dr`avne vlade i op{tinskih vlada. UGG. olak{avaju razmenu informacija i lobiraju u interesu lokalne samouprave. SLSA treba da olak{a lokalnim samoupravama i njihovim predstavnicima saradnju sa telima kao {to su Nacionalni centar za strategijske studije i Centralni statisti~ki biro. zastupaju interese lokalne samouprave u Parlamentu. i znaci da su asocijacije svesne da saradnja mo`e da bude korisna za sve one koji su u nju uklju~eni. postoje neki ohrabruju}i rezultati. Taj sistem je osnovan uz pomo} inostranih programa podr{ke koje su u Poljskoj ostvarivale razli~ite agencije od 1990. Unija poljskih mesta (UPM). One organizuju obuku. tako|e.26 25 26 Potocki. . 1996. tela koje slu`i kao forum za diskutovanje i konsultacije. Poljski zakon dozvoljava pojedina~nim op{tinama da oforme asocijacije sa posebnom svrhom (APS). SLSA deluje dve godine. Trenutno (decembar 1998) postoji 143 APS koje deluju na lokalnom ili pokrajinskom nivou.

Tamo gde su resursi ograni~eni.. fondacije. Ove institucije deluju na teritoriji cele zemlje i pru`aju podr{ku lokalnim samoupravama. ^esto se de{ava da {efovi NVO i predstavnici lokalnih vlasti nisu spremni za saradnju. Municipium objavljuje Wspolnota (Op{tina). To se de{ava kada na strani lokalnih vlasti postoji odbojnost da se podele odgovornost i ovla{}enja. Institucije za podr{ku. ponekad same sebe isklju~e iz njihove podr{ke. U Poljskoj postoje dve institucije za podr{ku koje imaju posebnu prirodu. Sve ove institucije igraju va`nu ulogu u konkretnim sektorima aktivnosti lokalne samouprave i ostvaruju veliki uticaj na politi~ke uslove za razvoj upravljanja. u sada{njoj situaciji u na{oj zemlji.. organa centralne vlasti i nevladinih organizacija. koji dobijaju sve op{tine u Poljskoj. Postoje neke politi~ke i dru{tvene barijere koje ~ine te{kom saradnju izme|u lokalne samouprave. Postoje tako|e i ranije pomenute finansijske barijere. koja postaje. Municipium tako|e stimuli{e istra`iva~ke aktivnosti i objavljuje specijalne mese~nike kao {to su . Me|utim. Izme|u drugih institucija koje podr`avaju lokalnu samoupravu. Tako predstavnici najmo}nije Asocijacije poljskih gradova tvrde: Posao koji su obavili Sejm i Senat u toku poslednjeg mandata nije rezultirao preko potrebnim promenama u kriti~noj oblasti. To su Agencija za razvoj op{tina (Poljska finansijska fondacija) i Municipium komercijalno partnerstvo..biznis aktivnostima".Op{tinske finansije" i . kao i politi~ki procesi koji dovode do odre|enih odluka. Me|u pravnim barijerama najva`nije su nepredvidljivost i pravne promene. ^injenica da ~etiri . jedini nedeljnik koji pokriva teritoriju cele zemlje a bavi se lokalnom samoupravom. Najve}i deo njenih sredstava je do{ao od stranih programa podr{ke. ova organizacija nije nikada imala status jedinog predstavnika poljskih op{tina. od kako je osnovana. nedovoljan broj slu`bi pravne pomo}i i nedostatak jasne regulative o op{tinskim . naro~ito nacionalne asocijacije lokalnih samouprava. bez obzira na to da li su u ruralnim op{tinama ili su urbani centri. va`an elemenat poljskog raison d'etat.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 149 Postoji i Federacija unija i asocijacija poljskih op{tina. Agencija za razvoj op{tina dobila veoma malo pomo}i od centralnih vlasti. Zanimljivo je da je. Asocijacija ekonomskih stru~njaka za razvoj ili Forum op{tinskih menad`era). Postoji op{ti nedostatak razumevanja za to kako funkcioni{u op{tine. va`no je da obe strane znaju da bi me|usobna saradnja bila korisna i da obe mogu da profitiraju od te saradnje. nisu u potpunosti zadovoljne rezultatima svoje saradnje sa centralnim vlastima ili parlamentom.Teritorijalna samouprava". Iako lokalne samouprave imaju koristi od saradnje sa nevladinim organizacijama. mogu se pomenuti profesionalne asocijacije (npr. {kole i univerziteti koji nude obuku i kurseve za slu`benike lokalne uprave.

Razvoj novog zakonodavstva koje se ti~e op{tinskih finansija i koje treba da sadr`i dugoo~ekivana sistemska re{enja i da garantuje stabilnost op{tinskih finansija i adekvatnost nadle`nosti delegiranih op{tinama.150 Poljska petine fondova kontroli{e centralna administracija. koje bi svakako doprinele u~vr{}ivanju demokratije.Zakonodavna nastojanja da se razre{i pitanje besku}nika i da se pove}aju njihove {anse da vode normalan `ivot. . .Promene Zakona o op{tinskim slu`benicima uno{enjem op{tinskih iskustava. 28 Opole. ~ije brojne aktivnosti nisu predmet nadzora nijednog predstavni~kog tela (koje su izabrale okru`ne i pokrajinske zajednice). centralne vlasti i poslodavaca). da bi se postiglo sve {to je navedeno. za koje su u velikoj meri odgovorne. . 3. . 27 APC. Najva`nije ta~ke tih programa su: .Usvajanje hitnih amandmana na Zakon o javnim nabavkama. potrebni su i podr{ka i saradnja.Da Senat prihvati uredbu koja bi obavezivala autora svakog zakona ili zakonskog amandmana da uka`e na efekte na op{tinski bud`et. . u sesijama Trilateralne komisije (koju sa~injavaju predstavnici sindikata. 1997a. vodi do formi tro{enja koje nisu racionalne i ~esto su suprotne stvarnim lokalnim i pokrajinskim potrebama.28 Ovaj zakonodavni program je u velikoj meri ambiciozan i bez sumnje }e pomo}i da se oja~a polo`aj lokalne samouprave. .27 Ove institucije za podr{ku imaju prili~no jasne programe rada koji treba da dovedu do fundamentalnih promena u okru`enju u kome lokalne samouprave deluju. oktobar 1997.U~e{}e lokalnih vlasti.Uno{enje neophodnih promena u Zakon o op{tinskoj ekonomiji. .Razvoj paketa zakona o porezima na prodaju imovine. Wspolnota. . . . Me|utim. Ova uredba treba da se odnosi na uticaj koji }e svaka nova promena imati na celokupan sistem javnih finansija.Garantovanje lokalnim samoupravama udela u privatizaciji telekomunikacione mre`e i postrojenja za snabdevanje elektri~nom energijom i gasom. Wspolnota. a ne samo na dr`avni bud`et. Sli~no pravilo se ve} primenjuje za dr`avni bud`et. koje su trenutno me|u najve}im poslodavcima u Poljskoj.Uno{enje neophodnih promena u zakon o zdravstvenom osiguranju i o strukturi sistema zdravstvene za{tite.

Ove asocijacije imaju potencijal da budu zama{na politi~ka snaga koja mo`e da ostvaruje zna~ajan uticaj na programe koji obi~no prevazilaze polje aktivnosti lokalne samouprave. u utvr|ivanju programa i administrativnoj kontroli. 1993a. unije. Ideolo{ki principi su oblikovali ekonomsku i politi~ku stvarnost.29 Iskustvo sa NVO u Poljskoj i napredak u reformama lokalne samouprave su umereno optimisti~ki. Decentralizacija obe}ava da }e preokrenuti trendove iz pro{losti. 1993. kao i u drugim zapadnim demokratijama. One slu`e kao pokreta~ produbljivanja procesa demokratizacije. . Ali i neke druge funkcije NVO su tako|e doprinele ovim novim kontaktima. Reforma lokalne samouprave je bila instrument koji je kori{}en u ostvarivanju radikalnih promena u sistemu politi~kog odlu~ivanja. Diversifikacija politi~ke scene tra`ila je institucionalne odgovore u formi stvaranja razli~itih vrsta NVO. rezultat decentralizacije i da je transfer brojnih oblasti socijalnih programa u nadle`nost lokalne samouprave vodio ka ustanovljavanju novog partnerskog odnosa na lokalnom nivou. ZAKLJU^AK 151 Dono{enje odluka u komunizmu je bilo monopolisano od centralnih organa vlasti od kojih se o~ekivalo da sprovode planove i strategije koje je utvr|ivao Centralni komitet Komunisti~ke partije. {to je va`an uslov za stabilnu demokratiju. Nevladine organizacije promovi{u ve}e uklju~ivanje gra|ana u zagovaranje promena i kritikovanje starog na~ina rada. 29 Kulesza. Razvojem NVO kao institucija za podr{ku stvorena je vrsta partnerstva. To vodi ja~anju sposobnosti lokalne samouprave da deluje. Moglo bi se pretpostaviti da }e u Poljskoj. Onda bi asocijacije. odnos izme|u lokalnih i centralnih vlasti postati vi{e saradni~ki nego protivni~ki. Nema sumnje da je te{nja saradnja izme|u lokalnih samouprava i NVO. op{te razumevanje njihovih ciljeva i misije i politi~ka volja da se prenesu ovla{}enja. koja se prime}uje. ili mo`da i ve}e predstavljanje dru{tvenih interesa nego formalne politi~ke institucije kao {to su politi~ke partije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 6. One }e efikasno vr{iti svoje funkcije ako postoje odgovaraju}i zakonski okvir. uklju~uju}i i nacionalne asocijacije lokalne samouprave. fondacije i druge institucije za podr{ku po~ele da preuzimaju isto. Gilowska.

152 .

Ustav Austrougarske monarhije iz 1867. godine. godine. kao i lokalni porezi i takse. .poverene nadle`nosti" prenete na op{tine sa nekih grana dr`avne uprave. PREGLED REFORME LOKALNE SAMOUPRAVE Lokalna samouprava i teritorijalna javna uprava u Republici ^e{koj zasnovane su na dugoj istorijskoj tradiciji. uklju~uju}i i predloge za slobodan izbor poslanika. definisane su nadle`nosti lokalne samouprave i pojedine . {to je trajalo sve do 1964.. deo prihoda od dr`avnih poreza. kada su ovi propisi preciznije odre|eni za ^e{ku i Moravsku. Sistemati~niji poku{aji da se stvori savremen koncept lokalne samouprave javili su se 1848. Ustav Austrougarske monarhije ozakonio je samo odre|en broj ovih zahteva. Me|utim. Princip da slobodna op{tina predstavlja osnovnu jedinicu slobodne dr`ave ostvarivan je korak po korak.153 Karel Lacina Zdenka Vajdova LOKALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI ^E[KOJ 1. organizovanje op{tinske policije i obave{tavanje stanovnika o op{tinskim privrednim aktivnostima. Kao op{tinski prihodi odre|eni su profit od poslovnih delatnosti za koje se koriste op{tinske nekretnine. Propisi o osnivanju op{tina navedeni u Ustavu garantovali su op{tinama relativno veliki broj prava. Me|utim. Prvi sistemi sa elementima samouprave osnovani su u nekim ~e{kim i moravskim kraljevskim gradovima jo{ u srednjem veku. utvrdio je ostale op{tinske nadle`nosti. od pedesetih godina XIX veka o{tro je suzbijana ve}ina demokratskih pristupa. demokratski sloj stanovni{tva podr`ao predlog za samostalnost op{tina u dono{enju odluka. prihodi od iznajmljivanja stanova u op{tinskom vlasni{tvu. kada je na Kongresu u Kromjer`i`u antifeudalisti~ki.

Njihova nezavisnost od dr`avne uprave. a tela svakog od njih su birana neposredno. godine sistem lokalne samouprave u Republici ^ehoslova~koj potpuno je uni{ten. godine – koji je u to vreme jo{ uvek bio na snazi – i 4. u teoriji. objedinjavali aktivnosti dr`avne uprave i lokalne vlasti. usvojen je Zakon o op{tinama (br. bila je postojanje lokalnih. Va`nu ulogu imao je i Zakon br. Zakon ^e{kog nacionalnog ve}a br. godine prekinuli su ovaj dugi proces demokratskog razvoja. .3). januara 1996. nadle`nosti i du`nosti bile su odre|ene Ustavom i razli~itim zakonodavnim aktima. ve} i kao privredni subjekti. i 1938. U Zakonu o op{tinama (br. 2. o okru`nim kancelarijama bi}e re~i u odeljcima 2. Tim zakonima stvorena je osnova i uveden delotvoran sistem demokratske lokalne sa- . a od 1. 368/1990 kojim su raspisani slobodni op{tinski izbori odr`ani 23. 425/1990 precizirao je ulogu teritorijalne dr`avne uprave. Op{tinska prava ograni~ena su u mnogim oblastima. kao i onim osnovanim posle ovog datuma. Vojna okupacija ^e{ke i Moravske od nacisti~kih trupa i stvaranje tzv. 367/1990) istaknuto je da se status op{tine dodeljuje onim teritorijalno-administrativnim jedinicama koje su postojale kao op{tine u vreme odr`avanja izbora. posle 1948.. okru`nih i regionalnih nacionalnih odbora koji su formirani u aprilu 1945. i 3. novembra 1990.4. jer su u njemu ustanovljeni demokratski principi dr`avne uprave u nezavisnoj Republici ^ehoslova~koj. i 1990. Ovaj period je veoma zna~ajan. 2.154 ^e{ka Uloga op{tina u sistemu dr`avne uprave preciznije je odre|ivana i oja~avana u periodu izme|u 1918. septembra 1990.Slobodne Slova~ke dr`ave" izme|u 1939. sedamdeset tri. i koji su. Zakonska osnova lokalne samouprave Reforma celokupnog sistema lokalne samouprave zapo~eta je amandmanom na Ustav iz 1960.1. i 1945. godine. U to vreme usvojeno je zna~ajno zakonodavstvo koje stvara zakonski okvir lokalne vlasti. a naro~ito u pogledu nezavisnog dono{enja odluka o finansijskim resursima. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA Evropska demokratska tradicija lokalne samouprave razvija se u Republici ^e{koj od 1990. Me|utim. okruzi i regije. Osnovna odlika sistema dr`avne uprave u periodu izme|u 1945. 367/1990). prema kome su op{tine dobile nadle`nost ne samo kao politi~ki. koju predstavljaju okru`ne kancelarije (u to vreme bilo ih je sedamdeset dve. Uvedena su tri nivoa lokalne samouprave: op{tine. Novi demokratski sistem lokalne samouprave pojavio se nakon razlaza ^e{ke i Slova~ke 1990.

– Pristupa udru`enjima op{tina. Jedan od najva`nijih preduslova za uspe{no izvr{avanje uloge lokalne samouprave je zakonodavstvo.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 155 mouprave na teritoriji Republike ^e{ke. Tako|e.zakon mo`e da odredi nadle`nost lokalnih ve}a". Zakon odre|uje i finansijsku suverenost op{tine. U Povelji se isti~e da prava svih vlasnika imaju isti nivo za{tite. Osim toga. Ustav tako|e garantuje nezavisnost izabrane skup{tine i ve}a u upravljanju op{tinom. decembra 1992. Ustav Republike ^e{ke (Zakon br. odnosno izabrani poslanici koji njome upravljaju. a ne contra legem. Me|utim. donet 16.samouprava teritorijalnih samoupravnih jedinica biti zagarantovana". Povelja o osnovnim pravima i slobodama (Zakon br. koja ne mo`e da bude ograni~ena smernicama ministarstva ili odlukama vlasti.. Zakon br. Ustav isti~e da op{tina. op{tini se priznaje status nezavisnog privrednog subjekta. Iz tog razloga. – U~estvuje u pregovorima i dogovorima o promeni op{tinskih granica sa drugim op{tinama i sa dr`avnom upravom. Kao ~vrsta garancija demokratskog upravljanja smatra se pravo gra|ana da kontroli{u samoupravnu vlast koju izvr{avaju gradona~elnik i ~lanovi ve}a ({to obuhvata i mogu}nost pokretanja postupaka za njihovo razre{enje). 2/1993) garantuje gra|anima i op{tinama pravo svojine. Zakon br. . 576/1990 i njegove dopune odre|uju pravila prema kojima se upravlja op{tinskim finansijama. Sa stanovi{ta zakonodavstva. 172/1991 bavi se pitanjem prenosa dr`avne imovine u op{tinsku svojinu. Op{tina se odre|uje kao osnovna jedinica lokalne samouprave koju ~ine teritorijalne zajednice gra|ana sa pravom na samoupravu. U Republici ^e{koj op{tina se sada posmatra kao udru`enje osnovano u skladu sa javnim zakonom – ona predstavlja zajednicu gra|ana koji `ive na istom podru~ju i ostvaruju pravo samouprave. op{tina je ovla{}ena da: – Organizuje izbore za svoja poslani~ka tela. moraju da ~ine sve u svojoj mo}i da izvr{e obaveze. Zakon i interesi gra|ana obavezuju op{tine u izvr{avanju njihovih samoupravnih odgovornosti. – Odobrava op{teobavezuju}a javna obave{tenja koja va`e na teritoriji op{tine. koji se potom dalje razvijao tokom devedesetih godina. nala`e da }e . {to zna~i da lokalno ve}e mora da postupa isklju~ivo secundem legem. svima je jasno da javno mnjenje uti~e na kvalitet odlu~ivanja i izvr{ne procese izabranih poslanika. u njoj se nagla{ava da . 1/1993).. usli{e `elje i ostvare prava lokalnih stanovnika. lokalne zajednice gra|ana imaju pravo da slobodno upravljaju lokalnim delatnostima. zakon odre|uje njegovu nadle`nost.

– Koristi op{tinske nekretnine i ostalu imovinu da bi podstakla napredak op{tine. vi{e od sto. Takve op{tine (sa pedeset stanovnika i vi{e) nisu u stanju da vr{e funkcije prave samouprave budu}i da nemaju dovoljno materijalnih resursa i potreban broj stru~nih izabranih poslanika i dr`avnih slu`benika. socijalnim i ekonomskim interesima svojih stanovnika.doprinosne" organizacije .104 op{tine (1947. dr`avnom upravom i privatnim sektorom. – Odre|uje lokalne takse. do po~etka 1994.9 procenata.641 op{tina). To zna~i da je u periodu od 1990. do 1993. – Sara|uje sa drugim op{tinama. – Slobodno raspore|uje sredstva slu`bama da bi se zadovoljile javne potrebe. – Osniva op{tinske bud`etne organizacije (takozvane . naravno. koje se javilo kao odgovor na prinudno spajanje op{tina tokom sedamdesetih i osamdesetih godina. Op{tina je ovla{}ena da: – Omogu}i razvoj op{tine u skladu s politi~kim. op{tina mo`e da: – Poseduje nekretnine. nisu samo nezavisni zakonski i privredni subjekti ve} i najva`niji elementi upravnog sistema Republike ^e{ke. Na teritoriji Republike ^e{ke postoji gotovo petnaest hiljada naselja.godine. Kako bi sprovodila ove zadatke. jo{ trideset {est... Re- . Prakti~na primena ovih principa na privrednom planu omogu}uje op{tini da: – Sastavlja i usvaja bud`ete i finansijske izve{taje. Razvoj dr`avne uprave u Republici ^e{koj delimi~no potvr|uje da postojanje velikog broja veoma malih op{tina ne ide u prilog principima uspe{ne lokalne samouprave. a do 1994. godine osnovano je otprilike 1. Posledice ovog procesa dokumentovane su konkretnim statisti~kim podacima: 1989. u Republici ^e{koj su bile 4. Jedan od problema koji i dalje ostaje jeste teritorijalno cepanje.156 ^e{ka Op{tine. Putem lokalnih referenduma osnovano je jo{ tri stotine do 1992. 1990. broj op{tina pove}an za 50. – Daje saglasnost na ~lanstvo op{tinskih preduze}a i fondacija i nadzire njihove finansijske aktivnosti. bila je 11.bud`etske" i . – Uskladi aktivnosti raznih jedinica koje pru`aju podr{ku aktivnostima op{tine. – Nezavisno upravlja sopstvenim bud`etom.500 novih op{tina (koje su prethodno bile prisilno spojene sa drugim op{tinama).videti odeljak 5). – Nastoji da pove}a vrednost op{tinske imovine. – Sti~e finansijska sredstva.

veliki broj okru`nih i nekada{njih op{tinskih kancelarija obavljaju javnu administraciju. 2/1993). 152/1994 koji se ti~e op{tinskih izbora. mnogi od njih su nekada bili nezavisne op{tine koje su se zatim spojile sa podru~jem Praga. 90/1993 i Zakonom br. Ovo pitanje je detaljnije obra|eno u Ustavnom zakonu (br.3. Prema njemu. Status glavnog grada Glavni grad. Prag je trenutno podeljen na pedeset sedam delova. treba naglasiti da se preduzimaju zna~ajni koraci kako bi se demokratski principi dr`avne uprave u~inili sna`nijim u svakodnevnoj praksi. Svi ovi zakoni treba da stupe na snagu 1. Sa stanovi{ta zakona. i 1999. Trenutno su u pripremi novi op{tinski zakon. na primer. i 1998.2. ve}a i kancelarije. januara 1993. kao i zakoni koji se odnose na relevantna finansijska pitanja i bi}e podneti Parlamentu na usvajanje. Kada se procenjuje razvoj reforme dr`avne uprave u periodu izme|u 1990. Prag. i 1996. januara 2000. Me|utim. pozitivni koraci koji se preduzimaju od 1990. 439/1991). na osnovu koga je osnovano ~etrnaest vi{ih teritorijalnih jedinica samouprave (trinaest regija i Prag). Uvo|enje regija Kao {to je ve} istaknuto. godine. ozakonjeni su Ustavom donetim 1. godine. jedna od najzna~ajnijih odlika ove reforme je njena prevelika centralizaci- . Nova pitanja i zadaci koji su proistekli iz ovog zakona bili su predmet rasprava 1998. Ideja o uvo|enju jednog me|univoa koji bi jo{ vi{e decentralizovao prava i du`nosti dr`avne uprave istaknuta je u nekoliko predloga pripremljenih izme|u 1992. 2.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 157 {enje ovog problema je u udru`ivanju malih op{tina sa manje od tri hiljade stanovnika u saveze koji mogu efikasnije da pru`aju usluge svojim gra|anima. Pa ipak. kao i manjih kancelarija u pojedina~nim delovima grada utvr|ene su Zakonom ^e{kog nacionalnog ve}a br. Pra{ka op{tinska kancelarija obavlja i lokalnu samoupravu i funkcije dr`avne uprave. Zakonom br. koji precizira nadle`nosti i ulogu okru`nih kancelarija. zauzima jedinstveno mesto u ~e{kom sistemu lokalne samouprave. u Povelji o osnovnim pravima i slobodama (Zakon br. kao. 418/1990 (koji je dopunjen Zakonom br. godine. Prava i obaveze pra{ke skup{tine. 347/1997). Iskustvo koje su op{tine stekle tokom devedesetih godina pokazuje da je proces odlu~ivanja u takvim savezima mnogo uspe{niji nego u pojedina~nim op{tinama. 2. Prag se u celini smatra jednom op{tinom. sistem lokalne samouprave ~ine dva nivoa – op{tina i okrug.

Ova te`nja je po~ev od 1993. uklju~uju}i i ministarstva. . a uvedena je i vlast na regionalnom nivou. dekoncentracije.odvojeni" organi centralne vlasti koji deluju na okru`nom i regionalnom nivou. kao i za njihovo ostvarivanje. Jedna od specifi~nosti ~e{ke dr`avne uprave je ta {to postoje .dekoncentrisani" i . Ovi regioni }e biti odgovorni za planiranje ekonomskog i socijalnog razvoja. supsidijarnosti i gra|anske participacije. godine podstakla reformatore da obezbede vertikalnu dekoncentraciju dr`avne uprave na teritorijalne samouprave osnivanjem regionalnog nivoa i pove}anjem nadle`nosti op{tina. Tako|e je prihva}eno mi{ljenje da bud`eti ovih institucija moraju da budu nezavisni od dr`avnog bud`eta kako bi se postigla potpuna decentralizacija. izvore njihovih prihoda. Nekoliko primera centralnih organa zastupljenih na nivou lokalne samouprave prikazano je u tabeli 6. Prvi tip je centralna vlast (ministarstva i drugi centralni organi) i razna teritorijalna tela njoj podre|ena. Jedan od rezultata takve decentralizacije je pove}ana privredna aktivnost u op{tinama.. {to zna~i da }e u maloj meri zavisiti od dr`avnog bud`eta. Premda su iskrsli neki problemi kao posledica brzog sprovo|enja reforme javne uprave.. budu}e regionalne entitete i organe dr`avne uprave. stvaranje zapo~etog demokratskog sistema lokalne samouprave u Republici ^e{koj smatra se neophodnom osnovom procesa demokratizacije politi~kog i dru{tvenog `ivota. 2.158 ^e{ka ja. U su{tini.1.4. Novi regioni }e posedovati sopstvene finansijske resurse.244 ~e{ke i moravske op{tine. Odnos izme|u dr`avne uprave i lokalne vlasti Trenutno postoje dva tipa struktura u ~e{kom sistemu vlasti. Drugi je lokalna samouprava. Jo{ jedna va`na odlika je horizontalna koncentracija teritorijalne dr`avne uprave putem smanjenja prevelikog broja specijalizovanih organa dr`avne uprave i na okru`nom i na regionalnom nivou. razgrani~enih nadle`nosti. i vode}e politi~ke snage zemlje i privatne organizacije imaju isto mi{ljenje o tome da treba jasno odrediti prava i du`nosti op{tina. Lokalna samouprava koja se zasniva na principima decentralizacije. postoji u 6. a u ime organa centralne vlasti.

Izvr{avanje takve poverene nadle`nosti sprovodi se u skladu sa posebnim zakonima. Teritorijalna uprava je predstavljena na dva nivoa: okru`nom i lokalnom. Trenutno. Organi dr`avne uprave koji deluju na okru`nom i regionalnom nivou u Republici ^e{koj Ministarstvo Ministarstvo finansija Ovla{}enje 8 regionalnih finansijskih direktorata 223 finansijske slu`be 21 regionalna carinska slu`ba 135 ni`ih carinskih slu`bi 7 inspekcija u ^e{kom energetskom inspektoratu 13 inspekcija u ^e{kom trgovinskom inspektoratu Inspektorat Zavod za standarde i `igove Patentni zavod 3 regionalne slu`be @elezni~ke administracije slu`be Dr`avne `elezni~ke inspekcije slu`be Dr`avnog navigacionog administracionog odbora 84 slu`be Dr`avne veterinarske administracije 8 inspekcijskih slu`bi ^e{ke poljoprivredne i prehrambrene inspekcije ^e{ki inspektorat za pobolj{anje i uzgoj sorti 16 regionalnih inspekcijskih slu`bi ^e{kog inspektorata za ekolo{ka pitanja 24 za{ti}ena regiona prirodnih lepota nacionalni parkovi 8 regionalnih kancelarija Higijenske slu`be 85 {kolskih slu`bi oblasne slu`be ^e{kog {kolskog inspektorata 85 slu`bi ^e{ke uprave za socijalna pitanja 85 slu`bi rada sa 135 ogranaka Ministarstvo industrije i trgovine Ministarstvo transporta Ministarstvo za poljoprivredu Ministarstvo za ekolo{ka pitanja Ministarstvo zdravstva Ministarstvo za obrazovanje.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 159 Tabela 1.000 stanovnika (Prag. kao i odlukama i smernicama centralne vlasti. Plzen) tako|e obavljaju zadatke dr`avne uprave koji su. Na lokalnom nivou op{tinski organi vr{e neke dr`avne funkcije na osnovu .. u nadle`nosti okru`nih kancelarija. omladinu i fizi~ko vaspitanje Ministarstvo rada i socijalnih pitanja Odnos izme|u dr`avne uprave i lokalnih vlasti ima neka specifi~na obele`ja. Ostrava. Brno.poverenih nadle`nosti" a pod nadzorom dr`avne okru`ne uprave. Veliki gradovi sa preko 100. dr`avna uprava je odobrila poverene nadle`nosti za 383 op{tine. Zakon o op{tinama i Zakon o okru`nim kancelarijama reguli{u odnos izme|u lokalne samouprave i teritorijalne javne uprave. u principu. . U izvr{avanju poverene nadle`nosti. op{tine se rukovode zakonskim odredbama.

Okru`na slu`ba ima pravo da suspenduje neodgovaraju}e ili nelegalne op{tinske zakone.. . Plzen. kao i pravna lica koji se finansiraju iz dr`avnog bud`eta. Statutarni gradovi se potom dele na dve grupe: gradovi prve grupe (Brno. gra|ani druge grupe statutarnih gradova upu}uju svoje prigovore okru`nim kancelarijama koje slu`e kao apelacioni organi. Predstavnik okru`ne kancelarije tako|e je odgovoran i obavezan da pokrene predlog u Parlamentu da se raspusti op{tinsko ve}e koje ne odr`i sastanak u periodu od {est meseci. ima posebnu ulogu u ~e{kom pravnom sistemu. Vrhovna slu`ba finansijske inspekcije. @albe na odluke ovih organa gra|ani zbog toga moraju da upute direktno centralnim organima dr`avne uprave.. Ona nadzire rashode i prihode dr`avnog bud`eta. Vrhovna slu`ba finansijske inspekcije pregleda godi{nji izve{taj o dr`avnom bud`etu i sastavlja nacrte zakona i propisa koji se ti~u finansijskih pitanja i procedura.statutarni grad" zameniti nazivom . dr`avna preduze}a i organizacije. ^e{ke Bu|ejovice.160 ^e{ka Okru`ne kancelarije tako|e slu`e kao apelaciona tela kojima se mogu obratiti gra|ani nezadovoljni odlukama op{tinskih organa. socijalnog i kulturnog zna~aja za taj region. ima trinaest (Brno.statutarni gradovi". prema Zakonu o op{tinama. Olomuc.grad sa specijalnim statusom". Status statutarnog grada ne pru`a lokalnim organima nikakve posebne funkcije. na osnovu njihove veli~ine. Iz ovog razloga trenutno se pravi nacrt relevantnog zakona prema kome }e se naziv . Sud mo`e da preispita odluke op{tinskih organa na osnovu `albe. ~ija je odgovornost da obezbedi po{tovanje svih pravnih odluka donetih na teritoriji okruga. Ona je ovla{}ena da odredi kazne za organe i pojedince koji su pod njenim nadzorom – centralne organe. Plzen i Ostrava) ujedno ispunjavaju prava i du`nosti i op{tina i okru`nih kancelarija. Hradec Karlove. nezavisan nadzorni organ ovla{}en Ustavom. Opava. Op{tina je obavezna da prosledi sve odluke svojih izabranih tela okru`noj kancelariji. kori{}enje finansijskih i materijalnih resursa i sprovodi zakone o ekonomskim i finansijskim pitanjima i javnoj upravi. Takve predloge uvek mora da pokrene okru`na kancelarija. Neki statutarni gradovi se dalje dele na manje jedinice u skladu sa op{tinskim statutima. kao i njihovog privrednog. Posebnu ulogu u lokalnoj samoupravi Republike ^e{ke imaju . Karlove Vari. Dr`avna uprava daje statutarnim gradovima pro{irena ovla{}enja u izvr{avanju poverenih nadle`nosti. Zlin i Havirov). Usti nad Labem. kojih. Ostrava. Pardubice. {to opet mo`e biti osporeno putem `albe Ustavnom sudu Republike ^e{ke..

Ukupan broj izabranih ~lanova ve}a bio je 62. koje prijavljuju liste kandidata za lokalne izbore. Poslednji su odr`ani u novembru 1998. LOKALNA POLITIKA. – unije nezavisnih kandidata i – unije politi~kih partija. zakonom se defini{u kao: – politi~ke partije i politi~ki pokreti. Izborne stranke. ^etrdeset pet procenata glasa~a je iza{lo na glasanje. – od 10 001 do 50 000 stanovnika – petnaest do trideset pet ~lanova ve}a. . politi~kih pokreta i nezavisnih kandidata. PROCES ODLU^IVANJA 3. Mandat op{tinskog ve}a traje ~etiri godine. – preko 150 000 stanovnika – trideset pet do pedeset pet ~lanova ve}a. – od 50 001 do 150 000 stanovnika – dvadeset pet do ~etrdeset pet ~lanova ve}a.412. Bira~i mogu da glasaju za neku listu kandidata ili za nezavisne kandidate sa bilo koje od podnetih lista. Svaki gra|anin Republike ^e{ke koji je stariji od osamnaest godina ima pravo da glasa i da se kandiduje za op{tinsku funkciju. uz kori{}enje proporcionalnog izbornog sistema. Sistem lokalnih izbora 161 ^lanovi op{tinskog ve}a biraju se na ravnopravnim.609 kandidata. – od 3 001 do 10 000 stanovnika – jedanaest do dvadeset pet ~lanova ve}a. Prvi op{tinski izbori odr`ani su u novembru 1990. Svako op{tinsko ve}e odre|uje ta~an broj svojih ~lanova. godine.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 3. i na tim izborima 173 izborne partije su podnele liste sa ukupnim brojem od 179. – nezavisni kandidati. – od 501 do 3 000 stanovnika – sedam do petnaest ~lanova ve}a. Zakon propisuje broj ~lanova ve}a koji je u svakoj op{tini proporcionalan broju stanovnika te op{tine: – do 500 stanovnika – pet do devet ~lanova ve}a.1. – koalicije politi~kih partija i politi~kih pokreta. neposrednim izborima tajnim glasanjem.

uticaj politi~kih partija je prili~no slab na lokalnom nivou. – Demohri{}ani i dalje imaju jaku podr{ku u ju`noj Moravskoj a komunisti u severnoj ^e{koj. Cifre pokazuju koliko su mandata dobili ~lanovi politi~kih partija ili politi~kih pokreta: komunisti 7.3 17.1 procenat. gra|anska demokratska partija 4. – U nekoliko malih op{tina podneta je samo jedna lista kandidata i svi kandidati su izabrani za ve}e.6 24. Pragmati~na i tehnokratska pitanja su u lokalnoj politici o~iglednija od politi~kih. Dakle. demohri{}ani 4.1 Rezultati lokalnih izbora razlikuju se u zavisnosti od veli~ine op{tine i regije u kojoj su odr`ani.6 13. pokreta ili koalicije.1 13. Rezultati nedavno sprovedenog istra`ivanja pokazali su da politi~ka pripadnost gradona~elnika nije va`na.5 5.6 10. socijaldemokrate 3. Uprkos ovoj ~injenici. godine Izborna partija Unije nezavisnih kandidata Nezavisni kandidati Demohri{}ani Komunisti~ka partija Gra|anska demokratska partija Socijaldemokratija Savez slobode Glasovi (%) 11.9 procenata mandata dobili kandidati koji nisu ~lanovi nijedne partije. – [to je ve}a op{tina.7 procenata.5 Mandati (%) 41.9 procenata.8 1. – U malim op{tinama najuspe{niji su nezavisni kandidati.4 9. Rezultati op{tinskih izbora u Republici ^e{koj 1998. dok su 76.162 ^e{ka Tabela 2. poznavanje lokalnih prilika i potreba.0 2.1 procenat. . ve}a je i uloga politi~kih partija na op{tinskim izborima. jaka moralna na~ela. politi~ke partije ~esto na svoje liste stavljaju lica koja nisu ~lanovi te partije. kao i sposobnost re{avanja konflikata navedeni su kao najva`nije osobine kandidata za gradona~elnika.2 9. lokalnu politiku u Republici ^e{koj najpribli`nije bismo odredili kao politiku zasnovanu na zajednici.1 6. ~ak i ako se nalaze na listi kandidata neke politi~ke partije.7 11. – U malim op{tinama Komunisti~ka partija je bila ta koja je u najve}em broju slu~ajeva prijavila listu kandidata.

koju nadzire i kontroli{e centralna vlast. 298/1992. Pravo da glasaju na referendumu imaju svi gra|ani ^e{ke stariji od osamnaest godina. kao {to je problem za{tite `ivotne sredine.2. 1. Oblici direktne demokratije 163 Lokalni referendum je jedino sredstvo direktne demokratije na op{tinskom nivou. Neke delatnosti dr`avne uprave na teritorijalnom nivou sprovode posebne okru`ne agencije koje nisu pot~injene okru`noj kancelariji.3. Okru`na skup{tina je predstavni~ko telo op{tinskih ve}a u okrugu. Referendum se mo`e odr`ati u op{tini kao celini ili u nekom od njenih delova. Obaveza i pravo ovog tela jeste da odobri bud- . kojom rukovodi na~elnik koga imenuje i razre{ava centralna vlast. a ~ije izvr{avanje nadzire okru`na kancelarija. Odluka doneta na referendumu je va`e}a ukoliko je u~estvovala najmanje jedna ~etvrtina bira~kog tela. koji donosi odluku o raspisivanju referenduma. Zakon tako|e utvr|uje pitanja koja se ne mogu re{iti putem referenduma – op{tinski bud`et. kako je navedeno u Zakonu br. takse. Nekoliko teritorijalnih ogranaka odre|enih ministarstava bavi se problemima koji se ti~u podru~ja ve}ih od okruga. odluke donete u ovom domenu ne mo`e opozvati nijedan organ dr`avne uprave (okru`ne kancelarije mogu samo da ih suspenduju). 2. posebno one koje se bave pitanjima obrazovanja. Poverena nadle`nost podrazumeva funkcije koje je dr`avna uprava dodelila op{tini. razlikuju se dva tipa op{tinske nadle`nosti. a odluka o njemu mo`e biti doneta da bi se re{ila pitanja koja su isklju~ivo u nadle`nosti op{tine. kao i podela op{tine ~iji bi ishod bio osnivanje jedinice sa manje od tri stotine stanovnika. Dr`avnu upravu vr{i okru`na kancelarija. Gra|anin mo`e da dâ predlog za referendum putem peticije sa unapred utvr|enim brojem potpisa. Ovi predlozi se podnose op{tinskom odboru. Op{tinska ve}a biraju svoje predstavnike – obi~no je to gradona~elnik ili zamenik gradona~elnika – u okru`noj skup{tini. Podela mo}i izme|u razli~itih nivoa vlasti Prema Zakonu o op{tinama.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 3. osim Ustavnog suda i Parlamenta. O sprovo|enju nadle`nosti raznih agencija dr`avne uprave stara se okru`na kancelarija. izbor gradona~elnika i njegovo razre{enje. Nezavisna nadle`nost je domen u kome je op{tina zakonom i pravnom regulativom obavezna da ispunjava ta~no utvr|ene javne du`nosti. finansijskih delatnosti i zapo{ljavanja. 3.

Na~elnik okru`ne kancelarije savetuje se sa skup{tinom u vezi sa raspodelom dr`avnih donacija. koji su odgovorni odboru. Ve}e ima pravo da raspusti odbor. okru`na kancelarija i centralna vlast. Smatra se da politi~ke partije. gradona~elnik vr{i i njegove funkcije. kome je on i odgovoran. Op{tinski odbor je izvr{no telo odgovorno pred ve}em.4. na ~ijem ~elu se nalazi gradona~elnik i koji uklju~uje zamenika (ili zamenike) gradona~elnika. koji ~ini od pet do jedanaest osoba. Ve}e izvr{ava svoja ovla{}enja na sastancima ve}a. Kancelarija izvr{ava ne- . Gradona~elnik po potrebi saziva sednice op{tinskog odbora i odgovoran je za pripremu dokumenata za rasprave odbora. Odbor odobrava ~lanstvo koje nije ograni~eno na ~lanove ve}a. ve} mo`e da uklju~i svakog gra|anina op{tine. Sastanci odbora zatvoreni su za javnost. Prema jednoj javnoj anketi gra|ana i predstavnika lokalnih politi~kih elita. Svako op{tinsko ve}e ima od pet do pedeset pet ~lanova. na ~elu je op{tinske kancelarije i {ef je op{tinske policije. Unutra{nja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj samoupravi Op{tinsko ve}e je najvi{i organ prvog nivoa lokalne samouprave. Gradona~elnika bira odbor. poslovne i gra|anske organizacije imaju najmanji uticaj. Njegovo ovla{}enje u procesu odlu~ivanja ograni~eno je na pitanja koja su u okviru njegove nezavisne nadle`nosti. zamenik (ili zamenici) gradona~elnika i drugi ~lanovi koje ve}e bira me|u svojim ~lanovima. on predsedava op{tinskim odborom. op{tinski odbor i gradona~elnik – a za njima slede op{tinska kancelarija. ulaze gradona~elnik. gradona~elnik vr{i du`nosti odbora. Ono je predstavni~ko telo koje direktnim putem biraju gra|ani op{tine. Ukoliko to okru`na kancelarija odobri. tamo gde nije utvr|en polo`aj glavnog administrativnog slu`benika. Op{tinsko ve}e utvr|uje sopstveni poslovnik. proporcionalno broju stanovnika op{tine. U njegov sastav. ali zapisnici sa tih sastanaka su javni dokumenti. pri ~emu oni postaju podre|eni okru`noj kancelariji.164 ^e{ka `et okru`ne kancelarije. Op{tinska kancelarija je izvr{no administrativno telo op{tine. tela koja imaju najve}i uticaj u lokalnim pitanjima jesu lokalni predstavni~ki organi – op{tinsko ve}e. ove sednice su otvorene za javnost. Op{tinski odbor osniva komitete. glavnog administrativnog slu`benika i druge slu`benike. U malim op{tinama gde se odbor ne bira. Svaka op{tina obavezno osniva finansijski i kontrolni komitet. koji se moraju odr`avati bar jednom u tri meseca. 3. gradona~elnik mo`e komitetima da dodeli du`nosti prenete nadle`nosti.

Mesto glavnog administrativnog slu`benika (GAS) postoji u op{tinama u kojima odbor osniva najmanje dva odseka unutar op{tinske kancelarije. podno{enje `albi ili prigovora op{tinskoj kancelariji. 3. One imaju uve}ane prenete nadle`nosti. Prema svim etni~kim manjinama i njihovom o~uvanju sopstvenog kulturnog i istorijskog identiteta odnosi se u skladu sa principima gra|anske jednakosti. Vlada i gra|anski sektor preduzimaju korake da re{e taj problem putem raznih projekata koji se usredsre|uju na istra`ivanje. obrazovanje i socijalna pitanja na nacionalnom. Etni~ka pitanja. on ili ona ne mogu da budu ~lanovi ve}a. i ~iji je cilj da promovi{u me|usobno razumevanje i pobolj{aju me|uetni~ke odnose.6.. – Li~ne inicijative kao {to su peticije. kao i ovla{}ene funkcije dr`avne uprave. a gradona~elniku za obaveze prenete nadle`nosti. kori{}enje lokalnih medija. zbog ~ega je podre|ena okru`noj kancelariji. Glavni administrativni slu`benik ima pravo da prisustvuje sednicama ve}a i odbora kao savetnik.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 165 zavisne nadle`nosti koje joj dodeljuju op{tinski odbor i ve}e. prisustva na redovnim sednicama ve}a i konsultacija sa gradona~elnikom ili ~lanovima ve}a. Okru`na kancelarija odre|uje na kojoj }e teritoriji ovla{}ene op{tinske kancelarije obavljati uve}ane poverene funkcije. 3.5 U~e{}e javnosti u procesu odlu~ivanja Op{tinski izbori su redovni oblik javnog u~e{}a. – U~e{}e u radu nevladinih organizacija. multikulturna vlada Budu}i da je stanovni{tvo Republike ^e{ke prili~no homogeno. Tri metoda omogu}avaju stalno u~e{}e u procesu odlu~ivanja: – Aktivno u~e{}e putem ~lanstva u komitetima. kao i na lokalnom nivou.ovla{}ene op{tinske kancelarije”. lokalni referendumi su izuzetno sredstvo. Postoji 381 op{tinska kancelarija sa posebnim statusom – . . ne postoje nikakve posebne mere lokalne samouprave za re{avanje etni~kih pitanja. Op{tinski odbor postavlja glavnog administrativnog slu`benika na odobrenje predsednika okru`ne kancelarije. Glavni administrativni slu`benik odgovoran je op{tinskom odboru i gradona~elniku za izvr{avanje obaveza nezavisne nadle`nosti. Dugo je postojao etni~ki sukob izme|u ve}inskog stanovni{tva i Roma.

