1 l

2

UPOREDNA ISKUSTVA LOKALNIH SAMOUPRAVA Izdava~: MAGNA AGENDA Za izdava~a: Mijat Damjanovi} Prevodioci: Branka i Charles Robertson Lektor i korektor: Irena Popovi} Dizajn: Du{an Damjanovi} Tira`: 500 Priprema i {tampa:

ISBN 86-83775-05-4 Copyright, 2002 MAGNA AGENDA, Beograd
Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne mo`e biti kori{}en bez dozvole autora, u pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze 1000 re~i) za potrebe prikazivanja i profesionalnog rada.

3

UPOREDNA ISKUSTVA LOKALNIH SAMOUPRAVA

Beograd, 2002

4

5

SADR@AJ UVODNE NAPOMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Gerd Schmidt-Eichstaedt OSNOVNE KARAKTERISTIKE I NAJVA@NIJI PREDUSLOVI ZA IZRADU I IMPLEMENTACIJU ZAKONA KOJIMA SE REGULI[E LOKALNA SAMOUPRAVA U NEMA^KOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. [IRI KONTEKST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 1.1. Organi lokalne samouprave i garancija na lokalnu samoupravu . . . . . . .19 1.2. Teritorijalna reforma op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20 1.3. Vrste lokalnih teritorijalnih jedinica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 1.4. Finansiranje op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 2. ORGANIZACIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 2.1. Vrste poslova lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 2.2. Lokalna organizacija u resorima i slu`bama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 2.2.1. Nivo rukovodilaca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 2.2.2. Struktura slu`be . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29 3. ^INJENICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 3.1. Status i pravne obaveze op{tina kao organa javnog prava: sopstvena odgovornost u okviru zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 3.2. Pravni osnovi za delovanje op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 3.3. Op{tina kao nivo ustavnopravno zagarantovane lokalne autonomije . . . .37 3.4. Op{tine kao lokalna zakonodavna tela u okviru svoje statutarne autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 3.5. Op{tine Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 Mark Sheldrake KARAKTERISTIKE I TRADICIJE LOKALNE UPRAVE U VELIKOJ BRITANIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 1. RAZVOJ LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 1.1. Evolucija moderne lokalne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

. . . . . . . . . . . . . . . . . PRAVO NA AUTONOMIJU NACIONALNOSTI I REGIJA . . . . . . . . . . . . . Strategija zajednice . . . . . . . . . Planovi za modernizaciju . . . Izbori . . . . . . . .69 2. . . . . . . . . . . . .70 . . . . . .2. . . . . . . . . . . . Modernizovanje javnih slu`bi . . Priroda i sadr`aj Statuta . . . Dobrobit i planiranje zajednice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 2. . . . Ostvarenje vizije . . . .3. .43 2. . . . . . .2. . . . . . .1. . . . . . . . .58 4. . . . . Javier Pinazo Hernandis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . Distribucija ovla{}enja . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65 2. .43 2. . . . . . . . . . . . . . .5. .56 4. . . . . . .6.67 2. . . . . . . . . . . Poduke iz promena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63 [PANSKI SISTEM TERITORIJALNE SAMOUPRAVE 1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Novi ustavni zakoni . . . . . . . . . . .3. .57 4. . . . Finansije lokalne vlade . . . . . Ciljevi i zadaci strategije . . . . . . . . .4.2. . . . . . . . . . . . . . STRUKTURA LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . .10. . . . . . . .4. . . . . . . . . .49 3. . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Granice autonomije . . . . . .52 3. . . . . . . . . . . . . . . . . .65 2. . . . . . . . .5. . . . . . . . . . . . . . . . Enrike Fliquete Lliso i David Calatayud Chover .59 Carlos Flores Juberias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Principi . . Podsticaji za promenu u lokalnim slu`bama . . . . . . . .53 4. . . ZAKON O LOKALNOJ UPRAVI 2000. . LOKALNE VLASTI U NOVOM MILENIJUMU . . . . . . . . . . . . . .53 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . .56 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 4. . . . . . . . . . . .6 1. . . . . .48 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . Pregled . .50 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 4. . . . . . . Koncept autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . .48 3. . . Lokalna ekonomija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . UVOD: [PANSKO MULTISEKULARNO PITANJE . Promene devedesetih godina XX veka . . .53 4. . . . . . . . . . . . . . . . .42 1. Usluge koje pru`a lokalna uprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 2. .9. . . . . . . . . . . . . . . . . [ta se mo`e nau~iti od lokalne uprave? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8. . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dvadeseti vek . . . . . . . . . . . .51 3. . . . . . . . . . Domen strategija zajednice . . . . . . . . Novi eti~ki okviri . . . . . . .6. . . . Pozadina . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . koordinacija. . . UVOD . . . . .4. . . . . .86 Stig Montin i Erik Amna ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI I REFORMA LOKALNE SAMOUPRAVE U [VEDSKOJ . . . . . . . . . . . .79 3. Harmonizacija. . . . . . Za{to ima vi{e menad`menta nego demokratije? . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . .3. . . . .7 2. . . . . . . . . . .1.4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sistem op{tinskih izbora . . .1. . .3. . .82 3. . . . . .1. . . . . . . . . . .4. . . . . . . Upravlja~ka struktura . . . . . . . . . . . . . Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Specifi~nosti u odnosu na model javne slu`be na dr`avnom nivou . . . . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . Horizontalni odnosi . . . . . . . . . .1.4. . Normativna regulativa . . . . . . . . . .3.2. . . . . . .83 3. PROMENE U ZAKONU O LOKALNOJ SAMOUPRAVI . . . . . . . . . . . . . .80 3. .91 2. . . . . . . . . . . . .89 1. . Institucionalna struktura autonomnih zajednica . . . . . . saradnja i mehanizmi re{avanja konflikata . . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . .95 2. . . . . . . . . . . . .2. . . .77 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74 2. . . Garancije lokalne autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finansiranje sistema . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . Specifi~nosti u odnosu na op{ti izborni sistem . . . . Odnosi me|u vlastima . . . . . . .104 . . . . .89 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Normativno regulisanje lokalne autonomije . . . . . . . . . .2.84 3. . . . Nadle`nosti autonomnih zajednica . . . .97 2. .6. . . . . .3.71 2. . . . . . . . . . . . . Pogled na lokalni izborni sistem . . . . . . Kriti~ka napomena . . . . . . . . . . . . . . . .3. .2. . . . . . . . Pogled na sistem javne slu`be na lokalnom nivou . . . . . . . .1. . . . .4. .2. . .4. . . . . . . . . . Nadle`nosti dr`ave . . . . . . . .1. . . .2. . . . . . . . Normativna regulativa o lokalnoj javnoj slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . .83 3. . . . . . . . . . . . .72 2. . Struktura slu`bi .3. . . . AUTONOMIJA OP[TINA I OBLASTI . . . . . . . . . . .75 3. .ZAVR[NE NAPOMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kriti~ka napomena: razmi{ljanje o problemu prebega . . . . . . .4. . . . Gra|ansko i korisni~ko u~e{}e . . . . . . . . . . . . . . .85 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77 3. . . . . . . . . . . . . . . . . .5. . . .80 3. . . . . . Lokalna javna slu`ba . . . . . . . .99 2. . . . . . . .71 2. . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . .77 3.3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78 3. . . . . . . . .102 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85 3. . . . . . . . . . . . . Kriti~ka napomena . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . .4. . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ustavna struktura lokalne autonomije . . . . .99 2. .1. . . . . . . . . . . .80 3. .92 2. . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . .

.4. . U^VR[]IVANJE DEMOKRATIJE . . . . . . . . .111 1.134 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124 5. . . Razdvajanje funkcija . . . . . . .125 5. . . . . .129 Miroslaw Grochowski i Joanna Regulska NOVO PARTNERSTVO I SARADNJA: LOKALNA SAMOUPRAVA I INSTITUCIJE KOJE JE PODR@AVAJU . . . . . . . . . . . . .133 1. . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . .143 6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ZAKLJU^AK . . . DEVOLUCIJA EVOLUCIJOM . . . POLITIKA I ADMINISTRACIJA . . . . LOKALNA SAMOUPRAVA U NORVE[KOJ . LOKALNA SAMOUPRAVA U POLJSKOJ . Strukturalne reforme . . . . . . . . .133 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 Helge O. . . . . . . .114 3.2. . . . . . . . . . . . .126 5. . . . . Organizacione reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . Larsen i Audin Offerdal . . . . . . . . . . . . . . Efektivnost i efikasnost lokalne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Razgrani~enje politike i administracije . . . . . . . ZA[TO DECENTRALIZACIJA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . UVOD. POLITI^KE IMPLIKACIJE NOVOG NORVE[KOG ZAKONA O LOKALNOJ UPRAVI IZ 1992. . . . . . . . . . . . . . . . . .5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . Finansijske reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . .128 6. . . . . . . . . . . . . .125 5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reforme administracije i politi~ko upravljanje . . . ODNOSI CENTRALNE VLASTI I LOKALNE UPRAVE I KONCEPCIJA LOKALNE AUTONOMIJE . . . . . . . Lokalna samouprava i institucije koje je podr`avaju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143 5. . . . . . . . . .112 2. . . .113 2. . . . .112 2.SLU^AJ POLJSKE . . . . . . . . Menad`ment po ciljevima .112 2. . . . . . GODINE . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151 . . . . . . . . . . . . ZAVR[NE NAPOMENE . . . . . . . .140 5. . . . . . . . . .115 4.1. . STRUKTURA LOKALNE UPRAVE I FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . .124 5. . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120 5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138 4. . . . . . . . . . . . . UNUTRA[NJA ORGANIZACIJA LOKALNIH VLASTI: POLITI^ARI I U^E[]E GRA\ANA . . . . .

. . . .4. .186 1. .3. .180 I{tvan Temesi LOKALNA SAMOUPRAVA U MA\ARSKOJ . . . . . . . . . . . .166 4. . . . . . . . . . . . . . . . . PRAVNA I USTAVNA OSNOVA .5. . . . . . . . . ODLU^IVANJE . ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . .9 Karel Lacina i Zdena Vajdova . . . . . .164 3.161 3. Status glavnog grada . . . . . . . . .187 1. . . . Odnos izme|u dr`avne uprave i lokalne vlasti . . . . . . Zakonska osnova lokalne samouprave . . . . . . .153 1. . . . . . . . . . .7. . . . . .189 2. . . . . . . . . . . . . . . U~e{}e javnosti u procesu odlu~ivanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . . .158 3. . . . .4. . . . . . . .1. . . .3. . . .165 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Status glavnog grada . PREGLED REFORME LOKALNE SAMOUPRAVE . . . . . . . . . PROCES ODLU^IVANJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163 3. . LOKALNA POLITIKA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti . .171 6. . .157 2. . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . .157 2. . . . . . . . . . . . . . . . .163 3.169 5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . Aspiracije pravne osnove za regionalizaciju . . . . . . . . . . .165 3. .191 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 2. . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Unutra{nja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj samoupravi . . . . . Struktura i rad lokalne administracije . . Podela mo}i izme|u razli~itih nivoa vlasti . . . .185 1. . . . . . . . . . . . . PRIVREDNI RAZVOJ .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne samouprave . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161 3. .6. . . LOKALNE FINANSIJE.1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . multikulturna vlada . . . . . . . . LOKALNA POLITIKA. . . . . . . . . . . . . . . . . . .167 4. .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PRU@ANJE USLUGA . . . . LOKALNA ADMINISTRACIJA.153 2. . . . . .1. . . . . . . . . . Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183 1. . . Uvo|enje regija . . . . . Sistem lokalnih izbora . . . Etni~ka pitanja. . . . . . . . . . . . . .183 1. . Rad javnih slu`bi na lokalnom nivou . . . . . . . . . . . . . Lokalna samouprava: op{tine i okruzi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LOKALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI ^E[KOJ . . .191 . .1. . . . . . . . Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . .167 4. . . . . . . . . . . . . .154 2. . SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . Alternativni oblici pru`anja usluga . . . .199 3. . . . Struktura i rad lokalne administracije . . .205 4. . . . . . LOKALNE FINANSIJE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. . . . . . . . . .215 1. . . . .212 5. . . . . . . . . . .1. Teritorijalna regionalizacija administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6. . . . . . . . . . inspekcija i nadzor nad lokalnom samoupravom . . . . . . .207 4. . . . . . . . .216 1. . . . . . . . Raspodela ovla{}enja me|u razli~itim nivoima lokalne vlasti . . . . . . . . PROCES ODLU^IVANJA . . . . . . . .207 4. .204 3. . . . Pravna osnova samouprave . . . . . . EKONOMSKI RAZVOJ . .3. . . . . . . . . . . . . .2. .3. . . . . . . . .221 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forme direktne demokratije . . .202 3. . . Oblici direktne demokratije . . . . . . . Javno u~e{}e u odlu~ivanju . . . . . . PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .224 . . . . . . . . . . . . . . . .217 1. . .2. . .2. . . . . . . . . . . Forme pru`anja usluga . multikulturna uprava . . .10 2. . . .195 2. .213 Stanka Setnikar-Cankar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201 3. . . . . . . Etni~ka pitanja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Unutra{nja struktura odlu~ivanja lokalne samouprave . . . . . .219 2.3. . . . . . . . . . . . . . . Prihodi . .2. . . . . . . .2. Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne uprave .1. . . Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti . . . . . . . . . . Rashodi . . . . . . . .194 2. . . . . SLEDE]I KORACI PROCESA TRANZICIJE . . OBEZBE\IVANJE USLUGA . . . . . . . . . . Uloga Ustavnog suda u vezi sa poslovima lokalne samouprave . . . . . . . . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . . . . .6. . . . .7. . . . . . . . . . . . .201 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . .203 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209 5. . . . . .1. . . . . . . . . Asocijacije lokalnih samouprava i me|unarodni ugovori . . . . . . . . . . . .1. . . . . .2. .3.218 2. . . . . . . . . . . Sistem lokalnih izbora . . Pru`anje usluga lokalnom stanovni{tvu . . . . . . . . . . . Pravna osnova regionalne samouprave . . . . . . . . .212 5. . . .2. Etni~ka pitanja. . . .1. . . . . . . . . . . . . .223 2.3. . .195 2. .222 2. . . .219 2. . . . . . . . . . . . . . . Kontrola. .221 2. . . . . .197 2. . . . .198 2. . . . . . . . . . . . . .5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LOKALNA ADMINISTRACIJA. . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . LOKALNA POLITIKA. Stane Vlaj i Maja Klun DECENTRALIZACIJA : EKSPERIMENTI I REFORME LOKALNA UPRAVA U SLOVENIJI 1. . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vi{ekulturna vlada . . Unutra{nja struktura u odlu~ivanju lokalnih vlasti . . . Druge organizacije . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . idejne struje . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa . . . . . . . . .232 4. . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252 2. . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258 3. . Problemi gra|ana . . . KRITI^KI OSVRT NA PERIOD 1990-2000 . . . . .259 3. . . . .224 3. . . . . . . . . . . . . . . NAREDNI KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nadle`nosti i funkcije . . . . . . . . . . . LOKALNA ADMINISTRACIJA. .258 3. . . . . . . .2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Op{inske funkcije po sferama aktivnosti i po tipovima lokalnih javnih usluga . . . . . . . . .253 3. . . . . . . . . . EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kritika . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PRU@ANJE USLUGA . . . . .253 3. . . . UVOD . Pru`anje lokalne usluge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Osnovne karakteristike sistema lokalne samouprave . . Teorijske. . . . . . . . . . . . . . . O modelu vlasti . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stil zakona . . . . .224 3. . . .1. . . . . . . . . . . . .1. . . finansijska kontrola i nadzor nad lokalnim vlastima . . . . . . . .2.2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .255 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . Potro{nja . . Lokalne finansije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kontrola. . . . .256 3. . . . . . . . . . . .6. . . . . . . . . Grupisanje op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258 3. . . . . . . .3.252 2. . . . . . . .4. . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . .3. Izvr{ni organi . . . . . . . . . . . . . . . .1. . . . . .253 3.241 1. . . . . . . . . . .11 3. . . . .256 3. . . . . . . . . . . . . . . . . Struktura i funkcionisanje lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EVOLUCIJA . . . . . . . . . . Lokalni izbori . . . . . . . . . . . . . . .241 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257 3. . . Politi~ki ambijent i pravni okvir . . . . . . .236 5. .259 3. . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . .259 . . . . . . . . . LOKALNE FINANSIJE. . . . . . . . Jugoslavija .Teritorijalna podela .248 2. . . . . . . . . . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .245 2. . . . . . . . . . Lokalni organi vlasti– formiranje. . . . . . . . . . . .232 4. . . . . . . . . . . . . . . . . .248 2. . . .238 Sne`ana \or|evi} SISTEM LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI I JUGOSLAVIJI (1804 . . . .225 3. . . . . . . . . . . .1. . . .258 3. . . . . . . . .3. . . . . . .2. . . . . Predstavni~ki organ . . . . . .227 4. . . . . . . . . .3. . .5. . . .4. . . . . . . . . . . . . Op{tinske finansije . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . . . .243 2. . . . .2. . . . . . . . . Prihodi .

. . . . . . . . . . . . . . . . . .5. . . . .268 3. . Stanovanje . . . . . .8. . . . . . . . . . . .263 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Podsticanje privrede i zapo{ljavanja . . . . . . . . . . . Kontrola lokalne vlasti od centralne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .260 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . .6. Kultura . . .3. . . Obezbe|ivanje javnog reda i mira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. . . . . . .261 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PRAVCI BUDU]E REFORME SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI . . .5. . . . . .4. . . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Asocijacije lokalne vlasti u odbrani svojih interesa . . . . . . . . . Op{tinska svojina . . . . . . . . . . .269 3. . . .1. . . .1. .3. . . . . .271 3. Model upravljanja . . . .276 . . . . . . . . . . . . Bud`etski izdaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .268 3. Oblici upravljanja . . . . . . . . . . . Nevladin sektor . . . . .7. . . . . . . . . . . . . . .1. .7. . . . . .4. . . . . . . . . . .265 3. . Oblici neposredne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272 4. . . . . . . . . . . . . . .7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262 3. . . . . . . . . . . . . Odnos izme|u lokalnih i centralne vlasti . . . . . . . . . . . . .9. . . .6. .265 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 3. . . . . . . . . .3. . . . . . . . . . . Lokalni izbori . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . . Op{tinske finansije . . . . Vrste svojine . . . . . . . . . .4. . . . .2. . . . . . .262 3. . . .8. .269 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272 4. .6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Novi predlog zakona o lokalnoj samoupravi . . . . . . .270 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oblici dijaloga . . . . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nivoi organizovanja vlasti . .267 3. . . . . . . . . . Javno dobro i op{ti interes . . . . .264 3. . . . . . . . . . . .264 3. .275 4. . . . . . . .264 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Komunalni poslovi . . . . . . . . .7. . . .2. . . . . . . . . . . .5.2. .264 3.6. . . .1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8. . . . . . . Na~in obezbe|ivanja usluga . . . . . . . . . . . .260 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Funkcije lokalne vlasti . . .7. . . . . . . . . .2. .1. . . . .4.7. . . . . . . . . . . Prihodi u bud`etu . . . .264 3. . . . . . . . . . . .274 4. . .

kao {to su sistemi Nema~ke i Velike Britanije. ali i [panije. Sve bri`ljivije analize organizacije vlasti. uloge pojedinca i polo`aja gra|anina. lokalne zajednice i lokalnog dru{tva. civilnog dru{tva i. oblik dru{tvenog ure|enja. vrednost i stabilnost ekonomskih parametara. nedvosmisleno pokazuju da je lokolni nivo funkcionalnog i teritorijalnog organizovanja veran izraz demokratskog kvaliteta i politi~ke zrelosti svakog dru{tva. opredelili smo se za listu odre|enih nu`no i dovoljno distinktivnih obele`ja. Koliki su zna~aj i dalekose`nost implikacija lokalnog ambijenta. po svim njenim vitalnim sadr`ajima i formama. struktura administrativne teritorijalnosti. kao i naznake budu}ih pravaca razvoja i unapre|ivanja lokalne samouprave. {to po ve}em broju osnova dokazuje snagu svojih demokratskih vrednosti i vrlina. otkrivaju odre|ene sli~nosti. na aktuelno stanje. javne politike. porekla i tradicije. Da bi slika stanja lokalne samouprave razli~itih dr`ava bila {to reprezentativnija. [to je dru{tvo razvijenije. spektar relevantnih kvantitativnih i kvalitativnih obele`ja i drugo. sa dugom tradicijom lokalne samouprave. Varijabilna priroda odnosa centra i periferije kao i slo`enost relacija izme|u razli~itih nivoa organizacije vlasti. koja se posle te{kog nasle|a . Tako|e se ~ini suvi{nim ukazivanje na ~injinicu da lokalna samouprava ~ini izuzetno dinami~no legislativno podru~je. kao {to su: potpuna ili nepotpuna integrisanost u evropske institucije. lokalne samouprave i dru{tva.13 UVODNE NAPOMENE Osnovni cilj ove knjige je da uka`e na razli~ita iskustva. stepen decentralizovanosti. vrsta politi~kog sistema i organizacije vlasti. ali i nesumnjive razlike u konstrukciji i funkcionisanju lokalne samouprave. koje je u stalnom preispitivanju ne samo u odnosu na u`e konstitutivne elemente. to je na strani takvog dru{tva ve}a spremnost i uverenost u svrsishodnost ja~anja lokalne autonomije. Tako su se me|u odabranim sistemima lokalne samouprave na{li sistemi razvijenih demokratija. u poku{aju uskla|ivanja op{tih i zajedni~kih svojstava sa posebnim i pojedina~nim dometima. du`ina i bogatstvo tradicije lokalne samouprave. ne treba posebno podse}ati. ve} i u odnosu na {ire administrativne nivoe. a potom i lokalne vlasti i lokalne samouprave.

Kona~no. ovde izra`en modelima [vedske i Norve{ke proistekao je iz koncepcije dr`ave blagostanja (welfare state) oslonjene na demokratsko i decentralizovano ustrojstvo kako horizontalne tako i vertikalne strukture vlasti. sa konsekventno izvedenim institucionalnim i organizacijskim nadre|enostima i podre|enostiima. ~lanice biv{e socijalisti~ke jugoslovenske federacije. tu je i osvrt na dugo ali. koje se nalaze u stalnom traganju za optimalnom funkcionalnom i institucionalnom ravnote- . Me|utim. bilo u okviru njihove funkcionalne integrisanosti. Doprinos skandinavskih sistema. koji po obavljenim lokalnim institucionalnim promenama pristupaju zakonodavnim reformama. Ma|arske (dr`ava centralne Evrope) i Slovenije. ili koji iniciranom zakonodavnom intervencijom pokrivaju nove realitete odnosa i procesa na lokalnom planu. na`alost. u odnosu na centralnu vlast. bilo u okviru njihove jasne autonomne poli~kopravne distinkcije. manje ili vi{e udaljenih vlasti. dekoncentracije i deregulacije. ^e{ke. demonstriralo je zna~ajnu svedenost a u nekim primerima i marginalizovanost lokalne samouprave. Drugo. slo`enu i sveobuhvatnu tranziciju naro~ito su indikativna iskustva novonastalih demokratija Poljske. da se izvr{e su{tinske reforme ~itavog spektra javnih politika i fundamentalne promene eti~kih premisa i vrednosti. Iskustvo sa prvim modelom. zbog o~ekivanog i postepenog pribli`avanja razvijenim evropskim dr`avama i kasnije reintegracije u njihove supranacionalne institucionalne okvire. Tre}e.14 Uporedna iskustva lokalnih samouprava frankizma pridru`ila zapadnim evropskim demokratijama. decentralizacije. kao i onima koji nastoje da se kre}u u tom pravcu. obaveza i du`nosti gra|anina. zbog prihvatanja i usvajanja va`nih globalno-organizacijskih tendencija demokratizacije. u kojoj se ove sfere ne posmatraju kao striktno razdvojene i strogo hijerarhijski ustrojene. traganja i otkrivanja optimalnih organizacijskih i menad`erijalnih solucija. sa zna~ajno inoviranim re{enjima u administrativnoj organizaciji vlasti. Ovaj odnos je poprimao razli~ita teorijsko-empirijska re{enja. za na{u predstoje}u veliku. zbog potrebe da se politi~ki i pravni sistemi neodlo`no modernizuju. vi{estruku va`nost ima dekodiranje pravno-politi~kih re{enja i prepoznavanje iskustava drugih sredina sa lokalnom samoupravom. zbog sagledavanja zna~aja svih dimenzija prava i sloboda. njihovih sopstvenih kapaciteta ali i sinergije. Za na{u sredinu. U svim demokratskim politi~kim sistemima. koja proizilazi iz njihovog me|usobnog pro`imanja. Naravno da se iz panorame ovog izbora mogu rekonstruisati razli~iti pristupi modeliranju lokalne samouprave – oni. nekonzistentno demokratsko iskustvo Srbije. predugo obespravljivanog i zaboravljenog. Prvo. jedno od najzna~ajnijih pitanja je kvalitet relacija centralne i lokalne vlasti. zbog inicijalnih tranzicionih modeliranja. ^etvrto. dok iskustvo sa drugim modelom upu}uje na implikacije partnerskog odnosa. Peto.

imaju}i u vidu konkretne socijetalne uslove u svakoj dr`avi. Svakako da organizacijska piramida vlasti ne zaslu`uje samo preispitivanje njene vertikalne ustrojenosti. koja mo`e biti .lokalizma” i . koja pridodatim. Tako|e. podnacionalne regionalizacije dominiraju dva prepoznatljiva re{enja. Prema prvom.integracionalizma” sve vi{e i sve uspe{nije se u~vr{}uje ova druga opcija. Me|u brojnim modelima tzv.. sa punom ozbiljno{}u treba uva`iti ~injenicu da i u domenima horizontalnih ravni postoje ~esto izrazite razlike u politi~koj i ekonomskoj snazi. uprave i samouprave. na primer. u izboru izme|u . Izvesno je da jedna od druge vi{estruko zavise. prema proceni me|uzavisnosti. Lokalna vlast o~ekuje od centralne vlasti neophodna i raznovrsna sredstva da bi mogla nesmetano da funkcioni{e. regioni se konstitui{u “odozdo” na osnovu interesa i potreba lokalnih zajednica.. u ekskluzivnim slu~ajevima. nude mogu}nost da se ista lokalna zajednica na|e u vi{e podnacionalnih i/ili prekograni~nih regiona. Te razlike. bez obzira na njenu visinu i broj nivoa. kojom se izra`ava celokupno bogatstvo i/ili siroma{tvo dominantnih sadr`aja raznorodnih i raznovrsnih politika i praksi. Neka re{enja. zasnovanom na ideji uva`avanja realnih interesa i me|usobnog poverenja. tako stvorenim dualnim autoritetom arbitrira nad lokalnom vla{}u u pitanjima politi~ke.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 15 `om. stepenu razvijenosti ili {ansi za izgledan razvoj njenih konstituenata.. Prema drugom. Za punije razumevanje savremene koncepcije. ~esto deluju u istom pravcu ograni~avanja lokalne autonomnosti. ideja i institucija lokalne samouprave nije dovoljno njeno isklju~ivo razmatranje i razumevanje kroz po- . regionalna vlast se javlja kao produ`ena ruka centralne vlasti. odnosno umesto ja~anja zavisnosti ovih polova. administrativne i finansijske kontrole. Sude}i po uvidu u sada{nje stanje korelacija centralne i lokalne vlasti. zasnovanom na formalnopravnom autoritetu i principima tradicionalnog hijerarhizma. izme|u op{tina i gradova ili regiona. poput onih koji proizilaze iz tradicionalno centralizovanih sistema organizacije vlasti. a centralna vlast pretpostavlja da je lokalna vlast osposobljena i spremna da prati centralnu vlast u njenoj misiji i da poma`e i podr`ava nacionalnu strategiju i implementaciju njenih komplementarnih politika. ve} i njene horizontalne kompozicije. prednost se daje njihovoj me|uzavisnosti i funkcionalnom pribli`avanju. ~iji su sadr`aji prete`nije ekonomske i razvojne prirode a manje politi~ke i administrativne. uslovljene naj~e{}e skromnim dru{tveno-ekonomskim uslovima.satkana” po razli~itim osnovama. privrede i dru{tva. Da bi se upotpunila slika o administrativno-teritorijalnoj organizaciji svakako treba spomenuti i regionalnu mre`u. pa i institucija i organizacija u njima.

. tako se i sa pravom kadrovske (re)nominacije mo`e ja~ati ili slabiti. U svim tim procesima predvi|a se istaknutija pozicija za gra|anina ali i o~ekivana i prate}a odgovornost za njegovo ~injenje i ne~injenje. mo`e zna~ajnim delom korigovati ekonomska politika jednog sistema. na~ina upravljanja i forme rukovo|enja. drugo. Bira~i. za prepoznatljivu i delatnu akciju. naj~e{}e se ovaj odnos preispituje u: prvo.16 Uporedna iskustva lokalnih samouprava liti~ko-pravnu matricu. prema kome se lokalna samouprava vrednuje svojom osposobljeno{}u da pru`a usluge gra|anima. Me|utim. U tom pogledu postoji vi{e teorijskih i metodolo{kih pristupa. Kao {to se. pragmatisti~kom shvatanju. tre}e. ~uvati ili napu{tati izborna volja gra|ana. objektivno se stvara nov ambijent za preobra`aj lokalne samouprave a time i ukupne organizacije i upravljanja moderne dr`ave. kao potro{a~ima i korisnicima njenih usluga (. karakter internacionalnog i nacionalnog tr`i{ta i priroda civilnog dru{tva. promenom razvrstavanja i obima poreskih stopa. sti~e se najpozdanija predstava o stepenu razvijenosti lokalne samouprave i kvalitetu njenog partnerstva sa dr`avnom administracijom. u njenim klju~nim domenima. Usled izuzetno dinami~nih promena koje su obele`ile zavr{nicu XX veka (ili po nekim shvatanjima od ranih osamdesetih) i koje su zna~ajnim delom prenete i na po~etak XXI veka. reakciju i proakciju svih demokratskih agensa. Uprkos ekscesnih pojava.funkcionalisti~ki” pristup). kao organicisti~ko shvatanje koje odnos lokalne zajednice i dru{tva posmatra kroz prizmu tipa vladavine. Va`no je da ona bude sagledana u socijetalnom ambijentu. Iz slike formiranja bud`eta (spektra prihoda i prioriteta rashoda) kao i bli`ih i daljih finansijskih projekcija. razli~itim re{enjima poreske (re)distribucije. prisustva ili odsustva finansijske (de)centralizacije. hibridnih formi. postaju sve osetljiviji ne samo u odnosu na u~inke i pona{anja biranih ve} i imenovanih nosilaca javnih ovla{}enja. tradicionalisti~kom shvatanju lokalne samouprave kao teritorijalne zajednice gra|ana koji se anga`uju na javnim poslovima i koji nose odgovornost za razvoj svoje zajednice (ideja communitrianisma). Iz predstavljenih priloga razli~itih sistema lokalne samouprave lako }e se uo~iti da u procesima rekonceptualizacije lokalne samouprave javne finansije (centralne i lokalne) predstavljaju ekstremno va`no podru~je. poreski obveznici sa ja~anjem realne demokratije. koje su. tr`i{ne ekonomije i transparentnosti delanja i u~inaka vlasti. me|utim. . Svakako da primeri razli~itih pristupa razumevanju spomenutog odnosa u prakti~nim elaboracijama ~esto manifestuju razli~ite kombinacije prelaznih i prolaznih. izvesno je da se sa demokratskom plimom podi`u brojne institucije savremenog dru{tva i menjaju su{tina dr`avne vlasti. privrede i dru{tva. prevashodno usmerene na ja~anje procesa politi~ke socijalizacije gra|ana. na primer. dakle u odnosu lokalne zajednice i dru{tva.

Scheldrake (Velika Britanija). slu`bi i poslova. mehanizme dono{enja va`nih odluka. ja~anjem njenog identiteta i podizanjem kapaciteta njenih klju~nih institucija. njihovih funkcija. lokalne politike. moderne dr`ave i odgovorne administracije. unapre|ivanje i usavr{avanje ve} uspostavljenih institucija. razmi{ljali o osnovnim razvojnim dilemama lokalnog dru{tva i lokalne zajednice i eventualno se opredelili za profesionalnu karijeru u dr`avnoj administraciji i javnom sektoru. bez obrazovanih i sposobnih dr`avnih administratora i menad`era javnih ustanova i preduze}a. delatnosti. Lliso i Chover ([panija) i \or|evi} (Srbija/Jugoslavija). mora se dati vi{e prostora ali i precizno utvrditi njihova srazmerna odgovornost. internim okvirima. Nadamo se da }e ova knjiga otvoriti ~itav niz va`nih pitanja i nazna~iti pravce razvoja lokalne zajednice i usavr{avanja lokalne samouprave u Srbiji. koji bi sa vi{e znanja a manje improvizacije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 17 Karakter i dinamika modernizacije lokalnih samouprava. O~ekivana nova pozitivna energija. kao i profesorima i nastavnicima visokih i vi{ih {kola. Pre svih. Lideri i menad`eri novog profila. svakako }e se prepoznati i u njenim sopstvenim. vlasti. pripremljenih za razli~ite institucije i pozicije u njima. Amna ([vedska). ova knjiga je namenjena ljudima od struke. ekspertskih i profesionalnih kadrova. a sledstveno tome. pored ambijentalnih i eksternih uslova u kojima funkcioni{e lokalna samouprava. Nema ve}e efektivnosti i efikasnosti. koji }e snagu svog autoriteta u sve ve}oj meri crpeti iz novih znanja i novih tehnologija. pretpostavlja vi{edimenzionalnu. u dr`avnoj i lokalnoj administraciji. Regulska (Poljska) copyright smo dobili od izdava~a Fagbok- . Za jedan broj ve} objavljenih autorskih tekstova: Montin. Offerdal (Norve{ka) i Grochowski. pojedina~nog i zajedni~kog interesa. i ekonomi~nosti javne uprave. ali i novih instituta i institucija. ali i studentima redovnih i postdiplomskih studija. ve} spomenutu sistemsku konsolidaciju. Larsen. etike i kulture. javnom sektoru u celini. Od doslednosti i sveobuhvatnosti preobra`aja lokalne samouprave bitno }e zavisiti i promena odnosa i me|usobnog podr`avanja gra|ana i dr`ave. svakako }e postepeno menjati konfiguraciju politi~ke i ekonomske mo}i. Juberias. Napominjemo da su neobjavljene tekstove za ovu knjigu dali autori: Schmidt (Nema~ka). posebnog i op{teg dobra. privatnog i javnog. individualnog i kolektivnog. Savremena dru{tva. odnos prema gra|anima i presudno uticati na definitivnu promenu karaktera i prirode relacija gra|ana prema dr`avi. Hernandis. ali ne bez imaginacije. moraju biti oslobo|ene nasle|a stereotipnih strahova od visokostru~nih. ali i sve izrazitije prisustvo novih kvalitetnih kadrova. uspostavljanjem i razvojem novih pravila i standarda administrativne struke. Klasi kvalitetnih administratora. dr`avne (centralne) i lokalne vlasti.

Vlaj. Klun (Slovenija) od OSI/LGI (Budimpe{ta. Norve{ka. januar 2002. 2000) Zahvaljujemo izdava~ima na razumevanju i spremnosti da ustupe za{ti}ena autorska prava bez nadoknade. Vajdova (^e{ka). . a za tekstove Lacina.18 Uporedna iskustva lokalnih samouprava forlager Vigmostad & Bjorke AS (Bergen. Ma|arska. godine Beograd Prof. Temesi (Ma|arska) i Setnikar-Cankar. 2000). dr Mijat Damjanovi}* * Fakultet politi~kih nauka/PALGO centar.

Na taj na~in op{tine ostvaruju najneposredniji kontakt sa gra|anima. a posebno okruzi. po mogu}nosti. . Organi lokalne samouprave i garancija na lokalnu samoupravu Organi lokalne samouprave predstavljaju tre}i nivo u dr`avnoj strukturi Savezne Republike Nema~ke. imaju pravo na samoupravu. U skladu sa zakonima. Kako bi se postigao nivo {to bli`i gra|anima i saradnja koja }e. Preuzimanjem sopstvene odgovornosti prilikom ure|ivanja poslova lokalne zajednice. op{tinama treba da se omogu}i da prilikom vr{enja svog upravnog posla u {to ve}oj meri iza|u u susret lokalnim specifi~nostima i `eljama i zahtevima zainteresovanih gra|ana. proticati bez konflikata. Osnovnim zakonom je zagarantovana institucija lokalne samouprave. Samouprava zna~i da gradovi i op{tine u zakonskim okvirima u sopstvenoj odgovornosti smeju i treba da reguli{u poslove lokalne zajednice.19 Gerd [mid . [IRI KONTEKST 1.Eichstaedt) OSNOVNE KARAKTERISTIKE I NAJVA@NIJI PREDUSLOVI ZA IZRADU I IMPLEMENTACIJU ZAKONA KOJIMA SE REGULI[E LOKALNA SAMOUPRAVA U NEMA^KOJ 1. a samim tim se nu`no otvaraju brojne mogu}nosti za nastanak konflikata. Oni istovremeno predstavljaju i kamen temeljac na kome po~iva dr`ava.1. zajednice op{tina. Ve}inu zakona sprovode lokalni organi vlasti – nezavisno od pitanja da li je re~ o saveznim ili pokrajinskim zakonima ili normama koje lokalni organi vlasti sami utvr|uju. Zakoni treba samo da utvrde okvire u kojima lokalna uprava treba da odlu~uje snagom svoje sopstvene stru~ne kompetentnosti i na na~in koji je u najve}oj meri usagla{en sa lokalnim specifi~nostima i prihvatljiv * Tehni~ki univerzitet Berlin.Ajh{ted* (Gerd Schmidt .

.000 stanovnika) i stvaranje upravnih zajednica.506 op{tina 6.lokalne poslove. Da li se ovaj princip po{tuje. koje su brojale manje od 1.. ova uzvi{ena na~ela mogu da se sprovedu samo ograni~eno. Broj slobodnih gradova koji ne ulaze u sastav nijednog okruga smanjen je na osnovu reforme za 34% (dakle sa 135 na 91 slobodan grad). jo{ uvek je postojalo vi{e od 24.000 samostalnih op{tina.. Tabela 1 pokazuje detaljne broj~ane promene. princip lokalne samouprave je bio i ostao pitanje od osnovnog zna~aja za izgradnju sistema uprave u Saveznoj Republici Nema~koj.20 Nema~ka za gra|ane. U pokrajinama Severna Rajna Vestfalija. Na njoj je tako|e pokazano i da su od 8. I pored ovih ograni~enja.506.000 stanovnika.000 do 8. .606 jedinica.000. sa susednim op{tinama u ve}e jedinice (kako bi se dobio broj od najmanje 2. {to ~ini zbir od 3. U ovom slu~aju op{tina vi{e ne snosi sopstvenu odgovornost. po~ev od najni`eg nivoa pa sve do Saveznog ustavnog suda na najvi{em nivou. godine. nadgledaju upravni i ustavni sudovi. 1966. odnosni zakonodavac je du`an da se opravda tako {to }e izneti razumne razloge kojima }e dokazati da je regulativa u tom smislu neophodna. dok je pri njenom kraju broj op{tina sveden na 8. Hesen i Zarland stvorene su nove zajedni~ke op{tine sa minimalnim brojem stanovnika od 5. u okviru kojih su zatim i manje op{tine mogle da ostanu samostalne. 1. 2. U slu~aju zadiranja u pitanja da li }e se vr{iti neki posao ili o na~inu vr{enja pojedinog posla.473 zajedni~ke op{tine i 1. Putem pravosu|a je obezbe|eno da op{tinama ne smeju u potpunosti da se oduzmu poslovi koji po svojoj prirodi spadaju u . kod okruga zabele`eno je smanjenje od 45% (sa 425 na 236 okruga) a kod op{tina koje pripadaju odre|enom okrugu smanjenje od 65% (dakle sa 24. u~injen je poku{aj da se op{tine i okruzi u Zapadnoj Nema~koj. ^esto je mnogo.2. a mo`da i suvi{e mnogo detalja u okviru upravne delatnosti zaklju~no regulisano mno{tvom propisa. Pritom su kori{}ene razli~ite metode. koja je zapo~eta krajem {ezdesetih godina u tada{njih osam teritorijalno razu|enih pokrajina Savezne Republike Nema~ke. tako da se broj donekle samostalnih lokalnih upravnih jedinica u to vreme sastojao od 91 slobodnog grada van okruga.028 spojene u upravne zajednice.409 op{tina). urede na takav na~in da i manje op{tine dobiju minimum upravne vlasti. kada je re~ o veli~ini.042 administrativne zajednice. Na taj na~in je broj op{tina na teritoriji Savezne Republike Nema~ke smanjen sa slede}im rezultatom: po~etkom reforme.282 na 8. U drugim teritorijalno razu|enim pokrajinama cilj je bilo spajanje izuzetno malih op{tina. S obzirom na gustinu pravila u savremenom zakonodavstvu. Teritorijalna reforma op{tina Pomo}u teritorijalne reforme op{tina. a zavr{ena sredinom sedamdesetih godina. U tim pokrajinama je najradikalnije smanjen broj malih seoskih op{tina.

i 1985. Teritorijalno pro{irivanje ili spajanje op{tina vr{eno je uglavnom. godine . samo u okolini velikih gradova. .000. Broj op{tina u Zapadnoj Nema~koj 1966. a od toga je u 47% `ivelo manje od 500 stanovnika. a pritom su sve te op{tine povezane u upravne zajednice. godine. slobodna grada (stanje iz 1996). samostalne op{tine 3380 7087 2693 4244 2355 2920 347 1381 24411 1985. u novim pokrajinama je uglavnom kori{}en model stvaranja upravnih zajednica. U pokrajinama u Zapadnoj Nema~koj udeo takvih najmanjih op{tina nekada/danas iznosio je/iznosi samo 20%. u Nema~koj Demokratskoj Republici su postojala 7. Na taj na~in je broj op{tina u novim pokrajinama smanjen na pribli`no 6. znatno radikalnija je bila teritorijalna reforma okruga u novim pokrajinama. izvr{ena je tako|e reforma lokalne uprave. U Nema~koj Demokratskoj Republici je postojao 191 oblasni okrug i 26 gradskih okruga. U trenutku ujedinjenja. Kada je sprovo|ena op{tinska reforma.pore|enje Pokrajina BadenVirtenberg Bavarska Hesen Donja Saksonija Severna Rajna Vestfalija Rajnland Falc Zarland [lezvig Hol{tajn Savezna dr`ava (sa dr`avamagradovima) 1966. Kada je sprovedena teritorijalna okru`na reforma. samostalne op{tine 1111 2051 427 1031 396 2303 52 1131 8506 Od toga u upravnim zajednicama 922 (272) 1083 (346) 744 (142) 2253 1026 (119) 6028 (1042) 21 Zajedni~ke Van op{tine okruga 188 986 426 284 396 50 (163) 52 105 2473 9 25 5 9 23 12 4 91 U novim pokrajinama.Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 1. u Saveznoj Republici Nema~koj ima ukupno 329 okruga. U tabeli 2 dat je diferencirani prikaz lokalnih teritorijalnih jedinica prema pokrajinama. pokrajinama biv{e Nema~ke Demokratske Republike. Dakle. Me|utim. u novim pokrajinama su ostala 92 okruga i 24 vanokru`na. nakon ujedinjenja dve Nema~ke 1990. u zavisnosti od pokrajine.563 grada i op{tine.

621 Od toga: u starim/novim pokrajinama: 8.22 Tabela 2. klasifikovane prema pokrajinama i veli~ini (stanje: 1. januara 1996) ukupno 20005000 Pokrajina Okrug op{tine sa brojem stanovnika manje od 500500 300 Baden Virtenberg Bavarska Brandenburg 10 428 503 934 338 61 475 453 5132 2871 2261 1758 72 1760 297 483 95 139 2460 46 2057 18 578 292 114 98 115 38 73 26 21 17 4 2 2 7 3 4 3 207 187 104 39 176 16 12 30 4 1 23 12 99 68 186 262 37 234 50 8 78 5 2 8 5 6 9 421 55 276 373 37 52 552 25 101 1 35 71 14 2 39 2 1090 3 171 778 432 4 42 763 89 520 hiljada 5 48 453 61 1018 744 2256 301 1272 1024 933 11127 5967 516 20100 hiljada 6 82 52 22 Preko Gradovi van Op{tina 100 okruga u sklopu hiljada okruga 7 8 9 9 9 179 8 25 1010 2 4 56 Jedinica u upravnim zajednice 10 922 1021 1636 Broj upravnih zajednica 11 272 325 458 122 142 163 91 191 119 129 1712 1021 691 Hesen Meklenb.. Okruzi i op{tine u SR Nema~koj. Sopstveni prora~uni.114 Okruga ukupno: 323 Od toga u starim/novim okruzima: 237/86 Izvor: Statisti~ki godi{njak Skup{tine nema~kih op{tina. izdava~: Nema~ka skup{tina predstavnika gradova u Kelnu 1996.507/6.Pred. . Pomeranija Donja Saksonija 21 12 38 536 23 Nema~ka Severna Rajna Vestfalija Rajnland Falc Sarska oblast 31 24 6 1040 - Saksonija Saksen – Anhalt [lezvig Hol{tajn 22 21 11 85 515 465 Tiring Ukupno Od toga Stare pokrajine Nove pokrajine 17 323 518 4313 237 86 1569 2744 3 80 +4 71 13 5 112 +4 (dr`ave 91 25 241 3378 grada) 2449 929 Op{tina i gradova ukupno: 14.

okruzi se nalaze na istom nivou kao i vanokru`ni gradovi.gradovi.000 stanovnovnika spojene su u zajednice. grada u okviru okruga – minimum oko 30. Ispod gradova koji spadaju u odre|eni okrug a imaju posebne nadle`nosti nalaze se obi~ni gradovi i op{tine iz odre|enog okruga.) ponovo se mogu podeliti na: – velike gradove u sastavu okruga (koji imaju vi{e nadle`nosti od . istovremeno predstavljaju i najni`i nivo pokrajinske upravne vlasti. op{tine koje se nalaze u okviru okruga (u koje se ubrajaju i op{tine sa epitetom .Uporedna iskustva lokalnih samouprava 1. Vanokru`ni gradovi (i okruzi) sa druge strane podle`u pravnom i eventualno posebnom ili stru~nom nadzoru koji obavlja {ef sreske vlade. u razli~itim pokrajinama nose razli~ita ime- . Op{tine koje broje manje od 3.000 stanovnika).obi~nog. po pravilu. Donja granica za veli~inu samostalnih op{tina iznosi minimalno oko 3. Vrste lokalnih teritorijalnih jedinica 23 U skladu sa prethodno navedenim. – samostalne op{tine (najmanje oko 3.. u Saveznoj Republici Nema~koj se razlikuju slede}e vrste lokalnih jedinica: – okruzi.3. razlikuju manje op{tine koje su spojene u upravne zajednice i zasebne..000 stanovnika). – (obi~ne) gradove u okviru okruga (najmanje oko 10. okruzi u odnosu na op{tine koje se nalaze u okviru tih okruga. odnosno sreska vlada. Te zajednice. ~ime treba da se oja~a upravna snaga ovih relativno malih seoskih op{tina. Stru~ni nadzor za koji nije zadu`en okrug obavljaju posebni pokrajinski organi (na primer.000 stanovnika) i – op{tine povezane u upravne zajednice. obavljaju funkciju komunalnog nadzora koji se sastoji od pravnog nadzora. a delimi~no i od stru~nog i posebnog nadzora. Funkcija povezanosti sa dr`avom ja~a je kod okruga nego kod vanokru`nih. U upravnoj hijerarhiji. slobodnih gradova. ne{to ve}e op{tine. a posebno predsednik okruga li~no.. Kao {to }e u daljem tekstu biti bli`e opisano. slu`ba za za{titu spomenika). Predsednik okruga u tom smislu ima dvostruku funkciju.000 stanovnika. u pojedinim slu~ajevima i manje od toga) i – op{tine u sklopu okruga. Me|u njima se. kao srednja dr`avna instanca (ukoliko je oformljena).. – slobodni gradovi van okruga (preko 100.000 stanovnika. U svakom slu~aju. po{to okruzi. opet.

napla}uje takse i doprinose.. Finansiranje op{tina Samouprava nije mogu}a bez dovoljnih finansijskih priliva. Stub op{tinskih prihoda. Svi postupci spajanja manjih op{tina u zajednice imaju svrhu sa`imanja najmanje mogu}e mere upravne vlasti i finansijskih prinadle`nosti. ugovora o zakupu itd. Porez na privrednu delatnost se nakon ukidanja poreza na tu|u radnu snagu (na kumulativne prihode ispla}ene zaposlenima) i poreza na privredni kapital napla}uje samo jo{ na osnovu prinosa od privre|ivanja ({to zna~i od dobiti koje ostvari preduze}e). odnosno na osnovu plata ispla}enih u preduze- . S obzirom na pomenute razlike izme|u jedinica lokalne samouprave. prema tome. u zavisnosti od toga da li je re~ o lokaciji sa poljoprivrednom namenom ili o gra|evinskom zemlji{tu (porez na zemlji{te A ili porez na zemlji{te B). Zbog toga dovoljni finansijski prilivi predstavljaju nerazdvojivu centralnu oblast onoga {to bi trebalo da bude obuhva}eno zagarantovanom samoupravom. godine. u~e{}a u kapitalu drugih pravnih subjekata. koje u zavisnosti od lokalnih okolnosti. 1. Prema tome. dobija sredstva od pokrajine i ostvaruje druge prihode po osnovu privredne delatnosti.24 Nema~ka na i ure|ene su na osnovu razli~itih pravnih regulativa.. Postoje samo zajedni~ke smernice. pokrajinska sredstva.lokalni poslovi. Ukoliko se {irom Savezne Republike Nema~ke saberu svi op{tinski prihodi. ~ine porezi. Na kraju krajeva. takse i doprinosi i drugi prihodi. Najva`niji stvarni porezi su porez na zemlji{te i (gore pomenuti) porez na privrednu delatnost.. u novim pokrajinama (biv{a NDR) ova stopa je znatno ni`a. Razmere ovih razli~itih vrsta prihoda su razli~ite od op{tine do op{tine. imaju razli~ite tokove. Udeo od 15% u porezu na li~ne dohotke i prihode i udeo u porezu na privrednu delatnost predstavljaju najva`nije poreske izvore za finansiranje op{tina. op{tine ubiraju i prihode od takozvanih stvarnih poreza.4. Porez na zemlji{te se utvr|uje po razli~itim stopama. a posebno u zavisnosti od lokalne ekonomske snage ili ekonomskih nedostataka. u konkretnom slu~aju se utvr|uje poreska osnovica koja se zatim mno`i sa individualnom stopom koju je utvrdila op{tina. dobija se slede}a slika: Porezi u starim pokrajinama (biv{e SRN) predstavljaju oko 30% ukupnih op{tinskih prihoda. kako bi na adekvatan na~in mogli da se obavljaju . Oni se utvr|uju po osnovu takozvanih jedinstvenih vrednosti (za utvr|ivanje poreza) koje utvr|uju zavodi za finansije. porez je delimi~no utvr|ivan i na osnovu zbira li~nih dohodaka. Do 1979. Sve op{tine imaju zajedni~ku strukturu bud`eta: svaka op{tina ubira prihode od poreza. izvestan udeo op{tinskog bud`eta finansira se i putem podizanja kredita. Osim dela koji im pripada po osnovu poreza na dohodak. jasno je da ne mo`e da bude re~i o jedinstvenoj strukturi finansiranja svih op{tina.

Porez na privredni kapital ukinut je 1997. Takse i doprinosi zajedno ~ine jo{ jednu ~etvrtinu ukupnog prihoda koji ostvaruju op{tine. po osnovu finansijskog ulaganja u pravne subjekte.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 25 }u. Pritom je uobi~ajeno da odnosna pokrajina u~estvuje u nekoj op{tinskoj investiciji samo ako se op{tina obave`e da }e i sama preuzeti odre|eni deo investicije. a po njihovom osnovu se op{tinama delimi~no dozna~uju takozvane dotacije po klju~u – kao op{ta sredstva za pokri}e. Ova vrsta poreza je ukinuta jer je preovladalo mi{ljenje da se negativno odra`ava na broj radnih mesta i da nije povoljna za zaposlene. Od finansijske reforme u op{tinama iz 1969.. iznajmljivanja zemlji{ta ili zgrada gotovo da vi{e i nije mogu}e sistematizovati. Zajedno sa podizanjem kredita oni su u tabeli 3 prikazani kao preostali deo ukupnih prihoda op{tine zbirno – dakle oni ~ine oko 22%. kao {to sam naziv ka`e. vezane za konkretne namene. Namera je bila da se putem principa srazmerne podele izjedna~e industrijske op{tine. koje ubiraju velike prihode od poreza. me|utim pokrajina ih odobrava samo ako je op{tina prethodno uspela da doka`e odre|enu potrebu koja prevazilazi op{tu meru. osim pravnog i stru~nog nadzora. prihodi od poreza na privrednu delatnost vi{e ne ostaju u svom celokupnom obimu u blagajni one op{tine na kojoj se nalazi odnosno preduze}e.. dobija i druge mogu}nosti da ostvaruje uticaj. i to nezavisno od ostvarene dobiti. Ovde se povremeno s pravom govori o .zlatnim uzdama. Dotacije po potrebi tako|e mogu slobodno da se koriste. godine kao ko~nica za investicije. a time se su`ava sloboda samouprave. Raspodela sredstava na pojedine op{tine u pokrajinama vr{i se putem zakona o finansijskom poravnanju. Ostale op{tinske prihode po osnovu privredne delatnosti. One se odobravaju u prvom redu za op{tinske investicije. . Ovi zakoni se nanovo usvajaju svake godine. U okviru namenskih dotacija. Namenske dotacije su. Na taj na~in pokrajina. savezna pokrajina delimi~no na op{tinu prenosi i finansijsku pomo} sa saveznog nivoa. Oni se razlikuju od op{tine do op{tine. Takva investiciona sredstva su dosad u zna~ajnim iznosima odobravana za sanacije i obnove gradova ili za razvoj oblasti sa nerazvijenom strukturom. koje ubiraju neznatne poreske prihode. godine. Daljih 25% ukupnih prihoda op{tine sastoji se od pokrajinskih sredstava. po ~ijem osnovu su op{tine obavezne da saveznoj dr`avi ustupe odre|eni deo svojih prihoda od privredne delatnosti. U tom smislu op{tina koja primi namenske dotacije preuzima obaveze prema pokrajini kojih kasnije ne mo`e jednostavno da se oslobodi. a koja u skladu sa ~lanom 104a Osnovnog zakona mo`e da se predvidi za posebno va`ne investicije. Od tog perioda je uveden princip srazmerne podele poreza na privrednu delatnost. sa ~isto stambenim op{tinama. Dotacije po klju~u op{tina sme da koristi slobodno za finansiranje svojih poslova. a delimi~no namenske dotacije ili dotacije po potrebi..

Vrste poslova lokalne samouprave U nema~kom pravu. Da`bine za otpadne vode i sl.. 25% dotacije Cca.1.. Ova vrsta detaljne i neograni~ene mogu}nosti vr{enja nadzora i davanja instrukcija naziva se . U slu~aju neodre|enosti. du`ne su da se u potpunosti dr`e uputstava nadre|enih pokrajinskih slu`bi.26 Tabela 3. ORGANIZACIJA 2.. 30% poreski od toga prihodi 3% bagetelni porezi 2. 22% ostalih prihoda npr. postoje i dobrovoljni samoupravni poslovi koji istovremeno ne podle`u nikakvim uputstvima. Tako|e. op{tinski poslovi se razlikuju u zavisnosti od toga u kom stepenu op{tine prilikom njihovog preuzimanja i vr{enja poseduju sopstvenu odgovornost i mogu}nost samoopredeljivanja. 50% op{tih dotacija cca 50% namenskih dotacija cca. Kod takvih poslova op{tine su slobodne da donesu odluku o tome da li uop{te `ele da izvr{e odre|eni posao. kada vr{e ovakve poslove po nalogu. kao i o intenzite- . Doprinosi za infrastrukturno opremanje.neograni~enim stru~nim nadzorom. me|utim. 23% npr. S jedne strane se nalaze takozvani poslovi po nalogu (preneti poslovi). predvi|ena je mogu}nost da op{tine. izgradnju puteva i sl. vi{e instance u svako doba mogu da interveni{u i uti~u na tok stvari i da odnosnoj op{tini izdaju uputstva o vr{enju odre|enog posla. S druge strane. poseduju i odre|enu upravnu autonomiju. op{tine se zapravo anga`uju samo kao izvr{ni organi koji postupaju po nalogu pokrajine ili savezne dr`ave. Finansijski prihodi op{tina Finansijski prihodi op{tina (zbir svih op{tina) Nema~ka cca. takse i doprinosi od toga cca. 42% porez na privrednu delatnost 12% poreza na zemlji{te 43% porez na li~ne dohotke i primanja koncesione da`bine podizanje kredita cca. Kod poslova po nalogu.

na primer da otvori radni~ki univerzitet.. pri ~emu se op{tini ne propisuje na koji na~in treba da izvr{i taj posao. U tom slu~aju re~ je o . Gotovo svi ostali poslovi podle`u gradiranom uticaju zakonodavaca u saveznoj dr`avi i u pokrajinama... obele`avanje trimstaze u op{tinskoj {umi – ovo su pitanja o kojima op{tine za sada mogu da odlu~uju sasvim slobodno i na sopstvenu odgovornost. re~ je o . Organizacija koncerata. U tome le`i razlika izme|u pravnog nadzora.poseban nadzor. i stru~nog ili posebnog nadzora... Ako odnosni zakon ne reguli{e samo pitanje da li }e se neki posao izvr{iti nego i na~in na koji se taj posao vr{i. U tabeli 4 je jo{ jednom dat shematski prikaz pojedinih vrsta poslova s odgovaraju}im oblikom nadzora koji vr{i dr`ava. na primer.. Lokalna samouprava Rad op{tinske uprave Samoupravni poslovi Dobrovoljni Obavezni Obavezni poslovi prema uputstvima Poslovi po nalogu Pravo izdavanja uputstava u skladu sa zakonskom regulativom (poseban nadzor) Dr`avni pravni nadzor Neograni~eno pravo davanja uputstava (stru~ni nadzor) .obaveznom poslu sa uputstvima. postavljanje pozornice za letnje pozori{te. Klasi~an primer su kulturne aktivnosti i rekreativne ponude op{tina (mada su se i ovde u me|uvremenu pojavila prva ograni~enja kao. s jedne strane. s druge strane. U zavisnosti od obima predvi|enih uputstava koja se izdaju. Tabela 4.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 27 tu i na~inu na koji `ele da izvr{e taj posao. u vidu propisa o bibliotekama ili narodnim univerzitetima). Me|utim. Ponekad se putem zakona op{tini samo nala`e da neki posao uop{te treba da izvr{i. ona ne sme da izdaje uputstva kojima se zadire u diskreciono pravo rasu|ivanja i u sopstvenu odgovornost op{tine. ona u svakom slu~aju podle`e pravnom nadzoru nadle`ne pokrajinske slu`be.. Bez obzira na to u kom trenutku i na koji na~in op{tina deluje. predvi|en je i . slu`ba za pravni nadzor sme da proveri samo da li je op{tina prilikom vr{enja posla po{tovala sve propise ili ne..obaveznom poslu bez uputstava. Ovakvih potpuno slobodnih samoupravnih poslova je sve manje. dr`ave.

nego gradona~elnik i njegovi zamenici.. gde i pored direktnog izbora va`i samo za primus inter pares.. u tom slu~aju. gradona~elnik je na osnovu svoje funkcije istovremeno i predsednik op{tinske skup{tine i svih odbora.1. obavlja samo reprezentativnu funkciju. gradona~elnik je . ili u manjim op{tinama . a u Baden-Virtenbergu osam godina. Dopu{teno je da pasivno pravo izbora (dakle pravo da se kandiduju za mandat gradona~elnika). Nivo rukovodilaca ^inovnik koji rukovodi gradskom upravom naziva se . on ~esto vr{i integriraju}u funkciju. Njegov mandat u Bavarskoj i Saksoniji (isto kao i mandat skup{tine op{tine) traje {est godina.2. godine. U . Odluke na vrhu uprave u ovom kolegijumu donose se po ve}inskom principu.sistemu magistrata. Lokalna organizacija u resorima i slu`bama 2. Pritom – kao i kod izbora za odbornike u gradske i op{tinske skup{tine – svi gra|ani iz dr`ava ~lanica Evropske unije imaju u najmanju ruku aktivno pravo izbora. upravnog ~inovnika koji rukovodi gradom ili op{tinom u svim pokrajinama neposredno bira narod a ne vi{e – kao {to je to pre toga bilo slu~aj u ve}ini starih pokrajina – odbornici u gradskim i op{tinskim skup{tinama. dakle za prvog me|u istima u magistratu. Najja~u poziciju u`ivaju gradona~elnici u Baden-Virtenbergu. vrh op{tinske uprave ne ~ini gradona~elnik koji manje-vi{e sam vlada...samo. Isto va`i i za ve}e gradove u pokrajini Rajnland-Falc.gradona~elnikom..28 Nema~ka 2. de facto... u kojima postoji takozvana gradska uprava. ostane isklju~ivo pravo kandidata koji imaju nema~ko dr`avljanstvo. U ovim pokrajinama. koji je kao kolektivni ogran odgovoran za upravu. skup{tina op{tine bira svog sopstvenog predsedavaju}eg koji po protokolu mo`e da bude ispred gradona~elnika ali koji. nezavisno od pojedinih stranaka. {ef uprave..vi{im gradona~elni.. koji zajedno ~ine magistrat kao kolegijalni organ vlasti. u skladu sa odgovaraju}om smernicom Evropske unije koja ~ini pravni osnov za uvo|enje prava glasanja na lokalnom nivou za sve gra|ane Evropske unije. u Bavarskoj i u Saksoniji. Ovi zamenici upravljaju odre|enim resornim poslovima u zavisnosti od svojih profesionalnih kvali- . U ostalim pokrajinama. Ako takvog gradona~elnika narod nekoliko puta uzastopce izabere na istu funkciju. Ukoliko pogledamo pravne regulative kojima se reguli{e status op{tine u pokrajinama SR Nema~ke. U veoma malim op{tinama kom osim toga postoje i po~asni gradona~elnici.2. njegova re~ dobija veoma veliku te`inu. Od 1996. Najva`niji saradnici gradona~elnika u svim pokrajinama su njegovi zamenici ili {efovi resora koje biraju odbornici gradova ili op{tina. osim (va`ne funkcije) predsedavanja skup{tinom. Najslabiji je gradona~elnik u pokrajini Hesen. do}i }emo se do zaklju~ka da gradona~elnici u razli~itim pokrajinama imaju veoma razli~ite ingerencije.

Ponekad se jednom zameniku nakon promene odnosa ve}ine u op{tinskoj skup{tini oduzimaju odre|ene nadle`nosti koje se zatim prenose na nekog novog mandatara iz neke druge stranke. Savetnici za urbanisti~ku izgradnju su po pravilu arhitekte ili in`enjeri za prostorno planiranje. Prema tome. Klju~ni zna~aj u tome imaju lokalni odnosi. Tabela 5.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 29 fikacija.2.o.) Stru~ne oblasti Kancelarije 2. Resori {kolstva i kulture ili socijalna oblast i zdravstvena uprava poveravaju se pedagozima. politikolozima.resori ili referati Slu`be Odeljenja Sopstvena (op{tinska) preduze}a Pravno osamostaljena preduze}a (akcionarska dru{tva. Organizacija unutar op{tine Rukovodstvo uprave Oblasti poslova . d. mo`e da se dâ rezimiraju}i opis strukture ovih slu`bi koji va`i za sve op{tine.2. koje opet imaju svoje {efove odeljenja i stru~nih oblasti.o. . Ispod nivoa zamenika gradona~elnika po~inje nivo rukovodilaca pojedinih slu`bi kojima su podre|ena odeljenja i stru~ne oblasti. op{tinske slu`be su organizovane na sli~an na~in u gotovo svim op{tinama u Saveznoj Republici Nema~koj. pravnicima ili jednostavno onim licima za koje skup{tina op{tine veruje da imaju odre|ene sposobnosti. Struktura slu`be Na osnovu standardnog predloga koji je izradio Zajedni~ki ured za pojednostavljivanje uprave (KGSt) iz Kelna. a posebno odnosi izme|u politi~kih snaga. Ova hijerarhija prikazana je u tabeli 5 (pri ~emu }e o osamostaljenim op{tinskim privrednim preduze}ima koja se javljaju na toj slici biti re~i na kraju ovog poglavlja). Poslovi kojima se zadu`uju zamenici gradona~elnika razli~ito su definisani od grada do grada. Finansijska oblast se ~esto dodeljuje ekonomisti ili pravniku.

Grupa 6: Gra|evinska uprava. s obzirom na to da su ilustrovane u shematskom prikazu. . . U tabeli 6 prikazana je mre`a slu`bi u upravi jednog velegrada ra{~lanjena na osam grupa poslova.Grupa 3: Pravna uprava i uprava reda i bezbednosti. .Grupa 7: Uprava javnih ustanova.Grupa 2: Finansijska uprava. omladinska i zdravstvena uprava.Grupa 4: [kolska i kulturna uprava. To su: .000 stanovnika. .Grupa 5: Socijalna. . Kako bi se struktura u~inila {to preglednijom. ovde }e ipak biti prikazan najvi{e diferenciran oblik op{tinske uprave.30 Nema~ka Razume se samo po sebi da u maloj op{tini ne mo`e da postoji podjednak broj slu`bi kao u velikom gradu.Grupa 1: Op{ta uprava. . . koje ovde ne}emo navoditi poimence. Svaka od ovih glavnih grupa ima i niz slu`bi. i to na primeru jednog velegrada od 4. .000.Grupa 8: Uprava za privredu i saobra}aj.

Podela slu`bi u upravi velegrada (klasifikacioni plan Zajedni~kog ureda za pojednostavljivanje uprave u Kelnu) 5 Socijalna 6 Gra|evinska uprava 7 Uprava javnih institucija 70 Gradski zavod za |isto|u 80 Zavod za razvoj privrede i saobra}aja 8 Uprava za privredu i saobra|aj 1 Opšta uprava 2 Finansijska 10 Glavna slu`ba 41 Slu`ba za kulturu 42 Biblioteka 43 Narodni univerzitet 44 Muzi~ka škola 45 Muzej 46 Pozorište 47 Arhiv 55 Zavod za poravnanje 54 Bolnice 53 Zavod za zdravstvo 52 Zavod za fizi~ku kulturu 51 Zavod za omladinu 20 Finansije 3 Pravna. 34 Mati~ni ured 61 Zavod za urbanisti~ki plan 62 Zavod za geodeziju i katastar 63 Zavod za gra|evinske dozvole 64 Zavod za stambeni razvoj 65 Zavod za visokogradnju 66 Zavod za niskogradnju 67 Zavod za zelenilo 35 Zavod za osiguranje 36 37 Vatrogasna slu`ba 38 Slu`ba za civilnu zaštitu 31 .Tabela 6. bezbednosna i uprava kulture reda i poretka 30 Pravna slu`ba 50 Zavod za socijalno 60 Slu`ba za gra|evinsku upravu 4 Uprava školstva i omladinska i zdravstvena uprava 40 Slu`ba za školsku upravu 11 Personalna 21 Blagajna 31 12 Slu`ba za statistiku 22 Poreska 32 Slu`ba za red i poredak 71 Klanice i farme stoke 72 Zavod za tr`ište 81 Sopstvena preduze}a 82 Zavod za šumarstvo 13 Slu`ba za štampu 23 Slu`ba za nekretnine Uporedna iskustva lokalnih samouprava 14 Slu`ba za reviziju 24 Slu`ba za raspore|ivanje troškova 33 Slu`ba za prijavu prebivališta g.

propisano je. moraju da pre|u na sistem ekonomskog knjigovodstva. odnosno dru{tvo je pravno samostalno. pre . kao privatni suosniva~ ulo`i sredstva u takvo preduze}e. na primer. a pre svega je mogu}e lak{e prona}i odgovor na pitanje da li odnosno preduze}e posluje pozitivno ili ne. Na taj na~in se dobija bolji pregled nad prihodima i rashodima odnosne ustanove. Mada sopstvena op{tinska preduze}a na~elno spadaju pod op{tinsku upravu. za snabdevanje elektri~nom energijom ili za javni saobra}ajni prevoz putnika. Najve}i broj ovakvih preduze}a upu}en je na javne dotacije (posebno saobra}ajna preduze}a). cilj je bio da se ogromni izdaci iz ove oblasti u~ine vidljivim. klanice mogu da se organizuju kao lokalne op{tinske institucije. na primer. treba ukazati na ~injenicu da op{tina i u privatnim preduze}ima. on se – sli~no ekonomski vo|enom poslovnom planu – tretira kao zaseban. Sporno je pitanje da li je vo|enje privatnog preduze}a uvek i ekonomi~nije re{enje. na primer. ^INJENICE 3. razvoj privrede. koja obavljaju neki javni posao. 3. Status i pravne obaveze op{tina kao organa javnog prava: sopstvena odgovornost u okviru zakona Dana{nji status op{tina u okviru dr`avnog i upravnog sistema Savezne Republike Nema~ke regulisan je Osnovnim zakonom. da sve javne bolnice najkasnije do 1979. U tom slu~aju. Kod op{tinskih ureda je uobi~ajeno i potrebno napraviti razliku izme|u onih koji se direktno vode u okviru lokalne uprave i onih koji su manje ili vi{e izdvojeni iz nje. njihov bud`et je ipak izdvojen iz redovnog op{tinskog bud`eta. Promena sistema knjigovodstva (izme|u ostalog) mogla je da se sprovede i u vidu transformacije preduze}a u sopstveno preduze}e. Na osnovu spektakularnih privatizacija tokom proteklih godina postalo je op{tepoznato da. upravo iz tog razloga racionalno je i pravilno da se putem odvojenog knjigovodstva dokumentuje koliko novca gra|anin godi{nje mora da uplati kao obavezni doprinos za ove javne usluge.1. ali njime i dalje upravlja op{tina u ekonomskom smislu. pokrajinskim ustavima i.32 Nema~ka Kod grupa poslova 7 i 8 (javne ustanove. sopstvena op{tinska preduze}a) mogu da se pojave specifi~nosti koje na ovom mestu treba jo{ jednom pojasniti. u svojim rukama mo`e da zadr`i klju~ne mogu}nosti upravljanja ako. Na osnovu Zakona o finansiranju bolnica iz 1972. Me|utim. U mnogim op{tinama postoje potpuno ili delimi~no osamostaljena preduze}a za snabdevanje vodom. mo`e da poseduje sve ili bar ve}inu akcija u nekom komunalnom akcionarskom preduze}u. Op{tina. ali i kao privatna preduze}a. Srednje re{enje izme|u potpuno samostalnog privrednog preduze}a i direktnog podvrgavanja op{tinskoj upravi predstavljaju takozvana sopstvena op{tinska preduze}a. na primer.

a koje je samo u retkim slu~ajevima determinisano jedino aktom donetim u sopstvenoj odgovornosti: . 3. one su ipak sastavni deo stepenasto ure|enog sistema javne uprave. budu}i da deluju ili u okviru ili direktno po osnovu zakona. stvorene relacije postaju posebno jasne ako se napravi kratka {etnja kroz oblasti nadle`nosti neke (velike) op{tinske uprave. svi lokalni statuti mogu da se donesu samo u okviru postoje}ih zakona. ~ije je delovanje zatim gotovo bezrezervno pokriveno pokrajinskim ili saveznim zakonima. op{tine ne u`ivaju autonomiju privatnog lica. U gradskoj skup{tini se susre}emo sa ve} pomenutim slu`bama. Ovakva povezanost ne mo`e da se realizuje samo na osnovu nacionalnog prava.2. ve} u njihovoj funkciji spojnih karika u okviru dr`avne strukture. Uz po{tovanje garancije na samoupravu u skladu sa ~lanom 28. Ustava pokrajine Hesen). Op{tine su najva`nije instance za izvr{enje saveznih i pokrajinskih zakona. Na osnovu principa zakonitosti uprave. pojedinosti oko vr{enja ovih poslova zatim se reguli{u drugim posebnim zakonima. op{tinama se u pokrajinskim ustavima i pravilnicima o op{tinama kao osnovim jedinicama dr`ave i demokratskog `ivota (~lan 1. jer po pravilu se gra|anin suo~ava sa op{tinama kao organima za o~uvanje reda i poretka i nosiocima usluga. Iako u pojedinim slu~ajevima mogu da se koriste privatnopravnim oblicima delovanja i organizovanja (posebno u domenu svojih ustanova). Utoliko se gotovo celokupno delovanje op{tina nalazi pod zakonskim uticajem. Pravilnika o op{tinama Slobodne dr`ave Bavarske) prenose poslovi kao isklju~ivim nosiocima ukupne javne lokalne uprave (~lan 137. Su{tina njihove autonomije je u njihovom pravu da u okviru zakona samoodgovorno obavljaju sve poslove lokalne uprave. op{tinskim ili okru`nim pravilnicima saveznih pokrajina. ve} je potrebno da se uredi i pravnim aktima Evropske unije. Na osnovu principa zakonitosti javne uprave to zna~i da iza svih ovih delatnosti i funkcija uvek mora da stoji konkretan zakon u vidu ovla{}enja za intervenisanje ili pru`anje usluge. pokrajinskim ili saveznim. Me|utim. I dok se u pravilnicima op{tina i okruga u vidu generalnih klauzula na op{tine prenosi celokupno polje lokalnih javnih poslova. ali sve vi{e i kao servisnim ustanovama. Time njihovo delovanje podle`e principu zakonitosti uprave. Pravni osnovi za delovanje op{tina Kao upravna instanca. pri ~emu nije re~ o pot~injenosti ve} o pravno-dr`avnoj povezanosti. Ovi zakoni ne poga|aju op{tine u njihovom svojstvu u~esnika u op{tem pravnom prometu. Op{tine su autonomne samo utoliko {to na osnovu svoje statutarne suverenosti mogu same da normiraju pravne osnove za svoje delovanje – na primer putem dono{enja statuta o taksama.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 33 svega. Osnovnog zakona.

porezu na privrednu delatnost i drugi poreski zakoni Osnovni zakon.34 SLU@BA Op{ta uprava 10 Glavna slu`ba 11 Personalna slu`ba 12 Slu`ba za statistiku 13 Slu`ba za {tampu 14 Slu`ba za reviziju Nema~ka PRAVNE OSNOVE ZA DELOVANJE Glavni statut op{tine. op{tinski pravilnik Pravna uprava i uprava reda i bezbednosti 30 Pravna slu`ba Pokrajinski zakoni o slu`bama za odr`avanje reda (prethodno: zakoni o policiji) 32 Pravna slu`ba Procesna pravila (Pravilnik o gra|anskoj parnici. Uredba o raspore|ivanju kadra Zakoni o izradi statistika Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti Pokrajinski pravilnici o op{tinama i okruzima Finansijska uprava 20 Finansije 21 Blagajna 22 Poreska slu`ba 23 Slu`ba za nekretnine Bud`etsko pravo. Izborno zakonodavstvo Zakoni o ~inovnicima. Pravilnik o upravnom sudskom postupku Pravilnik socijalnog suda) Pravo o prijavi prebivali{ta Zakon o mati~nim knjigama Pravilnik o osiguranju Nema~kog Rajha Pokrajinski zakoni o vatrogasnim slu`bama Zakon o civilnoj za{titi 33 Slu`ba za prijavu gra|ana 34 Mati~ni ured 35 Slu`ba za osiguranje 37 Vatrogasna slu`ba 38 Slu`ba za civilnu za{titu . zakoni o poravnanju finansija u odnosnim pokrajinama Uredba o op{tinskoj blagajni Zakoni o porezu na zemlju.

Zakon o stambenoj izgradnji Tehni~ki pravilnici / gra|evinski pravilnik Propis o dodeljivanju gra|evinskih radova Za{tita ~ovekove sredine Savezni zakon o za{titi od emisija sredine Zakon o pomo}i omladini Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti Savezni zakon o epidemijama Zakon o bolnicama Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti 35 Pokrajinski zakoni o {kolstvu Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti Pokrajinski zakoni o bibliotekama Pokrajinski zakoni o narodnim univerzitetima .Uporedna iskustva lokalnih samouprava Uprava za {kolstvo i kulturu 40 Slu`ba za upravu {kola 41 Slu`ba za kulturu 42 Biblioteka 43 Narodni univerzitet 44 Muzi~ka {kola 45 Muzej 46 Pozori{te 47 Arhiva Uprava za socijalna. omladinska i zdravstvena pitanja 50 Zavod za socijalno Savezni zakon o socijalnoj pomo}i 51 Zavod za omladinu 52 Zavod za fizi~ku kulturu 53 Zavod za zdravstvo 54 Bolnice Gra|evinska uprava 60 Zavod za gra|evinsku upravu 61 Zavod za urbanisti~ko planiranje 62 Zavod za geodeziju i katastar 63 Zavod za gra|evinske dozvole 64 Zavod za stambeni razvoj 65 Zavod za visokogradnju 66 Zavod za niskogradnju 67 Zavod za zelenilo 68 Zavod za za{titu ~ovekove 69 Zakon o ekologiji Gra|evinski zakonik Pokrajinski zakon o geodetskom premeru Pokrajinski gra|evinski pravilnici Zakon o stambenim sredstvima.

u koje su. uklju~ene op{tine kao izvr{ne instance. posebno socijalnih usluga u u`em (socijalna pomo}. Stepen u kome se op{tine uklju~uju u ovu mre`u pravila zavisi u konkretnom slu~aju od gustine pravila. planiranje saobra}ajne infrastrukture). mogu se navesti naredne oblasti delovanja: – Pravo javnog reda i bezbednosti (interventna uprava / regulativna uprava). norme u spasila{tvu ili kontrola `ivotnih namirnica. – Pravo sankcionisanja prekr{aja. Me|utim.36 Uprava javnih ustanova 70 Gradski zavod za ~isto}u 71 Klanice i farme stoke 72 Zavod za tr`i{te Uprava za privredu i saobra}aj 80 Zavod za razvoj privrede Nema~ka Zakon o ekolo{koj privredi Pravo o veterini Pravo o prehrambenim namirnicama Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti imaju}i u vidu ograni~enja na osnovu evropskog prava Propisi o sopstvenim preduze}ima pokrajina Zakoni o {umama. dok ih zatim dalje ure|uju pokrajinski zakonodavci. i tu se usvajaju pravila i propisi. samo normira. gra|evinsko pravo. – Pravo javne slu`be. npr. – Pravo na sprovo|enje statistika. one to mogu da u~ine na razli~ite na~ine: ili mo- . pomo} omladini) i {irem smislu (novac za stanarinu). na primer. izme|u ostalog ali i pre svega. savezni zakonodavac po osnovu Osnovnog zakona du`an da oblasti navedene pod ~lanom 75. I u slu~aju da savezna vlast ili pokrajine iskoriste pravo svoje konkuri{u}e nadle`nosti ili punu nadle`nost radi regulisanja neke odre|ene materije. – Pravo uslu`ne uprave. Kao klju~na oblast izvr{ivih zakona. Tako je. privredno pravo. Relativno nezavisna od zakonske regulative je oblast kulture i sporta. pod regulativnom upravom ovde se podrazumeva i uprava prostornog planiranja (urbanisti~ko planiranje. Pravo o za{titi prirode 81 Sopstvena preduze}a 82 Zavod za {umarstvo Popis (koji je s obzirom na zakone kojima se reguli{u odnosne oblasti naveden samo egzemplarno) pokazuje da je mali broj onih oblasti op{tinskog delovanja koje nisu prethodno utemeljene u saveznim ili pokrajinskim zakonima. – Pravo upravnog postupka.

4. Ova pretpostavka o nezavisnosti ima slede}e zna~enje: ukoliko ne postoje propisi kojima se ure|uje na~in na koji se vr{i neki posao. Osnovnog zakona. 3.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 37 gu da donesu samo uop{tena pravila a da detalje prepuste ure|ivanju putem uredaba ili obaveznom diskrecionom rasu|ivanju koje vr{e uprave (a time i op{tine) ili da formuli{u potpuna pravila koja su orijentisana i na pojedina~ne slu~ajeve. obaveznih poslova sadr`an i ustavnopravni princip podele poslova u korist op{tina.3. Zakonodavac koji raspore|uje nadle`nosti du`an je da po{tuje ovaj princip. Statutarna autonomija je neposredan sastavni deo njihovog statusa kao samoupravnih teritorijalnih organa koji im se garantuje ~lanom 28. op{tina odlu~uje na sopstvenu odgovornost putem dono{enja regulative da li }e i na koji na~in vr{iti neki posao. ta~. bez odga|anja. 1. ne obuhvata se samo na~in na koji se odre|eni posao vr{i nego i op{ta nadle`nost za poslove lokalne zajednice. koji upravi ostavljaju samo mogu}nost da odmah. pre svega kada na drugi na~in ne bi moglo da se obezbedi propisno izvr{enje posla i ukoliko razlozi za oduzimanje posla imaju ve}u te`inu od ustavnopravnog principa raspodele poslova u smislu ~lana 28. ~iji je sastavni deo bud`et. op{tini oduzme neki posao od relevantnog lokalnog karaktera samo ako za to postoji razlog od op{teg interesa. . Prema pravilu. 2. st. Pritom je u ~lanu 28. prema op{tem shvatanju. ta~. On u skladu sa time ima pravo da. Izme|u ovih ekstremnih primera mogu}e su sve zamislive gradacije. Op{tine kao lokalna zakonodavna tela u okviru svoje statutarne autonomije Op{tine su ovla{}ene da donose pravne akte na lokalnom nivou. Garancijom na sopstvenu odgovornost. egzaktno izvr{i zakon. u op{tini se slede}e oblasti reguli{u lokalnim zakonom – odnosno statutom: – unutra{nja organizacija putem glavnog statuta. 3. Ukoliko zakonodavac nije druga~ije regulisao. op{tine su pozvane da se prihvate lokalnih poslova. 2. Op{tina kao nivo ustavnopravno zagarantovane lokalne autonomije Princip zagarantovane samouprave predvi|a da uklju~ivanje op{tina u dr`avni pravni poredak ne sme da dovede do toga da se njihov status kao samoodgovornih organa sa ovla{}enjima samostalnog regulisanja poslova mesne zajednice pretvori samo u formalno pravo. st. na primer. Osnovnog zakona. Osnovnog zakona i izvan centralnog dela lokalnih. 1. – finansijska pitanja putem godi{njeg bud`etskog statuta. Pritom pre svega mo`e da se pozove na svoju statutarnu autonomiju i da iskoristi institut diskrecionog rasu|ivanja uprave.

2. sala za sve~anosti. godine. Zakonodavac u SR Nema~koj je ratifikovao Povelju 22.5. a ~esto su uz njih data i precizna uputstva o delovanju. Zakonodavac na saveznom ili pokrajinskom nivou ne sme bez razloga. porez na pse i drugi bagatelni porezi. i u okviru svog ustava. ZAKLJU^AK 1. te se na njima ogleda regulativna autonomija lokalne samouprave. koji se opravdava op{tim interesom. u poslednje vreme u sve ve}oj meri uz to dolaze i norme Evropske unije. jer potpuno upravljanje op{tinama nije mogu}e iz ~isto upravno-organizacionih razloga. Procenjuje se da one izvr{avaju 70 do 80% svih izvr{nih zakona. i pored svih poku{aja da se uvede regulativa. klanica). S obzirom na princip zakonitosti uprave. – stope lokalnih poreza: porez na privrednu delatnost. posebno infrastrukturnog opremanja gra|evinskih prostora. – doprinosi za finansiranje komunalnih usluga. koju je usvojio Evropski savet 1985. da interveni{e u njihove tradicionalne nadle`nosti. Za gotovo sve ove oblasti u kojima se vr{i regulisanje postoje okvirni propisi na pokrajinskom ili saveznom nivou. kojom se obavezala da }e priznati na~elo lokalne samouprave u okviru svojih unutra{njih dr`avnih pravnih propisa a. 3. Op{tinama je zagarantovana nadle`nost u regulisanju svih poslova lokalne zajednice pod sopstvenom odgovorno{}u. Op{tine su najva`niji nosioci javne uprave na lokalnom nivou. godine. Op{tine Evropske unije Ve}ina dr`ava ~lanica Evropske unije je potpisala i ratifikovala Povelju o lokalnoj samoupravi. po mogu}nosti. . ostavljeni su i slobodni prostori. Me|utim. – lokalno kori{}enje zemlji{nog prostora putem planova o izgra|ivanju. 3. koja se ostvaruje pre svega u autonomiji dono{enja statuta i u diskrecionom pravu rasu|ivanja u konkretnom slu~aju koje imaju uprave. Op{tine su nosioci ustavnopravno zagarantovane lokalne samouprave. januara 1987. porez na zabave. Ustavnopravna garancija na samoupravu odgovara zahtevima formulisanim u ovoj Povelji.38 Nema~ka – takse za kori{}enje lokalnih ustanova (bazena. Samo su malobrojne oblasti ostale potpuno neure|ene. u gotovo svim oblastima delovanja op{tina postoje u najmanju ruku propisi kojima se defini{u okviri. porez na zemlji{te.

. 1979. Haus/[mit-Ajh{ted/[efer (obra|eno izdanje). Manhajm. Berlin. Plan o sistematizaciji poslova. . okruzi i op{tine. [mit-Jorcig. [tutgart. [tutgart. Zbog toga. Kako to funkcioni{e? Gradovi. osim zakonske povezanosti. Elzner. Op{tinski finansijski sistem . Prihodi op{tina samo otprilike jednom tre}inom ~ine sopstvene poreske prihode (u novim pokrajinama procenat koji va`i za stare pokrajine nije ni izbliza ostvaren – 1999. Preostali deo je.istorijat. Komunalno pravo. izdanje. ako se `eli ste}i uvid u poziciju op{tina u okviru dr`avnog poretka i o nadre|enim politi~kim oblastima. Manhajm. 1977.. 2. Komunalni zavod za pojednostavljivanje uprave (KGSt). op{tine su upu}ene na oko pedeset odsto dr`avnih dotacija. 1986. godine poreski prihodi u op{tinama novih pokrajina iznosili su jedva polovinu uporedivih poreskih prihoda ostvarenih u starim pokrajinama). Problemi reformi u op{tinskom – ustavnom pravu.zlatnim uzdama.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 39 4. [mit-Ajh{ted. Priru~nik komunalne nauke i prakse. 1982. 1979. [tutgart. 1979. me|utim. Pitner (izdava~). izdanje. doprinosa ili drugih prihoda. izdanje. tom 1-6. 2. Borhman/Vesper. Op{tinski i okru`ni pravilnici u SR Nema~koj. i dalje dovoljan kako bi se op{tine dr`ale na . Literatura: Bartlsperger/Bold/Umbah (obra|eno izdanje): Kako to funkcioni{e? Moderna dr`ava. 1982-1985.. Pored daljih 20% prihoda na osnovu taksi. ideje. 2. Keln. Organizacija uprave u op{tinama. osnove. Keln. 2000 (listovi). Ove dotacije se u znatnoj meri dodeljuju u pau{alnom obliku. Plan o sistematizaciji uprave. stalno treba imati u vidu i finansijsku zavisnost.

40 .

godine (Malmsberiju u Vilt{iru).41 Mark [eldrejk* (Mark Sheldrake) KARAKTERISTIKE I TRADICIJE LOKALNE UPRAVE U VELIKOJ BRITANIJI 1. Prva povelja dodeljena je 880. . i njihova mo} je rasla u XIX veku. Urbane oblasti su naglo rasle zbog velikog priliva ljudi sa sela koji su dolazili da rade u novim fabrikama i radionicama. Jo{ mnogo povelja je dodeljeno od dvanaestog veka nadalje. * Me|unarodni biro za lokalnu upravu Velike Britanije. Udru`ivanje gradskih upravnih podru~ja je zapo~eto 1835. policije i stambene probleme. Gradska uprava je morala {to br`e da re{i pitanja komunalija. Evolucija moderne lokalne uprave Lokalna uprava u Velikoj Britaniji razvijala se od srednjeg veka. Va`ni ve}i i manji gradovi su dobili pravo samouprave Kraljevskom poveljom i nazvani su gradskim upravnim podru~jem. Osnova modernog sistema je postavljena kasnih 80-ih i 90-ih godina XIX veka. Reforme su dobile jak podsticaj tokom industrijske revolucije. U provinciji je veoma ograni~ena lokalna uprava po~ela da se razvija po dono{enju Zakona o sirotinji po~etkom sedamnaestog veka. U Engleskoj. osnovani izborni saveti grofovija. RAZVOJ LOKALNE UPRAVE 1. a kasnije i u poslovnim kancelarijama. [kotskoj i Velsu su 1889.1. Ove povelje su podstakle razvoj mo}ne gra|anske svesti o vlastitom identitetu i ponosa koji su u Britaniji danas o~igledni.

I u Engleskoj je u nekim delovima zemlje do{lo do pomeranja ka unitarnoj vlasti. kao i saveti urbanih i seoskih okruga u ostalim oblastima. Uprava {ireg Londona (GLA) osnovana je 1998. U Londonu je lokalna uprava reorganizovana 1965.42 Velika Britanija Me|utim. Lokalna uprava u [kotskoj je temeljno reformisana 1929. dok je u drugim delovima zemlje zadr`an postoje}i sistem iz dva nivoa. osnovan je veliki broj kapitalnih neizbornih tela. Savet Londonske oblasti je ukinut i zamenjen Savetom {ireg Londona na nivou strategijske uprave. Godine 1970. 1. stvoreni su Metropolitan oblasni saveti. Kada je vlada ukinula Savet {ireg Londona 1986. i [kotskoj 1900. ovaj sistem nije menjan sve do 60-ih i 70-ih godina XX veka. Promene devedesetih godina XX veka Po~etkom devedesetih godina struktura lokalne uprave je ponovo postala predmet javne debate i Vlada je osnovala Komisiju da izvr{i reviziju lokalne uprave u Engleskoj. Tu su bili Uprava protivpo`arne i slu`be civilne odbrane Londona. kao upravne oblasti grofovije. Gradona~elnik Ken Livingston je izabran 2000. Osnovana su trideset i dva nova saveta upravnih oblasti a Londonska zajednica je zadr`ala odvojeni status. izuzimaju}i London. saveti grofovija) snosio je odgovornost za osnovne funkcije kao {to su obrazovanje i socijalne slu`be.g. Dvadeseti vek Do 1900.2. najve}i gradovi su dobili samostalni status kao administrativna podru~ja grofovija sa odgovorno{}u za sve svoje funkcije lokalne uprave. formirani su saveti gradskih upravnih podru~ja u ve}im gradovima. i Komunalna slu`ba Londona. Vlada je odlu~ila da u ovim zemljama uvede unitarni sistem. lokalniji nivo uprave pod Savetom Londonske grofovije. Taj proces je tekao paralelno u Londonu 1899. Uop{teno govore}i. samo su va`ni ve}i i manji gradovi (ne uklju~uju}i London) imali potpunu samoupravu. Savetodavni komitet za gra|evinsko planiranje Londona.3. Posle javnih konsultacija u [kotskoj i nezavisne revizije u Velsu. lokalna uprava u Britaniji je funkcionisala na osnovu preovla|uju}e dvoslojne strukture. u seoskim oblastima Engleske i Velsa. koji je koordinirao rad 33 londonske op{tine u oblasti planiranja. Gornji nivo (tj.g. . a na referendumu su gra|ani Londona velikim brojem glasova odlu~ili da se gradona~elnik bira direktno a Skup{tina grada odvojeno. U Londonu su osnovani gradski saveti metropole kao sekundarni. 1. Slede}i talas lokalnih uprava je zapo~eo 1894.

– oblast Saut Jork{ir: 4 uprave. U [kotskoj. Ukratko.g. nadle`nost nad ovim slu`bama su preuzeli imenovani oblasni odbori. Ostatak Engleske ima sistem iz dva nivoa.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 43 Lokalna uprava se u Severnoj Irskoj razvijala nezavisno od ostatka Britanije. 2. Engleska: – 36 metropolitan uprava: – oblast Vest Midlends: 7 uprava. – oblast Tajn i Vear: 5 uprava. – Mersejsajd oblast: 5 uprava. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE 2. Kada je Stormont ukinut 1972. Do 1972. – oblast Vest Jork{ir: 5 uprava.. jednog nivoa (unitarni. Ukupno: 410 lokalnih uprava u Engleskoj i Velsu.1. – 33 upravne jedinice Londona (i Uprava {ireg Londona).g je Stormont.. u kome dva odvojena saveta dele odgovornosti izme|u saveta oblasti i saveta grofovija. Njihove direktne nadle`nosti su relativno ograni~ene. Uprave dva nivoa u Engleskoj – 34 saveta grofovija i – 238 oblasnih saveta. za sve funkcije lokalne uprave je odgovoran . Velsu i nekim delovima Engleske. Parlament Severne Irske. U isto vreme je osnovano dvadeset i {est novih unitarnih lokalnih uprava. – 47 unitarnih uprava engleskih grofovija. to su: Uprave jednog nivoa Vels: 22 unitarne uprave. metropolitan ili Londonski upravni okrug). Pozadina Lokalna uprava u Britaniji je organizovana na dva razli~ita na~ina.svenamenski savet. . – oblast Grejter Man~ester: 10 uprava. upravljao mnogim slu`bama koje su u ostalim delovima Britanije bile u nadle`nosti lokalne uprave.

Preko 600 000 starijih ljudi zavisi od pomo}i. kao i u stara~kim domovima i gerijatrijskim bolni~kim domovima.2.44 Velika Britanija 2. Vi{e od osam miliona dece u~i u skoro 26 000 LEA {kola. U obrazovanju radi vi{e od 360 000 nastavnika sa punim ili delom radnog vremena. c) Planiranje Saveti imaju zna~ajna ovla{}enja u kontrolisanju razvoja u svojoj oblasti koje se obavlja kroz dve va`ne uloge planiranja: strategijsko planiranje i kontrola razvoja (lokalno planiranje). Preko 21 000 izabranih odbornika radi u 410 lokalnih uprava. Vi{e od polovine tro{kova socijalnih slu`bi odlazi na brigu o ostarelim licima. organizuju staranje o ostarelim licima u njihovim vlastitim domovima. Druge slu`be su obrazovanje odraslih. Za socijalne usluge se ukupno odvaja gotovo 12 biliona funti iz tro{kova lokalne uprave u Engleskoj i Velsu. One su tako|e odgovorne za slu`be za usvajanje dece i njihov sme{taj u hraniteljske porodice.1 miliona ljudi i tro{i 70 biliona funti godi{nje. Usluge koje pru`a lokalna uprava Lokalna uprava u Engleskoj i Velsu zapo{ljava preko 2. unitarni i metropolitan saveti su od- . One upravljaju de~jim domovima. Ljudi kojima je potrebna pomo} ~esto prvi kontakt ostvaruju u odeljenjima socijalnih slu`bi u kojima radi vi{e od 200 000 zaposlenih. omladinski servis i obrazovanje dece mla|ih od pet godina. dru{tvene brige. za brigu o hendikepiranima i ljudima umanjenih fizi~kih sposobnosti. Saveti grofovija. zahvaljuju}i kojoj mogu da nastave da `ive u svojim domovima. i po tro{kovima i po broju ljudi na ~ije `ivote svakoga dana uti~e. {to ~ini oko 25% javne potro{nje. Od ove svote samo jednu ~etvrtinu namiruje taksa za administrativno ve}e. Odeljenja socijalnih slu`bi koordiniraju rad drugih agencija kako bi u zajednici obezbedili integrisanost starateljskih slu`bi. brige o deci i drugih socijalnih reformi. b) Socijalne slu`be Odeljenja socijalnih slu`bi su prva linija va`nih promena u politici staranja. Osnovne usluge koje pru`aju lokalne uprave su: a) Obrazovanje Obrazovanje je obimna oblast. kao i za mno{tvo drugih usluga osetljivim delovima populacije. Na obrazovanje se u Engleskoj tro{i skoro 20 biliona funti. a u Velsu 1.2 biliona.

jasno je da postoji jak argumenat u prilog recikliranja. slu`benici za{tite trgovinskih standarda obezbe|uju po{tovanje zakona o trgovinskim standardima kojima se {tite interesi i potro{a~a i poslovnog sektora. Metropolitan. Svake godine milioni ljudi pozajmljuju knjige. kao i transport koji ih prati. Uklanjanje otpada reguli{e Agencija za za{titu okoline. U postoji vi{e od 15 000 biblioteka Engleskoj i Velsu u kojima radi skoro 22 000 zaposlenih. Na biblioteke se u Engleskoj i Velsu tro{i oko 800 miliona funti godi{nje. . Njihove aktivnosti se kre}u od pru`anja saveta i informacija do pravnog gonjenja onih koji uporno kr{e zakon. Me|u njihovim ostalim du`nostima su i za{tita zna~ajnih gra|evina. bibliote~ka slu`ba koristi modernu tehnologiju kako bi celokupnoj naciji obezbedila najbolju mogu}u uslugu.). U njihovoj nadle`nosti su i nalazi{ta sirovina i mesta za odlaganje otpada. koja ovu izuzetno va`nu uslugu pru`a od devetnaestog veka. sa tim {to su oblasni saveti odgovorni za sakupljanje otpada iz doma}instava u svojoj oblasti. kontrola reklamiranja i neka pitanja za{tite okoline.g. f) Trgovinski standardi Sa bud`etom od 119 miliona funti. unitarne vlasti i upravne oblasti Londona su nadle`ne za sakupljanje i uklanjanje otpada. U Engleskoj se u proseku reciklira 10% otpada a u Velsu 6%. Metropolitan oblasni saveti.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 45 govorni za strategijsko planiranje i lociranje novih razvojnih objekata u oblastima kao {to su stambena izgradnja. razgledaju istorijske kolekcije i odr`avaju kontakt sa svojom zajednicom preko ovog informacionog punkta od vitalnog zna~aja. e) Odlaganje i sakupljanje otpada Administrativni saveti grofovija su nadle`ni za odlaganje otpada. trgova~ki i rekreativni centri. Agencija se stara da budu za{ti}eni {iri interesi zajednice i prirodne okoline u vezi sa svim ovim pitanjima. oblasni i unitarni saveti su nadle`ni za lokalno planiranje u svojim oblastima i odlu~uju o svim predlozima za razvoj. industrija. Moderna i po pristupu decentralizovana. a ako se uzme u obzir da je cena uklanjanja jedne tone otpada 33 funte (podatak iz 2000. d) Biblioteke Sistem javnih biblioteka je jedna od najvi{e kori{}enih slu`bi.

njen ukupni tro{ak je jo{ uvek oko 12 biliona funti i obezbe|uje oko 3. a uz to odr`ava i krupne deonice autostrada i glavnih saobra}ajnica za DETR. j) Stambena izgradnja Slu`be stambene izgradnje u nekim oblastima sada imaju strategijsku ulogu za zadovoljavanje stambenih potreba u njihovoj oblasti. h) Planiranje hitnih intervencija Nesre}e koje zahvataju velike oblasti mogu uspe{no da se ubla`e samo uz uspe{nu koordinaciju. Ona planira trajno uskla|ivanje napora policije. Iako je ova slu`ba do`ivela mnoge promene. U izvr{avanju svih ovih zadataka. osim za{tite ljudi od po`ara. Me|utim. sigurnost na putevima i parkiranje na ulici. Problem se re{ava stambenim udru`enjima i privatnim preduzetni{tvom. u njenom domenu rada su i izgradnja i odr`avanje saobra}ajne mre`e. Ova slu`ba zapo{ljava skoro 33 000 vatrogasaca u skoro 15 000 vatrogasnih stanica u Engleskoj i Velsu. pa ~ak i teroristi~ki napadi. Njihova lozinka za za{titu ljudi je stalna spremnost.46 Velika Britanija g) Protivpo`arna za{tita i slu`ba spasavanja Protivpo`arna za{tita. hemijska zaga|enja. Lokalna uprava je odgovorna i za mnoge druge funkcije u vezi sa kori{}enjem na{ih saobra}ajnica. U njenoj nadle`nosti su i saobra}ajne nesre}e na putevima. upravlja i odr`ava vi{e od 96% puteva u Engleskoj i Velsu. ona sprovodi po{tovanje protivpo`arnih mera u hotelima. osvetljenja i kanalizacionog sistema. Ova slu`ba tro{i skoro bilion funti godi{nje. vatrogasnih brigada i drugih servisa za hitne intervencije da bi se obezbedila pomo} u razli~itim nesre}ama kao {to su poplave. To je posao slu`be za planiranje hitnih intervencija. i) Putevi. autostrade i transport Lokalna uprava obezbe|uje. Ona je nadle`na za saobra}ajnu regulativu i menad`ment. slu~ajevi curenja hemikalija. fabrikama i drugim objektima u kojima je obavezna protivpo`arna za{tita. ima {irok opseg odgovornosti. lokalna uprava ula`e napore da se transportna politika sve vi{e prilagodi zahtevima za{tite okoline. sa tim da javni prevoz postane prioritet. njenih mostova.5 miliona domova u Engleskoj i Velsu. kancelarijama. .

Uporedna iskustva lokalnih samouprava k) Sanitarna slu`ba 47 Sanitarna slu`ba je jedna od najstarijih slu`bi lokalne uprave. Tokom 1999. lokalnim taksama ubrano svega 25% lokalnog dohotka. zdravlje `ivotinja. stambeni standardi.3. 2. – Strogo se kontroli{u ovla{}enja saveta da pozajmljuju kako bi finansirali krupne projekte. je 46 690 miliona funti. kontrola {teto~ina. – Centralna vlada kontroli{e preko tri ~etvrtine ukupne potro{nje iz dohotka saveta.4% tokom protekle godine. To je ~etvrtina njihovog tro{ka. i 2000. pogotovo na slu`be za odr`avanje puteva. Lokalna ekonomija Lokalni saveti u Engleskoj i Velsu tro{e oko 84 biliona funti godi{nje.1% za li~ne socijalne usluge – ali postoji ozbiljan pritisak na ostale usluge u nadle`nosti saveta. – Vlada mo`e da zaustavi potro{nju saveta. Po{to saveti ubiraju samo ~etvrtinu svoje potro{nje. godine saveti u Engleskoj su ubrali 13 278 miliona funti od poreskih obveznika. kontrola buke. iako se to nijednom savetu nije dogodilo poslednje dve godine. Lokalne vlasti ubiraju dohodak na nekoliko razli~itih na~ina.2% za obrazovanje. Ostatak se namiruje subvencijama Vlade. To je oko ~etvrtina ukupne javne potro{nje. kontrola zaga|enosti. kao i na slu`be za{tite okoline. koja je svoje mesto na{la i u Agendi 21 i obavlja mnoge aktivnosti kao {to su: sanitarna slu`ba ishrane. finansijska autonomija saveta je u velikoj meri ograni~ena. Ostatak se dobija napla}ivanjem usluga i rezervi. Preduze}a koja je osnovala centralna vlada optere}uju se posebnom taksom kojom se u dohodak lokalnih vlasti sliva oko 25% ukupnog prihoda. a ve}i deo novca se raspore|uje pomo}u godi{njih standardnih procena potro{nje. Ukupna standardna procena potro{nje za savete u Engleskoj za 2000/2001. odnosno 5. Udeo obrazovanja i li~nih socijalnih usluga je porastao ne{to vi{e – 5. ostatak namiruju subvencije Vlade. Njih tako|e koriste i ministri kako bi uticali na nivoe potro{nje u odre|enim oblastima usluga. i 2000. sa tim da je tokom 1999. koje sa oko 48% u~e{}a daju krupan doprinos lokalnom dohotku. kulturne i slu`be za{tite. kafilerije i druge. Me|utim. . {to je pove}anje od 4. Vlada raspore|uje resurse savetima koriste}i standardne procene potro{nje.

a zatim interveni{e obrnuto proporcionalno u odnosu na stepen uspeha... Kao deo svog doprinosa. i nadle`no je da nadgleda pripremu dokumenta. Vlada je zabrinuta da je pru`anje javnih usluga nedovoljno usmereno na gra|anina – da javnim slu`bama tradicionalno dominiraju interesi onih koji usluge pru`aju i koji su svojim potrebama davali prednost u odnosu na korisnike usluga. LOKALNE VLASTI U NOVOM MILENIJUMU 3..modernizacija. Potrebno je da ih propratimo radikalnom modernizacijom efikasnosti vlade. . Ovde . Vladino telo za modernizaciju vlade. Udru`enje lokalnih vlada (LGA) koje predstavlja lokalne vlasti u Engleskoj ima zna~ajnu ulogu u pripremi Belog dokumenta. dalo je nacrt reforme za pobolj{anje javnih usluga. vlada? . koje nadgleda pripremu Belog dokumenta (kriti~ku analizu razvoja lokalne samouprave).. podrazumeva kulturu onih koji pru`aju usluge. rekao je premijer Toni Bler. LGA je sazvala specijalni seminar na kome su se okupili zvani~nici kabineta. gra|evinsku i stambenu izgradnju.Moja vizija je vlada koja se koncentri{e na ono {to `eli da postigne. klju~ni nepristrasni u~esnici iz centralnih i lokalnih uprava. rekao je premijer Toni Bler.. Tradicionalni sistemi upravljanja i kreiranja politike ovih slu`bi su ~esto pogor{avali ovaj problem.1.modernizovana.Mi Parlamentu predstavljamo dubinske ustavne promene.. kako bi primalac usluge bio u centru i kako bi ishod bio bolja usluga. Vlada kontroli{e koliko savet mo`e da pozajmi. [ta je .. Planovi za modernizaciju ... dohotkom ste~enim prodajom vrednosti i sve vi{e sklapanjem partnerskih odnosa privatnog i javnog sektora.48 Velika Britanija Kapitalna izdvajanja saveta uklju~uju i ulaganja u transportnu infrastrukturu. uklju~uju}i i prisustvo u potkomitetu Kabineta. uklju~uje dono{enje zakona. Ovakvi projekti se finansiraju na vi{e na~ina uklju~uju}i zajmove. koja odgovornost dodeljuje onima koji te ciljeve mogu da ostvare.. 3.Tradicionalni mehanizam upravljanja nije promovisao . drugih javnih slu`bi i predstavnici korisnika usluga. Uprava podrazumeva odnos izme|u gra|anina i javnih ili vladinih agencija. U ovoj godini ukupna potro{nja saveta }e iznositi 4360 miliona funti u odnosu na 3833 miliona u protekloj godini. Ovaj odnos je vi{edimenzionalan.. uspostavljanje pravila i pru`anje usluga.

ve}ina javnih usluga se obezbe|uje i prima lokalno.2. kao i izme|u agencija i korisnika. rasipala se energija na borbe za za{titu teritorije. te su se stvarale politike koje su bile suvi{e nerealisti~ne. lokalna uprava nije homogen entitet. fragmentirane i sa suvi{e preklapanja da bi bile potpuno efikasne. efikasnost i kvalitet usluga. Kao rezultat. Modernizovanje javnih slu`bi Sa ta~ke gledi{ta gra|anina. slu`be bi trebalo da postaju organizacije u kojima se u~i a ne samo reaguje na probleme.. gu{ena je kreativnost. Zbog toga je modernizacija lokalne uprave klju~na ako se `ele posti}i ciljevi Vlade za modernizaciju. 3. ve} da bi trebalo da uzimaju u obzir i lokalnu dimenziju u vezi sa na~inom na koji su mnoge javne usluge planirane. Kako bi ispravila ove slabosti. LGA je izra`avao zabrinutost da se ne bi trebalo suvi{e oslanjati na menad`erski pristup lokalnim slu`bama. pobolj{anje saradnje izme|u agencija. – Udru`ene usluge – organizovanje bi trebalo sprovesti u odnosu na potrebe korisnika a ne na to kako je pogodno za samo organizovanje. Agencija sa kojom gra|anin stupa u kontakt kako bi dobio odre|enu uslugu mo`e biti lokalna vlast (ili izvo- . pra}enje njihovog rada. Tako|e je iznet i argument da inicijative i njihove implementacije ne bi trebalo da se koncentri{u samo na poslove centralne vlade i Vajthola. rad koji bi prelazio granice pojedina~nih odseka umesto {to se odvija strogo u okviru jednog odseka. isporu~ene i primljene. ^esto su ga suvi{e ograni~avale podele na odeljenja.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 49 dovoljno integrisan pristup kreiranju politike i isporuci usluga.. Ove teme su u velikoj meri prisutne u Belom dokumentu. rekao je premijer Bler. i mobilizovanje privatnog. Me|utim. Nije uvek uzimao u obzir mi{ljenja onih koji rade na liniji fronta. trebalo bi uklju~ivati i principe demokrati~nosti i odgovornosti. Vlada je donela program modernizacije zasnovan na ~etiri teme ili pravca rada: – Strategijsko kreiranje politike – bavljenje dugoro~nim problemima umesto re{avanja kratkoro~nih kriza. delegiranje odgovornosti ljudima u prvim redovima i dopu{tanje inicijative. On nije u dovoljnoj meri uklju~ivao javne i interesne grupe kroz konsultacije. – Vrednovanje javnih radnika – vrednovanje javnih slu`bi. – Vlada informacionog doba – iskori{}avanje mogu}nosti novih tehnologija da bi se pobolj{ali pogodnost. dobrovoljnog i javnog sektora kako bi se ostvarili ciljevi.

LGA veruje da ova vredna iskustva mogu da predstavljaju poduku drugim javnim uslugama. ~iji je cilj da procena dostignu}a bude propra}ena savetom. objavljen je jula 1998.50 Velika Britanija |a~ koji za nju radi). tako da se najbolji na~ini rada mogu primenjivati u celoj lokalnoj zajednici.. Ove inicijative zajedno stvaraju mehanizme koji daju podsticaj modernizaciji lokalne uprave a me|u njima su najva`niji: – Najbolja vrednost – rigorozni sistem isporuke visokog kvaliteta.Moderna lokalna uprava: u dodiru sa narodom. Podsticaji za promenu u lokalnim slu`bama Vladin sveobuhvatni program modernizacije lokalne uprave sadr`an u Belom dokumentu . – Planiranje i vo|stvo zajednice – stvaranje holisti~kog okvira za razvoj politika i postavljanje ciljeva u svim lokalnim agencijama ~iji se legitimitet zasniva na vode}oj ulozi lokalne uprave. Delovi ovog programa se ve} pojavljuju u zakonodavstvu – okvir reforme lokalne uprave je dat u Zakonu o lokalnoj upravi 2000 (pogledati ~etvrti paragraf ni`e). moglo bi se tvrditi da je lokalna uprava u poslednjih dvadeset godina iskusila najve}u modernizaciju – u svakom slu~aju najvi{e promena – u odnosu na sve delove javnog sektora. U stvari. plan }e se stalno revidirati i modifikovati tako da pobolj{anje rada lokalne uprave bude deo stalnog procesa promene. nju delimi~no name}e centralna vlada (konkurencija tendera. 3. Modernizacija je na dobrom putu. Zbog toga je neophodan holisti~ki pristup modernizaciji koji bi uzimao u obzir sve sastavne delove ovog komplikovanog mehanizma kako bi se zaista promenio `ivot korisnika usluga i njihov odnos prema pru`aocima javnih usluga. reorganizacija) a delimi~no je podsti~u i snage u lokalnim upravama (razvoj novih modela menad`menta. lokalno ovla{}eno telo (quango) ili lokalna/ oblasna/ regionalna kancelarija vladinog odseka ili agencije. usluge koje u lokalu odgovaraju postavljenim ciljevima i koje se proveravaju merenjem performanse..3. – Projekat pobolj{anja – sistem samoregulacije osnovan na revizijama u okviru grupa ravnopravnih. I LGA je pokrenula komplementarnu inicijativu sa ciljem da se podr`e reforme i pobolj{a lokalna uprava. inspekcije i pregledi kojima bi se podr`ala stalna pobolj{anja. nagra|ivanja najboljih kako bi se pru`ila podr{ka ostalima. . razvoj me|uagencijskih i partnerskih pristupa kreiranju politike i isporuci usluga). period talasanja i reforme poslednjih dekada. Ipak. Lokalna uprava do`ivljava period promene bez presedana. – Saveti svetionici – slede}a faza razvoja kulture zajedni~kog u~enja najboljeg na~ina delovanja.

– Postavljanje standarda usluga i izve{tavanje o njima – transparentni proces postavljanja standarda zasnovan na konsultacijama i uklju~ivanju javnosti omogu}ava da gra|anin sazna {ta da o~ekuje od izvesne slu`be i da uti~e na to kako je usluga obezbe|ena. LGA veruje da su obuka. . sa o~ekivanjem da }e se karijere pomerati izme|u razli~itih delova javnih slu`bi. Poduke iz promena 51 Posle dvadeset godina uvo|enja promena. kao i neophodne discipline za onoga koji obezbe|uje usluge omogu}ava korisnicima usluga dostupnost pouzdane informacije koja oja~ava njihov polo`aj kada procenjuju uslugu koju primaju.4. Usluga u ~ijem centru je gra|anin podrazumeva ~etiri komponente: – U~e{}e gra|ana u kreiranju politika i postavljanju ciljeva slu`bi – uspe{no planiranje i implementacija usluga visokog kvaliteta podrazumeva aktivno u~estvovanje gra|ana i njihovih predstavnika u zajednici. Investiranje u ljudski kapital je zato klju~na investicija koja mo`e da pobolj{a kvalitet usluge pru`ene korisnicima.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 3. dru{tveno odbacivanje i odr`ivi razvoj. Kori{}enje nezavisne kontrole. Za razvijanje potencijala ljudskog resursa javnog sektora. razvoj i menad`ment zaposlenih najzna~ajniji za vrstu pru`anja usluga orijentisanih na korisnika kako je to zami{ljeno Inicijativom za modernizaciju vlade. Time gra|ani dobijaju ulogu i izme|u izbora. najbolje lokalne uprave su savladale va`ne lekcije o tome {ta to zaista zna~i modernizovati se kako bi se pru`ile usluge u ~ijem je centru gra|anin. – Eksterno opunomo}avanje korisnika usluga – kori{}enje nezavisnih revizora i inspektora se nadogra|uje na proces u~enja. – Da osoblje javnog sektora pove}a pokretljivost. Kori{}enje sistema menad`menta kvaliteta. reorganizacija i reformi. samoocenjivanja i revizija u okviru grupa ravnopravnih kako bi se spolja videli u~injeni pomaci. Klju~no je koherentno postavljanje ciljeva u otvorenim i jasnim procesima odlu~ivanja koji su dostupni ljudima sa te teritorije. a ne samo kao glasa~i. pra}enja i merenja performanse. – Vrednovanje javnih slu`benika – efikasna isporuka javnih usluga ~esto zavisi od razmene licem u lice izme|u javnog slu`benika i korisnika usluge. Mnoge vlasti su stupile u partnerske odnose sa grupama u zajednici i dobrovoljnim i privatnim sektorima pri nala`enju strategijskih odgovora za re{avanje va`nih dru{tvenih problema kao {to su kriminal. revizije u okviru grupa ravnopravnih i samoocenjivanje podr`avaju postizanje visokih standarda koji se mogu demonstrirati javnosti. LGA je pozvala: – Da se izgradi zajedni~ki okvir za obuku menad`menta i razvoja u razli~itim delovima javnog sektora na osnovu zajedni~kog etosa javnog menad`menta.

. Forum bi omogu}io da se iskustva i dobri metodi rada razmene u velikom broju oblasti kao {to su menad`ment karijere. pobolj{anje i razvoj. kao i stvaranje Lokalne agende 21 i odr`ivih partnerstava za razvoj. kao i pristup najboljim na~inima rada iz evropskog i me|unarodnog iskustva. iznet u Projektu lokalne uprave za pobolj{anje. [ta se mo`e nau~iti od lokalne uprave? Lekcije nau~ene prilikom promena u lokalnoj upravi imaju ogroman potencijal primene u javnim uslugama. Nacionalnoj zdravstvenoj slu`bi i drugim javnim telima. Zajedni~ki pristup Predlogu zakona o kriminalnim i prekr{ajnim radnjama. zajedni~ki rad na ravnopravnosti. 3. i u kreiranju politike i u pru`anju usluga. nije dovoljno samo da se osmisli u Vajtholu. – Da se preduzmu aktivnosti za o`ivljavanje samopouzdanja i svesti o vrednosti doprinosa javnih slu`bi `ivotu i dobrobiti britanske nacije. prihvatanje inicijativa za zajedni~ku obuku. Da bi kreiranje politike bilo efikasno. ideja svetionika kao sredstva {irenja najboljih metoda rada i ideja da lokalna vlast promovi{e najbolje vrednosti su modeli koji se mogu primeniti na slu`be lokalne vlade i na slu`be koje obezbe|uju lokalne podjedinice. Njega bi ~inili predstavnici zdravstvenih i obrazovnih slu`bi. promovisanju mobilnosti i drugo. LGA je tako|e `ustro dokazivala da na~in na koji je lokalna uprava odgovorila na entuzijazam Vlade u vezi sa merenjem i inspekcijom usluga koje pru`aju lokalne vlasti mo`e da pru`i korisne lekcije centralnoj vladi. kao i predstavnici LGA. za koji su detaljne predloge i sugestije u vezi sa implementacijom pru`ili ljudi iz prakse. razvoj partnerstva za bezbednost zajednice i prevenciju kriminala. nacionalno kao i lokalno. bolji je model od pristupa sa vrha nani`e koji nam je svima isuvi{e dobro poznat.5. prihvatanje raznovrsnijih puteva karijere.52 Velika Britanija – Da razmena ideja i informacija izme|u javnih slu`bi bude ve}a. Ovaj pristup se ve} razvija u inicijativama kao {to su Nova obaveza regeneracije. Pristup samopobolj{anja putem revizija koje vr{e grupe ravnopravnih. LGA je davao predloge da se princip najbolje vrednosti primeni i na lokalne podjedinice (razli~ite interesne grupe) i za razvijanje partnerskih odnosa izme|u njih i lokalne vlade kako bi se promovisala zajedni~ka isporuka usluga gra|anima. ve} je neophodno uzeti u obzir i iskustva iz prakse. socijalna i dobrobit u vezi sa za{titom ljudske okoline u jednoj oblasti. Ideja da lokalne usluge koje obezbe|uju razne agencije mogu biti povezane zajedni~kim ciljevima je centralna za koncept planiranja zajednice kako bi se promovisala ekonomska. predstavnici agencija lokalne uprave za zapo{ljavanje. LGA podr`ava osnivanje foruma za zapo{ljavanje u javnom sektoru.

utire put da gra|ani igraju ve}u ulogu u svojoj lokalnoj zajednici i da dobiju bolje lokalne slu`be. udru`ivanju i koncentrisanosti na gra|anina. ali se `ivot mnogo promenio od tada pa je neo- . · Pru`a mogu}nost ~e{}eg sprovo|enja lokalnih izbora tako da ~lanovi saveta imaju ve}u odgovornost u odnosu na lokalne glasa~e. kao i druge javne agencije i njihovi partneri. 4. · Obezbe|uje novi jedinstveni bud`et za finansiranje podr{ke osetljivim grupama.. 4.promovi{u. 4.1. ZAKON O LOKALNOJ UPRAVI 2000.. uklju~uju}i i lokalne vlasti. homoseksualizam.2. socijalnu i dobrobit u vezi sa za{titom okoline u svojim lokalnim zajednicama. pravi test provere }e biti da li centralna i lokalne vlade. · Ukida zakone koji spre~avaju savete da . Ostvarenje vizije 53 Ako se pogleda dalje od publikacije Belog dokumenta. Beli dokument mora da zapo~ne dugoro~ni proces promena javnih slu`bi. · Omogu}ava savetima da se kre}u ka novim ustavnim promenama kojima se pove}ava njihova odgovornost. Nagrada }e biti stvaranje novih javnih slu`bi za slede}i vek. U tome treba da vodi centralna vlada. Vlada je odlu~na da saveti budu otvoreni i odgovorni i da pru`aju efikasne usluge visokog kvaliteta. mogu da ostvare svoje ideje o modernizaciji. Novi ustavni zakoni Lokalna uprava trenutno funkcioni{e kroz sistem komiteta prema kome saveti donose odluke u velikim komitetima ili potkomitetima. Pregled Zakon o lokalnoj upravi 2000. koje }e biti u stanju da obezbe|uju usluge koje gra|ani `ele i za koje se zaista mo`e tvrditi da su moderne.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 3. ali i sva ostala javna tela treba da odgovore na ovaj izazov. Ovaj sistem je uveden po~etkom devetnaestog veka. · Bori se protiv lokalnog nepotizma novim eti~kim normama za odbornike i ~lanove saveta.6. Zakon: · Daje savetima ve}a ovla{}enja da promovi{u ekonomsku.

. gradona~elnik se bira direktno i daje politi~ko vo|stvo slu`beniku ili . Referendum se mo`e sazvati i na osnovu peticije koju je potpisalo 5% izbornog tela. Tri {iroke kategorije Zakona su: 1) Direktno birani gradona~elnik i njegov kabinet Prema ovom obliku ustavnog zakona. a oni koji ih donose i oni koji ih sprovode }e biti prozivani da ih javno obrazlo`e. Oni su planirani tako da podsti~u ve}u efikasnost. Oni }e nadgledati odluke izvr{nog tela. 3) Direktno izabrani gradona~elnik i menad`er saveta Prema ovom obliku ustavnog zakona. nijedna organizacija ne mo`e biti uspe{na ukoliko nije u stanju da se brzo prilagodi. Javnost }e znati ko je odgovoran za odluke i zajednice }e imati jasnu viziju za vo|stvo. jasnost i odgovornost u procesu dono{enja odluka saveta. savet bira lidera a kabinet je sa~injen od ~lanova saveta koje je ili imenovao lider ili izabrao savet.. Mo`e ga zameniti savet. lokalna zajednica }e izabrati gradona~elnika koji od ~lanova saveta bira kabinet. Lokalna zajednica bira koji }e se oblik zakona primenjivati kako bi se najbolje zadovoljile lokalne okolnosti i potrebe. organizuje se referendum. Lider se za svoja ovla{}enja oslanja na podr{ku ~lanova saveta pre nego na glasa~ko telo. Kako ulazimo u 21. koje se brzo menja. tako|e }e donositi i odluke o nekim pitanjima planiranja i iz- .menad`eru. zajedno }e delovati kao jedinstveno telo pri izglasavanju bud`eta i nacrta politika.54 Velika Britanija phodno reformisati strukturu saveta. ^lanovi saveta }e biti klju~ni predstavnici javnosti u savetu. postoji jaka potreba da se saveti oslobode staromodnih praksi i stavova. U dana{njem dru{tvu. Izvr{no telo }e odluke za koje je nadle`no donositi kao grupa. Novo zakonodavstvo omogu}ava savetima da usvoje jednu od tri {iroke kategorije novih ustavnih zakona koji uvode odvojenu egzekutivu. pogotovo ako je optere}ena vi{e od sto godina starom strukturom. Izvr{no telo }e biti odgovorno za efikasnu implementaciju politike saveta i za obezbe|ivanje usluga u skladu sa odobrenim bud`etom saveta i politi~kim okvirom. vr{i}e reviziju i razvoj politika posredstvom komiteta za nadgledanje i proveru rada. vek. 2) Kabinet sa liderom Prema ovom obliku ustavnog zakona. kome su delegirani i strategijsko kreiranje politike i svakodnevno odlu~ivanje. Tamo gde zajednica `eli direktno izabranog gradona~elnika. ili pojedinci mogu biti zadu`eni za portfolio za koji su delegirani. Odvajanje izvr{nog tela }e dati nove uloge onima izvan tog tela. Odluke }e biti izlo`ene pogledu javnosti.

potrebe i prioritete. socijalne i dobrobiti u vezi sa o~uvanjem okoline te zajednice i njenih stanovnika. da budu prilago|ene problemima lokalnih zajednica. }e obezbediti da procesi dono{enja politi~kih odluka u savetima budu efikasni. Ove uloge }e omogu}avati ~lanovima saveta da u savetu zastupaju interese svoje konkretne zajednice. strategija zajednice }e morati da ispuni tri zadatka.. Strategija zajednice Prvi deo Zakona o lokalnoj upravi stavlja u du`nost lokalnim vlastima da pripremaju . 4. da se isporu~uju onako kako odgovara ljudima koji od njih zavise. kao i da uzimaju u obzir potrebe narednih generacija. Program modernizacije lokalne uprave je planiran tako da doprinese procesu demokratske obnove tako {to }e obezbediti da saveti budu odgovorni. i da imaju ovla{}enja koja su im potrebna kako bi u saradnji sa drugim telima obezbedili da se resursi adekvatno tro{e za pobolj{anje dobrobiti u svojim oblastima. Kako bi se ovaj cilj ostvario.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 55 davanja dozvola. To }e odra`avati zainteresovanost Vlade da stvara savete koji nisu zatvoreni. Krajnji rezultat }e biti da zajednice dobiju vo|stvo kakvo `ele i kakvo im je potrebno.3. Ona mora da: – Dozvoli lokalnim zajednicama da artikuli{u svoje aspiracije.. Zakon o lokalnoj upravi 2000. jasni i odgovorni. da se stalno pobolj{avaju efikasnost i kvalitet usluga za koje su odgovorni.lokalne strategije.4. . Zakonodavstvo }e podsticati ve}e u~estvovanje i konsultaciju javnosti pri dono{enju odluka u {irokom spektru nadle`nosti saveta. On tako|e upravi pru`a nova {iroka ovla{}enja kako bi im se olak{ala implementacija strategija za pobolj{anje i promovisanje lokalne dobrobiti. koji su demokratski i koji u punoj meri uklju~uju sve sektore zajednice. socijalne i dobrobiti u vezi sa o~uvanjem prirodne okoline u svojim oblastima i da tako doprinesu odr`ivom razvoju u Ujedinjenom Kraljevstvu. Ove promene su povezane sa {irim promenama javnih slu`bi. za promovisanje ili pobolj{anje ekonomske. Ciljevi i zadaci strategije Cilj strategije zajednice bi trebalo da bude pobolj{anje kvaliteta `ivota lokalnih zajednica akcijama za pobolj{anje ekonomske. otvoreni i prilago|eni lokalnim potrebama. Njihov cilj je da obezbede da aktivnosti razli~itih tela koja pru`aju javne usluge budu bolje koordinisane. 4. da aktivno uklju~uju zajednicu u dono{enje lokalnih odluka.

– Uklju~ivati sisteme nadzora i revizije i podnositi izve{taje o progresu u lokalnoj zajednici. zavisi}e od oblasti i razlikova}e se od oblasti do oblasti. – Plan rada kojim se identifikuju kratkoro~ni prioriteti i aktivnosti koje }e doprineti ostvarenju dugoro~nih ciljeva. Domen strategija zajednice Zakon o lokalnoj upravi zahteva da lokalna uprava osmisli strategiju za promovisanje i pobolj{anje ekonomske. – Uklju~ivati lokalne zajednice u svoj rad. socijalne i dobrobiti u vezi sa o~uvanjem okoline u svojim zajednicama i da na taj na~in potpomogne postizanje odr`ivog razvoja u Ujedinjenom Kraljevstvu. biti uspe{no partnersko sara|ivanje i uklju~ivanje zajednice u sve faze procesa. Klju~ za efikasnu strategiju zajednice }e. – Zasnivati rad na odgovaraju}oj proceni potreba i dostupnosti resursa. Strategija zajednice mora da ima ~etiri klju~ne komponente: – Dugoro~nu viziju oblasti sa fokusom na ciljeve koje treba ostvariti. – Zajedni~ka obaveza da se plan rada ostvari i da se donesu predlozi kako se to mo`e u~initi.6. – Organizovanje nadzora nad implementacijom plana rada i za periodi~nu reviziju strategije zajednice. dobrovoljnim i organizacijama privatnog sektora zajednice. Strategija zajednice bi trebalo da .56 Velika Britanija – Koordinira akcijama saveta i javnim. Bi}e potrebno da lokalne vlasti ukazuju na koristi koje }e druge organizacije imati ukoliko se rad koordinira i ukoliko one pomognu da se klju~ni zadaci ostvare efikasnije i jeftinije. Proces kojim se dolazi do strategije zajednice je podjednako va`an kao i sama krajnja strategija. Svi ~lanovi saveta }e imati va`ne uloge u svakoj fazi. sve strategije zajednica }e po~ivati na zajedni~kim principima.5. Me|utim. Principi Kako }e se ta~no ove komponente uklapati. Proces pripreme }e poslu`iti za uklju~ivanje lokalnih ljudi i organizacija u dono{enje odluka. Od vitalnog je zna~aja obezbediti {iroko lokalno uklju~ivanje u procese planiranja u lokalnim zajednicama. 4. {to zavisi od okolnosti u lokalnoj zajednici. – Odredi novi fokus i oblikuje postoje}e i budu}e aktivnosti tih organizacija kako bi one mogle efikasno da zadovolje potrebe i aspiracije zajednice. zato. 4. One }e: – Biti spremne na saradnju sa drugim telima.

Novi eti~ki okviri Pona{anje svih u lokalnoj upravi . socijalnu i dobrobit u vezi sa o~uvanjem prirodne okoline u svojoj oblasti. zasnovan na nacionalnom modelu. Novi kodeks }e sadr`ati dosledne principe koje postavlja Vlada i podr`ava Parlament. koja predstavlja nacionalni okvir integrisanja ekonomskih. Klju~ne karakteristike – Saveti }e imati glavnu odgovornost za sopstvene standarde pona{anja. Ona bi trebalo da omogu}i udru`ivanje slu`bi i re{avanje pitanja iz oblasti koje se delimi~no preklapaju na koherentan i integrisan na~in. socijalna i pitanja u vezi sa o~uvanjem prirodne okoline. 4.~lanova saveta i njihovog osoblja – mora biti u skladu sa najvi{im standardima. Pri osmi{ljavanju svoje strategije. – Svi saveti }e morati da usvoje Kodeks pona{anja.7. . kao i njihovu integrisanost. od klju~ne va`nosti su odr`ive. nepristrasne mehanizme u slu~aju kr{enja tih pravila. socijalnih i pitanja za{tite prirodne okoline. 4.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 57 obuhvata ekonomska. Dobrobit i planiranje zajednice Zakon o lokalnoj upravi daje savetima nova ovla{}enja da promovi{u i pobolj{aju ekonomsku. kao i rad na ostvarenju nacrta odr`ivog razvoja na regionalnom nivou. kao i da u potpunosti uklju~e lokalno stanovni{tvo u taj proces. Strategija saveta zajednice bi trebalo da se koncentri{e na prioritetne poslove u vezi sa specifi~nim potrebama zajednice kojoj slu`e. Veliki deo nacrta se nadovezuje na originalne preporuke sadr`ane u Tre}em izve{taju komiteta Lorda Nolana o standardima u javnom `ivotu. Od saveta }e se sada tako|e zahtevati da pripreme sveobuhvatne strategije zajednica sa lokalnim strategijskim partnerstvima. socijalno otvorene zajednice. lokalna uprava i njeni partneri bi trebalo da uzimaju u obzir Vladinu strategiju odr`ivog razvoja. koji njihovi ~lanovi moraju da prihvate. Novo zakonodavstvo utire put novim eti~kim okvirima koji }e ~lanovima i osoblju saveta pru`iti jasnija pravila i uspostaviti stroge. Oni }e morati da ustanove vlastite komitete za standard. Za ostvarenje cilja pobolj{anja kvaliteta `ivota stanovnika oblasti za koju je savet nadle`an.8.

To }e pobolj{ati lokalnu demokratiju i pru`anje usluga i podsta}i lokalne vlasti da budu otvorenije i osetljivije za potrebe. Sud }e mo}i da nametne kazne u rasponu od javne opomene do suspenzije odbornika na pet godina. u oblastima u kojima je uprava organizovana na dva nivoa i oblasni savet i savet grofovije mogu odr`avati izbore polovine. – Osim toga {to uvodi novi eti~ki okvir. Tako bi jedne godine bilo izabrano pola oblasnog. a naredne godine pola ve}a grofovije. za osoblje saveta }e biti primenjivan Kodeks o pona{anju zaposlenih koji }e biti uklju~en u njihove uslove za sklapanje radnog odnosa. Odbor za standarde. kao i sada. Ljudi }e putem glasa~kih kutija mo}i da saop{te savetu {ta misle o njegovom delovanju i politici.9. naizmeni~nih godina. .kada se svi ~lanovi ve}a biraju na svake ~etiri godine. bi}e sazvan nezavisni sud koji }e odlu~iti da li je taj odbornik prekr{io kodeks ili nije. To bi zavisilo od vrste saveta. ^e{}i lokalni izbori mogu dovesti do boljeg kontinuiteta i stabilnosti lokalnih saveta po{to svake godine samo jednom delu odbornika isti~e mandat. 4. – Izbori tre}ine – kada se u svakom periodu od ~etiri godine tri godine za redom bira tre}ina ~lanova. ovaj Predlog zakona uvodi i odrednice kojima se mo`e odbiti naknadni namet i omogu}ava inspektorima da zahtevaju vra}anje nezakonito potro{enog novca. – Ako istraga utvrdi da za `albu postoje osnove. U svim slu~ajevima mandat ~lanova saveta }e trajati ~etiri godine. Na primer. To su: – Op{ti izbori . i tako dalje.kada se polovina ~lanova bira svake druge godine. iako bi svi parohijski odbornici trebalo da prihvate nacionalni. – Sli~no Kodeksu o pona{anju odbornika. a ne lokalno prihva}eni kodeks pona{anja. – Izbori polovine .58 Velika Britanija – Parohijski saveti }e biti uklju~eni u okvirni program. – Novo nezavisno telo.To zna~i da bi ljudi mogli da glasaju za jedno ili drugo ve}e svake godine. Izbori Zakon o lokalnoj upravi pru`a novu mogu}nost da se promeni u~estalost izbora za lokalne savete. bi}e postavljeno da ispita pismene `albe na odbornike koji kr{e kodeks saveta. Zakon omogu}ava da se izbori za savete promene na jedan od tri mogu}a na~ina. Ove izborne {eme bi se mogle primenjivati na savete na razne na~ine.

Ovaj sistem se ve} koristi kod oblasnih saveta metropola. na~in koji bi bio jednostavniji.U . odlu~niji i pravedniji od postoje}eg i koji }e obezbediti ve}u odgovornost lokalne uprave. – Dodela subvencija .10. namerava da sprovede trogodi{nji program istra`ivanja kojim bi se temeljito razmotrilo da li postoji bolji na~in raspore|ivanja i dodele subvencija. zajedni~ka kasa . odlu~niji i pravedniji od onoga koji se sada primenjuje. – Kapitalne investicije. zajedno sa LGA. stabilniji.” Vlada. Na osnovu tih konsultacija objavljen je dokument koji nagla{ava potrebu za stupanje u partnerske odnose sa lokalnim poslovnim sektorom i odre|uje stopu smanjenja poreza za mala preduze}a.u dogovoru sa narodom” Vlada je izrazila svoju nameru da se konsultuje o detaljima {eme kojom bi se savetima odobrilo da odrede dopunsku lokalnu stopu. Dokument je na slede}i na~in izrazio nameru Vlade: .Beli dokument sadr`i odrednice za .. vr{i reviziju na~ina na koji se subvencije dodeljuju lokalnim upravama. na~in koji je jednostavniji. Ako se direktno bira gradona~elnik. – Poslovna stopa . u saradnji sa lokalnim vla{}u.Beli dokument je potvrdio nameru Vlade da podstakne reviziju dodeljenih subvencija i procenu potreba za trogodi{nji period. izbori za njega se mogu odr`ati ~etvrte godine ciklusa kada nema drugih izbora za savete.…Centralna vlada. Time bi se po- .dodeljivanje najve}eg dela finansijske podr{ke centralne vlade za vi{e slu`bi lokalne uprave odjednom – zajedni~ka kasa kapitala”.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 59 U unitarnim oblastima vi{e bi odgovarali izbori tre}ine. 2) Kako omogu}iti lokalnim vlastima da stabilnije i predvidljivije mogu da ra~unaju na subvencije tokom vremena? Mo`da bi se to moglo re{iti damping aran`manima koji bi spre~ili da se dogode zna~ajne promene u obimu subvencije na kraju fiskalne godine ili merenjima kojima bi se umanjila nestabilnost promene podataka o subvenciji. Finansije lokalne vlade Zakon o lokalnoj upravi uklju~uje slede}e odrednice: – Dodatni nameti – Zakon ukida grubo i univerzalno dodavanje nameta... 4. iako zadr`ava izvesna rezervna ovla{}enja.Modernoj lokalnoj vladi . Cilj je da se razmotri da li postoji bolji na~in da se odredi dodela subvencija. Diskusija grupe koja se bavi pregledom zadr`ala se na dva pitanja: 1) Da li postoje druge mogu}nosti za raspodelu subvencija osim dosada{njeg na~ina zasnovanog na formuli? ^ini se da zvani~nicima vi{e odgovara opcija kojom ministri mogu da odobre subvenciju nakon procenjivanja finansijskog plana lokalne uprave koji bi i bio osnova zahteva za subvenciju. stabilniji.

objavljenim u julu 1998. Ovo bi uklju~ivalo i predloge LGA da se sada{nji strogo regulisani sistem zameni novim. 2) Tokom prve godine bi se iz zajedni~ke kase raspodelilo oko 2 biliona funti. razboritim okvirom. 3) Resursi bi se raspore|ivali delimi~no zavisno od potreba a delimi~no u odnosu na u~inak (5-20%). Celokupan program reformi }e omogu}iti savetima da odgovore na izazove dvadeset prvog veka. raspodela kapitala bi se obavljala u periodu od tri godine. godine. 5) Formula po kojoj bi se izra~unavale potrebe bila bi agregat trenutnih pokazatelja za usluge. osim za transport.g. Prvi koraci su preduzeti Zakonom o lokalnoj upravi iz 1999. 6) I dalje bi postojalo sravnjivanje resursa nalik na priznanice koje se koriste u knjigovodstvu. kojim se uvodi nova obaveza saveta da pru`i . a upravi bi bila omogu}ena ve}a ovla{}enja pri raspodeli resursa. Odluka je na snazi od 1.. Ovo su predlozi: 1) Projekat zajedni~ke kase bi zapo~eo 2002/2003. . stabilnost i fleksibilnost pri odobravanju kapitala. gde bi se koristili novi pokazatelji u odnosu na du`inu puteva i broj mostova.najve}e vrednosti” usluga svojim lokalnim zajednicama. 7) Da bi se pomoglo budu}e planiranje. Reference: Okvir za modernizaciju je predstavljen u Belim knjigama savremene lokalne vlade: u saradnji sa narodom (Cm 4014) i Lokalni glasovi: Osavremenjavanje lokalne vlade Velsa (Cm 4028).60 Velika Britanija ve}ali odgovornost i stepen autonomije na lokalnom nivou. – Razvijanje alternativnog sistema finansiranja kapitalom – Vlada se Belim dokumentom obavezala da nalo`i razradu prakti~nih detalja alternativnih aran`mana finansiranja kapitalom. Stvaranje ovog alternativnog okvira pod vo|stvom Radnog tela za kapitalne programe te~e brzo. – Ukidanje restrikcija pri kori{}enju kapitalnih sredstava – Beli dokument je izlo`io nameru Vlade da ukine zahtev prema kome lokalne vlasti moraju da izdvajaju deo kapitalnih sredstava koja nisu namenjena stambenoj izgradnji. 4) Elemenat u~inka bi se oslanjao na strategije kapitala uprave i na planove menad`menta prihoda. Sada se na osnovu konsultacije razmatra dokument koji sadr`i predloge za ostvarenje zajedni~ke kase. septembra 1998.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 61 Predlog je iznet pred Parlament 25. je stupio na snagu u Engleskoj 18. Cardiff.hmso.novembra 1999.local-regions. .uk/si/si200028.htm Za dalje informacije o LGA i njenim stavovima u Belom dokumentu o modernizovanju vlade pozovite na{u slu`bu za informacije na telefon 0171-664 3131 ili na adresu. Dalje informacije o lokalnoj vladi u Velsu mogu se dobiti od Asocijacije lokalnih uprava Velsa: 10/11 Raleigh Walk.legislation. Kopije predloga i dodatna obja{njenja su u prodaji u Dr`avnom izdava~kom zavodu (+ 44 345 023474) ili se mogu na}i na Internetu na adresi Beli dokument lokalne uprave se mo`e na}i u dr`avnom izdava~kom zavodu ili zajedno sa ostalim relevantnim dokumentima na Internet adresi DETR-a www. oktobra 2000.gov. 2836 (c82)) mo`e se na}i na adresi: http://www.uk ili na adresi kabineta.Tel:02920 468601.gov. Atlantic Wharf.detr. Zakon o lokalnoj upravi iz 2000. Statutarni dokument kojim je uredba postala va`e}a (SI No. CF1 5LN.

62 .

UVOD: [PANSKO MULTISEKULARNO PITANJE1 [panija je jedna od najstarijih evropskih dr`ava.CEU. 1 Autor: Carlos Flores Inberias. u prvom planu najve}eg broja politi~kih debata bila je potreba da se prona|e adekvatno re{enje za teritorijalnu distribuciju dr`avne vlasti. koje se ogledaju na kulturnom.63 Carlos Flores Juberias. Me|utim.. dru{tvenom i politi~kom planu – nisu nestale od njenog po~etka. * Univerzitet Valencia. To je bio za{titni znak i narednih oblika upravljanja dr`avom u [paniji sve do dono{enja Ustava iz 1978. po~etkom XVIII veka. sa jedinim izuzetkom – prili~no kratkim i ne potpuno zadovoljavaju}im – koji predstavlja II republika. Univerzitet Cardenal Herrera . kao . . regionalne osobenosti – koje su urezali vekovi potpuno razli~itog istorijskog razvoja. {to je bila karakteristika Habsbur{ke dinastije. Kroz ceo ovaj period. Univerzitet Cardenal Herrera . Enrike Fliquete Lliso i David Calatayud Chover* [PANSKI SISTEM TERITORIJALNE SAMOUPRAVE 1. tridesetih godina. re{enje koje po{tuje o~iglednu regionalnu raznolikost u [paniji ali ne veli~a njenu uspostavljenu jedinstvenost.nacionalno pitanje" – kako ga mnogi zovu – i nesumnjivo je odigrala va`nu ulogu u izbijanju nekoliko unutra{njih oru`anih sukoba u poslednja dva veka. ali ona je bila i u prvom planu mnogih oru`anih sukoba. Javier Pinazo Hernandis. dolazak na {panski presto prvog kralja iz dinastije Burbon. Univerzitet Elche. Nakon prili~no doslednog uva`avanja istorijskih osobenosti. {to je nesumnjivo bio glavni izvor napetosti u toku poslednjih vekova. zna~io je uvo|enje visokog stepena centralizacije.CEU. Bilo je nemogu}e prona}i adekvatno re{enje za njihovu integraciju.

a verovatno ni centristi~ka vlast. iako je zahtev za samoupravom bio sna`no prisutan na svega nekoliko mesta – pre svega u Kataloniji. u pravcu koji je do izvesne mere uticao i na kona~an tekst samog Ustava.. u prvi plan politi~ke debate do{li su zahtevi regiona koji su sna`nije zadr`ali svoje osobenosti za uspostavljanje samouprave. kada je do{lo vreme za izgradnju novog. Zbog toga je izrada predloga ustavnih odredaba koje se odnose na autonomne zajednice – {to predstavlja Glavu VIII Ustava – donela najvi{e napetosti i rasprava u ustavnom procesu. nije u potpunostri dogodilo: {panski nau~nici jo{ uvek debatuju da li je takozvana dr`ava autonomija (Estado de las Autonomias) .. a njegov ishod je postao jedan od najdvosmislenijih delova Ustava iz 1978. Baskiji. . dovode}i do krajnosti ve} postoje}i centralizam koji je karakterisao {pansku dr`avu. ~ak ni nacionalisti~ke partije zastupljene u Parlamentu nisu mogle ta~no da predvide ono {to je bilo na putu. do sada. sa gotovo istom snagom kao i zahtev za uvo|enje vi{epartijskog sistema i puno po{tovanje ljudskih prava.pravo na autonomiju nacionalnosti i regija koje je uspostave" (~lan 2.. tako je i institucionalizacija autonomnih zajednica morala da po~ne jo{ dok je Ustav bio u nacrtu. Valensiji i Andaluziji gde su regionalne osobenosti bile izra`enije i uspe{nije o~uvane. . smatralo se da je prikladnije izbe}i riskantan zadatak ozna~avanja teritorijalne forme dr`ave koja se ustanovljavala. decembra 1978.de- .64 [panija Za vreme vladavine generala Franka. ve} i cilj za one koji su u njoj videli odgovaraju}e sredstvo za uspostavljanje sveobuhvatnije i dublje demokratizacije pribli`avanjem vlasti gra|anima {to je mogu}e vi{e. koncentracija vlasti karakteristi~na za autoritarne re`ime bila je uspostavljena ne samo vertikalno – ignori{u}i podelu izme|u izvr{ne i zakonodavne vlasti. u tom momentu nije postojao potpuni konsenzus o tome {ta se mora uraditi. Ustava [panije) i ~ekati dok progresivna primena ovog prava na kraju krajeva ne dâ precizniji izgled novoj dr`avi. U stvari. Tako je samouprava postala ne samo zahtev onih koji su `eleli da isprave nepravde pro{losti i da sa~uvaju svoju kulturu... ni socijalisti~ka opozicija. ve} priznati i garantovati . kao i pozitivni uticaj sistema kontrole i ravnote`e – nego i horizontalno.politi~ki decentralizovana unitarna dr`ava". demokratskog re`ima. Me|utim.regionalna dr`ava". Ustavna skup{tina nije prihvatila nijedan od isprobanih modela teritorijalne decentralizacije koji su bili vremenski i prostorno bliski – na primer nema~ki tip federacije ili italijanski tip regionalne dr`ave – niti je poku{ala da sama defini{e novi. on se ubrzo pro{irio i na ostatak zemlje. Umesto toga. Tako ne{to se. Zbog toga. Mo`da je najbolji dokaz za to bila ~injenica da su rane autonomne institucije morale da se oforme u jednom broju regiona ~ak i pre nego {to je Ustav bio donet: kao {to su izgradnja parlamentarne demokratije i obnova vi{epartijskog sistema zapo~ele mnogo pre nego {to je Ustav usvojen 6.multiregionalna dr`ava". a u manjem stepenu u Galiciji. .

sa druge strane. ali ne i zakonodavna.1. ~lan 2. daju}i lokalnim jedinicama izvr{na i regulatorna ovla{}enja. ve}i politi~ki zna~aj i mnogo {ire tematsko polje. Ovaj drugi tip autonomije ima.Ustav zasnovan na nerazdvojivom jedinstvu {panskog naroda. [tavi{e. Jedino polaze}i od ove ta~ke mo`e se razumeti stvaranje dr`ave autonomija. sa jedne strane.kao {to je proklamacija da je [panija parlamentarna manarhija. Koncept autonomije U kontekstu {panskog politi~kog sistema. proklamacija pluralisti~kog sistema.. provincija i ostrva i dodeljeno je . 2. Glava VIII – predikat op{tina.ve} pravu na autonomiju obezbe|uje i najdosledniju za{titu koju Ustav mo`e da pru`i. Iako je pitanje autonomije detaljnije razmatrano u daljem tekstu. koji }e biti principi – jedinstvo. . autonomne zajednice su precizno okarakterisane ~injenicom da one mogu imati – i u stvari gotovo sve od njih i imaju – zakonodavna ovla{}enja. re~ autonomija ima najmanje dva zna~enja: jedno – proklamovano ~lanom 2. ve} pomenuti ~lan 2. ili dr`ave vladavine prava . koji navodi da je . ko su subjekti autonomije . po{to odredbe koje sadr`i Uvodna glava mogu biti izmenjene samo u obimnoj i strogoj proceduri koju predvi|a ~lan 168.unitarno-federalna dr`ava" ili .regionalna dr`ava". 2. [tavi{e: dok se . kao i solidarnost izme|u svih njih". autonomija i tako|e solidarnost – koji }e rukovoditi celokupnim sistemom. zna~ajno je da je priznavanje i garantovanje proklamovano ve} u Uvodnoj glavi Ustava: ta ~injenica ne samo da stavlja ovo pitanje u isti rang sa drugim zna~ajnim ustavnim proklamacijama koje su uklju~ene u istu Glavu .. autonomija dodeljena lokalnim jedinicama projektuje se samo na administrativnom nivou. prema tome.. na zajedni~koj i nedeljivoj domovini svih [panaca i priznaje i garantuje pravo na autonomiju nacionalnostima i regijama koje je uspostave.nacionalnosti i regije" – a. Glava VIII – odnosi se na pomenute . u Glavi VIII. bez sumnje. PRAVO NA AUTONOMIJU NACIONALNOSTI I REGIJA Kamen temeljac sistema ustanovljenog Ustavom iz 1978. Ustava i razra|eno u Poglavlju III. godine je. Ustava). U osnovi. izraz ima razli~ito zna~enje u svakom od njih.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 65 centralizovana dr`ava koja u svojoj strukturi nije daleko od federalnih dr`ava'.. {to obja{njava njegovo mnogo detaljnije ustavno regulisanje i njegov ve}i stepen ustavne za{tite. Sa druge strane... dok je drugo – garantovano Poglavljima I i II. Iako Ustav upotrebljava istu re~ u oba slu~aja.federalno..za upravljanje njihovim interesima" (~lan 137.nacionalnosti i regije". Ustava [panije. utvr|uje.

ve} da se tako|e razlikuju i u intenzitetu svoga zahteva za samoupravom i u svojoj sposobnosti da efektivno vr{e samoupravu. a onda uzimaju u obzir mogu}nost pro{irenja ovla{}enja. ali ne. iako kroz dvostepeni proces. d) Ostvarivanje autonomnog statusa ne mora da bude jedan korak. Usredsre|uju}i se sada na tip autonomije predvi|en za nacionalnosti i regije. c) Autonomija je ograni~ena i po svom obimu: pored duga~ke liste ovla{}enja koja autonomne zajednice mogu da imaju. kori{}enje ~ak i onih ovla{}enja koja su potpuno ili delimi~no u nadle`nosti date zajednice.. ~injenica je da je u toku narednih godina svaki deli} {panske teritorije postao deo neke autonomne zajednice. kad je jednom dostignu. ~ak propisima samih autonomnih zajednica. kao centar vlasti sposoban da ostvaruje politi~ko vo|stvo nad zajednicom sme{tenom na njenoj teritoriji. Ipak. kao i u institucijama i procedurama tako|e delimi~no definisanim u norma normarum. to implicira . upravljaju}i svojim interesima u skladu sa ovom orijentacijom i kroz javne programe koji mogu da se razlikuju od programa drugih instanci" (Odluka Ustavnog suda 3/1981). nepovratan proces. mora da bude uz puno po{tovanje principa i u skladu sa vrednostima predo~enim u Ustavu. ostali vode do ograni~enog stepena autonomije u prvom momentu. politi~ka po svom sadr`aju. . I naravno. ograni~ena u obimu. Kao {to je Ustavni sud priznao. Da budemo precizniji: a) Ustav priznaje pravo nacionalnostima i regijama da ostvare samoupravu.66 [panija ustavni principi koji se odnose na samoupravu (Ustav tako|e koristi ovaj termin u ~lanu 143.sposobnost za samoupravu koja oblikuje autonomnu zajednicu kao instancu za politi~ko odlu~ivanje. Tvorci Ustava su dobro razumeli da teritorije za koje je kreiran ovaj novi tip dr`ave imaju u tom momentu ne samo veoma razli~ite stepene samosvesti. niti odre|uje neku instituciju da ih formira u odre|enom periodu. Ustav daje i listu ovla{}enja koja su rezervisana za dr`avu i u kojima je njihova intervencija ili ograni~ena ili potpuno isklju~ena. i na lokalnom nivou – politi~ki. njeno ustavno regulisanje mo`e se opisati tako da je zami{ljeno kao pravo a ne kao obaveza. ne nu`no homogena po svom finalnom rezultatu i koju ostvaruju heterogeni subjekti. {to bi na duge staze tako|e dovelo do najvi{eg mogu}eg stepena. ali on ne konstitui{e autonomne zajednice ex lege. Zbog toga tvorci Ustava predvi|aju razli~ite puteve ka autonomiji: neki odmah vode do najve}eg mogu}eg broja atributa autonomije.1) autonomnih zajednica u osnovi razra|uju propisima – statutima autonomija – u ~ijoj izradi budu}a zajednica ima glavnu ulogu. kao {to je ve} re~eno. b) Sadr`aj autonomije je o~igledno – na ovom nivou. institucionalna struktura i polje autonomije lokalnih entiteta su su{tinski definisani dr`avnim zakonima. Zato on ne sadr`i nikakvu listu budu}ih zajednica. postepena u primeni.

Ustava" (Odluka Ustavnog suda 4/1981).Jasno je da se autonomija odnosi na ograni~enu vlast. me|utim.iz razloga nacionalnog interesa". autonomija nije suverenitet – a ~ak i on ima svoje granice – i uzimaju}i u obzir ~injenicu da je svaka teritorijalna organizacija koja ima autonomiju deo celine.. Tu ideju je ponovo naglasio Ustavni sud. a posebno u Baskiji i Kataloniji.grani~nim oblastima sa zajedni~kim istorijskim. dostizanje naj{ireg ustavom predvi|enog skupa ovla{}enja nije bilo u Ustavu ozna~eno kao neophodan korak. stvorilo je mesta za u osnovi dva nivoa autonomije – tri. dok ~lan 144. Glava VIII. ~injenica da su se istorijske zajednice odlu~ile za naj{iri mogu}i stepen autonomije od samog po~etka." dozvoljava se . . Prvi od ovih mehanizama morao se primeniti kako bi se oblast Madrid uklju~ila u dr`avu autonomija.. kao {to je izra`eno u ~lanu 2. sa jasno}om koja ne ostavlja mesta za sumnju: . Iako je zahtev za samoopredeljenje oduvek bio prisutan u jednom broju zajednica. razli~itu od liste bilo koje druge zajednice. na teritorije ne ve}e od oblasti kojima nedostaje pomenuti identitet i na teritorije koje nisu integrisane u organizaciju oblasti. kao i da su se glavne politi~ke snage zemlje saglasile ve} 1981. a autonomiju kao posledicu njegovog dono{enja. posredstvom njihovih najglasnijih na- . . Granice autonomije Ustav [panije jasno izra`ava da je jedinstvo preduslov za autonomiju . princip autonomnosti niukom slu~aju ne mo`e biti protivan principu jedinstva. ili ~ak da skroje za sebe konkretnu listu ovla{}enja. U po~etnoj konstataciji Poglavlja III. kulturnim i ekonomskim karakteristikama. ~ini se. i do izvesne mere daje i osnovne karakteristike koje one moraju da zadovolje. f) Kona~no. to pro{iruje – mada sa dozvolom Parlamenta [panije (Cortes Generales).neraskidivo jedinstvo {panskog naroda" kao kamen temeljac samoga Ustava. i ponovo 1992. po{to je upravo to okvir u kome on ostvaruje svoje puno zna~enje.1). ostrvskim teritorijama i oblastima sa istorijskim regionalnim entitetom" (~lan 143. Zato je stvaranje dr`ave autonomija moglo lako da se zavr{i na kraju krajeva ustanovljavanjem 19 potpuno razli~itih sistema. 2..okvir u kome se autonomija ostvaruje – kada u ~lanu 2.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 67 e) Ali. da se na neki na~in homogenizuju ovla{}enja ostalih zajednica.ostvarivanje prava na autonomiju priznato u ~lanu 2. Autonomne zajednice mogu tako|e da izaberu da ostanu na toj vrsti ni`eg stepena autonomije. ako Giblartar bude reintegrisan pod {panski suverenitet. dok je ovaj drugi dozvolio nedavnu integraciju afri~kih gradova Seute i Melilje i mogao bi da bude primenjen i u budu}nosti... Ustav nabraja vrste teritorija koje mogu da se konstitui{u kao autonomne zajednice. najracionalnija dostupna re{enja. Naime. posle pripajanja Seute i Melilje – {to su.2. postavlja . opet.

U svakom slu~aju: Ustav je oti{ao mnogo dalje od puke proklamacije nacionalnog jedinstva kao bazi~nog principa novog re`ima. posebno imaju}i u vidu da njihova razli~itost u veli~ini.. Proklamovanjem postojanja .{panskog naroda" sam Ustav predupre|uje svaki korak razli~itih nacionalnosti i regije ka tra`enju statusa naroda i prava na samoopredeljenje. odnosno njihovih statuta. bogatsvu i kulturnom identitetu mo`e lako da se odrazi na njihova ovla{}enja i institucije i da bi apsolutnu uniformnost izme|u svih njih verovatno bilo te{ko uskladiti sa samim principom autonomije.. ne bi bilo je- . kao {to je du`nost me|usobnog pomaganja i podr{ke.. stanovni{tvu. ~lan 139. Ovaj skup principa se mo`e sa`eti u tri osnovna: princip solidarnosti.. namenjen je . b) Princip ravnopravnosti mo`e se odnositi kako na gra|ane tako i na same autonomne zajednice.1 Ustava navodi da .ustavne lojalnosti". i prema tome skupa njihovih ovla{}enja.svi [panci imaju ista prava i obaveze na bilo kojem delu teritorije dr`ave". U svakom slu~aju. U pogledu prve od ove dve dimenzije. a) Princip solidarnosti na{ao je u samom Ustavu sredstvo za svoju primenu: Me|uteritorijalni kompenzacioni fond.. Prema tome. budu}i da je u sferi nadle`nosti dr`ave da to garantuje. predvi|en u ~lanu 158. dok ~lan 149.2). kao i u pogledu konkretnog odre|enja sadr`aja te autonomije.ispravljanju me|uteritorijalnih ekonomskih debalansa i primeni principa solidarnosti" kroz redistribuciju investicionih tro{kova pod nadzorom Parlamenta [panije (Cortes Generales). Bez prvoga. a razra|en je Zakonom 29/1990. te{ko je re}i da taj zahtev ima bilo kakvo mesto u aktuelnom {panskom politi~kom sistemu. ili postojanje neke vrste . princip ravnopravnosti i princip ekonomskog jedinstva. koja ozna~ava kao . Ustavni sud je ustanovio celu seriju daljih konsekvenci ustavne proklamacije solidarnosti. Kako je Ustavni sud to izrazio: .2. ali. nasuprot tome. ustanovljavanje autonomnih zajednica ne mo`e nikada da implicira uvo|enje bilo kakve vrste personalne diskriminacije – ili privilegija – me|u gra|anima dr`ave [panije. Autonomni sistem je precizno odre|en ravnote`om izme|u homogenosti i razli~itosti javno-pravnih polo`aja entiteta koji mu se povinuju. one mogu biti razli~ite u pogledu procesa kroz koji pristupaju autonomiji.Razlike izme|u statuta ne mogu nikada da impliciraju ekonomske ili socijalne privilegije (~lan 138. On je iz te postavke izvukao va`ne konsekvence za svoje odredbe i tako stvorio skup principa usmerenih na integraciju i oblikovanje dr`ave..regulisanje osnovnih uslova koji garantuju ravnopravnost svim [pancima u ostvarivanju svojih prava i ispunjavanju svojih ustavnih obaveza".1 nabraja ovla{}enja isklju~ivo rezervisana za dr`avu. Oblast ravnopravnosti u pogledu autonomnih zajednica je na neki na~in te`e shvatiti. koja obavezuje i dr`avu i autonomnu zajednicu (Odluka Ustavnog suda 64/1990).68 [panija cionalisti~kih partija.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 69 dinstva ni integracije u dr`avnom okviru.3.1 Ustava). Ali Statut je tako|e. ~esto se izvodi dedukcijom sensu contrario iz odredaba ~lana 139.. Statut je o~igledno superioran u odnosu na bilo koju drugu normu koju autonomna zajednica stvorena Statutom mo`e da donese.. 2. d) preuzeta ovla{}enja unutar ustavnog okvira i osnov za transfer odgovaraju}ih slu`bi na njih". Po{to ovo nabrajanje ne treba da bude iscrpno. koji on . zbog ~ega su predmet vi{e kontrole koju sprovodi Ustavni sud. kao ni slobodu prometa roba u okviru {panske teritorije". iako nikada nije eksplicitno proklamovan u Ustavu. kako se ka`e u Ustavu.1. o~igledno je da su statuti podre|eni Ustavu.u najmanju ruku. Odredba je odmah izazvala {iroku debatu o prirodi Statuta i njegovom polo`aju prema drugim normama koje su potekle od dr`ave. Usled njegove bazi~ne prirode. a to su: njegovi osnovni identifikacioni podaci.. c) naziv. Ustav usvaja ovakvu potrebu i u ~lanu 147.Statut autonomije mora da sadr`i: a) ime zajednice koje najbolje odgovara njenom istorijskom identitetu. ve}ina Statuta je uklju~ila i druge sadr`aje.. osim ovih koji se izri- ..organi vlasti nijedne zajednice ne mogu usvojiti mere koje direktno ili indirektno ometaju slobodu kretanja i zapo{ljavanja ljudi. njegov institucionalni izgled i skup ovla{}enja zbog ~ijeg preuzimanja se zajednica konstitui{e.priznaje" i .sam Ustav jedini parametar za procenu ustavne punova`nosti odredaba uklju~enih u statut autonomije" i da je jedini na~in za izmenu Statuta procedura koju on sam predvi|a (Odluka Ustavnog suda 99/1986). {to pokazuje ~injenica da je . oni nisu pot~injeni nijednoj drugoj vrsti normi.3 Ustava. [ta Statut sadr`i? Bilo bi logi~no da on treba da sadr`i sve {to je potrebno za njegov nastanak. koji nala`e da . organizaciju i sedi{te njenih autonomnih institucija... b) granice njene teritorije. usluga i rada bez ikakvih ograni~enja. bez drugog. kao i jednakost osnovnih uslova za ostvarivanje ekonomskih aktivnosti"(Odluka Ustavnog suda 88/1986). U pogledu ovog poslednjeg. slobodnu cirkulaciju u okviru {panske teritorije kapitala.osnovni institucionalni propis svake autonomne zajednice" (~lan 147. istinski osniva~ki akt autonomnih zajednica ili. . kako Ustav odmah dodaje u ~lanu 147. c) Najzad. ne bi bilo pravog pluralizma ni sposobnosti za samoupravu" (Odluka Ustavnog suda 76/1983). Priroda i sadr`aj Statuta Statut autonomije je pravni instrument pomo}u koga nacionalnosti i regije mogu efektivno da ostvaruju svoje pravo na samoupravu. Ali uz to. .2 precizno navodi da . Dosledno tome..{titi". Ustavni sud obja{njava da on uklju~uje .integralni deo pravnog poretka (dr`ave)". princip ekonomskog jedinstva.

Naravno. kao {to je bio potreban i za njegovo po~etno usvajanje. – samim statutima. Ustav ostavlje precizne aspekte izmene Statuta – inicijativu. on odre|uje da }e za izmenu Statuta biti potreban i narodni referendum. ~lana 147. kontrolu itd. Op{te pravilo je da }e . Ukratko. izvr{avanje. Specifi~ni zahtevi. ili televiziju. Da bi se to razumelo. ali odre|uje da }e kona~nu odluku donositi centralni nivo. da kada to urade dobijaju skup ovla{}enja koji nije nu`no isti kao kod bilo koje druge postoje}e zajednice i. polo`aja autohtonog jezika. da niukom slu~aju nije bilo nameravano da skup datih ovla{}enja bude definitivan. potrebnu ve}inu itd. ka`u da je za izmenu Statuta potreban – i to nije alternativa ve} dodatno sredstvo – referendum me|u stanovnicima zajednice. potrebno je stalno imati na umu da teritorije koje `ele da postanu autonomne zajednice ne uspostavljaju samoupravu u isto vreme. Ustava. koji se odnose na one zajednice koje su pratile takozvanu .4. ili za{titu `ivotne sredine – i dr`ava i autonomne zajednice budu ovla{}eni da deluju. Ustav se pitanjem izmene Statuta bavi tako {to postavlja op{te pravilo za sve Statute i dodatne zahteve za statute donete prema odredbama ~lana 151. i 150. proceduru. socijalno osiguranje.Statut biti izmenjen u skladu sa procedurom utvr|enom u njemu i da }e u svakom slu~aju biti potrebno odobrenje Parlamenta [panije (Cortes generales) putem organskog zakona". dok druga u potpunosti ostaju objekat akcija centralnih institucija dr`ave: to je sistem u kome su distribuirane funkcije.. Prema tome.. dono{enje zakona. prema ~lanu 151. a ne pitanja. to je sistem koji dozvoljava da za pojedina pitanja – npr. Ali. postoje i pitanja koja su u isklju~ivoj nadle`nosti .3 i 5 Ustava. najzad. mada svako od njih vr{e}i pojedinu funkciju – npr. A u pogledu istorijskih zajednica. Ustava [panije. Sistem je izuzetno slo`en. regulisanje. 149. Distribucija ovla{}enja Podela ovla{}enja izme|u dr`ave i autonomnih zajednica izvr{ena je u osnovi prema odredbama ~lanova 148.70 [panija ~ito tra`e u ~lanu 147. {to i sam Ustav predvi|a uvode}i najmanje dva mehanizma za njegovo eventualno pro{irenje – izmenu statuta i vanstatutarni prenos. izmene Statuta. simbola zajednice. Ustava. i to do izvesne mere opravdava ~injenicu da je ostavljen prostor ogromnom broju konflikata do sada. lokalne administracije i.brzu stazu" prema autonomiji. mora se razumeti da Ustav [panije nije stvorio sistem u kome se uredno definisana pitanja ili oblasti pod dr`avnom jurisdikcijom stavljaju pod punu kontrolu novih autonomnih zajednica. time {to zahteva njihovo finalno odobravanje putem organskog zakona. kao {to su odredbe koje se ti~u prava. u skladu sa stavom 3. 2. koordinaciju. iznad avega.

kredit i osiguranje. U drugom slu~aju. zna~i da }e dr`ava i zajednice morati da svoje odgovaraju}e nadle`nosti u~ine kompatibilnim i funkcionalnim i da }e efikasan sistem za razre{avanje konflikata biti klju~ za glatko funkcionisanje sistema. bilo autonomne zajednice. to je potrebno zbog toga {to neki drugi ~lanovi Ustava dodeljuju dr`avi konkretne nadle`nosti.4. 2. U svakom slu~aju. ali i da }e imati samo one nadle`nosti izri~ito sadr`ane u njenom konkretnom statutu. Nadle`nosti dr`ave Isklju~ive nadle`nosti dr`ave su nabrojane u 32 stava ~lana 149. . zakonodavstvo o izvr{avanju krivi~nih sankcija.. pored onih pomenutih u ~lanu 149. Nadle`nosti autonomnih zajednica Pomenuti ~lan 149.3 Ustava utvr|uje da.3 Ustava [panije). . to je zbog toga {to. dok u mnogim drugim pitanjima dr`ava ima samo zakonodavnu nadle`nost – ili ~ak nadle`nost da donese samo osnovne zakone – zbog ~ega su zajednice u poziciji da preuzmu preostale funkcije. monetarni sistem. Ali u velikom broju slu~ajeva. na primer svaki put kada pojedino pitanje treba da bude obra|eno organskim zakonom.reguli{e osnovne uslove koji garantuju ravnopravnost svim [pancima" i nastavlja nabrajanjem oblasti kao {to su dr`avljanstvo i imigracija.1.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 71 bilo dr`ave.~ije norme }e imati prednost u slu~aju sukoba nad normama autonomne zajednice u svemu {to nije pripisano njenim konkretnim ovla{}enjima" (~lan 149. Ustav je radije zadr`ao u okviru delokruga dr`ave konkretnu funkciju. drugim re~ima. ako one ne preuzmu pojedino ovla{}enje u svom statutu – a to se od njih nikada ne tra`i – ovla{}enje ostaje u domenu dr`ave. me|unarodni odnosi. i za koja su odgovaraju}i organi vlasti ovla{}eni da preduzmu sve mogu}e vrste mera. pravda. radno i gra|ansko zakonodavstvo. socijalna za{tita itd. Me|utim. 2. iako zajednice mogu da preuzmu sva ovla{}enja koja nisu izri~ito dodeljena dr`avi. samo u nekoliko slu~ajeva konkretna pitanja su neograni~eno stavljena u domen dr`ave. To. ili seriju funkcija.1. posebno statuti autonomije razli~itih zajednica. koji po~inje davanjem dr`avi nadle`nosti da . privredno i krivi~no zakonodavstvo. procesno.2. carine. statut postaje norma referentna za sagledavanje koliko daleko ide polje nadle`nosti zajednice.4.1 Ustava.. u principu. U prvom slu~aju. autonomna zajednica mo`e imati sve nadle`nosti koje nisu Ustavom izri~ito rezervisane za dr`avu. U skladu sa tim. stvarno polje nadle`nosti dr`ave ne mo`e se u potpunosti odrediti a da se ne razmotre ostale odredbe Ustava. odbrana. ostavljaju}i ostale funkcije na slobodno raspolaganje autonomnim zajednicama.

Za ostale zajednice.. saradnja i mehanizmi re{avanja konflikata Kada opisuje nadle`nosti dodeljene dr`avi u okviru dr`ave autonomija. uz one koje tradicionalno u`ivaju jedinstven status samouprave (iz Dodatnih odredbaba No. koja su po svojoj prirodi takva da su pogodna za transfer ili delegiranje".. Ustava [panije). kada su Organski zakoni 1 do 11/94 su{tinski pro{irili nadle`nosti inicijalno predvi|ene u njima. a kasnije i ostale.1 Ustava. sve zajednice koje su i{le .sporim putem" mogle su da u`ivaju {iri skup nadle`nosti dosta pre nego {to su bile okon~ane izmene njihovih statuta. koji dr`avi daje pravo da . Ipak.2 Ustava.. dosledno smanjuju}i na izuzetno zna~ajan na~in razliku koju je put prema autonomiji stvorio izme|u razli~itih zajednica. Ustava (iz ~lana 151. Navara i Andaluzija – mogle su odmah da dostignu naj{iri mogu}i stepen autonomije.izdaje zakone koji ustanovljavaju principe neophodne za harmonizovanje odredaba propisa autonomnih zajednica ~ak i u slu~aju pitanja koja su stavljena u njihovu nadle`nost. koordinacija. Harmonizacija. Galicija. kao na mehanizme dodeljene centralnim institucijama dr`ave sa ciljem da se spre~e remetila~ke posledice prekomerno divergentnih politika autonomnih zajednica.1.koordinacije".72 [panija Me|utim. mogu}nost da se koristi ovaj {iroki skup nadle`nosti – ili jo{ {iri predvi|en Ustavom – zavisila je od puta koji je kori{}en za postizanje autonomnog statusa. ili da upotrebi mehanizme kontrole sadr`ane u zakonima o transferu ili delegiranju. godine. do 1994.4.1) – na primer. O~igledno je da ovaj mehanizam nije nudio zajednici garanciju obezbe|enu uno{enjem konkretnih ovla{}enja u njen statut – po{to dr`ava mo`e ili da opozove delegiranje. kada op{ti interes to zahteva".2.. Baskija.. 2. Tako su autonomne zajednice Valensija i Kanarska ostrva prve. zatim .3.dr`ava mo`e autonomnim zajednicama da prenese ili putem organskog zakona delegira ovla{}enja u pitanjima iz delokruga dr`ave. imale koristi od dono{enja serije zakona o transferima koji su su{tinski pove}ali stepen njihove samouprave bez izmena teksta njihovih statuta. Katalonija.brzi" put prema autonomiji predvi|en u ~lanu 151. Ali. kao i one koje su uspe{no iskoristile . Ovla{}enje za harmonizaciju je pomenuto u spornom ~lanu 150. koji obuhvata sve nadle`nosti izuzev onih koje su izri~ito dodeljene dr`avi prema ~lanu 149. bilo je evidentno da ovaj mehanizam uvodi u sistem zanimljiv stepen fleksibilnosti i da dr`i statut srazmerno po strani od nepredumi{ljajnih reformskih procesa. koji propisuje da . Ustav se nekoliko puta poziva na koncept .3 Ustava. njihovi statuti ostali su ograni~eni odredbama ~lana 148. Ustava [panije). zahvaljuju}i odredbama sadr`anim u ~lanu 150..harmonizacije" i . Samo takozvane istorijske zajednice (iz Prelaznih odredaba No.

ustavnim blokom" – u osnovi. Ustavni sud je prihvatio da su oni zasnovani na Ustavu. koji u nekim slu~ajevima tako|e omogu}uju zajedni~ke aktivnosti koje uklju~uju i samu dr`avu. osnivaju}i tokom godina sektorske konferencije. godine utvr|uje da je u nekim oblastima dr`ava ovla{}ena da unilateralno stvori . Kao {to ~lanovi 106. Ustav tako|e uvodi seriju mehanizama za re{avanje konflikata koji mogu izbiti izme|u dr`ave i autonomnih zajednica ili izme|u samih autonomnih zajednica... po{to su autonomne zajednice tako|e legitimisane da tra`e proveru ustavnosti onih propisa dr`ave . zajedni~ke odbore itd. Najzad. koji nekoliko puta dodeljuje dr`avi .op{tu koordinaciju" nekoliko sektora . po{to su suprotnosti izme|u dr`ave i autonomnih zajednica zaista karakteristika koja odre|uje dr`avu autonomija.ekonomije. konflikti koji proisti~u iz administrativnih propisa ili regulativnih mera koje poti~u od dr`ave ili od autonomnih zajednica re{avaju se pred redovnim administrativnim sudovima. nau~nih istra`ivanja.2 Organskog zakona o Ustavnom sudu).koji mogu imati uticaj na njihovo polje autonomije" (~lan 32.. Ustava [panije odre|uju. Priroda ovih mehanizama je fleksibilna i jaka. Obja{njavaju}i ovu odredbu. bilo od autonomnih zajednica. sa takozvanim . Sa druge strane. krajnje sredstvo za re{avanje sporova nalazi se u rukama dr`ave i nema pravnu ve} o~igledno politi~ku prirodu. To je mehanizam pred- . Osim toga.. odnosno na postojanju obaveze .. i same autonomne zajednice su stvorile brojne bilateralne i multilateralne mehanizme kooperacije u pitanjima iz domene njihove nadle`nosti. sa ciljem da se u {irok dr`avni sistem integri{u razli~iti autonomni podsistemi.apsolutna ve}ina u svakom ve}u"..podr{ke i me|usobne lojalnosti" izme|u dr`ave i zajednica. U svakom slu~aju. Ustavom i Statutom – re{avanje konflikata povereno je Ustavnom sudu.1 Ustava.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 73 daju}i nacionalnom zakonodavnom telu odgovornost za procenjivanje takve potrebe time {to se tra`i . i 153. koji su nadle`ni za sve organe javne administracije. U pogledu kompatibilnosti odredaba propisa koji imaju snagu zakona i koji poti~u bilo od dr`ave. zdravstva – u kojima autonomne zajednice imaju su{tinsku nadle`nost. Iako oni nisu izri~ito pomenuti u Ustavu. Treba primetiti da prema Ustavu dr`ava nije jedina koja ima mogu}nost da iznese slu~aj pred Ustavni sud. nadle`nost za koordinaciju se pominje u celom ~lanu 149. Dr`ava je razvila {irok spektar takvih mehanizama.integracione mehanizme" koji uvode izvestan stepen homogenosti me|u razli~itim normama koje poti~u od autonomnih zajednica. mehanizama za koje je oblikovanje i uobi~ajeno funkcionisanje dr`ave autonomija pokazalo da su od najve}eg zna~aja. Na~in za re{avanje ovih konflikata je pre svega tra`en u sudskim sredstvima. koji je tako|e ovla{}en da re{ava sporove oko nadle`nosti izme|u dr`ave i autonomnih zajednica i izme|u samih autonomnih zajednica. Ustavni sud 1983.

njihove sopstvene poreze. Ustav nudi autonomnim zajednicama stvarno obimnu listu mogu}ih izvora dohotka u ~lanu 157. doplatu na dr`avne poreze i druge udele u dr`avnom prihodu. ~lan 157.. u skladu sa odobrenjem dobijenim apsolutnom ve}inom u Senatu. ili u slu~aju da se pona{a na na~in koji ozbiljno {teti op{tem interesu [panije.solidarnosti" se odmah predvi|aju samim Ustavom. Ustava po~inje deklaracijom da }e . Finansiranje sistema ^lan 156.ako neka autonomna zajednica ne izvr{i obaveze koje su joj nametnute Ustavom ili drugim zakonima. ili kako bi se za{titili pomenuti op{ti interesi". prihode po osno- . ~lan 155. dok princip solidarnosti treba da se ostvari stvaranjem Me|uteritorijalnog kompenzacionog fonda – predvi|enog u ~lanu 158.1.1 Ustava i duga~ak spisak mogu}ih finansijskih izvora nabrojan u ~lanu 157. Vlada.1..u saglasnosti sa principima koordinacije sa Dr`avnom blagajnom i prema principu solidarnosti izme|u svih [panaca". nisu doveli do razli~itih finansijskih sistema zasnovanih na mno{tvu izvora.. a istovremeno predstavlja i propis koji ure|uje odnose izme|u autonomnih zajednica i dr`ave u ovoj konkretnoj oblasti. Donet na osnovu ~lana 157.5. usvojiti mere koje su neophodne kako bi se ta autonomna zajednica silom prinudila da izvr{i tra`ene obaveze. koji navodi da . Ustava. mo`e. 2.2. prireze i druge razreze. ili uobi~ajeno nazvan LOFCA – postao je ki~ma celokupnog finansijskog i bud`etskog sistema autonomnih zajednica. ve} do prili~no homogenog modela – Baskija i Navara su izuzetak – koji skoro u potpunosti zavisi od dr`avnog bud`eta. Osnovna sredstva za ostvarivanje . po{to ulo`i `albu predsedniku autonomne zajednice a ne dobije zadovoljavaju}i odgovor.autonomne zajednice u`ivati finansijsku autonomiju za razvijanje i izvr{avanje svojih nadle`nosti".2. ^esto ozna~avan kao ustavni ultima ratio. LOFCA je postao glavni instrument homogenizacije finansijskih sistema razli~itih autonomnih zajednica.. koja uklju~uje poreze koje im u potpunosti ili delimi~no ustupa dr`ava. a zatim upozorava da }e to biti u~injeno .74 [panija vi|en u ~lanu 155. propis za re{avanje nesuglasica koje mogu da se pojave i mehanizam za finansijsku saradnju izme|u njih i dr`ave. Ustava ostaje – na sre}u – dosad neupotrebljen.koordinacije" i . Zanimljivo je da finansijska autonomija data ~lanom 156.2 dopu{ta dr`avnom zakonodavnom telu da donese organski zakon koji }e regulisati vr{enje finansijskih ovla{}enja autonomnih zajednica. transfere iz me|uteritorijalnog klirin{kog fonda i druga davanja kojima se tereti dr`avni bud`et. takozvani Organski zakon o finansijama autonomnih zajednica – Organski zakon 8/1980. Kako bi se dostigao prvi od ovih ciljeva. Ali pre svega. kao i njihove integracije sa dr`avnim sistemima..

Ustav u ~lanu 152. Izuzetak od ovog pravila su Navara i Baskija.poznat kao cupo – . Prema tome. Institucionalna struktura autonomnih zajednica Organizacija sopstvenih institucija samouprave je jedna od najo~iglednijih nadle`nosti koju neka autonomna zajednica mo`e da preuzme na sebe na osnovu ~lana 148. Iako su neki dr`avni porezi u stvarnosti ustupljeni autonomnim zajednicama i iako su transferi iz Me|uteritorijalnog kompenzacionog fonda postali va`an investicioni izvor za najsiroma{nije zajednice. do 135 poslanika u katalonskom parlamentu.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 75 vu njihovih nepokretnosti i po osnovu privatnog dohotka.kao doprinos za sve dr`avne poreze koje autonomna zajednica nije prisvojila" na svojoj teritoriji. a posle pla}aju dr`avi ugovoreni iznos novca .. ~ija veli~ina ide izme|u 25 poslanika u Skup{tinama Seute i Melilje. vlade i vi{eg suda pravde. osnovni deo njihovog prihoda jo{ uvek poti~e iz dr`avnog bud`eta.. Poslanici su zami{ljeni kao predstavnici kojima to nije jedino radno mesto i nije im dodeljena fiksna plata.brzim putem". institucionalna struktura {panskih autonomnih zajednica je u osnovi – mada ne i isklju~ivo – sastavljena od predstavni~ke skup{tine. po{to je ba{ svaka zajednica reprodukovala institucionalni okvir predvi|en ~lanom 152.1 koji sam – uprkos brojnim osobenostima – reprodukuje osnovne crte parlamentarnog sistema koji ve} postoji na nacionalnom nivou.1 Ustava. Kona~no. postoje}i sistem se oslanja u velikoj meri na alokaciju iz dr`avnog bud`eta.6. ~iji je finansijski sistem oformljen u potpuno suprotnom pravcu. Dosledno tome. a) Svaka autonomna zajednica je uklju~ila u svoju institucionalnu strukturu jednodomnu predstavni~ku skup{tinu. njihov mandat je jednoglasno ograni~en na ~etiri go- .1 ukratko opisuje kako ove institucije treba da izgledaju. povr{an pregled institucionalnog okvira postoje}ih zajednica navodi nas na zaklju~ak da u ovoj oblasti postoji rasprostranjen fenomen opona{anja. ve} per diem nadoknada za u~e{}e u radu skup{tine. kao i kamate iz kreditnih operacija. Iako su odredbe ovog ~lana obavezne samo za one zajednice koje su stekle autonomni status takozvanim . Ipak. koja je obi~no ograni~ena statutom na ne vi{e od ~etiri meseca godi{nje. predsednika. Nastavljaju}i praksu koja poti~e jo{ iz XIX veka – i koja je prihva}ena u Ustavu u Dopunskoj odredbi br. mada najve}i broj parlamenata ima znatno manje od 100 poslanika. svi statuti autonomija su uklju~ili u svoj tekst odredbe u kojima se nabrajaju institucije samouprave i opisuju njihove nadle`nosti i me|usobni odnosi. sakupljaju i ubiraju svoje sopstvene poreze. 1 – one utvr|uju. 2.

koji ~ine jedinstvenu celinu (~lan 122.vrhovni organ sudstva u okviru teritorije autonomne zajednice" ovaj sud nije stvarno institucija autonomne zajednice – odnosno institucija u odnosu na koju autonomna zajednica ima brojne nadle`nosti.1) i koji sa~injavaju sudove i tribunale koji su organizovani i rade na principima sudskog jedinstva (~lan 117. on je jedini ovla{}en da ih bira i razre{ava. pored institucija pomenutih u ~lanu 152. U [paniji pravda proisti~e iz {panskog naroda. a izuzetak se pravda ~injenicom da ta dva parlamenta u stvari nisu ni{ta drugo do gradska ve}a pretvorena u predstavni~ke skup{tine. data je zakonodavna nadle`nost. svim parlamentima.. iako neki predsednici imaju pravo da raspuste odnosne skup{tine. a one koje imaju nadle`nosti u oblasti bezbednosti i javnog reda su formirale svoje sopstvene policijske snage. ili ekonomska ili socijalna pitanja. da ga kontroli{u i da kontroli{u njegovu vladu. Nju u ime kralja (~lan 117.da raspusti zakonodavno telo. Svi predsednici imaju funkciju . koja mo`e biti regulisana statutom ili propisima zajednice. a jedino je u slu~ajevima Valensije i Kastile-La Man}e predsedniku dozvoljeno da ve`e glasanje o poverenju za usvajanje zakonskog predloga. po{to on odre|uje njegovu politiku.76 [panija dine. neke su oformile visoka savetodavna tela ili savete za pitanja kulture. svi parlamenti su ovla{}eni da biraju predsednika autonomne zajednice izme|u svojih ~lanova. pa ~ak i da tra`e njegovu politi~ku odgovornost putem izglasavanja nepoverenja ili uskra}ivanjem poverenja koje je tra`io predsednik. kao i obi~nog predstavljanja dr`ave u njoj" (~lan 152. Pored toga. c) Najzad. ~ije ~lanove mo`e postavljati neki drugi organ zajednice itd.1. koje slu`e specifi~nim potrebama i ponekad se ugledaju na takve institucije dr`ave. Predsednik ima jasno prvenstvo u odnosu na ostale ~lanove svog kabineta. Iako ~lan 152.1 Ustava). i samo on u`iva podr{ku koju izra`ava parlamentarna ve}ina.vrhovnog predstavljanja odnosne zajednice. Izborni sistem za njih je oblikovan – uz svega nekoliko osobenosti – po uzoru na izborni sistem za Kongres poslanika. Ustava pominje Vi{i sud pravde kao . sa izuzetkom parlamenata Seute i Melilje. . samo nekoliko njih ima pravo – koje ima predsednik Vlade na nacionalnom nivou ..5). b) Izvr{na vlast je koncipirana u statutima na veoma sli~an na~in na koji i sam Ustav koncipira dr`avnu izvr{nu vlast.1 Ustava) vr{e sudije i sudije za prekr{aje. ~iji ~lanovi istovremeno izvr{avaju funkcije gradskih ve}nika i skup{tinskih poslanika. Tako su mnoge autonomne zajednice stvorile svoga ombudsmana. najve}i broj autonomnih zajednica je odlu~io da stvori i druge institucije. dalje. Jedino je u slu~aju Baskije mogu}e da Parlament opozove pojedinog ~lana Vlade. U pogledu njihovih nadle`nosti.

dok ~lan se ~lan 141. AUTONOMIJA OP[TINA I OBLASTI 3. . pa vi{i sudovi pravde pomenuti u ~lanu 152. struktura {panske dr`ave je zasnovana na decentralizaciji.5. ne zna~i bezuslovno postojanje jednakog pravnog kriterijuma za ustavni tretman svih njih. ne postoje sudovi zajednice. On priznaje deklarativna prava autonomije lokalnih entiteta. Ustava [panije koji je donet 27.1.1. priznata Ustavom za ta tri oblika teritorijalnog organizovanja.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 77 u uslovima utvr|enim Organskim zakonom koji je donelo nacionalno zakonodavno telo (~lan 122. bavi pravnom personalno{}u oblasti i njihovim definisanjem. decembra 1978. Normativno regulisanje lokalne autonomije Autonomija lokalnih entiteta u pogledu njihovih interesa regulisana je ~lanom 137. One sadr`e osnovne norme upravljanja i organizacije lokalnih entiteta i priznaju pravnu personalnost op{tinama i oblastima. Konkretno. se bavi garancijom autonomije op{tina i njihovom punom pravnom personalno{}u. do 142) Ustava [panije. U stvari. 3. Ova autonomija. autonomne zajednice i lokalni entiteti. ve} institucije koje se odnose na jedino postoje}u svedr`avnu sudsku vlast i ~ija jurisdikcija obuhvata teritoriju pojedina~nih autonomnih zajednica i koji predstavljaju vrh sudske strukture u okviru te teritorije. Ostale odredbe Ustava vezane za lokalnu autonomiju nalaze se u Glavi II. nisu institucije autonomnih zajednica. lokalni entiteti se nalaze u polo`aju stvarne pravne nejednakosti u pogledu ustavnog tretmana svoje autonomije u pore|enju sa autonomnim zajednicama i centralnom dr`avom ~ije je regulisanje iscrpno i koje. 3. reguli{u}i istovremeno njihove organe upravljanja i proceduru njihovog izbora. ~lan 140. 2 Autor: Enrique Fliquete Lliso.1). koja se ostvaruje u tri oblika teritorijalnog organizovanja koji u`ivaju garanciju autonomije u pogledu svojih interesa: dr`ava.1. Poglavlja VIII (~lanovi 140. i izvr{avaju ovla{}enja isklju~ivo poverena dr`avi ~lanom 149. osim toga. ali ne reguli{e skup nadle`nosti koje se daju sadr`aju lokalne autonomije. a {to se ne primenjuje direktno na lokalne entitete. u`ivaju proceduralnu za{titu skupa svojih nadle`nosti pred Ustavnim sudom. niti sudstvo zajednice. Ustavna struktura lokalne autonomije 2 Od stupanja na snagu Ustava iz 1978. Prema tome.

koji daje dr`avi isklju~ivu nadle`nost u pogledu ustanovljavanja .2. ~lanovi 25. Zakonodavni razvoj sistema nadle`nosti lokalnih entiteta se nalazi u Zakonu br. Ipak. Ustav [panije favorizuje za{titu dr`ave i autonomnih zajednica. Zakona priznaju op{tinama nadle`nost za . uz po{tovanje ograni~enja sadr`anih u ~lanu 149. nabraja ovla{}enja Parlamenta. Zakona 7/1985 predvi|a njihove sopstvene ciljeve i specifi~nosti.. ~lan 31. i 162. propisu koji – kako potvr|uje njegova preambula – . 3.78 [panija Od navedenih ustavnih normi dalje se izvodi nominalno priznavanje lokalne autonomije i pravne personalnosti lokalnih entiteta. Ustav je u ovoj ta~ki ispustio lokalne entitete i tako ih isklju~io iz predvi|ene procedu- .razvija ustavnu garanciju lokalne autonomije" i predstavlja .. kako je i propisano u ~lanu 11. U svakom slu~aju. dr`avni i autonomni.. nadle`nost koja je svakako otvorena prema pitanjima koja nisu nu`no ona koja su navedena u stavu 2.unapre|enje svih vrsta aktivnosti i pru`anje razli~itih javnih usluga koje doprinose zadovoljenju potreba i `elja susedskih zajednica". 7/1985 od 2. [to se ti~e oblasti. dok ~lan 36. alineja 18. Na ovaj na~in.osnova pravnog re`ima javnih uprava" koji pretpostavlja regulisanje osnova lokalnih re`ima kao formulu za pripisivanje nadle`nosti lokalnim entitetima. i 26. dozvoljavaju}i im prilaz Ustavnom sudu – {to je regulisano ~lanovima 161.1.. stav 2. pripi{e nove nadle`nosti op{tinama i oblastima. Ustava. Osim toga. istog ~lana. Garancije lokalne autonomije Institucionalna garancija koja se odnosi na lokalnu autonomiju ograni~ava mogu}nosti da zakonodavac povredi sr` institucije. koja mora u`ivati adekvatne mehanizme za{tite sopstvenog funkcionisanja za nosioce lokalne autonomije radi njihove sigurnosti. prepu{tanje regulative zakonodavnom telu se mora realizovati uz podjednako po{tovanje zakonodavstva dr`avnog karaktera kao i zakonodavstva autonomija. na osnovu koje .. po{to autonomne oblasti raspola`u ve}inom nadle`nosti koje se odra`avaju na su{tinu interesa lokalnih entiteta. stav 1. kao {to i obavljanje razli~itih javnih slu`bi nije ograni~eno onim {to je navedeno u odredbama sadr`anim u ~lanu 26. Ovaj nedostatak konkretizacije nadle`nosti lokalnih entiteta u tekstu Ustava se nadokna|uje time {to se regulisanje prepu{ta zakonodavnom telu. aprila o regulisanju osnova lokalnog re`ima.lokalni entiteti moraju raspolagati mogu}no{}u izvora prava da bi na kraju osigurali slobodno ostvarivanje svojih nadle`nosti i po{tovanje principa lokalne autonomije ugra|enih u Ustav ili u zakonske propise". Zakon 7/95 dopu{ta mogu}nost da zakonodavni sektor. koje ne nosi bezuslovno instrumente za dosledno ustavno pripisivanje nadle`nosti.ta~ku definisanja lokalne autonomije". Evropske povelje o lokalnoj autonomiji.

od 3. u Poglavlju IV pod naslovom . stav 2. Opravdanje razlike u ustavnom tretmanu izme|u teritorijalnih entiteta treba tra`iti u potrebi konsolidacije dr- . koji predstavlja izmenu Organskog zakona 2/1979. Kriti~ka napomena Cene}i razliku u ustavnom tretmanu. u odbrani lokalne autonomije..d) Ustava. a ne od ustavotvorca. i gde se Ustavni sud ovla{}uje da re{ava konflikte koji izbiju izme|u op{tina i oblasti u odnosu prema dr`avi ili prema autonomnoj zajednici. {to pretpostavlja prepoznavanje lokalnih nadle`nosti kao limita za zakonodavca i integraciju pravnih normi uobli~enih na osnovu lokalnih nadle`nosti u ustavni blok.1. Razlika se ogleda. {to jasno pokazuje da je za ustavotvorca polo`aj dr`ave i autonomnih zajednica privilegovan u odnosu na polo`aj lokalnih entiteta. gde je u ~lan 59. Sistem za{tite lokalne autonomije se reguli{e na ovaj na~in u Organskom zakonu 7/1999 od 21.3. To {to nije pomenuta ustavna za{tita lokalne autonomije prevazi|eno je stvaranjem ex novo jedne procedure. koji odre|uje nosioca mo}i upravljanja interesima op{tina i oblasti i unosi ih u Ustav. Ustava. ~ije konkretno odre|ivanje zavisi od isklju~ive volje zakonodavca. dr`avnog ili autonomne zajednice. na istom nivou za{tite koji je priznat i dr`avi i autonomnim zajednicama. ne mo`e se sporiti da lokalni entiteti imaju osiguranu sr` autonomije u ~lanu 137. koju konkretizuje garancija iz ~lana 137. Ustava [panije. u svakom slu~aju. koja je navedena u ~lanu 161. koji se pridodaje ve} postoje}im konfliktima izme|u dr`ave i autonomnih zajednica.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 79 re ustavne za{tite. Prepoznavanje ovog vida konflikta daje lokalnoj autonomiji sadr`aj sopstvene i isklju~ive nadle`nosti.Ustavni konflikti" ugra|en jedan novi konflikt. {to pretpostavlja da je su{tina lokalne autonomije nedodirljiva oblast za zakonodavca. preciznije. 3. Da zaklju~imo.oktobra o Ustavnom sudu. Smatra se da mehanizam za{tite koji Ustav [panije utvr|uje isklju~ivo u korist dr`ave i autonomnih zajednica stavlja ove u privilegovani polo`aj u odnosu na lokalne entitete. koji dozvoljava pripisivanje novih nadle`nosti Ustavnom sudu na osnovu Organskog zakona. aprila. Ustava [panije. odnosno za{tite. dr`avnog ili autonomne zajednice. Lokalna autonomija je garancija ugra|ena u Ustav i u`iva ustavnu za{titu u odnosu na akte koji povre|uju njenu osnovnu su{tinu.1. u odnosu na `albu na neustavnost: ustavni konflikt kao mehanizam za{tite lokalne autonomije ima ograni~enje u pogledu nemogu}nosti da se istakne neustavnost norme kojom entitet povre|uje lokalnu autonomiju. {to zna~i da se njima u sudskom postupku priznaje snaga zakona dr`ave i autonomne zajednice. mogu}a inkompatibilnost sa postupkom iz ~lana 162.

80 [panija `ave automija (Estados de las Autonomias) i. Organski zakon 2/ 1988 od 3. jednako. lokalni entiteti nisu bili samo puki svedoci decentralizacije. i ono {to je ve} bilo predvi|eno u prvom propisu o demokratskim izborima.2. sledstveno tome. jula koji reguli{e pravo okupljanja. koja je potpisana u Strazburu 15. direktno i tajno. jednakosti. direktnosti i tajnosti u formi koja je propisana zakonom. Povelja u svom ~lanu 4. me|u njima. juna o op{tem izbornom postupku. Gradona~elnika }e birati 3 Autor: David Catlalazud Chover. jula o finansiranju politi~kih partija. 3. decembra o politi~kim partijama. . Organski zakon 9/1983 od 15. Zakon o ovom pitanju je donet {est godina kasnije. januara 1988. Pogled na lokalni izborni sistem Prema ~lanu 140. u Real Decreto zakonu o izbornim pravilima iz 1977. Ustava iz 1978.2. U celom tom procesu. maja. Organski zakon 3/1987 od 2. slobode. godine ~lanove lokalnih skup{tina }e .princip supsidijarnosti me|u administracijom". kojim se reguli{e izborna propaganda na radio-programu.. predvideo je u svom ~lanu 81.. Normativna regulativa Ustav [panije iz 1978. da Skup{tina [panije (Cortes Generales) donese Organski zakon koji reguli{e op{ti izborni postupak i istovremeno je propisao da sistem izbora op{tinskih predstavnika (~lan 140) mora biti zasnovan na bira~kom pravu koje }e biti op{te. U svakom slu~aju. me|u koje se ubrajaju Organski zakon 54/1978 od 4. u omogu}avanju da se i dr`ava i autonomne zajednice mogu prihvatiti razvoja svojih nadle`nosti. re`im lokalnih izbora sledi. aprila.1. dopunjuje zna~ajan broj bazi~nih zakona koji omogu}avaju razvoj principa koje sadr`i izborni zakon. naravno.2. slobodno. oktobra i koju je [panija ratifikovala 20. prema predlozima ve} sadr`anim u Evropskoj povelji o lokalnoj autonomiji iz 1985. konkretizovan na~in na koji }e se obavljati izbori za poslanike i.izabrati stanovnici op{tina prema na~elu univerzalnosti. stav 3. koji je izmenjen kasnije Zakonom 6/1983. u svojoj osnovi. ono {to je ve} predvi|eno u Zakonu 39/1978. To. tako {to je u Organskom zakonu 5/1985 od 19. godine. koji reguli{e izbornu propagandu na programu privatnih televizija i Organski zakon 10/1991 od 8. sadr`i . koji obuhvata produbljivanje u teritorijalnoj decentralizaciji i uvr{}ivanje pravnog polo`aja lokalnih entiteta me|u odgovaraju}e pravne garancije. Sistem op{tinskih izbora3 3. za lokalne odbornike. 3.2.

i 178) kako specifi~nosti prouzrokovane nemogu}no{}u izbora i nespojivo{}u funkcije ve}nika. Smanjenje broja ve}nika se pokriva pripisivanjem iz odgovaraju}e poslani~ke grupe. {to se ti~e izbora gradona~elnika. tako i sistem za spre~avanje smanjenja broja ve}nika koje se mo`e pojaviti iz razli~itih razloga. Op{tine sa manje od 250 stanovnika biraju pet ve}nika. . 3. kompetentan organ odgovaraju}e autonomne zajednice. one sa manje od 1000 {est. formirati Oblasni savet. Izuzimaju}i op{tine sa manje od 250 stanovnika. na op{tinskim izborima – regulisano u ~lanovima 176.2. Izborni zakon reguli{e (~lanovi 177. one sa manje od 2.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 81 ve}nici ili stanovnici". ~ak i Ustav dopu{ta da ga stanovnici biraju direktno. dozvoljava se da biraju i budu izabrani na op{tinskim izborima oni stranci rezidenti u [paniji koji su gra|ani Evropske unije. koja je bila posledica potpisivanja Ugovora u Mastrihtu. imaju}i na umu rezultate poslednjih op{tinskih izbora. a od tog broja zakon propisuje da se za svakih slede}ih 100. izborni sistem je proporcionalan. Ako nema vi{e slobodnih kandidata ili raspolo`ivih zamena. ili u slu~aju oblasti. upu}uje bez sumnje na alternativu – da ga biraju ve}nici.000 stanovnika bira jo{ po jedan ve}nik i jo{ jedan ako je kona~na cifra parna. koje biraju 25 ve}nika. a Zakon 5/1985.000 devet. Prema tome. i 177. Ako taj broj bude manji od dve tre}ine zakonskog broja ~lanova skup{tine. Broj ve}nika koji se biraju varira zavisno od broja stanovnika u op{tini. izbori za ve}nike se odvijaju na istim principima kao i ostali izbori. Specifi~nosti u odnosu na op{ti izborni sistem Bira~ko pravo. za upotpunjavanje zakonskog broja ~lanova skup{tine.000. Zakona 5/1985 – pokazuje jednu va`nu specifi~nost u odnosu na bira~ko pravo vezano za parlamentarne i autonomne izbore: bira~ko pravo se daje strancima rezidentima u [paniji.3. zamenom sa odgovaraju}e liste. aktivno i pasivno. formira}e se radna komisija sa~injena od svih ~lanova skup{tine koji produ`avaju rad i osoba odgovaraju}ih sposobnosti i lokalne pripadnosti. koja }e. prema utvr|enom redosledu. Ustavnom reformom sprovedenom u leto 1992. i tako postepeno do 100. Za izbore se koristi formula Hondt na osnovu zatvorenih i jedinstvenih lista kako bi se spre~ila raspodela mandata poslanicima ~ija kandidatura nije dobila najmanje 5% va`e}ih glasa~kih listi}a izdatih u op{tini. koji je rezervisan za op{tine sa manje od 100 stanovnika. kao i oni ~ije su zemlje sa [panijom postigle dogovor o reciprocitetu na ovom planu. odnosno u ovom slu~aju. podrazumeva}e se da se kvorum prisutnih koji se zakonom tra`i za glasanje automatski odnosi na broj preostalih ~lanova postoje}e skup{tine. Ovaj zakon ~ak predvi|a re`im otvorenog saveta.

jeste modifikacija politi~kih grupa time {to neki ve}nik napu{ta jednu i pristupa drugoj grupi. Kriti~ka napomena: razmi{ljanje o problemu prebega Jedna od neobi~nih situacija koja se ~esto de{ava za vreme mandata razli~itih parlamenata.nestrana~ki". da trajnost predstavnika zavisi od volje bira~a. favorizovanje korupcije i unaza|ivanje demokratske politi~ke kulture.. potpisali su dogovor u kome se.. {tetnost za upravu.82 [panija 3. ne pitaju}i se pri tome da li se takvim pona{anjem poslanika menja ili iskrivljuje izraz volje gra|ana. Bez sumnje. za vreme dok obavlja funkciju dodeljenu u mati~noj grupi. da bi se {to je mogu}e vi{e izbegla praksa prebegavanja. Bez obzira na ove posledice.prestanak javne funkcije predstavljanja koja se dobija na osnovu izbora ne mo`e zavisiti od volje koja nije volja bira~a i eventualno od volje izabranog". ministar javnih uprava i predstavnici svih partija zastupljenih u Parlamentu.2. Smatramo da Ustavni sud podr`ava stanovi{te koje je udaljeno od ose}aja dru{tvene ve}ine kada tvrdi da se .4.. {to ima za posledicu promenu u odnosu snaga koje sa~injavaju neku upravu. odr`avanje ili menjanje ve}ina u vladama javnih institucija. a posebno u mnogim op{tinama. izme|u ostalih normi. a to je da izabrani predstavnici treba da odgovaraju onome {to su gra|ani birali. Ustavni sud [panije navodi da .svojina" nad poslani~kim mestom – mandatom ve}nika u ovom slu~aju – pripada osobi koja ga je dobila u izbornom procesu i da ona mo`e slobodno raspolagati njime i dodeliti ga parlamentarnoj ili op{tinskoj grupi kojoj sama smatra da treba. posledice koje proizilaze iz ovakvih aktivnosti su falsifikovanje politi~kog predstavljanja. da se ne podr`i nijedna inicijativa koja bi to obezbedila i da se demotivi{e politi~ko prebegavanje usvajanjem destimulativnih mera ekonomskog. Ipak. b) Dogovor da se zabrani kori{}enje prebega za stvaranje. predlagalo slede}e: a) Dogovor da se odbije i ne dopusti pristup ve}niku sa liste druge grupe u svoju politi~ku grupu. kao i da se prebezima ne dozvoli pristup me{ovitoj grupi tako {to }e se izjasniti kao . jula 1998. a ne od volje politi~kih partija". Prebegavanje stvara odbojnost zbog shvatanja da ovaj politi~ki fenomen menja jedan aspekt izbornog procesa.. normativnog i protokolarnog karaktera... . za koji verujemo da je van diskusije. 7. c) Reformisati Organski zakon o op{tem izbornom postupku tako da se reguli{e pitanje nosioca javne funkcije kada izabrani predstavnik svojom voljom napusti politi~ku partiju.putem predstavnika ostvaruje pravo gra|ana da u~estvuju. prebegavanje je legalno. slabljenje sistema politi~kih partija. kao i da .

U ~lanu 103. potpuno u skladu sa pravom i zakonom. Mo`emo stoga govoriti o konfuziji sistema izvora prava. navodi da Ustav garantuje autonomiju op{tinama. pre svega garantovati slu`benicima jedinstveni tretman.3. koje. 4 Autor: Javier Pinazo Hernadis. Neke od ovih mera su politi~ki – i ustavno – diskutabilne i. pristup javnim funkcijama u skladu sa principima kompetentnosti i sposobnosti. 3. nije moralno. . iako je legalno. koje }e u svakom slu~aju. zahvaljuju}i ograni~enim domenima primene normi.1.3. ~lan 149. ^lan 140.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 83 d) Reformisati Organski zakon o op{tem izbornom postupku u smislu da se onemogu}i postavljanje pitanja poverenja pre isteka jedne godine od preuzimanja mandata i u toku poslednje godine trajanja mandata i dodati obavezu da poslanik koji napu{ta svoju mati~nu stranku mora da provede bar jednu godinu u drugoj politi~koj grupi pre postavljanja pitanja poverenja. hijerarhije. i 149. Prema tome. i za lokalnu upravu – nalaze se pre svega u ~lanovima 103. dekoncentracije i koordinacije. aprila o osnovama lokalne uprave. sistem nekompatibilnosti funkcija i sistem garancija za nepristrasnost u izvr{avanju funkcija. navodi da dr`ava ima isklju~ivu nadle`nost u pogledu osnova pravnog re`ima javnih uprava i u pogledu pravnog re`ima name{tenika. Smatramo da se podr`avanje predstavljanja mo`e posti}i jedino tako {to }e se u interne statute politi~kih partija uneti pravila koja zabranjuju prihvatanje ili okori{}avanje aktima prebega i zahvaljuju}i savesti bira~a koji }e ga sankcionisati izbegavanjem da glasaju za takvo politi~ko pona{anje. 140. decentralizacije. kako je pokazala skora{nja preksa. zakonu se prepu{ta regulisanje statusa javnih slu`benika. specifi~nosti ostvarivanja njihovih prava na sindikalno udru`ivanje. Na kraju. Lokalna javna slu`ba4 3. a {to se mo`e rezimirati na slede}i na~in: 1) Zakon 7/1985 od 2. prili~no neefikasne. na kraju. da one u`ivaju puni pravni subjektivitet i da njihovu vladu i administraciju predstavljaju gradska ve}a koja se sastoje od gradona~elnika i ve}nika. se isti~e da javna uprava slu`i objektivno op{tim interesima i da se obavlja prema principima efikasnosti. a u nekim slu~ajevima i pojedinim normama autonomnih zajednica. stav 1. polo`aj lokalne javne slu`be regulisan je u osnovi normama dr`ave. alineja 18. Normativna regulativa o lokalnoj javnoj slu`bi Odredbe koje Ustav [panije sadr`i u pogledu principa za rad svih javnih uprava – i.

Pogled na sistem javne slu`be na lokalnom nivou Sr` Zakona iz 1985. na specifi~nosti lokalne policije itd. godine. onda je to ova. kao o redovnom zakonu. kao o bazi~nom. je da je on pre svega zakon o organizaciji i funkcionisanju lokalnih entiteta. zbog svog karaktera bazi~nosti. na nekompatibilnost funkcija. . koji. septembra i RD 1732/1994 od 29. Mo`emo dakle govoriti o dvojakom karakteru na{e pravne regulative o lokalnoj upravi. U celini. 4) Nalozi autonomnom zakonodavstvu u materiji lokalne uprave i smernice za razvoj. Ako postoji neka materija za koju je potrebno napraviti pre~i{}en tekst. ako imamo u vidu odgovaraju}e zakone i prate}e akte koji propisuju strogi re`im i odnose se na lokalne slu`benike. poverava grupi propisa koji poti~u od dr`ave ili od autonomne zajednice postavljanje nacrta za potpuni pravni re`im i za normativno regulisanje aktivnosti. Poglavlje VII Zakona 7/1985 je autenti~ni statut osoblja lokalne administracije. ako posmatramo na nivou normativnog regulisanja. Uglavnom. Kvantitativni zato {to se vi{e od polovine njegovih ~lanova. na kolektivna prava. U tekstu Zakona iz 1985. aprila) i gde postoji jedan specifi~an proces izbora (RD 896/1991 od 7. nije lako odrediti koji se pravni propisi primenjuju na zaposlene u slu`bama lokalne javne uprave zbog enormne disperzije postoje}e regulative. gde postoji regulativa u materiji nadoknada (RD 861/1986 od 25. tako i autonomnih zajednica.84 [panija 2) Pre~i{}en tekst va`e}ih odredaba u materiji lokalne uprave odobren putem RD-leg 781/1986 od 18. 6) Lokalni propisi u pogledu uslova rada lokalnih slu`benika. mo`e govoriti kao o jednom nezavr{enom sistemu. Sa kvalitativnog aspekta.avgusta o merama za reformu javnih funkcija i jo{ uvek va`e}e odredbe Zakona o slu`benicima iz 1964. se mo`e primetiti kvalitativni i kvantitativni aspekt vezan za lokalnu javnu slu`bu. 5) Propisi u pogledu javnih funkcija u autonomiji koji se primenjuju direktno ili uz odobrenje i na lokalnu upravu. jula). to nam dozvoljava da zaklju~imo da je na delu haos. imaju}i u vidu postoje}e nadle`nosti kako dr`ave. 3. U stvarnosti. 3) Zakon 30/84 od 2. ne odbijaju}i da reguli{e odre|ene konkretne aspekte. dok ostatak zakona ima za njih dopunski karakter. aprila. polivalentnom i delegiraju}em.2. primenjuje na sve uprave. Zbog toga se o Zakonu iz 1985.3. pravni re`im je jo{ uvek dosta slo`en. gde lokalni slu`benici osposobljeni na nacionalnom nivou imaju sopstvenu pravnu regulativu (RD 1174/1987 od 18. koji daje osnove (okvir). gde se jo{ uvek odr`ao deo regulative o slu`benicima lokalne administracije iz 1952. juna).

U pogledu lokalnih slu`benika. 3.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 3. U ovom slu~aju. to su tehni~ka lica.3. podre|eni svakom lokalnom entitetu. {to dozvoljava da se govori o javnoj slu`bi ili javnoj funkciji u {irokom smislu. budu}i da za njih nema primene prava na rad tout court ili in totum. – Ne postoji telo sa upravlja~kom funkcijom u lokalnoj javnoj upravi. {to ima za posledicu preterano i neproporcionalno kori{}enje rada bez imenovanja.4. tehni~ari. odnosno u celini i na sve situacije. zasnovanom na otvorenom modelu radnih mesta. Fundamentalno postoji dualitet u pravnim re`imima vezanim za zakonski re`im javnih funkcija i za ugovore o radu. 2. Ono {to postoji su odre|ena radna mesta koja ve} imaju odre|ene funkcije rukovo|enja i odgovornosti i koja je zakon rezervisao za osoblje obu~eno na nacionalnom nivou (sekretari. arhitekte i in`injeri. Glavni su pravni savetnici. Kriti~ka napomena Slede}e kriti~ke napomene se odnose na celokupan tekst o zajedni~kim elementima u op{tem modelu i o specifi~nostima na lokalnom nivou: – Nedostaje precizno razgrani~enje izme|u politi~kih i rukovode}ih funkcija. ve}insku grupu ~ine oni koji su obu~eni na nacionalnom nivou – sekretari. – Neispravna je zakonska odredba koja se primenjuje na pravni polo`aj zaposlenog personala. inspektori i blagajnici). Grupa posebne administracije. kao {to su lokalna policija i vatrogasna brigada. koja uklju~uje slu`be ekvivalentne op{tim slu`bama dr`ave. Specifi~nosti u odnosu na model javne slu`be na dr`avnom nivou 85 Malo toga specifi~nog se mo`e pripisati lokalnim javnim slu`bama. pomo}nog rada i rada na poverenje. propisi dopu{taju `albe na ugovore o radu i na rad bez postavljenja i rad na poverenje. odnosno . Uticaj javnopravnih normi. koji bira i postavlja op{ta dr`avna administracija. {to nije na liniji ve} utvr|enog u op{tem sistemu javnih slu`bi. administrativni slu`benici. inspektori i blagajnici lokalne administracije.3. Grupa op{te administracije. pomo}no osoblje.3. klasifikovani su na slede}i na~in: 1. sanitarni slu`benici i arhivari u bibliotekama. pot~injeni njima ili politi~arima. Pripadnici specijalnih slu`bi. 3. za obavljanje konkretnih funkcija koje su neprecizne i dvosmislene. Kao i kod op{te dr`avne administracije i administracije autonomnih zajednica. i koje se razlikuju od administracije do administracije. u koju su uklju~eni isti oni kao i kod dr`avnih posebnih slu`bi. uvek kada ove funkcije ne zadovoljavaju vr{enje javnih slu`bi. Ostali lokalni slu`benici.

kako vreme prolazi. koje su otvorene za one koji se zapo{ljavaju (tehni~ari. tako|e je ta~no da su razlike izme|u zajednica u nivou samouprave zna~ajno smanjene poslednjih godina. pa ~ak i ranije postoje}ih – a sada potvr|enih – oblasnih i op{tinskih institucija. normi upravnog prava i drugih odgovaraju}ih i sledstvena primena jurisprudencije modifikuju privatnopravni re`im. kancelarijski slu`benici. da je. nalazimo se lege data pred jednom nesistemati~nom lokalnom javnom slu`bom koja bi lege ferenda iz jedne funkcionalne perspektive mogla biti strukturisana u tri osnovne ta~ke: 1. inspekcije. bez neophodne prevencije pravnog sankcionisanja njegovog kr{enja i bez adekvatnog procesnopravnog sistema njegovog razmatranja. I nekoliko funkcija same javne uprave. ZAVR[NE NAPOMENE Ne mo`e se sporiti da je stvaranje dr`ave autonomija (Estado de las Autonomias) stvorilo veliku konfuziju u alokaciji vlasti izme|u dr`ave. niti je u potpunosti zadovoljilo zahteve najizrazitije nacionalisti~kih delova nekih zajednica.86 [panija ustavnih normi. da }e upotpunjavanje procesa prenosa ovla{}enja kona~no racionalizo- . – U odre|ivanju radnih mesta koja su rezervisana za razli~ite zajednice preovla|uje neodre|enost. slu`benici odr`avanja. rezervisanih za tela koja su ovla{}ena i nesporno nadle`na. to je do izvesne mere podrazumevalo dupliranje tro{kova i su{tinski porast u veli~ini cele uprave.). a nije okon~alo me|uteritorijalne nesuglasice.). Modifikacija dovodi pravni re`im zaposlenih u slu`bi u lokalnoj javnoj upravi do re`ima posebnog ili adekvatnog javnoj prirodi poslodavca – lokalne javne uprave – zbog odsustva eksplicitno izra`ene normativne regulative. novostvorenih autonomnih zajednica. 2. Sve u svemu. Pored toga. [tavi{e. 4. manuelni radnici. moglo bi se ~ak tvrditi i da njen su{tinski otvoren profil uvodi izvesnu meru provizornosti u ~itav politi~ki sistem i da stvaranje dvostrukih standarda – stvaranje prvostepenih i drugostepenih zajednica – na neki na~in dovodi u opasnost ustavni postulat solidarnosti. transporta itd. sve manje i manje verovatno da se dogode su{tinske promene u osnovnim karakteristikama sistema. tako i kod javnih slu`bi koje nisu nezavisne. specijalisti. Nekoliko autoritativnih ili naredbodavnih funkcija rezervisanih za javne slu`benike (funkcija policije. kako kod lokalne uprave. ka`njavanja. eksproprijacije itd. Me|utim. 3. Nekoliko funkcija rukovo|enja.

da je saradnja izme|u partija i institucija u velikoj meri doprinela izbegavanju konflikata i da je sudska praksa Ustavnog suda bila izuzetno korisna u njihovom re{avanju.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 87 vati na~in na koji ceo sistem funkcioni{e. Ali iznad svega. izuzetno vredan uspeh. imaju}i u vidu istorijsku praksu. . tako|e je neosporno da se – bez obzira na njihovo mi{ljenje o konkretnim aspektima sistema ili o konkretnim koracima preduzetim u njegovoj primeni – ve}ina [panaca sada sla`e u pogledu osnovnih principa na kojima se zasniva dr`ava autonomija. A to je samo po sebi.

88 .

a tako|e da dâ neke mogu}e odgovore na pitanje za{to su tokom devedesetih godina izvesne organizacione reforme i eksperimenti bili ~e{}i nego neki drugi. ovaj rad se usredsre|uje uglavnom na opštine. U uvodu }e biti dat kratak istorijat. Op{tine imaju va`an polo`aj jer su odgovorne za izvr{avanje glavnog dela socijalnog programa. UVOD Cilj ovog poglavlja je da predstavi neke od najva`nijih promena u Zakonu o lokalnoj samoupravi i da poka`e koliko je rasprostranjena primena novog zakona u 288 op{tina u [vedskoj1. Ako bismo pravili pore|enje. Broj op{tina smanjen je sa oko 2. Od pedesetih godina sprovedene su dve reforme koje se ti~u op{tinskih granica (1952. [vedska je u velikoj meri decentralizovana dr`ava sa socijalnom za{titom. Me|utim. godine. koliko ih je bilo 1951. {to je povezano sa ~injenicom da se njihove aktivnosti uglavnom finansiraju iz lokalnih poreza (oko 60 procenata). Nor* Autori su sa Univerziteta Örebro. 1 Koristimo termin lokalna samouprava u odnosu na opštine i oblasna ve}a. . op{tine u [vedskoj pripadaju severno-evropskoj grupi u kojoj se nalaze Danska. Tokom poslednjih deset do petnaest godina jedan broj op{tina podeljen je na dve ili vi{e jedinica. na 278 1974. godine. i 1974).500. [irenje dr`avnih socijalnih slu`bi mo`e se tako|e predstaviti kao {irenje op{tinskih socijalnih slu`bi. Njihova vlast je dalekose`na i mogu da vr{e visoki stepen uprave.89 Stig Montin Erik Amna* ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI I REFORMA LOKALNE SAMOUPRAVE U [VEDSKOJ 1. Sada ima 289 op{tina.

uklju~uju}i visoku stopu nezaposlenosti i veliki dug prema inostranstvu. Op{tinska potro{nja je pala za 0. U sprovo|enju socijalnih i obrazovnih programa op{tine i oblasna ve}a smatraju se najva`nijim institucijama. Me|utim. Tokom sedamdesetih ovaj rast je bio ve}i od 20 procenata. Poreska osnovica raste sporo ili uop{te ne raste. Ideja decentralizacije je bila pokreta~ sveukupne organizacione reforme tokom poslednjih nekoliko decenija. broj op{tinskih slu`benika smanjen je za 8 procenata (50. kao i lokalne vlasti bili su prisiljeni da pobolj{aju efektivnost. relativno visok nivo autonomije u kreiranju programa i finansijsku nezavisnost2. Francuska ili SAD. do 1995. odgovorne za pru`anje raznih vrsta socijalnih pomo}i nezaposlenima da bi im se i dalje mogao obezbediti prihvatljiv `ivotni standard. reklo bi se da je ve}ina ovih ideja ukorenjena u konceptu decentralizacije. godinu. stepen nezaposlenosti bio visok. posleratni period je bio obele`en neprekidnim i zna~ajnim rastom op{tinske potro{nje. kao {to su Velika Britanija. ed. Iza predloga novog zakona o lokalnoj samoupravi stajalo je nekoliko pravaca razmi{ljanja i pokreta~kih snaga. autonomnost {vedskih op{tina nije rezultat slabih zakonskih ovla{}enja centralne vlasti. Jedna od najva`nijih je ideja decentralizacije. i 1965. Op{tine su. svakako zaustavljen. izgleda da je period ekspanzije zavr{en. Izuzimaju}i 1960. dok se op{tinska potro{nja pove}ava. neki problemi su i dalje ostali nere{eni. Uz to. kada je deo funkcija i odgovornosti sa centralne vla- 2 Hesse. 1991. Jedan va`an razlog sve ve}ih finansijskih problema u op{tinama bio je porast nezaposlenosti i smanjena poreska osnovica. {vedska kategorija lokalne samouprave u`iva istovremeno sna`an ustavni status. u [vedskoj je od kasnih {ezdesetih pa do danas do{lo do tri talasa decentralizacije. Krajem devedestih godina privreda se ponovo stabilizovala i [vedska je izronila iz akutne ekonomske krize. Sistem lokalne vlasti mo`e se opisati kao manje-vi{e integrativni sistem centralno-lokalne vlasti. a u periodu od 1992. kao i u drugim skandinavskim zemljama. Ranih devedesetih {vedska ekonomija je pro{la kroz ozbiljnu krizu tokom koje je proizvodnja opadala. . Me|utim. Tokom perioda ekspanzije op{tine su postale mo}ne institucije sa zna~ajnim finansijskim.8 procenata 1992. U pripremi temelja kori{}eni su i politi~ki i ekonomski argumenti. ipak se smatralo da je nu`no pove}ati i efikasnost i demokratiju. Me|utim. U odnosu na druge zemlje.90 [vedska ve{ka i Finska. Prvi. politi~kim i stru~nim resursima. pravnim. Uop{teno govore}i. na primer. Iako tokom osamdesetih godina op{tine nisu bile suo~ene sa ozbiljnijim finansijskim i drugim problemima.000 ljudi). On je 1992. Dr`ava. a javne finansije iskazivale velike deficite.

2. uveden je sada{nji ZLS (u daljem tekstu ZLS 1976. 1997. koji je manje-vi{e automatski otvorio vrata potrazi za zanimljivim finansijskim i demokratskim alternativama. Drugi va`ni podsticaji koji su stajali iza novog Zakona o lokalnoj samoupravi bile su ideje tr`i{ne usmerenosti. potro{a~ki izbor i modeli potro{a~-nabavlja~. Razli~ite vrste administrativnih decentralizacija mogu se tako|e shvatiti kao deo ovog talasa. ZLS iz 1991. Neprofitni sektor je pove}ao direktnu ponudu tradicionalnih usluga kao {to su dnevni boravak i obavezno obrazovanje3. ZLS iz 1991. Ovde se na{iroko predstavljaju ideje koje proisti~u iz op{te filozofije novog javnog menad`menta. uglavnom putem ugovoranja posla. dobrovlja~ke organizacije i druge aktere u gra|anskom dru{tvu. kada je otprilike dvadeset op{tina uvelo kom{ijska ve}a i tako za jo{ jedan korak prenelo deo svojih funkcija na ni`u instancu. Tre}i talas je po~eo krajem osamdesetih. alternativni pru`aoci usluga. nije detaljno regulisao posao lokalne samouprave. nego kao na dopunu dr`avnih i lokalnih aktivnosti unutar sredi{njih sfera sistema socijalne za{tite. pogotovo u seoskom oblastima. tender (konkurs za obavljanje radova). usvojen zajedni~ki ZLS za sve op{tine i oblasna ve}a.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 91 sti prenet na udru`ene op{tine. osnivaju nove regionalne javno-privatne mre`e i ve}e oblasti. U ovom smislu sprovode se eksperimenti kao {to su menad`ment po ciljevima i menad`ment po kontroli rezultata. gde se privatni tr`i{ni sektor uzima kao manje-vi{e idealan. Ona je imala fokus ukorenjen na vertikalne odnose. . na primer. U Parlamentu je 1976. je vi{e 3 Lundstrom & Wijkstrom. Jo{ jedan primer tre}eg talasa je porast broja grupa za lokalni razvoj. Voluntarizam zna~i da se od neprofitnih organizacija o~ekuje ve}e uklju~ivanje u sistem socijalne za{tite nego {to je to ranije bio slu~aj. S druge strane. Postoji dogovor me|u vode}im politi~kim partijama i neprofitnim organizacijama da na neprofitni ili volonterski sektor ne treba gledati kao na zamenu. Regionalizam zna~i da se. ZLS iz 1976. regionalizacije i voluntarizma.okvirni zakon". jer on. mo`e se opisati kao . kada se sve ve}i broj op{tinskih funkcija prenosi na privatne kompanije. a 1992. bio je ponovo razmatran 1994. Tr`i{na usmerenost je popularan termin koji se primenjuje na razli~ite tipove odnosa. Nema sumnje da je u praksi decentralizacija dovela u pitanje unutra{nju orijentaciju i pretpostavku o pozitivnoj nuli ve}ine organizacionih reformi. i ZLS 1991).. Drugi. PROMENE U ZAKONU O LOKALNOJ SAMOUPRAVI Zakon o lokalnoj samoupravi (ZLS) je bio nekoliko puta revidiran od Drugog svetskog rata. u pore|enju sa prethodnim zakonima.

. jednom broju odabranih op{tina bilo je dozvoljeno da kreiraju struk- . npr. kao i da uti~u na njihovo kreiranje. Peto. Na{a namera je da uporedimo neke od politi~ki zanimljivih razlika. izabrani predstavnici treba da imaju pravo da osmi{ljavaju .1. organizacija politi~ke i administrativne strukture bila je pod jakim uticajem ZLS i posebnih zakona. ve}ina op{tinskih reformi i eksperimenata sprovodi se sa ciljem da se istovremeno ostvare sve pozitivne vrednosti. Imaju}i na umu ovo preklapanje.nova" i modernizovana uloga politi~ara i nova organizaciona struktura koriste se argumenti koji se odnose i na demokratiju i na efikasnost. koje }e se analizirati u svetlu promena u {vedskom dru{tvu koje su se de{avale od kraja sedamdesetih do sredine devedesetih godina. odbor za socijalne slu`be. formulisan je jedan broj uslova. ZLS }e biti predstavljen u odnosu na ~etiri teme: (1) upravlja~ka struktura. podrazumeva direktnu i indirektnu demokratiju. koji se de{avao u drugoj polovini osamdesetih godina. Upravlja~ka struktura Pre 1992. novi ZLS pre mo`e opisati kao detaljan zakon nego kao okvirni zakon. (4) pitanja koja se ti~u odnosa me|u vlastima. odbor za prostorno planiranje i izgradnju i odbor za za{titu prirodne sredine. Tako se. slobodu izbora i korisni~ku demokratiju. Prvo. npr. ^etvrto. Svaka op{tina treba da ima (pored skup{tine i izvr{nog odbora) {kolski odbor. U ovom tekstu mi }emo se baviti nekim od najzna~ajnijih novina koje je uveo najnoviji ZLS.. op{tine treba da imaju vi{e slobode u izboru sopstvene organizacije u kreiranju programa kao i u organizaciji slu`bi. Drugo. uloga izabranih predstavnika. izme|u ostalog. da bi se kreirala . Tre}e. Novi ZLS mo`e se opisati sa nekoliko stanovi{ta.. {to podrazumeva odnose izme|u centralnih i lokalnih vlasti. mi }emo napraviti privremenu tabelu u kojoj }emo poku{ati da zakonske promene razvrstamo u razli~ite grupe. i najzad.pravila igre". U takozvanom eksperimentu slobodne komune. Kao podr{ka predlogu ZLS iz 1991. (2) struktura slu`bi. 2. novi ZLS treba da defini{e na~ela na kojima se temelje javni poslovi i osnovna . gra|anima treba da se garantuju mogu}nosti da se upoznaju sa op{tinskim programima. Dakle. kako organizovati socijalno staranje i ponudu usluga. Na primer. razli~ite vrste politi~kog uticaja. Najzad. za razliku od razvoja u drugim zakonima. ta pravila i na~ela treba usaglasiti sa pravilima Evropske unije. (3) gra|ansko u~e{}e koje. bez obzira na to koja vrsta promene se sprovodi. pitanja decentralizacije i delegiranja. Prili~no je te{ko jasno razdvojiti zakonske promene koje se odnose na demokratizaciju od onih koje se odnose na pove}anje efikasnosti i efektivnosti.novu" ulogu za sebe. finansijska kontrola treba da bude efikasnija.92 [vedska usmeren na detalje nego prethodni.

MpC i menad`ment po rezultatima . Bjorkman & Riberdahl. za izabrane predstavnike treba da se stvori . Izvesni predmeti koji se navode u posebnim odredbama. pravila koja se ti~u raspodele poslova nisu menjana u ZLS iz 1976. kao i izjave date na `albe protiv odluka koje je doneo taj odbor kao celina ili skup{tina. odeljak 9.. 4 5 6 ZLS. Da bi se stvorio novi politi~ki menad`ment moralo je u procesu odlu~ivanja da do|e do daljeg delegiranja funkcija na ni`e nivoe. Poglavlje 6. odeljak 33. ako uklju~uju na~elna pitanja ili su na neki drugi na~in od izuzetnog zna~aja... novi ZLS dao je op{tinama pravo da se organizuju na razli~ite na~ine.. Predlozi ili izjave koji se podnose skup{tini. Skup{tina je odlu~ivala o pitanjima koja se ti~u organizacije odbora i njihovih procedura4.6 Me|utim. Celokupna struktura je transformisana . 4. Predmeti koji se odnose na cilj. od izabranih predstavnika i dalje o~ekivalo da obavljaju svakodnevne politi~ke poslove5.Odbor mo`e da ovlasti izabrani odbor. izabranog predstavnika ili op{tinskog slu`benika: . 3. Mada je. Prema ZLS iz 1991. Najmanje 70 procenata op{tina je gotovo odmah promenilo svoje politi~ke i adminstrativne strukture. ali se. da u ime odbora donese odluku o odre|enom predmetu ili grupi predmeta. Mo} dono{enja odluka se ne mo`e delegirati u slu~ajevima kada su u pitanju: 1. 2. ~lana ili neki alternativni oblik odbora ili slu`benika op{tine . Predmeti koji se odnose na vr{enje vlasti u odnosu prema pojedincu.sa neprofesionalnog (predstavni~kog) upravljanja na profesionalno upravljanje". Oko 70 procenata op{tina imalo je.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 93 turu svojih odbora po vlastitoj `elji..nova" uloga. neku vrstu menad`menta po ciljevima. 1995. tu postoje ograni~enja. prema ZLS iz 1976. Paralelno sa razli~itim promenama u politici dr`avnih vlasti i promenama u posebnim zakonima. dono{enje odluka mo`e se preneti na odbore i dalje na izabrani odbor. koja je sadr`ana u ZLS iz 1991. . Po jednoj ideji. godine. Primenjuju}i nove na~ine usmeravanja (menad`ment po ciljevima . obim ili kvalitet aktivnosti. Poglavlje 3.. do{lo do zna~ajnih promena u uslovima za izabrane predstavnike. usmerenje.. kao rezultat reforme amalgamacije tokom pedesetih i {ezdesetih godina. ZLS.MpR) oni bi trebalo da mogu da se koncentri{u na strategijska pitanja umesto na svakodnevne politi~ke poslove koji oduzimaju mnogo vremena. 1997. uklju~uju}i i potonje revizije.

Dugo se ve} smatra da op{tinsko ve}e (skup{tina) ima samo .. profesionalizam i fleksibilnost. ve} se biraju u svojstvu stru~njaka. ^esto se smatra da je op{tinsko ve}e predvidljiva i pouzdana institucija i u praksi mnogi politi~ari ne `ele da promene ove institucionalizovane na~ine obavljanja poslova. skup{tina mo`e da napravi promene u rasporedu sedenja.registratorsku nadle`nost". u novom ZLS dat je veliki zna~aj pravilima politi~ke i finansijske odgovornosti7.. sa oko 70.8 7 8 Stromberg. . U nekim slu~ajevima . godine funkcionisao u oko 30 op{tina.94 [vedska Sve u svemu. organizovati medijski prenos. U ve}ini tih op{tina ovaj tip organizovanja koristi se da bi se pove}ala ekonomska i profesionalna stru~nost.. skup{tinski sastanci se shvataju kao nebitni. Takav odbor je 1995. mogu se birati planski odbori. To nisu novi problemi i zato su uvedene izvesne promene da bi se ..odbori za profesionalni menad`ment". Da bi se poja~ala celokupna politi~ka usmerenost u pravcu menad`menta po ciljevima. tako {to }e ve}ina sedeti naspram drugim odbornicima (to jest. te time i dosadni. Na primer. Olsson & Pettersson. Montin. 1992. na 48. licem u lice). institucionalizacija daljeg delegiranja mo`e se shvatiti kao prilago|avanje na stvarni razvoj sve ve}e profesionalizacije upravljanja i organizacije slu`bi.nepoliti~ki" odbori se nazivaju .000. omogu}iti javnosti da ~uje izlaganja i postavlja pitanja.o`ivela" skup{tina. Od kraja osamdesetih godina do{lo je do op{teg pada u broju odbora i lokalnih politi~ara. koliko ih je bilo 1980. Broj politi~ara-neprofesionalaca u op{tinama smanjen je 1995.. Me|utim. Ako se slo`e sve politi~ke partije u skup{tini. Glavna ideja promene u zakonodavstvu jeste da detaljna politi~ka kontrola nije mogu}a niti je podesna u slo`enoj op{tinskoj organizaciji ~ije glavne karakteristike treba da budu strategijski menad`ment. slu`benika ili korisnika konkretnih usluga. Politi~ari-neprofesionalci su izgubili mo} u pore|enju sa profesionalnim politi~arima i profesionalnim slu`benicima. mogu}nosti revitalizacije skup{tinskih sastanaka i stvaranje mo}nije institucije nisu iskori{}ene u mnogim op{tinama. posebno u op{tinama koje su organizovane po modelu korisnik usluge-pru`alac usluge. Shodno tome.nepoliti~ki" odbor radi obavljanja odre|enih op{tinskih poslova.000. mo`e se osnovati . 1996. Druge reforme su: sastanci skup{tine mogu se odr`avati na razli~itim mestima u op{tini. a da prave odluke donosi op{tinski izvr{ni odbor. To zna~i da se ~lanovi tog odbora ne biraju proporcionalno kao {to je slu~aj sa drugim odborima.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 2.2. Struktura slu`bi

95

Do po~etka devedesetih, struktura slu`bi ili administrativna struktura bila je sli~na u svim op{tinama. Kao rezultat amalgamacije, oko 80 procenata op{tina stvorilo je izdiferenciranu administrativnu organizaciju, ~ija je podela na sektore bila pod velikim uticajem nacionalnog specijalnog zakonodavstva i dr`avnih slu`bi. Organizacija odbora i njihove administracije tako|e je bila pod jakim uticajem preporuka nacionalnog udru`enja lokalnih vlasti. I politi~ari i administratori i profesionalci bili su lojalni svojoj sopstvenoj sektorskoj organizaciji.9 Kasnije, kada su finansijski resursi postali ograni~eniji, rasla je napetost izme|u sektorskih odbora (pobornici) i op{tinskih izvr{nih odbora (~uvari). Moderne lokalne vlasti su visokoprofesionalizovane organizacije za pru`anje usluga ili informacija. Svaki sektor ima svoj sopstveni program vi{eg obrazovanja koji odobravaju stru~ne organizacije. Stari tejloristi~ki na~ini usmeravanja i kontrole su u sukobu sa novim idejama o menad`mentu slu`bi. Pravila delegiranja koje je doneo novi ZLS bila su pozdravljena od stru~nih grupa kojima je potreban ve}i manevarski prostor u nastojanju da do|u do boljeg kvaliteta, pri tom dr`e}i se na odstojanju od politi~ara koji su ~esto vi{e zainteresovani za detalje nego za ciljeve. Od sredine osamdesetih, gotovo sve op{tine su uvele takozvane rezultatske jedinice – a to pod uticajem savremene podele unutar privatne industrije. Posredstvom ovog modela i drugih unutra{njih preure|enja, uvedena su nova radna pravila koja proisti~u iz filozofije novog javnog menad`menta.10 Kasnije, uz podr{ku ZLS 1991, oko 35 op{tina je stvorilo radikalno nove organizacione modele, kao {to su modeli korisnik usluga-pru`alac usluga i unutra{nja konkurencija.11 Saradnja izme|u privatnog i javnog sektora postala je ~e{}a nego ranije. Jedan njen primer je rastu}i broj i zna~aj op{tinskih preduze}a. Godine 1985. bilo je oko 1200 op{tinskih preduze}a, a 1994. oko 1500.12 Uop{teno govore}i, preduze}a su 1994. bila odgovorna za obavljanje 14 posto svih op{tinskih aktivnosti, a njihov finansijskih promet bio je po~etkom devedesetih ve}i od prometa ostalih op{tinskih aktivnosti. Skoro polovina ovih kompanija se bavi stambenim poslovima, a ostatak energetskim poslovima, vodosnabdevanjem i otpadom. Brojni argumenti su kori{}eni u prilog ovakvih preduze}a: smatra se da ona stvaraju direktniju odgovornost za postignute rezultate, da pru`aju {iri prostor za
9

Stromberg & Westerstahl, 1984, str. 63. Montin, 1993. 11 Montin, 1993. 12 Gustafsson 1996, str. 216.
10

96

[vedska

slobodno finansijsko odlu~ivanje, da skra}uju proces dono{enja odluka, da proizvode tr`i{no usmerenu svest i da politiku zapo{ljavanja i odnosa me|u zaposlenima ~ine fleksibilnijim. Osnivanje op{tinskih preduze}a mo`e se shvatiti kao strategija za smanjenje op{tinske politi~ke odgovornosti. Me|utim, smatra se da je rast op{tinskih preduze}a problemati~an i sa ekonomskog i sa demokratskog aspekta. Stoga ZLS iz 1991. postavlja izri~ita pravila: Pre nego {to op{tina ili oblasno ve}e poveri upravljanje poslom iz nadle`nosti lokalne vlasti kompaniji u kojoj su sve akcije u vlasni{tvu te op{tine ili oblasnog ve}a, skup{tina }e: 1. Odrediti svrhu te aktivnosti lokalne vlasti. 2. Naimenovati sve ~lanove upravnog odbora i bar jednog finansijskog kontrolora. 3. Garantovati da }e skup{tina biti konsultovana pre nego {to se donesu na~elne ili druge va`ne odluke koje se ti~u tih aktivnosti. Ako je op{tina vlasnik bar polovine akcija, ili mo`e da smeni bar polovinu ~lanova upravnog odbora, onda javnost ima pravo pristupa internim dokumentima te kompanije. Ovo pravo pristupa uklju~eno je u ZLS iz 1994. Kao rezultat ovog ,,otvaranja" obelodanjen je izvestan broj skandala u kompanijama. Na primer, ~lanovi odbora su nepropisno koristili kreditne kartice za li~ne interese. Ideje, organizacioni modusi i menad`erski koncepti iz privatnih organizacija za pru`anje usluga uticali su na ve}inu organizacionih eksperimenata ~iji je cilj pobolj{anje efektivnosti i kvaliteta usluge. Nema sumnje da su takvi eksperimenti inspirisali finansijske analize za smanjenje tro{kova. Oni su tako|e osporili delimi~no neopravdane birokratske rutine, {to je imalo za rezultat prijem~ivije stavove javnih slu`benika koji su se podsetili ko su njihovi krajnji gospodari. S druge strane, ekonomski aspekti javne slu`be postali su tako uticajni da su skoro preuzeli prioritet. Jedan razlog je svakako bio artikulisani interes za dono{enjem sve restriktivnijih bud`eta. Ekonomski aspekti su tako|e isticani zato {to je njih lak{e pratiti u pore|enju sa drugim, suptilnijim i slo`enijim kriterijumima uspeha u javnoj slu`bi. S obzirom na to da su politi~ari preokupirani smanjenjem tro{kova, i menad`eri su ubrzo postali svesni kom kriterijumu treba dati prednost. Zbog toga su u decentralizovanim rezultatskim jedinicama drugi faktori gubili u nadmetanju sa ekonomskim. Raniji standaradi ,,visokog" ili ,,dobrog" kvaliteta sada su zamenjeni ,,odgovaraju}im" ili ,,ni previsokim, ni preniskim" kvalitetom standarda. U praksi novi MpC i MpR postali su dobro znani kontrolori bud`eta, mada pobolj{ani i vi{e sofisticirani.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

97

Ideja tr`i{ne usmerenosti je, po svemu sude}i, stekla trajno mesto. Njena najradikalnija forma, prenos vlasni{tva u privatne ruke, nije niukom slu~aju novina u lokalnoj vlasti. Duga tradicija ugovaranja posla sa privatnim pru`aocima usluga pro{irena je posebno u oblasti energije, vodosnabdevanja, otpada, odr`avanja ulica i parkova. Ali u slu~aju {kola, bolnica i dnevnih boravaka, ispostavilo se da je privatizacija bila veoma ograni~ena. Ogromna ve}ina gra|ana je bez sumnje dobila ve}u slobodu izbora. Me|utim, ona se uglavnom sastoji iz slobode da se bira me|u javnim alternativama u razli~itim geografskim oblastima. Uop{teno govore}i, manje od 10 procenata stanovni{tva koristi svoju slobodu izbora. Kada je jedan gradona~elnik, konzervativac, rekao da ,,privatizacija mora da ko{ta", on je na izuzetno otvoren na~in naglasio ideolo{ko i simboli~no zna~enje tr`i{ne usmerenosti. Pristup alternativnim pru`aocima usluge ukazuje gra|aninu na novu situaciju u kojoj je on posednik ~ekova za usluge. Normativno stanovi{te, koja ova situacija podrazumeva, jeste da je mogu}nost delovanja, izlazak iz sistema, ja~e od re~i. 2.3. Gra|ansko i korisni~ko u~e{}e Pre ZLS iz 1991. pretpostavljalo se da gra|anski uticaj i u~e{}e treba da se ostvaruju preko izabranih predstavnika i lokalnih ogranaka politi~kih partija. Uloga politi~kih partija je bila veoma istaknuta do kasnih osamdesetih, kada su nove forme gra|anskog u~e{}a postale prihvatljivije. Na primer, predlo`eno uvo|enje op{tinskih referenduma bilo je odbijeno 1976, ali su ispitivanja javnog mnjenja postala legalizovana13, a u~e{}e korisnika nije steklo mnogo zagovornika me|u lokalnim politi~arima tokom osamdesetih. Smatralo se da je ono pretnja predstavni~koj demokratiji i ulozi politi~kih partija. Da bi se pove}ala predstavni~ka demokratija putem ~e{}ih kontakata izabranih predstavnika i bira~kog tela i da bi se lokalni ogranci politi~kih partija u~inili aktivnijim, 1981. je uveden novi Zakon o lokalnim organima. Najpopularnija forma su kom{ijska ve}a, koja su osnovana u 25 op{tina. U to vreme se na mogu}nost uspostavljanja lokalnog odlu~ivanja koje se preklapa po sektorima gledalo kao na gotovo revolucionarnu ideju i postojala su velika o~ekivanja u pogledu njenih efekata na demokratiju. Me|utim, prema rezultatima istra`ivanja, ove reforme nisu bile posebno uspe{ne sa demokratskog stanovi{ta.14 Prema ZLS iz 1991. gra|anima treba da se garantuju odgovaraju}e prilike za pra}enje i ostvarivanje uticaja na op{tinsko kreiranje programa, ne samo u smi13 14

Bjorkman & Riberdahl, 1997, str. 24. Kolam, 1991; Montin, 1994; Jonsson, Rubenowitz & Westerstahl, eds. 1995.

98

[vedska

slu predstavni~kih formi ve} i direktnijih formi, kao {to su referendumi i korisni~ka demokratija. Mogu}nost odr`avanja referenduma uvedena je kao nov na~in pokretanja predmeta u lokalnoj skup{tini: Pitanje koje se odnosi na odr`avanje konkretnog referenduma mo`e se tako|e pokrenuti u skup{tini ukoliko je sa tim saglasno najmanje pet procenata ~lanova op{tine…koji su ovla{}eni da glasaju... Inicijativa se podnosi u pismenoj formi i sadr`i relevantno pitanje i potpise inicijatora, jasno ispisana imena potpisnika i njihove adrese.15 To zna~i da, ako najmanje pet procenata glasa~a zahteva referendum, skup{tina to mora da uzme na razmatranje. Me|utim, do 1997. nijedna op{tinska skup{tina nije odobrila odr`avanje referenduma na osnovu ovog novog zakona. Uop{teno govore}i, lokalni politi~ari do`ivljavaju ovu vrstu direktne demokratije kao pretnju predstavni~koj demokratiji. Drugi oblik novog, direktnije usmerenog tipa demokratije je u~e{}e korisnika i odgovornost korisnika. Postoji mnogo na~ina da se organizuje korisni~ka demokratija, a novi ZLS omogu}ava primenu takozvanog uslovljenog delegiranja: Ako odbor… ovlasti slu`benika da donosi odluke u ime odbora, odbor mo`e da defini{e uslove, {to podrazumeva da }e se onima koji koriste usluge tog odbora dati prilika da podnesu predloge ili da daju komentar pre nego {to se odluka donese.16 Ova vrsta korisni~ke demokratije sprovedena je 1996. u manjem ili ve}em stepenu unutar nekih lokalnih institucija u oko 50 op{tina. Uz to, novo eksperimentalno zakonodavstvo daje odre|enom broju op{tina pravo da osnuju novu vrstu lokalnog {kolskog odbora ~iju bi ve}inu ~inili korisnici (roditelji). Lokalni korisni~ki odbori ove vrste – koji su osnovani u oko 150 lokalnih institucija u otprilike 50 op{tina – pod uticajem su danskog modela. Najzad, postoji oblik korisni~ke demokratije koji se zove ,,samorukovode}e telo,,: Osim ako nije druga~ije odre|eno zakonom ili statutornim instrumentima, skup{tina mo`e da odlu~i da odbor mo`e da anga`uje samorukovode}e telo, koje }e po ovla{}enju odbora delimi~no ili potpuno upravljati poslovanjem neke odre|ene institucije ili objekta.17 Samorukovode}e telo treba da se sastoji od predstavnika lica koja koriste taj objekat ili instituciju i lica koja su u njemu zaposlena. Prva grupa treba da ~ini ve}inu. Treba napomenuti da ova vrsta korisni~ke odgovornosti pokriva odre|enu instituciju ili objekat, a ne sve usluge u toj geografskoj oblasti. Samorukovode}a tela je uvelo verovatno manje od 30 op{tina.
15 16 17

ZLS, Poglavlje 5, odeljak 22. ZLS, Poglavlje 6, odeljak 38. ZLS, Poglavlje 7, odeljak 18.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

99

Da bi se pove}ala odgovornost za predmete vi{e geografski orijentisane, mo`e se primeniti uslovljeno delegiranje ili uvesti nepoliti~ki odbori. U jednom odre|enom slu~aju (jedinom u [vedskoj) gra|ani su u jednoj maloj zajednici direktno izabrali ~lanove za nepoliti~ki odbor koji je odgovoran za staranje o deci, gerijatrijsko staranje i druge usluge18. Zanimljivo je da se odbor, mada se bavi lokalnim kolektivnim problemima, i dalje naziva nepoliti~kim. Razlog je taj {to odbor ne `eli da se povezuje sa partijskom politikom. Otuda, na osnovu novog ZLS, korisni~ka demokratija se ne shvata kao pretnja politi~kim partijama i predstavni~koj demokratiji u tolikoj meri kao {to je to ranije bio slu~aj. Me|utim, mnogi lokalni politi~ari su kriti~ki nastrojeni prema ovim novim oblicima gra|anskog u~e{}a. Najzad, u novi ZLS iz 1991. tako|e je uveden novi na~in za sticanje uvida u poslovanje op{tinskih odbora. Sastanci odbora su se uvek odvijali iza zatvorenih vrata, ali ZLS iz 1991. uklju~uje mogu}nost otvorenih vrata. Sastanci odbora }e se odvijati iza zatvorenih vrata. Odbor, me|utim, mo`e da odlu~i, uz saglasnost skup{tine, da sastanci budu javni.19 Me|utim, u pitanjima koja se ti~u vr{enja ovla{}enja, ili ukoliko se odvija rasprava o pitanju koje podle`e poverljivosti po Zakonu o strogoj poverljivosti, sastanak odbora }e se uvek odr`avati iza zatvorenih vrata. Ukupno uzev{i, razli~ite vrste politi~kih i administrativnih eksperimenata ~e{}e se sprovode nego eksperimenti usmereni ka demokatiji, kao {to su referendumi i kolektivna korisni~ka demokratija. Kasnije }emo poku{ati da objasnimo za{to je to tako. 2.4. Odnosi me|u vlastima U ovom odeljku bavi}emo se i vertikalnim i horizontalnim odnosima, to jest odnosima izme|u centralnih i lokalnih vlasti i koordinacije izme|u razli~itih lokalnih i regionalnih vlasti. 2.4.1. Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti ~esto se opisuju pojmom "neprekidne saradnje". [to se ti~e razlike izme|u ,,autonomnog" i ,,integracionog" modela centralno-lokalnih odnosa, [vedska odgovara ovom drugom20. Pre posled18 19 20

Olsson & Forsberg, 1997. ZLS, Poglavlje 6, odeljak 19. Kjellberg, 1988.

sprovedeno je nekoliko deregulacionih reformi i drugih mera da bi se razvlastili delovi centralnog dr`avnog aparata23. Baldersheim & Stahlberg. za{titu prirodnih bogatstava (1987) i prostorno planiranje i gradnju (1987). Me|utim. . promena propisa i dono{enje novih propisa. 1994. eds. Cilj je bio da se i nacionalni i regionalni dr`avni odbori i vlasti. Prvo.eksperimenta slobodne komune" koji se sprovodio izme|u 1983. godine predstavlja glavni deo poku{aja deregulacije.. u svojoj novoj ulozi. Elander & Montin. ZLS iz 1991. Primeri za ovo su zakoni koji se odnose na socijalne slu`be (1992. Sinclair and Amna. bore protiv sve ozbiljnije i {iroko rasprostranjene nemogu}nosti vladavine. zdravstvene usluge. dr`ava tako|e daje smernice lokalnim vlastima i nad njima vr{i nadzor koji sprovode njene slu`be. Klju~na tema u debatama o politi~ko-administrativnim me|uodnosima tokom sedamdesetih godina bila je da centralna vlast u`iva previ{e politi~ke mo}i. a ne regulisanjem rada lokalnih vladinih slu`bi ex ante.24 21 22 23 24 Strandberg. diskrecije i nezavisnosti u svojim odnosima sa lokalnim vlastima. tako|e predstavlja oblik nadzora jer ono ure|uje detaljne propise o tome kako op{tine treba da upravljaju razli~itim programima. i 199122. od tog perioda sve politi~ke partije defini{u lokalnu samoupravu kao lokalnu administraciju koja je manje-vi{e integrisana u dr`avu21. odre|eni broj diskrecionih zakona (okvirnih zakona) zamenio je stare. Tokom osamdesetih. i to davanjem uzora kako se rukovodi dobrim slu`bama. Savremena istorija ovakvog zakonodavstva u [vedskoj mo`e se opisati kao deregulacija. Drugo. pitanja prostornog planiranja i gradnje itd. uklju~uju}i i op{tinski. 1995. Posebno zakonodavstvo koje se odnosi na obrazovanje. naro~ito {to se ti~e prava op{tina da organizuju svoju politi~ku i administrativnu strukturu na sopstveni na~in. Wise. Dr`avnim slu`bama su data uputstva da se koncentri{u na ex post evaluaciju. promenila se uloga centralnih dr`avnih organa. Nekoliko primera op{te deregulacije u okviru zakona o lokalnoj samoupravi i drugih zakona bili su rezultat . Detaljni i opse`ni zakoni zamenjeni su manje detaljnim propisima u jednom po jednom sektoru.100 [vedska nje amalgamacione reforme – krajem {ezdesetih godina – vodila se politi~ka debata oko pitanja autonomije i integracije. i 1997). Tre}e. 1990. [vedski kabinet i Parlament odlu~uju o op{tem okviru svih aktivnosti dr`avnog sektora.. 1996. zdravstvenu i medicinsku negu (1983). Na osnovu ovla{}enja da izdaje uredbe i propise.

Njihova profesionalna superiornost nije vi{e bila o~igledna ili ubedljiva. deregulacija se mo`e posmatrati prosto kao poku{aj da se nu`nost proglasi vrlinom: ve} je do tada postajalo sve te`e upravljati lokalnim vlastima koje su sve razvijenije i profesionalnije. No. Suo~ene sa neujedna~enim i raznovrsnim lokalnim re{enjima. Op{tinske vlasti treba da se upore|uju me|usobno. str. Poglavlje 2. tako|e. pri ~emu se ceni i njena fleksibilnost. Mnoge od ovih normi i pravila su sada integrisani u Zakon. Koraci preduzeti da se postoje}i propisi u~ine delotvornijim ili da se pravila zamene drugim sredstvima ~iji je cilj da se uspe{nije i delotvornije postignu one iste promene u pona{anju koje je nastojao da postigne prvobitni regulacioni plan".. Ideolo{ki gledano. Ovaj oblik javnog menad`menta mo`e se smatrati najva`nijom reformom koja se ti~e promene propisa. Postoje. protuma~eno kao abdikacija nacionalnih institucija u korist ve}e lokalne autonomije. 193. drugi akteri sposobni da uvedu nove propise. Promena propisa mo`e se definisati kao: . kako pokazuje ne25 26 27 Hanf. o ~emu }emo kasnije govoriti. Op{tine mogu u okviru svojih granica da preduzmu mere kojima se podsti~e preduzetni{tvo. ve} radi stvaranja pogodnosti i ponude usluga za dobrobit op{tinske zajednice. ZLS. dr`avnim institucijama je bilo su|eno da postanu marginalizovane. znatno je oslabio jedan od glavnih instrumenata dr`avne kontrole kojim se vr{ilo sankcionisanje i legitimisanje – finansijski instrument. ali i u odnosu na njihove krajnje ciljeve. Novim lokalnim vlastima povereno je da popune vakuum u normama i zakonima. dakle. Na primer.27 Drugi primeri promene propisa su menad`ment po ciljevima i menad`ment po rezultatima. 1989.. koji je redukovao i na neki na~in marginalizovao nacionalne slu`be. odeljak 8.. prilago|avanje se branilo stavom da se op{tine i njihovi gra|ani opunomo}uju time {to im se pru`a prilika da vode svoje poslove nezavisno od dr`avne birokratije. treba da ustupi mesto lokalnoj politici.25 Uop{teno govore}i. ~ija nacionalna deregulacija. novi ZLS sistematizuje i kodifikuje norme i pravila koji su delimi~no kodifikovani u dodatnim zakonima ili kori{}eni u praksi tokom 80-ih godina. ZLS eksplicitno daje pravo na anga`ovanje u poslovnim aktivnostima ukoliko se one ne sprovode sa ciljem ostvarivanja profita. ZLS..Uporedna iskustva lokalnih samouprava 101 To bi moglo biti. . Poglavlje 2. odeljak 7. Me|utim. Sposobnost prilago|avanja vi|ena je kao temelj nove lokalne vlasti.26 On tako|e kodifikuje ulogu op{tina u ja~anju lokalne privrede. Me|utim. a zapravo i jeste.

102

[vedska

koliko studija, te{ko je ispuniti sve kriterijume koji ~ine menad`ment po ciljevima i menad`ment po rezultatima uspe{nim i delotvornim28. Pored deregulacije i promene propisa, uvedeni su i novi propisi. Nekoliko op{tina i [vedsko udru`enje lokalnih vlasti o{tro kritikuju ,,juridifikaciju" dru{tvenog sektora, {to zna~i da administrativni sudovi zapravo ograni~avaju op{tinsku autonomiju. Ostali propisi pod udarom kritike odnose se na tender, subvencije za tzv. slobodne {kole (privatne {kole koje se finansiraju iz javnih fondova) i obaveznu pomo} hendikepiranim osobama29. Ukratko, u ZLS od 1991. je uvedeno nekoliko novina. Neke od novih zakonskih mogu}nosti koriste se u nekoliko op{tina, a neke od njih se retko primenjuju. Uop{teno govore}i, promene koje se ti~u strukture vlasti i slu`bi – ~esto pod uticajem filozofije novog javnog menad`menta – sprovode se u ve}oj meri nego one koje se ti~u gra|anske i korisni~ke demokratije. Na primer, skoro sve op{tine su uvele neku vrstu menad`menta po ciljevima ili neku drugu vrstu modernizovanog menad`menta. Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti mogu se opisati pojmovima deregulacije, promene propisa i uvo|enja novih propisa. Sve u svemu, [vedska je decentralizovana dr`ava sa socijalnom za{titom i sa politi~ki i profesionalno jakim op{tinama koje imaju {irok spektar odgovornosti. Deregulacija i drugi oblici decentralizacije su klju~ne re~i. Me|utim, postoje neka nerazre{ena pitanja koja uzrokuju napetost izme|u centralne i lokalne vlasti. Umesto da se odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti defini{u u okviru ,,autonomnog" ili ,,intergracionog" modela, mo`da je celishodnije govoriti o kompromisu izme|u ova dva modela. 2.4.2. Horizontalni odnosi Ubrzo posle amalgamacione reforme u [vedskoj je bilo 277 op{tina. Sada ih ima 289. Grupe stanovnika organizovane na periferijama desetak ve}ih op{tina nedavno su predlo`ile da se one odvoje od postoje}ih i stvore nove op{tine. ^esto se doga|a da predlog za deobu op{tina postaje predmet lokalnog referenduma, ali je centralna vlada ta koja donosi kona~nu odluku. Postojanje ,,pokreta za deobu" ukazuje na to da u nekim op{tinama postoji jasna opredeljenost ka manjim op{tinama. Ovakvi pokreti se ~esto nadahnjuju idejama zajedni{tva, kao i mi{ljenjem da manja zajednica ima efikasnije slu`be. S druge strane, u skladu sa sve ve}om tendencijom ka regionalizmu, nekoliko op{tina poku{ava da osmisli razli~ite odnose saradnje me|u op{tinama. Za28 29

Cf Montin, 1993. Svenska Kommunforbundet, 1994.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

103

kon o udru`ivanju op{tina iz 1997. godine skra}uje i pojednostavljuje zakonodavstvo koje se ti~e saradnje me|u op{tinama u razli~itim oblastima pru`anja usluga. On omogu}ava malim op{tinama da zadr`e visok nivo usluga, npr. u pru`anju zdravstvenih, {kolskih i vatrogasnih usluga, bez velikih izdataka koje zahteva proces stapanja. Postoji nekoliko zakonskih oblika saradnje me|u op{tinama, kao i izme|u op{tina i oblasnih ve}a, a to su, na primer, zajedni~ki dogovori, federacije lokalnih vlasti i zajedni~ki odbori. Za saradnju su pre svega motivisane male op{tine sa slabim privrednim razvojem i slabom nastanjeno{}u, koje nastoje da mobili{u zajedni~ke resurse.30 Menjaju se ~ak i oblasne granice postavljene 1645. i stvaraju ve}e oblasti. Nema sumnje da je ulazak [vedske u Evropsku uniju bio od velikog zna~aja; rezultat toga je da se sada osnivaju nove regionalne mre`e sa drugim oblastima industrijski razvijenih dr`ava kao {to su Danska, Nema~ka i balti~ke zemlje. U drugoj polovini 1996. godine {vedski parlament je doneo jedan eksperimentalni zakon (forsokslagstiftning), kojim tri nova regionalna organa vlasti sti~u odgovornost za pitanja koja su ranije bila u nadle`nosti oblasnih ve}a. Primera radi, dva oblasna ve}a na jugu [vedske spojila su se i stvorena je jedna regionalna vlast sa regionalnim ve}em. Prvi regionalni izbori bi}e odr`ani 1998. godine. Uop{teno govore}i, ovakvi razvoji se odnose na malobrojnu elitu industrijskih i politi~kih lidera koji su u potrazi za inostranim partnerima i tr`i{tima koji obe}avaju privredni rast i nova radna mesta. Moglo bi se re}i da politi~ke partije imaju defanzivnu i sporednu ulogu u ovoj zna~ajnoj internacionalizaciji lokalnih vlasti. [vedski narod ne obra}a naro~itu pa`nju na novu podelu [vedske. Mo`da }e oni prihvatiti ~ak i ove aktivnosti ukoliko one omogu}avaju nova radna mesta i opstanak u njihovoj sredini, a u protivnom, bi}e dovedena u pitanje legitimnost politi~kih i administrativnih struktura u novim regionima. [tavi{e, sve su ~e{}i poku{aji saradnje me|u op{tinskim, oblasnim i dr`avnim vlastima. Na nivou javnog menad`menta i politi~kom nivou, kao i u okviru najni`e birokratije, ostvareni su razli~iti formalni i neformalni odnosi koordinacije radi re{avanja ~estih problema u izvo|enju programa, kao {to su razli~ite socijalne ciljne grupe.31 Mnogi od ovih programa saradnje podr`avaju ,,eksperimentalno" zakonodavstvo. To zna~i da }e se evaluacija projekata izvr{iti nakon nekoliko godina da bi se odlu~ilo o eventualnim zna~ajnijim promenama u zakonodavstvu.

30 31

Landqvist, 1995. Kommunaktuellt, No. 28, 1997. Montin, 1995.

104

[vedska

2.4.3. Za{to ima vi{e menad`menta nego demokratije? Obja{njenje koje se naj~e{}e daje za to {to se op{tine u poslednje vreme usredsre|uju na osavremenjivanje svog politi~kog i administrativnog menad`menta jeste smanjenje finansijskih resursa. Kao {to smo videli, izgleda da je zavr{eno doba rasta lokalne samouprave. Gotovo sve op{tine suo~ene su sa finansijskim problemima, premda je Vlada socijaldemokrata (zajedno sa Partijom centra) obe}ala da }e olak{ati teret time {to }e privremeno pove}ati dr`avne donacije. Smanjenje bud`eta za javne usluge mo`e da podstakne napore za pove}anjem efikasnosti putem organizacionih reformi i eksperimentisanja. Me|utim, najsiroma{nije op{tine nisu te koje osavremenjuju svoju organizaciju. Naprotiv, reforme pod uticajem ideja novog javnog menad`menta izvr{ene su u prili~no bogatim op{tinama. Mo`e se re}i da je eksperiment napravljen prema modelu potro{a~-nabavlja~ – uglavnom izveden u op{tinama ~ija je finansijska situacija lo{a, ali ~iji stanovnici imaju visoka primanja. Iz toga sledi da je finansijska situacija va`no, ali ne i jedino obja{njenje. Drugo obja{njenje podrazumeva op{te promene u vrednostima i politi~kom pona{anju gra|ana. Od kraja {ezdesetih godina opalo je interesovanje za priklju~ivanje nekoj politi~koj stranci. Ljudi se ~esto organizuju na druge na~ine, na primer priklju~uju se grupama za za{titu `ivotne sredine, `enskim organizacijama i ad hoc grupama, kako bi uticali na politiku. U drugoj polovini osamdesetih godina takozvano Istra`ivanje o snazi [vedske utvrdilo je ~injenicu da su se [ve|ani odrekli svoje tradicionalne orijentacije ka kolektivizmu i zamenili je novim pristupom politi~kom u~e{}u koji podrazumeva vi{e individualizma i partijsku neopredeljenost. U ovom smislu, {vedski narod, zajedno sa drugim evropskim narodima, materijalisti~ke vrednosti zamenio je vrednostima post-materijalizma.32 Pored promena u vrednostima i kolektivnim akcijama, krajem osamdesetih godina oja~ao je i individualizam okrenut potro{a~u. Mnogi gra|ani su `eleli vi{e individualizma u metodima re{avanja zajedni~kih problema i zadovoljavanja potrebe za javnim slu`bama. Ovo se nije odnosilo samo na one gra|ane koji nisu glasali za socijaliste. Kritika monopolisti~kih javnih slu`bi – koju se podr`avale razli~ite desni~arske partije i organizacije – postala je {iroko rasprostranjena, kao i spremnost da se prihvate razne privatne, kooperativne i javne alternative. Individualizam tipa ,,korisnik usluga" doveo je do istorijski jedinstvene politi~ke promene na izborima 1991, koji }e ostati zapam}eni kao ,,izbori za promenu sistema". To je bio

32

Ingelhart, 1990; 1997.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

105

prvi put da u [vedskoj jedna nesocijalisti~ka vlada najavi strukturalne promene u dr`avnom sektoru, kao {to su privatizacija i sloboda izbora. Me|utim, socijaldemokratska vlada je ve} bila utrla put ka ,,promeni sistema" razli~itim oblicima deregulacije i tr`i{ne usmerenosti, kao {to je konkurencija unutar dr`avnog sektora. Odatle se mo`e zaklju~iti da izmenjeno shvatanje vrednosti samih gra|ana daje obja{njenje za promene u organizaciji op{teg javnog sektora, a naro~ito lokalne vlasti. Ovo shvatanje se mo`e osporavati tvrdnjom da su krajem osamdesetih glasa~i bili za privatizaciju javnih slu`bi, ali da se njihov stav izmenio po~etkom devedesetih – tada je data prednost javnom vlasni{tvu nad ovim slu`bama33. To zna~i da mi{ljenja {ta je dru{tveno a {ta privatno nisu ~vrsta i ne mogu u potpunosti da objasne eksperimente u op{tinama. Istra`ivanja tako|e pokazuju da je kritika teorije i prakse "promene sistema" bila jaka me|u glasa~ima koji nisu glasali za socijaliste u nekoliko op{tina. Me|utim, vrednosti koje se ti~u razli~itih oblika politi~ke akcije jesu promenjene i to mo`e da objasni probleme legitimnosti koji deluju na politi~ke partije i tradicionalne demokratske ustanove. Na ove probleme nije se odgovorilo bilo kakvim zna~ajnijim insistiranjem na novim demokratskim op{tinskim odnosima. Iako su politi~ke partije suo~ene sa problemima legitimnosti, one dosledno odbacuju sve radikalne predloge koji ne garantuju dominantnu mo} partija. Za razliku od programa koji se sprovode u drugim skandinavskim zemljama, {vedska vlada je nedavno odbila tri predloga vladinog odbora: direktni izbori za kom{ijska ve}a, pravo gra|ana da predla`u rezolucije u op{tinskom ve}u i jednostavniji propisi koji ure|uju lokalni referendum. ,,Mislim da nismo spremni da krenemo u ovom pravcu delovanja. Moramo biti pa`ljivi. Gra|ansko u~e{}e mo`e se razvijati na mnoge druge na~ine", naveo je ministar kao razlog za odbacivanje predloga.34 Nakon toga, socijaldemokratska vlada je predlo`ila da se pojednostavi odr`avanje lokalnih referenduma, ali ne i da se dozvoli direktan izbor za kom{ijska ve}a. Tre}e obja{njenje ti~e se lokalnih politi~ara koji nisu sigurni na koji na~in da stvore efikasne i demokratske ustanove. Problemi efikasnosti i legitimnosti na kraju su primorali lokalne aktere da preduzmu akciju. I pored nekoliko mogu}ih re{enja, napori su, me|utim, uglavnom usredsre|eni na reformu unutra{njeg menad`menta i tr`i{nu usmerenost. Preduzeti su neki poku{aji da se pove}a u~e{}e gra|ana, ali su oni retki u odnosu na druge oblike reformi.

33 34

Nilsson, 1995. Kommunaktuellt, No.29, 1997.

106

[vedska

U situaciji kad lokalni politi~ari nisu sigurni kako da deluju, javljaju se mnogi drugi tvrde}i da znaju kako treba pri}i problemima i na koji na~in ih treba re{avati. Veliki broj ovih su profesionalci zaposleni u op{tini, kojima je u interesu razvoj modernog menad`menta. Op{te shvatanje je da rukovodioci u organizacijama ~esto biraju jednostavna re{enja koja su im pri ruci, umesto da izvr{e opse`niju analizu problema. Sredina pru`a ,,standardizovana re{enja" za dobru vladu i praksu menad`menta. Odre|eni broj savetnika i stru~njaka razli~itih profila predlo`ili su sli~na re{enja, kao {to su unutra{nja konkurencija, menad`ment po ciljevima i jasno razdvajanje politike od administracije. Sli~na re{enja prihvataju se {irom sveta.35 Kako bi se smanjila nesigurnost i preduzele odgovorne mere, op{tine su usvojile standardna re{enja. Postoje standardna re{enja – praksa dobre vlade – koja preuzimaju, jedne od drugih, nacije, sektori i organizacije. Organizacije ponekad predstavljaju lake mete za takva re{enja. ^ak i u uslovima smanjene dr`avne vlasti, pa ~ak i u njenom odsustvu, postoje, dakle, jake sile sredine koje upravljaju razvojima u lokalnim samoupravama.36 Iako se dr`avna regulativa smanjila, op{tinska autonomija se nije pove}ala. Prazninu su popunila druga ,,upravlja~ka re{enja". Ovakvo obja{njenje je privla~no i dosta razja{njava proces modernizacije u mnogim op{tinama, ali ne u potpunosti. Problem sa modelom standardnog re{enja kao obja{njenja je to {to on stavlja lokalne aktere u polo`aj u kome svi oni postaju `rtve spolja{njih okolnosti pri poku{aju da na|u re{enja koja smatraju najpogodnijim. Varijacije ipak postoje, i moglo bi se re}i da su od sredine devedesetih godina standardna re{enja izgubila na snazi. Kao prvo, ima op{tina, naro~ito malih, koje nisu prihvatile ideje novog savremenog menad`menta. Drugo, neke op{tine, bar na re~ima, poku{avaju da razviju nove oblike gra|anskog u~e{}a.37 Primera radi, nedavno je sproveden jedan program demokratizacije pod nazivom ,,Gra|anski Orebro". To je veoma ambiciozan program koji podrazumeva razli~ite tipove zajedni~kih uticaja korisnika. Ovo se dogodilo u situaciji kada je op{tina bila suo~ena sa te{kim finansijskim te{ko}ama. Druge op{tine su kombinovale centralizaciju politi~ke mo}i sa idejama korisni~kog i gra|anskog u~e{}a. Standardna re{enja smanjila su nesigurnost mnogih politi~kih i administrativnih lidera za neko vreme, ali se ona ponovo vratila. Ovo bi moglo da objasni za{to se u sve ve}em broju op{tina vodi rasprava o na~inu da se pove}aju demokratija i u~e{}e gra|ana.
35 36 37

Cf Naschold, 1996. Jacobsson, 1996, str.8. Montin, 1998.

U drugim slu~ajevima. Budu}i da je op{tinska demokratija uslu`na demokratija gde se legitimnost zasniva na sposobnosti da se zadovolje socijalne potrebe i ispune zahtevi za javnim slu`bama. Kao {to je ve} ukratko navedeno. U nekim slu~ajevima. {to zauzvrat stvara problem legitimnosti politi~kih partija i lokalnih politi~ara. ali }e ih bar trpeti. bi}e dovedeni u pitanje. mo`da ih gra|ani ne}e uvek voleti. na lokalnu politi~ku elitu treba gledati kao na aktere u potrazi za legitimno{}u. . ako i kada nezadovoljstvo slu`bama po~ne da raste. postoji potreba za . a ne demokratsko ure|enje. politi~ari. Iz toga sledi da finansijski problemi smanjuju broj slu`bi. lokalna demokratija je u velikoj meri isto {to i politi~ki kontrolisane javne slu`be i socijalna za{tita prilago|ena lokalnoj sredini. legitimnost se posti`e vo|enjem simboli~ne politike.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 107 Prema kona~nom obja{njenju. politi~ke partije i lokalni politi~ari sti~u legitimitet u o~ima gra|ana uspe{nim pru`anjem usluga.. Druga strana medalje je da je profesionalizacija ote`ala politi~arima vladavinu i ugrozila osnovu njihove sopstvene legitimnosti. Prema ovoj ideologiji. Ovim obja{njenjem se otkriva poku{aj modernizacije institucionalizovane uloge lokalne samouprave. To ponekad zna~i da se usvajaju standardna re{enja uspe{na na internacionalnom i nacionalnom nivou. Profesionalizacija lokalnih slu`bi bila je va`an faktor u stvaranju lokalnih institucija socijalne za{tite. moraju se razvijati i novi oblici legitimnosti. lokalni politi~ki akteri se zaista nose sa zna~ajnim problemima i njihova re{enja zaista imaju uticaja na efikasnost. Premda se op{tine i dalje defini{u kao lokalne institucije sistema za socijalnu za{titu. daju legitimitet politi~kim partijama uklju~enim u lokalnu politiku ~ak i vi{e nego njihova sposobnost da shvate i iska`u mi{ljenja i `elje gra|ana.demokratskom politikom redukcije". op{ta ideologija lokalne samouprave bila je da defini{e op{tine kao lokalne pru`aoce usluga integrisane u dr`avu. Zarad budu}ih odnosa legitimiteta. problemi legitimnosti rastu kako se resursi smanjuju. Za lokalne (i nacionalne) demokratske ustanove dilemu predstavlja to {to nepoverenje javnosti prema politici i politi~arima raste u vreme kad su u~e{}e gra|ana i me|usobno poverenje gra|ana i politi~ara najpotrebniji zbog potrebe da se odrede legitimni prioriteti programa. Efikasnost slu`bi. Jedan od na~ina da se ovo postigne je osavremenjivanje uprave i organizacije slu`bi. ponekad i sama njihova legitimnost. odnosno za zna~ajnim u~e{}em gra|ana u dijalogu sa politi~kim i administrativnim liderima na lokalnom nivou kada je re~ o prioritetima za razli~ite potrebe i zahteve. kao {to je organizaciona promena bez ikakvog bitnog uticaja na slu`be. a ponekad da pomenuta politi~ka elita zaista analizira svoje specifi~ne lokalne probleme i te{ko}e. U onome {to bi se moglo nazvati uslu`na demokratija. Sve dok je kvalitet pru`anja usluga za gra|ane zadovoljavaju}i. Me|utim. politi~ari }e u`ivati mo}.

legitimnost se zasniva na uslu`noj demokratiji. Legitimnost se mo`e definisati kao povratna sprega kod koje se funkcionisanje najni`eg nivoa birokratije odra`ava na veru gra|ana u politi~are. . ali da li one mogu da se nose sa ovim pluralizmom na duge staze? O~igledno. odnosno rezultatima lokalnog politi~kog sistema. Sa izvesnim stepe39 Cf. Neki znaci prilagodljivosti se mogu primetiti. uve}anje potreba i zahteva i definisanje {ta je u javnom pre nego u privatnom interesu jo{ vi{e dovesti u pitanje predstavni~ku demokratiju. treba primetiti da su {vedske op{tine ve} dugi niz godina vi{e od pru`alaca usluga. a da pri tom ne bude ~lan nacionalne organizacije. kao i u sferi pru`anja usluga.108 [vedska Mo`da je.. tr`i{noj usmerenosti. me|utim. {vedski sistem lokalne samouprave mo`e se posmatrati kao odraz funkcionalne ideologije po kojoj je i lokalna samouprava pre svega i iznad svega demokratski kontrolisani pru`alac usluga iz domene socijalne za{tite. prema Zakonu o socijalnoj za{titi. istina. Mo`da }e partijski sistem nestati i biti zamenjen drugim modelima politi~ke organizacije? Ili }e. koje pojedincu omogu}ava da bude ~lan lokalnog ogranka partije. [to se ti~e teku}ih promena u decentralizaciji. Ove strategije su sve u okviru uslu`ne demokratije. polako smanjuje) prema razli~itim tipovima korisni~ke demokratije unutar Socijaldemokratske partije. {to bi. Istorijski gledano. 1996. Na primer. Vra}aju}i se na uvodno poglavlje ove knjige. barem na op{tinskom nivou. Bogason. partijski sistem nau~iti da se bolje prilago|ava okolnostima. isuvi{e naivno pretpostaviti da }e se poverenje gra|ana i njihovo u~e{}e u op{tinskim aktivnostima pove}ati u uslovima stroge restrikcije op{tinskih resursa. teku}a obnova javnog sektora uop{te i posebno na op{tinskom nivou mo`e da uzrokuje sve ve}e izazove koje postavljaju novi tipovi institucionalnih ure|enja. o~igledno je da se one uglavnom usredsre|uju na razli~ite strategije za pove}anje delotvornosti i efikasnosti pre nego na u~esni~ku demokratiju.39 Politi~ke partije bi trebalo da odr`e predstavni~ku demokratiju. S druge strane. Ipak. podr{ka lokalnoj privredi je va`an politi~ki cilj jo{ od po~etka osamdesetih i. op{tine su odgovorne za blagostanje svih ljudi u op{tini. Politi~ke partije suo~ene su sa pitanjima legitimiteta i nije isklju~eno da }e nove ideje o na~inu organizovanja javnog mnjenja. Partija centra uvela je jedan vid . U ovom svetlu. Drugi primer je podozrenje (koje se. voluntarizmu i regionalizaciji. naravno. same partije vi{e volele. Na primer.delimi~nog" ~lanstva. postoji nedostatak op{tih strategija kako spojiti predstavni~ku demokratiju i sve ve}i pluralitet u sferi politi~ke mobilizacije i organizacije. najve}a te{ko}a le`i u pove}anju gra|anskog u~e{}a i poverenja i istovremenom uvo|enju reduktivnih mera.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 109 nom sigurnosti mo`e se tvrditi da ve} godinama postoji tendencija ka strukturama koje su vi{e nalik upravnim. menja se tradicionalni lokalni sistem planiranja. [tavi{e. kao {to su sve ve}a odgovornost korisnika i modeli okrenuti tr`i{tu.40 Uvedeni su novi na~ini politi~kog uticaja i ~ini se da se lokalni politi~ari i lokalni ogranci politi~kih partija polako kre}u ka novim ulogama i identitetima. Utvrdili smo neke promene u Zakonu o lokalnoj samoupravi koje promovi{u politi~ki i administrativni pluralizam na lokalnom nivou. 1997. . i ona i dalje postoji..imalo je tradicionalnu ulogu u ure|ivanju kori{}enja zemlji{ta. {to se u stvarnosti svodilo na utvr|ivanje propisa. Sada se ova uloga shvata kao obezbe|ivanje sredstava za razvoj i otvaranje drugih mogu}nosti". Op{tinsko prostorno planiranje .19. str. 40 Engstrom & Cars. To se promenilo.

110 .

kada su prvi put doneti propisi koji su predvi|ali lokalnu vlast. bavi}emo se na~inom na koji je vi|en odnos izme|u politike i administracije.v. proteklo je vi{e od 40 godina od dono{enja poslednjeg obimnog zakona. Lov om styret i kommunene 12.v. za njegove dragocene primedbe na ranije izdanje. juna 1938. mi }emo se usredsrediti pre svega na novi Zakon. kao i * Univerzitet TromsØ. obrati}emo posebnu pa`nju na na~in na koji je lokalna samouprava koncipirana u novom Zakonu. Prvo. . oba od 14. Lov om kommunestyre pa landet og lov om kommunestyre i byene. predstavljao je najtemeljniju reviziju propisa koji ure|uju lokalnu upravu i odnose izme|u centralne vlasti i lokalne uprave u Norve{koj od 1837. oba od 10.111 Helge O. gospodinu Gunnaru Andresenu. Lov om kommunestyre pa landet og lov om kommunestyre i byene. og Lov om Formandskaber i Kjobstderne m.2 U ovom tekstu. donet 25. To se odnosi delimi~no na promene u ideologiji. Drugo na{e glavno interesovanje bi}e usmereno na izgled unutra{nje organizacije lokalne uprave. Do 1992. septembra 1992. a delimi~no na nove forme upravlja~kih tehnika koje su rezultat ideolo{kih promena. septembra 1921. Univerzitet Bergen. GODINE Norve{ki Zakon o lokalnoj upravi. Larsen Audin Offerdal* POLITI^KE IMPLIKACIJE NOVOG NORVE[KOG ZAKONA O LOKALNOJ UPRAVI 1 IZ 1992. 2 Najva`niji zakoni o lokalnoj upravi su: Lov om Fomandskaber paa Landet m. {to smatramo da le`i u osnovi novog Zakona. oba od 30. i u pogledu samih namera Zakona i u pogledu {irih demokratskih nastojanja. januara 1837. U vezi sa tim. novembra 1954. i to posebno na ono {to smatramo da su njegovi najproblemati~niji aspekti. godine. 1 @eleli bismo da se zahvalimo bivšem sekretaru Komisije..

Oba sloja imaju neposredno izabrana ve}a7 i svoRokkan & valen. str. 1972. nije nadma{io nijedan drugi zapadnoevropski narod. Strukturalne reforme Norve{ka lokalna uprava je zasnovana na dvoslojnoj strukturi. ^ak i u toku 400 godina danske uprave (1380-1814) postojali su odre|eni oblici lokalne samouprave. odnosno zakonskim stavovima o lokalno-politi~koj participaciji. 5 Rokkan. uprkos mnogim predlozima. bila samouprava u relativnom a ne u apsolutnom smislu. dono{enjem Zakona o op{tinama 1837. op{tinama i ruralnim oblastima. Norve{ka je. 7 Oblasni izbori se odr`avaju od 1975. prema Rokkanu i Kuhnleu5. Storting (Parlament) glasao je da se usvoji Konvencija o lokalnoj samoupravi Evropskog saveta koja je doneta 1985. 1967. Kuhnle. Procenjuje se da je 45 procenata odraslog mu{kog stanovni{tva u to vreme zadovoljavalo uslove da ima pravo glasa4. Ipak.379. Norve{ka je unitarna dr`ava. 1997. koja se sastoji od 435 op{tina i 19 oblasti. 6 Mnogo manje je. Kuhnle. Ovo je ne{to {to odvaja Norve{ku od drugih nordijskih zemalja (kao. Po~e}emo. godine. {to je cifra koju.2 miliona). STRUKTURA LOKALNE UPRAVE I FINANSIJE 2. Pre toga. Iako je to zemlja sa prili~no malim brojem stanovni{tva (oko 4. {to je bar do izvesne mere rezultiralo prili~no sna`nom lokalnom vla{}u. 1962. 4 3 . LOKALNA SAMOUPRAVA U NORVE[KOJ Lokalna uprava u Norve{koj ima prili~no sna`nu poziciju. geografski i sociokulturni faktori su doprineli politi~ki sna`noj i aktivnoj unutra{njosti3. ipak. institucija lokalne uprave nije bila pomenuta u Ustavu iz 1814. bilo prijavljeno da glasa (Aardal. 2. Zaista. 1. godine. me|utim. i od mnogih drugih zemalja). iako su zakoni o op{tinama bili doneti u ranoj fazi. godine i nije.112 Norve{ka time {ta ~ini predstavni~ki sistem koji dobro funkcioni{e.1. sa lokalnom upravom koja zavisi.6 To je. Aardal. str. kratkim predstavljanjem nekih aspekata lokalne uprave i odnosa centralne vlasti i lokalne uprave u Norve{koj. bila me|u prvim zemljama u Evropi koje su ustanovile institucionalni okvir za lokalnu samoupravu u gradovima. uglavnom u gradovima. uostalom.1997). oblasna skupština se sastojala od indirektno biranih ~lanova koji su predstavljali razli~ite opštine u okviru granica oblasti. sa formalne ta~ke gledi{ta. me|utim. nikada bila uneta u njega. 1989.389. od delegiranih dr`avnih ovla{}enja. 1972. godine.

000 i 430. godine u~estvovala su sa svega 9. Stanovni{tvo 19 oblasti. a ostatak je pribavljan taksama i oporezivanjem krajnjih korisnika.7 procenata 1970. Johansson & Larsen. kako bi lokalne vlasti bile u stanju da obave ovaj zadatak11. sa pravne ta~ke gledi{ta. institucionalizacija dr`ave sa socijalnim osiguranjem za sve gra|ane10.000 stanovnika. ali sve opštine koriste najvišu dozvoljenu stopu. 8 . Finansijske reforme Po{to su lokalne vlasti postale izvr{ioci programa dr`ave socijalnog staranja.7 procenata u ukupnom prihodu lokalne uprave.000 stanovnika. godine12. godine). Vi{e od 60 procenata dr`avnih slu`benika radilo je u lokalnoj upravi 1990. 12 Larsen & Offerdal. Bergen i Trondhajm) imaju vi{e od 100. Oni uglavnom imaju odvojene funkcije i. 1999. mo`da jo{ zna~ajnije. 1987 11 Uvo|enje obaveznog 9-godišnjeg osnovnog obrazovanja je bilo posebno zna~ajno na po~etku. jedan broj op{tina se sjedinio tokom kasnih pedesetih i ranih {ezdesetih. njihove aktivnosti i bud`et zna~ajno su pove}ani. Ta cifra je porasla na 21. Razli~itim zakonima koje je donosio Parlament. na oko 38 procenata.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 113 ju sopstvenu administraciju. ali je tvrdila da izvr{enje ovog zadatka zahteva odre|enu veli~inu. godine iznosio 466. str. oblast je lokalna vlast jednakog statusa kao i op{tina i nema hijerarhijsku nadre|enost. izvorom prihoda koji je za op{tine postajao sve zna~ajniji13. 9 U smislu da i opštinske i oblasne funkcije obavlja gradsko ve}e. Dr`avna davanja 1900. Od samih po~etaka (1837. 2. njihov broj je rastao (deljenjem) do vi{e od 740 odmah posle Drugog svetskog rata. kada su postojale 392 op{tine.000 stanovnika. Lokalni porezi u~estvovali su sa oko 47 procenata. Tako je strukturalna reforma norve{ke lokalne uprave bila sprovedena uglavnom odozgo nadole. U Norve{koj je jedino u Oslu lokalna vlast unitarna9.2. Stopa po zakonu mo`e varirati u intervalu od 1.5%. Dva najva`nija razloga za ove strukturalne reforme bile su promene u putevima komunikacija (sa mora na kopno) i. ali oko polovina op{tina ima manje od 5. a 1994. Centralna vlast napravila je od lokalne vlasti najva`niji instrument za primenu dr`avnih programa socijalnog staranja. za razliku od drugih nordijskih zemalja. pa je ukupni broj op{tina 1965. sa izuzetkom Osla. Za posebno razmatranje o lokalnoj upravi u velikim nordijskim gradovima vidi: Back. godine. varira izme|u pribli`no 77.000 stanovnika8. 10 Kjellberg.15 13 Nije nebitno to što stopa lokalnih poreza ne varira u Norveškoj. Prose~na veli~ina norve{ke op{tine je oko 9. Tri grada (Oslo. 1994.

prose~ni godi{nji rast jedinstvenih davanja je bio 3 procenta.114 Norve{ka Sistem dr`avnih davanja je reformisan 1986. dono{enje odluka u razli~itim stalnim odborima je tradicionalno veoma va`an aspekt funkcionisanja norve{ke lokalne uprave. Tako partija mo`e otkriti da je njen kandidat br. 7 nije.16 2. Prema tome. 17 Na oblasnim izborima. posebna pa`nja se poklanja opštinama koje još nisu zastupljene u ve}ima posle prve raspodele. obi~no na strana~kim listama. odnosno oblasti (kao i za potpredsednika). Nadalje.7 procenata. i 1997. Me|utim. predsedava u oba ve}a i bira se indirektno. godine. godine. odnosno oblasti kao jednoj izbornoj jedinici17. 18 Za lokalne izbore u jesen 1999. 1997. 15 Sekretar za lokalnu upravu. odnosno oblasti. kada se raspore|uje poslednja {estina ovih mesta. On ili ona se obi~no mogu osloniti na ve}inu u ve}u i u ve}ini lokalnih uprava predsednik je jedini politi~ar koji prima platu za puno radno vreme. a br. mesta se raspore|uju prema udelu u glasovima koji je osvojila lista. Organizacione reforme Op{tinski i oblasni ve}nici se neposredno biraju. 8 izabran. {to je mo`da najbolje vidljivo kod brige o starima. Formalna vlast koju nosi taj polo`aj je prili~no ograni~ena. mart 1998. Ministarstvo je dalo dozvolu za 20 lokalnih vlasti da se sprovede eksperiment sa direktnim izborom predsednika opštine. Predsednik op{tine. ali u praksi. lokalna vlast mora da obezbedi deo novca). 1988. Proporcija posebnih ili namenskih davanja u odnosu na ukupno davanje bila je smanjena na 12. a norve{ki politi~ari su pokazivali sve ve}u spremnost da pove`u davanja sa konkretnim dr`avnim programima. dok 1997. ali je kasnije ponovo nastavila da raste. godine14. da bi dobila novac. . Neka razmatranja karakteristika efekata mogu se na}i kod kod Hagen & Sorensen. predsednik je daleko najva`nija politi~ka li~nost me|u lokalnim ve}nicima. ^lanovi odbora mogu ali ne moraju biti iz redova izabranih odbornika. Ragnhild Queseth Haarstad. ona tako|e favorizuju bogatije opštine. iz redova ve}nika prostom ve}inom glasova18. dok su namenska davanja imala prose~an godi{nji rast od od 22 procenta15. ako je autonomija lokalne uprave bila pove}ana reformom davanja iz 1988. 16 Kako su namenska davanja obi~no samo deo (npr. izgleda da je dr`ava to kasnije postepeno poni{tavala. u op{tini. U periodu izme|u 1988. I ve}e i izvr{no ve}e su organizovani u skladu sa principom proporcionalne zastupljenosti.3. pošto ovaj poslednji poti~e iz opštine koja je ve} zastupljena u oblasnom ve}u. 14 Za izveštaj o ovome vidi Kjellberg. svake ~etiri godine. Uvedena su jedinstvena davanja kako bi se smanjio veliki broj resornih davanja i ~ak taksativno nabrojanih davanja koja su se bila razvila do tada. u izjavi u Parlamentu (Storting) 19. nije dostigla oko 37 procenata.

racionalno i efikasno administriranje op{tih interesa u lokalnim zajednicama. U ~lanu 1. tako.nordijski eksperimenti slobodnih komuna"19 dozvoljavaju odre|enom broju lokalnih vlasti u ovim zemljama da eksperimenti{u sa novim organizacionim formama tako {to im je odobreno odstupanje od vladaju}eg pravnog oblika. Razli~ite reforme. Baldersheim & Stahlberg... a posebno eksperimenti slobodnih komuna. Novi Zakon o op{tinama.. Ovi eksperimenti odnose se kako na politi~ku tako i na administrativnu strukturu lokalne uprave. norve{ki glavni grad Oslo je specijalnim i privremenim zakonom dobio dozvolu da uvede parlamentarnu formu lokalne uprave umesto tradicionalnog modela proporcionalne zastupljenosti (PZ modela). 3.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 115 Iako nije deo eksperimenta slobodnih komuna. a posebno neke od ideja povezanih sa eksperimentima slobodnih komuna. Osnovna ideja eksperimenta slobodnih komuna bila je da se lokalnoj upravi daju ve}a sloboda i ve}e nadle`nosti za re{avanje problema. da pomogne da se izgradi funkcionalna demokratska lokalna uprava. Za razliku od reformi o kojima smo ranije govorili. izme|u ostalog. eksperimenti slobodnih komuna su bili – kao {to im samo ime ka`e – vi{e eksperimentalne prirode ili poku{aji sa mogu}no{}u gre{ke i i{li su odozdo-nagore. pi{e da je cilj Zakona . bili su zna~ajna pozadina kada je preduzet rad na novom zakonodavstvu o lokalnoj upravi. Ono {to nam se ~ini va`nim jeste da se u 19 Za detaljnije obaveštenje: Cf. Izvr{no telo u Oslu (Byradet) bira gradsko ve}e ve}inom glasova i tako predstavlja neku vrstu gradske vlade. dalje razra|uje i poku{ava da ugradi neke od glavnih ideja koje su u osnovi tih reformi. novi propis o op{tinama predvideo je lokalni parlamentarizam kao oblik uprave koji op{tine mogu po `elji da uvedu. Takozvani . a sve unutar postavljenog okvira dr`avne zajednice". Predsednik ovog tela je najmo}nija figura u ovoj strukturi. . dok je gradona~elniku ostavljena funkcija predsedavaju}eg gradskim ve}em i status neke vrste simbola ~elne figure.. tako {to }e im se odobriti ve}i uticaj u izboru organizacionih re{enja za njihove razli~ite aktivnosti. Iako je Oslo jo{ uvek jedina op{tina koja je uvela takvu strukturu. Konkretnije }emo razmotriti novi Zakon i neke njegove karakteristike za koje verujemo da mogu biti od posebnog zna~aja u poku{aju da se donese kriti~ka ocena o njemu. 1994.. ODNOSI CENTRALNE VLASTI I LOKALNE UPRAVE I KONCEPCIJA LOKALNE AUTONOMIJE Ovaj Zakon je prva formalizacija dugotrajne prakse integracije aktivnosti lokalne i centralne uprave.

. op{tina. Isticanjem funkcionalne demokratske lokalne uprave.. ~ak ni oblast. sa druge strane...tvrdi" da nije vi{e mogu}e posmatrati sfere razli~itih nivoa uprave kao nezavisne jedne od drugih. Ovaj model . 13 i fusnota 9 na istoj strani. progla{avamo za ve}inu ili sve funkcije.. na primer. koristi lokalnu upravu kao instrument za primenjivanje dr`avnih programa. str. iz ~ega proizilazi da lokalna uprava treba da ima svoju sopstvenu sferu aktivnosti i svoje funkcije.. Sude}i prema izve{taju Komisije koja je pripremala Zakon.. koji je programska odredba Zakona. Ovaj Zakon je rezultat namernog izbora izme|u razli~itih modela odnosa izme|u centralnih vlasti i lokalne uprave.... Re}i da je osnovno obrazovanje nadle`nost lokalne uprave mo`e zna~iti da . Integracioni model. Klju~ne re~i su umesto toga postale . funkcionalna demokratska lokalna uprava.116 Norve{ka ovom ~lanu.. Osnovno obrazovanje mo`e biti uzeto kao primer.. U ve}ini zamalja ono spada u nadle`nost lokalne uprave. a posebno dr`ava socijalnog staranja. ne pominje koncept lokalne samouprave. Autonomni model upu}uje na tradicionalni model lokalne samouprave i njegovo sredi{te je sloboda lokalne uprave od me{anja dr`ave... ovo nije slu~ajnost. Dr`ava. Ona obezbe|uje veliki procenat novca koji se tro{i na de~je obrazovanje i obi~no odre|uje minimum zahteva koji lokalne vlasti treba da zadovolje. Francesco Kjellberg. U principu 20 21 Kjellberg 1993.... 1988. imaju isklju~ivu nadle`nost za osnovno obrazovanje.stvarnom svetu" dr`avni programi su proizvod aktivnosti kako centralnog tako i lokalnog nivoa. . jeste teorijski odraz dugotrajne prakse integracije aktivnosti lokalne uprave i centralne vlasti." sme{tena .mnoge funkcije. u okvir dr`avne zajednice".. Ovaj Zakon predstavlja svestan izbor izme|u onoga {to se naziva integracionim modelom nasuprot autonomnom modelu21. koji je bio ~lan Komisije. relativno nezavisne od me{anja dr`ave. Norve{ke lokalne vlasti su nadle`ne za {irok spektar zadataka. Kao {to smo pomenuli. Odgovornost za zajedni~ke funkcije je va`nija nego dodeljivanje odvojenih funkcija svakom nivou uprave. rezultat je bio da je u norve{ki Zakon o lokalnoj upravi uneta programska odredba u kojoj nije ni pomenuta institucija lokalne samouprave sa najdu`om tradicijom. jednostavno izbegava termin 'lokalna samouprava' sa njegovim liberalisti~kim i prevashodno retori~kim konotacijama" i ukazuje na razlike izme|u programskih odredaba norve{kog i {vedskog zakona o lokalnoj upravi20. Komisija je naglasila dva veoma va`na aspekta lokalne uprave – njenu op{tu svrhu i njenu politi~ku prirodu. pi{e da novi Zakon . Integracioni model ovo priznaje. Ali to ne zna~i da zajednica. O ova dva modela raspravlja se kod Kjellberga. Centralna vlast obi~no odobrava nastavni plan i odre|uje uslove u pogledu {kolske spreme nastavnika. U .

ideal iz pro{losti"25 kome treba dati konkretan sadr`aj prilago|en njenom sada{njem opsegu aktivnosti. pod uslovom da to nije isklju~eno zakonom.12.84. Francesco Kjellberg smatra da su preporuke Komisije zasnovane na kombinaciji autonomnog i integracionog modela. Na lokalnom nivou mogu}e je lak{e ste}i sveobuhvatan uvid u na~ine na koje su javni programi me|usobno povezani i razre{iti probleme koje to mo`e da prouzrokuje22. Programe razli~itih ministarstava i funkcionalnih sektora je te{ko koordinisati sa centralnog nivoa upravljanja. a podre|eni pronalaze sredstva da realizuju ove ciljeve uzimaju}i u obzir lokalnu situaciju i uslove. NOU: 1990: 13.. Komisija je eksplicitno razmatrala menad`ment po ciljevima kao tehniku – instrument – koji treba da koristi centralna vlast u odnosima sa op{tinama i oblastima24.84-5 (Izveštaj Komisije).83.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 117 su njihove funkcije negativno definisane. Centralna vlast postavlja {iroke ciljeve i strukturalne okvire. Ne postoje. . {to zna~i da one mogu da prihvate nadle`nost za bilo koji posao koji `ele. Jedna od glavnih funkcija lokalnih vlasti unutar okvira dr`avne zajednice je koordinacija programa na lokalnom nivou. pre nego u sistemu delokruga centralnih ministarstava. ve} na ideju da je.. Kompromis koji je ona napravila zasnovan je na . lokalnoj upravi potrebna odre|ena sloboda da bi uskladila razli~ite ciljeve jedne sa drugima i sa lokalnim uslovima23. Lokalna samouprava je okarakterisana kao ..76. zaslu`uje neke komentare. Ideja odvojenih i samostalnih sfera vlasti zamenjena je idejom integracije i zajedni~kih ciljeva na svim nivoima vlasti. str. Kjellberg. Ovakav na~in razmi{ljanja odgovara op{tem konceptu menad`menta po ciljevima koji se nalaze u studiji o administraciji.. Preporuke Komisije umnogome odra`avaju ideje koje su u osnovi menad`menta po ciljevima. radi ostvarivanja politi~kih ciljeva postavljenih na centralnom nivou. Ovaj metod kombinovanja dva modela izgle22 23 24 25 26 NOU: 1990: str. tehni~ki ispravna re{enja za razli~ite probleme koje spolja{nji faktori nekog programa iz jedne oblasti prouzrokuju u nekoj drugoj oblasti. me|utim. NOU: 1990: 13. a izgled 'sadr`aja' aktivnosti lokalne uprave treba da se oblikuje integracionim modelom"26. str. ipak. Iz ove perspektive. str. dok lokalna vlast pronalazi sredstva da postigne ciljeve. Na~in na koji je Komisija kombinovala ta dva modela.. Ciljeve postavlja rukovodilac ili vi{i nivo u okviru organizacije. autonomija lokalne uprave se ne odnosi na njenu sposobnost da postavi svoje sopstvene politi~ke ciljeve. 1993. str. U tome je razlog za primenu razli~itih centralnih programa u lokalnim politi~kim institucijama. viziji organizacione strukture zasnovane na premo}i autonomnog modela. NOU: 1990: 13.

. Ako se ocenjuje da zakon predstavlja kombinaciju autonomnog i integracionog modela. a ne od centralne vlasti putem konkretnih zakona. Kada im se obezbedi takav . izri~e da je njihova funkcija odlu~ivanja njima delegirana od opštinskog ve}a. Radi nepristrasnosti. u pravcu druga~ijem od onoga koji je Komisija `elela.. kao i njen odnos sa centralnim nivoima vlasti. Integracija se mo`e.. To dalje zna~i da bi lokalne uprave. da bi bile stvarni u~esnici u procesu integracije. Na ovaj na~in. morale da imaju odre|enu istinsku sopstvenu autonomiju. Izgleda da je na~in na koji je odnos izme|u nivoa vlasti koncipiran veoma blizak ideji da se ciljevi postavljaju na centralnom nivou.. op{tinama treba da bude dozvoljen visok stepen autonomije u pogledu sadr`aja njihovih programa. Ako kao polazi{te uzmemo da lokalna demokratija ima veze sa uticajem ljudi na stanje u njihovoj zajednici i na njen razvoj. ali kada je re~ o sadr`aju njihovih programa. odnosno krutu centralizaciju funkcije postavljanja ciljeva. Lokalna uprava se u tom slu~aju posmatra kao prost izvr{ilac politike koja je centralizovano formulisana. mo`e izgledati da ovaj drugi obuhvata strogu vezanost lokalne uprave u skladu sa menad`mentom po ciljevima. Dozvolite da najpre razmotrimo {ta mo`e da izgleda neobi~no kod ove kombinacije dva modela.118 Norve{ka da nam pomalo neobi~no i mo`e da usmeri razvoj politike i administracije u lokalnoj upravi. `eleli bismo da skrenemo pa`nju na dvosmislenost integracionog modela. a primenjuju na lokalnom.sklop" kakav je odlu~eno da ima na centralom nivou vlasti. 27 Na primer. Integracija bi tada podrazumevala odre|eni stepen autonomije za sve u~esnike uklju~ene u integraciju. tako|e shvatiti kao koncept koji podrazumeva da dva ili vi{e ~inilaca ostvaruju sopstveni uticaj na sadr`inu odluka o programima. Lokalnim vlastima se daje autonomija u pogledu toga kako }e se organizovati. Drugo. ovo mo`e voditi ve}oj centralizaciji nego {to je prvobitno bila namera Komisije i tvoraca zakona. broj specijalnih odbora ili komiteta drasti~no je smanjen i ~lan 9.`albama i kontrolama" isti~e da finansijske kontrole u velikoj meri obavljaju same op{tine. U sada{njoj praksi. o . mora se re}i da zakon sadr`i ~lanove ~ija je namera da smanje zna~aj specijalnog zakonodavstva ili zakonodavstva za pojedine sektore i da zamene detaljnu kontrolu op{tina od dr`ave ne{to indirektnijom formom kontrole27. me|utim. kako bi se obezbedilo da politi~ki i administrativni postupak odra`ava prihvatljive norme pona{anja.sklop". one su vezane ciljevima koje postavlja dr`ava. izgleda da bi mnogo razumniji stav bio da se lokalnom stanovni{tvu dozvoli da ima autonomiju u odlu~ivanju o sadr`aju lokalnih programa. osiguralo bi se da svaka op{tina ima . a onda postaviti ~vrsta pravila za strukturisanje organizacije. ^lan 55.

broj ovakvih davanja se udvostru~io. integracija u praksi lako vodi ka centralizaciji. U toku poslednjih deset godina. me|utim. mora se voditi ra~una o uticaju finansija lokalne uprave na makroekonomiju dr`ave kao celine. 1997. treba da u`ivaju iste `ivotne uslove. NOU 1990:13. Hagen & Sorensen. predsedavaju}i Komisije. u obrazovanju). U vezi sa tim. 1997. dogodilo jeste da je centralna vlast sve vi{e i vi{e koristila usmeravanje zala`enjem u detalje i da je ~e{}e upotrebljavala konkretne tehnike ekonomske kontrole.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 119 Izgleda da neke tendencije u razvoju lokalne uprave i njenom odnosu sa centralnom vla{}u deluju suprotno od namera koje je imala Komisija. uklju~uju}i i one lokalne.79-80. nedavno je istakao da primena zakona koji se odnose na pojedine resore. str. bilo gde da `ive u Norve{koj. tako|e je istakao ~injenicu da lokalne vlasti ne mogu same da utvr|uju lokalne poreske stope28. {to smo ve} razmatrali.165. Poslednje. ali ne i najmanje va`no – zbog obimnosti aktivnosti lokalne uprave. . Lokalne vlasti ne treba da pose`u za gra|anskim pravima. U skladu sa ovakvim razvojem ide i tendencija da se usvajaju zakoni tipa .94. kao i da }e sredstva pomo}u kojih }e se lokalne vlasti povinovati ovim ciljevima vi{e biti propisivanje normi nego kori{}enje tradicionalnih tehnika sudske i finansijske kontrole. str. kao i namenska davanja. Tre}i razlog se ti~e po{tene raspodele javnih dobara izme|u regiona i grupa.. Dr`ava je odgovorna da obezbedi da tako i bude. Komisija podvla~i ~etiri razloga za usmeravanje lokalne uprave iz centra30.gra|anske povelje" ili da se objavljuju rezultati rada (npr. drugim re~ima. ali jedan je svakako `elja razli~itih resornih ministarstava da obezbede da se njihovi programi sprovode onako kako su oni nameravali. Svi. Nekoliko komisija (na primer. Ono {to se. kao {to su namenska davanja. Mogu}e je da postoji nekoliko razloga za ovakav razvoj. 28 29 30 Bernt. Javne slu`be. Ona je pretpostavila da }e se centralna vlast sama ograni~iti na postavljanje op{tih ciljeva i da }e se sama uzdr`avati od toga da zalazi u detalje. Komisija za novi zakon o lokalnoj upravi nije prva koja je smestila lokalnu upravu u okvir sveukupnog upravljanja dr`avom. Prvi argument ti~e se vladavine prava. Drugi razlog je pitanje efikasnosti. Pora`ene snage u lokalnoj politici doprinose ja~anju ovakvih nastojanja time {to podnose `albe dr`avi kako bi obezbedili da dobiju ono {to smatraju da im pripada. Fridhjof Bernt. Tako mo`e izgledati da u praksi odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti postaju centralizovaniji po svojoj prirodi. o~igledno imaju efekat centralizacije. Za ovakav stav je indikativno da sve ve}i broj lokalnih politi~ara smatra da je centralna regulativa lokalne uprave previ{e ~vrsta29. treba de budu {to je mogu}e efikasnije. str.

Tako je otvoren prostor za jurisprudenciju. ~lanovi kabineta. Sredi{te nije na lokalnoj upravi kao instituciji koja predstavlja zna~ajne vrednosti. oduzima mnogo u politi~kom smislu35. ve} vi{e na lokalnoj upravi kao instrumentu koji dr`ava koristi za sprovo|enje razli~itih dr`avnih programa. zastupali su sli~an stav. Bernt. 1959. . NOU 1996: 1 i NOU 1997:8. E.120 Norve{ka Komisija za spajanje lokalnih jedinica)31 kao i dva izve{taja Komisije za finansije lokalne uprave32. Ideja koja povezuje lokalnu upravu sa procesom samoorganizovanja u dru{tvu je zamenjena idejom o lokalnoj upravi kao sredstvu da se stvari izvr{e na lokalnom nivou33. Shodno tome. ali onda je op{tina zaposlila jednog od firminih konsultanata kao najvi{eg administrativnog slu`benika. Gunnar Berge. vladavinom prava. 4. me|utim. pa ~ak i ~lanovi same ove Komisije34 odaju po{tu ovakvom konceptu lokalne samouprave. Ovo nije bilo prihvatljivo za centralne vlasti. jedan zadatak koji je 31 32 33 34 35 Izveštaj u NOU 1992: 15. zato. Postoji. sada se mo`e primetiti kako se neke lokalne uprave same opredeljuju za model ispunjavanja centralizovano postavljenih ciljeva. vodila ka istom zaklju~ku: politi~ko u~e{}e lokalnog stanovni{tva u vo|enju op{tinskih poslova mora biti odmereno u skladu sa potrebom za efikasno{}u. Na ovu poentu pa`nju nam je skrenuo Svein Michelson. Stare institucije nije lako promeniti. ~ak ni zakonodavstvom. Mo`e izgledati da advokati – ili tr`i{te – preuzimaju posao politi~arima. Za raspravu o lokalnoj upravi kao samoorganizaciji i kao adminsitrativnom instrumentu. Njihova razmatranja su. ovo je postao veoma ~est na~in shvatanja lokalne uprave. Jedna op{tina je ~ak odlu~ila da privatizuje svoju centralnu administraciju. str. vidi: Hoffman. 1997. Zbog toga je donekle ironi~no da komisije.114 ff. {to lokalnim upravama.g. UNUTRA[NJA ORGANIZACIJA LOKALNIH VLASTI: POLITI^ARI I U^E[]E GRA\ANA I u Norve{koj je prime}eno da su ideje povezane sa takozvanim novim javnim menad`mentom dobile odre|eno upori{te. Dosledno tome. veliki broj lokalnih vlasti je reorganizovao svoje aktivnosti tako da su odre|ene slu`be postale predmet konkurentskih ponuda. S obzirom na to da postoji svega nekoliko ograni~enja za to kako }e op{tine same sebe organizovati. postoji poja~ana tendencija da se koriste unutra{nja kao i spolja{nja tr`i{ta i kupac-snabdeva~ model. mo`e se tvrditi. Iako je potpuna privatizacija jo{ uvek retka. po{tenom raspodelom javnih dobara i makroekonomskim zahtevima.

va`an zadatak politi~ara bi}e koordinacija sa svim lokalnim grupama. 1996. U manjim ve}ima ~lanovi }e do`ivljavati svoj rad kao smisaoniji40. a to je da podr`e neku vrstu kolektivnog identiteta i odgovornosti za slu`be. Rhodes. Bogason. Ali. Da bi se onemogu}ila fragmentacija op{tine. Ve}ina u okviru Komisije je preporu~ivala da zakon jedino propi{e zahtev da ve}a treba da imaju najmanje 11 ~lanova. ne pru`aju mnogo potvrda za hipotezu da mnogo ve}36 37 38 39 40 Vidi: Long. ali su argumenti koje je iznela ve}ina vredni razmatranja39. Tako|e. Me|utim. neobi~na kombinacija dva modela lokalne uprave.42 1991-92. Reprezentativnost mo`e biti bolja u ve}im ve}ima. kada je re~ o veli~ini ve}a. 9. oni tako|e isti~u da postoji negativan odnos izme|u velikih ve}a i efikasnosti (Ot. 55). Komisija priznaje da. 1957. bez obzira na veli~inu op{tine. me|utim. Iako kabinet nije predlo`io da se postavi samo donja granica od 11 ~lanova. neki zaklju~ci iz nedavnih istra`ivanja mogu ukazivati na to da lokalni politi~ari smatraju da su novi organizacioni modeli koji su uvedeni u mnoge norve{ke op{tine smanjili njihov uticaj na programe op{tinske administracije38. Vabo. Izveštaj. @elja Komisije da oja~a ulogu politi~ara u lokalnoj upravi tako|e se odra`ava i u njenim razmatranjima koliko ~lanova ve}a treba da imaju lokalni organi. 1997.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 121 preostao lokalnim politi~arima – ~ak i ako bi se desilo da privatizuju ve}inu aktivnosti – pod uslovom da oni smatraju da je to njihov zadatak. nr.108. p. Izgleda da je Komisija smatrala da je sposobnost za upravljanje va`nija u odnosu na reprezentativnost op{tinskog ve}a. Empirijska istra`ivanja. Osnovni argument je bio da }e u velikim ve}ima nekoliko ~lanova uvek biti neaktivno i da }e ostvarivati mali uticaj. mogla je da odvede budu}i razvoj u potpuno druga~ijem pravcu. kao i da to mogu u~initi politi~ke partije. ali tada njihova sposobnost da upravljaju mo`e biti manja. postoje sumnje da je to bila vizija Komisije. Iz izve{taja Komisije jasno se vidi da je jedna od njenih osnovnih namera bila da oja~a ulogu politi~ara i lokalne uprave kao politi~ke institucije. prop. 72. koju je ona smislila. Predlog ve}ine nije prihva}en u zakonu. str. Isticano je da se reprezentativnost mo`e ostvariti u drugim op{tinskim i podop{tinskim telima. 1996. Ova slika lokalne uprave je poznata iz klasi~ne politi~ke nauke36 i u poslednje vrema je vaskrsnula kao koncept upravljanja37. . str. Dva ~lana su se opredelila za pravilo koje povezuje veli~inu ve}a sa veli~inom op{tine. Ve}ina ~lanova Komisije tako|e je isticala da smanjenje veli~ine ve}a mo`e da olak{a posao nala`enja novih ~lanova ve}a. mo`e postojati nesklad izme|u reprezentativnosti i podobnosti za upravljanje. gde je lokalna uprava samo jedna od njih.

Francesco Kjellberg. 1995. podobnosti za upravljanje je dat veliki zna~aj.v. iako je vi{e ve}nika nego ~lanova izvr{nih odbora izjavilo tako. partiji }e biti potrebna manja podr{ka ako se bira vi{e kandidata. ~l. i zaklju~ila da institucija referenduma ne treba da bude uneta u zakon. 84 (naš prevod) Jedan ~lan. me|utim. Demokratski aspekt lokalne uprave se jedino povezuje sa njenom funkcijom koordinacije izme|u razli~itih ministarstava. potpuno jasna. Ipak. Da bi bila zastupljena u ve}u.6 odre|uje uslove pod kojima su mogu}i izuzeci: preko 60 godina starosti. opravdavan po drugom osnovu i bi}e mu dat drugi sadr`aj. str.30. slu`bovanje kao ve}nik u prethodnom periodu. i str. Ako jeste. Ona je raspravljala samo o jednom od mogu}ih kanala participacije. Ne}e vi{e biti govora o participaciji kao o . Ona se mo`e tako|e meriti i prema procentu glasova koji svaka partija ili grupa treba da dobije kako bi bila zastupljena u op{tinskom ve}u.122 Norve{ka nika do`ivljava svoj rad kao besmislen. dakle. .43 Komisija je nejasna u tome kako gra|ani mogu da u~estvuju u formulisanju op{tinskih zadataka. U prvi plan mora biti stavljena aktivna saradnja gra|ana u formulisanju op{tinskih zadataka.44 Kad je re~ o jednom drugom pitanju. onda je participacija rangirana ~ak i ni`e.{koli demokratije". donet prvi Zakon o lokalnoj upravi. ili ozbiljna bolest. {to je odlu~uju}i uslov za stvarnu koordinaciju.41. str. Lov om Forandskaber paa landet m. Izveštaj. Ne}e to vi{e biti ni pitanje bliskosti izme|u predstavnika i glasa~a. str. funkciji koja je u na{em dru{tvu ispo{tovana na mnogo na~ina. ako su predlo`eni kao kandidati i izabrani. norve{ki gra|ani su obavezni da budu ve}nici.41 U pogledu svojih stavova o reprezentativnosti komisija je prili~no dvosmislena: Reprezentativnost ne treba da se meri prema broju stanovnika u op{tini ili oblasti.42 Nije nam jasno da li je ovo argument u korist malih ve}a. poklapa se sa zna~ajem koji je dat podobnosti za upravljanje. me|utim. Tradicionalni demokratski aspekt institucija lokalne uprave bi}e. Komisija je. {to bi smanjivalo podobnost za upravljanje. Postoji. Ovo se 41 42 43 44 45 Offerdal. Ako je reprezentativnost ocenjena kao manje va`na nego podobnost za upravljanje. Od kako je 1837.45 Ovo pravilo mo`e izgledati ~udno i njegova posledica je da je stopa izmena me|u lokalnim ve}nicima u Norve{koj prili~no visoka – oko 65 procenata. po{to bi vi{e partija zastupljenih u pojedinom ve}u pove}avalo tro{kove dono{enja odluke. nije se slo`io. i srazmerno jaka veza izme|u verovanja da je rad ve}nika koristan i `elje da se bude ponovo izabran.105 (naš prevod) Izveštaj. referendumu.. To }e u isto vreme zna~iti ostvarivanje o~iglednijeg politi~kog upravljanja.

1997. Zbog toga mo`e izgledati da je op{tinska vlast manje profesionalna – kako politi~ki. Prema tom modelu. Promena mo`da ipak nije toliko velika. bilo sama ili u koaliciji sa drugim partijama. izvr{no telo postavlja najvi{eg administrativnog slu`benika kao {efa administracije. 1995. dok je na lokalnom nivou do izvesne mere zasnovan na formalnom zakonodavstvu. str. Komisija ne daje druge razloge izuzev pozivanja na tradiciju. parlamentarizam nije unet u Ustav. Nasuprot tome.46 Komisija insistira na tome da je du`nost gra|ana da slu`e kao ve}nici. na primer. . Svaka partija ili grupa bila bi zastupljena u izvr{nom telu.Vidi: Aars & Offerdal. Tradicionalni model svakako uzima u obzir i politiku.. Razlog za uvo|enje sistema koji odgovara parlamentarnom modelu bio je da se oja~a politi~ki element u op{tinskim poslovima i da se u~ini jasnijim koja je partija ili koalicija odgovorna za op{tinske programe. ali pozitivan efekat je da mnogo gra|ana sti~e politi~ko iskustvo obavljaju}i slu`bu u lokalnim ve}ima ili komitetima. Politi~ko promi{ljanje je istaknutije nego politi~ka konfrontacija. nego je zasnovano na osvojenoj ve}ini glasova u ve}u. kao što je ranije pomenuto. na primer. nego i u pripremanju bud`eta i dono{enju drugih odluka. Nama se ~ini da je to prili~no mnogo. da dok 4% finskih glasa~a imaju neko iskustvo iz javnih slu`bi. me|utim. Novi zakon. 46 Studija o procesu popunjavanja ve}a u ~etiri finske i ~etiri norveške opštine pokazuje. U~e{}e . Tradicionalno. {to je tendencija koja se mo`e primetiti i u [vedskoj. mo`e voditi osna`enju profesionalnog elementa u lokalnoj politici tako {to dozvoljava op{tinama da imaju izvr{no telo koje ne proisti~e iz ve}a.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 123 mo`e smatrati negativnim. jedini na~in za biranje izv{nog tela do sada47 bila je proporcionalna zastupljenost. 47 48 49 Sa izuzetkom Osla. taj procenat u Norveškoj je 11%. Vidi: Back. 1999. po{to u aktuelnoj praksi izgleda da je sve vi{e ve}a podeljeno po partijskim linijama.48 Novi zakon otvara mogu}nost za odgovornu vladavinu partije na lokalnom nivou. politika na lokalnom nivou u Norve{koj je manje obojena podelama po partijskim politi~kim linijama nego u drugim zamljama. ali mo`da u formi koja je manje suprotstavljaju}a nego {to je u parlamentarnom sistemu. tako i administrativno – nego {to se sti~e utisak na osnovu nekih drugih preporuka Komisije. ali ovo pravilo se mo`e posmatrati kao va`na veza izme|u lokalne zajednice i op{tinske vlasti.49 Na nacionalnom nivou. Vidi: Jenssen. Mogu}e je tvrditi da parlamentarni model vi{e isti~e politi~ke partije nego politiku samu po sebi. ne samo u izboru gradona~elnika i njegovog zamenika.ljudi sa ulice" je ~ak tradicionalni element norve{ke lokalne uprave.128. Tako se razvija neka vrsta kvaziparlamentarizma. Johannson & Larsen.

99 (naš prevod). NOU 1990: 13. radmann je bio izri~ito pomenut kao jedan od nekoliko organa lokalne uprave i bila mu je data posebna du`nost – i pravo – da priprema predlog bud`eta i oporezivanja i da ih podnosi ve}u. Jedan je podela funkcija izme|u politi~kih i administrativnih tela. kao i pravo da daje svoje mi{njenje o svim pitanjima sa finansijskim implikacijama za op{tinu. str. str.51 5. Smatra se da. sva komunikacija izme|u administrativne i politi~ke oblasti lokal50 51 52 NOU 1990: 13. prvenstveno u pogledu uloge i zadataka najvi{eg administrativnog slu`benika (radmann). Svake jeseni. u principu. javnost i politi~ari su debatovali o administrativnom predlogu pre nego {to bi ga razmotrilo izvr{no telo ili ve}e. Novi zakon zbog toga oduzima ovo automatsko pravo radmannu i ostavlja ve}u da odlu~i kako }e biti organizovan godi{nji proces vezan za bud`et i ko }e imati nadle`nost da ve}u podnese predlog na usvajanje. {to do izvesne mere smanjuje ovla{}enja {efova razli~itih odseka i sektora.. NOU 1990: 13. str. komisija – i tvorci zakona – `eleli su da pro{ire i u~ine eksplicitnijim menad`erske nadle`nosti najvi{eg administrativnog slu`benika. . Razdvajanje funkcija Nama se ~ini da je Komisija prvenstveno predvidela dva na~ina da se postigne jasna razdvojenost politike i administracije. POLITIKA I ADMINISTRACIJA Jedan od vode}ih principa kojim se rukovodila Komisija pripremaju}i nacrt novog zakona o op{tinama bila je `elja da se napravi jasna razlika izme|u politi~kih i administrativnih pitanja u lokalnoj upravi: . najvi{em administrativnom slu`beniku (u daljem tekstu: NAS) data su hijerarhijska ovla{}enja u svim administrativnim poslovima. Komisija smatra da je od velike va`nosti da unitarni i hijerarhijski sistem menad`menta bude uspostavljen u op{tinama i oblastima.52 U novom zakonu.124 Norve{ka 5.Komisija predla`e da bude povu~ena jasna granica izme|u politi~kih i administrativnih odgovornosti. Namesto toga.133. Komisija je tvrdila da ovakav postupak previ{e nagla{ava spolja{nje orijentisani – ili politi~ki – aspekat rada najvi{eg administrativnog slu`benika..133. kada se objavi predlog radmanna.50 Kasnije je nagla{ena ne samo odgovornost nego i potreba da se jasnije razgrani~i {ta su politi~ke.1. a {ta administrativne funkcije.. U ranijem zakonu.

str. 98. Menad`ment po ciljevima Drugi na~in na koji novi zakon nastoji da odvoji politiku i administraciju je ustanovljavanje na~ina upravljanja zasnovanog na principima menad`menta po ciljevima. U najkra}im crtama. koja je donela svoje preporuke za novi {vedski zakon o op{tinama u gotovo isto vreme kada i norve{ka komisija. str. str.svojom" administracijom.3. Manje ili vi{e je prihva}eno politi~ari ne treba da se me{aju u na~in na koji NAS upravlja . komplementarna piramida odozgo na dole se predla`e na politi~koj strani. str.54 5.56 @elju da se tehnika menad`menta po ciljevima (tehnika MPC) uvede u lokalnu upravu mo`da ~ak sna`nije izra`ava odgovaraju}a {vedska komisija. SOU 1990: 24. 84. Vidi: npr.58 ali tako|e nastoji da pove}a organizacionu efikasnost lokalne uprave. vidi: npr..55 Potreba za kretanjem u ovom pravcu je izra`ena na nekoliko mesta u preporukama komisije. Komisija je potpuno jasna u pogledu primata efektivnosti kada je re~ o zakonskom regulisanju op{tinskih organa vlasti.57 5. Problemi politi~kih ovla{}enja. nadle`nost NAS u svim pitanjima koja se ti~u kadrovske politike i administrativne organizacije je osna`ena i pro{irena. 130).Uporedna iskustva lokalnih samouprava 125 ne uprave treba da ide preko kancalarije NAS.72 Vidi: npr.137 (naš prevod).. vidi: Jacobsen.59 Menad`ment po ciljevima se vidi kao sredstvo da se unaprede oba aspekta. to se mo`e formulisati ovako: Organi koje bira narod putem svojih odluka odre|uju {ta treba da se uradi..138. preoptere}enja i koordinacije mogu biti prevazi|eni tako {to }e se politi~ari uzdr`avati od me{anja u minorna pitanja i od detaljnog regulisa53 U izvesnom smislu. 137. 1997.73. NOU 1990: 13. gde je podvu~ena klju~na uloga gradona~elnika kao veze izme|u politi~kog i administrativnog dela institucije (NOU 1990:13. 55 56 57 58 59 NOU 1990: 13. . str. Efektivnost i efikasnost lokalne uprave Jedan od ciljeva novog zakona je da norve{ku lokalnu upravu u~ini efektivnijom i efikasnijom.53 [tavi{e. 54 Za empirijsku ilustraciju ovog principa koji se primenjuje posle donošenja novog zakona.73-7. dok administraciji treba da bude data {iroka oblast slobode u pogledu toga kako }e zadatak da bude izvr{en.2.

. postoje}i zakoni izuzetno restriktivni u pogledu dopu{tanja preno{enja nadle`nosti sa izabranih tela na administrativna tela. 5. odnosno oblasnom ve}u {iru slobodu da delegira nadle`nost za dono{enje odluka radmannu. Tradicionalno razmi{ljanje je manje-vi{e ekstremno odbojno prema ovakvoj delegaciji. me|utim. Zato je preno{enje ovla{}enja centralno sredstvo za koje se Komisija zala`e. Razgrani~enje politike i administracije Ve} smo pominjali da Komisija nagla{ava potrebu da se jasnije razdvoji ono {to je politi~ko od onoga {to je administrativno. Novi zakon uzima u obzir zna~ajan porast preno{enja ovla{}enja. Podelu funkcija izme|u organa koje je izabrao narod i administracija moraju da izvr{e op{tinska ili oblasna ve}a prema to60 61 NOU 1990: 13. novi zakon daje op{tinskom.61 Te{ko je. glavnom finansijskom projektu op{tine). Bez zna~aja je to {to ve}e ima op{te i netaksativno odre|eno pravo da delegira ovla{}enja NAS-u. odlu~ivanje o godi{njem bud`etu. tako i sa NAS na ni`e nivoe administrativne kompetencije. izgleda da je Komisija ovaj problem proglasila prakti~nim pitanjem koje ostavlja da re{avaju konkretna op{tinska ve}a: Nemogu}e je na bilo koji detaljan na~in odrediti {ta sa~injava . a {ta . [to se ti~e efikasnosti. Komisija prime}uje da su .4.politiku". str.60 Kao rezultat. ona se mo`e posti}i pobolj{anjem administrativne koordinacije i kontrole. Na ovaj na~in mo`e biti unapre|ena politi~ka efektivnost... definisana kao podudaranje izme|u onoga ~emu je data prednost na lokalnom nivou i op{tinskih programa.administraciju". koncentrisati se na postavljanje ciljeva i definisanje prioriteta. primetiti da je u~injen bilo kakav smi{ljen poku{aj da se ovo razdvajanje konkretizuje. Zaklju~eno je da lokalna uprava uop{te ne bi bila potrebna ako bi i ovi zadaci mogli da budu delegirani administrativnom telu.134.. {to je pitanje koje smo ve} istakli. umesto toga. kako sa politi~kih tela na administrativna.. uklju~uju}i i pove}anje slobode administracije da donosi odluke o rutinskim stvarima. Iz istorijske perspektive mogu}e je – ~ak i empirijski – posmatrati takva kretanja u norveškoj lokalnoj upravi. Naprotiv. koji i sam mo`e dalje da delegira neku od ovih nadle`nosti. Ono {to ne mo`e biti delegirano su osnovna pitanja (na primer.126 Norve{ka nja i. Drugo sredstvo za unapre|enje administrativne efikasnosti je pove}anje probita~nosti op{tinske administracije osna`ivanjem hijerahijskog polo`aja NAS-a.

njene funkcije su odre|ene formalnim pravilima i politi~kim signalima (sredstvima).159-184.62 Nama se ~ini da je komisija u ovom slu~aju previ{e pojednostavila svoj zadatak.. a do izvesne mere i u teoriji. Kao normativna odredba. & Mikalsen. koje su mogu}e posledice ostavljanja pojedina~nim op{tinama da odlu~e gde treba da bude granica razdvajanja? Pomalo je za~u|uju}e to {to izgleda da se Komisija zadovoljava da se ovim komplikovanim problemom bavi na tako su`en i povr{an na~in. U poznatom ~lanku Woodrowa Wilsona63 data je idealizovana slika javne administracije kao hijerarhije nezavisnih i politi~ki neutralnih institucija. Bla`e re~eno. ideja da politika i administracija treba da budu odvojene nalazi svoje upori{te u onome {to se naziva klasi~na teorija administracije. 1998. dono{enju odluka poga|anjem i pregovaranjem i preklapanju oblasti nadle`nosti. odre|ivanje ograni~enja delegiranju je postavljeno prili~no široko i nespecificirano. debata je skrenuta na pitanja {ta je u stvari uloga administrativne komponente u ovakvim sistemima i kakve politi~ke funkcije i konsekvence mogu da podrazumevaju razli~iti modeli organizacija i operacija. Kada je priznata ~injenica da je birokratija deo modernih politi~kih sistema. Da nisu mo`da oni prividno zadovoljni time {to su . pluralisti~kih demokratija. ideja da je striktna odvojenost dve sfere aktivnosti mogu}a nailazi na prepreke kada se suo~i sa politi~kom realno{}u modernih. Birokratija nema politi~ku mo} ili ulogu u ovoj hijerarhiji. Kao što smo ve} rekli.65 Ako je tako. 63 64 65 Wilson. glavni argument za institucionalizaciju odvojenosti politike i administracije nalazi se u zahtevu za pove}anjem birokratske efikasnosti. mo`emo se zapitati da li Komisija zapravo poku{ava da .Uporedna iskustva lokalnih samouprava 127 me kako budu smatrali korisnim.. . a birokratiji ne treba da bude dozvoljeno da donosi nezavisne politi~ke sudove. U praksi. str. a dr`avni slu`benici treba da postupaju kao poslu{ni i lojalni izvr{ioci politi~kih odluka. Politi~ari treba da izbegavaju me{anje u administrativne stvari. 1998. str.64 Za Wilsona i druge predstavnike . u okviru zakonom postavljenih granica delegiranja. zasnovanih na delegaciji ovla{}enja. 99. 1941.klasi~ne" {kole. 1995. Larsen & Mikalsen. Larsen. da li je mogu}e – ili ~ak po`eljno – poku{ati povratak na ideal koji mnoga empirijska istra`ivanja dovode u pitanje? ^ak i ako je to po`eljno.stavili sve na jednu kartu"? Da li je mogu}e da }e uvo|enje tehnike menad`menta po ciljevima biti dovoljno sredstvo za razdvajanje dve sfere na smisaoni na~in? 62 NOU 1990:13..vrati sat unazad". Peter.

Sa jedne strane. Reforme administracije i politi~ko upravljanje Mo`e se tvrditi da se odnos izme|u politi~kog upravljanja ili kontrole i reformi administracije. ugro`ena sa dve strane. Postavlja se tako|e i pitanje zakonitosti sistema zasnovanog na ovom tipu podele rada izme|u politi~ara i administrativaca. 1992. efektivnost i efikasnost i da se javna administracija u~ini osetljivijom za javne zahteve i potrebe gra|ana.5. U vezi sa pove}anim prostorom za autonomno dono{enje odluka birokratije. Ako lokalni ve}nici treba da napuste re{avanje ovakvih pitanja i da se koncentri{u samo na principe i na op{ti plan. Ako ovo ne mo`e da se u~ini.malih" problema i konkretnih okolnosti. mo`da dovelo do pozitivnog rezultata. izme|u ostalog. i time pove}ana administrativna autonomija.128 Norve{ka 5. Va`ni ciljevi su bili da se pove}a politi~ka kontrola. onda je ugro`en jedan od temelja MPC. istra`ivanja ra|ena u nekim drugim oblastima67 ukazala su na neke problemati~ne aspekte MPC u javnom sektoru. Offerdal. uklju~uju}i i ve}i prostor za administrativno procenjivanje i autonomiju.66 Me|utim. Vidi: npr. Snaga lokalne samouprave. 1991: Rombach. Dosada{nji dokazi uvode izvesnu sumnju u uspeh reforme. kao {to su politi~ki principi i smernice i postavljanje op{tih ciljeva. nalazi u osnovi napora da se reformi{e javni sektor u toku nekoliko poslednjih decenija. Jedan od problema sa kojima se lokalna uprava u nordijskim zemljama suo~ava u sada{njem trenutku jeste ono {to bi se moglo nazvati istinski . Potrebna su obimnija empirijska istra`ivanja da bi se sa ve}om precizno{}u sudilo o tome kakve su zapravo konsekvence novog norve{kog zakona o op{tinama u ovoj oblasti. pitamo se kakvi mogu biti dugoro~ni efekti na legitimnost lokalne uprave i lokalnih politi~ara. 1997. Ovo bi. Kao {to smo ranije primetili.. drugi va`an aspekat reorganizovanih odnosa izme|u politike i administracije je ideja da politi~ari treba da delegiraju manje odluke i da se koncentri{u na one ve}e. Pomenu}emo samo par bitnih ta~aka. postoji administrativno telo u 66 67 68 Vidi: npr.. le`i u bliskosti sa lokalnim stanovni{tvom i u sposobnosti lokalnih ve}nika da slu`e kao ombudsmani i da donose odluke na osnovu neposrednog poznavanja . 1991. Christensen. va`na mera usmerena na ostvarivanje tih ciljeva bila je decentralizacija i delegacija. u najidealnijim uslovima. moglo bi se tvrditi. u smislu da je ukupna upravlja~ka sposobnost politi~kog sistema pove}ana.politi~ka sfera"68. Uop{teno govore}i. Vabo. jedan od problema ti~e se poznate te{ko}e da se defini{e prava granica izme|u politi~ke i administrativne sfere. Mislimo da je ovo posebno zna~ajno u lokalnom politi~kom okru`enju. .

rezultat namernih procesa. Da}emo. neke napomene o tome {ta.korisni~ku demokratiju"70 prete da gra|ane pretvore u puke potro{a~e i svedu ulogu lokalne uprave na nivo instrumenta za obezbe|enje usluga. govori o lokalnoj demokratiji (lokalt folkestyre). bar u ovom momentu. u meri u kojoj su oni vi|eni kao suprotni pojmovi. odrediti da li novi zakon zaista usmerava norve{ku lokalnu upravu u nekom posebnom pravcu. a {ta ne. 1995. Zakon daje lokalnim vlastima {iri prostor i ve}u slobodu u pogledu na~ina da organizuju svoje aktivnosti. Komisija se odlu~ila da svoje razmi{ljanje zasniva na integracionom modelu odnosa izme|u centralne vlasti i lokalne uprave u modernoj unitarnoj dr`avi. ZAVR[NE NAPOMENE Smatramo da bi bilo preterivanje opisati novi norve{ki Zakon o lokalnoj upravi kao duboku reformu bilo odnosa centralne vlasti i lokalnih organa. 6. Komisija je odlu~ila da se ninakoji na~in ne koristi pojmom lokalna samouprava ve} da. 70 Vidi: npr. ustavnom smislu – da se naglasi klasi~na vrednost lokalne uprave – autonomija. u tom smislu da je do izvesne mere usvojio neka iskustva tog eksperimenta i obezbedio zakonski okvir za organizacione oblike za ~iju primenu je ranije bilo potrebno posebno odobrenje. Novi zakon izri~ito govori o ovim odnosima u terminima autonomije i integracije i. kao i novim tehnikama menad`menta. kao vrsta protivte`e mo}i i programima centralnih vlasti. umesto toga. bilo o odnosima izme|u po69 Ne tvrdimo ovim da su svi porasti administrativnog uticaja koji su mogu}i. bilo da je re~ o strukturama politi~kog odlu~ivanja (na primer. kome su data ve}a ovla{}enja putem delegiranja. Na manje-vi{e simboli~nom nivou. Zakon je do izvesne mere predstavljao institucionalizaciju eksperimenta slobodnih komuna. Ne mislimo da je ovakav razvoj bio namera Komisije ni zakonodavca. .. prema na{em mi{ljenju.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 129 ekspanziji. Te{ko je. ideje i praksa koje se odnose na pove}anu potro{a~ku orijentaciju i . [to se ti~e odnosa izme|u razli~itih nivoa vlasti. Zakon obuhvata. ali neke karakteristike novog zakona o op{tinama mogu – namerno ili slu~ajno – poslu`iti da se olak{aju kretanja u tom pravcu. na kraju. bilo same lokalne uprave. mogu}nost da izabere izme|u modela proporcionalne zastupljenosti – PZ model – i ve}inskog modela). Bilo bi ipak nepravedno re}i da Komisija nastojala da pro{iri odlu~ivanje na lokalnom nivou. Izgleda da je bilo veoma malo razumevanja za simboli~nu potrebu – u formalnom. dokazi ne dovode ni do kakvog jasnog zaklju~ka.69 Sa druge strane. Sorensen.

i posebno tehnike MPC. bilo bi logi~nije o~ekivati da je dr`avna odgovornost da obezbedi da se pravila igre ne razlikuju izme|u op{tina.. autonomija i sloboda lokalne uprave smanjena pre nego pove}ana u poslednjoj deceniji dvadesetog veka. sve u svemu.. Ako se napusti ideja o lokalnoj autonomiji. Vidi: Stokerov ~lanak u ovoj zbirci. Svaki kona~ni zaklju~ak na ovu temu mora}e da sa~eka nova istra`ivanja. a da one mogu da imaju slobodu da izaberu razli~ite programe za svoje zajednice. sem ukoliko se ne pojave novi dokazi o suprotnoj tendenciji. problemati~no nam izgleda to {to nije dozvoljeno da se programi zna~ajno razlikuju od jedne lokalne vlasti do druge. Na{ zaklju~ak je da }e novi zakon uroditi ve}om raznoliko{}u organizacija lokalnih uprava nego prethodni. na primer. kako to Stoker defini{e. Smatramo da je osnovano tvrditi da se autonomni model primenjuje na sferu organizacije. zagovaraju ulogu – ili pre funkciju – lokalne uprave kao koordinatora razli~itih dr`avnih programa u odre|enim oblastima. Na{ argument je da se ovo mo`e posmatrati kao neobi~no stanovi{te ako je namera da se oja~a institucija lokalne uprave. a pri tom je dozvoljeno da se razlikuju na~ini na koje se odluke donose i izvr{avaju.. Mi nismo uop{te ube|eni da je ovaj zakon bio uspe{an u tim oblastima. [tavi{e. nego tako|e i rezultat procesa vezanih za fiskalna pitanja i za utvr|ivanje programa na dr`avnom nivou. sa demokratske ili ustavne ta~ke gledi{ta. na tako esencijalno politi~ku organizaciju kakva je 71 72 Kjellberg. postavljanje {ire uloge za lokalne vlasti"72. dok se integracioni model primenjuje na sferu dono{enja programa i primene programa. lokalna uprava u Engleskoj. Te{ko je me|utim. politi~ke funkcije lokalnih vlasti le`ale bi u njihovoj sposobnosti da resorne programe prilagode i koordiniraju sa lokalnim potrebama i uslovima. i ve} smo ranije istakli neke te{ko}e koje su svojstvene primeni ideja novog javnog menad`menta. treba imati na umu da je nordijska lokalna uprava i do sada imala vi{e od ove obimne funkcije i konsolidovane strukture nego. Do koje mere novi Zakon usmerava norve{ku lokalnu upravu u pravcu lokalnog "upravljanja".130 Norve{ka liti~kog i administrativnog sektora vlasti (na primer. shvatiti kako bi novi zakon mogao da predstavlja korak u pravcu ..upravljanja zajednicom". ali verujemo da je. u smislu u kome termin koriste na primer Rhoders i Stoker i ostali? Ta~no je da Komisija. kao i Francesco Kjellberg71.1993. Zapravo. . Treba dodati da to svakako nije rezultat samo novih zakonskih propisa. da li }e predlog bud`eta podnositi NAS ili komitet politi~ara).. da bi uklju~io . Ali. Novi zakon je o~igledno imao cilj da napravi razliku izme|u politi~kih i administrativnih radnika i da oja~a politi~ke elemente u lokalnoj upravi.

budu}i da je on ukidao njihovo zakonsko pravo da podnose ve}u predlog bud`eta. na primer. odnosno oblasti. ali ovo nije re{enje koje je bilo uneto u novi zakon o op{tinama76. 1996. Vredi primetiti. Izgleda da je protivljenje splaslo. zakonu koji daje ministru opšte ovlaš}enje da dozvoli organima da eksperimentišu sa organizacionim reformama. Promene u ulogama ve}nika mogu do}i vi{e kao indirektna posledica novog zakona. 20 lokalnih uprava }e napraviti eksperiment sa direktnim izborom svoga predsednika. Predsednika opštine i njegovog zamenika indirektno bira ve}e za celo trajanje mandata ve}a od ~etiri godine.doktrine" menad`menta po ciljevima. Zakon je mo`da. Prema novim propisima. Ranije su bili predvi|eni (re)izbori za predsednika i njegovog zamenika na polovini mandata.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 131 lokalna uprava. 75 76 Vidi: npr. Caulfield. 1999. da eksperiment ne uklju~uje nijedno novo ili pove}ano formalno ovla{}enje ili izvr{nu vlast za direktno izabranog predsednika op{tine. australijskim reformama lokalne uprave. Uo~ljiva je op{ta tendencija da se nastavi postepena profesionalizacija politi~kog rukovodstva na lokalnom nivou73. godine. stvorio nove uslove koji uti~u na na~in na koji lokalni ve}nici defini{u i obavljaju svoju ulogu. Ono {to novi zakon nije uradio je redefinisanje politi~kih (i do izvesne mere administrativnih) uloga. Verujemo da su se u ovom pogledu desile neke zanimljive promene. lokalne uprave mogu da izaberu organizacione forme – na primer. posle dve godine. me|utim. me|utim. Novi zakon je tako|e dao NAS pove}anu slobodu u unutra{njem mena73 74 Vidi: npr. u pogledu strukture komiteta – koje dalje mogu imati implikacije na aktivnosti ve}nika. Diskutabilno je. Imamo utisak da lokalni ve}nici imaju te{ko}a da se prilagode aktivnostima {irokog postavljanja ciljeva koje nala`u ideje koje proisti~u iz . sa dve na ~etiri godine74. tj. izuzev produ`enja mandata predsednika op{tine. Usvajanje ve}inskog modela u nekim gradovima mo`e tako|e da stvori nove uslove za ve}nike. Te{ko je ubediti se da su nove mere u stvarnosti poslu`ile tome da se generalno osna`e lokalni ve}nici. Zakonski osnov je na|en u Forsoksloven. dok je to izgleda bio centralni element u. Aulich. da li to mo`e biti takozvano ja~anje politi~kog kapaciteta lokalnih uprava. ali izgleda da to nije svojstveno jedino Norve{koj. do izvesne mere.. sa vi{e ve}nika koji primaju nov~anu naknadu i sa redukcijom u veli~ini lokalnih ve}a i komiteta.75 Tokom lokalnih izbora u jesen 1999. Larsen. odnosno oblasti. 1999. U po~etku je me|u norve{kim najvi{im administrativnim slu`benicima postojao {iroko ra{iren skepticizam prema novom zakonu. mo`da delimi~no zbog toga {to je ve}ina op{tina izabrala da se vrati na raniji sistem u kome je NAS imao nadle`nost za podno{enje predloga bud`eta. .

Poslednjih godina postoje indikacije o poja~anoj tenziji izme|u NAS i politi~ara u nekim op{tinama. i dalje su otvorena pitanja na koja nova istra`ivanja tek treba da daju odgovore. .132 Norve{ka d`mentu lokalnim organima vlasti. Da li je to istina i da li se mo`e pripisati promenama koje je prouzrokovao novi zakon.

Privatizacija. Prvo. Od 1989. Univerzitet Rutgers. godine Poljska je pro{la kroz nekoliko faza koje su karakterisale promene politi~kih okolnosti u pogledu procesa decentralizacije. Pojavili su se novi izazovi koji su rezultat procesa socijalne. godine. Cilj ovog rada je dvostruk. prenos vlasti. . Te promene su uticale na brzinu sprovo|enja reformi i imale su zna~ajan uticaj na kona~no stanje. UVOD Kolaps komunisti~kog sistema u zemljama centralne i isto~ne Evrope stvorio je nove sistemske uslove za razvoj na lokalnom nivou i u potpunosti promenio ulogu lokalne samouprave u razvojnim procesima. nakon vi{e od ~etiti decenije komunizma. kriminal i dru{tveni konflikti. kao {to su pove}anje socijalne nejednakosti. smatramo da budu}nost lokalne samouprave u Poljskoj zavisi u velikoj * Univerzitet Warsaw. bi}e prikazano sada{nje stanje reformi lokalne samouprave koje su pokrenute lokalnim izborima iz 1990. nezaposlenost. godine. Dalje. koja sada ima vi{e vlasti i nadle`nosti i odgovorna je svojim gra|anima. 1999. decentralizacija administracije. bi}e razmotreni evolucija prilika koje uti~u na obavljanje lokalne samouprave i izmenjena uloga lokalne samouprave u sistemskim reformama u Poljskoj.133 Miroslaw Grochowski Joanna Regulska* NOVO PARTNERSTVO I SARADNJA: LOKALNA SAMOUPRAVA I INSTITUCIJE KOJE JE PODR@AVAJU – SLU^AJ POLJSKE 1. imali su zna~ajan uticaj na pravila po kojima deluju postkomunisti~ke dr`ave. kao i razvoj nevladinih organizacija (NVO). politi~ke i ekonomske transformacije. Na osnovu poljskog iskustva u poslednjih osam godina. Sa ovim izazovima mora da se suo~i lokalna samouprava.

. Ovakva saradnja doprinela bi mobilizaciji lokalnih i regionalnih politi~kih resursa. a delimi~no novostvorena. demonstriraju}i rastu}u podr{ku decentralizaciji3. slede}i korak biti uspostavljanje samouprave na okru`nom i pokrajinskom nivou. jedini oblik lokalne samouprave postojao je na op{tinskom nivou. 1995. i na osnovu drugih propisa donetih tada i kasnije1. Novi poljski Ustav. pripremi zajedni~kih strategija i ohrabrivanju aktivnog u~e{}a gra|ana. proces pripremanja slede}e etape u reformama lokalne samouprave je bio zaustavljen2. marta 1990. godine. 1997. januara 1999. izgradnji mre`e.Solidarnosti" predvidela je da }e posle stvaranja op{tinske samouprave. godine pokazali su odanost daljim reformama i zainteresovanost lokalnih politi~ara za njih. geografskih karakteristika i tradicije. koji delimi~no kontroli{u predstavnici centralne vlasti (voivod). Grochovski. Poljska ima troslojni sistem javne administracije sa dva nivoa lokalne samouprave: op{tine (gmina) i okruzi (powiat) i tre}im nivoom. me|utim. godine. U zavisnosti od ekonomskih potencijala. Me|utim. do januara 1999.489 op{tina. Po~etkom 1990. 2 3 1 Regulska. 2. urbano-ruralne. razlikuju se tri tipa op{tina: urbane. kada su postkomunisti~ke partije do{le na vlast 1993. Sa reformama je. donet 1997. LOKALNA SAMOUPRAVA U POLJSKOJ Lokalna samouprava u savremenoj Poljskoj funkcioni{e na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi od 8. Lokalni izbori odr`ani 1994.134 Poljska meri od razvoja institucija za podr{ku koje unapre|uju demokratsku tranziciju. moralo da se sa~eka ~etiri godine. demokratski izabrana pokrajinska ve}a (sejmik). Od 1. o pokrajinskim slu`bama finansijske kontrole i o samoupravi na pokrajinskom i okru`nom nivou. Od propasti komunizma 1990. prva nekomunisti~ka vlada predvo|ena liderima . 376 okruga i 16 pokrajina. prihodima lokalnih samouprava. Vrhovni sud {titi nezavisnost lokalne samouprave. do Zakoni o izbornom sistemu. Ideja decentralizacije je ipak postala veoma popularna me|u ljudima u razli~itim delovima zemlje. Postoji 2. navodi da je lokalna samouprava oblik u~e{}a gra|ana u procesu administriranja i demokratskog upravljanja. Postoje dva tipa okruga: urbani (koji obuhvataju povr{inu jednog grada) i ruralni (koji obuhvataju povr{inu nekoliko op{tina). ruralne i me{ovite. Na terenu su se pojavile inicijative usmerene na razvoj struktura koje bi imale funkcije sli~ne funkcijama budu}ih okruga. olak{avaju}i tako saradnju izme|u lokalne samouprave i razli~itih vrsta nevladinih organizacija (NVO)..

koji zavisi u velikoj meri od veli~ine op{tine ili od drugih konkretnih lokalnih prilika. Vojvode – predstavnici centralne vlasti – obezbedi}e da nijedna od planiranih aktivnosti ne kr{i zakon i da ne bude u sukobu sa dr`avnom politikom u pogledu javne bezbednosti. Parlamentarni izbori su vratili politi~ke snage izrasle iz pokreta . Najva`niji je decentralizacija nadle`nosti i finansija i njihovo ustupanje demokratski izabranim lokalnim vlastima na op{tinskom. kao i ~injenica da pokrajine imaju samostalnost u upravljanju. Op{tine imaju imovinu. odre|uju lokalne poreze i takse.Solidarnost". Ve}a tako|e mogu odobriti formiranje ve}a u u`im zajednicama ili formiranje drugih lokalnih tela za predstavljanje razli~itih interesnih grupa. ~lanovi izvr{nog odbora moraju biti ve}nici u op{tinskom ve}u. op{tine imaju su{tinski isti spektar nadle`nosti. Uloga lokalnih vlasti (sejmik) bi}e da pripremi ove planove i da sprovede procedure i primeni sredstva. za{tite `ivotne sredine i planova razvoja sistema autoputeva na nivou zemlje. Op{tina je osnovna i najva`nija jedinica lokalne samouprave. Teku}e reforme imaju nekoliko ciljeva. {to vodi direktno do zna~ajnog smanjenja prisustva centralne vlasti na nivoima ni`im od nacionalnog. Ta godina predstavlja prekretnicu u istoriji reformi lokalne samouprave u Poljskoj. prenose se zakonom. okru`nom i pokrajinskom nivou. treba da omogu}i kreiranje i ostvarivanje programa pokrajinskog razvoja koji odra`avaju pokrajinske potencijale. Poverene nadle`nosti se prenose specijalnim sporazumom. Op{tinsko ve}e je najva`niji organ odlu~ivanja i obi~no se sastoji od 15 do 40 ~lanova (45 do 100 ~lanova u gradovima sa vi{e od 100. delegirane i poverene funkcije. Sa izuzetkom gradona~elnika. Prema zakonskoj regulativi. Tako su lokalne samouprave obavezne da izvr{e konkretnu funkciju pod konkretnim uslovima. okruzi i pokrajine imaju nezavisne pravne subjektivitete i nezavisne bud`ete.000 stanovnika). Reforma je radikalno smanjila broj pokrajina (vojvodstava) sa 49 na 16. Grochovski. {to ~ini entitete javnog sektora transparentnijim i odgovornijim za svoje pona{anje4. Op{tine. potrebe. mogu}nosti i prioritete5. 1993. a odobravaju i bud`et. 1988. . odobravaju planove ure|enja zemlji{ta i strategijske planove koji se ti~u lokalne zajednice.. Op{tinska ve}a biraju gradona~elnika i izvr{ni odbor. Postoje tri vrste nadle`nosti (funkcija) koje ima lokalna samouprava: sopstvene. Nadle`nosti koje se defini{u kao pripadaju}e op{tinama ili njima delegirane. koje su stvorile osnove za sistemske reforme i fundamentalno restrukturisale poljsku ekonomiju u periodu 1990-1993. Ova promena. Mogu se tako|e baviti i biznisom ako 4 5 Kulesza.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 135 1997. upravljaju svojim osobljem i finansijama i odlu~uju o pitanjima vitalnim za lokalnu zajednicu.

Op{tine tako|e primaju davanja od centralnih vlasti i u~estvuju u raspodeli nacionalnog poreskog prihoda. administracija. op{tinski biznis i op{tinski stanovi. za{titu prava potro{a~a i odr`avanje okru`nih ustanova i komunalnih slu`bi. i sanitarni i epidemiolo{ki nadzor. Dr`avno zakonodavstvo postavlja okvir za lokalno oporezivanje. kao i za zemlji{ne registre. kontrola saobra}aja. odre|enih umetni~kih {kola i specijalnih {kola. Okruzi vr{e javne poslove u svoje ime i kao svoju nadle`nost. Poslovi koji su delegirani se nadziru sa stanovi{ta zakonitosti. za{titu od poplava i po`ara. upravljanje vodama i za{titu `ivotne sredine. Op{tine mogu da odobravaju poreska osloba|anja. koji se poveravaju i prihvataju sporazumom na dobrovoljnoj osnovi. efikasnosti i efektivnosti. Ona se obra~unavaju na osnovu stanovni{tva op{tine. snabdevanje vodom. za{tita `ivotne sredine. Za razliku od op{tina. gra|evinska inspekcija (uklju~uju}i i izdavanje gra|evinskih dozvola). izgradnju i odr`avanje puteva. izgradnja i odr`avanje puteva i mostova. . poljske op{tine su ovla{}ene da ubiraju poreze. prevenciju i za{titu od elementarnih nepogoda. kao i za op{tinske usluge (na primer. sakupljanje i odno{enje sme}a. Sopstveni poslovi op{tina vr{e se u skladu sa lokalnim potrebama i odgovornostima. kultura. ~i{}enje ulica. umrlih. podr`avanje kulturnih institucija ~ije aktivnosti prevazilaze op{tinske granice. koje deluju po ovla{}enju predsednika Vlade. Finansijsku kontrolu vr{e pokrajinske slu`be finansijske kontrole. koje su nadle`ne za sva pitanja koja nisu izri~ito dodeljena nekom drugom nivou vlasti. groblja i javne zgrade. Ovo se tako|e primenjuje i na poverene poslove. upravljanje javnim parkovima. pijace. izgradnja i upravljanje op{tinskim stanovima. osnovna zdravstvena za{tita. takse i druge doprinose. kao {to su op{te bolnice. Poslovi koji su delegirani op{tinama moraju se vr{iti u skladu sa standardima koje je postavila centralna vlast. lokalni javni saobra}aj. naro~ito njegove gornje granice. Prema va`e}em zakonodavstvu. izdavanje li~nih karata. ven~anih i vo|enje evidencije o usvojenjima. socijalna slu`ba. Smatra se da slede}i zadaci pripadaju op{tini: planiranje. kanalizacija. kultura. javna bezbednost. okruzi izvr{avaju samo one poslove koji su zakonom izri~ito odre|eni za njih. promovisanje ekonomskih aktivnosti. socijalno staranje. Novostvoreni okruzi su odgovorni za funkcionisanje srednjih {kola. Najva`nije delegirane nadle`nosti lokalne samouprave su: vo|enje evidencije o rezidentima. vo|enje mati~nih knjiga ro|enih. gra|evinski nadzor. borbu protiv nezaposlenosti. odr`avanje javnog reda i javne bezbednosti.136 Poljska mogu da doka`u da postoji potreba za takvom vrstom aktivnosti i da potrebe gra|ana ne mo`e da zadovolji neka tre}a strana. Op{ta davanja se obezbe|uju za pokrivanje teku}ih tro{kova slu`bi i delatnosti kao {to su obrazovanje. vatrogasne brigade i zemlji{ni registri. upravljanje medicinskim ustanovama. snabdevanje vodom).

upravljanje vodama. prostorni razvoj. Prva je reforma zdravstvenog sektora. Op{tine i okruzi ~esto ne mogu da izvr{e svoje funkcije jer sistem prenosa sredstava izme|u nivoa vlasti ne obezbe|uje pristup dovoljnim fondovima. kulturnim institucijama i ustanovama za socijalno staranje koje slu`e pokrajinskoj zajednici. 1999. . specijalizovanim medicinskim ustanovama. Nezavisne istra`iva~ke institucije i organi centralne vlasti su pratili rad razli~itih nivoa samouprave. za{titu `ivotne sredine. Ipak. Najva`niji element reformi lokalne samouprave je decentralizacija javnih finansija. Tro{kovi usluga koje treba da obezbede okruzi su ~esto bili potcenjivani.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 137 Kao {to smo ve} pomenuli. koja po~inje u septembru 1999. posebno u pogledu njihove modernizacije i odr`avanja. sa ciljem da obezbede informacije koje se mogu upotrebiti kada se budu uvodile promene u postoje}i sistem. Treba tako|e pomenuti da su problemi u sprovo|enju reformi javne uprave sa kojima se susre}u op{tinske. Bud`et za nove okruge je kalkulisan uz kori{}enje istorijskog metoda (bazira se na tro{kovima iz prethodnih godina za pribli`no isti broj stanovnika). Ova dvojna struktura javne uprave na pokrajinskom nivou je smatrana neophodnom kako bi se za{titili interesi dr`ave i osigurao unitarni karakter poljske dr`ave. ~ija je odgovornost da osigura da se dr`avni programi sprovode i primenjuju u pokrajini. Osnovni zadaci pokrajinske uprave u oblasti javnih slu`bi su: sprovo|enje vi{eg obrazovanja. Iskustva iz prvih nekoliko meseci pokazuju da je novi sistem potrebno jo{ dosta pobolj{ati6. u~iteljskim akademijama. U oba slu~aja. lokalna sa6 Gilowska. rad na poreskom sistemu i novom sistemu prenosa me|u nivoima vlasti napreduje. kao i da dr`avne institucije koje deluju u pokrajini adekvatno izvr{avaju svoje funkcije. Druga je reforma obrazovanja. za puteve i transport. Ne postoje proverene formule koje se mogu koristiti za izra~unavanje stvarnih tro{kova i prihoda lokalnih i pokrajinskih uprava. ~iji je tvorac centralna vlast. bibliotekama. banjama i le~ili{tima. Pokrajinska uprava je tako|e odgovorna za modernizaciju ruralnih oblasti. Sa druge strane. na nivou pokrajine postoji dvojnost strukture javne uprave. Postoje}i poreski sistem u Poljskoj i njegov odnos sa sistemom prenosa sredstava me|u nivoima vlasti ne obezbe|uju teritorijalnim autonomijama stabilne izvore prihoda. bud`etom i ovla{}enjima u oblasti ekonomske politike i razvojnih planova pokrajine. Sa jedne strane postoji pokrajinska uprava – sejmik – sa pravnim subjektivitetom. upravljanje posebnim vrstama {kola za profesionalno osposobljavanje. koja je tek nedavno zapo~ela (u januaru 1999). postoji vojvod koga postavlja dr`ava. Sistem prenosa izme|u nivoa vlasti nije dovoljno jasan. okru`ne i pokrajinske vlasti direktno ili indirektno povezani sa dve druge reforme.

decentralizacija je mogla da doprinese mobilizaciji dru{tva i dru{tvenoj podr{ci koja je bila potrebna da bi se sprovele te{ke i skupe reforme. Elander. proces poku{aja da se isprave gre{ke dove{}e do toga da se prona|u optimalna re{enja. 1997. . dr`ava – kao institucija – izgledala je kao struktura nasle|ena od komunizma). 1993. Ipak. lokalna samouprava ne}e biti u stanju da izvr{i ove zadatke. Mo`e se pretpostaviti da }e ta re7 8 Ben-Elia. 1997. mo`e se izvu}i zaklju~ak da je proces decentralizacije u Poljskoj prili~no odmakao. Za to postoji nekoliko razloga. Modifikacija dovodi do potrebe za promenama zakonodavstva.8 Iz ovog kratkog prikaza stanja reformi lokalne samouprave.138 Poljska mouprava preuzima nove i te{ke zadatke. od kojih je najva`nije to {to je decentralizacija bila najsigurniji na~in za razbijanje dr`avnog monopola vlasti (~ak i posle parlamentarnih izbora i dolaska na vlast nekomunisti~ke vlade. Razbijanje dr`avnog monopola vlasti zna~ilo je vi{e od promene njenih nadle`nosti i smanjivanja njene vlasti u odre|enim sferama javnog `ivota. I takav zaklju~ak bi bio ispravan. Zna~ilo je redefinisanje uloge dr`ave i bilo je faktor promena i kontrole. treba razumeti za{to je decentralizacija u Poljskoj bila i jo{ uvek je tako va`na. ZA[TO DECENTRALIZACIJA? Da bi se razumele su{tina rasprava i borbi za lokalnu samoupravu i evolucija okolnosti u pogledu vr{enja uprave u Poljskoj. Prema tome. ali da je jo{ daleko od zavr{etka. niti }e biti u stanju da obavi one zadatke koji su joj ranije poverile dr`avne vlasti. Uspostavljanje samouprave na lokalnom i pokrajinskom nivou jo{ traje u smislu da se novouvedena re{enja najpre testiraju. u skladu sa vremenom. a zatim. ako je potrebno. koji je bez sumnje potreban svakoj modernoj dr`avi. Horvath. izgledale su kao novi okvir unutar koga treba ponovo izgraditi dr`avu. bez dubokih promena u sistemu prenosa sredstava izme|u nivoa vlasti. modifikuju. koje }e se ~esto vr{iti u promenjenim uslovima. dru{tvo i ekonomiju. Tre}i razlog je to {to je stvaranje fleksibilnog sistema javne uprave. Ove dve reforme iz osnove menjaju na~in na koji se usluge u oba sektora pru`aju i finansiraju. Decentralizovana dr`ava je bila opipljiv dokaz da je komunisti~ki sistem postao pro{lost. 3. Najzad. Alternativne forme raspodele mo}i i resursa koje je nudila decentralizecija. Decentralizacija je tako|e vi|ena i kao korisno sredstvo za promovisanje ekonomskog razvoja. zahtevao decentralizaciju institucija nasle|enih od komunizma7. Decentralizacija poma`e da se ponovo otkrije raznolikost lokalnih prilika koje su tako va`ne za ekonomski razvoj.

Ne postoji jedan validan indikator koji se mo`e koristiti za procenu progresa u procesima transformacije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 139 {enja poslu`iti kao referentna ta~ka za dalje diskusije o odnosu izme|u razli~itih nivoa lokalne samouprave i centralne vlasti. ali tranzicija jo{ uvek traje. Poljsko iskustvo pokazuje da je lak{e ukazati na po~etak perioda evolucije i tranzicije. . Iskustva iz poslednjih nekoliko godina pokazuju za{to treba biti obazriv prilikom predvi|anja.9 Promena klime u pogledu ovih reformi uticala je na njihovu brzinu i. Ne postoje precizna sredstva za procenjivanje dostignu}a i merenje neuspeha. trebalo je da u kratkom periodu donesu revolucionarne promene – kao {to je uspostavljanje tri nivoa upravljanja. Dr`avni monopol se izra`avao kao politi~ki monopol.demokratske" institucije demokratske? Kakve mere treba preduzeti da bi se podr`ali demokratija i demokratske institucije? Koje institucije su najva`nije u razvoju upravljanja? Koliko je efikasna lokalna samouprava? Koje kriterijume treba koristiti za odre|ivanje granica teritorijalnih jedinica u cilju obezbe|ivanja da te jedinice budu ekonomski efikasne i da u isto vreme obezbede dru{tveno u~e{}e u procesu odlu~ivanja? Da li }emo ponovo imati autoritarnu vladavinu zato {to na{e demokratske institucije nisu dovoljno . Kona~an uspeh decentralizacije ne zavisi samo od uspeha reformi lokalne samouprave uvo|enjem novih administrativnih oblika.. kao i u drugim postkomunisti~kim dr`avama u ovom delu sveta. odnosi izme|u lokalne samouprave i centralne vlasti ste}i }e novi kvalitet.. uniformnost dr`avne 9 Grochowski & Kowalczyk. Kako bi se okon~ala decentralizacija. da li mi zaista znamo {ta su demokratske institucije? Koliko su . Da li je demokratija potreba decentralizovanog sistema upravljanja? Da li je decentralizovan sistem upravljanja ikakva garancija konsolidovane demokratije? Lista pitanja na koja jo{ uvek nismo spremni da odgovorimo je prili~no duga~ka. Reforme javne administracije u Poljskoj zami{ljene po~etkom 90-ih. Prilike se menjaju i navedena pitanja treba neprekidno razmatrati kao deo procesa pra}enja decentralizacije i transformacije. te{ko je predvideti koliko brzo }e Poljska u}i u novu fazu transformacije i kako }e ta nova faza uticati na organizaciju i vr{enje lokalne samouprave. Ulaskom u novu fazu transformacije sistema. Poljska je u{la u period dugotrajne evolucije koja se zavr{ila po~etkom 1999. decentralizacija javnih finansija i stvaranje novog okvira za dru{tveni i ekonomski razvoj. 1991. nego predvideti kada }e se evolucija ili tranzicija zavr{iti. Ranije pomenuta razgradnja dr`avnog monopola vlasti bila je va`an uzrok popularnosti decentralizacije. administrativne strukture su uspostavljene. kada su pokrajine i okruzi postali operativni.demokratske"? Situacija se razvija u Poljskoj. umesto revolucije. Evolucija je zavr{ena. Me|utim. potrebne su aktivnosti u razli~itim oblastima. Nakon devet godina demokratije.

10 Prenos vlasti. Uvo|enje lokalne samouprave bio je veoma va`an korak u transformaciji sfere gra|anskih prava. 1993. iako je zapravo zapo~eo na vrhu. godine mogu razlikovati ~etiri faze u ovoj evoluciji. zapo~ela je transformacija u ekonomskoj sferi. najva`nije inicijalne promene bile su uvo|enje slobodnih lokalnih izbora i odustajanje od politi~kog monopola. DEVOLUCIJA EVOLUCIJOM Uspostavljanje lokalne samouprave u Poljskoj predstavlja izraz potrebe da se decentralizuje dr`avna struktura i prenese vlast koju je ranije monopolisao komunisti~ki re`im. Ideolo{ki principi dominirali su nad racionalnim razmi{ljanjima o tome koja su re10 Regulski. Zbog toga bi se moglo re}i da je Poljska do`ivela devoluciju evolucijom i da se iz perspektive 1999. po{to je gra|anima data mogu}nost da u~estvuju u procesu dono{enja odluka i da svoje mi{ljenje iska`u slobodno. 4. godine. zajedno sa promovisanjem privatizacije i delegiranjem nadle`nosti. i zavr{ila se 1993. Uspostavljanje lokalne samouprave na op{tinskom nivou 1990.140 Poljska vlasti. finansijski monopol i monopol upravljanja. kao svojina i vlasni~ka prava. tako i na brzinu promena. Proces decentralizacije u Poljskoj imao je pravac odozdo nagore. Promene u sferi javne administracije i reorganizacija dr`ave imale su pre evolutivni nego revolucionarni karakter. proces duboke transformacije je zapo~eo eliminisanjem ve}a kojima je rukovo|eno iz centra i delegiranjem serije zadataka centralne vlasti lokalnoj samoupravi. predstavljale su va`an korak na po~etku perioda transformacije u pet sfera od krucijalnog zna~aja za demokratsku tranziciju. jedini je na~in da se postigne transformacija starog sistema i uspostavljanje novih uslova za razvoj. . godine ozna~ilo je po~etak reformi javne administracije. Prva faza je zapo~ela 1990. To se reflektovalo kako na rezultate. To je bila faza koju su karakterisale veoma intenzivne pripreme za reformu lokalne samouprave. uklju~uju}i i neslaganje. Kada su sistem centralnog upravljanja i centralno-planska privreda bili napu{teni u korist sistema zasnovanog na tr`i{noj privredi. sfera uprave i sfera gra|anskih prava. Ustavne garancije zakonodavne autonomije lokalne samouprave donele su fundamentalne promene u sistemskoj sferi. mora se razgraditi ovaj petodimenzionalni monopol. Da bi se okon~ao proces decentralizacije. sistemska i ekonomska sfera. U politi~koj sferi. Reforme lokalne samouprave koje su po~ele odozdo nagore na op{tinskom nivou. a to su: politi~ka. jer ga je zapo~ela prva nekomunisti~ka vlada. U sferi uprave.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

141

{enja po`eljna a koja mogu}a. Posmatraju}i sa distance od devet godina, pre smo spremni da poverujemo da je uvo|enje institucija lokalne samouprave 1990. godine bilo u velikoj meri, ako ne i u potpunosti, manifestacija `elje reformatora da razgrade monopol dr`ave. Manje pa`nje se pridavalo ekonomskim problemima institucija lokalne samouprave, koje su, posle godina funkcionisanja u sistemu koji je sputavao lokalne potencijale i inicijative, izneneda postale nadle`ne za mnoge nove poslove. Prvi korak reforme imao je nekoliko slabih ta~aka. Lokalne samouprave postale su nadle`ne za poslove ~iji tro{kovi nisu bili precizno izra~unati i koji ~esto nisu ni danas jasni.11 Vreme potrebno za regulisanje imovinskih prava pre nego {to imovina pre|e u vlasni{tvo op{tine nije bilo dobro odmereno, dok su drugi poslovi bili razdeljeni mehani~ki. Podela poslova i prerogativa izme|u dr`avne administracije i institucija lokalne samouprave nije bila postojana. Provizorna i promenljiva priroda zakonodavstva o lokalnim finansijama bila je jo{ jedna prepreka za strukture administracije lokalne samouprave koje su bile u nastajanju. Lokalna samouprava u{la je u drugu fazu (koja je bila ekstremno antagonisti~ka u pogledu reformi), posle parlamentarnih izbora 1993. godine. Ova faza je trajala do parlamentarnih izbora 1997, kada se na vlast vratila koalicija koja je zapo~ela reforme 1990. godine. Treba naglasiti da momenti parlamentarnih izbora ozna~avaju promene odnosa prema reformi. Pozicija predstavnika lokalne samouprave bila je jasna: oni su uvek izjavljivali da su spremni da preuzmu svoj deo odgovornosti za novu Poljsku.12 Lokalne samouprave u{le su u drugu fazu sa mnogo vi{e iskustva. Nau~ile su kako da reguli{u imovinska prava i da racionalizuju javne tro{kove. Investiranjem u infrastrukturu, op{tine su postavile temelje svog budu}eg ekonomskog razvoja i pobolj{ale uslove `ivota u svojim zajednicama. [tavi{e, op{tine su ~esto pomagale dr`avnoj administraciji u ostvarivanju njenih ciljeva.13 Kada je postkomunisti~ka partija do{la ponovo na vlast 1993. godine, po~eo je period stagnacije, za koji je bila karakteristi~na atmosfera na centralnom nivou koja je obeshrabrivala reforme.14 Ipak, ona se nije u potpunosti ose}ala na op{tinskom nivou, odnosno nije uticala na aspiracije i trendove koji su se mogli zapaziti na tom nivou. U stvari, ideja samouprave i budu}e decentralizacije Poljske uvek je bila `iva me|u predstavnicima lokalne samouprave i u lokalnim zajednicama. U pokrajini Nowy Sacz (ju`na Poljska) grupa lokalnih politi~ara od11 12 13 14

Gilowska, 1993. Gilowska, 1996. Samorzad, 1996. Wrobel, 1994.

142

Poljska

lu~ila je da nastavi sa reformama i da ih podr`i odozdo. Rezultat njihovih napora bilo je stvaranje Gradske zone javnih slu`bi (GZJS) 1. januara 1997. Zonu je sa~injavalo 14 op{tina na periferiji grada Nowy Sacz koje su odlu~ile da udru`e svoje resurse i da iskoriste proporcionalne u{tede u administriranju i pru`anju usluga. Ona je u tom gradu bila ustanovljena i da bi se testiralo kako bi drugi nivo administracije lokalne samouprave izvr{avao funkcije koje su ranije vr{ili centralna vlast i njeni organi. Iskustva iz prve godine funkcionisanja GZJS pokazala su da je jo{ jedan sloj lokalne samouprave u Poljskoj definitivno potreban.15 Tre}a faza zapo~ela je 1997. i zavr{ila se ustanovljavanjem okruga i pokrajina u januaru 1999. Na po~etku svog mandata, nova vlada se deklarisala da je re{ena da nastavi reforme lokalne samouprave. Ova faza se mo`e definisati kao faza kada su zapo~ele diskusije o ,,tehni~kom" aspektu reformi. U tu diskusiju su bile uklju~ene sve strane: protivnici, zagovara~i, vladaju}a koalicija, politi~ka opozicija i predstavnici lokalne samouprave. Na osnovu ideolo{kih razloga i principa, izno{eni su argumenti u pogledu tro{kova reformi i mogu}ih koristi od reformi, metoda za bezbolno sprovo|enje reformi i instrumenata za re{avanje potencijalnih problema i konflikata. Politika je, ipak, uticala na mnoge odluke o broju, veli~ini i obliku pokrajina i okruga. Tako|e treba primetiti da je proces sprovo|enja reformi izgubio impuls, jer je dru{tvena podr{ka reformama bila mnogo ni`a nego 1992. ili 1994. godine.16 Poslednja faza zapo~ela je 1. januara 1999. Ova faza }e biti va`an test za lokalnu samoupravu. Po prvi put u posleratnoj istoriji poljske teritorijalne jedinice imaju istinsku samoupravu. One }e morati da se suo~e sa izazovima koji proizilaze iz dve ~injenice: bliskog ~lanstva u Evropskoj uniji i novih pravila ekonomske igre kada dr`ava vi{e nema ulogu mo}ne podr{ke. U ovoj fazi }e morati da se odgovori na slede}a dva pitanja: kako resursi, funkcije i odgovornosti treba da se podele izme|u organa vlasti i drugih institucija (NVO) i do koje mere }e se lokalna samouprava oslanjati na tr`i{te kao na mehanizam koji oblikuje odnose izme|u razli~itih ~inilaca koji se pojavljuju na lokalnom i pokrajinskom nivou. Ova dva pitanja se ti~u razli~itih dimenzija decentralizacije. Prva dimenzija je decentralizacija izme|u razli~itih nivoa upravljanja, odnosno decentralizacija upravljanja na razli~ite nivoe vlasti. Druga dimenzija je decentralizacija razli~itih vrsta upravljanja na tr`i{te, ili na kvazitr`i{ni sistem i na NVO. Mo`e se re}i da ~etvrta faza otvara potpuno novi period u razvoju lokalne samouprave u Poljskoj. Jedinstveni kvalitet ovog perioda bi}e u ~injenici da budu}i razvoj lokalne samouprave ne}e zavisiti samo od uslova koje je stvorila cen15 16

Hausner, 1998. CBOS, 1998.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

143

tralna vlast, ve} i od institucija za podr{ku koje promovi{u konsolidaciju demokratije. U ovom kontekstu jasno je da }e uloga lokalne samouprave biti razli~ita, po{to }e lokalna samouprava imati brojne nove partnere koji }e delovati na istom nivou. 5. U^VR[]IVANJE DEMOKRATIJE 5.1. Lokalna samouprava i institucije koje je podr`avaju Raspad komunisti~kog sistema stvorio je po~etne uslove za uspostavljanje demokratske vlasti u Poljskoj. Slobodni parlamentarni izbori i izbori za lokalnu samoupravu omogu}ili su stvaranje bazi~nog jezgra demokratske institucionalne mre`e. Me|utim, kao {to je ve} ranije istaknuto, lokalna samouprava je pro{la kroz period od nekoliko godina gu{enja, {to je bilo rezultat protivljenja centralnih vlasti reformama javne administracije. Mo`e se postaviti hipoteza da lokalna samouprava kao institucija i alternativni koncept vladanja nije trpela zahvaljuju}i podr{ci organizacija i institucija posve}enih promociji demokratskih reformi i zahvaljuju}i saradnji me|u lokalnim samoupravama. Iako ova podr{ka nije mogla da produbi promene u sistemu, niti da se prevede u novo zakonodavstvo, njenu ulogu ne treba potcenjivati. Erupcija NVO posle 1990. godine bila je od krucijalnog zna~aja za reforme lokalne samouprave.17 Pojavljivanje brojnih profesionalnih i gra|anskih organizacija, njihova saradnja sa lokalnim vlastima i uspostavljanje novih veza izme|u lokalnih samouprava, kako u zemlji tako i sa inostranstvom, sve je to svedo~ilo o razvoju novih gra|anskih i politi~kih oblasti koje su poku{avale da funkcioni{u nezavisno od centralne vlasti.18 Restitucija {irokog spektra gra|anskih i politi~kih prava u lokalnim zajednicama, kao {to su slobodni izbori, sloboda govora, sloboda udru`ivanja i pravo na osnivanje i u~estvovanje u NVO, otvorila je nove mogu}nosti za u~estvovanje u javnom `ivotu. Uspostavljanje novoste~enih prava i sloboda odvijalo se u mno{tvu formi (na primer, glasanje, u~estvovanje u lokalnom odlu~ivanju, gra|anske inicijative itd.). Stepen u kome te nove gra|anske i politi~ke oblasti afirmi{u svoju nezavisnost zavisi ne samo od zakonskih odredaba, ve} je u velikoj meri odre|en sposobno{}u institucija i pojedinaca da iskoriste ova prava. Iako je prvi, odnosno zakonodavni aspekt, jo{ uvek nepotpun i ~esto ograni~ava ova prava, izgleda da drugi uslov ~esto nije zadovoljen. ^injenica da mnogi gra|ani ne koriste svoje glasa~ko pravo dokazuje da oni ne koriste mogu}nosti za u~e{}e koje imaju. U slu~aju
17 18

Les, 1994; 1994a. Schimanek, 1998.

144

Poljska

Poljske, 42% bira~a glasalo je na lokalnim izborima 1990. godine; ~etiri godine kasnije ova cifra je pala na 33%; 1998. bila je 46%. Ove cifre nisu dramati~no niske, iako je zanimljivo ispitati za{to, posle perioda dru{tvene euforije za koji su bile karakteristi~ne spontane akcije koje su izra`avale interesovanje za javna pitanja, relativno malo gra|ana `eli da u~estvuje aktom glasanja. Izgleda da postoje dva obja{njenja. Prvo, nizak nivo participacije mo`e da demonstrira svesno kori{}enje novoste~enih sloboda i prava li~nog izbora. Dok je u pro{losti u~estvovanje na izborima bilo obavezno i nametano od komunisti~kih vlasti, ljudi sada mogu da biraju da li }e da glasaju ili ne}e. Tim izborom oni ostvaruju svoja nova prava. Drugo, porast pasivnog odnosa javnosti prema izborima mo`da pokazuje odsustvo vere kod ljudi da njihovo u~e{}e mo`e da ima bilo kakav uticaj na dru{tvene, ekonomske i politi~ke odluke koje se ti~u njihovog `ivota. To mo`e da bude i pokazatelj dru{tvenog razo~aranja promenama koje su se desile. Jo{ uvek postoji uverenje da u stvari nema razlike u tome da li gra|anin kao pojedinac izra`ava svoje mi{ljenje ili u~estvuje u radu lokalnog ve}a ili komiteta. Ovo pokazuje da su pro{le ideje i modeli pona{anja i u~estvovanja jo{ uvek duboko ukorenjeni u javnosti. Ipak, mogu}a su i druga obja{njenja. Mogu}e je da relativno skroman izlazak na izbore ne pokazuje pad interesovanja, ve} se pre mo`e tvrditi da je to posledica nedostatka politi~ke kulture. Transformacija je izazvala nagrizanje onoga {to je ranije bilo potvr|eno kao model pona{anja, a nikakvi novi modeli i mehanizmi nisu se do sada iskristalisali. Ljudi uglavnom razmi{ljaju o svojim li~nim interesima i dalje vide samo odraz svojih motiva i strategija u pona{anju drugih ljudi. Mogu}e je da ~esti, iznenadni konflikti i tenzije me|u lokalnim aktivistima, zajednicama i organima vlasti ukazuju na nedostatak ve{tine i mehanizama neophodnih za saradnju i istrajavanje na kolektivnim akcijama. Mo`e se postaviti hipoteza da {to su sna`nija nastojanja da se stvori dru{tvo sa u~e{}em u nekoj zemlji, to je {iri spektar mogu}nosti da gra|ani u~estvuju u aktivnostima lokalne samouprave. Kada su te mogu}nosti pravno garantovane, gra|ani su ja~e motivisani da se u takve aktivnosti uklju~e. Ova poslednja tvrdnja zahteva dodatna obja{njenja. Analiza referenduma odr`anih u Poljskoj za vreme prvog mandata lokalnih vlasti (1990-1994) pokazuje da je, i pored pravnih garancija, ve}ina referenduma bila neuspe{na. U toku ~etvorogodi{njeg perioda, gra|ani su bili uklju~eni u 148 takvih poku{aja, ali samo su u tri slu~aja uspeli da raspuste ve}a. Ove skromne cifre odra`avaju nedostatak interesovanja kod gra|ana da se uklju~e, ili da sprovedu proces referenduma do kraja. Uprkos po~etnom anga`manu i sakupljanju dovoljnog broja potpisa potrebnog za odr`avanje referenduma (10% stanovnika), premalo gra|ana obi~no iza|e na sam referendum

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

145

(da bi on bio va`e}i potrebno je 30% bira~a). Sa jedne strane, ti rezultati mogu da se posmatraju kao dokaz da su stvorene adekvatne pravne barijere da se osigura stabilnost lokalnih vlasti, dok, sa druge strane, oni odra`avaju kriti~ko raspolo`enje gra|ana, ali bez potrebne spremnosti da svoj kriticizam pretvore u kolektivnu akciju.19 Postoje dva mehanizma pomo}u kojih gra|ani i lokalni zvani~nici stvaraju nove gra|anske i politi~ke oblasti i institucionalizuju neka od tih dostignu}a. Ti mehanizmi su osnivanje nevladinih organizacija i razvoj institucija koje podr`avaju lokalnu samoupravu. U~e{}e u aktivnostima koje preduzimaju NVO i druge institucije koje podr`avaju lokalnu samoupravu za mnoge gra|ane je verovatno zamena za tradicionalna sredstva u~estvovanja u javnom `ivotu. Pove}ano interesovanje za ovakve aktivnosti daje potporu argumentu da promena zakonodavstva, demonopolizacija i reorganizacija institucionalne organizacije, iako same po sebi va`ne, nisu dovoljne da se trenutno i trajno promeni stav ljudi, ni da se stvori dru{tvo sa u~e{}em. Ipak, ako se posmatra nezabele`en porast nevladinih organizacija, nesumnjivo je op{te uklju~ivanje u oblikovanje nove ekonomske, dru{tvene i politi~ke realnosti. Zbog toga se postavlja pitanje da li je problem spremnost ljudi da u~estvuju, ili pa`nju pre treba usmeriti na uslove pod kojima se to u~e{}e de{ava. Da li je mogu}e da se posle inicijalnog izliva podr{ke, ljudi povla~e i ponovo bivaju nevoljni da sara|uju sa ,,vlastima", a u isto vreme prihvataju i po~inju da primenjuju demokratsku praksu? Tako gra|ani i dalje u ograni~enom obimu u~estvuju u izborima i referendumima, ali su mnogo otvoreniji kada je u pitanju uklju~ivanje van onoga {to se smatra tradicionalnim politi~kim prostorom. Bez obzira na razloge zbog kojih gra|ani ne glasaju, ili zbog kojih radije u~estvuju tako {to podr`avaju nevladine organizacije, mo`e se re}i da sada{nja i budu}a uloga organizacija za podr{ku jeste, i nastavi}e da bude, od vitalnog zna~aja za uspostavljanje mre`e demokratskih institucija samouprave20. U ovom kontekstu treba ista}i dva va`na, me|usobno povezana pitanja. Prvo, funkcija NVO unutar nove dr`avne strukture jo{ nije potpuno jasna. Drugo, izvesna dvozna~nost proizilazi iz odnosa izme|u NVO, lokalne samouprave i centralne vlasti. Nevladine organizacije su podr`avale proces demokratizacije nekoliko godina. Njihov politi~ki program rada je bio prili~no jasan: pomo}i da se uvede demokratija. Demokratija je uvedena, politi~ki program rada se promenio. Misija im je, ipak, jo{ uvek ista, jer kada se jednom uspostavi demokratska vlast, ona stalno mora da se u~vr{}uje.
19 20

Grobelna & Lyszkowska – Cieslik, 1995. Wejcman, 1997; Wozniak, 1998; Kosowski, 1998.

Sa druge strane. 21 Schimanek. 1996. uloga NVO bi}e svedena na najmanju meru. centralna vlast obezbe|uje sredstva za podr{ku NVO. uklju~uju}i i NVO? Da li }e lokalne vlasti posmatrati NVO kao punopravne partnere ili kao pretnju? Da li }e se centralna vlast i lokalne vlasti saglasiti da puste NVO da obavljaju svoju najva`niju funkciju. Ipak. U isto vreme. U Poljskoj. lokalna i centralna vlast ne}e se ose}ati ugro`enim. u najboljem slu~aju. ovi odnosi su sna`niji izme|u institucija koje deluju na pribli`nim nivoima. Mogu}e je da je ovo dokaz razumevanja da zadatak pojedinih NVO mo`e biti efikasnije izvr{en ako su uspostavljeni dobri odnosi sa razli~itim nivoima vlasti. Pitanje finansiranja aktivnosti NVO je zna~ajan faktor u stvaranju odnosa izme|u javnih institucija i tre}eg sektora. po{to tre}i sektor ne}e predstavljati nikakvu ozbiljnu pretnju dr`avnim institucijama (centralnim i lokalnim). kako pokazuje skandinavsko odustajanje od socijalisti~kih principa. Filozofija pune socijalne sigurnosti koju obezbe|uje dr`ava ostavlja relativno malo prostora za aktivnosti NVO. dok svega 7% NVO ne odr`ava nikakav kontakt sa lokalnom upravom. Analize delovanja odre|enih NVO u Poljskoj koje se bave op{tim poslovima (socijalna politika. kao saradnike kojima ne treba verovati. Lokalna vlast ~esto ne ceni ulogu NVO i shvata ih pre kao rivale ili potencijalnu pretnju svome uticaju ili. obe strane – i NVO i lokalne vlasti – pokazuju malo razumevanja jedni za druge i ~esto gaje o~ekivanja koja se ne mogu nikako ispuniti. Ovde ipak treba primetiti da neke NVO pokazuju jasnu `elju da uspostave te{nji kontakt sa centralnom administracijom (14% ispitanika). da }e tre}i sektor ~esto ispitivati pravac aktivnosti lokalnih vlasti i da }e vr{iti pritisak na njih da promene i modifikuju svoje programe. odnosno da menjaju na~in na koji ljudi razmi{ljaju i pona{aju se? Ako se dr`ava (organi centralne i lokalnih vlasti) odlu~i da manifestuje mo} i kontrolu. . zapo{ljavanje itd. 1998. prili~no je verovatno.) pokazale su zna~ajne razlike u odnosima izme|u centralnih i lokalnih organa vlasti i NVO. Pitanje kakav }e polo`aj imati i koliko }e za NVO mo}i biti ostavljeno u okviru dr`avnog sistema zavisi od politi~ke ideologije dr`ave. Tako 15% ispitanih NVO nije imalo nikakav kontakt sa centralnim nivoom vlasti (vlada i ministarstva).21 Pre svega. Da li }e se dr`ava prikloniti liberalnom modelu u kome }e mnoge osnovne usluge nuditi privatni sektor. po{to centralna vlast smatra da NVO obavljaju va`an zadatak.146 Poljska U ovom kontekstu se mogu postaviti brojna pitanja o tome kako }e se institucije za podr{ku pona{ati i kako }e one doprinositi u~vr{}ivanju demokratije. dok je svega 16% navelo da takav odnos ima sa centralnom vla{}u. Podr{ka i saradnja sa NVO de{avaju se po sli~nom obrascu: 45% je ukazalo na lokalnu upravu i njena tela kao na prve saradnike. Wspolnota.

23 Izgradnja stabilne demokratije ponekad podrazumeva napu{tanje aran`mana i institucija koje su mo`da olak{ale prvu fazu tranzicije. To. kao {to je postojanje ljutih ideolo{kih razila`enja me|u glavnim politi~kim partijama. Ovo je bio slu~aj u Poljskoj. ovaj proceduralni trik je bio potreban da bi se pokrenula tranzicija. alternativni izvori informisanja.sporazumni parlament". pravo politi~kih lidera da se bore za podr{ku. Institucije koje podr`avaju lokalnu samoupravu su potrebne kako bi se eliminisale formalne i neformalne institucije i mehanizmi koji ometaju u~vr{}enje demokratije.22 Uspostavljanje demokratije se mo`e posmatrati kao po~etni korak u pravcu kompletne demokratske tranzicije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 147 Zna~aj NVO kao institucija za podr{ku na razli~itim nivoima lokalne samouprave proizilazi iz unapre|ivanja procesa demokratizacije. . druga je u~vr{}ivanje demokratije. pravo glasa. kao i iz same prirode demokratske tranzicije. kao {to su izborni sistem i revitalizovane ili novoosnovane politi~ke partije. U~vr{}ena demokratija nije oslobo|ena od faktora koji je destabilizuju. Valenzuela. O ovoj prvoj fazi uveli smo demokratska re{enja i mehanizme u njihovom minimalnom obliku.24 U~vr{}ena demokratija ima kvalitet da je imuna na dezintegraciju. slobodni i po{teni izbori i institucije koje ~ine vladinu politiku zavisnom od izbora. 1971.Sporazumni parlament" je bio dobar primer zakonodavnog tela koje uklju~uje nedemokratski garantovano predstavljanje. Prvi parlamentarni izbori nisu bili u potpunosti slobodni i prvi Parlament je bio ozna~avan kao . treba preduzeti napore da se ona u~vrsti. Postoji slo`en odnos kontinuiteta i diskontinuiteta izme|u prve i druge faze tranzicije. Ove faze se ponekad posmatraju kao dve odvojene tranzicije. Me|utim. Neke od ovih institucija i mehanizama su nasle|eni iz komunisti~kog perioda.. zadovoljavanje uslova za rad u javnim slu`bama. sloboda izra`avanja.. To je faza u koju Poljska sada ulazi. 1992. me|utim. 22 23 24 O’Donnell & Schmitter. 1986. Postoji osam institucionalnih zahteva za postojanje demokratije. U~vr{}ivanje demokratije ima oblik borbe izme|u onih ~inilaca koji imaju koristi od postojanja tih institucija i onih koji je nemaju. . drugi su stvoreni prvih godina reformi. Tranzicija se mo`e podeliti u dve faze. To su sloboda osnivanja i pristupanja organizacijama. Izgradnja u~vr{}ene demokratije podrazumeva i potvr|ivanje i ja~anje odre|enih demokratskih institucija. ne zna~i da je u~vr{}ena demokratija stabilna i imuna na poreme}aje. jer je Komunisti~koj partiji bio garantovan odre|en broj mesta u Parlamentu bez obzira na ishod izbora. Dahl. Po{to je demokratija uspostavljena. Prva je uspostavljanje demokratije.

Postoje.Grupa 4" osnovale su Sistem lokalne samouprave za analizu (SLSA). UGG. tela koje slu`i kao forum za diskutovanje i konsultacije. Sve ove asocijacije predstavljaju ve}inu poljskih op{tina. Unija poljskih mesta (UPM). sa ciljem da asocijacije postanu ravnopravan partner u svakoj diskusiji sa organima centralne vlasti.26 25 26 Potocki. Taj sistem je osnovan uz pomo} inostranih programa podr{ke koje su u Poljskoj ostvarivale razli~ite agencije od 1990. kao {to su dobro dokumentovani i opravdani predlozi zakonskih promena koje bi uticale na fiskalne uslove op{tinskog pru`anja usluga. Trenutno postoji pet takvih asocijacija: Unija glavnih gradova (UGG). Nacionalne asocijacije nude svojim ~lanovima {irok spektar usluga. tako|e. Poljski zakon dozvoljava pojedina~nim op{tinama da oforme asocijacije sa posebnom svrhom (APS). zastupaju interese lokalne samouprave u Parlamentu. Swianiewicz. .. postoje neki ohrabruju}i rezultati. pa nadalje. SLSA treba da olak{a lokalnim samoupravama i njihovim predstavnicima saradnju sa telima kao {to su Nacionalni centar za strategijske studije i Centralni statisti~ki biro. APG. Trenutno (decembar 1998) postoji 143 APS koje deluju na lokalnom ili pokrajinskom nivou. Asocijacija ruralnih op{tina (ARO) i Asocijacija poljskih okruga (APO). ^etiri od ovih asocijacija. sugestije i zakonodavne inicijative. zajedno poznate kao . 1999. Najve}i broj tih programa se usredsre|ivao na podr{ku lokalnoj samoupravi. najsna`nije institucije za podr{ku su nacionalne asocijacije lokalnih samouprava.25 One mogu da oforme op{tine. Tako|e. radi re{avanja problema koji su locirani na teritoriji nekoliko op{tina ili problema koji zahtevaju napore ve}e nego {to jedna op{tina mo`e da ulo`i. UPM I ARO. Asocijacija sa posebnom svrhom stvara ja~u organizacionu bazu za sprovo|enje lokalnih razvojnih planova i poma`e da se mobili{u lokalni resursi. konferencije i radionice. 1996. gde strane koje predstavljaju interese centralne vlade ili razli~itih vrsta op{tina mogu da iznesu svoja mi{ljenja. Pokazalo se da nije lako posti}i da asocijacije koje predstavljaju razli~ite tipove op{tina rade zajedno. One organizuju obuku.148 Poljska Institucije koje najaktivnije podr`avaju lokalnu samoupravu su sindikati i asocijacije. One su tako|e ~lanovi Jedinstvene komisije dr`avne i op{tinskih vlada. olak{avaju razmenu informacija i lobiraju u interesu lokalne samouprave. Asocijacija poljskih gradova (APG). Osnovni cilj SLSA je da snabde lokalne samouprave ~vrstim argumentima koji se mogu upotrebiti u diskusijama sa centralnom vla{}u u Jedinstvenoj komisiji dr`avne vlade i op{tinskih vlada. Na nacionalnom nivou. i znaci da su asocijacije svesne da saradnja mo`e da bude korisna za sve one koji su u nju uklju~eni. obezbe|uju konsultantske usluge. SLSA deluje dve godine. Ipak.

. Institucije za podr{ku. Municipium objavljuje Wspolnota (Op{tina). Iako lokalne samouprave imaju koristi od saradnje sa nevladinim organizacijama. ponekad same sebe isklju~e iz njihove podr{ke. Postoje neke politi~ke i dru{tvene barijere koje ~ine te{kom saradnju izme|u lokalne samouprave. nisu u potpunosti zadovoljne rezultatima svoje saradnje sa centralnim vlastima ili parlamentom. bez obzira na to da li su u ruralnim op{tinama ili su urbani centri. Postoje tako|e i ranije pomenute finansijske barijere. od kako je osnovana. nedovoljan broj slu`bi pravne pomo}i i nedostatak jasne regulative o op{tinskim . va`no je da obe strane znaju da bi me|usobna saradnja bila korisna i da obe mogu da profitiraju od te saradnje. Tako predstavnici najmo}nije Asocijacije poljskih gradova tvrde: Posao koji su obavili Sejm i Senat u toku poslednjeg mandata nije rezultirao preko potrebnim promenama u kriti~noj oblasti. kao i politi~ki procesi koji dovode do odre|enih odluka. U Poljskoj postoje dve institucije za podr{ku koje imaju posebnu prirodu. fondacije. va`an elemenat poljskog raison d'etat. Agencija za razvoj op{tina dobila veoma malo pomo}i od centralnih vlasti. Me|utim. Izme|u drugih institucija koje podr`avaju lokalnu samoupravu. ^esto se de{ava da {efovi NVO i predstavnici lokalnih vlasti nisu spremni za saradnju. Najve}i deo njenih sredstava je do{ao od stranih programa podr{ke.Teritorijalna samouprava". {kole i univerziteti koji nude obuku i kurseve za slu`benike lokalne uprave. Zanimljivo je da je.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 149 Postoji i Federacija unija i asocijacija poljskih op{tina. Municipium tako|e stimuli{e istra`iva~ke aktivnosti i objavljuje specijalne mese~nike kao {to su . Sve ove institucije igraju va`nu ulogu u konkretnim sektorima aktivnosti lokalne samouprave i ostvaruju veliki uticaj na politi~ke uslove za razvoj upravljanja. naro~ito nacionalne asocijacije lokalnih samouprava. u sada{njoj situaciji u na{oj zemlji. Me|u pravnim barijerama najva`nije su nepredvidljivost i pravne promene. To se de{ava kada na strani lokalnih vlasti postoji odbojnost da se podele odgovornost i ovla{}enja. koja postaje. koji dobijaju sve op{tine u Poljskoj.. mogu se pomenuti profesionalne asocijacije (npr.Op{tinske finansije" i . Postoji op{ti nedostatak razumevanja za to kako funkcioni{u op{tine. jedini nedeljnik koji pokriva teritoriju cele zemlje a bavi se lokalnom samoupravom. To su Agencija za razvoj op{tina (Poljska finansijska fondacija) i Municipium komercijalno partnerstvo.biznis aktivnostima".. ova organizacija nije nikada imala status jedinog predstavnika poljskih op{tina. Ove institucije deluju na teritoriji cele zemlje i pru`aju podr{ku lokalnim samoupravama. Asocijacija ekonomskih stru~njaka za razvoj ili Forum op{tinskih menad`era). organa centralne vlasti i nevladinih organizacija. Tamo gde su resursi ograni~eni. ^injenica da ~etiri .

.Uno{enje neophodnih promena u zakon o zdravstvenom osiguranju i o strukturi sistema zdravstvene za{tite.28 Ovaj zakonodavni program je u velikoj meri ambiciozan i bez sumnje }e pomo}i da se oja~a polo`aj lokalne samouprave. Sli~no pravilo se ve} primenjuje za dr`avni bud`et.150 Poljska petine fondova kontroli{e centralna administracija.Da Senat prihvati uredbu koja bi obavezivala autora svakog zakona ili zakonskog amandmana da uka`e na efekte na op{tinski bud`et.Uno{enje neophodnih promena u Zakon o op{tinskoj ekonomiji.Razvoj novog zakonodavstva koje se ti~e op{tinskih finansija i koje treba da sadr`i dugoo~ekivana sistemska re{enja i da garantuje stabilnost op{tinskih finansija i adekvatnost nadle`nosti delegiranih op{tinama. 27 APC. 1997a. ~ije brojne aktivnosti nisu predmet nadzora nijednog predstavni~kog tela (koje su izabrale okru`ne i pokrajinske zajednice). 3. vodi do formi tro{enja koje nisu racionalne i ~esto su suprotne stvarnim lokalnim i pokrajinskim potrebama. Me|utim. . da bi se postiglo sve {to je navedeno. za koje su u velikoj meri odgovorne. Ova uredba treba da se odnosi na uticaj koji }e svaka nova promena imati na celokupan sistem javnih finansija. .U~e{}e lokalnih vlasti. . 28 Opole. . koje su trenutno me|u najve}im poslodavcima u Poljskoj. oktobar 1997. potrebni su i podr{ka i saradnja. . koje bi svakako doprinele u~vr{}ivanju demokratije. . .Promene Zakona o op{tinskim slu`benicima uno{enjem op{tinskih iskustava. Wspolnota.Usvajanje hitnih amandmana na Zakon o javnim nabavkama.Zakonodavna nastojanja da se razre{i pitanje besku}nika i da se pove}aju njihove {anse da vode normalan `ivot.Razvoj paketa zakona o porezima na prodaju imovine. . Najva`nije ta~ke tih programa su: . Wspolnota. a ne samo na dr`avni bud`et. u sesijama Trilateralne komisije (koju sa~injavaju predstavnici sindikata. centralne vlasti i poslodavaca).27 Ove institucije za podr{ku imaju prili~no jasne programe rada koji treba da dovedu do fundamentalnih promena u okru`enju u kome lokalne samouprave deluju. .Garantovanje lokalnim samoupravama udela u privatizaciji telekomunikacione mre`e i postrojenja za snabdevanje elektri~nom energijom i gasom.

Ideolo{ki principi su oblikovali ekonomsku i politi~ku stvarnost. ili mo`da i ve}e predstavljanje dru{tvenih interesa nego formalne politi~ke institucije kao {to su politi~ke partije. Ali i neke druge funkcije NVO su tako|e doprinele ovim novim kontaktima. 1993a. {to je va`an uslov za stabilnu demokratiju. Razvojem NVO kao institucija za podr{ku stvorena je vrsta partnerstva. Reforma lokalne samouprave je bila instrument koji je kori{}en u ostvarivanju radikalnih promena u sistemu politi~kog odlu~ivanja. rezultat decentralizacije i da je transfer brojnih oblasti socijalnih programa u nadle`nost lokalne samouprave vodio ka ustanovljavanju novog partnerskog odnosa na lokalnom nivou.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 6. Onda bi asocijacije. 1993. One slu`e kao pokreta~ produbljivanja procesa demokratizacije. One }e efikasno vr{iti svoje funkcije ako postoje odgovaraju}i zakonski okvir. Gilowska. Ove asocijacije imaju potencijal da budu zama{na politi~ka snaga koja mo`e da ostvaruje zna~ajan uticaj na programe koji obi~no prevazilaze polje aktivnosti lokalne samouprave. 29 Kulesza. unije. Nevladine organizacije promovi{u ve}e uklju~ivanje gra|ana u zagovaranje promena i kritikovanje starog na~ina rada.29 Iskustvo sa NVO u Poljskoj i napredak u reformama lokalne samouprave su umereno optimisti~ki. Nema sumnje da je te{nja saradnja izme|u lokalnih samouprava i NVO. op{te razumevanje njihovih ciljeva i misije i politi~ka volja da se prenesu ovla{}enja. kao i u drugim zapadnim demokratijama. koja se prime}uje. . odnos izme|u lokalnih i centralnih vlasti postati vi{e saradni~ki nego protivni~ki. ZAKLJU^AK 151 Dono{enje odluka u komunizmu je bilo monopolisano od centralnih organa vlasti od kojih se o~ekivalo da sprovode planove i strategije koje je utvr|ivao Centralni komitet Komunisti~ke partije. u utvr|ivanju programa i administrativnoj kontroli. Decentralizacija obe}ava da }e preokrenuti trendove iz pro{losti. To vodi ja~anju sposobnosti lokalne samouprave da deluje. Moglo bi se pretpostaviti da }e u Poljskoj. uklju~uju}i i nacionalne asocijacije lokalne samouprave. Diversifikacija politi~ke scene tra`ila je institucionalne odgovore u formi stvaranja razli~itih vrsta NVO. fondacije i druge institucije za podr{ku po~ele da preuzimaju isto.

152 .

poverene nadle`nosti" prenete na op{tine sa nekih grana dr`avne uprave. demokratski sloj stanovni{tva podr`ao predlog za samostalnost op{tina u dono{enju odluka. kao i lokalni porezi i takse. prihodi od iznajmljivanja stanova u op{tinskom vlasni{tvu. kada su ovi propisi preciznije odre|eni za ^e{ku i Moravsku. definisane su nadle`nosti lokalne samouprave i pojedine . utvrdio je ostale op{tinske nadle`nosti. od pedesetih godina XIX veka o{tro je suzbijana ve}ina demokratskih pristupa. Princip da slobodna op{tina predstavlja osnovnu jedinicu slobodne dr`ave ostvarivan je korak po korak. . Propisi o osnivanju op{tina navedeni u Ustavu garantovali su op{tinama relativno veliki broj prava. deo prihoda od dr`avnih poreza.. kada je na Kongresu u Kromjer`i`u antifeudalisti~ki. Sistemati~niji poku{aji da se stvori savremen koncept lokalne samouprave javili su se 1848. Me|utim. Kao op{tinski prihodi odre|eni su profit od poslovnih delatnosti za koje se koriste op{tinske nekretnine. {to je trajalo sve do 1964. Me|utim. uklju~uju}i i predloge za slobodan izbor poslanika. Prvi sistemi sa elementima samouprave osnovani su u nekim ~e{kim i moravskim kraljevskim gradovima jo{ u srednjem veku. godine. PREGLED REFORME LOKALNE SAMOUPRAVE Lokalna samouprava i teritorijalna javna uprava u Republici ^e{koj zasnovane su na dugoj istorijskoj tradiciji. godine. organizovanje op{tinske policije i obave{tavanje stanovnika o op{tinskim privrednim aktivnostima. Ustav Austrougarske monarhije ozakonio je samo odre|en broj ovih zahteva. Ustav Austrougarske monarhije iz 1867.153 Karel Lacina Zdenka Vajdova LOKALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI ^E[KOJ 1.

2. godine prekinuli su ovaj dugi proces demokratskog razvoja. Op{tinska prava ograni~ena su u mnogim oblastima. godine. U to vreme usvojeno je zna~ajno zakonodavstvo koje stvara zakonski okvir lokalne vlasti. novembra 1990. Va`nu ulogu imao je i Zakon br. prema kome su op{tine dobile nadle`nost ne samo kao politi~ki. 425/1990 precizirao je ulogu teritorijalne dr`avne uprave. nadle`nosti i du`nosti bile su odre|ene Ustavom i razli~itim zakonodavnim aktima. januara 1996. i koji su.4. i 3. sedamdeset tri. U Zakonu o op{tinama (br. Zakonska osnova lokalne samouprave Reforma celokupnog sistema lokalne samouprave zapo~eta je amandmanom na Ustav iz 1960. a naro~ito u pogledu nezavisnog dono{enja odluka o finansijskim resursima. a tela svakog od njih su birana neposredno.. posle 1948. okruzi i regije. Zakon ^e{kog nacionalnog ve}a br. Novi demokratski sistem lokalne samouprave pojavio se nakon razlaza ^e{ke i Slova~ke 1990. jer su u njemu ustanovljeni demokratski principi dr`avne uprave u nezavisnoj Republici ^ehoslova~koj. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA Evropska demokratska tradicija lokalne samouprave razvija se u Republici ^e{koj od 1990.3). Njihova nezavisnost od dr`avne uprave.Slobodne Slova~ke dr`ave" izme|u 1939. a od 1. godine sistem lokalne samouprave u Republici ^ehoslova~koj potpuno je uni{ten.154 ^e{ka Uloga op{tina u sistemu dr`avne uprave preciznije je odre|ivana i oja~avana u periodu izme|u 1918. i 1990. usvojen je Zakon o op{tinama (br. Osnovna odlika sistema dr`avne uprave u periodu izme|u 1945. u teoriji. 367/1990) istaknuto je da se status op{tine dodeljuje onim teritorijalno-administrativnim jedinicama koje su postojale kao op{tine u vreme odr`avanja izbora. okru`nih i regionalnih nacionalnih odbora koji su formirani u aprilu 1945. 368/1990 kojim su raspisani slobodni op{tinski izbori odr`ani 23. . kao i onim osnovanim posle ovog datuma. septembra 1990. bila je postojanje lokalnih. Tim zakonima stvorena je osnova i uveden delotvoran sistem demokratske lokalne sa- . i 1945. 2. Ovaj period je veoma zna~ajan. ve} i kao privredni subjekti. Me|utim. Uvedena su tri nivoa lokalne samouprave: op{tine. godine – koji je u to vreme jo{ uvek bio na snazi – i 4.1. o okru`nim kancelarijama bi}e re~i u odeljcima 2. objedinjavali aktivnosti dr`avne uprave i lokalne vlasti. i 1938. Vojna okupacija ^e{ke i Moravske od nacisti~kih trupa i stvaranje tzv. koju predstavljaju okru`ne kancelarije (u to vreme bilo ih je sedamdeset dve. 367/1990).

– Pristupa udru`enjima op{tina. Zakon odre|uje i finansijsku suverenost op{tine. U Republici ^e{koj op{tina se sada posmatra kao udru`enje osnovano u skladu sa javnim zakonom – ona predstavlja zajednicu gra|ana koji `ive na istom podru~ju i ostvaruju pravo samouprave. Op{tina se odre|uje kao osnovna jedinica lokalne samouprave koju ~ine teritorijalne zajednice gra|ana sa pravom na samoupravu. svima je jasno da javno mnjenje uti~e na kvalitet odlu~ivanja i izvr{ne procese izabranih poslanika. U Povelji se isti~e da prava svih vlasnika imaju isti nivo za{tite. 172/1991 bavi se pitanjem prenosa dr`avne imovine u op{tinsku svojinu. . usli{e `elje i ostvare prava lokalnih stanovnika. Jedan od najva`nijih preduslova za uspe{no izvr{avanje uloge lokalne samouprave je zakonodavstvo.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 155 mouprave na teritoriji Republike ^e{ke. a ne contra legem. 576/1990 i njegove dopune odre|uju pravila prema kojima se upravlja op{tinskim finansijama. {to zna~i da lokalno ve}e mora da postupa isklju~ivo secundem legem. zakon odre|uje njegovu nadle`nost. nala`e da }e . odnosno izabrani poslanici koji njome upravljaju. – U~estvuje u pregovorima i dogovorima o promeni op{tinskih granica sa drugim op{tinama i sa dr`avnom upravom. u njoj se nagla{ava da . – Odobrava op{teobavezuju}a javna obave{tenja koja va`e na teritoriji op{tine. op{tina je ovla{}ena da: – Organizuje izbore za svoja poslani~ka tela. donet 16. 1/1993).. Tako|e. Ustav Republike ^e{ke (Zakon br. koji se potom dalje razvijao tokom devedesetih godina. koja ne mo`e da bude ograni~ena smernicama ministarstva ili odlukama vlasti. Zakon br. 2/1993) garantuje gra|anima i op{tinama pravo svojine. moraju da ~ine sve u svojoj mo}i da izvr{e obaveze. Ustav tako|e garantuje nezavisnost izabrane skup{tine i ve}a u upravljanju op{tinom. lokalne zajednice gra|ana imaju pravo da slobodno upravljaju lokalnim delatnostima. op{tini se priznaje status nezavisnog privrednog subjekta. Iz tog razloga.samouprava teritorijalnih samoupravnih jedinica biti zagarantovana". decembra 1992.zakon mo`e da odredi nadle`nost lokalnih ve}a". Zakon i interesi gra|ana obavezuju op{tine u izvr{avanju njihovih samoupravnih odgovornosti. Osim toga. Povelja o osnovnim pravima i slobodama (Zakon br. Me|utim. Zakon br.. Kao ~vrsta garancija demokratskog upravljanja smatra se pravo gra|ana da kontroli{u samoupravnu vlast koju izvr{avaju gradona~elnik i ~lanovi ve}a ({to obuhvata i mogu}nost pokretanja postupaka za njihovo razre{enje). Ustav isti~e da op{tina. Sa stanovi{ta zakonodavstva.

Jedan od problema koji i dalje ostaje jeste teritorijalno cepanje. Razvoj dr`avne uprave u Republici ^e{koj delimi~no potvr|uje da postojanje velikog broja veoma malih op{tina ne ide u prilog principima uspe{ne lokalne samouprave.500 novih op{tina (koje su prethodno bile prisilno spojene sa drugim op{tinama). Putem lokalnih referenduma osnovano je jo{ tri stotine do 1992. 1990. Posledice ovog procesa dokumentovane su konkretnim statisti~kim podacima: 1989. – Odre|uje lokalne takse. – Nastoji da pove}a vrednost op{tinske imovine.104 op{tine (1947.. – Osniva op{tinske bud`etne organizacije (takozvane . Re- . Kako bi sprovodila ove zadatke. naravno.videti odeljak 5).godine. dr`avnom upravom i privatnim sektorom. op{tina mo`e da: – Poseduje nekretnine. – Sti~e finansijska sredstva. nisu samo nezavisni zakonski i privredni subjekti ve} i najva`niji elementi upravnog sistema Republike ^e{ke. vi{e od sto.9 procenata. – Sara|uje sa drugim op{tinama. a do 1994. Op{tina je ovla{}ena da: – Omogu}i razvoj op{tine u skladu s politi~kim. Na teritoriji Republike ^e{ke postoji gotovo petnaest hiljada naselja.. bila je 11. godine osnovano je otprilike 1. jo{ trideset {est. – Daje saglasnost na ~lanstvo op{tinskih preduze}a i fondacija i nadzire njihove finansijske aktivnosti. koje se javilo kao odgovor na prinudno spajanje op{tina tokom sedamdesetih i osamdesetih godina. do 1993. Takve op{tine (sa pedeset stanovnika i vi{e) nisu u stanju da vr{e funkcije prave samouprave budu}i da nemaju dovoljno materijalnih resursa i potreban broj stru~nih izabranih poslanika i dr`avnih slu`benika. – Koristi op{tinske nekretnine i ostalu imovinu da bi podstakla napredak op{tine. broj op{tina pove}an za 50. To zna~i da je u periodu od 1990. do po~etka 1994. – Uskladi aktivnosti raznih jedinica koje pru`aju podr{ku aktivnostima op{tine.doprinosne" organizacije . – Nezavisno upravlja sopstvenim bud`etom. u Republici ^e{koj su bile 4. socijalnim i ekonomskim interesima svojih stanovnika.156 ^e{ka Op{tine.641 op{tina). Prakti~na primena ovih principa na privrednom planu omogu}uje op{tini da: – Sastavlja i usvaja bud`ete i finansijske izve{taje.bud`etske" i . – Slobodno raspore|uje sredstva slu`bama da bi se zadovoljile javne potrebe.

Uvo|enje regija Kao {to je ve} istaknuto. Trenutno su u pripremi novi op{tinski zakon. Pa ipak. pozitivni koraci koji se preduzimaju od 1990. 2. Prava i obaveze pra{ke skup{tine. kao i zakoni koji se odnose na relevantna finansijska pitanja i bi}e podneti Parlamentu na usvajanje. jedna od najzna~ajnijih odlika ove reforme je njena prevelika centralizaci- . 2/1993). Zakonom br. veliki broj okru`nih i nekada{njih op{tinskih kancelarija obavljaju javnu administraciju. i 1996. Nova pitanja i zadaci koji su proistekli iz ovog zakona bili su predmet rasprava 1998. 2. godine. Kada se procenjuje razvoj reforme dr`avne uprave u periodu izme|u 1990. na osnovu koga je osnovano ~etrnaest vi{ih teritorijalnih jedinica samouprave (trinaest regija i Prag). januara 2000. koji precizira nadle`nosti i ulogu okru`nih kancelarija. Svi ovi zakoni treba da stupe na snagu 1. 439/1991). kao. Prag je trenutno podeljen na pedeset sedam delova. treba naglasiti da se preduzimaju zna~ajni koraci kako bi se demokratski principi dr`avne uprave u~inili sna`nijim u svakodnevnoj praksi.3. januara 1993. Ideja o uvo|enju jednog me|univoa koji bi jo{ vi{e decentralizovao prava i du`nosti dr`avne uprave istaknuta je u nekoliko predloga pripremljenih izme|u 1992. Pra{ka op{tinska kancelarija obavlja i lokalnu samoupravu i funkcije dr`avne uprave. Sa stanovi{ta zakona. Iskustvo koje su op{tine stekle tokom devedesetih godina pokazuje da je proces odlu~ivanja u takvim savezima mnogo uspe{niji nego u pojedina~nim op{tinama. Status glavnog grada Glavni grad. Prag se u celini smatra jednom op{tinom. 152/1994 koji se ti~e op{tinskih izbora. i 1999. zauzima jedinstveno mesto u ~e{kom sistemu lokalne samouprave. 418/1990 (koji je dopunjen Zakonom br. ozakonjeni su Ustavom donetim 1. mnogi od njih su nekada bili nezavisne op{tine koje su se zatim spojile sa podru~jem Praga. u Povelji o osnovnim pravima i slobodama (Zakon br.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 157 {enje ovog problema je u udru`ivanju malih op{tina sa manje od tri hiljade stanovnika u saveze koji mogu efikasnije da pru`aju usluge svojim gra|anima. godine. Ovo pitanje je detaljnije obra|eno u Ustavnom zakonu (br. ve}a i kancelarije. na primer. i 1998. godine. kao i manjih kancelarija u pojedina~nim delovima grada utvr|ene su Zakonom ^e{kog nacionalnog ve}a br. Prag. 347/1997). 90/1993 i Zakonom br. Me|utim. sistem lokalne samouprave ~ine dva nivoa – op{tina i okrug. Prema njemu.2.

Lokalna samouprava koja se zasniva na principima decentralizacije. {to zna~i da }e u maloj meri zavisiti od dr`avnog bud`eta. 2. budu}e regionalne entitete i organe dr`avne uprave. i vode}e politi~ke snage zemlje i privatne organizacije imaju isto mi{ljenje o tome da treba jasno odrediti prava i du`nosti op{tina. a u ime organa centralne vlasti. Prvi tip je centralna vlast (ministarstva i drugi centralni organi) i razna teritorijalna tela njoj podre|ena. supsidijarnosti i gra|anske participacije. a uvedena je i vlast na regionalnom nivou. Ova te`nja je po~ev od 1993.1.dekoncentrisani" i . dekoncentracije. Jo{ jedna va`na odlika je horizontalna koncentracija teritorijalne dr`avne uprave putem smanjenja prevelikog broja specijalizovanih organa dr`avne uprave i na okru`nom i na regionalnom nivou. Tako|e je prihva}eno mi{ljenje da bud`eti ovih institucija moraju da budu nezavisni od dr`avnog bud`eta kako bi se postigla potpuna decentralizacija. Odnos izme|u dr`avne uprave i lokalne vlasti Trenutno postoje dva tipa struktura u ~e{kom sistemu vlasti. godine podstakla reformatore da obezbede vertikalnu dekoncentraciju dr`avne uprave na teritorijalne samouprave osnivanjem regionalnog nivoa i pove}anjem nadle`nosti op{tina.4. postoji u 6.244 ~e{ke i moravske op{tine. U su{tini. Jedna od specifi~nosti ~e{ke dr`avne uprave je ta {to postoje . Premda su iskrsli neki problemi kao posledica brzog sprovo|enja reforme javne uprave.. Ovi regioni }e biti odgovorni za planiranje ekonomskog i socijalnog razvoja. Nekoliko primera centralnih organa zastupljenih na nivou lokalne samouprave prikazano je u tabeli 6. kao i za njihovo ostvarivanje.. stvaranje zapo~etog demokratskog sistema lokalne samouprave u Republici ^e{koj smatra se neophodnom osnovom procesa demokratizacije politi~kog i dru{tvenog `ivota. Drugi je lokalna samouprava. razgrani~enih nadle`nosti. Novi regioni }e posedovati sopstvene finansijske resurse. uklju~uju}i i ministarstva. izvore njihovih prihoda. Jedan od rezultata takve decentralizacije je pove}ana privredna aktivnost u op{tinama.odvojeni" organi centralne vlasti koji deluju na okru`nom i regionalnom nivou.158 ^e{ka ja. .

000 stanovnika (Prag. Teritorijalna uprava je predstavljena na dva nivoa: okru`nom i lokalnom. dr`avna uprava je odobrila poverene nadle`nosti za 383 op{tine.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 159 Tabela 1.poverenih nadle`nosti" a pod nadzorom dr`avne okru`ne uprave. u nadle`nosti okru`nih kancelarija. u principu. Izvr{avanje takve poverene nadle`nosti sprovodi se u skladu sa posebnim zakonima. omladinu i fizi~ko vaspitanje Ministarstvo rada i socijalnih pitanja Odnos izme|u dr`avne uprave i lokalnih vlasti ima neka specifi~na obele`ja. Organi dr`avne uprave koji deluju na okru`nom i regionalnom nivou u Republici ^e{koj Ministarstvo Ministarstvo finansija Ovla{}enje 8 regionalnih finansijskih direktorata 223 finansijske slu`be 21 regionalna carinska slu`ba 135 ni`ih carinskih slu`bi 7 inspekcija u ^e{kom energetskom inspektoratu 13 inspekcija u ^e{kom trgovinskom inspektoratu Inspektorat Zavod za standarde i `igove Patentni zavod 3 regionalne slu`be @elezni~ke administracije slu`be Dr`avne `elezni~ke inspekcije slu`be Dr`avnog navigacionog administracionog odbora 84 slu`be Dr`avne veterinarske administracije 8 inspekcijskih slu`bi ^e{ke poljoprivredne i prehrambrene inspekcije ^e{ki inspektorat za pobolj{anje i uzgoj sorti 16 regionalnih inspekcijskih slu`bi ^e{kog inspektorata za ekolo{ka pitanja 24 za{ti}ena regiona prirodnih lepota nacionalni parkovi 8 regionalnih kancelarija Higijenske slu`be 85 {kolskih slu`bi oblasne slu`be ^e{kog {kolskog inspektorata 85 slu`bi ^e{ke uprave za socijalna pitanja 85 slu`bi rada sa 135 ogranaka Ministarstvo industrije i trgovine Ministarstvo transporta Ministarstvo za poljoprivredu Ministarstvo za ekolo{ka pitanja Ministarstvo zdravstva Ministarstvo za obrazovanje. Zakon o op{tinama i Zakon o okru`nim kancelarijama reguli{u odnos izme|u lokalne samouprave i teritorijalne javne uprave.. kao i odlukama i smernicama centralne vlasti. Plzen) tako|e obavljaju zadatke dr`avne uprave koji su. op{tine se rukovode zakonskim odredbama. . Veliki gradovi sa preko 100. U izvr{avanju poverene nadle`nosti. Brno. Na lokalnom nivou op{tinski organi vr{e neke dr`avne funkcije na osnovu . Ostrava. Trenutno.

^e{ke Bu|ejovice. Ostrava. Hradec Karlove. Sud mo`e da preispita odluke op{tinskih organa na osnovu `albe. Pardubice. Op{tina je obavezna da prosledi sve odluke svojih izabranih tela okru`noj kancelariji.. Predstavnik okru`ne kancelarije tako|e je odgovoran i obavezan da pokrene predlog u Parlamentu da se raspusti op{tinsko ve}e koje ne odr`i sastanak u periodu od {est meseci. kori{}enje finansijskih i materijalnih resursa i sprovodi zakone o ekonomskim i finansijskim pitanjima i javnoj upravi.statutarni gradovi". kojih. Olomuc. Ona nadzire rashode i prihode dr`avnog bud`eta. prema Zakonu o op{tinama. dr`avna preduze}a i organizacije. ~ija je odgovornost da obezbedi po{tovanje svih pravnih odluka donetih na teritoriji okruga. Statutarni gradovi se potom dele na dve grupe: gradovi prve grupe (Brno.. Okru`na slu`ba ima pravo da suspenduje neodgovaraju}e ili nelegalne op{tinske zakone. Ona je ovla{}ena da odredi kazne za organe i pojedince koji su pod njenim nadzorom – centralne organe..160 ^e{ka Okru`ne kancelarije tako|e slu`e kao apelaciona tela kojima se mogu obratiti gra|ani nezadovoljni odlukama op{tinskih organa. Posebnu ulogu u lokalnoj samoupravi Republike ^e{ke imaju . gra|ani druge grupe statutarnih gradova upu}uju svoje prigovore okru`nim kancelarijama koje slu`e kao apelacioni organi. socijalnog i kulturnog zna~aja za taj region.statutarni grad" zameniti nazivom . Takve predloge uvek mora da pokrene okru`na kancelarija. nezavisan nadzorni organ ovla{}en Ustavom. {to opet mo`e biti osporeno putem `albe Ustavnom sudu Republike ^e{ke. Vrhovna slu`ba finansijske inspekcije. Iz ovog razloga trenutno se pravi nacrt relevantnog zakona prema kome }e se naziv . na osnovu njihove veli~ine. Zlin i Havirov). Opava. kao i pravna lica koji se finansiraju iz dr`avnog bud`eta. Plzen. Karlove Vari. Plzen i Ostrava) ujedno ispunjavaju prava i du`nosti i op{tina i okru`nih kancelarija. Status statutarnog grada ne pru`a lokalnim organima nikakve posebne funkcije. Vrhovna slu`ba finansijske inspekcije pregleda godi{nji izve{taj o dr`avnom bud`etu i sastavlja nacrte zakona i propisa koji se ti~u finansijskih pitanja i procedura. ima posebnu ulogu u ~e{kom pravnom sistemu. @albe na odluke ovih organa gra|ani zbog toga moraju da upute direktno centralnim organima dr`avne uprave. ima trinaest (Brno.grad sa specijalnim statusom". Neki statutarni gradovi se dalje dele na manje jedinice u skladu sa op{tinskim statutima. . Usti nad Labem. kao i njihovog privrednog. Dr`avna uprava daje statutarnim gradovima pro{irena ovla{}enja u izvr{avanju poverenih nadle`nosti.

– od 10 001 do 50 000 stanovnika – petnaest do trideset pet ~lanova ve}a. Bira~i mogu da glasaju za neku listu kandidata ili za nezavisne kandidate sa bilo koje od podnetih lista.609 kandidata. – preko 150 000 stanovnika – trideset pet do pedeset pet ~lanova ve}a. – od 501 do 3 000 stanovnika – sedam do petnaest ~lanova ve}a. Poslednji su odr`ani u novembru 1998. – od 3 001 do 10 000 stanovnika – jedanaest do dvadeset pet ~lanova ve}a. – od 50 001 do 150 000 stanovnika – dvadeset pet do ~etrdeset pet ~lanova ve}a. ^etrdeset pet procenata glasa~a je iza{lo na glasanje. – koalicije politi~kih partija i politi~kih pokreta. koje prijavljuju liste kandidata za lokalne izbore.1. LOKALNA POLITIKA. godine. uz kori{}enje proporcionalnog izbornog sistema. . Mandat op{tinskog ve}a traje ~etiri godine. Zakon propisuje broj ~lanova ve}a koji je u svakoj op{tini proporcionalan broju stanovnika te op{tine: – do 500 stanovnika – pet do devet ~lanova ve}a. Izborne stranke. neposrednim izborima tajnim glasanjem.412. politi~kih pokreta i nezavisnih kandidata. Sistem lokalnih izbora 161 ^lanovi op{tinskog ve}a biraju se na ravnopravnim. Ukupan broj izabranih ~lanova ve}a bio je 62. Prvi op{tinski izbori odr`ani su u novembru 1990. Svaki gra|anin Republike ^e{ke koji je stariji od osamnaest godina ima pravo da glasa i da se kandiduje za op{tinsku funkciju.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 3. Svako op{tinsko ve}e odre|uje ta~an broj svojih ~lanova. zakonom se defini{u kao: – politi~ke partije i politi~ki pokreti. – unije nezavisnih kandidata i – unije politi~kih partija. – nezavisni kandidati. PROCES ODLU^IVANJA 3. i na tim izborima 173 izborne partije su podnele liste sa ukupnim brojem od 179.

5 Mandati (%) 41. pokreta ili koalicije. – U nekoliko malih op{tina podneta je samo jedna lista kandidata i svi kandidati su izabrani za ve}e. Rezultati nedavno sprovedenog istra`ivanja pokazali su da politi~ka pripadnost gradona~elnika nije va`na.162 ^e{ka Tabela 2.5 5.3 17. godine Izborna partija Unije nezavisnih kandidata Nezavisni kandidati Demohri{}ani Komunisti~ka partija Gra|anska demokratska partija Socijaldemokratija Savez slobode Glasovi (%) 11. demohri{}ani 4. – [to je ve}a op{tina.9 procenata mandata dobili kandidati koji nisu ~lanovi nijedne partije.7 11.1 procenat. socijaldemokrate 3.6 13. Pragmati~na i tehnokratska pitanja su u lokalnoj politici o~iglednija od politi~kih.4 9.0 2. politi~ke partije ~esto na svoje liste stavljaju lica koja nisu ~lanovi te partije. Dakle.1 Rezultati lokalnih izbora razlikuju se u zavisnosti od veli~ine op{tine i regije u kojoj su odr`ani. Cifre pokazuju koliko su mandata dobili ~lanovi politi~kih partija ili politi~kih pokreta: komunisti 7. uticaj politi~kih partija je prili~no slab na lokalnom nivou.2 9. poznavanje lokalnih prilika i potreba. lokalnu politiku u Republici ^e{koj najpribli`nije bismo odredili kao politiku zasnovanu na zajednici. Uprkos ovoj ~injenici. .1 procenat. – U malim op{tinama najuspe{niji su nezavisni kandidati. jaka moralna na~ela. gra|anska demokratska partija 4. ve}a je i uloga politi~kih partija na op{tinskim izborima. Rezultati op{tinskih izbora u Republici ^e{koj 1998.9 procenata.7 procenata. ~ak i ako se nalaze na listi kandidata neke politi~ke partije. – U malim op{tinama Komunisti~ka partija je bila ta koja je u najve}em broju slu~ajeva prijavila listu kandidata.6 10. kao i sposobnost re{avanja konflikata navedeni su kao najva`nije osobine kandidata za gradona~elnika.6 24.1 6. dok su 76.8 1.1 13. – Demohri{}ani i dalje imaju jaku podr{ku u ju`noj Moravskoj a komunisti u severnoj ^e{koj.

odluke donete u ovom domenu ne mo`e opozvati nijedan organ dr`avne uprave (okru`ne kancelarije mogu samo da ih suspenduju). posebno one koje se bave pitanjima obrazovanja. Obaveza i pravo ovog tela jeste da odobri bud- . Podela mo}i izme|u razli~itih nivoa vlasti Prema Zakonu o op{tinama. Nezavisna nadle`nost je domen u kome je op{tina zakonom i pravnom regulativom obavezna da ispunjava ta~no utvr|ene javne du`nosti. Neke delatnosti dr`avne uprave na teritorijalnom nivou sprovode posebne okru`ne agencije koje nisu pot~injene okru`noj kancelariji. a odluka o njemu mo`e biti doneta da bi se re{ila pitanja koja su isklju~ivo u nadle`nosti op{tine. Odluka doneta na referendumu je va`e}a ukoliko je u~estvovala najmanje jedna ~etvrtina bira~kog tela. Pravo da glasaju na referendumu imaju svi gra|ani ^e{ke stariji od osamnaest godina. 298/1992. takse. izbor gradona~elnika i njegovo razre{enje. Op{tinska ve}a biraju svoje predstavnike – obi~no je to gradona~elnik ili zamenik gradona~elnika – u okru`noj skup{tini. O sprovo|enju nadle`nosti raznih agencija dr`avne uprave stara se okru`na kancelarija.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 3. finansijskih delatnosti i zapo{ljavanja. Nekoliko teritorijalnih ogranaka odre|enih ministarstava bavi se problemima koji se ti~u podru~ja ve}ih od okruga.3. kao i podela op{tine ~iji bi ishod bio osnivanje jedinice sa manje od tri stotine stanovnika. Ovi predlozi se podnose op{tinskom odboru. koju nadzire i kontroli{e centralna vlast. 3. Dr`avnu upravu vr{i okru`na kancelarija. 2. Okru`na skup{tina je predstavni~ko telo op{tinskih ve}a u okrugu. razlikuju se dva tipa op{tinske nadle`nosti. Oblici direktne demokratije 163 Lokalni referendum je jedino sredstvo direktne demokratije na op{tinskom nivou. Referendum se mo`e odr`ati u op{tini kao celini ili u nekom od njenih delova.2. Poverena nadle`nost podrazumeva funkcije koje je dr`avna uprava dodelila op{tini. 1. osim Ustavnog suda i Parlamenta. Zakon tako|e utvr|uje pitanja koja se ne mogu re{iti putem referenduma – op{tinski bud`et. koji donosi odluku o raspisivanju referenduma. a ~ije izvr{avanje nadzire okru`na kancelarija. kako je navedeno u Zakonu br. kojom rukovodi na~elnik koga imenuje i razre{ava centralna vlast. kao {to je problem za{tite `ivotne sredine. Gra|anin mo`e da dâ predlog za referendum putem peticije sa unapred utvr|enim brojem potpisa.

Sastanci odbora zatvoreni su za javnost. U malim op{tinama gde se odbor ne bira. on predsedava op{tinskim odborom. kome je on i odgovoran. U njegov sastav. pri ~emu oni postaju podre|eni okru`noj kancelariji. Na~elnik okru`ne kancelarije savetuje se sa skup{tinom u vezi sa raspodelom dr`avnih donacija. Smatra se da politi~ke partije.164 ^e{ka `et okru`ne kancelarije. ali zapisnici sa tih sastanaka su javni dokumenti. ulaze gradona~elnik. proporcionalno broju stanovnika op{tine. Op{tinsko ve}e utvr|uje sopstveni poslovnik. Ve}e ima pravo da raspusti odbor. glavnog administrativnog slu`benika i druge slu`benike. Gradona~elnika bira odbor. gradona~elnik vr{i i njegove funkcije. Ve}e izvr{ava svoja ovla{}enja na sastancima ve}a. gradona~elnik vr{i du`nosti odbora. na ~elu je op{tinske kancelarije i {ef je op{tinske policije. Op{tinska kancelarija je izvr{no administrativno telo op{tine. gradona~elnik mo`e komitetima da dodeli du`nosti prenete nadle`nosti. koji se moraju odr`avati bar jednom u tri meseca. ve} mo`e da uklju~i svakog gra|anina op{tine. koji ~ini od pet do jedanaest osoba. poslovne i gra|anske organizacije imaju najmanji uticaj. na ~ijem ~elu se nalazi gradona~elnik i koji uklju~uje zamenika (ili zamenike) gradona~elnika. ove sednice su otvorene za javnost. Svaka op{tina obavezno osniva finansijski i kontrolni komitet. Njegovo ovla{}enje u procesu odlu~ivanja ograni~eno je na pitanja koja su u okviru njegove nezavisne nadle`nosti. tamo gde nije utvr|en polo`aj glavnog administrativnog slu`benika.4. Odbor odobrava ~lanstvo koje nije ograni~eno na ~lanove ve}a. op{tinski odbor i gradona~elnik – a za njima slede op{tinska kancelarija. Kancelarija izvr{ava ne- . Ono je predstavni~ko telo koje direktnim putem biraju gra|ani op{tine. okru`na kancelarija i centralna vlast. Prema jednoj javnoj anketi gra|ana i predstavnika lokalnih politi~kih elita. Gradona~elnik po potrebi saziva sednice op{tinskog odbora i odgovoran je za pripremu dokumenata za rasprave odbora. zamenik (ili zamenici) gradona~elnika i drugi ~lanovi koje ve}e bira me|u svojim ~lanovima. Ukoliko to okru`na kancelarija odobri. Op{tinski odbor je izvr{no telo odgovorno pred ve}em. Unutra{nja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj samoupravi Op{tinsko ve}e je najvi{i organ prvog nivoa lokalne samouprave. Svako op{tinsko ve}e ima od pet do pedeset pet ~lanova. tela koja imaju najve}i uticaj u lokalnim pitanjima jesu lokalni predstavni~ki organi – op{tinsko ve}e. Op{tinski odbor osniva komitete. 3. koji su odgovorni odboru.

Op{tinski odbor postavlja glavnog administrativnog slu`benika na odobrenje predsednika okru`ne kancelarije. Glavni administrativni slu`benik odgovoran je op{tinskom odboru i gradona~elniku za izvr{avanje obaveza nezavisne nadle`nosti. kori{}enje lokalnih medija. kao i ovla{}ene funkcije dr`avne uprave. zbog ~ega je podre|ena okru`noj kancelariji. prisustva na redovnim sednicama ve}a i konsultacija sa gradona~elnikom ili ~lanovima ve}a. Postoji 381 op{tinska kancelarija sa posebnim statusom – .ovla{}ene op{tinske kancelarije”. lokalni referendumi su izuzetno sredstvo. Vlada i gra|anski sektor preduzimaju korake da re{e taj problem putem raznih projekata koji se usredsre|uju na istra`ivanje. Prema svim etni~kim manjinama i njihovom o~uvanju sopstvenog kulturnog i istorijskog identiteta odnosi se u skladu sa principima gra|anske jednakosti.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 165 zavisne nadle`nosti koje joj dodeljuju op{tinski odbor i ve}e. – Li~ne inicijative kao {to su peticije. obrazovanje i socijalna pitanja na nacionalnom. multikulturna vlada Budu}i da je stanovni{tvo Republike ^e{ke prili~no homogeno. a gradona~elniku za obaveze prenete nadle`nosti. One imaju uve}ane prenete nadle`nosti. Dugo je postojao etni~ki sukob izme|u ve}inskog stanovni{tva i Roma. Etni~ka pitanja. 3. on ili ona ne mogu da budu ~lanovi ve}a. Mesto glavnog administrativnog slu`benika (GAS) postoji u op{tinama u kojima odbor osniva najmanje dva odseka unutar op{tinske kancelarije. ..6. Okru`na kancelarija odre|uje na kojoj }e teritoriji ovla{}ene op{tinske kancelarije obavljati uve}ane poverene funkcije. – U~e{}e u radu nevladinih organizacija. Glavni administrativni slu`benik ima pravo da prisustvuje sednicama ve}a i odbora kao savetnik. Tri metoda omogu}avaju stalno u~e{}e u procesu odlu~ivanja: – Aktivno u~e{}e putem ~lanstva u komitetima. podno{enje `albi ili prigovora op{tinskoj kancelariji. ne postoje nikakve posebne mere lokalne samouprave za re{avanje etni~kih pitanja. kao i na lokalnom nivou. 3.5 U~e{}e javnosti u procesu odlu~ivanja Op{tinski izbori su redovni oblik javnog u~e{}a. i ~iji je cilj da promovi{u me|usobno razumevanje i pobolj{aju me|uetni~ke odnose.

kao {to su Egrensis. koja sara|uju sa dr`avama sa kojima se Republika ^e{ka grani~i. kao i velikoj ve}ini evropskih zemalja. postoje regionalna profesionalna udru`enja koja okupljaju gradona~elnike. ^lanovi odbora i ve}a biraju se na ~etiri godine. oni se uglavnom ti~u rekreacije.1. godine. 1. Udru`enje istorijskih naselja i Udru`enje banjskih gradova u~lanjuju se op{tine sa posebnim interesima u nameri da standardizuju operacije na nacionalnom nivou. PRU@ANJE USLUGA 4. Postoje tako|e transnacionalna udru`enja. kao posrednik izme|u centralnih i op{tinskih vlasti.166 ^e{ka 3. energetskih resursa. Uz to.7. op{tina ima pravo ali i obavezu da upravlja svojim delatnostima kako bi odgovorila na javne potrebe i nadle`nosti koje su joj poverene zakonom. organizaciju i finansijske resurse. na~elnike okru`nih kancelarija i glavne administrativne slu`benike. Savez se finansira iz ~lanarina. Struktura i rad lokalne administracije Svakodnevno uspe{no sprovo|enje lokalne samouprave u op{tinama zasniva se na {iroko prihva}enim principima politi~kog pluralizma i demokratije. Ve}ina regionalnih udru`enja bavi se problemima koji prevazilaze mo}i pojedina~nih op{tina. U Republici ^e{koj. LOKALNA ADMINISTRACIJA. Nisa i Labe. kao i komiteti op{tinskih odbora. na primer. Skup{tina Saveza zaseda svake dve godine. Zadatke i du`nosti lokalne samouprave izvr{avaju op{tinski odbor.168 gradova i op{tina. Komiteti koje osnivaju ve}e i op{tinska kancelarija tako|e imaju va`nu ulogu. U drugu vrstu udru`enja. spontano se razvijala i saradnja izme|u autonomnih op{tina. Trenutno postoji otprilike dvadeset pet takvih organizacija u Republici ^e{koj. Op{tina sama osniva izabrana tela u ~ijem sastavu su njeni gra|ani. gradona~elnik i zamenik (zamenici) gradona~elnika. Regionalno ve}e za razvoj predstavlja regionalna udru`enja uglavnom za pitanja koja se ti~u privrede. . ve}e. kao {to su. Osoblje op{tinske kancelarije izvr{ava zadatke i du`nosti lokalne samouprave. On ima va`nu ulogu u pregovorima sa Parlamentom i centralnim vlastima. 1997. Savezi i udru`enja op{tina imaju jedinstven cilj. Komiteti izvr{avaju svoje funkcije po istom modelu. 4. godine. Savez gradova i op{tina Republike ^e{ke osnovan je 1990. Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti Istovremeno sa porastom broja novih op{tina koji je po~eo 1990. `ivotne sredine i transporta. ^lanstvo saveza brojalo je.

gradona~elnik postavlja slu`benike i u`iva sva prava poslodavca u odnosu prema njima. GAS u`iva prava poslodavca u odnosu prema zaposlenim slu`benicima. Gradona~elnika i zamenika (zamenike) gradona~elnika bira ve}e. odlu~uje o svim najva`nijim pitanjima i daje predloge o unutra{njoj organizaciji kancelarije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 167 Gra|ani su ovla{}eni da uzmu aktivno u~e{}e u vo|enju op{tinskih poslova. zamenik (zamenici) gradona~elnika. U izvr{avanju zadataka poverene nadle`nosti on ili ona odgovara samo gradona~elniku. pred kojim su i odgovorni. naro~ito na sednicama koje ve}e redovno saziva i koje su otvorene za sve stanovnike op{tine. Odsek za lokalno prostorno planiranje odgovoran je za uravnote`en razvoj op{tine kao celine i njenih pojedina~nih teritorijalnih delova u skladu sa prioritetima koji su odre|eni dugoro~nim planom op{tine. Ovaj odsek planira izgradnju i rekonstrukciju op{tinske infrastrukture. koji pru`a informacije o izvr{avanju zadataka i du`nosti usvojenih uz bud`et. lokalnim prostornim planiranjem i razvojem op{tine. Druga obaveza ovog odseka je da priprema izve{taj o zavr{nom ra~unu op{tine. organizacijom i menad`mentom. Gradona~elnik je i politi~ki i administrativni predstavnik lokalne vlasti koji zastupa op{tinu u svim kontaktima sa drugim institucijama. ljudskim resursima i odnosima sa javno{}u. U op{tinama koje ne postavljaju sekretare. koji poma`e u odlu~ivanju o najva`nijim pitanjima razvoja op{tine. preduzetni~kim aktivnostima. Kancelarija je odgovorna za izvr{avanje rezolucija i odluka koje donose op{tinski odbor i ve}e. Gradona~elnik upravlja kancelarijom. kao i unapre|enje obra- . Gradona~elnik potpisuje sva pravna akta i odluke op{tine i predsedava ve}em i odborom. Obaveza op{tinskog odseka za bud`et je da odboru podnese predlog godi{njeg bud`eta na odobrenje. GAS (u op{tinama gde ve}e osniva bar dva odseka) i osoblje. Broj odseka op{tinske kancelarije zavisi od veli~ine op{tine i odluka ve}a. kao i da nadzire sprovo|enje svih odluka u vezi sa bud`etom. Ona je tako|e odgovorna i za vr{enje funkcija dr`avne uprave koje su poverene op{tini. Ve}e ima ovla{}enje da osniva odseke op{tinske kancelarije. Oni mogu da iznesu svoja mi{ljenja o predlo`enim promenama u prostornom planu op{tine i imaju pravo da upute pitanja i prigovore u vezi sa pripremom op{tinskih bud`eta. Glavni administrativni slu`benik (GAS) op{tinske kancelarije odgovoran je pred ve}em i gradona~elnikom. Jo{ jedno va`no sredstvo demokratske lokalne samouprave je referendum. Op{tinsku kancelariju ~ine gradona~elnik. Naj~e{}i odseci u ~e{kim i moravskim op{tinskim kancelarijama bave se bud`etom.

ovaj odsek ima va`nu ulogu u pove}anju gra|anskog u~e{}a. Njegov cilj je da privredne aktivnosti op{tine u~ini {to uspe{nijim i efikasnijim. organizovanje kurseva i seminara za profesionalni razvoj. Osnivanje. Velika pa`nja se tako|e poklanja saradnji sa drugim op{tinama. a njihovim svakodnevnim problemima bave se GAS op{tinskog ve}a. lokalne samouprave su ovla{}ene da po svojoj volji osnivaju saveze. O pitanjima se prvo raspravlja u komitetima.168 ^e{ka zovnih. a odluke se zatim donose na sednicama op{tinskog odbora ili ve}a. Odsek za poslovne aktivnosti u~estvuje u ekonomskom i socijalnom razvoju op{tine putem saradnje sa privatnim sektorom. Ovaj odsek i samostalno i u saradnji sa privatnim konsultantima priprema i ocenjuje efikasnost javnih slu`bi prema detaljnim analizama njihovih finansijskih i drugih delatnosti. U Republici ^e{koj ne postoje posebni statuti za zaposlene u lokalnoj samoupravi. Op{tina zapo{ljava slu`benike i druge radnike. Ova saradnja je regulisana gra|anskim pravom. funkcije i aktivnosti tih saveza utvr|eni su zakonom. [to se ti~e procesa odlu~ivanja u op{tini. dru{tvenih i kulturnih aktivnosti i usluga. Prema Zakonu o op{tinama. Aktivnosti odseka za organizaciju i menad`ment prvenstveno su usmerene na pove}anje znanja i stru~nosti izabranih poslanika i osoblja op{tinske kancelarije. Osnovna du`nost odseka za ljudske resurse je zapo{ljavanje i procena osoblja. On sara|uje sa odsekom za ljudske resurse u istra`ivanju interesovanja gra|ana. Izabrana tela – op{tinski odbor. U ve}im gradovima obaveza ovog odseka je i da privla~i strana ulaganja. zaposleni ~lanovi op{tinske kancelarije sastavljaju predloge odluka i preporuka koje se podnose ve}u. U pripremi ovih predloga u~estvuju ~lanovi komisije koji se dogovaraju o radnim verzijama rezolucija. gradona~elnik i drugi ~lanovi op{tinskog odbora. kao i da istra`uje i procenjuje javne potrebe i javno mnjenje. Ovaj odsek tako|e ima ovla{}enje da sara|uje sa grupama i udru`enjima gra|ana. ve}e i gradona~elnik – imaju gotovo bez izuzetka najve}i uticaj u procesu odlu~ivanja u op{tini. njihovih potreba i mi{ljenja. Budu}i da omogu}uje stalni kontakt sa razli~itim grupama stanovnika op{tine. koja se ogleda naro~ito u aktivnostima Saveza gradova i op{tina. U ostale zadatke spada obezbe|ivanje maksimalne efikasnosti i ekonomi~nosti u radu op{tinske kancelarije. . Odsek za odnose sa javno{}u objavljuje odluke ve}a i aktivnosti op{tinske kancelarije i odseka. kao i organizovanje seminara na kojima u~estvuju stru~njaci iz dr`avnog i privatnog sektora.

op{tinama je propisano i nekoliko tehni~kih slu`bi. zbog toga. u saradnji sa privatnim sektorom i posredstvom op{tinskih udru`enja.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 169 Mo`e se re}i da je saradnja me|u lokalnim samoupravama zna~ajna i u re{avanju konkretnih zakonskih i administrativnih problema i u pru`anju javnih usluga. Rad javnih slu`bi na lokalnom nivou ^e{ke i moravske op{tine odgovorne su za rad odre|enih javnih slu`bi. kao {to je privatizacija. upravljanje op{tinskim institucijama koje pru`aju obrazovne usluge. Tokom devedesetih godina rasli su izdaci ovih slu`bi. i da se obezbede sredstva za pru`anje usluga.2. javni prevoz i odr`avanje javnih parkova. Tehni~ke slu`be neophodne ve}ini gra|ana finansiraju se iz dr`avnog bud`eta. socijalne slu`be. kao {to su uklanjanje otpada. op{tinske bolnice. 4. javna bezbednost koju obezbe|uje op{tinska policija u velikim gradovima i saradnja sa dr`avnom policijom u drugim op{tinama i vatrogasne brigade. Osim ovih javnih slu`bi. Naj~e{}e obavezne slu`be su odr`avanje lokalnih ulica i puteva. a neke dobrovoljne. Me|u njima se razlikuju . Za mnoge zadatke nema dovoljno kvalifikovanih stru~njaka. ovo je samo privremeno re{enje i male op{tine moraju da tra`e uspe{nije metode kako bi obezbedile finansijske resurse sada. kao i privatne lekarske prakse. Na zna~aj ovakve saradnje ukazuje neophodnost da se re{e problemi bez presedana. kreditima dobijenim od banaka i dr`avnim donacijama.. vodovod. i . Me|utim.. {to naro~ito poga|a male op{tine.obavezne" ili .javne slu`be". kao i u bliskoj budu}nosti. koje se finansiraju putem naplate od korisnika. Prema odredbama Zakona o op{tinama. Zakon o op{tinama propisuje obavezne slu`be u op{tini. saradnja lokalnih samouprava predstavlja jedan od na~ina da se prona|u uspe{na re{enja za zajedni~ke probleme.. lokalne samouprave u Republici ^e{koj su uglavnom odgovorne za zadovoljavanje potreba svojih gra|ana putem javnih slu`bi. uklju~uju}i negu starih lica. Jedan od va`nih preduslova za rad ovih slu`bi je broj postoje}ih kva- . Neke od njih dolaze do finansijskih resursa neophodnih za rad javnih slu`bi privatizacijom op{tinske svojine. Sve usluge obezbe|uju komunalna preduze}a (bud`etne institucije). koje se finansiraju prvenstveno po principu javnih potreba. Op{tina osniva slu`be koje mogu biti . {to je naro~ito slu~aj u malim op{tinama. Saradnja sa privatnim preduzetnicima ostvaruje se na osnovu poslova po ugovoru.tehni~ke slu`be". od kojih su neke obavezne. zdravstvene slu`be.. kanalizacija.fakultativne".

koji se primenjuje na usluge koje se mogu kvantitativno izmeriti. broj telefonskih veza i drugih sredstava za komunikaciju i dr. odr`avanje lokalnih ulica i puteva. Kao {to je ve} pomenuto. a to su: – demografska situacija u op{tini – natalitet i mortalitet. Ovi kriterijumi se ne primenjuju u potpunosti u svim op{tinama ali. Uzev{i u obzir ove ~injenice. U malim op{tinama oni ~esto ukazuju na potrebu za ujedinjavanjem op{tina. Opseg pru`enih usluga zavisi prevashodno od nekoliko faktora. – broj lica kojima je potrebna socijalna pomo}. usluge se moraju obezbediti stanovnicima svih naselja. one se mogu obustaviti... tako. Mnoge op{tine stekle su iskustvo u saradnji sa malim i srednjim preduze}ima koja su njihovi glavni partneri u pru`a- . Sve se moraju redovno obezbe|ivati. naro~ito u velikim gradovima.. broj stalnih stanovnika i broj vlasnika vikendica. koje podrazumevaju odr`avanje op{tinskih biblioteka. kapacitet lokalnog javnog prevoza. Naj~e{}e fakultativne slu`be su kulturne. kao i istinska potreba da se zadovolje interesi ve}ine stanovni{tva (na primer. Dr`ava op{tinama daje finansijska sredstva za izvr{avanje nekih zadataka dr`avne uprave u poverenoj nadle`nosti. broj korisnika usluga i kvalitet pru`enih usluga) i – mera u kojoj su gra|ani zadovoljni uslugama slu`be.170 ^e{ka lifikovanih stru~njaka. njihova uloga je sve ve}a. Ako klijenti ne izmire naknade za usluge. ~iji je cilj da pru`anje usluga u~ine uspe{nijim i efikasnijim. uop{teno govore}i. Postoji nekoliko propisa koji se ti~u pru`anja obaveznih usluga u Republici ^e{koj. lokalnih kulturnih institucija i rekreacionih centara. uklju~uju}i i nova stambena naselja. broj penzionera itd. javni prevoz). javne slu`be moraju da odgovore na osnovne potrebe svih gra|ana koji `ive u odre|enoj zajednici. rad slu`bi mora da prati promene u javnim potrebama. Uz to. izdavanje dozvola za gradnju i dogradnju ku}a itd. Pru`anje tehni~kih usluga zasniva se na principu . u vanrednim situacijama. Osnovni kriterijumi za odre|ivanje cene tehni~kih usluga jesu efikasnost slu`be u odnosu na opseg i kvalitet njenog rada. kao {to su registrovanje ro|enih i umrlih lica. na primer. – ekonomska situacija (cena odre|enih usluga.klijenata”. broj {kolske dece. op{tina je du`na da mobili{e rezerve i/ili primeni alternativne mogu}nosti da bi re{ila problem. Tokom devedesetih godina jedna od najzna~ajnijih odlika u op{tinskom pru`anju usluga u Republici ^e{koj bilo je sve ve}e u~e{}e privatnog sektora u sferi privrednog i dru{tvenog `ivota op{tine. razumljivo je da ve}i broj fakultativnih slu`bi postoji u velikim gradovima sa ve}im finansijskim resursima.

Op{tine im pru`aju pogodnosti. stanovi u op{tinskom vlasni{tvu i odr`avanje op{tinske infrastrukture. PRIVREDNI RAZVOJ Javni bud`et Republike ^e{ke sastoji se iz: – lokalnih bud`eta (op{tine i okru`ne kancelarije) i – bud`eta iz dr`avnih fondova koje je odobrio Parlament. velika pa`nja se posve}uje njihovoj racionalizaciji. godine prikazani su u tabelama 6. niska cena iznajmljivanja op{tinskih nekretnina i smanjivanje op{tinskih taksi. Izme|u ostalog. {to je naro~ito va`no u regionima sa visokom stopom nezaposlenosti. . Ovi odnosi se reguli{u ugovorima na osnovu rezultata javnih konkursa koji se organizuju u skladu sa Zakonom o snabdevanju. LOKALNE FINANSIJE. Vlasnici i menad`eri ovih preduze}a aktivni su u lokalnom politi~kom i kulturnom `ivotu. njihov doprinos je i u tome {to sponzori{u kulturne i sportske aktivnosti. ~i{}enje ulica. Nekoliko velikih gradova sara|uje sa privatnim preduzetnicima kako bi pospe{ili poslovne delatnosti. Ova preduze}a se uglavnom bave javnim prevozom i odr`avanjem ulica i javnih parkova. kori{}enje prirodnih resursa. smanjenju broja zaposlenih. Ona imaju svoju ulogu u stabilizaciji privrede jer obezbe|uju radna mesta. odvoz sme}a (op{tine obi~no imaju deonice u ovim kompanijama). Glavna oblast u kojoj sara|uju dr`avni i privatni sektor na op{tinskom nivou jeste rad slu`bi kao {to su vodovod. koji je donet decembra 1994. kao {to su garancije na bankarske kredite. i 6. Prihodi i tro{kovi javnih bud`eta u Republici ^e{koj izme|u 1993. podizanju stepena efikasnosti i preduzimanju drugih mera sa ciljem da se pove}a uspe{nost njihovih delatnosti. i 1997.3. Op{tinska preduze}a i dalje funkcioni{u u mnogim op{tinama (sa ve}om efikasno{}u nego u prethodnom periodu). op{tinski sistem uli~ne rasvete. Budu}i da se ova preduze}a u pro{losti nisu pokazala veoma uspe{nim u pru`anju usluga ({to se ~esto potvr|ivalo tokom sedamdesetih i osamdesetih godina).Uporedna iskustva lokalnih samouprava 171 nju usluga. Op{tinska preduze}a – ili bud`etne institucije – finansiraju se iz op{tinskog bud`eta. pokazalo se da preduze}a otvaraju radna mesta br`e i uspe{nije nego drugi subjekti u dr`avnom sektoru. 5.4. Ve}ina ovih preduze}a je relativno fleksibilna i u stanju je da se prilagodi ekonomskim uslovima koji se brzo me-njaju. slu`ba za uklanjanje otpada.

Predvi|anja bud`eta lokalne vlasti u 1999".999 10.234 60.948 1.200 700 4.784 Izvori: Statisticka rocenka ^e{ke republiky '98 (Statisti~ki godi{njak ^e{ke Republike '98).600 9.360 3. (Prag.070 1998. uklju~uju}i: Nekapitalne donacije iz dr`avnog bud`eta Kapitalne subvencije iz dr`avnog bud`eta Subvencije iz nacionalnih fondova Drugi prihod Ukupni prihod 1996.065 154 161. .320 58.iv.200 65. 166.581 16. 1998).943 15 23.108 24.430 24.290 53.818 14.877 2.700 15.348 4. uklju~uju}i: Porez na prihod fizi~kih lica Porez na prihod pravnih lica Administrativne takse Takse na zaga|enje sredine i za eksploataciju prirodnih resursa Druge takse i da`bine za odabrane kriterijume i usluge Porezi na nekretnine Drugi poreski prihod Neporeski prihod. 83.624 1.031 4.421 54..559 23.000 25.806 916 161.331 4.484 160.708 9.800 1999.500 35.885 9.477 315 13.872 37.333 14. . Procene R.625 728 2.047 1.138 2.274 9.361 2. Prokop. Dr`avna administracija i lokalna vlast.018 21.172 ^e{ka Tabela 3.285 1.317 7.232 1.218 8. 90.620 7.772 0 147.134 1. Prihodi okru`nih kancelarija i op{tina u Republici ^e{koj (u milionima ~e{kih kruna) Indikator Poreski prihod.600 4.681 1997.190 1.342 40. 173: Statisticka rocenka ^e{ke Republiky '99.428 7. 72. 13.503 13. i .670 50. uklju~uju}i: Prihod od aktivnosti i da`bina subvencionisanih organizacija Prihod od nekretnina datih u najam Prihod od kamate Kapitalni prihod Primljene subvencije. 76.

Udeo op{tinskih bud`eta u bud`etima lokalnih samouprava u Republici ^e{koj izme|u 1991.455 Izvor: Statisicka rocenka ^e{ke republiky '98 (Statisti~ki godi{njak ^e{ke Republike '98) (Prag: 1998). uklju~uju}i: Investicione tro{kove Investicione transfere preduze}ima Investicione transfere subvencionisanim organizacijama Ukupna potro{nja Balans prihoda i potro{nje 1996.014 39.877 51. 84.7 1993.837 -4. Kamata i druga finansijska potro{nja Nekapitalne subvencije preduze}ima Nekapitalni prenosi subvencionisanim organizacijama Nekapitalni transferi doma}instvima Kapitalni tro{kovi.7 85.175 160. procenjeni odnos izme|u prihoda i rashoda je –2. 100. Rashodi okru`nih kancelarija i op{tina u Republici ^e{koj (u milionima ~e{kih kruna) Indikator Teku}i tro{kovi.425 miliona.046 17.163 17.4 83.723 4.767 173 1998.3 1995. odatle. 84. godinu iznose 165. uklju~uju}i: Dnevnice.8 39. 56. 117.091 171.4 53. kupovina materijala. i 1997. 174. voda.346 1. energija itd.324 53. 83.171 31.702 12.682 8.643 4.423 45.265 3.872 151.463 3. 167.1 1994. gorivo.6 84.3 Izvor: Moderni obec 5 (1996) i autorovi prora~uni.Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 4.487 7.231 13.000 1. ~lanovi ve}a su odgovorni da obezbede maksimalno uspe{no pru`anje obaveznih javnih usluga u op{tini.3 79.151 53. 41.695 5.725 7.035 3. (%) Godina Prihodi Potro{nja 1991.444 1997. a tako|e moraju da obezbede i sredstva za pru`anje fakultativnih usluga.606 43.173 2.2 1996.409 42. plate zaposlenih i druge isplate Obavezno osiguranje koje pla}a poslodavac.5 85.1 1997. Statisticka rocenka ^e{ke republiky '99.595 4.709 miliona ~e{kih kruna.7 1992.335 9.937 13. Tabela 5.860 17. 82. 106. Procenjeno je da ukupni rashodi lokalnih samouprava za 1999.178 41. Kao {to je ve} nagla{eno. 84. .784 2.125 -9.778 47.

On naro~ito ispunjava slede}e osnovne zadatke: 1. postavljanje cevi za vodovod.2 miliona. 70. Priprema godi{njeg bud`eta (od 1. Zakon o op{tinama i njegove dopune daju op{tinama veliku fleksibilnost u utvr|ivanju sopstvenih bud`eta. januara do 31.31 1995. 60. Zbog toga je naro~ito va`no na}i sredstva kako bi se odgovorilo na javne potrebe. sve op{tine moraju da pripreme godi{nji radni bud`et. decembra) u ~e{kim i moravskim op{tinama ima odlu~uju}u ulogu u `ivotu op{tine i rezultat je opse`ne rasprave koja se vodi izme|u izabranih predstavnika i aktivnih gra|ana. Mistni rozpo~ty (Prag: Ekonomska {kola u Pragu. Po{to odredi i zadovolji osnovne potrebe gra|anstva. op{tinski bud`et tako|e obezbe|uje finansijske resurse neophodne za razvoj infrastrukture. a naro~ito poma`u izvr{avanje zadataka kao {to su izgradnja lokalnih puteva i ulica.174 ^e{ka Danas 6. te{ko je odrediti najbolju osnovu prihoda za svaku. 3. Bud`etni prihodi prevashodno se koriste za pru`anje obaveznih usluga. otprilike jedna tre}ina ~e{kih op{tina (uglavnom onih najve}ih) ima kapacitete da sastavi kapitalne bud`ete za du`i vremenski period. budu}i da se prihodi od poreza i donacija toliko razlikuju. Op{tinski bud`et je instrument kojim se odre|uju prioriteti u kvalitetu i kvantitetu usluga. . To je uzrokovalo velike razlike u kvalitetu i kvantitetu pru`enih usluga. kao i u organizovanju privrednih delatnosti na njihovoj teritoriji. Odnos izme|u op{tinskih prihoda i neinvesticionih tro{kova i sveukupnih op{tinskih tro{kova u Republici ^e{koj izme|u 1993. Zbog tih drasti~nih razlika u veli~ini op{tina. Osim toga. kao i kredite banaka. Po pravilu. pri ~emu se raspon u broju stanovnika ~ije potrebe zadovoljavaju kre}e od pedeset do 1. 2. {kolskih zgrada i stanova u op{tinskom vlasni{tvu. (%) 1993. Ti bud`eti predvi|aju i planiraju velike investicije. Tabela 6. Prihodi i rashodi se procenjuju na osnovu o~ekivanih prihoda.70 Izvor: Jitka Pekova. uklju~uju}i i postoje}e nov~ane rezerve (ukoliko ih uop{te ima). 71. izgradnja sistema za pre~i{}avanje otpadnih voda. i 1995. Bud`et je osnovni finansijski plan koji obezbe|uje dugoro~ni razvoj zajednice. 1997). Prosek 67.66 1994.244 op{tine u Republici ^e{koj funkcioni{u na osnovu nezavisnih bud`eta.

ali i za procenu iskori{}enosti resursa iz bud`eta za prethodnu fiskalnu godinu. Procentualni odnos izme|u op{tinskih prihoda i neinvesticionih tro{kova i sveukupnih rashoda prikazani su u tabeli 6. o kojima }e biti re~i kasnije).doprinosnih organizacija") iz op{tinskog bud`eta. Zatim sledi procena o~ekivanih prihoda i rashoda. On odre|uje visinu poreza na nekretnine i lokalnih da`bina. a kancelarija u manjim selima. Pripremom prvog nacrta op{tinskog bud`eta bavi se odsek za finansije u ve}im gradovima.bud`etske" i . odr`avanje javnih parkova. Prihodi i rashodi ovih organizacija su sastavni delovi op{tinskog bud`eta i zbog toga se moraju precizno odrediti prilikom utvr|ivanja bud`eta. a to je od izuzetne va`nosti za gradona~elnika i ostale izabrane predstavnike koji upravljaju svakodnevnim op{tinskim aktivnostima. uklju~uju}i i one u op{tinskim kompanijama koje se finansiraju iz op{tinskog bud`eta (takozvane . Prilikom utvr|ivanja bud`eta. i to besplatno. Poreze u Republici ^e{koj uvodi isklju~ivo centralna vlast.. Mnogi op{tinski resursi sti~u se oporezivanjem. bilo okru`ne kancelarije. Predlog bud`eta se zavr{ava u saradnji sa ostalim odsecima op{tinske kancelarije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 175 kao {to je izgradnja pra{kog metroa. Priprema op{tinskog bud`eta tako|e podrazumeva obezbe|ivanje resursa za delatnosti preduze}a koja je osnovala op{tina ili koja rade u njeno ime.. Najzad. 4.bud`etskih organizacija") ili delimi~no (u slu~aju . Ograni~ena su prava op{tina da .doprinosne" organizacije. koji pokazuje stvarni razvoj ili slabljenje privrede op{tine. a potom se o njemu raspravlja na ve}u i u javnosti. priprema bud`eta predstavlja instrument za pove}anje uspe{nosti i efikasnosti op{tinskih finansijskih operacija. Prvi stadijum je priprema osnovnog okvira bud`eta. sportskih i obrazovnih ustanova. op{tinski odbor i ve}e moraju da odobre odluke u vezi sa finansiranjem delatnosti bud`etskih i doprinosnih organizacija. Op{tinski odbor odgovoran je za pripremu bud`eta i njegovo usvajanje. Rasprava o ovom nacrtu u op{tinskoj kancelariji predstavlja tre}i stadijum ovog procesa. priprema op{tinskog bud`eta pru`a objektivnu i potpunu analizu finansijske situacije op{tine.6. 5. Revizije finansijskog poslovanja vr{e bilo privatne revizorske kompanije o tro{ku op{tine.. Mala i srednja preduze}a pru`aju naro~ito tehni~ke usluge i finansiraju se ili u potpunosti (u slu~aju . Priprema op{tinskog bud`eta je dug proces koji se obi~no deli na nekoliko stadijuma. Resursi za finansiranje ovih preduze}a delimi~no se dobijaju iz njihovih sopstvenih poslovnih aktivnosti. prihod od njih ~ini ve}i deo dr`avnih i lokalnih bud`eta. Na ovaj na~in.. izgradnja i popravka kulturnih. rekonstrukcija sistema za komunikaciju itd. Op{tinsko ve}e potom usvaja bud`et.

28. od poreza na li~ni dohodak op{tina dobija trideset procenata. Nekoliko ve}ih gradova izdaje op{tinske obveznice kako bi sakupili sredstva za investiranje i obezbedili rad javnih slu`bi. Namenske donacije koje se sa dr`avnog bud`eta prenose na lokalne bud`ete predstavljaju veoma zna~ajan deo op{tinskih bud`eta.64 procenta ukupnih op{tinskih prihoda). Op{tinske naplate nemaju zna~ajnu ulogu. (2) porez na nekretnine. Drugi zna~ajni prihodi op{tinskih bud`eta su: (1) porez koji pla}aju preduzetnici.293 miliona kruna 1995. Porez na li~ni dohodak koji se pla}a iz .. predstavljaju jo{ jedan izvor op{tinskih bud`eta. Op{tinske obveznice. kao {to su naplata za kori{}enje centralnog grejanja i iznajmljivanje stanova u op{tinskom vlasni{tvu. izdao je obveznice da bi pobolj{ao javni prevoz.01 procenat ukupnih op{tinskih prihoda). Prihod od administrativnih taksi koje gra|ani pla}aju op{tinama iznosio je 145 ~e{kih kruna po glavi stanovnika 1993. lokalnog javnog prevoza. godine. nedavno su op{tine dobile ovla{}enje da odlu~uju o nekoliko lokalnih poreza i da`bina. One se daju naro~ito za finansiranje i odr`avanje stara~kih domova. ~ija su garancija sredstva op{tine. Glavni grad. a udeo dr`avnog bud`eta trideset procenata.35 miliona USD) 1996.005 miliona ~e{kih kruna (27. godine i oko 800 miliona kruna (26. Prema novim propisima.66 miliona USD) 1997. . godine iznosile su 28. Vrednost sveukupnih prihoda u celoj Republici ^e{koj iznosila je 150 ~e{kih kruna po glavi stanovnika (otprilike 5 USD) 1993.176 ^e{ka uti~u na stopu poreza na nekretnine. a potom u celini (100%) predaje op{tini i (3) porez na prihod preduze}a.zavisnih aktivnosti" (nadnice i plate) predstavlja glavni izvor prihoda op{tinskih bud`eta. i 203 krune 1995. Struktura prihoda lokalnih bud`eta prikazana je u tabeli 6.7. godine. na primer. koji se odre|uje i skuplja u posebnim podru~jima. centara za brigu o deci i specijalizovanih ustanova za socijalnu i zdravstvenu za{titu. kao i obdani{ta i osnovnih {kola. (25. Preostalih trideset procenata dobijaju okru`ne kancelarije za finansiranje aktivnosti odre|enih Zakonom br. a dr`ava ~etrdeset. a osamdeset procenata dr`avi.424 miliona kruna 1994. 138 kruna 1994. Posebna pravila utvr|uju udeo statutarnih gradova koji vr{e i lokalnu samoupravu i zna~ajne nadle`nosti koje im poverava dr`avna uprava. Njihov udeo iznosi sedamdeset procenata. Me|utim.61 procenat ukupnih op{tinskih prihoda) i 32. 425/1990 i njegovim dopunama. a koje je ranije odre|ivala dr`ava. Sveukupne dr`avne subvencije koje su op{tine dobile 1993. (25. 179 kruna 1994. od ~ega se dvadeset procenata daje op{tini. Ostale donacije iz dr`avnog bud`eta slu`e za finansiranje vatrogasnih brigada. Subvencije za lokalni javni prevoz u Republici ^e{koj ukupno su iznosile 460 miliona kruna (15. koji skuplja dr`ava i u potpunosti (100%) predaje op{tini. i 116 kruna 1995.

7 20. Struktura rashoda u ~e{kim i moravskim op{tinama prikazana je u tabelama 6.3 100. 1997.7 45.7 42. – izgradnju.0 147. – pomo} kulturnim ustanovama.Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 7.5 6. Prihodi lokalnog bud`eta u Republici ^e{koj izme|u 1993.5 14.1 4.6 104.% ^k mili.3 37.7 72.6 34. – popravku lokalnih puteva i ulica. – isplatu kamata na dugoro~ne kredite i zajmove. – vatrogasne brigade i lokalnu policiju.5 56.4 112.% jarde jarde jarde jarde jarde Porezi 39. Rashodi se uglavnom koriste za: – odr`avanje i popravke op{inskih obdani{ta i {kola.1 106.5 50.1 27.6 Index 97-96 110.2 23.% ^k mili.3 51. 91.3 100.0 38. 1994.9 27. Teku}i rashodi Kapitalni rashodi Ukupno 69.6 Drugi prihodi 20. Prihodi 177 1993.3 28. – plate slu`benika i drugih op{tinskih radnika. (u milijardama ~e{kih kruna) 1994.0 96.9 70. uklju~uju}i i pla}anje socijalnog i zdravstvenog osiguranja.2 16.4 18. – izgradnju kanalizacionih sistema i postrojenja za pre~i{}avanje otpadnih voda (~esto u saradnji sa nekoliko op{tina). 81. i 1997.0 Index 96-95 111.0 0. .1 Izvor: Dr`avna uprava i lokalna samouprava 51-52 (1997). Op{tina i finansije 2 (1998) i autorovi prora~uni. i 1997.0 75.0 118. Rashodi lokalnih bud`eta u Republici ^e{koj izme|u 1993.2 Ukupno 191.9 132.0 100.9.1 34. 100.8 Index 95-94 116.0 60.8 54. renoviranje i odr`avanje nekih ustanova zdravstvene za{tite.3 1996.10.1 109.1 54.3 Neporeski prihodi 17. ^k mili. 1996. – izgradnju ustanova socijalne za{tite.1 100.7 100.1 1995.0 30.2 Prenosi 24.5 17.6 151. – lokalni javni prevoz.0 129.3 24.2 51.4 50.% ^k mili. 6. i 6.3 17. Tabela 8.1 1997.4 37. 1995.0 145.8 120.6 5.% ^k mili.6 25.2 5.0 111.0 161.5 Izvori: Moderna op{tina 5 (1996).8.0 18.

6 21.16 7.5000.100.14 8.26 1995-94.1 Op{tine po veli~ini (broj stanovnika) 200 .500.000-500.86 4.000.1 41.4 10.06 5.000 100.000-100.000 100.59 5.000 50.6 11.61 11.27 1.3 12.82 5.30 3.3 16.17 1.27 1.4 18.5 16.21 1.3 12.10.47 1. 1.94 1994.21 19.5 24.14 1.2 11.000 50. .7 9.178 ^e{ka Tabela 9.6 19.8 13.95 7.000 10.33 1.000-50.1 11.000 500 1000 5000 10.47 1.26 1.000 1.7 11.000.9 9.1 6. 3.000-5. Struktura op{tinske potro{nje u Republici ^e{koj 1995.50.05 10.5 18.98 7.75 7. Tabela 10.28 4.0 15.000 500+ Ukupni rashodi po glavi 1993.15 1.000.9 20.500 .000 5.000-10.0 23.1 11.19 1.53 Indeks rashoda 1994-93.1 23.00 7.3 22.8 11.6 13.4 8.5 10.4 - Gra|evinarstvo 6.39 1.10 Izvor: Moderni obec (Moderna op{tina) 5 (1996).000 500.14 9.8 14.07 9.1000 .94 17.2 27. (u hiljadama ~e{kih kruna) Op{tine po veli~ini (broj stanovnika) 0-200 200-500 500-1.3 10.11 1.76 10.68 9. 5.23 1.83 13.64 1995. (%) Potro{nja 0200 Unutra{nja administracija Vodoprivreda Lokalna privreda Lokalni javni prevoz Obrazovanje Socijalno staranje 35. 1.000 + 25. Op{tinska potro{nja po glavi stanovnika u Republici ^e{koj 1993-95. 4.6 7.86 8.46 1.5 12.8 17.57 15.17 1.9 15.12 9.2 Izvor: Moderni obec (Moderna op{tina) 5 (1996).4 10.8 14.2 11.

pak.9 1.598. To je jedan od najaktuelnijih problema u lokalnoj samoupravi.000 10.025 1.4 109.6 32. i 6. ne samo u Republici ^e{koj.8 5. Kategorija veli~ine (broj stanovnika) 0-100 101-200 201-500 501-1.6 Indikator Krediti Izdavanje op{tinskih obveznica Drugi dugovi malih op{tina Finansijska pomo} iz oblasnih slu`bi i dr`avnog bud`eta Krediti iz dr`avnog fonda za ekolo{ka pitanja Ukupno Izvor: Moderni obec (Moderna op{tina) 5 (1997).5 22.6 32.2 93.5 1.5 19.399.896. Zadu`ene op{tine prema kategorijama veli~ine u Republici ^e{koj 1996. .2 8.9 11.774. (u milionima ~e{kih kruna) 1993.540. 8.7 2.914.5 100.3 Procenat zadu`enih op{tina prema broju op{tina u toj kategoriji veli~ine 21.804.12.5 1995. Tabela 11.001-10.0 0.001-50.6 0.7 1.001-100.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 179 Jedan od osnovnih principa izrade op{tinskog bud`eta u ~e{kim i moravskim op{tinama je ravnote`a izme|u prihoda i rashoda.3 0.2 324.0 60.7 0.9 1.6 2. Tabela 12.381.3 5.5 4.146. ve} i u drugim evropskim zemljama.094. Razvoj op{tinskog duga u Republici ^e{koj 1993-96.001-20.6 32.183.160 2.11.3 11.0 47.001-5.1 7.000 50. Tabele 6.9 25.217 645 348 135 65 44 16 7 Procenat od ukupnog broja op{tina 9.0 Izvor: Ekonom (Ekonomist) 11 (1997).000 20.0 2. naro~ito mala i srednja sela.5 14.5 86.001-2. U sada{njoj situaciji.8 1996.9 9. 11.9 1994.000 100.485.7 0.3 2.0 100.643.000 1.3 26.656.693.5 10. ali ona pretpostavlja da postoji akumulacija relativno velikih finansijskih rezervi. prikazuju sada{nju situaciju.1 Broj zadu`enih op{tina u datoj kategoriji veli~ine 125 251 648 572 390 300 126 64 44 16 7 Procenat od ukupnog broja zadu`enih op{tina 4.2 18. 2.906.000 5. 4.9 21.1 918.3 15. sve ve}i broj op{tina se zadu`uje.944.2 1.3 22.0 2.000 + Broj op{tina u datoj kategoriji veli~ine 571 1.000 2.2 494.3 98.0 100.

– novi zakon o op{tinama. – zakon koji detaljnije odre|uje oblike podr{ke razvoju regiona. Me|utim. Postoji konsenzus u te`nji da se postignu maksimalno uspe{ne finansijske aktivnosti.. Zbog toga pribegavaju prodaji op{tinskih nekretnina. Sve ve}i dug malih op{tina u Republici ^e{koj naro~ito ukazuje na ~injenicu da one uglavnom ne poseduju dovoljne resurse za investiranje.180 ^e{ka Uzrok duga ~e{kih i moravskih op{tina su prvenstveno visoka kamatna stopa na kredite. ^lanovi ve}a i zvani~nici odgovorni za dugoro~ni razvoj op{tinskih privrednih aktivnosti prepoznali su nekoliko va`nih principa. kao i konsultativnih i savetodavnih kompanija podrobno prou~ava iskustva op{tina u drugim evropskim zemljama. – novi zakon o okru`nim kancelarijama. ~ija }e uloga morati da bude preciznije odre|ena po osnivanju regiona. pove}anje efikasnosti dr`avne uprave na regionalnom nivou i dono{enje zakona o profesionalnoj dr`avnoj slu`bi i zakona o slu`bi u lokalnim samoupravama. komunalne obveznice i garancije banaka. – zakon koji }e propisivati zadatke dr`avne uprave na regionalnom nivou. naro~ito u malim op{tinama koje imaju ograni~ene finansijske resurse i kojima nedostaje znanje i iskustvo. kao i postavljanje granica op{tinskih rashoda. Sprovo|enje reforme nije mogu}e bez dopuna postoje}ih zakona. nedostatak fondova za investiranje bi}e problem i ubudu}e. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE Sada{nji period mo`e se opisati kao stadijum ubrzanog sprovo|enja reforme dr`avne uprave u Republici ^e{koj. – dopuna zakona koji utvr|uje pravila izbora za op{tinska ve}a. stvarna primena ovih principa je komplikovana. kao {to su odre|ivanje . Imaju}i u vidu ove ~injenice.plafona ukupnih tro{kova". Zbog toga se sastavljaju predlozi zakona i amandmana koji }e biti podneti parlamentu na usvajanje. naravno. me|u kojima su najzna~ajniji slede}i: – zakon o osnivanju regiona. negativno uti~e na ravnote`u u razvoju ovih subjekata. Premda se preduzimaju neki pozitivni koraci u ve}im op{tinama. odvojena procena prihoda i rashoda i njihove ravnote`e. . Ovaj pristup. 6. Uspe{no obezbe|ivanje resursa neophodnih za razvoj predstavlja veliki izazov za ovu kategoriju op{tina u Republici ^e{koj. ~ime bi se na nov na~in formulisalo vr{enje lokalne samouprave i teritorijalne dr`avne uprave. U ovom trenutku najva`niji zadaci su stvaranje regionalnog sistema lokalne samouprave. sve ve}i broj ~lanova op{tinskog ve}a. vi{ih zvani~nika u ve}im gradovima.

odre|ivanje udela op{tina i regiona u porezima koje prikuplja dr`ava. kao {to je utvr|ivanje bud`etskih pravila. kao i jasnija definicija op{tinskih poreza. prenos svojine na regionalne lokalne samouprave. {to je tako|e veoma bitno. Na kraju. Odredbe ovog zakona bavi}e se detaljima. .Uporedna iskustva lokalnih samouprava 181 Potrebno je hitno pripremiti i doneti zakonodavstvo koje }e definisati svojinu i finansijske resurse regiona i op{tina. bi}e potrebno sa~initi zakon o izborima za tela regionalne lokalne samouprave.

182 .

Prethodni sistem lokalne javne administracije pratio je sovjetsku {emu ve}a. Principi lokalne samouprave su utvr|eni Ustavom. glavnom gradu i njegovim op{tinama. Lica sa pravom glasa u zajednicama. po~eo je da funkcioni{e novi sistem lokalne samouprave. koji se zatim dele na op* Univerzitet Pardubice. godine. zajednice (sela) i glavni grad. Op{ta teritorijalna podela Ma|arske utvr|ena je Ustavom. Ustav i Zakon o lokalnoj samoupravi priznali su prava lokalnih zajednica.183 I{tvan Temesi* LOKALNA SAMOUPRAVA U MA\ARSKOJ 1. uklju~uju}i i najmanja naselja. gradove. . koja je bila nedemokratska zbog svog centralisti~kog karaktera i apsolutne dominacije Komunisti~ke partije. Novi sistem lokalne demokratije je gra|en na osnovu principa ma|arske tradicije i Evropske povelje o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA Proces reforme ma|arskog sistema lokalne samouprave odvijao se tokom devedesetih godina XX veka i imao je dve osnovne faze. kao i u okruzima. gradovima. Prava i du`nosti lokalne vlasti odre|eni su parlamentarnim aktima i u`ivaju pravnu za{titu pravosudnog sistema. imaju pravo na lokalnu samoupravu – autonomno i demokratsko upravljanje i dono{enje odluka o lokalnim javnim poslovima u interesu gra|ana koji tu `ive. te se broj lokalnih jedinica pove}ao na 3149. kojom je postavljena zakonska osnova za proces demokratizacije i reformu politi~kog sistema. LXIV o lokalnim izborima usvojen 1990. Lica sa pravom glasa svoja prava na samoupravu ostvaruju posredstvom izabranog predstavni~kog tela i na lokalnom referendumu. Prva faza je zapo~eta Zakonom br. a u svima se biraju vlastiti predstavnici i izvr{ni organi. LXV o lokalnoj samoupravi iz 1990. Zemlja je podeljena na okruge. da sama upravljaju lokalnim pitanjima. Kada je po~eo da se primenjuje Zakon br.

Modifikacije su se oslanjale na ~etiri glavna faktora: 1) ~etiri godine prakti~nog iskustva u funkcionisanju sistema lokalne samouprave. organizovani su na osnovu ovakve teritorijalne podele.184 Ma|arska {tine. lokalnu samoupravu obrazuju sve ove jedinice. 3. 4. Bilo je potrebno pro{iriti ustavne garancije lokalne samouprave. 7. Nave{}emo najzna~ajnije promene do kojih je modifikacija dovela a kasnije }emo o njima temeljnije raspravljati. Okrug je postao institucija teritorijalne lokalne samouprave i njegova uloga je dobila ve}i zna~aj. Drugi tip struk- . je dobro funkcionisao i dobro su zasnovani fundamentalne institucije i principi javne administracije. Ustanovljene su nove funkcije. Druga velika faza procesa reforme je ostvarena kada je Zakon o lokalnoj samoupravi modifikovan Zakonom br. 4. Bilo je neophodno obaviti modifikacije sistema pre odr`avanja lokalnih izbora tako da novi zvani~nici i predstavnici mogu da zapo~nu rad poznaju}i obavezuju}u regulativu. Lokalne dr`avne administrativne jedinice i drugi dr`avni organi. ma|arsku javnu administraciju ~ine dva osnovna okvira. Jasnije su definisane du`nosti lokalnih predstavnika. 2. Stvaranje nove lokalne samouprave 1990. Od 1990. Ukinuta je institucija Republi~kog sekretarijata i zamenjena kancelarijama javne administracije okruga i glavnog grada. 2) odluke Ustavnog suda i ostalih sudova. uzet je u obzir i ishod politi~ke i ekonomske transformacije. Principi modifikacija su: 1. 5. Do 1990. promenjen je njegov pravni status i uvedeni su direktni izbori za predstavnike okruga. LXIII iz 1994. 3) profesionalnu i nau~nu teorijsku analizu i 4) iskustva drugih zemalja. Uop{teno govore}i. 6. 2. u zavisnosti od karakteristika svog zadatka. U svim naseljima je uvedeno direktno biranje gradona~elnika. Prvi uklju~uje tela centralne vlade i njihove organe na lokalnom i teritorijalnom nivou koji su podre|eni dr`avnoj administraciji. kao {to je pravosudni sistem. dr`ava je upravljala lokalnim pitanjima u skladu sa principima centralizacije i hijerarhije pomo}u sistema ve}a na lokalnom nivou. 5. Po`eljna je bila ne samo korekcija ve} i razvoj sistema u skladu sa politi~kim. Detaljno su razra|ena pravila o zajedni~koj lokalnoj samoupravi. ekonomskim i ustavnim uslovima. 1. administrativno. godine zahtevalo je transformaciju celokupnog sistema javne administracije. Sistem lokalne vlade iz 1990. 3. Trebalo je razre{iti neuskla|enosti i neadekvatna zakonska re{enja. Regulisane su ili modifikovane garancije javnosti i u~e{}a gra|ana. Ukinut je akt o glavnom gradu i njegovim op{tinama i njegova uprava je potpala pod pravnu regulativu koja se odnosi na sve lokalne samouprave. koji se odnosio na probleme koji su se pojavili u praksi.

Obavezne funkcije i nadle`nosti lokalne samouprave odre|uje Parlament. gradove i sedi{ta okruga. Srednji nivo lokalne uprave. Tako se zadaci lokalne samouprave dele na obavezne i one po izboru. Op{tinske uprave imaju {iroke odgovornosti za obezbe|ivanje usluga. kao i za{titu etni~kih i nacionalnih manjina. sastoji se od devetnaest okruga. Na primer. okruzi pru`aju dopunske usluge koje naselja nisu u stanju da obezbede. To je su{tina konflikta interesa izme|u lokalne samouprave i teritorijalnih organa dr`avne administracije.regionalna” uprava.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 185 ture je sistem lokalne samouprave. osnovne zdravstvene i socijalne slu`be. zasnovan na principima decentralizacije i autonomije. obdani{ta. U Ustavu je utvr|eno da su fundamentalna prava svih lokalnih samouprava jednaka. Obavezne funkcije propisane zakonom uklju~uju obezbe|enje zdrave pija}e vode. Op{tine pru`aju usluge lokalnih javnih slu`bi svojim naseljima. koji se naziva i . koja u Ma|arskoj uklju~uju sela. Zakon o lokalnoj samoupravi navodi funkcije op{tina – gradskih i seoskih naselja. Lokalna samouprava mo`e slobodno preuzimati zadatke po izboru. kao i usluge regionalne prirode. Lokalna samouprava: op{tine i okruzi Lokalna samouprava u Ma|arskoj postoji na dva nivoa: op{tinskom i okru`nom. javnu rasvetu. Ovakve obaveze se mogu determinisati na osnovu veli~ine. Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|a mogu}nost da se op{tinske uprave parlamentarnim aktom opunomo}e za to da obezbe|uju specifi~ne javne usluge ili da re{avaju druge lokalne probleme. Ne postoje hijerarhijski odnosi izme|u dva nivoa lokalne samouprave. lokalne javne puteve i groblja. broja stanovnika ili finansijskih mogu}nosti naselja. Op{tine su osnovne jedinice sistema i organizovane su na osnovu naselja. Od gradova se mo`e zahtevati da obezbede dodatne javne usluge. One mogu da re{avaju bilo koje lokalno javno pitanje ukoliko to ne ugro`ava vr{enje obaveznih funkcija i nadle`nosti. koji tako|e mora da obezbedi finansijska sredstva neophodna za njihovo vr{enje. gradovi moraju . osnovno{kolsko obrazovanje i vaspitanje.1. Lokalne samouprave okruga nisu ni nadre|ena tela op{tinama niti imaju ovla{}enja za nadzor nad njima. 1. Ova dva okvira dele funkcije javne administracije i tako stvaraju konkurenciju izme|u ove dve vrste tela za obavljanje funkcija na lokalnom nivou. Glavni grad Budimpe{ta ima poseban pravni status. a na osnovu zahteva stanovni{tva i dostupnih finansijskih sredstava. Razlika me|u njima je u administrativnim zadacima za koje su zadu`ene..

kao {to su bolnice. Posebno. od 1994. defini{e okrug kao lokalnu upravu koja ima uglavnom dopunsku ulogu u obezbe|ivanju lokalnih usluga. osnovna funkcija okruga je odr`avanje institucija koje pru`aju javne usluge. 1. {to je jedan od razloga zbog kojih reforma javne administracije nije mogla da izbegne uklju~ivanje okruga u novi sistem lokalne samouprave. po{tuju}i odgovaraju}u proceduru navedenu zakonom. uprava okruga mo`e da preuzme javne poslove koji nisu po zakonu izri~ita nadle`nost nekog drugog organa i ~ije izvo|enje ne ugro`ava interese op{tina u tom okrugu. nego su dati tipovi situacija u kojima obaveza sa op{tine prelazi na okrug. . Okrug tako|e mo`e preuzeti neke zadatke po izboru. Dodatne javne usluge regionalnog karaktera mogu se parlamentarnim aktom preneti na okrug. tehni~ke slu`be spasavanja i {iri dijapazon socijalnih slu`bi nego sela. Njena lokalna uprava mo`e da formira distrikte i njihove kancelarije. Zakon o lokalnoj samoupravi dodeljuje nekim ve}im gradovima specijalni pravni status. op{tinska uprava sedi{ta okruga mo`e biti nadle`na za usluge na regionalnom nivou u saglasnosti sa upravom okruga. srednje {kole. modifikovan 1994. Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1990. uprava okruga mora da prepusti upravljanje tom slu`bom op{tinskoj samoupravi sedi{ta okruga na njen zahtev. op{tine mogu obavljati funkcije lokalne samouprave koje su u nadle`nosti okruga. usvojen je 1991. Zakon o lokalnoj samoupravi glavnog grada (Zakon br. se smatra da je on regionalni nivo lokalne samouprave. Uprava grada koji ima prava okruga je op{tinska vlada koja tako|e obavlja funkcije i nadle`nosti uprave okruga. i uklju~en u Zakon o lokalnoj samoupravi kao Poglavlje VII. uz obavljanje funkcija koje su zakonom propisane. biblioteke. Pod izvesnim uslovima koje navodi zakon. XXIV). U praksi. muzeji. Predstavni~ka tela drugih gradova sa vi{e od pedeset hiljada stanovnika mogu dobiti takav status ako. ali pri obezbe|ivanju lokalnih usluga njegova uloga je i dalje sekundarna. Ako ve}inu korisnika neke konkretne usluge u toku ~etiri godine ~ine stanovnici op{tine. pozori{ta i sl. Modifikacije Zakona su kasnije promenile pravni status okruga. sedi{ta okruga mogu dobiti nadle`nosti okruga. Okrug obavlja zadatke koji nisu obavezni za lokalnu upravu. Status glavnog grada Glavni grad zemlje ima jedinstven pravni status. razvoj i kontrolu okru`ne institucije.186 Ma|arska da odr`avaju vatrogasne brigade. ali Zakon ne nabraja konkretno te zadatke. ili mo`e da nadzire rad. Zakon ka`e da. podnesu molbu Parlamentu.2. Autonomija ma|arskih okruga se oslanja na tradiciju nekoliko zemalja.

Funkcije i nadle`nosti glavnog grada su sli~ne funkcijama i nadle`nostima okruga po tome {to ih zakon ne navodi izri~ito. odvajanjem. Gradska uprava obavlja obavezne i dobrovoljno prihva}ene obaveze op{tinske uprave koje se odnose na ceo grad ili vi{e njegovih distrikta. Svaki zakon o funkcijama i ovla{}enjima lokalne uprave mora jasno da precizira da li se odredbe odnose na glavni grad ili na njegove distrikte. osnovna pravila za menad`ment prihoda. Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne samouprave Odnos izme|u lokalne samouprave i centralnih organa dr`avne administracije i drugih dr`avnih organa regulisan je Zakonom o lokalnoj samoupravi. Kod ovakvog odlu~ivanja. Na osnovu dogovora. kao i o formiranju. Uprava distrikta nezavisno obavlja funkcije i ovla{}enja op{tinske samouprave. 1. U praksi se ne razlikuju zadaci i usluge koje se razlikuju po nivoima. Ako Parlament razre{i lokalno predstavni~ko telo. Predsednik Republike. menjanjem granica. odlu~uje o dodeli statusa gradu. obavezne organe. Parlament odre|enim gradovima priznaje prava okruga i planira podelu glavnog grada na distrikte. kao i nadle`nosti u vezi sa posebnom ulogom glavnog grada u okviru okruga. Parlament odre|uje teritorijalnu podelu zemlje po{to zatra`i mi{ljenje lokalne samouprave u vezi sa ujedinjenjem. izborne procedure i prava i obaveze lokalne samouprave. on mora istovremeno zakazati datum izbora novog u roku od {ezdeset dana. Ukoliko Parlament odlu~i da raspusti predstavni~ko telo lokalne samouprave. Parlament mo`e da raspusti lokalna predstavni~ka tela zbog radnji kojima se kr{i Ustav. Na osnovu predloga Vlade i mi{ljenja Ustavnog suda. Parlament reguli{e pravni status. ukoliko se utvrdi postojanje finansijskih sredstava neophodnih za simultano obavljanje tih usluga. pravni status predstavnika lokalne samouprave. finansijske resurse. na inicijativu lokalne samouprave. mora se pozvati gradona~elnik lokalne samouprave da u~estvuje u raspravi o ovoj ta~ki dnevnog reda Parlamenta i on ima pravo da iznese stav predstavni~kog tela o predlogu za raspu{tanje.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 187 Glavni grad ima sistem u dva nivoa koji se sastoji od gradske samouprave i samouprave dvadeset i tri distrikta. obavezne funkcije. ekskluzivne funkcije i nadle`nosti. uprava distrikta mo`e da preuzme – ili glavni grad mo`e da delegira organizaciju – izvesne javne usluge koje su u domenu i nadle`nosti gradske samouprave. predsednik imenuje republi~kog nadzornika koji }e upravljati odgovornostima samo- . ujedinjenju i raskidu ujedinjenja i o davanju imena gradu ili zajednici.3. imena i sedi{ta okruga. Op{tinske vlade glavnog grada i njegovih distrikta imaju nezavisne funkcije i nadle`nosti.

3) apelativnoj funkciji javne administracije druge instance i 4) koordinaciji aktivnosti lokalnih samouprava i administrativnih organa pod nadle`no{}u centralne vlade. Predsednik je imenovao sekretare. XXXVIII iz 1992. tokom reforme prethodnog sistema Republi~kog sekretarijata. od kojih se svaki sastojao od dva ili tri okruga. Ustavni sud {titi prava lokalne samouprave. i u Budimpe{ti. Ustavni sud ima pravo da ukine dekrete koji nisu u skladu sa Ustavom. Ministarstvo unutra{njih poslova koordinira vladine zadatke u vezi sa razvojem op{tina i okruga. pomo} namenjenu posebnim ciljevima. Danas kancelarije dr`avne uprave funkcioni{u u svakom okrugu i u glavnom gradu. prema kome kancelarija reguli{e kori{}enje i knjigovodstvo normativnih bud`etskih doprinosa. Premijer na predlog ministra unutra{njih poslova imenuje na~elnike kancelarija.188 Ma|arska uprave i dr`avnim administrativnim funkcijama u prelaznom periodu do izbora novog predstavni~kog tela. Ona tako|e re{avaju konflikte izme|u organa dr`avne administracije i lokalne samouprave koji nisu u nadle`nosti drugih procedura regulisanih zakonom. Ministarstvo unutra{njih poslova priprema odluke o teritorijalnoj organizaciji koje su u nadle`nosti Parlamenta i predsednika i na zahtev Vlade pokre}e procedure za razre{enje lokalnih predstavni~kih tela ~iji je rad bio u suprotnosti sa Ustavom. predla`u transfer funkcija dr`avne administracije i obezbe|uju njihovu implementaciju. Teritorijalne kancelarije dr`avne administracije su stvorene 1994. Vlada dodeljuje pravni nadzor nad lokalnom samoupravom Ministarstvu unutra{njih poslova. Ove kancelarije su bud`etski organi koji obavljaju funkcije dr`avne administracije u ~etiri glavne oblasti: 1) u pravnoj regulativi. koji je funkcionisao u osam regiona. odre|uju kvalifikacije za lokalne javne slu`be. Kao organ finansijsko-ekonomske kontrole pri Parlamentu. Odgovornosti Kancelarije dr`avne inspekcije u vezi sa lokalnom samoupravom definisane su Zakonom br. koji obavljaju na~elnici kancelarija javne administracije glavnog grada i okruga. Ono imenuje na~elnike javnih administracija glavnog grada i okruga i nadzire njihov rad. nadgleda zakonitost rada lokalnih vlasti i ima ustavnu kontrolu nad dekretima lokalne samouprave. o javnom finansiranju. godine. . planiranje i kori{}enje sredstava. Kancelarija dr`avne inspekcije nadgleda upravljanje dohotkom lokalne samouprave. 2) raspodeli zadataka dr`avne administracije prve instance. Kancelarija dr`avne inspekcije nadgleda raspodelu i kori{}enje javnih finansija. namensko finansiranje i druge alokacije javnih finansija. Ova tela predla`u raspu{tanje lokalnih predstavni~kih tela zbog neustavnosti rada. Ono u~estvuje u pripremi zakonskih akata u vezi sa funkcijama i nadle`nostima lokalne samouprave i odgovornosti gradona~elnika i kancelarija javne administracije u glavnom gradu i oblastima.

Na~elnik tako|e saziva sednice lokalnog predstavni~kog tela ukoliko se gradona~elnik oglu{i o predlog za sazivanje sednice uz podr{ku jedne ~etvrtine broja predstavnika ili komiteta predstavni~kog tela u roku od petnaest dana. 1. kao {to su eksproprijacija. daju prigovore ili iniciraju modifikacije ili ukidanje odluka i postupaka dr`avnih organa. Dr`avni organ koji je u pitanju mora odgovoriti u roku od trideset dana. Kada je re~ o zadacima dr`avne administracije prve instance. funkcija i nadle`nosti lokalne samouprave. odluke i rezolucije samouprave posredstvom komiteta. U praksi to zna~i da on obavlja odre|ene administrativne zadatke koji su u dr`avnoj nadle`nosti. U slu~aju kr{enja zakona. profesionalna mi{ljenja i interpretacije zakona. u zemlji se vodila klju~na profesionalna debata. Relevantna stranka razmatra zahtev i obave{tava na~elnika o tome koje su mere preduzete ili ula`e `albu na zahtev. samoupravnih tela manjina i uprave manjinskih naselja. da predla`e i pokre}e mere koje treba preduzeti. podatke. sekretar ili generalni sekretar u slu~ajevima koji nisu pod nadle`no{}u nekog drugog organa dr`avne administracije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 189 Na~elnik kancelarije reguli{e legalitet aktivnosti lokalne samouprave. predstavni~ko telo mo`e da tra`i pravni lek direktno ili putem predstavni~kih udru`enja od organa {efa dr`ave nadle`nih za tu oblast. predsednika op{tine. Kao {to je ranije pomenuto. Ono mo`e da zahteva informacije. aktivnosti. Lokalna predstavni~ka tela tako|e mogu da izraze svoje stavove. sudski pregled ili gradona~elnik saziva predstavni~ko telo kako bi se zaustavilo kr{enje zakona. na~elnik kancelarije gradskog distrikta u gradu koji ima prava okruga. Zakon o lokalnoj samoupravi ka`e da lokalne samouprave imaju pravo `albe na odluke drugih dr`avnih organa.4. Ukoliko do zadatog roka nisu preduzete nikakve mere. za{tita od elementarnih i drugih nepogoda i ostalo. uprava sektora. predsednik okru`ne skup{tine. Aspiracije pravne osnove za regionalizaciju Kada je zapo~eta reforma javne administracije 1990. skup{tine okruga i predsednika. procedure dono{enja odluka. u Ma|arskoj su . predsednik op{tine. na~elnik kancelarije zvani~no zahteva da relevantna stranka ispravi situaciju i postavlja rok za to. ukoliko su prvostepenu `albu re{avali gradona~elnik.godine. Na~elnik kancelarije je nadle`an da preispituje organizaciju. na~elnik Kancelarije obavlja du`nosti za koje su Kancelariju ovlastili zakon ili Vlada. Na~elnik kancelarije nastupa kao apelaciono telo u administrativnim procesima. On obezbe|uje zakonitost rada. U vezi sa pitanjima prava. Na~elnik kancelarije koordinira rad lokalne samouprave i organa dr`avne administracije. na~elnik mo`e da pokrene pretres nezakonitog postupka pred Ustavnim sudom. Na~elnik kancelarije tako|e mo`e da tra`i od Kancelarije dr`avne inspekcije da pregleda menad`ment lokalnih sredstava. gradona~elnika.

godine modifikovan a pravni i politi~ki status okruga je oja~ao po{to su oni progla{eni za regionalnu vladu. ali su okruzi nastavili da postoje iako su njihove funkcije i nadle`nosti u znatnoj meri ograni~eni. i teorijski i prakti~no. Rezolucija Vlade o modernizaciji ma|arske javne administracije iz 1992. Zakon o lokalnoj samoupravi je 1994. XXI iz 1996. oni ne moraju da budu administrativne jedinice. Ove promene i trend regionalizacije su proistekli iz namere Ma|arske da postane ~lan Evropske zajednice (EZ). Razvojni region je mogu}e re{enje za uvo|enje regionalizacije. iako granice takvih jedinica u zemljama ~lanicama EZ prate svoje administrativne podele. Okruzi u sklopu udru`enja stvaraju zajedni~ki organ – ve}e razvojnog regiona. Ovaj program nije predlagao ni manje okruge ni osnivanje novog nivoa javne administracije izme|u nivoa okruga i centralnog nivoa koji bi funkcionisao kao administrativna vlast sa op{tim domenom ovla{}enja. nije pominjala regione niti obnovu sistema. U ma|arskoj istoriji su se nekoliko puta javljali predlozi za razvijanje pogodnijih teritorijalnih sistema javne administracije i mnogi planovi su razra|ivani detaljno. Poslednji takav slu~aj je bio 1990. Zbog toga je o regionalizaciji raspravljano samo u okviru postoje}eg sistema okruga zasnovanih na slobodnom i dobrovoljnom udru`ivanju okruga koji bi kasnije ~inili osnovu za stvaranje novih regiona. Proces evropske integracije je preporu~ivao regionalizaciju zbog NUTS sistema (Nomenclature des Unites Territoriaux Statistiques . Vlada je najavila detaljni program koji je pitanje regionalizacije re{avao u vladama okruga. ali instrumenti.190 Ma|arska okruzi postojali skoro hiljadu godina. organizacije i finansiranje regionalne politike Evropske zajednice preporu~uju obnavljanje ma|arskog regionalizma i sistem teritorijalne podele. Marta 1998. ^etiri godine kasnije. godine o regionalnom razvoju osniva dve regionalne institucije: plansko-statisti~ki region i razvojni region. Jedinice NUTS sistema su pre svega statisti~ki regioni. Pre toga je okrug imao status lokalne samouprave a njegove predstavnike su birali glasa~i koje je delegirala op{tina. on uklju~uje teritoriju jednog ili vi{e okruga ili glavni grad i mora se osnovati slobodnim udru`ivanjem. Zakon br. koji se primenjuje u Evropskoj zajednici. Uputstva Evropske zajednice ne zahtevaju takvu administrativnu podelu.Nomenklatura statisti~kih teritorijalnih jedinica). godine Parlament je doneo Rezoluciju o nacionalnom konceptu regionalnog razvoja osnivaju}i sedam plansko-statisti~kih regiona u skladu sa NUTS sistemom. . kada su se de{avale zna~ajne politi~ke ili socijalne promene ili kada su one o~ekivane. Najrealisti~nija re{enja su se uvek nalazila u kriznim situacijama. Ovaj okvir je tako|e jasno pokazao nameru da se sistem okruga pokrene ka regionalizaciji. Njihova predstavni~ka tela – skup{tine – biraju se na direktnim izborima.

godine u op{tinama sa vi{e od deset hiljada stanovnika. LXIV iz 1994. Sada se i ~lanovi skup{tine okruga biraju direktno. Postoje dva bira~ka tela u svakom okrugu: jedno za naselja sa manje od deset hiljada stanovnika i drugo za naselja sa vi{e od deset hiljada stanovnika. koriste se sistem . Sistem lokalnih izbora Najva`niji organi lokalne samouprave su predstavni~ko telo i gradona~elnik.1. Pre 1994. a skup{tinu okruga su birali bira~i koje je delegiralo naselje. LOKALNA POLITIKA. Glasa~i koji stanuju u gradovima koji imaju prava okruga ne mogu glasati za predstavnike skup{tine okruga. Pravo glasa je univerzalno i ravnopravno a glasa se direktno i tajno. Pravo glasa imaju i osobe koje imaju stalno boravi{te na teritoriji Ma|arske a koji nisu ma|arski gra|ani.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 191 Plansko-statisti~ki regioni i razvojni regioni ne moraju da obuhvataju istu teritoriju. Svi punoletni gra|ani Ma|arske sa stalnim boravi{tem u nekoj op{tini imaju pravo da biraju i budu birani na lokalnim izborima. Kao rezultat modifikacije iz 1994. {to zavisi od broja stanovnika. Premijer ove nadle`nosti izvr{ava posredstvom dr`avnog sekretara koga je nominovao za taj zadatak. ODLU^IVANJE 2. njih su birali bira~i koje je delegirao distrikt. Predsednici op{tina i gradona~elnik Budimpe{te biraju se direktno glasanjem. godine. Sistem izbora za predstavni~ko telo se razlikuje u ve}im i manjim naseljima. Pre 1994. godine o izboru lokalnih predstavnika i gradona~elnika.po kratkom postupku” i me{oviti. kojim je modifikovan Zakon o lokalnim izborima koji je donet kao deo po~etnog procesa reforme. {ezdeset i {est ~lanova ve}a glavnog grada direktno biraju bira~i preko partijskih listi. a ostali dobijaju mandate po partijskoj liniji. Najnovija mera u sprovo|enju regionalizacije je vladina rezolucija kojom se odre|uju funkcije i nadle`nosti kancelarije premijera u vezi sa javnom administracijom i regionalnim razvojem. Zakonom je utvr|en broj mandata za svakoga od njih. a oba biraju glasa~i iz te zajednice. Svaki gra|anin mo`e da glasa za onoliko predstavnika koliko ih ima u predstavni~kom telu. predsed- . Procedure lokalnih izbora su regulisane Zakonom br. Me{oviti izborni sistem se primenjuje u op{tinama sa vi{e od deset hiljada stanovnika. 2. deo predstavnika biraju individualna bira~ka tela. {to uklju~uje i distrikte glavnog grada.. Op{tine sa deset hiljada ili manje gra|ana ~ine jedinstveno bira~ko telo koje mo`e izabrati od tri do trinaest predstavnika. Po ovom sistemu. Broj ~lanova svake skup{tine je odre|en zakonom. Kandidati se biraju prostom ve}inom.

dok je u naseljima sa deset ili manje hiljada stanovnika predsednik op{tine biran direktnim glasanjem. do 2002. 4) Ma|arska socijalisti~ka partija. .00 Na nacionalnom nivou. godine su: 1) FIDESZ .Ma|arska gra|anska partija.15 5. u Ma|arskoj Izborni rezultati okruga i glavnog grada (%) 39.12 20.192 Ma|arska nika op{tine je biralo predstavni~ko telo. Stranke u parlamentu Vladina koalicija: FIDESZ – Ma|arska gra|anska stranka Nezavisni mali preduzetnici i Gra|anska stranka Ma|arski demokratski forum Koalicija: Ma|arske socijalisti~ke partije Udru`enje slobodnih demokrata Druge (neparlamentarne) Partija ma|arskog `ivota i prava Ukupno Rezultati izbora 1998. 3) Ma|arski demokratski forum. partije predstavljene u ma|arskom Parlamentu od 1998. Tabela 1. 2) Nezavisni mali preduzetnici i gra|anska stranka. 5) Udru`enje slobodnih demokrata (stranke pod 4) i 5) su ~inile vladaju}u koaliciju od 1994.64 35. do 1998) i 6) Partija ma|arskog `ivota i prava.05 100.

00 116 302 320 410 463 246 282 736 94 65 70 14 - 77 906 512 572 278 - 2.701 61.46 1.662 48.848 788 396 354 546 900 212 931 1.039 0 21.327 270 1. Predstavni~ko telo Skup{tine okruga i glavnog grada Ukupno mandata % ukupnih mandata % ukupno glasova Broj i procenat mandata na lokalnim izborima u Ma|arskoj 1998.81 13. Gradona~elnik 0 .65 3.86 Nezavisne manjine 47 Ma|arska socijalisti~ka partija 87 FIDESZ – Ma|arska gra|anska stranka 77 Uporedna iskustva lokalnih samouprava Nezavisni mali preduzetnici i Gra|anska stranka 454 90 161 131 100.00 100.95 4.79 9.684 1.47 6.27 1.39 10 000 + stanovnika Ukupno Nezavisni kandidati 2.55 9.39 9.91 Udru`enje slobodnih demokrata 37 Ma|arski demokratski forum 39 Demohri{}ani 18 Drugi - Ukupno 193 .189 55 843 0 4.Tabela 2.10 000 stanovnika 18.8 3.63 0.58 1.28 12.59 4.62 3.897 191 19.

lokalnu javnu inicijativu i javni pretres.00 Gradona~elnici 2.50 10. Skup{tina 29.47 1.39 7.2. U~esnici lokalnih referenduma i javnih inicijativa su osobe sa pravom glasa na op{tinskim izborima.00 2.18 0.46 2. Forme direktne demokratije Zakon o lokalnoj samoupravi reguli{e tri osnovne forme direktne demokratije: lokalni referendum. Zakon o lokalnoj samoupravi reguli{e uslove pod kojima se mogu.44 1. a pod kojima se ne mogu odr`avati lokalni referendumi.71 100.81 7. Predstavni~ko telo je obavezno da sazove lokalni referendum o pitanjima kao {to su inicijative za sjedinjavanje ili razdvajanje sela. osnivanje ili razdvajanje zajedni~kih predstavni~kih tela i druga pitanja regulisana statutima .22 3. Predstavni~ko telo lokalne samouprave saziva lokalne referendume.24 1. izvr{no telo lokalne gra|anske organizacije ili deset do dvadeset pet posto izbornog tela.34* 100. komitet predstavni~kog tela. onako kako je odre|eno statutima lokalne vlade.97 23.00 86.39 14. osnivanje novih zajednica.54 1. Lokalni referendum mo`e inicirati najmanje jedna ~etvrtina lokalnih predstavnika.194 Ma|arska Tabela 3.57 3. za skup{tine okruga i glavnog grada i za gradona~elnike u Ma|arskoj Stranka Ma|arska socijalisti~ka partija FIDESZ – Ma|arska gra|anska stranka Nezavisni mali preduzetnici i Gra|anska stranka Ma|arski demokratski forum Udru`enje slobodnih demokrata Ma|arska alijansa hri{}anskih demokrata Hri{}anska demokratska partija Partija ma|arskog `ivota i prava Drugi Nezavisni Ukupno *Uklju~uju}i nezavisne manjine.77 2. Distribucija mandata na izborima 1998.

2. U selima sa manje od pet stotina stanovnika. o regionalnom planiranju i razvoju ustanovio je instituciju ve}a razvojnih okruga. Zakon br. Predstavni~ka tela op{tinske vlade mogu osnivati asocijacije razvojnih regiona. Predstavni~ko telo je obavezno da na osnovu narodne inicijative odr`i debatu. svojim komite- . 2. sa tim da se podrazumeva da se ishod smatra za odluku donetu referendumom ako sastanku prisustvuje vi{e od polovine glasa~a. o lokalnim taksama i porezima. Unutra{nja struktura odlu~ivanja lokalne samouprave Osnovna prava i ovla{}enja lokalne samouprave se ostvaruju putem predstavni~kog tela. Ve}e ~ine izabrani i nominovani zvani~nici. Na referendumu se ne mo`e odlu~ivati ni o raspu{tanju predstavni~kog tela. Narodne inicijative skre}u predstavni~kom telu pa`nju na pitanja iz njihove nadle`nosti. ali to nije obavezno. personalnim i operacionalnim pitanjima. Druge organizacije Uz organe dr`avne administracije pod nadle`no{}u centralne vlade i organe lokalne samouprave. koja su kvazivladine organizacije koje koordiniraju zadatke u vezi sa razvojem regiona. Ne mo`e se sprovoditi jo{ jedan referendum po istom pitanju u narednih godinu dana.g.4. Ve}a razvojnih okruga mogu formirati ve}a razvojnih regiona koja se bave pitanjima koja se odnose na vi{e od jednog okruga. o organizacionim. Mesto i vreme javnog pretresa moraju se unapred objaviti. Statutom lokalne samouprave je odre|en broj glasa~a neophodan da narodna inicijativa bude uspe{na – izme|u deset i dvadeset i pet posto. Uz to.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 195 lokalne samouprave. Poslednja forma direktne demokratije je javni pretres. koji predstavni~ko telo mora da odr`i barem jednom godi{nje. Ne mo`e se sprovoditi referendum o bud`etu lokalne samouprave. predstavni~ko telo mo`e sprovesti referendum o pitanjima iz svoje nadle`nosti da potvrdi svoje dekrete. koje ovla{}enja mo`e da delegira gradona~elniku. Gra|ani i predstavnici lokalnih interesnih organizacija imaju pravo da na ovakvom pretresu u~estvuju. Statuti predstavni~kih tela reguli{u dalje uslove i procedure lokalnih referenduma. predstavni~ko telo je ovla{}eno da donese odluku o tom pitanju.3. glasaju i iznose predloge. Ukoliko referendum ne uspe. U bliskoj budu}nosti ve}a razvojnih okruga mogu postati osnova za regionalizaciju. One se moraju podneti gradona~elniku. XXI iz 1996. lokalni referendumi se mogu sprovoditi na seoskim sastancima lokalne vlasti.

Potpredsednik ili potpredsednici se na predlog gradona~elnika mogu birati me|u ~lanovima predstavni~kog tela u trajanju mandata tog tela. Predstavni~ko telo bira ~lanove komiteta. Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uje ovla{}enja koja se ne mogu delegirati nekom drugom organu. predstavni~kom telu gradskog distrikta i telima lokalne samouprave manjina. Predstavni~ko telo mo`e dekretom da ovlasti komitet. Na predlog sekretara. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi. vi{e od polovine ~lanova komiteta mora biti izabrano me|u predstavnicima. Gradona~elnik obavlja svoje du`nosti i nadle`nosti uz pomo} kancelarije predstavni~kog tela. zadataka i prioriteta kancelarije. U . u selima sa manje od tri hiljade stanovnika. Odluku da se osnuje komitet donosi predstavni~ko telo. Predstavni~ko telo mo`e da ovlasti komitete da donose odluke i mo`e vr{iti reviziju odluka komiteta. Komiteti lokalnog predstavni~kog tela su izborni organi.196 Ma|arska tima. ali ostali ~lanovi mogu biti gra|ani ili predstavnici gra|anskih organizacija. koji je obavezan za svaku lokalnu samoupravu sa vi{e od dve hiljade stanovnika. Delegirano ovla{}enje se ne mo`e dalje prenositi. u skladu sa statutom predstavni~kog tela. sporazume o saradnji sa drugim lokalnim samoupravama i osnivanje institucija. sprovo|enje lokalnog referenduma. Gradona~elnik ima prava poslodavca u odnosu na potpredsednika. osnivanje organa lokalne samouprave. polo`aj gradona~elnika mo`e biti dobrovoljan. i komitet za pitanja manjina. gradona~elnik podnosi predstavni~kom telu nacrt unutra{nje organizacione strukture. Gradona~elnik daje direktive kancelariji za organizovanje rada lokalne samouprave pri pripremanju odluka i njihove implementacije. Predstavni~ko telo donosi statute kojima se odre|uju pravila organizacije i radne procedure. Gradona~elnik je politi~ki i administrativni {ef lokalne samouprave i odgovoran je za implementaciju lokalne politike. koji se mora obrazovati na inicijativu manjinskog stanovni{tva koje je dobilo mandat u predstavni~kom telu. osim za komitet za finansije. U naseljima sa vi{e od tri hiljade stanovnika. uklju~uju}i dono{enje dekreta. Gradona~elnik ima dvojne administrativne funkcije: on ili ona obavljaju i lokalne i dr`avne administrativne zadatke. sekretara i {efove institucija lokalne samouprave. Drugi statutarni komiteti su odre|eni zakonom. Gradona~elnik predstavlja predstavni~ko telo. Oni svoje du`nosti obavljaju pod nadzorom gradona~elnika. On ili ona odlu~uju o pitanjima dr`avne administracije i imaju pravo da takva ovla{}enja delegiraju. Komiteti pripremaju odluke predstavni~kog tela i nadgledaju kako kancelarija predstavni~kog tela sprovodi implementaciju tih odluka. ova funkcija se mora obavljati sa punim radnim vremenom.

Sekretar obavlja du`nosti u vezi sa lokalnom samoupravom i priprema odluke koje je doneo gradona~elnik o pitanjima dr`avne administracije.5. dok gradona~elnik predstavlja politi~ku li~nost. on ili ona mogu da imenuju potpredsednika iz ve}inske stranke u predstavni~kom telu. Na primer. a u drugim lokalnim samoupravama je obavezno.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 197 praksi. Predstavni~ko telo na predlog gradona~elnika ili bilo kog predstavnika mo`e me|u svojim ~lanovima da izabere jednog ili vi{e savetnika. Oni nadziru obavljanje samoupravnih funkcija koje je odredilo predstavni~ko telo. ako je gradona~elnik iz manjinske stranke. Sekretar upravlja kancelarijom predstavni~kog tela. Imenovanje podsekretara u selima je po izboru. Gradona~elnik usmerava op{tu strategiju kancelarije. Javno u~e{}e u odlu~ivanju Postoji nekoliko oblika javnog u~e{}a u odlu~ivanju. 2. On ili ona u~estvuju u zasedanjima predstavni~kog tela i njegovih komiteta i proveravaju zakonitost njihovih i gradona~elnikovih odluka. Sekretar. kao {to su lokalni referendum. ~iji je cilj utvr|ivanje javnog mi{ljenja i pozivanje javnosti da se uklju~i u dono{enje va`nih . njemu su delegirane du`nosti koje sekretar odredi. Predstavni~ko telo mo`e neka svoja ovla{}enja i finansijske resurse da delegira samoupravi susedstva. predstavni~ko telo imenuje podsekretara. jeste profesionalni javni administrator. koga tako|e zovu i notar. a ne bira. ova institucija slu`i kao politi~ki ustupak predstavnicima politi~kih partija u okviru lokalne samouprave. lokalna javna inicijativa i javni pretres su ve} obra|ivani. na osnovu javnog konkursa. Predstavni~ko telo lokalne samouprave mo`e u okviru svog statuta da osmisli alternativne oblike javnog u~e{}a. Samoupravu susedstva mo`e formirati predstavni~ko telo na osnovu svog statuta i u njega ulaze i ~lanovi predstavni~kog tela i drugi glasa~i. Direktni metodi. Sekretar je odgovoran za zakonitost rada lokalne samouprave. Zbog toga sekretara imenuje. [ef lokalne samouprave susedstva je ~lan predstavni~kog tela. dok je sekretar odgovoran za njene svakodnevne aktivnosti i ima prava poslodavca nad slu`benicima koji rade u kancelariji. Kao {to odre|uje Zakon o lokalnoj samoupravi. Kvalifikacije sekretara odre|uje zakon. predstavni~ko telo mora da utvrdi pravila javnog foruma. predstavni~ko telo na neodre|eno vreme. Na predlog sekretara. Podsekretar je predstavnik sekretara. On ili ona dobijaju ovla{}enja od gradona~elnika.

funkcije i ovla{}enja manjinske samouprave su iste kao i funkcije i ovla{}enja lokalne samouprave. Predstavni~ko telo mora biti obave{teno i o stavovima manjine i o stavovima ve}ine koji su izra`eni na takvim forumima. LXXVII iz 1993. U ove forume spadaju. Zakon o lokalnoj samoupravi sadr`i odrednice u vezi sa ovom temom u Odeljku X/A o samoupravi manjina. direktno ili indirektno. konferencije gradskih distrikta. Etni~ka pitanja. gradovima i distriktima Budimpe{te ili 1) direktno. LXIV iz 1990. forum o gradskoj politici. pravila takvih izbora odre|uje Zakon br. Tradicionalno. Gra|ani tako|e mogu u~estvovati u lokalnom odlu~ivanju ~lanstvom u komitetima predstavni~kog tela. Ova forma manjinske samouprave sama bira svoje zvani~nike. forum o politici zajednice. seoski sastanci i drugo. o lokalnim izborima. LXIV iz 1990. U glavnom gradu manjinska uprava se mo`e osnovati direktno. na primer.198 Ma|arska odluka. Bez obzira na na~in formiranja. Samouprave nacionalnih i etni~kih manjina mogu biti organizovane na tri na~ina na lokalnom nivou i na jedan na~in na nacionalnom nivou. komiteti uklju~uju predstavnike zna~ajnih organizacija koje pru`aju usluge u oblasti za koju je komitet nadle`an. uklju~uju}i i stvaranje vlastitih samouprava na lokalnom i nacionalnom nivou. Svaka manjinska grupa mo`e da osnuje uprave naselja u selima.g. Izborne procedure za predstavnike nacionalne i etni~ke manjinske samouprave su regulisane Zakonom br. oni indirektno mogu formirati vladu lokalne manjine koja se sastoji od barem tri ~lana. Kancelarija predstavni~kog tela lokalne samouprave je du`na da poma`e aktivnosti lokalne manjinske vlade pod uslovima regulisan- . Svaka nacionalna i etni~ka manjinska grupa ima pravo na osnivanje samouprave u naselju u kome `ivi. Op{tinska samouprava mo`e sebe da proglasi za manjinsku vladu ako su vi{e od polovine njenih izabranih predstavnika pripadnici odre|ene nacionalne ili etni~ke manjine. Ako su vi{e od trideset posto lokalnih predstavnika pripadnici iste manjine.6. Ta prava podupire nekoliko parlamentarnih akata kojima se reguli{u prava nacionalnih i etni~kih manjina.g. delegata neke relevantne dru{tvene organizacije i druge gra|ane koji su korisnici usluge. 2. uz one koje su regulisane Zakonom br. Manjinska grupa mo`e osnivati samo jednu manjinsku samoupravu.g. Vladu lokalne manjine tako|e mogu direktno birati gra|ani. vi{ekulturna vlada Ustav Republike Ma|arske {titi interese nacionalnih i etni~kih manjina tako {to im obezbe|uje pravo na kolektivno u~estvovanje u javnom `ivotu. ili 2) indirektno. o pravima nacionalnih i etni~kih manjina.

zato se preko centralnog bud`eta podsti~e stvaranje i rad asocijacija. Postupaju}i u okviru svojih funkcija i ovla{}enja. o udru`ivanju i saradnji lokalnih samouprava. Samouprave mogu da se pridru`e regionalnim ili nacionalnim organizacijama radi predstavljanja i za{tite svojih interesa.7. Osim prava da bira nacionalne i etni~ke samouprave. predstavni~ko telo je obavezno da oformi takav komitet. Ako predstavnik etni~ke grupe u predstavni~kom telu inicira obrazovanje komiteta u vezi sa pitanjem manjina. . Asocijacije lokalnih samouprava i me|unarodni ugovori Pravo lokalnih samouprava da se udru`uju utvr|eno je Ustavom Republike Ma|arske. Pravo na udru`ivanje je potvr|eno Zakonom o lokalnoj samoupravi.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 199 im njihovim statutima. imaju pravo da prisustvuju njegovim sednicama. Neslaganja me|u op{tinskim predstavni~kim telima u vezi sa aktivnostima udru`enja se re{avaju na sudu. gde postoji veliki broj malih naselja sa {irokom pravnom i administrativnom autonomijom i zbog toga je vr{enje njihovih funkcija i nadle`nosti ote`ano. u~estvovanje u asocijacijama samouprava radi za{tite vlastitih interesa. medijima. svaka etni~ka grupa mo`e da izabere portparola. kori{}enjem jezika. 2. me|unarodnu kooperaciju i ~lanstvo u me|unarodnim organizacijama samouprava. lokalnim tradicijama i kulturom. lokalna samouprava mora imati saglasnost lokalne vlade manjina ili relevantne etni~ke grupe. Takve asocijacije mogu da uklju~uju kooperaciju izme|u lokalnih predstavni~kih tela. Ostala prava portparola su regulisana Zakonom o pravima nacionalnih i etni~kih manjina. one mogu sara|ivati sa lokalnim samoupravama drugih zemalja i mogu se pridru`ivati me|unarodnim organizacijama lokalnih samouprava. Asocijacije lokalne samouprave mogu imati mnoge forme. Zakon reguli{e stvaranje nekih asocijacija i dopu{ta da se neke mogu slobodno stvarati. Takve aktivnosti pobolj{avaju efikasnost i svrsishodnost funkcija lokalne samouprave. CXXXV iz 1997. Ovo pravo je posebno va`no u Ma|arskoj. Portparol je kandidat nacionalne manjine ili etni~ke grupe koji je dobio nave}i broj glasova na op{tim lokalnim izborima. Pri odlu~ivanju o pitanjima u vezi sa obrazovanjem.g. Neki od uslova udru`ivanja su navedeni u Zakonu br. Ukoliko on ili ona ne budu izabrani u predstavni~ko telo. Op{te pravilo u vezi sa asocijacijama je da njihove aktivnosti ne smeju da kr{e prava samouprava koje ulaze u njihov sastav.

g. Od 1989. Asocijacije se obi~no stvaraju radi zadovoljenja zajedni~kih interesa lokalnih samouprava. U vezi sa pitanjima koja se odnose samo na jedno naselje. jo{ uvek nije stvorena jedinstvena nacionalna asocijacija. . Osim slobodno organizovanih asocijacija. komiteta i naselja. Postojali su brojni poku{aji da se stvori nacionalna asocijacija lokalnih samouprava koja bi predstavljala njihove interese. Alternativno.g. Zajedni~ka kancelarija lokalne samouprave se stvara na osnovu dogovora relevantnih predstavni~kih tela. Potencijalno. Zajednice sa vi{e od hiljadu a manje od dve hiljade stanovnika tako|e mogu u~estvovati u zajedni~kim kancelarijama lokalne samouprave. Zakonom nisu regulisani ostali oblici asocijacija lokalnih samouprava.g. predstavni~ko telo tog naselja nezavisno odlu~uje. osnovalo zajedni~ko telo koje nije bilo u stanju da ispuni predvi|ene funkcije. Sedam asocijacija je 1996.200 Ma|arska Regulisana su tri oblika udru`ivanja: 1. on priprema i implementira dr`avne administrativne odluke koje su u okviru nadle`nosti gradona~elnika. raspu{teno. Predstavni~ka tela mogu osnivati asocijacije institucionalne kontrole za upravljanje institucijama koje slu`e vi{e od jednog naselja. Zajedni~ka kancelarija lokalne samouprave se bavi administrativnim zadacima. Vi{e od jednog lokalnog predstavni~kog tela mo`e formirati zajedni~ko predstavni~ko telo. stranke u~esnice mogu delimi~no ili potpuno udru`iti svoje bud`ete i zajedno upravljati kancelarijom ili institucijama. U takvom slu~aju. lokalne samouprave sa manje od hiljadu stanovnika ne moraju da budu ~lanovi zajedni~ke kancelarije lokalne samouprave ako obrazuju nezavisnu kancelariju na ~ijem je ~elu sekretar sa obaveznim kvalifikacijama. asocijacije lokalnih samouprava imaju slede}e funkcije: – da obezbede stalnu komunikaciju izme|u lokalnih uprava i centralne vlade i parlamenta o pitanjima lokalne samouprave. Generalni sekretar zajedni~ke kancelarije lokalne samouprave obavlja administrativne zadatke u vezi sa aktivnostima predstavni~kih tela. Op{ta svrha asocijacija je da pobolj{aju efikasnost lokalnih samouprava. mala sela sa manje od hiljadu stanovnika su du`na da oforme zajedni~ke kancelarije lokalne samouprave sa drugim takvim selima istog okruga. Mnoge ma|arske lokalne samouprave su ~lanovi me|unarodnih organizacija ili su zbratimljene sa nekim drugim gradom. 3. Iako postoji stalna komunikacija i kooperacija izme|u osam asocijacija lokalne samouprave. Lokalna predstavni~ka tela mogu osnivati asocijacije administrativne uprave radi re{avanja odre|enih pitanja dr`avne administracije. stvoreno je osam asocijacija. 2. ali ove aspiracije tek treba da se ostvare. te je 1998.

– da obezbede obuku i seminare za gradona~elnike. Kao op{te pravilo. priru~nike i ud`benike i – da obezbe|uju specijalne usluge (pravne.1. lokalne zvani~nike i javne menad`ere. Struktura i rad lokalne administracije Jedan elemenat ma|arske samouprave je i da autonomno odre|uje organizaciju i pravila procedure. za postavljanje i otpu{tanje osoblja kancelarije i za odobravanje bonusa. Odobrenje gradona~elnika je obavezno za odluke koje donosi sekretar a koje su u nadle`nosti gradona~elnika. funkcionalnim zadacima (radna snaga. ^esto gradona~elnik usmerava kancelariju a sekretar njome upravlja. generalnim sekretarom i nad rukovodiocima institucija lokalne samouprave. menad`ment u kriznim situacijama i drugo). generalni sekretar ima ovla{}enja da donosi odluke u vezi sa poslovi- . kancelarija radi kao jedinstvena profesionalna administracija. – da obrazuju informacioni centar i baze podataka o pitanjima lokalne samouprave (dono{enje zakona. Podela kancelarije se mo`e zasnivati na administrativnim ograncima (na primer obrazovanje.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 201 – da predstavljaju interese op{tina na nacionalnom nivou. Generalni sekretar ima prava poslodavca nad osobljem kancelarije. Odgovornosti i nadle`nosti lokalne samouprave ne moraju biti vr{ene direktno preko kancelarije. OBEZBE\IVANJE USLUGA 3. – da analiziraju pitanja lokalne samouprave. socijalna za{tita. Kancelarijom upravljaju gradona~elnik i generalni sekretar. Sama kancelarija obavlja striktno administrativne i poslove pripreme. – da izdaju informacione biltene. 3. Nadle`nosti dr`avne administracije uglavnom izvr{ava generalni sekretar a u izuzetnim slu~ajevima gradona~elnik. usmeravanje institucija). lokalna ekonomija). Gradona~elnik ima prava poslodavca nad svojim zamenikom. Me|utim. personal i drugo). finansije. LOKALNA ADMINISTRACIJA. finansijsku inspekciju. izabrane poslanike. Kancelarija tako|e mo`e biti podeljena na osnovu glavnih funkcija koje obavlja lokalna vlast – lokalna samouprava ili dr`avna administracija. Administrativna organizacija lokalne samouprave je odre|ena uglavnom statutima predstavni~kih tela. ve} su pre u nadle`nosti predstavni~kog tela. Tako je predstavni~ko telo odgovorno za ustanovljavanje svoje kancelarije i raspodelu ovla{}enja po odsecima. finansije) ili vrstama aktivnosti (izdavanje dozvola. a zatim je odre|uju gradona~elnik i generalni sekretar.

202

Ma|arska

ma dr`avne administracije, zbog ~ega su odseci koji re{avaju ta pitanja podre|eni generalnom sekretaru, pre nego gradona~elniku, koji je odgovoran za poslove lokalne samouprave. Osoblje kancelarije predstavni~kog tela su dr`avni slu`benici. U Ma|arskoj, dr`avna slu`ba je regulisana Zakonom br. XXIII iz 1992.g o statusu dr`avnih ~inovnika, bez obzira na to da li rade u centralnoj ili lokalnoj administraciji. Iako se pravila odnose na sve nivoe dr`avne slu`be, Zakon dopu{ta izvesne razlike u vezi sa osobljem lokalne samouprave. Zakon br. XXIII iz 1992.g. reguli{e koje su kvalifikacije potrebne za izvesne polo`aje, kao {to je generalni sekretar. Strukturu dohotka dr`avnih ~inovnika koji imaju izvr{na ovla{}enja odre|uje predstavni~ko telo. U kancelariji predstavni~kog tela mo`e raditi i drugo osoblje, a njihovo postavljanje je tako|e regulisano ovim zakonom. 3.2. Kontrola, inspekcija i nadzor nad lokalnom samoupravom Kontrolu i inspekciju lokalne samouprave obavljaju unutra{nji organi i spoljne institucije. Unutra{nja kontrola je odgovornost predstavni~kog tela i nju obavljaju: generalni sekretar (~ije su kontrolne funkcije ranije opisane), inspektor (koji nadgleda upravljanje osnovnim sredstvima), komitet za finansije (koji procenjuje predloge i izve{taje o godi{njem bud`etu) i knjigovo|a. Komitet za finansije tako|e nadgleda promene bud`etskog prihoda, ispituje koliko su osnovani i ekonomski opravdani zahtevi za pozajmice, on mo`e da obezbedi po{tovanje regulative za upravljanje gotovinom i proverava da li se po{tuju finansijske regulative i disciplina. U okruzima, gradovima sa ovla{}enjima okruga, glavnom gradu i njegovim distriktima, predstavni~ka tela moraju tako|e da zaposle i kvalifikovanog knjigovo|u. Kancelarija dr`avnog inspektora kontroli{e upravljanje lokalnim sredstvima lokalne samouprave; procedure njenog rada su odre|ene Zakonom o dr`avnoj inspekciji. Kontrolu zakonitosti rada Vlada sprovodi posredstvom Ministarstva unutra{njih poslova i na~elnika kancelarija javne administracije okruga. Kancelarije javne administracije i sudovi zajedno snose odgovornost za kontrolisanje lokalne samouprave, ali kancelarije javne administracije nisu ovla{}ene da se direktno me{aju u poslove lokalne samouprave, one jedino mogu da iniciraju sudski pregled administrativnih poslova. Organi lokalne samouprave koji obavljaju poslove dr`avne administracije su obi~no podre|eni vi{im organima. Na primer, na~elnik okru`ne kancelarije javne administracije i nekoliko organa dr`avne administracije, podre|eni centralnoj

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

203

upravi na nivou okruga ili regiona, nadre|eni su organi generalnom sekretaru. 3.3. Pru`anje usluga lokalnom stanovni{tvu U~e{}e lokalne samouprave u obezbe|ivanju javnih usluga se zasniva na Zakonu o lokalnoj samoupravi, koji odre|uje da one mogu postupati autonomno u javnim poslovima od lokalnog zna~aja, uklju~uju}i i zadovoljavanje potreba stanovni{tva organizovanjem i finansiranjem javnih korisni~kih slu`bi. Ove odgovornosti se mogu preneti nekoj drugoj organizaciji samo u izuzetnim slu~ajevima i samo uz zakonsku proceduru. Ma|arski sistem lokalne samouprave obezbe|uje usluge po principu obaveznih i fakultativnih (izbornih) zadataka, kako je odre|eno Zakonom br. LXV. Obavezni zadaci su dalje podeljeni u kategorije: prva kategorija se mora obezbediti u svakom naselju, bez obzira na vrstu i veli~inu, {to uklju~uje snabdevanje vodom, op{te obrazovanje, osnovne zdravstvene i socijalne slu`be, javno osvetljenje, odr`avanje lokalnih javnih puteva i groblja i za{tita prava nacionalnih i etni~kih manjina. Drugu kategoriju obaveznih zadataka odre|uje zakon, a finansijska sredstva za njihovo obavljanje se izdvajaju iz dr`avnog bud`eta. Ova kategorija je regulisana Zakonom o lokalnoj samoupravi, prema kome lokalne samouprave sa ve}im brojem stanovnika i ve}im mogu}nostima mogu biti optere}ene ve}im brojem obaveznih zadataka i nadle`nosti u odnosu na ostale lokalne samouprave. Ostali zadaci su po izboru. Ako se uzme u obzir da lokalne samouprave imaju razli~ite funkcije i nadle`nosti, {to zavisi od zahteva i mogu}nosti njihovih teritorija, svaka lokalna samouprava mo`e obavljati veoma razli~ite zadatke. Preko lokalnog predstavni~kog tela ili odlukom na lokalnom referendumu, lokalne samouprave mogu dobrovoljno da prenesu bilo koji javni posao koji po zakonu nije u nadle`nosti nekog drugog organa. Upravljanje poslovima po izboru ne sme da ugrozi obavljanje obaveznih poslova. Pri obavljanju zakonom odre|enih aktivnosti, op{tinske vlade autonomno donose odluke o zahtevima stanovni{tva, alokaciji raspolo`ivih finansija, specifi~nim zadacima koje treba obaviti i na~inu na koji }e se to posti}i. Zakon uklju~uje slede}e poslove: – razvoj op{tine; – za{titu prirodne sredine; – upravljanje stambenom izgradnjom; – upravljanje snabdevanjem vodom; – kanalizacioni sistem; – odr`avanje javnih groblja;

204

Ma|arska

– odr`avanje lokalnih javnih puteva i javnih povr{ina; – lokalni javni prevoz; – javne komunalne radove i upravljanje deponijama; – lokalnu protivpo`arnu za{titu; – javnu bezbednost; – slu`be snabdevanja energijom; – podsticanje zapo{ljavanja; – administraciju obrazovnih ustanova; – zdravstvene i socijalne slu`be; – odr`avanje javnih povr{ina; – podr`avanje obrazovnih, nau~nih, umetni~kih i sportskih aktivnosti i – za{titu prava manjina. Obavljanje nekih od ovih aktivnosti se mo`e smatrati izbornim, {to zavisi od mogu}nosti lokalne samouprave. 3.3.1. Forme pru`anja usluga Pru`anje usluga mo`e imati nekoliko razli~itih oblika. Prema lokalnoj regulativi, lokalne samouprave obavljaju svoje du`nosti u skladu sa potrebama lokalnog stanovni{tva preko vlastitih bud`etskih organa, preko privatnih organizacija i pomo}u ugovorenih poslova. Lokalne samouprave autonomno biraju formu pru`anja usluga. Prvi tip pru`anja usluga obezbe|uje sama lokalna samouprava. Za najve}i broj poslova, usluge se naj~e{}e obezbe|uju tako {to slu`bu organizuju lokalna kancelarija ili njene bud`etske institucije; finansiraju se iz op{tinskog bud`eta. Alternativno, lokalna samouprava mo`e potra`iti pomo} kompanije nad kojom ima ~vrstu kontrolu. U skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, predstavni~ka tela mogu osnivati institucije lokalne samouprave, preduze}a i druge organizacije i nominovati njihove direktore kako bi obezbedile javne usluge za koje su odgovorne. Od 31. decembra 1993.g., lokalne samouprave su ovla{}ene da osnivaju poslovna preduze}a samo u obliku poslovnih asocijacija ili kooperativa. Neke vrste usluga koje se ~esto ovako re{avaju su menad`ment vlasni{tva, odr`avanje parkova, odr`avanje javnih groblja i komunalna slu`ba. Drugi va`an na~in obezbe|ivanja javnih usluga je pomo}u ugovora sa privatnim institucijama. Uop{teno, ovakvi ugovori se sklapaju sa privatnim kompanijama i preduzetnicima, ali u izvesnim slu~ajevima partner lokalne samouprave mo`e biti i dr`avna kompanija. Primeri slu`bi organizovanih na ovaj na~in su vodovodni i sistemi plinovoda i javni prevoz.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava

205

Posebna forma ugovora isporuke usluge je koncesija. Zakon br. XVI iz 1991. o koncesijama dopu{ta lokalnim samoupravama da svoja sredstva koriste za stvaranje prihoda, pogotovo kori{}enjem nekretnina i prava vlasnika nekretnina. Neke slu`be zasnovane na koncesiji uklju~uju kori{}enje lokalnih puteva i lokalnih javnih sistema (na primer: vodovodna i kanalizaciona mre`a, struja, gas, centralno grejanje, telekomunikacije). Problem u vezi sa obezbe|enjem usluga putem koncesija je u tome {to su mnogi javni sistemi deo ve}ih regionalnih ili nacionalnih sistema koji podle`u dr`avnim koncesijama. Zbog toga su u praksi koncesije koje su odobrile lokalne samouprave obi~no mogu}e samo u snabdevanju vodom, kanalizaciji i lokalnim televizijskim i radio-stanicama. Tre}i va`an oblik isporuke usluga je udru`ivanjem ili putem neke druge op{tine. Ovaj oblik se trenutno odnosi samo na oblast upravljanja vodom i, u nekoliko slu~ajeva, na oblast deponija. 3.3.2. Alternativni oblici pru`anja usluga U poslednjoj deceniji porasla je uloga privatnog sektora u pru`anju usluga u Ma|arskoj. Sama privatizacija je dobar primer ovog fenomena, ako se uzme u obzir da se njome javni sektor osloba|a odgovornosti za obezbe|ivanje izvesnih usluga. ^esta forma privatizacije je transformacija objekata javne infrastrukture u privatne kompanije, ~ime se omogu}ava kapitalno finansiranje. Uz privatizaciju, pojavili su se i drugi oblici privatnog obezbe|ivanja javnih usluga. Naj~e{}i oblik su ugovori, kao {to je ranije pomenuto, kojima lokalna samouprava odgovornost za izvr{avanje javnih zadataka prenosi na privatne izvr{ioce. Ovakva praksa je otvorila mogu}nost da i druge vrste organizacija u~estvuju u obezbe|ivanju javnih usluga. Na primer, pluralizam u obrazovanju je uveden devedesetih godina dvadesetog veka; mo`e se birati izme|u privatnih i javnih zdravstvenih ustanova i drugo. Jo{ jedan veoma va`an fenomen je pojava fondacija, crkvi, gra|anskih udru`enja i drugih neprofitnih organizacija koje su uklju~ene u obezbe|ivanje lokalnih usluga. Takve organizacije funkcioni{u u oblastima koje se odnose na tehni~ku odgovornost lokalne samouprave. Tako, odnos izme|u lokalne samouprave i neprofitnih organizacija treba da se razvije u odnos finansijske podr{ke i pravne regulative na strani javnog sektora a samo pru`anje usluge bi vr{ila neka tre}a stranka.

206

Ma|arska

Tabela 4. Vlasni{tvo lokalne samouprave u kompanijama u Ma|arskoj
Vlasni~ka proporcija lokalne samouprave 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno 51-100% 5-50% 0-5% Ukupno Budimpe{ta Okrug Broj jedinica 79 158 316 553 243,6 8 8,1 259,7 14,3 28,6 57,1 100,00 93,8 3,1 3,1 100,00 13,2 17,5 12,3 13,6 78,5 35,1 36,7 73,1 38 65 43 146 3,5 1,4 0,3 5,2 26,0 44,5 29,5 100,00 67,3 26,9 5,8 100,00 Broj jedinica 6,3 7,2 1,7 3,6 1,1 6,1 1,4 1,5 80,5 75,4 86,0 82,8 20,3 58,8 62,0 25,4 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Proporcija jedinica (%) 14,3 20,2 65,5 100,00 70,0 14,9 15,2 100,00 14,7 22,2 63,1 100,00 87,4 6,4 6,2 100,00 483 682 2 210 3 375 63,1 13,4 13,7 90,2 600 905 2 569 4 074 310,2 22,8 22,1 355,1 Naselje Ukupno

Vrednost proporcije vlasni{tva (u milijardama ma|arskih forinti)

Vrednost proporcije vlasni{tva

Vrednost proporcije vlasni{tva

Izvor: Hermann, Horvath, Peteri, Ungvari, Onkormanyzati feladat-telepites szempontjai es feltetelei (Strasbourg, Paris, Washington: Fiscal Decentralization of the Council of Europe, OECD, World Bank, 1988).

Lokalne takse su regulisane Zakonom o taksama. Javni rashodi (% GDP) 54. Op{tinske vlasti mogu birati izme|u ovih izvora oporezivanja. Horvath. ali bud`etski proces lokalne samouprave je striktno nezavisan od dr`ave. Rashodi javnih finansija u Ma|arskoj.0 Lokalni rashodi (% GDP) 16.0 Lokalni rashodi kao % javnih rashoda 26.6 27. Druge vrste nezavisnog prihoda su profiti. Godina 1994. LOKALNE FINANSIJE. Ungvari. komunalne takse na parcele ili zgrade koje su u privatnom posedu ili iznajmljene ili namenjene turizmu i poreze na zaradu za profitne aktivnosti. dividende. 1994 – 97. Lokalne samouprave raspola`u vlastitim osnovnim sredstvima i nezavisno upravljaju svojim bud`etskim prihodom i rashodom.7 26. kamate i zakupnine. Sada lokalne samouprave mogu raspisati poreze na svojinu na nekretnine i zemlji{te. World Bank. Onkormanyzati feladat-telepites szempontjai es feltetelei (Strasbourg.2 25.5 Izvor: Hermann. Washington: Fiscal Decentralization of the Council of Europe. Peteri. Ovi prihodi nastaju aktivnostima i poslovima lokalne samouprave ili nastaju iz njene svojine. ali subjekat mo`e biti oporezovan samo jednom.0 44. 1997. EKONOMSKI RAZVOJ 207 Osnovna regulativa u vezi sa lokalnim finansijama je navedena u Poglavlju IX Zakona o lokalnoj samoupravi pod nazivom: . Prihodi Izvori prihoda za bud`et lokalne samouprave se sastoje od ~etiri osnovna elementa: nezavisni prihodi. zajedni~ki prihodi. normativne subvencije iz centralnog bud`eta i finansiranje kapitalnih investicija. Paris.5 39. 1988).7 40. 1996. 1995..8 14.1.3 12.Ekonomski resursi lokalnih samouprava”.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 4. 4. Tabela 5. OECD. Nezavisni prihod se uglavnom sti~e lokalnim taksama koje je odredila i nametnula lokalna samouprava u skladu sa zakonom. Fondovi se . Bud`et lokalne samouprave je podre|en upravljanju dr`avnim bud`etom po tome {to dr`ava reguli{e zakonitost i svrsishodnost kori{}enja dr`avnih fondova.1 13.

Namenske subvencije se mogu koristiti samo za zadatak za koji su dobijene. Narodna skup{tina odre|uje koji su to ciljevi. uklju~uju}i izgradnju postrojenja za pre~i{}avanje voda i otpadnih voda i kanalizacioni sistem. 3) zdravstvene slu`be. Finansiranje deficita se odobrava samoupravama naselja koje su imale nepredvi|ene probleme kako bi se za{titila njihova nezavisnost i odr`ao njihov rad. Pre podno{enja zahtava za subvenciju moraju se ispuniti odre|eni uslovi a i sama lokalna samouprava mora ulo`iti izvestan deo finansija u projekat. veli~inu subvencije i uslove pod kojima se ona dodeljuje za svaki projekat. Subvencije dodeljene za kapitalno investiranje ne mogu se koristiti za ne{to drugo. Na primer.208 Ma|arska tako|e mogu sticati transferom iz drugih organizacija za menad`ment javnih usluga. Prihod se tako|e mo`e sticati dogovorima o lovu na teritoriji lokalne samouprave. dru{tveni prioriteti su: 1) vodoprivreda. a novac za kazne koje se u ime dr`ave napla}uju zbog naru{avanja prirodne okoline ostaje lokalnoj samoupravi. od koga se trenutno ~etrdeset posto alocira lokalnim samoupravama. zdravstvene slu`be se finansiraju iz Fonda socijalne za{tite. transferom lokalnim samoupravama. pogotovo oprema za zdravstvene ustanove i 4) komunalne slu`be. Zna~ajan deo zajedni~kog dohotka je porez na li~nu zaradu. Uslovi i obim finansiranja deficita su odre|eni Zakonom o dr`avnom bud`etu. . Normativne subvencije iz bud`eta odre|uje Parlament srazmerno broju stanovnika i veli~ini odre|enih grupa stanovnika u naselju. Narodna skup{tina mo`e odobriti namenske subvencije za izvo|enje pojedinih zadataka za koje je potrebno izdvojiti vi{e od 200 miliona ma|arskih forinti. u srazmeri sa finansiranjem koje pru`aju druge institucije i prema nekim drugim indeksima. Lokalne samouprave mogu konkurisati za takve subvencije samostalno ili zajedni~ki. Prihod od poreza na motorna vozila tako|e dele centralna i lokalne samouprave. Drugi uslov je da se investicioni zadatak ne mo`e izvesti u okviru namenskih subvencija za kapitalno investiranje. Lokalne samouprave ove subvencije mogu koristiti bez ikakvih ograni~enja. U periodu 2000/2001. Drugi prihodi uklju~uju prihode od privatizacije. Namenske subvencije za kapitalne investicije lokalne samouprave mogu koristiti za postizanje ciljeva koji su dru{tveni prioriteti. pozajmice i izdavanje obveznica. Na godi{njem nivou se odre|uje lokalni udeo zajedni~kog centralnog poreza.godina. Druga osnovna kategorija sticanja prihoda su mehanizmi zajedni~kog sticanja dohotka. 2) rekonstrukcija obrazovnih ustanova.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 6.00 209 Izvor: A helyi onkormanyzatok es penzgyeik.7 10.2 15. Obrazovanje.2. 23.3 17.6 14. . Rashodi lokalne samouprave uklju~uju administrativne tro{kove. dok objekte javne upotrebe.9 100.00 1998. Veliki broj zadataka lokalne samouprave u socijalnom sektoru stvara zavisnost od finansiranja transferom od centralne vlade. To je jedan od razloga za debatu o uvo|enju politike ujedna~avanja na nacionalnom nivou. kulturu i sportove obezbe|uju uglavnom komercijalni ili neki drugi entiteti koji se ne finansiraju iz bud`eta. Rashodi Tro{kovi lokalne samouprave u Ma|arskoj su srazmerno visoki zbog njihovih {irokih odgovornosti. 22.3 100. Distribucija prihoda lokalne samouprave u Ma|arskoj (%) Prihodi Prihodi iz vlastitih izvora Zajedni~ki prihodi Subvencije Finansiranje kapitalnih investicija Transfer iz Fonda socijalne za{tite Drugo Ukupno 1997. urednik Edit Nyitrai Kusztosne (Budapest.4 12. 1998). zdravstvena za{tita i socijalne slu`be su va`ne funkcije lokalne samouprave. Procenjuje se da subvencije i delovi dohotka od poreza na nacionalnom nivou koji se alocira u vidu subvencija ~ine sedamdeset jedan posto dohotka lokalne samouprave u 1998. 4.6 31. {to znatno uti~e na rashode lokalnih samouprava. Consulting.1 29.5 3.9 2.5 16. servisiranje dugova i druge ekonomske usluge.

5 0.2 33.8 28.0 2.3 Zdravstvena za{tita.1 3.8 72. 1996 (%) Obrazovanje 20.4 11.7 8.1 4.00 100.9 500-999 8.6 25.8 17.8 23. Rashodi lokalne samouprave po sektorima u Ma|arskoj.3 20.00 100.6 27.210 Tabela 7.6 1.0 16.4 33.6 13.3 4.7 5.1 4.1 5000-9999 8.4 6.4 27.00 100.9 10.00 100.3 2000-4999 8.00 100.1 Op{tine 8.9 8.6 0.4 Rashodi po kategorijama veli~ine 0-199 16.7 2.7 0.6 4.7 35.2 13.0 100.3 0.1 30.2 7.5 13.9 10.00 100.2 25.0 100.6 0. 1998). Javne socijalne slu`be usluge Kultura.4 20000-49999 7.4 0.4 7.00 Proizvodnja 13.3 2.3 Izvor: Kenneth Davey and Gabor Peteri.6 9.9 17.0 100.9 5.8 8.00 100. sport Drugi rashodi Ukupni 100. Finansije lokalne samouprave: opcije za reformu (Nagykovacsi.0 0.7 4.2 14.2 13.0 16.8 14.0 2.8 18.0 100.6 0.00 100.9 35.1 2.6 1000-1999 8.5 5.7 3.3 32. 64 .3 4.8 1.2 13.8 5.9 11.0 Ma|arska 200-499 10.6 30.6 34.5 1.5 3.9 5.3 14.0 22.5 3.1 23.2 10000-19999 7.5 17.0 0.0 3.6 0.0 36.6 26.0 0. Ma|arska.5 23.2 4.8 5.1 13.5 50000 + 8.9 Ekonomske Administracija usluge Budimpe{ta 9.3 35.2 0.9 19.1 Ukupno 7.9 17.7 Okruzi 2.1 2.

1988). dohotku od privatizacije i novom sistemu regionalnog razvoja. Ukupno .Budimpe{ta 4. Lokalna samouprava glavnog grada 2.Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 8.8 24. Gradovi 7.6 59. Poslednjih nekoliko godina.0 39. Horvath.1 22.0 211 Izvor: Hermann. Sela 10.4 82. materijalne tro{kove i tro{kove akumulacije i o`ivljavanja.5 11. Rashodi lokalne samouprave uklju~uju tro{kove za personal. OECD. Ukupno – gradovi (5 i 6) 8.1 6. Materijalni tro{kovi uklju~uju dnevne tro{kove rada kancelarija i institucija lokalne samouprave. Ova kategorija je ~inila samo 14% ukupnih rashoda 1997.3 7.3 23. Rashodi i subvencije lokalnih samouprava po administrativnom statusu.5 13. Peteri. Lokalne samouprave okruga 5. Washington: Fiscal Decentralization of the Council of Europe. Tro{kovi personala uklju~uju zarade osoba zaposlenih u kancelarijama lokalne samouprave.4 18. pove}anoj efikasnosti lokalnih samouprava. zdru`enim kancelarijama lokalnih samouprava i njihovim institucijama.0 19.3 16.5 26. Op{tinske samouprave (7 i 10) 12. Distrikti glavnog grada 3.g. Velika sela 9.0 100.0 7. a za njim slede zdravstvo i obrazovanje.1 63. Paris. Ukupno (3 i 12) 14.0 40.0 18. . Gradovi sa pravima okruga 6.7 74. a pove}ana je na 15.0 14.5% 1998. (%) Rashodi 1. uklju~uju}i i pru`anje usluga. volumen investicija lokalne samouprave se pove}ao zahvaljuju}i finansijskoj pomo}i centralne uprave. Ukupno – sela (8 i 9) 11.0 Subvencije 11. Ungvari.6 16. Okolina 13. 1996.0 100. Onkormanyzati feladat-telepites szempontjai es feltetelei (Strasbourg. Veliki deo ovih tro{kova je ulo`en u sektor vodoprivrede. doprinose za zaposlene.0 18. World Bank. Akumulacija i o`ivljavanje se odnose na tro{kove investiranja i rekonstrukcije u vezi sa obavljanjem zadataka lokalne samouprave.

6 26. U isto vreme je inicirana integracija organa dr`avne uprave u kancelarije javne administracije.6 13. urednik Edit Nyitrai Kusztosne (Budapest. Vlada je donela rezoluciju o svojim planovima u vezi sa razvojem javne administracije u periodu 1999/2000. organizacije. Revizija funkcija i ovla{}enja lokalne samouprave i davanje predloga o delegiranju njihovih funkcija i ovla{}enja i u vezi sa sistemom finansiranja.0 1998 28. Ovaj veliki broj i te{ko}e raspodele administrativnih funkcija izme|u lokalne samouprave i dr`avnih administrativnih organa.4 100. kao i me|u samim razli~itim organima dr`avne uprave. Revizija pravnog statusa. 1998). funkcija i ovla{}enja organa javne administracije pod centralnom upravom u naseljima i okruzima i davanje predloga za neophodne modifikacije.212 Tabela 9.4 31.6 100. 5. 2.0 Izvor: A helyi onkormanyzatok es penzgyeik.0 33. Ishod tih koraka je bilo osnivanje kancelarija javne uprave u okruzima i u glavnom gradu koje imaju ulogu koordinatora.4 26. Teritorijalna regionalizacija administracije Jedno od najva`nijih pitanja javne administracije u Ma|arskoj je sistem teritorijalne administracije. O regionalizaciji je ranije raspravljano. SLEDE]I KORACI PROCESA TRANZICIJE 5. Consulting. Maja 1999. Na teritorijalnom nivou postoji vi{e od ~etrdeset razli~itih dr`avnih administrativnih organa. uklju~uju}i istra`ivanje mogu}nosti organizovanja javne administracije na osnovu regiona. Najva`niji zadaci u vezi sa regionalnom i op{tinskom javnom administracijom odre|eni ovom rezolucijom su: 1. Drugi aspekt je sistem teritorijalnih (ili regionalnih) administrativnih dr`avnih organa. . naveli su Vladu da sredinom devedesetih godina pro{log veka preduzmu odre|ene korake.1. godine. Ma|arska Distribucija rashoda lokalne samouprave po kategorijama u Ma|arskoj (%) Rashodi Tro{kovi za personal Doprinosi za zaposlene Materijalni tro{kovi Tro{kovi akumulacije i o`ivljavanja Ukupno 1997 28.0 12. aktivnosti.

.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 213 3. Uloga Ustavnog suda u poslovima lokalne samouprave Zakon o lokalnoj samoupravi navodi da su prava lokalne samouprave za{ti}ena Ustavnim sudom. Jedno od mogu}ih re{enja je i osnivanje nekog novog suda – na primer.2. kao i nad njihovim knjigovodstvom. veliki broj dekreta koje donose brojne lokalne samouprave koje postoje u Ma|arskoj dovode u sumnju sposobnosti i efikasnost Ustavnog suda. Evaluacija spoljne kontrole nad finansijama i menad`mentom osnovnih sredstava lokalnih samouprava i davanje predloga u vezi sa kontrolisanjem autenti~nosti i zakonitosti zahteva za dodeljivanjem sredstava iz centralnog bud`eta. administrativnog suda – koji bi kontrolisao zakonitost dekreta lokalne samouprave. 5. Istra`ivanje mogu}nosti osnivanja regionalnih lokalnih samouprava ~ija bi se predstavni~ka tela birala na osnovu Zakona o regionalnom razvoju. Ova za{tita uglavnom uklju~uje regulativu zakonitosti dekreta koje donosi lokalna samouprava. Me|utim. 4.

214 .

Sa stanovi{ta demokratskog upravljanja. lokalno stanovni{tvo treba da upravlja sopstvenim poslovima bilo neposredno ili putem organa lokalne samouprave. idealno bi bilo kad bi ljudi u jednoj zajednici neposredno odlu~ivali o svojim poslovima – odnosno kada bi u~estvovali u dono{enju svih odluka. Stane Vlaj i Maja Klun* DECENTRALIZACIJA: EKSPERIMENTI I REFORME LOKALNA UPRAVA U SLOVENIJI 1. Ovo je prakti~no nemogu}e u modernoj lokalnoj zajednici jer je problematika previ{e raznovrsna. materijalne i teritorijalne reforme u lokalnoj samoupravi. Ovo je jedino mogu}e ako stanovni{tvo direktno uti~e na formiranje va`nih lokalnih organa – predstavni~kih tela koja bira lokalna zajednica – koji potom. finansijske. i od tada {est puta revidiran. Funkcionisanje takve samouprave. me|utim. defini{e operacije. prava i ovla{}enja lokalnih samouprava i njihove odnose sa dr`avom. ona mora da odgovara na potrebe lokalnog stanovni{tva. Zakon o lokalnoj samoupravi koji je donet 1993. . slo`ena i ~esto se odnosi na celokupno stanovni{tvo. stabilizacija odnosa me|u predstavni~kim telima i primena direktne demokratije tako|e su od su{tinskog zna~aja.215 Stanka Setnikar-Cankar. * Univerzitet Ljubljana. donose najva`nije odluke rukovode}i se pri tom op{tim interesima. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA Za razvoj lokalne demokratije potrebni su propisi koji }e podr`ati organizacione. u ime stanovnika. `elimo da lokalna samouprava bude demokratska. Ako. Ustav Republike Slovenije garantuje autonomiju lokalne uprave i odre|uje da gra|ani vr{e ovla{}enja i funkcije lokalne uprave putem predstavni~kih tela i drugih organizacija.

Ustav dozvoljava op{tinama da prikupljaju sopstvene prihode. Op{tina mo`e da se sastoji od jednog jedinog naselja ili od odre|enog broja naselja ~iji su stanovnici povezani zajedni~kim potrebama i interesima. op{tina mo`e da se osnuje nakon lokalnog referenduma kojim se utvr|uje javno mi{ljenje u doti~noj oblasti. U pripremi su zakoni kojima }e se formirati drugi nivo lokalne samouprave. usled slabog privrednog razvoja. kao i finansijska sredstva za vr{enje takvih du`nosti. op{tinsko ve}e mora putem gradskog skupa ili referenduma da utvrdi interese stanovni{tva oblasti u kojima izborni deo treba da se formira. za {ta je potrebno obezbediti njihovu saglasnost. koju je Slovenija ratifikovala 1996. U skladu sa Zakonom o referendumu i narodnoj inicijativi. Pravna osnova samouprave Ustav Republike Slovenije {titi autonomiju lokalne samouprave i odre|uje da slovena~ki narod obavlja takva ovla{}enja i funkcije posredstvom jedinica samouprave (op{tine i regioni). istorijskih ili ekonomskih razloga. Zakon koji utvr|uje broj op{tina i njihovu teritoriju i Zakon o lokalnoj samoupravi nala`u da op{tinska ve}a. seoske i kvartovske zajednice). osnovano je 147 novih op{tina. nisu u stanju da pokriju sve . Na teritoriji op{tine mogu se osnivati u`e izborne jedinice (lokalne. mada su izuzeci mogu}i zbog geografske lokacije ili iz nacionalnih. U du`nosti op{tine spadaju lokalna pitanja koja uti~u na njene stanovnike. Na osnovu prethodnog istra`ivanja i potom sprovedenog referenduma. Pre osnivanja ovih podjedinica ili promene njihove teritorije. Dr`ava mo`e da poveri takve funkcije op{tinama i {irim lokalnim samoupravnim telima putem zakonodavnih akata. a na snagu je stupila 1997. regulisati regionalni razvoj i redefinisati status op{tina. Op{tine koje. Statisti~ka analiza stanovni{tva op{tina predstavljena je u Aneksu 9. ali do danas u praksi postoji samo op{tinska samouprava. je dodato jo{ 45. Op{tina u proseku ima najmanje pet hiljada stanovika. Administrativna struktura Slovenije trenutno se sastoji od 192 op{tine. me|u kojima je 11 urbanih. ve}a lokalnih zajednica ili gra|anske skup{tine moraju da u~estvuju u dono{enju odluka kojima se menja i formira teritorijalna struktura op{tine. Narodna skup{tina (parlament) legalno priznaje novo uspostavljene administrativne jedinice i potvr|uje granice njihove teritorije.216 Slovenija Ustav defini{e samoupravu na op{tinskom i regionalnom nivou. a koje op{tina mo`e samostalno da odredi. Oblasti nadle`nosti lokalne samouprave su definisane i redovno revidirane u zakonodavstvu koje je usagla{eno sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi. a 1998. 1. Godine 1994.1.2.

U sada{njim uslovima Ustav dozvoljava op{tinama da samostalno i dobrovoljno formiraju regione putem integrisanja u zajednice ili formiranjem saveza dve ili vi{e op{tina radi regulisanja i obavljanja lokalnih zadataka od {ireg interesa. Regioni }e postati drugi stepen lokalne samouprave i pomaga}e kao obavezni.2. Najzad. kao i ja~anja i razvoja lokalne samouprave. vi{enamenski posrednici u saradnji izme|u nekoliko op{tinskih samoupravnih tela.urbanih op{tina". Statisti~ki podaci o broju urbanih op{tina u Sloveniji i njihovom stanovni{tvu dati su u Aneksu 9. koji je trenutno u pripremi. region obavlja poslove od {ireg interesa.3.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 217 tro{kove u vr{enju svojih du`nosti mogu da tra`e dodatnu finansijsku pomo} od dr`ave. Narodna skup{tina osniva urbane op{tine putem zakonodavnih akata i odre|uje njihovu teritoriju i ime. Usluge koje op{tinska lokalna vlast pru`a prikazane su u odeljku 2. Urbana op{tina je kompaktno naselje ili grupa naselja u oblasti gde su gradovi i sela objedinjeni svakodnevnim saobra}ajem stanovni{tva. Uz lokalne poslove od javnog zna~aja. a koji se odnose na razvoj gradova. Urbana op{tina mo`e da obavlja regionalne administrativne funkcije. urbane op{tine moraju da obavljaju i posebne zadatke koji spadaju u dr`avnu nadle`nost. ekonomskog. U skladu sa Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi.. ako op{tine te regije tako odlu~e. Pravna osnova regionalne samouprave Kao {to je pomenuto. koje odre|uju same op{tine i koji se ti~u usluga u zajednici. Zakon o poveravanju du`nosti iz dr`avne nadle`nosti u regionalnu nadle`nost odredi}e tako|e i na~in finansiranja za obavljanje tih du`nosti. . Ustav tako|e predvi|a osnivanje regionalnih samoupravnih tela. Ustav tako|e uvodi koncept . Procedure za utvr|ivanje takvih op{tina bi}e opisane u Zakonu za unapre|enje regionalnog razvoja.2. Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|a mogu}nost specijalnog statusa za op{tine sa posebnim uslovima u pogledu lokacije ili stepena razvoja. Takve regionalne uprave bi}e utvr|ene na osnovu Zakona o regionima koji je u pripremi i koji }e uvesti pravne norme i procedure za osnivanje regiona i olak{ati njihovo funkcionisanje. Slovena~ka vlada je podnela Narodnoj skup{tini nacrt ovog zakona na preliminarnu procenu. zapo{ljavaju petnaest hiljada ljudi i predstavljaju geografski. privredni i kulturni centar te oblasti. obavljati poslove koje mu dr`ava dodeli. kulturnog i socijalnog razvoja teritorije.3). Dr`ava mo`e urbanim op{tinama da dodeli konkretne du`nosti i funkcije koje se odnose na urbani razvoj (njihov opis dat je u odeljku 2. Region }e. 1. tako|e. Varo{ ili grad mogu da steknu status urbane op{tine ukoliko imaju najmanje dvadeset hiljada stanovnika.

Administrativne jedinice ministarstava na lokalnom nivou prate lokalne zajednice u oblastima za koje su specijalizovane. Gradona~elnik je obavezan da garantuje zakonitost predloga koje sam podnosi i ima pravo da spre~i op{tinsko ve}e da izdaje propise koji su neustavni ili nelegalni. Propisi op{tinskih tela su razli~iti kada se ti~u poslova koje im je odredila dr`ava. kao funkcionera koji predla`e najva`nija op{tinska akta i upravlja op{tinskim bud`etom. Zakon o administraciji i Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uju nadle`nost dr`avnih vlasti. Op{tina mo`e da podnese zahtev Ustavnom sudu da razmotri ustavni i pravni karakter odluka i propisa koje je izdalo dr`avno telo. Pra}enje uspe{nosti rada op{tinskih tela prvenstveno je odgovornost gradona~elnika. Op{tinsko ve}e je tako|e odgovorno da garantuje pravnu valjanost radnji koje samo sprovodi. U nekim slu~ajevima. funkcije i ovla{}enja. Njihova nadle`nost pokriva jednu ili nekoliko op{tina i ti~e se poslova koje im je poverila dr`ava. formiraju se savetni~ki odbori. ukoliko smatra da nadzorno telo nije postupilo legalno ili na odgovaraju}i na~in. nadzorno telo mora da savetuje Vladi da pokrene postupak pri Ustavnom sudu. ono izdaje dekret kojim se nala`e sprovo|enje posebnih mera ili. nadzorno telo mo`e da nalo`i reorganizaciju projekta. ministarstva procenjuju rad op{tinskih tela i obezbe|uju odgovaraju}e i kontinuirano izvr{avanje dr`avnih poslova. Da bi se obezbedio kvalitet. odredi uslove za obavljanje odre|enog posla i daje druga uputstva. to su teritorijalna tela koja imaju svoje sopstveno polje operisanja.218 Slovenija 1. . Ako op{tinsko telo ne uskladi svoje odluke sa datim zakonom. nadle`nost. ^lanove ovih odbora postavljaju i razre{avaju op{tinska ve}a. Ako ministarstvo ustanovi da op{tinsko telo nije izvr{ilo du`nosti njemu poverene. ako dato zakonodavstvo ograni~ava njenu autonomiju utvr|enu Ustavom i zakonom. savetuje Vladi da pokrene procedure za povla~enje du`nosti poverenih op{tini. U tim slu~ajevima. Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne uprave U Sloveniji postoji pedeset osam dr`avnih administrativnih jedinica. U ovom slu~aju op{tina mo`e da ulo`i `albu sudu na takve optu`be. Nadzorno telo. Op{tina mo`e da pokrene administrativni spor protiv nadzornog tela. to je jedino mogu}e preko Ustavnog suda ili administrativnih sudova. Da bi se obezbedila saradnja i koordinacija izme|u op{tinskih tela i administrativnih jedinica. me|utim. Ministarstva i dr`avne administrativne jedinice mogu da daju svoja mi{ljenja o predmetima iz op{tinske nadle`nosti kada neki akt nije u skladu sa Ustavom ili zakonom i mogu da predlo`e odgovaraju}e re{enje. nema mo} da poni{tava ili ispravlja odluke koje su donela op{tinska tela.3. nadzorno telo mo`e privremeno da obavlja du`nosti op{tinskog tela da bi se obezbedilo redovno pru`anje usluga stanovni{tvu. nakon brojnih upozorenja.

Prvi zakon se odnosi na procedure za izbor op{tinskih ve}a i gradona~elnika. koji se bira neposredno na ~etvorogodi{nji mandat. Na glasa~kim skup{tinama kandidati se biraju nakon {to ih glasa~i predlo`e. Op{ti izbori za op{tinska ve}a odr`avaju se svake ~etiri godine. u drugom krugu se obi~no glasa za dva kandidata sa najve}im brojem dobijenih glasova. Zvani~nu podr{ku kandidatima i kandidatskim listama mogu dati politi~ke partije ili glasa~i u izbornoj jedinici. ili ako izborna jedinica ima manje od pet stotina stanovnika. bar petnaest gra|ana. Gra|ani glasaju za pojedina~ne kandidate u skladu sa ve}inskim sistemom i za kandidatske liste tamo gde se primenjuje proporcionalni sistem. gradona~enik. regionalnih ve}a i ve}a gradskih. ima pravo da raspusti op{tinsko ve}e u slu~aju da ono donosi neustavna ili nelegalna akta. ili ako op{tinsko ve}e ne uspe da usvoji bud`et za dve uzastopne godine. ne sprovodi odluke nadle`nih sudova. seoskih i kvartovskih zajednica. Zakon tako|e predvi|a da Narodna skup{tina. Pravo glasa imaju svi punoletni stanovnici lokalne zajednice koji su dr`avljani Slovenije. ne ispunjava svoje legalne du`nosti ili na neki drugi na~in kr{i zakon i ne ispravlja izvr{ene prekr{aje. a gradona~elnik saziva prevremene izbore. Zakon o lokalnim izborima propisuje da glasa~i predla`u kandidate putem peticije ili na glasa~kim skup{tinama. Svaki glasa~ mo`e da predlo`i najvi{e onoliko kandidata koliko ima mesta u ve}u. S obzirom na to da se retko de{ava da neki kandidat dobije potrebnu ve}inu u prvom krugu glasanja. koje donosi fundamentalne odluke u op{tini. Izborni zakon propisuje ve}inski izborni sistem za op{tine sa manje od dvanaest ~lanova ve}a i proporcionalni izborni sistem za op{tine sa vi{e od dvanaest ~lanova ve}a. LOKALNA POLITIKA.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 2. tako|e ima status zvani~nog tela op{tine. Ve}e je predstavni~ko telo op{tine i stanovnici ga biraju direktno.1. Predsednik Narodne skup{tine najavljuje redovne izbore. na predlog Vlade. Uz ve}e. . PROCES ODLU^IVANJA 2. mada se mogu sazvati i prevremeni izbori. Gradona~enik se bira prostom ve}inom. Nominovani pojedinci su odabrani ako je na Skup{tini u toj izbornoj jedinici glasalo najmanje trideset gra|ana. Sistem lokalnih izbora 219 Lokalne izbore reguli{u Zakon o lokalnim izborima i Zakon o lokalnoj samoupravi. Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|a da Narodna skup{tina mo`e da raspusti op{tinsko ve}e i sazove prevremene izbore ako op{tinsko ve}e ne uspe da postigne kvorum nakon najmanje tri saziva u periodu od {est meseci. u skladu sa modernim standardima demokratije.

38% 5.68% 11. privremeni menad`er bi obavljao zadu`enja gradona~elnika. organizovanja izbornih skupova i finansiranja izbornih kampanja. Pa ipak.00% 12. Slika 1. Politi~ka zastupljenost u op{tinskim ve}ima u Sloveniji 22. Tro{ak odr`avanja lokalnih izbora snose op{tine. Partija ~iji su kandidati izabrani u Narodnu skup{tinu ima pravo da tra`i finansijsku podr{ku. Mandat izabranih ~lanova op{tinskog ve}a je ~etiri godine.. donacija. . @ene imaju ista prava kao i mu{karci da se kandiduju i dokazuju u politici. zadu`bina i profita od prihoda preduze}a koja su u njihovom vlasni{tvu. mada ne precizira relevantnu proceduru.08% 9. privatnih priloga organizacija ili pojedinaca.pravedne" zastupljenosti. ali ne i pojedina~nim kandidatima.41% 11.220 Slovenija Predlo`eni amandman na Zakon o lokalnoj samoupravi dozvolio bi Narodnoj skup{tini da razre{i du`nosti gradona~elnika i zamenika gradona~elnika i da postavi privremenog menad`era u slu~aju raspu{tanja op{tinskog ve}a. Ako se op{tinsko ve}e raspusti. ve} pitanje razli~itih percepcija i pristupa. Do izbora novih organa op{tine.60% 16. `ene su slabo predstavljene u politici. prihoda od dobara.02% Liberalna demokratija Slovenije Socijaldemokratska partija Slovenije Slovena~ka demohri{}anska partija Slovena~ka narodna partija Nezavisni predstavnici Udru`ena lista socijaldemokrata Demokratska partija penzionera Ostali Politi~ko u~e{}e oba pola u Sloveniji nije pitanje . Ne postoji propis koji bi odre|ivao kvotu `ena u parlamentu ili drugim organima vlasti. Narodna skup{tina bi objavila prevremene izbore za gradona~elnika i op{tinsko ve}e. Zakon o izbornim kampanjama reguli{e pitanja koja se ti~u vo|enja kampanje putem javnih medija i drugih sredstava komunikacije.83% 11. Zakon predvi|a mogu}nost ostavke. Prema tom zakonu partije se finansiraju od ~lanarina. Aktuelno zakonodavstvo ne ostavlja mogu}nost opoziva gradona~elnika ili ~lanova op{tinskog ve}a. Zakon o politi~kim partijama reguli{e finansiranje izbornih kampanja i odre|uje na~in na koji se finansijska podr{ka pru`a partijama.

promeni ime ili sedi{te op{tine i ustanovi region. U lokalnim zajednicama mogu se odr`avati razni tipovi referenduma. Osnovne potrebe stanovni{tva koje je op{tina obavezna da zadovolji uklju~uju: – osnovno obrazovanje. Te du`nosti su definisane u statutu svake op{tine i u Zakonu. op{tinskih poreza i drugih da`bina.3. op{tinsko ve}e mo`e da sazove savetni~ki referendum o pitanju od posebne va`nosti za lokalnu zajednicu ili o aktima koja se ti~u op{tinskih poslova. U skladu sa zakonom i op{tinskim statutom. Na zahtev glasa~a. op{tinsko ve}e ili ve}e izbornog dela op{tine. Oblici direktne demokratije 221 Ustav Republike Slovenije i Zakon o lokalnoj samoupravi defini{u oblike gra|anskog u~e{}a u odlu~ivanju o lokalnim javnim poslovima. pet procenata glasa~a u op{tini ili jedan od njenih izbornih delova. . Odluka je na referendumu usvojena ako je podr`ala ve}ina onih koji su glasali. – po{tanske i bankarske usluge. uklju~uju}i gra|anske skup{tine. izuzimaju}i poslove koji se ti~u bud`eta. gra|ansku skup{tinu sazivaju gradona~elnik. Preliminarne referendume saziva Narodna skup{tina i njihov cilj mo`e biti da se osnuje op{tina. Narodnom inicijativom. – obezbe|enje osnovnih komunalnih slu`bi.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 2. mo`e se pokrenuti dono{enje ili poni{tavanje op{teg akta koji je u nadle`nosti op{tinskog ve}a ili drugog op{tinskog organa. na skup{tinama gra|ani raspravljaju o pojedina~nim predmetima u nadle`nosti op{tine i podnose predloge ili donose odluke. Svi gra|ani koji imaju pravo da biraju ~lanove op{tinskog ve}a imaju pravo da u~estvuju na referendumima. urbane op{tine tako|e imaju funkcije koje se odnose na razvoj varo{i ili grada. Uz du`nosti koje obavljaju sve op{tine. lokalne referendume i narodne inicijative. – op{tinske slu`be.2. Raspodela ovla{}enja me|u razli~itim nivoima lokalne vlasti Zakon o lokalnoj samoupravi jasno utvr|uje zadu`enja koja op{tina samostalno obavlja. U skladu sa op{tinskim statutom. Ishod referenduma je obavezuju}i za sva op{tinska tela do isteka njihovih mandata. Organ na koji se takva inicijativa odnosi mora da odlu~i o predmetu do isteka roka koji je definisan op{tinskim statuom ili najkasnije u roku od tri meseca. 2. koju mora podr`ati najmanje pet procenata op{tinskih glasa~a. – primarnu zdravstvenu negu. odredi ili promeni njena teritorija.

– poma`u kulturne aktivnosti (pozori{ta. – upravljaju svim stambenim pitanjima u skladu sa Stambenim zakonom. ~lanove komisija i odbora ve}a. – usvaja bud`et i zavr{ni ra~un op{tine. – ure|uju javne povr{ine i izgradnju objekata. – obezbe|uju usluge sekundarnog javnog zdravstva na svojoj teritoriji. – usvaja urbanisti~ke i druge razvojne planove. 2. – postavlja i razre{ava ~lanove nadzornog odbora. ure|enje i kori{}enje javnih povr{ina. – osnivaju telekomunikacijske centre i centre za dokumentaciju sa specijalizovanim informacijama. predstavnike . vode registre i evidencije o ugovorima i najamninama. arhive) i staraju se o sportskim i rekreacionim centrima. – upravljaju javnom mre`om osnovnih. javni prevoz. srednjih. Unutra{nja struktura u odlu~ivanju lokalnih vlasti Op{tinski organi koji sprovode lokalnu samoupravu jesu op{tinsko ve}e. Op{tinsko ve}e obavlja slede}e funkcije: – usvaja statut. – obavljaju zadatke u oblasti geodezijskih slu`bi. – daje odobrenje kada se op{tini poveravaju posebne du`nosti iz dr`avne nadle`nosti. izdaju dozvole za gradnju i vr{e gra|evinske inspekcije. uklju~uju}i upravljanje bolnicama. – obezbe|uju mre`u administrativnih slu`bi. predstavnike op{tina u savetni~kom odboru {efa dr`ave. muzeje. nadzorno telo i izborna komisija.4. kao i lokalne radio i televizijske stanice i {tampu. odobrava op{tinski bud`et i nadzire rad gradona~elnika i op{tinske administracije da bi se obezbedilo sprovo|enje odluka ve}a. Pored ovih op{tinskih zadu`enja. Ve}e donosi op{ta akta. dekrete i druga op{tinska akta koja reguli{u prava i obaveze organizacija i pojedinaca u op{tini. stru~nih i vi{ih obrazovnih institucija i biblioteka na svojoj teritoriji.222 – – – – Slovenija bibiliotekarske usluge. Op{tinsko ve}e je najvi{i organ za dono{enje odluka o svim predmetima koji se ti~u prava i du`nosti op{tine. op{tine koje imaju status velikog grada moraju tako|e da: – reguli{u lokalni javni prevoz. prostor za lokalnu administraciju. gradona~elnik.

institucijama. Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje da u etni~ki me{tovitim oblastima italijanske i ma|arske zajednice moraju imati najmanje jednog predstavnika u op{tinskom ve}u. i postavlja. – odlu~uje i o drugim predmetima u skladu sa zakonom i statutom op{tine. utvrdi izborne rezultate itd. Op{tinsko ve}e se sastoji od sedam do ~etrdeset devet ~lanova. Etni~ka pitanja. odobri kandidate. dekrete i druga akta u okviru nadle`nosti ve}a i odgovoran je za sprovo|enje odluka ve}a. proporcionalno broju stanovnika u op{tini. Gradona~elnik predstavlja op{tinu. koje gra|ani. ni op{tinsko ve}e nemaju pravo da zahtevaju ostavku drugog op{tinskog organa. odredi glasa~ka mesta.5. organizuje i rukovodi op{tinskom kancelarijom. zamenika(e) gradona~elnika i sekretara op{tinske administracije. biraju tajnim glasanjem na slobodnim i neposrednim izborima. gradona~elnik odre|uje strukturu op{tinske administracije. imenuje i postavlja op{tinsko administrativno osoblje. 2.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 223 op{tine u lokalnoj administrativnoj jedinici i predstavnike u javnim preduze}ima. fondacijama itd. – odlu~uje o sticanju i otu|ivanju op{tinske imovine (ako op{tinski akt ne ovla{}uje gradona~elnika da to ~ini). stara se o svrsishodnosti i efikasnosti bud`etne potro{nje i prati finansijske operacije. predstavnici manjinskih zajednica se biraju prema ve}inskom sistemu. imenuje glasa~ke odbore. na predlog gradona~elnika. a proporcionalni sistem za vi{e od dvanaest). zavisno od broja ~lanova op{tinskog ve}a (ve}inski sistem se primenjuje u slu~ajevima do dvanaest ~lanova. Na osnovu Akta o organizaciji i polju rada op{tinske administracije. Gradona~elnik predla`e op{tinski bud`et. Prelazne odredbe Zakona o lokalnim izborima nala`u da jed- . Ve}e postavlja op{tinsku izbornu komisiju ~ija su zadu`enja da garantuje legalnost izbora za op{tinsko ve}e. op{tinski administratori. ^lanove nadzornog odbora postavlja i razre{ava ve}e i oni ne mogu biti ~lanovi ve}a. multikulturna uprava Na osnovu ustavnih odredaba o zastupljenosti ~lanova priznatih etni~kih zajednica. Ni gradona~elnik. javni slu`benici ili ~lanovi menad`menta bud`etnih organizacija. Nadzorni odbor reguli{e upravljanje op{tinskim dobrima. na osnovu op{teg i jednakog glasa~kog prava. – iznosi svoje mi{ljenje o naimenovanju {efa administrativne jedinice. on ili ona su njen legalni predstavnik. Gradona~elnik je upravnik op{tinske administracije. ^lanovi op{tinskog ve}a se biraju po ve}inskom ili proporcionalnom sistemu.

formiraju se odeljenja koja su odgovorna za odre|ene oblasti (javne aktivnosti. Struktura i funkcionisanje lokalne administracije Ne postoje pravne odredbe koje se ti~u unutra{nje strukture op{tinske administracije. PRU@ANJE USLUGA 3. romska zajednica tako|e ima predstavnike u op{tinskim ve}ima u oblastima gde je ta zajednica starosedela~ka. Ti ve}nici su konkretno odgovorni za predstavljanje etni~kih grupa u aktima koja se odnose na specijalna prava italijanske i ma|arske manjine. Stalnu konferenciju lokalnih zajednica. One mogu da prikupljaju zajedni~ka finansijska sredstva i osnivaju zajedni~ke organe i organizacije radi obavljanja zajedni~kih poslova. 2. Lokalne vlasti mogu slobodno da sara|uju sa stranim lokalnim zajednicama i sa me|unarodnim organizacijama lokalnih zajednica. Op{tine sara|uju na razvoju lokalne samouprave i funkcionisanju lokalnih slu`bi. Organizacija slu`bi i odeljenja unutar kancelarije zavisi od veli~ine op{tine. stvara se jedinstvena op{tinska vlast. LOKALNA ADMINISTRACIJA. Kancelarija lokalne uprave je utvrdila da izvesne odredbe aktuelnog Zakona o lokalnoj samoupravi stvaraju nepotrebne te{ko}e u praksi i da zbog toga treba da budu izmenjene ili ispravljene.6.224 Slovenija na desetina svih op{tinskih ve}nika budu predstavnici manjinskih grupa. Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti Prema odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi.). Op{tine mogu tako|e da se integri{u u druge zajednice ili da osnivaju saveze dve ili vi{e op{tina da bi regulisale i obavljale poslove od interesa za {iru teritoriju. lokalne vlasti sara|uju na principima slobodne volje i solidarnosti.1. Uz ove dve etni~ke grupe. Me|utim. 3. Slovena~ke op{tine su imenovale radnu grupu. koja je u aprilu 1997. U roku od mesec dana nakon usvajanja ove odluke. ovo se najvi{e odnosilo na odredbe koje je te{ko sprovoditi. privredne aktivnosti. U malim op{tinama struktura kancelarije se zasniva na funkcionalnim na~elima. itd. Op{tinsko ve}e usvaja pravilnik o radu i organizaciji op{tinske administracije. Urbane op{tine se organizuju prema odeljenjskom na~elu. U ve}im op{tinama. gradona~elnik izdaje akt o sis- . Takve zajednice i savezi i njihovi zajedni~ki organi i organizacije imaju status jednak statusu op{tinskih administracija i organizacija u odnosu prema dr`avnoj administraciji. Njihov statut odre|uje na~in integracije i status ovih zajednica. zapo~ela rad na promenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi. finansije. jer se ne uklapaju u sistem vr{enja lokalne vlasti.

ve} se na odgovaraju}a radna mesta postavljaju gradona~elnikovim dekretom. Odredbe izvr{nih propisa koje izdaje Vlada tako|e se primenjuju na lokalne vlasti. ni`i slu`benici) ne imenuje se. zamenika gradona~elnika i op{tinskog sekretara u kategoriju op{tinskih funkcionera. Propisi o zapo{ljavanju i platama zaposlenih u dr`avnoj administraciji primenjuju se na sve zaposlene u op{tinskoj administraciji. posebno Dekret o zajedni~kim osnovama za unutra{nju organizaciju i sistematizaciju poslova u administrativnim organima. administrativnog osoblja i stru~nog tehni~kog osoblja. koje. administratori. – namensku i efikasnu upotrebu bud`eta i – finansijske operacije korisnika bud`eta. drugo javno osoblje) postavlja gradona~elnik u skladu sa propisima o strukturi zapo{ljavanja. Statutom ili dekretom o organizaciji op{tinske administracije mo`e se odrediti da sekretar rukovodi op{tinskom administracijom. dr`avnim organima i organima lokalne zajednice. . naravno. Zakon o lokalnoj samoupravi svrstava ~lanove op{tinskog ve}a. zamenik(ci) gradona~elnika i sekretar op{tinske adminstracije. ali oni nemaju status funkcionera. Pravni status i uslovi zapo{ljavanja za osoblje lokalne zajednice ure|eni su odredbama Zakona o zapo{ljavanju i Zakona o platnim razredima u javnim institucijama. Administrativno osoblje (slu`benike. Sekretar op{tinske administracije je funkcioner ~ija je du`nost stru~no vo|enje op{tinske administracije. 3. finansijska kontrola i nadzor nad lokalnim vlastima Op{tine postavljaju odbore koji su zadu`eni da nadziru: – upravljanje op{tinskim dobrima. imenuje op{tinsko ve}e.2. Dekret o kvocijentu za odre|ivanje platnih osnova i dodataka za zaposlene u slu`bama Vlade Republike Slovenije i njenim administrativnim organima i Propisi o napredovanju osoblja dr`avne administracije. Stru~no tehni~ko osoblje (stru~ni slu`benici. Postoje ~etiri kategorije zaposlenih u op{tinskoj administraciji: funkcioneri. Izuzeci su. Vi{e administrativno osoblje (savetnike gradona~elnika. administrativno osoblje i stru~no tehni~ko osoblje. gradona~elnika.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 225 tematizaciji poslova u op{tinskoj administraciji u skladu sa Aktom o lokalnoj administraciji i Zakonom o slu`benicima dr`avne administracije. Gradona~elnik ili sekretar op{tinske administracije sa ovla{}enjem gradona~elnika odlu~uje o naimenovanju ili zapo{ljavanju vi{eg administrativnog osoblja. Sekretara postavlja i razre{ava op{tinsko ve}e na predlog i na osnovu izve{taja gradona~elnika. Ova akta predstavljaju osnovu za zapo{ljavanje radnika i njihov pravni status i preciziraju uslove koje treba ispuniti za odre|eno radno mesto. na predlog gradona~elnika. vi{e savetnike) postavlja op{tinsko ve}e na predlog gradona~elnika. Kontrola. vi{e administrativno osoblje.

stara~ki domovi itd. U takvim situacijama. Sud finansijske kontrole je otkrio da neke lokalne vlasti ne prikupljaju sve da`bine ili naplate na koje su zakonom ovla{}ene. Iznos prepla}enih honorara tokom poslednje ~etiri godine iznosio je ukupno oko 705. Glavni problem je taj {to Sud finansijske kontrole nema mo} da nalo`i obavezne promene lokalnim vlastima. Dva zakona garantuju gra|anski uticaj na upravljanje lokalnim javnim slu`bama: Zakon o lokalnoj samoupravi i Zakon o komercijalnim javnim slu`bama. javni prevoz itd. Zakon o komercijalnim javnim slu`bama nala`e da tela podnose komentare i predloge o u~inku javnih slu`bi nadle`nim vlastima Republike Slovenije i lokalne . 4. Sud finansijske kontrole procenio je da je svega deset procenata tog iznosa vra}eno lokalnim bud`etima. Iznosi su bili najvi{i 1994.000 USD u samo dvadeset dve lokalne vlasti. Rezerve su bile ni`e nego {to to zakon odre|uje. te time gube dodatni prihod.). Amandman na Zakon o finansiranju lokalnih vlasti odredi}e {iri raspon svrha za koje lokalna zajednica mo`e da pozajmi sredstva. Zakon o lokalnoj samoupravi omogu}ava da op{tine osnivaju ve}e za za{titu potro{a~a kao mandatno telo. obdani{ta. pravni okvir u Sloveniji ne predvi|a mogu}nost povra}aja poreza na prihod ili penzijskih doprinosa.) i javne slu`be. Ovo telo daje komentare i predloge koji se ti~u rada lokalnih komercijalnih kompanija. Ra~unovodstveni sud vr{i finansijsku kontrolu u skladu sa svojim programom. lokalne vlasti treba da zadr`e najmanje 0. Prema Zakonu o finansiranju lokalne uprave. odr`avanje puteva. 2. Lokalne vlasti su pozajmljivale sredstva na neodgovaraju}i na~in – ili previ{e ili za svrhe koje nisu zakonom dozvoljene ili su nudili garancije kompanijama i institucijama koje ne spadaju u javni sektor. i od tada su smanjivani. socijalne ({kole. a ne godi{nje. to zna~i da on vr{i kontrolu po inicijativi op{tinskog tela.226 Slovenija Nadzor uklju~uje procenu aktivnosti i staranje o tome da one budu u saglasnosti sa zakonodavstvom i preciziranim bud`etnim ciljevima.5% prihoda kao rezervu kojom se pokrivaju nepredvi|eni tro{kovi lokalne zajednice. Lokalne vlasti ne obnavljaju ugovore o izdavanju prostora u op{tinskom vlasni{tvu. nju vr{e ovla{}eni nezavisni finansijski inspektori i Ra~unovodstveni sud Republike Slovenije. To je odbor gra|ana koji u~estvuju u procesu odlu~ivanja op{tinskog ve}a kada ono razmatra predmete koji se odnose na komercijalne (op{tinske slu`be. niti redovno napla}uju stanarinu. Lo{e upravljanje imovinom lokalne zajednice. U daljem tekstu su opisani naj~e{}i slu~ajevi koji su do{li na Sud finansijske kontrole tokom poslednje ~etiri godine: 1. Honorari ispla}eni izabranim zvani~nicima su bili suvi{e visoki. 3. Ako neko op{tinsko telo naru~i finansijsku kontrolu. gasovod.

Pru`anje usluga zdravstvene nege je utvr|eno Zakonom o zdravstvenoj slu`bi. – Za medicinsku prevenciju je u potpunosti odgovorna lokalna zajednica. odre|uje mre`u javnih zdravstvenih slu`bi na lokalnom i dr`avnom nivou.3. potro{a~ mo`e da zahteva od nadle`ne vlasti Republike Slovenije ili lokalne zajednice da donese odluku po potro{a~evoj tu`bi i da onom koji pru`a uslugu ili ugovornoj strani naredi da postupi u skladu sa ugovorom. Zavod za zdravstveno osiguranje direktno potpisuje ugovore sa pru`aocima usluge zdravstvene nege na svim nivoima. Zakon o komercijalnim javnim slu`bama tako|e reguli{e za{titu prava pojedinih potro{a~a. moraju da ih informi{u o merama koje su preduzete shodno tim predlozima. na primer. medicinski centri. druge se pru`aju indirektno posredstvom javnih zavoda i privatnih lica. sudski sistem. Pored javnih i privatnih slu`bi i dobrovoljnih organizacija.4. saradnja se uglavnom odvija u pru`anju konkretnih usluga. postoje Udru`enje obdani{ta. koji trenutno razmatra Parlament. nju pru`aju bolnice i zdravstvena odmarali{ta. pokazuje da se uloga koju lokalne vlasti imaju u obezbe|ivanju socijalnog staranja. potom. koje. . Odgovornost za zdravstvenu negu podeljena je izme|u dr`ave i lokalnih zajednica na slede}i na~in: – Primarna zdravstvena nega (osnovne zdravstvene slu`be i apoteke) spada u odgovornost lokalne zajednice i pru`aju je medicinske klinike. S obzirom na to da ne postoje nikakvi posebni regulatorni mehanizmi za koordinisani menad`ment u lokalnim socijalnim slu`bama. obrazovanja. Udru`enje socijalnih zavoda i Udru`enje centara za socijalni rad. U slu~aju da onaj koji pru`a komercijalnu javnu uslugu prekine ugovor. lokalne zajednice zauzimaju sve va`niji polo`aj u pru`anju usluga za potrebe pojedinaca i porodica. a stope je utvrdila Narodna skup{tina. Zavod zdravstvenog osiguranja Slovenije finansira zdravstvenu negu. kao {to je koordinacija grupa koje rade na problemu nebrige o deci i zloupotrebe dece (policija. Tako|e su osnovana udru`enja javnih zavoda koja deluju na lokalnom nivou a u koja se institucije u~lanjuju na osnovu zajedni~kih interesa.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 227 zajednice. Plan zdravstvene nege. socijalna slu`ba i obrazovni sistem). zdravstvene nege i upravljanju stambenim objektima razlikuje zavisno od oblasti. apoteke i privatni medicinski radnici. Pru`anje lokalne usluge Aneks 9. Neke socijalne programe i usluge lokalne vlasti obezbe|uju direktno. 3. U skladu sa Zakonom o zdravstvenoj nezi i zdravstvenom osiguranju. tako. – Sekundarni nivo zdravstvene nege spada u odgovornost dr`ave.

228 Slovenija – Za hitnu medicinsku slu`bu mo`e biti odgovorna dr`ava ili lokalna vlast. Pred{kolsko obrazovanje je regulisano Zakonom o organizaciji i finansiranju obrazovanja i Zakonom o obdani{tima. – Da obezbedi zdravstvenu negu za pripadnike snaga civilne za{tite. u skladu sa zakonom. uklju~uju}i i neprofitna udru`enja. Ova mre`a se mora organizovati na na~in koji roditeljima i deci omogu}ava izbor i pristup programu koji im najvi{e odgovara. da obezbedi investicione i druge fondove propisane zakonom i osniva~kim aktom. – Da organizuje i sprovodi aktivnosti za odr`avanje zdrave sredine. Ministarstva zdravlja koje reguli{e administraciju i Zavoda za zdravstveno osiguranje Slovenije koje prati finansijske aktivnosti. Obdani{ta. snage nacionalne odbrane i op{tinske komunikacijske jedinice. – Da rukovodi kancelarijom sudskog medicinskog istra`itelja. – Da obezbedi rad sanitarne. mora da obezbedi javne fondove za decu u . epidemiolo{ke. Lokalna zajednica upravlja ovim institucijama direktno ili putem ugovora anga`uje javnu ili privatnu slu`bu. donacija i drugih izvora. da obezbede programe za pred{kolsku decu (na ovome se mo`e udru`iti nekoliko lokalnih zajednica ako se one tako dogovore). Programi pred{kolskog obrazovanja se finansiraju iz dr`avnih fondova. pred{kolske institucije i zabavi{ta koja je osnovala lokalna zajednica pru`aju javnu uslugu. op{te spasila~ke timove. Du`nosti lokalne zajednice su: – Da sastavlja i sprovodi programe za ja~anje zdravlja stanovni{tva na svojoj teritoriji i da obezbedi bud`etne fondove za takve programe. Iznos odre|uje lokalna zajednica koja. osim ako to nije organizovano na neki drugi na~in. Zakon o zdravstvenoj slu`bi odre|uje da medicinske institucije primarnog nivoa treba da osniva lokalna zajednica. statisti~ke i sociomedicinske slu`be na svojoj teritoriji koje nisu uklju~ene u nacionalni program. Zakon o obdani{tima tako|e sadr`i odredbu koja svoj deci garantuje pravo na mesto u javnom programu. resursa lokalne zajednice. Lekarske komore Slovenije koja se bavi stru~nim pitanjima. Nadzor u zdravstvu sprovodi se putem unutra{njih mehanizama medicinskih centara. lokalna zajednica mora da obezbedi dodatna mesta u javnom obdani{tu ili da objavi poziv za koncesione ponude radi otvaranja novih programa u roku od trideset dana. Lokalne vlasti mogu da potpisuju koncesione ugovore sa privatnim lekarima radi obezbe|ivanja medicinskih usluga u privatnim i javnim medicinskim centrima. – Kao osniva~ javnih zdravstvenih centara. uplata roditelja. Tamo gde nema obdani{ta u mestu prebivali{ta ili nema dovoljno slobodnih mesta da se zadovolji javna potreba. Roditelji dece koja usled bolesti nisu u stanju da idu u obdani{te mogu da koriste pravo pred{kolskog obrazovanja kod ku}e. Cene ovih usluga reguli{u se Propisima o pla}anju za programe obdani{ta.

Korisnici pla}aju punu komercijalnu cenu za najve}i broj oblika ku}ne pomo}i. a roditelji pla}aju izme|u petnaest i osamdeset pet procenata cene. kao {to su nabavka {kolskih ud`benika. Socijalne usluge su do sada pru`ali isklju~ivo javni socijalni zavodi. – stara~ki domovi. rezidencijalne domove za starije. {to zna~i da lokalna za- . uklju~uju}i podr{ku porodici na lokalnom nivou. zavisno od finansijske situacije korisnika. vrednosti imovine i broja dece upisane u takve programe. – domovi za mentalno i fizi~ki hendikepirana lica. – druge propise koji se ti~u koncesija. Ovi programi }e precizirati javne socijalne slu`be. staranje i ishranu. Ostatak tro{kova se pokriva iz javnih fondova lokalne zajednice. – uslove koje kandidati za koncesije treba da ispunjavaju. koje lokalne zajednice ve} razvijaju. op{tina mo`e subvencionisati te usluge. usluge na veliku daljinu i osnivanje centara za pomo} u ku}i kao dela mre`e javnih socijalnih i zdravstvenih usluga. ve} i plan za razvoj usluga u ku}nom okru`enju kojim }e se pokriti petnaest procenata starijeg stanovni{tva. fizi~ki hendikepiranim i starijim licima. Iznos koji pla}aju pojedina~ni roditelji odre|uje se na osnovu nivoa prihoda. Lokalna zajednica finansira takve programe na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi. decembra 1997. Oba programa stavljaju poseban naglasak na pluralizaciju socijalnih usluga unutar lokalne zajednice. ali 12. beneficije u pla}anju grejanja itd. lokalne zajednice mogu da dodele koncesiju za li~nu pomo} i porodi~nu pomo} u ku}i. op{tine odvajaju fondove za beneficije koje nisu propisane Zakonom o socijalnom staranju. dnevne centre. U skladu sa Zakonom o socijalnom staranju. Cena uklju~uje obrazovanje.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 229 obdani{tu. Slu`be za podr{ku porodice u okviru socijalnog staranja organizovane su u skladu sa Zakonom o socijalnom staranju. koji odre|uje da je odgovornost lokalne vlasti da pru`i usluge socijalno ugro`enom sloju. Slede}i javni zavodi (~iji je osniva~ dr`ava) pru`aju socijalne usluge za potrebe lokalne zajednice: – centri socijalnog rada. trenutno su na razmatranju u Narodnoj skup{tini. – institucije za obuku i staranje o mentalno hendikepiranoj deci i mladima. koji odre|uju: – procedure koje treba pratiti kad se dodeljuju koncesije. stupili su na snagu novi Propisi o koncesijama u socijalnom staranju. Nacionalni program socijalnog staranja i Program razvoja brige o starim licima. pomo} u ku}i. Program socijalne brige o starim licima sadr`i ne samo mogu}nost institucionalnog staranja. Takvo staranje predvi|a stambeni sme{taj. bi}e dopuna postoje}im slu`bama. Na osnovu ovog Zakona. Ove nove inicijative. Dva predlo`ena programa. – domovi za decu i mlade kojima je uskra}en normalan porodi~ni `ivot.

{to zna~i da broj novih socijalnih stanova zavisi od ekonomskog razvoja pojedina~ne op{tine. koje }e se zasnivati na lokalnim standardima. – Da obezbedi uslove za razvoj razli~itih oblika izgradnje i renoviranja. primenjuju}i odgovaraju}e strategije prostornog planiranja. – Da vodi stambeni registar. Kriterijumi za dodelu socijalnih stanova utvr|eni su pravilnikom koji su zajedno sastavili Ministarstvo za rad. Zakon o stambenim pitanjima odre|uje da je du`nost lokalnih zajednica da obezbede socijalne stanove. Stambeni fond trenutno ne daje kredite za izgradnju socijalnih stanova. – Da usvaja smernice za projektovanje. renoviranje i odr`avanje stambenih objekata.230 Slovenija jednica mora da obezbedi mre`u javnih slu`bi za ove dve vrste usluga. – Da obezbe|uje sredstva za izgradnju i kupovinu socijalnih stanova i da pokriva razliku izme|u stanarine odre|ene ugovorom i drugih tro{kova koji su nastali na osnovu Zakona o stambenim pitanjima. ~ija sredstva se koriste za realizaciju dr`avnog stambenog programa i podsticanje gradnje. kadrovske i stru~ne standarde koje je dr`ava utvrdila za pru`aoce socijalnih usluga. Dr`ava upravlja stambenim fondom Republike Slovenije. ~ija se izgradnja finansira iz op{tinskih bud`eta i iz komercijalnih kredita. – Da prati prose~nu stanarinu u op{tini po kategoriji. Koncesije za sve ostale usluge dodeljuje ministarstvo za socijalno staranje. Me|utim. Svaki koncesionar mora da zadovolji sve tehni~ke. stanarima koji nastoje da svoje stambene probleme re{e ulaganjem u renoviranje ili odr`avanje {irih razmera i neprofitnim stambenim organizacijama. Broj nevladinih organizacija koje rade u oblasti socijalnog staranja (oko dve hiljade) porastao je od 1992. ~iji je stambeni prostor postao neuslovan. . tipu i lokaciji stambenog objekta. Dr`ava i lokalne zajednice finansiraju i razne programe koji dopunjuju javne slu`be: njih uglavnom sprovode nevladine organizacije (NVO). udru`enja za me|usobnu pomo} i organizacije za pomo} fizi~ki hendikepiranim licima. Dr`ava tako|e mora da obezbedi stru~ni nadzor nad pru`anjem ovih usluga. porodicu i socijalna pitanja i Ministarstvo za ekolo{ka pitanja i prostorno planiranje. kada je usvojen amandman na Zakon o socijalnom staranju koji kao pru`aoce socijalnih usluga navodi dobrotvorne organizacije. U oblasti stambenih pitanja lokalna zajednica ima slede}e odgovornosti i du`nosti: – Da usvaja i sprovodi op{tinske stambene programe. izgradnju i renoviranje stanova. Ministarstvo za ekolo{ka pitanja i prostorno planiranje namerava da promovi{e izgradnju socijalnih stanova za koje bi bilo mogu}e dobiti kredite iz stambenog fonda. Sredstva iz stambenog fonda dostupna su gra|anima koji po prvi put kupuju stambeni prostor ili ga grade.

deset regionalnih jedinica. stalnu obuku i druge usluge za zapo{ljavanje. Aktivna politika zapo{ljavanja za 1998. politike stipendiranja itd. Programi javnih radova uklju~uju ku}nu pomo} starim licima. Ovi drugi tako|e propisuju istra`ivanja. programa za zapo{ljavanje. bila je da se razvije mre`a mehanizama za uspostavljanje lokalnih socijalnih i razvojnih partnerstava. obrazovanja i obuke za nezaposlena i fizi~ki hendikepirana lica. Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje obavlja stru~ne zadatke koji se ti~u nala`enja radnih mesta. od petnaest ~lanova pet su vladini predstavnici. Uslove i stanarinu u neprofitnim stambenom sme{taju odre|uje dr`ava. politike zapo{ljavanja. Kancelarija je organizovana i funkcioni{e na tri nivoa: glavna kancelarija koja obuhvata centralnu kancelariju i centralnu slu`bu. Namera promovisanja lokalnih inicijativa za zapo{ljavanje. dodele {kolarine. Postoje razni pru`aoci ove usluge koji zapo{ljavaju ljude na javnim poslovima. Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje je nezavisni pravni entitet sa statusom javnog zavoda koji se finansira iz dr`avnog bud`eta. Mogu}nost dobijanja socijalnog sme{taja zavisi od prihoda. Regionalne jedinice obavljaju stru~ne i operacione zadatke i du`nost im je da savetuju i prate rad lokalnih kancelarija za zapo{ljavanje. U vrhovnom telu Kancelarije. porodice sa ve}im brojem dece i hendikepirana lica. pravila i procedure za sprovo|enje programa obuke i mera zapo{ljavanja odre|ene su Propisima o sprovo|enju aktivnog programa za zapo{ljavanje i Propisima o sprovo|enju aktivnih mera za zapo{ljavanje. Do sada je potpisano ~etrdeset osam sporazuma o lokalnim razvojnim koalicijama i osnovano pet regionalnih centara. programe i mere sprovo|enja. Lokalne vlasti rade zajedno sa regionalnim jedinicima za zapo{ljavanje na formulisanju lokalnih razvojnih programa i zajedni~kom finansiranju. koje se ve} ostvaruju u saradnji sa Ministarstvom za ekonomska pitanja i drugim vladinim odeljenjima.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 231 U novije vreme osnivaju se neprofitne organizacije koje se bave stambenim menad`mentom. usmeravanja u karijeri. Usluge centara za zapo{ljavanje i obrazovanje odraslih regulisane se u skladu sa Zakonom o zapo{ljavanju i osiguranju u slu~aju nezaposlenosti. svrstala je lokalne zajednice me|u ~etiri najve}e ciljne grupe. Lokalne kancelarije za zapo{ljavanje direktno nalaze posao klijentima. uslovi. Odbor predla`e na usvajanje elemente razvojne politike zapo{ljavanja. . posebno u regionima u kojima je lokalna privreda u padu. Neprofitna organizacija koja pru`a socijalni sme{taj mo`e se pravno registrovati pri Ministarstvu za ekolo{ka pitanja i prostorno planiranje. razvoj i spovo|enje eksperimentalnih programa na tr`i{tu rada. Oblik. nude savete za zapo{ljavanje. Upravnom odboru. sadr`aj. pedeset devet lokalnih kancelarija {irom Slovenije. savetovanja u izboru zanimanja. Zakon o zapo{ljavanju i osiguranju u slu~aju nezaposlenosti postavlja temelje Nacionalne kancelarije za zapo{ljavanje. prednost imaju mlade porodice.

EKONOMSKI RAZVOJ 4. Ministarstva za rad. pozajmice na koje lokalne vlasti . LOKALNE FINANSIJE. privatnim agencijama }e biti dozvoljeno da nalaze radna mesta. Centralna vlada odre|uje gotovo sve lokalne prihode.06 % ukupnih bruto isplata koje ispla}uje poslodavac). Prihodi Finansije lokalnih vlasti su krajnje centralizovane u Sloveniji. porodicu i socijalna pitanja i Ministarstva za ekonomska pitanja. Sredstva za pomo} nezaposlenima uglavnom se obezbe|uje iz dr`avnog bud`eta (oko osamdeset pet procenata). do pedeset procenata sredstava za javne radove. lokalnih vlasti. Izvestan broj javnih i privatnih obrazovnih centara nudi zvani~no priznate obrazovne programe za odrasle. samo deset procenata javnih prihoda raspodeljuje se op{tinama. obezbe|uju op{tine. U pro{losti su privatne agencije za zapo{ljavanje imale dozvolu da pru`aju stru~ne usluge samo na osnovu dobijenih koncesija.232 Slovenija Sredstva se dobijaju iz dr`avnog bud`eta. bud`eta op{tina koje su podnele zahteve za posebne pojekte javnih radova i doprinosa korisnika. rezerve. Pojedina~ni programi aktivne politike za zapo{ljavanje primaju deo sredstava od lokalnih zajednica. Prema novim odredbama.14% bruto plate zaposlenih i 0. Aktivni programi zapo{ljavanja i obrazovanje odraslih sprovodi i finansira dr`ava (Ministarstvo za rad. porodicu i socijalna pitanja konsultuje svoje socijalne partnere i predstavnike poslodavaca i radnika o svim va`nim pitanjima koja se odnose na politiku zapo{ljavanja i obrazovanja odraslih. Sistem za obrazovanje odraslih i zapo{ljavanje garantuje vi{eslojne veze izme|u centralnih i lokalnih vlasti. a izme|u pet i deset procenata sredstava za poslovne radionice itd. porodicu i socijalna pitanja i Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje). Kada do|e do krizne situacije (bankrotstvo velike kompanije. 4. razvijaju planove za zapo{ljavanje i sprovode aktivne mere zapo{ljavanja. Zakon o finansiranju lokalne vlasti iz 1994. reguli{e lokalni bud`et. Ovo ministarstvo i Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje tako|e blisko sara|uju s obzirom na to da je ova druga dobro informisana o situaciji u pojedina~nim zajednicama posredstvom svojih lokalnih kancelarija koje rade direktno sa nezaposlenima i sa komercijalnim kompanijama. s obzirom na to da su doprinosi izuzetno niski (0. na primer) saradnja se odvija izme|u predstavnika kompanije i radni~kog sindikata.1. vrste poreza koje lokalne vlasti mogu da ubiru. Nacionalne kancelarija za zapo{ljavanje. Ministarstvo za rad. Amandmani na Zakon o zapo{ljavanju i osiguranju u slu~aju nezaposlenosti poku{a}e da pobolj{aju op{tu efikasnost sistema za zapo{ljavanje.

Amandman je utvrdio novu proporciju za porez na zajedni~ki dohodak.2 % ukupnog prihoda lokalnih vlasti (struktura je prikazana u tabeli 9. a koja uzima u obzir ukupan broj lokalnog stanovni{tva. porez na upotrebu dobara i porez na imovinu. ukoliko se kredit koristi za finansiranje stambenog projekta. ili 91% svih lokalnih poreskih prihoda u 1997. Lokalne vlasti nisu ovla{}ene da uvode nove poreze. 2. Porez na imovinu ne ubiru sve lokalne vlasti i on je restriktivno nizak. U praksi se porez na imovinu prevashodno ubire od vikendica u op{tinama u kojima je turizam dobro razvijen. a trideset procenata lokalnoj vlasti. godini. Kamatne isplate ne mogu da prelaze tri procenta stvarnih prihoda.4% svih lokalnih prihoda. Lokalna ve}a mogu da podignu . Razlog za to je lo{a definicija poreske osnovice za imovinu. lokalne vlasti mogu da prime specijalne donacije ~iji je ukupan iznos do sedamdeset procenata od sredstava potrebnih za finansiranje nekog projekta. finansijsko poravnavanje i finansijske prenose. vodosnabdevanje ili odno{enje otpada. Iznos za lokalnu relevantnu potro{nju po glavi stanovnika je utvr|en formulom koju je uveo amandman. Ovaj amandman je uveo zna~ajne promene u aktuelni zakon. predstavljao je 0. 3. Ranije je sedamdeset procenata tog prihoda odlazilo dr`avi. Poreska slu`ba procenjuje i sakuplja poreze u ime lokalnih vlasti. Amandman je utvrdio skalu za posebne donacije.1). Poreski prihodi su 1998. Amandman menja taj odnos na {ezdeset pet procenata prema trideset pet procenata. lokalna ve}a mogu da pove}aju ovaj porez i do pet puta od procenjene pravne osnove. veli~inu teritorije i du`inu lokalnih puteva. 5. 1. postoje brojni izuzeci. Amandman je regulisao visinu iznosa koji lokalne vlasti mogu da pozajme. a porez na dohodak 37. Lokalne vlasti mogu da uzmu kredit u visini do deset procenata od lokalnih prihoda ostvarenih protekle godine ili vi{e. Zavisno od prihoda od poreza na dohodak. predstavljali 41. isklju~ivo lokalni porez. Porez na imovinu. porez na automate za kockanje. Koncept garantovane potro{nje je promenjen u relevantnu potro{nju – {to zna~i podr{ku lokalnim vlastima u obavljanju du`nosti koje su propisane Ustavom i zakonom. Vrste poreza koje lokalne vlasti mogu da ubiru uklju~uju porez na poklon i nasledstvo. Amandman je utvrdio da svi poreski i neporeski prihodi treba da se upotrebe za op{tu lokalnu potro{nju. a poreski nivo odre|uje centralna vlada osim u slu~aju poreza na imovinu. usvojen je amandman na Zakon o finansiranju lokalne vlasti. a poreski obveznici su fizi~ka lica a ne kompanije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 233 imaju pravo.4%. U avgustu 1998. Ranije je zakon odre|ivao raspodelu lokalnih prihoda da bi se obezbedile garantovana i ostala potro{nja. 4. od 1996.

8 35.9 16.4 18.6 0.00 1998.8 3.1 18. a obveznici }e biti sve kompanije kao i fizi~ka lica.0 Lokalne vlasti mogu da prikupljaju i neporeske prihode.2 0.4 0.4 11.3 4.0 0.2 3.9 10.3 1.4 0. (%) 41.7% lokalnih .0 0. prihodi od poreza na imovinu i doprinosa na upotrebu zgrada i zemlji{ta postepeno se pove}avaju svake godine. Vlada priprema nov zakon o oporezivanju imovine da bi lokalnim vlastima dala priliku da sakupe ve}e prihode. Pa ipak.3 8.9 5.3 15.3 9.9 0.7 1.8 12.3 0. 1997.2 0. Prevashodni problem u odnosu na novi program je da jo{ uvek ne postoje precizni katastri o vlasni{tvu ku}a i zemlje. Neporeski prihodi predstavljali su 35.0 0.6 11.00 Stvarni rast 98-97 (%) 2.3 0.9 1.0 1. Tabela 1.2 23.2 37.5 81. Prihodi lokalnih vlasti u Sloveniji. 1997.9 24.234 Slovenija poreze za do pet puta od procenjene pravne osnove. Novi porez na nekretnine zameni}e aktuelni porez na imovinu i doprinose za upotrebu zgrada i zemlji{ta.4 2.8 18.1 100.2 2.4 0. Tip prihoda Poreski prihodi Porez na dohodak (zajedni~ki) Porez na imovinu Porez na poklon i nasledstvo Porez na kockarske igre Porez na upotrebu dobara Neporeski prihodi Administrativne takse Takse na kockarske automate Nov~ane kazne Lokalne da`bine Komunalne takse Prihodi od administrativnih organa Doprinosi za upotrebu zgrada i zemlji{ta Takse na obradivo zemlji{te i {ume Drugi prihodi Op{te donacije Posebne donacije Ukupno (isklju~uju}i pozajmice) Izvor: Ministarstvo finansija.0 100.4 3. ali osnova je veoma niska te zato prihodi sakupljeni iz ovog izvora nisu visoki.6 4.3 2.7 1. (%) 42. i 1998. Stope i da`bine variraju me|u lokalnim vlastima.7 19.2 0.5 -3.7 -12.6 39.6 18. On }e se pla}ati za sve zgrade i zemlji{ta u Sloveniji.1 0.7 0.0 37.6 -8.

poreska slu`ba i svaka op{tina. a ubudu}e }e to ~initi na osnovu predvi|anja relevantne potro{nje i pravih lokalnih prihoda. godini. Preneti prihodi uklju~uju dotacije za finansiranje teku}e i investicione potro{nje. godini. ~ine}i 18. prevashodno zbog nedostatka stru~nosti u finansijskom menad`mentu. zakupa i stambenih fondova.1% lokalnih prihoda. najamnine i zakupi.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 235 prihoda u 1997. aktuelni prihodi iz stambenih fondova. Ali ne postoji sistemati~an zapis o prihodima iz ovih izvora.8% svih lokalnih prihoda i 52. Za op{tine su takvi prihodi jedini nezavisni izvor finansija i njihova potro{nja nije odre|ena iz centra. Uslovi pod kojima lokalne zajednice mogu da dobiju sredstva utvr|eni su sistematskim zakonima ili propisima pojedina~nih ministarstava za konkretne oblasti finansiranja. Pravi prihodi obuhvataju sve poreske i neporeske prihode. Namenske dotacije ~inile su 3. ~ine}i 12% svih lokalnih prihoda i 30% svih neporeskih prihoda u 1998.6% svih neporeskih prihoda u 1997. U malim op{tinama. Sredstva preneta iz dr`avnog bud`eta predstavljala su 18. dok su u velikim ~inili ~ak 40%. kamata). ve}ina op{tina nije u stanju da prikuplja ili koristi sredstva iz ovih izvora na efektivan na~in. . isklju~uju}i one koji poti~u od upravljanja lokalnom imovinom (prodaja imovine. Oni se obra~unavaju prema stopama koje utvr|uju dr`ava ili lokalna vlast.4% lokalnih prihoda u 1998. Drugi va`ni neporeski prihodi sti~u se od prodaje imovine. Na`alost. Doprinosi za upotrebu zgrada bili su va`an deo ovih prihoda. Konkretni iznos potom sporazumno odre|uju Ministarstvo finansija. Druge da`bine i doprinosi ~inili su svega 6.8%. Lokalne vlasti podnose odgovaraju}u dokumentaciju za ceo investicioni plan sa prate}im dozvolama i potvrdama da je odre|eni iznos njihovih vlastitih sredstava usmeren na taj projekat. Pored op{tih dotacija. ovi prihodi su predstavljali samo 5% sredstava za javnu potro{nju. samostalnost u potro{nji ovog tipa sredstava je bila gotovo nemogu}a. Budu}i da su preneta sredstva bila raspodeljena zajedno sa prihodima od poreza na dohodak. godini. najamnina. toplane i vodosnabdevanje). podaci su grupisani u zajedni~ku kategoriju. godini. resorna ministarstva tako|e mogu dodeljivati namenske dotacije na osnovu molbe lokalnih vlasti za finansijsku podr{ku za konkretne projekte (kao {to su op{ta infrastruktura. Ubudu}e }e ona biti preneta lokalnim vlastima odvojeno od ostalih prihoda. Ove dotacije odre|uje i mese~no raspodeljuje Ministarstvo finansija na osnovu predvi|anja garantovane potro{nje. Lokalna vlast prima finansijsko poravnanje ukoliko njeni pravi prihodi nisu dovoljni da pokriju procenjenu relevantnu potro{nju. Ministarstvo finansija garantuje dodatna sredstva onim lokalnim vlastima ~iji su stvarni prihodi ni`i od prvobitno procenjenih.

Kontrolisani prihodi" . pove}ala na svim poljima. podsti~e javni i privatni biznis i podr`ava kulturna udru`enja. ali ne postoji zakon koji bi regulisao takve aktivnosti.relevantnu" potro{nju na lokalnom nivou. te stoga ova mogu}nost ostaje neiskori{}ena. Takva sredstva onda stoje na raspolaganju pojedina~nim ministarstvima. pru`aju}i na taj na~in ve}u finansijsku nezavisnost lokalnim vlastima.8% ako se uklju~e sredstva preneta iz centralnog bud`eta. odrede njihove stope i ubiru ih. Upore|uju}i 1996.2. i 1998. Takvi prihodi ~inili su svega 18. . uop{teno govore}i. Prema amandmanima Zakona o finansiranju lokalne vlasti. godini. godini ili 66. Lokalne vlasti sakupljaju prihode iz raznih izvora. Potro{nja Ve}inu lokalne potro{nje odre|uje centralna vlada. Lokalna potro{nja se 1998. op{tine mogu da pozajme sredstva iz bilo koje dr`avne kreditne institucije. ali se za tu svrhu ne zahteva ovla{}enje od dr`ave. Op{tine moraju da obaveste Ministarstvo finansija o takvim pozajmicama. koja mogu da dodeljuju nepovratna sredstva ili sredstva u obliku kredita po mnogo ni`oj kamatnoj stopi od one koju nude doma}e banke. identifikuju druge izvore . Zakon o finansiranju lokalnih vlasti predvi|a da op{tine imaju pravo da izdaju lokalne obveznice.oni koje odre|uje centralna vlast – moraju se upotrebiti za potro{nju koju nala`e centralna vlast i lokalne vlasti nemaju nikakvog uticaja u prikupljaju ovih prihoda. . op{tine ne}e koristiti samo ograni~ene prihode ve} i neporeske prihode za relevantnu potro{nju. ona se posmatraju kao deo celokupnog balansa javne potro{nje na dr`avnom nivou. godine pozajmile 1.6% lokalnih prihoda u 1998. unutar zakonski postavljenog okvira.garantovanu" ili. srazmera diskrecionih prihoda je porasla..3 % svih lokalnih prihoda (isklju~uju}i pozajmice) u 1998... Lokalne vlasti su 1998. Ako su razli~ita strana tela ili banke odobrile izvesnu sumu sredstava. Najva`niji izvor diskrecionih prihoda jesu doprinosi za upotrebu zgrada i zemlji{ta. Kontrolisani prihodi su ~inili 45.Druga" potro{nja. ovo tako|e podrazumeva ve}u odgovornost i potrebu za pobolj{anjem finansijskog menad`menta na lokalnom nivou.. prema novom zakonu. S druge strane. Jedini porez koji je deo diskrecionih prihoda jeste porez na imovinu.236 Slovenija Prema Zakonu o finansiranju lokalnih vlasti. Iznos op{tinske pozajmice je tako|e ograni~en. . . 4. Op{tine moraju da obezbede .2 procenta od ukupnih lokalnih prihoda. sportske klubove itd. Zakon o finansiranju lokalnih vlasti dozvoljava lokalnim vlastima da. Zakon ne dozvoljava pozajmljivanje od stranih javnih slu`bi ili na stranom tr`i{tu kapitala. kao {to je ilustrovano u tabeli 9. Zbog toga diskrecioni prihodi pru`aju lokalnim vlastima izvesnu finansijsku nezavisnost.68 milijardu slovena~kih tolara ili 1.diskrecionih prihoda"..3.

9 4.9 11.5 8.8 3.6 1.8 12.5 1.9 9.2 1998.2 Lokalna potro{nja izra`ena u % BNP Lokalna potro{nja izra`ena u % op{te vladine potro{nje Izvor: Ministarstvo finansija.1 8.6 10. (%) 12.4 35. tro{kovi itd.6 12.2 8.5 1998.4 Tip potro{nje Administracija (plate. 1994.6 24.2 5.1 1.7 15.4 3.0 0.7 11. i 1998.7 -28.7 11. 1997.5 10.3 4.6 9.4 11. Tabela 3.8 1. *Mesne zajednice ne}e primati posebna preneta sredstva od 1999. 4.6 5.6 -3.1 8.1 0. .5 0. 237 Potro{nja lokalne vlasti izra`ena u procentima BNP i op{te vladine potro{nje u Sloveniji u periodu od 1994.8 14.0 8. 4.9 0.6 0.7 0.3 3.4 41.0 0.8 10. 5.7 49.5 34.3 3.3 Stvarni rast 98-97 (%) 7.0 11.9 10.7 0.5 1995. Struktura lokalne potro{nje u Sloveniji.2 8. 4.8 1.5 0. 4. 1997.8 10.1 1996.3 17.7 -35 3.1 5.6 2.9 6. (%) 13.Uporedna iskustva lokalnih samouprava Tabela 2. do 1997.8 1997.) Fond za za{titu i spasavanje Javne institucije Osnovno obrazovanje Istra`iva~ke aktivnosti Kultura Sport Socijalna bezbednost Obdani{ta i vrti}i Javno zdravstvo Drugo Sredstva preneta lokalnoj privredi Javna sanacija Stambena potro{nja Putevi Protivpo`arna za{tita Druga preneta sredstva Rezervni fond Prenosi mesnim zajednicama* Drugi Izvor: Ministarstvo finansija.4 41.4 3.9 0.0 6.

3. putevi i protivpo`arna za{tita uzmu kao javne kompanije. ovaj odnos varira od 1 do 16% me|u lokalnim vlastima. putem zajednica i udru`enja. 2. ekolo{kim pitanjima. Da se uskladi specijalni status urbanih op{tina tako da se obezbedi sprovo|enje ustavnih odredaba. onda se jo{ ve}i iznos tro{i za javne namene. obavljaju konkretne zadatke od zajedni~kog interesa. koji je na ~elu ve}a. maloj privredi i drugim oblastima. ovo }e se regulisati tako {to }e se zamenici gradona~elnika birati me|u ~lanovima op{tinskog ve}a. sa ciljem da se one osposobe da na ekonomi~niji na~in. Da se defini{u oblici saradnje me|u op{tinama. Prema aktuelnim predlozima. Zato ove brojke ne pru`aju celokupnu sliku o diskrecionoj potro{nji. U sistemskom smislu. NAREDNI KORACI U PROCESU TRANZICIJE U pripremi je pregled aktuelne podele u nadle`nostima izme|u dr`ave i op{tina. gde }e op{tinski organi sasvim izvesno posti}i op{te sprovo|enje programa i razvoj lokalne samouprave. a op{tinski sekretar vi{e ne}e biti funkcioner. s obzirom na to da je u interesu dr`ave da tra`i racionalnije i efektivnije na~ine da zadovolji javne potrebe. a da op{tinske funkcije budu poveravane samo neposredno izabranim funkcionerima. Taj postupak mora imati odgovaraju}u pravnu osnovu koja }e dr`avi omogu}iti: – Da na op{tinu prenosi odre|ene zadatke u vezi sa lokalnim javnim pitanjima. Oni treba da pru`e op{tinama ve}u autonomiju u prostornom planiranju. Prema predlo`enim amandmanima. Da se detaljnije defini{u prava i obaveze pojedina~nih op{tinskih funkcionera. Da se pobolj{a saradnja izme|u op{tinskog ve}a i gradona~elnika. a gradona~elnik. poljoprivredi.1% lokalnih prihoda tro{i se na administraciju. odgovoran je za sprovo|enje njegovih odluka i predstavljanje op{tine. a da pri tom ne bude nepotrebno optere}ena administracijom. svi op{tinski funkcioneri ubudu}e treba da budu neposredno birani. 4. 5. a druge na poljoprivredu. op{tinsko ve}e ostaje najvi{i organ za dono{enje odluka u op{tini. Ako se javna sanacija. Jedan od najva`nijih ciljeva promene zakona jeste da se smanje sukobi u vezi sa preno{enjem du`nosti sa dr`avne na op{tinsku nadle`nost.238 Slovenija Vi{e od 55. Druga sredstva preneta lokalnoj privredi ~ine 6% ukupne lokalne potro{nje. za{titu i javne institucije. Neke lokalne vlasti tro{e najvi{e na podsticanje malih i srednjih privatnih preduze}a. koji }e predstavljati osnovu za amandmane i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi. Ciljevi promene i dopune zakona su slede}i: 1. kao i izme|u op{tinskih organa. .

Vlada }e obezbediti dodatnu pomo} za op{tine u obliku op{tih dotacija. Bi}e uvedene i specijalne dotacije za one oblasti u kojima vlada ima poseban interes. O~ekivani amandmani uklju~iva}e slede}e ciljeve: 1. . koje zadatke mogu da obavljaju sve ili samo odre|ene op{tine. Svrha iniciranja promene Zakona o finansiranju op{tina jeste da se usaglasi sistem finansiranja slovena~ke lokalne samouprave sa direktivama Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. krediti }e se odobravati na osnovu usvojenog bud`eta i uz odobrenje Ministarstva finansija.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 239 – Da odredi. Bi}e odre|eni jedinstveni kriterijumi koji }e se primenjivati na sve op{tine. Op{tine }e pobolj{tati sistem prikupljanja podataka potrebnih za pripremu relevantnih godi{njih bud`eta. – Da dopuni sistem nadzora op{tinskih organa. na osnovu geografskih. kulturnih ili drugih karakteristika i specifi~nih svojstava pojedina~nih op{tina. naneta {teta konkretnom pravnom entitetu ili lokalnoj zajednici. a op{tinski prihodi vi{e ne}e biti podeljeni na garantovani i drugi prihod. 6. 5. Gradona~elnici }e imati ve}u nadle`nost u pogledu op{tinskih bud`eta. Da bi se re{io problem prevelikog op{tinskog duga. prevashodno u izvr{avanju mandatornih zadataka. aktuelni sistem ne ostavlja prostora za delotvornu akciju Vlade i ministara u slu~ajevima gde je.odgovaraju}i obim sredstava za finansiranje lokalnih poslova od javnog zna~aja". Lokalne finansije }e postati jedinstvene. usled nelegalnih aktivnosti op{tinskih organa. Prihod za garantovanu upotrebu bi}e definisan kao . ekonomskih.. 2. Time bi trebalo da se obezbedi normalno funkcionisanje op{tina. 3. 4. Glavni cilj ovih amandmana bi}e da se dozvoli ve}a finansijska nezavisnost op{tina. – Da organizuje direktnu saradnju sa gra|anima u usvajanju odluka u op{tini.

240 .

demokratija. Sloboda nije apstraktan fenomen i upravo se sistemom lokalne samouprave mo`e meriti i ostvarivanje realne slobode gra|ana.241 Sne`ana \or|evi}* SISTEM LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI I JUGOSLAVIJI (1804 . koji neotu|ivo pripada samo gra|anima. odnosno javna uprava je grana vlasti koja je povezana i upu}ena na lokalnu vlast jer se va`an deo njenih aktivnosti realizuje na lokalnom nivou. autonomija. na njihove predstavnike koji odlu~uju i pru`aju gra|anima odgovaraju}e usluge. * Dr Sne`ana \or|evi}. . Lokalna samouprava je emanacija slobode gra|ana i realizacija je uzbudljivog ~ina preno{enja suvereniteta vlasti. ekonomskog i socijalnog `ivota jer se u savremenim dru{tvima doga|a svojevrsna renesansa lokalne vlasti. Fakultet politi~kih nauka/PALGO centar. Danas je ovo izuzetno va`na i aktuelna oblast politi~kog. Evolucija politi~kog sistema i razvoj demokratije doveli su do uspostavljanja partnerskih odnosa izme|u ova dva nivoa vlasti i jedna od va`nih osvojenih vrednosti je garantovanje i za{tita autonomije lokalne vlasti od mogu}nosti da dr`ava ograni~ava i manipuli{e njenim pravima. gra|anin i gra|anstvo. Lokalna samouprava i dr`ava su fenomeni istog roda jer predstavljaju oblik i na~in organizacije vlasti ali su razli~itog nivoa organizacije i razli~ite nadle`nosti (vrste poslova). Dr`avna. Fenomen lokalne samouprave je povezan sa ~itavim nizom filozofskih i klju~nih politikolo{kih pojmova kao {to su: sloboda. dr`ava. UVOD – Lokalna samouprava je sistem organizacije lokalne vlasti (u ~ijem izboru gra|ani neposredno u~estvuju) i putem koga odlu~uju o op{tim i najva`nijim pitanjima `ivota i razvoja te zajednice. uprava itd.2000) 1.

veka. Drugi i tre}i deo rada su dali dovoljno prostora za produbljeniju analizu politi~kih i ekonomskih procesa i odnosa koji su povezani sa lokalnom samoupravom u Srbiji u poslednjih deset godina kao specifi~nom . Ona je va`an merni instrument i korektor demokratskih procesa na vi{im nivoima organizacije vlasti. bilo je mogu}e posmatrati razvoj politi~kih institucija u mladoj srpskoj dr`avi od njenog nastanka i postupnu demokratizaciju sistema ja~anjem i razvojem lokalne samouprave. sistem lokalne samouprave u Srbiji je va`an deo celokupnog sistema vlasti i indikator je postojanja i razvijenosti demokratije. u kojima reforma lokalne samouprave ima poseban zna~aj jer se ne mo`e kvalitetno realizovati bez temeljnih reformi politi~kog. kao i za analizu transformacije celine politi~kog. pravnog i ekonomskog sistema. procesa i odnosa. (kada je nastala) do njenog raspada 1991. do 2000. U periodu od dva veka koji ova analiza obuhvata. preko ustrojstva i funkcionisanja ovog sistema u Jugoslaviji od 1918. Ova studija je zami{ljena kao prilog uporednim studijama lokalne vlasti i inspiracija demokratskom i modernom ure|enju vlasti u Srbiji. Srbija se nalazi u zanimljivom istorijskom trenutku i pred izazovom kona~ne realizacije ~itavu deceniju odlaganih reformi. Lokalna samouprava je lokalna demokratija i temelj je ~itavog politi~kog sistema. zavr{ni deo je posve}en predstoje}im reformama ove oblasti u Srbiji. pogotovu usled va`nih promena u tipu dr`ave i usled ve}e orijentacije ka tr`i{tu. pravnog i ekonomskog sistema u celini. Bilo je mogu}e videti uticaj krupnih promena oblika dr`avnog ure|enja (od monarhije u republiku) kao i veli~ine dr`ave (od Srbije ka Jugoslaviji i kona~no ka ostatku Jugoslavije – federaciji Srbije i Crne Gore) na na~in ure|enja ove oblasti.. Ova studija se bavi sistemom lokalne samouprave u Srbiji od njenog nastanka kao dr`ave po~etkom 19. Ova evolucija obuhvata dva veka koji su predstavljali zanimljiv okvir za analizu pojave i razvoja brojnih demokratskih institucija.242 Srbija i Jugoslavija Danas. godine i tre}i. dobila daleko zna~ajnije mesto i da lokalna vlast preuzima veoma va`ne poslove i funkcije koji su ranije pripadali isklju~ivo dr`avi. Zna~aj reforme lokalne samouprave jo{ vi{e nagla{ava ~injenica da je u poslednjih dvadesetak godina lokalna samouprava.predtranzicionom periodu". Kao i u drugim zemljama. godine Drugi deo studije se odnosi na kriti~ku analizu ure|enja lokalne samouprave od 1991. . Upravo je izu~avanje procesa i odnosa u sferi lokalnih vlasti i samouprave dovelo do veoma zna~ajnih saznaja kojima je oboga}ena i kojima se bogati savremena teorija politike. ta veza postaje funkcionalno jo{ razvijenija i sna`nija. svuda u svetu.

1 Posle 1815. U prvom i drugom srpskom ustanku oblikovala su se tri koncepta organizacije dr`avne vlasti: centralisti~ki. 1998. zatim na gradove i sela. Srbija dobija autonomiju od sultana Hati{erifom iz 1930. siroma{ne i zaostale dr`ave preobratila u modernu evropsku dr`avu sa demokratskim institucijama. Srbija je kao samostalna dr`ava nasledila teritorijalnu organizaciju kao deo Turske imperije. Samouprava koja se u srpskom narodu razvijala krajem XVIII veka predstavljala je zna~ajnu tradiciju u borbama za oslobo|enje od turske vlasti. 189 . godine. Milo{ Obrenovi} je celokupnu vlast uzeo u svoje ruke a nahijski i kne`inski knezovi su bili njegovi li~ni organi zadu`eni da za njega kontroli{u 1 Radivoje Marinkovi}.195. Proces postepenog osloba|anja Srbije se nastavlja. Beograd. narod je video put daljem razvoju svoje samouprave. odnosno kralja. oborknezove i raspisivao je poreze kne`inama. kadije. pa je kasnije na ja~anje srpskih stare{ina i na njihovu samovolju gledao kao na uzurpaciju prava koja je izvojevao za sebe. U njima su najva`niji organi bili: muselim (upravnik). kne`ine i sela. Tok srpske istorije se. a kasnije kneza. godine Turci definitivno napu{taju Srbiju. Prvi je podrazumevao potpunu i neograni~enu vlast jednog ~oveka – vo`da. mo`e posmatrati kao borba za uvo|enje op{tinske samouprave nasuprot li~nim i autoritarnim oblicima re`ima koji su bili stalno nametani od vladara obe dinastije. kneza i kmeta kao osnovne organe. Osnovne teritorijalne jedinice su bile nahije. str. EVOLUCIJA 243 Pitanje samouprave se po~etkom XIX veka u Srbiji name}e kao pitanje nacionalnog oslobo|enja. kadija (sudija) i nahijski stare{ina. a zatim 1815. a 1848. IPS. . U gradovima je bio gradski poglavar a u selima seoski knez. Sela su bila najmanje jedinice samouprave i imale su zbor. veka. Jo{ od 18. veka traje borba sprskog naroda za oslobo|enje od turske vlasti i za ja~anje samouprave.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 2. godine. Nahijski stare{ina je nadgledao muselime. Odmah posle ustanaka ukida se samouprava (koju ni Turci nisu hteli da ugroze) i Srbija se deli na 12 okru`ja (dotada{nje nahije). Lokalna samouprava. oligarhisti~ki i decentralisti~ki. Drugi je zna~io podelu vlasti na vi|enije ljude. i Drugi ustanak. Nahije su bile najve}e jedinice vlasti. Prvi srpski ustanak je podignut 1804. Kne`ine su bile ve}e jedinice i imale su skup{tine i oborkneza. knezove i vojne poglavare. Tokom ovog perioda Srbija se od feudalne. Zbacivanjem turske vlasti. a zatim i kao pitanje izvora i organizovanja vlasti u mladoj srpskoj dr`avi. od oslobo|enja pa do sredine 20. Tre}i je podrazumevao organizaciju decentralizacije vlasti i uvo|enje jake lokalne samouprave.

Op{tinski odbor je bio nadzorni organ. pogotovu me|u ostalim velika{ima. 1966. a serdari kao nosioci upravne. rad {kola. srezove i okruge (17). Zato Milo{ 1834. Zemlja se deli na op{tine. godine sve je izra`eniji proces izgradnje politi~kih institucija u celini. De{avalo se da se op{tine mnogo zadu`e pa je to imalo donekle i preventivne svrhe. pomo}nik i blagajnik. Opština u kne`evini i kraljevini Srbiji (1804-1839). Godine 1839. Milo{ donosi Sretenjski ustav koji vi{e tehni~ki deli teritorije na op{tine. koji su bili oblici dekoncentracije vlasti. biran je na zboru i njegov sastav su ~inili predsednik i dva ~lana suda. ali centralni organi daju odobrenje op{tinama za svaki ve}i izdatak. Kao reakcija na neograni~enu vlast Milo{a Obrenovi}a 1835. srezove i okruge i uvodi jo{ neke elemente zahtevanih upravnopravnih reformi. Op{tina je bila pod rigoroznom kontrolom centralne vlasti. a posebno razvoja sistema lokalne samouprave po uzoru na evropske standarde.244 Srbija i Jugoslavija i sprovode njegove naredbe. godine saziva Skup{tinu na kojoj se donose odluke o ure|enju zemlje. Op{tina mo`e da puni bud`et i ko{ (op{tinska kasa i ko{). Srbija se deli na pet serdarstava (okru`ja). Institut za pravnu istoriju. godine izbija Miletina buna. sudova. investicija i zadu`ivanja). uvodi Savet kao predstavni~ki organ sa funkcijama skup{tine. Organi vlasti u srezu su bili: na~elnik. donet je Zakon o op{tinama koji reguli{e ovu oblast. Uvode se seoske i varo{ke op{tine a Beograd dobija poseban status. dva pomo}nika. briga o deci bez roditelja itd. sudske i policijske vlasti i dalje predstavljaju Milo{evu kontrolu nad okru`jima. Ovaj ustav nije primenjivan ali je oja~ao svest o potrebi ustavnopravnog poretka i reformi i stvorio temelj za kasnije reforme. da bi vremenom ti uticaji bili potpuno marginalizovani i napu{teni. . pisar i pandur. Ovakav na~in upravljanja je imao mnoge protivnike. Najva`niji organi op{tine su bili op{tinski sud. Da bi umirio pobunjenike. ali su i okruzi centralizovani i nema lokalne samouprave. Turski ustav iz 1839. bolnica. On je imao od 8 do 32 ~lana. Kmet je zavisio samo od sreskog na~elnika. Op{tine dobijaju nadle`nosti kao {to su: obezbe|ivanje imovinske i li~ne bezbednosti gradjana. 2 Ru`ica Guzina. Op{tinski sud je vr{io glavnu vlast u op{tini i ~inili su ga glavni kmet. pa je vodio ra~una da sa njim ima dobre odnose i fakti~ki je imao gotovo neograni~enu vlast. op{tinski odbor i kmet. Po~etak ovih reformi je nosio dosta uticaja turske organizacije. a u okrugu na~elnik. Vr{io je nadzor nad radom op{tinskog suda pogotovu u pogledu finansija (prireza. Beograd.2 U periodu od 1838. sudstvo i dr`avna policija.

Mihailo je bio centralista i op{tinu je posmatrao kao poslednju instancu i najni`i organ dr`avne vlasti. prva knjiga. Svi ti koncepti i ideje polako su menjali politi~ku klimu i ambijent u Srbiji i utirali put ve}oj demokratizaciji Srbije.4 U vreme vladavine Mihaila Obrenovi}a. zdravlje itd. sirotinja. realizovao poslove op{tine ({kole. Radom zbora je rukovodio kmet. vr{io izbor slu`benika. 4 Slobodan Jovanovi}. 5 3 Videti: Zakon o ustrojstvu opština i opštinske vlasti. zagovarao je realizaciju sna`ne lokalne samouprave tako da je to postala stalna tema skup{tinskih zasedanja.6 Posle Berlinskog kongresa i pripajanja dela novih teritorija Srbiji (1882. Izdava~ka knji`arnica Gece Kona.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 245 Od 1842. prva knjiga. 1934. 1866. Druga vlada Miloša i Mihaila. a sudstvo.).3 U tom periodu je u ve}oj meri obezbe|ena li~na i imovinska sigurnost. 2. imalo je 8 do 16 ~lanova i osnovna funkcija odbora je bila u tome da zastupa op{tinske interese i nadgleda rad suda. Op{tinski odbor je bio izborno telo. Izbor kmeta je odobravala centralna vlast. Beograd. 1934. izabrano na 4 godine (svake 2 godine se menjala polovina ~lanova odbora). uprava i policija su modernizovani. Osnovni organi vlasti su bili zbor. i Vlada Milana Obrenovi}a. vo|a jednog dela narodnjaka. do 1858. idejne struje Ovaj zakon je bio predmet mnogih kritika. uvedeno je pisano zakonodavstvo umesto arhai~ne i privatizovane vlasti.1. odlu~uje o promeni granica op{tine ili daje mi{ljenje o predmetima nadzorne vlasti. godine Srbija je dobila status Kraljevine) donet je novi zakon o op{tinama koji je Slobodan Jovanovi}. 1933. godine ustavobranitelji su izvr{ili va`an uticaj na modernizaciju dr`ave. Sud je vr{io policijsku vlast. . Adam Bogosavljevi}. skupljao poreze. op{tinski odbor i op{tinski sud. Op{tinski sud je bio najzna~ajniji organ. vode se borbe na politi~koj sceni oko oblika dr`avnog ure|enja izme|u razli~itih politi~kih partija i kralja. Ustavobranitelji i njihova vlada (1838-1858). Izdava~ka knji`arnica Gece Kona. Njega su ~inili kmet kao predsednik suda i dva ~lana – kmetska pomo}nika. donet je Zakon o op{tinama5 kojim su sahranjene sve iluzije i ideje liberala o narodnoj suvernosti. godine. Beograd. Beograd. na stvaranje pravnog poretka i dono{enje va`nih zakona kojima je Srbija polako ulazila u porodicu evropskih dr`ava. 1933. i Vlada Milana Obrenovi}a. U periodu od 1850. Nadle`nost suda je bila da bira organe op{tinske vlasti. kako liberala tako i socijalista (Svetozar Markovi}). Teorijske. Zbor je organ u ~ijem radu su u~estvovali svi punoletni gra|ani koji su pla}ali 6 talira (imovinski cenzus). do 1860. 1966. Izdava~ka knji`arnica Gece Kona.

Op{tina kao osnovni nivo organizovanja lokalne vlasti imala je slede}e organe: zbor.330. sastavljanjem zavr{nog ra~una itd. 1958. dobrima op{tine i davao mi{ljenje o dr`avnim predmetima. neke od odluka i re{enja op{tinskih organa 6 Slobodan Jovanovi}. Okruga je bilo 15 i bili su samoupravni . Odbor je imao od 10 . Zbor je birao sve organe vlasti. Zbor je organ koji su ~inili svi punoletni gra|ani koji su pla}ali 15 dinara poreza. 9 8 7 Ru`ica Guzina. razrezivanjem prireza. upravljanjem imovinom. Opština u Srbiji (1839 . policijsku i izvr{no-upravnu. mandat je trajao 2 godine i imao je tri glavne funkcije: sudsku. prva knjiga. Beograd. str. prihodima. Srezovi su imali u nadle`nosti pitanja prosvete.1918). birali su kmetovi i odbornici svih op{tina jednog sreza i mandat im je trajao 3 godine. da brine o sirotinji.429 Slobodan Jovanovi}. Prosveta. Videti: Zakon o opštinama. Centralni organi su. odlu~ivao o porezu. saobra}aja. Odbor je bio organ koji je imao u nadle`nosti kontrolu rada suda u bitnim pitanjima (bud`et. pijacama. Osnovna nadle`nost suda je bila da upravlja imanjima op{tine. Rad. zbog mnogih proma{aja u politici (rat sa Bugarskom. me|utim.9 Tako je Srbija u{la u zlatno doba lokalne samouprave. 1976. sud i odbor.246 Srbija i Jugoslavija ubrzo stavljen van snage. 358 . u odre|enim slu~ajevima. Izdava~ka knji`arnica Gece Kona. privrede i finansija i bili su srednji nivo organizovanja (po mi{ljenju mnogih suvi{an) izme|u op{tine i okruga. Nadzor nad radom op{tina je bio ograni~en na kontrolu zakonitosti.7 Kralj Milan je.). druga knjiga. porezima. Time kona~no dobijaju mogu}nost da ostvare svoje ideje dono{enjem Ustava 1888. 1889. Okru`ni odbor se bavio bud`etom.najva`niji organi su bili skup{tina i odbor. 395 . Sud je bio najva`niji organ op{tine. a Nikola Pa{i} mesto predsednika Skup{tine i predsednika beogradske op{tine8. str. Okru`ni na~elnik je bio predstavnik dr`ave u okrugu. 324 . srezove i op{tine. Vlada Milana Obrenovi}a. Beograd. str. Beograd. Beograd. ^lanove okru`ne skup{tine. op{tinski ra~uni itd. Istorija politi~ke misli u Srbiji XIX veka. 1933. i Zakona o op{tinama 1889. 10 . Vasa ^ubrilovi}.363. Predsednik suda je bio i predsednik zbora. kao zastupnike. Pod uticajem naprednjaka (Zakon iz 1884) op{tina je stavljena pod tutorstvo policije. Vlada Milana Obrenovi}a. glasa~ke spiskove i da izdaje isprave. 1934. Oni su dobili izbore. sre|uje statisti~ke podatke. vodi knjige. dugovi itd. Re{enjima Ustava i zakona10 Srbija je podeljena na okruge.) bio prinu|en da pomiluje radikale zbog Timo~ke bune.20 odbornika (u Beogradu 32). Izdava~ka knji`arnica Gece Kona. mandat mu je bio 2 godine i sednice su bile javne.

1902. uvedeno glasanje kuglicama (precizirana izborna procedura). kao i Zakon o okruzima i srezovima iz 1839.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 247 mogli da zadr`e od izvr{enja. potvr|en je Ustav iz 1888. Beograd. napravljen je niz dopuna kojima je smanjen cenzus. ovaj zakon nije dugo bio primenjivan. sve do 1909. Kralj Aleksandar je 1894. godine u okviru ~uvene petnaestominutne suspenzije ustava i niza zakona. ali ne i Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1889. Nadzor nad radom op{tine je poja~an kako u pitanjima finansija tako i u mogu}nosti da se zadr`e od izvr{enja brojna op{tinska akta. koji pre svega predstavljaju nivoe organizacije dr`avne vlasti sa funkcijom nadzora. odbor i sud sa ve} poznatim nadle`nostima. ali su. ~ime su poslovi samouprave dodatno i znatno redukovani. godine izvr{io dr`avni udar i 1901. i Zakon o ustrojstvu op{tina iz 1866. (ustav i zakon kneza Mihaila). I dalje postoje op{tinski zbor. Ako dr`avni savet u roku od 30 dana ne bi doneo presudu u vezi sa spornim pitanjem izvr{na bi bila odluka dr`avnog organa (ranije je izvr{na bila odluka op{tinskog organa). tako da su i u novu zajedni~ku dr`avu – Jugoslaviju preneta sli~na re{anja. je doneo Zakon o op{tinama11 kojim zna~ajno ograni~ava lokalnu samoupravu. Obezvre|en je rad zbora jer je ure|eno da se radi bez kvoruma – prisutni odlu~uju bez obzira na broj. Pregled kase i ra~una je posebno podlegao kontroli (pre svega analiza i kontrola zakonitosti). ve} Zakon iz 1902. odbor i delovo|a. Pored op{tine postoje okrug i srez. . Okrug ima skup{tinu. Na`alost. Srez ima istu strukturu kao i okrug i njegovi organi su: skup{tina. Tokom narednih godina. pa ga on poni{tava 1903. vratio Ustav iz 1869. Ova izvrnuta logika je uvela princip voluntaristi~ke i arbitrarne procene celishodnosti koja naru{ava osnove samouprave. Poja~ao je imovinski cenzus na 15 dinara i ograni~io bira~ko pravo. Uvodi se mogu}nost smenjivanja predsednika op{tinskog suda i raspu{tanja odbora. Da bi ovu materiju pribli`io svojim potrebama. 1902. odbor (u`i sastav od 3 ~lana sa predsednikom i {iri u koji ulaze izaslanici iz srezova) i delovo|u (nekada{nji sekretar). suzdr`ani su se ra~unali kao opredeljeni za odluku itd. Zanimljivo je da je ovakav zakon bio privla~niji za vlasti u Srbiji nego radikalski zakon iz 1889. Dr`avna štamparija Kraljevine Srbije. Te iste godine kralj Aleksandar je ubijen. 11 Videti: Zakon o opštinama. na`alost. Ali i takav zakon je bio previ{e liberalan za kralja. i ograni~ena prava zbora. Poja~an je nadzor dr`avnih organa i dato im je pravo da zadr`avaju odluke svih op{tinskih organa od izvr{enja.

Vojvodina iz 1866. Dve tre}ine sastava su birane na neposrednim. Slu`bene Novine. Ova zemlje je bila poku{aj stvaranja zajedni~ke dr`ave ve}ine slovenskih naroda na Balkanu. uveden je kvorum (polovina + 1) za rad i odlu~ivanje i uprava kao profesionalni aparat op{tine. 1933. Op{tine su imale slede}e organe: odbor (24 . Beograd. srez i oblast kao jedinice lokalne samouprave (okrug je bio jedinica dr`avne uprave). godina XVI. godina XV. BiH iz 1907. Beograd. Svaka od oblasti u njoj imala je svoje va`e}e zakone o lokalnoj samoupravi: Slovenija i Dalmacija zakon iz 1862.72 odbornika). godine od teritorija Srbije. Slavonije. Crne Gore. i Zakon o gradskim opštinama. dok Makedonija i Crna Gora nisu imale zakonski regulisanu ovu oblast. Od 1929. i mapu 3: Administrativna podela Kraljevine Jugoslavije od 1929. 13 Videti: Zakon o opštinama.1922). aprila 1922. Jugoslavija Srbija i Jugoslavija Jugoslavija je formirana 1918. Slu`bene Novine. Predsednik op{tine je bio osoba koja je na ~elu najja~e kandidacione liste (po pravilu {ef partije).3. Postojao je mesni zbor kao oblik neposredne demokratije. do 1939. broj 169-XLIII. ali je za veliki broj prihoda morala tra`iti saglasnost: tako je najva`niji prihod bio od op{tinskih preduze}a i on je mo12 Videti: Mapu 1. srezovi. je donet Oktroisani ustav kojim je kralj Aleksandar ukinuo mnoge slobode. potvr|ena je dvotipnost sistema: razlikovale su se op{tine od gradskih op{tina. Dalmacije. Gradska op{tina je imala gradsko ve}e (27 . Bosne i Hercegovine i Slovenije. Od 1921.12 Godine 1931. Makedonije. . 1934. Hrvata i Slovenaca a kasnije Jugoslavija. Srbija iz 1903.2. godine ukinuta je lokalna samouprava tako {to je donet Zakon o nazivu i podeli Kraljevine na upravna podru~ja. godine postojala je podela na op{tine. Vojvodine. Hrvatska iz 1895. Sednice op{tine su bile javne. 2.36 odbornika). koji je donet 1934. do 1929. i to su bile: banovine. u Appendixu: Administrativna podela Kraljevine SHS na okruge i `upanije (1918 . broj 85-XLIII. Zakonom o op{tinama13. imenovao ih je ministar unutra{njih poslova). op{tine i gradske op{tine. op{tim ali javnim izborima a jednu tre}inu je imenovao ban (u Beogradu i Pan~evu koji nisu ulazili u sastav nijedne banovine. mapu 2: Administrativna podela zemlje na oblasti od 26.248 2. Ona postaje Kraljevina Srba. Op{tinske finansije Op{tina je imala svoje izvore prihoda.

Istorijski put komune. Problemi naše socijalisti~ke izgradnje. Nad radom op{tina su postojali jak nadzor i kontrola. 389 .). 1960. Bud`et op{tine se puni iz lokalnih prireza i dr`avnih davanja.istorijska retorspektiva. zdravstvo. teritorijalnoj podeli i izgradnji administrativnog aparata (zato se zvao period administrativnog socijalizma) i tek od pedesetih godina politi~ki sistem dobija vi{e demokratskih elemenata (tada su uvedeni samoupravljanje. Od ovog perioda logika ure|enja je pro`eta socijalisti~kom ideologijom i vrednostima. Oni postaju dvodoma tela i imaju: op{te predstavni~ko ve}e i ve}e proizvo|a~a. 15 Edvard Kardelj. Uvode se saveti (4-12 ~lanova) koji se bave upravnim poslovima u odre|enim oblastima (obrazovanje. Jugoslavija postaje socijalisti~ka republika i blago joj se menjaju granice (kao zemlja u pobedni~kom taboru. 1981. Narodnooslobodila~ki odbori (NOO). nastali su tokom rata kao pozadinska podr{ka borbi i re{avanju brojnih problema i oni se smatraju klicama lokalne samouprave. Samoupravni sporazumi i dru{tveni dogovori postaju va`ni instrumenti dogovaranja u privredi i izvan nje. Razvojni put samoupravne opštine . str. se uvodi eksperiment samoupravljanja. godine se promenio tip ure|enja.).116. Postoji prili~no jaka kontrola nad radom op{tine. Od 1953. Izvr{ena je decentralizacija na srezove kao vi{i nivo teritorijalno-politi~ke zajednice. kultura itd. dobija sva ostrva isto~ne jadranske obale. Zadar i Istru u celini). institucionalni i interesni pluralizam itd.15 Najdan Paši}. 82 . Skup{tina dru{tveno-politi~ke zajednice je osnovni organ vlasti i samoupravljanja a osnovni princip organizovanja vlasti je i dalje princip jedinstva vlasti. decentralizacija. Period do pedesetih je bio posve}en izgradnji zemlje. do 200% dr`avnog poreza uz odobrenje bana i preko toga uz odobrenje ministra finansija. donet je Op{ti zakon o narodnim odborima. 14 . godine je donet Zakon o op{tinama i srezovima kojim se bli`e ure|uje ova materija.472. Od 1945.14 Narodni odbori postaju organi dr`ave i samouprave. privreda. Rad.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 249 gao i}i do 50% dr`avnog poreza uz odobrenje sreskog na~elnika. Beograd. Kultura. U ovom periodu se formiraju samoupravne interesne zajednice a 1955. Beograd. Ban je mogao da razre{i predsednika op{tine i ~lanove op{tinske uprave. kao osnovni organi vlasti i odlu~ivanja. Godine 1952. Op{tina postaje teritorijalno-politi~ka i dru{tveno-ekonomska jedinica. knjiga 1. str. Uvodi se po prvi put referendum kao oblik neposrednog izja{njavanja gra|ana. Ovo je bio prelaz ka komunalnom sistemu. Osnova mu je bila u dru{tvenoj svojini nad sredstvima za proizvodnju i pravima radnih ljudi.

Savez socijalisti~kog radnog naroda. izvr{na. sa transformacijom. organizuje kao logi~na posledica teritorijalno-funkcionalne organizacije celokupnog dru{tva. tako da je Jugoslavija dobila karakteristike konfederativnog ure|enja. prihvataju}i izvorni Marksov naziv. kao i na drugim nivoima organizacije vlasti. oblik je diktature proleterijata i svojevrsna simbioza dr`ave i samoupravljanja. demokratije i decentralizacije. Devedesetih godina kona~no dolazi do secesije republika i do raspada dr`ave. Skup{tina op{tine se posle reforme iz 1974. Dru{tveno-politi~ke organizacije su bile: Savez komunista. upravna i sudska vlast ~ine jedinstvo – sa dominacijom zakonodavne. ja~aju dru{tvena svojina. Tako su radne organizacije. i same menjane. ve}e radnih zajednica. ekonomska i socijalna sigurnost. Savez socijalisti~ke omladine i Savez boraca i va`an su faktor u svim ovim procesima. solidarnost. Skup{tina op{tine je dvodomo telo i ~ine ga: 1. Od 1974. . decentralizacijom i demokratizacijom sistema. Savez sindikata. Ve}a rade po komisijama a odluke se donose na ve}u. zdravstvo. Tako je Komunisti~ka partija od 1958.250 Srbija i Jugoslavija Dalje ustavne reforme su napravljene 1963. godine. i smatrana je krunom razvijenog sistema samoupravljanja. godine promenila ime u Savez komunista. op{tinsko ve}e i 2. radnog okupljanja i zadovolja16 Društveno-politi~ke organizacije su. ja~aju republike i pokrajine a slabe poluge i oslonci centralne vlasti. U ovom periodu se uvode mesne zajednice kao oblik odlu~ivanja gra|ana o najva`nijim pitanjima njihovog rada i `ivota na toj teritoriji. {to zna~i da zakonodavna. Od 1945.16 Reforma ustavnog sistema je napravljena 1974. Referendum i zborovi bira~a se uveliko koriste kao oblik neposrednog odlu~ivanja i demokratije. Op{tina postaje osnovna dru{tveno-politi~ka zajednica. Njima se vr{i osoba|anje rada. dru{tveno-politi~ke i dru{tvene organizacije i samoupravne interesne zajednice predstavljale oblike interesnog. Izvr{ni organ ~ine saveti koji se formiraju za razne oblasti (obrazovanje. SKOJ – Savez komunisti~ke omladine je ukinut te je samo ostao Savez socijalisti~ke omladine itd. kultura itd. ona dobija konfederativne osobine. princip jedinstva vlasti je najva`niji. Narodni front je prerastao u Socijalisti~ki savez radnog naroda. Republike i dve pokrajine u Srbiji su dobile mnoge elemente dr`ave. privreda. godine Jugoslavija je konstituisana kao unitarna dr`ava i tokom trideset godina se razvijala kao federacija.). U op{tini. mesne zajednice. pro{iruje samoupravljanje u radnim organizacijama i dru{tvenopoliti~kim zajednicama.

{to im je davalo pravo da u Skup{tini odlu~e na drugi na~in. 3. Svako ve}e je imalo predsednika i potpredsednika. koje su opet birale svoje delegate za odgovaraju}a ve}a skup{tine. Ve}a su radila po odborima i komisijama. 2. ukoliko smatraju da je u op{tem interesu da koriguju parcijalni interes iskazan kroz dobijene smernice. Obi~no se govorilo da glas radnika mora da ide do svih onih ta~aka u sistemu do kojih se odlu~uje o njihovom dinaru. ve}e samoupravnih interesnih zajednica. a odlu~ivala u planumu. To se pro{irilo i na druge socijalne kategorije stanovnika. Delegati su.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 251 vanja interesa radnih ljudi i gra|ana. . koje se sastajalo po potrebi: 1. me|utim. ve}e udru`enog rada. Slika 1. dru{tveno-politi~ko ve}e i 4. U ovom periodu je razvijen delegatski sistem koji je imao za cilj da oja~a vezu izme|u gra|ana i organa vlasti. Struktura skup{tine op{tine Skup{tina op{tine je imala tri ve}a i ~etvrto. odnosno sekretara (kao jedine pla}ene funkcionere). Izvr{ni ogran vlasti je bio izvr{ni odbor. savet ili ve}e i na njegovom ~elu je bio predsednik koji je zajedno sa predsednikom skup{tine op{tine predstavljao objektivno najuticajnijeg funkcionera op{tine. imali slobodan mandat. One su birale svoje delegacije. DPO SK SSRN SS SSO Dru{tveno-politi~ko ve}e Ve}e udru`enog rada D OOUR i RZ E d e L Ve}e mesnih zajednica l e g a t i E G A C I J E Ve}e samoupravnih interesnih zajednica Mesne zajednice Samoupravne interesne zajednice Delegacije su pretresale sva pitanja bitna za odlu~ivanje u skup{tini i davale su delegatima smernice. ve}e mesnih zajednica.

Kontrola i nadzor republi~kih organa nad op{tinskim organima vremenom opada tako da je op{tina imala relativno veliku samostalnost. Ipak.5. Vol. samo pore|enje statuta nam ukazuje da tu nije bilo ve}ih razlika niti su to bili izlivi kreacije i raznovrsnosti.a ne protivan zakonima").701. 3. Op{tina ima brojne i razvnovrsne izvore prihoda. pg. 18. ona je statutom mogla urediti svoju unutra{nju organizaciju a statut je morao biti u skladu samo sa Ustavom (.252 2. ma koliko to s aspekta racionalnosti i ekonomske opravdanosti bilo neodr`ivo. Na op{tinskim izborima su birani delegati za skup{tinu op{tine a oni su dalje birali delegate za republi~ke i savezne skup{tine. mesnoj zajednici. Privredni sitem je bio model plansko-tr`i{ne ekonomije. Lokalni izbori Izborni sistem je dobio u ovoj reformi neke novine – uveden je sistem posrednosti. Model redistribucije je bio politi~ka redistribucija . Decentralisation. 2.4... 683 . ~itav sistem je bio monotipski organizovan i razlike su bile minimalne. model udru`enog rada (koji su ~inile privreda i neprivredne delatnosti) i model dogovorne ekonomije. local governement and market. Jedna od osnovnih namera uvo|enja ovakvog sistema koji je imao svoju potporu i dopunu u delegatskom sistemu je bila `elja da se prevazi|e otu|enost koja postoji izme|u bira~a i organa vlasti u zemljama predstavni~ke demokratije. No. . Ta neposrednost je u op{tini i bila ostvarena.17 U ovom periodu op{tine su postale dr`ave u malom koje su `elele da zaokru`e privredu na svojoj teritoriji i obezbede sve usluge u svojim granicama. Spring 1990. Naprotiv. U op{tini se na jasan na~in ogledala slabost sistema u celini: preterano uplitanje politi~kog faktora u ekonomske tokove. Formalno. kao i o pitanjima razvoja i planiranja dogovaraju i zajedni~ki odlu~uju svi relevantni privredni kao i politi~ki subjekti. koji je podrazumevao da se o pitanjima dono{enja najva`nijih ekonomskih odluka. samoupravnoj interesnoj zajednici ili u politi~koj organizaciji. Lokalne finansije Srbija i Jugoslavija Op{tine su postajale sve samostalnije. ali treba imati u vidu da je oko 80% svih poslova op{tina obavljala kao dr`ava a tek ostalih 20% kao samoupravna jedinica. Delegacija je predstavljala stalnu `ivu sponu izme|u bira~a u radnoj organizaciji. ali na vi{im nivoima je ipak bilo nemogu}e govoriti o nekoj jakoj vezi sa bira~ima.resursa vlasti". 17 Videti o modelima redistribucije: Robert Bennett. Policy Studies Journal.

. Uklju~ivanje velikog broja gra|ana je.6. svi poku{aji reformi ekonomskog sistema.. Oblici neposredne participacije. kad komunisti~ki. KRITI^KI OSVRT NA PERIOD 1990 . ~esto su kori{}eni. na primer. Kritika 253 Ovaj sistem je imao viziju i kao osnovu levu ideolo{ku orijentaciju i humane. {to je imalo za posledicu i visok stepen socijalizacije ljudi i njihove identifikacije sa re`imom. Mnoge ideje i institucije su bile veoma zanimljive pa i pionirske. pogotovu u ovom periodu.1. iako su sva nau~na istra`ivanja pokazivala da je u njoj jedino re{enje krize kraja sedamdesetih. glavne odluke donosio neki centar.Nedovoljno prisustvo tr`i{ta i ekonomske konkurencije i efikasnosti. s druge strane.profit". internacionalno orijentisani sa idejom pravde i za{tite op{tih interesa. Politi~ki ambijent i pravni okvir Priroda dr`ave i ekonomije . a potom socijalisti~ki lideri postaju amoralni karijeristi kojima ni{ta nije sveto. zaustavljale i padale pred pojavom re~i . Osnovna odlika ovog sistema je bila velika uklju~enost gra|ana u procese odlu~ivanja. to se moglo posmatrati kao slabost re`ima koji je doneo dosta dobra ali se sapleo o problem daljeg razvoja. Iako je program Saveza komunista proklamovao da . u jo{ ve}oj meri produbljuje neefikasnost pa i cenu ko{tanja re`ima. postaje jasna sva u`asna pogubnost koju ovaj vid monopola u politici i ekonomiji mo`e imati: tokom poslednje decenije dru{tvo je razoreno u svim segmentima. Ona po strukturi i principima rada podse}a na ve}a davalaca usluga koja postoje u [vedskoj i u kojima davaoci i korisnici usluga zajedno sa predstvnicima op{teg dru{tvenog interesa i profesionalaca odlu~uju o problemima u pru`anju usluga.ni{ta nije tako sveto da ne mo`e biti analizirano i zamenjeno ne~im boljim". pogotovu za jednu zemlju koja nije ekonomski bogata.. Kasnije. 3. zna~ilo da je ovaj sistem bio nu`no i skup. Veoma je zanimljiv oblik samoupravne interesne zajednice kao na~in odlu~ivanja o uslugama i njegovo pojavljivanje u obliku ~etvrtog ve}a u skup{tini kada su na dnevnom redu pitanja koja se ti~u usluga.2000 3. o kvalitetu usluga i o standardima. Tako su se. i pored tako velike participacije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 2. Dok su komunisti bili altruisti. to se nije pokazalo dovoljnim. ^injenica da je. demokratske vrednosti.Nepostojanje politi~ke konkurencije i takmi~enja raznih programa i ideja kao prepreka razvoju. Osnovne slabosti ovog sistema su bile slede}e: .

nezavisnih” firmi. Za{tita op{tinskog organa 18 Ovo vreme karakteriše pravni nered. dve godine pre Ustava Jugoslavije.. privatizovana. mnoštvo sukobljenih zakona i normi. Privreda je bila monopolizovana i sva velika preduze}a i banke su bile pod kontrolom vlasti.. kao i reketi raznih vrsta (u praksi) sastavni su deo funcionisanja ove dr`ave. te su za potrebe ratova ispra`njeni penzijski. godine mogle videti tendencije suprotne razvojno-demokratskim procesima razvijenog sveta. nivo bruto nacionalnog proizvoda i indeks industrijske proizvodnje stalno opada. Opozicija je. i iste godine Vlada Skupštini podnosi novi Nacrt zakona o lokalnoj samoupravi. Vlada 1998. Korupcija ima jedan od najvi{ih indeksa u svetu a izuzetno veliki nameti (zakonski). godine doneta su dva zakona o lokalnoj samoupravi (1991. `elela da oja~a i zakonski zaštiti lokalnu vlast dok je vlast `elela da novim rešenjima umanji i potuno marginalizuje lokalnu samoupravu. posle uspeha na lokalnim izborima. reketi malih i srednjih . što naj~eš}e ~ine sami dr`avni organi... Ustav Srbije je donet 1990. Zakonom o dr`avnoj upravi je data mogu}nost da se organ op{tine mo`e obratiti Vladi Srbije radi za{tite svojih prava ako proceni da su aktom ili radnjom organa dr`avne uprave ta prava povre|ena. ubistva i kriminalizacija su prate}i ambijent ovakve privrede. Dr`ava u Srbiji je bila monopolisti~ka.kr{enje propisa kao preduslov opstanka”. mito kao osnov za dobijanje poslova.18 Privreda je uni{tena ratovima i bombardovanjem 1999. ucene. pa otuda ovaj poslednji svojim ~lanom 6. postojanje neustavnih zakona. i 1999)19 i nijedan od njih nije garantovao za{titu prava na lokalnu samoupravu.pronevere” dr`avno-privatnih {tedionica. dok su indeks nezaposlenosti i broj nezaposlenih stalno rasli. ~este pravne praznine i sveopšta zloupotreba i neka`njavano kršenje zakona. ~ije su donošenje osujetili poslanici opozicije (Demokratske stranke) velikim brojem amandmana. Tajni tokovi novca (. nepravna. iznosila svega 80 DEM. utvr|uje da }e . Ustav Republike Srbije opet ne jam~i pravo lokalne samouprave na izri~it na~in ve} se uop{teno utvr|uje da je op{tina teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava i pri tome ostaje nejasno da li se pravo na lokalnu samoupravu vezuje za gra|ane ili op{tinu.254 Srbija i Jugoslavija U Srbiji su se od 1990. . U javnosti se pojavljuju Nacrt zakona Nove Demokratije i Nacrt zakona Asocijacije slobodnih i nezavisnih gradova 1997. godine pušta u javnost novi nacrt zakona kao pripremu javnog mnjenja za njegovo donošenje 1999. Ustavni okvir Ustav Srbije i Jugoslavije ure|uju osnove sistema lokalne samouprave. Zakonski okvir i duh zakona U periodu do 1990. ba{ kao i prose~na plata koja je u oktobru 2000. .legalizovani” ekonomskim sankcijama).. godine.pravo na lokalnu samoupravu biti garantovano u skladu sa ustavom svake republike ~lanice". Raspodela je bila politi~ko-centralisti~ka i pod diktatom vrha dr`ave. . zdravstveni i svi drugi javni fondovi. 19 U ovom periodu je ura|en i javnosti ponu|en jedan broj zakona.

^esto su ta zakonska re{enja davala primat dr`avi u poslovima izvorne nadle`nosti lokalne vlasti. .20 Ovi ~lanovi definitivno potkopavaju autonomiju i osnove sistema lokalne vlasti.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 255 isklju~ivo kao dr`avnog organa (u obavljanju prenetih poslova) ukazuje na to da je zakonodavac prvenstveno video op{tinu kao dekoncentrisanu dr`avnu vlast. Stil zakona Zakoni su arhai~no pisani i imaju osobine preteranog normiranja kojima se. Skupština opštine Novi Pazar raspuštena u prole}e 1997. ~ime je lokalna vlast objektivno razvla{}ivana. Zakon zahteva da se posle jedne godine raspi{u izbori. Osnovni princip u obavljanju svih poslova je da lokalna vlast mora svoj rad da usagla{ava sa zakonskim re{enjima. Svi ovi nedostaci pravnog ure|enja ove oblasti ukazuju na sumnji~av odnos re`ima prema lokalnoj demokratiji.1.1. Statut op{tine se tretira kao normativni akt kojim op{tina razra|uje zadate poslove. Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1999. Napravljena je razlika izme|u izvornih i prenetih nadle`nosti ali je fakti~ki linija razgrani~enja ostavljena nejasnom. a u razradi (~l. Zakonom je uvedena detaljna kontrola rada i procesa odlu~ivanja lokalne vlasti. kao i od 1990. Predvi|ena je mogu}nost da Vlada Srbije kontroli{e celinu procesa rada i odlu~ivanja op{tine. 18. Postavljeno Opštinsko ve}e je vladalo opštinom sve do novih izbora u septembru 2000. {to je izuzetno dug period ali i taj rok nije bio u praksi po{tovan. godine je ugrozio i poslednja upori{ta lokalne vlasti koja su davala re{enja Zakona iz 1991. Naime. Kona~no Vlada mo`e. svega šest meseci posle izbora. kao i da ukine svaku odluku ili akt lokalne vlasti koje proceni za necelishodne (~l. pogotovu Zakonom iz 1999. bez neophodnih obrazlo`enja. do 43) veliki deo tih nadle`nosti lokalna vlast deli sa centralnom. da raspusti skup{tinu op{tine (~lan 213) i obrazuje op{tinski odbor koji nadalje upravlja op{tinom. veliki broj op{tina bio raspu{ten. pravo na lokalnu samoupravu tretira kao preno{enje obaveza centralne vlasti na lokalne vlasti. Iako svaka op{tina ima svoj statut kojim se utvr|uje na~in organizacije 20 Tako je. Indikativno je da nisu predvi|eni oblici sudske za{tite ve} op{tine mogu (kao i svi drugi organi i organizacije u dru{tvu) da pokre}u postupak pred Ustavnim sudom radi procene ustavnosti i zakonitosti odre|enih akata. Zavisna pozicija op{tina je ~esto bila osnov tenzija i otvorenih sukoba centralne i lokalnih vlasti tako da je i u ovom periodu. godine. dat je {irok dijapazon nadle`nosti lokalne vlasti (~lan 4). 203. 3. na primer. do 213).

odnosno gra|ana nije o~ekivana niti potrebna osobina). Mesne zajednice su va`an deo funkcionisanja lokalne samouprave u gradovima. i {to sve imaju isti model organizacije vlasti. sastoji se od 160 op{tina ukupne povr{ine 77. U praksi je to izvor velike konfuzije u pogledu nadle`nosti. bez obzira na njihove realne potrebe ili specifi~nosti (veli~ina. a {vedske 20 000 stanovnika. uklju~uju}i i gradove. 3. grad ima uglavnom iste nadle`nosti kao i op{tina tako da se ne vidi su{tinska i funkcionalna razlika ta dva nivoa./km2). francuske op{tine u proseku imaju 1 500. on je zbog restriktivne prirode zakona u su{tini samo formalna razrada zakonskih odredaba (kreativnost i inovativnost op{tine. Ovako nefunkcionalno re{enje je izraz velike centralizacije politi~kog sistema i nespremnosti centralnih vlasti da daju vi{i stepen autonomije bilo kojoj lokalnoj vlasti. bez teritorije Kosova. . gradske. bez obzira na svoje specifi~nosti (seoske. predsednika. razvijenost. kao i osnova brojnih konflikata. 3. izdvojeni jeste ne{to ve}i obim prenetih nadle`nosti od republike i ne{to vi{i procenat prenetih finansijskih sredstava. ^esto se de{ava da gradske op{tine imaju manja prava od malih ili seoskih op{tina.). Formalno je data mogu}nost da se formira grad u ~ijem sastavu bi bile dve ili vi{e op{tina.).256 Srbija i Jugoslavija i funkcionisanja op{tine. Jedino ~ime su gradovi. S obzrom na ~injenicu da su op{tine izuzetno velike. tradicija.2.822. Okrug postoji kao oblik dekoncentracije vlasti (preneti poslovi republi~ke vlasti). Radi pore|enja.).474 km2 sa ukupnim brojem stanovnika 7. ali u jo{ ve}oj meri u seoskim op{tinama. Mesne zajednice imaju svoje predstavni~ko telo (savet). {to ih ~ini najve}im u Evropi. Osnovne karakteristike sistema lokalne samouprave Osnovna karakteristika sistema lokalne samouprave u Srbiji je da je on jednostepen i monotipski. me|utim. urbane ili ruralne itd. regioni. statut i finansije. posebno grad Beograd. nema~ke 5 000.1. Teritorijalna podela Republika Srbija. prava i odgovornosti grada i op{tina u njenom sastavu. veli~ina itd.2. funkcionalni distrikti itd. zakon daje mogu}nost da se formiraju mesne zajednice kao podjedinice (~lan 8). ali ne precizira da li ih formiraju op{tine ili gra|ani. Jednostepenost ukazuje na to da je op{tina jedini nivo organizovanja lokalne vlasti (ne postoje okruzi. Monotipnost sistema lokalne samouprave karakteri{e to {to su sve op{tine tretirane isto.795 (oko 100 stan. Op{tine su velike i u proseku imaju oko 50 000 stanovnika.

rudarskih. Majdanpek i Bor na istoku su rudarski gradovi. . Deo gra|ana je napustio zemlju a deo se uselio (izbeglice). Op{tine ovog regiona se razlikuju po bogatstvu i privrednoj delatnosti. veli~ini teritorije. Kraljevo. Ove op{tine su i posle svih ovih godina u kojima su podnele veliki teret stradanja i dalje bogatije od ostalih. Tako vojvo|anske op{tine imaju druga~iju tradiciju sa va`nim uticajem austrougarske dr`ave. U pogledu privrednih delatnosti Ni{ je vode}i centar. godinu. ~esto imaju po 10 000 stanovnika. nisu dobro ure|ene. Op{tine istoka i juga Srbije su manje razvijene. ^etiri naselja imaju status grada: Beograd (2 miliona). tradiciji i kulturi. a U`ice. Pirot i Vranje kao manji ali nekada prili~no uspe{ni privredni centri (dominantna je laka industrija).malih i srednjih preduze}a". Ni{ (200 000) i Kragujevac (140 000). Grupisanje op{tina Monotipska priroda sistema lokalne vlasti je potrla potrebu za grupisanjem op{tina po broju stanovnika. kulturnih i nau~nih centara). Novi Beograd). Tako su.Zemun. zatim Novi Sad. u dr`avnoj organizaciji i odnosu prema vlasti. zatim Novi Pazar. po dominantnim privrednim delatnostima itd. uslu`nih. sa jakim tragovima turske tradicije. tako da su podaci neprecizni. jakim ostacima partijarhalne svesti i psihologije. a zatim slede Leskovac. po vrsti delatnosti (od poljoprivrednih preko industrijskih. po povr{ini (od 3 km2 .2.. Op{tine u Srbiji variraju po broju stanovnika21 (op{tine na jugu Srbije.2. Kragujevac i Smederevo industrijski i uslu`ni gradovi (svi u padu) itd.Kraljevo). 3. kao tradicionalno trgova~ki grad u kome cveta mala i srednja privreda. a razlika izme|u Beograda kao centra i manjih gradova je velika. Ove migracije su svakako uticale na promenu broja ali u još ve}oj meri na promenu strukture stanovništva. na seoske i gradske. 21 Poslednji popis u Srbiji je bio 1990. koji ima i status glavnog grada. ^a~ak i Gornji Milanovac gradovi . na primer. na primer. Novi popis se predvi|a za 2002. grad sa preovla|uju}om bo{nja~kom populacijom.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 257 Zakonom je otvorena mogu}nost da centralna vlast mo`e po potrebi menjati arbitrarno granice op{tinama (~lan 16. Negotin je centar hemijske industrije itd. sa usvojenim standardima u urbanisti~koj i arhitektonskoj ure|enosti. Najve}i broj op{tina strukturno ~ini jedan urbani centar kome su pripojena seoska naselja.beogradska op{tina Vra~ar do 1 500 km2 . po bogatstvu. Op{tine srednje i zapadne Srbije imaju specifi~nu tradiciju (deo turske imperije). glavni grad Vojvodine (250 000). dok ima op{tina i sa 300 000 stanovnika . pogotovu usled velikih migracija stanovništva. Zakona o lokalnoj samoupravi predvi|a da Zakon o teritorijalnoj organizaciji utvr|uje granice op{tina). godine.

daju inicijativu za re{avanje odre|enih problema u op{tini i za dono{enje odre|enih odluka ili akata.ve}e gradona~elnik" ili kako se popularno zove . Skup{tina je jednodoma. saziva ih.3.. Predstavni~ki organ Skup{tina je predstavni~ki organ vlasti i bira se na neposrednim. ure|uje dnevni red. . op{tim izborima po partijskim listama. Broj odbornika varira u zavisnosti od veli~ine op{tine. Lokalni organi vlasti . odnosno op{tinu kao pravno lice. Izvr{ni organi Predsednik skup{tine je izvr{ni.1. savetima i komisijama kao stalnim radnim telima uz mogu}nost da oformi i povremena radna tela. do 1990. Skup{tina donosi najva`nije odluke i akte u plenumu. Predsednik predstavlja skup{tinu. izvr{ni odbor i organi uprave (sekretarijati). 22 Lokalni izbori su uglavnom partijski (kandidate za odbornike na partijske liste isti~u partije ili grupe gra|ana). 3.3. a do 110 odbornika u Beogradu. 3.slab gradona~elnik". Izvr{ni odbor je izvr{ni kolektivni organ. nadle`nosti i funkcije 3.. kontroli{u rad uprave i odgov22 Videti: IV odeljak Zakona o lokalnoj samoupravi.2. 1998. zadu`en je za realizovanje politike i izvr{avanje odluka skup{tine i za nju odgovara skup{tini. Mandat joj je 4 godine.3.3. Osnovni organi vlasti su Skup{tina. Oni obezbe|uju realizovanje politike skup{tine i izvr{avanje njenih odluka.3. Izbori su naj~e{}e bili proporcionalni. bio na~in i princip organizacije vlasti u Jugoslaviji). predsednik skup{tine.formiranje. Mandat im traje tako|e 4 godine. Njega biraju odbornici skup{tine na osnovu predloga pobedni~ke partije ili koalicije pobedni~kih partija. radi po odborima. On predsedava sednicama. Izabrani odbornici imaju vezani mandat u odnosu na partije. inokosni organ. O modelu vlasti U Srbiji postoji model organizacije vlasti koji je svojevrsna modifikacija modela . Po ovom modelu se mo`e videti da princip podele vlasti nije do kraja dosledno izveden ve} su i dalje prisutni ostaci sistema jedinstva vlasti (koji je od 1945.258 Srbija i Jugoslavija 3. ^lanove izvr{nog odbora biraju odbornici skup{tine i njihov broj varira a ne mo`e biti ispod 3 ~lana. Predsednik skup{tine je ~lan izvr{nog odbora i zajedno predstavljaju izvr{nu vlast u op{tini. odnosno od broja bira~a i kre}e se u rasponu od 25 do 70 odbornika u op{tinama.

nepostojanje tr`i{nog ambijenta i razvojnog modela strategijskog upravljanja i planiranja. treba naglasiti koji su problemi koje op{tinski organi re{avaju u isto vreme i osnovni problemi gra|ana Srbije. godine dobila jo{ preciznije odre|ene nadle`nosti. Mandat mu tako|e traje 4 godine.4. 3.3. Na~in i model izbora kojima se uvodi vezani mandat u velikoj meri ~ini odbornike sputanim i partijskim poslu{nicima te tako smanjuje njihovu kreativnost i(li) mogu}nost saradnje u odlu~ivanju.4.4.1. nedovoljna konkurencija. Op{tinska uprava je organizovana u sekretarijate a za manje op{tine odeljenja koji se resorno bave odre|enim pitanjima. jeste nedovoljno uklju~ivanje profesionalnih znanja. Zakonom je predvi|ena mogu}nost da predsednik skup{tine bude u isto vreme i predsednik izvr{nog odbora ali je ta mogu}nost veoma retko kori{}ena. Op{tinske funkcije po sferama aktivnosti i po tipovima lokalnih javnih usluga Op{tina je od 1999. . kontroliše i koordinira celinu rada uprave. Slabost ovog modela je preveliki uticaj partijskih dogovora i mehanizama pri izboru kadra ({to je problem posebno za mesta za koja stru~nost treba da bude presudni kriterijum). Va`na slabost ovog modela. Problemi gra|ana Da bi se shvatio ambijent u kome op{tine rade. ali je u praksi zamu}ena jasna linija razgrani~enja sa nadle`no{}u centralne vlasti. kao i u radu i odlu~ivanju uop{te. Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa su odnosi formalne podre|enosti izvr{nih organa skup{tini ali objektivno izvr{ni organi ~esto imaju inicijativu i presudni uticaj u dono{enju niza odluka i akata. Naime. Na ~elu svakog sekretarijata je sekretar a radom svih sekretarijata rukovodi sekretar Skup{tine koga imenuje Skup{tina. 23 Sekretar ima dvojnu funkciju i nadle`nost: a) priprema sednice Skupštine i b) kao šef uprave rukovodi. koja tek u narednom periodu mo`e postati balast.23 3. 3. to zna~i da na~in zakonskog ure|ivanja te materije mo`e ograni~iti rad op{tinskih organa i time objektivno promeniti nadle`nosti lokalne vlasti.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 259 oraju skup{tini za njen rad. a time i nedovoljna efikasnost u realizaciji skup{tinskih odluka i nedostatak fleksibilnosti u radu.

3. odr`avanje stambenog fonda je preneto na osiroma{ene gra|ane. jer su primanja lekara izuzetno niska). privredna kriza i nezaposlenost. radio. ote`avano i proganjano.4. stanovanje i transport su delimi~no u nadle`nosti lokalnih vlasti (pre svega u pogledu obezbe|ivanja infrastrukutre i objekata). Op{tine u Srbiji su dugo poku{avale da opstanu (minimalni bud`eti. nesigurnost (kriminal). nedostatak lekova. ode}a). Bosna. televizija). mladi (izuzetno niska stopa nataliteta). Funkcije lokalne vlasti Obrazovanje. manifestuju se pre svega u op{tinama. neadekvatna zdravstvena za{tita. hrana. Javno dobro i op{ti interes Javno dobro gra|ana nije u poslednjoj deceniji predstavljalo nikakvu politi~ku vrednost. iako zakonima za{ti}eno. veliki broj izbeglica iz tri rata (Hrvatska.izdajnika”. zastarelost i ruiniranje javnih zgrada i objekata (mre`a puteva.otvoren lov” na njihove lidere.260 Srbija i Jugoslavija Najva`niji problemi su izuzetno osiroma{enje velikog dela dru{tva. U ovakvoj dr`avi su bile ugro`ene najve}e vrednosti: ljudski `ivot i dostojanstvo (veoma niska bezbednost gra|ana).). Ogroman problem ~ine nedovoljna finansijska sredstva kojima bi se ove . pokreti ili organizacije). koji su u stvari i najkrupniji problemi celog dru{tva. vodovod. smanjen prirodni prira{taj. penzije nerednovne i izuzetno niske). Re`im je privatizovao tuma~enje op{teg interesa. Kosovo) koji ~esto oskudevaju u elementarnim potrebama (stan. Ono {to stanje u ovoj grani ~ini jo{ te`im je nagla{ena pojava korupcije i mita. lo{a saobra}ajna infrastruktura. nedostatak i neadekvatnost stanova (besku}ni{tvo ili podstanarstvo). energetska mre`a.mnogobrojna i dobro opremljena policija (100 000) bila je u funkciji odr`avanja bezbednosti re`ima a u direktnoj suprotnosti sa bezbedno{}u gra|ana. kanalizacija itd.3.2. Pravo gra|ana na objektivne. korupcija. ta~ne i raznovrsne informacije bilo je uzurpirano (dr`avna televizija i glasila) i ~itavu deceniju se vodila te{ka borba za alternativni informativni prostor (novine. sigurnost gra|ana . Bio je . na svaki mogu}i na~in je ometano. {kolstvo je u velikoj krizi (plate nastavnika su sramotno niske). stari (penzijski fondovi ispra`njeni. 3. Svi ovi problemi. Pravo na politi~ko organizovanje (politi~ke partije.. s tim {to se posledice ose}aju u op{tini. veliki dugovi i stalno rastu}e obaveze) i da pomognu gra|anima da pre`ive. pove}ano zaga|enje (bombardovanje). zdravlje (gra|ani moraju da plate svaku intervenciju i lekove jer su zdravstveni fondovi potro{eni za potrebe finansiranja ratova).4. pove}ana smrtnost. dok je zdravstvo u potpunoj nadle`nosti republika.. Partije srpske opozicije su u periodu pre i posle bombardovanja dobile etiketu .

deo je uspeo da se zaposli i integri{e u dru{tvo a deo je bio i ostao u izbegli~kim kampovima. Veliki broj gra|ana `ivi u (po kvalitetu ili veli~ini) neadekvatnim stanovima. hidrofora. Deo prihoda op{tine dobijen od Republike naj~e{}e nije dovoljan ni da pokrije plate zaposlenih tako da op{tina mora da pokriva sve ostale potrebe iz tzv. te je putna mre`a izuzetno dotrajala. nedostatak investicija i lo{e odr`avanje). zapu{tena i depresivna. Saobra}aj je. ~esto bio predmet manipulacija i ucena centralne vlasti ~ija je namera bila da stvori utisak o neefikasnosti i lo{em radu lokalnih vlasti (ka{njenje sa isporukom goriva koje su lokalne vlasti uredno pla}ale). 3. ba{ kao i sredstva javnog transporta. pati usled vi{edecenijskog nepostojanja investicionih fondova. . Odr`avanje zgrada. koji je veoma skroman. velikog broja nezaposlenih. a deo njih su podstanari. Socijalno blagostanje i socijalna pomo} su delimi~no u nadle`nosti op{tina i u periodu do 1990. Stanovanje U ovom periodu u stambenoj oblasti je o~igledan problem zapu{tena infrastruktura zgrada usled nedostatka investicija i novca za elementarno odr`avanje objekata.24 Deo ovog stanovni{tva je na{ao uto~i{te kod rodbine (ali je pad standarda sve njih u~inio podjednako ugro`enim). godine potreba za ovom vrstom pomo}i je stalno rasla usled drasti~nog pada standarda. divlja gradnja u ovom periodu stvorila niz problema (Novi Sad). Ukupan broj korisnika centara za 24 CRNPS. liftova. godine sistem obrazovanja i zdravstva je pretrpeo ozbiljnu krizu. To je jedna od retkih usluga u koju je uklju~en privatni sektor. kao i druge delatnosti. dijabetes itd. imetka. March. kao skupa delatnost. 2001. maligna oboljenja. Od 1990. fasada je zakonom palo na osiroma{ene gra|ane tako da je slika gradova siva. Saobra}aj. U Srbiji ne postoji ta~an podatak o broju podstanara. Nema evidencije o broju gra|ana bez stana. Veliki broj izbeglica `ivi po kampovima u veoma lo{im uslovima. posla itd.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 261 funkcije i na najelementarniji na~in ostvarile.komunalnog dela prihoda”.). Weekly Newsletter. bolesti respiratornog sistema. U ovom periodu je u 54 % op{tina zabele`en znatan porast apsolutnog broja obolelih i umrlih lica (bolesti kardiovaskularnog sistema.4. velikog priliva izbeglica i raseljenih lica (oko 800 000) koji su ostali bez stanova.4. koje imaju daleko bolje ure|ena naselja (austrougarska tradicija). ^ak je i u jednom broju vojvo|anskih op{tina. pre svega padom plata zaposlenih i drasti~nim pogor{anjem uslova rada (dotrajala oprema.. du{evne bolesti. . Veliki deo op{tina u Srbiji pati od urbanisti~kog i arhitektonskog haosa.

Dovod vode. sme{taj u domove ili porodice. tako da je zastarelost infrastrukturnih objekata izuzetno ozbiljan problem. dotrajalost opreme.5. str. Sakupljanje i odlaganje ~vrstih otpadnih materija je nere{eno u preko 70% op{tina. Osetno su 25 M. nadoknada pogrebnih tro{kova itd.9 % u Vojvodini. Socijalna politika u tranziciji.4.000. nedovoljan kapacitet pumpi i nedostatak kolektora. nezaposleni. 3. Romi.2% ukupnog broja stanovnika (3. kao i otpadnih voda (kanalizacije) su delatnosti koje se realizuju uglavnom monopolski. Osnovi problemi u vodosnabdevanju su: dotrajalost vodovodne mre`e. nedovoljni kapaciteti izvori{ta. Zakonom je na monopolski na~in ure|eno vodosnabdevanje u op{tini (vodovod je u nadle`nosti gradskog preduze}a vodovod). Komunalni poslovi Obezbe|ivanje komunalnih usluga je va`no polje rada op{tine. Primitivizam je postao prirodni saradnik i oslonac takvog sistema koji nije {tedeo ni najosetljivije delove dru{tva: obrazovanje i {kolske programe. ~i{}enje u nadle`nosti gradske slu`be za ~i{}enje itd. nesposobni za rad i deca bez roditeljskog staranja. topla voda i grejanje u nadle`nosti toplana. 211 . siromaštvo i javno blagostanje. pomo} u robi. Mijanovi}. hrani i lekovima. nedostatak sistema za pre~i{}avanje. U obezbe|ivanju ovih usluga nema konkurencije i ne postoje privatno-javna partnerstva jer za razvoj preduzetni{tva ne postoji adekvatan ekonomski ambijent.251. godine iznosio je svega 3. Kultura Od 1990. jednokratna nov~ana pomo}. 3. Kod otklanjanja te~nih otpadnih materija kao glavni problemi javljaju se: slabosti sistema za pre~i{}avanje.2% na teritoriji u`e Srbije i 1. godine re`im je podsticao ki~.4. od ~ega je oko 90% doma}e stanovni{tvo a ostalo su izbegla/raseljena lica. broj primalaca socijalne pomo}i se drasti~no smanjio u ovom periodu. izazivaju}i zakoniti proces ugro`avanja osnovnih vrednosti civilizovanog dru{tva i kulture. Te usluge se godinama obezbe|uju na osnovnom nivou bez neophodnih ulaganja u infrastrukturne sisteme.262 Srbija i Jugoslavija socijalni rad u Srbiji je 285. Milosavljevi} (ed). godine. nekvalifikovani. videti: L. {und i nacionalizam. 3. Socijalna stratifikacija. Beograd. 1998. . Tokom 1996. neadekvatan kanalizacioni sistem. ishrana u narodnoj kuhinji. Prema istra`ivanju ra|enom 1997. Karakteristi~ne grupe su: stara~ka doma}instva. anga`ovanjem javnih preduze}a.6. skupljanje i uklanjanje sme}a (~i{}enje). lo{ kvalitet vode itd.25 Oblici pomo}i su: stalna socijalna pomo}.7% na Kosovu).

posle bombardovanja 1999. ali ni sredstava da i{ta urade.4. Odvajanje iz bud`eta op{tina za ove potrebe je uglavnom znatno smanjeno. premla}ivanjima pa sve do ubistva novinara. reka. . Bor itd. zaga|ivanje vazduha. u kojima su izazvane prave ekolo{ke katastrofe. da naprave projekte. pogotovu za jedan broj op{tina (Pan~evo. pretnjama. s tim {to treba imati u vidu da status nezaposlenih nije jasno definisan.. postala jo{ aktuelnija. finansijske. podzemnih voda i tla itd. poreske) kojima bi mogle da privuku kapital. izgradnjom i odr`avanjem infrastrukture. Op{tine mogu veoma malo da urade da podstaknu ekonomski razvoj. tako da je naglo opalo ulaganje u ovu oblast.) delimi~no zato {to op{tine nisu imale nadle`nosti. 3. Sport i rekreacija su va`no polje aktivnosti op{tine koja se bavi stvaranjem uslova. Kultura je i ina~e oblast koja u kriznim i ratnim vremenima uvek prva strada.udari blizu cilja”. U ovoj oblasti su ostvareni slabi rezultati. Za{tita `ivotne sredine je oblast rada op{tine u kojoj je republi~koj vlasti data celokupna nadle`nost. Nezaposlenost poslednjih godina ima stalni trend pove}avanja. kontinuirano gu{i pravo gra|ana na informisanje.7. Kragujevac. Novi Sad. jer ne poseduju mehanizme (preduzetni~ke. Ova oblast je.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 263 poja~ani procesi patrijarhalizacije dru{tva i potiskivanja interesa i potreba `ena i dece.). Akcija ga{enja slobodnih medija je sprovo|ena na razne na~ine: oduzimanjem predajnika lokalnih televizija (~esto kupljenih udru`enim novcem gra|ana). Republi~ka vlast u periodu od 1990. Ipak se i tim uslovima sprovode programi podsticanja samozapo{ljavanja putem kojih se gra|anima poma`e da se prekvalifikuju. imaju}i u vidu mnoge druge prioritete koje je ovo vreme donelo. drakonskim kaznama svih medija za svaku kritiku koja . Polje kulture je bilo ozbiljno ugro`eno i stvaranje alternativne kulture je postalo `ivotna misija pojedinaca a kasnije i opozicionih op{tina i nevladinih organizacija te su ove promene i afirmacija drugih kulturnih vrednosti sna`no doprinele promeni re`ima. podstaknu ekonomski preporod a time i zapo{ljavanje.000. Podsticanje privrede i zapo{ljavanja Ukupan broj nezaposlenih u op{tinama Srbije je 665. uz razne izgovore. delimi~no i zato {to je nacionalna politika na ovom polju potpuno zatajila i ~esto je direktno stvarala nove izvore zaga|enja (fabrike bez filtera. da stvore uslove za prosperitet. a op{tina im poma`e manjim finansijskim sredstvima da pokrenu privatni biznis i tako zaposle nove radnike. organizovanjem manifestacija itd.

pa su uklju~ena i privatna preduze}a. godine ova slu`ba je u{la u ozbiljne reforme. na~ina rada. Od 2000. 3.1. kao jedan od najva`nijih ~inilaca svakog sistema upravljanja.5. Deo te reforme se odnosi i na vra}anje lokalne policije. kao i ambijent nemoderne. timskog rada i partnerstava.8. Ovim je ozbiljno ugro`ena op{tina kao pravno i ekonomsko lice i tako je uveden jo{ jedan mehanizam zavisnosti lokalne od centralne vlasti. izvora sredstava kojima raspola`u. Centralizovan sistem vlasti i velika zavisnost op{tina od republi~ke vlasti u pogledu nadle`nosti. tako da je ljudski resurs. Slu`ba je centralizovana i tokom poslednjih 10 godina je ~esto bila kori{}ena kao aparat pritiska na gra|ane i opozicione lokalne vlasti. Oblici upravljanja Velike socijalne.5. godine imala op{tinsku svojinu koja je dono{enjem Zakona o svojini iste godine preneta na dr`avu. Iako je Zakon iz 1999. Na~in obezbe|ivanja usluga U Srbiji uglavnom postoje op{tinska preduze}a za pru`anje usluga. znatno promenjen. niz drugih zakona je pravio ograni~enja ovim procesima koji su od izuzetnog zna~aja svuda u svetu. Obezbe|ivanje javnog reda i mira Policija nije u nadle`nosti lokalne vlasti.2. 3. sa dominantnim .9.264 Srbija i Jugoslavija 3.4. Ovo je jedno od prvih pitanja koja }e se menjati predstoje}om reformom. Izuzetak je napravljen samo u jednom broju gradova u kojima je ovakav monopolski na~in pru`anja usluga pokazao velike nedostatke (javni transport). pa je tako postala omra`ena me|u gra|anima. demografske i ekonomske promene su znatno promenile socijalnu strukturu stanovnika u op{tinama. 3. Op{tinska svojina 3. U talasu demonstracija posle bombardovanja. jer su i uslovi do skora bili neregularni. Na~in upravljanja op{tinama je dugo bio arhai~an.5. nepravne i anarhi~ne dr`ave nisu bili povoljan ambijent za usavr{avanje sistema upravljanja ili za razvijanje ve{tina strategijskog upravljanja i planiranja. neorganizovan. formalno dao mogu}nost za anga`ovanje privatnih agencija putem konkursa za pru`anje usluga.4. republi~ka vlast je rotirala policiju iz jednog u drugi deo zemlje. Vrste svojine Op{tina je do 1997. kombinovala je sa batina{ima da bi bili {to suroviji prema demonstrantima.

Op{tinske finansije Op{tine u Srbiji su finansijski zavisne od centralne vlasti. Materija lokalnog finansiranja i finansija je u Zakonu detaljnije razra|ena od 46. prestrukturisanje privrede). je po prvi put data mogu}nost da op{tine za obavljanje svojih poslova mogu da anga`uju privatna i fizi~ka lica. Ovim je formalno otvorena mogu}nost da se ranije tradicionalni poslovi lokalne zajednice putem konkursa dodeljuju privatnim agencijama (~i{}enje. stav 2). Prihodi u bud`etu Op{tine su finansijski zavisne od centralne vlasti jer najve}i deo bud`eta dolazi iz republike u vidu . Model finansija je centalizovan..6. 63). Osnovna odlika ovog sistema je dosta velika zavisnost lokalne vlasti od republi~kog bud`eta i arbitrarnih odluka Vlade (~l. 3. transport.. U Srbiji se ne primenjuje strategijsko upravljanje i planiranje. ova re{enja ostaju prazno slovo na papiru. privatizacija. ~esto op{tinama nedostaju najelementarniji podaci. kao jedan od najva`nijih izvora lokalnih prihoda. To je dobro i zanimljivo re{enje jer ide ka ve}oj funkcionalnoj fleksibilnosti. afiniteta i inicijativnosti op{tinskih funkcionera. nefleksibilan i arhai~an. snabdevanje elektri~nom energijom. prikupljanje i sre|ivanje dokumentacije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 265 uticajem politi~kih partija i u velikoj meri je uspeh op{tine zavisio od sposobnosti.blago otvaranje vrata" procesima i mogu}nosti da se lokalna vlast (ba{ kao i drugi nivoi vlasti) pona{a sve vi{e kao ekonomski subjekt koji i sam stvara profit i zara|uje novac a ne samo tro{i.). drugi gradovi 10% a op{tine 5%). poslednji popis stanovnika je bio 1989. Zakonom iz 1999. 3. Ukupan obim sredstava kojima op{tine mogu da raspola`u ograni~ava se i procentima i apsolutnim iznosom (~l.6. ~lana. Bez takvih promena. Popis.vra}enih poreza". gasom itd. Ovo re{enje zna~i samo . Na po~etku svake bud`etske godine . ali mu je neophodan odgovaraju}i ekonomski ambijent koji se mo`e stvoriti samo sprovo|enjem ekonomske reforme (uvo|enje tr`i{ne privrede. Tokom poslednjih deset godina o~igledna je tendencija stalnog pada visine op{tinskih bud`eta. uvo|enje informacionog sistema u op{tine i povezivanje u jedinstvenu mre`u su prioritetni zadaci na koje se tek kasnije mogu nadovezati u~enja o novim modelima i ve{tinama strategijskog upravljanja. godine. pored osnivanja javnih slu`bi. Procenti odvajanja za lokalne vlasti su i dalje prili~no niski (Beograd dobija 15% poreza na promet proizvoda i usluga. op{tine nemaju uveden a pogotovu razvijen informacioni sistem. do 79. 49. Procesi modernizacije dr`ave.1. kao i modela upravljanja predstavljaju jedno od najva`nijih polja rada nove vlasti.

Uvid u nominalnu (apsolutnu vrednost) ovih sredstava ukazuje na jo{ drasti~niji pad koli~ine novca koju grad dobija iz ovog izvora. godine (kad je dobio opozicionu vlast) svega 7%. Ovaj sistem potpuno demotivi{e op{tinsku vlast za podsticanje ekonomskog razvoja i preduzetni~kih aktivnosti. godine grad je imao 16. nov~ane kazne od prekr{aja itd.5%.266 Srbija i Jugoslavija Republi~ka vlada i nadle`no Ministarstvo za finansije odre|uju procenat i fiksni iznos poreza za svaku op{tinu. op{tine treba da dobiju dozvolu odgovaraju}eg ministarstva. Name}e se zaklju~ak da je op{tina zavisna od }udi republi~ke vlade i njenih funkcionera. mnoge dr`avne agencije i slu`be (vojska. dr`avna preduze}a itd. Op{tine uglavnom imaju dve vrste poreza: one koje neposredno ubiru i one koje im po naplati od gra|ana (osnova naplate mo`e biti veoma raznovrsna) prebacuje Republika. putevi a da op{tinama nisu pla}ale svoje obaveze. Imaju}i uz to u vidu da je finansijska zavisnost sna`no ugro`avala dono{enje i realizaciju va`nih odluka od kojih je zavisio kvalitet `ivota gra|ana i efikasnost re{avanja. Pri podizanju cena usluga. deo komunalnih taksi. postaje jasno koliko je takav sistem bio {tetan. objekti. rudnog blaga i lekovitog bilja na teritoriji op{tine. prostor. Radi ilustracije zanimljivo je pokazati kako je varirao udeo poreza na promet u Beogradu: 1994. 12. Podeljeni porezi su svi ostali porezi i najva`niji su: porez na promet. surov i pervertiran. Op{tina dobija od Republike realizovan deo poreza koji joj je zakonom odobren i u trenutku kada dostigne taj limit sva ostala sredstva se prelivaju u republi~ki bud`et. godine pada na 4. prihodi koje ostvari op{tina poslovanjem i samodoprinos. a 2000. Uvid u podelu poreza na promet kao va`nog izvora prihoda op{tine pokazuje svu provizornost i arbitrarnost ovog sistema. organi unutra{njih poslova. na dohodak. nasle|e i poklone. naknada na kori{}enje {uma.3% poreza na promet ostvarenog na njegovoj teritoriji. naknada za kori{}enje komunalnih dobara od op{teg interesa (na poslovni prostor). odnosno Vlade Srbije. porez na gra|evinsko zemlji{te. ~esto egzistencijalnih i veoma te{kih problema koje je dr`ava prebacila na teret lokalne vlasti. 1996. na imovinu.7%. . Odobravanje ili odbijanje dozvole su prete`no bili politi~ki motivisani te su opozicione op{tine retko dobijale odobrenje. Ova druga vrsta poreza je daleko ~e{}a. 1998. Nasuprot tome. Ovakav centralizovan sistem lokalnih finansija ima mnoge nedostatke i svakako je nespojiv s razvojnim demokratskim modelom lokalne vlasti. Neposredno ubirani porezi su lokalne komunalne takse. utoliko pre {to ostavljena sredstva nisu dovoljna ni za osnovne potrebe gra|ana.) koristile su mnoge usluge op{tina kao {to su zgrade. nesigurna u pogledu sredstava kojima mo`e da raspola`e i time unapred osu|ena da ne mo`e predvi|ati i planirati bilo kakve ozbiljnije aktivnosti.

alkohol i ostalu robu).socijalni slu~aj"). da se u njega uvedu neki novi porezi i da se stvori osnova za planiranje. kao i obra~unata vrednost inflacije. godine bud`eti su uglavnom nominalno duplirani jer se u njih uklju~uju svi oni izvori koji su ranije bili u sferi sive privrede (porezi na cigarete.Zastava” i otpu{tanje velikog broja zaposlenih napravila je od svakog tre}eg gra|anina ovog grada .5. Tokom aprila 2001. stanovanja.11. Stalna stavka bud`eta je finansiranje rada op{tinskih organa i javnih preduze}a. na`alost. Otuda je i stavka investicije u rashodima ili nepostoje}a ili zanemarljiva.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 267 Visina op{tinskih bud`eta je tokom poslednje decenije stalno padala i danas je ~esto neverovano niska. Novac kojim op{tine raspola`u je apsolutno nedovoljan za bilo kakve ozbiljnije poduhvate. ~i{}enja. kulture. Bud`etski izdaci Rashodi koje imaju op{tine su izuzetno visoki i op{tine nemaju nikakvu mogu}nost da deo novca odvoje za neke ambicioznije projekte. . prevoza i javnog saobra}aja itd.4 miliona DEM itd. samo za najneophodnije izdatke. daleko prevazilaze sredstva kojima op{tina raspola`e. Ni{a 12. koji su usvojili izvesne promene ~iji je osnovi cilj bio da bud`et postane transparentan.. Ukupna suma svih op{tinskih bud`eta u Srbiji iznosi 900 miliona DEM i u proseku su bud`eti srpskih op{tina za oko 150 do 200 puta manji od bud`eta zapadnoevropskih op{tina. recimo. zdravstva. doneta je grupa zakona u oblasti finansija. sme}a. Tokom 2001. vozni park itd.3 miliona DEM. bud`et Kragujevca 1996. grejanja. dovoljno je. godine bio 36 000 DEM {to je u to vreme bila alarmantno niska suma za grad te veli~ine (140 000 stanovnika) i sa tako velikim problemima (velika kriza ku}e . 3.2. ulice. Finansiranje komunalnih poslova: vodovoda i kanalizacije.3 miliona DEM. O balansiranju bud`eta ili savremenim finansijskim institucijama u protekloj deceniji skoro da nije moglo biti ni govora. Tako je. Bud`et je 2000. kao i u radu brojnih asocijacija i udru`enja. U`ica . Realne potrebe u oblasti obrazovanja. kanalizacija. odnosno jedva je dovoljan da obezbedi tek neke osnovne potrebe najugro`enijih gra|ana. bez obzira na to {to su raspolo`ive finansije izuzetno male.4 miliona DEM. objekti.). zgrade.6. Novog Pazara .. planirani bud`et Kraljeva iznosi 11. Veliki deo bud`eta se koristi da se obezbedi funkcionisanje osnovnih komunalnih delatnosti i veoma ~esto novac nedostaje za odr`avanje infrastrukturnih sistema (vodovod. Pore|enja radi. socijalnih davanja i pomo}i (dopunska davanja). godine jo{ preko pet puta smanjen i iznosio je svega 7 000 DEM.

stanje je jo{ vi{e pogor{ano i ono malo autonomije koju je davao Zakon iz 1991. i 213. Ako jedinica lokalne samouprave. Za svaku odluku. 3. Od 1999. 207. Najproblemati~niji su ~lanovi 211.7. prava i du`nosti ~oveka i gra|anina (to je . je ugro`eno. U praksi se ~esto zaboravljalo na obavezu da se izbori ponovo raspi{u. Lokalna vlast je zavisna u procesima odlu~ivanja i dono{enja odluka. i 208). Ministarstvo za lokalnu samoupravu ima pravo da kontroli{e na~in rada i dono{enje akata (~l.kau~uk" norma. Osnov za ukidanje je izuzetno {irok: ugro`avanje op{tih interesa gra|ana (~lan 213).268 Srbija i Jugoslavija Povremeno je deo ovih problema re{avala centalna vlast. Kontrola lokalne vlasti od centralne Politi~ki sistem u Srbiji je centralizovan i lokalna vlast je zavisna od centralne. Zakonom iz 1999. Ova materija je obra|ena u {estoj glavi. Ovaj ~lan je definitivno ugrozio temelje postojanja lokalne samouprave. i to uglavnom pred izbore (parcijalno. aribitrarno i zanemarljivo u ukupnoj veli~ini problema). do 213). da zahteva njeno korigovanje i da je ukine. Ruinirana slika Srbije je najbolji dokaz poraznosti dosada{njeg sistema i ovog na~ina upravljanja. 203. ne obavlja na . 3. Iako su nadle`nosti dosta {iroko date (zakon ide u preterano normiranje) lokalna vlast je zavisna i nema dovoljno autonomije.7.. po oceni Vlade i Ministarstva. Lokalnu vlast kona~no mo`e da ukine i republi~ka vlada bez ikakvog zakonski utvr|enog razloga za to. Odnosi republi~kih organa i organa jedinica lokalne samouprave (~l. 1. godine su izuzetno pro{irena ovla{}enja republi~kih izvr{nih organa (Vlade i ministarstva) uvo|enjem detaljnog nadzora u svim oblastima rada lokalnih vlasti i samouprave kao da je u pitanju dislocirana dr`avna uprava. Lokalna vlast nema finansijsku autonomiju i finansijski je zavisna do centralne vlasti koja je koristila novac kao va`an instrument pritiska na opozicionu op{tinsku vlast i time je poku{ala da obezbedi krunski dokaz da su opozicione vlasti nesposobne za re{avanje problema.1. koja se mo`e primeniti na sve i Vladi daje izuzetno {iroka ovla{}enja). akt ili normu republi~ka vlada mo`e da proceni da je neprihvatljiva. kojima se nadle`nosti op{tine tretiraju kao obaveze ~ije izvr{avanje nadgleda Ministarstvo. 2. izvr{avanje odluka i drugih akata (~lan 209) i uop{te rad lokalne vlasti i samouprave u celini poslova lokalnih vlasti (~lan 210) i da procenjuje kvalitet odluka i akata u zavisnosti od ostvarivanja ustavnih sloboda. Op{tinsko ve}e se formira i upravlja op{tinom uz zakonsku obavezu da se posle godinu dana raspi{u lokalni izvori. Odnos izme|u lokalnih i centralne vlasti 3.

Gra|ani. tolerancije. umesto da bude partner lokalnoj vlasti u re{avanju mnogih problema. ista materija se u novom zakonu javlja u ~lanu 213. opozicione partije i sektor nevladinih organizacija. tek predstoje. godine op{tine u Jugoslaviji su imale bogatu me|unarodnu saradnju u~estvuju}i u raznim oblicima op{tinske saradnje. On je.3. kojim je Vlada mogla po svom naho|enju da uvede privremene mere. Mogu}nost op{tine da za{titi svoja prava je izuzetno mala. ukinut i sporan ~lan 45. Republi~ka vlast je. Ovo je model potpune nesigurnosti i arbitrarnosti kojim se name}e interventni. unosili su alternativne oblike kulture i vr{ili svojevrsan pritisak na republi~ku i saveznu vlast da pristane na pregovore i da pro{iri politi~ko polje dogovaranja. bila ne samo neutralna ve} i direktan protivnik koji je i sam produbljivao probleme na {tetu gra|ana. U periodu pre 1990.napredak" je napravljen u tome {to je to vreme ograni~eno na godinu dana. arbitrarni i partijski na~in organizovanja lokalne vlasti. Oblici dijaloga Srbija je u periodu od 1990. . hijerarhije i prinude. i protivustavan. Ovaj Zakon ne daje nikakvu autonomiju lokalnoj samoupravi i lokalna vlast se stavlja u vi{estruko zavisnu poziciju i potkopava temelje lokalne vlasti. bratimljenja itd. dakle. i to na neodre|eno vreme. kao va`an deo civilnog dru{tva. 3. Ovim mehanizmom se uspostavlja nagla{eno tutorski odnos nad lokalnom vla{}u.7. Jedini . uz jo{ ve}u arbitrarnost. Na`alost.. saradnje i partnerstva kao temelja civilnog dru{tva.7. Vlada raspu{ta skup{tinu op{tine i obrazuje op{tinsko ve}e koje }e obavljati poslove skup{tine op{tine. godine bila autoritarno dru{tvo u kojem je umesto kulture dijaloga vlast nametala kulturu dominacije. Asocijacije lokalne vlasti u odbrani svojih interesa Zakon predvi|a mogu}nost da se op{tine udru`uju i sara|uju sa drugim op{tinama. 3.2. zbog prirode prethodnog re`ima i krutosti njene politike naj~e{}i oblici pregovaranja su bili pritisci i demonstracije.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 269 zadovoljavaju}i na~in poslove iz svoje nadle`nosti. Procesi uspostavljanja i oboga}ivanja dijaloga. Iako je ukidanjem Zakona o lokalnoj samoupravi iz 1991. do 2000. Ova procena Republi~ke vlade je potpuno arbitrarna i ne tra`i se ~ak ni obrazlo`enje tako drasti~nog ~ina kojim se poni{tava volja gra|ana iskazana prilikom izbora organa lokalne samouprave. ka`njavaju}i ih time za izbor koji su napravili na lokalnim izborima.

oktobra 2000. opozicione op{tine stvaraju Asocijaciju slobodnih gradova i op{tina Srbije. te su ovi oblici saradnje dugo ostajali u rudimentarnim oblicima. Ona pokre}e niz aktivnosti sa ciljem zajedni~kog rada. Zahvaljuju}i demokratski orijentisanim politi~kim partijama.4.Centar za slobodne izbore i demokratiju). Ve}ina ih se bavi podizanjem politi~ke kulture i ja~anjem demokratije. kao {to su: deljenje energenata. ja~anjem demokratskih institucija i procesa (CeSID . godine pobedila u 44 op{tine. evropskoj kulturi i njenim standardima (Evropski pokret). Jedan broj opozicionih op{tina je poku{avao da uspostavi vezu sa svetom ali su dr`avne vlasti pravile mnoge prepreke. Gra|anski parlament Srbije itd. Savez za odr`ivi razvoj). do 1999.Subotica. Centar za razvoj neprofitnog sektora. ova saradnja se razvijala. Savez za razvoj lokalne samouprave u gradovima i op{tinama. pomo} pri uspostavljanju veza i bratimljenja sa op{tinama i gradovima Evrope i sveta. Neke od najzna~ajnijih su: Agencija za lokalnu demokratiju . u razmeni iskustava. kada po~inju sukobi. projektima ekonomskog razvoja (G 17 i G17+. nevladinom sektoru i podr{ci me|unarodne zajednice. a ta tendencija se nastavila i nadalje. Centar za demokratsku kulturu. ~ime je konferencija dobila novi zna~aj. pribli`avanjem Evropi. Kada je opozicija 1997. godine imala veoma va`nu ulogu u saradnji op{tina i gradova. 3. saradnja postaje izuzetak. pitanjima za{tite i unapre|enja ljudskih prava (Centar za antiratnu akciju).270 Srbija i Jugoslavija Od 1990. unapre|enja kvaliteta rada i re{avanja izuzetno te{kih problema sa kojima se ove op{tine suo~avaju. prikupljanje i razmena informacija. za{tite svojih interesa. uspostavljanju saradnje sa op{tinama van na{e zemlje itd. koja je registrovana kao nevladina organizacija. pomo}i. Do danas je ova organizacija ostvarila neke bitne aktivnosti.7. snagu i funkcije. godine broj nevladinih organizacija u Srbiji je dvostruko pove}an. Oko 50 nevladinih organizacija se bavi pitanjima razvoja lokalne zajednice i lokalne demokratije. Centar za liberalne studije. . Stalna konferencija op{tina i gradova Jugoslavije (SKOGJ) je asocijacija koja je pre 1990. organizovanje savetovanja i okruglih stolova. Nevladin sektor U periodu od 1996. ratovi i izolacija. PALGO centar. me|u kojima su bili i najve}i gradovi u Srbiji (60% populacije Srbije). dolazi do formalnog spajanja SKOGJ i Asocijacije. za{titom `ivotne sredine (Ekolo{ki centar) itd. postajala sve sna`nija i kona~no je zna~ajno doprinela ja~anju i pobedi demokratskih procesa u Srbiji. Centar za politi~ke studije. Od 5. prekograni~na i drugi vidovi saradnje itd. U Milo{evi}evom re`imu ova institucija se potpuno pasivizirala.

Danas u ve}ini zemalja razvijenog sveta reforme lokalnih izbora se odnose na {to adekvatnije predstavljanje socijalne strukture gra|ana u organe vlasti. i da nagla{eno veliku prednost daju najve}oj partiji. osim u brdsko-planinskom podru~ju koje je manje nastanjeno. Gra|anski parlament [umadija itd. bio izuzetno va`an u procesu prevrata re`ima 2000. 3. taj broj ne bi smeo. Promenama tipa i na~ina izbora centralna vlast je poku{avala da napravi {to bolji ambijent za svoje partije a {to nepovoljniji za opozicione. ve}inski sa 2 i ve}inski sa 3 kandidata). Banatski forum.. I pred velikog prodora ovih organizacija i bogatstva programa i sadr`aja koji je. Centar za regionalizam. bio je preuzet proporcionalni sistem sa saveznog nivoa. Priroda i na~in izbora govore dosta o demokratiji.8. delimi~no obra|uje materiju izbora (odeljak V. Zakon iz 1999. kada je predvi|eno da se u svakoj izbornoj jedinici bira po jedan odbornik (~lan 124. U nacrtu zakona o lokalnoj samoupravi iz 1997. Po svim pravilima izbornih zakona. Dobro je i na~elno demokratsko re{enje u ~lanu 124. U Srbiji su pre 1999. kojim se utvr|uje da se u svakoj izbornoj jedinici odbornik bira na pribli`no isti broj bira~a. po nekim procenama.seku male partije. ako se u op{tini ne sprovedu izbori ili se skup{tina op{tine ne konstitui{e u roku od 60 dana od dana izbora. Zakon ure|uje da. do 172. da bude ispod 6 odbornika (~ak i bez utvr|ivanja gornje granice). Tekst zakona je prili~no apokalipti~an: . je predvi|eno da se u svakoj izbornoj jedinici bira od 3 . Manjinske.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 271 Zanimljivo je pomenuti jedan broj koji se bavi pitanjima regionalizacije (Banatska inicijativa. Lokalni izbori Izbori su va`an institut izbora i legitimizacije organa vlasti. a 1998. Smisao uvo|enja proporcionalnog sistema je bio da . stav 3). Ta tendencija je maksimalno oja~ana 1997.5 odbornika. te da se jo{ mnogo mo`e uraditi na ja~anju gra|anskog dru{tva u Srbiji. manje i razdrobljene partije se tako sna`no potiskuju (opozicija je dugo imala problem da se ujedini i zajedni~ki organizuje).. zbog ve}e demokrati~nosti. ostavljaju}i da poseban zakon o izborima reguli{e veliki deo te materije. godine.). od 120. {to adekvatnije iskazivanje volje gra|ana i ograni~avanje uticaja partija posle ~ina izbora a u jednom broju zemalja i u tom ~inu (nepartijski izbori). postojala tri razli~ita izborna sistema za lokalne izbore (proporcionalni. a u 45 op{tina ne postoji nijedna. odnosno adekvatnijeg predstavljanja. Vlada obrazuje op{tinsko ve}e (~lan 159). ~lana). treba imati u vidu da je svega 6% stanovnika uklju~eno u njihov rad. pri ponovnim i dopunskim izborima.

univerzalni lek zakonodavca je da Vlada obrazuje op{tinsko ve}e koje }e dobro da radi.272 Srbija i Jugoslavija predvi|a ratne situacije. racionalne. Pored op{tina kao osnovnih teritorijalnih zajednica. Da stvori prostor za razvoj politipskog sistema.1. b) postojanje specifi~ne pluralne i raznovrsne mre`e nivoa organizacije vlasti (op{tina. kao partner. obezvredila zna~aj ~ina izbora i time ugrozila smisao postojanja lokalne vlasti. Program Vlade Srbije fokusira upravo ove probleme kao najva`nije ciljeve predstoje}ih reformi. objektivne i efikasne dr`ave). PRAVCI BUDU]E REFORME SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI Osnovna pretpostavka za reformu sistema lokalne samouprave je radikalna ekonomska i politi~ka reforma. da omogu}i postojanje i raznih oblika funkcionalnih jedinica. 3. Da obezbedi dovoljnu autonomiju lokalnoj samoupravi. da republi~ka vlast. grad. okrug. dekoncentraciju i regionalizaciju. elementarne nepogode. Oblici neposredne demokratije Op{tine u Srbiji su tradicionalno dugo imale i koristile razne institute neposredne demokratije. radikalno smanjenje dr`avno-ekonomske intervencije i prepu{tanje mnogih va`nih regulatornih uticaja tr`i{tu. koja je suverena u obavljanju poslova iz te nadle`nosti.8. ako se takve neda}e i o~ekuju. region). Otuda bi zakonska i ustavna materija lokalne samouprave trebalo da zadovolji slede}e zahteve: 1. c) partnerski tip odnosa izme|u raznih vlasti i d) postojanje fleksibilnog modela organizacije lokalne vlasti. modernizaciju dr`ave (stvaranje ideolo{ki neutralne. U sferi ekonomije se obe}ava privatizacija. decentralizaciju. Umesto. Ustav i Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|aju mogu}nost da gra|ani koriste referendum. 4. precizira i za{titi izvorne nadle`nosti lokalne samouprave. Integracija u savremeni svet i Evropu tra`i moderan koncept lokalne samouprave koji je politipski i funkcionalan a sve vi{e i preduzetni~ki. kao i razne neobja{njive situacije u kojima lokalne vlasti nisu u stanju da re{avaju svoje probleme. 2. Ova re{enja su dala Vladi prevelika prava i vlast u odnosu na op{tine. Ustavom i zakonima treba otvoriti . 3. podsticanje profesionalizacije itd. {to se odnosi na: a) tip i vrstu jedinica lokalne vlasti. prelazak na tr`i{nu ekonomiju. Politi~ka reforma podrazumeva garantovanje za{tite ljudskih prava i sloboda. utemeljenje pravne dr`ave i vra}anje poverenja gra|ana u politi~ke institucije. pomogne lokalnim vlastima da otklone te{ko}e. zbor gra|ana i gra|anske inicijative kao instrumente direktne demokratije.

ve}e i ve}e . 6.gradski menad`er i ostaviti im na~elnu mogu}nost da stvaraju i uklju~uju neke nove aran`mane ili institucije. Ustavom i zakonima obezbediti organizacionu i institucionalnu fleksibilnost modela organizacije lokalne vlasti. za zahteve koje name}u procesi integracije i.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 273 dovoljan prostor za postojanje raznovrsnih lokalnih zajednica: seoske. inicijativa i davanja adekvatnih usluga gra|anima. kao i svest da teritorijalna organizacija koja nema duboko funkcionalnu opravdanost lako zna~i preteranu institucionalizaciju i birokratizaciju. gradova sa razli~itim statusom itd. gradske i velike gradove. 4. Zna~aj ekonomskih procesa u utvr|ivanju regionalne strukture Srbije. kao najva`nije. izuzetan pa i presudan zna~aj ekonomskih i funkcionalnih razloga i principa pri i tokom opredeljivanja za svaki od ovih nivoa vlasti.) ima izuzetan zna~aj. 5. da se centralna vlast ne sme uplitati u polje nadle`nosti lokalne vlasti i da lokalna vlast samo podle`e. U procesu politi~kog i pravnog oblikovanja konkretnih institucija i aran`mana bitno je to shvatiti kao trajan proces. Op{ina kakvu trenutno poznajemo u pogledu veli~ine mo`e biti dobra osnova sistema lokalne samouprave. . raznih zajednica i dru{tva u celini. kontroli ustavnosti i zakonitosti akata. Ustavom treba precizirati mogu}nost ali ne i obavezu formiranja okruga. ba{ kao i centralna vlast. osim politi~kih. uspe{nosti i efikasnosti u radu lokalnih organa. Ova normativna re{enja treba da budu u duhu nu`nosti demokratizacije lokalne vlasti ali i profesionalizacije. u tom kontekstu posmatrane potrebe gra|ana. obezbe|ivanja ekonomi~nosti. aktivnosti i rada njenih organa. gradona~elnik .gradona~elnik. kao i celokupne teritorijalne organizacije (postojanje okruga. Na~elno utvrditi da su odnosi izme|u razli~itih nivoa vlasti pre svega partnerski a ne hijerarhijski. Treba o~ekivati da ta struktura bude funkcionalna ali i asimetri~na (to je slu~aj u ve}ini razvijenih zemalja). funkcionera i slu`benika. Principi efikasnosti i utvr|ivanja cene ko{tanja vlasti su nezaobilazni i veoma va`ni. Za po~etak je preporu~ljivo uzeti samo osnovne i zaista neophodne institucije i razviti osetljivost za zakone tr`i{ta. teritorijalne i funkcionalne zajednice itd. bilo bi dovoljno za po~etak dati mogu}nost lokalnim vlastima da biraju izme|u modela: ve}e . Tra`enje najadekvatnije veli~ine je proces balansiranja u tr`i{tnim uslovima i praksi izme|u neophodnog demokratskog karaktera ove zajednice i dovoljne veli~ine da bi bila nosilac poslova ekonomskog razvoja. gradova i regiona i naglasiti.

Ovim reformama je neophodno otvoriti dovoljno prostora za preduzetni~ke aktivnosti lokalne vlasti u privla~enju kapitala na svoju teritoriju. Ure|enjem ove materije lokalnoj zajednici treba ostaviti dovoljno prostora da iska`e svu slo`enost svojih funkcija i poslova. Naglasiti da je osnovni cilj izbora stvaranje skup{tine i drugih organa vlasti koji rade u op{tem interesu i za javno dobro svih gra|ana. Preporu~iti oblike slobodnog mandata za op{tinske odbornike. podsti~e se lokalna inicijativa. Lokalna vlast nije samo pasivan receptor razvojnih i ekonomskih tendencija i procesa ve} je va`an nosilac tih promena. Model upravljanja Normativnim uvo|enjem i za{titom sistema strategijskog i preduzetni~kog upravljanja u celom sistemu pa i lokalnim zajednicama obezbe|uju se prednosti moderne. Bitno je obezbediti neophodnu podr{ku praksi privatno-javnih ili privatnih partnerstava kao sve prisutnijeg a u mnogim zemljama nezamenljivog na~ina anga`ovanja lokalne zajednice u ekonomskom razvoju i obezbe|ivanju {to kvalitetnijih a {to jeftinijih usluga gra|anima. participacija gra|ana a time se bolje koriste lokalni izvori. – Precizirati i ograni~iti ulogu politi~kih partija u izbornom procesu. koriste se znanja profesionalaca. obrazovnim i drugim osobinama. podsticanje ekonomskog razvoja i zara|ivanje novca pru`anjem usluga. Otuda se menja i tip njene organizacije – institucije su fleksibilnije. Utvrditi demokratske osnove lokalnih izbora: – Pri utvr|ivanju broja. efikasne i uspe{ne dr`ave i vlasti. Ovaj model u {irem smislu re~i podrazumeva uspostavljanje modela decentralizovane tr`i{ne redistribucije. bud`eta i preraspodele je svakako va`an ~inilac modernizacije dr`ave i lokalne vlasti.274 Srbija i Jugoslavija Obezbediti dovoljnu finansijsku autonomiju (garantovati dovoljne. sigurne i stalne izvore prihoda). veli~ine i strukture izbornih jedinica treba se zalagati za relativnu ujedna~enost izbornih uslova za sve gra|ane. 4. potencijali i talenti gra|ana. njihov podstreka~ i kreator. – Naglasiti princip obezbe|ivanja {to je mogu}e adekvatnijeg predstavljanja populacije date op{tine (grada) po socijalnim. polnim. Ovim modelom i . kulturnim. Problematika finansija. Celina poreskog sistema treba da bude funkcionalna i racionalna i da odrazi partnerski odnos centralne i lokalnih vlasti u distribuciji dobara i novca. Lokalne vlasti i zajednice vi{e ne smeju da budu finansijski i na druge na~ine dr`ane u zavisnoj poziciji. tako da i u na{im normativnim aktima mora biti adekvatno ure|ena da bi bila upori{te uspe{nom funkcionisanju celine sistema.1.

razvojne trendove i tendencije razvijenog sveta. iskustva okolnih zemalja u tranziciji (Makedonija. Osnovna re{enja zakona su slede}a: U pravljenju zakona se izbeglo preterano normiranje. obezbe|ivanju i pru`anju usluga (izrada kriterijuma i standarda). Novi predlog zakona o lokalnoj samoupravi Vi{e puta su u Srbiji razne radne grupe radile na nacrtima zakona o lokalnoj samoupravi (Asocijacija slobodnih gradova i op{tina Jugoslavije 1997. demokratskog i razvojnog zakona. Va`an deo rasprava su oblici uklju~ivanja stranih eksperata i predstavnika evropskih zemalja koji su pokazali veliki interes za ova re{enja i spremnost da pomognu u pobolj{anju re{enja i harmonizaciji teksta ovog zakona sa evropskim standardima i normama. na~in regulisanja ove oblasti i specifi~nosti lokalnih zajednica i vlasti danas. modernog. 4. . Normativna re{enja su ura|ena tako da obezbede moderan sistem lokalne samouprave i vlasti kao osnovu i temelj demokratije. Istovremeno su otvorene brojne stru~ne i javne rasprave radi prikupljanja sugestija i inicijativa svih zainteresovanih lokalnih zajednica i gra|ana posredstvom Stalne konferencije gradova i op{tina Jugoslavije ili na drugi na~in. – Otvoriti prostor za uvo|enje mehanizama merenja i stalnog pra}enja svih faza u kreiranju. efikasno i relativno jeftino re{avanje veoma kompleksnih i slo`enih problema savremenih lokalnih zajednica (posebno u velikim gradovima). godine grupa eksperata PALGO centra (nevladina organizacija) po~ela je izradu novog. Ovaj zakon je sistemskog karaktera a njegova neophodna pretpostavka su promene Ustava i zakonske reforme u sferi ekonomije i politi~kog sistema.2. Hrvatska. Crna Gora. februara 2001. Od jeseni 2000. Projekat je finansirao Local Government and Public Service Reform Initiative (LGI) .Program za reformu lokalne vlasti i javnih usluga (Budimpe{ta) i prva verzija zakona je dovr{ena 10. Tekst je dat Vladi Srbije i nadle`nom Ministarstvu za lokalnu samoupravu na pretres. odnosno da bude prepu{teno kreaciji prakse i aktera. – Podsta}i uklju~ivanje mehanizama fleksibilnog nagra|ivanja zaposlenih prema u~inku (zna~ajan motivacioni mehanizam). imaju}i u vidu pomenute tekstove. {to zna~i da je zakon uredio samo osnovne principe. i Nova Demokratija 1997). – Podsticati kori{}enje konkursa kao nezamenljivog instrumenta za obezbe|enje objektivno najkvalitetnijih i najjeftinijih usluga. podrazumevaju}i da sve {to nije zabranjeno bude dozvoljeno. Ma|arska).Uporedna iskustva lokalnih samouprava 275 na~inom upravljanja se pove}ava {ansa za uspe{no.

urbanisti~ko planiranje.mini revolucija" u politi~koj kulturi jer mi nikada do sada nismo imali ovakvu slobodu eksperimentisanja sa razli~itim institucijama i aran`manima vlasti. Da bi se te nadle`nosti uspe{no realizovale. ^injenica je da razli~iti modeli daju bolje ili lo{ije efekte pa je ovaj predlog uveo mogu}nost da op{tine biraju aran`man vlasti koji im odgovara. Otuda je ova mogu}nost izbora veoma va`na i ima}e vremenom veoma konkretne efekte. {kole. Ovim postaje jasnije da je najva`niji cilj postojanja lokalne vlasti pru`anje kvalitetnih.3. pored redovnih izvora bud`eta. bioskopi). lokalnoj zajednici su dati dovoljni. biblioteke. socijalna za{tita. ovaj predlog zakona otvara mogu}nost da lokalna vlast puni bud`et tako {to }e i sama zara|ivati novac i privla~iti investicioni kapital i privatnike radi ekonomskog razvoja op{tine. jednostavno je pisan i ima svega 154 ~lana. Ova mogu}nost predstavlja svojevrsnu . od kojih su skoro tre}ina norme koje reguli{u finansijska pitanja. tako da finansijska autonomija postaje temelj lokalne autonomije. Ovaj zakon je krajnje funkcionalan i daje lokalnoj zajednici dovoljnu autonomiju. efikasnih i {to jeftinijih usluga gra|anima. sigurni i stalni izvori finansiranja. vrti}i. Nivoi organizovanja vlasti Zakon o lokalnoj samoupravi podrazumeva decentralizaciju koja zna~i da centralna vlast vi{e nije ta koja mo`e re{avati veliki broj problema i da je decentralizacija svakako saglasna evropskim trendovima. ~i{}enje i odvod sme}a i kanalizacija. planiranje uop{te i podsticanje ekonomskog razvoja. Prvi model je evropski model slabog gradona~elnika (ve}e gradona~elnik)..276 Srbija i Jugoslavija Ova verzija je jedan prili~no liberalan zakon koji reguli{e osnovne principe. domovi zdravlja. sport i rekreacija. stanovanje. Ovim predlogom zakona otvorena je mogu}nost da op{tina bira izme|u tri organizaciona modela upravljanja lokalnom zajednicom. gradnja. Tekst ovog zakona samo otvara mogu}nost da se op{tine udru`uju u okruge i regione. To su one nadle`nosti koje lokalne zajednice tradicionalno imaju u svim razvijenim zemljama. Danas se posebno pokazalo da je lokalna zajednica mnogo adekvatniji nivo za re{avanje velikog broja pitanja. saobra}ajna infrastruktura i saobra}aj. 4. institucije kulture (pozori{ta. otvara joj dovoljne razvojne mogu}nosti i dovoljan prostor za funkcionisanje u tr`i{nom ambijentu. Ovaj predlog zakona daje precizne i ne{to ve}e izvorne nadle`nosti lokalne zajednice.ve}e) i tre}i model gradskog manad`era (ve}e menad`er). lokalni putevi. drugi je ameri~ki model jakog gradona~elnika (gradona~elnik . U oblasti finansija je napravljena najve}a novina jer. kao {to su: snabdevanje vodom. a gradske op{tine u gradove. To je osnova nastanka razvijene teritori- . muzeji. energijom i gasom.

ru{enje bespravno podignutih objekata itd. Skup{tina je i dalje osnovni organ vlasti. Zanimljiva novina je i mogu}nost udru`ivanja op{tina u funkcionalne distrikte i ohrabrenje je op{tinama da koriste ovu formu sa drugim op{tinama. {to je fleksibilan pristup imaju}i u vidu razli~ite potrebe op{tina. Otvorena je mogu}nost da u multietni~kim sredinama postoji savet za etni~ka pitanja u kome bi se preventivno razmatrali problemi me|usobnih odnosa gra|ana razli~itih etniciteta i podsticao kvalitet njihovog zajedni~kog `ivota i odnosa. Gradski menad`er bi bio u ugovornom odnosu sa op{tinom a svojim profesionalizmom bi doprinosio kvalitetu rada lokalne vlasti. obavezan organ jeste savet za za{titu lokalne samouprave. dok su drugi sugerisali ve}i broj predstavnika u skup{tini.Uporedna iskustva lokalnih samouprava 277 jalne mre`e sistema lokalne vlasti i ova materija treba da bude razra|ena u zakonu o teritorijalnoj organizaciji. odnosno gradska uprava i dalje ostaje va`an deo strukture op{tinske vlasti i bavi se realizacijom svih poslova koji su u nadle`nosti izvr{ne vlasti. predvi|ena je mogu}nost postojanja gradskog menad`era (City manager) koga bi imenovala skup{tina na predlog gradona~elnika. kao i da poma`e pri inspekcijskim poslovima i realizovanju odluka skup{tine (iseljenje. Tako|e. Neki smatraju da skup{tina treba da ima manji broj predstavnika i da se zove savet (ameri~ki model). U op{tinama je otvorena mogu}nost opcionog izbora jednog broja instituta.). On je gra|anski branilac i pretpostavlja se da bi se za tu funkciju birala ugledna li~nost koja nije ko- . kao i zna~aj njihovog racionalnog pristupa izboru institucija i aran`mana vlasti. Sekretar skup{tine kontoli{e rad uprave. koji bi trebalo da pomogne u re{avanju urbanisti~kog i arhitektonskog nereda i haosa koji vlada Srbijom i zaustavi negativne pojave u toj oblasti. odnosno gradskog arhitekte. Otvorena je mogu}nost izbora op{tinskog. Op{tinska. nered. veoma va`an. Na raspravi o predlogu zakona ~ule su se razli~ite sugestije o njenoj veli~ini i broju predstavnika u njoj. Nala`enje prave mere zavisi od cilja koji se `eli posti}i i ovaj predlog ide na blago smanjivanje u odnosu na dosada{nji broj predstavnika. koji bi imao u nadle`nosti pojedina~nu analizu svih pojava ugro`avanja autonomije lokalne vlasti i podsticanja i ja~anja lokalne samouprave. sa ciljem da ostvare zajedni~ke potrebe koje op{tine samostalno ne bi mogle da realizuju. Ovaj predlog zakona je ukinuo izvr{ni odbor. obavlja klasi~ne izvr{ne funkcije i mo`e ga birati skup{tina ili neposredno gra|ani. Gradona~elnik je predstavnik izvr{ne vlasti i imenuje svoj tim (kabinet). Na kraju. Ovaj zakon je predvideo postojanje lokalne policije koja bi bila nadle`na da obezbedi sigurnost gra|ana od sitnijih kriminalnih dela (sitne kra|e. Ombudsman je organ koji se opciono nudi op{tinama. odr`avanje javnog reda i mira).

To otvara mogu}nost da gra|ani neposrednije shvate da od njihovog izbora zavisi i krajnji efekat. Op{tine opet dobijaju mogu}nost da se me|usobno porede i u~e jedne od drugih (u~enje iz iskustva). a to su kvalitet usluga i kvalitet `ivota u op{tini. Nadle`nost ovog organa je reagovanje na sve prijave nepravdi. Vlada Srbije ima prava da predlo`i Skup{tini Srbije da raspusti skup{tinu op{tine. Svaka op{tina }e mo}i da proceni koji joj od ponu|enih organa odgovaraju. Ombudsman na lokalnom nivou mo`e doprineti vra}anju poverenja gra|ana u politi~ke institucije. Odnos centralnih i lokalnih vlasti u ovom predlogu odlikuje precizno razgrani~enje nadle`nosti. Na ovaj na~in je obezbe|ena za{tita gra|ana od zloupotrebe lokalnih organa vlasti. Ovaj predlog zakona precizno utvr|uje nadle`nosti lokalne vlasti i ne dozvoljava centralnoj vlasti da naknadno interveni{e ili ukida neka od prava lokalne zajednice.278 Srbija i Jugoslavija rumpirana i koja se pokazala kao beskompromisan borac za op{te interese. ali na na~in koji ne ostavlja mogu}nost manipulacije i pritisaka republi~kih organa na lokalne. postavlja op{tinsko ve}e i u periodu od najdu`e 3 meseca raspisuje nove izbore. Za slu~aj velikih poreme}aja rada op{tinskih organa kojima se ozbiljno ugro`avaju prava gra|ana. . mo}i }e da kombinuje razli~ite opcije i da ustanovi meru izme|u cene te vlasti i beneficija koje iz takve kombinacije dobija. {to je veliki korak napred imaju}i u vidu na{u dosada{nju praksu. uz mogu}nost javne kontrole i kritike oba nivoa vlasti. {to je va`na osnova za stalno usavr{avanje i napredak sistema u celini. nepravilnosti i problema koje gra|ani imaju u op{tini. {to je jedan od va`nih ciljeva nove vlasti. ona raspu{ta skup{tinu op{tine. Ukoliko Skup{tina Srbije proceni da je ta mera neophodna.

279 Objavljivanje ove knjige omogu}ili su: Fond za otvoreno dru{tvo Fondacija Konrad Adenauer .

.Zbornici COBISS-ID 97653004 . ISBN 86-83775-05-4 a) Lokalna samouprava .280 CIP .Str.Katlogizacija u publikaciji Narodna biblioteka Srbije.18 uvodne napomene Mijat Damjanovi}.25 (082) UPOREDNA iskustva lokalnih samouprava [prevodioci Branka i Charles Robertson] Beograd : Magna agenda. Bibliografija uz pojedine radove. . Beograd 342. .280 str.Napomene uz tekst. 13 . 2002 (Beograd : ^igoja {tampa). : tabele 23 cm Tira` 500.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful