Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Colombia, Ley 1450 de 2011

JefeGrupode eProyectosEspeci iales ClaudiaAleja andraGlvezRam mrez oraDireccinGeneralProgramaPRAP Aseso PaolaGmezCam mpos A AsesorProgramaPRAP pino JuanPabloGiraldoOsp SubdirectordeDesarrolloAmbiental rolinaUrrutiaVsq
sq quez Car Su ubdirectoradeCrdito Natali iaBargansBalleste eros JefeOf ficinaAsesoraJurd dica LeonardoArturoPazosGalindo JefeO OficinadeInform tica M MarcelaRamrezVlez Coo ordinacinVisin2 2019 MarthaBe rera eatrizDelgadoBarr BasesdelP PlanNacionaldeD Desarrollo201020 014: Pro osperidadparato odos C Coordinacinedito orial D DepartamentoNa acionaldePlaneac cin Grupode eComunicacionesyRelacionesPbl licas ento GiovanniCelisSarmie Coordina ador saVillamizarCama argo CarmenElis CorrectoradeEs stilo ElizabethOspinaMart nez EvelynRedondo Diseado oresyDiagramado ores Glor riaElenaUribeVill lada Apoyoa alaCoordinacinP PND Depar rtamentoNaciona aldePlaneacin,2 2011 Calle26Nm.13 319 PBX:3815 5000 B BogotD.C.,Colom mbia
nGeneral Direccin Hernando oJosGmezRest trepo Subdirecc cinGeneral JuanMau uricioRamrezCor rts aGeneral Secretara TatianaM MilenaMendozaLa ara CoordinadoresdelPND JosLeibovichGoldenberg aAcostaNavarro OlgaLuc eral AsesoresdeDireccinGene JuanitaParraPulido DanielMitchellRestrepo onardoCadenaPla ata scarLeo JuanSeba astinTobnBrug ggisser General AsesorasdeSubdireccinG JohannaCastelblancoMu oz rnandaTllez MaraFer ndeRegalas Direccin AmparoG GarcaMontaa ndeDesarrolloTer rritorialSostenible Direccin OswaldoAharnPorrasVallejo Direccin ndeEstudiosEcon micos GabrielA ArmandoPiraquive eGaleano Direccin ndeInversionesyF FinanzasPblicas DianaMa argaritaQuinteroC Cuello ndeEvaluacindePolticasPblicas Direccin DiegoDo oradoHernndez ndeInfraestructurayEnergaSosten nible Direccin JeanPhili ippePeningGaviri ia ndeDesarrolloSoc cial Direccin JosFern nandoAriasDuarte e ndeDesarrolloRur ralSostenible Direccin NicolsPrezMarulanda ndeDesarrolloEmpresarial Direccin lvarod dgarBalczarAcero ndeJusticia,Segur ridadyGobierno Direccin SoniaJuli ianaGarcaVargas s Direccin ndeDesarrolloUrb bano JosAleja androBayonaCha aparro
CONTENIDO
I. II. A. B. HACIALAPROSPERIDADDEMOCRTICA:VISIN20102014............................................................19 CONVERGENCIAYDESARROLLOREGIONALCARACTERIZACIN,DINMICAYDESAFOS................23 ENFOQUEDELDESARROLLOREGIONAL..........................................................................................................24 CARACTERIZACINDELPASPORDEPARTAMENTOS.........................................................................................25 Datosgeneralesycomparativosentredepartamentos ..........................................................................25 . C. LINEAMIENTOSESTRATGICOSPARALAFORMULACINDEPOLTICASYESTRATEGIASREGIONALESDIFERENCIADAS.......33 D. RETOSDELDESARROLLOREGIONAL..............................................................................................................39 1. Retosdecortoymedianoplazo(cuatroaos)................................................................................39 2. Retosdelargoplazo(msdecuatroaos).....................................................................................40 E. ESTRATEGIA,RUTAYESQUEMAOPERATIVOPARACONFORMARREASDEDESARROLLOTERRITORIAL(ADT)..............40 1. Estrategia........................................................................................................................................40 2. Rutaparapromoverreasdedesarrolloterritorial........................................................................46 3. Esquemaoperativo.........................................................................................................................48 4. Metasdeproceso............................................................................................................................48 III. CRECIMIENTOSOSTENIBLEYCOMPETITIVIDAD...............................................................................49 A. INNOVACINPARALAPROSPERIDAD............................................................................................................54 1. Conocimientoeinnovacin.............................................................................................................56
a) Diagnstico....................................................................................................................................................56 b) Lineamientosestratgicos ............................................................................................................................59 . c) Metas............................................................................................................................................................65
2.
Emprendimientoempresarial .........................................................................................................65 .
3.
Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin.........................................................................71
4. B. 1. 2. 3.
a) b) c) d)
Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados.........................................................79
a) Diagnstico....................................................................................................................................................79 b) Lineamientosestratgicos ............................................................................................................................81 .
COMPETITIVIDADYCRECIMIENTODELAPRODUCTIVIDAD .................................................................................83 . Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad..................................................85

a) MejoramientodelacalidaddelaEducacinydesarrollodecompetencias ................................................85 . b) Formalizacinlaboralyempresarial...........................................................................................................101
Infraestructuraparalacompetitividad.........................................................................................111
a) Serviciosdetransporteylogstica...............................................................................................................111 b) Tecnologasdelainformacinylascomunicaciones..................................................................................119
Apoyostransversalesalacompetitividad.....................................................................................131
Accesoaserviciosfinancieros.....................................................................................................................131 Desarrollodelmercadodecapitales...........................................................................................................141 Mejoramientodelentornodenegocios .....................................................................................................148 . Participacinprivadaenlaofertadebienespblicos.................................................................................156
C. 1.
LOCOMOTORASPARAELCRECIMIENTOYLAGENERACINDEEMPLEO...............................................................161 Nuevossectoresbasadosenlainnovacin...................................................................................164
a) Introduccin................................................................................................................................................164 b) Diagnstico..................................................................................................................................................166 c) Lineamientosestratgicos ..........................................................................................................................172 .
2.
Agropecuariaydesarrollorural....................................................................................................178
3
a) b) c) d)
Diagnstico..................................................................................................................................................178 Enfoquedepoltica:sectoragropecuarioydesarrolloruralLocomotoradelcrecimiento.......................183 Lineamientosestratgicos ..........................................................................................................................185 . Metas..........................................................................................................................................................194
3.
a) b) c) d) e) f) g) h) i)
Infraestructuradetransporte.......................................................................................................195
Visinsectorialyprincipiosdebuengobierno............................................................................................198 Fortalecimientoinstitucionaldelsectortransporte....................................................................................199 Polticayregulacindeserviciosdetransporte..........................................................................................201 Infraestructuraparalacompetitividadylaintegracinregional................................................................204 Mejoramientodelascondicionesdeaccesibilidadeintermodalidad........................................................205 Consolidacindenodosdetransferenciaymejoramientodelagestinareayportuaria.......................210 EstrategiasectorialparalaatencindelaOlaInvernal..............................................................................212 Promocindemecanismosalternativosdefinanciacindeinfraestructura..............................................214 Metaslocomotora.......................................................................................................................................215
4.
Desarrollomineroyexpansinenergtica....................................................................................216
a) Fortalecimiento,consolidacinyexpansindelsectorelctrico................................................................220 b) Actividadexploratoriadehidrocarburosyconfiabilidadenlossistemas,conaprovechamientosostenible delosrecursos............................................................................................................................................222 c) Fortalecimientoinstitucionalmineroparasudesarrollosostenible...........................................................226 d) Interrelacinconejestransversales............................................................................................................229 e) Metas..........................................................................................................................................................232
5.
a) b) c) d) e)
Viviendayciudadesamables........................................................................................................233
Diagnstico..................................................................................................................................................233 Objetivos.....................................................................................................................................................237 Lineamientosyaccionesestratgicas.........................................................................................................238 Articulacinyencadenamientoconotrossectores....................................................................................247 Metasyfinanciacin...................................................................................................................................247
IV. A. 1. 2.
IGUALDADDEOPORTUNIDADESPARALAPROSPERIDADSOCIAL..............................................249 POLTICAINTEGRALDEDESARROLLOYPROTECCINSOCIAL ...........................................................................254 . Primerainfancia............................................................................................................................254

a) Diagnstico..................................................................................................................................................255 b) Lineamientos,accionesyestrategias..........................................................................................................257
Niez,adolescenciayjuventud....................................................................................................262
a) Diagnstico..................................................................................................................................................263 b) Lineamientos,accionesyestrategias..........................................................................................................264 c) Metas..........................................................................................................................................................270
3.
Formacindecapitalhumano......................................................................................................270
a) Diagnstico..................................................................................................................................................271 b) Lineamientosyaccionesestratgicas.........................................................................................................276 c) Metas..........................................................................................................................................................287
4.
Accesoycalidadensalud:universalysostenible .........................................................................288 .
a) Diagnsticoyproblemtica.........................................................................................................................289 b) Estrategias...................................................................................................................................................293 c) Metas..........................................................................................................................................................301
5.
Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos..........................................................304
a) Diagnstico..................................................................................................................................................304 b) Lneasestratgicas......................................................................................................................................306 c) Metas..........................................................................................................................................................311
6.
PromocindelaCultura................................................................................................................311
7.
Deporteyrecreacin.....................................................................................................................318
B. 1.
PROMOCINSOCIAL...............................................................................................................................323 RedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema(JUNTOS)...............................................................323
a) b) c) d) Diagnsticoyproblemtica.........................................................................................................................323 Estrategiadereduccindelapobreza........................................................................................................329 Mejorarlafocalizacindelgastosocialeimplementarcondicionesdesalidaalosprogramassociales...330 ConsolidarlaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtremaJUNTOSypotenciarlacomoestrategiade manejosocialdelriesgo..............................................................................................................................331
2.
PolticaparalaPoblacinVctimadelDesplazamientoForzadoporlaViolencia........................344
a) Diagnstico..................................................................................................................................................345 b) Lineamientosestratgicos ..........................................................................................................................348 .
C.POLTICASDIFERENCIADASPARALAINCLUSINSOCIAL........................................................................................363 1. Grupostnicos..............................................................................................................................363
a) b) c) d) e) Lineamientosyobjetivos.............................................................................................................................366 Accionesgeneralesparagrupostnicos.....................................................................................................367 Accionesespecficasporgrupotnico........................................................................................................371 AccionesadelantadasyrutasacordadasparaadelantarlaConsultaPreviadelPlanNacionalde Desarrollo20102014conGrupostnicos.................................................................................................374 Metas..........................................................................................................................................................377
2.
Gnero ..........................................................................................................................................377 .
a) Diagnsticoyproblemtica.........................................................................................................................378 b) Estrategias...................................................................................................................................................383 c) Metas..........................................................................................................................................................386
3. V. A. 1. 2.
Discapacidad.................................................................................................................................387
CONSOLIDACINDELAPAZ..........................................................................................................389 SEGURIDADORDENPBLICOYSEGURIDADCIUDADANA................................................................................392 Diagnstico...................................................................................................................................392 LineamientosestratgicosOrdenpblico...................................................................................394

a) b) c) d) e) Seguridadparalaprosperidad....................................................................................................................394 ConsolidacindelaseguridadyluchacontralosGAML.............................................................................395 Luchacontraelnarcotrficoylailegalidad.................................................................................................396 Capacidadesestratgicas............................................................................................................................396 ModernizacindelSectorSeguridadyDefensa..........................................................................................397
3. 4.
a) b) c) d) e)
IntroduccinyprincipiosSeguridadyconvivenciaciudadana....................................................399
Principios............................................................................................................................................................399 CriteriosdeIntervencin....................................................................................................................................399
EjesestratgicosSeguridadyconvivenciaciudadana................................................................400
Prevencinsocialysituacional....................................................................................................................400 Presenciaycontrolpolicial..........................................................................................................................401 Justiciaydenuncia ......................................................................................................................................401 . Culturadelegalidadyconvivencia..............................................................................................................402 Ciudadanaactivayresponsable.................................................................................................................403
ComponentestransversalesdelaPSCC.........................................................................................403 Metasdeseguridadydefensanacional........................................................................................404 Metasdeseguridadyconvivenciaciudadana..............................................................................404 B. JUSTICIA...............................................................................................................................................405 1. Diagnstico...................................................................................................................................405 2. Lineamientos.................................................................................................................................406

a) b) c) d) e) f) g) Justiciaformal,oralidadydescongestin ...................................................................................................406 . Tecnologasdelainformacin(ejusticeysistemasdeinformacinjudicial).............................................407 OptimizacinenlaadministracindeJusticia.............................................................................................407 Participacinpblicoprivadaeninfraestructura........................................................................................407 Prevencindeldaoantijurdico(defensajudicialdelEstado)...................................................................407 AccesoalaJusticiayjusticianoformalcomoherramientadedescongestin...........................................408 MecanismosAlternativosdeSolucindeConflictos(MASC)comoherramientadedescongestin yacceso.......................................................................................................................................................408
5. 6. 7.
h) i) j) k) l)
EnfoqueregionaldelaJusticia....................................................................................................................408 Polticacriminalcoherenteyeficazcontraelcrimen..................................................................................408 ArticulacindelEstadoyestructurainstitucionaleficiente........................................................................410 Fortalecimientodelacapacidadinvestigativaytcnicocientfica..............................................................410 PolticaPenitenciaria...................................................................................................................................412
3. C.
Metas............................................................................................................................................413 DERECHOSHUMANOS,DERECHOINTERNACIONALHUMANITARIOYJUSTICIATRANSICIONAL..................................413 1. Diagnstico...................................................................................................................................413 2. Lineamientosestratgicos............................................................................................................414

a) DerechosHumanosyDerechoInternacionalHumanitario.........................................................................414 b) Justiciatransicionalcomoherramientaparalograrlareconciliacinnacional...........................................418
3.Metas.................................................................................................................................................421 VI. A. 1. SOSTENIBILIDADAMBIENTALYPREVENCINDELRIESGO.........................................................423 GESTINAMBIENTALINTEGRADAYCOMPARTIDA..........................................................................................426 Diagnstico...................................................................................................................................429

a) b) c) d) e) Biodiversidadysusserviciosecosistmicos................................................................................................429 Gestinintegraldelrecursohdrico............................................................................................................430 Gestinambientalsectorialyurbana.........................................................................................................432 Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyadaptacinyestrategiadedesarrollobajoencarbono 434 Buengobiernoparalagestinambiental...................................................................................................435
2.
a) b) c) d) e)
Lineamientosyaccionesestratgicas...........................................................................................436
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos................................................................................................436 GestinIntegraldelRecursoHdrico...........................................................................................................438 Gestinambientalsectorialyurbana.........................................................................................................439 Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyadaptacinyestrategiadedesarrollobajoencarbono 442 Buengobiernoparalagestinambiental...................................................................................................442
Metas............................................................................................................................................445 GESTINDELRIESGODEDESASTRES:BUENGOBIERNOPARACOMUNIDADESSEGURAS..........................................447 1. Diagnstico...................................................................................................................................448 2. Lineamientosyaccionesestratgicas...........................................................................................449 3. Metas............................................................................................................................................452 C. RESPUESTAALAOLAINVERNAL20102011..............................................................................................453 1. Diagnstico...................................................................................................................................454 2. Lineamientosyaccionesestratgicas...........................................................................................455 B.

a) Fasesdeintervencinysectoresestratgicos............................................................................................455 b) Esquemainstitucional.................................................................................................................................458 c) Financiamiento............................................................................................................................................460
3.
D. CANASTAYEFICIENCIAENERGTICA............................................................................................................460 1. Combustibleslquidosybiocombustiblescomoinsumoparaeltransporte..................................462 2. Provisindelserviciodeenergaelctrica....................................................................................463 3. Abastecimientodegascombustible.............................................................................................465 4. Energaygasparaunaindustriacompetitiva..............................................................................466 5. Usosalternativosparaelcarbn..................................................................................................466 6. Eficienciaenlaformacindeprecios............................................................................................466 VII. A. 1. SOPORTESTRANSVERSALESDELAPROSPERIDADDEMOCRTICA..............................................469 BUENGOBIERNO,PARTICIPACINCIUDADANAYLUCHACONTRALACORRUPCIN...............................................470 Buengobierno...............................................................................................................................471
a) b) c) d) Transparenciayrendicindecuentas.........................................................................................................475 Gestinpblicaefectiva..............................................................................................................................478 ProgramasestratgicosparaelBuenGobierno..........................................................................................486 Vocacinporelserviciopblico..................................................................................................................489
2.
a) b) c) d) e) f) g) h) i) j)
Estrategiascontralacorrupcin...................................................................................................491
Diagnstico..................................................................................................................................................491 Estrategiasparalaluchacontralacorrupcin............................................................................................494 PolticaIntegralcontralaCorrupcin..........................................................................................................495 Fortalecimientoinstitucionaldelasentidadesterritoriales........................................................................497 Instrumentosdecontrolypunitivos...........................................................................................................497 Fortalecimientoymodernizacindelosrganosdecontrol......................................................................497 Medidasdirigidasalsectorprivado ............................................................................................................498 . Rendicindecuentasytransparencia ........................................................................................................498 . Responsabilidadenelusodelosrecursos..................................................................................................499 Metas..........................................................................................................................................................499
3.
Participacinciudadanaycapitalsocial.......................................................................................499
a) Antecedentesconceptualesynormativos..................................................................................................499 b) Lineamientosestratgicos ..........................................................................................................................504 . c) Metaseindicadores....................................................................................................................................507
B. 1.
RELEVANCIAINTERNACIONAL....................................................................................................................508 Insercinproductivaalosmercadosinternacionales...................................................................509
a) Diagnstico..................................................................................................................................................509 b) Lineamientosestratgicos ..........................................................................................................................512 . c) Metas..........................................................................................................................................................517
2.
Polticainternacional....................................................................................................................517
a) Diagnstico..................................................................................................................................................517 b) Lineamientosestratgicos ..........................................................................................................................518 . c) Metas..........................................................................................................................................................523
3.
a) b) c) d)
Polticasdedesarrollofronterizo..................................................................................................523
Diagnstico..................................................................................................................................................523 Objetivogeneralyprincipiosrectoresdelapoltica...................................................................................530 Lineamientosyaccionesestratgicas.........................................................................................................530 Metasdeproceso........................................................................................................................................535
C. 1.
APOYOSTRANSVERSALESALDESARROLLOREGIONAL .....................................................................................536 . FortalecimientoinstitucionaldelasentidadesterritorialesyrelacinNacinterritorio.............538

a) Antecedentesydiagnstico........................................................................................................................539 b) Objetivosylineamientosestratgicos.........................................................................................................544 c) Principalesmetas........................................................................................................................................551
2.
a) b) c) d)
Consolidacindelsistemadeciudades.........................................................................................552
Diagnstico..................................................................................................................................................553 Objetivos.....................................................................................................................................................554 Lineamientosyaccionesestratgicas.........................................................................................................554 Metasdeprocesos......................................................................................................................................558
3. 4.
a) b) c) d)
Planesdeconsolidacin................................................................................................................559
a) Diagnstico..................................................................................................................................................559 b) Lineamientosestratgicos ..........................................................................................................................561 .
Turismocomomotordeldesarrolloregional................................................................................565
Introduccin................................................................................................................................................565 Diagnstico..................................................................................................................................................565 Lineamientosestratgicos ..........................................................................................................................566 . Metas..........................................................................................................................................................569
VIII. A. B.
CONSISTENCIADELPLANNACIONALDEDESARROLLO20102014..............................................571 DIAGNSTICO........................................................................................................................................572 ELEMENTOSQUEAFECTANELCRECIMIENTOECONMICO...............................................................................573 1. Costodeusodelcapital(CUC)......................................................................................................573 2. Factortrabajoycapitalhumano...................................................................................................574

a) TransicindemogrficaenColombia..........................................................................................................576 b) Retosdepolticaeconmicayefectosenelcrecimientoeconmico.........................................................579
3. 4.
Productividad................................................................................................................................580 Productividadenelsectorservicios..............................................................................................583
7
5. Efectosmacroeconmicosparaelcrecimientoyelempleodelapuestaenmarchadelas locomotoras. ......................................................................................................................................584 . 6. Ahorroinversinyconsolidacinmacroeconmica....................................................................585

a) Crecimientoeconmicopotencial ..............................................................................................................586 . b) Crecimientodelaeconomaporelladodelademanda.............................................................................587
7. 8.
a) b) c) d) e) f) g)
Consistenciamacroeconmica......................................................................................................588
c) PolticaFiscalBalancedelSectorPblicoConsolidadoSPCyGobiernoNacionalCentral......................590 d) Efectosfiscalesdelaatencindelaemergenciainvernal..........................................................................592
Principalesmedidasquesustentanlapolticafiscal.....................................................................592
ReglaFiscal..................................................................................................................................................593 ReformaalrgimendeRegalas..................................................................................................................594 Racionalizacindebeneficiostributariosycontribuciones........................................................................594 SistemaGeneraldePensiones,reinstitucionalizacindelRgimendePrimaMediaconPrestacinDefinida ymedidascontralaevasinderecursosdefinanciacindelaProteccinSocial ......................................595 . Accionesdemanejodeladeudapblica,reglasdeoptimizacindelaadministracindelosactivosdela Nacin,eficienciaenelmanejodelriesgoyadministracineficientedelosrecursosdelpresupuesto nacional.......................................................................................................................................................596 ReglaparalapresupuestacindelPlanPlurianualdeInversiones .............................................................597 . Formalizacinparareducirlaevasinenlosimpuestosnacionales...........................................................597
IX. PLANPLURIANUALDEINVERSIONES20112014............................................................................601 X. INDICADORESPARAELSEGUIMIENTODELPLANNACIONALDEDESARROLLO................................615
ANEXOSDELPLANNACIONALDEDESARROLLO20102014..................................................................621
SIGLAS Y ACRNIMOS
ACPEM ACTI ADAM ADD ADEL ADT ADT AEROCIVIL AGRONET AHE AI AICMA AIEPI AII AIPI AIS ALADI ANH ANI APEC APP APP APSICOS ATI AVC AVISA BACRIM BANCLDEX BdO BDUA BEP BICN BID BIPM BPD BPED BPEDC BPO&O BRIC BSA CAF CALC CAN CAN CAR CCAI CCE AltaConsejeraPresidencialparalaEquidaddelaMujer ActividadesCientficasTecnolgicasydeInnovacin reasdeDesarrolloAlternativoMunicipal partedelProgramadeUSAID(AgenciadeEstadosUnidos paraelDesarrolloInternacional)enColombia reasdeDistribucin AgenciasdeDesarrolloEconmicoyLocal reasdeDesarrolloTerritorial Losacuerdosdedobletributacin UnidadAdministrativaEspecialdeAeronuticaCivil ReddeInformacinyComunicacinEstratgicadelSectorAgropecuario AtencinHumanitariadeEmergencia AyudaInmediata AccinIntegralcontraMinasAntipersonal AtencinIntegralalasEnfermedadesPrevalentesdelaInfancia AcuerdosInternacionalesdeInversin AtencinIntegralalaPrimeraInfancia AgroIngresoSeguro AsociacinLatinoamericanadeIntegracin AgenciaNacionaldeHidrocarburos AgenciaNacionaldeInfraestructura ForodeCooperacinEconmicaAsiaPacfico AsociacionesPblicoPrivadas AlianzasPblicoPrivadas AtencinPsicosocial Asistenciatcnicaintegral AhorroVoluntarioContractual AosdeVidaSaludable BandasCriminales BancodeComercioExteriordeColombia ProgramaBancadelasOportunidades BasedeDatosnicadeAfiliados BeneficiosEconmicosPeridicos BienesdeIntersCulturaldelmbitonacional BancoInteramericanodeDesarrollo BureauInternacionaldepesasymedidas Barrilespordacalendario BarrilesdePetrleoEquivalenteDa ProduccindePetrleoyGas BusinessProcessOutsourcing&Offshoring. Brasil,Rusia,IndiayChina BusinessSoftwareAlliance CorporacinAndinadeFomento CumbredeAmricaLatinaydelCaribe CentroAdministrativoNacional ComunidadAndinadeNaciones CorporacionesAutnomasRegionales CentrodeCoordinacindeAccinIntegral ComisinColombianadelEspacio
CCR CDA CDB CDN CDT CEA CEBAF CENAF CEPAL CERES CERLALC CGE CGR CIA CIAT CIF CIF CIF CIGERH CIIDEF CIPI CISA CISAN CIVETS CLOPAD CNA CNB CNC CNK CNL CNO CNTV CODECYT COINFO COLCIENCIAS COLPENSIONES CONCECOL CONPES CORPOICA CPC CPL CPNCyT CRA CRC CRC CRC CREG CREPAD CTeI CTF CUC
CentrosdeCoordinacinRegionales CentrosdeDiagnsticoAutomotriz ConveniodeDiversidadBiolgica ContentDeliveryNetwork CertificadosdeDepsitoaTrmino CentrosdeEnseanzaAutomovilstica CentroBinacionaldeAtencindeFrontera CentrosNacionalesdeAtencinenFrontera ComisinEconmicaparaAmricaLatinayelCaribe CentrosRegionalesdeEducacinSuperior CentroRegionalparaelFomentodelLibroenAmricaLatinayelCaribe Equilibriogeneralcomputable ContraloraGeneraldelaRepblica CentrosIntegralesdeAtencin ConsejoInterinstitucionaldeAlertasTempranas ComisinIntersectorialparalaFormalizacin ClimateInvestmnetFunds Certificadodeincentivoforestal ComisinInterinstitucionalparalaGestindelRecursoHumano ComisinIntersectorialdeIntegracinyDesarrolloFronterizo ComisinIntersectorialdePropiedadIntelectual CentraldeInversionesS.A. ComisinIntersectorialdeSeguridadAlimentariayNutricional Colombia,Indonesia,Vietnam,Egipto,TurquaySudfrica ComitLocalparalaPrevencinyAtencindeDesastre ConsejoNacionaldeAcreditacin CorresponsalesNoBancarios ComisinNacionaldeCompetitividad CorporacinNasaKiwe ComitNacionaldeLogsticadeTransporte ConsejoNacionaldeOperacindegas ComisinNacionaldeTelevisin ConsejosDepartamentalesdeCienciayTecnologa ComisinIntersectorialdePolticasydeGestindelaInformacindelaAdministracinPblica DepartamentoAdministrativodeCiencia,TecnolgaeInnovacin AdministradoraColombianadePensiones ComisinNacionaldeCertificacindeCompetenciasLaborales ConsejoNacionaldePolticaEconmicaySocial CorporacincolombianadeInvestigacinAgropecuaria ConsejoPrivadodeCompetitividad CoordinacinProgramticadeLogstica ConsejosdelosProgramasNacionalesdeCienciayTecnologa ComisindeRegulacindeAguapotableySaneamientoBsico ComisionesRegionalesdeCompetitividad CentrodeReconocimientodeConductores ComisindeRegulacindeComunicaciones ComisindeRegulacindeEnergayGas ComitRegionalparalaPrevencinyAtencindeDesastre CienciaTecnologaeInnovacin CleanTechnologyFund Costodeusodelcapital 10
DANE DAS DDE DDHH DDTS DEPP DGCPTN DGR DIAN DIES DIFP DIH DNDA DNP DNPDDRS DNPDDE DPI ECI ECM ECNT ECV EDA EDA EDITIII EEVV EGERH ELN ENDE ENDS ENETI ENS ENSIN EPS EPSS ERC FAER FAMI FAO FARC FASECOLDA FAZNI FDC FE FECF FEM FEM FEPC FFMM FIC
DepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadstica DepartamentoAdministrativodeSeguridad DireccindeDesarrolloEmpresarial DerechosHumanos DireccindeDesarrolloTerritorialSostenible DireccindeEvaluacindePolticasPblicas DireccinGeneraldeCrditoPblicoyTesoroNacional DireccindeGestindelRiesgo DireccindeImpuestosyAduanasNacionales DireccindeInfraestructurayEnergaSostenible DireccindeInversionesyFinanzasPblicas DerechoInternacionalHumanitario DireccinNacionaldeDerechodeAutor DepartamentoNacionaldePlaneacin DepartamentoNacionaldePlaneacinDireccindeDesarrolloRuralSostenible DepartamentoNacionaldePlaneacinDireccindeDesarrolloEmpresarial DerechosdePropiedadIntelectual EstadodeCosasInconstitucional EvitarCambiarMejorar EnfermedadesCrnicasNoTransmisibles EncuestadeCalidaddeVida EnfermedadDiarreicaAguda EstructurasIntegralesdeApoyo EncuestadeDesarrolloeInnovacinTecnolgica(VersinIII) EstadsticasVitales EstrategiadeGestindelRecursoHumanoenColombia EjrcitodeLiberacinNacional EncuestaNacionaldeDesercinEscolar EncuestaNacionaldeDemografaySalud EstrategiaNacionalParaPreveniryErradicarlasPeoresFormasdeTrabajoInfantilyProtegeralJoven Trabajador,20082015 EncuestaNacionaldeSalud EncuestaNacionaldelaSituacinNutricional EntidadesPromotorasdeSalud EntidadesPromotorasdeSaluddelRgimenSubsidiado EnfermedadRenalCrnica FondodeApoyoFinancieroparalaEnergizacindelasZonasRuralesInterconectadas Familia,MujereInfancia FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNations(OrganizacindelasNacionesUnidasparala AgriculturaylaAlimentacin) FuerzasArmadasRevolucionariasdeColombia FederacindeAseguradoresColombianos FondodeApoyoFinancieroparalaEnergizacindelasZonasNoInterconectadas FondoparaelDesarrolloCinematogrfico FondoEmprender FondoEspecialdeCuotadeFomento ForoEconmicoMundial FondodeFomentoalaEducacinMedia FondodeEstabilizacindePreciosdelosCombustibles FuerzasMilitares FondoNacionaldeFormacinProfesionaldelaIndustriadelaConstruccin
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FINAGRO FINDETER FNA FNCE FNG FOB FOES FOMIPYME FONEDE FONIEZ FONSECON FOSYGA FTIC GAML GCC GED GEF GEI GEIH GEM GLP GN GNC GNV GPOR GSED HCB HTA I+D IBC ICA ICA ICBF ICETEX ICL ICR ICTC IDEAM IED IENDOG IES IGAC IGED IIRSA ILE IMC IMFs INCO INCODER INGEOMINAS
FondoparaelfinanciamientodelSectorAgropecuario FinancieradeDesarrolloTerritorial FondoNacionaldelAhorro Fuentesnoconvencionalesdeenerga FondoNacionaldeGarantas FreeOnBoard(elpreciodelamercancanoincluyeflete,niotroscargos) FondodeEnergaSocial FondoColombianodeModernizacinyDesarrolloTecnolgicodelasMicro,PequeasyMedianas Empresas FondodeFomentoalEmpleoyProteccinalDesempleo FondoparalaAtencinIntegraldelaNiezyJornadaEscolarComplementaria FondoNacionaldeConvivenciaySeguridadCiudadana FondodeSolidaridadyGaranta FondodeTecnologasdelaInformacinylasComunicaciones GruposArmadosalMargendelaLey ConsejodeCooperacindelGolfo(porsussiglaseningls) GoceEfectivodelosDerechos GlobalEnvironmentFacility GasesEfectoInvernadero GranEncuestaIntegradadeHogares GlobalEntrepreneurshipMonitor GaslicuadodePetrleo GasNatural GobiernoNacionalCentral GasNaturalVehicular GestinPblicaOrientadaaResultados GrupoSocialyEmpresarialdelaDefensa HogaresComunitariosdeBienestar HipertensinArterial Investigacinydesarrollo IntersBancarioCorriente ImpuestodeIndustria,ComercioyAvisos InstitutoColombianoAgropecuario InstitutoColombianodeBienestarFamiliar InstitutoColombianodeCrditoyEstudiosTcnicosenelExterior ndicedeCostosLogsticos Incentivoalacapitalizacinrural ndicedeCostosdeTransportedeCarga InstitutodeHidrologa,MeteorologayEstudiosAmbientales InversinExtranjeraDirecta IndicadordeCapacidadesdeDesarrolloEndgeno Institucionesdeeducacinsuperior InstitutoGeogrficoAgustnCodazzi IndicadoresquemidenelGoceEfectivodelosDerechos IniciativaparalaintegracindelaInfraestructuraRegionalSuramericana InfraestructurasLogsticasEspecializadas ndicedeMasaCorporal InstitucionesMicrofinancieras InstitutoNacionaldeConcesiones InstitutoColombianodeDesarrolloRural InstitutoColombianodeGeologayMinera
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INM INPEC INS INT INTEGRASPA INVEMAR INVIAS INVIMA IOH IPCC IPM IPS IPSE ISEP ITS IVA IVC JUNTOS LEC LOOT LP MADR MASC MAVDT MBBL MBPE MC MCIT MDN MEM MEN MFMP MHCP MIB MIDAS MIJ MINTIC MIPYMES MISN MIT MME MNC MPCD MPS MT MUISCA MYPES MW NAMA NBI
InstitutoNacionaldeMetrologa InstitutoNacionalPenitenciarioyCarcelario InstitutoNacionaldeSalud Integridad Sistemadeatencinintegralalconsumodesustanciaspsicoactivas InstitutodeInvestigacionesMarinasyCosteras InstitutoNacionaldeVas InstitutoNacionaldeVigilanciadeMedicamentosyAlimentos ndicedeOportunidadHumana IntergovernmentalPanelonClimateChange ndicedePobrezaMultidimensional InstitucionesPrestadorasdeServiciosdeSalud InstitutoparalaPlanificacinyPromocindeSolucionesEnergticas Iniciativasdeinclusinsocialconenfoquepsicosocial SistemasInteligentesdeTransporte ImpuestoalValorAgregado Inspeccin,VigilanciayControl RedJuntosparalaSuperacindelaPobrezaExtrema LneaEspecialdeCrdito LeyOrgnicadeOrdenamientoTerritorial LneadePobreza MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural MecanismosAlternativosdeSolucindeConflictos MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial MillonesdeBarriles MillonesdeBarrilesdePetrleoEquivalentes MinisteriodeCultura MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo MinisteriodeDefensaNacional MercadodeEnergaMayorista MinisteriodeEducacinNacional MarcoFiscaldeMedianoPlazo MinisteriodeHaciendayCrditoPblico Mejoramientointegraldebarrios MsInversinparaelDesarrolloAlternativoSostenible partedelProgramadeUSAID(Agenciade EstadosUnidosparaelDesarrolloInternacional)enColombia MinisteriodelInteriorydeJusticia MinisteriodeTecnologasdelaInformacinylasComunicaciones Micro,pequeasymedianasempresas MacroproyectosdeIntersSocialNacional MinisteriodeInfraestructurayTransporte MinisteriodeMinasyEnerga MarcoNacionaldeCualificaciones MillonesdePiesCbicosalDa MinisteriodelaProteccinSocial MinisteriodeTransporte ModelonicodeIngresos,ServicioyControlAutomatizado MicroypequeasEmpresas MegaVatios NationalAppropiatedMitigationActions NecesidadesBsicasInsatisfechas
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NoNaA OACNUDH OCDE OCYT ODM OEC OECD OIML OLE OMC OMPI ONAC ONLC OVOP PAI PAICMA PAIPI PVDFV PDA PDI PDP PEA PEC PEER PEI PET PGAR PGI PGIRS PGN PI PIB PIGA PILA PIU PLANEDH PNA PNA PNCT PND PNL PNTU POMCA PONAL POS POT PPED PPI PPSAM PRAP
Nios,niasyadolescentes OficinadelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosDerechosHumano OrganizacinparalaCooperacinyelDesarrolloEconmico ObservatoriodeCienciayTecnologa ObjetivosdeDesarrollodelMilenio OrganismosEvaluadoresdelaConformidad OrganisationforEconomicCoOperationandDevelopment(OrganizacinparalaCooperacinyel DesarrolloEconmico) OrganizacinInternacionaldeMetrologaLegal ObservatorioLaboralparalaEducacin OrganizacinMundialdeComercio OrganizacinMundialdePropiedadIntelectual OrganismoNacionaldeAcreditacin ObservatorioNacionaldeLogsticadeCargas OneVillage,OneProduct,locualtraduceUnavilla,unproducto ProgramaAmpliadodeInmunizaciones ProgramaAtencinIntegralContraMinasAntipersonal ProgramadeAtencinIntegralalaPrimeraInfancia PoblacinVictimadelDesplazamientoForzado PlanesDepartamentalesdeAguaySaneamiento ProgramadeDesarrolloInstitucional ProgramasRegionalesdeDesarrolloyPaz poblacineconmicamenteactiva PlanesEducativosComunitarios PlanesEstratgicosdeEmprendimientoRegional ProyectosEducativosInstitucionales Poblacinenedaddetrabajar PlandeGestinAmbientalRegional PolticadeGeneracindeIngresos PlanesdeGestinIntegraldeResiduosSlidos PresupuestoGeneraldelaNacin PropiedadIntelectual ProductoInternoBruto PlanInstitucionaldeGestinAmbiental PlanillaIntegradadeLiquidacindeAporte PlanIntegralnico PlanNacionaldeEducacinenDerechosHumanos PlanNacionaldeAccin PlandeNavegacinArea PlanNacionaldeConsolidacinTerritorial PlanNacionaldeDesarrollo PolticaNacionalLogstica PolticaNacionaldeTrasporteUrbano PlanesdeOrdenamientoyManejodeCuencasHidrogrficas PolicaNacional PlanObligatoriodeSalud PlandeOrdenamientoTerritorial PoblacinPobreExtremayDesplazada PlanPlurianualdeInversiones ProgramadeProteccinSocialalAdultoMayor ProgramaparalaRenovacindelaAdministracinPblica
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PRC PRONE PROURE PSAP PSCC PTA PTB PTF PVPD RAC RC RCM REDD RESA REUNIF RIPS RNDC RNE RNEC RRE RS RU RUA RUAF RUB RUE RUNT RUPD RUPTA SACES SAE SAT SATB SCAFT SECOP SEG SEGIB SEIP SEN SENA SETP SFC SFCH SFM SFV SGP SGR SGSSS SIMINERO SIAC SIC
PlanesRegionalesdeCompetitividad ProgramadeNormalizacindeRedesElctricas ProgramaparaelUsoEficientedeEnerga ProgramadeSubsidioalAporteenPensin PolticadeSeguridadyConvivenciaCiudadana ProyectodeTransicindelaAgricultura PhysikalishTechnischenBundesanstalt Productividadtotaldelosfactores PolticadeViviendaparaPoblacinenSituacindeDesplazamiento ReglamentoAeronuticoColombiano RentasCedidas RedColombianadeMetrologa ReduccindeEmisionesporDeforestacinyDegradacin ReddeSeguridadAlimentaria Reunificacinfamiliar RegistrosIndividualesdePrestacindeServicios RegistroNacionaldeDespachodeCarga RedNacionaldeEmprendimiento RegistraduraNacionaldelEstadoCivil RedesRegionalesdeEmprendimiento RgimenSubsidiado RenovacinUrbana RegistronicoAmbiental RegistronicodeAfiliados RegistronicodeBeneficiarios RegistronicoEmpresarial RegistronicoNacionaldeTrnsito RegistronicodePoblacinDesplazada RegistronicodePrediosyTerritoriosAbandonados SistemadeAseguramientodelaCalidadparalaEducacinSuperior SociedaddeActivosEspeciales SistemadeAlertasTempranas SistemaAmbientaldeTransporteBinacional SistemadeCalidaddeFormacinparaelTrabajo SistemaElectrnicodeContratacinPblica Seguridad SecretaraGeneralIberoamericana SistemaEducativoIndgenaPropio SistemaEstadsticoNacional ServicioNacionaldeAprendizaje SistemasEstratgicosdeTransportePblico SuperintendenciaFinancieradeColombia SistemadeFormacindeCapitalHumano ServiciosFinancierosMviles SubsidioFamiliardeVivienda SistemaGeneraldeParticipaciones SistemaGeneraldeRegalas SistemaGeneraldeSeguridadSocialenSalud SistemaNacionaldeInformacinMinero SistemadeInformacinAmbientaldeColombia SuperintendenciadeIndustriayComercio 15
SICECOL SICOM SIDEPAR SIES SIET SIGA SIGH SIIF SIMCI SIMPADE SIN SINA SINAP SINC SINEB SIPI SIRH SIRITI SISBEN SISCONPES SISDEVAL SISIPEC SISMEG SISTEMAMSF SIT SITM SITP SITR SIUST SIVIGILA SMLM SMN SMS SNAIPD SNBF SNC SNCA SNCTeI SND SND SNFT SNIL SNPAD SNS SOAT SOGC SPC SPE SPI
SistemaNacionaldeCertificacindeCompetenciasLaborales SistemadeInformacindelaCadenadeDistribucindeCombustiblesLquidosyderivadosdel Petrleo SistemadeInformacinparalapromocindelaparticipacinciudadanaycomunitaria SistemasIntegradosdeEmergenciasySeguridad SistemadeInformacindelaEducacinparaelTrabajo SistemadeGestindeActivos SistemasdeInformacinGeogrficaparaelSectordeHidrocarburos SistemaIntegradodeInformacinFinanciera SistemaIntegradodeMonitoreodeCultivosIlcitos SistemadeMonitoreoparala PrevencinyAnlisisdelaDesercinEscolarenEducacinPreescolar, BsicayMedia SistemaInterconectadoNacional SistemaNacionalAmbiental SistemaNacionaldereasProtegidas SistemaIntegradoNacionaldeCarreteras SistemadeInformacinNacionaldeEducacinBsicayMedia SistemadeInformacinalaPrimeraInfancia SistemadeInformacindelRecursoHdrico. SistemadeRegistroIntegradodeTrabajoInfantil SistemadeIdentificacindePotencialesBeneficiariosparalosProgramasSociales SistemadeSeguimientoaDocumentosCONPES SistemaNacionaldeEvaluaciones SistematizacinIntegraldelSistemaPenitenciarioyCarcelario (antiguoSIGOB)SistemadeSeguimientoaMetasdeGobierno SistemaNacionaldeMedidasSanitariasyFitosanitarias SistemasInteligentesdeTransporte SistemasIntegradosdeTransporteMasivo SistemaIntegradodeTransportePblico SistemaIntegradodeTransporteInterregional SistemadeInformacinUnificadodelSectordelasTelecomunicaciones SistemadeVigilanciaenSaludPublica Salariosmnimoslegalesmensuales SistemaMetrolgicoNacional MensajesCortosdeTexto SistemaNacionaldeAtencinIntegralalapoblacindesplazada SistemaNacionaldeBienestarFamiliar SistemaNacionaldeCompetitividad SubsistemaNacionaldelaCalidad SistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin SistemaNacionaldeDiscapacidad SistemaNacionaldelDeporte SistemadeNacionaldeFormacinparaelTrabajo SistemaNacionaldeIntermediacinLaboral SistemaNacionalparalaPrevencinyAtencindeDesastres SuperintendenciaNacionaldeSalud SeguroObligatoriodeAccidentesdeTrnsito SistemaObligatoriodeGarantadelaCalidad SistemaPenitenciarioyCarcelario ServicioPblicodeEmpleo SistemaAdministrativoNacionaldePropiedadIntelectual
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SPOA SPS SPS SPT SRPA SSPD SSR SUI SUIFP TD TDT TEAS TEP TGP TIC TIEM TLC TO TV UAF UGPP UMUS UNASUR UNHABITAT UPC UPME UR URE UTEL VBG VIH VIS VISR VIV VUCE ZAL ZEIKY ZIF ZNI

SistemaPenalOralAcusatorio SistemadePromocinSocial SistemadeProteccinSocial SuperintendenciadePuertosyTransporte SistemadeResponsabilidadPenalparaAdolescentes SuperintendenciadeServiciosPblicosDomiciliarios SistemaSocialdeRiesgo SistemanicodeInformacindeServiciosPblicos SistemaUnificadodeInversionesyFinanzasPblicas TasadedeDesempleo TelevisinDigitalTerrestre ContratosdeAsistenciaTcnicaporsussiglaseningls(TechnicalEvaluationAgreement) TerritoriostnicosProductivos TasaGlobaldeParticipacin TecnologasdelaInformacinylasComunicaciones TasaImpositivaEfectivaMarginal TratadodeLibreComercio TasadeOcupacin Televisin UnidadAgrcolaFamiliar UnidadAdministrativaEspecialdeGestinPensionalyContribucionesParafiscalesdelaProteccin Social UnidaddeMovilidadUrbanaSostenible UnindeNacionesSuramericanas ProgramadeNacionesparalosAsentamientosHumanos UnidaddePagoporCapitacin UnidaddePlaneacinMineroEnergtica UniversidaddelRosario UsoRacionaldeEnerga UnidadTcnicadeEjecucinLogstica Violenciabasadaengnero VirusdeInmunodeficienciaHumana Viviendadeinterssocial Viviendadeinterssocialrural Vivienda VentanillanicadeComercioExterior Zonasdeactividadlogsticaportuaria CentrodeInformacinyAsesoraenComercioExterior ZonasdeIntegracinFronteriza ZonasNoInterconectadas
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I. Hacia la prosperidad democrtica: Visin 2010 2014
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El contexto histrico que enmarca este Plan Nacional de Desarrollo es diferente al de otras administraciones. Estamos frente a un optimismo autntico en nuestro futuro, una confianza incomparable en las potencialidades del pas y una imagen en el exterior que es claramente positiva.DeserpercibidosenelmundocomounEstadofallidonosconvertimosenunaeconoma emergente,atractivaparalainversinyparaelturismo.Pasamosademsaformarparte,desde hace poco, de un selecto grupo de naciones, los CIVETS Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua y Surfrica, percibidas en el planeta como economas con grandes expectativas de crecimientoparalasprximasdcadas.Adicionalmente,hemosiniciadoelprocesoparaingresara laOrganizacinparalaCooperacinyelDesarrolloEconmico(OCDE);algoimpensablehacetan slounosaos. Si bien todava enfrentamos grandes retos como los de consolidar la seguridad, disminuir el desempleo, eliminar la pobreza, y enfrentar los desafos del cambio climtico, es indudable que hemos sobrepasado unas barreras que parecan inquebrantables hace unos aos, y el camino hacialaprosperidad,noobstantedifcil,pareceahoramsdespejadoenelcontextohistricodel pas. Enestecaminohacialaprosperidad,esindiscutiblequeascomounasbarrerassevansuperando, otros obstculos van apareciendo. En este sentido, una barrera que su puso al frente del pas y que oblig a modificar la visin de Gobierno y a adaptar, reformular y reforzar componentes esenciales del Plan Nacional de Desarrollo, es la fuerte ola invernal que azot a gran parte del territoriodesdelasegundamitadde2010,yquehadejadoconsecuenciasdevastadorassobrela poblacinylasactividadeseconmicas. Ahora bien, ms que un desafo, la emergencia invernal representa una oportunidad. La oportunidad de mejorar las condiciones de vida de las familias afectadas, de generar empleo, inversin y crecimiento con las obras de rehabilitacin y reconstruccin, y de adelantar los proyectos de inversin y ajustes institucionales y normativos necesarios para que las consecuencias del cambio climtico, y el riesgo de desastres, en los prximos aos y para las prximasgeneracionessepuedanprevenir,mitigar,oalmenosreducir. Dada esta coyuntura, es evidente que nos encontramos en un momento especial de nuestra historia que no podemos desaprovechar. Estamos ante la oportunidad de superar adversidades comunesyrecientes,empinarnosporencimadelainercia,yproponeryencarrilaralpashaciala prosperidaddemocrtica.Unacircunstanciaquenospermitesoarcondaresegransaltoquenos dlaentrada,enunfuturonomuylejano,alselectoclubdelospasesdesarrollados. Elsueodeunpasseguroyenpaz,conbajosndicesdepobrezayconunapoblacineducaday trabajando. Elsueodeunpasconempresaspujantes,socialyambientalmenteresponsables,queconquistan losmercadosinternacionalesconbienesyserviciosdealtovaloragregadoeinnovacin.Unpas integrado a la economa mundial con una infraestructura y un entorno de competitividad que transformalasideasennegocios,losnegociosenempleo,elempleoenmsingresos,yporende, enmenorpobrezaymayorbienestaryprogresosocial. UnpasqueconfaysienteorgulloporlasinstitucionesdelEstado.Unasinstitucionesguiadasbajo los postulados del Buen Gobierno que cumplen a cabalidad compromisos ineludibles de gestin pblicacomolatransparencia,laequidad,elpluralismo,laeficiencia,laeficacia,laausteridad,yla intoleranciaabsolutaconlacorrupcin.Unestadoqueprocuralaconvergenciadelascapacidades
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de desarrollo regional y abre y consolida espacios en que los ciudadanos participan en la construccindelbienestardelasociedad. Ensntesis,elsueodeserunpasconprosperidadparatodos:conmsempleo,menorpobrezay msseguridad. ConestagranoportunidaddellevaraColombiaacumplirelsueodeserunpasmsprspero, vieneatadainevitablementeunaenormeresponsabilidad.Laresponsabilidaddedisearyseguir una hoja de ruta que nos lleve a cumplir este sueo. Esta hoja de ruta es el Plan Nacional de Desarrollo. El Plan Nacional de Desarrollo 20102014, presentado a consideracin de toda la sociedad colombiana y sus distintos estamentos, es el mapa y la brjula para abordar y resolver las necesidades apremiantes de la nacin y aprovechar sus potencialidades, pero sobre todo para sentarlasbasesquenospermitanalcanzarlasmetasygarantizarelcumplimientodelavisinde pasyloscompromisosdelprogramadegobiernoconelcualelpueblocolombianoeligi,conuna votacinhistrica,alpresidenteJuanManuelSantos. Paracumpliresteobjetivo,sehanidentificadoochograndesejesqueseresumenenlafigura1.En primerlugar,unosejestransversalesquedebenestarpresentesentodaslasesferasdelquehacer nacional: Necesitamos innovacin en las actividades productivas nuevas y existentes, en los procesos socialesdecolaboracinentreelsectorpblicoyelsectorprivado,eneldiseoyeldesarrollo institucional,enlaadaptacinalcambioclimticoylagestindeldesarrollosostenible. Necesitamosbuengobiernocomoprincipiorectorenlaejecucindelaspolticaspblicas,en laejecucindelosprogramassociales,yenlarelacinentreelGobiernoyelciudadano. Necesitamos una mayor relevancia internacional de Colombia en los mercados internacionales,enlasrelacionesinternacionales,yenlaagendamultilateraldeldesarrolloy delacooperacin. Necesitamos una sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental sea una prioridad y una prctica como elemento esencial del bienestar y como principio de equidad con las futuras generaciones. As mismo, necesitamos un Estado que abogue por el desarrollo sostenible y queantecedaypreparealasociedadparaenfrentarlasconsecuenciasdelcambioclimtico.
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FiguraI1.EjesdelPlanNacionaldeDesarrollo,20102014
Crecimientoy competitividad
Igualdadde oportunidades
PROSPERIDAD DEMOCRTICA
Consolidacin delapaz
Con base en los anteriores ejes transversales, el camino a la Prosperidad Democrtica, a la ProsperidadparaTodos,debebasarseentrespilares: Un crecimiento sostenido basado en una economa ms competitiva, ms productiva y ms innovadora,yconsectoresdinmicosquejalonenelcrecimiento. Unaestrategiadeigualdadde oportunidadesque niveleelterrenodejuego,quegarantice que cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales que le permitirn labrar su propiodestino,independientementedesugnero,etnia,posicinsocialolugardeorigen. Unaestrategiaparaconsolidarlapazentodoelterritorio,conlaconsolidacindelaSeguridad,la plenavigenciadelosDerechosHumanosyelfuncionamientoeficazdelaJusticia. Finalmente, el camino hacia la prosperidad para todos pasa, necesariamente, por una reduccin de las desigualdades regionales y de las brechas de oportunidades que existen en Colombia, es decir, por una mayor convergencia regional. La prosperidad debe llegar a cada uno de los colombianos, y a cada uno de los municipios, departamentos y regiones donde viven. La prosperidadesparatodos. ElxitodelasestrategiasincluidasencadaunodelosejesdelPlanNacionaldeDesarrollo2010 2014 depender de la efectividad de la ejecucin de las entidades del Estado, pero tambin del papelcrucialquejugarelsectorprivadoylasociedadcivil.ElEstadoesquiendespejaelcamino fijalasreglasdejuegoydirimelosconflictos,peroelsectorprivadoylasociedadengeneralson quienesloconstruyenylorecorren. ComolohadichoelpresidenteSantos,elobjetivoesestablecerungobiernodeTerceraVaquese resumeenunprincipiofundamental:elmercadohastadondeseaposibleyelEstadohastadonde sea necesario. Un gobierno que prioriza las polticas que maximizan el impacto social, independientementedesuorigenideolgico.Polticasqueconducenaunamayorcohesinsocial atravsdelageneracindeempleo,laeducacinylaigualdaddeoportunidades,yquetambin promuevenlaparticipacinciudadanaylaresponsabilidadsocial.
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II. Convergencia y desarrollo regional Caracterizacin, dinmica y desafos

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A.
Enfoque del desarrollo regional
Colombia se caracteriza por ser un pas heterogneo en su geografa, con diferentes niveles de desarrolloregionalycondicionesculturalesysocialesdiversas.Asmismo,presentabrechasenel desarrollodesusterritorios,lascualessonunreflejo,entreotrosaspectos,delastrampasdela pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos histricos estructurales. En este sentido, uno de los mayores desafos para alcanzar la prosperidad democrtica, es lograr niveles de crecimiento y desarrollo socioeconmico, sostenible y convergente, reconociendo y aprovechando las diferentes capacidades econmicas, sociales, institucionaleseiniciativasdedesarrolloregional. Unplannacionaldedesarrolloconenfoqueregionalpartedereconocerlasdiferenciasregionales como marco de referencia para formular polticas pblicas y programas acordes con las caractersticas y capacidades de cada regin, teniendo en cuenta las particularidades de sus diversosgrupospoblacionales1.Desdeelpuntodevistadeladiversidadregional,naturalymedio ambiental, las particularidades geogrficas, geolgicas y los variados climas determinan la ocurrenciadediferenteseventosnaturalesqueafectanlavidahumana,elfuncionamientodela economa y el desarrollo regional. Importantes zonas del pas estn expuestas a erupciones volcnicas,terremotos,sequas,inundaciones,deslizamientos,etc.Losfenmenosnaturalesque afectan el desarrollo y amenazan la sustentabilidad tienden a ocurrir con mayor frecuencia e intensidad por efecto del cambio climtico. Para lograr un desarrollo sustentable es necesario articularlosplanesdeordenamientoygestinambientalyengeneralincorporarlaplanificaciny gestin de desarrollo territorial, de manera explcita e integral y con visin de largo plazo, previendo la atencin del riesgo por fenmenos naturales, de manera que se reduzcan los impactosdelasamenazasnaturalesylamagnituddelosdesastres. El enfoque regional busca reducir los desequilibrios sociales, mejorando la calidad de vida de la poblacin, y movilizar las capacidades de desarrollo endgeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello, se requiere definir incentivos en materia de localizacin de actividades productivas y de asignacin de inversiones y recursos, y aprovechar de manera sostenible los recursosnaturales. As mismo, el enfoque regional facilita la articulacin de ste y de futuros planes nacionales de desarrollo con los planes y procesos de planificacin y gestin territorial, lo cual a su vez contribuye al fortalecimiento de las relaciones Nacinterritorio y al logro conjunto de los objetivosdecrecimientoeconmico,ampliacindeoportunidadessocialesybuengobierno. Como marco de referencia para el anlisis territorial se tomar como unidad de anlisis el departamento,precisandoquecadaunodeellosnoeshomogneoensuinteriorycoexistenpor lo tanto municipios con distintos grados de pobreza, condiciones sociales y en general de desarrollo. As mismo, se tomar como variable de diferenciacin territorial, el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas, calculadopor el DANE con informacin del Censo 2005. Este anlisis se presenta como lnea de base para identificar condiciones relativas de pobreza, y dinmicasdedesarrollolocalyregionalqueguenypermitanarticularlasdecisionesdepolticae
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En Colombia existen zonas con poblacin tnica significativa, algunas de ellas con predominancia en la titularidad colectiva del territorio que habitan. As mismo, existen particularidades poblacionales en las reas rurales y urbanas as como especificidades de stasenlasdiferentesregiones. 24
inversionesenlosterritorios,orientadasagarantizarquelasdinmicasdecrecimientoeconmico sereflejentambinenelmejoramientodelascondicionesdevida.
B.
Caracterizacin del pas por departamentos
Datos generales y comparativos entre departamentos

LafiguraII1representaenformaespacialelIndicadordeNecesidadesBsicasInsatisfechasNBI. Segn los datos, se identifican patrones diferenciados en los niveles de pobreza, tanto a nivel agregadocomoaniveldecabecerasyreasrurales.Lasheterogeneidadesentredepartamentos sonevidentesytambinentremunicipiosdecadadepartamento.Losmayoresrezagosenpobreza son evidentes en los departamentos de Choc, Cauca, Nario, Guajira, Crdoba, Sucre, Magdalena,Bolvar,Cesar,Amazonas,Vaups,Vichada,Guaviare,CaquetyGuaina. A su vez, se observan conglomerados de municipios al interior de algunos departamentos con altosnivelesdepobreza,talescomoelUrabAntioqueo,losmunicipioscostanerosdelPacfico, losmunicipiosdeLaMojana,losmunicipiosdelazonaorientaldeBoyac,nororientedeCasanare, SurdeBolvar,laregindelAriarienelMeta,elSurdelTolimaypartedelHuila. En la mayora de los municipios de Cundinamarca, Boyac, Santander, Eje cafetero, Valle del Cauca,Antioquia,Meta,SantanderylospetrolerosdelPiedemonteLlanero,estnlosporcentajes de pobreza ms bajos, toda vez que all se concentran importantes actividades industriales, comercialesydeserviciosyseubicanlosprincipalesdesarrollosmineroenergticos.
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Figura aII1.NBI,200 05
Fuente:D DANE(CensosyDe emografa),clculo osDNPDDTS.
De acu uerdo con la figura II2, la brecha de pobreza u a d urbana rural es alta en la mayora de depart tamentos, sie endo los caso ms crtic los de Bo os cos oyac, Santander y Antio oquia, donde la smo,lapobre pobrez zaruralestre esvecesms altaquelaurbana.Asimis ezade23departamentoses superio a la pobreza nacional y los casos donde mayo pobreza h correspo or or hay onden a Choc,
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Vichad da,Guajira,Guaina,Crdo oba,SucreyV Vaups,dond delapoblaci npobresup peralamitad de supob blacintotal.

FiguraII2. .PIBdepartam mental
Fuente:D DANE(CensosyDe emografa),clculo osDNPDDTS
De acu uerdo con la tabla II1, las brechas soc s ciales entre d departamento y al interio de ellos, s os or son altas y, adems, ev y videntes entre cabeceras municipales y restodel te e y erritorio. Los indicadores de poblac cin,analfabe etismo,ingres so,pobrezaycapacidades institucionalesasloconfirman.
TablaII1.Colombia.Ind dicadoresclave eporrangosd deNBI
Departamento/Indicador AMAZO ONAS Nmerodemunicipios NBITOTAL eadultos) Analfabetismo(%de Capacidadinstitucio onalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,200 09) ANTIOQ QUIA Nmerodemunicipios NBITOTAL eadultos) Analfabetismo(%de Capacidadinstitucio onalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,200 09) ARAUC CA Nmerodemunicipios NBITOTAL eadultos) Analfabetismo(%de Capacidadinstitucio onalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,200 09) ATLNT TICO Nmerodemunicipios NBITOTAL eadultos) Analfabetismo(%de Capacidadinstitucio onalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,200 09) BOGOT T Nmerodemunicipios NBITOTAL eadultos) Analfabetismo(%de Capacidadinstitucio onalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,200 09) BOLVA AR Nmerodemunicipios NBITOTAL eadultos) Analfabetismo(%de Capacidadinstitucio onalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,200 09) NBI<=27 35 5 12.9 9 7.5 5 70.92 2 3 15,563 4 20.0 0 5.5 5 75.00 0 3 11,313 1 9.2 2 5.7 7 81.34 4 17,478 8 1 26.0 0 8.3 3 55.95 5 4 17,454 27<NBI<=41 1 37.6 10.1 59.79 10,056 47 34.0 15.7 65.54 4,057 3 33.9 14.8 54.11 16,281 9 35.9 11.7 66.84 1,722 41<NBI<=56 21 48.0 20.6 63.53 3,977 2 42.5 37.4 48.92 25,058 6 50.9 20.8 65.19 980 9 52.8 19.2 38.26 3,395 56<NBI<=76 1 58.3 22.9 11.99 1,201 18 66.4 25.3 58.87 3,288 4 63.2 23.0 47.97 449 24 64.6 27.2 36.20 1,840 NBI>76 4 82.2 26.0 48.74 1,807 2 100.0 11.9 59.71 10,755 12 87.4 30.5 39.11 918 Total 2 44.4 11.0 35.8 89 8,64 45 125 23.0 9.2 65.21 12,022 7 35.9 12.9 54.23 16,14 46 23 24.7 6.3 64.55 9,137 1 9.2 5.2 81.34 17,478 4 46 46.6 13.9 37.7 79 9,428
27
Departamento/Indicador BOYAC Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CALDAS Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CAQUET Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CASANARE Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CAUCA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CESAR Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CHOC Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CRDOBA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CUNDINAMARCA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) GUAINA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) GUAVIARE Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) HUILA Nmerodemunicipios NBITOTAL
NBI<=27 16 13.8 6.5 72.06 15,635 21 16.7 7.6 62.79 9,932 1 26.8 14.4 61.00 9,147 3 25.0 8.0 64.95 43,774 4 18.6 4.9 65.35 11,981 51 16.4 6.7 78.94 12,549 4 18.7
27<NBI<=41 39 34.2 14.8 67.56 9,944 6 31.4 14.7 62.04 3,639 2 37.0 13.9 53.55 3,189 5 32.2 11.4 65.11 68,187 5 34.7 9.2 62.68 6,875 3 33.1 11.8 64.71 9,637 2 31.1 23.0 52.66 1,555 45 33.4 13.7 73.29 7,424 1 28.5 32.3 32.19 2,617 15 34.2
41<NBI<=56 48 47.2 17.6 67.20 4,226 10 49.9 19.6 59.05 3,082 7 49.0 13.7 60.75 40,866 8 50.8 17.4 53.37 6,956 15 49.3 23.8 59.19 8,576 6 48.9 24.2 55.82 1,880 6 47.2 15.6 43.26 10,102 16 47.0 17.9 69.92 3,133 2 42.8 16.5 49.66 5,223 15 45.9
56<NBI<=76 16 64.4 22.6 67.18 3,483 2 63.8 19.2 61.91 3,697 4 63.3 20.6 61.07 45,468 19 65.4 18.5 59.72 2,010 6 64.4 24.8 51.49 6,012 5 63.2 29.1 47.81 1,922 17 64.9 26.1 36.94 4,540 4 64.6 29.9 68.63 1,753 1 57.5 19.3 45.85 9,350 2 64.3
NBI>76 4 81.1 24.7 73.11 2,899 1 100.0 16.8 68.03 2,506 6 90.1 21.3 49.94 2,493 1 83.4 40.7 66.36 1,598 17 89.5 27.2 51.80 4,284 6 82.3 34.3 42.40 3,894 1 100.0 58.0 61.87 3,946 1 100.0
Total 123 30.8 10.9 68.14 10,727 27 17.8 7.1 62.62 9,379 16 41.7 14.8 59.40 5,226 19 35.6 9.0 62.63 48,565 42 46.6 12.9 58.00 6,132 25 44.7 15.5 58.29 8,625 30 79.2 24.2 51.99 3,635 29 59.1 18.2 39.38 7,053 116 21.3 7.7 75.15 11,182 1 60.6 18.2 45.85 9,350 4 39.9 20.5 48.34 4,698 37 32.6
28
Departamento/Indicador Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) LAGUAJIRA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) MAGDALENA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) META Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) NORTEDESANTANDER Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) NARIO Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) PUTUMAYO Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) QUINDO Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) RISARALDA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) SANANDRS Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) SANTANDER Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) SUCRE Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009)
NBI<=27 7.8 70.46 14,351 8 18.4 6.6 60.75 12,123 6 22.7 9.1 73.79 7,804 1 16.2 7.3 76.92 10,591 3 21.6 9.3 46.06 4,985 12 16.2 7.4 72.27 7,759 9 15.4 6.5 67.65 9,981 1 19.7 5.0 39.16 9,043 19 14.3 5.5 70.48 19,368
27<NBI<=41 13.9 67.16 6,658 1 29.0 7.6 38.35 12,156 10 32.6 13.4 55.99 9,844 8 34.6 11.9 68.53 4,307 11 34.7 11.5 70.95 4,149 7 34.6 11.7 40.20 4,365 3 31.0 14.0 67.64 2,824 30 35.0 15.9 66.22 7,162
41<NBI<=56 14.9 60.63 2,892 5 48.5 23.0 45.02 6,625 5 44.8 17.7 50.41 2,882 4 50.3 19.7 52.83 6,123 16 47.1 21.8 70.26 2,216 20 47.8 15.4 69.30 3,442 2 48.8 12.5 43.93 5,401 2 48.5 29.0 68.65 1,491 1 42.5 1.7 69.41 13,634 30 47.2 18.4 67.66 6,209 9 45.9 17.1 43.19 6,697
56<NBI<=76 16.6 61.54 2,314 8 65.7 29.3 38.97 8,520 20 64.0 28.2 44.23 1,584 2 63.4 21.9 60.57 40,427 9 61.9 33.0 64.69 4,459 24 64.3 20.4 70.34 2,701 8 60.6 20.8 60.77 2,972 14 65.1 30.7 38.76 2,388
NBI>76 17.4 66.87 5,380 2 90.1 71.3 44.27 4,116 4 81.6 31.0 48.04 1,438 5 100.0 24.4 56.03 2,430 1 79.2 42.9 53.90 697 8 87.0 29.8 65.96 3,296 1 100.0 14.5 49.50 2,708 3 79.2 29.4 47.71 864
Total 10.2 64.56 8,244 15 65.2 35.6 41.70 6,518 30 47.7 15.3 45.57 5,780 29 25.0 7.8 57.19 11,349 40 30.4 10.6 68.78 6,487 64 43.8 13.9 69.68 5,160 13 36.0 11.4 42.84 4,492 12 16.2 6.1 72.27 7,759 14 17.5 6.4 67.79 9,241 2 40.8 1.5 54.29 13,318 87 21.9 7.5 67.15 15,854 26 54.9 19.1 41.32 4,797
29
Departamento/Indicador TOLIMA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) VALLEDELCAUCA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) VAUPS Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) VICHADA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) TOTALNACIONAL Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009)
NBI<=27 6 17.0 7.5 70.69 10,719 34 13.5 5.3 65.37 12,949 240 14.4 6.5 70.25 14,524
27<NBI<=41 25 31.6 15.3 62.08 7,593 8 34.6 15.5 61.74 9,984 286 33.5 13.3 65.52 7,985
41<NBI<=56 10 47.5 21.1 67.15 4,946 1 51.8 28.9 41.56 3,037 1 45.6 15.1 39.37 16,913 277 47.8 18.3 61.77 6,091
56<NBI<=76 5 65.5 24.8 65.32 2,428 1 58.4 24.4 37.37 9,078 214 64.7 25.2 52.85 3,827
NBI>76 1 100.0 16.5 62.75 1,109 2 95.7 27.4 57.49 17,659 2 87.3 32.8 35.00 6,573 84 88.8 34.5 51.86 3,393
Total 47 29.9 10.9 64.62 8,157 42 15.7 5.4 64.68 12,642 3 54.8 25.8 52.18 4,889 4 67.0 24.2 36.68 9,096 1,101 27.8 9.6 62.10 11,239
Fuente:DANEDireccindeSntesisyCuentasNacionalesCuentasDepartamentalesBase2005,DANECensoGeneral2005;MHCP MFMP,2008y2009.ClculosporrangosdeNBIporDNPDireccindeDesarrolloTerritorialSostenible,conbaseenlaparticipacinde larecaudacintributariamunicipalenelagregadodepartamental.
En trminos de ingreso, las disparidades se hacen evidentes. En efecto, Bogot, Antioquia, Valle del Cauca, Santander, Cundinamarca, Atlntico, Bolvar, Casanare, Boyac, Tolima y Crdoba generanel80%delingresonacional.Porsuparte,losPIBpercpitadeCasanareyBogotson4,3 y 1,6 veces el de Choc, cuyo ingreso per cpita es el ms bajo en el pas. Estas diferencias econmicasindicanqueparalograrlaconvergenciaenlascondicionesbsicasparaeldesarrollo esnecesarioimpulsarmsaceleradamentelaspotencialidadeseconmicasdelosdepartamentos rezagados. Las brechas ms significativas entre departamentos se presentan en los procesos productivos, los departamentos ms competitivos del pas se concentran en el centro del pas y ocupanlosprimeroslugaresenelescalafndecompetitividad,conexcepcindeldepartamento deAtlntico,enelCaribe,queseubicaenelquintolugar2. Las diferencias y similitudes anteriores pueden ser explicadas por razones diversas, pero principalmente porque las capacidades de desarrollo son desiguales entre territorios y el crecimientohasidodesequilibradoentrezonas.EnalgunasreasdelazonaAndinaydelCaribese handesarrolladoprocesosdeurbanizacinyeconomasdeaglomeracinysecuentaconventajas competitivas, mientras que en otras las actividades econmicas han sido ms bien aisladas, con bajovaloragregadoycondificultadesparalaintegracinconelrestodelterritorio. Lascapacidadesinstitucionalessonvariadasentremunicipiosyentredepartamentos,siendoms elevadasenBogotylosmunicipiosdeCundinamarca,Quindo,Narioyotros11departamentos, dondelascapacidadesinstitucionalesseencuentranporencimadelpromedionacional.Loscasos mspreocupantesocurrenenGuaviare,Guaina,Magdalena,Putumayo,Guajira,Sucre,Crdoba,
2
EscalafndelacompetitividaddelosdepartamentosenColombia2009,JuanCarlosRamrezJ.RafaelIsidroParraPeaS.CEPAL. 30
Bolvar r,VichadayA Amazonas,do ondelacalific cacindelas scapacidades sinstituciona alesmunicipales estnp pordebajode e50puntosd deunmxim mode100,lo queindicala anecesidadd defortalecerlos, param mejorarlaefic caciayeficienciadelgastopblicoyred ducirlasdispa aridadesregio onales.
FiguraII3.Capacidad desinstitucion nalesyNBI,20 005
Fuente:D DANE(CensosyDe emografa)yDDTS SDNP,clculosDN NPDDTS.
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El anlisis intradepartamental arroja evidencia sobre las disparidades en capacidades institucionales, segn se presenta en la figura II3. Comparados los niveles de pobreza y las capacidadesinstitucionalesanivelnacional,seevidenciaquelosmunicipiosmspobrespresentan menores capacidades institucionales, lo que sugiere fortalecer la institucionalidad en estos municipios como condicin para alcanzar los logros en convergencia social. Las mejores capacidades institucionales municipales se concentran en el centro del pas especialmente en Bogot, y el departamento de Cundinamarca, parte de Antioquia y el sur de Boyac y en los departamentosqueconformanelejecafeteroyeldepartamentodelValle.Igualmenteconmenor grado de concentracin pero con capacidades institucionales altas se encuentran el distrito de Barranquilla y la zona de influencia que ejerce el municipio de Pasto en el departamento de Nario. Estos territorios de mejores capacidades institucionales contrastan con el resto de entidadesterritorialesdelpas,dondeeldesempeoenelmanejodelosplanesdedesarrollo,las inversiones pblicas, la sostenibilidad financiera, el cumplimiento de los requisitos legales de presupuestacin y ejecucin de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y las capacidadesadministrativas,sevencomprometidos. Lamayorpartedelosdepartamentospresentanmunicipiosconcapacidadesinstitucionalesbajas relacionadas directamente con altos niveles de pobreza. Hay zonas del pas en las cuales las tendencias en los niveles de capacidad institucional municipal son uniformes, caracterizando departamentosdondeelcomndenominadorsonindicadoresdepobrezapreocupantesyniveles de capacidad institucional bajos. Este es el caso en Amazonas, Guaviare, Guaina, Vaups y Vichada,aloscualesselessumalamayorademunicipiosdelacostapacfica,especialmentelos deldepartamentodelChocyalgunosdelCaucayNario. As mismo, la mayor parte de los municipios del Caribe presentan bajos niveles de capacidad institucional igualmente relacionada con altos indicadores de pobreza, acentundose esta condicin en los municipios del departamento de la Guajira, Magdalena, Sucre, Crdoba, con excepcindelascapitalesdedepartamentoquepresentanmejorescapacidadesinstitucionalesy delDistritodeBarranquillacuyacapacidadyaestenunnivelsuperior,similaraldelasgrandes ciudadesdelpas. El grado de importancia de municipios que tienen altos niveles de capacidad institucional tales como Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Pasto, Armenia, Pereira y Manizales se extiende a los municipioscercanosasureadeinfluenciahaciendoqueestosigualmentepresentennivelesde capacidadinstitucionaligualesosimilaresyquelosdemsindicadoresdeanalfabetismo,eingreso sean equivalentes generando condiciones de desarrollo similares gracias a su proximidad. Ello revelalaimportanciadeaprovecharlasrelacionesdevecindadgeogrficasparairradiarmejores capacidadesinstitucionalesentremunicipioscercanos. Teniendo en cuenta las disparidades regionales del pas, a continuacin se plantean algunos lineamentos estratgicos, segn los ejes del PND, como referente para disear polticas y estrategias de desarrollo regional, que contribuyan a lograr los objetivos de crecimiento sostenible, igualdad de oportunidades de desarrollo e instituciones que garanticen un buen gobierno. Loslineamientosestratgicosidentificandepartamentosdeinfluenciaybuscanorientareldiseo depolticassubregionalesyregionalesporserlosmbitosconmayorpotencialparalaintegracin de acciones transformadoras y la generacin de sinergias entre polticas nacionales, concebidas en funcin de objetivos regionales y locales, y las dinmicas propias de cada territorio. Estos
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lineamientos estratgicos se complementan con la estructuracin y/o consolidacin de ejes y reas de desarrollo territorial (ADT) que vinculan activamente las iniciativas y dinmicas de desarrollo local, buscando movilizar las capacidades de desarrollo endgeno territorial de conjuntosdemunicipiosdeunoovariosdepartamentosubicadosenlasreasdeinfluenciadelos ejesdearticulacinvialomacroproyectosdeinfraestructuraconpotencialdeconformarreasde desarrollo.
C.
Lineamientos estratgicos para la formulacin de polticas y estrategias regionales diferenciadas
A continuacin se presentan de acuerdo a los rasgos y particularidades territoriales departamentales, lineamientos para la definicin de polticas y estrategias regionales diferenciadas,deacuerdoconlosejesdelPND:crecimientosostenible,desarrollosocialeigualdad de oportunidades e institucionalidad y buen gobierno. Adems, se registran algunas dinmicas territorialesquereflejanprocesoseiniciativasdearticulacinydeasociacindeesfuerzosentre entidades territoriales y de estas con el sector privado, las cuales se constituyen en insumos fundamentales para el ordenamiento territorial y para alcanzar los objetivos de competitividad territorial, generacin de oportunidades locales de desarrollo y gobernabilidad. As mismo, se presentan algunos macroproyectos considerados estratgicos para lograr mayor convergencia y desarrolloregional.
1. Lineamientos estratgicos diferenciados

TablaII2
Eje Lineamientos Reactivacindemacroproyectosurbanosdeviviendaygestinconcertada NacinEntidadesTerritorialesparagenerarempleoyoportunidadesde accesoalaviviendayserviciospblicos,enelmarcodelaestrategiade viviendayciudadesamables. Crecimientosostenible MejoramientodelanavegabilidaddelroMagdalenaygeneracinde incentivosalsectorprivadoparaqueseconstituyaencorredordetransporte ycomercioexterioryarticuladordelaszonasribereas. readeinfluencia Antioquia,Atlntico, Bolvar,Caldas, Cundinamarca,Huila, Nario,Risaralda, SantanderyValledelCauca. Cauca,Huila,Tolima, Cundinamarca,Caldas, Boyac,Antioquia, Santander,Bolvar, Magdalena,Atlntico. Bolvar,Sucre,Crdoba, Antioquia,Magdalenay Cesar.
Planificacinyordenamientodelusoproductivodelsueloatravsdela implementacindeestrategiasdereconversindelusoparaaumentarla productividadregionalyprotegeryrestaurarlosecosistemas,conespecial atencinalprogramadedesarrollointegralparaLaMojanaydeZonificaciny OrdenacindelaReservaForestalSierraNevadadeSantaMarta. Adopcindemedidasdemitigacinoreduccindelriesgoalosefectosdel cambioclimticoporaumentodelniveldelmaryerosincostera.
Atlntico,LaGuajira, Magdalena,Bolvar, Crdoba,Sucre,SanAndrs yProvidencia.
33
Eje
Lineamientos ConsolidacinderelacionesconVenezuelamejorandolascondicionesde integracinfronteriza,mediantelaimplementacindeCEBAF3yfortaleciendo corredoresdecomercioexteriorplanteadosenelmarcodelIIRSA4,ascomo propiciandomayoresprocesosdecomerciointerno. Modernizacindelainfraestructuradetransportemineroenergtico, desarrollodeclustermineroenergticoydiversificacindelaestructura econmica. Promocindeeslabonamientosydesarrollodeclustersdealtovalor agregado,paraaprovecharlascrecientesposibilidadesdemayoresingresos, porcuentadelaexpansindelaactividadmineroenergticadelaprxima dcada. Creacindecondicionesparalaproductividadycompetitividadeconmicade laAltillanuraatravsdelmejoramientodelainfraestructuravial,de comunicacionesycomercializacin,promocindelainvestigacinyel impulsodeestrategiasparaasegurarundesarrollosostenible. Promocindelaconstrucciny/omejoramientodelosproyectosde integracinvialregional,nacionalysuramericana,(ejeAmazonas:Tumaco BelemdePar)garantizandoelequilibrioambientalylaformacinde corredoresdedesarrolloregional,parafortalecerlaintegracineconmica fronteriza,facilitarlaformacindeencadenamientosproductivosyclustersy elevarlacompetitividad. Articulacinsubregionalyregionaldelosplanesdeordenamientoterritorial municipaleincorporacindelagestindelriesgonaturalenlaplanificacin, pararegularyorientarelaprovechamientosostenibledelaecorreginMacizo Colombiano,preservandosupotencialhdrico,controlandolaspresiones extractivasypropiciandoeldesarrolloecoturstico,considerandolos derechosdelospueblosindgenas. Preservacinyaprovechamientosostenibledelecosistemaamaznico, mediantelaregulacinycontroldelaexpansindelafronteraagrcola,el impulsodelainvestigacineinnovacinparaaprovechareconmicamentela biodiversidad,yelconocimientoyprcticasculturalestnicas. FortalecimientodelaintegracinyeldesarrollofronterizoconBrasilyPer (EjeAmaznicoIIRSA),mejorandolaconexinfluvial,yconsolidacindel municipiodeLeticiaysureadeinfluenciacomocentrocomercial,destino tursticoamaznicoyprincipalcentrodelreatrinacionalColombiaBrasil, Per. Integracinalinteriordelazona,conelrestodelpasyconlacuencadel Pacficoatravsdeldesarrollodeinfraestructuraylogstica,aprovechamiento delasvasfluvialesymartimas,generandocorredoresdedesarrollo,conel findepromoverencadenamientosproductivos,iniciativasdeetnodesarrollo local,aprovechandoculturayvocacinambiental,losrecursosminerosy naturalesyfortaleciendolasrelacionescomercialessubregionales,regionales, nacionaleseinternacionales. Desarrollodelneasdeinvestigacinycapacidaddeinnovacinparagenerar competitividadypatentarproductospropiosdelabiodiversidadregional, garantizandolaproteccinalconocimientotradicionalasociadoala biodiversidadylosderechosdesustitulares,vinculandouniversidadesy centrosdeinvestigacin,especialmentelosregionales. ArticulacinarmnicadeldesarrolloportuariodeBuenaventurayTumaco, conelentornourbanoyregionalparagenerarcrecimientoyequidad territorial.
readeinfluencia LaGuajira,Nortede Santander,Arauca,Vichada. LaGuajira,Nortede Santander,Arauca,Cesar, Casanare,Meta,Boyac LaGuajira,Nortede Santander,Arauca,Cesar, Casanare,Meta,Boyac MetayVichada
Nario,Putumayo, Amazonas
Cauca,HuilayNario
Amazonas,Putumayoy Caquet.
AmazonasyPutumayo
Nario,Cauca,Chocy ValledelCauca
Choc,Amazonas, Putumayo,Caquet
ValledelCaucayNario
3 4
CentrosBinacionalesdeAsuntosFronterizos. IniciativaparalaIntegracinRegionalSuramericana. 34
Eje
Lineamientos Ampliacindelacapacidad,profundizacinymantenimientodeloscanales deaccesoalospuertospblicosmartimosdeBuenaventurayTumaco,e implementacindenuevastecnologasparagenerarunamayoreficiencia portuaria.
readeinfluencia ValledelCaucayNario
Desarrollosocial Institucionalidadybuengobierno integraleigualdad deoportunidades
ConsolidacindelazonadelCatatumboeimplementacindeprogramasde empleo,viviendaparalapoblacindesplazada,unidoaviviendasaludable, titulacinyrestitucindetierrasdiferenciandoencasodepoblacintnica. Fortalecimientodelasfuncionesurbanasparaeldesarrolloregionalde Quibd,BuenaventurayTumacocomociudadeslderesregionales. Implementacindeunprogramadedesarrolloinstitucionalregionalyparael manejodelterritoriofronterizo,martimo,costeroeinsular.
NortedeSantander
Choc,NarioyValledel Cauca LaGuajira,Cesar,Nortede Santander,Arauca,Boyac, Vichada,Guaina,Vaups, Amazonas,Putumayo, Nario,Cauca,Valledel Cauca,Choc,Antioquia, Crdoba,Sucre,Bolvar, Atlntico,MagdalenaySan Andrs. NortedeSantander, Vichada,Arauca
Incrementodelpiedefuerzaenlasbasesmilitaresencargadasdelcontrol fronterizoeincrementodelainteligenciaylasoperacionesdeinterdiccinen lasrutasdeltrficoilegalenelcorredorCatatumboBajoCauca.
Fuente:DNPDDTS.
2.
Dinmicas para la planificacin y gestin del territorio
Enelpassehanvenidoconsolidandodiversasiniciativasnacionalesyterritorialesdeprocesosde gestindelterritoriodetipoeconmico,ambiental,cultural,tnico,quebuscansentarlasbases para un adecuado ordenamiento, integracin y desarrollo, atendiendo las particularidades territoriales. Algunas de estas dinmicas han tenido cierta continuidad en el tiempo y otras han sido coyunturalesdeacuerdoconelliderazgoyvoluntaddelosactoresparticipantes.Noobstante,en amboscasos,dichasiniciativashangeneradopropuestasdepoltica,planes,proyectosyvisiones dedesarrollodelargoplazo,quesoninsumoparaeldiseodepolticaspblicas.Adicionalmente, hangeneradoarticulacindeesfuerzos,empoderamientodeactores,yflexibilidaddeesquemas deorganizacinygestindelterritorioadiferenteescala. A continuacin se relacionan, a manera de ejemplo, algunas de dichas iniciativas, teniendo en cuentaqueesnecesarioadelantarunaidentificacindeestas,msampliayactualizada,conelfin de caracterizarlas, buscar su complementariedad y retroalimentar las polticas para promover el desarrolloregional.
TablaII3.Procesosydinmicasregionales
EntidadTerritorial Procesooiniciativa (departamentosmunicipios) Sucre,Crdoba,Bolvary RegindeLaMojana Antioquia Propsito Trabajarconjuntamenteenelordenamientoambientaly territorialdelareginylaregulacindeloscaudales hdricosydelasaguasexcedentariasdelosrosMagdalena (BrazodeLoba),CaucaySanJorge.
35
Articularycoordinaresfuerzosparalagestinconjuntadel desarrolloregional,principalmenteenlostemasde competitividad,reduccindelapobrezaylaintegracinde ochodepartamentosdelCaribe,conelfindeconstituirse enRegin Cauca,Choc,Nario,Valledel ReginPacfico Articularycoordinaraccionesdeinterscomn, Cauca principalmenteentemasdeBiodiversidad,tnicosy manejoderecursohdricos. PRODEPAZ:28municipiosde LaboratoriosdePazI: Promoverprocesosincluyentesdeampliaparticipacin Antioquia;ASOPATIA: HacenpartedeRedepaz ciudadanaconelfindegenerarcondicionesdedesarrolloy MunicipiosdeCaucayNario; laCorporacinPrograma pazparalaconstruccinconjuntadeunanacinenpaz. VALLENPAZ:ValledelCauca; DesarrolloparalaPaz CONSORNOC:Nortede PRODEPAZ;Asociacin Santander;PDPMC:Municipios SupraDepartamentalde deCaldas,Cundinamarcay MunicipiosdelAlto Boyac;ElAlcaravn:Arauca; PataASOPATIA; MontesdeMaria:Municipios CorporacinDesarrolloy deSucre,Bolvar,Magdalena; PazMagdalenaMedio; Cauca;HUIPAZ:Municipiosde CorporacinDesarrolloy PazVALLENPAZ; Huila,Caquet;TOLIPAZ: MunicipiosdeTolima;Darin: CorporacinNueva SociedadRegin municipiosdeChoc; PROSIERRA:Municiposde NororientalColombiana Cesar,Magdalena,LaGuajira; CONSORNOC; SEPAS:Municipiosde CorporacinPrograma Santander;CanaldelDique: DesarrolloParalaPaz municipiosdeAtlnticoy MagdalenaCentro Magdalena PDPMC;FundacinEl Alcaravn;Fundacin RedDesarrolloyPazde LosMontesdeMaria; UniversidadAutnoma deManizalesPazy Competitividad; Corporacinde DesarrolloyPazdelBajo Magdalena;Consejo RegionalIndgenadel CaucaCRIC;Programa deDesarrolloyPazdel HuilayPiedemonte AmaznicoHUIPAZ; TOLIPAZ;Programade DesarrolloHumano SostenibledelDarin Caribecolombiano; FundacinPROSIERRA; SecretariadoDiocesano dePastoralSocialSanGil SEPAS;Corporacin DesarrolloyPazdel CanaldelDiqueyzona costera. Antioquia,Bolvar,Cauca, LaboratoriosdePazII: Generarcondicionessocialesyeconmicasde Cesar,Nario,Nortede ProyectoPazy mejoramientodelacalidaddevidadecomunidades Santander,SantanderySucre Desarrollo vulnerablesydeestabilizacinsocioeconmicasostenible
EntidadTerritorial Procesooiniciativa (departamentosmunicipios) SanAndrs,LaGuajira, ReginCaribe Magdalena,Atlntico,Bolvar, Cesar,Sucre,Crdoba
Propsito
36
EntidadTerritorial (departamentosmunicipios)
Procesooiniciativa 1.AltoPataMacizo Colombiano 2.MagdalenaMedio 3.MontesdeMara. 4.NortedeSantander 5.OrienteAntioqueo LaboratoriosdePazIII: 1.Cordepaz 2.MontesdeMara
Propsito defamiliasdesplazadasporlaviolencia,encincoregiones crticasdelpas.
DepartamentodelMetaylos MontesdeMaraenlos departamentosdeBolvary Sucre.
BogotyCundinamarca
ReginCapital(Bogot Cundinamarca)
Cundinamarca,Boyac,Tolima, ReginCentral Meta,Bogot,Tunja,Ibaguy Villavicencio
Caldas,QuindoyRisaralda
EcorregindelEje Cafetero
Risaralda,QuindoyValle
ProyectoPaisajeCultural Cafetero Comisintripartitaentre elDepartamentode Antioquia,elMunicipio deMedellnyelrea MetropolitanadelValle deAburr
Antioquia,Medellny municipiosdelrea MetropolitanadelVallede Aburr
35municipiosdeCauca,Huilay Asociacindemunicipios Nario delmacizocolombiano ASOMAC Cauca,Caquet,Huila,Nario, ReginSurcolombiana PutumayoyTolima AntioquiayChoc Programade reconstrucciny desarrollosostenibledel UrabAntioqueoy Chocoanoydelbajoy MedioAtrato Meta,Casanare,Arauca, Asociacinde
Fortaleceryapoyariniciativaspolticasdepazyaccionesde desarrolloterritorialyalternativo,comounacontribucin fundamentalparalaconsolidacindeunestadosocialde derechomsefectivoylareduccindeeconomasilcitas, laviolenciayelconflicto,ascomolapromocindeun mayorniveldereconciliacin.Susaccionesseorientanen iniciativasdepazydesarrollolideradasporgrupostnicos (indgenasyafrocolombianos),organizacionesdemujeres yjvenesdelnivellocalyregional. Promovereldesarrolloeconmicoysocialdesuterritorioy hacermsproductivaycompetitivalaregin,atravsdela formulacineimplementacindelPlanEstratgico RegionaldeManejodelTerritorioyeldesarrollode proyectosestratgicosconperspectivaregional.Esta iniciativacapitalizalosesfuerzosylogrosdelaMesade PlanificacinRegionalBogotCundinamarca. Estableceralianzasdecooperacinsupradepartamental, encaminadasafortalecerlaeconoma,desarrollarel talentohumanoypropenderporundesarrollosostenible, desconcentrandoeldesarrolloytransfiriendolosbeneficios desteatodalapoblacin. Construirunordenamientoterritorialyambientalparala EcorregindelEjeCafetero,quepermitaorientarsu crecimiento,usoyocupacinhaciaunmodelode desarrollosostenible,ycontribuiracohesionarymovilizar asusactoresenfuncindeinteresesypropsitos comunes. Impulsar,promocionarybeneficiarelturismodelaregin, ascomo,entraralalistaculturaldePatrimonios MundialesdelaHumanidad. Desarrollarlneasdeaccinconjuntasendiferentesreas temticasquepermitanavanzarhaciaundesarrollo humanointegral,mayorequidadterritorialysocialy mejorarlacompetitividadregional.Cabedestacarla formulacindeLineamientosdeOrdenamientoTerritorial deAntioquiaLOTA,elcualbusca,entreotros,orientarla organizacinespacialdelterritorio. DesarrollarintegralysosteniblementeelMacizo colombiano ProcesodeintegracindelosdepartamentosdeCauca, Caquet,Huila,Nario,PutumayoyTolima. Impulsareldesarrollointegraldelareginmediantela formulacinygestindeproyectosyprocesosestratgicos deimpactoregional.
Consolidarnuevasperspectivasdedesarrolloparalaregin
37
EntidadTerritorial Procesooiniciativa (departamentosmunicipios) Guaviare,Vaups,Vichaday departamentosdela Guaina,Amazonas,Caquety ReginOrinoquia Putumayo Amazonia Amazorinoquia 32departamentos ComisionesRegionales deCompetitividad
Propsito comofronteradedesarrolloypotenciaderecursos naturalesybiodiversidad
LasCRCsonmecanismosdearticulacinpblicoprivadael marcodelSistemaadministrativonacionalde Competitividadconelpropsitodediscutir,validary promoverdinmicasquepotencieneldesarrollo productivoygenerenentornoscompetitivoseinnovadores mediantelaimplementacindelPlanRegionalde Competitividadencadadepartamento.Sumisines coordinarejerciciosdeplaneacinestratgicaascomo articularyhacerseguimientoalaimplementacinde proyectosensusreasgeogrficasdeinfluencia.
Fuente:DNPDDTS.
El9defebrerode2011sesuscribielProtocolodeconstitucindelaReginPacficodeColombia como un acuerdo de voluntades suscrito por los gobernadores de los departamentos de Choc, ValledelCauca,CaucayNario,conelobjetodepromoverlaintegracinparamejorarlacalidad devidadelapoblacineimpactarpositivamenteenlosindicadoressocialesyeconmicosdeeste territorio. Esta iniciativa conocida como Regin Pacfico de Colombia: Tierra de Paz, Mar de Prosperidad busca consolidar una mirada ms integral del desarrollo regional, que consulte la experiencia adquirida desde 1985, para la construccin de una agenda una agenda articulada en temas de desarrollo rural, conectividad, energa, seguridad y servicios pblicos. La consolidacin de este propsito de cuatro departamentos, constituye el ms reciente ejemplo del suroccidente colombianosobresuaspiracindelograrundesarrolloequilibrado.
3.
Algunos macroproyectos con impacto en el desarrollo regional y nacional
A continuacin se relacionan algunos macroproyectos que se impulsarn en el cuatrienio, consideradosestratgicosparalalograrmayorconvergenciaydesarrolloRegional,ascomopara contribuir a alcanzar los objetivos de mayor crecimiento, competitividad e igualdad de oportunidades. Algunos de estos macroproyectos son nuevos y otros, complementarios de programasyproyectosexistentesydelargoplazo.Amodoindicativosesealanlossiguientes: OrdenamientoambientalydesarrolloterritorialdeLaMojana Aprovechamientoproductivo,integracinydesarrollodelaOrinoqua(Altillanura) Segundotneldelalnea(SegundoCentenario) TrendelCarare GestinAmbientalarticuladadelecosistemaMacizoColombiano NavegabilidaddelosrosMagdalena,Caquet,Putumayo,GuaviareyMeta Canalesdeaccesoapuertos Gestinambientaldelosecosistemasmarinoseinsulares ConsolidacinRedFrreadelPacfico ConsolidacindecorredoresvialesMegaproyectosdeTransporte NuevosMacroproyectosdeVivienda DistritodeRancheraFaseII
38
NuevoPuertoAguaDulce ConsolidacincorredorBogotBuenaventura ConsolidacincorredorBogotCcuta ConsolidacincorredorBogotVillavicencio AutopistasdelaMontaa TransversaldelasAmricas RutasdelSol ArteriasdelLlano ConexinSurColombiaEcuador ProgramaNacionaldeObservacindelaTierra Macroproyectosmineroenergticoportuariosconimpactoregionalynacional Macroproyectosdeproductosagroalimentariosnotradicionales
D.
Retos del desarrollo regional
La incorporacin del enfoque regional en la planificacin del pas es un proceso gradual que implicaretosdepolticadecorto,medianoylargoplazo.Acontinuacinsepresentanalgunosde ellos.
1.
Retos de corto y mediano plazo (cuatro aos)

Facilitarlacoordinacinyarticulacindeaccioneseinversionessectorialesenelterritorio,con el fin de estructurar programas y proyectos integrales que atiendan las particularidades regionalesypromuevaneldesarrolloendgeno. Promover procesos de formulacin de visiones de desarrollo de largo plazo, tanto departamentalescomoregionales. Orientarlospresupuestosdeinversinanual,focalizandoelgastopblicoenlasregionesde menorescondicionesparaelevarlacalidaddevidadelapoblacinymovilizarsuscapacidades de desarrollo; para ello, se acordarn criterios y ajustes institucionales y normativos que permitan que el Presupuesto General de la Nacin atienda las polticas y estrategias de desarrolloregional. Disminuir las brechas regionales institucionales, a travs de asistencia tcnica diferenciada. Paraello,sediseareimplementarunprogramanacionaldecreacinyfortalecimientode capacidadesinstitucionalesterritoriales. Promoverlaconformacindereasdedesarrolloterritorial,alrededordelosprincipalesejes vialesymacroproyectosdeinversinquefacilitenlaarticulacinpblicayprivadaypotencien lascapacidadesdedesarrollolocal,consolidandolosavancesdelascomisionesregionalesde competitividad en el marco del Sistema Nacional de competitividad. Se promovern, entre otras,LaMojana,laAltillanurayelPacfico. Estructurar un sistema de indicadores que permita el anlisis y la planificacin con enfoque territorial,ascomosuseguimientoyevaluacin. Incorporardemaneraintegral,laatencinyprevencindelriesgoporefectodefenmenos naturalesenlaplanificacinygestindeldesarrolloterritorial.
39
Brindar lineamientos estratgicos regionales para articular los planes de desarrollo de las entidadesterritorialesconlaspolticasnacionales.
2.
Retos de largo plazo (ms de cuatro aos)
Enellargoplazo,seesperaqueelenfoqueregionalseconviertaenunaprcticapermanentedela planificacinydeformulacindelospresupuestospblicosenelpas,quepermitan: Laformulacinydistribucindelpresupuestoincorporecriteriosregionales. La existencia una institucionalidad fortalecida para el diseo e implementacin de polticas regionalesdiferenciadas. Impulsarestrategiasdedesarrolloregionalconduzcanaacelerarlaconvergenciaregionalenla calidaddevidadelapoblacinyenlascondicionesdedesarrollolocalyregional. Ampliarlaconectividadycomunicacinlocalyregionalparareducirlasdistanciaseconmicas ysocialesymejorarlamovilidadintraeinterregional. Consolidar un sistema urbano regional, articulado mediante ejes y reas de desarrollo territorial.
E.
1.
Estrategia, ruta y esquema operativo para conformar reas de Desarrollo Territorial (ADT)
Estrategia
Elpassecaracterizaporuncrecimientoydesarrollodesigualqueespacialmenteseconcentraen losconglomeradosurbanosdemayortamaopoblacionalycapacidadeconmicayensusreas deinfluenciainmediata;lamayoradetalescentralidadesselocalizaenelcentrodelpas,sobrela zonaAndina.Lareduccindelosdesequilibrioseneldesarrolloregionalesposibleenlamedida quesepromuevaeldesarrolloendgenodelasreasdemenordesarrollorelativoyqueadems stas se articulen con los centros con mayores capacidades funcionales, formando redes y encadenamientosproductivosyposibilitandolairradiacinterritorialampliadelospotencialesde nodosdedesarrollo. La Nueva Geografa Econmica5 ofrece explicaciones sobre la formacin de la gran variedad de aglomeraciones de las actividades econmicas en el espacio geogrfico y sobre la tendencia a concentrarse en determinadas zonas estratgicas tomando en cuenta la accesibilidad con los mercados nacionales y globales. Con el propsito de lograr un crecimiento espacial ms equilibrado, es estratgico consolidar las reas de mayor desarrollo relativo, promover el desarrollo local de las reas de menor desarrollo y articular dichas reas, para aprovechar las capacidades funcionales y externalidades positivas de las primeras, de manera que irradien crecimientoydesarrolloensureadeinfluencia.Estosignificareducirlasdistanciasfsicasentre loscentrosurbanosyentreestosysusreasdeinfluenciaysuperarlasdeficienciasinstitucionales ybarrerasadministrativasqueimpidenoquenofavorecenlaasociatividadylaunindeesfuerzos
Informe sobre el desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica. Banco Mundial. Washington, D.C. Un desarrollo ms ampliodeestetemapuedeverseenelcaptuloVIIdelPND:Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica. 40
5
pblicoprivadosparaemprenderproyectosintegralesdedesarrolloterritorialsupramunicipalesy supradepartamentales.Paraelefecto,unaestrategiaterritorialpotenteeselaprovechamientode losejesdeintegracinfsicaslaconstitucindeejesyreasdedesarrolloterritorialalrededorde lasinfraestructurasvialesydecomunicacin,impulsandoprocesosdedesarrolloregionalensus zonasdeinfluencia. Laestructuracindelsistemaurbanoregionalatravsdereasdedesarrolloterritorial,sesoporta en la articulacin intra e interregional por medio de la infraestructura vial y de comunicaciones intermodal, buscandogenerardesarrolloregionalylocalalrededordelaszonasdeinfluenciade dichas infraestructuras, e integrando las reas de mayor y menor desarrollo relativo, con el propsitodereducirlaselevadasdisparidadesdedesarrolloregionalquecaracterizanalpas. Losmedios,instrumentosy/oprocesosquesepondrneninteraccinparafacilitarlaarticulacin regionalyladifusindelcrecimientosonlasredesdeinfraestructurasyequipamientos,elsistema logsticonacional,lareddeciudades,losencadenamientosproductivos,losclsterterritoriales, lasiniciativasregionalesysubregionalesdedesarrolloydeordenamientoterritorial;lasagencias dedesarrollolocalyregional,ADELylasComisionesRegionalesdeCompetitividadylaspolticas parapromovereldesarrolloempresarialyterritorial. En este contexto, y para estructurar las reas de desarrollo, es necesario entender la infraestructura vial y de comunicaciones y los equipamientos regionales como ejes o nodos articuladoresquemovilizanyconectanlospolosdedesarrolloyfacilitanlacreacindeentornos territoriales competitivos, vinculando activamente los territorios adyacentes de manera que aprovechen tales infraestructuras y eleven la accesibilidad a los diversos puntos situados en el rea de influencia del eje. La articulacin territorial al interior de los departamentos y entre departamentos,atravsdelosejesdedesarrollo,posibilitarquelaszonasdemayordesarrollo relativo se integren y complementen con las de menor desarrollo, elevando en general la competitividadeconmicaylacalidaddevida. La consolidacin y/o formacin de estructuras territoriales regionales, tipo reas de desarrollo requerir adelantar procesos de planificacin y gestin del desarrollo a travs de programas y proyectos integrales que promuevan y articulen infraestructuras, equipamientos, encadenamientos productivos, clster territoriales y red de ciudades. Estos procesos logran sus objetivos implementando acciones de corto, mediano y largo plazo, por lo tanto requieren accionesinstitucionalespblicasyprivadascontinuas,durantemsdeunperiododegobierno. La caracterizacin departamental que presenta este captulo, muestra la gran heterogeneidad existenteconrespectoalascondicionesterritoriales,especialmenteenlasvariablessociales.Los departamentosdemayordesarrollorelativoseubicanalinteriordelpasyprincipalmenteenla zona Andina. En efecto, Bogot D.C., Cundinamarca, Antioquia, Valle del Cauca y los departamentosdelEjeCafeteroconcentran62%dePIByposeenunNBIde17%inferioralamedia nacional de 28%. Estos departamentos son los que se encuentran ms integrados fsica y funcionalmente, poseen una mejor cobertura y calidad vial y de comunicaciones y en ellos se localizan las principales reas Metropolitanas y ciudades intermedias el 50% de la poblacin urbana,porlocualsusdensidadesurbanastienenmayorpotencialdecrecimientoydesarrollo. Las zonas departamentales perifricas en la mayora de departamentos, poseen niveles de desarrollosimilaresalaszonasmsrezagadasdelpas.
41
Elpashavenidomejorandogradualmentesusistemadevasycomunicacionesyactualmentese cuentaconunaredvialtroncalnacionaldondesedestacanimportantesvasparalaprosperidad queposibilitarnquelasdiversaszonasdelpassearticulenasuinterior,conlasreasdemayor desarrollorelativoyconelexterior.Lasreasdedesarrolloseestructurarnenzonasestratgicas alrededordelosprincipalesejesdecomunicacin.
42
FiguraII4. .Mapadeejes sdeintegraci nydesarrollo opotencialesp paralaconform macin dereasdeDesarrolloTe erritorial
Elejeo occidentalqu uecomunicae elnorteysur rdelpas,par raleloalacostadelPacfico,presenta un n, eje de desarrollo en la zona int e termedia en proceso de consolidacin entre Man nizales, Perei ira, Armen nia,Cartago(E EjeCafetero), ,quepermite earticularlas economasa agrcola,indus strial,comerc cial yeltur rismodelosd departament tosdeCaldas, ,QuindoyR isaralda.EnlavaCaliBu uenaventura,se encuen ntran el eje de desarrollo Cartago Buga, que s bifurca ha o: se acia Popayn vinculando la n, produc ccineconm micadelnoroc ccidentedeld departamento odeCauca.
43
El eje occidental se intercepta con el eje Bogot Buenaventura y all convergen los principales flujos de importaciones y exportaciones del pas, observndose la importancia de conformar un readedesarrolloalrededordelejevialBugaBuenaventura,quefacilitelacomunicacinhaciala Cuenca del Pacfico y dinamice el desarrollo regional del Pacfico colombiano. Hacia el norte del pas, el eje occidental articula los flujos econmicos del departamento de Antioquia con el Eje Cafetero y con el Caribe colombiano, posibilitando el acceso a los puertos del ocano Atlntico. EseejeseabrehaciaelgolfodeMorrosquillo,conectandoaMedellnconelpuertodeTurboycon lazonaproductivadeUrabypermitiendoelaccesodeAntioquiaalaCuencadelCaribe. En la parte norte del eje vial de occidente que conecta a Antioquia con el Caribe, pasando por Caucasia y Montera, se destaca la regin de La Mojana, ecosistema vital para la regulacin hidrogrficadelosrosCauca,SanJorgeyMagdalenayconimportantepotencialproductivo.Con elpropsitodearticularinternayexternamenteLaMojanaypromovereldesarrollosustentable de esta regin se promover la conformacin de reas de desarrollo alrededor de los ejes que comunicanSanMarcos,MajagualAchyAchNechyeldiquemultipropsitoAchNech6. Haciaelsurdelpas,elejeoccidentalposibilitaintegrareldesarrolloproductivodeldepartamento de Cauca y Nario y conectarse con el corredor Panamericano IIRSA7 que vincula al pas con Ecuador,PerylospasesdelMercosur. Porotraparte,laRutadelSolyelprincipalejehdricodelpas,elroMagdalena,permitenvincular el centro del pas por el oriente, con las zonas portuarias y corredores logsticos central y del Caribe, posibilitando adems la comercializacin de los recursos martimos hacia el interior del pas,integrarlassubregionesnorteysurdelCaribeyfortalecerlareddeciudadesdedichaszonas. BogotD.C.,losdepartamentosdeCundinamarca,Boyac,Santander,SantanderdelNorte,Cesar yMagdalenatienencomoejevertebrallaRutadelSolyelejevialBogotBucaramangaCcuta; steltimofacilitaelintercambiocomercialconVenezuela,constituyndosetambinenunode lostramosprioritariosdelsistemaandinodeIIRSA.Enestavasedestacalaformacinavanzada delejededesarrolloeconmicoBogotTunjaSogamoso. En general, la costa Caribe Colombiana est articulada alrededor del eje vial Barranquilla Cartagena y Santa Marta y Riohacha8, lo cual posibilita un desarrollo econmico destacado del nortedelosdepartamentosdeAtlntico,Magdalena,Bolvaryenalgunamedidadelaszonasde influencia inmediata de Sincelejo y Montera, en los departamentos de Sucre y Crdoba. Las principalescentralidadesurbanasselocalizanalnortedelareginCaribeytiendenaestructurar unejedededesarrollocosterojuntoconlaformacindeunareginmetropolitanaapartirdelas reasmetropolitanasdetrescentrosprincipales:Barranquilla,CartagenaySantaMarta. Alrededor del eje Bogot Buenaventura existen condiciones para la formacin de un rea de desarrollo que dinamice los flujos econmicos entre Bogot D.C. y los departamentos de Cundinamarca,Tolima,Huila,EjecafeteroyelValledelCauca. Estareaesestratgicaparalas
ParapromovereldesarrollodeestareginsecuentaconunapropuestadePlandeAccionesPrioritariasparaeldesarrollosustentable deLaMojana,elaboradoen2008conlaparticipacindelasadministracionesdepartamentalesymunicipalesdelareginyenagosto de 2010. El Gobierno nacional cre una gerencia pblicoprivada para adelantar las acciones que se impulsen para el desarrollo de dicharegin. 7 LaIniciativaparalaIntegracindelaInfraestructuraRegionalSuramericana(IIRSA)buscaimpulsarlaintegracinymodernizacinde lainfraestructurafsicabajounaconcepcinregionaldelespacioSuramericano. 8 AlrededordeBarranquillaCartagenaySantaMartaydelejevialqueuneestoscentrosseestestructuraruncorredordedesarrollo costerojuntoconlaformacindeunareginmetropolitana. 44
6
exportacioneseimportacionesdelcentrodelpasydelosdepartamentosquerequierenaccedera losmercadosdelaCuencadelPacfico. Enlosdepartamentosdelcentrodelpas,juntoconMeta,Casanare,Arauca,VichadayGuaviare esposibleconstituirreasdedesarrolloalrededordelejeBogotVillavicencio(Principalcentro regional de la Orinoquia colombiana) considerando tres ejes: Villavicencio Yopal Arauca; Villavicencio Puerto Lpez Puerto Gaitn Puerto Carreo y, Villavicencio San Jos de Guaviare. El eje de integracin Villavicencio Puerto Gaitn Ro Meta Ro Orinoco permitira articular los flujos econmicos de Venezuela y Colombia y facilitar el acceso a la Cuenca del Pacfico,porBuenaventura9.Esteejeademsesimportanteporqueposibilitacrearlascondiciones necesarias,desdeelpuntodevistadelasinfraestructuras,comunicaciones,accesoatecnologasy manejoambientalsostenible,paraaprovecharlospotencialeseconmicosdelaAltillanura10. EnelejeBogotVillavicencioArauca,eneltrayectoYopalVillavicencio,estsurgiendounared de ciudades menores con funciones urbanas de apoyo al desarrollo rural y regional. Este eje econmico est sustentado por una base econmica petrolera y por el surgimiento de emprendimientos agroindustriales y pecuarios que estn creando condiciones para el desarrollo localylacompetitividad. Porotraparte,laarticulacinentre Metay Guaviareseproyecta atravsdel ejede integracin Bogot Villavicencio San Jos de Guaviare. Este eje tiene potencial para la formacin de encadenamientos productivos agroindustriales y de rutas ecotursticas, considerando las caractersticasdereservaambientaldelazonadetransicinentrelaOrinoquiaylaAmazonia. Haciaelsurdelpas,laarticulacinentrelosdepartamentosdeCauca,Putumayo,Nario,yentre stos y el centro del pas, se facilita a travs del eje vial: Espinal Neiva Pitalito Florencia Mocoa San Miguel. Este eje permite estructurar un sistema de centros urbanos en el rea de influencia del Macizo Colombiano y afianza la integracin con la frontera ecuatoriana, contribuyendo adems a la consolidacin de la gobernabilidad y creacin de condiciones favorables para la competitividad regional. Adicionalmente, permite aprovechar los recursos mineroenergticos (petrleo gas), la riqueza hdrica y biodiversidad, los potenciales agropecuariosyforestales,losatractivostursticosylaculturatnica. Lazonasuroccidentaldelpas,enlosdepartamentosdeCaucayNario,searticulaatravsdeleje PopaynPastoIpiales,facilitandolaintegracinnacionaldelaeconomaandinadelsurdelpas y consolidando el papel funcional de centros regionales y subregionales como Pasto e Ipiales, respectivamente.DesdeelpuntodevistadelaarticulacindePutumayoyNarioesimportanteel ejePuertoAssMocoaTumaco,comopartedelEjedeIntegracinAmaznicoIIRSA,queenel futuroconectarelAtlnticoconelPacfico,ycontribuirafortalecerlaintegracinyeldesarrollo fronterizoconPeryEcuador.
EsteejehacepartedeunodelosejesAndinosdeIIRSA. LaAltillanuraabarcaentreonceadocemillonesdehectreasdelosdepartamentosdelVichadayMeta.ElpropsitodelGobiernoes transformarentrecincoaseismillonesdehectreasdeestazonaenunaespeciedelCerradoBrasileoquecontribuyaconvertira ese pas es una potencia agrcola mundial. Entre los productos que se buscan desarrollar se encuentra el cacao, mazsoya, los correspondientes a la avicultura y porcicultura, la ganadera intensiva, el caucho forestal y la palma. Ministerio de Agricultura y DesarrolloRural.Diciembrede2010.
10 9
45
2.
Ruta para promover reas de desarrollo territorial
Laconformacindeejesyreasdedesarrolloterritorial,comolosdescritosanteriormente,tienen elpotencialparaconstituirsenosloenejesdeintegracinespacialsinotambinenplataformas impulsorasdeunmayorcrecimientoregionalydesarrolloequilibradoysostenible,asserposible alcanzarlossiguientesobjetivos: Integracin de las principales centralidades del pas (Bogot Medelln y Cali), buscando complementariedades econmicas competitivas, impulsando el desarrollo de subregiones alrededordelosejesparareducirlosdesequilibrios. Integracin del interior del pas y la zona occidental con los puertos y zonas fronterizas de acceso a mercados internacionales como la Cuenca del Pacfico, Cuenca del Caribe y Suramrica. Articulacinderegionesdemayorymenordesarrollorelativoparapromoverdesarrolloms equilibradoyaprovecharcomplementariedades. Integrar la gran densidad urbana regional del centro del pas con las zonas perifricas, procurando dos objetivos complementarios: facilidades y reduccin de los costos de exportacin y, simultneamente, el desarrollo de las zonas intermedias, propiciando encadenamientosproductivosyeldesarrolloendgenoterritorialdelaszonasaledaas. Articulacinyaprovechamientodezonascongranpotencialproductivo(ejemplo:Altillanura) Laseleccindelosejesyreasdedesarrolloterritorialquesepromovernparaalcanzardichos propsitos se realizar teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes componentes para estructurarlaestrategiademaneraintegral: 1. La existencia de macroproyectos de infraestructura y equipamientos con elevado impacto regional y que se podrn constituir en ejes de integracin entre centros urbanos y zonas de inters econmico, social y ambiental (redes viales, ferrovas, infraestructuras, transportes, comunicaciones,redeslogsticas,hidrovas,etc.). 2. Lasdinmicasdeprocesosurbanoregionalesexistentesypotenciales. Procesosmetropolitanos,institucionalizadosydehecho. Iniciativas de ciudad regin o regiones metropolitanas, entre ellos Eje Cafetero, Regin Capital,ReginMetropolitanaCostaCaribe. Procesos subregionales de desarrollo sustentable e integracin regional, entre ellos, La Mojana11,MontesdeMara,MagdalenaMedio. 3. La red de conglomerados urbanos con capacidad funcional para proveer servicios y equipamientosenelreadeinfluenciadelosejesdeintegracin. 4. Las iniciativas de procesos productivos y encadenamientos econmicos existentes y posibles dedesarrollarenelreadeinfluenciadeleje. 5. Los programas y proyectos impulsados por las entidades territoriales, las comisiones regionales de competitividad, o las agencias de desarrollo local o regional que se localizan alrededordelosejesdearticulacin. 6. La definicin del rea de influencia directa del eje de desarrollo para conformar el rea de desarrolloterritorial.
ParaatenderlosproblemasestructuralesdelaMojanaylograrsudesarrollososteniblelaGerenciapblicoprivadaconstituidaporel Gobierno nacional promover el diseo e implementacin de un proyecto estratgico territorial, vinculando a los gobernadores, alcaldes,organizacionesypobladoresdelazona. 46
11
En la figura II5 se presentan lo ejes de in f os ntegracin y d desarrollo po otenciales y s relacin c su con alguno osdeloscomp ponentesenu unciados:clus sters,conglom meradosurba anosycentro oslogsticos.
Fig guraII5.Ejesd deintegracinydesarrollo,c clusterycentr roslogsticos
Finalmente, estos componentes harn parte de planes e c s e estratgicos q se promo que overn para las reasd dedesarrollo oterritorialy queseconst tituyenenel instrumento oquepermite elaarticulaci in de acciones sectori iales, pblicas y privadas derivadas de los compon e nentes anteri iores, buscan ndo estruct turar proyect integrales de desarrol regional y la unin de acciones de actores de las tos s llo y e e princip palesorganiza acionespblicasyprivada as,enfuncin ndepropsit tosdedesarr rollo,convisi in
47
de largo plazo. As mismo, dicho proceso, se constituye en la base para generar acuerdos o contratosplanentreelgobiernonacionalylasentidadesterritoriales. Lapromocindelasreasdedesarrolloterritorialesunainiciativacongruenteconlospostulados delProyectodeLeyOrgnicadeOrdenamientoTerritorial058/10C,presentadoalCongresodela Repblica por el Gobierno nacional el 23 de agosto de 2010. En este proyecto se proponen esquemas asociativos territoriales para promover procesos de desarrollo concertados, alrededor deproyectosintegralesyestratgicosdepropsitocomn,dealcanceregionalynacionalconel fin de atender fenmenos especficos de carcter econmico, social, cultural, ambiental, urbano regional,ydedesarrollofronterizoycostero. Losesquemasasociativosincluyenlasregionesadministrativasydeplanificacin,lasasociaciones dedepartamentos,lasreasmetropolitanas,lasasociacionesdedistritosespeciales,lasprovincias administrativas y de planificacin, las asociaciones de municipios y/o territorios indgenas. Estos esquemas constituyen un instrumento de promocin de la unin de esfuerzos no slo entre el sectorpblico,sinodesteconelsectorprivado,paradeestamanerageneraralianzasysinergias para el desarrollo alrededor de proyectos integrales estratgicos como los que se estaran promoviendomediantelaconformacindereasdedesarrolloalrededordeejesdeintegracin. AsmismoelproyectodeLeyOrgnicadeOrdenamientoTerritorial058/10Ccontemplalafigura delconvenioocontratoplancomoelinstrumentoquepermitelaejecucinasociadadeproyectos estratgicosdedesarrolloregional.
3.
Esquema operativo
Contarconunsistemaurbanoregionalarticuladoapartirdeejesyreasdedesarrolloterritorial, implica desarrollar un proceso de coordinacin institucional entre el Gobierno nacional y las entidadesterritoriales,quepermitaintegrarlosdiferentescomponentesdelaestrategia,atravs de un Programa Nacional para la formacin y/o consolidacin de ejes y reas de desarrollo territorial,medianteelcualsedefinanloscomponentes,lasfases,recursoseinstrumentospara promovereintegrarejes yreasdedesarrolloterritorial.Unafuenteposibleparafinanciareste Programa puede provenir de los recursos del Sistema General de Regalas (Proyecto de Acto Legislativo13de2010aprobadoenplenariadelSenado,el12deoctubrede2010),enelcualse estableceunfondodedesarrolloregional,cuyafinalidadeslafinanciacindeproyectosregionales dedesarrollo(artculo2).
4.
1 2
Metas de proceso
TablaII4
Un documento con el diseo de un Programa de creacin y fortalecimiento de ejes y reas de desarrollo territorial Tresdocumentosqueconsignenlasaccionesadelantadasparalaestructuracindereasdedesarrolloentres casospiloto: LaMojana:reasdedesarrolloalrededordelainfraestructuravial:CaucasiaNechAchMaganguySan MarcosAchLaGloria. LaAltillanura:reasdedesarrolloalrededordelainfraestructuravial:VillavicencioPuertoLpezydelRo Meta. ReginElPacfico:readedesarrolloalrededordelainfraestructuravial:CaliBuenaventura.
48
III. Crecimiento sostenible y competitividad

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Crecimiento y competitividad
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Sibienelcrecimientoeconmiconoesgarantaparaalcanzarlosobjetivosdeprogresosocial,o dereduccindepobrezaeinequidad,sesunrequisitofundamentalparaalcanzarlos.Entre2004y 2007, la economa colombiana creci a las tasas ms altas de las ltimas tres dcadas. Ms importantean,elcrecimientopromedioentre2000y2009(4.01porcientoporao)eselmayor desde la dcada de los setenta cuando la economa creci el 5,8% por ao. En la prdida de dinamismo econmico de las ltimas dos dcadas del siglo pasado est, sin duda alguna, la presenciadevastadoradelnarcotrficoylaconsolidacindegruposarmadosilegalesyterroristas enextensasregionesdelpas.Lafaltadedinamismoeconmicotambinestasociada,comoya se indic, a una economa poco innovadora, y que, a pesar de las reformas econmicas de principiosdelosnoventa,continusiendorelativamentecerradaencomparacinconotrospases delaregin. La debilidad del crecimiento econmico potencial tambin ha estado asociada histricamente al rezago en la provisin de bienes pblicos esenciales, como la infraestructura, y a otros factores comolabajaprofundizacinfinanciera,oelinsuficientedesarrollodecompetenciaslaboralesque afectan la competitividad de la economa, y sin los cules la iniciativa privada difcilmente se materializaenlacreacinderiquezaydemayorvaloragregado. Colombianecesitagarantizarunatasadecrecimientopotencialde6porcientoomsdemanera sostenida y sostenible social y ambientalmente. Para lograrlo se requiere avanzar en tres ejes fundamentales: (1) la innovacin; (2) la poltica de competitividad y de mejoramiento de la productividad;y(3)ladinamizacindesectoreslocomotoraqueatravsdesuimpactodirectoe indirectoliderenelcrecimientoylageneracindeempleo. Lainnovacinconstituyeelmecanismoptimoparagarantizarlacompetitividaddeunpasenel largo plazo y asegurar que el crecimiento econmico sea sostenible. En un mundo altamente globalizado, la bsqueda permanente de alternativas para producir ms y mejor con menos recursos es un factor crtico que impulsa el crecimiento econmico de los pases y permite transformacioneseconmicasdelargoalcance.
50
Elsegu undocompon nenteesuna polticainteg graldecompe etitividadque epermitaala asempresass ser msco ompetitivasenlosmercadosinternacio onales,ycuyo oobjetivoes aumentarlaproductividad de increm mentarlatasadeinversindelaeconom maacifraspo orencimadel30%(figuraIII1). sarrollo emp Genera un entor ar rno de com mpetitividad para el des presarial com mienza por la formalizacindelostrabajadore esylasempr resas.Estde emostradoqu uelostrabaja adoresformales ntre cinco y siete veces ms producti m ivos que los trabajadores informales. As mismo, se s son en recono ocequeelpo otencialdecr recimientode elasempresa asinformales sesprcticam mentenulop por noteneraccesoacrditoformal lyalnoconta ar,porlogen eral,contrab bajadoresbie encalificados. .
FiguraIII1.Evolucin nycomparaci ninternacion aldelatasadeinversin,20 008 (porce entajesdelPIB B)
Fuente:D DANE,BancoMundial(WorldDevelo opmentIndicators s2010),clculosp ropios
Adicion nalalaforma alizacin,elc crecimientodelaproducti vidaddelase empresasse multiplicaen nla medida aenqueexis staenentornodecompeti itividadadecu uado,reflejad doen:unsist temafinancie ero desarro ollado,unare egulacinsen ncillayunen ntornodeneg gociosquese eaamigablea alosnegocio osy quefac cilitelosproc cesosdeinter rnacionalizaci indelasem mpresas,unap poblacineducadasegnlas compe etencias labo orales que de emande el sector produ s uctivo, y un fcil y adec cuado acceso a o tecnolo ogaslocales yextranjeras s,incluidaslastecnologas sdelainform macinylascomunicaciones. Tambi es crucial para la com n mpetitividad de las empres que los s d sas servicios de t transporte y de logstic caseandecalidadycumpl lanconloses stndaresinte ernacionales. . En def finitiva, el propsito es implementar polticas p p para aumentar la compe etitividad de la econom maylaprod ductividadde lasempresas,enespecia alenaquellos ssectorescon naltopotenc cial de imp pulsar el crec cimiento eco onmico del pas en los p prximos ao En este s os. sentido, se h han definid docincoloco omotorasde crecimiento queson:nu uevossectore esbasadosen nlainnovaci n, elsecto oragropecua ario,laviviend da,lainfraest tructurayels sectorminero oenergtico. Pordefinicin,laslo ocomotorass sonsectores queavanzan msrpidoq queelrestod delaeconom ma. Encont tramosqueelsectormine eroenergtico o,lavivienda aylainfraestr ructuradetra ansporteyas son sectore con motor prendidos y avanzand a un ritmo mayor que los dems, a es res s do o aunque algun nos con ms impulso que otros. Las locomoto m q L oras que est calentand motores p n do para realmen nte arranca arconfuerza asonlossectoresbasados senlainnova acin.Finalmente,elsecto oragropecuario
51
esunalocomotoraqueseencuentraenmovimiento,peroaunavelocidadinferiorasuverdadero potencial. Seestimaque,enlosprximoscuatroaos,lascincolocomotorasincrementarnelcrecimiento econmicodelpasen1,7puntosporcentualesporao,reducirnlapobrezaduranteelcuatrienio en cerca de un 1,2% y la indigencia en cerca del 1,0%, y adicionalmente disminuirn la tasa de desempleoen26puntosbsicosporao.Ahorabien,notodaslaslocomotorastienenunimpacto equivalentesobreestosindicadores.Unaslocomotorassonmsintensivasenempleooencapital, otrasimpactanenmayormedidaalapoblacinmspobre,yotrassonmssusceptiblesdecrecer a grandes velocidades por causa, por ejemplo, de cambios de coyuntura en el panorama internacional. Por lo tanto, sin desconocer los dems efectos econmicos y sociales que estos sectores generan, cada locomotora cumplir un propsito especial en el desarrollo econmico y socialdelpasdelosprximosaos. Los sectores basados en la innovacin son smbolo de nuestra visin de futuro, nuestra apuestahaciaunmayordesarrollo,ynuestrafirmeambicindecompetiralaparconpases de mayores ingresos en los mercados internacionales, tanto con bienes y servicios de alto valor agregado, como a travs de la generacin de nuevas tecnologas y conocimiento. Los pasesconempresas,sectores,ycadenasproductivasconmayorcapacidaddeinnovacinson precisamentelosquealcanzanunmayorcrecimientoeconmicosostenidoypotencialhaciael futuro. El sector agropecuario refleja nuestro deseo y compromiso de aprovechar la riqueza y el enormepotencialdelcampocolombianoparadarunverdaderosaltoeconmicoysocialen las zonas rurales del pas a travs de la generacin de empleo formal y el desarrollo de emprendimientos exitosos. Considerando el incremento previsto de la demanda mundial de alimentos y las perspectivas de precios altos de commodities para las prximas dcadas, sumadoalasventajascomparativasquetieneColombiaenestesector,esindudablequenos encontramos ante una oportunidad que no podemos desaprovechar. El paso siguiente ser convertir estas ventajas comparativas del campo colombiano en ventajas competitivas, y de esta manera transitar hacia un sector agropecuario de talla mundial que conduzca a ms empleoymenorpobrezaparalapoblacinrural. Laconstruccinconstituyenuestragranapuestadeaprovecharelincrementoenlademanda deviviendaquesegeneraconelmayordinamismoeconmico,paraimpulsarlageneracinde empleo,especialmenteenlaszonasurbanasdelpas.Asmismo,elsectordevivienda,dados sus eslabonamientos con mltiples y diversas actividades econmicas, tiene el potencial de dinamizar la economa e impulsar el crecimiento y la generacin de empleo de manera casi transversal.Loanterior,sindejardemencionarelimpactosocialqueimplicaparaloshogares colombianoscontarconmsymejorescondicionesdehabitabilidad. La identificacin de la infraestructura de transporte como locomotora estratgica de crecimientoesunreflejodenuestraobligacinydeudaconlapoblacinyelsectorproductivo deunirelterritorioyllevar,conmayorseguridad,prontitudyamenorescostos,losproductos y las ideas de los colombianos al resto del pas y al mundo. El impulso a la locomotora de transporte no slo genera empleo, dinamiza la economa y fortalece la competitividad del sector productivo en los mercados internacionales, sino tambin mejora la disponibilidad, calidad,ypreciodelosbienesyserviciosqueconsumelapoblacin.Aldisminuirloscostosde transporte, se reducen los precios de los alimentos y bienes bsicos, generando de esta maneraunimpactosocialyregionaldegranimportancia.
52
Elsectormineroenergticorepresentalaoportunidadquetenemosdeaprovechardemanera responsable nuestra riqueza de recursos naturales para generar crecimiento sostenible y mayorequidadsocial,regionaleintergeneracional.Laselevadasproyeccionesdeproduccin de petrleo y carbn para los prximos aos, las estimaciones al alza de los precios internacionalesdelacanastamineroenergticaylacrecienteactividaddeexploracinenel territorio nacional, muestran claramente el papel crucial que tendr este sector en la economa colombiana en los prximos aos. Ahora bien, con el desarrollo de los sectores mineroenergticos, viene atada una enorme responsabilidad de gestin ambiental. El desarrollodeestalocomotoranopuedeirencontravadeldesarrollosostenibledelpasyde suconservacinparalasprximasgeneraciones.
Para que las cinco locomotoras realmente lideren el crecimiento econmico de Colombia en los prximos aos y produzcan impactos significativos en el empleo, ser necesario consolidar los eslabonamientos de estos sectores con los vagones del tren. En especial, con los sectores de servicioscomercio,transporte,sectorfinanciero,entreotros,queconcentranel60%delempleo totaldelpas.Amododeejemplo,parademostrarelpotencialimpactoquepuedengenerarestos eslabonamientos, se encuentra que el sector de vivienda se interrelaciona con 32 actividades econmicas,yenlacadenadepetrleoseidentificanhasta38bienesyserviciosconexos12. Finalmente,elcrecimientoeconmicodeColombiadebesersostenidoytambinsostenible:debe ser un crecimiento fundamentado en la sostenibilidad ambiental. Es necesario, para nuestro bienestar y como responsabilidad con las futuras generaciones, hacer compatibles la agenda productiva y la agenda ambiental, y armonizar el desarrollo productivo con la preservacin del medioambiente.
Fuente: CRU Strategies, Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANDI. (2009). Oportunidades de la cadena de hidrocarburos para la industrianacional20092020. 53
12
A.
Innovacin para la prosperidad
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Ms que desarrollar estrategias para generar innovacin en el aparato productivo, se requiere fomentarunaculturadeinnovacinentodaslasesferasdelEstadoincluyendo,porsupuesto,el sectorempresarial,lasuniversidades,ylasociedadcivil. Lainnovacinconstituyeelmecanismoptimoparagarantizarlasostenibilidaddelcrecimientoy la competitividad del pas en el largo plazo. A modo de ejemplo, en Estados Unidos, durante la segunda mitad del siglo XX, la innovacin dio cuenta de una tercera parte del crecimiento de la productividad. Innovar no slo significa desarrollar nuevos productos y transformar los productos existentes. Consisteencrearnuevasformasdeorganizar,gestionar,producir,entregar,comercializar,vender yrelacionarseconclientesyproveedores;logrando,enltimainstancia,generarvaloragregadoa travsdetodalacadenaproductiva.Esporestoquelainnovacinylainversineninvestigaciny desarrollo no son exclusivas a los sectores de alta tecnologa. Por lo contrario, deben ser parte vitaldetodoslossectoreseconmicosyhacerseextensivosatodossuseslabonamientos. En la actualidad, Colombia evidencia un rezago considerable frente a pases de caractersticas similares en el desarrollo de la ciencia, la tecnologa y la innovacin. A modo ilustrativo, la inversintotaleninvestigacinydesarrolloenColombiaesdel0,2%delPIB;unnivelmuybajoen comparacinconpasescomoArgentina,queinvierteel0,5%;Chileel0,7%;Brasilel0,8%;oCorea delSurel3,2%. Ahorabien,lainnovacinnosloespiezacentraleneldesarrollodelasactividadesproductivas. Es,porlocontrario,partefundamentaldetodaslasesferasdeldesarrollo,incluyendoelprogreso social, el Buen Gobierno, la consolidacin de la paz y la sostenibilidad ambiental. Por tanto, el primerpasopararealmentegenerarimpactoseconmicosysocialesdelargoalcanceatravsde la innovacin, es consolidando una cultura de innovacin en las organizaciones sociales, en las institucionespblicasyterritoriales,enlasfuerzasmilitares,entrelosniosyjvenes,enlaszonas rurales,yengeneral,entodaslasesferasdelasociedad.
54
Para alcanzar este propsito, se requiere, como primer medida, p s c ra promover la i innovacin y el y emprendimiento en todas las etapas de formacin; d e desde la ed ducacin prim maria, hasta la educac cin superior. En esta ltima, no solo fomenta la innovacin y el emprendimien s ar nto stigadores. M empresarial entre estudiantes, sino tambin entre profe e n esores e inves Muchas grand des ideas nacen y mueren en las universidades, debido a la inadecuada alineacin de incentivos, la n , , falta de habilidade empresari d es iales y de gestin de lo propios p g os profesores o investigadores univers sitarios,ola debilidaden lasalianzasd delasunivers sidadesconl lasempresas oconelsect tor pblico o.
FiguraIII2.Lainno ovacinparal aprosperidad d
Un pa aso fundame ental para avanzar hacia una cultur de innov a ra vacin, es potenciando los habilita adores de la innovacin es decir los mecanism a n, mos que la facilitan y la promueve en. Mecan nismos como (1) el for o: rtalecimiento de los esq quemas de proteccin a la propied a dad intelec ctual,(2)ladisponibilidadydiversidaddeinstrumen ntosfinancier ros,(3)elmay yorymejoru uso delast tecnologasd delainformac cinylascom municaciones s,(4)elestablecimientode eunsistema de educac cinsuperiordecalidady con pertinencia,(5)lap y promocinde eesquemasd deasociativid dad empresarialentorn noaldesarro ollodecluster rsbasadosen nlainnovaci n,y(6)laco onsolidacin de alianza asproductivas sregionalesy ylocalesentre eempresas,u universidades syentidades sdelEstado. Uno de los habilit d tadores cent trales para la generacin de la inno n ovacin es la transferencia tecnol gica.Facilita aryfomentarelusoyadaptacindet tecnologaso onrequisitos fundamentales paraquelainnovac cinenelpas sevolucioneh hacialafront teradelconoc cimiento.Loa anteriorimplica que,pa aralelamente ealageneracindenuevo oconocimient toeinnovaci ndentrode elpas,sedeb ben estable ecer mecanismos para tra ansferir y ada aptar los desa arrolloscient tficos e inno ovadoresque se
55
estngenerando.Esdecir,aprovecharelinmensodesarrollodenuevoconocimientoquedaada se est dando en todo el planeta, y lentamente y de forma paralela, ir aumentando el aporte propiodeColombiaaestageneracindenuevoconocimiento. Elemprendimientoesotrodeesoshabilitadoresfundamentalesparaavanzarhaciaunaculturade innovacin. Es la manera de transformar la cultura de innovacin en desarrollo basado en innovacin. En este sentido, promover el emprendimiento implica establecer un ambiente regulatorioafavordelalibrecompetenciaentodoslosmercados.Unambientequeincentivela creacindeempresas,peroquetambinfaciliteelcierredelasmismas.Unambienteenelcuallas empresas productivas e innovadoras permanecen en el mercado y las improductivas salen del mismo o se desplacen hacia otras actividades. Un entorno que no castiga los fracasos sino que promuevaelaprendizajedelosmismos.Ynosoloelaprendizajepormediodelageneracinde nuevasempresas,sinotambindelageneracindenuevosnegocios.Esdecir,quetambinapoya losemprendimientoinnovadoresquerealizanempresasyaestablecidasoconsolidadas. Lainnovacines,endefinitiva,unapiedraangulardelPlanNacionaldeDesarrolloyser,engran medida,laquedetermineelxitodesuimplementacin,yelverdaderoimpactoquetendrenel largoplazo.LanovedaddelenfoquedeinnovacinenelPlannoestensusherramientas,sinoen su enfoque. El enfoque de avanzar hacia una cultura de innovacin y emprendimiento, que se impregne en empresas nuevas y consolidadas, en el sector pblico, privado y acadmico, y en general,entodaslasesferasdelasociedad.
1.
Conocimiento e innovacin
El conocimiento y la innovacin13 es un apoyo transversal que soportar las locomotoras de Nuevos sectores basados en la innovacin, Agricultura y desarrollo rural, Infraestructura de transporte,DesarrollomineroyexpansinenergticayViviendayciudadesamables,permitiendo resolver problemas tcnicos, reducir costos, ampliar coberturas y competir en mercados globalizados con una oferta diversificada y sofisticada. De la misma manera, la innovacin es la estrategia para lograr transformar y dinamizar los sectores en que tradicionalmente se ha concentradolaeconoma. Elobjetivodelapolticacontenidaenestecaptuloesidentificar,producir,difundir,usareintegrar el conocimiento para apoyar la transformacin productiva y social del pas. Este objetivo busca atenderproblemasde(1)bajosnivelesdeinversineninnovacindelasempresas;(2)insuficiente recurso humano para la investigacin y la innovacin; (3) dbil institucionalidad en el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI); (4) ausencia de focalizacin en reas estratgicasdelargoplazo,y(5)disparidadesregionalesencapacidadescientficasytecnolgicas.
a)
Diagnstico
Fomentar la innovacin y el uso del conocimiento, en primer lugar, requiere de financiacin adaptada a las caractersticas de los proyectos de investigacin e innovacin as como de la
Lainnovacineslaintroduccindeunnuevo,osignificativamentemejorado,producto(bienoservicio),deunproceso,deunnuevo mtododecomercializacinodeunnuevomtodoorganizativo,enlasprcticasinternasdelaempresa,laorganizacindellugardel trabajo o las relaciones exteriores (OECD, 2005). La investigacin y eldesarrollo experimental (I+D) comprenden el trabajo creativo llevadoacabodeformasistemticaparaincrementarelvolumendeconocimientos,incluidoelconocimientodelhombre,laculturay lasociedad,yelusodeesosconocimientosparacrearnuevasaplicaciones(OECD,2005). 56
13
estructura productiva y las necesidades regionales. En segundo lugar, demanda la formacin de capital altamente calificado que pueda transformar ideas y conocimiento en innovaciones. Y finalmente, necesita de una institucionalidad que organice, asesore, acompae y vigile los procesos de identificacin, produccin, difusin, uso e integracin del conocimiento en la transformacinproductivaysocialdelpas.
FiguraIII3.PIBpercpitaygastosenI+D,19962009
Israel
Gasto en I+D como proporcin del PIB (promedio 1996-2009)
Finland Japan United States Korea, Rep. Germany
France Netherlands Canada United Kingdom Singapore Russian F. Spain Australia
Norway Portugal Romania
Italy China
1 0 22
Brazil India Switzerland Argentina Chile Mexico Panama Thailand Uruguay Peru Colombia Bolivia Kuwait Malaysia Paraguay Ecuador Venezuela, RB
24 26 (ln) PIB per cpita (promedio 1996-2009) 28 30
Fuentes:BancoMundialyUnesco.
El conocimiento y la innovacin son factores que han demostrado impactos positivos sobre el crecimientoeconmico;particularmente,lospasesqueregistranmayoresnivelesdeinversinen actividadesdeinvestigacinydesarrollotecnolgico,I+D,presentanaltosnivelesdecrecimiento (figuraIII3). EnColombia,lainversinenactividadesrelacionadasconlainnovacinesbajasisecomparacon otrospasesysehamantenidoestancadadurantelosltimosaos.En2010,elpasregistruna inversinenI+DcomoproporcindelPIBdel0,16%yenActividadesCientficasTecnolgicasyde Innovacin(ACTI)del0,41%,unnivelbajoencomparacinconestndaresinternacionales;Israel, Suecia,Brasil,Chile,EstadosUnidosyCanaddestinaronentreel1%yel4,8%delPIBenI+D(BM, 2010). ElsectorpblicoinvierteunamayorproporcinrecursosparaI+DyACTIqueelsectorprivado.El primeroparticipconel53%delainversinenACTIyel58,1%enI+Denelperiodo20002010, mientrasqueelsectorprivadoparticipconel43,6%yel36,4%respectivamente(OCYT,2010)14.
Elporcentajerestantecorrespondealainversinrealizadaconrecursosdecooperacinprovenientedeotrospases. 57
14
LaasignacinderecursospblicosenI+DyenACTIsehapromocionadoatravsdeproyectosde ciencia y tecnologa, y de innovacin. Sin embargo, la asignacin de recursos para este tipo de proyectos es dispersa, de modo que no logra un impacto en trminos de transformacin productiva para una regin o sector. Entre 2004 y 2009 se financiaron aproximadamente 1.778 proyectos de investigacin e innovacin que no dan cuenta de una accin coordinada que respondaaunapolticadeCTeI(Colciencias,2010). Porsuparte,lainversinprivadaenI+DyACTIsehafomentadoatravsdeincentivostributarios; noobstante,elimpactodeestetipodeincentivoshasidolimitadodebidoasubajacobertura,a sucomplejidadeneltrmiteyaquesuaplicacinsolotieneencuentaunnmerorestringidode actividadesrelacionadasconlainnovacin(MercerBlackman,2008)(Fedesarrollo,2005). En trminos regionales lainversin en ACTI tiene una alta concentracin, en particular Bogot y Antioquiaenconjuntoparticipanconmsdel70%delainversinnacionalenACTI,siendoaslas entidades territoriales con mayor desarrollo de capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin. Encontraste,regionescomolaOrinoquiaoelPacficotienenunaparticipacinmnimadentrode la inversin nacional en ACTI; por ejemplo, el departamento del Choc lo hace con apenas el 0,01%(OCyT,2010).PartedelabajainversinenACTIenlosmunicipiosydepartamentosdelpas, se ve reflejada en la falta de innovaciones sociales que permitan evitar y responder oportunamenteadesastresnaturalescomoelquevivielpasdurante2010y2011. La estructura actual de la oferta de educacin superior an no responde adecuadamente a las necesidades del sector productivo. Respecto a la formacin del capital humano altamente calificado,sehademostradoqueanteunamayordotacinyconocimientodecapitalhumanose puedeacelerarelprogresotecnolgicodelospases(Nelson&Phepls,1966).As,lamayorade lospasesdesarrolladosconexportacionesdealtoniveltecnolgicodedicanunmayornmerode investigadores a I+D (figura III4). Sin embargo, para que ocurra este tipo de contribucin, los recursos humanos deben estar ubicados dentro de las empresas o vinculados a sus operaciones (BID,2010). EnColombia,elesfuerzoporinnovaryelcapitalhumanoaltamentecalificadoestconcentradoen lasgrandesymedianasempresasdelaindustriamanufacturera;el83%delgastoeninnovaciny desarrollo empresarial se concentra en ellas. La mitad del personal ocupado en la industria manufactureratieneformacinsecundaria,el16,2%primaria,el9%formacintcnica,el12,2% educacinprofesionalyel0,3%formacindemaestraydoctorado.Loanteriorsedebe,enparte, a que la oferta del pas en capital humano altamente calificado es limitada. En 2008 Colombia contcon3,7doctoresporcadamillndehabitantes;mientrasqueesteindicadorfuede327en EstadosUnidos.Adems,elpasslocuentacon33programascertificadosdedoctoradoy614de maestra(MEN,2010).
58
FiguraIII4.ExportacionesconaltoniveltecnolgicoeinvestigadoresdedicadosaI+D, 19992006
Investigadores dedicados a I+D por cada milln de personas(promedio 1999-2006)
8000
Finlandia
6000
Japn Estados Unidos

4000
Singapur
F. de Rusia
Alemania Corea Reino Unido Lituania Eslovenia Portugal Hungra Irlanda
2000
Polonia Bulgaria Rumania Argentina Turqua
Croacia China
Italia
Colombia
2 4 6 8 10 (ln) Exportaciones productos de alta tecnologa per cpita (promedio 1999-2006)
Fuente:BancoMundialyUnesco.
Un sector productivo que emplea capital humano con este nivel de formacin est lejos de alcanzarmayoresnivelesdeconocimientoeinnovacin. En materia de institucionalidad en CTeI se han obtenido avances significativos, entre los cuales estlaaprobacindelaLeydeCiencia,TecnologaeInnovacin(Ley1286,2009)quepermitela consolidacin del Sistema de CTeI, transforma a Colciencias como Departamento Administrativo deCTeI,conlocualsecreaelsectoradministrativocorrespondienteyelFondoFranciscoJosde Caldas. A pesar de los avances, es necesario fortalecer la capacidad del sector de CTeI para formularpolticayparaejecutarlosrecursos,eincrementarsuinstitucionalidadpueshastaahora esunodelosmspequeosdelaAdministracinPblica. En los Consejos de los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa (CPNCyT) es necesaria una participacin ms dinmica del sector pblico y del productivo. Adems, slo algunos Consejos DepartamentalesdeCienciayTecnologa(Codecyt)sonoperativosyparticipaneneldesarrollode lasagendasdepartamentalesdeCTeI;raznporlacualesnecesarioempoderaralasautoridadesy empresarioslocalesensupapeldepromocindelaCTeI.
b)
Lineamientos estratgicos
Para incrementar la baja capacidad de innovacin en el sector productivo se propone una estrategia a travs del uso del conocimiento y la innovacin que est sustentada en tres lineamentos:financiar,formaryorganizar.Financiarimplicaincrementarlasinversionespblicasy
59
privadasenCTeIcomoporcentajedelPIB,formarpermitecontarconpersonalconcapacidadde llevarinnovacionesalsectorproductivoyorganizarpermiteespecializarlainstitucionalidadpara atenderlasdistintasetapasdelprocesodegeneracinyusodelconocimiento.Eltrabajoconjunto y coordinado de estos tres lineamentos y la definicin de reas estratgicas establecida en la seccin III.C.1: Nuevos sectores basados en la innovacin permitirn el desarrollo de la transformacinproductiva,bienestarsocialymayorcrecimientoeconmico. LasTecnologasdelaInformacinylasComunicaciones(TIC),comounadelasreasestratgicas, sonelmedioatravsdelcuallainformacinyelconocimientofluyensectorialyregionalmente. LasTICpermitenque,porejemplo,problemaslocalespuedanserabordadosporinvestigadores, consultorestecnolgicosygestoresempresarialesubicadosencualquierpartedeColombiaodel mundo, quienes, a su vez, pueden interactuar con sus pares y beneficiarse de la infraestructura existenteenotrasregionesopases.
1. Financiar
Los fondos de CTeI sern dirigidos a la financiacin de proyectos de investigacin, desarrollo tecnolgicoeinnovacin,lacreacinyfortalecimientodeunidadesdeinvestigacin,desarrollo,y apropiacindelconocimientoylaformacindeinvestigadoresygestoresdeciencia,tecnologae innovacin, y beneficiarn a los sectores cientfico, tecnolgico y productivo. Su asignacin se realizar en el marco de los planes de mediano y largo plazo en reas estratgicas y, preferiblemente, por convocatoria pblica con evaluacin basada en criterios de calidad y pertinencia. El Gobierno nacional apoyar el desarrollo y la estructuracin de proyectos que atiendanlasreasestratgicas. Los recursos que se destinen al Fondo de Investigacin en Salud, se asignarn a actividades de ciencia,tecnologaeinnovacinatravsdelMinisteriodelaProteccinSocialydeColciencias. En el caso de los recursos de regalas asignados a CTeI, stos se destinarn a la financiacin de megaproyectos que debern ser coherentes con la vocacin productiva y sostenible de las regiones, e involucrarn la coordinacin de esfuerzos interinstitucionales. Su ejecucin ser a travsdealianzasentreelsectorproductivoy/oinvestigadorteniendoencuentalascapacidades presentesylasnecesidadesdefortalecimiento. Los incentivos tributarios para promover la inversin privada en actividades relacionadas con la innovacin buscan estimular emprendimiento de alto contenido tecnolgico y las innovaciones derivadasdeproyectosdeinvestigacin.Porestarazn,sefortalecernlosincentivosactualesy secrearnnuevos,demodoqueatiendanacadaunodeloseslabonesdelacadenadevalordel conocimiento. El fortalecimiento de los incentivos tendr en cuenta la agilizacin y la ampliacin de los rubros objetodeladeduccinenlabasegravabledelimpuestoderentaporinversionesodonacionesen proyectos de carcter cientfico, tecnolgico o de innovacin. La ampliacin de la cobertura incluir la formacin dentro del pas de capital humano altamente calificado, as como la vinculacin a unidades de investigacin y desarrollo de personal calificado y acreditado de nivel tcnico y tecnolgico, profesional, magster o doctorado. As mismo, se implementarn mecanismosparaqueloscontribuyentesapliquenalosbeneficiosanenperodosposteriores. Adems,seimplementarnmedidascomo:
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Incentivar la participacin privada en proyectos de CTeI calificados por Colciencias y ejecutadospormediodelabancadedesarrolloylasentidadesfinancierasdelEstado,incluido elFondoFranciscoJosdeCaldas,paralocualseutilizarelbeneficiotributariodel125%. Excluir de la definicin de ingreso constitutivo de renta y ganancia ocasional a los recursos percibidosporloscontribuyentescuandostosseanasignadosaproyectosdeCTeI,ascomo la remuneracin de personas naturales cuando realicen actividades de CTeI en dichos proyectos. Beneficiar de la exencin de IVA por la importacin de equipos y elementos que estn destinados al desarrollo de proyectos de carcter cientfico o tecnolgico a las entidades de educacin. Velar por la aplicacin de estos incentivos tributarios basados en principios de celeridad, agilidadyefectividad.
Elsectorproductivoeinvestigadorserbeneficiariodeunaagendadecooperacinconsuspares de pases prioritarios, de modo que permita la movilidad de investigadores, la transferencia de tecnologa y la realizacin de proyectos conjuntos de investigacin e innovacin en reas estratgicas.
2. Formar
Este lineamiento promover la formacin de personal altamente calificado, mecanismos que favorezcanlapertinenciayarticulacinentreelsectorproductivoyacadmico,elaprendizajepor indagacinenniosyjvenesylaapropiacinsocialdelaCTeI.Estasestrategiaspermitirnmejor empleoparaloscolombianos.Lasestrategiasencaminadasabuscarlapertinenciadelaeducacin media,tcnicayprofesional,yfocalizadasalusodelconocimientoylainnovacin,seencuentran relacionadas en la seccin III.B.1.a: Mejoramiento de la calidad de la educacin y desarrollo de competencias. Unnmerocrecientedeprogramasdeformacindemaestraydoctoradopermitirlarealizacin deinvestigacionesquellevenalpasalafronteradelconocimientoenreasestratgicasparasu desarrollo.ElloserposibleatravsdelincrementoderecursosparaelProgramadeGeneracin del Bicentenario que permitir otorgar 1.000 becas doctorales al ao, de las cuales al menos la mitadsernnacionales. Las entidades pblicas implementarn proyectos de inversin para la financiacin de becas para maestra,doctoradoyposdoctoradodesusempleados,conlocualseevidenciarelcompromiso delEstadoporestosnivelesdeformacin.ElICETEXserunadelasopcionesquepodrnutilizar lasentidadesparalaadministracindeesosrecursosylacoordinacindelainversinserealizar utilizandosistemasdeinformacindelSNCTeI. Lasinstitucionesdeeducacinsuperior,enelmarcodesuautonoma,trabajarnen: Unamayorpertinenciaynfasisenelemprendimientoinnovadoratravsdelaprendizajeeny conlaempresadesdelosprimerosaosdeestudio. La mejora en la calidad de la educacin mediante la vinculacin de un mayor porcentaje de docentes e investigadores con altos niveles de formacin a las instituciones de educacin superior.
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La ampliacin de los acuerdos UniversidadEmpresa para el fortalecimiento de la relacin entreinvestigadoresyempresas. La vinculacin laboral de doctores graduados a travs de proyectos de investigacin e innovacindelasempresasysectorinvestigador. La promocin de las ciencias bsicas, la ingeniera y, en general, de todas las ciencias para incrementarelintersdelosjvenesporelconocimiento.
Parafortalecerlascapacidadesdeinvestigacincientficaytecnolgicaenreasquerespondana los intereses estratgicos del pas, se establecern mecanismos de internacionalizacin de la educacinsuperior. ElProgramaJvenesInvestigadoreseInnovadoresampliarsucoberturaa10.000jvenesalao financiado en forma conjunta con recursos pblicos y privados, siguiendo criterios de progresividad.LosContratosdeAprendizajesernuninstrumentoquepermitiralosestudiantes deformacintcnica,tecnolgicayprofesionalaccederalasempresasparalograrexperienciay promover procesos de innovacin. La vinculacin de estudiantes de maestra y doctorado en el sector productivo estar dirigida a la promocin del conocimiento y la innovacin a travs de mecanismos como: (1) herramientas que permitan visibilizar la demanda tecnolgica de las empresas(portalweb),y(2)pasantasytrabajosdegradoquepuedanaplicarsealasnecesidades delasempresasconfinanciacincompartidaentresectorpblicoyprivado. Se pondr en marcha un programa de pasantas e intercambios laborales de colombianos y extranjeros que permita la atraccin de personal altamente calificado no residente en el pas y llevar capital humano a las regiones de menor desarrollo en Colombia. En el primer caso, se apoyarlafinanciacindepasantasdenoresidentesporunperododealmenosseismesesen Colombia. En el mbito regional habr pasantas de tcnicos, tecnlogos y profesionales de las institucionesdeeducacinsuperiorycentrosdeinvestigacinydesarrollotecnolgicodelcentro del pas a las dems regiones de menor desarrollo usando apoyos de las entidades territoriales paraelsostenimientodelospasantes.Elintercambiodepersonalaltamentecalificadoseapoyar atravsdeacuerdosdepasapas,demodoquesefavorezcaelingresodeextranjerosaltamente calificados, en el caso de nacionales, se implementarn mecanismos de intercambios de informacinquepermitanidentificarlaofertaylademandadepersonalporreasestratgicas. Seadelantarunprogramaparagenerarunprocesodetransformacinculturalquepermitaalos niosylosjvenesvincularseaactividadesdeCTeIatravsdelaeducacinporindagacinopor proyectos.Estaserlabaseparalograrladisponibilidaddepersonalcalificadoprofesional,tcnico y tecnolgico con capacidad para transformar ideas y conocimiento en nuevos o significativamentemejoradosproductos,serviciosonuevosprocesosenelmercado. Lascompetenciasbsicaseninvestigacinentodoslosestudiantesserunobjetivoalargoplazo, de modo que se incluirn de manera progresiva modelos pedaggicos por indagacin. El aprendizaje por proyectos ser una estrategia que permitir adquirir destrezas para observar, indagar y buscar soluciones a los problemas productivos y sociales. En el corto plazo, se aprovechar la experiencia en la formacin de las TecnoAcademias del SENA para implementar modelos que articulen los procesos de educacin bsica y media con temas de CTeI y emprendimiento. As mismo, se incrementar la cobertura del Programa Ondas para nios y jvenes,destinandounporcentajedesusrecursosalapoblacinensituacindepobrezaextrema, beneficiariadelProgramaRedJUNTOSyelotroporcentajeparalaformacindeformadores.
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Laapropiacinsocialdelconocimientoincluirladivulgacindelosimpactosdelainvestigaciny la innovacin entre la poblacin colombiana a travs de medios impresos, Internet, radio y televisin.Seampliarlacoberturahaciaunmayornmerodedepartamentosymunicipiosdela Semana de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin, y se seguirn apoyando iniciativas de exposiciones, foros, museos y centros interactivos, buscando construir lenguajes comunes y divulgarcasosexitosossobrelacapacidaddelconocimientoparagenerarvalorybienestarsocial.
3. Organizar
El fortalecimiento de la institucionalidad para la generacin y uso del conocimiento y para el fomento delainnovacin involucraestrategiasdirigidasalaespecializacindelasentidades del SistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin(SNCTeI)yalageneracindenuevaoferta institucional. Se fortalecer el sector CTeI de modo que cuente con recursos humanos e institucionales para formular la poltica en la materia y cuente con mecanismos diferenciados y especializados de ejecucin de recursos. Colciencias como entidad rectora del sector y de la formulacin de la polticanacionaldeCTeIseapoyarenelmodelotripartitoEstadoSectorprivadoAcademiadelos ConsejosdeProgramaNacionalesparalaelaboracindelosplanesdemedianoylargoplazoen lasreasestratgicas. Se implementar la elaboracin anual del Plan de CTeI como mecanismo de articulacin de los objetivos y prioridades nacionales de investigacin e innovacin y la puesta en marcha de estrategias de ejecucin articuladas, dentro de las cuales podrn incluirse la financiacin y el fortalecimientodecentrosdeinvestigacinydesarrollotecnolgicoparacadasectororegin. As,enelsectoragropecuario,elMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuraldefinirmecanismos para la ejecucin de las Agendas de Innovacin por cadenas productivas. De igual manera, se promoverelfortalecimientoinstitucionaldelICAyelINVIMAysuarticulacinalSistemaNacional deCompetitividad,conelfindepromoverlaentradadeinnovacionesenelmercadoypropiciarun mayordesarrollodelasanidadylainocuidadcomofactordelacompetitividadydelacalidadde losalimentosymedicamentos. Se podrn canalizar recursos pblicos y privados para financiar proyectos de investigacin, desarrollotecnolgicoeinnovacinenelmarcodelosplanesdemedianoylargoplazoporreas estratgicashaciendousodelabancadedesarrolloylasentidadesfinancierasdelEstado,incluido el Fondo Francisco Jos de Caldas como instrumento financiero, para lo cual se utilizarn mecanismos que permitan el seguimiento de la ejecucin. As mismo, se establecern alianzas pblicoprivadas para fomentar el desarrollo de innovaciones sociales en concordancia con lo dispuestoenlaseccinIII.C.1:Nuevossectoresbasadosenlainnovacin. El sector defensa formular planes y programas y priorizar recursos en CTeI, definiendo unos objetivos sectoriales en aras de alcanzar la autosuficiencia y la independencia tecnolgica en asuntosdeseguridadnacionalyfavorecereldesarrolloeconmicoeindustrialdelpas.Paraello, deberenmarcarseenlasreasestratgicasqueleseanaplicables,ademsdearticularseconlos otrosactoresinvolucradosypromoverlaalianzauniversidadempresaEstado. En el sector vivienda se promover la formulacin de planes de mediano y largo plazo con la participacin del sector pblico y privado, enfocado en temas de diseo y optimizacin de
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procesosdeconstruccin.Conellosebuscaquelalocomotoradeviviendafortalezcalosprocesos deinnovacin,unobjetivoacordealoestablecidoenlaseccinIII.1.C:Nuevossectoresbasadosen lainnovacin. El SENA focalizar sus esfuerzos en ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la formacin tcnicaytecnolgicateniendoencuentaparaelloalianzasconelsectorprivadoyacadmico.El SENA continuar con los programas que permitan al sector CTeI apoyarse en la estructura del SENA para su relacionamiento con las empresas y tras evaluar el programa de creacin de unidadesdeinvestigacineinnovacinenlasempresas,seestablecernlascondicionesparasu continuidad. Se implementar una poltica de overhead en la financiacin pblica de actividades de CTeI, la creacinycofinanciacindeoficinasdetransferenciatecnolgicaylaformacinencompetencias en gestin de la innovacin y la investigacin. La financiacin se realizar a travs de la presentacindeproyectospormediodeconvocatoriaspblicasoporfinanciacindirecta. Lanuevaofertainstitucionalincluirlacreacindeunainstitucionalidadespecficaparapromover eldesarrollodelabiotecnologa,elaprovechamientocomercialdelabiodiversidadylosrecursos genticos.
4. Fomentar el uso de TIC

Las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) son herramientas que apoyan la productividadylacompetitividaddelpas.LasTICpermitenalosusuariosjugarunpapelcentral enlainnovacin,promoverlageneracindeconocimientoynuevosnegocios. El acceso y uso de las TIC, el despliegue y uso eficiente de la infraestructura, el desarrollo de contenidos y aplicaciones, la proteccin a los usuarios, la formacin de capital humano en estas tecnologas son pilares para la consolidacin de las sociedades de la informacin y del conocimiento. Latransformacindelainformacinenconocimientosepromoveratravsdelaconstruccinde infraestructuraylamasificacindeterminalesenelterritorionacional;sobretodo,setrabajaren la masificacin de banda ancha y el acceso a Internet a travs de redes mviles. El Gobierno nacionaltrabajardeformacoordinadaparapromoverel usode lasTICenelsector productivo delpas. SeestimularelusoeficientedelainfraestructuraylaofertadeserviciosdeTICparaaumentarla penetracinyelusodeserviciosenlapoblacinylosdiversossectores,especialmenteaquellos basadosenlainnovacin. SeasegurarlacontinuidaddelprogramadeGobiernoenLnealideradoporelMinisteriodeTICy se buscar que las herramientas del programa lleguen a todo el territorio nacional, ofreciendo serviciosqueagilicenlostrmitesparalasempresasylosciudadanosdelpas. SefortalecernlascapacidadesenelusoylaadopcindelasTICpormediodelaformacindel capitalhumanoparadesarrollarservicioseinvestigarenelcampodelasTIC.
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SeconsolidaralasTICcomoplataformatecnolgicadelosprocesoseducativosmejorandocon ellolacobertura,lacalidad,lapertinenciaylageneracindecontenidoseducativos,conlocualse fortalecerlafuerzalaboralenelusodelasTIC. Se mejorarn las capacidades de los profesores de educacin bsica y media en TIC y se promover la incorporacin del uso de estas tecnologas como herramientas acadmicas y educativas. SeincentivarlainnovacinpedaggicayelusodenuevasTICparalaformacindecompetencias laboralesysebuscarquelasTICseintegrenalprocesopedaggicodelosdocentesyestudiantes enlasinstitucioneseducativas. Se articularn las iniciativas existentes en torno al desarrollo de investigacin, desarrollo tecnolgicoeinnovacinenTICsiguiendoparaelloelplanparaelreaestratgicaTICdefinidopor el Ministerio TIC, en conjunto con Colciencias, y se priorizarn recursos otorgando especial relevanciaalimpactoenelsectorproductivo. Las polticas nacionales de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin en el campo de las ciencias y las tecnologas espaciales sern formuladas por miembros de la Comisin Colombiana delEspacio(CCE)consuparticipacinenlaformulacindelosplanesdemedianoylargoplazode las reas estratgicas en el marco del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI), con lo cual se promover la toma de decisiones en la gestin ambiental, el cambio climticoylagestindelriesgoenmateriadedesastres.
c)
Metas
Las metas esperadas para este Plan Nacional de Desarrollo en materia de conocimiento e innovacinsepuedenobservarenlatablaIII1.
TablaIII1.MetasesperadasparaelPlanNacionaldeDesarrolloenmateriadeconocimiento einnovacin,20112014
Nombreindicador Nuevosbeneficiariosdeformacindoctoral Pymesbeneficiadasporelincentivotributarioala inversinenCiencia,TecnologaeInnovacin Planesdemedianoylargoplazodelasreas estratgicas Unidadde medida Personas Empresas Planes Tipode indicador Resultado Resultado Producto Lneabase 1.632 100 0 Meta cuatrienio 3.000 300 7 Meta2019 55.000
2.
a)
Emprendimiento empresarial
Diagnstico
Cuando el emprendimiento se entiende solamente como un mecanismo para la creacin de empleoodeautoempleoseestignorandosupapelenunaeconomaquebuscaestarconducida por la innovacin. El emprendimiento por oportunidad provee a las economas la posibilidad de
65
convertirideasenproductosyserviciosyasuvezenempresas15.Adicionalmente,elsurgimiento de este tipo de empresas promueve la productividad debido a que presiona a las empresas ya establecidas a realizar cambios que les permitan responder a la competencia de nuevos participantesenelmercado. Segn el Global Entrepreneurship Monitor (GEM) el 10% de los emprendedores colombianos utilizan tecnologas con menos de un ao de existencia; menos del 10% de emprendimientos cuentanconposibilidadesdepenetracinsignificativaenlosmercados;yel30%consideranque su producto es nuevo y no tiene muchos competidores16. Respecto a las caractersticas de la poblacininvolucradaenelprocesoemprendedor,poredadseobservaquelapoblacinentrelos 25 y 44 aos tiene mayor propensin a involucrarse en el proceso de creacin de una nueva empresa,mientrasporniveleducativolosbachilleressonquienesreportanelmayornmerode emprendimientos. Sin embargo, los estudiantes de posgrado son quienes realizan emprendimientos de mejor calidad, pues la mayora de stos estn motivados por oportunidad (90,5%)ynopornecesidad(figuraIII5). Las principales barreras para el desarrollo de emprendimientos por oportunidad son la ausencia de productos y servicios diferenciadores y la escasez de recursos para el financiamiento en las etapas tempranas, especialmente los de capital semilla. Los esfuerzos realizados durante los ltimosaosparasuperarestasbarrerashanresultadoescasos,aisladosydebajoimpactoenla generacindeunadinmicapropiaycontinuaenlacreacindeempresasinnovadoras. La poltica para los emprendimientos por oportunidad est conformada por dos lineamientos: (1)fomentodefuentesalternativasdefinanciacinparalasnuevasempresasporoportunidad,y (2)fortalecimientoinstitucionaldelaindustriadesoporte.Ensuadecuadacoordinacinjugarun rolfundamentalelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo.
FiguraIII5.Motivacinparalacreacindeempresassegnniveleducativo
Nivel educativo
Personas que no son bachilleres Bachilleres Educacion Superior Incompleta Tecnlogos Profesionales Postgrado
Oportunidad 57,7% 56,5% 72,3% 73,1% 66,7% 90,5% 0% 20% 40% 60% Porcentaje
Necesidad 42,3% 43,5% 27,7% 26,9% 33,3% 9,5% 80% 100%
Fuente:GEMColombia,2009
stesediferenciadelemprendimientopornecesidadquesurgecuandounapersonaoungrupodepersonasinician una nueva actividad empresarial como mecanismo de autoempleo. En este tipo de emprendimiento no hay una identificacindeunnuevoproductooservicio. 16 EstenivelesbajoencomparacinconotrospasesdelaregincomoChile(47%),Uruguay(43%)yArgentina(40%).
66
15
b)
1. Fomento de fuentes alternativas de financiacin para las nuevas empresas por oportunidad
Ladificultadparaobtenerfinanciamientoenlasetapastempranasdelprocesoempresarialincide negativamenteeneltamaoinicialyelniveltecnolgicoqueincorporanlosemprendimientos.El estudio Desarrollo Emprendedor realizado por el BID en el ao 2005, muestra que la principal fuente de capital semilla para la creacin de empresas en Amrica Latina proviene de ahorros propios y del apoyo financiero brindado por familiares y amigos. Adicional a esta situacin, el hecho de que la dinmica de los emprendimientos por oportunidad requiera ciclos de inversin recurrente y de mayor tamao mientras madura, hace que el crdito no sea el mecanismo de financiamientomsidneoparaestetipodeemprendimientos. Anivelinternacionalsehaidentificadoalaindustriadecapitalprivadocomoelmejormecanismo parafinanciarempresasconpotencialrealdeexpansinydepenetracinenlosmercados.Sibien enColombiaestaindustriahatenidouncrecimientoacelerado,enconjuntocercadel70%delas iniciativasdecreacindefondosdecapitalprivadoydelosfondosenoperacinapuntanarealizar inversionesderecursossloenempresasenetapasdecrecimientoyconsolidacin17. Por lo anterior, en Colombia la oferta de recursos para emprendimientos por oportunidad es limitadayescasaentrminosdecoberturayalcance,locualdemandaesfuerzosdelGobiernoen el planteamiento de fuentes alternativas de financiamiento y mecanismos especializados de apalancamientoderecursosenlasetapastempranas.Porlotanto,sedesarrollarnlassiguientes acciones: Incentivar el financiamiento de emprendimientos a travs de ngeles Inversionistas La promocin de ngeles Inversionistas como instrumento de financiacin de emprendimientos por oportunidad reforzar la participacin de recursos de inversin privada en las etapas tempranas del proceso empresarial. Este mecanismo de financiacin permitir a las empresas apalancarsefinancieramenteyrecibirademstransferenciasdeconocimientoydeexperiencia,as comoaprovecharlasredesdecontactoqueestafiguraprovee,reduciendolosriesgosasociadosa lasiniciativasempresarialesincipientes. Con este objetivo, el Gobierno a travs del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: (1) impulsar un programa que financie el diseo y puesta en marcha de redes de ngeles Inversionistas;(2) establecerunmarconormativoconincentivostributarios paraestafigurade inversin; y (3) proporcionar directrices relacionadas con la organizacin de las redes para promoverbuenasprcticasycontribuirconsubuenfuncionamiento.Estasiniciativaspermitirn: (1) reducir los costos de transaccin para la construccin de las redes, (2) aumentar la formalizacin de estos mecanismos de inversin, y (3) crear espacios especializados para la evaluacinyseguimientodelasinversionesqueserealizan.
17
Delao2005al2010crecide2a11elnmerodefondosdecapitalprivadoenoperacinydurante2010sehanidentificado19 iniciativasdecapitalprivadoenprocesodeconseguiraportes.
67
Profundizar la industria de fondos de capital semilla y de riesgo en etapa temprana La industria de fondos de capital privado ha mostrado avances importantes en los ltimos aos con las iniciativas pblicas de fomento a travs del MCIT y la regulacin de la administracin y gestindecarterascolectivas18.Noobstante,elavanceenesteobjetivoesanincipientefrentea losrequerimientosdecapitalynecesidadesdeinversinenetapastempranas. ElGobiernopromoveratravsdelaUnidaddeDesarrollodeBancldexlaprofundizacindelos fondos de capital privado. En el marco de esta Unidad se disear una iniciativa para el financiamiento de emprendimientos en etapa temprana que cuente con las siguientes caractersticas: (1) asignacin de recursos de coinversin; (2) participacin conjunta de capital nacionalyextranjero;y(3)estructuracindeunaprimadexitoparalosinversionistasprivadosa travs de los mecanismos de salida de la inversin pblica. De otra parte, a travs del Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas(Fomipyme)secoordinarlaparticipacindelainversinpblicaenfondosdecapital semilla. Adicionalmente,elMCITanalizarlascondicioneseincentivosadecuadosparapromoverelacceso afinanciacin(crditoeinversin)enetapatempranayrevisarlasprcticasinternacionalespara eldesarrollodemecanismosdefinanciacin,quepermitanlaparticipacinadecuadadegobiernos locales,personasnaturaleseinversionistasinstitucionales. Fortalecer el Fondo Emprender (FE) LaprincipalfuentederecursospblicosdecapitalsemillaeselFondoEmprender,elcualfinancia lacreacindeempresasprocedentesydesarrolladasporaprendices,practicantesuniversitarioso profesionales.Actualmente,elreglamentodelFEestorientadoaestudiantesyegresadosdelos programas impartidos por el SENA, tcnicos, tecnlogos y universitarios que hayan obtenido el ttulo en un perodo menor a dos aos, y de maestra y especializacin que hayan obtenido el ttuloenunperodomenoraunao19.Deestamanera,serestringelaparticipacindepoblacin con amplia experiencia en el sector productivo o con conocimientos adquiridos en un perodo superioralmencionado. Desde su creacin en el ao 2002, el FE ha realizado nueve convocatorias nacionales y 58 convocatorias regionales en asocio con entes territoriales. En total se han cofinanciado 2.135 proyectosconrecursoscercanosalos$117.000millonesdepesos.
18
ElprogramaBancldexCapitalquefuecreadoenelao2009,tieneporobjetoincentivarlacreacindefondosdecapitalprivadoque ensumayoratienencomopolticarealizarinversionessuperioresalos$1.000millones.Adems,elDecreto2555de2010ensuparte 3establecelaadministracinygestindelascarterascolectivas. 19 ElreglamentovigentedelFEestestablecidoporelacuerdo0004de2009ylaresolucin2510de2009delSENA. 68
FiguraIII6.Empresasc creadasporel FondoEmprender
Fuente:S SIGOBconcortea31deagostode2 2010
La tasa de mortalid de los em a dad mprendimient financiad por el FE es del 16,6% y los recurs tos dos % sos otorgadossedistrib buyendelasiguienteform 20: ma 770 microempresas de sub bsistencia21 que generan menos de 2 empleos c q con inversion nes omediodelFEcorrespondientesa$33millonespor empresa. pro 610microempr resasdeacum mulacinsimp 22quegene ple nes eranentre3 y6empleosconinversion pro omediodelFEcorrespondientesa$55millonespor empresa. 158 microempresas de acu umulacin am mpliada23 qu generan e ue entre 7 y 10 empleos c 0 con versionespromediodelFEcorrespondie entesa$65m millonespore empresa. inv 82 empresas con potencia de crecim c al miento24 que generan en ntre 11 y 50 empleos c 0 con inv versionespromediodelfondoemprend dercorrespon ndientesa$69millonespo orempresa.
Lainfo ormacinante eriorrevelaquecercadel85%deinicia ativasapoyad dasporelFE corresponden na microe empresas que producen bienes o serv e b vicios finales con poco va alor agregado y generan un o nmer roreducidodeempleos.Es stoesresulta adodelanatu uralezadelot torgamientodelosrecursos, donde se priorizan aquellos est tudiantes que no cuentan con oportu e n unidades de t trabajo y est tn motiva adosaadelantaremprendimientoporn necesidad. De acu uerdo con lo anterior, es necesario revisar el alc o s cance del FE como fuente principal de E recurso pblicos para la pue os esta en mar rcha de inic ciativas empr por resariales incentivadas p oportu unidadconel findeaumentarlacantid dadymejora rlacalidadd delosplanes denegocioq que apoya. Como parte de esta estr e rategia es conveniente re evisar los reglamentos en relacin con la n focaliza acinactuald delprograma aylosmontos smximosde ecofinanciacindelospro oyectos.

Informa acinhasta2008p para1620proyect tos. Microem mpresas de subsistencia: unidades productivas que no generan exce edentes econmic cos, emplean prin ncipalmente mano de o obra fam miliar, no tienen una estructura fo u ormal, ni capacida para capitaliza ad arse, poseen tecn nologas simples y producen biene o y es serviciosdebajacalidad. 22 Microe empresas de acumulacin simple: unidades produc ctivas que venden productos en m n mercados locales, usando tecnolo , ogas simples,m manodeobrafam miliaronoygenera anexcedenteseco onmicosinsuficie entes. 23 Microe empresas de acum mulacin ampliada unidades produ a: uctivas que vende productos en mercados locales usando tecnolo en s, ogas mejorada asymanodeobracapacitadaquele espermitenobten nerexcedentessuf ficientesperoredu ucidos. 24 Empresas con potencial de crecimiento: unidades produc ctivas que genera excedentes en montos suficient para constitui la an tes ir principalfuentedeingreso esascuentancontecnologamoder osdelmicroempresarios,algunasdeestasmicroempre rna.
21 20
69
Esta estrategia contribuir a la reduccin de la mortalidad de los emprendimientos y a la financiacindeiniciativasempresarialesporoportunidadyconmayorprobabilidaddexito,enlas cualesseintroduzcanprocesosdeinnovacinyseevidencieunpotencialrealdecrecimiento.
2. Fortalecimiento institucional de la industria de soporte

La infraestructura actual de apoyo al emprendimiento no cuenta con instrumentos adecuados para la creacin de empresas con carcter innovador. El instrumento ms representativo es el Programa de Apoyo y Fortalecimiento a las Incubadoras de Empresas de Base Tecnolgica del SENA25, el cual ha destinado recursos a la asociacin y fortalecimiento de incubadoras y a la financiacindeemprendimientospresentadosporstas.Noobstante,esteesquemanohatenido los resultados esperados en la formulacin de proyectos innovadores y en los ltimos aos, el niveldeventasdelasempresascreadassehareducidosignificativamente,debidoengranpartea que no se cuenta con asesora calificada ni con un entorno que favorezca el desarrollo de mecanismosespecializados. Experiencias internacionales muestran que los esquemas de aglomeracin como los cluster, los centros de asesora y acompaamiento especializados y la cercana con las unidades de investigacinacadmicafacilitalacreacindeempresasconcarcterinnovador.Deacuerdocon lo abordado en la locomotora de nuevos sectores basados en innovacin, el Gobierno buscar dinamizarlacreacindeempresasdecarcterinnovadoratravsdelotorgamientodeincentivos tributariosalosparquestecnolgicosparaquegocendelosmismosbeneficiospermanentesde laszonasfrancasycuentenconrequisitosmsflexiblesdeinversinyempleo.Elprogramaser complementado con acciones en materia de financiamiento de proyectos y fortalecimiento de capacidadesdeinvestigacin. Adicionalmente, con el fin de contribuir a la identificacin, formulacin y acompaamiento de emprendimientosconcarcterinnovador,elMCITenconjuntoconelDNP,ColcienciasyelSENA disearunesquemadeaceleracindeempresasqueseajustealasnecesidadesdelpasenesta materia.
c)
Metas
TablaIII2
Nombreindicador Nuevasredesdengelesinversionistas conformadas Unidaddemedida Nmeroderedes Tipode indicador Resultado Lnea base 2 240 Meta cuatrienio 12 2.350
Nuevasempresasmotivadasporoportunidad Nmerodeempresas Resultado creadasporelFondoEmprender
25
Esteprogramasecreen1999encumplimientodeloestablecidoenelartculo16delaLey344de1996cuyoobjetivo esimplementarprogramasdecompetitividadydesarrollotecnolgicoproductivo.
70
3.
Propiedad intelectual, instrumento de innovacin
Enlaeconomaactuallossectoresbasadosenlacreatividadylainnovacinsonlosresponsables degeneraraltastasasdecrecimientoenvirtuddelageneracinyusodelconocimiento.Secalcula que en 2007 las empresas basadas principalmente en conocimientos y tecnologa fueron responsables del 30% de la produccin mundial (OMPI, 2010). En Colombia, se calcula que las industriasprotegidasporelderechodeautorrepresentaronen2005un3,3%delPIB(Castaeda, Cubillos,SarmientoyVallecilla,2008:10),mientrasqueparaEstadosUnidosesteindicadorfuedel 11,12%(Siwek,2006:2). Asmismo,lapropiedadintelectual,comoenelcasodelasindustriasculturales,contribuyeala transmisin de la identidad cultural, la cohesin social y la calidad de vida de la poblacin (CPC, 2009: 175). La proteccin de los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) tambin crea incentivos a la inversin extranjera directa y confianza en los consumidores, y as contribuye al crecimientoeconmicodelpas.
a)
Diagnstico
RecientementeseorganizelSistemaAdministrativoNacionaldePropiedadIntelectual(SPI)con elfindecoordinarlasactividadesestatalesydelosparticularesparalograrunniveladecuadode proteccin,usoypromocindelosderechosdepropiedadintelectual.As,seesperaincrementar elimpactodelSPIenlacompetitividadyproductividaddelpas,conequilibrioentrelosderechos de los titulares, el inters pblico, los intereses de los usuarios del conocimiento, los bienes protegidosylariquezaculturalnacional.Adems,secrelaComisinIntersectorialdePropiedad Intelectual (CIPI), como el rgano de coordinacin y orientacin superior del Sistema (Decreto 1162de2010). Sinembargo,lasfuncionesrelacionadasconelregistrodepropiedadindustrialyderechodeautor, laproteccindelosderechosdelosobtentoresdevariedadesvegetalesyelapoyoyproteccinde los derechos colectivos de las comunidades indgenas, afrodescendientes, Rrom (gitanos) y campesinassobresusconocimientostradicionales,sonejercidasporunaparatoinstitucionalcon limitados recursos financieros y humanos. En el caso del sistema de acceso a los recursos genticosyladistribucinjustayequitativadebeneficiosderivadosdesuutilizacinexistenaltos costosdetransaccinquedificultansuusoporpartedelossolicitantes. El fortalecimiento institucional, adems de hacer ms eficiente la prestacin de los servicios y avanzar hacia estndares internacionales, debe responder al reto de promover una oferta atractiva,competitivaydecalidaddecontenidosparaelmercadodeproductosdigitalesynoser simplesconsumidoresdecontenidos(CERLALC,2007:8).
1. Proteccin, uso y aprovechamiento

Elsistemadeproteccindelosderechosdepropiedadintelectualcolombianoespercibidocomo unodelosmejoresanivelregional.Noobstante,existenfallassignificativasrelacionadasconsu uso y aprovechamiento, que tienen efectos negativos en el desarrollo econmico del pas (CPC, 2009(a):21).
71
EntrelosprincipalesimpedimentosidentificadosparalautilizacinefectivadelSPIseencuentran: (1) dificultades en la respuesta oportuna de solicitudes para la proteccin de la propiedad industrial, (2) bajo nivel de solicitudes de patentes por milln de habitantes, (3) brecha entre el nmero de publicaciones en revistas acadmicas y el nmero de investigaciones protegidas a travsdelsistemadepropiedadintelectual(CPC,2009:183),(4)incipienteaprovechamientodel potencial del pas para el uso de indicaciones geogrficas, (5) limitada promocin y aprovechamientocomercialdelascreacionesprotegidasporelderechodeautorylasindustrias culturales,(6)necesidaddemodernizacindelossistemasdeinformacinylaadecuacindela legislacin a los retos del entorno digital y las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones,(7)normativadeaccesoarecursosgenticosyconocimientostradicionalespoco competitiva, y (8) bajo uso del mecanismo de proteccin de variedades vegetales nacionales y desconocimientodeestaformadeproteccin. Propiedad industrial. En esta materia, las solicitudes de patentes de residentes evidencian el bajo uso del SPI en Colombia: entre 2000 y 2007 se solicitaron tan slo 2 patentes de residentes por milln de habitantes al ao, mientras que pases como Mxico, Chile y Brasil solicitaron 6, 20 y 21, respectivamente. Pases lderes en el uso de los mecanismos de proteccin de la propiedad industrialcomoChinayEstadosUnidossolicitaron116y800patentespormillndehabitantes,en suorden26. La investigacin acadmica no est dando lugar a innovaciones de aplicabilidad industrial y, por consiguiente,abienesprotegidosatravsdelsistemadepropiedadintelectual(CPC,2009:183). As,larelacinentreelnmerodepatentesqueseotorganaresidentesenColombiayelnmero depublicacionesacadmicas27fuede0,09entre20052008,enBrasilfuede0,17,mientrasqueen EstadosUnidosfuede0,5828. Respectoaindicacionesgeogrficasseestdesaprovechandoelpotencialdelpasenlamateria. Europa posee 6.021, y es la regin con mayor trayectoria en el uso de este tipo de proteccin, seguidaporEstadosUnidoscon910.EnAmricaLatina,Chileeselpasconmayornmerocon82 registros, en especial de productos agroalimentarios, vinos y bebidas espirituosas (Giovannucci, Josling, Kerr, O'Connor, y Yeung, 2009: 12). En Colombia slo se han concedido 4 indicaciones geogrficas: Caf de Colombia, Chulupa del Huila, Cestera en rollo de Guacamayas y Cermica artesanaldeRquiraColombia. Recursos genticos y conocimientos tradicionales Colombia, como uno de los pases ms ricos en biodiversidad del mundo, tiene regiones estratgicascomolaAmazonia,losAndes,laOrinoquia,elCaribeyelChocbiogeogrfico,centros deorigenydispersindeespeciesloscualespuedenserutilizadosatravsdelrgimendeacceso alosrecursosgenticosyportantogenerarbeneficiosadistribuir.Asuvez,poseealtadiversidad tnica y cultural con 102 pueblos indgenas, 64 lenguas y 5 millones de personas identificadas como pertenecientes a comunidades negras, palenqueras y raizales, y la proteccin de sus conocimientos tradicionales provee alternativas de conservacin y uso de la biodiversidad (MAVDT,2010:3).
EstasestadsticasfueronobtenidasconbaseenlainformacindelaOrganizacinMundialdelaPropiedadIntelectual(OMPI),Banco MundialySuperintendenciadeIndustriayComercio(SIC). 27 LaspublicacionesacadmicasdeacuerdoconScienceCitationIndex. 28 Clculos basados en la informacin disponible a 2010 de la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual, y de la Red de IndicadoresdeCienciayTecnologaIberoamericanaeInteramericana. 72
26
Sinembargo,encatorceaosdelaDecisinAndina391de1996:RgimenComnsobreAccesoa los Recursos Genticos, el pas slo ha concedido 39 contratos y se encuentran en estudio 23 solicitudes (MAVDT, 2010(b): 111). Estas cifras son bajas si se tiene en cuenta que en 2009 el 13,7% de los 957 grupos de investigacin vinculados a los Programas Nacionales de Ciencia y TecnologaqueserelacionanconBiologayafines,podanrequerirdentrodesusinvestigaciones accesoarecursosgenticos(UniversidadNacionaldeColombia,2009:9). Derecho de autor Colombia en 2006 fue el tercer pas de Amrica Latina hispanohablante en la produccin de novedades y reediciones de libros y el cuarto en la produccin de ttulos por cada 100.000 habitantes con 23,7, superada por Uruguay con 70,3, Costa Rica con 53,1 y Argentina con 47,7 (CERLALCGIE, 2008: 5860). As mismo, Colombia fue el pas latinoamericano que ms export librosenelao2007porUSD$186.866.153(CERLALC,2009:7).Loscolombianosasistencadavez msacine,nosloparaverpelculasextranjeras,sinotambinparavercinenacional.Enefecto, de las 20.669.664 personas que asistieron a cine en 2007, 2.404.998 lo hicieron para ver las pelculascolombianasdeestreno(MC,2008:1). Obtenciones vegetales La competitividad de sectores como el floricultor est asociada al uso de variedades protegidas porderechosdeobtentor.Aesesector,conel12,5%delPIBagropecuarionocafetero(AGRONET, 2009: 2), corresponde el 87% de las 1.402 solicitudes de obtenciones en Colombia ante el ICA hasta 2009, procedentes en su mayora de Holanda, Alemania y Francia. Slo el 8,4% de las solicitudesdeobtencionesvegetalessondecolombianos,especialmentedearrozycaadeazcar (ICA,2010). Lasvariedadesmejoradasimpactanpositivamentelaproductividadagrcola.Enelcasodelacaa deazcar,lasinvestigacionesennuevasobtencionesvegetalesmuestranquepermitenaumentar el nmero de toneladas de caa por hectrea en valores superiores al 20% respecto de otras variedades utilizadas actualmente (Cenicaa, 2006(a): 4), (Cenicaa, 2007(b): 17), (Cenicaa, 2007(c):10),(ngel,CadavidyVictoria,2010:23). As mismo, existe un desconocimiento por parte de los usuarios sobre la importancia y los beneficios que ofrece la propiedad intelectual. Por ejemplo, en un conjunto de 6.080 empresas manufactureras colombianas, tan slo se solicitaron 89 patentes y 11 modelos de utilidad en el perodo20052006(EDITIII,2007).EnelcasodelasMipymes,entrelosaspectosmsrelevantes paraquestasnoutilicenefectivamenteelSPIseencuentraquedesconocenlalegislacinsobre propiedadintelectual(DNP,2008).
2. Educacin y fomento de una cultura de la propiedad intelectual

Laausenciadeunaculturaderespetoalosderechosdepropiedadintelectualdificultaelaccionar delasautoridadesencargadasdevelarporsucumplimiento.Apesardelosesfuerzosrealizados conjuntamenteporelsectorpblicoyelprivado,comoelConvenioAntipiratera,prevaleceuna escasaculturaderespetoalosderechosdepropiedadintelectual. Losavancestecnolgicosyeldesarrollodelcomercioelectrnicodemandanunamayordifusiny proteccin del derecho de autor: a pesar de los avances realizados en la normativa aplicable al entorno digital, es necesaria una mayor promocin para que sea apropiada por los usuarios, as
73
como opciones de autorregulacin destinadas a los Proveedores de Servicios de Internet (DepartamentoNacionaldePlaneacin,2009:2028). Delconsumodelibrosalosquelapoblacintuvoaccesoen2008un13%fueadquiridoenventas ambulantes; en el caso de la msica grabada un 34% fue comprada en ventas ambulantes y un 22%fueobtenidaporInternetdemaneragratuita(DANE,2009).
3. Observancia
Las infracciones a los derechos de propiedad intelectual son uno de los problemas ms importantesparalostitulares.Estasinfraccionesincluyenlausurpacindemarcasypatentes,as comolapiratera;ademsseasocianalbajoalcancedelasaccionesadministrativasyjudicialesde proteccin del Estado, lo mismo que a la escasez de recursos necesarios para combatir dichas infracciones.Losefectosparalaproduccinsoningentes:seestima,porejemplo,queen2009el valor comercial del software sin licencia en Colombia fue de USD$244 millones, lo que gener prdidasparaestaindustriayafectlageneracindeempleoylarecaudacindeimpuestos(BSA, 2010:14). Encuantoalasmedidasdeobservancia,en2008laPolicaNacionalregistr17.184delitoscontra los derechos de autor (Polica Nacional, 2010: 26), aunque a la Unidad Nacional de Fiscalas Especializada en Delitos contra la Propiedad Intelectual y las Telecomunicaciones de la Fiscala General ingresaron nicamente 37 procesos en 2008 y la Unidad slo tena dos fiscales a cargo (FiscalaGeneraldelaNacin,2008:77).Esasituacinmuestralaescasezdeloselementosconlos quecuentanlaFiscalaylapolicajudicialpararealizarlasinvestigaciones. A pesar de que el Convenio Antipiratera ha puesto en prctica acciones destinadas a la sensibilizacin y capacitacin de los funcionarios de polica judicial y fiscales, es evidente la necesidad de contar con funcionarios judiciales capacitados en temas de propiedad intelectual (DNP,2008:2930).
b)
ElSPItienelafuncindeproveerincentivosparalageneracinyusodelconocimientoatravsde la proteccin de la innovacin y del trabajo creativo (Besen y Leo, 1991: 36). La propiedad intelectualseconstituyeenunapoyotransversalalaslocomotorasdenuevossectoresbasadosen la innovacin, agricultura y desarrollo rural, infraestructura de transporte, desarrollo minero y expansinenergtica,yviviendayciudadesamables,envirtuddelageneracinyaplicacindel conocimiento. Adicionalmente, la proteccin efectiva de los DPI crea incentivos a la inversin extranjera y a la generacindeempleo,principalmenteensectoresdealtodesarrollocientficoytecnolgico.De igual manera, reduce los costos de transaccin a los consumidores a travs de la provisin de informacin sobre la calidad de los bienes y servicios generada por las marcas y otros signos distintivos (Property Rigths Alliance, 2010: 21). No obstante, debido a sus caractersticas, la proteccindelosDPIplanteagrandesdesafosparalapolticapblica,yaquelaprevencindesu apropiacinindebidaesmuchomscomplejaqueladelosderechosdepropiedadsobrebienes tangibles.
74
Elobjetivodelapolticadepropiedadintelectualesimpulsarelbienestardelapoblacinatravs del desarrollo econmico, a partir de la promocin y fortalecimiento de los incentivos para la innovacinylacreatividadderivadosdelaproteccindelapropiedadintelectual.Paraestefinse hanestablecidotreslineamientosestratgicosasociadosalageneracindeconocimientoysuuso enelaparatoproductivo:(1)proteccin,usoyaprovechamiento,(2)educacinyfomentodeuna culturadelapropiedadintelectualy(3)observancia.Estoslineamientosguardanrelacinconlas secciones de Conocimiento e innovacin, Emprendimiento empresarial y Mejoramiento de la calidaddelaeducacinydesarrollodecompetencias.
1. Proteccin, uso y aprovechamiento

ConsolidarelSistemadePropiedadIntelectualrequierefortalecerlascapacidadesinstitucionales, tcnicas y financieras de las entidades encargadas de la promocin, registro y gestin de la propiedad intelectual. Es necesario dotar a las entidades de la infraestructura adecuada, capital humano altamente calificado y recursos suficientes para que puedan prestar eficientemente sus servicios.Enlocorrespondientealfortalecimientoinstitucionalsetomarnlassiguientesacciones: La SIC fortalecer su capacidad en materia de propiedad industrial, para ello incrementar paulatinamente el porcentaje del presupuesto que destina a propiedad industrial hasta alcanzarel100%delosrecursosgeneradosporeseconcepto.Adems,seevaluardemanera independientelalabordelaSICconelobjetodeanalizarsi,enelmarcodesusfuncionesde supervisin y control en materia de competencia y proteccin del consumidor, se limitan esfuerzosoeficienciaenmateriadepropiedadindustrial,enespecialenpromocinyfomento de la proteccin y del cambio tcnico en el aparato productivo a partir del uso de las tecnologasdisponiblesenlosbancosdepatentes. Sepondrnenmarchaarreglosinstitucionalesacordesconlanormativaenmateriadeacceso arecursosgenticosyconocimientostradicionalesasociados,quegaranticenceleridadenlos procedimientos y un efectivo ejercicio de seguimiento y control y que aseguren una distribucin justa y equitativa de los beneficios derivados del aprovechamiento de estos recursosyconocimientos. SefortalecerlaDireccinNacionaldeDerechodeAutor(DNDA)paraelbuenejerciciodesus funciones misionales, especialmente para generarmecanismosque le permitan garantizar la eficaciaytransparenciadelassociedadesdegestincolectiva. Se consolidar la capacidad tcnica y financiera del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) con el fin de agilizar la realizacin de las pruebas tcnicas, e incrementar promocin y divulgacindelaproteccindenuevasvariedadesvegetales. SepromoverlasimplificacindetrmitesanteelICAyelINVIMAparalaentradaalmercado de insumos agrcolas, medicamentos y productos alimenticios protegidos a travs de las distintasformasdelapropiedadintelectual.
Asmismo,sefortalecernlosespaciosdecoordinacinyarticulacindepolticasdelasdistintas entidades a travs de la Comisin Intersectorial de Propiedad Intelectual (CIPI), cuya secretara tcnica suministrar informacin continua y pblica para el seguimiento de la poltica de propiedad intelectual. Adems, se trabajar en la coordinacin de polticas del SPI con otros sistemasenelmarcodelaComisinNacionaldeCompetitividad.
75
Deigualmanera,sepondrnenmarchainstrumentostransversalesdeproteccin,demodoque setenganencuentatodosloseslabonesdelacadenadevaloragregadodelconocimiento,as: Conmirasapromovereldesarrollodelasindustriasculturales,creativasydelconocimiento, se ajustar la legislacin tributaria de derechos de propiedad intelectual, e intangibles en general, incluidos los aspectos que afectan tanto a residentes como a no residentes y a la circulacin de los activos intangibles. As mismo, se promover la negociacin y adecuada aplicacindeconveniosparaevitarladobleimposicininternacionalenestamateria. Seaprovecharypotenciarlaexperienciaeintersdelascmarasdecomercioenmateriade difusin de la propiedad intelectual como estrategia de negocios, as como de las redes y consultoriosjurdicosdelasuniversidades,paraincorporarlagestindeactivosintangiblesen eldesarrolloempresarialdelasregiones. Se le dar mayor relevancia a la obtencin y uso de nuevas creaciones protegidas por la propiedadindustrial,lasobtencionesvegetales,elrgimendeaccesoalosrecursosgenticos y los conocimientos tradicionales en la calificacin de actores del SNCTeI (investigadores, gruposdeinvestigacinoinstituciones)realizadaporColciencias,ascomoenlaacreditacin de los programas y las instituciones de educacin superior y en la determinacin de la remuneracindocente. La financiacin pblica de actividades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin incluir los costos deproteccindelosresultadosgenerados,atravsdelapropiedadintelectual. Sepromoverlaadopcindeprotocolosdentrodelasinstitucionesdeeducacinsuperior y centrosdeinvestigacineinnovacinparadeterminarlaparticipacindelosinvestigadoresen lasregalasobtenidasporlaexplotacindelosDPI. Se crear un programa para las Mipymes y emprendedores innovadores orientado a la proteccin de sus creaciones, innovaciones y signos distintivos, que incluya incentivos y promocin. Para generar seguridad jurdica sobre la propiedad intelectual derivada de contratos de servicios o laborales, se establecern mecanismos de cesin de los derechos de propiedad intelectualafavordelcontratanteodelempleador.
Conelobjetivodeincrementarlascapacidadesdeinvestigacin delsectorproductivo,el Estado cederlosderechosdepropiedadintelectualquelepuedancorrespondersobrelosresultadosde proyectosdeciencia,tecnologaeinnovacinfinanciadosconrecursosdelpresupuestonacional cuandostosseanejecutadospormicro,pequeasymedianasempresas,centrosdeinvestigacin o desarrollo tecnolgico reconocidos por Colciencias, as como por instituciones de educacin bsicaprimaria,secundaria,mediaosuperior. Asmismo,seimplementarnaccionesdiferencialesparacadaunodelostiposdeproteccindela propiedadintelectual,conelobjetivodeincentivarsuusoyaprovechamiento. Enpropiedadindustrial: SepondrenmarchaunprogramalideradoporlaSIC,ColcienciasyelSENA,paraelusodela informacintecnolgicadisponibleenlosbancosdepatentesdestinadoalatransferenciade tecnologa,buscandocrearempresasintensivasen conocimientoyunamayorincorporacin de las tecnologas disponibles en las empresas constituidas, de modo que se estimulen procesosdeimitacinycierredebrechastecnolgicas.Incluireldesarrollodeproyectosde
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innovacin con componentes de transferencia de tecnologa que comprendan la identificacin, valoracin, negociacin y adquisicin de patentes, inventos no patentados, licencias,diseos,marcasypaquetesdesoftware. Sefortalecerelprogramadearticulacininstitucionalydeincentivosparalaproteccinde productosagrcolasydelabiodiversidadatravsdeindicacionesgeogrficas.Esteprograma estaracompaadodeunprocesodecertificacin,difusin,comercializacinyasociacinde productoresdeestosbienes.Conelloseesperalograrlageneracindemayorvaloragregado atravsdeladiferenciacindetalesproductos.
Enrecursosgenticos: Sereglamentary/omodificarlalegislacinvigenteparacontarconunsistemadeaccesoa los recursos genticos que reduzca los costos de transaccin existentes y que contemple trmites giles, de tal manera que se incentive su uso, en especial por parte de centros de investigacinnacionalesydeuniversidadescolombianas.Lacertezajurdica,unidaaprocesos giles, el uso de contratos marco de acceso y una apropiada legislacin para la liberacin comercial de productos resultado del aprovechamiento de los recursos genticos y sus derivados, incentivarn los programas y proyectos de investigacin, la explotacin comercial delabiodiversidad,lasalvaguardiadelosecosistemasatravsderegistrosparasuproteccin yladistribucindebeneficiosderivadosdelautilizacindedichosrecursos. Se promover la definicin de un marco normativo y el fortalecimiento de las autoridades nacionales y regionales con el fin de proteger los derechos colectivos de las comunidades indgenas,afroycampesinassobresusconocimientostradicionalesasociadosalosrecursos genticos, especialmente en temas relacionados con el acceso a tales conocimientos y la distribucinjustayequitativadelosbeneficiosderivadosdesuuso.Asmismo,sepromover la aplicacin de estos conocimientos, los cuales son fuente para procesos innovadores en sectorescomoelagrcolayelindustrial,reconociendosiempreelpapelimportantequejuegan esascomunidadesenlaconservacindelabiodiversidad.
Enderechodeautor: Seadecuarlanormatividadvigenteenmateriadederechodeautoryderechosconexosalas nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC), de modo que dicha proteccinseaunincentivoalemprendimientoporoportunidadenlasindustriascreativasy culturalesquedesarrollancontenidosyaplicacionesenelentornodigital.Deigualforma,se fomentar la oferta y el consumo lcito de bienes protegidos por el derecho de autor y derechosconexosenInternet. Seincentivarlaproteccindeobrasysoftwareconaltocontenidocreativoproducidoenel marcodeproyectosacadmicosydeinnovacindesarrolladosporestudiantesdelSENAyde lasinstitucionesdeeducacinsuperior,ademsdeemprendedoresporoportunidad. Parapromoverlageneracindeempleoyriquezaapartirdelacreatividad,especialmenteen sectorescomosoftware,industriasaudiovisuales,delamsicayeditorial,ydemsprotegidos porelderechodeautor,sefacilitarlatransabilidaddelosderechospatrimonialessobrelas obrasrealizadasbajolarelacinlaboralyenelmarcodecontratosdeprestacindeservicios, demodoquesebrindeseguridadjurdicaaautoresyempresarios.
Enobtencionesvegetales:
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Se incentivar el proceso de solicitud para la obtencin de ttulos de derechos de obtentor sobrevariedadesvegetalesporpartedelasuniversidadesycentrosdeinvestigacinmediante la destinacin de recursos del SNCTI para su financiacin. As mismo, se apoyar a esas entidadesparalagestinyaprovechamientocomercialdelasobtencionesvegetales.
2. Educacin y fomento de una cultura de la propiedad intelectual

El conocimiento de los instrumentos del SPI es un elemento transversal esencial para el fortalecimientodelusoyproteccindelascreacioneseinvenciones.Serequierenaccionesparala divulgacindelasventajasyoportunidadesparalasinstitucioneseducativasyempresarios,porlo que se implementarn programas diferenciados de educacin y divulgacin de acuerdo a las necesidadesyelperfildelpblicoalcualestndirigidos.Porejemplo: Seimplementarunprogramadecompetenciasciudadanasenrespetodelderechodeautor, lapropiedadindustrialylasdemsformasdeproteccinyaprovechamientodelconocimiento y la creatividad. El fomento de una cultura de utilizacin y respeto de los derechos de propiedad intelectual a travs del sistema educativo en sus diferentes niveles de enseanza estarorientadoalaconsolidacindeaccionesparaincrementarlaofertayelconsumolcito debienesculturales,especialmenteenlosentornosdigitales(Internet). Sefomentarnenlosprogramasdeeducacinsuperiorlasprcticasenpropiedadintelectual conempresasbasadaseninnovacinotrabajocreativoyenlasmismasentidadeseducativas. Se incentivar la cultura del respeto a los derechos de propiedad intelectual a travs de campaas realizadas en forma conjunta entre el sector pblico y privado (Convenio Antipiratera)dirigidasalsectorempresarial,lasuniversidadesycentrosdeinvestigacin,as comolainclusindeltemaenescenariosdeformulacindepolticaregionalysectorial,como lascomisionesregionalesdecompetitividad.
3. Observancia
Finalmente, se promover la cooperacin entre las ramas Ejecutiva y Judicial en materia de proteccindelosderechosdepropiedadintelectualmedianteelfortalecimientodelossistemas de informacin de las entidades y la mejora de la capacidad de respuesta de las autoridades judiciales y de polica. Para ello se capacitar a los operadores de justicia y se dotarn con los recursosnecesariosparacombatirlasinfracciones. Se crear un sistema de informacin nacional que permita el acceso a la informacin sobre propiedad intelectual. Al sistema tendrn acceso (remoto y restringido) los funcionarios encargadosdelcontrolyvigilanciadeproductosprotegidos,entreelloslosdelaDIAN,laPolica FiscalylaFiscalaGeneraldelaNacin.
c)
Metas
LasmetasesperadasparaestePlanNacionaldeDesarrolloenmateriadepropiedadintelectualse presentanenlatablaIII3.
78
TablaIII3.MetasesperadasparaelPNDenmateriadepropiedadintelectual,20112014
Nombredelindicador Contratosdeaccesoarecursosgenticos Gruposdeinvestigacinreconocidospor Colcienciasconpatentes,modelosdeutilidadu obtencionesvegetalesotorgados PorcentajedelPIBderegalasytarifasdelicencia recibidos(balanzadepagos) Unidadde medida Nmero Nmero Tipode indicador Resultado Resultado 30 Porcentaje Resultado 0,004 100 0,016 Lneabase 39 Meta cuatrienio 200
4.
Promocin y proteccin de la competencia en los mercados
De acuerdo con el diseo de la poltica que guiar al pas en los prximos cuatro aos, las locomotorasdevivienda,infraestructura,agriculturayminera,requierendelainnovacincomo combustibleparasurpidofuncionamiento.Puestoquelacompetenciageneralosincentivosque se requieren para la innovacin y el cambio tcnico, es deber del Estado tener una activa participacin en la economa. Esta intervencin debe hacerse a travs de mecanismos que garanticen la constante disputa de los mercados, pero que prohban el abuso de la posicin dominante, las prcticas desleales y aquellas conductas que intenten reducir la oferta o incrementar los precios, afectando el bienestar de los consumidores. Tales mecanismos se agrupanbajounaPolticadeCompetencia.
a)
Diagnstico
1. Arreglos institucionales
Dentrodelesquemainstitucionaldedefensadelacompetencia,conlaLey1340de2009(Leyde Competencia)laSuperintendenciadeIndustriayComercio(SIC)asumilasfuncionesdeAutoridad Nacional de Competencia. Sin embargo, la estructura de la entidad no ha cambiado para responderaestosnuevosretos,loquedificultalaejecucineficazdeesasresponsabilidades. Laslimitacionesderecursohumanonolepermitendarlacoberturaquerequierelaproteccinde la competencia en todos los sectores de la economa nacional y, en consecuencia, restringen su capacidadparapromoverlosnivelesdecompetenciaqueincentivenlainnovacinygaranticenla disputa de los mercados. As, en promedio entre 2007 y 2009 el porcentaje de denuncias atendidas fue de un 40,3% en prcticas comerciales restrictivas y del 60,1% en competencia desleal;trmitesquedurante2008seresolvieroncon20personas,nmeroequivalenteal5,4%de losempleadosdelaentidad(OECDyBID,2009). Otrofactorqueevidencialainsuficienciaderecursoshumanosparacumplirconlaproteccinde la competencia, es que la autoridad no dispone de un equipo de investigacin y asesora econmicaparaapoyaralosgruposoperativosenloscasosdemayordificultad(CAF,URyCPC, 2010). Igualmente, no existe un grupo de tcnicos dedicado a realizar estudios econmicos sectorialesytemticosparalapromocindelacompetencia,loquedificultalaestimacindelos niveles de competencia existentes en los sectores ms prioritarios con el fin de iniciar las investigacionespreventivasdeoficioquecorrespondan.
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Esteproblemapodraagravarseconelcrecimientodelasdenunciasyconlanecesidaddeasumir nuevas obligaciones sealadas en la normativa; entre 2007 y 2009 las denuncias crecieron un 95,9%enprcticascomercialesrestrictivasdelacompetenciayun52,5%encompetenciadesleal. Adems,esnecesariofortalecerelcumplimientodeotrasobligacionessealadasenelartculo47 delDecreto2153de1992,comolavigilanciadelosacuerdoscolusoriosenlicitacionesoconcursos pblicos(CAF,URyCPC,p.cit.). Respecto a los recursos presupuestales las escasas fuentes de financiamiento, que en trminos relativos a sus funciones posee la entidad, hacen que los recursos deban redistribuirse en funciones diferentes a las relacionadas con la defensa de la competencia, por ejemplo, las derivadas de metrologa legal. Actualmente los recursos con que cuenta la SIC se generan principalmente del registro de propiedad industrial y la imposicin de multas. El mecanismo de financiamientoatravsdemultaspodrarepresentarunincentivoinapropiadoparalaentidaden lamedidaenqueseconviertaenunafuentemuyimportantedefinanciacinantelalimitacinde recursosprovenientesdeotrasfuentes. Es preciso asegurar que el presupuesto de funcionamiento y de inversin de la entidad no dependa en una proporcin alta de ese tipo de ingresos y, por el contrario, cuente con fuentes establesdefinanciacinporvadelPresupuestoNacionalydetasasporlosserviciosqueprestala entidad. Finalmente, se ha sealado por algunos observadores que la SIC no tiene la suficiente independencia para tomar decisiones sobre las prcticas e integraciones potencialmente restrictivasdelacompetencia.Apesardequelaentidadcuentaconautonomaeindependencia administrativa y financiera, y que sus funciones son las delegadas por el Presidente de la Repblica, esta independencia encuentra un lmite en el hecho de que los cargos de Superintendente de Industria y Comercio y Superintendente Delegado de Proteccin de la Competenciasondelibrenombramientoyremocin.
2. Aspectos regulatorios
A pesar de la expedicin de la Ley de Competencia y de la definicin de la SIC como Autoridad NacionaldeCompetencia,sigueexistiendoalgunadispersinenlalegislacinreferentealrgimen de competencia aplicable en Colombia, lo que genera confusiones en los agentes econmicos y dificulta su aplicacin. Los inconvenientes causados por este tipo de circunstancias se hacen evidentes en sectores donde hay empaquetamiento de servicios y mltiples autoridades de vigilancia y control por ejemplo, en los mercados de telefona, televisin e Internet, que han sufridounareconversintecnolgicahaciaunsectorintegradodetelecomunicaciones. DeacuerdoconlaOECDyelBID(p.cit.),lasdisposicionesdelalegislacinnacionalenrelacin con la prohibicin del abuso de posicin dominante y el control de integraciones empresariales estnacordesconlasprcticasinternacionales.Noobstante,porconsiderarsedeespecialinters para la economa, la facultad para la evaluacin y aprobacin de proyectos de integracin o reorganizacin empresarial est delegada en la Superintendencia Financiera de Colombia (Ley 1340 de 2009, artculo 8 pargrafo y artculo 9), para las operaciones en las que participen exclusivamenteempresasvigiladasporestaentidad.AsmismolaUnidadAdministrativaEspecial de la Aeronutica Civil est facultada para autorizar aquellas operaciones comerciales taxativamente sealadas en la norma, como los contratos de cdigo compartido, explotacin conjunta,utilizacindeaeronavesenfletamento,intercambioybloqueodeespacioenaeronaves.
80
Puestoquelasfacultadesparaelcontroldeintegracionesempresarialesnoestncentralizadasen una nica entidad, es necesario garantizar el eficiente funcionamiento de los mecanismos de interlocucindeestasentidades,conelfindeasegurarunaevaluacinoportunaeintegraldelos casosquepuedanafectarlacompetencia. Deotraparte,resultaprecisogarantizarquelainformacinrelacionadaconelanlisiseconmico que realiza la Superintendencia en desarrollo del control de integraciones sea conocida por la comunidad empresarial, guardando la reserva legal. Actualmente, cuando la SIC se pronuncia sobre proyectos de integracin empresarial, no publica versiones no confidenciales de los informesquesustentandichasdecisiones(OECDyBID,p.cit.).Lapublicacindeesainformacin, ascomolacorrespondientealanormativavigenteylosconceptosyrecomendacionesdelaSIC, dan mayor seguridad a quienes presentan notificaciones de operaciones de integracin empresarial y pueden facilitar los correspondientes procedimientos de control por parte de la Autoridad. El DNP ha formulado una serie de recomendaciones bajo el Marco conceptual para reformar y consolidar el esquema institucional de la regulacin y control de la actividad empresarial(DNP,2003)quedebenserconsideradasparaabordarestaproblemtica. Lasexcepcionesalrgimendecompetencia(Ley155de1959,artculo1ypargrafo;Decreto1302 de1964,artculo1;Decreto2153de1992,artculo49;yLey1340de2009,artculo5)nohansido reglamentadasensutotalidadencuantoasualcanceymododeaplicacin.Estopodraconstituir unproblemaparalaSICysuinterlocucinconlasentidadessectoriales. Finalmente el artculo 7 de la Ley 1340 de 2009 faculta a la SICpara abogarpor la competencia mediantelaemisindeconceptosnovinculantessobrelosproyectosderegulacinestatalquese pretendan expedir bajo la figura de actos administrativos. Dada la importancia de esta nueva facultadasignadaalaAutoridadNacionaldeCompetencia,esnecesarioquetalfacultadnoest limitada a los actos administrativos de carcter general sino que sea extensiva a otros actos administrativos,acuerdosycontratosenloscualeselGobiernotengaparticipacinyquepuedan irendetrimentodelacompetencia.
b)
Con base en los problemas encontrados en la estructura institucional y el rgimen normativo actual para la proteccin de la competencia, a continuacin se presentan los lineamientos estratgicosdeestapoltica:(1)fortalecerlacapacidaddelaAutoridadNacionaldeCompetencia paracumplirconsusfunciones;(2)redisearelalcancedelrgimenparahacermscomprensivay eficiente la represin de prcticas restrictivas de la competencia; e, (3) implementar una estructura institucional que otorgue mayor independencia a la Autoridad y mejore su comunicacinconotrasentidades.
1. Fortalecer la capacidad de la Autoridad Nacional de Competencia para cumplir con sus funciones
ParacumplirconelobjetivodefortalecimientodelaSuperintendenciadeIndustriayComerciose dotar a esta entidad con los recursos suficientes del Presupuesto General de la Nacin que le permitanasumirlasfuncionesasignadasporlaLeydeCompetencia.
81
A nivel de recurso humano, es necesario que la SIC disponga de una Unidad de Estudios Econmicos que le permita monitorear y delinear mtodos y estrategias en el seguimiento del funcionamiento de los mercados ms sensibles de la economa y de esta forma detectar de maneraoportunaaquellosproblemasquepuedanafectarlacompetencia. Para contribuir al fortalecimiento de las capacidades de la autoridad es recomendable la promocindeacuerdosinternacionalesdecooperacinenmateriadeinvestigacindetalforma quepuedaexistirintercambiodeexperienciasexitosascondiferentesagenciasdecompetenciaen el mundo y acceder a financiacin de instituciones interesadas en fortalecer las iniciativas encaminadas a preservar la competencia en economas como la colombiana. Esta cooperacin promovera adems, la participacin de la SIC en investigaciones en favor de la competencia a nivelsupranacional.
2. Redisear el alcance del rgimen para hacer ms comprensiva y eficiente la represin de prcticas restrictivas de la competencia
Con el fin de lograr un efectivo y eficiente cumplimiento de las funciones de proteccin de la competenciaseexpedirnlineamientosparaelejerciciodefuncionesadministrativasenmateria decompetenciadeslealy prcticasrestrictivasdelacompetencia,definiendoprincipalmentelos criteriosparadeterminarlasignificatividaddeunaconducta. Con el objetivo de aclarar los vacos existentes respecto a las excepciones del rgimen, particularmente las derivadas del artculo 49 del Decreto 2153 de 1992, la SIC continuar el proceso de reglamentacin de las mismas mediante la publicacin de guas en las que se establezcaelprocedimientoparaquedichasexcepcionesseanaplicables. De otro lado, para fortalecer la facultad de abogaca de la competencia de la SIC y evitar restricciones innecesarias al libre funcionamiento de los mercados es necesario que la Superintendencia de Industria y Comercio tambin conozca previamente sobre los proyectos de regulacin, contratos y convenios de la Administracin Pblica que impliquen ayudas otorgadas por el Estado o mediante fondos estatales, y favorezcan a un sector especfico o un agente econmico en particular. Lo anterior, en la medida que dichos proyectos puedan distorsionar o amenazarcondistorsionarlacompetencia. Para solucionar el problema de dispersin de la normativa jurdica sobre competencia, se promover la elaboracin de un cdigo de competencia que integre las diferentes disposiciones legalesqueexistenenlaLey155de1959,elDecreto1302de1964,elDecreto1900de1990,los Decretos2122y2153de1992,elDecreto663de1993,laLeyes142y143de1994,laLey182de 1995,laLey256de1996,laLey590de2000,lasLeyes1328y1340de2009,elDecreto3523de 2009ylosDecretos1687y2897de2010,entreotrasnormas. Por otro lado, la adecuacin y mejoramiento de los mecanismos para el cumplimiento de las normassobrepromocinyproteccindelacompetenciarequieredelasuficientedivulgacinde la normativa y el alcance de la vigilancia de la SIC. Con este fin se realizarn foros y eventos de carcterinformativosobrelaimportanciadelaproteccinylapromocindelacompetenciayla inclusindeuncaptulodecompetenciaenlanegociacindeacuerdoscomerciales.
82
3. Implementar una estructura institucional que otorgue mayor independencia a la Autoridad y mejore su interlocucin con otras entidades
Para garantizar el anlisis integral de las decisiones que puedan afectar la competencia, se fortalecern los mecanismos de coordinacin, cooperacin e intercambio de informacin de la Autoridad Nacional de Competencia con las autoridades sectoriales para el control de integracionesempresarialesentodoslossectoresdelaeconoma. Finalmente, la efectiva proteccin de la competencia tambin requiere que la Autoridad cuente conlaindependenciaylasgarantasparaejercersusfuncionesresolutivas,porlocualseevaluar laconvenienciadeestablecerunsistemamedianteelcualtalesfuncionesrecaiganenunrgano colegiadoestetipodeorganizacinessemejantealqueoperaenChile,Mxico,PerylaUnin Europea, casos de estudio que se analizaron en CAF, UR y CPC, 2010. Este rgano estara integrado por expertos en materias empresariales, econmicas y jurdicas, nombrados por perodos fijos con la misma duracin, pero no coincidentes con el perodo de gobierno del PresidentedelaRepblica.Lacreacindeesecuerpocolegiadoeliminaralanecesidaddecontar conelConsejoAsesordequehoydisponeelSuperintendentedeIndustriayComercio.
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
B.
Competitividad y crecimiento de la productividad
Un pas competitivo es un pas con empresas productivas y pujantes que generan riqueza y empleo de calidad. Es un pas con condiciones econmicas y sociales favorables al crecimiento sistemticoysostenidodelaproductividaddelossectoreseconmicos.Esdecir,unpasconun entorno propicio para ingresar en una senda de crecimiento econmico alto por un perodo prolongadodetiempo.
83
Lapro oductividadn noloestodo o,pero,enel largoplazo, escasitodo.Lahabilidad ddeunpas de mejora arsunivelde evidaeneltie empodepend de,casiexclu usivamente,d desuhabilida addeaumentar suproductoportra abajador(Kr rugman1997)29Entrmin nosdeproductividad,Colo ombiapresen nta un rez zago conside erable en todos los se ectores econ nmicos. Fre ente a Estad dos Unidos, la produc ctividadlabor ralpromedioescercanaa al24%,ysta aesinferior al20%ense ectoresques son grande esgeneradore esdeempleo ocomoelcom mercio,laind dustriayelse ectoragropecuario(figura III 5). Uno de los fenme aje enos de may impacto sobre la pro yor oductividad y que explica un porcenta y a destacable de esta brecha, es la elevada informalidad laboral y e a empresarial d la econom de ma colomb biana.Lainfo ormalidadtien neefectosno ocivossobrela aproductivid daddelospa sesyafectaa ala mayor de econom en desarrollo. Se est a mas tima que un trabajador fo ormal es entre cinco y sie ete veces ms productivo que un trabajador inf formal. En Co olombia, casi dos tercera partes de los as trabaja adoressoninf formales.
Figu uraIII7.ProductividadrelativadeColombiafrenteaEsta adosUnidos(E EE.UU.=100% %),porsector 2008 econmicoagregado,2
Fuente:C Clculospropiosco onbaseenDANE,BEA,OIT,McKinse eyyConsejoPriva adodeCompetitiv idad
Laruta ahacialaformalizacinpa asaporelde esarrollodec competencias slaboralesqu ueaumenten nla produc ctividaddelo ostrabajadore esyloscapac citeparaeld desempeodeunempleo formal.Estoes tantom msimportan nteenunpas scomoColom mbiadondee elsalariomni imoesrelativ vamentealtoen 30 compa aracincono otrospases ,ydondelos , scostoslabo ralesnosalarialesreprese entancerca d del 58%de elsalario.Est toimplicaque elostrabajad doresqueno otengannivelessuficiente ementealtos de produc ctividadvana aenfrentardificultadesparaconseguir unempleofo ormalysevernabocados sal desempleoolainfo ormalidad. Enelp procesodede esarrollarcom mpetenciaslab borales,lafo rmacinpara aeltrabajoydelaeducaci in superio son fundamentales. En este frent es clave a or, E te, aumentar la cobertura d la educaci de in superio actualme or ente cercana al 35%, promover un a mayor par a p rticipacin en la educaci in
29
Krugma an,P.(1997)."The eAgeofDiminishe edExpectations,3 3rdEdition:U.S.E conomicPolicyin the1990s,"MIT PressBooks,The MIT Press,edition1,volume1,number0262611341,December. 30 Elsalar riomnimoreprese entael58%delPIBpercpitaenCo olombia,mientras squedichapropor rcines37%enBr rasilyChile,y11% %en Mxico. 84
tcnicaytecnolgica,yfortalecerlapertinenciadelaeducacinylaenseanzadecompetencias laboralesespecficas,talescomoelconocimientosobreelusodelastecnologasdelainformacin ylascomunicacionesolosidiomas. Adicionalalaformalizacinylaformacindelcapitalhumano,existenotroscuellosdebotellaque frenan el crecimiento de la productividad y afectan la competitividad de las empresas. Uno de estos cuellos de botella son los servicios de infraestructura de transporte y logstica que incrementanloscostos,yoperan,alapostre,comounsobrearancelquedisminuyelacapacidad decompetirdenuestrosproductosenlosmercadosinternacionales. Ahorabien,enelmundomodernonosloimportaelmovimientodelosbienes,sinoquecadavez cobramsimportanciaelmovimientodelosserviciosydelasideas.Enestesentido,enunmundo globalizado y altamente conectado, el conocimiento, uso y difusin de las tecnologas de la informacinylascomunicacionesesunrequisitoparacualquiersociedad,noslocomoelemento esencialdelosnegocios,sinotambincomomecanismodeinteraccinsocialydegeneracinde ideas. Finalmente, para que un pas sea competitivo debe contar con un conjunto de apoyos transversalesalacompetitividad:reglasdejuegoclarasyunaregulacinsencillaypredecibleque incentiven la generacin y el desarrollo de negocios, complementado con un fcil acceso a un sistema financiero competitivo y profundo. En definitiva, un pas atractivo para los negocios, dondelosemprendedorestienenincentivosdecrearempresasylasempresasdeinvertir,crecery desarrollarseasumximopotencial.
1.
a)
Desarrollo de competencias y formalizacin para la prosperidad

Mejoramiento de la calidad de la Educacin y desarrollo de competencias31
El propsito fundamental de los prximos cuatro aos ser mejorar la calidad de la educacin, consideradaelinstrumentomspoderosoparareducirlapobrezayelcaminomsefectivopara alcanzarlaprosperidad.Elciudadanoqueelpasnecesitadebeestarencapacidaddecontribuira losprocesosdedesarrollocultural,econmico,polticoysocialyalasostenibilidadambiental;en elejerciciodeunaciudadanaactiva,reflexiva,crticayparticipativa,queconvivapacficamentey enunidad,comopartedeunanacinprspera,democrticaeincluyente. Esusualmentereconocidoqueelcapitalhumanoesunfactordecisivoparalograraltosnivelesde crecimiento econmico. As, resulta crucial para producir cambios tecnolgicos de carcter exgeno y tambin como factor endgeno del crecimiento32. En este sentido, se realza la necesidaddequelospasesadquieranaltosnivelesdehabilidadparaquerealicenunaapropiada insercin en lo que se ha llamado la economa del conocimiento. Las sociedades que han
31
Estecaptulo,juntoconloscaptulosPrimeraInfanciayNiez,(IV.A.1)yFormacindeCapitalHumano(IV.A.2)conformanlapoltica educativadelPlandeDesarrollo20102014. 32 Documentosreferenciadosenlabibliografarevisada:Nelson,R.R.yE.Phelps(1966).Investmentinhumans,technologicaldiffusion and economic growth, American Economic Review, 56 (2), 6975; Becker, G. S. (1964). Human Capital, a theoretical and empirical analysiswithspecialreferencetoeducation.TheUniversityofChicagoPressyMincer,J.(1974).Schooling,Experience,andEarnings 85
alcanzadoaltosnivelesdecrecimientoeconmicobasadoenlaproduccindealtovaloragregado, cuentan con un sistema de formacin ms adecuado a los requerimientos de la economa33. Adicionalmente,losquehanfavorecidoelaprendizajebasadoenlaprcticahanlogradohacerun usoefectivodetecnologasdealtovaloragregado34. Unelementoesencialenelprocesodeformacindecapitalhumanoeslapertinencia,nosloen cuanto a su capacidad para desarrollar las competencias laborales especficas y profesionales sino en otras fundamentales que las soportan, como lo son las competencias bsicas matemticas,comunicativas,cientficasyciudadanas,queincluyenel usoyapropiacin delos medios y las tecnologas de la informacin y la comunicacin y el manejo de una lengua extranjera,queenconjunto,lepermitenalosciudadanosenfrentarlosretosylacompetitividad propiasdelsigloXXI. BuscarqueelSistemadeFormacindeCapitalHumano(SFCH)respondademanerapertinentea lasnecesidadesdelasociedaddelconocimiento,lasdiferenciasdelcontextoylosretosactuales, demanda una formacin que considere los estudiantes como sujetos activos y el centro de la accin educativa. Una educacin de calidad centrada en el desarrollo de competencias exige incidir en la transformacin de las prcticas pedaggicas de los docentes con el fin de que los estudiantesmejorensusconocimientossobrelaformadetratarunasituacindeaprendizaje;es una educacin rigurosa en el planteamiento de los problemas pedaggicos; que potencia las capacidades de los estudiantes para relacionar datos, fuentes de informacin, transferir sus aprendizajesasituacionesnuevas;queestructuraloscontenidosdelaeducacindeacuerdocon lascaractersticasdelapoblacinqueseeduca,esdecir,quehacepropuestaseducativasflexibles ylosuficientementeretadorasenrelacinconlasproblemticasglobales. Paraesto,losprocesosdeenseanzaaprendizajebasadosencompetenciastienenelpotencialde mejorarelvnculoentreeducacinytrabajo,estableciendonuevasvasdesdelaeducacinhacia el empleo y reduciendo algunas barreras del aprendizaje (aprender haciendo), por ejemplo al utilizarnuevasformasdeevaluacin.Estosprocesospermitenquelaspersonasestnpreparadas paraobtener,adaptaryaplicarlainformacinenmltiplescontextosyredesytransformarlaen un conocimiento relevante para la satisfaccin de sus necesidades de manera ms equitativa, respetuosa con el ambiente y las distintas realidades, constituyndose as en miembros productivosdelacomunidadydeunasociedadcadavezmsintegradaalaeconomaglobal,con mayor bienestar. As, desarrollan y fomentan la creacin de mecanismos de certificacin adecuados para que la conexin entre el sistema de formacin y el desarrollo de los perfiles ocupacionalesseaflexibleybidireccional. Por lo tanto, una formacin de capital humano soportada en la pertinencia, que apunte al desarrollo continuo de las competencias y que genere espacios de articulacin, coordinacin y dilogopermanenteentreelsectoreducativoyelsectorproductivo,permitiralapoblacinser ms competente y competitiva para alcanzar los objetivos de cerrar las brechas e impulsar el desarrollonacional.Deacuerdoconloanterior,elpasprofundizarelprocesodefortalecimiento del enfoque de competencias con el fin de: (1) fortalecer procesos y programas diferenciados y contextualizadosparaeldesarrollodecompetenciasbsicasyciudadanas,detalmaneraquelos estudiantesestnenlacapacidadderesolverproblemas,buscaralternativas,crearnuevasideas,y deintegrarsealasociedad,conviviendodemanerapacfica,respetandoyvalorandolapluralidad;
33
Ashton, D. y F. Green (1997). Human Capital and Economic Growth Options Politiques, Julio/Agosto, [en lnea], disponible en: http://www.irpp.org/po/archive/jul97/ashton.pdf.Recuperadoel16deabrilde2010. 34 TraduccinalcastellanodelaexpresinWorkbasedlearning. 86
(2)fort taleceryexpandirlosprog gramastrans sversales:edu ucacinpara lasexualidad dyconstrucci in de ciudadana, edu ucacin ambiental y educacin para el ejercicio de los derechos humanos; rantizar y for rtalecer el de esarrollo de competencias afectivas, c c s cognitivas, fs sicas y sociales (3) gar para la primera infancia; (4) fo a ortalecer el desarrollo de competenc d e cias genricas en educaci s in superio y formaci para el tra or n abajo y desar rrollo human (5) consol no; lidar el Sistem Nacional de ma Evaluacin en la medicin por competencia (6) fomen m as; ntar la acum mulacin de c capital huma ano califica adoconuna mayorcapacidadproduct tiva,acordec conlosobjetivostrazados senmateria de desarro olloeconmico;(7)fortale ecerelusoyapropiacind delasTICydelbilingismo;(8)fortalec cer y expa andir los pro ogramas tran nsversales; y (9) consolid la estrate dar egia de gestin de recur rso human noenColomb bia.
1. Diagns 1 stico
Concep ptualmente,e elsistemade eformacind debecreartr restiposdec competencias s:competenc cias esencia habilida ales ades bsicas, comunicativ aritmtic , vas, cas, uso de tecnologas, d dominio de u una segund dalengua;c competenciasgenricasc comunesaun nconjuntode esectoresy y;competenc cias especf ficasconocim mientos,dest trezasyactitudesparael desempeod deunaactividadprofesional 35 concre eta .
FiguraIII8.Es squemadecom mpetencias,po ornivelesdef formacin
ElSFCH Hhaadoptad doelenfoque edecompetenciasdeman nerareciente.Dadonuestrocontexto, las compe etencias esen nciales se han dividido en competenc n cias bsicas y competenc y cias ciudadan nas mientr las compe ras etencias genricas y espe ecficas se ha agrupado en compete an encias laborales especf ficasyprofesionales(figur raIII8). Aunqueexistendive ersasaproxim macionesalco onceptodec competencias slaborales,la amayorade los ues acidad de las personas p para realizar tareas o al conocimiento, r enfoqu las asocian a la capa destrez y aptitud necesaria para desar zas des as rrollar un ofiicio36. El desa arrollo de las competenc s cias
35
Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formaci Profesional, O o o n Oficina Internacion del Trabajo (O nal OIT). Boletn15 52. 36 Las co ompetencias labor rales generales se refieren a com mpetencias requer ridas en cualquie sector econmico y se desarrol er llan, generalm mente, a partir de la educacin sec e cundaria. Las com mpetencias labora ales especficas, h hacen referencia a la aplicacin de las a e 87
laborales(especficasyprofesionales)seintensificaenlaeducacinpostsecundaria;porlotanto, sonlaspersonasquecompletanestosniveleslasquepuedenpotenciareldesarrolloeconmico delpasporsumayorproductividad.Sinembargo,trasciendenelsistemadeformacin,debidoa que stas pueden ser adquiridas en el sector productivo a travs de la combinacin de conocimientoyexperiencias. UncomponentefundamentaldelapolticadecalidaddelpashasidolaconsolidacindelSistema Nacionalde Evaluacin37,medianteel cualsevaloraeldesempeodelascompetencias decada uno de los actores que intervienen en la prestacin del servicio educativo: estudiantes, educadores y establecimientos educativos. Igualmente, se establecieron polticas para el aseguramientodelacalidadeneducacinsuperioratravsdelregistrocalificadoparalatotalidad delosprogramas. Los resultados las pruebas SABER 2009, que evaluaron el desempeo por competencias de los estudiantesdelosgrados5.y9.,muestranqueunaltondicedeestudiantesseubicaenelnivel de desempeo insuficiente en lenguaje, matemticas y ciencias naturales, con porcentajes en el grado5.del18%,el35%yel18%,yenel9.del15%,el20%yel14%,respectivamente.Porsu parte,SABER11(ExamendeEstado)muestraquelosmejoresdesempeosdelosestudiantesse encuentran en el rea de lenguaje con 46,47 puntos como promedio nacional, mientras reas comofilosofayfsicanoalcanzanlos44puntos.Enlaspruebasinternacionalesloslogrosdelos estudiantes an distan de los alcanzados por pases con mayores niveles de desarrollo38. De acuerdolaOECD39,laspruebasPISAindicanquemsdelamitaddelosjvenescolombianosde15 aosdeedadnotienenlacapacidaddeutilizarsuconocimientoyhabilidadesparaenfrentarlos retosconvencionalesdelavidarealyelsistemasecomportapobrementeenformarestudiantes altamentecompetitivos40.
competenciasentiposdeconocimientoespecializado,ysondesarrolladasprincipalmenteennivelessuperioresdeeducacinyenla formacinparaeltrabajoyeldesarrollohumano. 37 Este sistema se entiende como el conjunto de componentes, procesos, estrategias y actores que en una dinmica coordinada permitenavanzarcualitativaycuantitativamenteenelfomentodelacalidaddelaeducacin.Laapropiacindelsistemadeevaluacin en el sector educativo posibilita que en el nivel institucional se consolide una cultura basada en la valoracin, orientada al mejoramiento continuo de los procesos y, por ende, de los resultados. Este sistema contempla en cuanto al proceso de formacin integraldelosestudiantes,unaeducacindecalidadqueapunteaquetodoslosnios,niasyjvenesdelpasindependientemente desuprocedencia,situacinsocial,econmicaocultural,aprendanloquedebenaprenderylosepanaplicaryaprovechar,estoes que los estudiantes desarrollen las competencias que les permita enfrentarse exitosamente a las diferentes situaciones que se les presentanalolargodelavida. 38 Sin embargo, el mejoramiento ha sido significativo; por ejemplo en TIMSS, entre 1995 y 2007, el promedio de los estudiantes de octavogradopasde360a380puntosenmatemticasyde393a417puntosenciencias.Estosincrementossonimportantesdebidoa queColombia,despusdeLituania,eselquepresentalosmayoresavancesentrelospasesparticipantes. 39 OECD2010.ColombiaEconomicAssesment. 40 EnlapruebaPISA,entre57pases,Colombiaocupellugar51enlaspruebasdelenguaje,ellugar53enlaspruebasdecienciasyel lugar54enlaspruebasdematemticas. 88
FiguraIII9 9.Desarrollode ecompetencia asdeloseduca adores
Encuantoalosdoc centesydirec ctivos,cuyop procesodefo ormacininici ialycontinua a,sesoporta en us ncias bsicas y profesiona ales, se ha f fortalecido la cultura de la a el desarrollo de su competen evaluacin, lo cual se demuestr en el aum ra mento de la p participacin de estos edu ucadores en los diferen ntesprocesos s:concursode emritos,periododeprue eba,desempe eo,ascensoyreubicacin n. Eneste econtexto,la aformacind docenteestp planteadaen diferentesm momentosdeuncontinuode vida profesional, verificados po procesos de evaluaci orientada al mejorami or d n iento, como se 41 vaenlafigura aIII9 . observ En edu ucacin supe erior, el Sistema de Asegu uramiento de la Calidad para la Educ e cacin Super rior (SACES revela que el pas cuen con 5.48 programas de pregrado y 3.815 de posgrado c S) e nta 81 s e con registrocalificado;2 20institucion nes(12privad dasy8pblic cas)y724pro ogramas,conacreditacinde Alta Ca alidad el 7,3 del total A su vez, el Sistema de Calidad de F 3% . Formacin pa el Trabajo y ara o Desarr rolloHumano o(SCAFT),log gravanzarenlareglame ntacinbsic caparaelase eguramiento de lacalid daddeinstitu ucionesypro ogramas,asig gnndolealM MENy,enpa articular,alas ssecretaras de Educac cin,lacomp petenciadere egistrarinstit tucionesque ofrecenform macinpara eltrabajoys sus programas42.Asmismo,seavan nzenelregistrodelasin nstitucionesd deformacin paraeltraba ajo, a trav del reporte que stas hacen al Sistema de Infor s h rmacin de la Educacin para el Traba a ajo (SIET).A30dejunio ode2010han nsidootorga adas2.392lice enciasdefun ncionamiento oentodoelp pas el 86% del total de las instituc % d ciones que la han solicita do, y 4.565 programas y cuentan c a 5 ya con registroel53%de eltotal;yse eavanzaenlarecoleccin ndelosdato osdematrcu ula.Conesto, ,el a to miento de la calidad de la a pas an enfrenta grandes retos para el aseguramient y mejoram formac cinentodoe elsistemadeformacindecapitalhum mano.

41
Esasc comoenlaprimer raconvocatoriade econcursodem ritosparaelingre eso,realizadaen2 2004,seinscribier ron184.000perso onas queaspir rabanaobtenerunadelas50.000v vacantes,mientras senlaltima,rea alizadaen2009,lo osinscritosfueron240.000para25. .000 vacantes. De la misma for rma, la evaluacin de competencia que se realiza a travs de la pru n as a ueba SABER PRO, para el ascenso y la cogida por 33.490 que se inscribier y que equivallen al 94,6% de la poblacin total que 0 ron a reubicacin en el escalafn docente, fue ac conlosrequisitos. cumplac 42 Normativavigente:Decre eto2566de2003, ,Decreto2020de2006yLey1188d de2008. 89
En cuanto a la evaluacin de los estudiantes de Educacin Superior, los ECAES, a partir de la aprobacindelaLey1324de2009,lapruebasehizoobligatoriayseavanzahacialaconstruccin deunapruebagenricaeneducacinsuperiorypruebasespecficasparagruposdeprogramaso reasdeconocimiento43. Frentealascompetenciaslaborales,el36%delapoblacinenedaddetrabajartienealmenos11 aos de educacin, es decir, cerca de 12 millones de colombianos cuentan con diferentes capacidades laborales44. Sin embargo, de este grupo, slo el 67% estn ocupados, y el resto corresponde a desempleados (11%) y poblacin inactiva (22%). En competencias laborales especficas,elmapadelrecursohumano45,muestraquelaconcentracindettulosdepregradose encuentra en la formacin universitaria (62,5%) frente a un 17,9% en formacin tcnica y tecnolgica; que los ttulos otorgados desde 2001 se concentran en el rea de Economa, Administracin,Contadurayafines(31,3%)yqueentre2001y2008segraduaron517personas del nivel de doctorado46. Por su parte, en cuanto a condiciones laborales, se observa que actualmentetantoelporcentajedegraduadosvinculadosalsectorformalcomolossalariosdelos empleados,sonmayoresparalosgraduadosuniversitarios. Mientras el 75,9% de los recin graduados de formacin universitaria hacen parte del sector formaldelaeconoma,el72,8%delostecnlogosyel64,8%delostcnicoslohace.Encuantoa salarios de los recin graduados que trabajan como empleados, mientras los universitarios percibanen2009enpromedio$1.378.027,unrecingraduadotecnlogoperciba$1.030.724y untcnico$901.026. En trminos de los programas relacionados con las actividades de los sectores locomotora, los datospermitenestablecerquede2001a2009segraduaron48.993personasenIngenieraCivily ArquitecturaambasrelacionadasconelsectordeInfraestructurayvivienda,37.929personasen diversosprogramasrelacionadosconelsectoragropecuario.Elsectorminerocuentacon49.162 graduados en programas de educacin superior relacionados con su actividad en los diferentes nivelesdeformacinyparaapoyarlacienciaylainnovacinelpascuentacon669personascon formacindoctoral. Engeneral,sepuedeestablecerquelosprincipaleselementosporatenderdurantelosprximos cuatroaosson:(1)bajoniveldedesarrollodecompetenciasdelapoblacincolombiana,loque impideacompaardemaneradinmicalaapuestasproductivasydedesarrollodelpas;(2)bajo niveldepenetracin,apropiacinygestindelmodelodecompetenciasentodoelSFCH,conel quesepodraestandarizaryestablecerlosmnimosrequeridosparasudesarrolloencadaunode los niveles y tipos de formacin; (3) la no existencia de mecanismos que faciliten el reconocimiento y certificacin de las competencias, habilidades y conocimientos del capital humano que permitan al sector productivo dar las seales sobre qu necesita para sus requerimientosocupacionalesysepromuevalamovilidaddentrodelsistema;(4)bajacapacidad delsistemadeformacin,paraproporcionarlasherramientasquelepermitanalosnios,jvenes y adultos el desarrollo de las competencias bsicas, ciudadanas y laborales; (5) reducida articulacin del sector productivo y el de formacin, como mecanismo a travs del cual podra
LosECAESseaplicaronen2009apartirdelaspruebasexistentesparalos55ncleosdeconocimiento,juntoconpruebasgenricasa 57.448 estudiantes del total de 223.502 que se presentaron, para los cuales no exista un examen especfico; adicionalmente, se aplicaronpruebasdeinglsypruebasdecompetenciasdelecturayescrituraatodoslosestudiantes. 44 Sloexisteposibilidaddeacercarseasudiagnsticoatravsdelacantidaddepoblacindisponibleencadaniveldeeducacin. 45 ElaboradoapartirdelainformacinreportadaenelObservatorioLaboraldeEgresados(OLE)delMEN(Diciembre,2009). 46 LocualcontrastaconlosnivelesdepasescomoMxico,ArgentinayChilequeenelmismoperiodograduaron19.326,2.840y1.780 doctoresrespectivamente,segnlaReddeIndicadoresdeCienciayTecnologa,www.ricyt.org 90
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aumentar la pertinencia de la formacin; y (6) baja capacidad del Estado para disear, implementar y hacer seguimiento a polticas que permitan fomentar la formacin de competenciasenlapoblacincolombiana,establecerlosrequerimientosderecursohumanoenel corto,medianoylargoplazo,ygenerarlosincentivospertinentesparalograrqueelsectorprivado participe activamente en la determinacin de las necesidades de formacin y la oferta de la misma.
2. Lineamientos y acciones estratgicas

La formacin de capital humano, basada en el mejoramiento de la calidad, la pertinencia y el desarrollo de las competencias, tiene el propsito de disminuir las brechas para que los colombianosengeneralpuedanserciudadanosconlascompetenciasnecesariasquelesdemanda elmundohoy,innovadores,creativos,comprometidosconlasociedad,quevalorensuidentidady desdeellaejerzansusderechosfundamentales.Paraesto,losretosprincipalesdeestalneadel Plan Nacional de Desarrollo 20102014 sern desarrollar y gestionar un talento humano con las siguientescaractersticas: Nios y nias menores de 5 aos vinculados a una educacin inicial, con el desarrollo apropiado de las habilidades fsicas, sociales, cognitivas y afectivas, y que sea promovido de manera integral a travs de metodologas ldicas que buscan consolidar las bases para aprendizajesposteriores. Nios, nias y adolescentes, de educacin preescolar, bsica y media desarrollando sus competencias bsicas y ciudadanas, con un sistema de evaluacin y con estrategias de mejoramientoyacompaamientoapartirdelosestndaresdecompetenciasestablecidospor elMinisteriodeEducacinNacional. Jvenes, estudiantes de educacin media, con un alto nivel de desarrollo de competencias bsicas, suficiente para enfrentar los esquemas de formacin de educacin superior, de tal manera que la oferta a este nivel no tenga que retroceder para otorgar formacin en estas competencias. Todos los jvenes, especialmente los ms vulnerables, enganchados en la educacinmedia,estarninmersosenunesquemadeformacinquelespermitaeldesarrollo decompetenciaslaborales,conlocualsefacilitesuinsercinenlaeducacinsuperioroenel mercadolaboral. Poblacin con competencias laborales especficas, generadas a travs del sistema de formacin para el trabajo, con el fin de cubrir las necesidades de corto plazo generadas a partir de la puesta en marcha de la estrategia de desarrollo econmico establecida en este documento.Parahacerseguimientoaestepropsitosefomentarelusodelacertificacinde competenciaslaborales. Poblacinenedaddetrabajarcalificadaconmsde11aosdeeducacin,superiorenun 20%alnivelactual,concentradoenlasreasdeformacinquerequieraelsectorproductivo enunaprospectivade5aosyms.
Para alcanzar los objetivos propuestos, la apuesta por la formacin de capital humano, con un enfoquedecompetenciaslaboralesparaelfortalecimientodeldesarrollohumanoyelfomentode la productividad, orientado al desarrollo de los sectores locomotora y las reas estratgicas definidas en el captulo Sectores basados en la innovacin, se trabajar siguiendo la poltica establecidaporelDocumentoCONPES3674:LineamientosparaelFortalecimientodelSistemade FormacindeCapitalHumano.Estoslineamientostendrn en algunoscasosresultadosdecorto
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plazo(cuatrienio20102014);yenotros,debidoasualtoniveldecomplejidad,enelmedianoy largoplazo. Fortalecimiento de un sistema de evaluacin en todos los niveles educativos Se fortalecer el Sistema de Evaluacin Nacional, en el diseo, aplicacin y evaluacin de la evolucindelaspruebasSABER,mediantelasestrategiasdescritasenlosprrafossiguientes. Consolidacin del sistema de evaluacin de los estudiantes Se fortalecer el Sistema Nacional de Evaluacin, mediante la alineacin de las tres grandes evaluaciones nacionales de educacin bsica (SABER 5. y 9.), educacin media (SABER 11.) y superior(SABERPRO),diseadasconreferenciaalosestndaresdecompetenciasdefinidosporel MinisteriodeEducacinNacional.Paraesto,serealizarnacciones,entreellas: Fortalecimiento de los instrumentos de evaluacin. Se desarrollarn nuevos modelos y mecanismosdeaplicacindelasevaluaciones,desdeelmomentodelainscripcinyregistro, garantizandolainduccinalosestudiantesconloscontenidos,finesymediosdelaspruebas. Difusin y uso de los resultados de las evaluaciones. Se entregarn los resultados de las evaluacionesalasinstituciones,establecimientoseducativosysecretarasdeeducacincomo insumo para la autoevaluacin y la formulacin y desarrollo de planes de mejoramiento y estarnadisposicindelpblicoparausosdeinformacin. Desarrollo de nuevos instrumentos de evaluacin: (1) Se ajustar el examen de Estado de EducacinMedia(SABER11.)demaneraquepermitaestablecerindicadoresdecalidaddelas institucioneseducativasymedirelgradodepreparacindelosestudiantesparaingresarala educacinsuperior.(2)Sereestructurarlaofertadeexmenesdeeducacinsuperior,conel propsito de evaluar las competencias genricas comunes a todos los egresados y las competenciasespecficascomunesaconjuntosdefinidosdeprogramasenunaomsreasdel conocimiento. (3) se disearn las aplicaciones en los grados que no han sido evaluados transicin, y formacin para el trabajo y desarrollo humano, homogeneizndolos con los otros niveles de formacin, y contemplando el levantamiento de informacin de factores asociados al logro educativo. (4) Articular los resultados de las investigaciones del campo pedaggicoyeducativo,losdistintosnivelesymbitosenloscualessellevaacaboelsistema educativo,quienesseeducanyquienesofreceneducacin,ascomolaexperienciaeducativa acumulada en el sector. De esta forma, se espera contar con una mirada integral y complementaria de las evaluaciones aplicadas en los diferentes niveles y mbitos: institucional,nacionaleinternacional.
Consolidacin del sistema de evaluacin de los docentes Dado que uno de los factores que mayor importancia tiene en el proceso de enseanza y aprendizajesonlosdocentes,seintegrarnlasdistintasevaluacionesdeseleccinyascensoque se realizan actualmente a los docentes en la seleccin47 para dar cuenta de la evolucin de sus competencias. Se premiar a travs de distinciones pblicas a los docentes que hayan obtenido mejoresresultadosenlaspruebasdesarrollarasencadaregin.El68%delosdocentesquehacen partedelantiguoestatutodocentepodrnhacerpartedeesteproceso.Eneducacinsuperior,se incentivarnmecanismosparaquelaevaluacindelosdocentestengaunefectoenlosprocesos continuosdemejoramientodelacalidad.
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Decreto1278de2002. 92
Consolidacin del sistema de evaluacin de todos los programas e instituciones de Educacin Superior y de formacin para el trabajo y desarrollo humano El sistema de aseguramiento de la calidad de educacin superior ha evaluado el 100% de los programasdepregradoyposgrado,yfomentadolaculturadelaautoevaluacin.Paraconsolidar estesistemaenlosnivelesaqureferidos,sedestacanlassiguientesaccionesenconcordanciacon las referidas para el efecto en el captulo de Formacin de Capital Humano, a partir de la articulacin de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la oferta y sobre parmetros de calidadtranparentes:(1)consolidarlaacreditacinvoluntariacomounprocesodecertificacinde excelencia con referenciacin a estndares internacionales; (2) integrar a la evaluacin de programaslainformacindelossistemasdeinformacindelsectorydelaspruebasSABERPRO; (3) consolidar el proceso de evaluacin y certificacin de los programas e instituciones de formacinparaeltrabajoyeldesarrollohumano;(4)secrearnlosincentivosnecesariosparaque lasinstitucionesdeeducacinsuperiortcnicasytecnolgicasprincipalmenteseacojannoslo al proceso de registro calificado, tambin al proceso de acreditacin de alta calidad de sus programasydelamismainstitucin. Evaluacin integral de los resultados del sistema educativo Las estrategias anteriores apuntan a evaluar a los actores del sistema y las competencias adquiridas por los egresados; no obstante, se requiere un evaluacin integral que analice: (1) la insercin de los graduados en el mercado laboral y su impacto en los sectores de la economa, (2) el reconocimiento del sector como motor de desarrollo en las regiones, (3) el posicionamientodelaofertaacadmicaysusegresadosenelmbitointernacional,entreotros. Fortalecer el nivel de desarrollo de las competencias bsicas y ciudadanas en los nios y jvenes Fortalecer la formacin de capital humano significa, desde un marco de calidad educativa, disminuir las brechas para que los colombianos en general accedan al sistema educativo, permanezcanenlypuedanserciudadanosconlascompetenciasnecesariasquelesdemandael mundodehoy,innovadores,creativos,comprometidosconlasociedad,quevalorensuidentidady desde ella ejerzan sus derechos fundamentales. Son la calidad y pertinencia de la educacin la base fundamental del desarrollo y el bienestar social. Las polticas dirigidas a la formacin del capital altamente calificado y la pertinencia de la educacin para este tipo de formacin se encuentranenelcaptulodeapoyostransversalesdeConocimientoeinnovacin. Enestesentido,esfundamentalfortalecereldesarrollodecompetenciasbsicasyciudadanascon elfindeaportaralaformacindesujetosactivosdederechos,capacesderesolversusconflictos demanerapacfica,deaportaralfortalecimientodelademocraciaenelmarcodeunEstadosocial dederechoydefortaleceryvalorarladiversidadylamulticulturalidad. Para este fin se desarrollarn las siguientes estrategias: (1) Fortalecer en educacin preescolar, bsica y media el diseo e implementacin de procesos y programas diferenciales y contextualizados de formacin de docentes y acompaamiento a establecimientos educativos a travs de las secretaras de educacin para el desarrollo de las competencias bsicas matemticas,cientficas,comunicativasyciudadanas,conmirasaquelosestudianteslogrenun adecuadodesempeoenlaeducacinsuperior,enelmundolaboral,ensuplandevidayensu formacinciudadana.(2)Establecerprocesosdeacompaamientoquepermitan,nosloenfocar accionesenlasinstitucionesconresultadosdeficientes,sinoestablecerrutasdeacompaamiento de pares con establecimientos de alto logro y con experiencias destacadas. (3) Fortalecer los
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programas transversales para que, desde los proyectos pedaggicos, mejoren el desarrollo de competencias ciudadanas y bsicas en aspectos fundamentales de la formacin de cualquier ser humano, desde su dimensin humana, socioeconmica48, cultural, natural y biolgica, con sus implicacionesdemogrficas,tcnicas,tecnolgicas,ypolticas.(4)Producirmaterialvirtualparael desarrollo de competencias y procesos de autoformacin de los estudiantes de educacin preescolar,bsicaymedia.(5)Gestionarunprocesointersectorialquellevealaformulacindeun documento CONPES para la promocin de la convivencia escolar y la ciudadana donde se establezcanlascorresponsabilidadesdelosdistintossectoresyactoresdelEstado.(6)Enelmarco del desarrollo de competencias ciudadanas, promover la educacin para el ejercicio de los derechos humanos en el mbito escolar, fortaleciendo alianzas con la Vicepresidencia de la Repblica, la OACNUDH y otras entidades. (7) Adelantar un plan nacional de competencias lectoras, que eleve los niveles de lectura y escritura de los estudiantes y que mejore su comprensin y produccin textual. (8) Fortalecer el desarrollo de las competencias genricas y especficasenlaeducacinsuperior. Competencias para fortalecer el uso y apropiacin de las TIC y bilingismo El uso apropiado de las TIC y el manejo de una segunda lengua, impacta de manera transversal toda la poltica educativa y abre caminos para formar ciudadanos que discuten, reflexionan y hacen construcciones colectivas que contribuyan a los procesos de innovacin y competitividad del pas. Para esto: (1) se crearn Centros de Innovacin a travs de los cuales se desarrollen contenidoseducativosenmltiplesformatosyplataformas,yengeneralservicioseducativosde calidadquerespondananecesidadesespecficasdelapoblacinaatender;(2)seconsolidarnlos proyectosdeinvestigacinqueincluyametodologasflexiblesyelusodelasTICenlasregiones, adelantados, por ejemplo, por distintos nodos de la Red RENATA; (3) se garantizar una infraestructura tecnolgica adecuada para desarrollar el trabajo entre pares y los procesos de innovacin; (4) se fortalecer la infraestructura tecnolgica de los CERES; y (5) se continuar la promocindelusodelasTICenlasprcticaspedaggicas. En cuanto al fortalecimiento del bilingismo se desarrollarn las siguientes estrategias: (1)complementareltrabajodeaulaparaestudiantesdeeducacinmediaconeldesarrollodeun programadeinglsmasivo49;(2)incluirenlaspruebasSABERengrados5.y9.laevaluacinde competenciaseningls,(3)promoverenlasenlasinstitucionesdeeducacinsuperiorproyectos quepermitanquelosestudiantesalcancenalmenoselnivelB1enlaspruebasdecompetencias deingls(ECAESPRO);(4)acompaarlosprocesosdemejoramientodeprogramadelicenciatura queformenmaestrosparalaenseanzadelingls;(5)fomentarlacertificacindecalidaddelas instituciones y programas de formacin para el trabajo y desarrollo humano orientada a la enseanzadelingls;(6)impulsareldesarrolloylaoperacindeproyectosmasivosdeenseanza de un segundo idioma, que tenga por objeto incorporar enfoques educativos que desarrollen la capacidaddelosestudiantesdeaprenderalolargodesusestudiosyconsiderenlautilizacinde nuevastecnologas;(7)promoverlaimplementacindesolucionesdeenseanzaadistanciacon modalidadtutoriada,paraalumnosdebachilleratoquepermitaampliarlacoberturaeducativade unsegundoidioma. Asuvez,parafortalecerlascompetenciascientficas,lacapacidadinvestigativadelasinstituciones deeducacinsuperior,apoyarlaformacinavanzadadeinvestigadores,incentivarlainvestigacin
Incluido el respeto y uso de las distintas formas de proteccin de la propiedad intelectual, en especial, el derecho de autor y la propiedadindustrial. 49 Estopermitaquea2014el40%delosestudiantesdegrado11estnenelnivelpreintermedioB1. 94
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aplicada y articulada con el sector productivo y generar alternativas de intercambio tecno cientficoserequierenlassiguientesacciones:(1)realizarundiagnsticoinicialdelascapacidades de investigacin de las IES y de su articulacin con las estrategias de desarrollo regional y establecerestrategiasdeactualizacincontinua;(2)generarunaofertadeprogramasdemaestra y doctorado para la formacin de capital humano en las regiones; (3) fomentar la cooperacin tcnica, la movilidad de docentes e investigadores, la adopcin de mejores prcticas en investigacinyelintercambiodecarctertecnocientfico;(4)apoyarestrategiasquefinancienel accesodeestudianteseinvestigadoresalaformacindealtonivelenconcordanciaconloprevisto en el captulo de Conocimiento e Innovacin; (5) implementar estrategias que permitan la absorcin de doctores tanto en las universidades, los centros de investigacin y el sector productivo50. Fomentar la actualizacin y el fortalecimiento de competencias de los docentes Seadelantarunplannacionaldeformacindocente,parafortalecerlascompetenciasbsicasy laborales. El plan utilizar para su diseo la informacin que brindan las evaluaciones, tanto de docentes como de estudiantes y las experiencias significativas de formacin adelantadas en el pas. De manera puntual se desarrollarn las siguientes estrategias para el desarrollo de competencias especficas: (1) se formar a los directivos, docentes y agentes educativos en el desarrollo de competencias digitales y en el diseo de ambientes virtuales de aprendizaje; (2) fortalecer y extender la estrategia de formacin presencial y virtual en competencias comunicativas y pedaggicas a los docentes de ingls51; y (3) desarrollar una estrategia de formacin y capacitacin docente en competencias cientficas y capacidad investigativa, en especialenlaszonasruralesyurbanasmarginalesenreasquerespondanalasnecesidadesdel contexto.Eldesarrollodelasanterioresestrategiassesoportarenlosprocesosque,enconjunto con las dems entidades responsables, sern considerados y orientarn la certificacin de competenciaslaboralesenlaEstrategiadeGestindelRecursoHumanoen Colombia(EGERH)a partir de un marco de cualificaciones apropiado, segn reas de conocimiento; as como en modalidades virtuales, presenciales o bimodales. Contar con el apoyo de las facultades de educacin del pas aprovechando, entre otras, instituciones como el SENA, bajo la orientacin y seguimientodelMEN. En educacin superior se continuar el apoyo al desarrollo de competencias de los docentes de educacin superior en bilingismo y el uso didctico de medios y TIC, as como el acceso a programasdemaestraydoctorados. Consolidacin de la Estrategia de Gestin del Recurso Humano en Colombia (EGERH) Consolidacin del enfoque por competencias para fomentar la articulacin entre la oferta de formacin y el sector productivo Seimplementarnlassiguientesacciones: Diseo e implementacin de un Marco Nacional de Cualificaciones (MNC). El MNC ser un instrumento para: (1) mejorar la comparabilidad de las cualificaciones52, al establecer
ElnmerodedoctoresenColombiaesanincipiente;lamayorpartedelrecursoloabsorbelaacademia;el82%delostrabajosde investigacindecandidatosadoctorseconcentranenestesector. 51 Setratadequea2014el40%estenelnivelidealIntermedioB2yqueun60%logreelnivelpreintermedioB1.Laestrategiadeber asegurarquelasmetodologasdeenseanzadeinglsseancomunicativasyquetenganunaltoyefectivoimpactoenlosestudiantes 52 Entendidas como un conjunto de competencias que permite el desarrollo de una accin o conjunto de acciones especficas en el campolaboral. 95
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equivalencias entre las obtenidas en el SFCH y las requeridas en cualquier tipo de ocupacin, precisando lo que una persona sabe y puede hacer; (b) ser un medio de traduccin de las cualificaciones y de comunicacin entre los servicios ofrecidos por el SFCH, promoviendo la validacin de las competencias adquiridas y facilitando a la poblacin continuar con ciclos superiores de formacin; (c) mejorar la pertinencia de los distintos programas de formacin relacionando los contenidos curriculares con las competencias laborales y las ocupaciones; y (d)facilitarelcambiodeactividaddelaspersonas,eltrnsitoentrelossistemasdeeducacinyde formacinhaciaelmercadolaboralyviceversa,ascomolosprocesosdereentrenamientolaboral. El Ministerio de la Proteccin Social (MPS), ser encargado de liderar y coordinar las acciones a realizar por el Ministerio de Educacin (MEN), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), Colciencias y el SENA, entre otras; y para el efecto, desarrollar pilotos en los sectores locomotoras para que el pas cuente con las metodologas, procesos, estndares y el desarrollo institucional requerido; as como en el sistema educativo, como parte de la estrategia de formacin en competencias laborales del personal docente en todos los niveles. El MPS, MEN y MCIT publicarn lineamientos y guas que permitan conocer los requerimientos mnimos de cualquier agente privado o pblico para la construccin de normas de competencias laborales y currculos acadmicos basados en competencias, y ser incluidos en el MNC oficial. Igualmente, fomentarn el diseo de normas de competencia laboral en todos los sectores productivos y nivelesdeocupacin,vinculandoalSENAyaotrosagentes. Fomentodelagestindelrecursohumanoatravsdeunmodelodecompetenciaslaboralesen elsectorproductivoyeldilogoconelsectordeformacin.Aumentarlapenetracindelenfoque de competencias en el mercado laboral implicar iniciar una estrategia agresiva para que los empleadorespblicosyprivadosajustensusesquemasdegestindelrecursohumanodemanera compatibleconelMNC.ElMPS,apartirdelasexperienciasmsdestacadas,iniciarunprocesode apoyo para la trasformacin, principalmente en Mipymes. El MPS y el MEN, establecern los canalesatravsdeloscualeselSFCHyelsectorproductivopodrn:(1)exponerlasnecesidades derecursohumanoencadaunodelossectores,y(2)encontrarinformacinacercadelaofertade formacin y el stock de recurso humano formado en las reas de su inters. Se evaluar la efectividad de los espacios creados para tal propsito mesas sectoriales del SENA, alianzas regionales, observatorios, con el fin de definir, en el primer ao de ejecucin de este plan, los mecanismosoficialesparasuimplementacin.Enparticular,seavanzardemaneraprioritariaen eldesarrollodelaformacinyexigibilidaddelascompetenciaslaboralesparalosdocentesenel sistema educativo en todos los niveles. El MCIT establecer los estndares bajo los cuales los diferentessectoresidentificarnalosrepresentantesmsidneosparaestablecerlamencionada interlocucin,yrealizarlaevaluacindelaviabilidaddeconsiderarlasComisionesRegionalesde Competitividad, los espacios ms aptos para realizar el vnculo formacinempresa a escala regional.Delocontrarioestablecerconaltaprioridadlainstitucionalidadquepuedeconformarse paraestefin. Fomentodelapertinenciadelaformacindecapitalhumanobajoelenfoquedecompetencias, teniendoencuentalasnecesidadesdelsectorproductivo.ElMENimplementarunaestrategia deincentivosenelsector deformacinpararealizartransformacionesensuoferta,ajustndola adecuadamente a los requerimientos de todos los agentes demandantes; mediante estmulos a travs de los crditos del ICETEX, los recursos proporcionados a las universidades pblicas e institutosdeformacintcnicay/otecnolgicapblicos,losrecursosotorgadosenlosprogramas defomentoalaformacindeeducacintcnicaytecnolgica,ylaformacinparaeltrabajoyel desarrollohumano,losmecanismosdeaseguramientodelacalidadylosconveniosdeampliacin
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de cobertura del SENA. En especial, dar el nfasis y prioridad requeridos en la formacin de competenciasdelosdocentesenelsistemaeducativoentodoslosniveles. Creacin del Sistema Nacional de Certificacin de Competencias Laborales. Para promover un mayoraccesoamecanismosquepermitanlacertificacinyelreconocimientodelascompetencias laboralescomorequisitoidneoparaaccederaoportunidadeslaborales,tantoparalapoblacin ocupadacomoparalosdesempleadosquehanadquiridolosconocimientos,aptitudesydestrezas a travs del SFCH o por fuera de los mecanismos formales de aprendizaje, se crear el Sistema NacionaldeCertificacindeCompetenciasLaborales(SICECOL).Elsistemaarticularlasacciones queenmateriadecertificacinsedesprendandelprogramaColombiaCertifica,delprogramade certificacin de desempleados del SENA y organismos internacionales, entre otras. Adems, establecerestndaresentornoalasmetodologasyprocedimientospararealizarlaevaluacin de las competencias laborales en cada rea, teniendo en cuenta los lineamientos de los organismosinternacionalesdecertificacinylosavancesnormativosdelaComisinIntersectorial deCalidad.Asuvez,establecerlineamientosdepolticasobrelasprioridadesdecertificacinde competencias sectoriales, teniendo en cuenta las del desarrollo productivo del pas, la calidad y seguridad en procedimientos de alto riesgo y el grado de vulnerabilidad de la poblacin demandante, priorizando a la ms vulnerable. As mismo, dar prelacin a la formacin, actualizacin, cualificacin y fortalecimiento de las competencias de los docentes en todos los nivelesdelsistemaeducativo. La coordinacin del SICECOL se har en el marco de la Comisin Nacional de Certificacin de CompetenciasLaborales(CONCECOL)delacualharnpartelosministeriosdelaProteccinSocial, EducacinNacional,Comercio,IndustriayTurismoyColciencias.LaComisintendrparticipacin de representantes del sector educativo en sus diferentes niveles, de los sectores de formacin para el trabajo y desarrollo humano; de los sectores productivos, de los trabajadores y desempleados. Desarrollo de sistemas de informacin y capacidad de anlisis para establecer el mapa del recurso humano en Colombia y las necesidades del sector empresarial ComolosrequerimientosdeinformacindelaEGERHdebernserconstruidosgradualmentepor lasentidadescompetentes,elGobiernonacionalconcentrarlasaccionesas: Construccineimplementacindeunplanestadstico,quetransformarelsistemadeencuestas dedemandalaboralyeconmicasdesarrolladasporelDANE,quepermitaneldesarrollodemapas de demanda del recurso humano, indagar al sector productivo sobre sus necesidades de competencias laborales y llevar a cabo pronsticos acertados de las necesidades de recurso humano. As mismo, ajustarn e incorporarn mdulos en la Encuesta de Hogares con el fin de indagar sobre las reas de formacin y capacitacin recibidas por los miembros en edad de trabajar. Diseo e implementacin de metodologas para el seguimiento a las necesidades actuales y futurasderecursohumano,queincorporenelementosdinmicosquepermitandetectarcambios tecnolgicos y su relacin con las tendencias de necesidades de recurso humano, las cuales debern ser homologables y seguir parmetros internacionales en trminos de competencias y ocupaciones emergentes. El DNP apoyar a la Secretara Tcnica de la EGERH en el diseo e implementacin de las metodologas, as como en la elaboracin del seguimiento y reporte sistemticodelosresultados.
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Desarrollodelareddeobservatoriosyevaluacinyajustedelasestrategiasexistentesparael seguimiento al mercado laboral, en el se involucre el observatorio laboral del SENA, el OLE del MENylaplataformaScienTIdeColciencias,ObservatoriosRegionales,encuestasdeegresadosy encuestasaempresarios,entreotros,bajolacoordinacindelMPSyelMEN. Publicacinderesultadosdepronsticodenecesidadesderecursohumanoa2015y2020.Los resultados de la implementacin de la EGERH debern ser presentados anualmente por las entidadescompetentes.Loslineamientosgeneralesenmateriadegestinyformacindelrecurso humanoenelcorto,medianoylargoplazo,sernaprobadosporelCONPESperidicamente. Conformacin del esquema institucional para el desarrollo de la EGERH Sernecesarioestablecerlainstitucionalidadylascompetenciasdecadaunadelasentidadesque tendrnresponsabilidadesenlaEGERH,deconformidadconelDocumentoCONPES3674de2010, y destacar que sta deber ser desarrollada en todo el territorio nacional. As se impulsar la creacindelaComisinInterinstitucionalparalaGestindelRecursoHumano(CIGERH),sucomit ejecutivo y subgrupos de trabajo. La CIGERH estar conformada por los ministerios de la ProteccinSocial,EducacinNacional,ComercioIndustriayTurismo;elDepartamentoNacionalde Planeacin, Colciencias y la participacin del sector privado. Tendrn el apoyo ejecutivo de un Comit con funciones de secretara tcnica y de subgrupos de trabajo en temas como: (1) el desarrollo del sistema de informacin del mercado laboral y de demanda del recurso humano; (2) el desarrollo del MNC; (3) el fomento del modelo de gestin del recurso humano por competencias laborales dentro del sector productivo y la determinacin de sus necesidades; y (4)elfomentodelaofertadeformacinbasadaencompetenciaslaborales.Enlaprogramacin estratgicadecadaunodelosministerioseinstitucioneslaComisintendrlacompetenciade recomendarlasaccionesparaconoceryanalizarlaestructuradelrecursohumanodelossectores a su cargo; recomendar las acciones de poltica necesarias para contribuir al desarrollo de la competitividad, la productividad y el crecimiento, teniendo en cuenta los lineamientos de la EGERH; determinar la participacin de otras entidades del Gobierno nacional, Gobiernos territorialesyrepresentantesdelsectorprivado. Diseo e implementacin de lineamientos de Poltica en materia de migracin laboral Como complemento a todos los esfuerzos en materia de ajuste y seguimiento a la dinmica del recursohumanosedeberavanzar,conjuntamenteentrelosministeriosdelaProteccinSocialy el de Relaciones Exteriores, en la adecuacin de los lineamientos de la poltica en materia de migracinlaboral,detalmaneraquesecompatibilicelaofertaylademandaderecursohumano, elcrecimientodelainversinextranjerayen nuevastecnologasylasalida yentradaal pasde trabajadorescalificados.Estodebersoportarseenmecanismosdecontrolmigratorioeficientes, que sean sensibles a los cambios de la oferta de formacin para el trabajo y que permitan a medianoplazoqueelpascuenteconelpersonalcalificadosuficienteenlasreasdondehoyse evidencianlasgrandesbrechasdeformacin. Para esto, el Ministerio de la Proteccin Social, establecer lineamientos y estrategias de fortalecimiento institucional que permitan la formulacin de una Poltica Migratoria Laboral, encaminadaalmejoramientodelagestinmigratoriayeladecuadoflujodelapoblacinmigrante interna,fronterizaeinternacional.Paratalfin,sedesarrollarnlassiguientesacciones: DiseoyconcertacindeloslineamientosgeneralesdelaPolticaMigratorialaboral. FortalecimientodelaComisinIntersectorialdeMigraciones.
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Desarrollodeherramientasestadsticasydeanlisisquepermitancuantificarycaracterizarla poblacin migrante interna, fronteriza e internacional. Entre otros, la concertacin y coordinacininterinstitucionalparaeldiseoeimplementacindeunsistemadeinformacin estadsticoquepermitaobtenerydisponerenlneadeinformacinsobrepoblacinmigrante laboralinternacional. Implementacindeprogramasyproyectosparalaadecuadagestinmigratoriaycontroldel flujodelapoblacinmigranteinterna,fronterizaeinternacional,quepermitan,entreotros:el desarrollo de migracin selectiva de personal extranjero altamente calificado y polticas de empleoquefacilitenlainclusinlaboraldelosciudadanoscolombianosqueretornanalpas. El establecimiento de alianzas estratgicas para el mejoramiento de la gestin migratoria laboral y la promocin de negociaciones encaminadas a la suscripcin de convenios y o acuerdosmigratorioslaborales. Adecuacin de la legislacin en materia de control migratorio, a los lineamientos que se establecernenlaPolticaMigratoriaLaboral,guardandoconsistenciarespectodelPrincipio de Trato Nacional contenido en los acuerdos internacionales de integracin econmica y todos los acuerdos que el pas establezca con la comunidad internacional respecto a la migracinlaboral.
Implementacin de plan de choque para la formacin, en el corto plazo, de competencias laborales que permitan el avance en el nivel de productividad de los sectores locomotora Los sectores agropecuario, mineroenergtico, infraestructura de transporte y comunicaciones, viviendaysectoresbasadosenlainnovacin,deberndefiniren2011culessonsusnecesidades de recurso humano en trminos de perfiles, competencias y programas de formacin requeridos, de tal manera que el MEN como regulador de su formacin, capacitacin y aprendizaje,generelosincentivosalasinstitucionesdeeducacinparaeltrabajoyeldesarrollo humano, para priorizar la formacin y el desarrollo de competencias laborales especficas de acuerdo con las necesidades definidas por esos sectores. Los sectores de clase mundial desarrolladosporlaPolticadeCompetitividadseguirncontandoconelmismoapoyo,perocon especial nfasis en las mencionadas. Adicionalmente, el SENA ajustar su cobertura en capacitacin de acuerdo con las necesidades de corto plazo de los sectores locomotora, procurando generar un flujo adecuado de egresados, consecuente con la calificacin de los que actualmentehacepartedelafuerzalaboraldeestossectores.
3. Metas
TablaIII4
Desarrollodecompetenciasparalaprosperidad Indicador Nmeropromediodeestudiantesporcomputadorconectado PorcentajedeestudiantesconconexinaInternetdebandaanchalas24horasdesde lasedeeducativa. Porcentajedeestudiantesdemediaarticuladosconlaeducacinsuperioryla educacinparaeltrabajo LneaBase 2009 20 87% 38% Meta2014 12 90% 50%
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Desarrollodecompetenciasparalaprosperidad PorcentajedeestudiantescondominiodelinglsanivelB1 PorcentajededocentesdeinglscondominiodelinglsennivelB2 PorcentajedeestudiantesdelicenciaturaeninglsquealcanzanelnivelB2de competencia Porcentajedeestudiantesuniversitariosdeotrascarrerasdiferentesalaslicenciaturas eninglsquealcanzanelnivelB2decompetencia Programasacadmicosdepregradoypostgradoadistanciaconmsdel80%de virtualidad (acumulado) IncrementodelniveldedesempeodelapoblacinevaluadaenlasPruebasSABER5. y9.,respectoalosresultadosde2009 11% 15% 42% 18%B1 4%B2 194 0% 40% 100% 80% 40%B1 20%B2 300 25%
TablaIII5
Estrategia Indicadores(avances) ImplementacindeunMarcoNacionaldeCualificaciones CreacindelSistemaNacionaldeCertificacinde CompetenciasLaborales Consolidacindel enfoquepor competenciaspara fomentarlaarticulacin entrelaofertade formacinyelsector productivo Programasdeniveluniversitarioimplementadosconel enfoquedecompetenciaslaborales Programasdeniveltcnicoimplementadosconelenfoque decompetenciaslaborales Programasdeniveltecnolgicoimplementadosconel enfoquedecompetenciaslaborales ProgramasdeFormacinparaeltrabajoyeldesarrollo humanoimplementadosconelenfoquedecompetencias laborales Construccineimplementacindeunplanestadstico Desarrollodesistemasde informacinycapacidad deanlisispara establecerelmapadel recursohumanoen Colombiaylas necesidadesdelsector empresarial Conformacindel esquemainstitucional paraeldesarrollodela EGERH Diseoeimplementacindemetodologasparael seguimientoalasnecesidadesactualesyfuturasde recursohumano Desarrollodelareddeobservatoriosyevaluacinyajuste delasestrategiasexistentesparaelseguimientoal mercadolaboral Publicacinderesultadosdepronsticodenecesidadesde recursohumano CreacindelaComisinInterinstitucionalparalaGestin delRecursoHumanoCIREGH Avance Avance indicadoresa estrategias 2014 a2014 44% 100% 25% 50% 50% 50% 100% 44% 61% 100% 0% 53%
100%
100%
100
b)
Formalizacin laboral y empresarial

1. Diagnstico
Lainformalidad,tantolaboralcomoempresarial,hasidoidentificadacomounadelasprincipales barrerasparaalcanzarmayoresnivelesdecrecimientoeconmicodebidoasusefectosnegativos sobrelascondicionesdetrabajoysuorganizacin,laproductividad,ylafinanciacindelSistema deProteccinSocial(SPS). En la informalidad laboral se concentra la poblacin con una calidad del empleo deficiente, en cuanto a ingresos, jornada laboral, estabilidad, negociacin laboral y vinculacin a la seguridad social.EnColombia,paraelao2009,lostrabajadoresinformalesrepresentaronel61,1%delos ocupados (11.259.134 personas), concentrados en los sectores de comercio (33%), agricultura (20%)yservicios(18,8%).Poraosdeeducacin,el27%tenaprimariaincompleta,el19%alcanz primaria completa, el 22% tena secundaria incompleta y el mismo porcentaje secundaria completa.Deltotal,el41%sonmujeres,conuningresopromediode$328.554,entantoque,los hombrestienenuningresopromediode$671.897,cifrasquemuestranquelabrechaentreambos llegaal51,1%(tablaIII6).
TablaIII6.Marcoconceptual:empleoinformal
Unidadesde produccinpor tipo Empresas del sectorformal Empresas del (a) sectorinformal
(b)
Trabajadores porcuentapropia Informal 3 Formal
Empleossegnlasituacinenelempleo Trabajadores Empleadores familiaressin Asalariados remuneracin Informal Formal Informal Informal Formal 4 1 5 2 6 7
Miembrosde cooperativas deproductores Informal Formal 8
Hogares 9 10 Fuente:OIT.(2003).InformedelaConferencia. (a) Segn la definicin de la Decimoquinta Conferencia Internacional de Estadsticos del Trabajo (con exclusin de los hogares que empleanatrabajadoresdomsticosasalariados). (b) Hogares que producen bienes exclusivamente para su propio uso final, y hogares que emplean a trabajadores domsticos asalariados. Nota:Lascasillasengrisoscuroserefierenaempleosque,pordefinicin,noexisteneneltipodeunidadesdeproduccinencuestin. Las casillas en gris claro se refieren a los empleos formales. Las casillas no sombreadas representan los varios tipos de empleos informales. Empleo informal: Casillas 1 a 6 y 8 a 10. Empleo en el sector informal: Casillas 3 a 8. Empleo informal fuera del sector informal:Casillas1,2,9y10.
Lainformalidadobstaculizaelmejoramientodelaproductividaddelasempresas,puestoquelos trabajadoresinformalesnotienencompromisosvinculantesconsuspuestosdetrabajo,ysualto nivel de rotacin no permite acumular conocimientos que estimulen el aumento del valor agregado.Adems,creadistorsionesenelmercado,entrelasqueseencuentran:(1)bajorecaudo tributario que crea una mayor carga tributaria sobre las empresas formales; (2) mercados caracterizadosporinformacinasimtrica,enloscualescompitenproductosdemalacalidadque no cumplen las normas con los que s las cumplen; (3) incumplimiento de los derechos de propiedad;y(4)debilidadinstitucionaldebidoaquecreaincentivosparalacorrupcin.
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Lainfo ormalidadempresarialenC Colombiaenlosltimosciincoaos,me edidacomoe elporcentajede 3, microe establecimien ntos que no tienen o que no renovar el registr mercantil53 ha estado en t e ron ro promedioenun55% %ynohalogradoreduccio onessustanciiales(figuraIII10).
FiguraIII10 0.Tasadeinfo ormalidademp presarial,2004 42008
(Po orcentajedemicroestablecimiento osquenotieneo norenovelregis stromercantil)
60
56,3 53,7
55,4
55
%
50 2004 2007 2008
Aos
Fuente:D DANEEncuestadeMicroestablecim mientos,IVtrimest tre.ClculosDNP DDE.
Encuantoalosefec ctosdelainfo ormalidadso obreelSistem madeProtecc cinSocial(SP PS),laevasiny elusin en las cotizaciones afe n ecta la soste enibilidad fin anciera del rgimen con ntributivo y los recurso osquelaNac cindebedes stinarparafin nanciarelrg gimensubsidiado.Dehech ho,conbase en laEncu uestadeCalid daddeVidad de2008,seen ncuentraque delos7.124.733ocupado osquereport tan estara afiliadosalrg gimensubsidiado,el14,5% %(1.027.229) )tieneningre esosentreun nsalariomnim mo y un milln de pesos y, por lo tanto, podran ser sujetos de estar afiliad p r p dos al rgim men contrib butivo54. Esta problemt a tica tambin ocurre en el sistema de pensio n n a ones y riesg gos profesionales. Este diagnstico se eala la imp portancia de establecer u una poltica que ataque los element tos estruct turales que generan la in g nformalidad laboral y em mpresarial. D esta forma, en cuanto a De o formalizacinlaboralelobjetivoespromover rcambiosen laregulacindelmercado odetrabajoq que permit su adecua flexibilidad y efectiva regulacin. Se debe bus tan ada a scar garantiza al trabajad ar dor estabilidad en el mercado de tr m rabajo, en lug de estabiilidad en el e gar empleo. La estabilidad en el n do jo orales e imp pulsa una gr ran mercad de trabaj estimula la flexibilidad de las re laciones labo movilid dadenelmer rcadolaboraldeactividad desobsoletas saemergentesymoderna as. Encuantoalaform malizacinempresarialelo objetivoespr romoverrefo ormasalsistematributario o,y eceryconsolidarprogram masencaminadosalaform malizacinem mpresarial,quepromuevan nla estable compe etitividad y la sostenibilida de las em a ad mpresas, la in ncorporacin de nuevas te ecnologas, y la y sta consolidacin de una cultura de formalizaci empresar ial y generac e n cin de empleo formal. Es estrate egia ser com mplementada con una de simplificaci n de trmit que se e a e tes encuentra en la seccin nIII.B.3.c:Me ejoramientod delentornode elosnegocios s.

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Estamedicinsesustentaenlaobservacinempricadeq quelainformalida adesunfenmen oquecaracterizaprincipalmentea alas seusacomounind dicadordereferen nciaparadescribir rlainformalidadempresarialdetodalaeconoma. microempresasyporellos 54 El8%d delosocupadosqu uereportanestara afiliadosalrgime ensubsidiadotiene . enuningresosup eriora1,5smlmv. 102
2. Lineamientos estratgicos
Cambios normativos para la formalizacin empresarial y la modernizacin del mercado de trabajo. Poltica salarial y Comisin Intersectorial para la Formalizacin ElGobiernonacionaldisearunapolticasalarialquecorrespondaalosobjetivosdecreacinde empleo formal, fortalecimiento de las instituciones del mercado de trabajo y de preservacin y mejoramientodelosnivelesdeproductividadylasmetasdegeneracindeempleosdelpas.Con el objeto de coordinar la poltica de formalizacin del pas, en la cual confluyen la poltica macroeconmica,laproductiva,ladeproteccinsocialylafiscal,secrearbajodireccionamiento delMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)laComisinIntersectorialparalaFormalizacin(CIF), la cual integrar a los ministerios y entidades del Gobierno nacional que tengan injerencia en la formalizacin laboral, la generacin de empleo y el funcionamiento del mercado de trabajo. El propsitoprincipaldelaCIFsereldearticularyarmonizarlaspolticassectorialesqueimpactan laformalizacinlaboral,buscandoqueseajustenaloslineamientosquesobreformalizacindicte elMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)oquienhagasusveces. Formas de vinculacin laboral ElMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)fomentarlasreformasinstitucionalesnecesariaspara que en el mercado laboral se creen incentivos para la generacin de empleo, al tiempo que se propicielaconstruccinderelacioneslaboralesformalesdelargoplazoqueincidanenelaumento delaproductividad,lareduccindelosestmulosparalarotacindeempleadosylapromocinde unaestructuraeficientedelmercadodetrabajoconsistenteconlasnuevasformasdeproduccin y la dinmica de trasformacin tecnolgica. As, desarrollar las reformas a los esquemas de contratacindelpasdeacuerdoconlosobjetivosdelapolticadeempleoymercadodetrabajo; desarrollar un esquema de financiamiento armonizado y corresponsable de los aportes a la seguridadsocialparadiferentesformasdevinculacinlaboralregidasporelCdigoSustantivodel Trabajoylasdeprestacindeservicios,cooperativasdetrabajoasociadoolosnuevosesquemas derelacionesdetrabajo.Adems,propondrlaarmonizacinentreloscostosdevinculacinyde desvinculacin,ylosincentivosdeutilizarcadaunadelasdiferentesmodalidadesdecontratacin. Cdigo Sustantivo de Trabajo A travs del dilogo con los gremios empresariales y las organizaciones de trabajadores, el MinisteriodelaProteccinSocialimpulsarlamodernizacindeCdigoSustantivodelTrabajode acuerdoconlosobjetivosdeinsercindeColombiaenlaeconomainternacional.Enestesentido, seeliminarntrmitesyprocedimientosinnecesariosysetomarcomoprincipiolagarantadela movilidadyproteccinenelmercadodetrabajo.Asmismo,sepropiciarlaincorporacindelos avances de la jurisprudencia nacional sobre relaciones y derechos laborales, los convenios internacionales del trabajo, y la proteccin de las condiciones de trabajo. De acuerdo con el artculo 53 de la Constitucin Poltica de Colombia, tanto la estructura de contratacin del pas comoelCdigoSustantivodelTrabajo,sernreguladosporelEstatutodelTrabajo.
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Simplificacin tributaria para la formalizacin empresarial En Colombia la poltica tributaria se ha considerado ms desde el principio de capacidad contributivaquedesdeelprincipiodebeneficio55;enesemismosentidoelrgimentributariose ha desarrollado ms desde un enfoque fiscal que desde un enfoque dinamizador del desarrollo empresarial.Losdiagnsticosyestudioshanevidenciadoqueelrgimentributariocolombianoes ineficientedadoque:(1)distorsionalaasignacinderecursosentreactividades;(2)promuevela informalidad; (3) es inequitativo debido a que contribuyentes similares pagan tasas efectivas diferentes;y(4)espocoprogresivoporcuantoelgravamenefectivoalingresoylariquezadelas personasnaturalesesmuybajo(Perry,2010). Las problemticas anteriormente relacionadas resaltan la necesidad de disear un esquema tributario simplificado que reduzca la complejidad del sistema. En el mbito internacional, los pasesconmayorgradodetributacincomoChileyEspaahangeneradoesquemassimplificados para incrementar el nivel de recaudo tributario y facilitar el desarrollo de las empresas. De este modo,conelpropsitodeincentivarlaformalizacinempresarialelGobiernonacionaldisear un esquema de simplificacin tributaria que considere entre otros aspectos los siguientes elementos:(1)reduccindelacomplejidaddelsistema;(2)automatizacinyvirtualizacindelos trmites, procesos y procedimientos; (3) diseo de mecanismos para incentivar el cumplimiento voluntario;y(4)reduccindelasexenciones. En forma complementaria el Gobierno nacional disear un rgimen nico para el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en el cual se incluyan tanto a las personas naturales como jurdicas. Este rgimen nico permitir reducir los costos tanto de administracin como de control y deber reducirlasdistorsioneseconmicasactualesqueposeeelimpuestorelacionadasconlaausencia deunatasanicaylaexistenciadelrgimensimplificado. Mecanismos y estmulos para la formalizacin laboral y empresarial Instituciones del mercado de trabajo y servicios de proteccin social En el cuatrienio, el Gobierno nacional bajo el liderazgo y coordinacin del Ministerio de la Proteccin Social, armonizar y precisar las funciones de las instituciones integrantes del mercadode trabajo,yestudiarlafactibilidaddemodificarelfinanciamientodelosserviciosde ProteccinSocialconcargoalanmina,sinperjuicioensuprestacin.Demaneraparticular,las Cajas de Compensacin Familiar, previo estudio del Ministerio de la Proteccin Social y del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), ajustarn sus funciones a las necesidades del mercado de trabajo del pas, para constituirse como prestadores de servicios de empleo y proteccinsocialregulados(incluidoelsubsidiofamiliar). Primer empleo La regulacin del mercado de trabajo y la armonizacin de las normas y costos que lo rigen, permitir consolidar las reglas de juego de los actores que intervienen en ste, reduciendo los costos de transaccin en las relaciones que se establecen entre trabajadores, empresarios y Gobierno. Adicional a la introduccin de reformas estructurales, en el corto y mediano plazo es necesario desarrollar mecanismos y estmulos que promuevan la formalizacin laboral y empresarialylacreacindeempleo.Sedeberavanzareneldiseodealternativasparareducirla
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Deacuerdoconelprincipiodelbeneficio,cadaciudadanodebecontribuiralfinanciamientodelascargaspblicasenfuncindelos bienesyserviciosqueelEstadoleproporciona.Encambio,elprincipiodecapacidadcontributiva,la contribucinal financiamientodel gastopblicosedeberealizarenfuncindelasposibilidadeseconmicasdecadauno(Hernndez,2009). 104
tasadedesempleodelapoblacinjoven.Enparticular,sepromoverunapolticaactivaparael acceso al primer empleo de los trabajadores entre 18 y 28 aos, permitiendo a las empresas descontardelimpuestoderentalosaportesparafiscalesdeestosnuevosempleados. Programas para la formalizacin ElMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)yelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo(MCIT) promovernunprogramadecdigosdeconductaquecertifiqueelcumplimientodelosderechos fundamentalesdeltrabajoylaformalizacinlaboral.Elprogramaseconcentrarenlossectores delaproduccinenprocesodeinsercinofortalecimientoenlosmercadosinternacionales,yser uninstrumentodeproteccindelosderechosdelostrabajadoresydepromocindelcomercio. Cuando se trate del mercado nacional, el cdigo de conducta permitir visualizar a los compradores las empresas que han ingresado a la ruta de formalizacin laboral y empresarial, convirtindoseenunincentivoenlaeleccindesusproductosy,porlotanto,delfomentodela formalizacin. El Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT)dentrodelProgramadeTransformacinProductivadisearnunaestrategiadedesarrollo deproveedoresquelepermitaamicroypequeasempresas(Mypes)informalesconvertirseen proveedoras de empresas de mayor tamao de forma tal que se fomenten relaciones de largo plazoysepromuevalatransferenciatecnolgica.Laestrategiadebecontemplarlaformalizacin en un amplio sentido, favoreciendo el cumplimiento de las normas laborales y de la regulacin empresarial. Desdeunaperspectivaintegral,queinvolucrelascaractersticasdelasempresas,delossectoresy del entorno regional en el que stas se desenvuelven, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo(MCIT),enelmarcodelasComisionesRegionalesdeCompetitividadcrearunprograma queidentifiquesectoresconaltosnivelesdeinformalidadparadesarrollarestrategiasespecficas conmetodologasdesensibilizacinycapacitacin paralaformalizacin.Cada estrategiadeber partir de la identificacin previa de las barreras u obstculos especficos que enfrentan las empresasdecadasectorparasuformalizacin. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo estar encargado de coordinar con las entidades relacionadas el diseo e implementacin de la estrategia nacional de formalizacin. Bajo esta estrategiadisearypromoverprogramasparafomentarlaformalizacinempresarialylaboral de acuerdo con lo establecido en el artculo 3 de la Ley 1429 de 2010, dar continuidad al programaRutasparalaFormalizacin56ydesarrollarBrigadasEmpresariales. El Gobierno nacional propondr una regulacin para que las entidades, que por mandato legal deban establecer el cobro de tasas por servicios requeridos para el desarrollo formal de las actividadesempresariales,reglamentendemaneraespecialelpagogradualdeestasobligaciones deacuerdoconeltamaodelasempresas. Laestrategiadeformalizacinempresarialdebetenerencuentaelcicloeconmicoyproductivo delaempresa(creacinycierredeempresas).ParaelloelGobiernonacionalpropondrreformas al cdigo de comercio, con el propsito de generar mecanismos de proteccin flexibles y adecuadosquelepermitanalasempresasreorganizarseconlasposibilidadesdesalvamentodela
ElProgramaRutasparalaFormalizacintienecomopropsitollevaralasunidadesinformalesalaformalidadmedianteunproceso de sensibilizacin, acompaamiento y apoyo a las empresas para que obtengan el registro mercantil y desarrollen su potencial productivo.Actualmente,sehanvinculado19cmarasdecomercioysehatransferidolametodologaaotras33. 105
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actividadproductivaydelosempleosoliquidarserpidamenteparaquelosactivosproductivos regresenrpidamentealaactividadeconmica. Focalizacin de servicios e incentivos a la formalizacin La regulacin del mercado de trabajo y los mecanismos e incentivos conducentes a la formalizacin empresarial y laboral, sern fortalecidos con una estrategia de acompaamiento y acceso priorizado a los servicios pblicos y privados dirigidos a las Mypes en proceso de formalizacin. Se promover un acceso efectivo a los servicios brindados por las Cajas de CompensacinFamiliaryporelSENA,detalformaquelostrabajadoresyempresariospercibanel beneficio del pago de los aportes parafiscales. Dicho acceso afianzar el proceso de reentrenamiento laboral, la optimizacin de la organizacin del trabajo y de la produccin, y el mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores. De la misma manera, en el marco del programa de Responsabilidad Social Empresarial y de los cdigos de conducta, se promover la inclusinenlasredesdecomercializacinformaldelasMypesformalizadas. Herramientas para aumentar la productividad y facilitar la formalizacin laboral y empresarial Intervenciones en el mercado laboral en periodos de crisis para evitar la informalidad Para fortalecer la capacidad de respuesta tanto de los hogares como de las empresas para enfrentar los periodos de crisis derivados de choques internos o externos, el Gobierno nacional deberavanzarenmedidasreglamentariasquefomentenlaflexibilidadenelmercadodetrabajo, laexpansindepolticasactivasypasivasdeempleo,yladisponibilidaddeherramientasformales y de mercado para hacer frente a este fenmeno. Dichas medidas incluirn mecanismos que permitan a las empresas dirigir a los trabajadores a procesos de reentrenamiento laboral sin necesidad de desvinculacin laboral. La activacin de estas medidas excepcionales y su vigencia dependern exclusivamente de la duracin de la crisis y deben actuar coordinadamente con la institucionalidadynormativavigente. Enelmismosentido,sedeberavanzareneldiseodealternativasquefomentenlaestabilidad del empleo y que controlen la expansin de la informalidad en pocas de crisis globales o sectoriales. En particular, se propone la creacin de un mecanismo que provea herramientas contracclicas para prevenir y mitigar los efectos no deseados en el mercado laboral en estos periodos, que cuente con aportes del Gobierno nacional, los empleadores y los trabajadores. El Gobiernonacionaldefinirelalcancedeestemecanismo,ascomolaarticulacinconlaPoltica deGeneracindeIngresoscontenidaenelpresenteplanyconotraslneasdeaccinorientadasa promover la formalizacin laboral y empresarial. As mismo, el Gobierno nacional podr crear mecanismos de contratacin flexible para responder a los efectos de emergencias naturales, socialesoeconmicasdemaneraquesedinamiceelmercadolaboralyseprotejanlascondiciones devidadelapoblacinvulnerable. Sistema de Proteccin al Cesante El Gobierno nacional desarrollar un esquema de proteccin a los ingresos para la poblacin trabajadora,quesebaseenmecanismosdeahorroindividualysolidaridad,particularmentepara los asalariados formales. As mismo, se definir la factibilidad de que el financiamiento de este esquema est soportado en un redireccionamiento de los aportes a cesantas y a las Cajas de CompensacinFamiliar.EldesarrollodeesteesquemaimplicareldesmontegradualdelFondode FomentoalEmpleoyProteccinalDesempleo(FONEDE),enelmarcodelaracionalizacindelos
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servicios prestados por las Cajas de Compensacin Familiar. Sin embargo, de la mano de los esfuerzosporformalizarquesehansealado,seconsiderarnalternativasdeproteccinbasada en ahorros para los no asalariados e informales. El Gobierno deber definir una poltica que permita profundizar los lineamientos anteriormente expuestos, as como la integracin de este componente con el resto del Sistema de Proteccin al Cesante, el Sistema Nacional de IntermediacinLaboralyelSistemadeFormacindeCapitalHumano. As mismo, se debe avanzar en definir la factibilidad de contar con un pilar subsidiado de desempleo (subsidio al desempleo) para ciertos grupos poblacionales que estaran por fuera del esquema anteriormente propuesto, o, como opcin, definir polticas activas de mercado de trabajocomoalternativadeproteccindelosingresosdelostrabajadores. Sistema General de Pensiones y Beneficios Econmicos Peridicos Es necesario garantizar la disponibilidad de mecanismos de proteccin a la poblacin en edad adulta mayor vulnerable y la poblacin econmicamente activa reconociendo la heterogeneidad delapoblacinocupadaenColombia,ysucapacidaddeahorroalsistema(e.g.BEP,cotizacinpor das). Estas acciones van en paralelo con el proceso de formalizacin de la economa y de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, para lo que es necesario ajustar el diseonormativodelSistema(trasladoentreregmenes)yoptimizarelrecaudodelosrecursos. Adicionalmente,sebuscaquelosrecursosdelFondodeSolidaridadPensionalseanadministrados enfiduciaporlassociedadesfiduciariasdenaturalezapblicaoprivada,conelfindefavorecerla libertadeconmicaydarleunamayoreficienciaalaadministracindeestosrecursos. EncuantoalosBeneficiosEconmicosPeridicos(BEP),conformealodispuestoenelartculo87 delaLey1328de2009,sedefinirvaCONPESloslineamientosdelfuncionamientodelmecanismo de BEPs para el pas. Al seguir las recomendaciones del CONPES, se deber definir quin ser el operador del mecanismo, la entidad responsable de su funcionamiento, las condiciones de entrada y salida, el esquema de incentivos y el mecanismo de propaganda y masificacin. As mismo, se debern dar facultades a laSuperintendencia Financiera para que haga la inspeccin, vigilanciaycontroldeesteinstrumento.Finalmente,sedeberadelantarunaevaluacinoperativa desuimplementacin. ConlaentradaenfuncionamientodelmecanismodeBEP,sehacenecesarioredefinirlaestructura delSistemaGeneraldePensionesdelpas;enparticular,sedebendefinirconclaridadlospilares solidario y subsidiado. Esto implica, por un lado, evaluar la conveniencia de continuar con la cuentadesolidaridaddelFondodeSolidaridadPensionalenvirtuddeldesarrollodelosBEP;y,por elotro,establecerunasolagerenciaoperativaparalosprogramasdeproteccindelosingresos paraeladultomayor. Mecanismos de proteccin a la vejez En la ejecucin de la poltica de equidad, es necesario continuar con el desarrollo de los mecanismosdeproteccinfrentealascontingenciasqueafectanalosindividuosensuvejez.Por ellodebenrevisarseciertosaspectospuntualesdelosregmenesdelsistemaqueestnlimitando oimpidiendoelaccesoabeneficiosdemejorcalidad,yqueafectanenalgunoscasoslasolidaridad delSistemaysusostenibilidad.
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Estosmecanismosdebenbuscarhacerefectivaslasreglasylosprincipiosprevistosenelartculo 48delaConstitucinyenelActoLegislativo01de2005,entrminosdeuniversalidad,equidad, sostenibilidadysolidaridad. Encuantoalauniversalidadyequidad,debemencionarsequelareformaconstitucionalde2005, enconcordanciaconlaLey100de1993enestamateria,previlafinalizacindelosregmenes especialesel31dejuliode2010ydelosregmenesdetransicinpensionalhastaelao2014.A partir de esta ltima fecha, salvo las excepciones previstas expresamente en la Constitucin Poltica,loscolombianosestarnsometidosintegralmentealSistemaGeneraldePensiones.Sin perjuicio de lo anterior, se deber garantizar el pago de las obligaciones adquiridas bajo los regmenesanteriores,deacuerdoconlosmecanismosdenormalizacinpensional. Cobranenestecontextomayorimportancialasreglasquepropendanporunamejorcalidaddelos beneficios pensionales que reciban las personas a la finalizacin de su vida laboral, tratando de asegurarunarelacinrazonableentrelossalariosylapensinfinal,partiendodelsupuestodeque la pensin tiene por finalidad sustituir el ingreso de las personas en la vejez. Para ello se establecernreglasquetratendegarantizarunamayordensidaddecotizacionesyasuvez,que garanticen una mayor proporcionalidad entre el salario devengado y la pensin recibida. Estos mecanismos se definirn en coherencia con los principios constitucionales de sostenibilidad y solidaridad. Debetenerseencuentaademsqueloscambiosdemogrficosindicanquelaspersonassonahora mslongevas,loqueimplicaquerequierendeingresosadicionalesydeserviciosespecficospara subienestarenestaetapadelavida. Para las personas que no alcancen a pertenecer al Rgimen General de Pensiones, deber continuarse en la definicin y desarrollo reglamentario de los beneficios econmicos peridicos, enlaformaprevistaenlaLey1328de2009.Estaopcinparalaspersonasdeescasosrecursosy quenoalcanzanaconformarunapensin,serviableconlaconcurrenciaconlosrecursosquese acumulenenelFondodeSolidaridadPensional.Paraello,esnecesariofortalecerlaadministracin de dicho Fondo en condiciones de eficiencia y en un marco de la libertad econmica y de competencia. Esta alternativa de ahorro para la vejez complementa los incentivos a la bancarizacindelaspersonasquenotienenaccesoporrazonesdesuingresoalsistemageneral de pensiones y al sistema financiero en general. Por ello, ser vital que la administracin del ahorrodeestaspersonasenparticularsehagateniendoencuentalasopcionesdemnimocosto. En el mbito del Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad, se deben fortalecer algunos aspectos que afectan el monto de la pensin y deben revisarse disposiciones que afecten los costosdeadministracindelSistema.EnelcasodelagarantadeFogafinalasadministradoras delrgimendeahorroindividualconsolidaridad,seconsideraprocedenteeliminarestagaranta, pues el sistema cuenta ya con las seguridades y mecanismos de proteccin regulatorios y de supervisinqueaseguran unadecuadomanejodeesteriesgo. Entodo caso,deacuerdo conla ley,lagarantageneralafavordelosafiliadosquedaencabezadelaNacin. Adicionalmente, el Gobierno nacional definir el rgimen de organizacin y administracin del Fondo de Garanta de Pensin Mnima del Rgimen de Ahorro individual con Solidaridad, en concordanciaconloestablecidoenelartculo7delaLey797de2003.
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Intermediacin Laboral y Gestin del Empleo ElMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)avanzareneldiseoeimplementacindeunSistema quearticulelosprocesosdeintermediacinlaboralygestindelempleo,involucrandoaactores pblicosyprivados,ascomolapermanenteparticipacindeinterlocutorescomolossindicatosy organizaciones comunitarias que desarrollen directamente temas de empleo. Este Sistema vincular en su estrategia a las agencias de colocacin o empleo y las empresas de servicios temporales y otros agentes como las universidades, medios escritos y electrnicos. De esta manera, se considerarn alternativas de prestacin de servicios de intermediacin laboral tanto pblica como privada, bajo un esquema de certificacin que incluya requisitos mnimos en trminosdecobertura,serviciosprestadosypoblacinatendida,entreotros. Sistema de Riesgos Profesionales El Ministerio de la Proteccin Social (MPS) fortalecer el sistema de inspeccin preventiva, vigilancia y control en riesgos profesionales en el territorio nacional, como instrumento fundamental para incentivar la cobertura al sistema. As mismo, se revisarn y ajustarn los procesosylasaccionesdecompensacinporprdidadecapacidadlaboral,causadaporlimitacin funcionalen procuradel mejoramientodelacalidaddevidadelostrabajadores.Finalmente,se debe avanzar en la disminucin de los tiempos de calificacin y la mejora de los procesos de reconocimientos de prestaciones de origen comn o profesional de las personas afiliadas o beneficiarias,conelfindesalvaguardarelderechodelapersonaquevedisminuidasucapacidad productiva. Fortalecimiento de la Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajo ElSistemadeInspeccin,VigilanciayControldelTrabajoconcentrarsusesfuerzosenunmodelo de inspeccin preventiva orientado a aquellas actividades econmicas, empresas y regiones geogrficas con mayores niveles de riesgo e ndices de conflictividad laboral. Esto requiere el desarrollo de sistemas de informacin oportunos que permitan adelantar anlisis efectivos de riesgolaboral. Para el sector informal de la economa, se adelantarn acciones de promocin, divulgacin e informacinsobrelosbeneficiosdeacogersealasiniciativaseincentivosdeformalizacinlaboral promovidos por el Gobierno; desde el punto de vista de control, desarrollar las acciones de control,vigilanciayseguimientoalprocesodeformalizacin. Adems de las acciones de inspeccin preventiva se desarrollarn programas especiales focalizados a las regiones y sectores caracterizados por mayores niveles de conflictividad e incumplimientodelanormativalaboral. Para esto se implementar un Sistema de Informacin de Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajoquepermitacaracterizarelperfildelaproblemticasociolaboraldelpasyquegenerelos insumos requeridos para la vigilancia de la normativa laboral y de seguridad social integral con nfasisenelcontroldelaevasinylaelusin. Sefortalecerelserviciodeatencinalciudadanoatravsdelaimplementacinyeldesarrollode sistemasvirtualesdeatencinydeautomatizacindeprocesosyeliminacindetrmites. Paraellogrodeestospropsitosseadelantarnprocesosdecualificacindelrecursohumanodel rea de Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajo, mediante acciones permanentes de
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capacitacin en el uso de sistemas de informacin y tecnologas de las comunicaciones, en la legislacinlaboraldelpasyenmetodologasparaelmejoramientodelascondicionesdetrabajo. Finalmente, se promover la conciliacin y concertacin para la resolucin de los conflictos laborales y la divulgacin de la IVC del trabajo a los distintos actores de la sociedad para transformarlaculturadecumplimientodelasnormaslaboralesydeseguridadsocialintegraldel pas. Dilogo social para el fomento de la productividad y la formalizacin laboral El Gobierno nacional promover el dilogo socialcon y entre los trabajadores y empresarios. Se dar una mayor relevancia a la Comisin Permanente de Concertacin de Polticas Salariales y Laborales, en la cual se dialogar y concertar la poltica de mercado de trabajo del pas y las iniciativas de formalizacin laboral y empresarial que se deriven de la CIF. As mismo, esta Comisin contar con una secretara tcnica independiente. Se ampliarn las subcomisiones de concertacin estimulando los acuerdos sectoriales de empleo, los cuales promovern la construccin de relaciones laborales de largo plazo en los sectores dinmicos de la economa, especialmente en los que presenten grados elevados de informalidad o dficit en calidad del empleo.ElMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)desarrollarundilogofluidoconlosactores intermedios de los gremios empresariales y los sindicatos, y disear mecanismos para la asociacindelostrabajadoresyempresariosdelsectorinformaleimpulsarestrategiasmediante programasdeactualizacindirigidosalostrabajadoresafiliadosalossindicatosquehaganparte de las confederaciones de trabajadores que tengan representacin en la Comisin Nacional de Concertacin,enelmarcodelaLey278de1996.Finalmente,elMPSelaboraruncensosindicaly promoverunnuevodilogosobrederechodeltrabajoyproductividad,enelcualseestimuleel fortalecimiento institucional del pas necesario para promover la formalizacin laboral y empresarial.
3. Metas
TablaIII7
Formalizacinlaboralyempresarial Indicador Informalidad Empresarial. (Nmero de empresas formalizadas a travs de programasdecooperacinpblicoprivada) InformalidadLaboral.Totalnacional (Porcentajeinformalessobreeltotaldeocupados) InformalidadLaboral.Total13reas (Porcentajeinformalessobreeltotaldeocupados) BrechadeInformalidad.Total13reas (Ciudadconmayorinformalidad/Ciudadconmenorinformalidad) AfiliadosalSistemadePensiones.Porcentaje SistemadeRiesgosProfesionales.Nmerodeafiliados Porcentajedelosocupadosconalgntipodemecanismodeproteccinalos ingresos Porcentajedesempleadosquehansidoubicadoslaboralmenteenelmarco delSistemaNacionaldeIntermediacinLaboral LneaBase2009 3.408 61,1% 52,3% 1,50 32,0% 6.766.192 30,0% 4,0% Meta2014 70.000 54,4% 46,0% 1,39 42,0% 8.766.192 40,0% 15,0%
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2.
a)
Infraestructura para la competitividad

Servicios de transporte y logstica
1. Desarrollo logstico
El continuo crecimiento de los volmenes de comercio exterior, en conjunto con una mayor demanda del mercado nacional, fundamenta la necesidad de promover la utilizacin de la infraestructuradetransportedeformaptimaysegura.Esascomolalogsticaseconvierteenla herramienta de gestin efectiva del flujo y almacenamiento de bienes, servicios e informacin. Esta nueva concepcin de optimizacin del transporte, permitir enfrentar adecuadamente el aumentodelcomerciotransfronterizo,fomentarbuenasprcticas,consolidarlaintermodalidad,y articularplanesambientalmentesostenibles. Enesesentido,yconelobjetivodeapoyareldesarrollodeltransporteylainfraestructuradelpas, se fortalecern las acciones de implantacin de la Poltica Nacional Logstica (PNL), lo cual redundarenunimpactodirectosobrelaproductividaddelaslocomotorasdelcuatrienio. Marco institucional e informacin logstica Sefortalecerelmarcoinstitucionaldelsectorlogstico,creandoalinteriordelComitNacionalde LogsticadeTransporte(CNL)57,laCoordinacinProgramticadeLogstica(CPL)ylaUnidadTcnica de Ejecucin Logstica (UTEL). Esta estructura le permitir al Comit aumentar su operatividad, desarrollar nuevas herramientas de actuacin para la implementacin de la PNL, y mejorar la coordinacindelossectorespblicoyprivadoresponsablesdelapoltica. LaCPLestarcompuestaporrepresentantesdelasmismasentidadesqueconformanelComit58y dar orientaciones operativas y seguimiento a las actividades asociadas a los lineamientos de poltica. Esta Coordinacin se deber articular y estar en continua comunicacin con las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC), acompaando y apoyando los ejercicios de planeacin estratgica para la competitividad. Lo anterior, tambin implicar un fortalecimiento institucionalytcnicodelasCRCentemasespecficosdesolucionesdeinfraestructuraylogstica, bajoloslineamientosdelSistemaNacionaldeCompetitividad(SNC). Porsuparte,laUTELestarcompuestaporprofesionalesespecializadosentemasdetransportey logstica, economa, procesos productivos y ambientales del MIT y del DNP, y tendr como objetivoprincipalserlasecretaratcnicadelCNL,desdedondeseestructurarnlasactividades paralaimplementacindelaPNL. El equipo de la UTEL servir para conformar las gerencias de corredores logsticos integrales, quienes se encargarn de articular a los actores pblicos y privados en la gestin de todas las acciones que se realicen sobre un corredor estratgico en el que convergen mltiples flujos comerciales.ElMITconelapoyodelDNPconformarlaprimeragerenciadecorredoreslogsticos articuladaconeldesarrollodeinfraestructuralogsticaespecializada..
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AntesCOMIFAL:ComitparalaFacilitacindelComercioylaLogstica. Sector privado: sector productivo, gremios y transportistas; sector pblico: Alta Consejera para la Competitividad y las Regiones, MinisteriodeInfraestructurayTransporte,MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo,DIAN,ProexportyDNP. 111
BajoelliderazgodelaUTEL,sepondrenmarchaelprimerObservatorioNacionaldeLogsticade Cargas (ONLC) que consolidar, administrar y procesar informacin del sector, que refleje la evolucindelalogsticadelpas,posibilitandoeldiseodepolticasylapriorizacindeacciones para la eficiencia de las cadenas de abastecimiento, y que con un seguimiento efectivo de las mismas,determinelanecesidaddereorientarlasoreformularlas. Transporte intermodal, plataformas y logstica urbana La UTEL adelantar las acciones necesarias para impulsar la complementariedad modal, incluyendo estudios especficos sobre la mejora de la navegabilidad del modo fluvial y la operatividad del modo frreo, con recomendaciones para la promocin e integracin de estos modos. Adems, se continuar con los estudios de factibilidad para la construccin de Infraestructuras LogsticasEspecializadas(ILE)quetenganunimpactoenlasdinmicasdecomercio,yenfocadasa la generacin de valor agregado en las cadenas logsticas. Los estudios incluirn el anlisis del modelodegestinparasudesarrollo. Conbaseenparmetrosgeneralesdecompetitividadygeneracindevaloragregadoenprocesos logsticos,elGobiernonacionaltrabajarenlareglamentacinespecficadelasILE,definindolas como infraestructura estratgica de inters pblico y nacional, e incluyendo mecanismos de promocin a los puertos secos, zonas de actividad logstica portuaria (ZAL), reas de apoyo logstico en frontera, centros de carga area, zonas de consolidacin y distribucin urbana, plataformas logsticas multimodales59. En ese sentido, esta nueva concepcin de tipologa de infraestructura,implicarlarevisinyajustesnormativosyoperativosentemasdefacilitacindel comercioexterior. As mismo, para fortalecer la productividad de las zonas y terminales portuarios en trminos de servicios logsticos, y su integracin a cadenas de abastecimiento eficientes, los Planes de ExpansinPortuariaalosqueserefierelaLey1de1991,incluirnlineamientosespecficospara estimularlainversinprivadaenzonasdeactividadlogsticaportuaria. Mediante la consolidacin de modelos de ciudades en trminos logsticos ciudades puerto, ciudades fronterizas, ciudades de consolidacin, ciudades de logstica mixta, etc., el Gobierno nacional, a travs de la UTEL, apoyar a los entes territoriales en la articulacin de sus planes logsticosconsusplanesdeordenamientoterritorialydemovilidadurbana.Enparticular,laUTEL asistir en el diseo de herramientas que orienten la gestin logstica, y permitan identificar y aumentarlosimpactospositivosqueestasiniciativasgeneranenlafuncionalidaddeltransportey elentornourbanolocal. Todas las iniciativas de constitucin de nodos regionales representan un reto institucional en la medidaenquediferentesactoresdebenfuncionarbajounobjetivocomn.CasoscomoeldelEje Cafetero,lazonaCaribeyCaucaPacfico,plasmadosenlaPNL,reflejanelpotencialdeagrupar orientaciones de mercado as como fortalezas industriales. Para ello, la UTEL adelantar los estudios necesarios a nivel de pre factibilidad y factibilidad que permitan determinar diseos bsicosdelainfraestructuralogstica,microlocalizacionesdelamismaymodelosdegestin.
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PolticaNacionalLogstica,DocumentoCONPES3547de2008. 112
Promocin de Infraestructuras Logsticas Especializadas (ILE) La articulacin del sector pblico y privado se estimular a partir de la conformacin de los espacios adecuados de dilogo y concertacin en los que se integren los esfuerzos de ambas partesparaapalancargrandesproyectos.EldesarrollodeILEestaracargodelsectorprivadoy serpromocionadoporelGobiernonacional.Asmismo,seestudiarnlassiguientesalternativas de fomento de estos proyectos: (1) adquisicin y concesin de los terrenos identificados como aptosparalaconstruccindeILE;(2)declaracindelasILEdentrodelrgimendezonasfrancas; (3)declaracindelosterrenosaptosparaeldesarrollodeILEcomodeintersnacionalyutilidad pblica; (4) cofinanciacin de la inversin necesaria para adelantar el proyecto; (5) participacin pblicadentrodelmodelodegestindelaILE;entreotras. Lo anterior, conlleva a incluir dentro de la reorganizacin y fortalecimiento institucional para el transporte y la logstica, estrategias para identificar y dotar a las entidades involucradas en el tema, de las funciones y herramientas de gestin para la efectiva promocin de este tipo de infraestructuraestratgicaparaelpas. Servicios logsticos de valor agregado Con el objetivo de elevar al transporte terrestre automotor de carga como un sector de clase mundial,setransferirlametodologadetransformacinproductivaparaestesector.Sebrindar especial enfoque a planes que motiven la prestacin de servicios logsticos eficientes, que fortalezcanlascadenasproductivasnacionalesdealtovalortransable,incorporndolesestndares decalidadyseguridad. En el marco de las buenas prcticas empresariales que promueve la PNL, se apoyar la formalizacin empresarial de prestadoras de servicios de transporte, en especial para el modo fluvialcuyosbeneficiosdirectossereflejarnenelaumentodelaconfiabilidadporlaprestacin demejoresservicios.Deigualmaneraseincentivarlaasociacindeempresasdetransportede cargadelosmodosfrreo,carretero,fluvialymartimoque migrendeunesquemaempresarial monomodaleindependiente,aunointegradoyquepromuevalaintermodalidad.Estetrabajolo coordinarelMITcomopartedelaestrategiadepolticayregulacindeserviciosqueadelantar paraelserviciopblicodetransportedecarga,yparalocualcontarconfondosdecooperacin tcnicadebancamultilateral. Comounadelasestrategiasparaimplementarbuenasprcticasenelsectorprivado,seenfocarn esfuerzosparacapacitaralcapitalhumanoenelsector,fomentarlainvestigacinyfortalecerlos conocimientosengestindelacadenadeabastecimientoylainterrelacinentreeltransporteyla logsticadecarga.Igualmente,yapartirdeldesarrollodeunestudiosobrelasprincipalescadenas deabastecimiento,dondeseidentifiquencuellosdebotella,necesidadeslogsticasydebilidades competitivas,seincorporarelconceptodelogsticadereversaenlacadenaproductiva. La UTEL gestionar y facilitar la firma de acuerdos y convenios acadmicos entre el Gobierno nacional y entidades nacionales e internacionales, en aras de crear el Programa Nacional de Investigacin en Transporte y Logstica. En el marco del ONLC, se estructurar un plan para integraralpasconlacomunidadlogsticaregionaldeAmricaLatinayelCaribe,queincentiveel intercambio de conocimiento y experiencias en temticas especficas del sector. As mismo, la UTEL,conapoyodelasautoridadeslocales,gremios,sectorproductivoyacademia,fomentarla organizacin y desarrollo de foros, congresos y talleres temticos peridicos, que presenten avancesendesarrollostecnolgicosyexponganestrategiasparaeldesarrollodelsector.
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Afindearticularlossistemasdeinformacinytelecomunicacionesaprocesoseinfraestructuras logsticas,sellevarnacabolosestudiosquepermitandeterminarelniveldepenetracindeTICe SIT,yladefinicindeaccionesrequeridasparasuuso,masificacinyaprovechamiento,enarasde mejorarlaoperatividadlogsticaygenerarbeneficiosderivadosdelposicionamiento,trazabilidady confiabilidad. El MIT incorporar las mejores prcticas en sistemas de informacin y telecomunicacionesparaprocesoslogsticoseneldiseoydesarrollodelICLeimplementacindel RNDC. Control y facilitacin del comercio exterior Mediantelaconsecucindeacuerdosentrepasesvecinos,sebuscarcompatibilizarlosprocesos yrequisitosaduanerosdemaneraqueseagilicenlostiemposdepasoenlosnodoscomerciales. As mismo, y a partir de la exitosa experiencia de implementacin de procesos de facilitacin comercial registrada en los puertos, se dar alcance a todos los puntos de ruptura de carga con procesos giles y ptimos de inspeccin y control de aduanas en el marco del nuevo estatuto aduanero. Especficamente, se consolidar la herramienta de Ventanilla nica de Comercio Exterior(VUCE),laimplementacindelsistemadeInspeccinFsicaSimultneaydeInspeccinNo Intrusiva. Adicionalmente, se apoyar la implementacin del Operador Econmico Autorizado, figuraqueofrecerfacilidadesalmovimientodecargatransfronteriza. Todasaquellasestrategiasyaccionesdefacilitacincomercialqueseanaliceneimplementenen los nodos de comercio exterior debern velar por la seguridad del movimiento de carga local y extranjera,incrementandoyasegurandounniveldeconfiabilidadenlacadenadeabastecimiento. Paraesto,seanalizarn,entreotras,todaslasventajasybeneficiosqueelusodeTICofrecesobre el control y monitoreo de los bienes, al igual que la homologacin y alineacin de procesos aduanerosentreelpasysusprincipalessocioscomerciales,especialmentelospasesvecinos. De manera complementaria, para dar continuidad a la prestacin de los servicios logsticos asociados a la distribucin de la carga de importacin y exportacin ,las empresas privadas involucradas y las entidades gubernamentales encargadas de la inspeccin y control aduanero, antinarcticos, sanitario, fitosanitario podrn adoptar las medidas que sean necesarias para garantizarel servicioalosusuariosde lacargadurantelasveinticuatro (24) horasdelda delos siete(7)dasdelasemanaenlosdiferentespuertosmartimosyotroscentrosdeconcentracin decargaexterior,queserndefinidosporelMIT. Lamedidabuscarequilibrarlademandaalo largo de todas las horasdel da para lograr una distribucin ms eficiente del uso los diferentes nodoslogsticos. Por otro lado, la creacin de la figura de los corredores logsticos, ser complementaria al desarrollodelasgerenciasdeloscorredores,conelfindebrindarunaadecuadaarticulacinentre lainfraestructuraylosserviciossobreloscualesseprestaeltransporte.Enesenciasebuscaral menosdesarrollartrescorredoresquegaranticenunaadecuadaconectividadycompetitividaddel pas. Gestin y control del trnsito y transporte ElGobiernonacionaldeclaradeimportanciaestratgicaparalaNacinelRegistronicoNacional de Trnsito (RUNT). El adecuado funcionamiento del RUNT, y del esquema de ayudas tcnicas y tecnolgicas que el MIT disear para el aprovechamiento del sistema RUNT, es un elemento esencialparaellogrodelosobjetivosdepoltica,regulacinycontroldelosserviciospblicosde transporteydelamovilidadengeneraldecargaypasajerosentodoelterritorionacional.Adems
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delasventajasasociadasarealizarfuncionesderegistro,validacinyautorizacindelregistrode trnsito en lnea y en tiempo real, se dispondr de informacin altamente desagregada y en tiemporealsobrelascaractersticasycomportamientodelaofertaylademandadeltransporte engeneral,incluidaslasinfraccionesylosaccidentesviales. Para lograr este objetivo, el MIT pondr en marcha el RUNT en Movimiento. Esta estrategia consistir en visitas programadas a cada departamento del pas donde se encuentren operando actores del RUNT. Las visitas sern coordinadas por el MIT, y participarn el concesionario e interventor del RUNT, la SIIT y otros organismos de control. Como resultado de cada visita, las entidadesparticipantesdelRUNTenMovimientodefinirnunplandemejorayestandarizacinde requisitos de obligatorio cumplimiento para los agentes del RUNT en cada departamento, incluidos los Organismos de Trnsito, los Centros de Diagnstico Automotriz (CDA), Centros de Enseanza Automovilstica (CEA), Centro de Reconocimiento de Conductores (CRC), Centros IntegralesdeAtencin(CIA),entreotros. SeesperaqueconlaentradaenfuncionamientodelosregistrosdetrnsitoytransportedelRUNT ylarefrendacindelaslicenciasdeconduccinconelnuevoformatoquedeberdefinirelMIT estos sistemas de informacin se consoliden. En este sentido se facilitar al ciudadano la obtencin de la licencia de conduccin en el nuevo formato, eliminando requisitos que para el propsito del cambio no arrojen nueva informacin o que simplemente se puedan cumplir medianteotrotrmite. Esteesquemapermitirmejoraryhacermseficienteyeficaztantolasfuncionesdeplaneacin, regulacin y gestin del MIT, as como las de inspeccin, control y vigilancia de la SIIT y dems organismosdecontrol. El RUNT tambin generar un beneficio institucional estratgico para el MIT, sistematizando la mayora de los trmites y permitiendo que la capacidad organizacional y de capital humano del Ministeriopuedaenfocarseasufuncinprimordialdeplaneacin,regulacinygestindelsector. Los organismos de trnsito de todo el pas tambin se beneficiarn del RUNT, a travs de la integracin con sus plataformas para la gestin integral de la movilidad, y en particular con los sistemasdedeteccinelectrnicadeinfractores. Losbeneficiosmencionados,podrnserrealizablesenlamedidaenquesedesarrolleunaleyque permita:(1)circunscribirlajurisdiccindelosCEAyCRCaldelOrganismodeTrnsito;(2)acreditar prueba de domicilio en la jurisdiccin del Organismo de Trnsito donde se realice el registro de vehculos particulares; (3) refrendar las licencias de conduccin de servicio particular cada tres aosysancionardelamismaformacomolanorenovacindelasmismas;y(4)ampliarlafigura de solidaridad para la efectividad en la deteccin de infracciones de trnsito y transporte por mediostcnicosytecnolgicosasegurandoelcumplimientodeldebidoproceso. Los Sistemas Inteligentes de Transporte (SIT) harn parte del esquema de ayudas tcnicas y tecnolgicas que el MIT disear para el aprovechamiento del sistema RUNT. Los SIT son un conjunto de soluciones tecnolgicas de las telecomunicaciones y la informtica, diseadas para hacermseficiente,seguro,cmodoysostenibleeltrnsitoylamovilidadengeneral.ElGobierno nacionaldesarrollarun PlanMaestrode losSIT,adecuadoal contextoyalascaractersticasde todoslossistemasdetransporteaescalanacional,regionalyurbana,yqueestablezcaelmarco generalylas estrategiasparaimplementarSITdeunamanera coordinada,armnica,eficientee integrada. El Plan Maestro de SIT incluir la coordinacin con otros actores y polticas que se
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relacionen con el sistema, incluido el Programa Nacional de Seguridad Vial en Carreteras, los sistemasdecontrolygestinoperacionaldelsistemadetransportedecargaylogstica,pasajeros por carretera, los SITM y los SETP, la poltica de gobierno en lnea, el desarrollo de las TIC en Colombia,atencindeemergencias,comercioexterior,programasdecompetitividad,entreotros. ElGobiernonacional,dictarlasnormastcnicas,desarrollaryadoptarestndaresyprotocolos de tecnologa relacionados con componentes tcnicos de los proyectos SIT para Colombia. Los entes territoriales expedirn los actos administrativos correspondientes para garantizar el funcionamiento de los sistemas de gestin de trnsito y transporte de proyectos SIT en sus respectivas jurisdicciones, de acuerdo con el marco normativo que establezca para tal fin el Gobiernonacional. Sostenibilidad ambiental y estrategias de mitigacin al cambio climtico El Gobierno nacional desarrollar una propuesta de transporte sostenible para el Global EnvironmentFacility(GEF).ElGEFdetransportesosteniblebuscaasistiralMITenlaestructuracin yejecucindeestrategiasyaccionesquepromuevanlasostenibilidadambientalycontribuyana mitigarlosefectosdelcambioclimtico,atravsdelareduccindeemisionescontaminantesyde gasesefectoinvernaderoenlosdiferentessistemasdetransporte. Enparticular,sedefinirnestrategiasparalosSITM,SETP,transporteterrestreautomotordecarga y de pasajeros, ILE, y modos logsticos complementarios como el transporte fluvial y frreo. Aunque con el GEF se analizarn diversas estrategias, desde la administracin y gestin de la demandayelfortalecimientoinstitucional,elnfasisdelapropuestaconsistireneldesarrollode estrategias para promover el uso de combustibles limpios y en la reglamentacin de las condiciones y los aspectos que conlleven a la reduccin de gases contaminantes producidos por fuentes mviles buscando tener vehculos de tecnologas limpias que generen menor contaminacin (vehculos hbridos, a gas o elctricos), as como la utilizacin de modos ms eficientesentrminosdeemisiones,comoelmodofrreoyfluvial.ElGEFsecomplementarcon unprogramadecooperacintcnicaconlabancamultilateralparadesarrollarunapropuestade National Appropiated Mitigation Actions (NAMA) en el sector transporte as como por estudios especficos por modo de transporte en donde se puedan identificar las acciones encaminadas a reducirlasemisionesdegasesdeefectoinvernadero(GEI). Adicionalmente,comopartedelapreparacindelosnuevosprogramasdeprstamoconbanca multilateral para financiar los aportes de la Nacin a los SITM y SETP, el Gobierno nacional estructurar los programas de transporte urbano sostenibles correspondientes al Plan de Inversin del Clean Technology Fund (CTF) para Colombia, aprobado por la comunidad internacionaldepasesdonantesdelosClimateInvestmnetFunds(CIF).Losrecursosconcesionales del CTF atendern componentes de infraestructura, poltica y regulacin que promuevan el transporte no motorizado con infraestructura dedicada para la movilidad en bicicleta y a pie, complementariasalasinversionesyaprogramadasenelSITPyenlosSETP,yparalaincorporacin debusescontecnologalimpiadebajasemisiones. Seguridad vial En2009,enColombiahubo5.634muertosymsde135.000heridosdegravedadenaccidentes de trnsito. Cerca del 70% de las muertes ocurren dentro de permetros urbanos y el resto en carreteras,aunqueestosltimosaccidentessuelensermsletales.Latasademuertosporcada
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10.000vehculosen2009fue9,6,mientrasqueMxicotieneunatasade8,5,Chile8,1yEspaa 1,3. Seestimaquepara2020elpasincrementarsuparquedevehculosparticularesenun54%yel de motos en un 152% reflejando la necesidad de aunar esfuerzos en materia de poltica de seguridadvialenelpas.Enlaactualidadlaaccidentalidadvialeslaprimeracausademuerteen niosentrelos5y14aos,porencimadecualquierenfermedad;ylasegundacausademuerteen adultos entre los 15 y 44 aos de edad. Es particularmente crtico el incremento en los ltimos aosdelamortalidaddelosusuariosdelasvasmsvulnerables,comosonpeatones,ciclistasy motociclistas.LospagosensiniestrosdelSeguroObligatoriodeAccidentesdeTrnsito(SOAT)por accidentesenmotocicletasrepresentanmsdel70%deltotaldepagosdesiniestrosdelSOATen todotipodevehculos.Seestimaqueloscostosasociadosalaaccidentalidadvial,enunpasde ingresosmedioscomoColombia,puedenserequivalenteal3%delPIB. Antelaproblemticaactualdelaaccidentalidadvialenelpas,yelllamadodetodalacomunidad internacionalNacionesUnidas,OrganizacinMundialdelaSalud,ONG,entidadesmultilaterales, etc., en declarar sta la dcada de accin en seguridad vial, el Gobierno nacional declara la seguridadvialcomounapolticadeEstadoquetrasciendalosplanesyprogramasdeunperodo degobierno.LapolticaesconsecuenteconelmandatoconstitucionalylegalquetieneelEstado en garantizar la prestacin del servicio de transporte en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad y ser liderada por el MIT a travs de su Viceministerio especializado en temas de transporteytrnsito,eimplicarunaarticulacininstitucionalanivelpblicoyprivado. LapolticadeEstadodeseguridadvialtambinsedeberreflejarenelrgimendeinfraccionesy sanciones para todo el sector. La estrategia de poltica de seguridad vial incluir las siguientes acciones. Infraestructura para proteger la integridad de los usuarios El MIT buscar que tanto la infraestructura que se desarrolle a partir del presente Plan de Desarrollocomolaqueseencuentreendiseoy/oconstruccincumplaconcriteriosmnimosde seguridad vial, tales como sistemas de contencin modernos y adecuados, consistencia en los lmites de velocidad, vas pensadas en los usuarios y en la poblacin discapacitada. Una infraestructuramshumanadeberpreservarlaseguridaddetodoslosusuarios,privilegiandoa los modos no motorizados como la bicicleta y el peatn, as como garantizar la accesibilidad de personas con movilidad reducida. As mismo, el MIT realizar un diagnstico, establecer el inventariodeintervencionesenlainfraestructuraactualyformularunplandetrabajoparalograr su modernizacin y el cumplimiento de estndares mnimos de calidad. En el mismo sentido, impartirlasdirectricesrequeridasparaquelosdemsnivelesdegobiernohaganlopropioensus respectivas competencias, tanto a nivel rural como urbano en coordinacin con otras dependenciasdelGobiernocomoelMAVDTylosministeriosdelaProteccinSocial,deEducacin NacionalydeDefensaNacional. Porltimoyconelpropsitodecontribuiralaseguridadvialyalcontrolenelcumplimientodelas normasdetrnsitoytransporte,elMITestructurarelCentroInteligentedeControldeTrnsitoy Transporte (CICTT), como una plataforma tecnolgica robusta de administracin y gestin, operadoporlaDireccindetrnsitoytransportedelaPolicaNacionalencoordinacinconlaSPT.
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Equipo y vehculos para una movilidad segura El Gobierno nacional promover la existencia de alternativas de transporte pblico y particular seguroentodoelterritorionacional.Asmismo,establecermecanismosparaquelosvehculosy los elementos de seguridad que los complementan, cumplan con estndares de seguridad internacionalmente aceptados. El MIT definir la normatividad y regulacin del transporte en motocicleta,apartirdeunanlisisintegraldelimpactosocioeconmicodeestamodalidad,yde losprincipiosdelapolticadeEstadoenseguridadvial. Comportamiento de los usuarios ElGobiernonacionaldisearesquemasdecontrolqueincrementensustancialmentelacapacidad paradetectarinfraccionesysancionarlasdeacuerdoconlanormativavigente.Enestecontexto,el MITlideraresquemasdecoordinacininterinstitucionalentrelosdiferentesnivelesdegobierno apartirdelaplataformaRUNTylosesquemasdeSITcomplementarios. Elobjetivoprimordialdelapolticadeseguridadvialdebeserlaproteccindetodoslosactores, enespecialdeberprivilegiarseelmodopeatn,paralocualdebernasegurarsemecanismosque permitan tener recorridos seguros en los que tambin se garantice la accesibilidad de personas conmovilidadreducida. Endesarrollodeestapoltica,elMITlideraryelaborarunPlanNacionaldeSeguridadVial2011 2015, que busque disminuir la accidentalidad vial en el pas a travs de la definicin de lineamientosdepolticaclaros.stosincluirnlacoordinacinyarticulacindeesfuerzosconlos diferentes actores, as como la ms adecuada y eficiente utilizacin de los recursos disponibles para seguridad vial, en aspectos relacionados con la infraestructura, la calidad de equipos y vehculos, el comportamiento humano, la institucionalidad, las estrategias y acciones diferenciadasparalapoblacincondiscapacidadylaspersonasde60aosyms. El Plan Nacional de Seguridad Vial 20112015 desarrollar un diagnstico que le permitir la definicin de propuestas de solucin con lnea base, metas e indicadores, financiacin, supervisin, evaluacin de resultados, e incluir mecanismos para promover la formulacin de planeslocalesdeseguridadvialenlosentesterritoriales. ParticularmenteatravsdelPlanNacionaldeSeguridadVial20112015,seabordarconespecial interslaproblemticadeviolenciavial,conduccinagresivaylasvictimasdedichasacciones,de manera que se establezcan por parte de todas las autoridades de trnsito y transporte, mecanismos que garanticen la atencin de las personas que se afecten directamente por estos fenmenos.Paraellodebernfacilitaryapoyaradichasvictimasparaqueobtenganunaadecuada justicia y reparacin de las prdidas y daos que se les ocasionen. Para esto se podrn generar accionesconjuntasconorganizacionesdecarcterprivadoquebusquenestemismofin. ElMITliderarlaimplementacindeesteplan,coordinarlasaccionesdelosdistintosnivelesde Gobierno,yevaluarlacreacindeunaAgenciaNacionaldeSeguridadVial,queliderelapuesta en marcha del Observatorio Nacional de Seguridad Vial. Este esquema servir de soporte interinstitucionalparalageneracin,seguimientoycontroldelaspolticasestablecidas,ascomo el fortalecimiento en la planeacin y gestin de la seguridad vial en el pas. La informacin que alimentelosanlisisdelobservatoriodeberprovenirprincipalmentedelRUNT,ydelInstitutode Medicina Legal o de todos los organismos de trnsito, para ello el Departamento Nacional de EstadsticaDANElaconsolidar,permitiendosuconsulta.Enestesentidoeldesarrollodemedios tecnolgicosqueimpliquenunmejorcontroldeinfractoresoquepermitanlaidentificacindelos
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mismos sern promovidos como estrategias para el desarrollo del presente plan. As mismo se promoverelusoresponsabledelvehculoprivado,detalmaneraqueelpropietariodelmismose comprometaconsubuenusoayudandoasaunareduccinenlaaccidentalidad. En desarrollo del Plan, el MIT desarrollar y adoptar las polticas y estrategias tendientes a la prevencindelaaccidentalidadvial,ypropondrloscambiosalCdigoNacionaldeTrnsito(Ley 769 de 2002) que se requieran para salvaguardar los principios de la poltica con relacin a las condiciones de seguridad para los usuarios en las diferentes modalidades de transporte y en cualquierdelosmodelosdegestinenqueestasedesarrolle.
2. Metas
TablaIII8
Programa Indicador Nmerodeinfraestructuraslogsticas especializadasendesarrollo(Fase estudiosoconstruccin) Desarrollodecorredoreslogsticos Reduccindecostoslogsticos Unidad Nmero Nmero Porcentaje Lneabase 4 0 0 Meta cuatrienio 6 3 25%
b)
Tecnologas de la informacin y las comunicaciones
Las TIC son herramientas indispensables para la transformacin productiva del pas, pues constituyen un apoyo transversal a las locomotoras que jalonarn la economa para generar dinmica e innovacin en diversos sectores, para aumentar la productividad y para mejorar en competitividad. As mismo las TIC contribuyen a generar, transmitir y potenciar la creacin de conocimientoenparticularcienciaytecnologa,deotraparteapoyanlagestindedesastresy laslaboresdereconstruccinenellargoplazo.ElBancoMundial(2009a)estimaqueporcada10% de incremento en la penetracin fija o de incremento en la penetracin mvil se genera un incrementodel0,73%odel0,81%respectivamenteenelProductoInternoBruto(PIB)deunpas envadedesarrollo.Tambinseestimaqueeldesarrollodelabandaanchageneraraunimpacto relativomsaltoqueaquelgeneradoporlatelefonafijaolatelefonamviltantoparapasesen vadedesarrollocomoparapasesdesarrollados,alcanzandonivelessimilaresysuperioresal1,2% de incremento en el PIB por un 10% de incremento en la penetracin. De igual forma, las TIC apoyan en situaciones de emergencia como los desastres naturales, por ejemplo, en alarmas tempranasparalagestindedesastres,articulacindelossistemasdeemergencias,localizacin depersonas,informacinalciudadano,laevaluacindedaos,entreotros.
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FiguraIII11..ImpactoEcon micodel mientodelasT TIC Crecim

1,5 50
FiguraII II12.ImpactoEconmicode elincremento dep penetracinde elaBandaAnc chaMvil
PuntosPorcentuales
1,0 00
0,5 50
0,0 00 Fijo Economasdealtosingre esos Mvil Inte ernet Bandaancha a
Economasdeba ajosymedianosingresos
Fuente:BancoMundial(2 2009a). Losresultadossonestadsticamentesignificativosal1% Nota:L excepto oparalosestimad dosdebandaanchaenpasesenv va dedesa arrollo,loscualess sonsignificativosa al10%.
cKinsey&Company y,Inc.(2009) Fuente:Mc ompaasuponeq uelabandaancha amvilalcanzaho oy Nota:Laco los niveles de penetracin de banda ancha fija para Europ a pa Occidental (54%); un increm mento del 10% en penetracin d de banda anc ha genera un in ncremento del 0 0,5% en el PIB; la %. elasticidad laboralesdel0,5%
Porsu parte,McKin nsey&Company,Inc.(2009 9)estimaque elapenetraci indelaban ndaanchasob bre redesm mvilesenec conomasen vadedesarr rollopuedep producirenor rmesbeneficioseconmicos, entree ellospotencia alesincremen ntosenelPIB Bygeneracin ndeempleo. .Porejemplo o,seestimaq que el desa arrollo de la banda ancha mvil en Latinoamrica puede gen L a nerar increme entos en el P PIB regiona alenaproxim madamenteU USD$60billon nes.Adicional mente,sees stimaqueun incrementod del 10%en nlapenetrac cindebanda aanchamvi ilgenerarain ncrementosh hastadel1,4% %delPIBen un pastp picodelareg gin.Deesta manera,lab bandaanchas seconvertira aenunmeca anismoclave de crecimiento econm mico y de co ompetitividad de las nacio ones y puede ser considerada como u e una ncostoefect tivapararea asgrandesyr ruralesenpasesenvade edesarrollo. soluci En el entorno nac cional, el sec ctor TIC en Colombia ga rantiza la co C onectividad d pas, es un del import tante motor de la econom nacional, aporta impo d ma ortantes recu ursos al PIB y ha presenta y ado crecimientos superiores al prom medio de la economa nac e cional. Adems, en conco ordancia con las ncias mundia ales, el secto se ha cara or acterizado po la liberali or izacin del m mercado de las tenden telecom municaciones s,lasustituci ndelatelef fonafijapor latelefonam mvil,lasustit tucindelav voz por los datos y el desarrollo de nuevas tecn s d e nologas y me ercados inal mbricos. A c continuacin se presen ntanalgunosi indicadoresd delsectorTICduranteelpe eriodo20062 2009.
TablaIII9.Pri incipalesindicadoresdelsec ctordeTICenColombia
Indicad dor CrecimientorealdelPIB(porcentaje) CrecimientorealdelPIBcorreosytelecomunicaciones(porcentaje) Ingre esosdelsectordeTIC(billonesd depesoscorrient tes) Inver rsinprivadaenelsectordeTIC(billonesdepes soscorrientes) Inver rsinpblicaenelsectordeTIC(billonesdepes soscorrientes) Abon nadosmviles(m millones) Lnea asfijasenservici io(millones) 2006 6,69 21,13 $17,64 29,76 7,72 2007 6.91 16,93 $19,96 33,94 7,92 20 008 2,73 8,43 $2 21,92 $ $3,07 $ $0,40 4 40,87 7,95 2009 0,83 3 1,36 6 $24,03 3 $3,19 9 $0,62 2 42,16 6 7,73 3
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Indicador SuscriptoresmvilesdeInternet(millones) SuscriptoresfijosdeInternet(millones) SuscriptoresfijosdeInternetDedicado(millones) Usuariosdetelevisinporsuscripcin(millones) Computadoresporcada100habitantes Laptopsimportados(miles) Desktopsimportados(miles)
2006 0,89 0,63 1,57 5,80 168 284
2007 1,38 1,21 2,20 6,25 428 677
2008 0,16 2,02 1,90 3,16 8,30 674 777
2009 0,91 2,27 2,21 3,20 14,70 866 700
Fuente:BancodelaRepblica,DANEeInformacinreportadaporlosprestadoresalSUIdelaSSPD,SIUSTdelaCRC,MinisteriodeTIC, SuperintendenciadeSociedadesyCNTV.
Este panorama permite presentar lineamientos de poltica para el sector TIC que permitan la inclusin de toda la poblacin; personas con discapacidad, tercera edad, etnias y dems grupos sociales;dichoslineamientosseenmarcanenunaseriedeprincipiosdepromocinencabezados por la frmula: El mercado hasta donde sea posible, el Estado hasta donde sea necesario dirigidos todos a la superacin de brechas, tanto en el nivel de infraestructura, como en los de disponibilidad de dispositivos y terminales; y a la generacin de aplicaciones y contenidos, buscando la apropiacin generalizada de las TIC, mediante la consolidacin de un marco normativo,institucionalyregulatorioconvergente. Deestamanera,elGobiernonacionalimplementarelPlanViveDigitalColombiaformuladoporel Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, cuyo objeto es impulsar la masificacin y el uso de Internet a travs del desarrollo y uso eficiente de infraestructura y la promocinyapropiacindelosserviciosTIC. SetratadedesarrollarunEcosistemaDigital(infraestructura,servicios,aplicacionesyusuarios)e incentivardeformaintegrallaofertaylademandadeserviciosdigitalesparalainclusinsocialyla disminucindelabrechadigital,ascomoparalainnovacin,laproductividad,lacompetitividady elcontrolsocial.
1. Desarrollo y uso eficiente de infraestructura

ElGobiernonacional,atravsdelMinisteriodeTIC,fomentareldespliegueyusoeficientedela infraestructuraparalaprovisinderedesdetelecomunicacionesylosserviciosquesobreellasse puedanprestar,ypromoverelptimoaprovechamientodelosrecursosescasosconelnimode generarcompetencia,calidadyeficiencia,enbeneficiodelosusuarios.Sebuscarlaexpansin,y cobertura para zonas de difcil acceso, en especial beneficiando a poblaciones vulnerables, y se incluirenlafasedeplaneacinlaevaluacindelosposiblesriesgosnaturalesquepuedanafectar la infraestructura crtica de TIC con el objeto de ser minimizados en su diseo, instalacin y operacin. Tambin garantizar la neutralidad tecnolgica entendida como la libre adopcin de tecnologasquepermitanfomentarlaeficienteprestacindeservicios,contenidosyaplicaciones queusenTIC Conectividad internacional ElMinisteriodeTICpromoverlaconstruccindenuevasconexionesinternacionales,incentivar alsectorprivadopararobustecerlainfraestructuradecablesubmarino,deCDN(ContentDelivery Network) y de Hosting en el pas, con el fin de atender la demanda de trfico de Internet
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proyectada, evitar riesgos de saturacin futura, disminuir la dependencia de conexiones internacionalesexistentes,fomentarunmercadocompetitivoyreducireltrficointernacionalpor visitadepginasWEBenotrospases. Redes de fibra ptica BuscandoeldesarrollodelamasificacindeInternetenelpas,esnecesarioelmejoramientode lascondicionesdeinfraestructuraexistentetantoanivelderedesdetransportecomoanivelde redesdeacceso,siendolasredesdefibrapticaparticularmenteadecuadasparaeltransportepor suscaractersticastcnicastalescomosucapacidadyescalabilidad,locualpermiteimplementar soluciones ajustadas a las necesidades de cada municipio. De esta manera, el Ministerio de TIC adelantarunainiciativa paraaumentarlacoberturademunicipiosatravsdefibrapticayen aquellosqueporrazonesgeogrficasodedensificacinnotenganconectividad,loharpormedio de tecnologas alternativas infraestructura mvil, radioenlaces, satlite u otras disponibles. Adicionalmente, para mejorar las caractersticas de conectividad, se propone el uso de otras infraestructuras,bienseanexistentesoresultadodenuevosproyectosdeserviciospblicos,redes viales o redes elctricas. El Gobierno nacional promover el desarrollo articulado de la infraestructura de conectividad y aprovechar la capilaridad de estas otras infraestructuras para desarrollar proyectos conjuntos para la expansin de redes de fibra ptica. Para efectos de la financiacin de estas iniciativas, el Gobierno nacional destinar recursos del Fondo TIC, buscar mecanismosdefinanciacinconlasregionesatravsdelSistemaGeneraldeParticipacionesylas regalas. Tambin buscar incrementar su participacin en los recursos del Presupuesto General de la Nacin, bajo el entendido que las TIC son factor vital de desarrollo de los sectores productivosdelpaseimpactandirectamenteenlacompetitividad. Redes de televisin y radio El Ministerio de TIC definir el modelo eficiente de gestin para el financiamiento, la administracin, la operacin, el mantenimiento y la explotacin de la red pblica de radio y televisinquegaranticesusostenibilidad,quereconozcalastransformacionesdelaindustriade televisinyqueoptimicelosrecursosdesufinanciamiento.Demaneraparalela,seestablecern esquemasdegeneracindeingresosapartirdelaprestacindeservicioscomoelarrendamiento deinfraestructura,laproduccindecontenidos,entreotros.Elmodelodegestindefinido,tendr en cuenta el sostenimiento de la red analgica de televisin y su modernizacin al estndar de Televisin Digital Terrestre (TDT), incluyendo el aprovechamiento de todas las ventajas que la mismapermite.Eldiseoeimplementacindelareddigitaldetelevisinpblicadeberatendera criterios de eficiencia y planificacin idnea, para lo cual integrar las redes de los operadores regionales de televisin. Adems, para asegurar el funcionamiento de la Televisin Digital Terrestre (TDT), quienes en la actualidad estn utilizando las frecuencias destinadas para tal fin, debenliberarlasdeacuerdoconlostiemposestablecidosporelMinisteriodeTIC.Adicionalmente, el Ministerio de TIC acompaar los procesos de modernizacin tecnolgica del servicio de radiodifusinsonora,integrandolosdesarrollosdigitalesquepropicienlaprestacindeunservicio demayorcalidadybeneficiosparalosradioescuchas. Acceso universal Con el objetivo de lograr el acceso universal a las TIC y promover una cultura de uso y aprovechamiento de las mismas por parte de la sociedad, el Gobierno nacional a travs del MinisteriodeTICpromoverestrategiascomolamasificacindecomputadoresysuusoadecuado alaspotencialidadesynecesidadeseconmicas(productivas,comerciales),educativasyculturales
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de amplios sectores de la ciudadana y de los pequeos productores y propietarios urbanos y rurales que an no tienen acceso a las TIC. Tambin se promover el establecimiento de Tecnocentros en municipios apartados y zonas perifricas de las ciudades, los cuales brindarn acceso,capacitacin,entretenimientoyserviciosTICalapoblacin.DichosTecnocentrosoperarn bajounmodelofinancieroautososteniblequeasegureelinvolucramientointegraldelosactores. El Ministerio de TIC coinvierte con entidades territoriales en la construccin, mientras que los operadores, la empresa privada y las entidades territoriales se encargarn de la operacin y mantenimiento de los mismos. Adicionalmente, el Ministerio de TIC disear polticas que permitan generar una cultura digital ciudadana en todo el territorio nacional acorde con las necesidades regionales y deber garantizar la sostenibilidad del acceso universal de las TIC sociales,incluyendoelaccesoyusodelasTICenelsectorpblico. Uso y mejora de la infraestructura del operador postal EloperadorpostaloficialdeColombiaposeeunaampliarednacional,locualrepresentaparala sociedadengeneraluninstrumentodecomunicacinyloconvierteenunfacilitadorlogsticono slo en las ciudades, sino primordialmente en las regiones ms alejadas, ya que 472 Servicios PostalesNacionales,puedeapalancarelempaque,ladistribucin,eltransporteyentregaefectiva de documentos, insumos, productos, kits, materiales y equipos, para el desarrollo de los programasdelGobiernonacional.Encuantoalasmejorasdelainfraestructuraeloperadorpostal a travs de las TIC, gestionar la creacin de nuevos productos y servicios con un portafolio orientadoacumplirlasexpectativasdesususuarios.
2. Desarrollo de contenidos y aplicaciones

ElMinisteriodeTIC,basadoenlasnecesidadesdecontenidosdigitalesenlosdiversossectoresdel pas, atendiendo las necesidades de sectores como educacin, proteccin social, justicia, comercio, defensa, ambiente as como de los dems sectores estratgicos en materia de productividadycompetitividad,formularunapolticanacionaldecontenidosyaplicacionescon nfasisenlapromocindelaindustrianacional.Laformulacindeestapoltica,evaluareltipo deaplicacionesnecesariasparagestindedesastreseincorporaraquellasqueresultenptimas para el pas. As mismo, promover la creacin o fortalecimiento de clsteres de empresas desarrolladoras de aplicaciones y contenidos convergentes en torno a las apuestas productivas regionales. Para esto, identificar las potencialidades y fortalezas de las diferentes regiones del pas, los recursos humanos locales, la infraestructura bsica y el tejido empresarial. En este sentido, realizar un inventario del estado actual de las variables identificadas como relevantes, ascomode lasiniciativasyaexistentesenlamateriaconelpropsitoderealizareldiagnstico necesario para la formulacin de los proyectos a implementar. Para el desarrollo de estos clsteres, el Ministerio de TIC buscar las alianzas pblicoprivadas pertinentes para generar un ambientepropicioparalainversin,conelconcursodelsectorproductivo,elsectoreducativo,el Gobiernonacionalylasentidadesterritoriales. Laestrategiadecreacinyfortalecimientodeclsteresdebeacompaarsetambindeunplande formacin en capacidades para la generacin de contenidos digitales y de una propuesta de incentivosqueatraiganlainversinaestaindustriaylahagaatractiva.Todoestoconmirasaque Colombiaseposicioneregionalmentecomoungeneradoryexportadordecontenidosdigitalesy aplicaciones.
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Latelevisinyradiopblicaseorientarnalaproduccinydifusindecontenidosquefomenten la educacin, la cultura, el entretenimiento y la participacin ciudadana. La prestacin de estos servicios har uso de la convergencia tecnolgica y tendr como base principios de eficiencia y calidad. La televisin se adaptar a los requerimientos tcnicos actuales, ligados a la implementacindelaTelevisinDigitalTerrestre(TDT)conlasimplicacionesqueelloacarreaen materia del desarrollo de contenidos pertinentes ajustados a los formatos estandarizados y aprovechandolasfacilidadesdeinteractividadymovilidad. Laradiopblicafortalecersuparrilladeprogramacinparasatisfacerlademandadecontenidos sociales que no cubre la radio comercial y se implementarn acciones de formacin y fortalecimientodelserviciodeRadiodifusinSonoraComunitaria,promoviendolageneracinde contenidospropiosypertinentes.Lapromocindelacomunicacincomunitariayciudadana,en sus aspectos de gestin, programacin, legislacin, proteccin y estmulo, as como en los aspectos de apoyo y actualizacin tecnolgica, se constituir en una forma de impulsar la participacindemocrticainformada.
3. Promocin de servicios bajo un marco normativo, institucional y regulatorio convergente

ElGobiernonacionalconsolidarunmarconormativo,institucionalyregulatorioquepromuevala competencia y genere condiciones propicias de inversin, adems de beneficios sociales en trminos de precios, coberturas y calidad de los servicios TIC. Adems que reduzca barreras normativas para el despliegue de infraestructura y oferta de servicios de comunicaciones. Lo anterior, reconociendo la convergencia tecnolgica y la globalizacin, respetando principios de competencia,neutralidadtecnolgica,proteccinalusuario,usoeficientedeinfraestructurayde losrecursosescasos. Normativa ElMinisteriodeTICylaCRC,enloquecompetaacadaentidad,reglamentarneimplementarn laLey1341de2009(LeyTIC)ylaLey1369de2009(LeyPostal),lascualesdeterminanelmarco general para la formulacin de las polticas pblicas que rigen el sector TIC e incluir las obligaciones en materia de provisin de los servicios y usos de infraestructura por razones de atencin y prevencin de situaciones de emergencia y seguridad pblica. De igual forma, en el marcodesuscompetencias,elMinisteriodeTICapoyaralMinisteriodelaProteccinSocialenla reglamentacindelTeletrabajo. Institucionalidad ElGobiernonacionaladaptarlainstitucionalidaddelsectorTICalarealidadconvergentedesus redes,serviciosyproveedores.Sebuscarunareformaconstitucionalquepermitaestableceruna institucionalidad regulatoria convergente que garantice la promocin de la inversin, la competencia,elbeneficiodelosusuariosylasalvaguardadelderechoalainformacinyalacceso democrticoalaprestacindeserviciospblicos. Regulacin ElGobiernonacionalconsolidarunmarcoregulatorioconvergente,haciendoespecialnfasisen lossiguientestemas:
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Fomento de Seguridad informtica y ciberseguridad ReconociendoquelaseguridadinformticaesunfactorprimordialparalaapropiacindelasTIC, el Ministerio de TIC, en conjunto con las dems entidades competentes como el Ministerio de Defensa, e involucrando al sector privado, adelantar la reglamentacin de la seguridad informtica, la cual contemplar los parmetros tcnicos y procedimentales para garantizar el manejo de la informacin. Por su parte, la CRC expedir la regulacin para el sector TIC, relacionadaconlosparmetrostcnicosmnimosquedebencumplirlosproveedoresdeservicios yredesparalaciberseguridad. Proteccin al usuario de redes convergentes TeniendoencuentalafuncindelGobiernonacionalenrelacinconlaproteccindelusuario,el MinisteriodeTICadelantarlareglamentacinparaelcontrolsocialdelosproveedoresderedesy serviciosdecomunicaciones,encuantoaparticipacin,funcionesyfinanciacindelasactividades relacionadas con los usuarios de las TIC. De la misma forma, la CRC expedir un rgimen de proteccin al usuario de TIC y de calidad en la prestacin de los servicios, los cuales tendrn en cuentalaofertaconvergentedelosservicios,contenidosyaplicaciones. Infraestructura de TIC e impacto en salud y ambiente Teniendo en cuenta los efectos de la construccin, operacin y mantenimiento de las infraestructurasdeTIC,laproteccindelmedioambienteylasaludpblica,elGobiernonacional propenderporlareglamentacindelainstalacindeinfraestructurasqueconsiderepertinente, definiendo parmetros tcnicos y procedimientos que minimicen los impactos mencionados. As mismo, se reglamentarn las condiciones tcnicas y econmicas para la instalacin de infraestructura de TIC (antenas, torres, cableado) y se brindarn lineamientos para que exista concordanciaconlosplanesdeordenamientoterritorialydemsreglamentacinrelacionada,con elobjeto,entreotros,quenoseestablezcanbarrerasolimitacionesalainstalacinyeldespliegue de la infraestructura requerida para la prestacin de los servicios TIC, en beneficio de la competenciaylosusuarios. Promocin de la competencia y la inversin LaCRCadelantarlarevisindelalistademercadosrelevantessusceptiblesderegulacinexante y las medidas regulatorias asociadas a los mismos y en el mercado de voz saliente mvil, incentivarlosoperadoresmvilesvirtualesapartirdelmarcolegalyaestablecidoenlaLey1341 de2009.Finalmente,buscandoapoyarlamasificacindebandaancha,laCRC,entreotraslneas deaccin,definirregmenesenmateriadeacceso,usoeinterconexinderedes,deproteccina los usuarios y de calidad en la prestacin de servicios de telecomunicaciones, en ambiente de convergencia,tomandoespecialconsideracinalaevolucintecnolgicaydelmercado. Instalacin y utilizacin de infraestructura para las TIC El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desarrollar un reglamento tcnico mediante el cual se regule la infraestructura de obra civil de tal manera que permita el aprovechamientodelamismaparaelaccesoalastelecomunicacionesporpartedelosresidentes en viviendas, con el fin de que stos se beneficien de la oferta de servicios por parte de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, para lo cual contar con el acompaamientotcnicodelMinisteriodeTecnologasdelaInformacinylasComunicacionesy la CRC. Las disposiciones normativas sobre la materia propendern por la disminucin de los trmites administrativos necesarios para que un proveedor de redes y servicios de
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telecomunicacionespuedaofrecersusserviciosalinteriordelasviviendas,deacuerdoconlalibre eleccin del usuario final incentivando de esta manera la competencia efectiva entre los proveedores. Sector postal El Gobierno nacional adelantar el proceso de estudio de la alternativa ms adecuada para garantizarlacontinuidadenlaprestacindelServicioPostalUniversalporquienostentelacalidad de operador postal oficial o concesionario de correo. Se garantizarn las condiciones para la prestacin de los servicios postales de manera eficiente, particularmente en el caso del Servicio PostalUniversal,ascomolacontinuidad,actualizacinyelmejoramientodelosserviciospostales enelpas.LaCRCadelantarlaregulacinpostalbajounambientedeconvergenciatecnolgicay deacuerdoconlosrequerimientosdelmercadopostal,enelmarcodelaLey1369de2009. Planificacin y gestin eficiente del espectro Lademanda denuevosserviciosinalmbricosdedatostalescomoaccesoaInternetatravsde redesmviles,hanincrementadoeltrficodedatosyenconsecuenciaelusodelespectro.Conel findequeColombiapuedadarunsaltoenconectividadypuedacerrarlabrechadigitalmediante la masificacin de banda ancha, la poltica de espectro de Colombia debe mantener facultades para permitir a la industria ofrecer nuevos servicios soportados en el desarrollo de tecnologas inalmbricas.Paraellolaautoridadenmateriadeadministracindelespectroradioelctricodebe definir procedimientos particulares para el otorgamiento de permisos para su uso, teniendo en cuentalasnecesidadesactualesyfuturasdecontinuidaddelservicio,disponibilidaddelespectro, eliminacindefallasintempestivasointerferenciasperjudiciales,operacindeunapartedelared considerada estratgica que afecte o pueda afectar la prestacin de un servicio de radiocomunicaciones o cuando, como resultado de nuevas atribuciones de espectro resulte necesarialamigracindeoperadoresaotrasbandasdefrecuenciasparaquecontinenprestando susserviciosenfrecuenciasdiferentes. Gestin eficiente de servicios en lnea del Gobierno Definir las polticas y el marco normativo necesario para que las entidades de la administracin pblica pongan a disposicin en forma asequible, segura y con calidad, datos de inters pblico quepuedanserutilizadosportercerosparacrearnuevosserviciosdeGobiernoenLneaparala sociedad y consolidar una oferta y una demanda abierta de servicios en lnea del Gobierno construidoapartirdedichosdatos.
4. Apropiacin de las TIC por parte de los usuarios

Con el fin de facilitar el acceso a Internet y estimular la demanda de los servicios de TIC, el Gobiernonacionalincluirendesuspolticasmecanismosyestrategiasparafacilitarlaadquisicin de terminales tales como computadores, decodificadores de televisin digital o dispositivos mvilesdedatos,porpartedelosciudadanos.Enestesentido,elGobiernonacionalgenerarun entorno favorable y las condiciones necesarias para el establecimiento y desarrollo de una gran industriadediseoymanufacturatecnolgicadecomputadoresydispositivosporttilesparaque sean accesibles a todos los ciudadanos. En esa medida, se promover la masificacin de estos dispositivos en los sectores estratgicos del pas como educacin, Mipymes, agricultura, salud y justicia.Asmismo,sebuscarnmecanismosdereduccinoeliminacindearancelesaplicablesa insumosutilizadosenlacadenadeprestacindeserviciosdelsectorTIC.
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LapuestaenmarchadeincentivosfiscalescomolaexencindelImpuestoalValorAgregado(IVA) en el pago de la suscripcin al servicio de Internet, representa un mecanismo importante de estmulo al crecimiento del nmero de conexiones. En este marco, y tomando en cuenta las repercusionesenunamayorpenetracin,lamasificacindedispositivosyserviciosadicionales,la recuperacinenelrecaudodeimpuestosyelefectopositivoenlacontribucinalcrecimientodel PIBporcuentadeunamayorproductividad,aceleramientodelainnovacinyatraccindeempleo enotrasregionesdelpas,elGobiernonacionalevaluarlareduccinoeliminacindelIVAenel serviciodeaccesoaInternetaescalanacional. A travs de la estrategia de poltica pblica denominada territorios digitales se promovern iniciativasdeorigenterritorial,oprivadasquefomentenlapromocinyusodelosserviciosTIC,el desarrollo de contenidos digitales, las estrategias de apropiacin de la tecnologa y el uso de GobiernoenLnea.
5. Adopcin de las TIC en otros sectores

ElMinisteriodeTICapoyarelprocesodeadopcindelasTICparaeldesarrollonacionalentodos los sectores de la economa educacin, salud, financiero, justicia, comercio, transporte, ambiente, vivienda, relaciones exteriores, defensa, cultura, agricultura, minas y energa, entre otros. Cada sector tendr la responsabilidad del financiamiento y sostenibilidad de sus estrategias. El Gobierno nacional, como usuario y promotor de servicios digitales, dinamizar la capacidad de investigacin, desarrollo e innovacin en TIC, como un punto base para la conformacindelcapitalhumanocalificadoyeldesarrollodenuevastecnologasquepromuevan lacompetitividadenelpas. Educacin ElGobiernonacionalconsolidaralasTICcomoplataformatecnolgicaparamejorarlacobertura, lacalidadylapertinenciadelosprocesoseducativos,fortalecerlafuerzalaboralenelusodelas TIC y promover la generacin y uso de contenidos educativos. En este marco, se promover el acceso a las TIC con una estrategia de continuidad en la conectividad de las sedes educativas oficiales,contenidos,reposicindeequipos,ascomodesoporteymantenimientodelosmismos. Tambin promover la innovacin pedaggica y el uso de nuevas TIC para la formacin de competenciaslaboralesgeneralesybuscarquelasTICseintegrenalprocesopedaggicodelos docentes y estudiantes, a los procesos de mejoramiento de las instituciones educativas, y en general, a la vida cotidiana de la comunidad. Adems, en busca del fortalecimiento del capital humano, y con el objeto que las TIC sean aprovechadas de manera efectiva por el sector productivo, el Gobierno nacional promocionar polticas para fortalecer las capacidades de TIC desdeloscurrculosdelaeducacintcnicaysuperiorencompetenciasdelsectorTIC. Salud El Gobierno nacional buscar altos niveles de calidad y cubrimiento de los servicios de salud, brindando informacin relevante a sus usuarios en lnea, y fortaleciendo el sector a nivel institucional,apartirdelainstalacindeinfraestructuratecnolgicaylaapropiacinyusoeficaz de las TIC en el mismo. De esta manera, se fortalecern los Sistemas de Informacin del sector saludenelpas,facilitandolaatencinalosciudadanos,brindandotransparenciaenelmanejode recursosdeestesector,ybuscandomejorarelmonitoreoycontroldeamenazasdesaludatravs de las TIC. Adicionalmente, las instituciones del Sistema de Proteccin Social mejorarn sus sistemasdeinformacin,promoviendolainteroperabilidadenlosmismos,ybrindandounamejor
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atencin al ciudadano. De otra parte, se promover el uso, apropiacin y generacin de contenidosdeTICenloscurrculosdelsectorsaludytambinlainvestigacinaplicadaadesarrollo decontenidosdeTICparaelmismo. Financiero Los servicios financieros mviles, entendidos como aquellos ofrecidos a travs de dispositivos mviles,tienenunimpactoanivelsocial,aldisminuirloscostosmedianteelaprovechamientode la tecnologa mvil asociados a la banca, siendo un potencializador de la promocin de bancarizacin.Enestesentido,elMinisteriodeHaciendayCrditoPblico,elMinisteriodeTIC,el DNP y Banca de las Oportunidades, promovern alianzas entre las entidades bancarias y los proveedores de redes y servicios mviles, con el objeto de aprovechar la experiencia de estos ltimosenlaidentificacinygestindeclientesdebajosrecursosaescalanacional.Asmismo,los entesreguladoressectorialesdefinirnunaregulacinarticuladaquepreciselosmecanismospara promoverlacompetenciaenestetipodeserviciosysuinteroperabilidad. Justicia El Gobierno nacional optimizar la gestin judicial y administrativa, incorporando modernos sistemastecnolgicosytelemticosquefacilitenelaccesogilyoportunoalainformacindela Rama Judicial, haciendo ms eficientes sus procesos e incentivando, la interaccin con los ciudadanospormedioselectrnicos.Comopartedeestaestrategia,sepondrnadisposicinde los ciudadanos contenidos relacionados con las normas, las entidades del orden nacional ingresarnsusprocesosenlneaysedesarrollarnexpedientesdigitales. Productividad empresarial El Gobierno nacional fomentar el uso y aprovechamiento de las TIC en el sector empresarial, como base para promover la inversin, mejorar la productividad, consolidar empresas ms competitivas,haciendoespecialnfasisenlasMipymesylossectoresdeclasemundial.Secrearn programasparapromoverelacceso,usoyadopcindelasTIC alasMipymes,ascomoparasu aprovechamientoenlacapacitacindeempresarios.Adicionalmente,seapoyarlamodernizacin tecnolgicadelosprocesosproductivosqueutilizanlasMipymesatravsderecursospblicosy privados. As mismo, a travs del operador postal oficial, 472 Servicios Postales Nacionales y entidades involucradas, se impulsar la modalidad de exportacin de trfico postal y envos urgentes, buscando incrementar la competitividad de las Mipymes mediante un sistema de exportacinsimplificado,accesibleydebajocosto. Comercio electrnico Considerando el potencial de expansin de mercados de este tipo de comercio, el Gobierno nacionalactualizardemaneraintegrallaLey527de1999,tomandoencuentaloslineamientos internacionalesenmateriadefirmaselectrnicas,lafacturacinelectrnicacomottulovalor,el rgimendeproteccinalusuariodeestetipodecomercio,laresponsabilidaddelosproveedores deserviciosdeInternetconelconsumidor,ylapromocindemayorcompetenciaenlaactividad decertificacinabierta,entreotros.Asmismo,reconociendoelfactordinamizadordelprograma Gobierno en Lnea, el Ministerio de TIC impulsar a los entes pblicos en especial los entes territoriales para que tengan una buena oferta transaccional en sus sitios web y realizar una campaanacionaldedifusindelosprincipalesbeneficiosdeestetipodecomercio.Porotrolado, alineadoconelDocumentoCONPES3620:Lineamientosdepolticaparaeldesarrolloeimpulsodel comercio electrnico en Colombia, el Ministerio de TIC a travs de 472 Servicios Postales
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Nacionales,implementarunaestrategiacomercialdirigidaaprestarlosservicioslogsticosparael desarrollodecomercioelectrnico. Transporte TomandoencuentalaeficienciaqueincorporanlasTICenlostrmitesyelaccesoalainformacin al ciudadano, el Gobierno nacional ofrecer la totalidad de los trmites para el sector transportador en lnea, brindar una poltica de uso de peajes electrnicos, y ofrecer la informacin al ciudadano sobre el estado de las carreteras. Lo anterior, en concordancia con el PlanMaestroITS(SistemasInteligentesdeTransporte),queformularelGobiernonacionalcomo soporte de los servicios de transporte y logstica. As mismo, y en el marco de comparticin de infraestructura sectorial, se desarrollar la priorizacin del desarrollo conjunto de carreteras y redesdefibraptica. Vivienda ElaprovechamientodelasTICenestesectorbuscarmejorarlaconectividadenloshogaresyla eficienciaentrmitessectoriales.Tomandoencuentaloanterior,elGobiernonacionalejecutar una estrategia que incluir el mejoramiento de la conectividad en los hogares beneficiados por viviendadeinterssocialenzonasurbanasylaofertadeinformacinenlnearelacionadaconlos trmitesdeasignacinyentregadesubsidiodevivienda. Ambiente En este sector, las TIC apoyarn el manejo y la divulgacin de informacin ambiental del SINA, priorizando en la captura, procesamiento y divulgacin de la informacin ambiental y en el RegistronicoAmbiental(RUA)encabezadelosinstitutosdeinvestigacinambiental,ascomo en la gestin de trmites de las autoridades ambientales. En este marco, el Gobierno nacional desarrollar una estrategia que permitir aprovechar estas tecnologas con el fin de facilitar la gestindelasautoridadesambientalesparaelapoyoenlatomadedecisiones. Relaciones exteriores LasTICsonunaherramientaparavincularloscolombianosenelexterioryfortalecerlapresencia del Estado a nivel internacional. En este marco, el Gobierno nacional fortalecer la oferta de informacin y servicios al ciudadano en el exterior, los trmites en lnea incluyendo la fase transaccional,ascomoanivelinstitucionalimplementarmecanismosdeeducacinyambiente detrabajovirtualesparasusfuncionarios. Defensa LasTIChanmostradoseruninstrumentofundamentalparaladefensaylaseguridad.Porello,el Ministerio de Defensa Nacional quiere enmarcarse en el Plan Vive Digital con tres iniciativas de impacto.Laprimeradeellasbuscar,atravsdelaTelesalud, unaintervencinoportunayms precisaparalosheridosenelteatrodeoperacionesydurantesuevacuacin,ascomounmejor servicioparalosusuariosdelsistemadesaluddelasFuerzasMilitaresydelaPolicaNacional.La segunda de Ciberseguridad y Ciberdefensa tiene como objetivo proteger las infraestructuras crticas nacionales de los ataques cibernticos, as como generar capacidades de prevencin, deteccin y respuesta temprana ante este tipo de incidentes. Finalmente, la tercera iniciativa pretende contribuir a la capacitacin del personal de oficiales, suboficiales y civiles mediante la implementacindeeducacinvirtualenzonasdedifcilacceso.
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Cultura ConelobjetodelaprovechamientodelasTICparalacomunidadylasentidades,enestesector,el Gobierno nacional continuar brindando conectividad en bibliotecas pblicas, contenidos relacionadosconelpatrimoniobibliogrficoydocumentalasususuarios,yfortalecerlagestin dedocumentoselectrnicosenelEstado. Agricultura LasTICsernaprovechadasconelobjetodeampliarlabasedelosusuariosdelsectorydeque estos puedan acceder a trmites en lnea, oferta de informacin oportuna, inteligencia de mercados y capacitaciones para sus actividades productivas, entre otros. En este marco, la tecnologamvilseraprovechadaparaquelosproductoresrecibaninformacinagropecuariapor mensajescortosdetexto(SMS)yaccesoaserviciosdeFINAGRO,yengenerallasTICpermitirnla trazabilidaddelcabezasdeganado,lacapacitacindeproductoresparaelfortalecimientodesu actividad,suaccesoaserviciosfinancieros,ypostulacionesyconsultasdeltrmitedesubsidiode viviendaenelsectorrural. Minas y energa LaestrategiadeaprovechamientodelasTICparaelsectormineroenergticopromoverlaoferta deservicios,trmitesenlneaysistemasdeinformacinconfiableyactualizada. Prevencin y atencin de desastres LasTIC,porsucarctertransversalypermanente,apoyanlagestindetodaslasentidadesparte del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD). En este sentido, el Ministerio de TIC, en conjunto con las entidades competentes, fortalecer el apoyo a dicho sistema, permitiendo la optimizacin de captura y consolidacin de informacin oportuna, la activacin dealarmastempranasyenvodeinformacinrelevantealciudadanopordispositivos mviles,ascomolaoptimizacindelserviciodeemergenciasciudadanas(Lnea123)paratodoel pas.AdicionalmentedisearestrategiasparaelaprovechamientodelasTICylasredessociales pararecoleccinderecursoshumanitarios. Gobierno en Lnea Todas las entidades de Administracin Pblica de que trata el artculo 39 de la Ley 489 de1998, debernadelantarlasaccionesparaavanzarenlaimplementacindelaestrategiadelGobierno en Lnea, sujetndose a los lineamientos y estndares que para el efecto disponga el Gobierno nacional a travs del Programa de Gobierno en Lnea del Ministerio de Tecnologas de la InformacinylasComunicaciones.
6. Metas
A continuacin se presentamos los principales indicadores, lnea base y meta cuatrienio en desarrollo de las iniciativas propuestas para el sector de Tecnologas de Informacin y las Comunicaciones.
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TablaIII10
Indicador ConexionesdeInternetdebandaancha(millones) Nmerodemunicipiosconectadosatravsderedesdefibraptica HogaresconectadosaInternet(porcentajedeltotaldehogares) MipymesconectadasaInternetporcentajedeltotaldeMipymes Nmero de tecnocentros autosostenibles en operacin (espacios que integran comunidadenacceso,capacitacin,entretenimientoyserviciosTIC) LneaBase 2010 2,2 200 27% 7% 0 Meta2014 8,8 700 50% 50% 800
3.
a)
Apoyos transversales a la competitividad

Acceso a servicios financieros
Enlosltimosaossehanadoptadomedidasdepolticaencaminadasaaumentarelaccesodela poblacinalosserviciosfinancierosformales,enconcordanciaconmltiplesestudioseconmicos y anlisis empricos en los cuales se evidencia la relacin positiva entre el nivel de acceso a serviciosfinancierosformalesyelcrecimientoeconmico,yparticularmentesusefectospositivos sobrelareduccindelosnivelesdedesigualdadydepobreza(Claessens,2006). Entre 2006 y 2009, la profundizacin financiera aument del 23,5% al 29,9%, y el nivel de bancarizacindelapoblacinadultapasdel47,1%al57,3%60.Apesardeesosavances,persisten factores que distorsionan y dificultan la prestacin eficiente de servicios financieros a toda la poblacinycondicionesqueafectanlapermanenciadeofertafinancieraformalentodo elpas. Adems,desdelademandaexistenelementosquedesincentivanelaccesoaserviciosfinancieros por parte de la poblacin de bajos ingresos, los receptores de remesas, los colombianos en el exteriorylosempresarios. Por lo tanto, se propone implementar estrategias dirigidas a: (1) garantizar la permanencia de ofertafinancieraformalenaquelloslugaresdondesehalogradoampliarlacobertura;(2)apoyar el acceso al sistema financiero por parte de la poblacin actualmente no bancarizada; (3) profundizar el uso de servicios financieros con la diversificacin de productos financieros adecuados para la atencin de diferentes segmentos poblacionales; e (4) implementar acciones quegaranticeneducacineconmicayfinancieradecalidadparatodalapoblacin.
Garantizar la cobertura del sistema financiero Garantizarqueelsistemafinancierotengacoberturasuficienteparaatenderatodalapoblacines un requisito fundamental para facilitar el acceso y profundizar el uso de servicios financieros formales.LacreacinylareglamentacindeCorresponsalesNoBancarios(CNB)paralaatencin dezonasalejadasysinofertafinancieraformalpermiti,enagostode2010,ampliarlacobertura
Laprofundizacinfinancierasedefinecomolarelacinentrelacarteradecrditosdelsistemafinancieroformalalsectorprivadoyel PIB. Para el ao 2010 el valor de la cartera incluye leasing. El nivel de bancarizacin se mide como el porcentaje de poblacin con acceso al menos a un producto financiero (Fuente: Asobancaria). A julio de 2010, la bancarizacin de la poblacin adulta alcanz el 60,2%. 131
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geogr ficadelsistemafinanciero oal99%delo osmunicipios sdeColombia61.Sibienla amayorade los CNB se ubican en la zona cen e ntral del pas en corresp s, pondencia co los mayo on ores centros de actividad econmic su presen ca, ncia respecto al nmero de habitante adquiere importancia en o es depart tamentosdelazonaperif ricasurylaAmazorinoqu uiaqueseencontrabande esatendidosp por elsiste emafinancieroformal(figu uraIII13). Entrejuliode2007yseptiembre ede2010los sCNBrealizar ronmsde44millonesde etransacciones, lascua alesascendier ronamsde$8,5billones s.Aunquela reglamentaci inactualpermitealosCNB adelantar trmites de crdito y gestiones para la apert y p tura de cuentas de ahorr corrientes o ro, s certific cados de dep psito a trm mino (CDT), hasta ahora este canal f financiero ha sido utiliza a ado princip palmenteconcarctertran nsaccional.Deacuerdoco onlainformac cinreportad daporBanca de las Oportunidades (BdO), los re ecaudos, tran nsferencias, p pagos, deps sitos y retiro de dinero en os conjun correspon nto nden al 99% del total de las transacc e ciones realiza adas a travs de los CNB y B actualm mente solam mente dos de las once en e ntidades que cuentan con CNB ofrecen servicios de aperturadecuentadeahorrosy ytrmitesdec crdito.
FiguraIII13.De epartamentos, ,segnCNBpo ornmerodehabitantes
Fuente:B BancadelasOport tunidadesClculo osDDEDNP.
Paraco onsolidarlosCNBcomoun ninstrumentodeampliac indecobert turadelsistemafinanciero oy deban ncarizacin,e esnecesariog garantizaral largoplazola apermanenc ciadeesosca analesen tod dos los mu unicipios en donde se enc d cuentran inst talados, espe ecialmente en los 271 mu n unicipios don nde constit tuyen la nica oferta fin nanciera form Para el lo, el Gobie mal. erno nacional, a travs d del programa Banca de las Oportun e nidades desarrollar meca anismos adic cionales para incrementar el r
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Almesdeagostode2010seencontrabaninstalados8.315C CNBen31departa amentosdelpas. 132
volumendetransaccionesquerealizanlosCNBcomopagodeimpuestos,pagodenminasdel sectorpblico,envoyrecepcindegirosinternacionales,ycompraypagodelaprimadeseguros debajacuanta,ymecanismosqueincrementenlaaperturadecuentasdeahorroytrmitesde crdito. De otro lado, experiencias internacionales han demostrado que la aplicacin de TIC para la prestacin de Servicios Financieros Mviles (SFM) es una herramienta clave para ampliar la cobertura del sistema financiero y los niveles de inclusin financiera62, por cuanto permiten reducirloscostosdelaprestacindelosserviciosdelabancaenzonasapartadas,conlocualse reportanimpactospositivosenelniveldebienestarsocioeconmicodelapoblacin(BID,2009). EnColombia,laimplementacindeSFMtieneungranpotencialcomoinstrumentoparaaumentar elaccesodelapoblacinalosserviciosfinancierosformalessiseconsideralaampliacoberturade la telefona mvil celular63. En este sentido, se hace necesario avanzar en la implementacin de SFM, para lo cual el programa Banca de las Oportunidades, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), con apoyo de la Superintendencia Financiera, y el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (MINTIC) promovern los ajustes normativos y regulatorios que permitan la implementacindeproductosfinancierosderpidamasificacinporelcanalmvil. Asmismo,elprogramaBdO,elDNP,elMHCPyelMTICpromovernalianzasentrelasentidades financieras y los operadores mviles, con el objeto de aprovechar el alcance de la red de distribucin de estos ltimos, y los entes reguladores sectoriales definirn de manera articulada los mecanismos regulatorios para promover la competencia en la prestacin de este tipo de serviciosysuinteroperabilidad. El uso masivo de canales de bajo costo como la telefona mvil y los CNB permitirn, en el mediano plazo, mejorar los ndices de bancarizacin y de profundizacin financiera al ampliar la capacidad que tiene el sistema financiero para atender los segmentos de poblaciones tradicionalmenteexcluidosyaquellosqueyaseencuentranbancarizados. Actualmente el 30% de las cooperativas financieras y de ahorro y crdito se encuentran en municipiosconmenosde50.000habitantes,querepresentanel 90%deltotaldelosmunicipios del pas. Como las cooperativas son un intermediario financiero importante para apoyar la cobertura fsica del sistema financiero en ese tipo de municipios, el programa Banca de las Oportunidadescontinuarapoyandosufortalecimientoestructuralconactividadfinanciera64yla ampliacindecoberturadelsectorcooperativoatravsdelacofinanciacindelainstalacinde sucursalesocorresponsales65.Tambinsebrindarasistenciatcnicaparaladiseodeproductos demicrocrditoymicroahorroadecuadosparaatenderfamiliasdebajosingresos.
Los SFM se entienden como el canal para la prestacin de servicios financieros que incluye, entre otros, la administracin de productosfinancieroscomocuentascorrientesydeahorro,latransferenciaderecursos,laobtencindecrditos,elenvoyrecepcin degirosyremesasatravsdeltelfonocelular,locualfavorecelainclusindenuevosclientesalsistemafinanciero. 63 SegnelMTICadiciembrede2009losabonadosmvilesllegaronaser42,2millones. 64 ElPrograma BdOcontraten2008alConsejoMundialdeCooperativasdeAhorroyCrdito(WOCCUporsussiglaseningls)para implementar programas de fortalecimiento estructural a cooperativas con actividad financiera, a travs del robustecimiento de sus esquemasdegobernabilidad,desempeofinanciero,gestin,operacin,administracinderiesgoyestrategiacomercial. 65 En2007y2009,elProgramaBdOhizodosconvocatoriasquepermitieronestableceroficinasdecooperativasen18municipiosde menosde50.000habitantes.Aseptiembrede2010habansidoinstaladosloscuatroprimerosCNBdelsectorcooperativo. 133
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Ampliar el acceso y el uso de servicios financieros formales Ahorro Aunqueloscostosdetenenciadelascuentasdeahorrossonlaprincipalbarreraparaelaccesode la poblacin de menores ingresos y en situacin de desplazamiento, stas son el producto financiero con mayor penetracin entre la poblacin colombiana66. Con el fin de disminuir los costosquetieneesteproductoparalapoblacindemenoresingresos,elprogramaBdOimpuls una cuenta de ahorro con condiciones especiales67 y ha buscado fortalecer la cultura de ahorro formal de las familias pobres, mediante el diseo y la aplicacin de un programa piloto de promocin de ahorro dirigido a madres titulares del Programa Familias en Accin y la implementacin de la metodologa para la creacin de Grupos de Ahorro y Crdito Local68. El programaBdO,conelapoyodelDNP,continuarrespaldandolaformacindeGruposdeAhorroy Crdito Local y emprender las acciones necesarias para atender poblacin Red JUNTOS promoviendosuinclusinfuturaalsistemafinancieroformal. En el ltimo ao, el inters del Gobierno en promover el ahorro de poblacin tradicionalmente excluida del sistema financiero formal tambin ha motivado a los oferentes de servicios financierosacrearproductosdeahorroconmenorescostos.Estasituacinplantealanecesidad de que el programa BdO contine apoyando la correcta estructuracin de nuevos productos de ahorro para incentivar la vinculacin de estos segmentos de poblacin al sistema financiero en mejorescondicionesylamovilizacinderecursoshaciafinesproductivos. Adicionalmente,paraqueelsistemafinancieropuedacontinuarofreciendolaaperturadecuentas de trmite simplificado de forma masiva e incrementar sustancialmente el acceso a productos financieros de ahorro para la poblacin en general69, es indispensable que cuente con mecanismoseficientesdeverificacindelaidentidaddelosclientes.Paraello,esnecesarioquela RegistraduraGeneraldelaNacinlogreimplementarestrategiasdevalidacindelainformacin pblicadeidentificacindelosciudadanosqueseangilesydebajocosto. Transacciones Conelincrementoenlautilizacindecuentasdeahorroesviablelapromocindemediosdepago quedesestimulenelusodelefectivoyquepermitaneficienciasparatodoslosagenteseconmicos involucrados en el ciclo de transacciones. Para ello,el Gobierno nacional promover los pagos y
Enjuliode2010,el34,8%deltotaldepersonasmayoresdeedadbancarizadasenColombia(17.787.962)sehavinculadoalsistema financieroexclusivamenteatravsdelatenenciadeunacuentadeahorros(ReportedeBancarizacinMarzode2010,Asobancaria) 67 Enelartculo25delDecreto2555de2010sereglamentanlasCuentasdeAhorroElectrnicasparalapromocindelaccesoalos serviciosfinancierosdelaspersonasdemenoresingresosypoblacindesplazada.SegnBdOalmesdeagostode2010existan2,34 millonesdecuentasdeahorroelectrnicasactivas,lamayoraabiertasenelBancoAgrarioporFamiliasenAccinparalaentregade subsidioscondicionados. 68 Elprogramapilotodeahorroesproductodelconveniosuscritoenelao2008porAccinSocial,DNPyelprogramaBancadelas OportunidadesconlaFundacinCapital,paraeldiseodeunproyectoparalamovilizacindelahorroformaldelasfamiliaspobres extremasenColombia.Enelao2010inicilaimplementacindeunprogramapilotodedosaosdeduracinen12municipios. Los grupos de ahorro y crdito local son una herramienta que facilita el acceso a servicios financieros de la poblacin en extrema pobrezamovilizandoahorrosypermitiendoelaccesoaprstamosdelfondoderecursosaportadoporsusmiembros.Enfebrerode 2009, el programa Banca de las Oportunidades inici la implementacin en campo de un plan piloto en 32 municipios de 7 departamentos. Como resultado se formaron 434 grupos con 6.800 participantes, que acumularon activos por $831.501.550 y accedieronaprstamospromediode$89.000poruntotalde$186.248.550. 69 El trmite simplificado no es una modalidad de cuenta o producto de ahorro sino una diligencia abreviada para su apertura. Siguiendolasmedidasenmateriadeadministracindelriesgodellavadodeactivosydefinanciacindelterrorismolosproductosde ahorroadquiridosatravsdetrmitesimplificadosuelencontarconlmitesenelniveldeoperacionesdedbitoydesaldopermitido. 134
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recaudosatravsdemecanismoselectrnicos,altiempoquerevisarlaexistenciadeobstculos paralamasificacindeestetipodemecanismosdemovilizacinderecursos. Tambinemprenderlasaccionesnecesariasparaquetodoslostitularesdecuentasdeahorroy/o corrientes puedan realizar el pago de servicios e impuestos mediante rdenes de dbito automticodesuscuentas.Paraestefin,sedefinirnlosmecanismosadecuados,ylosderechosy deberesdecadaunadelaspartesqueintervienenenestemodelo,demaneraquesegenereun esquemadepagosconfiableymasivoquebeneficiealmayornmerodeusuariosposible. Seguros El fenmeno de la Nia 20102011 hizo evidente la necesidad de que el pas cuente con una estrategiaintegraldeproteccincontraeventoscatastrficosqueincluyalapromocindelacceso a productos financieros contingentes, en particular seguros. A pesar de que los seguros son un instrumento para la transferencia de riesgos y la mitigacin del impacto de los mismos en el bienestar y las finanzas personales, la poblacin Colombia ha mantenido bajos niveles de aseguramiento70. En este sentido, el Gobierno nacional identificar las medidas necesarias para la promocin del diseo de nuevos productos de seguro dirigidos a reducir la vulnerabilidad de la poblacin ante todo tipo de riesgos, y especialmente los asociados al cambio climtico. Al mismo tiempo se implementarnestrategias,comolaeducacinalconsumidorfinanciero,parapromoverlacultura delaseguramientoyestimularalapoblacinabuscarsuproteccinatravsdelosmecanismos queofreceelmercado. Adicionalmente,sebuscareldiseodeotrotipodecoberturascomoinstrumentosderivadosola creacindefondosoreservasqueoperencomoanillosdeseguridadparalaadecuadaatencinde riesgos.Porlotanto,sebuscareldesarrollodelmercadodederivados. Microseguros Lapoblacindemenoresingresostieneunamayorprobabilidaddeverseafectadaporsituaciones talescomoenfermedades,accidentesydesastresnaturalesquelapoblacinconmayoresniveles deingreso.Enconsecuencia,elaccesolimitadoaserviciosfinancierosformaleslosobligaarecurrir amecanismosinformalesdefinanciamientoquesecaracterizanporteneraltoscostosy/ogenerar prdidaodisminucindeactivos(DocumentoCONPES3616de2009). Segn informacin de lnea base de Red JUNTOS, slo el 5,2% de las familias en situacin de pobreza extrema y/o desplazamiento declaran contar con algn tipo de seguro71. La alta exposicin al riesgo y el uso de mecanismos informales incrementa la vulnerabilidad de esta poblacin y disminuye sus oportunidades de superar la pobreza. Por lo tanto, a partir de la identificacin de sus necesidades, el Programa BdO y Accin Social con el acompaamiento del DNP, avanzarn en el desarrollo e implementacin de productos financieros que permitan a las familiasRedJUNTOSasegurarseparaafrontarlosprincipalesriesgosqueenfrentan.
70 De acuerdo con la informacin reportada por Swiss Re (Sigma No.2 2010) para el ao 2009 la penetracin de los seguros en Colombia,medidacomolarelacinentreelvalordelasprimasemitidasyelPIB,fuedel2,3%.Paraelmismoao,elnivelpromediode penetracindesegurosdeAmricaLatinayelCaribefuede2,8%,mientrasparaNorteAmricayEuropafuede8%. 71 Almesdeagostode2010InfoJUNTOScontieneinformacinde599.315familias. 135
Adicionalmente,elGobiernonacionalatravsdeBdOtrabajarenlaidentificacindelasmedidas necesarias para la promocin del diseo de nuevos productos de seguro dirigidos a reducir la vulnerabilidaddelapoblacin,especialmenteantelosriesgosasociadosaeventosclimticos. Remesas Segn informacin del Banco de la Repblica, en el ao 2009 Colombia recibi remesas por un monto cercano al 2% del PIB, valor 2,7 veces superior a los ingresos por exportaciones de caf. Estosrecursospuedendeterminarlacapacidaddeloshogaresreceptoresdegeneraringresosy, enconsecuencia,susnivelesde calidaddevidaen ellargoplazo.Noobstanteese potencial,las remesassonutilizadasprincipalmenteparafinanciargastosrecurrentescomorentadevivienda, alimentacinoserviciospblicos,ynocomobaseparacrearotrasfuentesdeingresos.Adems,la participacin laboral de los hogares receptores de remesas es menor a la de los no receptores (Garay, 2005). Los hogares son dependientes de esos recursos y, por lo tanto, altamente vulnerablesantesudesaparicin.
TablaIII11.Gastorecurrentetotalfinanciadoconremesas.AMCO*,juliode2004
Porcentajehogares queusanremesasen gastorecurrente 11,9% 65,5% 100,0% Tasadedependencia(Gasto recurrentefinanciadocon remesas/Gastorecurrente total) 6,5% 34,3% 85,9%
Tipodehogar HogaresAMCO Hogaresquerecibenremesas Hogaresquefinanciansugastorecurrente conremesas
Fuente:TomadodeGarayyRodrguez(2005b)pgina61.*AMCO:reaMetropolitanaCentroOccidente.
Los potenciales efectos positivos de las remesas en el bienestar de los hogares receptores, sumadosalanecesidaddereducirsuvulnerabilidad,demandanaccionesqueincentivenofaciliten que las remesas y otros giros de migrantes sean usados de forma productiva. Puesto que tales giros son transacciones entre privados, es aceptado que el camino para incentivar su uso productivonoesmediantepolticasdirectasquefuercenaloshogaresacambiarsudecisinde asignacinentreahorroygasto(MaimboyRatha,2005).Porelcontrario,serecomiendaquelas polticasseanindirectasyenfocadasenlafacilitacindelosenvosatravsdelsistemafinanciero, lareduccindecostosmonetariosydetransaccin,ylamayorofertadebienesyserviciospara receptoresderemesas(OCDE,2009). Para aprovechar el efecto multiplicador de las remesas en el bienestar de los hogares, se proponen dos lneas estratgicas: la primera relacionada con el fortalecimiento de la relacin existenteentrelosemisoresyreceptoresyelsistemafinancieroatravsdeunmarcoregulatorio flexible; y la segunda, relacionada con la transparencia del mercado que ayude al proceso de decisindelosemisoresyalareduccindecostosdeenvo. Facilitar el acceso a servicios financieros de colombianos en el exterior y de receptores de remesas.Aunqueel98%delasremesassetransfierenatravsdelsistemafinanciero,el84%se retiran inmediatamente y se pagan en efectivo, lo que genera una relacin muy dbil de los receptores de remesas y colombianos en el exterior con el sistema financiero. Esto impide el conocimientodelcliente,latrazabilidaddelosrecursosy,enconsecuencia,elaccesoalcrditoy otrosserviciosfinancieroscomplementarios.Adicionalmente,lasdecisionessobreelgastodelas remesas estn en cabeza del receptor y no del emisor, pero se considera que ste da mayor
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prioridadalasinversionesduraderasyproductivas,mientrasquelosreceptoresenColombialas priorizan para el gasto recurrente (Barbat, 2009). No obstante, en Colombia los emisores de remesas enfrentan obstculos para canalizarlas directamente hacia los usos preferidos por ellos debido a restricciones regulatorias sobre el uso de sus depsitos y a la oferta limitada de productosyserviciosparacolombianosenelexterior. Parafacilitarelaccesoaserviciosfinancierosylaampliacindelaofertadeserviciosdeahorro, inversin, crdito y aseguramiento a receptores y emisores de giros, se debe disear un marco regulatorioque,sindescuidarlaseguridaddelosserviciosfinancieros,reconozcaquelasremesas son pagos de valores muy bajos (USD$360 giro promedio). As mismo, es necesario fortalecer el instrumentodeidentificacindelosemigrantesensupasderesidencia. Paraelloesnecesarioque:(1)loscolombianosenelexteriorpuedantenercuentasenColombia cuyos depsitos puedan ser utilizados para ahorro, pagos de seguridad social, educacin, salud, vivienda e inversiones productivas, entre otros ; (2) los costos de transaccin de cobro de las remesas y otros giros para los receptores y para los prestadores de bienes y servicios sean menores; (3) nuevos canales de distribucin puedan ser utilizados para el pago de remesas (ej. banca mvil); y (4) la reglamentacin de apertura de cuentas y prestacin de servicios financieros sea aplicable, reconociendo las diferencias, tanto para residentes como para colombianosenelexterior. Finalmente, para facilitar la inclusin financiera de los emigrantes en su pas de residencia es necesario promocionar, difundir y fortalecer el uso de la Tarjeta de Registro Consular como un elemento de identificacin de los colombianos en el exterior. Esto es particularmente relevante para los colombianos en situacin de irregularidad, quienes al no poder acceder al sistema financiero en su pas de residencia por la falta de identificacin, ni en Colombia por la regulacin cambiaria, estn totalmente expuestos al riesgo de perderlo todo en caso de deportacinpornotenerunmedioformalparaahorrarsusexcedentesfinancieros. Impulsar la provisin de informacin de costos y canales de envo de remesas y otros giros de migrantes. A pesar de la reduccin de costos de envo de remesas y otros giros, stos an son altos si se comparan con otros pases de la regin. Adems, el emigrante no cuenta con instrumentos que le permitan comparar informacin sobre costos a travs de diferentes operadores.Porello,seimpulsarlaprovisindeinformacinintegralytransparentedeloscostos deenvoatravsdediferentespagadoresderemesasyotrosgiros,detalformaquelosemisores dispongandelainformacinnecesariaparaquetomendecisionesinformadasenelmomentode seleccionarelmediodeenvoydepagodelosrecursos. Crdito Revisar el rgimen de garantas inmobiliarias y mobiliarias. Aunque el Fondo Nacional de Garantas (FNG) ha contribuido a la superacin de las barreras de acceso a crdito de personas naturales y de Mipymes72, actualmente el conjunto de garantas est regulado de manera dispersa,limitaelusode diversosbienesmuebleseinmueblescomorespaldodeobligaciones y dificultalarecuperacindeactivosencasodeincumplimiento,loqueincrementaelriesgodelas
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Duranteelao2009,lalneadegarantaempresarialdelFNGrespald192.512operacionesdecrditodeMipymespor$4,8billones; mientraslalneaeducativaydeviviendaofrecigarantaspara12.970operacionesporunvalorcercanoa$158.000millones.(FNG, 2009:6). 137
operaciones de crdito73 y sus costos. Mejorar el sistema actual de garantas tendr efectos positivossobrelamovilizacinderecursosfinancierosalofrecermayoresopcionespararespaldar obligaciones de crdito y reducir los costos de acceso, una vez los intermediarios financieros percibanladisminucindelosriesgosasociadosalotorgamientoderecursos. Este rgimen ser promovido por el Gobierno nacional y deber: (1) generar nuevos tipos de garantas admisibles, (2) crear mecanismos giles y seguros para la recuperacin de recursos en casodeincumplimiento,y(3)establecerunsistemadeinformacinquefaciliteelconocimientode todaslasobligacionesquerecaensobreunbien. Estoselementosfavorecernprincipalmentela participacindelosmicroempresariosylaspersonasdebajosingresosenlademandaderecursos financierosdelmercadoformal,considerandoquesonellosquienessuelenenfrentarlasmayores dificultadesparacalificarcomosujetosdecrdito. Adicionalmente, para respaldar la expansin del crdito es necesario que la Nacin fortalezca patrimonialmente el FNG y se encuentren mecanismos complementarios para su fondeo. Al considerar que la capacidad del FNG para respaldar obligaciones financieras est directamente relacionadaconsuniveldecapital,estaaccinpermitirapoyarunmayorvolumendesolicitudes decrditoparaMipymes,elaccesoaeducacinylaadquisicindeViviendadeIntersSocialante losintermediariosfinancieros. Facilitarlaconstruccindehistorialesdecrditogarantizandoelregistrodelosclientesdetodas lasentidadesfinancierasydelasempresaselsectorreal.Laexistenciatantodeunmarcolegal slido para la proteccin de los acreedores como de sistemas de informacin sobre clientes compartidos por todas las instituciones financieras, se asocia con mayores niveles de profundizacinfinancieraenlospases(Djankov,2006).Favorecerelpoblamientodelasbasesde datos de las centrales de riesgo de crdito con informacin positiva y negativa proveniente de todas las entidades que ofrecen algn tipo de servicio de crdito como instituciones microfinancieras (IMF), cooperativas y empresas del sector real, permitir: (1) facilitar la identificacin de clientes potenciales; (2) favorecer los procesos de inclusin financiera de la poblacinconhistorialesfinancierosycomerciales,queservirnafuturodereferenciaanteotras entidadesyeventualmentepodranayudaracompensarlacarenciadegarantas;y(3)fortalecer alentesupervisorenelmonitoreodelnivelderiesgogeneraldelsistemafinanciero. Porlotanto,desdeelProgramaBdOsepromoverlavinculacinentrelascentralesderiesgode crditoylasdiferentesentidadesfinancierasycomercialesqueofrecencrdito,conelobjetivode garantizarelregistrodetodalainformacindesusclientes,incrementandolasposibilidadesque tendrnstosdeaccederaserviciosfinancierosadicionales. Paraello,yparapreveniryreducirlos niveles de sobreendeudamiento, la informacin que reporten las diferentes entidades a las centralesderiesgo,noincluirlaidentificacindelosacreedoresdecadacliente. Revisindeaspectosregulatoriosrelacionadosconelcrdito Tasa de inters de usura. Con el objetivo de eliminar las restricciones de acceso de los microempresariosalcrditoformal,laLey795de2003introdujolaposibilidaddecertificarlas tasas de Inters Bancario Corriente (IBC) correspondientes a las distintas modalidades de crdito. Mediante el Decreto 519 de 2007 expedido por el MHCP se definieron dos modalidades: (1) microcrdito; y (2) crdito consumo y ordinario, para los cuales la
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ParaColombia,elndicedeProteccindelosDerechosdelosAcreedoresdelestudioDoingBusiness2010delBancoMundialseubic en5enunaescalade0a10,pordebajodelpromediogeneraldeAmricaLatinayelCaribe(BancoMundial,2010;114). 138
SuperintendenciaFinancieradeColombia(SFC)debecertificartasasdeintersdereferencia conperiodicidadtrimestralyanual,respectivamente. Sibienlacertificacindeunatasadeintersdiferenciadareconocilascondicionesespeciales de cada modalidad crediticia apoyando su expansin, es factible que existan modificaciones posibles para su clculo que logren una mayor dinmica y reconozcan de mejor manera las particularidadesderiesgodelosdiferentestiposdecrdito. Rgimen y prctica de supervisin de las Instituciones Microfinancieras (IMF) vigiladas. En ColombialasIMFhancontribuidodemaneraimportantealaccesoacrditoformalporparte de la poblacin de bajos ingresos74. La evolucin que ha tenido este tipo de entidades ha llevado a su existencia con diversos niveles de formalizacin y parmetros de regulacin, estndares y prcticas muy variados. Adicionalmente, la competencia que enfrentan por el inters de las entidades financieras vigiladas en desarrollar productos financieros dirigidos a segmentosdepoblacintradicionalmenteatendidosporlasIMF,lashallevadoconvertirseen establecimientos de crdito vigilados y con posibilidad de ofrecer servicios adicionales al crdito.LasIMFquesehanfusionadoysehanconvertidoenbancosoqueestnenelproceso deconversinconstituyenmsdel90%delmercadodemicrocrditoloqueindicaqueenel cortoplazoestesectorestarapredominantementeconformadoporentidadesvigiladasporla SFC. Deesemodo,paraquelasIMFvigiladastenganpolticasadecuadasparaelmanejodelriesgo y tecnologas de microcrdito y productos que respondan a las necesidades de las microempresas y la poblacin de bajos recursos, se requiere un entorno regulatorio y de supervisinquerecojalasparticularidadesquelastecnologasespecializadasdemicrocrdito utilizancomomitigantesdelriesgo,enlamedidaenquestosresultenefectivos. Supervisin basada en riesgos. Como parte de su misin institucional de preservar la estabilidaddelsistemafinanciero,laSFCavanzarenlaaplicacindeunesquemaeficientede supervisin basada en riesgos. Para el logro de este objetivo, se optimizar el uso de herramientas tecnolgicas y se capacitar el recurso humano para ejercer una supervisin eficientedetodaslasentidadesdesucompetenciacontribuyendoamejorarlaproteccinde losrecursosdelpblico. Factoring.Seestudiarnlaslimitacionesqueenfrentanlasempresascuyoobjetosocialseala compra o descuento de cartera, y que estn bajo la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades.
Educacin econmica y financiera De acuerdo con el Banco de la Repblica la educacin econmica y financiera es el proceso a travs del cual los individuos desarrollan los valores, los conocimientos, las competencias y los comportamientosnecesariosparalatomadedecisionesfinancierasresponsables,querequieren laaplicacindeconceptosfinancierosbsicosyelentendimientodelosefectosqueloscambios enlosprincipalesindicadoresmacroeconmicosgeneranensuniveldebienestar. Enlaactualidadlamayoradelapoblacincolombianadesconoceocuentaconpocainformacin sobreconceptosyserviciosfinancierosloqueleimpidetomardecisionesadecuadasrelacionadas con el manejo de sus recursos y su nivel de endeudamiento. Los resultados del mdulo de
SegnBancadelasOportunidades,alcierrede2009,lasentidadesquedesarrollaronactividadesmicrofinancierasregistraron$7,9 billones de saldo de cartera de crdito a la microempresa, que corresponde al 5,9% de la cartera total intermediada por los establecimientosdecrditovigiladosporlaSuperintendenciaFinancieradeColombia,conuncrecimientodel127,5%desde2006. 139
74
educacinfinancieraincluidoporelBancodelaRepblicaenlaEncuestaContinuadeHogaresdel DANEevidencianquemsdel55%delapoblacinencuestadadesconoceelfuncionamientodel mercadodecapitalesysusdiferentesinstrumentos75. Adicionalmente, en Colombia existen mltiples esfuerzos pblicos y privados para promover la educacin en temas econmicos y financieros76, pero los programas ofrecidos suelen tener una cobertura limitada y objetivos, contenidos, metodologas y audiencias muy variadas debido a la ausenciadelineamientosquesirvanparagarantizarlacalidaddelasofertas.Estosedebeaque no existe un marco institucional que provea estndares o guas de mejores prcticas para el desarrollo de los programas y evale su verdadera capacidad para lograr que los agentes sean capacesdemanejarsudinero,demandarproductosqueseadecuenasusnecesidadesyreducir losriesgosdemaneraeficiente. Por lo anterior, el Gobierno y el Banco de la Repblica con la participacin del sector privado crearn una estrategia nacional para brindar educacin econmica y financiera de calidad a la poblacin colombiana de todos los estratos socioeconmicos y niveles de bancarizacin con los siguientesobjetivos:(1)desarrollarcompetenciasparamejorarelcomportamientofinancierode loshogaresalolargodesuciclodevida;(2)potenciarlosesfuerzosparaincrementarelaccesoa serviciosfinancierosyeldesarrollodelmercadodecapitalesconmayormovilizacindeahorroy crdito hacia actividades productivas; (3) educar sobre oportunidades de inversin y de aseguramiento; (4) brindar educacin que permita a los hogares tomar decisiones sobre la eleccindelesquemadeahorrodepensionesycesantasdecaraalnuevosistemademultifondos; (5) desarrollar programas de educacin financiera para receptores de remesas con el fin de promovereldireccionamientodelosrecursoshaciafinesproductivos;y(6)desarrollarelartculo 31 de la Ley115 de 1994que postula como obligatorio y fundamental la enseanza de Ciencias Econmicasparaellogrodelosobjetivosdelaeducacinmediaacadmica,yelartculo2numeral fdelaLey1328de2009queestablecelanecesidaddeprocurarunaeducacinadecuadadelos consumidoresfinancierosdentrodelrgimencreadoparasuproteccin. Elprogramaparadesarrollarlaestrategianacionaldeeducacinfinancieradeber: Coordinaryarticulariniciativasenmateriadeeducacineconmicayfinanciera,optimizando losrecursosinvertidosypromoviendolaadopcindelasmejoresprcticas. Desarrollar programas y establecer lineamientos pedaggicos, objetivos, principios, contenidosymetodologasparagarantizarlacalidaddelasofertaseducativas. Definirloscriteriosdeacreditacineidentificarlaentidadencargadadeacreditarprogramasy campaasdeeducacineconmicayfinancieranoformal. Medir y evaluar los resultados de los diferentes programas de educacin econmica y financiera,proponiendolosajustesnecesariosparasuoptimizacin.
EstemduloseaplicenBogotdurantelosprimerosmesesde2010.Seencuestaron2.577hogaresbancarizadosqueexpandidosa lapoblacindelaciudadrepresentaninformacinde814.890familiasconrepresentatividadporniveleseconmicos(DANEBancode laRepblica,2010). 76 Accin Social y BdO han desarrollado programas de educacin financiera individualmente y de manera conjunta en una alianza pblicaprivadaconlaFederacindeAseguradoresColombianos(Fasecolda).ElBancodelaRepblicahaidentificadolaexistenciadeal menos 23 entidades pblicas y privadas que cuentan con ofertas de educacin econmica y financiera con contenidos bsicos y avanzados. 140
75
Crear un sistema de informacin que permita hacer un diagnstico y seguimiento de la situacindeeducacinfinancieradelapoblacincolombianautilizandoindicadoresquesean comparablesinternacionalmente. Establecerdirectrices,encoordinacinconelMEN,queayudenalasinstitucioneseducativas formales a la incorporacin de contenidos de educacin econmica y financiera en los currculos.
2. Meta
TablaIII12
Nombredelindicador Bancarizacindelapoblacinadulta Unidadde medida Porcentaje Tipode indicador Resultado Lneabase 57,3% Meta cuatrienio 68,0%
b)
Desarrollo del mercado de capitales
El mercado de capitales es una fuente de financiamiento para el sector productivo, que puede complementar o sustituir el crdito bancario al generar alternativas que incluyen no slo instrumentosdedeudasinootrosmecanismosdeparticipacindelcapital.Sudesarrollobrindaun apoyo financiero eficiente a sectores con niveles importantes de productividad e innovacin y a proyectosdegranenvergadura.Asmismoseconstituyeenunaalternativadeinversinrentable paraelahorrocolombiano.
1. Diagnstico
Actualmentelaofertadeproductosdelmercadodecapitalesestenexpansin,conunaindustria crecientedefondosdecapitalprivadoylallegadapaulatinadenuevosemisoresenelmercadode renta variable; no obstante, el pas an no cuenta con una oferta suficiente de vehculos financierosqueseajustenalasnecesidadesdefinanciacindelsectorproductivo,olosexistentes puedenresultaranmuycostosos,impidiendoqueseconviertanenunaalternativaeficientepara laestructuradecapitalrequeridaporlasempresas. Elmercadodecapitalescuentaanconnivelesdecompetenciamuybajos.Enlosltimos10aos se han realizado esfuerzos regulatorios para dinamizar segmentos del mercado, en particular a partir de la expedicin de la Ley 964 de 2005 y sus decretos reglamentarios, tales como los decretosdelmercadomonetario,deproveeduradepreciosyeldearquitecturadelmercadode capitales.Enalgunoscasoslaindustrianohadesarrolladolosproductosconladinmicaquese esperabayenalgunosotrosfaltanancambiosregulatoriosodeotrandolequepermitandicho dinamismo. Elmercadoburstilderentavariableseencuentralimitadoapocasempresas.Encomparacincon algunos pases latinoamericanos, Colombia presenta una menor actividad en el nmero de sociedades listadas (figura III14). Una proporcin importante de los posibles emisores an no cuenta con los requisitos que se exigen de una entidad que quiera transar sus acciones pblicamente, por lo que es necesario evaluar otros mecanismos de financiacin para potencializarelcrecimientoydesarrollodelasempresas.Laindustriadefondosdecapitalprivado
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secons stituyenunadelasrespuestasparae estanecesidad d,peroesim mportantevali idarsisudise eo es el ms adecuado si el marco regulatorio actual se es utilizando correctamente y si exist m o, o o st o ten otro ti ipo de vehc culos alternat tivos para la financiacin del sector productivo que deban s a n ser impulsados. En el mercado de deuda la cantidad de em misores de b bonos ha aum mentado, y c comparado c con mas de la regin, Colom r mbia present el mayor nmero de emisores. Sin embargo, el ta econom mercad de deuda corporativa tiene an un gran espa do a a u acio para de esarrollarse. A Aunque exist ten empresas que pod dran verse mejor servida en el me rcado de capitales que en el merca m as ado bancar o que po rio, odran buscar complemen ntos a ste, muchas an no encuent n tran canales de acceso para la emisin. Los pro o oblemas de li iquidez para emisiones pequeas hac que todava cen existan potenciales por explotar en este me n ercado y exig trabajar sobre formas de mejorar el gen s r acceso o,losplazos,losesquemasdeformacindeprecio,e entreotros.
FiguraIII 14.Sociedade eslistadas(RV) ) FiguraIII15. Emisoresdeb bonos
Fuente:F FederacinIberoam mericanadeBolsa as(2010).AnuarioEstadstico2010.
Porsu parte,lasem mpresascarec cendelainfo ormacinyla aformacinn necesariapar raoptimizars sus estruct turas de capi ital. Hay elem mentos culturales arraigad que imp dos piden que mu uchas empres sas optimicensusestru ucturasdecap pital,porloq queserequie rebrindarele ementosdea asesoraque les tanvalorarlo osbeneficios dealternativ vasdefinanciiacinyloscostosdeno evaluarlas.Es sto permit es part ticularmente importante en un mbito en el que h o habr ms co ompetencia p los recurs por sos locales sproveniente edeotrospa asesdelareg gin,consecu uenciadelac cuerdodeint tegracinde las bolsasdeChile,PeryColombia a. e do ajos niveles de implement d tacin de est tndares inte ernacionales de Esto se ve agravad por los ba contab bilidad, informacin financiera y aseguramiento de la info ormacin en las empres sas ynormastcnicasaumen colomb bianas.Lacon nvivenciade unamultiplic cidaddeplan nescontables nta los co ostos de rev velacin de informacin de las em mpresas y ge enera desconfianza en los inversionistas. Adicion nalmentemu uchasempresasenColomb biadesconoce enlasventaja asdelmercad do,tienenbaj jos onulosestndares degobierno corporativo ysonrenuen ntesarevelar rinformacin ncomercial.P Por otrolado,encompa aracinconp pasesdelare egin,Colom mbiapresenta altoscostos paralaemisi in y estructuracin, tiempos larg t gos de apro obacin de e emisiones e insuficiencia de vehculos a
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especficosquereconozcanlasnecesidadesyparticularidadesdediferentessectores(agricultura, mineroenergtico). Porotrolado,elmercadodedeudapblica,quepresentundesarrollomuyimportantedurante la segunda parte de la dcada de los noventa, tiene posibilidades de mejora importantes en su diseo, encaminadas a lograr mayor profundidad y liquidez y constituirse en un apoyo en la formacindepreciosparaelmercadodedeudaprivada.Dentrodeesepotencialexistenventajas quebeneficiarannosloalemisorsoberano,sinotambinalahorroqueenmuchoscasosbusca plazosycondicionesqueconcuerdanconlasnecesidadesdefinanciacindedichoemisor. Porelladodelademandalacreacindenuevosomseficientesvehculosdefinanciacinser insuficientesinosecreancondicionesatractivasparacanalizarelahorrohaciadichosvehculos. En esa medida se deben identificar las restricciones que hoy puedan estar impidiendo que el ahorroparticipemsactivamentedelafinanciacindelaactividadproductiva. Finalmente, a nivel institucional, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) han hecho grandes esfuerzos para emitir la regulaciny mantenerlasupervisindelosagentesdelmercadoalritmoenquesteltimose desarrolla.Sinembargo,eldiseoinstitucionalactualpuedenoserelquemejorseadaptealas necesidadesdeunmercadofinanciero.TenerlaregulacininmersaenelMHCPpuedetenerdos efectos indeseables: (1) limitar los recursos asignados a dicha actividad, que requiere de gran dinamismo y sofisticacin; y (2) generar algunos conflictos de inters, relacionados con el establecimientoderegulacionesfinancierasquepuedenafectarlafinanciacindelGobierno. Por otro lado, la estructura institucional de la SFC debe ser sujeta de revisin para evaluar si cuentaconunadecuadogobiernocorporativoeindependencia,dadoquedichoSuperintendente noesnombradoporunperodofijo,niexisteuna estructuradeproteccinderiesgolegalalos supervisores, con lo cual pueden existir sesgos en la actividad que realizan. La ausencia de proteccinlegalydeunmanejoeficientedesusrecursossonalgunasdelastrabasquepueden llevar al Supervisor a un esquema de incentivos que sesgue sus decisiones e impida que su rol apoyevisionesmsinnovadorasdelmercadoparaadelantarunaestrategiaintegraldedesarrollo del mercado de capitales y de inclusin financiera. El Supervisor financiero que acompae un mercado dinmico e innovador, en el que los agentes profesionales tengan muchas ms responsabilidades por su gestin al igual que libertades para realizarla, debe necesariamente contarconlosrecursosparalograrlasofisticacindesupersonalyelbalanceensusdecisiones.
El mercado de capitales es una herramienta fundamental para el financiamiento del sector productivo, pero an no se encuentra suficientemente desarrollado para ofrecer productos y serviciosadaptadosalasnecesidadesdediferentessectoresniparecehaberoptimizadoelacceso quepodrantenerloshogaresanuevasalternativasdeinversin. Establecer la visin y poltica integral del mercado de capitales como apoyo al sector productivo ElGobiernonacional,lideradoporelMHCP,enconsensoconlasdiferentesindustrias,definiruna visindelargoplazodelmercadodecapitalescolombiano,yatravsdelCONPES,identificarlas
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estrategiasaserdesarrolladasenelcorto,medianoylargoplazo,tantoporelsectorpblicocomo porelprivado,queharnqueestemercadoconverjaalavisinestablecida. Enlaconstruccindedichavisinsedeberndiscutirloselementosquehacenparteesencialdel mercadodecapitalesquenecesitalaeconomacolombianayqueserelacionanconlaestructura misma del mercado, tales como sus agentes, su infraestructura y sus reglas de proteccin. As mismo,hayelementosporfueradedichaestructura,comoeltipodeeducacinfinancieraquese requiereparaampliarelaccesodelapoblacinaestemercado;olosestndaresdeinformaciny gobierno corporativo que se deben ir creando en el sector productivo que busca financiarse a travsdevehculosmseficientes. Elmercadodecapitalesquerequiereelpasdebeserunafuentealternativadefinanciacinpara el sector productivo. Debe proveer recursos que permitan a las empresas incrementar su competitividad.Asmismo,debepermitirelaprovechamientodelosmodelosdealianzaspblico privadasreduciendolanecesidaddeinvertirrecursospblicos,eincentivandoalsectorprivadoa acudiralmercadodecapitales77. Adicionalmente, deben buscarse mecanismos flexibles que faciliten el acceso al mercado de capitales de las empresas de todos los tamaos, tales como el segundo mercado que permitir crearunsegmentogilyeficienteyconmenorescostosdetransaccin.Sibienalgunasempresas hanacudidoaestesegmentodelmercado,laexperienciademuestraquenoseestlograndoel cometido principal de incentivar el ingreso masivo de nuevas compaas. Es fundamental identificar las trabas que aun existan para el desarrollo del segundo mercado y de otro tipo de formas innovadoras de proveer financiacin en el mercado de renta fija, que puedan ser fondeadasconrecursosdeinversionistassofisticadosconlacapacidadparaasumirlosriesgosque ellasconlleven. En esta misma lnea es necesario explorar el establecimiento de un nuevo mercado o mercado alternativo. Experiencias exitosas como la del Novo Mercado de Brasil, el Mercado Alternativo BurstildeEspaa,oelSegmentodeCapitaldeRiesgodelaBolsadeValoresdeLima,destinado especialmente a empresas mineras que se encuentren en etapa de exploracin y desarrollo, demuestranlautilidaddelmercadodecapitalescomoalternativadefinanciacineficienteparalas pequeasymedianasempresas,ascomoparaempresasenformacin. Respecto a la deuda pblica es necesario evaluar si se cuenta con una adecuada poltica de financiacin de mediano plazo para el Gobierno que atienda tambin consideraciones de desarrollodelmercado,dadalaimportanciaquestatieneenlaestructurageneraldelmercado de capitales colombiano. La estructura del mercado primario, del esquema de creadores de mercado, los mecanismos de colocacin y distribucin, los plazos de las emisiones, entre otros, sonelementosquepodranrevisarseparaidentificaroportunidadesdemejoraenlaformacinde preciosyenlasestrategiasdemitigacindelosriesgosdelemisor. Desdeelpuntodevistadelademanda,esnecesarioincentivarlacompetenciaenelmercadode capitales. sta es un elemento fundamental para generar dinmicas que permitan mejores transferencias de riesgo al interior de los agentes de la economa hacindola ms eficiente y competitiva. El proceso de formacin de precios de todos los mercados locales debe verse apoyadoporlaparticipacindenuevasfuerzasquetengandinmicasdiferentesalasquetienen
Unejemploeselcasodelainfraestructura,endondeelfinanciamientoesfundamentalmientraslosusuariospaganelusufructode lasobrasvaconcesiones. 144
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los agentes tradicionales, con estrategias de portafolio diferenciadas, que lleven a contrarrestar loscrculosviciososenlosqueavecesseencuentranciertosmercadoscuandotodoslosagentes semuevensiempreenlamismadireccin.Unamayoraperturahacialaparticipacinextranjeraen estemercado,comolahangeneradootrosmercadostalescomoMjicoyBrasil,podraseruna alternativaparafomentardichacompetencia,procurandosiempreequilibrarlabsquedadeestos objetivos, con otros, prudenciales y de estabilidad macroeconmica, que entran dentro de la discusindeunamayoraperturaenelmercadodecapitales. Enestesentido,elprocesodeacuerdodelasbolsasdePer,ColombiayChilequesehainiciadoy queseesperacontineavanzandoalolargodelossiguientesaosesunpasoenladireccina aumentarlaofertadevaloresennuestromercado,brindandomayoresposibilidadesdeinversin a los inversionistas colombianos, as como a fomentar la competencia y la transferencia de tecnologadeotrosmercadosyotrosagentes. Lacompetenciaenelmercadodeberatraerconsigonoslonuevasestrategiasdeinversinsino tambin nuevas ofertas al sector productivo para optimizar sus balances y flujos, buscando alternativasenelmercadoparatransarmejorsusriesgos.Lanecesidaddecontarconunmercado de derivados para diversos subyacentes que permita que los diferentes actores puedan transformarsusriesgosparaadministrarlosdemaneraeficiente,puederequerirelimpulsodelas dinmicasytecnologasdeagentesdelexterior. El anlisis del mercado de derivados supone una revisin exhaustiva de la estructura actual del mercadodecommoditiesysuregulacin,puessteeselescenariopropicioparalanegociacinde derivados sobre productos agropecuarios y otros commodities, instrumentos necesarios para el desarrollodelsectoragropecuariocolombiano. As mismo, se debe evaluar el modelo de vehculos de inversin individual y colectiva para optimizarsudistribucinque,enconjuntoconpolticasdeeducacinfinanciera,puedanllevara ms colombianos a participar del mercado. As como se busca la formalizacin en el mercado bancario,paralograrquecadavezmstransaccionesdelaeconomasellevenalsistemaregulado donde los ahorradores cuentan con los adecuados niveles de proteccin, tambin se debe incrementarelaccesodemscolombianosalasalternativasdefinanciacineinversinqueofrece el mercado de capitales. Para ello se debe facilitar el acceso a las posibilidades de inversin, buscandolaformadellevaramiembrosdelapoblacinquecuentanconrecursosdeahorroyque estarandispuestosaasumirciertosriesgos,aencontrarvehculosdeinversinqueseadecuena susnecesidades. En ese sentido se debe revisar el modelo que hoy existe para evaluar si, por ejemplo, hay eficienciasenladistribucindelosvehculosdeinversinquenoseestnexplotandoyrevisarsi se podra especializar algunas de las actividades del proceso de originacin y distribucin78. Ello permitira que cada agente se concentre en una etapa del proceso, elevando sus estndares y mejorandolaproteccindelosinversionistas.Sisediscriminanlasactividadessepuedeserms precisoenlasexigenciasacadamiembrodelacadenarespectodelosriesgosqueenfrentayque debe mitigar. La especializacin permitira tambin regmenes de autorizacin generales en los quesepermitaqueciertascompetenciasseanevaluadasunavezyluegosepuedaprocederala autorizacin automtica, haciendo ms cida la supervisin de las actividades novedosas con
Una posibilidad es un modelo en el que se especialicen las actividades de gestin de activos, de administracin y de distribucin, permitiendoestndaresdegestinmselevadosencadaunadelasactividades,perosloparalosriesgospropiosdelaactividaden cuestin. 145
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requerimientosparticularesdegestindelriesgoymsexpeditalaautorizacinderplicasdelos modelosyamontados. Asmismosepodrangenerarmejorasenlosesquemasdedistribucin,aumentandolacobertura deestemercado,siempreycuandosediseeunadecuadosistemaderesponsabilidadesfrenteal inversionistadepartedecadaunodelosmiembrosdelacadenadevalor. Es fundamental tambin revisar el modelo de otros inversionistas institucionales, que son en ltima instancia quienes canalizan buena parte de los recursos de ahorro al mercado. Los esquemas de proteccin para dichos inversionistas deben ser revisados para determinar si los estndaresqueselesexigenhoysonlosadecuadosysiesposiblemigraraunesquemademayor libertad y mayor responsabilidad frente al Supervisor. Es importante evaluar si en la regulacin colombiana se cuenta con una adecuada segmentacin para los inversionistas y la consecuente definicin de las caractersticas que cada segmento debe tener, para luego determinar los requerimientos de acceso a los diferentes tipos de mercados e instrumentos segn su nivel de sofisticacin.Dentrodeestarevisinsedebeincorporarelroldelosinversionistasinstitucionales queadministranrecursospblicos,comolosdelFONPET,ydelasentidadespblicasmismas,los cuales son agentes fundamentales del mercado colombiano a considerar para determinar los objetivosdepolticapblicayoptimizarelmanejodedichosrecursos. Finalmente,paraavanzarenlosnivelesdeeficienciaenelmercadodevaloresesnecesarioquese revise la infraestructura actual del mercado incluyendo aspectos de estructura tecnolgica, sus actores, los aspectos sistmicos relacionados, los planes de contingencia y la normatividad que rigesuorganizacinyfuncionamiento. Consolidar el proceso de convergencia a estndares contables internacionalmente aceptados Avanzar en la convergencia a estndares contables de aceptacin internacional ser un paso fundamentalparamejorarlascondicionesdelasempresasparaparticiparcrecientementedelas ventajasdelafinanciacinconcapital. La Ley 1314 de 2009 establece que la accin del Estado se dirigir hacia la convergencia de las normas de contabilidad, de informacin financiera y de aseguramiento de la informacin, con estndaresinternacionalesdeaceptacinmundial.ParaqueesteprocesoseconsolideelGobierno nacionaldebeadelantaraccionestendientesa: Desarrollarelmarcoylosmecanismosparaquelasautoridadesderegulacinynormalizacin, de supervisin y de asesora tcnica, faciliten y promuevan el proceso de convergencia a estndares contables, de informacin financiera y de aseguramiento de la informacin, a travs de un accionar coordinado. Estas entidades deben seguir principios de eficiencia, eficacia, participacin, publicidad y transparencia, y sus actividades, recomendaciones y regulacionesdebenestaralineadasconlosobjetivosdepolticadelGobiernonacional. Divulgar la Ley Contable y sus implicaciones con el sector productivo y establecer herramientas e instrumentos que permitan a los empresarios avanzar en el proceso de preparacinparalaconvergenciacontable. Promover un marco en el cual la profesin contable acte en seguimiento de principios de calidad,publicidad,transparencia,responsabilidadyticadetalformaquestarespondaalas nuevasnecesidadesdelentorno.
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Simplificar los trmites y los costos de transaccin en la preparacin de emisiones privadas Dadalabajaparticipacindeemisoresenelmercadosedeberevisarelprocesodeemisinconel objetivo ltimo de encontrar un equilibrio entre los costos y tiempos de acceso y la debida proteccindelosinversionistas. Dentro de este proceso se evaluarn propuestas encaminadas a reducir tiempos y costos de transaccindelamanoconlarevisindelmodelodeproteccinalinversionista. Fortalecer el esquema institucional del mercado de capitales Regulacin y supervisin LaindependenciadelReguladoryelSupervisordelaactividadfinanciera,burstilyaseguradora parahacer,implementarysupervisarlaregulacinesunmediofundamentalparapoderalcanzar losobjetivospropuestosenlalegislacin. Sedebeimpulsarladiscusinsobrelainstitucionalidadderegulacinysupervisindelosagentes delmercadodecapitalesevaluandolapertinenciadeimplementarunanuevainstanciareguladora por fuera del MHCP que cuente con los recursos y dinamismo necesario para promover las reformasregulatoriasdemaneragilyconestudiosprofundosyespecializados.Dichainstanciaes fundamental para la adecuada promocin del mercado de capitales y debe contar con gran independencia tcnica y con las herramientas para ejercerla. Es, sin embargo, importante capitalizarlassinergiasganadasconelmodeloderegulacinintegralquesecreenlaLey964de 2005yquehapermitidocontarconunavisinintegraldelmercadofinancieroyreducirarbitrajes regulatorios. Delamismaformaseestudiarlapertinenciadereformarelesquemadetomadedecisionesdela SFC para dar mayor estabilidad e independencia al Supervisor, y un mejor gobierno corporativo por medio del establecimiento de un cuerpo colegiado que acte como mecanismo de pesos y contrapesosenlatomadedecisiones.LaproteccinlegaldeesteSupervisorylaagilidadconla que cuente para la administracin de sus recursos sern elementos fundamentales para lograr alcanzarlosnivelesdesofisticacindeseadosylacapacidaddeacompaaralaindustriafinanciera en su proceso de desarrollo, velando por su estabilidad y sostenibilidad. En particular, en la transicinqueseiniciaosatrs,haciaunasupervisinbasadaenriesgosesnecesariotenerla capacidaddeinterpretarlasnormaspropendiendoporelcumplimientodesusprincipios. Promocin Se evaluar la necesidad de contar con una institucionalidad pblicoprivada de promocin del mercado de capitales colombiano, que entre otros aspectos se dedique a atraer inversionistas y emisoresextranjeros,proveerinformacinactualizadayadecuadaparalapromocindelmercado y ser el nodo de coordinacin y comunicacin entre los diferentes actores (inversionistas, emisores,intermediarios,reguladores,supervisores,entreotros).
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c)
Mejoramiento del entorno de negocios

1. Diagnstico
Para promover un entorno ms competitivo, se requiere de esquemas regulatorios efectivos, eficientesyequilibradosparaquelasempresas79entren,operenysalgandelmercadodeforma que se reasignen los recursos a las actividades ms rentables. Aunque en Colombia se han realizado importantes avances en este sentido, persisten esquemas de regulacin complejos y redundantes que encarecen los costos de transaccin de las actividades y dejan descubiertos aspectosdeterminantesparalaproductividadycompetitividaddelasempresas. Partiendodelabasedequetodalaregulacintieneincidenciasobreelentornodenegocios,en este captulo se aborda la regulacin relativa a los procedimientos que deben surtir los empresariosparadesarrollarsuactividaddemaneraeficiente;laregulacinenmateriadecalidad y proteccin del consumidor, y los arreglos institucionales de supervisin (control, inspeccin y vigilancia)delaactividadempresarial. Regulacin para facilitar la inversin privada La calidad del entorno de negocios depende de cmo se disea y se aplica la regulacin, en particular aquella relacionada con los procesos de creacin y formalizacin de empresas, y los procedimientos para cumplir con ciertas obligaciones propias de la actividad empresarial. En Colombia, la implementacin de la estrategia de simplificacin de trmites y regulaciones relacionadasconelciclodevidadelaempresa80,sereflejaenlosavancesdelpasenelescalafn Doing Business del Banco Mundial, en donde Colombia pas del puesto 76 entre 155 pases en 2005 al 39 entre 183 en 2010. Sin embargo, los grandes esfuerzos realizados con el objeto de simplificarlostrmitesqueaplicanalasempresassoninsuficientesparaproveeralsectorprivado deunaregulacinempresarialeficazperosimple. An persisten importantes cuellos de botella en el manejo de la documentacin, el tiempo de procesamiento en las entidades, el nmero de visitas de los usuarios a las mismas y la falta de coordinacin entre ellas. Algunos procesos an no han sido intervenidos, como la liquidacin y cierre voluntario de empresas, donde existen trmites y regulaciones poco eficientes que dificultanlareasignacinderecursosentreactividades(DNP,2007:11). En igual sentido, los empresarios deben incurrir en altos costos para formalizarse pero tambin paramantenerseformales;laafiliacinalasdistintasadministradorasdelsistemadelaproteccin social es dispendiosa; la liquidacin, declaracin y el pago de los impuestos es complejo y las tarifas son altas si se comparan con pases de condiciones similares; las tarifas de transporte tambin son elevadas y la coordinacin interinstitucional para el comercio transfronterizo es dispendiosa; existen limitaciones para usar bienes muebles como garanta; no hay incentivos positivosparaaccederalajusticia81;y,enlosprocesosdeinsolvenciaansubsistenbarreraspara questosfuncioneneficientemente.
Porempresaseenciendecualquierformajurdicarelacionadaconelcdigodecomercioylasformasjurdicasquehacenpartedel sectordelaeconomasolidaria. 80 Sehanimplementadoaccionesenlostrmitesrelacionadosconlosprocesosdeaperturadeempresas,elregistrodelapropiedad inmueble,elcomercioexterioryelpagodeimpuestos. 81 DeacuerdoconelestudioDoingBusiness2010,enColombiaserequierenmsdetresaosparasolucionarunadisputacomercial simple. 148
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En aspectos tan determinantes para la dinmica empresarial como la apertura de empresa, el registrodepropiedades,elpagodeimpuestos(nacionalesylocales),ylaobtencindepermisos deconstruccin,lasempresaspercibenunaproliferacindetrmitesanivelnacional,regionaly sectorial82.LoanteriorseevidenciaenelestudioDoingBusinessenColombia2010quemuestrala heterogeneidadenlaformacomooperalaregulacinempresarialanivelregional83. Comocomplementoaestediagnstico,elusodelcomercioelectrniconoesgeneralizadodebido alafalenciadelanormativageneralparaimpulsarlocomouninstrumentoadicionalqueestimule la dinmica empresarial. Si bien el pas cuenta con un marco legal para su desarrollo84, y una amplianormativaenlostemasrelacionados85,esnecesarioavanzareneldesarrollodeaspectos tanto transversales como particulares. En el primer grupo se encuentran aspectos como la responsabilidaddeintermediariosdeinformacinoproveedoresdeinfraestructura,laproteccin delconsumidorpormedioselectrnicosylosmecanismosdesolucindeconflictos.Enelsegundo seincluyelareglamentacindeinstrumentoscomolafirmadigitalylafacturaelectrnicacomo ttulovalor. Finalmente,lareglamentacinvigenteparaclasificarlasempresassegnsutamaonorespondea laestructuraempresarialdelpas86.Porunlado,losrangossealadosparaelparmetrodeactivos totalesdejansegmentosdelintervalosindefinir,loquehacequealgunasempresasnopuedanser clasificadasmedianteestecriterio(tablaIII13).Deotraparte,laLeyestablecequelosparmetros (activostotalesytrabajadores)sedebenaplicardemaneraconjunta,generandoquebuenaparte de las empresas queden por fuera de la clasificacin al manejar una intensidad diferente en la relacin capitaltrabajo. Se debe resaltar adems que existe incertidumbre acerca de la informacinsuministradaporlasempresasalnocontarconfuentesdeverificacinconfiables.
TablaIII13.Clasificacinportamaodelasempresas
Activostotales Tamao Unidades Igual 0 Menor 500smlmv Igual 501smlmv Menor 5.000smlmv Igual 100.000UVT Igual 610.000UVT Milesdepesos 2010 0 257.500 258.015 2.575.000 2.455.500 14.978.550 Nmerode empleados 0 10 11 50 51 200
Micro Pequea Mediana Fuente:Ley590de2000ysusmodificaciones.
Calidad, metrologa y derechos del consumidor Comocomplementoalaregulacinquefaciliteeldesarrollodelaactividadempresarial,tambin se requiere una adecuada proteccin a los consumidores, y el impulso y facilitacin del cumplimientodenormasyreglamentostcnicosdecalidadporpartedelasempresasatravsde unsistemanacionaldelacalidadslido.
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Particularmente,sectorescomoalimentos,medicamentos,productosdeaseoytransporte. RealizartodoslostrmitesparaqueunaempresapuedainiciarsuoperacinenArmeniarequiere8trmitesy12das,mientrasque enTunjasenecesitan15trmitesy43das. 84 Ley527de1999. 85 Decreto1929de2007(facturaelectrnica),Ley1221de2008(teletrabajo),Ley1266de2008(basesdedatospersonales),Ley1273 de2009(Proteccindelainformacinylosdatosdelaspersonasqueusanunsistemainformticoounareddetelecomunicaciones). 86 LeyMipymes(590de2000)modificadaporlaLey905de2004ylaLey1151de2007. 149
Actualmente, el Subsistema Nacional de la Calidad (SNCA) presenta falencias en los procesos de reglamentacin tcnica, designacin y vigilancia de los Organismos de Evaluacin de la ConformidadyMetrologa. En el rea de reglamentacin tcnica las entidades competentes trabajan aisladamente y no notifican de forma oportuna al MCIT. Por esta razn, el inventario de reglamentos tcnicos nacionales no es oportunamente actualizado, lo que limita el cumplimiento de los acuerdos internacionales87. El sistema de notificaciones con que cuenta actualmente el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo88 (MCIT) no recoge toda la informacin sobre los reglamentos tcnicosvigentesenelpas,apesardequeelDecreto1112de1996loexige. Encuantoalaevaluacindelaconformidad,noexisteunesquemauniformeparalavaloracin, homologacinyaceptacindelosresultadosdelosprocedimientosqueserealizanenelexterior paraestablecerelcumplimientodelosreglamentoslocales.Adems,nosecuentaconcriteriosni lineamientosdepolticaqueformulenunprocedimientotcnicodedesignacinqueestablezcalas condiciones de idoneidad y competencia tcnica del organismo designado. Esta falencia genera desconfianza sobre las actividades que realizan los organismos del Subsistema y aumenta los costosalosempresariosquedebencertificarsefueradelpasoqueestnubicadosenciudadesno capitalesdeColombia. En materia de la evaluacin de la conformidad de las competencias laborales, se identific que actualmenteelSENAestfacultadopararegular,disear,normalizarycertificarlascompetencias laborales89,yademsparticiparenelprocesodeformacin,locualpuedegenerarunconflictode interesesalinteriordelaorganizacin.Estopuedeirendetrimentodelacalidaddelosservicios deformacintcnica. En el rea de metrologa90, se observa desarticulacin de la infraestructura de la metrologa cientfica e industrial y debilidad en la institucionalidad para custodiar y desarrollar patrones nacionalesdemedicinyarticularseconlasinstanciasinternacionales.Estosproblemasafectanla homologacin y trazabilidad de los mtodos nacionales91, la provisin de ciertos servicios metrolgicosdeimportanciaparaelpasyelejerciciodelametrologalegal.Enloreferenteaesta ltima,elmarcoregulatorionoesconsistenteconlasregulacionesinternacionalesnisatisfacelos criterios tcnicos para ejercer el control metrolgico. Adicionalmente, las Oficinas de Pesas y Medidasquerealizanlasupervisinanivellocalyregionalnooperandeformacoordinadaconel sistemademetrologadelpas. Finalmente,conrespectoalaproteccindelconsumidor,seevidenciaqueelactualesquemade proteccin no responde a las condiciones de la economa del pas. De un lado, el Estatuto de Proteccin vigente92 no resulta suficiente para enfrentar dichas condiciones. Este no comprende las nuevas formas de venta de bienes y servicios por canales no presenciales, no establece
SegnelacuerdoObstculosTcnicosalComerciodelaOMC,losorganismospblicosyprivadosconactividadesdereglamentacin debennotificaralaOMClosproyectosdereglamentos. 88 SistemaNacionaldeInformacinsobreMedidasdeNormalizacinyProcedimientosdeEvaluacindelaConformidad,creadoenel Decreto1112de1996. 89 Decreto933de 2003.En2007elSENAexpidi85.543certificacionesdecompetencialaboralyactualmentecuentacon69 Mesas sectorialesy2.716normasdecompetencialaboral. 90 Cienciaqueestudialasmedicionesylacredibilidaddelasmismas. 91 El pas no participa en foros internacionales como el BIPM (Bureau Internacional de Pesas y Medidas) y la OIML (Organizacin InternacionaldeMetrologaLegal),porloquelosmtodosylosprocesosdemedicinnacionalesnotienentrazabilidaddirectasino indirectaatravsdelPTBdeAlemania(PhysikalischTechnischeBundesanstalt). 92 Decreto3466de1982. 150
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garantas de proteccin claras, ni est actualizado en aspectos de proteccin contractual tales como los contratos de adhesin, las clusulas abusivas y la resolucin de conflictos, entre otros aspectos.Deigualforma,serequieredelaincorporacindelasnuevastendenciasdesupervisin y control de los mercados de reglamentos tcnicos, metrologa legal y regulaciones administrativas, entre otros. De otro lado, la estructura institucional actual de proteccin al consumidor se encuentra centralizada, lo cual dificulta la atencin eficiente y oportuna de las solicitudesdelosconsumidoresqueseencuentranenlasregiones. Coordinacin institucional de la supervisin empresarial En Colombia, la actividad de supervisin realizada por el Estado presenta problemas de coordinacinentrelasagenciasquelaejercen,locualgeneraaltoscostosdetransaccinparalos empresarios.Lafaltadearticulacinentreellasmultiplicaloscostosdeentregadelainformacin, archivo,liquidacinycobrodesanciones.Adems,estasentidadesdesempeanfuncionesqueno estn directamente relacionadas con la supervisin, generando una carga adicional93, restando recursos para su funcionamiento y ocasionando congestin. Adicionalmente, la ausencia de una red de supervisin en las regiones y la falta de infraestructura no han permitido adelantar de formasatisfactorialafuncionesdevigilanciaycontrolaestenivel.
Conelobjetivodepromoverunmejorentornoparalosnegocios,enelquesefacilitelaentrada, operacin y salida de las empresas del mercado, a travs de unos costos de transaccin bajos y unaregulacineficienteysencilla,seadelantarnlassiguientesestrategias:(1)implementaruna nuevageneracindereformasalaregulacindeprocedimientosadministrativos;(2)impulsarel comercio electrnico; (3) modificar la clasificacin de empresas segn tamao; (4) consolidar el SubsistemaNacionaldelaCalidad;(5)fortalecerelSistemaNacionaldeMetrologa;(6)fortalecer elesquemadecontrolyvigilanciadeproteccindelosderechosdelconsumidor;y,(7)proponer unesquemadefacilidadescomunesparalainstitucionalidaddesupervisinempresarial. Implementar una nueva generacin de reformas para estimular y facilitar el desarrollo empresarial Se promovern las reformas regulatorias y administrativas necesarias para reducir costos de transaccinalosempresariosyeliminarbarrerasdeentradaysalidadelosmercados,conelfinde mejorar el clima de inversin en todas aquellas reas que estimulen la actividad empresarial, incrementenlaproductividaddelasempresasypropendanporlageneracindeempleoformal, competitivoysostenibletantoanivelnacionalcomoenlasciudades. Como primera medida se requiere impulsar la implementacin de algunas de las reformas incluidas en la primera generacin, relacionadas con la simplificacin en reas transversales que afectan a las empresas en general y cuya implementacin no ha avanzado. En cumplimiento de esto se complementar la Ventanilla nica de Comercio Exterior con la simplificacin en los procesosdeinspeccin,sereformarintegralmenteelprocesodeliquidacinycierrevoluntario deempresasysesimplificarelprocedimientoderegistrodemarcas.Asimismo,secontinuarn las reformas administrativas en los mbitos de apertura de empresas, procedimientos relacionadosconlaconstruccin,registrodelapropiedadinmueble,pagodeimpuestos,accesoal
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EselcasodelasactividadesdemetrologacientficaeindustrialqueadelantalaSIC. 151
financiamiento, solucin de disputas comerciales y procedimientos de insolvencia, y se promovernlasbuenasprcticasdegobiernocorporativo. Porsuparte,lanuevageneracindereformascomprenderlaracionalizacindelaregulaciny los trmites sectoriales, as como reformas a nivel regional, incluyendo la implementacin de modelos de simplificacin ya aplicados en algunas ciudades y la creacin de herramientas de divulgacin y transparencia tales como plataformas de informacin sobre la regulacin empresarialylarealizacindetrmitesenlasciudadesydepartamentos.Igualmente,seevaluar laejecucinyelimpactodetodaslasreformas. Esprecisoqueaquellasreformasquesehanadelantadoenelmbitonacionalseanpromovidas entrelasciudadesyapoyadasdesdeelnivelcentral.Porlotanto,seapoyarlaimplementacinde Centros de Atencin Empresarial para la creacin de empresas en las ciudades que an lo requieren; se promover el fortalecimiento de herramientas como el portal www.crearempresa.com y el modelo de simplificacin en lo relacionado con los trmites de la construccin, Trmite Fcil Construccin Positiva; se apoyar la implantacin del modelo de Ventanilla nica de Registro en las principales ciudades del pas, y se promover la implementacin en las regiones de un sistema unificado de inspeccin, vigilancia y control de establecimientos de comercio, que permita coordinar la accin de las entidades pblicas con facultades sobre los establecimientos de comercio abiertos al pblico, con el fin de fortalecer el cumplimientodelasnormasquelosrigenysimplificarlostrmitesylasvisitasdeinspeccin. EnlaimplementacindeestasreformasseaprovecharypromoverelusodeTICparafacilitarla actividad empresarial, por ejemplo, a travs de la introduccin de libros de contabilidad electrnicos;elregistroelectrnicoparacualquiertipodeempresa;laexpedicindecertificados deexistenciayrepresentacinlegalelectrnicos,ascomolaconsultaenlneadelRegistronico Empresarial(RUE);igualmentesecontinuarnlosavancesenmateriadepagodeimpuestos,tasas y contribuciones a travs del MUISCA y la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes, y la implementacindelasolicitudelectrnicadelicenciasdeconstruccin. El xito de las reformas depender de la realizacin de un trabajo interinstitucional en el que participen tanto el sector privado como las diferentes ramas del poder pblico y los diferentes nivelesdeGobierno,lideradasporelDepartamentoAdministrativodelaFuncinPblica. Porltimo,conelfindecontarconunamedicinquepermitahacerseguimientoalasreformas, conocer la evolucin de las regiones en materia de ambiente de negocios, divulgar las mejores prcticasderegulacinempresarialregionalyfomentarexperienciasexitosas,secontinuarconla realizacindelestudioDoingBusinesssubnacional.Adicionalmente,elGobiernonacionalapoyar alasregionesconlarealizacindeestudiossobrelaviabilidaddelaimplementacindereformas paramejorarelambienteregionaldelosnegocios. Impulsar al comercio electrnico para la reduccin de costos de transaccin Fomentarlautilizacindelcomercioelectrnicoresultadeterminanteparalograrunaltogradode competitividadempresarialymejorarelclimadelosnegocios. Para esto es indispensable hacer una revisin exhaustiva de la normatividad aplicable con una visinampliadetodoslosaspectosqueseransusceptiblesderegulacin,dirigida,deunladoala consolidacin de un marco general que recoja los aspectos que se encuentran dispersos en diferentes normativas, y de otro, a la disminucin de las barreras que se presentan a la
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masificacin del comercio electrnico. Es importante desarrollar aspectos relacionados con la proteccin al consumidor; la responsabilidad de los intermediarios de la informacin o proveedoresdeinfraestructura;losmecanismosdesolucindeconflictos;lareglamentacindel usodelafirmaelectrnicaydelafirmadigital;ylaimplementacindelafacturaelectrnicacomo ttulovalor. Modificar la clasificacin de empresas segn tamao Se establecer una definicin de rangos de tamaos de empresas ajustada a la realidad empresarial, que contenga las mejores prcticas de parmetros y criterios usados internacionalmenteyqueestandaricelosrecursosdeinformacinparafacilitarlaimplementacin de leyes e instrumentos de poltica, que por su naturaleza, requieren tener claridad sobre el tamaodelasempresas. Consolidar el Subsistema Nacional de la Calidad SefortalecerelSNCAparaquesirvacomounaplataformaslidaparaelcrecimientoeconmico, ofrezca confiabilidad, permita el cumplimiento de estndares internacionales, garantice la trazabilidadsobresusmedicionesypromuevalacompetitividaddelossectoresdeclasemundialy loscincosectoresescogidosporelGobiernonacionalcomolaslocomotorasdeldesarrollo. Enprimerainstancia,paramejorarlacoordinacinentrelosactoresinvolucradosenlaelaboracin de reglamentos tcnicos, se hace obligatorio contar con un marco de referencia que unifique y estandarice los procesos de elaboracin de los mismos. Adems se debe formular un esquema estndarenelqueseespecifiquenlosrequerimientosparaqueexistaunprocedimientouniforme de equivalencias de los reglamentos externos con los locales, as como de los mecanismos de aceptacin de resultados de procedimientos de evaluacin de la conformidad realizados en el exterior. Los reglamentos tcnicos que se expidan se basarn en estudios fundamentados en la relacin costobeneficio y en el impacto que pueda generarse en el mercado con su implementacin. Se debern realizar tambin estudios de anlisis de riesgos, as como de la capacidad real de verificacin de su cumplimiento por parte de la autoridad competente. Como complemento, se fortalecer tanto el proceso de identificacin y anlisis de potenciales obstculos tcnicos innecesariosalcomercioquepuedansurgircomoresultadodelaexpedicindenormastcnicasy reglamentostcnicos,comoelexamendemedidasquemitiguenelefectodelosmismos. Esnecesarioadems,quedeconformidadconelDecreto1112de1996,seexijaalosreguladores que todos los proyectos de reglamentos tcnicos y los vigentes se notifiquen ante el MCIT y de esta forma se mantenga actualizado el inventario de normas y reglamentos tcnicos con el que actualmentecuentaestaentidad94 paraquefuncionecomounmediodeinformacinconfiabley secumplaconloscompromisosdeinformacinynotificacinantelaOMC. Enmateriadeprocedimientosdeevaluacindelaconformidad,conelfindegenerartrazabilidad y confiabilidad de los mismos, se requiere disear un marco de regulacin que especifique los procedimientos, criteriosy condiciones para la designacin de los Organismos Evaluadores de la Conformidad(OEC).Asmismolasactividadesdeacreditacindebenarticularseenelcortoplazo
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SistemadenotificacinquesurgicomorecomendacindelCONPES3446yqueenprincipiosedenomindealertaexportadorayque operacomomecanismodenotificacinparareglamentostcnicos. 153
alrededordelOrganismoNacionaldeAcreditacin(ONAC)ypropenderporqueenellargoplazo esalaborseconsolidenicamenteenesteorganismo. Finalmente, en materia de competencias laborales se requiere separar las funciones de normalizacin, regulacin y certificacin de las actividades de formacin que actualmente adelantaelSENA. Fortalecer el Sistema Nacional de Metrologa ComosereconoceeneldocumentoCONPES3446PolticaNacionaldeCalidad,lametrologaes unfactorclavenosloentrminosdelcomerciodeexportacin,sinotambindelacapacidadde verificacin de la calidad de los productos que se producen o comercializan. As mismo, la metrologaproporcionaunabasetcnicaseguraparaeldesarrollodelaciencia,latecnologa,el sector productivo y el comercio y para asuntos regulatorios como la defensa y la proteccin del consumidor. Igualmente elCONPES3582,PolticaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin, reconoce el Sistema Metrolgico Nacional (SMN) como un componente primordial de la infraestructuraparalainnovacinyeldesarrollotecnolgico,porloqueresultanecesarioincluirlo enlosprogramasdefortalecimientoinstitucional. Se establecer un marco jurdico slido por medio de una Ley de Metrologa para que se promueva y actualice el SMN, se fortalezcan las actividades vinculadas a la demostracin de la calidad,sedesarrolleunesquemauniformeyconfiabledemedidasyserefuercenlasexigencias delDecreto1112de1996. Adems este nuevo marco normativo exigir el control de los instrumentos de medicin (de produccin nacional o extranjera), propender por el cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de calidad y permitir formalizar las relaciones entre las entidades, creando una Red Colombiana de Metrologa (RCM), que coordine los laboratorios nacionales, privadosypblicos,paraconcretarydecretarobligacionesycompromisos. Paraarticularlasactividadesdemetrologaylograrelreconocimientodelacompetenciatcnica del pas en el contexto internacional, se crear el Instituto Nacional de Metrologa (INM) que tendr como funciones ser el nodo articulador de la RCM; integrar la infraestructura, recursos materiales,logsticosyhumanosdelrea;estableceracuerdosparaelreconocimientomutuoyser el interlocutor nico ante los foros internacionales correspondientes; desarrollar actividades de metrologacientficaeindustrial;enlazarycooperarconinstitucionessimilaresenotrospasesy especialmente con la Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM); vincular a los sectores productivo y acadmico a las actividades metrolgicas; coordinar la implementacin del sistema de trazabilidad y calidad en los laboratorios de referencia metrolgica, custodiar y desarrollar patrones nacionales de medicin, y fortalecer la cadena de trazabilidad metrolgica del pas haciendomseficienteelusodelacapacidadinstalada. El INM ser un establecimiento pblico del orden nacional, con independencia presupuestal, administrativa y tcnica, y dotado de los recursos necesarios para llevar a cabo su misin de maneraeficazyeficiente.ElInstitutosersoporteparaelSistemaNacionaldeCompetitividadysu SubsistemaNacionaldeCalidad. Adicionalmente, para garantizar el aprovechamiento y expansin de la infraestructura metrolgica, se promovern convenios entre diferentes entidades pblicas y entre stas y organizacionesinternacionalesenelmarcodeacuerdosdecooperacin.
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Por ltimo, se buscar la suscripcin y ratificacin a las convenciones de metrologa con organismos internacionales (BIPM y/o OIML) que son necesarias para obtener el registro de capacidades cientficas de medicin de los laboratorios de metrologa; as como lograr permanente cooperacin internacional cientfica y tecnolgica en estas materias y el adecuado desarrolloeimplementacindelametrologalegalenlasregiones. Fortalecer el esquema de Control y Vigilancia de los derechos del consumidor En materia de proteccin al consumidor se hace necesario el desarrollo de sus derechos, consagrados en el artculo 78 de la Constitucin Poltica de Colombia y en el Estatuto del Consumidor. Para ello se fortalecer la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) con presencia en el territorio nacional, tanto para mejorar la vigilancia del cumplimiento de los reglamentostcnicoscomoparaevitarlosabusoscontraelconsumidor.Esto,medianteelimpulso de un proyecto de Ley que actualice el Estatuto de Proteccin al Consumidor vigente (Decreto 3466de1982).Elproyectodeleydeberincorporarlasnuevastendenciasdesupervisinycontrol delosmercadosenmateriadeproteccinalconsumidor,regularlasnuevasformasdeventade bienes y servicios, especialmente por canales electrnicos y no presenciales, evitar los abusos contractuales e implementar procedimientos ms giles, expeditos y econmicos para hacer efectivoslosderechosdelosconsumidoresencualquierpartedelterritorionacional. Igualmente, se unificar en la SIC la proteccin de los derechos de los usuarios de todos los servicios de telecomunicaciones mediante la adecuacin de su estructura organizacional y el incrementodelaplantadepersonal.LafinanciacindeestaactividadestaracargodelFondode TecnologasdelaInformacinylasComunicaciones(FTIC). Parapromovereldesarrolloeconmicoysocialseapoyar,conrecursostcnicosyfinancieros,la creacindelasasociacionesyligasdeconsumidores,elfortalecimientodelConsejoNacionalde Proteccin al Consumidor y la creacin de los Consejos departamentales y municipales de proteccin al consumidor; se garantizarn los derechos a la representacin, a la proteccin, a la educacin,ainformarensusmediosdecomunicacinyserinformados,alaindemnizacin,ala libreeleccindebienesyserviciosyaserodosporlospoderespblicos,preservandolosespacios consagrados en la Constitucin y las leyes en defensa de los consumidores. De igual forma, las entidadesdelEstadopropendernporlaaplicacindelaLey1086de2006. Lasentidadesestatalesdelordendepartamental,distritalymunicipalpodrncelebrarconvenios con las asociaciones y ligas de consumidores para el desarrollo de las acciones requeridas tendientes al cumplimiento de la estrategia de proteccin al consumidor consagrada en el presentedocumento. TambinsefomentarlacreacindelaRedNacionaldeProteccinalConsumidor,lacualestar conformadaporlasalcaldasyloscomitsmunicipalesdeproteccinalconsumidordondeexistan lasautoridadesadministrativasdelordennacionalquetenganasignadasfuncionesdeproteccin al consumidor y las ligas y asociaciones de consumidores, con la coordinacin de la SIC. La Red estar encargada de difundir los derechos de los consumidores en todas las regiones del pas, recibirydartrasladoalaautoridadcompetentedetodaslasreclamacionesadministrativasqueen materiadeproteccinalconsumidorsepresenten,ybrindarapoyoyasesoraalosempresarios, consumidoresyautoridadeslocalesparaelcumplimientodesusobligaciones. En este sentido, se buscar adaptar el marco institucional de la Superintendencia de Industria y Comercio para tener una mayor eficiencia del control de la proteccin de los derechos del
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consumidor, fortaleciendo la capacidad instalada disponible y apoyando la financiacin de los programasqueseadelantenenestamateriaconlaasignacindelosrecursosnecesariosatravs delPresupuestoGeneraldelaNacin.
3. Metas
TablaIII14
Nombre indicador PosicinrelativaenelescalafnDoingBusiness Porcentaje de operaciones monetarias a travs de Internet, banca mvil,dbitoautomticoyACH Participacinnacionalenforosinternacionalesdelreametrolgica Unidad medida Porcentaje Porcentaje Nmero Lnea base 79% 14% 0 Meta cuatrienio 85% 20% 1
d)
Participacin privada en la oferta de bienes pblicos
ElGobiernonacionalreconocelaimportanciadevinculardemaneraactivaalsectorprivado,no sloenmateriadeinversin,sinotambinenelprocesodeconceptualizacinysocializacinde las necesidades que avocan los distintos sectores de infraestructura tanto productiva95 como social96,paraalcanzarlasambiciosasmetasqueseplanteanenmateriadesudesarrollo.Conelfin dedarelimpulsoalossectoreslocomotoradelaeconomanacionalyalsectorsocial,esnecesario implementarestrategiasquepermitanoptimizarelusodelosrecursospblicos;porloqueresulta esencial desarrollar esquemas de Asociaciones Pblico Privadas (APP) y explorar mecanismos alternativos para canalizar inversin y gestin privada eficientes en la modernizacin, construccin,operaciny/omantenimientodeinfraestructurapblica. Lavinculacindelsectorprivadopermitirentreotroscomolohahechohastaahoraenalgunos sectores, mantener un elevado ritmo de desarrollo de infraestructura sin impactar la deuda pblica en el corto plazo; ahorrar recursos pblicos en un horizonte de largo plazo va una eficiente transferencia de riesgos; responder a las necesidades de las comunidades y de los distintos niveles de la administracin pblica, tanto del orden nacional como del orden departamental y municipal, en trminos de financiamiento alternativo para la construccin, modernizacin, operacin y mantenimiento de la infraestructura, as como de la prestacin de servicios complementarios; contribuir con el desarrollo del mercado de capitales colombiano; y alcanzarunamayordinmicaenlosprocesosdeinnovacintantoenlaconstruccin,comoenla operacinymantenimientodelainfraestructuraysusserviciosrelacionados,generandobienestar econmicoysocialalapoblacinatravsdeunamejorymsampliadotacindeinfraestructura pblicaysusserviciosasociados. Fuertes sumas de inversin privada se han destinado al desarrollo de infraestructura pblica (figuraIII16).Sinembargo,pesealoslogrosalcanzadosatravsdeestasinversiones,serequiere trabajar sobre una mejor estructuracin de proyectos; desarrollar y fortalecer capacidades institucionalesparaelanlisis,orientacinyevaluacindealternativasdeparticipacinprivadaen el desarrollo de infraestructura; establecer criterios de seleccin de alternativas de provisin de infraestructura; profundizar en el diseo de esquemas de financiamiento que promuevan el uso
95
Entendida como la infraestructura conformada por todas aquellas obras fsicas que permiten elevar los niveles de produccin y eficienciadelossectoresquecomponenlaofertaproductivadeunpasyquecontribuyenalcrecimientodelaeconoma. 96 Entendidacomolainfraestructuraconformadaporlasobrasyserviciosrelacionadosquepermitenincrementarelcapitalsocialde unacomunidadysuposibilidaddeaccederamayoresserviciosy/odemejorcalidad. 156
delmercadodecapitalesporpartedelsectorprivadoparalafinanciacindeproyectos;ampliarel espectro de esquemas de participacin privada para el desarrollo de infraestructura en sectores socialesyparalamodernizacindeinfraestructurapblicadeusoinstitucional.
FiguraIII16.InversinprivadaenInfraestructuracomoporcentajedelPIB (Comunicaciones,Transporte,Minas,HidrocarburosyEnerga)
6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00% 0,00% 2007 Comunicaciones MinasHidrocarburosyEnerga 2008 2009 2010 Transporte(incluyeurbano)
Fuente:ClculosDNP.Datosestimadospara2009yproyectadospara2010
En este contexto, el Gobierno se plantea tres ejes de accin, que se detallan en los numerales siguientes.
1. Facilitacin y promocin de inversin privada en infraestructura

Un elemento central para la atraccin de inversin privada es la adecuada estructuracin de proyectos.Conelfindefortalecerlaestructuracintcnica,legalyfinancieradelosproyectosa serejecutadosatravsdelsectorprivado,elGobiernoadelantarlosestudiosyanlisisnecesarios para dimensionar su alcance y asegurar la adecuada valoracin de los riesgos asociados a cada proyecto, de manera que adems de facilitar la transferencia de aquellos riesgos que est en mejorcapacidaddeadministrarelinversionistaprivado,sepuedangenerarahorrosenloscostos de preparacin de propuestas a potenciales oferentes en procesos de licitacin. Dichos estudios permitirn establecer entre otros la factibilidad tcnica, econmica, financiera y legal de los proyectos;estimaradecuadamentesupotencialdemanda;evaluarlosbeneficiossocioeconmicos esperados;establecerposiblescontingenciasyplanesdeaccinenmateriaambientalypredial;e implantar planes ptimos de inversiones pblicas y privadas. Para la estructuracin de transaccionescomplejasodegrantamao,secontratarnasesoresespecializados,queorienten al Gobierno en el diseo de las transacciones y en la promocin de los proyectos con inversionistas, financiadores e interesados en general, para asegurar procesos competitivos que determinenelcostodelasobrasapreciosdemercado. La infraestructura desarrollada a travs del sector privado, es adems un potenciador de los mercados de capitales, por cuanto gran parte de las inversiones involucradas requieren de apalancamiento financiero de largo plazo. En Colombia sin embargo, es necesario trabajar en el fortalecimiento del marco de inversin, en la creacin de un marco normativo que genere las condiciones adecuadas para desarrollar proyectos que vinculen capital privado y en la adecuada estructuracindelosproyectos,demaneraquesegenerenlosincentivoscorrectosparaquelos
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inversionistasprivadosempleenelmercadodecapitalescomofuenteprimariadefinanciamiento. Sobreestatemticaserdefinitivoeltrabajoadelantadoenmateriadeasignacinderiesgosen los procesos de estructuracin; pero as mismo ser importante propender por generar los incentivos adecuados a travs de mecanismos de pago asociados a la disponibilidad de la infraestructura,alaprestacindelosserviciosyalcumplimientodeestndaresdecalidadenlas distintasetapasdelproyecto. Delmismomodo,semejorarnlosmecanismosdeinteraccinconelsectorprivado,atravsde procesos de socializacin interactivos, en los cuales se exponga a consideracin de los actores involucrados en el desarrollo y financiamiento de infraestructura, la conceptualizacin de los proyectos y la informacin relevante de los mismos, de tal forma que el sector privado tenga la oportunidad de retroalimentar al Estado sobre el desarrollo de los proyectos para asegurar la competitividaddelosprocesosylaequidadytransparenciaenladistribucindelainformacin. EsteesfuerzodelGobierno,enlasocializacindelosproyectos,debegenerarconcienciasobrelos deberes y derechos de los inversionistas privados, quienes por la va de la adjudicacin de un proyecto,seconvertirnensociosdelEstadoyresponsablesdirectosdeasegurarqueelfinltimo degenerarcompetitividadybienestarsocialalapoblacincolombianasecumpla. Encomplementodeloanterior,sereforzareltrabajoquesevienedesarrollandoenlaactualidad atravsdeProexportydelaoficinadeRelacionesconinversionistasdelMinisteriodeHacienday CrditoPblicoenmateriadepromocindeinversinextranjeraparaelsectordeinfraestructura, buscandoaprovecharlametodologayexperienciadepromocinyaexistenteenambasentidades para generar sinergias con las entidades pblicas que promovern y ejecutarn proyectos de infraestructura con participacin privada, con el fin de atraer inversionistas extranjeros de talla mundial que refuercen y complementen la competencia en la financiacin, oferta de construccin,operacinymantenimientodeinfraestructurapblicaysusserviciosconexos.
2. Asociaciones pblicoprivadas como mecanismo para el desarrollo de infraestructura pblica

LasAsociacionesPblicoPrivadas(APP)sonesquemaseficientesdecolaboracinentreelsector pblicoyelsectorprivadoquepermitenlafinanciacinyprovisinenellargoplazo,porpartedel sector privado, de infraestructura y/o equipamientos pblicos y servicios conexos a stos, a cambiodeunaremuneracinquesefijadeacuerdoconladisponibilidadyelniveldelserviciode la infraestructura y/o servicio; lo que desde luego implica una transferencia total o parcial de riesgosalsectorprivado,quedeberdarseentrminoseficientes,deacuerdoconsucapacidad de administracin de riesgos, velando siempre por la satisfaccin efectiva de las necesidades pblicas. Ante las restricciones de orden fiscal existentes y la necesidad imperiosa de activar las locomotorasparaelcrecimiento,elGobiernoimpulsarelusodeunnuevoesquemadegestin deproyectosenelmarcodelasAsociacionesPblicoPrivadas,quepropendaporeldesarrollode infraestructura,medianteelusodemejoresprcticasinternacionales,nosloenlossectoresque tradicionalmentesehanbeneficiadodelavinculacindelsectorprivado,sinoenlaconstrucciny desarrollodeinfraestructurasocialydeusoinstitucional,quepermitaprestarunmejorservicioa todoslosciudadanos,dondelaseficienciasquegenereelsectorprivadorepercutandirectamente enbeneficiosparalasociedad.
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Dentro del nuevo enfoque de Asociaciones Pblico Privadas se busca: (1) estructurar los mecanismosdepagodelgobiernoyevaluarlainfraestructuraenfuncindelservicioqueseofrece a los beneficiarios, medido en trminos de desempeo, calidad y disponibilidad; (2) optimizar la transferencia y distribucin de riesgos de los proyectos, con base en una valoracin rigurosa de stosyuncuidadosoanlisisentrminosdeeficienciaenlaasignacindelosmismos;(3)explorar fuentescomplementariasdeingresosparaelinversionistaprivado,quefacilitenelfinanciamiento de la infraestructura pblica por explotacin comercial, inmobiliaria, etc., y (4) alinear los incentivosdelinversionistaprivadoydelosdistintosactoresinvolucradosentodaslasetapasde desarrollodelproyecto,propendiendoporlaculminacinoportunadelasobras,laejecucindela mejorconstruccinposibledecaraalaoptimizacindeloscostosdemantenimientoacargodel privado, y la financiacin de largo plazo de los proyectos; aspectos que sin duda incentivarn la bsquedaderecursosatravsdelmercadodecapitalesporpartedelosinversionistasprivados. Comoelementofundamentaldelprocesodeevaluacinpreviaalaejecucindelosproyectoscon participacinprivadaquerequieranaportespblicos,seintroducirunaevaluacincuantitativay cualitativadelosbeneficiosquegeneraraeldesarrollodeunproyectobajounesquemaAPPen relacin con su ejecucin bajo un esquema tradicional de obra pblica, incorporando un clculo adecuadodecostosdelproyectoajustadosporriesgosenambasalternativas. Lo anterior, le permitir al Estado seleccionar la modalidad de ejecucin de cada proyecto y la provisin de infraestructura ms apropiada, contribuyendo con la eficiencia en la asignacin del gastopblico,yprocurandogenerarvalorparalasociedadconlosrecursosinvertidosycontrolar elgastodentrodeunrigurosomarcodedisciplinafiscal. Paraguiaralasentidadespblicasenlaimplementacinexitosadeproyectosparaeldesarrollo y/o modernizacin y operacin de la infraestructura a su cargo a travs de esquemas APP, el Gobierno,atravsdelMinisteriodeHaciendayCrditoPblicoydelDepartamentoNacionalde Planeacin, continuar trabajando en el desarrollo de procesos y procedimientos, que bajo lineamientosestndarespreestablecidosyguastcnicas,orientenalasentidadespblicasenla evaluacin, preparacin y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y faciliten el cumplimientodelosobjetivospropuestos. Asmismo,comoapoyoalasentidadesenlaejecucinefectivadelosprocedimientosdescritos,el Gobierno, conformar una institucionalidad basada en las reas de participacin privada en infraestructuradelDepartamentoNacionaldePlaneacinydelMinisteriodeHaciendayCrdito Pblico, para dar soporte de manera permanente a las entidades, lo que facilitar el flujo constante de conocimiento y de informacin sobre APP, que servir para impulsar y dar continuidadalasiniciativasdemodernizacindeinfraestructurapblicabajoestosesquemas.
4. Continuacin y fortalecimiento de programas de participacin privada en infraestructura

Desdeprincipiosdeladcadadel90,elGobiernonacional,conelapoyodelaBancaMultilateral, ha venido trabajando en potencializar el desarrollo de la infraestructura del pas con la participacin del sector privado. En este contexto, fueron desarrollados varios programas de participacinprivadaeninfraestructuratendientesalaestructuracindeproyectosyaldiseode polticas orientadas al fortalecimiento institucional y regulatorio de diversos sectores de infraestructura que han permitido crear y mantener un marco propicio para la participacin del sectorprivadoeneldesarrollodelainfraestructurafsicadelpas.
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Estos programas han contribuido al cumplimiento de las metas trazadas en los Planes de Desarrollo, han servido de insumo para la formulacin de polticas en materia de desarrollo de infraestructuraatravsdelsectorprivadoyhanpermitidodarasistenciaaentidadespblicasen eldesarrollodeproyectosestratgicosparaColombia.Graciasaltrabajodesarrolladoatravsde ellos,hasidoposibleatraerfuertessumasdeinversinprivadaaldesarrollodelainfraestructura, con los consecuentes beneficios de desarrollo para el pas, haciendo congruentes los objetivos socialesdelEstadoconlosobjetivoseconmicosdelsectorprivado. Conelobjetivodecontinuaryrobustecerladinmicadeparticipacinprivadaeneldesarrollode infraestructura, el Gobierno fortalecer los programas de participacin privada existentes medianteaccionestendientesalograrlossiguientesobjetivos: Trasladar las enseanzas derivadas de la experiencia en vinculacin del sector privado al desarrollodeinfraestructuraproductiva,alossectoressocialesyainstitucionespblicas,que presentan grandes necesidades en materia de instalaciones fsicas e infraestructura y que puedenbeneficiarsedeldesarrollodeesquemasdeparticipacinprivada. Promover nuevos esquemas de participacin privada y optimizar los mecanismos existentes para la provisin de servicios de infraestructura productiva y social en diferentes sectores, como:(1)infraestructura,mantenimientodeequiposydesarrollodecapacidadesestratgicas enelsectordefensa;(2)distritosderiegoyadecuacindetierras;(3)infraestructurasocialen educacin, salud y atencin integral a la primera infancia; (4) infraestructura fsica de entidadespblicas;(5)rehabilitacinymantenimientovial;y(6)desarrollodeinfraestructura logstica,entreotros. Apoyareldesarrollodelascapacidadesinstitucionalesespecficas,necesariasparaelanlisis, orientacin y evaluacin de alternativas de desarrollo de proyectos de infraestructura mediantemecanismosAPPenlosdistintossectores. Darasistenciatcnicaaentesterritorialesenlapreparacindeproyectosdeinfraestructura conparticipacinprivadaypreverherramientasinstitucionalestendientesagenerarproyectos exitososanivellocal. ApoyarlaconsolidacindeunmodelodeAsociacionesPblicoPrivadasquerecojalasmejores prcticas en el mbito internacional y facilite el desarrollo de proyectos de infraestructura atractivosparaelsectorprivado. Propiciar condiciones de auto sostenibilidad financiera de los programas, para lo cual se explorarn nuevas fuentes o esquemas de financiacin, tales como fondos rotatorios alimentadosporlosmismosproyectosestructuradosyadjudicados. Fomentar las iniciativas privadas para la ejecucin de proyectos de infraestructura con participacinprivada,atravsdelfortalecimientodelmarconormativoquereglamentatales iniciativas.
5. Metas
TablaIII15.MetasParticipacinPrivadaenInfraestructura
Indicador NmerodemanualesyguastcnicasparalaimplementacindeproyectosdeAsociacin PblicoPrivada Billonesdepesoseninversinprivadaeninfraestructura(transporte,telecomunicaciones yminasyenerga)20102014 LneaBase 0 112,7 Meta 2014 1 126 ,7
160
C.
Locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Las locomotoras de crecimiento son los sectores o actividades econmicas que van a definir el rumbo que tome la economa colombiana en los prximos aos. Sectores con el potencial de mejorarcontinuamenteelusoylacombinacineficientedefactorescomoelcapital,eltrabajoo los recursos naturales. Sectores no slo con la capacidad de generar aumentos continuos y permanentesdeproductividad,sinoconelpotencialdearrastrarelcrecimientoylageneracinde empleo en los dems sectores de la economa, especialmente a travs de sus encadenamientos productivosconactividadesconexas. Lascincolocomotorasdecrecimientoidentificadasporelgobiernoeincluidasenestaseccindel Plan Nacional de Desarrollo son: (1) nuevos sectores basados en la innovacin, (2)agriculturaydesarrollorural(3)viviendayciudadesamables,(4)desarrollomineroyexpansin energtica y (5) infraestructura de transporte. Amerita resaltar, sin embargo, que estos cinco sectoresestratgicos,identificadosconbaseennuestrasaptitudes,destrezas,habilidades,riqueza natural y visin productiva hacia el futuro, si bien se espera que sean grandes impulsores del crecimiento econmico en los prximos aos, no sern los nicos motores de la economa colombiana.Losdemssectoresproductivostambinjugarnunpapelcentralenelcrecimiento econmicodelpasenlosprximosaos,yaseaconbaseasupropiadinmica,oproductodelos encadenamientosconotraslocomotoras. Losnuevossectoresbasadoseninnovacinconstituyenlaprimeralocomotora,ysonlosllamados amantenerelimpulsocuandolasotraslocomotoras,mstradicionales,lopierdan.Estosnuevos sectoreshacenpartedelpilardeinnovacinquesehasealadocomounadelaspiedrasangulares del presente Plan de Desarrollo. Para incrementar el valor agregado del aparato productivo colombianoesnecesariofortalecerlainnovacinenlossectoresmstradicionales,ypromoverel desarrollo de sectores emergentes basados en la innovacin. En este ltimo segmento, cabe resaltarlaimportanciadesectoresestratgicosparaelpascomosonlosserviciostercerizadosa distancia con alto valor agregado, las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, la biotecnologa, las industrias creativas y culturales, y la salud, entre otros (figura III5). Tambin
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cabe resaltar la im r mportancia de consolidar iniciativas como el Pro d ograma de T Transformaci in Produc ctiva, cuyo propsito es transformar sectores es p r stratgicos97 nuevos y co onsolidados en sectore esdetallamu undial.
Figu uraIII17.rea asestratgicas seinnovadora asidentificadashacialascua alessepuedem moverelpas
Fuente:M MinisteriodeComercio,IndustriayT Turismo
El sect agropecu tor uario la se egunda locom motora, tie ne una imp portancia est tratgica en el desarro olloeconmicoysocialde eColombiadebidoasupa articipacine enelPIB,suin ncidenciaen las condicionesdevida adelapoblac cinrural,yp porsuimporta anciacomop proveedordealimentospa ara lacineinsum mosparalain ndustria.Asm mismo,esun nsectorclave odelaspoltic cas lapobl paraelxito einicia ativasdelgob biernorelacionadasconlarestitucind etierrasyla reparacinalasvctimasd del desplazamiento for rzado por cau de la violencia. As co usa omo el retorno de los campesinos a s sus tierras fomentar el crecimien y desarr nto rollo del sec ctor agropec cuario, las estrategias pa ara promo over el crecim miento de est sector tam te mbin facilita arn la implementacin y el xito de las poltica asderestituc cinyreparac cin. En las prximas dcadas se abre una ven d a ntana de op portunidad para el secto agropecuario or colomb biano como resultado de crecimiento esperado d la demand de alimen el o de da ntos en todo el o mundo especialmente por pa o, arte de pas ses altament poblados y con fuerte dinamism te mo econm micocomoCh hinaeIndia. El cam colombia tiene la oportunidad de convertir en una d mpo ano rse despensa pro oductiva para el mundo o.Paratalfin n,elsectorag gropecuariod debertrans formarseen unsectormscompetitiv vo, produc ctivo e innovador. Lo ante erior implica, entre otros, hacer un m , , mejor uso del suelo. A mo odo ilustrat tivo,seencuentraquede e21,5 millone esde hectre devocac eas cinagrcola ysilvoagrco ola, tansl lo4,9millone esefectivame enteseutilizanparaeste fin.Elsectortambinen nfrentadesaf fos en asp pectos como: (1) la restitucin de tie erras quiene s les fue usurpada, (2) la extincin de dominio quienes la obtuvieron ilcitamente (3) la posi bilidad de desarrollar proyectos a gr a e, ran
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Los se ectores hasta el momento incluido en el Programa de Transformac m os cin Productiva s son: (1) Tercerizacin de Procesos de s Negocios s(BPO&O),(2)Sof ftwareytecnolog asdelainformac cin,(3)Cosmtico osyartculosdea aseo,(4)Turismod desalud,(5)Indus stria delacom municacingrfica,(6)Textiles,conf fecciones,diseoy ymoda,(7)Energaelctricaysusb bienesyservicios conexos,(8)Indus stria deautopartesyvehculos,(9)Chocolatera,c confiteraysusma ateriasprimas,(10 0)Carnebovina,(11)Palma,aceites sygrasasvegetale es,y (12)Camaronicultura. 162
escala,(4)elaccesoacrditoyanuevastecnologasatravsdelainvestigacinytransferenciaa los productores, (5) la ausencia de una cultura para la gestin de los riesgos climticos, y (6) la educacin y apoyo a los emprendedores del campo. As mismo, uno de los grandes retos del sector agropecuario para el prximo cuatrienio ser atender los impactos de la reciente emergenciainvernaleimplementarestrategiasparareducirlavulnerabilidadantefuturoseventos climticos. Para todo lo anterior se requerir, entre otros, fortalecer la institucionalidad en el sector. El sector de vivienda la tercera locomotora, cuenta con el gran compromiso de asegurar que cadavezmscolombianostengan derechoacondicionesdehabitabilidad dignas.Enlosltimos aos, el sector de vivienda se ha dinamizado, especialmente a travs de la construccin de proyectos de vivienda de inters social. Sin embargo, existe todava un dficit habitacional considerable y unos retos importantes por mejorar las condiciones de habitabilidad en muchas zonasdelpas.Amododeejemplo,aunqueentre2006y2010seiniciaronenpromediocercade 140.000viviendasporaoenelmercadoformal,esteavancetansloalcanzacubrirel60%dela formacinanualdehogaresurbanosduranteesteperodo. As mismo, si bien el pas ha recibido reconocimiento internacional por la reduccin de los asentamientosencondicionesprecariasenlaszonasperifricasdelasciudades,todavacercade unmillncuatrocientasmilpersonasvivenenestascondiciones.Lasconsecuenciasdelareciente ola invernal sobre muchos de estos asentamientos ubicados en zonas de las ciudades con alto riesgo de derrumbe, son una demostracin de la gran importancia de adoptar estrategias de reubicacin de viviendas, reasentamiento preventivo, y mitigacin del riesgo en asentamientos actuales. Adems de los beneficios en trminos de bienestar y calidad de vida, la vivienda, junto con sus eslabonamientos, es un sector de gran importancia econmica para el pas. Con el objetivo de aprovecharelenormepotencialdelsectordeviviendacomogeneradordeempleoeimpulsorde crecimiento econmico, el Gobierno ha establecido la meta de construir al menos un milln de viviendas nuevas en los prximos cuatro aos, entre otros a travs del desarrollo de macro proyectos de vivienda en las ciudades grandes e intermedias. Dentro de esta meta, sobresale la construccindeviviendasparalasfamiliasmsafectadasporlarecienteemergenciainvernal. En infraestructura la cuarta locomotora, una prioridad ser superar la situacin de rezago de dcadas en la que se encuentra Colombia, tanto en trminos de cantidad como de calidad. Lo anterior es especialmente relevante en el componente de transporte terrestre que representa msdel70%delastoneladasdecargatransportadasanualmenteporelpas. Aunqueenlosltimosaoshuboavancesimportantesenlaconstruccindeinfraestructuravial porejemplo,entre2006y2009,elpaspasdede440kmdedoblescalzadasamsde800km, todavaenfrentamosunrezagoconsiderablefrenteanuestroscompetidoresinternacionales.Por ejemploChile,unpasconextensinypoblacininferioresalasdeColombia,cuentaconmsde 2,400kmdecarreterascondoblecalzada.Asmismo,alcompararlaredvialarterialpavimentada comoporcentajedelapoblacintotal,encontramosqueColombiaseencuentrarezagadaincluso frente a pases de menores ingresos como Ecuador o Bolivia. Se percibe adems que existen deficiencias en la calidad de las obras de infraestructura, as como una falta de articulacin intermodalentrelasmismas.
163
Una infraestructura deficiente implica mayores costos para las empresas y, por tanto, menor competitividadenlosmercadosinternacionales.ConsiderandoqueColombiaseencuentraenun proceso de apertura a los mercados internacionales, eliminar los cuellos de botella en infraestructura,logsticaytransporteessindudaunaprioridad.Algunosretosparaestepropsito se centran en acelerar la ejecucin de las obras contratadas, hacer mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura actual y futura, fortalecer institucionalmente al sector, y establecer alianzas pblico privadas e instrumentos que incentiven la participacin de capital privadoenlafinanciacindelasobras.Asmismo,unadelosgrandesdesafosdelsectordurante elpresentecuatrienio,esenfrentarlasconsecuenciasdelaemergenciainvernalensustresfases atencin, rehabilitacin, y reconstruccin y prevencin, y en especial en los modos carretero y fluvial. Laquintalocomotoradecrecimientoeselsectormineroenergtico.Esinnegablequeestesector es y ser en los prximos aos uno de los ejes centrales de la economa colombiana. Las actividades de exploracin y explotacin de petrleo en el pas se han disparado en los ltimos aos y contamos con una inmensa riqueza minera, especialmente carbonfera. En 2009, la participacindelsectormineroenergticoenlainversinextranjeradirectatotalfuedecasi80%, yenlasexportacionestotalesstayasuperael50%. La estrategia para potenciar el desarrollo del sector mineroenergtico colombiano en los prximosaossefundamentaentresnecesidadesbsicas.Enprimerlugar,promoverlainversin nacionalyextranjeraenelsector,conreglasdejuegoclarasyunmejoramientoenelentornode negocios.Ensegundolugar,consolidareldesarrollodeclustersbasadosenbienesyserviciosde alto valor agregado en torno a los recursos mineroenergticos. Y en tercer lugar, disear e implementarpolticasparaenfrentarlosretosquesederivandeunasituacindeaugederecursos naturales. Estos retos son: el manejo ambiental, la gestin y el buen uso de los recursos, y las polticasparaenfrentarlavolatilidadytendenciarevaluacionistadelatasadecambio.Enrelacin con la gestin de recursos, sobresale la importancia de aprovechar los ingresos de regalas para fomentareldesarrolloylaconvergenciaregionalenelpas
1.
a)
Nuevos sectores basados en la innovacin

Introduccin
Si el pas contina haciendo lo que siempre ha hecho, obtendr los mismos resultados que siempre ha obtenido. Hasta ahora Colombia ha basado el crecimiento de su economa en la explotacinderecursosnaturalesnorenovables,enlaproteccindealgunossectoresagrcolas, industriales y de servicios, y en una incipiente proyeccin hacia mercados externos. Dicha estrategia no ha generado aumentos significativos de productividad y ha sido insuficiente para mejorarelniveldebienestardelapoblacin,talcomolodemuestranlosindicadoresdepobrezay desempleo.Estasituacinprevaleceapesardeadelantarunaaperturacomercialeimplementar reformasmacroeconmicasestructurales,comolasadoptadasenladcadadelosnoventa. Otros pases que tenan una estructura productiva similar a la colombiana optaron, hace unos aos, por modelos de desarrollo basados en la innovacin y la formacin de capital humano, y lograron transformar sus economas, aumentaron su productividad y obtuvieron tasas de crecimientopositivasysostenidas.
164
Pases como Corea del Sur, Singapur, Finlandia e Irlanda se han involucrado en un proceso de transformacin productiva en el que a partir de sus capacidades, se han movido hacia la produccin de nuevos bienes y servicios con mayores encadenamientos y generacin de valor agregado.Esteprocesofavorecelaasignacineficientederecursosyelcrecimientoeconmico. Enelnuevoordeneconmicomundial,lossectoresbasadoseninnovacingeneranvaloratravs del uso del conocimiento y se revelan como aquellos capaces de impulsar un cambio en el crecimientodelaeconoma.Lainnovacinpermitealossectorestradicionalesynotradicionales, mantenerseycompetireficientementeenunmercado. En este contexto, el Gobierno nacional ejecutar una poltica de desarrollo productivo para los sectoresbasadoseninnovacinenlacualsereconozcanlasespecificidadesdecadasectorylas diferenciasregionales,medianteunaaccinintegralyfocalizadaquegaranticeelmayorimpactoy rentabilidad social de las intervenciones pblicas. El objetivo de esta poltica es impulsar la transformacin productiva de la economa hacia sectores intensivos en conocimiento, de tal maneraquelaofertaproductivayexportabledelpassecaractericeporsualtovaloragregadoy suniveldesofisticacintecnolgica. Lalocomotoradesectoresbasadoseninnovacinhasidoconcebidaapartirdelreconocimiento de que la innovacin es un proceso que implica convertir una idea en un producto que sea aceptado por el mercado. Esto implica, en primer lugar, que el pas cuente con la capacidad de generarideas,esdecir,generarconocimientoquepuedaseraplicadoalosprocesosproductivosy a la solucin de problemas que afectan a la comunidad. Esta capacidad requiere formacin de recursohumano,financiacindeproyectosyorganizacindeunainstitucionalidadquepromueva la investigacin y la innovacin. Estos tres temas se han desarrollado en el captulo de ConocimientoeInnovacin. Como complemento, en la locomotora de nuevos sectores basados en innovacin se abordan 7 estrategias que apoyan la segunda parte del proceso, de la invencin a la innovacin, y adems permitenvincularlageneracindeconocimientoconlageneracindeempleocalificado. La primera estrategia consiste en focalizar los esfuerzos para el desarrollo de capacidades de ciencia,tecnologaeinnovacinenreasestratgicas. Lafocalizacinpermitirlageneracindeconocimientoquepuedaserapropiadoporempresarios yemprendedoresparallevarlasinvencionesalmercado.Paradinamizaresteproceso,elGobierno nacionalproveerincentivosalainversintalescomozonasfrancasyestabilidadjurdica,conel cumplimiento de criterios que promuevan la transferencia de tecnologa y la generacin de empleocalificadoensectoresintensivosenconocimiento. Adicionalmente, debe reconocerse que en el proceso de convertir una idea en una innovacin surgencostosybarrerasdifcilesparaasumirparaunempresarioindividualyqueobstaculizanla generacindeconocimientoosucomercializacin.Porestarazn,enlapresentelocomotorase presenta una estrategia de promocin de la asociatividad y los encadenamientos entre productores con instrumentos como parques tecnolgicos, clusters y fortalecimiento de la institucionalidad regional de competitividad. Todos estos instrumentos deben contribuir a una mejorcoordinacinUniversidadEmpresaEstado. El propsito del Gobierno nacional es apoyar la actividad empresarial e innovadora de las empresasmedianteunconjuntodeinstrumentosdepolticaindustrialmoderna,queseintegrarn
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a travs de la creacin de la banca de desarrollo. Esta figura permitir articular diferentes instrumentos,financierosynofinancieros,yaexistentesyeldiseodenuevosinstrumentosque tenganencuentalasnecesidadesdelosempresariosylosemprendedores. El surgimiento de nuevos sectores basados en innovacin requiere adicionalmente, eliminar obstculos regulatorios que tienen algunos sectores especficos, que generan costos de transaccin a las empresas y reducen su competitividad. As mismo, los problemas relacionados conlainsuficienciadeinformacinparatomardecisionesporpartedeproductores,inversionistas yotrosactores,sernabordadosconelfindepromoverlacompetenciayelfortalecimientodel mercadointerno. Porltimo,sehaincluidounaestrategiaquebuscaquelainnovacincontribuyaaldesarrollodel pas,noslodesdeunenfoqueeconmico,sinotambinsocialyambiental.
b)
Diagnstico
La estructura productiva colombiana se caracteriza por una importante concentracin en actividades primarias con limitada productividad. Si bien en la ltima dcada Colombia logr revertirlatendencianegativadecrecimientodelaproductividadtotaldelosfactoresdefinalesde los aos noventa, el nivel de crecimiento es bajo comparado con otros pases e insuficiente con respectoasusnecesidadesdedesarrollo.
FiguraIII18.EvolucindelaproductividadtotaldelosfactoresenrelacinconladeEstadosUnidos
1,8
1,6
1,4
1,2
0,8
0,6 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2007 Colombia RegionLatinoamericaCaribe AsiaOriental Gemelo Restodelmundo TipicoLatinoamericaCaribe
Fuente:Pags,C.etal.(2010).Laeradelaproductividad:cmotransformarlaseconomasdesdesuscimientos.
ColombiaaligualquelamayorpartedepasesdeLatinoamrica,registraunrezagoimportanteen crecimiento de la productividad. Entre 1960 y 2005 la productividad total de los factores de los pasesasiticossedisparfrenteaunestancamientoenAmricaLatina(figuraIII7). Colombianofuelaexcepcinfrenteaestatendencia.Enelperiodomencionadoelcrecimientode laproductividaddeColombiafrentealdeEstadosUnidos,fueun20%menor,mientrasqueenlos pasesasiticosfueun80%mayor,generndoseasunabrechasignificativa.Estedesempeodela
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productividad,puedeserconsecuenciadeunaestructuraproductivaquefavorecelaasignacinde recursos a actividades que tienen una baja capacidad de generacin de valor. De hecho, en los ltimos aos, el sector primario ha aumentado su participacin en la estructura productiva colombiana98debidoprincipalmente,alaimportanciaquehancobradolossectoresextractivos. Enlaestructuraexportadoradelpaspredominanproductosprimarios,ynoproductosdesectores con mayor capacidad de generacin de valor agregado como las manufacturas con contenido tecnolgico. En este sentido, existe una brecha entre la oferta productiva colombiana y la dinmicadelmercadointernacional.En2009,losproductosprimariosconstituanel56,5%delas exportaciones colombianas, mientras que slo el 17,3% de las importaciones del mundo correspondanatalesproductos(figuraIII19).
FiguraIII19.Composicindelasexportacionescolombianasfrentealasimportacionesdelmundo
100% 80% 60% 40% 20%
Colombia Colombia Colombia Mundo Mundo Mundo
Productosnoclasificados ManufacturasdeAlta Tecnologa Manufacturasde TecnologaMedia ManufacturasdeBaja Tecnologa Manufacturasbasadasen recursosnaturales ProductosPrimarios 1990 2000 2009
0%
Exp.
Imp.
Imp.
Exp.
Fuente:DivisindeEstadsticasdelasNacionesUnidas.Clculos:DNPDDEsegnclasificacinSajanyaLall.
Este patrn de asignacin de recursos y de oferta exportable podra reforzarse por el aumento continuodelaInversinExtranjeraDirecta(IED)enpetrleoyminas.En2009,casiel80%dela IEDsedirigihaciaelsectormineroenergtico(figuraIII20)yparaestadcadaseesperaquela produccindepetrleoaumenteencercadeun80%yladecarbnencercadeun70%.
FiguraIII20.ParticipacindelpetrleoyminasenlaIEDtotal
100% 80% 60% 40% 20% 0% 1997 2001 Petrleo
Fuente:BancodelaRepblica.ClculosDNPDDE.
Exp.
2007
Imp.
2008
2009
2010ptrim
Minas(incl.Carbn)
98
LaparticipacindeestesectorenelPIBenelao2007fuedel12,9%,ypasal13,3%en2009.Fuente:DANE. 167
Aunquelaestructuraproductiva ayexportado oradelpash areportado beneficiosen nelcrecimien nto decort toplazo,hay unaltoriesg godequeno sucedalom ismoconelc crecimientod delargoplazo99. o Si los ingresos generados por las exporta r aciones no s aprovecha para la investigacin e se an n innova acin en prod ductos de alt valor agre to egado, la ofe erta exportab ser muy limitada en el ble y momentoenquese eagotenlasr reservasdelo osrecursosno orenovables. . ElGobiernonaciona alhaejecutad dopolticasd dedesarrollo empresarialp paraestimula arlageneraci in de valo y mejorar la competitiv or vidad. A pesa de los logr en elmarco del Sistem Nacional de ar ros ma Compe etitividad,an nseevidencialadispersi ndeesfuerz zosporparte edelasdifere entesentidad des pblica y privadas relacionada con la co as s as ompetitividad y la innova d acin, con m multiplicidad de instituc ciones que ti ienen objetiv comunes tanto en lo regional com en lo nacional, pero q vos mo que actan ndemaneraa aislada. Adicion nalmente,existedesarticu ulacindelos sempresarios senlasdifer rentesregionesdelpas,q que impide edarsolucin naproblema ascomunesa apesardela marcadacon ncentracing geogrficade ela actividadproductiva a(figuraIII21 1).
Figu uraIII21.Ubica acindeloses stablecimiento oseconmicos senColombia
Fuente:D DANE.ClculosDN NPDDE.

99
Hay un relacin positiv entre el grado de productividad incorporado en e bien exportado y el crecimiento econmico de la na va el o o argo plazo,dondelosbienesprimariosestnenla aescalamsbaja( (Hausmann,Hwan ng,Rodrik,2006). 168
ElCons sejoPrivadod deCompetitiv vidad(2009)realizunaid dentificacin declustersm mediantelacual se hac evidente que ciertas actividades econmicas s e han venido concentran en algun ce q a o ndo nas reas, pero no hay evidencia de un trabajo asociativo que permit aprovech ta har comple ementariedad desentreem mpresas,redescomunesd eproveedore esydemercados(Figura III 22).
FiguraIII22.Clusters noagropecua ariosenColom mbia
Fuente:C ConsejoPrivadode eCompetitividad( (2009).
La falt de coordinacin se refleja en la baja concu ta r a urrencia de proyectos in ntegrales a los 100 instrum mentos de desarrollo em d mpresarial disponibles . En muchas regiones d pas no se . s del identifican adecuad damente los instrumentos de apoyo p s para iniciativa que pued ser polo de as, den ollolocal,on nosetienela capacidadt a tcnica para aplicar aello os.Esta situacinse agudiza desarro conla naturalezadiversadelos instrumento osquesuelen ncontarcons suspropiosp procedimientos, criterio osyobjetivos s. Existen notrosobstculosalapro oductividadd delasempres sasqueafect tanlafacilida adparaentra ary salir de mercado. El Gobierno nacional ya adelant una estrategia d simplificac el a a de cin regulato oria que le permiti al pas reduci trmites que limitaban la facilidad para hacer negocios. S e l ir q n d Sin
100
ElGob biernonacionalproveeunaseriede ebienespblicosq quelepermitena alasempresasme ejorarsucompetit tividadatravsde eun portafolio odeinstrumentos sdedesarrolloem mpresarial,comolo osfondosdeapoy yoparafinanciarla aestructuraciny realizacindepla anes denegocioylasnecesidadesparticularesdelasMipymesrelac cionadasconproy yectosinnovadore es. 169
embargo,anquedanporremoverobstculosregulatoriosexistentesensectoresespecficosdela economa. Deotraparte,auncuandoelmercadolocaleselprincipaldestinoparalaproduccinnacional,los empresarios tienen poca informacin sobre oportunidades de negocios, preferencias de los consumidores y ofertas de productos y servicios en regiones diferentes a las del domicilio de su empresa.Estolimitaelaprovechamientodelasoportunidadesquepuedebrindarelmercadoen lasdiferentesregionesdelpas. Todoloanteriorevidencialanecesidaddeunenfoqueintegradodeestmuloalacompetitividady la innovacin en donde el Gobierno nacional debe ser el primero en focalizar su accin y dar sealescorrectasparaeldesarrollodereasysectoresestratgicosconmayorproductividad,que incorporen ms valor agregado y permitan asegurar un crecimiento econmico sostenible en el largoplazo.
Enfoque de la poltica
Lapolticadedesarrolloproductivoreconocelainnovacincomounresultadodelaincorporacin deconocimientoalaactividadproductivaysucorrespondienteaceptacinporpartedelmercado. De acuerdo con lo anterior, las iniciativas de poltica de desarrollo productivo basadas en innovacin estarn orientadas a (1) sectores existentes que tengan potencial de alcanzar un tamaoyeficienciadeclasemundialmedianteincrementosdeproductividadycompetitividad;y (2)sectoresnuevosintensivosenconocimientoyquepermitanaltosnivelesdevaloragregadoy sofisticacin. Las intervenciones de poltica pblica desarrolladas en el marco de la poltica de desarrollo productivoparasectoresbasadoseninnovacinsejustificaporlanecesidadderemediarfallasde mercadoyfallasdecoordinacin,queimpideneldesarrollodelossectores,latomadedecisiones porpartedeinversionistasyelencuentroentreofertaydemanda. El paso de actividades de bajo valor agregado a otras de alto valor agregado y sofisticacin, requerirconcentraresfuerzosenlasreasestratgicasqueelpaspriorizatravsdelaPoltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (DNP, 2009, abril). Esas reas son las siguientes: biotecnologa, energa y recursos naturales, tecnologas de informacin y comunicaciones, materialesyelectrnica,salud,diseoycreatividad,ylogstica. Las reas estratgicas servirn para dar un impulso a aquellos sectores que sean incluidos en la Poltica de Transformacin Productiva (DNP, 2010, julio). Su priorizacin, pretende orientar esfuerzospblicosyprivados,paraqueseconsolidenoconviertanensectoresdeclasemundial mediantelaimplementacindeplanesdenegociobasadoseniniciativasagrupadasencuatroejes temticos:desarrollodecapitalhumano,normativayregulacin,fortalecimientodelaindustriay promocin;einfraestructura. ActualmentelossectoresqueseencuentranincluidosenlaPolticadeTransformacinProductiva son:(1)softwareyserviciosdetecnologasdelainformacinylascomunicaciones;(2)procesosde negociotercerizadosadistancia(BPO&O,porsussiglaseningls);(3)turismodesaludybienestar; (4)textil,confecciones,diseoymodas;(5)industriadelacomunicacingrfica;(6)cosmticosy productosdeaseo;(7)autopartesyvehculos;(8)energaelctrica,bienesyserviciosconexos;y
170
(9) agropecuarios chocolatera, confitera y sus materias primas; carne bovina; palma, aceites y vegetales;ycamaronicultura. Se ha identificado que por su nivel de encadenamiento, estos sectores tienen la capacidad de generarempleocalificadoyjalonarelcrecimientoeconmico,yeldesarrollotecnolgicoenotros sectoresdelaeconoma101.Deestamaneralafocalizacindeesfuerzosyrecursosenestasreas estratgicas tendr impacto no slo sobre los sectores de transformacin productiva tambin tendr efectos multiplicadores en otros sectores establecidos, creando oportunidades para el permanentedesarrollodenuevossectoresbasadosenlainnovacin. Esta estrategia de focalizacin tambin producir impactos significativos sobre las dems locomotorasdecrecimientoeconmicodelpas.Eldesarrollodelastecnologasdeinformaciny comunicacionescontribuyeespecialmentealalocomotoradeinfraestructura.Asmismolasreas de diseo y creatividad, logstica y materiales y electrnica redundan en efectos sobre las locomotoras de vivienda e infraestructura y, por ltimo, las reas de biotecnologa y energa y recursos naturales juegan un papel esencial para lograr la buena marcha de las locomotoras agropecuariaymineroenergtica. Enlaimplementacindelapolticaseutilizarcomoherramientafundamentaldeconcertaciny buengobierno,laconstruccindealianzaspblicoprivadasdetalmaneraquelasintervenciones de poltica se complementen con decisiones de inversin por parte de los particulares y la implementacin de las apuestas productivas de los departamentos. Esta es la frmula para promoverrelacionesbasadasenlaconfianzayeltrabajodelargoplazo. La poltica de desarrollo productivo se enfocar en proveer un conjunto de instrumentos e instituciones que faciliten la coordinacin y generen los insumos pblicos especficos que requieren sectores existentes y aquellos necesarios para el surgimiento de nuevos sectores. Medianteunaaccinintegraldelasentidadespblicasrelacionadasconeldesarrolloproductivo se pondr a disposicin de las empresas y/o productores una oferta amplia de instrumentos complementarios entre s, cuya utilizacin mejore los niveles de productividad. Igualmente, se buscarquelosinstrumentosdedesarrollotengancapacidaddeadaptacinalasnecesidadesde lasempresasyasucontextosectorialyregional. Para adelantar estas acciones, en el marco del Sistema Nacional de Competitividad, el Gobierno nacionalcrearelComitdeIndustriacomoforodecoordinacinyenlaceentreelsectorprivado y el Gobierno, para el intercambio de ideas, informacin y elaboracin de propuestas sobre programasglobalesyestrategiasdedesarrolloindustrialproductivo. Con este enfoque, el Gobierno nacional presentar al CONPES un conjunto de polticas de desarrolloproductivoparaimplementardemaneraintegralloslineamientosdelalocomotorade sectores basados en innovacin y las estrategias de carcter transversal de tal manera que contribuyanalaproduccindemanufacturasdemayorvaloragregadoycompetitivastantoenel mercado interno como en el internacional: (1) conocimiento e innovacin, (2) emprendimiento empresarial, (3) propiedad intelectual, (4) promocin de la competencia, (5) acceso a servicios financieros, (6) desarrollo de mercado de capitales, insercin a los mercados internacionales y mejoramientodelentornodelosnegocios.
Recientemente el pas ha logrado atraer inversiones de empresas reconocidas mundialmente en sectores intensivos en mano de obra,generandoimportantesimpactosanivellocal.Unejemplodeestadinmica,loconstituyeelsectordeBPO&O,enelcualseha experimentadouncrecimientomuyimportantedelempleoylasventas. 171
101
c)
1. Focalizar las capacidades de ciencia, tecnologa e innovacin en reas estratgicas
El objetivo de la estrategia de focalizacin de la accin pblica en las reas estratgicas es garantizar que las capacidades de ciencia y tecnologa brinden respuestas adecuadas a las necesidades de transformacin productiva. Para este propsito se generarn espacios de exploracin conjunta de nuevas oportunidades de negocio, de explotacin de ventajas comparativasydegeneracindeventajascompetitivas. ElGobiernonacionalenalianzaconelsectorprivadoylaacademiaconstruirplanesdemedianoy largo plazo de las reas estratgicas en el marco del Sistema Nacional de Competitividad, del SistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin(SNCTeI),ydelosProgramasNacionalesde Ciencia y Tecnologa, apoyndose en visiones estratgicas, estudios de prospectiva, de vigilancia tecnolgica y de mercados para la identificacin de oportunidades, tecnologas disponibles y tendenciasdemercado.LasentidadesdelGobiernodarnprioridadalasactividadescontenidas endichosplanesysecrearnoajustarnlosProgramasNacionalesdeCienciayTecnologapara quecorrespondanconlasreasestratgicas. ConelliderazgodeColcienciasyelSENAsepondrenmarchaunprogramadetransferenciade tecnologa que permitir aumentar la incorporacin de tecnologas disponibles a las empresas constituidas y generar nuevas empresas intensivas en conocimiento, de modo que se estimulen procesosdeimitacinycierredebrechastecnolgicas. SeincentivarlainversinprivadaenInvestigacinyDesarrollo(I+D)concofinanciacinsegnel niveldeusodeconocimientoencadaunadelasreasestratgicas102.Paraestosecoordinarla financiacinprivadaypblica,nacionalyterritorial,asociadaaestasreasatravsdemecanismos comoelFondoFranciscoJosdeCaldas,quepermitancanalizarrecursosparaeldesarrollodelos planesdemedianoylargoplazo. Un reto importante que deber ser abordado desde los planes de mediano y largo plazo de las reasestratgicaseslarealizacindeestudioseinvestigacionesrelacionadasconlaadaptacinal cambioclimtico.LosdaosyprdidasasociadosalfenmenodelaNia20102011engranparte del territorio nacional resaltan la necesidad de encontrar respuestas a los desafos del cambio climticoysuimpactosobrelasactividadeseconmicasysocialesdeloscolombianos. Desdeelpuntodevistainstitucional,elProgramadeTransformacinProductivatrabajarconel SNCTeI para garantizar que las reas estratgicas contribuyan al desarrollo de sectores de talla mundial. Para esto se dotar al Programa de herramientas tcnicas y financieras, bajo la administracindeBancldex,conelfindeapoyarmssectoresenestecuatrenio. Ladisponibilidaddeestosinstrumentospermitirqueelpastengalaposibilidaddeanticiparsea lastendenciasycontingenciasmediantelageneracindeconocimiento.Asmismo,enelcaptulo de emprendimiento empresarial se contempla el fortalecimiento de otros instrumentos de financiamientoquefacilitanlacreacindeempresasconcarcterinnovador.
Cada rea estratgica maneja distintos perfiles de especializacin en el uso intensivo de conocimiento. Por ejemplo, la evidencia internacionalmuestraqueenbiotecnologaseinviertecercadel24%delasventasenI+D,mientrasqueenelectrnicaestemontoes aproximadamentedel5%delasventas(CEPAL/SEGIB,2008). 172
102
2. Focalizar los incentivos a la inversin en sectores derivados de las reas estratgicas

Lainversinserpromovidaconcriteriosdefocalizacinsectorialyregional.Elrgimendezonas francasseorientarapromoversectoresintensivosenconocimiento,facilitandounentornopara la innovacin y la transformacin productiva. Dentro de los criterios que el Gobierno nacional aplicarparaseleccionarlosproyectosdeinversinqueseanobjetodelbeneficiodelaestabilidad jurdica, tendr especial importancia la transferencia de tecnologa y la generacin de empleo calificadoensectoresintensivosenconocimiento. La agenda de negociaciones internacionales considerar la profundizacin de las relaciones con pases potenciales transmisores de conocimiento aplicado, tecnologa e innovacin, como complementoalostradicionalescriteriosdeconsolidacindemercadosdeexportacin,mercados potenciales, pases con potencial de inversin en Colombia, factibilidad poltica y disposicin al librecomercio.
3. Promover la asociatividad y los encadenamientos entre productores

Elpasharecorridounimportantecaminoenlaconstruccindealianzaspblicoprivadasparael diseoeimplementacindepolticasdedesarrolloproductivo.Dentrodelainstitucionalidaddel SistemaNacionaldeCompetitividadsehanregistradoavancesenlaconsolidacindelossectores del Programa de Transformacin Productiva y en la priorizacin de apuestas productivas de las ComisionesRegionalesdeCompetitividad.Lapresenteestrategiacontinuarconstruyendosobre estos avances y promover el mejoramiento de la productividad mediante el refuerzo de la institucionalidaddelacompetitividadylapromocindelaasociatividad103. Refuerzo de la institucionalidad para potenciar las alianzas pblicoprivadas Es necesario reforzar la coordinacin entre las diferentes entidades pblicas y privadas, que ejecutanlaspolticasenmateriadecompetitividadeinnovacin.Estosuponequeenelmarcode laComisinNacionaldeCompetitividad(CNC)secoordinenlossistemasosubsistemasencargados deldiseoeimplementacindelaspolticasdeinnovacinydecompetitividad,paratrabajarde maneraconjuntaycoordinadaenellogrodeobjetivosyestrategiascomunes. Igualmente,esnecesarioquealgunadelasdireccionesexistentesasumalostemasquesetratan en la CNC en los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, el de Minas y Energa, el de Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,eldeTransporteyeldeTecnologasdelaInformacin ylasComunicaciones. Finalmente,dadoquelaCNCcuentaconrepresentatividaddetodoslosdepartamentos,encabeza delasComisionesRegionalesdeCompetitividad(CRC),serlainstanciaencargadadecoordinarla implementacin de la poltica de desarrollo productivo para sectores basados en innovacin. Lo anteriorsuponequeenelmarcodelasCRCsearticulenlasdiferentesinstanciasregionalescomo: las Comisiones Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CODECyT), los Comits UniversidadEstadoEmpresa,losComitsdeBiodiversidad,ConsejosAmbientalesRegionales,las
SegnelConsejoPrivadodeCompetitividad(2009),algunasregionesenColombiasecaracterizanportenerempresasquesibien sonpequeas,puedensermsproductivasquesuscontrapartesenotrasregionesgraciasaaspectosexternoscomolaexistenciade complementariedades, redes comunes de proveedores y de mercados, y en general las sinergias y externalidades asociadas con la interaccinentreindustriasrelacionadas.Estosugierequeeldesarrolloasociativoesunasegundafuentedeproductividad,ademsde laseconomasinternasdeescala. 173
103
Redes Regionales de Emprendimiento, los Consejos Regionales de Mipyme y los Comits de SeguimientoalosConveniosdeCompetitividadTurstica.Loanteriorimplicarunretoimportante paralasCRCy,alavez,unagranoportunidadparaconvertirseencanaldeinteraccinentrelas polticasnacionalesysuejecucinregional.Enparticular,elGobiernonacionalseapoyarenlas CRCpararegionalizariniciativasnacionalestalescomoelProgramadeTransformacinProductiva. Programas de promocin de la asociatividad Para avanzar hacia la implementacin de una poltica moderna de desarrollo productivo, el Gobierno nacional promover la asociatividad y los encadenamientos productivos como una herramientadecompetitividad. Para ello, se implementarn tres programas de apoyo a la asociatividad: (1) programa de promocin de clusters; (2) programa de desarrollo de proveedores; y (3) programa de apoyo a parquestecnolgicos. ElprogramadepromocindeclustersdeberponeradisposicindelasCRCydelossectoresdel ProgramadeTransformacinProductiva,unametodologadetrabajoparacrearvnculosdeapoyo entre empresas en particular Mipymes, universidades, centros de formacin e instituciones pblicas, alrededor de proyectos productivos que tengan por objeto incrementar el grado de especializacinyproductividaddelosproductoresdelocalizacionesgeogrficasespecficas. ElGobiernonacionalotorgarfinanciacinadichosproyectosdeacuerdoconunaevaluacinde viabilidadyencoordinacinconelprogramadebancadedesarrollointegral,teniendoencuenta los diferentes niveles de desarrollo de cada departamento. Adicionalmente, se impulsar la conformacindeclustersmineroenergticosenlaslocalizacionesdondeexistamayorpotencial. Elprogramadedesarrollodeproveedorestendrcomoobjetivolatransformacintecnolgicade los proveedores de grandes empresas para que puedan dar el salto de usuarios netos de tecnologaageneradoresdeconocimientotecnolgico.Paraestepropsito,elprogramaincluir uncomponentedeasistenciatcnicaparaelfortalecimientodecapacidadesyparalanegociacin decontratosdelargoplazoconlasgrandesempresas. Porlaimportanciaactualdelalocomotoradelsectormineroenergtico,elprogramacomenzar con este sector y ser replicado en otros sectores con predominio de grandes empresas y en el sector pblico como demandante importante de bienes y servicios. La implementacin de este programatendrunimportanteefectoenlasustitucindeimportaciones,ygenerarcapacidad en los proveedores colombianos para que al cubrir satisfactoriamente las necesidades de las grandes empresas, por ejemplo las multinacionales ubicadas en Colombia, tambin puedan hacerloencualquierotrolugardelmundo. Elprogramadeapoyoaparquestecnolgicosesuninstrumentodeestmuloaltrabajoconjunto UniversidadEmpresaEstado con el fin de acercar el conocimiento cientfico desarrollado en las universidades a las necesidades del sector productivo. El eje fundamental del programa ser el otorgamientodeincentivostributariosalosparquestecnolgicosparaquegocendelosmismos beneficiosdelaszonasfrancaspermanentes conrequisitosms flexibles deinversinyempleo. Deestamaneraseestimularalsectorproductivoainstalarseenlasinfraestructurasdispuestas por las universidades para el funcionamiento de parques tecnolgicos. El programa ser complementado con acciones en materia de financiamiento de proyectos y fortalecimiento de capacidadesdeinvestigacin.
174
Estost tresprograma asconstituye enlaformaco oncretaenla acuallapolticadedesarr rolloproductivo para sectores basados en innov vacin opera a escala regional. Par garantizar la pertinenc ar ra cia, encia y coord dinacin, cualquier iniciativa apoyada por estos pr rogramas ten ndr que hab ber cohere sidopr riorizadaenlo osplanesregionalesdeco ompetitividad .
4. Disear 4 r e impleme entar un mo odelo de ba anca de des sarrollo int tegral

El Ban de Come nco ercio Exterior de Colomb (Banclde migrar a un modelo de banca de r bia ex) o desarro integral incorporand funciones de agencia de desarrollo y ofrecien ollo do ndo servicios y s actividades comple ementarias al crdito104. Para ello Ban cldex acond P dicionar su estructura pa ara adopta dos lneas de accin. En la primera continuar desarrolland actividade tendientes a ar E a do es s reducir las fallas del mercado en el sector financiero con miras a impulsar e desarrollo de r d a el produc ctos y servic cios y actuar de forma anticclica o ofreciendo l neas de red descuento pa ara empresas.Enlaseg gundacrearunaUnidadd deDesarrollo que105: 1. Implementaru ndospblicosyrecursos deredescuen unprograma degestinin ntegraldefon nto ori ientadosaim mpulsarproye ectosestratg gicosdecomp petitividadqu uepromueva anlainnovaci in yla atransformacinproductivaconenfoq queregional. Esteprogram macontarconungrupo de ges storesestruc cturadores especializados que, en u accionar coordinado con las CR s un RC, pre estarn asist tencia tcnica mediante asesora en la estructuracin y/o f formulacin de pro oyectosoinic ciativasregionalesdedesa arrolloprodu ctivo,ascom moenlaidentificacinde los ins strumentospblicosdeap poyoempresa arialidneos paralosproy yectosyenel lprocedimien nto paraaccederaellos(figuraIII23).
FiguraIII23.Es F squemageneraldelprogram madegestini integralde fon ndospblicosy yrecursosder redescuento
Fuente:E Elaboracinpropia aDNPDDE.

104
Estem modeloseimpleme entarenelmarco odelascompeten nciasactualesdela aentidad,preserv vandosusostenibilidadfinanciera,b bajo criteriosd deadministracinderiesgoydentro odelrgimenlega alyestatutarioqu ueleesaplicable. 105 sutilidadesdeBancldex,conpartidas LaUnidaddeDesarrollo opodrserfinanci iadaconlaparticipacindelGobier rnonacionalenlas presupue estalesqueasignenelGobiernonacionalolosenteste erritorialesmedia ntelacelebracin ndeconvenios. 175
2. Disear nuevas lneas de redescuento enfocadas a las necesidades de las empresas que hacenpartedelproyectoolainiciativaregionaldedesarrolloproductivoidentificadaporlos gestoresestructuradores. 3. Administrar el Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (Fomipyme). Este Fondo tendr por objeto: (1) aplicar instrumentos financieros, para ello coordinar la participacin de la inversin pblica en fondos de capital semilla; y (2) aplicar instrumentos no financieros, mediante cofinanciacin no reembolsable de programas, proyectos y actividades para el fomento y promocindelasMipymes. 4. Disearunainiciativaparaelfinanciamientoderiesgodelosemprendimientosconcarcter innovador en etapa temprana que cuente con las siguientes caractersticas: (1) asignacin de recursos de coinversin; (2) participacin conjunta de capital nacional y extranjero;y(3)estructuracindeunaprimadexitoparalosinversionistasprivadosatravs delosmecanismosdesalidadelainversinpblica.
5. Remover obstculos que limitan la productividad de sectores especficos

Conelfindehacermseficientelaactividadempresarial,eliminandolosobstculosquereducen su productividad, se implementar una nueva generacin de reformas regulatorias que comprender la simplificacin de trmites sectoriales, incluyendo los relacionados con la produccinyexportacindealimentosymedicamentos,laoperacinenelsectortransporteyla produccin agropecuaria, entre otros. Adems, se impulsar la implementacin de reformas vigentesymodelosdesimplificacinprobadosensectorescomolaconstruccinyelregistrodela propiedadinmueble. En particular, se requiere fortalecer a las instituciones relacionadas con procesos de vigilancia y control, con el propsito de facilitar los trmites para la solicitud del registro sanitario ante el INVIMA,ytrabajarenlahomogenizacindecriteriosparalostrmitesanteelICA,elMinisteriode Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,elINVIMAyelMinisteriodelaProteccinSocial. En materia de exportaciones de hidrocarburos y minerales, es necesario revisar los procedimientosasociadosalainspeccindelascantidadesembarcadasenlospuertosyelpago deregalas,conelfindehacerloscompatiblesymejorarsueficiencia. Deotraparte,sepromoverlacompletaimplementacindelasnormasquehansidoemitidasen funcindedisminuirlostiemposparaelotorgamientodelicenciasdeconstruccinyserevisarn loscostosasociadosconelfindedisminuirlosdondeseaposible.Sepromoverlaimplementacin deVentanillasnicasdeRegistroenlasprincipalesciudadesdelpas,parafacilitarlostrmitesde compraventadeinmuebles. Para lo anterior, se requerir una articulacin pblicoprivada para que el sector privado desempeeunpapelactivoenlaremocindeobstculosquelimitanlaproductividaddesectores especficos.
176
6. Proveer informacin para fortalecer el mercado interno y facilitar el intercambio comercial

Se llevar a cabo una estrategia de provisin de informacin con el objeto de potencializar la capacidad del mercado local como impulsor del desarrollo empresarial del pas, promoviendo actividades que permitan la realizacin de negocios entre los empresarios de las diferentes regiones.Estaestrategiatendrparticularimportanciaenreasafectadasporelfenmenodela Nia20102011,dondeelfortalecimientodelmercadointernorequieredesarrollaractividadesde rehabilitacin y reconstruccin de la capacidad productiva, buscando restaurar y mejorar las condicionesparaeladecuadofuncionamientodelmercadointerno. Estoselograratravsdelassiguientesacciones:(1)larecopilacindeinformacin,evaluacin de daos y prdidas ocasionadas por el fenmeno de la Nia 20102011; y (2) el diseo de estrategiasparalarestauracindelaactividadproductivaenlaszonasafectadas. Asmismo,esindispensablefinanciarlarealizacindeestudiosdeidentificacin,preinversiny estructuracin de proyectos de infraestructura y de carcter estratgico, como parte de las accionesdeadaptacinalcambioclimtico106. Adicionalmente,ymsalldelasreasmencionadas,setrabajareneldiseodemecanismosde coordinacin de informacin emitida por entidades pblicas de orden territorial y nacional, cmarasdecomercio,gremiosyempresarios,ysecomplementarconlosCentrosdeDesarrollo Empresarial que el MCIT viene consolidando con entidades educativas de todo el pas; la implementacin de un sistema de inteligencia de mercados que ser alimentado de manera conjuntaconlainformacinqueposeeProexportdelaofertaexportableregional,lascmarasde comercioylasagremiaciones,aprovechandolasventajasdelasTIC. Adicionalmente, se realizarn ruedas de negocios para poner en contacto a los empresarios de diferentes regiones del pas y as definir planes de negocio que contribuyan al desarrollo del mercadointerno.Estetipodeinstrumentossecoordinarnconlaejecucindelasestrategiasde mejoramiento del entorno de los negocios especialmente calidad, metrologa y derechos del consumidor, ste sera un gran paso hacia la eficiencia y la competitividad de los esquemas de distribucinycomercializacinentreregionesdelterritorionacional.
7. Promover la innovacin social

Lapromocindesectoresbasadoseninnovacinincluyelaperspectivasocialenlacualseresalta lacontribucinquepuedenteneralgunasinnovacionesalasolucindeproblemasespecficosde diferentesindividuos,familiasycomunidades.Lo quesehadenominadoinnovacinsocial,esel procesodediseoeimplementacindeideasyproyectosquedansolucinaproblemassociales, culturales, econmicos o de medio ambiente. Estas ideas surgen a menudo en condiciones adversas,enentornosenlosqueelmercadonoha ofrecidoalternativas,nielsectorpblicoha respondidoalasnecesidadesyreclamosdelapoblacin107;secaracterizanporsermsefectivos, eficientes y sostenibles que las soluciones existentes generando externalidades positivas a la sociedadensuconjunto.
Parallevaracaboesteobjetivo,elGobiernonacionalysusentidadesdescentralizadasdestinarnrecursoscanalizadosatravsde entidadespblicasdecarcterfinancierodelordennacionaldefinidasporelDepartamentoNacionaldePlaneacin. 107 ClavesdelainnovacinsocialenAmricaLatinayelCaribe(2002),CEPAL. 177
106
Elconceptodeinnovacinsocialimplica,deestemodo,eldesarrollodenuevasformasdepensar, operar, coordinar y/o escalar e involucra a muchos actores: la academia, las firmas, las organizacionesdebase,losorganismosmultilateralesyelsectorpblico.Porende,suaplicacin es amplia y no existe una sola forma de implementarla. La innovacin puede requerirse para disearunnuevoproductoquemejorelacalidaddevidadelaspersonas;pararesolverproblemas dedistribuciny/ocomercializacin;pararesolvertrabaslegalesoregulatorias;oparaestablecer alianzas, generar consensos y capital social. Por ejemplo, las microfinanzas son un ejemplo de innovacin social que ha permitido reducir las barreras de acceso a los servicios financieros por partedelosmspobres. Con el objetivo de fomentar la innovacin social y en lnea con esta definicin, el Gobierno implementar de manera progresiva un arreglo institucional que se encargue de: (1)identificarlasfallasdelmercadoqueimpidenelaccesodelapoblacindelareddeproteccin socialparalaerradicacindelapobrezaaserviciossocialesbsicos;(2)larevisinyanlisisdelas soluciones innovadoras potencialmente replicables; (3) su adaptacin al contexto colombiano (cuando sean importadas) y/o a los contextos regionales pertinentes; y (4) estudiar su escalabilidad. As mismo, a travs de Colciencias, se apoyarn las funciones de investigacin y capacitacinqueserequieran,tantoparafuncionariospblicos,comoparaorganizaciones,firmas einvestigadores;seestablecernalianzasconelsectorprivadoyloscentrosdeinvestigacinpara el diseo/desarrollo de modelos, productos y procesos que den solucin a problemas sociales especficos.
8. Metas
TablaIIIIII16
Nombreindicador Planesdemedianoylargoplazoparalasreas estratgicas Exportacionesnoprimarias SectoresenelProgramadeTransformacin Productiva Unidadmedida Nmero USD$millones Nmero Tipode indicador Producto Resultado Gestin Lneabase Meta2014 0 14.318 12 7 21.000 20
2.
a)
Agropecuaria y desarrollo rural

Diagnstico
El sector agropecuario colombiano ha sido histricamente uno de los principales sectores productivos del pas tanto por su contribucin al PIB, como por la generacin de empleo, la presenciaenelterritorioruralylageneracindedivisasvaexportaciones,loqueloconvierteen unsectorestratgicoparaelpas.Noobstante,trasunaprofundacrisisafinalesdelos90enla ltima dcada su crecimiento ha estado rezagado frente al crecimiento de la economa en su conjuntoypordebajodesupotencial.Enefecto,enlaltimadcadaelsectorcrecienpromedio un 2% frente al 4% del total de la economa, y por debajo del crecimiento promedio en las agriculturasdeArgentina(7,4%),Per(5,6%)oChile(4,2%).Aslascosas,en2009laagricultura colombiana lleg a representar el 6,8% del PIB total (figura III24), fue el tercer generador de
178
empleo de la economa con el 18,6%, despus del comercio (25,9%) y los servicios comunales (19,6%),ysusexportacionesrepresentaronel18%deltotaldespusdelpetrleoysusderivados (DANE,2009).
FiguraIII24.TasadecrecimientodelPIBtotalyAgropecuarioyparticipacinenelPIBtotal
8,2% 8,1% 8,0% 8,0% 7,8%
7,7%
7,3%
7,2%
6,9%
6,8%
3,5%
3,6% 2,8% 2,4%
3,5%
0,8%
1,2% 0,7%
0,37%
2009
2000
2001
2002
Participacin
2003
2004
2005
2006
2007
2008
TasadecrecimientodelPIBAgropecuario
Fuente:DANE2009
Esimportanteresaltar,entodocaso,quedurantelaltimadcadaelsectoragropecuarioviene experimentando un proceso importante de recuperacin y de recomposicin de su estructura productiva.Estecambioseexpresaprincipalmenteenlarecuperacindereascultivadas(20,2%), en el incremento del volumen de produccin (20,7%) y en la aparicin de nuevos productos de importanciacomercialcomolosfrutales,loscafsespeciales,losbiocombustiblesylashortalizas, entre otros. Lo anterior ha significado incrementos cercanos al 3,7% en reas y el 21,7% en produccin en los cultivos transitorios108, y del 16,6% y el 20,7% en los cultivos permanentes, respectivamente.109Encuantoalossistemasproductivospecuarios,entrelosaos2002y2009se han observado crecimientos sostenidos en la produccin de la piscicultura (112,9%), carne de pollo (57,1%), porcicultura (55,1%), carne bovina (46,6%), huevos (41,8%) y leche (17,0%). Estos cambiosgenerarnefectospositivossobreelcomportamientodelPIBsectorial,enlamedidaen queloscultivosdetardorendimientosehanvenidoincorporandopaulatinamentealaproduccin agropecuariadelpasyhoyendacuentanconunadinmicaderenovacionespermanentesque permitirunamayorcontribucinalaofertaagropecuarianacionalenlosprximosaos. Adicionalmente, el sector agropecuario tiene un gran potencial de crecimiento asociado con la disponibilidad de tierras para la agricultura dentro de su frontera agrcola. De acuerdo con informacin de la FAO (2009), se estima que existen en el mundo cerca 2.600 millones de hectreasaprovechablesparaeldesarrollodenuevoscultivosquenoestnsiendoutilizadasenla agricultura.Deestevalor,1.800millonesdehectreasestnubicadasenlospasesendesarrolloy deesteltimo,cercadel50%selocalizaensietepasesBrasil,RepblicaDemocrticadelCongo, Angola, Sudn, Argentina, Colombia y Bolivia. Adicionalmente, se cuenta con una oferta
108 109
Cultivostransitorios:ajonjol,algodn,arroz,cebada,frjol,hortalizas,maz,papa,sorgo,soya,tabaco,trigo. Cultivospermanentes:arracacha,bananoexportacin,cacao,caf,caadeazcar,caamiel,caapanela,cocotero,fique,flores, frutales,ame,palmaafricana,pltano,pltanoexportacin,tabaco,yuca. 179
importantederecursosnaturalescomoaguaybiodiversidad110,yconlaexistenciadecondiciones climticas tropicales que favorecen el desarrollo de sistemas productivos ms continuos (produccindurantetodoelao)conunamayorymsrpidaproduccindebiomasa. Sinembargo,estepotencialslopuedeseraprovechadosisesolucionanloscuellosdebotellaque enfrentaelsectoryquesedescribenenlosnumeralessiguientes.
1. Baja competitividad y productividad de algunos rubros que tienen una contribucin importante en el PIB Sectorial
Sedebeprincipalmentealusoineficientedelosfactoresdeproduccin,particularmentelatierray elagua,albajodeniveldeinnovacin111enlossistemasproductivosydelaproductividaddela mano de obra rural, y a los altos costos de produccin. En efecto, existe una subutilizacin de tierrasptimasparalaagriculturayunabajacoberturadelainfraestructuraparariego,loquese evidenciaenquedeltotaldelasuperficieconvocacinagrcolaysilvoagrcola(21,5millonesde hectreas) slo se utilizan 4,9 millones de hectreas (figura III25), y del total de la superficie regablesloel14,3%cuentaconriego112(MADR,2010)
FiguraIII25.Vocacinyusoactualdelsueloenmillonesdehectreas
39,2 21,5 4,9 21,1
20,5 7,1 1,0 0,4
Agrcolaysilvoagrcola
Ganadera agrosilvopastoril
PlantacionesForestales Proteccin Produccin Comerciales (bosquenatural,bosque fragmentadoy plantacionesprotectoras) UsoActual2009
Vocacin Fuente:IGAC2002,MADR,2009.
Por su parte, la baja innovacin se puede evidenciar en el escaso uso de semilla certificada el 25% del rea sembrada, y en el limitado acceso a servicios de asistencia tcnica y transferenciadetecnologa,dondeel49%delosproductoresnoharecibidoestosserviciosenlos ltimos dos aos (MIDASIquartil, 2009).En materia de productividad de la mano de obra rural, stasevelimitadaporelbajocapitalhumanoel20,6%delapoblacinenedaddetrabajar(PET) rural alcanza primaria completa, y slo el 9% secundaria completa. La situacin se ve agravada porlainformalidaddelempleoel75%delosocupadossoninformales,yporelenvejecimiento delaPETrural.Entrelosltimosdoscensosdepoblacin(1993y2005)elcrecimientopromedio anual de la poblacin rural fue de 0,04% y la tasa de migracin neta fue de 11,8 por mil habitantes.
Incluyelosserviciosecosistmicosfundamentalesparalasostenibilidadeconmicayproductivadelasactividadesagropecuariasy forestales. 111 La innovacin tecnolgica es el proceso por medio del cual se incorporan nuevas tcnicas, mtodos e insumos, que permitan mejorarlaeficienciaylaproductividaddelossistemasproductivosylacomercializacindelosproductos(Visin2019,2006). 112 Slohacereferencialacoberturadedistritosderiegoconstruida,noseincluyelasrehabilitacionesnilosproyectosenconstruccin. 180
110
Engeneral,sepuedeafirmarquelosaltoscostosdeproduccinsonunatendenciamarcadaenla produccinagropecuaria,situacinqueobedecealapocaflexibilidaddelaestructuradecostos113, lo que la hace ms vulnerable a las fluctuaciones de la tasa de cambio y de los precios de los insumos y productos. En ese sentido, si bien la apreciacin del peso en los ltimos aos ha reducido los costos de importacin de algunos insumos agroqumicos, semillas y maquinaria, esto no se ha transmitido de manera directa a los precios al productor, al tiempo que ha encarecidoelcostoendlaresdelamanodeobra,locualhaafectadoprincipalmenteloscultivos transablesintensivosenmanodeobra,comocaadeazcar,palmadeaceite,floresycaf,entre otros.
TablaIII17.Comparacindecostosdeproduccin2009
Producto Palmadeaceite(USD/TON) Mazamarillotecnificado(USD/HA) Algodn(USD/HA) Caadeazcar(USD/TON) Leche(USD/100kg) Colombia 646 1.098 2.324 245 39 Lderenelmercadomundial Malasia:353,89 EE.UU.:584,1 EE.UU.:1706,4 Brasil:176,5 NuevaZelanda:16
Fuente:MADRCCIFedearrozConalgodnFedepalmaAsocaaFEDEGAN.
2. Limitada disponibilidad de infraestructura para el transporte y la comercializacin de los productos agropecuarios

El pas cuenta con una baja disponibilidad de infraestructura para el transporte y la logstica de comercializacin de la produccin agropecuaria, lo que afecta negativamente la formacin del preciofinal.Estehechodeterminaquebuenapartedelacompetitividadlogradaenfincasepierda en el proceso transporte y comercializacin. Lo anterior se relaciona por un lado, con la insuficiente red de vas de comunicacin para llevar los productos a los centros de acopio, almacenamiento y mercados. Por otro lado, con la limitada infraestructura para el almacenamientoylatransformacindelaproduccinprimaria,ascomoporlaintermediacinen la comercializacin que no genera valor. Por ejemplo, la competitividad del aceite de palma colombiano se ve reducida en los mercados internacionales a causa de los altos costos de transporte, los cuales representan entre el 25% y el 33% de los costos de produccin (CONPES 3477,2006:9).
3. Limitaciones para ampliar y diversificar los mercados

Losmercadosagropecuariosnacionalessecaracterizanporlabajadiversificacinycapacidadde competirconproductosdecalidadenlosmercadosinternosyexternos.Enefecto,el90%delas exportaciones agropecuarias se concentr en 7 productos114 en 2009, tendencia que se ha mantenidoenlaltimadcada.Asmismo,aunqueseafirmaqueelpasnotieneproblemasde disponibilidaddealimentosanivelagregadoel90%delademandainternaesabastecidaconla produccin domstica, s los tiene en trminos de acceso a algunos de ellos por parte de la
113
En general, el 58% de los costos de produccin de los cultivos est determinados por los fertilizantes (20%), la maquinaria y los equipos(17%),semillas(11%)yplaguicidas(10%).Enelcasodelalecheraespecializada,losalimentosbalanceadosexplicanmsdel 30%desuscostosdeproduccin,yenlaavcolael70%.(Visin2019,2006) 114 Caf,flores,frutas,carnebovina,azcar,alimentosprocesados,aceitesygrasas. 181
poblacin de bajos ingresos, situacin que en gran medida est relacionada con los problemas distribucinregional,transporteycomercializacin.
4. Baja capacidad para enfrentar factores exgenos y estabilizar las inversiones en el campo
Enelcampocolombianoexistenunaseriedefactoresquedesincentivanlasinversionesyponen enriesgolaestabilidaddelosingresosdelosproductores,relacionadoscon:(1)limitacionespara eldesarrollodeinversionesagranescala;(2)ausenciadeunaculturaparalagestindelosriesgos climticos y de mercado propios de las actividades agropecuarias; (3) limitado acceso y uso de informacin; y (4) limitada oferta y dificultades para el acceso a los servicios financieros, principalmente por parte de los pequeos productores. Lo anterior se puede evidenciar, entre cosas,enlosimpactosquehantenidolosfenmenosrecientesdevariabilidadclimticaquehan afectado severamente la capacidad productiva del sector. Igualmente, en la profundizacin financiera115 agropecuaria que sigue siendo inferior a la del total de la economa: durante el perodo 20002008 pas del 24,3% al 32,2%, mientras que la del sector agropecuario subi del 8,2%al10,2%implicandouncrecimientodel32,5%ydel24,4%respectivamente.
5. Dificultad de la poblacin rural para desarrollar su potencial productivo

Laszonasruralestradicionalmentehansidoelescenariodelosprincipalesproblemassocialesyde violencia del pas. A pesar de la mejora que se ha presentado en los ltimos aos en las condiciones de pobreza, la brecha urbanorural se ha incrementado, lo que indica una mayor incidenciadelapobrezaenlaszonasrurales.Enefecto,lapobrezaruralmedidaporingresospas del69,2%al64,3%entre2002y2009mientraslabrechaurbanorural116aumentde1,43a1,62 enelmismoperodo.Unacaractersticapredominantedelcampocolombiano,quehacontribuido a esta situacin, es la elevada concentracin de la propiedad de la tierra y, en consecuencia, la predominancia de minifundios con escalas de produccin ineficientes unida a la existencia de grandes latifundios con tierras subutilizadas o inexplotadas. Adicionalmente, por cuenta de los fenmenos de desplazamiento forzado 708.910 hogares entre 2007 y 2010, de despojo de tierras y de cultivos ilcitos, se ha agravado la situacin social del campo. Lo anterior es el resultado de la ausencia de polticas integrales para el desarrollo rural orientadas a mejorar el acceso de los hogares rurales a activos productivos y al mejoramiento de sus capacidades para aprovecharlos,deformaquepuedansuperarsucondicindepobrezaeintegrarseencondiciones justasycompetitivasalmercado.
6. Desequilibrios regionales
Elcampocolombianoestambinescenariodelosdesequilibriosregionalescomoconsecuenciade labajacapacidadquetienenciertasregionesparaaprovecharsudotacinnaturalyarticularsecon el mercado nacional e internacional. Esta situacin se refleja, entre otras cosas, en el elevado conflictoenelusodelsueloquesepresentaenlasdiferentesregionesdelpas.Porejemplo,enla reginAndinael44%deltotaldelreapresentaconflictosporsobreutilizacin,mientrasqueenla Caribeel32%porsubutilizacin(figuraIII26).
115 116
MedidacomoproporcindelacarteraagropecuariaenrelacinconelPIBsectorial. Lebrechaesrelacinentrelapobrezaruralylaurbana. 182
FiguraIII2 26.Mapadeconflictodeuso odelsuelopo rsobreutilizac cinysubutiliz zacin

Conflicto Conflict tosporsobreutilizacin Conflict tosporsubutilizacin UsoAde ecuado Total rea_(Ha) 19.584.769 17.767.918 22.585.466 59.938.153 % 33% 30% 38% 1 100%
Fuente:IG GAC2002,Clculo osDNPDDRS. *Conflict tosdesubutilizacin:elagroecosistemadominantec correspondeaun nivelinferiordeiintensidaddeuso, ,sisecomparaco onla vocacindeusoprincipalo odeusoscompatib bles. zacin:elusoactu ualesmsintenso oencomparacin nconlavocacin deusoprincipaln naturalasignadoa alas **Conflictosdesobreutiliz eacuerdoconsuscaractersticasagr roecolgicas. tierrasde
As mis smo, la produccin agrop pecuaria se co oncentra en la regin And dina (67%), m mientras que se evidencia un poten ncial importa ante de amp pliacin en l a Nororienta Esta situa al. acin se refle eja tambi nenladistri ibucindelosrecursosse ectorialesyla disponibilida addeinfraest tructurapara ala comerc cializacin, lo cuales se concentran en las region o depart os nes tamentos donde hay may yor actividad agropecuaria, dificulta ando as la articulacin de ciertas reg e giones con los mercados. En efecto, ,el40,9%delosrecursos delPresupue estodelaNa cinen2009 9paraelsecto orseconcent tr enlare eginAndina yel37,6%en nlaCaribe.
b)
Enfoque e de polti ica: sector agropec cuario y d desarrollo o rural Locomotora del c crecimien nto
Laloco omotoradec crecimientod delsectoragr ropecuarioac celerarelde esarrollosost tenibledelpa as, contrib buir a la reduccin de los deseq quilibrios reg gionales y g generar en ncadenamient tos
183
econmicosysociales.Enestesentido,porlocomotoraseentiendequeelsectoragropecuarioy ruralalcanzaruncrecimientosostenidodelaproduccin,porencimadelpromedionacional,de formatalquesegenerenriqueza,empleosdecalidadybeneficiosparalaeconomaenmateriade encadenamientosproductivosconotrossectores,profundizacindelosmercados,reduccindela pobreza, seguridad alimentaria y bienestar para la poblacin, con consideraciones ambientales paragarantizarsusostenibilidadenellargoplazo. La competitividad es el determinante fundamental del modelo de crecimiento y desarrollo del sector, en la medida en que es la condicin de viabilidad de los productos en el mercado. Los nivelesdecompetitividadenltimasdependendelograrunaproduccindecalidadacostosque garanticen la rentabilidad de las actividades productivas, para lo cual el mejoramiento de la productividadylareduccindeloscostosdeproduccinycomercializacinconstituyenelejede la poltica agropecuaria. Para esto, se requiere contar con instrumentos especficos, teniendo comobaseprocesosdeinvestigacin,transferenciaeinnovacintecnolgicaquepermitanhacer un uso ms eficiente de la tierra, del agua y dems factores productivos, los cuales son particularesparacadasubsectorydebenestararticuladosconlasaccionesdelSistemaNacional deCompetitividad. Complementariamente, es necesario mejorar los esquemas y la infraestructura de transporte y comercializacin del sector para garantizar que los productos agropecuarios lleguen a precios competitivos al mercado. En esa medida, los instrumentos de poltica sectoriales deben estar dirigidosaapoyartemporalmenteelprocesodesuperacindelasbarrerasidentificadasencada subsectorqueimpidenmejorarlosnivelesdecompetitividad,atadosacompromisosverificables derivadosdeagendasdeinnovacinconcertadas,evitandolassimplestransferenciasdeingresos delasociedadaciertosgruposdeparticulares. Dentro de estos objetivos, es importante tambin considerar que, en un contexto de creciente insercin en la economa mundial y apertura de mercados, mejorar la competitividad de la produccinagropecuariatambinrequiereaumentarlasescalasdelaproduccinbajounenfoque de conglomerados productivos que integren vertical y horizontalmente la produccin, transformacin y comercializacin. Adicionalmente, es necesario involucrar a los pequeos productoresenesquemasasociativosydeeconomasolidaria117quefacilitensuincorporacinen procesosdeempresarizacinyarticulacinconinversionistasprivados(negociosinclusivos),que mejorensuproductividadycapacidaddenegociacin,ydeestamanerafacilitensuinsercinen los mercados. En un contexto de precios internacionales de las materias primas al alza, es fundamentalqueelsectorproductivocolombianoseamsdinmicoparaquepuedaaprovechar estasoportunidades. En todo caso, hay que tener presente que la produccin agropecuaria, por definicin, enfrenta factores exgenos, que se manifiestan en altos riesgos e incertidumbre relacionados principalmenteconlavolatilidaddelospreciosdelosproductoseinsumos,elcomportamientode la tasa de cambio y del clima que pueden poner en riesgo la estabilidad de los ingresos, la permanenciamismadelaproduccinylasinversionesprivadasenelcampo.Paraestoserequiere deinstrumentosquebusquenunamejorgestindelriesgoyquepermitanatraerymantenerla inversin privada buscando un uso ms eficiente de la tierra y otros factores productivos. As
Elsectoreconomasolidariaesunaalternativadedesarrolloempresarialyaquelasempresasqueconformandichosector,aligual quelasdenaturalezamercantil,funcionanconcriteriosderentabilidad,eficienciayproductividad,alaparquecumplenconestndares contables,financieros,decalidadydegestin. 184
117
mismo,esindispensableimpulsarsistemasproductivossosteniblesydeserviciosdeinformacin parahacerfrenteafenmenosclimticosextremos A partir del reconocimiento de que las condiciones de pobreza y desigualdad tienen mayor incidencia en el campo colombiano en comparacin con los centros urbanos, situacin que se manifiesta en la baja capacidad de la poblacin pobre del campo para aprovechar las oportunidadesqueofreceelcrecimiento(trampasdepobreza),esnecesariodesarrollaracciones especficas que permitan superar dichas trampas y contrarrestar los efectos derivados de la violencia y el narcotrfico. En esa medida, la poltica se debe orientar a garantizar el acceso a activos fsicos (tierra y agua) y financieros, y al mejoramiento de capacidades para aprovechar dichos activos a travs del acceso a servicios de asistencia tcnica integral y a mecanismos que favorezcan el establecimiento de formas asociativas, as como a la provisin de bienes pblicos. Todo lo anterior permitir a la poblacin rural avanzar hacia esquemas productivos con un enfoqueempresarial,insertndolaalmercadoyofreciendoalternativasdignasyatractivasdevida que favorezcan el relevo generacional del campo colombiano. Complementariamente, considerandolamagnitud,lasofisticacinylacomplejidaddeldespojodetierrasyterritorios,yla presencia de cultivos ilcitos, se debern tomar medidas particulares que atiendan esta problemticaenmateriaderestitucindetierrasydesarrolloalternativo. Finalmente, reconociendo que en el campo colombiano confluyen buena parte de los desequilibrios regionales, los cuales se expresan en niveles de pobreza ms agudos en algunas regiones y una debilidad institucional relativa de las regiones con menor desarrollo, lo que les impide aprovechar su potencial productivo y vincularse ms eficientemente a los mercados, es necesariocrearinstrumentosparaguiarelordenamientoylaplanificacinsostenibledelterritorio ycomplementarlosconlacreacindecapacidadeslocalesparaquelasregionesidentifiquensus potencialidadesysearticulenenigualdaddecondicionesconlaofertainstitucionaldelGobierno central. Considerando lo anterior, esta poltica se organiza en siete grandes lneas estratgicas: (1) incrementar la competitividad de la produccin agropecuaria; (2) promover los encadenamientos productivos y la agregacin de valor; (3) ampliar y diversificar los mercados agropecuarios externos e internos; (4) promover esquemas de gestin del riesgo y mejorar las condicionesparalasinversionesenelcampo;(5)mejorarlacapacidadparageneraringresospor partedelapoblacinrural;(6)promoverlaequidadeneldesarrolloregionalrural;y(7)adecuarla institucionalidadparaeldesarrolloruralylacompetitividad.
c)
1. Incrementar la competitividad de la produccin agropecuaria
El incremento de la competitividad es el factor crtico para garantizar el crecimiento del sector agropecuarioquegenereoportunidadessosteniblesparatodosloshabitantesdelcampo.Lograr incrementossignificativosencompetitividaddependedelassiguientesacciones:(1)aumentarla productividadyreducirloscostosdeproduccin;(2)promoverelusoeficientedelsuelo,delagua, de los recursos pesqueros y de la biodiversidad; (3) mejorar la disponibilidad de infraestructura paraelriego;(4)fomentarlaproduccinyusodesemillaymaterialreproductivodecalidad;y(5) incrementarlaproductividaddelamanodeobrarural.
185
Paralograraumentossignificativosenlaproductividadelnfasisdelapolticasecentrarenlos procesos de innovacin en finca. Estos procesos deben partir de la investigacin encaminada a solucionar problemas puntuales de los sistemas productivos, cuyos resultados se conviertan en productos y servicios que puedan ser incorporados por los productores, complementados por mecanismosdetransferenciadetecnologa,considerando,entreotrascosas,lasrecomendaciones establecidasenlaevaluacinalosprocesosdeconvocatoriaspblicasparafinanciarproyectosde investigacin.Adicionalmente,debeestaracompaadodeinvestigacinestratgicasectorialque apoyelosprocesosdemejoramientodelacompetitividadenunmedianoylargoplazo. Enmateriadereduccindecostos,sefortalecernmecanismosespecficosparaelusoeficiente de insumos y equipos tecnolgicos, adems del desarrollo de esquemas asociativos para su compra y distribucin. De igual manera, se implementarn instrumentos que garanticen la transparencia de los mercados de insumos agropecuarios, evitando la conformacin de estructurasqueimpidanunaadecuadaformacindelospreciosyestimulandolasimportaciones directasporpartedelosproductoresparaconsumopropio. Durante este cuatrienio el Gobierno apoyar el desarrollo y la implementacin de agendas de investigacineinnovacinporsubsectoresproductivos,identificadasconjuntamenteconelsector privado. Como complemento, los instrumentos de apoyo al sector estarn encaminados a promovereldesarrollodelasagendasyagarantizarlaadopcindelosresultadosenlossistemas productivos.Enestecontexto,laasistenciatcnicaintegral(ATI)seconvierteenelejearticulador de la poltica de competitividad. El concepto de ATI incluye, adems del enfoque tradicional en aspectostcnicosyproductivos,lageneracindecapacidadesparalagestindeproyectos118 yla comercializacin de los productos, y en el caso de los pequeos productores, la promocin de formascolectivasyasociativasalolargodelproceso. En cuanto el uso eficiente del suelo, se promover la consistencia entre su uso y vocacin incorporandoestecriterioenlaevaluacindeproyectossujetosdecrditoydemsinstrumentos delapolticasectorial.Enaquelloscasosenqueexistaunconflictoenelusodelsuelo,sedeber promover la reconversin productiva hacia actividades ms acordes con la vocacin o mejoramientos en la productividad cuando dicho conflicto se derive de la subutilizacin. Complementario a esto, se apoyar el establecimiento de conglomerados productivos que aprovechen el potencial de las regiones, sobre la base de un ordenamiento y una planificacin adecuada del territorio considerando variables fsicas, sociales, ambientales, institucionales, de infraestructuraymercados. Adicionalmente,sedesarrollarunapolticadelargoplazodemanejointegraldelrecursohdrico, que permita planificar las necesidades de infraestructura de adecuacin de tierras (riego y drenaje) a escala nacional y orientar la inversin pblica y privada para su construccin, rehabilitacinymantenimiento.Enestalnea,seestablecernesquemasdeparticipacinprivada ensuconstruccinymantenimiento,ascomoinstrumentosparalaadecuacindetierrasdentro de las fincas. Estos instrumentos estarn articulados con las polticas de conservacin de las cuencasymanejodeaguasservidas. Conrelacinalusoeficientedelrecursopesqueroyaldesarrollodelaacuicultura,sepromoverla evaluacineinvestigacincomosoporteparasuadministracinyaprovechamientosostenible.
118
Formulacindeplanesdenegocio,solicitudesdecrdito,aplicacionesalosprogramasdelaofertainstitucional. 186
Porsuparte,conelfindecontarconmaterialreproductivodecalidad,sepromovereldesarrollo comercialdelabiotecnologayelaprovechamientosostenibledelabiodiversidad,enelmarcode lopropuestoenloscaptulosSectoresBasadosenlaInnovacinyGestinAmbientalydelRiesgo deDesastre,paraque,entreotrascosas,sedesarrollenproductosgenricosqueseadaptenmejor a las condiciones ecosistmicas del pas y a la variabilidad y cambio climtico, al tiempo que contribuyanalmejoramientodelosrendimientosenlossistemasproductivosagropecuarios.Para este fin, se fortalecern los procesos de bioprospeccin, el biocomercio, los bancos de germoplasmayeldesarrollodeprogramasespecficosdemejoramientogenticoanimalyvegetal, ydemanejodelsuelo. Finalmente,seincrementarlaproductividaddelamanodeobrarural,paralocualsedisearn programas especficos que mejoren las competencias laborales de la poblacin y faciliten la innovacinenlossistemasproductivosylaempleabilidaddelapoblacinrural.Paraestosedebe mejorar el nivel de escolaridad, el acceso a programas de capacitacin en coordinacin con el SENA y el MEN, y la prestacin de servicios de asistencia tcnica integral (Escuelas de Campo, entreotros).Asmismo,secrearnincentivosdiferenciadosparalaformalizacindelempleorural yestrategiasqueestimulenelrelevogeneracionalenzonasrurales.Enelmarcodeestaestrategia seapoyarnloscompromisosestablecidosenelAcuerdoparalaProsperidadCafetera.
2. Promover los encadenamientos y la agregacin de valor en la produccin agropecuaria, forestal y pesquera

Con el nimo de mantener los avances en competitividad alcanzados en la finca y llegar a los mercadosfinalesaprecioscompetitivos,esnecesariodesarrollarunprocesoeficientedelogstica, comercializacinytransportedelaproduccinagropecuariaypesquera. Enmateriademanejoposcosechaylogstica,seapoyarlaconformacindecentrosdeacopioy redesdefro,yelusoeficientedeloyaexistentes,cumpliendoconlasnormassanitarias,dondese leagreguevaloralaproduccinprimariaysereduzcanloscostosasociadosalatransformacin, transporte y comercializacin de los productos. As mismo, se promovern programas de capacitacindelosproductoresenbuenasprcticasdeposcosecha. Encuantoalacomercializacinsepropone:(1)fortalecerlaintegracinverticalyhorizontalcon miras a promover el desarrollo de economas de escala; (2) reducir la intermediacin en la comercializacindeproductosagropecuariosypesquerosatravsdeldesarrollodeesquemasque aseguren la agregacin de valor y faciliten la comercializacin colectiva de insumos y productos agropecuarios; y (3) promover tanto la vinculacin de la produccin local en los procesos de compras pblicas e institucionales a travs de la Bolsa Mercantil de Colombia y los procesos de compraspblicasdirectas. Enloqueserefierealtransportedelaproduccinserequiere:(1)sedesmontargradualmentela la tabla de fletes en coordinacin con el Ministerio de Transporte; y (2) implementar el marco normativo asociado al transporte de animales vivos y productos que requieren condiciones especialesdetransporte.
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3. Ampliar y diversificar el mercado interno y externo con productos de calidad

Para lograr crecimientos sostenidos del sector se buscar ampliar y diversificar los mercados destino de la produccin agropecuaria y pesquera. En el caso del mercado interno, se buscar garantizarladisponibilidaddealimentosprioritariosparalaseguridadalimentariaencondiciones decalidadyprecioscompetitivos,especialmenteenlosterritoriosconlasmayoresdificultades,en elmarcodelopropuestoenlaPolticadeSeguridadAlimentariayNutricionalyenelPlanNacional de Seguridad Alimentaria. Adicionalmente, se buscar la profundizacin de los mercados de alimentosatravsdelaumentoenelconsumopercpitadealimentosclavesenlanutricin. Por su parte, con el propsito de aprovechar las oportunidades que ofrecen los mercados internacionales,sebuscarnnuevosdestinosdeexportacindelaproduccinnacionalaltiempo que se diversificar la oferta exportable. Para esto se debe lograr el acceso real en condiciones preferenciales de los productos colombianos con el fin de asegurar su posicionamiento y expansin,paralocualsernecesario:(1)estableceragendasestratgicasdeexportacionespara nuevos productos y mercados con mayor valor agregado en coordinacin con las agendas de investigacin e innovacin; (2) avanzar en la negociacin e implementacin de acuerdos comerciales en concordancia con las oportunidades de mercado identificadas en las agendas; (3) consolidar y desarrollar sectores de talla mundial en el mbito agropecuario, forestal, pesquero, acucola, y de biocombustibles; (4) revisar los instrumentos de poltica comercial con mirasaapoyarelprocesodeaperturayconsolidacindemercados;y(5)promoverlaadopcinde certificaciones encaminadas a diferenciar los productos en los mercados asociados con la incorporacin de prcticas sostenibles en el empleo, produccin, transformacin y comercializacin. Como complemento esencial de la poltica de ampliacin y diversificacin de los mercados internosyexternos,sedebercontinuarconelprocesodeconsolidacindelaPolticadeSanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos, haciendo nfasis en el mejoramiento del estatus sanitario erradicacin y control de enfermedades y plagas restrictivas para el comercio internacional, y en la inocuidad de los alimentos, mediante la implementacin de buenas prcticas en la produccin primaria y la transformacin, y el fortalecimiento de los sistemas de inspeccin,vigilanciaycontrolenlaproduccinagroalimentaria.
4. Promover esquemas de gestin del riesgo y mejorar las condiciones para las inversiones en el campo
Con el propsito de solucionar las fallas propias de los mercados agropecuarios que ponen en riesgolaestabilidaddelosingresosdelosproductoresylasinversionesenelcamposepropone: (1) promover el uso productivo de la tierra; (2) desarrollar una cultura de gestin del riesgo; (3) consolidar el sistema de informacin y promover el uso de TIC; y (4) incrementar el financiamientoparaelsectorydesarrollarelsistemafinancierorural. Encuantoalusoproductivodelatierra,sernecesarioalinearlosinstrumentossectorialesconlos objetivosdecompetitividad,conelfindequeelEstadopromuevaelusoeficientedelatierra,para lograraslaexpansindelaproduccinycuandoseanecesario,lareconversinenequilibriocon el medio ambiente. De la misma manera, se desarrollarn mecanismos que faciliten la inversin privadaenproyectosagroindustriales,complementadosconesquemasdenegociosinclusivosque
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incorporenlastierrasylamanodeobradelospequeosproductoresaproyectossostenibles,sin queestoimpliquenecesariamentelatransferenciadelapropiedad.Paraestosedebenrevisarlas restricciones asociadas con la Unidad Agrcola Familiar (UAF), buscando un balance entre la correccin de la concentracin de la propiedad rural y la incorporacin de tierras y pequeos propietarios al desarrollo de proyectos agroindustriales asociativos y/o liderados por inversin privada,evitandocomprometerlasoberananacionalyelcontrolsobreelterritorio.Paraestoser necesario, entre otras cosas, desarrollar el derecho real de superficie y promover el establecimientodecontratosdearrendamientodelargoplazoqueofrezcanseguridadjurdicaa loscampesinospropietariosdelatierrayalosinversionistas.Comocomplemento,seconsolidar elprocesodeformacinyactualizacindelcatastroruralysepondrnenmarchaestrategiaspara laformalizacindelapropiedadruralyelmejoramientoenlagestindelimpuestopredial(tarifas yrecaudo). Enloqueserefierealagestindelriesgo,seimplementarunapolticaquepromuevauncambio de cultura encaminado a la gestin preventiva y a tomar medidas que permitan anticipar y enfrentar los efectos adversos de los fenmenos de variabilidad y cambio climtico. En este sentido, se desarrollar una estrategia sectorial de adaptacin al cambio climtico, en la que se identifiquen las amenazas, vulnerabilidades y medidas de adaptacin que deban ser implementadas, con informacin regionalizada y para subsectores productivos priorizados. Igualmenteseavanzarenmedidasdemitigacindelcambioclimtico,porlossubsectoresquese identifiquen como prioritarios. En el marco de estas acciones se buscarn alternativas para continuarconlosprogramasdereforestacinespecialmenteenelMacizoColombiano. Adicionalmente, se fortalecer el mercado de seguros agropecuarios, promoviendo el uso de seguros climticos y catastrficos, y se actualizar el mapa de riesgos agropecuarios con el propsito de identificar la probabilidad de ocurrencia de fenmenos climticos en las distintas regiones.Encuantoalosriesgosdemercado,sefortalecerladifusinyusodemecanismosde coberturadisponiblesenelsistemafinancieroporpartedelosproductores(preciosdeinsumosy productos,ytasadecambio). Enmateriadeinformacinsectorial,sereglamentareimpulsarelartculo61delaLey1429de 2010, a travs del cual se crea el registro rural colombiano, con el propsito de contar con una basedeinformacinactualizadaquefacilitelainteraccinentreelsectorpblicoyelprivadoyla pertinencia de un censo agropecuario. As mismo, se implementar un sistema de informacin peridicadecostosenfinca,preciosdeprimermercadoypreciosfinales.Complementarioaesto, se establecern canales apropiados de difusin y captura de informacin a travs de TIC y un sistemadepronsticodecosechasyexpectativadesiembrasgeorreferenciados,incentivandoel uso de la informacin sobre el clima en la planificacin y decisin de siembras. As mismo, se promover, por parte del sector privado, el establecimiento de sistemas de trazabilidad para el sectoragropecuario,forestalypesqueroapartirdelosdesarrollosrecientes. En trminos de financiamiento, se mejorar el acceso a los servicios financieros, especialmente porpartedelospequeosproductores,atravsdelacreacindecapacidadesbajoelesquemade asistenciatcnicaintegral(formulacindeplanesdenegocioysolicitudesdecrdito)yseapoyar el diseo de servicios financieros como el ahorro, los seguros y las microfinanzas rurales. As mismo, se promover la mayor participacin del sector financiero privado a travs de un mejor entendimiento de las oportunidades y riesgos inherentes al sector agropecuario, as como el desarrollo de instrumentos financieros que apoyen inversiones de largo plazo y alto riesgo (mercadodecapitalesycapitalderiesgo).
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5. Mejorar la capacidad para generar ingresos por parte de la poblacin rural

La poblacin rural, particularmente los campesinos y pequeos productores pobres, requiere mejorarelaccesoalosactivosfsicos(tierra,agua)yfinancieros,ascomodesarrollarlacapacidad de aprovechamiento de stos a travs del impulso a la asociatividad y a la asistencia tcnica integral. De modo complementario, se fortalecern los programas que promuevan el autoconsumocomounaestrategiaparaaumentarelingresodisponible,reducirlavulnerabilidad delapoblacinfrenteachoquesexternosyfacilitarsuparticipacinenproyectosdegranescala. Enltimas,sebuscargenerarunarutadecreacindecapacidadesparalageneracindeingresos para la poblacin rural, que garantice que el apoyo transitorio del estado a las poblaciones ms vulnerablesculmineconlaformacindeproductoresencapacidaddeproducircompetitivamente y articularse a los mercados. Esto necesariamente tiene que enmarcarse, bajo el enfoque de la seccin:Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial,enunsistemadeproteccinsocial quecontribuyaeficazmenteafortaleceryprotegerelcapitalhumano,elingresodeloshogaresya reducirsuvulnerabilidad.Adems,sefortalecernlosesquemasdeatencineducativaenlazona ruralencoordinacinconelMinisteriodeEducacinNacional. En este orden de ideas, es necesario incrementar el acceso, en calidad y cantidad, a tierra con vocacinagropecuaria,atravsde:(1)agilizarelprocesoderedistribucindetierrasresultantes delaextincindedominio119;(2)simplificaryagilizarlasconvocatoriasparaelsubsidiointegralde tierras, dando prioridad a la poblacin ms pobre (Poblacin JUNTOS); (3) adjudicar los baldos nacionales de clara vocacin agropecuaria; y (4) fortalecer Zonas de Reserva Campesina para estabilizarlapoblacincercanaalafronteraagropecuariaymejorarelaccesoamercadosdelos campesinos. Lo anterior debe estar enmarcado en una poltica integral de tierras que facilite el desempeoeficientedeestosmercados,ascomolaseguridadenlosderechosdepropiedad. En cuanto a la adecuacin de tierras, partiendo de la base de que ste constituye un elemento esencial del mejoramiento de la competitividad de los pequeos productores, se apoyar el establecimiento del riego intrapredial a travs de la focalizacin de los instrumentos de apoyo existentesparaestaactividad. Enmateriadefinanciamiento,apoyadosenprocesosdeempresarizacinparalapoblacinpobre, sefavorecerelestablecimientodeserviciosfinancieros(microfinanzas)oportunosypertinentes quepotencienlageneracindeingresos.Paraestosecontinuarconlosesfuerzosencaminadosa incrementarlaofertadeestosserviciosatravsdenuevoscanalesyadesarrollartecnologasque faciliten el acceso. As mismo, se promover la educacin financiera de la poblacin rural, de forma que sta pueda vincularse al sistema financiero tomando como punto de partida el microahorroyelmicroseguro. Adicionalmente, se promover el establecimiento de esquemas asociativos que mejoren la capacidad de negociacin, articulacin e integracin de esta poblacin a los mercados agropecuarios, a travs del fortalecimiento a los entes territoriales para su promocin, el desarrollo de programas a partir de las experiencias existentes (Oportunidades Rurales, Alianzas Productivas)ylaorientacindelosincentivosdedesarrolloruralalfavorecimientodeproyectos bajo estos esquemas. As mismo, con el esquema de asistencia tcnica integral para pequeos productoresseapoyareldesarrollodecapacidadesalrededordeplanesdenegociossostenibles.
119
Diferenteaaquellatierradeextincindedominioquehayaquerestituir. 190
Unidoaloanterior,sepromovereldesarrollodeprcticasdeautoconsumoenlasfincascomo unaestrategiaalternativadeahorroydeseguridadalimentaria,encoordinacinconelPrograma ReSA,aligualquemecanismosespecficosquefaciliteneldesarrollodeestetipoprcticascuando loscampesinosbajoesquemasasociativossevinculenconproyectosproductivosdegranescalay tardorendimiento,especialmente. Enmateriadeadjudicacindetierras,secompletarelinventariodetierrasbaldasdelaNacin conmirasaagilizarlosprocesosdetitulacindelosprediosconvocacinproductiva.Porsuparte, en materia de restitucin de tierras y territorios, se pondr en marcha la poltica de Gestin IntegraldelaRestitucin,quetienecomopropsitocrearunajusticiatransicionalparalasvctimas del despojo y el abandono, con el fin de que puedan recuperar los derechos sobre la tierra territorio que perdieron a causa de la violencia generalizada. La restitucin ser la medida preferente de la reparacin integral, la cual se articular y coordinar con otras polticas, especialmentelasdeseguridadydesarrollorural,buscandoelgoceefectivodelosderechosyla reconstruccindelosproyectosdevidadelasvctimas.Estapolticadebercomplementarsecon laestrategiadepromocindenegociosinclusivosyeldesarrollodeconglomeradosproductivos. Enrelacinconeldesarrolloalternativo120,seimplementarunaestrategiaintegraldeintervencin para consolidar zonas libres de ilcitos, en articulacin con el Plan Nacional de Consolidacin Territorial. Lo anterior, permitir promover acciones de desarrollo rural, que involucren alternativas productivas y ambientales, en donde se considerar la reubicacin de la poblacin asentada en reas ambientalmente estratgicas, cuando sea el caso. Adems, se buscarn alternativasquepermitanaprovecharlaexpansindelasactividadesagropecuariasparareubicar familiasquehanrecurridoalasactividadesilcitas. Finalmente, encoordinacinconlasestrategiasdelaseccinIgualdad deoportunidades parala prosperidadsocial,ylaLocomotoradeVivienda,seampliarlacoberturadeViviendadeInters Social Rural (VISR), focalizando en la poblacin ms pobre del campo y buscando complementariedad con otros instrumentos de poltica, a travs del fortalecimiento de los esquemas de asignacin y ejecucin del subsidio, y de la implementacin de mecanismos alternativosquefacilitenelaccesoalaviviendamediantecrdito.
6. Promover la equidad en el desarrollo regional rural

Conelfindecontribuirareducirlosdesequilibriosregionalesyaprovecharelpotencialproductivo delasdiferentesregionesdelpas,sepromover:(1)elordenamientoyplanificacindelterritorio para los usos agropecuarios y rurales a partir del potencial productivo de las regiones; (2) la planificacindelasnecesidadesdeadecuacindetierrasaescalaregional;(3)laarticulacindela oferta de infraestructura regional para la logstica y comercializacin de productos; y (4) el mejoramientodelacapacidaddelosentesterritorialesparaaccederalaofertainstitucionaldel Gobiernocentral. Para contribuir al ordenamiento y planificacin del territorio se debern culminar los mapas de vocacin de uso del suelo a escala 1:100.000, as como actualizar las zonas agroecolgicas relativamentehomogneasylasreasdedesarrollopesquero.Igualmente,esfundamentalquese
Procesoquehacepartedelasestrategiasdereduccindelaofertadedrogasilegales,quebuscalaconsolidacindereaslibresde cultivosilcitosmediantelaimplementacindeopcionessocioeconmicaslcitasysosteniblesparalascomunidadesypoblacionesque hanrecurridoadichoscultivoscomounmedioparageneraringresos,conelfindeafianzarlaculturadelalegalidady,alargoplazo, contribuiralaerradicacindelapobrezaenlaszonasrurales. 191
120
incorporencriteriosquerelacionadosconlosfenmenosdevariabilidadycambioclimtico,sobre todolosanlisisdevulnerabilidadregionales.Asmismo,seidentificarnyestablecernreasde desarrollo rural en las que se focalizarn acciones para atender integralmente el desarrollo del territorioylapoblacin. Tambin, con el fin de desarrollar conglomerados productivos y aprovechar el potencial de las regiones, se implementarn instrumentos que incentiven la localizacin de la produccin de acuerdoconelpotencialproductivodedichasregionesyconloscriteriosdefocalizacinderivados delProgramadeTransformacinProductiva,entreotros.Estosecomplementarconlacreacin de cadenas regionales agroindustriales que identifiquen las necesidades en aspectos como investigacin, asistencia tcnica, infraestructura, y estatus sanitario, entre otras cosas, que requiera la regin para su desarrollo, comenzando por la Orinoquia (Altillanura), as como por otras regiones, que como en el caso de la Regin Surcolombiana, cuentan con un potencial agroindustrial que amerita su estudio y viabilidad de aplicacin de los instrumentos propuestos. Conjuntamente, se deber desarrollar un plan de adecuacin de tierras considerando la oferta hdricaylalocalizacindeloscultivosaescalaregional.Loanteriorseintegrarconeldesarrollo de programas especficos de planificacin de la produccin agropecuaria en regiones en donde haya posibilidad de expansin de reas de manera sostenible (Orinoquia y La Guajira), as como programas de reconversin productiva hacia actividades ms acordes con la vocacin del suelo (ReginCaribeyAndina). Deacuerdoconlascondicionesdecadaunadelasregionesylalocalizacindelosconglomerados y en conjunto con los entes territoriales, se establecer un mapa de necesidades de infraestructuraregionalparalalogsticaylacomercializacindeproductos.Sobrelabasedeeste mapa,sedebernpriorizarrecursosnacionalesyregionales,pblicosyprivados,deformaquese puedanatenderoportunamenteestasnecesidadesencoordinacinconlaComisionesRegionales deCompetitividad. Enparticular,seimplementarunProgramadeDesarrolloIntegralparaLaMojanayotraszonas que as lo ameriten, que involucre un ordenamiento territorial con el cual se regulen los asentamientos de la poblacin y los usos de la tierra y el agua, considerando medidas que minimicenelimpactosocialyeconmicoenlapoblacin. Finalmente, se crear un mecanismo especfico, complementario a los de la oferta institucional nacional,operadoporlosentesterritoriales,quepermitaapalancarnuevosrecursosregionalesy as avanzar en el mejoramiento de la productividad y competitividad de la produccin agropecuaria, por lo cual es necesario asistir tcnicamente a los entes territoriales con miras a facilitar el acompaamiento de sus poblaciones en el acceso a los instrumentos del Gobierno nacional.Losdiversosmecanismosdeplanificacinterritorialsearticularnentresenbeneficio deldesarrollorural.
7. Adecuacin de la institucionalidad para el desarrollo rural y la competitividad

Conelfindequeelsectoragropecuarioylaszonasruralespuedanavanzarenelmejoramientode lacompetitividadydelascondicionessocialessehacenecesariocontarconunainstitucionalidad adecuadayconfiablequerespondaconeficienciaalasnecesidadesdelsector.Paraestosedebe: (1) crear la institucionalidad para la poltica de tierras y fortalecer la del desarrollo rural; (2)consolidarelSistemaNacionaldeMedidasSanitariayFitosanitarias(SistemaMSF);(3)adecuar el sistema de ciencia, tecnologa e innovacin; (4) fortalecer la institucionalidad para el uso
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sostenible de la biodiversidad; (5) fortalecer el sistema de financiamiento rural; y (6) crear la institucionalidadparalagestinderiesgosagropecuarios. Enmateriadedesarrollorural,sepresentarunproyectodeleyconloslineamientosdelapoltica integraldetierrasydesarrollorural,yconlainstitucionalidadrequeridaparaimplementardicha poltica, particularmente la Unidad Nacional de Tierras y Adecuacin. Adems, se crear el ViceministeriodeDesarrolloRuralysereformarelINCODERparaconvertirloenunainstitucin que opere y articule todos los instrumentos de desarrollo rural orientados a la atencin de los pequeos productores rurales. As mismo, se fortalecer la institucionalidad para el manejo integralyelaprovechamientosostenibledelosrecursospesqueros,ascomolarelacionadaconel aprovechamiento del recurso forestal. En este sentido, se establecer una ventanilla nica para atenderenformacentralizadalostrmitesquerequieraelsectorproductivoydemsactividades del sector, al tiempo que se continuar fortaleciendo el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) comoinstrumentodepromocindelaactividadforestaldelpas. En lo que se refiere a la restitucin de tierras, se crear una Unidad Administrativa que integre, coordineygestioneaescalanacionalyterritorialtodaslasreclamacionesdemaneracentralizada, orientadaygratuita.Almismotiempo,sefortalecerlaadministracinyoperacindelajusticia paratramitarlasreclamacionesporvajudicial. En materia sanitaria se consolidar el Sistema Nacional de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias a travsdelmejoramientodelacapacidadinstitucionaldelasautoridadessanitariasparaevaluar, gestionarycomunicarelriesgo. Encuantoalsistemadeciencia,tecnologaeinnovacin,serevisarelmodelodeCORPOICAcon miras a convertirlo en el motor de la poltica de innovacin y transferencia de tecnologa del sector,encoordinacinconColcienciasyarticulandoredesdeconocimientoconagentespblicos y privados, CENIS, universidades, etc. Para tal efecto, se fortalecern sus capacidades en investigacinydesarrollo,yseconvertirenoperadordelasagendasdeinnovacindelMADR,al tiempo que coordinar los recursos para financiar investigacin estratgica haciendo uso del FondoFranciscoJosdeCaldas. En lo que se refiere a la biodiversidad se fortalecern las actividades de para su uso comercial sostenible, incluyendo la biotecnologa y el biocomercio, entre otras. Para esto ser necesario crear una institucionalidad especfica, que articule acciones entre el MAVDT, el MCIT, el MADR, MPS,laCancillerayDACTI(Colciencias). EnelcampodelfinanciamientosefinalizarelprocesodemodernizacindelBancoAgrarioysus filiales,ysedefinirelpapeldeFinagrocomounabancadedesarrollo,promotordelaampliacin delacoberturaydiversificacindeserviciosporpartedelsectorfinancieroprivadoydelacceso porpartedeloshabitantesrurales. Con el fin de poder implementar la poltica de gestin de riesgos agropecuarios, se crear la DireccinNacionaldeRiesgosAgropecuarioscomounadependenciadelMADR,quetendrentre otras las siguientes funciones: (1) desarrollar, analizar y difundir herramientas de evaluacin del riesgo agropecuario, con el propsito de ampliar y diversificar los mercados de seguros e instrumentosdecoberturaparaelsector;(2)cuantificaryevaluarelimpactoyfrecuenciadelos fenmenos climticos adversos para diversas actividades productivas; (3) elaborar los mapas de riesgoclimticossectoriales.
193
d)
Metas
TablaIII18.Metasderesultado
Variable 2010 4.423.420 364.080 38.708.639 30.588.362 2011 4.535.039 425.747 38.234.617 31.861.202 2012 4.633.166 483.320 37.766.468 33.227.308 2013 4.751.401 539.546 37.304.129 34.697.209 2014 4.882.891 596.330 36.847.537 36.283.568 2019 5.351.061 1.382.064 28.010.000 48.581.239 Var. 2010 2014 10,4% 63,8% 4,8% 18,6% 10,8% Var. 2014 2019 9,6% 131,8% 24,0% 33,9% 46,9%
reaagrcola(ha) reaforestal(ha) reapecuaria(ha) Produccin(ton)
Empleos(No) 3.078.368 3.193.392 3.251.497 3.329.734 3.411.185 5.011.845 Fuente:DNPDDRS. *EstasproyeccionespodrnserrevisadasalaluzdelosefectosdelfenmenodelaNia.20102011.
TablaIII19.Metasporestrategia
Estrategia Aumentarlaproductividadyreduccin decostos. Producto Renovacindepaquetestecnolgicos Usoeficientedelrecursohdrico Nuevasvariedadesliberadascomercialmente Crditosotorgadosparacomercializaciny transformacinproductivaagropecuaria Proyectosproductivosasociativos Accesorealdelaproduccinagropecuariade losdiferentesmercados Mejoramientodelestatussanitarioyla innocuidaddealimentos Mayorcontroldelosriesgosasociadosalas actividadesagropecuarias Sistemadeexpectativasdesiembrasy pronsticodecosechas Mayoraccesoalatierraporpartedela poblacinruralpobrePolticaIntegralde Tierra Lograrlaformalizacindelapropiedaddela tierra Procesoderestitucinculminado Mayoraccesodepequeosproductoresa serviciosfinancierosrurales Mayoraccesoaserviciosdeasistenciatcnica porpartedepequeosproductores Metacuatrienio 20paquetestecnolgicosrenovados 101.610haadecuadasy5.000harehabilitadas 26variedades,hbridosyclonesliberadas comercialmente Otorgar4.911crditosenelcuatrienioparala lneadecomercializacinytransformacin productivaagropecuaria. 641proyectosestablecidosadicionalesbajoel esquemadealianzasproductivas 40protocolosfirmados 27zonasoreaslibresdeenfermedadesy plagas 11zonasdebajaprevalencia Alcanzar80.000hasdecultivosasegurados 4productosimplementadosenelsistemade pronsticodecosechasyexpectativasde siembras 7.500familiascampesinasbeneficiadascon subsidiointegraldetierra 7.600familiasdesplazadasatendidascon subsidiointegraldetierra 1.200.000hectreasformalizadas 160.000familiasrestituidas 78.400microcrditosapequeosproductores
Promoverlosencadenamientosyla agregacindevalorenlaproduccin agropecuaria,forestalypesquera.
Ampliarydiversificarlosmercados agropecuariosinternosyexternos.
Promoveresquemasdegestindel riesgoymejorarlascondicionespara lasinversionesenelcampo.
Mejorarlacapacidadparagenerar ingresosporpartedelapoblacin pobrerural.
350.588beneficiarios(pequeos productores) 47.200solucionesdevivienda Disminuireldficitcuantitativoycualitativode 11.800solucionesdeviviendaparapoblacin viviendarural desplazada Promoverlaequidadendesarrollo ruralregional. Establecimientodereasconpotencialparael desarrollodeconglomeradosproductivos Programasespecficosparalaplanificacinde laexpansinagropecuaria 9planesdeaccinparaladefinicinde conglomerados Aprovechamientoproductivo,integraciny desarrollodelaOrinoqua
194
3.
Infraestructura de transporte121
LosgrandesretosdelainfraestructuradetransporteenColombiadependenengranmedidade laspolticasdelnivelcentralydelasdisposicionesinstitucionales,regulatoriasypresupuestalesen elsector,ascomodelageografaysusefectos. La evolucin histrica de la institucionalidad del sector transporte se puede resumir como la constante intencin de construir una base tcnica para soportar el desarrollo alejado de la influencia poltica. Sin embargo, esta insistente bsqueda, ha redundado en repetidos fracasos queapesardelasleccionesaprendidas,sesiguenpresentando. Institucionescuyafuncindeberacentrarseexclusivamenteenlaestructuracindeproyectosse encuentran a cargo de la ejecucin, supervisin y vigilancia, lo que redunda en un conflicto de intereses que afectan la maduracin de los proyectos y la asignacin de riesgos asociados a la construccin,operacinymantenimientodelainfraestructura.Estasineficienciasnoslogeneran sobrecostos para el Estado sino tambin una falta de confiabilidad y de garantas para el inversionista privado, disminuyendo el potencial de su participacin como patrocinador de grandesproyectos. Aunadoaesto,losorganismosdecontrol,supervisinyvigilancia,tienendificultadesoperativaslo quesignificaenalgunoscasosinsuficienciatcnicaparagarantizarelcumplimientodesufuncin. La falta de diferenciacin en la administracin del sector no ha permitido dar un tratamiento particular y especializado al componente de infraestructura fsica y al de los servicios de transporte y logstica, cuya importancia hasta el momento no haba sido plenamente dimensionadayenfocadahacialacalidaddelosmismos. Enestesentido,sehacenecesarioplantearunainstitucionalidadparaapoyareimpulsariniciativas que busquen el desarrollo del sistema logstico y de servicios del pas, ayudando a superar los sobrecostoshistricosenlaproduccin,distribucinycomercializacindemercancasenelpas. En lo regulatorio, a pesar de existir un ambiente competitivo en el sector, persiste una serie de reglas econmicas que distorsionan el mercado y que obligan a posteriores intervenciones que buscanequilibrarlasdinmicasentrelosagentes,alterandolasostenibilidaddelsectorenellargo plazoylacalidadbrindadaalusuariofinal. Adicional a ello, en aras de mejorar la normativa en el sector, se han adelantado cerca de 14 reformas al cdigo de trnsito, lo que ha resultado en obligaciones tales como la refrendacin, recategorizacin o incluso un nuevo formato para todas las licencias de trnsito, condiciones y cambiosenlascualesnoseidentificaunarelacinbeneficiocostopositiva. Losserviciosdetransportedepasajerosintermunicipalestienenlibertadesexcesivasenitinerarios y tarifas con incentivos perversos. Por su lado el servicio de transporte de pasajeros rural ha crecido de manera espontnea lo que implica, para formalizarlo y vigilarlo, el montaje de un controladecuadodelascondicionesylugaresdondesepresta. Para algunos tipos de carga, en especial la de granel, la integracin entre servicios carreteros y transporte frreo, martimo o fluvial, podra viabilizar el intercambio modal en algunos
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BasadoelPlanMaestrodeTransporte,componenteRegulacinyServicios(Maiguashca,2010). 195
corredores,perotambin podrasignificarunconflictodeinterscuandootrossectoresquieran acceder a dichos servicios y no se hubiese establecido la condicin de uso por parte de esos terceros; por lo cual se requiere de una regulacin por parte del Estado que establezca las condiciones, infraestructura y servicios para aquellos que desarrollen corredores multimodales orientados un tipo especfico de carga, promoviendo la asociacin entre diferentes usuarios y garantizando,hastadondeseaposible,atodoslaoportunidaddetenerunservicioeficiente. Las acciones en el campo de la seguridad vial han estado encaminadas bsicamente hacia el fortalecimientodelosprogramasdedefensayseguridadciudadanaenlascarreterasnacionales, conunaescasapriorizacinderecursos,quenogarantizanlareduccindelaaccidentalidadenlas vas del pas, limitan la evaluacin y cumplimiento de la normativa vigente y evidencian la necesidad de una interaccin coordinada entre las diferentes dependencias del Gobierno, competentesenestatemtica. De otra parte, la geografa y la dispersin poblacional del pas constituyen otro gran reto del sector,responsabledegarantizarlaconectividadentreloscentrosdeproduccinydeconsumo. Lo anterior, demanda obras de gran complejidad en todos los modos que no necesariamente cuentan con altos flujos que viabilicen esquemas financieros auto sostenibles, dependiendo en gran medida de recursos pblicos asignados sin criterios tcnicos, sociales o econmicos, que conllevanaldesarrollodepequeosproyectosdispersos,nonecesariamenteestratgicos. A pesar de las ventajas estratgicas que supone la oferta en modos como el fluvial y el frreo, stasalternativasnosehanpotenciadoadecuadamente,debidoalaausenciadeunapolticaclara que defina, a partir de diagnsticos precisos, las acciones necesarias para contar con redes intermodalesenptimascondiciones. Comoresultadodeloanterior,granpartedelosserviciosdetransporteserealizanporelmodo carretero.Estarealidadhacausadoquemsdel80%delacargasetransporteporestemodo,lo queharesultadoenundelicadoequilibrioentregeneradoresyprestadoresdeestosservicios. El sistema de carreteras, presenta diferentes debilidades, por un lado su orientacin, histricamenteensentidolongitudinal,significaunadbilarticulacindelaredyunbajonivelde intervencin de vas estratgicas en sentido transversal, limitando la competitividad y la accesibilidaddelasregionesalaredtroncal. Deigualmanera,yapesardelosesfuerzosrealizadospordesarrollaresquemasdemantenimiento de la red vial existente, hoy en da menos del 50% se encuentra en buen estado, con los consecuentescostosqueestoconlleva,tantoparaelEstadocomoparalosusuarios. Lo anterior lleva a pensar que, pese a las mltiples reformas institucionales y de los recursos destinadosalsector,especialmenteenlosltimosaos,elpasanestrezagadoenmateriade infraestructura.Losindicadoresdecalidad,calculadosporelForoEconmicoMundial(FEM)para 133pases,presentanaColombiaenelpuesto79conunacalificacininferioraladepasescomo Chile, Uruguay y Brasil, y superando a algunos pases de la regin como son Ecuador (96), Venezuela (108), Per (88), Bolivia (100) y Paraguay (125)122. Aunque entre 2006 y 2010 se mejoraron 4.724 km de la red vial nacional entre el INCO y el Invas (SIGOB, 2010), y que entre 2002y2009deacuerdoconlaCmaraColombiadelaInfraestructura,laextensindelasdobles
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Paralaestimacindeesteindicador,elFEMrealizaunaencuestaentreempresariosdecadapas,quienesclasificanlacalidaddela infraestructuraentreuno(pobrementedesarrollada)ysiete(entrelasmejoresdelmundo). 196
calzadas pas de 52 km a 726 km, el pas an cuenta con bajos niveles de modernizacin de infraestructuravial. Adicional a esto, las implicaciones del cambio climtico sobre la infraestructura de transporte, exigen necesariamente un nuevo desarrollo de estrategias de alto impacto para atender de manera inmediata las emergencias y la solucin definitiva de los puntos en los cuales recurrentementelaredvialseveafectadaporfenmenoscomocrecientes,derrumbes,flujosde lodos,movimientoenmasaoinundaciones. Aunque, en principio, el primer objetivo es restablecer las condiciones de trnsito en la va, el objetivo final deber ser acometer acciones para mitigar a mediano y largo plazo los riesgos recurrentes en puntos crticos del territorio y redes modales. Por ello se har necesario realizar estudios que permitan identificar las soluciones tcnicas como primera fase para las soluciones definitivas. En las vas terciarias, que en general tienen menores especificaciones y recursos de mantenimientolimitados,sehacenecesarioinvertirenelmanejodelasaguassuperficiales,obras comocunetas,descolesoalcantarillas,debernpriorizarseenconjuntoconobrasdeestabilizacin comomurosdegaviones,trinchosocortacorrientes.Encualquiercaso,elobjetivodeconectividad quetienelaredterciariaalunirlosespaciosruralesylosdesarrollosurbanos,debeserlarazn fundamentalparamantenerlaoperatividadendichasvas. Fenmenoscomolaolainvernal(2010)requierendeunesfuerzoporpartedelGobiernonacional enlaelaboracindelosestudiosnecesariosparalapriorizacindeproyectosyestrategiasparala obtencin de recursos de la nacin como por ejemplo: el cobro transitorio de impuestos, el accesosarecursosdelFondoNacionaldeRegalasyrecursosdecrditooventadeactivos. Con respecto a la relacin climasector, se prev que una nueva ola invernal dificulte la planificacinylaoperacindelalogsticaespecialmenteenlosmodosareo,fluvialyterrestre; los cambios extremos en el rgimen de precipitaciones, podran afectar especialmente al transporte terrestre123, aumentando la accidentalidad, congestin y degradacin de la infraestructuraincluyendoelaumentodelaportedesedimentosalosrosycanalesnavegables. Encontraste,ladisminucindelasprecipitacionespodraperjudicarprincipalmentealtransporte fluvial,aldisponerdeunmenorcaladoenlospuertosyaldificultarsunavegabilidad.Elaumento delatemperaturaporsuparte,generaraelabatimientoaceleradodelnivelfretico,loquepodra afectar la malla vial, debido a posibles hundimientos. Por ltimo, el aumento del nivel del mar podraagudizarlosprocesoserosivosoinclusogenerardificultadesenloscanalesdeaccesoalos diferentespuertos. Finalmente,paraqueexistaunverdaderocambioenlasituacinpresentada,sedebeconformar un conjunto de instituciones robustas tcnicamente independientes y nuevos marcos de financiamientoquerecojanlasleccionesaprendidasparalaconstruccinexitosa,mantenimiento, operacinyconservacindeinfraestructuraplenamenteintegradaconlaprestacindelservicioal usuario.
El impacto ms grave lo causan las inundaciones; elcosto en concepto de retrasos y de cancelaciones de viajes es relativamente pequeoencomparacinconeldaoocasionadoalainfraestructura(PNUMA2008). 197
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a)
Visin sectorial y principios de buen gobierno
La consolidacin del sector transporte como locomotora de prosperidad se evidencia en su participacinenlaproduccinnacional,representandoenunpromedioanualdel7,23%124delPIB durantelosltimoscincoaosysoportandolacompetitividaddeotrossectoresestratgicos.Del total de su contribucin a la economa, los servicios de transporte aportan el 60% de la participacin total y presentaron un crecimiento promedio anual de 4,3%. Por su lado, la construccin de obras civiles se destaca por su crecimiento promedio anual de 13,1% para el mismoperiodo125. Asmismo,lainversineninfraestructuradetransportemedidacomoporcentajedelPIBnacional aumentdel0,66%en2002al1,73%en2010.Deltotaldeinversin,cercadeun35%provinode la participacin privada, lo que le ha permitido al Estado apalancar recursos financieros. Sin embargo,estainversineninfraestructuraquederivaenlaampliacindelacapacidadportuaria, elmejoramientodeterminalesaeroportuariasyelaumentoenelnmerodekilmetrosdevasen doble calzada, no ha sido suficiente frente a la movilizacin de pasajeros y carga, y deber adaptarsealimportantecrecimientoesperadodelainversinylaeconomaenlosprximosaos. A pesar de los avances, se hace necesario trabajar en aumentar los niveles de inversin en el sector, los cuales estn an muy por debajo de lo recomendable para un pas de ingreso medio como Colombia (3% del PIB), y que de acuerdo con comparativos internacionales, se encuentra rezagadoentrminosdecoberturaycalidaddeinfraestructuradetransportefrenteaotrospases de la regin como Chile, Mxico y Brasil. Lo anterior, permitir el desarrollo de los diferentes modos de transporte y su potencial articulacin en pro de la complementariedad modal y la prestacindeserviciosdevaloragregado. Por todo lo anterior, las nuevas directrices sectoriales estarn basadas en una concepcin gerencialdelsectortransporte,sucarcterintermodalydefacilitacinlogstica,susostenibilidad, ascomodelmanejodelosrecursospblicos,loquepermitirmejorarlaeficienciadelagestin pblica,orientadaafortalecerlagobernabilidadylatransparencia,desdelossiguientesprincipios generalesdebuengobierno:(1)realizacindemejoresestudiosdepreinversin,quecontemplen la variable de riesgo, estimada con base en la evolucin del cambio climtico, buscando la funcionalidaddelosproyectos,anencondicionesextremascausadasporfenmenosnaturaleso antrpicos,yeldiseodeesquemasdefinanciacin,garantizandoexcelenciatcnica,(2)gestin contractual orientada a los resultados, (3) diseo de polticas y de un marco regulatorio que promuevan servicios de transporte y logstica en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad,y(4)fortalecimientojurdicoenlamejorgestindeladefensadelEstado. Por ltimo, como estrategia para asegurar la integridad de la infraestructura las entidades estatales,concesionariosyentidadesterritoriales,debernpreverlaadquisicindesegurospara laproteccindelainfraestructuradetransportetantoensuetapadeconstruccincomounavez terminada, como lineamiento de buen gobierno para contrarrestar los efectos del cambio climtico. El objeto de estos seguros ser cubrir el costo de los daos producidos por eventos naturalessbitoseimprevistos,ajenosalavoluntaddeltomador,aseguradoobeneficiario.
El porcentaje del PIB transporte correspondiente a obras civiles, incluye obras en otras sectores diferentes al transporte. Por la estructuradeesteindicadornohasidoposibledesagregarlo. 125 AnlisisMinisteriodeInfraestructurayTransporteconbaseendatosnoestacionalizadosdelDANE. 198
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En este sentido ser muy importante impulsar los sistemas de informacin y control sobre los actores que conforman el sector transporte. Un objetivo estratgico ser consolidar el sistema RUNT, Registro nico Nacional del Transporte; para ello, cumplir el mandato del legislador al impulsarunnuevoformatodelalicenciadeconduccin,serdeterminanteenlamodernizacin del sector, sin embargo ser igualmente importante facilitar las condiciones de este cambio a todoslosciudadanos,porellosebuscardisminuirlosrequisitosenelprocesodetalmaneraque nosegenerenprocedimientosredundantesysetengalosmenorescostosparaelEstado.
b)
Fortalecimiento institucional del sector transporte
Conelobjetivodearticularlasnuevasdirectricessectorialesyhacermseficientelaactuacindel Gobierno nacional se revisarn y actualizarn las disposiciones normativas del sector, la distribucindecompetenciasentrelaNacinylasEntidadesTerritoriales,laplaneacinygestin en el sector, lo que implicar un rediseo organizacional de sus instituciones, la formulacin de unaleydeconcesiones,quemejorelasfuncionesyactividadesestatalesdeplaneacin,regulacin tcnica y econmica, gestin contractual, supervisin, inspeccin, control y vigilancia e incorporandolafuncindegestinderiesgoensusdistintasfases.Unanuevaleydeconcesiones permitir diferenciar este modelo de actividades comnmente asociadas a la adquisicin de bienesyservicios.Enlaactualidad,eldiseoorganizacionaldelsectorcomprendeinstitucionescon competencias, funciones y mbitos de actuacin que requieren ser redefinidas y adecuadas a la evolucin y nuevos retos en el desarrollo y financiacin de la infraestructura. Tambin, a los impactosderivadosdelcambioclimtico,ascomoalademandadenuevosnivelesdeservicioya losplanesyestrategiasdeGobierno. Para cumplir este objetivo, el Ministerio de Transporte (MT) pasar a llamarse Ministerio de InfraestructurayTransporte(MIT),ytransformarsuViceministeriogeneralendosviceministerios tcnicosespecializados,unoenfocadoaldesarrollodeinfraestructurayotroalaregulacindelos servicios de transporte. Este cambio permitir establecer y asignar funciones especficas para la formulacin y adopcin de las polticas, planes, programas, y lineamientos de regulacin econmicaytcnicaenmateriadetransporte,trnsitoeinfraestructuraentodoslosmodos. As mismo, se consolidar la institucionalidad sectorial para la regulacin econmica, para posteriormente evaluar la necesidad de su independencia en la toma de decisiones, que en cualquier caso incentivar la prestacin de servicios de calidad, y permitir realizar una mejor inspeccin,vigilanciaycontrol. En el mismo sentido, se hace necesario fortalecer tcnica, institucional y financieramente a la Superintendencia de Puertos y Transporte (SPT) que pasar a llamarse Superintendencia de la Infraestructura y el Transporte (SIIT), otorgndole la personera jurdica y garantizando su sostenibilidadfinancieraatravsdelcobrodecuotadevigilanciaatodoslosagentesvigilados.El fortalecimiento incluir una reforma de su estructura, funciones, procesos y procedimientos internos,unarevisindecompetenciasysuinterrelacinconlasdemsentidades,loquedeber estar acompaado por una reforma del rgimen de infracciones y sanciones. La SPT tambin protegerlosinteresesyderechosdelosusuariosconmecanismosderecepcinytramitacinde quejasoreclamos,dentrodelmarcolegalyregulatoriovigente. Con esta supervisin efectiva, el pas lograr, entre otros, (1) detectar y corregir deficiencias productodelainsolvenciaeconmicadealgunasconcesiones,evitandoatrasosyencarecimientos injustificadosenlasobrasqueseadelanten,(2)impulsarmedidasencaminadasaquelospuertos
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martimos,fluvialesyareosseanmuchomseficientes,yasgenerarmayoresrendimientosen materiadecomercioexterior,(3)promoverlalegalidadyelfortalecimientodelsectortransporte, en todos los modos, lo que impactar en la disminucin de los costos de bienes y servicios, pudiendoassergarantedelacadenalogsticaquealimentaanuestraeconoma. Con la intencin de construir una base tcnica para soportar el desarrollo del transporte; armonizar los intereses de la sociedad, el Estado y los actores privados del sector; as como de buscar fuentes alternativas de financiacin y una mayor vinculacin del sector privado, se transformar el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) en la Agencia Nacional de Infraestructura(ANI),comounenteespecializadoenlaestructuracin,promocinydefinicinde mecanismos de financiacin para proyectos, que en una etapa inicial se enfocar a todos los modosdetransporte.Encuantoalagestincontractualdelosproyectos,elMITdeterminarlos mecanismosmseficientesparasudesarrollo. Comocomplemento,seexplorarlaconformacindealianzasestratgicasconelsectorprivado y/o entidades multilaterales, con el fin de generar valor mediante el diseo, promocin y administracin de proyectos de infraestructura. Estas alianzas debern propender por atraer recursosprivadosalmejoramientoyconstruccindeinfraestructura. Por otro lado, la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil (Aerocivil) optimizar la gestinyeficienciaenlaadministracindelespacioareoymejorarlascondicionesdeseguridad operativaenelladoaireytierra.Paraello,fortalecersuinstitucionalidadeninspeccinycontrol, paraquepuedaresponderantelasexpectativasdecrecimientodelaindustriayelcumplimiento deestndaresytratadosinternacionales. En cuanto a la gestin contractual de los proyectos, el MIT determinar los mecanismos ms eficientesparasudesarrollo,fortaleciendolaslaboresqueenlamateriacumplenentidadescomo elInstitutoNacionaldeVas(Invas)ylaAerocivil. Todas las entidades del sector incluido el DNP, debern establecer nuevas dinmicas institucionales que les permitan dar un tratamiento diferencial a las decisiones y priorizaciones que se hagan en materia de infraestructura y servicios y que se encuentra relacionada con el cambioclimticoylaadaptacinaeste.DesdeelMITsepromovereldiseodeunPlanIntegral delGestindeRiesgosdelsector,queretomecomoleccionesaprendidastodasaquellasmedidas aprobadas desde el Gobierno nacional y que contribuyeron a la atencin de la reciente Ola Invernal(2010). ParalasdemsentidadesadscritasalMIT,serfundamentalladefinicindeprotocolospormodo de transporte que permitan identificar la disponibilidad de corredores alternos, de manera que cuandounavaseveaafectadasepuedagarantizarelaccesoporcualquieradelasmodalidades, area,frrea,fluvial,martimay/ocarretera. Bajo este precepto, se analizarn entre otras medidas, la intervencin a las tarifas o la posible extensindehorariosparalaprestacindeserviciosquesobrelainfraestructuradetransportese realicen,demaneraqueseaminorenlosimpactossobrelosusuarios.
200
c)
Poltica y regulacin de servicios de transporte
ElMIT,formularyadoptarlapolticayregulacinenmateriadeserviciosdetransporte,logstica y trnsito para todos los modos y revisar y actualizar las sanciones y procedimientos que garanticen su prestacin eficiente. Tanto los lineamentos de poltica, como la regulacin que se adopteparaelsector,debersalvaguardarlosprincipiosconstitucionalesylegalesqueleotorgan al transporte el carcter de servicio pblico esencial y la prelacin del inters general sobre el particular,especialmenteenloquetienequeverconlagarantadelaprestacindelservicioen condicionesdelibertaddeacceso,calidad,continuidadyseguridadparalosusuarios. LaformulacindepolticasyregulacindeberestarenmarcadaenpolticasdeEstado,comoson laformalizacinlaboral;elaprovechamientodelmercadoylacompetenciaascomolainnovacin en servicios tecnolgicos y de informacin. En este sentido, el Estado intervendr donde se presenten fallas de mercado e impulsar la construccin de un acuerdo nacional a partir de acuerdosregionalesquepromuevanelmandatoconstitucionaldedescentralizacin. Entransporteterrestreautomotor,ycomoprincipioparapromoverlacompetencia,setomarn medidasparamodificarlasbarrerasdeentradaalaprestacindelservicio.Estasmedidasincluirn la revisin de los requisitos de capital o patrimonio necesarios para la habilitacin de empresas formalesbajolosprincipiosdelapolticasectorial. Para estas empresas tambin se promover, la desregulacin de la capacidad transportadora y desvinculacin administrativa de los vehculos que prestan el servicio pblico de transporte de pasajeros,ydelasplizasderenovacindelparqueautomotorenelserviciopblicodetransporte decarga.Parafavorecerlaformalizacindelospropietarios,desestimularlasobreofertaymejorar los esquemas empresariales del servicio pblico de transporte de carga, el Gobierno nacional podrestablecermecanismosdeapoyocomofondosparaladesintegracinfsicayrenovacinde los equipos. Los mecanismos, la organizacin y la definicin de los recursos de los cuales se alimentar dicho fondo, podrn ser reglamentados una vez se establezcan las dinmicas y los procesos de mejoramiento del sector promoviendo la conformacin de un sector de clase mundial. En este contexto, el MIT y el DNP asistirn y acompaarn al gremio de transportadores (propietariosyconductoresdevehculos)enelfomentodelaasociacinempresarial,facilitandola conformacin de empresas con escala ptima segn mercados relevantes y localizacin geogrfica, conservando la propiedad democrtica, con prcticas corporativas eficientes y sostenibles, con capacidad de financiamiento para la modernizacin e inversin en equipos, administradoras integrales de la flota de vehculos y del recurso humano con modelos de optimizacin operacional, y con capacidad negociadora de contratos de servicio pblico de transportecongeneradoresdecarga. El MIT evaluar la necesidad de definir un Decreto por modalidad de transporte, donde se consolidenlosobjetivosdepolticaylaestrategiasectorial.Losnuevosdecretosbuscarn,porun lado, una racionalizacin normativa y regulatoria, generando incentivos para el mejoramiento continuo de la prestacin del servicio, y por el otro, garantizar la seguridad jurdica de las inversionesydelaactividadtransportadoraporpartedelsectorprivadoconempresasformales cumplidorasdelaley.
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ElMITejecutarrecursosdecooperacintcnicadelabancamultilateralparaasistiralgremioen estatransformacin,lacualasuvezcontarconelesfuerzodelgremioatravsdelaformacin de centros regionales de despacho de carga, los cuales constituirn el primer paso para la conformacindenuevasempresas,asegurandoundesarrolloregionalequitativodelsector.Esta transformacindelmercadopermitirresolverunodelosprincipalesproblemasestructuralesdel sector,consolidandonuevamenteelconceptodepropietariosyconductorescomoparteintegral deempresasformalesdetransportepblicoterrestreautomotordecarga.Comocomplementode loanterior,elMITencoordinacinconelSENA,yotrasentidadesrelacionadasconlaformacin de capital humano, fomentar la profesionalizacin de los conductores de servicio pblico de transporte,comoelementoestructuralparamejorarlaseguridadvial. Paraeltransportede cargapor carreteraserevisarlatabla defletesapartirde unmodelode costoseficientescalibradoyvalidadoporelMIT,queseactualizarapartirdelndicedeCostosde Transporte de Carga (ICTC) que desarrolla el DANE, y que tenga una correspondencia con los incentivos que se buscan generar: (1) que refleje las mejores prcticas de empresas formales; y (2) que promuevan la renovacin e innovacin tecnolgica en equipos. A partir del ICTC, de la informacin del RUNT, de los esquemas tecnolgicos de gestin de flota vehicular, y de informacin operacional y de gestin otros agentes de la cadena logstica de abastecimiento, el MIT,conapoyodelDNP,disearydesarrollarelndicedeCostosLogsticos(ICL)quealimentar alObservatorioNacionaldeLogsticadeCargas. Conformeconloanterior,elGobiernonacionalreglamentarlaprestacindelserviciopblicode transporte terrestre automotor de carga, posibilitando esquemas de contratacin de mediano y largoplazoqueflexibilicenlaregulacineconmicatransitoriadelEstado,siempreycuandoexista un acuerdo mutuo entre todos los agentes de la cadena. Todas estas acciones estratgicas conducirnaundesmontevigiladodelatabladefletes. Parareducirlasasimetrasdeinformacin,elMITdiseareimplementarelRegistroNacionalde DespachodeCarga(RNDC),comopartedelsistemaRUNTycomomejoradelmanifiestodecarga electrnico.ElRNDCcomplementarunmercadovirtual(bolsasdecarga)dondelosgeneradores y las empresas formales transarn contratos, bajo un esquema de iniciativa privada que el Gobiernonacionalayudarapromover.ElRNDCylasbolsasdecargalepermitirnalasempresas realizar una planificacin operacional y optimizar la utilizacin de la capacidad de su flota de vehculos, en particular para los centros regionales de despacho de carga que iniciarn la transformacinestructuraldelmercado.Losagentesdelacadenadeabastecimientoalimentarn elRNDC,queacompaadodeayudastcnicasytecnolgicas,lepermitiralMITconstruirelICL. En el transporte pblico terrestre automotor de pasajeros, el MIT evaluar los estudios y propuestasdereorganizacinderutasyservicios,yconstatarsilademandaactualdepasajeros hatenidocambiosimportantesconrespectoalosexistentesenelmomentoqueseadjudicaron lospermisosoriginalesdelasrutas. A partir de este anlisis, se propondrn mejoras al servicio acorde con las necesidades de movilidadactualesentodoelterritorionacional.Asmismo,serevisarlaestructurayelnivelde las tarifas mnimas actuales para el transporte de pasajeros por carretera, y se evaluar la conveniencia de ajustarlas, asegurando una correspondencia con los incentivos que se buscan generar: (1) que refleje las mejores prcticas de empresas formales que cumplan con la formalizacinlaboralintegralylosdemsprincipiosdelapolticasectorial;(2)quepromuevanla renovacineinnovacintecnolgicaenequipos.Sepromovereldesarrollodeobservatoriosde movilidad, que faciliten la construccin del ndice de Costos de transporte de pasajeros, para lo
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cualsepodrcontarconlacolaboracindeDepartamentoNacionaldeEstadsticas(DANE);(3)en los casos que se considere necesario el MIT podr otorgar permisos temporales, con el fin de formalizar servicios de transporte que en la actualidad se presten hasta tanto se defina y se otorgueelnuevoesquemadeprestacindeservicios. Parapromoverlasanacompetenciaeneltransporteporcarreteradepasajerosdemediaylarga distancia, el MIT ajustar la normativa y reglamentacin de las terminales de transporte, aumentandosucobertura,eintroduciendomecanismosnovedososparareducirlasasimetrasde informacindelusuariosobreelniveldeservicio,incluyendoaprovechamientodeTICyservicios web,entreotros.Losmecanismosincluirneldesarrollodeunndicesobreelconfort,antigedad y seguridad de los vehculos, cumplimiento de horarios y servicios de valor agregado de la empresa,loscualesdebernserpublicadosenterminalesymediosdedifusin. Sepromoverladescentralizacindelascompetenciassobrelaautorizacindelaprestacindel servicio pblico de transporte de pasajeros por carretera en rutas de influencia y de corta distancia, a travs de los gobiernos departamentales y las reas metropolitanas. Igualmente, el MIT apoyar acuerdos y convenios entre autoridades municipales, distritales y metropolitanas paralacoordinacindelaplaneacin,gestineintegracindelossubsistemasdetransportede pasajeros. Asmismo,serealizarcontrolyvigilanciadelaprestacindelserviciointerurbanodepasajeros de corta y media distancia, para que los mismos no compitan, ni presten el servicio urbano, en especial en aquellas ciudades que cuenten con sistemas de transporte tales como SITM y SETP. Paraello,sepodrnestablecerterminalesdeintegracininterurbanaquemejorenlaconectividad de la regin, evaluando la posibilidad de contar con la participacin de las sociedades de las terminalesdecadaciudadybuscandointegrartarifariamentetodoslosservicios. Se revisar la normativa y reglamentacin del servicio especial, con un tratamiento diferencial para cada modalidad, y en particular para el transporte escolar. El MIT, en coordinacin con el Ministerio de Educacin, evaluar la conveniencia de un programa de ayudas que garanticen el transporte escolar rural en zonas aisladas, que asegure condiciones mnimas de cobertura y seguridad para el transporte escolar. Se deber asegurar la vinculacin de vehculos accesibles paratodalapoblacin,incluidalapoblacinconmovilidadreducida,yquecumplanconlavidatil definidaenlaley. El MIT, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa (MME), Ministerio de Ambiente, ViviendayDesarrolloTerritorial(MAVDT),MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo(MCIT),el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), y el DNP, desarrollarn una poltica de combustibles limpios para el sector transporte y de incentivos a la importacin o a la industria nacional para la produccin de vehculos con tecnologa limpia. La operacin del transporte con vehculos a gas, elctricos o hbridos permitir reducir la volatilidad y la alta incidencia de los combustiblesfsilesenlaestructuradecostosdeltransporteterrestreautomotor. Adicionalmente, la poltica de renovacin de la oferta e innovacin tecnolgica de equipos (modernizacin) estar soportada por incentivos de mercado y la reglamentacin de la vida til segn las disposiciones legales. As mismo, el Gobierno nacional disear y estructurar un programa nacional, con la participacin del sector pblico y privado, para ofrecer facilidades y mecanismosexpeditosparaladesintegracinfsicatotaldevehculosqueprestenserviciopblico o particular. Para el servicio pblico de transporte terrestre automotor de carga, el Gobierno
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nacional crear un fondo transitorio para financiar la desintegracin fsica total y reposicin de vehculos, as como para asistir y acompaar al gremio en el fomento de la formalizacin empresarial. Para los modos frreo, fluvial, martimo y areo, el MIT reanudar el Consejo Consultivo de Transporte126,enelcualseanalizarelmarconormativoyregulatoriodelosdiferentesmodosen aspectos relacionados con nivel de servicio, barreras de acceso, integracin con los diferentes actoresdelacadenalogsticadetransporte,requerimientosparalostratadosdelibrecomercio,la facilitacin de las operaciones de transporte multimodal y otros temas que se consideren relevantes.Deacuerdoconloanterior,sebuscarlaestrategiaparalograrunmejordesarrolloen laprestacindelserviciopblicodetransportedecargaypasajerosentodoslosmodos. LaSIITinspeccionar,controlaryvigilarquelascondicionesdehabilitacindelasempresasse mantengan en el tiempo, y en particular, que las empresas cumplan con el mandato legal de vincular formalmente su fuerza laboral con seguridad social integral para todos los trabajadores vinculadosenlaprestacindelservicioenlasdiferentesmodalidades. Elrgimendeinfraccionesysancionesdeberincluirincentivosparaquelasempresasdeservicio pblicodetransporteadministrenintegralmentesuflotaysurecursohumano.Laracionalidady gradualidaddelasinfraccionesdeberestardada,enparte,antelafaltadegarantasparaqueel serviciosepresteencondicionesdecalidad,oportunidadyseguridadparalosusuarios.Enelcaso particular del transporte por carretera, el fortalecimiento tcnico e institucional de la SIIT, soportado con el esquema de ayudas tcnicas y tecnolgicas que el MIT disear e implantar paraelaprovechamientodelsistemaRUNT,permitirelmonitoreopermanentedelaoperacin, mejorando sustancialmente el control de la ilegalidad en la prestacin de servicios pblicos de transporte garantizando la seguridad jurdica de las inversiones y de la actividad transportadora porpartedelsectorprivado.
d)
Infraestructura para la competitividad y la integracin regional
La poltica de infraestructura de transporte estar enmarcada en procesos integrales de planificacin con un nivel avanzado de los estudios tcnicos para la toma de decisiones; en la definicindelineamientosestratgicosparaelsectorenmateriadeadaptacinymitigacindel riesgofrenteadesastresnaturales;eneldesarrollodeprogramasquerespondanycomplementen las apuestas productivas y sectoriales; en la adopcin de nuevos y mejores mecanismos de financiacin;yenlaintegracinydesarrolloregional. En el proceso de planificacin se estructurar la poltica de maduracin de proyectos, cuyo objetivo principal ser elcumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversin,para que estos de manera previa a su ejecucin, cuenten con estudios de factibilidad, estructuracin financiera,diseosdeingenieraygestinambiental,social,predialydelriesgo,quepermitanun adecuado esquema de asignacin de responsabilidades asociadas a la construccin, operacin y mantenimientodelainfraestructura.
Decreto2172de 1997,artculo2,pormediodelcual sereglamentalaconformacinyfuncionamientodelConsejoConsultivode Transporte. 204

126
Para financiar los estudios de preinversin de los proyectos, el Gobierno nacional destinar un capital semilla que sumado a otro tipo de aportes generen la base para un mecanismo de autofinanciacin de estructuracin y desarrollo de proyectos, que alivien las restricciones de financiamientodentrodelPresupuestoGeneraldelaNacin. Sobreestosprincipios,lasgrandesestrategiasestarnencaminadasa:(1)elmejoramientodelas condicionesdeaccesibilidadfavoreciendolaintermodalidad,atravsdecorredoresdetransporte viales,frreos,martimosyfluviales;(2)laconsolidacindenodosdetransferenciacompetitivos que mejoren las condiciones para el transporte de carga y pasajeros, (3) la promocin de mecanismos alternativos de financiacin de infraestructura; y (4) la adaptacin de la infraestructuraactualyproyectadaalosrecurrentesimpactosambientales. Porotrolado,lainnovacinserpartedeldesarrolloyplanificacindelsectortransporte.ElMIT en coordinacin con Colciencias y en el marco de un Programa Nacional de Innovacin e Investigacin en Transporte y Logstica, promover proyectos aplicando nuevos mtodos constructivos,materialesytecnologasenlaconstruccinderedesdetransportequeminimicen lavulnerabilidaddeestaantetodotipoderiesgo. En lo relacionado con el flujo y disponibilidad de informacin, se contar con procedimientos estndar para la consolidacin del: (1) Sistema Integrado de Informacin del Sector Transporte, (2) el Sistema Integrado Nacional de Carreteras (SINC) y (3) Sistema de seguimiento a las inversiones que se realicen para la atencin de Ola Invernal u otros estados de emergencia. En estesentido,lasentidadesadscritasalMinisterioproveerndemanerasistemticalainformacin actualizadaquelescompeteydarnlasostenibilidaddedichoproceso.
e)
Mejoramiento de las condiciones de accesibilidad e intermodalidad
Acontinuacinseexpondrnlasaccionesparaeldesarrolloyfortalecimientodecadaunodelos modosdetransporte.
1. Corredores viales
El mejoramiento de la capacidad de la infraestructura vial es un importante aporte al fortalecimientodelacompetitividad,porlocualseimpulsarlaconsolidacindecorredoresque soportan carga de comercio exterior y que conectan los principales centros de produccin y consumo con los puertos martimos, aeropuertos y pasos de frontera a travs del programa Dobles Calzadas para la Prosperidad. En ese sentido, se dar prioridad a la terminacin de proyectos,promoviendolahomogenizacindelacapacidadvial. Parasto,yconsiderandoqueelGobiernonacionaltienecontratadalaconstruccindecercade 2.000 km de carreteras de doble calzada, se adoptarn mecanismos para asegurar su eficaz ejecucin y se implementarn acciones para contar de manera rpida con la infraestructura en servicioque,adicionalmente,ofrezcacondicionesdeseguridadydurabilidadfrenteasituaciones devulnerabilidadambientalofenmenosderemocinenmasatalescomodeslizamientos,flujos delodosocadaderocas.Enestesentido,seesperaincrementarlaconstruccindelnmerode kilmetrosporao,aumentandolacapacidaddeloscorredorestroncalespordondesemoviliza un80%delacarga.
205
Enestamismalnea,yconelpropsitodemejorarlaconectividadtransversaldelaconfiguracin vialdelpas,elMITatravsdelInvas,implementarelprogramaCorredoresPrioritariosparala Prosperidad, que articule los corredores troncales, facilite la conectividad y garantice la accesibilidadregional,conbaseenlarevisin,culminacinyexperienciaadquiridaenprogramas endesarrollo127. En relacin con la conservacin de la infraestructura, de acuerdo con el Plan Maestro de Transporte, componente Infraestructura se aprecia que desde el punto de vista fiscal la reconstruccindeunkilmetrodecarreterapuedecostarenvalorpresentehasta5veceselcosto derealizarunbuenmantenimientopreventivo.Asmismo,paralosusuarios,losmayoresgastos en que incurren en una va en mal estado tiempo de viaje, combustible, repuestos, etc., son mayoresqueelaportequesetendraquedestinarparacubrirlosgastosdelmismo. Para ello, el Invas, ejecut entre el 2005 y 2010 un Programa de Mantenimiento Integral de corredores(PIRM)queabarccercade2.000kmymoviliz1,14billonesdepesosconstantesde 2009.Laevaluacinejecutivaaesteprogramademostrelxitodelmismo,porloqueelgobierno buscarextendersucobertura. Teniendo en consideracin lo anterior, el Gobierno nacional fortalecer los programas de rehabilitacin y mantenimiento peridico y rutinario en la red vial nacional incluyendo puentes, duplicando el total de kilmetros bajo este esquema a cerca de 4.000 km Para esto, el MIT evaluar nuevas alternativas y fuentes de financiacin, promover asociaciones pblico privadas con visin de largo plazo, esquemas y contratos que respondan a niveles de servicio de la infraestructura,ascomolaposibilidaddeinstalarnuevasestacionesdepeaje,ampliarlabasede cobrodelmismoalosusuariosdelainfraestructura,ascomolacapturadelaumentoenelvalor delosprediosadyacentesennuevosproyectosdetransporte. Con base en los anteriores lineamientos, el MIT en coordinacin con sus entidades adscritas desarrollar segn se requiera en el tiempo, los planes de expansin vial de acuerdo con los anlisis de funcionalidad de la red existente y teniendo como herramienta, los resultados de la modelacin de la demanda de transporte realizados para el Plan Maestro de Transporte Componente Infraestructura, con el objetivo de establecer condiciones generales para el ordenamientoydesarrollointegraldelaredvialnacional,basadosencriteriostcnicosodenivel de servicio, sociales y econmicos asociados a la integracin regional y a la competitividad. La incorporacin o exclusin de vas especficas a los departamentos o municipios, deber estar acompaada por la viabilidad financiera para que el ente responsable se encargue del mantenimientoyconservacindelainfraestructura. EsimportantemencionarqueelPlanMaestrodeTransportedeberincorporarcomounasegunda faselapriorizacindeproyectosdeinfraestructurabuscandoextenderelmbitodeanlisispara considerar tambin la infraestructura de transporte del nivel regional con nfasis en las nuevas demandas que generan los sectores minero energtico, agricultura, y Accin Social mediante el Plan Nacional de Consolidacin, constituyndose como una herramienta que las entidades territoriales podrn tener en cuenta para la asignacin de los recursos que para este fin se destinenyqueprovengandelSistemaGeneraldeRegalas.
127
Este programa contempla en su integridad la intervencin de 19 de 38 corredores de la red vial nacional de acuerdo con el DocumentoCONPES3536de2008. 206
Paralaredvialterciaria,responsabilidaddelInvasydelosentesterritoriales,seimplementarel programaCaminosparalaprosperidadcomounejeestructuraldeGobiernoatravsdelcualse darapoyotcnicoyapalancamientofinancieroparalaconservacindelaredterciaria,buscando intervenircercade50.000kmduranteelcuatrienio. Conesteprogramaseespera:mejorarlascondicionesdeaccesibilidaddemunicipiosendondela salida de los productos agrcolas se convierte en un pilar base de su economa y consolidar esquemas de ejecucin para fomentar la generacin de empleo en dichas regiones. De acuerdo conloanterior,elGobiernonacionalenarasdemaximizarelalcancedelainiciativa,promover acuerdosparacofinanciacindelprogramaconentesterritoriales,agremiacionesyotrossectores productivos que como usuarios, estn interesados en un mejoramiento generalizado de la infraestructuraregional. ElProgramaCaminosparalaProsperidad,podrhacerpartedeuncontratooconvenioplanentre laNacinylasentidadesoasociacionesterritoriales,conelobjetivodedinamizarycomplementar la ejecucin de los proyectos estratgicos, lo que permitir tambin, hacer seguimiento de su ejecucinconformealoplanteadoenelconvenio. Dentrodelosalcancesdeesteprogramaseanalizarsuposiblearticulacinconelprogramade Enganche laboral en oportunidades ofrecidas mediante la construccin de infraestructura y vivienda,delaRedJUNTOS. De la misma manera, el Gobierno impulsar estrategias de apoyo para el diseo y aplicacin de metodologas de priorizacin128 y de esquemas de financiacin de los proyectos con impacto regional,enelmarcodelprogramadeAsistenciaTcnicaCrditoaMunicipiosyaprovechandola experienciaadquiridadelPlanVialRegional.Elobjetivodelasmetodologasdepriorizacin,ser promover la eficiencia fiscal mediante la correcta inversin de recursos as como aumentar la sinergiaentrelasinversionesaescalanacionalconlasregionales.
2. Mecanismos para la articulacin regional y sectorial

Considerandoqueenlosprximosaosseadelantarngrandesinversionesnosloenelsector transporte, sino en otros sectores estratgicos del pas como la minera, la agricultura y los servicios pblicos, que requieren infraestructuras modales de mayores especificaciones, se consolidarnaccionesconjuntasquefaciliteneldesarrolloordenadodelsectoryelterritorio. Para ello, el MIT, analizar la conveniencia de las iniciativas desde la perspectiva econmica y social,definirlaviabilidaddeproyectosyestablecerelenteoentidadesquequedaranacargo del mantenimiento y operacin de tal manera que se garantice a futuro la sostenibilidad de los mismos. Enestalnea,elGobiernonacional: 1. En el marco de la Ley 1228 y su Decreto Reglamentario 2976, se adelantar un proceso de concertacinentreelMinisteriodeMinasyEnerga,elMAVDTyelMinisteriodelasTIC,yde ser necesario las entidades territoriales involucradas; con el MIT, para consolidar una estrategiaquedefinalaresponsabilidadsectorialenelpagodeloscostosasociadosaltraslado delasredesdeserviciospblicos,endondeseadelantennuevosdesarrollosviales.Paraesto,
128
Kilmetrosdevaporcada100.000hab,kmdevasporkm derea,estadodelared. 207
se tendr en cuenta el costo remanente para recuperar la inversin por parte de los operadoresdeserviciospblicos. 2. En cuanto a los proyectos que adelante el sector minero y de hidrocarburos, se disear un reglamentoentreelMITyelMinisteriodeMinasyEnerga,endondesedefinalascondiciones para asignar a los inversionistas privados su responsabilidad en el mantenimiento y conservacindelasvasafectadasporsuaccionar. 3. Para el desarrollo del sector agropecuario, el MIT en coordinacin con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, priorizar proyectos de impacto regional, que contribuyan a la reconversin del uso del suelo agrcola delpasatravsdelareddevassecundariasyterciarias. 4. Enelmbitoterritorial,teniendoencuentalaespeculacindelvalordelosprediosruralesy urbanos en donde se tiene prevista la construccin de infraestructura vial, se promover la expedicindeunaleyquefacilitelosprocesosdeexpropiacindeprediosparalosproyectos deintersnacionalydeutilidadpblica,querespondaalosvalorescomercialesquedefinael mercadoylosparmetrosdevalorizacinrespectivos. 5. Paralagestinambientalysocial,sepromovernacuerdosinterinstitucionalesquefacilitenla expedicin de licencias ambientales con criterios de sostenibilidad y consultas previas con comunidadesentrminosdeequidad.
3. Corredores frreos
Los corredores frreos se constituyen en ejes estratgicos para el transporte de carga, dada su eficiencia en la movilizacin de grandes volmenes; para el transporte de pasajeros, por la integracin que genera en el contexto urbanoregional; y ambientalmente por su produccin en trminosdeemisionesefectoinvernadero. Por lo anterior, se incrementarn los kilmetros frreos en operacin con la posibilidad de transferirlos a entes territoriales para su aprovechamiento. La transferencia a las entidades territoriales estar acompaada por la viabilidad financiera para que el ente responsable se encarguedelmantenimientoyconservacindelainfraestructura. De manera articulada con el sector privado, se desarrollarn nuevos tramos que permitan fortalecer la conectividad de zonas de produccin y nodos de transferencia con los puertos martimos y fluviales, bajo estndares operacionales y de accesibilidad a la infraestructura que respondanalasnecesidadesdelospotencialesusuarios.Deestamanera,estemodoseconvertir en una alternativa competitiva en costos. Por otra parte, se implementarn medidas para la recuperacindecorredoresfrreos,rehabilitacinparcialyposteriorconservacindelaredfrrea inactivaacargodelInvas. Encuantoalamovilizacindepasajerosydecarga,seacompaaralasentidadesterritorialesen eldesarrollodelosestudiosparadeterminarlafactibilidaddeproyectosfrreosquepromuevanel desarrollo e integracin regional. En este sentido, los sistemas frreos para transporte de pasajerosydecargadebernconsiderarentresusalternativas,laopcindeenergaelctricapor las caractersticas de precio del mercado, disponibilidad y confiabilidad de suministro, bajas emisionesefectoinvernaderoyaltaeficienciaenergtica.
208
4. Corredores fluviales
En el modo fluvial, se definir la poltica nacional para impulsar el transporte de carga, la movilizacin de pasajeros en la red fluvial del pas y promover la intermodalidad. Para esto, se adelantar el Plan Maestro de desarrollo de navegacin fluvial y su accesibilidad terrestre para combinaciones intermodales; que complemente los anlisis del actual Plan Maestro de de Transporte para este modo. Esto incluir un estudio de centros de transferencia, plataformas logsticas(existentesypotenciales)multimodales,ypercepcindelsectorprivado. Adicionalmente,mediantemecanismosdecooperacininternacionalyenelmarcodeiniciativas de integracin regional como IIRSA, se definir a travs de estudios, el potencial y vocacin comercial de las principales cuencas hidrogrficas, con el fin de establecer las acciones que las consolidencomocorredoresalternativosdemovilizacin. En cuanto a las obras requeridas en la red fluvial nacional, se implementarn acciones para la adecuacin,rehabilitacin,construccinymantenimientodemuelles,encausamientodelasvas navegables,ademsdelainstalacin,implementacinymantenimientodesealizacinybalizaje. De la misma manera se promovern sistemas de navegacin satelital. As mismo, el Gobierno nacional evaluar mecanismos para definir el mejor modelo de gestin y consolidacin del Ro Magdalenacomouncorredorlogsticoqueincentivelaentradadenuevosoperadoresfluviales,as como generar el entorno para el desarrollo de servicios fluviales y la entrada de flota. Por otra parte, se promovern acciones que generen sostenibilidad ambiental y mejores condiciones de navegacin en el ro Magdalena y el Canal del Dique, as como el control de la sedimentacin, considerando dentro de los criterios de formulacin de dichas acciones, la afectacin de la Ola Invernalsobrelosmunicipiosribereos. Los recursos sectoriales del Presupuesto General de la Nacin que son ejecutados a travs de Cormagdalena, sern priorizados en la adecuacin del canal navegable, y de la infraestructura portuaria, fomentando y orientando la utilizacin de esta va fluvial como una alternativa competitiva de transporte. Adicional a esto, se buscar fortalecer la gestin y obtencin de recursosdeestaentidad,actualizandolastarifasporlosdiferentesconceptosreglamentadosenla Ley 161 de 1994, con base en los inventarios elaborados por Cormagdalena lo que le permitir aumentarsusrecursosdeinversin. Elmantenimientodecinagas,yeldesarrollodeobrasparaelcontroldeinundacinenlaribera del ro, as como otras actividades de adecuacin de tierras, saneamiento, produccin minera y energtica, se desarrollarn en coordinacin con las respectivas Corporaciones Autnomas Regionales,municipios,gobernacionesribereasylosministerioscorrespondientes.Paraello,se identificarnfactorescrticosderiesgo,medidasdemitigacinyprevencindecalamidadesenlas zonas afectadas por la Ola Invernal. Por tal motivo, se garantizar que los recursos que sean transferidosporlaNacinalosmunicipiosribereosseanejecutadosenproyectoscontemplados enelPlandeManejodelaCuenca. Por ltimo, al igual que en el modo carretero, los corredores con vocacin comercial que conformanlaRedFluvialNacionaldebernincorporarseenelmodelodeGerenciadeCorredores auncuandolaoperatividaddelrosedesarrolleporfases.
209
f)
Consolidacin de nodos de transferencia y mejoramiento de la gestin area y portuaria
Parafortalecerlosprincipalesnodossobrelosqueconfluyenflujoscomercialesconaltoimpacto sobreelcomercioexterioryladistribucininternademercancas,sepromoverladiversificacin enlaofertadeinfraestructuraendiferentesmodosylaconsolidacindelaexistente,dadoquese observa una concentracin predominante en el modo carretero, que exige complementar, mejorar,ampliareintegrarlacobertura,laaccesibilidad,laseguridadylacalidadconlosdems modosdetransporte. Porotrolado,esnecesariofomentaracuerdosinternacionalesparaincrementareltransportede pasajeros y carga en todos los modos de transporte, desde y hacia el pas, con el objeto de dinamizarla economa nacionalenbeneficio delsectory capitalizarlalocalizacingeogrficade Colombia.
1. Infraestructura portuaria y actividades martimas

Atravsdelospuertosmartimos,en2009semovilizel63%delasexportacionesendlaresyel equivalente al 95% de la carga total de comercio exterior colombiano. Por otra parte, las inversionesquevienendesarrollandolosgrandespuertosdelmundoexigenlapuestaapuntode la infraestructura portuaria nacional. Desde el punto de vista geogrfico, se aprecia que las inversiones en la ampliacin del canal de Panam implicarn un cambio en los parmetros logsticos mundiales y de transporte martimo internacional, que representarn retos y oportunidades para los puertos en Colombia, en trminos de prestacin de servicios de valor agregadoalneasnavieras,deatencinabarcosdemayorcapacidadydegenerareconomasde escalaenfletesparalacargadomstica. Dado lo anterior, se promover la adecuacin de la infraestructura portuaria, y se buscar su eficiencia operativa, teniendo en cuenta las especificidades de instalaciones y servicios que requierecadatipodecarga.Paraesto,elGobiernonacionaladelantarlassiguientesacciones: 1. Laampliacindelacapacidad,profundizacinymantenimientodeloscanalesdeaccesoalos puertospblicosmartimosdepropiedaddelaNacinCartagena,Barranquilla,SantaMarta, Buenaventura, Tumaco y San Andrs. Para esto se evaluar entre otras fuentes de financiacin la inversin privada, cargos a los usuarios por paso en los canales, y recursos pblicosyprivadosprovenientesdeactoreslocalesyregionales. 2. EncoordinacinconlasSociedadesPortuariasRegionales,seharseguimiento,actualizacin delosindicadoresoperativoseinversionesestablecidasenloscontratosdelospuertosdeuso pblico,paracontarconlosestndaresinternacionalesqueserequieren. 3. De manera conjunta con las entidades responsables en la facilitacin de trmites para el comercio exterior como el MCIT, la DIAN y Polica Antinarcticos, se implementarn nuevas tecnologas para la inspeccin de la carga y se optimizarn los procesos respectivos de tal maneraquegenerenmayoreficienciaportuaria. 4. En atencin al CONPES 3611 de 2009, mediante el cual se aprueba el Plan de Expansin Portuaria20092011denominadoPuertosparalaCompetitividadyelDesarrolloSostenible, sepodrnimpulsaryadelantarlosestudiosdeprefactibilidaddenuevospuertosmartimos
210
necesarios para la movilizacin los crecientes flujos de comercio exterior y su potencial interconexinatravsdeunalneafrreainterocenica. De igual manera y con el propsito de mantener la eficiencia de los servicios en los puertos, se fomentar la iniciativa privada y la inversin extranjera en el sector. Para ello, se promover la actualizacin del Estatuto de Puertos Martimos consagrado en la Ley 1 de 1991, orientando los ajustesa(1)lasimplificacindetrmitesparalasolicituddeconcesiones,(2)laflexibilizacinde losplazosdelasconcesiones,respondiendoacriteriostcnicosyaesquemasfinancierosacordes con el desarrollo de la industria, (3) la revisin del esquema de contraprestacin portuaria procurando una justa participacin del Estado en los beneficios econmicos de la actividad portuaria, y (4) la eliminacin del plazo obligatorio para la formulacin de planes estratgicos comoelPlandeExpansinPortuaria,entreotros. En este mismo sentido, en el marco del procedimiento de otorgamiento de las concesiones portuarias, se incorporar criterios de planificacin como la accesibilidad, la pertinencia del proyecto en funcin de la demanda de servicios portuarios y la sostenibilidad ambiental. De la mismamanera,elMITconelapoyodelDNPyelMHCPdefinirlascondicionesparalareversin de las concesiones, de tal forma que se logre el mximo aprovechamiento de la infraestructura revertida. Porltimo,teniendoencuentaquelospuertosejercenunainfluenciadirectaenlaeconoma,el empleoyeldesarrollodelascomunidadesvecinas,sehacenecesarioextenderlosbeneficiosde estos nodos de negocios a los ciudadanos menos favorecidos, que logre un efecto inductor de riqueza,solidaridadyestabilidadsocial.Enestesentido,sebuscarquelasSociedadesPortuarias inicien,contineny/oamplensusprogramasdeayudaeintegracinsocialalascomunidadesms desfavorecidasdesuentorno.
2. Infraestructura aeroportuaria y gestin del espacio areo

La infraestructura aeroportuaria con mayor movilizacin de pasajeros y carga est siendo intervenida para mejorar su nivel de servicio. Dado lo anterior, le corresponder al Gobierno nacional velar por el buen desempeo tcnico, legal y financiero de los ocho129 contratos de concesin en marcha y los que en un futuro se celebren. Adicionalmente, implementar un programa para mejorar la infraestructura de 17 aeropuertos que representan una operacin regular de pasajeros en las capitales de departamento y puntos estratgicos identificados por la Aerocivil. En los restantes 32, se implementar un programa para mantener las condiciones bsicas de operacin.Enaquellasregionesapartadasdondeeltransporteareosepresentacomolamejor alternativadecomunicacin,seadelantarnlaslaboresdemejoramientoymantenimientodelos Aeropuertos Comunitarios, incorporando la variable de riesgo en la definicin de las acciones programadas. Para atender el crecimiento del transporte areo, la Aeronutica Civil modernizar la infraestructura aeronutica como los sistemas de tecnologa satelital y los sistemas de comunicacin, navegacin y vigilancia del espacio areo que se establecen en el Plan de
129
Entotalhay18aeropuertosconcesionados. 211
Navegacin Area130 (PNA COL). Tambin, se buscar ampliar la cobertura nocturna de la operacin de las terminales areas que sirvan de nodos de comercio y permitir el aterrizaje y despeguesimultneoenaeropuertoscomoElDorado. Encuantoalagestindelespacioareo,elReglamentoAeronuticoColombiano(RAC)deberser actualizable y flexible para adaptarlo al entorno econmico del sector aeronutico y el cumplimientodeestndaresytratadosinternacionales,conelpropsitodeincentivaranmsla competenciaenelmercadonacional. Sebuscarnespaciosparaviabilizarlaentradadenuevosoperadores,tomandoenconsideracin laevolucindelmercadoareo,elcomportamientodelosindicadoresfinancierosdelaindustria, losnivelesdeocupacin, laconcentracindel mercadoylosefectosdel comportamiento delos precios del petrleo. A nivel internacional, se analizarn espacios para la entrada de nuevos operadores,fomentadolalibrecompetenciadelosmercadosdepasajerosycarga. Porltimo,sebuscarmejorarlagestinencobroyenelserviciodenavegacinarea,conelfin deincrementarlosingresosenaspectostalescomo:Sobrevuelos,serviciosdeproteccinalvuelo nacionaleinternacional,ayudasmeteorolgicas,publicaciones,autorizacindeobstculos,entre otros.
3. Pasos de frontera
Durante el periodo 20102014 el Gobierno trabajar por el fortalecimiento de las relaciones binacionales,paralocualatendereldesarrollodelosproyectosdeinfraestructuraenlaszonas de integracin fronteriza que sean consideradas de inters nacional (captulo de Poltica Fronteriza). Paraeleficiente ejercicio delservicioycontrol migratoriosobreestosnodos,considerado como actividad esencial en las labores del Estado colombiano, y en atencin a los compromisos adquiridosenlosinstrumentosinternacionalessuscritosporColombia,serequierecontarconla planta fsica adecuada para desarrollar esta actividad en puertos internacionales areos, terrestres, martimos y fluviales; por lo cual, en desarrollo de los proyectos ejecutados directamente por el MIT o en los concesionados a los particulares, se debe garantizar la disponibilidaddeestainfraestructura.
g)
Estrategia sectorial para la atencin de la Ola Invernal131
EnelmarcodeladeclaracindelosDecretos4579:Porelcualsedeclaralasituacindedesastre nacional en el territorio colombiano y 4580: Por el cual se declara el estado de emergencia econmica, social y ecolgica por razn de grave calamidad pblica, las entidades del sector transporteencoordinacinconelDNPylaPresidenciadelaRepblica,vienenformulandounPlan deAccinparalaatencindeemergenciasocasionadasporlaOlaInvernal20102011. Este plan incluye una serie de iniciativas para disminuir los riesgos que enfrenta el sector ante desastres naturales y est conformado por un diagnstico de las afectaciones, seguido por la
130
ElPNACOLformulademaneradetalladalosrequerimientosoperacionalesenelespacioareocolombiano,orientadaporelPlan MundialdeNavegacinAreadelaOrganizacindeAviacinCivilInternacionalOACI(Fuente:PNA.Aerocivil). 131 Laevaluacinaqupresentadacorrespondealinventarioefectuadoalda28deenerode2011. 212
cuantificacin de las necesidades para atenderlas en tres fases de intervencin: (1) Atencin HumanitariadeEmergencias,(2)Rehabilitaciny(3)Prevencinymitigacindelriesgo;ascomo delasposiblesfuentesdefinanciacinyentidadesresponsablesydeapoyo. LaFaseI,actualmenteenejecucin,incluyelasintervencionesdecarcterurgenteparapermitir transito por los corredores afectados ofreciendo seguridad a los usuarios. Las operaciones consisten principalmente en el levantamiento de escombros e instalacin de estructuras provisionales, recuperacin de la banca y reconformacin del terreno. En algunos casos se aprovechlapresenciadeempresasquetrabajanenlareginparadarconmayoragilidadpaso en la infraestructura afectada, el inventario de dichas acciones as como el presupuesto de los mismos se elaborar por parte del Invas, para el reconocimiento por parte del Fondo de Calamidades. Conformeconloanterior,laFaseItieneenconsideracinparalainfraestructuradelaRedVial, cuatro lneas de accin, teniendo en cuenta la prioridad de atencin de las afectaciones y la disponibilidadderecursos: Atencinentramosconcierretotal Atencinentramosconpasorestringido Atencinentramosvulnerables Desarrollodeestudiosydiseosparalafasederehabilitacin(estudiosfaseII)
Enelmodofluvial,lasobrasdecontencindeloscanalesyrospresentaronfallascomoeselcaso del Canal del Dique, Urr y La Mojana requiriendo construccin de diques temporales, obras de contencin y cierre de brazos o simplemente la limpieza de caos para facilitar el drenaje de algunosterritorios. La emergencia ocasionada por la ola invernal, en algunos casos implic que la nica va para acceder a algunas regiones fuese el modo areo, por ello se dispusieron facilidades tales como aumento en frecuencias o intervencin en las tarifas para facilitar el uso de este modo en situacionescrticasdelaredvial. EnlafaseII,sebuscarehabilitarenelcortoplazo(20112014)loscorredoresviales,alcanzandoel nivel de servicio ofrecido antes de que ocurrieran las emergencias. Adicionalmente, esta fase incluir la recuperacin de las ayudas de aeronavegacin, encausamiento de vas fluviales, dragadodecanalesnavegables,construccindejarillonesydiquesmarginales. Porltimo,lafaseIII,actualmenteenestructuracin,permitircorregirdemaneraintegralpuntos crticos y vulnerables para cada modo a travs de la ejecucin de proyectos estratgicos tendientes a dar una solucin definitiva. Se han determinado al menos 20 sitios crticos en los cuales debe desarrollarse infraestructura que permita disminuir la vulnerabilidad ante eventos climticos,estospuntostendrnsolucionesintegralesqueasegurarneltrnsitoconmenorriesgo en2.400km. La Fase III se convertir en una oportunidad para hacer rectificacin de trazados, diseo y construccin de tramos nuevos viales y frreos, desarrollo del Plan de Navegacin Area y recuperacindelanavegabilidadenlasprincipalescuencasfluviales.
213
Como parte de la metodologa de cuantificacin de recursos para esta fase, se ha tenido como insumoelPlanMaestrodeTransportelideradoporelMITyelDNP,ascomolosprogramasque conformanlasbasesdelpresentePlanNacionaldeDesarrollo20102014. LosproyectosquecomprendernlafaseIII,secaracterizanporserobrasdeingenierademayor duracin, complejidad y diseadas para disminuir la vulnerabilidad para afrontar los futuros impactos derivados del cambio climtico. Esta fase, podr extenderse hasta el 2018 con la posibilidaddeiniciarsufasedemaduracindesdeel2011. Demaneracomplementaria,losrecursosdestinadosparalafaseIIInoslopermitirnlaejecucin yfinalizacindemegaproyectos,sinolaculminacindeobrasqueactualmentesedesarrollanen elmarcodelProgramaCorredoresArterialesComplementariosdeCompetitividad(CACC)ascomo otrosproyectosdeimpactoregional. Losrecursosparalapuestaenmarchadelasaccionesmencionadasenlastresfases,provendrn del Fondo de Calamidades132 como una cuenta especial de la Nacin con independencia patrimonial,administrativa,contableyestadstica,confinesdeinterspblicoyasistenciasocial, dedicado a la atencin de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar (Fase I y II) y el Fondo de Adaptacin, creado mediante el Decreto 4819 de 2010 cuyo objeto ser la recuperacin, construccin y reconstruccin de las zonasafectadasporelfenmenodelaNia(FaseIII).
h)
Promocin de mecanismos alternativos de financiacin de infraestructura
ElGobiernonacionalrevisarlanormativavigentequeenmarcalosmecanismosdevinculacindel sectorprivadoparaeldesarrollodeinfraestructurapblica,adelantandolasaccionesquedesdela perspectiva normativa y presupuestal deban aplicarse para crear un nuevo marco atractivo, estable y claro, rector de los procesos y procedimientos de seleccin y contratacin de inversionistasprivados.ParaelpasserunaprioridadeldesarrollodelMercadodeCapitaleslocal ylaparticipacindelosinversionistasinstitucionalesparaelfinanciamientodelasnecesidadesde infraestructura.Paraello,elGobiernonacionaldefinirmecanismosparalaadecuadaasignacin deriesgosyunadefinicindelalcancedelosmismos,yfomentarmecanismosdepagodelargo plazo asociados a contratos que se orienten a la prestacin de servicios de calidad para los usuariosdelainfraestructura. ElGobiernonacional,enarasdefortalecereincentivarlaparticipacinprivadaeneldesarrollode proyectos viales, ha logrado avances importantes en el diseo de los contratos de concesin. Sobre la base de estos avances y lecciones aprendidas, se evolucionar hacia una nueva generacindeconcesionesvialesenColombia,paralaqueentreotrosaspectos:(1)seanalicela viabilidad de adoptar mecanismos eficientes de adjudicacin de los proyectos que involucren el concepto de asegurabilidad de las obras y de la operacin de la infraestructura; (2) se garantice contar con estudios tcnicos que permitan minimizar la incertidumbre en la ejecucin de los proyectos; (3) se establezcan esquemas de pago que favorezcan los incentivos del inversionista privadoparalaadecuadaejecucindesusresponsabilidadesenlasdistintasetapasdelcontratoy estimulen la financiacin de las inversiones privadas a travs del mercado de capitales; (4) se
132
Decreto4702del21dediciembrede2010. 214
aprovechelacapacidaddeinnovacinygestinporpartedelsectorprivado;y(5)seminimicela volatilidaddelpresupuestopblicoorientadoaldesarrollodelosproyectos. ElGobiernonacionaltrabajarsobrepolticastendientesamaximizarlosbeneficiosdelaNaciny a asegurar el adecuado mantenimiento y operacin de la infraestructura, as como la complementacindeobrasnecesariasenaquelloscontratosdeconcesinquereviertanalEstado, de igual manera se fomentarn las estrategias que faciliten la movilidad urbana, por ejemplo a partir de autopistas urbanas con estrategias como peajes electrnicos por congestin o contaminacin ambiental, para ello el Gobierno nacional facilitar las condiciones para el desarrollodeestosproyectos. Paraello,seanalizarnentreotros,previoalafinalizacindeloscontratosdeconcesinvigente: (1) los requerimientos de nuevas inversiones y las necesidades en materia de operacin y mantenimiento inherentes a la infraestructura para la prestacin de un adecuado servicio a sus usuarios, (2) el mtodo ms apropiado de provisin de la infraestructura nueva y el mantenimientoyoperacindelaexistente,y(3)lasfuentesdefinanciamiento.
i)
Metas locomotora133
TablaIII20
Programa Indicador Aeropuertosconmejorasen elniveldeservicio Concesionesaeroportuarias Incrementodepasajeros movilizadosporelmodo areo Incrementodecarga movilizadaporelmodo areo(ton.) MantenimientodelCanal NavegabledelRoMagdalena Cargamovilizadaporlared fluvial Kilmetrosdecanal navegableprofundizados Viaductos(Puentes)enla redvialprimariaconstruidos Kilmetrosderedvial construidos Kilmetrosde MantenimientoRutinariode laredterciaria Empleosdirectosgenerados anualesdemanodeobrano calificada Unidad Nmero Pasajeros Lnea base 6 23.353.337 Meta cuatrienio 10 30.000.000
Toneladas Toneladas Kilmetros Nmero Kilmetros Kilmetros
1.475.638 2.383.780 200 1 150 0
1.652.715 6.000.000 600 27 740 50.000
CorredoresPrioritariosparala Prosperidad
CaminosparalaProsperidad
Nmero
13.000
133
Eselvalorpresentedelosingresoscorrespondientesalosaportespblicosyalosrecaudosdepeajessolicitadoporelconcesionario yqueunavezalcanzadoimplicalaterminacindelcontratodeconcesin.RespectoalesquemadeIngresoEsperadobalanceamejorel riesgodedemandaasumidoporelprivado,enlamedidaenqueeventualescadasdetrficosoncompensadasatravsdeunmayor plazo de explotacin a una tasa que compensa no slo el valor del dinero en el tiempo sino el costo estimado de las fuentes de financiamientodelconcesionario. 215
Programa Mejoramientoy mantenimientode infraestructuramartima ConstruccindeGrandes ProyectosdeConectividad Construccinde InfraestructuraBinacional Mantenimientodelaredvial nacional
Indicador Mantenimientoy profundizacincanalesde acceso Viaductosenlaredvial primariaconstruidos Puentesenlaredvial primariaconstruidos Puentesconstruidosen zonasdefrontera Kilmetrosde mantenimientointegral
Unidad Nmero Kilmetros Kilmetros Nmero Kilmetros
Lnea base 0 5 0 0 2.000
Meta cuatrienio 4 38,0 14 3 4.000
Construccin,mejoramiento, Kilmetrosdedobles rehabilitacin,mantenimiento calzadasenoperacin yoperacindecorredores vialesporconcesin Toneladasdecarga Construccin,mejoramiento, transportadaenredfrrea rehabilitacin,mantenimiento concesionada yoperacindecorredores Kilmetrosderedfrrea frreosporconcesin concesionadaenoperacin Infraestructuraportuariay actividadesmartimas Toneladasdecarga transportadaenpuertos concesionados
Kilmetros
1.050
2.000
Toneladas Kilmetros Toneladas
110.762.019 906 416.734.629
144.000.000 2.000 482.027.511
4.
Desarrollo minero y expansin energtica
El desarrollo y dinamismo del sector minero energtico mostrado durante la ltima dcada, ha sido el resultado del incremento en la potencialidad de los recursos del pas, de una creciente aperturaalainversinydelaestabilidadenlosmarcosnormativosyregulatorios.Esascomola participacindelsectorenelProductoInternoBrutopasdel8,8%enel2006al9,2%en2009134. As mismo, la inversin extranjera directa pas de USD$3.637 a 4.637135 millones en el mismo periodo,teniendounefectoincrementalenlasexportaciones,lascualespasarondeUSD$24.391a 32.853136millonesde2006a2009. Sin embargo, y ms all de que el sector est generando la mitad de las exportaciones y dos terceraspartesdelainversinextranjeradirecta,sumayorcontribucinenmateriadedesarrollo eslageneracinderecursosparainversinsocialyproductiva.Sloen2009elsectorletransfiri algobiernocercade$20billones137entreimpuestosnacionalesylocales,regalasyutilidadesde lasempresasenlasquetieneparticipacin. Estascifraspuedenincrementarsesiseaprovechaelpotencialquetieneelpasenlossubsectores de energa elctrica, hidrocarburos y minera. La figura III27 muestra el potencial energtico estimado,sincontarconlosposiblesusosdefuentesnoconvencionalesdeenergacomolaelica, solarygeotrmica.
134 135
FuenteDANE. FuenteBancodelaRepblica. 136 FuenteDANE. 137 FuenteDIANyclculoMinisteriodeMinasyEnerga. 216
Fig guraIII27.Pot tencialenergt ticodelpas
Fuentein nformacinMINMINASUPMEANHElaboracinDNP. Los93.00 00MWdepotencialhdricoengene eracinnoconside eranrestriccionesa ambientales. *Corresp pondenalasreservasremanentesdecrudo(1.776MB BPE)ygas(778MB BPE).
Considerando estas perspectiva y para qu el sector se consolide como una locomotora de s as ue e crecimiento para el pas, el Gob bierno debe enfocarse en asegurar el abastecimie n ento energtico interno oenelmedia anoylargoplazo,cerciorndosequeto odosloscolom mbianosteng ganaccesoa las fuentes de energa requeridas para satisfac sus nece a cer esidades, y s exploten los recursos de se maneratalquemax ximicensuco ontribucinaldesarrolloso ostenibledel sector. Lo ant terior ser po osible si se mantienen la polticas q le han p m as que permitido al sector crecer y oyectosdeampliacinde expand dirse,sehace enajustesal marcoregula atorioquepr romuevanpro ela oferta ysegarantiz zaqueelmar rcoinstitucionaldelsecto orpuedaimp pulsar,contro olar,yregular rla actividadenergtica seconmicos a.Assepodr rangarantiza arlosrecursos snecesariosp parahalarotr ros vagone esquedependendelaport tedelsector. . Elsectorelctricoh halogradopo osicionarseco omounsecto ordetallamu undialgracias salasreform mas legales squepermitieronsudesa arrollocomo unmercado organizadoy yalaparticip pacincadav vez mayordelsectorpr rivadoenlosd diferentessegmentosdel acadena. Los esq quemas regu ulatorios en este sector han permitido la expansi de su infraestructura: en e h o n genera acin, la subasta del carg por confiabilidad reallizada en el 2008, permi go iti asegurar la adicin n,duranteelperiododel2 2012al2018,de3.421MW Wdenuevac capacidad;en ntransmisin, ,el esquem de convocatorias ha permitido la expansin de sistema, pr ma p e el ropiciando el aumento en la n cobertura, la confi iabilidad, y la continuida en el ser l ad rvicio, bajo c criterios de eficiencia y de versionistasq queparticipa nenelsector.Esascomo oenlosltim mos remuneracinadecuadaalosinv cuatro aos se log graron invers siones por USD$344 mill ones en pro U oyectos de tr rasmisin, y se alcanz unacobertu uradel95%e enelSistemaInterconecta doNacional. Noobs stanteloante erior,comoc consecuencia delfenmen nodelNio,e elsectorafro onten2009 un nivel de aportes hdricos por debajo de los promediios histricos, generando un descen d h o nso acelera en los ni ado iveles de embalse en el segundo sem s mestre del mis smo ao. Est situacin f ta fue controladapormed didasadiciona alesqueforza aronlautiliza cindelageneracintrm micadelpas. Con el objeto de prever con an p nticipacin las medidas ne ecesarias par enfrentar la presencia de ra estefe enmeno,lasprincipalese estrategiasde elapolticas sectorialesta arnenfocada asenfortalec cer el mer rcado de ene erga mayorista, especialmente el esq quema del c cargo por confiabilidad y la y comerc cializacin de energa el e ctrica, para asegurar el suministro elctrico en situaciones de hidrolo ogaextrema, ,sinlainterve encindiscrecionaldelGo obierno.
217
Respecto al sector de hidrocarburos, ste ha crecido considerablemente en los ltimos cuatro aos gracias a reformas realizadas como la creacin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en el ao 2003, la cual separ los roles de administracin del recurso de las actividades comercialeseindustrialesdeEcopetrol,laextensindeloscontratosdeasociacinhastaelfinal desuvidatil,laliberacindelasexportacionesdegasylacreacindeunesquemacontractual atractivoanivelinternacional. Loanteriorsereflejaenelaumentodeindicadoressectoriales,porcitarsloalgunosdelosms relevantes, en el ltimo cuatrienio se suscribieron 229 contratos de exploracin y produccin, y TEAS138, la ssmica aument de 48.624 km2 equivalentes entre 2002 y 2006 a 64.808 km2 equivalentesentre2006y2010,yselograumentarlaproduccinde529.000BPD139en2006alos 785.000BPDpromedioaoen2010. Esteincrementoenlaproduccin,hapermitidocontinuaralejandoelfantasmadelaprdidadela autosuficiencia petrolera, incorporando reservas por 1.381 Mbbl140 en los ltimos 4 aos, y mostrandoperspectivasdeautosuficienciahastaelao2020(figuraIII28).
FiguraIII28.Autosuficienciapetroleradelpas
800 700 MilesdeBarrilesDa 600 500 400 300 200 100 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
OFERTA FuenteMinisteriodeMinasyEnergaANH.
DEMANDADECOMBUSTIBLES
CAPACIDADDEREFINACIN
Para que los avances en materia petrolera se consoliden, es preciso continuar fortaleciendo el esquema de incentivos a la inversin privada, mejorando y profundizando los desarrollos regulatoriosenlossegmentosdetransporte,almacenamiento,distribucin,ycomercializacinde crudosysusderivados,conelfindegarantizarelabastecimientodemaneracontinuayconfiablea losusuarios. En cuanto al desarrollo del gas licuado de petrleo (GLP), mediante el desarrollo de un marco regulatorio orientado a un esquema de marcas para la prestacin del servicio, se pudo vislumbrarunaorganizacinindustrialquellevalsectoraseratractivoparaelinversionista,ypor ende, a prestar un servicio de calidad, seguridad, y confiabilidad para los usuarios. Conforme a
138 139
ContratosdeAsistenciaTcnicaporsussiglaseningls. Barrilespordacalendario. 140 Millonesdebarriles. 218
este panorama, es necesario consolidar el esquema de marcas para la distribucin y comercializacindelGLP. Por el contrario, el servicio del gas natural present un racionamiento durante la ocurrencia del fenmeno del Nio, lo que oblig a una intervencin estatal para asignar el gas natural a los sectores prioritarios de consumo, principalmente en el interior del pas, donde se tena una escasezdelproducto,exacerbadaporrestriccionesenlacapacidaddetransporte. Este evento debe ser objeto de reflexin y anlisis para las entidades gubernamentales, con el propsitodeajustarloslineamientosdepoltica,laregulacin,lavigilanciayelcontrol,parapoder posicionarnuevamenteestesectorenlacanastaenergticadelpas. Por otra parte, el sector minero, pese a estar rezagado comparativamente en trminos de institucionalidad, formalizacin, y consolidacin industrial, ha atrado inversin en niveles elevadosyconsistentesenlosltimosaos.Lainversinextranjeradirectaenelsectoraument enun74%pasandodeUSD$1.783a3.094millonesde2006a2009.Graciasaesto,hoyendael sector minero ocupa el segundo rengln en las exportaciones del pas, las cuales ascendieron a USD$13.786millonesenel2009,siendoelcarbn,elferronquelyelorolosprincipalesproductos. Enlosltimos4aos,elGobiernoseenfocenrealizarunaseriedeajustesalCdigodeMinas, Ley685de2001,deloscualespuedendestacarselossiguientes:ladisminucinenlosplazosde prrrogadelaconcesinminera,pasandode30a20aos,lainclusindeprocesosdeseleccin objetiva para la entrega de reas y el nuevo plazo para la legalizacin de la minera tradicional. Adicionalmente,seaumentelconocimientodelsubsuelorealizando27.000kmenpromediopor ao,alcanzandounacoberturadel51%delpasengeologabsica,34%engeoqumicay6,27%en geofsica en escalas 1:100.000, siendo ste un insumo esencial para la adecuada explotacin y aprovechamientodenuestrosrecursosmineros. Considerando este panorama, se requiere adelantar una serie de reformas para consolidar y materializarlasinversionesenelsector,yasposicionaraColombiacomounpasmineroanivel mundial.Enestesentido,esprimordialfocalizarlosesfuerzosenconfigurarunainstitucionalidad queseacapazderesponderaldinamismodelsector,teniendoencuentalaproblemticaexistente en todos los niveles de la cadena productiva. De la misma manera, es prioritario erradicar la extraccin ilcita de minerales, la cual ha producido una mala percepcin de la sociedad colombiana hacia el sector minero, debido a los daos causados al medio ambiente y a la sociedad. Para consolidar el sector minero como un motor para el desarrollo econmico, es preciso mantenerunainterrelacinconotrossectores:establecercanalesdecomunicacinfluidosconel sectorambiental,mejorarelmanejoconcomunidadesenreasdeinfluenciadelosproyectosen las fases de diseo, desarrollo, y operacin y coordinar con el Ministerio de Transporte para identificarlasnecesidadesdeinfraestructuravial,frreayportuaria. Otro aspecto relevante es formar capital humano en los niveles tcnicos y profesionales, con el objetodemejorarlasprcticasdelaactividadmineraylacalidaddevidadelosmineros.
219
a)
Fortalecimiento, consolidacin y expansin del sector elctrico

1. Ajuste institucional del sector elctrico
Con el propsito de aprovechar de manera ptima, eficiente y sostenible los recursos de generacin de energa elctrica, y fomentar la competitividad del sector en el mbito internacional,elGobiernonacionalimpulsarunareformainstitucionaldondeseestablezcanlos responsablesdedefinirlapoltica,elplaneamiento,laejecucindeproyectos,laestructuracinde subastas y el manejo de Fondos Especiales. As mismo, el Gobierno nacional fortalecer la regulacin con el fin de transmitir confianza a los distintos agentes de la cadena, revisando los procesosyestableciendolosmecanismosparamejorarlatransparencia,diligenciayconsulta.
2. Mercado de energa elctrica

Paraconsolidarelsectorelctricocomoejededesarrolloproductivo,sefortalecerelmercadode energa bajo criterios de transparencia, y mediante una operacin independiente y eficiente. En este sentido, el Gobierno nacional: (1) consolidar el sistema de informacin existente para que que sea robusto y se ajuste a las distintas fuentes de informacin a lo largo de la cadena. As mismo, impulsar las medidas necesarias para que este sistema cuente con un mdulo sobre contabilidadregulatoriaquecompilelainformacinclaveparadesarrollarmetodologastarifarias; (2) continuar fortaleciendo la eficiencia y la transparencia en la operacin, regulacin, administracinydespachodelMercadodeEnergaMayorista(MEM);(3)promoverenconjunto con los agentes del mercado, la creacin de instancias y mecanismos de auto regulacin; y (4) evitar introducir contribuciones o impuestos adicionales a los ya existentes en las transaccionesrealizadasenelMEM,conelfindeasignardemaneraeficientelosrecursos.
3. Cadena productiva para el crecimiento

Alolargodelacadenadelsectorelctrico,esnecesarioadelantarestrategiasdepolticayajustes regulatorios que permitan mejorar la operacin y garantizar la confiabilidad y calidad en la prestacindelservicio.Encuantoalaactividaddegeneracin,esprecisoconsiderarqueelactual esquema de cargo por confiabilidad ha logrado establecer un balance en el portafolio de tecnologas de generacin, basndose en criterios de eficiencia econmica y previendo condicioneshidrolgicascrticasparalaasignacindeenergafirme. Por lo tanto, la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG) incorporar las medidas necesariasparaasegurarladisponibilidadyelaccesoalservicio,procurandominimizarloscostos degeneracincobradosalosusuariosfinales,manteniendolacompetenciaporcostos, otorgando trato igual en el esquema de cargo por confiabilidad, independientedelatecnologadegeneracin yfomentandounmecanismodeformacineficientedeprecios. Conrelacinalatransmisindeenerga,elGobiernonacionalpromovermedidasqueincorporen criteriosdeconfiabilidadyeficiencia e incentiven el uso de nuevas tecnologasenlaexpansiny operacin del Sistema de Transmisin Nacional y los Sistemas de Transmisin Regional. La
incorporacin de dichas medidas se realizar procurando soluciones de costo mnimo al usuario final a travs esquemas de competencia y la reduccin del impacto ambiental y social de los proyectos.
220
Asmismo,establecerlosmecanismosdecoordinacinconlasautoridadeslocales,paraquelos Planes de Ordenamiento Territorial permitan el desarrollo de los sistemas de transmisin, especialmente en reas urbanas. Finalmente, continuar promoviendo el desarrollo de InterconexionesInternacionalesdeElectricidadquesirvanparaconsolidarlaindustriadeenerga elctricacomounsectorexportadordetallamundial,atravsdelabsquedayconcertacinde esquemasquepermitanelintercambiobajocriteriosdeeficienciaybeneficioparaelmercado,sin perjudicaralosusuariosnacionales. Gracias a los esfuerzos del Gobierno nacional, en los ltimos dos cuatrienios la mayora de las empresaspblicasdedistribucindeenergahanlogradosanearsusfinanzasymejorarsugestin administrativa.Sinembargo,esnecesariocontinuarfortaleciendolainstitucionalidadyelcarcter empresarialdeestaactividad,porloqueparaelGobiernonacionalserunaprioridadconsolidar las prcticas de Buen Gobierno Corporativo y continuar con la vinculacin de inversionistas estratgicosenlasempresasdedistribucin. En cuanto a los aspectos regulatorios en la actividad de distribucin, el Ministerio de Minas y EnergaconjuntamenteconlaCREGdebern:(1)evaluarlapertinenciadecontinuaraplicandoel esquemadetarifanicaenlareasdedistribucin(ADD);y(2)considerardentrodelasprximas metodologastarifarias,eldesarrollodesistemasdedistribucincontecnologasquepropicienun papel activo de la demanda141 y permitan prestar servicios con valor agregado, como las redes inteligentesylageneracindistribuida. En cuanto a la comercializacin de energa elctrica, es necesario garantizar la adecuada prestacin del servicio a los usuarios finales y establecer unas reglas claras para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de todos los agentes que participan del mercado mayorista y procurarlasolidezfinancieraeidoneidaddelosprestadoresdeesteserviciopblico. En este sentido, se revisar la reglamentacin actual sobre la participacin de los comercializadores en el MEM, se establecern mecanismos que limiten el nivel de exposicin a bolsadeestosagentesyseexigirelcumplimientodeciertosrequisitos,comorespaldodecapital o garantas financieras idneas, para participar en el mercado. Igualmente, la CREG explorar esquemas alternativos basados en criterios de eficiencia para la prestacin del servicio de comercializacin de energa que estimulen una mayor competencia142 y promuevan el desarrollo deestemercado,garantizandoelaccesouniversalalservicio.
4. Energa para el desarrollo de la poblacin ms vulnerable

LadestinacindelosrecursosdelosFondosEspecialesdelMinisteriodeMinasyEnergadirigidos a mejorar la cobertura y calidad del servicio a la poblacin ms vulnerable, se realizar bajo criterios que promuevan la equidad regional y teniendo en cuenta el Plan Nacional de Consolidacin Territorial. As mismo, el Gobierno nacional trabajar en la implementacin de esquemas sostenibles y financieramente viables que permitan la prestacin del servicio para los usuariosmspobres. Losplanesdedesarrollo,expedidosparalosdoscuatrieniosanteriores,plantearonlacreacin y ampliacin de fondos especiales con el propsito de resolver los problemas de informalidad e
141 142
Enparticularlademandanoregulada. Enparticularlademandanoregulada. 221
ilegalidadenlaprestacindelserviciodeenergaelctrica.Apesardelasmejorasenlosniveles deprdidasenelSistemaInterconectadoNacional(SIN)ydelosprocesosdenormalizacincon recursos del Programa de Normalizacin de Redes Elctricas (PRONE), los problemas de subnormalidad y de prdidas de energa persisten. Por esta razn, es necesario replantear la estrategia para atacar los problemas mencionados y entrar en una nueva etapa de evolucin, especialmenteparalosesquemasdiferencialesdeprestacindelservicio. Durante el presente cuatrienio se reglamentarn los mecanismos que permitan eliminar de manera gradual los esquemas diferenciales del servicio. En este sentido, y considerando que el Ministerio de Minas y Energa, a travs del Decreto 387 de 2007, dio los lineamientos para establecer los planes de reduccin de prdidas de energa elctrica, se debe: (1) impulsar los esquemas prepago, y las redes anti fraude en las Zonas Especiales; (2) focalizar los recursos del FondodeEnergaSocial(FOES)alosusuariosconmenorcapacidadeconmicaycrearincentivos parasunormalizacin.EnloreferentealasZonasNoInterconectadas,yapesardelosesfuerzos delInstitutoparalaPlanificacinyPromocindeSolucionesEnergticas(IPSE),delainyeccinde recursos a travs del Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas No Interconectadas (FAZNI) y de los subsidios por menores tarifas, la cobertura y continuidad del servicio es baja. No obstante, y dado que la poltica ha sido la correcta, se incrementarn los esfuerzos,siguiendoestemismocamino. El Gobierno nacional dar los incentivos para que la gestin de las empresas prestadoras del serviciodeenergaenlasZNIobedezcaacriteriosdecarcterempresarial,buscandoelaumento enlacoberturayelmejoramientoenlacalidad.Enestesentido,elMinisteriodeMinasyEnerga seenfocaren:(1)desarrollaresquemasdereasdeservicioexclusivo,dondelascondicionesdel mercadolopermitan;(2)priorizarlageneracinbasadaenenergasrenovables,enconcordancia conlaspolticasdeusolimpioyeficientedelaenerga,ylosplanesdeexpansindegeneracin para ZNI; (3) priorizar la inversin en aquellas reas enmarcadas en el Plan Nacional de ConsolidacinTerritorial;y(4)adelantarlosproyectosdeinterconexindelasZNIalSINquesean econmicayfinancieramenteviables,utilizandolosrecursosdelFAZNI. Con el propsito de poder generar una diferenciacin en materia de polticas para atacar las problemticas particulares que se presentan en las diferentes regiones, el Gobierno nacional crear una serie de mecanismos al interior de los Fondos administrados Fondo de Apoyo FinancieroparalaEnergizacindelasZonasRuralesInterconectadas,FAER,FAZNIyPRONEpara queseasignenlosrecursosbajounesquemadeparticipacinpordemanda,queademsasegure laasignacinenlasregionesdemayorproblemtica.
b)
Actividad exploratoria de hidrocarburos y confiabilidad en los sistemas, con aprovechamiento sostenible de los recursos
1. Fortalecimiento institucional
Para avanzar en la consolidacin de un modelo institucional competitivo para el sector, el Ministerio de Minas y Energa analizar y revisar la asignacin de funciones de definicin de poltica,regulacinyfiscalizacinentresusdiferentesentidades,enfocndoseprincipalmenteen establecerlasherramientasnecesariasparaladefinicindepolticasmediante:(1)fortalecimiento
222
delossistemasdeInformacinSICOM143ySIGH144,ylacreacindeunsistemadeinformacinde transporte; (2) el incremento del volumen de informacin del sector de Biocombustibles para teneruninventariomsactualizado;y(3)laconsolidacinyelfortalecimientodelreatcnicade la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), con el objeto de responder oportunamente al crecimientodelsector. As mismo, se fortalecer el marco institucional en el sector de gas natural para un mejor desempeoycoordinacinentrelosagentes,loqueexige:(1)contarconunnuevoagenteidneo y neutral, responsable de la coordinacin de todos los agentes, que recopile, analice y publique todalainformacinqueelmercadorequiere,queadministrecontransparencialosmercadosde corto plazo y en general pueda ejercer todas aquellas funciones que permitan una gestin eficientedelsistemay(2)ajustarelConsejoNacionaldeOperacindegas(CNOGAS),paraque desarrollelosacuerdosoperativosyprotocolosqueserequieranparanivelarelsector,deacuerdo alasmejoresprcticasinternacionales. Por otro lado, el Gobierno nacional determinar la viabilidad desde el punto de vista tcnico, jurdico, y econmico de crear un ente regulador de los precios de combustibles lquidos derivados, biocombustibles, y Gas Natural Comprimido Vehicular (GNCV), y crear un ente que vigile y controle la cadena de combustibles. Estas funciones de regulacin y control podrn ser realizadasporentidadesnuevasoutilizandolaestructurainstitucionalexistente. El ente regulador se encargar de tomar las decisiones acerca de la formacin de precios y de tarifas de la cadena del downstream de los combustibles lquidos, biocombustibles y GNCV, de maneratcnica,imparcialytransparente,evaluandolasmedidasadoptadasycorrigindolassegn losresultadosevidenciados.Porsuparte,elotroenteseencargardelavigilanciaycontroldelos agentesparagarantizarelcumplimientodelareglamentacinregulatoriaytcnica.Paraasegurar suestablecimientoyfuncionamiento,elGobiernonacionalpodrcrearunmargenespecialdentro delaestructuradepreciosdecombustible.
2. Aprovechamiento de los recursos hidrocarburferos

Esfundamentalmantenerlascondicioneseconmicas,laseguridadfsicaylasreglasvigentesen materiacontractual,conelpropsitodeconsolidarlainversinqueestllegandoalsector,yde estamaneraalcanzarlasmetastrazadasparaelcuatrienio.Estambinnecesarioampliarelnivel deconocimientodelsubsuelo,especialmenteenaquellascuencasnoexploradas,paraconocersu potencialypoderlasentregaralosinversionistasbajoesquemascompetitivos. Dentro del cumplimiento de sus funciones, la ANH ha avanzado satisfactoriamente en la adjudicacin de bloques tanto para exploracin como produccin, lo cual refleja una asignacin eficiente del recurso. Sin embargo, es necesario profundizar su fortalecimiento y aumentar su especializacinparaqueseacapazdedesarrollarcadavezunpapelmsefectivo. Comopartedeesteesfuerzoesnecesarioidentificarymaterializarelpotencialenyacimientosno convencionales, considerando aspectos ambientales y promoviendo la maximizacin de la explotacindelrecurso,enconcordanciaconlasituacindeabastecimientoenergticodelpas. Para ello, el Gobierno nacional contratar los estudios necesarios para establecer un modelo
143 144
Sistemadeinformacindelacadenadedistribucindecombustibleslquidosderivadosdelpetrleo. SistemasdeInformacinGeogrficaparaelSectordeHidrocarburos. 223
contractualyelaborarlareglamentacintcnicanecesariaparalaexploracinyexplotacinde yacimientosnoconvencionalesdehidrocarburos,dentrodelosquesedestacaeldegasmetano asociadoalcarbn. Encuantoalgasnatural,elGobiernonacionalestablecerlineamientosdepolticacentradosenel aseguramientodelabastecimientoenelmedianoplazoyenlaconfiabilidaddelaprestacindel servicio. Para ello, debe seguir dos estrategias: (1) profundizar en la promocin de la actividad exploratoriamediantelalibertaddelasexportaciones,lascualesobedecernacriteriostcnicosy transparentes que tengan en cuenta el abastecimiento interno; y (2) crear un esquema que permitaimportargasnatural,paragarantizarelabastecimientointerno,bajoelmecanismoms eficientedesdeelpuntodevistatcnicoyeconmico.
3. Garantizar la expansin y el acceso a la infraestructura

Sibienelaprovechamientodelrecursodeunamaneraeficienteysostenibleesmuyimportante en la cadena de produccin, se debe garantizar el acceso a la infraestructura de transporte mediante la ampliacin de la capacidad de almacenamiento en tanques, y de transporte por oleoductos,gasoductosypoliductos,deacuerdoconcriteriosdeeficienciaeconmicaysuficiencia financieraqueasegurenlacontinuidadyconfiabilidaddeestosservicios. Para el caso de oleoductos, se espera contar con una capacidad mnima de transporte de aproximadamente 1200.000 BPD y 300.000 BPD de diluyente adicional para finales del ao 2013145,ascomounacapacidaddetransporteengasoductosde1.375MPCD146enelao2014147. La expansin en la capacidad de transporte por ductos contar con una coordinacin interinstitucionalanivelnacionalylocal,quepermitadesarrollarlosproyectosdeampliaciny/o construccin, con un enfoque de desarrollo sostenible, considerando los impactos sobre las comunidades148yelentornoenqueseejecutanlosmismos.Loanterior,priorizandolaexpedicin de licencias ambientales, los permisos de cruces de vas y ferrovas, concesiones en puertos, accesos a la infraestructura disponible149, consultas con las comunidades, entre otros aspectos relevantes,paraasegurarquesuentradaenoperacinnoafecteelabastecimientodelpas.
4. Ampliacin y modernizacin de las refineras y fortalecimiento de la cadena de distribucin y comercializacin de combustibles

Es necesario poder establecer los lineamientos de poltica y ajustes regulatorios que permitan garantizarlaconfiabilidadenelsuministrodecombustibleslquidosygascombustibleatodoslos sectoresdelaeconoma,enparticular,enmomentosdecongestincomolaregistradaduranteel fenmeno del Nio. Bajo estos criterios, el Gobierno nacional deber adelantar acciones en los segmentosderefinacin,transporteporpoliductos,ydistribucindecombustibles.
Fuente:MinisteriodeMinasyEnerga. Millonesdepiescbicosalda. 147 Fuente:MinisteriodeMinasyEnerga. 148 Este desarrollo sostenible tendr como consideracin que se cuente con una satisfaccin razonable de expectativas de la comunidad,quelainformacinseapblicaypermanenteyquesecuenteconunapoyoalosproyectosporpartedelasinstituciones regionalesylocalesconunasreglasclarasenelrelacionamientoIndustriaComunidadGobiernoslocalesyregionales. 149 Enparticularelaccesoapuertoyalasboyas.
146 145
224
Laprimeradeellasseenfocaengarantizarlaconfiabilidadenelsuministrodecombustibles,para lo cual es importante que el Ministerio de Minas y Energa socialice e implemente el Plan de ContinuidaddeCombustiblesLquidosDerivadosdelPetrleo,elcualbuscasoportarduranteuna contingencia150elabastecimientodelosproductosdestinadosalademandanacional.Enelmismo sentido, y para enfrentar efectivamente fenmenos de desabastecimiento temporal, nacional, o regional de los combustibles lquidos, es necesario establecer un estatuto de racionamiento, definiendolasprioridadesdesuministroporsectoresdeconsumo. En segundo lugar, se continuar con la consolidacin de los procesos de expansin y modernizacin de las refineras del pas, con el fin de mejorar la calidad de los combustibles y garantizarlaconfiabilidaddelsistema. Encuantoaltransportedecombustibleslquidosporpoliductos,elMinisteriodeMinasyEnerga debe:(1)expedirlanormativanecesariaparareglamentarlaactividaddetransporteenpoliductos y su metodologa tarifaria; (2) administrar el Sistema de Informacin de Transporte (SIT) por poliductos;y(3)crearmecanismosquepromuevanlaeliminacindelasbarrerasexistentespara el uso de terceros de las facilidades logsticas para importar y exportar combustibles en los puertos. Por ltimo, es importante resaltar que dentro del proceso de desregulacin y desarrollo del mercado de derivados del petrleo, se han adoptado las medidas necesarias para crear condicionesquefacilitenlaentradadenuevosactoresprivadosenlacadenadeldownstream.En talsentido,conlaexpedicindelDecreto4299de2005,sedieronlasnormasparadesarrollarla cadenadecomercializacin,garantizandolacompetenciasobreunasbasesmnimasdeigualdad para los agentes, maximizando los beneficios para el consumidor final, y previniendo la comercializacinilegaldecombustibles.Paraelcumplimientodedichaspautas,esnecesarioque tantolosagentesdelacadenacomolosorganismosdecertificacin,cuentenconunreglamento tcnico claro y acorde a las nuevas disposiciones tcnicas y ambientales aplicables. Adicionalmente,elGobiernonacionalevaluarelmarcosancionatorioactualylofortalecercon el fin de que se genere un desincentivo a la comisin de delitos en los diferentes niveles de la cadena. Encuantoalgasnatural,elprimerretodelsectorsecentraenestablecercriteriosdeconfiabilidad que sean eficientes econmica y financieramente. Con este fin, se analizarn alternativas de construccin de infraestructura nueva en transporte y distribucin, teniendo en cuenta las valoracionesqueconsiderenlamenorrelacincostobeneficioparalosusuariosfinales. Ensegundolugar,sedebengenerarmecanismosparalacomercializacinmayoristaqueincentive las inversiones en exploracin gasfera, promoviendo esquemas de contratacin que permitan a losinversionistasmitigarlosriesgosdedemanda,tenerlaremuneracinadecuada,ypromoverla estandarizacin de contratos de suministro y transporte. En este sentido, se desarrollarn mecanismos flexibles con incentivos que propicien el incremento de la oferta de gas en firme y permitanlaformacinlibredepreciosapartirdesealesdeescasez. Cuando existan agentes con posicin dominante, la CREG establecer los mecanismos que considere idneos para determinar los esquemas de comercializacin del gas adecuados ante estassituaciones.
BajoelsupuestodefallaysalidadeoperacindelarefineradeBarrancabermejaporunperododeterminadoyelusodelPoliducto MansillaTocancipcomounplandecontingenciaporfallaenelsistemaSalgarMansilla. 225
150
Porotrolado,esimportantequelasmetodologasderemuneracindedistribucindegasnatural considerenanlisiseconmicoscomparativosfrentealenergticosustituto,cuandoseanalicesu viabilidaddeexpansin. Los logros en el sector deGas Licuado de Petrleo (GLP) han sido representativos, sin embargo, persistenproblemticasasociadasconelsuministrodeGLPcomocombustibleenlaRefineraen Barrancabermeja, su uso como materia prima del sector petroqumico y los mantenimientos peridicosenlaRefinera,considerandoqueexisteunnicoproveedordeestecombustibleenel pas. En este sector, los esfuerzos del Gobierno nacional para los prximos aos, estarn dirigidos a consolidar la reorganizacin empresarial, va el esquema de marcas implementado, con el fortalecimiento del marco regulatorio y reglamentario que permita: (1) promover la libre competencia en el suministro de GLP mediante el acceso de nuevos agentes y definir las obligaciones y responsabilidades en el suministro de GLP a travs de la firma de contratos; (2)definirmecanismosparalaproteccindelosusuariosdeGLPcomoelestablecimientodeun estatuto de racionamiento; (3) establecer mecanismos de confiabilidad en la prestacin del servicio; y (4) fomentar la diversificacin de los usos de este combustible para incrementar la competenciaensusuministro,distribucinycomercializacin.
5. Relacin Gobierno industria y desarrollo de servicios complementarios

Lasperspectivasdelasanteriorespolticas,hacenquelaindustriapetroleraydegasdemandeuna seriedeservicioscomplementariosquetendrnqueadaptarseparapodercumplirconlasmetas deproduccin,transporte,refinacin,distribucin,ycomercializacin. Considerandoloanterior,elsector,encabezadelMinisteriodeMinasyEnerga,trabajarporel mejoramiento de la competitividad de la industria y de los bienes y servicios complementarios mediante:(1)laconsolidacindelaAgendaGobiernoIndustria,conelfindeidentificarenetapas tempranasproblemticasasociadasaldesarrollodeproyectos;(2)larevisindelaposibilidadde crearclsterespetroqumicosalrededordelarefineradeBarrancabermejaylaconsolidacindel existenteenCartagena,generandovaloragregadoenlaindustriayaumentandolacapacidadde creacin de empresas y empleo alrededor de estas dos ciudades; y (3) la estructuracin de un programa para la industria de bienes y servicios petroleros, que contemple la formacin y capacitacin del recurso humano, la innovacin e investigacin tecnolgica, el desarrollo de proveedores y la formacin de clsteres para las actividades del sector a escala nacional y regional.
c)
Fortalecimiento institucional minero para su desarrollo sostenible

1. Reforma institucional
Elpashasidoobjetodegrandesinversionesprovenientesdelextranjerodirigidasalaminerade gran escala, principalmente de Carbn. No obstante existen otros tipos de mineros que pertenecen a la minera de pequea y mediana escala, los cuales requieren un trato particular segnsunaturaleza.Ademsexisteotroniveldondesepracticalaextraccinilcitademinerales,
226
lacualsecaracterizaporlaausenciadelttulominero,elincumplimientodelosrequisitoslegalesy tcnicosparadesarrollarlaactividad,laausenciadeplaneacin,ylafaltadecontrolenmateriade impactosambientalesysociales. Todoloanteriorhaceprioritariolaconsolidacindeinstitucionesfuertesquepuedanregulareste mercado, vigilar el cumplimiento de las normas vigentes e implementar mecanismos sancionatorioseficientesquepermitangarantizareladecuadoejerciciodelaactividadminera. Dichas instituciones debern ejercer las funciones y responsabilidades respecto a la formulacin de poltica, planeacin, administracin del recurso, regulacin, vigilancia, control, generacin de conocimiento del subsuelo, manejo de los sistemas de informacin, promocin, monitoreo de riesgos, atencin, y prevencin a emergencias de manera que la actividad minera sea un generador de crecimiento para el pas y para las regiones con un mnimo impacto social y ambiental. Porlotanto,elGobiernonacionalimplementarunaseriedeestrategiasparareformarelsistema institucional y normativo del sector a partir de: (1) revisar la asignacin de las competencias y funcionesdelasentidadessectoriales,connfasisenlasdelInstitutoColombianodeGeologay Minera Ingeominas y las de las delegaciones mineras en las entidades territoriales; (2) crear la Agencia Nacional de Minerales, como la autoridad encargada de promover el aprovechamiento ptimo y sostenible de los recursos mineros del pas, administrndolos y promocionndolos integralmente; (3) continuar con el ajuste y desarrollo de la normativa vigente, con altos estndares tcnicos, sociales y ambientales; (4) analizar la pertinencia de la creacin de una SuperintendenciadeMinerales,odeotrosesquemas,queseencarguedelavigilanciaycontrolde los agentes para garantizar el cumplimiento de la reglamentacin regulatoria y tcnica y de la fiscalizacindelrecurso
2. Minera competitiva, responsable y productiva

Esnecesariomejorarlasprcticasminerasconelobjetodehacerunusoeficienteysosteniblede losrecursosminerosenarmonaconelmedioambienteylacomunidad.Paraelloesindispensable incentivar la formalizacin, incluyendo a quienes practican la minera por fuera del marco legal vigente, aumentar la productividad como mecanismo para mejorar el posicionamiento de los minerales colombianos en el mercado mundial y garantizar la seguridad y la calidad laboral del personalhumanoquetrabajaenestesector. Paralograrestosobjetivos,elMinisteriodeMinasyEnergaadelantarlassiguientesestrategias: (1)consolidaraccionesparacapacitaralosmineros;(2)impulsarmecanismosdefinanciamiento paralamineradepequeaymedianaescala;(3)disearesquemasdetransferenciatecnolgica que incentiven la transformacin productiva y mejoren la productividad; (4) generar esquemas paramejorarlaseguridadmineraconunenfoquepreventivo,consistemasdeinformacinclarosy accesibles a los diferentes agentes, y que promuevan la vinculacin de los mineros dentro del Sistema de Proteccin Social; (5) evaluar la posibilidad de utilizar esquemas de cooperativismo, con el propsito de mejorar la competitividad de la minera de pequea escala; (6) analizar la convenienciadelosDistritosMineros,comounaherramientaparafocalizarlaofertadeserviciosy bienespblicos;(7)disearcertificacionesqueevidencienquelasexplotacionescumplenconlos requisitos tcnicos, ambientales y sociales requeridos;(8) liderar acciones conducentes para que ColombiaparticipeenelPlanparalaTransparenciadelasIndustriasExtractivasdesarrolladoporel
227
Banco Mundial; y (9) generar indicadores para verificar la contribucin de la minera en generar condicionesdedesarrollosostenible. Adicionalmente, el Gobierno adelantar las siguientes acciones para formalizar el ejercicio de la actividadminera:(1)configurargruposinterinstitucionalesespecializadosparacombatirprcticas ilegales y tomar las medidas necesarias para el sancionamiento de estas conductas y la judicializacin y disposicin de los bienes incautados, cuando aplique; (2) verificar que los mineralesutilizadosenotrosprocesosproductivosprovengandeunafuenteconttulomineroque se encuentre en etapa de explotacin, y que cumpla con todas las normas y reglamentaciones vigentes;(3)verificarycontrolarlosinsumosutilizadosparalaexplotacinminera;(4)culminar los programas de legalizacin de minera de hecho; y (5) impulsar la veedura ciudadana para asegurarlaefectividadenelcumplimientodelasfuncionesdelasautoridadesambientales. Por ltimo, es necesario adelantar acciones que mejoren la competitividad del sector a nivel regional, para lo cual la autoridad minera en coordinacin con otras entidades disear e implementar medidas para: (1) mejorar las condiciones de infraestructura y logstica en transporte de minerales en coordinacin con el Ministerio de Transporte, enmarcando las acciones dentro del Plan Maestro de Transporte; (2) fomentar estrategias para la agregacin de valor en los minerales, como la configuracin de clsteres y de encadenamientos productivos; (3)desarrollarlaindustriadeservicioscomplementarios;y(4)mejorarlostiemposderespuesta enlostrmitesdetitulacinminera.
3. Ampliar el conocimiento del potencial minero y los sistemas de informacin

Parapodertomarlasdecisionesdepolticaqueverdaderamentedesarrollenelpotencialminero de Colombia, es necesario contar con un conocimiento geolgico, geoqumico, y geofsico adecuadodelsubsueloquepermitaidentificarzonassusceptiblesdeserreservadasporelEstado parasuposteriorasignacinatravsdeprocesoscompetitivos. AunqueconlaexpedicindelaLey685de2001elGobiernonacionalconsiderlaimportanciade contar con un sistema robusto y georreferenciado de informacin sectorial para la toma de decisiones, ste an no se ha establecido. Por esta razn, el Ministerio de Minas y Energa avanzar en la consolidacin del Sistema Nacional de Informacin Minero (SNI), orientado a facilitareldesarrollodelasfuncionesmisionalesydondeseestablezcanconcertezalasreservas, laproduccin,elmercadolaboral,yelconocimientodelsubsuelo. ElMinisteriodeMinasyEnergacomoenterectordelsectormineroelaborarloslineamientos, deobligatoriocumplimientoparatodoslosentespblicosyprivadosquegenerenlainformacin delsector Con el propsito de generar un direccionamiento sectorial y la generacin de conocimiento adecuado, dichosistema adoptarlosdesarrollosentecnologasde informacinycomunicacin (TIC),necesariosparalasdiferentesmacrofuncionesdelsector,comoelconocimientogeolgico, laadministracindelrecurso,elfomento,ylapromocindelmismo. Duranteelprximocuatrieniodeberpriorizarseeldesarrollo,lafuncionalidad,yoperacindelas macrofuncionesdeadministracindelrecursominero,gestindelconocimientogeocientficoyel fomento minero. Es primordial que el sistema a implementar sea capaz de interactuar con los
228
sistemas de otras agencias del Estado, como las responsables de los temas ambientales y del manejodecomunidades.
d)
Interrelacin con ejes transversales
El desarrollo sostenible de la locomotora mineroenergtica, requiere contar con unos rieles slidos, entendidos como los ejes transversales, los cuales le permitan aprovechar esa potencialidadplanteadaalolargodeldocumento.Esas,comosehaceindispensablefortalecery consolidarlarelacininstitucionalconotrossectoresydimensionescomoelambiental,elmanejo con las comunidades, la seguridad, el desarrollo de infraestructura de transporte, las reformas institucionales,laformacindecapitalhumano,losencadenamientosproductivos,laagregacin devaloralosproductos,yeldesarrollodelaindustriadeserviciosybienescomplementarios,sin perderdevistalamismacoordinacinquedebedarseentrelossubsectoresmineroenergticos.
1. Lineamientos sectoriales
Dentrodelprocesodeavancedelalocomotoramineroenergtica,sedebenestableceralinterior del sector unos principios de reforma institucional que definan las directrices generales de cada subsector. Deacuerdoconloanterior,yconelpropsitodearticularlavisinestratgicaintegraldelsector, es necesario evaluar las funciones de definicin de poltica, regulacin, planeacin integral, administracin de recursos, vigilancia, control y fiscalizacin, para poder definir cules sern las entidadesencargadasderealizarlas. Enprimerlugar,elMinisteriodeMinasyEnergacomoentidadrectoradelapoltica,debetenerla capacidadderealizarejerciciosdeplaneamientodelaofertaylademandaenellargoplazo,yde simulacindepolticaparavalorarconmayorprecisinsusefectosenelsector. En segundo lugar, es importante resaltar que para la implementacin de los lineamientos de polticapensadosparalaLocomotoramineroenergticaquesehandescritoenestecaptulo,se establecernmecanismosdeasignacindelosrecursosqueprioricentantolosproyectosparala poblacinmsvulnerablecomolosaumentosenproductividad. Entercerlugar,esnecesarioestablecerquelosesquemasdeconfiabilidadyabastecimientodelos energticos definidos en este plan, no vayan en detrimento de la confiabilidad de otros energticossustitutosocomplementarios. Encuartolugar,ydadalaimportanciadeelevarlaproductividadcomomecanismoparamaximizar el impacto en el desarrollo del sector, se promover la formacin y consolidacin de clsteres alrededor de las actividades del sector, el desarrollo de mercados eficientes de proveedores de servicioscomplementariosylacreacindevaloragregadoenlaindustria.Comoparteintegralde esteesfuerzo,sefomentarlaformacindecapitalhumanoenlasreastcnicayprofesional. Duranteelltimocuatrienioelesquemadesolidaridadhamostradounatendenciahaciaeldficit, queenellargoplazosehaceinsostenible.PorlotantoesineludibleparaelGobiernoafrontaruna reforma a este esquema de solidaridad. Estudios desarrollados por distintos autores151, han
151
Cmara de Grandes Consumidores de Energa y Gas ANDI (2009). Propuestas para mejorar la competitividad de la industria Nacional; y Mauricio Santa Mara, NilsHenrik Von Der Fehr, Jaime Milln, Juan Benavides, Orlando Gracia, Erika Schutt (2009). El 229
concluidoqueelmecanismodesubsidioscruzados,basadosenlaestratificacinsocioeconmica actual, no logra focalizar adecuadamente los recursos hacia la poblacin ms pobre. En este sentido, el Gobierno nacional impulsar la definicin y expedicin de la nueva metodologa de estratificacin y dar los lineamientos de poltica pertinentes para su implementacin, garantizando los ajustes necesarios en los porcentajes de subsidios de manera que la escala redistributiva no tenga efectos regresivos y permita hacer ms eficiente la asignacin de los subsidiosenlosserviciospblicosdomiciliarios. Noobstante,mientrasseimplementadichametodologa,segarantizarlasostenibilidadfiscaldel esquemaysepropondrnlosarreglosnormativosquepermitan:(1)implementarlosmecanismos regulatorios que permitan la eliminacin gradual del subsidio al estrato 3; y (2) desarrollar los estudiosnecesariosparadeterminarnivelesdeconsumobsicodesubsistenciaqueincentivenel uso eficiente de la energa por parte de los usuarios subsidiados, pero diferenciando los mecanismosqueseaplicarnenlasZonasNoInterconectadas.Todasestasmedidasrelacionadas conelesquemadesolidaridaddebenhacersedetalmaneraquecuidenlasituacinfinancierade lasempresasprestadorasdelservicioquesonelvehculoparalaasignacindelossubsidios. Entodocaso,dentrodelaestrategiadeigualdaddeoportunidadesplanteadaalolargodeeste documento,seincluyenlossubsidiosalosserviciosdeenergaelctricaygasnatural.
2. Ambiental
Encuantoalsectorambiental,sedebencoordinaryarmonizarlasagendassectorialesparatener un licenciamiento dinmico y una respuesta del sector ambiental a los requerimientos que se vienen a futuro. Por esto, es necesario que las autoridades del Sector Minero Energtico coordinadamente con las autoridades ambientales desarrollen las siguientes estrategias: (1) mejorar la calidad e intercambio de informacin entre el sector minero energtico y el ambiental para tomar decisiones informadas en los dos sectores; (2) formular una metodologa paraprevenir,identificaryvalorarlospasivosdejadosporelsectormineroenergtico,yformular proyectos de recuperacin ambiental y compensacin en las zonas afectadas; (3) establecer un dilogo interinstitucional entre los dos sectores en cuanto a la delimitacin de reas excluidas utilizandocriteriosdedesarrollosostenibley;(4)definir,enunplazonomayoratres(3)aosel PlanNacionaldeOrdenamientoMinero,encuyaelaboracinyadopcinsetendrnencuentalas normas y directrices de poltica en materia ambiental y se realizar un anlisis ambiental estratgicodelterritorio. Lasautoridadesdeplaneacindelsectormineroenergtico,realizarnestudiosdecostobeneficio queconsiderendentrodesusanlisislasexternalidadesyencostosambientalesocasionadospor los distintos proyectos de expansin en cada sector. De acuerdo con tales resultados, las autoridades encargadas de la administracin de los recursos mineroenergticos concertarn mecanismos de compensacin y pago de servicios ambientales a las comunidades afectadas. De cualquiermaneranoseincluirnproyectosquecmoresultadodedichosestudiosarrojenenel largoplazocostosambientalessuperioresalosexcedentesfinancierosdelproyecto,niquecausen daosirreparablesaecosistemasestratgicos. Como instrumento para fortalecer la eficiencia, confiabilidad y planeamiento en el sistema de generacin elctrica, y a la vez utilizar la informacin de aportes hdricos recopilada por las
mercadodelaenergaelctricaenColombia:caractersticas,evolucineimpactosobreotrossectores.CuadernosdeFedesarrolloNm. 30. 230
generadorasparamitigarlosimpactosdeposiblesinundaciones,elGobiernonacionalfortalecer elbrazo tcnicodelIDEAMencuantoasuscapacidadesdeanlisisdelsistemahidroelctrico,y propiciar la coordinacin y la retroalimentacin de informacin entre esta entidad, los organismosdelsectorelctricoyelSistemaNacionalParalaPrevencinyAtencindeDesastres. En caso de catstrofes y calamidad por efecto de desastres naturales, el Ministerio de Minas y Energa deber priorizar la recuperacin de la infraestructura energtica que permita el cubrimiento y el abastecimiento de las necesidades bsicas en las zonas afectadas por la emergenciaydisearlosmecanismosquepermitancubrirloscostosadicionalesqueimpliquen estasinversiones. As mismo, el pas debe prepararse para las transformaciones en la disponibilidad de recursos y nuevasdemandasenergticasgeneradasporelfenmenodecambioclimtico.Enestesentido,es importante que las autoridades de planeacin del sector energtico consideren criterios relacionadosconelcambioclimticoenladefinicindepolticaeconmicayenlaformulacinde losplanesdeexpansindecadasector.Estarealidadplanteanuevosretos,nosoloalestado,sino a usuarios y a inversionistas del sector, por lo que para enfrentarla ser necesario el aporte de todos. Dada la alta participacin de la energa hidroelctrica en el parque generador colombiano, es precisoconsiderarlosdistintosescenarioscrticosalosquepodraestarsometidoelpasteniendo en cuenta la intensidad, duracin y frecuencia del fenmeno del Nio. As mismo, es necesario considerar los distintos escenarios de demanda de Energa Elctrica y Gas combustible que podran resultar de elevaciones o disminuciones estructurales de la temperatura en las distintas regionesdelpas. Enconsideracindeloanterior,seadelantarnlassiguientesacciones:(1)laUPMEoquienhaga susveces,tendrencuentaelcambioclimticoparalaformulacindelosPlanesindicativosde expansindelacapacidaddeproduccinytransporte,yparaeldiseodelosdistintosescenarios dedemandadelossectoresdeenergaygas;(2)laUPMEtambincoordinarlaplaneacindel sectorhidroelctricoconlaautoridaddeplaneacinygestindelriesgo,demaneraqueelplande expansindelsistemadegeneracinincluyaeldesarrollodeobrasdemitigacindelosimpactos del cambio climtico; (3) la Comisin de Regulacin de Energa y Gas, revisar la regulacin del sectorparaincluirincentivosquegaranticenelabastecimientodeestosrecursos,considerandolos escenariosmencionados.
3. Social
En cuanto al aspecto social, es necesario establecer mecanismos slidos de coordinacin con el Ministerio del Interior y establecer protocolos para atender y acompaar a la industria en su relacin con las comunidades durante las fases de planeacin, implementacin, desarrollo y operacinenlosproyectos.Paraesto,serequiere:(1)fortalecerinstitucionalmenteymejorarla capacidad para atender de forma oportuna los procesos de consultas previas y el manejo con comunidades durante la restructuracin del Ministerio de Interior y Justicia; (2) definir y agilizar los procesos de consulta previa con comunidades; (3) elaborar un plan de choque para el desarrollo de consultas previas en proyectos que sean estratgicos para el sector; (4) generar canales de comunicacin con la comunidad, con informacin pblica y permanente durante las diferentes fases de desarrollo de los proyectos; (5) definir los protocolos para los
231
permisosarqueolgicosenlaejecucindeproyectos;y(6)elaborarunaestrategiadecortoylargo plazoparaelmanejodecrisissociales.
4. Poltica exterior
Enpolticaexterior,elMinisteriodeMinasyEnergaencoordinacinconlaCancillera,definirn las prioridades en trminos de relaciones bilaterales y multilaterales, procurando siempre la alineacin de los intereses de las partes involucradas en los acuerdos con la poltica energtica nacional.
5. Transporte y logstica
Elsectormineronecesitaunaarticulacinconelsectordetransporteparapoderevitarposibles cuellosdebotellaenlaproduccindemineralesydehidrocarburos.Enesesentidoesnecesario: (1)mejorarlostiemposderespuestasenlicenciamiento,permisos,ysolicitudesdelosagentesdel sector,antelasentidadesvinculadasconelMinisteriodeTransporte;(2)establecerunasolucin enladiscusingenerada porelmovimientoderedesdeserviciospblicos, conel criteriodeno generarsubsidioscruzadosentresectores;y(3)coordinaresquemasconcesionalesentrelosdos sectores,cuandoseanviablesdesdeelpuntodevistatcnicoyfinanciero.
e)
Metas
TablaIII21
Subsector Hidrocarburos Indicador Produccindepetrleoygas Unidades Barrilesdepetrleo equivalentesdiarios(BPED) Nmerodepozos Milesdebarrilesporda (Kbpd) Milesdepiescbicoporda (Mpcd) Millonestoneladasao Toneladasao Porcentajecobertura Das Porcentajecobertura Nmerodefallecidospor millndehorashombre trabajadasporao Megavatios(MW) Base 2014
990.600(1) 1.420.00 0 197 340 700(2) 1.100(2) 73(3) 48(3) 51%(2) 514 55%(4) 3,36(4) 72 80% 90 100% 1,68 205 570 1.450 1.375 124
NuevoscontratossuscritosporlaANH Nmerodecontratos Nuevospozosexploratorios(A3) Capacidaddetransportede oleoductos Capacidaddetransportedegas natural Minera Produccinanualdecarbn Produccinanualdeoro Conocimientogeolgicodelpas (escala1:100.000) Tiempoderespuestaenprocesosde otorgamientodettulosmineros. Ttulosminerosfiscalizados ndicedefatalidadminera
Energa
CapacidaddeGeneracinElctrica
13.542(2) 16
16.234 24
Tiempopromediodiariodeprestacin Horasporda delserviciodeenergaenlas cabecerasmunicipalesdelasZonasNo Interconectadas,ZNI.
Base:Sonlosresultadosobtenidosduranteelcuatrienio20062010aagosto,excepto(1)Sonlosresultadoscorrespondientesalmesde diciembrede2010,(2)Eselresultadoacumuladoadiciembrede2010,(3)Eslaproduccinanualdel2009,(4)Eselresultadodelao 2010.
232
5.
Vivienda y ciudades amables

152
El grado de urbanizacin en Colombia, el aporte de las ciudades al crecimiento econmico y los mltiplesencadenamientoseimpactossocialespositivosalrededordelavivienda,laprovisinde aguapotableysaneamiento,yeldesarrollodesistemasdemovilidad,conunmarcoadecuadode poltica, permitirn que esta locomotora sea fundamental para la disminucin de la pobreza, el crecimientoeconmicosostenibleylageneracinderiquezaylasuperacindelascondicionesde calamidad pblica ocurrida en el pas por la ola invernal 20102011, con un mayor equilibrio regional153.
a)
Diagnstico
Lapolticaurbanahatenidoavancesimportantesenlosltimosaos(UNHABITAT,Stateofthe World Cities: 2008/2009). La Estrategia de Ciudades Amables de la Visin 2019 ha generado procesoscadavezmsintegralesanivellocal,articulandoinversionesenvivienda,aguapotable, movilidad, saneamiento bsico, entre otros, logrando as un avance satisfactorio en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). No obstante, persisten dificultades para lograr un desarrollo territorial ms integral, relacionadas con: (1) falta de articulacinycomplementariedaddelosprocesosdedesarrolloterritorialaescalametropolitana o regional lo cual dificulta la formulacin, estructuracin financiera y ejecucin de proyectos urbanoregionalesestratgicos154;(2)deficienciasenelconocimientoeincorporacinadecuadade las restricciones ambientales y de las condiciones de riesgo en los procesos de planificacin y ordenamientourbanoyregional;(3)debilidadesenlaestructurainstitucionallocaldelsectorde agua potable y saneamiento bsico que afecta el proceso de formulacin de polticas, su implementacin y articulacin con otros sectores involucrados en el desarrollo urbano; y (4)presenciadeasentamientosprecariosenlaszonasperifricasdelasciudades.Apesardelos importantes avances que sobre esta materia son reconocidos por UNHABITAT en su ltimo InformeMundialdeCiudades20102011155,para2008cercadel15%deloshogaresurbanosviven en estos asentamientos (1.370.000 hogares). A continuacin se presenta el diagnstico de vivienda,aguapotableysaneamientobsicoymovilidad.
1. Vivienda y generacin de suelo

DeacuerdoconproyeccionesrealizadasconlainformacinestadsticadelDANEparavivienday hogares,seestimaqueen2009el13%deloshogarespresentandficitcuantitativodevivienda (1.200.000hogares)156.Asmismo,duranteelperiodo20062010seiniciaronenpromedioporao cercade140.000viviendasporpartedelmercadoformal(figuraIII29),conunadinmicapositiva que se refleja en el comportamiento reciente de las ventas, las licencias de construccin y los desembolsosdelsectorfinanciero.Noobstante,conesteesfuerzoslosecubrecercadel60%de
EstecaptulosecomplementaconeldeVII.C.2:Consolidacindelsistemadeciudades. EltemadeviviendaruralsedesarrollaenlaseccinIII.C.2:Agriculturaydesarrollorural,encoordinacinconlapolticadeaguay saneamientoparaelsectorruralquesedesarrollaenesteapartado. 154 En adicin la regulacin especfica de algunos mercados no responden adecuadamente a las dinmicas y problemas de carcter regional(p.e.:aguapotable,transporte,entreotros),sinoalasdivisionespolticoadministrativas. 155 EntreloscualesseresaltanlosprogramasdeBogotyMedelln. 156 Demaneracoyuntural,segnestadsticasdelaDireccindeGestindelRiesgo(DGR),elnmerodeviviendasafectadasporlaola invernal 20102011 a enero de 2011 supera las 330.000 unidades, de las cuales por clculos preliminares del DNP deberan ser reubicadascercade82.000,y248.000podranserreparadasensitio.
153 152
233
la formacin anual de hogares urbanos, estimada en 245.000 durante este mismo periodo. Este desbalanceperjudicaprincipalmentealoshogaresconingresosinferioresa2smlmv,endondela oferta formal cubre slo el 30% de la demanda. En adicin, es importante resaltar que la crisis econmicanoafectelniveldeaccesibilidaddelaviviendaenColombia157.Comoseobservaenla figuraIII30estendicesemantieneestableentre2008y2010,conunnivelfavorable(3,7)frente alindicadorpromediodeAmricaLatinaqueselocalizaen5.
FiguraIII29.ViviendasIniciadasporao
180.000 160.000 140.000 120.000 Unidades 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
FiguraIII30.Tasadeconstruccinlegalendicede AccesibilidaddeVivienda
6 5 4
Nivel
3 2 1 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
TOTAL VIS
VIP
Ao
Tasadeconstruccindevivienda(viv/milhab.) ndicedeAccesibilidadalavivienda
Fuente:DANE,clculosDNP
Fuente:DANE,clculosDNP
En trminos de gestin de suelo, actualmente el pas cuenta con 10 Macroproyectos de Inters SocialNacional(MISN)adoptadosyenejecucinconunreapotencialparaviviendade1.852ha, as como 23 MISN en proceso, con un rea potencial bruta de 5.843 has., que permitiran la construccindeaproximadamente318.600viviendas.Asmismo,lasciudadesmayoresacienmil habitantes reportaron en el primer semestre de 2010 la existencia de 78 planes parciales de renovacin urbana y 251 de desarrollo y expansin, en procesos de formulacin, aprobacin y ejecucin,atravsdeloscualessedebenasegurarporcentajesmnimosparavivienda(Art.78de laLey1151de2007). Noobstanteloanterior,porelladodelaofertaseresaltanlassiguientesdificultades:(1)escasez de suelo habilitado para VIS y baja articulacin con sectores como agua y saneamiento bsico y educacin, entre otros; (2) falta de coordinacin de la poltica de vivienda entre la Nacin, departamentos, municipios y reas metropolitanas; (3) falta de incentivos para promover la construccin sostenible y la industrializacin de las edificaciones. En adicin, se observan bajos estndares de calidad en proyectos VIS, indicadores de espacio pblico an inferiores a los parmetrosnacionalesyescasaofertadecapacitacindemanodeobraenalgunasregionesdel pas.Porelladodelademanda,lasdificultadesson:(1)limitacionesenelaccesodeloshogares informales a sistemas de financiacin; (2) debilidad en la articulacin de los instrumentos como garantas, subsidios, crditos, etc.; y (3) limitada participacin de inversionistas privados en el desarrollourbano.
157
Medidocomolarelacinentreelpreciopromediodelaviviendasobreelingresoanualdelhogar. 234
2. Agua potable y saneamiento bsico

Laasignacinderecursospblicos158alsectorentre2002y2010pasde$1,04billonesa$2,61 billonesanuales,enpesosdel2010,locualsereflejenunincrementoconcordantedelndicede ObrasCiviles159yenunmayornmerodesuscriptoresreportadosporlosprestadoresalSistema nico de Informacin (SUI) de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD) (figuraIII31).Sinembargo,a2009lapoblacinporatenderenacueductoasciendea3,7millones depersonasyenalcantarilladoa5,8millonesdepersonassegnelDANE160.Encuantoalmanejo deresiduoslquidosyslidos,conformeacifrasdelaSSPDenelpassedisponeadecuadamente un 93% de la produccin nacional de basuras, equivalente a 22.998 ton/da en 847 municipios (2009)yactualmentesetratanapenasel27,5%delosvertimientosurbanos(2008)161.
FiguraIII31.ndicedeobrascivilesynuevossuscriptores Acueducto Alcantarillado
600 700 600 200.000 150.000 100.000 50.000 0 500 150.000
Miles Mill $
Miles Mill $
500 400 300 200 100
400 300 200 100
100.000
Suscriptores
Suscriptores
50.000
2007
IOCAcueducto
2008 Aos
2009
NuevaSuscriptoresSUI*
2007
2008 Aos
2009
Fuente:IOCDANE;SUISSPD *Correspondea426municipiosconinformacinenSUI.
IOCAlcantarillado
Delamismaforma,elesquemasolidariosectorialesdeficitario(lasnecesidadesdesubsidiosson mayores a las contribuciones) de acuerdo a estimaciones realizadas por el MAVDT, DNP,SSPD y CRA con informacin del SUI para el ao 2009, este asciende a $ 189 mil millones162 y persisten ampliasdesigualdadesregionalesencuantoaladisponibilidaddelosservicios,especialmenteen lazonarural. Porotrolado,enlosltimoscuatroaoslapolticasectorialseconcentrprincipalmenteen:(1)el diseo institucional legal y financiero para la implementacin de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y
PresupuestoNacional(incluyeGobiernonacional,SGPyFondoNacionaldeRegalas)msregalasdirectas. Indicador que permite conocer la evolucin de la inversin realizada en obras de infraestructura en el pas a partir de los pagos efectuadosporlasempresaspblicasyprivadas. 160 Incluyesolucionesalternativasparaacueductoyalcantarilladorural. 161 Demaneracoyuntural,segnestadsticasdelaDireccindeGestindelRiesgoDGR,losmunicipiosafectadosporlaolainvernal 20102011aenerode2011son717en28DepartamentosyelDistritoCapital.Especficamente,alMinisteriodeAmbiente,Vivienday DesarrolloTerritorialhanreportado129municipiosafectacionesensussistemas. 162 Estedatocorrespondea112ciudadesquerepresentanel84%delapoblacinurbanaparaelserviciodeacueductoy86ciudades querepresentanel80%delapoblacinurbanaparaelserviciodealcantarillado.
159 158
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aseo(PDA),vinculandoalprogramaa31departamentosymsde600municipios;y(2)lareforma del esquema de asignacin, distribucin y control a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) para agua potable y saneamiento bsico. A pesar de estos avances, la estrategia de los PDA presenta inconvenientes y debe ser ajustada con el fin de flexibilizar su estructura operativa adecundose a caractersticas regionales especficas, lo cual acelerar la ejecucindeinversiones.Adicionalmente,sedebergarantizarlaarticulacinconlasestructuras tarifariasafindeasegurarlaoperacindelainfraestructuraresultante. De otra parte, la vinculacin de Operadores Especializados163 contina siendo baja en todas las regiones del pas. De acuerdo con informacin de la SSPD, a octubre de 2010 existen 548 municipiosprestadoresdirectos,deloscuales431tienenacuerdodemejoramientoconlaSSPD. Finalmente, a pesar de los avances observados en materia de regulacin tarifaria desde la expedicindelaLey142de1994,sedebenfortalecerlassealesdeeficienciaenelcomponente deinversiones,paralocualdebehaberunmayorcontrolalosrecursosrecaudadosporestavay, enelmarcodelanuevapolticaurbana,crearmecanismosparainclusinygarantaderecursos tarifarios para las obras de infraestructura requerida en los Macroproyectos de Vivienda, y en generalenlosprocesosdedesarrollourbano. Para concluir, es necesario que la nueva regulacin tarifaria apunte a desarrollar esquemas que reconozcan caractersticas regionales y que estimulen la entrada de nuevos Operadores Especializados.
3. Movilidad urbana
La movilidad urbana constituye uno de los aspectos centrales del aparato productivo de las ciudades,siendoelsoportedelasdiversasactividadeseconmicasysocialesquedesarrollansus habitantes,enlugaresytiemposdistintos,siendoelsistemadetransporteelquelasarticula.Sin embargo,elfenmenodelacongestinenlasciudadescolombianassehaconvertidoenunfactor quecomienzaaafectarlamovilidadylacompetitividaddelasmismas.Lamayoradelasgrandes ciudadesenelmundohanevidenciadoestefenmeno,causadoprincipalmenteporelaumentode la tasa de motorizacin propiedad de vehculos particulares, que termina saturando rpidamentesumallavial.Estatendencia,ligadaalaumentodelingresopromediodelapoblacin, ocurreahoraaunamayorvelocidaddebidoalmenorvalorrealdelosvehculosyalasmayores facilidades de crdito de la poblacin. La experiencia de varios pases ha demostrado que una polticaenfocadaexclusivamenteenelaumentodelacapacidadvialnoresuelvelosproblemasde congestinurbana.Adicionalmente,nohabraespaciovialsuficienteparaacomodarlastasasde motorizacinqueseproyectanparalasprincipalesciudadesdeColombiaenlosprximosaos,ni recursossuficientesparafinanciarlo. En los ltimos aos, el transporte pblico del pas ha evidenciado una disminucin en su utilizacin,debidoalascrecientestasasdemotorizacinyconsecuentementealarealizacinde viajesenmodosmotorizadosparticulares.Unaspectorelevantedelfenmenodemotorizacinen Colombia es el rpido crecimiento en la propiedad y uso de la motocicleta, situacin que ha generadounaumentosignificativoenexternalidadesnegativaspropiasdeltransportecomosonla accidentalidad,lacongestinylacontaminacinambiental.EsporestoqueelGobiernonacional,
Se refiere tanto a la transformacin de EICE en ESP, como a la creacin de nuevas empresas en cumplimiento de la normativa vigente. 236
163
en compaa de los entes territoriales ha venido implementando los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) en las ciudades con ms de seiscientos mil habitantes y, los Sistemas Estratgicos de Transporte Pblico (SETP) en las ciudades con poblaciones entre los 250.000 y 600.000, buscando equilibrar la oferta de transporte pblico de pasajeros con las condiciones reales de demanda con el fin de tener sistemas sostenibles en trminos operacionales, ambientalesyfinancieros. Una de las principales caractersticas de estos sistemas consiste en la adecuacin de infraestructuraprioritariaparaeltransportepblicomasivo,flexiblesoperacionalmente,conbajos costos de implantacin, y que han permitido racionalizar y mejorar el sistema de transporte pblico con importantes resultados en reduccin de tiempos de viajes, menor nivel de accidentalidadymejorasenlacalidaddelaire. Sin embargo, las estrategias anteriores no son suficientes, y persisten grandes retos en la implantacin y puesta en marcha de los SITM. As mismo, se prevn retos an mayores en la implantacindelosSETP,enlamedidaenqueexisteanunaproporcindelapoblacinqueno se beneficia de estos sistemas. La falta de una cobertura total en algunas de las ciudades, y la carenciadepolticaparaciudadesconpoblacinmenoralos250.000habitantes,planteanungran desafoparalaincorporacindelalogsticaurbanaenlaplaneacinterritorial. Enestesentidolarespuestaintegralquesediseeparahacerfrentealosmltiplesdesafosdela movilidad urbana en el pas tendr implicaciones no slo en la calidad de vida, desarrollo econmico y competitividad de las ciudades, sino tambin en aspectos de sostenibilidad medioambientalycohesinsocial,fundamentalesparalaprosperidaddemocrticayeldesarrollo delasregiones.
4. Elementos para considerar en el enfoque regional

Lasestrategiasdelpresentecaptulodebenresponderaenfoquesdiferencialesrelacionadoscon las caractersticas culturales y de clima, la incidencia del precio del suelo y la disponibilidad de insumos. Las dos ltimas variables estn muy asociadas con los niveles de aglomeracin y urbanizacin de las ciudades. En el caso de los servicios pblicos de agua potable, saneamiento bsicoymovilidad,losmunicipiosdebenasegurarlaprestacineficienteasushabitantes,porlo cuallacapacidadinstitucionaldelosmismosesunfactordeterminante.
b)
Objetivos
DeacuerdoconlasproyeccionesoficialesdelCensode2005,durantelosprximoscuatroaosla poblacinurbanaseincrementarendosmillonesdepersonasyseformarncercadeunmilln denuevoshogaresurbanos.Deestaforma,losobjetivosdelaEstrategiadeViviendayCiudades Amablesson: 1. Aprovechar el nivel de urbanizacin de Colombia para apoyar las metas y estrategias de disminucindepobreza.ParaestosecumplirconlasaccionesidentificadasenlosODMde incorporar,entre2004y2015,a10millonesdenuevoshabitantesasolucionesdeacueducto y11,1millonesdehabitantesasolucionesdealcantarillado(urbanoyrural),yreducirde16% al 4%, entre 2005 y 2020, los hogares que habitan en asentamientos precarios (Documento CONPES91de2004).
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2. Aumentar la productividad en la construccin para lograr la meta de un milln de viviendas nuevas,paralocualsetendrunavisinintegraldelosencadenamientosconotrossectores, eliminandolosobstculosqueenfrentanhogares,constructoresyentidadesterritoriales.Enla focalizacindelosrecursosparalaejecucindeestametasedarprioridadalareubicacin deloshogaresafectadosporlaolainvernal20102011,ylosqueseencuentrenubicadosen zonasdealtoriesgonomitigable. 3. Incorporar parmetros de sostenibilidad ambiental, urbana y de gestin del riesgo en el desarrollo de las ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovacin urbana, Mejoramiento Integral de Barrios, sistemas de movilidad eficiente y manejo adecuado de residuos, as como en la produccin de insumos, la prestacin de los servicios pblicos domiciliariosyenlaconstruccindelasedificaciones. 4. Estructurareimplementarintervencionesintegralesdemovilidadydesarrollourbanoquese articulen con el ordenamiento territorial, apoyando y promocionando soluciones de transporte pblico masivo y no motorizado, sostenibles en trminos operacionales, ambientalesyfinancieros,articuladosconmedidasdeadministracindelademandayusodel suelo. 5. Consolidarlasreformasestructuralesenelsectordeaguapotableysaneamientobsico,para lograr impacto positivo en la disminucin de pobreza, incremento de coberturas reales de acueducto,alcantarilladoyaseo,mejoramientodelasaludylacompetitividaddelasciudades ydelsectorrural. 6. Acelerarelfortalecimientoinstitucionaldelossectoresasociadosaestaestrategiaeintroducir criterios diferenciales en las polticas que permitan atender con prioridad a la poblacin desplazada164,ylavinculadaalaRedJUNTOS.
c)
Lineamientos y acciones estratgicas

1. Sostenibilidad ambiental urbana
Las acciones estratgicas identificadas para garantizar una mayor sostenibilidad de las ciudades son: Continuar apoyando el ajuste a los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) para la incorporacin de la gestin del riesgo, los procesos de reasentamiento identificados para la atencindelapoblacinafectadaporlaolainvernal2010/2011,ascomolaubicadaenzonas dealtoriesgonomitigableyaplicarinstrumentosdecontrolurbano.Paraloanterior,laDGRy el MAVDT priorizarn, y brindarn apoyo y asistencia tcnica a las entidades territoriales, particularmente aquellas con revisin y ajuste de POT. As mismo, con el apoyo de las agremiaciones de profesionales del sector y la academia, se formular e implementar una estrategia nacional para la definicin y/o aplicacin de instrumentos de control urbano, a travsdeloscualesseprevengaomitiguenlosimpactosgeneradosporelcambioclimtico.
Implementar la Poltica Nacional de Mejoramiento Integral de Barrios Documento CONPES 3604de2009,atravsdelacualsedprioridadaloscomponentesdeseguridadciudadanay gestindelriesgo,incorporandoaccionesdemitigacinoreasentamiento.Adicionalmente,se
Las disposiciones especiales en materia de vivienda para la poblacin desplazada se encuentran en el captulo de Igualdad de oportunidadesydesarrollosocialparalaprosperidaddemocrticapolticaparalapoblacindesplazada. 238
164
ampliar la cobertura del programa de titulacin predial; se promovern acciones de ampliacindecoberturasrealesqueincluyanesquemasparaelfinanciamientodeconexiones intradomiciliarias para los hogares ms pobres y se expedir la regulacin complementaria parafortalecerlaarticulacindelosdiferentessectoresqueintervienenenelMIB.Asmismo, FINDETERfortalecerunalneaderedescuentoparalasentidadesterritoriales. FormularprogramasyproyectosdeRenovacinUrbana(RU),atravsdeloscualessepriorice la generacin de suelo para vivienda, logrando una efectiva articulacin con los sistemas de movilidad y espacio pblico. Para esto: (1) la Nacin definir las condiciones de su participacin; (2) las entidades territoriales fortalecern su capacidad de estructuracin financieraygerencial;(3)seintroducirnajustesnormativosqueagilicenydencredibilidada estos procesos (p.e.: expropiacin a favor de terceros y anuncio de proyectos); y (4) se desarrollarn nuevos instrumentos financieros y de gestin urbanstica que incentiven la participacinprivada.Porltimo,elMAVDTliderarelproyectoderenovacinurbanaintegral paraelCentroAdministrativoNacional(CAN)enlaciudaddeBogot. ExpedireimplementarlaPolticaNacionaldeEspacioPblico,mediantelacualseapoyara lasentidadesterritorialesenelfortalecimientodesucapacidadinstitucionalyadministrativa paralaplaneacin,gestin,financiacin,informacinysostenibilidaddelespaciopblico;se generarn instrumentos para regular su aprovechamiento econmico; se promovern estndares adecuados de accesibilidad para toda la poblacin y se fortalecer el control urbano.
Encomplementoaloanterior,elpresentecapituloincluyeestrategiasparaelmanejointegralde residuosslidosylquidos,eldesarrollodeedificacionessosteniblesylaconsolidacindesistemas demovilidadeficientesquepromuevanunmenorconsumodeenerga.
2. Fortalecimiento de la oferta y demanda de vivienda

Instrumentos para generacin de oferta de vivienda Laprioridaddeestecomponenteesgestionarlahabilitacindeaproximadamente7.000hectreas desueloparavivienda,paralocuallasaccionesestratgicasson: RevivirelmarcolegaldelosMacroproyectosdevivienda,ampliandosuaplicacinensuelosde renovacin urbana, acogiendo las recomendaciones de la Corte Constitucional, y acelerar la ejecucin de los Macroproyectos de primera generacin con el impulso del sector privado garantizado su articulacin con los POT. Esta estrategia debe promover la utilizacin de sistemas industrializados y sostenibles, conectividad de las viviendas a TIC, dotacin de espaciospblicosyequipamientos,ascomolamezcladeusosydiferentestiposdevivienda. SepriorizaralapoblacindeRedJUNTOS,alaafectadaporlaolainvernal20102011,ylaque est ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, tanto en la asignacin de recursos de la Nacin,comoensuvinculacindurantelaconstruccin. Celebraracuerdosdegestinconlosdepartamentosy/oreasmetropolitanasparaarticularla ofertaenlaescalaregional,promoverlaasistenciatcnica,cofinanciacinyarticulacindelas polticas de vivienda en los municipios de su jurisdiccin con Red Juntos y, apoyar la coordinacinyatencindeloshogarescuyasviviendasresultaronafectadasporlaolainvernal 20102011. Igualmente, reorientar, revisar y articular los alcances de los PDA con el fin de garantizar la provisin de estos servicios en los Macroproyectos y las dems operaciones urbanas,ascomopriorizarinversionesenviviendaenzonasconsuelohabilitado.
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En el marco del documento de poltica para la Ampliacin y Mejoramiento de la InfraestructuraEducativa,financiadoconrecursosdelPGNdelMENydelosrecursosLey21, se dar prioridad a los Macroproyectos y grandes proyectos para vivienda social. Complementariamente, se introducirn ajustes normativos para obligar a los municipios a definir metas mnimas en gestin de suelo para VIS y se definirn incentivos en educacin, salud, recreacin, deporte y seguridad, a los municipios que mejor incorporen en sus POT y planesdedesarrollo,metasyrecursossuficientesparalapromocindesueloyvivienda. EnelmarcodelapolticademercadodecapitalespresentadoenlaseccinIII.B.3.b,evaluarla viabilidad de vincular recursos de ahorro administrados por inversionistas institucionales y fondos de capital privado, para lo cual es necesario revisar el rgimen de inversiones y las normasparalavaloracindelosportafolios. Enmateriadegestindelsuelo,serevisaryajustarlaLey388de1997,particularmenteen lo relacionado con: (1) reduccin y agilizacin de trmites de formulacin y adopcin de los planesparciales;(2)mecanismosmsgilesparaelreasentamientodepoblacinenzonasde riesgo (expropiacin, licencias de urbanismo y construccin, licencias y conceptos de las autoridades ambientales); y (3) ajustar las metodologas y procedimientos tcnicos de la participacinenplusvalasdelimitacindezonasgeneradoras,avalosdereferencia,clculo, liquidacin y recaudo. De otra parte, se implementarn nuevos instrumentos financieros sobre la base del Impuesto Predial Unificado, con el fin de apalancar la financiacin de infraestructuraparaeldesarrollourbano. Definir lineamientos de poltica sobre construccin y urbanismo sostenible, que incluya el acompaamiento a las entidades territoriales para el desarrollo de incentivos locales, la definicin de estndares de diseo y construccin para el uso eficiente de los recursos, el desarrollo del Sello Ambiental Colombiano para Edificaciones y la implementacin de hipotecasverdes,entreotros. CoordinarconelSENAylasCajasdeCompensacinFamiliarlaampliacindelacoberturay focalizacin del Fondo Nacional de Formacin Profesional de la Industria de la Construccin (FIC) en regiones con baja capacidad de mano de obra, dndole prioridad a la formacin profesionaldelapoblacinregistradaenlaRedJUNTOS. Con el propsito de contar con informacin bsica para la planeacin y el ordenamiento territorial,semantendrnlosnivelesdeactualizacincatastralurbanaporencimadel90%y del70%enelcatastrorural.Paraestepropsito,elprocesodeactualizacincatastraldeber realizarseentodoslosmunicipiosdelpasporlomenoscada5aos,paralocualelIGACylos Catastros Descentralizados deben implementar sistemas modernos de captura de informacin. As mismo, el IGAC y los catastros descentralizados adelantarn acciones para: (1) implementar la actualizacin permanente; (2) revisar y modificar las metodologas de avalos masivos, conforme a las dinmicas inmobiliarias (propiedad horizontal), con el propsito de acercar gradualmente los valores catastrales a los comerciales; (3) aportar la cartografa bsica relacionada con los municipios o departamentos afectados por la ola invernal 20102011; (4) implementar las polticas de Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales y de Interrelacin de Catastro y Registro, segn lo aprobado por los Documentos CONPES 3585 y 3461, respectivamente, y; (5) apoyar la implementacin de observatorios de preciosdelmercadoinmobiliario.
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Instrumentos de financiacin para los hogares Para garantizar el acceso a una solucin de vivienda a la poblacin pobre y vulnerable del pas, como tambin a los estratos medios, se ajustarn los diferentes instrumentos con el fin de eliminar las barreras y trmites que lo dificultan actualmente. Las acciones estratgicas identificadasson: Ajustar el programa de SFV para lograr un mayor nivel de ejecucin mediante: (1) simplificacin de las bolsas del programa de SFV, orientando su atencin a travs de la gestin departamental165; (2) aprobacin simultnea del crdito y el subsidio, el cual se definir en funcin de los ingresos del hogar; (3) la generacin anticipada de la oferta de vivienda,y;(4)considerardeterminantesregionalesenlosesquemasdefinanciacin,locual incluye la definicin de subsidios diferenciales para zonas de difcil acceso (no carreteables). De otra parte, se definir un SFV diferencial para programas de renovacin urbana y/o recuperacin de centros histricos y se articular con el leasing habitacional cuando se fomenteviviendanuevadealquiler. En cuantoalosesquemasdefinanciacinparahogaresindependientes debajosingresosse debe:(1)ampliaraotrosbancoslaaplicacindelAhorroVoluntarioContractual(AVC)delFNA y/o estudiar esquemas de operacin y otorgamiento entre el FNA y la Banca Hipotecaria; (2)promoverlaimplementacindemetodologasdecalificacincrediticiaqueutilicevariables econmicasysociodemogrficas;y(3)apoyarlacreacindeentidadesdeahorroycrditoque seespecialicenenelsegmentoVIP166y/ofortaleceralasentidadesfinancierasysolidariasde microcrditoparaqueofrezcancrditoshipotecariosdeviviendaaestapoblacin,paralocual sepodrdestinarpartedelSFVacubrirloscostosdeotorgamientoyadministracin. Fomentarlafinanciacindelargoplazomediante:(1)estrategiasdeeducacinalosdeudores devivienda;(2)estudiarelaumentodelarelacindeuda/garantadeloscrditoshipotecarios; (3)definicindeunesquemaparamantenerlastasasdeintersbajasparavivienda,elcual podr utilizar, transitoriamente, instrumentos como los subsidios de tasa de inters y garantas,entreotros. Estudiar ajustes del esquema de garantas del FNG para crditos hipotecarios, ampliando su coberturaaloshogaresnoasalariadosdeingresosmedios,yrevisarlaregulacindesolvencia paracrditoscongarantasdelFNG.Encomplemento,seestudiarlaimplementacindeun segurodedesempleoparahogaresasalariados,retomandolaexperienciadelFNA. Aumentar los recursos del Fondo para la Vivienda de Inters Social de las Cajas de CompensacinFamiliar,enelmarcodelosacuerdosdegestincondepartamentosy/oreas metropolitanas.
Agua y saneamiento bsico Planes Departamentales de Agua y Saneamiento de Segunda Generacin con visin regional (PDA II) Este instrumento dinamiza la generacin o habilitacin de suelo para vivienda. En este sentido, paralasegundageneracindePDAseadelantarnlassiguientesacciones:
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Lasgobernacionesyreasmetropolitanassernlasinstanciasarticuladorasdelademandayofertalocaldevivienda. Lascualesdebenoperarbajolaregulacingeneraldelsectorfinancierohipotecario. 241
Adaptacin diferenciada de la estructura operativa de los PDA, en funcin de caractersticas regionalesydelacapacidadinstitucionaldedepartamentos,municipiosyprestadores. Fortaleceryacelerarprocesosquepermitanesquemasempresarialesdeprestacineficiente, con cierres financieros y que aprovechen economas de escala. Para ello la nacin podr implementar esquemas regionales eficientes y sostenibles para la prestacin de estos servicios, por motivos de inters social y cuando las caractersticas tcnicas y econmicas lo requieran. Fortalecer los procesos de evaluacin y viabilizacin de proyectos para acercarlos a las regiones, de forma tal que se agilice su ejecucin sin perder rigurosidad, y asegurando el cumplimiento de las condiciones tcnicas, socioeconmicas, financieras, institucionales, ambientalesyoperativasnecesarias. Articular diferentes alternativas de financiamiento pblicas y privadas, a travs del mercado decapitalesuotrosinstrumentos,conlaestrategiadePDAII,garantizandoentodosloscasos queseincluyalaidentificacinyevaluacinintegraldelosproyectos,elaseguramientodelos recursos para el pago de subsidios a la demanda y el cumplimiento de metas de coberturas reales.Adicionalmente,sevincularndemaneramsefectivaotrasfuentesderecursoscomo lastransferenciasdelsectorelctricoalosmunicipiosdequetrataelartculo45delaLey99 de1993. Con el fin de lograr el cumplimiento de los requisitos ambientales y la sostenibilidad de la oferta del recurso hdrico, se promover la vinculacin y mayor participacin de las CorporacionesAutnomasRegionalesenlosPDAII. Priorizarlaincorporacindesolucionesenacueductoyalcantarilladoparalazonaruralenlos PDAII,articuladasconlasestrategiasdeviviendarural,incorporandoesquemaseficientesde prestacindeservicios. Formularunprogramadefinanciacindeconexionesintradomiciliariasdirigidasalapoblacin mspobre,financiadoconrecursosdelaNacin,entidadesterritorialesycrdito. Articular en cada departamento los instrumentos de planificacin de los PDA II y los regulatoriosdelsector,conlapolticadeViviendayDesarrolloUrbano.
Solucin Integral y Regional de Residuos Paraavanzarenlasostenibilidad urbanaserequiereun manejointegralderesiduosslidosque alivie la demanda de suelo para disposicin final y estrategias para el tratamiento de aguas residuales que demandan altas inversiones as como suelos aptos. Para esto, las acciones estratgicasson: Definiresquemasdeasociacinpblicoprivadaenlafinanciacinyejecucindeproyectosde tratamiento de aguas residuales, teniendo en cuenta, entre otras fuentes, las siguientes: (1) planes de inversin de los esquemas tarifarios; (2) la Sobretasa Ambiental del Impuesto Predial(Art.44delaLey99de1993);(3)laTasaRetributiva,y;(4)fondosdeinfraestructura privados. Continuarconlasinversionesprevistasenlosprogramasdesaneamientodelascuencasdelos ros Bogot, Cauca, Medelln, Chinchin, Chicamocha y Otn Consota, Fonce y Laguna de Fquene.
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Implementar, en el marco de la Poltica de Gestin Integral del Recurso Hdrico, las modificaciones normativas a los instrumentos econmicos y financieros para garantizar la oferta del recurso hdrico y el control de su contaminacin, considerando su disponibilidad, calidady usos.Asmismo,definirestrategiasyreglamentar elmanejodelodos,bioslidosy reusodelagua,involucrandoaentidadescomoelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural yelInstitutoColombianoAgropecuario. Revisar y fortalecer en el marco de la estrategia para adaptacin al cambio climtico las herramientas e incentivos sectoriales para la construccin de infraestructura para el manejo deaguaslluviasurbanas. Definir una estrategia de largo plazo para el manejo de residuos slidos que establezca: (1)solucionesregionalesdedisposicinfinalarticuladasconlosPlanesdeGestinIntegralde Residuos Slidos (PGIRS) y los POT; (2) aplicacin de nuevas tecnologas, especialmente en disposicin final; (3) el manejo y aprovechamiento de diferentes tipos de residuos y la formalizacin de organizaciones de recicladores; y, (4) polticas de consumo y produccin sostenible que reduzcan la generacin de residuos y su impacto en el ambiente. En el corto plazo, es necesario definir una estrategia para el manejo y disposicin adecuada de escombros.
Buen gobierno para la gestin en agua y saneamiento El arreglo institucional que fortalezca las labores de formulacin de poltica y planificacin sectorial,permitirenelmedianoylargoplazogarantizarlaadecuadaprestacindelosserviciosy aumentosencoberturaycalidad.Lasestrategiasson: Formular e implementar una poltica de buen gobierno orientada a lograr mayor transparencia,eficienciayefectividadenlainversindelsector,enespecial,enelmarcodelos PDAII. Formulareimplementarunapolticadegestindelriesgoparadisminuirlavulnerabilidaden laprestacindelosserviciosdeaguapotableysaneamientobsicofrentealaocurrenciade eventosextremosdeorigennaturaloantrpiconointencional. Definir una poltica integral de acueducto, alcantarillado y aseo para el sector rural, que se financieconaportesdelaNacinyentidadesterritoriales,lacualdebeestararticuladaconlas estrategiasdeviviendaruraldelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural. Formulareimplementarunapolticaintegraldegestindeinformacinqueleagreguevaloral ciclo de poltica pblica en sus diferentes etapas formulacin, ejecucin, seguimiento y monitoreoyevaluacin. RevisaryajustarelSistemanicodeInformacin(SUI),enelmarcodelapolticasectorialde gestindeinformacin,paraquesoportedemaneraptimalasfuncionesdeformulacinde poltica, planificacin, regulacin y vigilancia y control. Para ello se deber, entre otras estrategias,brindarunamayorasistenciatcnica,promovermayorconectividad,implementar mecanismosparaasegurarlacalidaddelainformacinreportada,disearmejorescontrolesa la informacin reportada; y articularlo con otros sistemas de informacin ambiental y socioeconmica. Revisar la asignacin de competencias para las actividades de monitoreo, seguimiento y controldelgastoquerealicenlasentidadesterritorialesconlosrecursosdelSistemaGeneral deParticipaciones.
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Regulacin que impulse la equidad social y la productividad Losincentivosregulatoriosylaparticipacindeoperadoresespecializadosenlaprestacindelos servicios de agua potable y saneamiento bsico deben promover equidad, productividad y eficienciaenelsector.Lasaccionesestratgicasson: Expedireimplementarunnuevomarcoregulatoriodeacueductoyalcantarilladoquepermita establecer esquemas tarifarios que reconozcan caractersticas regionales, e incentiven el aumentodelaproductividadyeficienciadelosprestadores;especialmenteenelcomponente deinversin.Enloscasosenqueserequierasedesarrollarnmecanismosque:(1)permitan definir estructuras de costos regionales para sistemas no interconectados atendidos por un mismoprestador;y(2)haganviablelaoperacindelossistemas,sininversin,especialmente enelmarcodelosPDAII. Expedir un nuevo marco tarifario del servicio de aseo, acorde con las polticas ambientales, profundizando en seales de eficiencia, calidad y gestin integral de residuos slidos y ampliando incentivos para estaciones de transferencia y ubicacin de sitios de disposicin final, de forma que promuevan soluciones regionales. Este nuevo marco posibilitar la vinculacindeorganizacionesformalesderecicladoresaloscomponentesdelaprestacindel servicio asociados con su actividad, cuando las caractersticas de mercado y las condiciones tcnicasdelservicioaslopermitan. Reglamentarincentivosparaprestadoresdeserviciospblicosquehaganunusoeficientedel consumodeenergaenlossistemasdeacueductoyalcantarillado. Ajustar el funcionamiento del esquema solidario en busca del equilibrio entre subsidios y contribuciones, teniendo en cuenta la nueva metodologa de estratificacin, para lo cual se debe: (1) revisar la efectividad del mecanismo de compensacin regional implcito en la frmula de asignacin del SGP y evaluar otros instrumentos; (2) revisar e identificar alternativas de financiamiento; (3) definir un esquema de transicin para la aplicacin de la nuevaestratificacin,y;(4)desarrollarlareglamentacinnecesariaparaelestablecimientode contribucionesmnimasysubsidiosenlosdiferentesservicios,deformatalquesereduzcael desequilibrio,considerandolacapacidaddepagodeloshogaresycaractersticasregionales.
3. Instrumentos para mejorar la sostenibilidad de los sistemas de movilidad urbana

Para cumplir con los objetivos de la Locomotora de Vivienda y Ciudades Amables, se debern llevar a cabo intervenciones integrales de movilidad y desarrollo urbano que se articulen con el ordenamientoterritorial167,apoyandoypromocionandosolucionesdetransportepblicomasivoy nomotorizadocomolasquehavenidoimplementandoelGobiernonacionalatravsdelosSITMy delosSETP168,combinadasconmedidasdeadministracindelademandayusodelsuelo.Porlo cualseadelantarnlassiguientesaccionesestratgicas:
Conespecialnfasisenlasreasdeconservacinyecosistemasestratgicosparareducirlaafectacinsobresuconectividadypor tanto,laproduccinyprestacindeserviciosecosistmicos. 168 Se entiende como Sistemas de Transporte Masivo (SITM), las soluciones de transporte pblico para municipios o reas metropolitanas con poblacin superior a los 600.000 habitantes. De igual manera, se entiende como Sistemas estratgicos de TransportePblico(SETP)lassolucionesdetransportepblicoparamunicipiosoreasmetropolitanasconpoblacinentrelos600.000 ylos250.000habitantes 244
167
Disear e implementar la estrategia de EvitarCambiarMejorar (ECM). Bajo dicha estrategia depolticasedebecomenzarporevitarelusodemodosmotorizadosindividuales,atravsde unamejorintegracindeestrategiasdetransporteurbano,ordenamientodelterritorioyuso desuelo,ydemedidasintegralesdeadministracindelademanda.Paralosviajesnecesarios, sebuscarpromoveruncambiomodalenelusodevehculosmotorizadosparticulareshacia modos que son ms eficientes en el uso del espacio vial escaso, y menos intensivos en generacindeemisiones,incluidoslosmodosdetransportepblicomasivoynomotorizado(a pie y bicicleta). Finalmente, para mejorar la eficiencia de los sistemas de transporte, en trminos de uso de energa, se promover el uso de combustibles limpios e incentivos a la importacin o a la industria nacional para la produccin de vehculos con tecnologa limpia, sostenibledebajasemisiones169. Fortalecer y redisear institucional y organizacionalmente la Unidad de Coordinacin de Transporte Masivo, con un mayor nfasis en la formulacin de polticas y ejecucin de estrategias ECM complementarias de apoyo a los entes territoriales. La nueva Unidad de Movilidad Urbana Sostenible (UMUS) llevar una adecuada y fluida coordinacin interinstitucional con el MAVDT y las entidades encargadas de la planeacin urbana local, ademsdelosEntesGestoresylosorganismoslocalesdemovilidadurbana.Loanteriorenel marco de Fortalecimiento Institucional del sector transporte (seccin infraestructura y ServiciosdeTransporteyLogstica). Promoverelusodemodosytecnologasdetransportedebajasemisiones.Comosoporteal diseodeestrategiasECM,elGobiernonacionalseencargardeestructurarlosprogramasde transporte urbano sostenibles170 y la UMUS ser la encargada de la coordinacin de los mismos.Dichosprogramasincluirncomponentesdeinfraestructura,polticayregulacinque promuevan el transporte no motorizado con infraestructura dedicada para la movilidad en bicicletayapie,complementariasalasinversionesprogramadasenlosdiferentesSistemasde MovilidadUrbana,ascomoincentivosparalaincorporacindebusescontecnologalimpiade bajasemisiones. Administrar la demanda integralmente y proporcionar al usuario del sistema movilidad informacin en relacin con la disponibilidad de oferta, el costo por el uso de la misma, las limitaciones existentes en torno a dicha oferta, y las medidas de regulacin para propiciar toma de decisiones eficientes por parte del usuario. Para formular una poltica integral y eficientedeadministracindelademanda,sedeberninternalizarloscostos(externalidades) asociadosalusoderecursosescasoscomoelespaciovialyelairelimpio,ascomoloscostos socialesyeconmicosgeneradosporlaaccidentalidadvial.Lasayudastcnicasytecnolgicas, con los cambios propuestos al Cdigo Nacional de Trnsito (ver capitulo Infraestructura y ServiciosdeTransporteyLogstica),lespermitirnalosentesterritorialesadoptarpolticasy estrategias diferenciales de tarificacin vial171, cobros por congestin o contaminacin, sobretasas a los combustibles, y al registro inicial e impuesto unificado de vehculos que tambin se modificar por ley. Para apoyar la efectiva implantacin de la poltica de administracinintegraldelademanda,serdegranutilidadlaarticulacinconlossistemasde informacin, gestin y control del trnsito y transporte que sern desarrollados como parte delPlanMaestrodelGobiernonacionalparaSistemasInteligentesdeTransporte.
169
Desarrollar una estrategia encaminada a incentivar el ingreso y uso de vehculos con tecnologas limpias. (Proyecto de ley de reduccindelIVAyelarancel,reduccindecostosporparqueoparavehculoscontecnologaslimpias,disminucindeimpuestode rodamientoparaestosvehculos,incentivodeensamblenacional(etiquetas). 170 CorrespondientesalPlandeInversindelCleanTechnologyFUND(CTF). 171 Entreotrossetiene:AutopistasUrbanas,PeajesUrbanos,GestindeFlota,SemaforizacinyotroselementosdetecnologaITS. 245
DefinirporpartedelGobiernonacionalloslineamientosyestrategiasparaintegrartodoslos serviciosdemovilidadquesirvenalasciudadesyalasregiones.Locualsedeberrealizara medida que los SITM y SETP se consoliden, y los entes territoriales busquen atender la demanda total en sus reas urbanas, mediante la adopcin e implantacin de Sistemas IntegradosdeTransportePblico(SITP)ySistemasIntegradosdeTransporteRegional(SITR), quepermitanintegrarlosdiferentesmodos,fsica,operacionalytarifariamente. Establecer un marco conceptual y metodolgico para la fijacin de tarifas de transporte pblico en sistemas organizados y reestructurados bajo la Poltica Nacional de Movilidad Urbana. Estos lineamientos debern seguir mejores prcticas en la tarificacin de servicios pblicos, evitando incluir en la estructura ineficiencias de los operadores, y revisando con mucho detenimiento la conveniencia de destinar recursos de la tarifa del usuario a la financiacin de infraestructura del sistema, o para la desintegracin fsica de los vehculos antiguos. Implementar el sistema de recaudo centralizado y de pago con medios electrnicos como herramienta efectivaque permitir,porunlado,mejorarelservicioalusuario,yporelotro implantar esquemas de beneficios tarifarios dirigidos a grupos de poblacin especiales (discapacitados,adultomayor,estudiantes,yusuariosconmovilidadreducida,etc.). Explorar alternativas y desarrollar mecanismos novedosos por parte del Gobierno nacional queposibilitenlafinanciacindelasinfraestructurasdetransportemasivo,aprovechandoel valor generado por los beneficios de accesibilidad de los sistemas integrados de transporte pblico. En este contexto, el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Transporte le brindarn apoyo al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT)enlarevisinyajustedelaLey388de1997,particularmenteenlorelacionadocon losinstrumentosdegestin,orientadoadesarrollosencaminadosaltransportesustentable,y ainstrumentosdefinanciacinquerepresentenalternativasalafinanciacindelosproyectos detransportemasivoquedependenexclusivamentedelacapacidadfiscaldelaNacinylos entesterritoriales. Definirlaestrategiadeintervencinyapoyoamunicipiosconpoblacininferioralos250.000 habitantes, y que se convertirn en ejes estructurales del desarrollo regional. Al mejorar los servicios e infraestructuras de transporte en estas ciudades, permitiran relocalizar las actividades que hoy se encuentran concentradas en ciudades de mayor jerarqua y as potenciar sus economas logrando una distribucin ms equilibrada de la poblacin en el territorio. Para esta iniciativa, y dados los niveles de informacin con que se cuenta, se ha escogidolaciudaddeOcaacomociudadpilotoparalaejecucindelaestrategiayrespectiva evaluacinderesultados.Enellasernpuestosenprcticaloslineamientosysernmedidos losindicadoresdelapoltica. Establecer alternativas multimodales que permitan mejorar la conectividad urbanorural, de acuerdoconlascaractersticasdecadareginyproponer,construir,operarymantenerredes detransportedeseablesoperacional,ambientalyfinancieramente,haciendoespecialnfasis eneltransporteporcable,fluvialycarretero. Implementarenlaszonasdefrontera,elSITMdelreaMetropolitanaBinacionaldeCcuta,la formulacin de planes de movilidad y las de soluciones de movilidad sostenibles Sistemas AmablesBinacionales(SAB)enlasciudadesfronterizas. Adicionalmente, la incorporacin de la logstica urbana en la planeacin territorial, en conjuntoconlosplanesdemovilidadlocales,seconsolidarcomoestrategiaparareordenary
246
optimizar los flujos de mercancas desde los orgenes y destinos de la produccin, que disminuya el trnsito de vehculos de carga dentro de las ciudades, disminuya los costos logsticos,reduzcaemisionesdegasesefectoinvernaderoybusqueelbienestargeneral.
d)
Articulacin y encadenamiento con otros sectores
El xito de la estrategia de Vivienda y Ciudades Amables requiere la articulacin con mltiples sectores.Ademsdelossealadosenlasestrategiasanteriores,sedestacanlossiguientes: Industria: el aumento en la tasa anual de construccin de vivienda va a exigir un esfuerzo importante en el suministro de insumos cemento, hierro y ladrillo, principalmente. Por esta razn,elMinisteriodeIndustriaComercioyTurismo,atravsdelaSICmantendrunavigilancia especial en aquellos mercados de insumos relacionados con el sector, en donde sea posible encontrar abusos de posicin dominante, actos o acuerdos que puedan calificarse como reprochablesalaluzdelanormatividaddelacompetencias. Mercado de capitales: El mercado de capitales requiere de una mayor profundizacin como fuente alternativa de financiacin para actores del sector vivienda hogares, bancos y constructores.Porello,eneldesarrollodellineamientoestratgicodeconstruccindelavisin del mercado de capitales y las estrategias para alcanzarla presentado en el captulo III.B.3.b: Desarrollo del mercado de capitales, se debern discutir acciones tendientes a fortalecer productosfocalizadosen vivienda,titularizacinde hipotecas,ydelosfondosinmobiliariospara financiarMacroproyectos,proyectosderenovacinurbanaydeviviendaenalquiler. Seguridad urbana: El MAVDT debe articular con el Ministerio de Defensa y Seguridad y el Ministerio de Interior y Justicia la implementacin de Macroproyectos y de programas de MejoramientoIntegral deBarriosconlainfraestructurayestrategiasdeseguridadyconvivencia ciudadana.EnlaconsolidacindeestaestrategiasepodrcontarconelapoyodeUNHABITATy otrasagenciasdecooperacin. Red JUNTOS: Las diferentes estrategias y programas en vivienda, agua y saneamiento permitirn atendercercade390.000hogaresvinculadosalaRedJUNTOS.Paraelxitodepriorizacindefinida en los instrumentos de vivienda, agua y saneamiento, resulta fundamental lo siguiente: (1) AvanzarenlageorreferenciacindeloshogaresdeRedjuntosconcarenciasenviviendayagua; (2)lograrelcompromisodelasentidadesterritorialesendestinarcontrapartidasahogaresdeRed JUNTOS, especialmente para aquellos localizados en zonas de alto riesgo; y (3) Priorizacin de hogaresdeviviendanuevaenprogramasdegeneracindeingresos. Energa elctrica: Con el fin de garantizar espacios pblicos seguros y accesibles, el Gobierno nacionalimpulsareldesarrollodelmarconormativoquecomplementeloselementosdelcobro dealumbradopblicoestablecidosenlaLey97de1913.
e)
Metas y financiacin
Las inversiones de la estrategia de Vivienda y ciudades amables ascienden a 98,5 billones entre 2010y2014,conunaimportanteparticipacindelsectorprivado,especialmenteenvivienda.Las metasasociadasalpresentecapitulosepresentanenlatablaIII22.
247
TablaIII22.MetasViviendayCiudadesAmables
Indicador Iniciacindeviviendanueva VISconapoyodeFONVIVIENDA VISconapoyodeCajasdeCompensacin VISruralconapoyodelBancoAgrario Crditosdesembolsadosvivienda CrditosdesembolsadosporelFNAparavivienda Generacindesuelo Macroproyectosdevivienday/oPIDUSenejecucin Programasderenovacinurbanaenejecucin Lneabase2010 560.300viviendas* Meta2014 1.000.000de viviendas 243.437 200.990 45.000 780.000crditos 254.920 7.000has 27 4 Urbano:90% Rural:70% 2,8millonesde personas 4,5millonesde personas $5.146.983millones 923municipios 10proyectos 36% 90.000viviendas 8 7 4 30 7 4 4 4
76.520 117.169 20.691 376.913crditos* 64.480 ND 10 0 Urbano:74,5% Actualizacincatastralurbanayrural Rural:49,6% 4,6millonesde Nuevapoblacinbeneficiadaconelserviciodeacueducto personas* 3,6millonesde Nuevapoblacinbeneficiadaconelserviciodesaneamiento personas* InversineninfraestructuraasociadaaPDA $382.268millones** Municipiosquedisponenadecuadamenteresiduosslidos 847municipios Nuevosproyectosregionalesdegestinintegralderesiduos NA slidosapoyadosporelMAVDT Porcentajedeaguasresidualesurbanastratadas 27,5%(2008) Conexionesintradomiciliarias NA NmerototaldeSistemasIntegradosdeTransporteMasivo 5 SITMenoperacin NmerototaldeSistemasEstratgicosdeTransporte 0 PblicoSETPenoperacin NmerototaldeSistemasIntegradosdeTransportePblico 0 SITPestructurados NmerototaldePlanesdeMovilidadformulados 10 NmerototaldeSistemasAmablesBinacionalesSAB 0 formulados NmerototaldeSistemasIntegradosdeTransporteRegional 0 SITRformulados NmerototaldeEstrategiasparaCiudadesPequeas(EPC) 0 formulados NmerototaldeSistemasInteligentesdeTransporte(ITS) 0 estructuradosenciudades
*Cifrasparaelperodo20062010.**CorrespondesloalainversinenmarcodelosPDASen2009y2010. Nota:Conelcumplimientodeestasmetas,elavancedelosObjetivosdeDesarrollodelMilenio,en2014serelsiguiente: - Porcentajedepoblacinconaccesoasistemasdeacueductourbano,el99%. - Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdeabastecimientodeaguaadecuadosenrearural,el77,1%. - Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdesaneamientourbano,el96,1% - Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdesaneamientorural,el71,7%. - Porcentajedepoblacinquehabitaenasentamientosprecariosurbanos,el12,36%.
248
IV. Igualdad de oportunidades para la prosperidad social

249
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Los objetivos ltimos del Gobierno del presidente Juan Manuel Santos, y del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 como mapa de ruta, es la prosperidad de todos los colombianos. Esto significa lograr una sociedad con ms empleo, menos pobreza y ms seguridad. La visin de sociedad que queremos es la de una sociedad con igualdad de oportunidades y con movilidad social,enquenacerencondicionesdesventajosasnosignifiqueperpetuardichascondicionesalo largo de la vida, sino en que el Estado acude eficazmente para garantizar que cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales que le permitirn labrar su propio destino, independientementedesugnero,etnia,posicinsocial,orientacinsexualolugardeorigen. Paraalcanzarestosobjetivos,existendoscaminosquesecruzanysecomplementanentres:el crecimientoeconmicosostenibleyeldesarrollosocialintegral. Elcrecimientoeconmiconoesunfinensmismo,sinounmedioparallegaraunasociedadcon bienestareigualdaddeoportunidadesparatodos.Atravsdelcrecimientoeconmico,segenera empleo formal, se produce riqueza y se mejoran las condiciones de vida de la poblacin. As mismo,elcrecimientoeconmicogenerarecursospblicosquepuedenserempleadosenreducir lapobrezaylasdisparidadessocialesoenmejorarelentornodecompetitividaddelasempresas. Ascomoelcrecimientoeconmicoconduceamayordesarrollosocial,laspolticasyavancesenel desarrollosocialylaigualdaddeoportunidadestambinretroalimentanelcrecimientoeconmico ysetraducenenunamayorproductividad.Unapoblacinsana,educada,trabajandoyenpazes unapoblacinmsproductivayconmayorbienestar. En materia social, Colombia enfrenta el gran reto de articular su desarrollo econmico con el social.Estaarticulacineslabasedeunasociedadequitativa,incluyente,prsperayenpaz.Para elefecto,sediferenciancuatrodesafosfundamentales:(1)aumentarlaeficienciadelgastosocial para que los recursos se traduzcan en mejores resultados en cobertura y calidad; (2) mejorar la focalizacin del gasto social para que ste beneficie prioritariamente a los ms pobres y vulnerables; (3) consolidar un sistema de proteccin social (SPS) que contribuya eficazmente a fortaleceryprotegerelcapitalhumanoylosingresosdeloshogares,yareducirsuvulnerabilidad;
250
y (4) alcanzar la in a nclusin socia de los dife al erentes grup tnicos, a como de la igualdad de pos as gnero o. Una de las condici iones necesa arias para dis sminuir los n niveles de po obreza y de desigualdad es garantizar el func cionamiento del Sistema de Protec a ccin Social (figura IV1 cuyo dise 1) eo comprende, tres grandes componentes: (1) la seg uridad socia integral salud, riesg al gos profesionalesypro oteccinalce esante, (2)la apromocin social,y(3) laspolticasy yprogramas de formac cindelcapitalhumano. Estos elementos se complementan con mecanismos coyunturale para aten s es nder a grup pos vulnera ables en situ uaciones de crisis, as com con instru c mo umentos que posibiliten el acceso de la e e poblac cin a activos fsicos y fi inancieros, in ncluyendo la vivienda o el crdito. E este fren a En nte, Colombiacarecede emecanismosefectivosdearticulacin nentrelaofe ertayladem mandaporest tos activos s,especialme enteparalos gruposvulne erablesdelap poblacinquetradicionalmentehansi ido enelmanejo excluid dosdeestosb beneficios.As smismo,elp paspresenta deficienciase odecondicion nes especia alescomolas scrisisecon micas,sociop polticasyam mbientales.Encuantoalm manejodecri isis ambien ntales, la ate encin huma anitaria de la emergencia invernal qu comenz en el segun a a ue ndo semest trede2010,evidencilas slimitacionesquepresent aelpasent trminosinstitucionalesy de gestin ndeinformac cin.
Fi iguraIV1.Sist temadeprotec ccinsocial
Como se observa en la figura, uno de los component del sistem es la pr , s tes ma, romocin soc cial focaliza adaenlapob blacinmsp pobreyvulne erable.Porm ediodeesta rama,sebus scapromover rla insercindelosm spobresyvu ulnerablesal losservicioss sociales,dar unaatencin nintegralaes ste segmento de la po oblacin, y brindar acom b mpaamiento y herramientas que pe o ermitan a est tas familia asmspobres sgeneraringresosdeman nerasostenib bleysalirdef finitivamente desusituaci in depob breza. Una es strategia dest tacable dirigida a la pobla acin ms po obre y vulner rable de Colo ombia es la R Red para la superacin de la Pobrez Extrema JUNTOS, en lla cual se apoya a un milln y medio de a za J familia ascolombiana asensituaci ndepobreza aextrema.Si bienlaRedJ Juntoshalogradoresultad dos destacables en los ltimos ao sta enfre os, enta algunos desafos hacia futuro co omo son: (1) la necesid dad de fijar condiciones claras de salida y mec s s canismos de transicin, (2) la falta de focaliza acingeogrfica,(3)lade ebilidaddelosmecanismo osdeasignacin,(4)lafaltadeunmar rco normativo en comp petencias y responsabilidades de las entidades vinculadas a Juntos, y (5) las r debilid dadesdegestinenestam materiaporpa artedelasen ntidadesterrit toriales.
251
Enelcasocolombianolapromocinsocialtambinseenfocaenungrupovulnerabledeespecial importancia que son losdesplazados. Se estima que cerca de 3,4 millones de personas han sido vctimas del desplazamiento forzado en el pas. La proteccin y reparacin integral de este segmento de la poblacin es una deuda social que tiene el pas, para la cual se enfatiza la importancia de desarrollar estrategias de inclusin a la sociedad y de estabilizacin e independenciaeconmicapermanente. Elgranobjetivodeunsistemadeproteccinsocialesvelarporlaigualdaddeoportunidadespara todalapoblacin.Unodenuestrosretosmsurgentesparaalcanzaresteobjetivoesconsolidar un sistema de salud equitativo, sostenible y de calidad. En los ltimos aos el pas ha logrado avances significativos en este frente: la cobertura de salud se expandi y hoy se acerca a la universalizacin,elpashacumplidodemaneraanticipadalosobjetivosdedesarrollodelmilenio relacionadosconlavacunacindelatripleviralylaatencininstitucionalalparto,lamuertespor malariaydenguesehanreducido,ysehandisminuidolamortalidadinfantilquepasde25,1por milnacidosvivosen2002a20,6en2008,lamortalidaddelaniezquepasde30,6a24,9por milnacidosvivosenestemismoperodoylamortalidadmaternaqueactualmenteesinferioral promediolatinoamericanoconunacifracercanaa75porcada100milnacidosvivos. Ahora bien, el sistema de salud colombiano enfrenta todava desafos inmensos. El principal de estos es garantizar la cobertura universal del aseguramiento en salud a travs de los dos regmenes de financiamiento (contributivo y subsidiado), y lograr en el plazo establecido la unificacindesusplanesdebeneficios.Loanterior,encondicionesdesostenibilidadfinancieray reduciendolosnivelesdeevasinyelusin.Elsistemadeberadicionalmentegarantizarmejores niveles de acceso y calidad, y mejorarel desempeo de las instituciones a cargo del manejo del riesgofinancieroydelaprestacindelosservicios. La educacin, por su parte, es quizs la herramienta ms efectiva para reducir la inequidad y alcanzar igualdad de condiciones para la generacin de ingresos. A travs de una educacin equitativa, de calidad y con pertinencia, la poblacin puede acceder con mayor facilidad a un empleo formal o emprender con ms posibilidades de xito una iniciativa empresarial. Lo anterior, sin olvidar los mltiples efectos positivos que genera la educacin sobre el desarrollo personaldelosindividuos. EnelPlanNacionaldeDesarrollo20102014entendemoslaeducacincomounprocesocontinuo quecomienzaenlasprimerasetapasdevidayterminaenlaterceraedad.Constituye,comotal, unprocesoevolutivoqueconstantementeseadaptaaunentornocambiante. Elprimerpasoparaalcanzarunaeducacincompletaydecalidad,esasegurarunaatencintotal e integral a la primera infancia. Sin este primer paso, la igualdad de oportunidades nunca ser realidad. Se ha demostrado que los programas de educacin en responsabilidad materna y de primerainfanciageneranimpactossignificativosdurantetodalavidadelosindividuosenaspectos comolasalud,laeducacin,lascompetenciaslaboraleseinclusoeldesarrollodecaractersticas personalescomolapropensinalaconvivenciapacfica.Esporestoquedesdelasprimerasetapas de vida es crucial promover programas globales e integrales de alimentacin, formacin y asistenciaalosnios. Para lo anterior, las prioridades se centran en implementar un modelo de atencin integral que evolucione hacia una cobertura universal, con equidad y calidad. En este contexto, se asumen como criterios de equidad en la primera infancia; las brechas urbanorurales, las necesidades
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particulares de los nios de acuerdo con la edad y condicin, as como la situacin real de cada unadelasentidadesterritorialesentrminosdesalud,nutricin,educacinycuidado. Una vez culmina la formacin integral de primera infancia, el reto es continuar el proceso de aprendizajeconunaeducacinbsicaymediadecalidad.Aunqueenlosltimosaosselograron avancessustancialesencobertura,elpasenfrentatodavagrandesretospormejorarlacalidady pertinenciadelaeducacindurantetodassusetapas. Enestesentido,esnecesariodesarrollaryfortalecerelSistemadeFormacindeCapitalHumano queconsisteen:(1)garantizarelaccesouniversalalaeducacinbsica,haciendoespecialnfasis enlacalidaddelservicio,procurandoreducirlasbrechasentreprestadorespblicosyprivados,y haciendohincapienlaimportanciadeasegurarlapermanenciadelosestudiantesenelsistema; (2)mejorarlainfraestructuraeducativayadecuarlaalosriesgosderivadosdelcambioclimtico; (3) dar especial atencin al acceso en el nivel de educacin media; (4) mejorar la cobertura y pertinencia de la educacin superior y en particular de la educacin tcnica y tecnolgica; y (5)dinamizarymejorarlacoberturaypertinenciadelaformacinparaeltrabajo,introduciendo esquemascompetitivosydeaseguramientodelacalidad. Otramaneradedarmayoresoportunidadesalapoblacinesatravsdelestablecimientodeun mbitodenegociosquefavorezcalageneracinyeldesarrollodenuevosemprendimientospara lapoblacindemenoresingresos.Unentornoquepermitaquelasideasseconviertanennegocios yqueestosnegocioscrezcanygenerenempleoydinamismoeconmico.Unaestrategiaenesta lneapasaporfacilitarelaccesoalmicrocrditoyaotrasmodalidadesdefinanciamientocomolas microfinanzas,yporgenerarunaregulacinquefacilitelacreacinycontribuyaalasupervivencia delasempresasdurantesusprimerosaosdevida. Por otro lado, en el cumplimiento de las estrategias de igualdad de oportunidades para la poblacin, amerita hacer hincapi en la igualdad de gnero. La igualdad de gnero se propone comoungranretoenelcual,sibiensehaavanzadoenelpasenlosltimosaos,porejemplo con la vinculacin cada vez mayor de la mujer en todas les esferas laborales, todava queda en este frente un importante camino por recorrer, en particular en temas como la violencia intrafamiliar, el apoyo a las madres cabeza de hogar, la baja participacin de los hombres en la educacinsuperioroelreconocimientodederechosalapoblacinLGBTI172. Asmismo,enloslineamientosparaalcanzarlaigualdaddeoportunidadesparatodalapoblacin merecehacerespecialnfasiseneldesarrollodepolticasdirigidasasegmentosespecficosdela poblacin como la poblacin afrodescendiente, palenquera y raizal, los pueblos indgenas y el puebloRromgitano.ColombiasecaracterizaporserunaNacinpluritnicaymulticultural,locual se constituye en una riqueza a nivel nacional y regional, y en un reto para la formulacin de polticas pblicas que promuevan la igualdad de oportunidades en el acceso a los beneficios del desarrollo para estos grupos y la pervivencia de sus culturas, bajo los principios del respeto y reconocimientodelderechoaladiferencia. La aplicacin de polticas diferenciadas debe llegar tambin a segmentos especficos de la poblacincomolapoblacinensituacindediscapacidad,losjvenesylosadultosmayores.En estepunto,revistenparticularimportancia:elmejoramientodelaempleabilidaddelosjvenes queactualmenteregistrantasasdedesempleosuperioresal20%,elaseguramientodeesquemas queconduzcanaunsistemapensionalmsincluyentequeasegureunavidadignaalalosadultos
172
LGBTI:Lesbianas,Gays,Bisexuales,TransgneroeIntersexuales. 253
mayores,yestrategiasactivasdeinclusinsocialparalapoblacinensituacindediscapacidady susfamilias. Como se anot anteriormente, el sistema de proteccin social busca, en definitiva, mejorar la calidad de vida de la poblacin, mediante la proteccin ante diferentes riesgos. Ahora bien, la calidaddevidadeunindividuonoslodependedelosingresosquegenera,odelestadodesalud o la educacin a la que tiene acceso. Depende tambin de otros elementos crticos como la cultura, el deporte, o la oferta de actividades de recreacin. Los efectos positivos que estos elementosgeneransobrelacalidaddevida,lasalud,lainclusinsocial,eldesempeoeducativoo el desarrollo personal y profesional, son incuantificables. En este frente se han dado algunos avances importantes en el pas en los ltimos aos. Falta, sin embargo, elevar su importancia y potenciaranmssudesarrollo. Enestesentido,unapolticaculturalintegralenelpasrequiere,entreotros,fortalecerelSistema NacionaldeCultura,apoyarelemprendimientoenlasindustriasculturales,promoverprogramas culturalesparalaprimerainfancia,fortalecerelProgramasdeLecturayEscritura,ycontinuarcon losprogramasdeconservacindelpatrimoniocultural. Porotraparte,laresponsabilidaddelafamiliaydelacomunidadesdevitalimportanciaparael desarrollo de una sociedad. En dicho sentido, es necesario que las familias y la comunidad participendeformasolidariaenelbienestardelosnios,niasyadolescentes,jvenesyadultos mayores. Para potenciar lo anterior, el Estado promover la creacin de redes sociales de tal formaquepermitafomentarlacorresponsabilidaddelafamiliaylacomunidad. Finalmente,paraqueunaestrategiasocialintegralrealmentesetraduzcaenmsoportunidadesy mejorcalidaddevidaparatodalapoblacin,serequierelaparticipacinactivadelsectorprivado y de la sociedad civil. En este sentido, vale la pena resaltar el papel crucial y creciente de la inversin social privada, y de las diferentes formas de Responsabilidad Social Empresarial. Estas iniciativas privadas tienen un papel fundamental en la innovacin social, y bajo una base de voluntariedad, pueden articularse eficazmente con los programas del Gobierno nacional y los gobiernoslocalesconunimpactopotencialmuyimportantesobrelapoblacinvulnerable.
A.
1.
Poltica Integral de Desarrollo y Proteccin Social

Primera infancia
Elpasvienetrabajandoenlaproteccinintegraldelosderechosdelosniosylasnias.Eneste marco, se ha identificado el desarrollo de la primera infancia como una de las lneas de accin prioritarias. En efecto, se dispone de un marco jurdico que soporta las decisiones y acciones destinadasalaprimerainfancia:laConvencinInternacionaldeDerechosdelNio(CDN);laLey 1098 de 2006, mediante la cual se expide el Cdigo de Infancia y Adolescencia y en la cual se establece el derecho al desarrollo integral de la primera infancia, y la Ley 1295 de 2009 cuyo objeto es contribuir a mejorar la calidad de vida de las madres gestantes, y las nias y nios menoresdeseisaos,clasificadosenlosniveles1,2y3delSisbn,demaneraprogresiva,atravs deunaefectivaarticulacinycoordinacininterinstitucional.
254
Dada la importancia del desarrollo durante los primeros 6 aos de vida, se considera prioritario disear e implementar una estrategia de Atencin Integral a la Primera Infancia (AIPI)173. Las intervenciones orientadas a potenciar el desarrollo integral de los nios y nias durante sus primerosaos,ademsdeserunderecho,seconstituyenenunaventanadeoportunidadparael desarrollosocialyeconmico,dadoquegeneranimpactosduraderosrelacionadosconlafortaleza psicolgica,ladisminucindelamorbilidadylacriminalidadenelciclodevidadelaspersonas; mejor rendimiento acadmico, menor desercin escolar y menores ndices de repitencia, aumentandoconellolapermanenciadelosniosdentrodelsistemaeducativo;laproductividady losingresosfuturos.Porendeseconstituyecomolainversinsocialconmayortasaderetorno.
a)
Diagnstico
DeacuerdoconlasproyeccionesdepoblacindelDANE,enColombiahayuntotalde5.132.760 niosmenoresde6aos(0a5aos11meses),deloscualesel56%pertenecenalosniveles1,2y 3delSisbn174(tablaIV1).Deotraparte,deltotaldepoblacinvulnerablemenorde6aos,el 70%pertenecealnivel1delSisbnyel26%alnivel2.

TablaIV1.Totaldepoblacinypoblacinvulnerableenniosde0a5aos
Totaldepoblacin* Poblacinvulnerable (Sisbn1,2y3)** Proporcin 0 859.612 264.867 31% 1 856.751 427.534 50% 2 854.975 473.731 55% 3 854.295 514.686 60% 4 854.730 563.446 66% 5 852.397 631.370 73% Total05 aos 5.132.760 2.875.634 56%
*Fuente:DANE,ProyeccionesdePoblacin **Fuente:Sisbnversin2,concorteaNoviembrede2009
Desnutricinyalimentacin.Ladesnutricinantesdealcanzarlos6aosdeedadseasociaalos problemasdediabetesybajaestatura.Porsuparte,unbajopesoalnaceraparececorrelacionado con aumentos en la presin sangunea, enfermedades pulmonares crnicas y otras cardiovasculares(VanderGaag,2002:68).Paraelao2010,segndatosdelaEncuestaNacional deSituacinNutricional(ENSIN),ladesnutricinglobalafectal3,4%delosniosmenoresde5 aos, con grandes diferencias regionales175. Por su parte, la desnutricin crnica o retraso en el crecimientoalcanznivelesdel13.2%enlosmenoresdecincoaos.Laduracindelalactancia materna exclusiva176 es de tan slo 1,8 meses,177, cuando la recomendacin de la Organizacin MundialdelaSaludesde6meses. Atencin y cuidado. La Encuesta de Calidad de Vida (ECV) del 2008 revela que en atencin y cuidadodelosmenoresde6aos,tansloun32%delosmenoresde5aosasistanaunhogar comunitario,guarderaopreescolar,siendomenorenlazonarural(20%)queenlaurbana(36%); mientrasqueel54%permanecealcuidadodelospadresenlacasa.Lasprincipalesrazonesdeno
173 174
DichaestrategiasedenominarDeCeroaSiempre,yestarlideradaporlaPresidenciadelaRepblica. NiospertenecientesalosnivelesdeSisbn1,2y3concorteanoviembrede2009(2.875.634). 175 Laregincentraltieneelmejorcomportamiento(2,8%),seguidodeBogotcon2,9%yAmazoniaOrinoquacon3,6%,ylaregin Atlnticapresentalasmayoresprevalenciascon4,9%. 176 Porlactanciamaternaexclusivaseentiendequeelniorecibesolamentelechematernaypuedeonoincluirrehidratacinoralo gotasdevitaminas,mineralesomedicinas. 177 LareginCaribepresentalamenorduracinmedianadelalactanciaexclusiva(0,6meses)yeldepartamentodeAmazonaseselque esmslargaexclusividadpresenta(5.5meses). 255
asistencia a atencin institucional se concentran en preferencias de los padres porque el nio permanezcaencasa(77%)yllamalaatencinqueel50%delospadresconsideranqueelniono estenedaddeasistir.Lasrazoneseconmicasopordficitdeoferta(porcupoocercana)tan slorepresentanel17%deloscasos,siendomayorenlaszonasrurales(32%). Salud. La mortalidad infantil y en la niez y la mortalidad materna, han disminuido durante los ltimos aos, y si bien los resultados deben valorarse favorablemente, no pueden entenderse como logros suficientes; en especial, por las diferencias departamentales que an persisten. Las muertesmaternastambinhanpresentadounrecientedescensofavorable.Sinembargo,lastasas existentes siguen siendo elevadas, a pesar de la real posibilidad de ser evitadas (seccin IV.A.3: Acceso y calidad en salud: universal y sostenible y su anexo). Las coberturas de vacunacin por biolgicosoncercanasal95%.Sinembargo,nosetienenestimacionesciertassobreelesquema completodevacunacinsimple. AtencinIntegralalaPrimeraInfancia.Comoresultadodelosavancesnormativosenmateriade primerainfancia(PlanNacionaldeDesarrollo20062010;CdigodelaInfanciaylaAdolescencia: Ley 1098 de 2006; Poltica Nacional de Primera Infancia: Documento CONPES Social 109, Acto Legislativo04de2007yLey1295de2009)sehaevolucionadohaciaeldiseoeimplementacin de modelos de AIPI, que incluyen principalmente los componentes de educacin inicial, salud, cuidado y nutricin. Sin embargo, la oferta de Atencin Integral a Primera Infancia resulta an bastante reducida. Desde 2007, el Ministerio de Educacin Nacional (MEN) en alianza con el InstitutoColombianodeBienestarFamiliar(ICBF),desarrollaronelProgramadeAtencinIntegral a la Primera Infancia (PAIPI). A travs de tres modalidades o entornos (familiar, comunitario e institucional), se espera lograr la atencin integral de 400.000178 nios y nias a diciembre de 2010;esteprogramasumadoalasiniciativasdeatencinintegrallocalesdeBogotyMedelln;y algunosprogramasdelICBFhanpermitidolaatencinintegralde566.429niosyniasmenores de cinco aos que corresponden al 25% de la poblacin vulnerable menor de 5 aos. Otras modalidadesnovinculadasaesteesquemabrindanalgntipodeatencinparcial(tablaIV2).
TablaIV2.Modalidadesdeatencinalaprimerainfancia,2010
Tipode atencin MediodeAtencin(entorno) Modalidad HogaresICBFIntegrales Institucional Integral PAIPIInstitucional Entidadesterritoriales (BogotyMedelln) PAIPIComunitario PAIPIFamiliar Poblacin 143.060 83.506 36.331 96.655 172.919 33.958 566.429 231.953 697.188 929.141 1.495.570 748.694 Porcentajede poblacin 6,4% 3,7% 1,6% 4,3% 7,7% 1,5% 25,2% 10,3% 31,1% 41,4% 66,6% 33,4%
Comunitario Familiar Totalatencinintegral HCBFAMI
ProyectosespecialesMEN(LudotecasNaves,Indgenas)
NoIntegral
HogaresICBFnointegrales Totalatencinnointegral
Totalpoblacinatendida Poblacinporatender
A 31 de diciembre de 2010, mediante el PAIPI en sus tres modalidades ms los proyectos especiales del MEN, se ha logrado la atencinde387.038niosynias(cifraparcial). 256
178
Tipode atencin
MediodeAtencin(entorno)
Modalidad
Poblacin 2.244.264 631.370 341.525 289.845 2.875.634
Porcentajede poblacin 100% 100% 54,1% 45,9% 100%
Poblacinvulnerablede0a4aos Poblacinvulnerablede5aos Atencinnointegraltransicin Poratenderentransicin Totalpoblacinvulnerablede0a5aos
Fuente:ICBF(concortea31dediciembrede2010),MEN(concorteparciala31dediciembrede2010).
Sinembargo,losesquemasdefinanciacinparaprimerainfanciaseencuentrandispersosencada unodelossectores(enalgunoscasossonfuentesderecursosnoestables);elcompromisodelos gobiernos locales es reducido; no existen estndares de calidad unificados ni un sistema de informacinquedcuentadelaintegralidadenlasaccionesysusresultados. Informacin. Si bien se han logrado avances en materia de disponibilidad de informacin, an persistenseriasdificultadesparaidentificarcadanioyniaquerecibeunprogramaopresenta unanecesidad.UnodelosprincipalesproblemasquepresentantantoelSistemadeInformacina laPrimeraInfancia(SIPI)delMEN,comoelRegistronicodeBeneficiarios(RUB)delICBFylaBase deDatosnicadeAfiliados(BDUA)delMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)eslaidentificacin plena del beneficiario por parte de la Registradura Nacional del Estado Civil (RENEC), como consecuenciadelosdiferentestipodeidentificacinexistentes.
b)
Lineamientos, acciones y estrategias

1. Implementar una Estrategia de Atencin Integral a la Primera Infancia De Cero a Siempre Reduciendo brechas, hacia un acceso universal y con calidad
Dentro de las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo se destaca la Atencin Integral a la Primera Infancia, la cual se proyecta como una atencin que cumpla con criterios de calidad, orientada a potenciar de manera adecuada las diferentes dimensiones del Desarrollo Infantil Temprano. Sibienloslineamientosestndirigidosatodoslosniosyniasmenoresdeseisaos,losrecursos pblicos se focalizarn en la poblacin pobre y vulnerable. En este contexto, se tienen como criterios de equidad en la primera infancia, las brechas urbanorurales, en calidad y acceso, las necesidades particulares de los nios de acuerdo con las edades simples y con su pertenencia tnica, la poblacin elegible pobre y vulnerable a partir del Sisbn (versin III), as como la situacinrealdecadaunadelasentidadesterritorialesentrminosdesalud,nutricin,educacin inicialycuidado.Paralograrlaequidadserequerirdarprioridadenaquellaszonasdelpascon mayordficitdeatencinintegralalaprimerainfancia. LaEstrategiadeDeCeroaSiemprepartedereconocerqueseincluirnloscomponentesdesalud, nutricin,educacininicial,cuidadoyproteccinyquelaatencinintegralalaprimerainfancia estar dirigida a los nios y nias desde la gestacin hasta los 5 aos 11 meses de edad, comprendiendo principalmente los siguientes grupos de poblacin para los cuales se requieren estrategias diferenciadas, pero articuladas: (1) madres gestantes y lactantes; (2) nios de 0 a 2 aos;(3)niosde3a4aosquenodebenestarescolarizadosenelsistemaeducativoformal;y
257
(4)niosde5aos179.Deotraparte,reconociendoquenoesposiblemodificarlascondicionesde vida de los nios menores de 6 aos sin modificar el contexto familiar, se considera la familia como grupo prioritario hacia el cual se dirigen acciones de fortalecimiento y desarrollo de sus capacidadesdeafecto,cuidado,proteccinydesarrollo. Las familias se incorporarn como beneficiarias de acciones especficas dentro del paquete de atencin integral a la primera infancia, dirigiendo hacia estas familias las dimensiones de generacin de empleo e ingresos de las estrategias para la superacin de la pobreza. Adicionalmente,seincorporaralafamiliacomolaprincipalresponsabledelcuidadoylaatencin delosniosyniasdesdelagestacinhastalos5aos,11meses,porloquesernbeneficiarias de acciones de fortalecimiento de sus competencias de crianza con afecto y sin violencia, promoviendolacorresponsabilidadatravsdediferentesformasdecapacitacin. De esta manera, las familias de los nios que se atiendan integralmente habrn mejorado sus condicionesdevidaycontarnconinformacin,formacin,acompaamientoparacriarafectuosa ypacficamenteasushijos. Para ello, el Gobierno nacional definir los logros especficos para cada uno de estos grupos de edad, teniendo en consideracin las diferencias en desarrollo infantil temprano cognitivo, emocional,social,yfsico.LaEstrategiaserdereferencianacional,peroseadelantarnprocesos de articulacin y trabajo conjunto con entidades territoriales permitiendo la definicin de lineamientosylaimplementacindemodelosdiferencialesydecalidad,enespecialenelmbito nutricionalypedaggico.Conladefinicindelogros,elMEN,elMPS,elICBFydemsentidades que ofrecen servicios a esta poblacin180, en coordinacin con el Departamento Nacional de Planeacin(DNP)yelMinisteriodeHaciendayCrditoPblico(MHCP),estimarnloscostosdela estrategiaDeCeroaSiempreparalapoblacinelegibledelSisbnydefinirnyprogramarnlas necesidadesderecursos(humanos,fsicosyfinancieros)paracumplirlasmetasprevistas. Ahorabien,conelfindeimplementar laEstrategiaDeCeroaSiempresetendrnencuentalos siguientes criterios: (1) para cualificar los Hogares Comunitarios de Bienestar entre otras modalidadesnointegrales,yparaatenderalosniosquenorecibenningntipodeatencin,se dar prioridad al entorno institucional; (2) en aquellos lugares donde no sea posible cualificar HogaresComunitarioshaciendoeltrnsitoalentornoinstitucional,sefortalecerlaatencinenel entorno comunitario; y (3) para zonas rurales dispersas se tendr como modelo de atencin el entornofamiliar.Estosentornosdeatencinsetomarncomomodeloinicialyseirncualificando progresivamente. El establecimiento de la estrategia De Cero a Siempre, implica migrar de una atencin no integral hacia esquemas integrales, con una calidad definida y acordada. Para el efecto,sedeberreestructurarlaofertadelICBForientndolaprioritariamenteaestepropsito, locualleimplicarreasignarprogresivamenterecursoseintervencioneshaciaestaestrategia.181 De igual forma, los programas y recursos de Accin Social darn prioridad a este enfoque y se integrarn a la estrategia. Las modalidades y programas que para este grupo de poblacin no cumplanestepropsito,sernreestructuradosoeliminados.
179
Este grupo corresponde a los nios que ingresan al grado de transicin del Sistema Educativo. Por lo tanto, se requiere disear estrategias que permitan que los nios de 0 a 4 aos que se atienden de manera integral (que no deben estar escolarizados en el sistemaeducativoformal),unavezcumplanlaedadde5aosaccedansinningunarestriccinalgradodetransicin,garantizandoen estegradoigualmenteunaatencinintegral. 180 IncluidaAccinSocialconsusdiferentesmodalidadesyprogramas,entreloscualesFamiliasenAccin. 181 EntreloscualesloscomponentesnutricionalesdeDesayunosInfantilesyAlimentacinEscolar,ensteltimocasoconformealo dispuestoenlaLey1176de2007encuantoafocalizacin,priorizandolaatencinenlossegmentosdepoblacinpobreyvulnerabley niveleseducativosbajos. 258
Asuvez,resultadeespecialrelevanciavincularlasestrategiaDeCeroaSiempredesdeelMPScon el fin de garantizar el acceso a servicios integrales desde el sector salud y articular de manera efectiva la oferta de servicios, para lo cual ser preciso transcender a la medicin de esquemas completos de vacunacin, as como revisar la escala del desarrollo que actualmente maneja el SistemadeSaludbasadaenlamedicinantropomtrica.ElMPSdeberdisearunmecanismode bsquedaactivadetalmaneraquelacaptacinporpartedelSistemaGeneraldeSeguridadSocial en Salud, se har desde la gestacin, incluida la madre, con acciones de promocin de la salud, prevencindelaenfermedadyatencinintegraldelasenfermedadesprevalentesdelainfancia, como control de Crecimiento y Desarrollo, control prenatal de calidad, atencin institucional de partos,vacunacin,lactanciamaternasaludbucalyvisual,deteccintempranadediscapacidades y otras alteraciones del desarrollo, entre otras acciones, como lo contemplan tanto el Plan ObligatoriodeSaludcomoelPlanNacionaldeSaludPblica.Delamismamanera,setendrnen cuenta los mecanismos comunitarios que permitan la deteccin de discapacidades y se incorporarn las estrategias para que aquellos nios con alguna limitacin, accedan oportunamentealosserviciosdehabilitacincorrespondientes. As mismo, en el marco de la Comisin Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN)182, se deber promover la garanta de los nutrientes necesarios mediante el fortalecimiento de las polticas de disponibilidad de alimentos, el acceso a los mismos y el mejoramiento de los hbitos de consumo de las familias. De esta manera, se continuar la suplementacin con micronutrientes y fortificacin de alimentos de consumo masivo como estrategiaparareducirladesnutricinglobal,ladesnutricincrnica,laanemianutricionalenla primera infancia y en las mujeres en periodo de gestacin y en edad frtil. Adicionalmente, se revisarnlascondicionalidadesdelProgramaFamiliasenAccin,parasuarticulacinconDeCero aSiempre. Avanzar hacia en la estrategia nacional De Cero a Siempre implica vincular activamente sectores como Cultura. En este sentido, el Ministerio de Cultura aporta en articulacin con el MEN al proceso de sensibilizacin y formacin de maestras, madres comunitarias, cuidadores y agentes educativosenmateriadeactividadesldicas,recreativasyeneldesarrollodelenguajesexpresivos y estticos en los nios y nias, generacin de espacios comunitarios para las familias donde se promuevalaliteratura,elarte,eljuegoylaexploracindelmediocomoactividadesquepotencian el desarrollo de la poblacin infantil. Es fundamental incluir dentro de la Estrategia acciones dirigidasareconocerelderechoalaparticipacindelosniosyniasdesdelaPrimeraInfancia. Enelmismocontexto,enlaseccindePromocindelaCultura(IV.A.6),semencionanacciones especficasconelfindecontribuiraldesarrollointegraldelosniosde0a6aos,promoviendoel ejerciciodelosDerechosCulturales,atravsdeloslenguajesexpresivosyestticos. De otra parte, se desarrollarn estrategias especficas que promuevan el reconocimiento, el respetoyelcuidadodelosniosyniasmenoresde6aos,comoporejemplo:eliminacindel castigo corporal y de los dems castigos denigrantes, prevencin de riesgos en el hogar, promocinderelacionesbasadaseneldilogo,educacinparalapaz,entreotros. Porotrolado,serequierecontinuarconelesfuerzoderealizaruninventariodelainfraestructura existente, para determinar las necesidades de construccin, adecuacin y mantenimiento bajo estndares de calidad y en articulacin con el desarrollo de los dems entornos de atencin
182
ElPlandeSeguridadAlimentariayNutricionalqueimpulsaestaComisin,deberdarnfasisaestasmedidas. 259
definidosylasevaluacionesdecostoefectividadeimpactonecesarias.Loanterior,privilegiando esquemas de alianzas pblicoprivadas que permitan ampliar y sostener la oferta. Como mecanismoparaapoyarlaimplementacindelaestrategiaDeCeroaSiempre,adicionalalequipo humanoqueporestndardebepermanecerconlosnios,sepromoverquelosestudiantesde carrerastalescomosicologa,trabajosocial,nutricinypreescolaruotraspertinentesprestenun serviciosocialobligatoriobajomodalidadesdeContratodeAprendizaje. Establecer los mecanismos de articulacin y coordinacin interinstitucional ConelfindelograrunagestineficienteyefectivadeDeCeroaSiempre,serequierecontarcon unainstanciaarticuladoraycoordinadoradelasdiferentesentidades,lapolticaysusprogramasy operadores.DesarrollandolasdirectricesdelConsejodePolticaSocialcreadoporlaLey1098de 2006encuantoaAIPI,secrearlaComisinIntersectorialparalaestrategiaDeCeroaSiempre, conformadaporelMPS,elMEN,elICBF,elDNP,AccinSocial,elMHCP,elMinisteriodeCultura, lasAltasConsejerasdeProgramasEspecialesyparalaProsperidad,bajolacoordinacindelaAlta Consejera para la Prosperidad Social. Las entidades ejecutoras de programas del nivel nacional, disearn,implementarnyevaluarnunPlandeAccinunificadoyconjunto,elcualcontempla las acciones, los resultados y los productos de la Estrategia nacional, definiendo claramente las responsabilidadesycompetenciasoperativas,tcnicasyfinancierasdecadaentidad,ascomolas responsabilidadesdegestinycoordinacinconlasentidadesterritorialesenlosaspectosdesu competencia. Este Plan ser asumido como orientador de todas las acciones que las entidades participantesdesarrollensobreeltema. SepromoverlaparticipacinactivadeentidadescomoLaRegistraduraNacionaldelEstadoCivil (RENEC),elMinisteriodeCultura,elMinisteriodeTecnologasdeInformacinyComunicacin,el MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuralyelMinisteriodelInteriorydeJusticia. LaComisinelaborarplanesanualesdeaccin,propondrreformasoadecuacionesaentidades o programas que as lo requieran; recomendar la regulacin necesaria y el desarrollo de la capacidad administrativa, jurdica y financiera con el fin de garantizar la sostenibilidad de la estrategia De Cero a Siempre. As mismo, estar encargada de recomendar los estndares de calidadencadambitoascomolaformadehacerlosefectivos,yorientarlaoperacinDeCeroa Siempre a travs de esquemas de participacin pblicoprivada. Adicionalmente, orientar la regulacinrelacionadaconlostiposdeservicios,lineamientosyrutasdeoperacincompartidosy aceptadosportodaslasentidadesquegaranticenlaintegralidadylaarticulacindelossectoresy losrecursoshaciaunpropsitocomnqueseasostenible. LaoperacindelaestrategiaDeCeroaSiemprerequierequeestaarticulacinsehagaefectivaen los municipios y departamentos, para lo cual se promover la realizacin de diagnsticos de la situacindelaprimerainfanciaencadaunodelosentesterritoriales,conelfindeestablecerlas necesidades especiales de atencin que deben ser priorizadas. Estos elementos sern incorporadosenlosplanesdedesarrollomunicipalesydepartamentalesdentrodelcomponente deinfanciaqueestablecelaLey1098de2006,paraeldesarrollodeplanesdeaccinterritoriales quesediscutanenlosConsejosdePolticaSocialrespectivos.Delmismomodo,sedebercontar conunainstanciaresponsabledelaestrategiaDeCeroaSiempreenlosmbitosterritorialesque puedenserparteintegrantedeestosConsejos.Paraello,cadaentidadterritorialanalizarcules elmbitomsadecuadoparalamisma,consimilarfuncinaladelaComisinIntersectorialdel nivel nacional. De esta manera, se fortalecern las entidades territoriales para la planeacin, ejecucinyseguimientodelaAtencinIntegralalaPrimeraInfancia.Asmismo,seincorporarun
260
proceso de modernizacin en la gestin de cada sector involucrado en De Cero a Siempre, para garantizareficiencia,oportunidad,pertinencia,calidadyequidad. Deotraparte,conelfindequelacoordinacininterinstitucionalylaestrategiaDeCeroaSiempre operen de manera adecuada, se debe contar con esquemas de financiacin claros y estables, definidosporelMHCPyelDNP,ascomoconfuentesalternativasdefinanciacinquegaranticen mayores recursos para la operacin de la estrategia De Cero a Siempre. Lo anterior, permite asegurarelcumplimientodeloscompromisosymetasdecadaunadelasentidades,ascomola continuidadymejoramientoenlaprestacindelservicioyteniendopresentequeelobjetivode estaatencinintegralenellargoplazoeslograraccesouniversalconaltacalidadparalapoblacin vulnerable. Aseguramiento de la calidad Loanterior,implicacontarconunsistemadeaseguramientodelacalidadparalaprestacindel serviciodeatencinintegral,paralocualseadelantareldesarrolloeimplementacindelsistema que se ha venido diseando bajo la coordinacin del MEN, con la participacin de las entidades competentes. Dentro de los estndares de calidad que se buscan para la prestacin de servicios a la primera infancia,adquiereespecialrelevancialaformacin detalentohumano. Este aspectogarantizala generacindeunacapacidadyunaofertadeatencinpertinentequehaceposibleunaumentode cobertura con calidad sin limitaciones. Por tanto, se requiere implementar un sistema de formacin integral de talento humano que involucre instituciones de educacin superior, normales superiores, el SENA, instituciones de formacin para el trabajo, las Cajas de Compensacinyotrasentidades,enelmarcodeldesarrolloinfantiltemprano,elaprendizaje,el cuidado responsable y la sensibilizacin a los padres o cuidadores, siguiendo los lineamientos previstos en este plan para el desarrollo y cualificacin de competencias laborales. Para ello, se desarrollarnlassiguientesestrategias:(1)ampliacindelaofertaactualyfomentareldesarrollo de programas de educacin superior y formacin dirigidos a educacin inicial; (2) diseo e implementacindeprocesosdecualificacindelosagentescuidadoresyeducativosquetrabajan con la primera infancia, a travs de metodologas virtuales y presenciales, con parmetros de calidad,querespondanalasparticularidadesyrequerimientosdelasregiones.Adicionalmente,se adelantarn procesos de formacin y cualificacin para las madres comunitarias del programa hogarescomunitariosdebienestar,demaneragradual,conformealincrementodelacoberturay la migracin de modalidades no integrales a integrales; lo cual facilitar su profesionalizacin y debiendo priorizar su contratacin en los procesos de cualificacin de la oferta integral de atencinalaprimerainfanciaqueadelantarlaComisinIntersectorialparaPrimeraInfanciaenel marcodelaestrategiaDeCeroaSiempre;(3)procesosdecertificacindecompetenciaslaborales soportadoseneldesarrollodelaEstrategiadeGestindelRecursoHumanoenColombia(EGERH) apartirdeunmarcodecualificacionesapropiadoparaestarea;y(4)diseoeimplementacinde procesosdiferencialesycontextualizadosdecapacitacinyformacin,dirigidosalasfamilias,para eldesarrollodehabilidadesquepermitanlapromocindeldesarrolloinfantilylagarantadesus derechos. Esto ir acompaado de la implementacin de estrategias que cualifiquen los servicios y las prcticas pedaggicas, fortaleciendo la articulacin entre la educacin inicial y la educacin preescolar, a travs de la definicin de lineamientos pedaggicos para una educacin inicial diferencial y de calidad. Este proceso que inicia con el sistema de aseguramiento, debe ser continuamenterevisadoalolargodeltiempoduranteunlapsoaproximadode5aos,plazoenel
261
cualsedeberacontarconunsistemadecalidadsuficientementerobusto.AlSistemadeGaranta yAseguramientodelaCalidaddebernadaptarse,demaneraprogresivaduranteun periodode transicin, los prestadores actuales de servicios para la primera infancia tanto pblicos como privados,detalformaquesegaranticelacalidaddelosserviciosparatodoslosniosmenoresde cincoaos. Adicionalmente,serequieredelaconstruccinyadecuacindeambienteseducativospertinentes; por ello se ajustarn los requerimientos y definirn lineamientos de infraestructura, dotacin y condicionesdeseguridadparalasdiferentesmodalidadesdeatencin,quepermitaunaatencin diferencial,acordealascaractersticasyparticularidadesdelosniosylasnias.
2. Mecanismos de seguimiento y evaluacin para la primera infancia

Es preciso disear e implementar un mecanismo de seguimiento y evaluacin a la estrategia De Cero a Siempre, para lo cual se requiere organizar un sistema de informacin que fortalezca y articule los sistemas existentes y permita tener informacin veraz, oportuna y confiable de este rangodeedad.Paraelefecto,esnecesariotrabajardemaneraarticuladaconlaRENECparaque estandarice el tipo de identificacin y entregue de manera gratuita, a las entidades del orden nacional,lainformacincorrespondientealaidentificacindelosniosynias. Paraello,resultaindispensablesuperarproblemasdecoberturaenelregistro,deoportunidaden el procesamiento de la informacin y de interconectividad entre los diferentes sistemas de informacin,conelfinderegistrarefectivamentelasactuacionesinstitucionalesconcadanioo nia identificado hasta lograr hoja de vida que muestre si cada uno de ellos y sus familias ha accedidoonoaloselementosdelpaquetedeatencinintegral. De igual manera, resulta relevante contar con indicadores y procesos investigativos que den cuenta de las intervenciones, y de los resultados e impactos alcanzados, de manera que se posibilite la valoracin del desarrollo en sus diferentes dimensiones, la caracterizacin de los rezagos en dicho desarrollo, as como la demanda de servicios de cuidado, educacin inicial y preescolar, entre otros. Lo anterior, permitir consolidar procesos de retroalimentacin de la polticadeprimerainfanciaytomadedecisionesbasadasenevidencia. Deacuerdoconloanterior,seconstruirunalneadebaseparaDeCeroaSiempre,sepromover larealizacindeunestudiolongitudinalquepermitamedirelimpactodelasintervencionesdela polticadeatencinintegral,yseconstruirunaagendadeevaluacionesparalasintervenciones dirigidasaestapoblacin.
2.
Niez, adolescencia y juventud
EnelmarcodelaConstitucinPolticaylaConvencinsobrelosDerechosdelNio,ratificadapor el Estado Colombiano, se establece que los derechos de los nios prevalecen sobre los de los dems.EstePlandeDesarrolloconcedeespecialrelevanciaaestegrupopoblacional.Deacuerdo conlaLey1098de2006laniezcomprendedesdeelnacimientohastalos12aosdeedadyson adolescentesaquellaspersonasentre12y18aos.Asmismo,enlaLey375de1997,seentiende porjovenlapersonaentre14y26aos. Las estrategias que se presentan en este Plan tendrn un enfoque de proteccin integral que impone a las familias, a las comunidades y al Estado en cabeza de sus instituciones, las
262
obligaciones de:reconocerlosderechosdelosnios,nias,adolescentesyjvenes,asegurarsu garantaycumplimiento,prevenirqueesosderechosseanamenazadosovulneradosyrestablecer aquellosquehansidovulnerados,especialmenteenpoblacionesespecficascomolasvctimasde diferentesformasdeviolencia.
a)
Diagnstico
La poblacin de 6 a 12 aos afronta una compleja problemtica que coloca a los menores en situacionesderiesgo.Algunosdelosfactoresquecontribuyenaestasituacinenlosniossonlas relacionesfamiliaresdisfuncionales,aunadasalnousoadecuado,creativoyproductivodeltiempo libre183, el consumo de sustancias psicoactivas en especial a mayores de 12 aos, violencia y maltratogeneral,intrafamiliar,enelentornoescolar,sexual184,entreotros.Secarecetambin de una oferta de servicios, con enfoque diferencial y de gnero; de espacios adecuados de recreacin para el desarrollo de acciones que permitan a los menores de edad practicar continuamenteundeporteyrealizarunaactividadfsicaquepermitaelcambiodeestilosdevida sedentariosypocosaludables. Los preadolescentes (1214 aos) y aquellos propiamente adolescentes (1418 aos), se diferencianenlaformaqueenquepercibenlafamilia,lasociedad,ascomoensurelacinconel Estado.Enestosgrupospoblacionaleslaproblemticasecentraprincipalmenteenlavulneracin oinadecuadarealizacindesusderechossexualesyreproductivos(embarazodeadolescentes)ya lavinculacinaactividadescomobandasypandillas185,organizacionescriminalesyreclutamiento porpartedegruposarmadosirregulares. Desde 2009 el pas avanz en la implementacin del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes(SRPA),cuyafinalidadeslajusticiarestaurativa,laverdadylareparacindeldao causado por el adolescente que infringi la Ley Penal186. El pas, se encuentra en un perodo de transicinyenfrentaelretodebrindarunaofertapertinente,asertivayestratgicaacordeconla finalidaddelSRPA,queevitereincidencias,emitamensajespreventivosylogrequeeladolescente seaconscientedeldaoquecausasuconductaasmismo,asuvctimayalacomunidad,desde unaperspectivadeconstruccindeunsujetodederechos. Con respecto a la cobertura de afiliacin en salud, a partir de enero de 2010, todos los nios y adolescentes menores de 18 aos tienen derecho a los beneficios del Rgimen Contributivo sin importarelrgimendeafiliacinalquepertenezcan. Por otra parte, la participacin de los nios, nias y adolescentes (NoNaA) en el mercado de trabajoimpidedisminuirsignificativamentelapobrezaenelpasytransformarlascondicionesde
Porejemplo,resultadosdelaENSIN2005muestranqueslo1decada4adolescentesentre13y17aosdesarrollanelmnimode actividadfsicarecomendadaalmenos60minutosdiariosdeactividadmoderadaovigorosaporlomenos5dasalasemana;yque el56,3%delapoblacinentre5y12aosdedica2horasomsavertelevisinoajugarconvideojuegos,yel21,9%dedica4oms horas. 184 Las principales causas de mortalidad en nias, nios y adolescentes son: en las edades de 6 a 12 son el ahogamiento o los accidentes;paraelrangode12a14sonlosaccidentesvariosylasagresiones(homicidios);yparaelrangode14a18sonlasagresiones (homicidios)yaccidentesterrestres.Loanteriorrepresentaun76%demortalidadenhombresyun46%enmujeres. 185 Elpandillismoesunfenmenodeexpresinviolentadeagrupacionesjuvenilesqueafectasuintegridad,aligualquelaconvivenciay la seguridad ciudadana. En su mayora, se trata de un fenmeno urbano con diferencias regionales, que ejerce micro controles territorialesycoaccinsobreniosyadolescentesparasuinscripcinenlapandilla,segregandoyatacandoaquiennosesuscribea ella.Adicionalmente,estasagrupacionespuedensercooptadasporredesdecrimenorganizado. 186 ElSRPAesunsistemanaciente,quearticulaelprocesojudicialconelProcesoAdministrativodeRestablecimientodeDerechos. 263
183
informalidaddelaeconoma.Eltrabajoinfantilalejaalasniasyniosdelaescuelayafectalas condicionesquepermitenunbuendesempeoescolarylaboral.Generalmentequienhasidonia oniotrabajador,serpadreomadredehijostrabajadores,perpetuandoenestecasolainsercin de los jvenes o adultos en los sectores ms frgiles del mercado de trabajo. Aunque en las ltimas dos dcadas el nmero de NoNaA trabajando ha disminuido en Colombia, se deben realizar esfuerzos mayores para que el objetivo de la erradicacin del trabajo infantil y de la dignificacin de la vida de los NoNaA sea permanente y efectivo. El DANE informa que en el 2009187,existan1.050.147NoNaAtrabajando,y718.006sededicabanalosoficiosdelhogarpor ms de 15 horas semanales. La problemtica es heterognea y segmentada, las nias estn presentes esencialmente en los oficios del hogar, y los nios en actividades fuera de ste; estos ltimos son principalmente de zonas rurales y son clasificados en la categora ocupacional de a trabajadoresfamiliaressinremuneracin. En relacin con la informacin, las dificultades que se mencionaron en la seccin de primera infancia, se mantienen en la poblacin de nios, adolescentes y jvenes, principalmente en la identificacindecadabeneficiarioquerecibeunprogramaopresentaunanecesidad. Lapoblacinde14a26aosalcanzamsde8millonesenel2010.Enlosltimoscincuentaaos lapoblacinjuvenilcolombianasehatriplicadoyseestimaquesigaaumentandoenlosprximos 10aosdondealcanzarsunivelmsalto,entrminosabsolutos,de8,6millonesdejvenes.Para llegar a estas proyecciones, se tiene que la poblacin juvenil alcanz en 1985 su mayor participacindentrodelapoblacintotalcuandorepresentabaunpocomsdel21%.Afuturo,se esperancadascontinuasenlaparticipacindeestesegmentopoblacionalqueactualmenteesun pocomsdel18%.Para2020seestimaqueserdel16,8%. La dinmica demogrfica de la poblacin juvenil y su relacin con el resto de grupos etarios ha permitidoidentificarunaventanadeoportunidadesconocidacomobonodemogrfico,entendido comoaquelestadodondelapoblacinactivaeindependiente,esdecir,aquellosde15a64aos, deben soportar a menos dependientes menores de 15 y de 65 y ms aos. A medida que la razndedependenciademogrficadisminuyeseamplanlasposibilidadesdeahorrosocial,hayun mayor nmero de personas vinculadas en actividades productivas y un menor nmero de personasdemandantesderecursos. Porotraparte,lainstitucionalidaddelSistemaNacionaldeJuventudestdefinidaenlaLey375de 1997,sinembargo,laoperacin,gestinycoordinacindedichainstitucionalidadnohaoperado demaneraadecuada,deacuerdoconloestablecidoendichaley,ylainexistenciadeunsistema deinformacinnacionalqueintegrelasdiversasformasosistemasdeinformacinexistentesenel nivelterritoriallimitalainvestigacinyconocimientodelajuventud.Lainformacinasproducida desconoceenalgunoscasoscriteriosdeanlisisdiferenciales,decontextoydediversidad
b)
Lineamientos, acciones y estrategias
Cabe sealar que para esta poblacin el diagnstico, las estrategias y metas se encuentran de manera transversal en diferentes secciones sectoriales del presente Plan. A continuacin se plantean los lineamientos generales aplicables al conjunto de la poblacin de nios, nias, adolescentesyjvenes,yseprecisanalgunoslineamientosporgrupodeedad.
Cifraspreliminares,cuartotrimestrede2009. 264
187
1. Proteccin de la niez y adolescencia y participacin de los jvenes

Con el propsito de lograr un ejercicio efectivo de los derechos para la poblacin hasta los 18 aos,sedarnfasisaldesarrollodelasestrategiasyaccionesqueposibilitenlagarantaenlos mbitos de: existencia, desarrollo, ciudadana y proteccin188. No obstante, la garanta de los derechos no es exclusiva del Estado, recae tambin sobre la familia y la sociedad, por ello es fundamental la interaccin armnica y decidida en la proteccin de los mismos. La familia no puedecedersuresponsabilidadalEstadooalacomunidadystadebeexigirqueelEstadoyla comunidadcumplanconsusresponsabilidades. Se implementarn estrategias permanentes de capacitacin a las familias, padres, agentes educativos y cuidadores, en la comprensin de los nios y jvenes como sujetos con derechos, pautasdecrianza,valores,pedagogadelafecto,economafamiliar,prevencindelasdiferentes formas de violencia, incluida la intrafamiliar, el abuso sexual y el maltrato infantil, trabajando conjuntamente con el Ministerio de la Proteccin Social, el Ministerio de Educacin y las institucioneseducativasparagenerarentornosprotectoresyprotegidosdesdeyconlafamilia. Igualmente, se establecern mecanismos para prevenir que los nios y adolescentes sean abandonadosporsusfamilias;yencasodenotenerunafamilia,elEstadorestablecersuderecho atravsdelprogramadeadopcin;sebrindaratencinintegral,oportuna,eficazyreparadoraa vctimas de violencia intrafamiliar y mejoramiento de las condiciones de vida y entorno de las familias. En el marco de la Poltica de Seguridad Alimentaria y Nutricional se reglamentar la Ley de Obesidadysedefinirncriteriosmnimosobligatoriosparalosrestaurantesytiendasescolares,189 en los cuales se deber dar prioridad a la venta de frutas, verduras y alimentos saludables que determinenelICBFyMENcomocoordinadoresdelaestrategia.Secontinuarlasuplementacin conmicronutrientesyfortificacindealimentosdeconsumomasivocomoestrategiaparareducir ladeficienciademicronutrientesenlapoblacinescolarizada.Comocomplemento,sernecesario quelapolticadeestilossaludablesquedesarrolleelMPS190considereaccionesprioritariasenlas institucioneseducativas,dondeademsdeberevaluarselacapacidaddelasmismasparaimpartir instruccin en educacin fsica de manera regular, como parte de la ctedra educativa y con personal calificado. El MPS, ICBF, el MEN, Ministerio de Cultura y Coldeportes trabajarn de manera coordinada para incrementar y mejorar la oferta y facilitar el acceso a programas de recreacin, deporte y cultura que permitan el adecuado manejo del tiempo libre, teniendo en cuentalasdiferenciasculturalesylosmenoresencondicindediscapacidad. ElGobiernonacionalprofundizarlosproyectosldicos,deformacinartsticayculturalyrecreo deportivacomocomplementoalajornadaescolarparalasnias,niosyadolescentesentodoel pas, en coordinacin con las entidades territoriales, los ministerios de Cultura y del Interior y Justicia, MPS, MEN, Coldeportes, la Presidencia de la Repblica y el sector privado; teniendo en cuentalasdiferenciasculturalesylasnecesidadesdelosmenoresencondicindediscapacidad.
188
LasestrategiasgeneralesdeeducacinFormacindecapitalhumanoysaludAccesoycalidadensalud:universalysostenible,se describenenloscaptulosrespectivosdelpresenteplandedesarrollo. 189 Cabesealarqueestaestrategiaesaplicablealasinstitucioneseducativaspblicasyprivadas.Lafinanciacindelprogramaserpara lasinstitucionespblicasydeberempezarseporcubrirlosprimerosgradosescolares. 190 SeccinIV.A.4:Accesoycalidadensalud:universalysostenible. 265
As mismo, el ICBF y el MEN, de manera conjunta, implementarn estrategias permanentes de capacitacin a los padres, agentes educativos y cuidadores, en la comprensin de los nios y jvenes como sujetos con derechos, pautas de crianza, valores, pedagoga del afecto, economa familiar,prevencindelaviolenciaintrafamiliarydelmaltratoinfantil. Seestablecerneimplementarnpolticasreferidasalaprevencin,atencinyreparacinfrente a los efectos generados en esta poblacin por los grupos armados al margen de la ley, en particular lo referido al reclutamiento y desplazamiento y otras acciones violatorias de sus derechos;sobrelasvctimasdeminasantipersonas,laatencinintegraladesvinculados,ascomo mecanismosefectivosparaeldesmantelamientoderedescriminalesqueafectanespecialmentea losadolescentes.Paraaquellosniosyadolescentesqueseanabandonadosporsusfamiliasoque carezcan de stas, el Estado restablecer su derecho a travs del programa de adopcin; se brindaratencinintegral,oportuna,eficazyreparadoraavctimasdeviolenciaintrafamiliaryel mejoramientodelascondicionesdevidayentornodelasfamilias. Laproteccinintegralyrestablecimientodelosderechosdelaniezylaadolescenciaacordecon elinterssuperiordelnio,sedardesdeunenfoquedecorresponsabilidadeintersectorialidad deacuerdoconlascompetenciasestablecidasporlasnormas,profundizandolaintensidaddelas accionesenprevencin,parareducirlainstitucionalizacinencasosdemaltratoinfantil,elabuso sexual,laexplotacinsexual,laexplotacinlaboralyeconmica,lacondicindediscapacidad,el consumodesustanciaspsicoactivas,lavidaencalleycualquierotrasituacindevulneracinde losderechos. Como estrategia articuladora dirigida a combatir la pobreza en la poblacin ms pobre y vulnerablesefortalecerlaRedJUNTOS,facilitandoelaccesoalosserviciossocialesdelosnios, nias y adolescentes ms vulnerables, priorizando el acceso de stos y sus familias para su abordajeintegralenelmejoramientodesuscondicionesdevida.Estoimplicatenerunsistemade informacinquedcuentadeindicadoresderesultadosensaludmortalidadmaterna,infantily enlaniez,entreotros,eneducacin,proteccin,nutricin,trabajoinfantil,entreotros. De6a12aosdeedad.SefortalecerlaPolticaNacionalparalaPrevencinyAtencindelas diferentesformasdeviolencia,incluidalaintrafamiliar,elmaltratoyelabusosexual.Losalcaldes sernsensibilizadosfrentealaimportanciadeljuegoconapoyodelsectoreducativo,elMPS,el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el ICBF, sensibilizacin que tendr en cuenta las diferencias culturales y a las personas con discapacidad. Se garantizar la asistenciaregulardelosniosyniasentrelos6ylos12aosalosestablecimientoseducativos para contribuir a garantizar su derecho a la educacin, mediante la prevencin de la desercin escolar,lapromocindelapermanenciaenelsistemaeducativo,elmejoramientodeldesempeo acadmicoyconelcompromisodelasfamilias,redesvincularesysociales.Avanzarencalidady pertinenciadelaeducacindeacuerdolasparticularidadestnicasyculturalesdelosterritorios. De 12 a 18 aos de edad. El Gobierno tanto nacional como territorial adelantar las acciones necesarias para lograr que aumente la edad del primer embarazo. Se adelantarn acciones preventivasacargodelMPS,elMENyelICBF,enlapromocindecomportamientossegurosen materia de sexualidad de adolescentes y en el establecimiento de servicios de orientacin y consejeraenaspectosrelacionadosconlareproduccinylasexualidad,conelfindedisminuirel nmerodeembarazosenadolescentes.LoanteriorenconcordanciayarticulacinconlaPoltica NacionalparalaPrevencinyAtencindelaViolenciaIntrafamiliar,elMaltratoyelAbusoSexual.
266
Se implementar la Poltica Nacional de Reduccin del Consumo de Sustancias Psicoactivas y el Plan Nacional de Reduccin del Consumo de Drogas, en los que se considerar la aplicacin de estrategiasdeeducacinydivulgacinmasivaydeprevencinespecficaentrelosadolescentesy, en general, en todos los grupos de poblacin, bajo el liderazgo del MPS, el MEN, el Sistema de FormacindeCapitalHumanoyelFondoNacionaldeEstupefacientes,conelapoyodelICBF. FrentealSistemadeResponsabilidadPenalparaAdolescentes(SRPA),sernecesarioelconcurso dediversosactoresenelejerciciodelprincipiodecorresponsabilidadyproteccinintegral.Para talefecto,espreciso(1)avanzarenelplanmaestrodelosserviciosdeinfraestructuraymodelos de atencin del SRPA; (2) fortalecer la cobertura y calidad de los servicios ofrecidos por los operadores,aligualqueelesquemadeseguimiento,controlymonitoreodelICBF;(3)desarrollar el contenido de las sanciones y los esquemas de acompaamiento al adolescente una vez ha cumplido con la sancin que le ha dictado el juez, (4) adoptar rutas y protocolos de actuacin interinstitucionalenfuncindeladolescente,susderechosylaresponsabilidadquedebeasumir por sus conductas; (5) contar con un sistema de informacin del SRPA que permita tomar decisionespertinentesy(6)especializarelrecursohumanodelSRPA. Para contrarrestar el fenmeno del pandillismo se hace necesario: (1) identificar su magnitud y formas de expresin, (2) promover estrategias diferenciadas y la construccin participativa de estrategias de inclusin social y econmica de adolescentes vinculados a pandillas; (3) fortalecer la red familiar, comunitaria e institucional de apoyo y acompaamiento a estos adolescentes; (4) desarrollar esquemas de proteccin a los mismos, (5) incentivar que los gobiernos territoriales incluyan estas problemticas en sus planes territoriales, articulando las Estrategias de Seguridad y Convivencia Ciudadana con las de Desarrollo Social, entre otras acciones.Deigualmanera,sehacenecesarioavanzarenestrategiasdeprevencinespecficasde lavinculacindeadolescentesapandillas,quearticulenlaslneasdeaccindediversossectores, generandocomplementariedadesysinergiasentrelosorganismosdelestadoylosdelasociedad civil.Loanterior,sinperjuiciodepromoveraccionesdeprevencinsituacionalque incentivenla participacin de los adolescentes y jvenes en la recuperacin y mejoramiento de espacios pblicosysuadecuadaapropiacin. De 14 a 26 aos de edad. Se fortalecern los mecanismos de participacin e incidencia de la adolescenciaylajuventudenlasdecisionesquelosafectan,incentivandosuciudadanaactivae identidad,enelmarcodelosderechosylosdeberes,promoviendodeestamaneralaincidencia enlosespaciosdeimplementacindepolticasrelacionadasconelgoceefectivodelosderechosa laexistencia,laparticipacin,eldesarrolloylaproteccin,delosadolescentesyjvenes. Deacuerdoconloanterior,sepromoverelreconocimientodelasdiversasformasdeexpresiny organizacinjuvenil,ascomolaampliacindeespaciosyestrategiasdeparticipacineincidencia paralosadolescentesylosjvenescomoLosJvenesTienenlaPalabra,losConsejosdeJuventud, losComitsConsultivosdeJvenesylasEscuelasdeDerechosyDeberesHumanos,conelfinde poder contar con ciudadanos comprometidos con el desarrollo de sus comunidades y del pas, complementndoloconaccionespreventivasquecontribuyanareducirladelincuenciajuvenil.
267
2. Diseo institucional, seguimiento y evaluacin de la garanta de los derechos

Dadoquelagarantadelosderechosdelosnios,niasyadolescentesestestructuradadentro deunmarcodeintersectoralidad,serequiereejercerunarectoraatravsdelSistemaNacionalde BienestarFamiliar(SNBF)paralograrunaefectivagestindelapolticapblica,unaarticulaciny coordinacindelosagentesoferentesdelservicioyunusoadecuadodelosrecursos.Serequiere disear una estrategia vinculante a nivel territorial que enmarque dentro de los municipios, distritosydepartamentos,lainclusindeloscomponentesdediagnstico,lasmetas,laslneasde base, los instrumentos de medicin y la focalizacin del gasto pblico social en infancia y adolescencia. Laidentificacindelosbeneficiariosdelosprogramasparaelserviciopblicodebienestarfamiliar se har a travs del Sistema de Identificacin de Beneficiarias de Programas Sociales del Estado (SisbnIII),deacuerdoconlospuntosdecortedefinidosparacadaprograma,dandoprioridadala primera infancia e inscritas en la Estrategia Red JUNTOS. Igualmente, se tendrn criterios de atencindiferencialporetnia,cultura,zonasurbanasyrurales. Deotraparte,serequierecomplementarlapropuestadediseoeimplementacindelSistemade SeguimientoyEvaluacindelagarantadelosderechosdelosnios,niasadolescentesyjvenes en la cual se consideren las prioridades de la poltica pblica, los instrumentos de gestin, los resultadosesperados,elseguimientoalainversinylosefectossobreelbienestardeestosgrupos poblacionales. Este sistema de seguimiento y evaluacin no solamente debe incorporar los indicadores claves de resultado del conjunto de polticas intersectoriales de intervencin dentro de los procesos de garanta y restitucin de derechos, sino tambin debe llegar a considerar los procesosdegestinrequeridosparalaplaneacin,anlisisyverificacindelaeficienciayeficacia delaspolticaspblicasdeinfancia,adolescenciayjuventud. En forma especial para la poblacin de 14 a 26 aos, se requiere fortalecer y armonizar los diferentesinstrumentosyherramientasdepolticapblicaydegestininstitucional,revisandoy ajustandolaarticulacineinclusindiferenciadadeaccionesdepolticapblicaafavordeestos grupos poblacionales, cuyos lineamientos se dan desde el orden nacional y requieren ser integradosenelprocesodeformulacineimplementacindepolticasenelnivelterritorial. Dicho sistema deber incorporar procesos de investigacin y gestin de conocimiento en adolescencia y juventud integrado a los sistemas y observatorios temticos y poblacionales que operan en el nivel territorial y que permita de manera interinstitucional construir, validar y generarperidicamenteinformacinrelevante,verazyoportunarelacionadaconelgoceefectivo delosderechosdelosjvenes. Deotrolado,sefortalecernlosConsejosdePolticaSocialnacionalyterritorialesquesernlos encargadosdeapoyarlagestindelaspolticasyprogramasquerespondanalasnecesidadesde la poblacin. Adicionalmente, se fortalecern y continuarn desarrollando estrategias de concertacin, implementacin, seguimiento y control social de las polticas pblicas, como la Estrategia Hechos y Derechos Municipios y Departamentos por la Infancia, la Adolescencia y la Juventud, la cual se desarrolla en coordinacin con la Procuradura General de la Nacin, entidadesdelGobiernoyorganizacionesinternacionales.
268
3. Prevencin y erradicacin del trabajo infantil

Paraavanzarenlaerradicacindeltrabajoinfantilconespecialatencinasuspeoresformas,el Gobierno nacional desarrollar y fortalecer los pasos descritos en la Estrategia Nacional Para PreveniryErradicarlasPeoresFormasdeTrabajoInfantilyProtegeralJovenTrabajador,2008 2015 (ENETI), y promover la corresponsabilidad de su aplicacin en los departamentos y municipiosdelpas. En particular, dentro de las lneas estratgicas de la ENETI, se dar especial relevancia a: (1)elseguimientoanualdelascondicionesdeltrabajoinfantilenelmdulocorrespondientedela Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), por parte del El DANE, el MPS y el ICBF y el funcionamientoelSistemadeRegistroIntegradodeTrabajoInfantil(SIRITI)porpartedelMPS;(2) el acceso al sistema educativo para completar el ciclo medio de formacin, contemplando metodologas flexibles con aseguramiento de la calidad para los NoNaA trabajadores; (3) la prioridad, bajo la regulacin del MPS, en el acceso por parte de las Cajas de Compensacin Familiar a los servicios del Fondo para la Atencin Integral de la Niez y Jornada Escolar Complementaria(FONIEZ)191,delosNoNaAtrabajadores.ElFONIEZnopodrdestinarrecursos inferioresalpromediodesuoperacinhastadiciembrede2009,ypodrdistribuirregionalmente los recursos entre cajas de compensacin familiar para la efectiva focalizacin a la niez trabajadora. En general subsidios monetarios o en especia de cualquier origen, para estos propsitos,estarncondicionadosalnotrabajoinfantil;(4)laimplementacinporpartedelICBF demetodologasdeatencinespecial,connfasisenlasvctimasdeexplotacinsexualcomercial, trabajoenminasycanteras,reclutamientoforzosoeindgenas;(5)elotorgamientoporpartedel SENA de cupos de formacin para el trabajo que se denominarn becas de formacin a la totalidad de NoNaA trabajadores retirados del mercado laboral que culminen su ciclo de educacin media y asistan de manera continua a los programas de uso alternativo del tiempo libre;(6)laentregadelsubsidioescolarynutricionaldelasFamiliasenAccinelegibles,siemprey cuando cobijen a la totalidad de NoNaA integrantes de stas, evitando que la familia establezca unaregladereparticinentrerecepcindesubsidiosyparticipacindelosNoNaAenelmercado laboral. Finalmente,losgremiosprivadosgenerarnclusulassocialesensuscondicionesdecontratacin de proveedores y fomentarn programas que eviten la explotacin de la niez; as mismo, los sindicatos promovern programas de territorios libres de trabajo infantil, aprovechando los entornosdetrabajodesusafiliados.Finalmente,elMPS,elICBF,elMEN,elDNPylaPolica,conel apoyo de la Procuradura, disearn una estrategia de bsqueda activa e Inspeccin Vigilancia y ControldelTrabajo(IVC),delanieztrabajadoraquepermitasuidentificacinenelSIRITI.
191
Foniez,creadoporlaLey789de2002. 269
c)
Metas
TablaIV3
Indicador LneadeBase (2010) 566.429 41 44 Meta2014
NmerodeniosquerecibenatencinintegralDeCeroaSiempre. Nmerodeinfraestructurasespecializadas,construidasparalaeducacininicial NmerodePlanesdeAtencinintegralalaprimerainfanciadeentidades territorialescertificadas,implementadosyevaluados Porcentajedeniosmenoresde5aoscondesnutricinglobal(pesoparalaedad)* Prevalenciadeanemiaenniosyniasmenoresde5aosymujeresde13a49aos enlasreasurbanoyrural Duracindelalactanciamaternaexclusiva PorcentajedecasosdetransmisinmaternoinfantildelVIH ComisinIntersectorialdePrimeraInfanciacreadamediantedecretoyoperando SistemadeAseguramientodelaCalidaddeDeCeroaSiempredesarrolladoyoperando Sistemadeseguimientoyevaluacindiseadoeimplementado Nmerodenios,niasyadolescentesenelmercadolaboral**
1.200.000 130 94 (implementados (Diseados) yevaluados) 3,40% 2,6% (2010ENSIN) 2015 33% 20% (2005ENSIN) 1,8meses 3,8meses (2010ENSIN) 2015 <2% 2,90% 2015
1.768.153
1.149.300
*LametadedesnutricincrnicaprovienedelaportadoAccesoyCalidadenSaludUniversalySostenible. **El total de nios, nias y adolescentes trabajadores, corresponde a datos preliminares del mdulo de trabajo infantil de la Gran EncuestaIntegradadeHogares(GEIH)delDANE2009.
3.
Formacin de capital humano
EsindudablequelaprosperidaddemocrticayunasolaColombiarequierendeunaeducacin fortalecida, de calidad y con pertinencia, de una educacin concebida desde la primera infancia hasta la educacin superior y la de adultos. Por lo tanto, una formacin de capital humano que contribuye al fortalecimiento de la democracia con ciudadanas y ciudadanos cvicos y tolerantes que apunte al desarrollo continuo de sus competencias bsicas y las laborales y que articule el sector educativo con el sector productivo, permitir a la poblacin ser ms competente y competitivaparaalcanzarlosobjetivosdecerrarlasbrechaseimpulsareldesarrollonacional. Unaeducacindecalidadrequiereentoncesformarciudadanosconvaloresticos,respetuososde lopblico,queejerzanlosderechoshumanos,cumplansusdeberessocialesyconvivanenpaz,e implicaofrecerunaeducacinquegenereoportunidadeslegtimasdeprogresoyprosperidad,que sea competitiva, que contribuya a cerrar las brechas de inequidad, centrada en la institucin educativa,quepermitaycomprometalaparticipacindetodalasociedadenuncontextodiverso, multitnicoypluricultural.Ensntesis,noscomprometeunaeducacindecalidadcomoelcamino alaprosperidad. Deestamanera,laeducacinentendidacomoformacindecapitalhumanopermitesostenerla capacidadcompetitivayresultafundamentalparareducirlapobreza,lasdesigualdadessocialesy mejorarlascondicionesdevidadelapoblacin,brindndolecapacidadesyoportunidadesparala generacin de ingresos y la obtencin de mejores empleos. En este sentido, el Sistema de ProteccinSocial,contemplaelSistemadeFormacindeCapitalHumanocomounodesuspilares mediante el sistema de educacin formal y el sistema de nacional de formacin para el trabajo
270
(SNFT). ste involucra la educacin para el trabajo y el desarrollo humano y todos los componentesdelaeducacinmediaysuperiorqueformancompetenciaslaborales192.
a)
Diagnstico
En los ltimos ocho aos y como producto de la La Revolucin Educativa el pas alcanz importantes logros en trminos de cobertura de la educacin. Para los niveles de primaria y secundariayasecuentaconcoberturasbrutassuperioresal100%,entransicinselogrllegaral 90%,quincepuntosporcentualesporencimadeloobservadoen2002yenmediasealcanzuna coberturabrutadel79,4%,superandoen22puntosporcentualeslatasaobservadaen2002. El anlisis de la dinmica de la formacin de capital humano del pas requiere dos tipos de indicadores;aquellosquemidenlosresultadosdelprocesodeacumulacinenelmedianoylargo plazo (analfabetismo y aos aprobados) y aquellos que dan cuenta de los resultados de las polticasactuales(tasasdecoberturaylogrosencalidad).Unelementoesencialenesteprocesoes la pertinencia del proceso de formacin, no solo en cuanto el desarrollo de competencias laborales (especficas y profesionales) sino en otras igualmente importantes como las competencias bsicas, (aritmticas, de comunicacin y tecnolgicas, entre otras) ciudadanas y cientficas. El recurso humano que el pas necesita debe estar en capacidad de contribuir a los procesos de desarrollo econmico y social y a la sostenibilidad ambiental, pero tambin hacer parte de una ciudadana activa, reflexiva y participativa, capaz de convivir pacficamente y en unidad,comopartedeunaNacinprspera.
1. Analfabetismo y Aos Aprobados de Educacin: El stock de capital humano de la poblacin colombiana

El pas en 2009, present una tasa de analfabetismo para las personas mayores de 15 aos de 6,8%, con una brecha marcada en la zona rural de 10 puntos, es decir que el 14,5% de los habitantes de 15 aos y ms, de las zonas rurales, no saban leer ni escribir193. As mismo, en el 2009, los aos promedio aprobados para la poblacin de 15 aos y ms en el pas, fueron 8, es decir,enpromedionolograncompletarlaeducacinsecundaria,conunabrechade3,83aosen contradelaszonasrurales,dondeelindicadoresde5,02aos(enpromedio,apenasterminala primaria),mientrasenlaszonasurbanasfuede8,85aos(casiunniveleducativoadicional)194.
2. Cobertura: Mayores oportunidades educativas en todos los niveles de formacin

En2009,lamatrculadesdeelniveldetransicinhastalamediaascendia10.966.935millonesde estudiantes,entantolaproyeccindelapoblacinentre5y16aosporpartedelDANEfuede 10.577.486. Sin embargo, la extraedad y la repeticin hacen que no siempre la matrcula est siendoutilizadaporlapoblacinobjetivodecadanivel.ApartirdelainformacindelSINEB195,slo
Ley1151de2007,art,31;CONPES3674de2010. Losmismosindicadoresen2009paralaspersonasentre15y24aosdeedad,fueron:tasadeanalfabetismode2,06%;4,56%para lazonaruraly1,24%paralazonaurbana. 194 Definiendolosniveleseducativoscomotransicin,primaria,secundariaymedia.Losaospromediodedelapoblacinjoven,entre 15y24aos,en2009,fueronde9,15aos;7,06aosenlazonaruraly9,83aosenlazonasurbana. 195 SINEB:SistemaNacionaldeInformacindeEducacinBsica.
193 192
271
el70,2%delamatrcula(7.871.839)correspondeanios,niasyjvenesqueestncursandoun niveladecuadoparasuedad196.Deotrolado,cercade1.066.157denios,niasyjvenesentre5y 16aosestaranporfueradelsistemaescolardebsicaymedia,deloscualesel70%seencuentra enlazonarural197. La tasa de cobertura bruta por su parte muestra la capacidad del sistema para atender a la poblacin que lo requiere independientemente de su edad. A 2010, en la educacin bsica primaria y secundaria, esta tasa superaba el 100%, mientras la cobertura en transicin y media sloalcanzael90,1%y79,37%,respectivamente.Lasbrechasurbanoruralespersistenencontra de la zona rural con ms de 16 puntos porcentuales respecto a la zona urbana. Igualmente, se mantienen amplias diferencias a nivel departamental: a 2009, 7 departamentos contaban con coberturasenbsicapordebajodel100%,siendolosmsrezagados,SanAndrs(76,26%),Vaups (81,5%) y Arauca (88,5%). En el nivel de media para el mismo ao, 6 departamentos presentan coberturabrutapordebajodel50%;losmsrezagadossonGuaina(29,45%),Vaups(35,55%)y Vichada(37,13%),entantoBogot,Atlntico,BoyacyBolvarpresentaroncoberturasporencima del80%. Lacoberturanetamuestralarelacinentrelamatrculadecadanivelqueestsiendoutilizadapor los nios, nias y jvenes con la edad objetivo para cada uno de stos, sobre el total de la poblacinenesasedades.Lamenorcoberturanetapara2009latuvotransicin(61,8%),mientras enprimariaysecundariaalcanzel89,7%y70,1%,respectivamente;entantolacoberturaneta conjunta de bsicafue del91,3%.Paraesteindicador,losdepartamentosmsrezagadosfueron Vaups, San Andrs y Guaviare, con coberturas por debajo del 70%. La cobertura neta en educacin media, a 2009, fue tan slo del 39,7%; 4 departamentos (Guaina, Vaups, Vichada y Guaviare)presentarontasasinferioresal15%. Es importante destacar que entre 2003 y 2010, el Ministerio de Educacin Nacional (MEN) con recursos de Ley 21 de 1982, Presupuesto General de la Nacin, Fondo Nacional de Regalas y aportes de las entidades territoriales, aport $1,2 billones para la construccin de 12.732 aulas quebeneficiana649.410nios.Sinembargo,desdelaperspectivadeunaeducacinconcalidad, serequierefortalecerlaestrategiademejoramientodeespaciosescolaresparareubicarlasaulas que se encuentran en zonas de riesgo y mejorar las condiciones de la infraestructura que se encuentraenmalestado. Por su parte, a 2009, en la formacin superior (tcnico profesional, tecnolgico, profesional universitario)ytomandocomopoblacindereferenciaalosjvenesde17a21aos,lacobertura bruta alcanz el 35,5%; entre 2003 y 2009 la matrcula en pregrado aument en 496.837 alcanzando 1.493.525 estudiantes en el ltimo ao, de los cuales 482.505 cupos (32,3%) correspondieronanivelesdeformacintcnicaytecnolgica,incluidoslosprogramasqueeneste nivelofreceelServicioNacionaldeAprendizaje(SENA),quecontribuyconel53%delamisma198.
El5%correspondeaestudiantesquecursanunnivelsuperioraladecuadoparasuedadyun24,9%delamatrculaesdepoblacin quesuperalaedadobjetivo.Alcompararlasproyeccionesdepoblacinenedadescolarconlosestudiantesmatriculadosenelsistema educativo, los niveles educativos donde existe mayor porcentaje de poblacin en extraedad son media (38,8%) y bsica secundaria (26,6%). 197 Algunosdeestosjvenespudieronterminarlosnivelesdebsicaymediademaneraanticipadayporestemotivoencontrarsepor fuera del sistema. De acuerdo con los datos de la GEIH 2009, del total de jvenes de 5 a 16 aos que se encuentran por fuera del sistema de bsica y media, el 3% culminaron el nivel, de estos un 0,06% actualmente no asisten, en tanto otro 2,9% asiste a la educacinsuperior. 198 Elsectoroficialaportlamayorpartedelcrecimiento:el81%(461.836estudiantes)correspondiaIESpblicasyelSENA.Elsector privadoporsuparteparticipconel19%restanteloqueoriginunarecomposicindelamatrcula,aumentandolaparticipacindel sectorpblicodel41,7%enel2002al55,9%enel2009. 272
196
Los departamentos que presentaron menores tasas de cobertura durante 2009 fueron: Vichada (10,9%),Crdoba(10,9%)Amazonas(12,4%)yGuaina(14%). Para disminuir las brechas en el acceso se han desarrollado estrategias que buscan brindar la oferta educativa en zonas distantes y de difcil desplazamiento donde sta es inexistente o precaria. As, en 2003 se estableci el programa de Centros Regionales de Educacin Superior (CERES), alcanzando a 2010 un total de 164 CERES en todo el pas, de los cuales 153 estn funcionando y los restantes se encuentran en proceso de adecuacin199. Esta oferta cubre 31 departamentosdelpasybeneficiaa30.515estudiantesatravsde122programastcnicos,377 tecnolgicos, 474 profesionales y 28 de postgrado. Por su parte las instituciones de educacin superior (IES), han desarrollado esfuerzos autnomos de regionalizacin. Actualmente 25 IES cuentanconsedesenmunicipiosodepartamentosdiferentesaldesuorigen,9deestaspblicas. En materia de postgrados, los programas de formacin doctoral se han convertido en una prioridad; el crecimiento de estos programas en el perodo 20062009 fue del 166% y de las maestras56,1%200.Enloreferentealosgraduados,entre2001y2008517personasobtuvieronsu ttulodelniveldedoctorado.Sinembargo,apesardeestosavances,elsectordemandamayores recursos.201 Los esfuerzos para lograr la ampliacin de la oferta se deben acompaar con acciones para fortalecerlapermanenciadelosestudiantesenelsistemaeducativo.Latasadedesercinintra anual202pasde8,0%en2002a5,15%en2009.Noobstante,sepresentanmayorestasasenlo ruralyenalgunosdepartamentos,siendomayoreneldepartamentodeGuaina(14,09%),seguido porPutumayo(11,97%),Vichada(11,38%)yAmazonas(11,18%). ApartirdelainformacindelasEncuestasdeCalidaddeVida2003y2008,nosaproximamosala tasa de supervivencia en el sistema educativo. Entre 2003 y 2008 la acumulacin de educacin terciariaavanzaaunritmomuylento,a2003laproporcindejvenesde24aosquetenatrece o ms aos aprobados por lo menos dos aos aprobados de educacin superior, ascenda a 20,3%mientrasqueen2008estaproporcinfuedel20,9%.Enespecialapartirdelaeducacin media, un porcentaje cercano al 40% abandona el sistema antes de culminarla. Si se toma la poblacinde18aos,seevidenciaademsuncomportamientodiferencialporzonas,demanera queenlazonaurbanael18%dequienesingresanalsistemaeducativoyahadesertadocuando alcanzanlos18aosdeedad,mientrasenlazonaruraldichacifraalcanzael52%. Deotrolado,segnlaEncuestaNacionaldeDesercin(ENDE)realizadaporelMEN,losfactores asociadosaladesercineneducacinbsicaincluyenvariablesrelacionadasconlasinstituciones educativas y las condiciones de la oferta con diferencias entre regiones y zonas, adems de variablesrelacionadasconloshogares.Asmismo,losresultadosevidencianlaimportanciadelos apoyoseducativostransporte,alimentacin,gratuidad,entreotras,cuandosediferenciaentre establecimientoseducativosdebajayaltadesercin.Sinembargo,enlaactualidad,el27%dela matrculaoficialde0a11,noesbeneficiariaconrecursosdestinadosagratuidadcercadel20%de la poblacin vulnerable, matriculada en el sector oficial, no est siendo beneficiada con alimentacin escolar. Igualmente, la desercin en educacin superior an presenta niveles muy
Procesodeadecuacin,entendidocomoelprocesodelaasignacindelasinversionesparainfraestructurafsica,tecnolgica,yla obtencindelosregistroscalificados. 200 Lamatrculapasde350estudiantesen2002a1.631en2009yelnmerodeestudiantesdemaestrasascendide6.776a20.386 201 LosaportesalasUniversidadesOficialespasaronenpesosconstantesde$1,9billonesa$2,2billones,conbaseenlaLey30de1992. 202 Elporcentajedeestudiantesquesedesvinculaeneltranscursodelaoescolar. 273
199
elevados;latasapo orcohortepa asdel50%e enel2003al 45,3%enel 2009.Estata asaresumeu una situacinquevaraentreinstituc ciones,region nesyprogram masacadmic cos. Una es strategia pro omotora del incremento de demanda para estudios de educacin terciaria y d a disminuirladesercin,eselapo oyofinancieroalosestud diantesatrav vsdelInstitu utoColombia ano deCrditoyEstudio osTcnicosenelExterior(ICETEX).Ap partirde2003 3,sehanbeneficiadomsde 150.00 00estudiantesporao,co onapoyofinancieromedia antemecanism mosdecrditoosubsidio osa lamatrculaquealc canzaronene el2009el20% %deltotald elamatrcula adepregrado.Noobstan nte, esnece esariomejora arelalcanceylafocalizacindeloscr ditospriorizandoelacces sodepoblaci in vulnera able en regi iones apartadas donde la oferta de programas de educaci superior es e n reducid da. Porotr raparte,ene elaccesoala aformacinp paraeltrabaj o,seaprecia aunampliore ezago:el10,3% delap poblacineco onmicament teactiva(PEA A)recibialg gncursode capacitacin paraeltraba ajo enlos ltimos12m meses;desto osel18%de losocupado ostomaronal lgncurso,perosoloel10 0% de los desempleados lo hicie s eron; y en ambos el 2 1% y 25%, respectivam a mente, tomar ron capacit tacin en el SENA203. Po su parte, los datos ad or dministrativo proporcion os nados por esta entidad revelan qu las person ubicadas en niveles 1 y 2 del Sisb acceden s d, ue nas bn solo al 35% d del totaldeloscuposofrecidos(2.77 72.096cupos s).
3. Calidad 3 d en la form macin impa artida por e el sistema e educativo c colombiano o

Losres sultadosdela aspruebasSA ABER2009paraelgrado 5.y9.mue estranqueun naltondice de diferenciasp estudia antesseubicaenelniveldedesempe oinsuficient teysepresen ntangrandes por sector (oficialyno oficial)yzona a(urbanayrural),entoda aslasreas. Esascomoe enmatemtic cas grado 5.elsector oficialurbano esconresult otiene43% deestudiante tadosinsuficientes,mientras queen nelnooficial,sonsoloel 21%.Similare esdiferencias ssepresenta anenlenguaje(figuraIV2 2)y ciencia asnaturales.
FiguraIV2. Resultadosp . pruebasSABER5.y9.en nLenguaje,s segnzonaysector
Fuente:ICFES.

Etapa XIV (2009) de la Encuesta Social de Fedesarrollo; encuesta panel qu en esta etapa f representativa para 13 principales d e ue fue reasme etropolitanas. 274
203
Sinembargo,losresultadosdeSABER11(Examen deEstado)hanpresentadoavancessegnlas diferentescategorasdedesempeo,entre2002y2009.Elporcentajedeestablecimientosenlos nivelesalto,superiorymuysuperiorpasde18%a27%.Almismotiempo,seredujoelporcentaje deestablecimientoseducativosenlosnivelesmuyinferior,inferiorybajo,pasandode55%a46%, porcentaje que sigue siendo muy alto ya que significa que 4.754 colegios permanecen en estos niveles. Los departamentos con mayor porcentaje de colegios en estas categoras son Choc, Amazonas, Vichada, Caquet, Cauca y los que conforman la regin de la costa Caribe. Por otra parte, aunque el promedio del pas en las reas del Ncleo Comn204 se ha mantenido estable, alrededordel44,5%,enlenguajehubounadisminucinde1,6%ensupromedio,siendoelrea crticaparaaccederalconocimientodeotrasreas. Eneducacinsuperiorelsistemadeaseguramientoevaluel100%delosprogramasdepregrado y posgrado para garantizar el cumplimiento de condiciones de calidad a travs del registro calificado.Sefomentaronprocesosdeautoevaluacinymejoramientodecalidadreflejadosenla formacindedocentes,elimpulsodelainvestigacinelmejoramientodemedioseducativos,se requiere avanzar hacia incrementar el nmero de programas acreditados de alta calidad y consolidar el sistema de evaluacin de egresados a travs de las pruebas SABER PRO, el cual asumielcarcterdeobligatorioapartirde2009. Adicionalaunsistemaconsolidadodeevaluacinyalossistemasdeaseguramientodelacalidad, paralograrelpropsitodeunamejorcalidaddelaeducacin,esnecesariofortalecerlacapacidad degestindetodaslasinstitucionesinvolucradasenlaprestacindelservicioeducativo,desdeel Ministerio de Educacin Nacional, las Secretaras de Educacin205, los gobiernos locales, las institucioneseducativasylasinstitucionesdeeducacinsuperior. El sistema de financiacin de la prestacin del servicio pblico educativo para los niveles de preescolar, bsica y media, a travs de la transferencia de los recursos del Sistema General de Participaciones(SGP)alasentidadesterritoriales,evidenciaineficienciaenelusodelosrecursos, situacin que requiere revisar el esquema de asignacin y distribucin de recursos del SGP, fortalecer los sistema de informacin que faciliten el control en el uso de los recursos y una cultura de rendicin de cuentas por parte de las entidades territoriales y las instituciones educativasparagarantizarlaprestacindelservicioconcalidadyoportunidad. Resultanecesariotenerencuentadosaspectosfundamentalesdepoltica:deunapartedisminuir las inmensas diferencias en cobertura entre zonas urbanas y rurales en lo que se denomina Igualdaddeoportunidades:cerraremoslasbrechasydeotra,reducirladesercin,extraedady repitenciadelsistema. De acuerdo con lo anterior los retos de poltica ms grandes son: (1) mejorar la calidad de la educacin en todos los niveles educativos; (2) reducir las brechas en la educacin, entre zonas, regiones y grupos vulnerables; (3) educar con pertinencia para la innovacin y la productividad; (4)mejorarlaeficienciadelmodelodegestinenelMEN,enelsectoryenelusodelosrecursos delSGP.
LasreasdelNcleoComnhasta2004eranbiologa,qumica,fsica,matemticas,lenguaje,filosofa,historia,geografaeidioma extranjero(alemn,francsoingls).Lapruebadeinglspasdeseropcionalaobligatoriaen2007. 205 De las 94 entidades territoriales certificadas 46 fueron certificadas por Icontec en los procesos de matrcula, recursos humanos y servicioalciudadano.88SecretarascuentanconSistemadeGestindelRecursoHumano,76conSistemadeServicioalCiudadano,83 conSistemadeCalidadEducativay66conSistemadeGestinFinanciera. 275
204
Finalmente, el fenmeno de la Nia logr afectar de manera considerable gran parte del pas, reportando a 21 de diciembre 1.609 emergencias, 284 muertos, 267 heridos, 62 desaparecidos, 2.155.386 personas afectadas, 443.888 familias, 3.173 viviendas destruidas y 310.351 viviendas averiadas.El55%fueronemergenciasporinundaciones,28%deslizamientosyel11%vendavales. En particular en el sector de educacin, de acuerdo con la informacin suministrada por las SecretariasdeEducacinyverificadaspordiferentesoperadoresenvisitasrealizadasacadauno de los predios con corte a 31 de enero de 2011, seencuentran afectadas 1.216 infraestructuras educativasen19departamentosdelpas.Lasinfraestructurasquesehanvistomsafectadascon laolainvernalhansidolasdelosdepartamentosdeBolvaryChoc,lascualesrepresentanel51% delassedeseducativasquefuerongolpeadasconsiderablementepordichofenmenonatural. Delas1.216infraestructuraseducativasafectadasyverificadasmediantevisitatcnica,366sern atendidas durante la Fase I de Atencin temporal para acceso educativo y estrategias de permanencia, en la Fase II de Rehabilitacin, 716 sedes sern sometidas a un mantenimiento correctivoy/oreparacionesestructurales(secontemplaelacondicionamiento,elmejoramientoy larespectivadotacindelassedes)y132sedesdurantelaFaseIIIdeReconstruccin.Finalmente, el Ministerio de Educacin Nacional estima, que de las 1.216 sedes educativas afectadas por el fenmeno de la Nia, el 40% requerirn un proceso de reposicin Reemplazo completo y definitivo,ounproyectodereubicacinReconstruccinennuevospredios. DeacuerdoconcifrasdelMinisterio,cercade550.000nios,niasyjveneshansidoafectados porlaolainvernaldesdeelmesdemarzode2010,loqueimplicaquesinosetomanmedidasal respectoelfenmenoclimticolaNiapodratraerconsigounimpactonegativoenlacobertura educativayenlapermanenciadelosestudiantesdentrodelsistema.
b)
Loslineamientosyaccionespropuestos,tendrncomopremisafundamentalcontribuirareducir lasbrechasencobertura,calidadypertinencia,ascomocontribuiralaprevencinydisminucin delaafectacinenlaprestacindelservicioeducativoporcausadelosdaosocasionadosporlos desastresnaturalesyelcambioclimticoenlainfraestructuraeducativa,contemplandoenfoques diferencialesquepermitanatenderlasdisparidadespoblacionalesyregionales,enfuncindelas capacidades institucionales y los logros alcanzados, as como las particularidades de grupos (gnero, edad, discapacidad, etnia, entre otros). stos se conciben necesariamente articulados a losdispuestosenlaseccinB.1.adelcaptulodeIIIMejoramientodelaCalidaddelaEducaciny desarrollodecompetencias.
1. Disminucin de las brechas existentes en los resultados de calidad educativa en todos los niveles
Consolidar el sistema de formacin de capital humano, significa desde un marco de calidad educativa disminuir las brechas para que los colombianos en general accedan al sistema educativo,permanezcanenlypuedanserciudadanosconlascompetenciasnecesariasqueles demandaelmundohoy,innovadores,creativos,comprometidosconlasociedad,quevalorensu identidad y desde ella ejerzan sus derechos fundamentales. Las acciones y estrategias de mejoramientodelacalidaddebenpartirdelaevaluacinpermanentedelservicioeducativo,que
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permitan orientar estrategias de mejora e implementar acciones focalizadas a cada uno de los actoresdelproceso. Impulsar las acciones de mejoramiento continuo de la calidad de la formacin en las instituciones en todos los niveles Fortalecimiento acadmico de las instituciones y los estudiantes que presentan menores ndices de desempeo Dadas las diferencias que en el nivel de logro se presentan entre instituciones oficiales y no oficiales,porunlado,yentreurbanasyrurales,elMENylasSecretarasdeEducacincontinuarn desarrollandoestrategiaspertinenteseinnovadorascomolosproyectospedaggicosproductivos, con modelos que se ajustan a las necesidades especficas de los estudiantes y sus regiones; as como modelos de nivelacin en secundaria, que apunten a superar el problema de estudiantes queseencuentranenextraedad,conrezagodeunoodosgrados.Comopartedelasestrategias de acompaamiento a establecimientos que presentan dificultades para el logro de los niveles bsicos de desempeo escolar, el MEN formular un currculo bsico, que podr ser adoptado voluntariamente por los establecimientos, con el propsito de garantizar a partir de ste el desarrollo de las competencias bsicas. Del mismo modo el MEN y las Secretaras de Educacin adelantarnasistenciatcnicaalasinstitucioneseducativasdebajologro. Generar estmulos e incentivos a las instituciones educativas que presenten avances en sus logros educativos y a los estudiantes con mejor desempeo A travs del esquema de financiacin se asignarn recursos especiales para hacer un reconocimiento y definir incentivos dirigidos a los jvenes de las regiones que presenten mejor desempeoacadmicoyniveldeexcelencia. Uso del tiempo escolar para el mejoramiento de la calidad Enfuncindeldesarrollodecompetenciasbsicasyciudadanasdelosestudiantesyconelfinde integrarlaescuelaconlacomunidad,seimplementarnalternativasdeacompaamientoycontrol queasegurenelcumplimientodelcalendarioescolarydelajornadalaboraldelosdocentespara lograrunamejorutilizacindeltiempodeclases.Asmismo,sepromoverlajornadaextendida en los establecimientos educativos oficiales, y en coordinacin con las cajas de compensacin familiarsefortalecerlajornadacomplementaria. Fortalecer el sistema de aseguramiento y fomento de la calidad en todos los ciclos de formacin Consolidacin de un sistema de aseguramiento de la calidad de primera infancia ComosedesarrollaenelcaptulodePrimeraInfancia,Niez,AdolescenciayJuventud,,demanera coordinadaconlosactoresinvolucrados,sefortalecerelSistemadeAseguramientodelaCalidad delaprestacindelserviciodeatencinintegralalaprimerainfancia,quepermitaestablecerlos referentesdecalidad,procesoderegistro,vigilanciayacompaamientoynormasjurdicas,conel findegarantizaranivelnacionalunaprestacindelservicioincluyenteyequitativaparatodoslos niosyniasmenoresdecincoaos. Fortalecer la institucionalidad del sistema de aseguramiento de la calidad En educacin preescolar, bsica y media el MEN se propone (1) fortalecer su estructura para transformarelsistemademejoramientocontinuoexistenteenunsistemadeaseguramientoque
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articule: la evaluacin institucional y certificacin, los planes de mejoramiento, los estmulos e incentivos y los procesos de inspeccin y vigilancia; y (2) estudiar la forma de plantear un indicadorsinttico(querecojadiversasvariables)quedcuentadelacalidadeducativa. Por otro lado, en educacin superior se consolidar la institucionalidad del sistema de aseguramiento,iniciandoconelfortalecimientodelSCAFT,queserlideradoporelMinisteriode Educacin Nacional, mediante las siguientes estrategias: (1) evaluar del proceso de registro y la capacidaddelasSecretarasparaelseguimientooverificacindelcumplimientodelosrequisitos establecidosporparte de lasinstitucionesyprogramasdeformacinparaeltrabajoyponeren marcha de los ajustes necesarios a nivel institucional y territorial; (2) potenciar el registro y certificacin de calidad de todos los programas de formacin para el trabajo y el desarrollo humano, incluyendo los del SENA, de tal manera que los sistemas de informacin y registro puedan ajustarse a la dinmica de creacin y eliminacin de programas y a las necesidades del sectorproductivo;(3)establecerfuentesdefinanciacinparaconsolidarelSNFT;(4)fortalecerel Sistema de Informacin de Formacin para el Trabajo, que sirva como herramienta para la determinacin de polticas educativas a nivel nacional y territorial, planeacin y monitoreo, evaluacin, asesora, inspeccin y vigilancia; y (5) consolidar la articulacin del sistema de formacinparaeltrabajo,apartirdelanlisisdesumarcoregulatorioeinstitucional. Fomentar los procesos de autoevaluacin, mejoramiento continuo, acreditacin y certificacin de calidad en las instituciones educativas Sebuscarfortalecerlosprocesosdeautorregulacindelasinstitucionesqueconllevenamejorar de manera progresiva y sistemtica la calidad de los programas y las instituciones, para esto se desarrollarn lo siguiente: (1) acompaar tcnica y diferencialmente a instituciones y establecimientoseducativosconparticipacindetodoslosactoresdeacuerdoconlasnecesidades de mejoramiento particulares; (2) brindar asistencia tcnica diferencial a las secretaras de educacinenfuncindelaplaneacin,eldesarrollo,elseguimientoylaevaluacindelosplanes de apoyo al mejoramiento de la calidad de la gestin escolar; (3) desarrollar estrategias que permitanincrementarlaparticipacindelasinstitucionesenelsistemanacionaldeacreditacin; (4)fomentarlaacreditacindealtacalidaddeprogramastcnicoslaboral,tcnicosprofesionales, tecnolgicosyprofesionalesuniversitarios. En el proceso de aseguramiento de calidad de establecimientos privados depreescolar, bsica y media: (1) se promover el mejoramiento institucional de los establecimientos privados que obtienenlosmsbajosresultadosensusevaluaciones,atravsdecapacitacinvirtual,promocin de su participacin en la red virtual R.Ed. Privada y de acciones administrativas; (2)seconsolidarelprocesodeevaluacininstitucionalenlnea,atravsdecapacitacinyapoyo permanente a las secretaras, y de la actualizacin del aplicativo de evaluacin institucional; y (3) se promover la certificacin y acreditacin de establecimientos educativos privados con modelosinternacionalesreconocidosporelMEN. Consolidacin del sistema integral de aseguramiento y acreditacin de la calidad A partir de la articulacin de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la oferta, se establecern parmetros de calidad transparentes. Para consolidar este sistema es necesario realizar las siguientes acciones: (1) consolidar la acreditacin voluntaria como un proceso de certificacin de excelencia con referenciacin a estndares internacionales; (2) integrar a la evaluacindeprogramaslainformacindelossistemasdeinformacindelsectorydelaspruebas SABERPRO;(3)consolidarelprocesodeevaluacinycertificacindelosprogramaseinstituciones
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deformacinparaeltrabajoyeldesarrollohumano;(4)crearlosincentivosnecesariosparaque lasinstitucionesdeeducacinsuperiortcnicasytecnolgicasprincipalmente,seacojannosolo alprocesoderegistrocalificado,sinoalprocesodeacreditacindealtacalidaddesusprogramas ydela mismainstitucin,incluyendo criteriosdeinnovacineinvestigacin dentrodelproceso. Adicionalmente las acciones de fomento y posicionamiento internacional del sistema de aseguramiento,referidasmsadelante,contribuirnaestepropsito.Estalaborserlideradapor elMEN,conlaconcurrenciadelosgobiernoslocalesytodoelsectordeformacin. Estrategias de movilizacin y participacin para las familias, las comunidades educativas y otros actores ElGobiernonacionalrevisarlasactualesestrategiascomunicacinyparticipacinconlospadres defamiliaylasociedadengeneral,parafortalecersuconocimientosobreelsector,acercarlosala escuela y las instituciones, y promover su vinculacin en instancias de participacin, a travs de procesosderendicindecuentasdelosestablecimientoseducativos,lassecretarasdeeducacin ylasinstitucionesdeeducacinsuperior.Dentrodelasestrategiasaconsiderarestnprogramas decapacitacinapadresydocentes,conplanesypropsitosclaros,soportadosenestrategiasde innovacinparalaeducacinreferidasenestecaptuloyendocumentoselaboradosydiscutidos porlacomunidadeducativa.
2. Generar las oportunidades de acceso y permanencia para cerrar las brechas regionales en todos los ciclos de formacin
Apartirdelos5aosdeedad,todoslosnios,niasyjvenesypoblaciniletradaindependiente delgnero,laedad,condiscapacidad,etnia,entreotros,debentenerdemaneragradualaccesoal sistema educativo, la garanta de este derecho implica estrategias de ampliacin de la oferta de manera focalizada en las regiones con rezago en cobertura para lograr la convergencia en oportunidades en el pas. Adicionalmente es pertinente generar acciones que garanticen la permanencia, en especial para la poblacin con mayor riesgo de abandonar el sistema, como poblacionesdiversas,ensituacindedesplazamiento,personasencondicionesdediscapacidady vctimasdelaviolencia. Ampliacin de la oferta de manera focalizada en las regiones con rezago en cobertura para lograr la convergencia en oportunidades de todas las regiones del pas El Gobierno nacional implementar las siguientes estrategias para garantizar el acceso y la permanenciadelosnios,niasyjvenesdelpasenelsistemadeformacinapartirde: Disear e implementar planes de cobertura con las secretaras de educacin de las entidades territoriales certificadas Esta accin se adelantar teniendo en cuenta la informacin reportada por las entidades territoriales certificadas, los anlisis de informacin de oferta y demanda educativa y las proyecciones de poblacin, la informacin sobre inventarios de infraestructura educativa, las causasdeladesercinescolarylacaracterizacindelapoblacin,entreotros. Ampliacin y fortalecimiento de la oferta de esquemas de prestacin del servicio educativo para poblaciones diversas y vulnerables Sepromoverlaimplementacinysostenibilidaddemodeloseducativosyestrategiaspertinentes semipresencialesporzona,acordesconlascondicionesregionalesypoblacionales,promoviendo
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elusodelasTICygarantizandolacalidad,pertinenciayeficiencia;asegurandoelcicloeducativo completo y complementando la oferta institucional tradicional. Se fortalecer, entre otros, el Programa Nacional de Alfabetizacin con el incremento de nuevos cupos para jvenes y adultos alfabetizados.TeniendoencuentaqueColombiaesunpaspluritnicoymulticultural,sebuscarn esquemas de atencin educativa pertinentes, interculturales e integrales para la atencin educativadelasetnias. De igual forma, se fortalecern los esquemas que garanticen la atencin educativa para las poblaciones con Necesidades Educativas Especiales, y la atencin en la zona rural, como por ejemploelProgramadeEducacinRural.Sedarsostenibilidadalosmodeloseducativosflexibles buscando:(1)determinarlaefectividaddelosmodelos,atravsdelaevaluacindelapertinencia y calidad de los modelos existentes; (2) ajustar la pedagoga y currculo de los modelos que presentendeficienciasenlaevaluacinderesultadosenpertinenciaycalidad,segnloscontextos especficosyregionales;y(3)fortaleceryprofundizarlosmodelosviablesapartirdelaevaluacin, enlaszonascondficitdeofertatradicional. Fomento de la oferta de formacin tcnica profesional y tecnolgica En aras de continuar con el proceso de fortalecimiento de la educacin tcnica y tecnolgica se requiere: (1) diversificar la oferta de educacin tcnica y tecnolgica en sectores clave de la economacolombianaydetallamundial,reasgeogrficasnocubiertas,fomentandolademanda porestetipodeprogramadeacuerdoconlasnecesidadesregionales;(2)promoverlavinculacin efectivaconelmercadolaboraldelosegresados;(3)consolidarlaReddeInstitucionesTcnicasy Tecnolgicas y su modelo de gestin; (4) fomentar programas de especializacin tcnica profesionalytecnolgica;(5)integraryfacilitarlosprocesosanterioresconlaofertadeformacin tcnica y tecnolgica del SENA; para tal efecto, se impulsar una poltica de expansin de la cobertura de formacin titulada, incrementando el porcentaje de matriculados en el total nacional. Ampliacin y fortalecimiento de la regionalizacin y flexibilidad de la oferta de educacin superior Para fortalecer el proceso de adecuacin y flexibilizacin de la oferta de educacin superior, se promover: (1) la articulacin de la educacin media con la superior y con la formacin para el trabajo y el desarrollo humano con base en modelos de formacin por ciclos propeduticos y competencias;(2)eldesarrollodemodelosqueatiendanladiversidadtnicayculturaldelpasy connecesidadeseducativasespeciales,y(3)fomentodela incorporacindemediosy TICcomo estrategiaparafavorecerelaccesoydisminuirladesercin. El proceso de regionalizacin de la educacin superior con oferta pertinente, en el marco de la autonomauniversitaria,sefortalecerapartirdelassiguientesestrategias:(1)integracindelos proyectos que vienen desarrollando las IES, los gobiernos locales y los CERES; (2) creacin de nuevoscentrosregionalesyfortalecimientodelosyaexistentes;(3)orientacinderecursoshacia los fondos de financiacin focalizados en poblaciones vulnerables o bajos ingresos; y (4)fomentarlosproyectosderegionalizacindelasIES. Fortalecimiento de la financiacin de la educacin Paramejorarlaeficienciaylaequidadenlaasignacin,transferenciayusodelosrecursospara educacin preescolar, bsica y media se desarrollarn las siguientes estrategias: (1)larevisinymodificacindeloscriteriosdedistribucindelosrecursosparalaatencineducativa;
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como parte de lo anterior se revisar el costo de la prestacin del servicio educativo buscando fortalecer el reconocimiento de las caractersticas regionales y poblacionales de las entidades territoriales, as como la zona de ubicacin, con nfasis en la zona rural, y se buscar que los recursos lleguen directamente a los establecimientos educativos; (2) la revisin de qu recursos del SGP, bajo qu condiciones y para qu acciones, se podran dirigir a los establecimientos educativos atendiendo a las caractersticas de las respectivas entidades territoriales; (3) la redefinicin de criterios de asignacin de recursos del SGP para el mejoramiento de la calidad; (4) la implementacin de un esquema de incentivos a las entidades territoriales a partir de la valoracindesusesfuerzosdegestinyresultadosentrminosdeacceso,permanencia,calidady pertinencia;(5)elfortalecimientodelatransparenciayBuenGobiernoenelusoderecursosdel sector educativo mediante la adopcin de medidas para eliminar las filtraciones del sistema general de participaciones y el fortalecimiento de los Sistemas de Informacin existentes para mejorarsuusoenlaevaluacinycontrol;(6)laverificacindelestadodelasdeudaslaboralesdel sector educativo y el establecimiento de acciones que garanticen la defensa real del Estado y el saneamientodelasmismas. En educacin superior, se gestionarn nuevos recursos que permitan el logro de las metas propuestasyunamayorexpansindelsector,paralocualserequiere:(1)promoverdesarrollos normativos que permitan nuevas fuentes de recursos vinculando a la nacin, las entidades territoriales y al sector productivo, y que reconozcan la complejidad y diversidad del sector; (2)incrementarlosrecursosdirigidosaotorgarnuevoscrditosysubsidiosaestudiantesdebajos recursos, fortaleciendo de esta manera al ICETEX y su capacidad de oferta de crditos; (3) dar continuidadalasalianzasyconveniosdelICETEXyColcienciasconotrasinstitucionesqueotorgan crditos educativos, que por su idoneidad contribuyen a la poltica de formacin de capital humano con calidad, como Colfuturo, entre otras; y (4) fomentar la participacin del sector privado, cajas de compensacin y cooperativas en proyectos que consoliden la oferta de educacinsuperior. Proveer ms y mejores espacios para atender a la poblacin estudiantil en todos los niveles Se fortalecern los recursos a travs del presupuesto general de la Nacin; la modificacin, de maneraquelosrecursosseanrecaudadosdemaneradirecta,delnumeral4delartculo11dela Ley 21 de 1982206; los fondos de compensacin y otras posibles fuentes de recursos. Mediante documento CONPES se analizarn y evaluarn los instrumentos de gestin aplicados para el desarrollo de nueva oferta educativa, y estrategias que superen las deficiencias, considerando, entre otros, su articulacin con los megaproyectos de vivienda para reducir los dficits de infraestructuraexistentesconparticipacinpblicayprivada.Sefacilitarnlascondicionesprevias necesarias para desarrollar los proyectos, articulacin con todos los nfasis de la poltica, ser agentes activos en la elaboracin de programas de inversin y en las acciones pertinentes de carcter social para la atraccin de capital privado, mejorar niveles de anlisis de informacin, nuevosesquemasdeprestacindelservicio,suscripcinydesarrollodealianzas. Eneducacinsuperiorseconstruiryofrecerunportafoliodeposibilidadesparaqueatravsde la banca de fomento, la banca comercial, la banca multilateral y el sector privado se provean recursos de crdito blando con perodos de amortizacin flexibles y diversos, para que se adelantenproyectosdeinfraestructurafsicaytecnolgicaorientadosalaumentodelacobertura
206
Considerandoelartculo111delaLey633de2000. 281
educativa o al mejoramiento de las condiciones de calidad y de permanencia de los estudiantes dentrodelsistema. Incentivar la permanencia en el sistema de formacin de manera focalizada a las regiones con mayor desercin escolar Adems de aumentar las oportunidades de acceso en todos los niveles, el sector educativo focalizar los esfuerzos en reducir la desercin y promover la graduacin de los estudiantes. En este sentido, se definirn estrategias orientadas a reducir las brechas existentes por nivel de formacin,nivelacadmicoyaccesoarecursosqueincrementanestefenmeno.Seadelantarn lassiguientesestrategias. Fortalecer la planeacin de las estrategias de permanencia con las secretaras de educacin de las entidades territoriales certificadas ConbaseenlossistemasdeinformacinSistemadeMonitoreoparalaPrevencinyAnlisisdela Desercin Escolar en Educacin Preescolar, Bsica y Media (SIMPADE), SINEB y la Encuesta Nacional de Desercin Escolar, se fomentar la mejora en la planeacin de las estrategias de permanencia por tipo de entidad territorial y zona, edades, poblaciones diversas y vulnerables, comolasetnias,losniosconnecesidadeseducativasespecialesylosafectadosporlaviolenciay por emergencia por desastre, entre otros. As mismo se fortalecer la cultura del uso de dicha informacin en las entidades territoriales, los establecimientos educativos y la comunidad educativa. Implementar estrategias de permanencia pertinentes teniendo en cuenta caractersticas poblacionales y territoriales Para ello, en educacin preescolar, bsica y media se fomentar el desarrollo de acciones focalizadasdepermanenciaescolarportipodeentidadterritorial,poblacinyzonaapartirdelas causasdeladesercinmediante:(1)laimplementacinysostenibilidaddemodeloseducativosy estrategiaspertinentessemipresencialesquegaranticenlaofertacompletaconintegralidad;(2)el incremento de las acciones focalizadas: transporte, alimentacin escolar en el marco de la seguridad alimentaria y nutricional, tiles y aquellas relacionadas directamente con la calidad educativa,entreotras;(3)eldiseoeimplementacindeincentivosalasinstitucioneseducativas y secretaras de educacin que avancen en la disminucin de la desercin y alternativas que permitangarantizarunaasignacinmseficientedelosrecursosdegratuidad;(4)laorientacin de la operacin del Programa Familias en Accin a partir de los esquemas de incentivo a la permanenciayalapromocinquehavenidodesarrollando,paraposibilitarelaccesoanivelesde educacin superior de manera prioritaria en regiones y municipios con mayores tasa de inasistencia y desercin, articulados al conjunto de incentivos que se han mencionado. El MEN coordinar con Accin Social y las Secretaras de Educacin los resultados y el seguimiento del programaenestospropsitos. En educacin superior se desarrollar el Acuerdo Nacional para Reducir la Desercin, el cual convocarycoordinarlosesfuerzosdelosdiferentesactorespblicosyprivados,atravsde,por lomenos,lassiguientesacciones:(1)fortalecer,deunaparte,losprocesosdearticulacinentre todos los niveles educativos y de otra parte, el Programa Nacional de Orientacin Profesional: Buscando Carrera; (2) la nivelacin de competencias y el acompaamiento acadmico, en cienciasbsicasylectoescrituraquepermitareducirladesercindelostresprimerossemestres, dondeseconcentranel70%delosestudiantesqueseretiran;(3)elapoyoeconmico,atravsde la ampliacin de crditos ICETEX destinados a financiar el pago de la matrcula y gastos
282
complementarios y esquemas alternativos como planes padrinos. Parte de estos recursos se utilizarncomoestmulos(subsidiosobecas)alos20mejoresbachilleresdecadadepartamento.
3. Educar con pertinencia para la innovacin y productividad

ComosemencionaenlaseccinIII.B.1.a:MejoramientodelacalidaddelaEducacinydesarrollo de competencias, el uso apropiado de las TIC, tiene impacto en toda la poltica educativa por cuanto posibilita el acceso al conocimiento y la innovacin con lo que contribuye a la competitividad del pas. El fomento de la innovacin en la educacin, busca formar el recurso humano requerido para incrementar la productividad y hacer ms competitivo al pas En este sentidosetrabajarensiguienteslneas: Promover la articulacin de la educacin media con la superior y la educacin para el trabajo Enelcuatrienio20102014seimplementarelProgramaparaelFomentoyFortalecimientodela articulacin entre la Educacin Media, Tcnica y la Educacin Superior, a cargo del MEN y que mediante convenios y alianzas entre las Instituciones de Educacin Media con diferentes entidades207,sefocalizarenlasregionesconmenoresndicesdeabsorcinestudiantil208.Contar conelapoyofinancieroalosestudiantesdelFondodeFomentoalaEducacinMedia(FEM),ya constituido por el MEN y el ICETEX, asignando subsidios a la matrcula a quienes cursen simultneamenteelniveldeeducacinmediayprogramastcnicoprofesionales. Por otra parte, dado que los empresarios pueden superar la cuota de aprendizaje obligatoria y contratar voluntariamente aprendices, los estudiantes de educacin media podrn vincularse a cualquiertipodeinstitucindelSFCHdebidamenteregistradaantelasautoridadescompetentes enprogramasconacreditacindealtacalidad,mediantelassiguientesmodalidadesdeContrato deAprendizajeVoluntario: Para los estudiantes vinculados en el nivel de educacin media: el contrato de pre aprendizaje estar acompaado del pago de un apoyo de sostenimiento durante 2 aos a cargodelempresario,siendoefectivalaprcticaenlaempresaenelsegundoao,enhorario contrarioasujornadaacadmicaydifiriendoencuentaespecialafavordelestudianteparte delapoyo;loquelepermitirfinanciarsuformacinsuperiorencualquiermodalidadunavez egrese,conunincentivoestatalarticuladoalaofertadefinanciamientodeeducacinsuperior acargodelICETEX. Parajvenesentre18y25aosquenohayanculminadoelniveldeeducacinmediayse encuentranfueradelSFCH:Losempresariospodrnvincularatravsdeuncontratodepre aprendizaje, cuya duracin no podr exceder los 2 aos, a jvenes que se encuentren por fuera del sistema escolar y que no hayan culminado la educacin media. stos desarrollan actividades laborales dentro de la empresa y debern retornar al sistema educativo, los jvenesrecibirndelempresariounapoyodesostenimiento,partedelapoyoserentregado directamente al beneficiario, y otra parte se destinar a una cuenta especial a favor del estudianteparaposteriormentecontinuarconsusestudiosdeeducacinsuperior.Sistese
207
InstitucionesdeEducacinSuperior,elSENA,laESAP,losInstitutosdeFormacinparaelTrabajoyDesarrolloHumano,losCERESy lasdemsinstitucionesdeformacintcnicaytecnolgica. 208 RelacinentrelosestudiantesmatriculadosenprimercursodecadaaoconlosestudiantesquepresentanlapruebaSaber11del aoinmediatamenteanterior. 283
vinculaypermaneceenelSFCHpodraccederencualquiermomentoalosrecursos,siempre ycuandosedestinenalpagodederechosestudiantiles. Disear estrategias para fomentar el emprendimiento en los establecimientos educativos Sedisearanestrategiasapartirdelimpulsoaproyectospedaggicosproductivosquedesarrollen actitudes emprendedoras en estudiantes y docentes y fortalezcan las competencias bsicas y ciudadanas,enelniveldelaeducacinmedia. Fomentar proyectos de investigacin, desarrollo, innovacin y emprendimiento que transformen los procesos educativos EnconcordanciaconlasaccionesreferidasenelcaptulodeDesarrollodeCompetenciasparala Prosperidad,sefomentarandichosproyectosmediantelacreacindelneasdeinvestigacinpara elmejoramientodelosprocesoseducativosyformacindeinvestigadoresenlasinstitucionesde educacin superior, as como con la innovacin y transferencia de tecnologa en produccin de contenidos de alta calidad al recurso humano del pas a travsde los convenios de cooperacin conCoreayotrosaliados.Lasiniciativasdeberncontarconunsistemadeinformacinqued cuenta de los avances y resultados en la produccin cientfica. As mismo, el MEN y Colciencias, desarrollarnmodelospedaggicosqueincentivenlacreatividadyeldesarrollocientfico. Fortalecimiento de la capacidad investigativa y de innovacin de las instituciones de educacin superior En concordancia con las acciones referidas en el captulo de Innovacin se promover el fortalecimiento de la capacidad investigativa de las instituciones de educacin superior. Para lograrloserequiere:(1)realizarundiagnsticodelascapacidadesdeinvestigacindelasIESyde suarticulacinconlasestrategiasdedesarrolloregional,(2)generarunaofertadeprogramasde maestra y doctorado para la formacin de capital humano en las regiones, (3) fomentar la cooperacin tcnica, la movilidad de docentes e investigadores, la adopcin de mejores prcticas en investigacin y el intercambio de carcter tecno cientfico, (4) apoyar estrategias que financien el acceso de estudiantes e investigadores a formacin de alto nivel, (5) implementar estrategias que permitan la absorcin de doctores tanto en las universidades comoenloscentrosdeinvestigacinyelsectorproductivo209. Seguimiento a la pertinencia de los egresados del sector a travs del Observatorio Laboral para la Educacin Para apoyar el fomento de la pertinencia de la educacin, se continuar fortaleciendo al ObservatorioLaboralparalaEducacinconelfindequelasinstitucionesdeeducacinsuperior puedan orientar su oferta a travs de los procesos de aseguramiento de la calidad, hacia programas y contenidos que el pas y la economa requieren y, los estudiantes de la educacin media puedan elegir los programas acadmicos que les generan oportunidades de insercin al mercado de trabajo en condiciones de mayor productividad, calidad laboral y retornos econmicos,atravsdelprogramanacionaldeorientacinprofesional. Fomento a los procesos de internacionalizacin de la Educacin Superior Parafacilitarlainsercindelaeducacincolombianaenuncontextointernacional,manteniendo condiciones de calidad y pertinencia, se adelantarn estrategias orientadas a: (1) fomentar los
209
ElnmerodedoctoresenColombiaesanincipiente;lamayorpartedelrecursoloabsorbelaacademia;el82%delostrabajosde investigacindecandidatosadoctorseconcentranenestesector. 284
procesos de internacionalizacin de las instituciones de educacin superior que permitan la movilidad acadmica y profesional, (2) posicionar internacionalmente el sistema de aseguramiento de la calidad a travs de los acuerdos de reconocimiento mutuo de ttulos y la acreditacininternacionaldelCNA.
4. Fortalecer el modelo de gestin en los diferentes niveles del sistema educativo

ElMENgarantizarlosndicesdetrasparenciayeficienciaensugestinyelliderazgoenColombia yLatinoamrica.Enparticular,duranteelpresentecuatrienio,fortalecersurolycapacidadde gestin en la articulacin de los niveles de educacin media y superior, la educacin para el trabajoyeldesarrollohumanoyelSistemaNacionaldeFormacinparaelTrabajo,conelobjeto de permitir al estudiante mejorar su movilidad a lo largo del ciclo educativo y la insercin al mercado laboral. Para el efecto, disear, reglamentar y evaluar las acciones de regulacin, integracin, acreditacin, pertinencia de la formacin, normalizacin y certificacin de competencias, incluidas las laborales, en el marco de la EGERH conforme a lo dispuesto en la seccin B.1.a del captulo III. Mejoramiento de la calidad de la Educacin y desarrollo de competencias. En tal sentido, realizar los arreglos institucionales necesarios que le permitan ejercertalliderazgoentodaslasreasdegestindelmismo,yenlacoordinacinintersectorialy conlasentidadesterritorialesyelsectorprivado. Del mismo modo, continuar fortaleciendo el rol y la capacidad de gestin de las secretaras de educacindelasentidadesterritorialescertificadasylosestablecimientoseducativosoficiales,a travs de: (1) acciones de regulacin para la administracin integral y eficiente del recurso humano del sector; (2) el diseo de mecanismos eficaces para la asignacin, distribucin, seguimientoycontroldelosrecursosfinancierosparalaprestacindelservicioeducativo;(3)la modernizacin de los procesos, el fortalecimiento de los sistemas de informacin; (4) la certificacindecalidaddelosprocesos;(5)laconsolidacindelagestindeinformacinrequerida porelsector(6)laprestacindeasistenciatcnicapertinenteydiferenciadadeacuerdoconlas condiciones y caractersticas de cada regin; (7) la reorganizacin de los establecimientos educativosoficialesparagarantizarla continuidaddelosestudiantesenelsistema educativoen todoslosniveles. Fortalecer igualmente, la gestin de las Instituciones de Educacin Superior mediante: (1) la modificacindelrgimensalarialyprestacionaldelosdocentesdelasuniversidadesestatales210; (2) acciones que permitan mejorar la calidad de los docentes de las instituciones tcnicas profesionales y tecnolgicas pblicas, conforme a lo previsto en el captulo de Desarrollo de Competencias para la Prosperidad; (3) el fomento de las buenas prcticas de gestin en las institucionesdeeducacinsuperioratravsdelasescuelasdebuengobiernouniversitario;(4)el fortalecimientodelSCAFT,apartirdelaevaluacindelosprocesosdeotorgamientoderegistros ylicenciasylacapacidadtcnicadelassecretariasdeeducacin. Para efectos de garantizar la prestacin del servicio educativo con calidad se fortalecern los mecanismos y la institucionalidad de inspeccin, vigilancia y control en todos estamentos del sector.
210
Decreto1279de2002. 285
5. Fortalecimiento a las secretaras de educacin para la prevencin y gestin del riesgo

ParacontrarrestarelimpactonegativodentrodelSistemaEducativoysuprestacindelserviciode manera oportuna y adecuada, el Ministerio de Educacin Nacional promover el desarrollo de accionesorientadasafortalecerlascapacidadesdelsectoreducativoparalagestinyprevencin delriesgo(pordesastresambientalesyconflictoarmado)yestablecerunsistemadeseguimiento alasaccionesrealizadas.Deigualforma,seorientaryacompaaralassecretarasdeeducacin delasentidadesterritorialescertificadasparaqueestablezcanplanesdeaccinqueincluyanlas diferentes etapas de la emergencia (prevencin y gestin de riesgo, crisis y posemergencia) y mnimamenteinvolucren: Laelaboracinydifusindeunmapaderiesgodelsectoreducativoqueincluyaporlomenos la identificacin de: (1) los establecimientos educativos en riesgo, en el marco del Sistema InteractivodeConsultadeInfraestructuraEducativa(SICIED),(2)losalberguesdemaneraque sepreveanlugaresparaatenderalaspoblacionesafectadasporlasemergenciasenespacios distintosalosestablecimientoseducativos,(3)loslugaressegurosquepuedanserutilizados comoespacioseducativosencasodeafectacindelosestablecimientoseducativos. Definicin de manera prioritaria requerimientos y recursos para la reubicacin de los establecimientoseducativosqueseencuentranenzonasdealtoriesgohaciazonasdemenor riesgooparalareubicacindelosestudiantesenestablecimientosquenoseencuentrenen zonasdealtaafectacin. Definicin de estrategias que contribuyan a la continuidad del proceso educativo, garantizando las horas lectivas a las que tienen derecho los estudiantes, de acuerdo a lo dispuestoporlanormatividadvigente. Capacitacin de la comunidad educativa en prevencin y gestin del riesgo, actividades de divulgacinsobreestrategiasparasituacionesdeemergenciaeimplementacindeproyectos transversales, priorizando los establecimientos educativos con mayor riesgo o amenaza. De igualforma,dichofortalecimientodelascapacidadesdelacomunidadeducativareconocerel desarrollo de estrategias como capacitaciones, talleres, jornadas pedaggicas, y simulacros queayudenasabercmoactuaroquhacerencasodealgndesastreambientaloconflicto armado. Diseo e implementacin de un sistema de seguimiento para la atencin educativa en situacionesdeemergencia.
El MEN promover que el plan de accin del sector educativo en las distintas entidades territoriales se desarrolle en el marco de los comits regionales y locales para la prevencin y atencindedesastres(CREPADyCLOPAD).
286
c)
Metas
TablaIV4
Desempeo(CalidadEducativaSABER11) Indicadoressistemadeevaluacineducacinpreescolarbsicaymedia Lneabase2009 27,10% 34,85% 27,27% 18,26% 23% 49% 19% 20% 29% 20% 31% 60% 31% 25% 38% 26% Meta2014 37% 17% 37% 9% 14% 37% 12% 14% 21% 14% 21% 47% 21% 18% 30% 19%
PorcentajedeestudiantesconaltodesempeoenLenguaje 1 CompetenciaPropositivaC3) PorcentajedeestudiantesconbajodesempeoenLenguaje 2 (CompetenciaInterpretativaC1) PorcentajedeestudiantesconaltodesempeoenMatemticas 3 (CompetenciaSolucindeproblemasC3) Porcentajedeestudiantesconbajodesempeoenmatemticas 4 (CompetenciaComunicacinC1)
Ciencias5. Matemticas5. Porcentaje de estudiantes de establecimientos educativos oficiales Lenguaje5. ubicadosenelniveldedesempeoinsuficientePruebasSABER Ciencias9. Matemticas9. Lenguaje9. Ciencias5. Matemticas5. Porcentaje de estudiantes de establecimientos educativos oficiales Lenguaje5. delaszonasruralesubicadosenelniveldedesempeoinsuficiente Ciencias9. PruebasSABER Matemticas9. Lenguaje9. Notasaclaratorias: 1 EnLenguaje:CompetenciaInterpretativaC1:Niveldecompetenciademenorcomplejidad. 2 EnLenguaje:CompetenciaPropositivaC3:Niveldecompetenciademayorcomplejidad. 3 EnMatemticas:CompetenciaComunicacinC1:Niveldecompetenciademenorcomplejidad. 4 EnMatemticas:CompetenciaSolucindeProblemasC3:Niveldecompetenciademayorcomplejidad.
TablaIV5
Disminuirlasbrechasexistentesenlosresultadosdecalidadeducativaentodoslosniveles Indicador PorcentajedeIESconacreditacindealtacalidad Porcentajedeprogramasdeeducacinsuperiorconacreditacindealta calidad Programas de formacin para el trabajo, con registro de condiciones bsicasdefuncionamiento Porcentajededocentesdeeducacinsuperiorconformacindoctoral Gruposdeinvestigacinapoyados Porcentaje de establecimientos educativos oficiales de bajo logro que requieren atencin integral a travs del acompaamiento en el desarrollodesusplanesdemejoramientoinstitucional LneaBase2009 7% 13% 2102 13.50% (20062010) 882 97% Meta2014 10% 25% 3500 16% (20102014) 1000 100%
TablaIV6
Generarlasoportunidadesdeaccesoypermanenciaparacerrarlasbrechasregionalesentodoslosciclosde formacin. Indicador TasadeAnalfabetismoPoblacinde15a24Aos Tasadeanalfabetismo(mayoresde15aos)
287
LneaBase2009 2,06% 6,7%
Meta2014 1,20% 5,7%
Generarlasoportunidadesdeaccesoypermanenciaparacerrarlasbrechasregionalesentodoslosciclosde formacin. Indicador AosPromedioAprobadosdeEducacinPoblacinde15a24 Transicin TasadeCoberturaBruta Media BrechaenCoberturaNetadeMediaaTransicin(UrbanoRural) TasadeDesercinIntraanualenpreescolar,Bsicaymedia TasadeCoberturaBrutaenEducacinSuperior Nuevoscuposeneducacinsuperior NuevosCuposenEducacinTcnicayTecnolgica TasadeDesercinporCohorteenEducacinSuperior Participacin de la tcnica y tecnolgica en el total de la matrcula de educacinsuperior Porcentajedemunicipiosconofertadeeducacinsuperior Estudiantesdeeducacinsuperiorconapoyofinancierodelestado Porcentaje de estudiantes de educacin superior financiados con crditosICETEX LneaBase2009 9,15 90,77% 79,27% 18,22 5,15% 35,30% 20072010 389.299 20072010 195.756 45,30% 32,30% 62% 66% 18,60% Meta2014 9,8 100% 91% 12 3,80% 50% 20112014 480.000 20112014 320.000 40% 40% 75% 75% 23%
TablaIV7
Fortalecerelmodelodegestinenlosdiferentesnivelesdelsistemaeducativo Indicador Secretaras de educacin con certificacin de calidad en los procesos de cobertura,calidadeducativa,servicioalciudadano,recursoshumanosygestin financiera
*Certificadasenlosprocesosdecobertura,recursoshumanosyservicioalciudadano.
LneaBase 2009 46*
Meta2014 95
4.
Acceso y calidad en salud: universal y sostenible
Lasdiferentespolticas,estrategiasyaccionesdelsectorsalud,tienencomopropsitocontribuiral mejor estado de salud posible para toda la poblacin, y de cada persona, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad, con los recursos que la sociedad disponga para el efecto.As,merecendestacarselosavanceslogradosconlaimplementacindelSistemaGeneral deSeguridadSocialenSalud(SGSSS)encuantoalaampliacindecoberturas,lamayorequidaden elacceso,ascomomejorasenlosindicadoressobrecondicionesdesalud. Noobstante,elpaspresentalosretosdeunatransicindemogrficayotraepidemiolgica.Esta situacin,sumadaaldesarrollodealternativasdemanejoproductodelainnovacinyeldesarrollo denuevastecnologas,generandemandasporaccesoaestosbeneficiosyadicionalesenrecursos yenlaeficienciamismadelsistema,paragarantizarlosobjetivossealados,demanerasostenible. As, en tanto el aseguramiento en salud presenta grandes avances; la afiliacin al rgimen subsidiadopasde8,5millonesen1998a21.676.620personas(MPS,BDUAcorteDiciembre31 de2010)211;yladelcontributivopasde16.180.193a18.116.769personas212;lamayorafiliacin
211
Cabe sealar que, la financiacin disponible en la apropiacin presupuestal es para 23.373.913 personas. Implica que el sistema disponederecursosapropiadosparacercade1.697.393personasoparainvertirenlaunificacindelosplanesdebeneficiosdelas personasafiliadasalrgimensubsidiado. 288
apartirdesubsidiosseconstituyeenlimitanteimportantedelasostenibilidaddelsistema,enun contexto en el que se reclama la igualacin progresiva de beneficios entre los dos regmenes (CorteConstitucional,2008). De esta manera, se hace necesario consolidar los esfuerzos a partir de la promocin de condiciones de vida saludables, la prevencin de la enfermedad y la consolidacin de manera sostenibledelSGSSS.
a)
Diagnstico y problemtica
1. Situacin de Salud y Salud Pblica
En los ltimos aos la situacin de salud ha evolucionado favorablemente (anexo: IV.A.12), productodelaimplementacindelSGSSSylaspolticasorientadasamejorarlascondicionesde vida de la poblacin, as como de los avances en el desarrollo y la modernizacin. El pas ha experimentado una transicin demogrfica con sus consecuentes cambios en el perfil epidemiolgico,talescomoladisminucinenlatasasdefecundidadymortalidad,lacoexistencia de patrones de morbilidad y mortalidad caracterizados por el aumento pronunciado y sostenido delasenfermedadescrnicas,degenerativas,neuropsiquitricas,lasprofesionales,lasproducidas poraccidentesdetrabajo,detrnsito,violencia;yporlapersistenciadeenfermedadespreviasala transicin, tales como la desnutricin, la diarrea, las enfermedades transmisibles y otras re emergentes. Del total de la carga de la enfermedad el 76% corresponde a enfermedades crnicas y de este porcentaje el 84,2% corresponde a carga por discapacidad. El consumo de alcohol y otras sustancias psicoactivas se ubican dentro de las 20 principales causas de carga de enfermedad (Cendex PUJ, 2008). A este fenmeno contribuyen el envejecimiento de la poblacin213, el consumodetabaco,laalimentacininadecuada,elusonocivodelalcohol,ylainactividadfsica. Se estima que el 40% de la poblacin colombiana presenta en algn momento de su vida algn trastorno mental, pero slo el 8% busca tratamiento en el primer ao de aparicin de los sntomas, la mayor parte demoran en promedio 15 aos en buscar ayuda y de este porcentaje, sloel15%recibeuntratamientoadecuado(MPSENSM,2003).LaltimaEncuestaNacionalde ConsumodeSustanciasPsicoactivas,2008,mostrque14decada100hombresy5decada100 mujereshanconsumidoalgunavezensuvidaalgunasustanciapsicoactivailcita.Enhombresde 1529 aos, los trastornos mentales y de comportamiento asociados al uso de alcohol y otras drogas,alcanzanlos8.628AVISAS214,yentrelosde30a44aos,los8.173(CendexPUJ,2008). Otras causas relevantes asociadas a violencia intrafamiliar tienden a expresarse de manera 215 significativa enlamedidaenquesureporteyregistromejoran .Desingular importancia es el
Corteaseptiembrede2010. El pas tiene un proceso de envejecimiento acelerado, en el 2005 el 8,9% era mayor de 60 aos, se espera que en 2020 dicha proporcinseadel12.6%. 214 UnAVISAesunaodevidasaludableperdidopormorirprematuramenteoporvivirconunadiscapacidad.ElAVISAesunndiceque representa el nmero de aos de vida saludables perdidos ya sea por discapacidad, mortalidad prematura o por ambas debidos a causasdeenfermedad,porcada1.000habitantes.SetienentrestiposdeAVISAS:dediscapacidad,demortalidadytotal. 215 SegnelreportedeFORENSIS,elaboradoporelInstitutoNacionaldeMedicinaLegalyCienciasForenses,duranteelao2009se presentaron 17.935 casos de violencia sexual en mujeres y 54.192 de violencia conyugal que igualmente afectaron a las mujeres y 14.094demaltratoinfantil.
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fenmenodeincrementoypersistenciademujeresde15a19aosquehanestadoembarazadas osonmadres,queen2005llegaserel21%deestapoblacin La epidemia de VIH/sida en Colombia se mantiene concentrada en poblaciones de mayor vulnerabilidad y riesgo, en particular los hombres que tienen sexo con hombres, y mujeres trabajadorassexuales,entreotros.Deacuerdoconlosresultadosdelsptimoestudiocentinela,la prevalencia es de 0,22%216; sin embargo, con informacin de programas de estimacin estadstica217,elpromedionacionalalcanzael0,59%. Porotraparte,lamortalidadinfantilyenlaniezylamortalidadmaterna,handisminuidodurante losltimosaos,ysibienlosresultadosdebenvalorarsefavorablemente,nopuedenentenderse como logros suficientes; en especial, por las diferencias departamentales que an persisten. En efecto,lamortalidadmaternapasdeunaraznde104,9muertesmaternaspor100.000nacidos vivosen2000a75,6en2007;lamortalidadinfantilpasde27,45muertesenmenoresde1ao pormilnacidosvivosen1998a20,60en2008;ylamortalidadenlaniezpasde35,13muertes enmenoresdecincoaosporcada1.000nacidosvivosen1998a24,89en2008. Sibienlapolticadesaludpblica,ysusinstrumentos,reconocenlasdiferenciasterritoriales,en muchos casos la gestin departamental y municipal evidencia debilidades en eficiencia, priorizacin y focalizacin de los recursos disponibles, lo que contribuye a la persistencia de disparidades entre regiones y entidades territoriales. Por ejemplo, para el ao 2008, el departamentodeChocpresentatasasdemortalidadinfantilydelaniezajustadasde68y100 muertes por cada mil nacidos vivos, respectivamente, mientras Bogot reporta mortalidades de 16,9y22,3respectivamente(anexoIV.A.41).
2. Acceso y calidad en la atencin

La poltica de prestacin de servicios ha avanzado, pero an existen retos en el acceso a los servicios y en la calidad de la atencin (anexo IV.A.41). Si bien las barreras de acceso a los serviciosseconcentranenlafaltadedinero,suimportanciarelativaycomocausadeinequidaden el sistema, ha disminuido de manera importante; en tanto que la percepcin de mala calidad comoraznparanousarlosserviciosdesaludhaaumentadocomoconsecuenciadelaexigibilidad queelaseguramientoconfierealderechoalasalud(DNPyotros,2007)218.Entreotrasrazones,lo anterior,sedebeaqueapesardelamodernizacinyreorganizacindelaofertapblica,stano lograsersostenibleyeficiente,aunafaltadegestinporresultados,aldbilcontroldelgastoy aumento de la cartera por las fallas en el flujo de recursos del sistema. Adicionalmente, las entidades territoriales presentan debilidades en su gestin como entes rectores. Por ejemplo, algunasavanzaronentercerizacioneseiniciativasdeparticipacinpblicoprivadadelasESE,no estructuradas,conresultadosnoprevisiblesencalidadyacceso.
Tcnicamente,seconsideraqueelVIH/sidaesunaenfermedadcrnica. Correspondenaestudiosdeprevalenciaenpoblacionesconfactoresdevulnerabilidadcomohombresquetienensexoconhombres omujerestrabajadorassexualesquecuentanconprevalenciasmsaltasdeinfeccin. 218 As,enel2000,el70%delaspersonasdelquintilunoporriquezaquenoasistialosserviciosdesaludlohizodebidoalafaltade dinero; en 2005, dicho porcentaje descendi al 58%. Por otra parte, para 2000, el 8% de personas del quintil uno por riqueza no asistieronalosserviciosdesaludporpercepcindemalacalidadyen2005dichoporcentajeseincremental15%.
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3. Sostenibilidad del Rgimen Contributivo

Lasostenibilidaddelrgimencontributivoconsideravariosaspectos;elniveldeevasinyelusin enlascotizaciones219;elniveldelosserviciosincluidosonoenelPlanObligatoriodeSalud(POS); la falta de claridad en el contenido de los planes de beneficios; y por supuesto, el crecimiento econmicoylaformalizacinlaboralyempresarial.Porotraparte,lainclusindebeneficiospor fuera del POS (No POS)220, sin el debido anlisis de sostenibilidad, afecta el balance entre beneficiosotorgadosyrecursosdisponibles(enambosregmenes)221. As mismo, la Ley 100 de 1993 no consider que el SGSSS financiara servicios por fuera del POS Contributivo222, y por tanto, no previ financiar los servicios No POS con los recursos de la Subcuenta de Compensacin. Sin embargo, al no cumplirse las previsiones y supuestos de la reforma referentes a la cobertura poblacional en el aseguramiento y a la unificacin del POS, y como consecuencia de las fallas de regulacin en cuanto al rgimen de transicin para los no asegurados, revisin y actualizacin del POS, los mrgenes de intermediacin y la cadena de comercializacin de los servicios y medicamentos No POS, entre varios aspectos, y de ndole administrativo,losrecobrospresentadosalFosygasehanincrementadodemaneraexponencial. Enefecto,mientrasenel ao2006sepagaronrecobrospor$304.141millones,en2009lacifra 223 ascendia$1,81billones . Deestamanerasehaejercidounapresinalasubcuentadecompensacin;lacualpresentun balance positivo durante el periodo 20012008224, pero con periodos (meses) deficitarios entre 2001y2004.Lasituacinanteriorobedece,principalmente,aqueelSGSSScarecedeunesquema institucionaleficazydeunacuerdosocialreconocidopordiferentesinstancias(judiciales,tcnicas yoperativas)quepermitasolucionarconflictosalinteriordelmismo(enlaactualizacindelPOS, el reconocimiento de beneficios y en la prestacin del servicio)225, que resulte expedito para la atencin y con reglas claras y ampliamente aceptadas226. A su vez, tampoco existe un diseo institucional que evale y regule la utilizacin de tecnologa para la prestacin de servicios de salud,ascomolospreciosdelosmedicamentosyserviciosNoPOS.
LascaractersticasycomplejidaddeesteaspectosedesarrollaenelapartadodeFormalizacin. NoIncluidosenelPlanObligatoriodeSalud(POS);surgenmediadosporlastutelasoatravsdecomitstcnicocientficos. 221 Por ejemplo, Ley 1257 de 2008 ordena que con cargo al rgimen contributivo se otorgue un subsidio monetario mensual para alimentacinalasmujeresvctimadeviolenciaintrafamiliar,yasushijosehijas.Delmismomodo,enlaley1151de2007seordenla financiacin del sistema integral de transporte areo medicalizado, como un costo administrado externamente, pero con cargo al financiamientodelaUPCdelrgimencontributivoysubsidiado,reconocidaalasEPS. 222 Cabesealarquelaley100de 1993(Artculo162,Pargrafo1) estableciquelapoblacindelrgimensubsidiadoobtendralos servicioshospitalariosdemayorcomplejidadenloshospitalespblicosdelsubsectoroficialdesaludyenloshospitalesprivadosconlos cualeselEstadotuvieracontratodeprestacindeservicios.EstasactividadesfueronconocidascomoNoPOSS,cuyoslmiteseran definidosporlosbeneficiosincluidosenelPOSdelrgimencontributivo. 223 Segn el Fosyga, de los $1,8 billones el 87% ($1,6 billones) se destinaron a pago de medicamentos, el 8% ($0,14 billones) a procedimientos,yelrestante5%ainsumosydispositivos.Adiciembrede2010,elvalorrecobradoasciendea$2.345billones. 224 El equilibrio y estabilidad de la subcuenta de compensacin est dada por el balance positivo entre: (1) los ingresos que estn determinadosporelingresodeloscotizantesyelvalordelosaportes;y(2)losgastosestndeterminadosporelvalordelaUnidadde PagoporCapitacin(UPC)yelvalordelaslicenciasdematernidadeincapacidadgeneral. 225 TodavezqueelPOSnuncapodrcubrirel100%detecnologassanitariasenusonecesariasparaatencionesindividuales. 226 ConelfindedegarantizarlaefectivaprestacindelderechoalasaluddelosusuariosdelSGSSS,laLey1122de2007asignala SuperintendenciaNacionaldeSalud,facultadesjurisdiccionalesparafallarenderechoenlorelacionadoconlosbeneficiosdelPOSyen casodeurgencias,peronoparalosserviciosNoPOS.
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4. Operacin del Rgimen Subsidiado

LosprincipalesproblemasenelflujoderecursosdelRgimenSubsidiado(RS)tienenquevercon el nmero de agentes que participan en el proceso, la falta de recursos y capacidad de gestin territorial,lainexistenciadesancionesefectivasparalosagentesqueincumplansusobligaciones contractuales y la debilidad de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) para celebrar contratos que eviten el traslado del riesgo en salud en el mediano y largo plazo y la transferencia del riesgo financiero en el corto plazo. Por otro lado, la actual segmentacin del SGSSS puede limitar la realizacin del derecho en el RS, en el sentido que un afiliado slo tiene coberturadeserviciosenelterritoriodelmunicipioqueloafilia(exceptolasurgencias)ypresenta dificultades en la movilidad entre regmenes, as como dificultad de acceso a niveles de mayor complejidad. OtrosfactoresqueafectanlaconsolidacindeaseguramientoenelRS,son:(1)ladisponibilidady sostenibilidad de las fuentes de financiamiento especialmente las territoriales227, para garantizar la cobertura universal, (2) la demanda por la unificacin de planes, (3) el establecimiento de medidas que impiden que las Entidades Promotoras de Salud del Rgimen Subsidiado(EPSS)puedanrealizarunagestinmsautnomadelriesgofinanciero228,y(4)enla operacin, el pago de aportes patronales ordenado por la ley 1393 de 2010 por parte de las aseguradoras del RS, producto de la transformacin de los recursos del SGP. Por otra parte, el sistema desde su creacin y en el propsito de universalizar, se ha visto abocado a manejar el permanente tradeoff en eficiencia, que representa el financiamiento del aseguramiento y la sostenibilidadfinancieradelaredhospitalariapblica,aspectoquesigueestandopresentecomo limitante en un escenario de unificacin de planes de beneficios, quedando por acordar en prospectivaelpapelenelsistemadelaredpblica.
5. Debilidad en la Inspeccin, Vigilancia y Control (IVC)

Las principales debilidades del sistema en IVC son: (1) la concentracin de responsabilidades de IVC en la Superintendencia Nacional de Salud (mercado, aseguramiento, financiamiento)229, aspecto que no es eficiente porque ignora la especializacin de funciones, y conlleva a una deficienteproteccinalusuario;(2)undeficientesistemaderegulacineIVCdelaofertadelos serviciosdesalud,dandolugaralaproliferacindeserviciossinlasuficientecalidad,conriesgos para la seguridad del paciente, (3) El Instituto Nacional de Salud centra su labor en la vigilancia epidemiolgicadelasenfermedadesdenotificacinobligatoria,as,elpasnohadesarrolladola funcin de evaluacin del riesgo en salud, aspecto que limita la generacin de conocimiento e informacin para la toma de decisiones en salud pblica; (4) el INVIMA adelanta la vigilancia sanitariayelcontrolenmedicamentos,alimentos,bebidas,dispositivosmdicosyotros,conuna estructura funcional no acorde con la dimensin de la responsabilidad230; (5) la capacidad
Actualmentesumancerca405milmillonesdepesos,sincontarrentascedidas. Porejemplo,loestablecidoenelartculo16delaLey1122de2007,obligaalas(EPSS)acontratarcomomnimoel60%delgastoen saludconlasEmpresasSocialesdelEstado(ESE). 229 Se ocupa de: (1) vigilar las prcticas restrictivas que los agentes ejecutan para afectar la libre competencia o ejercer abuso de posicindominanteenelsector,(2)vigilarlascondicionesfinancierasdelasempresasaseguradoras,(3)vigilarlageneracinyusode lasdiferentesfuentesquefinancianelsector;y(4)ejercerfacultadesjudicialesquelepermitenfallarenderechoenelsectorsalud.Sin embargo,staltimanohasidodesarrolladaparalageneralidaddelosServicios.Sloen2007(Decreto1018)secreladelegadapara laproteccindelusuarioenlaSuperintendenciadeSalud,perosemantuvieronlasdemsfunciones. 230 El INVIMA con cerca de 481 funcionarios de planta, debe anualmente ejercer en promedio inspeccin a 65.000 establecimientos, realizarInspeccinpermanentea1.738plantasdebeneficio,yalrededorde42.000inspeccionesenpuertos,aeropuertosypasosde
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instalada e infraestructura de los laboratorios nacionales de referencia del INVIMA y el INS es insuficiente para atender los requerimientos del Sistema sanitario y de la IVC y (6) el papel complementariodelasentidadesterritorialesnosearticulaconlasentidadesreferidasydeber serobjetoderedefinicinenunescenariodeunificacindeplanesdebeneficios.
6. Informacin
En su conjunto, el SGSSS presenta problemas de informacin; a pesar de que los Registros IndividualesdePrestacindeServicios(RIPS)sondeobligatorioreporte,losdiferentesagentesno lohacenconlaperiodicidadycalidadqueserequiere,comopartedelservicioniexigibleenlas obligaciones y la acreditacin de idoneidad para la prestacin del servicio231. A cambio, los RIPS deberan dar cuenta de la morbilidad de la poblacin, las frecuencias de uso y de los precios transadosenelmercadodeprestacindelosserviciosdesalud.ElSistemaObligatoriodeGaranta de la Calidad (SOGC) que se encuentra en consolidacin, exhibe de deficiencias similares. Esto derivaenlaincapacidadparaorientarlagestinapartirdeprocesosdeplaneacinylaapropiada regulacinydireccindelsistema.Porotrapartelaaltadispersinnormativageneraasimetrasde informacinentrelosagentes,enparticularalciudadano,yriesgosdeseguridadjurdicaalinterior delsistema.
b)
Estrategias
ElpresentePlanNacionaldeDesarrollotienecomoobjetivosconsolidar,enelmarcodelsistema deproteccinsocial,elaseguramientoenelSGSSS,comoinstrumentoparamejorarelaccesoyla calidad en la prestacin de servicios y la proteccin al usuario como base de la prosperidad democrtica. Para el efecto, se propone desarrollar estrategias que promuevan una vida saludable; que permitan brindar atencin oportuna y de calidad a los usuarios; y consolidar el aseguramiento avanzar en la unificacin de planes de beneficios y regular los servicios no cubiertos por el plan de beneficios, garantizando la sostenibilidad financiera y operativa de los regmenescontributivoysubsidiado. Adicionalmente,fortalecerinstitucionalmenteelSGSSSenlavigilanciadelriesgoacargodelINSy elINVIMA,enladisponibilidaddeinformacinoportunayconfiableparalatomadedecisiones,en la eficacia del sistema de IVC y las entidades a cargo y en la rendicin de cuentas como herramientadecontrolsocial.Ensudesarrollo,elMinisteriodelaProteccinSocial,susentidades adscritas y los actores del SGSSS debern, en el marco de las polticas y planes de accin, considerarlasdiferenciasregionalesexistentesylosabordajesapropiadosparastas,alavezque losenfoquesdiferencialespertinentesparagruposdepoblacinquelorequieran,entreloscuales se encuentran la perspectiva de gnero; la poblacin en condicin de desplazamiento y discapacidad;lainfancia,niez,adolescencia. Sedebesealarquelasostenibilidadfinancieratienecomofindeterminarloquelasociedadensu conjuntoescapazdefinanciarparaposibilitarellogrodeunmejorestadodesaluddetodoslos
fronteraparaproductosdeimportacinyexportacin.Ademstramitarenpromedio159.000registrossanitariosytrmitesasociados (Invima,2009). 231 LosRIPSposeenunaseriedefalenciasentrelascualessepuedenenunciar:(1)lasdificultadesenelregistrodelasenfermedadesde acuerdoalacodificacininternacional(CIE10),(2)lafaltadeutilizacindeunanicacodificacinparaelregistrodelasactividades, procedimientosymedicamentos,(3)lafaltadeperiodicidaddelenvodelregistrodelasentidadesprestadorasdeserviciosdesaludde lasatencionesrealizadas,y(4)laprdidadeinformacinporefectodelamallavalidadora. 293
ciudadanos y garantizar la realizacin de su derecho fundamental a la vida y a la salud. As, el Estado enfrenta retos asociados a: (1) el imperativo tico de garantizar el derecho a la salud a todos los ciudadanos, en igualdad de condiciones; y (2) realizarlo a travs de un sistema organizado, eficiente y sostenible. En este sentido, para preservar estos propsitos se debe considerar la sostenibilidad como un elemento de beneficio e inters pblico. Al sealar que la sociedad debe determinar lo que es capaz de financiar y promover, se deben acordar lmites al derechonoesencial,puessinlmitesclarosyconbeneficiosindividualesirrestrictos,laapropiacin derecursosporunospocosserlanegacindelderechoesencialdemuchos,alserexigibleenlo individualloquenoesdableparaelconjuntodelapoblacin.
1. Promover el bienestar y una vida saludable, basada en la promocin de la salud y la prevencin de la enfermedad.
Como eje central se priorizar la atencin integral a la primera infancia232. EL SGSSS propender por mejorar la articulacin y coordinacin intersectorial de las polticas pblicas que permitan impactar los determinantes de la salud, con especial nfasis en las medidas a cargo del sector saludparaprevenirymitigarlosefectosdelcambioclimtico,ymodificaroreducirlosfactoresde riesgoasociadosaste;conperspectivapoblacionalyterritorial,connfasisenlapromocindela salud, los estilos de vida saludable y la prevencin de la enfermedad; as como en facilitar el accesoylaatencinenelsistema,tantoparaserviciosdediagnstico,mitigacin,tratamientoy rehabilitacinyparaaquellosdemayorcomplejidad,individualesycolectivos. Teniendo en cuenta lo anterior, se desarrollar un Plan Decenal de Salud Pblica, mejorando la capacidadtcnicaenlosmbitosnacionalyterritorialparalaplaneacin,ejecucin,seguimientoy evaluacindelasintervencionesensalud.Elplanconsiderarlasmetasyestrategiascontenidos en el CONPES Social de Objetivos de desarrollo del Milenio y abordar el enfoque de entornos saludables(escuelas,hospitales,universidades,empresas,municipios)laperspectivadegneroy ciclodevida(personamayor,adultez,juventudyniez)ydiferenciarnecesidadesespecficasde las poblaciones con discapacidad, vctimas de la violencia, grupos tnicos, entre otros. Deber relevarselaimportancia,medicinyseguimientodelosfactoresydeterminantesquecontribuyan a la prevencin y control de las Enfermedades Crnicas No Transmisibles (ECNT)233 , y el mantenimiento de los logros y reduccin de las brechas relacionadas con enfermedades transmisiblesydelanutricin,segnelperfilepidemiolgico. Ser, igualmente, necesario impulsar las intervenciones en salud ocupacional y los entornos laboralessaludables234.Estorequiereprofundizar,seguiryevaluarlasestrategiasyprogramasen ladeteccinycontroldefactoresderiesgo,entreloscualeselfomentodeestilosdetrabajoyde vidasaludablesyenlaprevencindeaccidentesdetrabajoyenfermedadesprofesionales. Paraelfomentodelaalimentacinsanaserequiereaprobareimplementar elPlanNacionalde SeguridadAlimentariayNutricional,quedeberincluiravancesenlaingestademicronutrientes;
Paraeldesarrollodeestecomponente,verlaseccinIV.A.1:Primerainfancia,niezyadolescencia. Acciones para disminuir el consumo de tabaco, alcohol y otras sustancias psicoactivas; alimentacin adecuada; actividad fsica; y otrosfactoresdeasociadoscomoelsobrepeso,lahiperlipidemiaylahipertensinarterial.Variosestudiosyreportes,concuerdanen aseverar que si se eliminaran esos factores de riesgo, se prevendran al menos 80% de las cardiopatas, los accidentes cerebrovascularesyladiabetesdeltipoIIyseevitaranmsdel40%deloscasosdecncer. 234 Losanlisisdecausalidaddeaccidentesdetrabajoyenfermedadprofesional,expresanquelamayoraobedecenalafaltadeestilos devidasaludableseneltrabajo;quetienensurazenfactoresculturales;ausenciaenvaloresporlavida,lasalud,elautocuidado;la autoestima;faltadehbitos,disciplina,ausenciadenormasclarasenlaempresa,etc.
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en la disponibilidad, acceso calidad e inocuidad y aprovechamiento del grupo de alimentos definidos como prioritarios a nivel regional y nacional; el acceso a agua potable y saneamiento bsico ambiental; el consumo inteligente asertivo, la consolidacin de mecanismos de etiquetadorotulado,publicidad,advertencia,promocinypatrociniodelosproductosnacionales e importados235. Adicionalmente,se crear el Observatorio Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, como instancia mixta con participacin privada de consulta, y seguimiento a la poltica,conelapoyoenlosobservatoriosregionales. Paraestepropsitoresultafundamentaleldesarrollo,articulacinyconsolidacin,conlaPoltica NacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional,delasiniciativasregionalesenconstruccinoen marcha como Caribe sin Hambre, Eje Cafetero sin Hambre, Iniciativa Man, Bogot bien Alimentada, Plan Cuchara; y otras similaresque deban generarse o fortalecerse conforme a la validacindelaefectividaddesusresultados.Enelmarcodelapoltica,estasiniciativasregionales resultan importantes para la lucha contra la pobreza y la malnutricin, a la cual concurren entidadesyrecursosdelordennacional,departamental,distritalymunicipal,enelpropsitode concentrarycomplementaresfuerzosparaaumentarladisponibilidaddealimentosylacapacidad deconsumodelosmismosporpartedelapoblacinencadaregin,medianteestrategiascomola cobertura de los programas de apoyo alimentario poblaciones vulnerables, reconversin productiva de reas con potencial de produccin de alimentos, infraestructura para mejorar la distribucin,yelabastecimientodealimentos,entreotras,esencialesparagarantizarlaseguridad alimentaria. La gestin del recurso humano en salud necesaria para adelantar los retos aqu expuestos, debernrealizarseconsiderandoloselementosdepoltica,estrategiasydesarrollosinstitucionales referidosenlaseccinIII.B.1:Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad.El MPSoquienhagasusveces,deberarticularseapropiadamenteaesteenfoqueydesarrollarlos instrumentosdegestineincentivosalaformacinqueresultenpertinentes. En tal sentido, se requiere robustecer las estrategias orientadasa la gestindel riesgo en salud, entrelascualesseencuentranlaAtencinPrimariaenSaludylaMedicinaFamiliar.Seimpulsarla creacin de un sistema de recertificacin para los profesionales de la salud y un sistema de formacincontinuaparaasegurarlaidoneidadycompetenciadelTalentoHumanoenSalud.Asu vez, se requiere ampliar la oferta de cupos y la calidad de los programas de formacin en especialistas en las reas prioritarias para el pas, con el compromiso y concurso de las InstitucionesPrestadorasdeServiciosydelSectordeFormacin.Lagestinderecursohumanoen salud promover la adecuada distribucin regional y la formacin continua en los temas ms relevantespararesponderalasnecesidadesdesaluddelapoblacin.Eldesarrollodeestosyotros elementos, deber soportarse adecuadamente en las tecnologas de la informacin y la comunicacin,enlainvestigacinbsicayaplicadaparaeldesarrolloeinnovacindetecnologas apropiadas para el pas, as como en fuentes peridicas de informacin para el seguimiento y ajustealaspolticaseintervenciones236. Adicionalmentesernecesario:(1)consolidarlaPolticaNacionalparalaReduccindelConsumo de Sustancias Psicoactivas como poltica de Estado y sus planes operativos del orden nacional y territorial con compromiso intersectorial; y el Sistema de Atencin Integral al consumo de
En el apartado que hace referencia a las locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo, en agricultura y desarrollo rural,sedesarrollanlosaspectosrelacionadosconelcambioclimticoyladisponibilidaddealimentos. 236 Comoporejemplo,laEncuestaNacionaldeSalud,laEncuestaNacionaldeSituacinNutricional,laEncuestadeSaludBucalydisear laEncuestadeEnvejecimientoyVejez,entreotras. 295
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sustanciaspsicoactivas(IntegraSPA);(2)implementarelPlanNacionalOperativodeSaludMental 20112014;(3)desarrollarlasaccionesparacumplirloordenadoporlaLey1257de2008,entorno alaprevencinysancindeformasdeviolenciacontralamujer;(4)ImplementarelPlanDecenal deLactanciaMaterna;(5)implementarelPlanDecenaldeActividadFsicaylareglamentacinde las leyes de cncer y obesidad; (6) implementar el Plan Decenal de Cncer, considerando el fortalecimiento de estrategias de deteccin oportuna, en especial para cncer de crvix, seno y prstata;y(7)desarrollarunapolticaparalograrunenvejecimientosanoyunavejezactiva,que deber considerar los cambios y retos demogrficos de la sociedad y estrategias que permitan articular y coordinar acciones intersectoriales, con apropiacin de la misma en los mbitos sociales,econmicosyculturales. Envacunacinsetranscenderdelagestindecoberturastilesporbiolgico,acoberturastiles conesquemacompletodevacunacinparalaedad;paraello,deberimplementarseelsistemade informacinnominaldelProgramaAmpliadodeInmunizaciones(PAI),fortalecerelseguimientode los planes operativos para el desarrollo del PAI a cargo de los aseguradores y entidades territorialesyconcentrarseendisminuirlasbrechasregionales.Seavanzarenlauniversalizacin de la vacuna de neumococo, as como en evaluaciones de costo efectividad y factibilidad programticaparaincluirnuevosbiolgicosenelesquemadevacunacin. Deotrolado,reconociendoelmbitointersectorialqueimplicaelretodemejorarlascondiciones de vida y la inclusin social y econmica de la poblacin con discapacidad, es importante fortalecer el Sistema Nacional de Discapacidad (SND) en el desarrollo de los compromiso adquiridosenlaConvencindeNacionesUnidassobrederechosdelaspersonascondiscapacidad, adecuando la poltica y los planes de accin, considerando, entre otros, los siguientes aspectos: (1)laformacinderedessocialesterritorialesycomunitarias;(2)laevaluacindelapertinencia,el alcance y el aporte de la gestin de las diferentes instituciones que hacen parte del SND; (3) la definicin y avances en la atencin integral a personas en condicin de discapacidad; la actualizacindelregistronacionaldediscapacidad;(4)laarticulacin,ycoordinacinintersectorial yterritorialy(5)laformalizacindelavaloracinymedicindelacondicindediscapacidad.
2. Brindar atencin oportuna y de calidad a los usuarios del SGSSS

Se propone desarrollar dos lneas estratgicas. La primera es fortalecer el acceso, para lo cual: (1)apartirdelestudiodeofertaydemandadeprestacindeserviciosdesalud,seidentificarnlas regionesoserviciosquerequierenincentivosqueasegurenlaofertadisponibleparagarantizarel acceso, en condiciones de eficiencia; (2) se fortalecer el uso de las TIC en salud, en especial Telemedicinaylaimplementacindelregistroclnicoelectrnico;(3)enparticularenlasredese IPS pblicas, se avanzar en la estructuracin y desarrollo de modelos de participacin pblico privadasosteniblesyelmejoramientodesucompetitividad;(4)seimplementarunprogramade asistencia tcnica que permita mejorar la capacidad resolutiva de las IPS de baja complejidad; y (5) Se desarrollar y fortalecer la estrategia de Hospitales Seguros ante desastres; y (6) se continuarelreforzamientoestructuraldelasedificacionesenlasquefuncioneninstalacionesde salud,contemplandolosajustesnormativosqueresultenpertinentes. La segunda lnea es promover el mejoramiento de la calidad y la eficiencia. Para el efecto, se fortalecerelSistemaObligatoriodeGarantadeCalidadapartirdelaevaluacindelcomponente de habilitacin para la revisin y eventual ajuste respecto de las condiciones tcnico cientficas exigiblesalasIPSyEPSyalaconformacinyoperacinderedesdeprestadoresdeservicios;enla
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definicin e implementacin de un plan nacional de mejoramiento de la calidad, con clara orientacin hacia la obtencin de resultados que puedan ser evaluados; fortaleciendo el observatorio de la calidad para informar a los usuarios; y estableciendo incentivos a la acreditacin, priorizando el otorgamiento de crditos, descuentos en la tasa de vigilancia y reduccindearancelesparalamodernizacindeservicios.Asuvez,seprofundizarunprograma dedisciplinafiscalyfinancieraenlasIPSpblicas,conlaregulacinyeldesarrollodeincentivos quepromuevanrelacionesdecostoeficienciaycalidad,elanlisis,revisinyajustedelrgimen laboral aplicable a los trabajadores del sector salud, incluyendo los aspectos relativos al pago y saneamiento de aportes patronales. Se consolidarn las acciones de fortalecimiento y modernizacindesuestructuraygestin,ysedarcontinuidadalasaccionesdesaneamientode lacarterahospitalariaquelepermitanlaoperacincontinuaysostenible. Para la implementacin de las anteriores estrategias se podrn otorgar prstamos condonables conrecursosdelaNacin,yserapoyadosconunalneaderedescuentocontasacompensadapor FINDETER. Adicionalmente, se reforzarn las acciones del Programa Nacional de Hospital Seguro FrenteaDesastres237.
3. Consolidar el aseguramiento
El Gobierno nacional definir la gradualidad y progresividad en la unificacin de los planes de beneficios, considerando la transformacin del Sistema General de Participaciones (SGP), de las RentasCedidas(RC)yelusodelosdemsrecursosdelsistema,teniendoencuentalosrecursos necesariosparamantenerlauniversalizacindelrgimensubsidiado.LosrecursosdelSGP,losdel FosygaylosaportesdelpresupuestogeneraldelaNacin,segirarnsinsituacindefondosalas aseguradoras, financiando el nmero de afiliados que dichos recursos permitan. Las entidades territorialesdebernpriorizarconsusrecursos(rentascedidasyrecursospropios)laafiliacinal rgimen subsidiado de la poblacin restante objeto de subsidios. La distribucin del Fosyga consultar el plan de transformacin de recursos, as como la capacidad y esfuerzo fiscal de las entidadesterritoriales. Launificacinpodrserporinclusinprogresivadeprocedimientos,actividades,ytecnologas;por gruposdeedad,oporentidadesterritoriales.Asmismo,conlaimplementacindelaversinIII del Sisbn, el MPS deber disear y aplicar la transicin para aquellas personas no elegibles de subsidios e implementar el subsidio a la cotizacin para la poblacin con alguna capacidad recurrente de pago, instrumentando y evaluando experiencias piloto. El subsidio a la cotizacin constituye un elemento que robustece la sostenibilidad financiera del SGSSS, al definir un esquema de vinculacin al mismo con cotizacin parcial del afiliado, para un segmento de poblacin que anteriormente era objeto de subsidio o era evasora. Esto debido a que, la mayor afiliacin a partir de subsidios se constituye en limitante importante de la sostenibilidad del sistema,enuncontextoenelquesereclamalaigualacinprogresivadebeneficiosentrelosdos regmenes(CorteConstitucional,2008). Endichoprocesodebernconsiderarseyevaluarseestrategiasdirigidasamitigarycontrolarlos efectos que la medida traer sobre la oferta pblica238, la forma de operacin de los regmenes (nacional y territorial), los incentivos sobre los agentes, incluidos aquellos a cotizar para la
237 238
EnatencinalanormadesismoresistenciaNSR10. Elefectosobrelaofertapblica,estdadoporlatransformacinderecursos(SGPyRC)enelfinanciamientodelasIPSpblicasylas potencialesmodificacionesqueseintroducirnenlaorganizacindelasredesdeprestacindeserviciosporpartedelasEPS. 297
poblacin y el funcionamiento de comits tcnico cientficos y las Juntas Tcnico Cientficas de Pares.Tambindebernarmonizarselasestrategiasensaludpblica,laefectividaddelaIVCylas accionesintersectorialesnecesarias. De esta manera, la gradualidad y progresividad de la unificacin deber estar acorde con las estrategias antes referidas para promover la calidad y eficiencia de las IPS pblicas. As, la modernizacinylaadaptacinalcambiodeestasentidadesdebernconsiderarquelaexistencia de la oferta pblica se justifica en condiciones de eficiencia y sostenibilidad y, de manera importante, donde las condiciones de mercado las requieren y no permiten su financiamiento mediantelaventadeservicios. Desde el punto de vista operativo y de incentivos, es importante igualar las condiciones de operacin de las EPS en los dos regmenes facilitando la movilidad entre stos por parte de la poblacin. Esto implica modificar los requisitos de habilitacin y permanencia en el mercado; implementar el mecanismo de compensacin en el rgimen subsidiado239; y garantizar la portabilidadymovilidaddelseguroanivelnacional.Enelmismosentido,esimportanteeliminar gradualmente las restricciones a la gestin del riesgo financiero de las EPS que impone la obligatoriedad de contratacin de porcentajes de la UPC con las IPS pblicas, previendo la transicin necesaria, y eliminar la causacin de los aportes patronales y el giro por parte de las EPS,envirtudquestaesresponsabilidaddirectadecadaIPS. Asuvez,lareduccindelaevasinylaelusintieneefectossobrelasostenibilidaddelrgimen contributivoyefectosfiscalesimportantes240;portanto,sernecesarioquelaUnidaddeGestin dePensionesyParafiscales(UGPP)desarrollelacapacidadoperativaparasucontrolsobretodos losagentesdelsistema241. Esteconjuntodeaccionesdebeniracompaadasdeunprocesoderevisinyactualizacindelos planesdebeneficios,quetengaencuentaentreotros,losfactoresepidemiolgicos,ladinmica demogrficaylaevaluacindetecnologacostoefectivacomolarelacincostobeneficio,encada caso. Tales decisiones tendrn que fundamentarse en estudios de actuara, factibilidad y sostenibilidad242. Ser preciso analizar la posibilidad de incluir algunos de los medicamentos No POSmsrecobradosalFosyga,siempreycuandonoseanexperimentalesycuentenconevidencia cientficacomprobada.Entodocaso,laactualizacindebeserparticipativaatravsdeprocesos imparcialesdeconsulta,detalmaneraqueseobtengaunPOSlegtimoaprobadoyreconocidopor losusuarios,lasramaslegislativayjudicial.Deotrolado,ladefinicineimplementacindeguaso protocolos ser un instrumento que permita dar claridad sobre el derecho de los ciudadanos, y servircomomecanismodeestandarizacindelosprocesosdeatencinenelSGSSS.
4. Regulacin de servicios excluidos del Plan de Beneficios

ConeldesarrollodeunaLeydecarcterestatutario,sedefinirnlosprincipiosquerigenelSGSSS respectodelderechoalasaludylosdeberesdelosagentes,incluidoslosciudadanos.Lasmedidas
Incluyelaposibilidadderealizargirossinsituacindefondosalasentidadesterritoriales. EstosaspectossetratanenelapartadodeFormalizacin. 241 Dentrodelasprincipales,elpagoefectivodeaportespatronalesycomplementariosalaseguridadsocialporloshospitalespblicos, dadoqueloscambiossugeridosenelusodelasfuentes,afectarnsufinanciamiento.Peroadems,lasnecesariasqueposibilitenel fortalecimientodelaSuperintendenciaNacionaldeSaludenlagestindeproteccinalusuarioysusfuncionesjurisdiccionalesdeley. 242 Esdecir,nosepodrincluirningnbeneficio,sinqueelmismocuenteconelcriteriodeefectividad,estdebidamentecosteadoy congarantadesostenibilidad.
240 239
298
debern preverlascondicionesdesostenibilidady progresividadfundamentadasenla eficiencia en el uso de los recursosque soportan el sistema y el equilibrio financiero de sus regmenes de financiamiento. Deber precisarse el alcance de los beneficios que regula el SGSSS respecto del servicio pblico de seguridad social en salud y la forma en que la inclusin de beneficios ser valorada en funcin de la sostenibilidad y progresividad del mismo, as como aquellos que definitivamente no sern cubiertos y el tratamiento especial a enfermedades hurfanas. La informacin tambin debe llegar al usuario, quien debe tener claridad sobre los beneficios a los quetienederechoysusdeberes;porlotanto,debegarantizarseelaccesoalamismamediante diferentesinstrumentos. Se disearn y pondrn en marcha medidas de transicin para el manejo de las siguientes situaciones: (1) mientras avanza la unificacin de los planes de beneficios, regulando el financiamiento y la atencin de los servicios no incluidos en el POS, en cada caso; (2) para el financiamiento y la atencin de la poblacin no asegurada elegible de subsidios que deber ser seleccionada por el MPS a partir de la base nacional del Sisbn certificada por el Departamento NacionaldePlaneacin,evitandoladuplicidadenlaafiliacinypreservandolaeficienciaeneluso derecursos. Ser necesario regular el uso de los medicamentos y servicios, haciendo efectivas medidas que garanticenquelosmdicostratantestenganencuenta,enprimerainstancia,losmedicamentosy servicios previstos en el plan de beneficios y en las guas o protocolos243. En general, slo se considerarn aquellos servicios y medicamentos que sean seguros, de calidad, ofrezcan valor agregado teraputico y sean de eficacia comprobada y que cuenten con evidencia cientfica por parte de entidades de prestigio y referencia internacional. La regulacin de los precios de los procedimientos, insumos, dispositivos mdicos y medicamentos no cubiertos inicialmente244, deber contar con una instancia que regule, con base en procesos estndar, toda la cadena de comercializacin, y defina valores de referencia, teniendo como base el precio ex fbrica, los precios internacionales y afectndolos por un porcentaje de intermediacin que impida que el sistemaincurraensobrecostos.Entodocasoelvalordelaadministracinydispensacindeber ser regulado por la autoridad competente. Aquellos nuevos tratamientos, tecnologas y medicamentosquecumplanelmismoefectoteraputico,yconigualomenorefectosecundario, sean menos costosos y no estn en los planes de beneficios podrn ser garantizados por los aseguradoresynodebernserrecobrados245. En el mediano plazo, las soluciones institucionales que se adopten, debern regular apropiadamenteestosaspectosyprevermecanismostransitoriosparasuoperacincomoparasu efectiva aplicacin. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales,medianteprocedimientosgilesyexpeditos,deberserfortalecidaensugestin paraconoceryfallarenderechorespectodelaccesoyexigibilidaddelaprestacinoportunadelas prestaciones incluidas y excluidas en el Plan Obligatorio de Salud, atendiendo los estndares definidosparatalfin.Paraelefecto,deberestarsoportadaeninstrumentoseinstanciastcnico cientficas idneas, que sean acordes al funcionamiento y riesgos operativos y financieros del sistema.
243
Laprescripcin,ladispensacinyelusodelosmedicamentosdebehacerseconformealosestndaresrespectivos. Sinlimitarseexclusivamenteastos,siemprequelascondicionesgenerensobrecostosylanecesidaddemedidasderegulacine intervencin. 245 Deacuerdoconloestablecidoenartculos22y23delAcuerdo008de2009delaComisindeRegulacinenSalud.

244
299
5. Fortalecer Institucionalmente al SGSSS

Para desarrollar las estrategias mencionadas en el presente Plan, es condicin necesaria e indispensablecontarconinformacinsuficiente,oportuna,confiableydecalidadparalatomade decisiones,porloquedebendesarrollarsemecanismosconincentivosysancionesqueinduzcana lasadministradorasdeplanesdebeneficios,prestadoresdeserviciosdesaludpblicosyprivados, entidades territoriales, proveedores de insumos y medicamentos, y otros actores del sistema la remisin de la informacin que facilite las decisiones de regulacin y las relaciones entre los actores. Entre estos mecanismos se prev el condicionamiento de pago a los agentes por el suministro de informacin, la cancelacin de la operacin en el mercado o medidas de intervencin. LosRIPSdebenconvertirseenlaherramientaquebrindeinformacinclavealsistemaentreotros aspectos para la actualizacin del POS, junto al desarrollo e implementacin de un modelo que permita determinar la suficiencia de la Unidad de Pago por Capitacin (UPC) y los efectos en la sostenibilidad del sistema. Para el efecto, se propone el desarrollo pilotos que definan la factibilidadyviabilidaddepotenciarlasunidadesnotificadorasdelSistemadeVigilanciaenSalud Pblica (SIVIGILA), de tal manera que suministren tambin la informacin de los RIPS, bajo estndares y procedimientos controlados de calidad. Sin embargo, es necesario el desarrollo de otros instrumentos de tipo longitudinal para conocer y evaluar el estado de salud y sus determinantes,paralosdiferentesgruposdepoblacin,bajoenfoquesdiferenciales,yregmenes deafiliacin. Deigualmanera,esnecesariodesarrollaryfortalecer:(1)enlavigilanciaensaludcomoeventos de notificacin obligatoria, las enfermedades transmitidas por alimentos, las ECNT, el embarazo adolescente y la desnutricin; (2) la periodicidad de las encuestas de morbilidad en salud y sus determinantes; (3) los sistemas de informacin nacionales y locales para el monitoreo y seguimiento de eventos en salud mental, de las diferentes formas de violencia y consumo de sustanciaspsicoactivas;(4)complementaryarticularelsistemadeinformacindegestindeIPS pblicas con el correspondiente de IPS privadas; (5) el sistema de informacin para la IVC, que permita la oportuna toma de decisiones de las autoridades en la prevencin de riesgos; y (6) el sistema para el seguimiento y evaluacin de la efectividad de las acciones de promocin de la saludyprevencindelaenfermedadquerealizanlasEPS. Para, este ltimo aspecto, ser necesario: (1) ajustar la normatividad vigente, entre ellas las Resoluciones 412 y 3384 en trminos de resultados en salud, y no slo en nmero de actividades246;(2)definirlineamientos,porpartedelMPS,paralaimplementacindemodelosde gestin y guas de manejo de atencin para las EPS; (3) un sistema de monitoreo y seguimiento continuo a las acciones individuales y colectivas de salud pblica. De otra parte, se requiere desarrollarlacapacidadderegulacinydeevaluacindetecnologaenelpas.Paraelefecto,se deber precisar el carcter y alcance, as como fortalecer la capacidad tcnica y operativa de la ComisindeRegulacinenSalud247.Sernecesariocrearunainstanciaespecializadadeevaluacin detecnologa,decarcterindependiente.Delmismomodo,seevaluarelpapelquedebecumplir el Instituto Nacional de Cancerologa en la gestin del riesgo, la poltica de medicamentos oncolgicosyelsistemademonitoreosobrelacalidaddelostratamientosoncolgicosenelpas.
246
Actualmente las aseguradoras del Rgimen Contributivo tienen metas diferentes a las del Rgimen Subsidiado, en algunos casos menores,situacinquenotienesoporteenunescenariodeuniversalidadyunificacindeplanesdebeneficios. 247 Actualmente el MPS, la CRES y la superintendencia Nacional de salud comparten la responsabilidad e regulacin y rectora del sistema. 300
Sedebetranscenderdeunsistemadevigilanciaepidemiolgicaaunodeevaluacindelriesgoque garantice la oportuna deteccin y gestin de los riesgos epidemiolgicos y sanitarios y avanzar hacia la generacin de conocimiento en salud pblica. Para el efecto, es necesario fortalecer, mediante proyectos de modernizacin, al INVIMA, a fin de dar cumplimiento a las nuevas competencias designadas en la reglamentacin sanitaria internacional; y al Instituto Nacional de Salud, dotndolos de la capacidad tcnica y operativa requerida por el Sistema de Proteccin Social.Sernecesariolograrunaadecuadaintegracindelasautoridadessanitariasenlosniveles departamental, distrital y municipal, al Sistema Nacional de Inspeccin, Vigilancia y Control Sanitariodelosfactoresderiesgoqueafectanlasalud.
6. Fortalecer el Sistema de Inspeccin, Vigilancia y Control (IVC)

LaSuperintendenciaNacionaldeSalud(SNS)debercentrarseensufuncindeproteccinalos usuarios y deber desarrollar la facultad judicial para responder ante demandas por servicios o tecnologaenelPOS.Conelfindepoderhacerlaestrategiaoperativa,laSNSpodrdescentralizar, desconcentrar o delegar sus funciones a nivel departamental o distrital. Esta entidad deber avanzarensufuncinpreventivayjurisdiccionalconelfindeaumentarsuefectividad.Asmismo, serequierefortalecerlosprincipiosdepublicidadyoportunidaddentrodelosmecanismosdeIVC.
7. Rendicin de cuentas
Con el fin de garantizar la transparencia en la gestin, los actores del SGSSS debern rendir cuentasenfuncindelosresultadosensalud.LasEPSloharnentrminosdelmanejoderiesgo en salud. Para el efecto, el MPS deber reglamentar el Artculo 2 de la Ley 1122 y definir los mecanismosyespaciosquepermitanladifusinypublicacin,enespecialalosusuarios,deestos resultados.LacompilacinnormativadelSGSSScontribuiradisponermecanismosunificadosde accesoainformacinparaelconjuntodeagentesyparaelciudadano,enparticular.
c)
Metas
ParamedirlagestindelPlanpropuestosetienenmetasderesultadoydegestin.Lasiguiente tablamuestralasmetasderesultadoenelestadodesaluddelapoblacin248.
TablaIV8.Metasderesultadoenelestadodesaluddelapoblacin
Indicador TasadeMortalidadinfantilajustada TasadeMortalidadenlaniezajustada RazndeMortalidadmaterna Coberturadevacunacinenniosyniasde1 ao Porcentajedenacidosvivosconcuatrooms controlesprenatales LneaBase 20,6pormilnacidosvivos.Fuente:DANE2008 24,89pormilnacidosvivos.Fuente:DANE2008 75,6muertespor100.000NV.DANE2007. TripleViral:95,2%2009 DPT92,2%2009 ProgramaAmpliadodeInmunizacionesPAI. MPS 83,6%.Fuente:DANE2008 Meta2014 17,15ODM 19,61ODM 48,8ODM 95,0%anual ODM 89%ODM
248
Dado que alguna de la informacin tiene periodicidad quinquenal, entre otras cosas porque los resultados que se obtienen no presentan variaciones en periodos menores, se presentarn dos tablas. La primera contiene los indicadores que tienen seguimiento anualaunqueconrezago,ylasegundalosindicadoresquinquenalesodemayorperiodicidad. 301
Indicador Porcentajedeatencininstitucionaldelparto Porcentajedeatencininstitucionaldelparto porpersonalcalificado Porcentajedeniosconbajopesoalnacer Tasaajustadaporedaddemortalidadasociada acncerdecuellouterinopor100.000mujeres PrevalenciadeVIHenpoblacinde15a49aos deedad PorcentajetransmisinmaternoinfantildelVIH Coberturadetratamientoantirretroviral Mortalidadpormalaria Mortalidadpordengue Letalidadpordengue(nmerodemuertespor casosgraves) OportunidadenladeteccindecncerdeCuello Uterino(%decasosdecncerdecuellouterino detectadosinsitu) PrevalenciadeEnfermedadRenalcrnica estado5 Proporcindepacientesquesemantienensin enfermedadrenaloenestadiotemprano (estadio1y2)apesardetenerenfermedades precursoras Porcentajedecaptacinenlosserviciosdesalud delospacientesexistentesconHTAenla poblacinBDUA Porcentajedelapoblacinquepercibecomo buenosuestadodesalud
LneaBase 98,1%Fuente:DANE2008 98,1%Fuente:DANE2008 8,5%Fuente:DANE2008 8,8Fuente:InstitutoNacionaldeCancerologa conbaseDANE 0,59%.2009.ObservatorioVIH.MPS 2,9%ObservatorioVIH.MPS Preliminarjuliode2008 71%.Diciembrede2009.ObservatorioVIH.MPS 53casosFuente:DANE2008 74casosFuente:DANE2008 1,57.Fuente:MPSDANE2008 58,3%.Fuente:ObservatoriodecalidadMPS 2009 45,1por100.000habitantes.CuentaAltoCosto, 2009
Meta2014 98,1% 98,1% <10% 7.08ODM <1%anual ODM <2%ODM 88,5%ODM 46casosODM 57casosODM <2% 80% Reducir10% enel cuatrienio 85%
54%2010(Fuente:CuentadeAltoCosto)
38%2010(Fuente:CuentadeAltoCosto) 79%.ECV2008
70% 90%
TablaIV9.Metasderesultadoenelestadodesaluddelapoblacin Seguimientoquinquenalomayor
Indicador Prevalenciadeanemiaenniosyniasmenoresde 5aosymujeresde13a49aosenlasreas urbanoyrural. Duracindelalactanciamaternaexclusiva Porcentajedeniosmenoresde5aosque presentanretrasoentallaodesnutricincrnica Porcentajedelaspersonasqueestnpordebajodel consumodeenergamnimaalimentaria Coberturadecitologacervicouterinaenmujeresde 25a69aos. Prevalenciadeusodemtodosmodernosde anticoncepcinentrelapoblacinadolescente(15a 19aos)sexualmenteactiva Prevalenciadeusodemtodosmodernosde anticoncepcinenlapoblacinsexualmenteactiva. Porcentajedemujeresde15a19aosquehansido madresoestnenembarazo LneaBase 33%.2005.ENSIN 1,8meses.2010.ENSIN 13,2%ENSIN2010 13%FAOESTAT 76%ENDS2005 55,5%Fuente:Profamilia EncuestaNacionalde DemografaySalud2005 68,2%Fuente:Profamilia EncuestaNacionalde DemografaySalud2005 20,5%Fuente:Profamilia EncuestaNacionalde DemografaySalud2005
302
Meta2014 Reducira20% Incrementara3,8 mesespara2015 8% 7,8% Sostenerenalmenos el76% 63,6%ODM
74%ODM
<15%ODM
AcontinuacinsepresentanlasmetasdegestinasociadasalasestrategiasdelPlan.
TablaIV10.Metasdegestinenelsectorsalud
Indicador Unificacindelosplanesdebeneficios AfiliadosalRgimenContributivo PruebaPilotoSubsidiosParcialesala cotizacin CoberturadelRgimenSubsidiado Inscripcindelaspersonascon discapacidadenelRegistroNacionalde Discapacidadactualizado,ampliado,y funcionado. Prevalenciadeexcesodepeso(Sobrepesoy Obesidad)enpoblacinentre18y64aos GuasdeAtencinIntegralyprotocolos paralasenfermedadesdeintersensalud pblica GuasdeAtencinIntegralyprotocolos paralasenfermedadesoncolgicasquese prioricendeacuerdoconelEstudio NacionaldeCargadeEnfermedady estudiosdeincidenciayprevalenciadel InstitutoNacionaldeCancerologa GuasdeAtencinIntegralyprotocolos paralascondicionesdesaludy enfermedadesqueseprioricenparala actualizacinyunificacinprogresivadelos planesdebeneficios,diferentesalas enfermedadesdeintersensaludpblicay oncolgicas LneaBase 63%2010 18.116.769Fuente:SIGOB Corte31/05/2010 NoAplica 90,27%2009 967.297personas registradas 51,2%.2010.Fuente: ENSIN Guasynormastcnicasde laResolucin412de2000 Guasdepromociny prevencinPARS GuasdeAtencinIntegral paraenfermedades oncolgicascontratadasen laConvocatoria500de 2009deColcienciasyel MPS GuasdePrcticaClnicay ModelosdeAtencinpara VIH/sidayERC GuasdeAtencinIntegral contratadasenla Convocatoria500de2009 deColcienciasyelMPS Guasynormastcnicasde laResolucin412de2000 GuasdePromociny PrevencinPARS GuasdePrcticaClnicay ModelosdeAtencinpara VIH/sidayERC GuasdeAtencinIntegral contratadasenla Convocatoria500de2009 deColcienciasyelMPS 90% 19.593.047 Pruebapilotoimplementada yevaluadaen2012 100% Alcanzar2millonesde personasregistradas Definirmeta,fuentey periodicidaddelamismaa 2012 GuasdeAtencinIntegraly normaltcnicaselaboradasy actualizadasenel100% GuasdeAtencinIntegraly protocolosparael100%de lasenfermedades oncolgicasqueseprioricen GuasdeAtencinIntegraly protocolosparael60%delas condicionesdesaludy enfermedadesquese prioricenparalaactualizacin yunificacinprogresivade losplanesdebeneficios, diferentesalas enfermedadesdeintersen saludpblica Meta2014
Implementacinyseguimientodelos indicadorestrazadoresdelasGuasde AtencinIntegralyprotocolosparalas enfermedadesdeintersensaludpblica
Iniciodelaimplementacin del100%delasGuasde AtencinIntegraly protocolosydelseguimiento desusindicadores
EncuestadeVejezyEnvejecimiento EncuestasdeSalud,incluye(Estudiodedemandayofertadeprestacinde serviciosymorbilidadatendida) FortalecimientodelINS NuevosEventosdenotificacinobligatoriaenelSIVIGILA
Encuestarealizada2012 Realizaralmenos4encuestas enlostemasquesedefinan prioritariosydefinicindeun plandeencuestasperidicas Proyectoderestructuracin aprobadoyejecutado2014 11nuevosa2014
303
Indicador
LneaBase
Meta2014 Pilotodiseado2011 Pilotoimplementado2012 Bioteriofinalizado2013 Registrosimplementados 2013 Proyectoderestructuracin aprobadoyejecutado2014 Instanciaoperando2012 Proyectodefortalecimiento aprobado2014 Observatorioconstituidoy funcionandoen2012
INSImplementacindePilotodefactibilidadparadesarrollarla capacidaddemonitoreodelosprecios,frecuenciasdeusoporpatologa, porservicio,demedicamentosygruposdeedad(RIPSapoyadoenlas unidadesnotificadorasdelSIVIGILA) ProyectoBioteriodelINSfinalizado ElMPSexpedirlanormatividadparalaimplementacindeRegistros clnicoselectrnicos FortalecimientodelInvima InstanciatcnicaNacionaldeEvaluacindetecnologaensalud FortalecimientodelaSupersalud ObservatoriodeSeguridadAlimentariayNutricional
5.
a)
Empleabilidad, emprendimiento y generacin de ingresos

Diagnstico
Losresultadosenmateriadeempleodelosltimos4aos,muestrancomoelpasdeberasumir eficientesyefectivasintervencionesenelmercadolaboral,detalmaneraquesedisminuyanlas principalesrestriccionesparalageneracindeempleo,ladisminucindeldesempleoyelaumento de la calidad de los trabajos desarrollados por la poblacin colombiana. En este sentido, el principal reto ser profundizar la tendencia decreciente del desempleo, que si bien ha podido ubicarse en un 10,5% en el trimestre septiembre noviembre de 2010; durante el ltimo cuatrienio,dondeselogrlatasadecrecimientomsaltadelosltimoscincuentaaos,nofue posiblequeeldesempleocayerapordebajodel9,8%. Lapromocindelaempleabilidad,elfomentoalemprendimientoylageneracindeingresos,son algunas de las estrategias principales para el mejoramiento de las condiciones de vida de los hogares,lapromocinsocialylasuperacinintertemporaldelapobreza.Laconsecucindeestos logros,sinembargo,dependedelainteraccindemltiplesactorescondiferentespropsitos,lo queleimprimeunaltogradodecomplejidadaestatarea. Esascomo,lapolticamacroeconmicayfiscaldefinenelescenariobasedondesedesarrollael mercadodetrabajo,mientraslapolticaproductivadeterminalasnecesidadesdemanodeobra, tanto en cantidad como en competencias laborales que deben tener los trabajadores. Adicionalmente, al momento de definir la vocacin productiva y los sectores competitivos, se determinantambinlaslneasdeaccindondedebenenfocarselosesfuerzosenemprendimiento einnovacin. Por el lado de la demanda, la dinmica demogrfica del pas determina la cantidad de personas quepuedenestarpotencialmenteactivasenelmercadodetrabajoyporende,losperiodosenel queelpaspuedesermsproductivo.Tambin,laformacindecapitalhumanoylaadquisicin de competencias laborales nos dir que tan preparada est la poblacin que participa en el mercado de trabajo. Por ltimo, el sistema de proteccin social provee a los individuos las herramientasnecesariasparamanejarlosriesgosdentroyfueradelmercadolaboral.
304
Enestecontexto,laspolticasdelmercadodetrabajoactancomodinamizadoresdelosprocesos de movilidad de los individuos en el mercado y como garantes de la estabilidad de los ingresos. As,estaspolticassirvenparafacilitarlosprocesosdeinsercindelapoblacinalmercadolaboral yalsectorproductivoylamejoradesuscondicionesdevida. Sinembargo,elactualdiseoinstitucionaldelmercadodetrabajodelpas,tieneunconjuntode problemasestructuralesqueesnecesarioresolver.Noexisteunaadecuadacoordinacinentrelas entidades, que con sus acciones, directa o indirectamente, influyen en el funcionamiento del mercado de trabajo. Ms an, no hay un adecuado seguimiento de estas intervenciones y su impacto,entreotros,enlacalidaddelempleoylademandaporrecursohumano. ElMinisteriodelaProteccinSocial,queenlaactualidadeselcoordinadordelapolticalaboral, ha enfocado su trabajo en la promocin de relaciones laborales, dando menor relevancia a las actividades de promocin del trabajo y el empleo, la generacin de ingresos y la regulacin del mercado de trabajo para estos propsitos. En lnea con lo anterior, la estructura del MPS, y en particular los viceministerios Tcnico y de Relaciones Laborales, requiere ajustes para cumplir adecuadamente con las funciones en materia de inversin y coordinacin de las polticas y programasquecontribuyanadinamizarelmercadodetrabajo,enespecialenlosperodosbajos del ciclo econmico. Adicionalmente, la participacin del sector privado en la definicin de esta poltica ha sido reducida y, en el mejor de los casos, desarticulada. Lo anterior conlleva a dispersinyduplicidaddeaccioneseintervencionesconmnimoimpactoenlapoblacin. En esta lnea, se busca que los instrumentos actuales de seguimiento al mercado laboral entre otros, los observatorios de mercado de trabajo y el seguimiento a indicadores lderes para monitorear crisis econmicas, as como los instrumentos de proteccin al cesante que se han puesto en marcha servicios de intermediacin laboral, capacitacin laboral, polticas activas de empleo y alternativas de proteccin a los ingresos en periodos de desempleo, permitan identificarestasdebilidadesinstitucionalesdelapoltica,lasnecesidadesderecursohumanoque est demandando el mercado y la focalizacin adecuada de elementos contracclicos de intervencin. Sin embargo, el potencial de estos instrumentos depende en gran medida de su fortalecimiento,consolidacin,articulacin,coordinacinyusoefectivoporpartedelasinstancias coordinadorasdelapolticalaboraldelpas. Losavancesinstitucionales,operativosydegestinpropuestosparaeldesarrollodeunapoltica deempleoydemercadodetrabajo,debentenercomoobjetivoelimpactopositivoysostenidoen lasprincipalesvariablesdelmercadolaboral.As,sedebereducirlatasadedesempleoubicada paraelao2009enun12%delaPoblacinEconmicamenteActiva,loqueequivalea2.513.468 personas,anivelesdeunslodgito,mediantelageneracindeempleosformalesydecalidady lareducccindelosnivelesdeinformalidadlaboral249.Loanteriordebeestaracompaadodeun aumento de la tasa de ocupacin, impulsada principalmente por la generacin de empleos productivos, manteniendo los niveles de participacin actuales. Estas medidas deben propender por la equidad regional y entre los diferentes grupos poblacionales, as como la reduccin del trabajo infantil. En trminos de poltica de emprendimiento, con la expedicin de la Ley de fomento a la cultura del emprendimiento en el ao 2006 (Ley 1014) el Gobierno reconoci la necesidaddeimpulsariniciativasdearticulacininstitucional,deeducacinydefinanciacinpara el emprendimiento. Esta Ley estableci la creacin de redes para el emprendimiento a nivel nacional y regional, cuyo objetivo es avanzar en la articulacin institucional proponiendo
249
LasestrategiasparafomentarlaformalizacinlaboralestncontenidasenlaseccinIII.B.1.b:Formalizacinlaboralyempresarial. 305
directrices de poltica, formulando planes estratgicos y desarrollando acciones pblicoprivadas paraelfomentodelemprendimiento. As, en 2009 se cre la Red Nacional de Emprendimiento (RNE) liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) en la cual se elabor el documento Poltica de Emprendimiento en donde se plantean cinco objetivos estratgicos para el fomento del emprendimiento: (1) promover la articulacin institucional, (2) facilitar la formalizacin de la actividad empresarial, (3) desarrollar nuevos instrumentos de financiacin, (4) fortalecer la industriadesoportenofinancieroparaelemprendimiento,yv)fomentaremprendimientosque incorporen ciencia, tecnologa e innovacin. El desarrollo de estos objetivos ha sido limitado debidoaquenoexisteunainstitucionalidadquevinculeycoordinelosplanesdeaccinconlas funcionesdelasentidadesdelordennacionalquehacenpartedelaRNE. En desarrollo de la Ley en los dos ltimos aos se han registrado 31 Redes Regionales de Emprendimiento (RRE) y se han formulado 19 Planes Estratgicos de Emprendimiento Regional (PEER).LaelaboracindeestosplanesfuerealizadademaneraparalelaalosPlanesRegionalesde Competitividad(PRC)loquehaplanteadoduplicidadesdeactividadesanivelregionalencuantoal diseo de programas, instrumentos y coordinacin de la infraestructura de soporte para el emprendimiento. En conclusin, los programas pblicos y privados de emprendimiento orientados al autoempleo debenserrevisadosyvinculadosconlosavancesqueseestnrealizandoeneldiseodelapoltica deemprendimiento,especialmenteconlosqueseestnrealizandoanivelregionalatravsdelos PEER y los PRC. Asi, se busca establecer los lineamientos para vincular los programas de emprendimientoorientadosalautoempleoconlapolticadeemprendimientodeformatalquese reduzcalamortalidadempresarialenlasetapastempranasdeestetipodeemprendimientos.Para ello ser necesario enfocarse en dos aspectos claves: mejorar las condiciones del entorno y el financiamientodelasnuevasempresas.
b)
Lneas estratgicas
1. Institucionalidad del mercado de trabajo
En el cuatrenio, el Gobierno nacional buscar garantizar la eficiente administracin de la estructuradelmercadodetrabajoysusinstituciones,elefectivoimpactodelascincolocomotoras enlapromocindelaformalizacinlaboralyempresarial,lageneracindeempleo,yelaumento de la competitividad. As mismo, definir adecuadamente los roles y responsabilidades de sus participantes y sus interrelaciones, de tal forma se modernicen de acuerdo a las demandas que acarrealainsercindelpasenlaeconomainternacional.
306
FiguraIV3.Institucionalidaddelmercadodetrabajo
MercadoLaboral.EstructuraInstitucional
Objetivos 1erNivel. Lineamientos

Entorno Macroeconmico Comisin Intersectorialpara laFormalizacin
TGP
TD
Calidad
Productividad
2doNivel. Estructura
Instituciones, Entidadesy Competencias Tecnologas de produccin Relacin de costo de los factores Estructuras de contratacin Legislacin Laboral Inspeccin, vigilanciaycontrol
3erNivel. Polticas
PolticasActivas (Bsqueday generacinde empleo)
4toNivel. Coordinacin
Sistemade ProteccinSocial
PolticasPasivas (Proteccindelos ingresos)
Sistemade Formacinde CapitalHumano
Sectores Productivos (Locomotoras)
Movilidadenel mercadolaboral
Estrategiade Gestinde RecursoHumano
ComoseilustraenlafiguraIV3,lainstitucionalidaddelmercadodetrabajo,bajoelliderazgodel MPSodequienhagasusveces,seenfocarenalmenoscuatrodimensionesconectadasentresi: (1) definicin de lineamientos y apuestas productivas, (2) estructura del mercado de trabajo, (3) polticas del mercado de trabajo, y (4) coordinacin con otros sistemas. Estas dimensiones responden a problemticas no resueltas del mercado de trabajo, que ya han sido abordadas individualmenteenotroscaptulosdelPlandeDesarrollo.Estasdimensionenpermitirnarticulary administrarlosobjetivosdelapolticadeempleo,encuantoaTasaGlobaldeParticipacin(TGP), TasadedeDesempleo(TD),calidaddelempleoyproductividad. Laestructurainstitucionaldeberpropenderporlaadecuadaflexibilidaddelmercadodetrabajo. En el primer nivel se define la poltica de empleo del pas, as como el logro en sus principales indicadores. En segundo nivel concentra la estructura regulatoria del mercado de trabajo, en dondesedefinenlainstitucionalidad,losactoresysuscompetenciasenelmercado.Eneltercer nivel se desarrollan las polticas de mercado de trabajo, cuya intensidad y campo de accin dependerdellascaractersticasdelapoblacinatendidayquetendrcomoobjetivopromover quelosindividuospermanezcanenelmercado,bienseatrabajandoobuscandoempleosdealta calidad. Finalmente, el ltimo nivel concentra las acciones de proteccin, seguridad y formacin para el trabajador, de tal forma que obedezca las necesidades del mercado de trabajo y que promuevalasherramientasnecesariasparaquelostrabajadoresmanejenelriesgo. Bajoestaestructura,laComisinIntersectorialparalaFormalizacin(CIF),referidaenlaseccin III.B.1.b:Formalizacinlaboralyempresarial,tendrademsfuncionesdedefinicinyarticulacin denecesidadesenmateriadeempleo.Demaneraadicional,lasinstitucionespblicasquetengan injerencia sobre el mercado laboral, debern realizar el seguimiento al empleo que generen, en cuanto a cantidad y calidad, as comoa las necesidades de recurso humano,bajo el enfoque de competencias que requieran los sectores a su cargo, tanto en el sector productivo como en el empleopblico.
307
En la instancia que dirige la poltica de empleo, sea el MPS o la entidad que haga sus veces, se ampliarnyfortalecernlasfuncionesdecoordinacindelapoltica,susresponsabilidadessobre la orientacin, coordinacin, seguimiento y evaluacin de las polticas activas y pasivas del mercadodetrabajo,ascomolaarticulacinconlaspolticasdeemprendimientoygeneracinde ingresos.Delmismomodo,seconfigurarnlneasintegralesyestratgicasparaeldesarrollodela legislacin laboral y de proteccin social que la estrategia productiva, de competitividad y desarrollonecesitan;ysepromovernlasrelacioneslaboralesbajounenfoquedeestabilidaddel empleo mediante pactos entre el sector productivo y los trabajadores ms all de los aspectos estrictamente salariales. De esta manera, la Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajo (IVC) se orientaralagarantadedichosacuerdosylosquelalegislacinreconozca.Enconsecuencia,se debernfortalecerlosvnculosentreelsectorprivadoylafuerzatrabajadoraparaqueparticipen demaneramsactivaeintegralenlapolticalaboraldelpas. ElMPS,olaentidadquehagasusveces,deberavanzarenundiseoinstitucionalquepermitala articulacindefuncionesdelasentidadesencargadasdelaspolticasdemercadodetrabajo,enla cual se delimiten las funciones de coordinacin, administracin y gestin, lo mismo que las de seguimientoyevaluacindelapoltica.
2. Implementacin de una poltica de fomento al empleo en el marco de la visin de trabajo dgno y decente
El concepto de trabajo decente debe partir de reflexiones regionales y locales que recojan los desafoscomunesymaterialicenagendasdedesarrolloquepresentenmetasclarasdeavance.Los desafos generales que plantea el concepto, se enmarcan en cuatro objetivos estratgicos: (1)lograrelcumplimientodelasnormassobrederechoslaborales,especialmente,losprincipiosy derechos fundamentales en el trabajo; (2) generar mayores oportunidades de trabajo para hombres y mujeres; (3) mejorar la calidad de los regmenes de proteccin social y ampliar su cobertura; y, (4) promover el dilogo social y el fortalecimiento de las organizaciones de los actoressocialesqueenlintervienen. Lo que est en juego, entonces, no es tan slo la creacin de ms puestos de trabajo sino el aumento del empleo con calidad. El trabajo decente, en consecuencia, puede incrementar la productividaddelasempresasyfomentaresquemasdecrecimientomsequitativosysostenibles. Adicionalmente a las estrategias contenidas en el captulo de Formalizacin Laboral y Empresarial250,elGobiernonacional,encabezadelMPS,diseareimplementarunprogramade asistencia tcnica para desarrollar con los gobiernos locales, que fomente la conformacin de capacidad regional para ejecutar polticas activas de empleo y programas de generacin de oportunidadesproductivas,especialmenteparalapoblacinmsvulnerabledelpas. Este programa de asistencia tcnica tendr a cargo el diseo de los esquemas operativos de las polticasactivasdeempleoaimplementar,incluyendolasprogramadasparaejecutarenelmarco delaRedJuntos,juntoconalternativasviablesparalapromocindelasfamiliasqueegresendel ProgramaFamiliasenAccinencoordinacinconAccinSocial.Asmismo,elprogramatendra cargoladefinicindemecanismosdeasignacinderecursosdelpresupuestogeneraldelanacin anivelregionalparalaejecucindeprogramasdeempleo.
Especficamente,lasincluidasenlosapartadosdeHerramientasparaaumentarlaproductividadyfacilitarlaformalizacinlaboraly empresarial,yDilogosocialparaelfomentodelaproductividadylaformalizacinlaboral. 308
250
Conesteesquemadeasistenciatcnica,elMPSdeberpropenderporlaadecuadacoordinacin delasentidadespblicasyprivadasyorganismosdecooperacin.
3. Estructuras regionales de gestin para el empleo

Labajaarticulacindelaspolticasactivasdemercadodetrabajonacionalesconlasterritoriales, la ausencia en municipios del pas de servicios de empleo esenciales y la falta de corresponsabilidadenlagestinparaelempleoenalgunosdeellos,tienenefectosnegativosenla reduccindeldesempleofriccionaldelpas,enlavelocidadderespuestaanteeventosdecrisisy en la transformacin de las competencias laborales de la poblacin. Es por ello que el MPS coordinaryfomentardichaarticulacinconlosdepartamentosymunicipiosdelpas,ascomo el diseo de esquemas de corresponsabilidad en la administracin y gestin de los diferentes servicios de empleo locales, con el apoyo y adecuada coordinacin de la Cooperacin Internacionalsobreestosfinesyobjetivosdelpas.
4. Acompaamiento
ElGobiernonacionalimplementaraccionesparalaadecuadainterrelacinycomplementariedad del Sistema de Intermediacin Laboral con los Sistemas de Proteccin al Cesante, Formacin de CapitalHumanoylaEstrategiadeGestindelRecursoHumano(EGERH),procurandogarantizarla adecuada movilidad de la fuerza laboral, optimizando la bsqueda de empleo y promoviendo el entrenamientoyreentrenamiento. Se deber garantizar que las agencias encargadas de la intermediacin laboral en el pas, proporcionenadecuadosserviciosdeaprestamientoalapoblacin,quecontribuyan,entreotros, alabsquedaefectivadeempleos,mejoramientodelperfilocupacionalyorientacinprofesional. As, el MPS deber definir los esquemas de acompaamiento que deben ser provistos a las personasqueparticipanenelmercadodetrabajoy,demaneraparticular,alosqueseencuentran enbsquedadeempleo.Estosesquemasdebenreconocerlascaractersticasdelosindividuosen cuanto a nivel de competencias adquiridas, experiencia en el mercado de trabajo y estado de vulnerabilidadentreotrosfactores,loqueimplicaqueexistandiferentesnivelesdeintervencin. Finalmente, y de acuerdo a lo definido en los esquemas de acompaamiento, el MPS deber propender por la adecuada coordinacin de las entidades pblicas y privadas y organismos de cooperacin. Dado que las diferentes polticas del mercado de trabajo tendrn pilares contributivosysubsidiados,elMPSdeberincluirdentrodestosmecanismosdefocalizaciny promocindelosindividuos,procurandolasostenibilidaddelaspolticas.
5. Sistemas de informacin
El Ministerio de la Proteccin Social o quien haga sus veces, ser la entidad responsable del seguimiento a las polticasimplementadas en materia laboral. En este sentido, y en lnea con el trabajo realizado en la Comisin Intersectorial para la Formalizacin (CIF), deber reportar de manera peridica los avances en los principales indicadores del mercado laboral, as como del impactoentrminosdeempleoyformalizacindelaspoltcasyprogramasquesedesarrollen.
309
En el mbito local se fortalecern los observatorios de mercado de trabajo de tal forma que se conviertan en instancias tcnicas de anlisis, seguimiento y estudio de mercado de trabajo. Particularmente, deben realizar el seguimiento a los programas y proyectos de generacin de empleoeingresosdetalformaqueincidanenlosplanesdedesarrolloeconmicoydeempleos localesyregionales. Seavanzarenlaconsolidacindesistemasdeinformacinquepermitanunmejorentendimiento del mercado laboral colombiano. Estos sistemas de informacin deben contribuir en la construccindeunhistorialdelasempresasysuscontrataciones,lapromocindelcumplimiento de la legislacin laboral y la libertad de asociacin de los trabajadores, en la identificacin del impacto de las crisis econmicas y/o financieras, mundiales o locales, sobre las variables de mercado para actuar oportunamente, y principalmente, al diseo de la poltica laboral y del trabajo.
6. Ampliacin de la oferta de microcrdito a nivel nacional

Conelobjetivodeapoyarlacreacindeempresassosteniblesylaconsolidacindeempresasen etapa temprana que favorezcan la generacin de ingresos, de manera independiente, se implementarn dos programas que permitan la vinculacin de asistencia tcnica y el acceso a recursosfinancierosenlacreacinyconsolidacindeiniciativasempresariales: Establecerunprogramadeasistenciatcnicaymicrocrdito.ElGobiernonacional,segnlo determinadoenelartculo38delaLey1328de2009251,establecerunprogramalideradopor Bancldex que contenga un componente de asistencia tcnica y un componente de microcrditoatravsdelacreacindeunalneaderedescuentoparaoperaciones. Recursos de cooperacin internacional para el emprendimiento. Canalizar recursos de cooperacininternacionalatravsdeunbancodeproyectoslideradoporAccinSocialparala cofinanciacindeemprendimientosdebajosrecursos.Estoconelobjetodearticularlaoferta ydemandaderecursosfinancierosdestinadosalacreacinypuestaenmarchadeiniciativas empresarialesmotivadaspornecesidad.
7. Estrategia de Alianzas PblicoPrivadas (APP) para la inclusin del sector privado en los programas pblicos y privados de emprendimiento orientados al autoempleo
Las alianzas pblicoprivadas son estrategias de articulacin que vinculan activamente las obras socialesyderesponsabilidadsocialempresarialquerealizaelsectorprivadoconlosesfuerzosdel gobiernopararesponderalasprioridadesyestrategiasdedesarrollodelPas.Esteenfoquevams all de intervenciones meramente filantrpicas involucrando al sector privado en iniciativas de desarrollo sostenible e incluyente. Estas estrategias permiten entre otros, mejorar la eficacia e impactodelosrecursosprivadosyeldesarrollodecapacidadesenlapoblacin.Conelobjetivode potencializar las ya existentes y promover la conformacin de nuevas APP se propone: (1)desarrollarherramientasymecanismosparaelestablecimientodeAPPendiferentessectores delaeconoma,especialmenteaquellosenlosquepresentanaltastasasdedesempleo;(2)crear
Lnea de redescuento para microcrdito. El Gobierno nacional crear una lnea de crdito de redescuento para operaciones de microcrdito,conlascondicionesycaractersticaspropiasdelsectoralquesedirige,yatravsdelaentidadfinancieraqueseestime conveniente. 310
251
mecanismosparaelintercambiodeinformacinentreelsectorpblicoyprivadoparafocalizarla inversin;(3)consolidarunainstanciadecoordinacinyarticulacindelasAPP;y(4)constituirun ObservatoriodeMercadosInclusivosquelepermitaalgobierno,enconjuntoconelsectorprivado y la cooperacin internacional, articular iniciativas, hacer seguimiento y generar aprendizajes en materiadenegociosymercadosinclusivos(urbanosyrurales).
c)
Metas
TablaIV11
Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos Indicador Tasadedesempleo.Totalnacional(%) Brechadedesempleo.Total24ciudades (Ciudadconmayordesempleo/Ciudadconmenordesempleo) Tasadedesempleojuvenil(Jvenesentre14y26aosdeedad) Reducirlapoblacinocupadaquevivepordebajodelumbraldepobreza Reducirlapoblacinocupadaquedevengamenosde1smlmv LneaBase2009 12% 2,19 21,6% 33,2% 35,5% Meta2014 8,9% 1,7 16,1% 23,6% 21,6%
6.
Promocin de la Cultura
La Cultura ha pasado de ser entendida como un bien de consumo suntuario, a factor clave del desarrollo social y econmico que contribuye profundamente al bienestar de la sociedad y a la cohesinsocial.
a)
Diagnstico
En el pas, el sector cultural est organizado a travs del Sistema Nacional de Cultura (SNCu), el cual es liderado por el Ministerio de Cultura, que por medio de sus espacios de participacin, instancias y procesos, tiene como objeto contribuir a garantizar el acceso a las manifestaciones, bienesyserviciosculturalesypromoverlacreatividaddeloscolombianos. Deacuerdoconlainformacinreportadaporlasentidadesterritoriales,alafechasecuentacon 36 instituciones departamentales y distritales de cultura, 231 del nivel municipal, 823 casas de cultura,14fondosmixtosdecultura,469museosarticuladosenlarednacionaldemuseosy983 bibliotecasdotadasdistribuidasen932cabecerasmunicipalesy42corregimientos.Asmismo,los espaciosdeparticipacindelsectorculturalreportadosporlasentidadesterritoriales,aoctubre de2010,suman:10consejosnacionales,153consejosdepartamentalesydistritalesconstituidosy funcionando, en los que participan 1.043 consejeros; y a nivel municipal, se cuenta con 651 consejosmunicipalesdecultura. Sin embargo, a pesar de este reporte de informacin sobre la organizacin y composicin del sector, el SNCu presenta deficiencias en su gestin y posicionamiento en las distintas instancias que lo componen, debilitando los procesos de participacin, seguimiento y resultados en las polticasculturalesdelpas.Porestarazn,conelpropsitodeconocerenmayordetalleelestado del SNCu, en 2010 se puso en marcha la estrategia de Promotores Regionales a travs de una accin de asesora directa a los municipios, que en una primera fase incluy 300 municipios
311
focalizados, y cuyos resultados han permitido verificar, la existencia de 278 instituciones municipales de cultura, 178 casas de cultura, 209 Consejos municipales de cultura y 261 estampillasProculturaendistintasentidadesterritoriales. De otra parte, el Ministerio de Cultura a travs de sus planes, programas y proyectos ha implementadoaccionesdeatencinalatotalidaddelapoblacinenelpas,sinembargo,nose handesarrolladodemaneraespecficaaccionesdirigidasaniosmenoresdeseisaos,talescomo ladeformacinartsticayculturalquecontribuyeneneldesarrollopsicoafectivoycognitivodelos nios,yapoyandirectamentesudesarrollointegral. Por otro lado, recientes polticas participativas dirigidas a la poblacin en general, como el Plan NacionaldeLecturayBibliotecas,permitieronquecadaunodelosmunicipiosdelpascontaracon unabibliotecapblicavinculadaalaRedNacionaldeBibliotecasPblicas.Deestas,solamente462 sehanbeneficiadoconprogramasdeconectividad,esdecir,el58%annocuentanconaccesoa Internet,loquerepresentaunaccesoinequitativodelapoblacinalainformacinyporendeal conocimiento. Anivelmunicipal,lasCasasdelaCulturasehanconstituidoenimportantesespaciosquepropician elaccesodelacomunidadalacreacinyproduccindebienesyserviciosculturales,sinembargo, a la fecha, el 25% de los municipios an no cuentan con estos espacios y de los 823 existentes, solamenteel15%cuentanconaccesoalasnuevastecnologasdelainformacin. En cuanto al patrimonio cultural inmueble252, una de las prioridades que diferentes gobiernos locales han manifestado en el contexto de las polticas culturales, es el de su proteccin. Sin embargo, de los 1.049 Bienes de Inters Cultural del mbito Nacional (BICN)253 declarados a la fecha,sehanintervenidoenmantenimiento,mejoramientoyadecuacintanslo119(mueblese inmuebles),respondiendoasalaltogradodedeterioroquehanpresentado,yevidenciandoque las acciones se han orientado a atender este tipo de urgencias, sin contar con programas de planeacin,prevencinymantenimientodeestosBICN.Enestesentido,paralograrimplementar yplanificarunprogramadeconservacin,mantenimientoyrecuperacin,elMinisteriodeCultura inici a travs de la construccin de la matriz de seguimiento de los bienes declarados BICN, el correspondientelevantamientodelainformacindesuestadoactual,sintenerlosresultadosala fecha. Adicionalmente, a nivel local existe una carencia de acciones concretas y de priorizacin del presupuesto, lo que ha propiciado que, por ejemplo, inmuebles de valor cultural254 que hacen partedelos44centroshistricosdelpassehayantransformadoodesaparecido.Esascomoen algunas ciudades como Barranquilla, las tendencias de su proceso de urbanizacin y la falta de polticas de conservacin y renovacin urbana han disminuido el nmero de los inmuebles de valorculturalconstituyendo,endichocaso,nicamenteel14%deltotaldeinmueblesdelcentro histrico.
El patrimonio cultural inmueble hace referencia a los lugares, sitios, edificaciones, obras de ingeniera, centros industriales, conjuntos arquitectnicos, zonas tpicas y monumentos de inters o valor relevante desde el punto de vista arquitectnico, arqueolgico,histrico,artsticoocientfico,reconocidosyregistradoscomotales. 253 Los1.049BICNdecarcternacionalsedistribuyendentrodelassiguientescategoras:arquitectnicos:935;urbanos:53;sectores urbanos:44;espaciopblico:9;parquesarqueolgicos:8. 254 Dentrodelos44BICNclasificadoscomosectoresurbanos,quecorrespondenalos44centroshistricosdelpas,existen,segnel MinisteriodeCultura,35.000inmueblesdevalorcultural. 312
252
Por su parte, las industrias clasificadas dentro del sector cultural han contribuido al desarrollo productivo del pas, tanto que su participacin en el PIB, segn el Departamento Administrativo NacionaldeEstadstica(DANE)255,fuedel1,58%en2000ydel1,83%en2007.Almismotiempo,la tasadecrecimientopromedioentre2001y2007paraelPIBculturalfuedel7,10%mientrasquela mismatasaparaelPIBtotalfuede4,88%,concluyendoqueelPIBculturalregistruncrecimiento ms acelerado que el de la economa en su conjunto. Lo anterior refleja el potencial de esta industria en la economa nacional a pesar de los altos costos de comercializacin de bienes y servicios culturales, que dificultan una mayor competitividad. Es as, que Colombia se encuentra entre los 4 primeros pases de mayor produccin latinoamericana en el sector editorial y cinematogrfico. ApartirdelacreacindelFondoparaelDesarrolloCinematogrfico(FDC)laproduccindecine colombianosehavistoestimuladaenlosltimos7aos.Esascomoenelperiodo2004octubre de2010,sehanestrenado67largometrajesconunpromediode10estrenosanuales,promedio que antes de la ley de cine era de solo 4 estrenos anuales. Las convocatorias financiadas con recursosdelFDChanpermitidoque,enesteperiododetiempo,aproximadamente744proyectos yprogramascinematogrficoshayanrecibidorecursoscercanosalos$41.500millonesdepesos, deloscualeshadestinado$24.900millonesa352proyectosendesarrollodeguiones,produccin yposproduccindelargometrajesy,realizacindedocumentalesycortometrajes.Sinembargo,el nmero de proyectos financiados corresponde a tan slo un 7% del total de proyectos que han participadoenlasdiferentesconvocatorias. Dado lo mencionado anteriormente, para que los subsectores de la cultura sean an ms competitivos, se requiere de personal calificado que los desarrolle de manera adecuada y con mayoresndicesdeproductividad.Laformacinartsticaycultural,nosearticuladesdelaprimera infanciahastalaeducacinsuperior.Enestaltima,de11.233programasregistrados,solamente el2,8%(315)serelacionanconreasartsticas:el4%aniveltcnico,el4%atecnolgico,el70% universitario,el18%aespecializacionesyel3%aMaestras.Igualmente,segnelestudiocensal de las empresas productoras del sector audiovisual para identificar sus necesidades de capacitacin,loscontenidosdelosprogramasnoconvergenconlasnecesidadesdelmercado256y, la oferta de programas que atienden estos sectores, no tienen la cobertura que demanda257 el desarrollodelasindustriasculturalesenlasregiones;tansloenel2009el3,9%deltotaldelos graduadosdelpascorrespondealreadeconocimientodebellasartes(reasdeartesplsticasy visuales).
b)
Sobre la base del fortalecimiento de la gestin del sector cultural y de la estrategia de descentralizacin a travs del Sistema Nacional de Cultura, los siguientes son los lineamientos y estrategiasparaafianzarlaconvivenciaylasolidaridadygenerarbienestarydesarrollosocial.
BoletndePrensaCuentaSatlitedeCulturade2009. Centro Nacional de Consultora. (2009). Estudio censal de las empresas productoras del sector audiovisual para identificar sus necesidadesdecapacitacin.BogotD.C.,Colombia:CNC. 257 EntrminosdelaeducacinformalsuperiorelSistemaNacionaldeInformacinsobreEducacinSuperiordelMEN(SNIES),registra actualmente 315 programas relacionados con reas artsticas. Sin embargo, 101 (32%) estn inactivos. Los programas activos relacionadosconartesrepresentanel1,9%deltotaldeprogramasactivosenelpasycorrespondenprincipalmenteareasdeartes visuales(33%),msica(26%),letras,filologaycrticaliteraria(30%),quenoincluyenprogramasdecreacinliterariayotrasdisciplinas artsticas como la danza y el teatro. El 36% y el 19% de estos los programas activos se concentran en Bogot D.C. y Medelln respectivamente.
256 255
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1. Consolidar la articulacin del Sistema Nacional de Cultura

Luego de 13 aos desde su creacin por la Ley 397 de 1997, se hace necesario un ejercicio de articulacin interna que evale el Sistema, su operatividad, composicin y relaciones con otros sistemas, de manera que las acciones entre los niveles nacional, departamental, distrital y municipalestnarticuladas,seanpertinentesycomplementarias,yrespondanalasnecesidadesy demandasdelsector. SerequiereimplementarestrategiasquepermitanconsolidarlaaccindelMinisteriodeCultura en el pas, a partir de una lectura regionalizada y una oferta que responda a su caracterizacin, haciendo nfasis en la funcionalidad y complementariedad de los agentes que intervienen en el quehacercultural.Estasestrategiasson: Fortalecimiento del Sistema Nacional de Cultura en los niveles departamental, distrital y municipal y revisin de los aspectos de tipo legal normativo, con el fin de alcanzar la legitimidad y la gobernabilidad requerida en un marco de integracin de la cultura a las decisionespolticoadministrativas. Fortalecimientodelaplaneacinculturalenlosescenariosregionalesylocales,garantizando la participacin de las distintas comunidades y, muy especialmente de sus creadores y gestoresculturales.ElMinisteriodeCulturaacompaarybrindarasistenciatcnicaparala articulacindelosprocesosdeplaneacin,seguimientoyevaluacindelagestinculturalen losdepartamentos,distritosymunicipios. Paraalcanzarmayoresimpactosensusprogramasyproyectos,ascomoelaccesoanuevos recursos, el Ministerio realizar y consolidar alianzas estratgicas con instituciones pblicas delordennacional,departamental,distritalymunicipal,conelsectorempresarial,conotros pasesyconorganismosinternacionales.
2. Fortalecer procesos de lectura y escritura, facilitando la circulacin y acceso a la informacin hacia un mayor conocimiento
Las bibliotecas pblicas del pas se fortalecern como espacios propicios para desarrollar programasdefomentoalalecturaconelfindefortalecerlascompetenciascomunicativasdelos estudiantescomodelapoblacinno escolarizada. Asmismo,laconstrucciny/omejoramiento de la infraestructura cultural del pas ser prioridad de la poltica cultural del gobierno. Para el logrodeestosobjetivos,seplanteanlassiguientesacciones: Se realizar un inventario del estado actual y dotacin de las bibliotecas pblicas de los municipios,conelfindedeterminarlosrequerimientosencuantoalibros,diarios,revistasy material audiovisual, computadores y mobiliario. Para la financiacin de las respectivas dotaciones,losmunicipiosaportarnunacontrapartidaqueserestablecidaporelMinisterio deCultura. Conelmismopropsito,yenarticulacinconelMinisteriodeEducacinNacional(MEN),se establecernconveniosconartistas,organizacionesycajasdecompensacin,paradesarrollar, tanto en las bibliotecas como en instituciones educativas, actividades para el fomento de la lectura,medianteplanesdelectoescrituraquepromuevanlalecturayelusodelosrecursos desarrollados para el efecto. En estos procesos se buscar la participacin y el apoyo del sectorprivado.
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Adicionalmente,serealizarunaevaluacinde laconectividad quepresentanlasbibliotecas pblicas municipales para definir, con el Ministerio de las Tecnologas, Informacin y Comunicaciones, las estrategias que exploren diferentes alternativas para aumentar la coberturaycalidaddelaconectividad,articulandolosesfuerzosdedepartamentos,distritosy municipiosparalograresteobjetivoyfortaleceraslaconvivenciadelascomunidades. Deotraparte,encuantoalainfraestructuradelmunicipioparaeldesarrollodeactividadesde carcter cultural y artstico, se establecer un esquema de cofinanciacin territorial, que apoyar la construccin y dotacin de infraestructura cultural municipal, en particular orientado a las casas de la cultura, escuelas de danza, teatro, msica y otros espacios culturales,incluidaslasbibliotecas,queseconsolidarncomolugaresintegradosquepermitan generarprocesosdeformacinartsticaycultural,ascomodecreacin,difusinycirculacin debienesyserviciosculturales.
3. Contribuir al desarrollo integral de los nios menores de 5 aos, promoviendo el ejercicio de los derechos culturales, a travs de los lenguajes expresivos y estticos
Eldisfrutedelosderechosculturalesdelosnioscomopartedelapolticapblicadelaprimera infancia,contribuyeafortalecerlasexpresionesculturalesdelasdistintasregionesyaafianzarla diversidad cultural de la nacin. El lenguaje, la msica, las historias y el patrimonio material e inmaterialdellugardondesenace,hacenpartedelosbienesculturalesqueelniodebeconocer ydisfrutarparaparticiparactivamenteenlosprocesosdeconstruccin,conservacinydesarrollo desuculturaenundilogopermanenteconotrasexpresionesculturalesdelpasydelmundo. Enestecontexto,yconelfindecontribuiraldesarrollointegraldelosniosdesdeelejerciciode losderechosculturales,elMinisteriodeCultura: Orientar programas de sensibilizacin y formacin artstica para la primera infancia, vinculados con las caractersticas culturales propias de los nios y sus entornos. Para ello, incluir la formacin artstica en los procesos de cualificacin de los agentes cuidadores y educativos,enarticulacinconlasinstitucionesresponsablesdeformacindeformadores. Promover que la infraestructura cultural de los municipios cuente con servicios especiales para la primera infancia. En tal sentido, las ludotecas y bibliotecas ofrecern colecciones de librosymaterialesinteractivosespecialmenteescogidosparalosnios,suspadresypersonas responsablesdesuatencin,conelfindepromoverlalecturaylasactividadesldicas. Las casas de cultura y los museos ofrecern programas especiales para las instituciones que prestanserviciosalaprimerainfancia.
4. Fomentar los procesos de formacin artstica y de creacin cultural

El acceso al conocimiento y la formacin del espritu crtico son elementos democrticos que pasan,entreotrasdisciplinas,porladifusindelaeducacinartsticadesdelaeducacininicial. Desde edades tempranas debe crearse el deseo por el arte, y deben adquirirse los cdigos estticos mnimos en las diferentes reas del conocimiento. La comprensin de los diferentes lenguajes artsticos y la capacidad de elaboracin simblica son el fruto de una educacin que
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tiene en cuenta los aprendizajes, las emociones y los encuentros con las obras de arte, con los artistasyconlosprofesores. En estesentido,atravs del MinisteriodeCultura en coordinacinconel MENsefortalecerla enseanza y divulgacin del arte y la cultura en los colegios oficiales. Esta estrategia se desarrollarenlassiguienteslneas: Seestablecerunapolticadesensibilizacinyformacinmediantelaimplementacinenlos currculos de programas de formacin en educacin artstica en todos los niveles de educacin, empezando por la primera infancia. En desarrollo de lo anterior, se tendrn en cuentalascaractersticasycondicionesculturalespropiasdelosniosysusentornos. El MEN evaluar, a travs de los modelos pedaggicos actuales, la incorporacin y mayor desarrollo de las competencias bsicas y especificas del rea artstica y cultural en los currculos y en los Proyectos Educativos Institucionales (PEI). Adicionalmente, apoyar a las secretaras de educacin en su implementacin en los establecimientos educativos de preescolar,bsicaymedia.Enesteproceso,enparticular,seestablecernconveniosconlas cajas de compensacin familiar para implementar actividades extracurriculares relacionadas conlaformacinenarteycultura. El Ministerio de Cultura prestar asistencia tcnica para que las entidades territoriales fortalezcan su capacidad de formacin en arte y cultura de los docentes a travs de la definicindeunprogramadecapacitacinquesedesarrollarconjuntamenteconelMEN,y conelapoyodelascasasdelacultura.
5. Fortalecer la apropiacin social del Patrimonio Cultural

El patrimonio cultural es, sin discusin, un eje estructural y prioritario en la formulacin de polticas culturales para la Nacin. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo reconoce al patrimonio cultural como un motor para el desarrollo de las comunidades, el intercambio de manifestaciones culturales, y por ende simblicas, que reafirman la identidad y reconocen la diversidadculturalcolombiana. En este sentido, la Nacin a travs del Ministerio de Cultura y sus entidades adscritas (Archivo GeneraldelaNacin,InstitutoColombianodeAntropologaeHistoria,eInstitutoCaroyCuervo), en articulacin con los dems actores del Sistema Nacional de Cultura, afianzarn la poltica pblica para la apropiacin social del patrimonio cultural de la nacin, con el nimo de valorar, rescatar, preservar, promover, proteger y salvaguardar el patrimonio cultural colombiano, haciendodesteunvehculoparaeldesarrollosocialyeconmico,enunpasconmemoria.Para loanterior,seproponedesarrollarlassiguientesacciones: Estudiar la viabilidad tcnica y financiera para la constitucin de un fondo, a partir de una contribucinequivalenteal3%delvalordeloscontratosqueejecuteelMinisteriodeDefensa. Losrecursosprovenientesdedichofondosedestinarnafinanciarproyectosorientadosala preservacin,conservacinymantenimientodemonumentosnacionalesodeBICNycentros histricosdelpas. ImplementarelDocumentoCONPES3658:Lineamientosdepolticaparalarecuperacindelos centros histricos de Colombia, a travs del cual se evaluar y establecer el mecanismo de intervencin y financiacin para la recuperacin de los centros histricos del pas, con el
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objeto de transformarlos en lugares atractivos y competitivos para el turismo cultural, la viviendayelemprendimiento,locualpermitirlaconservacinyrevitalizacindelpatrimonio desdeunapticaintegralydeintegracinalasdinmicasurbanasconelfindecontribuirala calidad de vida de sus ciudadanos. De forma prioritaria, se establecern incentivos para la participacin privada, se apoyar la estructuracin tcnica y financiera de los PEMP y se estudiarnlosinstrumentosdefinanciacinadicionalesalPresupuestoGeneraldelaNacin258.
6. Fortalecer las industrias culturales

Paraposicionaralsectorculturalcomoejeestratgicodeldesarrollosostenibleycompetitivodel pas,seaprovecharelpotencialdelasindustriasculturales,paraqueaumentesuparticipacinen la generacin de valor simblico, ingreso y empleo, y alcanzar as niveles elevados de productividad. Se consolidarn las siguientes acciones, en desarrollo del CONPES 3659: Poltica Nacional para la promocin de industrias culturales en Colombia y de la poltica de emprendimientocultural: ElMinisteriodeCulturaentrabajoconjuntoconlasinstanciasdelSistemaNacionaldeCultura, impulsarlainnovacinyeldesarrolloculturallocal,atravsdelaidentificacinygeneracin deprocesosdeemprendimientocultural. El Ministerio de Cultura y el DANE, junto con el sector acadmico, generar informacin y conocimiento en relacin con el impacto econmico y social de los emprendimientos y las industrias culturales en el pas, con el fin de orientar polticas que fortalezcan los procesos culturalesysuproductividad. El Ministerio de Cultura en coordinacin con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT)promocionar,mediantediversasestrategias,lacirculacindebienesyserviciosdelas industrias culturales, favoreciendo la creatividad y la diversidad cultural, mediante el afianzamientoeconmicodesusrespectivosprocesos. Igualmente, estos Ministerios desarrollarn estrategias para la promocin de inversiones en las industrias culturales, con la asociacin del sector privado, apoyando tcnica y financieramentelasempresasculturalesdemenortamaoparaeldesarrollodesuactividad productiva. Deotraparte,paraincentivarlacreacinylageneracindeemprendimientosculturalesyde la industria cultural, el Ministerio de Cultura articular sus esfuerzos a los de las entidades involucradas en el marco de la Estrategia de Gestin del Recurso Humano en Colombia (EGERH), respecto de las acciones encaminadas a lograr la ampliacin de la cobertura, el mejoramiento de la calidad, pertinencia e innovacin de programas que cualifiquen la formacindelsectorartsticoyculturalenlosdistintosnivelesymodalidades.
Particularmente la aplicacin de instrumentos de captura de valor (valorizacin, plusvalas o de un nuevo instrumento financiero basado en los incrementos futuros de los recaudos del Impuesto Predial) y la definicin de una lnea de redescuento con tasa compensadaatravsdeFINDETER. 317
258
c)
Metas
TablaIV12.Metasdecultura
Indicador LneaBase 2010 68 500 0 282 366 640 N.A. N.A. N.A. 6097 N.A. 0 0 30 1 7 Meta2014 55 400 2.268 1.000 1.050 1.140 3.200 25 400 5.092 800 10 9.000 16 16 16
Nmerodeproyectosdeinfraestructuraculturalmunicipalintervenidos Nmerodebibliotecasconconectividad,softwareyhardwareactualizado Nmerodeagendasdetrabajoconcertadasconelsectorcultural departamentalymunicipal. Nmerodegestoresculturalescapacitadosenprocesosdeplaneaciny gestincultural Nmerodebibliotecarioscapacitadosenprogramasdelectoescritura Nmerodeescuelasdemsicaconsolidadas. Nmerodeformadorescapacitadosenherramientaspedaggicasque estimuleneldesarrollodelacreatividadylacapacidaddeaprendizajeen niosmenoresde5aos. NmerodeprogramasdeTelevisin,radiouproduccindigitaldirigidosala primerainfancia,realizados Nmerodebibliotecasy/ocentrosintegralesdeatencinalaprimera infanciacuentanconmaterialbibliogrfico,audiovisual,musicalyldicopara laprimerainfancia. Nmerodeapoyosotorgadosalsectorcultural. Nmerodeartistasbeneficiadosconprogramasdeprofesionalizacinde artistasygestoresculturales Nmerodeorquestasuniversitariasfortalecidas Nmeroderecursosdigitalesdelpatrimoniobibliogrficonacionala disposicinenlnea(BibliotecaDigital). NmerodeBienesdeIntersCulturalInmueble,delmbitonacional, restauradosintegralmente. Nmerodeintervencionesenespaciospblicosdecentroshistricos declaradoscomobienesdeinterscultural Nmerodeexpedientesparalacandidaturadebienesymanifestaciones culturalesparalogrardeclaratoriasdePatrimoniodelaHumanidadUnesco, asistidostcnicamente. Nmerodeasistentesadiplomadosycursosdeformacinparaeltrabajoyel desarrollohumanoenreasrelacionadasconespaol,lingstica,literatura, lenguasindgenasyclsicas,lingstica,literaturaysemitica(CaroyCuervo). NmerodesectoresdelasindustriasculturalesincluidosenelProgramade TransformacinProductivadelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo Nmerodeemprendimientosculturalesbeneficiados Nmerodeorganizacionesculturalescapacitadasenemprendimiento
0 0 0 ND
600 4 50 800
7.
Deporte y recreacin
El deporte, la recreacin y la actividad fsica deben ser considerados bienes socialmente necesarios, subordinados a la poltica social y de manera especial al desarrollo humano, al liderazgo, a la convivencia y a la paz. As mismo, representan una valiosa estrategia para el
318
bienestar,lasalud,laeducacinylaspolticasdeinclusinporsucontribucinalosfinessociales delEstado.
a)
Diagnstico
Laprcticadeundeporteodealgunaactividadfsicamoderadayvigorosa,demaneraregular259, ha sido identificada como un factor que disminuye las posibilidades de adquirir diversas enfermedades crnicas. Sin embargo, el porcentaje de personas que cumplen con el mnimo de actividadfsicarecomendadaesdesolamenteel26%enelgrupodeedadde13a17aos.Este porcentaje,aunquesiguesiendobajo,aumentaa42,6%enelgrupodeedadentre18y64aos. Sedebeaclararqueparaelclculodeestosporcentajessetomalaactividadfsicaendiferentes formas de practicarla: tiempo libre, caminar como medio de transporte, uso de bicicleta como mediodetransporte,actividadfsicalaboralyenelhogar.Llamalaatencinquelaactividadfsica entiempolibresolamentefuepracticadaporel8,6%delapoblacinentre13y17aosy,enun 5,9%enelgrupodeedadentre18y64aos260. Lafaltadeactividadfsicaconllevaaproblemasdesobrepesoyobesidadenlapoblacinadulta. EnColombia,elexcesodepesoparaestapoblacinerade46%,siendoesteindicadorenelgrupo depoblacinde18a22aosdel18%ydel62,5%enelgrupodelosde58a64aos.Elporcentaje de adultos sedentarios o casi sedentarios se sita entre el 60% y el 85%. Especficamente en Bogot, encuestas realizadas por el programa Muvete Bogot del Instituto Distrital para la Recreacin y Deporte alertaban sobre cmo el 84% de los mayores de 18 aos no realizaban suficienteactividadfsica.Igualmente,laparticipacindelaniezylajuventudenoportunidades detiempolibreendeporte,recreacinyactividadfsicaestabapordebajodel10%. Deotraparte,dadaslasrelaciones,aptitudesycomportamientosqueseimpartenenlasprcticas deportivas, se ha establecido que el deporte es un elemento eficaz que permite resolver conflictos,prevenirlosyconstruirconfianza.Lafaltadeoportunidadesadecuadasparaelusodel tiempo libre, generan situaciones de exclusin y debilitan el tejido social, lo que puede llevar a prcticasdeocionegativoquesoneliniciodesituacionesdeconflictoymarginalidadsocial. Por ello, resulta fundamental que tanto escenarios deportivos como equipamientos sean adecuadosysefomentesuusofrecuente,convirtindolosenespaciosprivilegiados,nosolamente para la prctica de actividades fsicas y deportivas, sino tambin para la convivencia y la participacinsocial.Sinembargo,aunqueenelpasexisten54.780escenariosdeportivos,el27% estninconclusos;el15%estnenregularestadoyel40%enmalestado261,loqueconllevauna baja utilizacin y, en muchas ocasiones, una amenaza para la tranquilidad y la seguridad ciudadanas,debidoasudeterioroydejacin. As mismo, al analizar los logros deportivos del pas a travs del deporte asociado, con la financiacinmayoritariadelEstado,seobservaqueenlosdosltimoseventoscompletosdelCiclo
Enelcasodelosadultosserecomiendaquelaactividadfsicaserealicecomomnimo30minutosalda,durantealmenoscincodas alasemana;paramenoresde18aos,larecomendacinesde,almenos,60minutosdeactividadfsicamoderadaovigorosaalda, porlomenoscincodasalasemana. 260 SegnlaEncuestanacionaldelasituacinnutricionalenColombia,2005. 261 CensodeInfraestructuraDeportivadeColdeportes,concortejuniode2010. 319

259
Olmpico262enlosquesehaparticipado(20012004y20052008),sehaincrementadoelnmero demedallasde554a991.Elnmerodemedallasdeoropasde171a360;eldeplatade182a 345;yeldebroncede201a286;enlaReginPanamericana,porprimeravezColombiaseubic sexta entre cuarenta y dos naciones, por encima de Venezuela y Argentina. Sin embargo, en los Juegos Olmpicos que cierran cada uno de los ciclos mencionados, los logros obtenidos en medalleranohantenidounincrementosignificativo:enAtenas2004sealcanzaron2medallasde bronceyenBeijing2008seobtuvieron1deplatay1debronce.Aunqueelnmerodemedallas ha sido bajo, se debe tener en cuenta que en los ltimos Juegos Olmpicos (Beijing 2008), Colombiaalcanzelmayornmerodediplomasolmpicos(10)263,ascomoelmayornmerode puntosolmpicoshistricosalcanzados(48),frenteaAtenas2004(30). Con los Juegos Bolivarianos (Sucre, 2009), se dio inicio al ciclo olmpico 20092012, en el que el pas ha empezado a mostrar significativos logros. En los pasados Juegos Suramericanos 2010 realizados en Medelln, con un total de 372 medallas, 144 de ellas de oro, la delegacin colombianasecoronporprimeravezenlahistoriacampeonadeestasjustas,evidenciandoas quecuentaconunamayorcapacidaddedeportistasdealtorendimiento;enlospasadosJuegos Olmpicos de la Juventud (Singapur 2010), Colombia obtuvo en su primera participacin en este certamen dos medallas de oro y tres de plata, previndose mejores resultados en los prximos JuegosOlmpicosqueserealizarnenLondres2012. Finalmente, con relacin a la gestin institucional en el desarrollo de programas y proyectos en recreacin,actividadfsicaydeporteenlosdiferentesnivelesterritoriales,existedesconocimiento delasresponsabilidadesycompetenciasdelosorganismospblicosyprivados,responsablesdesu ejecucin, lo cual genera desarticulacin entre Coldeportes y los organismos que conforman el SistemaNacionaldelDeporte(SND).
b)
Dado lo anterior, para incrementar la actividad fsica y recreativa, el aprovechamiento de los espacios deportivos, el aumento de la formacin deportiva y el fortalecimiento de la capacidad competitivadelpas,comoalternativasencaminadasaldesarrollohumano,laconvivenciaylapaz, las polticas de recreacin y deporte se desarrollarn, contemplando en lo pertinente, enfoques diferencialesquepermitanatenderlasdisparidadespoblacionalesyregionales,bajolassiguientes estrategias.
1. Mejoramiento, mantenimiento y adecuacin de la infraestructura para el aprovechamiento de la actividad fsica, la recreacin y el tiempo libre
El deporte es un instrumento til para alejar a los nios, nias, adolescentes y jvenes de los riesgosdelasadiccionestalescomoladrogadiccin,elalcoholismo,ladelincuencia,entreotros,y los problemas de obesidad y otros hbitos no saludables, pues representa una opcin atractiva paraelusodeltiempolibre.Enestecontextosedesarrollarnlassiguienteslneasdeaccin:
Para Colombia los diferentes Juegos que componen el ciclo olmpico son: los Juegos Bolivarianos, los Juegos Suramericanos, los JuegosCentroamericanosydelCaribeylosJuegosPanamericanos.ElcierredelCicloserealizacadacuatroaosconlosrespectivos JuegosOlmpicos. 263 Eldiplomaolmpicoseotorgaacompetidoresqueobtuvieronunaposicindel4.al8.lugar. 320
262
Se optimizar el uso de la infraestructura deportiva municipal como escenarios adecuados paralaprcticadelaactividadfsica,larecreacinyeldeporte,procurandoquestaseauna infraestructura multimodal, que permita la prctica de diversos deportes y actividades. Para esto, Coldeportes revisar y evaluar el inventario actual de infraestructura y promover la creacin del Fondo Social de Infraestructura Deportiva y Recreativa Nacional. Las entidades territoriales debern facilitar las condiciones previas necesarias de sostenibilidad financiera para acometer los proyectos, priorizando la resolucin de las deficiencias actuales, y ser agentesactivosenelaboracindeproyectosdeinversinqueprioricenlacalidadyutilizacin delainfraestructuraexistenteylaquesepromueva. Coldeportes,atravsdelosentesdeportivosdepartamentales,fomentarlacertificacinde los municipios que cumplan con equipamientos adecuados con condiciones mnimas, que garantice y asegure el derecho al deporte y la recreacin, como requisito para la inversin pblicaeninfraestructura.
2. Fomento de la recreacin, la educacin fsica, la actividad fsica y el deporte escolar y social comunitario para desarrollar entornos de convivencia y paz
Eldesarrollofsico,socialymentaldelosindividuos,ascomoelmejoramientoomantenimiento de la calidad de vida dependen, en gran parte, de la prctica del deporte, la actividad fsica y el ejercicio.Entalsentido,segarantizarsuacceso,prcticaydisfrute,buscandolauniversalizacin delacoberturaparaasegurarestederechovitaldemaneraespecialalainfancia,adolescenciay juventud. Para ello los esfuerzos institucionales de Coldeportes y el Ministerio de Cultura, en articulacinconelMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)yelMinisteriodeEducacinNacional (MEN), se orientarn al apoyo y promocin del deporte, de la recreacin y la actividad fsica (educacin fsica), esfuerzos que fomentarn la convivencia y la cohesin social generando espaciosdeconcertacinydeinclusindesectoresmarginadosalasociedad.Paraloanterior,se desarrollarnlassiguientesestrategias: 1. Coldeportes disear programas y estrategias masivas de actividad fsica y recreativa, en coordinacin con las entidades gubernamentales y no gubernamentales, las empresas privadaseinstitucionesderecreacinydesalud. 2. Coldeportes en coordinacin en el Ministerio de Cultura y el MEN, establecer un programa para mantener, estimular y cualificar la actividad fsica en los establecimientos educativos, mediantedocentesespecializadosenestarea. 3. Conjuntamente con el MEN, se crear el Sistema Nacional de Competencias Deportivas y Acadmicas Suprate, como estrategia de insercin social dirigidos de forma prioritaria a poblaciones en situacin de vulnerabilidad, de desplazamiento forzado y en proceso de reintegracinsocial.Conestaestrategiasedesarrollarncompetenciasdeportivasentodoslos municipiosdelpas,endiferentesdisciplinasdeldeporteyenlascategorasinfantil,juvenily mayores. Estas competencias sern la base para, luego, definir premios regionales (Caribe, Oriental, Occidental, Sur, OrinoquiaAmazonia) y, entre los ganadores se competir por el campeonato nacional. El sistema reconocer premios tanto a los nios y jvenes, como al maestro/entrenador, y al colegio o junta de accin comunal que inscriba al equipo o participante. Para la implementacin de estas actividades se convocar y vincular a las entidades del sector pblico que tengan competencias en estos temas, a las empresas patrocinadorasdeldeportecompetitivo,alossectoresproductivoyprivado,yalosmediosde comunicacin.
321
Estos programas debern desarrollarse de manera regular y sistemtica por personal calificado, para que la actividad se realice adecuadamente, con el fin de garantizar una dinmica de prevencinypromocinquegenereavancesenlacalidaddevidadeloscolombianos.
3. Formacin y preparacin de deportistas para el posicionamiento y liderazgo deportivo del pas

Seconsolidarnlascondicionesparalapreparacinyprcticadeldeporte,perfilandoalpascomo unapotenciadeportivacontinental,mediantelareorganizacindeldeporteylaactividadfsicaen elmarcodelSND,conmirasaalcanzarresultadosdeportivosenloseventosdelCicloOlmpicoy diversos eventos mundiales, continentales y regionales estratgicos, incluidos los juegos mundiales(worldgames). Para lo anterior, Coldeportes, en coordinacin con los entes deportivos departamentales y del distritocapital,losorganismosdeldeporteasociadoylosestablecimientoseducativos,disearn un plan de largo plazo que fortalezca la estructura deportiva de la poblacin, sus capacidades y desarrollo, para la identificacin, cualificacin y seleccin de talentos deportivos en el pas, concentrandolosmecanismosyrecursosparasuimplementacinatravsdelapoyoyestmuloa losdeportistas. EldiseodelmencionadoPlantendrencuentalossiguientesaspectos: Programas de formacin y preparacin de deportistas desde los semilleros, pasando por las escuelasdeldeporte,hastalaconsolidacindedeportistasdealtoslogros. Desarrollar esquemas de identificacin y seleccin de talentos articulados con las escuelas deportivas, establecimientos educativos, clubes y ligas deportivas, entes deportivos departamentales, con las federaciones de cada rama del deporte y el Comit Olmpico y ParalmpicoColombiano. Tambin, buscar la viabilidad de la asignacin de becas educativas para quienes deseen desarrollar a plenitud sus capacidades y competir en niveles de alto rendimiento, as como esquemasdefinanciacinparalaseleccin,preparacinyparticipacindelosdeportistas,la dotacin de los implementos deportivos y tecnologas requeridas para desarrollar estos procesosdeformacin,yelentrenamiento,queserfundamentaleneldiseodelaestrategia desostenibilidaddeportivadepas.
c)
Metas
TablaIV13
Indicador Nmerodeescenariosdeportivos,enregularomalestado,intervenidosporpartede ColdeportesylasEntidadesTerritoriales Nmero de municipios que cuentan con el Sistema Nacional de Competencias DeportivasyAcadmicasSuprate Nmero de municipios que cumplen con condiciones mnimas para el desarrollo de actividadesdeportivasyrecreativas. NmerodemedallasobtenidasenlosJuegosPanamericanosdelCicloOlmpico NmerodemedallasobtenidasenlosJuegosOlmpicos NmerodemedallasobtenidasenlosJuegosPanamericanosdelCicloParalmpico NmerodemedallasobtenidasenlosJuegosParalmpicos LneaBase 2010 30.337 0 0 57 2 19 21 Meta2014 4.500 1.102 881 60 4 22 24
322
B.
1.
Promocin Social
Red para la Superacin de la Pobreza Extrema (JUNTOS)
Esta seccin diagnostica la situacin de la pobreza y la desigualdad en Colombia y plantea una estrategia de reduccin de la pobreza enfocada en el Sistema de Promocin Social (SpS)264, la focalizacin y la Red para la superacin de la pobreza extrema, llamada Red Juntos265, que complementa las acciones incluidas en otros captulos del Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente,buscandofortalecerlageneracindeingresosautnomoscomounodelosretos centralesenlareduccindelapobreza,seformulanestrategiasespecficasparaladimensinde IngresosyTrabajo,enelmarcodelaPolticadeGeneracindeIngresosparaestapoblacin266.
a)
1. La dimensin y la dinmica de la pobreza y la desigualdad en Colombia
Lapobrezaporingresosautnomosesmsaltaquelapobrezamultidimensionalysureduccin hasidomenor.En2009elporcentajedepoblacinpobreporcarenciadeingresosenColombia fue del 45,5% y el de pobreza extrema fue de 16,4%. Segn el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas(NBI),elporcentajedepobresesde17,7%yeldepoblacinensituacindepobreza extrema (o miseria) es de 4,7%. Una medida de pobreza multidimensional ms completa que el NBI es el ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) de Colombia, y muestra que en el pas el porcentajedepobres(personasconalmenos6privacionesde17),esde29%.Entre2002y2009, la pobreza por carencia de ingresos se redujo en 8,2 puntos porcentuales (p.p) (1.700.000 personasmenos)ylapobrezaextremaen3,3p.p(766.000personasmenos).Enelmismoperiodo elNBIseredujoen5p.pyelIPMdeColombiaen16p.p. Ladesigualdaddelingresoesmsaltaqueladesigualdaddeoportunidadesysureduccinha sido menor. La desigualdad medida por el coeficiente de Gini es de 0,57. Entre 2002 y 2009 el avance fue leve (pas de 0,59 a 0,57). El ndice de Oportunidades Humanas para los nios de Colombia (IOHColombia) muestra que las oportunidades para los nios colombianos han mejorado entre 1997 y 2008, tanto por aumentos en coberturas de servicios bsicos como por mejorasenladistribucindelasmismas.Elndicepasde51%en1997a69%en2008el69%de losniostieneigualdaddeoportunidades. Las brechas urbanorurales y al interior de la zona urbana se han ampliado en trminos de pobreza. La brecha urbanorural ha crecido o se ha mantenido en todos los indicadores de
ElSistemadePromocinSocial(SpS)comocomponentedelSistemadeProteccinSocial(SPS),seconstituyecomoelconjuntode accionespblicasyprivadasdirigidasapromoveralapoblacinpobreyvulnerable.Suobjetivoesexpandirlasoportunidadesdelos pobres para la superacin de su condicin, la inclusin social y la posibilidad de generar ingresos autnomos y medios de autosostenimiento.LasaccionesdelSistemadePromocinSocialsonfocalizadas. 265 La Red para la superacin de la pobreza extrema forma parte del SpS, su objetivo es apoyar a 1.500.000 familias a superar su situacinymejorarsucalidaddevida.LaRedesunaestrategiacontrescomponentes:(1)acompaamientofamiliarycomunitario,(2) gestindelaofertayaccesopreferentey(3)fortalecimientoinstitucional,loscualesabordan9dimensionesqueorientanlasacciones paralasuperacindelapobrezaextremaen45LogrosBsicosquelasfamiliasdebenalcanzar. 266 DepartamentoNacionaldePlaneacin(2009,septiembre).LineamientosdelaPolticadeGeneracindeIngresosparalaPoblacin enSituacindePobrezaExtremay/oDesplazamiento.DocumentoCONPES3616,BogotD.C.,Colombia:DNP. 323
264
pobreza, en particular en aquellos por carencia de ingreso autnomo. La brecha entre 13 reas metropolitanasylasotrascabecerastambinsehaincrementadodesde2005. Laurbanizacintieneunaasociacinfuerteconelniveldepobrezayladinmicadecrecimiento propobre. El grado de urbanizacin es una dimensin importante para el diagnstico de la pobreza.Laszonasurbanassonmenospobressegnlosindicadoresdepobrezaycalidaddevida. Amayorurbanizacinmenorpobreza. En Colombia el crecimiento propobre, es decir el crecimiento que reduce la pobreza, no se ha dadoenlosltimosaos,conexcepcindelas13reasmetropolitanas,enlasqueseobservaun crculo virtuoso entre crecimiento, desigualdad y pobreza. Durante el periodo 20022005, el crecimiento del ingreso medio fue neutro en relacin al efecto sobre la pobreza. En el periodo 20052008elcrecimientofavorecilareduccindelapobrezaenlas13grandesciudades,perono fueasenlasotrascabecerasoenlazonaresto.Porlotanto,hayunfenmenodepolarizacinde las13reasmetropolitanasconlasotrascabecerasylazonaresto.
TablaIV14.IndicadoresdepobrezaydesigualdadenColombia,20022009
Indicadores Pobreza(ingresos)267 Pobrezaconsubsidios
268
2002 53,7%
2003 51,2% 43%
2004 51,0%
2005 50,3%
2008 46,0% 32,4% 17,8% 0,589 0,534 17,7% 34,6% 69
2009 45,5%
Pobrezaextrema(ingresos)(1) Gini(1)
269
19,7% 0,594
17,0% 0,573 0,52
17,0% 0,579
15,7% 0,580
16,4% 0,578
Giniconsubsidios(3) NBI 22,6%
22,4% 49% 58
21,9%
19,9%
17,7%
ndicedePobrezaMultidimensionalparaColombia (IPMCol)270 ndice de Oportunidades Humanas para Colombia 271 (IOHCol)
Fuente:DNPDireccindeDesarrolloSocial.SubdireccindePromocinSocialyCalidaddeVida.

Pobreza, pobreza extrema y Gini por ingreso autnomo. Clculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta ContinuadeHogares(ECH)20022005empalmadaporMESEPyGranEncuestaContinuadeHogares(GEIH)2008y2009). 268 Eldatode2003tienecomofuentelaMisinparaelDiseodeunaEstrategiadeReduccindelaPobrezaylaDesigualdad(MERPD). Eldato2008tienecomofuenteelDNP.Enlametodologaseimputansubsidiosmonetariosyenespecie(imputandoelcostounitario delossubsidios).LafuentedelosdatoseslaECV2003y2008respectivamente. 269 Se considera pobre a quien tiene al menos una Necesidad Bsica (Vivienda adecuada, Acceso a servicios bsicos, Hacinamiento crtico,DependenciaeconmicayAusentismoescolar)insatisfecha.ClculosDNPSPSCVconbaseenECH20022005,GEIH20072009 delDANE. 270 El ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) para Colombia se construy en el DNP con base en el indicador desarrollado por el Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI) que refleja el grado de privacin de las personas en un conjunto de dimensiones. En Colombia se tuvo en cuenta 5 dimensiones (clima educativo del hogar, condiciones de niez y juventud, salud, ocupacin y servicios pblicos domiciliarios y condiciones de la vivienda) y 16 variables. Clculos DNP, DDS, SPSCV con base en ECV 2003y2008delDANE. 271 ElndicedeOportunidadesHumanas(IOH)delBancoMundialesunamedidaquecombinaelavanceenlatasadecoberturaparaun conjunto de servicios bsicos, y el grado de igualdad con que dichos avances se distribuyen entre distintos grupos de poblacin. Se estimaparalosmenoresde18aosteniendoencuenta5dimensioneseducacin,serviciosbsicosdelavivienda,salud,seguridade identidadjurdicayTICy19variables.Vlezet.al.2010.BancoMundial,BancodelaRepblicadeColombia(Medelln). 324
267
La situacin de pobreza y desigualdad descrita en este diagnstico plantea la siguiente problemtica.LaincidenciadelapobrezaporingresosenColombiaesalta(45,5%)yestosedebe engranpartealosaltosnivelesdedesigualdad(Ginide0,57en2009)272.Elmercadolaboralnoha sido un vnculo slido entre el crecimiento y la reduccin de la pobreza, alguna evidencia es la siguiente: LapobrezanosehareducidodeformaproporcionalalcrecimientodelPIBpercpita. La informalidad en Colombia es alta, el 64,2% de ocupados en 2009 es informal, segn la definicindelDANE,ysuasociacinconlapobrezaesevidente.SegndatosdelaEncuestade CalidaddeVida(ECV)2008,el79%delosocupadospordebajodelaLneadePobreza(LP)son informales.Entrelosnopobreslaasociacinesmenorperotambinesfuerte,el52%delos ocupadosnopobressoninformales. Laparticipacinporfuentesdeingresodeloshogaresmuestraqueloshogarescuyoingreso es inferior a la lnea de pobreza extrema dependen en menor medida de los ingresos salariales,afectandodeestaformaelnivelylavolatilidaddelingreso.
Segn datos de la CEPAL, se puede concluir que en Colombia se ha configurado una trampa de pobreza por ingreso autnomo. Las razones son las siguientes: (1) La pobreza por ingresos en Colombia ha disminuido a un ritmo ms lento que el promedio de Amrica Latina. Entre 2002 y 2008lapobrezadeAmricaLatinadisminuyen11p.p.(enColombialareduccinfuede7,7p.p. paraelmismoperiodo,segnlametodologaCEPAL);(2)LaincidenciadepobrezaenColombiaes muy alta en comparacin con pases similares en trminos de PIB per cpita; (3) Cuando la economamscreci(entre2005y2007),lapobrezanodisminuydemanerasustantivaporel efectodelainflacindealimentos,queen2008contrarrestelcrecimientodelingresomedio. Laincidenciadepobrezaenlaszonasruralesesmsaltaqueenlaszonasurbanas,yestotiendea profundizarse ms en la periferia. Lo anterior se debe a que existe un conjunto de factores estructuralesqueimpidenalapoblacinpobreruralsuperarlasbarrerasquelimitanlageneracin deingresossuficientesysostenibles.Estosfactoresserelacionancon:(1)elbajoaccesoaactivos productivos tierras, recursos hdricos y financiamiento, en cantidades adecuadas para desarrollarsistemasproductivoseficientes;y(2)lasrestriccioneseneldesarrollodecapacidades para gestionar dichos activos. Esta situacin se refuerza por cuenta del despojo de tierras y la presenciadeloscultivosilcitosysusconsecuenciasenmateriasocial.Adicionalmente,lapoltica socialhapresentadounsesgourbano,loquehalimitadoanmsatenderdemaneraintegraly conunavisindedesarrolloruralestaproblemtica. LamejoradelascondicionesdevidaenColombiaenlaltimadcadahaestadosoportadaenel incrementodelascoberturasdeserviciossociales.Hatenidounnfasisenlossubsidiosmsque enlageneracindenuevosempleosoenelmejoramientodelacalidaddelmismo.Esteresultado se evidencia en los indicadores multidimensionales (IOH e IPM) tal como lo muestra la tabla anterior.Estasacciones,quehancontribuidoamejorarlascondicionesdevidadelapoblacinya mejorar la igualdad de oportunidades en los nios, tienen comprometida su sostenibilidad
LascomparacionesinternacionalesubicanaColombiadentrodelospasesmsdesigualesdeAmricaLatinaconrelacinalingreso monetario. Segn datos de la CEPAL, en 2005 Colombia ocup el segundo lugar en el ranking de pases ms desiguales, con un CoeficientedeGinide0,584.ElprimerlugarloocupBrasilcon(0,613)yeltercerlugarRepblicaDominicana(0,569).DatosdelBanco Mundial,alrededorde2006,indicanqueColombiaesunodelospasesenloscualesel20%delapoblacinconmenoresingresostiene unamenorparticipacindentrodelingresototal(2,3%).ParticipacionescercanaslastienenHonduras(2.4%),Panam(2,5%)yBrasil (2,9%). As mismo, el 20% de la poblacin colombiana con ms altos ingresos tiene una participacin dentro del ingreso total equivalenteal61,6%.ElporcentajecorrespondienteparaBrasilesdel59,5%. 325
272
mientrasnovayandelamanoconunamejorasustantivadelapobrezaporcarenciadeingresos autnomos.Deotrolado,laampliacindecoberturanohavenidoacompaadadecondicionesde salidaquepermitanlaautogestindeldesarrolloporpartedeloshogares.
2. Avances y problemtica de la Promocin Social, la focalizacin y la Red para la superacin de la pobreza extrema JUNTOS
ElSpSpresentalasiguienteproblemticaenrelacinalcomponenteinstitucional:debilidadenla articulacin de la oferta (pblica y privada) de servicios de promocin social, dispersin de esfuerzosyderecursospblicosyprivados,faltadecoordinacinentrelosdiferentesnivelesde gobierno. Las coberturas de los programas de promocin y asistencia se han ampliado. Sin embargo,esteincrementonohacontadoconunacompaamientotcnicoquedefinacondiciones desalidaexplcitasydemecanismosdetransicinquegaranticenquelosbeneficiariostransiten de una condicin de privacin a la superacin de la misma y hacia mecanismos del mercado cuandohayalugar. Avance y problemtica de la focalizacin del gasto social ConladefinicindeloslineamientosdefocalizacindelCONPESSocial100de2006,seavanzenel diseo,implementacinypuestaenmarchaentodoelpasdelnuevoinstrumentodefocalizacin individualSisbnIII.EncuantoalaEstratificacinSocioeconmica,siguiendolasrecomendaciones del Documento CONPES 3386 de 2005, el DANE lider el diseo de la nueva metodologa de estratificacin. A pesar de los avances en la implementacin de la poltica de focalizacin, se identificalasiguienteproblemtica: Los mecanismos de asignacin siguen siendo muy dbiles. En particular, porque no se ha avanzado masivamente en una estrategia que busque activamente a los pobres (el procedimientocomneslaconvocatoriapblica). Nosehadesarrolladoelcomponentedefocalizacingeogrficaquepermitalaoptimizacin delosprocesosdefocalizacin. Faltaconsolidarlaestrategiadeinteroperabilidadentrelasbasesdedatosdelosinstrumentos defocalizacindelSistemadeProteccinSocialyotrosdelsectorprivado.
3. Diagnstico de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema JUNTOS

ColombiaestablecimediantedocumentoCONPESSocial91de2005,lasmetasyestrategiaspara ellogrodelosObjetivosdeDesarrollodelMilenio(ODM)a2015.Conelpropsitodeavanzarenel cumplimiento de las metas del milenio, stas fueron incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 20062010. Los resultados a nivel general, muestran avances importantes en casi todos los indicadoressuperioresal70%enrepeticindeeducacinbsicaymedia,mortalidadinfantilyen laniez,coberturadeterapiaantirretroviral,mortalidadpormalaria,superficiesreforestadas,en algunoscasosllegandoacumplirlasmetaspropuestasdemaneraanticipadacoberturabrutade educacin bsica, vacunacin con triple viral, atencin institucional del parto y por personal calificado, prevalencia de VIH, consumo de sustancias agotadoras de ozono273. Sin embargo,
273
DNP.InformeSeguimientoODM,2008.InformePreliminardeavances2009. 326
algunos presentan rezago (particularmente en pobreza, mortalidad materna y embarazo adolescente)ypersistenimportantesbrechaspoblacionalesyregionales274. La Red de Proteccin Social contra la Pobreza Extrema JUNTOS, creada mediante CONPES Social 102 de 2006, es la principal estrategia planteada por el Gobierno nacional para el logro de las metas de los ODM. De esta manera, las estrategias sectoriales y la focalizacin de las mismas planteadas en ste y los dems captulos del presente plan, tendrn entre sus propsitos contribuir al avance y logro de las metas propuestas. Se requerir, del desarrollo de acciones orientadas a acelerar el cumplimiento de los ODM soportadas en la operacin de la Red y en el apoyodelosorganismosdecooperacininternacionaldelsistemadeNacionesUnidasyelsector privado. La Red para la superacin de la pobreza extrema articula los esfuerzos de 16 entidades nacionales275ylosfocalizaenlosdosquintilesmsbajosdelnivel1delSisbn276enel82%delas familiasvinculadas.Aagosto31de2010,8.633cogestoressocialeshanacompaadoa1.297.300 familias(el86,5%delameta)yconformadounalneadebasedeinformacinsobresusituacin. Los entes territoriales cofinancian el acompaamiento y orientan recursos para atender las familiasdelaRed,paralocualsehanfirmadoconvenioscon1.027municipiosy12gobernaciones.
TablaIV15.SituacindelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtremaJUNTOS
Variable 1.Poblacintotal PorcentajePobresextremosporNBI
277
Totalgeneral 43.658.252 10.7% 100% 4.670.750 11% 1.298.702 324.225 948.123 343.925 36% 604.198 64%
ParticipacindeltotaldepobresextremosporNBI 2.PersonasvinculadasalaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema (2/1) 3.FamiliasvinculadasalaRed 4.Familiasporvincular 5.FamiliasconLBF 6.NmerodefamiliasdelaRedconmsdelamitaddelogroscumplidos (6/5) 7.Familiassincumplimientodelamitadmsuno (7/5)
Fuente: Clculo DNP Grupo de Proyectos Especiales, con base en datos DANE, DNP DDS e InfoJuntos Accin Social. Corte 30 de agostode2010.
A pesar de los avances, se ha identificado un conjunto de problemas que deben ser abordados paraelcumplimientodelosobjetivosymetasdelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema.
RegionescomoChoctieneunIDHsimilaraldeNamibia,mientrasqueBogotseencuentracercanoaChileyCroacia. Las 16 entidades son: Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional. Bancldex Banca de las Oportunidades.DepartamentoNacionaldePlaneacin(DNP).InstitutoColombianodeBienestarFamiliar(ICBF).InstitutoColombiano de Desarrollo Rural (INCODER). Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior (ICETEX). Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Ministerio de Educacin Nacional. Ministerio de la Proteccin Social. Ministerio de Defensa Nacional. MinisteriodelInterioryJusticia.MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,PolicaNacional,RegistraduraNacionaldel EstadoCivil,ServicioNacionaldeAprendizaje(SENA)yFondoparaelFinanciamientodelSectorAgropecuario(FINAGRO). 276 Enelquintil1estel45%yenelquintil2el37%.ReportedeseguimientofocalizacindelaRedparalasuperacindelapobreza extrema(Sisbencortenoviembrede2009).DDSDNP.Agostode2010.BasedeSisbenacortedenoviembrede2009 277 ClculosDANEconbaseenelCensoGeneral2005.
275 274
327
No se ha alcanzado la meta de 1.500.000 familias beneficiarias de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema JUNTOS Alafecha200.000familiasannoestnvinculadasalaRed.Aescalaterritorial,laEstrategianoha iniciado el acompaamiento familiar en 75 municipios del pas, en los cuales no se ha suscrito convenio con las Alcaldas. El 31% de las familias por vincular a nivel nacional se ubican en el centrodelpasyel35%enelnortedelpas.(AnexoIV.B11Mapaspordepartamentos) La oferta social para las familias de la Red JUNTOS no se encuentra integrada278 Laoferta:(1)noessuficienteparacubrirlademandadelasfamilias,noessosteniblenitienelos recursospresupuestalesnecesarios,(2)enalgunoscasosnoespertinenteparaalcanzarloslogros y presenta barreras al acceso, y (3) no concurre de manera efectiva en las familias, debido a la dispersinydesarticulacinentrelosnivelesdegobierno279. Con base enel RUAF280, de las 3.153.362personas identificadas con acompaamiento de la Red paralaSuperacindelaPobrezaExtremael62%harecibidoalgnprogramadeasistenciasocial. Slo4delos67programas,presentannivelessuperioresal30%debeneficiariosdelaRed 281yla mitad de los programas focalizan la asignacin de su oferta por debajo del 1% (Anexo IV.B.12 ReportedebeneficiariosdelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtremadelRegistronicode Afiliadosaagostode2010). EnladimensindeIngresosyTrabajoexistelanecesidaddegarantizarprogramaspuntualespara el desarrollo de capacidades y el acceso a activos, que sean pertinentes para segmentos especficos de esta poblacin. Lo anterior se debe a que la oferta programtica en estos ejes es insuficiente o incluso inexistente para atender necesidades especficas de ciertos grupos poblacionales,comolapoblacinadultaconlargosperiodosdedesempleooinactividad,queno encuentra programas adecuados para superar esta situacin. Igualmente, la poblacin que emprende proyectos productivos de baja escala en regiones de bajo desarrollo urbano tiene dificultadesparaaccederamecanismosdefinanciamiento.LascifrasdelaRedparalaSuperacin de la Pobreza Extrema muestran que slo el 15% de las familias en pobreza extrema y/o desplazamientohansolicitadomicrocrditoenelltimoao,yacasiunaquintapartedestasse loshannegado282. Las entidades territoriales presentan debilidades en su capacidad para gestionar acciones en la lucha contra la extrema pobreza Se han evidenciado problemas en las entidades territoriales, como: (1) desconocimiento del alcancedelaestrategiaparalasuperacindelapobrezaextrema,(2)carenciasenelconocimiento ymanejodelaLneaBaseFamiliar,(3)ausenciadeinstrumentosdeplaneacinygestinterritorial
278
BalancerealizadoporlasMesasTcnicasdelaRedparalasuperacindelapobrezaextremaenjuliode2010.Fuente:AccinSocial. ManualOperativoRedparalasuperacindelapobrezaextremaVersin5,marzode2009yDocumentoCONPES3616de2009. 280 RegistronicodeAfiliados(RUAF)MinisteriodelaProteccinSocial.Datosaagostode2010.LasbasesenRUAFcorrespondena registrosplenamenteidentificados. 281 Para calcular la focalizacin se estimaron los rangos de edad que le aplican a cada programa. Es posible que varios programas apunten a un mismo rango de edad. Los programas con mayores niveles de focalizacin son: Matrcula educativa del sector oficial (66,94%universo:865.784personas),HogaresComunitarios(45,61%universo:15.730personas),FamiliasenAccin(38,15%universo: 3.153.362 personas), Programa nacional de alimentacin para el adulto mayor Juan Luis Londoo de la Cuesta (33,26% universo: 298.326personas). 282 CifrascalculadasapartirdeInfoJUNTOS,paralasfamiliasconLneadeBaseFamiliarcompletaaagostode2010.
279
328
integralparalasuperacindelapobrezaextrema,y(4)faltadeespaciosdecoordinacinparala implementacinterritorialdelaRed283. Ausencia de un marco normativo que establezca competencias y responsabilidades de las entidades vinculadas a la Red EldiseoinstitucionaldelaRedsebasaenlaparticipacinvoluntariadelasentidadesnacionalesy territoriales, toda vez que no se han definido de manera taxativa las responsabilidades de las entidades territoriales en la reduccin de la pobreza extrema. En el caso de la dimensin de IngresosyTrabajonoexisteunarregloinstitucionalconcompetenciasclarasyconmecanismosde articulacin de oferta pblica y privada, de manera que se garantice que las intervenciones institucionalesseejecutenatravsderutasespecficasdeatencinintegral,teniendoencuenta lasnecesidadesycapacidadesdelapoblacinylacaracterizacindelterritorio.
b)
Estrategia de reduccin de la pobreza
Las acciones dirigidas a la reduccin de la pobreza se pueden clasificar en dos categoras: las acciones del canal indirecto y las acciones del canal directo284. La estrategia de lucha contra la pobrezaestransversalenelPlanNacionaldeDesarrollo,eincorporadiferentestiposonivelesde accin: Nivel 1: Crecimiento para la Prosperidad Democrtica: Estrategia de estabilidad macroeconmica: la estrategia es el crecimiento econmico con base en las 5 locomotoras (minera, vivienda, infraestructura, agropecuario e innovacin) que permitan el crecimiento delingresomedio(porlavadelageneracindeempleoeincrementodelaproductividad)y lacapacidaddeloseslabonamientoseconmicosparaelevarelingresoyelniveldevidadela poblacin en su conjunto. Del mismo modo abarca la estrategia de desarrollo regional y de desarrollourbano. Nivel 2: Involucra el desarrollo, consolidacin y adecuada operacin del Sistema de Proteccin Social, particularmente en sus componentes no subsidiados y en la Poltica de Generacin de Ingresos, mediante el fomento del emprendimiento, la empleabilidad y el accesoalmicrocrdito. Nivel 3: Sistema de Promocin Social y Red para la Superacin de la Pobreza Extrema, mediantelaconsolidacindelosmecanismosdefocalizacindelgastosocial,ladepuraciny eldesarrollodeprogramassocialespertinentesdirigidosalapoblacinpobreyvulnerableyel fortalecimiento de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema en sus mecanismos de operacin (administrativos y presupuestales) y de coordinacin; as como las polticas y estrategiasdirigidasalaatencinalapoblacindesplazada,primerainfanciayniezygrupos tnicos.
PropuestaProgramadeAsistenciaTcnicaTerritorial,GPEDNP,agosto2010. Bhagwati,J.(1998).PovertyandPublicPolicy.WorldDevelopment16(5),539555.Lasaccionesdelcanalindirectoestnasociadasa la estrategia de crecimiento econmico y en general al entorno macroeconmico (estrategia de Crecimiento para la Prosperidad Democrtica,conbaseenlas5locomotorasyestrategiadedesarrolloregional),lasaccionesdelcanaldirectoseconformanporlasque estncontenidasenlaestrategiadeIgualdaddeOportunidadesyDesarrolloIntegralparalaProsperidadDemocrtica.
284 283
329
c)
Mejorar la focalizacin del gasto social e implementar condiciones de salida a los programas sociales
1. Disear e implementar procesos de focalizacin eficientes
Disear e implementar el sistema de seguimiento Focalizacin Progresiva El DNP implementar este sistema de seguimiento que consiste en escalar para un conjunto de programassocialesprioritariosdelSpS,elmecanismodefocalizacinydeseguimientodelmismo que se aplic en la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema con base en el uso de informacin complementaria, el diseo de mecanismos de bsqueda activa de potenciales beneficiariosyeldiseodeindicadoresdemonitoreoyseguimientodelafocalizacin,conbaseen registrosadministrativos. Disear e implementar un mdulo de Focalizacin Geogrfica Desarrollar y disear instrumentos de focalizacin que consideren la dimensin espacial, geogrficayterritorial.Seconstruirnmapasdepobrezamultidimensionalconbaseenelndice dePobrezaMultidimensional(IPM)deOxfordanivelmunicipal,fichasdeSisbnIIIgeogrficopor municipioymapasdeinseguridadalimentaria,entreotros.Elobjetivodedesarrollarestemdulo de instrumentos de focalizacin geogrfica es el de dotar a los programas sociales con un instrumentoquepermitadirigirlapolticasocialaconglomeradosdepoblacin.Sepodranutilizar comoinstrumentoprincipaldefocalizacinocomoinstrumentocomplementarioalusodelSisbn III. Disear e implementar el Registro Nacional de la Oferta de Promocin Social pblico privada Conformar el inventario de registro de Promocin Social donde se incluyan todas aquellas institucionesqueproveenprogramas,serviciosobeneficiosdeasistenciasocialenelpas,como paso fundamental en la visibilizacin y articulacin efectiva de la oferta social del Estado con la ofertaprivada,enlaatencinalapoblacinvulnerabledelpas.
2. Consolidar un Sisbn III en convergencia tecnolgica

Consolidar un Sisbn III dinmico, modernizado y blindado de colados Implementar y poner en operacin la nueva plataforma tecnolgica SisbenNet en todos los municipiosdelpasinvolucrandounasolucintecnolgicaparacadaniveldegobierno.Mejorar continuamente los errores de inclusin de la Base Certificada del Sisbn mediante la implementacindelplandecrucesyvalidacindelSisbnconbasesexternasdelsectorpblicoy privado.
3. Implementar la nueva metodologa de estratificacin socioeconmica

Realizar los ajustes normativos, institucionales y presupuestales que hagan posible que las autoridadescatastrales,bajolacoordinacindelIGAC,proveanellevantamiento,consolidaciny actualizacindelainformacin,queserutilizadaenlanuevametodologadeestratificacinpara la asignacin del estrato socioeconmico, as como para que estas brinden apoyo tcnico a los DistritosyMunicipiosenlaaplicacindelasnuevasmetodologasdeestratificacin;lascualesse
330
implementarndemaneragradualentre2011y2014,portipologasdemunicipiosysegnelnivel deactualizacindelainformacincatastral.
4. Implementar la estrategia Promocin Social y Siguiente Paso en los programas sociales

Redisearlosprogramasdepromocinsocialdetalformaquelasfamiliasbeneficiariasavancen delaasistenciaalapromocinsocial.LaestrategiaPromocinSocialySiguientePasoestablecer lossiguienteselementostantoparaunconjuntodeprogramassocialesprioritarioscomoparael acompaamiento de la estrategia para la superacin de la pobreza extrema: (1) condiciones de entrada definidas de acuerdo con los objetivos de cada programa; (2) acuerdos de corresponsabilidad entre la entidad y los beneficiarios y seguimiento a los compromisos; y (3) definicin de condiciones de salida explcitas. En cuanto a la definicin de condiciones de salida, se han identificado al menos 3 modalidades: condiciones de salida definidas por reclasificacin de la poblacin potencial beneficiaria en funcin del cambio de instrumento de focalizacin (entrada del Sisbn III); de forma permanente en funcin del cumplimiento de los objetivos de cada programa; y aquellas que sern definidas en funcin de un mecanismo de transicinenelmarcodelaestrategiadegeneracindeingresos. Enelcasodelosprogramasdirigidosaladultomayor,comopartedelaestrategiadePromocin SocialySiguientePasolasentidadesacargoavanzarnenlassiguientesacciones:(1)Integraciny rediseo de la oferta del orden central; (2) Rediseo de los mecanismos de focalizacin; (3) Rediseo de condiciones de entrada de acuerdo con los objetivos especficos de cada programa;y(4)Ajustesencoberturasparacubriralapoblacinpotencialbeneficiaria.
d)
Consolidar la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema JUNTOS y potenciarla como estrategia de manejo social del riesgo
1. Objetivo y metas
El objetivo central de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema JUNTOS es apoyar a las familiasquevivenenpobrezaextremaasuperarsusituacinymejorarsucalidaddevida,atravs del trabajo conjunto entre las familias y el Gobierno. Con este propsito, la Red atender en principio a 1.500.000 familias pobres extremas y en situacin de desplazamiento285. La Red ha definido45logrosbsicosen9dimensiones,comocriteriosdebienestarfamiliar(tablaIV16).
285
DocumentoCONPESSocial102de2006,ReddeProteccinSocialcontralaExtremaPobreza,Pg.14.Laatencindarprioridada laszonasperifricasquepresentanmayoresnivelesdepoblacindelaRedLapoblacinbeneficiariapodrampliarseaotrosgrupos vulnerablesconnfasisenelreaPacfica,conlosajustesoperativosnecesarios. 331
TablaIV16.MetagraduadosdeJUNTOSenelPND
Indicador FamiliasquesegradandelaReddeSuperacinparalaPobrezaExtrema (cumplenconlascondicionesdesalidadejandeserpobresextremas). 2014
350.000
*Se entiende por familias graduadas aquellas que cumplan con las condiciones de salida que se implementarnenlaReddelaSuperacinparalaPobrezaExtrema.Porcumplirlascondicionesdesalidase entiendequelasfamiliasdejandeserpobres extremassegnunconjuntodeindicadoresdepobreza. La graduacinnonecesariamenteimplicasalirdelosprogramassocialesdelosquesonafiliadoslasfamiliasde laRed.
Deestos45logrosseconsideranprioritarios20porsuaportealosindicadoresdepobreza286,en los cuales el Gobierno nacional har especial nfasis mediante el establecimiento de metas sectoriales por parte de las entidades nacionales, con el fin de alcanzar impactos significativos (tablaIV17:MetasdecumplimientodeLogrosBsicosFamiliarespriorizados;tablaIV18:Metas GeneracindeIngresos).ElGobiernonacionalpromoverlasaccionesderegulacinypromocin paraconseguirquelasentidadesterritorialessevinculenalcumplimientodelasmetasdefinidasy asignenlosrecursoscorrespondientesensusplanesdedesarrolloypresupuestos.Sinembargo,y dado que la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema ha definido 45 logros, es posible observarlasnecesidadesapartirdelalneadebase(AnexoIV.B.13:LneaBasedelos45Logros BsicosFamiliares).
TablaIV17.MetasdecumplimientodeLogrosBsicosFamiliarespriorizados
LogrosBsicosFamiliares PRIORIZADOS(1) 1.Losmenoresentre0y7 aostienenregistrocivil,los niosentre7y18aos tienentarjetadeidentidad,y laspersonasmayoresde18 aostienencdulao contraseacertificada. 2.Loshombresentre18y50 aostienenlibretamilitar. 6.Todaslaspersonasdel hogarenedaddetrabajar, alcanzanunnivelde capacidadesquefacilitasu vinculacinaunaocupacin remuneradaomejoralas condicionesdelaactividad quedesarrolla. 7.ElHogaralcanzaunnivel deactivosquefacilitasu vinculacinaunaocupacin remuneradaomejoralas condicionesdelaactividad queyadesarrolla 8.Niosyniasmenoresde 5aosestnvinculadosa algnprogramadeatencin integralencuidado,nutricin
286
A.Total familiasque aplican(base 1.500.000)
B.%de familias que cumplen
C.No. familiasque cumplenel logro
D.META nacionalde cumplimiento dellogro (cuatrienio)
DIMENSIN
E.Nm.familias conellogro cumplido (cuatrienio)
F.TipologasdeMetas Direc tas Combi nadas Indepen dientes G.Entidad(es) Responsable(s)
Identificacin
1.500.000
75,6%
1.134.028
100%
1.500.000
RegistraduraNacionaldel EstadoCivil
917.804
10,6%
96.917
100%
917.804
MinisteriodeDefensa Nacional MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural,SENA, AccinSocial,Ministerio deComercioIndustriay Turismo,INCODER,Banca deOportunidades MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural,SENA, AccinSocial,Ministerio deComercioIndustriay Turismo,INCODER,Banca deOportunidades InstitutoColombianode BienestarFamiliar /MinisteriodeEducacin Nacional(4)
IngresosyTrabajo
1.162.935
2,3%
26.748
24%
275.219
1.150.899
2,3%
26.471
14%
162.281
ducac y Capacitaci
307.600(2)
5,33%(3)
16.404
100%
307.600
Comparndolosconlosindicadoressocialesmsrepresentativos,como:Sisbn,NBI,ICVendicedePobrezaMultidimensional(IPM) deOxford,ydosvariablesdefinidasporlaestrategiaquecalificanloslogrosenvitalesymotorescomoseexplicanenelarchivo adjuntorelacionadoconlasmetas. 332
LogrosBsicosFamiliares PRIORIZADOS(1) yeducacininicial. 9.Menoresenedadescolar (5hastalos17aos),queno hayanterminadoelciclo bsico(9grado),estn siendoatendidosporel servicioeducativoformaly laspersonasensituacinde discapacidad(hasta22aos), sonatendidosporelservicio educativoformaloenun sistemaalternativo,queles permitaeldesarrollodesus competencias. 10.Adultosentre18y65 aos(incluidosaquellosen situacindediscapacidad) alfabetizados. 12.Niosylasniasmenores de15aos,noestn vinculadosaactividades laborales. 13.Losintegrantesdela familiaestnafiliadosal SistemaGeneralde SeguridadSocialenSalud 16.Losniosyniasdela familiaalos12mesesde edadtienentresdosisde vacunapentavalente;entre1 y2aostienenunadosisde vacunaSRP;con6aosde edadtienendosrefuerzosde polioyDPTyunodeSRP 17.Lasgestantesdela familiaestninscritasy asistenaloscontroles prenatales,oreciben atencininstitucionaldel parto. 20.Laspersonascon discapacidadtienenaccesoa losprogramasde rehabilitacin(enparticular aquellosbasadosenla comunidad)yalasayudas tcnicasnecesariasparasu autonoma. 23.Niosmenoresdeseis mesesrecibenalmenos cuatrodelosseismeses recomendadosdelactancia maternaexclusiva 24.Laviviendacuentacon abastecimientodeagua potableyunsistemade desages.
DIMENSIN
F.TipologasdeMetas Direc tas Combi nadas Indepen dientes G.Entidad(es) Responsable(s)
1.439.086(5)
70,9%(6)
1.019.615
80%
1.151.269
MinisteriodeEducacin Nacional
2.924.147
92,2%
2.694.732
96,7%
2.827.732
MinisteriodeEducacin Nacional
1.406.473
93.5%
1.315.537
98,3%
1.383.739
Ministeriodela ProteccinSocial
1.500.000
74,4%
1.116.461
100%
1.500.000
415.763
47,5%
197.356
95%
394.975
Salud
90%(7) 40.620 64% 25.807 95%(8) 50%(9)
1 Ministeriodela ProteccinSocial
378.693
29%
109.403
35%(10)
Nutricin
42.996
51,6%
22.205
100%
42.996
Ministeriodela ProteccinSocial AmbienteVivienday DesarrolloTerritorial /MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural/Accin Social AmbienteVivienday DesarrolloTerritorial /MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural/Accin Social AmbienteVivienday DesarrolloTerritorial /MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural/Accin Social AmbienteVivienday DesarrolloTerritorial
1.500.000
61,2%
918.429
77%
1.156.386(12)
Habitabilidad(11)
28.Enlaviviendanoviven msdetrespersonasencada cuarto,ylosniosduermen separadosdelosadultos.
1.500.000
39,4%
591.000
50%
751.436(13)
29.viviendanotienepisosde tierra. 32.Laviviendaposee materialesadecuadosque
1.500.000
67,0%
1.005.600
72%
1.076.285
1.500.000
20,0%
300.150
26%
388.411
333
LogrosBsicosFamiliares PRIORIZADOS(1) posibilitanlaseguridadenla infraestructurafsicaymayor bienestarparalafamiliaen trminosdesalud.
DIMENSIN
F.TipologasdeMetas Direc tas Combi nadas Indepen dientes G.Entidad(es) Responsable(s) /MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural/Accin Social
Bancarizaciny Dinmica Ahorro Familiar
37.Familiaconmenoresde6 aosconoceyaplicapautas decrianzahumanizada. 42.Lasfamiliasquelo requierenhanobtenidoun crditoatravsdeun mecanismofinancieroformal atravsdegruposde ahorroycrdito. 44.Familiaconnecesidades jurdicasrecibeatencin prontayoportunadelos operadoresdejusticia,y accedealosMecanismos AlternativosdeSolucinde ConflictosMASC.
516.837
36,8%
190.416
100%
516.837
InstitutoColombianode BienestarFamiliar
221.981
47,6%
105.689
70%
155.386
Bancadelas Oportunidades,Sector Privado
AccesoalaJusticia
117.447
64,8%
76.091
69%
81.091
MinisteriodelInteriory Justicia
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12)
(13)
Lasmetasdeladimensindeeducacinestnmedidasenpersonas,debidoalaformadeatencindelosprogramas(cupos). Metaproyectadaa1.380.653familias(basediciembre2010).Sloaplicanniosquealafechaactualtienenmenosde5aos Slolosniosquerecibenatencinintegralcumplenellogro.NoincluyeniosatendidosporotramodalidaddehogarICBF. Lametaimplicaunaampliacinde262.445a307.600cuposdestinadosaniosJUNTOS.ElcompromisodeICBFyMENes42,8%y57,3%,respectivamente. Metaproyectadaa1.380.653familias(basediciembre2010). LalneabaseesproductodelcrucedelosdatosdeInfoJUNTOSylosdelMEN.ElresultadoesmenorqueelquereportaInfoJUNTOS. Mujerescon4omscontrolesprenatales. Porcentajedeatencininstitucionaldelparto. PersonasinscritasenelRegistrodeDiscapacidadquedeclaranhaberaccedidoalosserviciossegnlasnormaslegalesvigentes. Personasquedeclaranhaberaccedidoaayudastcnicas. Fuenteclculosdimensindehabitabilidad:DDU,DDRSDNP. AtravsdelosPlanesDepartamentalesdeAguasegestionarn90.000conexionesdeacueductoysaneamientoanivelUrbanoy80.000anivelrural.Adicionalmenteanivel ruralsegestionarnparapoblacinvulnerable5.800mejoramientosdevivienday5.440subsidiosfamiliaresparamejoradevivienda. A nivel urbano se gestionarn 57.299 subsidios familiar de vivienda nueva para desplazados, 13.950 subsidiosfamiliares de mejorade viviendapara desplazados, 60.000 subsidiosfamiliaresdeviviendanuevaparapoblacinvulnerabley8.700mejoramientosdeviviendaurbanaparavulnerables.Anivelruralsegestionarn2.800subsidios familiaresdeviviendanuevaparadesplazados,9.000subsidiosfamiliaresparamejoradeviviendaparadesplazadosy3.410subsidiosfamiliaresparaviviendanuevapara poblacinvulnerable.LasmetasdeviviendaurbanaqueapoyarnlaRedparalasuperacindelapobrezaextremaseencuentranalineadasconlasmetasdelaestrategia ViviendasyCiudadesAmables.
Elclculodelasmetasparacadalogroestbasadoenelnmerodefamiliasqueaplicanallogro(universo columna A), segn expansin a 1.500.000 familias287. Los universos son diferentes para cada uno de los logros.LalneabasedeJUNTOSmuestraelniveldecumplimientodecadalogro,entrminosdelnmerode familiasdelasqueaplican(A),cumplenconellogro(columnasBenporcentajesyCenabsolutos).Apartir deestoyentrabajoconjuntoconlasentidadesnacionalesvinculadasaJUNTOS,seestimelporcentajede cumplimiento (meta) para cada uno de los logros para el cuatrienio (columnas D en porcentajes y E en absolutos). Asmismo,lasmetasparaloslogros6y7(GeneracindeIngresos)fueroncalculadasbajoelsupuestode que una de cada tres familias intervenidas cumplir los respectivos logros. Este supuesto atiende a la estimacinpreliminardelnmeropromediodeintervencionesnecesariasporfamilia.Elclculodelasmetas de intervencin se encuentra detallado en el tabla IV18, Metas de cumplimiento de los logros de generacindeIngresos.
287
Aunquefaltan200.000familiasporvincularalaRedJUNTOS,paraefectosdelasmetasseexpandieronlosreportesdeInfoJUNTOS sobrelametafinaldevinculacindefamilias:1.500.000.Lasmetasdeloslogros8y9nofueronexpandidasyseutilizelcrucede informacindeInfoJUNTOSconlasbasesdelMENyelICBF. 334
TablaIV18.M Metasdecumplim mientodeLogrosdeGeneracindeIn ngresos
Logrobs sicofamiliar6
(1 1) 2) (2
Deestacifra,60.233sonpers sonasensituacindedesplazam miento. ElSENAatender94.270pers sonasporelprogramaAmpliacindeCoberturaylosrestante es15.000harnpartedelprogr ramaGestindeCentrosdeFo ormacin. (3) Deestacifra,8.961sonperso onasensituacindedesplazam miento. 4) (4 ElProgramaNacionaldeEmp pleabilidadparalosJvenesenExtremaPobrezayDesplazado osestsiendodiseadoconjun ntamenteentreelMPSyDNP.Atravsdestesebrindaru unacompaamientointegralpa aralapoblacindelaRedentr re18a26aosparasu in ngresoalmercadolaboralform mal,ademssearticularycomplementarconotraspolticasactivasdelmercadolaboral. N NOTAMETODOLGICA C Conelnimodefocalizaralsegmentopoblacionalenedaddetrabajarqueenfrentamayores sbarrerasparaalcanzarellogr ro6,seutilizlainformacinde elaLneaBaseFamiliardeInfo UNTOSconcorteal15deagos oJ stode2010.Apartirdeestainformacinseexcluya la aspersonasquecumplenelLog gro,ascomoaquellascuyasco ondicioneslessonmsfavorablesparaalcanzaresteLogroenelcortoplazo. Paraidentificarlapoblacincon nmayoresdificultadesdentrod deestegrupo,sindisminuireln nmerodefamilias,sepriorizelmiembrodecadafamiliaco onelmenorstockdecapacidad desdeacuerdoconsuscondicionesdecapacitacin,situacin nlaboralyedad.Conel ncleopoblacionalprioritariodefinido,seinicilasegmentacindelapoblacinparacaract terizarlaenconjuntossemejan ntes.Partiendodelgrupoetario o,seclasificlapoblacinseg nsuscondicioneshastaobten nergrupossuficientementeho omogneos;demanera quedichosgrupospresentarannecesidadessimilaresparaefectosdeintervencionesenmate eriadeGeneracindeIngresos s.
335
LOGRO6 OFERTA EducacinBsicaysecundaria Formacincomplementaria(ruralo urbana)y/ocertificacinde competencias. Formacintitulada Apoyoaemprendimientorural Intermediacinlaboral ProgramaNacionaldeEmpleabilidad paralosJvenesenExtremaPobrezay Desplazados Programadeentrenamientopara poblacindiscapacitada Demanda Potencial 183.755 406.550 99.345 9.700 34.163 205.643 11.900 %ETN 22,12% 22,93% 25,50% 28,81% 22,53% 23,55% %PD 13,65% 14,82% 17,59% 6,75% 26,33% 13,77% MEN,MPS %Discap. 8,57% 10,61% 7,73% 6,79% 6,89% 5,41% ENTIDAD MEN SENA, SENA AS SENA, MPS Meta 131.658 406.550* 109.270** 9700 34.163*** 205.643**** 11.900
TOTAL
745.413
*Deestacifra,60.233sonpersonasensituacindedesplazamiento. **ElSENAatender94.270personasporelprogramaAmpliacindeCoberturaylosrestantes15.000harnpartedel programaGestindeCentrosdeFormacin. ***Deestacifra,8.961sonpersonasensituacindedesplazamiento. ****ElProgramaNacionaldeEmpleabilidadparalosJvenesenExtremaPobrezayDesplazadosestsiendodiseado conjuntamenteentreelMPSyDNP.Atravsdestesebrindarunacompaamientointegralparalapoblacindela Red entre 18 a 26 aos para su ingreso al mercado laboral formal, adems se articular y complementar con otras polticasactivasdelmercadolaboral.
336

REGIONALIZACINMETASDEATENCINLOGRO6 Apoyoa emprendimientorural ProgramaNacionalde Empleabilidadpara losJvenesen ExtremaPobrezay Desplazados 210 16.045 2.342 13.390 410 8.243 6.083 4.066 3.550 3.304 13.448 10.531 3.138 19.227 9.009 56 578 10.391 2.764 7.997 4.300 10.040 5.098 3.018 1.890 4.316 225 6.971 15.365 11.369 8.446 37 287 205.643 Programade entrenamientopara poblacin discapacitada 10 896 136 597 21 514 453 265 223 255 663 591 177 1.082 661 5 47 587 159 460 254 502 301 157 97 273 12 435 806 782 458 4 17 11.900 Formacin complementaria (ruralourbana)y/o certificacinde competencias. Formacintitulada EducacinBsicay secundaria (DEMANDA POTENCIAL)
OFERTA
Departamentos Amazonas Antioquia Arauca Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Casanare Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Guaina Guaviare Huila LaGuajira Magdalena Meta Nario NortedeSantander Putumayo Quindo Risaralda SanAndrsy Providencia Santander Sucre Tolima ValledelCauca Vaups Vichada Total
Total 684 62.268 8.588 42.996 1.513 33.110 25.277 15.816 13.891 14.436 44.508 37.181 11.150 65.921 37.378 202 2.605 37.208 10.236 28.746 15.988 33.342 18.737 10.091 5.809 16.504 912 26.751 51.791 45.396 35.040 172 1.091 755.338
158 16.489 2.328 9.734 327 5.902 5.931 3.789 3.663 3.343 13.578 9.541 2.826 15.861 8.073 68 564 10.869 1.951 7.074 4.338 9.255 5.467 2.719 932 3.894 125 6.358 11.028 10.479 6.744 36 311 183.755
350 30.622 4.672 20.417 728 17.584 15.485 9.063 7.624 8.717 22.661 20.193 6.060 36.656 22.594 109 1.625 20.072 5.450 15.721 8.683 17.151 10.302 5.391 3.335 9.327 432 14.871 27.550 26.735 15.671 96 603 406.550
106 11.506 957 8.881 259 6.063 2.333 1.759 1.490 1.362 5.131 4.848 1.501 9.250 4.105 12 192 4.005 1.869 3.911 1.731 4.374 1.739 1.310 989 1.966 193 3.357 8.927 5.130 9.900 20 94 109.270
1 433 81 376 344 370 90 86 141 1.160 379 135 1.415 487 4 526 126 314 112 740 106 110 27 173 43 244 762 469 433 13 9.700
Intermediacin laboral 59 2.322 414 2.991 178 2.703 705 850 805 618 1.315 1.629 451 1.657 1.458 8 173 1.149 681 1.266 870 1.320 822 404 429 871 107 1.486 2.718 1.801 1.834 16 53 34.163
337
L Logrobsicofam miliar7
(1)Lasdiferenci iasentrelademandapotencialylasmetasplanteadas,obede ecenalasrestriccionesoperacionalesdelasentidadesrespon nsables. didasa (2)Sinembargo elgrupodepersonasdelaRe edpriorizadasenesteejercicio o,quedebidoalacapacidadde eofertainstitucional,nohacen npartedelgrupodepersonas sbeneficiariasdedichaoferta deGIporlaslneasdeinterve encinoprogramasinstitucion nalesyaexistentes,sernatend travsdelmeca anismopresupuestaldirigidoaf financiarlosemprendimientosdeestapoblacin,elcualseenunciaenelpresentecaptuloenlaseccinOfertaComplem mentariaenladimensindeing gresos. NOTAMETODO OLGICA Conlamismam metodologadelLogro6,deltot taldefamiliasenlalneaBaseF Familiarseexcluyeronaquellas squecumplenconellogro7,as scomoaquellasqueestnenunasituacinfavorableparaallcanzaresteLogro.Paralacara acterizacinsedepurelconjuntodefamiliasendiferentesgrupos, deacuerdoalas sdiferentescondicionesnecesariasparaelcumplimientodelLogro.
338
LOGRO7 OFERTA AsistenciaTcnicarural AsistenciaTcnicapara elemprendimientoo fortalecimiento empresarial Subsidiotierras Formalizacindela tenenciadetierras Educacinfinanciera Bancodeapoyoa emprendimientoscon recursosdeinversin socialprivaday cooperacin internacional Demanda Potencial 11.359 58.545 27.812 8.667 2.753 %ETN 30,95% 25,30% 21,59% 37,83% 28,19% %PD 8,22% 18,27% 3,96% 6,90% 71,78% ENTIDAD AS AS,MPS INCODER INCODER AS Metas* 11232 50169 10000 12000** 2753
298.295
25,06%
20,33%
AS,MPSyDNP
326229***
*Lasdiferenciasentrelademandapotencialylametasplanteadas,obedecenalasrestriccionesoperacionalesde lasentidadesresponsables.
TOTAL
407.431
**SinembargoelgrupodepersonasdelaRedpriorizadasenesteejercicio,quedebidoalacapacidaddeoferta institucional, no hacen parte del grupo de personas beneficiarias de dicha oferta de GI por las lneas de intervencin o programas institucionales ya existentes, sern atendidas a travs del mecanismo presupuestal dirigidoafinanciarlosemprendimientosdeestapoblacin,elcualseenunciaenelpresentecaptuloenlaseccin OfertaComplementariaenladimensindeingresos.
339
RegionalizacinMetasdeAtencinLogro7
Bancodeapoyoa AsistenciaTcnica emprendimientos Asistencia parael Formalizacin conrecursosde Subsidio Educacin Tcnica emprendimientoo delatenencia inversinsocial tierras financiera rural fortalecimiento detierras privaday empresarial cooperacin internacional 844 55 161 186 860 164 160 81 1.474 261 468 1.443 777 19 903 70 235 61 505 241 129 3 82 26 208 751 876 184 5 11.232 48 3.109 765 1.705 1.026 2.003 755 1.720 1.823 2.761 3.136 571 5.463 2.826 16 320 2.717 982 2.060 939 1.859 1.281 897 462 891 93 975 3.604 3.862 1.359 13 128 50.169 1.910 309 2.925 316 2.006 2.534 10.000 7 2.243 42 109 150 730 73 81 74 1.449 173 813 912 613 10 336 37 149 56 541 152 100 14 41 9 208 483 565 1.804 8 18 12.000 3 335 36 95 4 99 108 80 70 68 237 113 44 129 139 18 136 61 60 60 99 96 53 20 33 6 144 114 181 108 3 1 2.753 316 26.624 3.111 12.504 1.135 12.806 11.726 7.558 6.001 6.595 19.100 16.396 2.912 30.248 19.796 84 1.152 15.118 4.541 12.596 7.934 10.809 7.735 5.241 2.743 8.974 428 13.425 19.624 20.482 16.453 47 396 324.610
Oferta
Departamentos Amazonas Antioquia Arauca Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Casanare Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Guaina Guaviare Huila LaGuajira Magdalena Meta Nario Nortede Santander Putumayo Quindo Risaralda SanAndrsy Providencia Santander Sucre Tolima ValledelCauca Vaups Vichada Total
Total 374 33.155 4.009 16.484 1.139 14.267 15.427 8.630 8.341 8.641 25.021 20.079 4.808 41.120 24.151 100 1.519 19.210 5.691 15.100 9.366 15.819 9.505 6.420 3.242 10.021 562 14.960 24.576 28.500 19.908 71 548 410.764
340
2. Lneas estratgicas
Vinculacin de familias Todas las entidades territoriales debern suscribir los convenios que permitan iniciar el acompaamientoenlasfamiliasfaltantesparacumplirconlametadelCONPES102de2006.Los tresnivelesdegobiernogarantizarnlosrecursosrequeridosparaelacompaamientodurantelos cincoaosdeintervencin.SimultneamentesedefinirnlascondicionesdesalidadelaRedpara laSuperacindelaPobrezaExtrema,queestablecernlatemporalidadenelacompaamientode lasfamilias. Integrar y complementar la oferta de servicios y programas sociales alrededor de las familias de la Red JUNTOS Mecanismos presupuestales y de planeacin Con el fin de garantizar la sostenibilidad, oportunidad y pertinencia de la oferta social para la poblacindelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema,ylograrunimpactosignificativoen el cumplimiento de los Logros Bsicos Familiares, se establecer un nuevo mecanismo de priorizacin y asignacin del gasto de inversin para la Estrategia, liderado por el DNP. El mecanismo consistir en la ejecucin del programa Red para la Superacin de la Pobreza Extrema,queintegrarlosproyectos,presupuestosanualesyfuentesrelacionadasconlaRedy priorizar y asignar los recursos de acuerdo con la informacin de la demanda potencial de la ofertasocialexistente,yladefinicindemetasporpartedelasentidades.Paraesto,lasentidades nacionales vinculadas a la Red, a travs de las mesas tcnicas definirn un plan de trabajo que adece su oferta social con el cumplimiento de los logros bsicos familiares, el cual deber ser aprobadoporelDNP,comounodelosinsumosdelmecanismoarribadescrito. Oferta complementaria en la dimensin de ingresos Canalizacinderecursosdeinversinsocialprivadaycooperacininternacionalparaelapoyoa nuevosemprendimientosporpartedelapoblacindelaRedparalaSuperacindelaPobreza Extrema.Secanalizarnrecursosdecooperacininternacionaleinversinsocialprivadamediante un mecanismo presupuestal flexible que permita la recepcin de recursos pblicos y privados, operado por Accin Social bajo la lnea tcnica del Ministerio de la Proteccin Social, para la cofinanciacindeemprendimientosdebajosrecursosylaarticulacindelaofertaydemandade recursos financieros destinados a la creacin, puesta en marcha y fortalecimiento de iniciativas empresarialesdelaescalaproductivamanejadaporlapoblacindelaRed. FomentoalempleoparalapoblacinjovendelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema. Los jvenes accedern a una ruta de acompaamiento especial a travs de la creacin del ProgramaNacionaldeEmpleabilidadparalosJvenesenExtremaPobrezayDesplazados,conel objetivodeimpulsareldesarrollodesuscompetenciaslaborales,facilitandosuinsercinestabley permanente en el mercado laboral y la generacin de oportunidades de inclusin en el sistema productivo. Este programa atender a los jvenes siguiendo el esquema integral de acompaamientoparalainsercinlaboraldelapoblacinpobreextremaydesplazada(PPED). ElGobiernonacionalpromoverunapolticaactivademercadodetrabajoquevinculealaPPED menor de 26 aos, de acuerdo con la estrategia de formalizacin laboral y empresarial del pas. Bajocondicionesdeformacinyvinculacinespecficas,losjvenesacompaarnlosprocesosde
341
formalizacin en un perodo determinado, fortaleciendo la organizacin y produccin de la empresaacogidaporlaLeydeformalizacin. Enganche laboral en oportunidades ofrecidas mediante la construccin de infraestructura y vivienda. Las obras de infraestructura pblica y social por sus condiciones de vinculacin y generacindeempleo,sondemandantespotencialesdelosperfilesdepersonaspertenecientesa laPPED.Esporelloquesepromoverlavinculacindeestapoblacinenobrasdelsectorprivado, a travs de un programa de Responsabilidad Social Empresarial que estar bajo el liderazgo del MPS. Enelsectorpblico,lascontratacionesprivilegiarnlospliegosdepeticionesendondeelmayor porcentajedepoblacin,ubicadaenlosserviciosbsicosdelacontratacin,seaPPED288.Enestos esquemasdevinculacinsepromoverlacontratacindefirmasquemodifiquenlaparticipacin de trabajo respecto al capital, y de esta forma se privilegie contratacin de PPED, garantizando criterios de calidad, eficiencia y transparencia. El Gobierno nacional realizar una estrategia de inclusinlaboralquegaranticelosestmuloscontenidosenelpresentePlan. Acompaamiento en la bsqueda de empleo para poblacin adulta con desempleo de largo plazo o inactiva. Las personas adultas y jefas de hogar de la PPED, se priorizarn dentro del conjunto de la poblacin que reciba los beneficios de la insercin laboral en obras de infraestructura pblica y social. Adicionalmente, el Gobierno nacional estudiar la posibilidad de crearmecanismosyestrategiasparalavinculacinlaboraldeestapoblacinenelsectorprivado. SeestablecerconFamiliasenAccinunmecanismoparagenerarunatransicindeunsistemade transferenciasmonetariascondicionadasaunescenariodondelaPPEDpuedageneraringresosde maneraautnomaysostenible. Subsidios de sostenimiento para la PPED de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema para cursar programas en educacin para trabajo y el desarrollo humano, y en educacin superior para el nivel tcnico profesional y tecnolgico. El Gobierno nacional promover un programa de Responsabilidad Social Empresarial, bajo coordinacin del MPS y el MEN, que procurerecursosparasubsidiosdesostenimientoquelepermitanalaPPEDdelaRedadelantar programas de educacin para el trabajo y el desarrollo humano, y de educacin superior en los niveles de tcnicos profesionales y tecnolgicos. Esta formacin ser pertinente con las necesidadesdelsectorprivadoylasvocacionesproductivasdelterritorio. Responsabilidades territoriales y fortalecimiento institucional Las entidades territoriales debern formular planes para la superacin de la pobreza extrema289 acordesconlaestrategia,queestarnincluidosenlosplanesdedesarrolloyenlospresupuestos anuales. Se implementar el Programa de Asistencia Tcnica Territorial, con el propsito de reforzarlacapacidaddelasentidadesterritoriales290 paraformularlosplanesdesuperacindela pobrezaextrema,parautilizarlossistemasdeinformacincomoherramientasdegestinparala focalizacin del gasto social y para consolidar espacios de coordinacin para la Red.
ConelobjetivodepermitirquelapoblacindelaRed ParalasuperacindelapobrezaextremaJuntospuedaaccederaunafuente deempleoalternativasemodificarelartculo12delaLey1150de2007deformatalqueenlospliegosdecondicioneslasentidades sometidasalEstatutoGeneraldeContratacindelaAdministracinPblicadispongandemecanismosquefomenten,enlaejecucin deloscontratosestatales,lacontratacindedichapoblacin. 289 Losplanesincluirnlosproyectos,programas,acciones,metas,responsabilidadesyrecursosdelostresnivelesdegobiernoysector privadoparalasuperacindelapobrezaextremaensusjurisdicciones. 290 El Programa tendr en cuenta las diferencias en recursos y capacidad tcnica y har nfasis en los municipios con mayores debilidades. 342
288
Complementariamente, se asistir tcnicamente a los territorios en la organizacin y puesta en marcha de estructuras de gestin y seguimiento especficas para la implementacin de rutas de generacin de ingresos, teniendo en cuenta las caractersticas productivas de la poblacin y del territorio. Apoyo en la atencin de los damnificados por el Fenmeno de la Nia LaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtremaapoyarlaslaboresdeatencinalapoblacin damnificadaporelFenmenodelaNia.EnlaetapadeemergencialosCogestoresSocialesdela Red apoyarn el levantamiento del Registro nico de Damnificados por la Emergencia Invernal (RUDEI),conelfindeidentificaralasfamiliasafectadasysusituacin.Lasfamiliasidentificadasen elRUDEIquecumplanconloscriteriosdeentrada,sernvinculadasalaRedJUNTOS. Para la fase de recuperacin y reconstruccin, la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema actuar de manera complementaria a la oferta social propuesta por el Fondo de Adaptacin Climtico y gestionar el acceso de las familias a la oferta que se establezca para la poblacin damnificada,segnlarutainstitucionaldefinida,procurandolasuperacindelascondicionesde vulnerabilidaddelapoblacin. Modificaciones en el diseo normativo e institucional Sepropondrunmarconormativoparalasuperacindelapobrezaextremaque:(1)preciselas competencias de las entidades nacionales y territoriales brindando incentivos, (2) defina los criterios para la aplicacin del gasto social hacia la poblacin de la Red, teniendo en cuenta la informacin disponible en InfoJUNTOS y en otros sistemas de informacin, (3) reglamente la coordinacinyarticulacinentrelosnivelesdeGobierno,y(4)determineladefinicindemetas sectoriales para la superacin de la pobreza extrema, que estn plasmadas en los planes departamentalesymunicipalesdedesarrollo. Estructura institucional para ingresos y trabajo Se desarrollarn rutas especficas de atencin en Generacin de Ingresos con base en la informacin de caracterizacin disponible de la poblacin y del territorio. As, se establecern tipologasdeintervencinespecficasquesetraducirnenunconjuntodepaquetesdeofertacon unasecuenciaprogresiva,articulandolaofertatantopblicacomoprivada,teniendoencuentalas caractersticas sociales, culturales, laborales y productivas de los distintos segmentos poblacionalesydelosdiferentesterritorios. EnelmarcodelosestablecidoenlaseccinIII.C.2:Agriculturaydesarrollorural,yconsiderandola incidencia de la pobreza y la desigualdad en el campo, se buscar desarrollar el potencial productivodelapoblacinruralatravsdelaccesoaactivosfsicos(tierrayagua)yfinancieros,y eldesarrollodecapacidades,principalmenteatravsdelimpulsoalaasociatividadyelaccesoala asistenciatcnicaintegral.Estosedebeimplementaratravsdeunarutadeatencinintegralcon instrumentosespecficosquepermitandesarrollarelpotencialproductivodeestapoblacinyen consecuencialageneracindeingresossuficientesysostenibleseneltiempo291. Paraimplementarlasrutasdeatencin,sepondrenmarchaunarregloinstitucionalcompuesto por una coordinacin tcnica centralizada de la poltica, un mecanismo central de ejecucin
291
Esto necesariamente requiere estar acompaado de una poltica activa de promocin social en la que se favorezca la oferta de serviciosfocalizandoenlapoblacinruralmspobre. 343
presupuestal,queatiendaalconceptotcnicodelDNP,yunconjuntodeentidadesejecutoras,las cualeshacenpartedelaPolticadeGeneracindeIngresos. Plan Nacional de Prosperidad Social El Plan Nacional de Prosperidad Social (PNPS) abordar los ajustes en el diseo y la implementacindelaRedJUNTOSmencionadosalolargodeestecaptulo.Enfatizaenelroldela comunidadysupotencialdecontribuirnosloalasuperacindelastrampasdepobrezadelas familias, sino tambin a la construccin de capital social. Este a su vez, es importante para la superacindelastrampasdedesarrollolocal(TDL),queimpidenelfuncionamientoptimodela Red JUNTOS. Estas trampas pueden ser de ndole ambiental, fiscal, geogrfica y/o institucional, y tienen incidencia directa en la capacidad de los gobernantes locales de proveer la oferta de servicios sociales bsicos. Bajo estas condiciones la inversin privada se desincentiva y la cooperacin del sector privado no encuentra las condiciones mnimas para apoyar los esfuerzos gubernamentalesodelascomunidades. EnelmarcodelaestrategiadeconvergenciaydesarrolloregionalprevistaenestePlanNacional de Desarrollo, el PNPS propone identificar y analizar las trampas de desarrollo local (TDL), estableciendolosrezagosmsimportantesanivel municipal.Asimismo,seproponedisearuna rutainstitucionalyoperativaqueimpulselaestrategiadesuperacindelasTDLylosinstrumentos paraimplementarla. ElPlanNacionaldeProsperidadSocialpromovereldesarrollocomunitarioylaasociatividadcon el fin de promover una mayor voz de las familias beneficiarias (mediante instrumentos de auditora social de los servicios, entre otros) y el trabajo colectivo para la superacin de las trampasqueenfrentanlasfamilias.Estasredestendrnunefectocatalizadorenlaidentificacin de fallas del mercado y en su superacin mediante negocios inclusivos e innovacin social. El fortalecimientodelaRedJUNTOS,apartirdelasiniciativasaqupropuestas,resultarenlacreacin deunaestrategiamejorada,conunnuevonombre:laRedUnidos.
2. Poltica para la Poblacin Vctima del Desplazamiento Forzado por la Violencia

El delito de desplazamiento forzado ha ocasionado la vulneracin de derechos humanos de millonesdecolombianosyhahechoquelamayoradeestaspersonas,quehansidoobligadasa abandonar su lugar de residencia y sus actividades econmicas y sociales, hayan enfrentado prdidaspersonales,socialesyeconmicas,loquelesdificultaelaccesoaactivos,aredessociales, mercadosformalesycapitalhumano,obstaculizandoeldisfrutedeunascondicionesmnimasde vida digna a la que tienen derecho. Por lo anterior, el Estado debe propiciar estrategias que posibiliten el restablecimiento social y econmico de esta poblacin que van desde las acciones necesariasparaprevenirestedelito,hastaaquellasquebuscan laproteccinyatencinintegral de la poblacin vctima del desplazamiento forzado por la violencia (PVDFV). De igual manera, teniendo en cuenta la condicin de vctimas de esta poblacin, el Estado debe repararlas integralmenteenelmarcodelaJusticiatransicional292. EnestecaptulosecontemplanlasaccionesespecficasdirigidasalaPVDFVqueestnenfocadasa contrarrestarlosefectosdelaproblemticadeldesplazamiento,concentrndoseenlabsqueda
292
SeccinV.C:Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional. 344
del Goce Efectivo de los Derechos (GED) de la PVDFV con un nfasis especial en aquellos que facilitan su restablecimiento social y econmico en un entorno de integracin comunitaria. Los aspectosgeneralesqueorientanestecaptuloson:(1)lapolticapblicadelEstadodirigidaalGED delaPVDFVaexcepcindeladestinadaagarantizarelderechodeSubsistenciaMnima,tiene un efecto reparador293 o es reparadora en s misma294; (2) la medicin de esta Poltica se hace mediante Indicadores que miden el Goce Efectivo de los Derechos (IGED); (3) se trata de una PolticadeEstado,queimplicalaarticulacinysumatoriadeesfuerzosdetodossusactorespara garantizar el GED; la participacin activa de la PVDFV, la Sociedad Civil y el Sector Privado son fundamentalesenlabsquedadesoluciones,paralocualseinvolucrarnenlasdistintasacciones; y (4) el objetivo principal de la Poltica es que la PVDFV supere la situacin de desplazamiento (cesacin).
a)
Diagnstico
1. Caractersticas generales
Ajuliode2010,3.486.305depersonashansidovctimasdeestedelito295,cuyadinmicaalcanz supicomsaltoenel2002,comolomuestralafiguraIV4.CaberesaltarquelosDepartamentos queregistranelmayornmerodepersonasexpulsadaspormunicipio,segndatosacumuladosa julio de 2010, son: Antioquia (18%), Bolvar (8%), Magdalena (7%), Choc (6%), Cesar (5%), Caquet (5%), Tolima (5%), Nario (5%), Valle del Cauca (4%), Putumayo (4%), Cauca (4%), Crdoba(4%)yMeta(4%).
FiguraIV4Dinmicadedesplazamientoforzado
500.000
Nmerodepersonas
400.000 300.000 200.000 100.000 0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fechadeexpulsin
Fechadedeclaracin
Fuente:RUPD31dejuliode2010
EncuantoalnivelderecepcindePVDFV,losDepartamentosquepresentanelmayornmerode personas recibidas son en su orden: Antioquia (17%), Bogot D.C. (8%), Valle del Cauca (6%), Magdalena(6%),Bolvar(6%),Sucre(4%),Nario(4%),Cesar(4%),Santander(4%)yCrdoba(4%). LoanteriorseobservaenlafiguraIV5.
SonloscomponentesadicionalesalaofertayserviciossocialesqueelEstadobrindaatodoslosciudadanossindistincin.(acceso preferente,montosyaccionesadicionalesenconsideracinasusituacindevictimas).Loanteriordeacuerdoconlascaractersticasde cadaprograma. 294 PolticadeRestitucindeTierras. 295 AccinSocial,RegistronicodePoblacinDesplazada(RUPD). 345

293
FiguraIV5.Niveld derecepciny yexpulsindelapoblacinv vctimadeldes splazamientof forzadoporla violencia
Fuente:R RUPD31dejuliode2010
La tab IV19 pr bla resenta los principales municipios receptores d PVDFV. A analizar las de Al concen ntracionesde epoblacinse egnlaexpulsinyrecepc cinrespecto oalapoblaci ntotaldeca ada 29 96 munici ipio(ndicesd dePresine Intensidad) ,seencuen ntraque:(1) enlaprimera aexisteuna alto niveldepresinsob brealgunosm municipios;y (2)enlaseg gunda,enalgunoscasoselniveldesalida esmay yoralapoblacintotaldelosmunicipio os(anexoIV.B B.21,figurasAIV10yAIV V11).
Tabla aIV19.Principalesmunicip iosreceptores s
Municipi ioreceptor Bogot,D.C. Medelln SantaMarta a Sincelejo Cali Buenaventu ura Valledupar Villavicencio o Cartagena Florencia Turbo Popayn Barranquilla a Ccuta Quibd
Fuente:R RUPD31dejuliode2010
Nmerode personas 287.242 182.997 137.404 86.864 73.518 72.631 70.427 68.853 65.783 64.603 54.295 54.037 53.813 53.652 52.945
ndicedepresin 3,9% % 7,8% % 30,7% % 33,9% % 3,3% % 20,0% % 17,5% % 16,0% % 7,0% % 41,0% % 38,9% % 20,3% % 4,5% % 8,7% % 46,2% %

296
ndicedePresin:CalculaelporcentajedePVDFVrecepcionadaenunmunic cipiofrentealtota aldepoblacinde elmunicipio.ndice ede ad:Mideporcentu ualmenteelnme erodePVDFVexpulsadosdeunmu unicipioenrelaci nconlapoblaci ntotaldelmunic cipio Intensida (Lascifras sutilizadasparala amedicinsonlasarrojadasporelC Censo2005conpr royeccin2010). 346
Frente a la movilidad de la PVDFV se puede establecer que: (1) en su mayora las personas expulsadas de una regin del pas permanecen en la misma, y las que no, por lo general se desplazan hacia el centro; (2) el 90% sale de un entorno rural y de stos, el 90% llega a uno urbano297;(3)un3%dePVDFVquiereretornar,un7%estindecisoyelporcentajerestantequiere asentarsedondeseencuentra298.
2. Ejes problemticos
Persistencia de los hechos que ocasionan el desplazamiento forzado A 31 de julio de 2010 los niveles ms altos de desplazamiento forzado por la violencia se presentaron en el 2002, y pese a la reduccin posterior, an siguen ocurriendo eventos. De acuerdo con el RUPD, en 2009 hubo nuevos desplazamientos: 143.575 personas en eventos individuales y 10.465 personas en 42 eventos masivos. Lo anterior, implica que las acciones dirigidasalaprevencindeestedelitonecesitanserfortalecidas. Dificultades para lograr el Goce Efectivo de Derechos de la PVDFV Desde1995elEstadohavenidodesarrollandopolticasdirigidasagarantizarelGED,noobstante, en2004fuedeclaradoporlaCorteConstitucional299elEstadodeCosasInconstitucional(ECI)enla situacindelaPVDFV,loquellevalaimplementacindeaccionestendientesaajustarymejorar su atencin a travs de las diferentes polticas del Gobierno. A partir de estas polticas se han evidenciado avances importantes en algunos derechos como Salud, Educacin, Identidad, Alimentacin y Reunificacin Familiar, y se ha identificado la necesidad de efectuar acciones de mejoraparagarantizarlosderechosdeSubsistenciaMnima,Vivienda,GeneracindeIngresosy ReparacinIntegral,entrelosqueseencuentralaRestitucindeTierras. En Subsistencia Mnima se evidencia un rezago importante en todas los Departamentos de la periferia.EnViviendaexistenproblemasencuantoagestindesuelo,abastecimientodeservicios pblicos, entre otros; esto implica realizar acciones de acuerdo con las caractersticas de cada territorio.EnGeneracindeIngresos,enmateriadelmercadolaboralseencuentraquelatasade ocupacinesmscrticaenDepartamentoscomo:Antioquia,Magdalena,ValledelCauca,Caldas, Quindo,RisaraldayCaquet. Igualmenteserequierelaarticulacindelasaccionesexistentesdirigidasareconstruirlaverdad, hacer justicia y reparar integralmente los derechos vulnerados a travs de la restitucin, indemnizacin, rehabilitacin (fsica y mental), medidas de satisfaccin y garantas de no repeticin. Dentro de lo anterior, y en lo que corresponde especficamente a la Restitucin de Tierras, es importante priorizar las acciones ya que el 60%300 de la PVDFV manifiesta haber abandonado algn predio. Igualmente es necesario priorizar las zonas de la Poltica de Consolidacin ante la inseguridad presentada en algunos territorios (anexo IV.B.22: Anlisis del estadodelGEDenelterritorio).
AccinSocial,RegistronicodePoblacinDesplazada(RUPD).Lafechadecorteparalosdatossealadoses31dejuliode2010. Comisin de Seguimiento de la Poltica Pblica para Poblacin Desplazada: VII Informe sobre los resultados de la medicin de IndicadoresdeGoceEfectivodeDerechos. 299 SentenciadeTutelaT25de2004. 300 RegistronicodePoblacinDesplazada(RUPD).
298 297
347
Problemas estructurales Persisten falencias en la implementacin coordinada, articulada, integral y simultnea de las acciones dirigidas a la PVDFV, y as mismo, en la coordinacin de dichas acciones entre el nivel nacionalyterritorial,loqueimpidegarantizarladignificacindeestapoblacin,yaseaensulugar de origen o donde voluntariamente el hogar decida generar arraigo, Igualmente, existen dificultades para incluir en las polticas: (1) atencin diferencial a grupos de especial proteccin constitucional301,(2)abordajepsicosocialy(3)participacindelaPVDFV.
b)
1. Generales
Todos los temas relacionados con la PVDFV y que se desarrollan a lo largo del Plan en los diferentescaptulosestnenmarcadosdentrodelossiguienteslineamientos: 1. ElGobiernonacionalbuscarconsolidarlaseguridadypromoverunaculturadeDD.HH.ycon ellocrearunambientepropicioparatrabajarporlaPaz,entendiendoqueslodeestamanera selograncontrarrestarlascausasquegeneranelDesplazamientoForzadoporlaViolencia. 2. AlaPVDFV,porsucondicindevctimadeundelitodelesahumanidad,lesonaplicableslos mecanismosdeJusticiaTransicional,establecidosenelmarconormativoeinstitucionalqueel Gobiernopropongaparagarantizarlareparacin. 3. ElcompromisoesbuscarelGEDparalaPVDFV,priorizandolasestrategiasqueimpactenensu restablecimientosocialyeconmicoenelmarcodelretornoolareubicacin(urbanaorural). 4. Las estrategias que buscan el GED se desarrollarn en el marco de la Poltica General para PVDFVqueseempezaimplementarenel2009302,endondeseestablecenloscomponentes de:(1)Prevencinyproteccin,(2)Atencinintegral,(3)Verdad,justiciayreparacin(anexo IV.B.23).
2. Especficos
Estos lineamientos responden a los ejes problemticos determinados en el Diagnstico de este captuloyparasudesarrollosetendrencuenta:(1)Lasaccionesdebenserintegralesyapartir deunaofertaarticuladaycoherenteconlasnecesidadesdelaPVDFV,buscarngarantizarelGED; (2)losproblemasevidenciadosatravsdelamedicindelosIGEDservirndebaseparaajustar laspolticas;(3)paradeterminarlasaccionesymetassetendrnencuentalasdiferenciasenel territorio(anexoIV.B.24);y(4)paralogarelrestablecimientosocialyeconmicoenelmarcodel retorno o la reubicacin se har especial nfasis en las Polticas de Vivienda y Generacin de IngresosylaPolticadeRestitucindeTierras,quealrepararalapoblacinvctimadeldespojode latierra,contribuirsignificativamenteaesteobjetivo.
SegnelRUPD,el36%laPVDFVsonmenoresde18aos,el49%sonmujeres,el8,4%sonafrocolombianos,el2,4%sonindgenas,el 5,4%sonpersonasmayoresde65aosyel0,5%presentaalgunadiscapacidad. 302 Polticasreformuladasenelmarcodelasordenesproferidasenelauto008de2009emitidoporlaCorteConstitucionaldentrodel procesodeseguimientodelasentenciaT25de2004. 348

301
Medidas para prevenir el desplazamiento forzado y proteger los derechos de las vctimas de este delito ElcomponentedePrevencinbusca:(1)definirlascausasestructuralesdecadatipodeviolacina losDD.HH.oinfraccinalDIHqueconllevenaldesplazamientoforzadoporlaviolenciaascomo las establecidas en el artculo 1 de la ley 387 de 1997; (2) poner en marcha estrategias econmicas, sociales, culturales, judiciales y de seguridad que permitan atacar las causas identificadas;(3)articularlosesfuerzosdeEntidadesnacionalesyterritorialesparalaprevencin delasviolacionesdelosDD.HH.einfraccionesalDIH(ej.DefensoradelPuebloSAT,CIAT,PNCT, PAICMA,PolticaIntegraldeDD.HH.yDIHdelMDN)303;(4)generargarantasparaelejerciciodela defensa de los DD. HH.; (5) fortalecer los controles necesarios para que los servidores pblicos cumplan,protejan,ascomoqueseabstengandevulnerar,poraccinuomisin,losDD.HH.yel DIH; (6) impulsar acciones con el objeto de evitar la comisin de hechos que atenten contra los DD.HH.yelDIHporpartedeparticulares;(7)impulsarPlanesdePrevencinyProteccinquese articularn con los PIU (Plan Integral nico); (8) consolidar escenarios de concertacin participativos entre las Autoridades Pblicas, la PVDFV y el Sector Privado, y (9) garantizar y articular acciones inmediatas dentro de las rutas establecidas para la proteccin de lderes y PVDFVengeneral. En la seccin V.C: Derechos humanos, derecho internacional humanitario y Justicia transicional, que desarrolla las acciones de la Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH, se contemplan las estrategiasquecontribuirnaprevenireldesplazamientoforzadoporlaviolenciaeigualmentelas quebuscanprotegerlosderechos:Vida,Integridad,LibertadySeguridaddelapoblacin. Acciones para buscar el GED de la PVDFV Continuidad y mejoramiento ContinuidadymejoramientodelasmedidasexistentesparalosderechosdeIdentidad,Salud(en condiciones de calidad y oportunidad y en especial la atencin oportuna de urgencias304), Educacin y Reunificacin Familiar. Lo anterior de conformidad a los IGED, que evidencian resultadospositivosenlasaccionesimplementadas(anexoIV.B.22). Fortalecimiento y ajuste Adelantar acciones de fortalecimiento y adecuacin de la oferta existente para: (1) Atencin Psicolgica y Psiquitrica, cuando existan implicaciones en la salud mental causadas por el desplazamientoyseasolicitadosegarantizarlaatencinatravsdeloestablecidoenelPOS; (2)Vacunacin,paralosniosyniasdeacuerdoconsuedad;(3)Subsistenciamnima,sebusca que la entrega de las ayudas en la atencin inmediata, de emergencia y de transicin305, sea
SAT: Sistema de Alertas Tempranas, CIAT: Consejo Interinstitucional de Alertas Tempranas, PNCT: Plan Nacional Consolidacin Territorial,PAICMA:ProgramaAtencinIntegralContraMinasAntipersonal. 304 El acceso al SGSSS implica: (1) La oportuna atencin de urgencias conforme pargrafo del artculo 20 de la Ley 1122 de 2007; (2)laincorporacinenloscuposdisponiblesdelrgimensubsidiadoenelmarcodeloslistadosdepoblacinelegiblenoafiliada,paralo cual es necesario una gestin eficiente y eficaz entre la EPS y las entidades territoriales (expulsoras y receptoras); (3) garantizar la atencin, con oportunidad y calidad, a partir de la identificacin de sus derechos conforme a sus condiciones de afiliacin, y (4) promover la incorporacin de la PVDFV en la oferta de Programas de Promocin y Prevencin definidos desde las Entidades territorialesylaEPS,conformeasuperfilepidemiolgicoyelenfoquedelciclodevida. 305 Atencin Humanitaria: (1) Inmediata: a cargo de las entidades territoriales, garantiza la alimentacin, el aseo y alojamiento de la poblacinquepresentaladeclaracindedesplazamientoanteelMinisterioPblicoymanifiestalaurgenciaextrema,hastaqueest incluida en el RUPD; (2) Emergencia: a cargo de la Nacin, garantiza la alimentacin, el aseo, el alojamiento y otorgar artculos de habitabilidadalapoblacinrecinincluidaenelRUPDcuyodesplazamientohayaocurridoenunlapsoinferiora1aodesdelafecha de la declaracin y recibe este tipo de ayuda por primera vez; (3) Transicin, a cargo de la Nacin, garantiza la alimentacin, aseo, 349
303
oportunaenalimentacinyalojamiento,dentrodelocualseexplorarnmecanismosalternativos dirigidos a generar una transicin sostenible hacia la estabilizacin socioeconmica; adicionalmente, se fortalecern los componentes de orientacin jurdica y psicosocial; (4)Educacin,enlorelacionadoconlaatencinalaextraedadsereforzarnlasestrategias;y(5) Alimentacin,entrminosdelaPolticadeSeguridadAlimentariayNutricional(anexoIV.B.22). Articulacin de las polticas de Vivienda, Generacin de Ingresos y Restitucin de Tierras, en el marco del retorno o la reubicacin para el restablecimiento social y econmico de la PVDFV Las polticas de Vivienda y Generacin de Ingresos son el eje fundamental para lograr el restablecimiento social y econmico de la PVDFV, y la Poltica de Restitucin de Tierras y Territorios,alrepararelabandonoydespojo,contribuirsignificativamenteaesteobjetivo.Para este fin, se tendrn en cuenta las polticas reformuladas306 y los ajustes que se incluyan para el logrodesusobjetivos.Lasaccionesqueseimplementendebenestararticuladasydesarrolladas enelmarcodelretornoolareubicacinteniendoencuentadiferenciasdelosterritorios,tiempos deimplementacinynecesidadesdelaPVDFV. Viviendadigna.Conelfindegarantizarestederecho307serealizarnlassiguientesaccionesen viviendaurbana:(1)ejecucindelossubsidiosasignadosenlasconvocatoriasdel2004y2007 y no aplicados an; (2) acceso al Programa de Subsidio Familiar de Vivienda Urbana para la PVDFV que an no han sido beneficiaria de la oferta y cuya voluntad es el retorno o la reubicacin urbana, a partir de los instrumentos y la institucionalidad que la poltica reformuladaproponeparatalfin.Enmateriadeviviendarural:accesoalProgramadeSubsidio de Vivienda Rural para la PVDFV que an no ha accedido a la oferta y que manifiesta la intencinderetornaroreubicarseenlorural,atravsdelosinstrumentoseinstitucionalidad que la poltica disponga para tal fin. En el caso en el que un hogar aplique al Subsidio de Acceso Integral de Tierras, el Subsidio de Vivienda slo debe ser aplicado en sta tierra y a travs de las modalidades de mejoramiento o construccin en sitio propio. Para ampliar los objetivosdelaPolticadeViviendaengeneralvercaptuloIII.C.5:Viviendayciudadesamables. Generacindeingresos308.SecontinuarconlaimplementacindelaPolticadeGeneracin deIngresos(PGI)enelmarcoestablecidoporelPlandeAccindeldocumentoCONPES3616de 2009,conelobjetivodeincrementarelpotencialproductivodelaPVDFVtantoenelentorno ruralcomourbano.Paraloanterior,seestablecer:(1)unesquemadeenganchelaboral en oportunidadesdeconstruccindeinfraestructurayvivienda,(2)unprogramadefomentoal empleoparalapoblacinjoven,y(3)unprogramadeasistenciatcnicaintegralparaPVDFV que retorna o es reubicada en reas rurales, articulado con la restitucin de tierras. En fortalecimiento institucional se definirn rutas de atencin especficas para los diferentes segmentospoblacionalesdelaPVDFVconelfindecomplementarlasrutasyaplanteadasenla Poltica, y una arquitectura institucional para el seguimiento a la implementacin de dichas
auxiliodealojamientoyprogramasquecontribuyenalasubsistenciamnimaparapoblacinvctimadeldesplazamientoforzadocuyo desplazamientoocurrienunlapsosuperioraunaodesdelafechadeladeclaracin. 306 PolticasreformuladasenelmarcodelAuto008de2009proferidoporlaCorteConstitucionalparaVivienda(PVPD)yTierrasyel CONPES3616de2009paraGeneracindeIngresos. 307 InformedeGobiernonacionalsobreelsegundoclculodeIndicadoresdeGoceEfectivodeDerechos(21dejuliode2010). 308 LasestrategiasdeGeneracindeIngresosseenmarcanenloslineamientosdelaseccinIgualdaddeOportunidadesydesarrollo socialparalaprosperidaddemocrticaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema. 350
rutas309.Estosecomplementarconestrategiasdeapoyoalagestinterritorialdeldesarrollo econmicolocal,ascomoconpolticasdemercadolaboralyvinculacindelsectorprivado. Restitucindetierras.Estapolticabuscalagestinintegraldelarestitucindelosderechos sobre la tierra y los territorios a travs de la asistencia integral y gratuita a las vctimas de despojo y por consiguiente, hace parte de la Reparacin Integral. Los fines de esta Poltica contribuyen con el restablecimiento social y econmico de la PVDFV y en la medida que se restituyanlosprediososecompensealasfamilias,searticularnlasdemspolticasenbusca de soluciones duraderas en donde se garanticen todos los derechos. Adicionalmente, se continuarpromoviendoelaccesoalatierrademanerapreferenteparalaPVDFVatravsde laentregadesubsidios310. Articulacin de polticas. Teniendo en cuenta que las mediciones del IGED revelan el bajo impactodelaspolticasqueofrecensolucionesduraderasalaPVDFV(Vivienda,Generacinde ingresos y Restitucin de tierras), es necesario buscar mecanismos de articulacin que permitanlaintegracindelasmismas.Paraello,apartirdelaidentificacindevariablestales comotiempodedesplazamiento,intencinderetornooreubicacin(urbanaorural),predios abandonados y relacin con dichos predios, caractersticas de la actividad productiva, situacin habitacional, entre otras, se definirn mecanismos para lograr (1) una solucin de vivienda; (2) ingresos suficientes y sostenibles; y (3) restitucin o compensacin de los derechos sobre la tierra. Las soluciones de Vivienda y Generacin de ingresos articuladas buscarn el restablecimiento econmico y social de la PVDFV y contribuirn, junto con la Poltica de Tierras, a la Reparacin Integral y a que la PVDFV supere su situacin de vulnerabilidadmanifiestageneradaporeldesplazamientoforzado.Enelmarcodelretornoy la reubicacin, se priorizarn las acciones que favorezcan las iniciativas que promuevan solucionesenelmarcodeplanesdeintegracinlocal311yproyectosincluyentesdedesarrollo de comunidades (ej. Acciones en grandes asentamientos urbanos y que beneficien a las comunidadesreceptoras)312. Con el fin de identificar las variables se adecuarn los instrumentos de caracterizacin de la RedparalaSuperacindelaPobrezaExtremaparalaPVDFV313.Apartirdeestainformacin AccinSocialrealizarunanlisisparadeterminarlasolucindecadacasoydefinirlarutade atencin en materia de Vivienda, Generacin de Ingresos y Reparacin Integral (anlisis de ofertaydemanda)quienatravsdeunmecanismoadecuadoremitiralaPVDFVyrealizar elseguimientosobresuniveldesuperacin.Secrearnmecanismosdeplaneacin,ejecucin yevaluacinconjuntaparalograrlosobjetivosdearticulacin.Todoloanteriorconelfinde evitar duplicidades, focalizar la oferta y hacer seguimiento al restablecimiento social y econmico.
LasrutasdeGeneracindeIngresosparaPVDFVatiendenalanecesidaddeproveerunenfoquedeintervencindiferencialytienen un importante componente de acompaamiento psicosocial. A este respecto se plantea (1) fortalecer los lineamientos tcnicos con respectoaloscualesseproporcionadichaintervenciny(2)latransversalizacinencadaunadelasrutasespecficas. 310 ParaampliarlainformacindelaPolticadeTierrasysuarticulacinconeldesarrolloeconmico ruralsedebenverlasecciones III.C.2:AgriculturaydesarrolloruralyV.CDerechosHumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional. 311 Auto383de2010proferidoporlaCorteConstitucionalenelmarcodelseguimientoalaSentenciaT25de2004. 312 ElGobiernonacionalpromoveraccionestendientesaquelosEntes territorialespuedanejecutarproyectosenotrosmunicipios, conelfindebuscareldesarrolloterritorialylainclusineintegracindelaPVDFV(talycomolodisponeelartculo7delaley1190de 2008). 313 ParatalefectosedebegarantizarquetodalaPVDFVhagapartedelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema. 351
309
Articulacin de acciones para la Reparacin Integral LaspolticasdirigidasalGEDdelaPVDFV(excepto subsistencia mnima)incorporantantooferta social como medidas reparadoras, stas ltimas definidas en el marco de la reparacin administrativa314. La suma de estas medidas busca la Reparacin Integral mediante acciones dirigidas a: (1) Restitucin (tierras y otras medidas de restitucin), (2) Indemnizacin (monto adicional al Subsidio de Vivienda, Acceso a Tierras que se entregar a travs de stos u otra modalidad), (3) Garantas de no repeticin (algunas acciones de proteccin diseadas para la PVDFV); (4) Rehabilitacin fsica y mental y (5) Satisfaccin. Las medidas que brindan acceso preferentealaPVDFVparaelGEDsernconsideradasdentrodelareparacin.Loslineamientos puntuales en esta materia se concretarn a travs de las iniciativas legislativas que presente el Gobiernonacional.FinalmenteyadicionalalasaccionesanterioresqueconstituyenlaReparacin, losderechosalaVerdadyalaJusticiasegarantizarnatravsdelasaccionescorrespondientes (seccinV.C:Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional). Herramientas complementarias para la garanta del GED de la PVDFV Ejes transversales Las acciones encaminadas a alcanzar el GED, debern articularse con fundamento en los ejes transversalesqueacontinuacinseindican:(1)Enfoquediferencial:Sedebentenerencuentalas necesidades de los sujetos de especial proteccin constitucional315 y lograr tener lneas de atencindiferencialenlaspolticasexistentes;(2)RetornosyReubicaciones:Seimplementarel Protocolo de Retornos existente y se crear un Protocolo de Reubicacin de acuerdo con los principios de Seguridad, Voluntariedad y Dignidad. Las acciones iniciales estarn dirigidas a consolidarlosretornosyaexistentes;(3)Adecuacindelaofertaeinstitucionalidad:Searticular y adecuar la oferta existente y se revisar y adecuar la institucionalidad para la formulacin, implementacin,ejecucinycoordinacindelaspolticas;(4)AtencinyAbordajePsicosocial:Las polticascontendrnrutasyprogramasespecficosquecontemplenelAbordajePsicosocial,para locualsedefinirnlosestndaresmnimosparasuaplicacin;(5)Participacin:alaPVDFVsele tendr en cuenta en la toma de decisiones asociadas a la formulacin e implementacin de las polticas; (6) Sistemas de Informacin: (1) se adecuarn los parmetros de valoracin y registro para ingresar al RUPD316, (2) se articularn los sistemas de informacin tales como: RUAF317, INFOJUNTOS,RUPD,RUPTA318yotrosnacionalesyterritoriales319. Criterios para determinar la superacin de la situacin de vulnerabilidad manifiesta ocasionada por el desplazamiento forzado por la violencia SedefinirnloscriteriosymecanismosparadeterminarcundolaPVDFVhasuperadolasituacin generada por el delito de desplazamiento forzado por la violencia, teniendo como marco la bsquedadelGED.Paraesteefecto,setendrencuentaqueunhogardesplazadoporlaviolencia superalasituacindevulnerabilidadmanifiestaocasionadaporeldesplazamientoforzadocuando severifiqueatravsdelosindicadoresdegoceefectivodederechosquecumplecon:(1)Goza
314
Especficamente para la Restitucin de Tierras se acudirn a mecanismos judiciales con el fin de resolver a quien corresponde el derechosobrelatierra. 315 Autos092y251de2008,004,005,006de2009proferidosporlaCorteConstitucionalenelmarcodelprocesodeseguimientodelas rdenesimpartidasenlasentenciaT25de2004. 316 RegistronicodePoblacinDesplazada. 317 RegistronicodeAfiliados,elcualestacargodelMinisteriodelaProteccinSocial. 318 RegistronicodePrediosyTerritoriosAbandonados. 319 Auto011de2009proferidoporlaCorteConstitucional. 352
efectivamenteconposterioridadaldesplazamientodelosderechosbsicosalavida,integridad, seguridad, libertad, salud, educacin, reunificacin familiar, alimentacin, subsistencia mnima e identidad y (2) ha logrado un nivel adecuado en el restablecimiento econmico y social, para lo cual, se desarrollar y medir un indicador global de restablecimiento social y econmico en el marcodelretornoolareubicacin. Seguimiento a la garanta del GED hogar a hogar Para lograr la medicin de los IGED hogar a hogar se adecuarn las herramientas de medicin Infojuntosylosregistrosadministrativos,entreotrasacciones.Sefortalecernlosmecanismosde seguimientoaEntidadesnacionalesyterritorialesparacertificarsucontribucinalaPolticapara laPVDFV. Coordinacin Entrelasentidadesnacionales.(1)Fortalecimientoyajustedelasinstanciasdecoordinacin nacional existentes; (2) Flexibilizacin de la oferta nacional dirigida a PVDFV, de tal manera queseencuentreacordeconlasnecesidadesdelaPVDFVylarealidadterritorial;(3)Propiciar mecanismos de coordinacin y articulacin entre el Gobierno nacional y las otras instancias delEstado,SociedadCivil,CooperacinInternacionalySectorPrivado. Nacin y entidades territoriales. (1) Ajustar el esquema de coordinacin Nacin territorio, para propiciar la articulacin entre los distintos niveles y mejorar los procesos que brinden soluciones integrarles en materia presupuestal y de ejecucin de la poltica de prevencin proteccinyatencinaldesplazamientoforzadoporlaviolencia.Igualmenteseestablecerny clarificarnlasresponsabilidadesycompetenciasdelosdistintosnivelesterritorialesfrenteal goce efectivo de cada derecho; (2) Aplicacin de los Principios de Descentralizacin Administrativa (Coordinacin, Concurrencia y Subsidiariedad), para lo cual, se formular un documento CONPES y (3) Se conformar un equipo interinstitucional del Gobierno nacional para brindar apoyo tcnico a las Entidades territoriales en el diseo y actualizacin del Plan IntegralnicoPIU. Entre entidades territoriales. (1) Incentivar los mecanismos que permitan articular herramientas administrativas y presupuestales para la Prevencin, Proteccin y Atencin Integral de la PVDFV entre las Entidades territoriales; (2) Fortalecer las instancias de coordinacin territorial y (3) Se acompaar la actualizacin de los Planes Integrales nicos (PIU)ylaarticulacinconlosPlanesdeDesarrolloLocal,atravsdemecanismosdeasistencia tcnicacreadosparatalfin.
353
TablaIV20.Metas
Metas Derecho IndicadorGED MetaGeneral Objetivosespecficos sectoriales Indicador Lneadebase Metasectorial 20102014 Responsable Observaciones
OperacinComit Interinstitucionalde AlertasTempranas CIAT
OperacinComit Interinstitucionalde AlertasTempranas CIAT
100%
Vicepresidenciadela Repblica.Accin Social.MDN. Departamento Administrativode Seguridad.
SegnlosargumentosenviadosporAccinSocial,lametageneralsejustificaenlamedidaque:
Prevencin
A31dejuliode 2010se encuentran incluidas Reduccindelos 3.486.305.En Reduccindel desplazamientos desplazamiento Operacinsistemade Operacinsistemade 2009:143.575 forzados forzadoenun80% AlertasTempranas AlertasTempranas personasen individualesy eventos SAT SAT masivos individualesy 10.465personas en42eventos masivos Avanzarenla implementacindelos elementosprincipales Porcentajedeavance delesquemade enla coordinaciny implementacindel organizacindelPNCT, PlanNacionalde enrelacinconlas Consolidacin zonasfocalizadasporel Territorial gobiernonacional (CCAI)
1.Considerandoquede2008al2009lareduccindeldesplazamientohasidodecasi50%,es posiblemantenerlatendenciagraciasa: LaarticulacindelasEntidadesdelEstadoenlasuperacindecausasestructuralesde violenciaquegenerandesplazamiento. AvanceenlaculturadelaPrevencindeldesplazamientoenlasEntidadesterritoriales. MIJejercelasecretara Diseodeestrategiadecoordinacininteragencialdealtoimpactocomoson:ElPlan tcnica. NacionaldeConsolidacinylacreacindelaAltaConsejeriaparalaSeguridadNacionalydela AltaConsejeriaparalaSeguridadCiudadana. Confianzainversionistaquefortaleceelcrecimientoeconmicodelpas,permitiendola focalizacinderecursosespecializadosparalarecuperacinsocialdelterritorio. 2.Sinembargo,nodebenperdersedevistaalgunosriesgos: Lareconfiguracindelasdinmicasdeviolenciaasociadaselatercerizacindelaparato criminal,enespecialdelasbandascriminalesquetercerizacinsusoperacincomobandas delincuenciales,combosoparches. Elincrementodelaviolenciaenlasciudadeshavenidoaumentandoelfenmenode desplazamientointraurbanoenciudadescomoMedelln,Cali,Bogot,Ccuta,Cartagena, Quibd,entreotras;quesonejemplosdeestadinmicaquereflejalamultiplicidaddeactores queconfluyenenestegravedelito. Laexpansindelasbandascriminalesincidenenelaumentodepracticasdecoaccinque generandesplazamiento. Losrequerimientosdelosdiferentesrganosdecontrol,delaHCCyelreflejodeestanueva realidadqueorientaaidentificareldesplazamiento,noporelautor,sinoporelhechoque generadesplazamiento,obligaaampliarelespectrodelcarcterdedesplazado. EncuantoalaoperacindelCCAI,AccinSocialproponeunaszonasespecficasqueestnen deficin. Comentario:LalneadebasesetomadelainformacindelRUPDconcortea31dejuliode 2010.
100%
DefensoradelPueblo
NA
AccinSocial
354
Metas Derecho IndicadorGED MetaGeneral Objetivosespecficos sectoriales Indicador Lneadebase Metasectorial 20102014 Responsable Observaciones
Vida, Integridad, libertad, seguridad
Personas incluidasenel RUPDqueno hansufrido 100% accionesque atentencontrala seguridad, integridad, libertadyvida.
Porcentajede Beneficiarconmedidas personasinculidasen deproteccinalaPD elRUPDque presentaronriesgo, quepresenteriesgo solicitaron extraordinarioo Vida(98%), extremo.(Programade proteccinyfueron Integridad beneficiadascon ProteccinaPD) (92%),Libertad medidasde (98,05%)y Beneficiaradirigentes dePDconmedidasde proteccin(Programa deProteccinalderes delaPD) Seguridad Porcentajede dirigentesdePDque (88,8%) solicitaron proteccinyfueron beneficiariosdela misma.
100%
MIJ
100%
MIJ
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivodeDerechosdel Gobiernonacional(Juliode2010).ElindicadordelderechoalaVida midequelosmiembrosdel hogarensituacindedesplazamientopreservenlavida(homicidiosdespusdel desplazamiento),elindicadordelderechoalaIntegridad midequelosmiembrosdelhogarno seanvctimasdeaccionescontrasuintegridadpersonaldespusdeldesplazamiento(mira tortura,violenciasexualorobonoincluyemuerte),elinidcadordelderechoalaSeguridad mideningnmiembrodelhogaresvctimadeaccionesqueatentencontrasuseguridad personal(persecucin,amenazas,minasantipersona,masacres,combatesyatentados),yel indicadoresdelderechoalaLibertad midequeningnmiembrodelhogarhasidoprivadodela libertaddeformaarbitraria(reclutamiento,detencinarbitrariaysecuestro).
Derecho
IndicadorGED MetaGeneral
Objetivosespecficos sectoriales
Metasectorial Indicador Lneabase Metasectorial Responsable 20102014 Observaciones
Porcentajedepersonasmayoresde18aos Personasmayoresde18 incluidasenelRUPDconcdulade 98% aosquecuentancon ciudadana,respectoapoblacintotalmayor cduladeciudadana. de18aosincluidaenelRUPD. Porcentajedepersonasentre8y17aos Personasentre8y17 incluidasenelRUPDcontarjetadeidentidad, 97% aosquecuentancon respectoapoblacintotalentre8y17aos tarjetadeidentidad. includaenelRUPD. Porcentajedepersonasentre0y7aos Personasentre0y7 incluidosenelRUPDconregistrocivil, aosquecuentancon respectoapoblacintotalentre0y7aos registrocivil. incluidosenelRUPD. Hombresmayoresde 18aosconlibreta miliar. Porcentajedehombresmayoresde18aos incluidosenelRUPDconlibretamilitar, respectoahombresmayoresde18aos inlcuidosenelRUPD.
100%
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivode Registradura DerechosdelGobiernonacional(Juliode2010).Segnlosresultadosdeesta Nacional medicinel98%delapoblacinmayorde18aoscuentaconcduladeciudadana. Elobjetivoeslograrel100%enestosresultados. LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivode Registradura DerechosdelGobiernonacional(Juliode2010).Segnlosresultadosdeesta Nacional medicinel97%delapoblacin8y17aoscuentacontarjetadeidentidad.El objetivoeslograrel100%enestosresultados. LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivode Registradura DerechosdelGobiernonacional(Juliode2010).Segnlosresultadosdeesta Nacional medicinel97%delapoblacinentre0y7aoscuentaconregistrocivil.Elobjetivo eslograrel100%enestosresultados. LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivode Ministeriode DerechosdelGobiernonacional(Juliode2010).Segnlosresultadosdeesta Defensa medicinel98%deloshombresmayoresde18aoscuentanconcdulade Nacional ciudadanaylibretamilitar.Elobjetivoeslograrel100%enestosresultados.
Identidad
Porcentajede personas incluidasenel RUPDque cuentanconla identificacin segnsuedad
100%delas personas cuentanconla identificacin queles corresponde segnsuedad
100%
97%
100%
98%
100%
355
Derecho
Indicador GED
MetaGeneral
Objetivos especficos sectoriales Garantizarque niosyjvenes RUPD(517aos) asistanaunnivel deeducacin formal(bsicay media)deforma regular(80%delas clasesimpartidas).
Indicador
Lneadebase
Metasectorial Metasectorial 20102014
Universo total
Responsable
Observaciones
Educacin
90%de Porcentajede personasde5a personasde5 17aosque a17aosque asistenaun asistenaun establecimiento Garantizarque establecimien deeducacin niosyjvenes formalaporlo RUPD(517aos) tode menosun80% asistanaunnivel educacin formalapor delasclases deeducacin lomenosun impartidas.(En formal(bsicay lamedicinde media) 80%delas indicadores clases impartidas. GEDel86% cumplecon estederecho). Beneficiaraniosy jvenesRUPD(5 17aos)con acompaamiento depermanenciaen sectoreducativo
Porcentajedeniosyjvenesdesplazados(517 aos).queasistendeformaregularanivelesde 86%deltotal educacinformal(bsicaymedia)Midela depersonas proporcindelapoblacinde5a17aos de5a17aos 90% inscritasenelRUPD,queasistenaun incluidasenel establecimientodeeducacinformalylohacen RUPD. deformaregular.Esdecirasistenaporlomenos al80%delasclasesimpartidas.
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivode DerechosdelGobiernonacional(Juliode2010).ElIndicadordeGEDala educacinestablecequetodoslosnios,niasyjvenesdelhogardebenasistir regularmenteaunniveldeeducacinformal(5a17aos). 788.602 MEN Parapoderreportaresteindicadoranualmentesedebegarantizarlacontinuidad delafuenteEncuestadeIGEDpuesnoesunindicadorquecorrespondaauna fuentesecundariadeinformacin. EluniversototaldepersonassecalculdelRUPDa31dejuliode2010, descontandolareservatcnica. Lalneadebasetienecomofuenteelcruceefectuadoporlabasededatosoficial delSINEB(Ministeriodeeducacin)concortepreliminardematrculadelmesde mayode2010ylabasetotalenviadaporAccinSocialdelSIPOD(AccinSocial) concortealmesdemayode2010. Parapoderreportaresteindicador,serequierequeelMENcuentedemanera oportunayconcalidadconlabaseRUDPconlasvariablesplenamente identificadas,pormunicipio. Paraelindicadorquedacuentadelseguimientoalapermanenciasedejel mismoquesereportaalaCorteConstitucionalporrestriccionesdeinformacin, tomandoFamiliasenAccincomounaaproximacinaltmadelapermanencia todavezqueelsubsidoqueseentregaaloshogaresescondicionadoaquelos niosentre5y17aosasistanaunestablecimientodeeducacinformal.Se esperafortalecerelseguimientodelaasistenciaregularalasaulasporpartedelos menoresbeneficiadosporelprogramaatravsdelasSecretarasdeEducacin Municipal. Lametayeluniversocorrespondealcompromisoqueadquiereelprograma FamiliasenAccin.
ProporcindeNiosyjvenesentre5y17aos queasistenalaeducacinpreescolar,bsicay media.Midelarelacinentreeltotaldenios de5a17aosensituacindedesplazamiento 87% atendidosenelsectoreducativoquecruzancon labaseoficialderegistroparalapoblacin desplazada(SIPOD).
90%
788.602
MEN
Esteindicadorpermitetenerunaaproximacin alacompaamientoalapermanenciaenel sistemaeducativoalapoblacinensituacinde desplazamientode5a17aosatendida. 65% Representaelcruceentrelabaseoficialdel ProgramaFamiliasenAccinyelSIPOD, reflejandolosniosensituacinde desplazamientobeneficiariosdelsubsidio.
90%
450.000
AccinSocial
356
Metasectorial Derecho IndicadorGED MetaGeneral Objetivosespecficos sectoriales Indicador Lneade base Personasu hogares Universo total Metasectorial Responsables 20102014 Observaciones
Porcentajedepersonas Salud incluidasenelRUPD AfiliaralSGSSSalas 95%PDafiliadaal Afiliacinal afiliadasalSGSSSS personasRUPD SGSSS SGSSS respectoaltotaldelaPD incluidaenelRUPD Otorgaratencin Personasincluidasenel 70%delaPDque psiquitricaymentala Salud RUPDquesolicitaron soliciteapoyo personasRUPDque Atencin apoyopsicosocialylo psicosociales solicitaronapoyo psicosocial recibieron atendida psicosocial
Porcentajedepersonasincluidas enelRUPDafiliadasalSGSSS respectoaltotaldelaPDincluida enelRUPD Porcentajedepersonasen desplazamientoquesolicitarony recibieronatencionsicosocial respectoalasincluidasenel RUPD
88%
95%
MPS
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadores deGoceEfectivodeDerechosdelGobiernonacional(Juliode 2010).Lametasectorialseacorddeacuerdoconestos resultados. LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadores deGoceEfectivodeDerechosdelGobiernonacional(Juliode 2010).Lametasectorialseacorddeacuerdoconestos resultados.
52%
70%
MPS
Salud Vacunacin
Garantizarque Todoslosniosmenores 95%demenores menoresde6aos de6aostienen tenganesquemade de6aostienenel esquemade vacunacinqueles esquemadevacunacin quelescorresponde vacunacinsegn correspondesegnsu suedad edad. segnsuedad
Porcentajedeniosmenoresde6 aostienenelesquemade vacunacinquelescorresponde segnsuedad.
180.834
190.352
95%
MPS
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadores deGoceEfectivodeDerechosdelGobiernonacional(Juliode 2010)nopermiteestablecerconclaridadlalneadebasede esteindicador. Lametaglobalysectorialesresultadodelosanlisis efectuadosporelMPS.Losuniversos(totalesydeclculode metas)secalcularonteniendoencuentalosdatosdelRUPDa 31dejuliode2010(sincontarlareservatcnica).
Metasectorial Derecho IndicadorGED MetaGeneral Objetivosespecficossectoriales Indicador Lneade base Universo total Metasectorial 20102014 Responsable Observaciones
Porcentajede hogaresincluidosen elRUPDque recibieronAyuda Humanitariade SUBSISTENCIA Emergenciay/o MINIMA transicin(enlos componentesde: asistenciaminima, alimentacin, alojamientoysalud cuandoaplique).
Atenderal80% delapoblacin incluidaenel RUPDquees atendidacon atencinintegral conlos componentesde asistencia minima
Atenderconayudahumanitariadeemergencia(en loscomponentesdealimentacionalojamiento, Hogaresnuevosatendidosconentrega efectivadeayudahumanitariade vestuarioykitsnoalimentarios)alosnuevos 325.629 emergencia/Totalhogaresnuevos hogaresdesplazadosincluidosenelrupdquese hayandesplazadoenlavigencia(maximo12meses incluidosenelRUPD antesdeladeclaracion).
361.810
90%
AccinSocial Lalneadebasepartedelasegunda medicindeIndicadoresdeGoceEfectivo deDerechosdelGobiernonacional(Julio de2010).Lametasectorialfueanalizada porlaEntidadyserefierealasnuevas familias.
Atenderconayudahumanitariadetransicion (segnestadodevulnerabilidadenelmomentode lasolicitud)aloshogaresdesplazadosincluidosen elrupdquehayanrealizadosolicitud. Atenderloseventosdedesplazamientosmasivos.
Hogaresatendidosconentrega efectivadeayudahumanitariade 1.200.000 transicinincluidosenelRUPD/Total hogaresquehayanrealizadosolicitud %Eventosdedesplazamientomasivos atendidos
1.500.000
80%
AccinSocial
100%
AccinSocial
357
Metasectorial Derecho IndicadorGED MetaGeneral Objetivosespecficos sectoriales Indicador Lneade base Personasu hogares Universo total Metasectorial Responsables 20102014 Observaciones
Hogaresreubicadoso acompaadosenel %Hogaresreubicadoso retornoquecuentan acompaadosenelretornoque concondicionesbsicas cuentanconcondicionesbsicas dealojamiento, dealojamiento,seguridad seguridadalimentariay alimentariayoportunidadesde oportunidadesde ingreso ingreso
60.000
60.000
AccinSocial
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadores deGoceEfectivodeDerechosdelGobiernonacional(Juliode 2010),especficamenteenelindicadordelderechoala Alimentacin.LametasectorialfueestablecidaporlaEntidad.
Alimentacin
Personasincluidasenel RUPDcuentanconuna cantidadsuficientey adecuadadealimentos
100%delaPD accedeauna cantidad suficientede alimentos
Mujeresgestanteso %Mujeresgestantesolactantes lactantesbeneficiarias beneficiariasdeprogramasde deprogramasde alimentacin alimentacin Niosentre6mesesy5 Niosentre6mesesy5aoscon aosconcomplemento complementoalimentario. alimentario. Nios,niasy adolescentesentre6y %Nios,niasyadolescentes 17aosbeneficiarios entre6y17aosbeneficiariosde programasdealimentacin deprogramasde alimentacin Adultosmayorescon complemento alimentario Adultosmayorescon complementoalimentario
ND 92%
ND
ND
ICBF
190.352
190.352
100%
ICBF LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadores deGoceEfectivodeDerechosdelGobiernonacional(Juliode 2010),especficamenteenelindicadordelderechoala Alimentacin.Lametasectorialde100%seincluyedadala obligatoriedaddebrindaresteservicio.Losuniversostotalesy deatencinsecalculanteniendoencuentalosdatosdel RUPDa31dejuliode2010(sincontarlareservatcnica).
788.602
788.602
100%
ICBF
108.773
108.773
100%
ICBF
Derecho
IndicadorGED
MetaGeneral
Objetivosespecficos sectoriales
Metasectorial Indicador Lneade base Metasectorial 20102014 Responsable Observaciones
80%DELOSHOGARESQUE Porcentajedehogares incluidosenelRUPDquehan SOLICITANREUNIFICACION sufridolaseparacindealguno FAMILIARATRAVESDEL Reunificacinfamiliar REGISTRODEATENCIONA desusmiembros,han solicitadoayudadelEstadoy POBLACIONDESPLAZADA RUPD hansidoreintegrados.
Hogaresincluidosen #desolicitudesde elRUPDquehan reunificacionenel solicitado registroatendidas/ 95% reunificacionfamiliary Totaldesolicitudesde hansidoreunificados reunificacinenel enmateriaderegistro registrorecibidas.
60%
AccinSocialICBF
Lalneadebasepartedelasegundamedicinde IndicadoresdeGoceEfectivodeDerechosdelGobierno nacional(Juliode2010).Lametasectorialfueanalizadapor laEntidadyserefierealasnuevasfamilias.
358
Metasectorial Derecho ObjetivoGeneral MetaGeneral Objetivosespecficossectoriales Personasu hogares Universo total Meta sectorial 20102014 40% Responsable Observaciones
Formacincomplementariay/o certificacindecompetenciasy/o reentrenamiento Formacintitulada Capacidades Empleabilidad Intermediacinlaboral
140.588
351.471
SENA,MinisteriodelaProteccinSocial
48.950
122.374
40%
SENA,MinisteriodeEducacinNacional
8.299
20.748
40%
SENA,MinisteriodelaProteccinSocial
Programadeempleabilidadpara jvenesdesempleados
143.341
358.353
40%
Generacinde Ingresos
Apoyoaemprendimiento(urbanoy rural)
207.945
519.863
40%
AsistenciaTcnicarural
6.963
17.408
40%
Emprendimiento AccesoaActivos
Proyectoproductivorural
6.091
15.227
40%
SetomcomobaseelEjerciciodeCosteo quesepresentalaCorteConstitucionalel pasado1dejuliode2010,elcualse MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural, proyectabaa10aos.Paraestecaso,se SENA,AccinSocial,Ministeriodela definieronlasrutasenGeneracinde ProteccinSocial,MinisteriodeComercio. Ingreososapartirdeunacaracterizacinde lapoblacindesplazadaysetomel40% paracadarutaestablecida. MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural Ladistribucinregionalsetomdela distribucindelRUPDdelapoblacinen edaddetrabajarsincontarlaspersonascon MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural discapacidad.
MinisteriodelaProteccinSocial
Jvenesrurales
1.729
4.323
40%
SENA
Resa
6.963
17.408
40%
AccinSocial
Fortalecimiento
Capitalizacin/formalizaciny FortalecimientoEmpresarial
1.261
3.153
40%
AccinSocial,MCIT
359
Derecho
IndicadorGED
MetaGeneral
Objetivos especficos sectoriales
Metasectorial Indicador Lneabase Personasa Metasectorial atender 20102014 Responsable Observaciones
Vivienda
HogaresincluidosenelRUPDque habitanenviviendascon seguridadjurdicaytienen 71,249 Nmerodehogarescon Hogaresconsubsidio materialesadecuados,espacio hogarescon subsidiofamiliarde familiardevivienda 113.000 71.249 100% adecuado,noenfrentanriesgos vivienda viviendaaplicados, aplicados geolgicosodeotrotipoytienen digna (pormodalidad) accesoaserviciospblicos
MAVDT
Lalneadebasesonloshogares consubsidiosyaaplicados.La metasectorialesdeterminadacon laEntidadresponsable.
360
Herramientascomplementarias
Objetivosectorial
Metasectorial
Resopnsables
Observaciones
Elaboracindelareglatcnicaparadeterminarla Superacin. CriteriosparadeterminarlaSuperacin (Cesacin)delaSituacinde Desplazamiento Reglatcnicadiseadae implementada
AccinSocialDNP
Determinarlosmecanismosparalaaplicaciny materializacindelareglatcnica.
AccinSocialDNP
AunqueelobjetivogeneraldelaPolticadirigidaalaPDesla superacindelasituacinenlaqueseveninmersosporel desplazamientomismo,esnecesarioestablecerconclaridadlos criteriostcnicosparaevaluarlasituacindelhogarydeterminar cuandodichohogarhasuperadodichasituacin,aligualquelos mecanismosdemedicin,acompaamiento,etcnecesariosparaello.
HogaresdesplazadosenJuntos AdecuacindelaHerramientademedicindeJuntos conmedicinyseguimientode AccinSocialDNP conlosIGED losIGED. SeguimientoalGED(medicinde indicadoresdeGED)atravsdejuntos. TotaldeEntidadesconregistros AccinSocialEntidadesdel AdecuacindelosregistrosadministrativosalosIGED administrativosquehansido SNAIPD adecuadosconlosIGED. TotaldeEntidadesnacionalesy AccinSocialMinisteriodel territorialesconcertificacin. InterioryJusticia.
ParalograrlamedicindelosIGEDhogarahogaresnecesarioadecuar lasherramientasdemedicindeJuntosylosregistrosadministrativos. ParaestablecersistemasdeseguimientoyevaluacindelaPoltica,y encumplimientodelauto008de2009delaCorteConstitucional,se debecontinuarconelsistemadecertificacinacargodeAccinSocial, comocoordinador,yelMinisteriodelInterior.
CertificacindelasEntidadesnacionalesyterritoriales
ActivartodosycadaunodelosEspaciosde FuncionamientoregularCNAIPD, CoordinacindelaPolticadelordennacional SNAIPD(Mesas),ydems PresidenciaAccinsocial establecidosenlaley387de1997,eldecreto250de espaciosdecoordinacin. 2005ydems.
DefiniryarticularlasrutasdeofertadelasEntidades nacionalesparalaatencindePD. EntreEntidades nacionales
Rutasconformadasconoferta articuladaentornoalagaranta EntidadesdelSNAIPD dederechos.
Crearyactivarmecanismosdecoordinacinentreel GobiernonacionalylasotrasinstanciasdelEstado, SociedadCivil,CooperacinInternacional,Sector Privado. Coordinacin Entidadesdel SNAIPD
Mecanismosdecoordinacin entreelGobiernoNacionalylas otrasinstanciasdelEstado, AccinSocialMinisteriodel SociedadCivil,Cooperacin InteriorPresidencia Internacional,SectorPrivado. creadosyactivados.
EsnecesarioparaelfuncionamientoeficientedelaPoltica,articular lasaccionesentrelosdistintosnivelesterritorialesdeGobiernoyentre elmismonivlesdeGobierno.
EntreNaciny Entidades Territoriales
ElaborarunCONPESqueestablezcalaformadeaplicar losprincipiosdeDescentralizacinAdministrativa CONPESelaborado. (Coordinacin,Concurrencia,Subsidiariedady Complementariedad).
MinisteriodelInterioryJusticia AccinSocialDNP( acompaamiento).
EntreEntidades Territoriales
Totaldeaccionesrealizadaspara facilitaralasEntidades RealizaraccionesquefacilitenalasEntidades territorialesarticular territorialesarticularherramientasadministrativasy MinisteriodelInterioryJusticia herramientasadministrativasy presupuestalesparalaPrevencinyAtencinIntegral AccinSocial presupuestalesparala delaPD. PrevencinyAtencinIntegral delaPD
Totaldeaccionesrealizadaspara Realizaraccionesqueayudenafortalecertodosycada fortalecerelfuncionamiento MinisteriodelInteriorde unodelosEspaciosdeCoordinacindelaPolticaen regulardelSNAIPD(Mesas)y JusticiayAccinSocial elordenterritorialestablecidosenlaley387de1997, demsespaciosdecoordinacin eldecreto250de2005ydems. enelnivelterritorial.
361
Herramientascomplementarias
Objetivosectorial
Metasectorial
Resopnsables
Observaciones
EnfoqueDiferencial
Creary/oadecuarlneasdeatencindiferencialque Polticasconlneasdeatencin respondanalasnecesidadesespecialesdelossujetos diferencialcreadase EntidadesdelSNAIPD deespecialproteccinconstitucional,encadaunade implementadas. laspolticasquebuscanelGED
Soloconsiderandolasnecesidadesyproblemticaespecialdelas mujeres,nios,indigenas,afrodescendientes,personasdelatercera edadypersonascondiscapacidaddesplazada,sepodrlograrquelos mismossuperenlasituacingeneradaporeldesplazamiento,queesel objetivofinaldelaPolticaparaPD.
Acompaamientoderetornosenelmarcodela estrategiaretornaresvivir.
1.000.000depersonaso 200.000Hogares
AccinSocialEntidadesdel SNAIPD.
Retornosy Reubicaciones
CrearunprotocolodeReubicaciones.
Protocolodereubicacincreado AccinSocialDNP eimplementado.
Todaslasaccionesquebuscanelrestablecimientosocialyeconmico dentrodelaPolticaparaPDsedebernrealizarenelmarcodela reubicacinoretorno,buscandosolucionesdefinitivasquellevenala Superacin.Entodocasoenlasreubicacionesoretornosurbanaso ruralesdebenbuscarseelGEDdelaPD.
Consolidarlosretornosrealizadoshastaahora,en tornoalGEDdelaPDretornada.
Numeroderetornosexistentes consolidadesentornoalGED
AccinSocialEntidadesdel SNAIPD.
Adecuacindela Ofertayla Institucionalidad
RevisaryajustartodalalaofertaexistenteparalaPD, Planes,programas,acciones, conelfindequelamismaefectivamentecontribuya proyectosydemsrevisadosy conlasuperacindelasituacindedesplazamientode ajustados. laPD.
AccinSocialyDNP
RevisinyadecuacindelaInstitucionalidadexistente Intitucionalidadrevisaday paralograrefectivadenaformulacin, ajustada. implementacin,ejecucinycoordinacindelas Polticas.
AccinSocialyDNP
Transversales Estableceraccionesquefacilitenlaparticipacindela PDenlosespaciosdecoordinacinydecisin asociadosalaformulacineimplementacindelas polticas Espaciosdecoordinaciny decisinasociadosala formulacineimplementacin delaspolticasendonde efectivamenteexiste participacindelaPD
Participacin
AccinSocial
Creary/oadecuarrutasyprogramasespecficosde Aborgajepsicosocialenlaspolticasquebuscanel GED. AtencinyAbordaje Psicosocial
PolticasconrutasdeAbordaje MinisteriodelaProteccin Psicosocialcreadase SocialEntidadesdelSNAIPD implementadas
Definicinycreacindelosestnderesmnimospara Estndaresmnimoscreadose aplicarelAbordajePsicosocial. implementados
MinisteriodelaProteccin SocialEntidadesdelSNAIPD
Adecuarlosparmetrosexistentesparalavaloracine Parmetrosrevisadosy ingresoalRUPD. ajustados. Sistemasde Informacin Articularlossistemasdeinformacintalescomo: RUAF,Juntos,RUPD,RUPTAyotrosnacionalesy territoriales.
AccinSocial
Sistemasdeinformacin revisadosyarticulados.
EntidadesSNAIPD
Articulacinde Polticas
Diseareimplementarmecanismosdearticulaciny Ventanillanica.
Mecanismosdiseadose implementados
AccinSocialDNP
EspecficamenteparalaspolticasdeVivienda,GeneracindeIngresos yRestitucindeTierras.
ReparacinIntegral
ArticularaccionesparalaReparacinIntegraldelaPD.
RutasdeReparacinIntegral creadaseimplementadas.
EntidadesdelSNAIPD
362
C.
1.
Polticas diferenciadas para la inclusin social

Grupos tnicos
ColombiasecaracterizaporserunaNacinpluritnicaymulticultural,locualseconstituyeenuna riquezanacionalyregional,yenunretoparalaformulacindepolticaspblicasquepromuevan laigualdaddeoportunidadesdeaccesoalosbeneficiosdeldesarrolloparalosgrupostnicosyla pervivencia de sus culturas, bajo los principios del respeto y reconocimiento del derecho a la diferencia. Los grupos tnicos, poseen gran variedad de manifestaciones culturales relacionadas con la cosmovisin,lingstica320,organizacinsocialypoltica,relacioneseconmicas,manejoadecuado del ambiente, relacionamiento con el territorio, talentos, etc. Dicha diversidad tnica y cultural genera derechos especiales en materia de gobernabilidad interna, territorialidad, autonoma, participacin,entreotros,queesclaramentereconocidaenlalegislacincolombiana,atravsde mandatos constitucionales y normatividad derivada de stos, Tratados y Convenios internacionalesratificadosporelpas,yunaextensajurisprudencia. En Colombia se diferencian cuatro grupos tnicos reconocidos: la poblacin indgena321; la poblacinraizaldelArchipilagodeSanAndrs,ProvidenciaySantaCatalina;lapoblacinnegrao afrocolombianadelaquetambinhacenpartelospalenquerosdeSanBasiliodelmunicipiode Mahates(Bolvar);ylapoblacinRromogitana. SegninformacindelCensoGeneral(DANE)2005,seautoreconocieroncomopertenecientesa grupos tnicos un total de 5.709.238 personas que representan el 13,7% del total de poblacin nacional322. Del total de poblacin de grupos tnicos, los indgenas ascendieron a 1.392.623; poblacin negra, mulata y afrocolombiana 4.273.722; raizales del Archipilago de San Andrs, ProvidenciaySantaCatalina30.565;palenqueros7.470;yRrom4.858. Si bien la poblacin de grupos tnicos se encuentra distribuida en todo el pas, la poblacin indgenaseconcentraespecialmenteenlosdepartamentosdeLaGuajira,Cauca,Nario,Crdoba y Sucre, que concentran el 65% del total de la poblacin indgena del pas. As mismo, los departamentosdeValle,Antioquia,Bolvar,Choc,NarioyCaucaconcentrancercadel70%dela poblacinnegra,afrocolombiana,palenquerayraizalanivelnacional(figuraIV6). Se destacan por concentrar alta poblacin afrocolombiana las ciudades de Cali (13%), Cartagena (7%), Buenaventura (6%), Medelln (3%) y Bogot (2%). Por su parte el pueblo Rrom o gitano se ubicafundamentalmenteenciudadescomoBarranquilla,Cartagena,Cali,Bogot,CcutayGirn.
320
EnColombiasehaidentificadoyreconocidolariquezalingsticadelosgrupostnicos:65lenguasindgenas;elcreoledelosraizales delArchipilagodeSanAndrs,ProvidenciaySantaCatalina;elpalenquerodelascomunidadesdeSanBasiliodePalenque;yelroman oRromanslenguadelpuebloRrom(gitano). 321 87pueblosindgenas. 322 Segn Censo General 2005 (DANE), el total de poblacin nacional ascendi a 41.468.384 personas residentes en el territorio colombiano. 363
FiguraIV6.Distribucindela apoblacinafr rocolombiana eindgena
LA GUAJIRA
ATLANTICO O DALENA MAGD CESAR
SUCRE BOLIVAR B CORDOBA NORTE DE SANTANDER
ANTIOQUIA
SANTANDER
ARAU UCA
CHOCO
BOYACA CALDAS CUN NDINAMARCA RISARALDA VICHADA CASANARE
QUINDIO SANTA FE DE BOGOTA D. C. TOLIMA VALLE DEL CAUCA META
GUAINIA CAUCA HUILA GUAVIARE NA ARIO
PUTUMAYO
CAQUETA
UPES VAU
c e n s o 0 5 .A F R O _ T
AMAZONAS
0- 1 46 4 -1 1 1 46 5 -5 56 2 5 55 62 6 -1 46 5 78 5
1 4 6 57 9 -5 4 2 9 36
Fuente:C CensoDANE2005.ClculosDNPDDTS
Lamay yoradelapo oblacinindg genahabitae enlazonarur raldelpas(7 79%),particul larmenteen los resguardos indgenas legalment constituido en las par te os, rcialidades in ndgenas, o en territorios no delimit tadoslegalme ente;mientra asqueel73% %delapoblac cinnegra,af frocolombiana,palenqueray raizal,yel94%dela apoblacinR Rromseconce entranenzon nasurbanas. Lapob blacinindge enatienetitulados735resguardosind genas,ubica adosen235 municipios,c con 323 una po oblacin de 1.042.579 . Por su parte, a las Comu nidades Negras se les han asignado 1 1 162 Ttulos Colectivos en un re de 5.218 s ea 8.024 hect reas, benefi iciando a 6 63.440 famil lias princip palmentedelPacficocolom mbiano.
0F
Lapob blacindelos sgrupostnic cossehavist toafectadap poraspectos quelahacen nespecialmen nte vulnera able,talesco omo,elevados sndicesdep pobrezaqueiincidendeformadirectae ensucalidad de vida,yprcticassoc cialesdediscriminaciny exclusinpo rrazndepe ertenenciat tnica.Enefec cto, 324 n riamente ind gena o afro ocolombiana3 el ndice de en los municipios con poblaci mayoritar Necesidades Bsica Insatisfechas (NBI) se ubica en el 66 y 57% res as u 6% spectivament estando p te, por encima adelpromedionacional(2 27%).
323 324
Fuente ePoblacincertificadaporDANEpa araelao2010. Corres spondea112mun nicipioscuyapobla acinafrocolombianaesigualoma ayoral30%deltot talmunicipal,y75 5municipiosdond dela poblacin nindgenaesigualomayoral30%d deltotalmunicipal l. 364
FiguraIV7.Terr ritoriosdegru upostnicos
Porotr raparte,esta apoblacinp presentamen norniveldea alfabetismo, bajaescolarid dad,ymenores tasas de asistencia escolar, de d a ebido fundam mentalmente a dificultad de pertin e des nencia, acceso, permanencia y cali idad en el ci iclo educativo, lo cual dif ficulta la sup peracin de la pobreza. A As mismo o,comoconse ecuenciadelabajacalificacindeltale entohumano o,lapoblacindelosgrup pos tnicos presenta mayores tas s sas de infor rmalidad, y vinculacin a empresas unipersonales relacio onadas con actividades de rebusque, que der a d rivan en bajo ingresos y ausencia de os segurid dadsocialenbuenapartedeellas(tablaIV21).
TablaIV21. NBI,alfabetis smo,asistencia aescolareinfo ormalidadseg npertenenciatnica
Pertenenciatn nica Nacio onal Indg genas Afroc colombianos Gitan nos(Rrom) Sinp pertenenciatnic ca Porce entaje deN NBI 27 57 66 n.d. n.d. Alfabetismo mayor resde 15a os 91, ,5 71, ,3 88, ,8 93, ,8 92, ,5 A Asistenciaescola ar(2005) 35ao os 611aos 50,3 30,9 51,4 64,2 51,1 90,9 72,6 89,9 86,8 91,8 1217aos 77,7 58,7 77,8 75,7 78,4 Informalidad laboral (2007)* 57% 67% 65% 50% 56%
Fuente:D DANE,CensoGene eral2005.Clculos sSEDDSDNP. *FuenteDANEECHTrece reassegundotrim mestre.ClculosS SESSDDSDNP.
De otr lado, la presencia de actores armados y de n ro p narcotrfico e territorio de resguard en dos indgen nas,comunid dadesnegras,yterritorios insulares,ac compaadod delreclutamie entoforzado de jvene por parte de actores armados ilega es a ales, as com la victimi mo, izacin de ni ias y mujer res, genera andesplazamientoyprdi idadelterrito orioancestra l.Enestesen ntido,esimpo ortanteresaltar el nm mero de hec ctreas semb bradas con cultivos ilcit c tos en los te erritorios co olectivos de las
365
comunidadestnicasdelpas.Enelao2006enlosterritoriosindgenas,segnelSIMCI325 haban 4.995 hectreas de cultivos de coca, con incrementos en los aos 20072008 (5.357 y 6.049 hectreasrespectivamente),yunareduccinenel2009(4.549hectreas). El fenmeno del desplazamiento forzado de la poblacin de grupos tnicos, segn cifras del RUPD326,afectaenmayormedidaalosafrocolombianos(tablaIV22),presentandounatendencia ascendenteenlaexpulsin,quealcanzsupunto msaltoen elao2007con46.445personas afrocolombianasexpulsadas,lascualesensumayorahansalidodelosdepartamentosdeNario, ValledelCauca,yChoc. El desplazamiento de familias y comunidades enteras, ha afectado la tenencia y la seguridad jurdicadesusterritorios,elementofundamentalparalaconservacinculturalylasupervivencia de los pueblos. El desarraigo de las familias de sus zonas de origen para incorporarse a los cinturones de miseria de los centros urbanos, en donde las condiciones de habitabilidad son precarias, tambin genera la fragmentacin del tejido social y el debilitamiento de los procesos organizativosdebase,conefectosclarossobrelainclusinsocial.
TablaIV22.Poblacindesplazadaporgrupostnicos
Grupotnico Gitano(a)Rrom Indgena Negro(a)oafrocolombiano(a) RaizaldelArchipilagodeSanAndrsyProvidencia Totalpoblacingrupostnicosdesplazados Totalpoblacindesplazada Desplazadosgrupostnicos/Totalpoblacindesplazada
Fuente:RUPD.Corte31dejuliode2010.
Nmerode personas 22.291 84.053 292.529 4.140 403.013 3.486.305 12%
Conelpropsitodeatenderlasdiferentesproblemtica,sehanvenidoconstruyendodiferentes polticas por parte del Gobierno nacional327, no obstante, es preciso continuar avanzando en la generacindeigualdaddeoportunidadesconelpropsitodemejorarlascondicionesdevida,as como,preveniryatendereldesplazamientoforzado.
a)
Lineamientos y objetivos
El Gobierno nacional con el propsito de garantizar el logro de los objetivos propuestos, incorporar como lineamiento estratgico el enfoque diferencial328 en las acciones de poltica pblica orientadas a generar las condiciones para la igualdad de oportunidades y el desarrollo socialintegral,considerandolasdiferenciaspoblacionales,regionalesycaractersticasespecficas
ProyectoSIMCIUNODCColombia.Proyectodecarctertecnolgicoeinvestigativoquetieneentresusobjetivosprincipalesgenerar elCensodecultivosdecoca,monitorearsudinmicaydeterminarelpotencialdeproduccindeclorhidratodecocanaenelpas. 326 RegistronicodePoblacinDesplazada. 327 Entre ellas, Comisin Intersectorial para el avance de la poblacin afrocolombiana, Documento CONPES 3660 sobre igualdad de oportunidades para poblacin afrocolombiana, Decreto 2957 de 2010 para proteccin integral del pueblo Rrom. En proceso la formulacindeunapolticapblicaintegralparalospueblosindgenas. 328 Seentiendeporenfoquediferencial,aquellasaccionesdepolticapblicaqueconsideranlasdiferenciaspoblacionales,regionalesy las caractersticas especficas de la poblacin de los grupos tnicos. Este derecho se encuentra consagrado en el artculo 13 de la ConstitucinPolticaquedefinequetodaslaspersonasgozarndelosmismosderechosyoportunidades. 366
325
de la poblacin de los diferentes grupos tnicos, de tal manera que se garantice su pervivencia comoculturasylaatencinoportuna,eficienteypertinente. As mismo, promover la implementacin de acciones afirmativas329 teniendo en cuenta las condiciones de marginacin y prcticas sociales de discriminacin que han afectado a estas poblacioneshistricamente. Conformealoanterior,sebuscarellogrodelossiguientesobjetivos: Promoverlaigualdaddeoportunidadesdeaccesodelapoblacindelosgrupostnicosalos beneficiosdeldesarrollo,conenfoquediferencial. Proteccindelosderechosfundamentalesdelapoblacintnica. Fortalecimientodelasorganizacionesyformaspropiasdegobierno.
b)
Acciones generales para grupos tnicos

1. Promover la igualdad de oportunidades de acceso de la poblacin de los grupos tnicos a los beneficios del desarrollo, con enfoque diferencial
Proteccin social Con el propsito de avanzar en la coordinacin interinstitucional, intersectorial e interterritorial para la inclusin, de manera concertada, de los grupos tnicos en los planes, programas y proyectosdepromocinsocialdelasentidadesterritoriales,queposibilitenelaccesoalasaludy la inclusin social de esta poblacin, con enfoque de derechos, intercultural y diferencial, se desarrollarnlassiguientesacciones: Diseo e implementacin de modelos de salud integrales e interculturales y de carcter binacional trabajados con los Ministerios de Salud de pases vecinos, que permitan la interaccin entre el Sistema Nacional de Proteccin Social en Salud y las medicinas tradicionales de los grupos tnicos, que incluyan: (1) definicin de perfiles epidemiolgicos interculturales, (2) apropiacin de la estrategia de vivienda saludable acorde a las caractersticasynecesidadesdelosgrupostnicos,(3)formacinensaludinterculturalycon enfoquediferencialparaelrecursohumanopropiodelosgrupostnicosyaquelquelabora con ellos, (4) definicin de indicadores interculturales en los sistemas de informacin que permitaelregistro,caracterizacinyanlisisdelascondicionesdevidadelosgrupostnicos; (5) implementacin de acciones especficas para la atencin a poblacin con discapacidad acordesconsuscaractersticassocioculturales. Concertacin de prioridades, metas y acciones en salud pblica con los grupos tnicos, incluyendo programas de salud sexual y reproductiva, que formarn parte del Plan de Salud Territorialydondeseinvolucrenactoresasociadosconlasatisfaccindenecesidadesbsicas paraestaspoblaciones,enarmonaconlosPlanesEducativosComunitarios(PEC).
329
Se entiende que las acciones afirmativas o diferenciacin positiva corresponden a aquellas que reconocen la situacin de marginacinsocialdequehasidovctimalapoblacindelosgrupostnicos,particularmentelaafrocolombiana,yqueharepercutido negativamenteenelaccesoalasoportunidadesdedesarrollo(SentenciaCorteConstitucionalT422de1996). 367
Diseoeimplementacin,conenfoquediferencial,deprogramas,planes,pilotos,estrategiasy herramientas de poltica pblica, en el marco de la proteccin social, para la poblacin de grupostnicosensituacindedesplazamiento. Implementacin,demaneraconcertada,demedidasadministrativasynormativasnecesarias para garantizar el derecho de acceso y participacin de los grupos tnicos en el Sistema de ProteccinSocial. AtravsdelaimplementacindelaPolticaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional, se disearn y concertarn planes integrales especficos y diferenciales para poblacin de grupos tnicos con nfasis en los nios y nias de primera infancia de estas comunidades, teniendo en cuenta las particularidades de cada grupo tnico. As mismo, se promovern programas y proyectos que favorezcan los procesos de autosuficiencia alimentaria para los grupostnicos,deacuerdoasushbitosdesubsistenciatradicionalysucontextosociocultural entrega de semillas, compra de herramientas, compra de insumos para, fortalecimiento de las chagras, entrega de pie de cra para proyectos pecuarios, etc.. Por otra parte, en la elaboracin de los Planes Territoriales de Seguridad Alimentaria y Nutricional, se tendr en cuentalasdiferenciastnicas,culturalesyregionales;ypropenderporquelosprogramasdel Estado, que para su ejecucin necesiten adquirir alimentos, lo hagan priorizando a los pequeoscomercializadoreslocales. El ICBF continuar adelantando el proceso de definicin de minutas diferenciales, que contribuyan a establecer las consideraciones mnimas para construir un plan alimentario ajustado a los requerimientos nutricionales de los grupos poblacionales y que respete las diversas culturas alimentarias. Los programas del ICBF con complementacin alimentaria concertarn sus minutas con las comunidades de grupos tnicos teniendo en cuenta los alimentosypreparacionestradicionales,pocasdecosechaydisponibilidadenlosmercados locales.
Superacin de la pobreza La estrategia para la superacin de la pobreza extrema, JUNTOS, consecuente con su objetivo centraldeapoyaralasfamiliasmsvulnerablesydeconsolidarsecomoprincipalinstrumentopara la promocin social, pondr a disposicin de los entes territoriales y de las entidades del orden nacionalylocal,lainformacinpertinentedelaLneadeBaseFamiliardisponibleenelSistemade informacinInfoJUNTOS,conelfindecaracterizaryvisibilizarlasnecesidadesmsapremiantesde las familias con miembrosautoidentificados como pertenecientes a Pueblos Indgenas, Afrocolombianos,Palenqueros,RaizalesyRromqueestnvinculadasalaestrategia. Igualmente, tanto en los espacios comunitarios propios de deliberacin y decisin de las comunidades a las cuales pertenecen dichas familias, como en los espacios creados o utilizados por la estrategia para la coordinacin y articulacin interinstitucional, se darn a conocer tales diagnsticos con el fin de promover el dilogo intercultural en torno a la definicin de acciones efectivas y diferenciales adecuadas a las especificidades culturales y a sus planes de vida y etnodesarrollo. JUNTOS garantizar que este dilogo tenga el aval o consentimiento de las autoridadesreconocidasensusrespectivascomunidades. Adems,conelfindecualificarelprocesodeacompaamientofamiliarycomunitariobrindadoa lasfamiliaspertenecientesagrupostnicosvinculadasaJUNTOS,seestimular,eneltrabajocon lasentidadespertenecientesalaRed,laconcrecindeloscompromisossectorialesestablecidos enelPlan NacionaldeDesarrolloenarasdefortalecerlaorganizacinyla culturapropiadelos
368
grupos tnicos, la intervencin institucional con acciones diferenciales y las capacidades territorialesencaminadasamejorarsustancialmentelascondicionesdevida,impulsarlainclusin socialyeldesarrollo,especficamenteenregionesdondeseestimplementandoJUNTOS. Generacin de ingresos y desarrollo alternativo Conelfindeaumentarlacapacidaddegeneraringresosdelaspoblacionesdelosgrupostnicos, sepromovernaccionestendientesafacilitarleselaccesoadecuadoalmercadodetrabajo.Entre otros, se avanzar en acciones orientadas a promover el comercio justo con perspectiva tnica, paralaproduccinespecializadade"productostnicos"quepuedanencontrarnichosdemercado nacional e internacional. As mismo, se impulsarn y fortalecern las industrias culturales y artsticasconperspectivatnica. Se avanzar en el diseo de mecanismos, en el marco de lo previsto en el artculo 12 de la Ley 1150 de 2007, para promover la inclusin en los procesos de contratacin de las entidades territoriales,accionesafirmativasafavordeorganizacionescomunitariasdegrupostnicos. Porotraparte,AccinSocialcontinuarenlaimplementacindelaestrategiadeintervencinde TerritoriostnicosProductivos(TEP)que,conenfoquediferencial,abordaaspectosdeldesarrollo econmico,socialyambientaldelascomunidadesafrocolombianaseindgenasrelacionadoscon los procesos organizacionales, productivos y de seguridad alimentaria, seguridad del territorio, recursosnaturales,ypresenciadecultivosilcitos.Sobreesteltimo,laestrategiaTEPavanzaren laconsolidacindereaslibresdecultivosilcitosenprodelagobernabilidaddelterritorio. As mismo, se promover el desarrollo alternativo en territorios colectivos de grupos tnicos afectados o en riesgo de ser afectados por los cultivos ilcitos, o ubicados en corredores estratgicosparaelnarcotrfico,conesquemascomoelpagoporserviciosambientales,proyectos deseguridadalimentariay/oproyectosproductivosquecontemplenelderechopropio,elrespeto porladiversidadtnicaycultural,losplanesdevidaydeetnodesarrollo,elenfoquediferencial, losusosycostumbresdelascomunidades,teniendoencuentalaspotencialidadesambientalesde los resguardos y las tierras de comunidades negras. Lo anterior con el objetivo de reducir las drogas ilcitas pero sobre todo fortalecer la gobernanza de las comunidades y la gobernabilidad sobreelterritorio. Emprendimiento y empleabilidad Se fortalecern los programas de formacin y calificacin del talento humano, acordes con sus particularidadesculturalesyterritoriales,ypromocindelempresarismocapitalsemillaycrdito productivo, emprendimiento (Mipymes) y empleabilidad, como estrategia de inclusin y fortalecimiento de la democracia desde el reconocimiento y aprovechamiento de las potencialidades,vocacionesytalentosdelapoblacindelosgrupostnicosydesusterritorios. As mismo, se promovern alianzas con instituciones educativas, para desarrollar competencias quemejorenlaempleabilidadylaspropuestaspropiasdetrabajodelosjvenes.
2. Proteccin de los derechos fundamentales de la poblacin tnica

Prevencin y proteccin de derechos humanos En el marco de la Poltica Nacional Integral de Derechos Humanos (DD. HH.) y Derecho InternacionalHumanitario(DIH)sedesarrollarn,entreotros,lossiguientescomponentes:
369
En prevencin del desplazamiento forzado, se fortalecer el monitoreo y la recoleccin de informacindelasituacindederechoshumanosyderechointernacionalhumanitariodelas comunidadestnicas,paraqueseatenidaencuentaenelmarcodelaemisindeinformesde riesgoyalertastempranasporpartedelSATyCIAT330,respectivamente. AcordeconelCdigodeInfanciayAdolescencia(Ley1098de2006),sepromoverlaatencin a nios, nias y adolescentes de grupos tnicos, con una perspectiva intercultural sobre la base de una poltica de reconocimiento, con el propsito de proteger integralmente sus derechos,medianteelfortalecimientotnicoyculturaldelascomunidades. Se adecuarn las medidas de proteccin en contra del asesinato selectivo, amenazas, hostigamientos y persecuciones de lderes, autoridades tradicionales, etnoeducadores, maestros, auxiliares de salud, defensores de derechos humanos y dems miembros prominentesdelascomunidadestnicas,contempladasenelAuto200yelDecreto1740de 2010,alosusosycostumbresdelasmismasyasusituacinparticularderiesgo,yapartirdel reconocimientodelossistemaspropiosdeproteccinydederechoespecialindgenaguardia indgena, semaneros, alguaciles, y de las comunidades afrocolombianas por ejemplo, la guardiacimarronaenSanBasiliodePalenque.
Atencin a la poblacin de grupos tnicos desplazados Se avanzar en el diseo e implementacin con enfoque diferencial de planes, programas y estrategias orientadas a la poblacin de grupos tnicos en situacin de desplazamiento, de conformidadconlassentenciasdelaCorteConstitucionalyconelpropsitodedarcumplimiento alaSentenciaT025de2004yenespecialalosAutos251de2007;092de2008;004,005y008de 2009. Deigualmanera,seincluirlavariabletnicaenlasaccionesqueimplementanlasentidadesque hacen parte delSistema Nacionalde AtencinIntegralalaPoblacinDesplazada(SNAIPD)odel esquema de coordinacin que lo remplace, con el fin de hacer ms pertinente y efectiva la atencindedichapoblacinysepriorizaralapoblacindegrupostnicosenlanuevaPoltica PblicadePrevencinyAtencinalDesplazamiento.Lasestrategiasestablecidasparapoblacin desplazadadegrupostnicos,cuandoseconsiderepertinente,sedebenpriorizaryarticularconla poltica nacional para la poblacin desplazada, en la cual se incluyen temas de prevencin, proteccin,atencinintegral,acompaamientointegralaprocesosderetornoyverdad,justiciay reparacindepoblacinvctimadelaviolenciayeldesplazamientoforzado. Ejercicio de los derechos culturales El Gobierno nacional con el propsito de fortalecer el ejercicio de los derechos culturales y la salvaguardadelpatrimonioculturaldelosgrupostnicos,ydelreconocimientoyvisibilizacindel legado,valoresymanifestacionesculturalesdeestospueblosysusaportesalaconstruccindela Nacin,contribuirdemaneratransversaladesarrollarunapolticapblicaenelreconocimientoy fortalecimientodelasiniciativasculturalesdelosgrupostnicos. Paraello,elMinisteriodeCulturayelMinisteriodelInteriorydeJusticiaimpulsarnlossiguientes programas: (1) reconocimiento de poblaciones tnicas y fortalecimiento de la participacin y representacin,(2)Programadeinclusinsocialdepoblacionestnicas,y(3)visibilizacindelos grupostnicosensituacindediscapacidadycondicionesdevulnerabilidad.
330
SistemadeAlertasTempranasYComitInterinstitucionaldeAlertaTemprana. 370
Por su parte, el ICBF a travs del Proyecto Pedaggico Educativo Comunitario para la primera infancia,concoberturaagrupostnicos,desarrollaryaplicarenprocesosdeconcertacin,afin deresponderasusnecesidadesparticularesteniendoencuentadondesuhistoria,conocimientos y tcnicas, sistemas de valores y dems aspiraciones sociales, econmicas y culturales, en condiciones que les permitan tener una vida cultural propia, empleando su lengua madre, indispensableparaelconocimientodesuculturayeldesarrollodesupersonalidad.
3. Fortalecimiento de las organizaciones y formas propias de gobierno

El Gobierno nacional, a travs de los Ministerios del Interior y de Justicia, Educacin y Cultura, entreotros,promovernprogramasorientadosafortalecerlasformaspropiasdegobiernodelos ConsejosComunitariosdeComunidadesNegras,delosPueblosIndgenas,delapoblacinRaizaly del Pueblo Rrom o gitano, a partir de su reconocimiento, posibilitando y apoyando de manera efectiva las acciones para la recuperacin y prctica de los valores culturales con nfasis en el reconocimientodelsaberdepositadoenlosmayoresysabedoresdeestascomunidades.
4. Ronda Censal
La Direccin de Censos y Demografa del DANE, adelantar la conformacin de un grupo de trabajo que se encargar de elaborar el proyecto y la definicin de las diferentes etapas (precensal,censalyposcensal)paralarealizacindelprximoCenso,elcualestproyectadopara realizarseentreel2014o2015.ElDANEenel2011tienecomometaentregarunapropuestade diseo,paraqueenel2012sepuedainiciarlaetapadeplaneacinypreparatoria.Estasetapasse realizarn en forma especfica para los grupos tnicos, las cuales requieren un tratamiento especialysonsimultneasparaelcensogeneral.
c)
Acciones especficas por grupo tnico

1. Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras
Acceso, permanencia y pertinencia de la educacin Se fortalecern las acciones afirmativas orientadas a crear las condiciones para el desarrollo y aplicacin de la etnoeducacin intercultural y los estudios afrocolombianos en todo el sistema educativo nacional, garantizando la enseanza en las lenguas criollas y creole tal como est dispuesto en la Ley 1381 de 2010, mejorar la calidad y aumentar el acceso, promocin y permanenciadeestapoblacinentodoslosniveleseducativosdesdelaeducacininicialhastala superior. Generacin de ingresos y acceso al mercado laboral Fortalecer programas de formacin y calificacin del talento humano, promocin del empresarismoyemprendimiento(Mipymes).Asmismo,sostenerelcrecimientodelasmetasde loscuposdeformacintcnicaytecnolgicaenlasregionesqueconcentranlamayorcantidadde poblacinafrodescendiente,yeldiseodeunprogramadepromocindelosderechoslaborales delapoblacinafrocolombiana.
371
Prevencin y proteccin de derechos humanos Diseo e implementacin de planes, programas y estrategias para poblacin afrocolombiana desplazada, con enfoque diferencial, y reconocimiento de sistemas propios de proteccin y derechoespecial(guardiacimarronaenSanBasiliodePalenque). Titulacin colectiva En el marco del Plan Nacional de Tierras, se avanzar en la titulacin colectiva a Comunidades Negras. Programa Presidencial para la formulacin de estrategias y acciones para el desarrollo integral de la poblacin afrocolombiana, negra, palenquera y raizal El Gobierno nacional con el propsito de contribuir de manera significativa en la inclusin e igualdad de oportunidades econmicas, sociales, polticas y culturales para la poblacin negra, afrocolombiana,palenquerayraizal;ascomo,facilitaraccionesdecoordinacininterinstitucional paralaformulacindeaccionesyestrategias,creelProgramaPresidencialparalaformulacinde estrategias y acciones para el desarrollo integral de esta poblacin. Dentro de las funciones se encuentralapromocindeestudioseinvestigacionesespecficasentemasquesehanidentificado como barreras al desarrollo, las cuales servirn de insumo para la formulacin de polticas; as como, definicin de lineamientos y estrategias para el diseo de planes, programas y proyectos paraeldesarrollointegraldelapoblacinafrocolombiana,negra,palenquerayraizal. Mesa de Concertacin con la poblacin raizal Con el fin de atender la problemtica especfica de la Comunidad Raizal del Archipilago de San Andrs,ProvidenciaySantaCatalina,sereinstalarlamesadeconcertacindelGobiernonacional conlosrepresentantesdeestascomunidadesylasautoridadesterritoriales.Enelmarcodeesta mesasebuscar,entreotros,solucinatresgrandestemticas:(1)poblacin,(2)proteccindela identidadculturaldelRaizaly(3)desarrolloeconmicoysocial. Porotraparte,secontinuarapoyandoalDepartamentoenelprocesodeplanificacinygestin delriesgoparalareduccindelavulnerabilidadantedesastresnaturales. En el marco de la Ley 1381 de 2010 para la defensa de las lenguas de los pueblos tnicos, el MinisteriodeCulturapropenderporladefensa,proteccinyfortalecimientodelalenguanativa de los raizales teniendo en cuenta el inmenso valor cultural y espiritual que dicha lengua representaparaestasComunidades. Se fortalecer adems el Trilingismo, para lo cual el Ministerio de Educacin retomar y fortalecerelacuerdofirmadoconlosrepresentantesdelaComisinConsultivadeAltoNivelyla secretaradeeducacindeldepartamentoArchipilago,elcualtienecomoobjetopromoverenel sistemaeducativolaenseanzadelastreslenguas(creol,inglsycastellano).
2. Pueblos indgenas
Acceso pertinente a la salud El Ministerio de la Proteccin Social avanzar en la estructuracin de la propuesta del Sistema Indgena de Salud Propia e Intercultural de los pueblos indgenas SISPI, como alternativa para la
372
bsquedadelBuenVivirdeestospueblosindgenas,mediantelaaccinintersectorialyprocesos deconsultayconcertacin. Acceso, permanencia y pertinencia de la atencin educativa para pueblos indgenas Se continuar desarrollando una educacin que responda a las caractersticas, necesidades y aspiracionesdelospueblosindgenas,desarrollandolaidentidadcultural,lainterculturalidadyel multilingismo. En esta lnea, se buscar que los proyectos etnoeducativos posibiliten el uso prcticodelalengua,laformacindemaestros,laproduccindematerialesbilinges,eldiseo del currculo, los planes de estudios elaborados y concertados con los pueblos indgenas. Se buscarlaarticulacinentrelaofertaeducativadelEstadoylapropuestadelSistemaIndgenade Educacin Propio, SEIP, especialmente en los temas de organizacin de las plantas de personal, definicindelproyectoeducativoinstitucional(PEI),yorganizacindelregistrodelamatrcula. Prevencin y proteccin de derechos humanos y fortalecimiento de la justicia propia Con el fin de mitigar el impacto de la presencia de la Fuerza Pblica sobre comunidades y territorios indgenas, se fortalecer la aplicacin de la poltica de reconocimiento, prevencin y proteccindelosderechoshumanosdelospueblosindgenas,consignadaenlaDirectiva016de 2006delMinisteriodeDefensaeincorporadaalaPolticaIntegraldeDerechosHumanosyDIH. Asmismo,reconocimientodelossistemaspropiosdeproteccinydederechoespecialindgena guardiaindgena,semaneros,alguaciles. Se impulsar la armonizacin entre la Jurisdiccin Especial Indgena y la Jurisdiccin Ordinaria, a travs de la reglamentacin concertada de los mecanismos de coordinacin entre estas dos jurisdicciones. Territorio Enmateriadederechosterritorialesdelospueblosindgenas,elEstadoColombianoyelGobierno nacional darn cumplimiento a las responsabilidades, competencias y funciones en cuanto al reconocimiento,garanta,proteccinyrestablecimientodelosderechosdelospueblosindgenas de Colombia. Para ello, se formular un Programa Nacional para la constitucin, ampliacin, saneamiento de Resguardos Indgenas, que tendr metas e indicadores definidos por regiones y porpueblos,elcualserelaboradoyejecutadoporelGobiernonacionalenconcertacinconlas autoridadesyorganizacionesindgenas.Paralaformulacin,implementacinydesarrollodeeste programa, el Ministerio de Agricultura y las entidades adscritas habilitarn los recursos econmicos,tcnicosylogsticosnecesariosparasucumplimiento. ElPlandeberincluirentreotroslossiguientesprogramas:(1)reestructuracindelosresguardos de origen colonial y republicano, aplicando el procedimiento establecido en el decreto 2164 de 1995,(2)constitucin,saneamiento,ampliacinderesguardoscontierrassuficientesyadecuadas, (3) proteccin de los sitios sagrados de los territorios indgenas, (4) restitucin de tierras a las comunidades desplazadas y despojadas de sus tierras y (5) saneamiento de los resguardos mediante la adquisicin de las mejoras y la restitucin de las tierras ocupadas al interior de los resguardosportercerosnoindgenas. El Gobierno nacional cumplir los acuerdos regionales firmados con los pueblos indgenas en la Sierra Nevada de Santa Marta, La Guajira, Tolima, Cauca, Uwas, Nario y la Mesa Regional Amaznica.
373
Programa Presidencial para la formulacin de estrategias y acciones para el desarrollo integral de los Pueblos Indgenas de Colombia ElGobiernonacionalconelpropsitodefacilitarlacoordinacininterinstitucionalparagarantizar los derechos consagrados en la Constitucin y el marco normativo a favor de los pueblos indgenas, cre el Programa Presidencial para la formulacin de estrategias y acciones para el desarrollo integral de los pueblos indgenas. Este programa, entre otras, promover ante las entidades estatales del orden nacional y territorial la implementacin y ejecucin de planes, programasyproyectosparaeldesarrollointegralconidentidadyculturadelospueblosindgenas, ycoordinarconlasentidadescompetenteslasaccionesencaminadasapromoverlaigualdadde accesoalosbeneficiosdeldesarrollo,social,econmicoycultural.
3. Pueblo Rrom (gitano)

El Gobierno nacional teniendo en cuenta la singularidad del Pueblo Gitano que amerita un reconocimiento especial y diferencial, a fin de garantizar adecuadamente su integridad tnica y cultural,ascomoelejercicioplenode susderechoscolectivos,enel marcodeloprevisto enel Decreto 2957 de 2010, se propone avanzar en estrategias orientadas a dar cumplimiento a lo previstoendichanorma,particularmenteenlorelacionadoconlossiguientesaspectos: Fortalecimientodelaskumpayoformaorganizativadelpueblogitano,ascomo,delespacio deinterlocucindelpueblogitanoconelGobiernonacional(ComisinNacionaldeDilogo). AsignacindelSubsidioFamiliardeViviendadeintersprioritario. Promover por parte del Ministerio de Educacin Nacional, la atencin educativa de la poblacin en coordinacin con las secretaras de educacin de las entidades territoriales certificadas para que orienten en el marco de su poltica de inclusin y equidad, la atencin pertinente a la poblacin estudiantil Rrom. As mismo, el Icetex tendr en cuenta a esta poblacin en el diseo de sus polticas de promocin de la educacin superior a travs del otorgamientodecrditoseducativos. Protegerypromoverlasprcticasculturalesytradicionalesdeestegrupotnico. Implementacin de medidas administrativas y normativas necesarias para el acceso de la poblacinRromogitanaalSistemaGeneraldeSeguridadSocialIntegral. Adelantar, a travs del Ministerio del Interior y de Justicia en coordinacin con las dems entidades competentes, una propuesta de marco legislativo que permita la proteccin de la integridadtnicayculturaldelgrupotnicoRromogitano.
d)
Acciones adelantadas y rutas acordadas para adelantar la Consulta Previa del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 con Grupos tnicos
DeconformidadconloslineamientosestablecidosporlajurisprudenciadelaCorteConstitucional enlaSentenciaC461de2008,laLey21de1991queratificaelconvenio169delaOIT,ydems desarrollos normativos asociados a la consulta previa para grupos tnicos, el Ministerio del Interior y de Justicia defini unos lineamientos para el proceso de consulta previa del Plan Nacionaldedesarrollo20102014,entreellos,queesfundamentalcomprenderqueloquedebe
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llevarse a consulta con las comunidades tnicas son aquellas medidas susceptibles de afectar especficamentealascomunidadestnicasynolasgeneralidadesdelplan,asmismo,defineque por ser una medida legislativa del orden nacional se deben definir con las instancias representativasdelosgrupostnicosenestenivel,lostrminosymetodologaparadesarrollarel procesodeconsultaprevia. En este sentido, el Gobierno nacional, a travs del Ministerio del Interior y de Justicia y el Departamento Nacional de Planeacin, acord con los delegados a la Mesa Nacional de Concertacin con Pueblos Indgenas331, la Comisin Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras332,ylaComisinNacionaldeDilogoconelPuebloGitanooRrom333,unarutaespecfica con cada grupo, para adelantar el proceso de consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo 20102014,teniendoencuentaqueeslaprimeravezquesellevaacaboesteproceso. Estasrutasacordadas,incluyeronlassiguientesactividades:(1)talleresdesocializacinydiscusin delasbasesdelPlanNacionaldeDesarrolloendiferentesregiones,conrepresentantesdepueblos indgenas y afrocolombianos; (2) elaboracin y presentacin de documento Plan Integral de Permanenciaypervivenciadelospueblosindgenas,conpropuestasporpartedelosdelegados de los pueblos indgenas, en el marco de lo acordado en reunin de la Mesa Nacional de Concertacin; (3) elaboracin y presentacin de documento con propuestas por delegados del Pueblo Gitano Plan de acciones afirmativas para la pervivencia del pueblo Rrom Gitano de Colombia; (4) elaboracin del Plan de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras 20102014 Hacia una Colombia multitnica y pluricultural con prosperidad democrtica,encumplimientodelodispuestoporlaLey70de1993334;(5)elaboracinporparte de los ministerios y entidades nacionales de documento de respuesta institucional a las propuestas planteadas por los grupos tnicos;(6) reuniones instituciones y representantes de grupos tnicos para definicin de acuerdos con base en los documentos presentados por los grupostnicos;y(7)reunionesdeprotocolizacindeconsultaprevia.
1. Ruta acordada con la Comisin Nacional de Dilogo del Pueblo Rrom o Gitano
En el marco de la instalacin y primera reunin de la Comisin Nacional de Dilogo del Pueblo Rrom o Gitano, el 1 de diciembre de 2010, se llev a cabo la reunin de protocolizacin de la consultapreviadelPlanNacionaldeDesarrolloconlosrepresentantesdelpueblogitano. EnesareuninsepresentaronlasbasesdelPlanNacionaldeDesarrollo20102014:Prosperidad para todos, por parte del Departamento Nacional de Planeacin, y se orient un taller para la construccin de propuestas y aportes al Plan Nacional de Desarrollo por parte de los representantesdelasdiferentesKumpay,locualcomplementlaspropuestascontenidasenel documento Plan de Acciones Afirmativas para la Pervivencia del Pueblo Rrom (gitano) de ColombiaentregadoalGobiernonacionalel30denoviembrede2010. Como resultado de este proceso, las entidades nacionales que revisaron el documento de propuestasylasmemoriasdeltaller,presentaronsusobservacionesydefinieronlneasdeaccin
331
Decreto1397de1996. Decreto3770de2008. 333 Decreto2957de2010. 334 Enelartculo57sedeterminalaconformacindeunaComisindeEstudiosparalaelaboracindelPlandeComunidadesNegras comomarcodereferenciaparalaformulacindelPlanNacionaldeDesarrollo.

332
375
paradesarrollarenelmarcodelPlanNacionaldeDesarrollo(anexoIV.C.11:Protocolizacindela ConsultaPreviaalPlanNacionaldeDesarrollo20102014conGrupostnicos,numeral1).
2. Ruta acordada con la Mesa Nacional de Concertacin con Pueblos Indgenas

El Gobierno nacional, en el marco de la Mesa Nacional de Concertacin con Pueblos Indgenas (MNC), el 5 de octubre de 2010 inici con los representantes de estos pueblos el proceso de consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo 20102014, con la definicin de una ruta que incluyentreotrasactividades: Presentacin y socializacin del Plan Nacional de Desarrollo 20102014: Prosperidad para todos, por parte del Departamento Nacional de Planeacin en la Mesa Nacional de Concertacin (MNC), y en talleres para cada una de las macroregiones identificadas por la MNC. Conformacinyfinanciacindeunequipodenuevedelegadosindgenas,durantedosmeses, paralaelaboracindeundocumentoconpropuestasdelpuebloindgenaparaserincluidasen elPlanNacionaldeDesarrollo. Entrega por parte de los representantes del pueblo indgena al Gobierno nacional del documentoPlanIntegraldePermanenciayPervivenciadelosPueblosIndgenas. DocumentoderespuestadelGobiernonacionalalaspropuestasdelospueblosindgenas,en elmarcodelaMesaNacionaldeConcertacin. Firmadepreacuerdostemticosentre19ministeriosyentidadesdelGobiernonacionalylas diferentessubcomisionesdelaMesaNacionaldeConcertacin. ProtocolizacindelaConsultaPreviael26deenerode2011,endondesefirmaronacuerdos entre el Gobierno nacional y representantes de los Pueblos Indgenas (anexo IV.C.11: Protocolizacin de la Consulta Previa al Plan Nacional de Desarrollo 20102014 con Grupos tnicos,numeral2).
3. Ruta acordada con la Comisin Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras

El7deoctubrede2010seiniciconestascomunidades,elprocesodeconsultapreviadelPlan Nacional de Desarrollo 20102014, con la definicin de una ruta que incluy entre otras actividades: PresentacindelPlanNacionaldeDesarrollo20102014:Prosperidadparatodos,porpartedel DepartamentoNacionaldePlaneacin. Retroalimentacin del Plan de Desarrollo de Comunidades Negras, Afrocolombianas, PalenquerasyRaizales,entrecetalleresregionales,acompaadosporlaComisindeEstudios queformulelPlan,elMinisteriodelInteriorydeJusticiaylosrepresentantesConsultivosde AltoNivel. EntregaalGobiernonacionaldeldocumentoPlandeComunidadesNegras,Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales Hacia una Colombia Multitnica y Pluricultural con Prosperidad Democrtica.
376
RespuestadelGobiernonacionalalaspropuestasalPlandelasComunidades. Firma de preacuerdos temticos entre las entidades del Gobierno nacional y las diferentes subcomisionesdelaConsultivadeAltoNivel. ProtocolizacindelaConsultaPreviael28deenerode2011,endondesefirmaronacuerdos entre el Gobierno nacional y representantes de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, RaizalesyPalenqueras(anexoIV.C.11:ProtocolizacindelaConsultaPreviaalPlanNacional deDesarrollo20102014conGrupostnicos,numeral3).
e)
Metas
TablaIV23
Indicador Diseoyvalidacindemodelosdesaludintegraleseinterculturales Implementacin,enelmarcodelaproteccinsocial,dePlanesde SalvaguardaAuto004yPlanesdeProteccinyAtencindelAuto005 0 0 0 LneaBase 2010 3 34PlanesSalvaguarda Indgenas 62Planesdeproteccin acomunidadesAfro 31.403 Meta2014
Promoverlacreacinyfortalecimientodeempresasendiferentes sectores,ysostenerelcrecimientodelasmetasdeloscuposde 8.993 formacintcnicaytecnolgicaenlasregionesqueconcentranlamayor cantidaddepoblacinafrodescendiente. Diseoprogramadepromocindelosderechoslaboralesdela poblacinAfrocolombiana Asistenciaparalaincorporacindelenfoquediferencialdediversidady accinsindaoenplanes,programasyproyectos(pueblosconauto diagnsticoenlenguanativa;poblacinfortalecidaparasuinclusin, representacinyvisibilizacin;institucionesasesoradas). Fortalecimientoorganizativodelaskumpay(formaorganizativapueblo gitano) PropuestadePolticaPblicaparaPueblosIndgenas Fortalecimientoorganizativoydelajusticiapropiadepueblosindgenas (apoyoformulacinreglamentosinternosdecomunidadespriorizadas, desarrollodehabilidadesycompetenciasparagobiernopropioy aplicacindejusticiapropia 0 15autodiagnsticos lenguanativa 5.060personas fortalecidas 0 0 0reglamentosinternos 0capacitaciones 0casosdemandas atendidas
1 60autodiagnsticos lenguanativa 20.247personas fortalecidas 12 1 100reglamentos internos 80capacitaciones 50casosdemandas atendidas 1
Propuestademarcolegislativoquepermitalaproteccindelaintegridad 0 tnicayculturaldelgrupotnicoRrom(gitano)
2.
Gnero
El concepto de equidad de gnero hace referencia a la construccin de relaciones equitativas entre mujeres y hombres desde sus diferencias, tanto como a la igualdad de derechos, al reconocimientodesudignidadcomosereshumanosyalavaloracinequitativadesusaportesa lasociedad.Portanto,estacategoradeanlisispermiteincluirtantolasinequidadesqueafectan alasmujerescomolasqueafectanaloshombres.Unodeloselementosimportantesadestacar delanocindegnerosonlasrelacionesdesigualesdepoderqueseestablecenentrehombresy mujeresyquesedebenalosrolessocialmenteestablecidos.Porotraparte,tenerunenfoquede gnero significa estar atentos a esas diferencias que socialmente se establecen y actuar en consecuencia.
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Construir equidad entre mujeres y hombres requiere impulsar acciones que compensen o moderenlasdiscriminacionesqueafectanaunasyotros;avanzarhacialaigualdaddederechosy oportunidades demanda introducir de manera transversal y como eje conductor en las polticas pblicas de equidad, en los planes, programas, proyectos y mecanismos de trabajo de la administracinpblica,elenfoquedegnero,comocategoradeanlisissocialycomomtodode identificacin y correccin de desigualdades; as mismo, requiere, establecer un marco de colaboracin,coordinacinyconcertacinentretodaslasramasdelpoderpblico,acordeconlos mandatosconstitucionales,legalesyloscompromisosinternacionalesadquiridosporelEstado. Aunque en las ltimas dcadas se han obtenido avances en la situacin de las mujeres, algunos indicadores muestran todava la persistencia de graves discriminaciones que influyen negativamentesobreeldesarrolloplenodelasmujeresyquesereflejanentreotrascosasenaltos ndices de violencia basada en gnero (VBG) serias desigualdades en el mercado laboral y baja participacinenloscargosdepoderydetomadedecisiones.Enestecontextopotenciarelpapel de la mujer en la sociedad y atender a sus intereses estratgicos y necesidades prcticas se configura en un tema de justicia y de reconocimiento y atiende tambin a los compromisos del EstadocolombianoconlasmujeresyconlacomunidadinternacionalratificadosenConveniosyen TratadosInternacionalesenelcaminodelograrlaigualdaddegneroylaequidadsocial335.
a)
Con base en lo anterior se examinan aspectos relativos a condiciones de discriminacin en el mercado de trabajo y las actividades productivas, en el acceso a servicios sociales y con sus consecuentesefectossobreelbienestaryenlaviolenciabasadaengnero.
1. Mercado de trabajo y actividades productivas

Situacin laboral y salarial Enlaactualidadsepresentaunamayorparticipacindelasmujeresenelmercadolaboralyasea por los cambios en la estructura familiar, incremento de la jefatura del hogar por parte de la mujer,mayoraccesoalosservicioseducativos,entreotrosfactores.Estosaspectoshanpermitido alasmujeresobteneringresosyfortalecersuscapacidadesycompetencias;sinembargo,anse presentandisparidadesrespectoalainsercinlaboralentrehombresymujeres.Enestesentido, pueden observarse diferencias en la tasa global de participacin de las mujeres la cual aunque vieneincrementndoseen2002,el47,3%;yen2010,el51,4%336,siguesiendoinferioralade loshombresqueenpromedioalcanzanunaparticipacindel74%. DeacuerdoconlainformacindelaECV3372008,laparticipacinporramasdeactividadentrelos hombresylasmujerestiendeaserdiferencial:mientraslasmujeresseubicanensectorescomo comercio, reparacin, restaurantes y hoteles (11,6%), industria manufacturera (6,5%) y servicios sociales,comunalesypersonales(5,7%);loshombresseocupanenserviciossociales,comunalesy personales(21,1%),transporte,almacenamientoycomunicacin(14,9%)eindustriamanufacturera
AtiendeenparticularalaConvencinparalaEliminacindetodaslas formasdeDiscriminacincontrala Mujer,alaConvencin BelemdoPar,alasPlataformasdeAccindelasCumbresmundialesdeBeijing,ElCairo,Viena,entreotras,yalaCumbredelMilenio, ODM3. 336 Informacin2010,trimestremvilmayojulio. 337 ECVEncuestadeCalidaddeVida. 378
335
(5,8%). Los niveles de desocupacin muestran diferencias por sexo y en los factores causales e intensidad: para 2010, el nivel de desocupacin es mayor en la mujeres (15,8%, versus 9,4%), aunque la variacin en el perodo 20022010 fue similar (2,8 y 3,0 puntos porcentuales, respectivamente);conunainfluenciasignificativaenamboscasosdeldesempleoabierto338.Enel niveldesubempleonoexistendiferenciassignificativasen2010:elsubempleosubjetivo339alcanza en2010unniveldel32,8%enhombresyel33,7%enmujeres,mientraselsubempleoobjetivo340 esdel12,5%enhombresyel12,8%enmujeres.Enamboscasoselniveldeingresoseslaprincipal razndeempleoinadecuado. Enlosdiferencialesdeingreso341,sedocumentaunpequeocambiodurantelosltimos20aos entre los salarios de hombres y mujeres: para el periodo 19941998, los hombres ganaban un 18.3%msquelasmujeresmedidascomoporcentajedelossalarioslaboralesdelasmujeresy enelperiodo20022006estarelacindisminuyeal13,5%.Aunqueelincrementoenlosingresos laboralesentrelosaos20022009hasidomayorenlasmujeres(1.91%),frenteal1.84%enlos hombres,elingresolaboraldeloshombressiguesiendomayorparaesteltimoao:mientrasel ingresolaboraldelasmujeresalcanza864.178pesosenloshombrestomaunvalorde1.080.519 pesos,esdecirunabrechadeingresoslaboralesdel20%342. Porcompetencias,paraelao2009seapreciaunmayorniveleducativoporpartedelasmujeres, enparticularapartirdelniveldeeducacinmedia343:el7,9%enhombresyel9,2%enmujeres, paraeducacinmedia;yel10,7%enhombresyel11,8%enmujeres,paraeducacinsuperior.De otraparte,paraelperiodo19912009,seobservaunincrementoeneltotaldeaosaprobados porsexo,conunavariacindel27,4%enhombresyel26,8%enmujeres,peropara2009,sigue siendo ms representativo el total de aos aprobados en mujeres 9,45 aos, mientras que en hombres alcanza 8,85 aos. Como se mencion, aunque no necesariamente debe considerarse como un factor de discriminacin, si puede tener influencia sobre la mayor participacin de las mujeresenelmercadolaboral. Actividades productivas Es reconocido que el trabajo remunerado se hace visible y est enfocado en la generacin de ingresosparasatisfacerlasnecesidadespropiasdelosindividuosydesuncleofamiliar,peroel trabajo no remunerado enfocado en el cuidado aunque no tiene una medicin de orden monetario tiene implicaciones dentro del entorno productivo ya que permite el desarrollo del ncleofamiliar,lageneracindecondicionesdesaludadecuadas,elmantenimientodelorden,los deberesyportanto,deldesarrollosocial;estosfactoresyuxtapuestosmuestranalhogarnoslo comoundemandantedeserviciossinocomounproveedordeinsumos344.Colombiaadolecedeun
Desempleo abierto: incluye a todas las personas pertenecientes a la PEA que en la semana de referencia no tenan un empleo asalariadooindependiente,estabandisponiblesparaempezaratrabajaryestuvieronenbuscadeempleo.Enelcasocolombiano,la bsquedadeempleocorrespondealasltimascuatrosemanas.Fuente:DANEMetodologaGEIH.2009. 339 Subempleo subjetivo: se refiere al simple deseo manifestado por el trabajador de mejorar sus ingresos, el nmero de horas trabajadasotenerunalabormspropiadesuspersonalescompetencias.Fuente:DANEMetodologaGEIH.2009. 340 Subempleoobjetivo:comprendeaquienestieneneldeseo,peroademshanhechounagestinparamaterializarsuaspiracin,y estnendisposicindeefectuarelcambio.Fuente:DANEMetodologaGranEncuestaIntegradadeHogaresGEIH.2009. 341 Hoyos,A.etl.(2010).ThepersistentGenderEarningsGapinColombia,19942006.DocumentosCEDE,16,2728. 342 IngresosTotales(Asalariados,msindependientesconajustesacuentasnacionales).ClculosDNP,DDSconbaseenENH,ECH,GEIH. 343 Enprimariaysecundarialosnivelesresultansersimilares,cercanosal15%yel12%,respectivamente. 344 Dentro de este contexto es pertinente definir la Economa del cuidado como el trabajo realizado, primordialmente en la esfera domsticaparaelcuidadodelaspersonasquesecomplementacontrabajoasalariadoenelhogar,trabajoasalariadoenlosservicios pblicosyprivadosytrabajosocialvoluntario.Existe,porlotanto,unaesferadeesaeconomadelcuidadoqueesremuneradayotra noremunerada.Eltrabajonoremuneradodesarrolladoenelmbitofamiliareselncleodeeseprocesodereproduccinsocialsobre el cual recae la responsabilidad final de armonizar las dems formas de trabajo y/o absorber sus insuficiencias. Picchio, A. (1999) 379
338
sistema de informacin que permita hacer visible el aporte del trabajo no remunerado, sin embargo, con informacin de la ECV para varios aos, se aprecia, a partir de la ocupacin principal,unaproporcinmayordemujeresdedicadasalosoficiosdelhogaraproximadamente un 30% de las mujeres contra slo un 3% de los hombres; sin embargo, con el transcurso del tiempo, esta ocupacin ha venido siendo asumida tambin por los hombres, influenciado por la insercindelasmujeresenelmercadolaboral. Estas modificaciones de roles han generado que la relacin de trabajos remunerados entre hombresymujeresmuestrequeporcadamujeren1997trabajan1,87hombresyen2008esta relacincambiaa1,79hombrespormujer,ylarelacinentrelasmujeresdedicadasalosoficios delhogarfrentealapoblacinmasculinacambiade1.32hombrespormujeren1997a1,38en 2008. Entre tanto, la proporcin de trabajo sin remuneracin alcanza niveles aproximados del 2,0%enhombresyun2,7%enmujeresparaelao2008,ylaubicacindeestetipodetrabajosse concentraenfincasenterrenopropio,arrendadooajenoylasviviendasquehabitanel10,4%de loshombresyel15,5%delasmujeres. Deotraparte,entrequienesnotienentrabajo,lasrazonesporlascualesnoaccedenaunempleo seasocianprincipalmenteentrelasmujeresalaresponsabilidadfamiliaroembarazoel21,0%en 2003y20,9%en2008yentreloshombresalhechodeestarestudiandoel12,0%en2003yel 7,0%en2008345. Enconclusin,aunquelasmujeresejerzanunpapelmssignificativoeneltrabajonoremunerado, los roles que han venido plantendose de acuerdo con las condiciones sociales, econmicas y polticasactuales,conllevanalanecesidaddegeneraraccionescomplementariasdeloshombresy lasmujeresdentrodelhogaryportanto,garantizarsuadecuadacualificacin346.Sinembargo,las barrerasparaelaccesoypermanenciadelasmujeresenelmercadolaboraltambintienenque ver con el hecho que las mujeres ocupen posiciones desventajosas frente a los hombres en el mundolaboral,peseasuigualomejorcualificacin.
2. Servicios sociales y efectos sobre el bienestar

SibienelSistemadeProteccinSocialprocuralauniversalidadenelaccesoaservicios,tantoen stoscomoenlosriesgosylavulnerabilidadsepresentandiferenciasapoblacionalesydegnero. Enelcasodesalud,conbaseenlaEncuestadeCalidaddeVida,losincrementosdecoberturaen los ltimos aos han sido significativos para la poblacin en general, aunque las mujeres han logradounamayorproporcindeafiliacin:elporcentajedeafiliacinenhombresvaridel49,5% en1997al84,5%en2008,yenlasmujeresdel52,0%a87,7%347.Deotraparte,laesperanzade
Visibilidad analtica y poltica del trabajo de reproduccin social. En: Carrasco, C. (ed) Mujeres y economa. Barcelona: Icaria Antrazyt. 345 Otrosfactoresasociadossonlapercepcindelaedad,lafaltadetrabajodisponibleenlaciudad,responsabilidadesfamiliaresyfalta derecursosparainiciarunnegocio. 346 Unejemplodeestosontantolaslaboresdecuidadoamenorescomoadultosmayoresenelhogar.Enelprimercasoensintonacon lasalternativasdeAIPIplanteadasenesteplan,tantoenlacualificacindecuidadores comodelrecursohumanoquecontribuyaal desarrollodeesascompetenciasenlosprimeros. 347 porrgimen,laproporcindeafiliadosalrgimensubsidiadoenambossexossehaincrementado(de13,3%a24,8%enhombresy de13,8%a26,5%enmujeres),sinembargo,sepresentaunadisminucinenelrgimencontributivo(de31,6%a22,0%enhombresy de36,2%a23,5%enmujeres).Hayunatendenciamayoralautilizacindeconsultadeprevencinporpartedelasmujeres(29,3%en 2003y33.5%en2008),tantoalmdicocomoalodontlogo.Frenteaunanecesidadhaymayorbsquedadeatencininstitucionalpor partedelasmujeres(en200844,3%,mientrasqueenloshombres33,7%);yenhospitalizacin,elaccesoessuperiorenmujeresque 380
vida al nacer para el periodo 20102015 se estima en 72,07 aos en hombres y 78,54 aos en mujeres. La carga de enfermedad es diferenciada en causas y en aos de vida saludable: para 2005, mientras las mujeres pierden 247 AVISAS348; los hombres pierden 313 AVISAS, con una proporcindecargasuperiorpordiscapacidad349. Lasayudasosubsidiosendinerooespecieen2008,nomuestrandiferenciassignificativassobrela asignacindeunsubsidioenparticular350.Noobstantehacobradonotoriaimportanciaelroldela mujerenlaparticipacinoelaporteavariosdeestosprogramas,particularmenteenelcasode FamiliasenAccin,Bancarizacinyproyectosproductivos. Elconjuntodeintervencioneshanposibilitadopaulatinamenteelmejoramientodelascondiciones de vida. En pobreza, la incidencia en hombres pasa de 53,39% en 2002 a 44,74% en 2009; en mujeresvarade54,08%a46,30%.Elresultadomssignificativosereflejaenhogaresconjefatura masculinadondelareduccinesdel21,5%,mientrasenjefaturasfemeninasdisminuyeen11,4%.
3. Violencia basada en gnero

Apartirdelosdesequilibriosdepoderexistentesentrehombresymujeres,lainformacinsobre violencia basada en gnero (VBG) revela que las vctimas son mayoritariamente mujeres y los agresores son hombres. Esta violencia, se convierte en una de las principales barreras de empoderamientodelasmujeresysereconocecomounproblemadesaludpblica,todavezque genera consecuencias fsicas y/o psicolgicas e incluso mortalidad. La Encuesta Nacional de DemografaySalud(ENDS)2005,muestraqueunadecadatresmujeres(39%)hasidoagredida fsicamente por su pareja o ex pareja y el 16% lo ha sido por parte de una persona diferente al esposo o compaero. El 76% de las mujeres vctimas de violencia fsica no asistieron a ninguna institucinadenunciarelmaltratodelquefueronobjeto351.Porotraparte,sinincluirlosabusos sexualesprovenientesdelesposoocompaero,el6%delasmujeresreporthabersidoforzadas atenerrelacionessexuales,dondeelgrupodemujeresentre20y39aosdeedad,presentaun alto porcentaje de violaciones, as como las mujeres que tienen los niveles ms bajos de educacin352.El66%delasmujeresafirmanquesusespososocompaerosejercansituacionesde controlsobreellas.353
enhombres.Noobstante,laproporcindeusosehavenidoincrementandoenloshombres(de36,8%en1997a39,8%en2008;yen mujeresde63,2%a60,2%). 348 UnAVISAesunaodevidasaludableperdidopormorirprematuramenteoporvivirconunadiscapacidad.ElAVISAesunndiceque representa el nmero de aos de vida saludables perdidos ya sea por discapacidad, mortalidad prematura o por ambas debidos a causasdeenfermedad,porcada1.000habitantes.SetienentrestiposdeAVISAS:dediscapacidad,demortalidadytotal. 349 Cuandosetienenencuentalosaosde vidaperdidospordiscapacidad,setienen encuentaaquelloseventosquenogeneranla defuncindelindividuoperoqueensimplicanundeteriorodelascondicionesdesaluddelosindividuos.Lacausaprincipaldeaosde vidaperdidosenhombreseslacardiopatahipertensiva,principalmentepresentadaenlosgruposdeedadde15a29aosyde45a69 aos(61,8AVISAS)yenlasmujeres,ladepresinmayorunipolar(51,1AVISAS),conunaprevalenciamayorentre15y29aos. 350 ApartirdelosresultadosdelaECV2008,lapoblacinlasprincipalesayudasosubsidiosrecibidosporalgnmiembrodelhogarson: Familias en Accin (9,0% en hombres y 9,1% en mujeres), programa de adulto mayor (1,5% en hombres y 1,6% en mujeres) y otras ayudasosubsidiosdiferentesaeducacin(0.8%tantoenhombrescomoenmujeres). 351 Losdepartamentosqueregistranviolenciafsicaporencimadel45%sonenordendescendente:Amazonas,Boyac,Bogot,Nario, Vaups,Vichada,Huila,Casanare,AraucayNortedeSantander.Losdepartamentosdondeseobservanlosmenoresnivelesson:San Andrs,Risaralda,Sucre,CrdobayAtlntico. 352 Losdepartamentosqueposeenunporcentajesuperioral71%son:Choc,Casanare,Cauca,LaGuajira,Boyac,Amazonas,Guaviare yNario. 353 Estassituaciones,sepresentanmsfrecuentementeentrelasmujeresde30a34aosdeedad,lasresidentesenlazonaurbana,en Bogotyentrelasmujeresquenotieneneducacin. 381
Asuvez,elInstitutoNacionaldeMedicinaLegalenel2009,muestraquelatasadeincidentes354 deviolenciadeparejacontramujeresentre18y26aosesde96,9ydemujeresentre27y44 aos de 134,4 por cada 100.000. En cuanto a la tasa de informes periciales sexolgicos para el mismoao,enmujeresde6a12aosesde29,6yenmujeresentrelos13y17aosesde24por cada100.000. Producto de este reconocimiento, se ha avanzado en temas de defensa de los derechos de la mujer ante la justicia, mediante la sancin de la Ley 1257 de 2008 sobre violencia contra las mujeres y el decreto 164 de 2010 que crea una comisin intersectorial denominada Mesa Interinstitucional para erradicar la violencia contra las mujeres, que pretende articular los esfuerzosdelasentidadesdelnivelnacional,conelfindelograrlaatencinintegral,diferenciada, accesibleydecalidadalasmujeresvctimasdelaviolencia. Por otra parte, el desplazamiento forzado afecta tanto a hombres como a mujeres en una proporcin similar, sin embargo a partir del 2005355 la mayor expulsin ha sido de mujeres. El enfoquedegneroeneltemadeldesplazamientosehadesarrolladoenlosprogramaspilotosy planesordenadosenlosAutosdiferencialesdelaCorteConstitucional356;particularmenteelAuto 092 de 2008357, llam la atencin sobre el impacto diferencial del conflicto armado sobre las mujeres. De otra parte, datos para 2008 sealan que el 15,8% de las mujeres en situacin de desplazamiento haban sido vctimas de violencia sexual. De ellas, el 18% identific la violencia sexualcomocausadirectadeldesplazamientoeinclusosistanoeslacausadeldesplazamiento, laprobabilidaddeocurrenciadeviolenciasexualbasadaengnero,esaltadespusdel.Elmayor riesgosedioentrelasmujeresjvenes:el39,4%delasvctimasdeviolenciasexualreportadasse encontrabanentrelos10y14aosdeedad358.
4. Participacin poltica
En este aspecto, se evidencian aumentos moderados en los porcentajes de participacin de las mujeres en altos cargos pblicos, lo que se traduce en el cumplimiento de la Ley de Cuotas, sin embargoestecomportamientonohasidoigualentodoslosnivelesyramasdelaadministracin pblica. As, pese al aumento de la representacin de la mujer en el Congreso, estas siguen ocupandotansloel15,84%delosescaos359(figuraIV8),siendoesteporcentajeelpromediode loscargosdeeleccinpopularentodoelpas360.Enelnivelregionalparaelperiodo20082011,las cifrasmuestranqueenlasgobernacioneslaproporcindemujeresqueocupancargodeeleccin popular, alcanza tan slo el 3,1%, en las alcaldas el 9,48%, en las Asambleas el 18,18% y en los ConcejosMunicipalesel14,49%361.
Sedefinecomoelcocienteentreelnmerodemujeres(mayoresde10aos)valoradasporviolenciadeparejaenelINMLCF,segn grupo de edad y el total de la poblacin de mujeres mayores de 10 aos en el lugar y periodo de referencia, expresado por cada 100.000habitantes. 355 ObservatorioNacionaldedesplazamientoforzado.Juniode2010. 356 Autos092,237(mujeres)y251(nios,niasyadolescentes)de2008. 357 Proteccindelosderechosfundamentalesdelasmujeresvctimasdeldesplazamientoforzadoporcausadelconflictoarmado,enel marcodelasuperacindelestadodecosasinconstitucionalesdeclaradoenlasentenciaT025de2004. 358 InformedelaDefensoradelPueblo.(2008).PromocinymonitoreodelosDerechosSexualesyReproductivosdeMujeresvctimas dedesplazamientoforzadoconnfasisenviolenciaintrafamiliarysexual.BogotD.C.,Colombia:DP. 359 ResultadosElecciones20102014.ConsejoNacionalElectoral. 360 Paraelperiodo20102014,en cuantoacargosde eleccinpopular,enSenadoyCmara,lasmujeresrepresentan el16,70%yel 11,40%respectivamente. 361 RegistraduraNacionaldelEstadoCivil,2007. 382
354
FiguraIV8.ProporcindeescaosocupadospormujeresenelCongresoNacional
16,70 12,70 13,43 12,60 11,80 8,60 6,48 7,20 11,80 9,80 8,40 11,40
1991 1994
1994 1998
1998 2002
2002 2006
2006 2010
20102014
%deMujeresrepresentantesalacmara
Fuente:RegistraduraNacionaldelEstadoCivil.
%deMujeresSenadoras
Deotrolado,laproporcindemujeresqueocupancargosenlasAltasCortesdelaRamaJudicial esde22,52%,encargosdelibrenombramientoyremocin,elporcentajedemujeresqueocupan cargosdirectivosesel37,57%enelnivelnacional.LaRamaEjecutiva,laRegistraduraNacionaly los organismos de control y vigilancia son los que mayor participacin de mujeres tienen en sus cargosdemximorangodecisorio362.
b)
Estrategias
Elenfoqueconperspectivadegneroenlaspolticas,planes,programas,proyectosdelGobierno nacional,fortalecelacapacidadinstitucionalparagarantizarlaequidaddegneroylosderechos de las mujeres, reconocidos tanto en las leyes vigentes como en las recomendaciones internacionales. En el contexto de la Igualdad de oportunidades para la prosperidad social (captulo IV), los enfoques y planteamientos de la poltica pblica con perspectiva de gnero, en el marco de las polticas y programas sectoriales, nacionales y territoriales, debern considerar entre otros aspectos:(1)lasconvencionesyjerarquasquehandeterminadolaposicindeloshombresylas mujeres en la familia, la sociedad y la comunidad; (2) las diferencias entre los intereses de los hombresylasmujeresdentrodelhogar;y(3)lamaneraenlacualcambianlosrolesdegnero. Adems,debernpropenderporlaplenaaplicacindelprincipiodeigualdadydelrespetoporlas diferencias basadas en edad, sexo, gnero, orientacin sexual, identidad de gnero, etnia, y la dignidad de la persona, protegiendo el derecho al libre desarrollo de la personalidad, que involucraelderechoalapropiaimagenylalibertadsexual,entreotrasmanifestaciones. Elabordajedeestoselementosysurespectivoanlisisdebernserconsideradoscomopuntosde partidaparaquetantoloshombrescomolasmujerespuedaninsertarseenelcontextosocialde tal manera que se brinden las mismas oportunidades para el ejercicio y garanta efectiva de sus derechos. Paraentenderlasrelacionesdegnerosedebenconsiderarlosrolesproductivos,reproductivosy comunitarios que tanto las mujeres como los hombres desempean, mediante su estudio y
362
DepartamentoAdministrativodelaFuncinPblicaDireccindeEmpleoPblico.Informe20092010. 383
anlisis.Slodeestamanera,sepodrncontarconloselementosclavesparaevaluarlasituacin actualyconellodisearlasorientacionesdelapolticapblicaydelasintervencionesespecficas. Contalpropsito,elGobiernonacionalencabezadelaAltaConsejeraPresidenciaparalaEquidad de la Mujer (ACPEM), con el concurso de las entidades nacionales competentes y contando con mecanismos de dilogo social coordinados por la Vicepresidencia de la Repblica, elaborar y desarrollar una poltica nacional integral de Equidad de Gnero que atienda el carcter transversal de dicha temtica en la poltica pblica y las acciones afirmativas que resulten necesarias,entreloscuales:lapromocinyelfomentodecondicionesquepermitanlaigualdad de oportunidades; el ejercicio pleno de la garanta de los derechos humanos integrales e interdependientes; la participacin en la vida poltica, cultural, econmica y social, teniendo en cuenta las particularidades que afectan a los grupos de poblacin afrocolombiana, indgena, , Rrom(gitana)yrural. En concordancia con lo anterior, en el corto plazo se adelantarn las acciones y programas que contribuyan a erradicar todos los tipos de Violencia Basadas en Gnero (VBG); reconocer la magnitud del trabajo no remunerado y la discriminacin laboral, a travs del seguimiento y estudio de los determinantes y abordajes apropiados al fenmeno de violencia y de la implementacindeencuestasdeusodeltiempo,ylautilizacindesusresultados;yfomentary aumentar los niveles de participacin poltica de las mujeres, constituyen un compromiso fundamental para superar la vulneracin de derechos y las desigualdades y fomentar el reconocimientoaladiversidad,ensuentornosocial,econmicoypoltico.
1. Desarrollar instrumentos de medicin del trabajo no remunerado

Seproponedesarrollarinstrumentosymecanismosquepermitanincorporarelenfoquedegnero sobrelasintervencionesdelapoblacin,teniendoencuentanoslolascontribucionesdentrodel entorno productivo sino potenciar las competencias de roles de los hombres y mujeres en la creacindevaloreconmicoypblico.Paralograresteobjetivo,sedebecontarconinstrumentos de medicin de los roles asumidos por los hombres y las mujeres en los hogares, diseando e implementando una Encuesta de Uso del Tiempo en Actividades No Remuneradas desarrolladas en los hogares, que incorpore la medicin del aporte en trminos monetarios del trabajo no remunerado, la carga global del trabajo remunerado y no remunerado y la distribucin de las actividades entre los hombres y las mujeres en el hogar, entre otros. El DANE disear y desarrollar estos instrumentos en sus sistemas de encuestas y dems mecanismos disponibles quepermitansuadecuadavaloracinyseguimiento.LaACPEMencoordinacinconlasentidades rectoras y ejecutoras de los respectivos sectores, har uso de la informacin para efectos de la apropiadaincorporacinenelenfoqueyorientacindelaspolticasyprogramas.
2. Acciones intersectoriales para la equiparacin de oportunidades

Lasdiferentesentidadesejecutorasdelordennacionalyterritorial,desarrollarnenelmarcode suspolticasyprogramas,lasmedidaspertinentesparaidentificar,realizarseguimientoyevaluar lasintervencionesqueporsunaturalezaameritenenfoquesdiferencialesdegnero,quepermitan laprogresivarealizacindederechosyequiparacindeoportunidadesentrelosmismos. El Ministerio del Interior y Justicia (MIJ) liderar en las iniciativas de poltica que promuevan el reconocimiento, la proteccin y garanta de los derechos y libertades fundamentales de las
384
minoras,laadopcindeaccionesafirmativasdeproteccinparagrupossocialestradicionalmente discriminados, en aras de garantizar la plena aplicacin del principio de igualdad. A su vez, disear programas de asistencia tcnica, social y de apoyo a la poltica para las comunidades histricamente discriminadas por su condicin de orientacin sexual e identidad de gnero. De igual forma, prestar la asesora a los entes territoriales para la debida atencin de stas comunidades. La ACPEM, realizar las acciones adecuadas de fomento, promocin, seguimiento, asistencia tcnicayevaluacinalasmismasenlosdiferentesmbitos,ascomoenlasiniciativaslegislativas y reglamentarias que sean deseables, en coordinacin con los sectores y entidades territoriales, quienes harn uso de instrumentos que permitan la adecuada articulacin y cofinanciacin que resulte pertinente. De igual manera, promover alianzas con organismos de cooperacin y de la sociedadcivilparaelavancedelosobjetivosaqusealados.
3. Seguimiento a las violencias basadas en gnero y establecimiento de lineamientos y estrategias pertinentes para su erradicacin
Se crear el Observatorio Nacional de Violencias, a cargo del Ministerio de la Proteccin Social, para que permita investigar, documentar, sistematizar, analizar, visibilizar, hacer seguimiento y monitoreoalaproblemticadeviolenciasconespecialnfasisenlasVBGintrafamiliarysexual.En coordinacin con el Observatorio de Asuntos de Gnero de la ACPEM (Ley 1009 de 2006), har seguimiento y monitoreo a los procesos de atencin y articulacin intersectorial, formulando recomendaciones en materia de polticas, planes, programas y normas. Tambin, establecer nivelesdeaccesoycalidadalosserviciosdeatencinavctimasdeviolencias,connfasisenlas violencias sufridas por mujeres, nias y nios. Las dos instancias llevarn a cabo alianzas institucionales, para la gestin de fuentes de informacin y otras funciones requeridas. En el marco de la poltica de atencin al desplazamiento, las entidades competentes desarrollarn las medidas a efecto de minimizar el impacto del fenmeno en la poblacin femenina, en concordancialodispuestoenlasrdenesjudicialessobrelamateria. La ACPEM, impulsar la reglamentacin y seguimiento a la implementacin de leyes relativas a derechosdelasmujeres:Ley1257de2008violenciacontralasmujeres,Ley581de200Leyde Cuotas,Ley731de2002mujerruralylaLey823de2003LeydeIgualdaddeOportunidades; impulsarunametodologaparalacreacindepresupuestossensiblesalgneroenlasdiferentes entidadesnacionalesyterritorialesy,conlaparticipacindelos sectorescompetentes,prestar asesora tcnica en la formulacin e implementacin de la poltica pblica para erradicar la violenciacontralasmujeres. LosministeriosdelaProteccinSocialydeEducacinNacionaldesarrollarnaccionesdemanera conjunta y coordinada con las entidades territoriales, para la gestin en los planes sectoriales y territoriales de estrategias que contribuyan a la promocin de la salud sexual y reproductiva, la prevencin de la violencia de gnero y el embarazo adolescente, con la asistencia tcnica de la ACPEMyorganismosdecooperacinysociedadcivil.
4. Impulsar la participacin de la mujer en la vida poltica

LaACPEM,implementaraccionesquefomentenlaparticipacindelasmujeresenlavidapoltica, con el fin de aumentar su reconocimiento y legitimidad en la esfera del poder pblico, en
385
coordinacinconelMIJ,atravsdelapromocinenlospartidospolticos,deaccionesafirmativas que garanticen la equidad de gnero cmo principio de su organizacin y funcionamiento. Adems, disearn e implementarn campaas nacionales de promocin de la participacin polticadelasmujeres,buscandoampliarelnmerodeescaosenloscargosdeeleccinpopular.
c)
Metas
TablaIV24
Indicador Porcentaje de mujeres segn rangos de edad que han sido forzadasfsicamenteporelesposo,compaerouotrapersonaa 1 tenerrelacionesoactossexuales( ) Porcentaje de mujeres algunas vez unidas segn rango que han experimentado alguna violencia fsica por parte del esposo o 1 compaero( )* Porcentaje de mujeres segn rango de edad que han experimentadoalgunaviolenciafsicaporunapersonadiferente 1 alesposoocompaero( ) Proporcindemujeresvaloradasporviolenciadepareja( )
2
LneadeBase 1317aos:2,5% 1826aos:8,1% 2749aos:14,2% Total1349:10,56% 1317aos:32,1% 1826aos:36,1% 2749aos:36,8% Total1349:36,6% 1317aos:11,58% 1826aos:14,36% 2749aos:13,59% Total1349:13,45% 612aos:0 1317aos:8,8 1826aos:96,9 2745aos:159 60omsaos:1,9 05aos:13,2 612aos:29,6 1317aos:24 1826aos:7,9 2745aos:4,3 60omsaos:0,3 22.4p.p. 6,6 p.p. 20%* 20102014 Senado:16,7% Cmara:12,65% (2010) 19,8%
Meta2014
Diseo,desarrolloe implementacindel ObservatorioNacionalde Violencias Lneadebasedefinida*
Tasadeinformespericialessexolgicosenmujeres( )
Brechadelatasadeparticipacinfemenina( ) 3 Brechaenlatasadedesempleo( ) 3 * Brechadeingresoslaborales( ) Proporcin de escaos ocupados por mujeres en el Congreso 4 Nacionalyencargosdeeleccinpopular( ) Proporcin de mujeres candidatizadas a cargos de eleccin 4 popular( )
20.84p.p. 3.2p.p. 19% Accionesafirmativas desarrolladas,seguidasy evaluadasparael aumentodela proporcindelas mujerescandidatizadas
Proporcindemujeresenlosniveles1y2delasramasejecutiva 2009 >30% 5 yjudicialanivelnacional( ) 39% 1 ( )MPS.ProfamiliaEncuestaNacionaldeDemografaySalud.ENDS.Ao2010. 1 ( )*MPS.ProfamiliaEncuestaNacionaldeDemografaySalud.ENDS.Ao2010.Noincluyelasforzadasfsicamenteatenerrelacioneso actossexuales. 2 ( )InstitutoNacionaldeMedicinaLegalyCienciasForensesINMLCFRegistrosAdministrativos.Tasaporcada100.000Habitantes.Ao 2009. * ParaseguimientoymonitoreopermanentedelasVBG,especialmenteintrafamiliarysexual. 3 ( )DANE,EncuestaNacionaldeHogares(ENH)yGranEncuestaintegradadeHogares(GIEH).Ao2010 3 * ( ) ClculosDepartamentoNacionaldePlaneacin,conbaseenENH.Ao2010 4 ( )RegistraduraNacionaldelEstadoCivil. 5 ( )DepartamentoAdministrativodelaFuncinPblica.
386
3.
Discapacidad
El presente Plan Nacional de Desarrollo aborda la discapacidad desde los mbitos sectoriales en los diferentes captulos, y propone desde la perspectiva de las polticas diferenciadas para la inclusinsocial,laslneasdepolticaenlamateriaparaelcuatrienio. ConelfindepropenderporelfortalecimientoinstitucionaldelSistemaNacionaldeDiscapacidad (SND), el Ministerio de la Proteccin Social coordinar y articular la reformulacin e implementacindelaPolticadeDiscapacidad,laformulacineimplementacindelPlandecenal deaccesibilidadyrealizargestionesparaquesepromuevalaempleabilidaddelaspersonascon Discapacidad. La poltica consultar, entre otras, a las federaciones y organizaciones de las personas con discapacidad, sus familias y cuidadores. Por otra parte, con el fin de lograr una representacin organizadadelaspersonascondiscapacidadenelConsejoNacionaldeDiscapacidad,conformea laLey1145de2007,elGobiernonacionalencabezadelMinisteriodelaProteccinSocialoquien haga sus veces, promover la conformacin de federaciones u organizaciones de personas con discapacidadanivelnacionalyterritorialsegncorresponda. La poltica ser intersectorial y propender por la articulacin de estrategias, acciones e instrumentosdelnivelnacionalyterritorialenlamateria;entreotrosenlossiguientesaspectos: (1)laidentificacindelosriesgosdeadquirirunadiscapacidadyeldiseoeimplementacinde programas de prevencin, as como de alternativas que posibiliten la adecuada proteccin de personascondiscapacidadpermanenteyseveraquehacenpartedencleosfamiliaresconmayor vulnerabilidad socioeconmica; (2) la valoracin de las competencias de las personas con discapacidad,conelfindedisear,mantener,modificaroimplementarprogramasquepermitan mejorar su empleabilidad y sus posibilidades de generar ingresos autnomamente; (3) el fortalecimiento del deporte paralmpico en el mbito recreativo, competitivo y de alto rendimiento; (4) la promocin de la actividad fsica, cultural y recreativa de las personas con discapacidad en los mbitos sociales y comunitarios; (5) el acceso, la atencin y la formacin pertinente y con calidad de las personas con discapacidad en el sistema educativo; (6) el fortalecimiento de las capacidades y competencias de las personas con discapacidad; (7)lapromocindelaigualdaddecondiciones,porcompetenciaeidoneidad,enlacontratacino vinculacin de personas con discapacidad en establecimientos pblicos y privados; y (8)lacoordinacinporpartedelasentidadesterritorialesensufinanciamientoygestinyconlas organizacionessocialesparasudesarrolloeimplementacin. Finalmente, el Ministerio de la Proteccin Social o quien haga sus veces y la Comisin de Regulacin en Salud evaluarn y desarrollarn las alternativas que permitan la prevencin y el accesoprogresivoenlaatencinintegralensaluddelacondicindediscapacidad.
387
388
V.
Consolidacin de la Paz

389
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Consolidacin de la paz
Consolidar la paz significa garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio nacional. La prevalencia del Estado de Derecho es la consolidacin de la seguridad en todo el territorio nacional,laobservanciaplenadelosderechoshumanos,yelfuncionamientoeficazdelajusticia. Entodosestosaspectossehanlogradoavancesfundamentalesenlosltimosaos:entre2003y 2009 se redujo el nmero de secuestros extorsivos en casi 90%, los actos terroristas en ms de 80%ylasaccionessubversivasenun64%.Ahorabien,losndicesdeviolenciadelpassontodava excesivos bajo estndares internacionales, y adicionalmente la naturaleza de las amenazas de la violenciahamutadoendiversasformas.Loanteriorapuntaalanecesidaddedesarrollarnuevas estrategias para hacer frente a estos cambios estructurales. En concreto, se requiere una estrategiadeseguridadruralparalaconsolidacinterritorial,unaestrategiaparalaseguridadde fronteras, una estrategia para el fortalecimiento de la inteligencia, una estrategia para el desarrollo de capacidades estratgicas mnimas, y una estrategia integral para la seguridad y la convivenciaciudadana. Paraeldesarrolloexitosodeestasestrategias,hemosaprendidoqueelproblemadeinseguridad nosolamentepasaporelconcursodelaFuerzaPblica,sinoquerequieresinergiasycoordinacin interinstitucional para conseguir una seguridad duradera, entendida ms all del control territorial. Uno de los aspectos cuya importancia sobresale en este tipo de sinergias es definitivamente la justicia. El fortalecimiento de la justicia y la eliminacin de la impunidad son pasos crticos para garantizarelejerciciolibreyelgoceplenodelosderechoshumanosatodalapoblacin.Unmayor accesoamecanismosformalesynoformalesdejusticiaporpartedelapoblacin,ascomouna mayor eficiencia de las entidades responsables del tema y una poltica criminal y penitenciaria consistentes, constituyen acciones esenciales para hacer irreversibles los avances obtenidos en seguridadygarantizarlaobservanciadelosderechos.
390
FiguraV1.Lineamientosestratgicosparaconsolidarlaseguridad
Consolidacin yfronteras
Luchacontra losgrupos armadosyel crimen organizado
Seguridad yOrden Pblico
Capacidades estratgicas
Seguridad Ciudadana
Ahora bien, la eficiencia de la justicia no slo es fundamental para el cumplimiento de los derechos ciudadanos. Tambin es un requisito esencial para promover la inversin y el crecimiento econmico. La eficiencia y credibilidad del sistema judicial de un pas es uno de los factoresdemayorimpactosobreeldesarrollodelasactividadeseconmicas. La consolidacin de la paz y la reduccin de la impunidad a travs de mejoras en el acceso, la eficiencia y la eficacia de la justicia no son suficientes para garantizar la observancia de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. Se requiere una estrategia complementaria que cubra aspectos como: la cultura y ciudadana en derechos humanos, los derechosalavida,lalibertadeintegridadpersonal,laluchacontraladiscriminacinyelrespeto delasidentidades. La justicia en Colombia, entre otros, sufre de congestin en los despachos judiciales con un inventariodeexpedientessuperiora2,3millones,supresenciaesdbilenalgunosterritorios,y carece,enciertasinstancias,decapacidadestcnicasycientficaspararealizarinvestigaciones. LapromocindelrespetoalosDerechosHumanosporparte,noslodetodaslasentidadesdel Estado, sino de la misma ciudadana, as como el apoyo a las polticas de reparacin, resultan fundamentales para evitar recaer en conflictos y disputas del pasado, y as propiciar unas condiciones de seguridad consolidadas que permitan mayores avances en el fortalecimiento institucional,eldesarrolloeconmicoyelbienestarsocial.
391
A.
1.
Seguridad orden pblico y seguridad ciudadana

Diagnstico
Despusde8aosdeimplementacindelapolticadeseguridaddemocrtica,hoyelpasdisfruta de mejores niveles de seguridad con respecto a aquellos existentes una dcada atrs. El fortalecimiento de la Fuerza Pblica primordialmente en lo relacionado con el pie de fuerza, la movilidad,lainteligencia,orientadoporunapolticadeseguridadydefensaconobjetivosclarose impulsadaconlavoluntadpolticadelgobiernonacional,permiticrearlascondicionesnecesarias parafortalecerlapresenciaEstatalyavanzareneldesarrollosocialyeconmicoyenlareduccin deldesplazamientoforzosoenelpas.Comoresultadodeestosesfuerzos,elEstadorecuperpara susciudadanoslamayorpartedelterritorionacionalqueseencontrababajolainfluenciaviolenta de los Grupos Armados al Margen de la Ley (GAML), que comprenden a las FARC, el ELN y las BandasCriminales(BACRIM). No obstante estos significativos avances, las amenazas no han desaparecido e intentan transformarse para aguantar la accin de la Fuerza Pblica y mantener su postura desafiante al Estadoyalademocracia.LasFARCseencuentranensumomentodemayordebilidadhistrica, hanperdidoagranpartedesudirigenciaymandosmediosloquelesgeneraenormeslimitaciones de comando y control y han visto radicalmente reducida su capacidad de accin terrorista y violentaporcuentadelaprdidacrecientedehombres,recursosymateriallogstico.Sinembargo, hanimplementadoestrategiasdeconservacindefuerzasyhanregresadoalaguerradeguerrillas ensusexpresionesmsbsicasparagolpear,demaneradescoordinadayespordicaalaFuerza Pblica,eintimidaralapoblacin.Sudependenciadelnarcotrfico,otrasprcticascriminalesyel terrorismoseprofundizacomosultimorecursodesupervivencia.Porsuparte,elELNsufrecomo nuncaantesunacrisisdecohesineincapacidadoperativaquelohallevadoaplegarsealasFARC enalgunaszonasdelpasyainvolucrasedellenoenelnarcotrfico,corrompiendoseveramente susdiferentesestructuras. Esta transformacin de las amenazas tambin incluye el surgimiento de las BACRIM, caracterizadascomoagrupacionesdecarctermultidelictivo,conalcancetransnacional,carentes deplataformaideolgicaycuyosfinessonnetamenteeconmicos.Estasnuevasestructurashan combinado el narcotrfico con una capacidad armada y de accin violenta para proyectarse en ciertas zonas rurales y las periferias de algunos centros urbanos, buscando el control de economas y actividades ilegales. De esta forma, se han convertido en una de las principales amenazasalaseguridad.TambinpreocupasucrecienteinterrelacinconlasFARCyelELN,ycon gruposdedelincuenciacomnenelmbitourbano.
392
FiguraV2 F
Nmero odemunicipios s conp presenciade BACRIM ERPAC Lo osMachos LosPasas L LosRastrojos Renacer Urab
Total 22 2 26 48 1 95
Fuente:D DANEIGACyPolicaNacional.
En este sentido, las ciudades ta e s ambin estn siendo prot n tagonistas de la transform e macin que h hoy presen la situaci de segurid en el pas. A pesar de la mejora s nta n dad e sustancial en algunos de los indicad dores relacion nados con la seguridad ci iudadana, tot de hurtos de automot tal s tores y total de hurtos a entidades financieras, por ejemplo, persisten niveles de c s , criminalidad y conflictivid dad social que no pueden ser aceptados en una sociedad que avanza hacia la pr u a rosperidad y el desarro ollo.Porejem mplo,losndic cesdehomicidioenalgun noscentrosur rbanosprese entancifrasm muy altas y tendencias que no evidencian un decrecimient pronuncia y to ado como es de esperarse; s aunque los indicad e dores de hoy distan much de aquelllos que el pa sufra hac una dcad y ho as ce da. Tambi nesimporta antereconoc cerelaument tocontinuoq quevienenre egistrandoin ndicadorestales como delitos contra la familia y violencia se y exual, fenm enos que de eben ser aten ndidos desde el e mbito odelasegurid dadylaconv vivenciaciuda adana.Porotr rolado,seha adadounam multiplicacinde tre fenmenosdelincuencialescomoelmicrotr fico,elrobo demotocicle etasyelhurt tocomn,ent ntarseconregularidad,afe ectanpodero osamentelap percepcinde etranquilidad dy otros,quealpresen segurid de los ciudadanos. Esto implica la necesidad de recuper dad c E d rar, mantene y mejorar la er segurid en los pr dad rincipales nc cleos urbano del pas po medio de la accin efe os or ectiva e integ gral contraestasmltiplesexpresionesdelictivas.
393
FiguraV3 F
Delito
TasaNacional*
34 Homicidi os 201 mn Hurtocom 47 Hurtoveh hculos 308** Lesionespersonales enAccidente Muertee 12 deTrnsi to 0,62 ototal Secuestro *Tasaspo or100.000milhabi itantes2010 **Tasapor100.000milhab bitantes2009
En este contexto, es important mantener presente la naturaleza in e te nterconectada y en much hos i d rganizaciones y expresiones violentas y delictivas. En s casos interdependiente de las diferentes or este se entido, es ev vidente como en algunas zonas del pa las FARC e o as estn asociad con band das das crimina ales,quienesasuvezfun ncionancomo oestructuras articuladorasdeciertasm modalidades de crimen nurbanocom moelmicrotr ficodedroga asolaextors sin.Estainte erconexinta ambinperm mite entend los vncul que ligan la seguridad en las ciuda der los d ades y el cam mpo. De hecho, las BACR RIM basan su poder en el narcotrfi ico, cuya infr raestructura e est fundame entalmente e el campo. Al en mismo otiempo,las actividadess sicarialesyex xtorsivasdee estasbandas determinan enbuenaparte el incr remento del homicidio en varios ce entros urban nos. Estas in nterconexione generan un es escena ariomscomplejoyponendepresentelanecesida adimperiosa deunarespu uestaEstatal de carcte erintegral,co oordinadayp permanentea anteestosret tos.
2.
a)
Lineam mientos e estratgi icos Or rden pb blico

Segurida ad para la a prosper ridad
Los esf fuerzos desar rrollados por parte de la Fuerza Pbli ca en el mar de la Pol r rco tica Integral de ble Defens y Segurida para la Pr sa ad rosperidad, buscan gener ar las condic b ciones para q sea posib que proteg de interferencias y perturbacione a las loco ger p es omotoras que el Gobiern nacional ha no definid como me do edios para alcanzar la prosperidad Para que estos prop d. psitos pued dan
394
concretarse, la Fuerza Pblica coordinar con otras entidades del Estado mecanismos para alcanzarlosobjetivosprevistos. Por ejemplo, con los ministerios de Transporte y de Agricultura y Desarrollo Rural coordinar accionestendientesagenerarlascondicionesdeseguridadquehaganposiblelaconstruccinde vasentodoelterritorionacionalyqueposibilitenelretornoalcampodelapoblacindesplazada y el normal desarrollo de las actividades agrcolas. Por su parte, con los ministerios de Minas y Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, generar acciones estratgicas tendientes a combatirlaextraccinilegaldeminerales,amitigarelimpactoquegenereeldesarrollodelsector mineroenergtico en materia de orden pblico, a garantizar la explotacin, produccin y transporte de hidrocarburos, a garantizar la ejecucin de megaproyectos de infraestructura energticayaprotegerlabiodiversidadylosrecursosnaturales.Igualmentepromoveracciones para que a travs de los macroproyectos de vivienda se genere un ambiente y un entorno que permita contrarrestar las amenazas a la seguridad y convivencia ciudadana. Por ltimo, para impulsar la locomotora de la innovacin, el sector continuar propiciando la investigacin y el desarrolloentemasasociadosalaseguridadyaladefensa,quepuedanllegaratenerusosciviles.
b)
Consolidacin de la seguridad y lucha contra los GAML
Dada la intencin de cambio y adaptacin de los GAML ante la accin de la Fuerza Pblica, las Fuerzas Militares, la Polica Nacional y los Organismos de Seguridad del Estado intensificarn su esfuerzopordesarticularaestosgruposydemsorganizacionesqueamenacenlaseguridaddelos colombianos a travs de la violencia, el crimen y el terrorismo. Dentro de este marco, se impulsarnunaseriedeprogramasdeinversindestinadosafortalecerlosmediosdeproteccin delaFuerzaPblicaydelosOrganismosdeSeguridaddelEstado.Enparticular,seharnfasisen fortalecer los medios destinados a generar inteligencia sobre las estructuras de milicias y colaboradoresclandestinosdelosactoresalmargendelaley.
1. Plan Nacional de Consolidacin Territorial

Como complemento a un esfuerzo que debe ser integral, el sector defensa continuar fortaleciendo sus capacidades para consolidar la seguridad en el territorio nacional, implementando de manera prioritaria y coordinada su oferta institucional en las zonas de consolidacin. En este sentido, y con el propsito de atender las demandas de seguridad en las regionesyasegurarlalogsticadelasFuerzasMilitaresydePolicaencadaunodelosCentrosde Coordinacin Regional, el Gobierno nacional trabajar en la estructuracin y operacin de un esquemadeproteccinyseguridaddiferenciadoparalasareasdeconsolidacin,quepotenciela capacidadestratgicadeFuerzaPblicafrentealosobjetivosdelPlanNacionaldeConsolidacin Territorial.
2. Fronteras
Con el fin de aumentar el costo de oportunidad de violar el lmite territorial colombiano y disminuir la influencia y capacidad operacional del crimen transnacional y el terrorismo sobre el territorio nacional, se harn los esfuerzos necesarios para incrementar la presencia de la Fuerza Pblicaenlasfronterasterrestresymartimasylaimplementacindemecanismosdeverificacin y control migratorio por parte de la autoridad migratoria, como base fundamental de cualquier
395
esfuerzoparagenerarbienestaryprosperidadenestasregiones.LasFuerzasMilitaresylaPolica seguirn cumpliendo un papel fundamental en el mantenimiento de la soberana a travs de su presencia en territorios apartados y poco poblados del pas y en la contencin de amenazas convencionalesynoconvencionales.
c)
Lucha contra el narcotrfico y la ilegalidad
Eltrficodedrogassehaconvertidoenlaprincipalfuentederecursosquedasostenibilidadalos GAMLyporlomismoestasorganizacionessonlasprimerasinteresadasenpreservarlaexistencia deestenegocioilegal,loquehaceanmscomplejoelescenariodeluchacontraelnarcotrfico en Colombia. En ese sentido, el combate contra el narcotrfico en todas sus dimensiones se ha convertidoenunelementodeterminanteparaavanzareneldesmantelamientodefinitivodelos gruposarmadosilegalesylasbandascriminales.Paraatacardemaneraarticuladalasdiferentes estructurasdelnarcotrfico,dosaspectossonnecesarios.Primero,formularunapolticaintegral contraesteproblema,quepermitalaimplementacindelasdistintasestrategiasatravsdeuna instancia permanente de coordinacin institucional. En segundo lugar, fortalecer el papel de la FuerzaPblicayotrasentidadesdelEstado,medianteesfuerzosarticulados,paracontrarrestarlas actividadesdelictivaspropiasdecadaunodeloseslabonesdelproblemamundialdelasdrogas: control de cultivos, principalmente mediante estrategias de erradicacin y que contemple la posibilidad de reubicar a la poblacin afectada; control a las sustancias qumicas para el procesamiento de las drogas de origen natural y sinttico; interdiccin; control al lavado de activos;efectividaddelaaccindeextincindedominioycontroldelademanda,principalmente medianteelcontroldelmicrotrficoymedidasdeprevencinyrehabilitacinfrentealconsumo desustanciaspsicoactivas;yresponsabilidadcomnycompartidaenladinmicainternacional. Adicionalmente,ascomolaluchacontraelnarcotrficoesfundamental,tambinloesatacarlas demsfuentesilegalesdeingresosquehoytienenlosGAML.Laextraccinilegaldeminerales,el microtrfico de estupefacientes, la extorsin, el trfico de armas y especies, el robo de combustible,latratadepersonas,entreotrasactividades,constituyenpropsitoseconmicosde estosgruposy,comotales,funcionancomocombustibleparaeldeteriorodelascondicionesde seguridad.Eneseordendeideas,laFuerzaPblica,articuladaconotrasinstitucionesdelEstado, crearestrategiasparacombatirestasnuevasmodalidadesdelictivas.
d)
Capacidades estratgicas
Colombia ha sido histricamente un pas pacfico y respetuoso de las vas diplomticas para la resolucin de controversias. Esta situacin no impide que, al igual que otros pases del mundo, Colombia oriente y organice su Fuerza Pblica para cumplir con el mandato constitucional de defensa de la soberana, la independencia y la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. En este contexto, se mantendrn y actualizarn las capacidades estratgicas, mejorandoelalistamientoycapacidaddereaccinquelepermitancumplirconestemandatobajo losprincipiosdenoagresinydecooperacininternacionalenlosmbitosmilitarypolicial. Frentealcontextodeamenazasqueponganenpeligrolasupervivenciadelanacincomolosson losdesastresnaturales,lasentidadesdelsectorsonconscientesdelaimportanciadedesarrollar capacidades estratgicas que permitan la prevencin y atencin de desastres y la posterior rehabilitacin y reconstruccin, as como de participar activamente en la elaboracin de una poltica nacional de movilizacin en la que participen los distintos sectores de la sociedad. Dos
396
factores se tendrn en cuenta: Primero, la creacin de organizaciones de Defensa Civil en los municipios que an no la tengan, mediante programas de divulgacin y capacitacin a la comunidad que logren concientizar la importancia de la preparacin y prevencin frente a las emergencias y desastres. De igual manera, se fortalecer la creacin de ocho Direcciones Seccionales en los Departamentos de Arauca, Amazonas, San Andrs (Islas), Guaina, Guaviare, Putumayo, Vichada y Vaups para garantizar mayor efectividad en la atencin de emergencias naturales o causadas por el hombre. Y segundo, la participacin de las Fuerzas Militares, principalmenteatravsdeIngenierosMilitares,enlareconstruccindevasestratgicasyotras dedifcilaccesoparalaejecucindeobrasporpartedecontratistasciviles. Con relacin a las acciones de inteligencia y contrainteligencia, se continuar con su fortalecimiento y modernizacin en las Fuerzas Militares, la Polica Nacional, el Departamento AdministrativodeSeguridad(DAS)oquienhagasusveces,ylaUnidaddeInformacinyAnlisis Financiero (UIAF), con el propsito de incrementar los logros obtenidos de forma cooperativa e individualenlaprevencinylaluchacontralasamenazasencontradelademocracia,laseguridad yladefensanacional.Asmismoseavanzarenlaformulacindeunplangeneraldeinteligencia que articule a las diferentes instancias que integren una comunidad de inteligencia; y en la creacineimplementacindeherramientasdecontrolconelrespetoalsecretoylareservadela informacin,enprocuradeprotegerlosDerechosHumanosylosinteresessupremosdelanacin. Para alcanzar este fin, se requiere transformar el DAS en una nueva agencia civil de inteligencia dedicada exclusivamente a las labores de inteligencia y contrainteligencia de Estado, superando aslasdebilidadesestructuralesexistentesocasionadas,entreotrascosas,porlaproliferacinde funciones y la falta de controles. Igualmente se fortalecer la funcin de control migratorio a travs de la creacin de una instancia especializada, en aras de una mejor gestin, cobertura y resultados, entre los que se incluye la prevencin de los delitos transnacionales y bsqueda de mecanismosdecooperacininternacional.Estoteniendoencuentaqueelcontrolmigratorioesla primeralneadedefensadeunpas. Adems de los esfuerzos en materia de fortalecimiento de las capacidades estratgicas, se continuar con el proceso de robustecer las acciones multilaterales, que estarn apoyadas en la tecnificacin, especializacin, e interoperabilidad de equipos y en la profesionalizacin, coordinacin y flexibilidad de su personal. La coordinacin internacional se dar tambin en las reas de inteligencia y lucha contra las drogas. As, se reforzarn los vnculos con fuerzas de seguridadyagenciasdeinteligenciainternacionales,ysepromoverunportafoliodeservicioscon losavancesyconocimientosadquiridos,comoaportealaeficaciadelaluchacontralasdrogasa nivelmundial.
e)
Modernizacin del Sector Seguridad y Defensa
El sector seguridad y defensa presenta retos fundamentales para los prximos aos. La Fuerza Pblica y los Organismos de Seguridad del Estado debern responder a todas las amenazas que hoy tiene el pas. Y para eso, es necesario trabajar en la modernizacin del sector, mediante avances institucionales y normativos. Por eso, lasestrategias y programas que se desarrollen en este objetivo se enfocarn en dos componentes: por un lado, en el mejoramiento gerencial y administrativo del sector y, por el otro, en los esfuerzos por mejorar las condiciones de los miembrosdelaFuerzaPblica.
397
1. Mejoramiento gerencial y administrativo del sector

Sostenibilidad del gasto en el Sector Defensa. Adopcin de medidas para reducir costos operativos del sector mediante bsqueda de eficiencias y desarrollo de un proceso de planeacinyprogramacinpresupuestalquemarqueladiferenciaconejerciciosinercialesde presupuestacin. Ciencia y Tecnologa para la Defensa y la Seguridad. Desarrollo de un plan sectorial que promueva la investigacin y desarrollo, con miras a lograr que el pas cuente con autosuficienciaeinnovacinenelcampodeladefensa. AgenciaparalaCooperacinyExportacinenSeguridadyDefensa.CreacindeunaAgencia que centralice y promocione la cooperacin y la oferta de bienes y servicios del sector a las FuerzasArmadasdeotrospases. FuturodelaFuerza2035.DesarrollodeejerciciosderediseodeFuerzaquepermitagenerar capacidadesparaenfrentarlosnuevosambientesdeamenazasdeformaeficienteyeficaz. LogsticaparalaDefensaylaSeguridad.Estructuracindeunmodelologsticoparaelsector, quesolucionenecesidadesyoptimiceelempleodelosrecursos. GSED competitivo. Profundizacin en las estrategias de Gobierno Corporativo establecidas bajo criterios de planeacin, direccionamiento y control, que permitan fortalecer a las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, as como las que se adhieran al Grupo Social y Empresarial del Sector Defensa (GSED), con miras a que se conviertanenunverdaderoapoyoalaFuerzaPblicayungranaportealdesarrollodelSector delaSeguridadyDefensaNacional.
Dentrodelasestrategiasparaelfortalecimientodelcontrol,lasentidadesadscritasyvinculadasal Ministerio de Defensa Nacional, as como las instituciones que se adhieran al Grupo Social y Empresarial del Sector Defensa (GSED), adoptarn revisoras fiscales como herramientas de soportealalabordesusJuntasDirectivas,ConsejosDirectivosoConsejoSuperior.
2. Esfuerzos por mejorar las condiciones de bienestar de los miembros de la Fuerza Pblica
Dadaslascondicionesespecialesderiesgoydedicacinqueimplicaeldesempeoprofesionalde militaresypolicassetrabajarenlaeficienciaenlaasignacinyadministracinderecursos,que permitaproveerunaatencinadecuadaalademandadeserviciosdesalud,educacin,recreacin y la ampliacin de los mecanismos de asignacin de vivienda a miembros de la Fuerza Pblica, heridosydadosdebajaencombate,ysusfamilias.Deigualmanera,secontinuarimpulsandoel proceso de fortalecimiento del capital humano de Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales, para que logren un futuro laboral al terminar su carrera en la Fuerza Pblica. Finalmente,secontinuartrabajandoparaquelasFuerzasMilitaresalcancenlalegitimidadfrente a la sociedad nacional e internacional, al demostrar que estn conformadas por seres humanos integrales,formadosconexcelenciaacadmica,ticayhumansticaparaserlderes,estrategasy comandantes respetuosos de las normas constitucionales, los Derechos Humanos y del Derecho InternacionalHumanitario.
398
3.
Introduccin y principios Seguridad y convivencia ciudadana
LaPolticadeSeguridadyConvivenciaCiudadana(PSCC),queelGobiernonacionaldesarrollara partir de los criterios y ejes que se sealan a continuacin, estar orientada a la proteccin del ciudadano frente a los riesgos y amenazas a su seguridad, permitiendo la convivencia y la prosperidad econmica. Se enmarca y es uno de los pilares de la poltica integral de defensa y seguridadparalaprosperidaddemocrtica.LaPSCCenfrentavariosdesafosdentrodeloscuales cabesealar:(1)fortalecerelEstadodederechogarantizandoelimperiodelaleyylapromocin delaculturaciudadana;(2)combatirladelincuenciaorganizadayprevenirlaaparicindenuevos actores dedicados al crimen organizado; (3) proteger los derechos individuales y colectivos; (4) combatirydesarticularmercadosdeeconomailegalsobreloscualesseconstituyen,articulan y consolidanestructurascriminales;(5)responderdemaneraefectivaalasconductasquepongan en riesgo o atenten contra la seguridad individual y colectiva; y (6) promover la convivencia ciudadana.Lapolticaatenderlossiguientesprincipiosycriteriosdeintervencin:
Principios
Salvaguarda de las libertades y derechos individuales: la proteccin del ciudadano es prioritaria Articulacin al interior del gobierno Nacional: para ajustar y ejecutar los programas y proyectosrelacionadosconlaPSCC CoordinacinNacinterritorio:entrelasentidadespblicasdelordennacional,departamental ylocalparaatenderlostemasdeseguridadyconvivenciaciudadana. AutonomaTerritorial:paraprevenirycontrolarlaviolenciaydelincuenciaensuterritorio
Criterios de Intervencin
Factoresdeterminantesdelaviolenciaylacriminalidad:sernatendidosprioritariamente. Especificidad territorial: se debe reconocer y comprender la evolucin en el tiempo de la criminalidadylasdinmicasterritorialesparticularesqueladeterminan. Priorizacin de acciones: las intervenciones deben responder a una priorizacin de los tipos criminales. Integralidadfocalizada:reconocelamulticausalidadycomplejidaddelfenmenodelincuencial en las ciudades, y que las respuestas a ste incluyen acciones de prevencin, control y aplicacindejusticiapenal,resocializacinyasistenciaalasvctimasdeldelito. Poblacin en riesgo: las intervenciones sociales estarn focalizadas en la prevencin secundaria y terciaria, en particular de crmenes de alto impacto en los municipios y zonas priorizadasenlaPSCC. Jvenespriorizados:paraevitarsuvinculacinoreincidenciaenladelincuencia,ascomopara fomentarsuresocializacin.
399
Largo plazo y gradualidad: en la reduccin de la violencia y la criminalidad dada su complejidad. Experiencias exitosas: la definicin de las intervenciones se basar en el conocimiento de su xitoyefectividad. Seguimiento y evaluacin de las polticas diseadas y los programas ejecutados a nivel local porpartedeactoresinstitucionalesysociales.
4.
Ejes estratgicos Seguridad y convivencia ciudadana
Enelmarcodelosprincipiosenunciadosyconelfindeatenderalosdesafossealados,laPSCC proponelossiguientesEjesyAccionesestratgicas,loscualessernfinanciadosengranmedida conaportesdelFondoNacionaldeConvivenciaySeguridadCiudadana(FONSECON)363.
a)
Prevencin social y situacional
Este eje alude a estrategias de reduccin, neutralizacin y/o control de los riesgos especficos e inminentes de la ocurrencia de delitos; implica trabajar diversos niveles y tipos de prevencin, demanda particularmente un enfoque poblacional al igual que territorial y va ms all de la amenaza de la pena y la vigilancia policial. El Gobierno nacional fortalecer sus procesos de asistenciatcnicaconelfindeacompaar,promovereinstalarcapacidadesenlomunicipalpara el diseo, implementacin, seguimiento y evaluacin de estrategias, programas y proyectos de prevencin especfica; orientados principalmente a poblaciones en riesgo de ser utilizadas y vinculadas en redes delictivas. Particularmente, formular una poltica de prevencin de la delincuencia juvenil y dar impulso al logro de los objetivos propuestos en el documento de polticadeprevencindelreclutamientoyutilizacindenios,niasyadolescentesporpartede gruposarmadosorganizadosalmargendelaleyygruposdelictivosorganizados. Adicionalmente,serevisarnyfortalecernprogramasquehanestadoorientadosa:(1)promover laprevencintempranadeldelitoenestablecimientoseducativoseimpulsariniciativasqueeviten ladesescolarizacin; (2)facilitarlainclusinsocialeinsercineconmicadequieneshanestado vinculadosagruposjuvenilesviolentosydeaccionarcriminal;(3)prevenirlaviolenciaintrafamiliar y la violencia sexual; (4) prevenir el consumo de sustancias psicoactivas y de alcohol, discriminando estrategias e intervenciones de acuerdo al tipo de consumidor; (5) priorizar accionesdestinadasalaprevencindelaaccidentalidadvialyalageneracindeunaculturade seguridad vial; (6) transformar imaginarios y prcticas culturales que valoran positivamente fenmenosviolentosycriminales;(7)promoverplanesdedesarmeyfortalecerelcontrol,registro e interdiccin al mercado y trfico ilegal de armas con impacto en la seguridad ciudadana364; (8)promoverlaprevencinsituacionalquecomprendelarecuperacindereasdeprimidasenlas ciudades y cascos urbanos, la recuperacin de espacios pblicos y programas de renovacin urbana;y(9)fomentarespaciosyprcticasprotectorasparanios,niasyadolescentesenzonas deriesgodeutilizacinyreclutamiento.
363
EnelcasoconcretodelFONSECONesnecesarioestablecerlneasprioritariasdeinversinacordesconlapolticaysobrelascualesse realicelacofinanciacindelosentesterritoriales. 364 Ademsdelaspolticassealadas,sedeberadoptarunaestrategiaintegralqueatiendaelmicrotrfico,yeltrficoyelmercado ilegaldearmas. 400
b)
Presencia y control policial
La recuperacin, mantenimiento y mejoramiento de las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana requieren el fortalecimiento de la capacidad de la Polica Nacional para el control y disuasin del crimen comn y emergente; su despliegue funcional en los centros urbanos y sus reasdeinfluencia;elapoyotecnolgicoalaaccinpolicialpormediodelfortalecimientodelos SistemasIntegradosdeEmergenciasySeguridad(SIES);elajustedelaspolticasdeseguridadcon el fin de adaptarlas a las dinmicas delincuenciales cambiantes; y la activa participacin e involucramiento de los entes territoriales en la caracterizacin y tratamiento del fenmeno criminal;paraloqueserequieredesarrollarlagestinterritorialypromoverlaapropiacindelas funciones y competencias por parte de las autoridades locales en la materia en el marco del ProgramaDepartamentosyMunicipiosSeguros365. EnesteejeseprevlaimplementacinprogresivadelPlanNacionaldeVigilanciaComunitariapor Cuadrantes366;elapoyoalaimplementacindelPlancontemplalaprofesionalizacinydotacin delpersonal,ascomomejoresmediosparalamovilidad,comunicacionesylogsticaeinformtica. Lo anterior estar complementado por un fortalecimiento de las especialidades de la Polica Nacional,enparticulardelamodalidaddePolicaJudicial,atravsdeunamayorcapacitacinen investigacin criminal, el mejoramiento de medios logsticos y una mejor articulacin con la Fiscala y dems organismos con funciones de polica judicial. Adicionalmente, se requerir fortalecer los controles internos de la Institucin y las veeduras ciudadanas. Finalmente, se promover la armonizacin de las acciones policiales con los requerimientos en seguridad y convivenciaciudadanadelosMacroproyectosynuevosasentamientosurbanos.
c)
Justicia y denuncia
El mejoramiento de las condiciones de seguridad ciudadana requiere el fortalecimiento del Sistema Penal Oral Acusatorio, el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, los Mecanismos Alternativos de Solucin de Conflictos, el rgimen penitenciario y los procesos de resocializacin,temasdesarrolladosenelcaptulodeJusticia. Adicionalmente,enlossistemasmodernosdeseguridadciudadanaesdevitalimportanciacumplir con el objetivo de proteger a quienes pueden sufrir o han sufrido las consecuencias de un delito367, garantizando que la vctima no tenga que enfrentar estructuras institucionales desarticuladaseineficientesqueterminanporrevictimizarla. Unodelosderechosqueesmsvulneradoyporelcualmuchasdelasvctimasnodenuncian,esla faltadeconfianzaycapacidaddelsistemaparagarantizarladebidaproteccin,porunladofrente al victimario cercano o desconocido; y, por el otro, frente al mismo proceso judicial. Esto impactanegativamenteelpotencialrestaurativoquetienelaparticipacinactivadelavctimaen
Es necesario un mayor liderazgo territorial en la formulacin, desarrollo y evaluacin de los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana; los planes maestros de equipamiento en seguridad, convivencia ciudadana y justicia; y los planes viales. Lo anteriorenelmarcodelProgramaDepartamentosyMunicipiosSeguros(DMS),cuyoobjetivoesfortalecerlagobernabilidadlocalen materiadeconvivenciayseguridadciudadana. 366 ElPlanbuscaubicarelpersonalpolicialenlasreasmsafectadasporlainseguridad,focalizarsuaccinrespectoalosdelitosde mayorimpactoypermitirunaapropiacindiferentedelterritorioporpartedelainstitucindetalformaquesegeneremayorvalor pblicoenelservicioqueseprestaysemejorelainteraccinconlacomunidad. 367 PNUDProgramadeNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD)InformesobreDesarrolloHumanoparaAmricaCentral20092010. Abrirespaciosalaseguridadciudadanayeldesarrollohumano"(2009).ElSalvador. 401
365
elprocesopenalaportedepruebas,testimonio,ydedisminucindelosnivelesdeimpunidad. Adicionalmente,lasvctimasreportan unaactituddedesestimuloaladenunciaporpartedelas mismasautoridadesencargadasderecibirlanoticiadelosdelitos. En esta poltica se promueve el fortalecimiento de la atencin a las vctimas de los delitos de violencia sexual y violencia intrafamiliar a travs de la ampliacin en cobertura y calidad de los centros de atencin a vctimas368, la aplicacin de protocolos especializados para el control de violenciasbasadasenelgnero,ascomodeladebidaprestacindelosserviciosdesaludalas vctimasdeabusosexualyviolenciaintrafamiliar.Deigualmanera,sebuscacrearprogramaspara prevenir la revictimizacin y formular un plan de mejoramiento de los sistemas de denuncia y atencinalciudadano.
d)
Cultura de legalidad y convivencia
Sebuscaincrementarelapegoyadhesindelosciudadanosaunaculturaciudadanabasadaenla apropiacin y respeto de las normas de convivencia, que fortalezca el funcionamiento de las institucionesdemocrticas,elrgimendelEstadoSocialdeDerechoylaconvivenciaciudadana.El Gobiernonacionalpromovereldesarrollodeprogramasterritorialesqueincrementenlaeficacia delassancioneslegalesypromuevalasregulacionessocialesparaloscomportamientosviolatorios de las normas; promuevan las prcticas polticas y administrativas basadas en los principios del buen gobierno y la participacin ciudadana; utilicen estrategias pedaggicas y educativas para difundir los valores constitucionales y legales; y se articulen con las polticas sociales y las que propendenporelreconocimientodelasdiversasidentidades. En el horizonte hacia la reconciliacin, se promovern procesos de reintegracin donde se ofrezcan beneficios directos e indirectos a los desmovilizados y sus familias, orientados al desarrollo de competencias y habilidades psicosociales, educativas, laborales y la generacin de oportunidades,entreotros,paraquepuedanserautnomosdentrodelmarcodelalegalidad,ser miembrosactivosdentrodesusfamiliasycomunidades,aportndoleasuvezalaconvivenciaya lareconciliacinencoordinacinyarticulacinconlasentidadescompetentesdelordennacional y territorial de acuerdo a los CONPES 3554 de 2008 y 3673 de 2010 y al marco normativo del procesodereintegracinvigente. Deestamanera,secontribuyealaconsolidacinderelacionesdeconfianzaentrelosparticipantes delprocesoylascomunidadesreceptoras,ascomoentreestosylasinstituciones.Paratalefecto, se fortalecern espacios de encuentro y deliberacin pblica; se generarn capacidades para la construccin de consensos; se promover la cultura de la legalidad y la participacin ciudadana, entre otros. Adems, se promovern iniciativas comunitarias, privadas e institucionales que permitan transformar imaginarios sociales sobre la Reintegracin y se conviertan en una posibilidad para consolidar acciones para la paz; facilitando la aceptacin social de los participantes del proceso de reintegracin, sin perjuicio del ejercicio de los derechos de las vctimasalaverdad,lajusticiaylareparacin.
Existen en Colombia dos Centros de Atencin a Vctimas CAV (Bogot y Bucaramanga) que cuentan con un equipo profesional conformadoporabogados,psiclogosytrabajadoressociales,paraorientaryacompaaralasvctimasdeldelitoentodaslasetapas del proceso judicial. Igualmente, este proyecto ha capacitado a las personas que hacen parte de la Red de Asistencia a Vctimas en Bogot.EstaredestintegradaporelICBF,MedicinaLegal,AccinSocial,PolicaNacional,SecretaraDistritaldeSalud,Secretarade Gobierno, Secretara de Integracin Social, Secretaria de Trnsito y Transporte, facultades de Derecho y Psicologa entre otras entidades 402
368
ElGobiernonacionalpromoverlainclusindeloslineamientosdelapolticadereintegracinen losmecanismosdeplaneacinypolticadeordenterritorial.
e)
Ciudadana activa y responsable
LaPolticarequieredelconcursodecididodelaciudadanaqueessudestinatariayprincipalactor. La responsabilidad del Gobierno nacional y territorial en el liderazgo e impulso de la poltica es innegableperonoessuficiente;reducirlaviolenciaylacriminalidadesunalabordelargoplazo quesloesfactibleconunavinculacinactivadelaciudadana.Asmismo,esunaresponsabilidad delasociedad,poresodebeprocurarselavinculacindetodoslosactoressocialespertinentes. En este eje se prev fomentar la responsabilidad social de las empresas privadas, fortalecer un mecanismodedenunciaporpartedelaciudadana,crearalianzasdeseguridadyconvivenciacon losprincipalesactorespblicosyprivados,particularmenteenmunicipiospriorizados,yfortalecer losfrenteslocalesdeseguridadylasRedesdeApoyoySolidaridadCiudadana. La consolidacin de las Redes de Apoyo y Solidaridad Ciudadana a travs de la coordinacin entre la Polica Nacional y la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, permitir aprovechar la informacin suministrada por los ms de 190.000 guardias de seguridad y los mediostcnicosdelosserviciosdevigilancia,existentesenelpas.Paralograrlo,semantendrel marco institucional existente para la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, que garantizasufuncionamiento.
5.
Componentes transversales de la PSCC
Conelpropsitodeapoyareldesarrolloyejecucindelosejessealados,esnecesarioavanzaren doscomponentesestratgicosquesontransversalesalaPolitica:lossistemasdeinformacinylos desarrollosnormativos.
1. Sistemas de Informacin y Estudios de Polticas Pblicas

El propsito del componente es facilitar el proceso de diseo, implementacin, evaluacin y seguimiento de polticas pblicas efectivas contra el delito, la criminalidad y la violencia, las acciones de sancin y control policial y los procesos judiciales. El pas cuenta con una amplia experienciaeneldiseo,implementacinyoperacindesistemasdeinformacinprimariaoficial y de Observatorios del Delito que utilizan estas fuentes oficiales. En esta lnea, es necesario complementar las estadsticas criminales con encuestas de victimizacin y de autoreporte. As comoaumentarelusodeinformacinparalaimplementacindepolticas,planesyprogramasde Seguridad y Convivencia Ciudadana a nivel municipal, departamental y nacional en los prximos cuatroaos.
2. Desarrollos normativos
Con el propsito de alcanzar una justicia efectiva que permita contrarrestar las amenazas a la seguridad y la convivencia se avanzar en los desarrollos y ajustes normativos necesarios para alcanzarmayorefectividadenlaluchacontraladelincuencia.
403
6.
Metas de seguridad y defensa nacional

TablaV1
Indicadores Unidaddemedida Hectreas Porcentaje Porcentaje Nmero Nmero Nmero Nmero Tipode indicador Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Lneade base2010 68.025 38% 83% 2.446 26 31 23 112 0 0 2 14 1,5 46.000 8.000 0 Meta2014 30.000 70% 100% 6.000 22 23 20 96 8 4 4 25 3 90.000 30.000 3
Hectreasdecultivodecocaexistente Cocanaincautadarespectoalaproduccin potencial MunicipiossininfluenciadeBACRIM Desmovilizadosindividuales Atentadoscontralainfraestructuraenergtica Atentadoscontralainfraestructurahidrocarburos Atentadoscontralainfraestructuravial
Pirateraterrestresobrelaredtroncalvialprincipal Casos Pasosinformalescontrolados Planesbinacionalesdeseguridad Presenciaenmisionesdepaz Pasesreceptoresdecooperacin VentasanualesdelGSED ExportacionesanualesdelGSED InversindelGSEDencienciaytecnologa ImplementacindeAPPparalageneracinde eficienciasdelsector Nmero Nmero Nmero Nmero Billonesdepesos Millonesdepesos Millonesdepesos Nmero
7.
Metas de seguridad y convivencia ciudadana

TablaV2
Nombredel indicador Unidadde medida Nmero Tasapor100.000 habitantes Tasapor100.000 habitantes Nmero Nmero Nmero Tipode indicador Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Lneabase 2010 52.772 34 201 31.687 1.352 0 Meta2014 47.495 28 182 28.518 1.190 3
Lesionespersonales Tasadehomicidio Tasadehurtocomn Accidentesdetrnsito Extorsinymicroextorsin CentrosdeAtencinEspecializadapara adolescentesenconflictoconlaley construidos
404
B.
1.
Justicia
Diagnstico
Un sistema judicial independiente es fundamental para la consolidacin de la democracia, el progresosocialylareduccindelaviolenciaysusimpactosdiferenciadosporgnero.Dentrode estemarco,esnecesariofortalecerlasinstitucionesencargadasdegarantizarelcumplimientode lasnormasylosmecanismosdiseadosparapromoverlaresolucinpacficadelosconflictos. Igualmente,laliteraturaeconmicahasealadolaestrechaconexinentrelossistemasjudiciales eficientesyelcrecimientoeconmico(Posner,1998).Enprimerlugar,unsistemajudicialidneo protege los derechos de propiedad de los asociados y garantiza el cumplimiento de las obligacionespactadasenloscontratos;ensegundolugar,unmarcoregulatorioclaroyunsistema judicial eficiente, promueve la competencia en los mercados e incentiva el aumento de la competitividad de las empresas. Ambas condiciones son vitales para jalonar el crecimiento econmico. Unodelosprincipalesproblemasqueafectalaprestacindelosserviciosdejusticiaformalesla congestin de los despachos. En efecto, el inventario final alcanzaba, a diciembre de 2010, 2.350.000369 expedientes judiciales en trmite, concentrados principalmente en los distritos judicialesdeBogot,Cali,Barranquilla,MedellnyBucaramanga. A pesar de los esfuerzos de la Rama Judicial por descongestionar los despachos, esa situacin continaimpactandodemaneranegativalaprestacindelservicio,yenespecial,laceleridadde losprocesos. Asmismo,elaumentodeaccionesyomisionesdelasautoridadespblicascontinangenerando pleitos contra el Estado, que hoy superan los 170.252 procesos370 con las consecuencias patrimonialesqueimplicalaindemnizacindedaosantijurdicosalosciudadanosantetribunales nacionales e internacionales. Los esfuerzos realizados resultan insuficientes para enfrentar la problemtica descrita y para garantizar el cumplimiento de la ley, la seguridad jurdica y la confianzaenelciudadano. Otrodelosproblemasrelacionadosconelserviciodejusticiasonlasbarrerasalacceso,entrelas cuales se encuentran las barreras culturales que validan ciertos delitos, as como el desconocimiento de las vctimas de sus derechos particularmente aquellas que han sufrido violenciasexualybasadaengnero.Enefecto,siguenexistiendoregionesdelpasconunadbil presencia de los operadores de los niveles nacional y territorial en materia de justicia que dificultan el acceso y acercamiento efectivo por parte de la poblacin vulnerable371. Tambin es necesarioreconocerquelascomunidadesafrocolombianaeindgenaansonvctimasdedistintas formasdediscriminacinracialenelpasyquedichasituacinsereflejaenunamayordificultad paraaccederalajusticia.
ConsejoSuperiordelaJudicatura,SalaAdministrativa(2011,marzo). DatosconsolidadosporlaDireccindeDefensaJurdicadelEstadosegnreportesobrelosprocesosqueen2009efectuaron154 entidadesdelaAdministracinPblicaNacional. 371 En2009,133municipiosnocontabancondespachosjudiciales.ConsejoSuperiordelaJudicatura.PlanSectorialdelaRamaJudicial, pg,54,BogotD.C.,Colombia.
370 369
405
En lo que respecta a la poltica criminal, los problemas fundamentales del Estado para hacerle frentealasconductasconsideradascomoreprochables,secentranenladeficienciaenlosmedios de investigacin tcnicos y cientficos para la investigacin criminal y la judicializacin de las conductasdelictivas,enlaimposibilidadquetienelaFiscalaGeneraldelaNacinparadefinirsu propia planta de personal, y la falta de atencin y proteccin eficiente a las vctimas de las actividadesdelincuencialesobservandoelenfoquediferencialydegnero. A pesar de que el lmite de hacinamiento en las crceles en encuentra actualmente cerca del promediohistrico(28,62%372),debidoprincipalmentealacreacinde22.703cuposatravsdela construccin de 10 nuevos establecimientos, an no se ha resuelto el deterioro y el envejecimientodelainfraestructuraexistente.Enefecto,conunavidatilestimadade50aos,el 45% de los 149 establecimientos existentes supera ese trmino. Estos establecimientos estn distribuidosenelterritoriodelasiguientemanera:1enlaOrinoquia,16enlareginCaribe,102 enlaregincentral,9enlareginNororiental,4enlareginPacficoy17enlareginSur. En cuanto a la resocializacin de los reclusos, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)enasociacinconelMinisteriodeEducacinNacional(MEN),deberhacernfasisenla resocializacindelrecluso,enfocadaalfortalecimientodelmodeloeducativo,dentrodelmarcode unprogramadetratamientoydesarrollo.
2.
a)
Lineamientos
Justicia formal, oralidad y descongestin
ElGobiernotrabajarcoordinadamenteconlaRamaJudicialafindedefinirpolticasambiciosas que permitan enfrentar decididamente el problema de la congestin judicial y contar con una justicia al da. En ese sentido, una de las estrategias fundamentales ser la implementacin gradual de la oralidad en las distintas jurisdicciones y especialidades, y la flexibilizacin y armonizacindeprocedimientos,loquedeberedundarentiemposprocesalesmsreducidosyen una mayor capacidad del aparato de justicia para responder en forma oportuna a las demandas ciudadanas. Estas disposiciones se acompaarn de otras medidas como la incorporacin de nuevas tecnologas de la informacin (TIC) y modelos de gestin que generen los incentivos adecuadosparalosoperadoresjudiciales,enelmarcodemodelosgerencialesdebuengobierno quegaranticenelusomsadecuadoposibledelosrecursosconquecuentaelsector. Para los fines de la implementacin gradual de la oralidad en las distintas jurisdicciones y especialidades, y la flexibilizacin y armonizacin de procedimientos, el Gobierno promover la adopcindelasrespectivasreformaslegales. Laejecucindelpresupuestodeinversin,dedescongestinydemsrecursosextraordinariosde laRamaJudicial,seharconformealadescongestin,previoconceptoque delosmismoshaga cada uno de los mximos rganos de las jurisdicciones Constitucional, Ordinaria, Contenciosa AdministrativayJurisdiccionalDisciplinaria,respectivamente. Igualmente ejercer la vigilancia y control que de la anterior distribucin deba ejecutar la Sala AdministrativadelConsejoSuperiordelaJudicaturayelDirectorEjecutivodelaRamaJudicial.
372
DatosdelINPECconcorteaseptiembrede2010. 406
b)
Tecnologas de la informacin (ejustice y sistemas de informacin judicial)
Se debe fomentar el uso de nuevas tecnologas aplicadas a la justicia (eJustice) para ampliar la oferta del servicio en zonas alejadas y agilizar el trmite de los procesos en los juzgados. Herramientascomolosexpedientesjudicialesvirtuales,lasnotificacionespormedioselectrnicos o las herramientas de video conferencia para audiencias en zonas apartadas, son algunas de las aplicacionesquecorrectamenteimplementadasfortalecenlajusticia. Para fortalecer el diseo, implementacin y seguimiento a las polticas del sector justicia, es necesariocontinuarlasestrategiasdeintercambiopermanentedeinformacinentreentidades,la concertacin de los indicadores de gestin y la definicin de las variables relevantes para las diferentesentidadesquecomponenelsector. Asmismo,conlaaplicacindenuevastecnologas,seprofundizarlapolticaderacionalizacin del ordenamiento jurdico, para actualizarla y validar el universo del mismo. Con tal fin, se concluir y se revisar la determinacin de las normas vigentes, como paso previo para su consolidacin con apoyo del Sistema nico de Informacin Normativa, para la expedicin de eventualesdecretosderogatorios,yparalavalidacinyexpedicindecompilacioneslegislativasy decretosnicosenrelacinconlalegislacinquesedeterminecomovigente.
c)
Optimizacin en la administracin de Justicia
Para que la Justicia sea eficiente y gil es imperativo fortalecer y modernizar los modelos de gestin aplicados por los despachos judiciales. En este sentido, se deben desarrollar e implementar modelos de gestin orientados a resultados y que estn en consonancia con un sistemadeevaluacindelosfuncionariosqueincorporelosincentivosadecuadosparaaumentar laproductividaddelosdespachos.
d)
Participacin pblicoprivada en infraestructura
Se generarn nuevos esquemas de asociacin pblicoprivada para la Rama Judicial y el sector justicia, que permitan desarrollar una eficiente gestin pblica en materia de desarrollo de infraestructura. Se requiere encontrar fuentes de recursos complementarias al Presupuesto General de la Nacin y esquemas de gestin con participacin del sector privado, que permitan modernizaryampliarlainfraestructuraexistente,demaneraquelaRamaJudicialylasentidades delsector,funcionendeformaeficienteymejorenlaprestacindesusserviciosalosciudadanos.
e)
Prevencin del dao antijurdico (defensa judicial del Estado)
SerequierecontarconunaAbogacaGeneraldelEstadoresistentealacorrupcin,compuestapor un personal que cumpla los modelos de competencias comportamentales y funcionales de la gestin jurdica pblica encargados de disear, ejecutar y controlar polticas estructurales y transversales en temas relacionados con la defensa de los intereses del Estado. Entre stos, el desarrollo de un sistema de administracin del riesgo jurdico que reduzca las acciones y omisionesquevulneranlosderechosybienesdelosciudadanos,lapromocindelaconciliacin extrajudicial, el arbitramento y dems mecanismos alternos que solucionen los conflictos en los
407
queseinvolucranentidadesestatales,ladefensaarticuladadelEstadoentribunalesnacionalese internacionales que garanticen el cumplimiento de la ley, la seguridad jurdica y la confianza ciudadana.
f)
Acceso a la Justicia y justicia no formal como herramienta de descongestin
Esimportanteseguirconsolidandolajusticianoformal,entendidastacomolosmecanismosde prestacindelserviciodejusticiadiseadosparalaresolucindeconflictos.Paraelloserequiere fortalecer, tanto a las instituciones, como a los funcionarios habilitados para ejercer dichas funciones,comolosconciliadoresenequidadyenderecho,conelfindegarantizarlacontinuidad de la oferta existente fortaleciendo los nuevos espacios y figuras creados como alternativas no jurisdiccionalesparapromoverlatransformacinpacficadelascontroversias. Deotraparte,seavanzareneliminarlasbarrerasdeaccesoalasvctimasdeviolenciasexualy basadaengnero,perfeccionandoenlosprocesosdeacompaamiento,pedagogadederechosy asistenciapsicosocialyjurdicaqueincentivenlasdenunciasyconduzcanasancionesefectivas.
g)
Mecanismos Alternativos de Solucin de Conflictos (MASC) como herramienta de descongestin y acceso
LosMecanismosAlternativosdeSolucindeConflictos(MASC)debenseguircontribuyendoalano judicializacindelosconflictos,alaresolucinpacficadecontroversias,aladescongestindelos despachosjudicialesyafortalecerlaculturadialogal.EnesamedidaesvitalimpulsarlosMASC, para atender con mayor agilidad los conflictos de la poblacin y facilitar el acceso de los ciudadanos a la administracin de justicia como estrategia complementaria a la establecida en estamateriaporpartedelaRamaJudicial. Sedebecontinuarfortaleciendolosmecanismosalternativosdesolucindeconflictosdeorigen comunitario e institucional, as como a otros administradores de justicia diferentes a la Rama Judicial ubicados en entornos urbanos y rurales afectados por fenmenos de conflicto armado, violenciayasociadosalaoperacindeladelincuenciacomnyorganizada.
h)
Enfoque regional de la Justicia
SecontarconunaestrategiaconsensuadayconcertadaconlaRamaJudicialqueharexpresalas competencias,jurisdicciones,prioridadesgeogrficasycriteriostcnicosaserempleadosparala creacin o establecimiento de operadores idneos para administrar justicia en cada regin del pas.
i)
Poltica criminal coherente y eficaz contra el crimen
Enelcampodelapolticacriminal,entendiendoporpolticacriminalelconjuntoderespuestas que un Estado estima necesario adoptar para hacerle frente a conductas consideradas reprochablesocausantesdeperjuiciosocialconelfindegarantizarlaproteccindelosintereses
408
esencialesdelEstadoydelosderechosdelosresidentesenelterritoriobajosujurisdiccin373,es necesariofortalecerlosesfuerzoscoordinadosdetodoslosentesdelEstadoymejorarlarendicin decuentasantelasociedad,detalformaqueelloredundeenlareduccindelaimpunidadyla comisindedelitos,yenelfortalecimientodelaconvivencia,lainclusinylaseguridad.Parael controldelacriminalidadesnecesariopromoveryapoyarlaconstruccindeunapolticacriminal ypenitenciariaqueintroduzcaajustesenelSistemaPenalOralAcusatorio(SPOA). RespectoalSistemadeResponsabilidadPenalparaAdolescentes,sepromoverlaapropiaciny desarrollo de la finalidad del Sistema, al igual que el fortalecimiento de una oferta pertinente, asertivayestratgicaconsusdemandas,tantoanivelnacionalcomoterritorial.Enestecontexto el Gobierno nacional promover la construccin de servicios de infraestructura del SRPA, en particulardecentrosdeatencinespecializadosparacumplirconlasancionesdeprivacindela libertadaladolescenteenconflictoconlaleyycentrosdeinternamientopreventivogarantizando losderechosdeestapoblacin,eincorporandolosestndaresenmateriadeseguridadyjusticia. Estaapuestademandarlacofinanciacindelasentidadesterritoriales,unactorestratgicoeny paraelSRPA.Portanto,lasinversionesenlamaterianosloatendernacriteriosdedemanda, regionalizacin, evitar el desarraigo del adolescente, sino tambin al ejercicio de la corresponsabilidadterritorialcomolodemandaelmandatoconstitucionaldeproteccinintegrala lainfanciayalaadolescencia. El adecuado funcionamiento del SRPA no slo demanda idneos servicios de infraestructura y pertinentes sanciones judiciales en funcin de la conducta punible en la que incurri el adolescente,sinotambinatenderaquelaejecucindelasentenciajudicial,quetieneunespritu restaurativodelosderechosdeestapoblacin,cuenteconidneosmodelosdeatencin,acordea lasparticularidadesdeladolescenteysucontexto.Portanto,esnecesarioevaluarlaactualoferta de atencin del SRPA, cualificar los lineamientos de la misma, formar operadores especializados eneltemaydotardecontenidoslasdiferentessancionesqueestablecelaLey1098de2006.Este proceso deber ser liderado por el ICBF y contar con el concurso de las dems entidades del Sistema, as como del sector privado y la sociedad civil organizada. Garantizar una atencin oportuna, pertinente y de calidad permite que el adolescente, como sujeto responsable de sus derechos, sea consciente del dao que caus a su proyecto de vida, el de su vctima y de la comunidad de la que es parte, de tal suerte que se logre la finalidad restaurativa del SRPA y la rehabilitacindeladolescentevinculadoaste. Adicionalmente,elSistemadeResponsabilidadPenalparaAdolescentedemandadeunverdadero sistema de informacin en funcin del adolescente y la finalidad de ste. En la actualidad, cada entidadpartedelsistemagenerasupropiamedidademedicinyesquemadereportesdedatos. Situacin que no permite tomar decisiones fundadas en evidencia, realizar un verdadero seguimientoaladolescenteylaefectividaddelsistemaymenosanprecisarsureincidencia,entre otrosaspectos.Sehacenecesario,entonces,avanzarenelcumplimientodelodispuestoenlaLey 1098 de 2006, que ordena armonizar los diferentes sistemas de informacin existentes, y del documento CONPES 3629 de 2009, que seala el imperativo de avanzar en la construccin del sistema de informacin del SRPA en el horizonte de: (1) armonizar los diferentes sistemas de informacin de las entidades del SRPA; (2) redisear procesos de captura, sistematizacin y anlisis de la informacin; (3) crear el observatorio del SRPA, que brinde anlisis pertinentes orientadosaformulartantolapolticadeprevencincomolacriminal;y(4)diseareimplementar
373
Colombia,CorteConstitucional.(2001,junio).SentenciaC646,M.P.:CepedaEspinosa,M.J.Bogot. 409
esquemadeseguimiento,monitoreoyevaluacindelaofertainstitucionalparalaatencindelos adolescentesvinculadosalSRPA. Paracombatirelfenmenocriminal,elpasdebecontarconunapolticacriminalestructuradade acuerdo con su concepcin de Estado social de derecho, coherente, eficaz y respetuosa de los derechos fundamentales, que contemple reas en las cuales se han identificado altos ndices de criminalidad,demandandoatencininmediataporpartedelMinisteriodelInteriorydeJusticiay acciones conjuntas de las entidades involucradas tal como lo requiere la lucha y prevencin del terrorismo,lasbandasyredescriminales,elnarcotrfico,ellavadodeactivos,ladefraudacinde fluidosyotrasconductaspunibles.
j)
Articulacin del Estado y estructura institucional eficiente
Dada la naturaleza compleja y especializada de la poltica criminal, que se extiende en acciones desde la prevencin del delito hasta la asistencia pospenitenciaria, se requiere fortalecer los espaciosquepermitanlaconstruccindeestapolticadeEstado,ascomoconsolidarmecanismos efectivosdeseguimientoyevaluacin.Paraello,sedebefortalecerelConsejoSuperiordePoltica Criminalconunequipotcnicoquepermitaapoyarlatomaeficientededecisiones. Los cambios en la estructura institucional del sector implican contar con plantas de personal suficientes en la Fiscala General de la Nacin, las instituciones que ejercen funciones de polica judicial y apoyo tcnico cientfico. A este respecto, es necesario que la Fiscala General de la Nacinsefortalezcacomoenteautnomoeindependiente,locualsematerializaenquecuente con la facultad de definir su propia planta de personal, de tal manera que sea una entidad dinmicaparaenfrentarsealcrimen. Con el fin de contar con instituciones de cara al ciudadano, deben fortalecerse, en la Fiscala GeneraldelaNacinyelInstitutoNacionaldeMedicinaLegalyCienciasForenses,lasestrategiasy modelos de atencin al ciudadano; impulsar rutas, guas, protocolos y herramientas tcnicas de atencinintegraldiferenciadaalasvctimasdelaviolenciasexualybasadaengnero;ampliarsu presencia institucional en el territorio nacional y sus mecanismos de rendicin de cuentas. Lo anterior, deber acompaarse de estrategias de pedagoga ciudadana de tal manera que se genere mayor confianza en el sistema penal. Tales estrategias permitirn que la poblacin est informadasobrelosprocedimientos,susderechos,ylasrutasquefacilitenalciudadanoaccedera losserviciosdejusticia. El Sistema Nacional de Defensora Pblica debe atender de manera diferenciada a los retos de defensatcnicayderepresentacinyatencinjurdicaavctimas;estoenelsistemapenalmixtoy acusatorio,enelsistemaderesponsabilidadpenaldeadolescentesyjusticiaypaz,entreotros.
k)
Fortalecimiento de la capacidad investigativa y tcnico cientfica
Es necesario adaptar las instituciones a los retos que plantean la criminalidad y la normativa procesal penal existente, que incluye nuevos y modernos esquemas procesales como el sistema penalacusatorio,laLeydeinfanciayadolescencia,laLeydejusticiaypaz,laJusticiaPenalMilitar, la reforma al procedimiento de extincin de dominio, la actualizacin del Estatuto Nacional de Estupefacientes.Dadoquelosdelitosfuentedelavadodeactivosyfinanciacindelterrorismose
410
han incrementado, se fortalecer la Poltica nacional de prevencin, deteccin, investigacin y juzgamientodellavadodeactivos,administracindebienesincautados,accionesdeextincinde dominio,culturaantilavadoyfinanciamientodelterrorismo. Particularmente, la Fiscala General de la Nacin debe robustecerse en su estructura lo que supone,porunaparte,laconformacindemodelosinvestigativoseficientesquepropendanporla Judicializacinefectivadelospresuntosautoresopartcipesdeconductaspunibles,laposibilidad deejercersusfacultadesconstitucionalesylegalesdeunamaneramsdinmicayadaptadaalas necesidadesinvestigativas;todolocualseenmarcaenlaluchacontralacriminalidadorganizada. Esnecesario,quelasentidadesenespecialelInstitutoColombianodeMedicinaLegalyCiencias Forenses,apoyenlafuncinpermanentedepolicajudicial,contando conlacapacidad tcnica, cientfica e investigativa necesaria para responder a la demanda por resultados de investigacin criminal oportunos y tiles para determinar la ocurrencia o no de conductas punibles y la responsabilidaddelosautoresypartcipes.Sedebetrabajarenprocuradelaacreditacindelos laboratoriosdecriminalsticaycertificacindelasfuncionesdepolicajudicial,detalformaquese brindeconfianzasobreelactuarinstitucionalalaciudadanaeintervinientesenelprocesopenal. Para robustecer la capacitacin, es necesario coordinar y fortalecer las escuelas y centros de formacindelosoperadoresdelsistemapenalaescalanacional.Igualmente,sedebendesarrollar planes interinstitucionales de capacitacin y definir programas curriculares mnimos y especializados. As mismo, para combatir la criminalidad organizada transnacional de manera eficiente, es necesario reforzar la cooperacin internacional con todas las organizaciones que puedan proporcionar un eficaz intercambio de informacin dentro de los principios de respeto a los derechoshumanosycumplimientodelosconveniosinternacionales. Finalmente, es necesario robustecer la atencin y proteccin a las vctimas que participan en procesospenalesygarantizarqueestaatencintengaunespecialnfasisenlaaplicacindeun enfoquediferencialydegnero.Asmismo,sedebenimpulsarlosmecanismosdereportedela violencia contra las mujeres y fortalecer la cobertura, calidad y pertinencia de la atencin a las vctimas a escala territorial, garantizando la idoneidad de los operadores y sensibilizando a los funcionarios, y a la poblacin en general, sobre los derechos de las vctimas. Para tal efecto, se precisaladifusin,conocimiento,apropiacineimplementacindelaLey1257de2008,aligual queelimpulsoasureglamentacin;enparalelo,alfortalecimientodelaMesaInterinstitucional paraErradicarlaViolenciacontralasMujeres(Decreto164de2010)promoviendolacolaboracin armnicaconelsectordejusticia. El proceso penal no debe dejar de lado a los presuntos autores y partcipes de las conductas punibles,comodestinatariosdedichoenfoque.Loanterior,permitirquehayaunmejorusode los mecanismos de justicia restaurativa y una verdadera armonizacin entre los derechos de ambosextremosenelprocesopenal,generandonoslounmayorbienestarsocial,sinotambin unaespecialatencinalascadenasdevulnerabilidades.Enestecontexto,sedebenfortalecerlos programasdeproteccinyasistenciaavctimaseintervinientesenelprocesopenal,queapoyen laefectividadenlaadministracindejusticia.
411
l)
Poltica Penitenciaria
1. Mejoramiento de la infraestructura
SeelaborarunPlanMaestrodeReposicin,RehabilitacinyMantenimientodeInfraestructura, queapartirdeldiseodeestndaresdeoperacinportipodeestablecimiento,fijeunapolticade largo plazo orientada a reducir el nmero de establecimientos para aumentar la eficiencia en el usodelosrecursosdefuncionamientoydepersonaldelSistemaPenitenciarioyCarcelario(SPC). El INPEC elaborar un estudio que explore en sus aspectos presupuestal, jurdico, tcnico y funcional,diferentesmodelosalternativosdeadministracindelosestablecimientos,yunavezse defina el modelo ptimo y se garantice su viabilidad, se impulsar su implementacin con el concursodelsectorprivado.
2. Tecnificacin del INPEC

ParatecnificarelSistemaPenitenciarioyCarcelario,elINPECelaborarunPlanEstratgicodeTIC, quepermitamejorarlosmodelosdegestin,losprocesosadministrativos,financieros,derecursos humanosymisionales,yfacilitelaintegracinyelflujodeinformacinentrelasdiferentessedesa nivelnacional.Igualmente,continuarconladotacindeelementostecnolgicosdeseguridady control en los establecimientos, el fortalecimiento del proyecto de audiencias virtuales para reducir el traslado de internos ahorrando costos y reduciendo el riesgo para los reclusos y el personaldecustodiayvigilancia.Apartirdelaevaluacindelsistemadevigilanciaelectrnica,se aumentarsucoberturadecondenadosysindicadosdomiciliariosylaoperacinyfinanciamiento delsistemapasardelMinisterioalINPEC.Seestudiarlaviabilidadlegaldeestablecerelcopago por parte de los condenados o sindicados, as como la redefinicin de los requisitos para la obtencindelbeneficio,lascausalesdeincumplimientoylosprocedimientosderecaptura. SeelaborarunPlandeAtencinBsicaparalaPoblacinReclusaydeTratamientoPenitenciario paraloscondenadosquebusquelareinsercinsocialdelindividuo,articulandoiniciativaspblicas y privadas, dentro de un marco normativo que privilegie el esfuerzo acadmico y/o la productividaddelreclusoenfuncindesuspotencialidadeslocualsereflejarenlaredencinde lapena. A partir del mejoramiento de los sistemas de informacin de la sistematizacin integral del Sistema Penitenciario y Carcelario (SISIPEC) y de la plena identificacin, caracterizacin, clasificacin, y tratamiento del recluso, se orientarn los programas de atencin bsica y de tratamientoydesarrollo,deacuerdoconelperfildelrecluso,enespecialdeaquelconcondiciones excepcionales. En materia educativa se ampliar la cobertura del nuevo modelo educativo del INPEC, as como aquellosrelacionadosconcultura,deporteyprevencindelusodeestupefacientes.Enmateriade DD.HH.,secontinuarimpulsandolaadopcindenormas,prcticasyprogramasdentrodelSPCy las escuelas de formacin para garantizar su respeto por parte de la poblacin reclusa y los servidoresdelINPEC.
412
3.
Metas
TablaV3
Tipode indicador
Resultado
Objetivo
Justicia
Estrategia
Enfoqueregionaldelajusticia Accesoalajusticiayjusticianoformal comoherramientadedescongestin Accesoalajusticiayjusticianoformal comoherramientadedescongestin Mecanismosalternativosdesolucinde conflictos(MASC)comoherramientade descongestinyacceso Prevencindeldaoantijurdico (defensajudicialdelEstado) Polticacriminalcoherenteyeficaz contraelcrimen
Indicador
Mapadejusticiaen funcionamiento CasasdeJusticia construidas,dotadasyen operacin
Lneabase 2010
Meta cuatrienio
1
Justicia
Resultado
68
100
Justicia
CentrosdeConvivencia Ciudadanaconstruidos, Resultado fortalecidosyenoperacin. Municipiosfortalecidoscon mecanismosalternativos desolucindeconflictos, Resultado prestandoservicios eficientesydecalidad Creacindeunaentidad paraladefensajudicialde lanacin Documentodepoltica criminalelaborado Resultado Resultado
16
42
Justicia
253
293
Justicia Justicia
1 1
C.
1.
Derechos humanos, derecho internacional humanitario y Justicia transicional

Diagnstico
El Estado colombiano ha avanzado significativamente en el respeto y garanta de los Derechos Humanos de los colombianos y colombianas, lo cual se refleja en el comportamiento de los indicadoresduranteelperiodo20032009.Porejemplo,elnmerodehomicidiosseredujoenun 32,76%yel desecuestrosextorsivosenun89,96%;losactos deterrorismodisminuyeronen un 81%;lasvctimasdemasacresenun70,83%;lasaccionessubversivasenun64%yelnmerode personasdesplazadasde2008a2009enun43,35%374.DesdeeliniciodelosprocesosdelaLeyde JusticiayPaz,sehaapoyadolabsquedadelaverdadenmsde44.000hechosenunciadosque relacionan a 61.012 vctimas, y ha conducido a la exhumacin de 3.524 cadveres en 2.901 fosas375. Unaaproximacinaluniversodevctimasdelaviolencialoconstituyeelnmerodesolicitudesde reparacin por va administrativa que reglamenta el Decreto 1290 de 2008, el cual asciende a 331.604 vctimas, de las cuales el 87% corresponde a hombres y el restante 13% a mujeres. De acuerdo con el hecho victimizante, el 78,01% se relaciona con homicidio; el 10,06% con desaparicinforzada;el2,79%conlesionesqueprodujeronincapacidad;el2,73%consecuestro; el 2,61% con lesiones que no produjeron discapacidad; el 2,54% con tortura; el 0,77% con
374 375
InformedelPresidentelvaroUribeVlezanteelCongresodelaRepblica2010. ComitInterinstitucionaldeJusticiayPaz.Matrizdelmesdeseptiembre. 413
reclutamiento de menores y el 0,49% con delitos contra la integridad sexual376. Los ndices de pobrezamantuvieronunatendenciadecreciente;lapoblacinquerecibiingresosinferioresala lneadepobrezabajdel53,7%en2002al45,5%en2009.Enlasaludseaumentelnmerode afiliadosalrgimensubsidiado,sepasdel46,6%en2003al93,13%en2009.Deigualmanera,en elcasodelacoberturabrutadeeducacinbsicaymedia,pasdel90,6%al105,6%377. TalesavanceshansidoreconocidosporlaOficinadelAltoComisionadodeNacionesUnidaspara losDerechosHumanosyporlaComisinInteramericanadeDerechosHumanos,ensusinformes anualesde2009,loscuales,asuvez,planteanretosenmateriaderespetoygarantateniendoen cuenta que las violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitarioansonsignificativas. Porloanterior,elbuengobiernoparalaprosperidaddemocrtica,consideraquelasviolacionesa los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, tales como homicidios,desaparicionesforzadas,desplazamientosforzado,reclutamientosforzadosdenios, niasyadolescentes,secuestros,accidenteseincidentesconminasantipersonal,vulneracionesa laintegridadpersonal,violenciasexualydegnero,todalasformasdediscriminacin,ataquesa la poblacin civil, violencia contra grupos tnicos, restricciones a las libertades y amenazas a defensores de Derechos Humanos y lderes sociales; as como los obstculos para garantizar efectivamente los derechos econmicos, sociales y culturales, en los componentes de disponibilidad, calidad, aceptabilidad, accesibilidad y adaptabilidad, constituyen especial preocupacin que lo instan a avanzar con decisin en el diseo e implementacin de la Poltica NacionalIntegraldeDD.HH.yDIH. As mismo, en el marco de sus obligaciones de respeto y garanta de los Derechos Humanos, reafirma que la dignidad humana es el centro de las acciones y polticas del Estado en los diferentes sectores; por lo tanto, se reconoce a los seres humanos como sujetos de derechos y agentes del desarrollo, garantizando la participacin ciudadana sin discriminacin alguna, medianteundilogoconstructivoydemocrtico,respetuosodeldisensoydelasdiferencias.De esta forma, la lucha contra la pobreza para lograr condiciones de vida digna; la seguridad democrtica y ciudadana para la paz; el fortalecimiento de la justicia para la libertad; y el desarrollo sostenible a partir de las locomotoras del desarrollo: vivienda, infraestructura para el transporte y las comunicaciones, mineroenergtica, agropecuaria y de la innovacin; se sustentarnenesteenfoquedederechosyenunenfoquediferencial.
2.
a)
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
1. Sistema Nacional de DD. HH. y DIH
El Gobierno nacional crear el Sistema Nacional de DD. HH. y DIH, integrado por las entidades del Estadodelordennacionalyterritorialconcompetenciaendichamateria;yporlosprincipios,criterios orientadores, polticas, planes, programas, proyectos, procesos, procedimientos, mecanismos de

AgenciaPresidencialparalaAccinSocialylaCooperacinInternacional.SubdireccindeAtencinaVctimasdelaviolencia.Corte: Septiembre30de2010. 377 InformedelPresidentelvaroUribeVlezanteelCongresodelaRepblica2010. 414

376
coordinacinnacinterritorio,sistemadeinformacinymecanismosdeseguimiento,monitoreo y evaluacin. Este sistema permitir disear, complementar y consolidar las polticas pblicas sectorialesconenfoquedederechosyenfoquediferencial. El sistema ser coordinado por la Comisin Intersectorial de DD. HH. y DIH, liderada por el VicepresidentedelaRepblica,lacualserreestructuradayfortalecidaentrminosdemiembros, funciones y competencias, con el objeto de erigirla como la instancia de definicin, promocin, orientacin, articulacin, seguimiento y evaluacin de la Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH, y de respuesta e impulso al cumplimiento de los compromisos internacionales en esas materias.
2. Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH

La Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH promover el respeto y garanta de los Derechos HumanosdelaspersonassujetasalajurisdiccindelEstadocolombianoconvisinregional,bajo losprincipiosdegoceefectivodederechosyenfoquediferencialyloscriteriosderacionalidade integralidad; y se constituir, por los siguientes componentes: (1) Plan Nacional de Accin de DD.HH.yDIH,(2)PrevencindeviolacionesalosDD.HH.einfraccionesalDIH,(3)Educaciny culturaenDD.HH.,(4)Proteccin,(5)PolticaIntegraldeDD.HH.yDIHdelMinisteriodeDefensa Nacional, (6) Acceso a la justicia y lucha contra la impunidad, (7) Escenario internacional, (8)IgualdadynodiscriminacinEnfoquediferencial. EstaPolticaserimplementadaentodoelterritorionacionaldemaneracoordinadayarticulada, bajolosprincipiosdecorresponsabilidad,concurrenciaysubsidiariedad.Lacoordinacinnacin territorio implica entre otras, las siguientes acciones: (1) brindar asistencia, asesora y acompaamientoparaaumentarlacapacidadtcnicadelasentidadesterritorialeseneldiseode polticas, planes, programas y proyectos con enfoque de derechos y enfoque diferencial; (2) posibilitar la interlocucin y participacin de la sociedad civil en el diseo, implementacin y evaluacindelasmismas;(3)generaraccionesdesensibilizacin,formacinyculturaenDD.HH.y DIH;y(4)impulsarypromoverlasaccionesprevistasenelSistemaAdministrativodelInterior,con el fin de que sea ampliamente reconocido como mecanismo institucional de coordinacin y articulacinenpolticasnacionalesdealcanceterritorial. Plan Nacional de Accin de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (PNA) El Gobierno nacional culminar la formulacin del PNA con el apoyo del Ministerio Pblico y de acuerdo con los estndares internacionales, lo adoptar, iniciar la implementacin de las estrategiasdecorto,medianoylargoplazo,yestarconformadocomomnimoporlossiguientes ejes temticos: (1) cultura y ciudadana en DD. HH.; (2) derechos a la vida, libertad e integridad personal;(3)luchacontraladiscriminacinyrespetodelasidentidades;(4)derechoseconmicos socialesyculturales;y(5)accesoalajusticiayluchacontralaimpunidad. Prevencin de violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH Elbuen gobiernoparala ProsperidadDemocrtica,consideraquelaprevencindeviolacionesa los DD. HH. e infracciones al DIH, como obligacin integral a cargo del Estado, es una de las estrategias centrales de la Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH, por lo cual, su implementacin y cumplimiento ser responsabilidad tanto de las autoridades civiles del orden
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nacionalyterritorialcomodelaFuerzaPblica,conelapoyoyseguimientodelMinisterioPblico ylasorganizacionesdelasociedadcivil. La prevencin se concibe como el conjunto de estrategias dirigidas a evitar la ocurrencia de violaciones a DD. HH. e infracciones al DIH, desactivar las amenazas y/o mitigar los efectos generadosporsuocurrenciayabrindargarantasdenorepeticin,teniendocomoejetransversal elenfoquediferencial. Demaneraespecial,laformulacineimplementacindelcomponentedeprevencin,desarrollar losiguiente:(1)definirlascausasestructuralesquesubyacenacadatipodeviolacinalosDD.HH. oinfraccinalDIH;(2)ponerenmarchaestrategiasdetipoeconmico,social,cultural,judicialy deseguridadquepermitanatacarlascausasestructuralesidentificadas;(3)articularlosdiferentes esfuerzosdelasentidadesnacionalesyterritorialesenrelacinalaprevencindelasviolaciones de los DD. HH. e infracciones al DIH, como por ejemplo el SAT, CIAT, PNCT, PAICMA, Poltica PblicadePrevencinyProteccindelDesplazamientoForzado,PolticaIntegraldeDD.HH.yDIH del MDN, entre otros; (4) generar garantas para el ejercicio de la defensa de los DD. HH.; (5) impartir instrucciones y establecer controles a fin de asegurar que los servidores pblicos se abstengandevulnerar,poraccinuomisin,losDD.HH.yelDIH,aligualqueimpulsaracciones conelobjetodeevitarlacomisindehechosqueatentencontralosDD.HH.yelDIHporpartede particulares;(6)formulareimpulsarPlanesdePrevencinyProteccincomoinstrumentoparala prevencin; (7) consolidar escenarios de dilogo y lazos de confianza entre las autoridades pblicas,lapoblacincivilyelsectorprivado;(8)realizaraccionesespecficaspararepararalas vctimas e impedir que vuelvan a ser objeto de violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH; (9)desarrollarelcontenidodelaLeydeInteligenciaenconsonanciaconlaConstitucinPoltica,la Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH y su componente de Prevencin. El Departamento Administrativo de Inteligencia o la nueva agencia que se cree, focalizar acciones hacia el fortalecimientodelaproteccindelosDerechosHumanoseneldesarrollodelasactividadesde inteligencia. La Accin Integral contra Minas Antipersonal (AICMA) garantizar que el desarrollo de las comunidadesnoseveaobstaculizadoporlacontaminacinporestasarmas.Paraello,seampliar lacapacidadnacionaldedesminadohumanitario,segarantizarlaatencinyreparacinintegral delasvctimasyseampliarydarsostenibilidadalosprogramasdeEducacinenelRiesgo,de acuerdoconlaConvencinsobrelaProhibicindeMinasAntipersonal. Igualmente,laPolticaNacionaldelPrevencindelReclutamientoyUtilizacindeNios,Niasy AdolescentesporPartedeGruposArmadosalMargendelaLeyyGruposDelictivosOrganizados378 impulsar y promover entornos familiares, comunitarios e institucionales que protejan integralmentesusderechos.Asmismo,seavanzarenlacoordinacindelasentidadesquehacen partedelaComisinIntersectorialysuarticulacinconlasentidadesterritorialesytnicaspara: (1) lograr una mayor apropiacin local de la poltica; (2) desarrollar de rutas y protocolos que acten ante riesgo o amenaza de reclutamiento y utilizacin de nios; (3) sancionar a quienes recluten y utilicen menores de edad; (4) disponer de informacin oportuna que permita intervencionesasertivasyprecisarlamagnitudyexpresindeestasviolacionesalosderechosde los nios; (5) garantizar el restablecimiento y goce efectivo de los derechos de nios, nias y adolescentes, observando las caracterstica tnicas, de ciclo de vida y de gnero. Para ello, se
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Documento CONPES 3673: Poltica de prevencin del reclutamiento y la utilizacin de nios, nias y adolescentes por parte de los GruposArmadosalMargendelaLeyydelosgruposdelictivosorganizados.19dejuliode2010. 416
fortalecerlaSecretariaTcnicadelaComisinIntersectorialdemaneraquepuedaatendersus funcionesdearticulacin,asistenciaeimpulsoalapoltica. Educacin y cultura en derechos humanos El Gobierno nacional entiende que la situacin del pas no se transforma si la sociedad en su conjunto y las instituciones del Estado no se apropian de los Derechos Humanos como una prcticacotidiana.Portalmotivo,sebuscaconstruirunapolticadepromocindeunaculturaen DerechosHumanosquetengacomobaseprincipalelrespetoaladignidadhumana,lalibertad,la solidaridad,laigualdadynodiscriminacin,ascomoelimpulsoalaculturadelalegalidadyla transparenciadetodoslosservidorespblicos. Adems, se desarrollarn estrategias educativas y culturales que permitan incrementar la capacidad y competencias de las personas y del Estado para actuar conforme con los valores, significados y prcticas que fortalezcan la exigibilidad, el ejercicio, el respeto, la garanta y la defensadelosDerechosHumanos,entreotras,mediantelaimplementacindelPlanNacionalde EducacinenDerechosHumanos(PLANEDH),yelfortalecimientodelosprogramaspedaggicos transversalesEduderecho,EdusexualidadyEduambiental,enlosestablecimientosdeeducacin preescolar,bsica,mediaysuperior. Proteccin La Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH, tendr como propsito fortalecer, desarrollar y armonizar los planes, programas y proyectos de proteccin de personas, grupos y comunidades queseencuentrenensituacinderiesgoextraordinariooextremodesufrirundaoirreparablea susderechosalavida,libertad,integridadoseguridadpersonal,acatandolassentenciasyautos delaCorteConstitucionalenlamateria. Elfortalecimientoydesarrollodelosplanes,programasyproyectosdeproteccin,desarrollarlos siguientes aspectos: (1) definicin de sujetos beneficiarios de la proteccin especial a cargo del Estado;(2)evaluacindelriesgo,bajocriteriosdeobjetividad,racionalidadyenfoquediferencial; (3)lasmedidasdeproteccin,individualesocolectivas,bajocriteriosdeoportunidad,idoneidad, eficaciayenfoquediferencial;(4)lascircunstanciasespecficasdelaspersonasycomunidades,sus rolessocialesyloscontextospolticoslocales;y(5)ladefinicindelasobligacionesdecadaunade lasentidadesdelEstadonacionalesylocalesenmateriadeproteccin. Poltica Integral de DD. HH. y DIH del Ministerio de Defensa Nacional SeintegrarlaPolticaIntegraldeDD.HH.yDIHdelMinisteriodeDefensaNacionalalaPoltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH. En este sentido, se continuar con el desarrollo e implementacin de los objetivos propuestos en cada una de las lneas de accin: Instruccin, disciplina,defensa,atencinycooperacin,ydelasestrategiasdelaPolticaIntegraldeDD.HH.y DIH, reiterando as la poltica de cero tolerancia a violaciones de DD. HH. e infracciones al DIH comoparteintegraldelesfuerzodelaFuerzaPblicaporbrindarseguridadaloscolombianosen elmarcodel Estadosocialdederecho,deacuerdo conlasprioridadesdela PolticaNacionalde DD.HH.yDIH.AdicionalmenteseestablecerelPlandeAccindeestaPolticaylosindicadores parasuseguimiento,quepermitanestablecerelimpacto. As mismo, el Gobierno nacional a travs de Ministerio de Defensa Nacional continuar implementando medidas de prevencin en el interior de la Fuerza Pblica y fortaleciendo la cooperacin con las autoridades judiciales en apoyo a las investigaciones que se adelantan por
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presuntoscasosdehomicidioenpersonaprotegidauhomicidioagravadoatribuiblesamiembros delaFuerzaPblica. Finalmente,elMinisteriodeDefensaprofundizarenlaimplementacindePrincipiosVoluntarios en Seguridad y Derechos Humanos, fortaleciendo el relacionamiento de la Fuerza Pblica con el sectorempresarialyasegurandoquelosacuerdosdecooperacindeseguridadconlasempresas privadasnacionalesomultinacionalesseajustenalosestndaresdeDD.HH. Acceso a la justicia y lucha contra la impunidad ElGobiernonacionalconsolidarlaPolticadeLuchacontralaImpunidadenelordennacionaly territorial y fortalecer los mecanismos de garanta al acceso a la justicia, con el objetivo de promover y fortalecer la capacidad y cooperacin interinstitucional, generando estrategias que propendan por la eficacia en el esclarecimiento de los hechos, identificacin de autores y partcipesylaimposicindepenas,delasviolacionesalosDD.HH.einfraccionesalDIH. Escenario internacional El Gobierno nacional continuar con el cumplimiento y seguimiento de los compromisos y obligaciones internacionales en materia de DD. HH. y DIH, y seguir con la disposicin a la observancia por parte de las instancias internacionales en materia de DD. HH. y DIH dentro del marco de la autonoma y soberana del Estado. Igualmente se gestionar la cooperacin internacional para el fortalecimiento institucional en materia de DD. HH. y DIH en concordancia conloslineamientosestablecidosparalacooperacininternacionalenelcuatrenio. Igualdad y no discriminacin El Gobierno nacional entiende que es una necesidad para el pas desarrollar el derecho a la igualdad y no discriminacin. Por tal motivo adoptar y promover, de forma participativa, las medidasnecesariasparacontribuiraeliminarprcticasdiscriminatoriasenlasdiferentesesferas delasociedadydel Estado;promoverprcticassocialesquerespeten,reconozcanyvalorenla diversidad; y garantizar el desarrollo y cumplimiento de polticas y mecanismos tendientes a superar la desigualdad material y formal que afecta a los sujetos y grupos poblacionales histricamente discriminados por motivos de etnia, sexo, identidad de gnero y orientacin sexual,edad,discapacidad,condicinsocialyeconmica.Adems,seimpulsarelcumplimiento delasSentenciasConstitucionalessobrelosderechosdeestosgrupos. As mismo el Gobierno nacional, en concordancia con lo planteado en otros acpites del Plan NacionaldeDesarrollo,impulsarpolticasencaminadasagarantizareldesarrollodelosderechos laborales y sindicales, as como polticas especficas relacionadas con la poblacin joven, y la atencinalaproblemticadegruposcuyosderechosestnenaltoriesgodevulnerabilidad,tales comohabitantesdelacalleytrabajadorassexuales,entreotros.
b)
Justicia transicional como herramienta para lograr la reconciliacin nacional
Un Buen Gobierno para la Prosperidad Democrtica genera condiciones sostenibles para la promocin de los Derechos Humanos, lo que implica, entre otras, la reparacin integral de los derechos vulnerados con ocasin de las graves violaciones cometidas en contra de la sociedad civil, la generacin de condiciones propicias para promover y consolidar iniciativas de paz y la
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bsqueda de la reconciliacin nacional. Los esfuerzos gubernamentales no deben limitarse al sometimientoalajusticiadelosinfractoresdelaley,sinoquehandetraducirseenunaaccinde Estadocoherenteeintegralquecomprendaunmarconormativoqueorienteyarticulesuaccionar en materia de verdad, justicia, reparacin y garantas de no repeticin, y un marco institucional querespondademaneraoportunayeficazalosretosplanteadosporlosanteriorespilaresbsicos delajusticiatransicional. LaapuestaporreconocerlasgravesviolacionesalosDerechosHumanoseinfraccionesalDerecho InternacionalHumanitario,ypordignificaralasvctimas,implicaeldiseoylaimplementacinde unaseriedemecanismosdentrodelmarcodelosprincipiosyvaloresqueconstruyanyorientenel accionar estatal, con el fin de resolver los problemas derivados de un periodo prolongado de violencia,afindequelosresponsablesrindancuentasdesusactos,sesirvalajusticiayaslograr lareconciliacin. Garantizar el goce efectivo de los derechos vulnerados implica el diseo de herramientas mltiples, diferenciales y variadas en su naturaleza. En efecto, la reparacin integral comprende medidas individuales y colectivas de restitucin, indemnizacin, rehabilitacin fsica, mental y social, satisfaccin y garantas de no repeticin de los hechos violentos. Dichas medidas deben comprometerelaccionardeunentramadodeinstitucionesdelEstado,delasociedadcivilydel sector privado que orientadas y coordinadas, hagan efectivo y eficaz el accionar hacia una reconciliacinduraderayestable. Adicionalmente, todo esfuerzo por allanar el camino hacia la reconciliacin nacional, debe garantizar la no repeticin de las graves violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DerechoInternacionalHumanitario,facilitandoladesmovilizacin,desarmeylareintegracinala sociedad de los miembros de los grupos armados al margen de la ley con la creacin de oportunidadesparaaquellosquequierenabandonarlaviolenciacomoestilodevida;loanterior, en consonancia con los lineamientos descritos en la Poltica Nacional de Reintegracin Social y Econmica para Personas y Grupos Ilegales379, entre otras acciones simblicas y materiales que garanticenlanorepeticindelasviolacioneseinfraccionescometidas.
1. Desarrollo normativo
En este sentido, el reto est en la formulacin de una poltica de Estado coordinada para aunar esfuerzosdentrodeunmarconormativoquepermitasuperarellegadodegravesviolacionesalos DerechosHumanoseinfraccionesalDerechoInternacionalHumanitario,ygenerarcondicionesde convivencia,quecontengaeldiseoeimplementacindemecanismosquegaranticenlajusticiay verdad,lareparacinintegraldelosderechosvulneradosyquefacilitenlatransicinpacficahacia unsociedadenprocesodereconciliacin. Dichosmecanismoshandesercoherentesconlosesfuerzosrealizadosatravsdelasleyes387y 418de1997consusprrrogasymodificaciones,laLeydeJusticiayPazyelDecreto1290de 2008;lasaccionesimplementadasenelmarcodelaaccinintegralcontraminasantipersonal;la Poltica de consolidacin de los mecanismos de bsqueda e identificacin de personas desaparecidas en Colombia; y las polticas de retornos y reubicaciones para la poblacin en
Documento CONPES 3554: Poltica Nacional de Reintegracin Social y Econmica para Personas y Grupos Armados Ilegales. 1 de diciembrede2008. 419
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situacindedesplazamiento,vivienda,generacindeingresosyrestitucindetierrasyterritorios avctimas,quesevienendiseandoeimplementandobajoelliderazgodelGobiernonacional. Est poltica debe ser desarrollada bajo el anterior marco normativo, los nuevos referentes jurdicosquesecreenylosquebusquenampliarlavigenciadelosinstrumentosyaexistentes,y debe sujetarse a los principios rectores que garantizan el respeto por los Derechos Humanos consagrados en los tratados internacionales y la legislacin y jurisprudencia nacional: dignidad humana, igualdad, enfoque diferencial, coherencia interna, coherencia externa, principio de progresividad,principiodegradualidad,sostenibilidad,sostenibilidadmacroeconmica. Por otro lado, dada la magnitud y la complejidad del fenmeno del despojo y el abandono de tierras y territorios por causa de la violencia, se requiere la puesta en marcha de la Gestin Integral de la Restitucin. Ello supone la creacin de una justicia especializada exclusivamente destinada a hacer valer los derechos de las vctimas sobre la tierra y los territorios de manera gratuita e integral. Para ello, el Estado recibir los casos, prestar la asistencia jurdica, los documentar e impulsar los procesos en favor de las vctimas hasta su finalizacin. Adicionalmente,pondrenmarchaprocesospolicivosquepuedanasegurarunaefectivaentrega delastierrasyterritoriosylosmecanismosdecompensacincuandonoprocedeonoesposible la restitucin. La restitucin y la compensacin integral comprenden medidas de proteccin, prevencin, y formalizacin, requeridas para que culminen en el goce efectivo de los derechos asociadosalatierrayalosterritorios.
2. Fortalecimiento institucional
En desarrollo del principio constitucional de colaboracin armnica entre las ramas del poder pblicoparalaconsecucindelosfinesdelEstado,sehandesarrolladoesfuerzosquepermitenel fortalecimientoinstitucionalenelpasparacumplirconlaobligacindegarantizarelgoceefectivo delosderechosvulnerados.Parasealaralgunos,laUnidadNacionaldeFiscalasparalaJusticiay laPaz,lasSalasdeJusticiayPazenlosTribunalesSuperioresdeDistritoJudicial;losProcuradores JudicialesdestacadosparaintervenirenlosprocesossurgidosdelaaplicacindelaLeydeJusticia y Paz; la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin; las Comisiones Regionales para la Restitucin de Bienes y los Comits Tcnicos Especializados que las apoyan; el Fondo para la ReparacindelasVctimas;elComitdeCoordinacinInterinstitucionaldequetrataelartculo21 delDecreto3391de2006;elComitdeReparacionesAdministrativas;ylaDireccindeJusticia TransicionaldelMinisteriodelInteriorydeJusticia,sonexpresindelesfuerzorealizado. No obstante, para asegurar que el diseo institucional del nivel central y territorial creado para atender y reparar a las vctimas, sea suficiente y se encuentre articulado, se debe realizar un ejerciciopermanentedeidentificacindelasnecesidadesdereformulacinoajustedelosplanes, polticas,programasyproyectos.Lasaccionespordesarrollarimplicanunacoordinacinpolticay operativadelosesfuerzosestatales,lasinstitucionesresponsablesyelfortalecimientodesistemas deinformacinquepermitanhacerseguimientoalaspolticasyalasmedidasdereparacinque sehandegarantizar.Esascomosetrabajarenelmejoramientodelossistemasdeinformacin para la atencin a vctimas, a partir de la conformacin de la Red Nacional de Informacin, que garantizarunarpidayeficazinformacinnacionalyregionalsobrelasviolacionesalosDerechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Adems, permitir adoptar las medidas para la atencin inmediata y la elaboracin de planes para la atencin y reparacin integraldelasvctimasinscritasenelRegistronicodeVctimas.
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As mismo es necesario crear el Sistema Nacional de Atencin Integral a Vctimas que articule y encauselasaccionesdelGobiernonacional.LacreacindedichoSistemarequieredelapuestaen marcha de un marco institucional y normativo adecuado para disear, implementar, elaborar y ejecutar todas las polticas, planes, programas y proyectos que atiendan las dinmicas de transicinenColombia.
3. Metas
TablaV4
Estrategia Nombredelindicador SistemaNacionaldeDerechosHumanosy DerechoInternacionalHumanitariocreado ComponentesdelaPolticaNacional IntegraldeDD.HH.yDIHdesarrollados Miembrosdelafuerzapblicacapacitados Reduccindetasasdehomicidio PolticadeAtencinyReparacinavctimas deviolacionesalosDD.HH.einfracciones alDIHformulada Vctimasdelaviolencia(diferentesa Justiciatransicional desplazados)indemnizadasporva administrativa Vctimasdelaviolencia(desplazados) indemnizadasporvaadministrativa Producto Tipode indicador Producto Gestin Gestin Producto Lneabase 2010 0 0 48% 34porcada 100.000 habitantes 0 Meta cuatrienio 100% 100% 100% 28porcada 100.000 habitantes 100%
DerechosHumanos yDerecho Internacional Humanitario
Producto
25.000
100.000
Producto
57.000
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422
VI. Sostenibilidad ambiental y prevencin del riesgo

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PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Laolainvernalquegolpealpasamediadosdelao2010,yqueseesperacontinedurantela primera mitad de 2011, ha cambiado el rumbo de la poltica ambiental y del riesgo del pas, ha transformadolavisindeloscolombianossobrelasposiblesconsecuenciasdelcambioclimtico,e inevitablemente ha alterado el plan de gobierno de este cuatrienio, y en consecuencia el Plan Nacional de Desarrollo como su principal instrumento. Los esfuerzos en ayuda humanitaria, rehabilitacinyreconstruccin,laredistribucindelosrecursos,ylanecesidaddereplantearlas estrategias de prevencin en algunos sectores para evitar consecuencias adversas ante futuros eventosdeorigennatural,sonalgunosejemplosdeello. La emergencia invernal ha afectado, entre otros, a ms de 2,27 millones de personas, 341.000 viviendas,751vas,807.609hectreas,813centroseducativosy15centrosdesalud.Losrecursos paraatenderestasyotrasconsecuenciasdelinviernosehanestimadoen26billonesdepesos:5% atencin, 21% rehabilitacin, y 74% para obras de recuperacin, reconstruccin y prevencin. Ahora bien, se esperan situaciones de emergencia invernal durante el primer semestre del ao, especialmente en el perodo entre abril y julio, por lo cual las cifras y recursos anteriormente presentadossonanpreliminares. La ola invernal, ms que una catstrofe, constituye una oportunidad para corregir errores y prevenir futuros desastres. Para que esta adversidad se convierta en una oportunidad, es necesario realizar un diagnstico exhaustivo de la gestin ambiental y del riesgo del pas, e identificar las modificaciones necesarias para atender las consecuencias recientes y prevenir o disminuirlasfuturas.Enotraspalabras,entendermejornuestrageografa,conocermejornuestros riesgoseintervenirlos. Colombia es un pas con una excepcional riqueza y diversidad natural y cultural. Esta ha sido la base sobre la cual la Nacin y sus regiones han construido sus estrategias de desarrollo. Los recursosnaturaleslossuelos,lasaguas,losbosques,losrecursoshidrobiolgicos,losminerales, los hidrocarburos, el paisaje, etc. han sido utilizados y explotados para generar crecimiento econmico y bienestar social. Si bien es cierto que un mayor crecimiento econmico ha contribuidodemanerasignificativaamejorarelingresoyelbienestardeloscolombianosenlas
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ltimasdcadas,estetambinhaestadoacompaadodeunmarcadodeterioroambientalydela acentuacindeproblemascomoladeforestacin,laprdidadebiodiversidadylacontaminacin delaguaydelaire(DNP,2007:6). Seencuentra,porejemplo,queel85%delossistemasproductivosdeColombiaseubicanenreas vulnerablesadesertificacin,yel48%delpasessusceptibledeerosin.Estosfactoresdegradan aproximadamente 2.000 hectreas al ao en la regin andina y afectan la competitividad del sector agrcola, la disponibilidad de alimentos, y la calidad y cantidad de agua. As mismo, se estima que la degradacin ambiental en Colombia representa prdidas equivalentes al 3,7% del PIB(BancoMundial,2007:118). De forma similar, las sustancias qumicas empleadas en los procesos de produccin causan contaminacin del agua, el aire y los alimentos, generando riesgos significativos para la salud pblica, la productividad y los ecosistemas. Un sector que merece especial atencin al producir deterioro ambiental a pesar de los esfuerzos recientes para su control, es el minero. Si bien la legislacinprohbeadelantaractividadesconfinescomercialesenreasdeimportanciaambiental, elcumplimientodeesasdisposicioneshasidolimitandoy,enmuchoscasos,laactividadminera informal ha generado graves consecuencias ambientales, sobre todo en el uso y afectacin del recurso hdrico. As mismo, los pasivos ambientales asociados a la minera legal no han sido cuantificados en trminos econmicos y sociales, ni internalizados, ni tampoco se cuenta con fuentesdefinanciacinespecficasparasurecuperacin. Considerandoelaceleradocrecimientoproyectadoparalosprximoscuatroaos,seesperaque segenerenpresionesadicionalesalasyaexistentessobreelambiente,locualimplicaradems, grandes transformaciones en un corto periodo de tiempo. La gestin ambiental enfrenta, por lo tanto,elretodeasegurarqueestecrecimientocumplaconlosparmetrosdesostenibilidad.Esto significa,entreotros,cambiarlatendenciadeldeterioroambiental,delosprocesosinadecuados de ocupacin y uso del territorio y adaptarse a la variabilidad climtica. Tambin representa desarrollar estrategias de conservacin, con la finalidad de proteger la diversidad biolgica y la provisindelosserviciosecosistmicosquesustentanycontribuyenalbienestardelasociedad. Uno de los aspectos cruciales de la gestin ambiental es el recurso hdrico. Si bien Colombia cuenta con una oferta superficial de ms de 2.000 km3 y el 36% del territorio con agua subterrnea, se encuentra que el 40% de las principales cuencas del pas son vulnerables al deterioro.Enrelacinconesteltimopunto,losmsaltosnivelesdecontaminacinsepresentan enlascuencasdondeseconcentraelmayordesarrolloeconmicoydondesepuedeproducirel mayorimpactosobrelapoblacin. Por otra parte, los procesos desordenados de urbanizacin que se han generado en muchas regionesdel pashancausadotransformacionesdelpaisaje,prdidade biodiversidad,reduccin delespaciopblico,disminucindelacalidaddelaire,afectacindelaofertaycalidaddelrecurso hdrico,generacinderesiduos,prdidayafectacindeladisponibilidaddesueloyaumentodela vulnerabilidad. Las consecuencias de la reciente emergencia invernal, son una clara demostracin de la importanciadeatenderycorregirestaslimitacionesenlagestinambientalydelriesgo.Eneste sentido, para garantizar la sostenibilidad del desarrollo econmico y social del pas, resulta prioritarialaincorporacindemedidasquetiendanadisminuirlavulnerabilidadfrentealriesgo de desastre en los sectores y en la poblacin. Segn Naciones Unidas, los desastres tienen un
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impactodesproporcionadoenlospasespobresyendesarrollo,yestnespecialmenteasociadosa viviendas en condiciones inseguras. En esta materia, se encuentra que en Colombia cerca de 780.000hogares,esdeciralrededordel39%deltotal,vivenencondicionesdeprecariedad,ypor tanto,seencuentranespecialmenteamenazadosantelaocurrenciadedesastresdeorigennatural causadosporelcambioclimtico. A partir de 2005, y tras la formulacin e implementacin del programa para la reduccin de la vulnerabilidadfiscaldelEstadofrentealosdesastres,Colombiahadirigidosuatencinenforma gradualhacialanecesidaddereconocerlagestindelriesgoenlaplanificacindelterritorioylos sectores. No obstante, la gestin de desastres del pas presenta grandes dificultades como son: (1) prevalencia del enfoque emergencista en el diseo de las polticas y la respuesta del gobierno, (2) debilidad en la inclusin y aplicacin de disposiciones de reduccin del riesgo de desastresenlosplanesdeordenamientoterritorial,(3)debilitamientodelacapacidadtcnicadel Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD), (4) escasa investigacin y desarrollotecnolgico,(5)limitadacoordinacinentreentidades,y(6)ausenciadeunaestrategia integral de gestin de riesgo que fije las polticas y oriente las inversiones en el nivel nacional, departamentalymunicipal. Ensuma,procesosaceleradosdecrecimientoeconmicoenescenarioscambiantesderiesgo,de degradacindelambienteycambioclimticoglobalrequierenunagestinambientalydelriesgo de desastres integrada como estrategia fundamental para garantizar la sostenibilidad y la seguridaddelascomunidadeseneldesarrollodelpas.
A.
Gestin ambiental integrada y compartida
Existeunamplioreconocimientodelarelacindirectaentreeldeterioroambiental,elaumentode lapobreza380ysucargadesproporcionadasobrelossegmentosmsvulnerablesdelapoblacin. La degradacin ambiental es un tema fundamental para el desarrollo de cualquier pas, se encuentra ligado de manera inseparable y es causa de problemas asociados a la pobreza, el hambre,lainequidaddegneroylasalud,entreotros.(Melniketl.,2005enMAVDT2009).Se estima que la degradacin ambiental en Colombia representa prdidas equivalentes al 3,7% del PIB; cifra que contempla los costos asociados con la contaminacin atmosfrica urbana e intradomiciliaria,losserviciosdeficientesdeabastecimientodeagua,saneamientoehigiene,los desastres y la degradacin de los suelos y est asociada a un mayor incremento de las tasas de morbilidadymortalidad,especialmenteentrelosmspobres(BancoMundial,2007:118). Lasestrategiasdeconservacintienencomofinalidadlaproteccindeladiversidadbiolgicayla provisin de los servicios ecosistmicos que sustentan y contribuyen al bienestar humano y por consiguienteasusprocesosdedesarrolloycrecimientoeconmico.Hoy,esclaralarelacinentre laconservacindelpatrimonionatural,elcrecimientodelosdiferentessectoresdelaeconoma,la competitividadylaequidadsocial. Serequiereunadecididaysistemticaatencinaestainterdependenciaparacambiarlatendencia dedeterioroambiental,hacerfrentealosprocesosinadecuadosdeocupacinyusodelterritorio yadaptarsealavariabilidadclimticaqueresultadelosprocesosglobalesdecambioclimtico.De
380
InformedeObjetivosdeDesarrollodelMilenio. 426
igualmanera,estavariabilidadgeneracondicionesderiesgocrecientessobrelaspoblaciones,los ecosistemasylaeconoma381. El estndar global para un pas en condiciones de desarrollo humano sostenible es de 1,8 gha/cpitacomoindicadordehuellaecolgica.SegndatosdelasCuentasNacionalesdelaHuella Ecolgica382,Colombiaesel26.pasmsgrandeenelmundoporrea,peroel14msgrandeen capacidad biolgica. La Huella Ecolgica en Colombia, 1,9 hectreas globales per cpita (gha/capita383), es comparable a otros pases de la Comunidad Andina de Naciones, tales como Bolivia(2,4gha/cpita),Ecuador(1,9gha/cpita),yPer(1,8gha/cpita).Estoindicalaprioridad quedebedarsealestablecimientoyaplicacindemedidasencaminadasaprevenirelaumentode dicha huella, y de esta manera, no poner en riesgo la biocapacidad de proveer los servicios ecosistmicosquerequierelasociedadylaeconomadelpas. ElfuturoambientaldeColombiadepende,enbuenamedida,delacalidaddeldesempeogeneral de la economa y del fortalecimiento de la democracia. El crecimiento econmico debe acelerar cambiostecnolgicosenlossectoresdelaproduccindemaneraquesemejoresueficienciapara minimizareldeterioroambiental.Esto,complementariamenteconelreconocimientoyaplicacin de las determinantes ambientales del ordenamiento territorial, contribuir a solucionar los problemas de pobreza, equidad y seguridad. As mismo, generar un entorno favorable a las acciones de proteccin ambiental, que junto con la promocin de la participacin efectiva de la poblacinyelfortalecimientodelademocracia,contribuirnalapriorizacin,eimplementacin de consideraciones ambientales y a un ejercicio de la autoridad ambiental legtimo, equitativo y efectivo. Colombia, en el Plan Nacional de Desarrollo 20102014, busca avanzar hacia la Prosperidad Democrtica impulsada por cinco locomotoras agricultura, mineroenergtica, infraestructura, viviendaeinnovacin,lascualesconformanlaestrategiadecrecimientoeconmicosostenibley decompetitividadcomopilarfundamentalparaalcanzarunmayorbienestardelapoblacin.Esto ltimoseexpresaenlareduccindelapobreza,laigualdaddeoportunidades,ylaconvergencia deldesarrolloregional.Laefectividadyeficaciadeestasestrategiasdependedeiniciativascomo lasdebuengobiernoyposicionamientointernacional,ascomolaestrategiadegestinambiental ydelriesgo. El presente Plan Nacional de Desarrollo estima que, en los prximos cuatro aos, las cinco locomotoras incrementarn el crecimiento econmico del pas en 1,7 puntos porcentuales por ao,reducirnlapobrezaduranteelcuatrienioencerca1,2%ylaindigenciaencercade1,0%.As mismo, se espera un estimado de crecimiento poblacional de alrededor de dos millones de habitantesenelcuatrienio. Es as, como se espera que en el sector mineroenergtico, la generacin y la transmisin de electricidad aumenten en 588%, las reservas permanentes de hidrocarburos en 335%, la produccin de petrleo y gas en 79%, la construccin de poliductos y oleoductos en 78%, la produccindecarbnen70%ydeoroen51%.Conrespectoalsectoragropecuario,seestimaque laproduccintotalaumente11,4%duranteelcuatrienio,yqueenelsectordeviviendayciudades
381
Enelperiodocomprendidoentre1999y2010fueronreportadasenelpasalrededorde11milemergencias,delascualesel84% estuvo asociado a fenmenos hidroclimatolgicos y otros conexos (inundaciones, deslizamientos y vendavales). Especiales concentracionesdeestoseventosenperiodoscortosdetiempohansidoasociadosafenmenoscomoeldelaNia,unamanifestacin particulardelavariabilidadclimticaglobal(DNP,2010b:1). 382 GlobalFootprintNetwork,2009. 383 Elsmbologha,eshectreasglobales. 427
amablesseinicielaconstruccinde1.000.000deviviendas,sedesembolsen420.000crditospara viviendanueva,seimpulsencuatroprogramasderenovacinurbana,seincrementeen2,9y4,7 milloneslapoblacinatendidaconacueductoyconalcantarillado,respectivamente,yaumenteen 15elnmerodeSITMySETP384enoperacin. Lagestinambientalenfrentaunretoimportanteparaasegurarqueestecrecimientocumplacon los parmetros de sostenibilidad y contribuya a la construccin de una sociedad ms justa y equitativaparalasgeneracionespresentesyfuturas. Apesardelesfuerzohechoenlosltimosquinceaosporincorporarladimensinambientalenel ordenamientoterritorialdelpas,losresultadossonanincipientes,enraznaquenoexistenlas suficientes articulaciones, instrumentos y herramientas para visibilizar y aplicar todos los determinantesambientalesenelordenamientoterritorialmunicipalylaplanificacinsectorial.Es elcasodelaindefinicindelmitesdelaszonasderonda,humedales,pramos,lazonificaciny ordenamientodelasreservasdeley2de1959,laestructuraecolgicaprincipalylacapacidadde carga por cuenca, las cuales una vez disponibles a escalas generales requerirn con urgencia mayorprecisinysuincorporacinenelordenamientoylaplanificacin.Adicionalmente,nose hanincorporadoanlasvariablesderiesgopordeterioroambiental,porvariabilidadclimticay porimpactosprevistosdelcambioclimtico,enlosescenariosprospectivosyenlosdeterminantes deordenamientoterritorialdelpas. Estos rpidos procesos de transformacin econmicos y sociales, con escenarios frecuentes de sismos,erupcionesvolcnicas,eventosderemocinenmasaeinundaciones;unaocupacinyuso del espacio desconociendo en muchos casos los determinantes ambientales y de riesgo; y una poblacin y medios de vida vulnerables, resultan en la ocurrencia permanente de desastres. En estecontexto,elpasdebereconocerlagestindelriesgodedesastrescomoestrategiacentral, necesariaydelargoplazo. Los procesos acelerados de crecimiento econmico en escenarios cambiantes de riesgo, de degradacindelambienteycambioclimticoglobal,requierenunagestinambientalydelriesgo dedesastresintegradacomoestrategiafundamentalparagarantizarlasostenibilidadyseguridad delascomunidades.Sibienenlosltimostreintaaoshansidonotableslosavancesdelagestin ambiental, existe incertidumbre sobre la evolucin de la capacidad institucional ambiental para acometerelretoqueplanteaestecrecimiento(MAVDTetl,2009a:2). Los gobiernos han desarrollado planes ambientales que se circunscriben a los aspectos tradicionalesdelagestindelasentidadesdelEstadoresponsablesdelcontrolambiental.Sehan focalizadoenreascomolaconservacindelabiodiversidad,lagestindelagua,lacontaminacin atmosfrica y el manejo de residuos slidos. Con base en el Plan Decenal Ambiental, este Plan Nacional de Desarrollo reconoce que para avanzar hacia una gestin ambiental costoefectiva, sostenible, preventiva y eficaz, es indispensable intervenir sobre las decisiones ambientalmente ms estratgicas. Es por esto que se hace especial nfasis en la necesidad de incorporar integralmente consideraciones ambientales a lo largo de todos los procesos de planificacin territorialydegestindelaspolticassectoriales(MAVDT,etl.,2009a:3). Loanterioresespecialmenterelevanteparaavanzarhaciaprocesossosteniblesdedesarrolloque garanticencondicionesadecuadasysegurasparalaconservacindelabiodiversidad,susservicios
384
SistemasIntegradosdeTransporteMasivo(SITM)ySistemasdeTransportePblico(SETP). 428
ecosistmicos385yelmejoramientodelacalidaddevidadeloshabitantes.Paraello,sepropone una gestin integrada y compartida386 como elemento fundamental de construccin social del territorio,endondelaparticipacinsocialtengaunpapelprotagnico. El objetivo de la poltica ambiental durante este cuatrienio ser garantizar la recuperacin y el mantenimientodelcapitalnaturalydesusserviciosecosistmicos,comosoportedelcrecimiento econmicoyapoyoalaslocomotorasparalaprosperidaddemocrtica.ElPlandestacaaspectos instrumentales relevantes para avanzar hacia un desarrollo sostenible y la conservacin preservacin, proteccin, restauracin y uso sostenible del capital natural, mediante la incorporacin de variables ambientales en cada una de las locomotoras y regiones y en los captulosdeCrecimientoSostenibleyCompetitividadyConvergenciayDesarrolloRegional.
1.
a)
Diagnstico
Biodiversidad y sus servicios ecosistmicos
Colombiahasidoconsideradaunodelospasesmegadiversos,condicinquesevereflejadaenla amplia variedad de ecosistemas y especies presentes387. En este sentido, la biodiversidad se constituye en un elemento con potencial para definir una nueva identidad, en el mbito internacional. Los recursos naturales han sido utilizados y explotados por diferentes sectores para generar crecimientoeconmico,contribuyendoalbienestarsocial(DNP,2007:6).Noobstante,haestado acompaado de una marcada degradacin ambiental. En este sentido, el 85% de los sistemas productivos estn en reas vulnerables a desertificacin y el 48% del pas es susceptible de erosin,factoresquedegradanaproximadamente2.000has/aoenlareginandina,afectandola productividadylacompetitividaddelsectoragrcola,ladisponibilidaddealimentosylacalidady cantidadde agua.Loanteriorconllevaacondicionesdepobreza,migracionesdereasruralesa cabecerasmunicipalesycentrosurbanosyalaconformacindecinturonesdemiseria(MAVDT, 2004:20). Lospramos,bosques,humedalesysabanasnaturalessonaltamentevulnerablesalasdemandas generadaspormacroproyectosagrcolas,vialesymineroenergticos,entreotros,ocasionandola transformacin y fragmentacin de ecosistemas, exacerbando la deforestacin388 (MAVDT, 2010:37,39),aumentandoelnmerodeespeciesencondicionesdeamenaza,alterandoelrecurso hdrico y degradando el suelo. Asimismo, la legislacin prohbe para algunos casos adelantar actividades mineras389 y cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales390 en reas de importancia ecolgica y reas protegidas. Sin embargo, la falta de definicin de la
Seentiendenporserviciosecosistmicoslosbeneficiosquelahumanidadrecibedelabiodiversidad. Integrada porque busca la articulacin efectiva entre las instituciones y compartida ya que promueve la asociacin y corresponsabilidadpblicayprivada. 387 Colombiaocupaelprimerlugarenavesyanfibios,elsegundoenplantas,terceroenreptilesyquintoenmamferos(Romeroetl., 2008). 388 Ladeforestacinpromedioanualestimadaparaelperodo2.0002.007esde336.581ha/ao(IDEAM,2010a:113). 389 El artculo 34 de la Ley 1382 de 2010, establece como zonas de exclusin minera a las reas que integran el sistema de parques nacionalesnaturales,parquesnaturalesdecarcterregional,zonasdereservaforestalprotectoraydemszonasdereservaforestal, pramosyhumedales. 390 Elartculo7deLey1377de2010,excluyeestasactividadesenbosquesnaturales,pramos,manglares,humedales,reasforestales protectoras,reasdemanejoespecialocualquierotracategorademanejo,conservacinoproteccinqueexcluyadichaactividad.
386 385
429
Estructura Ecolgica Principal391 del pas, que incluya la delimitacin de estas reas y la zonificacin y ordenacin de reservas forestales nacionales392, han limitado el cumplimiento de estasdisposiciones,generandounconflictocondichossectores.Deestamaneralasostenibilidad de la Amazonia, una de las reas menos deterioradas y mejor conservadas de toda la selva amaznica,esthoyendaseveramenteamenazada. Otrascausasdeldeteriorodelabiodiversidadsonlasobreexplotacindelosrecursosnaturales renovables,comoenelcasodelosrecursoshidrobiolgicos,conimplicacionesparalaseguridad alimentaria de las comunidades; la presencia de especies exticas invasoras393, considerada la segundacausadeextincindeespecies,despusdeladestruccindehbitats(MAVDT,2009:13); y,msrecientemente,elcambioclimtico. El pas avanza en la consolidacin de un SINAP394 completo, representativo ecolgicamente y eficazmente gestionado. Son importantes los esfuerzos realizados a la fecha, restando an la representacinde74ecosistemasmarinosyterrestres(DocumentoCONPES3680,2010a:12)yla proteccin de especies estratgicas y la consolidacin de la Estructura Ecolgica Principal395. Especial nfasis se debe dar a los ecosistemas marinos y a la Orinoqua, insuficientemente representados y conservados, a pesar de ocupar, los primeros, el 50% del territorio nacional. Asimismo, no existe suficiente articulacin de las polticas para el desarrollo de los espacios ocenicos y de las zonas costeras e insulares, como pieza fundamental para organizar el ordenamiento territorial que integre aspectos ambientales y permita la adaptacin al cambio climtico.Adicionalmente,lafaltadedelimitacindelasrondasyfranjasdeproteccindelosros, as como la determinacin de las cotas mximas de inundacin, ha generado conflictos en la ordenacindelterritorio. El uso de la biodiversidad puede proporcionar altos rendimientos econmicos. Sin embargo, la falta de valoracin, los vacos en informacin, la regulacin extensa y desarticulada y los nulos incentivos econmicos, resultan en la inexistente generacin de alternativas econmicas a comunidades locales. Esto representa un reto significativo para los sectores agropecuario y ambiental, este ltimo competente en materia de regulacin para el acceso a los recursos de la biodiversidad.
b)
Gestin integral del recurso hdrico
Colombia cuenta con una oferta hdrica superficial de 2.084 km3 y 36% del territorio con agua subterrnea (IDEAM, 2010b:3), con marcadas diferencias en cuanto su disponibilidad y uso. De acuerdocon elIDEAM,el 40%delasprincipales cuencassonvulnerablesaldeterioro,atribuible entre otros, al clima, la erosin, a una pobre cobertura vegetal y a la presin antrpica. Esta
Entendidacomoelconjuntodeecosistemasestratgicosquegarantizanlaintegridaddelabiodiversidadylaprovisindeservicios ecosistmicos (Van der Hammen y Andrade, 2003:1), con el fin de satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin. Ver tambin numeral1,artculo1delDecreto3600de2007. 392 A la fecha, se ha cumplido un proceso parcial de zonificacin y ordenacin para nicamente 1 milln de hectreas de aproximadamente20millonesdehectreas. 393 EnColombia,sehandeclarado22especiesinvasorasdefaunayfloramediantelasResoluciones0848de2008y0207de2010(DNP, 2010:10). 394 SistemaNacionaldereasProtegidas. 395 Esto de acuerdo con los criterios establecidos en el marco de los compromisos asumidos en el Programa de Trabajo de reas ProtegidasaprobadoporelConveniodeDiversidadBiolgica(CDB)(DecisinVII.28). 430
391
situacinpuedelimitarladisponibilidaddeagua396,suregularidadocalidad,factoresquepueden sermscrticosbajoescenariosdecambioclimtico. Seestimaquelademandatotalporelrecursoesde12,5km3/ao,representadaenun54%porel sectoragrcola,seguidoporlaactividaddomstica29%,industrial13%,pecuaria3%ydeservicios 1%(IDEAM,2010b:13).Apesardeello,lossectoresnoregistraninformacinenelSIRH397ylas redes de monitoreo no permiten contar con informacin oportuna, de calidad y a una escala adecuadaporcuenca,quepermitaanticiparpotencialesconflictosporuso398 (MAVDT,2010a:43). Asimismo,preocupaquelasinversionessehayanconcentradoenlainfraestructuraparasatisfacer lademandaynoparaasegurarlaoferta399(DNP,2007:66). Encuantoalacalidaddelrecurso,enlasreasdondeseconcentraelmayordesarrolloeconmico, sepresentaunfuertedeteriorocomoconsecuenciadelarecepcindevertimientospuntualesy difusosconunaaltacargacontaminantequesuperalacapacidadderesilienciayautodepuracin de los mismos, como es el caso de los ros Bogot, Medelln, Chicamocha, alto Cauca, Lebrija y Chulo400. Los principales contaminantes son: por su volumen la materia orgnica originada por vertimientosdomsticosyalgunasindustriasylossedimentos,losgeneradosenprocesoserosivos dezonasagrcolas. Colombiacarecehoydeunaregulacincapazdeincentivarelusoeficienteylaproteccindelos recursos hdricos; as como de un modelo eficaz para el ejercicio de la autoridad ambiental tendiente a su administracin, control y seguimiento; e instrumentos y mecanismos de articulacin que viabilicen su ordenacin y planeacin, que permitan reducir los conflictos por acceso y uso del recurso, que se acentuarn debido a los impactos del cambio climtico. As mismo, mejorar la gobernanza del agua, desde la visin de cuenca hidrogrfica, la gestin del riesgo y el ordenamiento ambiental territorial, dado el fraccionamiento de la gestin entre las autoridadesambientales,entidadesterritoriales,sectoresproductivosylasociedadengeneral. En relacin con la ordenacin de cuencas, a noviembre de 2010 se reportan un total de 271 procesos en curso, cubriendo un rea aproximada de 22,8 millones de hectreas, equivalente al 21% del rea del territorio nacional. De stos, solamente se han adoptado 83 planes y la gran mayoranohaincorporadocriteriosdegestindelriesgo401. Loanterior,juntocondeficienciasjurdicasydebilidadesinstitucionales402,plantealanecesidadde evaluarlaeficienciaeconmicadelasregulacionesyconsiderarsuajuste,conelfinderemediarla enormeinformalidadeilegalidadenelaccesoalosrecursoshdricos(DNP,2007:65,66).
Contendenciaaagravarseenelfuturo,deacuerdoconlasegundacomunicacinnacionaldecambioclimtico. SistemadeInformacindelRecursoHdrico. 398 INGEOMINASeIDEAMhancontribuidoenlosestudiossobreaguassubterrneaselaboradosporlasautoridadesambientales.Sin embargo, dada la complejidad, cobertura y escala de los mismos, estos no han permitido consolidar la informacin hidrogeolgica regionalynacional. 399 Se estima para 2.007, que de $2,4 billones invertidos por el sector, el 88% se destin a infraestructura de agua potable y saneamientoyel12%almejoramientodelaoferta,lagobernabilidaddelrecursoyalmanejoderiesgos. 400 IDEAM,InformeanualsobreelEstadodelMedioAmbienteylosRecursosNaturalesRenovablesenColombia.2004. 401 MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,2010. 402 Las principales normas relativas al uso, a la asignacin y a la proteccin de los recursos hdricos no reconocen las nuevas y cambiantes realidades tecnolgicas, demogrficas, econmicas e institucionales, ni la diversidad de las regiones sus preferencias socialesyvaloreconmico.Adems,losprocesosadministrativosparalaobtencindepermisosyaprovechamientosonengorrosos, rgidosydejanunamplioespacioparaladiscrecionalidad.
397 396
431
Elcostoestimadodelacontaminacinhdricaparalasalud,eltratamientodeaguaparaconsumo domsticoeindustrial,laproductividadyelturismo,asciendeaunbillndepesosdelao2005 (Larsen,2004:3),loqueequivaleal0,3%delPIBnacional,al3,7%delPIBagrcolayal2,6%delPIB industrial.
c)
Gestin ambiental sectorial y urbana
DeacuerdoconelPlanDecenalAmbiental(MAVDTetl.,2009a),eldesarrollososteniblerequiere de la integracin y armonizacin de las polticas y objetivos ambientales y sectoriales. Sin embargo,enColombiaesaintegracinyarmonizacinesescasaydbil,constituyndoseenuno delosprincipaleslimitantesdelagestinambiental.Porunaparte,frecuentementelasentidades del SINA no logran aportar argumentos de tipo econmico, financiero y social a favor de las propuestas de poltica ambiental. Normalmente sus argumentos slo se abren paso cuando se esgrimenlosinstrumentosdecontrolpolicivoysancionatorio.Enesascondiciones,lainclusinde consideraciones ambientales en las polticas sectoriales slo ocurre cuando los costos de no hacerlosonaltosynocuandosusbeneficiossonclaros. Por otro lado, cada ministerio define sus metas y agenda, existiendo poca interaccin entre las entidades rectoras de los distintos sectores durante los procesos de planificacin. De igual manera,susintervencionessobreelterritoriotiendenaserdescoordinadas.As,porejemplo,el sectorminerohaotorgadoconcesionesenzonasdeconservacinestratgica;loscultivosagrcolas confrecuenciaseestablecenenreasdeimportanciaestratgicaparalaproteccindelascuencas hidrogrficasylaslneasdetransmisindeenerga,losgasoductosylasvassetrazandemanera independiente, conduciendo a la fragmentacin innecesaria de ecosistemas, a la prdida de oportunidadesparaminimizarelimpactoambientaldeesasintervencionessobreelterritorioya laafectacindeldesarrollodesectoresque,comoelturismo,dependencrticamentedelaoferta ambiental. Adicionalmente, los distintos sectores, ocupados en el logro de sus propios objetivos, frecuentemente no cuentan con la capacidad ni con la visin estratgica para armonizar dichos objetivosconlosdelapolticaambiental.Sudesempeosemideporlaefectividaddesuspolticas ynoporsusostenibilidad. La extraccin ilcita de minerales est causando un fuerte deterioro ambiental, a pesar de los esfuerzosrecientesparasucontrol403.Lospasivosambientalesasociadosalaminera,nohansido cuantificadosentrminoseconmicosysociales404,niinternalizados405,nisecuentaconfuentes de financiacin especficas para su recuperacin. No obstante, se reconocen los esfuerzos del
En2010sehanrealizadooperativosparaelcontrolencuatrodelos17departamentosproductoresdeoro(Crdoba,Cauca,Tolima yAntioquia),conlocualsehanintervenido48minas,incautado101retroexcavadorasy9dragasy70personascapturadas. 404 EnAntioquiaseliberaentre50y100toneladasanualesdemercurio(10%delacontaminacingeneradaen74pasesporpequea minera de oro) al aire, suelo y agua. La contaminacin urbana con mercurio en la atmsfera en siete municipios estudiados del departamentoesconsideradaporVeiga(2010),comolamsaltadelmundo. 405 DeacuerdoconelMAVDT,seestimaquesloel20%delaproduccinaurferadelpascumpleconlasnormasambientales.Para queelrestodelaminerahicieralopropioserequeriranrecursosequivalentesal86%regalasanualesquegeneraeloro.EnChoc,se handegradadomsde22milhectreasporlaextraccinilcitademineralesyrecuperarlascostaraentre50y150milmillones.Este daoequivalealadcimapartedelaactividadilegal,portanto,recuperarlatotalidaddelasreasafectadascomprometeraalrededor delacuartapartedeloslasregalasgeneradasporlaactividadmineraydehidrocarburos.Sialareparacindeldaoporactividades ilegalessesumanmsde100milhectreastituladasalamineraenpramosycercade7millonesdehectreasdereservasforestales queyaestndegradadas,destinandosloaestefinlatotalidaddelpresupuestodelSINA(1,3billonesdepesosanuales),setardara entre15y40aosparacorregirestasexternalidadesambientales.Perosiseinvirtieranunacuartapartedelvalortotaldelasregalas sincontarlosincrementoscclicosdelasmismas,estosretossepodranmanejarentre6y18aos. 432
403
MAVDTylasCAR,enlapromocindeprocesosdereconversinparadisminuiroeliminareluso demercurioycianuroenminera406. Adems, los procesos desordenados de urbanizacin han causado transformacin del paisaje, prdida de biodiversidad, reduccin del espacio pblico, disminucin de la calidad del aire, alteracindelaofertaycalidaddelrecursohdrico,generacinderesiduos,prdidayafectacin deladisponibilidaddesueloyaumentodelavulnerabilidad.Dadoloanterior,elpasdebegenerar modelosdegestinambientalurbana,convisinurbanoregional,queincidanenlosprocesosde ocupacindelterritorio. SegnestimacionesdelBancoMundial(Larsen,2004:3),loscostosparalaeconomacolombiana asociadosconlacontaminacinatmosfricaurbana407eintradomiciliaria;losserviciosdeficientes deabastecimientodeagua,saneamientoehigiene;losdesastresyladegradacindelossuelos, asciendenal3,7%delPIB,loscualesrecaenconmayorpesosobrelossegmentosvulnerablesdela poblacin, especialmente en nios menores de 5 aos408, lo cual se refleja principalmente en el aumentodelamortalidadylamorbilidad,lomismoqueenladisminucindelaproductividad.As mismo,lassustanciasqumicasempleadasenlosprocesosdeproduccingeneranproblemasde contaminacin del agua, aire y alimentos, con riesgos significativos para la salud pblica409, productividadydestruccindeecosistemas(PNUMA,2008:XIV). Teniendo en cuenta el crecimiento exponencial de los residuos provenientes de productos de consumo masivo, algunos de ellos con elementos peligrosos y/o con valor para su aprovechamiento, se requiere disponer de una estrategia para la gestin integral de sustancias qumicas y los residuos peligrosos. Sin embargo, se destaca que el MAVDT ha expedido reglamentaciones en las cuales se obliga a fabricantes e importadores de plaguicidas, medicamentos, bateras de plomo cido, pilas, llantas, bombillos y computadores a establecer sitiosderecoleccinalalcancedelosciudadanos,acumplirconmetasderecoleccinyagestionar de manera adecuada los residuos; y se encuentra apoyando cinco programas voluntarios en aceitesusados,celulares,tner,envasesyempaques. Finalmente, es importante resaltar que algunas pyme410 no tienen la posibilidad de acceder a tecnologas ms limpias, por falta de financiamiento e incentivos apropiados. Resultado de lo anterior consideran las inversiones ambientales como un gasto improductivo. Los incentivos correctos pueden contribuir a un mejor desempeo ambiental y a la identificacin de nuevas oportunidadesdemercado(MAVDT,2009b:16yVanHoff,2003:2128).
DeacuerdoalMAVDT,enSantandersedisminuyen82%elusodemercurio,el36%decianuroen12plantasyel100%decianuro en3plantas. 407 Porello,elpashaavanzadoconlaexpedicinen2010delapolticadeprevencinycontroldelacontaminacindelaire. 408 Estudios sobre la relacin entre calidad del aire y salud realizados por el MAVDT y otras entidades entre 2007 y 2010 en cinco ciudades, demostraron que los nios que van a jardines infantiles y estn expuestos a mayor contaminacin, tienen 1,7 veces ms 3 riesgodeausentismoescolarporenfermedadrespiratoria.Adicionalmente,seencontrqueporincrementosde10y20g/m dela concentracin diaria de PM 2,5 aumentan las consultas por enfermedad respiratoria en un 13 y 24 %, respectivamente, y que las 3 consultasporenfermedadpulmonarobstructivacrnicaaumenta13%porincrementosde10g/m dePM2,5y28%porincrementos 3 en20g/m dePM2,5. 409 DeacuerdoconlaOMS,35.000niosyadolescentesmenoresde15aosmuerenanualmenteporintoxicacionesinvoluntariasyde acuerdoalaOITalaofallecen438.000trabajadoresaescalamundialporexposicinasustanciaspeligrosas. 410 Las mypimes genera el 80,8% del personal ocupado por tamao de empresa, de los cuales las micro corresponden a 50,3% y las pymesa30,5%. 433
406
d)
Cambio climtico, reduccin de la vulnerabilidad y adaptacin y estrategia de desarrollo bajo en carbono
Colombia es un pas con bajas emisiones de GEI, que corresponden al 0,37% de las emisiones globalesde2004(IDEAM,2009:28).Enpromediosegeneran4,15toneladaspercpita,muypor debajo del promedio latinoamericano equivalente a 8 toneladas per cpita. Lo anterior es resultadodeunacanastaenergticaquehaprivilegiadolageneracindeelectricidadatravsde hidroelctricasel78%enpromedioenlaltimadcada. Al observar estas cifras se pensara que los sectores productivos colombianos podran aumentar susemisionesdeGEIamedidaquecrecen.Sinembargo,sisesigueconunasendadecrecimiento econmico con bajas emisiones de carbono, adems de los beneficios globales frente a una disminucin de GEI, se podran aprovechar oportunidades de financiacin411 e incentivos que permitiran potencializar las prioridades de desarrollo del pas y no poner en riesgo la competitividaddelossectorescolombianosanteunaeconomaglobalinfluenciadaporestndares de carbonointensidad. Un ejemplo reconocido es el caso de la estrategia REDD412 con co beneficios, la cual va ms all de la deforestacin evitada, incluyendo tambin la posibilidad de compensarlasemisionesatravsdeunmanejosostenibledelosbosques,laconservacindela biodiversidadyelincrementodelosstocksdecarbonoenbosquesnaturales.Esnecesario,porlo tanto, identificar y priorizar estas opciones de mitigacin413 en el marco de una estrategia de desarrollobajoencarbonoyvalorarlasposiblesbarrerascomercialesaproductosyservicioscon unahuelladecarbonosignificativa414. El IDEAM e INVEMAR han registrado aumentos de temperatura, cambios en los patrones de precipitacin y aumento del nivel del mar en algunas regiones, como consecuencia del cambio climtico, lo que se constituye en una amenaza para ciudades costeras y su infraestructura, lo mismo que para los ecosistemas marinos, boscosos y de alta montaa y los servicios que estos prestanalosdiferentessectoresdelaeconomaylaspoblaciones. Teniendo en cuenta la vulnerabilidad del pas frente al cambio climtico415, resulta fundamental establecer un Plan Nacional de Adaptacin416 que apoye la preparacin del pas para enfrentar eventosclimticosextremoscomoelpresentadoduranteelsegundosemestrede2010yoriente la formulacin de programas y proyectos prioritarios dirigidos a fortalecer acciones ya emprendidas pero que requieren considerar las variables climticas en su planeamiento y ejecucin, reduciendo sus consecuencias en el largo plazo para las poblaciones, el sector productivoylosecosistemas.
El Acuerdo de Cancn logrado en la COP 16 y aprobado por 193 pases, toma nota del compromiso colectivo de los pases desarrollados de proveer recursos nuevos y adicionales de aproximadamente USD$30 billones para el periodo 2010 2012 para mitigacinyadaptacin. 412 ReduccindeEmisionesporDeforestacinyDegradacin. 413 MitigacinseentiendecomolaintervencinhumanadestinadaareducirlasfuentesointensificarlossumiderosdeGEI(IPCC,2007). 414 Los pases desarrollados estn imponiendo estndares en huella de carbono y eficiencia energtica a los productos de sus economas.Adicionalmente,estnincluyendoenlosesquemasdecomerciodeemisiones,elsectordetransporteareomundial. 415 DeacuerdoconlaPrimeraySegundaComunicacinNacionallosmayoresimpactosnegativosdelcambioclimticoenColombiase darn sobre asentamientos humanos, disponibilidad del recurso hdrico, la salud, la infraestructura, el sector energtico, el sector agropecuario,lossistemasnaturalesylabiodiversidad. 416 Los pases desarrollados estn imponiendo estndares en huella de carbono y eficiencia energtica a los productos de sus economas.Adicionalmente,estnincluyendoenlosesquemasdecomerciodeemisiones,elsectordetransporteareomundial. 434
411
e)
Buen gobierno417 para la gestin ambiental
De acuerdo con el Plan Decenal Ambiental (MAVDT et l., 2009a:52), se evidencian debilidades institucionalesydegestin,entrelasqueseencuentran:faltadecoordinacinalinteriordelSINA; conflictos de competencia y jurisdicciones; escasa focalizacin del MAVDT como ente rector del SINA; debilitamiento del ejercicio de la autoridad ambiental; vacos y contradicciones en las normasyenlareglamentacin418;debilidadenlaplanificacinambiental,lacapacidadtcnicade lasinstitucionesylagestinambientalurbanaysectorialy;faltadearticulacindelaplanificacin territorialconlasvariablesambientales,generandounimpactonegativoenlavidaybienesdelas poblaciones. Los niveles de articulacin419 y coordinacin de las autoridades ambientales para una gestin efectiva y sistmica resultan insuficientes ante las debilidades generadas por la estructura contemplada en la Ley 99 de 1993. Esto es, la jurisdiccin de las autoridades ambientales regionales no respondi a criterios de manejo ambiental, sino que en la mayora de los casos correspondiacriteriospolticoadministrativos,fraccionandoostensiblementelaplanificacinyla tomadelasdecisiones. Los retos propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo y las oportunidades que a nivel global planteaelserunpasmegadiversoyricoenrecursosnaturales,implicanredisearyfortalecerel SINA. As mismo, la integracin en 2003 de los Ministerios de Medio Ambiente y Desarrollo Econmiconohatenidolosresultadosesperadosyharelegadolapolticaambientalaunsegundo planoenlaprioridadnacional420. Conrelacinalaplanificacin,existendiferentesinstrumentoscondificultadesparasuintegracin temporal, espacial y en las escalas adecuadas421. Asimismo, se denotan marcadas diferencias entreautoridadesambientalesregionalesentrminosdesucapacidadinstitucionalyfinanciera. Enestesentido,lamayoradelosinstrumentosexistentes(econmicos,financierosytributarios) para la gestin ambiental, presentan dificultades de implementacin, ya sea por un deficiente nivel de recaudo, bajo nivel de seguimiento en su ejecucin o reducida socializacin, difusin y apropiacin. Por lo anterior, y ante el reto que representan las locomotoras de crecimiento, se requiere una institucionalidad gil, moderna, transparente y descentralizada, basada en la mejor informacin tcnicaycientficaparalatomadedecisiones422,laarticulacinentrelossistemasdeinformacin ambiental con los de otras instituciones pblicas y privadas, alta capacidad tcnica y un buen ejercicio de autoridad ambiental. Se requiere una mayor incorporacin de las tecnologas de la
ElBuenGobiernoseentiendecomolacapacidaddelEstadodemejorarpermanentementesugestin,susespaciosdeparticipacin ysuinterlocucinconlasociedadcomomediosparaacometerconmayorefectividadsusfinesltimos(captuloBuenGobiernoyLucha contralaCorrupcindelpresenteplan). 418 Alrespecto,laCGRen2010,sealalaexistenciadeunmarcolegalamplio,dispersoyenocasionesincoherente. 419 La coordinacin entre las instituciones del SINA resulta estratgica, teniendo en cuenta que las CAR y CDS, segn la CGR (2010), tuvieron ingresos en 2009 cercanos a los 1,4 billones (0,28% del PIB), mientras la inversin nacional del sector (incluyendo los viceministeriosdevivienda,aguapotableysaneamientobsicoyambiente)fuede1,5billones. 420 Sepresentanexcepcionescoyunturalesdelescenariopolticoentemticasasociadas,entreotros,alcambioclimtico,derivadopor agendasinternacionalesylagestindelriesgodedesastre,porlosefectosdelosFenmenosNioyNia(20082009y20102011). 421 Plandegestinambientalregional,plandeordenacinymanejodecuencas,plandeordenacinforestal,plandesaneamientoy manejodevertimientos,entreotros. 422 Estoesfundamentalparareducirlasasimetrasenlainformacinterritorialyporsectores,quemejorelacapacidaddecontrolyla efectividadenlagestinambiental. 435
417
informacin y las comunicaciones a efectos de difundir ampliamente la informacin ambiental y lograrqueseaunaherramientatildedecisin,transparenciaycontrolsocial. El Banco Mundial423 encontr que actualmente los principales problemas del SINA se relacionan con vacos y deficiencias en materia de regulacin, carencias administrativas y de capacidad tcnica,excesivainfluenciadelsectorprivadoenlasdecisionesdesusentidades,deficienciasenla recoleccin y uso de la informacin, problemas de coordinacin, excesiva dependencia de las regulacionesvoluntarias,desequilibrioentrelainversinurbanaylarural,deficientesmecanismos de participacin ciudadana, subutilizacin de los institutos de investigacin, conflictos interinstitucionales(ej.:CorporacionesRegionalesvs.AutoridadesUrbanas)y relativamentebaja inversin. Adicionalmente, el citado estudio indica que la asignacin de nuevas funciones al MinisteriodelMedioAmbientepudohaberdisminuidolaprioridaddelostemasambientalesenla agendadelnuevoMinisterio(MAVDT)(MAVDTetal.,2009a:52). Conrelacinalostemasdeagendainternacional,Colombiahadejadodeserunpasnetamente receptor de recursos para convertirse en parte activa de las iniciativas dirigidas hacia cambio climtico,biodiversidad,bioseguridad,especiesamenazadas,desertificacinylaproteccindela capa de ozono, enmarcadas en los Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente (AMUMA), generando nuevas fuentes de financiacin para el desarrollo de proyectos dirigidos a la gestin ambiental sostenible. As mismo, se han fortalecido las agendas ambientales regionales, destacndoseenparticularlaAgendaAmbientaldelaComunidadAndina(CAN)ylaOrganizacin delTratadodelaCooperacinAmaznica(OTCA).Porotraparte,cabedestacarqueenlosltimos aos el tema ambiental ha sido un inters prioritario de las negociaciones comerciales emprendidasporelpas,consolidndoseunaventanaparalacooperacintcnicayfinancieraque fortalecelagestinambientaldelpas. Finalmente,esimportanteresaltarqueparaelcuatrienio,sepresentanimportantesretosanivel internacionalenmateriaambiental,comolaXConferenciadelasPartesdelConveniodeBasilea,a realizarse en Cartagena en octubre de 2011, y la Cumbre de Desarrollo Sostenible en Ro de Janeiro(Ro+20en2012),durantelacualseevaluarnlosavancesyretosenmateriaambientaly global.
2.
a)

Biodiversidad y sus servicios ecosistmicos
Es necesario reconocer el carcter estructurante de la biodiversidad como base para el ordenamiento territorial a fin de garantizar la prestacin de los servicios ecosistmicos de los cualesdependeelbienestardeloscolombianos.Lariquezanaturalhasidolabasesobrelacualel pas y sus regiones han construido sus estrategias de desarrollo. Por tanto, resulta prioritaria su conservacin, en pro de asegurar el crecimiento y la competitividad de los sectores turstico, de infraestructura, agropecuario y minero, as como el bienestar de las generaciones actuales y futuras.
Blackman, A.; Hoffman, S.; Morgenstern, R.; Topping, E. (2004). Assessment of Colombias National Environmental System (SINA). WorldBank. 436
423
Unodelosprincipalesretosparaelsectorambientalserlaidentificacinylacaracterizacinde los servicios ecosistmicos de los que dependen las locomotoras y la definicin de la estructura ecolgica principal, para su incorporacin en planes e instrumentos de planificacin sectorial y territorial.Asimismo,laarmonizacindelareglamentacinparaelaccesoalabiodiversidadyla promocindeColombiacomopasmegadiverso. Con el propsito de fortalecer la proteccin y restauracin de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos,paralaplanificacinsectorialyelordenamientoambientaldelterritorio,sedeber: (1) definir la estructura ecolgica principal de la nacin, la delimitacin de los pramos y humedales, el deslinde de los humedales y la zonificacin y ordenacin de reservas forestales nacionales,yladeclaratoriadelasreasprotegidascorrespondientes;(2)disearunaestrategia paraintegrarconsideracionesambientalesenlatomadedecisionesprivadassobrelalocalizacin de industrias y actividades productivas; (3) definir e implementar una poltica nacional para la gestin integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos424; (4) actualizar e implementar unapolticanacionalintegradaparaeldesarrollodelosespaciosocenicosylaszonascosterase insulares de Colombia425; (5) adoptar e implementar el Plan Nacional de Restauracin, RecuperacinyRehabilitacindeEcosistemasqueincluiractividadesdereforestacinconfines protectores, entre otras; (6) consolidar el SINAP a travs de la implementacin del Documento CONPES3680de2010,priorizandoelaumentodelarepresentatividadecolgicaenespecialparala Orinoquia y las reas marinas y costeras, la consolidacin de un inventario oficial de las reas protegidasyelestablecimientoynormalizacindeunsistemanicodecategoras;(7)mejorarla efectividad del manejo de las reas del sistema de parques nacionales naturales; (8) concertar estrategias especiales de manejo de reas protegidas con grupos tnicos; (9) formular e implementar una poltica para la conservacin de recursos hidrobiolgicos; (10) implementar el plan nacional para el control de especies invasoras, exticas y trasplantadas; (11) elaborar e implementar programas de conservacin de especies amenazadas; (12) continuar con los inventarios sobre biodiversidad ; (13) promover esquemas de cuentas ambientales para diferenciarlaproduccinnacionalagregandolavaloracindelosserviciosecosistmicosasociados y reconocer este factor como una ventaja comparativa en los mercados internacionales; y (14) avanzar en proyectos estratgicos con criterios de sostenibilidad en regiones prioritarias, incluyendoelMacizoColombiano,laSierraNevadadeSantaMartayLaMojana. Como estrategias para la gestin del riesgo de prdida de biodiversidad y sus servicios ecosistmicos, se deber formular e implementar un programa de bosques, en desarrollo de la poltica nacional de biodiversidad, como estrategias para asegurar la conservacin y el uso sostenible, a travs de: (1) formular la estrategia nacional REDD426 con cobeneficios, lo cual posibilita el desarrollo econmico de las comunidades y grupos tnicos al acceder al mercado global de carbono; (2) impulsar la implementacin del pacto intersectorial por la madera legal; (3) avanzar en la ordenacin de 1 milln de hectreas de bosques naturales; (4) formular y desarrollarlaestrategiadecorresponsabilidadsocialenlaluchacontraincendiosforestales;y(5) definir una poltica para la gestin ambiental y el ordenamiento territorial de la Amazona Colombiana.
424
SualcancesedefinirapartirdelasmetasglobalesdelPlanEstratgico20102011adoptadasenlaCOP10delCBDdeNagoyayel protocolodeNagoyasobreaccesoydistribucinequitativadelosbeneficios. 425 Enelmarcodeestapolticaseanalizarlapertinenciadeunaestrategiaparaelcontroldelaerosincostera. 426 ReduccindeEmisionesporDeforestacinyDegradacin,estaestrategiaresaltaralacapacidaddelosbosquespararetenercarbono ysucorrespondienteimpactoenladisminucindeemisiones(sumiderosdecarbono). 437
Conelfindefortalecerelusosostenibledelabiodiversidadparalacompetitividadyelcrecimiento econmico y social, se propender por: (1) disear e implementar instrumentos para la identificacinyvaloracindelosserviciosecosistmicosysusvnculosconelbienestarhumano; (2) armonizar el marco regulatorio para el acceso a los recursos genticos; (3) disear e implementarunaestrategiainternacionalparalapromocindeColombiacomopasmegadiverso y ambientalmente atractivo; (4) promover la inclusin del principio de corresponsabilidad en los planessectoriales;y(5)promoverlaformulacindeprogramasparaeldesarrollodetecnologas para la restauracin, recuperacin, rehabilitacin de ecosistemas y uso sostenible de la biodiversidad,encoordinacinconelSistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin. Conelfindegarantizarelequilibrioterritorialylaprestacindeserviciosecosistmicosderivados delosecosistemasacuticoscontinentales,marinosycosteros,sedarprioridadaladelimitacin de las franjas de proteccin de los ros, as como la determinacin de las cotas mximas de inundacin,parasuincorporacincomodeterminantesenlosprocesosdeordenacinterritorialy sectorial; y el correspondiente deslinde, clarificacin y restitucin de dichos terrenos en coordinacinconelIGACyelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural.Finalmente,sedeber articularyfortalecerelejerciciodelascompetenciasdelasautoridadesambientalesenlagestin integraldelosrecursoshidrobiolgicosydelaszonasmarinasycosteras.
b)
Gestin Integral del Recurso Hdrico
El agua es factor determinante de los sistemas productivos y de la calidad de vida de los habitantes.Elsectoragropecuario,comomayordemandante,dependedesudisponibilidadpara el cumplimiento de sus objetivos. Igualmente, los sectores de energa, vivienda y minera requieren un suministro permanente en cantidad y calidad. Con el fin de asegurar la asignacin eficiente del recurso y reducir los conflictos por uso se hace indispensable fortalecer la planificacinintegral,ymejorarelconocimientodelaofertaylademanda.Loanterioresanms importante bajo escenarios de incertidumbre generados por el cambio climtico y ante el aumentosignificativodelademandaporrecursohdricoylaocupacindeterritoriosqueaportan a la regulacin del proceso hidrolgico, que se estima se incrementar por el avance de las locomotoras. A partir de la poltica nacional para la gestin integral del recurso hdrico, se gestar un dilogo nacional, descentralizado, a travs de la Misin Agua, para la asignacin eficiente del recurso, oportunidadesyresponsabilidadesdelossectores,quepermitadefinirelesquemainstitucionaly los mecanismos de articulacin para asegurar la gobernanza pblica en el ordenamiento del recursoyreducirlosconflictosporuso. Conelpropsitodeasignardemaneraeficienteelrecurso,sedebemejorarelconocimientodela ofertaylademanda.Paraello,sedeber:(1)adoptarunaestrategiainstitucionalyfinancieraque oriente el desarrollo de las redes hidrolgicas, meteorolgicas y oceanogrficas, para la produccindeinformacindecalidad,conparticipacinpermanentedelosusuarios;(2)fortalecer lageneracindeinformacinyelconocimientoparalaplanificacinylagestinintegraldelagua, connfasisenelordenamientodecuencasyacuferos427;(3)mejorarlossistemasdemonitoreo, seguimientoyevaluacindelacalidaddelagua,atravsdelaoptimizacindelareddemonitoreo y fortalecer el programa de acreditacin de laboratorios ambientales del IDEAM; (4) mejorar el
InformacinquedebeserpuestaadisposicinpblicapormediodelSistemadeInformacindeRecursoHdrico(SIRH),enelmarco delSIAC,comopartedelProgramaNacionaldeMonitoreo. 438
427
sistema de informacin del recurso hdrico, como componente del SIAC; y (5) disear e implementarunprogramanacionaldelegalizacinyregistrodeusuarios. Lascuencashidrogrficassernelinstrumentofundamentalparaavanzarenlaplanificacinyel ordenamiento ambiental del territorio, para lo cual se deber: (1) formular lineamientos estratgicosydeterminantesambientalesparalascincomacrocuencas;(2)consolidarlasnormas sobre pautas para la ordenacin de las cuencas y de los acuferos asociados; (3) expedir un manual para la gestin integral del recurso hdrico, que contendr la gua para la formulacin de POMCA y ordenamiento del recurso hdrico, a ser aplicada en las cuencas priorizadas por el MAVDT; (4) formular planes de manejo para acuferos estratgicos que se encuentren por fuera de cuencas prioritarias objeto de ordenacin; y (5) vincular la gestin de humedales,pramos,zonassecas,bosques,manglaresyrecursoshidrobiolgicosenlaordenacin decuencashidrogrficas. Paraprevenirlacontaminacinymejorarlacalidaddelaguasedeber:(1)revisaryarmonizarlas normas relacionadas con vertimientos y los instrumentos para el control428 de la contaminacin hdricay;(2)fortalecerlosprogramasparaladescontaminacinycontroldelacontaminacinde cuerposdeaguaprioritarios,apartirdecriteriosbeneficiocosto. Con relacin al uso eficiente del agua e instrumentos econmicos se propender por: (1) reglamentar e implementar programas de uso eficiente y ahorro del agua en empresas prestadoras de acueducto y alcantarillado, distritos de riego y produccin hidroelctrica; y (2)desarrollaryajustarlosinstrumentoseconmicosquegenerenincentivosparalaconservacin y uso eficiente del agua e incentiven la inversin del sector privado y pblico en la oferta del recurso.
c)
Gestin ambiental sectorial y urbana
De acuerdo con la Ley 99 de 1993 (numeral 10, artculo 1), un ambiente sano que garantice el desarrollo sostenible no es responsabilidad exclusiva del sector ambiental, sino de todos los agentesdeproduccin,elgobiernoylasociedadengeneral.Igualmenteescompetenciadeestas mismas instancias, la identificacin de las amenazas, la disminucin de los factores de vulnerabilidadyenconsecuencialaprevencinyreduccindelosriesgos. En este sentido, se requiere de la integracin y armonizacin de las polticas y objetivos ambientales y sectoriales con el fin de fortalecer la gestin ambiental sectorial, a travs de: (1) promover, conjuntamente con los sectores, la adopcin de esquemas de responsabilidad ambientalempresarialymecanismosdeinformacinpblicaconindicadoresdecumplimientoy desempeo ambiental; (2) promover la inclusin de variables ambientales en la planificacin sectorial, a travs de la formulacin de las Evaluaciones Ambientales Estratgicas de las locomotoras de agricultura y desarrollo rural, infraestructura de transporte, desarrollo minero y expansin energtica, y vivienda y ciudades amables; (3) implementar y consolidar el Registro nico Ambiental429, con el propsito de obtener informacin sobre afectacin, uso, transformacin o aprovechamiento de los recursos por parte de las diferentes actividades productivas, por medio del fortalecimiento del Sistema de Informacin Ambiental (SIAC); y
428 429
Modificacindelosparmetrosdevertimientos(Decreto1594de1984,artculos20y21yDecreto3930de2010). Parasectorescomo:manufacturero,hidrocarburosyagriculturaentreotros. 439
(4)impulsarlasagendasambientalesinterministerialeseintersectoriales,ylaconformacindelas respectivasunidadesambientalessectoriales. Laarticulacinycomplementariedadentrelaslocomotorasimpulsorasdeldesarrollonacionalcon laperspectivaambientalrequiere,entreotrascosas,quecadasectorlderincorporeensugestin criteriosyaccionesespecficastendientesagarantizareldesarrollosostenible. En particular, frente a la locomotora desarrollo minero y expansin energtica, se propone: (1)aportarlineamientosambientalesalaelaboracindelPlanNacionaldeOrdenamientoMinero; (2)promoverqueelMinisteriodeMinasyEnergaregularicelosttulosminerosubicadosenlos pramos, humedales, reas protegidas y otras reas de especial importancia ecosistmica; (3) fortalecer el seguimiento mineroambiental y asegurar un adecuado desmantelamiento y abandonodelasminaslegalesparaevitarlaconfiguracindelospasivosambientales;(4)realizar la evaluacin de los pasivos ambientales generados por las actividades minero energticas, e identificar nuevas fuentes de recursos provenientes del sector minero energtico para la recuperacinygestindelaszonasafectadasporminera;(5)impulsar,enlamineraartesanaly depequeaescala,suformalizacin,fortalecimiento,capacitacinypromocindelareconversin tecnolgicaatravsdesistemasdeproduccinmslimpia;(6)expedirregulacineimplementar medidasdecontrol,monitoreoypromocinparalareconversintecnolgica,conelfindereducir progresivamente el uso de mercurio en procesos mineros; (7) disear e implementar una estrategiainterinstitucionalparaelcontrolalaminerailegal;(8)implementarelplan deaccin 20112014delProgramadeUsoRacionalyEficientedeEnerga. Con relacin a la locomotora de agricultura y desarrollo rural se requiere promover, conjuntamente con el Ministerio de Agricultura, el manejo sostenible de los suelos mediante la planificacin y aplicacin de tecnologas productivas ambientalmente apropiadas. Adems, es necesarioimplementarelProgramaNacionaldeBiocomercioSostenible,encoordinacinconlos ministeriosdeAgriculturayDesarrolloRuralydeComercioIndustriayTurismo. Respecto a la locomotora de infraestructura de transporte, se proponen las siguientes acciones: (1) desarrollar una poltica de uso de combustibles limpios para el sector transporte y de incentivosalaimportacinoalaindustrianacionalparalaproduccindevehculoscontecnologa limpia y los equipos y elementos asociados a estas tecnologas limpias; (2) apoyar el diseo y estructuracin de un programa nacional, con la participacin del sector pblico y privado, para ofrecer facilidades y mecanismos para la desintegracin fsica total de vehculos que presten servicio pblico o particular; (3) promover la incorporacin de la dimensin ambiental, los escenarios de cambio climtico y los determinantes ambientales en los proyectos de infraestructura portuaria, frrea, aeroportuaria y vial impulsados por el Gobierno nacional va contractualoporconcesiones. Por otra parte, considerando que la poblacin colombiana est concentrada en las urbes, se requiererealizaraccionestendientesamejorarlacalidadambientalenlasciudadesyhacerlasms amables. Con este fin, y en relacin con la locomotora de vivienda y ciudades amables, se proponenlassiguientesacciones: (1)implementar lasdirectricesyestrategiasestablecidasenla Poltica de Gestin Ambiental Urbana y en la Mejoramiento Integral de Barrios; (2) desarrollar instrumentos para el diseo y construccin de viviendas y edificaciones ambientalmente sostenibles;incluyendolacreacindeunanormatcnicadeconstruccinsostenibleparaacceder alselloambientalcolombiano,(3)promoverlaincorporacindeconsideracionesambientalesen laPolticaNacionaldeEspacioPblico,incluyendoelincrementodelasreasverdesenlaszonas
440
urbanas y corredores lineales y de conectividad, como una medida de adaptacin al cambio climtico y de proteccin ambiental en espacios urbanos; (4) desarrollar modelos de gestin urbana con visin ecosistmica y corresponsabilidad urbanoregional; (5) aportar lineamientos ambientales a la formulacin del programa de Renovacin Urbana (RU); y (6) promover la eficienciaenergticaylasenergasrenovablesenlasviviendas. Deotrolado,lasaludpblicaesunaspectodeterminanteenlacalidaddevidadelaspersonas.En este sentido, se intervendr en los procesos de degradacin ambiental y se propender por el desarrollo de la poltica integral de salud ambiental. En consecuencia se implementarn las polticas de prevencin y control de la contaminacin del aire, de gestin integral de residuos slidos y de residuos peligrosos y el Documento CONPES 3550 de 2008430. Para ello, se buscar: (1) promover el cumplimiento de los niveles de calidad del aire establecidos en la normatividad vigente;(2)fomentarlaproduccindecombustiblesmslimpios431;(3)desarrollarunapolticade incentivos a la importacin o a la industria nacional para la produccin de vehculos con tecnologaslimpiasdedicadosagas,hbridos,elctricos,previaevaluacindesuimpactofiscal; (4)implementarprogramasdereduccindelacontaminacindelaireenreascrticas;(5) ajustar lareglamentacinparaquelastecnologasdelosvehculosnuevosseanacordesconlasmetasde calidad de combustibles; (6) homologar en el pas las emisiones vehiculares para certificar el cumplimiento de la norma por parte de los vehculos nuevos; (7) fortalecer la gestin de las autoridadesambientales,enfocadaalcumplimientodelanormaenfuentesfijasporpartedelas industrias; (8) expedir una norma para la gestin de sitios contaminados; (9) elaborar e implementar el plan de accin 20112014 de la poltica para el manejo de residuos peligrosos; (10) crear el sistema unificado de informacin de salud ambiental y los consejos territoriales de saludambiental,dandoprioridadacalidaddeaire,aguayseguridadqumica. Asmismo,sehacenecesarioelcambioenlospatronesinsosteniblesdeproduccinyconsumo432, implementando la poltica de produccin y consumo sostenible, con nfasis en: (1) establecer acciones para reducir la intensidad energtica (consumo nacional de energa total/PIB) y el consumo de agua total/PIB; (2) promover la utilizacin de energas alternativas (solar, elica, geotrmica,entreotras)433;(3)fomentarcomprasverdesestatalesenelordennacionalyregional; (4)fomentarlacertificacinambientalbajoesquemasISO14000osimilaresylaconstruccinde reportes medioambientales por parte de los sectores, utilizando esquemas reconocidos internacionalmente; (5) disear estrategias y mecanismos orientados a diferenciar e impulsar la demandadebienesoserviciosamigablesconelmedioambiente,incluyendomedidasparaevitar la publicidad engaosa; (6) promover, conjuntamente con el sector de agua potable y saneamiento bsico, el ajuste a la regulacin e incentivos para fomentar el aprovechamiento y valoracin de residuos slidos; (7) expedir normas post consumo434 para gestin de residuos
Documento CONPES 3550 de 2008, lineamientos para la formulacin de la poltica integral de salud ambiental con nfasis en los componentesdecalidaddeaire,calidaddeaguayseguridadqumica. 431 Vercaptulodelsectormineroenergtico. 432 En el ao 2009b el MAVDT expidi la Poltica Nacional de Produccin y Consumo Sostenible. La poltica define la produccin y el consumososteniblecomo:laproduccinyusodebienesyserviciosquerespondanalasnecesidadesbsicasymejorenlacalidadde vida, minimizando el uso de los recursos naturales, materiales txicos, as como la generacin de residuos y contaminantes durante todoelciclodevida,sinmenoscabarlaposibilidaddelasfuturasgeneracionesdesatisfacersuspropiasnecesidades. 433 VerseccinVI.D.sobreelsectormineroenergtico. 434 Paralarecoleccinygestinambientalmenteadecuadadealgunosresiduos,elMAVDThaexpedidoregulacinparalossectoresde plaguicidas, medicamentos y bateras plomo cido y ha desarrollado estrategias voluntarias a travs de alianzas y acuerdos de concertacinestablecidosconlosfabricanteseimportadores,decelulares,computadoresyperifricos,tnerycartuchosdeimpresin yequiposderefrigeracinendesuso.Actualmente,seencuentrapreparandolareglamentacinparapilas,bombillas,computadoresy llantas. 441
430
prioritarios o bienes de consumo masivo; (8) construir esquemas de certificacin y nuevas categorasquepuedanoptarporelselloambientalcolombiano.
d) Cambio climtico, reduccin de la vulnerabilidad y adaptacin y estrategia de desarrollo bajo en carbono

Con el objetivo de reducir la vulnerabilidad, preparar al pas para la adaptacin al cambio climtico, y aprovechar las oportunidades que se deriven en el marco internacional se deber: (1) implementar la Poltica Nacional de Cambio Climtico; (2) conformar el Sistema Nacional de Cambio Climtico, que fortalezca la gestin de la informacin en cambio climtico y la gestin financiera para atender y ejecutar proyectos y programas de mitigacin y adaptacin; (3) identificar y priorizar medidas de adaptacin al cambio climtico, a partir de anlisis de vulnerabilidad, en el marco de un Plan Nacional de Adaptacin soportado en una estrategia financiera que contemple recursos nacionales y recursos internacionales de cooperacin; (4) fortalecer la generacin de informacin para los anlisis de vulnerabilidad sectoriales y territoriales;(5)disear,delamanoconlossectoresylasregiones,unaestrategiadedesarrollo bajoencarbono,queincluyalareduccindeemisionesdeGEIpordeforestacinevitadaparaque el pas acceda a recursos financieros favorables de bajo costo, a transferencia de tecnologa apropiada, participe en mecanismos de mercado de carbono y fondos de mitigacin; y (6) identificar y valorar barreras comerciales asociadas a actividades productivas, productos y servicios con una huella de carbono alta y oportunidades de negocio generadas por ventajas competitivasdecarbonointensidad.
e)
Buen gobierno para la gestin ambiental
El crecimiento econmico le impone un reto a la capacidad de gestin de las instituciones ambientales435,lascualesdebenacompaaralossectoresproductivosenelcumplimientodesus objetivos, buscando equidad inter e intra generacional; es decir, propender por un crecimiento quemejorelacalidaddevidadelapoblacinsindetrimentosignificativodesucalidadambientaly buscarundesarrollosostenibleenbeneficiodelasgeneracionesactualesyfuturas. DeacuerdoconlavisindelSINA,laarticulacindelagestinambientalconlosdistintossectores ynivelesterritorialessehacenecesaria.Asimismo,eldesarrollososteniblenoesasuntoexclusivo del Estado, sino que la sociedad civil y las comunidades deben jugar un papel activo en su consecucin(MAVDT,2009b:51).Porello,sepropenderpormejorarlaarticulacinalinteriordel SINA,fortalecerelejerciciodelaautoridadyhacermseficienteslosinstrumentosdegestinyla planificacinambiental436yladisponibilidaddeinformacindesdelosdiferentesgeneradoresde la misma a las autoridades ambientales. De igual manera, se promover la transparencia, la rendicindecuentasylaparticipacinciudadanaenlagestin. Con el propsito de avanzar en la solucin de estas problemticas se propone adelantar una gestinambientalintegradaycompartidacomopartefundamentaldelaconstruccinsocialdel territoriourbano,ruralydelmedionatural,entalsentidoesnecesariofortalecerlaspolticaspara
Se entiende por instituciones ambientales el Ministerio, los institutos de investigacin ambiental y las autoridades ambientales. Estas ltimas integradas por las Corporaciones Autnomas Regionales, CAR, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible (CDS) y AutoridadesAmbientalesUrbanas(AAU). 436 Legales,econmicos,deplanificacin,deinnovacinydesarrollotecnolgicoylossistemasdeinformacin. 442
435
incorporarlaeducacinambientalcomounejeeficazdelagestinambientaldelapoblacin.Este enfoque intersectorial e intercultural, debe permitir que se vincule asertivamente lo pblico, lo privado y la sociedad civil, en las escalas global, nacional, regional y local, donde la educacin ambientaltengaunpapelprotagnico. Paraunagestin efectiva437yarticulada entreautoridadesambientalesy con corresponsabilidad entrelossectoresproductivosyentidadesterritoriales,seavanzaren:(1)crearelMinisteriode AmbienteyDesarrolloSostenible;(2)disearyestructurarparticipativamenteunPlandeAccin AmbientalparaColombiaapartirdeloslineamientosdelPlanNacionaldeDesarrollo,quepermita enformadetalladaorientarypriorizarlasaccionesyladefinicinderecursosparalagestin438;(3) mejorar y definir los mecanismos de coordinacin y articulacin de la poltica ambiental con las autoridades ambientales, regionales y locales, incluyendo sus instrumentos de planificacin, as comoconlosInstitutosdeInvestigacinylaUnidaddeParquesNacionales439,adicionalmentees necesariofortalecerlagestindelasautoridadesambientalesteniendoencuentalosefectosdel fenmeno de la Nia del ao 2010; y (4) poner en marcha y hacer seguimiento a agendas ambientalesconlossectoresencargadosdelaslocomotorasdedesarrollo440. Parafortalecerelejerciciodeautoridadambientalconelapoyodelasautoridadescompetentes, ycorresponderalretoplanteadoporlaestrategiadecrecimiento,sepropenderpor:(1)evaluar lasproyeccionesdedesarrollodelaslocomotoraseimplementarlasaccionesnecesariasparael fortalecimiento de la capacidad institucional, en el marco del proceso de licenciamiento ambiental; (2) asistir tcnicamente441 a las autoridades ambientales con capacidad institucional msdbil;(3)avanzarenladefinicineimplementacindeaccionesparaelfortalecimientodela capacidad institucional de las autoridades ambientales regionales442; (4) reglamentar tcnicamente los permisos en los procesos de licenciamiento ambiental, con el propsito de disminuirladiscrecionalidadenlaaplicacindelanorma;(5)fortalecerelcontrolyseguimiento de las licencias otorgadas por parte del Ministerio y dems autoridades ambientales; (6) sistematizarlainformacindelicenciasambientalesenseguimientoy;(7)mejorarlosmecanismos de compensacin ambiental para una distribucin justa, equitativa de la inversin de estos recursosysegnprioridadesnacionales,apartirdelareglamentacindelospermisosylicencias ambientales. ParaunbuengobiernodelSINAatravsdesusinstrumentosdegestin,sebuscar:(1)rediseary fortalecer la institucionalidad del Sistema Nacional Ambiental; (2) revisar y simplificar el marco legal ambiental443; (3) desarrollar e implementar la estrategia financiera del SINA, procurando mejorarlosrecursosparalagestinambientalyreducirlasinequidadesregionalesenlagestin
Laefectividadestasociadaallogrodeobjetivosambientalesalmenorcostosocialposible. ComopartedelPlandeaccin,sebuscarreducirlasdiferenciasdeprioridadesentreelMinisterioylasCAR,disearincentivospara converger los intereses regionales con los nacionales, definir acciones complementarias de intervencin en el territorio y disear accionesparaminimizarlosconflictosdecompetenciaentrecorporacionesylatensingeneradaalrededordelaautonomadelasCAR. 439 Paraello,sebuscar,entreotros,fortalecerlosprocesosdeintercambiodelasexperienciasdelagestin,eldesarrollotecnolgicoy lasagendasambientalesregionales,paralaconsolidacindelSINAanivelregionalylocalypromovermayorcooperacinhorizontal entrelasentidadesdelSINA. 440 Para ello, se promocionar con los sectores la internalizacin de la gestin ambiental en sus decisiones, de tal manera que sirva comomecanismoparaunainterlocucingilyoportuna. 441 Como parte de la asistencia, se fortalecer la capacidad de las autoridades ambientales regionales en la expedicin de Licencias Ambientales,permisosyautorizacionesysuseguimiento. 442 SecuentaconunprimeravanceenelDecreto141de2011. 443 Sedebebuscarquelasnormasseanclaras,transparentes,equitativasydeimplementacinfactibleyconellasreducirlosvacosylas contradicciones.
438 437
443
ambiental444;(4)integrarlosdiferentesinstrumentosdeplanificacinambientalalacuenca,con unenfoqueurbanoregional,asegurandosucoherenciatemtica,temporalyespacial. Lageneracin,manejoydivulgacindelconocimiento445;einformacinparalatomadedecisiones busca una gestin informada, transparente y participativa, para lo cual ha de trabajarse en: (1)disearunaestrategiaquefortalezcalaparticipacindelasociedadcivilylascomunidadesen lagestinambiental,apartirdelaccesoalainformacin,latransparenciadelasactuacionesyla cualificacin de la poblacin; (2) conformar el Consejo Tcnico Asesor para los institutos de investigacin446,conelfindefortalecersugestinylaarticulacinconelSINA,conelSistemade Ciencia,TecnologaeInnovacinyconlainstitucionalidaddeproduccindeinformacinoficialy tcnicaenlosdistintossectores;(3)fortalecerlagestinylaarticulacindelSINA,conelSistema deCiencia,TecnologaeInnovacinyconlainstitucionalidaddeproduccindeinformacinoficial ytcnicaenlosdistintossectores;(4)finalizarlaformulacineimplementarlaPolticaNacionalde InformacinAmbientalarticuladaalasdiferentespolticasdeinformacingeogrfica,estadsticay sectorial;y(5)fortalecerlaproduccinydisposicinoportunaypertinentedeinformacinparala toma de decisiones, a travs de la formulacin e implementacin del Programa Nacional de SeguimientoyMonitoreoAmbiental447ysuarticulacinconlosdiferentessistemasdeproduccin ymanejodeinformacinoficial;conelfindeconstituirlneasbaseseindicadoresdeseguimiento a la gestin448, que posibilite comparar, espacializar y agregar la informacin. Para ello, es fundamentalladisponibilidaddecartografabsicaytemticaaescalasdetalladasalasentidades delSINAporpartedelIGAC,elINGEOMINAS,ylaestadsticaporpartedelDANE. Paraelcasoespecficodelrecursohdrico,sefortaleceralIDEAMparalograrelcumplimientode susfunciones,incluyendoeldesarrollodelasredeshidrolgicas,meteorolgicasyoceanogrficas ylageneracindeinformacinyconocimientoparalaplanificacinylagestinintegraldelagua, con nfasis en el ordenamiento de cuencas y acuferos449. En ese sentido, se mejorarn los sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluacin de la calidad del agua y se identificarn estrategiasparagarantizarelserviciodepronsticosyalertasdelIDEAMlas24horasdelda. Finalmente, con el fin de fortalecer la participacin de Colombia en el mbito internacional, se deber: (1) promocionar una visin estratgica del pas en el exterior a travs de su gestin ambiental y la riqueza en recursos, de manera particular en biodiversidad; y (2) fortalecer el procesodenegociacininternacionalparaaprovechardemejormaneralasoportunidadesenlas diferentesconvencionesyprotocolos,valorandolasfortalezasecolgicasyambientalesdelpas.
Serequiere optimizarelfinanciamientodelSINAatravsdelarevisindelosinstrumentoseconmicos, financierosytributarios existentes, de tal manera que se maximice el recaudo, se fortalezca la gestin y se reduzca el deterioro ambiental. Dentro de las accionesprioritariasdedestinacindelos recursos,estlageneracin deinformacin,paralocualsefortaleceralosinstitutos de investigacinambientalyseincentivarlainversindelasautoridadesambientalesregionalesydegrandesciudadesenestamateria. Asimismo, se fortalecer o redisear el Fondo de Compensacin Ambiental, de tal manera que se reduzcan las desigualdades regionalesenlosingresosyporendeenlagestindelasautoridadesambientales. 445 Seconsiderarcomoaccionesestratgicasladefinicindedeterminantesambientalesparaelordenamientoambientaldelterritorio ylaarticulacinregionaldelascuencas. 446 DentrodelastareasprioritariasdeesteConsejo,serdisearestrategiasquepermitafomentarenlosinstitutosdeinvestigacinel desarrollodeprogramasdeinvestigacinydesarrollotecnolgicoqueincentivealossectoresproductivosaprcticasambientalmente sostenibles. 447 Que haga parte del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia e incluya, entre otros, recursos hdricos, forestales, biodiversidadysusserviciosecosistmicos,ascomomonitoreodeglaciaresyobservacindelatierraylaatmsfera. 448 Este programa incorporar dentro de sus alcances estrategias de informacin pblica como mecanismo de control social y transparenciadelEstado,mejorarlosindicadoresdegestindelasautoridadesambientalesydisearindicadoresdeimpactoala gestineinversinambientalnacional. 449 InformacinquedebeserpuestaadisposicinpblicapormediodelSistemadeInformacindeRecursoHdrico(SIRH),enelmarco delSIAC,comopartedelProgramaNacionaldeMonitoreo. 444
444
3.
Metas
TablaVI1.Metasderesultado
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos Descripcindelameta Formulacindepolticanacionalde recursoshidrobiolgicos Estructuraecolgicaprincipaldela Nacindefinidaaescalanacional (1:100.000a1:500.000) El100%(1,932,987ha)deecosistemas depramoyhumedalesdelimitadosa escalaadecuada 51.376.621hectreasdereservas forestalesdeLey2de1959 ordenadasterritorialmentey zonificadas 3.000.000dehectreasincorporadas 1 alSINAP( )quecontemplen prioritariamenteecosistemastpicos delacuencadelOrinoco,bosques secos,marinocosterosyocenicos. Indicador Polticaformulada Porcentajedeavanceenladefinicin, aescalanacional,delaEstructura EcolgicaPrincipal(1:100.000a 1:500.000). Porcentajedepramosyhumedales delimitadosaescalaadecuada. Porcentajedereservasforestalesde Ley2redelimitadas,ordenadasy zonificadasambientaly territorialmente. Nmerodehectreasincorporadasal SINAPconcriteriosde representatividadecolgica,que contemplenprioritariamente ecosistemastpicosdelacuencadel Orinoco,bosquessecos,marino costerosyocenicos. MapadeEcosistemasContinentales, CosterosyMarinosactualizado LneaBase 0 0 Meta2014 1 100%
38,6%
100%
47%
100%
12.601.817ha
15.601.817ha
Mapaactualizadodeecosistemas continentales,costerosymarinos
Mapaaescala 1:500.000,ao base2001, publicado2007
Mapade Ecosistemas Continentales, Costerosy Marinos actualizado 1.913.065 400.000ha
1.000.000dehectreasdebosque naturalordenadas 90.000hasrestauradaso 2 rehabilitadas( )confinesde proteccin,incluyendocorredores biolgicosdeconectividad,ascomo deforestacinevitada,conelfinde llegara400.000hasrestauradaso rehabilitadas

Nmerodehectreasdebosque naturalordenadas Nmerodehectreasrestauradaso rehabilitadasconfinesdeproteccin, incluyendocorredoresbiolgicosde conectividad,ascomodeforestacin evitada.
913.065 310.000ha
Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyestrategiadedesarrollobajoencarbono Descripcindelameta Estrategiassectorialesdedesarrollo bajoencarbono Planessectorialesconincorporacin depolticasdeadaptacinalcambio climtico Productosdeexportacincon barrerasidentificadasyestrategias paraafrontarlas ProyectosMecanismodeDesarrollo LimpioMDLincluyendola participacinennuevosmercadosde carbono 200.000Hectreasdedeforestacin evitadas

Indicador Nmerodeestrategias Nmerodeplanessectorialescon incorporacindepolticasde adaptacinalcambioclimtico Nmerode productosde exportacinconbarrerasidentificadas yestrategiasparaafrontarlas Nmerode ProyectosMecanismode DesarrolloLimpioMDLincluyendola participacinennuevosmercadosde carbono Nmerodehectreasdedeforestacin evitadas
LneaBase 0 2
Meta2014 4 5
158
300
200.000
445
GestinIntegraldelRecursoHdrico Descripcindelameta 50planesdeordenacinymanejode cuencasbajoelnuevoesquemalegal deordenamientodecuencas 83planesdeordenacinymanejode cuencasactualizados,con consideracionesdegestindelriesgo 5planesestratgicosdelas macrocuencas

Indicador NmerodePOMCAelaboradosbajoel nuevoesquemalegaldeordenamiento decuencas Numerodeplanesdeordenaciny manejodecuencasactualizados,con consideracionesdegestindelriesgo Nmerodeplanesestratgicosdelas macrocuencas GestinAmbientalSectorialyUrbana
LneaBase 22
Meta2014 50
83
Descripcindemeta Planesdeaccindegestinambiental sectorialparalossectoresde vivienda,infraestructura,agriculturay minera Evaluacionesambientalesestratgicas paralossectoresdevivienda, infraestructura,agriculturayminera Unidadesambientalescreadasenlos sectoresdevivienda,infraestructura, agriculturayminera Creacindeunanormatcnicaenla categoradeconstruccinsostenible paraaccederalselloambiental colombiano Vehculosqueingresanalparque automotorfuncionandocon tecnologaslimpias,acordesconlos combustiblesdisponibles Cumplimientodelosnivelesdecalidad delaireestablecidosenla normatividadvigente Reduccindelaintensidadenergtica (consumonacionaldeenerga total/PIB)yelconsumodeagua total/PIB Disminucindelusodemercurioen procesosmineros Fomentodelascomprasverdes estatalesenelordennacionaly regional Diseoeimplementacindeuna estrategiainterinstitucionalparael controlalaminerailegal
Indicador Nmerodeplanesdeaccinde gestinambientalaprobados
LneaBase 0
Meta2014 4
Nmerodeevaluacionesambientales estratgicasterminadas Nmerodeunidadesambientales sectorialesfuncionando Normatcnicacolombianade construccinsostenible
Nmerodevehculos
300
5000
Nmerodeestacionesdemedicin quereportancumplimientodelos estndaresdecalidaddelaire(Totalde estaciones:150) Porcentajedereduccin
90
135
Energa:0,87 Agua:0,037
3%
Porcentajedereduccin Porcentajedecomprasverdes estatalesrealizadas Nmerodedistritosminerossin minerailegalyconproyectosde reconversintecnolgica
157ton/ao 0
10% 10%
(1)Estoincluyereaspblicasyprivadasdeordennacionalylocal. (2)Larestauracinecolgicaeselprocesodeayudaralrestablecimientode unecosistemaquesehadegradado,daado odestruido.Esunaactividad deliberada que inicia o acelera la recuperacin de un ecosistema con respecto a su salud, integridad y sostenibilidad y busca iniciar o facilitar la reanudacindeestosprocesos,loscualesretornarnelecosistemaalatrayectoriadeseada.Larehabilitacinenfatizalareparacindelosprocesos,la productividadylosserviciosdeunecosistema.Comparteconlarestauracinunenfoquefundamentalenlosecosistemashistricosopreexistentescomo modelosoreferencias,perolasdosactividadesdifierenensusmetasyestrategias(MAVDT,2010:52).
446
TablaVI2.Metasdeproceso
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos Polticaparalagestinintegraldelabiodiversidadysusserviciosecosistmicosformuladayenimplementacin Cotasmximasdeinundacindeterminadasenlos sistemasdehumedalesdelascuencaMagdalenaCaucaySin,para delimitarlafronteraagropecuariaydeexpansinurbana EstrategianacionalREDDconcobeneficiosformuladayenimplementacin. GestinIntegraldelRecursoHdrico Reglamentarlosprogramasdeusoeficienteyahorrodelaguaparalossectoresdedeacueductoyalcantarillado,distritos deriegoyproduccinhidroelctrica. Estrategiainstitucionalyfinancieradelaredhidrometeorolgica,aprobadoporCONPES EsquemainstitucionalymecanismosdearticulacinacordadosenelmarcodelaMISINAGUA. Programa nacional de legalizacin y registro de los usuarios del recurso hdrico implementado en el 30% de las 28 cuencasobjetodeordenamiento. Cambioclimtico,adaptacinyoportunidadparaeldesarrollo PolticaNacionaldeCambioclimticoenimplementacin SistemaNacionaldeCambioClimticocreado Estrategia Colombiana de desarrollo bajo en carbono formulada e implementada mediante planes sectoriales de mitigacin Buengobiernoparalagestinambiental MinisteriodeAmbienteyDesarrolloSosteniblecreado PlandeaccinambientalparaColombiadiseado EstrategiafinancieradelSINAdesarrolladaeimplementada Polticanacionaldeinformacinambientaladoptada yenimplementacin Programanacionaldemonitoreoambientaldiseadoeimplementado Estrategiadeparticipacinytransparenciadiseadayenimplementacin
B.
Gestin del riesgo de desastres: buen gobierno para comunidades seguras
Para garantizar la sostenibilidad del desarrollo econmico y social del pas resulta prioritaria la integracinmsefectivadelriesgoenlaspolticas,planesyproyectosylaejecucindeacciones orientadas a su conocimiento e intervencin. Se entiende por riesgo la probabilidad de que se presenteunniveldeconsecuenciaseconmicas,socialesoambientalesenunsitioenparticulary durante un periodo determinado, resultado de interacciones entre amenazas y condiciones de vulnerabilidad (EIRD, 2002). A su vez, la amenaza son los eventos probables con capacidad de generardaosobreunoselementosconlimitacinoincapacesdesoportar,adaptarseoresistira dichasamenazas(vulnerabilidad). Enestesentido,sereconocelaproblemticaderiesgoscomountemarelacionadoconlaformade uso, ocupacin y transformacin del espacio fsico ambiental del territorio, y por tanto, su inclusin en la planificacin determina en parte el xito de los esfuerzos por lograr una prosperidaddemocrtica.
447
En la prctica, la gestin del riesgo de desastres450 engloba las actividades de prevencin, mitigacin y preparacin (ex ante), as como las de atencin, rehabilitacin y reconstruccin (ex post)ytienecomoobjetivolaprevisin,controlyreduccindelriesgodedesastresenlasociedad, atravsdelaarticulacindelosdiferentestiposdeintervencin. Labsquedadelaseguridadhumana,ambientalyterritorialatravsdelagestindelriesgo,esun propsito que contribuye, entre otros aspectos, a reducir las condiciones de pobreza del pas y mejorar la gobernabilidad. Por tanto, disminuir la vulnerabilidad e incorporar el riesgo en la planificacin sectorial y territorial, se convierte en un determinante del xito de los objetivos planteadosenelPlanNacionaldeDesarrollo. Enreconocimientodeloanterior,lasaccionesconsignadasenelpresentecaptuloseorientana evitar la configuracin de escenarios de riesgo, reducir el existente y minimizar los impactos asociadosalosdesastressobrelapoblacin.Lasaccionesenmateriadegestindelriesgoparael cuatrienio,seorientaralfortalecimientodelSistemaNacionalparalaPrevencinyAtencinde Desastres (SNPAD), a partir del buen gobierno, el conocimiento y el control y la reduccin del riesgo de desastres. Dadas las emergencias durante 2010 y las que se esperan para el primer semestre de 2011 por el fenmeno la Nia, se formul un captulo especfico denominado respuestaalaolainvernal20102011.
1.
Diagnstico
Porsuscondicionestopogrficas,climticasygeolgicas451,elpasesunespacioparalaocurrencia dediferentesfenmenosfsicos452quesumadosalascondicionesdevulnerabilidaddelapoblacin y sus medios de vida y a presiones dinmicas como la degradacin ambiental, la rpida urbanizacin y el cambio climtico453, resultan en la configuracin de complejos escenarios de riesgodedesastres. Los desastres pueden llegar a poner en peligro la poblacin y sus medios de vida, comprometiendo,segnsuintensidad,laestabilidadsocialyeconmicadelpas.Elterremotodel Eje Cafetero en 1.999, por ejemplo, ocasion prdidas estimadas en 1,8% del PIB de 2.004, mientrasqueeventosdemedianaybajaintensidad454en30aosrepresentaronel2,7%delPIBdel mismoao(ERN,2004:6).Deacuerdoconloanterior,eventosdegranimpactopodranllegara comprometerlaestabilidadfinancieradelpas,debidoalasaltasprdidasencortosperiodos,en tanto que los desastres cotidianos contribuyen, principalmente, a reducir la capacidad de
Paralosefectosqueseapertinente,seentenderporGestindelRiesgodeDesastres,elprocesoatravsdelcuallasociedadtoma conciencia del riesgo que enfrenta, lo analiza, genera alternativas, toma decisiones e implementa acciones para su tratamiento. El riesgodedesastrehacereferenciaenestecasoalaprobabilidaddedaosyprdidasfuturosasociadosalaocurrenciadeunfenmeno fsicodainoenuncontextovulnerable,detalmaneraqueresulteenlaafectacingravedelascondicionesnormalesdevidayque requieraporellodelaespecialatencindelosorganismosdelEstadoydeotrasentidadesdecarcterhumanitarioodeserviciosocial. 451 Colombia se encuentra ubicada en el extremo noroccidental de Suramrica, donde confluyen tres placas tectnicas principales: Suramrica, Nazca y El Caribe; as como varios sistemas de placas secundarias paralelas al piedemonte de las tres cordilleras. Los movimientosrelativosdeestasoriginanincrementosdelaactividadvolcnicayssmicaenelterritorioNacional,porloquelamayor partedelpasseencuentraenzonasdeamenazassmicaaltaeintermedia. 452Sismos,erupcionesvolcnicas,tsunami,inundacionesydeslizamientos. 453Entrelosefectosesperadosdelcambioclimticoseprevelincrementodelaintensidad,frecuenciaycoberturadelasafectaciones asociadasaeventoshidrometeorolgicos,loscualesrepresentancercadel80%deloseventosadversosdebajaymedianaintensidady demayorrecurrencia. 454 Deslizamientos,inundacionesyotrosfenmenosacumuladosentre1970y2000. 448
450
resilienciadelapoblacinytiendenaperpetuarlacondicindepobreza455.Noobstante,eventos de mediana y baja intensidad influenciados por el fenmeno de la Nia durante 20082009 y 20102011,hanobligadoalosgobiernosaexpedirmedidasexcepcionalesparaelmanejodelas emergenciasylosprocesosdereconstruccin. SegnNacionesUnidas,losdesastrestienenunimpactodesproporcionadoenlospasespobresy en desarrollo (EIRD, 2009:6). Un aspecto que se resalta dentro de los factores causales es el emplazamiento de viviendas en zonas expuestas a amenazas de diferente ndole. Para el caso Colombiano,seestimaquelapoblacinquehabitaencondicionesderiesgosuperalos780.000 hogares(EncuestadeCalidaddeVida2008),locualrepresentael39%deloshogaresquevivenen condicionesdeprecariedad. A partir de 2005, y tras la formulacin e implementacin del Programa para la Reduccin de la VulnerabilidadFiscaldelEstadoFrentealosDesastres,Colombiahadirigidosuatencinenforma gradualhacialanecesidaddereconocerlagestindelriesgodedesastresenlaplanificacindel territorioylossectores.Sinembargo,sereconocequeelriesgonohatenidolamismaatencinen la agenda poltica en comparacin con los desastres, a pesar de que stos ltimos son consecuenciadeunmalmanejodelprimero. Sin desconocer los avances del SNPAD para enfrentar situaciones de desastre, los desarrollos institucionalesylegalesnohandadolosresultadosesperados,entreotros,elpasnocuentacon unapolticanacionaldegestindelriesgo.Asuvez,elPlanNacionalparalaPrevencinyAtencin deDesastresde1993yelDecretoLey919de1989nohanevolucionadoacordeconloscambios enmateriadeConstitucinPoltica,descentralizacinylosacuerdosinternacionalessuscritospor Colombia, como el Marco de Accin de Hyogo en 2005. As mismo, la intervencin y la no generacin de futuros riesgos, ha estado limitada por un bajo conocimiento del mismo, escasa investigacin y desarrollo tecnolgico, una dbil institucionalidad y una limitada coordinacin entrelasentidadesqueintegranelSNPAD.
2.
La gestin del riesgo es fundamental para consolidar los objetivos de reduccin de la pobreza, debidoaquestapoblacineslamssusceptibledeserafectadayconmenorresilienciafrentea losdesastres. Las locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo no son ajenas al riesgo de desastres,yaquepuedenverseafectadasy/ogenerarescenariosderiesgoparalapoblacin,sino se incluye esta variable en la toma de decisin de los sectores. Por lo anterior, se requiere incorporar dichas consideraciones en la planificacin de los sectores, a fin de que estos identifiquen las amenazas sobre su actividad productiva y analicen el grado de vulnerabilidad y nivel de riesgo, para que en sus polticas vinculen medidas de prevencin y mitigacin ante sus posiblesefectos. Para el presente cuatrienio se requiere realizar prcticas de buen gobierno orientadas al fortalecimiento de la institucionalidad del SNPAD, el desarrollo de polticas y el aumento de la
455
(IPCCOMMPNUMA,2008:3)Frentealoanterior,losgrupossocialesexcluidosyencondicionesdepobrezasernprobablementelos msafectadosconfuturosdesastres(OMMetl,2007:3). 449
capacidad tcnica de las entidades en gestin del riesgo. Para ello, se han considerado como accionesestratgicas: 1. Formular, por parte de la Direccin de Gestin del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia,DGRMIJ,unaPolticaNacionaldeGestindelRiesgodeDesastresparasuadopcin por parte del Gobierno nacional y actualizar en consecuencia el marco normativo y los instrumentos de gestin del SNPAD456. A travs de esta accin, el pas hace explcito su compromiso de desarrollar acciones prioritariamente enfocadas a la previsin, control y reduccindelriesgodedesastres.Estoimplicara,entreotros,reformarelSNPAD,fortalecer el papel de la DGRMIJ y del Fondo Nacional de Calamidades, no solo en el manejo de las emergenciassinoenlareduccindelriesgo,mejorarelSistemaIntegradodeInformacinpara laPrevencinyAtencindeDesastres,ajustarelPlanNacionalparalaPrevencinyAtencin deDesastres,fortalecerlaparticipacinciudadanaeintegraralasociedadcivilyrganosde control dentro de la estrategia. Asimismo, desarrollar instrumentos complementarios que posibilitencumpliryhacerseguimientoalosretosyobligacionesdeunapolticaengestindel riesgodedesastres. 2. Disear, por parte del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) en coordinacin con la DGRMIJ y los Ministerios de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) la segunda fase del Programa para la Reduccin de la VulnerabilidadFiscaldelEstadoFrentealosDesastres.Loanterior,conelfindecontinuarel procesodefortalecimientodelEstadoengestindelriesgo. 3. Formularpolticaspblicasestratgicasparaelpasengestindelriesgoasociadascon: La proteccin financiera para reducir la vulnerabilidad fiscal de Estado ante desastres, a cargo del MHCP en coordinacin con el DNP y la DGRMIJ. Esta busca reducir dicha vulnerabilidad a travs del reconocimiento de las prdidas asociadas a desastres como pasivoscontingentes,yconbaseenello,disearunaestrategiaparasufinanciacin.Para ello, se realizarn los estudios tcnicos pertinentes. As mismo, har parte de esta estrategiaelaseguramientodebienespblicosdelaNacin. El manejo de desastres de baja y mediana intensidad, orientada a la definicin de lineamientos nacionales para eventos recurrentes como inundaciones y deslizamientos, entreotros,acargodelaDGRMIJyconelapoyodelDNP. Estrategianacionalparalaintervencindeasentamientoslocalizadosenzonasderiesgo,a cargo del MAVDT y con el apoyo de la DGRMIJ, DNP y el MHCP. A partir de sta, se buscardefinirlasestrategiasparaintervenirlascondicionesderiesgoquepresentanlos asentamientos y evitar la generacin de nuevos desarrollos en zonas no aptas para ser ocupadas. Mecanismos para orientar procesos de reconstruccin ante una situacin declarada de desastrenacional,acargodelaDGRMIJyconelapoyodelDNP.
4. Mejorar la capacidad tcnica de las entidades territoriales y Corporaciones Autnomas Regionalesengestindelriesgo,atravsdeprogramasdeasistenciaen: Planes municipales para la gestin del riesgo y formulacin de planes de respuesta a emergencias por tsunami y huracn, a cargo de la DGRMIJ. El objetivo es promover la
456
ComopartedelajustelegalserevisarlaLeydebomberosydevoluntariado. 450
implementacin de estrategias de prevencin y reduccin del riesgo y atencin de desastresenlosprocesosdedesarrollo. La incorporacin del riesgo en planes de ordenamiento territorial, POT, planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrogrficas, POMCA, planes de gestin ambiental regional,PGARyreduccinderiesgopordesabastecimientodeaguapotable,atravsdel MAVDT.
Resultafundamentalidentificarlosescenariosderiesgoparalaprevisin,controlyreduccindel riesgodedesastres,portanto,serequieremejorarelconocimientodelriesgoenelpas.Paraello, sehanconsideradocomoacciones: 1. Formulareimplementarunaestrategiaparaelfortalecimientodelainvestigacinengestin del riesgo, que coadyuve a la produccin de informacin, desarrollo tecnolgico e investigacincientfica,enelcampodelanlisisylareduccindelriesgocolectivo,acargode laDGRMIJyencoordinacinconelSistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin. 2. Implementar, por parte de la DGR MIJ, un Plan Nacional de Formacin y Capacitacin en GestindelRiesgo,conelfindeincorporardichoconceptoenlaeducacinformalynoformal y un sistema de capacitacin a funcionarios en esta temtica, en coordinacin con el MinisteriodeEducacinNacional. 3. Ampliar, por parte del IDEAM y el Ingeominas, las redes de monitoreo y alerta temprana y actualizarlosmapasdeamenazaaescalasregionalesylocales. 4. Modernizar,atravsdelaDGRMIJ,elSistemaIntegradodeInformacinparalaPrevenciny Atencin de Desastres, de tal manera que permita la gestin, uso, acceso y difusin de la informacin en materia de gestin del riesgo, con miras a facilitar la articulacin de las entidadesdelSNPAD. 5. Disear e implementar instrumentos metodolgicos para la zonificacin de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo en el mbito municipal, con el fin de generar tcnicas idneas de evaluacinyanlisisdelriesgo,acargodelaDGRMIJyencoordinacinconMAVDT,IDEAMe Ingeominas. El riesgo se acumula histricamente, por tanto, es necesario procurar su liberacin sin traumatismos por va, por ejemplo, de procesos de reduccin de la vulnerabilidad. Lo anterior, idealmente,atravsdeunprocesoqueprocureintegrarsinrgicamentelosdiferentesmbitosde gobierno, para lo cual se propender por el control y reduccin del riesgo. Las actividades consideradasestratgicasson: 1. Definir e incorporar, por parte del DNP, criterios de gestin del riesgo en la formulacin de proyectosdeinversinpblicanacional. 2. AdoptareimplementarelPlanNacionaldeGestindelRiesgoporTsunamiyelPlandeAccin paraelVolcnCerroMachn,acargodelaDGRMIJ. 3. Implementar las polticas de manejo del riesgo para el Volcn Galeras y Nevado del Huila, a cargodelaDGRMIJ. Resulta oportuno sealar que el Gobierno nacional, como parte de la situacin de desastre nacionaldeclaradatraslosefectosasociadosconelFenmenodelaNia,hadecididointervenir sobre las reas afectadas por las emergencias reportadas por el SNPAD, de tal manera, que se provean soluciones de largo plazo y evitar as la reproduccin de las condiciones de riesgo y
451
minimizarlageneracinderiesgosfuturosduranteelprocesodereconstruccin.Porloanterior, las acciones planteadas en el captulo relacionado con el proceso de respuesta a la ola invernal 20102011, proporciona diferentes acciones tendientes al control y la reduccin del riesgo, que serndetalladasendichoaparte.
3.
Metas
TablaVI3.Metasderesultado
Prcticasdebuengobierno Descripcinde lameta Indicador Asistenciastcnicasamunicipiospara laincorporacindelriesgoenPOT Mejorarla capacidad tcnicadelas entidades territorialesy Corporaciones Autnomas Regionalesen gestindel riesgo CARasistidasenlaincorporacindel riesgoenPOMCAyPGAR Municipiosasistidosenreduccinde lavulnerabilidadpor desabastecimientodeaguapotable PlanesmunicipalesparalaGestin delRiesgodeDesastresformulados Nmerodemunicipiosasistidosen planesderespuestaaemergencias portsunamiyhuracn LneaBase 628asistencias 0 400municipios asistidos 226Planes formulados 0 Meta2014 Llegara1.028asistenciastcnicas (MAVDT) 30CARasistidas(MAVDT) Llegara600municipiosasistidos (MAVDT) Llegara790planesformulados(DGR MIJ) 41municipiosconplanderespuestaa emergenciasportsunami 6Municipiosconplandeemergencias porhuracn(DGRMIJ)
Mejorarelconocimientodelriesgo Nmerodeestaciones adquiridasymejoradaspara alertastempranas 247 estaciones _ 1Mapade amenaza ssmica _ _ Ampliarlasredes demonitoreoy alertatempranay actualizacinde mapasdeamenaza 1Mapaa escala 1:500.000 1Mapaa escala 1:500.000 _ _ _ Nmerodemapasderiesgos porincendiosenlacobertura vegetal 1Mapaa escala 1:500.000 Llegara367estaciones(INGEOMINAS ) 458 100Estacionesnuevas(IDEAM ) 70Estacionesactualizadas(IDEAM) 1Mapaamenazassmicaactualizado (INGEOMINAS) 7Mapasdevolcanesactivos(INGEOMINAS) 120Mapasdefenmenosporremocinen masa(INGEOMINAS) 1Mapadegeomorfologacomoinsumopara lazonificacindegestindelriesgoEscala 1:100.000(IDEAM) 1MapadeZonificacindesusceptibilidad generaldelterrenoalosdeslizamientos (zonascrticasaescala1:100.000) 34Mapasdeamenazaporinundacin 459 (IDEAM ) 20Mapasporposiblepresenciadecorrientes sbitasenpocadelluviasenzonas priorizadas,aescala1:25.000(IDEAM) 2Mapasporeventosextremosescala 1:100.000actualizado(IDEAM INGEOMINAS) 3Mapasderiesgoporincendiosenla coberturavegetalaescala1:100.000para zonascrticas(IDEAM)
457
Nmerodemapasdeamenaza elaborados
457 458
Fortalecimientodelasredesdevigilanciassmicayvolcnica Correspondeaestacionesautomticasparamonitoreodenivelesparaalertastempranasporinundaciones. 459 Mapasnacionalesdereasinundablesydemovimientosenmasaanivelnacionalaescala1:100.000.Mapasdeinundacionespara Depresin Momposina, Ro Sin y Atrato a escala 1:25.000 y para reas urbanas ribereas de mayor poblacin y grado de vulnerabilidaddelosrosMagdalenayCaucaaescala1:10.000. 452
TablaVI4.Metasdeproceso
Prcticasdebuengobierno PolticaNacionaldeGestindelRiesgodeDesastresformuladayadoptadaymarconormativo ylosinstrumentosdegestindelSNPADactualizados SegundafasedelProgramaparalaReduccindelaVulnerabilidadFiscaldelEstadoFrentealos Desastresdiseado Estrategiadeproteccinfinancieraantedesastresdiseada Polticaparaelmanejodedesastresrecurrentesformulada Polticaparalaintervencindeasentamientosenriesgoformulada Polticaparaelprocesodereconstruccinanteunasituacindedesastrenacionaldeclarada, formulada Mejorarelconocimientodelriesgo Estrategiaparaelfortalecimientodelainvestigacinengestindelriesgoformulada PlanNacionaldeFormacinyCapacitacinenGestindelRiesgoimplementado SistemaIntegradodeInformacinparalaPrevencinyAtencindeDesastresmodernizado Instrumentosmetodolgicosparalazonificacindelasamenazas,lavulnerabilidadyelriesgo enelmbitomunicipaldiseadoseimplementados Controlyreduccindelriesgo Criteriosdegestindelriesgoenlaformulacindeproyectosdeinversinpblicanacional definidoseincorporados PlanNacionaldeGestindelRiesgoporTsunamiyelPlandeAccinparaelVolcnCerro Machnadoptadosyenimplementacin PolticasdemanejodelriesgoparaelvolcnGalerasyNevadodelHuilaenimplementacin DNP DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DNP,DGRMIJ, MHCP,MAVDT MHCP,DNP, DGRMIJ DGRMIJ,DNP MAVDT,DGR MIJ,DNP,MHCP DGRMIJ,DNP
C.
Respuesta a la Ola Invernal 20102011
El fenmeno de la Nia 20102011 corresponde a un escenario climtico regional caracterizado porunincrementoimportantedelaslluvias,demaneraparticularenlasregionesCaribeyAndina quetuvosuaparicinamediadosde2010yseesperaquecontineduranteelprimersemestrede 2011. El nivel de precipitaciones presentado durante el mes de noviembre de 2010 super los registros histricos para ese periodo460 llevando a aumentos en los niveles de los ros Cauca y Magdalenaysusafluentesnuncaantespresentadosenlahistoriadelpas.Asmismo,deacuerdo con el ndice Multivariado ENSO MEI (por sus siglas en ingls), este fenmeno ha sido el ms fuerte registrado desde 1949. Los impactos generados por la Nia han dejado ms de 2,27 millonesdepersonasafectadas461. ElGobiernonacionalreconocequelosimpactosrelacionadosnopuedensersuperadosmediante el ejercicio de facultades ordinarias en virtud de que las funciones legales del ejecutivo y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atencin y Prevencin de Desastres, SNPAD, son insuficientesparaconjurarlacrisisyevitarlaextensindesusefectos.Porlotanto,hadeclarado lasituacindedesastre nacionalyelestadode emergenciaeconmica,socialyecolgica462.As mismo,hapromulgado44decretostendientesaintervenirlaemergenciadeclarada.
460 461
Estosregistrosindicanqueenlosquinceprimerosdasdelmesdenoviembrellovimsdeloquellueveentodoelmes. FuenteSIGPADDANE,al21deenerode2011. 462 Decretos4579y4580del7dediciembrede2010.Asmismo,seampliladeclaratoriadeemergenciasegnDecreto0020del7de enerode2011. 453
ApartirdeloshechossobrevinientesexpresadosenelDecreto4580de2010,elGobiernonacional adelantalaformulacindeunPlandeAccintendienteasuperarlasituacindedesastreenlas regiones y municipios impactados por las inundaciones lentas y torrenciales, as como por los deslizamientos.EstePlanbuscadefinirlasaccionesestratgicasaserdesarrolladasenlasfasesde atencintemprana,rehabilitacin,reconstruccinyrecuperacinparalocualserunaprioridad paralossectorespblicosyprivadosconocerlacondicinderiesgo,intervenirloynogeneraren los nuevos procesos de desarrollo situaciones de riesgo. El proceso de reconstruccin debe basarseenuntrabajointerinstitucionalqueintegrelosmbitosnacional,regional,departamental ymunicipal,quegaranticetransparencia,eficienciayrespetoporlaautonomalocalyfocalicelas accionesestratgicasaseradelantadas.Asmismo,debeaumentarlacapacidadderecuperacin de la poblacin, el fortalecimiento de los medios de vida y la proteccin de la infraestructura pblica. LasaccionesdelSNPADparahacerfrentealasituacindedesastrerepresentanungranretopara elmismo,ascomounaoportunidadparalosgobiernosnacionalylocal,engenerarprocesosde desarrollo que reconozcan las bondades y limitaciones del territorio. A diferencia de otras situacionesdedesastrenacionaldelpasado,comoelterremotodelejecafeteroen1999,elactual escenariodeemergenciasehacemscomplejoporladispersindelasafectaciones,ladiversidad de las emergencias presentadas, lo dinmico de los procesos, la dificultad de dimensionar la magnitud de la tragedia ya que el fenmeno de la Nia puede prolongarse hasta el segundo semestre de 2011, la exigencia en la coordinacin de las acciones y el complejo escenario de responsabilidadesdelosactoresqueintervienenenelmanejodelaemergenciayelprocesode reconstruccin.
1.
Diagnstico
De acuerdo con la Direccin de Gestin del Riesgo y el Departamento Nacional de Estadstica (DANE), el fuerte invierno del segundo semestre de 2010 ha afectado al 5% de la poblacin nacional (470.000 familias) en 755 municipios de 28 departamentos y el Distrito Capital463. Asimismo, ha dejado 313 muertos, 290 heridos, 63 desaparecidos y 130.000 personas de los 2.270.000 afectados en 627 alojamientos temporales. A pesar de no contar con un anlisis detallado de prdidas, daos y necesidades, as como encontrarse en proceso el registro de afectados,acontinuacinserelacionanlosprincipalesdaosasociadosalaslluvias: 5.700viviendasdestruidasy341.000averiadas,lamayorcifrareportadaenlaltimadcada. 751 vas, 66 puentes vehiculares y 134 peatonales afectados. Los departamentos ms impactados en trminos de infraestructura vial son Antioquia, Santander, Caldas, Risaralda, Norte de Santander, Atlntico, Magdalena, Sucre, Crdoba, Bolvar, Valle del Cauca, Cauca, NarioyBoyac. 269acueductosy16alcantarilladosafectados. 813 centros educativos464 en 116 municipios de 19 departamentos del pas, 15 centros de saludy38centroscomunitariosafectados.
FuenteSIGPADDANE,al21deenerode2011. SegninformacinpreliminardelasSecretarasdeEducacinal6dediciembrede2010.Delas813infraestructuraseducativas569 necesitansersometidasaunmantenimientocorrectivoquepermitirsuacondicionamiento,mejoramientoydotacin.ElMinisteriode EducacinNacionalcalcula,queaproximadamente40%delas813sedeseducativasafectadasporelfenmenodelaNia,necesitan

464 463
454
Porotraparte,apartirdelainformacinreportadaporelIGAC,DANE,IDEAMylasSecretarasde Agriculturadecadadepartamento,laestimacindereasafectadasasciendea807.609hectreas inundadas y 200.000 afectadas por humedad465. Aunque se cuenta con estimaciones y datos preliminaressobrelasafectaciones,estimarlasprdidasydaostotalesdelsectoresdifcil,enla medida en que las lluvias, inundaciones y excesos de humedad de los suelos an perduran en diversoslugaresdelpas.Enesamedida,slocuandolosfenmenoscausantesdelaemergencia hayancesadopodrestimarseconprecisinelgradodeafectacin. Las acciones del Gobierno para el manejo de la emergencia, dependen de los pronsticos y escenarios esperados del comportamiento de las precipitaciones durante el primer periodo de lluviasenelpresenteao.DeacuerdoconelIDEAM,laprimeratemporadaseca(eneroyfebrero) se ver influenciada por la presencia de la Nia, lo que traer como resultado la ocurrencia de precipitaciones atpicas (en cantidad y frecuencia), esperando volmenes superiores a los promediosdelapoca,enlamayorpartedelasregionesAndina,CaribeyPacfica,entreeneroy marzo. Por tanto, es probable que se sigan presentando algunas emergencias asociadas con deslizamientos de tierra, y con niveles altos en algunas zonas ribereas de las cuencas hidrogrficas,especialmentedelcentroynortedelpas. La primera temporada lluviosa, abriljunio, se ver afectada por la presencia de la Nia, lo que traercomoresultadolaocurrenciadelluviasdecarcterimportante,porlocual,esprobableque se sigan presentando excesos con respecto a los valores medios del trimestre para las regiones Andina, Caribe, Pacfica y Orinoquia, salvo en la Amazona donde se podran presentar valores cercanosalosnormales. DeacuerdoconlasproyeccionesdelIDEAM,alextenderselasituacindelluviasatpicasdurante el primer rgimen lluvioso del ao, coincidir con el segundo, agravando la situacin actual. En trminos prcticos, implicara por ejemplo, que las acciones de emergencia podran prolongarse ms all del primer semestre, en tales condiciones, el inicio de actividades relacionadas con la reconstruccinestarasujetoalaevolucindelosescenarios. Esdeutilidadentenderqueadiferenciadedesastresdecarcterintensivocomolosterremotos, ste constituye un desastre de carcter extensivo, en el cual la caracterstica principal es la distribucineneltiempoyespaciodelosimpactosasociados.Larespuesta,enconsecuenciadebe serdiferenciadarespectoalosaprendizajesdelpasenelmanejo,porejemplo,deterremotos.
2.
a)

Fases de intervencin y sectores estratgicos
Para el manejo de la situacin de desastre se han considerado tres fases principales, esto es: atencin,rehabilitacinyrecuperacinyreconstruccin.
reposicin(reemplazocompletoydefinitivo)oreubicacin(reconstruccinennuevospredios).Asmismo,lasinfraestructurasquese hanvistomsafectadashansidoenBolvaryChoc,lascualesrepresentanel51%delassedeseducativasafectadas. 465 Informacinactualizadaal11deenerode2011. 455
1. Fase de atencin
Dentrodelamismasehanconsideradocomoaccionesestratgicasendiferentessectores: Interior y Justicia, en la atencin a las familias afectadas por la ola invernal, a travs de la entrega mensual de un kit de ayuda humanitaria y la provisin de recursos financieros para albergues. Asimismo, el DANE y Accin Social, a travs de la Red para la Superacin de la PobrezaExtrema,enlaidentificacindepersonasdamnificadasensuscondicionesdevida. Transporte, en la fase de atencin inmediata de la infraestructura de la red vial nacional, a travs de la intervencin en tramos con cierre total, paso restringido, susceptibles de ser afectadosyenlarealizacindelosestudiosydiseosnecesariosparalarehabilitacindela red. De igual manera, se han identificado acciones estratgicas en la red terciaria (incluye puentesvehiculares,pontonesypeatonales)yenlaatencindelasemergenciasfluvialesen LaMojana,municipiosaledaosalroMagdalenayCanaldelDique. Agropecuario, en el plan de choque sanitario diagnstico, manejo de atencin de focos sanitarios y difusin de medidas de prevencin y mitigacin; en la compra de cartera a pequeosproductoresyrefinanciacinencondicionesespecialesatravsdelFONSA466;enel programa de alivio a la deuda agropecuaria y de reactivacin agropecuaria nacional para el sectorcafetero;enlarehabilitacindelainfraestructuraafectadavasdeaccesoadistritos de riego, sistemas de bombeo y reforzamiento de diques; en planes de suplementacin estratgicaparabovinos;enelapoyoalarecuperacindelsectordepescayacuicultura;enla investigacin y transferencia de tecnologa rehabilitacin del suelo; en la mejora de la informacin para los beneficiarios y; en la implementacin de mecanismos de vigilancia y auditoradelosinstrumentosybeneficiarios. Proteccin Social, en la vigilancia de la salud pblica acciones de respuesta inmediata y supervisoresqueapoyenlasactividadesdevigilanciaepidemiolgica,ascomoladotacinde equiposdecmputoydecomunicaciones;enelfortalecimientodelareddelaboratoriosy creacindeunidadesmviles;enladotacindeequiposeinsumosparaelcontroldevectores yladisposicindeaguapotabley;enlaatencindepacientesconenfermedadesrespiratorias odiarreicasagudas. Educacin, en la prestacin del servicio a travs de aulas flotantes, containers, carpas y alquilerdeespaciosalternativosparalaeducacindelosnios467.Asmismo,laprestacindel servicio requiere la implementacin de jornadas escolares complementarias, adquisicin de bateras sanitarias, compra y dotacin de kits escolares, garantizar el transporte escolar y la provisindechalecossalvavidas. Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,enlaoperacindelaredhidrometeorolgica,del serviciodepronsticosyalertasylossistemasdemonitoreoeinformacin.Asimismo,enla recuperacin de las estaciones afectadas, el mantenimiento de la red y el apoyo tcnico al Ministerio del Interior y de Justicia en las soluciones transitorias de agua potable y saneamientobsico. Defensa,enactividadesdeatencinhumanitaria,atravsdelaDefensaCivilColombiana,en coordinacinconlasentidadesoperativasdelSNPAD.
FondodeSolidaridadAgropecuaria,FONSA. Dentro de los espacios alternativos se consideran aquellos de propiedad de las Cooperativas, Iglesias, Juntas de Accin Comunal, entreotras,deacuerdoaladisponibilidaddecadamunicipio.
467 466
456
2. Fase de Rehabilitacin
Dentrodelamismasehanconsideradocomosectoresestratgicos: Transporte, en la rehabilitacin de los corredores viales alcanzando el nivel de servicio ofrecidoantesdelaemergencia.Noobstante,lasintervencionesnoaseguraranlareduccin delavulnerabilidadantefuturasamenazas,locualserabordadoenlasiguientefase.Dentro delasaccionesconsideradasenestafaseestnlarealizacindeestudios,laintervencindela red vial nacional, prioritariamente, la red vial terciaria (incluye puentes vehiculares y pontones) y la red frrea concesionada. Asimismo, la identificacin de proyectos que asegurenunaaltaoperabilidaddelainfraestructuraaeroportuariadelpas. Agropecuario, en la creacin de una lnea especial de crdito e incentivos a la capitalizacin ruraldeolainvernalparalainfraestructuradeproduccin,transformacinycomercializacin; enlacapitalizacindelFondoAgropecuariodeGarantas,pararespaldarcrditosotorgadosa poblacinafectada;enelfortalecimientodelFondodeRiesgosAgropecuariosparaestimular, va subsidio a la prima, la toma de seguros para los nuevos cultivos del primer semestre de 2011; en la construccin y mejoramiento de vivienda de inters social rural y; en medidas preventivasasociadasconlarehabilitacindedistritosderiego. Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en la reparacin en sitio y la reubicacin de viviendasurbanasafectadasyenlarehabilitacindesistemasdeacueductoyalcantarillado. MinasyEnerga,enlaintervencindelasinstalacionesinternasdeenergaygasafectadas,las cuales consisten principalmente en las acometidas y los equipos de medicin. Se incluye adems la reubicacin de las redes de las viviendas que tengan que ser reubicadas definitivamente. Educacin, en el mantenimiento correctivo y la reparacin estructural de las instalaciones educativas afectadas. Esto incluye el acondicionamiento, mejoramiento y la dotacin de las infraestructuras educativas, no solo de las afectadas por el invierno sino las utilizadas como albergues. Proteccin Social, en la vigilancia en salud pblica, en el fortalecimiento de la red de laboratoriosexistenteylacreacindeunidadesmviles,enladotacindeequiposeinsumos destinados al control de vectores y la disposicin de agua potable, en la atencin de enfermedades de inters en salud pblica y en la recuperacin de infraestructura y equipamentohospitalario.
3. Fase de recuperacin y reconstruccin

Dentrodelamismasehanconsideradocomosectoresestratgicos: Transporte,enlaejecucindeproyectosestratgicosquepermitansolucionesdefinitivasalos problemasdeexposicindelainfraestructuravial.Enparticular,sebuscaquelasolucinpara problemticas recurrentes como La Mojana y Canal del Dique sea fruto de un consenso intersectorial. As mismo, se convertir en una oportunidad para hacer rectificacin de trazados,diseoyconstruccindetramosnuevos.Losproyectoscomprendidosenestafase sonobrasdeingenierademayorduracinycomplejidadquepuedenextendersehasta2018, dependiendodelosestudiosydiseos,ascomodelosprocesosdecontratacin.
457
Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,enlaculminacindelosprocesosdereparacinde viviendas en sitio y reubicacin. Asimismo, se plantea llevar a cabo procesos de reasentamiento preventivo y la ejecucin de acciones de mitigacin como estabilizacin de taludes,canalizaciones,entreotras.Encuantoalsectordeaguapotableysaneamientobsico, una vez bajen las aguas y se identifiquen las afectaciones se tiene considerado reparar la infraestructura de acueducto y alcantarillado, mejorar la calidad del agua vertida a cuerpos hdricosreceptoresyelmanejodeaguaslluviasenzonasurbanas,reducirlacontaminacinen cuencasprioritariasdelosrosBogot,Cauca,Chinchin,Medelln,Fonce,Otn,Chicamochay Fquene. Accin Social, en la vinculacin de 88.700 familias damnificadas, a travs de la Red para la SuperacindelaPobrezaExtrema468.DeacuerdoconlainformacinsuministradaporAccin Social, este nmero de familias implica la financiacin en un 100% del acompaamiento permanenteaestasfamiliasatravsdecogestoressocialesybrindarlesaccesopreferentede la oferta de servicios del Estado. Asimismo, se tiene previsto implementar el programa de EmpleodeEmergencia469encoordinacinconelMinisteriodelaProteccinSocial. Agropecuario,enlaincorporacindecriteriosparalalocalizacindelaproduccinapartirdel mapaactualizadodevocacindeusoactualypotencialdelsuelo;enelmanejoadecuadodel recursohdricoydelasfuentesabastecedorasdelosdistritosderiego;enlaconstruccinde mapasderiesgodedesastresparaelsector;enprogramasdereubicacindelaproduccin, por ejemplo, el Plan Integral de La Mojana; en el desarrollo de sistemas productivos ms resistentesaeventosclimticos,atravsdepaquetestecnolgicos470yvariedadesresistentes a plagas, inundaciones, sequas, granizadas y heladas. Asimismo, en el manejo integral de riesgos climticos, esto es, el desarrollo de instrumentos de proteccin financiera, la vinculacindelosentesterritorialesalossegurosagropecuarios,ampliacindelportafoliode servicios y de aseguradoras oferentes y desarrollarun Programa de Adaptacin y Mitigacin delSectorAgriculturaalCambioClimtico. Educacin, en la reposicin (reemplazo completo y definitivo) o reubicacin (reconstruccin en nuevos predios) para las 244 de las 813 sedes educativas afectadas por la ola invernal. Asimismo,enlaidentificacindelainfraestructuraenriesgoyenlacapacitacinyformacin detodalacomunidadeducativaenmanejoambientalygestindelriesgodedesastres. ProteccinSocial,enlarecuperacindeinfraestructurayequipamientohospitalario.
b)
Esquema institucional
Conelpropsitodesuperarlasituacindedesastredeclarada,lasinstitucionesdebernseguirlas siguientes premisas: (1) definir estrategias de descentralizacin en los territorios segn competencias y responsabilidades; (2) propiciar una activa participacin de las comunidades y canalesdecomunicacineficientesconlosgobiernoslocales;(3)delimitareltiempoquedurarla intervencin,paradarunsentidodeurgenciaalasacciones;(4)contarconpersonalcalificadoy
LavinculacindelapoblacindamnificadaaJuntosdebeestarsujetaalcumplimientodeloscriteriosdeingresoyaplanteadosporla estrategia,yteniendoencuentalasrestriccionespresupuestalesydeoperacin,quesernrevisadasporlaComisinIntersectorialde Juntosparadefinirlaintervencin. 469 Decretosdeemergencia016del6deenerode2011y130del20deenerode2010. 470 Un paquete tecnolgico es un conjunto deprocesosy productos (insumos) que usa cada productor para generar su bien final. El paquetetecnolgicoincluyelatecnologaquesedebeemplearenlosprocesosdetransformacin,enladefinicindelamateriaprima y los recursos que se deben emplear; en los equipos y su forma de operacin y en la eficiencia y eficacia de los procesosque se emplean. 458
468
experimentado en la valoracin y ejecucin de las acciones estratgicas; (5) demostrar imparcialidad,sentidodeequidadeintegralidad;(6)acelerarprocesosadministrativosydetoma de decisiones; (7) contar con esquemas y procedimientos que se adapten a las condiciones cambiantes de la emergencia; (8) fortalecer la capacidad de ejecucin de las entidades; (9)asegurarquenosereproduzcancondicionesderiesgotraslareconstruccin;(10)fortalecerla comunicacinydifusin delosavancesdel plandeaccin;(11)vincularaentesdecontrolpara querealicenelseguimientoalaasignacinymanejodelosrecursoseinvestiguenlasdenuncias presentadasporlacomunidady;(12)eliminarobstculosalpapeldecooperantesydonantes. Lasvctimasdeundesastrepuedenenfrentardesplazamientoforzado,desigualdadenelaccesoa la ayuda humanitaria, prdida de documentos de identidad, reubicaciones involuntarias o en lugaresinseguros,vulneracindelderechoalaeducacincuandoseusanescuelascomoalbergue por mucho tiempo. Por tanto, las medidas que se adopten deben reconocer los derechos humanosdurantelasdiferentesfasesdeintervencin,demaneraparticular,seidentificancomo accionesprioritarias:(1)lanodiscriminacinyelreconocimientodeenfoquediferencialfrenteala situacin de desastre471; (2) la proteccin del derecho a la vivienda y a la propiedad; (3) el considerar durante la reconstruccin el restablecimiento de los medios de subsistencia para la poblacin y la reactivacin econmica; (4) la atencin a los derechos econmicos, sociales y culturalesdelascomunidadesafectadasy;(5)elestablecimientodeunsistemademonitoreode derechoshumanos. Para hacer frente a la emergencia se han conformado dos instancias para el manejo de las diferentes fases ya descritas, esto es, una Gerencia472 para el Fondo Nacional de Calamidades encargada de acciones dirigidas a la atencin y rehabilitacin. Asimismo, se ha conformado un Fondo de Adaptacin473 cuyo objeto ser la recuperacin, construccin y reconstruccin de las zonas afectadas por el fenmeno de la Nia, con personera jurdica, autonoma presupuestal y financiera,adscritaalMinisteriodeHaciendayCrditoPblico.EstosFondosenconjuntoconlos diferentes sectores y entidades territoriales y en coordinacin con la Direccin de Gestin del Riesgo, del Ministerio del Interior y de Justicia, sern los encargados de las acciones integrales paralaatencin,rehabilitacinyrecuperacinyreconstruccindelasreasafectadas.Paraello, sehaprevistolaarticulacindelPlandeAccinEspecficodequetrataelartculo20delDecreto Ley919de1989yartculos3y4delDecreto4579de2010,conlosPlanesdeAccindelosFondos antesmencionados. Lasinversionesqueserealicenenlaszonasbuscarnlareconstruccinfsica,larecuperacindel tejidosocial,delacalidaddevidayambientaldelapoblacin,lareactivacineconmicaydelos medios de vida y el fortalecimiento de la capacidad institucional. Para ello, se privilegiar la adquisicindebienesyserviciosgeneradosenlasmismasregiones.Losincentivosdebenbuscarel fortalecimiento de los grupos de base en las zonas afectadas, en aras de construir confianza y cooperacin entre los diferentes gobiernos y las comunidades. Asimismo, se espera una accin complementariaysolidariadelsectorprivado,cooperantesinternacionales,autoridadeslocalesy regionales, como de las Corporaciones Autnomas Regionales, segn el mbito de sus competencias.
Los programas y polticas destinadas a grupos especficos de poblacin, esto es, mujeres, personas en situacin de discapacidad, nias, nios y adolescentes, ancianos, minoras tnicas, incluyan las medidas dirigidas a prevenir la violacin de sus derechos y a protegerlossisteseproduce. 472 Decreto4702del21dediciembrede2010. 473 Decreto4819del29dediciembrede2010. 459
471
c)
Financiamiento
Para asegurar los recursos en las diferentes fases se han identificado como fuentes de financiamiento,lassiguientes: Presupuesto nacional, vigencia 2010, segn Decreto 4627 del 13 de diciembre de 2010 y adicinpresupuestal2011,Decreto145del21deenerode2011. Contratacin de crditos externos con la banca multilateral, en el marco de la operacin Disaster Risk Management Development Policy Loan por US$150 millones y otras disposicionesdadasporelDecreto4703del21dediciembrede2010. RecursostributariosenelmarcodelDecreto4825del29dediciembrede2010. Donaciones internacionales, particulares y del sector privado recibidas en la subcuenta del FNC,ColombiaHumanitaria. Otrasfuentesespecialesapartirdelosdecretosdeemergencia,estoes:(1)transferenciasdel subsidio familiar de vivienda urbana, Decreto 4730 del 23 de diciembre de 2010 y Decreto 4832del29diciembrede2010;(2)lneaderedescuentoenFINDETER,Decreto4808del29de diciembre de 2010; (3) bienes de estupefacientes a cargo de la Direccin Nacional de Estupefacientes,Decreto4826del29dediciembrede2010;(4)instrumentosfinancierospara elsectoragropecuario,Decretos4828del29dediciembrede2010y126del20deenerode 2011;(5)recursosparaprevencinensalud,Decreto0017del6deenerode2011;(6)Fondo NacionaldeRegalas,enelmarcodelDecreto4831del29dediciembrede2010;(7)rentasde lasCorporacionesAutnomasRegionales,segnDecreto4629del13dediciembre de2010; (8)enajenacindeunaparticipacinaccionariadelaNacinenEcopetrolS.A.,Decreto4820 del29dediciembrede2010.
Para efecto de los Fondos Nacional de Calamidades y de Adaptacin, el acceso, administracin, distribucin, ejecucin y seguimiento de los recursos sern definidos por su respectiva Junta o ConsejoDirectivo.Elmanejodeestosrecursosserobjetodecontrolporpartedelosorganismos delEstadocreadosparadichopropsito.
D.
Canasta y eficiencia energtica
El sector mineroenergtico adems de ser una locomotora para el crecimiento, tiene la gran responsabilidad de garantizar el abastecimiento energtico para el desarrollo sostenible de las dems locomotoras. En este sentido, el compromiso se centra en suplir la demanda con energticos de calidad, de manera confiable y que a su vez contribuyan con la conservacin del medioambiente. EnColombialosmayoresconsumidoresdeenergticossonlossectoresdetransporteeindustrial, loscualessumanun63%delconsumofinal.Asmismo,losenergticosmsusadosenelpasson elpetrleoysusderivadosconun42%delconsumo,seguidodelaelectricidadygasnatural.
460
FiguraV VI1.Consumofinaldeenergaporsectory ycanastaener rgtica,porfue ente A PanelA PanelB
Fuente:U UPME,SIMEC.
Colombiaemiti18 80millonesde etoneladasd dedixidodecarbonoequ uivalente(MtCO2e)en200 04, el cual se desagreg en los sect ga tores econm micos de acu erdo con la figura VI2. En trminos de elquintolug emisionesdelsecto orenergtico o,Colombiao ocupelpues sto48aesca alamundialy gar en Am mrica Latina en 2005, co 56 millones de tonela on adas el 31% de las emi % isiones totale es proced dentesdelus sodecombus stiblesfsiles scarbnmin neral,gasnat tural,GLPyg gasolinamoto or y10M Mtdeemisionesfugitivasycombustiblesdebiomasa a.Adicionalmente,lasemi isionesdegas ses deefectoinvernaderopercpit tacorrespond dientes alsec ctorde energ gaestnalre ededor de1,6t 4 CO2e474. Lo anterior muestra qu pese al uso de combu r ue ustibles fsiles las emisio ones del sect tor energ ticosonbaja as.
FiguraVI2.EmisionesdeCO2eapartird defuentesdeenerga
Fuente: Cabreraetal.,20 009BancoInteram mericanodeDesarrollo(BID),elBa ncoInternacionaldeReconstrucci nyFomento(BIR RF)y laCorpor racinFinancieraInternacional(CFI).
Conel propsitode egarantizare elautoabaste ecimientoene ergticoyla sostenibilidad dambientald del a n c o intas fuentes de energa se s pas, la poltica del Gobierno nacional en cuanto al uso de las disti desarro ollabajocrite eriosdeconfi iabilidad,efic ciencia,ydive ersificacin,c considerandolascondicion nes sociale esyrespetand dolariquezaambientalde ecadaunade elasdistintasregionesdelpas. En est sentido, en concordan te e ncia con las dinmicas d el sector en nergtico a n nivel mundial y considerandounfuturoenelqu uelaenerga proveniente deloscombu ustiblesfsile essercadav vez
474
Fuente e:DocumentoClea anTechnologyFun ndinvestmentPlan nforColombia(20 010). 461
msescasa,ladiversificacindelamatrizenergticaatravsdeenergasalternativasseconcebir comounprocesodeconocimiento,aprendizaje,einnovacinenelusodetecnologaslimpias,a partirdelasdistintaspotencialidadesdecadaregin.
1. Combustibles lquidos y biocombustibles como insumo para el transporte

ElGobiernocolombianoadoptlaPolticaNacionaldeTrasporteUrbano(PNTU),lacualpermite introducirlosSistemasIntegradosdeTransporteMasivo(SITM)ySistemasdeTransportePblico (SETP),conelpropsitodedesarrollarsistemasquebrindenalosusuariosunserviciocompetitivo, eficiente,yseguro,yasuvezunaatmsferamslimpia,enlasgrandesymedianasciudades475.Un ejemploentrminosdebeneficioambientaldeestossistemas,sonlosresultadosobtenidosconla implementacin de TransMilenio, el cual ha logrado reducir 0,25 Mt de CO2e por ao476. Considerandoqueelsectortransporteeselprincipalconsumidordeenergticosenelpas,esde vitalimportancialaarticulacin.delaspolticasdetransporteconlaspolticasdeusoeficientede energaenmarcadasenelProgramaparaelUsoEficientedeEnerga(PROURE)yelmejoramiento delacalidaddecombustibles,sinlimitarsealcomponentedetransporteurbano. Desde el sector energtico, las polticas que el Gobierno ha implementado en materia de combustibleshantenidocomoobjetivoladisminucinprogresivadelosnivelesdeazufre,hasta alcanzar niveles inferiores a 50 partes por milln (ppm) en disel, 300 ppm en gasolinas y un mejoramientodelacalidadproducidaporlamezcladecombustiblesfsilesconbiocombustibles (alcoholcarburanteybiodisel). Enrelacinconelprimerobjetivo,sehadesarrolladounprocesodeoptimizacinenlarefinerade Barrancabermeja, el cual permiti que en agosto y septiembre de 2010 se produjeran combustibles de mayor calidad a la definida por la normativa ambiental, con la utilizacin de crudosmspesadosyunmayorrendimientoenlaobtencindeproductosvaliosos.Asmismo,se inici la implementacin del plan maestro de la refinera de Cartagena, la cual entrar en operacinenelao2013ypermitirincrementarlaofertadecombustiblesconaltosestndares decalidad. En cuanto al segundo objetivo, el Gobierno nacional ha construido un marco de poltica y regulacin con el fin de generar incentivos econmicos que aseguren la participacin del sector privadoalolargodelacadenadeproduccindelosbiocombustibles.Lasleyes693de2001,788 de 2002 y 939 de 2004, establecieron la obligatoriedad de mezclar combustibles fsiles con biocombustiblesygeneraronunmarcoespecialenmateriatributariaparalosproductores.Estos han sido temas claves en la creacin de incentivos para la produccin de biocombustibles en Colombia. En este sentido, el Ministerio de Minas y Energa defini un precio techo y un precio piso para el etanol, garantizando al productor el mayor valor entre el precio de la gasolina y un precio que reconoce los costos de oportunidad de las materias primas que se utilizan para la produccindealcohol.Estosincentivospermitieroneldesarrolloporpartedelsectorprivadode una capacidad instalada de produccin de etanol de 1.100.000 (litros/da) y de biodisel de 1.297.205(litros/da),deacuerdoconlascifrasactuales.
En lasgrandes ciudades se consideran aquellas con poblacin superior a 600.000 habitantes y las medianas en el rango deentre 250.000y600.000habitantes. 476 Fuente:DocumentoCleanTechnologyFundInvestmentPlanforColombia(2010). 462
475
Considerando el panorama general descrito anteriormente en el sector de transporte y las particularidades en materia de combustibles, el Gobierno nacional establecer los incentivos adecuados para promover su uso eficiente y racional, mediante las siguientes lneas de accin definidasen elPROURE: (1)realizar campaasdeyformacinenusoeficientedecombustibles, los beneficios de la utilizacin de sistemas de transporte masivo; (2) promover la utilizacin de vehculoselctricos,hbridosodegascombustibleenelparqueautomotoryenparticularenlos sistemas de transporte masivo; (3) generar la reglamentacin y los esquemas de incentivos que propicien la renovacin del parque automotor; y (4) estudiar alternativas que propicien mejoras enla calidaddelos combustibleslquidosydisminucionesprogresivasdelosnivelesde azufre y otras sustancias contaminantes. Dichas alternativas se evaluarn considerando, entre otros, criterios de sostenibilidad ambiental y los impactos econmicos sobre los usuarios finales y la competitividaddelpas. Endesarrollodelinterspblico,colectivo,socialydeconveniencianacionaldemejorarlacalidad devidaygarantizarelderechoconstitucionalalgocedeunambientesano,mediantelaadopcin demedidasqueminimicenelimpactoambientalnegativoyaumentenlacalidaddeldieselenel pas,ademsdelasregulatoriasyaadoptadasendesarrollodelaLey1205de2008,losMinisterios deMinasyEnergayMedioAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorialocualquierentidadquelos reemplace en las funciones referentes a la definicin de la calidad de los combustibles y al establecimientodeloslmitesparalaemisindevehculos,debernestudiaralternativasyponer en vigencia normas adicionales que reduzcan las emisiones de material particulado de los vehculosconmotoraciclodieselennomenosdeunveinticincoporciento(25%)ylaemisinde xidodenitrgenoennomenosdeun5%,deloactualmentevigente. Con el propsito de implementar criterios de eficiencia en la oferta de biocombustibles como mezclaparavehculosautomotores,contribuyendoaladiversificacindelacanastaenergticay permitiendo la disminucin del impacto ambiental causado por residuos vegetales, el Gobierno nacionalimplementaraccionesorientadasa:(1)realizarunarevisindelosavancesactualesdel programademezclasanalizandolaviabilidadyeficienciadeaumentarlosporcentajesdedichas mezclas; (2) continuar con el comit intersectorial de biocombustibles como instancia de coordinacin interinstitucional; (3) reglamentar tcnica y econmicamente las estaciones de servicio, plantas de abastecimiento, y refineras del pas para el uso de la tecnologa FlexFuel y definirlascondicionesdemercadoquepermitanlaexistenciadevehculosdeestetipoenelpas; (4)avanzarenlosestudiosylascertificacionesnecesariasparaposicionarlosbiocombustiblesdel pasenlosmercadosinternacionales;(5)continuarparticipandoenlasiniciativasinternacionalesy de cooperacion tcnica con otros pases, con miras a mantener actualizados los estndares internacionalesdecalidaddebiocombustiblesygarantizarlasopcionesdeaccesoamercadoscon potencial de utilizacin de dichos productos; y (6) adelantar estudios que permitan medir la potencialidaddelpasencuantoalaproduccindebiocombustiblesdesegundageneracin477yde serelcasoexpedirlasregulacionestcnicasyeconmicasparasuimplementacin.
2.
Provisin del servicio de energa elctrica
Actualmente la capacidad de generacin de energa elctrica del pas tiene la siguiente composicin: hidrulica el 66,92%, trmica el 27,54%, carbn 5,21% y elica 0,33%. Lo anterior
477
Biocombustibles a partir de biomasa diferente a alimentos, de materias primas para otros usos o a travs de la refinacin de productosintermedioslquidos. 463
muestr un parque de genera ra acin, con un desarrollo incipiente de fuentes energticas no u o conven ncionales.
Fig guraVI3.Cap pacidadefectiv vadegeneraci nportecnolo ogaenMW
Fuente:U UPMEBalancesEnergticos
La exp pansin en ge eneracin de energa elctrica se fun damenta en el esquema de Cargo p e por Confiab bilidad,elcu ualatravsd deunmecanismodesuba astapermite hacerviable lainversin en los pro oyectos necesarios para garantizar la atencin de la demanda de energa, en condicion g nes crticas syacostose eficientes.Co omoresultado odela aplica acindeeste mecanismo e o,lamayora de obligac ciones de en nerga en firme a proyec ctos nuevos de generaci in fue asign nada a plant tas hdrica indicando que esta te as, ecnologa de generacin, adems de ser una fue ente de energa lidad que el pas necesita a limpia, es la que actualmente puede ofrece los niveles de confiabil , p er s a menor rescostos. Estudio osdelaUnive ersidaddelosAndeshan mostradoqu ueeldesarrol llodegeneracindeenerga con fuentes no con nvencionales (FNCE) perm mitira una red duccin en la emisiones de carbono de as M scurso de 20 aos478. En este sentido, se explorar la posibilida de incluir un e ad 37,5 Mt en el trans esquem de incent ma tivos para la inversin en generacin con energas alternativas en el Sistem n s s ma cional (SIN), considerand integralm Interco onectado Na do mente la disp ponibilidad d recursos de de genera acin con que cuenta el pas y sin co omprometer la confiabilidad y eficien ncia econmica lograda mediante los mecanis a smos existen ntes. Estos i ncentivos se pueden en e nmarcar en un esquem maquepermitaencausarrecursosprov venientesde organismosm multilaterales sparadismin nuir la brec de invers cha sin existente en este tipo de tecnolog e o gas, sin defo ormar el mer rcado o prefe erir tecnolo ogasenlosp procesosdee expansindel lcargoporco onfiabilidady yconsiderarla aposibilidad de utilizar rincentivostr ributariosdur rantelaimple ementacind delosproyect tos. Desde el punto de vista de la demanda ha e asta el mom ento no se han consolid dado polticas o s esquem masquemax ximicenelpotencialque stapodrare epresentarju ugandounpa apelmsactiv vo. Eneste esentido,elG Gobiernonac cionalenlnea aconelPROU URE,establec cermedidasparacontrib buir alaconservacindelmedioamb bienteatrav sdelusode eTecnologa deEficiencia aEnergtica de do iguientes line eamientos: (1) promoci n de cambio tecnolgico en el uso de o o acuerd con los si artefac ctoselctrico os.Enelsecto orresidencial l,sepromove ernmedidas sdeahorrod deenergatales comol lasustitucin ndebombillo osconvencion nales,usode hornillasye electrodomst ticoseficientes; n, (2) uso eficiente de energa en equipos de refrigeraci aire acondicionado y desarrollo de o d y sistemasdearquite ecturabioclim mticaenvivi iendas;(3)or rientarelPro ogramadeNo ormalizacin de mas stacin del se ervicio hacia proyectos que propicien la n Redes y los esquem diferenciales de pres
478
Fuente e:UnidaddePlane eacinMineroEne ergtica,2009. 464
disminucin de las prdidas no tcnicas y la racionalizacin del uso del servicio. En el sector Industrialsepromovernprogramasdecapacitacinqueconciencienalosempresariossobrelos beneficios econmicos de cambios hacia tecnologas de produccin ms eficientes y mejores prcticas en el uso de energa; y (4) Impulsar iniciativas de poltica energtica y desarrollos regulatoriosquepermitanalademanda479tenerunpapelcadavezmsactivoenelmercado. ElGobiernonacionalenconcordanciaconloslineamientosdepolticaplasmadosenelPROURE, continuarconlaexpedicindelasreglamentacionestcnicasquepromuevanelusomsseguro, limpio y eficiente del servicio de energa Elctrica. Se desarrollarn los reglamentos tcnicos de etiquetado, semaforizacin, uso de calderas, y uso racional de energa en viviendas de inters social. Con el propsito de fortalecer y darle continuidad a las estrategias definidas en el PROURE, el Gobierno logr gestionar recursos de crdito en el marco del Clean Technology Fund (CTF), identificando programas prioritarios para su implementacin tales como: (1) creacin de esquemas de acompaamiento o auditoria para los sectores industriales o comerciales en la implementacin de programas de URE, como son la sustitucin de motores convencionales por motores ms eficientes;(2) utilizacin de las empresas distribuidoras de energa elctrica, como catalizadoresderecursoseidentificacindeusuariosconpotencialdetransformacinalUREenel sector residencial; y (3) eliminacin de barreras en el escalamiento del programa PROURE por medio de la creacin de un Fondo Nacional de Eficiencia Energtica, el cual logre canalizar recursos.
3.
Abastecimiento de gas combustible
Actualmente en este mercado existen dos productos, el gas licuado de petrleo (GLP) y el gas natural (GN), los que en algunos segmentos del mercado son sustitutos y compiten entre s, especialmenteenelresidencial.Paraaprovecharentrminosdeeficiencialacompetenciaentre estosdosenergticosesnecesariotenerencuentaquelosesquemasdefomentoalaexpansin del servicio de cada uno de los productos citados estn desarticulados. Esto ha generado en los preciosqueconllevanenalgunoscasosalusoineficientedelrecursoyunsesgoenlaasignacinde lacanastaenergtica. ConsiderandoloanteriorelGobiernonacionaldebepropiciarlaarmonizacindelosesquemasde promocindelusodelGLPyelGNdemaneraqueseeliminenlasdistorsionesenlosmecanismos de transmisin entre los costos y las seales de precios, propiciando una mayor eficiencia asignativa en el mercado de estos sustitutos. En este sentido se enfocarn esfuerzos en las siguientes lneas de accin: (1) reducir gradualmente los subsidios para infraestructura de transportey distribucin degas,otorgadosatravsdefondos nacionales;(2)permitirelusode GLP como combustible para vehculos y expandir su uso en la industria petroqumica; (3) consolidarelesquemademarcasparaladistribucinycomercializacindeGLP;y(4)desarrollar losmecanismosquepermitanequipararelesquemadesolidaridad.
479
Enparticularlosusuariosnoregulados. 465
4.
Energa y gas para una industria competitiva
Con el objetivo de propiciar el incremento de la productividad de las industrias intensivas en energa elctrica y gas natural, incentivar el crecimiento econmico y la creacin de empleo, el Gobierno nacional buscar los mecanismos adecuados para la eliminacin gradual de la contribucin industrial en los servicios pblicos de energa elctrica y gas combustible, incorporando dentro de los criterios de dicha gradualidad la respuesta de la industria a estas reduccionesentrminosdeincrementoenelempleo.Lasmedidasquesetomenenestesentido nodebencomprometerlasostenibilidaddelesquemadesolidaridad,nicausarcostosfinancieros alasempresasprestadorasdelserviciodeenergaelctrica.
5.
Usos alternativos para el carbn
Con relacin al carbn y considerando la abundancia de este recurso en el pas, es preciso fortalecer estrategias de innovacin y transferencia tecnolgica que permitan lograr mayor eficiencia y uso limpio de este mineral. Con este objetivo el Gobierno nacional orientar sus esfuerzos en las siguientes lneas de accin: (1) propiciar la cooperacin internacional y la articulacin con entidades cientficas como Colciencias, para el desarrollo de tecnologa de uso limpioymayoreficienciaparasucombustin;y(2)fomentaralternativasdevaloragregadopara elusodecarbn,porejemplosutransformacinparaproduccindecombustibleslquidos.
6.
Eficiencia en la formacin de precios
Finalmente, el Gobierno nacional armonizara los mecanismos de formacin de precios de los distintos energticos, de manera que respondan a las condiciones de escasez o abundancia de recursosalternativosyestableceresquemasquepermitanreflejarenlatarifaalusuariofinal,los costos eficientes en los que incurre la sociedad a lo largo de la cadena de suministro del energtico. Deacuerdoconloanterior,losesquemasdepreciosdelosenergticos,yaseanestosreguladoso no, debern remunerar adecuadamente las inversiones, dar seales de escasez para la competencia y evitar el abuso de posiciones dominantes. De manera coherente, las entidades formuladorasdepolticaenergticaprocurarneliminardistorsionescausadaspordesigualdades en esquemas de subsidios, impuestos, aranceles o cualquier otro esquema fiscal o parafiscal. El Gobiernonacionalimpulsarlacoordinacinconlasautoridadeslocalesparalograrestepropsito Enestesentido,enlaparteinferiordelacadenadedistribucindeloscombustiblesesimportante consolidarunesquemadeeficienciaeconmicaenlaformacindelprecioyrevisarlasestructuras depreciosdelacanastadeenergticos.Considerandoloanterior,elGobiernonacionaltrabajar enlossiguientesaspectos:(1)avanzarenelprocesodedesmontetotaldelsubsidioimplcitoenel diesel, mantener la eliminacin efectuada al subsidio de la gasolina corriente y de ser el caso avanzarenlaeliminacindebarrerasarancelariasquepuedangenerardistorsionesalmercadoen estas materias; (2) el Ministerio de Minas y Energa con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, revisar la funcionalidad del Fondo de Estabilizacin de Precios de los Combustibles(FEPC),yestablecerunnuevoesquemaparasuoperatividadconnfasisensure capitalizacin, permitiendo que los usuarios y agentes tengan una mayor visibilidad y predictibilidad sobre su aplicacin; (3) se definirn esquemas para la determinacin de los mrgenesdelospreciosdeloscombustiblesparalaremuneracindelossegmentosmayoristasy
466
minoristasdelacadena;y(4)secontinuarnlosanlisisparadeterminarlanecesidaddeavanzar enlaliberacindelmercado,enlosdiferenteseslabonesdelacadenayteniendocomofilosofa quesedenlascondicionesdecompetenciaquepermitanelcrecimientodelmismo. Para consolidar la lucha frontal contra el contrabando de combustibles se requiere de una estrategia integral que permita replicar muchas de las medidas que se han tomado de forma exitosa para contrarrestar fenmenos como el del hurto de combustibles. En este sentido se desarrollarn las siguientes lneas estratgicas: (1) expedir nueva normativa para atacar el contrabandodecombustiblesanivelpenal,administrativo,tributarioytecnolgico480;(2)articular losesfuerzosdelaautoridadenergticaconlafuerzapblicaylasautoridadesjudicialesdelpas, propiciando la creacin de programas operativos y la conformacin de una fuerte estructura de judicializacin replicar el modelo utilizado para el control del hurto, a travs de Estructuras Integrales de Apoyo (EDA); (3) implementar y desarrollar programas sociales, que le den un caminodelegalidadalaspersonasquehistricamentehanparticipadoenladistribucinilegalde combustibles;y(4)incluirdentrodelaestructuradepreciosdeloscombustibles,unmargenque permitaconsolidarlaestrategiadecontrolcontraelcontrabandodecombustiblesydesarrollarlas accionesenlosdiferentesfrentesqueserequierensobreelparticular.
480
UsodeGPSyselloselectrnicoseneltransporteydistribucindecombustibles. 467
468
VII. Soportes transversales de la prosperidad democrtica

469
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
A.
Buen Gobierno, participacin ciudadana y lucha contra la corrupcin
Elfortalecimientoinstitucionalatravsdelbuengobiernoesunmecanismoquizsmenostangible ymscomplejoquelosprogramassocialesoeconmicos,peroposiblementemsefectivopara alcanzar la prosperidad democrtica. La visin de un pas en paz, con mayor equidad social, regional e intergeneracional, con un entorno de competitividad que promueva el emprendimientoyeldesarrolloempresarial,yconigualdaddeoportunidadesdelapoblacinpara acceder a una educacin de calidad, a un sistema de salud de excelencia y a un empleo formal, requieredeinstitucionesfuertesyeficaces.Loanterioresespecialmenterelevanteenelmbito regionalendondelasnecesidadessonmayoresyeldesarrolloinstitucionalesmsdbil. ElBuenGobiernonosequedaenlasbuenasintenciones.Porlocontrario,sterequiereacciones concretas en el mejoramiento de la justicia, la lucha contra la corrupcin, la observancia de los derechoshumanos,lapreservacindelmedioambienteylaproteccinalaciudadana.Enefecto, laejecucindeestasestrategiaseselgranretodelbuengobierno.ElBuenGobiernotampocose queda en el sector pblico. El sector privado y sus distintos estamentos, a travs de la participacin ciudadana, las manifestaciones de capital social o las iniciativas de responsabilidad socialdelsectorempresarial,juegantambinunpapelcrtico. Unodelosobjetivoscentralesdelbuengobiernoesimplantarprcticasdetransparenciaentodas las esferas del Estado a travs de esquemas efectivos de rendicin de cuentas. Para esto, es necesario un trabajo colectivo entre todas las instituciones del Estado, de manera que stas se sintonicen en perseguir y hacer seguimiento a un fin comn; la prosperidad democrtica. As mismo, la efectividad de este trabajo depender de la implementacin y ejecucin de un adecuado esquema de medicin y seguimiento que sea disciplinado y que est focalizado en resultadoscuantificables.Loanterior,conelpropsitodegobernarenunaurnadecristal.
470
Un requisito central para alcanzar este propsito radica en la buena gestin y pulcritud en el manejodelosrecursospblicos..Loanteriorimplicagastarbien,locualnosignificagastarmso gastarmenossinodarcumplimiento,conunenfoquederesultados,alosobjetivosparalosque son destinados los recursos. Implica tambin gastar lo que sea necesario y apalancar lo que sea posible. Inevitablemente existen limitaciones presupuestales a la ejecucin de las polticas pblicas,porlocualserequiereaudaciaparapromoverlaparticipacinprivadaenlafinanciacin delosproyectos. As mismo, la transparencia y pulcritud en el manejo de los recursos pblicos hace necesario perseguirypenalizarelusoindebidodelosmismos,consolidando,coordinandoyfortaleciendola accin preventiva y punitiva del Estado contra los corruptos. Encuestas recientes muestran que ms de la mitad de los ciudadanos identifican la corrupcin entre los tres problemas ms importantes del pas, junto con el desempleo y la delincuencia comn. Ms an, en lugar de disminuir, esta percepcin ha aumentado ligeramente en los ltimos dos aos. Ahora bien, la luchacontralacorrupcinnoseenfocaexclusivamenteenlasentidadesestatalesolosservidores pblicos. Tambin se enfoca en el papel que juegan los empresarios y la sociedad civil, ya sea en promoverla,paralocualtambinsernperseguidos,oparaeliminarla,encuyocasoelpapelque juegan para alcanzar este propsito es central. En un sentido ms amplio, para que el xito del cumplimientodelospostuladosdebuengobiernoverdaderamenteseaefectivo,lapromocin e implementacinporpartedelGobiernodeestoslineamientosdebersercomplementadoconun fortalecimiento de la participacin ciudadana y la formacin de capital social. La correcta interaccin entre los ciudadanos y el Estado es imprescindible para el fortalecimiento de la democracia, para la definicin de una visin de largo plazo para el pas y las regiones, para el diseoyseguimientodelaspolticaspblicasyparalavigilanciayelcontroldelagestindelas autoridades. Necesitamosempoderaralosciudadanosenlasdecisionesytambinenlasresponsabilidadesde nuestro desarrollo. En este sentido, la accin cvica y democrtica, la asociacin privada, y la culturaciudadanasonpilareselementalesdelbuen gobierno.Sinlaparticipacinciudadanayla formacindecapitalsocial,laefectividadyelimpactodelaspolticasdebuengobiernolideradas desdeelsectorpblicoalcanzarntanslounafraccindesuverdaderopotencial.
1.
Buen gobierno
La gobernabilidad del sector pblico contempla un conjunto de responsabilidades y prcticas, polticas y procedimientos [] que proveen una directiva estratgica, aseguran el logro de objetivos, controlan el riesgo, y utilizan los recursos con responsabilidad y rendicin de cuentas481.ElpropsitodelactualGobiernoesfortalecerestemodelodegobernabilidad,atravs delcontinuomejoramientodelaadministracinpblica,centradoenlatransparencia,larendicin decuentasylapulcritudenelmanejodelosrecursospblicos. Losavancesdelaltimadcadaenreasfundamentalesdegobernabilidadsonevidentes(figura VII1), particularmente en la efectividad del Gobierno (figura VII2). A nivel regional, en reas relacionadasconlaefectividaddelgobiernoyluchacontralacorrupcin,Colombiatienemejores indicadoresqueArgentina,PeryVenezuelayestenunnivelinferioraChileyBrasil(figurasVII
481
BuildingBetterGovernance.AustralianPublicServiceCommission,2007. 471
3). Sin embargo, en trminos relativos, Colombia se ubica alrede n C edor de la mediana en la distribucin interna acional elabo orada por el Banco Mun dial. De otro lado, encuestas recient o tes ran 6% udadanos ide entifican la c orrupcin en ntre los tres problemas m ms muestr que el 56 de los ciu import tantes del pa junto con el desempleo y la delin as, n ncuencia com mn. Ms a en lugar de n, disminuir, esta per rcepcin ha aumentado ligeramente en los ltim dos ao Por ello, se mos os. requiere un nuevo esfuerzo pa consolida los logros, fortalecer la Administra o ara ar , acin Pblica y a obtene ervictoriasco ontundentesc contralacorr rupcin.
FiguraVII1.Indicadore esdeGobernabilidadparaC olombia1998 2009(percent tiles)
Efe ectividaddelGobiern no Participaciny yrendicindecuenta as Co ontroldelacorrupci n Calidadregulatori ia Estabilidadpoltic ca EstadodeDerech ho
2009 9 2002 2 1998 8
10
20
30
40
50
60
Fuente:B BancoMundial(WorldGovernanceI Index)
FiguraVII2.In F ndicadordeEfe ectividaddelG Gobiernopara muestradepa asesdeAmr ricaLatina, 19982 2009(percentil les)
Fuente:B BancoMundial(WorldGovernanceI Index),2010.
472
FiguraVII3.In ndicadordeCo ontroldelaCo orrupcinpara muestradep pasesdeAmr ricaLatina 199820 009(percentil es)
Fuente:B BancoMundial(WorldGovernanceI Index),2010.
Tambi nsehacene ecesariounim mportanteesfuerzoinstitu ucionalysocialparaquee elsectorpblico comple emente y po otencie las acciones del sector priva a ado. El objet tivo del Bue Gobierno es en implem mentarundis seoinstitucio onalquemax ximicelaprob babilidaddeq queenlaejec cucindesur rol, las org ganizaciones pblicas logren efectos de acuerdo con su misi asignacio n: ones eficient tes, mitigac cin de las fallas de mercado y ge eneracin de equidad. P e Para ello, el diseo de las tre instituc cionesdebe inducirygen nerarmecanis smostranspa arentesqueo orientenlasr relacionesent 482 los ciu udadanos, el sector priva ado y el sec ctor pblico (Przeworski, 1999: 1539) . Se bus sca promo overlaparticipacindelci iudadanoen elprocesod econtrolde laejecucin delaspoltic cas pblica as. En este sentido, lo principios orientadores para promo os s over el ejerc cicio del Buen Gobierno, en n bsque edadelamod dernizacin,e eficienciayef ficaciaadmin istrativa,son n: 1. Tra ansparencia,enfocadahac ciaelfomento odemecanis smosderendicindecuen ntas. 2. Ge estin pblica efectiva, que comprend programa para la in a de as nnovacin y eficiencia y los pro ogramasestratgicospara aelBuenGob biernogestiinjurdicap pblica,gestio ondelosactiv vos delEstado,cont tratacinpb blica,entreot tros. 3. Vo ocacin por el servicio pb l blico, apoyando acciones para modern nizar las polt ticas de empl leo pblicoyfortale ecimientodelsectorAdmi inistrativode elaFuncinPblica. 4. Participacinys servicioalciu udadano chacontralacorrupcin 5. Luc

Enel argumentodePrz zeworski,losactoresqueserelacio onansonelgobie rnoylosagentes privados(median ntelaregulacin), ,los polticosylosservidoresp blicos(mediantelasupervisin)ylosciudadanosye elGobierno(media antelarendicind decuentas). 473
482
FiguraVII4
Transparencia y rendicin decuentea Gestinpblica efectiva Participacin y servicioalciudadano
Buen gobierno
Vocacinpor el serviciopblico
Estrategiasdelucha contralacorrupcin
Estos principios estn presentes a lo largo de todo el Plan de Desarrollo. El compromiso con la prosperidad democrtica es uno de los ejes fundamentales del Plan, a travs del cual se quiere lograrelequilibrioresumidoenlafrasequesintetizalaconcepcinpolticadelaTerceraVa:el mercado hasta donde sea posible, el Estado hasta donde sea necesario (Presidencia de la Repblica, 2010). Aunque la totalidad del Plan debe entenderse como un desarrollo del Buen Gobierno,estecaptuloestestructuradoparailustrar,demaneraespecfica,losprincipiosquelo caracterizanyparaincorporarelementosmodernizadoresenelSistemadeGobiernoyestrategias especficasparalaluchacontralacorrupcin.Lamayoradelasestrategiasdesarrolladaseneste captuloprofundizanmsdeunprincipiodeBuenGobierno. Porejemplo,lasaccionesdecontratacinpblicabuscanprincipalmentelaeficienciaenelusode losrecursospblicos,perotambintienenefectosimportantessobrelosnivelesdetransparencia, y aquellas relacionadas con la informacin pblica y los sistemas de informacin tienen efectos sobrelaeficacia,laeficienciaylatransparencia.No obstanteestasituacin,debesealarseque losprincipiosdeluchacontralacorrupcinyparticipacinciudadana,serntratadosencaptulos posteriores por tratarse de asuntos cuya urgencia y complejidad ameritan un desarrollo mucho msdetalladoqueelquesepuedeofrecerenestaseccin. Deestamanera,elconjuntodelasestrategiasincluidasprofundizalaprcticadelBuenGobierno, al buscar mejores organizaciones, mayor eficiencia de los recursos pblicos y los procesos de gestin, la atraccin y promocin de talento humano de excelencia para el servicio pblico y mayortransparencia. Las prioridades estratgicas del Plan Nacional de Desarrollo propuesto por el Gobierno de Juan Manuel Santos Prosperidad para todos, ms trabajo, menos pobreza y ms seguridad, y los lineamientos del buen gobierno compromiso con la prosperidad social, cero tolerancia con la corrupcin, equidad, pluralismo, eficiencia, eficacia, austeridad, competitividad, meritocracia, capacidad de medicin, responsabilidades definidas y servicio a la comunidad, quedaron plasmados en la inclusin dentro de la estructura presidencial de nueve altas consejeras, una nuevasecretara,dosprogramaspresidencialesyotrasnuevasinstanciasdelniveladministrativo.
474
La Presidencia de la Repblica, a travs de la nueva denominacin de sus Altas Consejeras, las cuales reflejan las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) deben garantizar la coordinacin armnica interna y externa y una alineacin ejemplar con todo el equipo de Gobierno. Para esto es necesario fortalecer los mecanismos de coordinacin que permitan la articulacin de polticas y la alineacin de recursos hacia las prioridadesgubernamentalespara,enconsecuencia,elevarsuefectividad.
FiguraVII5
Presidente
Secretara General
Ministerio deAgriculturayDesarrolloRural
Ministerio deComercio,IndustriayTurismo
Ministerio deRelacionesExteriores
Ministerio deEducacinNacional
Altas consejeras
MinisteriodeTecnologadelaInf.yCom.
Ministerio deHaciendayCrditoPblico
MinisteriodelInterioryJusticia
Ministerio deMinasyEnerga
Ministerio deViviendayDesarrolloTerr.
Ministerio deDefensaNacional
Ministerio deProteccinSocial
MinisteriodeTransporte
Secretarias
Programas presidenciales
DepartamentoNacionaldePlaneacin
Administrativo
Rama Judicial
Congreso
Sociedad Civil
Otrospases
Dicha coordinacin efectiva consiste en garantizar que las prioridades y metas del Plan de Desarrollosecumplan,ysemonitoreenatravsdeunSistemadeGerenciaparasuseguimiento. Elfinltimoesvelarporquelavisinyprioridadescuentenconplanes,indicadoresdegestiny mecanismosdecoordinacin,quepermitanunarendicindecuentaspermanenteytransparente alosciudadanos.
a)
Transparencia y rendicin de cuentas
La rendicin de cuentas se concibe como una relacin de doble va entre el Estado y los ciudadanos,enlacualelprimerotienelaobligacindeinformarsobresusaccionesyjustificarlas, mientraslossegundostienenelderechodeexigirexplicacionesyderetroalimentaralEstado,as como de incentivar el buen desempeo y comportamiento de sus representantes483. El objetivo finaldelarendicindecuentasesaumentarelnmerodeciudadanosqueconocenyseinteresan enlopblico,mejorarla confianza en lasinstitucionesylalegitimidad del Estadoyaumentarla calidaddelasdecisionespblicas.EsteprincipiodelBuenGobiernosignificaelempoderamiento delosciudadanosy,almismotiempo,desarrollarenellosunsentidodecorresponsabilidadhacia lopblico.
483
DNP,DocumentoCONPES3654de2010. 475
MinisteriodeCultura
La transparencia y la calidad de la informacin pblica son un requisito fundamental de la rendicin de cuentas y a la vez del Buen Gobierno. Este principio se basa en la necesidad de fortalecer en la poblacin y en los servidores del Estado el sentido de lo pblico, mejorando capacidades que faciliten e impulsen procesos para democratizar la administracin pblica, a travs de la formulacin e implementacin de polticas de promocin del control social y el desarrollo de instrumentos que faciliten la interaccin entre la ciudadana y los servidores pblicos. LosdesafosdelGobiernoenmateriademoralizacinytransparenciasesustentanenlacreacin decondicionesparaquelaciudadanaparticiperealmenteensucontrol,interviniendoenlatoma de decisiones y vigilando que los resultados de la gestin sean equitativos y respondan efectivamenteasusnecesidades.Conesto,sebuscaconsolidarunademocraciaparticipativabien informada, eficiente y propositiva. Las estrategias en materia de transparencia y rendicin de cuentasseenfocanen:(1)incrementarlacapacidadderespuestadelasentidadespblicashacia lasnecesidadesypropuestasdelciudadano,fomentandoeldilogosencilloyclaroentreEstadoy ciudadana; (2) consolidar la rendicin de cuentas en las entidades de los rdenes nacional y territorial; (3) promocionar el ejercicio del control social impulsando programas de formacin y capacitacin a servidoresy ciudadanos; (4) fortalecer el acceso de los ciudadanos a losservicios pblicos, mediante la racionalizacin de los trmites484 de mayor demanda en sectores estratgicos tanto a nivel nacional como a nivel territorial; y (5) respetar el derecho de la ciudadanaalainformacin,comunicacindirecta,participacinyasociacin.Estasestrategiasse fundamentan en tres mbitos: dilogo con los ciudadanos, informacin pblica y Gobierno en Lnea: Dilogo con los ciudadanos EndesarrollodelDocumentoCONPES3654de2010,sedebernmantenerlosespaciosdedilogo entre la administracin pblica y los ciudadanos, y crear otros nuevos, fomentar la peticin de cuentas y el control social por parte de los ciudadanos e implementar, en las entidades del gobierno,elusodelenguajeciudadanoentodosloscanalesdecomunicacinentrelasdospartes. Ademsdeesto: Todaslasentidadespblicasutilizarnunlenguajesimpleycomprensibleenlacomunicacin conelciudadano. Toda la informacin pblica de inters ciudadano estar disponible por diversos medios (electrnico,impreso,audiovisual). Las entidades pblicas generarn rutinas de dilogo con los ciudadanos, en las que darn informacin,explicacionesyjustificacindelasaccionesquedesarrollanydelusoquehacen delosrecursospblicos. Secrearnnuevoscanalesdecomunicacinquepermitanalosciudadanosretroalimentaral Estadosobresugestintantoelectrnicoscomofsicosypresenciales,generandoelefecto deunaurnadecristalenlacualcadamovimientoservisibleytransparente.
La racionalizacin de trmites es la orientacin a facilitar la accin del ciudadano frente al Estado y la eliminacin de obstculos administrativos a los empresarios e inversionistas, apuntando a mejorar la competitividad del pas. Igualmente, se fortalecer el registro pblico de los trmites del Estado colombiano mediante el rediseo y mantenimiento del Sistema nico de Informacin de Trmites(SUIT),ylacreacindeunmodelodeintervencinparaelregistroyactualizacindelostrmitesenelmencionadoSistemaa nivelregional. 476
484
Informacin pblica UnaformaenlaqueelGobiernopuedecontribuirdemanerafundamentalalaimplementacinde polticas pblicas eficaces, a la innovacin y al fortalecimiento de la democracia, es mediante el desarrollo de una estrategia que ample de manera sustancial el acceso a la informacin de las entidades pblicas tanto al interior del Estado, como por fuera del mismo, y que contribuya a superar de manera contundente las limitaciones impuestas por la propensin de las entidades pblicasaconcebirlainformacinqueellasadministrancomounactivoparasuusoexclusivo.En primerlugar,resultafundamentalasegurarquelatomadedecisionesdelasentidadespblicasse baseenlamejorinformacindisponible.Ellocontribuiraevitarladuplicacindeesfuerzos,aun mejordesarrollodelaspolticaspblicasenlasfasesdeplaneacin,ejecucinyevaluaciny,ante todo, a que los servicios del Estado se provean donde ms se necesitan. En segundo lugar, la informacinpblicaesunfactorcrucialparapromoverlainnovacin.Lainformacincuentaconla ventaja de que el acceso a ella por parte de un individuo no reduce su disponibilidad para los dems, lo que significa que sus beneficios pueden extenderse mucho ms all de su propsito inicial.EnesamedidaelGobierno,comoelmayorproductordeinformacin,tieneatravsdela divulgacin de sta, la capacidad de impulsar el desarrollo de nuevas iniciativas y mayor conocimiento tanto a su interior, como en el sector privado y la academia. En tercer lugar, es indispensable brindar a los ciudadanos acceso fcil y amplio a informacin sobre la gestin del Gobierno que les d capacidad para participar en el desarrollo de las polticas. Ello resulta fundamental para fomentar la legitimidad y la credibilidad de la democracia como forma de gobierno. Ensucomponenteorganizacional,paraelmanejodeinformacinpblicasecre,enelao2003, laComisinIntersectorialdePolticasydeGestindelaInformacindelaAdministracinPblica COINFO485,queporsunaturalezanocontconlascompetenciasnecesariasparaexpedirpolticas querespondieranalasnecesidadesendefinicin,provisinyseguimientodeinformacinpblica. Conelfindecorregirestasfalencias,seimplementarunesquemainstitucionalparalaexpedicin de polticas en informacin pblica, la coordinacin de los esfuerzos en esta materia y el seguimientodepolticasyevaluacinderesultados,recogiendolasfuncionesasignadasaCOINFO. El nuevo modelo contar con un Coordinador de Informacin de la Nacin y Coordinadores de Informacin Sectorial en cada cabeza de sector, con un papel prioritario para el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones. As mismotendrcomitstcnicos,quepermitanlainteraccindelosprincipalesactorespblicosy privadosconfuncionesrelacionadasenelmanejodeinformacinpblica.Lacoordinacinparael caso de la informacin estadstica y geogrfica estar a cargo del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE en el marco del Sistema Estadstico Nacional, contando con el concursodelInstitutoGeogrficoAgustnCodazzienloquerespectaalainformacingeogrficay enelmarcodelaInfraestructuraColombianadeDatosEspaciales(ICDE). Se asignarn recursos para contar con modelos y procesos para la gestin de la informacin pblicaylastecnologasdelainformacinycomunicacionesparaelsectorpblico.Seatendern los ejes estratgicos486 de calidad de la informacin pblica, interoperabilidad y colaboracin, privacidad y seguridad de la informacin, poltica de gestin electrnica de documentos de archivo, estndares y gestin del conocimiento, la creacin del Sistema Estadstico Nacional y el aprovechamientoestadsticodelosregistrosadministrativos.
485 486
Decreto3816de2003,modificadoporelDecreto3043de2008. Veranexo. 477
El Gobierno nacional impulsar y garantizar la divulgacin y aplicacin de buenas prcticas contables,paralaadecuacindeltrabajoadelantadoporlosfuncionariospblicosenatencina losprincipios,normasyreglasestablecidasenlaLey1314de2009. Gobierno en Lnea LapolticadeGobiernoenLneapretendequeelEstadoprestemejoresservicioseficientesyde calidad,concolaboracindelosciudadanos,lasempresasylaadministracinpblica,medianteel aprovechamientodelasTecnologasdelaInformacinylasComunicaciones(TIC).Estapolticaha permitido posicionar a Colombia como lder en Gobierno Electrnico en Amrica Latina y el Caribe.487 Teniendo en cuenta los importantes logros obtenidos y las diferencias de su implementacinanivelterritorial,resultarelevantedarsostenibilidadalaestrategiayactualizar lasmetasparacadafase.Paraello,seapoyardemaneraprioritariaalasentidadesterritoriales en el avance de la estrategia, procurando un avance homogneo a nivel nacional. Se dar prioridadalassiguientesacciones: Fomentarlaculturadelserviciopormedioselectrnicos,ampliandolaofertaymejorandola calidaddetrmitesyserviciosqueatiendanlasnecesidadesdelciudadano; Garantizar aspectos como estandarizacin, seguridad, integracin de los datos, colaboracin entreentidades,proteccindelainformacinpersonaldelosusuarios,ascomooptimizarlos procedimientosylainfraestructuratecnolgicaquesoportalaprestacindeestostrmitesy servicios; Fomentarmecanismosquepermitan unmonitoreopermanentesobreeluso,calidadynivel desatisfaccinalcanzadoporlosusuariosdelostrmites; Implementar la poltica de cero papel en las entidades pblicas, a travs del uso masivo de herramientascomofirmadigitalyelectrnica,notificacin,autenticacinycontrolpormedios electrnicos,gestindearchivosdigitalesyevidenciadigital; Estimular el desarrollo de servicios de Gobierno en lnea por parte de terceros, basados en informacinpblicayampliarlaofertadecanalesaprovechandotecnologasconaltosniveles depenetracincomotelefonamvilytelevisindigitalterrestre(TDT); Fomentar la participacin ciudadana y la democracia en lnea, para la construccin colectiva delEstado; Ofrecer a los ciudadanos sistemas unificados y en lnea para quejas y denuncias ante los rganos de control y para la interaccin y seguimiento al Congreso, las Asambleas Departamentalesyel30%deconsejosmunicipales; Desarrollar las fases de informacin y transaccin en lnea para que a 2014 el 50% de las oficinas autorizadas por la Registradura Nacional del Estado Civil (Notarias, Consulados, Corregimientos, e Inspecciones de Polica) y que no estn conectadas a su base de datos, prestenelserviciodeRegistroCivilenlneaconesaentidad,vainternet.
b)
Gestin pblica efectiva
ElBuenGobiernoseenmarca,entreotros,dentrodelosprincipiosdeeficienciaadministrativay degestinpblicaeficaz,buscandoquelasentidadesprestenunmejorservicioalciudadanocon mayor cobertura, vocacin de servicio y con la bsqueda de la excelencia. Los procesos
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SegnelreportemundialdelGobiernoElectrnicodelaOrganizacindeNacionesUnidas(ONU),avanzandoanivelregionalhastael puestonm.1enparticipacinelectrnica,gobiernoelectrnicoyserviciosdeGobiernoenLnea. 478
estructuralesdelaAdministracinPblicadebenagregarvaloralagestinpblica,paraquesta ltimapuedamedirseporresultados,tengaunaccionartransparenteyrindacuentasalasociedad civil488. En este sentido, el mejoramiento continuo de la Administracin Pblica como eje fundamental y estratgico para consolidar el Buen Gobierno, se basar en el fortalecimiento de herramientasdegestindegranimpactoqueseconsolidenenunsistemaintegrado,permitiendo el buen uso de los recursos y la capacidad del Estado para producir resultados en pro de la satisfaccin de los intereses ciudadanos. Dichas herramientas debern desarrollarse bajo un marcodemodernizacin,reformaycoordinacininterinstitucional. LainnovacingubernamentalesfundamentalenellogrodeunEstadomseficientequehagael mejor uso de sus recursos asignndolos a tareas prioritarias y de alto impacto, con resultados sobresalientes. Un Estado eficiente y eficaz requiere de servidores comprometidos con este principiodeBuenGobiernoeinstitucionesfortalecidas,loqueconllevaacambiosestructuralesen la organizacin y en la gestin de las entidades. La eficiencia y la eficacia implican, adems, claridad en las responsabilidades de los servidores pblicos y mecanismos adecuados de seguimiento,quepermitananalizarprogresivamentesugestinytomarcorrectivosatiempo. La agenda propuesta para el logro de la eficiencia a travs de la innovacin gubernamental comprendeaccionestalescomo:(1)laeficienciaenlagestindelosrecursospblicos;(2)arreglos institucionalesportemasestratgicos;(3)iniciativasderediseoorganizacionalenentidadesdel Estado;(4)polticasdeeficienciacomoantitrmitesinternosyservicioscompartidos;(5)gestin pblicaorientadaaresultados,y(6)incentivosparalagestinpblica.Acontinuacinsedetallan lasestrategiasparalasaccionespropuestas. Eficiencia en la gestin de los recursos pblicos. Elaumentoenlaeficienciaenelusodelosrecursospblicosrequieredeestrategiasmltiplesy diferenciadasenlaconsecucinyasignacinderecursospresupuestalesenunmarcoequilibrado entrecriteriostcnicosypolticos. Consecucin de recursos LaeficienciadelEstadonosloserelacionaconsuestructuraorganizacionalsinotambinconla capacidad para la obtencin de recursos y el manejo de stos, de tal manera que se logren los objetivos propuestos de una forma eficiente y productiva. Dadas las necesidades de gasto por parte de la Nacin, es necesario que el Gobierno optimice la obtencin de recursos tributarios para lo cual no slo se requiere contar con un estatuto tributario sencillo y claro sino con una administracin tributaria efectiva. En los ltimos aos la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) ha puesto en marcha el Modelo nico de Ingresos, Servicio y Control Automatizado (MUISCA), el cual ha permitido mejorar las tareas de registro, seguimiento y fiscalizacin tributarias as como agilizar los trmites requeridos por parte del contribuyente. Lo anterior junto con los Planes Anuales Antievasin ha permitido reducir la tasa de evasin del impuesto al valor agregado (IVA) de 36% (Cruz, 2009) en 2002 a 21% en 2009 (DIAN, 2010a) mientras que la tasa de evasin del impuesto de renta se redujo de 35% (DIAN, 2010b) a 27% (DIAN, 2010a) en el mismo periodo. Esto refleja lo importante que es contar con una administracintributariaeficazymodernay,porlotanto,losrecursosquesedestinenaestefin severnreflejadosengananciassignificativasparaelfisconacional.489
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Cohen,Steven. LaDIANestimaquecadapuntodeevasinvale$400milmillonesanuales. 479
Lareduccindelaevasinpermiterecuperarrecursosparamuchasaccionesprioritariasenvarias reas de poltica pblica. Una de esas reas es el Sistema de la Proteccin Social, ya que los nivelesdeevasinyelusinqueenfrentahansidoenpartecausantesdelacrisisenquehoyse encuentra. Uno de los retos que tiene el Gobierno para el prximo cuatrienio es lograr la reduccin de esos niveles. Con este propsito fue creada la Unidad Administrativa Especial de GestinPensionalyContribucionesParafiscalesdelaProteccinSocial(UGPP)ysehanadoptado nuevasherramientasnormativasporelGobiernoparadetectar,prevenirycontrolarlaevasiny elusin de las contribuciones parafiscales con destino al mismo. En esta lnea se busca la implementacin de medidas que permitan mejorar los controles a la evasin y elusin y el aprovechamiento de sinergias con los sistemas gubernamentales existentes como el MUISCA, la Planilla Integrada de Liquidacin de Aporte (PILA), el Registro nico de Afiliados (RUAF) y el Registro nico de Aportantes (RUA) y obtener informacin relevante de los particulares, entre otros. Lo anterior se traducir en un aumento de los recaudos, facilitar la depuracin de los distintosregmenes(comoelsubsidiado),permitiraumentarlacoberturaensaludypensionesy dotaralsistemadeunmayorcomponentedeequidadyprogresividad. No es gastar ms ni menos, es gastar bien Laadministracinpblicatieneelretodehacerdelaasignacinyprovisindebienesyservicios pblicos, procesos eficientes en donde se produzca mejor bajo un marco de gasto responsable. Gastar bien, bajo los principios del Buen Gobierno, significa dar cumplimiento de manera sostenible, eficiente y efectiva a los objetivos para los cuales son destinados los recursos. Esto implica evaluar y asignar recursos de manera que la productividad y la eficiencia constituyan criteriosprincipalesyactivosdelanlisisylatomadedecisiones490. Por lo tanto, el uso de criterios tcnicos de productividad y eficiencia para la asignacin de recursos cobra relevancia en la coyuntura actual ante las necesidades de adoptar institucionalmente una regla fiscal como un instrumento de poltica y estabilidad macroeconmica y la existencia de un reducido espacio fiscal para atender obligaciones presupuestalesprioritariassalud,desplazados,pensiones,transporteyseguridad.Laslneasde accinquesoportanestaestrategiaseencuentranfundamentadasacontinuacin. El equilibrio tcnicopoltico de las decisiones de gasto. La dinmica de asignacin de los recursos pblicos y sus resultados en el contexto colombiano dependen de manera crtica de la relacin entre las reglas, los incentivos y las prcticas de los actores que participan en las etapas de los procesos presupuestales491, cuya conduccin y coordinacin est en cabeza del Gobierno nacional y los gobiernos subnacionales. En trminos generales,estadinmicarespondeaunconjuntodeprocesosmedianteloscualeslosgobiernos asignan recursos pblicos a entidades ejecutoras con el propsito de alcanzar los objetivos de polticadefinidosenelPlanNacionaldeDesarrollo.Undeterminanteprimordialdelxitodelos procesosdeasignacinderecursos,medidoentrminosdesusostenibilidad,eficienciayeficacia, es el equilibrio que pueda lograr la balanza de decisiones presupuestales entre los criterios
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Laproductividaddelgastopblicorevelalaformaenqueunprogramaoproyectotransformainsumosfinanciadosconrecursos presupuestales en productos. La eficiencia, por su parte, permite establecer qu tan bueno es ese programa o proyecto desempeandosulabordetransformacincomparadoconsmismooconotrosprogramasoproyectossimilares. 491 Ciclodeprogramacin,aprobacin,ejecucin,seguimientoyevaluacinexanteyexpostdelgastoylainversin. 480
tcnicosdeasignacin,porunlado,ylainflexibilidadpresupuestal492ylasnegociacionesdetipo poltico,porotro. Los criterios tcnicos de asignacin se basan en anlisis y evaluaciones del ciclo presupuestal, y buscan esencialmente que los recursos fluyan hacia aquellos programas y proyectos que sean capaces de generar mayor productividad y rentabilidad social. Lograr una adecuada asignacin presupuestal,exigetenerinformacindetalladasobrelaplaneacin,losprocesosylagestindela cadenadevalordelosprogramas,prcticasyproyectosqueadelantanlasentidadespblicas.El reto del Gobierno se enfoca en fortalecer los mecanismos que permitan mejorar, ostensiblemente, los procesos de planeacin, formulacin y evaluacin ex ante de estos programas,estrategiasyproyectos,comolacalidad,pertinencia,confiabilidadyconsistenciadela informacinreportada493.Enotraspalabras,encontrarmecanismosparareducirlosproblemasde informacinasimtricaenlasdecisionesdeasignacindelgasto. Evaluacin y asignacin de recursos teniendo en cuenta criterios tcnicos de productividad y eficiencia Este Gobierno implementar un conjunto de estrategias encaminadas a darle una mayor visibilidad a los criterios tcnicos de asignacin del gasto. Una de las principales estrategias se relacionaconeldesarrolloypuestaenmarchadepropuestasmetodolgicasparalamedicinde laproductividadyeficienciadelgastopblico.ElDNPbuscar,porunlado,dotaralpresupuesto demejoresymsdetalladasclasificacionescontableseconmica,funcional,regional,yporotro, disear una batera de indicadores que permitan medir la productividad y eficiencia de los programasqueconformanelPresupuestoGeneraldelaNacin. El conjunto de indicadores de productividad y eficiencia permitir evaluar los programas y proyectosendiferentesmomentosdelciclopresupuestalyproveerinstrumentosparaequilibrar loscriteriostcnicosdeasignacindelgastoconotroscriteriospropiosdelaeconomapolticadel procesopresupuestal.Paraestoesnecesariodesarrollarherramientasquepermitanestandarizar yadministrarlainformacinreportadadeprogramasyproyectosalolargodelciclopresupuestal, garantizandosufuncionalidadparalaevaluacinde desempeo deentidadesylaasignacinde recursos.Lageneracin,reporteycapturadeinformacindetalladayconfiableserunelemento esencial en la construccin de los indicadores, los cuales debern cumplir estrictos criterios de calidad, oportunidad, consistencia, replicabilidad, estandarizacin y armonizacin con los lineamientosquerigenelSistemaEstadsticoNacional. As,sebuscarunaactualizacindelanormatividadpresupuestalquepermitalaestructuracinde presupuestos modernos que reflejen las polticas pblicas y que contribuyan a una gestin del presupuestopblicoeficiente,efectivaytransparente.Elpresupuestodebeserunaherramienta quepermitaelcumplimientodelasmetasfiscalesycontribuyaalasostenibilidaddelasfinanzas pblicas.
Lainflexibilidadpresupuestalserefiereaaquellafraccinderecursospresupuestalesqueseencuentranpreasignadospornormas constitucionalesolegales. 493 Estossonlossistemasdeevaluacindedesempeoinstitucionalydeadministracin,seguimientoy evaluacindelas etapasdel ciclo presupuestal: el Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIIF2), el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Pblicas (SUIFP),elSistemadeSeguimientoaProyectosdeInversin(SPI),elSistemaNacionaldeEvaluacindeGestinyResultados(SINERGIA) que,asuvez,comprendeelSistemadeSeguimientoametasdelGobierno(SISMEG),laReddeMonitoreoyEvaluacionesdePolticasy elSistemaNacionaldeEvaluaciones(SISDEVAL). 481
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Arreglos institucionales por temas estratgicos La eficiencia del Estado implica innovar en la ptica bajo la cual se abordan prioridades estratgicasdelGobierno.Enlamedidaenqueestasprioridadesseabordendemaneraarticulada entre las entidades que intervienen en ellas, se garantiza una mayor eficiencia, claridad de los roles,responsabilidades,objetivosyunmayorimpacto. De esta forma se emprendern intervenciones a las instituciones pblicas orientadas a integrar redes de organizaciones pblicas modernas, flexibles, abiertas al entorno y orientadas hacia la funcionalidad y productividad en un marco de austeridad para la prosperidad. Para ello, el DepartamentoNacionaldePlaneacin,elDepartamentoAdministrativodelaFuncinPblicayla AltaConsejeraPresidencialparaelBuenGobiernoylaEficienciaAdministrativadisearnredes institucionales en materias claves para la sociedad. Esta redefinicin se complementar con la formulacin de los elementos de estructura orgnica del conjunto de las instituciones que conforman la red institucional, precisando con claridad su accin dentro del esquema de intervencindelEstadoaniveldelasfuncionesprimordiales:planeacin,promocin,regulacin, ejecucin,evaluacinycontrol,cumpliendoconlosprincipiosdegobiernocorporativo. Loanteriorrespondeaquecadavezesmsfrecuentequelaejecucindepolticasyprogramas requiera de la coordinacin de mltiples entidades pblicas ubicadas en sectores, rdenes de gobierno y diferentes ramas u rganos del Estado. Por lo tanto, es necesaria una revisin y modernizacindelasfiguraslegalesparaformalizarlacoordinacinentrelosdiferentesnivelesde gobierno,ascomoentrelasentidadespertenecientesalaramaejecutivayentrestasyelsector privado, en particular las comisiones intersectoriales y los sistemas administrativos nacionales, pues no han constituido en s mismas garanta para la coordinacin interinstitucional efectiva. Problemascomolaausenciadecompetencialegalparaformularpolticayorientarlaejecucinde diferentes entidades, la imposibilidad de contar con presupuesto propio y la dbil capacidad de convocatoriasonproblemascomunesdeesasinstancias. Paratenermayorconocimientosobreloselementosorganizacionalesquefacilitanyaumentanla probabilidaddelxitodelacoordinacin,sedesarrollarunalneadeestudiosenestamateriay se dar una mayor relevancia e impulso a esquemas institucionales en los que se establece un responsable especfico para el cumplimiento del objetivo de Gobierno, como en el caso de las AltasConsejerasPresidenciales. Iniciativas de rediseo organizacional en entidades del Estado Las organizaciones pblicas presentan una serie de problemas comunes: la sobrecarga de funciones administrativas y operativas en entidades encargadas de formular la poltica; baja capacidadorientadoradelasentidadescabezasdesectoradministrativosobrelaredinstitucional sectorial adscrita o vinculada; debilidad en los esquemas de regulacin y control (inspeccin, vigilanciaycontrol);sobrecargadefuncionesenunnicoejecutor;laexistenciademecanismosde presenciaregionalenloscualeselconflictoentreeficienciayparticipacinnosehasolucionado; debilidad en los recursos humanos, financieros, administrativos o de informacin en las organizaciones. En ese sentido, la innovacin gubernamental demanda una nueva forma de organizacin de las entidadesdelEstadoquepermitaellogrodelasprioridadesestratgicasdeunaformaeficiente,lo que supone un trabajo decidido por redisear ciertas instituciones con criterios modernos de gestin, liquidar de manera eficiente, gil y oportuna instituciones con problemas estructurales,
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detal maneraquese evitelaprdida devalorpblico,ycrearalgunasnuevasinstitucionesque permitanalcanzarlosretosplanteados. Lareformadelaadministracinpblicaserpermanente,buscandoelcontinuomejoramientoy modernizacin, y se har con criterios de gestin que permitan una asignacin ptima de los recursos humanos, financieros y tecnolgicos, en funcin de la misin de cada entidad. Se trabajarenlograrquelasentidadespblicasofrezcaneficientementeelmayorymejorservicioal ciudadano y la provisin eficiente de bienes pblicos, con estructuras innovadoras y criterios de calidad. Se propender por una administracin pblica que demuestre en cada contacto con un colombiano,suvocacindeservicioylabsquedadelaexcelencia,laeficaciaylaeficiencia. La reforma ser enfocada en la organizacin de los sectores en las entidades prioritarias que se determinen para el cuatrienio. Se har teniendo como eje principal el papel que las entidades deben cumplir en el Estado, lo cual incluye su fortalecimiento institucional, la relacin con la sociedad civil y el examen de los procesos estructurales de la administracin pblica y de la gestin del empleo pblico, en funcin del inters colectivo y de las alternativas tecnolgicas disponibles. La reforma, adems, permitir sistematizar casos exitosos y generar lecciones aprendidasparaotrasentidadespblicas. El xito del eje de una institucionalidad para la prosperidad democrtica comprende, desde el puntodevistaterritorial,elmejoramientoymodernizacindelasinstitucionesdepartamentales, distritalesymunicipales,queapuntenaincrementarlaeficienciaenlaprestacindelosserviciosa sucargo,respetandolaautonomaconstitucionalylegalqueastasaplica.Paraellosedisearel ProgramaparalaGeneracinyFortalecimientodeCapacidadesInstitucionalesparaelDesarrollo Territorial,cuyascaractersticassedescribenenelcaptuloFortalecimientoinstitucionaldelos entesterritorialesyrelacinNacinterritoriodeestePlan. Institucionalidad para la democracia El Gobierno nacional continuar el respaldo al fortalecimiento de los sistemas electoral y de partidos.Estefortalecimientoseconcentraren:(1)lamodernizacindelaRegistraduraNacional y sus unidades territoriales para los procesos electorales y de identificacin, as como el fortalecimiento de las capacidades de los registradores locales y jurados electorales, (2) la implementacindelCentrodeEstudiosparalaDemocracia,(3)elincrementodelascapacidades del Consejo Nacional Electoral para adelantar el ejercicio de regulacin, inspeccin, vigilancia y control de los partidos y movimientos polticos. Esto significa avanzar en la generacin de controles reactivos y preventivos frente a la financiacin y funcionamiento de los partidos y movimientospolticosylapuestaenmarchadeunainstanciaencargadadeocuparsededinmicas relacionadas con delitos electorales y (4) el apoyo a la modernizacin, infraestructura y digitalizacindelCongreso. Polticas de eficiencia Se emprendern esfuerzos para racionalizar y simplificar procesos, procedimientos, trmites y servicios. Estos esfuerzosutilizarn tecnologas de informacin y comunicaciones para iniciativas comolareduccindetrmitesinternosylagestindocumental.Asmismo,atravsdeiniciativas comoladeservicioscompartidosentreentidades,selograraneconomasdeescalaysinergiasen aspectoscomolatecnologa,lacontratacin,elarchivoylascompras,entreotros.Lasiniciativas seimplementarnconproyectospilotoenciertasentidadesqueluegopodrnserreplicadospor las dems entidades del Estado. Se busca generar ejemplos de buenas prcticas de eficiencia
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gubernamental, con resultados concretos y medibles. De otra parte, las instituciones pblicas tendrnencuentaprincipiosinnovadoresdemejoramientocontinuoenlaprestacindelservicio, estandarizando y mejorando los procesos como una medida para optimizar recursos e integrar tecnologas,procesosypersonas. Gestin Pblica Orientada a Resultados (GPOR) ElobjetivofinaldelaGPORenelsectorpblicoesgenerarcapacidadensusorganizacionespara que logren, mediante la creacin de valor pblico, los resultados establecidos en los planes de gobierno(CladBID,2007).LosobjetivosespecficosdelaGPORson:(1)ofreceralosresponsables de la administracin pblica informacin para la toma de decisiones relacionadas con la optimizacindelprocesodecreacindevalorpblicoafindealcanzarelresultadoesperadodela accin del Gobierno; (2) contribuir a mejorar la capacidad de los organismos pblicos para que puedan rendir cuentas tanto a los organismos de control, al Congreso, como al Gobierno y a la ciudadana494;y(3)contribuiralaadecuadaarticulacindelasdiferentesfasesdelciclodepoltica pblica. Paralograrloanterior,desde2009sehavenidotrabajandoenelrealineamientoestratgicodel Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (SINERGIA) basado en la articulacin y redefinicin de nuevos enfoques e instrumentos de sus componentes. A continuacin, se enumeran los principales propsitos especficos para cumplir con el objetivo de la GPOR, que buscancontinuarfortaleciendolascapacidadesrelacionadasconelseguimientoylaevaluacinde polticasyprogramas,ascomolaculturadelaevaluacinenlaAdministracinPblica. Enmateriadeseguimientoapolticaspblicas: Se consolidarn rutinas e indicadores pertinentes para el seguimiento al PND, orientados al fortalecimiento de los procesos de toma de decisiones de poltica, generando alertas tempranasparafacilitarellogrodelasmetastrazadas; Se pondr en marcha el desarrollo tecnolgico SISMEG (antiguo SIGOB) que, con criterio sistmico, permitir articular de forma permanente y progresiva el seguimiento mediante la confluenciadeinformacindelosdemssistemasinstitucionalesexistentes.Enestesentido, tambinesimportantefortalecerelseguimientodelPNDatravsdelainteroperabilidadcon SUIFP, SISCONPES y SIIF como parte central de su reforma, en aras de lograr calidad y disponibilidaddelainformacinbaseparaseguimiento; SellevarnacabolosanlisisdelseguimientoalosprincipalesprogramasypolticasdelPND teniendo en cuenta tanto los bienes y servicios ofrecidos por el Gobierno (oferta) como tambin la percepcin ciudadana sobre los efectos e impactos de dichos bienes y servicios (demanda); Se tendr en cuenta la informacin disponible sobre las metas no slo en el corto, sino tambinenelmedianoylargoplazo;esdecir,seavanzarhaciaunseguimientoarticuladoala visin del PND vigente, las lneas de base establecidas en cada tema objeto de anlisis y la VisinColombiaIICentenario:2019.
Enmateriadeevaluaciones:
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Eltemaderendicindecuentassedesarrollaenotraseccindeestedocumento. 484
Las evaluaciones se concebirn desde la formulacin misma de la poltica pblica, diversificandolaagendadeevaluacionesalincluirsectoresquetradicionalmentenuncahaban participado; Se continuar en la identificacin de evaluaciones que otras entidades del Gobierno adelantan, a fin de garantizar estndares internacionales y la articulacin del proceso con dimensionesdeanlisismsampliasqueelprogramaevaluado; SeconsolidarlaestrategiadenominadaSistemaNacionaldeEvaluaciones(SISDEVAL),conel cual se pretende: reducir las dificultades existentes frente a la asignacin de recursos para este proceso; fortalecer metodolgica y procedimentalmente las evaluaciones mediante la unificacin de criterios conceptuales y operativos; reducir asimetras de informacin en el mercado de las evaluaciones; y por ltimo, definir y llevar a buen trmino una agenda de evaluaciones representativa de las necesidades intersectoriales a travs de la promocin de doslneasdeaccin:elconceptodeevaluacionesefectivasyelradardeevaluaciones. Se consolidar la promocin de evaluaciones de las polticas en los gobiernos regionales y locales.Asmismo,atravsdelacooperacinhorizontal,secontinuardandounmejorusode los recursos y del conocimiento acumulado en prcticas de Seguimiento y Evaluacin, al compartiryaprenderdelasexperienciaslocalesdegerenciapblica.
Incentivos a la gestin pblica Seimplementarunsistemaparalaclasificacinyevaluacindelasentidadesentrminosdelas dimensiones de capacidad organizacional que, segn la experiencia internacional495, son crticas para su eficiencia y eficacia: el desarrollo de sistemas de gestin financiero, de recursos humanos, de informacin y de activos fsicos, el grado de integracin de dichos sistemas, el liderazgoestratgicodelosgerentesyelenfoquehacialosresultados,entreotros.Estosesfuerzos de medicin y clasificacin de las entidades, deben complementarse con el desarrollo de mecanismosdecertificacinalosservidorespblicosquelogrenavancesimportantesentrminos delaumentodelacapacidadorganizacionaldesusentidades. Esteaspectoserelacionaconeldiseodeunesquemadeincentivosqueestimulealasentidades a aumentar su capacidad organizacional. El sector pblico carece de mecanismos que le den visibilidad a los esfuerzos de los servidores de las entidades del Estado encaminados a mejorar dichacapacidad.Detalforma,seincentivarladivulgacinyapropiacindelasmejoresprcticas engestindentrodelaadministracinpblica,conelfortalecimientodelPremioNacionaldeAlta Gerencia. Tambinsedisearunaestrategiadecapacitacinqueatiendaalasnecesidadesparticularesde lasentidadesdelGobiernoenmateriadecapacidadorganizacional.Lamismapodraapoyarseen capacitacionesinsitu,currculosgeneralesoalamedida,opasantasenotrasentidadesofirmas privadastantoenelpas,comoenelexterior,sustentadasenproyectosdeaprendizaje.
Algunos ejemplos de programas relacionados con evaluacin de capacidad organizacional son: Management Accountability FrameworkenCanad,GovernmentPerformanceFrameworkenCoreadelSur,CommonAssessmentFrameworkenlaUninEuropea; CapabilityReviewsProgramenReinoUnidoyFederalPerformanceProgramenEstadosUnidos. 485
495
c)
Programas estratgicos para el Buen Gobierno
Los programas estratgicos para el Buen Gobierno, conocidos como reformas transversales, buscanmejorarelfuncionamientodelconjuntodelaAdministracinPblicaenreasestratgicas ydealtoimpacto.Seconsiderarnlosprogramasmsurgentesydegranvalorpblicoquebuscan superarlosproblemasestructuralesdelaadministracin.Entreellosestn:(1)gestincontractual pblica;(2)gestindeactivos;(3)gestinjurdicapblica,(4)sistemasdeinformacin,(5)servicio alciudadano,y(6)supervisinycontrol. Gestin contractual pblica EsnecesarioanotarquelaaprobacindelaLey1150de2007fueunlogroenelmbitonormativo que introdujo nuevas herramientas como los Acuerdos Marco de Precios y las subastas inversas paralacompradebienesyserviciosporpartedelasentidadespblicas;esto,sumadoalamejor alineacinquelaLeyintrodujoentreelobjetoacontratarylamodalidadcontractualpermitida, gener mayor transparencia y eficiencia en la contratacin pblica. En el mbito de sistemas de informacin en contratacin, el desarrollo y profundizacin del Sistema Electrnico de Contratacin Pblica (SECOP), ha significado un avance en materia de publicidad en la contratacinestatal. Elcomponenteinstitucional,sinembargo,nohatenidoelmismodesarrolloylaausenciadeuna instancia rectora se configura como el principal obstculo para una mejor gestin contractual, temaqueenlospasesalavanguardiaenmateriafiscaltieneunlugarprivilegiado,porelefecto quelasactuacionesdelasentidadesenesamateriatienenentrminosdeeficienciayeficaciaen laejecucindelgastodelEstado.Lanecesidaddereforzarelaspectoinstitucionalsejustificano sloporlasfuncionesespecficasquecumpliradichainstanciaparalasolucindemuchasdelas deficiencias especficas de la gestin contractual, sino tambin para la articulacin de la poltica presupuestalycontractualylageneracindemayorcapacidadenlasentidadesparasudesarrollo. Lasfuncionesdelainstitucionalidadestarnrelacionadasconeldiseodepolticasyestrategias de contratacin, la proposicin de la agenda normativa de la Administracin en materia de contratacin, la definicin de los estndares de los procesos de contratacin, informacin consolidada sobre precios, proveedores y estructuras de los mercados en los que adelanta sus adquisiciones;criteriostericosyprcticosdefinidosquepermitanlaaplicacindeesquemasde seleccindeproveedoresyformascontractualesalineadasconlascaractersticasdelasdiferentes transacciones; el desarrollo de mecanismos que faciliten la cooperacin y concurrencia de distintas entidades en compras comunes y la representacin del Gobierno en las distintas instancias internacionales relacionadas con la toma de decisiones, incluidos los acuerdos de integracineconmica. Adicionalmente,esnecesariogenerarunmecanismoque,garantizandolaadecuadaaplicacinde los principios de eficiencia, transparencia y economa, permita que las entidades realicen sus contrataciones de forma expedita y eficiente para bienes y servicios de valores menores sin sacrificarlapublicidadyposibilidaddelibreconcurrencia. Gestin de activos En materia de gestin de activos del Estado, aunque se han obtenido grandes logros como el desarrollo del Sistema de Gestin de Activos SIGA (el cual ha avanzado en materia de
486
actualizacin del inventario de bienes inmuebles)496, la consolidacin de lineamientos para la depuracindebienesnorequeridosyeldesarrollodelmarconormativo,entreotros,esnecesario consolidar e integrar la poltica actual, de forma que se superen las limitaciones de la institucionalidad existente, se cuente con planes estratgicos de movilizacin de activos, se complementenloslineamientosenmateriadebienesycarteraysegenerevalorenelsentidode lograrmayoresrecursospercibidosyahorradosporelEstadoenlastransaccionesdeactivos. Para lo anterior, dentro de las labores a emprender en el prximo cuatrienio se cuentan la consolidacin de una gestin integral de activos que abarque adems de inmuebles, participaciones accionarias, muebles y, en general, derechos u obligaciones a favor del fisco, la expansindelasherramientasdeinformacindegestinyundesarrollodelanormativaaplicable que facilite, tanto las actividades de los Colectores de Activos (CISA y SAE), as como el nivel de articulacinconotraspolticasrelacionadasconelaccesoatierrasparafamiliasencondicionesde vulnerabilidad.Dadalanaturalezadeestoscometidos,elprincipalvehculoparaelaseguramiento de la integralidad y coordinacin de los esfuerzos es el establecimiento de una instancia que centralice la toma de decisiones de poltica en la materia, tarea que implica a su vez el emprendimiento de una serie de reformas que gradualmente establezcan las condiciones para dichacentralizacin,talescomolaunificacindeltratamientodelosactivospblicosociososyel establecimiento de herramientas para la maximizacin de ahorros e ingresos en la gestin del Colector,entreotrasmedidas. Gestin jurdica pblica Elmodelodegestinpresentadificultadescomplejasquepartendelaausenciadeunsistemade informacin completo y funcional, cuestin que impide la caracterizacin integral de todos los elementos que componen dicho modelo. En este sentido, en la actualidad no es posible determinar con certeza ni la cuanta ni el nmero de procesos en los que es parte la Nacin y muchomenosestablecerlascausasdemayorlitigiosidadolosmejoresmbitosparaestructurar estrategias de conciliacin uniformes. Dado lo anterior, como punto de partida, es necesario disear una estrategia eficiente de recoleccin de informacin que permita conocer el estado actualdelosprocesosencontradelaNacin497. De manera general, la estrategia de gestin jurdica debe considerar un plan de accin para los procesos en curso y una poltica para la prevencin del dao antijurdico. Sobre lo primero, se proponeellevantamientodemapasderiesgoqueidentifiquenposiblesdebilidadesenladefensa, mbitos de conciliacin necesaria, tipo de procesos y entidades en las que se concentran las mayores cuantas y, en general, la identificacin de puntos crticos en la gestin de los documentos que pueden llegar a ser tenidos como pruebas en el proceso o las copias de los expedientesquetienenensupoderlasdiferentesentidadesvgr.expedientesdelasentidadesen liquidacin,ascomodelosriesgosprincipalesalosqueseenfrentaelEstadoenlagestindesus interesesjurdicos.Encuantoalaprevencindeldaoantijurdico,ademsdeloselementosde decisin que en esta materia podran aportar los mapas de riesgo, es necesaria una poltica de EstadoquevinculealaRamaJudicialparagenerarpolticasdeprevencinconjuntasyparaevitar los incentivos perversos que generan decisiones aisladas, identificar aspectos concretos de la
A la fecha en el SIGA se encuentra la informacin reportada del 161 entidades del orden nacional; 901 del territorial y 28 entes autnomos,entreloscualessehanregistrado140.263bienesinmuebles. 497 GestinjurdicapblicadeHaciendayCrditoPblico,enlaactualidadcursanencontradelaNacinprocesoconpretensionespor $1.003billonesycuyacontingenciaseestimaen$431,3billones. 487
496
actividadestatalenlosquelasfallasquedanlugaralaaccinlitigiosapuedansersolucionadasa travsdelacapacitacinyaquellasenlosqueseanecesariorealizarmodificacionesnormativas. En ese sentido, para el periodo se busca combinar una estrategia de corto plazo enfocada en la recoleccin de informacin, la elaboracin de mapas de riesgo, la gestin de casos activos privilegiandolautilizacindemecanismosalternativosdesolucindeconflictos,conotradelargo plazo cuyos objetivos se encaminaran a la redefinicin de la institucionalidad en la materia, la reingeniera del ciclo de gestin y la consolidacin de un sistema de informacin. El modelo institucionalquefinalmenteseestablezca,debertrabajarenlaprevencindeldaoantijurdicoy en garantizar la generacin de verdaderos lineamientos para la administracin de recursos y el replanteamientodelaestructuradedefensajudicialalinteriordelasentidades. Sistemas de Informacin Como se mencion en el aparte sobre informacin pblica en el principio de transparencia y rendicindecuentas,seimpulsarlacreacindelCoordinadordeInformacindelaNacin,enun trabajoconjuntoentreelDepartamentoNacionaldePlaneacinyelMinisteriodelasTecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, y se implementarn los Coordinadores de Informacin Sectorialencadacabezadesector. Adicionalmente, se formular el Plan Nacional Estratgico para las adquisiciones de bienes y serviciosenTIC,segenerarnmodelosdecostosenadministracindeinfraestructuratecnolgica (hardware, software y comunicaciones) y se impulsarn planes de capacitacin para los funcionariosencargadosdelaplaneacinyadquisicionesenestamateria.Secrearnbodegasde lecciones aprendidas en desarrollos de sistemas de informacin para el sector pblico y en adquisicionesdebienesyserviciosTIC,ysebrindarncapacitacionesvirtualesymesasdeayuda. Servicio al ciudadano Conelobjetodemejorarlacalidadyaccesibilidad delosserviciosqueproveelaAdministracin Pblica al ciudadano, desde el Gobierno nacional se ha venido trabajando la adopcin de un Modelo de Gestin de Servicio en cuatro ejes de intervencin: (1) mejorar el tratamiento de las solicitudesdelciudadanoqueaccedealosserviciosdelaAdministracinPblica;(2)cualificarlos equiposdetrabajodispuestosparaelservicioalciudadano;(3)fortalecerelenfoquedegerencia delservicioalciudadanoenlaadministracinpblicanacional;y(4)contribuiralacoordinaciny elimpulsodeiniciativasintegralesdemejoramientodeloscanalesdeatencindelasentidades. Ahorabien,apesardelosavancesymejorasenlaprestacindelserviciodealgunasentidades, aun existe un rezago generalizado en materia de oportunidad y calidad, razn por la cual el Gobierno nacional, junto al cumplimiento de los propsitos de la poltica nacional de servicio formuladaenelDocumentoCONPES3649de2010,darprioridadalassiguientesaccionesparael cuatrienio por considerarlas como condiciones de posibilidad para el desarrollo de la poltica de servicioalciudadano: Consolidar la articulacin interinstitucional a travs de la activacin del Sistema Nacional de ServicioalCiudadano. AfianzarlaCulturadeServicioalCiudadanoenservidorespblicosatravsdeProgramasde Formacindirigidosalosequiposdetrabajodispuestosparaelservicioalciudadano. Optimizar los canales de atencin al ciudadano mediante la adopcin de los estndares y protocolosdeatencindiseadosporelGobiernonacional.
488
Involucrar al Ciudadano en el Modelo de Servicio a travs de un estudio sistemtico de sus necesidadesypercepciones.
Supervisin y control Elesquemainstitucionalactualdesupervisinycontrolrequieredeunaprofundareestructuracin enfocada en la racionalizacin y simplificacin del sistema, maximizando el aprovechamiento de lasfacilidadescomunesdelasinstituciones.Actualmentesepresentanalgunasdeficienciasenel diseo institucional: por un lado, las labores de las entidades de vigilancia y control se han extendidoafuncionesadministrativasquenotienenelcarcterdesupervisinysusfuncionesno siempre responden a la existencia de un riesgo o inters pblico que se deba proteger; adems existen diferencias en capacidades para atender y entender problemas similares, lo que genera que los mismos riesgos sean vigilados con estndares de supervisin dismiles. Por otro lado, su accionar no es articulado y la presencia regional es baja. Esto redunda en altos costos de transaccinparalosempresariosyaltoscostospresupuestariosparaelEstado. Este panorama hace necesario redisear el esquema institucional de supervisin, vigilancia y control.Alcanzaresteobjetivorequieredeesfuerzosenlacreacindeinfraestructurascomunes entre las superintendencias, el aprovechamiento de tecnologas de la informacin y de la comunicacin(TIC),ascomoelrediseoyreasignacindelasfuncionesdesupervisinparaque se ejerzan de acuerdo y en estricta proporcionalidad con el origen del riesgo, armonizando la supervisin sobre la actividad realizada por las empresas (objetiva), con la supervisin de las empresas(subjetiva).Ademssedebeprocurarquecadaentidadtengaclaridaddeobjetivosde talformaquenoseasignenpropsitosquepuedanreirentresoquenocorrespondanalarazn mismaquejustificalaexistenciadelaentidaddesupervisin.
d)
Vocacin por el servicio pblico
Elprincipiodelavocacinporelserviciopblicohacereferenciaaunaconcepcindelempleoy del talento humano al servicio del Estado y de la ciudadana. El reto de construir un Buen Gobierno,implicatambincontarconservidorespblicosconunaslidaculturaticaydeservicio alasociedad,queestnabsolutamenteconvencidosdeladignidadeimportanciadesutarea.Al asumirsucargo,elservidorpblicomanifiestasucompromisoyvocacinparaatenderlosasuntos queinteresanyafectanalasociedad,adquiriendoalmismotiempounaresponsabilidadporsus actos que se refleja en la satisfaccin de las necesidades colectivas. El servicio pblico implica responsabilidadesquederivandelasfuncionesinherentesalcargoquesedesempea. Cada uno de los servidores enfrenta da a da la toma de decisiones que afectan o impactan el bienestardelasociedad;portalrazndebefortalecerselaformacinycapacitacindeservidores pblicos con principios y valores ticos y el desarrollo de las competencias laborales necesarias para su desempeo cotidiano. Se requiere entonces de una poltica de gestin y desarrollo del talento humano estatal orientada a dotar a la Administracin Pblica de servidores ntegros, competentes, abiertos al cambio, con una remuneracin adecuada y de acuerdo con el marco fiscal. Estos servidores estarn ms comprometidos con el cumplimiento de los principios de la funcin administrativa, mediante la definicin de parmetros que garanticen su ingreso, permanencia y ascenso fundamentados en el mrito, la capacitacin, el desarrollo de competenciasylatica.
489
Entre las actividades claves para viabilizar este sistema integrado de gestin est la planeacin estratgicadeltalentohumano,quearticulalassiguientesacciones: Desarrollar conductas ticas deseables para el buen servicio pblico, a travs de la interiorizacin de valores que se conviertan en factor de cambio social, como parte fundamentaldelPlanNacionaldeFormacinyCapacitacin. Potenciareltalentohumanoorientadoalaculturadelservicioyalageneracindeconfianza ciudadanaatravsdelaidentificacinyeldesarrollodesuscompetenciaslaboralesdentrodel marcodeunSistemaNacionaldeGestinporCompetenciasLaborales,quepropendaporel desarrollodelcapitalhumanoylaprofesionalizacindelmismo,afindeoptimizarlacalidad delosserviciospblicosprestadosalosciudadanos. Revisar el Sistema de Evaluacin del Desempeo que permita contar con un instrumento tcnico que identifique las fortalezas y necesidades en capacitacin de los servidores, para tomar las medidas respectivas en aras de mejorar las competencias laborales para una adecuadaprestacindelservicio. Fortalecer la gerencia pblica implementando procedimientos que permitan comprobar las competenciasycalidadesdequienesvanadesempearestoscargos,atravsdeprocesosde seleccintransparentesyobjetivosenloscualesseevaluaryestablecerelcumplimientode los requisitos y las condiciones exigidas para su vinculacin. Lo anterior, con el fin de garantizar el ingreso de los profesionales ms calificados a la Administracin Pblica en beneficiodelaprestacindelosserviciospblicosydelosciudadanos. Se disear una estrategia de capacitacin para el desarrollo de las competencias laborales requeridas de conformidad con las polticas sealadas en el Plan Nacional de Formacin y Capacitacin de Empleados Pblicos. La misma podra apoyarse en capacitaciones in situ, currculosgeneralesoalamedida,opasantasenotrasentidadesofirmasprivadastantoenel pas,comoenelexterior,sustentadasenproyectosdeaprendizaje. Se avanzar en el fortalecimiento de los mecanismos de informacin sobre la gestin del servidorpblico,mediantelaejecucindelasfasesdedesplieguedelSistemadeInformacin para la Gestin del Empleo Pblico SIGEP, el cual de manera progresiva incorporar las institucionespblicasysusservidores. Se modificar el esquema del control interno as como el rol y las funciones de los actuales JefesdeControlInternooquieneshagansusvecesenlaRamaEjecutivadelOrdenNacional, comoestrategiaparaincidirenlaeficienciadelagestinpblica.
490
2.
a)
Estrate egias con ntra la co orrupci n

Diagns stico
Colombiacuentaco onunmarco normativode eluchacontr ralacorrupci in.LaLey19 90de1995,p por rmastendien ntesapreserv varlamoralid dadenlaAdm ministracinP Pblicaysefij jan lacualsedictannor disposicionescone elfindeerrad dicarlacorrup pcinadmini strativa,con sucorrespon ndientedecre eto sobret trmites,constituyeunesfuerzoimpor rtanteenesta amateria.Ad dicionalmente e,elpasratif fic la Con nvencin Inte eramericana de Lucha co ontra la Cor rupcin, con la Ley 412 de 1997 y la n 2 Conven ncindelasN NacionesUnid dascontralacorrupcin,a atravsdela aLey970de 2005,median nte las cua ales adquiri un conjunt de compr to romisos dirig gidos a fortalecer los me ecanismos pa ara preven nir,detectar,sancionarye erradicarlaco orrupcin.No osobramencionartambinqueColombia ha par rticipado en rondas de anlisis y en el proyecto piloto volun a ntario de la Convencin de Nacion nesUnidascontralaCorrupcin. Enelmbitointerno,nopueded dejardemen ncionarselos avancesrelac cionadosconlameritocracia ylacar rreraadminis strativabasad dosenlaLey962de2005 (porlacuals sedictandisp posicionessob bre raciona alizacin de trmites y pr t rocedimiento administra tivos de los organismos y entidades d os y del Estado y de los particulares que ejercen fun o e nciones pbliicas o presta servicios p an pblicos), la L Ley 1150d de2007(por mediodelac cualseintrod ducenmedida asparalaefic cienciaylatr ransparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposic o ciones gener rales sobre la contratacin con Recurs a sos Pblico os)ysusdecr retosreglame entarios.Deig gualformase edestacanen nestamateria aloselement tos queda anmayorefic cienciaytran nsparenciaal losprocesos contractuale es,ascomolosavancesq que hatenidoelpasen nmateriade sistemasyco onectividadp parapromove erelaccesoa alainformaci in pblica a,ascomola aparticipacin nciudadana. Durant telosltimos scuatroaos s,elpasavan nzenlacon nsolidacindelPrograma Presidencial de Lucha contra la Co orrupcin co omo instancia coordinado de estos esfuerzos, se modific el a ora s todecontratacin,sepus soenmarchalaDireccind deRegalase enelDepartam mentoNacional estatut dePlan neacinyse ordenlapu uestaenmarchadelsiste mademonit toreo,seguim mientoycont trol delosrecursosdelS SistemaGene eraldePartici ipaciones.
491
Apesardeloanterior,lacorrupcinsiguesiendounodelosprincipalesproblemasqueafectaal EstadoylasociedadenColombia,ygeneraconsecuenciasgravesenlascondicionesdevidadela poblacin, en la legitimidad de las instituciones y en el adecuado funcionamiento de las instituciones pblicas. Adicionalmente, la corrupcin tradicional se ha visto agravada por el fenmeno de la captura del Estado y especialmente por lo que algunos autores denominan la reconfiguracincooptadadelEstado,fenmenoenelcualseproduceunacapturasistemticade lasinstitucionesestatalesnosolamenteconfineseconmicos. Aunqueelpasnodisponedeinformacinadecuadaysuficientesobrelasituacinytendenciasde la corrupcin, existen numerosos indicios sobre la magnitud y gravedad del problema. En 2009, Colombiaobtuvounpuntajede3,7enelndicedePercepcindelaCorrupcindeTransparencia Internacional498,(donde10escerocorrupciny0escorrupcinmuygrande),ocupandoelpuesto 75entre180pases,igualadoconBrasilyPer.Lasituacinenlosaosanterioresseobservaenel siguientecuadro.
TablaVII1.Colombia:ndicedePercepcindeCorrupcin, valorypuestoobtenido20022009
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente:TransparenciaInternacional,2010 Valor 3,6 3,7 3,8 4 3,9 3,8 3,8 3,7 Puesto 57 59 60 55 59 68 70 75 Nmerode pases 102 133 146 159 163 179 180 180
Porsuparte,elindicadordecontroldelacorrupcindelBancoMundial499quemideelabusodel poder pblico para el beneficio privado, incluyendo la corrupcin menor y en gran escala (y la captura del Estado por las lites), muestra que Colombia, refleja una mejora en control de la corrupcinentrelosaos2002y2009,alpasardeunpuntajede45,6a48,1.
TablaVII2.Colombia:IndicadordeControldelaCorrupcin
Indicadordegobernabilidad Controldelacorrupcin Fuentes 16 16 16 15 13 12 8 Ao 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 Porcentaje (0100) 48,1 50,2 51,7 55,8 51,0 51,5 46,6
Estendicemidelapercepcindegruposespecializadosdepersonascomoperiodistas,empresarios,funcionariosdeorganizaciones internacionales,etc.,ynodelapoblacinensuconjunto,yseconstruyeapartirdendiceselaboradosporotrasinstituciones. 499 Con este ndice se miden seis dimensiones de gobernabilidad: Voz y Rendicin de Cuentas, Estabilidad Poltica y Ausencia de Violencia,EfectividadGubernamental,CalidadRegulatoria,EstadodeDerechoyControldelaCorrupcin.. 492
498
Indicadordegobernabilidad
Fuentes 8 8 7 5
Ao 2002 2000 1998 1996
Porcentaje (0100) 45,6 35,9 29,6 37,4
Fuente:BancoMundial.
En el Barmetro Global de la Corrupcin de Transparencia Internacional500, los datos de 2009 respectoaColombiamuestranlasiguientesituacin:el45%delosentrevistadosconsideraquelos partidos polticos son extremadamente corruptos, seguidos por el Congreso y los funcionarios pblicos con el 35%. En el caso del sector judicial el 23% de los entrevistados considera que es extremadamentecorruptoyotro27%queescorrupto.Elsectorprivadoylosmediostienenuna mejor percepcin, pero aun as un poco ms del 30% de las personas considera que hay corrupcinaltaenestasinstituciones.Conrespectoalapercepcindelautilizacindelsoborno por parte del sector privado para influir en polticas, leyes y regulaciones, el 33% considera que ocurre casi siempre y otro 18% que ocurre a menudo, lo cual refleja la idea que tienen los ciudadanossobrelaactuacinindebidadelosempresariosprivados.
TablaVII3.BarmetroGlobaldelaCorrupcin:ResultadosColombia
Institucin Partidospolticos Poderlegislativo Empresas/Sectorprivado Medios Funcionarios/Empleadospblicos Poderjudicial Promedio Fuente:TransparenciaInternacional,2009 Nota:5extremadamentecorrupto/1nadacorrupto Puntaje 4,0 3,9 3,1 2,9 3,7 3,5 3,5
Adicionalmente, la encuesta del DANE de calidad de la gestin estatal para el desarrollo empresarial en 2008 que recoge la percepcin de los empresarios sobre la calidad de las instituciones pblicas con respecto al desarrollo empresarial de los sectores de industria y comercioenColombiaestableciqueel33,7%delosempresariosestuvototalmentedeacuerdo enquelosdirectivosdeempresasnacionalespuedeninfluenciaratravsdepagosextraoficiales lasdecisionesdelEstado,y35,2%estuvoparcialmentedeacuerdo.Paraelcasodelasempresas multinacionales, el 35,4% de los empresarios estuvo totalmente de acuerdo y el 33,6% estuvo parcialmentedeacuerdo. En cuanto a los rganos de control, sus labores preventiva, de control fiscal y disciplinaria son esencialesenlaluchacontralacorrupcin.LafuncinpreventivadelaProcuraduraGeneraldela Nacin se enfoca en la advertencia de riesgos, controles de actividad y difusin de resultados sobreactuacionesdisciplinariasquegenerendisuasinhacialacomisindeactosdecorrupcin. Actualmentesehanidentificadodosgrandesfallasenestesistemapreventivo:losaltosnivelesde incumplimientonormativo93%delosmunicipiosincumplenlaLey715de2001sobreelSistema
ElBarmetromideactitudesfrentealacorrupcinylasexpectativasconrespectoalosnivelesdecorrupcinfuturos.Conelpaso del tiempo, la encuesta podr medir tendencias de actitud. A diferencia del ndice de Percepcin de la Corrupcin, basado fundamentalmenteenpercepcionesdelsectorprivado,elBarmetrosecentraenexperienciasyactitudesdelpblico. 493
500
General de Participaciones, y un importante nmero de quejas por casos de corrupcin que recibe la esta entidad la mayora de las ms de 1.000 quejas que recibe la institucin mensualmenteestasociadaatemasdecorrupcin. ElcontrolfiscalenColombiaesejercidopor63contraloras:laContraloraGeneraldelaRepblica, 32 contraloras departamentales y 30 municipales y distritales. Existen en Colombia 1.101 municipios,deloscuales1.070sonvigiladosporlascontralorasdepartamentalesylosrestantes 30 tienen contralora propia501. Adems, las contraloras departamentales, ejercen control fiscal sobreeldepartamentoysobrelascontralorasmunicipalesexistentesenlasciudadesydistritos desujurisdiccin.TambinestlaAuditoraGeneraldelaRepblicacomoorganismodecontrol de segundo nivel que ejerce la funcin de control fiscal sobre las 63 contraloras del pas, y la AuditoraFiscalquevigilalagestinfiscaldelaContraloradeBogot.Ensntesis,hoyexisten63 proyectosdecontrolfiscalenelpas,sinlosnivelesadecuadosdecoordinacin. As pues, los esfuerzos y avances, las mediciones y encuestas, evidencia que continan siendo necesariosesfuerzosimportantesenestecampo. Corresponde entonces emprender estrategias en esta materia, formular y adoptar una poltica integraldeluchacontralacorrupcinquepropendaporladisminucindeprcticasdecorrupcin, busquedisminuirlosrecursosquesedesvanporactosdecorrupcin,quepermitaalasentidades territorialesfortalecerseparaimpactarenlacapturadelosgobiernolocales. De igual manera, se deber impulsar la actualizacin de la ley anticorrupcin, fortalecer la instanciarectoradelaLuchacontralaCorrupcinyponerenmarchaelsistemadeseguimientoa los recursos del Sistema General de Participaciones previsto en la Constitucin Poltica y reglamentadoporeldecreto28de2008. Enformaadicional,aunquelosrganosdecontrolylaRamaJudicialhanadelantadoaccionesde fortalecimiento,laimpunidadsiguesiendomuyelevadaylaeficaciaenmateriadeinvestigaciny sancin insuficiente, razn por la cual, las estrategias formuladas deben contemplar este componente.
b)
Estrategias para la lucha contra la corrupcin
Alcanzar los fines esenciales del Estado depende en gran medida del xito de las polticas para prevenirlacorrupcin,puessolamentecuandolosdinerospblicoscumplanntegramenteconsu funcin,sindesviarsehaciainteresesilegales,sealcanzarnlosnivelesderespetoalosderechosy cumplimientodelosdeberesqueexigeelEstadosocialdederecho. Laprevencinyelcontroldelacorrupcinseencuentrancontempladosdentrodelosprincipios rectoresdelbuengobiernoylaeficienciaadministrativayseasocianatransparenciayalcorrecto funcionamiento de la administracin pblica, y a la efectividad en el uso y asignacin de los recursos. Las acciones para la prevencin y lucha contra la corrupcin pero sobre todo, la efectividad de las mismas, inciden en la percepcin de la ciudadana sobre la legitimidad de las polticas pblicas, las instituciones, sus autoridades y el propio sistema poltico. La prevencin eficazimpactaenlarespuestadelacomunidadfrentealosprogramasyactividadesdelGobierno,
DesempeoFiscaldelosDepartamentosyMunicipios2008,InformedelDepartamentoNacionaldePlaneacin,pgina213.DNP ImprentaNacional,2010. 494
501
a la vez que crea y genera un control ciudadano de un gobierno que propende y trabaja por la bsquedadelbienestargeneral,ylaadecuadautilizacinyaplicacindelosrecursospblicos. Adicionalmente,resultanecesarioconsideraraccionesqueimpactenenimpunidad,afindelograr no solamente sanciones y penas para quienes realicen actos de corrupcin, sino tambin propender por la recuperacin de los recursos pblicos, al tiempo que incentivar denuncias y quejasdeservidorespblicosyciudadanosquetenganconocimientodehechosysituacionesde corrupcin. Enestamateria,lasaccionesdelEstadodebenencausarseprioritariamentehacia: 1. El fortalecimiento de estrategias y mecanismos que prevengan actos de corrupcin. Esto incluyelageneracindeunaculturadetransparenciayticaconresultadosenlaprevencin de actos de corrupcin, realizable a travs de las polticas pblicas, de pedagoga y de desempeo de la funcin pblica con alto sentido tico. Las estrategias pedaggicas deben reforzarelcontrolsocialylaideageneraldeunEstadonopermisivoconloscorruptos,queno acepta, tolera ni protege la generacin de beneficios indebidos; participacin ciudadana, rendicindecuentasyelfortalecimientodelroldelEstadocomoformuladorycoordinadorde laimplementacindelapolticadeluchacontralacorrupcin. 2. Mejorar la capacidad de investigacin y sancin de actos de corrupcin, y la adopcin de instrumentos que obstaculicen, disminuyan o eliminen las causas y manifestaciones de la misma. 3. Promovermecanismosdeluchacontralaimpunidad. Tales acciones deben estar dirigidas no solamente a las entidades estatales y a los servidores pblicos,sinoalsectorprivado,losempresariosylasociedadcivil,alavezqueareforzarelcontrol socialypoltico.Enestecontexto,lasestrategiasparalaprevencin,laluchacontralacorrupcin ylaimpunidad,quetendrnefectospreventivosypersuasivos,son:
c)
Poltica Integral contra la Corrupcin
Colombiarequiereunanuevaformulacineimplementacindeunapolticapblicaintegralque involucrealsectorprivado,lasociedadcivilycontemplemecanismosdeevaluacinyseguimiento delapoltica.Esto,implicaprofundizardemanerasignificativaenelconocimientodelfenmeno de la corrupcin; generar las lneas de base de su medicin; establecer en forma explcita las conductas que generan beneficios indebidos en detrimento de la comunidad; identificar los aspectos, procesos y oportunidades que facilitan focos o actos de corrupcin; e introducir correctivosyaccionesqueimpidanlarealizacindeactoscorruptos.ElProgramaPresidencialde Modernizacin, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupcin, o el ente encargado de coordinarlapolticaanticorrupcin,pondrenmarcha,conelapoyoycoordinacindelosrganos decontrol,yconparticipacindelasociedadcivil,unsistemadeinformacinsobrelacorrupcin, queservirdebaseparalaelaboracindelinformeanualsobreavancesyresultadosdelalucha contralacorrupcinenColombia. Esta poltica de Estado para la lucha contra la Corrupcin se construir con la participacin de todaslasramasdelpoderincluyendolosnivelesnacional,departamentalymunicipal,losrganos de control, as como actores del sector privado, la sociedad civil y la ciudadana en general. Adems,desarrollarlossiguientescomponentes:
495
1. Medidas preventivas
Sehaconsideradodeprincipalimportanciaelaspectopreventivodelaluchacontralacorrupcin, con el fin de evitar la prdida de los recursos pblicos. Para desarrollar este aspecto, la poltica tendrencuentalosparmetrosestablecidosporlasConvencionesInteramericanaydeNaciones UnidascontralaCorrupcin,incluyendoelanlisisdelosaspectosde:(1)polticasyprcticasde prevencindelacorrupcin;(2)rganosdeprevencindelacorrupcin;(3)medidasdirigidasal sector pblico; (4) Cdigos de conducta para funcionarios pblicos; (5) Contratacin pblica y gestindelahaciendapblica;(6)informacinpblica;(7)medidasdirigidasalsectorprivado;(8) participacindelasociedadcivil;(9)medidasparaprevenirelblanqueodeldinero. Deigualforma,lapolticadeberabarcarlaposteriordefinicindemecanismosaccesibles,tiles, ycleresparalaformulacindequejasydenuncias,quepermitannosoloapoyarelcomponente sancionatorio,sinotambinelpreventivo,considerandoqueelconocimientooportunodeindicios de corrupcin, puede activar alertas y acciones que eviten la prdida o desviacin de recursos pblicos. Lareorientacinyempoderamientodelainstanciarectoradelasaccionespreventivasydelucha contralacorrupcin,atravsdelacompaamientodelGobierno,seconsiderafundamentalpara generarresultadosyavancesenestamateria.
2. Investigacin y sancin
LapolticadeLuchacontralaCorrupcindebeabordareltemadeinvestigacinysancinconel fin de combatir la impunidad, para ello se incluirn aspectos como el fortalecimiento de los rganosdecontrolydelascapacidadesinvestigativasenmateriadelosdelitosdecorrupcin,as como la promocin de medidas que permitan reforzar la integridad y evitar y sancionar la corrupcinenelpoderjudicial.Deigualmanera,sehaabordadolaconstruccindeunestatuto anticorrupcin que persigue, dentro de sus finalidades, la reglamentacin de conductas, la tipificacindeotrasquedanlugaraactosdecorrupcinyelfortalecimientodesanciones. El Gobierno nacional,adoptarunapoltica de tolerancia cerocuandohayadeterminado quese hancometidoprcticasfraudulentas,corruptas,colusoriasocoercitivasenmateriapensional.Por toleranciaceroseentiendequeelGobiernonacionalinvestigartodaslasdenunciasefectuadas en el mbito de la presente poltica y dar traslado a las autoridades competentes para que apliquenlassancionesapropiadasenloscasosenquelasdenunciasresultenconfirmadas. Por ello, el Gobierno deber reglamentar lo que corresponda, con respecto a los controles internos dentro las entidades administradoras de pensiones del Sistema General de Seguridad Social,conelfindeasegurarlaeficaciaenlaprevencin,deteccineinvestigacindelasprcticas fraudulentas, corruptas, colusorias en relacin con su personal, sus consultores o sus representantes. Medicin y mapas de riesgo: Es necesario propender por el desarrollo de instrumentos que permitan la medicin de la corrupcin en el nivel nacional y territorial, con el fin de identificar debilidades, avances y resultados de la lucha contra la corrupcin en Colombia. As mismo, se avanzarenlaconstruccindemapasderiesgo,conelobjetivodeorientarmedidaspreventivaso correctivas,peroentodocaso,eficacesyoportunas.
496
3. Coordinacin
Sebuscargenerarcondicionesparalacoordinacininterinstitucionalyentrelosrdenesnacional yterritorialatravsdelaconsolidacindelasrespectivasinstanciasymecanismosqueinvolucren alaRamaEjecutiva,losrganosdecontrolylaRamaJudicial. As mismo, la poltica dirigir acciones para prevenir y sancionar la corrupcin en las entidades encargadasdegestinambientalydelriesgo,conelfinquesuactuarcumplaconlasexigencias planteadasenesteplan.
d)
Fortalecimiento institucional de las entidades territoriales
Este fortalecimiento buscar instalar capacidad en las entidades territoriales para contar con mecanismos para el control efectivo de la corrupcin, la rendicin de cuentas y el control ciudadano. Esto har parte del Programa para la generacin y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo territorial, cuyas caractersticas se describen en el captulo FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritoriodeestePlan. Tambinseadelantarunacampaadefirmadeacuerdosdeintegridadenlasentidadespblicas delnivelnacionalyposteriormentesebuscarsuadopcinenelnivelterritorial.Sebuscarquela adherencia a estos acuerdos por parte de los servidores plasme su compromiso de trabajar con honestidad y rectitud y con la mayor eficiencia del ejercicio de la funcin pblica. El Gobierno trabajar en estos lineamientos para que a partir de dicha gua, los servidores lleguen por s mismos a consensos sobre las actitudes, conductas y omisiones inadmisibles desde la ptica no sololegalsinoticaenelejerciciodelafuncinpblica.
e)
Instrumentos de control y punitivos
Se orientarn acciones que promuevan la expedicin de normas penales, disciplinarias y fiscales que faciliten la investigacin de los casos de corrupcin. Tambin se disearn e impulsarn estrategias conjuntas con el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscala General de la Nacin paragarantizarlarectaadministracindejusticiayevitarlacooptacinenlamisma.
f)
Fortalecimiento y modernizacin de los rganos de control
Seapoyarnprocesosdefortalecimientoymodernizacindelosrganosdecontrol,teniendoen cuenta que sus labores preventiva, de control fiscal y disciplinaria son esenciales para que los servidorespblicosapropienlatransparenciaensuactuaryseanresponsablesencasodefallara susdeberes.
1. Procuradura General de la Nacin

Con respecto a la Procuradura General de la Nacin, se har nfasis en el Plan para el fortalecimiento y focalizacin de la funcin preventiva de la Procuradura General de la Nacin, que debe ir de acuerdo a las prioridades que se han establecido en torno a la lucha contra la corrupcin.Deestamanera,sehanpriorizadocomponentescomoeldiseoeimplementacinde un sistema integrado en la funcin preventiva que incluya un proyecto nacional de capacitacin
497
paralaprevencinafuncionariosdelaprocuradurayquealmismotiempocontribuyadisminuir el potencial de faltas disciplinarias, aumentar la buena gestin en las entidades, aumentar la transparenciaenlagestinymejorarlavaloracindelservidorpblicohacialoscomportamientos ticos. As mismo, este programa pretende generar los mecanismos de medicin del cumplimiento normativo,fomentaraspectosintegralesdelaculturadelalegalidadyfortalecerlosmecanismos por los cuales e hace efectivo el control social de la gestin pblica. Todo esto, con el fin de disminuir los ndices de incumplimiento normativo, fortalecer la evaluacin y monitoreo del cumplimiento normativo en la gestin pblica y lo asociado al fomento de la cultura de la legalidad.
2. Contralora General de la Repblica

EnelcasodelaContraloraGeneraldelaRepblica,sumodernizacinseorientaraactualizarla estructuradelcontrolfiscalalasnuevasdemandasdelaadministracinpblicademaneraquese logrehacerunseguimientoefectivo,enfocadoalosplanes,programasyproyectos,atravsdelos cualesseejecutanlaspolticaspblicas,garantizandouncontroldiferencialsegneltipodeplan, elsectoralquecorrespondenylanaturalezadelejecutor.Paraelefectoseadoptarunanueva estructuraorgnicaysefortalecernlasherramientasinformticas.
3. Auditora General de la Repblica

EncuantoalaAuditoraGeneraldelaRepblica,sernobjetivoslaampliacindecoberturasde las63contralorasdelpas;laactualizacindelas estrategiasdeluchacontralacorrupcin,con nfasisenlareparacindeldaopatrimonial;lasimplificacinlossistemasdeinformacinparala rendicindecuentasenlnea;laatencincalificadaalciudadanoyelfortalecimientodelsistema sancionatorio.
4. Sistema de control fiscal

Paraarmonizarelcontrolfiscalbajocriteriosdecoordinacin,concurrenciaycomplementariedad, debe fortalecerse el Sistema Nacional de Control Fiscal, que incluya los controles externo e interno,queasuvezintegreelcontrolfiscalposteriorylalaborpreventiva.
g)
Medidas dirigidas al sector privado
Se buscar la regulacin de la gestin transparente de los intereses privados mediante la regulacindellobbyocabildeo;ascomoladiscusinconelsectorprivadodemedidasespeciales comolaexpedicindecdigosdeconductaparaelejercicioticoytransparentedelaactividad comercial.
h)
Rendicin de cuentas y transparencia
Subuscarhacerdelarendicindecuentasalaciudadanaunafuncinpermanenteysustantiva enlafuncinpblica:ElEstadoinformarypondradisposicindelaciudadanalosdetallesdesu
498
gestin de forma permanente, a travs de la implementacin de mecanismos de rendicin de cuentas,utilizandoinformacinoportunaydecalidad. Se promovern espacios para la participacin de la sociedad civil, no solamente en materia de rendicin de cuentas, sino tambin en el proceso de construccin de la poltica as como en el desarrollo de los planteamientos y la adopcin de mecanismos para llevar cabo las estrategias planteadasenelpresentecaptulo.
i)
Responsabilidad en el uso de los recursos
El Estado, a travs de sus agentes, usa responsablemente los recursos que provienen del erario asignndolosconcriteriosdeprioridaddelgastopblico.Estoimplicausarlosdemaneraeficiente, y tambin evitar desviaciones y usos indebidos, inclusive para beneficio privado. Medidas que apuntan al logro de este objetivo se encuentran desarrolladas a lo largo de las bases del Plan Nacional de Desarrollo, as como en los artculos que integran el mismo. De igual forma, se fortalecernlossistemasdegestinMECIycalidad,alinteriordelasentidadesdelordennacional yterritorial.Finalmente,seseguirnlasdirectricesdelbuengobiernoenlamateria.
j)
Metas
As como lo propone este captulo, la Poltica de Lucha contra la Corrupcin incluir el diseo e implementacindeherramientasdemedicinquedencuentadelfenmenodelacorrupcin.Por lo tanto se propone usar transitoriamente el indicador que calcula Transparencia Internacional. Una vez se cuente con los indicadores de la Poltica, ellos sern adoptados formalmente para la medicindelasmetasdegobiernoparaestamateria.
TablaVII4
Nombre indicador Corrupcin(calificacinsegnndicede TransparenciaInternacional) Tipodel indicador Resultado Lnea base 3,5 Metacuatrienio 4,0 Fuente Transparencia Internacional
3.
a)
Participacin ciudadana y capital social

Antecedentes conceptuales y normativos
ElConstituyentedel91definiunmodelodedemocraciaenelquelaparticipacinesunprincipio rector y un derecho fundamental502. Consecuentemente, en nuestro pas se ha dado, por una parte,unextensodesarrollonormativoy,porotra,unavariedaddeexperiencias(tantopblicas comoprivadas)quehanimpulsadolaparticipacinendistintasregionesdelageografanacional.
Losartculos1y2delaConstitucinrezan:ColombiaesunEstadosocialdederecho,organizadoenformadeRepblicaunitaria, descentralizada,conautonomadesusentidadesterritoriales,democrtica,participativaypluralista,yqueSonfinesesencialesdel Estado:[]facilitarlaparticipacindetodosenlasdecisionesquelosafectanyenlavidaeconmica,poltica,administrativaycultural delaNacin. 499

502
La par rticipacin de ebe entende erse como un concepto amplio, el c n cual incluye el conjunto de posibilidadesdeint teraccinde losciudadano osenelmb bitopblico.E Estanocina abrigaideasq que 503 s n a , coinciden en el en la literatura especializada se consideran de manera separada , pero que c props sito colectivo de materia o alizar la ciudadana, y qu por lo ta ue, anto, compar rten un mism mo carcte erestratgico o.Elenfoqueescogidopo orelGobierno onacionalen nestembito oasumelate esis deque elaprofundiz zacindelad democraciaim mplicaelfort talecimiento dediversasm manifestacion nes de la participacin que vale la pena considerar, si no h omogneamente, s de f p forma conjun nta. Desde este punto de vista, la participacin resulta vital en los mbitos de la gob d p bernabilidad, la , acindelage moviliz zacinciudad dana,laaccincolectiva,la ademocratiza estinpblica a,lasolidarid dad ylapro ofundizacindeldilogop permanentee entreelEstad oylaciudada ana. Enresu umen,lapart ticipacinciud dadanaseentiendecomo lacondicinyelrequisito onecesariopa ara elejerciciodeuna ciudadanaactiva,envirtuddelacua llosindividuosseinvoluc cranenasunt tos 504 que so relevante para sus comunidades Conform al entend on es s. me dimiento de este tema, la particip pacin y el buen gobiern se comple b no ementan en e propsito de promover la interacci el in entre los ciudadanos y el Estado para la definicin de los horizont de futuro el diseo, la d tes o, al as veles naciona y al ejecucin, el seguimiento y el control socia de las polticas pblica en los niv territorial. Desde esta perspecti iva, la participacin no es slo un me s edio para alca anzar las met tas gubern namentalessi inounodelo osfinesquep persigueelmo odelodedem mocraciaque queremospa ara nuestropas.Unmodeloenelq queelempod deramientociiudadano,sobrelabased deladiversida ad, es fuerza motor de desarrollo. La participa el . acin ciudada se mater ana rializa en el ejercicio de los derech hos civiles y polticos relacionados con la par y r rticipacin e instancias de consul en s lta, deliber racin y/o de ecisin sobre asuntos pblicos y en lla libre confo e ormacin de organizacion nes sociale es,ascomoe enlainteracci incotidianadelasperson nas.
FiguraVII I6.Dimension nesdelaPartic cipacinCiuda adana

503
De modo general, es posible recono m s ocer al menos cuatro manifestac ciones de la par rticipacin: (1) P Participacin polt tica; (2)ParticipacinSocial;(3)Participacinciud dadanay(4)Partic cipacincomunita aria.Paraprofund izarenestosconc ceptosver:Velsquez, F.yGonzlez,E.(2003).Qu uehapasadoconl laparticipacinciu udadanaenColom mbia?BogotD.C. :FundacinCoron na.Cap.1.
504
La Co orte Constituciona en la sentencia C180 de 1994, cuando realiz el control previo de la Ley 134 de 1994, propuso una al, , e definicin nquecomplemen ntaestanocinam mpliadelaparticip pacin.Allsese ala:"Laparticipac cinesunmodelo odecomportamie ento polticoy ysocial,fundamentadoenlosprincip piosdelpluralismo o,latolerancia,laproteccindelos sderechosylibertadesascomoenuna gran resp ponsabilidad de lo ciudadanos en la definicin del destino colectivo (...) implica adiicionalmente que el ciudadano pu os n l o uede participarpermanentemen nteenlosproceso osdecisoriosnoele ectoralesqueinci dirnsignificativa menteenelrumb bodesuvida(...)e esta aampliacincuantitativadeoportunidadesrealesde eparticipacinciud dadana,ascomosurecomposicin ncualitativaenforma implicala que,adem msdelaspectopolticoelectoral,suespectroseproy yectealosplanos delosfamiliar,ec conmicoysocial" ". 500
El concepto de participacin ciudadana que suscribe este Plan incluye tres dimensiones complementarias:(1)accincvicaydemocrtica,(2)asociaciny(3)culturaciudadana.Laaccin cvica y democrtica reivindica el valor que tiene el aprovechamiento de las oportunidades de participacin creadas en el entorno institucional y social. La dimensin de asociacin subraya la importancia de conformar organizaciones que tramiten los intereses ciudadanos, y la dimensin de la cultura ciudadana tiene su nfasis en la necesidad de generar acuerdos legales, ticos y culturales que faciliten una convivencia constructiva y pacfica, y desarrollar una cultura del dilogo, la corresponsabilidad y la solidaridad. A continuacin se ejemplifican las principales manifestacionesdeestasdimensionesyseexponenalgunosejemplosconcretosdesuaplicacin.
TablaVII5.Manifestacionesyejemplosdelasdimensionesdelaparticipacinciudadana
Manifestacin Eleccinderepresentantes Ejemplos Votacionesparacargosdeeleccinpblica Referendos Plebiscitos Derechosdepeticin Revocatorias Accionespopulares ConsejoNacionaldePlaneacin ConsejosTerritorialesdePlaneacin ConsejoMunicipaldeDesarrolloRural ConsejoMunicipaldeAtencinIntegralparalaPoblacinDesplazada ForosEducativosMunicipales InstanciasdelGobiernoEscolar ConsejosComunitariosdecomunidadesnegras MecanismoseinstanciasdeConsultaPrevia Ncleosdepobladores ConstituyentesMunicipales SistemasregionalesdePlaneacindeNaturalezaCiudadana AsambleaspermanentesdelaSociedadCivil OrganismosdeAccinComunal(Juntas,Asociaciones,Federaciones, Confederacin) Asociacionesbarrialesoveredales CorporacionesquelideranlosProgramasRegionalesdeDesarrolloyPaz Veedurasciudadanasyorganizacionesquefomentanelcontrolsocial OrganizacionesporladefensadelosDerechosHumanos Organizacionesjuveniles Organizacionesculturales Organizacionesdecarcterdeportivoy/ocultural Organizacionesdeciudadanosquefomentanelbuengobiernoyla transparencia Organizacionesquepromuevenlasostenibilidadambiental Sindicatos Federaciones Confederaciones Gremios Redes Partidospolticos MovimientospolticosGruposSignificativosdeciudadanos EmpresasdelSectordelaEconomaSolidaria Asociacionesdeproductores IniciativasproductivasdelasOrganizacionesdeBase Cumplimientociudadanodelasnormasyacuerdosparalaconvivencia Usodeloscanalesinstitucionalesdedenuncia Mecanismosalternativosdesolucindeconflictos Comportamientocvico,solidarioydeayudamutua
AccinCvicayDemocrtica Asociacin Cultura ciudadana
Participacinenmecanismosdedemocraciadirecta
Participacineninstanciaslaconsulta,deliberacin y/odecisincolectivareglamentadasdetipo nacionalolocal,sectorialointersectorial
Participacineninstanciaslaconsulta,deliberacin y/odecisincolectivanoreglamentadas Conformaciny/oadscripcinaorganizacioneso redessocialesenfocadasenlageneracindel bienestargeneral,laautogestindeldesarrolloyel controldelagestinpblicaenunaunidad territorial.
Conformaciny/oadscripcinaorganizacioneso redessocialesdetipotemtico
Conformaciny/oadscripcinaorganizacioneso redessocialesqueagremianinteresesdeconjuntos deorganizacionesosectores Conformaciny/oadscripcinapartidoso movimientospolticos Conformaciny/oadscripcinaorganizaciones socialesconvocacinproductivay/odegeneracin debeneficioseconmicos. Culturadelalegalidad Cooperacinconlasautoridadesyprevencindel riesgo Actitudesproclivesalbiencomnylatolerancia
501
Esta nocin amplia de particip a pacin ciudadana se enl aza con el c concepto de capital social, e entend dido como el conjunto de bienes colectivos de t d tipo relaciona que se co al onstruye en las socieda ades. Las tre dimensiones sealadas arriba perm es s miten orienta esfuerzos para generar y ar acumu ular capital social. En est sentido, este Plan as ume que si nuestra soc s te e ciedad fomen nta adecua adamente la accin cvic y democr ca tica, la aso ociacin y la cultura ciud dadana, logra ar favorecer la confia anza interpersonal y en las instituc iones, la cohesin, la solidaridad y la cooper racin, todas ellas variables constitutivas del capiital social. El aumento de capital soc s el cial reduce costos de transaccin, genera amb e bientes procliives para los intercambios, favorece el s trmite no violento de los confl e o lictos, aumen los nivele de legitima y de contr ciudadano y nta es ad rol o favorecelacreacin ndecondicio onesparalaa ampliacinde eopcionesde eeleccin.Es sporelloque ela genera acinyacumu ulacindecap pitalsocialse econsideraun nrequisitocla aveparaelde esarrollo. Adicion nalmente, resulta necesar considera que la lgiica apenas de rio ar escrita opera tambin en el a n sentido contrario. En efecto, la ventaja que tienen las sociedades que han log o a grado acumu ular capitalsociales,precisamente, queenellas sematerializ zanconmsv vigorlasman nifestaciones de la part ticipacin. Po eso, incidir de manera positiva en la participaci y el capita social implica or r a n al fomentarelemento osqueseretro oalimentane entres.
FiguraVI II7.Aproximacinconceptu ualalarelacin nentreparticipacinciudad dana, capitals socialydesarro ollo
articipacinciudadana,cap pitalsocialyd desarrolloesespecialmen nterelevanteen Larelacinentrepa enario colombiano porcuantoeldise odenuestra ademocracia aimplicalae existenciade un elesce ideald descentralizad dor.Esteidea al,quepreten ndeincentiva arlatomade decisionescontextualizad das y aut nomas, tiene como herramienta fundamenta la materi h al ializacin de las distint e tas manife estaciones de la participa e acin. En otr palabras, el desarrollo de la participacin es un ras o requisi para que la ciudadan en el niv local, exp ito na, vel prese correct tamente sus necesidades y s contrib buyaaldiseo odelasmedi idasnecesaria asparalasollucindesus problemas,locual,desde ela
502
perspectivadelademocracia,fomentaeldesarrollo.Esporelloqueenestembitodeaccinla coordinacinentrelosnivelesnacionalylocalesfundamental. Colombia cuenta con diversas herramientas normativas y de poltica pblica orientadas a incentivarlaparticipacin.Encuantoalaaccincvicaydemocrtica,queincluyemanifestaciones de carcter representativo y participativo, los artculos 258, 259 y 260 de la Constitucin del 91 situaronalvotocomounderechoy undeberprimordial.Endesarrollodeestosartculos,ytras unaseriedereformas,sedefinieronyreglamentaronlosperodosdeejerciciodelasautoridades pblicas del poder ejecutivo a nivel nacional, departamental y municipal, se establecieron los elementosconstitutivosdelsistemaelectoralydepartidosencorporacionespblicasdeeleccin popular y se definieron ciertas reglas de comportamiento de las bancadas partidistas en dichas corporaciones505. Sumado a lo anterior, el ordenamiento jurdico, mediante la Ley 134 de 1994, otorga a los ciudadanos mecanismos de democracia directa para asumir individual o colectivamente la conformacin,ejecucinycontroldelpoderpolticoatravsdelaparticipacin.Deigualforma, los desarrollos normativos de la Constitucin, as como la necesidad de introducir una mirada ciudadana a los temas sectoriales, han propiciado la creacin de una variedad de instancias y canalesdeparticipacinquepermitenalosciudadanosinvolucrarseenlaconsulta,deliberaciny decisin sobre asuntos de importancia colectiva cuya normatividad es extensa. La leyes de promocin de los organismos de accin comunal y la ley orgnica del Plan Nacional de Desarrollo506,sonreferentesfundamentalesenesesentido. Encuantoalaasociacin,laConstitucinde1991,mediantelosartculos38,39y107,defineel marcogeneralmedianteelcualsegarantizaalosciudadanoslaposibilidaddeorganizarseparael desenvolvimientodelasdistintasaccionesquerealizanensociedadbienseaafindeinterveniren la defensa y promocin de sus intereses y/o, con el propsito de vincularse a la gestin de su propio desarrollo.507 Y en cuanto a la cultura ciudadana resulta necesario sealar la importancia normativa de los Cdigos Nacional de Polica y Nacional de Trnsito as como la Ley General de Educacin508,enloquecompetealtemadelaeducacinparalaciudadana. Tambin es necesario resaltar cinco documentos de poltica pblica que han incentivado las distintasmanifestacionesdelaparticipacinciudadanaenelpas.As,seencuentraeldocumento CONPES2779sobreparticipacinciudadanaaprobadoen1995,losCONPES3278de2004y3566de 2009 mediante los cuales se ha brindado apoyo a iniciativas ciudadanas de construccin de condicionesdedesarrolloypazespecficamentealosProgramasRegionalesdeDesarrolloyPaz (PDP),enunesfuerzoporcontribuiralamaterializacindelconceptoexpansivodelademocracia participativa; el CONPES 3661 de 2010 para el Fortalecimiento de los organismos de accin comunal,yelCONPES3639de2010quedefinelapolticadedesarrolloempresarialparaelsector delaeconomasolidaria.
HerramientasimportantesenestesentidosonlaLey130de1994elActoLegislativo1de2009,elActolegislativo02de2002,laLey 741de2002,elActoLegislativo01de2003,elActoLegislativo02de2004,laLey892de2004,laLey974de2005ylaLey996de2005. 506 Leyes743de2002y152de1994,respectivamente. 507 Los Decretos 2150 de 1995 y 426 de 1996 regulan los mecanismos que le permiten a los ciudadanos constituir asociaciones, corporacionesy,engeneral,entidadessinnimodelucro.Delmismomodoquelaley10de1991ysuDecretoreglamentario1100de 1992, as como los artculos 70 y 71 de la ley 79 de 1988, y el decreto 4588 de 2006, reglamentan a las organizaciones del sector solidario. 508 Ley115de1994. 503
505
Contodo,resultanecesarioreconocerqueelmarconormativovigenteenlostemasrelacionados conlaparticipacinesamplioydisperso,yquelaexpedicindenormasconstantesyespecficas (yaseasectorialesointersectoriales)nohabastadoparaconsolidarennuestropasunesfuerzode participacincoordinadoydealtoimpacto.Engeneralresultanecesarioindicarque,apesardelos avances experimentados, Colombia afronta el desafo de profundizar la participacin como elemento determinante de la gestin del desarrollo, bajo el entendido que la construccin de sociedad debe permitir a los ciudadanos reconocerse como parte de ella e involucrarse en la definicindesudestino. En consecuencia, y con el propsito de crear condiciones que permitan el fomento de la participacin ciudadana, el presente plan pretende impulsar acciones en algunos frentes considerados como crticos. stos son los de la planeacin y presupuestacin participativa, la revisin de mecanismos, instancias y normas de participacin, la organizacin autnoma de la sociedadcivil,laculturaciudadanaylagestindelconocimiento.
b)
Elseguimiento,porpartedelasautoridadesdelEstado,adistintasexperienciasdeparticipacin ha producido un aprendizaje significativo sobre sus limitaciones y potencialidades. Derivado de este aprendizaje, el presente Plan plantea la consolidacin de una Agenda Nacional de Participacin Ciudadana. Dicha Agenda, que compromete los esfuerzos de entidades del orden nacionalyterritorialyquepretendeconvocaradiversosactorespblicos,privadosyacadmicos entornoalfomentodelaparticipacin,proporcionarlneasdeaccin prioritariasquedebern ser ajustadas, complementadas y consolidadas de acuerdo al enfoque de tipo regional y tnico diferencial. La Agenda Nacional de Participacin Ciudadana est conformada por los cinco lineamientos que se exponen a continuacin y en su adecuada coordinacin jugar un rol fundamentalelMinisteriodelInteriorydeJusticia.
1. Fomento al Sistema Nacional de Planeacin e impulso a la presupuestacin Participativa. Dimensin: Accin Cvica y Democrtica
Lapromocindelaplaneacinypresupuestacinparticipativaesundesafoesencialenelmarco de la Agenda Nacional de Participacin Ciudadana. Desde hace varios aos han tenido lugar diversas manifestaciones de esta naturaleza que, acompaadas por los Consejos Nacional y TerritorialesdePlaneacin,hanlogradoacercaralainstitucionalidadpblicayalaSociedadCivil enlaconcertacindelasprioridadesdedesarrollo509. Delmismomodo,lasoportunidadescreadasporelmarcoinstitucionalhancarecidoenocasiones del suficiente vigor o acompaamiento para modificar prcticas tradicionales no orientadas al beneficiodelaciudadana.Conscientedesuspotencialidadesylimitaciones,elGobiernonacional buscar fortalecer y consolidar el Sistema Nacional de Planeacin, as como fomentar la construccin de Sistemas y experiencias Regionales y locales de Planeacin y Presupuestacin Participativa. Con este impulso, y la adecuada articulacin con el nivel nacional, se espera: (1)impulsarlacompatibilidaddelosplanesdedesarrollodedistintonivelterritorial;(2)incentivar
Algunas de las variadas experiencias de este tipo son: Los Sistemas Regionales de Planeacin del Magdalena Medio, del Oriente Antioqueo y, de los Montes de Mara; la construccin de planes y presupuestos participativos de Bogot, Medelln, Cartagena, del reametropolitanadelCentroOccidenteColombianoPereira,Dosquebradas,Virginia,Samaniego,Pasto,Toribo,entreotras. 504
509
lapriorizacindeproyectosconarregloalospresupuestosdelanacin,losdepartamentosylos municipios por parte de las comunidades; (3) Otorgar un rol de mayor relevancia al Consejo Nacional de Planeacin y a los Consejos Territoriales de Planeacin en el diseo, seguimiento y evaluacin de los planes de desarrollo y de las tareas vinculadas con la gestin del desarrollo, y con ello, revitalizar el Sistema Nacional de Planeacin; (4) brindar asistencia tcnica a actores pblicos y privados territoriales para que desarrollen iniciativas orientadas a la planeacin y presupuestacin participativa; (5) promover un dilogo nacional alrededor de las propuestas de Visin2019sometidasadiscusinpblicaporelEstadocolombianoy;(6)Afinarlosmecanismos de convocatoria y participacin a los escenarios de consulta y/o deliberacin alrededor de la planeacinypresupuestacindeldesarrollo.
2. Consolidacin de la Poltica Nacional sobre Mecanismos, Canales e Instancias de Participacin Ciudadana. Dimensin: Accin Cvica y Democrtica
Colombiacuentaconunaofertainstitucionaldemecanismos,instanciasycanalesdeparticipacin ciudadanacuyaimportanciaradicaenlaspotencialidadesqueofreceparafacilitarelaccesodelos ciudadanos a procesos reales de toma de decisiones. Sin embargo, esta alta oferta de mecanismos, instancias y canales ha generado fragmentacin, poca coordinacin y reducida complementariedadentrelosmismosyentrelasdependenciasencargadasdepromoverlos. Enatencinaloanterior,elGobiernonacionalformularunapolticanacionalsobremecanismos, instancias y canales de Participacin Ciudadana conformada, al menos, por los siguientes elementos: (1) un debate amplio con la ciudadana sobre el balance y rediseo de la oferta institucional nacional y territorial de participacin ciudadana; (2) la expedicin de una Ley Estatutariasobreparticipacinciudadanadecarctergeneral,queampleelalcancedelaLey134 ypermitalaarticulacindelasnormashoyexistentes;(3)lacreacindeunaofertaarticuladade mecanismos,instanciasy canalesde participacin quepermita ladepuracindelosmismosyel correctorelacionamientoentrelosnivelesnacionalylocalporunlado,ysectorialeintersectorial por el otro; (4) la introduccin de tcnicas y metodologas que mejoren la efectividad y representatividaddedichaofertaapartirdeunejerciciodeaprendizajedeexperienciasexitosas de participacin ciudadana y; (5) la generacin de estrategias para la promocin tanto de los esfuerzos de conformacin de instancias de discusin de carcter ciudadano como la correcta identificacineinstitucionalizacindesusaportes.
3. Construccin de la Poltica Nacional de Fortalecimiento a Expresiones Asociativas de la Sociedad Civil. Dimensin: Asociacin
ConscientedelaimportanciaquetieneelfortalecimientodelaSociedadCivilydelasexpresiones deorganizacinsocialenelmarcodeestaAgenda,elGobiernonacionalconsolidarunaPoltica Nacional de Fortalecimiento a expresiones asociativas de la Sociedad Civil cuyo desarrollo priorizaryconsiderar,almenos,lossiguienteselementos:(1)lapromocindemecanismospara medir y caracterizar el mejoramiento de las capacidades organizacionales de las Organizaciones Sociales;(2)lapromocindeiniciativasdeaprendizajenacionalsobrelosaportesquerealizan,en trminos de capital social, los distintos tipos de expresiones de la Sociedad Civil as como la identificacinypromocindemanifestacionesasociativasquejalonanelcambiosocialdemanera positiva,talescomolasquepromuevenlaInversinSocialPrivadaylaconfluenciadeinteresesde
505
distintossectoresentornoalasuperacindelavulnerabilidad;(3)lacontinuidadalapoyoalos Organismos de Accin Comunal como herramienta fundamental de la democracia local; (4) el fomento a los movimientos de agremiacin y federacin de expresiones asociativas con el propsitoprincipalde generarcanales deinterlocucinen temasde polticapblicapriorizados; (5) el impulso al fortalecimiento de los partidos polticos entendidos como expresiones ciudadanas;(6)elapoyoalasempresasdelsectordelaeconomasolidariaratificandosucarcter empresarial, social y solidario y, reconociendo su potencial para generar prosperidad entre sus asociadosyanivelcomunitario;(7)lacontinuidaddelacompaamientoainiciativasciudadanas de construccin de condiciones de desarrollo y paz impulsadas por los Programas Regionales de Desarrollo y Paz en alianza con la Cooperacin Internacional, la Banca Multilateral y la institucionalidadpblicadedistintoordenterritorial;(8)lainclusindeestrategiaspedaggicasde sensibilizacin ciudadana sobre la importancia de la asociacin como herramienta para la vinculacinaladiscusin,implementacinyevaluacinsobreasuntospblicos;(9)lapromociny fomentoainstrumentosdecontrolsocialenlosejesestratgicosdeinversindelpasy;(10)el fomento de canales institucionales para el permanente dilogo entre actores del Estado, de la SociedadCivil,laacademiayelsectorprivado.
4. Construccin de la Poltica Nacional de Cultura Ciudadana Dimensin: Cultura Ciudadana

La meta de consolidar una convivencia orientada por el respeto a las leyes y normas y por el cumplimientodelosacuerdosquecadavezessuscritaconmsvigorporlasautoridadesdelnivel municipal que son determinantes en el logro de estos propsitos, es una muestra de la importanciayentendimientoquelasociedadcolombianahavenidodesarrollandoenestesentido. Delmismomodo,loeslaratificacindelaimportanciaquetienefortalecerunaculturaprocliveal dilogo y la paz, al respeto de la diferencia, a la solidaridad y a la democracia en un sentido sustantivo,esdecir,comounsistemadeconvivenciacuyocriteriofundamentaleslaproteccinde lopblicoyelrespetodelaidentidaddentrodelmarcodelaslibertadesylosdeberesciudadanos. Por ello, el Gobierno nacional promover la formulacin de una Poltica Nacional de Cultura Ciudadana en la que sus elementos constitutivos atendern los retos vinculados con: (1) la interiorizacin del valor que tiene el cumplimiento de las normas y acuerdos sociales; (2) la generacin de un rechazo social firme frente a las manifestaciones que contravienen la convivencia pacfica; (3) el trmite no violento de los conflictos y la prevencin de los mismos; (4)laaperturadeespaciosparalamanifestacindelasdiferencias,delosinteresesdelasminoras y del rescate y preservacin y rescate de la identidad; (5) la promocin de un sentido de cooperacin con las autoridades y el desincentivo de las conductas que invitan a ejercer justicia pormanopropia;y(6)lapromocindeprcticasquefomentenelcumplimientodeacuerdos,el comportamiento solidario y la confianza interpersonal Para la consolidacin de esta poltica se realizarnesfuerzosinterinstitucionalesquepromovernaccionespedaggicasydepromocinde losretosapenassealados.
506
5. Consolidacin de un Sistema de Informacin y Gestin del Conocimiento para la Participacin ciudadana, el desarrollo del Capital Social y la Cultura Ciudadana. Dimensin: Transversal
El reto del Gobierno nacional en el fomento de la participacin ciudadana est estrechamente vinculado con la posibilidad de adecuar, articular y potenciar las condiciones creadas para promover la vinculacin de los ciudadanos y sus organizaciones en la discusin de los asuntos pblicos y, de aprovechar las condiciones que generan las tecnologas de informacin y comunicacionesenestepropsito. Convertiresteretoenalgoposibleimplicagenerarunaprendizajeque,basadoenlaexperiencia, permita tomar decisiones que impacten positivamente el mbito de la participacin ciudadana. Parapromoveresteaprendizaje,elGobiernonacionalimpulsar,sobrelabasedelactualSIDEPAR del MIJ, la consolidacin de un Sistema de Informacin y Gestin del Conocimiento para la participacin ciudadana, el desarrollo del capital social y la cultura ciudadana cuyos elementos centralessern:(1)laconsolidacindeunregistronicodeexpresionesasociativasdelaSociedad Civil; (2) el registro sistemtico de experiencias significativas de participacin ciudadana orientados al reconocimiento del desempeo real de las instancias de participacin y de las iniciativas institucionales, sociales y privadas desplegadas alrededor del propsito de la participacin;(3)elfomentoalaconformacindeunobservatorioquetraduzcaenaprendizajes, buenas prcticas y recomendaciones de poltica los logros y lmites de las experiencias de participacinciudadanarecogidas;(4)lageneracindelneasdebasesobreculturaciudadanay capital social; y (5) la promocin de foros, congresos e investigaciones que vinculen a universidadesycentrosdepensamientoenlareflexinsobrelatrayectoriaylaprospectivadela participacinciudadanaenColombia.
c)
Metas e indicadores
TablaVII6
Dimensin
Metas
Indicadoresasociados EstructurayfuncionamientodelSistemaNacional dePlaneacinrevisado
Ponderacinde losindicadores 20% 20%
Totales
Agendadetrabajoconjuntopermanenteentreel Fortaleceryprofundizarelalcance ConsejoNacionaldePlaneacinestablecidayen funcionamiento delSistemaNacionalde Experienciasdesistemasregionalesparticipativosy Planeacinypromoverlas deejerciciosdeprospectivalocaldeplaneacin prcticasdepresupuestacin apoyados participativaaescalanacional, departamentalymunicipal. Experienciasdepresupuestacinparticipativa Accincvica y democrtica identificadasyapoyadas. ArmonizacinentreplaneslocalesyPlanNacional deDesarrollorealizada Procesodedeliberacinciudadanasobre mecanismoseinstanciasdeparticipacinefectuada Nuevaleyestatutariasobreparticipacin FormulareimplementarlaPoltica presentadaaconsideracindelCongreso demecanismosdeparticipacin NuevoCONPES departicipacinciudadana ciudadana. elaborado Ofertainstitucionaldeparticipacinrevisaday ajustada
20% 20% 20% 25% 25%
100%
100% 25% 25%
507
Dimensin
Metas
Indicadoresasociados Procesodedeliberacinciudadanasobrela importanciadelasherramientasdeasociacin.
Ponderacinde losindicadores 25% 25% 25% 25% 25% 25%
Totales
Asociacin
FormulareimplementarlaPoltica Documentodepolticasobreasociacinelaborado NacionaldeFortalecimientoa Experienciasdefomentoalaasociatividad expresionesasociativasdela apoyadas sociedadcivil. Incentivosinstitucionalesparaelfomentodela asociatividadcreados Procesodedeliberacinciudadanasobrela importanciadelaculturaciudadana.
100%
Cultura Ciudadana
Documentodepolticasobreculturaciudadana FormulareimplementarlaPoltica elaborado NacionaldeCulturaCiudadana. Experienciasdefomentodelaculturaciudadana identificadasyalaasociatividadapoyadas Incentivosinstitucionalesparaelfomentodela culturaciudadanacreados
100% 25% 25%
Crearypromoverlaproduccin peridicadeconocimientodel SistemadeInformacinyGestin Transversales delConocimientoparala participacinciudadana,el desarrollodelcapitalsocialyla culturaciudadana.
Medicionessobrecapitalsocial,culturapoltica, participacin,asociatividadyculturaciudadana efectuadas
25%
100%
B.
Relevancia internacional
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Colombia est llamada a jugar un papel muy relevante en los nuevos espacios globales, y aspiramos asumir el liderazgo que nos corresponde en los escenarios internacionales. Hay que saber globalizarse y nosimplemente dejarse globalizar. Para ello pondremos en marcha una polticaexteriormodernaquemirehaciaelfuturo,conunaestrategiadiplomticaquemultiplique
508
y haga ms eficaz la presencia de Colombia en los organismos multilaterales y profundice las relacionesbilaterales.510 En los ltimos aos, la posicin e importancia de Colombia en los escenarios globales se ha fortalecido y el pas ha pasado a ocupar un lugar de mayor relevancia en la comunidad internacional. Sin embargo, en trminos econmicos y comerciales. Colombia es todava una economa comparativamente cerrada. Si bien en los ltimos aos el pas ha avanzado en la negociacin de tratados de libre comercio con otras economas, todava hay mucho camino por recorrer. A modo ilustrativo, encontramos que mientras la suma del PIB de los pases con los cualesColombiatieneacuerdoscomercialesescercanaaUSD$3,2billones,enChileoMxicoesta cifraessuperioraUSD$35billones.Asmismo,encontramosqueen2009laparticipacindelas exportaciones de Colombia hacia sus tres primeros destinos fue de 56%, frente a 31% en Brasil, 34% en Argentina, 36% en Chile y 42% en Per. Esta falta de diversificacin de mercados y productos genera una excesiva concentracin de riesgo, supeditando el desarrollo del comercio exterioraladinmicayfluctuacionesdeunaspocaseconomasoalasdinmicasinternacionales depreciosdeunospocosproductos. Ahora bien, la poltica exterior no se centra exclusivamente en las relaciones econmicas y comerciales.Porlocontrario,abarcaunespectromuchomsamplioqueincluyeadicionalmente dimensiones polticas, migratorias, ambientales, energticas, laborales y de seguridad. En este sentido, el desarrollo de una poltica exterior integral para Colombia implica la necesidad de (1) consolidarlainsercinyrelevanciainternacionaldelpas,paralocualesclaveimplementarlosTLC conCanad,EFTA,EstadosUnidosylaUninEuropea,(2)afianzarlosvnculosconAmricaLatina y el Caribe, (3) desarrollar estrategias de insercin activa en el AsiaPacfico, (4) diversificar el relacionamiento en los escenarios multilaterales, destacando el ingreso a la OCDE y la APEC, (5) fortalecerydiversificarlacooperacininternacional,comopasoferenteycomopasreceptor,y (6)impulsarlapolticamigratoriayfortalecerelservicioconsular. Asmismo,unapartedetrascendentalimportanciaenlapolticainternacionaldeColombiaesel desarrollo de fronteras. Las fronteras, tanto terrestres como martimas, son una importante fuente de desarrollo e integracin para el pas. Colombia cuenta con fronteras martimas y terrestres con once pases. En stas, se identifican ejes comerciales estratgicos as como zonas ambientalesdegranimportancia. Laaplicacindeunaestrategiadiferenciadadedesarrollodelasfronterasesinaplazable parael pas.
1.
a)
Insercin productiva a los mercados internacionales

Diagnstico
Enlaltimadcada,Colombiahaimplementadosatisfactoriamenteunaestrategiadeinsercinen laeconomaglobal,conelobjetivodemaximizarlosbeneficiosdeunaccesopreferencialestabley de largo plazo de la oferta de bienes y servicios a los grandes mercados del mundo, atraer ms inversiones,lograruncorrectoaprovechamientodelosfactoresproductivoseincorporarnuevas tecnologasalaparatoproductivonacional.
510
ConbaseeneldiscursodeposesindelPresidenteJuanManuelSantos(7deagostode2010). 509
Apesardeloanterior,Colombiacontinasiendounaeconomarelativamentecerrada.En1990el pastenaungradodeaperturamuysimilaraldeLatinoamricayelmundo(figuraVII8),yseha quedado rezagado no slo con respecto a estos grupos, sino en relacin con pases con una estructuracomercialsimilar511.AlevaluarlasexportacionespercpitadeColombiaycompararlo conpasesdeunnivelsimilardedesarrollo,seobservaqueseencuentraenunnivelmuyinferior aldepasescomoChileoCostaRica512.
FiguraVII8.Comercio(exportacionesmsimportaciones)comoporcentajedelPIB*
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Argentina Chile Colombia India Mexico Peru LatinoamricaMundo yCaribe
Porcentajes
1990 1995 2000 2008
Fuente:BancoMundial. *ElltimodatodelMundocorrespondea2007
Una estructura arancelaria caracterizada por altas tarifas le resta competitividad a las exportaciones y a los productos de cualquier pas, ocasionando distorsiones en los patrones de produccin.EnColombia,latasadearancelpromedioparamateriasprimasybienesdecapitales altaconrespectoaotraseconomasdelaregin513,locualgeneradesventajascompetitivasenla estructuradecostosdelosproductoresnacionalesqueseabastecenconinsumosimportados. Disponer de una estructura arancelaria caracterizada por bajos aranceles, sin protecciones efectivas negativas514 o excesivas, permitir reducir costos de produccin y generar una reconversinenlaproduccinnacional,quefaciliteelingresoalosmercadosinternacionalescon productosmscompetitivosyquepuedaenfrentarlaentradadebienesimportados. Colombia le ha apostado de manera consistente a un proceso de internacionalizacin sobre la base de reglas claras, estables y predecibles que gobiernen el comercio internacional. Sin embargo, mientras el Sistema Multilateral de Comercio avanza en la consolidacin de dichas reglas,esnecesarioutilizarotrasherramientasderelacionamientoeintegracinydeliberalizacin
Deungrupode18pasesendesarrollo,concomposicindeexportacionessegnelsistemaarmonizadosimilarycomposicinde importacionessimilarporusoodestinoeconmico,semuestranenlafiguraaquellosquetenanunindicadordeaperturacercanoalde Colombia,yahoralohansuperadoampliamente. 512 Para2009lasexportacionespercpitadeColombiafuedeUSD$884,parapasescomoChile;esteindicadorsesitaenUSD$3.979, CostaRicaUSD$2.757,ArgentinaUSD$1.657.Valelapenaresaltarqueeseindicadordalamedidaaproximadaparaestablecerelpoder decompradeunhabitantepromediodeunpas. 513 SegndatosdeUNCTAD,en2009Colombiaregistrunatasadearancelnominalpromedioponderadodel11,1%,mientrasotros pasesdelareginregistrarontasaspromediomsbajascomoeselcasodeMxico(8,4%),Chile(6%),CostaRica(3,7%)yPer(2,6%). Paraelmismoao,Colombiaregistrtasasdearancelnominalpromediodel8%parabienesdecapital,el20%parabienesdeconsumo yel10%parabienesintermediosymateriasprimas.Persedestacaporimponerlastasasdearancelmsbajasenlaregin:el0,1%,el 8,5%yel2,4%,respectivamente.ClculosDNPDDE. 514 Laproteccinefectivanegativasedacuandounsectordebeadquirirunamateriaprimaconunarancelelevado,perosubienfinal ingresaconunarancelmsbajooesttotalmentedesgravado.Estohacequelosmismosproductoselaboradosenotrospasestengan ventajadeprecioporserelaboradosconmateriasprimasmseconmicas,puesserigenporlospreciosinternacionales. 510
511
comercial, con el fin de evitar que las exportaciones colombianas sean desplazadas en terceros mercados. Deotraparte,lasexportacionescolombianascontinanconcentradasenpocosproductosypocos destinos. El 50% de las exportaciones de bienes del pas se concentra en petrleo, carbn y ferronquel, mientras que el sector industrial representa slo el 38% del total exportado515. As mismo,aunquelosserviciosrepresentanel63%delaproduccindelpas,tansloaportanel11% delasexportacionestotales516. Msdel50%delasexportacionesdeColombiaseconcentraprincipalmenteendosdestinos,los EstadosUnidos(39,9%)yVenezuela(12,3%).Estasituacinreflejaunaltogradodevulnerabilidad que se evidenci con ms fuerza entre 2008 y 2009 con la reduccin de las exportaciones a VenezuelayEcuador,yladisminucindelademandaporpartedelosEstadosUnidosylaUnin Europeacausadaporlacrisisinternacional517. Este tipo de fenmenos resaltan la necesidad de mejorar el acceso a otros destinos de exportacin,paralocualesimportantelanegociacinysuscripcindenuevosacuerdosdelibre comercio,deconformidadconlaagendaqueprioriceelConsejoSuperiordeComercioExterior,as comolaimplementacinyadministracindelosacuerdossuscritosrecientemente.Lanegociacin deestosacuerdospermitirdiversificareldestinodelasexportacionesycontribuiralincremento delaofertaexportable.Laimplementacinyadministracindelosacuerdostendrcomoobjetivo garantizareladecuadocumplimientodeloscompromisos,conlosajustesinstitucionalesqueello implique, y aprovechar las oportunidades que representan para mejorar el acceso a mercados internacionales. En particular, la adecuacin institucional a los nuevos desafos que imponen los tratados en el marco multilateral y bilateral, representa un importante reto para la definicin de marcos regulatoriosquepermitanelcumplimientoyelaprovechamientodeloscompromisospactados. Por el lado de la inversin, se observa que en los ltimos aos ha mostrado un notable dinamismo518;esterubropasderepresentarel16,6%delPIBen2002al23,4%en2009,llevando alpasanivelessuperioresalpromediodelospasesdeingresomedioalto519.Colombiaesahora, undestinoatractivoparalainversinextranjeradirecta(IED),puesincrementlaIEDrecibidade USD$2.436millonesen2000aUSD$7.260millonesen2009520.Deestamanera,elnuevoretopara elpasesconsolidarestosresultadoseincentivarparaquelainversincontinecontribuyendoa la transformacin productiva del pas, dinamice la transferencia de tecnologa y produzca externalidadespositivasenlaeconomanacional521.
Datosdelao2009.Fuente:DANE. Setomanlasexportacionescomoeltotaldelosingresosporbienesyserviciosnofactorialesdelao2009delacuentacorrientede labalanzadepagos.Fuente:BancodelaRepblica.ClculoDNPDDE. 517 Las exportaciones colombianas de bienes a Venezuela pasaron de representar el 16,2% en 2008 al 3,8% en 2009. As mismo, la disminucinenelmontoexportadoentre2008y2009fuedel8,4%condestinoaEstadosUnidos(1.174millonesdedlaresFOB),del 42,7%aAlemania,el11,2%aBlgicayel16,2%aEcuador.Fuente:DANE.ClculosDNPDDE. 518 FormacinBrutadeCapitalFijo.Fuente:DANE,clculosDDEDNP. 519 SegnelBancoMundial,elpromediodelospasesdeingresomedioaltoestel21,2%en2009. 520 Esto se ve reflejado en el ndice de desempeo de atraccin de Inversin Extranjera Directa (IED) publicado por la UNCTAD en su InformesobrelasInversionesenelMundo2010,quemide141paseseliminandolosefectosdeltamaodecadaeconoma,donde Colombiapasdeubicarseenelpuesto81en2000alpuesto55en2009,superadoenSuramricasloporChileyPerqueseubican enlospuestos26y49,respectivamente. 521 EstosobjetivosnoselogrannicamenteconinversinenColombia,sinotambinatravsdeinversindeColombiaenelextranjero, quetambinhaaumentado,alpasardeUSD$325millonesen2000aUSD$3.025millonesen2009.
516 515
511
De otra parte, en la ltima dcada el comercio entendido como la suma de importaciones y exportaciones,sehaincrementado,envalor,2,65vecesalcanzandolosUSD$64.000millonesen 2009, que representan 123,8 millones de toneladas movilizadas por los distintos modos de transporte. Este incremento ha implicado una fuerte demanda sobre la infraestructura fsica, al igual que sobre la institucionalidad gubernamental involucrada en las operaciones de control, vigilancia y supervisin del comercio; y especialmente sobre la infraestructura tecnolgica tanto privadacomopblicaenlasoperacionesdecomercioexterior. Cabe sealar que si bien Colombia ha realizado valiosos esfuerzos en la implementacin de reformasparafacilitareltrnsitodemercancas522,elpashadisminuidosucompetitividadenlos procedimientos para importaciones y exportaciones, la administracin de aduanas, el ambiente regulatorio,laseguridadfsicayelaccesoalosmercadosinternoyexterno523.Adicionalmente,en Colombialoscostosdetransportesonun35%mselevadosqueelpromediodeLatinoamricay elCaribeenelcasodelasexportacionesyun21%enelcasodelasimportaciones524. Estoselementosexpresanlanecesidaddeimplementarunaestrategiadeinternacionalizacinque permita aumentar la participacin de Colombia en el mercado global estimulando la competitividaddelaproduccinnacional,atravsde:(1)unapolticaarancelariaparapromover la transformacin productiva, (2) la negociacin, implementacin y administracin de acuerdos internacionales,(3)lapromocindelainversin,y(4)lafacilitacindelcomercio.
b)
1. Poltica Arancelaria para Promover la Transformacin Productiva
La poltica arancelaria colombiana debe promover la generacin de ventajas competitivas, minimizarlasdistorsionescausadasenelpreciodelasimportaciones,einducirlatransformacin productivaquepermitaaprovecharlasventajascompetitivasdelpas. Estapolticadebedisearsedemodotalqueseaconsecuenteconlasconsideracionesfiscales,que su estructura sea elaborada mediante la aplicacin de criterios generales, que reduzcan la dispersin de las tasas, faciliten la administracin del comercio, no aumenten las protecciones efectivas y no generen protecciones efectivas negativas. La aplicacin de estos criterios debe contribuiraunaumentolaproduccinagregada,elempleoyelbienestargeneral.
2. Negociacin, implementacin y administracin de Acuerdos Comerciales Internacionales

Unmejoraccesoamateriasprimascompetitivas,permitirmejorarlacapacidaddecompetencia delosproductoscolombianosenelmercadomundial.Sinembargo,paralograraccesoefectivoa los mercados, es necesario continuar la estrategia de negociacin, implementacin y administracin de acuerdos internacionales bilaterales. As como apoyar y acompaar las negociacionesmultilateralesquesedanenelsenodelaOrganizacinMundialdeComercio.
522 523
SegnelinformeDoingBusiness2010,Colombialogrreducireltiempodeexportacinde34a14dasentre2006y2009. DeacuerdoconelndicedeFacilitacindelComerciodelForoEconmicoMundialpara2010,Colombiapasdelpuesto75entre 118pasesen2008al91entre125en2010. 524 SegnDoingBusiness,elcostoporcontenedorde20piesparaimportaroexportaresdealrededordeUSD$1.760. 512
Laimplementacindeestaestrategiapermitirremoverlasbarrerasarancelariasynoarancelarias queenfrentanlosexportadorescolombianos,ylaintegracinacadenasinternacionalesdevalor. Igualmente, definir reglas claras con socios prioritarios en aspectos conexos al comercio de bienesyservicios,parafomentaryfacilitarlosintercambios.ParalograresteobjetivoelGobierno nacional,atravsdelConsejoSuperiordeComercioExterior,priorizarlosmercadosobjetivopara la negociacin de acuerdos comerciales y gestionar la participacin en foros y organizaciones multilaterales. Tambin se realizarn los ajustes institucionales y normativos necesarios para asegurar el cabal cumplimiento de los compromisos asumidos, sobre la base de una estrecha coordinacininterinstitucional,ascomounadecuadoaprovechamientodelasoportunidadesque suponedichaparticipacin. En el esfuerzo por diversificar los destinos de exportacin ser fundamental desarrollar la estrategiaparaelAsiaPacficocoordinadaporlaCancillerayelMinisteriodeComercio,Industria y Turismo. Como complemento a esta estrategia se continuar impulsando y participando activamenteenelForoARCOdelPacficolatinoamericano,comounaplataformaparaprofundizar relacioneseconmicasycomercialesentrelospasesdelARCOyelPacficoasitico.Esteescenario permitir lograr la convergencia regional en materias como origen, inversin, servicios, normalizacin, reglamentacin tcnica y medidas sanitarias y fitosanitarias, entre otras. En el marco de esta estrategia para el AsiaPacfico se mantendr el objetivo de buscar ingreso de nuestropasalaAsociacindeCooperacinEconmicaAsiaPacfico(APEC). Enigualmedida,debercontinuarseelesfuerzodesplegadoen elltimoao parafortalecerlas relacionescomercialesconlospasesdelMedioOriente,enatencinasucapacidadfinancieray condicin de importadores netos de alimentos y materias primas que tienen naciones como las queconformanelConsejodeCooperacindelGolfo(GCCporsussiglaseningls). Dentrodelmbitoderelacionesconlospasesdelaregin,esnecesariotrabajareneldiseoy negociacindeunnuevomarcojurdicoqueregulelasrelacionesconVenezuelaapartirdeabril de 2011, cuando caduquen las preferencias arancelarias en el marco de la CAN. De la misma forma, se continuar trabajando en la Agenda Estratgica aprobada en febrero de 2010 por la CAN, que establece como prioridad la continuacin de los trabajos para consolidar la libre circulacin de bienes, servicios y personas; adicionando reas de trabajo en materia de encadenamientos productivos y fortalecimiento de las pequeas y medianas empresas. Igualmente,enelmarcodelaALADIColombiaseguirenelprocesodeprofundizacinbuscando espaciosdeconvergencia enlaregin; ascomoen elreade Integracin profunda,compuesta por Colombia, Chile, Mxico y Per, en la cual se espera avanzar en temas de facilitacin del movimiento de personas, movimiento de capitales, comercio de servicios, acceso al mercado e integracinenergtica. Enigualsentido,seconsideraimportantequeColombiafortalezcalasrelacionescomercialesyde cooperacin con los pases de la Asociacin de Estados del Caribe. Desde el Grupo Especial de Comercio,Colombiavieneimpulsandolaprofundizacindelosacuerdosregionalesyeldiseode una agenda de fortalecimiento de capacidades, como base para poder empezar a disear un posibleesquemadeconvergenciaregional. Adicionalmente,lasentidadesnacionales,bajolacoordinacindelaPresidenciadelaRepblica, profundizarn su participacin en el Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica, mecanismo que favorece la conceptualizacin, el financiamiento y la ejecucin de emprendimientos tangibles y que remueven obstculos para la integracin. En consecuencia,
513
Colombiaseguirtrabajandoyaportandosucapacidadinstitucionalenlasreasdeinfraestructura detransportes,energaytelecomunicaciones;facilitacincomercialparalacompetitividad;salud; medioambiente;desastresnaturalesyvivienda;entreotras. OtraestrategiaimportanteenelprocesodeinsercindeColombiaenlaeconomamundial,esel diseodeunplanparalaaceptacindentrodelaOrganizacinparalaCooperacinyelDesarrollo Econmico(OCDE).Elingresoalaesaorganizacinlepermitiralpasbeneficiarsedelostrabajos ylasexperienciasenformulacindepolticapblicadelaseconomaslderesdelmundo. En la misma lnea y con el propsito de orientar esfuerzos en materia de promocin comercial hacianuevosdestinosdeexportacin,elMinisteriodeComercio,IndustriayTurismocontinuar trabajando de manera coordinada con Proexport en el diseo de planes generales de aprovechamientodelosacuerdoscomercialesyprogramasdeexportacionesdebienesyservicios en sectores estratgicos. Igualmente se trabajar en la estructuracin de un mecanismo de articulacinconlascmarasdecomercioparafortaleceryapoyarlaofertaexportabledebienesy servicios. Por su parte, el Programa de Transformacin Productiva del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, seguir avanzando en la identificacin y consolidacin de sectores con potencialexportador. El objetivo de diversificacin de la oferta exportable de la estrategia de negociacin, implementacin y administracin de acuerdos internacionales, tendr como principal pilar una poltica de promocin de las exportaciones de servicios. Esta poltica incluir la continuacin del diseodeunsistemaestadsticoconfiableyhomogneoenlaproduccinyelcomercioexterior de servicios, as como en la determinacin de un mecanismo que defina las operaciones de comercio exterior, conforme a los parmetros de la Organizacin Mundial del Comercio, y la implementacindesuregistro.
3. Promocin de la inversin
La inversin transnacional proporciona acceso al mercado y a recursos financieros, humanos y naturales, constituyndose en una fuente importante de transferencia de tecnologa, conocimiento y mejores prcticas. Por tanto, se disear una poltica de promocin, dirigida a facilitar la inversin de los empresarios nacionales y extranjeros en Colombia y de los inversionistascolombianosenelexterior. Paratalfin,seimplementarunaagendaestratgicadenegociacindeAcuerdosInternacionales de Inversin (AII) enfocada en los pases que resulten prioritarios para establecer Acuerdos Comerciales ms profundos que involucren temas sustanciales adicionales al de inversin, o TratadosdeLibreComercio.Estaagendabuscarofrecercondicionesfavorablesalasinversiones de pases que son de inters para Colombia, al tiempo que se buscar un efectivo aprovechamientodelosacuerdosporpartedelosinversionistascolombianosenelexterior. La interposicin de tributos y gravmenes constituye una barrera para el flujo internacional de mercancas, servicios y capitales. Los acuerdos de doble tributacin (ADT), como parte de la bateradeinstrumentosquepromuevenlainversinextranjera,buscanevitarladobleomltiple tributacinsobreunamismarentayatacarlaevasinfiscalinternacional. De manera independiente a la negociacin de AII, la agenda de poltica exterior considerar la negociacindeADT,reconociendolacapacidaddelinstrumentoparagenerarcondicionesjurdicas
514
favorablesalainversinextranjerayalainversincolombianaenelexterior;evaluandoencada casolamsconvenientedistribucindelaspotestadestributariasentrelosEstado. Paralelamente con la negociacin de acuerdos, se realizarn acciones dirigidas a garantizar el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos. En esta lnea, se implementar la estrategia de fortalecimiento de la institucionalidad para atender posibles controversias internacionales de inversin, con lo que se garantizar un manejo eficiente de los recursos pblicosinvertidosenladefensadelEstado. Delamismaforma,setrabajarenlaadopcindelaLeyModelodelaComisindelasNaciones UnidassobreArbitrajeComercialInternacional525,considerandosusefectossobrelareduccinde loscostosdearbitraje,ylageneracindeoportunidadesaescalaregional. Colombiaesreconocidaenelmbitointernacionalcomounanacinemergenteconperspectivas elevadasdecrecimiento.MuestradeelloessuinclusindentrodelgrupodenominadoCIVETS526. Esto representa una oportunidad para que el Gobierno nacional impulse acciones de promocin internacionalorientadasalaatraccindeinversinextranjeraalpas. Los esfuerzos en materia de promocin a la inversin se complementarn con el ajuste de los incentivosdelrgimendezonasfrancasydecontratosdeestabilidadjurdica,detalmaneraque contribuyan a la transformacin productiva del pas, dinamicen la transferencia de tecnologa y produzcanexternalidadespositivasenlaeconomanacional. La estrategia de promocin de la inversin extranjera en Colombia se complementar con accionesdepromocindelainversincolombianaenelexterior,dentrodelascualesseincluyen: acceso a informacin sobre oportunidades de inversin, regulacin de la inversin en los pases destinoyperspectivaseconmicas,ascomoinformacinenlasoficinascomercialesdeProexport sobrelasempresasquepodrandesarrollarestudiosdelentornodenegociosenlosmercadosde intersparalosinversionistascolombianos. Teniendo en cuenta la institucionalidad que tiene el pas para adelantar una estrategia de promocin, se asegurar la implementacin y sostenibilidad de mecanismos de asignacin de recursosqueconsiderenlanaturalezaespecialdeProexportColombia,yleproveanlosrecursos necesarios en cada vigencia, para que adelante efectivamente las labores de promocin de inversin extranjera, turismo internacional y exportaciones no tradicionales. Este mecanismo permitirefectuarunseguimientodirectoalosrecursospblicosqueejecuta.
4. Facilitacin del comercio

La simplificacin y racionalizacin de la regulacin del comercio exterior apunta a facilitar todas aquellasinteraccionesquesedanentreorganismosestatalesderegulacin,supervisinycontrol ylosusuariosdelsectorprivado,enelejerciciodelaactividaddecomercioexterior.Estapoltica juegaunrolpreponderantenosloenlamejoradelacompetitividaddelaeconomasinotambin en el efectivo aprovechamiento de las oportunidades de acceso a mercados que brindan los acuerdoscomerciales.
525 526
ComisindelasNacionesUnidasparaelDerechoMercantilInternacional. Colombia,Indonesia,Vietnam,Egipto,TurquaySudfrica. 515
Las iniciativas del Gobierno nacional estarn orientadas a acelerar los esfuerzos actuales de adecuacin, modernizacin y simplificacin de las operaciones comerciales a travs de una eficientereglamentacinyagilizacinenlosprocedimientosdecomercioexterior,elestmuloala competencia en la provisin de servicios de facilitacin comercial, masificacin en el uso de tecnologas de informacin y comunicaciones para operaciones de comercio exterior, y tambin paradivulgacindeinformacindemercadosyregulacionesdeformaquesefacilitelaoperacin alasempresas. Unadelasprincipalesaccionesenestesentidoesladecontinuarconlaimplementacinymejora continua de procesos a travs de la Ventanilla nica de Comercio Exterior (VUCE) y del MUISCA Aduanero, de forma que no slo se oriente a agilizar los trmites comerciales, sino tambin a facilitarelusodeestasherramientasporpartedelosusuarios.Conelobjetodemejorarlagestin deriesgoporpartedelaautoridadaduaneraydepermitiralosusuariosaccederainformacinen tiemporealsobreelestadodelosprocesosaduanerosyaranceles,seadelantarnproyectosde utilizacindetecnologasdeinformacinycomunicaciones. Conelnimodeconstruirsobreesfuerzosanteriores,seavanzarenlaimplementacinplenade laspolticasplasmadasenelDocumentoCONPES3469de2007:Lineamientosparaelcontroldela mercanca y la seguridad en los nodos de transferencia de comercio exterior y el CONPES 3547: PolticaNacionalLogstica,especialmenteenloreferentealaInspeccinFsicaSimultnea(IFSM), lainspeccinnointrusivaenlosdistintosnodosdetransferencia,ascomounahomologacinde horariosenfocadahacialaprestacindelosservicioslos7dasdelasemanadurantelas24horas del da. Estas polticas estn actualmente iniciando sus fases operativas, por lo cual se debe acelerar su implementacin y fortalecer su soporte tecnolgico para permitir armonizarlas e incorporarlasalaoperatividaddelaVUCE. Sedebeavanzartambinenlafacilitacindeaccesoalainformacinsobrereglamentostcnicos vigentesenColombiaporpartedelosproductoresnacionalesyextranjeros,deformatalqueel passeadecuealasprcticasinternacionalescomolaspropuestasporlaOCDE;estainiciativase implementar en un portal nico de Internet para facilitar su consulta por parte de los interesados. Mediantelasuscripcindeacuerdosentrepasesvecinos,sebuscarcompatibilizarlosprocesosy requisitosaduanerosdemaneraque seagilicenlostiemposdepasoenlospuntosdeentrada y salida comercial. Es crucial que el pas avance en las relaciones binacionales con Ecuador y Venezuela, para lograr la integracin de los trmites y controles en los pasos de frontera en el modoterrestre,ascomoenlaadecuacinyfortalecimientodelainfraestructuracomnendichos pasosconesasnaciones. Paraevitarladuplicidaddetrmitesenelcomerciobilateral527,elGobiernonacionalpromoverel intercambiodeinformacinparatrmitesaduaneros528ydeestamanerafortalecerlaintegracin para facilitar el comercio. En este mismo sentido, se deber incrementar la coordinacin interinstitucionaldeautoridadesaduanerasysanitarias,pararemoverlosobstculosenelacceso aotrosmercados.Adems,sepromoverladesmaterializacindeloscertificadosdeorigen,que ya hoy opera con Mxico y Chile gracias a un uso intensivo y adecuado de las TIC. Para llevar a
Iniciativas como estas son parte de los planes de accin de bloques de comercio tan dinmicos como el Foro de Cooperacin Econmica AsiaPacfico. APEC (2007). APECs Second Trade Facilitation Action Plan. 2007/MRT/004. Ministers Responsible for Trade Meeting.Cairns,Australia,6July2007. 528 Este mecanismo implica un intercambio de informacin entre las ventanillas nicas de los distintos pases agilizando considerablementelostrmitesaduaneros. 516
527
cabo estas iniciativas, es importante facilitar los procesos de revisin e implementacin de los acuerdos de cooperacin aduanera y los de requisitos sanitarios y tcnicos para adecuarlos a estndaresinternacionales. EnlamasificacinenelusodeTICenlasoperacionesdecomercio,laimplementacindealgunas de las estrategias mencionadas incentiva su utilizacin. Sin embargo, se requiere un esfuerzo importantedelsectorprivadoypblicoparageneralizarsuusoyavanzartambinenlacapacidad derastreoytrazabilidaddelacarga. As mismo, la dinmica del comercio mundial exige a los distintos actores que participan de los procesosdecomercioexterioryenespecialalasentidadesqueparticipandelosdeinspeccinde mercancas, que presten servicio ininterrumpido teniendo en cuenta para ello el movimiento de cargaporcadanododetransferencia.
c)
Metas
TablaVII7
Nombredelindicador Exportacionesdebienes Exportacionesdeservicios Inversinextranjeradirecta Unidadde medida USD$millones USD$millones USD$millones Tipode indicador Resultado Resultado Resultado Lneadebase 32.853 4.196 7.169 Meta2014 52.600 6.200 13.200
2.
a)
Poltica internacional
Diagnstico
Durante los ltimos aos, Colombia empez a ocupar un lugar distinto en la comunidad internacional.Comoresultadodelaexitosaimplementacin de polticasdeseguridad,confianza inversionistaycohesinsocialconresponsabilidad,ydeldesarrollodeunaagendaactivaentemas globales como medio ambiente, energa, y desarrollo; el pas logr consolidar nuevas alianzas estratgicas e impactar positivamente tanto en su poltica exterior como en la percepcin internacional. Es as, como desde el ao 2004 se logr en materia comercial, que para el pas entraran en vigenciatrestratadosdelibrecomercio529ysesuscribierancuatrodeellos530.Deigualforma,enel mbito multilateral el pas obtuvo catorce posiciones en organismos internacionales de gran importancia531,ademsdeobtenerlasededelasextaCumbredelasAmricasparaelao2012. Enmateriadecooperacininternacional,selogrconsolidardiecisisprogramasadiciembrede 2009. A pesar de ello, persiste un desaprovechamiento del potencial, que tanto la posicin geogrficacomoestratgicaypoltica,privilegianalpascomoejearticuladordelhemisferio.
529 530
Chile,Mercosur,TrianguloNortedeCentroAmrica UninEuropea,EstadosUnidos,AsociacinEuropeadeLibreComercioyCanad 531 Entre ellos: la Asociacin de Estados del Caribe, la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes y la Comisin InteramericanadeDerechosHumanos. 517
En materia de servicio consular, durante el perodo 20052010 se instalaron 284 consulados mviles. El gobierno asumi as, el reto de hacer frente al rezago existente en la capacidad de atencinenelexteriorenaquelloslugaresdondenoexistasedeconsular.Enestemismosentido, se present un aumento en el nmero de colombianos en el exterior, quienes actualmente representancercadel10%delapoblacintotaldelpas532.Comorespuestaaestefenmeno,se dise la poltica integral migratoria con la participacin de 11 entidades del Estado, con el objetivodeincentivarelsentidodepertenenciaylaatencinalmigrantecolombiano,sufamilia enelpasylosextranjerosenelterritorionacional;sinolvidar,queelbajoniveldeinformacin sobreestapoblacin,esunodelosobstculosqueexistenenlaactualidadparalaformulacinde poltica. EsenestecontextoquesebuscarquelapolticaexteriordeColombiaparaelcuatrienio,refleje las grandes transformaciones que ha tenido el pas en los ltimos aos. La diversificacin geogrficaytemticamarcarlapauta,buscandonuevossociosyaliados,ynuevasoportunidades para los empresarios y ciudadanos colombianos. Se buscar tambin, afianzar las relaciones bilaterales con regiones poco exploradas hasta el momento, buscando mecanismos novedosos que permitan mejorar el acercamiento poltico y el acceso comercial, de inversin y econmico connuevospasesymercados. Colombiaimpulsarasunanuevapolticaexterior,dondeeldilogoylacooperacinseanlagua de nuestras relaciones con los vecinos, con Amrica Latina y el Caribe y con el mundo en su totalidad. Se aprovecharn escenarios como el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en calidad de miembro no permanente durante los aos 20112012, para afianzar nuestra contribucinalsistemainternacional.
b)
1. Afianzar las relaciones geoestratgicas que ayuden a impulsar la integracin y el desarrollo
ConAmricaLatinayelCaribesebuscarafianzarlosvnculoseconmicos,sociales,culturalesy polticos.Enparticular,conlospasesvecinossetrabajarparafortalecerlaconfianza,eldilogo directo, la cooperacin recproca, el desarrollo fronterizo y las relaciones polticas. Lo anterior, teniendo presente que los vnculos con nuestros vecinos son una prioridad. De esta manera, se redoblarnlosesfuerzosparafortalecerrelacionesdelargoplazoenelmarcodeundilogofranco y de respeto, privilegiando la va diplomtica, los principios del derecho internacional y preservandolaseguridadnacional. La diversificacin geogrfica y temtica marcar la pauta, buscando nuevos socios y aliados, y nuevas oportunidades para los empresarios y ciudadanos colombianos. Se buscar afianzar las relaciones bilaterales con regiones poco exploradas hasta el momento, buscando mecanismos novedosos que permitan mejorar el acercamiento poltico y el acceso comercial, de inversin y econmicoconnuevospasesymercados. Esenestesentido,queendesarrollodeunaestrategiadeinsercinenAsiaPacfico(comoactor estratgico a nivel mundial), profundizaremos el dilogo poltico, la participacin activa y
532
SegncifrasdelDepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadstica(DANE),enel2005lacifradecolombianosquevivanenel extranjerollegabaalos4.3millones. 518
constructivadeColombiaenlosforosdeAsiaydelPacficolasrelacioneseconmicasyculturales y los intercambios educativos, a fin de optimizar la coordinacin interinstitucional con la participacindelsectorempresarialylaacademiaygarantizarsupriorizacinenlasagendasde trabajodecienciaytecnologa,servicios,innovacin,industriasdigitalesyotrossectores. LadiversificacindelaagendaconsociosyaliadostradicionalescomoEstadosUnidos,Canadyla Unin Europea ser igualmente una prioridad. Los dilogos polticos y la profundizacin de las relaciones econmicas y de inversin nos permitirn cerrar brechas en mbitos de ciencia y la tecnologa,demanejoderecursosnaturalesyambientales,laeducacindecalidad,entreotros. Todas son reas de gran desarrollo en estos pases y nos darn beneficios en metas como la generacindeempleoenColombia,dealtaprioridadparaelgobiernonacional. Colombia continuar y buscara ampliar su participacin e ingreso en la Unin de Naciones Suramericanas UNASUR, la Comunidad Andina, el Proyecto Mesoamrica533, el ARCO del Pacfico534, y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos535, el Foro de Cooperacin EconmicaAsiaPacficoAPEC,entreotros.Buscaremosquealgunosdeesosforosnospermitan ampliar nuestro acceso a regiones remotas hasta ahora, por medio de la concertacin y cooperacinentregruposdenuestraregincongruposasiticosydelPacfico. Por otra parte, Colombia acta como presidente del proceso hacia la sexta Cumbre de las Amricas que se llevar a cabo en abril de 2012, y da la mayor importancia y prioridad a este escenario hemisfrico que rene a los jefes de Estado y de gobierno de las Amricas. Continuaremos concertando polticas para fortalecer el desarrollo de todas las naciones americanas.
2. Temas prioritarios en los escenarios multilaterales, regionales y subregionales

Contribucin a la paz y la seguridad internacionales Colombia trabajar por difundir y obtener respaldo desde los diferentes organismos internacionales a sus avances e iniciativas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. A travs de la participacin en instancias como el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, se buscar la cooperacin entre los Estados y los Organismos del Sistema de Naciones Unidas en defensa de los intereses superiores de la comunidad internacional, con una perspectivaqueveleporquelasnecesidadeseinteresesdelospasesdeAmricaLatinayelCaribe ylospasesendesarrolloseanatendidos. Enestesentido,estegobiernoaportarlaexperiencianacionalenlostemasenloscualeselpas hadesarrolladocapacidadestcnicasyoperativasrelacionadasconlaseguridad;laluchacontrael terrorismoyelproblemamundialdelasdrogas;elcombatealtrficoilcitodearmaspequeasy ligeras;laerradicacindelasminasantipersonal;laatencindedesastresnaturales;eldesarme,la desmovilizacinylareintegracin.Todoloanterior,bajolaobservanciadelderechointernacional ylasleyesnacionales.
Espacio poltico que articula esfuerzos de cooperacin, desarrollo e integracin de diez pases (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador,Guatemala,Honduras,Mxico,Nicaragua,PanamyRepblicaDominicana),facilitandolagestinyejecucindeproyectos orientadosamejorarlacalidaddevidadeloshabitantesdelaregin. 534 Foro sobre la Iniciativa de la Cuenca del Pacfico Latinoamericano, liderado conjuntamente por los Ministerios de Relaciones ExterioresylosMinisteriosacargodelcomercioexteriordelosoncepaseslatinoamericanosdelaCuencadelPacfico. 535 Organismoregional,herederodelGrupoRioylaCumbredeAmricaLatinaydelCaribe(CALC)sobreIntegracinyDesarrollo. 519
533
Diversificar el relacionamiento en los escenarios multilaterales hacia una agenda positiva Conelpropsitodecontribuiralainsercinyrelevanciadelpasenlosescenariosinternacionales, sebuscarampliarlaagendadandonfasisainiciativasysustentandoposicionesenmateriade comercio, medio ambiente, ciencia y tecnologa, cultura, desarrollo regional, desarrollo social y superacindelapobreza.Actuaremossobrelabasedelrespetoylacooperacinentrelospases. Enmateriacomercial,laaccinseenfocarenlaaperturadenuevosmercadosylaprofundizacin delasrelacionescomercialesconnuestrossociosestratgicosatravsdeladiversificacindela ofertaexportabledelpasyelfortalecimientodesuscapacidadescompetitivasyproductivas.As mismo,seconcentrarnlosesfuerzosenprofundizarlasrelacionesconlospasesdelOriente,los denominadosBRIC536yCIVETS537,atravsdemediostalescomolaaperturadenuevasembajadas yoficinascomerciales,conelpropsitodeincentivarlosflujosdeinversinydecomercioconlas economasdeestospases.LametadeobtenerelingresoalaOrganizacinparalaCooperaciny elDesarrollo(OCDE),nospermitirsubirnuestrosestndaresyhacerpartedeungrupodepases quebuscaneldesarrolloyelprogresoparasusnaciones. Entemasdedesarrollosostenible,elsistemainternacionaltienedosretosprincipalesdurantelos prximosaos.Manejarlosrecursosenbiodiversidadyfomentareldesarrollodelospasesyala vezcontrolarlosefectosydisminuirlascausasylavulnerabilidadfrentealosimpactosdecambio climtico. El cambio climtico presenta desafos que deben entenderse como oportunidades para lograr insertarse en una economa y en trayectorias de desarrollo ms sostenibles, a travs de la construccin de capacidades en el Estado y en la sociedad colombiana. Como pas altamente vulnerablealosefectosdelcambioclimtico,setransversalizarnenfoquesdeadaptacinaeste fenmeno.Enmateriademitigacin,laestrategianacionalREDDdeColombia538esesencialpara elpas. Siendo la biodiversidad un elemento clave de desarrollo econmico y social, la poltica exterior deber propender por la generacin, proteccin, y distribucin equitativa de los beneficios tangibles derivados de su utilizacin para nuestras generaciones presentes y futuras, bajo un enfoque de aprovechamiento sostenible que permita combatir la pobreza y al mismo tiempo generar oportunidades para nuevos desarrollos productivos en ciencia y tecnologa. Ello se sustentaenpolticasnacionalesparalaconservacindeecosistemasestratgicos. Nuestraposicincomopasricoenbiodiversidad,nosimponelaresponsabilidaddedesarrollarlos conocimientos y la tecnologa para aprovechar las potencialidades del pas en materia de biotecnologa.Paraello,lapolticaexteriorformularydesarrollarprogramasparaincrementar lageneracindeconocimientoenbiodiversidadysuusosostenible. Lasaccionesenmateriadeinnovacin,cienciaytecnologa,estarnorientadasalabsquedade cooperacin y la promocin de alianzas y mecanismos con pases de similares o mejores condicionesdedesarrolloparacompartirpropuestasyavancescientficosytecnolgicosenaras desuaprovechamientosostenible.Asmismo,laCancillerapromoverlainclusinsocialatravs
536 537
Brasil,Rusia,IndiayChina. Colombia,Indonesia,Vietnam,Egipto,TurquaySudfrica. 538 PlanEstratgicoNacionalparaReducirEmisionesporDeforestacinEvitada. 520
deherramientaseducativaseinnovacintecnolgicaparaeldesarrollosostenible,lapreservacin delpatrimonioylapromocindeindustriascreativas. La estrategia de diplomacia cultural, emplear la cultura como herramienta de poltica exterior apoyndoseenladiversidaddemanifestacionesculturalescolombianas.Enesesentido,laagenda cultural de Colombia en el exterior permitir apoyar el posicionamiento de los intereses nacionales, tales como diversificar la agenda temtica internacional, atraer inversin para el crecimientosostenible,ydaraconocerlacaraamableypositivadeColombia. Fortalecer y diversificar la cooperacin internacional La cooperacin internacional continuar su consolidacin como un instrumento de poltica exteriorqueayudeafortalecerlosejesestratgicosparaellogrodelaprosperidaddemocrticay laconstruccindeunanuevaColombia.Atravsdelacooperacininternacionalsefortalecern lascapacidadesdelpasparaellogrodeuncrecimientosostenible,undesarrolloregionalysocial integral,yunbuengobierno. Lacooperacininternacionalserdireccionadasobrelabasedelosgrandesavancesquehatenido Colombiaenmateriadeseguridad,derechoshumanosygobernabilidaddemocrtica.ElGobierno formularlaEstrategiaNacionaldeCooperacinInternacional20102014,quecomodocumento gubernamental refleje los lineamientos de poltica internacional y oriente de manera integral la cooperacinpblicayprivadaquerecibayotorgueelpas. EnlneaconlosobjetivosdelPlanNacionaldeDesarrollo,laEstrategiaorientarlademandade cooperacinentornoalassiguientesseisreasprioritarias: 1. Emergencia,rehabilitacinyreconstruccinporlaafectacingeneradaporelfenmenodela Nia as como el fortalecimiento del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. La ayuda ser canalizada para apoyar al Gobierno nacional en las fases de atencin del desastre,demaneraparticularenlarecuperacinyreconstruccin,connfasisendesarrolloy solucionesduraderas.Desdesudimensindeacompaamientoenlaprevencinyatencinde desastres naturales, la Plenaria Nacional Humanitaria, bajo la coordinacin de Accin Social, servir como escenario para coordinar y articular las acciones y toma de decisiones de diversos actores nacionales e internacionales que movilicen recursos por medios no gubernamentalesparaatenderlaemergenciainvernal. 2. Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidaddemocrtica:desarrollosocialysuperacinde la pobreza extrema; salud, educacin, cultura, seguridad alimentaria, saneamiento bsico y migracin. 3. Competitividad y desarrollo: empleo, innovacin, ciencia y tecnologa, desarrollo rural, infraestructura,generacindeingresos,codesarrolloeinternacionalizacin. 4. Medio ambiente: cambio climtico (incluyendo gestin del riesgo), biodiversidad, recurso hdrico,energasrenovablesymedioambienteurbano. 5. Gobernabilidad:buengobierno,consolidacinterritorialyjusticia. 6. Vctimas, reparacin y reconciliacin: derechos humanos, vctimas, tierras, retornos y reubicaciones,y,justiciatransicional. A travs de la cooperacin tcnica, se fortalecern los procesos de acercamiento a regiones de inters para el pas, privilegiando la relacin con los pases de Amrica Latina y el Caribe. En
521
consecuencia, se dar continuidad a las estrategias regionales de Cooperacin Sur Sur de Colombia con los pases de la Cuenca del Caribe y Mesoamrica y se disearn estrategias para fricaylaregindeAsiaPacfico.Deigualmanera,seharusodelacooperacintriangularypor regionesconelfindeincrementarlaoferta. Colombiaincidirenlaagendadeeficaciadelacooperacin,ydesempearunpapelactivoen foros, encuentros y dems instancias de negociacin y concertacin, dentro de las cuales se destacalaOCDE,comolaorganizacinquelideralasdiscusionesfrentealtema. El Sistema Nacional de Cooperacin Internacional continuar actuando como mecanismo de coordinacindelademandanacionalyterritorialdelacooperacininternacionalenelpasenel marcodelaEstrategiaNacional. Defender los intereses colombianos en las cortes internacionales y ante los organismos convencionales ElGobiernocontinuardefendiendoelintersnacionalentodoslosescenariospolticosyjurdicos con una mirada estratgica. De esta forma, se buscar mantener una interlocucin fluida, constructivayrespetuosa,garantizandoqueestoscuentenconinformacinsuficienteycontodos loselementosnecesariosparaelanlisisycomprensindelasituacincolombiana.Loanterior,en completaalineacinconlaestrategiadeprevencindeldaoantijurdicoatravsdelaAbogaca GeneraldelEstado. Impulsar la poltica migratoria y fortalecer el servicio consular El Ministerio de Relaciones Exteriores como eje articulador de la Poltica Integral Migratoria, tendrcomoobjetivoelafianzamientodedichapolticabajoelprincipiodecoherenciaeneltrato alosmigrantesnacionalesoextranjerosysusfamilias,priorizandolatemticamigratoriaentodas lasentidadesdenivelnacional,departamentalymunicipalinvolucradas,promoviendoeltrabajo interinstitucionalquegaranticeunimpactosocialdeformaeficazyeficiente. Enestemarco,sepromoverlacaracterizacindelapoblacinmigrante(connfasisenaquella relacionadaconremesasysususos),ylacreacinyconsolidacinderedessociales.Seimpulsar la gestin de los flujos migratorios laborales de forma bilateral, as como la atraccin de capital humanoylaampliacindelosserviciossocialesparalosmigrantes. Asmismo,sebuscarnestrategiasquefacilitenyacompaenelretornodeloscolombianosenel exterior, y de cooperacin internacional en materia migratoria que permita mostrar las experienciaspositivasdeColombiayfaciliteprofundizareneldesarrollodeproyectos. Se garantizar la ejecucin de la Poltica Nacional de Servicio al Ciudadano encaminada al mejoramientodelaatencinintegralybienestardelosconnacionalesencondicionesdeigualdad, medianteelfortalecimientodelacapacitacinylosserviciostcnicosytecnolgicos. De otra parte, en cuanto a control migratorio, se establecer la nueva institucionalidad para asuntosmigratoriosyextranjera.Tambinsegarantizarnlasreasnecesariasparalainstalacin deinfraestructuraparaelejerciciodelasfuncionesacargodelasentidadesderegistro,controly vigilancia.
522
Fortalecer institucionalmente el Ministerio de Relaciones Exteriores y dotarlo de mayor capacidad de gestin Para avanzar en una poltica exterior de mediano y largo plazo, es necesario fortalecer la Cancillera y el servicio exterior colombiano. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe contar confuncionariosespecializados,concapacidadpolticaypreparacintcnicaydiplomtica,para identificarlasoportunidadesyretosqueofreceelsistemainternacional. La Academia Diplomtica debe proyectarse como un centro de pensamiento, investigacin y capacitacin permanente para los funcionarios del Ministerio. En este mismo sentido, se fomentar el trabajo de universidades y otros centros de pensamiento en materia internacional con el objeto de generar mayores niveles de investigacin y observacin del tema. El trabajo analtico tanto de la Academia como de otros actores, debe servir de punto de referencia, asegurar una reflexin y un debate sobre los temas estratgicos de la poltica exterior. Debe tambinservirdeapoyoaldispositivodiplomticodelpasyasuposicionamientoprofesional. Como respuesta a la agenda internacional propuesta, la presencia y representacin del pas en regiones de gran dinamismo e inters es fundamental. Es por esto, que la Cancillera buscar ampliar su representacin en pases y organismos estratgicos que aseguren la participacin de Colombiaenlatomadedecisionesderepercusininternacional.Adems,debermanteneruna coordinacinefectivaconotrasentidadesdelEstadoqueparticipanenlaagendainternacionaldel pas,ascomounreconocimientodelaparticipacindeotrosactoresnacionalesenelescenario global.
c)
Metas
TablaVII8
Nombredeliindicador Actividadesdiplomticasbilateralesy multilateralesenreasgeogrficasprioritarias Pasesbeneficiadosconcooperacinde Colombiaenmateriadepaz,seguridady reinsercin Fuentesdecooperacinquebeneficiana Colombiaenlostemasdelanuevaagenda PasesbeneficiadosporColombiaatravsde cooperacinSurSur Nodepersonasbeneficiadasporelplande retornopositivo Lnea base 0 1 32 28 841 Metacuatrienio 389 12 35 50 6441 Fuente Ministeriode RelacionesExteriores Ministeriode RelacionesExteriores Ministeriode RelacionesExteriores Ministeriode RelacionesExteriores Ministeriode RelacionesExteriores
3.
a)
Polticas de desarrollo fronterizo

Diagnstico
Colombia se conecta con el Gran Caribe, Centroamrica y Suramrica a travs de sus fronteras terrestres y/o martimas y sus lmites con once pases539. El territorio marinocostero del pas representa el 45% del territorio nacional y gran parte de ste comparte la caracterstica de ser
539
Colombia limita con Hait, Repblica Dominicana, Jamaica, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panam, Ecuador, Per, Brasil y Venezuela. 523
fronter rizo. Cuenta con 6.342 kilmetros de lneas terr k restres limtr rofes, que demarcan zon nas diversa asalinteriord delpas. En gen neral existen tres grandes tipos de fro s onteras: come erciales, amb bientales y m martimas540. L Las primer se ubican alrededor de los siguientes corredo ras n d ores comercia ales: (1) Mai icao Guarero, (2)Cc cutaSanCristbal,(3)A AraucaElAm mparo,(4)IpiialesTulcn ny(5)Leticia aTabatinga. .El primer segundo y cuarto son los corredores ms com ro, y merciales y se ensibles a las relaciones de vecindadylasdinmicasdepol lticaexterior rconVenezu uelayEcuado or.Eltercero esuncorred dor con po otencialidade para el co es omercio, pero afectado p la presen o por ncia de Grup Armados al pos Margen de la Ley (GAML) y po el manejo inadecuado de los recu or o o ursos pblico El quinto se os. proyec ctacomopuertofluvialconBrasil,degranpotenciallturstico,pe eroprecariam mentearticula ado interre egionalmenteyconelpas.
FiguraVII 9.Ejescomer rciales

Tales zonasselocalizan nenlosdepartamentosfronterizos deAmazonas,Ar rauca,Boyac(at ravsdelmunicip piodeCubar),Ce esar, Choc,Guaina,LaGuajira, ,Nario,NortedeSantander,Putum mayo,SanAndrs,VaupsyVichada a. 524
540
TablaVII9
Ejescomerciales 1. MaicaoGuarero 2. CcutaSan Cristbal 3. Arauca ElAmparo Problemticas Trficodecombustibles Altoniveldeilegalidadeinformalidad Trficodecombustibles.AltaMovilidadde personaseinformalidadcomercial Vulnerablealadinmicadepoltica exterior InfluenciadeGAML Ineficienciaenelusodelosrecursos pblicos(regalasySGP) Contrabando Refugiados Desplazamientointerno Fronteradesarticuladaconotrasregionesy elcentrodelpas Precariabaseproductiva Activosypotencialidades Comerciointerfronterizo Corredorparaelcomercioexterior ConexinVenezuelaCentroamrica Principalcorredorparaelcomercioexteriorcon Venezuela Nododinamizadordeldesarrolloregional CorredordebajaalturaconVenezuelapermite reduccindetiemposycostosdetransporte CorredorparaelcomercioexteriorconEcuador ymayordinamismoeconmicoycomercial PasodefronteraenRumichaca Nododinamizadordeldesarrolloregional PotencialTursticoypuertofluvialconectorcon Brasil
4. IpialesTulcn
5. LeticiaTabatinga
Fuente:DNP,DDTS,2011.
Lasfronterasambientales,asuvez,puedensubdividirseenseistipos:(1)LaGuajiraEstadode Zulia;(2)NortedeSantanderEstadodeTchira;(4)AraucaEstadodeApureenlafronteracon Venezuela; (4) la zona configurada por las doce reas no municipalizadas fronterizas antiguos corregimientos departamentales limtrofes con Venezuela, Brasil y Per; (5) Putumayo Sucumbos,enEcuador,y(6)elreaconfiguradaporlosmunicipiosdeJurad,Riosucio,Unguay AcandquelimitanconPanam,RegindelDarin. Estas subregiones se caracterizan por la presencia de reas protegidas541, territorios tnicos y reservas mineroenergticas. Presentan poca densidad poblacional, su institucionalidad local es dbileinclusodependenparasudesarrollodelosdepartamentos,comoeselcasodelasreasno municipalizadas, adicionalmente enfrentan la presencia de GAML y Bandas Criminales. En su mayora, hay reas con cultivos de uso ilcito. Tambin, enfrentan los conflictos y amenazas derivados de la minera ilegal, la extraccin no regulada de maderables, el comercio ilcito de biodiversidad,eltrficodearmas,precursoresycombustible,entreotrasproblemticas.
En el territorio fronterizo martimo se encuentra el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina actual reserva de la Biosfera; en la frontera nororiental estn las reas protegidas de Catatumbo, Bari, Tam y Tuparro; en la Amazonorinoquia se encuentranlasreasdePuinawai,laSerranadeYariques,lazonadelRoPure,elParqueAmacayacuyeldeLaPaya;yenelPacfico estelParquedelosKatios. 525
541
FiguraVII10 0.Zonasambi entales
526
TablaVII10
Zonasambientales 1. LaGuajiraZulia 2. NortedeSantander Tchira 3. AraucaApure 4. Corregimientos(reas nomunicipalizadas)en: Amazonas, Problemticas Trficoilcitodearmas Contrabando Dbilinfraestructura CorredorestratgicoilcitoCatatumbo BajoCauca ContaminacinporCarbn BandasCriminalesyGAML Extraccindemaderas Comercioilcitodelabiodiversidad Reclutamientoniosindgenas Ampliacinfronteraagrcolaentierrasno aptas Corredoresfluvialesilcitos GAMLyBandasCriminales Mayorreadecultivosilcitosyactividades narcotrfico Refugiados/desplazamiento 6Corredoresmovilidadfluviales Trficoilcitodearmasyprecursores CorredordenarcotrficoQuibdAtrato BandasCriminales Activosypotencialidades Reservamineroenergtica(carbn) Interculturalidadwayu reasprotegidasbinacionales Reservamineroenergtica Reservamineroenergtica(petrleo) Reservaforestal Patrimonioambientalycultural Etnobotnica
5. PutumayoCarchiy Sucumbos 6. Jurad,AcandDarin (Panam) Fuente:DNP,DDTS,2011.
Procesosorganizativosafroeindgenas fortalecidos Sustitucindecultivosilcitosenprode desarrolloalternativo PasodefronteraporSanMiguel Biodiversidad ConexinconCentroamrica
Por el Caribe, las fronteras martimas delimitan con Hait, Repblica Dominicana, Panam, Costa Rica, Nicaragua, Honduras y Jamaica. Con la mayora de estos pases Colombia acord cooperar paralaproteccindelasreasmartimasydesarrollaresquemasdeinvestigacinconjuntadelas mismas.ConJamaicaestablecilaZonadeAdministracinConjuntaparaelControl,Exploraciny Extraccin de los Recursos Vivos y No Vivos, denominada "rea de Rgimen Comn" (Ley 9 de 1993) y con Repblica Dominicana la Zona de Investigacin Cientfica y Explotacin Pesquera Comn.LafronteramartimaconVenezuelaestanenprocesodedelimitacin.PorelPacfico, elpastienefronteramartimaconCostaRica,PanamyEcuador.Conlosdosltimospaseslos tratados limtrofes establecen clusulas de cooperacin para la proteccin de las reas marinas, evitarlacontaminacinambiental,regulacinpesquera,entreotrasmaterias. Lapoblacindelos77municipiosconsideradoscomofronterizosesde3.9millonesdepersonas, segn Censo el 2005542 y en su mayora es urbana (2,7 millones de habitantes). El 94.5% de la poblacinfronterizaseconcentraenlasfronterasconVenezuelayEcuador.Elterritoriofronterizo conPereselmenospobladocon23.185habitantes,enlosmunicipiosdeLeticiayPuertoNario enAmazonasyPuertoLeguzamoenPutumayo543.
LadefinicindeestosmunicipiosserealizapartirdelcriteriodecolindanciayreadeinfluenciadeacuerdoconlaLey191de1995 y sus decretos reglamentarios: 1814 de 1995, 2036 de 1995,150 de 1996, 930 de 1996, 1814 de 1996 y 2561 de 1997. El Instituto GeogrficoAgustnCodazzi,IGAC,sealaquelosmunicipioscolindantesson56(incluyendoaSanAndrsyProvidencia)yque12delas reasnomunicipalizadasdelosdepartamentosdeGuaina,VaupsyAmazonassoncentrospobladoslimtrofesconVenezuelayBrasil. 543 Estapoblacinincluyenloscentrospobladosenlaszonasdefrontera. 527
542
El21,7%deltotaldelapoblacinfronterizaestnica544.Esteterritorioeshabitadopor53grupos indgenas,lapoblacinraizaldeSanAndrsyProvidenciaylascomunidadesnegrasopoblacin afrocolombiana, principalmente, en la frontera con Panam y Ecuador545. Adicionalmente, 12 reas fronterizas no municipalizadas ubicadas en los departamentos fronterizos terrestres reportanunapoblacinde33.087habitantes(proyeccionesCensoa2010)546. De acuerdo con el ndice de Desempeo Integral de la Gestin Municipal547, en 2009 slo dos municipios fronterizos se encuentran en un rango sobresaliente: Tquerres (85,93) y Ccuta (80,09). Trece municipios fronterizos se encuentran en un estado crtico; es decir, reportan una calificacinmenora40puntos548.DestoselmscrticoesPuertoNario(11,99)enlafrontera con Per. Veintisiete municipios fronterizos se encuentran en nivel bajo; esto es entre 40 y 60 puntos.LamayoradestosseencuentraenlafronteraconVenezuela,cuatroenlafronteracon Brasil, tres en la de Panam y dos en la ecuatoriana549. Se observa, por ende, dificultades institucionales internas para dar respuesta a las demandas locales y mejorar las condiciones de vidadeloshabitantesdefrontera550. Las fronteras nacionales son ms que una lnea divisoria o limtrofe. Son un territorio complejo, marcadoporlasrelacionesinternasyconlospasesvecinos.Sumbitovaradeacuerdoconlas interacciones presentes de orden diverso y de colindancia fronteriza. Contiene una porcin significativa de la diversidad biolgica y tnicocultural de la Nacin, de sus ecosistemas estratgicosysusreservasnaturales,entrestaslasmineroenergticas.Estosactivossumadosa su condicin de Estado ribereo, en dos ocanos, le brindan a Colombia potencialidades geopolticasysocioeconmicasimportantesenelhemisferio. Sin embargo, estas ventajas han sido poco aprovechadas y capitalizadas para la prosperidad econmicadelpasyelbienestardeloshabitantesdefrontera.Lasreservasmineroenergticas fronterizas,suvocacinagropecuaria,susoportunidadesdedesarrolloenbiocomercio,servicios ambientales,turismo,entreotrasapuestasproductivas,sonoportunidadesquerequierenarticular esfuerzosdelainstitucionalidadpblicayprivadaenprodereasycorredoresdedesarrollo.Se tratadeactivosquedebenincorporarse,demanerasustentable,enlaspolticasyestrategiasde
Dicha poblacin est ubicada en las fronteras terrestres con Venezuela, (Caribe, y Nororiental), Brasil y Per (Amazorinoquia), Panam(Pacfico),Ecuador(Pacfico)ymartimasenelCaribeyPacfico. 545 Losgruposindgenasfronterizosson:amorua,andoke,arzario,bara,bari(motiln)bora,cabiyari,carijona,cocama,cofn,cuaique, cuebo, cuiba, cuna, curripaco, chimila, desana, embera, guahibo, inga, koreguaje, letuma, macaguane (hitnu), macuna, makaguaje (airuban),matapi,miraa,muinane,nonuya,ocaina,pastosquillasinga,piapoco,piaroa,piratapuyo,pisamira,puinane,siona,siriano, tanimuka, tikuna, tukano, tunebo (uwa), wanano, wounaan, wayuu, witoto, yagua, yanacona, yauna, yuco (yukpa), yuri, yuruti, y yacuna.Fuente:IGAC,2002. 546 reasnomunicipalizadaseslaactualdenominacinalosantiguoscorregimientosdepartamentales.LaCorteConstitucionalatravs de la Sentencia 141 de 2010, seal que el Congreso debera expedir el rgimen que permita la progresiva transformacin de los corregimientosdepartamentalesenmunicipios,osuincorporacinenmunicipiosexistentes.Estergimennohasidoexpedido. 547 Estendicemidecuatrocomponentes:(1)porcentajedeejecucindelasmetasdelosplanesdedesarrollo,(2)eficienciaenelusode los recursos en los sectores de educacin, salud y agua potable, (3) cumplimiento de los requisitos legales del Sistema General de Participaciones,SGP,y(4)capacidadadministrativaydesempeofiscal.Seencuentraenunaescalade0a100,dondevalorescercanos a100denotanaltascapacidadesinstitucionalesy,porelcontrario,losvalorescercanosa0denotancapacidadescrticas.Sobreeltema vase[enlnea],disponibleen:www.dnp.gov.co 548 EnsumayoraestnubicadosenlafronteraconVenezuela:Barrancas,ElMolino,Maicao,Manaure,SanJuandelCesaryUrumitaen lareginCaribeyPuertoCarreoyCumariboenlareginNororiental. 549 Frontera con Venezuela: Becerril, Chimichagua, La Jagua de Ibirico, Manaure, La Paz, Riohacha, Albania, Fonseca, Hatonuevo, La JaguadelPilar,Uribia,Villanueva,Convencin,Arauca,Arauquita,CravoNorte,SaravenaylaPrimavera,conBrasilLeticia,Inrida,Mit yTaraira;conPanam:Acand,RiosucioyUnguayconEcuadorCumbalyValledelGuamuez. 550 Estosnivelesimplicanriesgos:enlaprestacindelosserviciossocialesacargodelosmunicipiosyelcumplimientodelosrequisitos legalesdelSGPylasmetasdesusplanesdedesarrolloterritorial.Aspectosquetienenunimpactonegativoenlacalidaddevidadela poblacindefrontera. 528
544
desarrollodelpasysuordenamientoterritorial.Ellosinperjuiciodelosprocesosdeidentificacin dereasprotegidas,acompaadasdelascorrespondientesaccionesdeproteccinyconservacin. Asmismo,delreconocimientoyrespetodelosterritoriostnicosenfrontera. Loanteriores,enparte,productodeundesarrollonacionalcuyonfasishaestadoenelcentro geogrficodelpas,dejandoalmargenalterritoriofronterizo.LaConstitucinde1991empeza revertir tal tendencia al promover la integracin social, poltica y econmica del territorio fronterizo y la cooperacin con los pases vecinos para la prestacin de servicios pblicos y la preservacindelmedioambiente551.Endesarrollodelosmandatosconstitucionales,laLey191de 1995estableceunrgimenespecialparalaszonasdefrontera,conelfindepromoveryfacilitarsu desarrolloeconmico,social,cientfico,tecnolgicoycultural552. Noobstantelaexpedicindeestanorma,suimpactohasidolimitadoentrminosdeldesarrolloe integracin fronteriza. Su mbito de aplicacin fue reglamentado de manera laxa y gener incentivos perversos553. Su nfasis se concentr en las fronteras terrestres, urbanas y ms dinmicas en trminos comerciales, sin mayores desarrollos para otras regiones fronterizas con particularidadesdiferentes. Se hace necesario, por tanto, contar con un marco legal integral para las fronteras terrestres y martimas.EstedeberobservarlosantecedentesdereformasalaLey191de1995cursadosenel CongresodelaRepblicaenlaltimadcada554.Asmismo,reconocerlosavancesplanteadospor tales iniciativas legislativas y las apuestas regionales all expresadas; pero a partir de una visin estratgicadelterritoriofronterizo,delargoplazo,pluralydeEstadoquepermita,efectivamente, el desarrollo e integracin fronteriza; garantizando la seguridad de este territorio, las libertades ciudadanasylasoberananacional. Finalmente es de anotar que si bien los logros alcanzados por las Polticas de Seguridad Democrtica y de Consolidacin Territorial permitieron que el Estado dispusiera de mayores capacidades para proteger estos territorios, el repliegue de los GAML y las organizaciones de narcotraficantes sobre las fronteras ha generado un reto mayor para la seguridad del pas representado en la necesidad de bloquear y contener sus operaciones, que involucran: abastecimientos, ataques, secuestros, actos terroristas y acciones criminales, en general. Es tambinimportanterecalcarlanecesidaddeconfrontarelcrimentransnacionalubicadosobrelas
ConstitucinPolticade1991,artculos96,227,289,310,330y337,entreotros.LaConstitucininstaadesarrolloslegislativosque atiendanlacondicinfronterizaeincorporenladimensintnica,ambientalymarinocosteraatravsderegmenesespeciales. 552 LaLey191de1995,atravsdesuartculocuarto,definecomozonadefronteraaquellosmunicipios,corregimientosespecialesde losdepartamentosfronterizos,colindantesconloslmitesdelaRepblicadeColombiayaquellosencuyasactividadeseconmicasy sociales se advierta influencia directa del fenmeno fronterizo. As mismo, establece dos figuras adicionales: unidades especiales de desarrollo fronterizo y zonas de integracin fronteriza. La primera denota aquellos municipios, corregimientos especiales y reas metropolitanaspertenecientesalaszonasdefronteraenlosquesehaceindispensablecrearcondicionesespecialesparaeldesarrollo econmicoysocialmediantelafacilitacindelaintegracinconlascomunidadesfronterizasdelospasesvecinos,elestablecimiento de actividades productivas, el intercambio de bienes y servicios y la libre circulacin de personas y vehculos. La segunda figura comprende aquellas reas de los departamentos fronterizos cuyas caractersticas geogrficas ambientales, culturales y/o socioeconmicasaconsejanlaplaneacinylaaccinconjuntadelasautoridadesfronterizas,enlasquedecomnacuerdoconelpas vecino,seadelantanacciones,queconvergenparapromovereldesarrolloyfortalecerelintercambiobilateraleinternacional. 553 El rgimen especial que estableci la Ley 191 de 1995 gener beneficios y exenciones tributarias que incentivaron a muchos municipiosareclamarparaslacondicindefronterizosporreadeinfluencia,sincriteriosclarosparaaccederadichorgimen. 554 El proyecto de ley acumulado 156 de 2008, compil la iniciativas legislativas de mayor fuerza para reformar la Ley 191 de 1995, desarrollar los artculos 289 y 337 de la Constitucin Poltica Nacional y establecer un Rgimen Especial para los Departamentos de Frontera. 529
551
zonas fronterizas, que utiliza los lmites del pas como una bisagra para el desarrollo de sus actividadesilcitas555. Laexperienciaenseaquesinseguridad,nopuedehaberprosperidad.UnavezelEstadorecupera elordenygarantizalavigenciadelaley,llegalapresenciasocialparageneraroportunidadesala poblacin. Se trabajar, entonces, para que los territorios fronterizos de menores capacidades relativas de desarrollo tengan mejores oportunidades; que su desarrollo social y econmico sea unarealidadyfomentaraslaintegracinconlospasesvecinos.
b)
Objetivo general y principios rectores de la poltica
Incorporar,comoelementoesencial,alpropsitonacionaldedesarrollo,lasreasfronterizasde los mbitos terrestres y martimos a partir de una visin estratgica. As mismo, promocionar el diseo de polticas pblicas que reconozcan las particularidades regionales de estas zonas, capitalizando sus activos como ventana de oportunidad para su desarrollo endgeno y regional fronterizo,impulsandoaslacompetitividaddelpas. Para tal efecto, se construir una visin estratgica de las fronteras, que apalanque reformas, promuevaarreglosinstitucionales,adecueofertasprogramticaseincentiveapuestasproductivas, ambientales,sociales,tnicoculturalesyeconmicasafavordeldesarrolloregionalynacional556. Las actuaciones en estos territorios debern observar los siguientes principios: (1) atender a un enfoquediferencialyestratgico;(2)reconoceryrespetarladiversidadbiolgica,tnicaycultural; (3) promover desarrollos de poltica exterior e interna; (4) convocar la participacin de los habitantesdefronterasyelconcursodediversosnivelesdegobierno,sectoresyactoresdelavida regionalynacional;(5)garantizarlaintegralidadypertinenciaconloscontextosregionalesy(6) velarporlaseguridad,lasoberanaylaintegridadterritorial.
c)
Loslineamientosestratgicosestnorientadosapromovereldesarrolloeintegracinfronteriza; aligualqueagarantizarlaseguridadfronterizaylasoberananacional557;respetandolosintereses regionales y logrando una adecuada armonizacin con los de la Nacin. Para propiciar estas finalidadessehacenecesarioadelantaraccionesenlossiguientescampos:
1. Definicin del mbito fronterizo, reformas legales, ajustes institucionales y fortalecimiento institucional de las entidades territoriales de frontera
El Gobierno nacional, a travs del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa Nacional, la Presidencia de la Repblica (Oficina del Alto Asesor de Seguridad Nacional) y el
Estas actividades comprenden un amplio reportorio que incluye el trfico de personas, el contrabando, el trfico de automviles robados,entreotros. 556 Setratadereconoceryapropiarlarelevanciadeestosterritoriosparalasupervivenciadelpas,capitalizarsusactivos,promoversu competitividadyobservarloscomo unaventanadeoportunidadafavordelaprosperidaddemocrticadelaNacinensuconjunto. Para tal efecto, se hace necesario contar con una suerte de libro blanco del territorio fronterizo, referente conceptual de diversas intervenciones. 557 LanocindeSoberanaquesebuscapromover,conllevaunapresenciaintegraldelEstadomsalldeunconceptorestringidoalos temasdeseguridad;esdecir,deunainstitucionalidadquegaranticeelejercicioplenodelaautoridaddelEstadoyelsuministrodelos bienespblicosnecesariosparaelbienestardesushabitantes. 530
555
DepartamentoNacionaldePlaneacin,DNP,avanzar,eneldiseoeimplementacindeunaruta participativaquepermita:(1)laconstruccindeunmarcoconceptualycriteriosdefinitoriossobre el mbito fronterizo, (2) una mayor caracterizacin del territorio fronterizo y (3) un diagnstico integralentrminosdedesarrollo,integracinyseguridad.Loanteriorenelhorizontedecontar con marco conceptual compartido, referente para las actuaciones en frontera, estrategias diferenciadas por tipo de frontera y la focalizacin de recursos sectoriales para el impulso de dichasestrategias. Se hace necesario entender que el territorio fronterizo va ms all de una lnea limtrofe, de la divisinpolticoadministrativadelpasydeloterrestreyquesedebeavanzarenladefinicinde escenarios territoriales, formulando propuestas de subregionalizacin fronteriza, examinando la viabilidad de definir una franja fronteriza y redefiniendo las figuras fronterizas vigentes. En este orden, el Gobierno nacional propiciar el estudio de impacto de la Ley 191 de 1995, su actualizacinylarevisindealternativasjurdicasquecontemplenlosmandatosconstitucionales y la diversidad de mbitos fronterizos. Esta revisin promover el diseo y la expedicin de un nuevo marco normativo para las fronteras martimas y terrestres558 y precisar regulaciones en materiadeseguridadfronterizaysoberana559.Asmismo,facilitarlaarmonizacinnormativacon los pases vecinos de tal suerte que las actuaciones sectoriales conjuntas a favor del territorio fronterizocuentenconunreferentenormativopertinente. El Gobierno nacional, tambin, trabajar en la revisin de la arquitectura institucional para los asuntosfronterizos,examinandodiseosyarreglostantodepolticainternacomoexteriorenla materia, apuestas sectoriales y territoriales y mecanismos de articulacin y coordinacin entre instituciones,diversasautoridadesynivelesde gobierno,elsectorprivadoy eltercersector.De igualmanera,analizarlasinstancias,foroseinstrumentosdeintegracinfronterizaexistentesy el papel del pas en stos. Esta revisin alimentar la estructuracin de una propuesta sobre el arreglo institucional ms apropiado para el buen gobierno del territorio fronterizo y afianza el compromiso de la Nacin con ste y con los pases vecinos, facilitando un mayor sentido de pertenencia y arraigo de los habitantes de frontera, propiciando su participacin activa en los asuntosquelesimpactanygenerandomayorcapitalsocialfronterizo. De otra parte, fortalecer institucionalmente a las entidades territoriales de frontera y los procesosdeordenamientoterritorial,conacompaamientonacionalyavanzarenlaconversinal rgimen municipal de las reas no municipalizadas fronterizas. As mismo, profundizar y acompaarlosprocesosdedescentralizacinparalaprestacindeserviciosylapromocindel desarrollo regional. En este contexto, el Programa de Generacin y Fortalecimiento de CapacidadesInstitucionalesparaelDesarrolloTerritorialpriorizarlosterritoriosfronterizosyse avanzar en la promocin y utilizacin del Gobierno en Lnea por parte de las entidades territorialesfronterizas560. De otro lado, se promovern esquemas flexibles de ordenamiento territorial que incentiven la asociatividad y la articulacin de la Nacin con el territorio fronterizo. En especial, se deber
Se tratara de un estatuto integralque defina el mbito territorial fronterizo, precise conceptos y criterios en materia fronteriza, elimineconflictosnormativosconlegislacionessectoriales,facilitelacooperacineintegracinfronterizaypromuevaefectivamenteel desarrollodeestosterritorios. 559 En este campo se hace necesario regulaciones sobre el uso y tenencia de la tierra que comprenda la franja fronteriza que se implemente,observandolosmandatosconstitucionalesytratadosinternacionalessuscritosporColombia. 560 Este constituye una herramienta facilitadora de procesos de interaccin con el sector pblico, que no slo aumenta la institucionalidad de estas entidades, sino que tambin facilita la participacin ciudadana a travs del uso de las Tecnologas de la InformacinylasComunicaciones. 531
558
examinar las caractersticas y particularidades de la frontera en la Amazorinoquia que tiene territorios tnicos, extensas zonas de reas protegidas, reas no municipalizadas, es frontera abierta y extensa, reporta una posicin geogrfica privilegiada y es reserva de servicios ambientalesparaelmundo.Deigualmanera,losesquemasdeordenamiento(planesdemanejo) delasreasdefronteramartimaenelCaribeyPacfico.
2. Promocin del desarrollo del territorio fronterizo

El Gobierno nacional, en el marco de la Comisin Intersectorial de Integracin y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF) y las competencias de las entidades que la integran, promover polticas diferenciadasregionalmenteyfocalizacinderecursosfavoreciendosectoresestratgicosparael desarrollo del territorio fronterizo. Este ejercicio deber observar las tipologas del territorio fronterizo, sus singularidades, lmites y potencialidades. As mismo, promover lneas de accin especficas, mecanismos y esquemas de incentivos que permitan instalar capacidades para el desarrollosocialyeconmicodelterritoriofronterizo.Paratalefecto,esprecisolaidentificaciny elanlisisdelospotencialeseconmicosdelossectoresrelevantesdecadaterritoriofronterizo,al igual que las apuestas que se han formulado en el marco de las comisiones binacionales de vecindadylaszonasdeintegracinfronteriza,entreotrasinstanciasymecanismosregionales.En los sectores que as lo ameriten, el Gobierno nacional promover el desarrollo de contenidos y aplicaciones basados en las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, TIC, como herramientaparasufortalecimiento. BajoelliderazgodelMinisteriodeRelacionesExteriores,sepromoverlainclusindelosasuntos fronterizosenlaestrategiadecooperacininternacionaldelpas.Eldesarrollodeestosterritorios pasaporsubsanarasimetrasydesequilibriosconlasdemsregionesdelpas.Deahlanecesidad depriorizaryfocalizarrecursostcnicosyfinancierosparasupromocin561. De otra parte, el Gobierno nacional promover el desarrollo empresarial de los territorios fronterizosmedianteelmejoramientodelambientedenegocios562ylapromocindeiniciativasde desarrolloproductivo.ConbaseenlosresultadosdelDoingBusinessColombia2010,propiciarla actividad empresarial en las ciudades fronterizas a travs procesos de asistencia tcnica por demandaylasapoyarenlaidentificacindeoportunidadesdereforma,eldiseodeplanesde accin para mejorar la regulacin empresarial y en la simplificacin de trmites para lograr una reduccinenloscostosdetransaccinenquedebenincurrirlasempresas563.Asmismo,alinterior del Sistema Nacional de Competitividad se promover el desarrollo de proyectos productivos binacionales, que vinculen a la poblacin de ambos lados de la frontera564. Resultado de estas accionesseesperamejorarlaposicindelasciudadesfronterizasenelrankingdeambientesde
InstrumentoscomolacreacindelFondodeCompensacinRegionaldebernincluircriteriosdiferenciales,quepermitanmejorar lascondicionesdevidadeloshabitantesfronterizosyelevarsucapacidadendgenadedesarrollo.Elcitadofondoestprevistoapartir delproyectodeactolegislativo,encurso,quereformaelSistemaGeneraldeRegalasydelProyectodeLeyOrgnicadeOrdenamiento Territorial(LOOT). 562 ElestudioDoing BusinnesenColombia2008incluy13ciudades,delascualesslounade ellasseubicabaenfrontera(Ccuta, Norte de Santander), para la versin de 2010, el nmero aument a 21 incluidas tres ciudades fronterizas (Valledupar, Pasto y Riohacha).Losresultadosobtenidosenesteestudiopara2010,muestranqueelgrupodeciudadesenfronteraseubicanenlamitadde la tabla, registrando dificultades en apertura de empresas, comercio exterior, licencias de construccin y registro de propiedad, que obstruyenelbuenambienteyclimadelosnegocios. 563 Laprimerafasedeesteprograma,incluyea:Ccuta(NortedeSantander),Pasto(Nario),Riohacha(LaGuajira)yValledupar(Cesar). ElGobierno,asuvez,examinarlaviabilidaddeatraerrecursosdecooperacinparapromovereldiseoeimplementacindeun plandedesarrolloproductivodelargoplazoenestaszonas. 532
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negocios y propiciar que los proyectos productivos incorporen un mayor nmero de municipios fronterizos. Conelfindeincentivarelcomercioenlafrontera,elGobiernoestudiarenconjuntoconelBanco delaRepblica,elusodelamonedaextranjeraylaaperturadecuentasdeahorroocorrientesen zona de frontera y la creacin de cmaras de compensacin para dichas divisas. As mismo, estudiarlaaperturadecuentascorrientesycuentasdeahorroporpartedelosciudadanosdelos pases fronterizos con Colombia, y el uso del documento de identificacin ms apropiado para dichaapertura.
3. Integracin del territorio fronterizo a las dinmicas, procesos y desarrollos regionales y nacionales
El Gobierno nacional promover la mayor integracin de estos territorios con sus respectivos departamentos, entre s, sus regiones y la Nacin. Para lo anterior, las intervenciones que se efecten debern propender por la conectividad e infraestructura intermodal, privilegiando criterios estratgicos y de proyeccin del pas. La integracin interna es una prioridad. Sin una apuesta estratgica en esta direccin, no resulta coherente plantear y fomentar esquemas de integracinfronteriza,binacionaloregional,queredundenafavordelterritoriofronterizoysus habitantes. Para tal efecto el Gobierno nacional disear e implementar el Programa de Generacin y Fortalecimiento de Capacidades Institucionales para el Desarrollo Territorial teniendo en cuenta las particularidades de las entidades territoriales fronterizas, tnicas, etc., teniendoencuentasufragilidadenmateriadeconectividadinterregionalyconsiderandocriterios estratgicos(talescomoeldesoberana)565. Enparaleloalosprocesosdeintegracininternaesnecesariovisualizaryavanzarenlosprocesos deintegracinexterna.EnlareginSuramericanadosmecanismosdeintegracinfsicaregional estnencurso:laPolticaAndinadeIntegracinFronterizaylaIniciativaparalaIntegracindela InfraestructuraRegionalSuramericana(IIRSA)566.Estosprocesosdeberncapitalizarseafavordel territoriofronterizo,permitiendolaconexinintermodaldemunicipioslimtrofesconVenezuela, Ecuador,BrasilyPer567. Un aspecto adicional por considerar es la construccin, adecuacin, gestin, control y manejo integradodelospasosdefrontera568.ElGobiernonacional,conelconcursodelospasesvecinos, continuarconestudiosespecficosparacadapasodefronteraylapromocindeinfraestructura de apoyo logstico569, identificando alternativas para su optimizacin; el mejoramiento de
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Estosprogramasapoyarnlaformulacindecriteriosdiferencialesparalapriorizacindeproyectosdeinfraestructura. IIRSAeselforotcnicoasesordelConsejoSuramericanodeInfraestructurayPlaneamientodeUNASUR.
Se deber facilitar la conexin de zonas fronterizas marginales, la configuracin de regiones transfronterizas y la articulacin de nuevos corredoresparaelcomercioexterior.Asmismo,laintegracinconCentroamricaatravsdelaparticipacindelpasenel ProyectoMesoamrica. 568 Unpasodefronterapuedeserdefinidocomounconjuntodeelementosfsicos,organizativosydeprocedimientos,necesariospara que las personas, las mercaderas transportadas y los vehculos, puedan atravesar los lmites de dos pases, cumpliendo con los requisitosycontrolesimpuestosporlasautoridadesnacionalesdelosmismosDocumentoTcnico,IIRSA,2003.Lospasosdefrontera puedensernacionales,binacionaleseinclusoexploraralternativasdeunslopaso,queahorrencostos,mejorendesempeoslogsticos y propicien ms y mejores flujos comerciales, con un impacto favorable en la competitividad del pas. Al respecto, el ltimo anlisis sobre pasos de frontera es el Estudio de Optimizacin y Facilitacin de los Pasos de Frontera Colombia Ecuador en San Miguel Y Rumichaca,realizadoparaelGobiernonacional,elcualcontconelapoyodelBIDycuyaFaseIfueentregadaenfebrerode2011. 569 Lospasosdefronterapordesarrollaryconsolidarson:Rumichaca,Nario;Ccuta,NortedeSantander;Paraguachn,LaGuajira; AraucaySaravena,Arauca;PuertoCarreo,Vichada;SanMiguel,Putumayo;LaEspriellaRoMataje,NarioylafronteraconPanam. Lostresprimerospasossonlosempleadosparaelcomercioexterior. 533
procedimientos de control migratorio, trnsito aduanero, transporte de mercancas, controles fitosanitarios,entreotros;eintervencionesapropiadasconbaseenloshallazgosdelosestudiosy lascaractersticasdelaszonasdefrontera. El Ministerio de Transporte ser el encargado de las intervenciones en infraestructura necesaria paralaoperacindecadapasofronterizoconmirasalograrsuoptimizacinymejoramientodesu gestin y controles. As mismo, promocionar la construccin de infraestructuras de apoyo logsticoconformealasnecesidadescomercialesyalosacuerdosbilaterales,loqueaportarala reduccin de tiempos aduaneros y costos de logstica y transporte. Adicionalmente, seguir promoviendo el desarrollo de infraestructura eficiente e inclusiva en las zonas de frontera que fortalezcalaintegracinbinacionalymejorenlacalidaddevidadeloshabitantesdefronteras,sus espaciospblicosyentornosurbansticos. En este sentido se continuar con la implementacin de polticas que permitan articular la movilidad de las ciudades con el desarrollo territorial y urbanoregional570, como lo son: (1) la puestaenmarchadeSistemasIntegradosdeTransporteMasivo(SITM)paraciudadesdemsde 600.000 habitantes571; (2) la formulacin de planes de movilidad para la operacin organizada y modernadeltransportepblicoenciudadesconpoblacionesde250.000a500.000habitantesy (3) la implementacin de soluciones de movilidad ambientalmente sostenibles en las ciudades fronterizas. Deotraparte,seexaminarnesquemasdeinterconexinelctricaygasferaentrelosterritorios fronterizosylospasesvecinos;aligualquede exportacineimportacindeenergaelctrica y gas hacia pases centroamericanos a travs del Pacfico y del Caribe. Se espera contar con escenariosenlamateriaynuevosnichosdemercado.Adems,sepromoverninterconexionesde energa elctrica y de gas, de pequea escala y puntuales, en Zonas No Interconectadas para atender demanda local. As mismo, se examinarn alternativas para las zonas de frontera, en particularenlorelativoalrgimendecombustibles. ElGobiernonacionalpromover,tambin,laintegracindelterritoriomarinocosterofronterizo, demanerasustentableyfacilitandolaorganizacindecadenasdevalordesusactividades572.De igualforma,capitalizarsucondicindeEstadoribereoysusfronterasmartimasparapromover procesos de integracin con el Gran Caribe y Centroamrica. En este contexto, fortalecer los esquemas para el manejo de las reas de administracin conjunta con Jamaica y Repblica Dominicana, al tiempo que se propondrn arreglos similares con otros pases con los que se compartenfronterasmartimas. Para el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, propiciar la construccin de polticas diferenciadas que reconozca sus particularidades territoriales, tnicoculturales y de fronteramartima. Deotraparte,elGobiernogenerarydiversificarlaslneasdeintegracinconlospasesvecinos. Los sectores de educacin, salud, cultura y deporte debern ser pioneros en esta apuesta, examinando modelos conjuntos de promocin de sus actividades, propiciando destrezas
570
UninsumofundamentalparaeldesarrollodeestaspolticasseencuentraenlapropuestadelPlanMaestrodeInfraestructurade 2010,queincorporaenelejedeofertacomocriterioestratgicoeldesoberana. 571 ComoeselcasodelSITMdelreaMetropolitanaBinacionaldeCcuta.

572
Para tal efecto, se propiciar la investigacin, el desarrollo e innovacin competitiva anclada en sus activos; promoviendo la capacidaddegestindelriesgo;fomentandoelturismoenelCaribeyavanzandoenlaconstruccindelplannacionalpesqueroyla estructurainstitucionalrequerida,garantizandotantolapescaindustrialcomolaartesanal. 534
lingsticas en frontera, validacin y homologacin de ttulos, campaas de promocin y prevencin de la salud, intercambios culturales y deportivos, entre otras estrategias. Para tal efecto, se promovern esquemas de armonizacin normativa y flexibilizacin de procesos y procedimientosquepermitansinergiasenzonasfronterizas.Enparalelo,sepromoverproyectos binacionalesparalageneracindeingresosyreduccindelapobrezaenterritoriosfronterizos. Finalmente, se hace necesario que bajo el liderazgo del Ministerio de Relaciones Exteriores se examinenlosesquemasdecooperacinylosmecanismosdeintegracinfronterizaenprodeun mejor desempeo de Colombia en stos, una mayor articulacin de las instancias locales, regionales,nacionalesyderepresentacinenelpasparalatomadedecisionesbieninformadasy desarrollosconrespaldodediversosnivelesdegobierno,sectoresyactores573.
4. Fortalecimiento de la Seguridad Fronteriza y la Soberana Nacional

ElGobiernonacionalavanzarenlaimplementacindeunSistemadeAdministracin,Controly Seguridad de las fronteras terrestres y fortalecer los procesos en curso para el control y seguridaddelasreasmartimasfronterizasyportuarias.Ladefensadelasoberana,laseguridad de la franja fronteriza y la de los ciudadanos que all habitan, al igual que la promocin de los derechos humanos son dimensiones necesarias para garantizar que el esfuerzo nacional en seguridadrealizadoenlaltimadcadaseasostenibleeneltiempoyparaasegurarelbuenrumbo de la prosperidad democrtica. El esfuerzo en seguridad slo ser sostenible con la presencia integraldelEstado574enestosterritorios.
d)
Metas de proceso
TablaVII11
1 Undocumentosobrecriteriosparadefinirelmbitofronterizocoordinadoconentidadesnacionalesyterritoriales 2 Undocumentoqueconsolidelasestrategiasdiferenciadasparalasfronterasterrestresymartimas,formuladocon actoresnacionalesyterritorialesparalassiguientesfronteras: Terrestres Venezuela(LaGuajira,Cesar,NortedeSantander,Boyac,Arauca,VichadayGuaina). Ecuador(NarioyPutumayo). Panam(Choc). PeryBrasil(Putumayo,AmazonasyVaups) Martimas Venezuela, Ecuador, Panam, Costa Rica, Hait, Honduras, Jamaica, Nicaragua y Repblica Dominicana (San AndrsyProvidencia). 3 Undocumentoconpropuestassobrereadecuacininstitucionalparalosasuntosfronterizos
Adicionalmente, se trabajaran planes binaciones en torno a problemticas especficas en aquellas fronteras en las que conjuntamenteseandefinidascomoprioritariasporlosgobiernosdeambospases. 574 Esdecir,deunainstitucionalidadquegaranticeelejercicioplenodesuautoridadyelsuministrodelosbienespblicosnecesarios para el bienestar de sus habitantes y la preservacin de su integridad territorial La idea de que la frontera es el confn ltimo del territorio,alcualeventualmentesealcanzarentrminosdeintegracinydesarrollonacional,debeserdejadadeladoyreemplazada por una visin de desarrollo y presencia del Estado, desde la lnea fronteriza y hacia adentro del pas es decir, un desarrollo centrpetoyavanzarhacialaconcepcindeunafranjafronteriza. 535
573
C.
Apoyos transversales al desarrollo regional
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Colombiaesunpasdecontrastesregionales.ComolosealelpresidenteSantosensudiscurso deposesin,nuestropasesunamaravillosacombinacindeculturas,derazas,detalentosyde riquezas naturales que nos hace nicos en el planeta. Sin embargo, tambin somos un pas con unasbrechasregionalesquedividenelterritorioenzonasconcondicionessocialesyeconmicas muydiferentes. Estas diferencias se evidencian, tanto entre los departamentos del pas como al interior de los mismos.Resultapreocupante,porejemplo,queelingresoporhabitantedeBogotseaentre5y6 veces superior al de departamentos como Choc o Vaups, o que el porcentaje de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) sea menos de 20% en Bogot, el Valle o los departamentosdelazonacafetera,yqueenLaGuajira,VichadayChocesteporcentajesupereel 65%.Asmismo,ycomoconsecuenciadeloanterior,existeunagranheterogeneidadentrminos deeducacinydesarrollodecompetencias.EnlaGuajira,Choc,Guaviare,VaupsyVichada,por ejemplo,latasadeanalfabetismoessuperiora20%.Encontraste,enBogot,Atlntico,Quindo, Risaralda,SanAndrsoValledelCauca,staescercanaoinferiora6%. Ahora,sibienexistendisparidadesnotoriasentrelosdepartamentos,lasdesigualdadesalinterior delosmismossonanmsevidentes.EneldepartamentodeBolvar,porejemplo,seencuentra que mientras el porcentaje de la poblacin con NBI en Cartagena es cercano a 25%, en doce municipios del mismo departamento como San Jacinto, El Carmen de Bolvar o Santa Rosa, este porcentajesuperael76%.Algosimilarocurrealcomparar,porejemplo,elreametropolitanadel Valle de Aburr ubicada en la zona central del departamento de Antioquia, con municipios del mismodepartamentoubicadosenlasreascosterascomoNecocloSanJuandeUrab. As como existen disparidades econmicas y sociales entre los departamentos, existen tambin grandes desigualdades institucionales entre los mismos. A modo de ejemplo, en el ndice de
536
gestin de los gobiernos municipales575, Bogot, Cundinamarca y Quindo promedian ms de 70 sobre 100, mientras Amazonas, Crdoba, Bolvar y Vichada promedian menos de 40. Este resultadoesespecialmentedicientesisetieneencuentaquelosGobiernosterritorialesejecutan msdel50%delrecaudotributariodelpas. En este frente, algunos desafos son: el fortalecimiento institucional de las autoridades locales y regionales, la distribucin y el buen manejo de los recursos territoriales, la implementacin de polticas de desarrollo en las zonas de frontera y las reas de consolidacin, y el desarrollo de complementariedadesproductivasentrelaszonasurbanasylasreasruralesaledaasocercanas a stas. En relacin con este ltimo componente, sobresale, por ejemplo, la importancia de promovereldesarrollodeciudadesintermediasenlaszonasperifricasdelpas,demaneraque los beneficios de la urbanizacin sobre el crecimiento econmico se reflejen en una mayor reduccindelapobrezayunamejoraenlascondicionesdevidadelapoblacinrural. Por otra parte, as como existen grandes disparidades sociales e institucionales entre regiones, existen tambin fuertes diferencias productivas entre las mismas. Es evidente, por ejemplo, que las vocaciones y capacidades productivas de la altillanura son muy diferentes a las de la zona andina o de las reas costeras. Esto explica que las apuestas productivas locales varen considerablementeentreregiones. Una apuesta productiva que es comn en todos los planes regionales de competitividad de los departamentos del pas y que tiene el potencial de convertirse en un gran motor de desarrollo regional,eselturismo.Paradesarrollarelpotencialdelturismoentodoelterritorio,esnecesario sobrepasaralgunaslimitacionesdelsectorcomoson:(1)bajacapacidadinstitucionallocalparala formulacinyejecucindeplanesdedesarrolloturstico,(2)pocaofertadeproductostursticos deacuerdoalasvocacioneslocalesoregionales,(3)bajacalidaddeservicios,pocacalificacinde personal y reducida disponibilidad de personal bilinge, y (4) insuficiente y baja calidad de la infraestructurasoporteparaelturismo. Por otra parte, dadas las enormes secuelas del conflicto armado sobre el desarrollo del pas, un anlisisregionalparaelcasocolombianonopuedeexcluirelprogresoeconmicoysocialdelas zonas ms afectadas por la violencia, denominadas zonas de consolidacin. Estas son zonas que requieren especial atencin en: (1) la consolidacin de la seguridad, (2) el acceso a la justicia, (3) el desarrollo econmico y social, (4) la erradicacin de cultivos ilcitos, (5) el desarrollo de infraestructurayconectividad,(6)elordenamientoterritorial,(7)laproteccindelosderechosde propiedad,y(8)elestablecimientodeesquemasdeseguimientoyevaluacin. En sntesis, el objetivo del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 es dar un gran salto hacia la prosperidadquesereflejeenlaconsolidacindelapaz,lageneracindeempleodecalidadyla disminucindelapobreza.Sibienesteesunretodecarcternacional,inevitablementerequiere, parasurealizacin,undimensionamientoregionalencuantosuvisin,diagnstico,comprensiny ejecucin.Loanteriorimplica,inevitablemente,establecerunentornodecompetitividadbasado en apoyos transversales al desarrollo regional tales como los mencionados anteriormente y presentadosenmsdetalleenlapresenteseccindelPlandeDesarrollo.
Evaluacindeldesempeointegralquemidelacapacidaddegestindelasadministracioneslocales:Sobresaliente(mayoroiguala 80),Satisfactorio(menosa80ymayoroiguala70),Medio(menora70ymayoroiguala60),Bajo(menora60ymayoroiguala40),y Crtico(menora40). 537

575
1. Fortalecimiento institucional de las entidades territoriales y relacin Nacinterritorio

Con el fin de fortalecer y crear condiciones apropiadas en los territorios para impulsar las locomotorasyalcanzarlasmetasdecrecimientosostenible,equidadydesarrolloinstitucional,el Gobierno nacional plantea como una de sus principales estrategias el fortalecimiento de las relaciones Nacinterritorio. No slo porque las acciones conjuntas y articuladas576 potencian el logro de propsitos comunes como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), el desarrollo territorial y la generacin de empleo, entre otros, sino porque las principales competencias en prestacin de servicios bsicos a la ciudadana est en los Gobiernos territoriales, los cuales ejecutanmsdel50%delrecaudotributariodelpas. Esta estrategia se sustenta fundamentalmente en el hecho que Colombia es un Estado unitario, organizadodemaneradescentralizada,conautonomadesusentidadesterritoriales,democrtica, participativaypluralista577,locualsignificaqueparacontribuiraalcanzarlosfinesdelEstado,cada nivel de gobierno es responsable de cumplir eficientemente, y bajo los principios de complementariedad,subsidiariedadyconcurrencia,lascompetenciasquelehansidoasignadas. Deacuerdoconloanterior,laestrategiadefortalecimientodelarelacinNacinterritoriobusca: (1)crear,impulsary/ofortalecerinstancias,mecanismosyespaciosdecoordinacinyarticulacin entre los diferentes niveles de gobierno y las expresiones de la sociedad civil; y (2) formular polticas que contribuyan a una convergencia en la gestin pblica territorial, considerando, adems, las alianzas pblicoprivadas y sociales comunitarias como factor clave para el desarrollo. Acontinuacinsemencionanalgunosesfuerzosrealizadosenelpasalrededordelospropsitos sealados anteriormente, no sin antes advertir que: (1) la relacin de la Nacin con los departamentos578ylosmunicipioshasidodispersa,conunenfoqueeminentementesectorial,sin que medien criterios de racionalidad y eficiencia, ni una visin integral y diferenciada del territorio; (2) la asignacin de competencias579, responsabilidades580 y recursos581 ha sido homognea, sin considerar particularidades regionales relativas a sus potenciales, necesidades y capacidades administrativas, tcnicas y financieras; y (3) persiste la desarticulacin de esfuerzos degestinypresupuestales.
Accionesentrelosdiferentesnivelesdegobiernoqueinvolucrenalaciudadanayalsectorprivado. Estemodelodepassurgiamediadosdelosaos80yfueratificadoporlaConstitucinPolticade1991. 578 Aunque muchos de ellos presentan debilidades institucionales, los departamentos son actualmente las instancias intermedias de planeacinypromocindeldesarrolloensusterritorios. 579 Subsisten vacos en la gestin de la prestacin de servicios bsicos. Responsabilidades como la inspeccin y vigilancia de la prestacindeserviciosdeeducacinysaludnoesdesarrolladaenlamayorpartedemunicipiosporquenoesclaralacompetenciao porfaltadecapacidadesparaestepropsito. 580 A partir de la expedicin de la Ley 715 de 2001 se han precisado mecanismos de certificacin para diferenciar responsabilidades localesenmateriadeeducacin,saludyagua. 581 Mecanismos como los fondos de cofinanciacin, el Fondo Nacional de Regalas, la cofinanciacin con recursos del Presupuesto General de la Nacin, tradicionalmente han asignado recursos por demanda, lo cual privilegia a las entidades territoriales de mayor capacidadyconcentraenellaslosrecursospblicos.
577 576
538
a)
Antecedentes y diagnstico
1. Instancias, mecanismos y espacios de coordinacin y articulacin
DesdemediadosdelsigloXXsehancreadodiversasinstanciasdeplanificacinregionalenelpas, se mencionan, por la importancia de su institucionalidad, las Corporaciones Autnomas Regionales582(1954)ylasRegionesdePlanificacin(Corpes)583.Ambastuvieronbondades,entre las cuales se destacan: (1) la identificacin de proyectos estratgicos acordes con las particularidades regionales, (2) mayores facilidades y efectividad en la intermediacin entre el Gobierno nacional y las entidades territoriales, y (3) el fortalecimiento institucional, a travs del soporte tcnico a departamentos y municipios de la jurisdiccin. Sin embargo, tambin se presentaron inconvenientes, tales como: (1) la duplicidad de funciones con las entidades territoriales, (2) la dependencia de las Corporaciones Autnomas Regionales de los recursos del Presupuesto General de la Nacin, y (3) la incapacidad de los Corpes para lograr fomentar la culturadeplaneacinydeproyectosquesuperaranelniveldepartamental. A pesar de que la Carta Poltica de 1991 contempla la creacin de figuras intermedias como las regiones administrativas y de planificacin que reemplazaran a los Corpes, y las regiones y provincias como entidades territoriales584, estas figuras no han sido creadas y la articulacin del Gobierno nacional con los territorios se ha venido dando a travs de los departamentos o de alianzasgeneradasanivelsubregional,generndosevacosinstitucionalesanivelregionalparala articulacin integral de los propsitos, recursos y acciones entre los tres niveles de gobierno, y parapromoverlasalianzaspblicoprivadasparaeldesarrolloregional. Ademsdelaausenciadeunainstitucionalidadregionalarticuladoradelagestinpblica,nose handesarrolladoformalmentelosprincipiosdefinidosporlaConstitucinPolticaparaasegurarel adecuado engranaje de la gestin de todos los niveles de gobierno (complementariedad, concurrencia y subsidiariedad), lo cual impide definir sistemas de corresponsabilidad respecto a losdeberesdelEstado. Deotraparte,yansincontarconunaLeyOrgnicadeOrdenamientoTerritorial585,enelpashan surgido diferentes dinmicas y procesos regionales586, los cuales aunque no necesariamente buscan modificar la organizacin polticoadministrativa, se constituyen en figuras asociativas flexiblesalrededordeunavisincompartidadedesarrolloquegeneranprocesosdeconcertacin entreelsectorpblico,privadoylascomunidades.Deigualmanera,sehanoriginadofenmenos urbanoregionales587complejosqueplanteanlanecesidaddecrearnuevasformasdeorganizacin
AunquelasprimerasCorporacionesnacieronen 1954,laLey 99de1993introdujocambiostantoen sudelimitacinregionalse crearonunasymodificaronotras,comoensunaturaleza,objeto,organizacinyfuncionamiento.Apartirdeesaley,lasCorporaciones asumieronelroldeadministrar,dentrodelreadesujurisdiccin,elmedioambienteylosrecursosnaturalesrenovables. 583 LaLey76de1985ysusdecretosreglamentarioscrearoncincoRegionesdePlanificacinconocidascomoCorpes(Amazona,Caribe, CentroOriente,OccidenteyOrinoquia).LaLey152de1994estableciunrgimendetransicinparaquelosCorpespromovieranla creacin de las Regiones Administrativas y de Planificacin (RAP) y les trasladarn sus funciones en el trmino de dos aos. Posteriormente,yteniendoencuentaqueduranteeseperodonoseconcretaronlosproyectosdeLeysobrelasRAP,laLey290de 1996amplilavigenciadelosCorpeshastaelprimerodeenerodelao2000. 584 EstasfigurasnohansidodesarrolladasporlaLey,debensurgirdeiniciativaterritorialyseraprobadasenelCongreso. 585 Anoviembrede2010,seencuentraaprobado,enprimerdebate,unnuevoProyectodeLeyOrgnicadeOrdenamientoTerritorial,el cualfueradicadoporelGobiernonacional. 586 Ejemplo de este tipo de dinmicas son la Mesa de Planificacin Regional BogotCundinamarca (hoy Regin Capital), en el rea CentralylosprocesosdeLaMojanayelgolfodeMorrosquilloenelCaribe. 587 Los fenmenos urbanoregionales son funcionales a modelos basados en las capacidades locales y objetivos de desarrollo compartidosregionalmenteentornoalacompetitividadterritorialylareduccindedesigualdadesregionales. 539
582
delterritorio588,endondeconceptoscomolasregionesmetropolitanas,lasciudadesreginylos corredoresestratgicosdedesarrollocobranrelevancia. Cabesealar,queestasfigurasdetipoasociativo,reconocidasenelmarcolegalvigente,nogozan delasuficienteestabilidadjurdicayfinanciera,porcuantosupermanenciaestsupeditadaalos ciclospolticosyalasrigidecesenmateriadeasignacinydestinacinderecursos,loqueimplica la necesidad de desarrollar polticas pblicas que contribuyan con su fortalecimiento y consolidacin, acompaadas de los mecanismos idneos para asegurar el logro efectivo de sus objetivos. No obstante, es importante mencionar que en la Legislatura 20102011 actualmente cursa en el Congreso de la Repblica un nuevo proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorialquebuscafortalecerlasfigurasasociativasylasdinmicasregionales. Como mecanismos adicionales para avanzar en una relacin ms efectiva con los territorios, la Nacin:hadesarrolladoinstrumentossectorialescomolosAcuerdosdeCompetitividad,elSistema Administrativo del Interior y el Sistema Administrativo Nacional de Consolidacin Territorial; ha formuladopolticasparaelfortalecimientoterritorial589;yhageneradoespaciosdeinterlocucin como el Consejo Ampliado de Ministros y los Consejos Comunales, los Acuerdos para la Prosperidad,entreotros. Adicionalmente,sedestacaninstrumentosdedesarrolloquesepresentancomounaalternativaa la construccin de polticas pblicas desde el territorio como los Programas Regionales de DesarrolloyPazylasAgenciasdeDesarrolloLocal;losprimeros,presentesen19regionesdelpas sehanpromovidocomoexpresionesdelasociedadque,enalianzaconsectoresrepresentativos delasregiones,promuevenprocesosincluyentesdeampliaparticipacinciudadanaconelfinde generar condiciones de desarrollo incluyente, prosperidad y convivencia para la construccin conjuntade nacin;lossegundos,presentesen14regiones delpasy conreade influenciaen 219 municipios, vienen impulsando procesos de desarrollo territorial con enfoque al desarrollo humano, bajo criterios como visin compartida de territorio, estrategia territorial formulada y ejecutadasobrelabasedelpotencialendgenoyenarticulacinconelsectorpblicoprivadoy socialcomunitario,asociatividadempresarial,institucionalypblicaylamovilizacinderecursos endgenosyexgenosparalagestindeldesarrollo. Las figuras mencionadas concentran sus esfuerzos en el territorio continental, mientras que el territorio marinocostero no ha sido incorporado de manera pertinente y estratgica al ordenamientoterritorialdelpas590.Losprocesosregionalesalrededordestesonanincipientes; se presentan conflictos y traslape de competencias, entre instituciones, las cuales son poco proclives a incorporar a las comunidades costeras y gente de mar. No obstante, en los ltimos aos se han venido elaborando estudios y lineamientos de poltica para aprovechar sosteniblementeelterritoriomarinocosteroysusrecursos591.
Procesos como la Mesa de Planificacin Regional BogotCundinamarca hoy Regin Capital y los lineamientos de Ordenamiento TerritorialparaAntioquia(LOTA),enelreaCentralhanincorporadolanocindeunsistemaurbanoregionalintegradoyarticuladoen redbajoconceptosdeCiudadReginyreginpolicntrica. 589 CONPES3238Estrategiasparaelfortalecimientodepartamental,CONPESdeBuenaventura,delPacfico,etc. 590 Este territorio representa cerca del 45% del territorio nacional, cuenta con aproximadamente 3.000 kilmetros de lnea de costa entreelPacficoyelCaribe. 591 LaCartilla2019,Aprovecharelterritoriomarinocosteroenformaeficienteysostenible,realizaunapropuestadevisinestratgica deesteterritorioyplanteacuatrograndesmetasal2019;laPolticaNacionalAmbientalparaelDesarrolloSostenibledelosEspacios Ocenicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia, busca mejorar las condiciones de vida de la gente de mar a travs del desarrolloarmnicodelaactividadesproductivasenesteterritorioycuentaconsupropioplandeaccin,documentoCONPES3164de 2002;ylaPolticaNacionaldeOcanosyEspaciosCosterosde2007,quebuscanbrindarestrategiasparagarantizarlaadministracin, 540
588
2. Fortalecimiento institucional: balance diferenciado

LaNacin,ensuresponsabilidaddebrindarasistenciatcnicaalasentidadesterritorialesparaque cumplan eficientemente con sus funciones, no slo ha liderado programas de fortalecimiento institucional Programa de Desarrollo Institucional (PDI), Programa Mejor Gestin de los Departamentos,ProgramasdeSaneamientoFiscalyFortalecimientoInstitucionaldelasEntidades Territoriales, Sistema Nacional de Capacitacin Municipal, Fondo para el Fortalecimiento de la InstitucionalidadPblica,entreotros,sinoqueatravsdesusdiferentesministerioshaprestado soporte tcnico a departamentos y municipios, en materia de prestacin de servicios y de mecanismoseinstrumentosdegestinadministrativayfinanciera. No obstante, en su mayora, estos apoyos se han adelantado de manera desarticulada y fragmentada, sin una comprensin integral y diferenciada del territorio, y por lo tanto, con una visin homognea de las entidades territoriales y con enfoque eminentemente sectorial y procedimental. Estascaractersticasdelaasistenciatcnicaydelacompaamientoalasregionessonalgunasde lascausasparaqueaunqueelpasensuconjuntoestapuntodealcanzarcoberturasuniversales eneducacinbsicaprimariaymediayensalud,hayamejoradosuscoberturasenvacunaciny en servicios pblicos592 y haya mejoras en algunos procesos transversales de la gestin, an persistanbrechasimportantesenlosfactoresquedeterminaneldesarrollodelasregiones.Estas brechasestnrelacionadascondebilidadesdealgunasentidadesterritorialesen(1)procesosde planificacin estratgica participativa, (2) construccin colectiva de visin, (3) ordenamiento del territorio,(4)identificacinypromocindepotencialidadesdedesarrollo,(5)prestacinadecuada de los servicios a cargo, (6) la implementacin de modelos gerenciales, (7) la promocin de alianzasconactorespblicosyprivados,(8)lavinculacindelaciudadanaenlagestinpblica, (9)laformulacindeprogramasyproyectosestratgicos,(10)laconstruccinyusodesistemasde informacinparamejorarlagestinpblicaylaprestacindeservicios,y(11)laimplementacin demecanismosparalaautoevaluacin,larendicindecuentasylapromocindelcontrolsocial, entreotras. Loanteriorlimitalaspolticasterritorialesdesuperacindelapobreza,degeneracindeingresos, deatencinagruposvulnerablesdesplazados,discapacitados,primerainfancia,etc.,degestin deriesgoporcambioclimticoydedesarrolloendgeno. En trminos del financiamiento territorial, en los ltimos diez aos las rentas territoriales por impuestos,transferenciasyregalasvienencreciendosostenidamenteatasasrealesdel7%anual. Asmismo,lafuentemsimportantedefinanciacindelascompetenciasterritorialeshansidolos recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), seguidos por los recaudos propios (impuestos y no tributarios) y las regalas, con participaciones del 46%, el 35% y el 7%, respectivamente, en el total de recursos de los Gobiernos territoriales. El Sistema General de Participaciones ha crecido un 30% en trminos reales entre 2002 y 2010, y ha tenido criterios redistributivosafavordelasregionesmspobresdelpas.Enrelacinconlasregalas,entre1994 y 2009, el 80% se concentr en 112 municipios ubicados en slo ocho departamentos, con una poblacinequivalenteal17%deltotaldehabitantesenelpasen2009.
aprovechamiento econmico, beneficio pblico, conservacin ambiental, desarrollo sociocultural, vigilancia y control de los espacios marinocosteros. 592 Entre1993y2005seincrementenun20,9%laspersonasatendidasenacueductoyenun33,4%lasatendidasconalcantarillado. 541
Sin embargo, existen diferencias de capacidades fiscales en los territorios, producto de que el crecimientoeconmicohasidodesequilibradoylapoblacinylasactividadeseconmicassehan asentadodeformadesigualalolargoyanchodelpas.Porejemplo,Bogotyotras40ciudades concentran el 80% de los recaudos tributarios municipales y 1.000 municipios que equivalen al 90% de los municipios del pas, dependen entre el 70% y ms del 90% de fuentes exgenas, provenientes del Sistema General de Participaciones y las regalas, para financiar sus competencias.Elcasodelasgobernacionesessimilar,todavezquedelas32existentesenelpas, Antioquia, Cundinamarca, Valle, Santander y Atlntico concentran el 60% de los recaudos por impuestos departamentales. En general, la estructura tributaria departamental enfrenta problemas como tasas muy altas, bases relativamente pequeas, contrabando e inelasticidad al ingreso, adems presentan problemas de gestin tributaria relacionados con la desactualizacin de las bases gravables, la imposicin de tarifas homogneas significativamente bajas y las deficientescapacidadesadministrativasparaelrecaudo. Uno de los requisitos esenciales para el buen gobierno es la fortaleza de la gestin de los Gobiernosmunicipales,porello,elDNPvienemidiendodesdeelao2004eldesempeointegral delagestinmunicipal,apartirdecuatrocomponentesquerecogenelporcentajedeejecucin delasmetasdelosplanesdedesarrollo,laeficienciaenelusodelosrecursosempleadosporlos municipios en los sectores de educacin, salud y agua potable, el grado de cumplimiento de los requisitos legales del SGP y la capacidad administrativa593 y fiscal594. Estos componentes se agreganenunindicadorsinttico,enunaescalade0a100puntos,dondevalorescercanosa100 indicanmejoresnivelesdedesempeo. Al agrupar este indicador por los promedios municipales agregados por departamentos, se observa que el promedio de los municipios de los departamentos de Cundinamarca, Antioquia, Boyac,Nario,NortedeSantander, Quindo,RisaraldaySantandereslevementesuperioralos promedios municipales de los dems departamentos. Dentro de este grupo se destaca el promediosuperiordelosmunicipiosdeCundinamarcaquesuperanpor10puntosalrestodelos promedios de los otros departamentos. En contraste, los promedios municipales de los departamentos de Amazonas, Archipilago de San Andrs, Bolvar, Crdoba y Vichada fueron inferioresa40puntosclasificndoseenunrangocrtico.
Mide la disponibilidad de recursos humanos y tecnolgicos, as como la adopcin de acciones, mtodos, procedimientos y mecanismos de prevencin, control y evaluacin, para el mejoramiento continuo de la entidad territorial, a partir de los siguientes indicadores: estabilidad del personal directivo, profesionalizacin de la planta, disponibilidad de computador por funcionario, automatizacindeprocesosyel odelo Estndar de Control Interno. Para mayor informacin remitirse a la Metodologa de M EvaluacindelDesempeoIntegral,elaboradaporelDNP. 594 Lascapacidadesfiscalesdelosmunicipiossemidenapartirdeseisindicadoresdegestinfinanciera,sintetizadosenunindicador global que precisa la capacidad de los municipios de pagar su propio gasto de funcionamiento, el esfuerzo fiscal por aumentar sus rentastributariascomocontrapartidaalastransferenciasylasregalas,laimportanciarelativadelasinversionesrealizadasdentrodel gastototal,elrespaldodelendeudamientoylageneracindeahorrocorriente,necesarioparagarantizarlasolvenciafinancierayla disposicinderecursosparafinanciarlosobjetivosdedesarrollo. 542
593
TablaVII12.Resultadosdeldesempeointegraldelagestinmunicipal, agregadopordepartamentos,2009
Departamento Amazonas Antioquia Arauca SanAndrs Atlntico Bogot,D.C. Bolvar Boyac Caldas Caquet Casanare Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Guaina Guaviare Huila LaGuajira Magdalena Meta Nario NortedeSantander Putumayo Quindo Risaralda Santander Sucre Tolima ValledelCauca Vaups Vichada Totalgeneral
Fuente:ClculosDNPDDTS
Capacidad Eficacia Eficiencia Requisitos adminis legales trativa 25,17 40,27 36,06 32,33 52,01 13,28 64,37 48,14 66,68 6,53 70,10 34,14 28,38 53,88 44,73 43,48 38,09 10,45 85,23 0,00 24,76 58,22 13,46 12,14 36,52 84,85 79,53 6,14 66,55 56,77 65,53 9,98 67,41 38,18 36,17 0,00 53,15
Fiscal 51,77 59,09 60,92 66,53 57,93 73,87 49,59 60,23 60,79 58,89 66,72 58,90 60,84 53,96 57,46 64,22 62,51 58,21 58,93 62,79 56,08 63,23 58,39 58,82 56,27 59,87 58,44 60,56 55,40 60,08 61,59 54,78 52,49 59,49
Gestin 42,05 70,08 64,64 68,55 64,23 85,72 45,55 68,84 72,16 69,61 74,55 69,92 68,31 63,27 49,87 73,20 71,50 60,79 69,90 54,46 60,89 64,51 63,84 67,53 49,97 70,41 70,45 67,64 54,93 70,15 72,22 56,49 48,24 66,47
ndice integral
Nmero de municipios 35,89 2 65,21 54,23 39,16 64,55 81,34 37,79 68,14 62,62 59,40 62,63 58,00 58,29 51,99 39,30 75,15 45,85 48,34 64,56 41,70 45,57 57,19 69,68 68,78 42,84 72,27 67,79 67,15 41,32 64,62 64,68 52,18 36,68 125 7 1 23 1 46 123 27 16 19 42 25 30 30 116 1 4 37 15 30 29 64 40 13 12 14 87 26 47 42 3 4 1.101
65,17 59,80 23,71 62,95 97,64 44,54 54,22 57,12 52,11 51,35 50,29 50,64 35,57 38,62 59,87 29,61 38,47 55,64 45,28 42,03 44,67 52,49 53,51 42,30 65,84 57,42 57,02 43,28 50,89 62,20 27,07 35,07 53,83
73,59 79,18 0,00 82,88 75,33 54,54 79,38 87,08 87,52 70,74 67,07 70,73 71,05 58,27 82,29 82,31 69,35 74,48 53,57 67,23 83,06 77,53 74,55 72,96 86,29 86,53 78,39 57,11 70,02 86,14 88,98 63,42 74,84
81,08 68,37 70,57 70,52 97,58 41,50 77,46 83,54 80,32 82,38 80,94 75,79 72,58 42,29 82,18 80,49 63,37 80,88 46,13 65,70 65,78 69,28 76,25 43,66 80,96 82,45 74,72 54,46 80,23 82,85 58,20 44,00 73,46
62,07
543
En los componentes donde se presentan mayores brechas en los promedios municipales agregados por departamentos fueron Eficacia y Requisitos Legales, donde en el componente de eficacia elpromediomunicipal del departamento deGuainafuede ceroen comparacin conel promedio municipal del departamento de Cundinamarca que fue de 85.23. Caso similar se presentenelcomponentederequisitoslegalesdondeelpromediomunicipaldeldepartamento deVaupsfuede88,98encomparacinconelpromediodeceroqueobtuvoelArchipilagode SanAndrs. Deotrolado,entrminosdedinmicasregionalessedestacaniniciativascomolaReginCapital, ProgramasdeDesarrolloyPaz595,EcorregindelEjeCafeteroyOVOP596.Asmismo,seresaltanlos esfuerzosdeintegracinregionaldelacostaCaribe. Las diferencias mencionadas imponen retos importantes para fortalecer la gestin de los Gobiernos municipales, con miras a hacer eficiente el uso de los recursos y lograr el mximo resultadoposibledelaejecucinyaprovechamientodelosmismos.
b)
Objetivos y lineamientos estratgicos
Tal como se aprecia en la figura VII11, a partir del fortalecimiento diferenciado de la gestin pblicaterritorialsehacenmsefectivaslasrelacionesNacinterritorio,conlocualseactivael crculo virtuoso de la gestin pblica, que conduce al logro de los resultados esperados en trminosdelcrecimiento,equidadybuengobierno;entendiendoqueelbuengobiernonoslose refierealaAdministracinPblica,sinoquesuponelaparticipacinefectivadelaciudadanaydel sectorprivadoenlagestinpblica597.
Estareatiene9ProgramadeDesarrolloyPaz(PDP),lamayorcantidadenelpas. ElMovimientoOVOPcorrespondealassiglaseninglsOneVillage,OneProduct,locualtraduceUnaVilla,Unproducto.Setrata de una estrategia de desarrollo local que se fundamenta en el trabajo de las comunidades, quienes a travs de productos (bienes, servicioso eventos)propios nicos(con marcade origen),se conviertenenactoresactivosenelterritorioparalasolucindesus problemas,lapromocindeldesarrolloyelfomentodelaequidad. 597 EsteaspectosedesarrollaenelcaptuloBuenGobierno,luchacontralacorrupcinylaparticipacinciudadana.
596 595
544
FiguraVII11Crculovirtuosodela aGestinPbli ica
Fuente:D DDTSDNP
Paraac ctivarelcrcu ulovirtuosodelagestinp pblicaorient tadaaresulta adosydelbuengobierno,es fundam mental el rediseo de una poltica integral de desarrollo territorial, qu entre otr u ue ras, contem mplelossiguie entesobjetivos. De esarrollar principios cons stitucionales y definir in nstancias, me ecanismos y procesos q que permitan una mayor articu m ulacin entre los tres niv eles de gobi ierno, como condicin pa ara hacermseficie enteslaspolt ticaspblicas s. Avanzar en la convergencia de capacid a dades institu cionales terr ritoriales par el desarro ra ollo endgeno.
Para alcanzar estos objetivos y en el marco de la poltic sealada, se debe ado s o ca optar un nue evo arreglo institucional para reg ar o gular, orienta y articula los procesos de de ar escentralizaci n, ordena amientoterritorialyfortalecimientoin nstitucional. Deigualman nera,serequiereavanzar en lossigu uienteslineam mientosestra atgicos.
1. Lineamientos estra 1 atgicos en n materia d de ordenam miento y des sarrollo rial territor
Revisin y unifi icacin de la normativa relacionada co el nivel d on departamenta con el fin de al, for rtalecerelpapeldelosde epartamentos senlapromo ocindeldes sarrolloecon micoysocia aly comoejearticuladordelEsta adocolombia ano.
545
Diseodeunesquemadeincentivosparapromoverprocesosasociativosdegestinurbano regional, orientados a consolidar corredores estratgicos o reas de desarrollo territorial, a partirdeejesdeintegracinomacroproyectosdeintersnacionalyregional,enelmarcode las cinco locomotoras para el crecimiento. Los procesos asociativos contribuyen al fortalecimiento de la organizacin poltico administrativa existente sin necesidad de crear nuevasentidadesterritoriales. Impulso a la agenda legislativa de ordenamiento territorial Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, reformas al rgimen municipal, reforma a la Ley 128 de 1994, Ley para Rgimen especialdeDistritos,fortalecimientodelmarcolegaldelasasociacionesdemunicipiosyotras figuras de cooperacin pblicoprivadascomunitarias, para reconocer e institucionalizar dinmicas flexibles de ordenamiento territorial reas metropolitanas, ciudadesregin y corredores o reas de desarrollo, as como para establecer directrices departamentales y metropolitanasdeordenamientoterritorial.Ensumasetratadefortalecerelmarcolegalpara promoverdinmicasflexiblesdeordenamientoterritorial. Fortalecimiento de los procesos de planificacin y ordenamiento territorial, incorporando la prevencin,atencinygestindelriesgofrentealcambioclimtico,conelpropsitodeque se constituyan bases para la anticipacin oportuna ante desastres naturales y se superen estructuralmente las condiciones de vulnerabilidad ante amenazas de origen natural o antrpico. Incorporacin del territorio marinocostero en el ordenamiento territorial, en la planificacin598yenlagestindeldesarrolloregionalydelpas599,mediantelaformulacinde unanuevapolticaqueestablezcadirectricesparaelordenamientoterritorialdelosespacios ocenicos y de las zonas costeras e insulares600. Se impulsar el desarrollo de procesos de ordenamiento territorial de zonas de borde costero, mediante mecanismos de cooperacin interinstitucionalparalaconcertacinentreautoridadesyactoresterritorialesentornoaun ordenamiento territorial que vincule la gestin del riesgo y el manejo ambiental para el aprovechamientosustentabledestaszonas. Armonizacindecompetenciasentrelosnivelesdegobierno,apartirdelaformulacindeuna poltica diferencial que defina los criterios generales, instrumentos, procedimientos y responsables,paralarelacinNacinterritorio,medianteeldesarrollolegalytcnicoparala aplicacin de los principios de concurrencia, subsidiariedad, coordinacin y complementariedad,ascomosuenfoqueparticularenlosdiferentessectoresdeldesarrollo. Paraellosedeberntenerencuentalosrequerimientosespecficosdecapacidadestcnicas, financieras y administrativas propias de cada sector y la disponibilidad de recursos de la institucionalidadterritorial.
Mediante el fortalecimiento de la institucionalidad requerida para los asuntos marinocosteros y la elaboracin del Plan Nacional Pesquero,garantizandotantolapescaindustrialcomolaartesanal. 599 Facilitandolascadenasdevalordeactividadesproductivasrelacionadas,elaprovechamientosustentable delosrecursos marino costerosypropiciandolainvestigacin,desarrolloeinnovacincompetitivaancladaensusactivosmedianteeldesarrollodeprogramas deinvestigacin,larealizacindelinventariodelabiodiversidadmarinayestudiosdeecosistemas,elfomentodelabioprospeccinde losrecursosmarinos,laidentificacinymonitoreodeloscambiosenlosecosistemascomoresultadodelasactividadesproductivas,el desarrollo de tecnologas limpias e innovadoras y la formulacin de planes sectoriales, en particular, el Plan Nacional Pesquero que ordenelorelativoalapescaindustrialyartesanal,elMineroEnergticoyeldetransporte(intermodal). 600 Estapolticadebehacerreferenciaalfortalecimientodelasunidadesambientalescosterasyocenicas,queestablezcayrefuercelas reas marinas protegidas y costeras con representatividad de ecosistemas estratgicos que sirvan de reservorio para poblaciones y especies de importancia para los diferentes sectores productivos; y a la promocin de la inclusin de los riesgos a la ocurrencia de fenmenosnaturalesenlosplanesdeordenamientoterritorialenlosmunicipioscosteros. 546
598
Institucionalizacindemecanismosdecoordinacinyconcertacin,comoloscontratosplan contratosdeaccinpblica601entrelaNacinylosterritoriosentendidoscomoconjuntosde municipios y/o departamentos para la ejecucin asociada de proyectos estratgicos de desarrollo territorial, con el fin de que los planes de desarrollo departamentales y municipales se integren con los lineamientos estratgicos del Plan Nacional de Desarrollo 20102014:Prosperidadparatodos,apartirdelaaplicacindelosprincipiosdesubsidiaridad, complementariedad,coordinacinyconcurrencia. Fortalecer la utilizacin de Sistemas de Informacin Geogrfica para apoyar los procesos de planeacinygestindeldesarrollodelpas. Fortalecer el Sistema Administrativo Nacional de Competitividad (Decreto 2828 de 2006) y apoyaralasComisionesRegionalesdeCompetitividad(CRC),comoinstanciasresponsablesdel diseodelapolticaregionalparaeldesarrolloempresarialydelaarticulacinconelGobierno nacionalenmateriadecompetitividad.Paratalfin,sebrindaralosdepartamentosasistencia tcnica y acompaamiento en el proceso para fortalecer la institucionalidad de sus Comisiones. Igualmente, se definir un mecanismo de participacin directa de las CRC en la Comisin Nacional de Competitividad, y entre las CRC fomentar el intercambio de sus experienciasenelprocesodeimplementacindelosplanesdecompetitividad.Finalmente,se trabajarparaqueloplasmadoenlosplanesregionalesdecompetitividadsearticuleconlos planes de desarrollo territorial. Por otra parte promover la articulacin de las diferentes instanciasdedesarrolloregionalentreellas:CoDEcyTS,ComitsUniversidadEstadoEmpresa, ComitsdeBiodiversidad,RedesRegionalesdeEmprendimiento,enelmarcodelasCRC. Impulsar y fortalecer institucionalmente el Sistema Administrativo del Interior (SAI)602, con el findequecontinesumisindearticularenelmbitoterritorial,lagestineimplementacin de las polticas pblicas relacionadas con la formulacin, ejecucin y seguimiento de las temticasestablecidasporelDecreto565de2010.
2. Lineamientos estratgicos en materia de descentralizacin

LadescentralizacineselmarcoenelcualsedeberedefinirlarelacinNacinterritorio,porello enestamaterialoslineamientosestratgicosson: Elaboracin de un proyecto de ley orgnica en materia de distribucin flexible y gradual de competencias,conelfindecontarconunsistemadedistribucindecompetenciasdepurado, integralydiferenciado,conbaseenlascaractersticasterritoriales,quepropicieunaadecuada articulacin entre niveles. Se pretende profundizar en el tratamiento diferencial para los sectoressalud,educacinyaguapotableysaneamientobsico,yestablecerunmarcolegale institucionalquereguleypreciselascompetenciasdedepartamentosymunicipiosenmateria delaluchacontralapobreza,desempleo,promocindeldesarrolloeconmicoyatencinala poblacinvulnerable. Unificacin, articulacin y/o modernizacin de las normas para el buen gobierno territorial planeacin y ordenamiento territorial, sistema presupuestal, modernizacin del rgimen procedimental tributario territorial, esquemas de gestin territorial diferenciales, reporte de
601
Uncontratodeaccinpblicaformalizaunprocesodecooperacinyfijaobligacionesrecprocas,conelfindeatenderunoovarios objetivos comunes. Las propuestas regionales deben estar respaldadas por procesos participativos de planificacin estratgica territorialconvisindelargoplazo. 602 Ley489de1998yDecreto565de2010. 547
informacinfinancieraypresupuestaldelasentidadesterritorialesatravsdeuncanalnico enelGobiernonacional,carreraadministrativaterritorial,rendicindecuentas,etc.,conel findeproporcionaralasentidadesterritorialesclaridadnormativasobrelosprocedimientos de gestin pblica que deben desarrollar para el cumplimiento de sus competencias con enfoque de gestin orientada a resultados, considerando, en lo que sea pertinente, las particularidadesregionales. Fortalecimientodelosingresosderecaudopropiodelasentidadesterritoriales,paralocualse plantea:(1)elincrementodelatarifamnimalegaldelimpuestopredialenlosmunicipios,(2) fortalecer al IGAC tcnica y presupuestalmente para ampliar su capacidad de actualizacin catastral, (3) mejorar las capacidades institucionales de las administraciones municipales y departamentales,conelfindeincrementarladisponibilidaddefuentesdefinanciamientodel desarrolloterritorial. Disminucin de la inflexibilidad presupuestal en las entidades territoriales, eliminando la destinacin sectorial especfica de los recursos de forzosa inversin de la Participacin de PropsitoGeneraldelSistemaGeneraldeParticipaciones. ReformaConstitucionalalRgimendeRegalas,conelfinqueestosrecursosnoseconcentren enunaspocasentidadesterritoriales,sinoquesusbeneficiossirvanparaelapalancamientode inversionesdeimpactoentodaslasregiones.SecrearelSistemaGeneraldeRegalas(SGR), para hacer ms equitativa su distribucin territorial y financiar proyectos estratgicos regionales, atendiendo para su distribucin criterios de pobreza, poblacin y condiciones de desarrollo.Asmismo,sedestinarnrecursosaciencia,tecnologaeinnovacinysedefinirn mecanismosdeahorropblicoyahorropensionalparacontribuiralapolticadeestabilidad macroeconmica y de competitividad del pas. Al Interior del SGR se crearn los fondos de compensacinregionalydedesarrolloregional. Incentivos a los municipios y distritos que realicen inversiones en planes, programas y proyectosquebeneficien alapoblacindesplazadaycontribuyanalasmetasdeatencin a estegrupopoblacional,dichosincentivosserefierenalaexclusindelaobligacinderealizar aportes al FONPET por concepto de recursos de la participacin de propsito general del SistemaGeneraldeParticipaciones. Ajustedelainstitucionalidadparalaunificacindelosprocesosdemonitoreo,seguimientoy control de los recursos del Sistema General de Participaciones y de Regalas. Desarrollar instrumentos como interventoras administrativas y financieras en tiempo real, asistencia tcnica a las entidades beneficiarias, auditoras visibles y coordinacin interinstitucional con losorganismosdecontrol,ascomoconveniosdereforzamientodelagestinterritorialcon lasfirmasextractivas,enelcasodelasregalasconelfindecontribuiralusoadecuadodelos recursospblicosyalcumplimientodelosobjetivosdeladescentralizacin. Fortalecimiento de las reglas de responsabilidad fiscal, tales como la Programacin de mediano y largo plazo a travs del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), ajuste de las normas de endeudamiento pblico territorial y del rgimen de vigencias futuras para entidadesterritoriales,revisinyajustedelafinanciacindelosgastosdefuncionamientode lasentidadesterritoriales,enfuncindelacapacidaddegeneracinderecursospropiosyen elmarcodelaLey617de2000,yladiferenciacindecompetenciasqueplanteaelproyecto de LOOT. Lo anterior, para contribuir a la poltica de estabilidad macroeconmica del pas, asegurar que los Gobiernos territoriales manejen responsablemente sus finanzas. Dichas reglas se debern extender a las entidades descentralizadas subnacionales, con el diseo de
548
un marco legal y metodolgico que permita cuantificar y ajustar las finanzas del sector descentralizadoenelanlisisfiscalterritorial. Consolidacindeunsistemanicodereportedelainformacindelasentidadesterritorialesa laNacin,apartirdelaexperienciadelFormatonicoTerritorial,detalsuertequestaseala fuenteoficialdelainformacinpertinenteparalaasignacinderecursosdelSGPydelSGR,as como la herramienta para mejorar la transparencia, oportunidad y consistencia de la informacin presupuestal territorial que contribuya a evitar la duplicidad de trmites a las entidadesterritoriales. Formulacindeunapolticadedesarrollolocalquecontribuyaaquelasentidadesterritoriales trasciendan su rol de prestadoras de servicios y se conviertan en gerentes de su propio desarrollo,atravsdelapromocindeestrategias,espacioseinstrumentoscomolasAgencias deDesarrolloEconmicoLocal(ADEL)yelMovimientoOVOP,entreotros. En este mismo sentido, se adelantarn un conjunto de acciones dirigidas al desarrollo empresarialyaumentodelacompetitividad,especialmentedelsectorartesanal,teniendoen cuentalossiguienteselementos:asociatividad;formalizacin;adecuacindemateriasprimas, procesos y productos a las caractersticas de los mercados y criterios de sostenibilidad ambiental; comercializacin, promocin y posicionamiento de mercado a travs de la diferenciacin de productos (diseo) y gestin de la calidad; y el desarrollo de informacin sectorial. Consolidacindelosinstrumentosparamedirydivulgarlosresultadosdeladescentralizacin, apartirdelosndicesdedesempeofiscaleintegralydegobernabilidadparacontribuiraluso adecuadodelosrecursospblicos,alcontrolciudadanoyalcumplimientodelosobjetivosde ladescentralizacin. Brindar instrumentos para articular los procesos de planificacin territorial y las normas de manejo de uso del suelo, de tal forma que se tengan en cuentan los riesgos por desastres naturales y cambio climtico y se realice una gestin adecuada para su prevencin y mitigacin.
3. Lineamientos estratgicos en materia de fortalecimiento institucional territorial

Programa para la generacin y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo territorial Este programa permitir al Gobierno nacional mayor efectividad en el desarrollo de su competenciadeasistenciatcnicaterritorial,articulandoesfuerzos,accionesyrecursosdispersos delasdiferentesentidadesdelordennacional,ascomodeotrosactoresinvolucradoseneltema, enfuncindelasbrechasinternasenelniveldedesarrollodesusdepartamentosymunicipios,de tal forma que se generen y fortalezcan las capacidades institucionales territoriales para el desarrolloendgenoyelbuengobiernoenlagestindelopblico. Loscriteriosquesetendrnencuentaparaeldiseodelprogramasonlossiguientes:integralidad entornoalagestinterritorial,gradualidad,evaluabilidad,viabilidad,pertinenciayflexibilidad. Adicionalmente, en el diseo e implementacin del Programa, el Gobierno nacional: (1) contar con la participacin de las entidades territoriales, el sector privado, la academia, los organismosdecooperacininternacionalylasociedadcivil;(2)considerarquelaatencinalos
549
territoriosdebehacersedemaneradiferenciada,deacuerdoconsuscondicionesypotenciales; (3) utilizar distintas modalidades de intervencin (cooperacin horizontal, jornadas de divulgacin,visitastcnicas,diplomados,etc.);y(4)dispondrdelastecnologasdelainformacin y las comunicaciones, no slo como medio de divulgacin, capacitacin y formacin, sino para generarunsistemadeinformacinqueademsdepermitircontarconlneasdebaseycriterios para hacerle seguimiento y evaluacin a los resultados del Programa, disponga de informacin relacionadaconlaofertaydemandainstitucional. El Programa beneficiar a diferentes actores administraciones locales y departamentales, instancias regionales y subregionales, sociedad civil, poblacin vulnerable, sector privado y academia,detalformaquesecontribuyaalaprestacineficientedeserviciosalaciudadana,a laimplementacindemodelosgerencialespertinentesyefectivos,alusoeficienteytransparente de los recursos pblicos en todos los niveles de la administracin, al control social y la participacin ciudadana, a la configuracin de alianzas pblicoprivadas o fortalecimiento de las existentesy,engeneral,alaconsolidacindelademocraciayalcumplimientodelosobjetivosde ladescentralizacin. Este Programa contemplar, entre otras, las siguientes actividades: (1) sensibilizacin de las entidades del nivel nacional sobre la importancia de la comprensin del territorio; (2)definicindeunaestrategiaparaelfortalecimientodelasentidadesdelordennacionalensu competencia de asistencia tcnica territorial y para la articulacin de esfuerzos y recursos; (3) Identificacin integral y diferenciada regionalmente de fortalezas y debilidades en la gestin territorial; (4) identificacin y articulacin entre la oferta y demanda existentes en materia institucional,enfuncindelosrequerimientosdelasentidadesterritorialesydelosobjetivosdel PND;(5)orientacintcnicayfacilitacinparalaelaboracindeplanesestratgicosterritorialesy formulacindeproyectos;(6)diseodeunpaquetedeapoyoalfortalecimientoinstitucionalpara asegurarcruceefectivodeofertaydemanda;(7)definicindeestmulosparamejorarlagestin pblica, por ejemplo, la promocin de mejores prcticas, y la generacin de acuerdos y alianzas pblicasypblicoprivadasysocialcomunitarias. El Programa, tal como se muestra en el siguiente cuadro, se concentrar, bajo un enfoque de gestin de calidad, en temas transversales como la visin, planeacin estratgica territorial, la presupuestacin,elrecaudotributario,lagerenciapblica,lagestindelriesgo,laformulacinde proyectos, la atencin a poblacin vulnerable y los procesos de contratacin, seguimiento, evaluacinyrendicindecuentas.Tambinharnfasisenelusodeinstrumentosymetodologas que:(1)contribuyanalaprestacineficientedeserviciosdecompetenciadepartamentalylocal; (2)apoyenlaformulacinconcertada,entrelosactorespblicosyprivadosrelevantes,devisiones de desarrollo territorial; (3) promuevan el desarrollo econmico local, por ejemplo, las ADEL, el desarrollo de clsteres, el Movimiento OVOP, los programas regionales de desarrollo y paz, los Planes Regionales de Competitividad (PRC), etc.; (4) fortalezcan a la ciudadana y a las organizaciones sociales, cualificando su participacin en la gestin pblica y promoviendo una cultura ciudadana; (5) incentiven alianzas pblicoprivadas, involucrando a la academia e impulsando el uso de la ciencia, la tecnologa y la innovacin; (6) fortalezcan los sistemas de informacinterritorial;y(7)promuevanlagestindealianzasyhermanamientosentreterritorios colombianos, entre pases de caractersticas similares a Colombia va cooperacin SurSur y entre regiones de Colombia con otros pases (cooperacin descentralizada) para gestionar cooperacin tcnica, financiera y comercial que genere valor a las apuestas de desarrollo de las regionescolombianas.
550
FiguraVII12.Temassegnmbitodeaplicacindelprograma
Procesostransversales: Planeacinestratgica territorial,formulacinde proyectos,presupuesto, recaudotributario, gerenciapblica, ejecucin,seguimientoy evaluacin,gestinde calidad,Rendicinde cuentas,gestinderiesgo ambiental, Autoridadeslocalesy departamentaleseinstancias regionales Gestinparaprestacinde serviciosyatencinalciudadano Apoyoparaeldesarrollo econmicolocalyla competitividad(PRC,ADEL, Cluster,OVOP,etc.) Certificacindeprocesos Generarcapacidadsocial Alianzaspblicoprivadas TIC SociedadCivil Culturaciudadana Participacinciudadanay comunitaria Liderazgo Controlsocial Generacinyconsolidacin dealianzas SectorPrivadoyacademia Alianzaspblicoprivadas Instrumentosdedesarrollo Innovacin,cienciay tecnologa
Fuente:DDTSDNP
Un objetivo adicional del programa, ser la regulacin del mercado de asistencia tcnica en materia de gestin pblica territorial, as como el diseo de instrumentos que permitan la cualificacin de la ciudadana y la mejor preparacin de los futuros dirigentes y funcionarios territoriales. Para el xito del programa, su diseo incluir la definicin de una instancia nacional de coordinacin y la identificacin de financiacin, mediante proyectos de cooperacin y/o crdito internacional,ademsderecursosdelpresupuestonacional.
c)
Principales metas
TablaVII13.Metasderesultado
Descripcindelameta Indicador Nmerodeexperienciaspiloto realizadas ndicededesempeointegral ndicededesempeofiscal Recaudotributarioterritorial/recaudo tributarionacional Lneade base 0 62,1 60 18,7% Meta cuatrienio 3 64,5 62 21%
Implementarexperienciaspilotode celebracindeContratoPlanentrelaNacin yentidadesterritorialesy/ofigurasasociativas Calificacinpromediodedesempeointegral Calificacinpromediodedesempeofiscal Participacindelarecaudacintributaria territorialeneltotalnacional.
TablaVII14.Metasdeproceso
ProgramadeCreacinyfortalecimientodecapacidadesinstitucionalesdelasentidadesterritoriales diseadoeimplementadoensuprimerafase UndocumentoCONPESconestrategiadearticulacinNacinterritorio,apartirdeldesarrollodelos principiosdesubsidiariedad,concurrenciaycomplementariedad Undocumentodepolticaparaestablecerincentivosefectivosalasdinmicasdeintegracinregional Unproyectodecdigodepartamentalpropuesto UndocumentoCONPESparalaformulacindelapolticamarinocostera UnestudiodeloslmitesdegastodelaLey617,conbaseenladiferenciacindeesquemas administrativos,elaborado
551
Unproyectodeleyparaincrementarlatarifamnimaaplicablealimpuestopredialformulado UnproyectodereformaconstitucionalparacrearelsistemaGeneralderegalasyunaproyectode reglamentacinformulados Unestudiosobrelaviabilidadfiscaldelsectordescentralizadodelnivelterritorialformulado Unproyectodergimenprocedimentaltributarioterritorialformulado UnproyectodeLeyderedistribucindecompetenciasdiferencialesygradualesentrenivelesde gobiernoelaborado Unproyectodeleydemodernizacinyunificacindelprocesodeplanificacinterritorialformulado Proyectodeajustealestatutopresupuestalterritorialformulado UndocumentoCONPESparalaformulacindelapolticadedesarrollolocal
2.
Consolidacin del sistema de ciudades
El sistema de ciudades contribuye de manera importante al crecimiento econmico del pas. En efecto,seestimaquelasactividadesenloscentrosurbanoshanaportadoenlosltimos40aos, en promedio, ms del 50% del crecimiento del PIB Nacional. La poblacin urbana entre los periodos censales de 1951 y 2005 pas de 4,4 a 31,9 millones habitantes, con un salto en la participacin del 39% al 74% frente a la poblacin total del pas. Si bien este proceso de urbanizacinhasidosimilaraldeotrospasesdelaregin,elsistemadeciudadescolombianose caracterizaporunadiversaocupacindelterritorioyunabajaprimacaurbanadelaciudadms grande,sobreeltotaldelsistemaurbanoBogotalbergael21%delapoblacinurbanadelpas 603 . De esta forma, como se observa en la tabla VII15, para 2014 se mantendr el nmero de ciudadesmayoresaunmillndehabitantesyaumentara48elnmerodeciudadesmayoresa 100.000habitantes.
TablaVII15.Estadsticasurbanas19512014,(poblacinenmiles)
Poblacin Poblacintotal Poblacinurbana Porcentajepoblacinurbana Poblacin4ciudadesprincipales Poblacinciudadesmayoresa 100.000habitantes Nmerodeciudadesmayoresa 1.000.000dehabitantes Nmerode.mayoresa100.000 habitantes
Fuente:DANE
1951 11.455 4.459 39% 1.506 1.720 0 6
1973 22.862 13.548 60% 5.600 8.920 2 18
1993 37.662 25.856 69% 10.099 17.421 4 33
2005 42.888 31.886 74% 12.099 21.512 4 38
2010 45.508 34.387 76% 13.047 23.750 4 41
2014 47.661 36.359 76% 13.688 25.806 4 48
Diversos estudios han encontrado una relacin positiva entre la urbanizacin y el crecimiento econmico,innovacin,competitividadycalidaddevida,productodelaseconomasdealcancey aglomeracin. El ejemplo ms evidente de lo anterior es la convergencia que se ha presentado hacialauniversalidaddelaprestacindelosserviciospblicosdomiciliariosenlaszonasurbanas delpas,pasandoentre1964y2005del66%al98%enenerga,del64%al94%enacueducto,y del59%al90%enalcantarillado.
603
SantiagodeChiletieneel39%;BuenosAires,el34%;yLima,el40%delapoblacinurbanadesurespectivopas. 552
Conforme a lo anterior, los procesos de desarrollo urbano y los regionales requieren abordarse integralmente.Paraelefecto,esnecesarioqueloscentrosurbanos,comonodosconcentradores, transformadoresydifusoresdeldesarrollo,potencienyseanmotoresdeldesarrolloregional.
a)
Diagnstico
Una de las principales caractersticas del sistema urbano Colombiano es la baja densidad econmica de las principales ciudades, en comparacin con las densidades de poblacin observadas.DeacuerdoconelBancoMundial,Bogotesunadelasciudadesmsdensasdesdeel punto devistademogrfico(ocupaelpuesto16en unamuestra de800ciudadesconpoblacin superior a 500 mil habitantes) y la densidad econmica es inferior a la de otras ciudades que presentanunadensidadpoblacionalmenor.604Asmismo,aspectosrelacionadosconlatopografa, lacantidadycalidaddelasvas,hacenquelostiemposyloscostosdelosdesplazamientossean altos, reduciendo el acceso a los mercados y la movilidad de las personas, bienes y servicios (distancia econmica). Adems, se observan fuertes divisiones al interior de las ciudades, evidenciadas,porejemplo,enlaconcentracindeasentamientosprecariosenlaperiferiaurbana, locualgenerabarrerasdeaccesoabienesyserviciosalapoblacinmspobre. Elaceleradoprocesodeurbanizacinestgenerandoimportantesprocesosdeconurbacinyuna gran interrelacin entre las ciudades con su entorno regional, que se evidencia en la suburbanizacin no planificada alrededor estas. Por lo tanto, es necesario analizar lo que est ocurriendo en el pas con el sistema de ciudades, en relacin con: (1) la articulacin de los corredoresindustrialesydeconectividad(infraestructuraylogstica)consusmbitosregionales, (2) la forma en que se estn controlando las externalidades negativas de la urbanizacin, (3) la financiacinyprovisindebienespblicos,y(4)lagobernabilidaddelasciudades. Sobreelprimeraspecto,dadosuincipienteniveldeejecucin,laszonasfrancasnohantenidoaun impactosrelevantesdeordenurbanoregional.Estashantendidoalocalizarseenlasregionescon mayordensidadindustrial,respondiendoenbuenamedidaalosbeneficiostributariosbrindados porlasentidadesterritorialesynoestangibletodavasuarticulacinconelsistemadeciudades. De otra parte, las ciudades colombianas no cuentan con herramientas que permitan articular el ordenamiento urbano y la movilidad con sus entornos regionales aprovechando los sistemas logsticos,demaneraqueseeviteelcrecimientonoplanificadodezonasdecargueydescarguede mercancas, lo cual reduce la eficiencia que pueden tener los procesos logsticos y la competitividad de las ciudades para promover un acceso eficiente a los mercados y el mejoramientoenlacalidaddevida. Enrelacinconlafinanciacinygobernabilidaddelasciudades,staspresentanimportantesretos ylimitaciones,relacionadosconladebilidadinstitucional,lacualseexpresaentreotrosaspectos enfaltadesistemasdeinformacineindicadoresquemidanelpulsoalagestinycalidaddevida urbana. En cuanto a las figuras legales existentes para la articulacin territorial, es evidente la debilidad institucionalidad de las reas metropolitanas y de sus instrumentos de financiacin y planeacin,comotambinlaescasaaplicacindelosComitsdeIntegracinRegional,definidos porlaLey614de2000.
604
Elnmerodeestablecimientoscomercialesporkm observadoenBogotesde149,mientrasqueciudadescomoMiamihay207,en SanFrancisco,276;yenWashingtonD.C.,216. 553
Por ltimo, en relacin a la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios y de telecomunicaciones, se han evidenciado varios problemas relacionados con la limitada disponibilidadderecursosydeficienciasenlafocalizacindelgastopblicoparaatendersectores con alta dispersin, multiplicidad de prestadores que ocasionan problemas de regulacin y seguimiento y falta de articulacin de la planificacin de inversiones de servicios pblicos e infraestructura.
b)

Objetivos
Fortalecer el sistema de ciudades y los procesos urbanoregionales, como instrumento para cerrarlasbrechasregionalesdecrecimientoyreduccindelapobreza. Establecerunapolticadelargoplazoparaconsolidarunsistemadeciudadesqueaproveche de mejor manera los beneficios de la urbanizacin y de la aglomeracin, y a su vez que considereunamayorintegracinregional.
c)

1. Formular una poltica que consolide el sistema de ciudades
Lalocalizacindelapoblacinencentrosurbanosylaconcentracindeactividadeseconmicasy servicios en los mismos, ha venido desarrollando un sistema jerarquizado de ciudades, y de dinmicas urbanoregionales, con distintas expresiones territoriales que buscan integrar y armonizarlascapacidadesylospotencialesurbanosyregionales.Laformulacindeunapoltica de largo plazo debe buscar: (1) aumentar la densidad econmica de los centros urbanos; (2) fortalecer el acceso a mercados y la conectividad, (3) reducir las divisiones internas y entre el sistema de ciudades, e; (4) incentivar las iniciativas de armonizacin regional en cuanto a instrumentostributariosydepolticasocial.Paraestolasaccionesestratgicasson: Caracterizacin del sistema de ciudades Como elemento fundamental de una poltica de ciudades integradas regionalmente, se hace necesariofocalizarlasdistintasaccionesdemaneradiferencialteniendoencuentalassiguientes tipologas. Ciudadregin, aglomeracin urbana o regin metropolitana Centrosurbanoscondestacadainfluenciaregionalozonascuyadelimitacinterritorialyfuncional est definida por la interdependencia de sus sistemas econmicos, polticos, socioculturales y ambientales,consolidadosoenprocesodeconsolidacin,conmarcadosprocesosdeconurbacin y absorcin de zonas suburbanas y rurales. Se considerarn ciudadesregin de diversa escala: grandes,intermediasymenores. Eje o corredor de integracin y desarrollo Conformado por centros urbanos de distintas dimensiones conectados entre si a travs de corredoresdemovilidadorutasdetransporte,queestnmotivandoelintercambiodeservicios, los negocios, el desarrollo inmobiliario y de actividades logsticas, que se articulan a travs de intervencionespblicoprivadas,entreciudadesoregiones,yconlosterritorioscircundantes.En estacategora,sehanidentificadopreliminarmentelossiguientes:CartagenaBarranquillaSanta Marta;ManizalesPereiraArmenia;TunjaDuitamaSogamoso;yCaliBuenaventura.
554
Centro os subregion nales Centro urbanos qu no forman parte de una aglomera os ue u acin o ciuda adregin cer rcana, y que se localiza anen enclave esproductivo osagropecua arios,minero energticos otursticos, entreotros. En esta categora se pueden identificar ciudades co c e c omo Monter ra, Sincelejo, Valledup par, Buenav ventura, Bar rrancabermej Riohacha, Tumaco, F ja, , Florencia o Quibd; las cuales deb ben consolidarseconac ccionesquet tiendanafort talecersusre elacionescon nelentorno ruralyprioriz zar interve encionesena asentamientosprecarios,m movilidadyes spaciopblico. Ciudades de front tera o binar rias esvecinos,queguardanu osurbanosloc calizadosenp proximidadalasfronteras sconlospase una Centro estrech relacin y dependenc econmic y cultural. A travs de las Zonas de Integraci ha y cia ca . in rontera, aso Fronteriza (ZIF) se definirn lo hechos urbanos de fr os ociados princ cipalmente c con viviend servicios pblicos y movilidad, y se fortalec da, y cern los m mismos en lo procesos de os planific cacinyorde enamientoter rritorialdetalesmunicipio os.
FiguraVII 13.Estructura ageneraldels sistemadeciud dades
*Seresa altaronalgunostra amosdelsistemav vialyproyectosen nproceso(p.eAut topistadelasAm ricas). **Incluyealgunoscentrosurbanosconpoblacininferiora10 00.000habitantes quehacenpartedeaglomeracione esurbanas
555
Definicin de esquema institucional LaformulacindeestapolticaserlideradaporelDNP,conelapoyodeMinisterios,Gremiosy centros de investigacin. Su implementacin se apoyar en los Comisiones Regionales de Competitividad. Fortalecer las lneas de investigacin en temas urbano regionales Paralocualsehacenecesariovincularalasuniversidadesyaloscentrosdeinvestigacindelpas eneldesarrollodelaestrategiademedianoylargoplazodelsistemadeciudades.
2. Articulacin del sistema de ciudades con corredores de conectividad, infraestructura y competitividad

Conelpropsitodefortalecerelaccesoamercados,loscaptulosdeInfraestructurayTransporte definen estrategias que aumentarn la conectividad entre el sistema de ciudades. En complementoaloanterior,seidentificaronlassiguientesacciones: Alinear las estrategias e incentivos para la localizacin industrial y de zonas francas, en consideracinalosobjetivos,potencialidadesysusimpactossobreelsistemadeciudades. Integrar las polticas de logstica e infraestructura con las ciudades: Apoyar a las entidades territoriales en la articulacin de los planes logsticos y de infraestructura con sus planes de ordenamientoterritorialydemovilidadmedianteeldiseodeherramientasqueorientenel desarrollo, la planificacin, administracin y los mecanismos de financiacin de infraestructurasdemaneraintegradaconloslineamientosdeserviciospblicos,planificacin urbanayregional.
3. Manejo de las externalidades de la urbanizacin

La consolidacin del sistema de ciudades debe minimizar las externalidades negativas sobre el ambiente,productodelosprocesosdeurbanizacin.En consecuenciaseplanteanlassiguientes acciones: Ambiente urbano: consolidar la poltica de Gestin Ambiental Urbana formulada por el MAVDT, la cual establece acciones para enfrentar los problemas ambientales de las reas urbanas605 atendiendo las particularidades regionales. Adicionalmente, se fortalecer la articulacin y coordinacin de acciones entre las autoridades ambientales de los grandes centrosurbanosylosDistritos,conlasCorporacionesAutnomasRegionales. Ocupacinsuelorural:parafortalecerlosinstrumentosdecontrolsobreelsuelosuburbanoy rural,serevisarnlasdisposicionesdelDecreto3600de2007,relativasalasdeterminantesde ordenamiento del suelo rural. En adicin, con el apoyo del IGAC y las Corporaciones AutnomasRegionalesseprecisarnylimitarnlossuelosdemayorimportanciaagrolgicay se brindar asistencia tcnica a los municipios para garantizar la sostenibilidad de los suelos ruralesydeimportanciaambientalatravsdelosPlanesdeOrdenamientoTerritorial.
605
Relacionadosconlageneracinyconservacindelespaciopblico,lasostenibilidaddelainfraestructuravialyurbana,aspectosde transporteurbanoymovilidad,construccin,gestindelriesgo,proteccindelaire,gestinintegralderesiduosslidosyusoeficiente delagua,entreotros. 556
Gestin del riesgo en las ciudades y cambio climtico: Desarrollar las metodologas que establezcan los mnimos tcnicos necesarios para realizar estudios de amenaza y vulnerabilidad, de escala local y regional, y su incorporacin en los instrumentos de ordenamiento y planificacin del desarrollo. El desarrollo de las ciudades debe incorporar estudios detallados de amenaza, los cuales determinarn las condiciones de ocupacin y construccin. En el marco de la poltica de cambio climtico se disear una estrategia sectorialdeviviendaydesarrollourbano.
4. Fortalecimiento del buen gobierno en la gestin urbana

La implementacin de esta poltica requiere el fortalecimiento de la gestin pblica a travs de una adecuada comunicacin con los ciudadanos, y de instrumentos financieros y de planeacin querespondanalasdinmicasregionales.Paraesto,lasaccionespropuestasson: Conectividad territorios digitales Con el propsito de apoyar la gobernabilidad de las ciudades, el Gobierno nacional apoyar de maneraprioritariaelusoyaprovechamientodelasnuevastecnologasporpartedelasentidades territoriales para que ofrezcan servicios que agilicen los trmites para empresas e individuos. Adems, a travs de la estrategia de territorios digitales se promovern iniciativas de origen territorialquefomentenlapromocinyusodelasTecnologasdeInformacinyComunicaciones (TIC) y el desarrollo de aplicaciones y contenidos digitales de inters social. As mismo, es necesario fortalecer la adopcin y apropiacin a nivel regional de las TIC haciendo nfasis en la masificacin del uso de internet mediante el desarrollo de alianzas pblico privadas para el despliegue eficiente de infraestructura de redes de comunicaciones y el establecimiento de Tecnocentros,dotadosconconectividaddebandaanchadentrodelapolticadeaccesouniversal. Instrumentos regionales de financiamiento Esnecesarioadelantarprocesosdearmonizacinanivelregionaldelosdiferentesinstrumentos tributariosparabalancearlalocalizacindediversasactividades(industria,viviendadeinters social, vivienda de estratos medio y alto, equipamientos regionales, etc). Del mismo modo, se debe aumentar el recaudo del impuesto predial y definir esquemas de financiacin y compensacinparaproyectosdeimpactoregional,articulandomejorlosmecanismosexistentes (p.elasobretasaambientaldelpredial). Rol de las reas metropolitanas Esimportanteajustarelesquemadelasreasmetropolitanasentemascomo:(1)precisindelos criteriosquedancuentadelaconfiguracindeunfenmenodeconurbacinometropolizaciny de los hechos metropolitanos; (2) desarrollo de instrumentos para el ejercicio de sus funciones misionales como autoridades de planeacin, ambientales y de transporte; (3) participacin en procesos de generacin de suelo y coordinacin de polticas de vivienda; (4) articulacin del ordenamientoterritorialregional;(5)promoverlacooperacinentrepartcipes(asociacinpblico privada) y el reparto equitativo de cargas y beneficios en programas o proyectos de escala metropolitana, y; (6) promover en el territorio bajo su jurisdiccin polticas de innovacin, productividadycompetitividad.
557
Indicadores de gestin urbana Sepromovereldiseoydefinicindeunindicadordegestinurbanaestndarconelpropsito dequelasautoridadeslocaleshaganseguimientoyevaluacinpermanenteasugestinlocal.El indicador como mnimo deber brindar informacin relacionada con aspectos econmicos, sociales, ambientales (sostenibilidad) y de finanzas pblicas. Los indicadores que se definan debernseractualizadosperidicamenteporpartedelasentidadesterritorialesyelsistemadebe servirdeinsumoparalatomadedecisionestantodelsectorpblicocomodelprivado.
5. Acceso eficiente a los servicios pblicos

El acceso a los servicios pblicos mejora las condiciones de vida de la poblacin, as como promueve la eficiente localizacin de usos y actividades. Para esto se requiere fortalecer la competencia, la regulacin y la focalizacin de los subsidios del Estado. De esta forma, en complemento a las acciones especficas que se incluyeron en los sectores de energa, telecomunicaciones, agua y saneamiento bsico, se identificaron cuatro acciones transversales paraalcanzardichameta: La planificacin de los servicios pblicos domiciliarios y las TIC En ellas deben considerar la visin urbanoregional que se construya en desarrollo de las estrategiasdelpresentecapitulo. Promocin de la competencia y fortalecimiento Comisiones de Regulacin Fortalecerfinanciera,tcnicaeinstitucionalmentelasfuncionesderegulacin,incrementandola capacidadtcnicadelasComisionesdeRegulacin(CRA,CREGyCRC)mediantelaseparacinde lasfuncionesadministrativasylarevisindelesquemadeinhabilidadesyremuneracin. Focalizacin subsidios Mejorar la focalizacin de subsidios en los sectores de energa y agua para que el esquema solidarioseasostenible,paralocualsedebeanalizarelniveldeconsumodesubsistenciaencada sector y adoptar la nueva metodologa de estratificacin socioeconmica que tenga una mayor correlacinconlosndicesdepobrezaylainformacindisponibledecapacidaddepago. Financiacin de traslado de redes por construccin de infraestructura vial Definir lineamientos para un esquema de responsabilidades intersectoriales en un marco normativo que permita articular el desarrollo de las inversiones en los diferentes sectores. Este marcodebe considerarcriteriosdeeficienciaeconmica,simplicidadyneutralidadevitandoque segenerentrasladoderentasdeunsectoralotro.Entreloscriteriosaconsiderarestlavidatil delasredesasertrasladadas.
d)
-
Metas de procesos
TablaVII16
Documentodepolticaconvisindemedianoylargoplazodelsistemadeciudadesformulado Nuevametodologadeestratificacinsocioeconmicaimplementada Documentodepolticaconesquemadetrasladoderedesporconstruccindeinfraestructuravialformulado Documentometodolgicoparaladefinicindeunndicedegestinurbana
558
3.
a)
Planes de consolidacin
Diagnstico
El Plan Nacional de Consolidacin Territorial (PNCT) es un instrumento de coordinacin interinstitucional que busca asegurar, de manera gradual e irreversible, la construccin de condiciones de seguridad y paz y el fortalecimiento de las instituciones democrticas en el territorio nacional para garantizar el libre ejercicio de los derechos ciudadanos y el desarrollo humano. ElPNCTfocalizalosrecursosdelEstadoenlasregionesgolpeadasporlosgruposalmargendela ley y el narcotrfico, en especial por la economa ilegal de los cultivos ilcitos. Las zonas de consolidacin han sido seleccionadas porque all han convergido histricamente una serie de factores desestabilizantes, que adems han tenido un fuerte impacto sobre el desarrollo de regionesaledaasydelpasengeneral:unadbilpresenciahistricadelEstado,cultivosilcitos, grupos al margen de la ley que pretenden controlar esas economas ilegales, altos ndices de desplazamiento y victimizacin y, con frecuencia, una importante destruccin del medio ambiente. ElPNCTpretendebrindaralapoblacindeesasregioneslasmismasoportunidadesdedesarrollo yexigibilidaddederechos,delasque gozanlosciudadanosde otrasregionesdelpas,ascomo establecermecanismosefectivosparaprevenireldesplazamientoforzado,yconstruirsoluciones definitivasalproblemadeloscultivosilcitos.Siselograllevarlaszonasdeconsolidacinalnivel mediodedesarrollonacional,elpasenterotendrunapoyomuchomsslidoparaasegurarel crecimientoylaprosperidadsosteniblecomobaseparaeldesarrollohumano. Porotraparte,alestablecerunmarcodeseguridadymejoraenlasregionesmsafectadasporla violencia,laconsolidacincrealascondicionesquehacenposiblelareparacin,larestitucinyla reconciliacin,pilaresdelaProsperidadDemocrtica. En resumen, se trata de integrar a la vida poltica, econmica y social del pas las regiones perifricas de la frontera agrcola que por dcadas han sido el escenario de la violencia y la economadelacoca.Allograresaintegracin,laconsolidacinmismaseconvierteenunfactor fundamentaldeequidad. ElPNCTsercoordinadoporlaPresidenciadelaRepblica.Eldireccionamientoestratgicoser responsabilidad del Consejo de Seguridad Nacional, que priorizar las regiones para la intervencin, mientras que el Centro de Coordinacin de Accin Integral de la Presidencia de la Repblica(CCAI)ysusCentrosdeCoordinacinRegionales(CCR)estarnacargodelaejecucin. Enesencia,lasintervencionesregionalestendrncincocomponentes: Una visin territorial, que parta de una comprensin adecuada de las lgicas territoriales y ayude a lograr un ordenamiento ptimo, mediante la inversin focalizada de recursos en bienespblicos(infraestructura,educacin,etc.)yeldesarrollodeproyectosproductivos. Planesregionales,quedescribanconprecisinlasdiferenteslneasdeintervencinyaseguren unmarcoestructuradoparalaplanificacindelosproyectosdeconsolidacin.
559
MecanismosdecoordinacinregionallosCentrosdeCoordinacinRegionalbajoladireccin del CCAI, que aseguren la coordinacin entre las diferentes agencias nacionales que intervienenelterritorio,enparticularlosproyectoscivilesyelcomponentedeseguridad,as como la coordinacin con las autoridades regionales y locales, y con la cooperacin internacional. Secuencias de intervencin, que son el desarrollo de los planes regionales con un criterio de intervencin secuencial, de acuerdo con los avances en seguridad y el desarrollo de condiciones de estabilidad que permitan emprender proyectos de mayor envergadura de erradicacindecultivosilcitos(confrecuenciavoluntaria),titulacin,desarrolloeconmicoy deinfraestructura,etc. Seguimiento y evaluacin, toda intervencin es dinmica y requiere de constantes afinamientosdurantesuejecucin,dadalaheterogeneidaddelaszonasdeconsolidacin.
El PNCT responde a la necesidad de desplegar una accin integral y coordinada del Estado en aquellosterritoriosdondelapresenciadelasinstitucioneshasidohistricamentedbil.Enestas regiones se crearon vacos de autoridad por cuenta de la actividad de organizaciones armadas ilegalesydelnarcotrfico,quesedisputabanelcontrolterritorialcomorecursoestratgicopara sus finalidades delictivas. El resultado de esos vacos de autoridad fue la grave afectacin a la poblacinyalejerciciodesusderechosbsicos. Desde2002,laPolticadeDefensaySeguridadDemocrticatrazcomoobjetivofundamentaldel Gobierno reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrtica. La presencia permanente y efectiva de las autoridadesdemocrticasentodoelterritorionacionalseconstituycomolapiezafundamental delaseguridadylapaz.Losprimerospasoshaciaellogrodeeseobjetivoimplicaronavanzarenla recuperacin militar y policial de regiones que estaban siendo controladas por grupos armados ilegalesynarcotraficantes. Entre 2002 y 2009 la Polica Nacional regres a todas las cabeceras municipales del pas, el homicidio se redujo en un 45%, el nmero de vctimas de masacres en un 78% y el nmero de secuestros en un 91%, adems de una tendencia sostenida de disminucin del desplazamiento forzado606.Estascifrasrepresentanunavancesignificativoenlaproteccindelosderechosdela poblacinporpartedelasautoridadesdelEstado. Perolaseguridaddemocrticaimplicabamsquepresenciapolicialymilitar.Poresoen2004la Presidencia de la Repblica cre el CCAI como una estrategia de coordinacin interinstitucional con participacin de ms de 20 entidades civiles y de la Fuerza Pblica. Los esfuerzos se concentraron en reducir la brecha de inversin de los programas sociales del Estado en las regionesfocalizadas. Los antecedentes de la estrategia del CCAI y la Poltica de Consolidacin de la Seguridad DemocrticadelMinisteriodeDefensasirvierondebaseparaqueapartirde2007seiniciaraun proceso de diseo del PNCT, adoptado posteriormente en 2009, a travs de la Directiva Presidencial01de2009.ElPlaneselresultadodeunarevisininterinstitucionaldelascondiciones geoestratgicas, del avance de la seguridad y del control institucional en todo el territorio nacional.Elprocesoarticulsistemticamentelosesfuerzosdeseguridadydesarrolloparalograr
606
Cifras tomadas del Boletn de Logros de la Poltica Integral de Defensa y Seguridad para la Prosperidad, Grupo de Informacin y Estadstica,DireccindeEstudiosSectoriales,MinisteriodeDefensaNacional,septiembrede2010. 560
un rediseo de las capacidades de respuesta del Estado buscando lograr impactos definitivos e irreversiblesenlasregiones. ComoaspectosprincipalesdelPNCTesimportanteresaltarlossiguientes:elavancesostenidodel control territorial por parte del Estado; el desarrollo de Planes Regionales de Consolidacin y su construccinconjuntaconalcaldas,gobernacionesycomunidad,comolahojarutaprincipalpara la consolidacin regional; el fortalecimiento del esquema de gestin territorial a travs de la creacindelosCCR;laadopcindedisposicionesorientadasafortalecerrecursosdeinversin;y laimportanciadelasecuenciaylasfasesdeintervencincomometodologabsicadeaccin. El PNCT es el producto de un largo esfuerzo institucional. Su desarrollo ha permitido llegar al consenso interinstitucional de que la accin de la Fuerza Pblica, ms all de garantizar los derechosbsicosalavidaylaintegridadpersonal,creaelmarcobsicodeseguridadquepermite la presencia integral de la institucionalidad estatal y la participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Y, a su vez, la presencia integral del Estado en esos territorios es condicin para la irreversibilidad y sostenibilidad de la seguridad y la creacin de condiciones para la Prosperidad Democrtica. Sin embargo, el PNCT se debe ir afinando de acuerdo con los avances en las condiciones territorialesyconlaspolticasdelGobierno.Conesepropsito,elAltoAsesorPresidencialparala Seguridad Nacional coordinar una revisin estratgica del PNCT en el marco del Consejo de Seguridad Nacional, para asegurar su adecuacin a las condiciones y exigencias actuales y a los propsitosdelaProsperidadDemocrtica.
b)
Enelplandegobierno20102014,seadoptarelPlanNacionaldeConsolidacinTerritorialcomo dealtaprioridad.Losretosprincipalesparasufortalecimientosonlossiguientes: 1. Desarrollaresquemasefectivosdeseguridadparalaconsolidacinqueprocurenunaefectiva transicinentreelcontrolterritorialmilitarylaproteccinpolicialdelosderechosciudadanos. 2. Articular y adecuar las polticas sectoriales a las necesidades del proceso de consolidacin, especialmente aquellas que contribuyen con el desarrollo rural (ejemplo: generacin de ingresos y reactivacin del campo, titulacin de tierras y ordenamiento de propiedad, infraestructuravialyenergtica.) 3. Fortalecer la estructura de gestin del PNCT. Ser necesario fortalecer el modelo de gestin pblicainterinstitucionalentodoslosnivelesdelaadministracinenelmarcodelPNCT.Ello implicarelcompromisodelosministeriosydemsentidadesnacionalesyregionales,conlos mecanismos de coordinacin y la concentracin de los esfuerzos del Estado en las regiones priorizadas. 4. Lograrlapresenciadelaparatodejusticiaenlasregionesfocalizadas,yelaccesoefectivode lascomunidadesalmismo. 5. Consolidarregioneslibresdecultivosilcitosypromoverunaculturadelalegalidad. 6. Coordinar los presupuestos de entidades nacionales, incluido el sector justicia, y de las gobernaciones y alcaldas con el PNCT. Las entidades establecern sus planes institucionales de consolidacin, articulados a los Planes Regionales, como el instrumento estructural de
561
dicha coordinacin. Las gobernaciones y alcaldas debern tener en cuenta los procesos de consolidacinregionalesparalaelaboracindelosplanesdepartamentalesymunicipalesde desarrolloylapriorizacinderecursosdeinversin.Asuvez,losCCRdebernaseguraruna buena coordinacin con las autoridades locales y departamentales, que contribuya a su fortalecimientoinstitucional. 7. Asegurar el concurso del sector empresarial para la promocin de economas asociativas de pequeosproductoresenlaszonasdeconsolidacin. Teniendoencuentaestosretos,laintervencinencadaunadeestasregionesseharenforma secuenciada segn las fases de la consolidacin recuperacin, transicin, y estabilizacin, y estarcompuestaporlassiguientesestrategias.
1. Seguridad para la consolidacin

LosesfuerzosestarndirigidosalacomplementariedadderolesymisionesentrelaPolica ylas Fuerzas Militares en las zonas de consolidacin, as como en la priorizacin de recursos y el fortalecimientodecapacidadesparagarantizarcondicionesdeseguridadquepermitanelejercicio dederechosylibertades,ylallegadayelnormalfuncionamientodelrestodeinstituciones.
2. Acceso a la justicia
Se ampliar la cobertura del aparato judicial y de los Organismos de Control en las regiones priorizadas,incluidos:fiscales,investigadorescriminalesyjueces,ministeriopblicoymecanismos alternativos de justicia. Este enfoque integral debe permitir la judicializacin efectiva de los miembrosdegruposarmadosilegales,ascomolasolucinpacficaeinstitucionaldelasdisputas entre los ciudadanos y la proteccin de sus derechos. Esto implica la alineacin de recursos y esfuerzosdecididosporpartedelaramajudicial,adecuandosuplansectorialdeacuerdoconla priorizacin de las reas de consolidacin, en observancia del principio constitucional de cooperacinconlaramaejecutivadelpoderpblico.
3. Desarrollo social
Se aumentar la cobertura y la calidad de los servicios fundamentales de educacin, salud y seguridad social integral en el territorio priorizado. El PNCT se articular con la Red JUNTOS, estrategiaparalaSuperacindelaPobreza.Elobjetivosercerrarlabrechadecoberturaycalidad de los servicios sociales fundamentales. Se alinearn tambin las estrategias de prevencin del reclutamientoforzado,proteccinsocialdelascomunidadesfrentealdesplazamientoforzado,y retorno.Loanteriorimplicalapriorizacinderecursosyesfuerzosporpartedelosministeriosy entidadescorrespondientesdelsectordelaeducacin,laproteccinsocial,eldeporteylacultura.
4. Desarrollo econmico
Se crearn las condiciones necesarias para el desarrollo de una economa lcita que remplace o prevenga los cultivos ilcitos y otras fuentes de financiacin ilegal de las organizaciones narcoterroristas. Se priorizar en las regiones de consolidacin el enfoque de desarrollo rural integral, incluyendo a los pequeos y medianos productores que no estn vinculados a la economailegal.Enestesentidosefomentarnlosprocesosproductivos,elfortalecimientodelas
562
asociaciones y del capital humano, el desarrollo de la infraestructura econmica bsica vas, electrificacin y comunicaciones, el acceso a crdito y mercados, recursos financieros y a la propiedad de la tierra, as como la promocin de la movilidad social. El enfoque de desarrollo econmico ser compatible con la proteccin y la conservacin ambiental bajo el principio de desarrollosostenible.
5. Erradicacin de cultivos ilcitos y desarrollo alternativo

Se combinarn las diferentes modalidades de erradicacin de cultivos ilcitos en funcin del avance en la recuperacin de la seguridad territorial y la neutralizacin de los grupos armados ilegales. El proceso estar orientado al establecimiento de las regiones de consolidacin como regioneslibresdecultivosilcitos.Enlasveredasdondelapresenciadegruposarmadosilegaleses ansignificativa,impidiendolapresenciadelasinstitucionescivilesdelEstado,laerradicacinse harpormediodeaspersionesareasydeoperacionesmilitaresdeerradicacinmanual;enlas zonasdondehaavanzadolaseguridad,sepromoverlaerradicacinvoluntariayseimplementar laerradicacinmanualcongruposmvilesdeerradicacin.Seacompaardichaerradicacincon accionesestatalesqueevitenlaresiembrayelefectoglobo. Estepropsito,implicacontinuarfortaleciendolaalineacinderecursosyesfuerzosporpartedel Ministerio de Defensa, las FF. MM., la PONAL, el Ministerio del Interior y Justicia, la Direccin Nacional de Estupefacientes, Accin Social, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, entidades que adecuarn su plan sectorialdereduccindelaofertadedrogasilcitas,deacuerdoconlapriorizacindelasreasde consolidacin.Entodoelpasseimplementarnmecanismosdecoordinacininterinstitucionales paragarantizareldesarrolloalternativo,connfasisenlasreasdeconsolidacin,deacuerdocon la Poltica nacional de Erradicacin de Cultivos Ilcitos y Desarrollo Alternativo para la ConsolidacinTerritorial(CONPES3669).Tambinseimplementarnesquemasdefortalecimiento organizacional de las asociaciones de productores del desarrollo alternativo para dar sostenibilidadalosprocesosdeestabilizacindelterritorio. En materia de erradicacin manual voluntaria, se continuar con los programas de proyectos productivos y familias guardabosques, sealando la importancia y potencial que tienen los ecosistemas estratgicos donde existe la problemtica de los cultivos ilcitos para la implementacindeesquemasREDDyMDLparamitigarelcambioclimtico.
6. Infraestructura y conectividad
El desarrollo de las vas rurales es un componente altamente determinante del avance de la seguridadydedesarrolloruralintegral,yesunadelasnecesidadesmscrticasdelasregionesde consolidacin.Sepriorizarnesfuerzosyrecursosparaelmejoramientoysostenibilidaddelared terciaria de carreteras, vas fluviales, y las vas intermunicipales, las cuales conforman las vas para la consolidacin. Se diagnosticar y promover el desarrollo de las telecomunicaciones rurales en las zonas de consolidacin como elemento fundamental para el desarrollo social y econmico,ascomounaspectoprincipaldelasoberanaterritorialespecialmenteenregionesde frontera.
563
7. Ordenamiento territorial y derechos de propiedad

Se clarificarn las competencias institucionales sobre ordenamiento territorial y ambiental y se darunsaltofundamentalenlatitulacinyclarificacindelosderechosdepropiedad,ascomo en la restitucin de tierras a la poblacin que fue vctima del despojo por parte de los grupos armados ilegales. La coordinacin entre los planes de accin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Plan Nacional de Consolidacin ser determinante para lograr la consolidacin sostenible de estas regiones. Para tal efecto, las entidades involucradas buscarn alinear recursos y esfuerzos priorizando dentro de sus polticas y acciones las reas de consolidacin.
8. Gobernabilidad
Con el propsito de construir las capacidades locales necesarias para la sostenibilidad de la consolidacin y el liderazgo autnomo y descentralizado de los procesos de desarrollo, se estructurar y priorizar la oferta institucional orientada a promover relaciones democrticas, constructivasyeficacesentrelasinstitucionespblicas,yunaciudadanaorganizadayfortalecida. Fortalecimiento institucional. Se desarrollarn capacidades y competencias tcnicas y administrativas de las entidades pblicas municipales y departamentales y se promover el aumento de su presencia en el territorio rural. Las gobernaciones y alcaldas tendrn en cuentalosplanesregionalesdeconsolidacinalmomentodeelaborarlosplanesdedesarrollo localesyparticiparnensuelaboracin. Capital social y cultura ciudadana. Se fomentar el dilogo cotidiano sobre principios y valores democrticos como la legalidad, la convivencia, la seguridad y el valor de lo pblico, posicionndolosenelimaginariocolectivoparagenerarnuevoscomportamientosyelrespeto alasleyesporconviccinpersonal.Sepromoverelincrementodelaparticipacinciudadana en el ejercicio del control social y poltico de la gestin pblica. El fortalecimiento de esta poltica a largo plazo implicar un cambio cultural. Se apoyar el fortalecimiento de la organizacin comunitaria y ciudadana para promover su liderazgo y protagonismo en los procesosdemocrticos,ydecontrolsocial.
9. Sistema de seguimiento y evaluacin

Como un componente transversal prioritario, se articularn los mecanismos e instrumentos de seguimiento y evaluacin del PNCT, los cuales renen aspectos de la planeacin, la gestin y la medicinderesultadoseimpactos.Lasunidadesbsicasdeseguimientoalagestinserntanto losPlanesdeConsolidacinRegionalescomolosPlanesdeConsolidacinInstitucionales.Elanlisis de impactos se concentrar principalmente en la evolucin de las condiciones del territorio y la poblacin, en tanto que la gestin de la informacin y el conocimiento generado a travs de la estrategia servirn como insumo para la retroalimentacin de las polticas asociadas a la consolidacinterritorial. La alineacin de recursos, esfuerzos y compromisos de todas las entidades del Estado frente al PNCT,serdeterminanteparagarantizarlaestabilidadnacional,yaquedeestasregionesemanan losprincipalesfactoresdeviolenciaenelpas.Laincorporacindetalesregionesaladinmicadel desarrollo regional y nacional, es adems un elemento fundamental para el logro de la equidad regionalyparaelaumentodelaprosperidadnacional.
564
4.
a)
Turismo como motor del desarrollo regional

Introduccin
EnlosltimoscuatroaosColombiahamostradounatendenciacrecientedelturismo,alpasarde 1.978.000 visitantes en 2006 a 2.494.000 en 2009, mientras que el ingreso por divisas al pas debidoaesterenglndelaeconomapasdeUSD$2,0millonesaUSD$2,6millonesenlosmismos aos607. Estascifrassonelresultadodelenfoquedeunapolticadirigidaaponermayornfasisen laofertatursticayaincrementarlosrecursosparalapromocindelpas.Esnecesariomantener los logros alcanzados y consolidar al sector como uno de los de mayores perspectivas de la economa nacional, garantizando que la actividad turstica sea sostenible (entendida como el equilibrioadecuadoentrelasdimensionesdesostenibilidadambiental,econmicaysociocultural) eincluyente.
b)
Diagnstico
De acuerdo con la informacin recopilada durante la elaboracin de los Convenios de Competitividad Turstica y la experiencia adquirida en la ejecucin de la poltica de turismo se identificaronlossiguientesproblemasrelacionadosconeldesarrollodelaactividad: 1. Bajacapacidadinstitucional,lacualsereflejaenunalimitadaaplicacindepolticasnacionales enlasregioneseinexistenciadeplanesdedesarrollotursticoanivellocal. 2. Ausenciadecoordinacinentrelasentidadesdelordennacional,quepermitalaarmonizacin delaspolticasdelsector. 3. Lacalidaddelosserviciostursticosdelpasnoessuficienteparacumplirconestndaresque permitan que Colombia se convierta en un destino de clase mundial. Esta situacin se ve agudizada por la precaria calificacin del personal de base en servicios tursticos y la baja disponibilidaddepersonalbilinge. 4. Deficienciasdelaplantatursticaascomodelainfraestructuradesoportedelaactividadlas cuales limitan el desarrollo de destinos tursticos. De acuerdo con el Reporte del ndice de CompetitividaddeViajesyTurismodelForoEconmicoMundial608,lasvariablesrelacionadas coninfraestructurarepresentanunlastreparalasituacincompetitivadelaactividadturstica enColombia.Eninfraestructuradetransporteelpasocupaelpuesto108yeninfraestructura tursticaelpuesto93entre133pases,mientrasquelaposicingeneralenelndiceesla72. 5. Encuantoalsegmentodeturismodenaturaleza,Colombiasedestacaenelcontextomundial segnlamedicindeTurismodelForoEconmicoMundialporserelsegundopaseneltotal deespeciesconocidas,quintoenrecursosnaturalesy12ennmerodereasprotegidas;sin embargo, al mismo tiempo, sta medicin nos coloca en el puesto 84 en prcticas de sostenibilidadambientaly120entre133en"especiesamenazadas".Deotrolado,elmodelo actualdeapoyoalmercadeo,alapromocinyalacompetitividadtursticadelpasbasadoen la cooperacin del sector pblicoprivado, se ha consolidado en el Fondo de Promocin Turstica.Sinembargo,sibienlosrecursosdelFondosehanincrementadoconsiderablemente
607
DeacuerdoconinformacindelaCuentadeViajesyTransportedelBancodelaRepblicade2009. 608IndicadoresdeCompetitividadTurstica2009,ForoEconmicoMundial. 565
enlosltimosaos,elvalorpromediodelosproyectossemantienebastantebajocomopara generarunimpactosignificativoenlaactividadturstica.
c)
1. Fortalecer la institucionalidad y la gestin pblica del turismo a nivel nacional y regional
Para fortalecer la institucionalidad y la gestin del turismo a nivel regional el Gobierno nacional asesoraralasregionesenlacreacindeorganizacionespblicasopblicoprivadasqueformulen y ejecuten planes de desarrollo turstico y puedan realizar una adecuada interlocucin con entidadesdelordennacional. Paramejorarlacoordinacinenelnivelnacionalsecrearunacomisinintersectorialquearticule las iniciativas de diferentes ministerios y entidades coordinada y liderada por el Ministerio de Comercio,IndustriayTurismocomorectordelapolticaturstica. Aescalaregional,yenelmarcodelasComisionesRegionalesdeCompetitividad,sepromoverla creacin de comits de coordinacin de turismo que tendrn la responsabilidad de asegurar la articulacin entre actores regionales y entre stos y organismos del orden nacional. As mismo, estoscomitsasumirnlaresponsabilidaddelcumplimientodelosConveniosdeCompetitividad Turstica, reportando su gestin al Viceministerio de Turismo. Estos comits debern contar con lineamientosyplanesdebidamenteelaborados,quelespermitandirigirsugestinintegralmente, deacuerdoconelniveldedesarrollotursticodecadaunadelasregiones. El fortalecimiento de la institucionalidad y la gestin a escala local permitir, entre otras cosas, adelantar campaas eficaces para erradicar prcticas ilegales como la explotacin sexual de menoresatravsdelturismo.
2. Mejorar la calidad de los servicios y destinos tursticos y promover la formalizacin

Conrespectoalacalidaddelaprestacindeserviciostursticos,esnecesariodarrespuestaalos requerimientos de los consumidores y a las demandas del mercado mundial, cumpliendo con estndares mnimos en la prestacin de los servicios, a travs de procesos de normalizacin y certificacin. Para ello el Gobierno nacional trabajar en la elaboracin de reglamentos tcnicos paraactividadesdeturismodeaventuradondelaexistenciaderiesgoparalasalud,laintegridady el bienestar de los usuarios justifique este tipo de medidas. Adicionalmente, se revisar y modificar el sistema de evaluacin y certificacin de hoteles para proveer mejor informacin y transparencia a los consumidores acerca de la calidad de los servicios hoteleros. Igualmente, es necesarioquesefomentelasensibilizacinfrentealaactividadturstica,tantoparaprestadores deservicioscomoporpartedelosconsumidoresylacomunidadengeneral.Comocomplemento aestetipodeiniciativas,seiniciarnaccionesparalaformalizacindelasempresasprestadoras deserviciostursticosydesuempleoofreciendooportunidadeslegalesparaeltrnsitodesdela informalidad.Sepromovernaltosnivelesdecalidadalasempresasmediantelacertificacinen lasnormastcnicassectoriales.
566
3. Fortalecer las habilidades y competencias del talento humano en funcin de las necesidades de la demanda turstica y la generacin de empleo
Paralograrqueelpasseconviertaenundestinoreconocidointernacionalmentesefortalecern las habilidades y competencias del talento humano vinculado al sector, principalmente en dos frentes. En primer lugar, los programas de formacin para la prestacin de servicios, estarn en lnea con las necesidades del mercado nacional e internacional y se promover que el personal vinculado domine al menos dos idiomas. El Gobierno nacional fomentar la certificacin en competenciaslaborales,endominiodeidiomas,encapacitacinenservicio,operacinydiseode producto. En segundo lugar, se promover la investigacin en materia de turismo, impulsada por las instituciones de educacin y por el organismo rector del turismo en el pas, teniendo como referentelastendenciasactualesdelturismomundial.
4. Mejorar la gestin en infraestructura de soporte y conectividad para el turismo

Con respecto a la infraestructura turstica, es necesario adelantar mejoras, dado que lograr el objetivo de tener un pas tursticamente competitivo, ubicado entre los 50 mejores en la clasificacindelForoEconmicoMundial,dependerdelacapacidaddelpasparacrearymejorar productos de calidad de talla mundial. Por esta razn, es necesario continuar con los esfuerzos realizados por el Gobierno nacional en lo referente a incentivos para la construccin, remodelacin y ampliacin de la planta hotelera, generando las condiciones para que los incentivosactualesseanutilizadosdemaneraampliaporlosempresariosdelsector. De igual forma, se evaluar la viabilidad de la extensin del Plan Vallejo para que pueda ser utilizado por parte de los prestadores de servicios tursticos que realizan exportaciones. Esta herramientaenparticulartendrunimportanteimpactoenlapromocindelturismodesaludy deconvenciones. De otra parte y como una expresin de las alianzas pblicoprivadas, el Gobierno nacional promoverlaejecucindeproyectosconjuntosdondelosrecursosdelPresupuestoGeneraldela Nacin se puedan complementar con recursos del Fondo de Promocin Turstica con el fin de cofinanciar proyectos de infraestructura turstica; para tal efecto el Gobierno facultar a las entidadesterritorialesparalacelebracinde contratosconlaentidadadministradoradel Fondo dePromocinTurstica.Adicionalmente,sebuscarlafinanciacindeestetipodeproyectoscon la participacin de entidades como la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales NaturalesyelMinisteriodeCulturayelapoyodeFonadeparaeldesarrollodeproyectosconalto impactoturstico.Losdosprimerosenloquecorrespondealaconservacinyadaptacinparael turismodesuspatrimoniosnaturalesehistricosyculturales. Adems, el Fondo de Promocin ser la principal herramienta para que, en el mbito de las actividades relacionadas con el turismo, se apoye el proceso de reconstruccin, reparacin y adecuacindelainfraestructuratursticaquesehayavistoafectadaporelfenmenodelaNia 20102011, o que se encuentre ubicada en zonas de alto riesgo de inundacin y/o derrumbe, mediantelapriorizacindeproyectoselegiblesparalafinanciacinporpartedelFondo.
567
Con el fin de que el Fondo de Promocin Turstica pueda mejorar su operacin en cuanto al mercadeoylapromocinturstica,ascomolacompetitividaddelsector,serevisarymodificar sunaturalezajurdicaimplementandomecanismosquefaciliten laejecucin delosrecursosque esteadministra. Paramejorarlaconectividadareaenelpas,segestionarlaampliacindelaofertaderutasy frecuencias areas internacionales, mediante la declaratoria de cielos abiertos con pases de intersparaColombiayseimpulsarlacreacindeempresasdetransporteareo,flexibilizando lasexigenciasdeconstitucin. Finalmente,elGobiernonacionalatravsdelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo,previa reglamentacin y previo acuerdo con el municipio o distrito respectivo, declarar zonas de desarrollo turstico prioritario incluyendo zonas de playa, prestndoles apoyo para que se conviertanenpolosgeneradoresdedemandaturstica.
5. Impulsar la inversin en el sector turstico, buscando la generacin de valor agregado nacional

Lainversinenelsectortursticohamostradoincrementosimportantesdurantelosltimosaos. Tanto el sector pblico como el sector privado, han realizado esfuerzos para generar mayor desarrollo.Esnecesariocontinuarconestosesfuerzos,generandolascondicionesquemantengan los incentivos para los inversionistas nacionales, as como el diseo de programas que hagan atractivo al sector para la inversin extranjera directa. En particular, se trabajar en el ajuste normativo necesario para que el incentivo tributario al ecoturismo tenga una dinmica tan importantecomoelincentivoalainversinhotelera.
6. Fortalecer el desarrollo de productos tursticos especializados

LosproductostursticoshacialoscualesColombiadirigirsusesfuerzosdeofertasonturismode naturaleza,cultural,deaventura,desolyplaya,nuticos,decongresos,eventoseincentivos,yde salud y bienestar. Para explotar adecuadamente el potencial del turismo de sol y playa, se trabajarenelcontroldelaerosindeplayasconrecursosderegalasprevencindedesastres y el ordenamiento de las mismas mediante una reglamentacin que dictar el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con la participacin de la autoridad local, el Ministerio del Medio AmbienteylaDireccinMartima.Conelfindecoordinaraccionesdelasentidadesrelacionadas con la conservacin, gestin y control de playas, el Gobierno nacional expedir una poltica de ordenamientoqueabordedemaneraintegrallaproblemticaexistente. Con el fin de aprovechar las oportunidades que ofrece el turismo nutico dada nuestra especial ubicacin por fuera del rea de huracanes y un mercado potencial de dos millones de yates y velerosquecirculanporelCaribe,secontinuarconlaimplementacindeaccionesenelmarco delDocumentoCONPES3110de2001,apartirdelcualsehanvenidodesarrollandoaccionesde promocindelsectoryatraccindeturistasporesteconcepto.Estasaccionessecomplementarn conotrasmedidasparafortalecerlasventajascompetitivasdeestesector.Entreestas,sedestaca laidentificacindelossitiosmsatractivosenambosocanosparaeldesarrollodemarinas,bases nuticasycomplejostursticoscomplementarios,teniendoencuentalosatractivostursticosdela regin, las caractersticas propias de las bahas en cuanto a clima, profundidad y rgimen de vientos. Estas iniciativas estarn enfocadas a beneficiar a la poblacin costera y fortalecer el ejerciciodelasoberanamartima.
568
Porotrolado,unanuevavocacindelproductotursticoserelturismodenaturaleza,enelqueel pas tiene las mayores oportunidades. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, incluir el turismodenaturalezaenelProgramadeTransformacinProductivaparaqueseaobjetodeapoyo yasistenciatcnica.EstopermitirgenerarunadinmicadetrabajocoordinadoporelMinisterio deComercio,IndustriayTurismoconelMinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial en lo que tiene que ver con el aprovechamiento turstico sostenible de los Parques Naturales Nacionales y de las reas protegidas, continuando con el programa de concesiones de las instalacionestursticasbienseaaempresasprivadasespecializadasoaproyectosasociativosentre stasylascomunidades.Otrossegmentosdeturismocomoeldecongresos,eventoseincentivos, podrnparticiparenelProgramadetransformacinProductivadeacuerdoconlasreglasparaello previstas. Adicionalmente, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo promocionar entro del sector turstico las ventajas de adecuar la infraestructura turstica para personas con discapacidad, desarrollandoaslaculturadelturismoaccesibleenColombia Finalmente,comoapoyoaldesarrollotursticodelasregioneselMinisteriodeComercio,Industria yTurismoasesoraralosdepartamentosenlaformulacindeplanesdedesarrollotursticoyhar seguimiento a los compromisos consignados en los Convenios de Competitividad Turstica vinculandolosproyectosdecofinanciacindelFondodePromocinTursticaylosapoyadospor ProexportalasregionesalavancededichosConveniosyalainclusindelturismoenlosPlanesde OrdenamientoTerritorial.
7. Enfocar las iniciativas de promocin turstica por segmentos especializados del turismo
Laconsolidacindelossegmentosespecializadosdeturismoserealizarmedianteelincremento de la investigacin de mercados, que permitan definir aquellos con mayor potencial para posicionar al pas internacionalmente. Adicionalmente, se fortalecer el sistema de informacin turstica para la toma de decisiones, de tal forma que disminuya la dispersin actual de las estadsticas y centralice la informacin regional. En este sentido, se resaltar la importancia del RegistroNacionaldeTurismocomoinstrumentodemedicinycontrol.Estainformacinpermitir disear campaas de mercadeo y promocin segmentadas y orientadas a nichos especficos de mercado. Estas campaas tendrn amplia difusin con el fin de generar resultados, a nivel nacionaleinternacional,enelcortoymedianoplazo.
d)
Metas
TablaVII17
Nombredelindicador Visitantesextranjeros Visitantesaparquesnaturales Ingresodedivisasporturismo Unidaddemedida Personas Personas MillonesdeUSD$ Lneabase 2.494.000 703.515 2.671 Meta cuatrienio 4.000.000 1.000.000 4.000
569
570
VIII. Consistencia del Plan Nacional de Desarrollo 20102014

571
Elcrecimientoeconmicoylamejoraenelndicedeoportunidadessonlosprincipalesvehculos quetienenlospasesparagenerarbienestarysuperarlapobreza.Aspectoscomolaacumulacin de factores productivos y capital humano, el progreso tecnolgico, el crecimiento de la productividadtotaldelosfactores,lainvestigacinparaeldesarrollo,lacalidaddelaspolticasy de las instituciones contribuyen a que un pas tenga una mayor o menor capacidad econmica para incrementar sus tasas de crecimiento. Otros factores determinantes del crecimiento estn relacionadosconlacapacidaddegeneracindeahorrodomstico,lacalidaddelaregulacin,la calidaddelEstado,laeficienciayprotagonismodesusectorprivado,yenunmundoglobalizado, elpapeldelademandaexternacomounadelasfuentesdecrecimiento. ApesardequeColombiasorteconxitolacrisisde20082009,pueselcrecimientode2009fue de0.8%,sutasadecrecimientopromediodelosltimos60aoshasidoinferioralaobservadaen otros pases emergentes como China, India o Chile, entre otros. Este menor crecimiento est asociado a una subutilizacin del potencial de los recursos, particularmente la mano de obra y especialmenteporunmenorcrecimientodelaProductividad TotaldelosFactores(PTF)609.Este hechosereflejaenlabrechadelingresopercpita,enlosndicesdepobrezayendesigualdad.Es porestoqueunodelosgrandesretosparalosprximosaos,eselevarlastasasdeinversin,la productividadapartirdelainnovacinyunamayorcoberturaycalidadenlaeducacintcnicay superior.Elmundodehoyexigemayoresrequerimientostecnolgicosyunamayorcalificacinde lamanodeobra,comounelementoparareducireldesempleoylainformalidad610.
A.
Diagnstico
Alexaminarlasfuentesdecrecimiento,encontramosquehistricamenteelcrecimientodelcapital ydelafuerzalaboralenColombiahaexplicadocercadel80%delcrecimientodelproductodela economa,el20%restantesedebialcrecimientodelaPTF.Enefecto,enelperodo19501980 el crecimiento econmico promedio oscil entre 4,1% y el 5,5%, y se caracteriz porque la contribucinalcrecimientoseexplicporacumulacindefactores,loscualesaportaronentreun 75%yun80%entre19501980.ElaporterestantefueproductodelcrecimientodelaPTF. Ladcadadelosochenta,secaracterizporunadesaceleracineconmicaproductodeunacrisis financierayunfuerteajustedelossectoresprivadoypblico.Enesteperiodo,laproductividad slo creci 0,5%, y su contribucin al crecimiento fue prcticamente nula. Posteriormente en la dcadadelosaosnoventa,enlaprimeramitad,elcrecimientofuede5,1%,peroenelperodo 19962000fueapenas0,6%,comoconsecuenciadelacrisisfinancieraeinmobiliariaylaposterior desaceleracindelaeconoma.Estasituacinllevaquelatasadedesempleoseelevaraal20%y latasadeinversincayerapordebajodel15%delPIB. En la ltima dcada, 20002010, la economa recuper su capacidad de inversin y la productividad promedio anual aument 1,6%. Como consecuencia, la economa creci en promedio 4,0%, el desempleo se redujo del 15,2% a 12,0%, la contribucin de los factores al crecimientofuedel80%ylaproductividadde20%,similaralacontribucinpromediohistrica.La recuperacin de la PTF en la ltima dcada se debi en buena parte a la mejora en el clima de inversinyseguridadyalapolticadeconfianzainversionista.
La Productividad Total de los Factores (PTF) mide la eficiencia con la que una economa es capaz de transformar sus factores acumuladosdeproduccinparaobtenerproductofinal 610 Las tasas de desempleo entre la poblacin que no termina sus estudios de educacin secundaria o superior duplican la tasa de desempleoanivelnacionalodelas13principalesreas. 572
609
Histricamente, uno de los obstculos al crecimiento ha sido el elevado costo de uso de los factores,elcualhaimpedidosuutilizacinplena.Enelpasado,alelevadocostodeusodelcapital sesumlarestriccindeahorrolocualimpidimayorestasasdeinversinydeacumulacinde capital, convirtindose en una restriccin al crecimiento. Simultneamente, el factor trabajo tambin tuvo restricciones de calidad y baja productividad, la cual fue agravada por la institucionalidaddelmercadolaboralqueterminhacindolomscostosoentrminosrelativos frentealcapital.Lanecesidadcadavezmayordeaumentarlacompetitividaddelaeconomade cara al comercio exterior, hace que uno de los principales retos de la economa sea vincular a milesdetrabajadoresalaparatoproductivoencondicionesformales.Paralograrloanterior,ser fundamentalmejorarlosincentivosalacreacindeempleo,laeducacinylainnovacin. Elmayorcostorelativodeltrabajosereflejenlareduccindesucontribucinalcrecimientode la economa. En la primera parte de los aos noventa, la contribucin era 62% y en la ltima dcada fue cerca del 40%. Esta cada en la contribucin del trabajo al crecimiento se ha visto reflejadaenelaumentoenlastasasdedesempleo,ysehaaumentadolabrechadeingresosentre trabajadores calificados y no calificados, entre trabajadores jvenes y viejos; as como en la remuneracinentrelostrabajadoresdezonasruralesyurbanas.
B.
1.
Elementos que afectan el crecimiento econmico

Costo de uso del capital (CUC)
A finales de los noventa y comienzos de la presente dcada, la reduccin del costo de uso del capitalestuvoacargoprincipalmentedelapolticamonetaria;enelperiodo20022008elCUC611 tuvo un comportamiento relativamente estable y su promedio fue del 23,0%, reflejo de la estabilidadenmateriadetasasdeinterseinflacin612.Lossectoresqueestuvieronporencima del promedio fueron la minera, energa y transporte, sectores que son intensivos en capital, mientrasqueelsectoragropecuario,pesca,hotelera,educacinyserviciossocialespresentaron unusodecapitalmenoralpromedio,locualreflejunamayorutilizacindemanodeobra.De esta forma, la reduccin de la tasa de inters ha sido el factor determinante en el descenso del CUC,entantoquelapolticatributariaorientadaalareduccindelastarifasefectivashatenido unmenorefecto. AlutilizarelindicadordelaTasaImpositivaEfectivaMarginal(TIEM)613,estatuvounareduccin significativaenlosltimosaos,alpasarde45,5%en2002a30,2%en2008614.Estareduccinfue producto de las ltimas reformas tributarias, que redujeron la tasa nominal de renta e incrementaronlosbeneficiosalcapital.Lossectoresmsbeneficiadosporestareduccinfueron
ComoprimeramedidaseutilizaelcostodeusodelcapitalCUC,elcualsedefinecomoelcostoenelqueseincurreporutilizar unaunidaddecapitalfsicoenunperiododeterminadodetiempo.Enestesentidoreflejaelpreciodelosbienesdecapitalelcuales influenciado por la tasa de inters, su tasa de depreciacin, as como los impuestos y subsidios a que son sujetas las inversiones en activosproductivos. 612 En1998elCUCfuede53,1%segnclculosdelaDireccindeEstudiosEconmicosDNP. 613 LATIEMpermitemedirlacargaimpositivaefectivadeinvertirunpesoenunaindustriadeterminada,tomandoencuentatodoslos diferentesimpuestosqueenfrenta,ascomolaestructuradeactivos,elretornodelaempresa,elniveldeendeudamiento,lastasasde inters,ladepreciacinportipodeactivoylainflacin.Representalabrechaentreelretornobrutoynetodelainversin,esdecir,el retornoantesydespusdepagarimpuestos. 614 La TIEM calculada para Colombia se basa en la informacin de la Superintendencia de Sociedades y declaraciones de renta de la DireccindeImpuestosyAduanasNacionales,eincluyeelefectodelosimpuestoslocalescomoIndustriayComercio,AvisosyTableros yPredial. 573
611
hotelera,comercio o,construcci nyminera, locualescoh herentecone elcrecimientoobservado en estoss sectoresenlo osltimosao os.
FiguraV VIII1.Evoluci ndelCostod eUsodelCapi ital ylaTasaImpo y ositivaEfectiva aMarginal
FuenteDIANClculosDN NPDEE
Las red ducciones en el CUC y la TIEM, suma n adas a la esta abilidad mac croeconmica y a la polt a tica tributa reciente, los niveles de inversin han regresa aria ado a niveles del 25%, lo cuales ser s os rn fundam mentalespara aalcanzarun ncrecimiento osostenido.E Estosajustes dereduccin nenelcosto de usode elcapitaldejanalosinvers sionistasenunaposicins similaralade eotrospases sdelcontinen nte comoC CostaRica,ymejorquepa asescomoBr rasiloMxico o(Bergsman, 2007).
2.
Factor trabajo y y capital human no
Unode elosprincipa alesretosde laeconoma colombianae esmejorarlo osnivelesde cualificacin de su fuerza de traba En un mundo ms globalizado y competitivo la mayor p ajo. m g o, productividad e d innova acinseconvi iertenenlospilaresdelcr recimientoec conmicoyellosestnsus stentadosen un mejorentrenamientodelamano odeobra. A pesa de las refo ar ormas adelantadas para generar emple en Colom eo mbia, la princi ipal causa de la e elevaci del costo del trabajo en las ltima dcadas se deriva de lo costos no salariales. Es in o as e os ste sobrec costo se estim en alrede ma edor de un 60% adicion al al salario bsico del t trabajador y se compo oneprincipalm mentedelasc cargasparafis scalesyprest tacionales.
574
FiguraVIII2.ndicedelcostodeusodelosfactores(1999=100)
250 200 150 100 50 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
140 130 120 110 100 90 80
Costodeusodelcapital
Costodeusodeltrabajo
Comoresultadodediversosfactores,lospreciosrelativosdelcapitalydeltrabajoenlasltimas dos dcadas, han evolucionado en direccin opuesta. A comienzos de la dcada de los noventa usarcapitaleraenpromediodosvecesmscostosoqueusartrabajo,mientrasqueafinalesdela ltima dcada la situacin se ha revertido. La necesidad de una mayor insercin en el comercio mundialconelfindeelevarelcrecimientodelaeconoma,exigenaumentarlacompetitividadyla productividad, lo cual hace necesaria la adopcin de polticas complementarias en innovacin y educacinparaextendersusbeneficiosalrestodesectoresyregiones. Tericamente existen al menos tres mecanismos por los cuales la educacin puede afectar el crecimientoeconmico.Enprimerlugar,laeducacinaumentaelcapitalhumanodelafuerzade trabajo,locualmejoralaproductividadlaboralypermitealcanzarunniveldeequilibriodelargo plazomsalto.Ensegundolugar,laeducacinpuedeincrementarlacapacidadinnovadoradeun pasdemaneraque,medianteelusodenuevastecnologas,productosyprocesos,sepromueveel crecimiento. Tercero, la educacin facilita la difusin de los conocimientos necesarios para procesarnuevainformacinyparaimplementarexitosamentelastecnologasdiseadasporotros, lo que tambin genera crecimiento. En efecto, empricamente se ha encontrado que el capital humano,medidoentrminosdeeducacin,yelcrecimientoeconmicopresentanunaasociacin positiva y robusta. Adicionalmente se ha demostrado que existe una fuerte complementariedad entrelainversinextranjeradirectayelcapitalhumanosobrelatasadecrecimiento(Xu,2000y Borensztein,DeGregorioyLee,1998). En Amrica Latina, durante la apertura de las dcadas de los ochenta y noventa, se aument la exposicinalcomercioyalosflujosdeinversinextranjeradirecta.Elloindujoaquelasempresas alinteriordeestospasescomenzaranaenfrentarmayorespresionesdecompetitividadycomo consecuenciadeello,aumentaransudemandaportrabajocalificado.LaevidenciaparaColombia (Kugler,2002) seala que el incremento en el nivel de calificacin se deriv de la complementariedadentrecapitalcalificacinytecnologacalificacin,estoes,losflujosdecapital ylatransferenciadetecnologaquesedioporlaaperturaocasionaronunaumentoenlademanda relativa por trabajadores con elevada educacin, particularmente trabajadores con educacin universitaria. Este fenmeno se present principalmente en los servicios profesionales y financieros, la educacin, el gobierno, y en general en los sectores intensivos en investigacin y
575
desarrollo. Por este motivo, los cambios tecnolgicos afectaron ms unos sectores que otros aunquefueronsimilaresenChile,Argentina,Brasil,MxicoyColombia. Los datos ms recientes para escolaridad en Amrica Latina (19912006) indican que la contribucindelfactortrabajo(ajustadoporcapitalhumano)alcrecimientoeconmicopromedio (3,6%) es de alrededor de 2,2%, es decir casi dos tercios del crecimiento total. Normalizando la contribucin del capital humano del promedio de Amrica Latina a 100, se encuentra que en pases con crecimiento por encima del promedio la contribucin del capital humano es tambin mayoralpromediolatinoamericano.Porejemplo,estosucedeenCostaRica(114,2),ElSalvador (125,8),Honduras(237,3),Nicaragua(158,5),yPer(155,8). EnColombialacontribucindeltrabajoalcrecimientoesdecercadelamitaddelacontribucin promedioapesardequeelcrecimientosloestpordebajodelpromedioenun25%.Poresta razn, el reto es elevar los niveles educativos de la poblacin joven y crear opciones para que stosterminenlasecundariaylauniversidadolacarreratecnolgica,pueslatasadedesempleo seexplicabsicamenteporestosdossegmentos.
a)
Transicin demogrfica en Colombia

1. Evolucin de la demografa 19852005
Desdeladcadadelossesenta,Colombiaseinsertenunprocesodetransicindemogrfica.Las condicionessocioeconmicas,culturales,ascomolaevolucinepidemiolgica,influyeronenuna seriedecambiosimportantesloscualeshabrandereflejarseenlaestructuradelapoblacin.Es ascomolainsercindelamujeralmercadolaboral,determinadanonicamenteporeldesarrollo econmicosinotambinporlasrevolucionesculturalesqueseforjaroneneseentoncesiniciaron el proceso de reduccin de la tasas de fecundidad globales y especficas e incrementaron la cspide de fecundidad de las mujeres. Por otra parte, los avances cientficos en el campo de la medicinacomenzaronareflejarseenreduccionesdelastasasdemortalidadeincrementosenla esperanzadevida. Estos factores cambiaran radicalmente la composicin de la poblacin colombiana, as como su dinmicaalolargodeltiempo.Unodelosprimerosfactoresqueevidenciaronlapresenciadeun cambiodemogrficoenColombiafueeliniciodeunprocesodereduccindelatasadefecundidad delasmujeres.Enefecto,anivelnacionallaTasaGlobaldeFecundidad(TGF)presentabaniveles de3,42hijospormujeren1985.Yaen1993suvalorsehabareducidoa3,15,yen2005registr unnivelde2,48.Adicionalmenteycomocomplementoaesteproceso,sehavenidopresentando unasistemticareduccinenlaedadmediadefecundidad.Enelquinquenio19851990laedad mediaera27,23aos;entre20002005yaerade26,63aos. La evolucin de la tasas de mortalidad en Colombia ha presentado, al igual que las tasas de fecundidad,unareduccinsistemtica.Enelquinquenio19851990,latasademortalidadinfantil promedioerade43,23niosporcada1000nacidosvivos;yaenelperiodo19952000seredujoa 32,49yentre2000y2005registrunvalorde24,44.Losprocesosdeavancecientfico,elmayor accesoayprovisindelosserviciosdesaludyasistenciasocialsonlacausadetalproceso. En paralelo, la transicin demogrfica ha sido acompaada de un incremento significativo de la esperanza de vida al nacer, la cual entre 19851990 era en promedio de 70,3 aos y para el
576
periodo20002005fuede72,8aos.Apesardelasituacinde conflicto,elincrementodeeste indicadorseexplicaporuncambioenelpatrnepidemiolgicocaracterizadoporlareduccinde laimportanciadeestacausacomocausantedemuertedelapoblacin.Mientrasqueenelprimer periodomencionadoanteriormenteelconflictoylaviolenciaestabanenelprimerlugardecausas de muerte en el pas, entre 2000 y 2005 dejaron su posicin a las enfermedades vasculares y cardiacas. Esto ltimo tambin explica, en gran parte, otro fenmeno propio del proceso de transicin demogrfica colombiano y es la denominada Sobre Mortalidad Masculina, la cual se ve en una diferencia 7,31 aos adicionales a favor de las mujeres en la esperanza de vida al nacer y en la mayorparticipacindeestseneltotaldelapoblacin,dadoslosmayoresavancesenelcuidado ytratamientodelasenfermedadesrelacionadasconlamaternidadylaconsecuentereduccinen latasademortalidadmaterna. Histricamente Colombia ha presentado en las ltimas dcadas un flujo importante de emigracin.AlcalculareldenominadoSaldoNetodeMigracin(SNM)elcualesladiferenciaentre losflujosdeinmigracinyemigracin,estehasidosiemprenegativo.Comoconsecuencia,laTasa NetadeMigracin(TNM)pasdeser1,51(emigran1,51personasporcadamilhabitantes)enel periodo19851990atomarunvalorde3,18enpromedioentre2000y2005.Laconsolidacina niveldedepartamentosllevaconsigononicamenteelcontextointernacionaldelosprocesosde migracin, sino que a su vez se presentan procesos de migracin internas que pueden estar asociadosalasdiferenciasregionalesyamencionadasanteriormente.Asescomolosprocesosde expulsinyrecepcindeterminantambinlaestructurademogrficadelosdepartamentos. Cadaunodeloscomponentesanteriormenteanalizadosexplicalaevolucindemogrficadelpas. ComosemuestraenlafiguraVIII3,entre1985y2005laestructuradelapoblacinmuestrauna prdidadeparticipacindelapoblacininfantil,reflejandolareduccinenlatasadefecundidad, as mismo la mayor importancia de los individuos entre 10 y 14 aos refleja la reduccin en las tasas de mortalidad infantil, y la mayor participacin de los grupos de ms de 60 aos el incremento en la esperanza de vida al nacer. Finalmente la prdida de importancia relativa del grupo de 2024 aos de edad representa, de alguna manera, el importante proceso emigratorio mencionadoconanterioridad.
577
FiguraVIII3.EvolucindemogrficadeColombia19852015
80YMS 7074 6064 5054 4044 3034 2024 1014 04 8.0% 6.0% 4.0% 2.0%
1985
80YMS 7074 6064 5054 4044 3034 2024 1014 04 0.0% Mujeres Hombres 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0%
1995
0.0% Mujeres Hombres
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
2005
80YMS 7074 6064 5054 4044 3034 2024 1014 04 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% Mujeres Hombres 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 80YMS 7074 6064 5054 4044 3034 2024 1014 04 8.0% 6.0% 4.0% 2.0%
2015
0.0% Mujeres Hombres
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
2. Tendencias
Hacia 2015, las proyecciones de poblacin del DANE, presentarn tendencias cuyo fundamento bsicoeslacontinuidaddelprocesodetransicindemogrficadescritoenlaseccinanterior.En este sentido, seguirn presentndose reducciones en la tasa de fecundidad, explicadas por un crecienteincrementoenlosprocesosdeurbanizacin,laparticipacindelamujerenelmercado laboralylamayorutilizacindemtodosanticonceptivos,locualdeterminaraincrementosenla edad promedio de fecundidad de las mujeres, sin dejar de lado las diferencias regionales evidenciadas.Asmismo,lasproyeccionesestarnfundamentadasenlareduccinsistemticade lamortalidad,asociadaconloscambiosenlascausasdemuerteymorbilidadylareduccindela influenciadelconflictoarmadoylaviolencia,dandopreponderanciaalascausasbiolgicas. Estoinfluirenincrementosenlaesperanzadevidaalnacer.Enelcasomigratoriolastendencias no son muy claras, dada la volatilidad y la poca predictibilidad de los determinantes de los procesos migratorios. A pesar de esto, las proyecciones seguirn teniendo en cuenta las condiciones que favorecen los procesos de emigracin hacia el exterior. La consolidacin del proceso de transicin demogrfica implcito por las proyecciones de poblacin se refleja en la estructura de la poblacin proyectada en el panel inferiorderecho de la figura VIII3, la cual muestralamayorimportanciadelosgruposconmayoredadylaprdidarelativadeparticipacin delapoblacininfantil.Asmismopersistirlamayorparticipacindelamujercomocomponente delapoblacintotal.
578
b)
Retos de poltica econmica y efectos en el crecimiento econmico
Estas tendencias de la demografa en Colombia conllevan a grandes retos en el diseo de las polticaspblicasdelosaosvenideros.Lamenorparticipacindelapoblacininfantilproducto delosfenmenosanteriormentedescritos,presionapormayoresinversionesenlosprogramasde atencin en la primera infancia, las cuales deben ser complementados con mejores incentivos y calidad en la educacin bsica con el fin de continuar reduciendo las tasas de desercin de la poblacinjovenenedadescolar,conelfindelograrunamejorcalidadenlaformacindecapital humano. Por su parte, La reduccin de la tasa mortalidad, implicar mayores riesgos de extralongevidad para los sistema de salud y pensiones, lo cual obligar a aumentos en la productividaddelamanodeobraygeneraldelaeconomaqueelevenelingresoyelahorrodelas familias para cubrir los futuros gastos en los servicios de salud y pensiones por cuenta de la prolongacindelavida. Ladiscusinsobrelarelacinentrecrecimientoeconmicoypoblacinenlosltimostiemposse remonta a Malthus, quien sostuvo que el crecimiento de la poblacin es funesto para la supervivencia humana por la presin que ella ejerce sobre los recursos naturales y medios de subsistencia.Almismotiempo,estatesisfuedebatida,porotrasegnlacuallademografatiene efectos favorables sobre el crecimiento econmico por la va del ahorro de los hogares, la acumulacindecapitalhumanoyfsico,ylaproductividaddelosfactores615. Este argumento consiste en que el crecimiento tecnolgico, asociado con el proceso de industrializacintrajoaumentosenlatasadecrecimientodelingresopercpitaacompaadosde un crecimiento en la poblacin616. En la segunda mitad de la revolucin industrial se elev la innovacin tecnolgica y su interaccin con la formacin de capital humano (educacin y salud) generandounincrementoenlademandadecapital,locualseviotraducidaenunincrementode los salarios reales y el ingreso per cpita. La fase de crecimiento sostenido se dio como un resultado del rpido incremento del cambio tcnico asociado a aumentos en la acumulacin de capitalhumanoylatransicindemogrfica.Enlafasedepostransicindemogrfica,porsuparte, se present un incremento en el ingreso agregado generado por el progreso tcnico y la acumulacindefactores. Noobstante,ladiscusinserefinenlasltimasdcadasconelfindemirarelefectoquetienen sobreelcrecimientolosefectosdelastasasdedependenciaylatransicindemogrfica617.Algunos trabajos,hansealadoquepasesconelevadastasasdenatalidad,elevadastasasdedependencia ybajosnivelesdeahorroterminanportenerbajosnivelesdeproductividaddesustrabajadores activosyporlotantodichaseconomastiendenacrecermenosenellargoplazo.Estehecho,ha
Los aos ms recientes muestran que la poblacin ha crecido pero a una tasa de crecimiento ms baja. El crecimiento de la poblacinhacadoporquelatasadenatalidadsehareducido ynoporquehayaaumentadolatasademortalidadgeneradaporlas hambrunas,talcomoseplantealateoramaltusiana. 616 Sinembargo,enestudioscomolosdeWattenberg(1987)Skirbeck(2003)KotlikoffyGokhale(1992)hamostradocomoladinmica delaproductividadlaboralestaintrnsecamenterelacionadaconlaacumulacindecapitalhumanoenlosprimerosfasesdelciclode vidaycontrastaconladepreciacindelcapitalhumanoenetapasdemayorenvejecimientoporlotantolosincentivosalainnovacin pueden llegar a ser poco rentables Davis (2004), por lo tanto la relacin entre demografa y cambio tcnico es dbil por no decir ambigua. 617 Estasituacinsepresentacuandosereducelatasadenatalidadsimultneamenteconunadisminucindelatasademortalidad. Estatrayectoriagenerauncambioenlapirmidepoblacionalelcualsecaracterizaporreduccionessignificativasenlapoblacinmenor a15aosyunaumentopersistentedelapoblacinmayora65aos.Estaetapaconllevaaunadisminucinenlatasadedependencia, definidacomolasumadelaspoblacionesconsideradasinactivasconrelacinalaspoblacineconmicamenteactiva(1565aos). 579
615
llevadoalospasesaadoptarpolticasparareducirlastasasdefecundidadynatalidadydeesta formainducirmayoracumulacindeahorroydecapitalhumanodelosjvenesparafinanciarla inversinyaumentarlaproductividadyfinalmenteelevarsustasasdecrecimiento. Los cambios demogrficos que se vienen presentando en Colombia, implican atender mayores necesidadesencalidadyampliacindelascoberturasenlosdiferentesprogramasdeeducacin tcnica,tecnolgicaysuperior,cuyasinversionessernvitalesenlaformacindecapitalhumano que a su vez sern principal fuente de elevacin de la productividad y mejoramiento de la movilidad social y la igualdad de oportunidades. Por otra parte, la innovacin y adaptacin de nuevastecnologas,seconstituyenenlasnuevasfuentesdetrabajoparalapoblacinjoven,por estarazn,esnecesarioaprovecharelbonodemogrficodeloquesehadenominadola"segunda transicin demogrfica", para convertirla en una fuente de expansin y modernizacin de la economa.Otrosdelosgrandesdesafosquenosproponeestecambiodemogrfico,tienequever con las polticas de administracin de las ciudades y las regiones. Vimos anteriormente, que existen importantes diferencias en los niveles de desarrollo entre las regiones lo cual genera grandespresionesdegastofiscalenunasregionesyenotrasplanteagrandesretosparaadelantar acciones que procuren un mejor manejo y mejores acciones de buen Gobierno, para que los recursos pblicos cumplan con los objetivos de mejorar la infraestructura y la elevacin de la calidadenlaprestacindelosserviciospblicos. Enlasgrandesciudades,sevienenpresentandograndespresionespormayorsuelourbanizable, mayorespresionesdegastoeninfraestructuradeservicios,vivienda,transporteyentecnologasy metodologasparaenfrentarlosproblemasdeviolenciaurbanaquesonpropiosdelosprocesos deurbanizacin.Estosdesafosenelmanejodelasciudadesexigenunamejorcoordinacindelas polticasyaccionesentrelasprincipalesciudadesylosmunicipiosodepartamentosvecinosconel fin de aprovechar las economas de aglomeracin y las escalas de prestacin de los servicios pblicos. A pesar de los resultados de los ltimos aos y la tendencia que muestran las proyecciones demogrficasdelosprximosaos,surgelapreguntadessedebenadelantarpolticasdecontrol prenatal en pases en desarrollo como Colombia618. La respuesta debe estar asociada con los efectos que viene teniendo el crecimiento de las madres adolescentes pobres y general de las familias pobres, sobre la pobreza extrema. Aunque no es propsito de entrar a discutir los mtodosparahacerlo,siesimportantetenerunapolticacontralapobrezaextremaenlacualsi bienelobjetivocentraleslaacumulacindecapitalhumano,tambindebehaberobjetivospara reducir la tasa de fecundidad y fertilidad de estas familias, pues los recursos fiscales para atenderlassonlimitados.
3.
Productividad
EnAmricaLatina,Colombianohasidolaexcepcin,losmenoresnivelesdeingresoconrespecto a los pases de mayor grado de desarrollo se deben, principalmente, al bajo nivel y la lenta evolucindelaproductividad.Paraelao2009,elcrecimientoacumuladodelaproductividadfue
Aunquehayargumentosdequeparaellolosanticonceptivosnoeslavacorrecta,enrazndequeelpreciodelanticonceptivoesun factormnimoalahoradedecidirtenerunhijo.Puesloscostosylosbeneficiosdeunapoblacingrandenosonclaros.Cadapastiene quetomarsupropiadecisin,losgobiernosdebensabersiimponerestriccionesalcrecimientodelapoblacinparaprotegerrecursos naturales,osi tienenunapoblacinamplia para difundirideasytenermsimportanteshaciaelfuturo.Peroladecisindebeestar ponderadaporlosriesgosqueenfrentangrandessectoresdepoblacinviviendoencondicionesdepobrezaextrema. 580
618
20% in nferior al cre ecimiento de la producti e ividad en Est tados Unidos619, lo que implica que la produc ctividad regio onal se encu uentra significativamente por debajo de la fronte tecnolg era gica mundia al.Adicionalm mente,existeunagranhet terogeneidad denlosnivele esdeproduct tividadentrelos distinto pases de Amrica Lati y el Carib En efecto los pases d mayor pro os ina be. o, de oductividad c con respectoalpromed diosonChile,CostaRicayRepblicaDo ominicana,co onnivelessup perioresen50 0% al prom medio de la regin, seguidas por Arge r entina, Urugu y El Salva uay ador. Con niv veles levemen nte superio ores al prom medio regiona se encuent al tran Mxico, Brasil, Colom mbia, Panam y Venezue m ela, mientr rasquepordebajodelniv velpromedio seencuentra anParaguay, Nicaragua,E Ecuador,Boliv via, 620 PeryHonduras . . En Colombia hasta 1980, la pro oductividad experiment una tendenc creciente que se revir e cia rti o t racin econ mica debido a la crisis financiera de o s cuando se present una fuerte desaceler comien nzos de la d cada, y esta tendencia se mantuvo hasta termin los aos noventa. En la a nar ltima dcada,laP ProductividadTotal delosFactores(PT TF)mostrunaimportant terecuperaci in comoc rcinenelco consecuencia adelamayorinversinyla amayorinser omerciointer rnacional(figu ura VIII4).Noobstante,laproductividadenCol lombiaesbaj jafrenteaot trospases,y yloesanms, canzarmayorestasasdecr recimientopa araaumentar relempleofo ormal. frentealretodealc
FiguraVIII4.C F Crecimientode elaproductivid dadtotaldelo osfactores
Fuente:D DNPDEE(2010).
La recuperacin de la PTF en Colombia en la ltima d e C cada, se ex xplica principalmente por el r no nmico, las mejores condiciones de se m eguridad y la mejora en las acciones de a entorn macroecon innovacin y camb tecnolg bio gico. Sin emb bargo, en lo prximos aos los au os umentos en la produc ctividad van a depender adems de los elemento anteriores, de factores asociados a la os , innovacin, la amp pliacin de co oberturas de educacin t tcnica y sup perior, as co omo una may yor formalizacin del sector de se s ervicios y una mayor ins ercin de la economa e el comercio a en interna acional. En la figura VIII 5 se presenta la evolucin del ndice la productividad industrial estimado (a f s a ao 621 2000=1 100) para el perodo 200 002007 . En l se obser una impo n rva ortante recup peracin tras la s
Frente ealao1990. (Pags s,2005). 621 El ndice de productivid obtenido emp dad pleando datos de la Encuesta Anu al Manufacturera (EAM) resulta de la agregacin de la e a e vidaddecadasect torponderadapor rsuparticipacine eneltotaldelapr roduccinindustriial.Dichondicepuededescompone erse productiv enuncom mponentequemidelascontribucio onesdelaproductividadmediadec adasectoralnive lagregado,yuntrminodecovaria anza quemide eloscambiosqueresultandelarelo ocalizacindelasp participacionesen elmercadoydellosrecursosprodu uctivos.
620 619
581
crisis de finales de la dcada de los noventa, lo que es consistente con diferentes estimaciones hechastantoparaLatinoamricacomoparaColombia.Enelao2007,elniveldeproductividad crecedemaneraimportanteconrespectoalaobase,loquesereflejenelcomportamientode latasadecrecimientodelPIBentre2006y2007.
FiguraVIII5.ndicedeProductividadAgregado,20002007
129 124 Ao2000=100 119 114 109 104 99 2000 ClculosDEEDNP.Datos:EAMDANE 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
La productividad media relativa para diferentes sectores indica que los sectores Alimentos, RefineradePetrleo,Qumicos,CauchoyPlsticosyMetalesBsicossonenpromedio18%ms productivosquelamediaindustrial,mientrasquesectorescomoTextiles,ProductosdeMaderay PapelyCartnsonenpromedio22%menosproductivos.
FiguraVIII6.ndicedeProductividadAgregado20002007
180 (ndiceIndustrialtotalpromedio=100) 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Madera MetalesBsicos OtrasIndustrias CauchoPlstico Maq.yEquipo Ref.Petrleo Alimentos Qumicos Textiles Papel
Clculos:DEEDNP.Datos:EAMDANE
Apesardeestecrecimientoenlaltimadcada,laproductividadindustrialcontinuaestandomuy pordebajodelaobservadaenpasescomoBrasil,MxicoylospasesdeAsia.
582
4.
Productividad en el sector servicios622
Apartirdeunaevaluacindelcomportamientodelaproductividadenelsectorserviciosparael periodo 19982008, se encontr que el crecimiento promedio de la productividad en trminos anualesseubicoen0.37%.Sibienelcrecimientodelaproductividadpara1998fuepositivo,los efectosdelacrisisdefinalesdelosnoventallevaronaunacadadelndiceparalossiguientesdos aos.Entre2001y2005seobservaunmayordinamismoenlaproductividadconuncrecimiento promediode0.76%yposteriormentediopasoaunperiododeestancamiento20062008enel quelaproductividaddelsectorcrecitanslo0.01%. Al desagregar el comportamiento de la productividad a escala regional se encontr que las tres regionesmsimportantes,BogotD.C.,Antioquia,ValledelCauca,presentanuncomportamiento similaralagregado.Esdecirunrelativoestancamientoenlosltimosaosymuycercanoacero.
FiguraVIII7.CrecimientoanualdelaPTFpor regiones,enelsectorservicios
1,2
Porcentaje
FiguraVIII8.CrecimientoanualdelaPTFpor tamaodeempresa,enelsectorservicios
1,5 1,0
0,7
0,5
Porcentaje
0,2 0,3 0,8

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
0,0 0,5 1,0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ANTIOQUIA
BOGOTA
VALLE
NACIONAL
14Empleados
59Empleados
1049Empleados
5099Empleados
100499Empleados
Fuente:Supersociedades.ClculosDEEDNP. * Se excluyen servicios prestados por el Gobierno nacional y serviciosdeintermediacinfinanciera.
Fuente:Supersociedades.ClculosDEEDNP. * Se excluyen servicios prestados por el Gobierno nacional y serviciosdeintermediacinfinanciera.
Labajaproductividadenelsectorservicios,tambintieneuncomportamientoparecidocuandose analizan los establecimientos segn su tamao. Por ejemplo, el crecimiento promedio en empresascon14y1099empleadosfuede0.1%,entantoqueempresasquecontabancon59 empleadospresentaronuncrecimientodesuproductividadde0.06%.Lasempresasconmsde 100empleadosinclusopresentaronunacontraccinensuproductividadde0.07%.Aligualque en la desagregacin regional, la desagregacin por nmero de empleados presenta el mismo panoramadeestancamientoybajaproductividadenestesector. A pesar de la recuperacin de la productividad en los ltimos aos, sta aun sigue siendo baja frentealademuchaseconomasemergentes.Adicionalmente,sepresentangrandesdiferencias entre los sectores industriales y de servicios. Por ello el gran reto es elevar la inversin del Gobiernoenelsectordeinnovacinyeducacinlocualtendraungranimpactoenestossectores.
622
ExluidosalsectorGobiernoyFinanciero. 583
5.
Efectos macroeconmicos para el crecimiento y el empleo de la puesta en marcha de las locomotoras.
Los escenarios para evaluar la contribucin de las locomotoras del crecimiento se hicieron con ModelosdeEquilibrioGeneralComputable.Apartirdeunescenariobasedelaeconomaausente dechoquesopolticasyquecorrespondealcrecimientopotencialdelaeconomasecalcularonlos aportesadicionalesdelossectoresestratgicos623(tablaVII1).
TablaVIII1.Impactomacroeconmicodelaslocomotoras*
Escenariobase Minera Vivienda Agropecuario Infraestructura Innovacin Crecimientode Tasade laPTF Desempleo*** 0,7 10,5 0,9 1,1 1,1 1,2 1,6
Fuente:DANEDNPDEE *LosimpactosdelaslocomotorasfueroncalculadosapartirdelModelodeEquilibrio GeneralComputableMACEPES(Modelode
Tasade Inversin 27,0 28,0 29,0 29,2 29,5 30,1
Tasade Crecimiento 4,5 4,8 5,2 5,3 5,6 6,2
10,3 9,8 9,7 9,4 9,0
Anlisis de Choques Exgenos y de Proteccin Social), y luego fueron simulados en una funcin de produccin Cobb Douglas,paraestablecerelcomportamientodelaProductividadTotaldelosFactores(PTF).
**CorrespondealcrecimientodelPIBpotencial ***Asumeunatasadecrecimientodelempleodel2,9%yuncrecimientodelaPEAdel2,0%
Losresultadosmuestranelimpactopositivodelaslocomotorasalcrecimientodelaeconoma,ala tasadeinversinyenlareduccin del desempleo. ComosepuedeapreciarenlatablaVIII2,la locomotoradelaminera,aumentaelcrecimientode4,5%a4,8%enelperodo20102014.Porsu parte, la locomotora de vivienda lo eleva a 5.2%, la del sector agropecuario a 5,3%, la infraestructura a 5,6% y la de innovacin a 6,2%. Esto incremento en la tasa de crecimiento es resultado, en gran parte de las polticas de innovacin y su efecto sobre la productividad de los factores.
TablaVIII2.Impactosobreelempleoylaformalidaddelaslocomotoras
ValorEscenarioBase 20112014 2010 Nivel promedio EfectosAdicionalesalcrecimientopotencial Minera Vivienda Agricultura Infraestructura Innovacin
Tasadedesempleo* Total Calificado NoCalificado 11,2% 10,4% 11,4% 10,5% 8,7% 10,3% 10,3% 8,5% 10,2% 9,9% 8,4% 9,8% 9,7% 8,2% 9,7% 9,4% 8,0% 9,5% 9,0% 7,6% 9,3%
Empleo(milesdepersonas)* Total 19.166 20.670 20.774 20.901 21.121 21.369 21.601
623
Dichoescenarioestdeterminadoparaelperiodo20112014porlasproyeccionesoficialesdecrecimientoeconmico,ascomolas deagregadosmacroeconmicoscomolainversinylosbalancesdelgobiernoydelsectorexterno,lascualessetomandelMarcoFiscal deMedianoPlazodelGobierno2010. 584
ValorEscenarioBase 20112014 2010 Nivel promedio
EfectosAdicionalesalcrecimientopotencial Minera Vivienda Agricultura Infraestructura Innovacin
NuevoEmpleo(milesdepersonas)* Total Tasade Informalidad* Fuente:DNPDEE 64,6% 1.504 63,1% 1.608 62,7% 1.735 62,4% 1.955 61,9% 2.203 61,3% 2.435 59,9%
Como resultado del incremento en la tasa de crecimiento, las puesta en marcha de las locomotoras permitir la creacin de 2.435 miles de empleos. La creacin de estos nuevos empleos,lepermitiralaeconomareducirlatasadedesempleoa9.0%alfinalizarelao2014y latasadeinformalidadal59,9%624.
TablaVIII3.Impactosobrelapobrezadelaslocomotoras
Valor Escenario Base 2010 Indigencia (lnea nacional) Pobreza (lnea nacional) Coeficiente de Gini (Ingreso per cpita 15,1% 45,0% 56,6%
2011-2014 Nivel promedio
Efectos Adicionales al crecimiento potencial Mineria 11,5% 38,8% 54,4% Vivienda 11,5% 38,8% 54,5% Agricultura 11,4% 38,6% 54,5% Infraestructura 11,1% 38,3% 54,4% Innovacin 10,8% 37,7% 54,3%
11,7% 39,1% 54,5%
Fuente:DNPDEE
Asmismo,elimpactodelaslocomotorasgenerarauncrecimientoenlosingresosdeloshogares, lo cual se traduce en una reduccin tanto de la pobreza como de la indigencia625. En efecto la pobrezasereducirade45.0%a37.7%,entantoquelapobrezaextremadisminuirade15.1%a 10.8%.Sinembargoporefectosdelaspolticasdegastopblicoenmayoratencinalapoblacin desplazadayengeneralalapoblacinencondicionesdeextremapobreza,lametadestaparael 2014serdel9.0%.Estosresultadostambinsealanlanecesidaddeunamayorfocalizaciny efectividaddelosdiferentesprogramasdesubsidios. La puesta en marcha de las locomotoras, en especial la minera, tendr efectos sobre la tasa de cambioyhacenecesariounmanejoadecuadoyresponsabledelosrecursosextraordinariosque ingresen al pas. En efecto, adems de la creacin del Fondo de Estabilizacin, se requiere fortalecer los otros elementos de la reforma a las regalas que promueven el aumento de la productividadycompetitividadenlasdiferentesregiones.Asmismo,laadopcindelareglafiscal contribuiraunamejorcoordinacindelapolticaeconmicacomomirasmejorarlarespuestaa loschoquesexternosdelaeconoma.
6.
Ahorro inversin y consolidacin macroeconmica
De acuerdo con los resultados anteriores, el crecimiento estimado de la economa para los prximosaosestarinfluenciadoporeldesempeodelaslocomotorasyporelcomportamiento
624 625
Deacuerdoconlosestimativosdelosdiferentesmodeloscercadel74%delosnuevosempleossonformales. LametodologadeterminalosefectosenelmercadodetrabajoenelMEGCtomandocomoreferencialageneracindeingresosde loshogaresdelescenariobase.,Deestaforma,sesimulanloscambiosenlossalariosyenlacategoraocupacional,serecalculanlos indicadoresdeincidenciadepobrezatomandocomobaselaslneasdepobrezaoindigencia,ascomoelvalordelGini. 585
delaeconomainternacional.Alcomputarlosefectosdelaslocomotorasmodelosderelaciones intersectoriales de equilibrio general CGE, y de multiplicadores de insumoproducto, se prev que la economa aumentara su crecimiento frente al nivel potencial alrededor de 1,7%, en el perodo20112014,locual,setraduceenunaumentodelatasadecrecimientoanualde4,5%a 6,2%.
a)
Crecimiento econmico potencial
ElcrecimientodelPIBpotencialesunconceptotericousadoparadesignarelcomportamientode laproduccintotaldelaeconomaenellargoplazoadiferenciadelaproduccinobservada,que es considerada un fenmeno de corto plazo. El nivel potencial se determina a partir de la disponibilidad de los factores de produccin y la intensidad de su utilizacin en las diferentes actividadesproductivas,ydiceculseralacapacidadptimadegeneracindebienesyservicios alcanzabledemanerasosteniblesingenerarpresionessobrelosprecios626. La tabla VIII4 muestra contabilidad del crecimiento econmico colombiano en el perodo 1950 2009 y tambin por perodos decenales627. All se observa que slo durante las tres primeras dcadas,peroprincipalmenteenladel70sepresentarondemanerasimultneaaltastasasenla contribucindelcapital,eltrabajoylaproductividadquepermitieronalcanzar,enesadcada,las tasas ms altas de crecimiento promedio de la produccin colombiana en la segunda mitad del siglo XX. Posteriormente se observa una tendencia decreciente en la contribucin de ambos factores,msaceleradaenelcasodeltrabajoyenlacontribucindelprogresotcnico,aunqueen steltimolatendenciaserevierteenlosltimosaos.
TablaVIII4.ExplicacindelaevolucindelcrecimientoenColombia
CrecimientodelPIBylosFactores(2005=100) CrecimientodelosFactores PIB K Ocupados PTF 19502009 4,2% 4,2% 2,8% 0,8% 1,2% 1,1% 1,3% 0,2% 0,7% 0,7% 0,0% 1,4%
19511960 4,7% 4,6% 2,8% 19611970 5,1% 4,4% 3,8% 19711980 5,5% 5,1% 3,7% 19811990 3,4% 4,2% 2,5% 19911995 4,5% 5,4% 2,8% 19962000 1,0% 1,8% 1,5% 19912000 2,7% 3,6% 2,1% 20012009 3,9% 4,4% 1,9% Todaslascifrasapreciosconstantesde2005 AcervodeCapitalAjustadoporUtilizacindeCapacidad Fuente:DNPDEE
La metodologa ms difundida para calcular el nivel potencial de la produccin consiste en estimar a partir de algn mtodo estadsticolacontribucinhistricadelosfactorescapitalytrabajoalaproduccintotal(paraColombialascontribucionessonde40% paraelcapitalyde60%paraeltrabajo).Estascontribucionesseempleanposteriormenteparadeterminar,deunamanerarealista,cual habrasidodichaproduccinencasodecontarconunamayordotacindelosmismosfactoresodehaberhechounautilizacinms intensiva de los mismos. Las diferencias estimadas entre este nivel potencial y la produccin efectivamente alcanzada permiten determinarlallamadabrechadelproducto.Estosdosconceptostienenentoncesimportantesimplicacionesparaeldiseodemedidas depolticaeconmicaquebuscancorregirelefectoadversopropiodelcicloeconmicoeinfluirsobreelcrecimientodelaproduccin realdebienesyserviciossingenerar,almismotiempo,unincrementodelainflacinalconsumidor. 627 Paraobtenerestosresultadosseemplearoncifrasdeproduccinycapitalfsico(filtradoporUtilizacindeCapacidadInstalada)ysin incluirlainversindeloshogaresenviviendaconfinesresidenciales)expresadasenpreciosconstantesdelao2005.Porsuparte,el factortrabajosemideporelnmerodepersonasocupadas. 586
626
LatablaVIII4ilustralaevolucindelabrechaenelperodo19502009.Allsepuedenobservar claramentelosperodosdedesaceleracinquecorrespondenalosaos(19811983y19972000), encontrastealosperodosdemayordinamismoquecorrespondenalperodoentreiniciosdel50 y mediados del 70, as como 20042007, que se revirti durante el 20082009 por efecto de la crisisinternacional.
FiguraVIII9.BrechadelProducto
0,04 0,03 Puntos porcentuales 0,02 0,01 0 -0,01 -0,02 -0,03 -0,04 -0,05 -0,06 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Esc. 2 Esc. 4 Esc. 3 Esc. 5
Fuente: Clculos DNP-DEE
Teniendo en cuenta la evolucin histrica del PIB potencial y sobre la base de los escenarios construidosseesperaraqueelcrecimientodelaeconomacolombianaenelperodo20102014 oscile entre un mnimo de 4,5% y un mximo de 6,2%, teniendo en cuenta que las locomotoras podran aportarle 1,7% de crecimiento adicional al crecimiento potencial de la economa. El crecimientodelperodo20112014,estsuponiendounaumentoenlatasadeinversindel25% al31%delPIB,locualesconsistenteconuncrecimientodelatasadeocupacinentreel2,7%yel 2,9%. As la tasa de desempleo se reducira de 11,2% a 9,0%. El crecimiento estimado de la productividadserde1,6%porao. A pesar de que en los modelos de consistencia se estim un crecimiento de 1,7% adicional al crecimientopotencialdelaeconoma,paraefectosdelaprogramacinmacroeconmicasetuvo en cuenta el crecimiento potencial como una postura responsable en el manejo fiscal y consistenteconelMarcoFiscaldeMedianoPlazovigente.Loscompromisosadicionalesdegasto debern sern incorporados en los presupuestos anules en la medida en que las metas de crecimientoeconmico,ingresosfiscalesyelproductodelasreformaspresentadasalCongresose haganefectivos.
b)
Crecimiento de la economa por el lado de la demanda
El crecimiento del consumo total durante este perodo 20112014, estar entre 3,6% y 3,8%, explicado por el crecimiento del consumo de los hogares que oscila entre 3,9% y 4,1%. Este desempeodelconsumoesconsistenteconlasmejorasenelingresoyelempleo.Elcrecimiento del consumo pblico estar alrededor de 3,1%, el cual es consistente con una postura fiscal de reduccindeladeudaproductodelaadopcindelareglafiscal. Porotraparte,elcrecimientodelainversinconsistenteconelcrecimientodelPIBprevistopara los prximos aos se sita 10,7% del 14%. Con estos crecimientos la tasa de inversin de la economallegaraa30%delPIBenel2014.
587
Finalmente, la demanda externa tambin ser fundamental para complementar la demanda interna. La entrada en vigencia de los tratados de libre comercio con Chile, la Unin Europea, CentroAmrica,ylasposibilidadesdequeelCongresodelosEstadosUnidosapruebeelTLCcon Colombia,ascomolafirmadeotrosTratadosdeLibreComercioconalgunospasesdeAsa,abren grandesposibilidadesdecrecimientoparalasempresasyelsectoragrcolacolombiano. La tabla VIII5 presenta la dinmica conjunta del gasto (consumo e inversin), y muestra el desempeo esperado del gasto privado para el cuatrienio. El gasto privado crece entre 4.6% y 6.3%,entantoquelademandapblicaloharaentre3,3%y4,5%.Entantoqueelcrecimientode la absorcin oscila entre 5.4% y 6.5%. Esta senda de crecimiento recoge los efectos de la ola invernal; el crecimiento de la economa es ascendente en la medida que avanza el proceso de reconstruccindelaszonasafectadas.
TablaVIII5.Crecimientoporelladodelademanda
2008 (py) Total consumo Consumo Hogares Consumo Admones Pblicas Total inversin Inversin privada Inversin pblica Inversiones Plan Colombia ABSORCION Exportaciones Importaciones PRODUCTO INTERNO BRUTO 2,9% 3,0% 2,6% 5,4% 7,6% -8,2% 43,4% 3,5% 6,1% 8,8% 2,7% 2009 (py) 1,4% 1,1% 2,8% -7,0% -12,0% 11,7% 31,7% -0,5% -2,8% -7,9% 0,8% 2010 (py) 4,3% 4,1% 5,4% 5,1% 6,3% 7,5% -31,0% 4,5% 2,5% 2,9% 4,5% 2011 (py) 3,9% 3,9% 3,9% 10,7% 13,4% 14,1% -100,0% 5,4% 2,3% 5,0% 5,0% 2012 (py) 3,6% 3,7% 3,1% 12,5% 13,4% 8,9% 0,0% 5,6% 2,2% 3,3% 5,5% 2013 (py) 3,8% 4,0% 3,0% 12,4% 13,6% 7,4% 0,0% 5,9% 5,2% 4,6% 6,0% 2014 (py) 3,9% 4,1% 3,1% 13,9% 15,8% 6,1% 0,0% 6,5% 3,9% 6,0% 6,2%
Fuente:DANECuentasNacionales2005ProyeccionesDNPDEE
7.
Consistencia macroeconmica
Losbalancesdeahorroeinversinenelcasodelaeconomacolombianaestarnafectadosporel boom minero, el desempeo de los flujos de capital producto de la poltica monetaria expansionistaadoptadaporlosEstadosUnidosconmirasalarecuperacindesueconomaylos efectosdelacrisisenEuropa. Eldeterioroenlaconfianzadeconsumidoreseinversionistasascomolosriesgosdeunadeflacin en las economas de Estados Unidos y Europa han promovido la adopcin de una postura expansionista en las polticas monetaria y fiscal, la cual ha venido generado presiones revaluacionistas en muchas economas emergentes y se prev que stas pueden durar un largo perodo. A ello se suma que las economas asiticas, principalmente China e India, muestran un grandinamismoyporendeunagrandemandademateriasprimas,principalmentederecursosdel sectordemineraypetrleo,locualsehatraducidoenaumentosdelospreciosrelativosdeestos bienes. De esta forma, la economa latinoamericana y concretamente la colombiana se vern enfrentadas a esta presin revaluacionista de sus monedas, lo cual demandar estrategias conjuntasentregruposdepasesparamitigarlosefectosdestasobreelaparatoproductivo.
588
Deotrolado,lanuevadinmicadelaeconomamundialdarlugaracambiosestructuralesenla oferta productiva de muchos pases, incluida Colombia. Estos factores, ponen de presente la necesidaddeadoptarpolticaspreventivasparaevitargrandesaumentosenelcrditoyaumentos en el gasto pblico que eleven el precio de los bienes no transables, y pongan en peligro la estabilidadfinancieradelaseconomas.Estosefectos,sereflejanenladinmicadelosflujosde ahorroeinversindelosprximosaos. LaposturadepolticamonetariayfiscalqueseadoptarporpartedelBancodelaRepblicayel Gobierno para contrarrestar los efectos de los flujos de capital se concentran en propender la adopcindeinstrumentosparaejecutarunapolticafiscalcontracclica,mediantelaelevacindel ahorropblicoenlosmomentosdeauge(graciasalosprocesosderacionalizacindebeneficios tributarios y la presentacin del proyecto de regalas) y una mayor expansin del gasto en momentosenquelaeconomapresentesituacionesdedesaceleracin.Asmismo,seadoptarn mecanismos de optimizacin en el manejo de la deuda pblica por parte del Ministerio de HaciendayCrditoPblico,conelfindehacermsfcillacoordinacinentrelapolticamonetaria yfiscal. Finalmente,semantendrelmodelodeinflacinobjetivoyelrgimendetipodecambioflexible628 quesehavenidoadoptandoenlaltimadcada,puesellohapermitidomitigarlosefectosdelas entradas y salidas de flujos de capital sobre la actividad real629, y ha generado una mayor certidumbreyconfianzaenlasdecisionesdeconsumoeinversindelosagenteseconmicos,as comograndesmejorasenlacoordinacindelaspolticasmonetariayfiscal. Teniendo en cuenta las anteriores condiciones, los balances de ahorro e inversin prevn un aumento en la tasa de inversin del 25% al 30% del PIB, la cual es consistente con una tasa de desempleoalfinaldelperodoinferioral9,0%.
Estaposturaimplicaquelainflacinestarancladaduranteelperodo20102014enlametadelargoplazoquees3.0%.Detal maneraquelapolticadetasasdeintersdeintervencindelBancodelaRepblicaserconsistenteconeseniveldeinflacin. 629 El Banco de la Repblica ha adoptado un marco el cual se ha ampliado el horizonte de poltica, el cual tiene como objetivo la prevencin de futuras presiones en los mercados de vivienda y de capitales a partir de la regulacin del crecimiento del crdito. En desarrolloelmismo,sehamejoradolacoordinacinentrelasentidadesencargadasdelasupervisinylaregulacin,sehaadecuadola poltica de intervencin de tasas de inters y de intervenciones en el mercado cambiario a las necesidades de crecimiento de la economasinpresionesinflacionariasysingrandescostosparalamisma. 589
628
TablaVIII6.BalanceAhorroInversin(%delPIB)*
Concepto 2008 2,8 24,5 19,9 4,0 0,6 21,7 17,2 3,9 0,6 2,8 3,9 0,0 1,1 2,7 4,0 3,4 0,6 1,3 2,3 0,4 1,9 0,0 0,1 0,1 0,3 0,0 2009 2,1 22,6 17,3 4,4 0,8 20,5 18,0 1,6 0,8 2,1 2,7 0,0 0,6 0,7 0,3 1,8 2,2 0,3 4,1 1,1 3,0 0,0 2,8 3,1 0,3 0,0 2010 2,3 24,3 19,1 4,6 0,6 21,9 20,3 1,0 0,6 2,3 3,4 0,1 1,1 1,2 1,0 1,9 0,9 2,2 4,3 1,5 2,8 0,0 3,6 2,6 0,9 0,0 2011 2,7 25,3 20,3 5,0 0,0 22,6 20,8 1,8 0,0 2,7 2,9 0,0 0,2 0,5 1,3 1,8 0,5 1,8 4,1 0,9 3,2 0,0 3,2 1,7 1,5 0,0 2012 2,5 26,6 21,5 5,1 0,0 24,1 19,9 4,2 0,0 2,5 2,6 0,0 0,1 1,5 2,1 1,6 0,5 0,6 2,9 0,6 2,0 0,3 0,9 0,6 0,1 0,3 2013 2,3 27,7 22,5 5,2 0,0 25,4 21,0 4,4 0,0 2,3 2,5 0,0 0,2 1,5 2,1 1,6 0,5 0,5 2,8 0,6 1,9 0,3 0,8 0,4 0,1 0,3 2014 2,3 30,0 24,8 5,2 0,0 27,7 23,1 4,5 0,0 2,3 2,5 0,0 0,2 1,7 2,0 1,5 0,5 0,3 2,4 0,6 1,8 0,0 0,6 0,2 0,4 0,0
(A) Saldoencuentacorriente/1 (B) Inversin/2 (1)Privada(B)(2) (2.a)Pblica/3 (2.b)PlanColombia (C) Ahorro(A)+(B) (3)Privado(C)(4) (4.a)Pblico/3 (4.b)TransferenciasPlanColombia (D) Financiamientocuentacorriente (5)Cuentadecapital/1 (6)ErroresyOmisiones (7)CambioenReservas(5)+(6)(D) FinanciamientodelBalance(InversinAhorro) (E) (F) BalancePrivado(1)(3) (8)Financiamientoexterno/1 InversinExtranjeraDirectaNeta EndeudamientoExternoNeto (9)Financiamientointerno(E)(8) BalancesectorGNC (10) Financiamiento externo (excl. Privat. y Conc.)/1 (11)Financiamientointerno(F)(10)(12) (12)Privatizacionesyconcesiones/1 (I) BalancePblico(Combinado) (16) Financiamiento externo (excl. Privat. y Conc.)/1 (17)Financiamientointerno(F)(10)(12) (18)Privatizacionesyconcesiones/1
Fuente:BancodelaRepblica,DANE,MinisteriodeHaciendayCrditoPblicoyDNP
Esteniveldeinversinesconsistenteconunainversinprivadaqueaumentade19,1%a24,8% delPIB.Elahorrodomsticoporsuparte,aumentarade21,9%y27,7%delPIB,entantoqueel ahorro externo estar entre el 2,3% y 2,7% del PIB. Por su parte, el ahorro del sector privado ascender de 20,3% a 23,1% del PIB en el 2014. El financiamiento del sector privado estara expresadoprincipalmenteenrecursosdeinversinextranjeradirecta(IED)entre1,9y1,5%del PIB.
c)
Poltica Fiscal Balance del Sector Pblico Consolidado (SPC) y Gobierno Nacional Central
Elbalancedelsectorpblicoreflejalaadopcindelareglafiscalyelnuevorgimenderegalas, accionesdemodernizacindelaDIANparaelevarelrecaudoyreducirlaevasin,elcambioenel rgimenderegalas,yunamayorracionalizacindelosbeneficiosycostosdelsistematributarioy de contribuciones para promover la formalizacin y la competitividad de la economa. De esta
590
forma,elbalancedelSectorPblicoConsolidado(SPC)presentaundficitdecrecientequepasade 3.6%en2011a0,6%delPIBenelao2014.Estebalanceesconsistenteunareduccindeldficit en el Gobierno Nacional Central (GNC) de 4.1% en el 2011 a 2.4% en el 2014. Ello, permitir reducirladeudanetadelGobiernonacionalCentrala38.7%delPIBen2014ya27.1%enel2021. LareduccindeldficitdelSPCde3,5%a0,6%delPIB,seexplicaporelajusteenelGNC,porlas mejora en los balances de las empresas del nivel nacional central, cuyo supervit aumenta de 0.1%a0.5%delPIByelsupervitdelsectordeseguridadsocialquesesitaentre0.7%y0.9%del PIB(tablaVIII7).
TablaVIII7.BalancedelSectorPblicoConsolidado,20102014
Balances por Perodo 2009 1. Sector Pblico No Financiero Gobierno Nacional Central Sector Descentralizado Seguridad Social Empresas del nivel nacional Empresas del nivel local Gobiernos Regionales y Locales* 2. Balance cuasifiscal del Banrep. 3. Balance de Fogafn 4. Costo de la Restructuracin Financiera 5. Discrepancia Estadistica SECTOR PUBLICO CONSOLIDADO -12.866
-20.716
Miles de millones de pesos 2010 -19.223

-22.656
Como % del PIB 2013 -7.315

-18.625
2011 -19.723
-23.461
2012 -7.285
-18.052
2014 -7.027
-17.091
2009 -2,6 -4,1 1,6 1,3 0,2 -0,1 0,2 0,1 0,2 -0,2 -0,2 -2,7
2010 -3,6 -4,2 0,6 0,8 -0,1 -0,2 0,2 0,0 0,2 -0,1 0,0 -3,5
2011 -3,4 -4,0 0,6 0,7 0,1 -0,1 -0,1 -0,1 0,2 0,0 0,0 -3,3
2012 -1,2 -2,9 1,7 0,9 0,5 0,1 0,3 0,0 0,2 0,0 0,0 -0,9
2013 -1,1 -2,8 1,7 0,8 0,6 0,0 0,3 0,1 0,2 0,0 0,0 -0,8
2014 -1,0 -2,4 1,4 0,7 0,5 0,0 0,1 0,2 0,2 0,0 0,0 -0,6
7.850 6.451 1.002 -382 779 599 926 -1.117 -1.237 -13.695
3.433 4.195 -687 -1.025 950 -72 927 -459 0 -18.827
3.738 4.358 629 -417 -832 -359 1.022 -246 0 -19.306
10.767 5.482 3.247 426 1.612 287 1.106 -43 0 -5.936
11.311 5.442 3.734 238 1.896 686 1.222 -39 0 -5.446
10.064 5.153 3.840 359 712 1.021 1.354 -10 0 -4.663
Fuente:CONFIS
TablaVIII8.BalancedelGobiernoNacionalCentral,20102014
CONCEPTO Ingresos Totales
Tributarios Rendimientos Financieros Recursos de Capital Otros ingresos Ingresos por Recuperar
Mies de millones de pesos corrientes Como % del PIB
2010
74.159 66.179 544 6.484 935
2011
84.839 75.373 460 7.627 1.362
2012
95.527 85.091 733 7.729 1.956
2013
102.410 91.207 787 8.354 2.045
2014
110.155 97.547 847 9.604 2.141
2010
13,7 12,2 0,1 1,2 0,2 0,0 17,9 2,7 2,6 0,7 1,9 0,1 13,0 2,2 10,0 3,6 4,2 2,2 0,8 2,1 0,0 -4,2 0,2 -4,4 -1,4
2011
14,6 12,9 0,1 1,3 0,2 0,0 18,6 3,1 2,9 0,8 2,2 0,2 13,2 2,2 10,3 3,7 4,1 2,4 0,7 2,3 0,1 -4,0 0,1 -4,1 -0,9
2012
15,3 13,6 0,1 1,2 0,3 0,0 18,2 3,1 3,0 0,7 2,3 0,1 12,7 2,1 9,8 4,0 4,1 1,7 0,7 2,3 0,0 -2,9 0,0 -2,9 0,2
2013
15,3 13,6 0,1 1,2 0,3 0,0 18,1 3,2 3,0 0,8 2,3 0,1 12,6 2,1 9,8 4,1 4,0 1,7 0,7 2,2 0,0 -2,8 0,0 -2,8 0,4
2014
15,3 13,5 0,1 1,3 0,3 0,0 17,7 3,2 3,1 0,8 2,3 0,1 12,3 2,0 9,5 3,8 4,0 1,7 0,7 2,2 0,0 -2,4 0,0 -2,4 0,8
17
96.815 14.872
17
108.300 18.041
17
113.578 19.584
17
121.035 21.128
17
127.246 22.828
Gastos totales
Intereses + Indexaciones Intereses Intereses externos Intereses internos Indexaciones Funcionamiento** Servicios personales Transferencias Pensiones SGP Otras Gastos Generales Inversin** Prstamo neto
14.177 3.643 10.534 695

70.411
17.124 4.584 12.540 917

76.826
18.843 4.214 14.629 741

79.512
20.365 5.198 15.167 763

84.728
22.042 5.731 16.311 786

88.255
11.775
54.157
12.753
59.760
13.420
61.482
13.984
65.941
14.571
68.679
19.348 22.810 11.999 4.479 11.341 191

-22.656
21.739 23.935 14.086 4.313 13.132 301

-23.461
25.286 25.489 10.708 4.610 14.183 299

-18.052
27.208 27.018 11.714 4.803 14.883 296

-18.625
27.725 28.639 12.315 5.005 15.870 293

-17.091
Dficit
CRSF
459
-23.115 -7.784
246
-23.707 -5.420
43
-18.095 1.532
39
-18.664 2.503
10
-17.101 5.737
Dficit a financiar Balance primario

Fuente: CONFIS
** Gastos de funcinamiento, inversin y pensiones incluyen pagos y deuda flotante.
LasmejorasenelbalancedelGNC,seexplicanlamejoraen1,6%delPIBenlosrecaudos,frutode las mejora en 1,3% en el recaudo de ingresos tributarios, producto de las acciones de racionalizacindetrmitesyprocedimientosestablecidosenlaLey1430de2010ylareduccinde los beneficios tributarios del 30% por concepto de reinversin de utilidades y la mayor formalizacindelasempresasnuevasylaLeydeprimerempleo,Ley1429.Sedescuentadeello,el efectodelareduccindelasobretasaquepagaelsectorindustrialporconceptodelconsumode energaelctrica(tablaVIII8).
591
Deotrolado,elgastototalsereduceduranteelperodo20102014en0,2%delPIB,graciasala disminucin en los gastos de funcionamiento, que pasan de 13,0% del PIB a 12,3%. A su vez, la disminucinengastosdefuncionamientoseexplicaporlareduccinenlosgastosdepensionesy enotrastransferencias.Elgastodeinversinsemantienedurantetodoelperodoen2,2%delPIB, enelcualseincluyentodoslosprogramasyproyectosprevistosenelPlandeInversiones.
d)
Efectos fiscales de la atencin de la emergencia invernal
ElbalancedelGNCestnetodelosrecursosygastosquedemandarlaemergenciainvernal,la cualdemandagastoseinversionespor$16,3billones,deloscuales,$1,5billonesestarndirigidos aaccionesdeatencinhumanitaria,$4,8billonesenproyectosderehabilitaciny$10billonesa proyectosdereconstruccindeinfraestructura. Las fuentes de recursos para atender estos compromisos corresponden a $3.3 billones por concepto de impuesto al patrimonio (de acuerdo con lo establecido en el Decreto 4825); diferimiento hasta el ao 2018 del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) por $2,0 billones; recursos del presupuesto nacional (incluyendo traslados presupuestales, fondos especiales y Fondo Nacional de Regalas) por $1,7 billones, y el producto de la venta acciones Ecopetrolyotrasfuentespor$10.9billones,loscualesseutilizarnenlamedidaenquesevayan demandandosobrelabasedelapresentacindeproyectosalFondodeCalamidades. Los efectos fiscales por encima de la lnea, sern contabilizados fiscalmente como un balance separado de las metas de dficit y de deuda presentadas anteriormente, de acuerdo con el tratamientoquehaceelFondoMonetarioInternacionaldeestetipodecontingencias. As, la atencin de la emergencia ser atendida con la venta de activos, mayores impuestos y ajustesenelpresupuestonacional,detalmaneraquelasmetasdedeudaydedficital2014se mantendrnenlosporcentajesprevistosanteriormente. Teniendoencuentalaexposicinanteriortantofiscalcomodeahorroeinversin,enelperodo 2010 2014, la postura de las polticas monetaria y fiscal estar acorde con las necesidades de financiamiento para los sectores privado y pblico, el crecimiento previsto y un tipo de cambio flexible.
8.
Principales medidas que sustentan la poltica fiscal
La poltica fiscal tendr como principio orientador la sostenibilidad de las finanzas pblicas. El proyecto de Acto Legislativo en el cual se eleva la estabilidad macroeconmica y fiscal a rango constitucional,ascomoelProyectodeLeydelaReglaFiscal,sentarnlosprincipiosparaguiaral Gobierno en la poltica fiscal de los prximos aos. La adopcin de estas propuestas facilitar el papelcontracclicodelapolticafiscal,elcualenlosperodosdeexpansinharqueseelevenlos nivelesdeahorropblicoyenlosperodosdecontraccindebercontribuirconelcrecimientode la demanda y el empleo. Este marco aportar, como se mencion anteriormente, a una mejor coordinacinconlapolticamonetariayfinancieradelBancodelaRepblica. DeacuerdoconelMarcoFiscaldeMedianoPlazo,ladeudadelGNCdeberreducirseanivelesdel 27%enelao2021,elcualserconsistenteconunamejoraenelsupervitprimariode1,0%del PIBenelao2011a1,7%enel2021.EnelSPNF,seesperaqueladeudadesciendaanivelesdel
592
14% del PIB. La reduccin de la deuda pblica est en lnea con las metas de crecimiento de la economasealadasanteriormenteyellogrodelasmetassocialesylareduccindelapobrezaa nivelesdel37,7%enelao2014. Enlaejecucindelapolticadeequidad,requierecontinuarconeldesarrollodelosinstrumentos deproteccinprevistosenlareformaalaLey100de1993,laLey797de2003yelActoLegislativo 01 de 2005 (incluyendo la reglamentacin de los Beneficios Econmicos Peridicos). El logro de estas iniciativas permite una mayor equidad dentro del sistema; una mayor cobertura de los beneficiosdelaproteccinalavejezyunamayorsolidaridadconaquellaspersonasqueensuvida laboralenfrentanlargosperodosenlainformalidady,porlotanto,noalcanzanaconstruiruna pensindebidoaquesusingresosnolleganenlamayoradeloscasosalsalariomnimomensual. El logro de este objetivo deber ser consistente con los principios de sostenibilidad fiscal y financieradelsistemapensionalyproteccinalavejezengeneral.Puesnoesviable,ampliarlas coberturasydarmsaccesoalosbeneficiosalavejezsinquelaspersonashaganunesfuerzoen contribucioneseimpuestosparagarantizarsufinanciacin. Lamejoradelosbalancesfiscales,tambinvaacompaadademedidasasociadasareduccinde la evasin y la corrupcin en el reconocimiento de pensiones e impuestos. Para ello ser importante,laadopcindeinstrumentosestandarizadosyrelativamentehomogneosparahacer compatiblelainformacindelsistema;lanormalizacindepensiones,detalmaneraquesepueda cumplirconelpagodelosderechosobtenidosconcargoalosrecursosdelasempresaspblicaso privadas;laorganizacindelFondodeGarantadePensinMnima(FGM);lareinstitucionalizacin delRgimendePrimaMediaylacorreccindecontingenciasqueafectanelequilibriodelsistema. Sontambinnecesarias,lasestrategiasparadisuadirlasprcticasdeliquidacindelaspensiones que incluyen factores sobre los cuales no se cotiz o parmetros que desequilibran la relacin entre contribuciones y beneficios; si bien ello va en beneficio de algunos pensionados, al final terminanporafectarnegativamentealagranmayoradeafiliadosycontribuyentes. Otras medidas que sern la base para el cumplimiento de los objetivos de la estabilidad en los prximosaos,tienenqueverconaccionesderacionalizacindebeneficiosycontribucionesdel sistema tributario, algunos de ellos fueron aprobados por el Congreso de la Repblica en la Ley 1430de2010.Lapuestaenmarchadeincentivosparapromoverunamayorformalizacindela economa, establecidos en la Ley 1429 de 2010, va a permitir, la ampliacin de la base de contribuyenteshaciaelfuturo.LasAccionesdemanejodeladeudapblica,reglasdeoptimizacin delaadministracindelosactivosdelanacin,eficienciaenelmanejodelriesgoyadministracin eficiente de los recursos del presupuesto nacional. Finalmente, las mayores presiones de gasto derivadas de la atencin de la emergencia invernal, sern atendidos con nuevas fuentes incluyendorecursosdelaventadeaccionesdeEcopetrol,ylareorientacindealgunosrecursos incorporadosenlospresupuestosde2010y2011,locualpermitiratenderestacontingenciasin comprometerlasmetasfiscalessealadasanteriormente. A continuacin se expondrn los objetivos de cada las principales iniciativas que permitirn el logroylaconsistenciadelapolticafiscalenlosprximosaos.
a)
Regla Fiscal
Si bien Colombia ha avanzado en su proceso de ajuste fiscal, lo cual ha sido reconocido por la comunidad financiera internacional, se hace necesario fijar parmetros y metas explcitas y cuantitativasparahacermstransparentelaprogramacinfiscalyfacilitarsuseguimiento.
593
En este contexto, el Gobierno present un proyecto de Ley de carcter orgnico, que tiene por objetoelestablecimientodeunaReglaFiscalcomouninstrumentodepolticaparaconsolidarla disciplina fiscal y la estabilidad macroeconmica, con el fin de lograr un mayor compromiso por parte de las autoridades econmicas. El objetivo de la Regla es asegurar la sostenibilidad de la deuda del Gobierno nacional Central; permitir un manejo contracclico de la poltica fiscal; y facilitar la coordinacin macroeconmica entre el Gobierno y el Banco de la Repblica. De esta forma, la propuesta de Ley pretende fijar las bases y los principios para que el Congreso en su proceso de aprobacin del plan de desarrollo, o de los presupuestos plurianuales, consider el compromisodelasostenibilidadfiscal630. La adopcin de una regla fiscal cobra relevancia en el marco de una expansin de la actividad mineroenergtica,teniendoencuentaqueporcuentadelcrecimientodeestesector,sepueden presentar choques macroeconmicos que pueden afectar el desarrollo de varios sectores de la economa.Lareglaenestecasovaacontribuiramejorarlacoordinacinmacroeconmicapara mitigardichosefectos.Deestemodo,laaccincontracclicadelareglafiscaltambinapoyalas decisionesdelaautoridadmonetaria,almoderarlasfluctuacionesdelatasadecambioderivadas de variaciones posibles choques en los precios internacionales de las materias primas, en particular del petrleo. El ahorro derivado del crecimiento de la minera ayudar a contener las presiones revaluacionistas. Del mismo modo, el desahorro en una cada del precio del petrleo moderaladevaluacindelamoneda.
b)
Reforma al rgimen de Regalas
Elobjetivodelapropuestaderegalaseshacermsequitativaladistribucindelasregalasentre las entidades territoriales. As mismo, se pretende fortalecer la inversin regional con miras a promover la competitividad; la inversin en ciencia y tecnologa y fortalecer el ahorro pensional para cubrir las obligaciones futuras de pensiones a cargo de las entidades territoriales. De otra parte, se pretende contar con un fondo de ahorro que permita absorber las fluctuaciones en el valordelasregalas,conelconelfindereducirlavolatilidadenlosrecursosdisponiblesparala inversinregional.
c)
Racionalizacin de beneficios tributarios y contribuciones
EnColombiacercadel75%delaspequeasempresasquesecreancadaaodesaparecen,debido a que inician con elevados costos, baja liquidez, a lo cual se suma la baja gestin y las escasas posibilidadesdebeneficiarsedeloscanalesformalesdecrditodelaeconoma.Lasobligaciones de cumplir con lo dispuesto en la legislacin laboral, tributaria y regulatoria hacen que estas empresastenganescasasposibilidadesdesubsistiryquemsbienoptenpordesarrollarseenla informalidad. Por ello, el Gobierno ha preparado un proyecto de Ley, que busca promover la formalizacin de las pequeas empresas, reduciendo las cargas tributarias y de pago de parafiscalesenlosprimerosaosdefuncionamiento,queesdondesepresentalamayortasade mortalidaddeestasempresasysimultneamentepromoverelempleodelosjvenesquesonel grupoconmayordesempleo.
El proyecto de Ley de regla fiscal contiene el principio y el objetivo del proyecto de Acto Legislativo por el cual se establece el derechodelosciudadanosalasostenibilidadfiscalcomocondicinparaalcanzarlosfinesdelEstadoSocialdeDerecho. 594
630
En cumplimiento de este objetivo, las acciones de racionalizacin tributaria en los beneficios y contribucionesparafiscalesbuscanaliviarelflujodeliquidezdelasestasempresasymejorarsus condiciones de supervivencia en el mercado, mejorar su competitividad as como la de otras empresasmsgrandes,yfacilitarlascondicionesdeaccesoalmercadodetrabajodelaspersonas ms jvenes a travs del otorgamiento de incentivos a la formalizacin. En esta direccin, el proyectodeformalizacinyprimerempleo,permitedescontarelpagodelosaportesparafiscales delimpuestoderentaycomplementarios.Enelmismosentido,estainiciativaescomplementada conlaeliminacinprogresivadelbeneficiodel30%porconceptodereinversindeutilidadesen activosfijoscreadosporlaLey863de2003631,laeliminacindelasobretasaquevienenpagando lasindustriasenelconsumodeenergaelctricaylasimplificacindealgunotrmitestributarios, comoladeeximirdelapresentacindelaDeclaracindeRetencionesenlaFuentealosagentes retenedoresqueenelrespectivoperodogravablenohayanefectuadoningntipoderetencin enlafuente.Enformasimilaralcasodelasretencionesenlafuente,elproyectodeLeyeximede lapresentacindelaDeclaracindeIVAalosresponsablesdedichoimpuestoqueenelrespectivo periodo gravable no hayan efectuado ninguna venta. Lo anterior busca aliviar la carga administrativaquerepresentaparaelresponsablelapresentacindedeclaracionestributariasen cero632.
d)
Sistema General de Pensiones, reinstitucionalizacin del Rgimen de Prima Media con Prestacin Definida y medidas contra la evasin de recursos de financiacin de la Proteccin Social
EnelmarcodelSistemaGeneraldePensionessedebeavanzarconmecanismosquepropendan porlarevisinyverificacindecriteriosyprocesosquepuedanestarafectandoelreconocimiento deprestacioneseconmicasyladefensajudicialdelSistema. En lo que se refiere a la reinstitucionalizacin del Rgimen de Prima Media con Prestacin Definida,sedebecontinuaryconsolidarlapuestaenmarchadelaoperacindelaAdministradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y de la Unidad Administrativa Especial de Gestin PensionalyContribucionesParafiscalesdelaProteccinSocial(UGPP).Enestecontexto,atravs de esta reinstitucionalizacin se concreta uno de los propsitos iniciales de la Ley 100 de 1993, queeralacentralizacinenentidadesespecializadasdelaadministracindeltemapensionalque enelsectorpblicoantesdelavigenciadeesaLeyestabaencabezademsdemilentidades,y que desde entonces hasta hoy ha mantenido una dispersin que se ha buscado disminuir ostensiblementeconlamencionadareinstitucionalizacinyquedebecontinuarsiendounobjetivo acumplir. Conestaconsolidacinsebuscalaestandarizacindeprocesoseficientesyseguros,conelfinde lograr el mejoramiento en la atencin al pensionado, mayor certeza en sus derechos con la consistencia, oportunidad y solidez en las decisiones administrativas en materia de reconocimiento, la erradicacin de la corrupcin y el fortalecimiento de la defensa judicial, contribuyendoconestoaunamayortransparenciafiscal.
631 632
ExtendidoporlaLey1111de2006yajustadoporlaLey1370de2009 Enefecto,laobligacindepresentardeclaracionesdeIVAencerosporlosperiodosenloscualesnoseefectuningunaoperacin decompraoventadebienesoprestacindeserviciossometidaalimpuestoaumentaloscostosdelcontribuyenteyloscostosdela administracinquedebecustodiaryadministrarungranvolumendedocumentos,sobreunabaseconsiderablederesponsables. 595
Enelmarco delcontrolalaevasinyelusindeaportesalSistemadelaProteccinSocial,que administrarecursosdesalud,pensiones,riesgosprofesionales,atencinalaniez,laeducaciny la vivienda, debe consolidarse la operacin de la UGPP, fortaleciendo la estandarizacin e integracin de informacin y procedimientos, para facilitar el seguimiento a los procesos de determinacinycobro,mejorandoaselcontrolalaevasinyalaelusin. Asmismo,deberahondarseeneldiseoyejecucindeunmarcojurdicoquepermitadetectar, controlarysancionardemaneraadecuadaysuficientelasconductasquesetraducenenunmenor recaudo. Se espera que con la puesta en marcha de la UGPP y las polticas asociadas, se avance en el fortalecimientofinancieroyfiscaldelSistemadelaProteccinSocial,estoincluyelossubsistemas comoeselcasodelSistemaGeneraldeSeguridadSocialenSalud,ascomoalgunasentidadesdel sectorcomoporejemploelSENAyelICBF.
e)
Acciones de manejo de la deuda pblica, reglas de optimizacin de la administracin de los activos de la Nacin, eficiencia en el manejo del riesgo y administracin eficiente de los recursos del presupuesto nacional
Marco de Deuda de Mediano Plazo. De conformidad con el Artculo 364 de la Constitucin Poltica,laNacindebepropenderporunmanejosostenibledeladeudapblica,paralocual se debern establecer unos lineamientos de poltica contenidos en un Marco de Deuda de Mediano Plazo. Este marco deber incorporar a la gestin, la evaluacin integral de los ingresosydeBalancedelaNacin.Loanterior,requieredeunaevaluacinintegraldeactivos ypasivosdelaNacin,realizarunanlisisdecomponentesycorrelacionesdelosingresosde lanacin,definicindeunacomposicinptimadelportafoliodedeuda,definicinyadopcin deInstrumentosyherramientasparalagestindelBalancedelaNacinylaconstruccindel marcolegalquesoportedichagestin AdministracindeActivosdelaNacin.Estructurarunapolticaquemodernicelagestinde losactivosdelaNacin.Paraelloserimportantetenerdefinirlaestrategiadeactivosdela nacin(Mantener,vender,consolidar,etc.);definicindelroldelaNacinenlagestindesus activos; definicin de estndares de Gobierno Corporativo; definicin de parmetros de seguimientoalagestinyaldesempeodelosactivos;gestindeCartera;lineamientospara los esquemas Participacin Pblico Privadas (APP, concesiones, etc.); optimizacin de la participacinenlosactivosdepropiedaddelaNacin;definicindereglasyestndaresdelos IngresosparalaNacinporreduccionesdeemisionesdecarbono Administracin de Riesgos. El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, propender por la administracineficientedelosriesgosderivadosdelasoperacionesdecrditopblico,lasde manejodedeudapblica,susasimiladasyconexasdelaNacinydelasentidadesestatales, as como las derivados de la actividad contractual y de desastres naturales. Este propsito requiere la evaluacin y optimizacin de los riesgos de mercado, liquidez, crediticio (garantas), operacionales, legales (contractuales y litigiosos) y otros riesgos contingentes (desastresnaturales). Administracin eficiente de los recursos del Presupuesto General de la Nacin y los fondos administrados por la DGCPTN. La Nacin deber asegurar la administracin eficiente de los
596
recursosdelPresupuestoGeneraldelaNacinatravsdelosmecanismosqueseestablezcan para tales efectos. Ello requerir de la Implementacin de la Cuenta nica Nacional, creada para tal fin y administrada por la Direccin General de Crdito Pblico y Tesoro Nacional DGCPTNydelaoptimizacindelaadministracindelosfondosadministradosporlaDGCPTN.
f)
Regla para la presupuestacin del Plan Plurianual de Inversiones

LosgastosadicionalesincorporadosenelPPIporefectodelmayorcrecimientodelPIB(0.2% anual),slopodrnserincorporadosenelPresupuestoGeneraldelaNacinenlamedidaen que se materialice dicho crecimiento o se efecte una priorizacin de la inversin en cada vigencia,teniendoencuentaelMarcoFiscaldeMedianoPlazo.Loanterior,enconcordancia conelartculo341delaConstitucinPoltica. De esta forma, la ejecucin del Plan Plurianual de inversiones estar sujeta a las disponibilidades que se determinen en cada una de las vigencias fiscales de acuerdo con las fuentesdefinanciacinylageneracindeingresosqueseestablezcanenlasleyesanualesdel presupuesto,lascualesguardarnconsistenciaconelMarcoFiscaldeMedianoPlazo. Lapresupuestacindelaemergenciainvernalseefectuarencadavigenciaincorporandolos gastos correspondientes de acuerdo con la disponibilidad de las fuentes. De esta forma, la atencin de estos compromisos no debern comprometer las metas fiscales propuestas en estePlandeDesarrollo.
g)
Formalizacin para reducir la evasin en los impuestos nacionales

Colombia a pesar de tener las tarifas de impuesto a la renta relativamente elevadas, las numerosasminoracionesalarentaexenciones,deduccionesantitcnicas,etc.,hacendesu carga tributaria una de las menores entre pases con similar nivel de desarrollo. Cuando se relacionalacargatotaldeimpuestosconelniveldePIBpercpita,seobserva,queelpasse encuentra por debajo del nivel que le correspondera. Los elevados ndices de informalidad, evasin y elusin tributaria son quiz las principales causas del "drenaje" de los recaudos tributarios. A pesar de los esfuerzos de ampliacin de la base tributaria, sta sigue dejando grandes contingentes de personas y pequeas empresas por fuera de los circuitos de la informacin tributaria. La evasin del impuesto a la renta, un 27%, representa unos 11,6 billonesalao,laevasinenIVAotros8,3billonesyporotraparteelcontrabandoseestima superalos4.000millonesdedlaresalao. Enesteordendeideas,alEstadolecorrespondecrearlascondicionesyprocedimientospara quelasempresasypersonasquehoyoperanenestascondicionesentrenenloscircuitosde informacineidentificacindelasentidadesdelEstado.Paraelxitodeesteprocesoalguna formadegradualidadesnecesariaparagarantizarsuxito.Losenormesavancesenllevarla presencia del Estado a todas las esquinas del pas y la prevalencia del imperio de la Ley son procesosquevanacimentarsepaulatinamenteylascargastributariasdebensercoherentes conlosritmosdeestevitalprocesodeconsolidacinterritorial.Enestadireccin,lasacciones queseadelantarnparaalcanzarestepropsitosonlassiguientes:
597
Mejorarlosprocedimientosybasesdeidentificacindelasactividadesdelaspersonasy empresas,apartirdeaccionesdeconsolidacindelainformacinexistenteenlascuales reposanlosregistrosadministrativosdepersonasnaturalesyjurdicasylasinformaciones patrimonialesdelosdiferentesregistrosnacionales. Implementar mecanismos de informacin, sealizacin y trazabilidad de las mercancas sujetasaimpuestos. Mejorarlavigilanciaycontrolenlospuntosprimarios(puertosyaeropuertos),conelfin deenfrentarelcontrabandoylaevasin. Mejorar la coordinacin entre la DIAN y las diferentes redes de informacin principalmente del sector financiero que administran los registros de las operaciones y transaccioneseconmicas delasempresasylaspersonasnaturales.Buscandoqueestos canalestransparentesyconfiablesparalastransaccionesseangilesypococostosospara quelaciudadanaopteporestosmedios.Elefectivoeshoyporhoyun50%delosmedios de pagos generando un gigantesco espacio a transacciones de imposible seguimiento y verificacin. Esto favorece todas las actividades ilcitas que tanto dao le han hecho al pas. Por lo cual la capacidad institucional para asfixiar este canal facilitando los canales virtuales ms seguros, transparentes y confiables son el mejor mecanismo para la consolidacindelimperiodelaLey. Mejorarlosincentivos,costosyprocedimientosparaquelaspersonasyempresasrealicen susactividadesatravsdelasredesycanalesdelaeconomaformal. EstasaccionesestarancomplementandolasiniciativaspresentadasporelGobiernosobre promocindelaformalizacinyelempleo,ylaagendadebancarizacinydesarrollode mecanismosvirtualesdetransaccincomoeldineroelectrnico.
598
UnamiradadelPlanNacionaldeDesarrollodesdelageografaeconmica ElPlandeDesarrolloProsperidadparaTodostieneunenfoqueparticular,yeselpapelcentral que le asigna a la geografa econmica y a las dinmicas regionales. Estas interactan con las locomotoras y con la estrategia de igualdad de oportunidades, para construir un camino firme haciaelaumentoenelempleo,lareduccindelapobrezaylaconsolidacindelapaz. ElmodelodecrecimientodelPlanNacionaldeDesarrollopartedereconocerlaexistenciadedos choques positivos sobre la economa colombiana: un choque de oferta, asociado con el auge mineroenergticoqueseprevparalosprximosaosyqueeslabaseparalalocomotoradela minera,yunchoquededemandaasociadoconlalocomotoradelavivienda(verDiagrama).Sin embargo,estosdoschoquestienenefectostransitoriosyacotadoseneltiempo,porlocualno sonsuficientesporsmismosparagenerarunprocesosostenidodecrecimientoeconmico.De aqu la necesidad de incorporar otros elementos que hacen parte de la visin de un desarrollo econmicoaceleradoysostenido,conmayorconvergenciaregionalymayorinclusinsocial. ElcrecimientosostenidoquebuscaelPlandeDesarrollovaaserelresultadodeunconjuntode estrategiasdirigidasalograrunamayorintegracineconmicadelpasydesusregiones,atravs de:(1)unmayoraprovechamientodelaseconomasexternasasociadasalaconcentracindelas actividadeseconmicasenlasciudades;(2)lareduccindelasdistanciasentrestasylasreas rurales a travs de una mejor infraestructura de transporte y (3) la eliminacin de las barreras quepordiversasrazones,comolapresenciadegruposarmadosilegales,hanmantenidoalgunas regionesdelpasaisladasdelaeconomanacionalcomprometiendosusposibilidadesdeprogreso ElprimerejedelenfoqueregionaldelPlanesaprovecharlaspotencialidadesdelaconcentracin delasactividadeseconmicas(densidad).Aellocontribuyenlaestrategiadeconsolidacindel sistema de ciudades y el fortalecimiento de la ciudadregin. Con el desarrollo de la infraestructurayelimpulsoaproyectosregionalesestratgicossebuscaarticularcorredoresde desarrolloenlas Regionesyentrelasregiones,entornoaclustersyciudadesqueactencomopolosdeatraccin. Aunquelalocomotoradelainnovacinnosecircunscribeexclusivamentealoscentrosdemayor densidad,eldesarrollodenuevossectoresbasadoseninnovacin,yenparticulardeserviciosde altovaloragregadoestaltamentecorrelacionadoconladensidaddelasactividadeseconmicas yconstituyeelgranimpulsonecesarioparapotenciaranmsestaseconomashaciaelfuturo. El segundo eje central para la integracin econmica es el desarrollo de la infraestructura, la logsticaylaconectividadparareducirlasdistanciasatravsdemenorescostosdetransporte.A ellocontribuirnlalocomotoradelainfraestructuradetransporteylapolticadeconectividady logsticacomoapoyostransversalesalacompetitividad,cuyosobjetivossonreducirlasdistancias entre las diferentes regiones del pas y los centros de produccin y de consumo, y mejorar el accesodelosbienesalosmercadosinternacionalesydomsticos. Eltercereje,laeliminacindelasdivisiones,estdirectamentevinculadoalaconsolidacindela pazy,comopartedesta,alaconsolidacindelaseguridadylaluchacontralosgruposarmados al margen de la ley (GAML). Un componente fundamental de este eje son los Planes de ConsolidacinTerritorial.
599
DIAGRAMA:MODELODEDESARROLLODELPND
Deoferta
Boomminero energtico Estmulo Keynesiano
Locomotora delaminera Locomotora delavivienda Consolidacindel sistemadeciudades Fortalecimiento ciudadregin Locomotora deinnovacin
Desarrollode infraestructura, Logsticayconectividad
Nuevossectoresbasados eninnovacin Servicios dealtovaloragregado
Choques
Dedemanda
MODELODEDESARROLLODELPND
Densidad
Locomotoraagropecuaria
Aprovecharlas potencialidades delasdensidades
Geografa Econmica
Distancia
Disminuir distancias
LocomotoraInfraest. detransporte Infraest.competitividad: conectividadylogstica

Consolidacindela seguridadyluchacontra GAML Luchacontrael narcotrficoylailegalidad
Barrerasala integracin
Eliminar barreras
Igualdadde oportunidadespara laprosperidadsocial
Consolidacin delapaz Polticasde desarrollofronterizo Planesde consolidacin Insercinproductiva enmercadosintl.
Accesouniversalaservicios socialesbsicos
Fotalecimiento institucionaldelosET Intervenciones focalesdelapoltica social
Promocinsocial Polticasdiferenciadas paralainclusinsocial
Debe sealarse que la lomocotora del sector agropecuario se puede ver como transversal a los tres componentes que se han sealado aqu (densidad, distancia y divisin). Las estrategias productivasparaestalocomotoravandirigidasamejorarlostemasdedensidad(conglomerados productivos), acortar distancias (mejorando la infraestructura de almacenamiento y logstica) y superarlasdivisiones(eliminandobarrerasparalacirculacindebienesdeorigenagropecuario, especialmentelasarancelariasysanitarias). Finalmente, el modelo de desarrollo del Plan reconoce que aunque el crecimiento econmico tiendenaserdesbalanceadogeogrficamente,eldesarrollopuedeserregionalmenteinclusivode talmaneraqueanaquellaspersonasquevivenenlugaresdistantesdelosejesmspobladosy de mayor concentracin de actividad econmica, tengan igualdad de oportunidades y se beneficiendelosfrutosdelcrecimientoeconmico.Porello,elPlancontempla,comounodesus ejesfundamentaleslaigualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial.
600
IX. Plan Plurianual de Inversiones 20112014

601
ElPlanPlurianualdeInversiones(PPI)paraelperodocomprendidoentre2011y2014recogela estimacin de los recursos involucrados en la implementacin de los pilares, objetivos y estrategiasdescritosalolargodeestePlandeDesarrollo.ElPPIasciendea$564billonesdepesos de 2010, resultado de una estimacin de esfuerzos mancomunados de diversas fuentes para el logrodelaProsperidadparatodosloscolombianos. Este Plan es consistente con el escenario macroeconmico y fiscal descrito en el Captulo VIII. Como se menciona en dicho captulo, el objetivo de locomotoras para el crecimiento y la generacindeempleo,impulsarnlaeconomadelpasanivelessuperioresal6%delPIB,loque seajustaalMarcoFiscaldeMedianoPlazo(MFMP),aprobadoporelConsejoSuperiordePoltica Fiscal,elcualsuponeuncrecimientopotencialde4.5%delPIB. Teniendoencuentaloanterior,elPPIincluyegastosadicionalesporefectodelmayorcrecimiento del PIB producto de las locomotoras (0,2% anual), los cuales solo podrn hacer parte del Presupuesto General de la Nacin en la medida en que se materialice dicho crecimiento o se efecte una priorizacin de la inversin en cada vigencia, respetando la senda de balance fiscal establecidaporelGobiernonacional. Adicionalmente, se incluyen dentro del PPI costos adicionales al Plan inicialmente estimado, derivados de la emergencia invernal establecida mediante los Decretos 4579 y 4580 del 7 de diciembrede2010.DentrodelobjetivodeSostenibilidadAmbientalyprevencindelriesgo,enla estrategiadeRespuestaalaOlainvernal,seincluyenlasestimacionesquehastalafecha,yconla informacin disponible, el Gobierno nacional ha elaborado sobre el impacto presupuestal de la emergencia. Este estimativo, cabe resaltar, est sujeto a revisiones y actualizaciones conforme aumente la informacin disponible sobre la magnitud exacta de los daos causados por la ola invernal. As,lasproyeccionesdegastoincorporanparacadasector,pilar,objetivoyestrategia,elresultado delejerciciodeprogramacinderecursosasociadosalcumplimientodelasmetasformuladasen elPlandeDesarrollo.Entodocaso,laejecucindelPPIestarsujetaalasdisponibilidadesquese determinenencadavigenciafiscal,deacuerdoconlasfuentesdefinanciacinylageneracinde ingresosqueseestablezcanenlasleyesanualesdepresupuesto,lascualesguardarnconsistencia conelMFMP,enconcordanciaconlasnormasorgnicasquerigenlamateria. LasfuentesquefinancianelPPIparaelperodoson633: 1. ElPresupuestoGeneraldelaNacincon$294billonesde2010(52%deltotaldelPPI).Estos recursos estn representados por aquellos del presupuesto del Gobierno Central que ascienden a $195 billones (35% del total) e incluyen recursos de gastos de personal y generalesasociadosalossectoresdeSeguridadyDefensaylosgastosdepersonaldelSector Justiciapor$65billones,yelSistemaGeneraldeParticipacionescon$99.4billones(18%).Vale la pena mencionar que dentro de los recursos del presupuesto de inversin se incluyen los asociadosalaventadeactivosdelaNacinparalafinanciacindelaemergenciainvernal,de acuerdoconloestablecidoenelDecreto4820de2010. 2. Los presupuestos del sector descentralizado nacional, que ascienden a $6,4 billones (1%), dondesedestacanlasempresasdeenergaelctrica,lascorporacionesautnomasregionales ylasentidadesprestadorasdesalud.
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Todoslosvaloresaquincluidosestnenpreciosconstantesde2010. 602
3. Las entidades territoriales con un monto estim s s, mado de $35,7 billone (6%), com es mo cof financiadoras de algunas de las estr s s rategias prop puestas en e este PND co omo Vivienda y a Ciu udades Amab bles, sostenib bilidad ambie ental y gesti del riesgo Poltica para la poblaci n o, in desplazada,cultura,deporte eylaestrateg giacontrala pobrezaextr rema.Asimismo,seincluy yen las sestimacione esbasadasen nlasdisposicionesdelpro oyectodeact tolegislativo 123/C,13/S de ago osto31de20 010,porelcu ualseconstituyeelSistem maGeneralde eRegalas,co orrespondient tes al10%delasre egalasasignadasaCiencia,Tecnologae eInnovacin. . 4. Els sectorprivadoconunainv versinqueasciendea$22 28billones(4 40%).Entrees stasinversion nes se destacan las correspondientes a las locomotoras para el crec s cimiento y la generacin de em mpleo,princip palmenteparalaformaliza acinminera ayexpansin nenergtica( ($93.4billone es), ara Viv vienda y Ciudades Amab bles ($73.3 billones) y pa Infraestr b ructura de T Transporte ($ $16 billones). Entrm minosdelosO ObjetivosdelPlanNaciona aldeDesarro ollo20102014Prosperida adparaTodo os, los rec cursos del PPI se distribuyen en un 47% para el pilar de Crecimiento Sostenible y P e e Compe etitividad,un 30%parael deIgualdad deOportunid dadesparala aProsperidad dSocial,un14 4% paraeldeConsolidacindelaPaz,un6%paralasostenib bilidadambie entalypreven ncindelries sgo (donde se incluye la respuesta del Gobierno nacional a la ola invernal) y un 4% para el pilar de e o Soport tes Transvers sales de la Prosperidad Democrtic (donde s incluye B ca se Buen Gobiern no, Relevancia Internac cional y Apoy transvers yos sales al desa rrollo regional). Por otro lado, como se describ beenlafigura aIX1,esclar roqueelesfu uerzopblico (nacionalyterritorial)seconcentraen nel pilar de Igualdad de Oportunidades, mientr que el es d d ras sfuerzo privado, en el de Crecimiento y e o Compe etitividad.
Fig guraIX1.PlanPlurianualde eInversiones onesdepesos) ) (Billo
En cua anto a la em mergencia inv vernal, el esq quema dise ado para bri indar ayuda inmediata a la poblac cin ms afe ectada, recon nstruir los da aos en infra aestructura c causados por el invierno y o atenua arriesgosfutu urosasociado osalamismasediscrimin adeacuerdo oacadaunad delastresfas ses deatencindescritasenelCap tuloVI.Laes stimacinde recursosaso ociadosalao olainvernal,a ala fecha,asciendea$2 25.8billonesentre2011y y2014,aprec ciosconstant tesde2010,y ysedescribe en latabla aIX1. Tenien en cuenta la importan que tien para el Go ndo ncia ne obierno nacio onal el plan p para conjurar la r crisise eimpedirlaextensindelosefectosde elaolainvern nal,lainclusi ndeestem montodentro de
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las estimaciones del PPI, requiri la refocalizacin de algunos gastos ya incorporados en los presupuestosindicativosdelasentidadespblicasdelordennacionalylaobtencinderecursos adicionalesparafinanciarnuevasiniciativasdegasto,loscualesseencuentransoportadosenlos ajustesadelantadosatravsdelosDecretosLegislativosexpedidosalamparodelosestadosde emergenciaeconmica,socialyecolgicadeclaradosenlosDecretos4580de2010y020de2011. Deestamanera,elPlandeInversiones,incluyendolasfuentesderecursosygastosasociadosala olainvernal,esconsistenteconlasendadecrecimientoeconmicoproyectadaylosobjetivosde sostenibilidadfiscalparaelcuatrienio.
TablaIX1.Recursosparaatenderlaolainvernal (Millonesdepesosde2010)634
FasesdeAtencin AtencinHumanitariadeEmergencia Rehabilitacin PrevencinyMitigacinderiesgos Total
Fuente:DNPDIFP
Necesidades 1.225.940 5.431.412 19.123.554 25.780.905
LatablaIX2presentaenformadetalladaelPPI,clasificadoporpilares,objetivosyestrategiasdel Plan Nacional de Desarrollo, por fuentes de financiamiento. A partir de la tabla IX3, y hasta la tabla IX6, se presenta la distribucin anual del PPI. Luego, se presenta el PPI clasificado por sectores,tantoparaelperodo20112014comoparacadaunodelosaosespecficos.
634
Enprecioscorrientes,lacifraalcanza$27,8billones. 604
TablaIX2.PlanPlurianualdeInversiones,20112014(Millonesdepesosconstantesde2010)
Obj/Estra. 1.Crecimientosostenibleycompetitividad 1.1Innovacinparalaprosperidad 1.1.1Conocimientoeinnovacin 1.1.2Emprendimientoempresarial 1.1.3Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin 1.1.4Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados 1.2Competitividadycrecimientodelaproductividad 1.2.1Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad 1.2.2Infraestructuraparalacompetitividad 1.2.3Apoyostransversalesalacompetitividad 1.3Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo 1.3.1Nuevossectoresbasadosenlainnovacin 1.3.2Agropecuariaydesarrollorural 1.3.3Infraestructuradetransporte 1.3.4Desarrollomineroyexpansinenergtica 1.3.5Viviendayciudadesamables 2.Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial 2.1PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 2.1.1Primerainfancia 2.1.2Niez,adolescenciayjuventud 2.1.3Formacindecapitalhumano 2.1.4Accesoycalidadensalud:universalysostenible 2.1.5Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos 2.1.6Promocindelacultura 2.1.7Deporteyrecreacin 2.2PromocinSocial 2.2.1Redparalasuperacindelapobrezaextrema 2.2.2Polticaparalapoblacinvctimadeldesplazamientoforzadoporlaviolencia 2.3Polticasdiferenciadasparalainclusinsocial 2.3.1Grupostnicos 2.3.2Gnero 2.4Accesosocialaservicios 3.ConsolidacindelaPaz 3.1Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana/1 3.2Justicia/2 3.3Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional 4.Sostenibilidadambientalyprevencindelriesgo 4.1Gestinambientalparaeldesarrollosostenible 4.2Gestindelriesgodedesastres:Buengobiernoparacomunidadesseguras 4.3Respuestaalaolainvernal 5.Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica 5.1Buengobierno,luchacontralacorrupcinyparticipacinciudadana 5.1.1Buengobierno 5.1.2Estrategiascontralacorrupcin 5.1.3Participacinciudadanaycapitalsocial 5.2Relevanciainternacional 5.2.1Insercinproductivaalosmercadosinternacionales 5.2.2Polticainternacional 5.2.3Polticasdedesarrollofronterizo 5.3Apoyostransversalesaldesarrolloregional 5.3.1FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritorio 5.3.3Planesdeconsolidacin 5.3.4Turismocomomotordeldesarrolloregional Total
Fuente:DNPDIFP.Nota:Lavigencia2011incluyelaadicinefectuadamediantedecreto145de21deenero 1/IncluyegastosdepersonalygeneralesdelsectorDefensaySeguridadporvalorde$51.8billonesde2010 2/IncluyegastosdefuncionamientodelsectorInterioryJusticiaporvalorde$13.2billonesde2010
Central 37.735.602 3.707.493 3.303.954 375.834 16.635 11.070 4.275.718 1.175.629 2.936.236 163.853 29.752.392 215.254 4.689.209 17.713.271 2.545.976 4.588.681 53.976.213 39.525.625 8.489.181 4.431.889 7.785.883 12.243.028 5.664.404 385.978 525.261 8.352.653 3.330.237 5.022.416 293.754 255.230 38.524 5.804.182 76.542.685 59.500.505 16.002.342 1.039.838 17.930.616 549.297 142.855 17.238.464 8.705.075 4.846.510 3.504.908 1.017.177 324.424 680.703 55.131 617.472 8.100 3.177.862 2.589.511 342.965 245.386 194.890.192
Descentralizado 825.185
E.Territoriales 11.824.621 2.639.914 2.639.914
Privado 208.328.159 2.971.182 2.971.182
SGP 5.030.496
118.079 30.742 83.202 4.136 707.105
15.634.107 86.506 15.547.601 9.184.707 189.722.869 7.013.277 15.988.071 93.372.131 73.349.390 14.337.008 13.703.222 5.030.496
707.105 13.158 13.158 9.184.707 18.212.902 15.772.803
5.030.496 81.542.889 81.038.286 591.970 56.763.658 22.926.222 324.188 432.250
13.158
8.407.343 5.620.282 781.213 963.965 2.440.099 144.230 2.295.869
2.244.186 11.459.035
633.786 633.786 504.602 504.602
6.061 6.061 5.399.138 5.399.138 5.636.344 1.863.357 3.772.987 167.096 167.096 167.096
86.131 64.213 21.917 4.769.454
4.769.454 12.838.897
12.838.897 10.024.769 2.814.128 6.410.638 35.673.867 227.520.751 99.412.281
Total 263.744.062 9.318.589 8.915.050 375.834 16.635 11.070 20.027.904 1.292.876 18.567.039 167.989 234.397.569 215.254 11.702.486 33.701.343 96.625.212 92.153.274 168.082.169 150.053.094 9.081.150 4.431.889 75.201.070 52.261.725 5.664.404 1.491.379 1.921.477 11.426.538 3.474.467 7.952.071 798.356 759.832 38.524 5.804.182 76.634.877 59.500.505 16.072.617 1.061.755 33.735.552 7.811.792 142.855 25.780.905 21.711.068 5.013.607 3.672.005 1.017.177 324.424 680.703 55.131 617.472 8.100 16.016.759 12.614.280 3.157.093 245.386 563.907.728
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TablaIX3.ResumenPND2011,porfuentedefinanciacin(Millonesdepesoscorrientes)
Obj/Estra. 1.Crecimientosostenibleycompetitividad 1.1Innovacinparalaprosperidad 1.1.1Conocimientoeinnovacin 1.1.2Emprendimientoempresarial 1.1.3Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin 1.1.4Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados 1.2Competitividadycrecimientodelaproductividad 1.2.1Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad 1.2.2Infraestructuraparalacompetitividad 1.2.3Apoyostransversalesalacompetitividad 1.3Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo 1.3.1Nuevossectoresbasadosenlainnovacin 1.3.2Agropecuariaydesarrollorural 1.3.3Infraestructuradetransporte 1.3.4Desarrollomineroyexpansinenergtica 1.3.5Viviendayciudadesamables 2.Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial 2.1PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 2.1.1Primerainfancia 2.1.2Niez,adolescenciayjuventud 2.1.3Formacindecapitalhumano 2.1.4Accesoycalidadensalud:universalysostenible 2.1.5Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos 2.1.6Promocindelacultura 2.1.7Deporteyrecreacin 2.2PromocinSocial 2.2.1Redparalasuperacindelapobrezaextrema 2.2.2Polticaparalapoblacinvctimadeldesplazamientoforzadoporlaviolencia 2.3Polticasdiferenciadasparalainclusinsocial 2.3.1Grupostnicos 2.3.2Gnero 2.4Accesosocialaservicios 3.ConsolidacindelaPaz 3.1Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana 3.2Justicia 3.3Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional 4.Sostenibilidadambientalyprevencindelriesgo 4.1Gestinambientalparaeldesarrollosostenible 4.2Gestindelriesgodedesastres:Buengobiernoparacomunidadesseguras 4.3Respuestaalaolainvernal 5.Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica 5.1Buengobierno,luchacontralacorrupcinyparticipacinciudadana 5.1.1Buengobierno 5.1.2Estrategiascontralacorrupcin 5.1.3Participacinciudadanaycapitalsocial 5.2Relevanciainternacional 5.2.1Insercinproductivaalosmercadosinternacionales 5.2.2Polticainternacional 5.2.3Polticasdedesarrollofronterizo 5.3Apoyostransversalesaldesarrolloregional 5.3.1FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritorio 5.3.3Planesdeconsolidacin 5.3.4Turismocomomotordeldesarrolloregional Total Nota:Lavigencia2011incluyelaadicinefectuadamediantedecreto145del21deenero Central 9.488.599 701.471 603.431 93.298 2.300 2.442 1.066.189 259.687 783.900 22.602 7.720.939 52.639 1.118.380 4.683.065 544.306 1.322.549 12.438.221 8.452.462 1.532.911 1.216.614 1.898.061 2.268.839 1.304.461 98.596 132.980 2.538.328 814.060 1.724.268 57.020 47.100 9.920 1.390.411 19.054.845 14.899.228 4.106.130 49.487 6.900.063 145.493 56.841 6.697.729 2.724.595 1.322.566 953.172 238.297 131.097 152.578 17.201 134.568 809 1.249.451 934.091 254.500 60.860 50.606.322 Descentralizado 216.174 E.Territoriales 2.433.819 Privado 53.299.328 542.531 542.531 SGP 1.240.113 Total 66.678.032 1.244.002 1.145.962 93.298 2.300 2.442 4.650.191 267.603 4.355.726 26.862 60.783.840 52.639 2.768.036 8.339.447 29.769.316 19.854.402 41.876.871 37.027.672 1.652.521 1.216.614 18.842.654 13.153.369 1.304.461 375.515 482.538 3.277.374 852.950 2.424.424 181.414 171.494 9.920 1.390.411 19.056.406 14.899.228 4.107.690 49.487 9.541.216 2.015.586 56.841 7.468.790 5.860.630 1.374.012 1.004.619 238.297 131.097 152.578 17.201 134.568 809 4.334.040 3.324.944 948.236 60.860 143.013.155
34.094 7.916 21.918 4.260 182.080
3.549.908 3.549.908 2.433.819 49.206.889 1.649.656 3.656.382 29.042.930 14.857.921 4.436.365 4.273.165 1.240.113
182.080 6.639 6.639 2.433.819 4.563.313 3.987.467
1.240.113 20.432.334 20.307.939 119.610 14.269.658 5.732.195 79.918 106.558
6.639
2.164.891 1.382.576 197.000 243.000 575.846 38.890 536.956
510.045 3.763.120
163.200 163.200 124.394 124.394
1.561 1.561 1.390.278 1.390.278 880.766 479.815 400.951 51.446 51.446 51.446
370.110
370.110 3.084.589
3.084.589 2.390.853 693.736 1.666.097 7.877.897 58.105.803 24.757.036
606
Obj/Estra. 1.Crecimientosostenibleycompetitividad 1.1Innovacinparalaprosperidad 1.1.1Conocimientoeinnovacin 1.1.2Emprendimientoempresarial 1.1.3Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin 1.1.4Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados 1.2Competitividadycrecimientodelaproductividad 1.2.1Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad 1.2.2Infraestructuraparalacompetitividad 1.2.3Apoyostransversalesalacompetitividad 1.3Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo 1.3.1Nuevossectoresbasadosenlainnovacin 1.3.2Agropecuariaydesarrollorural 1.3.3Infraestructuradetransporte 1.3.4Desarrollomineroyexpansinenergtica 1.3.5Viviendayciudadesamables 2.Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial 2.1PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 2.1.1Primerainfancia 2.1.2Niez,adolescenciayjuventud 2.1.3Formacindecapitalhumano 2.1.4Accesoycalidadensalud:universalysostenible 2.1.5Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos 2.1.6Promocindelacultura 2.1.7Deporteyrecreacin 2.2PromocinSocial 2.2.1Redparalasuperacindelapobrezaextrema 2.2.2Polticaparalapoblacinvictimadeldesplazamientoforzadoporlaviolencia 2.3Polticasdiferenciadasparalainclusinsocial 2.3.1Grupostnicos 2.3.2Gnero 2.4Accesosocialaservicios 3.ConsolidacindelaPaz 3.1Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana 3.2Justicia 3.3Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional 4.Sostenibilidadambientalyprevencindelriesgo 4.1Gestinambientalparaeldesarrollosostenible 4.2Gestindelriesgodedesastres:Buengobiernoparacomunidadesseguras 4.3Respuestaalaolainvernal 5.Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica 5.1Buengobierno,luchacontralacorrupcinyparticipacinciudadana 5.1.1Buengobierno 5.1.2Estrategiascontralacorrupcin 5.1.3Participacinciudadanaycapitalsocial 5.2Relevanciainternacional 5.2.1Insercinproductivaalosmercadosinternacionales 5.2.2Polticainternacional 5.2.3Polticasdedesarrollofronterizo 5.3Apoyostransversalesaldesarrolloregional 5.3.1FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritorio 5.3.3Planesdeconsolidacin 5.3.4Turismocomomotordeldesarrolloregional Total Central 10.629.310 788.033 676.516 103.760 4.681 3.076 1.175.183 361.408 772.655 41.120 8.666.094 57.505 1.276.222 5.509.953 605.251 1.217.163 14.461.339 10.542.348 2.185.472 1.138.825 2.037.080 3.481.332 1.461.164 104.242 134.234 2.149.239 921.609 1.227.630 85.688 75.470 10.218 1.684.064 19.323.678 15.010.007 4.226.035 87.635 3.724.505 141.701 23.884 3.558.921 2.205.666 1.298.278 960.378 264.259 73.641 195.709 14.769 177.940 3.000 711.678 608.814 37.000 65.864 50.344.497 1.697.072 10.755.140 61.314.879 25.857.382 Descentralizado 218.271 E.Territoriales 4.368.998 918.000 918.000 Privado 57.118.827 608.864 608.864 SGP 1.314.520 Total 73.649.926 2.314.897 2.203.380 103.760 4.681 3.076 5.189.073 401.061 4.746.891 41.120 66.145.956 57.505 3.175.643 10.068.538 28.419.936 24.424.334 43.658.909 38.807.036 2.312.258 1.138.825 19.573.380 13.425.269 1.461.164 394.955 501.186 2.950.263 961.665 168.096 131.858 131.858 1.988.598 217.545 207.328 10.218 1.684.064 19.351.453 15.010.007 4.252.643 88.803 7.678.418 2.067.896 23.884 5.586.638 5.630.265 1.341.112 1.003.212 264.259 73.641 195.709 14.769 177.940 3.000 4.093.443 3.255.219 772.360 65.864 149.968.970
30.729 8.153 22.575 187.542
3.983.161 31.500 3.951.661 3.450.998 52.526.801 1.899.420 4.558.585 27.627.143 18.441.653 3.250.592 3.082.496 1.314.520
187.542 2.374 2.374 3.450.998 4.783.507 4.150.579
1.314.520 21.161.097 21.029.239 126.786 14.740.761 5.964.026 84.714 112.951
2.374
2.229.837 1.460.742 206.000 254.000 632.928 40.056 592.872
565.701 2.516.795
168.096
1.608 1.608 1.431.986 1.431.986 1.602.635 494.209 1.108.426 42.834 42.834 42.834
26.168 25.000 1.168 919.291
919.291 3.381.765
3.381.765 2.646.405 735.360
607
Obj/Estra. 1.Crecimientosostenibleycompetitividad 1.1Innovacinparalaprosperidad 1.1.1Conocimientoeinnovacin 1.1.2Emprendimientoempresarial 1.1.3Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin 1.1.4Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados 1.2Competitividadycrecimientodelaproductividad 1.2.1Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad 1.2.2Infraestructuraparalacompetitividad 1.2.3Apoyostransversalesalacompetitividad 1.3Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo 1.3.1Nuevossectoresbasadosenlainnovacin 1.3.2Agropecuariaydesarrollorural 1.3.3Infraestructuradetransporte 1.3.4Desarrollomineroyexpansinenergtica 1.3.5Viviendayciudadesamables 2.Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial 2.1PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 2.1.1Primerainfancia 2.1.2Niez,adolescenciayjuventud 2.1.3Formacindecapitalhumano 2.1.4Accesoycalidadensalud:universalysostenible 2.1.5Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos 2.1.6Promocindelacultura 2.1.7Deporteyrecreacin 2.2PromocinSocial 2.2.1Redparalasuperacindelapobrezaextrema 2.2.2Polticaparalapoblacinvctimadeldesplazamientoforzadoporlaviolencia 2.3Polticasdiferenciadasparalainclusinsocial 2.3.1Grupostnicos 2.3.2Gnero 2.4Accesosocialaservicios 3.ConsolidacindelaPaz 3.1Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana 3.2Justicia 3.3Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional 4.Sostenibilidadambientalyprevencindelriesgo 4.1Gestinambientalparaeldesarrollosostenible 4.2Gestindelriesgodedesastres:Buengobiernoparacomunidadesseguras 4.3Respuestaalaolainvernal 5.Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica 5.1Buengobierno,luchacontralacorrupcinyparticipacinciudadana 5.1.1Buengobierno 5.1.2Estrategiascontralacorrupcin 5.1.3Participacinciudadanaycapitalsocial 5.2Relevanciainternacional 5.2.1Insercinproductivaalosmercadosinternacionales 5.2.2Polticainternacional 5.2.3Polticasdedesarrollofronterizo 5.3Apoyostransversalesaldesarrolloregional 5.3.1FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritorio 5.3.3Planesdeconsolidacin 5.3.4Turismocomomotordeldesarrolloregional Total Central 10.369.229 1.115.254 1.002.967 103.872 5.246 3.169 1.144.772 316.044 788.425 40.304 8.109.203 58.079 1.314.757 4.796.069 708.484 1.231.813 15.290.740 11.455.744 2.592.153 1.183.699 2.163.188 3.657.753 1.607.452 107.369 144.130 2.157.204 934.619 1.222.586 83.511 72.987 10.524 1.594.280 21.379.721 16.524.350 4.358.608 496.763 4.232.221 150.534 31.979 4.049.708 2.196.195 1.290.806 934.141 286.988 69.676 197.018 13.389 180.709 2.919 708.371 604.443 36.561 67.367 53.468.106 Descentralizado 223.789 E.Territoriales 3.533.243 978.000 978.000 Privado 56.478.690 902.670 902.670 SGP 1.393.391 Total 71.998.343 2.995.924 2.883.637 103.872 5.246 3.169 5.605.775 355.942 5.209.530 40.304 63.396.644 58.079 3.303.079 9.599.471 24.178.680 26.257.335 46.511.057 41.670.637 2.726.546 1.183.699 20.729.510 14.482.406 1.607.452 412.165 528.859 3.022.859 975.876 2.046.983 223.280 212.756 10.524 1.594.280 21.417.750 16.524.350 4.385.264 508.136 8.657.070 2.134.515 31.979 6.490.576 5.825.673 1.335.613 978.949 286.988 69.676 197.018 13.389 180.709 2.919 4.293.043 3.409.633 816.043 67.367 154.409.893
30.621 8.398 22.223 193.168
4.430.382 31.500 4.398.882 2.555.243 51.145.638 1.988.322 4.803.402 23.277.027 21.076.888 3.759.243 3.586.104 1.393.391
193.168 2.445 2.445 2.555.243 5.027.867 4.335.352
1.393.391 22.430.762 22.290.993 134.393 15.625.207 6.321.868 89.796 119.728
2.445
2.296.733 1.558.619 215.000 265.000 692.516 41.257 651.259
644.383 2.941.721
173.139 173.139 139.769 139.769
1.656 1.656 1.474.946 1.474.946 1.674.078 509.035 1.165.043 44.807 44.807 44.807
36.373 25.000 11.373 1.275.824
1.275.824 3.584.671
3.584.671 2.805.189 779.482 1.747.643 10.235.189 61.550.130 27.408.825
608
Obj/Estra. 1.Crecimientosostenibleycompetitividad 1.1Innovacinparalaprosperidad 1.1.1Conocimientoeinnovacin 1.1.2Emprendimientoempresarial 1.1.3Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin 1.1.4Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados 1.2Competitividadycrecimientodelaproductividad 1.2.1Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad 1.2.2Infraestructuraparalacompetitividad 1.2.3Apoyostransversalesalacompetitividad 1.3Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo 1.3.1Nuevossectoresbasadosenlainnovacin 1.3.2Agropecuariaydesarrollorural 1.3.3Infraestructuradetransporte 1.3.4Desarrollomineroyexpansinenergtica 1.3.5Viviendayciudadesamables 2.Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial 2.1PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 2.1.1Primerainfancia 2.1.2Niez,adolescenciayjuventud 2.1.3Formacindecapitalhumano 2.1.4Accesoycalidadensalud:universalysostenible 2.1.5Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos 2.1.6Promocindelacultura 2.1.7Deporteyrecreacin 2.2PromocinSocial 2.2.1Redparalasuperacindelapobrezaextrema 2.2.2Polticaparalapoblacinvctimadeldesplazamientoforzadoporlaviolencia 2.3Polticasdiferenciadasparalainclusinsocial 2.3.1Grupostnicos 2.3.2Gnero 2.4Accesosocialaservicios 3.ConsolidacindelaPaz 3.1Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana 3.2Justicia 3.3Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional 4.Sostenibilidadambientalyprevencindelriesgo 4.1Gestinambientalparaeldesarrollosostenible 4.2Gestindelriesgodedesastres:Buengobiernoparacomunidadesseguras 4.3Respuestaalaolainvernal 5.Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica 5.1Buengobierno,luchacontralacorrupcinyparticipacinciudadana 5.1.1Buengobierno 5.1.2Estrategiascontralacorrupcin 5.1.3Participacinciudadanaycapitalsocial 5.2Relevanciainternacional 5.2.1Insercinproductivaalosmercadosinternacionales 5.2.2Polticainternacional 5.2.3Polticasdedesarrollofronterizo 5.3Apoyostransversalesaldesarrolloregional 5.3.1FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritorio 5.3.3Planesdeconsolidacin 5.3.4Turismocomomotordeldesarrolloregional Total Central 10.146.363 1.421.564 1.308.472 103.988 5.840 3.264 1.221.437 330.470 816.384 74.583 7.503.362 63.922 1.347.518 4.033.671 898.891 1.159.360 16.067.627 12.266.413 2.891.110 1.231.314 2.299.796 3.839.584 1.744.093 105.502 155.012 2.125.236 918.273 1.206.963 91.393 80.553 10.840 1.584.586 22.806.121 17.743.357 4.551.131 511.633 4.330.666 153.874 40.397 4.136.395 2.218.329 1.302.713 922.217 308.499 71.997 188.855 13.795 173.017 2.043 726.761 625.344 31.000 70.418 55.569.107 Descentralizado 230.468 E.Territoriales 2.374.905 990.000 990.000 Privado 57.463.149 1.175.559 1.175.559 SGP 1.476.995 Total 71.691.880 3.587.124 3.474.031 103.988 5.840 3.264 6.181.158 370.620 5.735.954 74.583 61.923.598 63.922 3.375.332 8.249.253 21.168.042 29.067.050 49.193.850 44.333.802 3.153.744 1.231.314 21.932.795 15.288.244 1.744.093 424.687 558.924 3.035.915 953.119 2.082.795 239.548 228.708 10.840 1.584.586 22.839.541 17.743.357 4.572.837 523.347 10.480.901 2.197.374 40.397 8.243.129 6.058.339 1.342.971 962.475 308.499 71.997 188.855 13.795 173.017 2.043 4.526.513 3.598.844 857.251 70.418 160.264.510
31.504 8.650 22.854 198.963
4.928.216 31.500 4.896.716 1.384.905 51.359.373 2.027.814 4.215.581 20.070.188 25.045.790 3.968.120 3.789.787 1.476.995
198.963 2.518 2.518 1.384.905 5.258.800 4.526.455
1.476.995 23.896.785 23.748.629 262.634 16.562.719 6.701.180 95.184 126.912
2.518
2.365.635 1.659.820 224.000 277.000 732.346 34.846 697.500
704.645 3.085.142
178.333 178.333 148.155 148.155
1.706 1.706 1.519.194 1.519.194 1.956.782 524.306 1.432.476 40.258 40.258 40.258
31.714 20.000 11.714 2.674.258
2.674.258 3.799.751
3.799.751 2.973.500 826.251 1.794.144 9.590.488 64.137.241 29.173.531
609
TablaIX7.ResumensectorialPND20112014,porfuentedefinanciacin (Millonesdepesosconstantesde2010)
SECTOR ACCIONSOCIAL AGRICULTURA AMBIENTEYDESARROLLOSOSTENIBLE CIENCIAYTECNOLOGIA COMERCIO,INDUSTRIAYTURISMO COMUNICACIONES CONGRESO CULTURA,DEPORTEYRECREACION DANSOCIAL DEFENSAYSEGURIDAD EDUCACIN EMPLEOPBLICO ESTADSTICAS HACIENDA INTERIORYJUSTICIA MINASYENERGA ORGANISMOSDECONTROL PLANEACIN PRESIDENCIA PROTECCINSOCIAL REGISTRADURIA RELACIONESEXTERIORES TRANSPORTE VIVIENDA,CIUDADYTERRITORIO FONDODEADAPTACION* Total Central 9.889.440 7.753.517 546.967 1.773.734 735.307 3.002.494 48.544 939.384 12.256 59.098.492 6.508.861 364.517 765.738 5.060.598 16.499.341 8.620.555 350.475 3.210.969 272.662 36.554.664 244.720 86.287 24.976.235 6.127.834 1.446.602 194.890.192 Descentralizado E.Territoriales 2.440.099 Privado SGP Total 12.329.539 15.505.993 7.809.462 7.384.830 739.443 18.633.297 48.544 3.441.000 12.256 59.098.492 74.061.564 364.517 765.738 21.746.686 16.569.615 102.715.246 350.475 3.210.969 272.662 77.312.157 244.720 86.287 44.549.773 95.207.861 1.446.602 563.907.728
7.752.476 5.399.138 1.863.357 2.639.914 2.971.182 4.136 83.202 15.547.601 1.745.179 756.438
30.742 8.407.343 2.244.186 56.870.433
6.061 707.105
1.578.960 1.763.629 13.343.499 64.213 93.387.586
180.254 5.620.282 11.545.541 23.411.416
642.837 18.930.701 10.735.896 73.313.635 5.030.496 6.410.638 35.673.867 227.520.751 99.412.281
610
TablaIX8.ResumensectorialPND2011,porfuentedefinanciacin (Millonesdepesoscorrientes)
SECTOR ACCIONSOCIAL AGRICULTURA AMBIENTEYDESARROLLOSOSTENIBLE CIENCIAYTECNOLOGIA COMERCIO,INDUSTRIAYTURISMO COMUNICACIONES CONGRESO CULTURA,DEPORTEYRECREACION DANSOCIAL DEFENSAYSEGURIDAD EDUCACIN EMPLEOPBLICO ESTADSTICAS HACIENDA INTERIORYJUSTICIA MINASYENERGA ORGANISMOSDECONTROL PLANEACIN PRESIDENCIA PROTECCINSOCIAL REGISTRADURIA RELACIONESEXTERIORES TRANSPORTE VIVIENDA,CIUDADYTERRITORIO FONDODEADAPTACION* Total
Central 3.163.699 2.817.578 146.093 282.812 172.355 758.056 50.000 238.789 3.156 14.766.130 1.057.458 94.867 189.738 1.837.091 4.429.269 2.068.612 92.547 1.105.591 110.200 8.116.969 70.040 13.211 5.907.391 1.624.669 1.490.000 50.606.322
Descentralizado
E.Territoriales 575.846
Privado
SGP
1.898.856 1.390.278 479.815 542.531 4.260 21.918 3.549.908 440.000 186.476
7.916 2.164.891 510.045 14.269.658
1.561 182.080
387.380 652.831 3.208.983 29.058.849
58.085 1.382.576 3.763.120 5.851.805
3.656.382 2.447.390 14.473.281 1.240.113 1.666.097 7.877.897 58.105.803 24.757.036
Total 3.739.545 4.716.435 2.016.186 825.343 176.615 4.329.882 50.000 865.266 3.156 14.766.130 18.009.968 94.867 189.738 6.086.285 4.430.830 31.309.541 92.547 1.105.591 110.200 19.172.555 70.040 13.211 9.563.773 19.785.453 1.490.000 143.013.155
611
SECTOR Central Descentralizado E.Territoriales ACCIONSOCIAL 2.533.206 632.928 AGRICULTURA 1.505.172 AMBIENTEYDESARROLLOSOSTENIBLE 140.671 1.431.986 494.209 CIENCIAYTECNOLOGIA 316.296 918.000 COMERCIO,INDUSTRIAYTURISMO 199.253 COMUNICACIONES 826.249 22.575 CONGRESO CULTURA,DEPORTEYRECREACION 245.952 460.000 DANSOCIAL 3.251 DEFENSAYSEGURIDAD 14.905.482 EDUCACIN 1.874.386 8.153 2.229.837 EMPLEOPBLICO 112.378 ESTADSTICAS 218.352 HACIENDA 1.220.704 412.792 INTERIORYJUSTICIA 4.286.688 1.608 MINASYENERGA 2.340.708 187.542 ORGANISMOSDECONTROL 91.361 PLANEACIN 755.919 PRESIDENCIA 58.267 PROTECCINSOCIAL 9.718.247 45.207 1.460.742 REGISTRADURIA 62.425 RELACIONESEXTERIORES 30.829 TRANSPORTE 7.205.447 238.400 VIVIENDA,CIUDADYTERRITORIO 1.693.251 3.908.232 Total 50.344.497 1.697.072 10.755.140 Nota:Dentrodelnivelcentralseincluyenlosrecursosadicionadosenel2011mediantedecreto145
Privado 2.068.684 608.864 3.951.661
SGP
197.665
565.701 14.740.761
706.563 3.513.623 25.000 27.627.143
2.548.295 6.090.813
4.959.685 18.253.281 1.314.520 61.314.879 25.857.382
Total 3.166.134 3.573.857 2.066.866 1.843.160 199.253 4.800.485 903.617 3.251 14.905.482 19.418.840 112.378 218.352 5.853.681 4.313.296 30.155.393 91.361 755.919 58.267 19.863.304 62.425 30.829 12.403.532 25.169.285 149.968.970
612
SECTOR Central Descentralizado E.Territoriales ACCIONSOCIAL 2.508.319 692.516 AGRICULTURA 1.963.967 AMBIENTEYDESARROLLOSOSTENIBLE 149.473 1.474.946 509.035 CIENCIAYTECNOLOGIA 562.035 978.000 COMERCIO,INDUSTRIAYTURISMO 203.283 COMUNICACIONES 823.013 22.223 CONGRESO CULTURA,DEPORTEYRECREACION 259.200 480.000 DANSOCIAL 3.348 DEFENSAYSEGURIDAD 16.416.058 EDUCACIN 1.969.845 8.398 2.296.733 EMPLEOPBLICO 92.244 ESTADSTICAS 210.880 HACIENDA 1.218.331 459.083 INTERIORYJUSTICIA 4.425.843 1.656 MINASYENERGA 2.352.963 193.168 ORGANISMOSDECONTROL 94.101 PLANEACIN 778.597 PRESIDENCIA 61.438 PROTECCINSOCIAL 10.433.119 47.252 1.558.619 REGISTRADURIA 64.296 RELACIONESEXTERIORES 30.255 TRANSPORTE 7.178.776 300.000 VIVIENDA,CIUDADYTERRITORIO 1.668.721 2.961.203 Total 53.468.106 1.747.643 10.235.189 Nota:Dentrodelnivelcentralseincluyenlosrecursosadicionadosenel2011mediantedecreto145
Privado 2.172.834 902.670 4.398.882
SGP
209.525
644.383 15.625.207
253.408 3.724.440 25.000 23.277.027
2.973.221 6.456.261
5.561.035 21.341.670 1.393.391 61.550.130 27.408.825
Total 3.200.835 4.136.801 2.133.454 2.442.705 203.283 5.244.118 948.725 3.348 16.416.058 20.544.566 92.244 210.880 5.655.264 4.452.499 25.823.158 94.101 778.597 61.438 21.468.473 64.296 30.255 13.039.811 27.364.985 154.409.893
613
SECTOR Central Descentralizado E.Territoriales ACCIONSOCIAL 2.402.545 732.346 AGRICULTURA 2.028.086 AMBIENTEYDESARROLLOSOSTENIBLE 152.781 1.519.194 524.306 CIENCIAYTECNOLOGIA 772.862 990.000 COMERCIO,INDUSTRIAYTURISMO 218.488 COMUNICACIONES 826.714 22.854 CONGRESO CULTURA,DEPORTEYRECREACION 268.446 501.000 DANSOCIAL 3.449 DEFENSAYSEGURIDAD 17.658.757 EDUCACIN 2.152.790 8.650 2.365.635 EMPLEOPBLICO 92.371 ESTADSTICAS 205.657 HACIENDA 1.138.383 443.047 INTERIORYJUSTICIA 4.623.805 1.706 MINASYENERGA 2.535.273 198.963 ORGANISMOSDECONTROL 99.485 PLANEACIN 801.955 PRESIDENCIA 61.369 PROTECCINSOCIAL 11.216.764 42.776 1.659.820 REGISTRADURIA 66.448 RELACIONESEXTERIORES 18.811 TRANSPORTE 6.617.409 161.600 VIVIENDA,CIUDADYTERRITORIO 1.606.459 2.212.735 Total 55.569.107 1.794.144 9.590.488 Nota:Dentrodelnivelcentralseincluyenlosrecursosadicionadosenel2011mediantedecreto145 Privado 2.217.862 1.175.559 4.896.716 222.096 SGP Total 3.134.891 4.245.947 2.196.282 2.938.421 218.488 5.746.284 991.542 3.449 17.658.757 21.914.616 92.371 205.657 5.790.346 4.645.510 22.804.424 99.485 801.955 61.369 22.879.639 66.448 18.811 13.100.657 30.649.159 160.264.510
704.645 16.682.896
261.011 3.947.907 20.000 20.070.188
3.116.642 6.843.637
6.321.648 25.352.970 1.476.995 64.137.241 29.173.531
614
X.
Indicadores para el Seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo

615
El segu uimiento y ev valuacin del Plan Nacion de Desarr l nal rollo permite al Gobierno nacional y a la a ciudadanaengene eralevaluare elprogresode elaspolticas syprogramashaciasusm metas,conel fin de me ejorar su efectividad y ef ficiencia en el corto, me e ediano y larg plazo. El seguimiento y go o evaluacindelPlanNacionaldeDesarrollo(PND)sedesar rollaenelma arcodelSiste emaNacionalde Evaluacin de Gestin y Resultados (Sinerg gia) definido en el artculo 343 de la Constituci o in Poltica el cual es de consulta pblica a tra a, c avs de la direccin de Intern a net http:// /sinergia.dnp. .gov.co. Sinergi iacomprende ealSistemad deSeguimient toGerenciala aMetasdeG Gobierno(SISM MEG),elcualse concen ntraenelseg guimientocon ntinuodelde esempeode elasentidade espblicasy esinsumopa ara latomadeacciones scorrectivasenarasdealcanzarlosob bjetivosdelPN ND;yelSistemaNacionalde Evaluaciones(SISDE EVAL),elcualseenfocaen nlavaloraci ndelasinter rvencionesde elEstadoysir rve de insu umo para los procesos de diseo y ajuste de las polticas y d la asignaci de recurs s de in sos pblico os. Losres sultadosdels seguimientoy ylaevaluacindelPlanNa acionaldeDesarrollosern nreportadosen forma peridica a los minister rios, departa amentos adm ministrativos y entidades sectoriales, al ConsejodeMinistro os,alConsejo oNacionalde ePlaneacin, ,yalCongres sodelaRep blicaconel fin de pro omover una cultura de rendicin de cu c uentas de la administracin pblica y una cultura de gestin norientadaaresultados. Elesqu uemadesegu uimientodel PlanNaciona aldeDesarro ollo,estestructuradoen tresniveles: en el prim mero, se establecen indica adores estratgicos, a trav de los cu vs ules el Gobie erno monitor rea las prioridades del Gobierno y el PND en su conjunto en el seg l y n o; gundo nivel indicadores de programa,queperm mitenmonito orearelprogr resodelosse ectoresylas entidadesen ntrminosde ela entregadebienesy yserviciosala asociedad;y yeneltercer nivel,indicad doresdegest tin,atravs de los cua el Gobierno monitore el desemp ales ea peo de las e entidades, su eficiencia a u administrativa y a financiera,ysumejoramientoco ontinuo.
FiguraX1.E EsquemadeSe eguimientoala asMetasdeG Gobierno
erior,elsistemacontarc conherramie entasdetipo gerencialcomolostabler ros Articuladoaloante decon ntrolsectorialesytransversales,quepermitirnma antenerlaco oherenciade lasacciones de las entidades y lo sectores a los objetiv de gobie os a vos erno, as com la identif mo ficacin de los respon nsablesysuaporteaestos sobjetivos.
616
Paralograresto,elseguimientoalPNDhacenfasisenlaidentificacindelacadenadevalorde las polticas pblicas la cual representa la forma como se articulan las diferentes acciones de gobiernoparaalcanzarlosobjetivosdepolticadefinidos635.Esteseguimiento,serealizaratravs de indicadores de gestin, producto y resultado, con metas debidamente identificadas y concertadasconelDepartamentoNacionaldePlaneacin,lascualesdiscriminaranlasmetaspara cadaunodelosaosdegobierno,ylaregionalizacin(regiones,departamentosomunicipios)y focalizacin poblacional desplazados, primera infancia, genero, grupos tnicos, segn la naturalezamismadecadaindicadoryelprogramarespectivo. PorsupartelaevaluacindelPlanNacionaldeDesarrollocontemplalautilizacindetcnicasde evaluacindepolticaspblicasparamedirlosefectoseimpactosdelosprogramasyaccionesdel Gobiernosobrelasdistintaspoblacionesatendidasoafectadas. ConestasconsideracioneselseguimientoylaevaluacindelPlanNacionaldeDesarrolloanalizael progreso de las polticas pblicas tanto a nivel nacional o agregado, como a nivel regional en trminosdelaprovisindebienesyservicios,yladisminucindelasbrechasdedesarrolloentre regiones. As mismo analiza en forma integral la oferta de bienes y servicios institucionales, la percepcinciudadanasobrelosresultadosalcanzadoscondichosbienesyserviciosylosefectose impactos de los mismos en la poblacin. Adicionalmente, el seguimiento al Plan Nacional de Desarrolloserealizaenarticulacinconlasmetasdemedianoylargoplazoconsideradasenotros ejerciciosdeplanificacinadelantadosporelpas,talescomolaVisin2019ylaPolticaNacional deCompetitividad636. Acontinuacinsepresentanlosprincipalesindicadoresymetasaconsiderarencadaunodelos pilares del PND. Estos indicadores estarn complementados con la batera de indicadores de programaydegestinquecadaunodelossectoresyentidadesdelgobiernonacionalconcertaran conelDepartamentoNacionaldePlaneacin.
TablaX1.IndicadoresyMetasEstratgicasdelGobierno
Objetivos/INDICADORESESTRATGICOS Crecimientosostenibleycompetitividad PIBpercpita(USD$) Crecimientoeconmico(TasadecrecimientodelPIB promediodelcuatrienio) A.Innovacinparalaprosperidad Innovacin(Inversinenciencia,tecnologae innovacincomoporcentajedelPIB) Exportacionesnoprimarias(MillonesdeUSD$) B.Competitividadycrecimientodelaproductividad Informalidadlaboral.TotalNacional(%informalessobre eltotaldeocupados) InversinExtranjeraDirecta(MillonesdeUSD$) Exportacionesdebienes(MillonesdeUSD$FOB) Exportacionesdeservicios(MillonesdeUSD$) Visitantesextranjeros(Personas) Conectividad LneaBase 2014 2019 (Visin Colombia2019) 2032
$5.139,0 4,1%
USD$6.250. 6,2% 6,0%
$20.000,0
0,39% 14,318 61,1% $7.169,0 $32.853,0 $4,196 2.494.000
0,70% 21,000 54,4% $13.200,0 $52.600,0 $6,200 4.000.000
2,0% 33,0% $109.172,3
$47.765,0
635
Lacadenadevalor,modelalaescalabilidaddelasaccionesdegobiernoen5eslabones:insumos,procesos,productos,resultadose impactos;permitiendounabaseanalticaslidaycomnparaelseguimientoalPND. 636 Lasmetasconsideradasenlosejerciciosdeplaneacindemedianoylargoplazo,debernserrevisadasyajustadasalaluzdelos indicadoresymetasconsideradasenelPlanNacionaldeDesarrollo. 617
Objetivos/INDICADORESESTRATGICOS
LneaBase 2,2 7,0% 27,0% 57,3%
2014 8,8 50,0% 50,0% 68,0%
2019 (Visin Colombia2019)
2032
a)Conexionesdeinternetdebandaancha (Millones) b)Mipymesconectadasainternet c)Hogaresconectadasainternet Bancarizacindelapoblacinadulta C.Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo Tasadedesempleo a)Promedionacional b)Mayorciudad/menorciudad(24ciudades) Inversinprivadaeninfraestructuradetransporte, telecomunicacionesyminasyenergaenelcuatrienio (BillonesdePesosConstantes2010) (1) 1.NuevosSectoresbasadosenlainnovacin 2.Agriculturaydesarrollorural Dinmicaagropecuaria(Toneladasdeproducto) Hectreasenplantacionesforestalescomerciales 3.Infraestructuradetransporte Infraestructuraparalacompetitividad(Kilmetros totalesconstruidosdedoblescalzadasRed Concesionada) RedFrreaenOperacin(KilmetrosdeRedFrrea Concesionada) Kilmetrosdemantenimientorutinariodelared terciaria KilmetrosdecanalnavegableprofundizadosenelRo Magdalena 4.Desarrollomineroyexpansinenergtica DinmicaMineraProduccindeCarbn(Millones Tons/Ao) DinmicaenergticaCapacidaddeGeneracin elctrica(MW) DinmicaPetroleraProduccindepetrleoygas (BPED) CapacidaddeTransporteporoleoductos(Kbpd) Capacidaddetransportedegasnatural(Mpcd) 5.Viviendayciudadesamables Dinmicadelaconstruccin(ViviendasIniciadasenel cuatrienio) Nuevapoblacinconserviciodesaneamiento(millones depersonas) Ciudadesconsolucionesdemovilidadurbanaen operacin Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial Pobrezaydesigualdad a)Incidenciadepobrezaporingreso(LP) b)IncidenciadePobrezaMultidimensional(IPM) c)Incidenciadepobrezaextremaporingreso(LI) d)CoeficienteGINIdeingreso TasadeMortalidadinfantilajustada(porcadamil nacidosEEVVDANE2008) MetasdeDesarrollodelMilenio(Indicadoresadoptados alcanzados) A.PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 1.Primerainfanciayniez AtencinintegralaPrimeraInfancia(Niosatendidos PoblacinVulnerable) Nioscondesnutricincrnica(porcentajeENSIN 2010) 2.FormacindelCapitalHumano Coberturabrutaeducativa
12,0% 2,19 $112,7
8,9% 1,7 $126,7
5,0%
30.588.362 364.080
36.283.568 596.330
48.581.239 1.382.064
1.050 906 0 200
2.000 2.000 50.000 800
73,0 13.542 990.600 700 1.100 560.300 3,6 10
124,0 16.234 1.420.000 1.450 1.375 1.000.000 4,5 22
1.800.000 4,3 28
45,5% 34,6% 16,4% 0,58 20,6 19/51
38% 22,4% 9,5% 0,54 17,15 46/51
20,0%
566.429 13,2%
1.200.000 8,0%
618
Objetivos/INDICADORESESTRATGICOS
LneaBase
2014
2019 (Visin Colombia2019) 100,0%
2032
a)Transicin 90,7% 100,0% b)Media 79,3% 91,0% c)Superior 35,3% 50,0% CalidadeducativaSabergrado11 a)Estudiantescondesempeoaltolenguaje 27,10% 37,0% b)Estudiantescondesempeoaltomatemticas 27,27% 37,0% c)Incrementodelniveldedesempeodela poblacinevaluadaenlapruebasSaber5to,y9no. 0 25,0% respectoalosresultadosde2009 3.AccesoycalidadenSalud:UniversalySostenible Coberturassistemageneraldeseguridadsocialensalud a)Coberturargimensubsidiado 90,2% 100,0% b)Afiliadosrgimencontributivo 18.116.769 19.593.047 CalidadenSaludPorcentajedelapoblacinque 79,0% 90,0% percibecomobuenosuestadodesalud(ECV2008) Porcentajedemujeresde15a19aosquehansido 20,5% <15% madresoestnenembarazo B.PromocinSocial 1.Juntoscontralapobrezaextrema FamiliasquesegradandelaReddeSuperacinpara laPobrezaExtrema(cumplencondicionesdesalida 0 350.000 cumplenconlascondicionesparanoserpobres extremos) 2.Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos Tasadedesempleojuvenil(Jvenesentre14y26aos 21,6% 16,1% deedad) 3.Polticaparalapoblacindesplazada Poblacinacompaadaparalasuperacindesu situacindevulnerabilidadocasionadaporel 0 260.000 desplazamiento(familias) C.FortalecimientodelCapitalSocial Brechaenlatasadedesempleoentrehombrey 6,6p.p. 3,2p.p. mujeres ConsolidacindelaPaz A.Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana Tasadehomicidios(Porcadacienmilhabitantes) 34 28 Desmovilizadosindividuales(personas) 2.446 6.000 Inmovilizacindeinsumosqumicos(Toneladas) 68.025 30.000 Tasadehurtocomn(Porcadacienmilhabitantes) 201 182 B.Justicia DescongestinJudicial(Inventariodeprocesos 2.350.000 1.250.000 judicialesentrmite) (2) C.Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional SoportesTransversalesdelaProsperidadDemocrtica A.GestinAmbientalydelRiesgodeDesastre HectreasincorporadasalSistemaNacionaldereas 12.601.817 15.601.817 Protegidas Hectreasenreforestacinconfinesdeproteccin 310.000 400.000 (hectreasenrehabilitacinyrecuperacin) CapacidadtcnicadeentidadesterritorialesyCARen gestindelriesgo(planesmunicipalesparalagestin 226 790 delriesgodedesastresformulados) Unidadesambientalescreadasenlossectoresde 0 4 vivienda,infraestructura,agriculturayminera B.BuenGobiernoyluchacontralacorrupcin MejoraenndicedeTransparenciainternacional 3,5 4,0 (3) C.RelevanciaInternacional PasesbeneficiadosporColombiaatravsde 28 50 cooperacinsursur D.Apoyostransversalesaldesarrolloregional Reduccindebrechasregionales
619
Objetivos/INDICADORESESTRATGICOS )Municipiosconectadosatravsderedesdefibraptica Municipiosatendidosyrecuperadosdeolainvernal Convergenciaregional a)DesviacindelDficitdeVivienda Departamental DesempeoIntegralMunicipal a)Promedio b)Dispersin(Diferenciaporcentualconrespecto alpromedio)
LneaBase 200 0 57,345 62,1% 23,0%
2014 700 755 27,569 64,5% 21,0%
2019 (Visin Colombia2019)
2032
Notas: 1/Compartelosindicadoresdeinnovacinparalaprosperidad 2/ComparteelindicadordeSeguridadordenpblicoyseguridadciudadana 3/Losresultadosdeesteobjetivosevenreflejadosenlasmetasaalcanzarenelobjetivodecompetitividadycrecimientodelaproductividad
620
Anexos del Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014

621
Anexo III.C.41. Grandes proyectos Energa elctrica

Nombre Descripcin Planta de Generacin a Carbn Mineral con una capacidad instalada de 158 MW, un eficiencia de 10.500 Btu /KWh. Asignadas Obligaciones de Energa Firme de 1.116,9 GWhaoentreel1dediciembrede2012y el 30 de noviembre de 2013. Ubicado en Zona Franca. Entra en operacin en diciembrede2012. Planta de generacin trmica dual a gas y Diesel con una capacidad instalada de 251 MW. Tiene asignadas Obligaciones de EnergaFirme1677,71GWhaoapartirde diciembre de 2012. Entra en operacin en diciembrede2012 PlantadeGeneracinHidroelctricaconuna capacidad instalada de 60MW. Tiene asignadas obligaciones de Energa en firme de50GWhaoapartirde2014.Entraen operacinendiciembrede2014. PlantadeGeneracinHidroelctricaconuna capacidad instalada de 78 MW. Tiene asignadas obligaciones de Energa en firme de214,27GWhaoapartirde2011.Entra enoperacinenJuliode2011. Regin Inversin (Millonesde Dolares) Responsable
GECELCAIII
Puerto Libertador (Crdoba)
236
GECELCA3S.A.S.ESP
TERMOCOL
SantaMarta (Magdalena)
125
GrupoPOLIOBRAS S.A.ESP
CUCUANA
AMOY
Municipiosde Roncesvalles, SanAntonio, Rovirae Ibagu (Tolima) Cuencamedia delroAmoy, ala alturadel municipiode Chaparral/ Tolima
110
EPSAS.A.ESP
196
ISAGENS.A.ESP
ITUANGO
SOGAMOSO
ELQUIMBO
MIELII
PlantadeGeneracinHidroelctricaconuna capacidad instalada de 1200 MW en su Municipiosde primera etapa con posibilidad de una Ituangoy segunda etapa en la que alcanzar los 2400 Briceo MW.TieneasignadasobligacionesdeEnerga (Antioquia) en firme de 1085 GWh para el ao 2018 2019.Entraenoperacinenjuliode2017. Municipiosde PlantadeGeneracinHidroelctricaconuna Girn,Betulia, capacidad instalada de 820 MW. Tiene Zapatoca,Los asignadas obligaciones de Energa en firme SantosySan de7400GWhentreelao2014y2019.Entra Vicentede enoperacinennoviembrede2013. Chucur (Santander) PlantadeGeneracinHidroelctricaconuna capacidad instalada de 396 MW. Tiene Gigantey asignadas obligaciones de Energa en firme Garzn(Huila) de6296GWhentreelao2014y2019.Entra enoperacinendiciembrede2014. PlantadeGeneracinHidroelctricaconuna Municipiosde capacidad instalada de 135,2 MW. Tiene Saman, asignadas obligaciones de Energa en firme Marquetaliay de184GWhaoapartirde2014.Entraen Victoria operacinenenerode2013. (Caldas)
2.298
Sociedad Hidroelctrica ItuangoS.A.,ESP/ Construcciny OperacinporEPM
1527
ISAGENS.A.ESP
690
EMGESAS.A.ESP
193
PromotoraMielII S.A.ESP
622
Hidrocarburos y derivados
Nombredel Proyecto Descripcin Regin Inversin (Millonesde dlares) Responsabledel Proyecto
Ampliacin y modernizacin de la refinera con el fin de satisfacer la demanda interna en Colombia, tomar PLANMAESTRODE ventaja de las oportunidades en el LAREFINERADE mercado de exportacin y producir CARTAGENA derivados con la mejor calidad, que REFICAR cumplan las especificaciones actuales y futuras. Entrada en operacin: diciembrede2013. Adaptar la infraestructura de la refinera para procesar crudos pesados MODERNIZACINDE nacionalesconunacapacidad150KBPD LAREFINERADE y actualizar su configuracin para BARRANCABERMEJA llevarla de media a alta conversin. Entradaenoperacin:agostode2014. OLEODUCTO BICENTENARIODE COLOMBIA SISTEMASAN FERNANDO MONTERREY PROYECTO: COVEAS POLIDUCTO SUTAMARCHN APIAY(POLIDUCTO ANDINO)
Cartagena(Bolvar)
3.770
EcopetrolFilial ReficarS.A.
Barrancabermeja (Santander)
2.940
Ecopetrol
EXPANSINDEL GASODUCTO CUSIANA VASCONIACALI
Atraviesalos Construccin de un nuevo oleoducto departamentosde: con capacidad de 450 KBPD para Casanare,Arauca, diciembrede2012.IniciaenCasanarey NortedeSantander, terminaenCoveas. Cesar,BolvarySucre Construccin de un oleoducto de 30" Atraviesalos entre los Campos de Castilla y departamentos: Monterrey con una capacidad de 390 Meta,Casanarey KBPDparadiciembrede2012. Cundinamarca Incremento de capacidad de almacenamiento en 3.600 KBls y Sucre construccin de una cuarta monoboya paradiciembre2012. Atraviesalos Transportar53KBPDdediluyentedela departamentos: estacin Sebastopol hasta la estacin Metay Apiay. Cundinamarca Construccin de estaciones compresoras, la adecuacin y Atraviesalos ampliacin de las estaciones departamentos: compresoras existentes y loops con el fin de ampliar la capacidad de 180 Casanare,Boyac, Caldas,Tolima, MPCD (desde 210 MPCD hasta una capacidad futura de 390 KBPD). El Risaralda,Quindoy ValledelCauca aumentosehardemaneraescalonada de acuerdo con el incremento de produccindegasenelcampoCusiana.
3768
Ecopetroly terceros
745
Ecopetrol
383
Ecopetroly terceros
305
Ecopetrol
380
Transportadorade GasTGIS.A.ESP
623
Minera
Nombredel Proyecto Descripcin Regin Inversin (Millonesde dlares) Sindatos Responsabledel Proyecto B2GoldyAngloGold AshantiLtd
Proyecto minero de oro. Actualmente, se encuentraenexploracinyannoexisteuna GRAMALOTE fecha para la entrada de la fase de explotacin. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde carbn. Se encuentra en etapa de CAAVERAL exploracin y no hay fecha estimada de entradalafasedeexplotacin. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde metales preciosos, especialmente oro. Se LACOLOSA encuentra en etapa de exploracin y aun no existe fecha estimada de entrada de la fase deexplotacin. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde metalespreciosos.Seencuentraenetapade LABODEGA exploracin y aun no existe fecha estimada deentradadelafasedeexplotacin. Proyecto en exploracin para la explotacin MARMATO de metales preciosos. Se estima la explotacinafinalesdelao2014o2015. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde ELDESCANSOSUR carbn. Permitira ampliar la produccin de (SIMILOA) CarbndeDrumond. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde CERREJNZONA carbn. Permitira ampliar la produccin de SUR CarbndeCerrejn. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde SANJORGE carbn.PendientelaobtencindelaLicencia Ambiental.
Antioquia
Guajira
Sindatos
MPXColombiaS.A.
Tolima
Sindatos
AngloGoldAshanti
Santander
Sindatos
VentanaGold Corporation
Caldas
Sindatos
MedoroResources
Cesar
438,00
DrummondLtd.
Guajira
17,05
CerrejnLtd.
Crdoba
41,00
CerromatosoS.A.
624
Anexo IV.A.31. Indicadores de la situacin de salud de Colombia

El estado de salud de un pas se puede conocer a partir de su mortalidad y morbilidad. En los pases donde la mortalidad es baja y la esperanza de vida alta el estado de salud se determina principalmenteporlamorbilidadlasociedadhalogradodisminuirlasmuertesporenfermedades transmisibles, las enfermedades agudas pierden importancia relativa y toma importancia las enfermedadescrnicas.Enlospasesdondelamortalidadesaltaylaesperanzadevidamediao bajaelestadodesaludseconocebsicamenteporlamortalidad. En Colombia, la esperanza de vida media se ha incrementado, pasando de 70,90 aos en el quinquenio19952000a74aosenelquinquenio20052010.Porsuparte,segnlasEstadsticas VitalesajustadasdelDepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadsticas(DANE)637,lastasasde mortalidadenlaniez,infanciaymaternahandisminuido.As,lamortalidadenlaniezpasde 35,1muertesenmenoresdecincoaosporcada1000nacidosvivosen1998a24,9en2008;la tasademortalidadinfantilpasde27,45muertesenmenoresde1aopor1000nacidosvivosen 1998 a 20,60 en 2008; y la razn de mortalidad materna pas de 93,9 en 1998 a 75,6 muertes maternasporcienmilnacidosvivosenel2007;conunligeroincrementoenelao2000donde alcanzaelmximovalor(104,9)638.Enelmismosentido,cabededestacareldescensodelatasade mortalidadporEnfermedadDiarreicaAguda(EDA)639,lacualpasde33,76en1998a11,58por 100.000menoresde5aosparaelao2006,loqueequivaleaunareduccindelatasadel65% en 8 aos, resultado que est muy de acuerdo con el incremento progresivo en cobertura de serviciosdeacueductoyalcantarillado. Encontrasteconestareduccin,lasmuertesporenfermedadescardiovasculareshanaumentado. Enelao2000latasaporenfermedadisqumicadelcoraznfuede55,61,yenel2008ascendia 64,45muertesporcada100milhabitantes(EstadsticasVitalesDANE). As, la situacin actual de salud del pas, revela la presencia de elementos de una transicin epidemiolgica y demogrfica que se traducen en la coexistencia de las enfermedades transmisibles propias de los pases en va de desarrollo y las crnicas o degenerativas caractersticasdelospasesdesarrollados: Lapoblacinestempezandoaenvejeceryestconcentradaenlasciudades. Lamortalidadmuestraunperfildominadoporlascausasexternas,lasenfermedadescardioy cerebro vasculares, la neumona, la diabetes y los tumores. Pero an se evidencian muertes porenfermedadestransmisibles(malaria,dengue,entreotras),ysibienseobservanlogrosen ladisminucindealgunosindicadores(enespeciallasdemortalidadinfantilyenlaniez),an persistengrandesdiferenciasdepartamentalesquenopuedenserignoradas. Elaumentoenlaprevalenciadeenfermedadesnotransmisiblesylaexposicinalosfactores deriesgoasociados,quepresionanlademandadeservicios.
Ajuste debido a subregistro de nacimientos y defunciones y a procesos de conciliacin censal de la poblacin (19852004) y al mtododeaosdevidaperdidos(probabilidaddeaosquedeberanhabervividolaspersonasquefallecen;2005enadelante),acargo del DANE, para cada uno de los departamentos a excepcin de los departamentos del grupo Amazonas, que incluye: Amazonas, Guaina,Guaviare,VaupsyVichada,quefuenecesarioagruparlosdebidoalaprecariedaddelasestadsticas. 638 Lareduccinentreelao1998y2006correspondeaun20,12%.Paraelperiodo20002006lareduccinfuede28,5%. 639 LaTasadeMortalidadporEDAesunindicadorqueserelacionantimamenteconlapersistenciadecondicionesdepobrezayrefleja laexistenciadedeficienciasenlapoblacinenmateriadecalidaddelavivienda,higienepersonal,accesoaserviciossanitariosyde aguapotable,entreotrosfactores. 625
637
Estoim mplicaretosp para:(1)elsistemadesalud,yaqueim mponecostos sasociadosa alaatencin de las enfermedades crnicas, qu si bien no son excl usivas de la poblacin mayor, si s ue n a son representativas en las personas mayores de 60 aos; (2 la formaci del recurs humano q s e 2) n so que deber ajustarlaof fertaeducativ vapertinente ealasnecesi dades;(3)las scondiciones senelmerca ado deltrabajoparalap productividad dduranteele envejecimient toyeldisfrut teunavejezs sana. Morta alidad El nive de mortalid en las po el dad oblaciones ms jvenes se relaciona co el bienest y calidad de e on tar vidade elapoblacin nydelprogre esosanitario.Losindicado oresdemorta alidadinfantil lyenlaniez z,y mortalidad materna, se utilizan como refere n ente en este sentido. A c e continuacin se presenta el ortamiento de epartamental de dichos indicadores, q complem que menta la evo olucin nacional compo sealad daanteriormente. Morta alidad en la n niez (meno ores de cinco o aos), com mportamient to departamental
FiguraAIV V1.Comportam mientodepartamentalmort alidadenlani iez.Colombia a,2008
Fuente:C ClculosDNPDDS SSSapartirdeEstadsticasVitales(EE.VV.)conajus steDANE Lareducc cinnacionalcont trastaconunaleve edisminucinene elreaderesiden ciacabecerayun crecimientoenre esto.Esascomop para 1998, Cabecera represent el 75,39% de la mortalidad en la niez, mientras que Resto (centr poblado y rural disperso) alcanz el a a ro Paraelao2008la arepresentacind deCabeceraesde el74,84%yparaRe estodel25,16%. 24,61%.P
Si bien se observa una disminu n ucin a escala nacional, la diferencia regionales son altas y los as as depart tamentoscon nlasmayorestasassonlos smismosdur ranteelperio odo1998200 08.Porejemp plo, Vichad damuestrala mayortasad demortalidad denlaniez en1998,200 03y2006,y en2000y20 008
626
presen ntalasegunda atasamsalta.Similarsit tuacinocurr reconVaups,queregistr ralamayorta asa enlosaos2000y2 2003,lasegundamayorta asaen2006y ylamayortas saen2008. Por su parte, Santa ander se man ntiene como uno de los d departamento con las me os enores tasas de mortalidadenlani ezdurantee elperiodoana alizado.Enellcasodemor rtalidadporE EDA,paraela ao 2006 an persisten departamen a n ntos con tasa superiores a 20 defunc as ciones por es causa; en La sta Guajira a,Cauca,Cesa ar,MagdalenayelGrupoA Amazonas. Morta alidad infant til (menores s de 1 ao), c comportami iento depart tamental Dentro odelamorta alidadinfantil,lamortalida adneonatal, representaa aproximadam menteel63% de loscasos.Enefecto,elmayorn merodecaso osdemortaliidadinfantils sedaenlosp primerosdasde vida del menor, en ncontrndose que es may la ocurrid hasta el s e yor da sexto da de vida, conoci ida tambi ncomoneonatalprecoz (44%).Sinem mbargo,ladiistribucinha acambiadoa alolargode los aos.E En1998el25 5%delasmue ertesocurraenmenoresd de1da,el20%enniosyniasde1a a6 dasy el15%enlos sde7a27d as.Enelao o2008,el22% %delasmue ertesfuerone enniosyni as de1a6das,el17% res %entrelosde e7y27das,el15%enlo osmenoresde e1ydayel7%enmenor de1ho ora.Esimpor rtantellamar laatencinq quelamortallidadposneonatal640ylad deniosyni as de 28 y 29 das, desde 2002, han manten d nido constant su participacin en el 37% y el 1 te 1%, respectivamente(figuraAIV2).
FiguraAI IV2.Comporta amientoDepa artamentalMo ortalidadInfan ntil.Colombia,2008
Fuente:C ClculosDNPDDS SSSapartirdeEstadsticasVitalesconajusteDANE E.
Aligua alque enla mortalidaden niezlas diferencias regionalesso m nla s onimportant tes.Durante los aos1998,2000y2 2006,Vichada aeseldepart tamentocon lamayortasademortalid dadenmenores de 1 ao, y en 2008 presen la cuarta tasa ms alta. Similar situacin o 2 nta a r ocurre con los
640
Corres spondealasmuert tesenniosynia asentre1mesy1 1aodevida. 627
depart tamentos de Vaups y Guaina. Por su parte, Sa ntander se m G s mantiene com uno de los mo depart tamentoscon nlasmenores stasas.Las caracterstica asdela madre,enespeci iallaeducaci in impact tannegativam mentelastasasdemortalidadinfantily yenlaniez amayored ducacinmen nor mortalidad641. Morta alidad mater rna, compor rtamiento de epartamenta al Losres sultadosdela areduccine enmateriade emortalidadmaternadeb benvalorarse ealaluzde los diferen ntesfactores queafectan lamortalidad dmaterna,pa asandoporlo osproblemas sdesubregist tro inicialy ysuposterio ormejora,las sobreestimacindepobla acinencapa acidadpoten ncialdeestar en embarazo,lasvariacionesenelu usodemtod dosmoderno sdeplanifica acinfamiliar r,losembaraz zos olescentes, la modificaci de las pr a n cticas sexua ales; que fina almente afec ctan los valores en ado calcula 642. Entre los aos 20 y 2007, casi todos lo departame ados e 000 os entos obtuvieron progres sos signific cativos en el mejoramient de este indicador, dest to tacndose Sa Andrs y Q an Quindo con las mayoresreduccione escomparativ vasentreesto osdosaos, aproximadam mentedel67% %cadauno,p por trarioArauca yHuilaprese entalasmeno oresreduccio ones:el4%y el3%,respe ectivamente.S Sin elcont embargo,todavapersistendepa artamentoscontasasdem masiadoaltas (figuraIV3). .
FiguraAIV3. .ComparativoDepartament talRazndem mortalidadmat ternapor100.000N.V. Col lombia,2007
Fuente:D DANEEstadsticas sVitalessinajuste e.Estimacionesme esadetrabajoOD M456.

641
Siendo omayorlainciden nciaenmadresconprimariacomple etaoincompletay ysecundariaincom mpletaqueenaquellasconsecundaria completa a,universidadcom mpletaoincomplet ta,entodaslasreg giones. 642 Esteaumentopuedeex xplicarse,entreotr rascosas,porelcambiodemetodo ologadeclculod delindicadorques sepresentenel ao cado de defuncin y nacido vivo e 1995, que gen en neraron un aumen del promedio de nto o 1998, la implementacin del nuevo certific muertes maternas registradas anualmente y un mejor registro de los nacim mientos del pas. Estas circunstan . ncias han hecho ms e s rtalidad materna; sin embargo, an existen dificulta n ades para la med dicin del nmero de o confiable el clculo de las razones de mor muertes maternas por la falta de identifica acin y clasificacin del caso y la ausencia en la n notificacin, as oc curre en poblacio ones alreaurbanaengeneral,comoporejemplolascomunidadesindgena as. alejadasa 628
Hayconsensoenidentificarquecasilatotalidaddelascausasdelasmuertesmaternasenelpas, podranevitarseconprogramasdecontrolprenataldecalidad,serviciosoportunosycalificadosen elprocesodelparto,deunbuenseguimientopospartoyserviciosdeplanificacinfamiliar.Estos indicadores han evolucionado favorablemente. En efecto, para el ao 1998 el porcentaje de nacimientos con cuatro o ms controles prenatales es del 64,5%, para el 2007 el valor es del 83,6%.Porsuparte,desdeelao2002laatencininstitucionaldelpartoesdemsdel95%;para elao2008estacifraesdel98,1%;sindiferenciassignificativaspordepartamentos. Mortalidad general El estudio de Anlisis de Situacin de Salud realizado por la Universidad de Antioquia para el MinisteriodelaProteccinSocial,incluyeunanlisisdeMortalidadquecubreunperodode22 aos durante el cual se registraron 3.790.514 defunciones. Las cuatro primeras causas de mortalidadsemantuvieronestablesdesde1985al2006,siendolaprimeralasenfermedadesdel aparato circulatorio (cardiovasculares), seguidas por las causas externas, los tumores y las enfermedades del sistema respiratorio. Entre los hombres las defunciones correspondieron principalmente a causas externas (20%); le siguen en su orden, las enfermedades del aparato circulatorio(15%)ylostumores(7%).Entrelasmujeres,lasmuertesobedecieronprincipalmentea enfermedades del aparto circulatorio, seguidas por los tumores, las causas respiratorias y las causas externas. Estas cifras muestran que en Colombia estn creciendo las muertes por enfermedades crnicas o degenerativas y disminuyendo las asociadas a enfermedades transmisiblesyseesperaqueesatendenciasemantenga(MPSASIS,2010).
FiguraAIV4.ComportamientoDepartamentaldelamortalidadporenfermedadcardiovascular. Colombia,2006643
Archipilago de San Andrs Archipilago de San Andrs AtlnticoMagdalena La Guajira
Cesar
Sucre Bolvar Crdoba Norte de Santander
Antioquia Santander Arauca
Choc Caldas Risaralda Quindio Valle del Cauca Tolima Bogot, D.C.
Boyac Casanare Cundinamarca Vichada
Meta
Cauca
Huila Guaviare
Guaina
Nario
Putumayo
Caquet
Vaups
enfermedades
<all other values>
Amazonas
cardiovasc
N.D < 70 70 -99 100- 129 130 - 159 > 160
Fuente:ClculosDNPDDSSSapartirdeEstadsticasVitalesconajusteDANE
Los departamentos en blanco corresponden a sin informacin. Cabe sealar que las cifras departamentales por mortalidad especficapresentanunmayorrezagoquelascifrasnacionales,yporlotantoalmomentodeelaboracindeesteinformeelao2006 eraelltimodisponible. 629
643
Lasmuertesporenfermedadescardiovascularescasiquesehanduplicadoen25aos,pasandode 30.000muertesen1980a55.000enel2004;elincrementoesmsnotableparalasenfermedades isqumicas, para las cerebrovasculares y para las hipertensivas, lo que ha representado importantescostosparaelsistemadesaludylaactualizacinperidicadelplandebeneficios.La tasa de mortalidad estas causas se estima en 130,2 por 100.000 habitantes (2007)644. A escala regional,losdepartamentosconocidoscomolosantiguosterritoriosnacionales,ademsdeChoc, La Guajira y Nario presentan las menores tasa de mortalidad por enfermedad cardiovascular (figuraIV4). Por otra parte, la tasa de mortalidad por VIH/sida exhibe una curva ascendente con pendiente moderada que indica un crecimiento anual del indicador, pasando de 3,63 a 5.38 muertes por 100.000 habitantes entre 1998 y 2008. Para el ao 2008 aproximadamente hay 2.400 personas queanualmenteseregistranconmuerteasociadaalVIH/sidaenelpas645.Alanalizarporsexo,la distribucin de casos de mortalidad resulta mayor entre los hombres para todos los aos estudiados.Sinembargo,seobservaunincrementoprogresivoenlaparticipacindelasmujeres en las muertes por sida, el cual sobrepasa el 11% desde 1999. Este comportamiento concuerda conlatendenciaalafeminizacindelaepidemiaquehadisminuidolarelacinhombremujerde 5en1998a3,8en2006646. Morbilidad y factores de riesgo Enelperfildelamorbilidadsegnlaatencinenurgenciaspredominanlaspatologasdeorigen infeccioso.Enestegrupolaenfermedaddiarreicaaguda(EDA)explicalamayorproporcindela atencinenambossexosysufrecuenciasemantieneconstanteentrelasprimerascincocausas poredad.Enlapoblacininfantil,laEDAocupaunsignificativorenglnenlaatencindeconsulta externa, de urgencias y en la de hospitalizacin. En los hombres los traumatismos ocupan un reglnimportanteenlosserviciosdeurgencias,hechoquecontrastaconenfermedadesdeorigen infeccioso y con enfermedades no transmisibles. En las mujeres el perfil es an ms polarizado, pues aunque sobresalen las enfermedades infecciosas, con las respiratorias agudas en el quinto lugar,tambinlosproblemasrelacionadosconlaunidadperinatalocupanunrenglnimportante. Lascomplicacionesdelagestacin,partoopuerperiocontribuyenconel14%delasdiezprimeras causasdeatencinenurgencias,lasqueexplicanlamitaddelaatencintotal. Lascondicionescrnicasobservadasconmayorfrecuenciaenambossexos,correspondieronpara 2007 en su orden a alergias, hipertensin arterial, lcera digestiva, asma, colon irritable, otras enfermedadescrnicasquenosecuran,algunaenfermedaddelcorazn,diabetesyepilepsia,otra enfermedadpulmonarcomoenfisema,cncer,tuberculosiseinfeccinporVIH/sida. Encuantoafactoresderiesgo,merecedestacarse: Sedentarismo. La inactividad fsica es uno de los principales factores que contribuyen a la morbilidadymortalidadporenfermedadescrnicasnotransmisibles.LaENS2007indagporla
644
Paralosmayoresde45aos,lastasassonmsaltas,especialmentelastasasespecficas,porenfermedadesisqumicasdelcorazn 265,9yporenfermedadescerebrovasculares136,4. 645 Lamortalidadpermitevalorarindirectamentelavelocidaddelasdefuncionesasociadasmedianteelclculodelatasademortalidad porcienmilpersonas.Latendenciaqueserepresentadeestevaloresvaliosaparacontestarsilaepidemiaestestableocontinacon bajosnivelesdeoportunidaddiagnsticaoteraputica.Sepuedeutilizarcomoindiciodesituacionesdemultirresistenciaenlascuales seapreciaincrementoenlamortalidad,apesardedisponerdediagnsticosoportunosyaccesoaTAR.Situacinquedeserpercibida, debeestarapoyadaporestudiosdebiologamolecular. 646Sedebesealarquelasmujeresserealizanmayorespruebasytamizajes,aspectoquepuedeincidirenelindicador. 630
realizacindeactividadfsicaeneltiempolibre,encontrndosequeel14,1%delosencuestados mayoresde18aosrealizaactividadfsicavigorosaregularmentecomomnimo20minutos,tres vecesalasemana;yel7,3%realizaactividadesfsicasligerade30minutos5dasalasemana.El 72,3%deloscolombianosnorealizaningunaactividadfsica647.Sinembargo,sedebesealarque laENSINmuestraquelaprevalenciadecumplirconlasrecomendacionesdehaceractividadfsica mnimo150min/semanaseincremententre2005y2010,alpasarde46%al51.2%. Alimentacin.Laobesidadestasociadaconelaumentodecasosdediabetesehipertensin,de enfermedadescardiovascularesydealgunostiposdecncer.LaENS2007determinelsobrepeso deacuerdoalndicedeMasaCorporal(IMC)648;yencontrquelaprevalenciadesobrepesoentre losadultosentre18y69aosfuedel32,31%.LaENSIN2005determinelsobrepesomedianteel IMC y la medicin de la circunferencia de la cintura649. De acuerdo con el mtodo del IMC el porcentajedesobrepesofuedel46%yconlamedicindeldimetrodelacinturafuedel22%en hombresyel50,4%enmujeres.Losdosestudiosmuestranqueamedidaqueaumentalaedadde laspersonastambinaumentaelsobrepeso;yqueesteesmayorenlaszonasurbanasqueenlos zonas rurales. Por otra parte la ENSIN 2010 muestra que entre 2005 y 2010 el sobre peso se incrementencercade5puntosporcentuales. Por su parte, la obesidad es del 13,7%, con diferencia marcada por sexo, en los hombres es del 8,8%yenlasmujeresel16,6%;laobesidadempiezaaserimportantedesdelos10aos,aumenta conlaedad,alcanzandoel23,6%enelgrupode53a57aos.Sepresentaentodoslosestratos socioeconmicos,siendomayorenelreaurbana(ICBFENSIN,2005). Unodelosfactoresdeterminantesdelsobrepesoylaobesidadeslaalimentacin;yenespecialel incrementoenelconsumodegrasassaturadasydecomidasconaltocontenidocalrico.LaENSIN 2005 mostr que el 40,5% de la poblacin colombiana presenta un exceso en la ingesta carbohidratos.Aescalaregional,lareginOrientalpresentaelmayorporcentajedeexcesoenel consumodecarbohidratos(53,3%),seguidoporlareginPacfica(48,1%)650. Consumo de tabaco. De acuerdo con los datos de la ENS 2007, el 35,2% de la poblacin ha consumidotabacoalgunavezensuvida,el18,1%hafumadocomomnimo100cigarrillosensu vidayel12,1%manifesthaberconsumidoenlosltimos30daspreviosalaencuesta.Deltotal quemanifesthaberfumadoalgunavez,el19,4%hatenidoalgunavezelhbitodefumarensu vida,el10,8%sonfumadoresactualesyel8,6%exconsumidores.Esdesealarquelosestratos4, 5, 1 y sin estrato tiene las mayores proporciones de consumo de media y alta intensidad. Sin embargoseevidenciamayorcronicidadenelestrato5yensinestrato,tantoenconsumidores actuales, como en ex consumidores. Los principales departamentos donde se reportan las mayoresprevalenciasdeusodecigarrilloson:Medellnyreametropolitana,Risaralda,Vaups, Bogot,Caldas,RestoAntioquia,Tolima,Quindo,Nario,Choc. Consumo de alcohol: segn la ENS 2007, ms del 80% de la poblacin mayor de 20 aos ha consumidoalgunavezenlavidaalcohol,unterciolohahizoenlosltimos30dasdeaplicadala
647
Sedenomincomoactividadfsicavigorosa,aaquellaactividadfsicaqueaumentarabastantelarespiracinoelritmocardacoe hiciesesudarmuchoyactividadfsicaligeraaquellaconlasmismascaractersticasperoconintensidadesmenores. 648 2 ElIMCeselresultadodedividirelpesoenkilogramossobreelcuadradodelatallaenmetros(kg/m )ydefinecomosobrepesoun 2 2 IMCmayora25kg/m yobesidadunIMCmayora30kg/m . 649 Estemtodoconsisteenidentificarymarcarmediantepalpacinelpuntomedioentrelacrestadelhuesoiliacoylaltimacostilla deamboscostados,seprocedeacolocarlacintamtricasobreestamarcaalrededordelacintura 650 Un anlisis de la alimentacin de la poblacin colombiana se presenta en el Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional que mencionaestePlan. 631
encuesta,yunodecadacincocolombianoshabatomadointensamentealcoholenlosquincedas previos a la encuesta. El consumo de los ltimos 30 das y el consumo intenso se dan principalmenteenlosjvenesde20a24aosmomentoenelcualempiezanadisminuirconla edad. Unterciodelapoblacinquereporthbitodeconsumo,consumetodaslassemanasalmenos un da. El 7,7% consume alcohol 3 o ms das a la semana, comportamiento observado en los adultosentrelos45y59aos,principalmenteenelrangoentre50y54aos.Elconsumode1o 2 das a la semana los hacen mayoritariamente los jvenes de 15 a 24 aos. En ambos casos el consumosedamsenhombres,sinembargoladiferenciasehacepequeacuandoelconsumoes msintenso. Por nivel socioeconmico, el estrato seis presenta las mayores prevalencias de consumo en los ltimos 30 das y consumo intenso en los ltimos quince das, las menores proporciones de consumosedanenlosestratos1y5.Ladistribucindelconsumointensoenlosltimos15dases similarentreestratos.Elconsumoesmsprevalenteenloslugaresmsurbanizados. El 1,3% de la poblacin Colombiana tiene una posible dependencia alcohlica segn el instrumento tamiz CAGE, y el 2,6% un consumo perjudicial, para ambos casos los hombres cuadriplicanlasproporcionespresentadasporlasmujeres.Elconsumoperjudicialaumentaconla edad, la dependencia alcohlica es muy similar entre los 20 y los 54 aos, momento en el que decrece. Caldas, Meta, Medelln y el rea Metropolitana tienen las proporciones mayores de posible dependenciaalcohlica.Sisecomparanlos10primerosdepartamentoscondependenciaylos10 primerosconprevalenciadelosltimos30,slo4departamentoscumplenconambassituaciones: Tolima,Guaviare,MetayChoc. Avances en la poltica de prestacin de servicios En comparacin con otros pases Colombia cuenta con 1,4 camas por habitante, una relacin superiorapasescomoEcuador,Bolivia,ParaguayyVenezuelaentreotros,peroinferioraChile, Brasil, Estados Unidos, Canad, Argentina. As en 2009 el pas tena cerca de 65.424 camas habilitadas,delascualesel44%soncamasdelaredpblicayelrestodeinstitucionesprivadaso mixtas651.Enestesentidolaofertadeserviciosdesaludenelsistemahasidodesarrolladaentre entidades pblicas y privadas, cuya responsabilidad primordial recae en las entidades administradoras de planes de beneficios que definen redes de atencin con unos u otros prestadores. En este contexto, el Gobierno defini la poltica de prestacin de servicios promoviendolosejesdeaccesocalidadyeficiencia. Acceso. Los indicadores de acceso se asocian en general al nmero de mdicos o camas por habitantes, sin embargo dichos indicadores no muestran los avances, esfuerzos y resultados efectivos en el acceso a la prestacin de servicios de salud. Dado lo anterior a continuacin se muestran una serie de indicadores que permite visualizar el acceso desde la perspectiva de la reduccin de barreras, incremento en consultas generales, hospitalizacin, control prenatal y atencindelpartoinstitucional.
651
ClculosDNPconformeabasederegistrodeprestadoresdeserviciosdesaluddelMPS2009. 632
ElestudioAvancesyDesafosdelaEquidadensaluddelsistemacolombiano,evidencia,enlneas generales, el avance en la reduccin de las barreras de acceso en la prestacin de servicios de salud por parte de la poblacin ms pobre en particular producto de la implementacin del rgimensubsidiado.Elestudioencontrquecercadel75%quereportabannecesitarunservicio de salud y tenan la condicin de no aseguradas no accedan a un mdico por falta de dinero, mientras que menos del 25% de los afiliados al rgimen subsidiado no asistieron por la misma razn(DNPyotros,2007). Enrelacinconlasconsultasentre2003y2008,segnlasencuestasdecalidaddevidaefectuadas porelDANEenlosrespectivosaos:(1)seobservaunincrementodecercadel20%enlaconsulta almdicouodontlogoporprevencin.Paralosniosmenoresde5aoselincrementofuedel 15,7% y para los mayores de 60 aos fue del 32,36%; (2) las consultas al mdico o especialista aumentaron el 54,7%. Para los nios menores de 5 aos el aumento fue del 40% y para los mayoresde60aosfuedel54,6%.Cabesealarquetodoslosgruposdeedadesaumentaronel accesoalasconsultas. Respecto de las hospitalizaciones entre 2003 y 2008, segn las encuestas de calidad de vida del DANEdelosrespectivosaosseobservaunincrementodecercadel7,6%.Sibientodoslosgrupos deedadmuestranunincrementoenlashospitalizaciones,losmenoresde5aosylas(os)jvenes sonlosgruposquepresentanunmayoraumento,el16,5%yel23,3%,respectivamente. Por otra parte, los indicadores de control prenatal mnimo cuatro controles al ao, y el parto institucionalsonindicadoresquepermitendeterminarqueparalasmadresgestanteselaccesoha sido positivo. Mientras que, en 1998 tan slo el 65% de las madres gestantes con hijo nacido vivo, se les realizaba 4 o ms controles prenatales, en 2008 dicho porcentaje ascendi a un 83,6%.Deigualmanera,enelmismoperiodoanalizado,sehandadomejorasenlaatencindel partoinstitucional,seregistraincrementoencerca de5puntosporcentualesdedichaatencin, puessepasdeun93,1%aun98,1%(DANE). Si bien hay avances, tambin existen problemas. Una evaluacin de las EPS, ha concluido entre otros aspectos que en el componente de acceso a los servicios present variacin positiva, respectoalestudioanterior.Sinembargo,lasvariablesdeinformacinsobrereddeprestadores, informacin sobre servicios a que tienen derecho e invitacin a programas de promocin y prevencinpresentanindicadoresbajosyprecisaqueel43,7%delosafiliadosmanifiestanque la EPS a la cual pertenecen no les da la suficiente informacin sobre la red de prestadores que tienencontratada.Asmismo,elgradodesatisfaccinconlareddeprestadoresproporcionada porlasEPSescalificadoentresatisfechoycompletamentesatisfechoporel69,5%delosusuarios del rgimen contributivo, el 72,3% en el subsidiado y en total el 71,1% (Defensora del Pueblo, 2009). Sehaconsiderado,comounadeloslimitantesdelaccesoelgastodebolsillodelasfamilias,asen trminoscomparadosconalgunospasesdeAmricaLatinasehaconcluidoque:
Entodoslospaseselgastocatastrficopareceestarmsasociadoagastosdebolsillo altosmsqueahogaresconescasacapacidaddepago.Encuatropases,Brasil,Chile, ColombiayMxico,unhogarconunaltopesodelGastoBrutoenSaludpuedegastar msde10vecesloquegastaunhogarpromedio.Elgastocatastrficopareceestar asociadoagastosdehospitalizacinygastosenmedicamentos,msqueaconsultas generales y profesionales. Los gastos catastrficos estn asociados a eventos hospitalarios,fenmenoquepermitesegmentaralossietepasesentresgrupos.Por
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un lado, tenemos a Chile y Mxico. En estos pases un hogar que experimenta un eventohospitalariopuedevercrecersurazngastoacapacidaddepagoen5y6veces respectivamente.EnelmediotenemosaArgentina,Brasil,ColombiayEcuador,enlos que la razn gastos a capacidad de pago crece entre 2 y 3 veces. Finalmente, en Uruguay,unhogarqueexperimentauneventohospitalariosloveaumentarsurazn degastoacapacidaddepagoenapenasun20%(CEPAL,2008).
Finalmente,lainformacinquesedisponedelaredpblicamuestraqueexisteunincrementoen la produccin de los hospitales pblicos, aspecto que refleja avances significativos. Por ejemplo, losegresosentre2007y2009seincrementaronenel1,9%.Caberesaltarquedeltotaldeegresos en2009el48%sedioenlapoblacinafiliadaalrgimensubsidiado(en2007erael41%)652. Adicionalmente, el sector ha avanzado en el mejoramiento de la oferta en condiciones de difcil acceso, a travs de la implementacin de telemedicina en zonas de difcil acceso. En 2008 se efecto una primera fase con 60 instituciones en la modalidad de telebsica, en 2009 se incluyeron 30 IPS ms y en 2010 entraran 50 adicionales, para 140 IPS pblicas, en lugares apartadosen29departamentosdelpas.Deigualformasefortalecielrecursohumanoensalud, alrespectoelgobiernohatrabajadoen:(1)apoyoalarelacindocenteasistencia,(2)apoyoenla definicindeparmetrosymecanismosdeverificacinyevaluacindelosrequisitosbsicospara el funcionamiento de los programas de formacin; (3) Programa Becas Crdito, y (4) servicios social obligatorio para garantizar una contribucin de los profesionales en zonas o poblaciones desprotegidas, para recin egresados, sin embargo, se resalta el dficit de recursos humano especializado en especial en algunas regiones del pas donde es requerido, conforme a sus condicionesenelmercado(CendexPUJ,2008). Calidad. Dado que el acceso en trminos del uso se ve condicionado por factores como la mala calidad, se ha avanzado en la consolidacin Sistema Obligatorio de Garanta de la Calidad, con cuatrocomponentes:(1)SistemanicodeHabilitacin,concondicionesbsicasdeoperacinde los prestadores, logrando consolidar el registro de entidades prestadoras de servicios y la verificacingradualdeestascondicionesporpartedelosdepartamentosydistritos;(2)Auditora paraelmejoramientodelacalidad;(3)Acreditacinconcondicionessuperioresdecalidaddentro delacualhayveintidsIPSdelascualesnuevesonpblicas653;y(4)consolidacinyavanceenel SistemadeInformacinparalaCalidad,cuyosresultadosapuntanalaconstruccindeunsistema conindicadorestrazadores,conreporteperidico,conformealoscualesseresaltamejorasenlas instituciones prestadoras de servicios 20072009 en la oportunidad en la asignacin de citas de consultamedicinageneralde2,6dasen2007a2,4en2009ylaoportunidadenlarealizacinde ciruga programada de 12,6 das a 11,7, sin embargo, hay descensos en la oportunidad en la atencindemedicinaespecializadaquepasode7,5dasa10dasylaoportunidadenlaatencin deurgenciasde26,2minutosa28,5minutos(ObservatoriodeCalidaddelaAtencinensalud, 2010). Vale mencionar que adems se ha promovido la Poltica Nacional de Seguridad del
DatosreportadosporlasIPSpblicasconformealdecreto2193de2004,basecorteamayode2009. Las IPS acreditadas son: instituto del Corazn (Bucaramanga), Hospital Pablo Tobn Uribe de Medelln, y Hospital General de MedellnLuzCastroGutirrezdeMedelln,ESEHospitaldelSurdeItag,HospitalPabloVIdeBosaenBogot,CentroPoliclnicodel OlayaBogot,CentromdicoIbanacodeCali,ComunidadHermanasDominicasClnicaVistaHermosadeMedelln,ClnicadeOccidente deBogot,HospitalUniversitarioFundacinSantaFedeBogot,FundacinValledeLildeCali;CentroDermatolgicoFedericoLleras AcostadeBogot,ClnicaoftalmolgicadeCali;HospitalNazaretdeBogot;HospitaldepartamentalPsiquitricoUniversitariodeCali; Laboratorio Clnico Continental de Barranquilla, Fundacin Cardioinfantil de Bogot, Fundacin Hospitalaria San Vicente de Paul de Medelln, Hospital Manuel Uribe ngel de Envigado y Fundacin Oftalmolgica de Santander Clnica Calos Ardila Lule Foscal de Bucaramanga,HospitalUniversitariodepartamentaldeNario.
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Paciente,diseadaydesplegadaconelpropsitodepreveniryreducirlaocurrenciadeeventos adversosenlasinstitucionesprestadorasyaseguradoras. Eficiencia. Ante todo es preciso sealar que la informacin de Instituciones Prestadoras de Servicios(IPS)privadasnoexiste,porelloenelPNDserecomiendadesarrollarunaestrategiaen estesentido,asqueslohaydisponibleelanlisisenrelacin conlasIPS pblicas. Entrminos eficiencia, entre 2002 y 2005 se observaron resultados de la evaluacin de eficiencia nter temporal(DNP,2007),desarrolladaalinteriordelasIPSpblicas(dadoquenohayinformacinde las privadas), comparando los resultados de las instituciones reorganizadas en trminos de eficiencia tcnica relativa, donde se concluye que las instituciones reorganizadas son ms eficientes,sinembargo,lasinstitucionesnoreorganizadashanvenidomejorandoeneficiencia.Es trminos de resultados financieros la informacin reportada por las IPS pblicas654 muestra que hanaumentadosudficitconsolidadototalconrecaudos,noobstantelasIPSreorganizadaslohan disminuidoenun61%entre2007y2009,entantoquelasIPSNoreorganizadaslohanduplicado. LospasivosexistentesenlasIPSpblicasasciendena$2billones,hancrecidoel3,4%entre2009y 2007,noobstanteenlasinstitucionesreorganizadaslohandisminuidoun39%.Enestesentido,el Gobiernohaapoyadolaeficienciaconprocesosdeasistenciatcnica,actualizacintecnolgica,el desarrollo de Zonas francas en salud, as como, proceso de seguimiento y evaluacin, para la retroalimentacindelapoltica. Estrategias diferenciadas Si bien las estrategias del sector salud son universales aseguramiento, acceso, salud pblica vacunacin y calidad en la prestacin de los servicios, para lograr reducir las diferencias regionales ser necesario avanzar en acciones no asociadas directamente al sector salud (reduccindelapobreza,incrementoenlosaosdeeducacin,acueductoyalcantarillado,entre otros).Sinembargo,enaquellosdepartamentosdondelamortalidadmaterna,mortalidadinfantil yenlaniezsonaltas(figurasAIV1AIV3)lasaccionesseenfocarnalfortalecimientodela estrategia AIEPI, al mejoramiento del acceso a los servicios y la implementacin del modelo de atencinintegralinfancia(seccinIV.A.1:Primerainfancia,niezyadolescencia),almejoramiento del acceso a los servicios de salud y la calidad de los mismos, en especial en los programas de controlprenatal,ascomoaccionesdecapacitacinaparteras,yactualizacindeconocimientosa losprofesionalesdelasalud;ydecontrolesdecrecimientoydesarrollo. Como estrategia general se espera que a 2014, 260 poblaciones rurales tendrn acceso a atencin mdica bsica, de estas 90 poblaciones contarn adicionalmente con unidades de cuidado intermedio a travs de la prestacin de servicios de telemedicina beneficiando as a la poblacincolombianaqueresideenlugaresdedifcilaccesodenuestrageografa(ProyectoVive DigitalColombia,2010). Mortalidad infantil y en la niez En los departamentos del Choc, Cauca, Nario, Arauca, Vichada, Guaviare, Guaina, Vaups y Amazonassepresentanlasmayorestasasdemortalidadinfantilyenlaniez.Lasestrategiasque deberndesarrollarseson: ElfortalecimientodelaestrategiaAIEPI(AtencinIntegralalasEnfermedadesPrevalentesde laInfancia)iniciarporestosdepartamentos.
ConformealainformacinreportadaporlasIPSPblicassegnelDecreto2193de2004. 635
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Mejorar la cobertura y calidad de la informacin. El DANE deber avanzar en el registro oportuno de las estadsticas vitales, y en particular para el grupo Amazonas Amazonas, Guaina, Guaviare, Vichada y Vaups, deber disear un mecanismo que permita tener informacindetalladaparacadadepartamentoynoagregada,talcomosepresentahoy. Avanzar en la cobertura de acueducto y alcantarillado en el grupo Amazonas, La Guajira, Cauca,CesaryMagdalena,departamentosquepresentanlasmayorestasademortalidadpor EDA.
Mortalidad materna Los departamentos del Grupo Amazona, Cauca, Caquet, Putumayo, Meta, Choc, Boyac, Arauca, Crdoba, Sucre, Magdalena y La Guajira presentan las mayores tasas de mortalidad materna. Las estrategias para reducir las muertes maternas deben centrarse en el acceso universal655acontrolesprenatalesdecalidad;paraelefectosernecesario: Realizar un Plan de seguimiento, control y prevencin de la mortalidad materna con las EPS que presentan las mayores muertes maternas656: Cabe sealar que todas las EPS deben vincularse a este plan, pero su implementacin y seguimiento iniciar por las presenten las mayorestasas. Acompaamiento y asistencia tcnica al personal especializado en los diferentes niveles de atencin657,alosprestadoresdeserviciosdesalud,pblicosyprivados,paramejoramientode lacalidadenatencinparamadresgestanteseinfantes. Fortalecerla PolticadeTelesaludensuscuatro componentes: Telemedicina,Teleeducacin, Epidemiologa, y gestin y administracin. Teniendo en cuenta alianzas de instituciones pblicas y privadas, que permitan llegar con un mejor servicio a estas regiones de difcil acceso.Estodebeiracompaadodeunaestrategiadecontinuacapacitacinyactualizacinal personalqueprestalosserviciosdeTelesalud,enelusodelasherramientasquelepermiten prestarelservicio,tambinmedianteelusodelasTIC. Disear e implementar estrategia que permitan mejorar el control prenatal, se exploraran alternativas como telemedicina, capacitacin de parteras (segn corresponda) o brigadas extramurales. Seguimientoycontrolsobrelosprestadoresdeserviciosendichosdepartamentos Estrategias educativas en las comunidades para inducir demanda, socializar derechos y debereseidentificarfactoresderiesgo.
SegnelSIVIGILA,enelao2009,El46,9%deloscasosdemuertesmaternasnoaccediacontrolesprenatales,el20,6%notuvo seguimientodadoquesloasistierona3controlesprenatales,delasqueaccedieronacontrolesprenatalesel40%fueronatendidos por mdico general, el 12,8% por ginecobstetra, el 31% fueron atendidos en IPS de primer nivel de atencin, el 12,8% en IPS de segundonivel,enel60%deloscasosqueaccedieronacontrolprenatalseclasificoelriesgoobsttrico. 656 SegnelSIVIGILA,enelao2009,el56%delasmuertesmaternascorrespondieronaafiliadasalrgimensubsidiado,yel23%al contributivo. 657 A pesar de que los casos de muertes maternas accedieron en un alto porcentaje en instituciones (85,8%), la mayora en IPS de segundonivel,atendidasporespecialista(ginecobstetra),prevalecenfallasenlaatencin,teniendoencuentaqueel90%delascausas demuertematernaobedecieronatoxemiaylahemorragiasdelparto,eventosparaloscualessecuentacontecnologabsicaparael manejodelasmismos,comonormasyguasdemanejoatencincomplicacionesdelembarazo,atencindelparto,postpartoydel recin nacido, gua del manejo de las hemorragias, y problemas hipertensivos en el embarazo establecidas en la Resolucin 412, e insumos requeridos: medicamentos antihipertensivos, bancos de sangre; sin embargo, no hay la aplicacin correspondiente de esta tecnologabsicaenlasInstitucionesPrestadorasdeSalud,quedeacuerdoalainvestigacindecasosobedeceaseriasdificultadesde tipoadministrativoyfinancierosentreaseguradoresyprestadores. 636
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PromoverelcumplimientodederechosydeberesdelaGestanteporpartedelosprestadores deservicios. Fortalecer el sistema de vigilancia en salud pblica en estos departamentos, a travs del anlisisyseguimientodecadaunodeloscasosdemuertematerna.
No obstante estas estrategias, es indispensable realizar un estudio que permita identificar los cuellosdebotellaquegeneranretrasoenestosindicadores,ydefinirestrategiasparaacelerarel cumplimiento de las metas de estos indicadores en el marco de los objetivos de desarrollo de milenio. Metas departamentales
TablaAIV01
TasaMortalidadInfantilAjustadaDepartamental.2008 2014 Aos Antioquia Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Cauca Cesar Crdoba Cundinamarca Choc Huila LaGuajira Magdalena Meta Nario NortedeSantander Quindo Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Arauca Casanare Putumayo SanAndresyProv. GrupoAmazona NACIONAL Fuente:DANEEEVV,clculosDANE. 2008 18,68 23,93 16,49 41,18 23,19 14,95 39,93 46,55 38,10 35,19 24,84 73,75 29,54 38,64 32,18 34,64 43,64 23,79 15,45 16,96 22,07 27,60 22,24 15,93 52,25 37,38 36,09 18,09 42,35 20,6 2014 15,91 23,51 13,77 39,80 20,12 12,50 37,12 41,98 35,56 33,57 22,92 66,58 26,20 36,17 30,58 31,32 39,16 21,18 12,04 13,57 20,24 26,01 20,30 14,52 49,91 35,99 33,62 16,97 41,39 17,15 Antioquia Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Cauca Cesar Crdoba Cundinamarca Choc Huila LaGuajira Magdalena Meta Nario NortedeSantander Quindo Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Arauca Casanare Putumayo SanAndresyProv. GrupoAmazona NACIONAL TasaMortalidaddelaniezAjustada Departamental.20082014 Aos 2008 22,76 27,03 17,96 50,14 28,55 18,05 52,42 59,65 45,64 45,40 29,15 95,89 39,19 47,92 39,08 42,74 56,51 27,73 18,88 20,82 24,84 33,89 27,90 19,32 66,04 45,73 49,79 23,26 53,21 24,89 2014 18,49 24,55 13,30 45,69 23,12 14,09 46,33 51,99 39,84 42,64 25,88 79,12 34,48 43,61 35,80 38,06 51,68 24,32 13,81 15,40 20,40 32,19 24,29 15,95 58,85 42,39 44,62 21,14 50,42 19,61
Fuente:DANE EEVV,clculos DANE.
637
Anexo IV.B.11: Mapa n 1 as de la R Red para la a superac cin de la pobreza a ex xtrema po or departa amentos
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Anexo IV.B.12: Reporte de beneficiarios de la Red para la superacin de la pobreza extrema del Registro nico de Afiliados a agosto de 2010
Nm. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 Nombreprograma Adultomayorfondodesolidaridadpensional Subcuentade solidaridadPSAP Adultomayorfondodesolidaridadpensional Subcuentade subsistenciaPPSAM ProgramaNacionaldeAlimentacinparaelAdultoMayorJuan LuisLondooDesplazados Viviendadeinterssocial Familiasenaccin Familiasguardabosques Jvenesrurales Jvenesenaccin FormacinparapoblacinDesplazada SubsidioEconmicoparaeladultomayor Subsidiointegralparalaconformacindeempresasbsicas agropecuariasatencindesplazados TitulacindeBaldosanivelnacional GeneracindeIngresosVulnerables ReddeSeguridadAlimentaria(ReSA) Formacincomplementaria Formacintitulada OportunidadesruralesServiciostcnicos Alianzasproductivas SubsidiodeViviendaRural ServicioPblicodeEmpleo MatrculadelSectorOficial Subsidioalamatrcula Incentivo MujerCabezadeFamiliaMicroempresaria Hbitatyvivienda ProyectosProductivosADAM ProyectosProductivosMIDAS ProgramasdePazyDesarrollo GeneracindeIngresosparaPoblacinDesplazada LaboratoriosdePaz ConciliacinenDerecho Registroparalalocalizacindepersonascondiscapacidad RegistrodepoblacinDesplazada MatriculaPrivada IniciativasdeInclusinSocialconEnfoquePsicosocial(ISEP) Desarraigados PrimeraInfancia Educacinsuperior MaternoInfantil HogarComunitarioFAMI Mediotiempo Mltiplestiempocompleto Mltiplemediotiempo Grupalestiempocompleto GrupalMediotiempo HogaresComunitariosdeBienestarEmpresariales HogaresComunitariosdeBienestarEmpresariales Hogaresinfantiles 639 Universo poredad 298.326 298.326 298.326 1.932.903 3.153.362 1.932.903 484.254 340.372 2.234.789 298.326 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 2.234.789 2.234.789 1.932.903 1.932.903 1.932.903 2.234.789 865.784 2.234.789 2.234.789 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 3.153.362 3.153.362 865.784 3.153.362 3.153.362 235.373 1.932.903 235.373 15.730 235.373 235.373 235.373 235.373 235.373 235.373 235.373 235.373 Personasdela Porcentaje Redatendidas 9.662 71.077 13.017 84.017 1.202.970 24.745 29.700 2.962 77.140 47 1.367 5.246 12.949 121.004 43.311 6.517 1.747 750 28.467 91.009 579.582 3.841 396 2.048 4.071 3.910 21.197 11.744 18.832 6.344 3.160 64.960 346.577 21.637 408 250 17.044 9.078 1.796 7.174 733 1.040 79 3.784 289 107 5.550 6.119 3,24% 23,83% 4,36% 4,35% 38,15% 1,28% 6,13% 0,87% 3,45% 0,02% 0,07% 0,27% 0,67% 6,26% 1,94% 0,29% 0,09% 0,04% 1,47% 4,07% 66,94% 0,17% 0,02% 0,11% 0,21% 0,20% 1,10% 0,61% 0,97% 0,33% 0,16% 2,06% 10,99% 2,50% 0,01% 0,01% 7,24% 0,47% 0,76% 45,61% 0,31% 0,44% 0,03% 1,61% 0,12% 0,05% 2,36% 2,60%
Nm. 49 50 51 52 53 54 55
Nombreprograma
Lactantesypreescolares JardinesComunitarios DesayunosInfantilesTipoI Recuperacinnutricional ClubesJuvenilesyPrejuveniles Almuerzos Desayunos ProgramaNacionaldeAlimentacinparaelAdultoMayorJuan 56 298.326 99.226 33,26% LuisLondoo 57 Racionesalimentariasdeemergencia 3.153.362 2.438 0,08% 58 Hogaressustitutosparaniezensituacindepeligrooabandono 1.101.157 6 0,00% 59 SubsidioscondicionadosenNutricin 300.349 94.331 2,99% 60 Atencinenunidadesmviles 3.153.362 1.825 0,06% Fortalecimientoalcomponentepedaggicoylaatencinintegral 61 235.373 9.149 3,89% alaprimerainfancia 62 ViviendaconBienestar 3.153.362 21.933 0,70% 63 Lecheparatodos 235.373 5.616 2,39% 64 TradicionalesEmpresarialestiempocompleto 235.373 344 0,15% 65 FamiliarMediotiempo 235.373 17.444 7,41% 66 FamiliartiempoCompleto 235.373 28.431 12,08% 67 FamiliarJornadaAlterna 235.373 11 0,00% Totalatendidos 3.594.425* Fuente:MinisteriodelaProteccinSocial,septiembrede2010. *SerefierealnmerodeserviciosotorgadosalapoblacindelaRed.ElnmerodepersonasnicasdelaRedquefueronatendidas porprogramasdeasistenciasocialesde1.955.664.
Universo Personasdela Porcentaje poredad Redatendidas 235.373 105 0,04% 235.373 2 0,00% 235.373 63.673 27,05% 235.373 8.005 3,40% 743.298 11.137 1,50% 865.784 75.311 8,70% 865.784 185.984 21,48%
Con base en el Registro nico de Afiliados del Ministerio de la Proteccin Social a Agosto 2010, de las 3.153.362personasacompaadasporlaRedparalasuperacindelapobrezaextrema658,el62%(1.955.664 personas)harecibidoalgnprogramadeasistenciasocial. Slo4delos67programas,presentannivelessuperioresal30%debeneficiariosdelaRedylamitaddelos programasfocalizanlaasignacindesuofertapordebajodel1%.Paracalcularlafocalizacinseestimaron losrangosdeedadqueleaplicanacadaprograma.Esposiblequevariosprogramasapuntenaunmismo rangodeedad.
Anexo IV.B.13: Estado de Lnea Base Familiar Nacional

Totalde familiasque aplican(A) 1.500.000 917.804 1.500.000 310.868 1.164.375 1.162.935 1.150.899 438.396 929.591 1.411.496 539.570 853.030 Nacional No.familias %familiasque queno nocumplen cumplen(B) (B/A) 365.972 24,40% 820.887 89,40% 1.403.774 93,60% 214.642 69,00% 339.394 29,10% 1.136.130 97,70% 1.124.094 97,70% 270.641 61,70% 207.850 22,40% 354.426 25,10% 358.717 66,50% 48.028 5,60%
Dimensin
Logro 1.Documentosdeidentificacin 2.Libretamilitar 3.InformacindeSISBEN 4.Sustentodeadultosmayores 5.Ocupacinosustento(mayoresde15aos) 6.Capacidadespersonalesparalaempleabilidad 7.Activosdelhogarparadesarrollaractividadproductiva 8.AtencinIntegralanios 9.Vinculacindeniosalsistemaeducativo 10.Alfabetizacindeadultos 11.Educacinsuperioroformacinparaeltrabajo 12.Trabajoinfantil
Identificacin
IngresosyTrabajo
Educaciny Capacitacin
658
InformacindeAcompaamientoFamiliarRedparalasuperacindelapobrezaextremaconcortemarzo2010cargadoalRUAF. 640
Dimensin
Logro
13.Afiliacinensalud 14.AccesoapromocinenSalud 15.Conocimientodemtodosdeplanificacin 16.Vacunacindenios Salud 17.Atencindemujeresgestantes 18.Deteccintempranadealteracionesdecrecimiento 19.Prevencindecncerdecuellouterinoymama 20.Rehabilitacinyayudastcnicasdediscapacitados 21.Hbitosparalaalimentacin 22.Consumodealimentosvariadosydemanera Nutricin saludable 23.Lactanciamaternaexclusiva 24.Aguapotable 25.Manejodebasuras 26.Sistemadeenergaconvencionaloalternativa 27.Espaciosdiferenciadosenlavivienda 28.Hacinamiento Habitabilidad 29.Pisosdelavivienda 30.Implementosparadormiryalimentarse 31.Sistemadecomunicaciones 32.Materialesadecuadosdelavivienda 33.Iluminacin,ventilacinnaturalyprivacidad 34.SeguimientoalPlanFamiliar 35.Atencinvctimasdeviolenciaintrafamiliarysexual 36.Participacincomunitaria DinmicaFamiliar 37.Pautasdecrianzahumanizada 38.Normasdeconvivenciafamiliaryresolucinde conflictos 39.Cuidadodelapersonaensituacindediscapacidad 40.Ahorrodelafamilia Bancarizaciny 41.Conocimientodeserviciosfinancieros Ahorro 42.Crdito(mecanismosformalesogruposdeahorroy crdito) 43.Conocimientodemecanismosderesolucinde conflictos AccesoalaJusticia 44.Atencindeoperadoresdejusticia 45.Acompaamientoafamiliaensituacinde desplazamiento
Totalde familiasque aplican(A) 1.500.000 1.500.000 1.499.327 415.763 40.620 749.970 1.268.684 378.693 1.500.000 1.499.992 42.996 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.499.691 516.837 1.500.000 391.364 1.500.000 1.500.000 221.981 1.497.722 117.447 329.636
Nacional No.familias %familiasque queno nocumplen cumplen(B) (B/A) 383.539 25,60% 475.346 31,70% 482.710 32,20% 218.407 52,50% 14.814 36,50% 254.383 33,90% 954.791 75,30% 269.290 71,10% 938.527 62,60% 1.496.703 20.791 581.571 427.606 197.741 628.994 908.095 495.682 686.573 721.292 1.201.568 1.179.532 1.500.000 1.228.677 926.769 326.421 1.076.383 248.291 1.431.982 113.607 116.292 1.175.653 41.356 0 99,80% 48,40% 38,80% 28,50% 13,20% 41,90% 60,50% 33,00% 45,80% 48,10% 80,10% 78,60% 100,00% 81,90% 61,80% 63,20% 71,80% 63,40% 95,50% 7,60% 52,40% 78,50% 35,20% 0,00%
641
An nexo IV.B.2 21. Mapa as sobre p poblacin n vctima del despla d azamiento o forzado o por la violencia
FiguraAIV5. F ndicedepresinderecepci indepoblacinvctima deldesplazamien ntoforzadopo orlaviolencia
642
FiguraAIV6.Expulsindelapoblacinv . vctimadeldes plazamientoforzadoporlaviolencia s f
643
Departamento Amazonas/Putumayo Antioquia Arauca/Vichada Atlntico Bogot Bolvar Boyac/Cundinamarca Caldas/Quindo/Risaralda Caquet Cauca Cesar Choc Crdoba Guaina/Guaviare/Vaups Huila/Tolima LaGuajira Magdalena Meta Nario Santander/Nortede Sucre ValledelCauca TotalNacional
AI 80,62 63,60 76,57 68,99 68,17 84,65 81,55 73,82 77,65 87,99 79,28 76,02 92,33 71,31 77,09 43,69 75,71 74,96 81,27 68,32 67,01 76,92 73,91
AHE 38,12 20,54 14,60 18,25 67,63 33,64 37,16 65,37 27,15 24,08 38,12 18,18 20,87 8,65 48,82 44,48 34,04 16,00 8,15 34,52 20,48 31,72 33,98
IDENT 95,18 97,54 97,19 97,47 95,26 91,08 95,13 96,33 94,83 98,33 94,79 93,15 94,63 93,26 96,99 96,02 94,72 95,32 87,75 94,81 95,02 95,25 98,02
Anlisis de Estado de GED en el Territorio EDUC AFILIACION APSICO ALIMENT REUNIF VIV 100,00 6,73 68,65 88,34 64,27 85,20 81,76 84,82 51,66 86,57 93,59 23,39 73,88 81,60 48,49 94,64 77,17 14,95 86,73 86,38 80,31 91,06 100,00 3,45 71,57 65,94 72,31 92,07 96,49 16,77 75,31 87,87 64,80 97,01 100,00 5,92 75,19 76,80 61,48 95,55 94,02 22,64 78,78 87,28 62,16 92,16 98,77 32,12 71,63 89,72 73,38 85,19 100,00 6,07 93,73 19,88 74,71 79,65 53,08 90,50 75,61 87,11 54,48 91,62 100,00 15,80 77,47 97,11 51,20 92,58 90,28 5,35 81,79 72,04 40,88 98,71 100,00 6,75 71,20 92,44 58,67 81,38 100,00 1,16 74,26 80,66 48,03 97,49 37,96 33,38 72,63 89,99 64,60 96,58 100,00 1,24 79,13 93,09 39,16 92,44 100,00 8,46 75,91 76,33 44,01 96,27 100,00 19,26 72,50 92,41 47,37 91,41 _ 8,07 72,95 87,20 47,81 96,93 86,48 26,42 76,46 92,56 56,19 95,33 100,00 15,23 75,12 77,31 49,39 96,04 98,85 11,04 74,50 87,80 53,36 5,40 95,54 15,89
Anexo IV.B.22. Resultados IGED
SEG 84,93 93,78 96,93 97,90 88,08 92,98 94,54 92,89 93,20 88,42 95,81 94,27 96,77 94,09 89,61 94,36 96,54 94,24 93,86 93,77 97,15 91,45 88,80
LIB 98,32 97,86 99,40 98,84 98,21 97,79 99,20 97,44 97,88 99,43 98,68 97,85 96,54 95,97 98,79 97,87 98,44 99,45 97,83 98,16 98,33 94,50 98,05
INT 86,58 91,19 94,86 98,06 84,70 91,40 89,96 91,87 95,05 95,07 95,29 97,54 97,02 93,19 79,33 92,70 95,40 97,27 89,66 92,10 94,55 85,93 92,00
VIDA 98,47 98,85 99,00 99,49 99,45 99,60 99,29 99,26 98,96 98,98 100,00 98,69 97,97 99,73 98,73 98,75 98,91 99,78 99,62 98,81 97,98 93,80 98,84
TGP 59,18 52,11 56,17 58,76 56,61 51,68 57,91 55,80 56,46 58,78 56,15 48,58 54,20 57,81 60,18 59,57 50,91 54,62 54,24 58,82 54,69 59,12 56,37
TO 48,44 39,47 44,55 47,18 46,06 44,19 45,36 42,12 43,12 50,20 49,11 40,31 46,15 46,51 49,33 51,83 41,58 46,02 48,48 49,74 44,03 42,98 45,76
TD 18,16 24,27 20,68 19,71 18,62 14,50 21,68 24,52 23,63 14,61 12,55 17,01 14,85 19,56 18,03 12,98 18,33 15,74 10,62 15,44 19,49 27,29 18,81
Fuente:InformedeGobiernonacionaldelasegundamedicindelosindicadoresdeGED. SIGLAS:AI:AyudaInmediata;AHE:AtencinHumanitariadeEmergencia;IDENT:Identidad;EDUC:Educacin;AFILIACIN:AfiliacinalSGSS;APSICOS:AtencinPsicosocial;ALIMENT:Alimentacin; REUNIF:Reunificacinfamiliar;VIV:Vivienda;VIDA:Vida;SEG:Seguridad;LIB:Libertad;INT:Integridad;TGP:TasaGlobaldeParticipacin;TO:TasadeOcupacin;TD:TasadeDesempleo.
644
An nexo IV.B.23 3. Esquema d de la Poltica a para Pobla acin Vctim ma del Despl lazamiento Forzado por F r la Violencia a (Reformul lacin del a o 2009)
F Fuente:AccinSocial
645
Anexo IV.B.24 Anlisis del grado de Goce Efectivo de Derechos de la Poblacin Vctima del Desplazamiento Forzado por la Violencia en cada uno de los departamentos
Elpropsitodeesteanlisisesestablecerundiagnsticoestratgicoconrespectoalasdiferencias existentesentrelosdepartamentos,frentealgradodecumplimientodelGEDdelaPVDFVencada unodelosterritorios. Lasfuentesdeinformacinutilizadasparaelpresenteanlisisson: El Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD)659: Administra la informacin sobre la PVDFV,reconociendosuscaractersticassociodemogrficas,culturales,geogrficas(expulsin yrecepcin),elementosquesirvendesoporteparasuatencinintegralydiferenciada. LosresultadosdeindicadoresdeGoceefectivodeDerechos660:Mideelniveldecumplimiento delosderechos.Lafuentedeinformacincorrespondealasegundaencuestaparaelclculo delosindicadores(primerseguimiento)realizadaporelGobiernonacionalenjuliode2010.
Es necesario precisar que los indicadores de GED fueron calculados de manera departamental, agrupandoenalgunoscasosadepartamentosdemanerarepresentativaparaellevantamientode lainformacin,porloanterior,losresultadossonindicativosycorrespondenaladinmicadelos territoriosagrupados. 1. GoceEfectivodeDerechosenlosDepartamentosdeColombia EnlorelacionadoconelcomportamientodelosindicadoresdeGEDdelaPVDFV,acontinuacin se presenta un anlisis en tres grupos de derechos. Esta clasificacin tiene como soporte la segundamedicindetalesindicadoresyreflejaelavanceorezagodelosmismos. Primer grupo Para los derechos de Identidad, Salud, Educacin, Alimentacin y Reunificacin Familiar, de acuerdo con los indicadores de GED, se evidencian resultados positivos y en consecuencia, se continuarnymejorarnlasmedidasexistentes.
Fecha de corte: 31 de julio de 2010. Registro oficial del Gobierno nacional (Accin Social). Tom como fuente de informacin el Registro nico de Poblacin Desplazada RUPD. Los datos estadsticos arrojados por el RUPD provienen de la tabulacin de la informacinquesetieneenelsistemadeinformacindepoblacindesplazada(SIPOD). 660 LosIndicadoresdeGEDparaPVDFVtienencomofinevaluarlosresultadosalcanzadosenmateriadederechosdelaPVDFV.Eldiseo yformulacindedichosindicadoresfuelideradoporelGobiernonacionalyadoptadoporlaCorteConstitucionalmedianteelAuto116 de2008,ypartideunprocesoenelqueparticiparonactorescomoACNUR,ComisindeSeguimientoyelMinisterioPblico.Elprimer clculodeestosindicadores(lneadebase)serealizenoctubrede2008.Elsegundoclculo(primerseguimiento)serealizenjuliode 2010.EluniversodeestudioparaestasdosencuestasfuelaPVDFVincluidaenelRUPD. 646
659
FiguraAIV7 7IndicadoresG GEDdecontin uidadymejor ramiento
Fuente:D DNPAccinSocial2010
Entodaslosdepart tamentosse reflejanesfuerzosparala aIdentificaci ndelaPVDFV(indicadores poren ncimadel90% %).Sin embargo,seaprec ciaque enNa arioyBolva arsepresent taunrezago en relaci nconlosdem msyqueelD Departament todelCaucae esquinpresentaelindica adormsalto o.
FiguraAIV8 8.IndicadoresGEDdecontin nuidadymejor ramiento
Encuantoalaafiliacinasalud,losdepartam mentosdeCr rdoba,Metaylaciudadde eBogottien nen indicad dores por debajo del prom medio nacion (87%), sin embargo, C nal n Choc presen el indicad nta dor msalt todelpas.
647
FiguraAIV9 9.IndicadoresGEDdecontin nuidadymejor ramiento
ConrespectoaEdu ucacin,Antio oquia,Atlntic coyCrdoba aobtuvieron unresultado porencimad del 80% mientras que los departamentos de Amazonas, C aquet, Guaina, Guaviar Putumayo y m A re, o Vaups spresentanr rezagosenelcumplimiento odeesteind icador.
FiguraAIV10 0.IndicadoresGEDdecontin nuidadymejo oramiento
Frente al indicador de alimentacin ocurr algo simillar al derech de educa re ho acin, pues los depart tamentos de Amazonas, Caquet, Gu uaina, Guavi are, Putuma ayo y Vaups muestran los s indicad dores ms ba ajos, cabe an notar que la mayora de la poblacin de dichos departament n tos pertenece a comunidades indg genas, lo que implica qu la atenci brindada debe tener un ue n enfoqu uediferencial.Porotrolad do,Crdoba,H HuilayTolima aarrojanlosmejoresresu ultados.
648
FiguraAIV11 1.IndicadoresGEDdecontin nuidadymejo oramiento
Porlt timo,elindicadordereun nificacinfam miliarevidenc iaqueHuila, TolimayNariotienenu una grandi iferenciafren ntealosdemsdepartame entos,puesd demanerageneral,losotrosmuestranun buenc comportamien ntoenestein ndicadorylamayoracum mpleenun100 0%. Segun ndo grupo Los de erechos a la vida, integrid v dad, libertad y seguridad, son de cum mplimiento inm mediato por su trascen ndencia fundamental, por lo cual, a pe r esar de que los indicador muestran resultados p res por encima adel80%,seconsideraqu uelosmismos ssoncrticos einaceptable espuesenes stecasodebe era serdel100%.
Figur raAIV12.Ind dicadoresGED deproteccin n
Fuente:D DNPAccinSocial2010 SEG:Segu uridad;LIB:Liberta ad;INT:Integridad d;Vida:Vida.
649
En ma ateria de Seg guridad e In ntegridad los indicadores evidencian que departamentos com s mo Amazo onas,Tolima, Huilaylaciu udaddeBogo ottienenlo osnivelesmsbajosdecu umplimiento en relaci nconlasdem ms,mientrasqueAtlnticopresentallosmejoresr resultados.Ca abeanotar,q que aunque los porcent e tajes sean alt en cada uno de los in tos ndicadores d proteccin de la PVDF, la de n , existen ncia de una diferencia frente al 100% solo se puede entender co a omo un gra ave incump plimiento,ten niendoencu uentaqueest tamoshablan ndodederechoscuyavulneracinpue ede implica arviolaciones salosDDHHo oinfraccionesalDIH. Tercer grupo Est co onformado por aquellos derechos qu a partir d la medici p ue de in, se pued concluir q de que requieren de estrat tegias de fortalecimiento y ajuste en las polticas establecidas, los cuales s , son subsist tenciamnima a,vivienda,generacindeingresosyab bordajepsico osocial.
FiguraAIV 13.Indicador resGEDdefort talecimientoy yajuste
Fuente:D DNPAccinSocial2010 AI:Ayuda aInmediata;AHE:AtencinHumanitariadeEmergenc cia
El dere echo de subs sistencia mn nima est compuesto por dos indicad r dores, el prim mero el que se refiere ealaayudain nmediatayel lsegundo,elquemidelaa atencinhum manitariadee emergencia.T Tal y como lo muestra la grfica, el primero alcanza un n a nivel de cum mplimiento m mayor frente al segund do. Elindic cadorquemidelaayudain nmediata,mu uestraresulta adosfrentealprimerapoy yoquerecibe eel hogar unavezhasidovctimad deldesplazam miento,mient trasqueelse egundo,hace ereferenciaa ala interve encin del Go obierno a tra avs de la ayuda humanit taria de emergencia. Los departament tos quepr resentanelin ndicadorms bajoensubs sistenciamn imaenrelacinalosdem mssonArauca, Guaina,Guaviare,N NarioyVichada.
650
Enmat teriadeVivie enda,elindicadordeGED arrojadema aneragenera al,resultadosbajosentod dos losdep partamentos.Caldas,Huila a,NortedeS Santander,Qu uindo,Risara alda,SantanderyTolimas son las Ent tidades departamentales en donde se evidencia un avance fren al goce e n nte efectivo de es ste derech hoporparted delaPVDFV.
La tasa de desemp a pleo se utiliz en esta me edicin para establecer el nivel de cumplimiento d del indicad dordegenera acindeingr resosdelaPV VDFV,sinem mbargo,cabe sealarque esunindicad dor queseencuentraen nrevisinpar rasufuturam medicin. Lasma ayorestasasd dedesempleo odelaPVDFVseencuent tranenlosdepartamento osdeAntioqu uia, Boyac Caldas, Cu , undinamarca, Quindo, Risaralda y Va del Cauc y las men alle ca nores tasas s son observ vadasenBolv var,CesaryN Nario.
651
Respec ctoalabordaj jepsicosocial l,losesfuerzo ossedebene enfocarenlosdepartamentosdeArauca, Crdob ba,Magdalen nayMeta,pu uessonlosqu uepresentan unrezagofre enteadepart tamentoscom mo Atlntico(80,3),Bog got(72,3)yCaquet(73,3)loscuales arrojanlosin ndicadoresm saltos.
652
Anexo IV.C.11 Protocolizacin de la Consulta Previa al Plan Nacional de Desarrollo 20102014 con Grupos tnicos
ElGobiernonacionalatravsdediferentesministeriosyentidadesprotocolizlaconsultaprevia delPlanNacionaldeDesarrollo20102014:Prosperidadparatodosconlosgrupostnicos,atravs de las siguientes respuestas institucionales y acuerdos, los cuales se trascriben de las actas firmadasporelGobiernonacionalylosrepresentantesdelosgrupostnicos. 1. Respuesta institucional a las propuestas del Pueblo Rrom (Gitano)
Ministerio del Interior y de Justicia 1. En el marco de la Comisin Nacional de Dilogo con el grupo tnico Rrom, el Ministerio del Interioryde Justicia,avanzarenlaformulacindeunproyecto deleyparaelgrupotnico Rromquerespondaasusparticularidadespropias. 2. El Ministerio del Interior y de Justicia, coordinar con las diferentes entidades del nivel gubernamental para que dentro de la estructura interna de cada entidad exista una dependencia encargada deatenderlos asuntosrelacionadosconlapoblacin Rromogitana desdeelmarcodelascompetenciasdecadaunadeellas. 3. Se avanzar con la expedicin de un decreto con fuerza de ley, para regular los derechos y garantasdelasvctimaspertenecientesalapoblacinRromenlorelativoa: a. Generar el marco legal de la poltica pblica de atencin, reparacin integral y de restitucindetierrasdelasvctimaspertenecientesalapoblacinRrom,deconformidad conlaConstitucinPoltica,losinstrumentosinternacionalesquehacenpartedelbloque de constitucionalidad, las leyes, la jurisprudencia, los principios internacionales a la verdad,lajusticia,lareparacinylasgarantasdenorepeticin. b. En la elaboracin de las normas con fuerza de ley que desarrollen la poltica pblica diferencial para las vctimas pertenecientes a la poblacin Rrom, el Gobierno nacional consultar a los pueblos tnicos a travs de las autoridades y organizaciones representativasbajolosparmetrosdelajurisprudenciaconstitucional,laleyyelderecho propio,conelfindedarcabalcumplimientoalderechofundamentaldelaconsultaprevia. Lametodologadelaconsultapreviaparalaelaboracindelasnormasconfuerzadeley que desarrollen la poltica pblica diferencial para las vctimas pertenecientes al grupo tnicoRrom,serconcertadaentreelGobiernonacionalystegrupotnicoatravsde lasautoridadesyorganizacionesrepresentativas. Ministerio de Educacin Nacional 1. En coordinacin con las secretarias de educacin de las entidades territoriales certificadas orientar en el marco de su poltica de inclusin y equidad, la atencin pertinente a la poblacin estudiantil Rrom, dando continuidad a la propuesta de ofrecer una educacin pertinente que responda a las caractersticas, necesidades y aspiraciones de este grupo, buscandofortaleceratravsdeproyectosetnoeducativos,laformacindemaestros,eldiseo de currculos interculturales, concertados con sus comunidades, la produccin de materiales bilingesylarevitalizacindelaslenguaspropias.
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2. Promover la atencin educativa a esta poblacin en coordinacin con las secretaras de educacindelasentidadesterritorialescertificadas. 3. PromoverlaadecuadacaracterizacindelaspersonaspertenecientesalpuebloRromgitano enelreportedematrcula. 4. Promover la construccin de currculos interculturales en las instituciones educativas que atiendenpoblacinRrom 5. ElIcetextendrencuentaalapoblacinRromeneldiseodesuspolticasdepromocindela educacinsuperioratravsdelotorgamientodecrditoseducativos. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF 1. PormediodelConvenio288firmadoentreelICBFyelSENA,sefocalizaygestionalainclusin debeneficiarios(as)delICBFalosplanesdeformacindelSENA,priorizandolaspoblaciones de Grupos tnicos y con base a los diagnsticos, investigaciones y balances de coberturas logrados,sepodraumentardemaneradiferenciallainclusindepersonasdelPuebloRrom beneficiariasdelICBF,alasdiferentespropuestaseducativasofertadasporelSENA,ascomo analizar las posibilidades de apertura curricular, en reas de formacin caractersticas de los saberesyoficiostradicionalesdelaculturagitana 2. El ICBF con el propsito de brindar una atencin diferencial pertinente, viene realizando esfuerzosparaactualizarloslineamientosdeacuerdoalasparticularidadesculturalesdelos grupos tnicos, mediante ejercicios de formacin multicultural a nivel intrainstitucional, proporcionando herramientas de comprensin tericoprcticas a los servidores pblicos de lasdiferentesdependenciasyRegionales,detalmaneraquelacomplejidadhistricoculturaly normativadeltema,puedaserdeconocimientoyabordajetransversalalfuncionamientodel Instituto. 3. El ICBF brindar atencin diferencial pertinente en primera infancia de acuerdo a lo establecidoenelComitIntersectorialdeAtencinIntegralparalaPrimeraInfancialiderado porlaPresidenciadelaRepblica. 4. El ICBF viene trabajando en el proyecto de apoyo al Fortalecimiento de Familias de Grupos tnicosatravsdelcualseadelantanprocesosyaccionesquefavoreceneldesarrollodelas familias de comunidades Indgenas, Afrocolombianas, Raizales y Rrom, reafirmando sus identidadesculturales,usosycostumbresyfortaleciendosusestructurassocioeconmicasy polticas, de tal forma que permitan mejorar sus condiciones de vida y posibiliten su crecimientocomopersonasygruposcapacesdeejercerlosderechosquelessoninherentes. 5. ElICBFpodrconcertarconlasautoridadestradicionalesRromlasintervencionesrealizadasa travsdeesteproyectoparaapoyaralasdiferentescomunidades(kumpeys)quesefocalicen conrespectoasusituacindevulnerabilidad,gestionesorequerimientosespecficos. Losobjetivosdeesteprogramaconlascomunidadesdegrupostnicos,sedireccionanhacia dos mbitos fundamentales: (1) apoyar procesos econmicos y productivos en el rea de soberanaalimentaria,y(2)favoreceriniciativasenlascomunidadesderecuperacincultural. Para tales efectos, se parte de comprender las particularidades socioculturales de las comunidades de grupos tnicos apoyadas y por supuesto, del potencial sapiencial y acervo culturaldesubsistenciaintrnseco,queenellasreside. 6. Enelmarcodelprocesodeconstruccindeminutasdiferencialesconenfoquetnicoquese havenidodesarrollandoporelICBF,sepodrtrabajarenlainclusindesaberesytradiciones
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gastronmicas de este pueblo en los programas que posean servicios de complementacin alimentariaquetengancoberturaaestapoblacintnica. 7. AnalizarlascoberturasdeatencinaadultosmayoresgitanosdelProgramadeAdultoMayor, JuanLuisLondoodelaCuestayconcertarlamodalidadapropiadaparasuatencinconforme asusparticularidadesculturalesRacinServidaoRacinparaPreparar. Departamento Nacional de Planeacin DNP 1. PromoverlaComisinNacionaldeDilogocomoelmecanismoparafacilitarlainterlocucin delPuebloGitanoconelGobiernonacional,enelmarcodelDecreto2957de2010,elcualen elartculo10creadichainstancia. 2. Apoyar, en el marco de sus funciones, las gestiones para la implementacin de los lineamientosestablecidosenelDecreto2957de2010. 3. AcompaaralMinisteriodelInteriorydeJusticiaenelprocesodeconstruccinconcertadadel proyectodeleyparaelgrupotnicoRrom. Servicio Nacional de Aprendizaje SENA 1. ElSENAconelfindebrindarcapacitacinparaeltrabajoenigualdaddecondicionesponea disposicin de esta poblacin la oferta del formacin del Programa Jvenes Rurales Emprendedores, en donde se desarrollan proyectos enfocados a seguridad alimentaria, confecciones, artesanas y dems que incidan en la generacin de nuevas alternativas econmicasyproductivas,paraestoseestablecercontactoconloslderesdelPuebloRrom encadaciudaddonderesidenconelfindeconcertarlosproyectosadesarrollar. 2. A travs del Servicio Nacional se les brindar talleres de orientacin ocupacional que les permitaidentificarsuperfilocupacional,interesesocupacionales,conelfindeidentificarsus necesidades de formacin que les permita mejorar sus niveles de empleabilidad e insercin laboral. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ElMinisteriodeComercioIndustriayTurismo,promoverentrelasorganizacionesdelapoblacin Rrom, las polticas, programas, proyectos e instrumentos que coadyuven a su desarrollo empresarialyproductivo.Demaneraespecfica: 1. Promocionar el acceso a los servicios no financieros del Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Mediana Empresas FOMIPYME , como instrumento que apoya el fortalecimiento de unidades productivas mediantelaentregaderecursosdecofinanciacinparaelfortalecimientoenlassiguientes reas: mejoramiento productivo y de gestin empresarial, innovacin, desarrollo y transferencia tecnolgica, promocin y acceso a tecnologas de informacin y comunicacin (TIC),logsticaempresarial,mercadeoycomercializacin,entreotras661.
ElFondoFomipymeesunacuentaadscritaalMinisteriodeComercio,IndustriayTurismoqueentregarecursosnoreembolsablesa las entidades oferentes de servicios empresariales y a las Micro, Pequeas y Medianas Empresas; previo el cumplimiento de los requisitosestablecidosenelmanualdeoperacindelfondo.LosrecursosdelFomipymenoseentreganparaningunodelossiguientes tems: Capital semilla para creacin de negocios, por lo tanto no entrega recursos para maquinaria, equipos y herramientas de trabajo. Tampoco entrega recursos para pago de sueldos, pago de servicios pblicos, compra de materias primas, compra de insumo,pagodearriendos,adecuacioneslocativasocualquierobrafsica.DeacuerdoconlaformadeoperacindelFomipyme,los recursosseentreganpara:capacitacionesadministrativas,tcnicasydegestingerencial,siempreycuandonopuedanseratendidas por el SENA; asistencia tcnica, transporte y logstica para participacin en ferias y eventos comerciales; certificaciones en Buenas 655
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2. Fomentar el conocimiento y aplicacin de la normativa y los instrumentos que facilitan la formalizacinempresarialylageneracindeempleo;locualredundarenelreconocimiento legal de las organizaciones comerciales del pueblo gitano y la comercializacin de sus productosdeformalegal. 3. Fomentar el conocimiento de los mecanismos e instrumentos legales para el apoyo al emprendimiento. En particular fomentar el conocimiento sobre las Redes Regionales de EmprendimientoquefuncionanenlosdepartamentosdemayorpresenciadepoblacinRrom, sus actores, los instrumentos de apoyo y la Red acadmica que provee servicios de acompaamientodesdelaconcepcindeunainiciativaempresarialhastalapuestaenmarcha delaempresa. 4. Promover el acceso a los servicios financieros, en particular el Programa Banca de las Oportunidades, un programa de inversin administrado por Bancldex , que tiene como objetivo promover el acceso al crdito y los dems servicios financieros a las familias de menoresingresos,micro,pequeasymedianasempresas,yemprendedores. Ministerio de la Proteccin Social 1. Garantizareldiseoeimplementacindeaccionesdepromocindelasalud,prevencindela enfermedad, diagnstico, tratamiento y rehabilitacin, basadas en la Atencin Primaria en Salud, con enfoque diferencialy criterios de calidad. Estas acciones debern contar con la participacindelpueblogitano,conelfinlograrlaadecuacinsocioculturaldelosservicios. 2. AtravsdelMinisteriodelaProteccinSocial,segarantizarlacreacinypuestaenmarcha deunamesadeconcertacinparaabordardemaneraintegralyuniversallasnecesidadesde saludyseguridadsocialdelpuebloRrom. Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional Accin Social 1. AccinSocialatravsdelaEstrategiaparalasuperacindelaPobrezaJUNTOSavanzarenla identificacin de la poblacin Rrom en el pas, en la caracterizacin de las necesidades ms apremiantesdelapoblacin,yenestimularenlasentidadespertenecientesalaestrategia,la concrecindecompromisosquefomentenelmejoramientodesuscondicionesdevida 2. LaEstrategiaJUNTOS,enconcordanciaconelPlandeaccionesafirmativasparalapervivencia delpuebloRromGitanodeColombia,pondradisposicindelosentesterritorialesyde
prcticasdemanufacturas;HACCP,registroInvima,cdigodebarras,procesosdepatentamiento;diseoydesarrollodeproductosy procesos;diseodeempaques;accesoatecnologasdeinformacin;transportedelequipoejecutorqueacompaalaimplementacin deunplandenegocioparacrearunaunidadproductivaoparafortalecerla;diseodeprototipos;Honorariosdepersonalnocalificado paraeldesarrollodeactividadesespecficasdelproyecto;gastosdealimentacinparaelpersonalnocalificadoylosbeneficiariosdel proyectodurantelascapacitacionesyasistenciastcnicas;acompaamientorequeridoparalapresentacindelosplanesdenegociosa lasentidadesfinancierasyparaeldesarrollodelainversin(postcrdito),entreotros. ParaaccederalosrecursoseconmicosdelFondoFOMIPYME,debehaberunproponentedebidamenteconstituidoantelaCmarade Comercio, que puede ser cualquiera de las siguientes entidades: Las Micro, Pequeas y Medianas Empresas en forma individual o asociada; las organizaciones de apoyo a las empresas como por ejemplo, la Cmara de Comercio, Asociaciones de Productores,OrganizacionesdeEconomaSolidaria,CajasdeCompensacinFamiliar,entreotros.Larutaparapostularseparaacceder alapoyoeconmicodelFondoFomipymeeslasiguiente:(1)Elproponenteseinformasobrelasconvocatoriasvigentesylostrminos de referencia que son publicados en la pgina web. de este Ministerio: www.mincomercio.gov.co, desarrollo empresarial logo FOMIPYMEM;(2)ParaparticiparlasentidadesdebernestarlegalmenteconstituidasantelaCmaradeComercioconuntiempode existenciadedosaos,locualdeberacreditarseconelrespectivocertificadodeexistenciayrepresentacinlegal,vigenteyconun antigedad no mayor a 90 das. Para formular el proyecto, en la pgina www.mincomercio.gov.co desarrollo empresarial convocatoriasFomipyme;seencuentralalistadeestructuradoresdeproyectosytodalainformacindelFomipyme.Losproyectosse formulan,deacuerdoalosformatosdelFomipymecontenidosenlaGuaparapresentarpropuestas 656
lasentidadesdelordennacionalylocallainformacinpertinentedelaLneadeBaseFamiliar disponibleenelSistemadeinformacinInfoJUNTOS,conelfindecaracterizaryvisibilizarlas necesidadesmsapremiantesdelasfamiliasRromvinculadasalaestrategia. 3. Con el fin de cualificar el proceso de acompaamiento familiar y comunitario brindado a las familias Rrom (gitanas) vinculadas a JUNTOS, se estimular, en el trabajo con las entidades pertenecientesalaRed,laconcrecindeloscompromisossectorialesestablecidosenelPlan Nacional de Desarrollo en aras de fortalecer la organizacin y la cultura propia de los Rrom (gitano),laintervencininstitucionalconaccionesdiferencialesylascapacidadesterritoriales encaminadasamejorarsustancialmentelascondicionesdevida,impulsarlainclusinsocialy sudesarrollo,especficamenteconaquellasfamiliasyKumpayquetenganrepresentatividad enJUNTOS. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial 1. Garantizar acceso preferente al otorgamiento de subsidio para vivienda para quienes sean candidatosalaBolsadeAhorroVoluntarioContractualconEvaluacinCrediticiaFavorable.El AhorroVoluntarioContractualesunproductoquebuscaqueloshogarescreenunaculturade ahorroycrdito,detalformaquesecomprometenarealizaraportesmensualesdurantetodo unaopormontosdeterminadosderivadosdesusingresosmensualesaproximados.Luegode unaodeahorrocumplido,elahorradornoslopodraplicaracrdito,sinoquepodrser beneficiario del Subsidio Familiar de Vivienda, siendo este otorgamiento preferente para el puebloRrom. Ministerio de Cultura 1. ElMinisteriodeCulturacuentaconlaPolticaPblicaCulturalparaelPuebloGitanoyavanza ensuimplementacin. 2. El Ministerio de Cultura en articulacin con los dems ministerios promover la celebracin deldainternacionalRrom;asmismo,implementarlaLey1381de2010,comoeldesarrollo de acciones encaminadas a la proteccin integral de su identidad cultural. As mismo, promovercomopatrimonioinmaterialdelahumanidad,unodelosmecanismosreconocidos paralaresolucindeconflictosdemaneracivilizadamilenariacomoesladejusticiapropiao derechoconsuetudinariodeusosycostumbresalaKrissRromani,cindosealoestablecido enlaLeydePatrimonio(Ley1185de2008). 2. Acuerdos con los Pueblos Indgenas
Departamento Nacional de Planeacin DNP 1. ElDepartamentoNacionaldePlaneacincrearconrecursosdesupresupuestounabolsade fomento para el desarrollo propio de los Pueblos Indgenas. Las prioridades de inversin de estabolsasedefinirndemaneraconcertadaconlospueblosindgenasysusorganizaciones enelmarcodelaMesaNacionaldeConcertacin.Estabolsadebeestarenfuncionamientoa partirdel1deenerodelao2012.Estabolsatendrunmontoinicialde$4.000millonescon un incremento hasta alcanzar $5.000 millones, anualmente segn la gestin y ejecucin del mismo. 2. ElGobiernonacionalformularlaPolticaPblicaIntegralparaPueblosIndgenasconcertada conlasautoridadesysusorganizacionesrepresentativasenelmarcodelaMesaNacionalde Concertacin,lacualseaprobarmedianteundocumentoCONPES,amstardardentrodelos
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doce meses siguientes a la aprobacin de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Para este propsito,elGobiernogarantizarlaconsultayconcertacindeestapolticaeincluirunplan de accin de corto a mediano y largo plazo con programas, proyectos y recursos para la adopcindelapoltica. 3. ElGobiernonacionalrevisarelmarconormativoactualenuntrminodetresmesesdespus de aprobada la ley del Plan Nacional de Desarrollo, en lo referente al Sistema General de Participaciones,afindetrasferirdemaneradirectalosrecursosalosresguardosindgenasa travsdesusautoridades.Asmismo,elGobiernopropondrdentrodelproyectodeLeydel PlanNacionaldeDesarrolloquelosrecursosdelSGPseandelibreinversindeacuerdoalas prioridadesquedefinanlospueblosindgenas,enlosplanesdevida. 4. En el desarrollo legal del Acto Legislativo sobre el Sistema General de Regalas, el Gobierno nacional propondr mecanismos que permitan que dentro del ejercicio de priorizacin de proyectos de inversin que sern financiados con los futuros fondos del Sistema General de Regalas, se incluyan proyectos de inters para las comunidades indgenas, con enfoque diferencial. Ministerio de Cultura 1. ElMinisteriodeCulturaconelpropsitodegarantizarlapuestaenmarchadeloordenadopor la Ley 1381 de 2010, en articulacin con las instancias involucradas en ella y dems, garantizaran su cumplimiento y avanzaran en estrategias para el fortalecimiento y revitalizacin de las lenguas nativas como componente fundamental de la identidad de los pueblos. 2. El Ministerio deCulturaapropiarlosrecursosnecesariosparagarantizarla implementacin delosplanes,programasyproyectos,ascomoaquellasaccionesencaminadasafortalecerla culturadelospueblosindgenas. 3. El Ministerio de Cultura conjuntamente con el MIJ, Ministerio de Ambiente, entidades adscritasydems,disearnunapolticapblicadeproteccinasitiossagradosydealtovalor cultural de los territorios indgenas en concertacin con las autoridades y organizaciones indgenasdeacuerdoconlaLey1185de2008. 4. El Ministerio de Cultura garantizar la participacin indgena en los consejos nacionales y departamentales de cultura y patrimonio, y pondr en marcha estrategias y programas de reconocimiento y visibilizacin de los valores y aportes culturales y artsticos de los pueblos indgenasalanacin. 5. Las acciones del Ministerio de Cultura sern coordinadas interinstitucionalmente en aras de fortalecer los ejes presupuestales, las decisiones de poltica y el cumplimiento de la orden constitucionaldegarantizaryprotegerladiversidadtnicaycultural. Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional Accin Social 1. Accin Social participar en formulacin y coordinar la implementacin de una Poltica de AtencinyreparacinavctimasdegravesviolacionesalosDD.HH.eninfraccionesalDIHque implica el diseo de herramientas mltiples, diferenciales y variadas en su naturaleza. La reparacin integral comprende medidas individuales y colectivas de restitucin, indemnizacin,rehabilitacinfsica,mentalysocial,satisfaccinygarantasdenorepeticin deloshechosviolentos.Dichasmedidasdebencomprometerelaccionardeunentramadode
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institucionesdelEstado,delasociedadcivilydelsectorprivadoqueorientadasycoordinadas, haganefectivoyeficazelaccionarhaciaunareconciliacinduraderayestable.Asimismodebe sujetarse a los principios rectores de la dignidad humana, igualdad, enfoque diferencial, coherenciainterna,externa,principiodeprogresividad,gradualidadysostenibilidad,ascomo aloslineamientosestablecidosenlaSentenciaT025de2004ysusautosdeseguimiento.La formulacineimplementacindeestapolticaserconcertadaenlosespaciosqueyahansido definidosconlospueblosindgenasparatratarestostemas. 2. El Plan Nacional de Desarrollo 20102014: Prosperidad para todos, desarrollar estrategias especficas para la poblacin en situacin de desplazamiento, y haciendo nfasis en las polticasconducentesalograrelrestablecimientosocialyeconmicodelapoblacin,paralo cual se hace indispensable tener en cuenta unos ejes transversales para el goce efectivo de derechos de la poblacin. Dentro de estos ejes transversales, se encuentra el enfoque diferencialquedebecontenertodalapolticayquesetraduceenlaatencinparalossujetos de especial proteccin constitucional, dentro de los que se encuentran las comunidades indgenas. 3. Dentrodelasestrategiasparalograrelrestablecimientosocialyeconmico,seencuentrala necesidad de caracterizar a la poblacin con variables especficas que permitan conocer sus necesidades y poder as determinar una solucin integral y duradera. Esta caracterizacin debe incluir aspectos especficos para los sujetos de especial proteccin constitucional, de acuerdoconelejetransversaldeenfoquediferencial. 4. Accin Social apoyar a las entidades competentes en el diseo e implementacin de una PolticaNacionalIntegraldeDD.HH.yDIHquetengaencuentalosusosycostumbresdelos pueblosindgenas. 5. Enelmarcodelaestrategiadecoordinacinterritorial,AccinSocialdesarrollartresejesde trabajo en los territorios focalizados, a saber: (a) fortalecimiento institucional, (b) seguridad alimentaria,(c)proyectosproductivos. Estostresejessernimplementadosconenfoquediferencialydemaneraconcertadaconlas autoridadesyorganizacionesindgenasenlosterritoriosfocalizadosdondehayapresenciade los mismos. Se prev que estas acciones promuevan procesos de retorno y prevencin al desplazamientoforzadodemaneraquesearticulelaofertainstitucionalparagarantizaruna atencin integral y adecuada a los pueblos indgenas en condicin o en riesgo de desplazamiento. 6. En la nueva estrategia de cooperacin del pas para el periodo 20112014, Accin Social avanzar en la construccin de un componente denominado Atencin Diferencial a Grupos tnicosenelreadedemandadecooperacinIgualdaddeOportunidadesparalaProsperidad Democrtica.Teniendoencuentaquelaestrategiaseenmarcaenelcontextodecooperacin oficial, las lneas de cooperacin y los proyectos a financiar surtirn el proceso de consulta previacomoloestipulalaConstitucinPolticaNacional. 7. EnelcumplimientodelaSentenciaT025de2004ysusautosdeseguimiento,AccinSocial adecuarlaofertainstitucionalparaatenderalapoblacinindgenadesplazadayenriesgode desplazamiento con un enfoque diferencial. Dichas acciones sern definidas de manera concertadaconlospueblosindgenas,enelmarcodelosplanesdesalvaguardayelprograma degarantasordenadosporlaCorteConstitucional.
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Ministerio del Interior y de Justicia MIJ 1. El Ministerio del Interior y Justicia consultar y concertar con los pueblos, autoridades y organizaciones indgenas los lineamientos y ruta jurdica para la aplicacin de la consulta previa.Asmismo,elGobiernosecomprometeacumplirlosrequisitosqueestablecelaCorte Constitucionalenmateriadeconsultaprevia. 2. EnelmarcodeloprevistoenlasBasesdelPlanNacionaldeDesarrollo,elGobiernonacional,a travsdelosMinisteriosdelInterior,EducacinyCultura,entreotros,promovernprogramas orientadosafortalecerlasformaspropiasdegobiernodelosPueblosIndgenas,apoyandode manera efectiva las acciones para la recuperacin y prctica de los valores culturales con nfasis en el reconocimiento del saber depositado en los mayores y sabedores de estas comunidades. Asmismo,seimpulsarlaarmonizacinentrelaJurisdiccinEspecialIndgenaylaJurisdiccin Ordinaria,atravsdelareglamentacinconcertadadelosmecanismosdecoordinacinentre estasdosjurisdicciones. 3. El Gobierno nacional, a travs del MIJ, adelantar con los pueblos indgenas un trabajo individual,previaconcertacin,paraavanzarenmateriadecentrosderesocializacinpropiae intercultural. As mismo, garantizar un tratamiento digno y diferencial a los reclusos indgenasenlasdistintascrcelesdelpas. 4. Las bases del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 reconocen y apoyan los procesos de fortalecimiento de las capacidades de las autoridades indgenas en el ejercicio del gobierno propio.Estoimplica: El reconocimiento y apoyo de los planes de vida indgenas dentro de la dinmica de planeacinygestinpblicaentodoslosniveles.EstosPlanesseapoyarnconlosfondos, bolsasyproyectosqueseacuerdenconlasautoridadesindgenasysusorganizacionesen elpresentePlanNacionaldeDesarrollo. La promocin en las entidades pblicas del enfoque diferencial teniendo en cuenta las particularidades culturales y regionales y las acciones afirmativas, de tal manera que las polticas,planesyprogramascontribuyanalreconocimientoyrespetode la identidad,e integridadculturaldelospueblosindgenas. La sensibilizacin de los funcionarios pblicos en el enfoque diferencial para que comprendan que existen concepciones distintas del desarrollo y facilitar el dilogo intercultural. Ordenamientoyarmonizacindelalegislacinindgenanacionalmediantelacreacinde una Comisin Especial conformada entre el Ministerio de Justicia y la Mesa de ConcertacinIndgenadelDecreto1397de1996. Garanta del derecho a la Consulta Previa y la concertacin de las medidas legislativas y administrativas que afecten, o puedan afectar la integridad de la vida, la cultura, y el territorio de los pueblos indgenas a partir de las sentencias de la Corte Constitucional procurandoquestaserpida,prctica,incluyente,efectivayrespetuosadelossistemas yespaciosindgenasdedecisin. El Gobierno nacional concertar toda la intervencin institucional e inversiones en los territoriosindgenasconlasautoridadesindgenaslegtimamenteconstituidas,enarasde fortalecerelgobiernoindgena.
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5. El Gobierno nacional, mediante el MIJ, concertar con las organizaciones indgenas una poltica integral de carcter especial indgena que desarrolle un protocolo de atencin y proteccindelosderechosdelospueblosindgenasquerespeteelaislamientovoluntariode lospueblos.Asmismo,seimplementarunprogramaquepermitaconservarelnomadismoo seminomadismodelospueblosencontactoinicial. 6. El Gobierno nacional, a travs del MIJ, consultar con las organizaciones indgenas y sus autoridadesenelmarcodelamesapermanentedeconcertacinunprotocoloqueestablezca unprocedimientoparaelreconocimientodeloscabildosurbanos. 7. Realizar en concertacin con las autoridades indgenas, acciones de proteccin y fortalecimientodelasfamiliasindgenas,deacuerdocontradiciones,costumbresysistemas de organizacin social. Las acciones que se realicen en este sentido, deben ser concertadas previamenteconlasautoridadesindgenasysusorganizaciones.Asmismo,seestableceren coordinacinconlasautoridadesindgenasunprogramadeprevencinyproteccin,dirigido acombatirlasdiferentesformasdeviolenciaymaltratocontralamujer,lajuventud,laniezy losadultosmayoresindgenas.ElGobiernonacionalimplementarenlossistemasnacionales de registro y monitoreo que tiene el Estado colombiano, variables que den cuenta de la violacindelosderechosdelasmujeres,yniosindgenasconinformacinyelconcursode lascomunidadesindgenas.DeigualmaneraelGobiernonacionaldeberapropiarlosrecursos necesarios para la atencin y proteccin de los mismos, en corresponsabilidad con las autoridadesindgenas. 8. El Gobierno nacional, liderado por el MIJ, gestionar y apropiar las acciones y los recursos necesariosparaadelantarlosestudiosyaccionesnecesariosparagarantizarelreconocimiento yregistrodelosPueblosIndgenasqueannohansidoreconocidos. Vicepresidencia de la Repblica Programa Presidencial de DD. HH. y DIH 1. La Comisin Intersectorial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, a cargo de la Vicepresidencia de la Repblica liderar, en coordinacin con el Ministerio del InteriorydeJusticiaylaComisinNacionaldeDerechosHumanosparalosPueblosIndgenas, elProgramadesensibilizacin,proteccin,prevencinygarantadelosDerechosHumanos individuales,colectivos,territorialesenelmarcodelSistemaNacionaldeDerechosHumanosy DerechoInternacionalHumanitario;iniciativaqueincluyelaparticipacinpermanentedelos representantesdelospueblosindgenas. 2. ElMinisteriodelInteriorydeJusticiaimpulsaralaComisinNacionaldeDerechosHumanos para los Pueblos Indgenas como escenario para proponer, discutir y concertar iniciativas en materia de derechos humanos, tendientes a adelantar condiciones de convivencia pacfica y paz en los territorios indgenas. Para lo anterior, el Ministerio del Interior y de Justicia garantizarelfuncionamientodemanerapermanentedetodoslosespaciosdeconcertacin creadosentreelGobiernonacionalylospueblosindgenasysusorganizaciones. Enestesentido,sernprioritarias:lacaracterizacindelapoblacinindgenaencondiciones dedesplazamientoyriesgo;sureparacinintegralycolectivaapartirdeldesarrollodela Consulta Previa, libre e informada, y de acuerdo a sus caractersticas sociales, culturales, econmicas y polticas; la concertacin de medidas de proteccin diferencial para las autoridadesylderesindgenas,queporsulabordedefensadelosderechosdesuspueblos, seanobjetodeamenazascontrasuvida,libertad,integridadyseguridadpersonal,enelmarco delaSentenciaT025ysusautosdeseguimiento.
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3. Asmismo,seconcertarconlasautoridadesindgenasysusorganizacionesunProgramade Atencin Urgente para la erradicacin de minas antipersonal y municiones sin explotar en territorios indgenas, que permita el retorno en condiciones de seguridad, voluntariedad y dignidaddelascomunidades. Ministerio de Transporte 1. El Ministerio de Transporte dentro del Programa Vas para la Prosperidad garantizar la financiacin a partir de la informacin proporcionada por las autoridades y organizaciones indgenas y de acuerdo a su priorizacin la construccin y mejoramiento de la Red Vial (acutica y terrestre) correspondiente a las vas de tercero, cuarto y quinto orden, previa consulta y concertacin con las autoridades y organizaciones indgenas. En el caso de situaciones como en la Amazona, Orinoqua y Pacfico, se priorizarn la construccin y mantenimientodeaeropuertoscomunitarios,concertadamenteconlosPueblosIndgenas. 2. Asmismo,elMinisterioapoyarlaestructuracinygestinparaeldesarrollodetecnologas noconvencionalesenmateriadecontroldeerosin,paralocualsepriorizarnlaspropuestas delascomunidadesindgenas. 3. El Ministerio de Transporte a travs del Invas y la Aerocivil, podr adelantar convenios interadministrativosconloscabildos,autoridadesysusorganizaciones,afindegarantizarel mantenimiento y construccin de vas de comunicacin, en concurso con los recursos de la Nacinylosentesterritoriales. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 1. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo mantendr una convocatoria especfica y permanente del programa Fomipyme para los pueblos indgenas. Igualmente, el Ministerio promover los mecanismos de los convenios marco de cooperacin. Conjuntamente con los Cabildos,generarlascondicionesdeapropiacindelasdiversasalternativasparaapoyarel desarrollo productivo, para lo cual generar mecanismos de despliegue institucional de la oferta para los pueblos indgenas. De manera concertada con las autoridades y cabildos se masificarn la formacin de gestores de proyectos atendiendo las realidades asimtricas existentes en las comunidades. La base presupuestal para la implementacin de la convocatoria de Fomipyme para los pueblos indgenas ser de quinientos millones de pesos ($500.000.000)quepodraumentarsedependiendodelnmerodeproyectosviabilizados.Se concertarconloscabildoslosporcentajesdeaporteycofinanciacin. 2. ElMinisteriodeComercio,IndustriayTurismorealizaratravsdeFomipymeconvocatorias paralapoblacindesplazadaindgenaconenfoquediferencial. 3. LasconvocatoriasespecficasdelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismoparapoblacin desplazadaalacualtienenaccesolascomunidadesindgenasensituacindedesplazamiento, estarnsujetasaloslineamientosestablecidosporlaCorteConstitucionalenlaSentenciaT 025de2004ysusautosdeseguimiento. 4. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, de manera concertada con las autoridades y organizacionesindgenas,atravsdelFondodePromocinTursticadeColombia,promover, apoyar y garantizar los recursos, si el proyecto es viable, para que los pueblos indgenas implementen programas y proyectos de etnoturismo y ecoturismo conforme a sus usos, costumbresytradiciones.ElMinisterioconcertarprogramasdecapacitacinyasesoraque
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permitan fortalecer el desarrollo propio de los pueblos indgenas en la materia. Estos desarrollosirndelamanoconelprogramadeTurismoComunitario. 5. EncoordinacinconloscabildosyautoridadesindgenaselMinisterioapoyarlapresentacin de proyectos de posadas tursticas ante la Gerencia de Vivienda del Banco Agrario en las convocatoriasquesteabraparatalfin. Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Colciencias 1. LaDireccindeColciencias,encoordinacinconlasentidadescompetentes,concertarancon las autoridades indgenas y sus organizaciones un programa para la promocin de la investigacin, la ciencia y la tecnologa a partir de las concepciones propias de los pueblos indgenas,facilitandotodoslosinstrumentosnecesariosyrequeridosparaello,deformaque segaranticeelaccesodelospueblosalosprogramasquesedesarrollen.Asmismodefinirn conjuntamente los lineamientos y dems aspectos para la proteccin al conocimiento tradicionalenelmarcodeladefensaalapropiedadintelectual. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR 1. En materia de derechos territoriales de los pueblos indgenas el Estado Colombiano y el Gobiernonacionaldarncumplimientoalasresponsabilidades,competenciasyfuncionesen cuanto al reconocimiento, garanta, proteccin y restablecimiento de los derechos de los pueblos Indgenas de Colombia, contenido en el bloque de constitucionalidad, la Ley 21 de 1991 (Convenio 169 de la OIT) y Constitucin Poltica Nacional, marco legal vigente y Autos 004y008delaCorteConstitucional. 2. Dentro de los seis meses siguientes a la aprobacin del PND, se formular un Programa NacionalparalaConstitucin,Ampliacin,SaneamientodeResguardosIndgenas,quetendr metaseindicadoresdefinidosporregionesyporpueblos,elcualserelaboradoyejecutado por el Gobierno nacional en concertacin con las autoridades y organizaciones indgenas y debe incluir lo acordado en la Comisin Nacional de Territorios Indgenas (CNTI). Para la formulacin, implementacin y desarrollo de este programa, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las entidades adscritas, habilitarn los recursos econmicos, tcnicos y logsticos necesarios para su cumplimiento. El Plan deber incluir entre otros los siguientes programas: Reestructuracindelosresguardosdeorigencolonialyrepublicano. Constitucin,saneamiento,ampliacinderesguardoscontierrassuficientesyadecuadas. Proteccindelossitiossagradosdelosterritoriosindgenas. RestitucindetierrasalasComunidadesDesplazadasydespojadasdesustierras. Saneamientodelosresguardosmediantelaadquisicindelasmejorasylarestitucinde lastierrasocupadasalinteriordelosresguardosportercerosnoindgenas. ElGobiernonacionalcumplirlosacuerdosregionalesfirmadosconlospueblosindgenas en la Sierra Nevada de Santa Marta, La Guajira, Tolima, Cauca, Uwas, Nario y la Mesa RegionalAmaznica.
3. El Incoder abrir una ficha de inversin para la legalizacin de tierras de comunidades indgenasparalavigenciade2012.
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4. ElGobiernonacional,atravsdelasinstanciasencargadasdelaformulacinyadecuacinde la Poltica Pblica de Seguridad Alimentaria, avanzar y garantizar la concertacin, implementacin y apoyo,de una poltica pblica de seguridad y autonoma alimentaria, que responda a las particularidades socioculturales y espirituales de los pueblos indgenas y que propendaporelderechoalaalimentacinconautonomaypertinenciacultural,elcontrolyla autonomaterritorialyambiental. Endesarrollodeestalneadepolticapblica,elGobiernonacional,atravsdelMinisteriode laProteccinSocial,ICBF,MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural,Incoder,AccinSocial, DNP, Ministerio de Educacin Nacional, Ministerio de Comercio, y dems entidades que conforman la Comisin Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN), concertarn con los pueblos indgenas, la formulacin e implementacin de planes de seguridadyautonomaalimentariaparalospueblosindgenasconenfoquediferencial. 5. Para garantizar la concertacin e implementacin efectiva de los planes territoriales de seguridad y autonoma alimentaria con adecuacin sociocultural y enfoque diferencial para pueblos indgenas, el Gobierno nacional apoyar con recursos tcnicos y humanos en los procesos respectivos, que deber dirigirse al fortalecimiento de los pueblos indgenas, sus autoridadeseinstituciones. 6. La ejecucin de todas las acciones de seguridad y autonoma alimentaria con los pueblos indgenas, deber ejecutarse directamente con las propias organizaciones y autoridades indgenas,sinperjuiciodelaparticipacindeotrasentidades.Endesarrollodeesteprincipio, lasinstitucionesdebernfacilitarlaproduccininterna,lapromocindetecnologaslimpias, loscrditosblandosatravsdelosprogramasyaestablecidosporelMinisteriodeAgricultura, y el fortalecimiento territorial, con el fin de implementar los programas concertados de seguridadyautonomaalimentaria. 7. Paralaimplementacindelosplanesterritorialesdeseguridadyautonomaalimentariapara lospueblosindgenas,elGobiernonacionalyentidadesterritorialesdebern: a. Promover de manera concertada con los pueblos indgenas, planes de seguridad y autonoma alimentaria, que permitan la reconstruccin de los sistemas agroalimentarios propios,querevitalicenlaseconomasindgenas,lossistemasdeproduccinpropios,los intercambios, las prcticas y saberes relacionados con el mejoramiento de semillas y de manejorespetuosodelosecosistemas(bosques,suelos),entreotros.Locualcontribuiraa avanzarenlaautonomayadisminuirladependenciadelosprogramasasistencialistas,los problemasdedesnutricinenlascomunidadesygarantizarlaautosuficienciaalimentaria delospueblosindgenasensusterritorios. b. El proceso de construccin de los planes de seguridad y autonoma alimentaria de los pueblos indgenas, debe estar acompaado de investigacin local de los procesos productivospropiosyconbaseenello,orientarproyectosproductivosqueaumentenlos nivelesdeautonomaalimentaria,favorezcanlosmodelosdedesarrollopropioymodelos econmicosmixtos. c. El apoyo a proyectos piloto, ajustados a los planes de vida y sistemas de produccin propios, los cuales tendrn en cuenta las propuestas que se vienen formulando para las comunidadesindgenasenaltogradodevulnerabilidadyriesgodedesaparicin.
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d. Una vez garantizado el autoconsumo con la produccin local, el fortalecimiento de sistemas de produccin integral e intercultural, se debern apoyar los procesos de transformacintrueque,mercadosjustos,comercializacin,entreotros. e. IniciaraccionestendientesalacreacindeBancosdeSemillas(Germoplasma)queserla reserva para contribuir a la soberana alimentaria de los pueblos indgenas, mediante la formulacindeundiagnsticoqueestablezcalabasegenticadelassemillasautctonas existentesenlosterritoriosindgenasysuestadoactual.Sedebenestablecerestrategias: (1) que promuevan el enriquecimiento de las especies y semillas en cada zona; (2) que permitanpreservarlasemillainsitu;y(3)quelimitenlosimpactosambientales.Unavez realizadoeldiagnsticoelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuralexplorar,atravs de entidades de investigacin, un plan piloto en un resguardo previamente concertado conlasautoridadesyorganizacionesindgenas. 8. El Estado no podr bajo ninguna circunstancia, promover el uso de productos o cultivos transgnicos,enterritoriosindgenas,deconformidadalalegislacinvigenteenlamateria. 9. ElprogramadeViviendadeIntersSocialRuraldelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural cuentaconunenfoquediferencialparalospueblosindgenas. 10. ElMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuralarticularconlasautoridadesyorganizaciones indgenasladifusinycapacitacindelasconvocatoriasparaaccederasubsidiosdevivienda deintersrural. 11. ElMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuralpropenderporarmonizarlasdiferentesnormas delasentidadesterritorialesconlosusosycostumbresdelospueblosindgenas. 12. ElMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuralarticularconlasautoridadesyorganizaciones indgenas la difusin y capacitacin de las convocatorias de la oferta del Ministerio de AgriculturayDesarrolloRuralysusentidadesadscritasyvinculadas. 13. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural coordinar una comisin de verificacin, conformada por las entidades competentes, que tendr por objeto hacer seguimiento a los acuerdosaqupactados. Ministerio de Defensa Nacional 1. Respectoalaerradicacindecultivosdeusoilcito,elGobiernonacionaldebergarantizarlos procesosdeconsultapreviayparticipacin,deconformidadconloestablecidoenelConvenio 169delaOIT,laConstitucinPolticaNacionalylasentenciaSU383de2003.Asmismo,el Ministerio de Defensa garantizar los procesos de reparacin y compensacin de daos causadosporcualquiermediodeerradicacindecultivosdeusoilcitos. 2. El Ministerio de Defensa Nacional, en concertacin con las autoridades indgenas y sus organizaciones,establecernunapolticadeprevencinyproteccin,conenfoquediferencial, encaminada a prevenir las violaciones cometidas por miembros de la Fuerza Pblica, en especial,lasviolacionessexualescometidascontralasmujeresindgenas. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF 1. El ICBF garantizar la participacin de un representante de los pueblos indgenas en el Comisin Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN), tanto en el nivel nacionalcomoenniveldepartamental.Laeleccindelosrepresentantesseconcertarconlas autoridades y organizaciones indgenas. Segn el delegado de asuntos tnicos del ICBF
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manifest que la institucin no puede garantizar la participacin del representante indgena enestacomisindebidoaqueelespacioestencabezadoporelMinisteriodeAgriculturayel Ministeriodelaproteccinsocialelcualejercelasecretariatcnica. 2. ElICBFdarcontinuidadalproyectoApoyoalFortalecimientodeFamiliasdeGrupostnicos queapoyaloscomponentesdeseguridadalimentariayrecuperacinculturalconformealos planesdevidadelospueblosindgenas,exceptuandoaquellaspueblosendondenosehaya formulado el plan de vida, en las cuales se tendr en cuenta un diagnstico integral de la problemticaalimentariaconcertadoconlascomunidades. 3. El ICBF garantizar que en los programas con servicios de complementacin alimentaria se concertarconlasautoridadesyorganizacionesindgenas,losmensyminutasnutricionales conelfindequeseanincluidaslaspreparacionesytradicionesgastronmicaspropiasdecada puebloindgena. 4. ElICBFconcertarconlasautoridadesyorganizacionesindgenaseldiseoeimplementacin de un programa de complementacin alimentaria de acuerdo con las condiciones sociales, culturales, alimentarias y ambientales de cada regin; y en todo caso tendr en cuenta la ofertadeproductoslocalesdelaregin. 5. En el marco del Convenio 288 entre el ICBF y el SENA, se continuar la focalizacin de beneficiarios pertenecientes a pueblos indgenas para garantizar su acceso a los planes de formacin educativa, ofertados de manera concertada con las autoridades y organizaciones indgenas. 6. En los diferentes sistemas de informacin misional del ICBF se garantizar el registro de los beneficiarios de pueblos indgenas, en articulacin con las bases censales emitidas por las autoridadesyorganizacionesindgenasdelosterritoriosy/oasentamientosindgenas,yzonas urbanasuotroslugaresdondeestnubicados,ascomoconlasqueexistenoficialmenteen lasbasesdelMIJ. 7. ElICBFpromoverestrategiasdesensibilizacinpedaggicainterculturalentresusservidores pblicos, operadores y agentes comunitarios encargados de los registros de informacin, en losdiferentesprogramasdelinstituto,paraqueseincluyalavariabledepertenenciatnicade formafidedigna. 8. El ICBF concertar con las autoridades y organizaciones de los pueblos indgenas, la Ruta de Restablecimiento de Derechos, que se ha diseado de manera conjunta entre el ICBF y el MinisteriodelInteriorydeJusticia,paraloscasosdenios,niasyadolescentesindgenasque porsuestadodevulnerabilidadhaningresadoaesteprograma. 9. El ICBF adecuar el programa de Atencin a nios, nias y adolescentes desvinculados del conflicto para una atencin diferencial en concertacin con las autoridades y organizaciones indgenas,nios,niasyadolescentesindgenascondiscapacidad. 10. El ICBF adelantar la contratacin de los diferentes programas y servicios extendidos a comunidades indgenas, en la modalidad de convenios interadministrativos con sus autoridades, organizaciones y/o asociaciones legtimamente constituidas para la operacin y administracin de los mismos, garantizando la autonoma y el ejercicio de la jurisdiccin propiadelospueblosindgenas.
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11. ElICBFconcertarconlasautoridadesyorganizacionesindgenas,eltrabajoquesehavenido adelantandoenelajustedelineamientosdelosprogramasextendidosagrupostnicos,con enfoquediferencial,eneltrminode6mesesdeaprobadoelPND. 12. ElICBFajustarlosprogramastendientesaprevenirlasdiferentesformasdemaltratocontra la mujer, la niez y los adultos mayores indgenas, con enfoque diferencial tnico, en concertacinconlasautoridadesyorganizacionesindgenas,eneltrminodeseismesesde aprobadoelPND. Estostemassernprioritariosenelmarcodemesapermanentedeconcertacin. Ministerio de Educacin Nacional MEN 1. El MEN manifiesta su disposicin de avanzar de manera articulada con otras entidades del Gobierno,enladefinicindeunarutajurdica,enelmarcodelaconsultapreviayaprobacin de la Mesa Nacional de Concertacin. Avance de este proceso es la expedicin del Decreto 2500de2010.Enuntrminonomayorde6mesesdelaaprobacindelPNDsedefinirla rutajurdicadelSEIP. 2. ElGobiernonacionalreconoceelSistemaEducativoIndgenaPropiocomolapolticapblica educativa para los pueblos indgenas, esta poltica se construye en concertacin con los pueblos indgenas, proyectada por la CONTCEPI, llevada a consulta previa y aprobada por la MesaPermanentedeConcertacin. La consulta previa se iniciar en un plazo no mayor a dos meses, luego de aprobado el Plan NacionaldeDesarrollo. 3. El Gobierno nacional reconoce la integralidad del SEIP, que abarca la educacin desde que nace el nio hasta despus de la muerte fsica y todos los componentes comunitarios que implicanesemodelointegraleintercultural.Todoelprocesodeberseradministradoporlas AutoridadesIndgenas,siemprequelosolicitenydemuestrencapacidadparallevarloacabo. Laadministracindelaeducacinsuperiorsesometeraunaconcertacinespecialteniendo encuentasusespecificidades,enelmarcodelanormativavigente,enunplazomximode3 mesesdelaaprobacindelPND. 4. Por parte del Viceministerio de Educacin Superior se desarrollaran los lineamientos de poltica con enfoque diferencial que promuevan el acceso, permanencia y pertinencia de la educacinsuperiorpara miembros depueblosindgenas.De igualforma,sefortalecernlos CentrosRegionalesdeEducacinSuperior(CERES),conpresenciadeestudiantesindgenasyla creacin de nuevos CERES en territorios con presencia de pueblos indgenas; esta accin involucra la generacin de espacios de dilogo intercultural que favorezcan el respeto a la diversidadyelreconocimientodemodelosyenfoquesdeproduccinytransmisindesaberes enlasIEScolombianas. 5. El MEN promover el fortalecimiento en el mbito presupuestal del Fondo lvaro Ulcu Chocu, con el fin de ampliar el nmero de beneficiarios del mismo y la pertinencia en la otorgacindeestoscrditoscondonables,encoordinacinconelMinisteriodelInterioryde Justicia.Adems,fortalecerypromoverlosprogramasdeaccesoalaeducacindepueblos indgenasatravsdeapoyosfinancieros,accesoasubsidiosdeeducacinydemslneasde crditovigentes. 6. ElMENsecomprometeaapoyar,laformulacindeproyectosdeinvestigacinenelmarcode losproyectosetnoeducativosydeeducacinpropia.
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7. De manera transitoria y mientras se pone en funcionamiento el SEIP, se adelantaran las siguientesacciones: a. El MEN implementar el Decreto transitorio 2500 de 2010, para lo cual adelantar las acciones necesarias ante las entidades territoriales certificadas, para que agilicen los procesos de contratacin de la administracin de la educacin con las autoridades indgenas. b. El MEN revisar, en procura de realizar los respectivos ajustes, el diseo de la canasta educativaespecialapartirdelasdiferenciasregionales,lasparticularidadesculturales,las condiciones de marginacin y exclusin, entre otros criterios, en aras de asegurar una educacinpertinenteydecalidadalosPueblosIndgenas. c. Desarrollar una estrategia de formacin a los pueblos indgenas que permita generar capacidades a las autoridades indgenas para la administracin educativa. e adelantar estrategiasdeformacinpedaggica,tcnicaadministrativa,financieraymecanismosde seguimientoycontrolalospueblosqueasumanoestnenperspectivadeasumirconla aplicacindelDecreto2500,mediantelasentidadescompetentes. d. Establecer como lnea de Poltica Pblica en educacin, que el reconocimiento de los establecimientos educativos o sedes en los territorios indgenas se deba efectuar en cumplimiento al derecho a la consulta previa a las comunidades interesadas y con el previoavaldelasautoridadestradicionaleslegtimamenteconstituidas. e. ElMENrevisarlasituacinrelacionadaconlaasimilacinsalarialdelpersonalvinculado enprovisionalidadenterritoriosindgenas. 8. Respeto a la ley de lenguas nativas, el MEN continuar con el desarrollo de una educacin pertinente que responda a las caractersticas, necesidades y aspiraciones de los pueblos indgenas, buscando que los proyectos etnoeducativos y de educacin propia desarrollen la formacindemaestrosbilinges,elusodelalenguanativaenloscurrculosinterculturales,la produccin de materiales bilinges y la revitalizacin de las lenguas nativas en espacios comunitarios, articulando la oferta educativa del Estado con el sistema de educacin propia SEIP. ElMENpropenderporquelasuniversidadesconsiderenensucurrculoelfortalecimientode laslenguasindgenas. Elidiomaextranjerodebeseropcionalparalospueblosindgenas. 9. El Ministerio de Educacin Nacional en el marco de los requisitos legales prestar el acompaamiento para que, de conformidad con lo establecido en el sistema de Aseguramiento de calidad de la educacin superior, se adelanten los procesos y procedimientos orientados a que las comunidades indgenas presenten el proyecto y surtan lostrmitesestablecidosenlanormativavigente,paraelreconocimientodeunainstitucinde educacinsuperiorindgena. 10. Proyecto de interculturalidad de las universidades pblicas en el marco de su autonoma, el MinisteriodeEducacinNacionalapoyarconlosrecursosnecesarios. 11. Fomentoaproyectosquepromuevanlainterculturalidadenlasuniversidadespblicas,enel marco de su autonoma y con participacin de las autoridades y organizaciones de la CONTCEPI.
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12. El Ministerio de Educacin Nacional garantizar que el desarrollo y administracin del programa de Atencin a la Primera Infancia a los Pueblos Indgenas (PAIPI) en territorios indgenas,seanadministradosdirectamenteporlaspropiasautoridadesqueaslosoliciteny demuestren la capacidad para asegurar una atencin adecuada y pertinente, dotndolas de losrecursosnecesariosenelmarcodelSEIP,conelfindegarantizarlaatencinintegralala primera infancia en los pueblos indgenas asumiendo las problemticas relacionadas con el fortalecimientocultural,lenguaspropias,laseguridadalimentaria,laeducacinpertinente,el fortalecimiento de las condiciones que permitan atender a los nios, nias en su proceso afectivoypsicosocial,paracombatiryprevenirtodaformadeviolenciaymaltrato. Ministerio de la Proteccin Social 1. La Poltica Pblica de Salud con enfoque diferencial debe estar construida conjuntamente entreelGobiernonacionalylospueblosindgenasparaunbuenvivir. 2. ElEstadoensustresnivelesdeorganizacin,yencabezadelMinisteriodelaProteccinSocial concertar con las autoridades y organizaciones indgenas la estructuracin, desarrollo e implementacin del SISPI en todos los componentes concertados, para lo cual dispondr de losrecursosnecesarios. 3. CrearformalmenteyapoyarlagestindelaSubcomisindeSaluddelaMesaPermanentede Concertacin con pueblos y organizaciones indgenas como un escenario de construccin colectivadelaspolticaspblicasensaluddelospueblosindgenas,dentrodelosseismeses siguientesapartirdelaaprobacindelPN. 4. Las acciones del Plan de Intervenciones Colectivas en Salud Pblica (PIC) para Pueblos Indgenasdebernconcertarseconlasautoridadesyorganizacionesindgenasyejecutarsea travssusinstitucionesdesalud.Dondenoexistandichasinstitucionesoquelasexistentesno cumplanconlosestndaresdecalidadqueseandebidamenteconcertadosconlasautoridades yorganizacionesindgenas,lasautoridadestradicionalesconcertaranconlaredprestadorade servicioquemsseajustealascondicionessocioculturalesdelospueblosindgenas. Garantizarlaincorporacindeloslineamientosdepolticadesaludparalospueblosindgenas, en el Plan Decenal de Salud Pblica, previo proceso de participacin de la subcomisin de saludyaprobacinenlaMesaPermanentedeConcertacin. a. Asegurar la atencin en salud integral y cobertura del ciento por ciento de la poblacin indgena financiada en su totalidad por el Estado, exceptuando los casos definidos en el artculo5delaley691de2001. b. ElGobiernonacionalencabezadelMinisteriodeProteccinSocialconjuntamenteconla CRESadelantarlosestudiosnecesariosparadefinirlasuficienciadelaUPC,conenfoque diferencial,enuntrminonomayora6meses,unavezrecibidayvalidadalainformacin por parte de las EPSI, y en trabajo conjunto con la Subcomisin de Salud de la Mesa PermanentedeConcertacin. c. Lasinstitucionesdesaludindgena(EPSIeIPSI)porserdenaturalezapblicaespecial,se lesdebegarantizarsupermanenciaysuaplicacinjurdicaespecial.Todanormaensalud queafectealospueblosindgenasysusinstitucionesdeberserpreviamenteconcertada. d. SeledarprioridadalsaneamientofinancierodelasEPSIIPSI,creadasycontroladaspor lasautoridadesindgenasparagarantizarsucontinuidadenelsistema,queporrazonesde diversidad cultural, accesibilidad geogrfica, dispersin poblacional, aumento del alto
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costo,conflictoarmado,zonaderiesgonatural,perfilepidemiolgicosreales,poblaciones enfronterasentreotrossehanvistoafectadasensuliquidezeconmica. LosejesfundamentalespropuestosenelSISPI,sernlabaseparaavanzarenlaestructuracin delmismo.SetendrpresenteenelSISPIlanecesidaddedefinirunprogramaespecialpara losadultosmayoresindgenas. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT 1. El Ministerio del Medio Ambiente y las instituciones pblicas del SINA apoyarn a las organizacionesyautoridadesindgenasconrecursostcnicosyfinancierosparalaformulacin e implementacin desde la cosmovisin indgena de las agendas ambientales propias de los resguardosyterritoriosindgenas. 2. ElMinisterioylasentidadesdelsectorambientalpermitirnygarantizarnalascomunidades que habitan en ecosistemas estratgicos para la conservacin y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, la mitigacin y adaptacin al cambio climtico, para que stas tengan accesoalosbeneficioseconmicosquepuedanderivarsedelusufructodelaconservacinde losserviciosambientalesquetalesecosistemasprestanalanacinyalplaneta,respetandosu autonoma. 3. En coordinacin con las autoridades ambientales, se disearn e implementarn programas, concertados previamente con autoridades y organizaciones indgenas, para la conservacin, recuperacin y manejo adecuado de los recursos hdricos y las cuencas hidrogrficas, procurando en especial la conservacin integral de los nacimientos de agua, los pramos, humedales y acuferos, entre otros, y desarrollando acciones efectivas para evitar su contaminacinydeterioroporcontaminacin,deforestacinyusoindebido. 4. Sedesarrollarnaccionesencaminadaalaproteccindelconocimientotradicionalasociadoa labiodiversidad,enelmarcodelConveniodeDiversidadBiolgica. 5. ElMAVDTFondoNacionaldeViviendagarantizarelaccesopreferentealsubsidiofamiliarde vivienda para hogares con miembros de comunidades indgenas en la Bolsa de Ahorro VoluntarioContractualconEvaluacinCrediticiaFavorable. 6. Fortalecerlosmecanismosdeparticipacinparalaconstruccindelosplanesdemanejo de ecosistemas estratgicos en los territorios indgenas, teniendo en cuenta el ordenamiento ambiental espiritual y cultural de los mismos y los planes de conservacin de ecosistemas y especiesnaturales. 7. Segarantizarelaccesoalaguapotableyalsaneamientobsicodelascomunidadesindgenas enconcordanciaconlaConstitucinPolticaylasleyes,queestipulanqueesdeberdelEstado asegurarlaprestacindelosserviciospblicosatodosloshabitantesdelterritorionacional. El Gobierno nacional, a travs del MAVDT, concertar previamente con las autoridades y organizaciones de los pueblos indgenas, alternativas para la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico en los territorios indgenas. Adems en conjunto con las autoridades y organizaciones de los pueblos indgenas evaluar la pertinencia de definir los esquemasregulatoriosydeinspeccin,vigilanciaycontrolaplicablesadichasalternativas. El Ministerio ratifica su compromiso de cumplir la normativa y la jurisprudencia sobre la consulta previa y participacin en cada uno de los procesos administrativos ambientales y proyectoslicenciablesqueafectanalospueblosindgenas.
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Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones 1. ElMinisteriodeTecnologasdelaInformacinylasComunicaciones(TIC),encoordinacincon los ministerios de Cultura y Educacin, pondrn en marcha una poltica, planes y programas orientados a facilitar el acceso, uso, apropiacin y manejo con autonoma por parte de los pueblosindgenas,deserviciosytecnologasmodernasdelainformacinycomunicaciones. 2. Se garantizar a los pueblos indgenas el derecho a la informacin y las comunicaciones mediante la formulacin participativa y concertada de la poltica pblica nacional de acceso permanentealusodelespectroelectromagnticoyradioelctricoyalosserviciospblicosde telecomunicacionesyalusoycreacindemediosmasivosdecomunicacinestatalesensus diferentesmodalidades,concriteriosdeequidad,reconocimientoaladiferenciacinpositiva, de igualdad de oportunidades y justicia distributiva, de conformidad con lo dispuesto en la constitucin y la ley, en armona con las normas que regulen los servicios de telecomunicacionesyconlalegislacinindgenanacional,mediantelaformulacindelPlande DesarrollodelasComunicacionesparapueblosindgenas,elcualserelaboradoconrecursos del Fondo de Tecnologa de la Informacin y las Comunicaciones, para lo cual se destinar anualmentehastaelcuatroporciento(4%). 3. La Comisin PND elaborar una lista con los municipios de mayor densidad poblacional que sern prioritarios en la extensin de la fibra ptica y la creacin de los tecno centros con el propsitodeaccederalascomunicaciones. Ministerio de Minas y Energa 1. El Gobierno nacional, a travs del Ministerio de Minas y Energa dentro del programa de expansin elctrica viabilizar y garantizar de manera concertada con las autoridades y organizaciones indgenas proyectos de uso de energas renovables como la energa solar y alternativas, es decir incentivar el uso de paneles solares, con recursos de las empresas de Energa de su jurisdiccin, los fondos,el Instituto de Planeaciones de Soluciones Energticas (IPSE)yelFondoNacionaldeRegalas.Respectoalaprovechamientodelaenergahidrulicael Ministerio de Minas y Energa en coordinacin con el Ministerio del Medio Ambiente promovernelaprovechamientodeenergasatravsdelascadasdeaguaparaminimizarel impactodecontaminacinambiental.Asmismo,semantieneelsubsidiodetarifasmenores delaszonasnointerconectadasconrecursosdelFondoFAZNI. 2. El Gobierno nacional, mediante la coordinacin del Ministerio del Interior y Justicia, garantizarlosprocesosdeconsultapreviaentodolosprocesosdeconcesionesmineras,de conformidadconloestablecidoenelConvenio169delaOIT(ratificadomediantelaLey21de 1991),laConstitucinPolticaNacionalylajurisprudencia.ElMinisteriodeMinasyEnergay las dems entidades competentes brindarn el acompaamiento que sea necesario en la realizacindelosprocesosdeconsultaprevia. Ministerio de Relaciones Exteriores 1. Con el propsito de garantizar el cumplimiento de los instrumentos internacionales en lo relativoalosderechoscolectivoseindividualesdelospueblosindgenasasentadosenzonas de frontera, el Ministerio de Relaciones Exteriores promover acuerdos bilaterales y multilateralesquegaranticenlapervivenciadelospueblos. 2. El Ministerio de Relaciones Exteriores, en coordinacin con otras entidades, promover y gestionar acciones efectivas de manera concertada con las autoridades indgenas, para el
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desarrollosocial,culturalyeconmicodelospueblosindgenasubicadosenzonasfronterizas. En los mecanismos binacionales, el Ministerio, de manera concertada con las autoridades y organizaciones indgenas asentadas en las zonas de frontera, promover la suscripcin de acuerdosbinacionalesquepermitanlaformulacindeprogramasdedesarrollosocialcultural yeconmicoparapueblosindgenas. 3. El Ministerio de Relaciones Exteriores promover la participacin de delegados indgenas en lasComisionesdeVecindad,deacuerdoconlostemasdelaagenda. 4. ElMinisteriodeRelacionesExteriorespromoverycoordinarconlasdemsinstituciones,en concertacinconlospueblosindgenasbeneficiariosdemedidascautelaresyprovisionalesy lospeticionarios,laadopcindemedidasdeproteccinacordeconlajurisprudencianacional einternacional. Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE 1. El DANE reactivar las Juntas Indgenas Nacionales y realizar los estudios postcensales de maneraconcertadaconlospueblosindgenasenelmarcodelprximocenso. 3. Acuerdos con las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales
Sector Transporte 1. Seacuerdaacompaarlagestinparaidentificarunapropuestaprcticayviablequepermita laimplementacindesubsidiosparalaconexinareaymartima. 2. Caminos de la Prosperidad. Se destinarn $40.000.millones anuales durante cuatro (4 aos), quesernpriorizadosapartirdelainformacinconstruidaenlaformulacindelPlanNacional de Comunidades Negras, y soportadas en la propuesta de planificacin geogrfica y etnogrfica en el territorio. La subcomisin definir los criterios de contratacin de acuerdo con las normas vigentes para la participacin de las comunidades afro. Se incluye como proyectosespecialeslasvas: SanBasiliodePalenqueMalagana VillaRosa(Repeln)SanEstanislaodeKosca
3. Paralaconstruccinymejoramientodelaredvial,adecuacindelaredfluvial,construcciny mejoramiento de muelles, puertos martimos, mantenimiento de aeropuertos comunitarios, se acuerda inversiones por $117.000 millones que se distribuir en los aos 2011 a 2014. El dficitquesepresenteen2011sercompensadoapartirdelao2012. 4. Los desarrollos de zonas logsticas de Comercio Exterior y el desarrollo de zonas logsticas comunitarias, no son competencia de Sector Transporte. Son competencia de Ministerio de Comercio, Industria y Turismo el cual se le debe plantear. El Ministerio de Transporte acompaar en lo pertinente a partir de los accesos viales terrestres, fluviales, martimos y areos. 5. ElMinisteriodeTransporterevisarlassolicitudesdelicenciasparaserviciosdetransportede empresasaescalanacionalydepartamentalqueseconformenconparticipacindepoblacin Afrocolombiana.
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Sector Comunicaciones 1. Instalacin de una mesa Nacional para Comunicadores, con el fin de definir Polticas, relacionadasconlascomunidadesAfros.Endondeparticipen: Dos (2) representantes de la CNTV o su delegado, dos (2) representantes de RTVC o su delegado, el Viceministro del Interior o su delegado, el Viceministro del Ministerio de tecnologadelainformacinylasComunicacionesosudelegado,dosrepresentantesdel DANEosudelegadoydelosCanalesRegionalesosusdelegados.
2. Formacinradiocomunitaria,dondesecapacitencien(100)comunicadores. 3. Apoyarmipymesdigital,doscientas(200)personascapacitadasentreel2011y2014. 4. FormacinenelusodeTIC,Reddetelecentros Telecentro2011:dosmil(2.000)personascapacitadas Ciudadanodigital,certificar: Comunicadores,100 Lderescomunales500 Mujerescabezasdefamilias1000 Tenderos1000
En este punto se deja claridad que la Consultiva Nacional de Comunidades Negras se comprometeacoordinarlaconvocatoria. 20112014convocatoriaa40emisorascomunitariasenmunicipiosconpoblacinafro 80municipioscontecnocentros Tresencuentrosregionales(internetsano)loscualessernrealizadosen: Choc Villavicencio Valle(Cali) Barranquilla Montera
Enloscualesparticiparanestudiantes,padresdefamiliayprofesores Enel2011secontaracontresterritoriosdigitales Hacerlistadobase2010ycotejarlo20112014 CreacindeunnodoafroenlapginawebdelministeriodeTIC. Contenidosculturales,dotacindebibliotecasycasadeculturasenregionesafros
Dos encuentros de comunicadores afros, uno en Pacfico y otro en Atlntico (San Basilio de Palenqueenhonoralaoafro).
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Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) 1. ElMinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorialsecomprometeencabezadel Viceministro a asignar un porcentaje de los recursos asignados para la poblacin desplazada de acuerdo con la certificacin que emitir la Direccin de Comunidades Negras,previaconcertacinconlasubcomisindeterritorios. 2. La Direccin de Comunidades Negras, el Viceministerio de Vivienda y la Subcomisin de territoriosdefinirnelmecanismoyelprocedimientoparacumplirconlametaanterior. 3. ElMinisteriodeAmbientesecomprometeaconcertarloselementosdiferencialesparalas comunidades negras, afrocolombianas, raizales y Palenqueras en la definicin e implementacindelaPolticadeAguaPotableySaneamientoBsico. 4. ParquesNacionalesNaturaleshaasignadotcnicamenteen2011unpresupuestode2.800 para los 11 parques naturales relacionados con comunidades negras, afrocolombianas, raizalesypalenquerasdestinadosalaproteccinambiental;quecontribuyenalmanejode lasareasprotegidas,locualbeneficiaadichascomunidadesyaotrasrelacionadasconlas reas. 5. En la restauracin de ecosistemas el MAVDT, dar participacin a las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, atendiendo las respectivas particularidadesdelosecosistemasyculturasatravsdesusinstanciasderepresentacin. Ministerio de la Proteccin Social 1. ElGobiernonacionalgarantizalacoberturadel100%delaPoblacinNegra,Afrocolombiana, RaizalyPalenqueraalSGSSSdeacuerdoalascompetenciasNacionalesyTerritorialesyconla participacin de las Consultivas Nacionales y Departamentales, la Subcomisin de Salud, las OrganizacionesdeBaseylosConsejosComunitarios. 2. El Gobierno nacional crea y pone en marcha y operacin, una Mesa Nacional de Proteccin Social para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, conformada porlaSubcomisindeSalud,yestarintegradaporelICBF,SENA,ProcuradurayDefensora Delegada, Ministerio de Proteccin Social, Accin Social, MAVDT, Supersalud, Supersubsidio Familiar, Instituto Nacional de Salud y el Invima, para abordar de manera integral los temas inherentesalsector. 3. Priorizar acciones de promocin de la Salud, prevencin de la enfermedad, diagnstico, tratamiento y rehabilitacin, bajo el enfoque diferencial acorde con los perfiles epidemiolgicos, las caractersticas socioculturales y geogrficas, en coordinacin con la medicinapropiaysaberesancestralesdelapoblacinobjeto. 4. El Gobierno nacional garantiza la participacin de las Comunidades Negras a travs de la SubcomisindesaludenlaformulacindelPlanDecenaldeSaludPblica. 5. Incluir las acciones con enfoque diferencial en el Plan Nacional de Salud Pblica, los Planes territorialesdeSalud,losPlanesdeIntervencionescolectivasylosPlanesdebeneficio. 6. ElGobiernonacionalylosGobiernosterritorialesgarantizanlosrecursosparaelcumplimiento deloscompromisosanteriormenteacordados. 7. Estamesadetrabajoseinstalarlasegundaquincenademarzode2011.
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8. Se garantiza el 100% al sistema General de Salud, entendindose de la afiliacin de la comunidaddepartamentalynacionalaportequeserlideradoporlasmismascomunidades Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) 1. Para definir las acciones de formacin del SENA tituladas y complementarias se realizarn reuniones mensuales a travs de la Subcomisin de Proteccin Social y Salud, en la que estarn involucrados las autoridades territoriales, los representantes de la Comunidad (Consultivos Nacionales, Departamentales y la Comisin Pedaggica) y los delegados de las DireccionesRegionalesdelSENA,enlacualseacordarnlasnecesidadesespecficasdecada reginysedefinirnlasestrategiasdeatencinalacomunidadespecfica. 2. Desde la Delegacin Nacional del SENA se determinarn lineamientos para la atencin con enfoquediferencialyaccinsindaoparaelaccesodelapoblacinobjeto. 3. La Direccin Nacional del SENA garantizar que sus instructores tengan el perfil de la etnoeducacinparadesarrollarlosprocesosdeaprendizajedesucompetencia. 4. La subcomisin gestionar ante la Direccin del SENA la viabilidad de reglamentar el Fondo Emprender para incluir acciones afirmativas para las comunidades afrocolombianas. As mismo,solicitarlainclusindeunmiembrodelasubcomisinendichoconsejo. 5. A partir de la definicin de las necesidades especficas de las zonas urbanas y rurales, se gestionar la ampliacin de la cobertura para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, RaizalesyPalenqueras,enelaccesoalosprogramasdelSENA. 6. Enbuscadelaequidadsepromovernaccionesafirmativasparalainclusindeinstructores quetenganelperfilylacompetenciaparaimplementarlaetnoeducacin. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF 1. El ICBF garantiza que el proceso de caracterizacin de los usuarios ICBF de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, con enfoque diferenciado que se logra a travsdelacompaamientoylarealizacinporpartedelasmismascomunidades,paraloque se establecen las jerarquas en: Subcomisin de salud de la consultiva nacional, consultivas departamentales, concejos comunitarios y organizaciones de base. El ICBF, coordinar el proceso y brindar la asistencia tcnica necesaria sobre las particularidades culturales y legislacin relacionada a los servidores pblicos de las 33 regionales ICBF y entidades que conformanelSistemaNacionaldeBienestarFamiliar. 2. ElICBFseintegraralamesanacionaldetrabajoconcertadasobreproteccinsocialysalud,y garantizarquelas33RegionalesICBF,incluidaelDistritoCapital,participendelasmismasen sujurisdiccin. 3. Minutas diferenciales. En los servicios ICBF, con complementacin alimentaria que tengan coberturaaComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras,seconcertarcon lasubcomisindesaluddelacomisinconsultivanacional,lasconsultivasdepartamentales,la consultivadistrital,losconsejoscomunitariosyorganizacionesdebase,laminutaalimentaria paralainclusindealimentosypreparacionestradicionalesteniendoencuentalaspocasde cosechaylosmercadoslocalesacordeasuculturaynecesidadescaloricoproteicas. 4. Ajuste de lineamientos tcnicos de los programas. El ICBF, socializar y concertar con la subcomisin de salud, de la comisin consultiva de alto nivel , los ajustes propuestos a los lineamientos tcnicos de los programas ICBF Programa de Alimentacin Escolar, Hogares
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ComunitariosdeBienestar,MaternoInfantil,RecuperacinNutricional,AdultoMayor,Clubes Juveniles y Desayunos Infantiles con Amor, para una atencin integral diferenciada a las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras transverzalizado con generacinygnero. 5. Fortalecimiento sociocultural. El ICBF incluir a las Comunidades Negras, Afrocolombianas RaizalesyPalenquerascomobeneficiariosdelproyectoApoyoalfortalecimientodefamiliasde grupostnicoselcualtieneporobjetoapoyariniciativasdelascomunidadesquefavorezcanel desarrollodelasfamiliasenlareafirmacindesusidentidadesculturalesusos,costumbresy elfortalecimientodesusestructurassocioeconmicasenloscomponentesdeautosuficiencia alimentaria y fortalecimiento cultural. Conjuntamente con la subcomisin de salud y proteccin social de la Comisin Consultiva de Alto Nivel, se buscar la cofinanciacin en el marcodelosrecursoscontempladosenelejedederechoshumanosdentrodelProgramade Bienestar del Plan Nacional de Desarrollo para Comunidades Negras, Afrocolombianas, RaizalesyPalenqueras.Elpresupuestonacionalparaesteprogramadurantelavigencia2011 esde$9.112millonesconcoberturaatodoslosgrupostnicos. 6. Contratacin. En los procesos de contratacin de los programas y servicios ICBF a Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, se dar prelacin a estas comunidades de acuerdo a lo preceptuado en la Ley 1150 de 2007 y sus Decretos reglamentarios, apoyada por la subcomisin de salud y proteccin social de la comisin consultiva de alto nivel, las consultivas departamentales, concejos comunitarios y organizacionesdebase. 7. ArticulacininterinstitucionaldelSistemaNacional deBienestar Familiar:elICBF,coordinar las acciones de prevencin atencin y proteccin, de los derechos de los nios, nias, y adolescentesnegrosafrocolombianosraizalesypalenqueras,deacuerdoaloestablecidoenla Ley 1098 de diciembre de 2006, a travs de lneas estratgicas de intervencin concertadas conlasubcomisindesaludyproteccinsocialdelaComisinConsultivadeAltoyNivel. 8. Proteccin:ConstruirunarutaconcertadaentreICBFylasubcomisindesaludyproteccin socialdelaComisinConsultivadeAltoNivel,paragarantizarquelasdefensorasdefamilias de las regionales ICBF, tengan en cuenta las particularidades culturales de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras en los procesos de mediacin de conflictos intrafamiliares, adopciones, paternidad responsable, cuota alimentaria, sistema de responsabilidadpenal,hogaressustitutos,hogaresdepaso,entreotros. Coldeportes 1. Instalacin de la Mesa Nacional de Recreacin, Deporte y Actividad Fsica para la Poblacin Negra, Palenquera y Raizal, que se instalar en febrero de 2011, donde se va a revisar y analizarlapolticaplanesyprogramasquehastaahoraestnejecutandoconmirasaconstruir elenfoquediferenciadoensupolticapblica. 2. ParticipacindelaMesayamencionadaenlasmesasespecficasqueorganicenlasreasdela Subdireccin Tcnica, de acuerdo a las propuestas por cada una de ellas, como escenarios parasuanlisisypresentacinformaldelaspropuestasdelaConsultiva. 3. Conformacinyfocalizacindeveedurasqueaportanalseguimientoanivelterritorialparael adecuadomanejodelosrecursosasignados,teniendocomoejelaPolticaPblicadelSector.
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4. Plan Decenal del Deporte, la recreacin, la Educacin Fsica y la Actividad Fsica, para el desarrollo Humano, la Convivencia y la Paz 20092019, el Plan de Desarrollo Nacional 2010 2014yelPlandeAccinInstitucional. 5. Coldeportes queda a la espera de las propuestas de participacin de la Consultiva, para materializar los acuerdos logrados. A partir del recibo de las mismas, Coldeportes estar convocandoparalainstalacindelaMesaNacionaldeRecreacin,DeporteyActividadFsica paralaPoblacinAfrocolombiana,Negra,RaizalyPalenquera. 6. Apoyo y financiacin de la actividad deportiva como alternativa profesional. Coldeportes asigna un total de 16.000 millones en el cuatrienio para los deportistas de las Comunidades Negras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 7. Construir,dotarymantenerinstalacionesdeportivasacordesalasexigenciasreglamentariasy de alta tecnologa para el deporte competitivo y recreativo contemporneo, ubicadas en regiones de mayor presencia de poblacin negra afrocolombiana, el cual se discutir en las mesas. 8. Fomento, masificacin y difusin deportiva que posibilitan el buen uso del tiempo libre y propician elementos de sana convivencia. Se asignan 9.000 millones en el cuatrienio para elaborarunacaracterizacineneltemadeactividadfsicaydeportesocialcomunitarioyun mapa deportivo nacional que visibilice a la Poblacin Negra, Afrocolombiana, Raizal y Palenqueraparalograrelobjetivopropuesto. 9. Vivienda para deportistas lites de las Comunidades Negras, Afrocolombianos, Raizales y PalenquerasatravsdeunconvenioentreColdeportesyelFondoNacionaldelAhorro. 10. PostulacinpararepresentantedeportivodelChocySanAndrspertenecienteaestegrupo tnico. 11. En la mesa nacional se discutir el porcentaje diferencial para las glorias del deporte de ComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. Ministerio de Relaciones Exteriores 1. LaCancilleracoordinarconlaDireccindeComunidadesNegras,Afrocolombianas,Raizalesy Palenqueras, y la subcomisin operativa y de relaciones internacionales de la Consultiva de Alto Nivel y las dems instancias pertinentes, las acciones conjuntas en materia de poltica exteriorrelativasalasComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 2. LaCancillerasecomprometeainiciarunprocesoconcertadoconlasubcomisinOperativay deRelacionesExterioresdelaConsultivadeAltoNivelylaDireccindeComunidadesNegras del Ministerio de Interior y de Justicia, y cooperacin internacional Accin Social para la construccin de una poltica diferencial en materia de cooperacin internacional para las ComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 3. La Cancillera fortalecer su compromiso con la promocin y difusin ante la comunidad internacionaldelosvaloresculturalesdelasComunidadesNegrasAfrocolombianasRaizalesy Palenquerascomomecanismoparadaraconocerlariquezadelpatrimonioculturaldeestas comunidades y abrir nuevos escenarios de dilogo con otras comunidades afines. En este contexto se busca mecanismos de dilogo y estrategias diplomticas con la subcomisin Operativa y de Relaciones Exteriores de la Consultiva de Alto Nivel y la Direccin de ComunidadesNegrasdelMinisteriodeInteriorydeJusticiaydemsinstanciaspertinentes.
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4. Seguirimpulsandoeldilogoycomunicacionesinterinstitucionales,paraelseguimientoalas denuncias de violaciones de derechos humanos y medidas cautelares de las Comunidades Negras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 5. LaCancillerasecomprometeconlasubcomisinOperativaydeRelacionesExterioresdela ConsultivadealtonivelylaDireccindeComunidadesNegrasdelMinisteriodelInterioryde Justicia,aunareuninparadiscutirydefinirunplandeaccinde2011entareasespecficas que le competen, a las comunidades Negras Afrocolombianas Raizales y Palenqueras zonas fronterizas, derechos humanos, cooperacin internacional, asuntos culturales, proyectos de capacitacinyfortalecimientoparaelcumplimientodelasfuncionesdelaspartes,entreotras queconcierten,elMinisteriodeInteriorydeJusticia,facilitarlosmecanismosquepermitan eldesarrollodeesteAcuerdo. 6. El Ministerio de Relaciones Exteriores promover la participacin de delegados de las ComunidadesNegrasAfrocolombianasRaizalesyPalenqueras,enlasComisionesdeVecindad, deacuerdoconlaagendaatratar. 7. Los proyectos de desarrollo fronterizo, atendern un enfoque diferencial que reconozca y respeteladiversidadtnicayculturalyenloscasosquelorequieranconpreviacoordinacin conlaDireccindeComunidadesNegrasdelMinisteriodeInteriorydeJusticiaparagarantizar elenfoqueparticipativodelosdiversosactores. 8. En materia de migracin internacional se acuerda promover la creacin de una lnea de trabajoarticuladaentresubcomisinoperativayderelacionesinternacionalesyelMinisterio del Interior y de Justicia que permita fortalecer el contacto y promover el bienestar de las comunidadesnegrasyqueencuentrenenelexteriorconnfasisen:difusindeinformacin, creacinyfortalecimientoderedesytrabajocongobernacionesyalcaldas. Ministerio de Educacin Nacional (MEN) 1. Para efectos de la concertacin e inclusin en el PND 20102014 la CPN presentar el documento base Poltica Pblica: Hacia un sistema educativo intercultural, a la comisin ConsultivadeAltoNivel,conlaidentificacindelasochoestrategiasyunpresupuestoglobal sugerido para incluirlo en el PND en el captulo correspondiente a educacin para comunidades negras; con la claridad que dicho documento surtir las revisiones y ajuste tcnicos que corresponden al trmite del Plan Nacional de Desarrollo 20102014, manteniendoelespritudeldocumentoconcertadoporlaComisinConsultivadeAltoNivel. 2. ElViceministrodeEducacinPreescolar,BsicayMediaratificaelcompromisoadquiridoenla sesin Nm. XX de 2010 de la Comisin Pedaggica Nacional del 30 de junio de 2010, en el sentido de garantizar la presencia interdisciplinaria de cuatro expertos concertando con la SubcomisindePolticaPblicadelaComisinPedaggicaNacionallostrminosdereferencia paralacontratacindelosexpertos.Estosexpertosdemaneraconjuntaconelequipotcnico del Ministerio de Educacin y la Subcomisin de poltica revisarn el documento de poltica pblicayrealizarnlosajustestcnicoscorrespondientesparaseraprobadosporlaComisin Pedaggica Nacional en pleno. Se acuerda que la Direccin de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras contribuir dentro del marco de sus competenciasconelapoyotcnicoypresupuestalparaelcumplimientodelpresenteAcuerdo. ElMinisteriodeEducacinsecomprometeunavezaprobadosepublicardichodocumento. 3. Concurso de docentes. El viceministro se compromete a reunirse con la CNSC antes de la realizacin de la prxima sesin de los CPN, para tratar los temas referentes al concurso de
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etnoeducadores,negros,afrocolombianos,raizalesypalenqueras2011.Paraellos,setendrn encuentalasactasanterioresdelasreunionesconDefensoradelPueblo,Procuradurayla Subcomisin de concurso docente CPN. Para esta reunin se convocar a la Direccin de ComunidadesNegras. 4. Reporte de vacantes: Para efectos de reportes de vacantes al MEM y a la CNSC, el MEN sugerir a las Secretarias de Educacin de los docentes territoriales realizar conjuntamente conlascomisionespedaggicosnacionales,diagnsticoparalaidentificacindelapoblacin estudiantilnegra,matriculadaysudebidoreporteseincluirenelSIMAT,deconformidadcon laLey70,lacircular025de2004ylasdemsnormasconcordantesypertinentes.ElMENaslo comunicaralasentidadesterritorialescompetentes. 5. El Ministerio de Educacin Nacional present el presupuesto para las Comunidades Negras, Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras,elcualesde$739.000millones. 6. El Ministerio de Educacin Nacional en conjunto con el DNP se compromete a revisar las tipologas teniendo en cuenta la variable tnica, la cual ser presentada y discutida con la SubcomisindeEducacin. Icetex El Icetex se compromete que el 28 de enero de 2011 en las horas de la maana entregar el informe de las proyecciones del 2010 al 2014, de acuerdo con la informacin suministrada del DepartamentoNacionaldePlaneacindeunincrementodel40%anualparaelcuatrienio. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 1. Previo a la convocatoria especfica para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Fomipyme, se revisarn y concertarn conjuntamente con la Subcomisin operativaderelacionesinternacionales,elmarcodeoperacindelostrminosdereferencia delaconvocatoria. 2. El Ministerio se compromete a gestionar un convenio con la FUPAD y otros entidades de cooperacin internacional para la consecucin de recursos de cofinanciacin para las convocatorias de Fomypime de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. 3. ElMinisteriodeComerciosecomprometeaimpulsarunamesadeconcertacindeaccesoa los servicios financieros en la cual participara Bancldex, Programa Banca de las Oportunidades, Findeter, Fondo Nacional de Garantas. En esta mesa se compartir las experienciassobrelosesquemasdefondosdecapitalderiesgoycapitalsemilla. 4. ElMinisteriosecomprometeadarlecontinuidadyactualizarenlopertinentealcumplimiento delosacuerdosrelacionadosconlarealizacindelosestudiosdeoportunidadesproductivas, inteligencia de mercados, la construccin de agenda interna de competitividad de ComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras,queseefectuaronenelmarco delaconsultivadealtonivelpasada. 5. Se estudiar conjuntamente con la Subcomisin Operativa la construccin de agencias de desarrollo econmico regional de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras.
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6. SeestudiarconjuntamentelosmecanismosparalaparticipacindelasComunidadesNegras, Afrocolombianas,RaizalesyPalenquerasenlasComisionesregionalesdecompetitividadyen laComisinNacionaldeCompetitividad. 7. DentrodelPlandeAccinconjuntoseconsiderarunacapacitacininicialsobremecanismo paraeldesarrollodefranquicias. 8. El Ministerio deComercio IndustriayTurismosecomprometea revisar,analizaryconcertar conlaSubcomisinOperativadelaconsultivadealtoniveldentrodelmarcodelanormativa vigente para las Comunidades Afrocolombianas Raizales Y Palenqueras ;la poltica, planes, programasytrminosdereferenciadelasconvocatoriasdiversas;conelpropsitodelograrla inclusin diferenciada de Comunidades Afrocolombianas Raizales y Palenqueras en el marco delamisinyobjetivosdeMinisteriodeComercioIndustriayTurismo. 9. LaDireccindeAsuntosparacomunidadesNegrasAfrocolombianasRaizalesyPalenquerasdel Ministerio del Interior y de Justicia ser la instancia del Gobierno que coordinar con el MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo. 10. La promocin y difusin entre las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y PalenquerasdelasConvocatoriasdelFondoFomipymeenlalneadeenfoquediferencial,se realizaratravsdelosmecanismosinstitucionalesdeMinisterio(porejemploPaginaWeb,)a travsdelaConsultivadealtonivel,delaDireccindeComunidadesNegrasdelMinisteriode Interior y de Justicia, Direccin de Poblaciones del Ministerio de Cultura y dems instancias pertinentes. 11. Seapropiarnparaelao2011,$1.032millonesderecursosdelFomipymeparaadelantaruna convocatoria especfica para Comunidades Negras, Afrocolombiana, Raizales y Palenqueras. Los recursos se incrementaran anualmente en los aos 2012, 2013,2014 de acuerdo con la variacindelndicedeprecioalconsumidor. 12. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, realizar una convocatoria especfica para poblacin en condicin de desplazamiento de las Comunidades negras, Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales. Para el 2011 se asignan 400 millones de pesos los cuales se incrementaran anualmente en los aos 2012, 2013, 2014 de acuerdo con la variacin del ndicedeprecioalconsumidor. 13. ElMinisteriodeComercioIndustriayTurismosecomprometeaqueel15%delpresupuesto asignadoalprogramaasistenciaalapromocin,sedestinarparaeldesarrollotursticodelas comunidades negras afrocolombianas, raizales por va presentacin de proyectos y la metodologaseconcertarconlasubcomisinoperativayderelacionesinternacionales. 14. ElMinisteriodeComercioIndustriayTurismosecomprometearevisar,analizarconcertarcon lasubcomisinoperativaderelacionesinternacionalespblicasypolticasydemsinstancias competentes dentro del marco de la normativa vigente para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, la poltica y otras opciones para lograr la inclusin diferenciada de comunidades afrocolombianas raizales y palenqueras en los programas del FondodePromocinTursticadeColombia. 15. La Subcomisin Operativa y de Relaciones Internacionales se ratifica en que s existen argumentosjurdicosdentrodelmarcodelasnormasconstitucionalesparaqueenelPlande Desarrolloexistanpolticas,planesyprogramasconunpresupuestodiferencialparaelapoyoy fortalecimiento de la actividad turstica para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, RaizalesyPalenqueras.
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Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 1. Se crea una mesa de entendimiento y un comit de monitoreo (entre el Ministerio de Agricultura, el Incoder y esta Subcomisin) cada 4 aos en donde queden acuerdos que jurdicamentesepuedanrealizar. 2. El Ministerio de Agricultura se compromete a hacer una revisin de todas las polticas programas y estrategias que existen hoy para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del sector rural, para construir conjuntamente las estrategias que garanticen la elaboracin de la poltica pblica diferenciada para estas comunidades con las instanciaslegalesrepresentativas. 3. ElIncodersecomprometearealizarlasconvocatoriasdiferenciadasenproyectosproductivos, agrcolas, pecuarios y pesqueros para Comunidades, Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. 4. El Ministerio de Agricultura y el Incoder se comprometen a respetar las instancias vlidas y legalesdeconcertacinexistentesparalasComunidadesNegras,Afrocolombianas,Raizalesy Palenqueras. 5. El Ministerio de Agricultura se compromete a formular en el trmino de 6 meses, con las instanciasvlidasylegalesdeComunidadesNegras,Afocolombianas,RaizalesyPalenqueras, unapolticadiferencialparalapescaartesanalyacucolaparaestapoblacinespecfica. 6. La DACN ser la instancia de coordinacin y enlace institucional entre el Ministerio de AgriculturayelIncoder. 7. ElMinisteriobuscarlosmecanismosparafortalecerelpresupuestodelasconvocatoriaspara proyectosintegralesdiferencialeshechasporelIncoder. 8. El Ministerio de Agricultura, el Incoder y la DACN se comprometen con las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras a realizar la gestin respectiva para la consecucinderecursosdeCooperacinInternacionalparaelfortalecimientoinstitucionalde los representantes vlidos y legales de estas comunidades, para la implementacin de proyectos productivos, la compra de tierras y vivienda rural para las Comunidades Negras, Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 9. ElMinisteriodeAgriculturaatravsdelCONSApromoverquelosacuerdosaquplanteados puedanserimplementadosigualmenteanivelterritorial. 10. El Incoder se compromete a partir del 2012 a asignar presupuestos diferenciales para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras con la subcomisin o la instanciaquecorresponda. 11. El Ministerio de Agricultura se compromete a hacer seguimiento a estos compromisos para asegurarsucumplimiento. 12. Creacin de una lnea especial de crditos Finagro DTF 2 para comunidades negras para proyectosproductivos Ministerio de Minas y Energa 1. ElMinisteriodeMinas,secomprometearevisar,analizarlapolticapblica,planes,programas y estrategias y a construir con enfoque diferencial la poltica pblica para las Comunidades Negras,Afrocolombianas,raizalesyPalenquerasenelMinisteriodeMinasyenlaAgenciade
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Hidrocarburos,energayGas,yloharenformaconcertadaconlasubcomisindeterritorio, vivienda,medioambientedelaConsultivadeAltoNivel,ylaDACN,conelacompaamiento delaDefensoradelPueblo. 2. Secomprometeadesignarel50%desusrecursosparaelacompaamientoenladelimitacin delaszonasminerasdecomunidadesnegras,ysiestashacenmssolicitudeselministeriolas atenderassesobrepaseestepresupuesto. 3. El Ministerio de Minas se compromete a buscar una estrategia para disear programas y proyectos diferenciados para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras en concertacin con la subcomisin de territorio, vivienda, medio ambiente de la Comisin consultiva de alto Nivel, La Direccin de Asuntos para Comunidades Negras del MIJ y el acompaamientodelaDefensoradelPueblo. 4. El Ministerio de Minas se compromete en la atencin diferenciada para que se ejecuten los proyectosquelasComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueraspropongan. Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional Accin Social 1. El 10% del presupuesto de inversin de Accin social ser destinado para atender a las ComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras,elcualobedecealapolticade atencindiferencial. 2. Se definen criterios de focalizacin para la atencin: los ndices de violencia y pobreza extrema, para priorizar municipios con presencia de Comunidades Negras, Afrocolombianas, RaizalesyPalenqueras. 3. La implementacin de cada proyecto se har de manera concertada con las Comunidades beneficiarias. 4. AbrirunespaciotcnicodetrabajoentrelasubcomisinjurdicaydeDerechosHumanosdela Comisin Consultiva de Alto Nivel, y los tcnicos de Accin Social para definir las lneas de polticadelenfoquediferencialdelosprogramasdeAccinSocial. Ministerio del Interior y de Justicia 1. LaDireccindeAsuntosparaComunidadesNegrasdelMinisteriodelInteriorydeJusticia,se compromete a trabajar con la Subcomisin Jurdica y de Derechos Humanos de la Comisin Consultiva Nacional el borrador del proyecto de ley estatutaria de inclusin para las ComunidadesAfrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 2. Seacuerdacomosesionesdetrabajolosdasde3y4defebrerolareunindelasubcomisin jurdicaydederechoshumanosenSantaMartaparatratarpuntualmente:lasactividadespara darcumplimientoalosAutosdelaCorteConstitucionalysocializacinyconcertacinsobreel borradordeproyectodeleydeinclusinalascomunidadesqueestnporfueradelascuencas delosros,queesttrabajandolaDACNMIJ. 3. En cumplimiento a las rdenes de la corte, las organizaciones e instituciones encargadas de darlesseguimientoseconvocarnperidicamenteparainformarleslasactividadesrealizadas. 4. Se acuerda que la DACN, gestionar ante el Departamento de Estado Norteamericano y las Organizaciones Internacionales una reunin con la subcomisin jurdica y de Derechos HumanosdelaComisinConsultivadeAltonivel,paraanalizarlaproblemticadeDerechos
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HumanosdelasComunidadesysocializarelinformedeavancedelasactividadesejecutadas encumplimientoalasrdenesdelAutodelaCorteConstitucional. 5. Debidoalaagendadetrabajoquetienelasubcomisinjurdicaydederechoshumanosdela Comisin Consultiva de Alto Nivel, se requiere la formulacin de un proyecto de fortalecimientoalasubcomisinquedebesersocializadoenlassesionesdel3y4defebrero de 2011 en la ciudad de Santa Marta, requerido para trabajar los proyectos de agenda legislativayelproyectodeleydeinclusinparalascomunidadesqueestnporfueradelas cuencasdelosros,aligualquetrabajarproyectodeleyantirracismo. 6. SolicitanalMIJ,quelenotifiquealcongresoqueelproyectodepenalizacinalracismodebe surtirelprocesodeconsultaprevia,conlascomunidadesdenegrasantelosrepresentantesa nivelnacional,enelespacioautnomodeconcertacinComisinConsultivadeAltoNivel. 7. Enmateriadeimpunidad,sepresentarnporpartedelasubcomisinjurdicaydeDerechos humanosdelaComisinConsultivadeAltoNivel,unoscasosdenoavanceeninvestigaciones penalesquepresentarnenlaprximareuninparaquelaDireccindeDerechosHumanos del MIJ los canalice y solicite avance sobre los casos ante la Fiscala General de la Nacin y socializarantelasubcomisinjurdicaelinformequeellosbrindenalenteinvestigadorenla sesindeSantaMarta. 8. La subcomisin jurdica y de Derechos humanos, y la Direccin de Derechos Humanos, disearn conjuntamente un proyecto cualicuantitativo de investigacin que incluir un diagnstico sobre situacin de Derechos Humanos, en comunidades Negras a nivel nacional, que se dividir en fases y el estudio se iniciara el 3 y 4 de febrero en la sesin que la subcomisinadelantarenSantaMarta. 9. AntelossistemasdeinformacinquemanejalaDireccindeDerechosHumanos,lesolicitana lasubcomisinjurdicaydeDerechosHumanosdelaComisinConsultivadeAltoNivel,unas sugerencias puntuales a la norma general que regula el tema de las medidas de proteccin (Decreto 1740 de 2010) en materia de enfoque diferencial; as mismo solicitan a la subcomisin,queilustrenalaDireccindeDerechosHumanossobrelasparticularidades de lascomunidadesafrodescendientes,queloshacenmsvulnerables.LaDireccindeDerechos Humanos del MIJ, est trabajando unos espacios de conversacin sobre medidas de proteccin que hacen la diferencia, y propone realizarlos con las comunidades afrodescendientes a travs de la sensibilizacin en mesas de trabajo o talleres iniciando con los miembros del CRER, y posteriormente continuar este proceso de sensibilizacin con las institucionalesdelEstado.LaDireccindeDerechosHumanos,secomprometeahacerllegar elmensajedesensibilizacinaGobernadoresyAlcaldes. 10. AlareuninconCRERparasensibilizarenenfoquediferencial,alaqueseinvitarnatodaslas instituciones que lo integran, y la fecha se concertar durante la prxima sesin de la subcomisin jurdica y derechos humanos. Para esta reunin la Direccin de Derechos Humanossecomprometeafinanciareltransportedeidayvueltadelossietemiembrosdela subcomisinjurdicaydeDerechosHumanos,laDACNasumeelhospedajeyalimentacinde losmiembrosdelasubcomisinjurdicaydederechosHumanos. Incoder 1. A los acuerdos en el tema de Territorio suscritos en acta, se adicionan dos por decisin del gerente de Incoder, se compromete a partir del 2012, a destinar recursos diferenciales para comunidadesnegras,ymanifiestaquepara2011noseincluypesealasolicitudadelantada
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por cinco meses y requieren que con la subcomisin y las instancias que correspondan se comprometenahacerseguimientoaestoscompromisosparaasegurarsucumplimiento. 2. ElMinistrodeAgriculturasecomprometeagestionarlneasdecrditoespecialFinagroDTF2 puntos,paraproyectosproductivosdelasComunidadesNegras,Afrocolombianas,Raizalesy Palenqueras. Departamento Nacional de Planeacin 1. RecursosadicionalesparaBecasenIcetexde$6.000millonesdepesosenelao2012,$6.000 millonesenelao2013y$6.000millonesenelao2014parauntotalde$18.000millonesde pesos. Ministerio de Cultura 1. Propuesta Ministerio de Cultura: Fortalecer la identidad y el reconocimiento de las Comunidades Negras, Raizales, Palenqueras y Afrocolombianas y contribuir a la eliminacin del racismo y la discriminacin, responsabilidad asignada a la Direccin de Poblaciones, en concertacin con los espacios institucionales de Comunidades Negras, Afrocolombianas, RaizalesyPalenqueras. 2. Fortalecer el esquema de financiacin de la culturas negras, afrocolombianas, raizales y palenquerasdeColombia:incidenciaconjuntaentreMinisteriodeCultura,lasubcomisinde Cultura de la CCAN y el Representante ministerial de la Comisin Consultiva de Alto Nivel (CCAN)en losdecisoresdepolticapblica,paraelincremento sustancialdelosrecursos de inversinenlaculturadelasComunidadesNegras,RaizalesyPalenqueras. 3. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Cultura: consistente en el diseo e implementacin de las polticas culturales para las Comunidades Negras, Raizales, Palenqueras y Afrocolombianas, en las entidades departamentales, municipales y distritales. Ello implica la formulacin de una iniciativa legislativa que reconozca la participacin de los negros, afrocolombianos, palenqueros y raizales en los Consejos departamentales, distritales y municipales.ElMinisterio,diseareimplementarunprogramadeformacinyactualizacin delosconsejerosdepartamentales,distritalesymunicipalesdecultura,representantesdelas Comunidades Negras, Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales, en el marco del Sistema NacionaldeCulturaLey397. 4. ElMinisteriodeCulturaylasubcomisindeCulturadelaCCANformalizarnyreglamentarn la conformacin y funcionamiento de la Mesa Nacional de las Culturas Negras, Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras,amarzode2011. 5. El Ministerio de Cultura acoge los 4 programas presentados por el PND de comunidades negras,afrocolombianas,raizalesypalenqueras,conrecursosdelordende$25.000millones: $5.000. millones apropiados por las direcciones y programas del Ministerio y asistencia tcnica,paralograrelaccesoaproyectospor$20.000.millones,concargoalosrecursosdel IVA a la telefona celular, que manejan los departamentos Para las vigencias 20122014, se concertar la inversin, con rubros con enfoque diferencial para las Comunidades Negras, Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras,duranteelprimertrimestredecadaao.
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Programas 1. Programasde creacincultural encondicionesde libertad,equidady dignidad
Metas 1. Disearydesarrollarunprograma deemprendimientoculturalpara municipiosmayoritariamenteafro. 2. Diseareimplementarunprograma deinternacionalizacindelacultura, articuladoconelmovimiento mundialdeladisporaafricana.
Estrategia Paraesteprimerprograma,lascompetenciasinstitucionalesylos presupuestosaapropiar,estaranenlassiguientesentidades:el MinisteriodeCultura,elDepartamentoNacionaldePlaneacin DNPyelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo;conelapoyo delaDireccinNacionaldeDerechodeAutorDNDA,elSENA, Proexport,AccinSocial,Bancldex,Colciencias,Icetex,laComisin NacionaldeTelevisin,elDANEylosMinisteriosdeEducaciny TecnologasdelaInformacinylasComunicaciones.Paraelloya existedosreferentesdepoltica:CONPES3660Polticapara promoverlaigualdaddeoportunidadesparalapoblacinnegra, afrocolombiana,palenquerayraizalyeldocumentoCONPES3533 deIndustriasculturalesi. Conrespectoalosprocesosdeinternacionalizacindelacultura,es imprescindiblelacoordinacinprogramticaypresupuestaldelas entidadesmencionadasenelapartadosuperioryMinisteriode RelacionesExteriores,conquienesesteao,realizaremosla reunindelcomitdelaRutadelEsclavoUnesco. ElMinisteriodeCultura,seencuentratrabajandoenamboscampos yenloscomitsdeseguimientoprevistosparaeldesarrollode ambosinstrumentosdepoltica.Igualmente,estnalserviciode estospropsitos,losconveniossuscritosconlosgobiernosdeCuba yBrasil,entreotros,comoescenariosdeaprendizajeparalas comunidadesafroenColombia. Estasacciones,involucrarancompetenciasinstitucionalesylos presupuestosaapropiar,porpartede:MinisteriodeCultura, MinisteriodeEducacin,Colciencias,Icetex,ASCUNylasredesde universidades.ConrespectoalCentrodeDocumentacin,es importantecontemplar:elfortalecimientoaUniversidadescomola UTCH,Valle,Unicartagena,Nacional,DelPacfico,entreotras,que formanelcapitalsocialdelascomunidadesnegras,ascomoel fortalecimeintodesuscentrosdedocumentacinyestudiodelas culturasnegras,afrocolombianas,palenquerasyraizales.
2. Incentivos, inversiny formalizacina centrosde investigacinde lasculturas afrocolombianas.
3. Recuperaciny divulgacindela memoriahistrica delos afrocolombianos.
1. FormalizacindelCentrodeEstudios einvestigacindelasculturas afrocolombianasenlasdiferentes regionesdelpas. 2. Incluirenlaslneasdeinvestigacin ColcienciasydelICANH,altema afrocolombiano. 3. Investigacinetnohistricade palenquesyprocesosde colonizacinporafrocolombianos. Difusinderesultados. 4. FortalecerelInstitutode InvestigacionesAmbientalesdel PacificoJhonBoltNewman 1. Recuperarlamemoriahistricade losafrocolombianosydivulgacinde losresultados.Publicaruntextoo unaudiovisualconlosresultadosde cadaunadelasinvestigaciones.
4. Apoyoy divulgacinde expresiones artsticas afrocolombianas
1. Apoyoydivulgacinmediticaa fiestas,carnavales,expresiones artsticasnegras,afrocolombianas tradicionales,quesedesarrollenen lasdiferentesregiones. Conmemoracindeldadelas mujeresnegrasysufamiliaen Colombia. 2. Conmemoracindeldadelos aportesdelasmujeresnegrasysu familiaenColombia. 3. Conmemoracindeldadela afrocolombianidad.
EsteprocesoseiniciconelprogramadeResignificacindela historiaafro,raizalypalenquera,consistenteenlainvestigacin, produccinydifusindellibro:RutasdeLibertad20.000 ejemplaresylacoleccindeliteraturaafro3.500colecciones. LaestrategiasehatrabajadoconelMinisteriodeEducaciny cuentaconlacooperacindelBancodelaRepblica.Contina durante2011,enelmarcodelcumplimientodelaResolucin 64/169delaAsambleadelasNacionesUnidasylarealizacindel comitdelaRutadelEsclavo,enmarzodeloscorrientes. Estasacciones,involucrarancompetenciasinstitucionalesylos presupuestosaapropiar,porpartede:MinisteriodeCultura, Educacin,MinTIC,CNTVycanalesregionales. Lasconmemoraciones,formanpartedelaagendadere significacindelahistoriaafro,raizalypalenqueraydurante2010, involucra200municipios,incluidoslos109depoblacin mayoritariamenteafro.

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Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Colombia, Ley 1450 de 2011

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JefeGrupode eProyectosEspeci iales ClaudiaAleja andraGlvezRam mrez oraDireccinGeneralProgramaPRAP Aseso PaolaGmezCam mpos A AsesorProgramaPRAP pino JuanPabloGiraldoOsp SubdirectordeDesarrolloAmbiental rolinaUrrutiaVsq

COMPETITIVIDADYCRECIMIENTODELAPRODUCTIVIDAD .................................................................................83 . Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad..................................................85

APOYOSTRANSVERSALESALDESARROLLOREGIONAL .....................................................................................536 . FortalecimientoinstitucionaldelasentidadesterritorialesyrelacinNacinterritorio.............538

IX. PLANPLURIANUALDEINVERSIONES20112014............................................................................601 X. INDICADORESPARAELSEGUIMIENTODELPLANNACIONALDEDESARROLLO................................615

I. Hacia la prosperidad democrtica: Visin 2010 2014

II. Convergencia y desarrollo regional Caracterizacin, dinmica y desafos

Enfoque del desarrollo regional

Caracterizacin del pas por departamentos

Datos generales y comparativos entre departamentos

Fuente:D DANE(CensosyDe emografa),clculo osDNPDDTS.

Vichad da,Guajira,Guaina,Crdo oba,SucreyV Vaups,dond delapoblaci npobresup peralamitad de supob blacintotal.

Fuente:D DANE(CensosyDe emografa),clculo osDNPDDTS

Fuente:DANEDireccindeSntesisyCuentasNacionalesCuentasDepartamentalesBase2005,DANECensoGeneral2005;MHCP MFMP,2008y2009.ClculosporrangosdeNBIporDNPDireccindeDesarrolloTerritorialSostenible,conbaseenlaparticipacinde larecaudacintributariamunicipalenelagregadodepartamental.

Fuente:D DANE(CensosyDe emografa)yDDTS SDNP,clculosDN NPDDTS.

Lineamientos estratgicos para la formulacin de polticas y estrategias regionales diferenciadas

1. Lineamientos estratgicos diferenciados

Atlntico,LaGuajira, Magdalena,Bolvar, Crdoba,Sucre,SanAndrs yProvidencia.

Lineamientos Ampliacindelacapacidad,profundizacinymantenimientodeloscanales deaccesoalospuertospblicosmartimosdeBuenaventurayTumaco,e implementacindenuevastecnologasparagenerarunamayoreficiencia portuaria.

Desarrollosocial Institucionalidadybuengobierno integraleigualdad deoportunidades

Incrementodelpiedefuerzaenlasbasesmilitaresencargadasdelcontrol fronterizoeincrementodelainteligenciaylasoperacionesdeinterdiccinen lasrutasdeltrficoilegalenelcorredorCatatumboBajoCauca.

Dinmicas para la planificacin y gestin del territorio

EntidadTerritorial Procesooiniciativa (departamentosmunicipios) SanAndrs,LaGuajira, ReginCaribe Magdalena,Atlntico,Bolvar, Cesar,Sucre,Crdoba

Propsito defamiliasdesplazadasporlaviolencia,encincoregiones crticasdelpas.

DepartamentodelMetaylos MontesdeMaraenlos departamentosdeBolvary Sucre.

Cundinamarca,Boyac,Tolima, ReginCentral Meta,Bogot,Tunja,Ibaguy Villavicencio

ProyectoPaisajeCultural Cafetero Comisintripartitaentre elDepartamentode Antioquia,elMunicipio deMedellnyelrea MetropolitanadelValle deAburr

Antioquia,Medellny municipiosdelrea MetropolitanadelVallede Aburr

Propsito comofronteradedesarrolloypotenciaderecursos naturalesybiodiversidad

Algunos macroproyectos con impacto en el desarrollo regional y nacional

Retos del desarrollo regional

Retos de corto y mediano plazo (cuatro aos)

Retos de largo plazo (ms de cuatro aos)

FiguraII4. .Mapadeejes sdeintegraci nydesarrollo opotencialesp paralaconform macin dereasdeDesarrolloTe erritorial

Ruta para promover reas de desarrollo territorial

III. Crecimiento sostenible y competitividad

Fuente:D DANE,BancoMundial(WorldDevelo opmentIndicators s2010),clculosp ropios

Innovacin para la prosperidad

Finland Japan United States Korea, Rep. Germany

France Netherlands Canada United Kingdom Singapore Russian F. Spain Australia

Norway Portugal Romania

Investigadores dedicados a I+D por cada milln de personas(promedio 1999-2006)

Japn Estados Unidos

Alemania Corea Reino Unido Lituania Eslovenia Portugal Hungra Irlanda

Polonia Bulgaria Rumania Argentina Turqua

4. Fomentar el uso de TIC

Necesidad 42,3% 43,5% 27,7% 26,9% 33,3% 9,5% 80% 100%

FiguraIII6.Empresasc creadasporel FondoEmprender

Fuente:S SIGOBconcortea31deagostode2 2010

Esta estrategia contribuir a la reduccin de la mortalidad de los emprendimientos y a la financiacindeiniciativasempresarialesporoportunidadyconmayorprobabilidaddexito,enlas cualesseintroduzcanprocesosdeinnovacinyseevidencieunpotencialrealdecrecimiento.

2. Fortalecimiento institucional de la industria de soporte

Nuevasempresasmotivadasporoportunidad Nmerodeempresas Resultado creadasporelFondoEmprender

Propiedad intelectual, instrumento de innovacin

1. Proteccin, uso y aprovechamiento

2. Educacin y fomento de una cultura de la propiedad intelectual

1. Proteccin, uso y aprovechamiento

2. Educacin y fomento de una cultura de la propiedad intelectual

Promocin y proteccin de la competencia en los mercados

Competitividad y crecimiento de la productividad

Fuente:C Clculospropiosco onbaseenDANE,BEA,OIT,McKinse eyyConsejoPriva adodeCompetitiv idad

Desarrollo de competencias y formalizacin para la prosperidad

FiguraIII9 9.Desarrollode ecompetencia asdeloseduca adores

2. Lineamientos y acciones estratgicas

Formalizacin laboral y empresarial