Uz to. Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti Istovremeno sa porastom broja novih op{tina koji je po~eo 1990.166 ^e{ka 3. Savez gradova i op{tina Republike ^e{ke osnovan je 1990. U Republici ^e{koj. Regionalno ve}e za razvoj predstavlja regionalna udru`enja uglavnom za pitanja koja se ti~u privrede. postoje regionalna profesionalna udru`enja koja okupljaju gradona~elnike. 1997. Op{tina sama osniva izabrana tela u ~ijem sastavu su njeni gra|ani. Komiteti koje osnivaju ve}e i op{tinska kancelarija tako|e imaju va`nu ulogu. spontano se razvijala i saradnja izme|u autonomnih op{tina. `ivotne sredine i transporta. Savez se finansira iz ~lanarina.7.1. kao {to su. Trenutno postoji otprilike dvadeset pet takvih organizacija u Republici ^e{koj. kao i velikoj ve}ini evropskih zemalja. 4. PRU@ANJE USLUGA 4. godine. Udru`enje istorijskih naselja i Udru`enje banjskih gradova u~lanjuju se op{tine sa posebnim interesima u nameri da standardizuju operacije na nacionalnom nivou. na primer. na~elnike okru`nih kancelarija i glavne administrativne slu`benike. U drugu vrstu udru`enja. Nisa i Labe. godine. ve}e. ^lanstvo saveza brojalo je.168 gradova i op{tina. organizaciju i finansijske resurse. koja sara|uju sa dr`avama sa kojima se Republika ^e{ka grani~i. gradona~elnik i zamenik (zamenici) gradona~elnika. Skup{tina Saveza zaseda svake dve godine. Ve}ina regionalnih udru`enja bavi se problemima koji prevazilaze mo}i pojedina~nih op{tina. kao {to su Egrensis. Osoblje op{tinske kancelarije izvr{ava zadatke i du`nosti lokalne samouprave. 1. Postoje tako|e transnacionalna udru`enja. Savezi i udru`enja op{tina imaju jedinstven cilj. . Struktura i rad lokalne administracije Svakodnevno uspe{no sprovo|enje lokalne samouprave u op{tinama zasniva se na {iroko prihva}enim principima politi~kog pluralizma i demokratije. kao i komiteti op{tinskih odbora. Zadatke i du`nosti lokalne samouprave izvr{avaju op{tinski odbor. oni se uglavnom ti~u rekreacije. On ima va`nu ulogu u pregovorima sa Parlamentom i centralnim vlastima. kao posrednik izme|u centralnih i op{tinskih vlasti. ^lanovi odbora i ve}a biraju se na ~etiri godine. op{tina ima pravo ali i obavezu da upravlja svojim delatnostima kako bi odgovorila na javne potrebe i nadle`nosti koje su joj poverene zakonom. LOKALNA ADMINISTRACIJA. Komiteti izvr{avaju svoje funkcije po istom modelu. energetskih resursa.

koji poma`e u odlu~ivanju o najva`nijim pitanjima razvoja op{tine. pred kojim su i odgovorni. Druga obaveza ovog odseka je da priprema izve{taj o zavr{nom ra~unu op{tine. Gradona~elnik potpisuje sva pravna akta i odluke op{tine i predsedava ve}em i odborom. Op{tinsku kancelariju ~ine gradona~elnik. Gradona~elnik je i politi~ki i administrativni predstavnik lokalne vlasti koji zastupa op{tinu u svim kontaktima sa drugim institucijama. koji pru`a informacije o izvr{avanju zadataka i du`nosti usvojenih uz bud`et. preduzetni~kim aktivnostima. lokalnim prostornim planiranjem i razvojem op{tine. kao i da nadzire sprovo|enje svih odluka u vezi sa bud`etom. Broj odseka op{tinske kancelarije zavisi od veli~ine op{tine i odluka ve}a. Ve}e ima ovla{}enje da osniva odseke op{tinske kancelarije. Oni mogu da iznesu svoja mi{ljenja o predlo`enim promenama u prostornom planu op{tine i imaju pravo da upute pitanja i prigovore u vezi sa pripremom op{tinskih bud`eta. Ovaj odsek planira izgradnju i rekonstrukciju op{tinske infrastrukture. Ona je tako|e odgovorna i za vr{enje funkcija dr`avne uprave koje su poverene op{tini. Kancelarija je odgovorna za izvr{avanje rezolucija i odluka koje donose op{tinski odbor i ve}e. GAS u`iva prava poslodavca u odnosu prema zaposlenim slu`benicima.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 167 Gra|ani su ovla{}eni da uzmu aktivno u~e{}e u vo|enju op{tinskih poslova. kao i unapre|enje obra- . Gradona~elnika i zamenika (zamenike) gradona~elnika bira ve}e. Glavni administrativni slu`benik (GAS) op{tinske kancelarije odgovoran je pred ve}em i gradona~elnikom. odlu~uje o svim najva`nijim pitanjima i daje predloge o unutra{njoj organizaciji kancelarije. gradona~elnik postavlja slu`benike i u`iva sva prava poslodavca u odnosu prema njima. naro~ito na sednicama koje ve}e redovno saziva i koje su otvorene za sve stanovnike op{tine. Jo{ jedno va`no sredstvo demokratske lokalne samouprave je referendum. zamenik (zamenici) gradona~elnika. ljudskim resursima i odnosima sa javno{}u. organizacijom i menad`mentom. Obaveza op{tinskog odseka za bud`et je da odboru podnese predlog godi{njeg bud`eta na odobrenje. Odsek za lokalno prostorno planiranje odgovoran je za uravnote`en razvoj op{tine kao celine i njenih pojedina~nih teritorijalnih delova u skladu sa prioritetima koji su odre|eni dugoro~nim planom op{tine. GAS (u op{tinama gde ve}e osniva bar dva odseka) i osoblje. Naj~e{}i odseci u ~e{kim i moravskim op{tinskim kancelarijama bave se bud`etom. Gradona~elnik upravlja kancelarijom. U izvr{avanju zadataka poverene nadle`nosti on ili ona odgovara samo gradona~elniku. U op{tinama koje ne postavljaju sekretare.

. Ovaj odsek tako|e ima ovla{}enje da sara|uje sa grupama i udru`enjima gra|ana. gradona~elnik i drugi ~lanovi op{tinskog odbora. a odluke se zatim donose na sednicama op{tinskog odbora ili ve}a. ovaj odsek ima va`nu ulogu u pove}anju gra|anskog u~e{}a. Ova saradnja je regulisana gra|anskim pravom. dru{tvenih i kulturnih aktivnosti i usluga. Odsek za odnose sa javno{}u objavljuje odluke ve}a i aktivnosti op{tinske kancelarije i odseka. U Republici ^e{koj ne postoje posebni statuti za zaposlene u lokalnoj samoupravi. U ve}im gradovima obaveza ovog odseka je i da privla~i strana ulaganja. Odsek za poslovne aktivnosti u~estvuje u ekonomskom i socijalnom razvoju op{tine putem saradnje sa privatnim sektorom. Velika pa`nja se tako|e poklanja saradnji sa drugim op{tinama. koja se ogleda naro~ito u aktivnostima Saveza gradova i op{tina. Prema Zakonu o op{tinama. Ovaj odsek i samostalno i u saradnji sa privatnim konsultantima priprema i ocenjuje efikasnost javnih slu`bi prema detaljnim analizama njihovih finansijskih i drugih delatnosti. U pripremi ovih predloga u~estvuju ~lanovi komisije koji se dogovaraju o radnim verzijama rezolucija. kao i da istra`uje i procenjuje javne potrebe i javno mnjenje. ve}e i gradona~elnik – imaju gotovo bez izuzetka najve}i uticaj u procesu odlu~ivanja u op{tini. lokalne samouprave su ovla{}ene da po svojoj volji osnivaju saveze. Aktivnosti odseka za organizaciju i menad`ment prvenstveno su usmerene na pove}anje znanja i stru~nosti izabranih poslanika i osoblja op{tinske kancelarije. Op{tina zapo{ljava slu`benike i druge radnike. zaposleni ~lanovi op{tinske kancelarije sastavljaju predloge odluka i preporuka koje se podnose ve}u. Izabrana tela – op{tinski odbor. kao i organizovanje seminara na kojima u~estvuju stru~njaci iz dr`avnog i privatnog sektora. U ostale zadatke spada obezbe|ivanje maksimalne efikasnosti i ekonomi~nosti u radu op{tinske kancelarije.168 ^e{ka zovnih. On sara|uje sa odsekom za ljudske resurse u istra`ivanju interesovanja gra|ana. a njihovim svakodnevnim problemima bave se GAS op{tinskog ve}a. O pitanjima se prvo raspravlja u komitetima. Osnovna du`nost odseka za ljudske resurse je zapo{ljavanje i procena osoblja. Njegov cilj je da privredne aktivnosti op{tine u~ini {to uspe{nijim i efikasnijim. Osnivanje. organizovanje kurseva i seminara za profesionalni razvoj. njihovih potreba i mi{ljenja. Budu}i da omogu}uje stalni kontakt sa razli~itim grupama stanovnika op{tine. [to se ti~e procesa odlu~ivanja u op{tini. funkcije i aktivnosti tih saveza utvr|eni su zakonom.

4. Neke od njih dolaze do finansijskih resursa neophodnih za rad javnih slu`bi privatizacijom op{tinske svojine. kao i u bliskoj budu}nosti. Sve usluge obezbe|uju komunalna preduze}a (bud`etne institucije). Prema odredbama Zakona o op{tinama. Me|u njima se razlikuju . kao i privatne lekarske prakse.. kanalizacija. Za mnoge zadatke nema dovoljno kvalifikovanih stru~njaka. Osim ovih javnih slu`bi. javna bezbednost koju obezbe|uje op{tinska policija u velikim gradovima i saradnja sa dr`avnom policijom u drugim op{tinama i vatrogasne brigade.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 169 Mo`e se re}i da je saradnja me|u lokalnim samoupravama zna~ajna i u re{avanju konkretnih zakonskih i administrativnih problema i u pru`anju javnih usluga. Zakon o op{tinama propisuje obavezne slu`be u op{tini.. a neke dobrovoljne.javne slu`be". zbog toga. kao {to su uklanjanje otpada. op{tinske bolnice. upravljanje op{tinskim institucijama koje pru`aju obrazovne usluge.fakultativne".obavezne" ili .. Saradnja sa privatnim preduzetnicima ostvaruje se na osnovu poslova po ugovoru. od kojih su neke obavezne.tehni~ke slu`be". Jedan od va`nih preduslova za rad ovih slu`bi je broj postoje}ih kva- . Naj~e{}e obavezne slu`be su odr`avanje lokalnih ulica i puteva. kreditima dobijenim od banaka i dr`avnim donacijama.2. zdravstvene slu`be. ovo je samo privremeno re{enje i male op{tine moraju da tra`e uspe{nije metode kako bi obezbedile finansijske resurse sada. koje se finansiraju prvenstveno po principu javnih potreba. Na zna~aj ovakve saradnje ukazuje neophodnost da se re{e problemi bez presedana. Tehni~ke slu`be neophodne ve}ini gra|ana finansiraju se iz dr`avnog bud`eta. lokalne samouprave u Republici ^e{koj su uglavnom odgovorne za zadovoljavanje potreba svojih gra|ana putem javnih slu`bi. uklju~uju}i negu starih lica. Tokom devedesetih godina rasli su izdaci ovih slu`bi. i . Op{tina osniva slu`be koje mogu biti . i da se obezbede sredstva za pru`anje usluga. koje se finansiraju putem naplate od korisnika. vodovod. Me|utim. kao {to je privatizacija. op{tinama je propisano i nekoliko tehni~kih slu`bi. {to naro~ito poga|a male op{tine. u saradnji sa privatnim sektorom i posredstvom op{tinskih udru`enja. socijalne slu`be. {to je naro~ito slu~aj u malim op{tinama. Rad javnih slu`bi na lokalnom nivou ^e{ke i moravske op{tine odgovorne su za rad odre|enih javnih slu`bi.. javni prevoz i odr`avanje javnih parkova. saradnja lokalnih samouprava predstavlja jedan od na~ina da se prona|u uspe{na re{enja za zajedni~ke probleme.

U malim op{tinama oni ~esto ukazuju na potrebu za ujedinjavanjem op{tina. lokalnih kulturnih institucija i rekreacionih centara. u vanrednim situacijama. odr`avanje lokalnih ulica i puteva. javni prevoz).170 ^e{ka lifikovanih stru~njaka. rad slu`bi mora da prati promene u javnim potrebama. Sve se moraju redovno obezbe|ivati. koji se primenjuje na usluge koje se mogu kvantitativno izmeriti. Uz to. razumljivo je da ve}i broj fakultativnih slu`bi postoji u velikim gradovima sa ve}im finansijskim resursima. naro~ito u velikim gradovima. koje podrazumevaju odr`avanje op{tinskih biblioteka. kapacitet lokalnog javnog prevoza.. uop{teno govore}i. Naj~e{}e fakultativne slu`be su kulturne. Mnoge op{tine stekle su iskustvo u saradnji sa malim i srednjim preduze}ima koja su njihovi glavni partneri u pru`a- . njihova uloga je sve ve}a.klijenata”. Pru`anje tehni~kih usluga zasniva se na principu . Ako klijenti ne izmire naknade za usluge. kao {to su registrovanje ro|enih i umrlih lica.. Osnovni kriterijumi za odre|ivanje cene tehni~kih usluga jesu efikasnost slu`be u odnosu na opseg i kvalitet njenog rada. – broj lica kojima je potrebna socijalna pomo}. Kao {to je ve} pomenuto. izdavanje dozvola za gradnju i dogradnju ku}a itd. Uzev{i u obzir ove ~injenice. ~iji je cilj da pru`anje usluga u~ine uspe{nijim i efikasnijim. Ovi kriterijumi se ne primenjuju u potpunosti u svim op{tinama ali. a to su: – demografska situacija u op{tini – natalitet i mortalitet. broj penzionera itd. kao i istinska potreba da se zadovolje interesi ve}ine stanovni{tva (na primer. Tokom devedesetih godina jedna od najzna~ajnijih odlika u op{tinskom pru`anju usluga u Republici ^e{koj bilo je sve ve}e u~e{}e privatnog sektora u sferi privrednog i dru{tvenog `ivota op{tine. na primer. op{tina je du`na da mobili{e rezerve i/ili primeni alternativne mogu}nosti da bi re{ila problem. tako. – ekonomska situacija (cena odre|enih usluga. Dr`ava op{tinama daje finansijska sredstva za izvr{avanje nekih zadataka dr`avne uprave u poverenoj nadle`nosti. broj {kolske dece. one se mogu obustaviti. broj korisnika usluga i kvalitet pru`enih usluga) i – mera u kojoj su gra|ani zadovoljni uslugama slu`be.. javne slu`be moraju da odgovore na osnovne potrebe svih gra|ana koji `ive u odre|enoj zajednici. usluge se moraju obezbediti stanovnicima svih naselja. broj telefonskih veza i drugih sredstava za komunikaciju i dr. broj stalnih stanovnika i broj vlasnika vikendica. Opseg pru`enih usluga zavisi prevashodno od nekoliko faktora. Postoji nekoliko propisa koji se ti~u pru`anja obaveznih usluga u Republici ^e{koj. uklju~uju}i i nova stambena naselja.

LOKALNE FINANSIJE. koji je donet decembra 1994. kao {to su garancije na bankarske kredite. ~i{}enje ulica. njihov doprinos je i u tome {to sponzori{u kulturne i sportske aktivnosti.3. podizanju stepena efikasnosti i preduzimanju drugih mera sa ciljem da se pove}a uspe{nost njihovih delatnosti. Ova preduze}a se uglavnom bave javnim prevozom i odr`avanjem ulica i javnih parkova. odvoz sme}a (op{tine obi~no imaju deonice u ovim kompanijama). 5. stanovi u op{tinskom vlasni{tvu i odr`avanje op{tinske infrastrukture. Op{tinska preduze}a i dalje funkcioni{u u mnogim op{tinama (sa ve}om efikasno{}u nego u prethodnom periodu). Nekoliko velikih gradova sara|uje sa privatnim preduzetnicima kako bi pospe{ili poslovne delatnosti. slu`ba za uklanjanje otpada. Ovi odnosi se reguli{u ugovorima na osnovu rezultata javnih konkursa koji se organizuju u skladu sa Zakonom o snabdevanju. Izme|u ostalog. godine prikazani su u tabelama 6. Ona imaju svoju ulogu u stabilizaciji privrede jer obezbe|uju radna mesta. niska cena iznajmljivanja op{tinskih nekretnina i smanjivanje op{tinskih taksi. i 1997.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 171 nju usluga. . velika pa`nja se posve}uje njihovoj racionalizaciji. Op{tine im pru`aju pogodnosti. Glavna oblast u kojoj sara|uju dr`avni i privatni sektor na op{tinskom nivou jeste rad slu`bi kao {to su vodovod. Op{tinska preduze}a – ili bud`etne institucije – finansiraju se iz op{tinskog bud`eta. op{tinski sistem uli~ne rasvete. {to je naro~ito va`no u regionima sa visokom stopom nezaposlenosti. smanjenju broja zaposlenih. pokazalo se da preduze}a otvaraju radna mesta br`e i uspe{nije nego drugi subjekti u dr`avnom sektoru.4. kori{}enje prirodnih resursa. Budu}i da se ova preduze}a u pro{losti nisu pokazala veoma uspe{nim u pru`anju usluga ({to se ~esto potvr|ivalo tokom sedamdesetih i osamdesetih godina). PRIVREDNI RAZVOJ Javni bud`et Republike ^e{ke sastoji se iz: – lokalnih bud`eta (op{tine i okru`ne kancelarije) i – bud`eta iz dr`avnih fondova koje je odobrio Parlament. Vlasnici i menad`eri ovih preduze}a aktivni su u lokalnom politi~kom i kulturnom `ivotu. i 6. Prihodi i tro{kovi javnih bud`eta u Republici ^e{koj izme|u 1993. Ve}ina ovih preduze}a je relativno fleksibilna i u stanju je da se prilagodi ekonomskim uslovima koji se brzo me-njaju.

885 9.285 1.624 1.500 35.232 1.999 10.065 154 161.290 53.421 54.625 728 2.772 0 147.430 24.070 1998.342 40. (Prag.348 4.360 3.484 160.559 23. 13.018 21.234 60. 166.620 7.600 9.218 8.iv.361 2. uklju~uju}i: Prihod od aktivnosti i da`bina subvencionisanih organizacija Prihod od nekretnina datih u najam Prihod od kamate Kapitalni prihod Primljene subvencije.806 916 161. 83. . 90.708 9.134 1.681 1997.Predvi|anja bud`eta lokalne vlasti u 1999". Dr`avna administracija i lokalna vlast. Procene R.670 50.818 14. uklju~uju}i: Nekapitalne donacije iz dr`avnog bud`eta Kapitalne subvencije iz dr`avnog bud`eta Subvencije iz nacionalnih fondova Drugi prihod Ukupni prihod 1996.317 7. 76.047 1.948 1. Prokop.428 7.800 1999.172 ^e{ka Tabela 3. uklju~uju}i: Porez na prihod fizi~kih lica Porez na prihod pravnih lica Administrativne takse Takse na zaga|enje sredine i za eksploataciju prirodnih resursa Druge takse i da`bine za odabrane kriterijume i usluge Porezi na nekretnine Drugi poreski prihod Neporeski prihod. i ..331 4.872 37.700 15.503 13.477 315 13.200 700 4.108 24.320 58.190 1.031 4. Prihodi okru`nih kancelarija i op{tina u Republici ^e{koj (u milionima ~e{kih kruna) Indikator Poreski prihod. 173: Statisticka rocenka ^e{ke Republiky '99.877 2.138 2.943 15 23.000 25. 1998).333 14. .200 65.600 4.274 9.784 Izvori: Statisticka rocenka ^e{ke republiky '98 (Statisti~ki godi{njak ^e{ke Republike '98). 72.581 16.

Procenjeno je da ukupni rashodi lokalnih samouprava za 1999.7 1992.3 Izvor: Moderni obec 5 (1996) i autorovi prora~uni.702 12.463 3. Udeo op{tinskih bud`eta u bud`etima lokalnih samouprava u Republici ^e{koj izme|u 1991.3 79.5 85. Statisticka rocenka ^e{ke republiky '99.Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 4. ~lanovi ve}a su odgovorni da obezbede maksimalno uspe{no pru`anje obaveznih javnih usluga u op{tini.767 173 1998. uklju~uju}i: Dnevnice.682 8.178 41.7 85.643 4.778 47.091 171. procenjeni odnos izme|u prihoda i rashoda je –2.784 2.444 1997.163 17.872 151. 84.2 1996.7 1993.265 3.8 39.324 53.173 2. (%) Godina Prihodi Potro{nja 1991.606 43.487 7.837 -4.231 13. Kamata i druga finansijska potro{nja Nekapitalne subvencije preduze}ima Nekapitalni prenosi subvencionisanim organizacijama Nekapitalni transferi doma}instvima Kapitalni tro{kovi. Tabela 5.937 13.6 84. plate zaposlenih i druge isplate Obavezno osiguranje koje pla}a poslodavac.1 1997. godinu iznose 165. Rashodi okru`nih kancelarija i op{tina u Republici ^e{koj (u milionima ~e{kih kruna) Indikator Teku}i tro{kovi. odatle. gorivo. .014 39. uklju~uju}i: Investicione tro{kove Investicione transfere preduze}ima Investicione transfere subvencionisanim organizacijama Ukupna potro{nja Balans prihoda i potro{nje 1996. i 1997.035 3. kupovina materijala.125 -9. energija itd.4 53.335 9. Kao {to je ve} nagla{eno.046 17.409 42.723 4.1 1994. voda. 106. 83.860 17.423 45.000 1.3 1995.709 miliona ~e{kih kruna.877 51. 167. a tako|e moraju da obezbede i sredstva za pru`anje fakultativnih usluga. 56. 174. 84.595 4.151 53.455 Izvor: Statisicka rocenka ^e{ke republiky '98 (Statisti~ki godi{njak ^e{ke Republike '98) (Prag: 1998).346 1. 100.171 31. 84.425 miliona. 82.4 83. 41.695 5. 117.175 160.725 7.

kao i u organizovanju privrednih delatnosti na njihovoj teritoriji. Zakon o op{tinama i njegove dopune daju op{tinama veliku fleksibilnost u utvr|ivanju sopstvenih bud`eta. Op{tinski bud`et je instrument kojim se odre|uju prioriteti u kvalitetu i kvantitetu usluga. {kolskih zgrada i stanova u op{tinskom vlasni{tvu. Ti bud`eti predvi|aju i planiraju velike investicije. postavljanje cevi za vodovod. izgradnja sistema za pre~i{}avanje otpadnih voda. a naro~ito poma`u izvr{avanje zadataka kao {to su izgradnja lokalnih puteva i ulica. januara do 31. On naro~ito ispunjava slede}e osnovne zadatke: 1. Odnos izme|u op{tinskih prihoda i neinvesticionih tro{kova i sveukupnih op{tinskih tro{kova u Republici ^e{koj izme|u 1993. (%) 1993. te{ko je odrediti najbolju osnovu prihoda za svaku. otprilike jedna tre}ina ~e{kih op{tina (uglavnom onih najve}ih) ima kapacitete da sastavi kapitalne bud`ete za du`i vremenski period.66 1994. Mistni rozpo~ty (Prag: Ekonomska {kola u Pragu. 1997).244 op{tine u Republici ^e{koj funkcioni{u na osnovu nezavisnih bud`eta. op{tinski bud`et tako|e obezbe|uje finansijske resurse neophodne za razvoj infrastrukture. pri ~emu se raspon u broju stanovnika ~ije potrebe zadovoljavaju kre}e od pedeset do 1. sve op{tine moraju da pripreme godi{nji radni bud`et. Tabela 6.2 miliona. Po pravilu. To je uzrokovalo velike razlike u kvalitetu i kvantitetu pru`enih usluga.174 ^e{ka Danas 6.70 Izvor: Jitka Pekova. Prihodi i rashodi se procenjuju na osnovu o~ekivanih prihoda.31 1995. 3. decembra) u ~e{kim i moravskim op{tinama ima odlu~uju}u ulogu u `ivotu op{tine i rezultat je opse`ne rasprave koja se vodi izme|u izabranih predstavnika i aktivnih gra|ana. i 1995. Osim toga. Prosek 67. uklju~uju}i i postoje}e nov~ane rezerve (ukoliko ih uop{te ima). 60. Zbog toga je naro~ito va`no na}i sredstva kako bi se odgovorilo na javne potrebe. kao i kredite banaka. 71. Bud`etni prihodi prevashodno se koriste za pru`anje obaveznih usluga. Zbog tih drasti~nih razlika u veli~ini op{tina. 2. Po{to odredi i zadovolji osnovne potrebe gra|anstva. budu}i da se prihodi od poreza i donacija toliko razlikuju. Bud`et je osnovni finansijski plan koji obezbe|uje dugoro~ni razvoj zajednice. 70. . Priprema godi{njeg bud`eta (od 1.

a kancelarija u manjim selima. Prvi stadijum je priprema osnovnog okvira bud`eta. Mala i srednja preduze}a pru`aju naro~ito tehni~ke usluge i finansiraju se ili u potpunosti (u slu~aju . 4.6. koji pokazuje stvarni razvoj ili slabljenje privrede op{tine.bud`etske" i .doprinosnih organizacija") iz op{tinskog bud`eta. Revizije finansijskog poslovanja vr{e bilo privatne revizorske kompanije o tro{ku op{tine. op{tinski odbor i ve}e moraju da odobre odluke u vezi sa finansiranjem delatnosti bud`etskih i doprinosnih organizacija. prihod od njih ~ini ve}i deo dr`avnih i lokalnih bud`eta. izgradnja i popravka kulturnih. priprema op{tinskog bud`eta pru`a objektivnu i potpunu analizu finansijske situacije op{tine. Priprema op{tinskog bud`eta je dug proces koji se obi~no deli na nekoliko stadijuma. sportskih i obrazovnih ustanova. rekonstrukcija sistema za komunikaciju itd. ali i za procenu iskori{}enosti resursa iz bud`eta za prethodnu fiskalnu godinu. Rasprava o ovom nacrtu u op{tinskoj kancelariji predstavlja tre}i stadijum ovog procesa. Op{tinski odbor odgovoran je za pripremu bud`eta i njegovo usvajanje. o kojima }e biti re~i kasnije). Priprema op{tinskog bud`eta tako|e podrazumeva obezbe|ivanje resursa za delatnosti preduze}a koja je osnovala op{tina ili koja rade u njeno ime. i to besplatno. Zatim sledi procena o~ekivanih prihoda i rashoda. a potom se o njemu raspravlja na ve}u i u javnosti... Predlog bud`eta se zavr{ava u saradnji sa ostalim odsecima op{tinske kancelarije. Procentualni odnos izme|u op{tinskih prihoda i neinvesticionih tro{kova i sveukupnih rashoda prikazani su u tabeli 6. Najzad. Pripremom prvog nacrta op{tinskog bud`eta bavi se odsek za finansije u ve}im gradovima. 5. Poreze u Republici ^e{koj uvodi isklju~ivo centralna vlast. Prihodi i rashodi ovih organizacija su sastavni delovi op{tinskog bud`eta i zbog toga se moraju precizno odrediti prilikom utvr|ivanja bud`eta. Mnogi op{tinski resursi sti~u se oporezivanjem. Na ovaj na~in.. Ograni~ena su prava op{tina da . odr`avanje javnih parkova. uklju~uju}i i one u op{tinskim kompanijama koje se finansiraju iz op{tinskog bud`eta (takozvane .. Prilikom utvr|ivanja bud`eta. On odre|uje visinu poreza na nekretnine i lokalnih da`bina. priprema bud`eta predstavlja instrument za pove}anje uspe{nosti i efikasnosti op{tinskih finansijskih operacija.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 175 kao {to je izgradnja pra{kog metroa. Resursi za finansiranje ovih preduze}a delimi~no se dobijaju iz njihovih sopstvenih poslovnih aktivnosti. Op{tinsko ve}e potom usvaja bud`et. bilo okru`ne kancelarije. a to je od izuzetne va`nosti za gradona~elnika i ostale izabrane predstavnike koji upravljaju svakodnevnim op{tinskim aktivnostima.bud`etskih organizacija") ili delimi~no (u slu~aju .doprinosne" organizacije.

Sveukupne dr`avne subvencije koje su op{tine dobile 1993. . predstavljaju jo{ jedan izvor op{tinskih bud`eta. i 116 kruna 1995. kao {to su naplata za kori{}enje centralnog grejanja i iznajmljivanje stanova u op{tinskom vlasni{tvu. Prema novim propisima.176 ^e{ka uti~u na stopu poreza na nekretnine. Me|utim. i 203 krune 1995. Ostale donacije iz dr`avnog bud`eta slu`e za finansiranje vatrogasnih brigada.424 miliona kruna 1994.005 miliona ~e{kih kruna (27. Namenske donacije koje se sa dr`avnog bud`eta prenose na lokalne bud`ete predstavljaju veoma zna~ajan deo op{tinskih bud`eta. Glavni grad. na primer. a osamdeset procenata dr`avi. (25.61 procenat ukupnih op{tinskih prihoda) i 32. a koje je ranije odre|ivala dr`ava. Op{tinske obveznice. Preostalih trideset procenata dobijaju okru`ne kancelarije za finansiranje aktivnosti odre|enih Zakonom br. One se daju naro~ito za finansiranje i odr`avanje stara~kih domova. nedavno su op{tine dobile ovla{}enje da odlu~uju o nekoliko lokalnih poreza i da`bina.64 procenta ukupnih op{tinskih prihoda). od ~ega se dvadeset procenata daje op{tini.01 procenat ukupnih op{tinskih prihoda). centara za brigu o deci i specijalizovanih ustanova za socijalnu i zdravstvenu za{titu. lokalnog javnog prevoza. 28.66 miliona USD) 1997. Nekoliko ve}ih gradova izdaje op{tinske obveznice kako bi sakupili sredstva za investiranje i obezbedili rad javnih slu`bi. Vrednost sveukupnih prihoda u celoj Republici ^e{koj iznosila je 150 ~e{kih kruna po glavi stanovnika (otprilike 5 USD) 1993. kao i obdani{ta i osnovnih {kola.35 miliona USD) 1996. Drugi zna~ajni prihodi op{tinskih bud`eta su: (1) porez koji pla}aju preduzetnici. Subvencije za lokalni javni prevoz u Republici ^e{koj ukupno su iznosile 460 miliona kruna (15. godine.7. Op{tinske naplate nemaju zna~ajnu ulogu.293 miliona kruna 1995. izdao je obveznice da bi pobolj{ao javni prevoz. 138 kruna 1994. (2) porez na nekretnine. godine i oko 800 miliona kruna (26. (25. Prihod od administrativnih taksi koje gra|ani pla}aju op{tinama iznosio je 145 ~e{kih kruna po glavi stanovnika 1993. godine.zavisnih aktivnosti" (nadnice i plate) predstavlja glavni izvor prihoda op{tinskih bud`eta. Posebna pravila utvr|uju udeo statutarnih gradova koji vr{e i lokalnu samoupravu i zna~ajne nadle`nosti koje im poverava dr`avna uprava. od poreza na li~ni dohodak op{tina dobija trideset procenata. a dr`ava ~etrdeset. koji skuplja dr`ava i u potpunosti (100%) predaje op{tini. godine iznosile su 28. 179 kruna 1994.. Njihov udeo iznosi sedamdeset procenata. ~ija su garancija sredstva op{tine. a potom u celini (100%) predaje op{tini i (3) porez na prihod preduze}a. 425/1990 i njegovim dopunama. Porez na li~ni dohodak koji se pla}a iz . koji se odre|uje i skuplja u posebnim podru~jima. Struktura prihoda lokalnih bud`eta prikazana je u tabeli 6. a udeo dr`avnog bud`eta trideset procenata.

3 51.0 38. – izgradnju kanalizacionih sistema i postrojenja za pre~i{}avanje otpadnih voda (~esto u saradnji sa nekoliko op{tina).6 151. – vatrogasne brigade i lokalnu policiju.2 16. – izgradnju ustanova socijalne za{tite.1 109.7 20. Prihodi lokalnog bud`eta u Republici ^e{koj izme|u 1993. – plate slu`benika i drugih op{tinskih radnika.1 34.0 96.5 14.10.3 100.8 Index 95-94 116.5 17.8.5 6.0 100. – isplatu kamata na dugoro~ne kredite i zajmove. Teku}i rashodi Kapitalni rashodi Ukupno 69.2 23. 100.0 75.0 129.9 132.4 50.3 1996.0 30.9 27.0 111. renoviranje i odr`avanje nekih ustanova zdravstvene za{tite. 81.1 1997.6 Drugi prihodi 20. Prihodi 177 1993. .7 72.% ^k mili.9 70.1 27.7 45. – lokalni javni prevoz.5 Izvori: Moderna op{tina 5 (1996).5 50.% ^k mili.0 60. i 1997. 1997.0 0.6 34.2 Ukupno 191.3 17. 6. – izgradnju. Struktura rashoda u ~e{kim i moravskim op{tinama prikazana je u tabelama 6. 1996. ^k mili.% ^k mili.9. i 1997.8 120.3 Neporeski prihodi 17.1 4.% jarde jarde jarde jarde jarde Porezi 39.1 Izvor: Dr`avna uprava i lokalna samouprava 51-52 (1997). Op{tina i finansije 2 (1998) i autorovi prora~uni.6 104.7 42.3 100.3 28.4 18. uklju~uju}i i pla}anje socijalnog i zdravstvenog osiguranja.2 5.4 37.% ^k mili. 1995.4 112.0 18.2 51.0 147.3 37.7 100. – popravku lokalnih puteva i ulica. Rashodi lokalnih bud`eta u Republici ^e{koj izme|u 1993.0 145.6 25.6 5. – pomo} kulturnim ustanovama.1 106.Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 7. Rashodi se uglavnom koriste za: – odr`avanje i popravke op{inskih obdani{ta i {kola.0 161.1 100.6 Index 97-96 110.0 Index 96-95 111.1 1995.2 Prenosi 24.5 56. (u milijardama ~e{kih kruna) 1994.1 54.8 54.0 118. 1994. 91. i 6. Tabela 8.3 24.

53 Indeks rashoda 1994-93.000 500+ Ukupni rashodi po glavi 1993.000 10.100.5 24. 1.11 1.47 1.5 10.57 15.10.21 1.9 15.000-500.000 500.23 1.6 13.26 1995-94.17 1.3 12.000-10.3 22.39 1.98 7.7 9. 3.6 11.07 9.75 7. (%) Potro{nja 0200 Unutra{nja administracija Vodoprivreda Lokalna privreda Lokalni javni prevoz Obrazovanje Socijalno staranje 35.27 1.14 1.95 7.4 10. .16 7.61 11.000.00 7.0 15.4 8.8 13.2 27. 4.2 Izvor: Moderni obec (Moderna op{tina) 5 (1996). Struktura op{tinske potro{nje u Republici ^e{koj 1995.1 11.4 18.1 6.94 17.000 50. (u hiljadama ~e{kih kruna) Op{tine po veli~ini (broj stanovnika) 0-200 200-500 500-1.06 5.0 23.1 11.3 16.1 41.14 9.2 11.8 11.5000.000 5.05 10.500 .9 20.000-50.19 1.12 9.46 1.9 9.000 1. Op{tinska potro{nja po glavi stanovnika u Republici ^e{koj 1993-95.47 1.1 23.21 19.000.8 17. 5.68 9.86 8.59 5.8 14.4 - Gra|evinarstvo 6.178 ^e{ka Tabela 9.5 16.64 1995.28 4.5 18.15 1.10 Izvor: Moderni obec (Moderna op{tina) 5 (1996).8 14.94 1994.3 12.86 4.27 1.000-5. 1.000 100.4 10.000.14 8.26 1. Tabela 10.82 5.000 500 1000 5000 10.6 21.000 + 25.1000 .6 7.83 13.000 50.33 1.000-100.5 12.17 1.6 19.30 3.500.000 100.3 10.76 10.2 11.1 Op{tine po veli~ini (broj stanovnika) 200 .50.7 11.

5 1.9 11.8 5. Kategorija veli~ine (broj stanovnika) 0-100 101-200 201-500 501-1.3 5.160 2.2 494.5 22.001-2. To je jedan od najaktuelnijih problema u lokalnoj samoupravi.3 Procenat zadu`enih op{tina prema broju op{tina u toj kategoriji veli~ine 21. . ali ona pretpostavlja da postoji akumulacija relativno velikih finansijskih rezervi. (u milionima ~e{kih kruna) 1993.1 Broj zadu`enih op{tina u datoj kategoriji veli~ine 125 251 648 572 390 300 126 64 44 16 7 Procenat od ukupnog broja zadu`enih op{tina 4.3 11.000 50.6 32.7 0. Tabela 12.7 2.3 26.6 Indikator Krediti Izdavanje op{tinskih obveznica Drugi dugovi malih op{tina Finansijska pomo} iz oblasnih slu`bi i dr`avnog bud`eta Krediti iz dr`avnog fonda za ekolo{ka pitanja Ukupno Izvor: Moderni obec (Moderna op{tina) 5 (1997). prikazuju sada{nju situaciju.7 0. pak. 8.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 179 Jedan od osnovnih principa izrade op{tinskog bud`eta u ~e{kim i moravskim op{tinama je ravnote`a izme|u prihoda i rashoda. 11.001-100.2 18.656.000 1.9 1994.9 21.5 1995. ve} i u drugim evropskim zemljama. U sada{njoj situaciji.12.4 109.0 2. i 6.5 4.9 25.0 Izvor: Ekonom (Ekonomist) 11 (1997).217 645 348 135 65 44 16 7 Procenat od ukupnog broja op{tina 9.8 1996.774.1 918.9 1.3 98.9 1.3 2.094. Tabele 6.485. ne samo u Republici ^e{koj.0 100.906.146.5 19.11.5 10. 2.000 10.5 100.0 47.693.9 9.000 2.0 0.001-20.183.896.000 20. sve ve}i broj op{tina se zadu`uje.0 2.3 22.2 8.2 324.001-10. 4.381.2 93.944.6 2.5 86.0 60.6 0. Zadu`ene op{tine prema kategorijama veli~ine u Republici ^e{koj 1996.000 100.643.7 1.5 14.540.1 7.001-5. Tabela 11.025 1.6 32.399.914.000 5.001-50.2 1.598.000 + Broj op{tina u datoj kategoriji veli~ine 571 1.804. Razvoj op{tinskog duga u Republici ^e{koj 1993-96.3 0.3 15.6 32.0 100. naro~ito mala i srednja sela.

sve ve}i broj ~lanova op{tinskog ve}a. pove}anje efikasnosti dr`avne uprave na regionalnom nivou i dono{enje zakona o profesionalnoj dr`avnoj slu`bi i zakona o slu`bi u lokalnim samoupravama. Imaju}i u vidu ove ~injenice. odvojena procena prihoda i rashoda i njihove ravnote`e. U ovom trenutku najva`niji zadaci su stvaranje regionalnog sistema lokalne samouprave. vi{ih zvani~nika u ve}im gradovima. kao i konsultativnih i savetodavnih kompanija podrobno prou~ava iskustva op{tina u drugim evropskim zemljama. ~ija }e uloga morati da bude preciznije odre|ena po osnivanju regiona. nedostatak fondova za investiranje bi}e problem i ubudu}e. ~ime bi se na nov na~in formulisalo vr{enje lokalne samouprave i teritorijalne dr`avne uprave. komunalne obveznice i garancije banaka. Zbog toga pribegavaju prodaji op{tinskih nekretnina. – zakon koji detaljnije odre|uje oblike podr{ke razvoju regiona. 6. Ovaj pristup. Postoji konsenzus u te`nji da se postignu maksimalno uspe{ne finansijske aktivnosti. Sve ve}i dug malih op{tina u Republici ^e{koj naro~ito ukazuje na ~injenicu da one uglavnom ne poseduju dovoljne resurse za investiranje.. kao i postavljanje granica op{tinskih rashoda. Me|utim. Premda se preduzimaju neki pozitivni koraci u ve}im op{tinama. ^lanovi ve}a i zvani~nici odgovorni za dugoro~ni razvoj op{tinskih privrednih aktivnosti prepoznali su nekoliko va`nih principa. me|u kojima su najzna~ajniji slede}i: – zakon o osnivanju regiona.plafona ukupnih tro{kova". – novi zakon o okru`nim kancelarijama. negativno uti~e na ravnote`u u razvoju ovih subjekata. – zakon koji }e propisivati zadatke dr`avne uprave na regionalnom nivou. Zbog toga se sastavljaju predlozi zakona i amandmana koji }e biti podneti parlamentu na usvajanje. naro~ito u malim op{tinama koje imaju ograni~ene finansijske resurse i kojima nedostaje znanje i iskustvo. stvarna primena ovih principa je komplikovana. kao {to su odre|ivanje . naravno. Sprovo|enje reforme nije mogu}e bez dopuna postoje}ih zakona. .180 ^e{ka Uzrok duga ~e{kih i moravskih op{tina su prvenstveno visoka kamatna stopa na kredite. – dopuna zakona koji utvr|uje pravila izbora za op{tinska ve}a. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE Sada{nji period mo`e se opisati kao stadijum ubrzanog sprovo|enja reforme dr`avne uprave u Republici ^e{koj. Uspe{no obezbe|ivanje resursa neophodnih za razvoj predstavlja veliki izazov za ovu kategoriju op{tina u Republici ^e{koj. – novi zakon o op{tinama.

Odredbe ovog zakona bavi}e se detaljima. {to je tako|e veoma bitno.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 181 Potrebno je hitno pripremiti i doneti zakonodavstvo koje }e definisati svojinu i finansijske resurse regiona i op{tina. prenos svojine na regionalne lokalne samouprave. kao {to je utvr|ivanje bud`etskih pravila. odre|ivanje udela op{tina i regiona u porezima koje prikuplja dr`ava. kao i jasnija definicija op{tinskih poreza. Na kraju. bi}e potrebno sa~initi zakon o izborima za tela regionalne lokalne samouprave. .

182 .

po~eo je da funkcioni{e novi sistem lokalne samouprave. a u svima se biraju vlastiti predstavnici i izvr{ni organi. Principi lokalne samouprave su utvr|eni Ustavom. . Ustav i Zakon o lokalnoj samoupravi priznali su prava lokalnih zajednica. Prva faza je zapo~eta Zakonom br. koja je bila nedemokratska zbog svog centralisti~kog karaktera i apsolutne dominacije Komunisti~ke partije. imaju pravo na lokalnu samoupravu – autonomno i demokratsko upravljanje i dono{enje odluka o lokalnim javnim poslovima u interesu gra|ana koji tu `ive. gradovima. Zemlja je podeljena na okruge. uklju~uju}i i najmanja naselja. Lica sa pravom glasa u zajednicama. Prava i du`nosti lokalne vlasti odre|eni su parlamentarnim aktima i u`ivaju pravnu za{titu pravosudnog sistema. Kada je po~eo da se primenjuje Zakon br. Op{ta teritorijalna podela Ma|arske utvr|ena je Ustavom. te se broj lokalnih jedinica pove}ao na 3149. da sama upravljaju lokalnim pitanjima. kojom je postavljena zakonska osnova za proces demokratizacije i reformu politi~kog sistema. Novi sistem lokalne demokratije je gra|en na osnovu principa ma|arske tradicije i Evropske povelje o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope. Lica sa pravom glasa svoja prava na samoupravu ostvaruju posredstvom izabranog predstavni~kog tela i na lokalnom referendumu. glavnom gradu i njegovim op{tinama. kao i u okruzima. LXV o lokalnoj samoupravi iz 1990. koji se zatim dele na op* Univerzitet Pardubice. gradove.183 I{tvan Temesi* LOKALNA SAMOUPRAVA U MA\ARSKOJ 1. godine. Prethodni sistem lokalne javne administracije pratio je sovjetsku {emu ve}a. zajednice (sela) i glavni grad. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA Proces reforme ma|arskog sistema lokalne samouprave odvijao se tokom devedesetih godina XX veka i imao je dve osnovne faze. LXIV o lokalnim izborima usvojen 1990.

ma|arsku javnu administraciju ~ine dva osnovna okvira. uzet je u obzir i ishod politi~ke i ekonomske transformacije. 7. dr`ava je upravljala lokalnim pitanjima u skladu sa principima centralizacije i hijerarhije pomo}u sistema ve}a na lokalnom nivou. Stvaranje nove lokalne samouprave 1990. 4. Prvi uklju~uje tela centralne vlade i njihove organe na lokalnom i teritorijalnom nivou koji su podre|eni dr`avnoj administraciji. Regulisane su ili modifikovane garancije javnosti i u~e{}a gra|ana. Okrug je postao institucija teritorijalne lokalne samouprave i njegova uloga je dobila ve}i zna~aj. 2. LXIII iz 1994. godine zahtevalo je transformaciju celokupnog sistema javne administracije. Druga velika faza procesa reforme je ostvarena kada je Zakon o lokalnoj samoupravi modifikovan Zakonom br. je dobro funkcionisao i dobro su zasnovani fundamentalne institucije i principi javne administracije. u zavisnosti od karakteristika svog zadatka. 3. 3) profesionalnu i nau~nu teorijsku analizu i 4) iskustva drugih zemalja. 2. Nave{}emo najzna~ajnije promene do kojih je modifikacija dovela a kasnije }emo o njima temeljnije raspravljati. ekonomskim i ustavnim uslovima. promenjen je njegov pravni status i uvedeni su direktni izbori za predstavnike okruga. Bilo je potrebno pro{iriti ustavne garancije lokalne samouprave. 5. administrativno. 3. kao {to je pravosudni sistem. Uop{teno govore}i. Bilo je neophodno obaviti modifikacije sistema pre odr`avanja lokalnih izbora tako da novi zvani~nici i predstavnici mogu da zapo~nu rad poznaju}i obavezuju}u regulativu. Lokalne dr`avne administrativne jedinice i drugi dr`avni organi. Principi modifikacija su: 1. 4. Ukinuta je institucija Republi~kog sekretarijata i zamenjena kancelarijama javne administracije okruga i glavnog grada. Sistem lokalne vlade iz 1990.184 Ma|arska {tine. Ukinut je akt o glavnom gradu i njegovim op{tinama i njegova uprava je potpala pod pravnu regulativu koja se odnosi na sve lokalne samouprave. koji se odnosio na probleme koji su se pojavili u praksi. Trebalo je razre{iti neuskla|enosti i neadekvatna zakonska re{enja. Od 1990. 2) odluke Ustavnog suda i ostalih sudova. 5. Po`eljna je bila ne samo korekcija ve} i razvoj sistema u skladu sa politi~kim. Detaljno su razra|ena pravila o zajedni~koj lokalnoj samoupravi. 1. organizovani su na osnovu ovakve teritorijalne podele. Do 1990. Drugi tip struk- . Modifikacije su se oslanjale na ~etiri glavna faktora: 1) ~etiri godine prakti~nog iskustva u funkcionisanju sistema lokalne samouprave. lokalnu samoupravu obrazuju sve ove jedinice. U svim naseljima je uvedeno direktno biranje gradona~elnika. Ustanovljene su nove funkcije. 6. Jasnije su definisane du`nosti lokalnih predstavnika.

Razlika me|u njima je u administrativnim zadacima za koje su zadu`ene. One mogu da re{avaju bilo koje lokalno javno pitanje ukoliko to ne ugro`ava vr{enje obaveznih funkcija i nadle`nosti. Lokalne samouprave okruga nisu ni nadre|ena tela op{tinama niti imaju ovla{}enja za nadzor nad njima. Lokalna samouprava: op{tine i okruzi Lokalna samouprava u Ma|arskoj postoji na dva nivoa: op{tinskom i okru`nom. Ne postoje hijerarhijski odnosi izme|u dva nivoa lokalne samouprave. Op{tinske uprave imaju {iroke odgovornosti za obezbe|ivanje usluga. koji tako|e mora da obezbedi finansijska sredstva neophodna za njihovo vr{enje. kao i usluge regionalne prirode. To je su{tina konflikta interesa izme|u lokalne samouprave i teritorijalnih organa dr`avne administracije. gradove i sedi{ta okruga. a na osnovu zahteva stanovni{tva i dostupnih finansijskih sredstava. Zakon o lokalnoj samoupravi navodi funkcije op{tina – gradskih i seoskih naselja. 1. Obavezne funkcije propisane zakonom uklju~uju obezbe|enje zdrave pija}e vode. koji se naziva i .1. Lokalna samouprava mo`e slobodno preuzimati zadatke po izboru. Ova dva okvira dele funkcije javne administracije i tako stvaraju konkurenciju izme|u ove dve vrste tela za obavljanje funkcija na lokalnom nivou. sastoji se od devetnaest okruga. javnu rasvetu.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 185 ture je sistem lokalne samouprave. Tako se zadaci lokalne samouprave dele na obavezne i one po izboru. zasnovan na principima decentralizacije i autonomije. Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|a mogu}nost da se op{tinske uprave parlamentarnim aktom opunomo}e za to da obezbe|uju specifi~ne javne usluge ili da re{avaju druge lokalne probleme. Op{tine pru`aju usluge lokalnih javnih slu`bi svojim naseljima. osnovno{kolsko obrazovanje i vaspitanje. osnovne zdravstvene i socijalne slu`be.. gradovi moraju . okruzi pru`aju dopunske usluge koje naselja nisu u stanju da obezbede. Glavni grad Budimpe{ta ima poseban pravni status. broja stanovnika ili finansijskih mogu}nosti naselja. Ovakve obaveze se mogu determinisati na osnovu veli~ine. koja u Ma|arskoj uklju~uju sela. lokalne javne puteve i groblja. Srednji nivo lokalne uprave. U Ustavu je utvr|eno da su fundamentalna prava svih lokalnih samouprava jednaka. Od gradova se mo`e zahtevati da obezbede dodatne javne usluge. kao i za{titu etni~kih i nacionalnih manjina. obdani{ta. Na primer.regionalna” uprava. Op{tine su osnovne jedinice sistema i organizovane su na osnovu naselja. Obavezne funkcije i nadle`nosti lokalne samouprave odre|uje Parlament.

uz obavljanje funkcija koje su zakonom propisane. i uklju~en u Zakon o lokalnoj samoupravi kao Poglavlje VII. Zakon o lokalnoj samoupravi dodeljuje nekim ve}im gradovima specijalni pravni status. osnovna funkcija okruga je odr`avanje institucija koje pru`aju javne usluge. modifikovan 1994. Zakon ka`e da.2. ili mo`e da nadzire rad. biblioteke. usvojen je 1991. Ako ve}inu korisnika neke konkretne usluge u toku ~etiri godine ~ine stanovnici op{tine. Pod izvesnim uslovima koje navodi zakon. ali pri obezbe|ivanju lokalnih usluga njegova uloga je i dalje sekundarna. Dodatne javne usluge regionalnog karaktera mogu se parlamentarnim aktom preneti na okrug. Njena lokalna uprava mo`e da formira distrikte i njihove kancelarije. pozori{ta i sl. defini{e okrug kao lokalnu upravu koja ima uglavnom dopunsku ulogu u obezbe|ivanju lokalnih usluga. Okrug obavlja zadatke koji nisu obavezni za lokalnu upravu. uprava okruga mora da prepusti upravljanje tom slu`bom op{tinskoj samoupravi sedi{ta okruga na njen zahtev. Okrug tako|e mo`e preuzeti neke zadatke po izboru. po{tuju}i odgovaraju}u proceduru navedenu zakonom. Modifikacije Zakona su kasnije promenile pravni status okruga. Uprava grada koji ima prava okruga je op{tinska vlada koja tako|e obavlja funkcije i nadle`nosti uprave okruga. op{tine mogu obavljati funkcije lokalne samouprave koje su u nadle`nosti okruga. 1. {to je jedan od razloga zbog kojih reforma javne administracije nije mogla da izbegne uklju~ivanje okruga u novi sistem lokalne samouprave. Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1990. XXIV). U praksi. razvoj i kontrolu okru`ne institucije. kao {to su bolnice. Zakon o lokalnoj samoupravi glavnog grada (Zakon br. uprava okruga mo`e da preuzme javne poslove koji nisu po zakonu izri~ita nadle`nost nekog drugog organa i ~ije izvo|enje ne ugro`ava interese op{tina u tom okrugu. tehni~ke slu`be spasavanja i {iri dijapazon socijalnih slu`bi nego sela. nego su dati tipovi situacija u kojima obaveza sa op{tine prelazi na okrug. Posebno. ali Zakon ne nabraja konkretno te zadatke. se smatra da je on regionalni nivo lokalne samouprave. Status glavnog grada Glavni grad zemlje ima jedinstven pravni status.186 Ma|arska da odr`avaju vatrogasne brigade. srednje {kole. op{tinska uprava sedi{ta okruga mo`e biti nadle`na za usluge na regionalnom nivou u saglasnosti sa upravom okruga. podnesu molbu Parlamentu. Predstavni~ka tela drugih gradova sa vi{e od pedeset hiljada stanovnika mogu dobiti takav status ako. sedi{ta okruga mogu dobiti nadle`nosti okruga. Autonomija ma|arskih okruga se oslanja na tradiciju nekoliko zemalja. . muzeji. od 1994.

Ukoliko Parlament odlu~i da raspusti predstavni~ko telo lokalne samouprave. obavezne organe. odlu~uje o dodeli statusa gradu. Parlament mo`e da raspusti lokalna predstavni~ka tela zbog radnji kojima se kr{i Ustav. Uprava distrikta nezavisno obavlja funkcije i ovla{}enja op{tinske samouprave. Funkcije i nadle`nosti glavnog grada su sli~ne funkcijama i nadle`nostima okruga po tome {to ih zakon ne navodi izri~ito. menjanjem granica. Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne samouprave Odnos izme|u lokalne samouprave i centralnih organa dr`avne administracije i drugih dr`avnih organa regulisan je Zakonom o lokalnoj samoupravi. ujedinjenju i raskidu ujedinjenja i o davanju imena gradu ili zajednici. Gradska uprava obavlja obavezne i dobrovoljno prihva}ene obaveze op{tinske uprave koje se odnose na ceo grad ili vi{e njegovih distrikta. pravni status predstavnika lokalne samouprave. finansijske resurse. kao i nadle`nosti u vezi sa posebnom ulogom glavnog grada u okviru okruga. Ako Parlament razre{i lokalno predstavni~ko telo. Parlament odre|uje teritorijalnu podelu zemlje po{to zatra`i mi{ljenje lokalne samouprave u vezi sa ujedinjenjem. odvajanjem.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 187 Glavni grad ima sistem u dva nivoa koji se sastoji od gradske samouprave i samouprave dvadeset i tri distrikta. Parlament odre|enim gradovima priznaje prava okruga i planira podelu glavnog grada na distrikte. U praksi se ne razlikuju zadaci i usluge koje se razlikuju po nivoima. ekskluzivne funkcije i nadle`nosti. na inicijativu lokalne samouprave. izborne procedure i prava i obaveze lokalne samouprave. ukoliko se utvrdi postojanje finansijskih sredstava neophodnih za simultano obavljanje tih usluga. Svaki zakon o funkcijama i ovla{}enjima lokalne uprave mora jasno da precizira da li se odredbe odnose na glavni grad ili na njegove distrikte. Na osnovu predloga Vlade i mi{ljenja Ustavnog suda. predsednik imenuje republi~kog nadzornika koji }e upravljati odgovornostima samo- . Parlament reguli{e pravni status. mora se pozvati gradona~elnik lokalne samouprave da u~estvuje u raspravi o ovoj ta~ki dnevnog reda Parlamenta i on ima pravo da iznese stav predstavni~kog tela o predlogu za raspu{tanje. kao i o formiranju. on mora istovremeno zakazati datum izbora novog u roku od {ezdeset dana. osnovna pravila za menad`ment prihoda. Na osnovu dogovora. Predsednik Republike. uprava distrikta mo`e da preuzme – ili glavni grad mo`e da delegira organizaciju – izvesne javne usluge koje su u domenu i nadle`nosti gradske samouprave. 1. Kod ovakvog odlu~ivanja.3. Op{tinske vlade glavnog grada i njegovih distrikta imaju nezavisne funkcije i nadle`nosti. imena i sedi{ta okruga. obavezne funkcije.

namensko finansiranje i druge alokacije javnih finansija. i u Budimpe{ti. Predsednik je imenovao sekretare. planiranje i kori{}enje sredstava. Ono imenuje na~elnike javnih administracija glavnog grada i okruga i nadzire njihov rad. Ova tela predla`u raspu{tanje lokalnih predstavni~kih tela zbog neustavnosti rada. predla`u transfer funkcija dr`avne administracije i obezbe|uju njihovu implementaciju. Ustavni sud ima pravo da ukine dekrete koji nisu u skladu sa Ustavom. o javnom finansiranju. Odgovornosti Kancelarije dr`avne inspekcije u vezi sa lokalnom samoupravom definisane su Zakonom br. Ono u~estvuje u pripremi zakonskih akata u vezi sa funkcijama i nadle`nostima lokalne samouprave i odgovornosti gradona~elnika i kancelarija javne administracije u glavnom gradu i oblastima. . 2) raspodeli zadataka dr`avne administracije prve instance. nadgleda zakonitost rada lokalnih vlasti i ima ustavnu kontrolu nad dekretima lokalne samouprave. Teritorijalne kancelarije dr`avne administracije su stvorene 1994. Vlada dodeljuje pravni nadzor nad lokalnom samoupravom Ministarstvu unutra{njih poslova. odre|uju kvalifikacije za lokalne javne slu`be. Danas kancelarije dr`avne uprave funkcioni{u u svakom okrugu i u glavnom gradu. Ministarstvo unutra{njih poslova priprema odluke o teritorijalnoj organizaciji koje su u nadle`nosti Parlamenta i predsednika i na zahtev Vlade pokre}e procedure za razre{enje lokalnih predstavni~kih tela ~iji je rad bio u suprotnosti sa Ustavom. 3) apelativnoj funkciji javne administracije druge instance i 4) koordinaciji aktivnosti lokalnih samouprava i administrativnih organa pod nadle`no{}u centralne vlade. godine. Kancelarija dr`avne inspekcije nadgleda raspodelu i kori{}enje javnih finansija. Ona tako|e re{avaju konflikte izme|u organa dr`avne administracije i lokalne samouprave koji nisu u nadle`nosti drugih procedura regulisanih zakonom. Kao organ finansijsko-ekonomske kontrole pri Parlamentu. Kancelarija dr`avne inspekcije nadgleda upravljanje dohotkom lokalne samouprave. prema kome kancelarija reguli{e kori{}enje i knjigovodstvo normativnih bud`etskih doprinosa. Premijer na predlog ministra unutra{njih poslova imenuje na~elnike kancelarija. koji obavljaju na~elnici kancelarija javne administracije glavnog grada i okruga.188 Ma|arska uprave i dr`avnim administrativnim funkcijama u prelaznom periodu do izbora novog predstavni~kog tela. pomo} namenjenu posebnim ciljevima. od kojih se svaki sastojao od dva ili tri okruga. koji je funkcionisao u osam regiona. Ministarstvo unutra{njih poslova koordinira vladine zadatke u vezi sa razvojem op{tina i okruga. tokom reforme prethodnog sistema Republi~kog sekretarijata. Ustavni sud {titi prava lokalne samouprave. Ove kancelarije su bud`etski organi koji obavljaju funkcije dr`avne administracije u ~etiri glavne oblasti: 1) u pravnoj regulativi. XXXVIII iz 1992.

da predla`e i pokre}e mere koje treba preduzeti. Lokalna predstavni~ka tela tako|e mogu da izraze svoje stavove. samoupravnih tela manjina i uprave manjinskih naselja. na~elnik kancelarije zvani~no zahteva da relevantna stranka ispravi situaciju i postavlja rok za to. Kada je re~ o zadacima dr`avne administracije prve instance. Na~elnik kancelarije tako|e mo`e da tra`i od Kancelarije dr`avne inspekcije da pregleda menad`ment lokalnih sredstava. aktivnosti. profesionalna mi{ljenja i interpretacije zakona. U vezi sa pitanjima prava. predstavni~ko telo mo`e da tra`i pravni lek direktno ili putem predstavni~kih udru`enja od organa {efa dr`ave nadle`nih za tu oblast. funkcija i nadle`nosti lokalne samouprave. Na~elnik tako|e saziva sednice lokalnog predstavni~kog tela ukoliko se gradona~elnik oglu{i o predlog za sazivanje sednice uz podr{ku jedne ~etvrtine broja predstavnika ili komiteta predstavni~kog tela u roku od petnaest dana. skup{tine okruga i predsednika. predsednik okru`ne skup{tine. Ono mo`e da zahteva informacije. Zakon o lokalnoj samoupravi ka`e da lokalne samouprave imaju pravo `albe na odluke drugih dr`avnih organa.godine. Na~elnik kancelarije nastupa kao apelaciono telo u administrativnim procesima. sekretar ili generalni sekretar u slu~ajevima koji nisu pod nadle`no{}u nekog drugog organa dr`avne administracije. Relevantna stranka razmatra zahtev i obave{tava na~elnika o tome koje su mere preduzete ili ula`e `albu na zahtev. Kao {to je ranije pomenuto. u Ma|arskoj su . Na~elnik kancelarije je nadle`an da preispituje organizaciju. U praksi to zna~i da on obavlja odre|ene administrativne zadatke koji su u dr`avnoj nadle`nosti. Na~elnik kancelarije koordinira rad lokalne samouprave i organa dr`avne administracije. za{tita od elementarnih i drugih nepogoda i ostalo. odluke i rezolucije samouprave posredstvom komiteta.4. uprava sektora. u zemlji se vodila klju~na profesionalna debata. On obezbe|uje zakonitost rada.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 189 Na~elnik kancelarije reguli{e legalitet aktivnosti lokalne samouprave. Ukoliko do zadatog roka nisu preduzete nikakve mere. sudski pregled ili gradona~elnik saziva predstavni~ko telo kako bi se zaustavilo kr{enje zakona. predsednika op{tine. ukoliko su prvostepenu `albu re{avali gradona~elnik. U slu~aju kr{enja zakona. na~elnik kancelarije gradskog distrikta u gradu koji ima prava okruga. kao {to su eksproprijacija. na~elnik mo`e da pokrene pretres nezakonitog postupka pred Ustavnim sudom. na~elnik Kancelarije obavlja du`nosti za koje su Kancelariju ovlastili zakon ili Vlada. procedure dono{enja odluka. podatke. Aspiracije pravne osnove za regionalizaciju Kada je zapo~eta reforma javne administracije 1990. gradona~elnika. daju prigovore ili iniciraju modifikacije ili ukidanje odluka i postupaka dr`avnih organa. 1. predsednik op{tine. Dr`avni organ koji je u pitanju mora odgovoriti u roku od trideset dana.

Zakon br. iako granice takvih jedinica u zemljama ~lanicama EZ prate svoje administrativne podele. godine o regionalnom razvoju osniva dve regionalne institucije: plansko-statisti~ki region i razvojni region. Rezolucija Vlade o modernizaciji ma|arske javne administracije iz 1992. Jedinice NUTS sistema su pre svega statisti~ki regioni. godine Parlament je doneo Rezoluciju o nacionalnom konceptu regionalnog razvoja osnivaju}i sedam plansko-statisti~kih regiona u skladu sa NUTS sistemom. Uputstva Evropske zajednice ne zahtevaju takvu administrativnu podelu.190 Ma|arska okruzi postojali skoro hiljadu godina. Pre toga je okrug imao status lokalne samouprave a njegove predstavnike su birali glasa~i koje je delegirala op{tina. i teorijski i prakti~no. godine modifikovan a pravni i politi~ki status okruga je oja~ao po{to su oni progla{eni za regionalnu vladu. ^etiri godine kasnije. U ma|arskoj istoriji su se nekoliko puta javljali predlozi za razvijanje pogodnijih teritorijalnih sistema javne administracije i mnogi planovi su razra|ivani detaljno. Njihova predstavni~ka tela – skup{tine – biraju se na direktnim izborima. ali su okruzi nastavili da postoje iako su njihove funkcije i nadle`nosti u znatnoj meri ograni~eni. koji se primenjuje u Evropskoj zajednici. ali instrumenti. Ovaj okvir je tako|e jasno pokazao nameru da se sistem okruga pokrene ka regionalizaciji.Nomenklatura statisti~kih teritorijalnih jedinica). on uklju~uje teritoriju jednog ili vi{e okruga ili glavni grad i mora se osnovati slobodnim udru`ivanjem. Zakon o lokalnoj samoupravi je 1994. Proces evropske integracije je preporu~ivao regionalizaciju zbog NUTS sistema (Nomenclature des Unites Territoriaux Statistiques . Zbog toga je o regionalizaciji raspravljano samo u okviru postoje}eg sistema okruga zasnovanih na slobodnom i dobrovoljnom udru`ivanju okruga koji bi kasnije ~inili osnovu za stvaranje novih regiona. oni ne moraju da budu administrativne jedinice. Ovaj program nije predlagao ni manje okruge ni osnivanje novog nivoa javne administracije izme|u nivoa okruga i centralnog nivoa koji bi funkcionisao kao administrativna vlast sa op{tim domenom ovla{}enja. kada su se de{avale zna~ajne politi~ke ili socijalne promene ili kada su one o~ekivane. . Razvojni region je mogu}e re{enje za uvo|enje regionalizacije. organizacije i finansiranje regionalne politike Evropske zajednice preporu~uju obnavljanje ma|arskog regionalizma i sistem teritorijalne podele. XXI iz 1996. Vlada je najavila detaljni program koji je pitanje regionalizacije re{avao u vladama okruga. Marta 1998. nije pominjala regione niti obnovu sistema. Najrealisti~nija re{enja su se uvek nalazila u kriznim situacijama. Poslednji takav slu~aj je bio 1990. Okruzi u sklopu udru`enja stvaraju zajedni~ki organ – ve}e razvojnog regiona. Ove promene i trend regionalizacije su proistekli iz namere Ma|arske da postane ~lan Evropske zajednice (EZ).

{to zavisi od broja stanovnika. Sistem lokalnih izbora Najva`niji organi lokalne samouprave su predstavni~ko telo i gradona~elnik.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 191 Plansko-statisti~ki regioni i razvojni regioni ne moraju da obuhvataju istu teritoriju. Sada se i ~lanovi skup{tine okruga biraju direktno. Op{tine sa deset hiljada ili manje gra|ana ~ine jedinstveno bira~ko telo koje mo`e izabrati od tri do trinaest predstavnika.godine u op{tinama sa vi{e od deset hiljada stanovnika. Pre 1994. Me{oviti izborni sistem se primenjuje u op{tinama sa vi{e od deset hiljada stanovnika. Broj ~lanova svake skup{tine je odre|en zakonom. Pre 1994. a skup{tinu okruga su birali bira~i koje je delegiralo naselje. 2. deo predstavnika biraju individualna bira~ka tela. Predsednici op{tina i gradona~elnik Budimpe{te biraju se direktno glasanjem. {to uklju~uje i distrikte glavnog grada. godine. ODLU^IVANJE 2.. Glasa~i koji stanuju u gradovima koji imaju prava okruga ne mogu glasati za predstavnike skup{tine okruga. Zakonom je utvr|en broj mandata za svakoga od njih. Pravo glasa imaju i osobe koje imaju stalno boravi{te na teritoriji Ma|arske a koji nisu ma|arski gra|ani. predsed- . kojim je modifikovan Zakon o lokalnim izborima koji je donet kao deo po~etnog procesa reforme. Svaki gra|anin mo`e da glasa za onoliko predstavnika koliko ih ima u predstavni~kom telu. Svi punoletni gra|ani Ma|arske sa stalnim boravi{tem u nekoj op{tini imaju pravo da biraju i budu birani na lokalnim izborima. Postoje dva bira~ka tela u svakom okrugu: jedno za naselja sa manje od deset hiljada stanovnika i drugo za naselja sa vi{e od deset hiljada stanovnika. Kandidati se biraju prostom ve}inom. njih su birali bira~i koje je delegirao distrikt. godine o izboru lokalnih predstavnika i gradona~elnika. Premijer ove nadle`nosti izvr{ava posredstvom dr`avnog sekretara koga je nominovao za taj zadatak.1. Procedure lokalnih izbora su regulisane Zakonom br. Sistem izbora za predstavni~ko telo se razlikuje u ve}im i manjim naseljima. Pravo glasa je univerzalno i ravnopravno a glasa se direktno i tajno. LXIV iz 1994. Najnovija mera u sprovo|enju regionalizacije je vladina rezolucija kojom se odre|uju funkcije i nadle`nosti kancelarije premijera u vezi sa javnom administracijom i regionalnim razvojem. a oba biraju glasa~i iz te zajednice. LOKALNA POLITIKA. Kao rezultat modifikacije iz 1994. koriste se sistem . {ezdeset i {est ~lanova ve}a glavnog grada direktno biraju bira~i preko partijskih listi.po kratkom postupku” i me{oviti. a ostali dobijaju mandate po partijskoj liniji. Po ovom sistemu.

192 Ma|arska nika op{tine je biralo predstavni~ko telo. Stranke u parlamentu Vladina koalicija: FIDESZ – Ma|arska gra|anska stranka Nezavisni mali preduzetnici i Gra|anska stranka Ma|arski demokratski forum Koalicija: Ma|arske socijalisti~ke partije Udru`enje slobodnih demokrata Druge (neparlamentarne) Partija ma|arskog `ivota i prava Ukupno Rezultati izbora 1998. godine su: 1) FIDESZ . dok je u naseljima sa deset ili manje hiljada stanovnika predsednik op{tine biran direktnim glasanjem. .15 5.00 Na nacionalnom nivou.64 35. 3) Ma|arski demokratski forum. 2) Nezavisni mali preduzetnici i gra|anska stranka. u Ma|arskoj Izborni rezultati okruga i glavnog grada (%) 39. Tabela 1.12 20. 4) Ma|arska socijalisti~ka partija. do 2002.Ma|arska gra|anska partija.05 100. do 1998) i 6) Partija ma|arskog `ivota i prava. 5) Udru`enje slobodnih demokrata (stranke pod 4) i 5) su ~inile vladaju}u koaliciju od 1994. partije predstavljene u ma|arskom Parlamentu od 1998.

55 9.189 55 843 0 4.00 100.95 4.897 191 19.00 116 302 320 410 463 246 282 736 94 65 70 14 - 77 906 512 572 278 - 2.81 13. Gradona~elnik 0 .46 1.65 3.28 12.86 Nezavisne manjine 47 Ma|arska socijalisti~ka partija 87 FIDESZ – Ma|arska gra|anska stranka 77 Uporedna iskustva lokalnih samouprava Nezavisni mali preduzetnici i Gra|anska stranka 454 90 161 131 100.47 6.684 1.27 1.662 48.58 1.10 000 stanovnika 18.91 Udru`enje slobodnih demokrata 37 Ma|arski demokratski forum 39 Demohri{}ani 18 Drugi - Ukupno 193 .848 788 396 354 546 900 212 931 1.039 0 21.79 9.63 0.Tabela 2.701 61.39 10 000 + stanovnika Ukupno Nezavisni kandidati 2.59 4.327 270 1. Predstavni~ko telo Skup{tine okruga i glavnog grada Ukupno mandata % ukupnih mandata % ukupno glasova Broj i procenat mandata na lokalnim izborima u Ma|arskoj 1998.39 9.62 3.8 3.

Forme direktne demokratije Zakon o lokalnoj samoupravi reguli{e tri osnovne forme direktne demokratije: lokalni referendum.18 0.81 7.00 86.77 2. izvr{no telo lokalne gra|anske organizacije ili deset do dvadeset pet posto izbornog tela. za skup{tine okruga i glavnog grada i za gradona~elnike u Ma|arskoj Stranka Ma|arska socijalisti~ka partija FIDESZ – Ma|arska gra|anska stranka Nezavisni mali preduzetnici i Gra|anska stranka Ma|arski demokratski forum Udru`enje slobodnih demokrata Ma|arska alijansa hri{}anskih demokrata Hri{}anska demokratska partija Partija ma|arskog `ivota i prava Drugi Nezavisni Ukupno *Uklju~uju}i nezavisne manjine. komitet predstavni~kog tela.00 Gradona~elnici 2.00 2.47 1. Lokalni referendum mo`e inicirati najmanje jedna ~etvrtina lokalnih predstavnika.39 14. Distribucija mandata na izborima 1998. Predstavni~ko telo lokalne samouprave saziva lokalne referendume.57 3.46 2.54 1. onako kako je odre|eno statutima lokalne vlade.34* 100.50 10.97 23.194 Ma|arska Tabela 3. a pod kojima se ne mogu odr`avati lokalni referendumi. U~esnici lokalnih referenduma i javnih inicijativa su osobe sa pravom glasa na op{tinskim izborima. Skup{tina 29.71 100.24 1. Predstavni~ko telo je obavezno da sazove lokalni referendum o pitanjima kao {to su inicijative za sjedinjavanje ili razdvajanje sela. osnivanje novih zajednica. lokalnu javnu inicijativu i javni pretres. osnivanje ili razdvajanje zajedni~kih predstavni~kih tela i druga pitanja regulisana statutima .2.44 1.39 7. Zakon o lokalnoj samoupravi reguli{e uslove pod kojima se mogu.22 3.

U bliskoj budu}nosti ve}a razvojnih okruga mogu postati osnova za regionalizaciju. Zakon br. o organizacionim. sa tim da se podrazumeva da se ishod smatra za odluku donetu referendumom ako sastanku prisustvuje vi{e od polovine glasa~a. glasaju i iznose predloge. Predstavni~ka tela op{tinske vlade mogu osnivati asocijacije razvojnih regiona. U selima sa manje od pet stotina stanovnika. Na referendumu se ne mo`e odlu~ivati ni o raspu{tanju predstavni~kog tela. Gra|ani i predstavnici lokalnih interesnih organizacija imaju pravo da na ovakvom pretresu u~estvuju. Uz to. koja su kvazivladine organizacije koje koordiniraju zadatke u vezi sa razvojem regiona. lokalni referendumi se mogu sprovoditi na seoskim sastancima lokalne vlasti. Statuti predstavni~kih tela reguli{u dalje uslove i procedure lokalnih referenduma. Poslednja forma direktne demokratije je javni pretres. svojim komite- .3. Ne mo`e se sprovoditi jo{ jedan referendum po istom pitanju u narednih godinu dana. 2. Ne mo`e se sprovoditi referendum o bud`etu lokalne samouprave. Ve}e ~ine izabrani i nominovani zvani~nici. Mesto i vreme javnog pretresa moraju se unapred objaviti.g. o lokalnim taksama i porezima. o regionalnom planiranju i razvoju ustanovio je instituciju ve}a razvojnih okruga. Ve}a razvojnih okruga mogu formirati ve}a razvojnih regiona koja se bave pitanjima koja se odnose na vi{e od jednog okruga.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 195 lokalne samouprave. Unutra{nja struktura odlu~ivanja lokalne samouprave Osnovna prava i ovla{}enja lokalne samouprave se ostvaruju putem predstavni~kog tela. XXI iz 1996. One se moraju podneti gradona~elniku. 2.4. Predstavni~ko telo je obavezno da na osnovu narodne inicijative odr`i debatu. Statutom lokalne samouprave je odre|en broj glasa~a neophodan da narodna inicijativa bude uspe{na – izme|u deset i dvadeset i pet posto. ali to nije obavezno. Ukoliko referendum ne uspe. Druge organizacije Uz organe dr`avne administracije pod nadle`no{}u centralne vlade i organe lokalne samouprave. predstavni~ko telo mo`e sprovesti referendum o pitanjima iz svoje nadle`nosti da potvrdi svoje dekrete. predstavni~ko telo je ovla{}eno da donese odluku o tom pitanju. koje ovla{}enja mo`e da delegira gradona~elniku. Narodne inicijative skre}u predstavni~kom telu pa`nju na pitanja iz njihove nadle`nosti. personalnim i operacionalnim pitanjima. koji predstavni~ko telo mora da odr`i barem jednom godi{nje.

196 Ma|arska tima. Komiteti lokalnog predstavni~kog tela su izborni organi. Predstavni~ko telo bira ~lanove komiteta. vi{e od polovine ~lanova komiteta mora biti izabrano me|u predstavnicima. sporazume o saradnji sa drugim lokalnim samoupravama i osnivanje institucija. Drugi statutarni komiteti su odre|eni zakonom. Gradona~elnik je politi~ki i administrativni {ef lokalne samouprave i odgovoran je za implementaciju lokalne politike. i komitet za pitanja manjina. predstavni~kom telu gradskog distrikta i telima lokalne samouprave manjina. ova funkcija se mora obavljati sa punim radnim vremenom. U . u skladu sa statutom predstavni~kog tela. Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uje ovla{}enja koja se ne mogu delegirati nekom drugom organu. ali ostali ~lanovi mogu biti gra|ani ili predstavnici gra|anskih organizacija. U naseljima sa vi{e od tri hiljade stanovnika. uklju~uju}i dono{enje dekreta. Oni svoje du`nosti obavljaju pod nadzorom gradona~elnika. Gradona~elnik obavlja svoje du`nosti i nadle`nosti uz pomo} kancelarije predstavni~kog tela. polo`aj gradona~elnika mo`e biti dobrovoljan. Predstavni~ko telo mo`e da ovlasti komitete da donose odluke i mo`e vr{iti reviziju odluka komiteta. zadataka i prioriteta kancelarije. osim za komitet za finansije. Gradona~elnik predstavlja predstavni~ko telo. osnivanje organa lokalne samouprave. koji se mora obrazovati na inicijativu manjinskog stanovni{tva koje je dobilo mandat u predstavni~kom telu. koji je obavezan za svaku lokalnu samoupravu sa vi{e od dve hiljade stanovnika. On ili ona odlu~uju o pitanjima dr`avne administracije i imaju pravo da takva ovla{}enja delegiraju. sekretara i {efove institucija lokalne samouprave. Komiteti pripremaju odluke predstavni~kog tela i nadgledaju kako kancelarija predstavni~kog tela sprovodi implementaciju tih odluka. Gradona~elnik ima prava poslodavca u odnosu na potpredsednika. Delegirano ovla{}enje se ne mo`e dalje prenositi. u selima sa manje od tri hiljade stanovnika. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi. Predstavni~ko telo donosi statute kojima se odre|uju pravila organizacije i radne procedure. sprovo|enje lokalnog referenduma. Na predlog sekretara. Predstavni~ko telo mo`e dekretom da ovlasti komitet. Potpredsednik ili potpredsednici se na predlog gradona~elnika mogu birati me|u ~lanovima predstavni~kog tela u trajanju mandata tog tela. gradona~elnik podnosi predstavni~kom telu nacrt unutra{nje organizacione strukture. Odluku da se osnuje komitet donosi predstavni~ko telo. Gradona~elnik ima dvojne administrativne funkcije: on ili ona obavljaju i lokalne i dr`avne administrativne zadatke. Gradona~elnik daje direktive kancelariji za organizovanje rada lokalne samouprave pri pripremanju odluka i njihove implementacije.

dok gradona~elnik predstavlja politi~ku li~nost. predstavni~ko telo na neodre|eno vreme. ako je gradona~elnik iz manjinske stranke. koga tako|e zovu i notar. Zbog toga sekretara imenuje. 2. Predstavni~ko telo na predlog gradona~elnika ili bilo kog predstavnika mo`e me|u svojim ~lanovima da izabere jednog ili vi{e savetnika. On ili ona dobijaju ovla{}enja od gradona~elnika. jeste profesionalni javni administrator. dok je sekretar odgovoran za njene svakodnevne aktivnosti i ima prava poslodavca nad slu`benicima koji rade u kancelariji. [ef lokalne samouprave susedstva je ~lan predstavni~kog tela. Predstavni~ko telo mo`e neka svoja ovla{}enja i finansijske resurse da delegira samoupravi susedstva. kao {to su lokalni referendum. predstavni~ko telo mora da utvrdi pravila javnog foruma. njemu su delegirane du`nosti koje sekretar odredi. Na predlog sekretara. a u drugim lokalnim samoupravama je obavezno. Kvalifikacije sekretara odre|uje zakon. Gradona~elnik usmerava op{tu strategiju kancelarije. Sekretar upravlja kancelarijom predstavni~kog tela. Direktni metodi. predstavni~ko telo imenuje podsekretara. Samoupravu susedstva mo`e formirati predstavni~ko telo na osnovu svog statuta i u njega ulaze i ~lanovi predstavni~kog tela i drugi glasa~i. Podsekretar je predstavnik sekretara. na osnovu javnog konkursa. ~iji je cilj utvr|ivanje javnog mi{ljenja i pozivanje javnosti da se uklju~i u dono{enje va`nih . Kao {to odre|uje Zakon o lokalnoj samoupravi.5. Oni nadziru obavljanje samoupravnih funkcija koje je odredilo predstavni~ko telo. Sekretar obavlja du`nosti u vezi sa lokalnom samoupravom i priprema odluke koje je doneo gradona~elnik o pitanjima dr`avne administracije. Na primer. On ili ona u~estvuju u zasedanjima predstavni~kog tela i njegovih komiteta i proveravaju zakonitost njihovih i gradona~elnikovih odluka. Sekretar. Imenovanje podsekretara u selima je po izboru. ova institucija slu`i kao politi~ki ustupak predstavnicima politi~kih partija u okviru lokalne samouprave. a ne bira. lokalna javna inicijativa i javni pretres su ve} obra|ivani. on ili ona mogu da imenuju potpredsednika iz ve}inske stranke u predstavni~kom telu. Sekretar je odgovoran za zakonitost rada lokalne samouprave. Predstavni~ko telo lokalne samouprave mo`e u okviru svog statuta da osmisli alternativne oblike javnog u~e{}a.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 197 praksi. Javno u~e{}e u odlu~ivanju Postoji nekoliko oblika javnog u~e{}a u odlu~ivanju.

seoski sastanci i drugo. Op{tinska samouprava mo`e sebe da proglasi za manjinsku vladu ako su vi{e od polovine njenih izabranih predstavnika pripadnici odre|ene nacionalne ili etni~ke manjine. Ako su vi{e od trideset posto lokalnih predstavnika pripadnici iste manjine. Predstavni~ko telo mora biti obave{teno i o stavovima manjine i o stavovima ve}ine koji su izra`eni na takvim forumima. Samouprave nacionalnih i etni~kih manjina mogu biti organizovane na tri na~ina na lokalnom nivou i na jedan na~in na nacionalnom nivou. U ove forume spadaju. Gra|ani tako|e mogu u~estvovati u lokalnom odlu~ivanju ~lanstvom u komitetima predstavni~kog tela. Izborne procedure za predstavnike nacionalne i etni~ke manjinske samouprave su regulisane Zakonom br. Svaka nacionalna i etni~ka manjinska grupa ima pravo na osnivanje samouprave u naselju u kome `ivi. komiteti uklju~uju predstavnike zna~ajnih organizacija koje pru`aju usluge u oblasti za koju je komitet nadle`an. gradovima i distriktima Budimpe{te ili 1) direktno. 2. vi{ekulturna vlada Ustav Republike Ma|arske {titi interese nacionalnih i etni~kih manjina tako {to im obezbe|uje pravo na kolektivno u~estvovanje u javnom `ivotu. Ova forma manjinske samouprave sama bira svoje zvani~nike. pravila takvih izbora odre|uje Zakon br.6. Ta prava podupire nekoliko parlamentarnih akata kojima se reguli{u prava nacionalnih i etni~kih manjina. forum o politici zajednice. funkcije i ovla{}enja manjinske samouprave su iste kao i funkcije i ovla{}enja lokalne samouprave. direktno ili indirektno. uz one koje su regulisane Zakonom br.g. Bez obzira na na~in formiranja. U glavnom gradu manjinska uprava se mo`e osnovati direktno. Etni~ka pitanja.198 Ma|arska odluka. Vladu lokalne manjine tako|e mogu direktno birati gra|ani. Kancelarija predstavni~kog tela lokalne samouprave je du`na da poma`e aktivnosti lokalne manjinske vlade pod uslovima regulisan- . delegata neke relevantne dru{tvene organizacije i druge gra|ane koji su korisnici usluge. LXIV iz 1990. LXXVII iz 1993. Zakon o lokalnoj samoupravi sadr`i odrednice u vezi sa ovom temom u Odeljku X/A o samoupravi manjina. LXIV iz 1990. konferencije gradskih distrikta.g. o pravima nacionalnih i etni~kih manjina.g. Svaka manjinska grupa mo`e da osnuje uprave naselja u selima. o lokalnim izborima. oni indirektno mogu formirati vladu lokalne manjine koja se sastoji od barem tri ~lana. forum o gradskoj politici. Tradicionalno. na primer. ili 2) indirektno. uklju~uju}i i stvaranje vlastitih samouprava na lokalnom i nacionalnom nivou. Manjinska grupa mo`e osnivati samo jednu manjinsku samoupravu.

Ostala prava portparola su regulisana Zakonom o pravima nacionalnih i etni~kih manjina. lokalnim tradicijama i kulturom. Op{te pravilo u vezi sa asocijacijama je da njihove aktivnosti ne smeju da kr{e prava samouprava koje ulaze u njihov sastav. Takve asocijacije mogu da uklju~uju kooperaciju izme|u lokalnih predstavni~kih tela. gde postoji veliki broj malih naselja sa {irokom pravnom i administrativnom autonomijom i zbog toga je vr{enje njihovih funkcija i nadle`nosti ote`ano. Zakon reguli{e stvaranje nekih asocijacija i dopu{ta da se neke mogu slobodno stvarati. one mogu sara|ivati sa lokalnim samoupravama drugih zemalja i mogu se pridru`ivati me|unarodnim organizacijama lokalnih samouprava.7. Asocijacije lokalnih samouprava i me|unarodni ugovori Pravo lokalnih samouprava da se udru`uju utvr|eno je Ustavom Republike Ma|arske. Neki od uslova udru`ivanja su navedeni u Zakonu br. CXXXV iz 1997. kori{}enjem jezika. Asocijacije lokalne samouprave mogu imati mnoge forme. o udru`ivanju i saradnji lokalnih samouprava.g.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 199 im njihovim statutima. Ovo pravo je posebno va`no u Ma|arskoj. svaka etni~ka grupa mo`e da izabere portparola. zato se preko centralnog bud`eta podsti~e stvaranje i rad asocijacija. imaju pravo da prisustvuju njegovim sednicama. medijima. predstavni~ko telo je obavezno da oformi takav komitet. Postupaju}i u okviru svojih funkcija i ovla{}enja. me|unarodnu kooperaciju i ~lanstvo u me|unarodnim organizacijama samouprava. Portparol je kandidat nacionalne manjine ili etni~ke grupe koji je dobio nave}i broj glasova na op{tim lokalnim izborima. u~estvovanje u asocijacijama samouprava radi za{tite vlastitih interesa. Takve aktivnosti pobolj{avaju efikasnost i svrsishodnost funkcija lokalne samouprave. Ako predstavnik etni~ke grupe u predstavni~kom telu inicira obrazovanje komiteta u vezi sa pitanjem manjina. Neslaganja me|u op{tinskim predstavni~kim telima u vezi sa aktivnostima udru`enja se re{avaju na sudu. lokalna samouprava mora imati saglasnost lokalne vlade manjina ili relevantne etni~ke grupe. 2. Osim prava da bira nacionalne i etni~ke samouprave. Samouprave mogu da se pridru`e regionalnim ili nacionalnim organizacijama radi predstavljanja i za{tite svojih interesa. . Pravo na udru`ivanje je potvr|eno Zakonom o lokalnoj samoupravi. Ukoliko on ili ona ne budu izabrani u predstavni~ko telo. Pri odlu~ivanju o pitanjima u vezi sa obrazovanjem.

Osim slobodno organizovanih asocijacija. U vezi sa pitanjima koja se odnose samo na jedno naselje. mala sela sa manje od hiljadu stanovnika su du`na da oforme zajedni~ke kancelarije lokalne samouprave sa drugim takvim selima istog okruga. 2. Sedam asocijacija je 1996. on priprema i implementira dr`avne administrativne odluke koje su u okviru nadle`nosti gradona~elnika. Op{ta svrha asocijacija je da pobolj{aju efikasnost lokalnih samouprava. Vi{e od jednog lokalnog predstavni~kog tela mo`e formirati zajedni~ko predstavni~ko telo. jo{ uvek nije stvorena jedinstvena nacionalna asocijacija. . lokalne samouprave sa manje od hiljadu stanovnika ne moraju da budu ~lanovi zajedni~ke kancelarije lokalne samouprave ako obrazuju nezavisnu kancelariju na ~ijem je ~elu sekretar sa obaveznim kvalifikacijama. Predstavni~ka tela mogu osnivati asocijacije institucionalne kontrole za upravljanje institucijama koje slu`e vi{e od jednog naselja. 3.200 Ma|arska Regulisana su tri oblika udru`ivanja: 1. Asocijacije se obi~no stvaraju radi zadovoljenja zajedni~kih interesa lokalnih samouprava. osnovalo zajedni~ko telo koje nije bilo u stanju da ispuni predvi|ene funkcije.g. asocijacije lokalnih samouprava imaju slede}e funkcije: – da obezbede stalnu komunikaciju izme|u lokalnih uprava i centralne vlade i parlamenta o pitanjima lokalne samouprave. Iako postoji stalna komunikacija i kooperacija izme|u osam asocijacija lokalne samouprave. Zajedni~ka kancelarija lokalne samouprave se bavi administrativnim zadacima. Alternativno. raspu{teno. Generalni sekretar zajedni~ke kancelarije lokalne samouprave obavlja administrativne zadatke u vezi sa aktivnostima predstavni~kih tela. Postojali su brojni poku{aji da se stvori nacionalna asocijacija lokalnih samouprava koja bi predstavljala njihove interese. komiteta i naselja. Zajednice sa vi{e od hiljadu a manje od dve hiljade stanovnika tako|e mogu u~estvovati u zajedni~kim kancelarijama lokalne samouprave. U takvom slu~aju.g. stranke u~esnice mogu delimi~no ili potpuno udru`iti svoje bud`ete i zajedno upravljati kancelarijom ili institucijama.g. Zakonom nisu regulisani ostali oblici asocijacija lokalnih samouprava. stvoreno je osam asocijacija. predstavni~ko telo tog naselja nezavisno odlu~uje. ali ove aspiracije tek treba da se ostvare. Potencijalno. Lokalna predstavni~ka tela mogu osnivati asocijacije administrativne uprave radi re{avanja odre|enih pitanja dr`avne administracije. te je 1998. Od 1989. Mnoge ma|arske lokalne samouprave su ~lanovi me|unarodnih organizacija ili su zbratimljene sa nekim drugim gradom. Zajedni~ka kancelarija lokalne samouprave se stvara na osnovu dogovora relevantnih predstavni~kih tela.

– da izdaju informacione biltene. Kancelarija tako|e mo`e biti podeljena na osnovu glavnih funkcija koje obavlja lokalna vlast – lokalna samouprava ili dr`avna administracija. menad`ment u kriznim situacijama i drugo). izabrane poslanike. – da analiziraju pitanja lokalne samouprave.1. – da obezbede obuku i seminare za gradona~elnike. ve} su pre u nadle`nosti predstavni~kog tela. generalnim sekretarom i nad rukovodiocima institucija lokalne samouprave. Me|utim. priru~nike i ud`benike i – da obezbe|uju specijalne usluge (pravne. 3. – da obrazuju informacioni centar i baze podataka o pitanjima lokalne samouprave (dono{enje zakona. Kao op{te pravilo. a zatim je odre|uju gradona~elnik i generalni sekretar. OBEZBE\IVANJE USLUGA 3. Podela kancelarije se mo`e zasnivati na administrativnim ograncima (na primer obrazovanje. Administrativna organizacija lokalne samouprave je odre|ena uglavnom statutima predstavni~kih tela. lokalne zvani~nike i javne menad`ere. generalni sekretar ima ovla{}enja da donosi odluke u vezi sa poslovi- . Odobrenje gradona~elnika je obavezno za odluke koje donosi sekretar a koje su u nadle`nosti gradona~elnika. ^esto gradona~elnik usmerava kancelariju a sekretar njome upravlja. finansijsku inspekciju.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 201 – da predstavljaju interese op{tina na nacionalnom nivou. socijalna za{tita. Kancelarijom upravljaju gradona~elnik i generalni sekretar. Gradona~elnik ima prava poslodavca nad svojim zamenikom. personal i drugo). funkcionalnim zadacima (radna snaga. finansije) ili vrstama aktivnosti (izdavanje dozvola. lokalna ekonomija). usmeravanje institucija). Nadle`nosti dr`avne administracije uglavnom izvr{ava generalni sekretar a u izuzetnim slu~ajevima gradona~elnik. finansije. LOKALNA ADMINISTRACIJA. Odgovornosti i nadle`nosti lokalne samouprave ne moraju biti vr{ene direktno preko kancelarije. Sama kancelarija obavlja striktno administrativne i poslove pripreme. Struktura i rad lokalne administracije Jedan elemenat ma|arske samouprave je i da autonomno odre|uje organizaciju i pravila procedure. za postavljanje i otpu{tanje osoblja kancelarije i za odobravanje bonusa. Tako je predstavni~ko telo odgovorno za ustanovljavanje svoje kancelarije i raspodelu ovla{}enja po odsecima. Generalni sekretar ima prava poslodavca nad osobljem kancelarije. kancelarija radi kao jedinstvena profesionalna administracija.

202

Ma|arska

ma dr`avne administracije, zbog ~ega su odseci koji re{avaju ta pitanja podre|eni generalnom sekretaru, pre nego gradona~elniku, koji je odgovoran za poslove lokalne samouprave. Osoblje kancelarije predstavni~kog tela su dr`avni slu`benici. U Ma|arskoj, dr`avna slu`ba je regulisana Zakonom br. XXIII iz 1992.g o statusu dr`avnih ~inovnika, bez obzira na to da li rade u centralnoj ili lokalnoj administraciji. Iako se pravila odnose na sve nivoe dr`avne slu`be, Zakon dopu{ta izvesne razlike u vezi sa osobljem lokalne samouprave. Zakon br. XXIII iz 1992.g. reguli{e koje su kvalifikacije potrebne za izvesne polo`aje, kao {to je generalni sekretar. Strukturu dohotka dr`avnih ~inovnika koji imaju izvr{na ovla{}enja odre|uje predstavni~ko telo. U kancelariji predstavni~kog tela mo`e raditi i drugo osoblje, a njihovo postavljanje je tako|e regulisano ovim zakonom. 3.2. Kontrola, inspekcija i nadzor nad lokalnom samoupravom Kontrolu i inspekciju lokalne samouprave obavljaju unutra{nji organi i spoljne institucije. Unutra{nja kontrola je odgovornost predstavni~kog tela i nju obavljaju: generalni sekretar (~ije su kontrolne funkcije ranije opisane), inspektor (koji nadgleda upravljanje osnovnim sredstvima), komitet za finansije (koji procenjuje predloge i izve{taje o godi{njem bud`etu) i knjigovo|a. Komitet za finansije tako|e nadgleda promene bud`etskog prihoda, ispituje koliko su osnovani i ekonomski opravdani zahtevi za pozajmice, on mo`e da obezbedi po{tovanje regulative za upravljanje gotovinom i proverava da li se po{tuju finansijske regulative i disciplina. U okruzima, gradovima sa ovla{}enjima okruga, glavnom gradu i njegovim distriktima, predstavni~ka tela moraju tako|e da zaposle i kvalifikovanog knjigovo|u. Kancelarija dr`avnog inspektora kontroli{e upravljanje lokalnim sredstvima lokalne samouprave; procedure njenog rada su odre|ene Zakonom o dr`avnoj inspekciji. Kontrolu zakonitosti rada Vlada sprovodi posredstvom Ministarstva unutra{njih poslova i na~elnika kancelarija javne administracije okruga. Kancelarije javne administracije i sudovi zajedno snose odgovornost za kontrolisanje lokalne samouprave, ali kancelarije javne administracije nisu ovla{}ene da se direktno me{aju u poslove lokalne samouprave, one jedino mogu da iniciraju sudski pregled administrativnih poslova. Organi lokalne samouprave koji obavljaju poslove dr`avne administracije su obi~no podre|eni vi{im organima. Na primer, na~elnik okru`ne kancelarije javne administracije i nekoliko organa dr`avne administracije, podre|eni centralnoj

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

203

upravi na nivou okruga ili regiona, nadre|eni su organi generalnom sekretaru. 3.3. Pru`anje usluga lokalnom stanovni{tvu U~e{}e lokalne samouprave u obezbe|ivanju javnih usluga se zasniva na Zakonu o lokalnoj samoupravi, koji odre|uje da one mogu postupati autonomno u javnim poslovima od lokalnog zna~aja, uklju~uju}i i zadovoljavanje potreba stanovni{tva organizovanjem i finansiranjem javnih korisni~kih slu`bi. Ove odgovornosti se mogu preneti nekoj drugoj organizaciji samo u izuzetnim slu~ajevima i samo uz zakonsku proceduru. Ma|arski sistem lokalne samouprave obezbe|uje usluge po principu obaveznih i fakultativnih (izbornih) zadataka, kako je odre|eno Zakonom br. LXV. Obavezni zadaci su dalje podeljeni u kategorije: prva kategorija se mora obezbediti u svakom naselju, bez obzira na vrstu i veli~inu, {to uklju~uje snabdevanje vodom, op{te obrazovanje, osnovne zdravstvene i socijalne slu`be, javno osvetljenje, odr`avanje lokalnih javnih puteva i groblja i za{tita prava nacionalnih i etni~kih manjina. Drugu kategoriju obaveznih zadataka odre|uje zakon, a finansijska sredstva za njihovo obavljanje se izdvajaju iz dr`avnog bud`eta. Ova kategorija je regulisana Zakonom o lokalnoj samoupravi, prema kome lokalne samouprave sa ve}im brojem stanovnika i ve}im mogu}nostima mogu biti optere}ene ve}im brojem obaveznih zadataka i nadle`nosti u odnosu na ostale lokalne samouprave. Ostali zadaci su po izboru. Ako se uzme u obzir da lokalne samouprave imaju razli~ite funkcije i nadle`nosti, {to zavisi od zahteva i mogu}nosti njihovih teritorija, svaka lokalna samouprava mo`e obavljati veoma razli~ite zadatke. Preko lokalnog predstavni~kog tela ili odlukom na lokalnom referendumu, lokalne samouprave mogu dobrovoljno da prenesu bilo koji javni posao koji po zakonu nije u nadle`nosti nekog drugog organa. Upravljanje poslovima po izboru ne sme da ugrozi obavljanje obaveznih poslova. Pri obavljanju zakonom odre|enih aktivnosti, op{tinske vlade autonomno donose odluke o zahtevima stanovni{tva, alokaciji raspolo`ivih finansija, specifi~nim zadacima koje treba obaviti i na~inu na koji }e se to posti}i. Zakon uklju~uje slede}e poslove: – razvoj op{tine; – za{titu prirodne sredine; – upravljanje stambenom izgradnjom; – upravljanje snabdevanjem vodom; – kanalizacioni sistem; – odr`avanje javnih groblja;

204

Ma|arska

– odr`avanje lokalnih javnih puteva i javnih povr{ina; – lokalni javni prevoz; – javne komunalne radove i upravljanje deponijama; – lokalnu protivpo`arnu za{titu; – javnu bezbednost; – slu`be snabdevanja energijom; – podsticanje zapo{ljavanja; – administraciju obrazovnih ustanova; – zdravstvene i socijalne slu`be; – odr`avanje javnih povr{ina; – podr`avanje obrazovnih, nau~nih, umetni~kih i sportskih aktivnosti i – za{titu prava manjina. Obavljanje nekih od ovih aktivnosti se mo`e smatrati izbornim, {to zavisi od mogu}nosti lokalne samouprave. 3.3.1. Forme pru`anja usluga Pru`anje usluga mo`e imati nekoliko razli~itih oblika. Prema lokalnoj regulativi, lokalne samouprave obavljaju svoje du`nosti u skladu sa potrebama lokalnog stanovni{tva preko vlastitih bud`etskih organa, preko privatnih organizacija i pomo}u ugovorenih poslova. Lokalne samouprave autonomno biraju formu pru`anja usluga. Prvi tip pru`anja usluga obezbe|uje sama lokalna samouprava. Za najve}i broj poslova, usluge se naj~e{}e obezbe|uju tako {to slu`bu organizuju lokalna kancelarija ili njene bud`etske institucije; finansiraju se iz op{tinskog bud`eta. Alternativno, lokalna samouprava mo`e potra`iti pomo} kompanije nad kojom ima ~vrstu kontrolu. U skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, predstavni~ka tela mogu osnivati institucije lokalne samouprave, preduze}a i druge organizacije i nominovati njihove direktore kako bi obezbedile javne usluge za koje su odgovorne. Od 31. decembra 1993.g., lokalne samouprave su ovla{}ene da osnivaju poslovna preduze}a samo u obliku poslovnih asocijacija ili kooperativa. Neke vrste usluga koje se ~esto ovako re{avaju su menad`ment vlasni{tva, odr`avanje parkova, odr`avanje javnih groblja i komunalna slu`ba. Drugi va`an na~in obezbe|ivanja javnih usluga je pomo}u ugovora sa privatnim institucijama. Uop{teno, ovakvi ugovori se sklapaju sa privatnim kompanijama i preduzetnicima, ali u izvesnim slu~ajevima partner lokalne samouprave mo`e biti i dr`avna kompanija. Primeri slu`bi organizovanih na ovaj na~in su vodovodni i sistemi plinovoda i javni prevoz.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

205

Posebna forma ugovora isporuke usluge je koncesija. Zakon br. XVI iz 1991. o koncesijama dopu{ta lokalnim samoupravama da svoja sredstva koriste za stvaranje prihoda, pogotovo kori{}enjem nekretnina i prava vlasnika nekretnina. Neke slu`be zasnovane na koncesiji uklju~uju kori{}enje lokalnih puteva i lokalnih javnih sistema (na primer: vodovodna i kanalizaciona mre`a, struja, gas, centralno grejanje, telekomunikacije). Problem u vezi sa obezbe|enjem usluga putem koncesija je u tome {to su mnogi javni sistemi deo ve}ih regionalnih ili nacionalnih sistema koji podle`u dr`avnim koncesijama. Zbog toga su u praksi koncesije koje su odobrile lokalne samouprave obi~no mogu}e samo u snabdevanju vodom, kanalizaciji i lokalnim televizijskim i radio-stanicama. Tre}i va`an oblik isporuke usluga je udru`ivanjem ili putem neke druge op{tine. Ovaj oblik se trenutno odnosi samo na oblast upravljanja vodom i, u nekoliko slu~ajeva, na oblast deponija. 3.3.2. Alternativni oblici pru`anja usluga U poslednjoj deceniji porasla je uloga privatnog sektora u pru`anju usluga u Ma|arskoj. Sama privatizacija je dobar primer ovog fenomena, ako se uzme u obzir da se njome javni sektor osloba|a odgovornosti za obezbe|ivanje izvesnih usluga. ^esta forma privatizacije je transformacija objekata javne infrastrukture u privatne kompanije, ~ime se omogu}ava kapitalno finansiranje. Uz privatizaciju, pojavili su se i drugi oblici privatnog obezbe|ivanja javnih usluga. Naj~e{}i oblik su ugovori, kao {to je ranije pomenuto, kojima lokalna samouprava odgovornost za izvr{avanje javnih zadataka prenosi na privatne izvr{ioce. Ovakva praksa je otvorila mogu}nost da i druge vrste organizacija u~estvuju u obezbe|ivanju javnih usluga. Na primer, pluralizam u obrazovanju je uveden devedesetih godina dvadesetog veka; mo`e se birati izme|u privatnih i javnih zdravstvenih ustanova i drugo. Jo{ jedan veoma va`an fenomen je pojava fondacija, crkvi, gra|anskih udru`enja i drugih neprofitnih organizacija koje su uklju~ene u obezbe|ivanje lokalnih usluga. Takve organizacije funkcioni{u u oblastima koje se odnose na tehni~ku odgovornost lokalne samouprave. Tako, odnos izme|u lokalne samouprave i neprofitnih organizacija treba da se razvije u odnos finansijske podr{ke i pravne regulative na strani javnog sektora a samo pru`anje usluge bi vr{ila neka tre}a stranka.

206

Ma|arska

Tabela 4. Vlasni{tvo lokalne samouprave u kompanijama u Ma|arskoj
Vlasni~ka proporcija lokalne samouprave 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno Budimpe{ta Okrug Broj jedinica 79 158 316 553 243,6 8 8,1 259,7 14,3 28,6 57,1 100,00 93,8 3,1 3,1 100,00 13,2 17,5 12,3 13,6 78,5 35,1 36,7 73,1 38 65 43 146 3,5 1,4 0,3 5,2 26,0 44,5 29,5 100,00 67,3 26,9 5,8 100,00 Broj jedinica 6,3 7,2 1,7 3,6 1,1 6,1 1,4 1,5 80,5 75,4 86,0 82,8 20,3 58,8 62,0 25,4 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Proporcija jedinica (%) 14,3 20,2 65,5 100,00 70,0 14,9 15,2 100,00 14,7 22,2 63,1 100,00 87,4 6,4 6,2 100,00 483 682 2 210 3 375 63,1 13,4 13,7 90,2 600 905 2 569 4 074 310,2 22,8 22,1 355,1 Naselje Ukupno

Vrednost proporcije vlasni{tva (u milijardama ma|arskih forinti)

Vrednost proporcije vlasni{tva

Vrednost proporcije vlasni{tva

Izvor: Hermann, Horvath, Peteri, Ungvari, Onkormanyzati feladat-telepites szempontjai es feltetelei (Strasbourg, Paris, Washington: Fiscal Decentralization of the Council of Europe, OECD, World Bank, 1988).

Ungvari. 1988).7 40. Lokalne takse su regulisane Zakonom o taksama.0 44. Tabela 5.2 25. LOKALNE FINANSIJE.1 13. OECD. 1994 – 97.8 14. Fondovi se . Horvath. Javni rashodi (% GDP) 54.3 12. EKONOMSKI RAZVOJ 207 Osnovna regulativa u vezi sa lokalnim finansijama je navedena u Poglavlju IX Zakona o lokalnoj samoupravi pod nazivom: . normativne subvencije iz centralnog bud`eta i finansiranje kapitalnih investicija. 1995. Onkormanyzati feladat-telepites szempontjai es feltetelei (Strasbourg.1.Ekonomski resursi lokalnih samouprava”. Paris.0 Lokalni rashodi (% GDP) 16. Lokalne samouprave raspola`u vlastitim osnovnim sredstvima i nezavisno upravljaju svojim bud`etskim prihodom i rashodom.0 Lokalni rashodi kao % javnih rashoda 26.5 Izvor: Hermann. Ovi prihodi nastaju aktivnostima i poslovima lokalne samouprave ili nastaju iz njene svojine. Bud`et lokalne samouprave je podre|en upravljanju dr`avnim bud`etom po tome {to dr`ava reguli{e zakonitost i svrsishodnost kori{}enja dr`avnih fondova. ali bud`etski proces lokalne samouprave je striktno nezavisan od dr`ave. ali subjekat mo`e biti oporezovan samo jednom.7 26. 1997.5 39. World Bank.6 27.. 4. Sada lokalne samouprave mogu raspisati poreze na svojinu na nekretnine i zemlji{te. Op{tinske vlasti mogu birati izme|u ovih izvora oporezivanja. 1996. dividende. kamate i zakupnine. zajedni~ki prihodi. Washington: Fiscal Decentralization of the Council of Europe. Druge vrste nezavisnog prihoda su profiti. Nezavisni prihod se uglavnom sti~e lokalnim taksama koje je odredila i nametnula lokalna samouprava u skladu sa zakonom. Godina 1994. Prihodi Izvori prihoda za bud`et lokalne samouprave se sastoje od ~etiri osnovna elementa: nezavisni prihodi. Rashodi javnih finansija u Ma|arskoj. komunalne takse na parcele ili zgrade koje su u privatnom posedu ili iznajmljene ili namenjene turizmu i poreze na zaradu za profitne aktivnosti.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 4. Peteri.

uklju~uju}i izgradnju postrojenja za pre~i{}avanje voda i otpadnih voda i kanalizacioni sistem. Lokalne samouprave ove subvencije mogu koristiti bez ikakvih ograni~enja. Na godi{njem nivou se odre|uje lokalni udeo zajedni~kog centralnog poreza. Drugi uslov je da se investicioni zadatak ne mo`e izvesti u okviru namenskih subvencija za kapitalno investiranje. Zna~ajan deo zajedni~kog dohotka je porez na li~nu zaradu. Pre podno{enja zahtava za subvenciju moraju se ispuniti odre|eni uslovi a i sama lokalna samouprava mora ulo`iti izvestan deo finansija u projekat. pogotovo oprema za zdravstvene ustanove i 4) komunalne slu`be. . Lokalne samouprave mogu konkurisati za takve subvencije samostalno ili zajedni~ki. pozajmice i izdavanje obveznica. Druga osnovna kategorija sticanja prihoda su mehanizmi zajedni~kog sticanja dohotka. Subvencije dodeljene za kapitalno investiranje ne mogu se koristiti za ne{to drugo. Drugi prihodi uklju~uju prihode od privatizacije.godina. od koga se trenutno ~etrdeset posto alocira lokalnim samoupravama. Narodna skup{tina odre|uje koji su to ciljevi. Namenske subvencije se mogu koristiti samo za zadatak za koji su dobijene. dru{tveni prioriteti su: 1) vodoprivreda. Prihod se tako|e mo`e sticati dogovorima o lovu na teritoriji lokalne samouprave. Na primer. zdravstvene slu`be se finansiraju iz Fonda socijalne za{tite. Finansiranje deficita se odobrava samoupravama naselja koje su imale nepredvi|ene probleme kako bi se za{titila njihova nezavisnost i odr`ao njihov rad. Namenske subvencije za kapitalne investicije lokalne samouprave mogu koristiti za postizanje ciljeva koji su dru{tveni prioriteti. U periodu 2000/2001. a novac za kazne koje se u ime dr`ave napla}uju zbog naru{avanja prirodne okoline ostaje lokalnoj samoupravi. veli~inu subvencije i uslove pod kojima se ona dodeljuje za svaki projekat. Narodna skup{tina mo`e odobriti namenske subvencije za izvo|enje pojedinih zadataka za koje je potrebno izdvojiti vi{e od 200 miliona ma|arskih forinti. u srazmeri sa finansiranjem koje pru`aju druge institucije i prema nekim drugim indeksima. Prihod od poreza na motorna vozila tako|e dele centralna i lokalne samouprave. Uslovi i obim finansiranja deficita su odre|eni Zakonom o dr`avnom bud`etu. 3) zdravstvene slu`be. Normativne subvencije iz bud`eta odre|uje Parlament srazmerno broju stanovnika i veli~ini odre|enih grupa stanovnika u naselju. 2) rekonstrukcija obrazovnih ustanova. transferom lokalnim samoupravama.208 Ma|arska tako|e mogu sticati transferom iz drugih organizacija za menad`ment javnih usluga.

Rashodi lokalne samouprave uklju~uju administrativne tro{kove.9 2. 4. 22.3 17.6 31. Obrazovanje.00 1998. zdravstvena za{tita i socijalne slu`be su va`ne funkcije lokalne samouprave. servisiranje dugova i druge ekonomske usluge.7 10.2. kulturu i sportove obezbe|uju uglavnom komercijalni ili neki drugi entiteti koji se ne finansiraju iz bud`eta. Distribucija prihoda lokalne samouprave u Ma|arskoj (%) Prihodi Prihodi iz vlastitih izvora Zajedni~ki prihodi Subvencije Finansiranje kapitalnih investicija Transfer iz Fonda socijalne za{tite Drugo Ukupno 1997.4 12. 1998). Consulting. urednik Edit Nyitrai Kusztosne (Budapest. Rashodi Tro{kovi lokalne samouprave u Ma|arskoj su srazmerno visoki zbog njihovih {irokih odgovornosti.6 14. To je jedan od razloga za debatu o uvo|enju politike ujedna~avanja na nacionalnom nivou.1 29. {to znatno uti~e na rashode lokalnih samouprava. Veliki broj zadataka lokalne samouprave u socijalnom sektoru stvara zavisnost od finansiranja transferom od centralne vlade.2 15.Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 6.5 3. 23.3 100. Procenjuje se da subvencije i delovi dohotka od poreza na nacionalnom nivou koji se alocira u vidu subvencija ~ine sedamdeset jedan posto dohotka lokalne samouprave u 1998.5 16.9 100. . dok objekte javne upotrebe.00 209 Izvor: A helyi onkormanyzatok es penzgyeik.

2 0.5 50000 + 8.7 2.3 2.1 4. Rashodi lokalne samouprave po sektorima u Ma|arskoj. 1998).6 30.9 17.6 9.3 14.1 13.9 19.0 0.8 18.00 100.0 22.1 Op{tine 8.0 2.9 Ekonomske Administracija usluge Budimpe{ta 9.9 10.7 Okruzi 2.1 4.9 11.7 8.8 1.3 32.2 13.1 Ukupno 7.2 25.00 100.00 100.9 8.0 16.9 10.00 100.1 23.0 0.6 27.5 1.8 72.3 4.6 4.7 35.3 Izvor: Kenneth Davey and Gabor Peteri.9 500-999 8.2 33.00 100.5 3.4 11.4 7.4 33.6 0.1 3.8 17. Ma|arska.4 6. Javne socijalne slu`be usluge Kultura.2 13.7 4.9 35.5 23. Finansije lokalne samouprave: opcije za reformu (Nagykovacsi. 1996 (%) Obrazovanje 20.8 5.8 14.6 0.1 2.210 Tabela 7.6 0.5 17.1 2.9 5.8 23.0 100.2 13.3 2000-4999 8.7 3.5 13.00 100.6 25.6 1000-1999 8.3 Zdravstvena za{tita.9 5.0 16.5 0.2 14.4 20000-49999 7.3 4.5 3.0 36.2 10000-19999 7.6 0.0 0.0 100.1 5000-9999 8.7 5.0 2.8 5.00 100.0 Ma|arska 200-499 10.8 8. 64 .4 27.0 100.4 0.4 Rashodi po kategorijama veli~ine 0-199 16.6 13.2 7.2 4.5 5.0 100. sport Drugi rashodi Ukupni 100.00 100.7 0.9 17.1 30.3 0.0 3.6 1.6 26.3 20.00 Proizvodnja 13.3 35.6 34.8 28.

OECD. Tro{kovi personala uklju~uju zarade osoba zaposlenih u kancelarijama lokalne samouprave.5 13. dohotku od privatizacije i novom sistemu regionalnog razvoja. Rashodi lokalne samouprave uklju~uju tro{kove za personal. Velika sela 9. Op{tinske samouprave (7 i 10) 12.3 16.6 16. a za njim slede zdravstvo i obrazovanje. Onkormanyzati feladat-telepites szempontjai es feltetelei (Strasbourg.0 14. volumen investicija lokalne samouprave se pove}ao zahvaljuju}i finansijskoj pomo}i centralne uprave. Washington: Fiscal Decentralization of the Council of Europe. Poslednjih nekoliko godina. Sela 10. Akumulacija i o`ivljavanje se odnose na tro{kove investiranja i rekonstrukcije u vezi sa obavljanjem zadataka lokalne samouprave.1 63.Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 8. Okolina 13.8 24. Distrikti glavnog grada 3.1 6. pove}anoj efikasnosti lokalnih samouprava.4 18. Peteri. Horvath.3 7.0 39.3 23. Paris. (%) Rashodi 1.0 Subvencije 11.6 59. 1988).0 40.5% 1998. World Bank.0 100. 1996. Ukupno (3 i 12) 14. doprinose za zaposlene.0 18. uklju~uju}i i pru`anje usluga.Budimpe{ta 4. a pove}ana je na 15. Ungvari.0 7. Ukupno – sela (8 i 9) 11. . zdru`enim kancelarijama lokalnih samouprava i njihovim institucijama.1 22.0 100.4 82. materijalne tro{kove i tro{kove akumulacije i o`ivljavanja. Materijalni tro{kovi uklju~uju dnevne tro{kove rada kancelarija i institucija lokalne samouprave.0 18. Gradovi 7. Ukupno – gradovi (5 i 6) 8. Ukupno .7 74. Gradovi sa pravima okruga 6.5 11. Ova kategorija je ~inila samo 14% ukupnih rashoda 1997.g. Lokalne samouprave okruga 5.0 19. Lokalna samouprava glavnog grada 2.0 211 Izvor: Hermann.5 26. Rashodi i subvencije lokalnih samouprava po administrativnom statusu. Veliki deo ovih tro{kova je ulo`en u sektor vodoprivrede.

Vlada je donela rezoluciju o svojim planovima u vezi sa razvojem javne administracije u periodu 1999/2000. urednik Edit Nyitrai Kusztosne (Budapest. uklju~uju}i istra`ivanje mogu}nosti organizovanja javne administracije na osnovu regiona.1.0 33. 5. organizacije.0 1998 28. naveli su Vladu da sredinom devedesetih godina pro{log veka preduzmu odre|ene korake. SLEDE]I KORACI PROCESA TRANZICIJE 5. Na teritorijalnom nivou postoji vi{e od ~etrdeset razli~itih dr`avnih administrativnih organa. Drugi aspekt je sistem teritorijalnih (ili regionalnih) administrativnih dr`avnih organa.4 100. Revizija funkcija i ovla{}enja lokalne samouprave i davanje predloga o delegiranju njihovih funkcija i ovla{}enja i u vezi sa sistemom finansiranja.4 31. Consulting.6 100. Teritorijalna regionalizacija administracije Jedno od najva`nijih pitanja javne administracije u Ma|arskoj je sistem teritorijalne administracije. funkcija i ovla{}enja organa javne administracije pod centralnom upravom u naseljima i okruzima i davanje predloga za neophodne modifikacije. kao i me|u samim razli~itim organima dr`avne uprave.0 Izvor: A helyi onkormanyzatok es penzgyeik. Ovaj veliki broj i te{ko}e raspodele administrativnih funkcija izme|u lokalne samouprave i dr`avnih administrativnih organa.0 12. 1998). Najva`niji zadaci u vezi sa regionalnom i op{tinskom javnom administracijom odre|eni ovom rezolucijom su: 1. Maja 1999. O regionalizaciji je ranije raspravljano. godine. aktivnosti.6 26. Ishod tih koraka je bilo osnivanje kancelarija javne uprave u okruzima i u glavnom gradu koje imaju ulogu koordinatora. U isto vreme je inicirana integracija organa dr`avne uprave u kancelarije javne administracije.212 Tabela 9. .6 13.4 26. Ma|arska Distribucija rashoda lokalne samouprave po kategorijama u Ma|arskoj (%) Rashodi Tro{kovi za personal Doprinosi za zaposlene Materijalni tro{kovi Tro{kovi akumulacije i o`ivljavanja Ukupno 1997 28. Revizija pravnog statusa. 2.

kao i nad njihovim knjigovodstvom. 5. Istra`ivanje mogu}nosti osnivanja regionalnih lokalnih samouprava ~ija bi se predstavni~ka tela birala na osnovu Zakona o regionalnom razvoju. 4. Ova za{tita uglavnom uklju~uje regulativu zakonitosti dekreta koje donosi lokalna samouprava. Evaluacija spoljne kontrole nad finansijama i menad`mentom osnovnih sredstava lokalnih samouprava i davanje predloga u vezi sa kontrolisanjem autenti~nosti i zakonitosti zahteva za dodeljivanjem sredstava iz centralnog bud`eta.2. Uloga Ustavnog suda u poslovima lokalne samouprave Zakon o lokalnoj samoupravi navodi da su prava lokalne samouprave za{ti}ena Ustavnim sudom.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 213 3. veliki broj dekreta koje donose brojne lokalne samouprave koje postoje u Ma|arskoj dovode u sumnju sposobnosti i efikasnost Ustavnog suda. Jedno od mogu}ih re{enja je i osnivanje nekog novog suda – na primer. Me|utim. . administrativnog suda – koji bi kontrolisao zakonitost dekreta lokalne samouprave.

214 .

Sa stanovi{ta demokratskog upravljanja. Funkcionisanje takve samouprave. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA Za razvoj lokalne demokratije potrebni su propisi koji }e podr`ati organizacione. Stane Vlaj i Maja Klun* DECENTRALIZACIJA: EKSPERIMENTI I REFORME LOKALNA UPRAVA U SLOVENIJI 1. lokalno stanovni{tvo treba da upravlja sopstvenim poslovima bilo neposredno ili putem organa lokalne samouprave. * Univerzitet Ljubljana. Ustav Republike Slovenije garantuje autonomiju lokalne uprave i odre|uje da gra|ani vr{e ovla{}enja i funkcije lokalne uprave putem predstavni~kih tela i drugih organizacija. Ovo je jedino mogu}e ako stanovni{tvo direktno uti~e na formiranje va`nih lokalnih organa – predstavni~kih tela koja bira lokalna zajednica – koji potom. donose najva`nije odluke rukovode}i se pri tom op{tim interesima. slo`ena i ~esto se odnosi na celokupno stanovni{tvo. i od tada {est puta revidiran. . defini{e operacije. Zakon o lokalnoj samoupravi koji je donet 1993. finansijske. me|utim. prava i ovla{}enja lokalnih samouprava i njihove odnose sa dr`avom.215 Stanka Setnikar-Cankar. `elimo da lokalna samouprava bude demokratska. ona mora da odgovara na potrebe lokalnog stanovni{tva. idealno bi bilo kad bi ljudi u jednoj zajednici neposredno odlu~ivali o svojim poslovima – odnosno kada bi u~estvovali u dono{enju svih odluka. stabilizacija odnosa me|u predstavni~kim telima i primena direktne demokratije tako|e su od su{tinskog zna~aja. Ako. u ime stanovnika. materijalne i teritorijalne reforme u lokalnoj samoupravi. Ovo je prakti~no nemogu}e u modernoj lokalnoj zajednici jer je problematika previ{e raznovrsna.

je dodato jo{ 45. op{tina mo`e da se osnuje nakon lokalnog referenduma kojim se utvr|uje javno mi{ljenje u doti~noj oblasti. osnovano je 147 novih op{tina. 1. Pravna osnova samouprave Ustav Republike Slovenije {titi autonomiju lokalne samouprave i odre|uje da slovena~ki narod obavlja takva ovla{}enja i funkcije posredstvom jedinica samouprave (op{tine i regioni). istorijskih ili ekonomskih razloga. a koje op{tina mo`e samostalno da odredi. a na snagu je stupila 1997. usled slabog privrednog razvoja. Na teritoriji op{tine mogu se osnivati u`e izborne jedinice (lokalne. Pre osnivanja ovih podjedinica ili promene njihove teritorije. mada su izuzeci mogu}i zbog geografske lokacije ili iz nacionalnih. za {ta je potrebno obezbediti njihovu saglasnost. Ustav dozvoljava op{tinama da prikupljaju sopstvene prihode. U pripremi su zakoni kojima }e se formirati drugi nivo lokalne samouprave. seoske i kvartovske zajednice).1. Op{tine koje. Dr`ava mo`e da poveri takve funkcije op{tinama i {irim lokalnim samoupravnim telima putem zakonodavnih akata. Statisti~ka analiza stanovni{tva op{tina predstavljena je u Aneksu 9.2.216 Slovenija Ustav defini{e samoupravu na op{tinskom i regionalnom nivou. regulisati regionalni razvoj i redefinisati status op{tina. kao i finansijska sredstva za vr{enje takvih du`nosti. ve}a lokalnih zajednica ili gra|anske skup{tine moraju da u~estvuju u dono{enju odluka kojima se menja i formira teritorijalna struktura op{tine. U skladu sa Zakonom o referendumu i narodnoj inicijativi. ali do danas u praksi postoji samo op{tinska samouprava. me|u kojima je 11 urbanih. Na osnovu prethodnog istra`ivanja i potom sprovedenog referenduma. koju je Slovenija ratifikovala 1996. Op{tina mo`e da se sastoji od jednog jedinog naselja ili od odre|enog broja naselja ~iji su stanovnici povezani zajedni~kim potrebama i interesima. Godine 1994. Administrativna struktura Slovenije trenutno se sastoji od 192 op{tine. Op{tina u proseku ima najmanje pet hiljada stanovika. U du`nosti op{tine spadaju lokalna pitanja koja uti~u na njene stanovnike. Narodna skup{tina (parlament) legalno priznaje novo uspostavljene administrativne jedinice i potvr|uje granice njihove teritorije. Zakon koji utvr|uje broj op{tina i njihovu teritoriju i Zakon o lokalnoj samoupravi nala`u da op{tinska ve}a. a 1998. nisu u stanju da pokriju sve . op{tinsko ve}e mora putem gradskog skupa ili referenduma da utvrdi interese stanovni{tva oblasti u kojima izborni deo treba da se formira. Oblasti nadle`nosti lokalne samouprave su definisane i redovno revidirane u zakonodavstvu koje je usagla{eno sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi.

Statisti~ki podaci o broju urbanih op{tina u Sloveniji i njihovom stanovni{tvu dati su u Aneksu 9. Urbana op{tina je kompaktno naselje ili grupa naselja u oblasti gde su gradovi i sela objedinjeni svakodnevnim saobra}ajem stanovni{tva. kulturnog i socijalnog razvoja teritorije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 217 tro{kove u vr{enju svojih du`nosti mogu da tra`e dodatnu finansijsku pomo} od dr`ave. Varo{ ili grad mogu da steknu status urbane op{tine ukoliko imaju najmanje dvadeset hiljada stanovnika. Pravna osnova regionalne samouprave Kao {to je pomenuto. region obavlja poslove od {ireg interesa. tako|e.3. Takve regionalne uprave bi}e utvr|ene na osnovu Zakona o regionima koji je u pripremi i koji }e uvesti pravne norme i procedure za osnivanje regiona i olak{ati njihovo funkcionisanje.. Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|a mogu}nost specijalnog statusa za op{tine sa posebnim uslovima u pogledu lokacije ili stepena razvoja.3). Urbana op{tina mo`e da obavlja regionalne administrativne funkcije. ako op{tine te regije tako odlu~e. . Uz lokalne poslove od javnog zna~aja. Region }e. Regioni }e postati drugi stepen lokalne samouprave i pomaga}e kao obavezni. ekonomskog. U skladu sa Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi. a koji se odnose na razvoj gradova.2. U sada{njim uslovima Ustav dozvoljava op{tinama da samostalno i dobrovoljno formiraju regione putem integrisanja u zajednice ili formiranjem saveza dve ili vi{e op{tina radi regulisanja i obavljanja lokalnih zadataka od {ireg interesa. zapo{ljavaju petnaest hiljada ljudi i predstavljaju geografski.urbanih op{tina". 1. vi{enamenski posrednici u saradnji izme|u nekoliko op{tinskih samoupravnih tela. koji je trenutno u pripremi. Narodna skup{tina osniva urbane op{tine putem zakonodavnih akata i odre|uje njihovu teritoriju i ime. Zakon o poveravanju du`nosti iz dr`avne nadle`nosti u regionalnu nadle`nost odredi}e tako|e i na~in finansiranja za obavljanje tih du`nosti. obavljati poslove koje mu dr`ava dodeli. Slovena~ka vlada je podnela Narodnoj skup{tini nacrt ovog zakona na preliminarnu procenu. Procedure za utvr|ivanje takvih op{tina bi}e opisane u Zakonu za unapre|enje regionalnog razvoja. koje odre|uju same op{tine i koji se ti~u usluga u zajednici. urbane op{tine moraju da obavljaju i posebne zadatke koji spadaju u dr`avnu nadle`nost. Ustav tako|e uvodi koncept . kao i ja~anja i razvoja lokalne samouprave. Ustav tako|e predvi|a osnivanje regionalnih samoupravnih tela. Usluge koje op{tinska lokalna vlast pru`a prikazane su u odeljku 2. Najzad. privredni i kulturni centar te oblasti. Dr`ava mo`e urbanim op{tinama da dodeli konkretne du`nosti i funkcije koje se odnose na urbani razvoj (njihov opis dat je u odeljku 2.2.

Ministarstva i dr`avne administrativne jedinice mogu da daju svoja mi{ljenja o predmetima iz op{tinske nadle`nosti kada neki akt nije u skladu sa Ustavom ili zakonom i mogu da predlo`e odgovaraju}e re{enje. savetuje Vladi da pokrene procedure za povla~enje du`nosti poverenih op{tini. ono izdaje dekret kojim se nala`e sprovo|enje posebnih mera ili. to je jedino mogu}e preko Ustavnog suda ili administrativnih sudova. Da bi se obezbedila saradnja i koordinacija izme|u op{tinskih tela i administrativnih jedinica. Op{tina mo`e da podnese zahtev Ustavnom sudu da razmotri ustavni i pravni karakter odluka i propisa koje je izdalo dr`avno telo. nadzorno telo mora da savetuje Vladi da pokrene postupak pri Ustavnom sudu. funkcije i ovla{}enja. Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne uprave U Sloveniji postoji pedeset osam dr`avnih administrativnih jedinica. U ovom slu~aju op{tina mo`e da ulo`i `albu sudu na takve optu`be. Nadzorno telo. Gradona~elnik je obavezan da garantuje zakonitost predloga koje sam podnosi i ima pravo da spre~i op{tinsko ve}e da izdaje propise koji su neustavni ili nelegalni. . ukoliko smatra da nadzorno telo nije postupilo legalno ili na odgovaraju}i na~in. kao funkcionera koji predla`e najva`nija op{tinska akta i upravlja op{tinskim bud`etom. Op{tina mo`e da pokrene administrativni spor protiv nadzornog tela. nema mo} da poni{tava ili ispravlja odluke koje su donela op{tinska tela. Op{tinsko ve}e je tako|e odgovorno da garantuje pravnu valjanost radnji koje samo sprovodi. Ako ministarstvo ustanovi da op{tinsko telo nije izvr{ilo du`nosti njemu poverene. Da bi se obezbedio kvalitet. Njihova nadle`nost pokriva jednu ili nekoliko op{tina i ti~e se poslova koje im je poverila dr`ava. ako dato zakonodavstvo ograni~ava njenu autonomiju utvr|enu Ustavom i zakonom. ministarstva procenjuju rad op{tinskih tela i obezbe|uju odgovaraju}e i kontinuirano izvr{avanje dr`avnih poslova. ^lanove ovih odbora postavljaju i razre{avaju op{tinska ve}a. to su teritorijalna tela koja imaju svoje sopstveno polje operisanja. Ako op{tinsko telo ne uskladi svoje odluke sa datim zakonom. nadzorno telo mo`e privremeno da obavlja du`nosti op{tinskog tela da bi se obezbedilo redovno pru`anje usluga stanovni{tvu. nadzorno telo mo`e da nalo`i reorganizaciju projekta. U nekim slu~ajevima. U tim slu~ajevima. formiraju se savetni~ki odbori. Pra}enje uspe{nosti rada op{tinskih tela prvenstveno je odgovornost gradona~elnika.218 Slovenija 1. me|utim. Propisi op{tinskih tela su razli~iti kada se ti~u poslova koje im je odredila dr`ava.3. nadle`nost. odredi uslove za obavljanje odre|enog posla i daje druga uputstva. Administrativne jedinice ministarstava na lokalnom nivou prate lokalne zajednice u oblastima za koje su specijalizovane. Zakon o administraciji i Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uju nadle`nost dr`avnih vlasti. nakon brojnih upozorenja.

gradona~enik. Zakon tako|e predvi|a da Narodna skup{tina. Prvi zakon se odnosi na procedure za izbor op{tinskih ve}a i gradona~elnika. Nominovani pojedinci su odabrani ako je na Skup{tini u toj izbornoj jedinici glasalo najmanje trideset gra|ana. Uz ve}e. ne sprovodi odluke nadle`nih sudova. Zvani~nu podr{ku kandidatima i kandidatskim listama mogu dati politi~ke partije ili glasa~i u izbornoj jedinici. ili ako op{tinsko ve}e ne uspe da usvoji bud`et za dve uzastopne godine. Gradona~enik se bira prostom ve}inom. LOKALNA POLITIKA. Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|a da Narodna skup{tina mo`e da raspusti op{tinsko ve}e i sazove prevremene izbore ako op{tinsko ve}e ne uspe da postigne kvorum nakon najmanje tri saziva u periodu od {est meseci. Svaki glasa~ mo`e da predlo`i najvi{e onoliko kandidata koliko ima mesta u ve}u. ili ako izborna jedinica ima manje od pet stotina stanovnika. mada se mogu sazvati i prevremeni izbori. Zakon o lokalnim izborima propisuje da glasa~i predla`u kandidate putem peticije ili na glasa~kim skup{tinama. tako|e ima status zvani~nog tela op{tine. Predsednik Narodne skup{tine najavljuje redovne izbore. Op{ti izbori za op{tinska ve}a odr`avaju se svake ~etiri godine. Ve}e je predstavni~ko telo op{tine i stanovnici ga biraju direktno. Gra|ani glasaju za pojedina~ne kandidate u skladu sa ve}inskim sistemom i za kandidatske liste tamo gde se primenjuje proporcionalni sistem. na predlog Vlade. PROCES ODLU^IVANJA 2. S obzirom na to da se retko de{ava da neki kandidat dobije potrebnu ve}inu u prvom krugu glasanja.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 2. ne ispunjava svoje legalne du`nosti ili na neki drugi na~in kr{i zakon i ne ispravlja izvr{ene prekr{aje. . Na glasa~kim skup{tinama kandidati se biraju nakon {to ih glasa~i predlo`e. u skladu sa modernim standardima demokratije. bar petnaest gra|ana. ima pravo da raspusti op{tinsko ve}e u slu~aju da ono donosi neustavna ili nelegalna akta. a gradona~elnik saziva prevremene izbore. Izborni zakon propisuje ve}inski izborni sistem za op{tine sa manje od dvanaest ~lanova ve}a i proporcionalni izborni sistem za op{tine sa vi{e od dvanaest ~lanova ve}a. koje donosi fundamentalne odluke u op{tini. u drugom krugu se obi~no glasa za dva kandidata sa najve}im brojem dobijenih glasova.1. Pravo glasa imaju svi punoletni stanovnici lokalne zajednice koji su dr`avljani Slovenije. koji se bira neposredno na ~etvorogodi{nji mandat. Sistem lokalnih izbora 219 Lokalne izbore reguli{u Zakon o lokalnim izborima i Zakon o lokalnoj samoupravi. seoskih i kvartovskih zajednica. regionalnih ve}a i ve}a gradskih.

Mandat izabranih ~lanova op{tinskog ve}a je ~etiri godine. zadu`bina i profita od prihoda preduze}a koja su u njihovom vlasni{tvu. @ene imaju ista prava kao i mu{karci da se kandiduju i dokazuju u politici. Zakon o izbornim kampanjama reguli{e pitanja koja se ti~u vo|enja kampanje putem javnih medija i drugih sredstava komunikacije.41% 11. Do izbora novih organa op{tine.60% 16. ve} pitanje razli~itih percepcija i pristupa. Aktuelno zakonodavstvo ne ostavlja mogu}nost opoziva gradona~elnika ili ~lanova op{tinskog ve}a. Zakon o politi~kim partijama reguli{e finansiranje izbornih kampanja i odre|uje na~in na koji se finansijska podr{ka pru`a partijama. `ene su slabo predstavljene u politici.08% 9. Slika 1.. organizovanja izbornih skupova i finansiranja izbornih kampanja. privatnih priloga organizacija ili pojedinaca. Ako se op{tinsko ve}e raspusti. privremeni menad`er bi obavljao zadu`enja gradona~elnika. prihoda od dobara. mada ne precizira relevantnu proceduru.83% 11. Pa ipak. Zakon predvi|a mogu}nost ostavke. ali ne i pojedina~nim kandidatima. Politi~ka zastupljenost u op{tinskim ve}ima u Sloveniji 22. Narodna skup{tina bi objavila prevremene izbore za gradona~elnika i op{tinsko ve}e. . Prema tom zakonu partije se finansiraju od ~lanarina. Tro{ak odr`avanja lokalnih izbora snose op{tine.68% 11. Partija ~iji su kandidati izabrani u Narodnu skup{tinu ima pravo da tra`i finansijsku podr{ku. Ne postoji propis koji bi odre|ivao kvotu `ena u parlamentu ili drugim organima vlasti.220 Slovenija Predlo`eni amandman na Zakon o lokalnoj samoupravi dozvolio bi Narodnoj skup{tini da razre{i du`nosti gradona~elnika i zamenika gradona~elnika i da postavi privremenog menad`era u slu~aju raspu{tanja op{tinskog ve}a.38% 5.00% 12.02% Liberalna demokratija Slovenije Socijaldemokratska partija Slovenije Slovena~ka demohri{}anska partija Slovena~ka narodna partija Nezavisni predstavnici Udru`ena lista socijaldemokrata Demokratska partija penzionera Ostali Politi~ko u~e{}e oba pola u Sloveniji nije pitanje .pravedne" zastupljenosti. donacija.

Odluka je na referendumu usvojena ako je podr`ala ve}ina onih koji su glasali. op{tinsko ve}e ili ve}e izbornog dela op{tine. Na zahtev glasa~a. Organ na koji se takva inicijativa odnosi mora da odlu~i o predmetu do isteka roka koji je definisan op{tinskim statuom ili najkasnije u roku od tri meseca. gra|ansku skup{tinu sazivaju gradona~elnik. na skup{tinama gra|ani raspravljaju o pojedina~nim predmetima u nadle`nosti op{tine i podnose predloge ili donose odluke. lokalne referendume i narodne inicijative. izuzimaju}i poslove koji se ti~u bud`eta. U lokalnim zajednicama mogu se odr`avati razni tipovi referenduma. Raspodela ovla{}enja me|u razli~itim nivoima lokalne vlasti Zakon o lokalnoj samoupravi jasno utvr|uje zadu`enja koja op{tina samostalno obavlja. op{tinsko ve}e mo`e da sazove savetni~ki referendum o pitanju od posebne va`nosti za lokalnu zajednicu ili o aktima koja se ti~u op{tinskih poslova. Te du`nosti su definisane u statutu svake op{tine i u Zakonu. U skladu sa zakonom i op{tinskim statutom. mo`e se pokrenuti dono{enje ili poni{tavanje op{teg akta koji je u nadle`nosti op{tinskog ve}a ili drugog op{tinskog organa. – primarnu zdravstvenu negu. uklju~uju}i gra|anske skup{tine.2. U skladu sa op{tinskim statutom. pet procenata glasa~a u op{tini ili jedan od njenih izbornih delova. Ishod referenduma je obavezuju}i za sva op{tinska tela do isteka njihovih mandata. 2. Preliminarne referendume saziva Narodna skup{tina i njihov cilj mo`e biti da se osnuje op{tina. – obezbe|enje osnovnih komunalnih slu`bi. Oblici direktne demokratije 221 Ustav Republike Slovenije i Zakon o lokalnoj samoupravi defini{u oblike gra|anskog u~e{}a u odlu~ivanju o lokalnim javnim poslovima. . – op{tinske slu`be.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 2. op{tinskih poreza i drugih da`bina. Osnovne potrebe stanovni{tva koje je op{tina obavezna da zadovolji uklju~uju: – osnovno obrazovanje. urbane op{tine tako|e imaju funkcije koje se odnose na razvoj varo{i ili grada. – po{tanske i bankarske usluge.3. promeni ime ili sedi{te op{tine i ustanovi region. Narodnom inicijativom. koju mora podr`ati najmanje pet procenata op{tinskih glasa~a. Svi gra|ani koji imaju pravo da biraju ~lanove op{tinskog ve}a imaju pravo da u~estvuju na referendumima. Uz du`nosti koje obavljaju sve op{tine. odredi ili promeni njena teritorija.

ure|enje i kori{}enje javnih povr{ina. – obezbe|uju usluge sekundarnog javnog zdravstva na svojoj teritoriji. – upravljaju svim stambenim pitanjima u skladu sa Stambenim zakonom. – upravljaju javnom mre`om osnovnih. Ve}e donosi op{ta akta. prostor za lokalnu administraciju. – poma`u kulturne aktivnosti (pozori{ta. predstavnike . odobrava op{tinski bud`et i nadzire rad gradona~elnika i op{tinske administracije da bi se obezbedilo sprovo|enje odluka ve}a. muzeje. – obavljaju zadatke u oblasti geodezijskih slu`bi. gradona~elnik. srednjih. vode registre i evidencije o ugovorima i najamninama. – ure|uju javne povr{ine i izgradnju objekata. – postavlja i razre{ava ~lanove nadzornog odbora. uklju~uju}i upravljanje bolnicama. stru~nih i vi{ih obrazovnih institucija i biblioteka na svojoj teritoriji. dekrete i druga op{tinska akta koja reguli{u prava i obaveze organizacija i pojedinaca u op{tini. kao i lokalne radio i televizijske stanice i {tampu.4. arhive) i staraju se o sportskim i rekreacionim centrima. izdaju dozvole za gradnju i vr{e gra|evinske inspekcije. Unutra{nja struktura u odlu~ivanju lokalnih vlasti Op{tinski organi koji sprovode lokalnu samoupravu jesu op{tinsko ve}e. – usvaja urbanisti~ke i druge razvojne planove. – osnivaju telekomunikacijske centre i centre za dokumentaciju sa specijalizovanim informacijama. – daje odobrenje kada se op{tini poveravaju posebne du`nosti iz dr`avne nadle`nosti. Op{tinsko ve}e je najvi{i organ za dono{enje odluka o svim predmetima koji se ti~u prava i du`nosti op{tine. Op{tinsko ve}e obavlja slede}e funkcije: – usvaja statut. – obezbe|uju mre`u administrativnih slu`bi. javni prevoz. nadzorno telo i izborna komisija. – usvaja bud`et i zavr{ni ra~un op{tine. predstavnike op{tina u savetni~kom odboru {efa dr`ave. ~lanove komisija i odbora ve}a. 2.222 – – – – Slovenija bibiliotekarske usluge. op{tine koje imaju status velikog grada moraju tako|e da: – reguli{u lokalni javni prevoz. Pored ovih op{tinskih zadu`enja.

zamenika(e) gradona~elnika i sekretara op{tinske administracije. Gradona~elnik je upravnik op{tinske administracije. – odlu~uje o sticanju i otu|ivanju op{tinske imovine (ako op{tinski akt ne ovla{}uje gradona~elnika da to ~ini). ^lanovi op{tinskog ve}a se biraju po ve}inskom ili proporcionalnom sistemu. – odlu~uje i o drugim predmetima u skladu sa zakonom i statutom op{tine. on ili ona su njen legalni predstavnik. op{tinski administratori. odredi glasa~ka mesta. ni op{tinsko ve}e nemaju pravo da zahtevaju ostavku drugog op{tinskog organa. organizuje i rukovodi op{tinskom kancelarijom. utvrdi izborne rezultate itd. biraju tajnim glasanjem na slobodnim i neposrednim izborima. a proporcionalni sistem za vi{e od dvanaest). – iznosi svoje mi{ljenje o naimenovanju {efa administrativne jedinice. na predlog gradona~elnika. zavisno od broja ~lanova op{tinskog ve}a (ve}inski sistem se primenjuje u slu~ajevima do dvanaest ~lanova. i postavlja. imenuje glasa~ke odbore. Ni gradona~elnik. institucijama. koje gra|ani.5. imenuje i postavlja op{tinsko administrativno osoblje. 2. Op{tinsko ve}e se sastoji od sedam do ~etrdeset devet ~lanova. ^lanove nadzornog odbora postavlja i razre{ava ve}e i oni ne mogu biti ~lanovi ve}a. Nadzorni odbor reguli{e upravljanje op{tinskim dobrima. Gradona~elnik predstavlja op{tinu. dekrete i druga akta u okviru nadle`nosti ve}a i odgovoran je za sprovo|enje odluka ve}a. Prelazne odredbe Zakona o lokalnim izborima nala`u da jed- . na osnovu op{teg i jednakog glasa~kog prava. javni slu`benici ili ~lanovi menad`menta bud`etnih organizacija. Ve}e postavlja op{tinsku izbornu komisiju ~ija su zadu`enja da garantuje legalnost izbora za op{tinsko ve}e. Gradona~elnik predla`e op{tinski bud`et. multikulturna uprava Na osnovu ustavnih odredaba o zastupljenosti ~lanova priznatih etni~kih zajednica. Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje da u etni~ki me{tovitim oblastima italijanske i ma|arske zajednice moraju imati najmanje jednog predstavnika u op{tinskom ve}u. Etni~ka pitanja. proporcionalno broju stanovnika u op{tini. Na osnovu Akta o organizaciji i polju rada op{tinske administracije. stara se o svrsishodnosti i efikasnosti bud`etne potro{nje i prati finansijske operacije. odobri kandidate. fondacijama itd. predstavnici manjinskih zajednica se biraju prema ve}inskom sistemu.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 223 op{tine u lokalnoj administrativnoj jedinici i predstavnike u javnim preduze}ima. gradona~elnik odre|uje strukturu op{tinske administracije.

lokalne vlasti sara|uju na principima slobodne volje i solidarnosti. Struktura i funkcionisanje lokalne administracije Ne postoje pravne odredbe koje se ti~u unutra{nje strukture op{tinske administracije. Njihov statut odre|uje na~in integracije i status ovih zajednica. ovo se najvi{e odnosilo na odredbe koje je te{ko sprovoditi. PRU@ANJE USLUGA 3.224 Slovenija na desetina svih op{tinskih ve}nika budu predstavnici manjinskih grupa. Takve zajednice i savezi i njihovi zajedni~ki organi i organizacije imaju status jednak statusu op{tinskih administracija i organizacija u odnosu prema dr`avnoj administraciji. privredne aktivnosti. jer se ne uklapaju u sistem vr{enja lokalne vlasti. Urbane op{tine se organizuju prema odeljenjskom na~elu. U ve}im op{tinama. finansije.). gradona~elnik izdaje akt o sis- . itd.6. Ti ve}nici su konkretno odgovorni za predstavljanje etni~kih grupa u aktima koja se odnose na specijalna prava italijanske i ma|arske manjine.1. 3. Uz ove dve etni~ke grupe. formiraju se odeljenja koja su odgovorna za odre|ene oblasti (javne aktivnosti. Slovena~ke op{tine su imenovale radnu grupu. romska zajednica tako|e ima predstavnike u op{tinskim ve}ima u oblastima gde je ta zajednica starosedela~ka. 2. Op{tine mogu tako|e da se integri{u u druge zajednice ili da osnivaju saveze dve ili vi{e op{tina da bi regulisale i obavljale poslove od interesa za {iru teritoriju. zapo~ela rad na promenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi. Op{tinsko ve}e usvaja pravilnik o radu i organizaciji op{tinske administracije. Stalnu konferenciju lokalnih zajednica. Organizacija slu`bi i odeljenja unutar kancelarije zavisi od veli~ine op{tine. stvara se jedinstvena op{tinska vlast. koja je u aprilu 1997. Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti Prema odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi. U malim op{tinama struktura kancelarije se zasniva na funkcionalnim na~elima. Lokalne vlasti mogu slobodno da sara|uju sa stranim lokalnim zajednicama i sa me|unarodnim organizacijama lokalnih zajednica. Kancelarija lokalne uprave je utvrdila da izvesne odredbe aktuelnog Zakona o lokalnoj samoupravi stvaraju nepotrebne te{ko}e u praksi i da zbog toga treba da budu izmenjene ili ispravljene. Op{tine sara|uju na razvoju lokalne samouprave i funkcionisanju lokalnih slu`bi. LOKALNA ADMINISTRACIJA. One mogu da prikupljaju zajedni~ka finansijska sredstva i osnivaju zajedni~ke organe i organizacije radi obavljanja zajedni~kih poslova. U roku od mesec dana nakon usvajanja ove odluke. Me|utim.

vi{e savetnike) postavlja op{tinsko ve}e na predlog gradona~elnika. Administrativno osoblje (slu`benike. Kontrola.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 225 tematizaciji poslova u op{tinskoj administraciji u skladu sa Aktom o lokalnoj administraciji i Zakonom o slu`benicima dr`avne administracije. ni`i slu`benici) ne imenuje se. zamenik(ci) gradona~elnika i sekretar op{tinske adminstracije. dr`avnim organima i organima lokalne zajednice. vi{e administrativno osoblje. administratori. koje. Sekretar op{tinske administracije je funkcioner ~ija je du`nost stru~no vo|enje op{tinske administracije. finansijska kontrola i nadzor nad lokalnim vlastima Op{tine postavljaju odbore koji su zadu`eni da nadziru: – upravljanje op{tinskim dobrima. imenuje op{tinsko ve}e. Ova akta predstavljaju osnovu za zapo{ljavanje radnika i njihov pravni status i preciziraju uslove koje treba ispuniti za odre|eno radno mesto. Postoje ~etiri kategorije zaposlenih u op{tinskoj administraciji: funkcioneri. administrativnog osoblja i stru~nog tehni~kog osoblja. Izuzeci su. naravno. – namensku i efikasnu upotrebu bud`eta i – finansijske operacije korisnika bud`eta. administrativno osoblje i stru~no tehni~ko osoblje. zamenika gradona~elnika i op{tinskog sekretara u kategoriju op{tinskih funkcionera. Gradona~elnik ili sekretar op{tinske administracije sa ovla{}enjem gradona~elnika odlu~uje o naimenovanju ili zapo{ljavanju vi{eg administrativnog osoblja. ve} se na odgovaraju}a radna mesta postavljaju gradona~elnikovim dekretom. Stru~no tehni~ko osoblje (stru~ni slu`benici. Propisi o zapo{ljavanju i platama zaposlenih u dr`avnoj administraciji primenjuju se na sve zaposlene u op{tinskoj administraciji. 3. Sekretara postavlja i razre{ava op{tinsko ve}e na predlog i na osnovu izve{taja gradona~elnika.2. . drugo javno osoblje) postavlja gradona~elnik u skladu sa propisima o strukturi zapo{ljavanja. Zakon o lokalnoj samoupravi svrstava ~lanove op{tinskog ve}a. Dekret o kvocijentu za odre|ivanje platnih osnova i dodataka za zaposlene u slu`bama Vlade Republike Slovenije i njenim administrativnim organima i Propisi o napredovanju osoblja dr`avne administracije. gradona~elnika. Pravni status i uslovi zapo{ljavanja za osoblje lokalne zajednice ure|eni su odredbama Zakona o zapo{ljavanju i Zakona o platnim razredima u javnim institucijama. Odredbe izvr{nih propisa koje izdaje Vlada tako|e se primenjuju na lokalne vlasti. Vi{e administrativno osoblje (savetnike gradona~elnika. Statutom ili dekretom o organizaciji op{tinske administracije mo`e se odrediti da sekretar rukovodi op{tinskom administracijom. posebno Dekret o zajedni~kim osnovama za unutra{nju organizaciju i sistematizaciju poslova u administrativnim organima. ali oni nemaju status funkcionera. na predlog gradona~elnika.

Sud finansijske kontrole procenio je da je svega deset procenata tog iznosa vra}eno lokalnim bud`etima. U takvim situacijama. Honorari ispla}eni izabranim zvani~nicima su bili suvi{e visoki. lokalne vlasti treba da zadr`e najmanje 0. Sud finansijske kontrole je otkrio da neke lokalne vlasti ne prikupljaju sve da`bine ili naplate na koje su zakonom ovla{}ene. pravni okvir u Sloveniji ne predvi|a mogu}nost povra}aja poreza na prihod ili penzijskih doprinosa. gasovod. Rezerve su bile ni`e nego {to to zakon odre|uje.) i javne slu`be. Prema Zakonu o finansiranju lokalne uprave.226 Slovenija Nadzor uklju~uje procenu aktivnosti i staranje o tome da one budu u saglasnosti sa zakonodavstvom i preciziranim bud`etnim ciljevima. Lokalne vlasti su pozajmljivale sredstva na neodgovaraju}i na~in – ili previ{e ili za svrhe koje nisu zakonom dozvoljene ili su nudili garancije kompanijama i institucijama koje ne spadaju u javni sektor. Iznosi su bili najvi{i 1994. niti redovno napla}uju stanarinu. Ra~unovodstveni sud vr{i finansijsku kontrolu u skladu sa svojim programom. 2. Ovo telo daje komentare i predloge koji se ti~u rada lokalnih komercijalnih kompanija. stara~ki domovi itd. 4. Zakon o komercijalnim javnim slu`bama nala`e da tela podnose komentare i predloge o u~inku javnih slu`bi nadle`nim vlastima Republike Slovenije i lokalne . Iznos prepla}enih honorara tokom poslednje ~etiri godine iznosio je ukupno oko 705. Amandman na Zakon o finansiranju lokalnih vlasti odredi}e {iri raspon svrha za koje lokalna zajednica mo`e da pozajmi sredstva. socijalne ({kole. Zakon o lokalnoj samoupravi omogu}ava da op{tine osnivaju ve}e za za{titu potro{a~a kao mandatno telo. obdani{ta.000 USD u samo dvadeset dve lokalne vlasti. Dva zakona garantuju gra|anski uticaj na upravljanje lokalnim javnim slu`bama: Zakon o lokalnoj samoupravi i Zakon o komercijalnim javnim slu`bama. te time gube dodatni prihod. to zna~i da on vr{i kontrolu po inicijativi op{tinskog tela. nju vr{e ovla{}eni nezavisni finansijski inspektori i Ra~unovodstveni sud Republike Slovenije. 3.). Lo{e upravljanje imovinom lokalne zajednice. javni prevoz itd. Lokalne vlasti ne obnavljaju ugovore o izdavanju prostora u op{tinskom vlasni{tvu. U daljem tekstu su opisani naj~e{}i slu~ajevi koji su do{li na Sud finansijske kontrole tokom poslednje ~etiri godine: 1. Ako neko op{tinsko telo naru~i finansijsku kontrolu.5% prihoda kao rezervu kojom se pokrivaju nepredvi|eni tro{kovi lokalne zajednice. To je odbor gra|ana koji u~estvuju u procesu odlu~ivanja op{tinskog ve}a kada ono razmatra predmete koji se odnose na komercijalne (op{tinske slu`be. i od tada su smanjivani. odr`avanje puteva. a ne godi{nje. Glavni problem je taj {to Sud finansijske kontrole nema mo} da nalo`i obavezne promene lokalnim vlastima.

druge se pru`aju indirektno posredstvom javnih zavoda i privatnih lica. koje. Neke socijalne programe i usluge lokalne vlasti obezbe|uju direktno. Tako|e su osnovana udru`enja javnih zavoda koja deluju na lokalnom nivou a u koja se institucije u~lanjuju na osnovu zajedni~kih interesa.3. na primer. – Za medicinsku prevenciju je u potpunosti odgovorna lokalna zajednica. S obzirom na to da ne postoje nikakvi posebni regulatorni mehanizmi za koordinisani menad`ment u lokalnim socijalnim slu`bama. kao {to je koordinacija grupa koje rade na problemu nebrige o deci i zloupotrebe dece (policija. potro{a~ mo`e da zahteva od nadle`ne vlasti Republike Slovenije ili lokalne zajednice da donese odluku po potro{a~evoj tu`bi i da onom koji pru`a uslugu ili ugovornoj strani naredi da postupi u skladu sa ugovorom. zdravstvene nege i upravljanju stambenim objektima razlikuje zavisno od oblasti. Pru`anje lokalne usluge Aneks 9. odre|uje mre`u javnih zdravstvenih slu`bi na lokalnom i dr`avnom nivou. sudski sistem. koji trenutno razmatra Parlament. nju pru`aju bolnice i zdravstvena odmarali{ta. saradnja se uglavnom odvija u pru`anju konkretnih usluga. Udru`enje socijalnih zavoda i Udru`enje centara za socijalni rad.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 227 zajednice. lokalne zajednice zauzimaju sve va`niji polo`aj u pru`anju usluga za potrebe pojedinaca i porodica. potom. Plan zdravstvene nege. Zavod za zdravstveno osiguranje direktno potpisuje ugovore sa pru`aocima usluge zdravstvene nege na svim nivoima. moraju da ih informi{u o merama koje su preduzete shodno tim predlozima. Zakon o komercijalnim javnim slu`bama tako|e reguli{e za{titu prava pojedinih potro{a~a. Odgovornost za zdravstvenu negu podeljena je izme|u dr`ave i lokalnih zajednica na slede}i na~in: – Primarna zdravstvena nega (osnovne zdravstvene slu`be i apoteke) spada u odgovornost lokalne zajednice i pru`aju je medicinske klinike. pokazuje da se uloga koju lokalne vlasti imaju u obezbe|ivanju socijalnog staranja. Pored javnih i privatnih slu`bi i dobrovoljnih organizacija. a stope je utvrdila Narodna skup{tina. Zavod zdravstvenog osiguranja Slovenije finansira zdravstvenu negu. – Sekundarni nivo zdravstvene nege spada u odgovornost dr`ave. medicinski centri. tako. socijalna slu`ba i obrazovni sistem). 3. U slu~aju da onaj koji pru`a komercijalnu javnu uslugu prekine ugovor. obrazovanja. apoteke i privatni medicinski radnici. . postoje Udru`enje obdani{ta. U skladu sa Zakonom o zdravstvenoj nezi i zdravstvenom osiguranju.4. Pru`anje usluga zdravstvene nege je utvr|eno Zakonom o zdravstvenoj slu`bi.

– Da obezbedi rad sanitarne. u skladu sa zakonom. osim ako to nije organizovano na neki drugi na~in.228 Slovenija – Za hitnu medicinsku slu`bu mo`e biti odgovorna dr`ava ili lokalna vlast. Zakon o obdani{tima tako|e sadr`i odredbu koja svoj deci garantuje pravo na mesto u javnom programu. Lokalna zajednica upravlja ovim institucijama direktno ili putem ugovora anga`uje javnu ili privatnu slu`bu. mora da obezbedi javne fondove za decu u . statisti~ke i sociomedicinske slu`be na svojoj teritoriji koje nisu uklju~ene u nacionalni program. – Da organizuje i sprovodi aktivnosti za odr`avanje zdrave sredine. epidemiolo{ke. uplata roditelja. Obdani{ta. lokalna zajednica mora da obezbedi dodatna mesta u javnom obdani{tu ili da objavi poziv za koncesione ponude radi otvaranja novih programa u roku od trideset dana. Du`nosti lokalne zajednice su: – Da sastavlja i sprovodi programe za ja~anje zdravlja stanovni{tva na svojoj teritoriji i da obezbedi bud`etne fondove za takve programe. Cene ovih usluga reguli{u se Propisima o pla}anju za programe obdani{ta. Ministarstva zdravlja koje reguli{e administraciju i Zavoda za zdravstveno osiguranje Slovenije koje prati finansijske aktivnosti. Lekarske komore Slovenije koja se bavi stru~nim pitanjima. da obezbede programe za pred{kolsku decu (na ovome se mo`e udru`iti nekoliko lokalnih zajednica ako se one tako dogovore). da obezbedi investicione i druge fondove propisane zakonom i osniva~kim aktom. – Da obezbedi zdravstvenu negu za pripadnike snaga civilne za{tite. Tamo gde nema obdani{ta u mestu prebivali{ta ili nema dovoljno slobodnih mesta da se zadovolji javna potreba. – Da rukovodi kancelarijom sudskog medicinskog istra`itelja. Nadzor u zdravstvu sprovodi se putem unutra{njih mehanizama medicinskih centara. Iznos odre|uje lokalna zajednica koja. resursa lokalne zajednice. uklju~uju}i i neprofitna udru`enja. Lokalne vlasti mogu da potpisuju koncesione ugovore sa privatnim lekarima radi obezbe|ivanja medicinskih usluga u privatnim i javnim medicinskim centrima. snage nacionalne odbrane i op{tinske komunikacijske jedinice. Programi pred{kolskog obrazovanja se finansiraju iz dr`avnih fondova. – Kao osniva~ javnih zdravstvenih centara. op{te spasila~ke timove. Zakon o zdravstvenoj slu`bi odre|uje da medicinske institucije primarnog nivoa treba da osniva lokalna zajednica. Ova mre`a se mora organizovati na na~in koji roditeljima i deci omogu}ava izbor i pristup programu koji im najvi{e odgovara. pred{kolske institucije i zabavi{ta koja je osnovala lokalna zajednica pru`aju javnu uslugu. Roditelji dece koja usled bolesti nisu u stanju da idu u obdani{te mogu da koriste pravo pred{kolskog obrazovanja kod ku}e. donacija i drugih izvora. Pred{kolsko obrazovanje je regulisano Zakonom o organizaciji i finansiranju obrazovanja i Zakonom o obdani{tima.

koji odre|uje da je odgovornost lokalne vlasti da pru`i usluge socijalno ugro`enom sloju. Dva predlo`ena programa. Korisnici pla}aju punu komercijalnu cenu za najve}i broj oblika ku}ne pomo}i. a roditelji pla}aju izme|u petnaest i osamdeset pet procenata cene. ve} i plan za razvoj usluga u ku}nom okru`enju kojim }e se pokriti petnaest procenata starijeg stanovni{tva. rezidencijalne domove za starije. stupili su na snagu novi Propisi o koncesijama u socijalnom staranju. bi}e dopuna postoje}im slu`bama. ali 12. Ovi programi }e precizirati javne socijalne slu`be. koje lokalne zajednice ve} razvijaju. {to zna~i da lokalna za- .Uporedna iskustva lokalnih samouprava 229 obdani{tu. – domovi za mentalno i fizi~ki hendikepirana lica. Lokalna zajednica finansira takve programe na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi. Oba programa stavljaju poseban naglasak na pluralizaciju socijalnih usluga unutar lokalne zajednice. Slu`be za podr{ku porodice u okviru socijalnog staranja organizovane su u skladu sa Zakonom o socijalnom staranju. Socijalne usluge su do sada pru`ali isklju~ivo javni socijalni zavodi. – stara~ki domovi. – druge propise koji se ti~u koncesija. fizi~ki hendikepiranim i starijim licima. Na osnovu ovog Zakona. dnevne centre. zavisno od finansijske situacije korisnika. beneficije u pla}anju grejanja itd. – institucije za obuku i staranje o mentalno hendikepiranoj deci i mladima. staranje i ishranu. op{tina mo`e subvencionisati te usluge. Nacionalni program socijalnog staranja i Program razvoja brige o starim licima. vrednosti imovine i broja dece upisane u takve programe. Iznos koji pla}aju pojedina~ni roditelji odre|uje se na osnovu nivoa prihoda. pomo} u ku}i. Ostatak tro{kova se pokriva iz javnih fondova lokalne zajednice. trenutno su na razmatranju u Narodnoj skup{tini. Takvo staranje predvi|a stambeni sme{taj. Cena uklju~uje obrazovanje. usluge na veliku daljinu i osnivanje centara za pomo} u ku}i kao dela mre`e javnih socijalnih i zdravstvenih usluga. op{tine odvajaju fondove za beneficije koje nisu propisane Zakonom o socijalnom staranju. – uslove koje kandidati za koncesije treba da ispunjavaju. koji odre|uju: – procedure koje treba pratiti kad se dodeljuju koncesije. Program socijalne brige o starim licima sadr`i ne samo mogu}nost institucionalnog staranja. kao {to su nabavka {kolskih ud`benika. U skladu sa Zakonom o socijalnom staranju. – domovi za decu i mlade kojima je uskra}en normalan porodi~ni `ivot. Ove nove inicijative. Slede}i javni zavodi (~iji je osniva~ dr`ava) pru`aju socijalne usluge za potrebe lokalne zajednice: – centri socijalnog rada. uklju~uju}i podr{ku porodici na lokalnom nivou. decembra 1997. lokalne zajednice mogu da dodele koncesiju za li~nu pomo} i porodi~nu pomo} u ku}i.

~ija se izgradnja finansira iz op{tinskih bud`eta i iz komercijalnih kredita.230 Slovenija jednica mora da obezbedi mre`u javnih slu`bi za ove dve vrste usluga. tipu i lokaciji stambenog objekta. stanarima koji nastoje da svoje stambene probleme re{e ulaganjem u renoviranje ili odr`avanje {irih razmera i neprofitnim stambenim organizacijama. . Kriterijumi za dodelu socijalnih stanova utvr|eni su pravilnikom koji su zajedno sastavili Ministarstvo za rad. Sredstva iz stambenog fonda dostupna su gra|anima koji po prvi put kupuju stambeni prostor ili ga grade. koje }e se zasnivati na lokalnim standardima. Dr`ava tako|e mora da obezbedi stru~ni nadzor nad pru`anjem ovih usluga. Broj nevladinih organizacija koje rade u oblasti socijalnog staranja (oko dve hiljade) porastao je od 1992. Ministarstvo za ekolo{ka pitanja i prostorno planiranje namerava da promovi{e izgradnju socijalnih stanova za koje bi bilo mogu}e dobiti kredite iz stambenog fonda. Dr`ava upravlja stambenim fondom Republike Slovenije. – Da usvaja smernice za projektovanje. {to zna~i da broj novih socijalnih stanova zavisi od ekonomskog razvoja pojedina~ne op{tine. Koncesije za sve ostale usluge dodeljuje ministarstvo za socijalno staranje. izgradnju i renoviranje stanova. kadrovske i stru~ne standarde koje je dr`ava utvrdila za pru`aoce socijalnih usluga. – Da obezbedi uslove za razvoj razli~itih oblika izgradnje i renoviranja. ~ija sredstva se koriste za realizaciju dr`avnog stambenog programa i podsticanje gradnje. Svaki koncesionar mora da zadovolji sve tehni~ke. udru`enja za me|usobnu pomo} i organizacije za pomo} fizi~ki hendikepiranim licima. U oblasti stambenih pitanja lokalna zajednica ima slede}e odgovornosti i du`nosti: – Da usvaja i sprovodi op{tinske stambene programe. kada je usvojen amandman na Zakon o socijalnom staranju koji kao pru`aoce socijalnih usluga navodi dobrotvorne organizacije. – Da prati prose~nu stanarinu u op{tini po kategoriji. primenjuju}i odgovaraju}e strategije prostornog planiranja. ~iji je stambeni prostor postao neuslovan. – Da vodi stambeni registar. renoviranje i odr`avanje stambenih objekata. Stambeni fond trenutno ne daje kredite za izgradnju socijalnih stanova. – Da obezbe|uje sredstva za izgradnju i kupovinu socijalnih stanova i da pokriva razliku izme|u stanarine odre|ene ugovorom i drugih tro{kova koji su nastali na osnovu Zakona o stambenim pitanjima. porodicu i socijalna pitanja i Ministarstvo za ekolo{ka pitanja i prostorno planiranje. Me|utim. Zakon o stambenim pitanjima odre|uje da je du`nost lokalnih zajednica da obezbede socijalne stanove. Dr`ava i lokalne zajednice finansiraju i razne programe koji dopunjuju javne slu`be: njih uglavnom sprovode nevladine organizacije (NVO).

programa za zapo{ljavanje. politike zapo{ljavanja. savetovanja u izboru zanimanja. Postoje razni pru`aoci ove usluge koji zapo{ljavaju ljude na javnim poslovima. U vrhovnom telu Kancelarije. Mogu}nost dobijanja socijalnog sme{taja zavisi od prihoda. pravila i procedure za sprovo|enje programa obuke i mera zapo{ljavanja odre|ene su Propisima o sprovo|enju aktivnog programa za zapo{ljavanje i Propisima o sprovo|enju aktivnih mera za zapo{ljavanje. Ovi drugi tako|e propisuju istra`ivanja. deset regionalnih jedinica. Oblik.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 231 U novije vreme osnivaju se neprofitne organizacije koje se bave stambenim menad`mentom. posebno u regionima u kojima je lokalna privreda u padu. sadr`aj. Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje je nezavisni pravni entitet sa statusom javnog zavoda koji se finansira iz dr`avnog bud`eta. Namera promovisanja lokalnih inicijativa za zapo{ljavanje. Aktivna politika zapo{ljavanja za 1998. nude savete za zapo{ljavanje. Lokalne kancelarije za zapo{ljavanje direktno nalaze posao klijentima. Programi javnih radova uklju~uju ku}nu pomo} starim licima. Do sada je potpisano ~etrdeset osam sporazuma o lokalnim razvojnim koalicijama i osnovano pet regionalnih centara. Odbor predla`e na usvajanje elemente razvojne politike zapo{ljavanja. usmeravanja u karijeri. obrazovanja i obuke za nezaposlena i fizi~ki hendikepirana lica. razvoj i spovo|enje eksperimentalnih programa na tr`i{tu rada. Upravnom odboru. od petnaest ~lanova pet su vladini predstavnici. koje se ve} ostvaruju u saradnji sa Ministarstvom za ekonomska pitanja i drugim vladinim odeljenjima. dodele {kolarine. porodice sa ve}im brojem dece i hendikepirana lica. bila je da se razvije mre`a mehanizama za uspostavljanje lokalnih socijalnih i razvojnih partnerstava. Neprofitna organizacija koja pru`a socijalni sme{taj mo`e se pravno registrovati pri Ministarstvu za ekolo{ka pitanja i prostorno planiranje. uslovi. Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje obavlja stru~ne zadatke koji se ti~u nala`enja radnih mesta. Usluge centara za zapo{ljavanje i obrazovanje odraslih regulisane se u skladu sa Zakonom o zapo{ljavanju i osiguranju u slu~aju nezaposlenosti. Kancelarija je organizovana i funkcioni{e na tri nivoa: glavna kancelarija koja obuhvata centralnu kancelariju i centralnu slu`bu. prednost imaju mlade porodice. Regionalne jedinice obavljaju stru~ne i operacione zadatke i du`nost im je da savetuju i prate rad lokalnih kancelarija za zapo{ljavanje. . Uslove i stanarinu u neprofitnim stambenom sme{taju odre|uje dr`ava. Zakon o zapo{ljavanju i osiguranju u slu~aju nezaposlenosti postavlja temelje Nacionalne kancelarije za zapo{ljavanje. pedeset devet lokalnih kancelarija {irom Slovenije. politike stipendiranja itd. svrstala je lokalne zajednice me|u ~etiri najve}e ciljne grupe. stalnu obuku i druge usluge za zapo{ljavanje. Lokalne vlasti rade zajedno sa regionalnim jedinicima za zapo{ljavanje na formulisanju lokalnih razvojnih programa i zajedni~kom finansiranju. programe i mere sprovo|enja.

samo deset procenata javnih prihoda raspodeljuje se op{tinama. Kada do|e do krizne situacije (bankrotstvo velike kompanije. a izme|u pet i deset procenata sredstava za poslovne radionice itd. na primer) saradnja se odvija izme|u predstavnika kompanije i radni~kog sindikata. pozajmice na koje lokalne vlasti . s obzirom na to da su doprinosi izuzetno niski (0. privatnim agencijama }e biti dozvoljeno da nalaze radna mesta. U pro{losti su privatne agencije za zapo{ljavanje imale dozvolu da pru`aju stru~ne usluge samo na osnovu dobijenih koncesija. rezerve. Ministarstva za rad. porodicu i socijalna pitanja i Ministarstva za ekonomska pitanja. Prema novim odredbama. Pojedina~ni programi aktivne politike za zapo{ljavanje primaju deo sredstava od lokalnih zajednica. obezbe|uju op{tine.06 % ukupnih bruto isplata koje ispla}uje poslodavac). EKONOMSKI RAZVOJ 4. lokalnih vlasti. reguli{e lokalni bud`et. porodicu i socijalna pitanja konsultuje svoje socijalne partnere i predstavnike poslodavaca i radnika o svim va`nim pitanjima koja se odnose na politiku zapo{ljavanja i obrazovanja odraslih. Amandmani na Zakon o zapo{ljavanju i osiguranju u slu~aju nezaposlenosti poku{a}e da pobolj{aju op{tu efikasnost sistema za zapo{ljavanje. vrste poreza koje lokalne vlasti mogu da ubiru.232 Slovenija Sredstva se dobijaju iz dr`avnog bud`eta.1. 4. Sistem za obrazovanje odraslih i zapo{ljavanje garantuje vi{eslojne veze izme|u centralnih i lokalnih vlasti.14% bruto plate zaposlenih i 0. Centralna vlada odre|uje gotovo sve lokalne prihode. do pedeset procenata sredstava za javne radove. porodicu i socijalna pitanja i Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje). Ovo ministarstvo i Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje tako|e blisko sara|uju s obzirom na to da je ova druga dobro informisana o situaciji u pojedina~nim zajednicama posredstvom svojih lokalnih kancelarija koje rade direktno sa nezaposlenima i sa komercijalnim kompanijama. Ministarstvo za rad. razvijaju planove za zapo{ljavanje i sprovode aktivne mere zapo{ljavanja. Aktivni programi zapo{ljavanja i obrazovanje odraslih sprovodi i finansira dr`ava (Ministarstvo za rad. LOKALNE FINANSIJE. bud`eta op{tina koje su podnele zahteve za posebne pojekte javnih radova i doprinosa korisnika. Zakon o finansiranju lokalne vlasti iz 1994. Izvestan broj javnih i privatnih obrazovnih centara nudi zvani~no priznate obrazovne programe za odrasle. Prihodi Finansije lokalnih vlasti su krajnje centralizovane u Sloveniji. Sredstva za pomo} nezaposlenima uglavnom se obezbe|uje iz dr`avnog bud`eta (oko osamdeset pet procenata). Nacionalne kancelarija za zapo{ljavanje.

Lokalna ve}a mogu da podignu . predstavljali 41. lokalna ve}a mogu da pove}aju ovaj porez i do pet puta od procenjene pravne osnove. Amandman je utvrdio da svi poreski i neporeski prihodi treba da se upotrebe za op{tu lokalnu potro{nju.4%. Kamatne isplate ne mogu da prelaze tri procenta stvarnih prihoda. Amandman menja taj odnos na {ezdeset pet procenata prema trideset pet procenata. a trideset procenata lokalnoj vlasti.1). finansijsko poravnavanje i finansijske prenose. vodosnabdevanje ili odno{enje otpada. a poreski obveznici su fizi~ka lica a ne kompanije. Amandman je regulisao visinu iznosa koji lokalne vlasti mogu da pozajme. U praksi se porez na imovinu prevashodno ubire od vikendica u op{tinama u kojima je turizam dobro razvijen.4% svih lokalnih prihoda. ili 91% svih lokalnih poreskih prihoda u 1997. Razlog za to je lo{a definicija poreske osnovice za imovinu. Poreski prihodi su 1998. porez na upotrebu dobara i porez na imovinu. Porez na imovinu. 2. Ranije je sedamdeset procenata tog prihoda odlazilo dr`avi. od 1996. usvojen je amandman na Zakon o finansiranju lokalne vlasti. 1. godini. Porez na imovinu ne ubiru sve lokalne vlasti i on je restriktivno nizak. U avgustu 1998. 3. 4. Amandman je utvrdio novu proporciju za porez na zajedni~ki dohodak. veli~inu teritorije i du`inu lokalnih puteva. a koja uzima u obzir ukupan broj lokalnog stanovni{tva. Zavisno od prihoda od poreza na dohodak. postoje brojni izuzeci. Lokalne vlasti mogu da uzmu kredit u visini do deset procenata od lokalnih prihoda ostvarenih protekle godine ili vi{e. porez na automate za kockanje. isklju~ivo lokalni porez. 5.2 % ukupnog prihoda lokalnih vlasti (struktura je prikazana u tabeli 9. a porez na dohodak 37. predstavljao je 0. Iznos za lokalnu relevantnu potro{nju po glavi stanovnika je utvr|en formulom koju je uveo amandman. lokalne vlasti mogu da prime specijalne donacije ~iji je ukupan iznos do sedamdeset procenata od sredstava potrebnih za finansiranje nekog projekta. Lokalne vlasti nisu ovla{}ene da uvode nove poreze. Koncept garantovane potro{nje je promenjen u relevantnu potro{nju – {to zna~i podr{ku lokalnim vlastima u obavljanju du`nosti koje su propisane Ustavom i zakonom. Amandman je utvrdio skalu za posebne donacije. Vrste poreza koje lokalne vlasti mogu da ubiru uklju~uju porez na poklon i nasledstvo.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 233 imaju pravo. Ranije je zakon odre|ivao raspodelu lokalnih prihoda da bi se obezbedile garantovana i ostala potro{nja. Poreska slu`ba procenjuje i sakuplja poreze u ime lokalnih vlasti. a poreski nivo odre|uje centralna vlada osim u slu~aju poreza na imovinu. ukoliko se kredit koristi za finansiranje stambenog projekta. Ovaj amandman je uveo zna~ajne promene u aktuelni zakon.

8 18.1 0.6 4.6 18.0 37.3 8. Neporeski prihodi predstavljali su 35. Stope i da`bine variraju me|u lokalnim vlastima.7% lokalnih .3 0.3 4.9 0.4 11. (%) 42. Vlada priprema nov zakon o oporezivanju imovine da bi lokalnim vlastima dala priliku da sakupe ve}e prihode. Tip prihoda Poreski prihodi Porez na dohodak (zajedni~ki) Porez na imovinu Porez na poklon i nasledstvo Porez na kockarske igre Porez na upotrebu dobara Neporeski prihodi Administrativne takse Takse na kockarske automate Nov~ane kazne Lokalne da`bine Komunalne takse Prihodi od administrativnih organa Doprinosi za upotrebu zgrada i zemlji{ta Takse na obradivo zemlji{te i {ume Drugi prihodi Op{te donacije Posebne donacije Ukupno (isklju~uju}i pozajmice) Izvor: Ministarstvo finansija.2 0. Pa ipak.4 0.2 23.5 81. ali osnova je veoma niska te zato prihodi sakupljeni iz ovog izvora nisu visoki.2 37.4 2.4 0. Prihodi lokalnih vlasti u Sloveniji.234 Slovenija poreze za do pet puta od procenjene pravne osnove.0 0.3 15.0 100.3 0.7 1.1 100.3 2.1 18.2 3. 1997.00 Stvarni rast 98-97 (%) 2. Tabela 1. a obveznici }e biti sve kompanije kao i fizi~ka lica.2 2.7 0. On }e se pla}ati za sve zgrade i zemlji{ta u Sloveniji.8 3.00 1998.0 0.6 0.0 0.4 0.9 5. Novi porez na nekretnine zameni}e aktuelni porez na imovinu i doprinose za upotrebu zgrada i zemlji{ta.9 1.6 39.9 24.4 3.5 -3. i 1998. 1997.8 12.7 19. Prevashodni problem u odnosu na novi program je da jo{ uvek ne postoje precizni katastri o vlasni{tvu ku}a i zemlje.0 Lokalne vlasti mogu da prikupljaju i neporeske prihode.8 35.7 1. prihodi od poreza na imovinu i doprinosa na upotrebu zgrada i zemlji{ta postepeno se pove}avaju svake godine.6 11.3 1.2 0.9 16.4 18.3 9. (%) 41.0 1.6 -8.7 -12.2 0.9 10.

godini. toplane i vodosnabdevanje). . Druge da`bine i doprinosi ~inili su svega 6. Lokalne vlasti podnose odgovaraju}u dokumentaciju za ceo investicioni plan sa prate}im dozvolama i potvrdama da je odre|eni iznos njihovih vlastitih sredstava usmeren na taj projekat. kamata). godini. dok su u velikim ~inili ~ak 40%. Za op{tine su takvi prihodi jedini nezavisni izvor finansija i njihova potro{nja nije odre|ena iz centra. aktuelni prihodi iz stambenih fondova.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 235 prihoda u 1997. Ministarstvo finansija garantuje dodatna sredstva onim lokalnim vlastima ~iji su stvarni prihodi ni`i od prvobitno procenjenih. Budu}i da su preneta sredstva bila raspodeljena zajedno sa prihodima od poreza na dohodak. ve}ina op{tina nije u stanju da prikuplja ili koristi sredstva iz ovih izvora na efektivan na~in. a ubudu}e }e to ~initi na osnovu predvi|anja relevantne potro{nje i pravih lokalnih prihoda. Na`alost.1% lokalnih prihoda. najamnina. Namenske dotacije ~inile su 3. godini. samostalnost u potro{nji ovog tipa sredstava je bila gotovo nemogu}a. Ubudu}e }e ona biti preneta lokalnim vlastima odvojeno od ostalih prihoda. najamnine i zakupi. Ove dotacije odre|uje i mese~no raspodeljuje Ministarstvo finansija na osnovu predvi|anja garantovane potro{nje. U malim op{tinama. Sredstva preneta iz dr`avnog bud`eta predstavljala su 18. Oni se obra~unavaju prema stopama koje utvr|uju dr`ava ili lokalna vlast. resorna ministarstva tako|e mogu dodeljivati namenske dotacije na osnovu molbe lokalnih vlasti za finansijsku podr{ku za konkretne projekte (kao {to su op{ta infrastruktura. godini. Drugi va`ni neporeski prihodi sti~u se od prodaje imovine. zakupa i stambenih fondova. ~ine}i 12% svih lokalnih prihoda i 30% svih neporeskih prihoda u 1998. Uslovi pod kojima lokalne zajednice mogu da dobiju sredstva utvr|eni su sistematskim zakonima ili propisima pojedina~nih ministarstava za konkretne oblasti finansiranja. ovi prihodi su predstavljali samo 5% sredstava za javnu potro{nju. podaci su grupisani u zajedni~ku kategoriju. Pravi prihodi obuhvataju sve poreske i neporeske prihode. Konkretni iznos potom sporazumno odre|uju Ministarstvo finansija. Ali ne postoji sistemati~an zapis o prihodima iz ovih izvora.8%.6% svih neporeskih prihoda u 1997.8% svih lokalnih prihoda i 52.4% lokalnih prihoda u 1998. prevashodno zbog nedostatka stru~nosti u finansijskom menad`mentu. poreska slu`ba i svaka op{tina. Lokalna vlast prima finansijsko poravnanje ukoliko njeni pravi prihodi nisu dovoljni da pokriju procenjenu relevantnu potro{nju. ~ine}i 18. Preneti prihodi uklju~uju dotacije za finansiranje teku}e i investicione potro{nje. isklju~uju}i one koji poti~u od upravljanja lokalnom imovinom (prodaja imovine. Doprinosi za upotrebu zgrada bili su va`an deo ovih prihoda. Pored op{tih dotacija.

. Iznos op{tinske pozajmice je tako|e ograni~en. Op{tine moraju da obaveste Ministarstvo finansija o takvim pozajmicama. te stoga ova mogu}nost ostaje neiskori{}ena. 4. godini.2. uop{teno govore}i.3. op{tine mogu da pozajme sredstva iz bilo koje dr`avne kreditne institucije.2 procenta od ukupnih lokalnih prihoda.6% lokalnih prihoda u 1998. pove}ala na svim poljima. prema novom zakonu. ali se za tu svrhu ne zahteva ovla{}enje od dr`ave.. Ako su razli~ita strana tela ili banke odobrile izvesnu sumu sredstava. Lokalne vlasti sakupljaju prihode iz raznih izvora. . srazmera diskrecionih prihoda je porasla. . .236 Slovenija Prema Zakonu o finansiranju lokalnih vlasti.. Jedini porez koji je deo diskrecionih prihoda jeste porez na imovinu.. . ona se posmatraju kao deo celokupnog balansa javne potro{nje na dr`avnom nivou. podsti~e javni i privatni biznis i podr`ava kulturna udru`enja. unutar zakonski postavljenog okvira. Kontrolisani prihodi su ~inili 45. Najva`niji izvor diskrecionih prihoda jesu doprinosi za upotrebu zgrada i zemlji{ta.oni koje odre|uje centralna vlast – moraju se upotrebiti za potro{nju koju nala`e centralna vlast i lokalne vlasti nemaju nikakvog uticaja u prikupljaju ovih prihoda. identifikuju druge izvore . op{tine ne}e koristiti samo ograni~ene prihode ve} i neporeske prihode za relevantnu potro{nju. odrede njihove stope i ubiru ih.. S druge strane. Lokalna potro{nja se 1998. Upore|uju}i 1996. Takvi prihodi ~inili su svega 18. Zakon o finansiranju lokalnih vlasti predvi|a da op{tine imaju pravo da izdaju lokalne obveznice.3 % svih lokalnih prihoda (isklju~uju}i pozajmice) u 1998. ali ne postoji zakon koji bi regulisao takve aktivnosti. pru`aju}i na taj na~in ve}u finansijsku nezavisnost lokalnim vlastima.diskrecionih prihoda".8% ako se uklju~e sredstva preneta iz centralnog bud`eta.Kontrolisani prihodi" . koja mogu da dodeljuju nepovratna sredstva ili sredstva u obliku kredita po mnogo ni`oj kamatnoj stopi od one koju nude doma}e banke. i 1998. Op{tine moraju da obezbede . Takva sredstva onda stoje na raspolaganju pojedina~nim ministarstvima. godini ili 66. Lokalne vlasti su 1998. kao {to je ilustrovano u tabeli 9.garantovanu" ili. sportske klubove itd. Potro{nja Ve}inu lokalne potro{nje odre|uje centralna vlada.68 milijardu slovena~kih tolara ili 1. Zbog toga diskrecioni prihodi pru`aju lokalnim vlastima izvesnu finansijsku nezavisnost.relevantnu" potro{nju na lokalnom nivou. Zakon o finansiranju lokalnih vlasti dozvoljava lokalnim vlastima da. Zakon ne dozvoljava pozajmljivanje od stranih javnih slu`bi ili na stranom tr`i{tu kapitala. ovo tako|e podrazumeva ve}u odgovornost i potrebu za pobolj{anjem finansijskog menad`menta na lokalnom nivou. Prema amandmanima Zakona o finansiranju lokalne vlasti. godine pozajmile 1.Druga" potro{nja.

3 17.9 0.5 0.4 41.6 2.2 8.9 9. (%) 12.7 0. do 1997.) Fond za za{titu i spasavanje Javne institucije Osnovno obrazovanje Istra`iva~ke aktivnosti Kultura Sport Socijalna bezbednost Obdani{ta i vrti}i Javno zdravstvo Drugo Sredstva preneta lokalnoj privredi Javna sanacija Stambena potro{nja Putevi Protivpo`arna za{tita Druga preneta sredstva Rezervni fond Prenosi mesnim zajednicama* Drugi Izvor: Ministarstvo finansija.1 5.0 0.8 1. *Mesne zajednice ne}e primati posebna preneta sredstva od 1999.4 3. 1997.5 1995.3 3.2 5. 4.6 5.1 8.8 1997.8 12.2 Lokalna potro{nja izra`ena u % BNP Lokalna potro{nja izra`ena u % op{te vladine potro{nje Izvor: Ministarstvo finansija. 4.6 1. i 1998.5 1998.Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 2.1 8.7 15.9 6. .6 0.7 -35 3.6 10.7 49.6 -3. 1994.9 0.5 8. Tabela 3.3 3.5 1.2 8.7 11.4 Tip potro{nje Administracija (plate.1 1996.8 3. Struktura lokalne potro{nje u Sloveniji.2 1998.8 1.5 34.3 4.4 11.7 -28.8 10.6 12. 4.6 9.4 35.9 10. tro{kovi itd.3 Stvarni rast 98-97 (%) 7.8 10.5 10.4 3.8 14.1 1.5 0.4 41. 4.0 0.6 24. 1997.7 0.0 6.9 11. 5. 237 Potro{nja lokalne vlasti izra`ena u procentima BNP i op{te vladine potro{nje u Sloveniji u periodu od 1994.1 0.7 11. (%) 13.0 11.0 8.9 4.

Da se detaljnije defini{u prava i obaveze pojedina~nih op{tinskih funkcionera. koji je na ~elu ve}a. U sistemskom smislu. a da op{tinske funkcije budu poveravane samo neposredno izabranim funkcionerima. Prema predlo`enim amandmanima. kao i izme|u op{tinskih organa. ovaj odnos varira od 1 do 16% me|u lokalnim vlastima. Da se uskladi specijalni status urbanih op{tina tako da se obezbedi sprovo|enje ustavnih odredaba. Da se pobolj{a saradnja izme|u op{tinskog ve}a i gradona~elnika. koji }e predstavljati osnovu za amandmane i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi. Druga sredstva preneta lokalnoj privredi ~ine 6% ukupne lokalne potro{nje. ovo }e se regulisati tako {to }e se zamenici gradona~elnika birati me|u ~lanovima op{tinskog ve}a. Ako se javna sanacija. 2. . odgovoran je za sprovo|enje njegovih odluka i predstavljanje op{tine. svi op{tinski funkcioneri ubudu}e treba da budu neposredno birani.1% lokalnih prihoda tro{i se na administraciju. 5. maloj privredi i drugim oblastima. Ciljevi promene i dopune zakona su slede}i: 1. putem zajednica i udru`enja. za{titu i javne institucije. a da pri tom ne bude nepotrebno optere}ena administracijom. Prema aktuelnim predlozima. op{tinsko ve}e ostaje najvi{i organ za dono{enje odluka u op{tini. 4. obavljaju konkretne zadatke od zajedni~kog interesa. Da se defini{u oblici saradnje me|u op{tinama. Oni treba da pru`e op{tinama ve}u autonomiju u prostornom planiranju.238 Slovenija Vi{e od 55. a druge na poljoprivredu. Neke lokalne vlasti tro{e najvi{e na podsticanje malih i srednjih privatnih preduze}a. ekolo{kim pitanjima. a op{tinski sekretar vi{e ne}e biti funkcioner. onda se jo{ ve}i iznos tro{i za javne namene. 3. NAREDNI KORACI U PROCESU TRANZICIJE U pripremi je pregled aktuelne podele u nadle`nostima izme|u dr`ave i op{tina. a gradona~elnik. Taj postupak mora imati odgovaraju}u pravnu osnovu koja }e dr`avi omogu}iti: – Da na op{tinu prenosi odre|ene zadatke u vezi sa lokalnim javnim pitanjima. Zato ove brojke ne pru`aju celokupnu sliku o diskrecionoj potro{nji. sa ciljem da se one osposobe da na ekonomi~niji na~in. gde }e op{tinski organi sasvim izvesno posti}i op{te sprovo|enje programa i razvoj lokalne samouprave. Jedan od najva`nijih ciljeva promene zakona jeste da se smanje sukobi u vezi sa preno{enjem du`nosti sa dr`avne na op{tinsku nadle`nost. poljoprivredi. putevi i protivpo`arna za{tita uzmu kao javne kompanije. s obzirom na to da je u interesu dr`ave da tra`i racionalnije i efektivnije na~ine da zadovolji javne potrebe.

4. naneta {teta konkretnom pravnom entitetu ili lokalnoj zajednici. – Da organizuje direktnu saradnju sa gra|anima u usvajanju odluka u op{tini.odgovaraju}i obim sredstava za finansiranje lokalnih poslova od javnog zna~aja".. Svrha iniciranja promene Zakona o finansiranju op{tina jeste da se usaglasi sistem finansiranja slovena~ke lokalne samouprave sa direktivama Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. koje zadatke mogu da obavljaju sve ili samo odre|ene op{tine. Bi}e uvedene i specijalne dotacije za one oblasti u kojima vlada ima poseban interes. O~ekivani amandmani uklju~iva}e slede}e ciljeve: 1. 3. Bi}e odre|eni jedinstveni kriterijumi koji }e se primenjivati na sve op{tine. aktuelni sistem ne ostavlja prostora za delotvornu akciju Vlade i ministara u slu~ajevima gde je. Gradona~elnici }e imati ve}u nadle`nost u pogledu op{tinskih bud`eta. Time bi trebalo da se obezbedi normalno funkcionisanje op{tina. Vlada }e obezbediti dodatnu pomo} za op{tine u obliku op{tih dotacija. usled nelegalnih aktivnosti op{tinskih organa. krediti }e se odobravati na osnovu usvojenog bud`eta i uz odobrenje Ministarstva finansija. prevashodno u izvr{avanju mandatornih zadataka. – Da dopuni sistem nadzora op{tinskih organa. Da bi se re{io problem prevelikog op{tinskog duga. 2. a op{tinski prihodi vi{e ne}e biti podeljeni na garantovani i drugi prihod. kulturnih ili drugih karakteristika i specifi~nih svojstava pojedina~nih op{tina. Op{tine }e pobolj{tati sistem prikupljanja podataka potrebnih za pripremu relevantnih godi{njih bud`eta. Prihod za garantovanu upotrebu bi}e definisan kao . Glavni cilj ovih amandmana bi}e da se dozvoli ve}a finansijska nezavisnost op{tina. na osnovu geografskih. 5. .Uporedna iskustva lokalnih samouprava 239 – Da odredi. 6. ekonomskih. Lokalne finansije }e postati jedinstvene.

240 .

Lokalna samouprava je emanacija slobode gra|ana i realizacija je uzbudljivog ~ina preno{enja suvereniteta vlasti. Danas je ovo izuzetno va`na i aktuelna oblast politi~kog. demokratija.241 Sne`ana \or|evi}* SISTEM LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI I JUGOSLAVIJI (1804 . odnosno javna uprava je grana vlasti koja je povezana i upu}ena na lokalnu vlast jer se va`an deo njenih aktivnosti realizuje na lokalnom nivou. Sloboda nije apstraktan fenomen i upravo se sistemom lokalne samouprave mo`e meriti i ostvarivanje realne slobode gra|ana. koji neotu|ivo pripada samo gra|anima. . Evolucija politi~kog sistema i razvoj demokratije doveli su do uspostavljanja partnerskih odnosa izme|u ova dva nivoa vlasti i jedna od va`nih osvojenih vrednosti je garantovanje i za{tita autonomije lokalne vlasti od mogu}nosti da dr`ava ograni~ava i manipuli{e njenim pravima. gra|anin i gra|anstvo. UVOD – Lokalna samouprava je sistem organizacije lokalne vlasti (u ~ijem izboru gra|ani neposredno u~estvuju) i putem koga odlu~uju o op{tim i najva`nijim pitanjima `ivota i razvoja te zajednice. ekonomskog i socijalnog `ivota jer se u savremenim dru{tvima doga|a svojevrsna renesansa lokalne vlasti. na njihove predstavnike koji odlu~uju i pru`aju gra|anima odgovaraju}e usluge. Dr`avna. autonomija. Fenomen lokalne samouprave je povezan sa ~itavim nizom filozofskih i klju~nih politikolo{kih pojmova kao {to su: sloboda. * Dr Sne`ana \or|evi}. uprava itd. dr`ava. Fakultet politi~kih nauka/PALGO centar.2000) 1. Lokalna samouprava i dr`ava su fenomeni istog roda jer predstavljaju oblik i na~in organizacije vlasti ali su razli~itog nivoa organizacije i razli~ite nadle`nosti (vrste poslova).

predtranzicionom periodu". Kao i u drugim zemljama. zavr{ni deo je posve}en predstoje}im reformama ove oblasti u Srbiji.242 Srbija i Jugoslavija Danas. svuda u svetu. do 2000. Drugi i tre}i deo rada su dali dovoljno prostora za produbljeniju analizu politi~kih i ekonomskih procesa i odnosa koji su povezani sa lokalnom samoupravom u Srbiji u poslednjih deset godina kao specifi~nom . veka. U periodu od dva veka koji ova analiza obuhvata. . bilo je mogu}e posmatrati razvoj politi~kih institucija u mladoj srpskoj dr`avi od njenog nastanka i postupnu demokratizaciju sistema ja~anjem i razvojem lokalne samouprave. Ova studija se bavi sistemom lokalne samouprave u Srbiji od njenog nastanka kao dr`ave po~etkom 19. Ona je va`an merni instrument i korektor demokratskih procesa na vi{im nivoima organizacije vlasti. Ova studija je zami{ljena kao prilog uporednim studijama lokalne vlasti i inspiracija demokratskom i modernom ure|enju vlasti u Srbiji. ta veza postaje funkcionalno jo{ razvijenija i sna`nija.. procesa i odnosa. godine Drugi deo studije se odnosi na kriti~ku analizu ure|enja lokalne samouprave od 1991. kao i za analizu transformacije celine politi~kog. Ova evolucija obuhvata dva veka koji su predstavljali zanimljiv okvir za analizu pojave i razvoja brojnih demokratskih institucija. preko ustrojstva i funkcionisanja ovog sistema u Jugoslaviji od 1918. godine i tre}i. (kada je nastala) do njenog raspada 1991. Srbija se nalazi u zanimljivom istorijskom trenutku i pred izazovom kona~ne realizacije ~itavu deceniju odlaganih reformi. Zna~aj reforme lokalne samouprave jo{ vi{e nagla{ava ~injenica da je u poslednjih dvadesetak godina lokalna samouprava. pravnog i ekonomskog sistema. u kojima reforma lokalne samouprave ima poseban zna~aj jer se ne mo`e kvalitetno realizovati bez temeljnih reformi politi~kog. pravnog i ekonomskog sistema u celini. Lokalna samouprava je lokalna demokratija i temelj je ~itavog politi~kog sistema. Upravo je izu~avanje procesa i odnosa u sferi lokalnih vlasti i samouprave dovelo do veoma zna~ajnih saznaja kojima je oboga}ena i kojima se bogati savremena teorija politike. dobila daleko zna~ajnije mesto i da lokalna vlast preuzima veoma va`ne poslove i funkcije koji su ranije pripadali isklju~ivo dr`avi. pogotovu usled va`nih promena u tipu dr`ave i usled ve}e orijentacije ka tr`i{tu. sistem lokalne samouprave u Srbiji je va`an deo celokupnog sistema vlasti i indikator je postojanja i razvijenosti demokratije. Bilo je mogu}e videti uticaj krupnih promena oblika dr`avnog ure|enja (od monarhije u republiku) kao i veli~ine dr`ave (od Srbije ka Jugoslaviji i kona~no ka ostatku Jugoslavije – federaciji Srbije i Crne Gore) na na~in ure|enja ove oblasti.

str. zatim na gradove i sela. Proces postepenog osloba|anja Srbije se nastavlja. Nahijski stare{ina je nadgledao muselime. 1998. Prvi srpski ustanak je podignut 1804. Tok srpske istorije se. kadije. veka traje borba sprskog naroda za oslobo|enje od turske vlasti i za ja~anje samouprave. Jo{ od 18.195. a 1848. Srbija je kao samostalna dr`ava nasledila teritorijalnu organizaciju kao deo Turske imperije. Lokalna samouprava. Kne`ine su bile ve}e jedinice i imale su skup{tine i oborkneza. Milo{ Obrenovi} je celokupnu vlast uzeo u svoje ruke a nahijski i kne`inski knezovi su bili njegovi li~ni organi zadu`eni da za njega kontroli{u 1 Radivoje Marinkovi}. odnosno kralja. 1 Posle 1815. U njima su najva`niji organi bili: muselim (upravnik). Prvi je podrazumevao potpunu i neograni~enu vlast jednog ~oveka – vo`da. Sela su bila najmanje jedinice samouprave i imale su zbor. U gradovima je bio gradski poglavar a u selima seoski knez. kadija (sudija) i nahijski stare{ina. godine. Samouprava koja se u srpskom narodu razvijala krajem XVIII veka predstavljala je zna~ajnu tradiciju u borbama za oslobo|enje od turske vlasti. a zatim 1815. 189 . Osnovne teritorijalne jedinice su bile nahije. knezove i vojne poglavare. godine Turci definitivno napu{taju Srbiju. U prvom i drugom srpskom ustanku oblikovala su se tri koncepta organizacije dr`avne vlasti: centralisti~ki. Drugi je zna~io podelu vlasti na vi|enije ljude. Beograd. pa je kasnije na ja~anje srpskih stare{ina i na njihovu samovolju gledao kao na uzurpaciju prava koja je izvojevao za sebe. oborknezove i raspisivao je poreze kne`inama. i Drugi ustanak. Srbija dobija autonomiju od sultana Hati{erifom iz 1930. kne`ine i sela. . mo`e posmatrati kao borba za uvo|enje op{tinske samouprave nasuprot li~nim i autoritarnim oblicima re`ima koji su bili stalno nametani od vladara obe dinastije. Odmah posle ustanaka ukida se samouprava (koju ni Turci nisu hteli da ugroze) i Srbija se deli na 12 okru`ja (dotada{nje nahije). Tokom ovog perioda Srbija se od feudalne. narod je video put daljem razvoju svoje samouprave. EVOLUCIJA 243 Pitanje samouprave se po~etkom XIX veka u Srbiji name}e kao pitanje nacionalnog oslobo|enja. veka. a zatim i kao pitanje izvora i organizovanja vlasti u mladoj srpskoj dr`avi. kneza i kmeta kao osnovne organe. oligarhisti~ki i decentralisti~ki. IPS. Zbacivanjem turske vlasti. siroma{ne i zaostale dr`ave preobratila u modernu evropsku dr`avu sa demokratskim institucijama. a kasnije kneza. godine. od oslobo|enja pa do sredine 20. Tre}i je podrazumevao organizaciju decentralizacije vlasti i uvo|enje jake lokalne samouprave.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 2. Nahije su bile najve}e jedinice vlasti.

2 U periodu od 1838. Uvode se seoske i varo{ke op{tine a Beograd dobija poseban status. Institut za pravnu istoriju. dva pomo}nika. Opština u kne`evini i kraljevini Srbiji (1804-1839). godine saziva Skup{tinu na kojoj se donose odluke o ure|enju zemlje. Zemlja se deli na op{tine. Milo{ donosi Sretenjski ustav koji vi{e tehni~ki deli teritorije na op{tine. godine izbija Miletina buna. sudstvo i dr`avna policija. godine sve je izra`eniji proces izgradnje politi~kih institucija u celini. rad {kola. donet je Zakon o op{tinama koji reguli{e ovu oblast. Kao reakcija na neograni~enu vlast Milo{a Obrenovi}a 1835. Zato Milo{ 1834. Po~etak ovih reformi je nosio dosta uticaja turske organizacije. ali centralni organi daju odobrenje op{tinama za svaki ve}i izdatak. srezove i okruge i uvodi jo{ neke elemente zahtevanih upravnopravnih reformi. . Vr{io je nadzor nad radom op{tinskog suda pogotovu u pogledu finansija (prireza. Beograd. biran je na zboru i njegov sastav su ~inili predsednik i dva ~lana suda. On je imao od 8 do 32 ~lana. Organi vlasti u srezu su bili: na~elnik. Op{tina je bila pod rigoroznom kontrolom centralne vlasti. Godine 1839. bolnica. sudske i policijske vlasti i dalje predstavljaju Milo{evu kontrolu nad okru`jima.244 Srbija i Jugoslavija i sprovode njegove naredbe. Kmet je zavisio samo od sreskog na~elnika. Op{tinski odbor je bio nadzorni organ. koji su bili oblici dekoncentracije vlasti. uvodi Savet kao predstavni~ki organ sa funkcijama skup{tine. Turski ustav iz 1839. briga o deci bez roditelja itd. srezove i okruge (17). Ovaj ustav nije primenjivan ali je oja~ao svest o potrebi ustavnopravnog poretka i reformi i stvorio temelj za kasnije reforme. da bi vremenom ti uticaji bili potpuno marginalizovani i napu{teni. sudova. pa je vodio ra~una da sa njim ima dobre odnose i fakti~ki je imao gotovo neograni~enu vlast. Op{tina mo`e da puni bud`et i ko{ (op{tinska kasa i ko{). investicija i zadu`ivanja). Najva`niji organi op{tine su bili op{tinski sud. De{avalo se da se op{tine mnogo zadu`e pa je to imalo donekle i preventivne svrhe. op{tinski odbor i kmet. Da bi umirio pobunjenike. ali su i okruzi centralizovani i nema lokalne samouprave. pogotovu me|u ostalim velika{ima. Ovakav na~in upravljanja je imao mnoge protivnike. pomo}nik i blagajnik. a serdari kao nosioci upravne. a posebno razvoja sistema lokalne samouprave po uzoru na evropske standarde. 1966. Op{tine dobijaju nadle`nosti kao {to su: obezbe|ivanje imovinske i li~ne bezbednosti gradjana. pisar i pandur. 2 Ru`ica Guzina. Srbija se deli na pet serdarstava (okru`ja). a u okrugu na~elnik. Op{tinski sud je vr{io glavnu vlast u op{tini i ~inili su ga glavni kmet.

Op{tinski odbor je bio izborno telo. 1866. Izbor kmeta je odobravala centralna vlast.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 245 Od 1842. prva knjiga. Sud je vr{io policijsku vlast. vo|a jednog dela narodnjaka. do 1858. kako liberala tako i socijalista (Svetozar Markovi}).4 U vreme vladavine Mihaila Obrenovi}a. Svi ti koncepti i ideje polako su menjali politi~ku klimu i ambijent u Srbiji i utirali put ve}oj demokratizaciji Srbije. uvedeno je pisano zakonodavstvo umesto arhai~ne i privatizovane vlasti. 2. 1934. vr{io izbor slu`benika. imalo je 8 do 16 ~lanova i osnovna funkcija odbora je bila u tome da zastupa op{tinske interese i nadgleda rad suda. zagovarao je realizaciju sna`ne lokalne samouprave tako da je to postala stalna tema skup{tinskih zasedanja. izabrano na 4 godine (svake 2 godine se menjala polovina ~lanova odbora). Zbor je organ u ~ijem radu su u~estvovali svi punoletni gra|ani koji su pla}ali 6 talira (imovinski cenzus). Osnovni organi vlasti su bili zbor. godine Srbija je dobila status Kraljevine) donet je novi zakon o op{tinama koji je Slobodan Jovanovi}. . a sudstvo. Mihailo je bio centralista i op{tinu je posmatrao kao poslednju instancu i najni`i organ dr`avne vlasti. Radom zbora je rukovodio kmet.6 Posle Berlinskog kongresa i pripajanja dela novih teritorija Srbiji (1882.). i Vlada Milana Obrenovi}a. godine. skupljao poreze. Izdava~ka knji`arnica Gece Kona. donet je Zakon o op{tinama5 kojim su sahranjene sve iluzije i ideje liberala o narodnoj suvernosti. prva knjiga. Beograd. Teorijske. i Vlada Milana Obrenovi}a. uprava i policija su modernizovani. Izdava~ka knji`arnica Gece Kona. odlu~uje o promeni granica op{tine ili daje mi{ljenje o predmetima nadzorne vlasti. vode se borbe na politi~koj sceni oko oblika dr`avnog ure|enja izme|u razli~itih politi~kih partija i kralja. sirotinja. Njega su ~inili kmet kao predsednik suda i dva ~lana – kmetska pomo}nika. Beograd. godine ustavobranitelji su izvr{ili va`an uticaj na modernizaciju dr`ave. 4 Slobodan Jovanovi}. Adam Bogosavljevi}. Nadle`nost suda je bila da bira organe op{tinske vlasti. Ustavobranitelji i njihova vlada (1838-1858).1. realizovao poslove op{tine ({kole. 1966.3 U tom periodu je u ve}oj meri obezbe|ena li~na i imovinska sigurnost. U periodu od 1850. 1933. 5 3 Videti: Zakon o ustrojstvu opština i opštinske vlasti. 1933. Op{tinski sud je bio najzna~ajniji organ. idejne struje Ovaj zakon je bio predmet mnogih kritika. zdravlje itd. Beograd. Izdava~ka knji`arnica Gece Kona. Druga vlada Miloša i Mihaila. op{tinski odbor i op{tinski sud. 1934. do 1860. na stvaranje pravnog poretka i dono{enje va`nih zakona kojima je Srbija polako ulazila u porodicu evropskih dr`ava.

srezove i op{tine. 1933. Vlada Milana Obrenovi}a. Odbor je bio organ koji je imao u nadle`nosti kontrolu rada suda u bitnim pitanjima (bud`et. saobra}aja. Izdava~ka knji`arnica Gece Kona.20 odbornika (u Beogradu 32). razrezivanjem prireza. mandat je trajao 2 godine i imao je tri glavne funkcije: sudsku. upravljanjem imovinom. sre|uje statisti~ke podatke. a Nikola Pa{i} mesto predsednika Skup{tine i predsednika beogradske op{tine8. 1976. birali su kmetovi i odbornici svih op{tina jednog sreza i mandat im je trajao 3 godine. Zbor je organ koji su ~inili svi punoletni gra|ani koji su pla}ali 15 dinara poreza. 1934. prva knjiga. Oni su dobili izbore. ^lanove okru`ne skup{tine.) bio prinu|en da pomiluje radikale zbog Timo~ke bune. Vasa ^ubrilovi}.363. vodi knjige. Zbor je birao sve organe vlasti. op{tinski ra~uni itd. Sud je bio najva`niji organ op{tine. Odbor je imao od 10 . sastavljanjem zavr{nog ra~una itd. str. Prosveta. 358 . 395 . Beograd. dugovi itd. 1958. sud i odbor. neke od odluka i re{enja op{tinskih organa 6 Slobodan Jovanovi}. 10 .330. 1889. Okru`ni odbor se bavio bud`etom. porezima. Okru`ni na~elnik je bio predstavnik dr`ave u okrugu. privrede i finansija i bili su srednji nivo organizovanja (po mi{ljenju mnogih suvi{an) izme|u op{tine i okruga. Okruga je bilo 15 i bili su samoupravni . zbog mnogih proma{aja u politici (rat sa Bugarskom. da brine o sirotinji. i Zakona o op{tinama 1889.1918).9 Tako je Srbija u{la u zlatno doba lokalne samouprave. Centralni organi su. glasa~ke spiskove i da izdaje isprave. prihodima. Re{enjima Ustava i zakona10 Srbija je podeljena na okruge. Istorija politi~ke misli u Srbiji XIX veka. Izdava~ka knji`arnica Gece Kona. 324 . dobrima op{tine i davao mi{ljenje o dr`avnim predmetima. odlu~ivao o porezu.).najva`niji organi su bili skup{tina i odbor.429 Slobodan Jovanovi}. Srezovi su imali u nadle`nosti pitanja prosvete. Beograd. mandat mu je bio 2 godine i sednice su bile javne.246 Srbija i Jugoslavija ubrzo stavljen van snage. policijsku i izvr{no-upravnu. kao zastupnike. Opština u Srbiji (1839 . Time kona~no dobijaju mogu}nost da ostvare svoje ideje dono{enjem Ustava 1888. Vlada Milana Obrenovi}a. u odre|enim slu~ajevima. Rad. Nadzor nad radom op{tina je bio ograni~en na kontrolu zakonitosti. str. druga knjiga. Pod uticajem naprednjaka (Zakon iz 1884) op{tina je stavljena pod tutorstvo policije. Beograd. Videti: Zakon o opštinama. me|utim. pijacama.7 Kralj Milan je. Op{tina kao osnovni nivo organizovanja lokalne vlasti imala je slede}e organe: zbor. Osnovna nadle`nost suda je bila da upravlja imanjima op{tine. str. Beograd. 9 8 7 Ru`ica Guzina. Predsednik suda je bio i predsednik zbora.

Dr`avna štamparija Kraljevine Srbije. Zanimljivo je da je ovakav zakon bio privla~niji za vlasti u Srbiji nego radikalski zakon iz 1889. Da bi ovu materiju pribli`io svojim potrebama. godine izvr{io dr`avni udar i 1901. Ako dr`avni savet u roku od 30 dana ne bi doneo presudu u vezi sa spornim pitanjem izvr{na bi bila odluka dr`avnog organa (ranije je izvr{na bila odluka op{tinskog organa). na`alost. suzdr`ani su se ra~unali kao opredeljeni za odluku itd. godine u okviru ~uvene petnaestominutne suspenzije ustava i niza zakona. 11 Videti: Zakon o opštinama. ve} Zakon iz 1902. i Zakon o ustrojstvu op{tina iz 1866. Poja~ao je imovinski cenzus na 15 dinara i ograni~io bira~ko pravo. odbor (u`i sastav od 3 ~lana sa predsednikom i {iri u koji ulaze izaslanici iz srezova) i delovo|u (nekada{nji sekretar). i ograni~ena prava zbora. I dalje postoje op{tinski zbor. 1902. ~ime su poslovi samouprave dodatno i znatno redukovani. tako da su i u novu zajedni~ku dr`avu – Jugoslaviju preneta sli~na re{anja. Srez ima istu strukturu kao i okrug i njegovi organi su: skup{tina. odbor i delovo|a. Poja~an je nadzor dr`avnih organa i dato im je pravo da zadr`avaju odluke svih op{tinskih organa od izvr{enja. Okrug ima skup{tinu. . (ustav i zakon kneza Mihaila). Pregled kase i ra~una je posebno podlegao kontroli (pre svega analiza i kontrola zakonitosti). Pored op{tine postoje okrug i srez. uvedeno glasanje kuglicama (precizirana izborna procedura).Uporedna iskustva lokalnih samouprava 247 mogli da zadr`e od izvr{enja. kao i Zakon o okruzima i srezovima iz 1839. odbor i sud sa ve} poznatim nadle`nostima. Obezvre|en je rad zbora jer je ure|eno da se radi bez kvoruma – prisutni odlu~uju bez obzira na broj. Beograd. pa ga on poni{tava 1903. koji pre svega predstavljaju nivoe organizacije dr`avne vlasti sa funkcijom nadzora. 1902. ovaj zakon nije dugo bio primenjivan. potvr|en je Ustav iz 1888. Uvodi se mogu}nost smenjivanja predsednika op{tinskog suda i raspu{tanja odbora. Te iste godine kralj Aleksandar je ubijen. Nadzor nad radom op{tine je poja~an kako u pitanjima finansija tako i u mogu}nosti da se zadr`e od izvr{enja brojna op{tinska akta. Ova izvrnuta logika je uvela princip voluntaristi~ke i arbitrarne procene celishodnosti koja naru{ava osnove samouprave. ali su. Na`alost. ali ne i Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1889. sve do 1909. je doneo Zakon o op{tinama11 kojim zna~ajno ograni~ava lokalnu samoupravu. napravljen je niz dopuna kojima je smanjen cenzus. Tokom narednih godina. Kralj Aleksandar je 1894. vratio Ustav iz 1869. Ali i takav zakon je bio previ{e liberalan za kralja.

1933.3. godina XV. godine ukinuta je lokalna samouprava tako {to je donet Zakon o nazivu i podeli Kraljevine na upravna podru~ja. Predsednik op{tine je bio osoba koja je na ~elu najja~e kandidacione liste (po pravilu {ef partije). Srbija iz 1903. srezovi. i to su bile: banovine. Ova zemlje je bila poku{aj stvaranja zajedni~ke dr`ave ve}ine slovenskih naroda na Balkanu. BiH iz 1907. Bosne i Hercegovine i Slovenije. 1934. op{tine i gradske op{tine. Slavonije.248 2. 13 Videti: Zakon o opštinama. Crne Gore. op{tim ali javnim izborima a jednu tre}inu je imenovao ban (u Beogradu i Pan~evu koji nisu ulazili u sastav nijedne banovine. Beograd. Jugoslavija Srbija i Jugoslavija Jugoslavija je formirana 1918. godina XVI. Od 1921. Dve tre}ine sastava su birane na neposrednim. Gradska op{tina je imala gradsko ve}e (27 . aprila 1922. Slu`bene Novine. . Hrvatska iz 1895. Op{tine su imale slede}e organe: odbor (24 . koji je donet 1934. uveden je kvorum (polovina + 1) za rad i odlu~ivanje i uprava kao profesionalni aparat op{tine. Vojvodina iz 1866. godine od teritorija Srbije. Od 1929. 2. Hrvata i Slovenaca a kasnije Jugoslavija. Slu`bene Novine. i mapu 3: Administrativna podela Kraljevine Jugoslavije od 1929. Postojao je mesni zbor kao oblik neposredne demokratije.12 Godine 1931.2. Op{tinske finansije Op{tina je imala svoje izvore prihoda. Sednice op{tine su bile javne. imenovao ih je ministar unutra{njih poslova). dok Makedonija i Crna Gora nisu imale zakonski regulisanu ovu oblast.72 odbornika). Vojvodine. Zakonom o op{tinama13. do 1939. do 1929. i Zakon o gradskim opštinama. u Appendixu: Administrativna podela Kraljevine SHS na okruge i `upanije (1918 . Svaka od oblasti u njoj imala je svoje va`e}e zakone o lokalnoj samoupravi: Slovenija i Dalmacija zakon iz 1862. Makedonije. Beograd. godine postojala je podela na op{tine. broj 85-XLIII. Ona postaje Kraljevina Srba. srez i oblast kao jedinice lokalne samouprave (okrug je bio jedinica dr`avne uprave). mapu 2: Administrativna podela zemlje na oblasti od 26. broj 169-XLIII.36 odbornika). Dalmacije.1922). potvr|ena je dvotipnost sistema: razlikovale su se op{tine od gradskih op{tina. je donet Oktroisani ustav kojim je kralj Aleksandar ukinuo mnoge slobode. ali je za veliki broj prihoda morala tra`iti saglasnost: tako je najva`niji prihod bio od op{tinskih preduze}a i on je mo12 Videti: Mapu 1.

donet je Op{ti zakon o narodnim odborima. Godine 1952. nastali su tokom rata kao pozadinska podr{ka borbi i re{avanju brojnih problema i oni se smatraju klicama lokalne samouprave. 14 . 15 Edvard Kardelj. kao osnovni organi vlasti i odlu~ivanja. Istorijski put komune. kultura itd. teritorijalnoj podeli i izgradnji administrativnog aparata (zato se zvao period administrativnog socijalizma) i tek od pedesetih godina politi~ki sistem dobija vi{e demokratskih elemenata (tada su uvedeni samoupravljanje.). Od ovog perioda logika ure|enja je pro`eta socijalisti~kom ideologijom i vrednostima. Oni postaju dvodoma tela i imaju: op{te predstavni~ko ve}e i ve}e proizvo|a~a. U ovom periodu se formiraju samoupravne interesne zajednice a 1955. Beograd. Razvojni put samoupravne opštine . Postoji prili~no jaka kontrola nad radom op{tine. 1960. se uvodi eksperiment samoupravljanja. Od 1953. Period do pedesetih je bio posve}en izgradnji zemlje. Rad.istorijska retorspektiva. str.15 Najdan Paši}. Bud`et op{tine se puni iz lokalnih prireza i dr`avnih davanja. Ovo je bio prelaz ka komunalnom sistemu. Od 1945. Samoupravni sporazumi i dru{tveni dogovori postaju va`ni instrumenti dogovaranja u privredi i izvan nje. dobija sva ostrva isto~ne jadranske obale.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 249 gao i}i do 50% dr`avnog poreza uz odobrenje sreskog na~elnika. godine je donet Zakon o op{tinama i srezovima kojim se bli`e ure|uje ova materija. Ban je mogao da razre{i predsednika op{tine i ~lanove op{tinske uprave. Jugoslavija postaje socijalisti~ka republika i blago joj se menjaju granice (kao zemlja u pobedni~kom taboru.14 Narodni odbori postaju organi dr`ave i samouprave.472. Skup{tina dru{tveno-politi~ke zajednice je osnovni organ vlasti i samoupravljanja a osnovni princip organizovanja vlasti je i dalje princip jedinstva vlasti. Izvr{ena je decentralizacija na srezove kao vi{i nivo teritorijalno-politi~ke zajednice. str. zdravstvo. Problemi naše socijalisti~ke izgradnje. Zadar i Istru u celini). do 200% dr`avnog poreza uz odobrenje bana i preko toga uz odobrenje ministra finansija. privreda. Uvodi se po prvi put referendum kao oblik neposrednog izja{njavanja gra|ana. 1981. Nad radom op{tina su postojali jak nadzor i kontrola. 389 .116. godine se promenio tip ure|enja. knjiga 1. Uvode se saveti (4-12 ~lanova) koji se bave upravnim poslovima u odre|enim oblastima (obrazovanje. Op{tina postaje teritorijalno-politi~ka i dru{tveno-ekonomska jedinica. decentralizacija. 82 . Kultura. Narodnooslobodila~ki odbori (NOO). Osnova mu je bila u dru{tvenoj svojini nad sredstvima za proizvodnju i pravima radnih ljudi. Beograd. institucionalni i interesni pluralizam itd.).

Referendum i zborovi bira~a se uveliko koriste kao oblik neposrednog odlu~ivanja i demokratije. Op{tina postaje osnovna dru{tveno-politi~ka zajednica. prihvataju}i izvorni Marksov naziv. Tako su radne organizacije. Od 1945. tako da je Jugoslavija dobila karakteristike konfederativnog ure|enja. godine promenila ime u Savez komunista. sa transformacijom. Savez socijalisti~kog radnog naroda. op{tinsko ve}e i 2. SKOJ – Savez komunisti~ke omladine je ukinut te je samo ostao Savez socijalisti~ke omladine itd. radnog okupljanja i zadovolja16 Društveno-politi~ke organizacije su.). demokratije i decentralizacije. zdravstvo. Narodni front je prerastao u Socijalisti~ki savez radnog naroda. ja~aju dru{tvena svojina. Dru{tveno-politi~ke organizacije su bile: Savez komunista. {to zna~i da zakonodavna. Izvr{ni organ ~ine saveti koji se formiraju za razne oblasti (obrazovanje. mesne zajednice. kao i na drugim nivoima organizacije vlasti. Devedesetih godina kona~no dolazi do secesije republika i do raspada dr`ave.250 Srbija i Jugoslavija Dalje ustavne reforme su napravljene 1963. solidarnost. i smatrana je krunom razvijenog sistema samoupravljanja. kultura itd. ona dobija konfederativne osobine. Savez sindikata. oblik je diktature proleterijata i svojevrsna simbioza dr`ave i samoupravljanja. pro{iruje samoupravljanje u radnim organizacijama i dru{tvenopoliti~kim zajednicama. princip jedinstva vlasti je najva`niji. dru{tveno-politi~ke i dru{tvene organizacije i samoupravne interesne zajednice predstavljale oblike interesnog.16 Reforma ustavnog sistema je napravljena 1974. . ja~aju republike i pokrajine a slabe poluge i oslonci centralne vlasti. Skup{tina op{tine se posle reforme iz 1974. Tako je Komunisti~ka partija od 1958. U op{tini. organizuje kao logi~na posledica teritorijalno-funkcionalne organizacije celokupnog dru{tva. privreda. Ve}a rade po komisijama a odluke se donose na ve}u. Od 1974. Skup{tina op{tine je dvodomo telo i ~ine ga: 1. godine Jugoslavija je konstituisana kao unitarna dr`ava i tokom trideset godina se razvijala kao federacija. i same menjane. Savez socijalisti~ke omladine i Savez boraca i va`an su faktor u svim ovim procesima. Republike i dve pokrajine u Srbiji su dobile mnoge elemente dr`ave. U ovom periodu se uvode mesne zajednice kao oblik odlu~ivanja gra|ana o najva`nijim pitanjima njihovog rada i `ivota na toj teritoriji. godine. izvr{na. Njima se vr{i osoba|anje rada. decentralizacijom i demokratizacijom sistema. ekonomska i socijalna sigurnost. upravna i sudska vlast ~ine jedinstvo – sa dominacijom zakonodavne. ve}e radnih zajednica.

Slika 1. ukoliko smatraju da je u op{tem interesu da koriguju parcijalni interes iskazan kroz dobijene smernice. To se pro{irilo i na druge socijalne kategorije stanovnika. odnosno sekretara (kao jedine pla}ene funkcionere). koje su opet birale svoje delegate za odgovaraju}a ve}a skup{tine. Izvr{ni ogran vlasti je bio izvr{ni odbor. One su birale svoje delegacije. imali slobodan mandat. . savet ili ve}e i na njegovom ~elu je bio predsednik koji je zajedno sa predsednikom skup{tine op{tine predstavljao objektivno najuticajnijeg funkcionera op{tine. ve}e samoupravnih interesnih zajednica. dru{tveno-politi~ko ve}e i 4. 3. Delegati su. U ovom periodu je razvijen delegatski sistem koji je imao za cilj da oja~a vezu izme|u gra|ana i organa vlasti. ve}e udru`enog rada. Obi~no se govorilo da glas radnika mora da ide do svih onih ta~aka u sistemu do kojih se odlu~uje o njihovom dinaru. ve}e mesnih zajednica.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 251 vanja interesa radnih ljudi i gra|ana. 2. DPO SK SSRN SS SSO Dru{tveno-politi~ko ve}e Ve}e udru`enog rada D OOUR i RZ E d e L Ve}e mesnih zajednica l e g a t i E G A C I J E Ve}e samoupravnih interesnih zajednica Mesne zajednice Samoupravne interesne zajednice Delegacije su pretresale sva pitanja bitna za odlu~ivanje u skup{tini i davale su delegatima smernice. koje se sastajalo po potrebi: 1. {to im je davalo pravo da u Skup{tini odlu~e na drugi na~in. a odlu~ivala u planumu. me|utim. Struktura skup{tine op{tine Skup{tina op{tine je imala tri ve}a i ~etvrto. Svako ve}e je imalo predsednika i potpredsednika. Ve}a su radila po odborima i komisijama.

Lokalne finansije Srbija i Jugoslavija Op{tine su postajale sve samostalnije. Vol. ona je statutom mogla urediti svoju unutra{nju organizaciju a statut je morao biti u skladu samo sa Ustavom (. Kontrola i nadzor republi~kih organa nad op{tinskim organima vremenom opada tako da je op{tina imala relativno veliku samostalnost.. Formalno. 2. Jedna od osnovnih namera uvo|enja ovakvog sistema koji je imao svoju potporu i dopunu u delegatskom sistemu je bila `elja da se prevazi|e otu|enost koja postoji izme|u bira~a i organa vlasti u zemljama predstavni~ke demokratije.5. Lokalni izbori Izborni sistem je dobio u ovoj reformi neke novine – uveden je sistem posrednosti.a ne protivan zakonima"). local governement and market. samoupravnoj interesnoj zajednici ili u politi~koj organizaciji. Op{tina ima brojne i razvnovrsne izvore prihoda. model udru`enog rada (koji su ~inile privreda i neprivredne delatnosti) i model dogovorne ekonomije. 17 Videti o modelima redistribucije: Robert Bennett. Na op{tinskim izborima su birani delegati za skup{tinu op{tine a oni su dalje birali delegate za republi~ke i savezne skup{tine. Decentralisation. Naprotiv. . 3. Policy Studies Journal. Model redistribucije je bio politi~ka redistribucija . kao i o pitanjima razvoja i planiranja dogovaraju i zajedni~ki odlu~uju svi relevantni privredni kao i politi~ki subjekti.17 U ovom periodu op{tine su postale dr`ave u malom koje su `elele da zaokru`e privredu na svojoj teritoriji i obezbede sve usluge u svojim granicama. mesnoj zajednici..701. 18. pg. ma koliko to s aspekta racionalnosti i ekonomske opravdanosti bilo neodr`ivo. No.4. U op{tini se na jasan na~in ogledala slabost sistema u celini: preterano uplitanje politi~kog faktora u ekonomske tokove.252 2. samo pore|enje statuta nam ukazuje da tu nije bilo ve}ih razlika niti su to bili izlivi kreacije i raznovrsnosti. ali treba imati u vidu da je oko 80% svih poslova op{tina obavljala kao dr`ava a tek ostalih 20% kao samoupravna jedinica. ali na vi{im nivoima je ipak bilo nemogu}e govoriti o nekoj jakoj vezi sa bira~ima. Ipak. koji je podrazumevao da se o pitanjima dono{enja najva`nijih ekonomskih odluka. ~itav sistem je bio monotipski organizovan i razlike su bile minimalne. Spring 1990. 683 . Delegacija je predstavljala stalnu `ivu sponu izme|u bira~a u radnoj organizaciji.resursa vlasti". Ta neposrednost je u op{tini i bila ostvarena. Privredni sitem je bio model plansko-tr`i{ne ekonomije.

Uklju~ivanje velikog broja gra|ana je.Nepostojanje politi~ke konkurencije i takmi~enja raznih programa i ideja kao prepreka razvoju. to se moglo posmatrati kao slabost re`ima koji je doneo dosta dobra ali se sapleo o problem daljeg razvoja.6. ^injenica da je. Osnovne slabosti ovog sistema su bile slede}e: . u jo{ ve}oj meri produbljuje neefikasnost pa i cenu ko{tanja re`ima. a potom socijalisti~ki lideri postaju amoralni karijeristi kojima ni{ta nije sveto.. Kritika 253 Ovaj sistem je imao viziju i kao osnovu levu ideolo{ku orijentaciju i humane. demokratske vrednosti. kad komunisti~ki.profit". Dok su komunisti bili altruisti. glavne odluke donosio neki centar. ~esto su kori{}eni. Mnoge ideje i institucije su bile veoma zanimljive pa i pionirske. s druge strane. na primer. pogotovu u ovom periodu. postaje jasna sva u`asna pogubnost koju ovaj vid monopola u politici i ekonomiji mo`e imati: tokom poslednje decenije dru{tvo je razoreno u svim segmentima. Osnovna odlika ovog sistema je bila velika uklju~enost gra|ana u procese odlu~ivanja. 3. Tako su se. zna~ilo da je ovaj sistem bio nu`no i skup. Oblici neposredne participacije. i pored tako velike participacije. Kasnije. svi poku{aji reformi ekonomskog sistema. zaustavljale i padale pred pojavom re~i .Nedovoljno prisustvo tr`i{ta i ekonomske konkurencije i efikasnosti. Ona po strukturi i principima rada podse}a na ve}a davalaca usluga koja postoje u [vedskoj i u kojima davaoci i korisnici usluga zajedno sa predstvnicima op{teg dru{tvenog interesa i profesionalaca odlu~uju o problemima u pru`anju usluga..2000 3.ni{ta nije tako sveto da ne mo`e biti analizirano i zamenjeno ne~im boljim". pogotovu za jednu zemlju koja nije ekonomski bogata. KRITI^KI OSVRT NA PERIOD 1990 . Iako je program Saveza komunista proklamovao da .Uporedna iskustva lokalnih samouprava 2. internacionalno orijentisani sa idejom pravde i za{tite op{tih interesa. iako su sva nau~na istra`ivanja pokazivala da je u njoj jedino re{enje krize kraja sedamdesetih.1. Politi~ki ambijent i pravni okvir Priroda dr`ave i ekonomije . . {to je imalo za posledicu i visok stepen socijalizacije ljudi i njihove identifikacije sa re`imom. to se nije pokazalo dovoljnim. o kvalitetu usluga i o standardima. Veoma je zanimljiv oblik samoupravne interesne zajednice kao na~in odlu~ivanja o uslugama i njegovo pojavljivanje u obliku ~etvrtog ve}a u skup{tini kada su na dnevnom redu pitanja koja se ti~u usluga.

kao i reketi raznih vrsta (u praksi) sastavni su deo funcionisanja ove dr`ave. mnoštvo sukobljenih zakona i normi. ubistva i kriminalizacija su prate}i ambijent ovakve privrede. posle uspeha na lokalnim izborima. . godine doneta su dva zakona o lokalnoj samoupravi (1991. ~este pravne praznine i sveopšta zloupotreba i neka`njavano kršenje zakona. Korupcija ima jedan od najvi{ih indeksa u svetu a izuzetno veliki nameti (zakonski)..kr{enje propisa kao preduslov opstanka”. mito kao osnov za dobijanje poslova. nivo bruto nacionalnog proizvoda i indeks industrijske proizvodnje stalno opada. Ustav Republike Srbije opet ne jam~i pravo lokalne samouprave na izri~it na~in ve} se uop{teno utvr|uje da je op{tina teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava i pri tome ostaje nejasno da li se pravo na lokalnu samoupravu vezuje za gra|ane ili op{tinu.pronevere” dr`avno-privatnih {tedionica. te su za potrebe ratova ispra`njeni penzijski. Za{tita op{tinskog organa 18 Ovo vreme karakteriše pravni nered. Vlada 1998. Zakonski okvir i duh zakona U periodu do 1990.. `elela da oja~a i zakonski zaštiti lokalnu vlast dok je vlast `elela da novim rešenjima umanji i potuno marginalizuje lokalnu samoupravu. U javnosti se pojavljuju Nacrt zakona Nove Demokratije i Nacrt zakona Asocijacije slobodnih i nezavisnih gradova 1997. zdravstveni i svi drugi javni fondovi. godine. što naj~eš}e ~ine sami dr`avni organi. i 1999)19 i nijedan od njih nije garantovao za{titu prava na lokalnu samoupravu. Privreda je bila monopolizovana i sva velika preduze}a i banke su bile pod kontrolom vlasti. godine pušta u javnost novi nacrt zakona kao pripremu javnog mnjenja za njegovo donošenje 1999. ba{ kao i prose~na plata koja je u oktobru 2000. i iste godine Vlada Skupštini podnosi novi Nacrt zakona o lokalnoj samoupravi. privatizovana. godine mogle videti tendencije suprotne razvojno-demokratskim procesima razvijenog sveta... iznosila svega 80 DEM.18 Privreda je uni{tena ratovima i bombardovanjem 1999.pravo na lokalnu samoupravu biti garantovano u skladu sa ustavom svake republike ~lanice".nezavisnih” firmi. 19 U ovom periodu je ura|en i javnosti ponu|en jedan broj zakona. ~ije su donošenje osujetili poslanici opozicije (Demokratske stranke) velikim brojem amandmana. Opozicija je. ucene. dok su indeks nezaposlenosti i broj nezaposlenih stalno rasli.legalizovani” ekonomskim sankcijama). dve godine pre Ustava Jugoslavije. nepravna. Raspodela je bila politi~ko-centralisti~ka i pod diktatom vrha dr`ave. . pa otuda ovaj poslednji svojim ~lanom 6.254 Srbija i Jugoslavija U Srbiji su se od 1990. Dr`ava u Srbiji je bila monopolisti~ka. Tajni tokovi novca (. utvr|uje da }e . reketi malih i srednjih . . Zakonom o dr`avnoj upravi je data mogu}nost da se organ op{tine mo`e obratiti Vladi Srbije radi za{tite svojih prava ako proceni da su aktom ili radnjom organa dr`avne uprave ta prava povre|ena.. postojanje neustavnih zakona. Ustav Srbije je donet 1990. Ustavni okvir Ustav Srbije i Jugoslavije ure|uju osnove sistema lokalne samouprave.

Kona~no Vlada mo`e. Postavljeno Opštinsko ve}e je vladalo opštinom sve do novih izbora u septembru 2000. Zavisna pozicija op{tina je ~esto bila osnov tenzija i otvorenih sukoba centralne i lokalnih vlasti tako da je i u ovom periodu. Predvi|ena je mogu}nost da Vlada Srbije kontroli{e celinu procesa rada i odlu~ivanja op{tine. Zakon zahteva da se posle jedne godine raspi{u izbori. godine je ugrozio i poslednja upori{ta lokalne vlasti koja su davala re{enja Zakona iz 1991. dat je {irok dijapazon nadle`nosti lokalne vlasti (~lan 4). bez neophodnih obrazlo`enja.1. 18. svega šest meseci posle izbora. godine. na primer.20 Ovi ~lanovi definitivno potkopavaju autonomiju i osnove sistema lokalne vlasti. Stil zakona Zakoni su arhai~no pisani i imaju osobine preteranog normiranja kojima se. Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1999. ^esto su ta zakonska re{enja davala primat dr`avi u poslovima izvorne nadle`nosti lokalne vlasti. Zakonom je uvedena detaljna kontrola rada i procesa odlu~ivanja lokalne vlasti. kao i da ukine svaku odluku ili akt lokalne vlasti koje proceni za necelishodne (~l. Indikativno je da nisu predvi|eni oblici sudske za{tite ve} op{tine mogu (kao i svi drugi organi i organizacije u dru{tvu) da pokre}u postupak pred Ustavnim sudom radi procene ustavnosti i zakonitosti odre|enih akata. Osnovni princip u obavljanju svih poslova je da lokalna vlast mora svoj rad da usagla{ava sa zakonskim re{enjima. pravo na lokalnu samoupravu tretira kao preno{enje obaveza centralne vlasti na lokalne vlasti. da raspusti skup{tinu op{tine (~lan 213) i obrazuje op{tinski odbor koji nadalje upravlja op{tinom. do 213). Napravljena je razlika izme|u izvornih i prenetih nadle`nosti ali je fakti~ki linija razgrani~enja ostavljena nejasnom.1. . Naime. a u razradi (~l. Iako svaka op{tina ima svoj statut kojim se utvr|uje na~in organizacije 20 Tako je. Svi ovi nedostaci pravnog ure|enja ove oblasti ukazuju na sumnji~av odnos re`ima prema lokalnoj demokratiji. ~ime je lokalna vlast objektivno razvla{}ivana. {to je izuzetno dug period ali i taj rok nije bio u praksi po{tovan.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 255 isklju~ivo kao dr`avnog organa (u obavljanju prenetih poslova) ukazuje na to da je zakonodavac prvenstveno video op{tinu kao dekoncentrisanu dr`avnu vlast. 203. 3. Skupština opštine Novi Pazar raspuštena u prole}e 1997. Statut op{tine se tretira kao normativni akt kojim op{tina razra|uje zadate poslove. pogotovu Zakonom iz 1999. do 43) veliki deo tih nadle`nosti lokalna vlast deli sa centralnom. kao i od 1990. veliki broj op{tina bio raspu{ten.

ali ne precizira da li ih formiraju op{tine ili gra|ani. veli~ina itd./km2). tradicija. bez obzira na njihove realne potrebe ili specifi~nosti (veli~ina. U praksi je to izvor velike konfuzije u pogledu nadle`nosti. urbane ili ruralne itd.). a {vedske 20 000 stanovnika. Mesne zajednice imaju svoje predstavni~ko telo (savet). ali u jo{ ve}oj meri u seoskim op{tinama. bez teritorije Kosova. razvijenost. gradske.2. statut i finansije.795 (oko 100 stan. bez obzira na svoje specifi~nosti (seoske. S obzrom na ~injenicu da su op{tine izuzetno velike. prava i odgovornosti grada i op{tina u njenom sastavu. funkcionalni distrikti itd.822. Teritorijalna podela Republika Srbija. Radi pore|enja.256 Srbija i Jugoslavija i funkcionisanja op{tine. 3.474 km2 sa ukupnim brojem stanovnika 7. Monotipnost sistema lokalne samouprave karakteri{e to {to su sve op{tine tretirane isto. odnosno gra|ana nije o~ekivana niti potrebna osobina). on je zbog restriktivne prirode zakona u su{tini samo formalna razrada zakonskih odredaba (kreativnost i inovativnost op{tine.). predsednika. .1. Okrug postoji kao oblik dekoncentracije vlasti (preneti poslovi republi~ke vlasti). 3. Jednostepenost ukazuje na to da je op{tina jedini nivo organizovanja lokalne vlasti (ne postoje okruzi.2. grad ima uglavnom iste nadle`nosti kao i op{tina tako da se ne vidi su{tinska i funkcionalna razlika ta dva nivoa. Osnovne karakteristike sistema lokalne samouprave Osnovna karakteristika sistema lokalne samouprave u Srbiji je da je on jednostepen i monotipski. francuske op{tine u proseku imaju 1 500. Formalno je data mogu}nost da se formira grad u ~ijem sastavu bi bile dve ili vi{e op{tina. izdvojeni jeste ne{to ve}i obim prenetih nadle`nosti od republike i ne{to vi{i procenat prenetih finansijskih sredstava. Jedino ~ime su gradovi. nema~ke 5 000. regioni. uklju~uju}i i gradove. Op{tine su velike i u proseku imaju oko 50 000 stanovnika. zakon daje mogu}nost da se formiraju mesne zajednice kao podjedinice (~lan 8). Ovako nefunkcionalno re{enje je izraz velike centralizacije politi~kog sistema i nespremnosti centralnih vlasti da daju vi{i stepen autonomije bilo kojoj lokalnoj vlasti. i {to sve imaju isti model organizacije vlasti.). posebno grad Beograd. me|utim. {to ih ~ini najve}im u Evropi. Mesne zajednice su va`an deo funkcionisanja lokalne samouprave u gradovima. kao i osnova brojnih konflikata. ^esto se de{ava da gradske op{tine imaju manja prava od malih ili seoskih op{tina. sastoji se od 160 op{tina ukupne povr{ine 77.

dok ima op{tina i sa 300 000 stanovnika .Zemun. tradiciji i kulturi. po dominantnim privrednim delatnostima itd. nisu dobro ure|ene. . veli~ini teritorije. ^a~ak i Gornji Milanovac gradovi . Op{tine istoka i juga Srbije su manje razvijene. ~esto imaju po 10 000 stanovnika. Majdanpek i Bor na istoku su rudarski gradovi. Ni{ (200 000) i Kragujevac (140 000).2. kulturnih i nau~nih centara). zatim Novi Sad. koji ima i status glavnog grada. na seoske i gradske. Novi popis se predvi|a za 2002. tako da su podaci neprecizni. godine. Op{tine u Srbiji variraju po broju stanovnika21 (op{tine na jugu Srbije. sa jakim tragovima turske tradicije. Deo gra|ana je napustio zemlju a deo se uselio (izbeglice). Zakona o lokalnoj samoupravi predvi|a da Zakon o teritorijalnoj organizaciji utvr|uje granice op{tina). Tako su. po vrsti delatnosti (od poljoprivrednih preko industrijskih. uslu`nih. u dr`avnoj organizaciji i odnosu prema vlasti. a zatim slede Leskovac. Negotin je centar hemijske industrije itd. Tako vojvo|anske op{tine imaju druga~iju tradiciju sa va`nim uticajem austrougarske dr`ave. sa usvojenim standardima u urbanisti~koj i arhitektonskoj ure|enosti. Grupisanje op{tina Monotipska priroda sistema lokalne vlasti je potrla potrebu za grupisanjem op{tina po broju stanovnika. jakim ostacima partijarhalne svesti i psihologije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 257 Zakonom je otvorena mogu}nost da centralna vlast mo`e po potrebi menjati arbitrarno granice op{tinama (~lan 16. kao tradicionalno trgova~ki grad u kome cveta mala i srednja privreda.beogradska op{tina Vra~ar do 1 500 km2 .2. a razlika izme|u Beograda kao centra i manjih gradova je velika. 21 Poslednji popis u Srbiji je bio 1990. po povr{ini (od 3 km2 . po bogatstvu. U pogledu privrednih delatnosti Ni{ je vode}i centar. godinu. na primer.. grad sa preovla|uju}om bo{nja~kom populacijom. Op{tine ovog regiona se razlikuju po bogatstvu i privrednoj delatnosti. na primer. Ove op{tine su i posle svih ovih godina u kojima su podnele veliki teret stradanja i dalje bogatije od ostalih. zatim Novi Pazar.Kraljevo). a U`ice. glavni grad Vojvodine (250 000). Op{tine srednje i zapadne Srbije imaju specifi~nu tradiciju (deo turske imperije). Pirot i Vranje kao manji ali nekada prili~no uspe{ni privredni centri (dominantna je laka industrija).malih i srednjih preduze}a". Kragujevac i Smederevo industrijski i uslu`ni gradovi (svi u padu) itd. Kraljevo. rudarskih. Najve}i broj op{tina strukturno ~ini jedan urbani centar kome su pripojena seoska naselja. pogotovu usled velikih migracija stanovništva. 3. Novi Beograd). Ove migracije su svakako uticale na promenu broja ali u još ve}oj meri na promenu strukture stanovništva. ^etiri naselja imaju status grada: Beograd (2 miliona).

Lokalni organi vlasti .258 Srbija i Jugoslavija 3. Skup{tina je jednodoma. 3. ^lanove izvr{nog odbora biraju odbornici skup{tine i njihov broj varira a ne mo`e biti ispod 3 ~lana. Broj odbornika varira u zavisnosti od veli~ine op{tine. Oni obezbe|uju realizovanje politike skup{tine i izvr{avanje njenih odluka. savetima i komisijama kao stalnim radnim telima uz mogu}nost da oformi i povremena radna tela. Po ovom modelu se mo`e videti da princip podele vlasti nije do kraja dosledno izveden ve} su i dalje prisutni ostaci sistema jedinstva vlasti (koji je od 1945.3. Njega biraju odbornici skup{tine na osnovu predloga pobedni~ke partije ili koalicije pobedni~kih partija. do 1990. Izvr{ni organi Predsednik skup{tine je izvr{ni.3.formiranje.3. izvr{ni odbor i organi uprave (sekretarijati). zadu`en je za realizovanje politike i izvr{avanje odluka skup{tine i za nju odgovara skup{tini.2.3. Izvr{ni odbor je izvr{ni kolektivni organ. 3. Mandat joj je 4 godine. daju inicijativu za re{avanje odre|enih problema u op{tini i za dono{enje odre|enih odluka ili akata. Predsednik skup{tine je ~lan izvr{nog odbora i zajedno predstavljaju izvr{nu vlast u op{tini. 22 Lokalni izbori su uglavnom partijski (kandidate za odbornike na partijske liste isti~u partije ili grupe gra|ana). odnosno op{tinu kao pravno lice. a do 110 odbornika u Beogradu. On predsedava sednicama. op{tim izborima po partijskim listama. predsednik skup{tine.1. kontroli{u rad uprave i odgov22 Videti: IV odeljak Zakona o lokalnoj samoupravi. Izabrani odbornici imaju vezani mandat u odnosu na partije.. inokosni organ. 1998. nadle`nosti i funkcije 3. Izbori su naj~e{}e bili proporcionalni. Predstavni~ki organ Skup{tina je predstavni~ki organ vlasti i bira se na neposrednim. radi po odborima. O modelu vlasti U Srbiji postoji model organizacije vlasti koji je svojevrsna modifikacija modela . bio na~in i princip organizacije vlasti u Jugoslaviji). Mandat im traje tako|e 4 godine. saziva ih. odnosno od broja bira~a i kre}e se u rasponu od 25 do 70 odbornika u op{tinama.3. Predsednik predstavlja skup{tinu. ure|uje dnevni red.slab gradona~elnik".ve}e gradona~elnik" ili kako se popularno zove . Osnovni organi vlasti su Skup{tina.. . Skup{tina donosi najva`nije odluke i akte u plenumu.

1. 3.23 3. ali je u praksi zamu}ena jasna linija razgrani~enja sa nadle`no{}u centralne vlasti. Va`na slabost ovog modela.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 259 oraju skup{tini za njen rad. Slabost ovog modela je preveliki uticaj partijskih dogovora i mehanizama pri izboru kadra ({to je problem posebno za mesta za koja stru~nost treba da bude presudni kriterijum). godine dobila jo{ preciznije odre|ene nadle`nosti. 3. to zna~i da na~in zakonskog ure|ivanja te materije mo`e ograni~iti rad op{tinskih organa i time objektivno promeniti nadle`nosti lokalne vlasti. Problemi gra|ana Da bi se shvatio ambijent u kome op{tine rade.4. kao i u radu i odlu~ivanju uop{te. kontroliše i koordinira celinu rada uprave. Op{tinska uprava je organizovana u sekretarijate a za manje op{tine odeljenja koji se resorno bave odre|enim pitanjima. nedovoljna konkurencija.3. Na ~elu svakog sekretarijata je sekretar a radom svih sekretarijata rukovodi sekretar Skup{tine koga imenuje Skup{tina. a time i nedovoljna efikasnost u realizaciji skup{tinskih odluka i nedostatak fleksibilnosti u radu. Naime. Op{tinske funkcije po sferama aktivnosti i po tipovima lokalnih javnih usluga Op{tina je od 1999. koja tek u narednom periodu mo`e postati balast. 23 Sekretar ima dvojnu funkciju i nadle`nost: a) priprema sednice Skupštine i b) kao šef uprave rukovodi. .4. Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa su odnosi formalne podre|enosti izvr{nih organa skup{tini ali objektivno izvr{ni organi ~esto imaju inicijativu i presudni uticaj u dono{enju niza odluka i akata. nepostojanje tr`i{nog ambijenta i razvojnog modela strategijskog upravljanja i planiranja. Zakonom je predvi|ena mogu}nost da predsednik skup{tine bude u isto vreme i predsednik izvr{nog odbora ali je ta mogu}nost veoma retko kori{}ena. treba naglasiti koji su problemi koje op{tinski organi re{avaju u isto vreme i osnovni problemi gra|ana Srbije.4. jeste nedovoljno uklju~ivanje profesionalnih znanja. Na~in i model izbora kojima se uvodi vezani mandat u velikoj meri ~ini odbornike sputanim i partijskim poslu{nicima te tako smanjuje njihovu kreativnost i(li) mogu}nost saradnje u odlu~ivanju. Mandat mu tako|e traje 4 godine.

nedostatak lekova. penzije nerednovne i izuzetno niske). Pravo na politi~ko organizovanje (politi~ke partije. Re`im je privatizovao tuma~enje op{teg interesa. pove}ano zaga|enje (bombardovanje). vodovod. manifestuju se pre svega u op{tinama.izdajnika”. kanalizacija itd. 3. radio. korupcija. Svi ovi problemi. {kolstvo je u velikoj krizi (plate nastavnika su sramotno niske).4. lo{a saobra}ajna infrastruktura.). energetska mre`a. televizija). ta~ne i raznovrsne informacije bilo je uzurpirano (dr`avna televizija i glasila) i ~itavu deceniju se vodila te{ka borba za alternativni informativni prostor (novine. sigurnost gra|ana . U ovakvoj dr`avi su bile ugro`ene najve}e vrednosti: ljudski `ivot i dostojanstvo (veoma niska bezbednost gra|ana). ote`avano i proganjano. Op{tine u Srbiji su dugo poku{avale da opstanu (minimalni bud`eti.. nesigurnost (kriminal). 3.mnogobrojna i dobro opremljena policija (100 000) bila je u funkciji odr`avanja bezbednosti re`ima a u direktnoj suprotnosti sa bezbedno{}u gra|ana. neadekvatna zdravstvena za{tita. pokreti ili organizacije). Ono {to stanje u ovoj grani ~ini jo{ te`im je nagla{ena pojava korupcije i mita. Ogroman problem ~ine nedovoljna finansijska sredstva kojima bi se ove . privredna kriza i nezaposlenost. Javno dobro i op{ti interes Javno dobro gra|ana nije u poslednjoj deceniji predstavljalo nikakvu politi~ku vrednost. Kosovo) koji ~esto oskudevaju u elementarnim potrebama (stan. Bosna.260 Srbija i Jugoslavija Najva`niji problemi su izuzetno osiroma{enje velikog dela dru{tva. odr`avanje stambenog fonda je preneto na osiroma{ene gra|ane. veliki broj izbeglica iz tri rata (Hrvatska. mladi (izuzetno niska stopa nataliteta). zdravlje (gra|ani moraju da plate svaku intervenciju i lekove jer su zdravstveni fondovi potro{eni za potrebe finansiranja ratova).3. zastarelost i ruiniranje javnih zgrada i objekata (mre`a puteva. stanovanje i transport su delimi~no u nadle`nosti lokalnih vlasti (pre svega u pogledu obezbe|ivanja infrastrukutre i objekata). ode}a). smanjen prirodni prira{taj. nedostatak i neadekvatnost stanova (besku}ni{tvo ili podstanarstvo). Partije srpske opozicije su u periodu pre i posle bombardovanja dobile etiketu . Pravo gra|ana na objektivne.otvoren lov” na njihove lidere. stari (penzijski fondovi ispra`njeni. Funkcije lokalne vlasti Obrazovanje. koji su u stvari i najkrupniji problemi celog dru{tva. dok je zdravstvo u potpunoj nadle`nosti republika. pove}ana smrtnost. jer su primanja lekara izuzetno niska).4. na svaki mogu}i na~in je ometano. s tim {to se posledice ose}aju u op{tini. hrana.. veliki dugovi i stalno rastu}e obaveze) i da pomognu gra|anima da pre`ive.2. iako zakonima za{ti}eno. Bio je .

March. godine potreba za ovom vrstom pomo}i je stalno rasla usled drasti~nog pada standarda.. koje imaju daleko bolje ure|ena naselja (austrougarska tradicija). zapu{tena i depresivna. posla itd.4. Saobra}aj je. Stanovanje U ovom periodu u stambenoj oblasti je o~igledan problem zapu{tena infrastruktura zgrada usled nedostatka investicija i novca za elementarno odr`avanje objekata. 2001. Veliki broj izbeglica `ivi po kampovima u veoma lo{im uslovima. koji je veoma skroman. . Saobra}aj. du{evne bolesti. velikog priliva izbeglica i raseljenih lica (oko 800 000) koji su ostali bez stanova. U Srbiji ne postoji ta~an podatak o broju podstanara. 3. Odr`avanje zgrada. liftova. a deo njih su podstanari. bolesti respiratornog sistema. Od 1990. divlja gradnja u ovom periodu stvorila niz problema (Novi Sad). ^ak je i u jednom broju vojvo|anskih op{tina. te je putna mre`a izuzetno dotrajala. . imetka.komunalnog dela prihoda”.24 Deo ovog stanovni{tva je na{ao uto~i{te kod rodbine (ali je pad standarda sve njih u~inio podjednako ugro`enim). ba{ kao i sredstva javnog transporta. hidrofora. ~esto bio predmet manipulacija i ucena centralne vlasti ~ija je namera bila da stvori utisak o neefikasnosti i lo{em radu lokalnih vlasti (ka{njenje sa isporukom goriva koje su lokalne vlasti uredno pla}ale).4. pati usled vi{edecenijskog nepostojanja investicionih fondova.). Weekly Newsletter. Veliki broj gra|ana `ivi u (po kvalitetu ili veli~ini) neadekvatnim stanovima.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 261 funkcije i na najelementarniji na~in ostvarile. kao skupa delatnost. maligna oboljenja. godine sistem obrazovanja i zdravstva je pretrpeo ozbiljnu krizu. Deo prihoda op{tine dobijen od Republike naj~e{}e nije dovoljan ni da pokrije plate zaposlenih tako da op{tina mora da pokriva sve ostale potrebe iz tzv. U ovom periodu je u 54 % op{tina zabele`en znatan porast apsolutnog broja obolelih i umrlih lica (bolesti kardiovaskularnog sistema. kao i druge delatnosti. dijabetes itd. Ukupan broj korisnika centara za 24 CRNPS. Socijalno blagostanje i socijalna pomo} su delimi~no u nadle`nosti op{tina i u periodu do 1990. Nema evidencije o broju gra|ana bez stana. fasada je zakonom palo na osiroma{ene gra|ane tako da je slika gradova siva. deo je uspeo da se zaposli i integri{e u dru{tvo a deo je bio i ostao u izbegli~kim kampovima. To je jedna od retkih usluga u koju je uklju~en privatni sektor. pre svega padom plata zaposlenih i drasti~nim pogor{anjem uslova rada (dotrajala oprema. nedostatak investicija i lo{e odr`avanje). Veliki deo op{tina u Srbiji pati od urbanisti~kog i arhitektonskog haosa. velikog broja nezaposlenih.

godine iznosio je svega 3. godine re`im je podsticao ki~. kao i otpadnih voda (kanalizacije) su delatnosti koje se realizuju uglavnom monopolski. Milosavljevi} (ed). str. od ~ega je oko 90% doma}e stanovni{tvo a ostalo su izbegla/raseljena lica. ~i{}enje u nadle`nosti gradske slu`be za ~i{}enje itd. Karakteristi~ne grupe su: stara~ka doma}instva. Kod otklanjanja te~nih otpadnih materija kao glavni problemi javljaju se: slabosti sistema za pre~i{}avanje. {und i nacionalizam. nedostatak sistema za pre~i{}avanje.000. nezaposleni.4. Beograd. hrani i lekovima. . 211 . Tokom 1996. lo{ kvalitet vode itd.4.7% na Kosovu). videti: L.5. dotrajalost opreme. nedovoljni kapaciteti izvori{ta. skupljanje i uklanjanje sme}a (~i{}enje). ishrana u narodnoj kuhinji. Sakupljanje i odlaganje ~vrstih otpadnih materija je nere{eno u preko 70% op{tina. Socijalna stratifikacija.2% na teritoriji u`e Srbije i 1. Osetno su 25 M. broj primalaca socijalne pomo}i se drasti~no smanjio u ovom periodu. izazivaju}i zakoniti proces ugro`avanja osnovnih vrednosti civilizovanog dru{tva i kulture. 1998. sme{taj u domove ili porodice. Primitivizam je postao prirodni saradnik i oslonac takvog sistema koji nije {tedeo ni najosetljivije delove dru{tva: obrazovanje i {kolske programe. Socijalna politika u tranziciji.251. Mijanovi}. nesposobni za rad i deca bez roditeljskog staranja. godine. U obezbe|ivanju ovih usluga nema konkurencije i ne postoje privatno-javna partnerstva jer za razvoj preduzetni{tva ne postoji adekvatan ekonomski ambijent. Dovod vode.9 % u Vojvodini.2% ukupnog broja stanovnika (3.262 Srbija i Jugoslavija socijalni rad u Srbiji je 285. siromaštvo i javno blagostanje. pomo} u robi.25 Oblici pomo}i su: stalna socijalna pomo}. 3. Zakonom je na monopolski na~in ure|eno vodosnabdevanje u op{tini (vodovod je u nadle`nosti gradskog preduze}a vodovod). Prema istra`ivanju ra|enom 1997. nedovoljan kapacitet pumpi i nedostatak kolektora.6. topla voda i grejanje u nadle`nosti toplana. tako da je zastarelost infrastrukturnih objekata izuzetno ozbiljan problem. nekvalifikovani. neadekvatan kanalizacioni sistem. jednokratna nov~ana pomo}. 3. Osnovi problemi u vodosnabdevanju su: dotrajalost vodovodne mre`e. Romi. nadoknada pogrebnih tro{kova itd. Komunalni poslovi Obezbe|ivanje komunalnih usluga je va`no polje rada op{tine. Te usluge se godinama obezbe|uju na osnovnom nivou bez neophodnih ulaganja u infrastrukturne sisteme. Kultura Od 1990. 3. anga`ovanjem javnih preduze}a.

000. organizovanjem manifestacija itd. Polje kulture je bilo ozbiljno ugro`eno i stvaranje alternativne kulture je postalo `ivotna misija pojedinaca a kasnije i opozicionih op{tina i nevladinih organizacija te su ove promene i afirmacija drugih kulturnih vrednosti sna`no doprinele promeni re`ima. reka. tako da je naglo opalo ulaganje u ovu oblast. izgradnjom i odr`avanjem infrastrukture. Za{tita `ivotne sredine je oblast rada op{tine u kojoj je republi~koj vlasti data celokupna nadle`nost.udari blizu cilja”. U ovoj oblasti su ostvareni slabi rezultati. finansijske. imaju}i u vidu mnoge druge prioritete koje je ovo vreme donelo. Kultura je i ina~e oblast koja u kriznim i ratnim vremenima uvek prva strada. Republi~ka vlast u periodu od 1990. s tim {to treba imati u vidu da status nezaposlenih nije jasno definisan. Ova oblast je. a op{tina im poma`e manjim finansijskim sredstvima da pokrenu privatni biznis i tako zaposle nove radnike. Odvajanje iz bud`eta op{tina za ove potrebe je uglavnom znatno smanjeno. uz razne izgovore.).4. ali ni sredstava da i{ta urade. Sport i rekreacija su va`no polje aktivnosti op{tine koja se bavi stvaranjem uslova. podstaknu ekonomski preporod a time i zapo{ljavanje.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 263 poja~ani procesi patrijarhalizacije dru{tva i potiskivanja interesa i potreba `ena i dece. poreske) kojima bi mogle da privuku kapital. jer ne poseduju mehanizme (preduzetni~ke. posle bombardovanja 1999. u kojima su izazvane prave ekolo{ke katastrofe. da naprave projekte. . 3.. Podsticanje privrede i zapo{ljavanja Ukupan broj nezaposlenih u op{tinama Srbije je 665.7. Ipak se i tim uslovima sprovode programi podsticanja samozapo{ljavanja putem kojih se gra|anima poma`e da se prekvalifikuju. podzemnih voda i tla itd. da stvore uslove za prosperitet. kontinuirano gu{i pravo gra|ana na informisanje. postala jo{ aktuelnija. pogotovu za jedan broj op{tina (Pan~evo. zaga|ivanje vazduha. drakonskim kaznama svih medija za svaku kritiku koja . Op{tine mogu veoma malo da urade da podstaknu ekonomski razvoj. Akcija ga{enja slobodnih medija je sprovo|ena na razne na~ine: oduzimanjem predajnika lokalnih televizija (~esto kupljenih udru`enim novcem gra|ana). delimi~no i zato {to je nacionalna politika na ovom polju potpuno zatajila i ~esto je direktno stvarala nove izvore zaga|enja (fabrike bez filtera. Novi Sad. Kragujevac. Bor itd. pretnjama. premla}ivanjima pa sve do ubistva novinara.) delimi~no zato {to op{tine nisu imale nadle`nosti. Nezaposlenost poslednjih godina ima stalni trend pove}avanja.

kao jedan od najva`nijih ~inilaca svakog sistema upravljanja. timskog rada i partnerstava. tako da je ljudski resurs. Na~in obezbe|ivanja usluga U Srbiji uglavnom postoje op{tinska preduze}a za pru`anje usluga. pa je tako postala omra`ena me|u gra|anima.4. Na~in upravljanja op{tinama je dugo bio arhai~an. Od 2000. Oblici upravljanja Velike socijalne. Obezbe|ivanje javnog reda i mira Policija nije u nadle`nosti lokalne vlasti. 3. Izuzetak je napravljen samo u jednom broju gradova u kojima je ovakav monopolski na~in pru`anja usluga pokazao velike nedostatke (javni transport).9. Deo te reforme se odnosi i na vra}anje lokalne policije. znatno promenjen. republi~ka vlast je rotirala policiju iz jednog u drugi deo zemlje. nepravne i anarhi~ne dr`ave nisu bili povoljan ambijent za usavr{avanje sistema upravljanja ili za razvijanje ve{tina strategijskog upravljanja i planiranja. 3. niz drugih zakona je pravio ograni~enja ovim procesima koji su od izuzetnog zna~aja svuda u svetu.4. pa su uklju~ena i privatna preduze}a. formalno dao mogu}nost za anga`ovanje privatnih agencija putem konkursa za pru`anje usluga.1. godine imala op{tinsku svojinu koja je dono{enjem Zakona o svojini iste godine preneta na dr`avu.264 Srbija i Jugoslavija 3. na~ina rada.5. kombinovala je sa batina{ima da bi bili {to suroviji prema demonstrantima. Ovim je ozbiljno ugro`ena op{tina kao pravno i ekonomsko lice i tako je uveden jo{ jedan mehanizam zavisnosti lokalne od centralne vlasti. Centralizovan sistem vlasti i velika zavisnost op{tina od republi~ke vlasti u pogledu nadle`nosti. 3. Op{tinska svojina 3. neorganizovan.8. Ovo je jedno od prvih pitanja koja }e se menjati predstoje}om reformom. sa dominantnim . godine ova slu`ba je u{la u ozbiljne reforme.2. Slu`ba je centralizovana i tokom poslednjih 10 godina je ~esto bila kori{}ena kao aparat pritiska na gra|ane i opozicione lokalne vlasti. U talasu demonstracija posle bombardovanja.5. jer su i uslovi do skora bili neregularni. izvora sredstava kojima raspola`u. Iako je Zakon iz 1999. Vrste svojine Op{tina je do 1997. kao i ambijent nemoderne.5. demografske i ekonomske promene su znatno promenile socijalnu strukturu stanovnika u op{tinama.

~lana. gasom itd.vra}enih poreza".blago otvaranje vrata" procesima i mogu}nosti da se lokalna vlast (ba{ kao i drugi nivoi vlasti) pona{a sve vi{e kao ekonomski subjekt koji i sam stvara profit i zara|uje novac a ne samo tro{i. je po prvi put data mogu}nost da op{tine za obavljanje svojih poslova mogu da anga`uju privatna i fizi~ka lica. drugi gradovi 10% a op{tine 5%).. stav 2). Materija lokalnog finansiranja i finansija je u Zakonu detaljnije razra|ena od 46. Tokom poslednjih deset godina o~igledna je tendencija stalnog pada visine op{tinskih bud`eta.6. Ovo re{enje zna~i samo . uvo|enje informacionog sistema u op{tine i povezivanje u jedinstvenu mre`u su prioritetni zadaci na koje se tek kasnije mogu nadovezati u~enja o novim modelima i ve{tinama strategijskog upravljanja. 63). do 79. Bez takvih promena. To je dobro i zanimljivo re{enje jer ide ka ve}oj funkcionalnoj fleksibilnosti. Procesi modernizacije dr`ave. prikupljanje i sre|ivanje dokumentacije. snabdevanje elektri~nom energijom.6. op{tine nemaju uveden a pogotovu razvijen informacioni sistem.1. Ukupan obim sredstava kojima op{tine mogu da raspola`u ograni~ava se i procentima i apsolutnim iznosom (~l. ~esto op{tinama nedostaju najelementarniji podaci. 3. U Srbiji se ne primenjuje strategijsko upravljanje i planiranje. poslednji popis stanovnika je bio 1989. Popis. ali mu je neophodan odgovaraju}i ekonomski ambijent koji se mo`e stvoriti samo sprovo|enjem ekonomske reforme (uvo|enje tr`i{ne privrede. Model finansija je centalizovan. nefleksibilan i arhai~an. Op{tinske finansije Op{tine u Srbiji su finansijski zavisne od centralne vlasti. 49. 3. prestrukturisanje privrede).. Zakonom iz 1999. Prihodi u bud`etu Op{tine su finansijski zavisne od centralne vlasti jer najve}i deo bud`eta dolazi iz republike u vidu . transport. kao jedan od najva`nijih izvora lokalnih prihoda.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 265 uticajem politi~kih partija i u velikoj meri je uspeh op{tine zavisio od sposobnosti. kao i modela upravljanja predstavljaju jedno od najva`nijih polja rada nove vlasti. privatizacija.). ova re{enja ostaju prazno slovo na papiru. pored osnivanja javnih slu`bi. Ovim je formalno otvorena mogu}nost da se ranije tradicionalni poslovi lokalne zajednice putem konkursa dodeljuju privatnim agencijama (~i{}enje. Osnovna odlika ovog sistema je dosta velika zavisnost lokalne vlasti od republi~kog bud`eta i arbitrarnih odluka Vlade (~l. Na po~etku svake bud`etske godine . Procenti odvajanja za lokalne vlasti su i dalje prili~no niski (Beograd dobija 15% poreza na promet proizvoda i usluga. afiniteta i inicijativnosti op{tinskih funkcionera. godine.

Podeljeni porezi su svi ostali porezi i najva`niji su: porez na promet. Odobravanje ili odbijanje dozvole su prete`no bili politi~ki motivisani te su opozicione op{tine retko dobijale odobrenje. Nasuprot tome. surov i pervertiran. Radi ilustracije zanimljivo je pokazati kako je varirao udeo poreza na promet u Beogradu: 1994. prostor. dr`avna preduze}a itd. Name}e se zaklju~ak da je op{tina zavisna od }udi republi~ke vlade i njenih funkcionera. utoliko pre {to ostavljena sredstva nisu dovoljna ni za osnovne potrebe gra|ana. Ovakav centralizovan sistem lokalnih finansija ima mnoge nedostatke i svakako je nespojiv s razvojnim demokratskim modelom lokalne vlasti.3% poreza na promet ostvarenog na njegovoj teritoriji. naknada za kori{}enje komunalnih dobara od op{teg interesa (na poslovni prostor). godine grad je imao 16. objekti. Imaju}i uz to u vidu da je finansijska zavisnost sna`no ugro`avala dono{enje i realizaciju va`nih odluka od kojih je zavisio kvalitet `ivota gra|ana i efikasnost re{avanja. Op{tine uglavnom imaju dve vrste poreza: one koje neposredno ubiru i one koje im po naplati od gra|ana (osnova naplate mo`e biti veoma raznovrsna) prebacuje Republika. Ovaj sistem potpuno demotivi{e op{tinsku vlast za podsticanje ekonomskog razvoja i preduzetni~kih aktivnosti. . Uvid u nominalnu (apsolutnu vrednost) ovih sredstava ukazuje na jo{ drasti~niji pad koli~ine novca koju grad dobija iz ovog izvora. na imovinu. nov~ane kazne od prekr{aja itd. Neposredno ubirani porezi su lokalne komunalne takse. deo komunalnih taksi. nasle|e i poklone. prihodi koje ostvari op{tina poslovanjem i samodoprinos. Uvid u podelu poreza na promet kao va`nog izvora prihoda op{tine pokazuje svu provizornost i arbitrarnost ovog sistema.7%. odnosno Vlade Srbije. 12. organi unutra{njih poslova.) koristile su mnoge usluge op{tina kao {to su zgrade.266 Srbija i Jugoslavija Republi~ka vlada i nadle`no Ministarstvo za finansije odre|uju procenat i fiksni iznos poreza za svaku op{tinu. postaje jasno koliko je takav sistem bio {tetan. putevi a da op{tinama nisu pla}ale svoje obaveze. nesigurna u pogledu sredstava kojima mo`e da raspola`e i time unapred osu|ena da ne mo`e predvi|ati i planirati bilo kakve ozbiljnije aktivnosti. Op{tina dobija od Republike realizovan deo poreza koji joj je zakonom odobren i u trenutku kada dostigne taj limit sva ostala sredstva se prelivaju u republi~ki bud`et. godine (kad je dobio opozicionu vlast) svega 7%. porez na gra|evinsko zemlji{te. ~esto egzistencijalnih i veoma te{kih problema koje je dr`ava prebacila na teret lokalne vlasti.5%. Ova druga vrsta poreza je daleko ~e{}a. a 2000. rudnog blaga i lekovitog bilja na teritoriji op{tine. Pri podizanju cena usluga. 1996. naknada na kori{}enje {uma. na dohodak. op{tine treba da dobiju dozvolu odgovaraju}eg ministarstva. godine pada na 4. mnoge dr`avne agencije i slu`be (vojska. 1998.

doneta je grupa zakona u oblasti finansija. Bud`etski izdaci Rashodi koje imaju op{tine su izuzetno visoki i op{tine nemaju nikakvu mogu}nost da deo novca odvoje za neke ambicioznije projekte. godine bio 36 000 DEM {to je u to vreme bila alarmantno niska suma za grad te veli~ine (140 000 stanovnika) i sa tako velikim problemima (velika kriza ku}e . Finansiranje komunalnih poslova: vodovoda i kanalizacije. sme}a. da se u njega uvedu neki novi porezi i da se stvori osnova za planiranje. koji su usvojili izvesne promene ~iji je osnovi cilj bio da bud`et postane transparentan.5. kao i obra~unata vrednost inflacije. objekti. recimo. na`alost. grejanja. bud`et Kragujevca 1996.. samo za najneophodnije izdatke. Ni{a 12.4 miliona DEM. daleko prevazilaze sredstva kojima op{tina raspola`e. Novog Pazara .socijalni slu~aj").4 miliona DEM itd.2.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 267 Visina op{tinskih bud`eta je tokom poslednje decenije stalno padala i danas je ~esto neverovano niska. Pore|enja radi. prevoza i javnog saobra}aja itd.6. Novac kojim op{tine raspola`u je apsolutno nedovoljan za bilo kakve ozbiljnije poduhvate. Tako je.3 miliona DEM. bez obzira na to {to su raspolo`ive finansije izuzetno male. Ukupna suma svih op{tinskih bud`eta u Srbiji iznosi 900 miliona DEM i u proseku su bud`eti srpskih op{tina za oko 150 do 200 puta manji od bud`eta zapadnoevropskih op{tina. socijalnih davanja i pomo}i (dopunska davanja). godine jo{ preko pet puta smanjen i iznosio je svega 7 000 DEM. stanovanja. vozni park itd.Zastava” i otpu{tanje velikog broja zaposlenih napravila je od svakog tre}eg gra|anina ovog grada . alkohol i ostalu robu). Bud`et je 2000.11. planirani bud`et Kraljeva iznosi 11. dovoljno je. kanalizacija. . Stalna stavka bud`eta je finansiranje rada op{tinskih organa i javnih preduze}a. O balansiranju bud`eta ili savremenim finansijskim institucijama u protekloj deceniji skoro da nije moglo biti ni govora. zdravstva. zgrade. Tokom 2001. Realne potrebe u oblasti obrazovanja. godine bud`eti su uglavnom nominalno duplirani jer se u njih uklju~uju svi oni izvori koji su ranije bili u sferi sive privrede (porezi na cigarete.. Tokom aprila 2001. odnosno jedva je dovoljan da obezbedi tek neke osnovne potrebe najugro`enijih gra|ana. ulice. 3. kulture. U`ica . ~i{}enja. Veliki deo bud`eta se koristi da se obezbedi funkcionisanje osnovnih komunalnih delatnosti i veoma ~esto novac nedostaje za odr`avanje infrastrukturnih sistema (vodovod. kao i u radu brojnih asocijacija i udru`enja. Otuda je i stavka investicije u rashodima ili nepostoje}a ili zanemarljiva.3 miliona DEM.).

Osnov za ukidanje je izuzetno {irok: ugro`avanje op{tih interesa gra|ana (~lan 213). Od 1999. Zakonom iz 1999. Lokalnu vlast kona~no mo`e da ukine i republi~ka vlada bez ikakvog zakonski utvr|enog razloga za to. 2. 3.268 Srbija i Jugoslavija Povremeno je deo ovih problema re{avala centalna vlast. godine su izuzetno pro{irena ovla{}enja republi~kih izvr{nih organa (Vlade i ministarstva) uvo|enjem detaljnog nadzora u svim oblastima rada lokalnih vlasti i samouprave kao da je u pitanju dislocirana dr`avna uprava. Ruinirana slika Srbije je najbolji dokaz poraznosti dosada{njeg sistema i ovog na~ina upravljanja. prava i du`nosti ~oveka i gra|anina (to je . Kontrola lokalne vlasti od centralne Politi~ki sistem u Srbiji je centralizovan i lokalna vlast je zavisna od centralne. Iako su nadle`nosti dosta {iroko date (zakon ide u preterano normiranje) lokalna vlast je zavisna i nema dovoljno autonomije. U praksi se ~esto zaboravljalo na obavezu da se izbori ponovo raspi{u. je ugro`eno. 207. Za svaku odluku. Ova materija je obra|ena u {estoj glavi. da zahteva njeno korigovanje i da je ukine.7. Lokalna vlast je zavisna u procesima odlu~ivanja i dono{enja odluka. 1. i 213. 3. Op{tinsko ve}e se formira i upravlja op{tinom uz zakonsku obavezu da se posle godinu dana raspi{u lokalni izvori. izvr{avanje odluka i drugih akata (~lan 209) i uop{te rad lokalne vlasti i samouprave u celini poslova lokalnih vlasti (~lan 210) i da procenjuje kvalitet odluka i akata u zavisnosti od ostvarivanja ustavnih sloboda. Odnosi republi~kih organa i organa jedinica lokalne samouprave (~l. do 213). ne obavlja na . Ako jedinica lokalne samouprave. stanje je jo{ vi{e pogor{ano i ono malo autonomije koju je davao Zakon iz 1991. Odnos izme|u lokalnih i centralne vlasti 3. kojima se nadle`nosti op{tine tretiraju kao obaveze ~ije izvr{avanje nadgleda Ministarstvo. koja se mo`e primeniti na sve i Vladi daje izuzetno {iroka ovla{}enja). 203. Najproblemati~niji su ~lanovi 211.1. Lokalna vlast nema finansijsku autonomiju i finansijski je zavisna do centralne vlasti koja je koristila novac kao va`an instrument pritiska na opozicionu op{tinsku vlast i time je poku{ala da obezbedi krunski dokaz da su opozicione vlasti nesposobne za re{avanje problema. aribitrarno i zanemarljivo u ukupnoj veli~ini problema).kau~uk" norma.. po oceni Vlade i Ministarstva. i to uglavnom pred izbore (parcijalno. Ovaj ~lan je definitivno ugrozio temelje postojanja lokalne samouprave. akt ili normu republi~ka vlada mo`e da proceni da je neprihvatljiva. i 208). Ministarstvo za lokalnu samoupravu ima pravo da kontroli{e na~in rada i dono{enje akata (~l.7.

opozicione partije i sektor nevladinih organizacija. zbog prirode prethodnog re`ima i krutosti njene politike naj~e{}i oblici pregovaranja su bili pritisci i demonstracije. Oblici dijaloga Srbija je u periodu od 1990. umesto da bude partner lokalnoj vlasti u re{avanju mnogih problema. On je.2. unosili su alternativne oblike kulture i vr{ili svojevrsan pritisak na republi~ku i saveznu vlast da pristane na pregovore i da pro{iri politi~ko polje dogovaranja. kao va`an deo civilnog dru{tva. Jedini . 3. Ovim mehanizmom se uspostavlja nagla{eno tutorski odnos nad lokalnom vla{}u. kojim je Vlada mogla po svom naho|enju da uvede privremene mere. i protivustavan. godine op{tine u Jugoslaviji su imale bogatu me|unarodnu saradnju u~estvuju}i u raznim oblicima op{tinske saradnje. godine bila autoritarno dru{tvo u kojem je umesto kulture dijaloga vlast nametala kulturu dominacije. uz jo{ ve}u arbitrarnost. dakle. saradnje i partnerstva kao temelja civilnog dru{tva. tolerancije. 3. tek predstoje. Ovo je model potpune nesigurnosti i arbitrarnosti kojim se name}e interventni. Mogu}nost op{tine da za{titi svoja prava je izuzetno mala. Republi~ka vlast je. bratimljenja itd. ista materija se u novom zakonu javlja u ~lanu 213. Asocijacije lokalne vlasti u odbrani svojih interesa Zakon predvi|a mogu}nost da se op{tine udru`uju i sara|uju sa drugim op{tinama. Vlada raspu{ta skup{tinu op{tine i obrazuje op{tinsko ve}e koje }e obavljati poslove skup{tine op{tine. do 2000.7. U periodu pre 1990. ukinut i sporan ~lan 45. i to na neodre|eno vreme. Ovaj Zakon ne daje nikakvu autonomiju lokalnoj samoupravi i lokalna vlast se stavlja u vi{estruko zavisnu poziciju i potkopava temelje lokalne vlasti. Procesi uspostavljanja i oboga}ivanja dijaloga. Iako je ukidanjem Zakona o lokalnoj samoupravi iz 1991. arbitrarni i partijski na~in organizovanja lokalne vlasti. hijerarhije i prinude.napredak" je napravljen u tome {to je to vreme ograni~eno na godinu dana. ka`njavaju}i ih time za izbor koji su napravili na lokalnim izborima..3. bila ne samo neutralna ve} i direktan protivnik koji je i sam produbljivao probleme na {tetu gra|ana.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 269 zadovoljavaju}i na~in poslove iz svoje nadle`nosti. Na`alost. Ova procena Republi~ke vlade je potpuno arbitrarna i ne tra`i se ~ak ni obrazlo`enje tako drasti~nog ~ina kojim se poni{tava volja gra|ana iskazana prilikom izbora organa lokalne samouprave. . Gra|ani.7.

dolazi do formalnog spajanja SKOGJ i Asocijacije. Centar za politi~ke studije. kao {to su: deljenje energenata. Ona pokre}e niz aktivnosti sa ciljem zajedni~kog rada. pomo}i. koja je registrovana kao nevladina organizacija. ratovi i izolacija. Centar za liberalne studije. ova saradnja se razvijala. Gra|anski parlament Srbije itd. ja~anjem demokratskih institucija i procesa (CeSID . pomo} pri uspostavljanju veza i bratimljenja sa op{tinama i gradovima Evrope i sveta. me|u kojima su bili i najve}i gradovi u Srbiji (60% populacije Srbije). za{tite svojih interesa. godine imala veoma va`nu ulogu u saradnji op{tina i gradova.7. saradnja postaje izuzetak. uspostavljanju saradnje sa op{tinama van na{e zemlje itd. do 1999. pribli`avanjem Evropi. Zahvaljuju}i demokratski orijentisanim politi~kim partijama. Neke od najzna~ajnijih su: Agencija za lokalnu demokratiju . nevladinom sektoru i podr{ci me|unarodne zajednice. Kada je opozicija 1997. evropskoj kulturi i njenim standardima (Evropski pokret).Centar za slobodne izbore i demokratiju). PALGO centar. pitanjima za{tite i unapre|enja ljudskih prava (Centar za antiratnu akciju). ~ime je konferencija dobila novi zna~aj. za{titom `ivotne sredine (Ekolo{ki centar) itd. snagu i funkcije. Savez za razvoj lokalne samouprave u gradovima i op{tinama. Do danas je ova organizacija ostvarila neke bitne aktivnosti. kada po~inju sukobi. . prekograni~na i drugi vidovi saradnje itd. u razmeni iskustava.270 Srbija i Jugoslavija Od 1990. projektima ekonomskog razvoja (G 17 i G17+. 3. Nevladin sektor U periodu od 1996. opozicione op{tine stvaraju Asocijaciju slobodnih gradova i op{tina Srbije. Od 5. Centar za razvoj neprofitnog sektora. Stalna konferencija op{tina i gradova Jugoslavije (SKOGJ) je asocijacija koja je pre 1990.Subotica. godine broj nevladinih organizacija u Srbiji je dvostruko pove}an. postajala sve sna`nija i kona~no je zna~ajno doprinela ja~anju i pobedi demokratskih procesa u Srbiji. Ve}ina ih se bavi podizanjem politi~ke kulture i ja~anjem demokratije. unapre|enja kvaliteta rada i re{avanja izuzetno te{kih problema sa kojima se ove op{tine suo~avaju. U Milo{evi}evom re`imu ova institucija se potpuno pasivizirala. Centar za demokratsku kulturu. te su ovi oblici saradnje dugo ostajali u rudimentarnim oblicima. godine pobedila u 44 op{tine. a ta tendencija se nastavila i nadalje. Savez za odr`ivi razvoj).4. oktobra 2000. organizovanje savetovanja i okruglih stolova. prikupljanje i razmena informacija. Oko 50 nevladinih organizacija se bavi pitanjima razvoja lokalne zajednice i lokalne demokratije. Jedan broj opozicionih op{tina je poku{avao da uspostavi vezu sa svetom ali su dr`avne vlasti pravile mnoge prepreke.

. Smisao uvo|enja proporcionalnog sistema je bio da .8. te da se jo{ mnogo mo`e uraditi na ja~anju gra|anskog dru{tva u Srbiji. Lokalni izbori Izbori su va`an institut izbora i legitimizacije organa vlasti.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 271 Zanimljivo je pomenuti jedan broj koji se bavi pitanjima regionalizacije (Banatska inicijativa. ~lana). taj broj ne bi smeo. Ta tendencija je maksimalno oja~ana 1997. da bude ispod 6 odbornika (~ak i bez utvr|ivanja gornje granice).). a u 45 op{tina ne postoji nijedna. a 1998. godine. Po svim pravilima izbornih zakona.seku male partije. i da nagla{eno veliku prednost daju najve}oj partiji. Centar za regionalizam. 3. Banatski forum. ako se u op{tini ne sprovedu izbori ili se skup{tina op{tine ne konstitui{e u roku od 60 dana od dana izbora. Promenama tipa i na~ina izbora centralna vlast je poku{avala da napravi {to bolji ambijent za svoje partije a {to nepovoljniji za opozicione. postojala tri razli~ita izborna sistema za lokalne izbore (proporcionalni. Danas u ve}ini zemalja razvijenog sveta reforme lokalnih izbora se odnose na {to adekvatnije predstavljanje socijalne strukture gra|ana u organe vlasti. je predvi|eno da se u svakoj izbornoj jedinici bira od 3 . ve}inski sa 2 i ve}inski sa 3 kandidata). od 120. U Srbiji su pre 1999. do 172. zbog ve}e demokrati~nosti. Priroda i na~in izbora govore dosta o demokratiji. {to adekvatnije iskazivanje volje gra|ana i ograni~avanje uticaja partija posle ~ina izbora a u jednom broju zemalja i u tom ~inu (nepartijski izbori). Zakon iz 1999.. odnosno adekvatnijeg predstavljanja. ostavljaju}i da poseban zakon o izborima reguli{e veliki deo te materije. stav 3). bio izuzetno va`an u procesu prevrata re`ima 2000. kada je predvi|eno da se u svakoj izbornoj jedinici bira po jedan odbornik (~lan 124. I pred velikog prodora ovih organizacija i bogatstva programa i sadr`aja koji je. Vlada obrazuje op{tinsko ve}e (~lan 159).5 odbornika. Dobro je i na~elno demokratsko re{enje u ~lanu 124. Tekst zakona je prili~no apokalipti~an: . kojim se utvr|uje da se u svakoj izbornoj jedinici odbornik bira na pribli`no isti broj bira~a. pri ponovnim i dopunskim izborima. U nacrtu zakona o lokalnoj samoupravi iz 1997. manje i razdrobljene partije se tako sna`no potiskuju (opozicija je dugo imala problem da se ujedini i zajedni~ki organizuje). po nekim procenama. osim u brdsko-planinskom podru~ju koje je manje nastanjeno. Zakon ure|uje da. Manjinske. delimi~no obra|uje materiju izbora (odeljak V. treba imati u vidu da je svega 6% stanovnika uklju~eno u njihov rad. bio je preuzet proporcionalni sistem sa saveznog nivoa. Gra|anski parlament [umadija itd.

2. da omogu}i postojanje i raznih oblika funkcionalnih jedinica. univerzalni lek zakonodavca je da Vlada obrazuje op{tinsko ve}e koje }e dobro da radi. Ustavom i zakonima treba otvoriti . kao i razne neobja{njive situacije u kojima lokalne vlasti nisu u stanju da re{avaju svoje probleme. 3. modernizaciju dr`ave (stvaranje ideolo{ki neutralne. Da obezbedi dovoljnu autonomiju lokalnoj samoupravi. Oblici neposredne demokratije Op{tine u Srbiji su tradicionalno dugo imale i koristile razne institute neposredne demokratije. 3. grad. ako se takve neda}e i o~ekuju. utemeljenje pravne dr`ave i vra}anje poverenja gra|ana u politi~ke institucije.8.272 Srbija i Jugoslavija predvi|a ratne situacije. Umesto. koja je suverena u obavljanju poslova iz te nadle`nosti. Otuda bi zakonska i ustavna materija lokalne samouprave trebalo da zadovolji slede}e zahteve: 1. decentralizaciju. Da stvori prostor za razvoj politipskog sistema. da republi~ka vlast. racionalne. podsticanje profesionalizacije itd. {to se odnosi na: a) tip i vrstu jedinica lokalne vlasti. okrug. Politi~ka reforma podrazumeva garantovanje za{tite ljudskih prava i sloboda. elementarne nepogode. radikalno smanjenje dr`avno-ekonomske intervencije i prepu{tanje mnogih va`nih regulatornih uticaja tr`i{tu. pomogne lokalnim vlastima da otklone te{ko}e. Ustav i Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|aju mogu}nost da gra|ani koriste referendum. prelazak na tr`i{nu ekonomiju.1. b) postojanje specifi~ne pluralne i raznovrsne mre`e nivoa organizacije vlasti (op{tina. Integracija u savremeni svet i Evropu tra`i moderan koncept lokalne samouprave koji je politipski i funkcionalan a sve vi{e i preduzetni~ki. 4. zbor gra|ana i gra|anske inicijative kao instrumente direktne demokratije. Ova re{enja su dala Vladi prevelika prava i vlast u odnosu na op{tine. precizira i za{titi izvorne nadle`nosti lokalne samouprave. obezvredila zna~aj ~ina izbora i time ugrozila smisao postojanja lokalne vlasti. c) partnerski tip odnosa izme|u raznih vlasti i d) postojanje fleksibilnog modela organizacije lokalne vlasti. objektivne i efikasne dr`ave). Pored op{tina kao osnovnih teritorijalnih zajednica. U sferi ekonomije se obe}ava privatizacija. PRAVCI BUDU]E REFORME SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI Osnovna pretpostavka za reformu sistema lokalne samouprave je radikalna ekonomska i politi~ka reforma. region). Program Vlade Srbije fokusira upravo ove probleme kao najva`nije ciljeve predstoje}ih reformi. kao partner. dekoncentraciju i regionalizaciju.

U procesu politi~kog i pravnog oblikovanja konkretnih institucija i aran`mana bitno je to shvatiti kao trajan proces. 5. Za po~etak je preporu~ljivo uzeti samo osnovne i zaista neophodne institucije i razviti osetljivost za zakone tr`i{ta. gradona~elnik . funkcionera i slu`benika. bilo bi dovoljno za po~etak dati mogu}nost lokalnim vlastima da biraju izme|u modela: ve}e . obezbe|ivanja ekonomi~nosti. teritorijalne i funkcionalne zajednice itd. kao najva`nije. Ustavom i zakonima obezbediti organizacionu i institucionalnu fleksibilnost modela organizacije lokalne vlasti. aktivnosti i rada njenih organa. 6. za zahteve koje name}u procesi integracije i. izuzetan pa i presudan zna~aj ekonomskih i funkcionalnih razloga i principa pri i tokom opredeljivanja za svaki od ovih nivoa vlasti. Op{ina kakvu trenutno poznajemo u pogledu veli~ine mo`e biti dobra osnova sistema lokalne samouprave. u tom kontekstu posmatrane potrebe gra|ana.) ima izuzetan zna~aj. kontroli ustavnosti i zakonitosti akata. Na~elno utvrditi da su odnosi izme|u razli~itih nivoa vlasti pre svega partnerski a ne hijerarhijski. Zna~aj ekonomskih procesa u utvr|ivanju regionalne strukture Srbije.gradski menad`er i ostaviti im na~elnu mogu}nost da stvaraju i uklju~uju neke nove aran`mane ili institucije. Ova normativna re{enja treba da budu u duhu nu`nosti demokratizacije lokalne vlasti ali i profesionalizacije. gradske i velike gradove.gradona~elnik. Ustavom treba precizirati mogu}nost ali ne i obavezu formiranja okruga. uspe{nosti i efikasnosti u radu lokalnih organa. ba{ kao i centralna vlast. gradova sa razli~itim statusom itd. raznih zajednica i dru{tva u celini. .ve}e i ve}e . Tra`enje najadekvatnije veli~ine je proces balansiranja u tr`i{tnim uslovima i praksi izme|u neophodnog demokratskog karaktera ove zajednice i dovoljne veli~ine da bi bila nosilac poslova ekonomskog razvoja.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 273 dovoljan prostor za postojanje raznovrsnih lokalnih zajednica: seoske. gradova i regiona i naglasiti. 4. Principi efikasnosti i utvr|ivanja cene ko{tanja vlasti su nezaobilazni i veoma va`ni. kao i celokupne teritorijalne organizacije (postojanje okruga. osim politi~kih. Treba o~ekivati da ta struktura bude funkcionalna ali i asimetri~na (to je slu~aj u ve}ini razvijenih zemalja). kao i svest da teritorijalna organizacija koja nema duboko funkcionalnu opravdanost lako zna~i preteranu institucionalizaciju i birokratizaciju. inicijativa i davanja adekvatnih usluga gra|anima. da se centralna vlast ne sme uplitati u polje nadle`nosti lokalne vlasti i da lokalna vlast samo podle`e.

274 Srbija i Jugoslavija Obezbediti dovoljnu finansijsku autonomiju (garantovati dovoljne. bud`eta i preraspodele je svakako va`an ~inilac modernizacije dr`ave i lokalne vlasti. koriste se znanja profesionalaca. veli~ine i strukture izbornih jedinica treba se zalagati za relativnu ujedna~enost izbornih uslova za sve gra|ane. – Precizirati i ograni~iti ulogu politi~kih partija u izbornom procesu. – Naglasiti princip obezbe|ivanja {to je mogu}e adekvatnijeg predstavljanja populacije date op{tine (grada) po socijalnim. kulturnim. Ure|enjem ove materije lokalnoj zajednici treba ostaviti dovoljno prostora da iska`e svu slo`enost svojih funkcija i poslova. tako da i u na{im normativnim aktima mora biti adekvatno ure|ena da bi bila upori{te uspe{nom funkcionisanju celine sistema. podsticanje ekonomskog razvoja i zara|ivanje novca pru`anjem usluga. Lokalna vlast nije samo pasivan receptor razvojnih i ekonomskih tendencija i procesa ve} je va`an nosilac tih promena. Lokalne vlasti i zajednice vi{e ne smeju da budu finansijski i na druge na~ine dr`ane u zavisnoj poziciji. Model upravljanja Normativnim uvo|enjem i za{titom sistema strategijskog i preduzetni~kog upravljanja u celom sistemu pa i lokalnim zajednicama obezbe|uju se prednosti moderne. potencijali i talenti gra|ana. polnim.1. participacija gra|ana a time se bolje koriste lokalni izvori. njihov podstreka~ i kreator. Ovim reformama je neophodno otvoriti dovoljno prostora za preduzetni~ke aktivnosti lokalne vlasti u privla~enju kapitala na svoju teritoriju. Problematika finansija. Utvrditi demokratske osnove lokalnih izbora: – Pri utvr|ivanju broja. Ovaj model u {irem smislu re~i podrazumeva uspostavljanje modela decentralizovane tr`i{ne redistribucije. Otuda se menja i tip njene organizacije – institucije su fleksibilnije. 4. Bitno je obezbediti neophodnu podr{ku praksi privatno-javnih ili privatnih partnerstava kao sve prisutnijeg a u mnogim zemljama nezamenljivog na~ina anga`ovanja lokalne zajednice u ekonomskom razvoju i obezbe|ivanju {to kvalitetnijih a {to jeftinijih usluga gra|anima. obrazovnim i drugim osobinama. Celina poreskog sistema treba da bude funkcionalna i racionalna i da odrazi partnerski odnos centralne i lokalnih vlasti u distribuciji dobara i novca. podsti~e se lokalna inicijativa. sigurne i stalne izvore prihoda). Preporu~iti oblike slobodnog mandata za op{tinske odbornike. Naglasiti da je osnovni cilj izbora stvaranje skup{tine i drugih organa vlasti koji rade u op{tem interesu i za javno dobro svih gra|ana. efikasne i uspe{ne dr`ave i vlasti. Ovim modelom i .

Osnovna re{enja zakona su slede}a: U pravljenju zakona se izbeglo preterano normiranje. Ma|arska). podrazumevaju}i da sve {to nije zabranjeno bude dozvoljeno. na~in regulisanja ove oblasti i specifi~nosti lokalnih zajednica i vlasti danas. odnosno da bude prepu{teno kreaciji prakse i aktera. obezbe|ivanju i pru`anju usluga (izrada kriterijuma i standarda).2. – Podsticati kori{}enje konkursa kao nezamenljivog instrumenta za obezbe|enje objektivno najkvalitetnijih i najjeftinijih usluga. godine grupa eksperata PALGO centra (nevladina organizacija) po~ela je izradu novog. Va`an deo rasprava su oblici uklju~ivanja stranih eksperata i predstavnika evropskih zemalja koji su pokazali veliki interes za ova re{enja i spremnost da pomognu u pobolj{anju re{enja i harmonizaciji teksta ovog zakona sa evropskim standardima i normama. . Istovremeno su otvorene brojne stru~ne i javne rasprave radi prikupljanja sugestija i inicijativa svih zainteresovanih lokalnih zajednica i gra|ana posredstvom Stalne konferencije gradova i op{tina Jugoslavije ili na drugi na~in. Hrvatska. Projekat je finansirao Local Government and Public Service Reform Initiative (LGI) . Od jeseni 2000.Program za reformu lokalne vlasti i javnih usluga (Budimpe{ta) i prva verzija zakona je dovr{ena 10.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 275 na~inom upravljanja se pove}ava {ansa za uspe{no. Tekst je dat Vladi Srbije i nadle`nom Ministarstvu za lokalnu samoupravu na pretres. i Nova Demokratija 1997). {to zna~i da je zakon uredio samo osnovne principe. iskustva okolnih zemalja u tranziciji (Makedonija. Normativna re{enja su ura|ena tako da obezbede moderan sistem lokalne samouprave i vlasti kao osnovu i temelj demokratije. februara 2001. imaju}i u vidu pomenute tekstove. 4. razvojne trendove i tendencije razvijenog sveta. Crna Gora. demokratskog i razvojnog zakona. efikasno i relativno jeftino re{avanje veoma kompleksnih i slo`enih problema savremenih lokalnih zajednica (posebno u velikim gradovima). modernog. Novi predlog zakona o lokalnoj samoupravi Vi{e puta su u Srbiji razne radne grupe radile na nacrtima zakona o lokalnoj samoupravi (Asocijacija slobodnih gradova i op{tina Jugoslavije 1997. Ovaj zakon je sistemskog karaktera a njegova neophodna pretpostavka su promene Ustava i zakonske reforme u sferi ekonomije i politi~kog sistema. – Podsta}i uklju~ivanje mehanizama fleksibilnog nagra|ivanja zaposlenih prema u~inku (zna~ajan motivacioni mehanizam). – Otvoriti prostor za uvo|enje mehanizama merenja i stalnog pra}enja svih faza u kreiranju.

tako da finansijska autonomija postaje temelj lokalne autonomije. ^injenica je da razli~iti modeli daju bolje ili lo{ije efekte pa je ovaj predlog uveo mogu}nost da op{tine biraju aran`man vlasti koji im odgovara. ~i{}enje i odvod sme}a i kanalizacija. saobra}ajna infrastruktura i saobra}aj. muzeji.mini revolucija" u politi~koj kulturi jer mi nikada do sada nismo imali ovakvu slobodu eksperimentisanja sa razli~itim institucijama i aran`manima vlasti. bioskopi).3. domovi zdravlja. Ovaj predlog zakona daje precizne i ne{to ve}e izvorne nadle`nosti lokalne zajednice. od kojih su skoro tre}ina norme koje reguli{u finansijska pitanja. Prvi model je evropski model slabog gradona~elnika (ve}e gradona~elnik). U oblasti finansija je napravljena najve}a novina jer. lokalni putevi. otvara joj dovoljne razvojne mogu}nosti i dovoljan prostor za funkcionisanje u tr`i{nom ambijentu. Ovim postaje jasnije da je najva`niji cilj postojanja lokalne vlasti pru`anje kvalitetnih. 4. institucije kulture (pozori{ta. biblioteke. kao {to su: snabdevanje vodom..276 Srbija i Jugoslavija Ova verzija je jedan prili~no liberalan zakon koji reguli{e osnovne principe. Danas se posebno pokazalo da je lokalna zajednica mnogo adekvatniji nivo za re{avanje velikog broja pitanja. lokalnoj zajednici su dati dovoljni. socijalna za{tita. pored redovnih izvora bud`eta. Ova mogu}nost predstavlja svojevrsnu . Otuda je ova mogu}nost izbora veoma va`na i ima}e vremenom veoma konkretne efekte. Ovaj zakon je krajnje funkcionalan i daje lokalnoj zajednici dovoljnu autonomiju. Tekst ovog zakona samo otvara mogu}nost da se op{tine udru`uju u okruge i regione. planiranje uop{te i podsticanje ekonomskog razvoja. sport i rekreacija. jednostavno je pisan i ima svega 154 ~lana. To su one nadle`nosti koje lokalne zajednice tradicionalno imaju u svim razvijenim zemljama. energijom i gasom. To je osnova nastanka razvijene teritori- . sigurni i stalni izvori finansiranja. urbanisti~ko planiranje. gradnja. Nivoi organizovanja vlasti Zakon o lokalnoj samoupravi podrazumeva decentralizaciju koja zna~i da centralna vlast vi{e nije ta koja mo`e re{avati veliki broj problema i da je decentralizacija svakako saglasna evropskim trendovima. vrti}i. {kole. stanovanje. efikasnih i {to jeftinijih usluga gra|anima.ve}e) i tre}i model gradskog manad`era (ve}e menad`er). drugi je ameri~ki model jakog gradona~elnika (gradona~elnik . Da bi se te nadle`nosti uspe{no realizovale. a gradske op{tine u gradove. Ovim predlogom zakona otvorena je mogu}nost da op{tina bira izme|u tri organizaciona modela upravljanja lokalnom zajednicom. ovaj predlog zakona otvara mogu}nost da lokalna vlast puni bud`et tako {to }e i sama zara|ivati novac i privla~iti investicioni kapital i privatnike radi ekonomskog razvoja op{tine.

Otvorena je mogu}nost da u multietni~kim sredinama postoji savet za etni~ka pitanja u kome bi se preventivno razmatrali problemi me|usobnih odnosa gra|ana razli~itih etniciteta i podsticao kvalitet njihovog zajedni~kog `ivota i odnosa. obavlja klasi~ne izvr{ne funkcije i mo`e ga birati skup{tina ili neposredno gra|ani.). Otvorena je mogu}nost izbora op{tinskog. U op{tinama je otvorena mogu}nost opcionog izbora jednog broja instituta. Ombudsman je organ koji se opciono nudi op{tinama. Tako|e. koji bi imao u nadle`nosti pojedina~nu analizu svih pojava ugro`avanja autonomije lokalne vlasti i podsticanja i ja~anja lokalne samouprave. dok su drugi sugerisali ve}i broj predstavnika u skup{tini. sa ciljem da ostvare zajedni~ke potrebe koje op{tine samostalno ne bi mogle da realizuju. odnosno gradskog arhitekte. obavezan organ jeste savet za za{titu lokalne samouprave. odnosno gradska uprava i dalje ostaje va`an deo strukture op{tinske vlasti i bavi se realizacijom svih poslova koji su u nadle`nosti izvr{ne vlasti. ru{enje bespravno podignutih objekata itd. kao i zna~aj njihovog racionalnog pristupa izboru institucija i aran`mana vlasti. Zanimljiva novina je i mogu}nost udru`ivanja op{tina u funkcionalne distrikte i ohrabrenje je op{tinama da koriste ovu formu sa drugim op{tinama. koji bi trebalo da pomogne u re{avanju urbanisti~kog i arhitektonskog nereda i haosa koji vlada Srbijom i zaustavi negativne pojave u toj oblasti. Na kraju. Gradski menad`er bi bio u ugovornom odnosu sa op{tinom a svojim profesionalizmom bi doprinosio kvalitetu rada lokalne vlasti. Skup{tina je i dalje osnovni organ vlasti. veoma va`an. {to je fleksibilan pristup imaju}i u vidu razli~ite potrebe op{tina. Na raspravi o predlogu zakona ~ule su se razli~ite sugestije o njenoj veli~ini i broju predstavnika u njoj. nered. Ovaj zakon je predvideo postojanje lokalne policije koja bi bila nadle`na da obezbedi sigurnost gra|ana od sitnijih kriminalnih dela (sitne kra|e. On je gra|anski branilac i pretpostavlja se da bi se za tu funkciju birala ugledna li~nost koja nije ko- . Op{tinska. kao i da poma`e pri inspekcijskim poslovima i realizovanju odluka skup{tine (iseljenje. Ovaj predlog zakona je ukinuo izvr{ni odbor. Nala`enje prave mere zavisi od cilja koji se `eli posti}i i ovaj predlog ide na blago smanjivanje u odnosu na dosada{nji broj predstavnika. odr`avanje javnog reda i mira). Gradona~elnik je predstavnik izvr{ne vlasti i imenuje svoj tim (kabinet).Uporedna iskustva lokalnih samouprava 277 jalne mre`e sistema lokalne vlasti i ova materija treba da bude razra|ena u zakonu o teritorijalnoj organizaciji. predvi|ena je mogu}nost postojanja gradskog menad`era (City manager) koga bi imenovala skup{tina na predlog gradona~elnika. Neki smatraju da skup{tina treba da ima manji broj predstavnika i da se zove savet (ameri~ki model). Sekretar skup{tine kontoli{e rad uprave.

{to je va`na osnova za stalno usavr{avanje i napredak sistema u celini. Ovaj predlog zakona precizno utvr|uje nadle`nosti lokalne vlasti i ne dozvoljava centralnoj vlasti da naknadno interveni{e ili ukida neka od prava lokalne zajednice. . Na ovaj na~in je obezbe|ena za{tita gra|ana od zloupotrebe lokalnih organa vlasti. a to su kvalitet usluga i kvalitet `ivota u op{tini. {to je jedan od va`nih ciljeva nove vlasti. Nadle`nost ovog organa je reagovanje na sve prijave nepravdi. {to je veliki korak napred imaju}i u vidu na{u dosada{nju praksu. To otvara mogu}nost da gra|ani neposrednije shvate da od njihovog izbora zavisi i krajnji efekat. Ukoliko Skup{tina Srbije proceni da je ta mera neophodna.278 Srbija i Jugoslavija rumpirana i koja se pokazala kao beskompromisan borac za op{te interese. Op{tine opet dobijaju mogu}nost da se me|usobno porede i u~e jedne od drugih (u~enje iz iskustva). Svaka op{tina }e mo}i da proceni koji joj od ponu|enih organa odgovaraju. postavlja op{tinsko ve}e i u periodu od najdu`e 3 meseca raspisuje nove izbore. ona raspu{ta skup{tinu op{tine. nepravilnosti i problema koje gra|ani imaju u op{tini. Odnos centralnih i lokalnih vlasti u ovom predlogu odlikuje precizno razgrani~enje nadle`nosti. Ombudsman na lokalnom nivou mo`e doprineti vra}anju poverenja gra|ana u politi~ke institucije. Za slu~aj velikih poreme}aja rada op{tinskih organa kojima se ozbiljno ugro`avaju prava gra|ana. ali na na~in koji ne ostavlja mogu}nost manipulacije i pritisaka republi~kih organa na lokalne. uz mogu}nost javne kontrole i kritike oba nivoa vlasti. mo}i }e da kombinuje razli~ite opcije i da ustanovi meru izme|u cene te vlasti i beneficija koje iz takve kombinacije dobija. Vlada Srbije ima prava da predlo`i Skup{tini Srbije da raspusti skup{tinu op{tine.

279 Objavljivanje ove knjige omogu}ili su: Fond za otvoreno dru{tvo Fondacija Konrad Adenauer .

. Bibliografija uz pojedine radove. 13 .Napomene uz tekst. : tabele 23 cm Tira` 500.280 str.Zbornici COBISS-ID 97653004 . .18 uvodne napomene Mijat Damjanovi}. Beograd 342.25 (082) UPOREDNA iskustva lokalnih samouprava [prevodioci Branka i Charles Robertson] Beograd : Magna agenda.Str. ISBN 86-83775-05-4 a) Lokalna samouprava .280 CIP . .Katlogizacija u publikaciji Narodna biblioteka Srbije. 2002 (Beograd : ^igoja {tampa).

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful