Livro 4 - Previdencia Social

MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL SECRETARIA DE PREVIDNCIA SOCIAL
Regimes Prprios de Previdncia: Modelo Organizacional, Legal e de Gesto de Investimentos
Flvio Marclio Rabelo
Coleo Previdncia Social Volume 11 1
2001 Ministrio da Previdncia e Assistncia Social Presidente da Repblica: Fernando Henrique Cardoso Ministro da Previdncia e Assistncia Social: Roberto Lcio Rocha Brant Secretrio Executivo: Jos Cechin Secretrio de Previdncia Social: Vincius Carvalho Pinheiro Diretor do Depto. do Regime Geral de Previdncia Social: Geraldo Almir Arruda Diretor Depto. dos Reg. de Prev. no Servio Pblico: Delbio Gomes Pereira da Silva Edio e distribuio: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social Secretaria de Previdncia Social Esplanada dos Ministrios, Bloco F 70.059-900 Braslia DF Tel.: (61) 317-5014 Fax: (61) 317-5195 PARSEP - Programa de Apoio Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdncia Tiragem: 6.000 exemplares Impresso no Brasil / Printed in Brazil Exemplus Comunicao & Marketing Ltda. permitida a reproduo total ou parcial desta obra, desde que citada a fonte
ISBN 85-88219-14-X Rabelo, Flvio Marclio Regimes Prprios de Previdncia: Modelo Organizacional, Legal e de Gesto de Investimentos./ Flvio Marclio Rabelo. - Braslia: MPAS; SPS, 2001. 168 p. (Coleo Previdncia Social. Srie estudos; v. 11) 1. Seguridade Social 2. Seguridade Social Finanas 3. Previdncia do Setor Pblico 4. Tcnicas Atuariais 5. Sistemas Previdencirios 6. Gesto Financeira. I Brasil. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.
SUMRIO
Apresentao ......................................................................................................................... 05 Introduo.............................................................................................................................. 07 Captulo I - Conceitos Bsicos ........................................................................................ 09 Captulo II - Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras ........................ 21 I - Personalidade Jurdica ................................................................................................. 21 I.1 - Bahia: Funprev .................................................................................................... 21 I.2 - Paran: Paranaprevidncia ................................................................................. 21 I.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ......................................................................... 21 I.4 - Pernambuco: Funape ......................................................................................... 22 II - Modelo Institucional ................................................................................................. 22 II.1 - Bahia: Funprev .................................................................................................. 22 II.2 - Paran: Paranaprevidncia ............................................................................... 23 II.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ....................................................................... 25 II.4 - Pernambuco: Funape ....................................................................................... 26 II.5 - Avaliao ............................................................................................................ 26 III - Governana ............................................................................................................... 27 III.1 - Bahia: Funprev ................................................................................................ 27 III.2 - Paran: Paranaprevidncia ............................................................................. 29 III.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ...................................................................... 32 III.4 - Pernambuco: Funape ...................................................................................... 34 III.5 - Avaliao ........................................................................................................... 37 IV - Estruturao .............................................................................................................. 39 IV.1 - Bahia: Funprev ................................................................................................. 39 IV.2 - Paran: Paranaprevidncia .............................................................................. 39 IV.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ...................................................................... 41 IV.4 - Pernambuco: Funape ...................................................................................... 41 IV.5 - Avaliao ........................................................................................................... 42 V - Fontes de Recursos .................................................................................................... 43 V.1 - Bahia: Funprev ................................................................................................... 43 V.2 - Paran: Paranaprevidncia ................................................................................ 44
V.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ........................................................................ 46 V.4 - Pernambuco: Funape ........................................................................................ 47 V.5 - Avaliao ............................................................................................................. 49 VI - Estrutura Organizacional e de Cargos e Salrios ................................................ 50 VI.1 - Bahia: Funprev................................................................................................. 50 VI.2 - Paran: Paranaprevidncia .............................................................................. 51 VI.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ...................................................................... 53 VI.4 - Pernambuco: Funape ...................................................................................... 55 VI.5 - Avaliao ........................................................................................................... 57 VII - Polticas de Gesto de Ativos ............................................................................... 59 VII.1 - Bahia: Funprev ............................................................................................... 59 VII.2 - Paran: Paranaprevidncia ............................................................................ 63 VII.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia .................................................................... 66 VII.4 - Pernambuco: Funape .................................................................................... 68 VII.5 - Avaliao ......................................................................................................... 69 VIII - Polticas de Gesto de Passivos e controle de Contribuies ........................ 71 VIII.1 - Bahia: Funprev ............................................................................................. 71 VIII.2 - Paran: Paranaprevidncia .......................................................................... 74 VIII.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia .................................................................. 76 VIII.4 - Pernambuco: Funape ................................................................................... 78 VIII.5 - Avaliao ........................................................................................................ 80 IX - Modelo Contbil ...................................................................................................... 81 IX.1 - Bahia: Funprev ................................................................................................ 81 IX.2 - Paran: Paranaprevidncia ............................................................................. 81 IX.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ...................................................................... 82 IX.4 - Pernambuco: Funape ...................................................................................... 82 IX.5 - Avaliao ........................................................................................................... 83 Concluso ............................................................................................................................... 85 Anexo - Estudo Jurdico .................................................................................................... 87
APRESENTAO
A Coleo Previdncia Social apresenta mais um volume de fundamental relevncia para o debate sobre a Previdncia no Servio Pblico. Trata-se de um estudo minucioso sobre a questo organizacional, legal e de gesto de investimentos dos Regimes Prprios de Previdncia (RPPs), realizado no mbito do PARSEP Programa de Apoio Reforma dos Sistema Estaduais de Previdncia. A base normativa para organizao dos regimes previdencirios nos estados brasileiros foi fixada na Lei n. 9.717 que, na linha do que estabelece a Emenda Constitucional n. 20/98, rompe com a cultura patrimonialista vigente e estabelece um novo paradigma a ser implementado na Previdncia Social: a aposentadoria deve ser vista como o resultado de uma contrapartida contributiva, a qual deve ser calculada com base em preceitos que assegurem o equilbrio financeiro e atuarial do regime. Entretanto, a amplitude e complexidade da mudana requer um esforo que vai alm da normatizao legal, envolvendo um esforo organizacional por parte dos estados e municpios no sentido de adequar as instituies s diretrizes gerais estabelecidas na legislao federal. Cabe ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, por intermdio do PARSEP, auxiliar os Estados nesse processo, buscando formas de desenvolver a capacidade institucional dos entes para a adoo do novo paradigma. Com esse intuito, tendo como pano de fundo a Reforma da Previdncia e os seus respectivos dispositivos legais, este volume analisa, em profundidade e de forma crtica, a implementao e o funcionamento dos RPPs em alguns Estados da federao que recentemente empreenderam reformas em seus sistemas previdencirios funcionais. O estudo levanta questes bastante atuais em relao constituio de novos RPPs tais como: regime de capitalizao versus regime de repartio simples; personalidade jurdica da entidade gestora do regime prprio; o melhor modelo de governana; instituio de fundos financeiros e de fundos previdencirios; contribuio definida versus benefcio definido, entre outras. Procura demonstrar que, no processo de implementao dos novos RPPs, diversas foram as solues encontradas pelos Estados para adequarem o seu projeto de poltica previdenciria a um modelo institucional (no sentido amplo do termo) de regime prprio. Demonstra, ainda, que no h um modelo nico de regime prprio a ser seguido, mas uma variedade de opes, exploradas aqui em todos os seus aspectos. Ao sistematizar e consolidar estas informaes, o autor apresenta uma importante referncia para os Estados e Municpios que esto em processo de reforma de seus sistemas previdencirios. ROBERTO BRANT Ministro de Estado da Previdncia e Assistncia Social Braslia, agosto de 2001 5
INTRODUO
At a Emenda Constitucional n 20/98 e a Lei n 9.717/98, os regimes prprios de previdncia eram tratados em sua maioria como meros apndices da gesto de pessoal, e, na ausncia de requisitos que garantissem a sua sustentabilidade e viabilidade financeira do sistema, a conta da despesa com inativos e pensionistas comeou a comprometer cada vez mais o gasto com pessoa. Com o advento da nova legislao, e no contexto de busca de equlbrio das contas pblicas e ajuste fiscal, faz-se premente aos Estados adequarem seus regimes previdencirios ao novo marco legal e constitucional da previdncia no servio pblico. O presente estudo busca, luz da experincia observada por alguns estados da federao que se encontram em estgio avanado do processo de reestruturao dos regimes prprios de previdncia, apresentar algumas diretrizes e consideraes gerais a serem observdas em uma reforma dessa natureza. Ele contm um primeiro captulo, de natureza conceitual, e um segundo captulo contendo uma descrio e avaliao da experincia de constituio dos Regimes Prprios de Previdncia nos estados da Bahia, Paran, Rio de Janeiro e Pernambuco, focalizando as seguintes entidades: Fundo de Custeio da Previdncia Social dos Servidores Pblicos do Estado da Bahia FUNPREV, criado pela Lei n 7.249, de 7 de janeiro de 1998. PARANAPREVIDNCIA, criada pela Lei-PR n 12.398, de 30 de dezembro de 1998. Fundo nico de Previdncia Social do Estado do Rio de Janeiro RIOPREVIDNCIA, criado pela Lei n 3.189, de 22 de fevereiro de 1999. Fundao de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco FUNAPE criada pela Lei Complementar n 28, de 14 de janeiro de 2000.
Os dados foram organizados de acordo com um roteiro previamente discutido com os tcnicos da Secretaria de Previdncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. As informaes utilizadas na elaborao do relatrio foram coletadas em entrevistas com as equipes gestoras de cada um dos regimes prprios de previdncia social dos estados includos nesse estudo. Alm disso, analisou-se toda a legislao e demais documentos relativos criao e funcionamento desses regimes.
CAPTULO 1 CONCEITOS BSICOS

Na maioria dos pases, os servidores pblicos costumam ter sistemas prprios de seguridade social. Essa separao justificada pela natureza particular do trabalho desses indivduos, alm de possuir razes histricas. provvel, inclusive, que os fatores histricos tenham um peso maior na explicao dessa segregao, uma vez que nada impede que os sistemas pblicos de previdncia, que atendem aos empregados do setor privado, possam oferecer uma proteo social adequada aos servidores pblicos. Em geral, h o fenmeno, j verificado em vrios pases, de que os trabalhadores do setor privado recebem uma remunerao superior a dos seus congneres do setor pblico, os quais, em contrapartida, gozam de sistemas pblicos de previdncia mais generosos. Quanto mais generosos os sistemas de previdncia dos servidores pblicos, maior a carga tributria incidente sobre o universo de contribuintes e/ou menor o montante de recursos pblicos destinados a outras finalidades. O financiamento desses sistemas constitui, pois, uma importante matria de poltica pblica, dados os reflexos sobre o bem estar da sociedade como um todo. Ao constituir um regime prprio de previdncia social para os seus servidores, um estado ou municpio assume um compromisso de longo-prazo, com pouca liberdade de repactuao futura. Uma vez prometido o benefcio e fixados os critrios para o seu financiamento (contribuies dos servidores e do ente pblico) e as condies de acesso, os governantes futuros tero grande dificuldade poltica de alterar os parmetros do sistema. Um desenho inicial mal feito no ter efeitos perceptveis no mdio-prazo, mas com o amadurecimento do sistema (crescimento do percentual de servidores inativos e pensionistas sobre o total de servidores ativos) as conseqncias desse desenho podero comprometer seriamente a capacidade de financiamento do ente pblico patrocinador. O primeiro passo nessa discusso entender os mecanismos de financiamento clssicos de sistemas de previdncia social e a natureza dos benefcios oferecidos. Como qualquer outro sistema de previdncia social, aquele que atende aos servidores pblicos pode funcionar em regime de repartio simples ou em regime de capitalizao. No primeiro caso, os benefcios dos participantes assistidos (aposentados e pensionistas) so pagos com as contribuies recebidas dos servidores ativos, no se constituindo portanto, uma acumulao de recursos no interior do sistema. Isso quer dizer que cada gerao de participantes ativos estar pagando os benefcios da gerao que a antecedeu. Imaginando-se uma situao, na qual esse sistema constitudo sem que haja nenhum servidor em gozo de benefcios, tem-se uma situao fiscal de curtoprazo tima. O ente pblico patrocinador apenas recolhe as contribuies dos servidores (todos ativos) e no tem nenhum dispndio com o seu sistema previdencirio. Esse supervit pode ser acumulado num fundo do sistema previdencirio ou destinado a
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outras finalidades do estado ou municpio. Quando o sistema de repartio, em geral no se constituem fundos de recursos. A medida que os servidores vo entrando em gozo de benefcios, uma parcela crescente das contribuies destinada ao pagamento dos benefcios. Um sistema de previdncia operando em regime de repartio extremamente sensvel s variveis demogrficas e uma alterao desfavorvel dessas variveis pode comprometer a sua sade financeira. Um aumento do quociente de servidores inativos e pensionistas sobre servidores ativos, um aumento da expectativa de vida dos participantes, uma queda no salrio real de contribuio dos participantes ativos ou uma modificao na forma de clculo dos benefcios podem exigir um aumento das alquotas de contribuio ou uma reduo dos benefcios prometidos, algo nem sempre politicamente factvel. justamente a ausncia de um mecanismo automtico de correo das alquotas de contribuio, dos critrios de acesso aos benefcios de aposentadoria (idade, tempo de contribuio) ou da forma de clculo do benefcio que compromete a viabilidade de longo prazo dos sistemas operando em regime de repartio. No que eles sejam intrinsecamente inviveis ou ineficientes. Os sistemas pblicos de previdncia dos E.U.A. e do Reino Unido funcionam em regime de repartio simples e apresentam uma situao financeira bastante favorvel, alm de taxas de administrao muito baixas. A raiz desse bom desempenho encontra-se num clculo atuarial minuncioso, que prev o comportamento de longo-prazo do sistema e permite ao governo enviar em tempo hbil legislao para corrigir os dficits futuros previstos. A capitalizao, por sua vez, significa que o sistema possui um fundo de ativos, gerado pela acumulao das contribuies dos participantes ativos e dos empregadores (os entes estatais), o qual garante o pagamento dos benefcios prometidos. As reservas so constitudas ao longo da vida laboral do servidor, de modo que cada gerao de servidores constitui as reservas capitalizadas, que iro garantir o pagamento de seus prprios benefcios. Voltando situao inicial imaginada no pargrafo anterior, todas as contribuies recebidas so imediatamente vertidas para um fundo previdencirio, o qual dever custear integralmente os benefcios futuros. A capitalizao evita, em parte, que os sistema pblicos de previdncia incorram em dficits muito elevados, mas a sua introduo exige hoje um esforo contributivo maior das partes envolvidas (servidores e entes pblicos). Isso porque no Brasil, como num grande nmero de pases, os sistemas de previdncia dos servidores pblicos funcionam em regime de repartio, de forma que as contribuies atualmente vertidas pelos participantes ativos so utilizadas para pagar os benefcios j em vigor. Desviar um percentual dessas contribuies para a constituio de reservas exige a criao de uma fonte adicional de custeio para cobrir o pagamento dos benefcios em andamento. o chamado custo de transio de um regime para o outro. Esse custo pode ser financiado com a emisso de dvida pblica, aumento das alquotas de contribuio ou alienao de 10
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bens pblicos para capitalizar um fundo com fins previdencirios. A primeira alternativa no vivel para os estados e municpios brasileiros, de modo que uma eventual transio teria de ser financiada combinando-se as outras duas. importante mencionar que a capitalizao de um plano de previdncia nem sempre ocorre de maneira integral, ou seja, nem sempre h no sistema ativos disponveis para cobrir integralmente todos os benefcios prometidos. Esse um fenmeno comum nos planos capitalizados de benefcio definido, como se ver adiante. O ente pblico pode optar pois, de acordo com sua situao fiscal, por realizar apenas uma capitalizao parcial do sistema previdencirio dos seus servidores. Com isso, ele reduzir os dispndios correntes do Tesouro com pagamentos de inativos e pensionistas e poder apropriar-se dos ganhos obtidos com a aplicao dos recursos no mercado financeiro. Vale sempre salientar que, numa primeira etapa, o mais importante no a deciso de quanto capitalizar o regime prprio de previdncia social, mas sim de coloc-lo em bases atuarialmente justas, adequadas legislao em vigor e capacidade de financiamento do ente pblico. Uma outra distino importante nos sistemas de previdncia o tipo de benefcio oferecido. Os planos de benefcios so de dois tipos: benefcio definido e contribuio definida. Um plano de benefcio definido aquele que possui uma frmula de clculo, que permite ao participante saber qual ser o valor da aposentadoria (ou outro benefcio prometido) em funo do tempo de contribuio e da evoluo salarial. O valor da aposentadoria calculado multiplicando um certo fator pelos anos de servio e por uma mdia salarial do indivduo. A entidade patrocinadora do sistema (nesse caso, o ente pblico) assume o risco da garantia dessa promessa de benefcios, independentemente se as contribuies correntes ou os recursos acumulados so suficientes para o custeio integral. No caso do Brasil, a Constituio assegura aos servidores pblicos titulares de cargo efetivo da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal uma aposentadoria equivalente ltima remunerao do cargo efetivo que tenha exercido por, pelo menos, cinco anos. Os sistemas de previdncia dos servidores pblicos em quase todos os pases tambm so de benefcio definido, embora as frmulas de clculo do benefcio variem bastante. O fundamental nos planos de previdncia de benefcio definido, capitalizados ou em regime de repartio, que as taxas de contribuio cobradas das partes estejam atuarialmente compatveis com os benefcios prometidos. Todo benefcio precisa ser custeado de uma maneira atuarialmente justa. Caso contrrio, o sistema gera dficts que tero de ser cobertos por uma ou pelas duas partes. Ou seja, algum ter de verter contribuies extraordinrias para trazer o sistema de volta ao seu equilbrio atuarial. No h nada errado em algum desejar receber uma aposentadoria eqivalente ao seu ltimo salrio (embora isso seja internacionalmente algo rarssimo), contanto que esteja disposto a abdicar de uma parcela razovel de seu consumo corrente para custear esse benefcio. A outra opo, no caso do servidor pblico, que a sociedade concorde em subsidiar o seu benefcio previdencirio.
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Planos de contribuio definida so aqueles nos quais os empregados e empregadores vertem contribuies peridicas para a constituio de um fundo, as quais so contabilizadas individualmente, como se fossem quotas de um fundo de investimento. O valor da aposentadoria do participante depende do valor acumulado em sua conta, o qual poder ser transformado numa renda vitalcia ou retirado gradualmente. Neste caso, o benefcio final incerto, depende dos montantes contribudos e da rentabilidade alcanada pelos investimentos. O risco aqui recai sobre os participantes e no mais sobre a entidade patrocinadora do plano. Um dos poucos pases onde o sistema de previdncia dos servidores pblicos funciona desse modo o Chile. O estudo internacional mostra que, em alguns pases, os servidores pblicos esto integrados ao regime geral de previdncia social do pas e os entes pblicos empregadores incumbem-se de oferecer planos complementares de previdncia. Os servidores pblicos federais dos E.U.A., contratados aps 1983, esto obrigatoriamente inscritos na previdncia pblica geral e contribuem tambm para um plano de previdncia de benefcio definido oferecido pelo governo federal. Alm disso, o governo federal americano patrocina um plano de contribuio definida para os seus empregados. A proposta que esses mecanismos assegurem aos servidores pblicos benefcios previdencirios equivalentes aos recebidos pelos empregados de grandes empresas. O que ocorreu no Brasil foi que muitos entes pblicos constituram seus regimes prprios de previdncia para seus funcionrios sem o devido clculo atuarial. O resultado foi o aumento crescente da diferena entre o valor arrecadado com as contribuies dos servidores ativos e o montante gasto com o pagamento dos benefcios dos inativos e pensionistas. A conseqncia desse desequilbrio que o valor dessa folha de inativos e pensionistas passou a onerar demasiadamente o Tesouro desses entes pblicos. O ideal que um sistema previdencirio seja auto sustentvel, isto , que o montante arrecadado dos participantes e dos empregadores cubra todas as despesas com o pagamento dos benefcios. No caso dos servidores pblicos, isto significa ter uma conta, separada do Tesouro, para a qual so dirigidas as contribuies dos servidores e dos respectivos entes pblicos empregadores, calculadas a partir de uma anlise atuarial, e que responda integralmente pelo custeio dos benefcios previdencirios dos servidores. O propsito da Lei n 9.717/98 e da Portaria MPAS n 4.992/99 justamente promover o equilbrio atuarial e financeiro dos regimes prprios de previdncia da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. Um aspecto muito importante dessa legislao que ela permite a constituio de fundos de ativos, com fins exclusivamente previdencirios, para auxiliar o custeio dos regimes prprios de previdncia. Com isso, o ente pblico tem a opo de introduzir um certo grau de capitalizao no seu regime prprio de previdncia. Se por um lado a capitalizao do sistema proporciona uma certa proteo contra dficts futuros, por outro, ela levanta a preocupao com a aplicao adequada dos recursos acumulados.
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fundamental que este fundo de ativos, constitudo com aportes do ente pblico e com as contribuies normais dos participantes e rgos pblicos empregadores, tenha uma destinao exclusivamente previdenciria. O pagamento dos benefcios previdencirios dos servidores no a nica prioridade de um estado ou municpio e, sob certas circunstncias, pode at parecer uma meta secundria. Existe, assim, a possibilidade de que, na eventualidade de uma dessas circunstncias excepcionais, o gestor pblico sinta-se tentado a destinar os recursos alocados no fundo financeiro do regime prprio para outros fins. por isso que fundamental que a legislao instituindo o regime prprio de previdncia estabelea a segregao desse fundo do Tesouro pblico, puna civil e criminalmente os desvios desses recursos, crie uma estrutura de governana que minimize os riscos de malversao de recursos e deixe claro que, no caso de extino do regime prprio, esses recursos revertam exclusivamente para custeio do sistema previdencirio. A criao de um regime prprio de previdncia, que atenda aos requisitos da legislao em vigor e que opte pela constituio de um fundo de ativos, exige do ente pblico uma ateno a diversos critrios, os quais sero analisados a seguir: (a) natureza jurdica da entidade gestora do regime prprio; (b) modelo institucional do regime prprio; (c) estrutura de governana da entidade gestora do regime prprio. (d) a estruturao dos fundos de ativos; (e) as fontes de recursos para capitalizao do regime prprio; (f) a estrutura organizacional e de cargos e salrios da entidade gestora; (g) a definio de uma poltica de gesto de ativos; (h) a gesto dos passivos previdencirios e o controle das contribuies; e (i) escolha de um modelo contbil para o regime prprio. a) A Personalidade Jurdica da Entidade Gestora do Regime Prprio Um regime prprio de previdncia de um ente pblico necessita uma entidade para incumbir-se de sua gesto. Na experincia dos estados que so tratados nesse trabalho, essa entidade gestora assumiu as seguintes personalidades jurdicas: autarquia, fundao de direito pblico e servio social autnomo. Esse item discutido no anexo (Estudo Jurdico) que acompanha esse relatrio. b) Modelo Institucional Na constituio do regime prprio deve ficar claro qual o modelo institucional a ser adotado. Uma primeira questo definir se haver uma nica entidade, cuidando de todos os aspectos do regime prprio, ou se a gesto ser compartilhada por duas entidades - uma cuidando da gesto do passivo e outra incumbida da gesto dos ativos. Como a maioria dos estados e municpios que possuem regime prprio j contam com a existncia de um organismo na rea previdenciria (geralmente um instituto de penses), a integrao dessa entidade existente na nova estrutura a ser criada uma considerao importante. O modelo institucional deve tambm definir a qual rgo da administrao pblica 13
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(Secretaria) a entidade gestora do regime prprio de previdncia estar vinculada e como ser a natureza dessa vinculao. Um instrumento interessante para regular a relao entre a entidade gestora do regime prprio de previdncia e a Secretaria a qual esta entidade estar vinculada o contrato de gesto. Tal contrato estabelece metas para cada uma das atividades desempenhadas pela entidade gestora do regime prprio (arrecadao de contribuies, pagamento de benefcios, gesto dos investimentos, controle administrativo), cujo fiel cumprimento deve ser observado e monitorado pela referida Secretaria. c) Governana A estrutura de governana da entidade gestora do regime prprio de previdncia social deve assegurar uma gesto voltada ao cumprimento integral das metas estabelecidas para o regime e prover mecanismos eficazes de monitoramento e prestao de contas dos dirigentes. Entende-se por estrutura de governana os mecanismos que regem o controle e a gesto de uma organizao. O controle de uma organizao que vai definir quais os interesses que devero constituir a prioridade desta organizao. No caso de uma empresa privada, importante que o modelo de controle contemple os interesses de todos os acionistas e no apenas os dos acionistas majoritrios. Em se tratando de um rgo pblico, no se pode falar de proprietrios, mas de diversos grupos, cujas aspiraes, nem sempre em harmonia, precisam ser considerados pelo rgo. O modelo de controle de um rgo pblico deve assegurar que os diversos interesses sero tratados de maneira justa, sempre levando em conta critrios de eficincia social e econmica. O controle estar refletido na composio do Conselho de Administrao, que a instncia mxima de deciso da organizao. A gesto, por sua vez, almejar atender do modo mais eficiente possvel as prioridades estabelecidas pela instncia representativa do controle (o Conselho de Administrao). Ela exercida pela Diretoria e se encarrega de administrar a execuo das atividades cotidianas da organizao. Toda estrutura de governana necessita de um mecanismo de salvaguarda para observar se os interesses dos diversos grupos representativos esto sendo considerados de forma justa por aqueles que exercem o controle e se os gestores esto cumprindo fielmente o seu mandato. justamente esse o papel do Conselho Fiscal. Os critrios para a composio dos Conselhos de Administrao e Fiscal e da Diretoria Executiva so, portanto, cruciais para a eficincia da estrutura de governana. A composio do Conselho de Administrao deve pautar-se pelo princpio da diluio do poder, de forma que nenhum rgo ou entidade venha a ter o controle do seu processo decisrio. Cada uma das partes (executivo, legislativo, judicirio, ministrio pblico, servidores ativos e inativos) deve sentir que os seus interesses esto sendo tratados de 14
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modo equnime no Conselho de Administrao. Alm do critrio da representatividade, a composio do Conselho de Administrao deve considerar a competncia tcnica dos membros nas reas de seguridade e administrao de ativos. muito importante que haja algum no Conselho de Administrao com conhecimento do mercado financeiro para analisar a poltica de investimentos do fundo previdencirio. A Diretoria Executiva o rgo encarregado da gesto do dia-a-dia do regime prprio de previdncia e, portanto, os critrios para sua composio devem ser eminentemente tcnicos. A Diretoria prestar contas de sua atuao ao Conselho de Administrao. O Conselho Fiscal, como j diz o seu prprio nome, o rgo incumbido da fiscalizao da gesto do regime prprio de previdncia. O critrio bsico para sua composio justamente assegurar a separao entre a gesto e a fiscalizao da entidade no se pode entregar o poder de fiscalizar uma organizao queles que esto incumbidos de sua gesto. O Conselho Fiscal deve, portanto, ter a necessria independncia em relao ao Conselho de Administrao e a Diretoria Executiva para o exerccio de sua funo. O estabelecimento de metas de desempenho para a entidade gestora do regime prprio uma dimenso importante da sua governana. Isto pode ser feito, por exemplo, atravs de um contrato de gesto assinado pelo poder pblico (uma Secretaria de Estado ou Municipal ou o Executivo estadual ou municipal) e os dirigentes da entidade gestora do regime prprio de previdncia. Esse contrato pode conter metas gerais, consonantes com o fixado na legislao (equilbrio atuarial do sistema etc.) e algumas metas mais especficas (padres de atendimento aos segurados, conteno das despesas administrativas etc.). O contrato deve estipular tambm um regime repressivo para o no cumprimento das metas e para eventuais transgresses dos dirigentes no desempenho de suas atribuies. Finalmente, a estrutura de governana deve estipular mecanismos de prestao de contas da entidade gestora do regime prprio para com a sociedade. A lei j obriga a apresentao de um relatrio aos Tribunais de Contas. Alm disso, pode-se exigir um relatrio contendo uma anlise do cumprimento das metas fixadas no contrato de gesto, o qual seria submetido ao legislativo e poderia ainda ser objeto de uma audincia pblica. d) Estruturao dos Fundos Alguns regimes prprios decidiram constituir dois fundos de ativos separados para o custeio dos seus regimes prprios de previdncia. Um dos fundos (de natureza mais financeira) incumbir-se- do pagamento do estoque existente de benefcios concedidos ou a serem concedidos num futuro breve (prximos cinco anos) e o outro (de carter mais previdencirio) ir capitalizar recursos para pagamento de benefcios futuros. O fundo financeiro extinguir-se- com o trmino do estoque existente de servidores inativos e pensionistas e os benefcios futuros sero financiados num regime 15
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de capitalizao integral, coberto pelos recursos acumulados no fundo previdencirio. Esse um arranjo ideal para a transio de um regime de repartio para um de capitalizao, mas exige uma capacidade contributiva maior do ente pblico. A outra opo a criao de um fundo de ativos nico com o propsito de cobrir o custeio da previdncia funcional. Nessa configurao, o regime prprio de previdncia continua a funcionar em regime de repartio, s que com a introduo de um mecanismo de pr-capitalizao. A constituio desse fundo alivia parcialmente o Tesouro do ente pblico de seus gastos com pagamento de benefcios previdencirios e permite que a previdncia funcional incorpore os ganhos obtidos com os investimentos dos ativos. e) Fontes de Recursos Caso o ente pblico deseje constituir um fundo financeiro para o custeio e capitalizao do regime prprio de previdncia, a tarefa imediata ser a identificao das fontes de recursos para criao desse fundo. As fontes mais utilizadas tm sido as seguintes: recursos oriundos da privatizao de empresas pblicas (inclusive antecipados), royalties provenientes de recursos explorados na localidade (petrleo, energia), imveis de propriedade do ente pblico, parcela da dvida ativa do ente pblico, crditos da compensao financeira com o INSS e dotaes financeiras outras vertidas pelo ente pblico. f) Estrutura Organizacional e de Cargos e Salrios Deve-se pensar tambm a estrutura organizacional da entidade gestora do regime prprio de previdncia. Essa estrutura deve ser definida tomando por base as trs atividades chave a serem executadas: gesto de passivo (benefcios), gesto de ativos e administrao. A estrutura mnima, pois, pode ser composta de trs diretorias: (a) Seguridade ou Benefcios; (b) Financeira e de Investimentos e (c) Administrativa. O tamanho dessas diretorias depende do grau em que o ente pblico decida terceirizar os servios de gesto de passivos e ativos e a sua contabilidade, conforme discusso feita adiante. Alm dessas trs diretorias, a estrutura organizacional do regime prprio deve contemplar uma assessoria jurdica e uma assessoria atuarial. Quanto menos terceirizada for a gesto do regime prprio, maior a necessidade de definir carreiras prprias para o pessoal alocado na entidade gestora. Definida a estrutura organizacional, a etapa seguinte estabelecer uma estrutura de cargos e salrios para a entidade gestora do regime prprio. Quando constitudas sob a forma de autarquia ou fundao de direito pblico, as entidades gestoras costumam praticar uma poltica de remunerao semelhante s vigentes nos rgos congneres do ente pblico. Se a opo for pela forma jurdica de servio social autnomo, possvel praticar salrios diferenciados para atrair indivduos com maior
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qualificao. Nesse caso, um padro de referncia importante a poltica salarial das Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPPs) os fundos de penso. g) Polticas de Gesto de Ativos Se for constitudo um fundo financeiro para custeio do regime prprio de previdncia far-se- necessrio definir uma poltica de aplicao para esse fundo pautada nos critrios de rentabilidade e segurana, respeitados os limites impostos pela legislao vigente. Atualmente, os investimentos dos fundos previdencirios constitudos pelos estados e municpios so regidos pela Resoluo n 2.652, de 23 de setembro de 1999 1, do Conselho Monetrio Nacional. Essa resoluo veda aplicaes em fundos de investimento exclusivos, ao determinar que um fundo previdencirio no pode deter mais de 20% do patrimnio lquido de um fundo de investimento. As aplicaes em renda varivel, tambm por intermdio de fundos abertos, esto limitadas a 30% dos recursos em moeda corrente dos fundos previdencirios. O primeiro passo nessa rea a definio de uma poltica de investimentos. Tal poltica deve estabelecer, respeitada a legislao vigente, a meta de retorno do fundo previdencirio e o seu perfil em termos de risco-retorno. Para obter retornos mais elevados um investidor deve sujeitar-se a um grau maior de risco. Os fundos de investimento nos quais os recursos do regime prprio sero aplicados podem ter um perfil agressivo, moderado ou conservador dependendo dos papis que iro compor sua carteira. As aplicaes em renda varivel ou o uso de instrumentos derivativos para alavancar o fundo tendem a sujeitar o investidor a um maior grau de volatilidade (oscilao nos retornos). Alguns fundos de investimento mais agressivos podem inclusive provocar perdas superiores ao seu patrimnio lquido, obrigando os investidores a realizarem aportes adicionais. Ao definir uma meta de retorno (benchmark) a variao do CDI, por exemplo a poltica de investimentos orienta a alocao dos recursos nos diversos tipos de fundos de investimentos existentes no mercado. Se a meta for essa do exemplo acima (variao do CDI), os gestores do fundo previdencirio poderiam alocar a grande maioria dos recursos em fundos de renda fixa conservadores e moderados, restringindo as aplicaes em renda varivel a um percentual pequeno da carteira e limitando bastante o uso de derivativos (s para proteo de posies detidas a vista). Metas de retorno mais ousadas exigiriam uma maior exposio ao risco de mercado, ampliando o uso de renda varivel e alocando um percentual mais elevado dos recursos em fundos de investimento com perfil moderado e agressivo. Essa poltica ir, portanto, orientar a atividade da Diretoria de Investimentos e o processo de seleo e monitoramento de gestores. til ainda para dotar de transparncia a gesto dos ativos e permitir seu monitoramento pelos rgos responsveis pela superviso do regime prprio de previdncia social. A poltica de
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A Resoluo n 2.661, de 28 de outubro de 1999, alterou a redao do artigo 2 da Resoluo n 2.652.
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Conceitos Bsicos
investimentos deve tambm levar em conta o fluxo esperado de pagamentos de benefcios, na medida em que essa informao importante para definir o perfil dos investimentos a serem realizados, especialmente no que se refere liquidez. O segundo passo , a partir da poltica de investimentos traada, desenhar a alocao estratgica da carteira e selecionar os gestores. A alocao estratgica da carteira distribuio dos recursos entre as diversas modalidades de investimentos permitida, de acordo com o perfil de risco-retorno de cada uma delas exige uma anlise de risco. Essa anlise pode ser feita pela prpria equipe da entidade gestora do regime prprio ou por uma firma especializada contratada com esse propsito. A seleo dos gestores dever levar em conta os critrios apontados na prpria Resoluo CMN n 2.652 (solidez patrimonial, volume de recursos administrados e experincia na gesto de recursos de terceiros) ou outros eventualmente julgados pertinentes pela rea de investimentos da entidade gestora. conveniente que essa escolha de gestores se faa por meio de licitao, para assegurar a transparncia de todo o processo. A legislao exige e tambm recomendvel que uma parte substancial da atividade de gesto ativos seja terceirizada. No processo de definio da poltica de investimentos, na anlise de risco e na prpria seleo dos gestores, a entidade gestora do regime prprio poder ser auxiliada por consultoria especializada. Essa consultoria atuar como um gestor estratgico, colaborando na tarefa de realizar o casamento do perfil de aplicao dos ativos com a estrutura do passivo do sistema. De qualquer modo, o regime prprio dever possuir uma Diretoria Financeira (ou de Investimentos) com conhecimento de mercado e capacidade de dialogar com o gestor estratgico e os gestores de ativos. Um dos deveres de um agente fiducirio (aquele que toma conta do dinheiro de outros) justamente no confiar cegamente no conselho de especialistas. O mercado financeiro brasileiro hoje est bem servido de intermedirios financeiros (gestores de investimentos, corretores, custodiantes, consultores), o que facilita bastante o trabalho de terceirizao nessa rea. Como qualquer outra atividade que se terceiriza, o custo deve ser um aspecto importante na escolha. A transparncia nas taxas de administrao cobradas pelos gestores e sua comparao com as praticadas no mercado so fatores a serem cuidadosamente examinados. Alm disso, importante que a entidade administradora do regime prprio de previdncia exija de seus gestores a abertura da carteira dos fundos de investimento, nos quais seus recursos estejam aplicados. Conhecer a composio dessa carteira importante para verificar se o gestor est sendo fiel ao perfil proposto do fundo e para avaliar a liquidez e o risco das aplicaes. h) Polticas de Gesto de Passivo e Controle de Contribuies A gesto do passivo envolve, antes de mais nada, a constituio de um cadastro nico, atualizado e confivel dos servidores pblicos de todos os poderes. Esse cadastro a base para a realizao das anlises atuariais que permitiro calcular as obrigaes 18
Conceitos Bsicos
previdencirias do ente para com seus servidores e estimar o fluxo de pagamentos de benefcios. com base na anlise atuarial que se ir calcular o montante das alquotas de contribuio necessrias para o custeio do sistema previdencirio. O cadastro base tambm para o rgo gestor do regime prprio de previdncia verificar se o servidor tem de fato direito ao benefcio solicitado. Alm da constituio desse cadastro, a gesto do passivo necessita de um sistema de informaes capaz de armazenar e atualizar os dados dos servidores e de gerir contas individuais, que registrem as contribuies vertidas periodicamente pelo servidor e o pelo rgo no qual ele(a) est empregado. O inciso VII do artigo 2 da Portaria MPAS n 4.992, de 05 de fevereiro de 1999, exige que os regimes prprios dos estados e municpios disponham de um registro contbil individualizado das contribuies dos servidores ativos e dos entes estatais, no qual devero constar os seguintes dados: (a) nome; (b) matrcula; (c) remunerao; (d) valores mensais e acumulados da contribuio do servidor; (e) valores mensais e acumulados da contribuio do respectivo ente estatal referente ao servidor. O estudo atuarial uma pea fundamental na gesto de um regime prprio de previdncia social, particularmente no que se refere gesto do passivo. importante que a entidade gestora do regime prprio tenha capacidade de realizar reavaliaes atuarias peridicas para garantir a solvncia do sistema previdencirio no longo-prazo. A Portaria MPAS n 7.796, de 28 de agosto de 2000, disciplina os critrios para a anlise atuarial dos regimes prprios, especificando as hipteses que podero ser utilizadas nessa anlise (taxa real de juros, taxa real de crescimento da remunerao ao longo da carreira, rotatividade, tbuas biomtricas referenciais etc.). A gesto do passivo do regime prprio envolve o processo de concesso do benefcio e a regularizao do seu pagamento. Com base no cadastro disponvel, a entidade gestora deve analisar se a solicitao do servidor procedente ou no, calcular o valor do benefcio a ser concedido e providenciar o seu pagamento regular. O problema que atualmente os estados e municpios raramente possuem um cadastro nico atualizado dos seus servidores e o processo de concesso de benefcios fica a cargo de cada rgo da administrao pblica. preciso, pois, construir um cadastro nico e centralizar o processo de concesso de benefcios na entidade gestora do regime prprio. A atividade de gesto do passivo do regime prprio tambm poder ser terceirizada para firma especializada. J h muitas empresas especializadas na gesto dos passivos das Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPPs) os fundos de penso. Um regime prprio de previdncia de um estado ou municpio assemelha-se bastante a um fundo de penso operando um plano de benefcio definido. Devido dimenso e s peculiaridades da previdncia dos servidores pblicos (principalmente o fato de que alteraes na folha de ativos altera o valor dos benefcios pagos aos inativos e pensionistas) ser necessria uma adaptao dos sistemas existentes no mercado para atender s necessidades dos rgos gestores dos regimes prprios. A precificao nesse mercado menos transparente do que no de gesto de ativos, levantando a necessidade de uma comparao minuciosa 19
Conceitos Bsicos
entre os vrios servios oferecidos e o custo de cada um. A troca de informaes entre as entidades gestoras de regimes prprios de estados e municpios pode facilitar a transparncia nesse mercado. A Secretaria de Previdncia Social pode auxiliar esse processo elaborando, com base nas informaes prestadas pelas entidades gestoras, um quadro com os valores mdios cobrados por esses servios.
i) Modelo Contbil O artigo 5 da Portaria MPAS n 4.992, de 05 de fevereiro de 1998, define as normas contbeis para os regimes prprios de previdncia social. Fica estabelecido que a escriturao deve obedecer ao disposto na Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. O mesmo artigo diz, sem entrar em maiores detalhes, que aplicar-se-, no que couber, o disposto na Portaria MPAS n 4.858, de 26 de novembro de 1998. Essa ltima portaria a que regula a contabilidade das Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPPs). Dois aspectos importantes da contabilidade das EFPPs so a transparncia na movimentao de recursos e a visualizao dos resultados por atividade desenvolvida. A Portaria MPAS n 4.858 segue a chamada Contabilidade por Atividade, na qual se segrega as demonstraes de acordo com as atividades de uma EFPP, - Previdencial, Assistencial, Administrativa e Investimentos - as quais so denominadas de programas. Ao utilizar-se a contabilidade por atividade ou por centro de custos, consegue-se distinguir cada atividade e seus resultados. O modelo contbil das EFPPs introduz tambm as Transferncias Interprogramas nas contas de resultado, formando um elo de ligao, atravs da transferncia de recursos, cobranas e repasses de gastos de diferentes naturezas entre os programas. Analisando a estrutura, constata-se a segregao dos programas nas contas patrimoniais bens, direitos e obrigaes e nas contas de resultado grupo especfico para cada programa com apurao de resultado (confronto de receitas e despesas) separadamente. O ideal que a contabilidade do regime prprio adote o modelo da Lei n 4.320 para encaminhamento de informaes ao Tribunal de Contas do estado ou municpio mas que tambm prepare demonstraes de acordo com a Portaria MPAS n 4.858. Se a contabilidade do regime prprio seguir unicamente a Lei n 4.320, no se obter a necessria transparncia da gesto do regime. Nesse sentido, a adaptao da contabilidade das Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPPs) para os regimes prprios de previdncia social dos estados e municpios representa um passo importante. A contabilidade do regime prprio tambm pode ser terceirizada, preferencialmente para empresas que j tenham experincia com a contabilidade de Entidades Fechadas de Previdncia Privada.
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CAPTULO 2 DESCRIO E AVALIAO DAS EXPERINCIAS BRASILEIRAS

I. Personalidade Jurdica 2
I.1. Bahia: FUNPREV O FUNPREV um fundo de custeio da previdncia social dos servidores pblicos do Estado da Bahia vinculado Secretaria da Fazenda. No possui uma personalidade jurdica prpria.
I.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA A Paranaprevidncia o fruto da transformao do Instituto de Previdncia e Assistncia aos Servidores do Estado do Paran IPE, uma autarquia, em uma instituio, sem fins lucrativos, com personalidade jurdica de direito privado, natureza de servio social autnomo paradministrativo. Na poca da criao da Paranaprevidncia, duas alternativas jurdicas foram contempladas: organizao social e servio social autnomo. Optou-se pela segunda em funo de existir uma maior experincia com este tipo de personalidade jurdica.
I.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA O artigo 3 da Lei n 3.189, de 22 de fevereiro de 1999, estabelece que o Rioprevidncia uma autarquia vinculada Secretaria de Administrao e Reestruturao do estado, dotada de personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio e receitas prprios, gesto administrativa, tcnica, patrimonial e financeira descentralizadas. O pargrafo nico desse artigo diz que a entidade operar com contas distintas das pertencentes ao Tesouro Estadual. A Diretoria do Rioprevidncia salientou a importncia da gesto financeira completamente autnoma do Tesouro Estadual, algo que no acontece, por exemplo, com o Instituto de Previdncia do Estado do Rio de Janeiro - IPERJ (autarquia responsvel pela gesto do passivo previdencirio do funcionalismo pblico do estado).
A natureza jurdica das entidades gestoras dos regimes prprios de previdncia social dos estados analisada no anexo Estudo Jurdico.
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Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras
O modelo do Paran, na avaliao dos entrevistados, gera um afastamento demasiado entre o rgo gestor do regime prprio de previdncia social do Estado e o ente central. A imunidade tributria seria outro aspecto a favorecer a opo pelo modelo autrquico.
I.4. Pernambuco: FUNAPE O artigo 3 da Lei Complementar n 28, de 14 de janeiro de 2000, cria a FUNAPE como uma entidade fundacional com personalidade jurdica de direito pblico, integrante da administrao indireta do estado com autonomia administrativa e financeira.
II. Modelo Institucional

II.1. Bahia: FUNPREV O FUNPREV foi constitudo com o propsito exclusivo de responder pelo custeio do sistema de previdncia social dos servidores do Estado. Todas as atividades administrativas relativas seguridade do funcionalismo pblico so desempenhadas no mbito da Secretaria de Administrao (SAEB). O FUNPREV foi concebido originalmente como um fundo financeiro destinado a encarregar-se, gradualmente, do pagamento da folha de inativos e pensionistas do Estado. Em funo das disposies legais, posteriores sua criao, - a Lei Federal n 9717, de 1998, e a Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000 passou a ser obrigado a realizar levantamentos atuariais. Nunca se cogitou, por exemplo, constituir reservas para custear as aposentadorias vindouras (sistema de capitalizao). Formalmente, o FUNPREV um rgo subordinado Secretaria da Fazenda, embora a sua gesto administrativa esteja ligada tambm Secretaria de Administrao, conforme se observa na figura 1.
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Figura 1 O Sistema de Previdncia Social dos Servidores do Estado da Bahia

Secretaria de Administrao Secretaria da Fazenda
Sistema de Seguridade Social
Sade Planserv
Previdncia Funprev
Superintendncia de Administrao Financeira
Gesto Administrativa
Gesto Financeira
II.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA A Paranaprevidncia funciona como a entidade gestora do sistema de seguridade funcional do Estado. Surgiu da transformao do Instituto de Previdncia e Assistncia aos Servidores do Paran (IPE) em servio social autnomo. A proposta por trs da concepo do modelo da Paranaprevidncia foi de torn-la o mais semelhante possvel a uma Entidade Fechada de Previdncia Privada (EFPP). A sua vinculao ao Governo do Estado se d atravs de um contrato de gesto, cuja superviso cabe ao Secretrio Especial para Assuntos de Previdncia. O IPE j est totalmente integrado na nova estrutura, sendo que todos os seus ativos foram incorporados ao patrimnio da Paranaprevidncia. O contrato de gesto um elemento central desse modelo, na medida em que constitui um instrumento pblico que fixa metas de desempenho para o rgo gestor do sistema de seguridade funcional e determina punies na eventualidade de descumprimento das referidas metas. O contrato de gesto original foi firmado em 27 de maio de 1999, e, em 28 de abril de 2000, celebrou-se um Termo Aditivo Substitutivo a
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esse contrato. Essas primeiras verses de contrato de gesto tratam mais de metas relativas implantao da Paranaprevidncia, do que de metas quantitativas de desempenho, como se costuma fazer nesse tipo de instrumento. A proposta de Governo justamente evoluir nessa direo aps a consolidao da nova estrutura. O Termo Aditivo Substitutivo, firmado em abril de 2000, fixa metas permanentes e de excelncia para a Paranaprevidncia, no que se refere gesto geral do sistema de seguridade funcional, gesto do programa de previdncia, gesto dos recursos, e gesto administrativa (Clusula Terceira). A Clusula Dcima determina metas de implantao e prazos iniciais para a Presidncia e cada uma das Diretorias. Vale destacar aqui o contedo da Clusula Quinta desse instrumento, que trata das responsabilidades dos dirigentes da Pararaprevidncia: Sero responsabilizados, conforme a natureza civil, administrativa e criminalmente, de modo pessoal e/ou solidrio, os Diretores, Conselheiros e ocupantes de funes administrativas que, com dolo ou culpa, inclusive sob forma de fraude: I Descumprirem as obrigaes gerais enumeradas na clusula anterior; II Deixarem de prestar contas de sua atuao; III Praticarem atos lesivos PARANAPREVIDNCIA, ao ESTADO, aos inscritos na Instituio ou a terceiros; IV No atenderem s requisies que, no exerccio de suas atribuies, forem formuladas pelos rgos internos e externos de controle, fiscalizao, superviso e pela Auditoria e Aturios Externos; V Atuarem com abuso, excesso ou desvio de poder, ou se omitirem no cumprimento de seus deveres, inclusive de fiscalizao; VI Desrespeitarem as proibies impostas pelas normatizaes que regem a PARANAPREVIDNCIA. O modelo inicial, previsto em Lei, atribua Paranaprevidncia a gesto do Plano de Sade dos servidores estaduais, custeado por um fundo independente dos demais. Esse aspecto foi revisto e atualmente as funes da Paranaprevidncia limitam-se exclusivamente aos aspectos previdencirios do funcionalismo. A figura 2 apresenta o modelo institucional da Paranaprevidncia.
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Figura 2 O Modelo Institucional da PARANAPREVIDNCIA

GOVERNADOR
S E T O R P B L IC O
S E C R E TA R IA E S P E C IA L D E P R E V ID N C IA
C O N T R AT O D E G EST O
PA R A N A P R E V ID N C IA
PA R A -A D M IN IS T R A O
C O N SE L H O D E A D M IN IS T R A O
C O N SE L H O F IS C A L
C O N SE L H O D IR E TO R
II.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA O modelo adotado no Rio pressupe a separao da gesto dos passivos e dos ativos previdencirios do funcionalismo pblico do estado em dois organismos diferentes: o IPERJ e o Rioprevidncia, respectivamente. Ao contrrio dos outros estados cobertos nesse trabalho, o antigo rgo gestor das penses (IPERJ) no foi extinto ou absorvido pela nova estrutura criada. Esse rgo, que atualmente tem 700 funcionrios, dever ser mantido e a proposta do Governo centralizar, futuramente, nele a gesto de todos os passivos previdencirios dos servidores do estado. Conforme diz a Lei n 3189, de 22 de fevereiro de 1999, que instituiu o Rioprevidncia, a misso deste arrecadar, assegurar e administrar recursos financeiros e outros ativos para o custeio da previdncia do funcionalismo pblico do estado. Tanto o Rioprevidncia quanto o IPERJ esto subordinados Secretaria de Administrao e Reestruturao do Estado. Alm de ocupar-se da gesto dos ativos do fundo previdencirio, o Rioprevidncia dever centralizar o pagamento dos benefcios dos servidores inativos e pensionistas do estado. Atualmente, o rgo j realiza o pagamento de todos os benefcios, com exceo das penses, as quais continuam sendo pagas pelo IPERJ. Uma anomalia no modelo do Rioprevidncia foi a incluso da responsabilidade pelo pagamento de benefcios previdencirios aos ex-participantes e ex-beneficirios da Caixa de Previdncia dos
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Funcionrios do Sistema Integrado BANERJ PREVI-BANERJ. Foi uma deciso poltica do estado, no momento da privatizao do BANERJ e da liquidao do fundo de penso ligado ao Banco, que colocou um srio desafio para a gesto do Rioprevidncia.
II.4. Pernambuco: FUNAPE A Fundao de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco FUNAPE dever ser o rgo gestor do Sistema de Previdncia Social dos Servidores do Estado de Pernambuco, administrando, para esse fim, dois fundos com personalidades jurdicas e patrimnios distintos: o Fundo de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco (FUNAPREV) e o Fundo Financeiro de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco (FUNAFIN). O Instituto de Previdncia dos Servidores do Estado de Pernambuco IPSEP ser transformado, a partir de 31 de agosto de 2000, no Instituto de Recursos Humanos (IRH), perdendo todas suas atribuies previdencirias. A FUNAPE ser uma fundao vinculda Secretaria de Administrao e Reforma do Estado SARE. At o momento, apenas o FUNAFIN est em funcionamento, tendo a sua implantao regulamentada pelo Decreto n 22.425 de 05 de julho de 2000. Na prtica, esse fundo existe desde de maio de 2000, funcionando dentro da estrutura do IPSEP, gerido por um grupo de trabalho que atua em conjunto com a Secretaria da Fazenda do estado. A previso de que a FUNAPE e o FUNAPREV estejam em operao no incio de 2001.
II.5. Avaliao O modelo adotado no Paran e o planejado para Pernambuco apresentam vantagens sobre os outros dois na medida em que concentram em uma nica entidade a gesto do regime prprio de previdncia dos servidores pblicos. No parece eficiente separar a gesto do passivo da gesto dos ativos, uma vez que a prpria poltica de investimentos precisa levar em conta a estrutura do passivo do sistema previdencirio. O perfil de risco e o grau de liquidez adequado s aplicaes dependem da maturidade do sistema (percentual de assistidos sobre o total de participantes) e do fluxo esperado de pagamentos de benefcios. O modelo institucional empregado na constituio da Paranaprevidncia e da FUNAPE torna esses rgos gestores de regime prprio de previdncia semelhantes a uma Entidade Fechada de Previdncia Privada (EFPP). Isto faz sentido, na medida em que a previdncia do funcionalismo pblico poder ser estruturada como um plano capitalizado de benefcio definido, muito prximo, em termos de estrutura (no de plano de benefcios), ao que oferecido por uma EFPP.
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O destino dado aos rgos j existentes no mbito da previdncia funcional um aspecto importante da reforma. O Paran optou por transformar o antigo rgo (uma autarquia) em um servio social autnomo, ampliando as suas competncias na gesto do regime prprio. O Rio de Janeiro preservou o antigo rgo responsvel pelo pagamento de penses, transformando-o no gestor de passivos do novo regime prprio. A Bahia, mesmo mantendo a separao da gesto de passivos e ativos, extinguiu o rgo existente, incorporando o seu patrimnio ao FUNPREV. J em Pernambuco, o rgo gestor das penses perdeu as suas atribuies previdencirias, passando a dedicar-se a aspectos relacionados gesto dos recursos humanos do estado. As opes que se mostram mais apropriadas so a incorporao do antigo rgo na nova estrutura a ser criada ou simplesmente sua extino. Nesse sentido, a soluo encontrada no Rio de Janeiro no recomendvel. O terceiro ponto a ser considerado, em termos de modelo institucional, a natureza da vinculao da entidade gestora do regime prprio com a estrutura administrativa do ente pblico. Nos quatro estados analisados, essa entidade foi vinculada diretamente a uma Secretaria de Estado. O Paran criou uma Secretria Especial para Assuntos de Previdncia, com uma estrutura bastante enxuta, qual se vincula, por meio de um contrato de gesto, a Paranaprevidncia. No Rio de Janeiro e em Pernambuco, a vinculao com a Secretaria de Administrao. Na Bahia, o FUNPREV um rgo subordinado Secretaria da Fazenda, embora interaja com a Secretaria de Administrao. A criao de uma Secretaria especialmente dedicada gesto da questo previdenciria uma forma de realar a importncia desse tema, mas no uma condio necessria para a realizao da reforma. A Secretaria de Administrao parece ser a candidata natural, em funo das suas demais atribuies, para monitorar a entidade gestora do regime prprio de previdncia social. Essa vinculao torna-se mais objetiva com o uso de um contrato de gesto entre a Secretaria e a entidade gestora, a exemplo do que foi feito no Paran e do que se pretende fazer em Pernambuco.
III. Governana
III.1. Bahia: FUNPREV Os rgos superiores do FUNPREV so o Conselho Previdencirio do Estado CONPREV e o Comit Deliberativo. A gesto do fundo cabe a uma Coordenao Executiva. O CONPREV, que tem uma estrutura, atribuies e modo de funcionamento semelhantes aos de um Conselho de Administrao, composto por 11 membros nomeados pelo Governador:
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o Secretrio de Administrao (Presidente); um representante do Poder Legislativo; um representante do Poder Judicirio; um representante do Ministrio Pblico; um representante da Secretaria de Governo; um representante da Secretaria de Planejamento, Cincia e Tecnologia; um representante da Procuradoria Geral do Estado; o Coordenador Geral do FUNPREV; o Diretor do Departamento de Recursos Humanos da Secretaria de Administrao; um representante dos servidores pblicos do Estado. Observe-se que, nessa estrutura, o Governador controla a indicao de seis membros do Conselho (os trs membros ex-officio e os representantes das trs Secretarias). Os representantes dos outros poderes so simplesmente indicados pelos seus respectivos rgos (no havendo obrigao de elaborar listas para escolha do Governador) para posterior nomeao. O representante dos segurados normalmente o Presidente da Associao de Funcionrios. No h remunerao prevista para os membros do CONPREV. As reunies ordinrias do CONPREV so mensais e suas decises s podem ser tomadas com a presena mnima de seis membros. Alm de traar os objetivos das polticas do FUNPREV, de nortear sua poltica de investimentos e assumir o papel de fiscalizao e controle do fundo, o CONPREV analisa ainda as decises denegatrias de penses. O Comit Deliberativo, por sua vez, possui a seguinte composio: Secretrio da Fazenda (Presidente); Secretrio de Administrao; Secretrio de Planejamento; Secretrio de Governo, e Diretor do FUNPREV. 28
Como pode ser notado, esse rgo inteiramente controlado pelo Governador do Estado. O Comit Deliberativo se encarrega de decises operacionais, que ultrapassem a competncia da Coordenao Executiva, e que requeiram uma pronta resposta. ele, por exemplo, que toma a deciso final quanto escolha dos gestores de ativos do FUNPREV. A Coordenao Executiva do FUNPREV formada por um Diretor, um Gerente de Investimentos e um Gerente de Patrimnio. O Diretor indicado pelo Secretrio da Fazenda e nomeado pelo Governador. Os dois gerentes so tambm indicados pelo Secretrio da Fazenda, sem necessidade de nomeao formal pelo Governador. A Lei n 7.249, de 07 de janeiro de 1998, no especifica penalidades para os membros dos rgos dirigentes do FUNPREV, valendo o regime repressivo geral aplicvel aos servidores pblicos. Em termos de prestao de contas, o FUNPREV deve submeter anualmente um relatrio ao CONPREV, o qual, por sua vez, o encaminha ao Tribunal de Contas do Estado. Alm disso, o Fundo sofre auditoria da Auditoria Geral do Estado (AGE); h, inclusive, um relatrio bastante detalhado da AGE, de dezembro de 1999. O FUNPREV envia semestralmente um relatrio de prestao de contas para a Superintendncia de Administrao Financeira (SAF) da Secretaria da Fazenda.
III.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA O modelo de governana da Paranaprevidncia composto de um Conselho de Administrao, um Conselho Fiscal e uma Diretoria Executiva. Composio do Conselho de Administrao Esse Conselho formado por 11 membros titulares (incluindo o Presidente) e 5 membros suplentes, todos nomeados pelo Governador, para um mandato de 6 anos, permitida a reconduo. Metade dos membros do primeiro Conselho de Administrao tm mandato reduzido de trs anos de modo a produzir a no coincidncia de mandatos de todos os integrantes. Esse mecanismo preserva a memria da gesto no Conselho de Administrao e aumenta a autonomia da administrao da Paranaprevidncia. O mandato dos Conselheiros escolhidos pelo Governador e pelo Secretrio de Previdncia cessa com o trmino do mandato do Governador que os designou. Os demais conselheiros tm mandato fixo. Os critrios para composio do Conselho de Administrao so os mostrados nas tabelas 1 e 2.
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Tabela 1 Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Efetivos da Paranaprevidncia

rgos / Entidades Governadora Secretrios Especial de Previdncia Servidores Inativos e Pensionistas Servidores Ativos Ministrio Pblico Tribunal de Justia Assemblia Legislativa Associao Fundos de Penso do Paran TOTAL
a
Nmero de Escolhidos 4 1 1 1 1 1 1 1 11
Requisitos Um segurado e um militar Segurado Segurado Segurado
O Presidente do Conselho indicado pelo Governador.
Tabela 2 Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Suplentes da Paranaprevidncia

rgos / Entidades Governador Secretrios Especial de Previdncia Servidores Inativos e Pensionistas Servidores Ativos TOTAL Nmero de Escolhidos 2 1 1 1 5 Requisitos
Segurado Segurado Segurado
Todos os escolhidos devem ter formao superior e reconhecida capacidade em uma das seguintes reas: seguridade, administrao, economia, finanas, direito, medicina ou engenharia. Os conselheiros recebero uma remunerao mensal eqivalente a 10% da remunerao do Diretor Presidente da Paranaprevidncia. Os critrios para composio do Conselho de Administrao foram guiados pelo princpio de que a pulverizao do poder seria o melhor antdoto contra a ingerncia poltica na gesto da Paranaprevidncia. O Conselho rene-se mensalmente e, alm disso, os seus membros costumam visitar quase quinzenalmente a Paranaprevidncia. A avaliao da Diretoria Executiva que o Conselho de Administrao bastante atuante. 30
Composio da Diretoria So cinco membros indicados pelo Governador e pelo Secretrio Especial para Assuntos de Previdncia dentre pessoas qualificadas para a funo, com comprovada habilitao profissional, formao de nvel superior e atuao na mesma rea ou em outra afim (art. 13) para o exerccio de um mandato de 6 anos, permitida a reconduo. Os Diretores de Administrao e Jurdico so obrigatoriamente escolhidos entre os servidores inscritos na Paranaprevidncia. Na verdade, o mandato da Diretoria termina com o do Governador que os indicou. A idia que a memria da gesto preservada no Conselho de Administrao. O valor da remunerao dos Diretores dever ser fixado brevemente pelo Conselho de Administrao e no poder ser superior ao praticado no mercado dos Fundos de Penses Brasileiro. Composio do Conselho Fiscal O Conselho Fiscal composto de seis membros com mandato de seis anos, podendo ser reconduzidos. Na composio do primeiro conselho, metade dos mandatos so de apenas trs anos de modo a gerar a no coincidncia de mandatos. Os mandatos dos conselheiros indicados pelo Governador e pelo Secretrio Especial de Assuntos de Previdncia cessam juntamente com o mandato do Governador que os designou. Os membros do Conselho Fiscal recebem uma remunerao mensal eqivalente a 50% da remunerao paga aos membros do Conselho de Administrao. As tabelas 3 e 4 contm os critrios para composio desse Conselho.
Tabela 3 Critrios de Escolha dos Conselheiros Fiscais Efetivos da Paranaprevidncia

rgos / Entidades Governadora Secretrios Especial de Previdncia Conselho de Administrao Servidores Ativos Servidores Inativos Conselho Regional de Contabilidade TOTAL
a
Nmero de Escolhidos 1 1 1 1 1 1 6
Requisitos
Segurado Segurado
Indica o Presidente.
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Tabela 4 Critrios de Escolha dos Conselheiros Fiscais Suplentes da Paranaprevidncia

rgos / Entidades Governador Secretrios Especial de Previdncia Conselho de Administrao TOTAL Nmero de Escolhidos 1 1 1 3 Requisitos
Um aspecto importante na legislao que instituiu a Paranaprevidncia o relativo responsabilizao de seus dirigentes por atos danosos ao sistema previdencirio do Estado. O pargrafo 5 do artigo 9 da Lei-PR n 12.398, de 30 de dezembro de 1998, diz que os Diretores, Presidentes de Conselho e Conselheiros sero civil e criminalmente de forma pessoal e solidria, responsveis pelos atos lesivos que praticarem, com dolo, desdia ou fraude, aplicando-lhes, no que couber, o disposto no art. 8 da Lei Federal n 9.717 de 27 de novembro de 1998.
III.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA O modelo de governana do Rioprevidncia formado por um Conselho de Administrao, um Conselho Fiscal e uma Diretoria Executiva. Composio do Conselho de Administrao A Lei n 3.189 estabelecia que esse Conselho seria formado por 11 membros, sendo que, posteriormente, esse nmero foi ampliado para 15. Como o Tribunal de Contas do Estado declinou de indicar um representante, alegando conflito de interesses, o Conselho funciona efetivamente com 14 membros (tabela 5). O Governador nomeia tambm um suplente para cada conselheiro, observado os critrios de indicao dos segurados e demais poderes.
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Tabela 5 - Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Efetivos do Rioprevidncia

rgos / Entidades Secretrio de Administrao e Reestruturao Secretrio Chefe do Gabinete Civil Secretrio da Fazenda Procurador Geral do Estado Procurador Geral da Defensoria Pblica Segurados Nmero de Escolhidos 1 1 1 1 1 5 Requisitos
Diretor Presidente da Rioprevidncia Assemblia Legislativa Ministrio Pblico Tribunal de Justia Tribunal de Contas do Estado TOTAL
1 1 1 1 1 15
O prprio Idem Idem Idem Idem Um deve ser ex-participante ou ex-beneficirio da Previ-Banerj O prprio Representante Representante Representante Representante
Os membros do Conselho de Administrao tm mandato fixo de um ano, podendo ser reconduzidos sem restries, segundo o padro adotado nas demais autarquias do estado. A lei no estabelece requisitos em termos de escolaridade e formao para ser membro do Conselho de Administrao. Os membros do Conselho no recebem nenhuma remunerao, sendo essa atividade considerada servio pblico relevante (pargrafo nico do art. 4 do Decreto n 25.127 de 17 de maro de 1999). Esse um aspecto que, de acordo com a Diretoria do Fundo, dever ser futuramente modificado, passando os membros dos Conselhos de Administrao e Fiscal a receber um jeton por participao em cada reunio. Composio da Diretoria Executiva A Diretoria Executiva composta de 5 membros nomeados pelo Governador. Apenas o Diretor de Seguridade indicado, em lista trplice, pelas entidades de classe representativas dos segurados e beneficirios. Atualmente, a Diretoria de Investimentos
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e a Diretoria Administrativa e Financeira so ocupadas pela mesma pessoa. No h um mandato especificado para os Diretores e todos eles, inclusive o de Seguridade, so demissveis ad nutum pelo Governador. Composio do Conselho Fiscal O Conselho Fiscal formado por trs membros efetivos, os quais, juntamente com seus respectivos suplentes, sero escolhidos entre segurados e/ou beneficirios, ouvidas as respectivas entidades representativas de classe. Os membros tm um mandato de um ano, podendo ser reconduzidos por igual perodo. No momento, no recebem nenhuma remunerao. A legislao de criao e regulamentao do Rioprevidncia no estabelece nada a respeito das responsabilidades cveis e criminais dos membros dos Conselhos e da Diretoria Executiva.
III.4. Pernambuco: FUNAPE A legislao preconiza que a governana da FUNAPE ser exercida por um Conselho de Administrao, uma Diretoria e um Conselho Fiscal. No momento, nenhum desses rgos foi constitudo. O cronograma inicial do grupo de trabalho responsvel pela implantao da FUNAPE previa que a Diretoria fosse escolhida at outubro de 2000, mas o governo do estado resolveu postergar a implantao da entidade. Est prevista para meados de 2001 uma reunio para avaliar o processo definitivo de implantao da FUNAPE. Dever ser criada uma Diretoria de Previdncia dentro da Secretaria de Administrao, a qual se incumbir, at a implantao da FUNAPE, da gesto do FUNAFIN e do controle da folha de aposentados e pensionistas do estado. Esse Diretoria funcionar como um embrio da FUNAPE. Composio do Conselho de Administrao Este conselho ser formado por 9 membros efetivos e oitos suplentes, todos escolhidos dentre pessoas com formao superior, de reconhecida capacidade e experincia comprovada, preferencialmente em uma das seguintes reas: seguridade, administrao, economia, finanas, contabilidade, direito ou engenharia. Uma particularidade do modelo da FUNAPE a exigncia de que todos os membros do Conselho devero ser servidores pblicos estaduais ativos ou inativos ou, ento, pensionistas desses servidores. O grupo de trabalho responsvel pela implantao do novo regime prprio acredita que essa a melhor forma de garantir um efetivo envolvimento dos Conselheiros e restringir a ingerncia poltica na gesto da FUNAPE.
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Na tabela 6 encontram-se os critrios da composio do Conselho de Administrao, os quais valem tambm para os respectivos suplentes.
Tabela 6 - Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Efetivos da FUNAPE

rgos / Entidades Governador Nmero de Escolhidos 5 Requisitos Segurados ativos ou inativos ou pensionistas (exceo do Presidente) Segurado ativo Segurado inativo ou pensionista
Segurados Ativos Segurados Inativos TOTAL
2 2 9
Embora o Governador indique a maioria dos Conselheiros, seu poder contrabalanado pelo fato de algumas decises (aceitao de bens oferecidos pelo Estado; aquisio, alienao ou onerao de bens imveis; alterao do estatuto e do regimento interno; e alterao do regime Financeiro de seus Fundos) exigirem maioria qualificada de 2/3 ou 3/5 dos conselheiros. Os mandatos so fixos de 4 anos, respeitadas as normas de indicao pelas entidades. O processo de nomeao dos membros do Conselho de Administrao indicados pelos servidores ainda precisa ser regulamentado (Parag. 2, Inciso II, Artigo 10 da Lei Complementar n 28 de 14 de janeiro de 2000). No caso do primeiro Conselho, quatro membros (dois institucionais e dois indicados pelos segurados) tero mandatos reduzidos de dois anos para produzir a no coincidncia de mandatos. Os conselheiros sero remunerados por participao efetiva nas reunies (valor compatvel com a gratificao de Funo de Apoio Gratificada, nvel 2, smbolo FAG-2, o que equivale hoje a R$ 155,00). Composio da Diretoria A Diretoria da FUNAPE ser composta de quatro Diretores indicados pelo Governador e submetidos apreciao do Conselho de Administrao. Este Conselho poder no aceitar a indicao de um eventual candidato, sendo que, nessa eventualidade,
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o Governador dever, no prazo de 15 dias, submeter uma nova indicao. Como esta deciso no est includa entre as que requerem uma maioria qualificada e o Governador detm a maioria do Conselho, no haveria problemas para o Poder Executivo em garantir a indicao dos membros da Diretoria. No h um mandato estabelecido para os membros da Diretoria e no est definido quem detm o poder de destitu-los (o Governador ou o Conselho de Administrao). A proposta de cargos e salrios da FUNAPE, ainda em discusso, prev um salrio mensal de R$ 4.400,00 para o Diretor Presidente e de R$ 2.970,00 para os demais Diretores. Composio do Conselho Fiscal O Conselho Fiscal da FUNAPE ser formado por cinco membros efetivos, com os seus respectivos suplentes, valendo para eles os mesmos requisitos aplicveis aos Conselheiros de Administrao, em termos de formao e de serem servidores pblicos estaduais ativos ou inativos. Os mandatos so igualmente de quatro anos, sendo que um representante institucional e um representante dos segurados do primeiro Conselho Fiscal tero um mandato reduzido de dois anos, de modo a produzir a no coincidncia dos mandatos dos membros. Ser permitida uma reconduo para perodos consecutivos de mandato. Os critrios de composio esto na tabela 7.
Tabela 7 - Critrios de Escolha dos Conselheiros Fiscais Efetivos da FUNAPE

rgos / Entidades Governador Nmero de Escolhidos 3 Requisitos Segurados ativos ou inativos ou pensionistas (exceo do Presidente) Segurado ativo Segurado inativo ou pensionista
Segurados Ativos Segurados Inativos TOTAL
1 1 5
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Os membros do Conselho Fiscal recebero a mesma remunerao dos membros do Conselho de Administrao por reunio. A lei no especifica nenhuma punio, cvel ou criminal, para os membros dos rgos dirigentes da FUNAPE. No h meno tambm aos mecanismos de prestao de contas da FUNAPE.
III.5. Avaliao Os pontos a serem avaliados nesse item so os critrios para composio dos rgos superiores de gesto do regime prprio (Conselho de Administrao, Diretoria e Conselho Fiscal) e os mecanismos de prestao de contas da entidade gestora perante a sociedade. Em termos de representatividade e diluio do poder, os critrios de composio mais interessantes so os do Paran e do Rio de Janeiro. A composio do Conselho de Administrao do Rio de Janeiro tem a inconvenincia de um nmero excessivo de membros. Na Bahia e em Pernambuco, observa-se um peso desproporcional do Executivo na indicao dos Conselheiros. O CONPREV aproxima-se de um Conselho de Administrao, mas no h uma instncia atuando como Conselho Fiscal. Fora os critrios da diluio do poder e da representatividade, que devem ser observados na estruturao desse Conselho, importante garantir que os membros possuam a necessria qualificao para o exerccio do cargo. A legislao do Paran e a de Pernambuco exigem formao superior dos Conselheiros e comprovao de qualificao em reas relacionadas s atividades desempenhadas por uma entidade gestora de sistema previdencirio. J a legislao que criou o Rioprevidncia no trata da qualificao dos membros do Conselho. A exigncia feita em Pernambuco de que todos os membros dos rgos dirigentes sejam servidores pblicos ativos ou inativos no justificvel. O ideal seria que as partes com direito a indicar membros aos Conselhos, no se limitassem a escolher algum de seus prprios quadros, mas procurassem indivduos de reputao ilibada na sociedade e com comprovada qualificao em gesto previdenciria, financeira ou empresarial. No Rio de Janeiro e na Bahia, o Poder Executivo acaba sendo representado por membros ex-officio (Secretrios de Estado). Essa prtica aumenta o risco de interferncia poltica, na medida em que esses Conselheiros perdem automaticamente seu mandato se forem desligados de seus respectivos cargos. O recomendvel que os indicados pelo Governador no tenham seu mandato de Conselheiro vinculado ao exerccio de um cargo poltico. fundamental que haja membros no Conselho com bons conhecimentos do mercado financeiro. O exerccio da funo de membro de Conselho de Administrao deve ser remunerado de forma apropriada, uma vez que o cumprimento fiel das atribuies 37
implica num dispndio considervel de tempo. Esse ltimo ponto no est resolvido de forma adequada em nenhum dos estados analisados. Pode-se argir que o critrio da diluio do poder na composio do Conselho tornaria difcil a gesto do sistema, podendo inclusive retardar a tomada de decises importantes. Vale salientar que o dever de um Conselheiro de Administrao no defender os interesses particulares do segmento que promoveu sua indicao, mas de zelar pelo cumprimento integral das metas fixadas pela legislao federal, estadual e/ou muncipal para a entidade gestora do regime prprio de previdncia. Da a importncia de que, uma vez indicado para o Conselho de Administrao, o membro tenha um mandato fixo, s podendo ser destitudo em caso de comprovao de falta grave em processo administrativo transitado em julgado. Essa a nica forma de assegurar a necessria autonomia na gesto do regime prprio de previdncia. O mandato fixo de todos os Conselheiros algo que no est explcito na legislao de nenhum dos estados estudados. O poder ou entidade que designou um Conselheiro no dever ter o poder de destitu-lo. Outro aspecto importante a no coincidncia dos mandatos dos Conselheiros, prtica instituda na legislao que cria o Paranaprevidncia e a FUNAPE. Em conjunto com a norma do mandato fixo, a no coincidncia de mandatos consolida a autonomia administrativa da entidade gestora do regime prprio. Um ponto falho em todos os sistemas que o Conselho de Administrao no tem autonomia para a indicao da Diretoria Executiva. Em Pernambuco, o Conselho de Administrao s tem o poder de aprovar ou rejeitar as indicaes do Governador do Estado. O mais conveniente adotar um mecanismo semelhante ao existente nas empresas privadas de capital aberto, nas quais o poder de indicar e destituir os Diretores cabe exclusivamente ao Conselho de Administrao. O Conselho de Administrao deve escolher os componentes da Diretoria e monitorar a sua gesto, na medida em que poder ser responsabilizado por eventuais atos de m administrao. Os mesmos critrios observados na composio do Conselho de Administrao valem para o Conselho Fiscal. Alm deles, importante que a composio do Conselho Fiscal seja tal que assegure a sua independncia tanto em relao ao Conselho de Administrao quanto em relao Diretoria. O modelo adotado em Pernambuco concede ao Governador do Estado a maioria das indicaes do Conselho Fiscal. Alm do fato de que nenhuma parte deve gozar de tal maioria nesse Conselho, h o agravante do Governador indicar tambm a maioria dos integrantes do Conselho de Administrao da FUNAPE. No Rio de Janeiro, todos os membros do Conselho Fiscal so indicados pelos servidores pblicos. Isso pode ser justificado pelo argumento de que so eles os principais interessados no bom funcionamento do sistema, mas preciso tambm levar em conta que a sociedade como um todo tem um interesse importante na questo da previdncia funcional, na medida em que a maior parte dos gastos so custeados com os impostos pagos pelos contribuintes. O sistema da Paranaprevidncia parece o mais adequado de todos, uma vez que assegura representao a todos os interessados, sem 38
garantir a maioria a nenhuma das partes. A indicao de um membro pelo Conselho Regional de Contabilidade tambm uma forma de permitir a participao da sociedade civil no monitoramento do sistema. Falta nesses estados mecanismos mais transparentes de prestao de contas da entidade gestora do regime prprio perante a sociedade. Em todos eles, cumpre-se naturalmente a norma legal de enviar um relatrio ao Tribunal de Contas. Havendo um contrato de gesto entre a entidade gestora do regime prprio e a Secretaria de Estado qual est vinculada, deve-se produzir um relatrio apresentando o grau em que as metas propostas foram cumpridas e explicaes para o eventual no cumprimento de algumas delas. Tal relatrio seria, ento, submetido apreciao do Legislativo e objeto de uma audincia pblica. Uma reforma eficaz da previdncia funcional necessita de um engajamento mais amplo da sociedade, at para que se possa discutir o custo efetivo desse sistema e as formas socialmente adequadas para financi-lo.
IV. Estruturao dos Fundos IV.1. Bahia: FUNPREV um fundo nico para custeio da Previdncia Social dos Servidores Pblicos do Estado da Bahia. Na sua concepo original, no contempla um processo de capitalizao de benefcios futuros. Trata-se da introduo de um certo grau de fundeamento num sistema previdencirio funcionando em regime de repartio.
IV.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA O patrimnio da Paraprevidncia formado por dois fundos o Fundo de Previdncia e o Fundo Financeiro inexistindo qualquer espcie de solidariedade, subsidiariedade ou supletividade entre eles. A Lei-PR n 12.398, de 30 de dezembro de 1998, previa a existncia de um Fundo de Servios Mdico-Hospitalares, mas com a deciso de limitar o espectro de atuao da Paranaprevidncia s funes estritamente previdencirias, esse fundo no foi constitudo. O Fundo Financeiro ser responsvel pelo pagamento dos benefcios previdencirios dos inativos atuais; dos servidores ativos homens, acima de 50 anos, e mulheres, acima de 45, em 30 de dezembro de 1998; e dos ingressantes no servio pblico estadual com idade superior aos limites para ingresso no Fundo Previdencirio. O regime financeiro do programa de benefcios previdencirios a cargo desse fundo ser de repartio.
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O Fundo Previdencirio responder pelo pagamento dos benefcios previdencirios dos servidores ativos homens, com at 50 anos, e mulheres, com at 45 anos, em 30 de dezembro de 1998 e dos ingressantes no servio pblico com idade no superior a esses limites. O regime financeiro do programa de benefcios previdencirios a cargo desse fundo ser de capitalizao para as aposentadorias no decorrentes de invalidez. A tabela 8 mostra a evoluo das despesas com inativos e pensionistas de cada um desses fundos de acordo com o Parecer do Consultor Atuarial Jos Roberto Montello:
Tabela 8 Evoluo das Despesas Previdencirias (em Reais de dezembro/98) dos Fundos da Paranaprevidncia
ANO 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 FUNDO Financeiro Previdencirio 5.847.155 1.281.637.530 11.694.310 1.301.635.434 17.541.465 1.343.161.772 60.711.520 1.324.075.443 1.303.499.311 107.613.856 1.281.339.823 159.664.464 1.257.519.716 210.467.727 1.231.941.765 260.722.246 1.206.440.570 311.758.376 1.179.054.369 362.794.506 1.149.931.726 413.830.636 1.119.228.104 464.866.766 1.087.106.257 515.902.896 1.053.732.094 566.939.026 1.019.275.054 617.975.156 669.011.286 983.906.210 20.047.416 947.796.852 771.083.546 911.117.114 822.119.676 874.034.647 873.155.806 836.713.368 924.191.936 799.312.280 975.228.066 761.984.397 724.875.757 1.026.264.196 688.124.556 1.077.300.326 651.860.392 1.128.336.456 616.203.629 1.179.372.586 ANO 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 2050 2051 FUNDO Financeiro Previdencirio 581.264.883 1.230.408.716 547.144.634 1.281.444.846 513.932.955 1.332.480.976 481.709.359 1.383.517.106 450.542.763 1.434.553.236 420.491.561 1.485.589.366 391.603.791 1.536.625.496 363.917.403 1.587.661.626 337.460.608 1.638.697.756 312.252.301 1.689.733.886 288.302.550 1.664.387.878 265.613.139 1.639.422.060 244.178.159 1.614.830.729 223.984.625 1.590.608.268 205.320.240 1.566.749.144 186.654.856 1.543.247.907 167.989.470 1.520.099.188 149.324.085 1.497.297.700 130.658.700 1.474.838.235 111.993.315 1.452.715.661 1.430.924.926 93.327.930 1.409.461.052 74.662.545 1.388.319.136 55.997.160 37.331.775 1.367.494.349 18.663.390 1.346.981.934 1.326.777.205 1.326.777.205 -
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IV.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA O Rioprevidncia foi constitudo como um fundo nico de previdncia social, tendo por funo arrecadar e administrar os recursos financeiros e outros ativos para o custeio do regime prprio de previdncia do funcionalismo pblico do Estado do Rio de Janeiro. Assim como o FUNPREV, significa a introduo de certo grau de fundeamento num sistema que continua a funcionar em regime de repartio. A Assessoria Especial da Presidncia informou que a idia de constituio de dois fundos, como no Paran, no foi seguida; uma vez que exigiria um esforo contributivo muito grande do Estado.
IV.4. Pernambuco: FUNAPE A Lei Complementar n 28, de 14 de janeiro de 2000, prev a criao de dois fundos a serem geridos pela FUNAPE: o FUNPREV (Fundo de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco) e o FUNAFIN (Fundo Financeiro de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco). Ao FUNAPREV estaro vinculados os servidores ativos que, no momento da implantao total do Sistema de Previdncia dos Servidores do Estado de Pernambuco, s venham a atender, a partir do prazo de cinco anos, todos os requisitos necessrios aposentadoria, transferncia para inatividade ou reforma. Os servidores ingressantes homens, com at 50 anos, e mulheres, com at 45 anos, sero tambm vinculados ao FUNAPREV. Os atuais inativos e pensionistas, os servidores ativos que passaro para a inatividade em perodo inferior a cinco anos e os ingressantes no servio pblico estadual com idade superior aos limites estabelecidos para o FUNAPREV sero vinculados ao FUNAFIN. O regime financeiro do FUNAPREV ser de capitalizao para os proventos de aposentadoria e transferncia para a inatividade e de repartio de capital de cobertura para as penses e o auxlio-recluso. O regime financeiro do FUNAFIN, por sua vez, ser o de mera cobertura do passivo atuarial, j constitudo na data da promulgao da referida Lei Complementar, e a constituir relativamente aos segurados considerados inelegveis para vinculao ao FUNAPREV. At a efetiva implantao da FUNAPE, o FUNAFIN a Unidade Oramentria, vinculada Secretaria de Administrao e Reforma do Estado, responsvel pela execuo oramentria, financeira, contbil e patrimonial do Sistema de Previdncia Social dos Servidores do Estado de Pernambuco. 41
IV.5. Avaliao Enquanto no Paran e, futuramente, em Pernambuco o regime prprio de previdncia do estado opera com dois fundos (um financeiro e outro previdencirio) os regimes da Bahia e do Rio de Janeiro trabalharo com um nico fundo financeiro para custeio da previdncia dos servidores pblicos. A estrutura de dois fundos interessante para se realizar a transio de um sistema de benefcio definido em regime de repartio simples para um sistema de benefcio definido em regime de capitalizao. Nesse caso, o fundo financeiro cuidar do custeio dos benefcios j concedidos ou a serem concedidos no curto prazo, enquanto o fundo previdencirio cuidar de capitalizar os recursos para custeio dos benefcios futuros. Completada a transio, os benefcios concedidos tero sido custeados com as prprias contribuies dos respectivos beneficirios e dos rgos empregadores. Isso quer dizer que cada gerao de servidores estar custeando os seus prprios benefcios. Essa seria uma forma ideal de organizar a previdncia funcional, mas exige um esforo contributivo adicional do ente pblico para bancar os custos do processo de transio. A outra alternativa, adotada no Rio de Janeiro e na Bahia, constituir um nico fundo financeiro para auxiliar no custeio do regime prprio, o qual continuaria contudo a funcionar num regime de repartio, sem a capitalizao de benefcios futuros. A idia que a constituio desse fundo e os retornos obtidos com as aplicaes aliviem os gastos do ente pblico com o pagamento dos benefcios de servidores inativos e pensionistas. A soluo do Paran e de Pernambuco mais eficiente, mas depende crucialmente da capacidade do Estado de arcar com os custos da transio. Essa dificuldade ficou evidente em Pernambuco, onde ainda no se conseguiu que o Estado destinasse verbas especficas para a capitalizao do FUNAPREV (o fundo previdencirio). Mais importante, contudo, que as alquotas de contribuio e o cronograma de aportes financeiros do ente pblico tenham sido estabelecidos com base em rigorosa anlise atuarial. Como nenhum dos estados possui um cadastro confivel dos seus servidores, no possvel estimar se as alquotas atualmente cobradas sero suficientes para o equilbrio financeiro de longo-prazo dos regimes prprios. O objetivo maior da legislao nesse momento no realizar a transio de um sistema em repartio para um em regime de capitalizao, mas assegurar que a previdncia funcional esteja organizada em bases atuarialmente slidas, respeitados os limites legais para gastos com servidores inativos e pensionistas.
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V. Fontes de Recursos
V.1. Bahia: FUNPREV Em agosto de 2000, o patrimnio do FUNPREV era de aproximadamente R$ 900 milhes. O Fundo recebeu um aporte inicial de R$ 400 milhes referentes privatizao da COELBA. Em dezembro de 1999, o fundo recebeu um novo aporte a ttulo de antecipao dos recursos de privatizao da EMBASA no valor de R$ 450 milhes. O Estado da Bahia firmou um contrato com a Caixa Econmica FederalCEF, no qual foram transferidos ao FUNPREV R$ 90 milhes em moeda corrente e R$ 360 milhes em ttulos de emisso da CEF, cujo resgate dar-se- em 15 anos, vencendo a primeira prestao mensal no prazo de 30 dias a partir da liquidao financeira decorrente do leilo de privatizao da EMBASA. Esses ttulos rendem atualmente cerca de R$ 7 milhes/ms. Quando a EMBASA for efetivamente privatizada, o FUNPREV incorporar o eventual gio verificado na venda, que estimado em R$ 130 milhes pela Diretoria do Fundo. O FUNPREV recebeu os imveis do antigo IAPSEB, mas estes acabaram sendo repassados para o Estado (art. 3 da Lei n 7.593 de 20 de janeiro), pois foram considerados de difcil negociao e baixa capacidade geradora de renda. Atualmente, o Fundo no tem nenhum imvel em sua carteira. O dinheiro arrecadado com venda dos imveis repassados para o Estado dever ser incorporado pelo FUNPREV. Os processos de compensao financeira junto Unio geram atualmente uma entrada de R$ 129.300,00 ao ms, resultante de 1.563 processos j compensados. A Diretoria do FUNPREV estima que, at 2002, ter um total de 4.000 processos compensados, gerando uma receita mensal de R$ 330.000,00. A lei que instituiu o FUNPREV em 1998, fixou tabelas progressivas de contribuio previdenciria para os servidores (ativos, inativos e pensionistas) e para o Estado. A Lei n 7.593, de 20 de janeiro de 2000, alterou a tabela de contribuio do Estado, antecipando as alquotas mais elevadas. A tabela 9 apresenta o cronograma vigente das alquotas:
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Tabela 9 Cronograma de Evoluo das Alquotas de Contribuio Previdenciria no Estado da Bahia

Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 A partir de 2010 Servidores (Ativos, Inativos e Pensionistas) 6,5 8,0 9,5 11,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 Estado 6,5 8,0 9,5 11,0 12,5 14,0 15,5 17,0 18,5 20,0 21,0
Em 2000, os segurados e as patrocinadoras pblicas esto pagando alquotas iguais de 6,5%, embora deva ser notado que no h alquota patronal no caso dos pensionistas. A arrecadao total de R$ 20 milhes/ms, sendo que a parte dos servidores R$ 750 mil maior que a do Estado em funo dos pensionistas. A Diretoria do FUNPREV mencionou que as premissas para os primeiros clculos das alquotas partiram de hipteses no muito realistas.
V.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA O Estado do Paran estabeleceu com a Unio um contrato para cesso dos direitos de crdito sobre os royalties da hidreltrica de Itaipu Binacional, no perodo de maio de 2000 a dezembro de 2020, em troca de Certificados Financeiros do Tesouro (CFTs), a serem utilizados exclusivamente na capitalizao dos fundos previdencirios, no valor total de R$ 1.637.203.969,96. J foi efetuado, em maio de 2000, o pagamento de uma parcela mensal inicial do primeiro lote de ttulos, com vencimento previsto para 15 de dezembro de 2000. Todos esses ttulos esto sob a custdia do Banco do Brasil. Os recursos oriundos da privatizao da COPEL esto previstos para janeiro de 2001 e os da privatizao da SANEPAR para janeiro de 2003. Em relao aos imveis, com exceo daqueles pertencentes ao antigo IPE, ainda no houve a aceitao formal de nenhum imvel cedido pelo Estado para a Paranaprevidncia. O processo de transferncia envolver duas avaliaoes independentes (uma do Estado e outra da Paranaprevidncia); havendo uma disparidade considervel 44
entre as duas avaliaes, as partes contratam, em comum acordo, uma terceira. A avaliao realizada pela Fundao Getlio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro apurou um valor de R$ 1 bilho para a carteira imobiliria do Estado passvel de ser transferida Paranaprevidncia, mas o estoque atualmente identificado de imveis atinge um valor de R$ 250 milhes. A tabela 10 resume as informaes sobre as fontes de recursos da Paranaprevidncia. O clculo da Secretaria Especial para Assuntos de Previdncia que o Governo do Estado j antecipou em oito anos recursos necessrios capitalizao dos fundos previdencirio e financeiro geridos pela Paranaprevidncia.
Tabela 10 Fontes de Recursos da Paranaprevidncia

Ativos royalties de Itaipu Compensao Financeira INSS Valor R$ 1,67 bilho Estoque da dvida R$ 95 milhes Fluxo mensal R$ 5 milhes R$ 2,10 bilhes Avaliao da FGV R$ 1 bilho Valor Patrimonial R$ 460 milhes Fundo Previdencirio 76% R$ 1,27 bilho 100% do fluxo R$ 5 milhes/ms Fundo Financeiro 24% R$ 370 milhes 100% do estoque R$ 95 milhes
Privatizao da COPEL Imveis Privatizao da SANEPAR
15% R$ 300 milhes 100% R$ 1 bilho 20% R$ 92 milhes
85% R$ 1,8 bilhes
80% R$ 368 milhes
O Relatrio Gerencial de junho de 2000 da Diretoria de Previdncia da Paranaprevidncia apresenta os dados relativos ao processo de compensao financeira junto ao INSS (tabela 11). At novembro de 2000, 332 processos j haviam sido compensados junto ao INSS, o que representa um fluxo mensal de R$ 112.000,00. A Paranaprevidncia recebeu at essa data um valor total de R$ 1.116.000,00 fruto do processo de compensao. J foram encaminhados 16.000 requerimentos de compensao ao INSS, os quais, se integralmente atendidos, resultaro num fluxo mensal de R$ 2.200.000,00.
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Tabela 11 Informaes do Processo de Compensao Financeira no Estado do Paran

Ms/Ano Fev/2000 Mar/2000 Abr/2000 Mai/2000 Jun/2000 Total Mensal 3.565,50 3.565,50 9.644,76 9.644,76 26.420,52 Fluxo Atrasado 29.957,57 63.832,00 337.897,89 431.687,46 Total 33.523,07 3.565,50 73.476,76 347.542,65 458.107,98
A Lei que criou a Paranaprevidncia alterou tambm o percentual de contribuio dos servidores pblicos ativos e inativos do Estado. Todos aqueles recebendo proventos at o valor de R$ 1.200,00 (salrios, aposentadorias ou penses) continuaram contribuindo com a alquota de 10%; sobre os valores que excedessem esse teto aplicou-se uma alquota de contribuio de 14%. A estrutura salarial dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas do Estado mostra que 77,4% dos cargos enquadravam-se na primeira categoria, enquanto apenas 22,6% recebiam proventos superiores a R$ 1.200,00. A contribuio previdenciria mdia passou, assim, a ser de 11,12%, gerando um aumento de arrecadao mensal de R$ 4,3 milhes.
V.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA As fontes de recursos para a capitalizao do Rioprevidncia so as seguintes: a) Royalties do Petrleo: R$ 7,8 bilhes em Certificados Financeiros do Tesouro (CFTs) (depositados no CETIP) com prazo de 15 anos e que j esto gerando um fluxo mensal para o Rioprevidncia; b) Compensao Financeira em 2000 foram compensados mil processos, proporcionando uma receita de R$ 1.011.000,00. A previso para 2001 de obter R$ 9.410.000,00 com a compensao financeira junto ao INSS; c) Dvida ativa do Estado at 1997 estima-se que esse valor represente algo em torno de R$ 5 / 10 milhes. At agosto de 1999, o Rioprevidncia no havia recebido nenhum repasse da Secretaria da Fazenda referente a esse dinheiro, mas o Tribunal de Contas do Estado j determinou a transferncia dos valores arrecadados; 46
d) Imveis: atualmente possui 200 imveis escriturados que vo gerar cerca de R$ 42 mil/ms (quando chegaram geravam apenas R$ 6 mil/ms). O valor desses imveis estimado em R$ 20 milhes. A Diretoria do Rioprevidncia no tem interesse em imveis que no tenham perfil de renda. O Fundo est desenvolvendo um intenso trabalho de pesquisa em relao aos imveis. e) Patrimnio da Previ-Banerj: s ser incorporado aps o trmino da liquidao (se sobrar). Atualmente esse patrimnio estimado em R$ 200 milhes. f) Contribuies dos participantes: R$ 40 milhes/ms. g) Contribuies do Estado: o montante aportado pelo estado varivel; em agosto de 2000 estava em torno de R$ 60 milhes/ms. Em agosto de 2000, o Rioprevidncia no possua caixa para aplicao. At pouco tempo atrs dispunha de um caixa de R$ 32 / 34 milhes (foi esse o valor estabilizado em cinco meses). Em agosto de 2000, o fundo estava sem liquidez: todos os valores arrecadados eram pagos em benefcios. No h nenhuma previso de aporte de recursos de privatizao para o Rioprevidncia. As contribuies dos servidores e do Estado obedecem tabela 12:
Tabela 12 Alquotas de Contribuio ao Rioprevidncia

Categoria Servidores Ativos Servidor Inativo Pensionista Estado
a
Alquota 11% 9% 0%a 1,6 vezes o valor total da contribuio dos servidores
A penso corresponde a 80% do valor da aposentadoria do titular.
V.4. Pernambuco: FUNAPE O art. 9 do Decreto 22.425, de 05 de julho de 2000, que estabeleceu as normas para a implantao do FUNAFIN, determina que o Estado deve aportar bens a esse fundo, no montante equivalente a, no mnimo, 5% do passivo atuarial de que a trata a Lei Complementar n 28, calculado pela tcnica do Modelo Dinmico de Solvncia, conforme Nota Tcnica Atuarial da Fundao Getlio Vargas-FGV, trazido a valores presentes (taxa nominal de juros de 6% aa). Uma avaliao preliminar feita pela equipe encarregada da implantao do FUNAPE estima que esse passivo atuarial seja da ordem de 47
R$ 8 bilhes de reais, o que implicaria num aporte de, pelo menos, R$ 400 milhes. Esses recursos devero vir da privatizao da CELPE e devem atingir a quantia de R$ 450 milhes. Ainda no foi definido o percentual que ser aportado em numerrio e em ttulos. A Lei Complementar n 28, de 14 de janeiro de 2000, que criou o Sistema de Previdncia Social dos Servidores do Estado de Pernambuco, estabeleceu alquotas iguais, de 13,5%, para os servidores ativos e para o Estado, a ttulo de contribuio previdenciria. Decidiu-se isentar os servidores inativos e pensionistas de contribuies previdencirias. Estas novas alquotas entraram em vigor em 01 de maio de 2000. A equipe gestora do projeto da FUNAPE dever encomendar um estudo de simulao FGV-RJ para verificar quanto do incremento de caixa do Estado, em funo do aumento das alquotas previdencirias, poder ser retirado para capitalizao do FUNAPREV. A proposta da equipe que o Estado coloque R$ 5,7 milhes mensais para capitalizao do FUNAPREV. At o momento, o Estado no pde abrir mo desse adicional, uma vez que foram descobertos novos passivos - falta de pagamentos de inativos e inadimplncia de municpios conveniados ao IPSEP - os quais resultam num dficit mensal de R$ 8 milhes. De qualquer modo, o pargrafo 1 do Artigo 6 do Decreto 22.425, de 14 de janeiro de 2000, estabelece que a partir de 1 de janeiro de 2001, o Estado deve aportar 6,46% sobre a base de clculo para contribuio previdenciria dos segurados em atividade em conta especfica do FUNAFIN para constituio de reserva para futura implantao do FUNAPREV. O Estado tambm se disps a repassar para o FUNAFIN os ttulos que receber da Unio decorrentes da alienao de carteiras imobilirias (BANDEPE e IPSEP) e de carteira de crditos do ICVS. A primeira soma R$ 200 milhes e os crditos do ICVS devem chegar a R$ 100 milhes. O Estado possui uma carteira de cerca de 100 imveis, os quais poderiam ser utilizados para capitalizao dos fundos previdencirios. At agosto de 2000, nenhum imvel havia sido incorporado ao patrimnio do FUNAFIN. A Caixa Econmica FederalCEF fez uma avaliao preliminar dos imveis do Estado, mas no se tem idia do valor apurado. A equipe gestora do projeto de criao da FUNAPE j identificou trs imveis com maior potencial de comercializao, um dos quais (a residncia de veraneio do Governador localizada em Porto de Galinhas) teria um valor entre R$ 15 a 20 milhes. At o incio de 2001, portanto, no haver nenhuma capitalizao do sistema de previdncia dos servidores pblicos do Estado.
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V.5. Avaliao A principal fonte de recursos para a constituio de fundos de ativos com finalidade previdenciria foi a privatizao de empresas estatais. Com exceo do Rio de Janeiro, que no possua mais empresas a privatizar, os demais Estados utilizaram ou planejam utilizar os recursos oriundos de privatizaes para capitalizar seus fundos previdencirios. O Estado da Bahia recorreu inclusive ao mecanismo de antecipao de receitas da privatizao da empresa estadual de saneamento por meio de um acordo com a Caixa Econmica Federal. Rio de Janeiro e Paran tm a vantagem de poder utilizar royalties referentes ao petrleo e a hidroeltrica de Itaipu, respectivamente, para capitalizar seus regimes prprios. Um acordo efetuado com a Unio permitiu a antecipao desses recursos mediante a troca dos direitos sobre esses royalties por Certificados Financeiros do Tesouro, utilizveis exclusivamente para fins previdencirios. So ttulos pblicos de longo prazo mas que j comeam a gerar um fluxo de caixa mensal para os fundos previdencirios desses estados. Em todos os casos estudados, bens imveis do Estado foram ou sero utilizados para a capitalizao dos fundos previdencirios. A experincia do FUNPREV, que acabou repassando os imveis recebidos para o Estado, mostra que esse ativo nem sempre adequado para a capitalizao do sistema, uma vez que exige um trabalho de regularizao da documentao e a criao de uma estrutura (ou contratao de servio especializado) de gesto imobiliria. Pode ser mais interessante que o prprio estado ou municpio se encarregue da venda ou gesto dos imveis, transferindo os recursos arrecadados para o fundo previdencirio. A compensao financeira junto ao INSS uma fonte utilizada por todos os quatro estados. O seu uso, porm, exige a criao de uma estrutura prpria (ou a contratao no mercado desses servios), geralmente no mbito da Diretoria de Benefcios, para levantar e armazenar em meio eletrnico apropriado as informaes dos servidores necessrias para a concluso do processo no INSS. Deve-se analisar ainda as alquotas de contribuio vigentes em cada estado e a deciso de cobrar ou no contribuies dos inativos e dos pensionistas. Conforme mostra o quadro 1, no h uma uniformidade dos estados analisados em relao a esses aspectos. Como ser discutido adiante, no possvel afirmar hoje se essas alquotas so suficientes para o financiamento a longo prazo desses regimes prprios, uma vez que os dados cadastrais que alimentaram as anlises atuariais no estavam completos ou atualizados. O problema agravado pela discusso jurdica relativa cobrana de inativos e pensionistas. Se tal dispositivo for efetivamente proibido, os clculos atuariais dos trs estados que praticam essa cobrana podero ser seriamente comprometidos. Alm disso, essa uma premissa fundamental para os estados que iro reformar seus regimes prprios. A deciso de no cobrar dos inativos e pensionistas significa que ou se penalizar os servidores atualmente na ativa (elevao das alquotas), ou o conjunto da sociedade (elevao da carga tributria ou limitao de investimentos sociais prioritrios). Nenhuma benesse gratuita. 49
Quadro 1 Alquotas de Contribuio e Cobrana de Servidores Inativos e Pensionistas

Estado Bahia Paran Rio de Janeiro Pernambuco Alquotas de Contribuio Cobrana de Servidores dos Servidores Inativos e Pensionistas 6,5% Sim 10% Sim 11% (ativos No. Pensionistas tm benefcio reduzido. 13,5% No
VI. Estrutura Organizacional e de Cargos e Salrios

VI.1. Bahia: FUNPREV O FUNPREV possui uma estrutura organizacional bastante enxuta, composta apenas de um Diretor Geral, um Gerente de Investimentos, um Gerente de Patrimnio, um Assessor do Diretor (cargo momentaneamente vago) e uma secretria. Desse quadro de oito pessoas, quatro so funcionrios da Secretaria da Fazenda e dois so oriundos do antigo IAPSEB (hoje lotados na Secretaria de Administrao). Os funcionrios recebem os salrios do concurso de origem acrescido do salrio do cargo. A Gerncia de Investimentos tem experimentado maior rotatividade, sendo que j est no terceiro ocupante. A Gerncia de Patrimnio desempenha as seguintes atividades: (a) pagamento de benefcios; (b) devoluo de penses; (c) contabilidade; (d) entendimentos com o Tribunal de Contas do Estado para prestao de contas e (e) administrao de crditos imobilirios oriundos do antigo IAPSEB (407 emprstimos). O Diretor do FUNPREV explicou que essa estrutura diminuta deve-se prpria concepo da entidade, que prev uma execuo inteiramente terceirizada dos servios, conforme mostra a figura 3. A equipe interna cuidaria exclusivamente do estabelecimento de diretrizes e do monitoramento dos terceirizados.
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Figura 3 - A Estrutura Idealizada do FUNPREV

CONPREV ADVISER EXTERNO (Consultor)
CEFUNPREV
GESTOR DO PASSIVO
GESTOR ESTRATGICO
GESTOR DE ATIVOS (A)
GESTOR DE ATIVOS (B)
GESTOR DE ATIVOS (C)
GESTOR IMOBILIRIO
GESTOR DO CAIXA
CUSTDIA CENTRAL Obs. O gestor imobilirio foi descartado aps a devoluo dos imveis ao estado.
VI.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA A Diretoria da Paranaprevidncia estava selecionando no final de 2000, por meio de licitao, uma empresa de consultoria para elaborar uma proposta de cargos e salrios para a entidade, a qual ser submetida ao Conselho de Administrao no incio de 2001. At a aprovao dessa nova estrutura, a Diretoria recebe uma remunerao eqivalente de Secretrio de Estado. O quadro de pessoal da Paranaprevidncia formado, em sua maioria, por funcionrios celetistas, embora haja tambm pessoal do antigo IPE e pessoal cedido da Secretaria de Admistrao. A idia que, futuramente, todos os funcionrios da Paranaprevidncia sejam celetistas. A figura 4 mostra o organograma da Paranaprevidncia e a tabela 13, o seu quadro de pessoal em 26 de junho de 2000.
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Tabela 13 Quadro de Pessoal da Paranaprevidncia (26/06/00)

rgo Presidncia - Funcionrios (inclui 2 da Ouvidoria) - Funcionrios IPE Sub-Total 1 Diretoria de Administrao - Funcionrios - Funcionrios IPE - Funcionrios SEAD - Estagirios Sub-Total 2 Diretoria Jurdica - Funcionrios - Funcionrios-IPE - Estagirios Sub-Total 3 Diretoria de Previdncia - Funcionrios - Funcionrios-IPE - Funcionrios-SEAD - Estagirios Sub-Total 4 Diretoria de Finanas e Patrimnio - Funcionrios Sub-Total 5 TOTAL Nmero de Funcionrios 7 1 8
18 4 3 5 30
17 2 9 28
31 14 12 17 74
10 10 150
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Figura 4 -Organograma da PARANAPREVIDNCIA

Presidncia Ouvidoria
Diretoria de Administrao
Diretoria Jurdica
Diretoria de Previdncia
Diretoria de Finanas e Patrimnio
Gerncia de Informtica
Gerncia de Concesso de Benefcios Gerncia de Manuteno de Benefcios
Gerncia de Aplicaes e Investimentos
Gerncia de Recursos Humanos
Aturia
Gerncia Financeira
Gerncia de Administrao e Servios
Controle Interno
Gerncia de Patrimnio
Cadastro Geral
VI.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA O Rioprevidncia no possui quadro prprio de pessoal; seus funcionrios so emprestados de outros rgos do Estado, apesar de algumas pessoas j terem sido recrutadas, no mercado, para ocupar cargos em comisso. A legislao que estabelece as normas de funcionamento do fundo prev a criao de quadro prprio, mas isso s ser implementado futuramente, ainda sem data especificada. Quando esse quadro prprio for constitudo, ter de seguir o padro de carreira vigente no Estado. A Diretoria do Rioprevidncia no acredita que este seja o momento para criar uma poltica de remunerao diferenciada para os funcionrios da entidade. A estrutura organizacional do Rioprevidncia no inclui uma Ouvidoria e no h nenhuma proposta para criao de uma. A tabela 14 apresenta o quadro de pessoal do Rioprevidncia em julho de 2000, e a figura 5 o seu organograma.
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Tabela 14 Quadro de Pessoal do Rioprevidncia (julho/2000)

Presidncia Assessoria Especial Diretoria de Administrao e Finanas - Gerncia de Contabilidade e Controle - Gerncia de Administrao de Benefcios Diretoria Jurdica - Gerncia de Administrao Imobiliria Diretoria de Investimentos - Gerncia de Investimentos Imobilirios - Gerncia de Investimentos Mobilirios Diretoria de Seguridade - Gerncia de Atendimento aos Segurados - Gerncia de Seguridade e Acompanhamento Atuarial Gerncia de Informtica TOTAL 1 1 1 (Diretor) 4
1 (Diretor) 10 0 (Diretor de Administrao e Finanas) 0 3 1 (Diretor) 3 4
1 30
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Figura 5 - Organograma do RIOPREVIDNCIA

DIRETORIA EXECUTIVA Assessoria Especial
Gerncia de Informtica DIRETOR PRESIDENTE
Diretoria de Administrao e Finanas Gerncia de Contabilidade e Controle
Diretoria Jurdica
Diretoria de Investimentos
Diretoria de Seguridade
Gerncia de Administrao Imobiliria
Gerncia de Investimentos Imobilirios
Gerncia de s Atendimento aos Segurados
Gerncia de Administrao de Benefcios
Gerncia de Investimentos Mobilirios
Gerncia de Seguridade e Acompanhamento o Atuarial
VI.4. Pernambuco:FUNAPE A equipe responsvel pela implantao da FUNAPE j possui uma minuta de lei estabelecendo o organograma e a estrutura de cargos e salrios da fundao. Como o processo de implantao da FUNAPE foi postergado pelo governo do estado, provavelmente para 2001, no h previso de encaminhamento desse projeto de lei para a Assemblia Legislativa. No est definido quais as carreiras que sero ocupadas por funcionrios estatutrios do Estado ou por funcionrios celetistas. Provavelmente, os celetistas sero empregados nas carreiras no exclusivas da FUNAPE. O maior problema da construo da estrutura de cargos e salrios evitar conflitos com outras fundaes do Estado, razo pela qual resolveu-se adotar, na proposta em discusso, os critrios vigentes para o funcionalismo pblico do estado. Foram tambm realizadas algumas pesquisas salariais junto a Entidades Fechadas de Previdncia Privada: a FUNCEF, a Previ-BB e a Fundao Banorte. A previso inicial que a FUNAPE venha a ter 36 cargos em comisso e 50 cargos operativos, totalizando um quadro de 86 funcionrios. A tabela 15 mostra a proposta de cargos em comisso e funes gratificadas para a FUNAPE e a figura 6 apresenta o organograma a ser implantado.
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Tabela 15 Proposta de Cargos e Salrios para os Cargos em Comisso da FUNAPE

Denominao Remunerao Quantitativo Custo Total Presidente 4.400,00 01 4.400,00 Diretor Financeiro e de Investimentos 2.970,00 01 2.970,00 Diretor de Previdncia Social 2.970,00 01 2.970,00 Diretor de Administrao 2.970,00 01 2.970,00 Coordenador de Apoio Legal 2.673,00 01 2.673,00 Ouvidor 2.673,00 01 2.673,00 Coordenador de Fiscalizao 2.673,00 01 2.673,00 Analista Previdencirio 1.650,00 01 1.650,00 Analista de Investimentos 1.650,00 01 1.650,00 Analista de Informao 1.650,00 01 1.650,00 Analista de Planejamento 1.650,00 01 1.650,00 Secretria Executiva 990,00 01 990,00 Secretria de Diretoria 550,00 03 1.650,00 Assistente Administrativo 550,00 08 1.650,00 Funo Gerencial Gratificada 1 550,00 05 4.400,00 Funo de Apoio Gratificada 1 200,00 05 1.000,00 Funo de Apoio Gratificada 2 155,0 05 775,00 Total 36 38.394,00
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Figura 6 - Organograma da FUNAPE

C o nselho d e A dm inistrao
C o n se lh o F isc al P re sid n c ia C o o rd . de A po io L eg a l
O u vid o ria
D ire to ria F in an c eira e d e In v e stim en to s D ep t. d e E x e c. O r am e n tria e C o n ta b ilid a de
D ire to ria d e A d m in istra o
D ire to ria d e P re v id n cia S o c ial D ep a rta m en to d e B e n efc io s
A ssessoria A tuarial
D ep a rta m en to A d m in istrativ o
D iviso de Inativos
D ep a rta m en to d e In ve stim e n to s
D ep a rta m en to d e C a d astro D ep a rta m en to d e In fo rm tica D ep a rta m en to d e C o n trib u i e s e P a g am e n to s D ep a rta m en to d e A ten d im e n to
D iviso de P ension istas
D ep a rta m en to d e C o n tro le d a A rre c ad a o
VI.5. Avaliao Com exceo da Bahia, a estrutura organizacional da entidade gestora do regime prprio nos estados composta por uma Diretoria Executiva e por trs (Pernambuco) ou quatro (Paran e Rio de Janeiro) Diretorias. A diferena que no Paranaprevidncia e no Rioprevidncia h uma Diretoria Jurdica, enquanto na FUNAPE a atividade jurdica ser desempenhada por um Coordenador de Apoio Legal. No caso do Rioprevidncia, a Diretoria Jurdica cuida da gesto imobiliria da entidade, o que, dado o nmero e a situao legal dos imveis repassados, tem exigido um esforo considervel. Uma outra distino que, no modelo da FUNAPE e da Paranaprevidncia, a rea financeira est no mbito da Diretoria de Investimentos, enquanto na Rioprevidncia, a rea financeira est junto da Diretoria de Administrao. Como seria de se esperar, a estrutura organizacional encontrada nas entidades gestoras dos estados analisados corresponde s atividades desempenhadas por tais entidades. A atividade fim do regime prprio de previdncia exercida pela Diretoria de Seguridade (ou Benefcios), sendo que a estrutura precisa contemplar ainda as duas atividades meio com uma Diretoria de Investimentos e uma Diretoria de Administrao. Na etapa inicial do regime prprio, quando os ativos acumulados ainda so muito poucos, a Diretoria de Investimentos e a de Administrao podem ser exercidas por uma mesma pessoa, como ocorre atualmente no Rioprevidncia. A maior carga administrativa recai, 57
desde o incio, na Diretoria de Seguridade, qual cabe a gesto do passivo do regime prprio, incluindo-se a manuteno do cadastro, controle das contas individuais e pagamento de benefcios. Isso est mais evidente no caso da Paranaprevidncia, que integra a gesto de ativos e passivos do regime prprio, e certamente se verificar em Pernambuco. A Ouvidoria um rgo que s est presente na estrutura organizacional da Paranaprevidncia e da FUNAPE. Dada a natureza do servio prestado por uma entidade gestora de regime prprio de previdncia social, importante a presena de uma Ouvidoria como um mecanismo de comunicao com os segurados e como fonte de subsdios para um esforo de melhoria contnua no atendimento. O grau de terceirizao das atividades uma dimenso bsica para a avaliao da estrutura organizacional. A legislao (Resoluo CMN n 2.652, de 23 de setembro de 1999) estabelece que as aplicaes em valores mobilirios devero ser realizadas por meio de instituies especializadas do mercado financeiro. Observado o contedo dessa Resoluo, no h necessidade de constituio de uma equipe grande na rea de investimentos, na medida em que a entidade no pode gerir uma carteira prpria. As duas atividades importantes so a seleo e o acompanhamento do desempenho dos gestores de ativos e a anlise de risco. Essa ltima atividade pode inclusive ser terceirizada, como pretendia fazer o FUNPREV com a criao da figura do Gestor Estratgico. Na Paranaprevidncia, a rea de investimentos composta pelo Diretor Financeiro e uma Gerente de Aplicaes e Investimentos. No Rioprevidncia, o Diretor de Investimentos responde praticamente sozinho pela rea e, no FUNPREV, o Diretor e o Gerente de Investimentos gerenciam as aplicaes. A terceirizao da gesto do passivo tambm algo recomendvel, embora mais complicada em funo da ausncia de prestadores de servios com um produto apropriado para os regimes prprios, conforme discutir-seno item dedicado gesto de passivo. Na Paranaprevidncia, por exemplo, as atividades de gesto do passivo so realizadas internamente e a Diretoria responsvel abriga a metade dos 150 funcionrios da entidade. A terceirizao da gesto do passivo poder ser, pois, um instrumento interessante para dotar as entidades gestoras dos regimes prprios de uma estrutura enxuta. A experincia da Paranaprevidncia mostrou ainda que possvel a terceirizao da contabilidade do regime prprio, no caso para uma empresa que prestava servios a Entidades Fechadas de Previdncia Privada. No que se refere estrutura de cargos e salrios, encontrou-se duas alternativas nos estados estudados. No Paran, como a entidade gestora foi constituda na forma de servio social autnomo, no houve necessidade de seguir o modelo de cargos e salrios vigente em outros organismos da administrao indireta. A referncia que est sendo utilizada o universo das Entidades Fechadas de Previdncia Privada. Essa opo bastante lgica, uma vez que as atividades executadas so muito semelhantes. Nos demais estados, como a entidade gestora permaneceu dentro do setor pblico, a estrutura de
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cargos e salrios acabou baseando-se na praticada em outros rgos da administrao indireta, at para evitar conflitos em funo de uma poltica de remunerao diferenciada. Como os salrios praticados no setor pblico so, em geral, inferiores aos vigentes no setor privado, isso coloca o problema do recrutamento de indivduos qualificados para a gesto do regime prprio, particularmente na rea de investimentos. fundamental que o Diretor de Investimentos tenha um bom conhecimento do mercado financeiro e a atrao de um indivduo com esse perfil exige uma remunerao compatvel com a mdia vigente no setor privado. Em alguns casos, pois, ser necessrio praticar uma poltica de remunerao diferenciada dos demais rgos do setor pblico para a contratao de indivduos bem qualificados para a Diretoria dessas entidades. A terceirizao dos servios uma prtica recomendvel para a conteno de custos e a garantia de servios de qualidade, at em funo da mencionada dificuldade de praticar uma poltica de remunerao diferenciada. possvel aproveitar, como ocorreu em todos os casos analisados, funcionrios pblicos ligados aos rgos previdencirios j existentes ou ao departamento de recursos humanos das vrias unidades da administrao pblica para compor o quadro de pessoal da nova entidade gestora. O Rioprevidncia, por exemplo, tem o seu quadro de pessoal quase que inteiramente cedido de outros rgos do estado. Contanto que os critrios da competncia e da preservao de uma estrutura enxuta sejam observados, no h nada de errado com essa prtica. O importante tambm que quaisquer novas contrataes para a gesto do regime prprio sejam feitas no regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), de modo a dotar de flexibilidade a poltica de recursos humanos da entidade gestora.
VII. Polticas de Gesto de Ativos

VII.1. Bahia: FUNPREV O FUNPREV iniciou suas atividades de investimentos antes da edio da Resoluo CMN n 2.652, de 23 de setembro de 1999, e, em agosto de 2000, estava buscando adequar seus investimentos s regras determinadas nessa resoluo. No final desse ms, contudo, comunicou ao mercado uma alterao radical na sua poltica de investimentos: os valores aplicados pelos gestores terceirizados seriam sacados e aplicados integralmente, pelo prprio FUNPREV, em ttulos pblicos federais. A primeira etapa no processo de gesto de ativos do FUNPREV foi a tarefa de seleo de fundos de investimento e das instituies gestoras. Utilizando os bancos de dados da Associao Nacional dos Bancos de Investimento (ANBID) e analisando o histrico de desempenho de 18 meses dos vrios fundos, a equipe do FUNPREV elaborou
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uma seleo preliminar de famlias de fundos de renda fixa. Essa seleo preliminar produziu uma amostra de 1.342 fundos de investimento. A partir de uma reviso da anlise anterior, levando-se em conta o ndice de Sharpe3 dos fundos e o patrimnio lquido sob administrao, construiu-se trs famlias de fundos abertos de renda fixa, agrupadas de acordo com a meta de desempenho adotada pelo gestor. A tabela 16 apresenta o benchmark de cada famlia de fundos e quanto cada uma representava no universo de fundos selecionados.
Tabela 16 Metas de Desempenho e Percentual no Total dos Fundos de Investimentos Selecionados Inicialmente pelo FUNPREV
Benchmark de Desempenho 100% do CDI 105% do CDI 110% do CDI Percentual no Universo de Fundos Selecionados 67% 28% 5%
Foram, ento, criados trs Fundos de Aplicao em Cotas (FAQs) exclusivos, administrados pelo BANEB, para aquisio de cotas dos fundos selecionados. Essa estrutura de investimento foi mantida at dezembro de 1999. Nessa poca, com o aumento da volatilidade do mercado, a Coordenao Executiva do FUNPREV resolveu adotar uma postura mais conservadora, transferindo todas as aplicaes para uma nica famlia de fundos de renda fixa com benchmark de 100% do Certificado de Depsito Interbancrio (CDI), agrupados num nico FAQ exclusivo. Nessa mesma poca, o FUNPREV decidiu tambm operar com fundos de investimentos financeiros exclusivos, fora do FAQ administrados pelo Banco do Estado da Bahia - BANEB 4 . O portflio de investimentos em agosto de 2000, portanto, era formado por um FAQ administrado pelo BANEB, o qual continha cotas de seis Fundos de Investimento Financeiros (FIFs), administrados por gestores distintos (todos bancos de primeira linha) e por quatro FIFs exclusivos. O BANEB recebe uma taxa de 0,06% ao ano sobre o patrimnio lquido pela administrao do FAQ. Os gestores atuais desses fundos no foram escolhidos por licitao; foi uma deciso do Comit Deliberativo aps analisar as vrias apresentaes feitas pelos potenciais gestores. Os gestores remetem semanal ou quinzenalmente informaes detalhadas da composio de suas carteiras. A Coordenao
3 O ndice de Sharpe mede o risco associado a um fundo de investimento em relao a sua rentabilidade. Ele calculado pela diferena entre a rentabilidade do fundo e a de um ativo utilizado como comparao dividido pelo desvio padro da cota do fundo. O ativo utilizado para comparao depende da composio da carteira do fundo. Tratando-se de um fundo de renda fixa, por exemplo, costuma-se utilizar o certificado de depsito interbancrio de um dia (CDI over). 4 Pertencente ao grupo BRADESCO.
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Executiva do FUNPREV est, no momento, estudando a alterao dessa estrutura para poder adequar-se Resoluo CMN 2.652. A tabela 17 mostra como estavam distribudos os investimentos do FUNPREV em agosto de 2000. A maior parte dos ativos corresponde a Ttulos Federais, oriundos da antecipao dos recursos da privatizao da Embasa, e a operaes compromissadas com o Baneb. Os outros 32% so as aplicaes no FAQ e nos FIFs exclusivos, j mencionados. A poltica de investimentos atual conservadora; o benchmark adotado a variao do CDI e 80% dos papis tm de ser ttulos pblicos federais. No se aplica em renda varivel, uma vez que h uma resistncia dentro da administrao pblica do estado em realizar esse tipo de investimento.
Tabela 17- Composio da Carteira de Investimentos do FUNPREV

Categoria Ttulos (ttulos da CEF e da Embasa) Operaes Compromissadas Baneb (Fundo over) SELECT (FAQ Baneb) Institucional CEF BB Captao BBVA Atlanta Liberal Percentual dos Ativos do FUNPREV 48% 20% 19% 7% (R$ 70 milhes) 4% (R$ 35 milhes) 1% (R$ 10 milhes) 1% (R$ 10 milhes)
Quando o FUNPREV foi criado, em 1998, a estrutura idealizada para a gesto de investimentos aquela apresentada na figura 3 da pgina 51. O Fundo teria um conselheiro externo (firma especializada ou um consultor), cuja misso seria intermediar o dilogo da Coordenao Executiva do FUNPREV com o CONPREV, no que se refere poltica geral de aplicaes. Um elemento central nessa estrutura seria o Gestor Estratgico uma firma especializada a ser contratada mediante licitao a quem caberia a tarefa de definir a alocao da carteira de ativos do FUNPREV e de realizar a anlise de risco. Na definio da alocao da carteira, o Gestor Estratgico interagiria com o Gestor de Passivos, de maneira a promover o casamento dos ativos com os passivos atuariais do FUNPREV. Com base nas definies do Gestor Estratgico, os ativos do FUNPREV seriam distribudos entre vrios gestores de ativos, selecionados pelo Comit Deliberativo. As aplicaes seriam feitas em fundos exclusivos e haveria uma custdia centralizada. A Resoluo CMN n 2.652 inviabilizou a implementao dessa estrutura de gesto de ativos, em funo das restries impostas. A Coordenao Executiva do FUNPREV tem uma postura bastante crtica em relao a essa Resoluo, na medida em que ela cria 61
muitos entraves para a poltica de investimentos e contribui para a elevao dos custos de administrao ao proibir o uso de fundos exclusivos. Essa um opinio importante, uma vez que o FUNPREV o nico dos fundos previdencirios estaduais constitudos at o presente com uma efetiva experincia de investimento. Em agosto de 2000, o FUNPREV estava finalizando a redao de um mandato nico a ser cumprido por todos os gestores de ativos, estabelecendo a poltica de investimentos e as taxas mximas de administrao aceitas. A seguir, descreve-se a poltica de investimentos e os limites s taxas de administrao contidos nesse mandato: Poltica de Investimentos: o benchmark a variao do CDI Parmetros: I aplicar 80%, no mnimo, de seu patrimnio lquido em ttulos de emisso do Tesouro Nacional e/ou do Banco Central. Deste limite, apenas 20%, no mximo, em ttulos pr-fixados; II aplicar 20%, no mximo, de seu patrimnio lquido em ttulos privados de bancos e empresas classificadas na categoria de baixo risco de crdito, ou equivalente, com certificado por agncia de classificao de risco localizada no pas, de acordo com Circular 2958 do Banco Central do Brasil; III- aplicar 20%, no mximo, em Adelic5 , operaes compromissadas, do prprio ADMINISTRADOR ou coligada, desde que lastreado por ttulo pblico federal; IV restringir a respectiva atuao no mercado de derivativos realizao de operaes com objetivo de proteger posies detidas a vista, at o limite dessas atravs de operaes de swap6 e hedge7. Remunerao do Administrador: Taxa Fixa de 0,28% ao ano sobre o patrimnio lquido acrescida de uma taxa complementar calculada de acordo com o desempenho obtido (tabela 18).
Modalidade de operao financeira interbancria na qual certa quantidade de dinheiro aplicada a uma taxa pr-fixada entre as partes, com durao de um dia. 6 uma operao de troca entre dois ttulos ou moedas. Um tipo de swap envolve a venda (ou compra) de uma moeda estrangeira com um acordo simultneo de recompra (ou venda) da mesma moeda. Um swap de taxa de juros se d quando duas partes trocam dvida com taxa flutuante por dvida com taxa fixa, ou viceversa (Ross et al., 1995 :631). 7 Uma operao de hedge implica assumir uma posio em dois ou mais ttulos negativamente correlacionados (assumir posies contrrias) para reduzir risco (Ross et al. 1995: 674).
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Tabela 18 Critrios para Clculo da Taxa de Administrao Complementar dos Gestores de Fundos de Investimentos do FUNPREV
Rentabilidade Lquida do Bimestre sobre o CDI-CETIP 96,00% a 96,99% 97,00% a 97,99% 98,00% a 98,99% 99,00% a 99,99% Acima de 100% Taxa de Administrao Complementar 0,00% a.a. 0,02% a.a. 0,04% a.a. 0,06% a.a. 0,08% a.a.
Em correspondncia datada de 31 de agosto de 2000, a Direo do FUNPREV comunicou a todos os seus gestores de ativos uma alterao fundamental na sua poltica de investimentos. Uma vez que no se verificou nenhuma alterao na Resoluo CMN n 2.652, julgou-se mais oportuno extinguir todos os fundos exclusivos e aplicar integralmente os recursos em ttulos pblicos federais. Esperava-se uma flexibilizao nas normas de investimentos dos fundos estaduais com finalidades previdencirias, que permitisse ao FUNPREV adotar a poltica de investimentos que havia planejado, com o uso dos mandatos nicos acima mencionados. Como tal flexibilizao no ocorreu, destinar todos os recursos para ttulos pblicos federais pareceu a forma mais eficiente de adequao Resoluo n 2.652.
VII.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA O Paranaprevidncia possua, em julho de 2000, uma liquidez real de aproximadamente R$ 28 milhes (tabela 19). Alm disso, tinha um patrimnio em imveis avaliado em R$ 16 milhes. As diretrizes bsicas da gesto de ativos da Paranaprevidncia so estabelecidas no Plano de Aplicaes e Investimentos, o qual aprovado pelo Conselho de Administrao. O Estatuto da Paranaprevidncia (captulo III, seo I, art. 37) criou a figura de um Comit de Investimentos com a misso de subsidiar os Conselhos de Administrao e Diretor na definio da poltica de investimentos. Cabe a esse comit acompanhar e avaliar o desempenho dos investimentos realizados e examinar as propostas
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de investimentos ou estratgias de redirecionamento dos recursos elaboradas pelo Conselho Diretor. Integram esse comit, na qualidade de membros permanentes, o Presidente do Conselho de Administrao, o Diretor-Presidente da Paranaprevidncia e o Diretor de Finanas e Patrimnio. A critrio dos membros, o Comit de Investimentos poder ser assessorado por profissionais e consultores externos. A atual poltica de investimentos da Paranaprevidncia est descrita nas Metas do Contrato de Gesto da Diretoria de Finanas e Patrimnio, de maio de 2000. Esse documento afirma que, no perodo inicial de funcionamento da entidade, os investimentos sero concentrados em operaes de curto prazo, de renda fixa e com instituies financeiras pblicas. Outras operaes sero realizadas medida em que forem implantados os sistemas de gesto de risco e seleo de ativos, observadas as restries da Resoluo CMN n 2.652. Em relao aos Fundos de Investimentos Abertos na modalidade renda fixa, sero priorizados aqueles com poltica de alocao conservadora ou moderada. S poder ser aplicado em fundos de grande volatilidade um percentual no superior a 5% do total do patrimnio alocado em fundos de investimentos abertos. Poder-se- tambm aplicar em fundos abertos de renda varivel, respeitado o percentual estabelecido pelo Conselho Monetrio Nacional. A gesto dos ativos imobilirios da Paranaprevidncia dever ser terceirizada para empresa especializada, mediante processo de licitao. O documento supracitado trata tambm dos critrios a serem utilizados na seleo de papis, dos emissores e dos administradores de recursos. Os critrios utilizados privilegiam bastante a segurana das aplicaes e, no caso dos gestores, menciona como critrios a tradio, porte, solidez, histrico de desempenho, atuao no segmento de Fundaes e taxas cobradas. A Paranaprevidncia est analisando a proposta de contratar um Administrador Estratgico (que no poder ser administrador de carteira) para assessorar o Conselho de Administrao em relao poltica de investimentos. Consoante com o que foi descrito acima, a tabela 19 mostra o quadro atual de aplicao da Paranaprevidncia, excluindo os Certificados Financeiros do Tesouro.
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Tabela 19 - Aplicaes da Paranaprevidncia em Junho/2000 (Excluindo CFT)

Aplicao TTULOS FEDERAIS Ttulos do Tesouro Nacional Certificado Financeiro do Tesouro TTULOS PRIVADOS Certificado Depsito Bancrioa FUNDOS Fundos de aplicao em quotas de FIF TOTAL
a
Valor em 30/06/2000
Participao
16.109.325,79 -
57,57% 0,0%
2.860.351,05
10,22%
9.012.406,06 27.982.082,90
32,21% 100,00%
Aplicao anterior a Portaria n 2.652, no resgate ser adequado portaria.
A nica aplicao que no est enquadrada na Resoluo n 2.652 so os Certificados de Depsitos Bancrios. O Diretor de Finanas e Patrimnio informou que estava apenas aguardando o vencimento da aplicao para proceder ao total enquadramento com as normas da referida resoluo. A meta da poltica de investimentos da Paranaprevidncia atingir o CDI. A tabela 20 apresenta o histrico de rentabilidade das aplicaes em renda fixa da Paranaprevidncia. Todo o investimento em renda fixa est distribudo, quase igualmente, em dois bancos: o Banco do Brasil e o Banestado. As taxas de administrao cobradas pelos dois so de 0,5% ao ano sobre o patrimnio lquido. A equipe da Paranaprevidncia j analisou outros 10 bancos e 30 fundos de investimento. preciso notar que nem todos os bancos, sobretudo os menores, reconhecem a imunidade tributria da Paranaprevidncia. A Caixa Econmica Federal, por exemplo, no reconhece. At o momento, dez bancos j reconheceram a imunidade. A Diretoria de Finanas e Patrimnio possui uma estrutura interna (a Gerncia de Aplicaes e Investimentos) para auxiliar o Diretor a analisar os fundos de investimento, composta, em agosto de 2000, de duas pessoas uma ex-funcionria do Banestado e uma trainee. Com o crescimento do volume de aplicaes da Paranaprevidncia, ser necessrio ampliar essa equipe. Alm de selecionar os fundos de investimentos, essa equipe ir monitorar a composio da carteira desses fundos, uma vez que a divulgao da carteira ser uma pr-condio para que a Paranaprevidncia possa aplicar num fundo de investimento. 65
Tabela 20 Rentabilidade das Aplicaes em Renda Fixa da Paranaprevidncia (Excluindo CFT).

Ms Ago/99 Set/99 Out/99 Nov/99 Dez/99 Jan/00 Fev/00 Mar/00 Abr/00 Mai/00 Jun/00 Ago/99 a Mai/00 Nominal 1,52 1,47 1,42 1,39 1,58 1,45 1,48 1,51 1,22 1,48 1,45 17,18 CDI 1,55 1,47 1,37 1,37 1,58 1,44 1,44 1,44 1,28 1,49 1,39 17,01 Mnimo Atuarial 2,05 1,94 2,20 2,89 2,31 1,73 0,84 0,64 0,72 0,80 1,34 18,87 Diferena CDI (0,03) 0,01 0,05 0,02 0,00 0,01 0,04 0,07 (0,06) (0,01) 0,06 0,15 Diferena Atuarial (0,52) (0,46) (0,75) (1,46) (0,71) (0,28) 0,64 0,87 0,50 0,67 0,10 (1,42)
O Diretor de Finanas e Patrimnio cr que seria recomendvel permitir aos fundos previdencirios estaduais utilizarem um FAQ exclusivo para centralizar as quotas dos vrios FIFs, uma vez que, entre outras coisas, isso facilitaria o controle dos investimentos. No futuro, ele espera trabalhar com 4 ou 5 gestores que operem FAQs exclusivos, nos quais sero colocadas quotas de vrios FIFs, inclusive de outros gestores. Esse Diretor contrrio permisso para que os fundos previdencirios pblicos apliquem em fundos exclusivos e acredita que os Fundos Institucionais abertos dos bancos oferecem taxas de administrao adequadas. Recomenda tambm que se mantenha a proibio a compras diretas de debntures e carteiras prprias de ao.
VII. 3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA Em julho de 2000, o Rioprevidncia no dispunha de nenhuma liquidez para aplicaes. At pouco tempo atrs, possua um caixa de aproximadamente R$ 32 milhes (valor que foi estabilizado por um perodo de cinco meses), o qual era aplicado inteiramente em FIFs (via FAQs), todos lastreados em Ttulos Pblicos Federais. A poltica era no admitir risco de crdito, risco cambial ou derivativos. Ttulos pr-fixados s eram admitidos
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em proporo muito baixa. Os gestores desses ativos eram o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal. Os fluxos financeiros eram aplicados no Banco Ita. A tabela 21 mostra o valor aplicado, as taxas de administrao cobradas e a rentabilidade obtida em cada uma dessas instituies.
Tabela 21 As Aplicaes do Rioprevidncia (Maro a Agosto de 2000)

Instituio BB DTVM CEF Banco ITA Valor Aplicado R$ 23 / 24 milhes R$ 9 milhes S os fluxos Taxa Cobrada 0,2% ao ano 0,5% ao ano 0,5% ao ano Rentabilidade (Maro a Agosto de 2000) 99% do CDI 98,5% do CDI 97% do CDI
O Rioprevidncia tem adotado uma poltica de investimentos muito mais conservadora do que a preconizada na Resoluo CMN n 2.652 da CMN. Segundo o Diretor de Investimentos, essa posio conservadora deve-se ao pouco tempo de existncia do Fundo. Na sua viso, eventuais perdas, comuns em aplicaes mais agressivas, podem, nessa fase inicial de constituio, comprometer a credibilidade do Rioprevidncia. Com a consolidao do Fundo, admitir-se- uma poltica menos conservadora, at porque para atingir a meta atuarial (IGPDI + 6% aa) ser preciso expor-se a risco de crdito e aplicar em Renda Varivel. A Diretoria de Investimentos encaminhou ao Diretor Presidente, em julho de 2000, uma proposta de poltica de investimentos para a Rioprevidncia. Uma premissa bsica dessa poltica que a administrao de recursos da entidade dever ser entregue a gestores externos, escolhidos mediante processo licitatrio. Nesse sentido, o Rioprevidncia selecionou, tambm por licitao, uma empresa especializada (a Rocca, Prandini & Rabbat) para elaborar o edital para seleo de gestores. A previso era de que o edital estivesse pronto no incio de 2001. A idia ranquear 8 gestores para renda fixa e 8 para renda varivel, mas trabalhar com 4 gestores em cada rea. Os gestores sero avaliados semestralmente (conforme a Resoluo CMN n 2.652 estabelece), mas no haver troca automtica do que obtiver pior desempenho. Trocar, evidentemente, os que tiverem desempenho repetidamente ruim. O documento recomenda que, num primeiro momento, a poltica de investimentos da entidade seja pautada por um vis conservador. Isso quer dizer que nessa fase os investimentos devem ser concentrados em ttulos emitidos pelo Banco Central ou pelo Tesouro Nacional. O Rioprevidncia evitaria assim aplicaes que embutissem risco de crdito ou risco privado. No mdio prazo, contudo, a Rioprevidncia procuraria alongar o perfil de suas aplicaes e reduzir os investimentos em ttulos pblicos. A incorporao 67
de aplicaes com risco de crdito ou risco privado exigiria a escolha de gestores externos com comprovada experincia. O documento chama a ateno para o desafio que se colocar com a possvel incorporao dos ativos da PREVIBANERJ, particularmente as carteiras de aes e imveis. As aplicaes em renda varivel do Rioprevidncia limitar-se-iam gesto da carteira j existente da PREVIBANERJ, a qual seria entregue tambm a gestores especializados, escolhidos atravs do mesmo processo licitatrio que selecionar os gestores de renda fixa. O benchmark dessa carteira nica de renda varivel seria o IBOVESPA. A gesto imobiliria, incluindo a regularizao e a anlise da vocao dos imveis, dever ser terceirizada e o objetivo ser a agregao de liquidez a esses ativos. Os imveis que no forem capazes de gerar uma renda compatvel com o seu valor sero alienados. Atualmente, a Diretoria de Investimentos no possui uma rea de anlise de risco. Na fase inicial, o Diretor de Investimentos acredita que no vale a pena constituir internamente uma rea de risco essa tarefa deve caber aos gestores de ativos. S com o crescimento do volume de aplicaes da Rioprevidncia, compensaria reproduzir internamente uma estrutura de gesto de ativos. O Diretor de Investimentos funcionrio de carreira do Banco do Brasil, tendo atuado na rea comercial, especialmente no segmento voltado ao atendimento de clientes corporativos (empresas de mdio e grande porte). O demais funcionrios alocados nessa diretoria so funcionrios do Estado sem formao especfica na rea de investimentos. O Rioprevidncia iria realizar uma primeira contratao de mercado para a rea de investimentos, mas o processo precisou ser adiado por absoluta falta de espao e infra-estrutura (ponto precrio do Rioprevidncia, embora tenha melhorado). Segundo o Diretor de Investimento, foram entrevistadas pessoas com um perfil muito bom, apesar do salrio oferecido no ser muito atraente nesse mercado (entre R$ 1.600 e R$ 1.800). A pessoa a ser contratada seria um Assessor direto do Diretor. A estimativa que a rea de investimentos precisar contratar, no curto-prazo, mais 1 ou 2 pessoas, e, no mdio prazo, mais 3 ou 4.
VII. 4. Pernambuco: FUNAPE O novo sistema de previdncia social do funcionalismo do Estado de Pernambuco s ter efetivamente recursos para aplicar no incio de 2001. O FUNAFIN, nico fundo constitudo at o momento, no tem nenhum caixa disponvel.
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A Fundao Getlio Vargas do Rio de Janeiro - FGV/RJ preparou um edital para seleo de gestores de ativos, mas a minuta ainda no foi aprovada pela equipe tcnica responsvel pela implantao da FUNAPE. O primeiro passo para estabelecer uma poltica de gesto de ativos ser a criao dos Conselhos de Administrao e Fiscal e da Diretoria, para que se possa aprovar e lanar o edital supracitado. No final de dezembro de 2000, no havia previso para o lanamento deste edital. O edital determinar uma metodologia de ranking dos gestores. Sero observados os critrios adotados no Fundo de Desenvolvimento do Estado, criado com recursos da privatizao da CELPE, cujo gestor atual o Banco ABN AMRO.
VII.5. Avaliao No momento da realizao das entrevistas, o nico regime prprio cujas aplicaes financeiras no estavam enquadradas nos critrios impostos pela Resoluo CMN n 2.652 era o do Estado da Bahia. Em correspondncia de 31 de agosto do corrente, contudo, a Diretoria do referido fundo comunicou ao mercado que estaria sacando todos os recursos aplicados pelos gestores selecionados, os quais seriam, ento, investidos integralmente pelo prprio FUNPREV em ttulos pblicos federais. O Paranaprevidncia possua algumas aplicaes em Certificados de Depsito Bancrios (CDBs) aplicao no autorizada pela Resoluo as quais seriam reaplicadas em instrumentos legalmente permitidos por ocasio do seu vencimento. O que se observou, em geral, foi uma postura bastante conservadora dos gestores dos regimes prprios em relao s polticas de investimento. Tal postura conservadora justificvel nessa fase inicial de constituio desses regimes, conforme colocou muito bem o Diretor de Investimentos da Rioprevidncia, pela necessidade de consolidar a instituio da capitalizao no mbito da previdncia do setor pblico. Embora as oscilaes sejam caracterstica inerente aos mercados financeiros e de capitais, eventuais perdas ocorridas nessa etapa podem minar a confiana no funcionamento desses novos sistemas previdencirios. No mdio prazo, contudo, essa postura excessivamente conservadora dever ser flexibilizada, uma vez que, para acompanhar suas metas atuariais, os regimes prprios precisaro realizar as aplicaes com maior exposio aos riscos de mercado. Nos trs estados com a estrutura do regime prprio j constituda, observou-se que a Diretoria de Investimentos (na Bahia uma Gerncia) era ocupada por indivduos com larga experincia no mercado financeiro. No Paran, o Diretor dessa rea j exercia cargo semelhante num grande fundo de penso do estado, sendo tambm membro da Diretoria da Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia Privada (ABRAPP). O Diretor de Investimentos da Rioprevidncia, por sua vez, era funcionrio 69
de carreira do Banco do Brasil com experincia na rea de gesto de ativos e no segmento corporate. O perfil do ocupante desse cargo de grande importncia para o desempenho dos investimentos do regime prprio de previdncia. A experincia desses trs estados mostra tambm a necessidade de definio de uma poltica de investimentos pela entidade gestora do regime prprio. Tanto a Paranaprevidncia quanto o FUNPREV tinham uma poltica de investimentos formalmente definida e o Rioprevidncia estava avaliando a proposta feita pela Diretoria de Investimentos. A definio dessa poltica, alm de fornecer um eixo para a seleo e acompanhamento dos gestores, d transparncia gesto do regime prprio, permitindo aos rgos fiscalizadores e sociedade verificar a aderncia s diretrizes propostas. Naturalmente, essa poltica de investimentos deve respeitar os limites estabelecidos pela legislao em vigor. Dos quatro estados, contudo, o nico que tem uma real experincia na rea de gesto de investimentos a Bahia. Pernambuco ainda no capitalizou seus fundos e o Rio de Janeiro e o Paran tinham aplicados valores muito baixos. Os dirigentes do FUNPREV manifestaram grande insatisfao com a legislao ora em vigor para a rea de investimentos (Resoluo CMN n 2.652). A avaliao dos dirigentes da entidade que no vale a pena manter uma estrutura de terceirizao da gesto de ativos, aplicando em quotas de fundos abertos de investimentos, dentro das regrais atuais, sendo prefervel aplicar diretamente a totalidade dos recursos em ttulos pblicos federais. No h dvida de que a atual legislao tolhe bastante a poltica de investimento dos fundos com finalidade previdenciria, encarecendo inclusive a gesto terceirizada dos ativos. A sua nica justificativa a ausncia de uma estrutura fiscalizadora organizada para monitorar as aplicaes dos fundos previdencirios dos estados e municpios. Algumas alternativas poderiam ser a aplicao da Resoluo n 2.720 (que rege os investimentos das EFPPs) aos fundos previdencirios dos estados e municpios e a criao de produtos de investimento customizados para os fundos previdencirios. Sejam quais forem as normas regulando os investimentos dos fundos previdencirios, a gesto dos ativos continuar sendo terceirizada, o que coloca a necessidade de um mecanismo para seleo e acompanhamento dos gestores de ativos. Verificou-se que as poucas aplicaes do Rioprevidncia e do Paranaprevidncia concentravam-se em instituies pblicas. O FUNPREV era o nico fundo que operava com gestores privados, mas essa poltica foi descontinuada em setembro de 2000. O Rioprevidncia e a FUNAPE pretendem selecionar os novos gestores (pblicos ou privados) atravs de um processo de licitao. Os critrios bsicos de escolha esto expostos na Resoluo n 2.652: solidez patrimonial, volume de recursos administrados e experincia no exerccio da atividade de administrao de recursos de terceiros. Na ocasio das entrevistas com os dirigentes desses fundos, os editais para essas licitaes estavam sendo elaborados. A experincia com essas licitaes podem servir de subsdio para o processo de seleo de gestores pelos outros estados e municpios que venham a reestruturar seus regimes prprios. 70
Feita a seleo dos gestores e tomada a deciso de quanto entregar a cada um, o passo seguinte o monitoramento e acompanhamento do desempenho. O monitoramento eficiente requer que o gestor informe periodicamente equipe da rea de investimentos do regime prprio a composio da carteira do fundo de investimentos. Essa informao, por sua vez, s ser til se houver no regime prprio pessoas qualificadas para analisar esses papis. A composio da carteira do fundo previdencirio requer uma anlise de risco. Essa anlise pode ser feita internamente - se o fundo previdencirio j tiver volume suficiente e condies de contratar no mercado um indivduo com essa qualificao ou terceirizada para uma firma de consultoria especializada. A anlise de risco era uma das atribuies da figura do Gestor Estratgico, concebida na estrutura original do FUNPREV.
VIII. Polticas de Gesto de Passivo e Controle de Contribuies

VIII.1. Bahia: FUNPREV A administrao da seguridade do funcionalismo pblico do Estado uma responsabilidade da Secretaria de Administrao (SAEB), a qual, com a extino do IAPSEB (antigo instituto de penses), assumiu a folha de pensionistas do Estado. A SAEB responsvel pelo processamento das folhas de pagamento de todos os rgos da administrao direta. Depois de processadas, essas folhas voltam para os rgos de origem para uma verificao final e, s ento, so encaminhadas para pagamento. As autarquias e fundaes lanam seus dados diretamente no sistema da SAEB e os outros poderes encaminham suas respectivas folhas de pessoal, j processadas, para a SAEB. Cada um desses poderes tem um sistema prprio para processamento de suas folhas. O Estado da Bahia no dispe de um cadastro unificado de inativos e pensionistas, embora j tenha sido feito um trabalho de unificao do cadastro de todos os rgos da administrao direta. No momento, verifica-se a existncia de seis cadastros distintos: (a) TCE; (b) TCM; (c) Assemblia Legislativa; (d) Ministrio Pblico; (e) Tribunal de Justia e (f) Administrao Direta (cadastro nico). Segundo os tcnicos do FUNPREV, o ideal para a Secretaria de Administrao seria um cadastro nico para o todos os inativos e pensionistas, mas reconhecem que essa uma meta difcil. No foi feito nenhum processo recente de recadastramento de inativos; em 1997, foi realizado apenas um recadastramento dos pensionistas do Estado. Uma grande vantagem do FUNPREV, quando comparado aos demais casos estudados nesse trabalho, o acesso a todas as informaes da folha de pessoal dos rgos da administrao indireta, dos poderes Legislativo e Judicirio, e do Ministrio
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Pblico. Com exceo da Bahia, ficou evidente nesse estudo a falta de cooperao dos poderes Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico com o trabalho de reorganizao dos regimes prprios de previdncia estaduais. O processo de pagamento de benefcios a inativos e pensionistas do Estado est organizado nas seguintes etapas no FUNPREV: Consolidao das informaes que so enviadas pelos rgos e poderes; Elaborao de um demonstrativo nico, com fechamento de todas as consignaes (so quase 200 descontos em folha para entidades diversas); Envio da quantia especificada para cada banco que ento deposita na conta de cada servidor (o Banco tem fita com dados da Secretaria de Administrao). O FUNPREV pretende contratar, por meio de licitao, uma empresa especializada para atuar como Gestor de Passivo (ver figura 3 na pgina 51), a qual dever incumbir-se do clculo atuarial e da anlise de casamento ativo/passivo do Fundo (observar se o fluxo de caixa est adequado estrutura de pagamento do passivo). A empresa que atualmente trabalha para o FUNPREV a PREVERCONSULT -, por enquanto, s elabora o clculo atuarial. Esse trabalho da PREVERCONSULT foi uma resposta ao Relatrio da Auditoria Geral do Estado - AGE , de dezembro de 1999, o qual notou que O FUNPREV no realiza avaliao atuarial que permita a verificao da compatibilidade entre os recursos existentes e projetados e o montante dos benefcios concedidos e a conceder aos seus participantes. Ainda resta ao FUNPREV fazer a reviso do plano de custeio, visando o equilbrio financeiro e atuarial, em conformidade com o art. 2 da Portaria MPAS n 4.992 de 05.02.99. Em relao ao controle das contribuies, o referido Relatrio da AGE fez duas observaes importantes: a) O FUNPREV no dispe de registros contbeis individualizados das contribuies dos segurados e das patrocinadoras; b) O FUNPREV no realiza a conferncia dos valores relativos s contribuies que so devidas ao Fundo; e c) H patrocinadoras (Assemblia, TCE, TCM, CEDASC) que no estavam enviando ao FUNPREV o extrato mensal com as informaes sobre as contribuies previdencirias relativas aos seus servidores ativos.
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Foi recomendado que se solicitasse s patrocinadoras que indicassem no extrato mensal a base de clculo utilizada para fins de contribuio, em conformidade com o art. 58 da Lei Estadual n 7.249/98. Essa recomendao est sendo seguida pelo FUNPREV que, desde o incio de 2000, passou a requerer e est recebendo essas informaes das entidades autrquicas e dos demais poderes. O sistema de controle permite atualmente que, quando a folha de pagamento processada na Secretaria de Administrao, produza-se uma listagem especificando os valores com os quais cada unidade da administrao indireta tem de contribuir. H tambm dados disponveis que permitem calcular o quanto o Tesouro deve repassar relativamente aos servidores da administrao direta. As tabelas 22 e 23 apresentam o demonstrativo de benefcios pagos em julho de 2000.
Tabela 22 Pagamentos de Benefcios aos Inativos Aps 08.04.98 e aos Pensionistas (Julho de 2000)
Poderes Executivo Assemblia Ministrio Pblico TCE TCM TJ SUB-TOTAL 1 Penses Pagas Quantidade 8.326 8 11 36 23 128 8.532 16.841 Valor Total (R$) 5.446.711,32 17.889,02 41.528,37 99.572,05 30.121,91 218.921,24 5.854.744,61 11.532.028,19
Tabela 23 Pagamentos de Benefcios aos Inativos Anteriores a 08.04.98 (Julho de 2000)

Poderes Executivo Assemblia Ministrio Pblico TCE TCM TJ SUB-TOTAL 2 TOTAL FUNPREV Quantidade 37.385 225 146 258 52 1.574 39.640 65.013 Valor Total (R$) 29.979.170,70 542.181,99 1.100.518,82 471.824,27 148.508,80 1.868.248,11 34.110.452,69 51.497.225,49 73
VIII.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA A Paranaprevidncia j centraliza o processo de concesso e pagamento de benefcios a inativos e pensionistas do poder Executivo. Os demais poderes ainda cuidam da gesto da concesso de benefcios a seus inativos e pensionistas e pagam de seus prprios oramentos o valor dessas folhas (apenas enviam os valores para a Paranaprevidncia). As normas para concesso de benefcios j so idnticas em todos os poderes. O Legislativo e o Judicirio ainda mantm seus cadastros separados, sendo que seus funcionrios representam cerca de 15% do total do funcionalismo do Estado. Da folha de R$ 93 milhes, R$ 10 milhes correspondem aos poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio Pblico. A Diretoria da Paranaprevidncia tem percebido que, com a edio da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, os outros poderes tm demonstrado uma atitude mais cooperativa em termos de fornecimento de informaes de sua folha de pessoal. Toda a cpula do Judicirio do Estado, por exemplo, mostrou-se recentemente preocupada em integrar-se Paranaprevidncia. Percebeu-se que a centralizao da gesto de benefcios previdencirios na Paranaprevidncia poder auxili-los a manterem-se enquadrados dentro dos limites estabelecidos pela referida lei. De qualquer modo, o contrato de gesto da Paranaprevidncia com o Governo do Estado estabeleceu um prazo de 12 meses para a integrao total de todos os sistemas de pessoal do Estado. A Paranaprevidncia no possui atualmente um controle individual das contribuies. A grande dificuldade encontrar um sistema informatizado de gesto de passivo adaptado s necessidades de um regime prprio estadual. Trs empresas j apresentaram propostas Paranaprevidncia. A ATT (Belo Horizonte) e a Unisys concordaram em colocar uma equipe trabalhando na Paranaprevidncia para tentar identificar as necessidades da entidade e adequar os seus produtos existentes. H tambm uma parceria com o governo do Estado para a implantao de um Sistema Gestor de Recursos Humanos. Depois de um longo perodo, o governo finalmente preparou o edital para a contratao do servio. A idia que o sistema adotado para gesto de todo o pessoal do Estado possa comunicar-se com o da Paranaprevidncia, de modo que toda a vez que for rodada a folha de pessoal do Estado, seja possvel realizar uma reavaliao atuarial da Paranaprevidncia. As informaes cadastrais e financeiras referentes ao funcionalismo pblico do Estado estariam acessveis aos gestores da Paranaprevidncia. A parte mais interessante desse projeto de parceria a possibilidade de reavaliao atuarial contnua, j que essa reavaliao e a questo da organizao de contas individuais para os segurados so as maiores dificuldades da gesto de passivo na entidade. Como no h um sistema de contas individuais, o controle da contribuio do Estado s se d em cima da massa de segurados. Outra dificuldade nessa rea o grande nmero de aes judiciais em andamento, o que dificulta um clculo preciso das receitas.
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A Paranaprevidncia promoveu, em convnio com o Estado, um recadastramento de todos os servidores do Executivo. Em julho de 2000, estava-se depurando os resultados desse recadastramento. O trabalho efetivo da Paranaprevidncia iniciou-se em 01 de setembro de 1999 e s comearam a pagar folha previdenciria em junho de 2000. A Paranaprevidncia est concedendo, em mdia, 1.000 benefcios por ms. A tabela 24 apresenta a evoluo de despesas do Fundo Previdencirio no ano de 2000. O Fundo Financeiro, por sua vez, tem uma folha no valor de R$ 20 milhes/ms.
Tabela 24 Evoluo das Despesas do Fundo Previdencirio da Paranaprevidncia (2000)

Ms Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Pagamentos (R$) 59.674,37 64.211,51 163.587,11 168.977,98 155.835,87 203.822,15 Contribuio (R$) 6.359,93 6.869,22 19.363,17 19.720,47 15.582,86 20.191,36 % de Contribuio 10,66% 10,70% 11,84% 11,67% 10,00% 9,91%
Fonte: Diretoria de Previdncia, Paranaprevidncia, Relatrio Gerencial (Junho/00).
A Diretoria de Previdncia emite um Relatrio Gerencial mensal, no qual esto presentes as seguintes informaes: (a) estatstica de concesso mensal de benefcios (por fundo); (b) despesas previdenciais (por fundo); (c) tempo mdio de concesso de benefcios; (d) percias mdicas realizadas; (e) contribuies dos serventurios da Justia; (f) processos em anlise e controle interno; (g) compensao previdenciria e (h) manuteno e concesso de benefcios (demonstrativo de processos). Quanto ao sistema utilizado para coleta, tratamento e armazenamento das informaes, verificou-se a seguinte situao na Paranaprevidncia: a) Estrutura de processamento: as bases de dados atuais so centralizadas por rgos do Estado, distribudos entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, sem integrao e utilizando tecnologias distintas;
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b) Sistemas de informao: no existe um sistema especfico para o enfoque previdencirio. Os dados so importados de sistemas agregados e as informaes para as funes previdencirias so geradas a partir de aplicativos baseados em ferramentas Microsoft e desenvolvidas internamente; c) Natureza da informao: como as bases de dados so de sistemas j existentes, a entidade est se preocupando com a qualidade destes dados, considerando duas formas de trabalho, que so: recadastramento geral de servidores do Estado (servidores ativos); e recadastramento segmentado por grupos de beneficirios, ocorrendo periodicamente em funo de critrios pr-estabelecidos (inativos e pensionistas); d) Transmisso de dados: com o Poder Executivo a troca de informaes transparente, pois so geradas a partir das bases de dados originais. Quando h necessidade de importar dados, os aplicativos geram dados em ACCESS. Para os demais Poderes e rgos vinculados, as informaes so recebidas em formato .TXT, via internet e carregadas em base de dados ACCESS; e e) Tecnologia utilizada: No poder Executivo, todo o processamento feito em plataforma mainframe, utilizando o Banco de Dados Adabas com linguagem de programao Natural. Nos demais poderes, que trabalham com plataformas diversas, os dados so recebidos em formato .TXT, e importados para o Banco de Dados Adabas ou ACCESS, conforme o aplicativo.
VIII.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA O Rioprevidncia s tem acesso aos dados da folha de pagamento do Poder Executivo. Os poderes Judicirio e Legislativo e o Ministrio Pblico encaminham ao Rioprevidncia apenas o valor global das suas folhas de inativos e pensionistas; no disponibilizando as informaes individuais. H tambm uma preocupao em relao ao pagamento de benefcios dos ex-participantes do PREVIBANERJ, uma vez que o Rioprevidncia no tem acesso folha de pagamento, s conhecendo o seu valor global. Isso tem causado, inclusive, problemas com o Tribunal de Contas do Estado, que exige explicaes quanto s variaes no valor dos pagamentos em favor dos beneficirios da PREVIBANERJ. Como no dispe desses dados, o Rioprevidncia fica incapacitado de atender solicitao do rgo fiscalizador. No se entende por que uma Fundao sob a interveno do prprio MPAS se nega a fornecer tais informaes a uma entidade encarregada de pagar os benefcios de seus ex-participantes e prestar-lhes atendimento. O Rioprevidncia pretende solicitar formalmente o envio dos dados detalhados dessa folha de pagamento.
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O Rioprevidncia no possui um cadastro confivel dos segurados. Seus tcnicos j comprovaram que os dados existentes no PRODERJ (rgo de processamento de dados do Estado) esto desatualizados. O Diretor de Seguridade informou que a meta iniciar, em novembro de 2000, o trabalho de construo de um cadastro atualizado dos inativos e pensionistas do Estado, com a previso de conclu-lo em seis a sete meses. A experincia tem mostrado que o trabalho de cadastramento bastante difcil. Um ponto importante ser a aquisio de um sistema informatizado para gesto desses dados. No momento, o Rioprevidncia s possui um banco de dados em Access, desenvolvido internamente, para armazenar as informaes dos inativos do Estado. O Estado do Rio de Janeiro iniciou em 1999 o recadastramento dos inativos e pensionistas do Executivo. O dos inativos foi iniciado em novembro de 1999 e concludo em julho de 2000. At ento havia 110 mil inativos; o recadastramento possibilitou a eliminao de 4.000 aposentadorias. O recadastramento dos pensionistas est ainda na fase de compilao dos dados. O processo enfrentou resistncias, sendo que, em alguns casos, foi necessrio instaurar inqurito administrativo para que o rgo enviasse os dados solicitados. A atividade de recadastramento est a cargo da Gerncia de Seguridade e Acompanhamento Atuarial. O Rioprevidncia foi criado sem um estudo atuarial prvio. Esse estudo comeou a ser elaborado aps a instituio do Fundo. A anlise atuarial realizada pela Assessoria Especial da Presidncia e pela Gerncia de Seguridade e de Acompanhamento Atuarial. O IPERJ no possui realmente uma rea de avaliao atuarial. A Assessora Especial acredita que as taxas de contribuio atualmente cobradas no garantem uma solvncia de longo-prazo ao sistema. fundamental, segundo ela, corrigir a legislao que rege a previdncia do funcionalismo pblico para eliminar as graves distores existentes. At o presente, j foram realizadas duas avaliaes atuariais, sendo que a primeira foi feita ainda em 1999. Verificou-se, rapidamente, que o cadastro existente problemtico. A Assessora Especial afirmou que a construo de um cadastro atualizado e confivel deveria ser uma prioridade para o Estado. O maior desafio convencer outros poderes a disponibilizarem os seus dados de pessoal. Na ausncia de sanes mais especficas, difcil obter essas informaes. O Rioprevidncia j conseguiu aprovar uma Resoluo demandando o envio de dados cadastrais de todos os rgos do executivo. O estado ainda no dispe de um sistema de controle de contribuies individualizadas. O controle feito analisando-se os dados do PRODERJ referentes folha de pagamento dos funcionrios do Executivo do Estado.
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O processo de concesso de aposentadoria est organizado da seguinte forma: a) O primeiro passo o servidor dirigir-se ao seu rgo de origem e fazer a solicitao; b) Aps analisar os documentos e estando tudo em conformidade, o prprio rgo aposenta o funcionrio, mandando publicar o fato; e c) O Rioprevidncia realiza o trabalho de controle, analisando a documentao fornecida pelo rgo que aposentou o servidor. Essa anlise feita pela Gerncia de Atendimento ao Segurado. Cabe tambm ao Rioprevidncia a concesso da iseno para os servidores que, aps terem cumprido as exigncias legais para a aposentadoria, decidirem continuar na ativa.
VIII.4. Pernambuco: FUNAPE O Estado de Pernambuco est concluindo um processo de recadastramento dos inativos do Estado e, no final do ano 2000, um novo clculo atuarial dever ser realizado. A despesa total do Estado com a folha de inativos, pensionistas e auxlio recluso est na faixa de R$ 60 milhes/ms. O valor anual total de despesas com benefcios apurado no balano do FUNAFIN, de 14 de agosto de 2000, foi de R$ 777.437.500,00. Esse fundo est cuidando do pagamento dos benefcios para uma populao de aproximadamente 50.000 beneficirios. A despesa s com pensionistas (IPSEP FUNAFIN) em julho/2000 foi de R$ 14.173.658,88. O valor bruto da folha de inativos da administrao direta e indireta (Poder Executivo), em agosto de 2000, foi de R$ 38.577.274,96. A equipe responsvel pela implantao da FUNAPE j iniciou um processo de seleo de empresa especializada para gesto de passivo. As seguintes empresas apresentaram proposta para execuo desse servio: Banco ABN AMRO, Banco do Brasil, Veracruz Seguradora (associado ao Banco Dreyfuss-Brascan) e a empresa chilena Sonda. No foi realizado ainda um trabalho de consolidao do cadastro de pessoal do Estado. Um grande problema, comum a todos os Estados, que modificaes nas regras de vencimento dos servidores ativos afeta o cadastro de inativos. As mutaes no cadastro so muitos freqentes em funo do grande nmero de solicitaes de alterao na folha (movimento de cerca de 200 pessoas / dia com tais solicitaes). O controle da folha de pessoal, incluindo inativos, funciona de modo descentralizado pelos rgos da administrao direta. O problema que os cdigos de cargos so diferentes de um rgo para o outro, de modo que os encarregados de pessoal 78
de um rgo s entendem dos processos de sua categoria. Uma medida importante para a construo de cadastro nico, pois, seria a consolidao desses cdigos. Atualmente, h cerca de 100 pessoas trabalhando nos diversos rgos da administrao direta com folhas de pagamentos. No modelo concebido pela equipe responsvel pela implantao da FUNAPE, o cadastro de inativos do Estado ficar centralizado na Fundao. No momento da aposentadoria do servidor, sua pasta funcional passaria para os arquivos da FUNAPE. As alteraes no cadastro de ativos continuaria sendo responsabilidade da Secretaria de Administrao e Reforma do Estado (SARE), sendo que, no evento da concesso de benefcio previdencirio, a FUNAPE realizaria uma fiscalizao posterior do processo. As decises de poltica de pessoal do estado devero ser tomadas sempre com anterior consulta aos gestores do Regime Prprio. A figura 7 descreve como a equipe responsvel pela implantao da FUNAPE pretende estruturar o processo de concesso de benefcios. Na primeira etapa, o segurado dirige-se ao posto de atendimento, encaminhando sua solicitao, junto com a documentao necessria, a qual , ento, enviada para anlise no setor de benefcios. O setor de benefcios submete a consulta rea de cadastro a fim de conferir a situao do segurado. Aps conferir as informaes necessrias, o setor de cadastro envia seu parecer para o setor de benefcios. Se a solicitao do segurado for considerada procedente, o processo vai para a rea de pagamentos de modo a regularizar a concesso do benefcio.
Figura 7 Modelo de Processo de Concesso de Benefcios
Benefcios
2 Cadastro
Pagamento
Atendimento
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VII.5. Avaliao A primeira observao importante nesse item que nenhum dos estados analisados possui um cadastro completo e atualizado dos servidores pblicos ativos, inativos e pensionistas. Essa uma constatao preocupante, posto que o cadastro constitui a base para elaborao do clculo atuarial, o qual, por sua vez, garante a solvncia do regime prprio no longo prazo. Deste modo, no possvel avaliar se as alquotas atualmente cobradas so suficientes para o financiamento no longo prazo desses sistemas previdencirios. Do lado positivo, verificou-se nesses estados esforos para atualizao desses cadastros. Quase todos estavam realizando ou haviam realizado recentemente processos de recadastramento do funcionalismo pblico. Uma outra constatao relevante foi a resistncia dos poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico em disponibilizarem seus cadastros para a entidade gestora do regime prprio. O nico estado no qual esses poderes evidenciaram uma atitude mais cooperativa foi a Bahia. Uma esperana dos gestores dos regimes prprios que os tetos estabelecidos para cada poder pela Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (artigo 20), estimulem uma maior integrao desses poderes com a gesto do regime prprio. Notou-se tambm a falta de um sistema informatizado adequado para o tratamento e armazenamento dos dados cadastrais. O esforo de ampliao e atualizao do cadastro do funcionalismo pblico deve ser uma prioridade nos estados e municpios que iniciam processo de reorganizao de seus regimes prprios de previdncia. preciso tambm desenvolver um esforo poltico no sentido de obter a necessria cooperao do Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico com esse esforo. Finalmente, faz-se necessrio buscar no mercado produtos apropriados para o tratamento dos dados cadastrais dos regimes prprios. Vale observar que o Programa de Apoio Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdncia (Parsep) estar brevemente disponibilizando verbas para as atividades de recadastramento e adequao dos bancos de dados cadastrais nos estados. Nenhum dos estados possui um registro individualizado das contribuies dos seus servidores pblicos, conforme exigido pela Portaria MPAS n 4.992. Essa falha foi justificada pelos gestores do regime prprio em funo da inexistncia de cadastros atualizados e de um sistema apropriado de gerenciamento de dados, que permita armazenar essas informaes. A informtica parece ser, pois, um calcanhar de Aquiles na gesto dos passivos dos regimes prprios de previdncia dos estados. Em todos os estados, o processo de gesto dos passivos ainda est descentralizado nos vrios rgos pblicos. No Paran, o estado que mais avanou nessa rea, j se conseguiu centralizar na entidade gestora do regime prprio o processo de concesso e pagamento de benefcios dos servidores do Poder Executivo. O procedimento mais comum continua sendo o servidor solicitar o benefcio junto ao departamento de recursos 80
humanos de seu rgo de origem, o qual se encarrega de analisar o processo e de conceder ou no o benefcio solicitado. Em relao aos servidores do Executivo, as entidades gestoras do Paran e do Rio de Janeiro j dispem de elementos para analisar a concesso do benefcio previdencirio. Os esforos de terceirizao tm sido muito modestos nessa rea. O modelo original do FUNPREV previa a contratao de um gestor de passivo para a entidade, mas at o momento s foram contratados servios de clculo atuarial. A equipe encarregada da implantao da FUNAPE em Pernambuco est analisando propostas de terceirizao da gesto de passivo recebidas de algumas empresas. Eventualmente, as empresas que prestam esses servios para as Entidades Fechadas de Previdncia Privada poderiam vir a oferec-los s entidades gestoras dos regimes prprios. O problema que h um razovel esforo de adaptao a ser feito, em funo das estruturas de carreira dspares do setor pblico e do fato da poltica de remunerao dos servidores ativos afetar o valor dos benefcios recebidos por inativos.
IX. Modelo Contbil

IX.1. Bahia: FUNPREV A contabilidade do FUNPREV orienta-se pela Lei n 4.320 e pelo prprio modelo contbil do Estado. Foi contratada, por licitao, uma empresa de contabilidade com experincia na rea previdenciria: a POLICENTRO de Braslia. O contrato com essa empresa dever ser encerrado ainda em 2000, assim que o sistema contbil do Estado for adaptado s regras da Portaria MPAS n 4.858, de 26 de novembro de 1998 (contabilidade das Entidades Fechadas de Previdncia Privada). A tarefa mais importante para preparar demonstrativos contbeis nos moldes dessa portaria a contabilizao das reservas de benefcios concedidos. IX.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA As metas do contrato de gesto da Diretoria de Finanas e Patrimnio da Paranaprevidncia estabelecem que a planificao contbil a ser utilizada na escriturao contbil da entidade, conforme determinao contida no artigo 92, pargrafo nico, da Lei-PR n 12.398, de 30/12/98, obedecer, no que couber, s regras federais adotadas para as Entidades Fechadas de Previdncia Privada (atualmente Portaria MPAS n 4.858, de 26 de novembro de 1998). De fato, a Paranaprevidncia j apresenta planificao contbil de acordo com o modelo da Portaria MPAS, alm de apresentar tambm demonstraes nos moldes da Lei n 4.320 para prestao de contas junto ao Tribunal de Contas do Estado. A contabilidade da entidade terceirizada para uma firma especializada em contabilidade de EFPPs.
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O limite mximo estabelecido para as despesas administrativas da Paranaprevidncia 0,91% da folha de inativos. Em julho de 2000, essas despesas atingiam o valor de R$ 250.000,00/ms. Com a aprovao do plano de cargos e salrios proposto, essa despesa dever subir para o patamar de R$ 500.000,00/ms. A Paraprevidncia tem dois grandes investimentos a realizar: informtica e mobilirio. O Pargrafo Oitavo da Clusula Sexta do Contrato de Gesto estabelece que as despesas com o pessoal, permanente ou temporrio, em servio na PARANAPREVIDNCIA, no podero exceder 60% (sessenta por cento) do total de receitas administrativas vinculadas.
IX.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA A contabilidade do Rioprevidncia ainda no est adaptada ao modelo utilizado pelas Entidades Fechadas de Previdncia Privada. No momento, os demonstrativos contbeis s so apresentados de acordo com a Lei n 4.320. No h como estimar precisamente as despesas administrativas da entidade, uma vez que todos os funcionrios so requisitados de outros rgos do Estado.
IX.4. Pernambuco: FUNAPE Os demonstrativos contbeis do FUNAFIN seguem as normas da Lei n 4.320. No h nenhum estudo referente ao uso das normas contbeis das Entidades Fechadas de Previdncia Privada na planificao contbil da FUNAPE. A tabela 25 mostra a previso oramentria da FUNAPE para o exerccio de 2001.
Tabela 25 Previso Oramentria da FUNAPE para 2001.

Item Pessoal Investimentos Custeio / Servio Terceirizado TOTAL R$ 2.000.000,00 3.000.000,00 10.000.000,00 15.000.000,00
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IX.5. Avaliao Todos os regimes prprios analisados possuam demonstraes contbeis organizadas de acordo com o disposto na Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, mas apenas a Paranaprevidncia preparava demonstrativos de acordo com a Portaria MPAS n 4.858, de 26 de novembro de 1998. Isso provavelmente foi facilitado em razo da entidade ter terceirizado sua contabilidade para uma empresa especializada na prestao de servios a Entidades Fechadas de Previdncia Privada. No caso do Rioprevidncia e do FUNPREV, a aplicao do disposto nessa Portaria no inteiramente praticvel, uma vez que essas entidades encarregam-se unicamente da gesto dos ativos. Essa mais uma razo para condenar essa separao. Em Pernambuco, a equipe responsvel pela implantao da FUNAPE, no havia ainda pensado sobre a questo do uso da contabilidade pertinente s EFPPs. De fato, pareceu necessrio um maior esclarecimento dos dirigentes das entidades gestoras dos regimes prprios em relao s vantagens de um modelo contbil que segregue as demonstraes por programas, permitindo, inclusive, analisar as transferncias de recursos entre eles. Se o modelo institucional utilizado for o de uma nica entidade gerindo todos as atividades do regime prprio de previdncia, no haver maiores dificuldades em adotar as normas da Portaria n 4.858.
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CONCLUSO
Este trabalho analisou a experincia de quatro estados brasileiros pioneiros na adaptao de seus Regimes Prprios de Previdncia Social legislao federal editada aps a Emenda Constitucional n 20 de 1998. Consoante com o texto dessa nova legislao, as reformas dos Regimes Prprios implementadas nesses estados tiveram o objetivo comum de conduzir estes regimes a uma trajetria de equilbrio atuarial e financeiro de longo-prazo. importante salientar, logo de incio, que a margem de manobra dos entes federativos na reforma dos regimes de previdncia dos seus servidores limitada, posto que as regras bsicas de clculo, correo e acesso aos benefcios so ditadas pela Constituio Federal. Dadas as restries impostas pela Constituio, o esforo de reforma restringe-se a elaborar um plano de custeio capaz de eliminar ou, pelo menos, reduzir o dficit estrutural dos Regimes Prprios. As principais variveis nesse processo so a capacidade do governo local de elevar a alquota de contribuio dos servidores e a disponibilidade de ativos para realizar uma pr-capitalizao do sistema de previdncia dos servidores pblicos. Os governantes desses quatro estados merecem elogios pelo esforo de calcar os Regimes Prprios de Previdncia Social em bases atuariais e financeiras mais slidas. Deve-se destacar o trabalho de construo de uma base de dados unificada e atualizada dos servidores pblicos ativos e inativos. A posse de tal base uma condio necessria para uma avaliao atuarial rigorosa do Regime Prprio, a qual, por sua vez, permite a elaborao de um plano de custeio adequado. Quanto mais preciso for o diagnstico da situao atual e as projees de comportamento futuro do Regime Prprio, maior a probabilidade de implementao de medidas eficazes de reforma. Vale observar a resistncia de alguns setores da administrao pblica desses estados em disponibilizar as informaes necessrias para a implantao desta base unificada de dados dos servidores. Os condutores da reforma precisam, pois, identificar as fontes dessas resistncias, negociar a colaborao do conjunto da administrao pblica e mobilizar a sociedade contra interesses corporativos interessados na manuteno dos desequilbrios dos Regimes Prprios. Louvvel tambm a busca de uma estrutura gerencial eficiente para os Regimes Prprios de Previdncia Social. Aqui vale destacar o caso do Estado do Paran, na medida em que estabeleceu uma entidade gestora nica para a previdncia dos servidores pblicos, nos moldes dos fundos de penso do setor pblico que funcionam com sucesso em alguns pases desenvolvidos (e.g. Estados Unidos e Austrlia). Sem entrar no mrito da natureza jurdica da Paranaprevidncia, a sua estrutura de governana, o seu escopo de atividades e a sua estrutura organizacional constituem um modelo bastante apropriado para a gesto de um Regime Prprio de Previdncia Social. O Estado de Pernambuco tambm concebeu, na legislao que introduziu a reforma do Regime Prprio do estado, uma entidade com 85
um perfil muito prximo da Paranaprevidncia. O argumento levantado neste trabalho que os Regimes Prprios de Previdncia Social devem ser administrados por uma nica entidade gestora, a qual assume a responsabilidade pela gesto dos passivos relativos a todos os servidores inativos e aos pensionistas do Estado e que cuida tambm, na hiptese de constituio de fundos de ativos com finalidade previdenciria, da gesto dos recursos alocados nestes fundos. Preconiza-se, portanto, uma entidade gestora com um escopo de atividades e uma estrutura organizacional praticamente idntica s de uma Entidade Fechada de Previdncia Complementar. A Bahia, o Paran e o Rio de Janeiro avanaram tambm na promoo de uma pr-capitalizao dos seus Regimes Prprios de Previdncia Social. A capitalizao um fenmeno desejvel, na medida em que reduz a possibilidade de uma gerao transferir dvidas para a seguinte uma caracterstica inevitvel do modelo de organizao dos Regimes Prprios colaborando, assim, para a eqidade intergeracional. Nos casos do Paran e de Pernambuco o projeto de reforma prev uma transio gradual de um regime de repartio para um de capitalizao. Na concepo de uma reforma com esse propsito preciso mensurar os custos dessa transio e identificar a maneira mais eficiente de financiar e distribuir estes custos entre as geraes. Verificou-se tambm a enorme dificuldade, seno a impossibilidade, de manter esses Regimes Prprios de Previdncia numa trajetria de equilbrio financeiro e atuarial mantidas as atuais regras constitucionais relativas ao valor, correo e condio de acesso aos benefcios. A garantia constitucional de proventos de aposentadoria e de penses correspondentes totalidade da remunerao do servidor no cargo em que se aposentou e a correo destes benefcios na mesma proporo que se modificar a remunerao dos servidores em atividade so regras que oneram demasiadamente estes planos de previdncia, ainda mais porqu as condies de acesso aos benefcios (idade e tempos de servio e contribuio) dificultam a elaborao de um plano de custeio adequado. Neste sentido, fundamental frisar a urgncia de mudanas constitucionais nas regras que regem o funcionamento dos Regimes Prprios de Previdncia Social. Na ausncia de tais mudanas, corre-se o risco de que os ativos destinados ao custeio dos Regimes Prprios de Previdncia Social desses estados sejam utilizados simplesmente para garantir o pagamento futuro dos benefcios previdencirios dos servidores pblicos, sem conduzir a uma soluo de longo-prazo para os desequilbrios financeiros e atuarias desses Regimes. Tal cenrio seria extremamente perverso, pois significaria que recursos, que poderiam ter tido uma destinao social muito mais profcua, foram desperdiados no financiamento de um plano de previdncia estruturalmente deficitrio. O sacrifcio que a gerao presente destes estados est fazendo, ao abrir mo desses recursos, deve ser no sentido de implementar uma reforma profunda desses Regimes Prprios, garantindo-lhes a capacidade de prover o servidor pblico de benefcios previdencirios que preservem a sua qualidade de vida na inatividade, sem para isso consumirem uma parcela desproporcional da receita corrente dos entes federativos que os patrocinam. 86
ANEXO
Estudo da Natureza Jurdica das Entidades de Previdncia Estaduais: - Paran (PARANAPREVIDNCIA); - Rio de Janeiro (RIOPREVIDNCIA); - Pernambuco (FUNAPE); e - Bahia (FUNPREV).
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NDICE
Nota Preliminar ...................................................................................................................... 93 Captulo I - Servio Social Autnomo ................................................................................ 95 I - Introduo .................................................................................................................... 95 1. Conceito de Entes de Cooperao ...................................................................... 95 2. Espcies de Entes de Cooperao ....................................................................... 96 II - Servio Social Autnomo ......................................................................................... 96 1. Conceito ................................................................................................................... 96 2. Regime Jurdico ....................................................................................................... 97 3. Constituio............................................................................................................. 98 4. Custeio ..................................................................................................................... 98 5. Aspectos Tributrios .............................................................................................. 99 6. Controle .................................................................................................................103 7. Licitaes ...............................................................................................................104 8. Regime de Pessoal e Dirigentes .........................................................................106 8.1. Responsabilidade dos Dirigentes ................................................................106 8.2. Teto das Remuneraes e Subsdios ...........................................................108 8.2.1. Conceito de Remunerao .....................................................................108 8.2.2. Conceito de Subsdio..............................................................................108 8.2.3. Fundamento Constitucional do Teto ...................................................109 8.2.4. Aplicao do Teto ao Servio Social Autnomo ...............................109 9. Alguns Exemplos de Servios Sociais Autnomos ........................................110 9.1. Servio Nacional de Aprendizagem Comercial - SENAC ......................110 9.2. Servio Social do Comrcio - SESC ...........................................................110 9.3. Outros Exemplos de Servios Sociais Autnomos ..................................111 III - Da Paranaprevidncia ............................................................................................111 1. Natureza Jurdica ..................................................................................................112 2. Finalidade...............................................................................................................112 3. Responsabilidade do Estado pelas Obrigaes da Paranaprevidncia ........112 89
4. Dos Beneficirios .................................................................................................113 4.1. Segurados Obrigatrios ................................................................................113 4.2. Dependentes dos Segurados ........................................................................113 5. Da Estrutura de Administrao .........................................................................114 5.1. Conselho de Administrao .........................................................................115 5.2. Conselho Fiscal ..............................................................................................115 5.3. Conselho Diretor ...........................................................................................115 5.4. Nvel de Assessoramento .............................................................................116 6. Dos Benefcios ......................................................................................................116 7. Legalidade ..............................................................................................................117 8. Vantagens e Desvantagens ..................................................................................119 Captulo II - Autarquia .......................................................................................................121 I - Conceito ......................................................................................................................121 II - Classificao ..............................................................................................................123 III - Imunidade Tributria .............................................................................................124 IV - Responsabilidade das Autarquias .........................................................................125 V - Controle autrquico .................................................................................................126 VI - Regime de Pessoal e Dirigentes ...........................................................................128 1. Pessoal ....................................................................................................................128 2. Dirigentes ..............................................................................................................131 VII - Autarquias de Regime Especial ..........................................................................131 VIII - Do Rioprevidncia ..............................................................................................132 1. Natureza Jurdica ..................................................................................................132 2. Finalidade...............................................................................................................133 3. Responsabilidade do Estado pelas Obrigaes do Rioprevidncia .............133 4. Dos Benefcios ......................................................................................................133
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5. Da Estrutura Administrativa ..............................................................................134 5.1. Conselho de Administrao .........................................................................135 5.2. Diretoria Executiva ........................................................................................135 5.3. Conselho Fiscal ..............................................................................................135 6. Dos Benefcios ......................................................................................................136 Captulo III - Fundao Pblica .........................................................................................137 I - Introduo ..................................................................................................................137 II - Conceito ....................................................................................................................140 III - Classificao e suas Conseqncias .....................................................................142 IV - Imunidade Tributria .............................................................................................144 V - Controle .....................................................................................................................145 VI - Responsabilidade ....................................................................................................146 VII - Regime de Pessoal e Dirigentes ..........................................................................147 VIII - Da Funape ............................................................................................................148 1. Natureza Jurdica ..................................................................................................149 2. Finalidade...............................................................................................................149 3. Dos Beneficirios .................................................................................................149 4. Da Estrutura Administrativa ..............................................................................151 5. Dos Benefcios ......................................................................................................153 6. Legalidade ..............................................................................................................155 Captulo IV - Fundo ............................................................................................................157 I - Conceito ......................................................................................................................157 1. Proibio de Transposio de Recursos ...........................................................157 II - Fundos Previdencirios ..........................................................................................158
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III - Do Funprev .............................................................................................................160 1. Natureza Jurdica ..................................................................................................160 2. Finalidade...............................................................................................................160 3. Dos Beneficirios .................................................................................................160 3.1. Segurados Obrigatrios ................................................................................161 3.2. Segurados Facultativos ..................................................................................161 3.3. Dependentes dos Segurados ........................................................................162 4. Da Gesto do Funprev ........................................................................................162 4.1. Composio do Conprev .............................................................................162 5. Dos Benefcios ......................................................................................................163 Bibliografia ............................................................................................................................165
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NOTA PRELIMINAR
O presente estudo tem como finalidade analisar a natureza jurdica dos Institutos de Previdncia Estaduais da Bahia, do Paran, de Pernambuco, e do Rio de Janeiro, procurando instigar um debate e discusso acerca da figura jurdica mais adequada para gerir um Regime Prprio de Previdncia Funcional, e de seu ajuste ao direito positivo em vigor. No se pretendeu nem se objetivou analisar a adequao e o atendimento dessas entidades nova legislao federal previdenciria (Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1.998, que reformulou a Previdncia Social Brasileira; Lei Federal n. 9.717, de 27 de novembro de 1.998, que estabeleceu as regras gerais para a organizao e o funcionamento dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; e Portarias do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e demais dispositivos). Cada um daqueles institutos, quais sejam, o FUNPREV - o Fundo de Custeio da Previdncia Social dos Servidores Pblicos do Estado da Bahia, a PARANAPREVIDNCIA - Sistema de Seguridade Funcional do Estado do Paran, a FUNAPE - Fundao de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco, e o RIOPREVIDNCIA - Fundo nico de Previdncia Social do Estado do Rio de Janeiro, tm figuras jurdicas distintas. O FUNPREV um Fundo, a PARANAPREVIDNCIA um Servio Social Autnomo, a FUNAPE uma Fundao Pblica, de direito pblico, e o RIOPREVIDNCIA uma autarquia. Tal assunto tem feies muito controversas, sendo penoso discorrer sobre ele. Justamente por esta razo, procuramos abordar os aspectos jurdicos do tema, debatendo e discutindo sobre eles.
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CAPTULO I SERVIO SOCIAL AUTNOMO

I - Introduo
Algumas entidades existem que escapam estrutura geral dos rgos administrativos. So organizaes privadas, mas criadas por lei e que gozam de certas prerrogativas e a que se atribuem finalidades mais prximas dos servios pblicos, do que mesmo privados e lucrativos. No se confundem com o servio pblico quanto sua estrutura e subordinao aos rgos hierarquizados da Administrao, mas deles se aproximam quanto aos objetivos e finalidades (...). Vivem, essas entidades, dentro da zona cinzenta que sofre a influncia do Direito Administrativo, embora privadas, por natureza, origem e estrutura jurdica 1.
1. Conceito de Entes de Cooperao Entes de Cooperao so entidades paraestatais. A expresso paraestatal significa ao lado do Estado, indicando proximidade com o Estado. Mas este termo nunca teve um sentido preciso em torno do qual a doutrina tenha se pacificado. Assim, cada lei ou cada autor lhe atribuem um sentido, sem nunca se saber ao certo o seu significado real. Segundo o saudoso mestre Hely L. Meirelles, o timo da palavra paraestatal est a indicar que se trata de ente disposto paralelamente ao Estado, ao lado do Estado, para realizar atividades quase estatais. Enquanto a autarquia gere seus bens e interesses pblicos, a entidade paraestatal cuida de um patrimnio privado, embora com participao estatal direta ou indireta na sua formao, manuteno ou administrao 2. E conceitua as entidades paraestatais como pessoas jurdicas de Direito Privado dispostas paralelamente ao Estado, ao lado do Estado, para executar cometimentos de interesse do Estado, mas no privativos do Estado 3. Para Celso A. B. Mello a expresso ente paraestatal calha bem para designar um certo tipo de pessoas privadas que colaboram com o Estado desempenhando atividade
Themstocles Brando Cavalcanti, Curso de Direito Administrativo, Rio, 1958, p. 347, cit. in Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 24a ed., So Paulo, Editora Malheiros, p. 690. 2 Hely Lopes Meirelles, Autarquias e Entidades Paraestatais, in RDA 68/31. 3 Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 11a ed., So Paulo, Editora Malheiros, p. 324.
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Servio Social Autnomo
no lucrativa e qual o Poder Pblico dispensa especial proteo, colocando a servio delas manifestaes de seu poder de imprio, como o tributrio, por exemplo 4. No se deve confundir autarquias e entes paraestatais. A primeira integra o organismo estatal, situando-se dentro do Estado. J a segunda se justape ao Estado sem com ele se identificar, estando fora dele. Os entes de cooperao so pessoas de Direito Privado, criados ou autorizados por lei, geridos em conformidade com seus estatutos, geralmente aprovados por decreto, podendo ser subvencionados pela Unio ou arrecadar em seu favor contribuies parafiscais para prestar servio de interesse social ou de utilidade pblica, sem, entretanto, figurarem entre os rgos da Administrao direta ou entre as entidades da indireta 5.
2. Espcies de Entes de Cooperao Entre as espcies de entes de cooperao esto os Servios Sociais Autnomos, h muito existentes, e uma nova figura jurdica criada pela Lei Federal n. 9.637, de 15 de maio de 1.998, denominada Organizao Social. Neste trabalho restringimo-nos apenas ao estudo do Servio Social Autnomo. Isto porque esta foi a forma utilizada por um dos Institutos Previdencirios Estaduais objeto de nossa apreciao e anlise, a PARANAPREVIDNCIA.
II Servio Social Autnomo

1. Conceito De acordo com Diogo de Figueiredo Moreira Neto, os servios sociais autnomos, embora espcie do gnero paraestatal, tanto quanto os concessionrios, os permissionrios e os autorizatrios de execuo de servios pblicos, so pessoas jurdicas de direito privado, categorizadas como entes de colaborao, que atuam por delegao do Poder Pblico em setores especficos da administrao pblica e no se encontram constitucionalmente includos na Administrao Indireta 6.
Celso Antonio Bandeira de Mello, Natureza e Regime Jurdico das Autarquias, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1968, pg 353 5 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 24a ed., So Paulo, Editora Malheiros, p. 690. 6 In Natureza Jurdica dos Servios Sociais Autnomos, in Revista de Direito Administrativo, Vol. 207, p. 88.
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Servios Sociais Autnomos so entes de cooperao da Administrao Pblica, institudos por lei ou criados mediante autorizao legislativa, com personalidade de Direito Privado, dotadas de administrao e patrimnio prprios, sem contudo integrarem a Administrao direta ou indireta do Estado, ainda que dele recebam reconhecimento e amparo 7. So entes paraestatais, de cooperao com o Poder Pblico, com administrao e patrimnio prprios, revestindo a forma de instituies particulares convencionais (fundaes, sociedades civis ou associaes) ou peculiares ao desempenho de suas incumbncias estatutrias 8. Os servios sociais no prestam servio pblico, mas exercem atividades privadas de interesse pblico. Prestam assistncia ou ministram ensino a certos grupos sociais ou categorias profissionais. Cooperam com o Estado nos setores, atividades e servios que lhes so atribudos, por serem considerados de interesse especfico de determinados beneficirios. Por fim, segundo o eminente Diogo de Figueiredo, os servios sociais autnomos so pessoas jurdicas de direito privado constitudas pelo Estado para o desempenho de atividades delegadas de interesse pblico ou social, sob o princpio da descentralizao por cooperao 9.
2. Regime Jurdico Essas entidades regulam-se por normas de Direito Privado, com as adaptaes expressas nas leis administrativas de sua instituio e organizao. E, no sendo rgos integrantes da Administrao Pblica, direta ou indireta, no desfrutam das prerrogativas administrativas, processuais ou da imunidade fiscal daqueles, salvo aquelas que a lei especfica lhes conceder 10. Sob o aspecto processual, tm suas demandas julgadas pela Justia Estadual, mesmo na hiptese em que so criadas pela Administrao Federal 11.
Diogenes Gasparini, Direito Administrativo, 5 a ed., So Paulo, Editora Saraiva, p. 370. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 11a ed., So Paulo, Editora Malheiros, p. 324. 9 Diogo de Figueiredo Moreira Neto, ob. cit., p. 89. 10 Este o entendimento dos professores Hely Lopes Meirelles (in Direito Administrativo Brasileiro, 24a ed., So Paulo, Editora Malheiros, p. 337.) e Diogenes Gasparini (in Direito Administrativo, 5 ed., So Paulo, Editora Saraiva, p. 371.). 11 Neste sentido, Smula n. 516 do Supremo Tribunal Federal: O Servio Social da Industria SESI est sujeito jurisdio da Justia Estadual.
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3. Constituio A criao dos servios sociais autnomos resulta de um ato de vontade do Poder Pblico mas s se concretiza no mundo jurdico nas mesmas condies e sob os mesmos requisitos formais das sociedades civis, gnero a que pertencem, ou seja, com o registro de seus atos constitutivos (bem como das posteriores alteraes) no Registro Civil das Pessoas Jurdicas competentes 12.
4. Custeio Tais entidades no tm fins lucrativos, e so mantidas por contribuies parafiscais ou por dotaes oramentrias. Sobre a contribuio parafiscal, oportuno mencionar a lio do Eminente Catedrtico Roque Antnio Carrazza que afirma: Como, porm, a capacidade tributria ativa delegvel por lei, nada obsta a que uma pessoa diversa daquela que criou a exao venha, afinal, a arrecad-la. Para tanto, basta, fundamentalmente, que a pessoa beneficiada persiga finalidades pblicas ou, pelo menos, de interesse pblico, isto por exigncia do princpio da destinao pblica do dinheiro arrecadado mediante o exerccio da tributao. E, continua: Ora bem, quando uma pessoa que no aquela que criou o tributo vem a arrecad-lo para si prpria, dizemos que est presente o fenmeno da parafiscalidade. 13 Assim, tal fenmeno o que ocorre nas entidades aqui tratadas. No o Servio Social Autnomo quem cria o tributo, mas sim a entidade a qual est vinculado, e que lhe repassa essa contribuio. O tributo a que nos referimos acima, no caso de entidades de previdncia funcional, a contribuio prevista no artigo 149 pargrafo nico da Lei das Leis. Segundo o entendimento do ilustre Diogenes Gasparini 14, o tributo que dar a receita para os servios sociais autnomos revestir-se- sempre de natureza de contribuio social. Por esta razo, preleciona o ilustre lente que em favor dos Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios reconhecida a competncia para criarem ditas entidades embora no lhes caiba o poder para instituir as contribuies sociais que lhes daria a necessria receita para desempenharem suas finalidades.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, ob. cit., p. 90. Roque Antonio Carrazza, Curso de Direito Constitucional Tributrio, 11 ed., So Paulo, Editora Malheiros, p. 357. 14 Diogenes Gasparini, ob. cit., p. 371.
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Entretanto, esta questo no se faz presente no caso de contribuio previdenciria, face ao permissivo constitucional (art. 149 pargrafo nico) j mencionado. Com efeito, o que dispem ditas normas: Art. 149. Compete exclusivamente Unio instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de sua autuao nas respectivas reas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuzo do previsto no art. 195, 6, relativamente s contribuies a que alude o dispositivo. Pargrafo nico. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir contribuio, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefcio destes, de sistemas de previdncia e assistncia social.
5. Aspectos tributrios Quanto ao aspecto tributrio, o servio social autnomo segue as regras das entidades privadas. Conforme j mencionado, no lhe so conferidos benefcios fiscais como ocorre com a Autarquia, exceto os benefcios que a lei que autorizou a sua criao expressamente dispuser. Para melhor argumentar a questo, mister se faz uma breve diferenciao entre iseno e imunidade, a saber: No se deve confundir a imunidade com a iseno. So situaes jurdicas distintas e perfeitamente diferenciveis, apesar da confuso que se percebe freqentemente tanto na doutrina quanto na prtica legislativa. O imune aquele que se encontra fora do alcance da entidade tributante. J o isento aquele que foi liberado da obrigao de pagar o tributo, apesar de estar abrangido pela esfera do poder tributante, ou seja, onervel em princpio. O isento alcanvel pela fora tributria; reside sob sua rea de incidncia, todavia, foi contemplado por uma liberalidade 15. Segundo o preclaro jurista Geraldo Ataliba: imune no pode ser gravado pela lei porque a Constituio o fez inatingvel. Isento aquele que poderia ser gravado mas a lei o exonera do encargo tributrio 16.
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Celso A. B. Mello, Natureza e Regime Jurdico das Autarquias, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, 1968. Geraldo Ataliba, As fundaes pblicas so imunes a tributos, in Revista dos Tribunais vol. 338, p. 75.
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A imunidade tributria um fenmeno de natureza constitucional. As normas constitucionais que, direta ou indiretamente, tratam do assunto fixam, por assim dizer, a incompetncia das entidades tributantes para onerar, com exaes, certas pessoas, seja em funo de sua natureza jurdica, seja porque coligadas a determinados fatos, bens ou situaes 17. Feito este esclarecimento, h de se ressaltar que a lei somente poder atribuir ao servio social autnomo isenes fiscais e desde que sejam de competncia da pessoa poltica que o criou. Quanto s imunidades, como se viu, ou existem na Constituio Federal, ou no existem, sendo inatingveis por atos normativos infraconstitucionais. E o servio social autnomo no traz em seu bojo, por si mesmo, nenhuma imunidade. Entretanto, caso se admita que o servio social autnomo possa ser a pessoa jurdica responsvel pelo Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos Estaduais, poder-se-ia consider-lo imune, uma vez que a atividade previdenciria revestir-se-ia da natureza assistencial (lato senso) prevista no artigo 150, inciso VI, alnea c da Lei Maior: Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: (...) VI - instituir impostos sobre: c) patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; (...) Com as cautelas que toda comparao impe, a atividade do servio social autnomo com fins previdencirios assemelha-se atividade das entidades fechadas de previdncia privada, vale dizer, a natureza de ambas poderia se considerada como de assistncia social (lato sensu). E, quanto s entidades fechadas de previdncia, vale mencionar o que preleciona o lente Roque Antonio Carrazza: Tambm so havidas por instituies assistenciais as instituies fechadas e de previdncia privada, tambm chamadas fundos de penso que, por sua natureza orgnica e finalidades, esto abrangidas pelo benefcio constitucional, j que: a) no tm animus distribuendi (embora, por vezes, tenham animus lucrandi); b) preenchem o requisito da universalidade (generalidade), ainda que restrita a uma categoria de pessoas (v.g. os funcionrios de uma grande empresa); c) miram o interesse pblico. 18
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Roque Antonio Carrazza, ob. cit., p. 418. Ob. cit., p. 442.
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A questo no pacfica, eis que em 1997 foi promulgada a Lei n 9.532/97 que determina a tributao, por meio de imposto sobre a renda, os juros e demais rendimentos de capital obtidos em aplicaes financeiras realizadas por entidades fechadas de previdncia privada. O mestre citado, acerca desta lei, entende ser a mesma inconstitucional, uma vez que as situaes de imunidade no podem ser desconstitudas por meio de lei. 19 SOCIEDADE BENEFICENTE - IMPOSTO - LOCAO - BOLETIM - TRIBUTO - TRANSMISSO DE BENS IMVEIS ITBI - MUNICPIO DE SO PAULO - SENAC Tributo Imposto de Transmisso de Bens Imveis Municpio de So Paulo Imunidade do SENAC A aquisio de imvel destinado a produzir renda para a entidade sem fins lucrativos est imune a tributao, o que deixa irrelevante ser o imvel destinado a locao recurso provido, para conceder o mandado de segurana. (1 TAC SP Ap. Cvel n. 0481012-6, 5 Cmara) CTN IMPOSTO IMUNIDADE SERVIOS DE QUALQUER NATUREZA BOLETIM TRIBUTO ISS - HOTEL ESCOLA SENAC IMUNIDADE E FISCALIZAO Tributo ISS - Imunidade e Fiscalizao Hotel Escola SENAC de guas de So Pedro Escola de Aprendizagem Comercial sem fins lucrativos Imunidade Tributria que no alcana as obrigaes acessrias, decorrentes das atividades de fiscalizao e administrao tributrias, estando o hotel obrigado a utilizar e manter documentos, livros e escrita fiscal de suas atividades, bem como a sujeitar-se a fiscalizao dos poderes pblicos Cdigo Tributrio Nacional, artigo 194, pargrafo nico segurana denegada recurso improvido. (1 TAC SP Ap. Cvel n. 0502591-4, 5 Cmara) CONTRATO IMPOSTO IMUNIDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANO IPTU TRIBUTO- MUNICPIO DE SO PAULO SENAC Imposto- Predial e Territorial Urbano Municipalidade de So Paulo Imveis pertencentes ao SENAC que se encontram, transitoriamente, na posse de terceiros por fora de contratos encetados descaracterizao de desvios das atividades
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Idem.
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precpuas e essenciais para fins de imunidade concedida pela Constituio Federal Imunidade mantida Recursos improvidos. (1 TAC SP Ap. Cvel n. 0482373-8, 2 Cmara) INC. VI ART. 150 IMPOSTO IMUNIDADE MANDADO DE SEGURANA CF LETRA C ITBI MUNICPIO DE SO PAULO SENAC Imposto ITBI Municpio de So Paulo Pretenso do autor ao reconhecimento de sua imunidade por ser entidade de carter educacional sem finalidade lucrativa (SENAC) Admissibilidade Artigo 150, inciso VI, letra c da Constituio Federal Irrelevncia da finalidade dada ao imvel em questo segurana concedida recurso improvido. (1 TAC SP Ap. Cvel n. 0546205-1, 9 Cmara) IMPOSTO IMUNIDADE SERVIOS DE QUALQUER NATUREZA ASSOCIAO SESC Imposto Servios de Qualquer Natureza Incidncia sobre cobrana de ingressos em atividades culturais promovidas pelo SESC Exerccio que no transmuda a associao para empresa Imunidade Tributria Subsistente Recurso desprovido. (1 TAC SP Ap. Cvel n. 0395232-5, 1 Cmara) DIVERSO PBLICA CINEMA PAR. 2 - ART. 14 CTN IMPOSTO SERVIOS DE QUALQUER NATUREZA TRIBUTO MUNICPIO DE SO PAULO SESC Imposto Servios de Qualquer Natureza SESC Prestao de servios como empresa de diverses pblicas lucro destinado ao custeio de suas atividades assistenciais preenchimento do requisito do art. 14, par. 2, do CTN Imunidade reconhecida Tributo indevido Recurso desprovido. (1 TAC SP Ap. Cvel n. 0423763-8, 4 Cmara) INC. VI ART. 150 INC. III ART. 14 ART. 19 ART. 9 CTN DECLARATRIA IMPOSTO IMUNIDADE SERVIOS DE QUALQUER NATUREZA CF ALNEA C TRIBUTO MUNICPIO DE SO PAULO SESC Imposto Servios de qualquer natureza Instituio de Assistncia Social sem fins lucrativos (SESC) Artigo 150, VI c da Constituio Federal/88,
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Artigo 19, III, c da Constituio Federal/69, Artigos 9 e 14 do Cdigo Tributrio Nacional Imunidade Impossibilidade, tambm, da exigncia da apresentao do DAME (Declarao Anual de Movimento Econmico) Declaratria procedente Recursos desprovidos. (1 TAC SP Ap. Cvel n. 0474557-9, 3 Cmara)
6. Controle Os servios sociais autnomos, como se percebe de sua designao, tm plena autonomia. Isto significa que no se subordinam hierarquicamente ao ente da Administrao Pblica que as criou ou a qualquer autoridade pblica. Contudo, apesar dessa autonomia, devem vincular-se a um rgo administrativo cuja rea de atividades seja mais relacionada com as que desempenha, para que se faa um controle de finalidade e prestao de contas. Essa prestao de contas a dos dinheiros pblicos recebidos para a manuteno da entidade, como estabelecem os artigos 93 e 183, do Decreto-lei n. 200, de 25 fevereiro de 1.967, e pargrafo nico do artigo 70, da Constituio Federal: Art. 93. Quem quer que utilize dinheiros pblicos ter de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes. Art. 183. As entidades e organizaes em geral, dotadas de personalidade jurdica de direito privado, que recebem contribuies parafiscais e prestam servios de interesse pblico ou social, esto sujeitas fiscalizao do Estado nos termos e condies estabelecidas na legislao pertinente a cada uma. Art. 70. (...) Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Tal controle, no caso das entidades federais, efetuado pelo Tribunal de Contas, conforme se depreende o inciso II, do artigo 71, da Lei Maior: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de contas da Unio, ao qual compete: (...)
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II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo no errio pblico; (...) O mesmo critrio deve ser aplicado no que diz respeito as entidades mantidas pelos Estadosmembros e Municpios, o que determina o artigo 75 da Lei Maior: Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros.
7. Licitaes Quanto incidncia do princpio da licitao para realizao de seus negcios, tem se admitido a sua necessidade, tendo em vista, mormente, as disposies constantes da Lei das Licitaes (Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1.993). Com efeito, dispe este diploma legal o seguinte: Art. 1. (...) Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta lei, alm dos rgos da Administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios Art. 6. Para fins desta lei considera-se:(...) XI Administrao Pblica Administrao direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurdica de direito privado sob controle do Poder Pblico e das fundaes por ele institudas ou mantidas; (...) com fulcro nestes dispositivos que a doutrina tem se inclinado para admitir a obrigatoriedade de incidncia do princpio licitatrio nos servios sociais autnomos. este o entendimento do consagrado jurista na rea administrativa, Toshio Mukai, que afirma: A definio de administrao pblica trazida pelo inciso XI, abrangendo a
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Administrao direta e indireta da Unio, Estados, Distrito Federal e dos Municpios, incluindo as paraestatais. Trata-se de inovao da lei. 20 Na mesma linha, Diogenes Gasparini, ao discorrer sobre o servio social autnomo, salienta que: devem, para a realizao de seus negcios, observar os princpios da licitao 21. Este tambm o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem essas entidades esto sujeitas a normas semelhantes s da Administrao Pblica, sob vrios aspectos, em especial no que diz respeito observncia dos princpios da licitao 22. No entanto, pugna em sentido oposto, Diogo de Figueiredo Moreira Neto, em artigo publicado na Revista de Direito Administrativo, baseando-se no artigo 22, inciso XXVII, da Carta Magna 23: Art. 22 (...) XXVII normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para a administrao pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle; (...) Assim, sustenta que os servios sociais autnomos no so parte da administrao indireta, nem fundaes, nem empresas controladas pela Unio, mas entidades privadas, desvinculadas de quaisquer controles que no os constitucionalmente previstos. Contudo, sobreveio a Emenda Constitucional 19, de 04 de junho de 1.998, que deu nova redao quele inciso: Art. 22 (...) XXVII normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III; (...) Com a redao atual, o referido inciso faz referncia expressa s empresas pblicas e sociedades de economia mista, mandando obedecer o disposto no artigo 173, pargrafo 1, inciso III, da Constituio Federal:
Toshio Mukai, Licitaes e contratos pblicos, 4 ed., Editora Saraiva, So Paulo, p. 24. In ob. cit., p. 371. 22 In Direito Administrativo, 12a ed., Editora Atlas, So Paulo, p. 401. 23 In ob. cit., p. 93.
20 21
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Art. 173 (...)
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre: (...)
III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao pblica; (...) Dessa forma, entendemos que o que justifica este dispositivo constitucional, no que concerne s empresas pblicas e sociedades de economia mista, a preservao das finalidades pblicas e do bom uso do dinheiro pblico, eis que o princpio da licitao tem como principal objetivo permitir a melhor aplicao do dinheiro pblico, evitando-se contrataes que sobreponham o interesse pblico ao interesse particular. Assim sendo, tendo em vista que o servio social autnomo tem presente caractersticas semelhantes, vale dizer o uso de dinheiro pblico, de rigor a incidncia do princpio licitatrio. Uma vez que a forma de custeio prev contribuies parafiscais e/ou dotaes oramentrias, resta claro que tais entidades alteram o errio pblico, devendo, pois, submeterem-se s mesmas regras que submetem-se as pessoas jurdicas de natureza semelhante. A prevalecer entendimento diverso, estar-se-ia aplaudindo e incentivando a criao do servio social autnomo como forma de elidir a incidncia de princpios de proteo ao patrimnio da fazenda.
8. Regime de pessoal e Dirigentes A seleo de pessoal nas entidades gestoras dos Regimes Prprios de Previdncia Social dar-se- sempre por concurso pblico, independentemente da figura jurdica adotada, uma vez que essas entidades gerem um servio pblico.
8.1. Responsabilidade dos Dirigentes A gesto de dinheiros pblicos na administrao de interesses pblicos delegados, acarreta para os dirigentes dos servios sociais autnomos responsabilidades acrescidas s de quaisquer gestores de bens e de interesses alheios 24.
24
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, ob. cit., p. 92.
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E, da leitura dos artigos 1 e 2 da Lei do Colarinho Branco (Lei n. 8.429, de 02 de junho de 1.992), nos parece correto afirmar que os dirigentes dos servios sociais autnomos, para fins de sano por seus atos de improbidade administrativa, so reputados agentes pblicos: Art. 1. Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei. Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos. Art. 2. Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior. Estes dirigentes esto sujeitos, alm das previstas naquela lei, s penalidades previstas no pargrafo 4, do artigo 37, da Constituio 25: Art. 37. (...)
4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Nesta linha de raciocnio, entendemos que os dirigentes devem, ainda, apresentar antes da posse e do exerccio de seu cargo declarao de bens (art. 13, da Lei n. 8.429/92): Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico ficam condicionados apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu patrimnio privado, a fim de ser arquivada no servio de pessoal competente.
25
Idem.
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E, ainda, os dirigentes, por seus atos no exerccio de atribuies delegadas do poder pblico, podem ser passveis de correo por mandado de segurana. E, caso o ato ou contrato celebrado seja lesivo ao patrimnio da entidade, poder haver contestao por meio de ao popular com responsabilizao pessoal de quem o praticou ou ordenou a sua prtica.
8.2. Teto das remuneraes e subsdios Para melhor trato da matria, cumpre-nos inicialmente fazer os seguintes esclarecimentos:
8.2.1. Conceito de remunerao A Constituio de 1.988, referindo-se remunerao paga aos servidores pelos entes da Administrao Pblica direta ou indireta, usa indistintamente os termos vencimentos e remunerao, e por vezes, os dois termos no mesmo dispositivo. No entanto, a legislao ordinria veio solucionar este entrave, conceituando precisamente os dois vocbulos. A Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1.990, em seus artigos 40 e 41, respectivamente, traz a definio legal daqueles termos: Art. 40. Vencimento a retribuio pecuniria pelo exerccio de cargo pblico, com valor fixado em lei. Art. 41. Remunerao o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecunirias permanentes estabelecidas em lei.
8.2.2. Conceito de subsdio A expresso subsdio no foi originalmente utilizada na Constituio de 1.988. Foi a Emenda n. 19/98 (Emenda da Reforma Administrativa) que a trouxe de volta, dividindo o sistema remuneratrio dos servidores em dois. O primeiro, mais tradicional, chamado de remunerao ou vencimento, em que a remunerao compreende uma parte fixa e uma varivel, composta por vantagens pecunirias de variada natureza, e o novo, chamado de subsdio, em que a retribuio corresponde ao subsdio, constitudo por uma parcela nica, que exclui a possibilidade de percepo de vantagens pecunirias variveis 26.
26
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ob. cit., p.429.
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8.2.3. Fundamento constitucional do teto Com a Emenda da Reforma Administrativa (Emenda Constitucional n. 19/98), alterou-se o texto do inciso XI, do artigo 37, da Constituio Federal, estabelecendo-se um teto geral e obrigatrio, que deve ser obedecido no mbito da Administrao Pblica, nos seguintes termos: Art. 37 (...) XI a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal; (...) Assim, a Constituio definiu, de forma uniforme para todos os nveis de Governo, o limite mximo de remunerao ou subsdio dos servidores, que antes cabia ao legislador infraconstitucional. O referido teto abrange os dois sistemas remuneratrios em vigor, ou, ainda, qualquer outra espcie remuneratria que possa vir a ser criada, e independe do regime jurdico, estatutrio ou celetista, a que se submete o servidor. Aplica-se tambm o teto para os empregados e dirigentes das sociedades de economia mista e empresas pblicas, conforme determina o pargrafo 9, daquele mesmo artigo: Art. 37 (...)
9 O disposto no inciso XI aplica-se s empresa pblicas e s sociedades de economia mista, e suas subsidirias, que receberem recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral.
8.2.4. Aplicao do teto ao Servio Social Autnomo certo, pois, que os dispositivos mencionados acima no citam expressamente o servio social autnomo, mas pelas mesmas razes por ns aduzidas no item referente incidncia da licitao, parece-nos que tambm o servio social autnomo deve obedecer, no tocante ao pagamento de seus empregados e dirigentes, ao teto constitucional.
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No demais frisar que, a nosso ver, a inteno daquele dispositivo o de proteger o dinheiro pblico, pois a remunerao, vencimento ou subsdio pagos aos empregados e dirigentes daquela entidade so provenientes de contribuies parafiscais, ou de dotao oramentria, ou seja, recursos oriundos do Poder Pblico, ainda que indiretamente.
9. Alguns exemplos de Servios Sociais Autnomos 9.1. Servio Nacional de Aprendizagem Comercial SENAC Como exemplo mais conhecido, temos o SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial, criado atravs de Portaria do Presidente da Confederao Nacional do Comrcio, que foi autorizada por lei a cri-lo e organiz-lo (decreto-lei n. 8.621, de 10 de janeiro de 1.946). Essa entidade foi instituda para fundar e manter escolas de aprendizagem para o comrcio e cursos de continuao prticos ou de especializao, para adultos, e, ainda, para colaborar na obra de difuso e aperfeioamento do ensino comercial. Criado para promover a aprendizagem comercial atravs de escolas que mantm com seus recursos, no cumpre finalidade especfica do Estado. O objeto de sua atividade no dos que se acham compreendidos entre os que constituem dever prprio do Estado. Tambm no uma atividade de fins privatistas, mas este fato no lhe empresta a qualidade de servio pblico. Quando muito, o servio de aprendizagem comercial ser um servio de utilidade pblica, o qual pode ser prestado por uma pessoa jurdica de direito privado.
9.2. Servio Social do Comrcio SESC Criado pela Confederao Nacional do Comrcio - CNC, nos termos do Decreto-lei n 9.853, de 13 de setembro de 1946, sob a inspirao da Carta da Paz Social, elaborada pelos representantes das classes produtoras na histrica reunio de Terespolis, de 1 a 6 de maio de 1945, o Servio Social do Comrcio - SESC uma entidade de carter privado, mantida e administrada pelos empresrios do Comrcio. O SESC mantido com uma contribuio compulsria de 1,5% sobre o valor da folha de pagamento das empresas enquadradas nas entidades sindicais subordinadas Confederao Nacional do Comrcio. Levando em conta sua origem, sua histria, seus princpios e o meio em que atua, so finalidades do SESC: contribuir para a melhoria da qualidade de vida dos trabalhadores no comrcio e seus dependentes; e contribuir, no mbito de suas reas de atuao, para
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o desenvolvimento econmico e social, participando do esforo coletivo para conquistar, de forma estvel, melhores condies de vida para todos. Os objetivos do SESC em relao aos comercirios e seus dependentes esto sintetizados nos seguintes propsitos gerais: oferecer servios que possam contribuir, de forma imediata em alguma medida, para o bem-estar de sua clientela e melhoria de sua qualidade de vida; fortalecer, atravs da ao educativa, propositiva e transformadora, a capacidade dos indivduos para buscarem, eles mesmos, a melhoria de suas condies de vida; e contribuir para o aperfeioamento, enriquecimento e difuso da produo cultural, identificando a, uma das condies necessrias ao desenvolvimento nacional.
9.3. Outros exemplos de Servios Sociais Autnomos Outros exemplos de Servios Sociais Autnomos so o Servio Social da Indstria SESI; o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI, criado pelo Decretolei federal n. 4.048/42, que outorgou a organizao e a direo dessa entidade Confederao Nacional da Industria; a Legio Brasileira de Assistncia LBA, instituda mediante Estatuto aprovado pelo ento Ministrio da Justia e Negcios Interiores; a Associao das Pioneiras Sociais APS, criada pela Lei federal n. 8.246/91.
III Da PARANAPREVIDNCIA
O Estado do Paran, com a finalidade de atender Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998, que reformulou a Previdncia Social Brasileira, e Lei Federal n. 9.717, de 27 de novembro de 1998, que estabeleceu as regras gerais para a organizao e o funcionamento dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, reorganizou o seu Regime Prprio de Previdncia Estadual, instituindo o Sistema de Seguridade Funcional do Estado do Paran PARANAPREVIDNCIA, pela Lei Estadual n. 12.398, de 30 de dezembro de 1998. Tal entidade, est vinculada, por cooperao, ao Governo do Estado, atravs da Secretaria Especial para Assuntos de Previdncia, que supervisiona a execuo do Contrato de Gesto celebrado com o Estado do Paran, observando o disposto na Lei n. 12.398/98 e no Estatuto da Instituio, aprovado pelo Decreto n. 720, de 10 de maio de 1999, e demais dispositivos legais aplicveis, especialmente s normas gerais editadas pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.
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1. Natureza Jurdica A PARANAPREVIDNCIA, nos termos da Lei Estadual n. 12.398, de 30 de dezembro de 1998, caracteriza-se como instituio, sem fins lucrativos, com personalidade jurdica de direito privado, natureza de servio social autnomo paradministrativo, com patrimnio e receitas prprios, com autonomia tcnica e financeira. ente de cooperao governamental, no cumprimento, pelo Estado do Paran, de suas obrigaes de Seguridade Funcional, compreendendo os programas de Seguridade Funcional de que so beneficirios os agentes pblicos estaduais, seus dependentes e pensionistas.
2. Finalidade Essa entidade foi inicialmente criada para garantir o pagamento dos benefcios previdencirios que elenca, bem como oferecer assistncia sade aos servidores pblicos, atravs da criao de fundos segregados para a previdncia e sade. Os fundos so formados com recursos provenientes da contribuio dos servidores ativos, inativos, pensionistas e do Estado. A finalidade desta entidade est prevista no Estatuto da PARANAPREVIDNCIA, aprovado pelo Decreto n. 720, de 10 de maio de 1.999. Dispe o artigo 7 daquele Estatuto: Art. 7. A PARANAPREVIDNCIA tem por finalidade gerir o Sistema de Seguridade Funcional do Estado do Paran, que compreende os Programas de Previdncia e de Servios Mdico-Hospitalares, segundo regime de benefcios e de servios previstos na Lei-PR n. 12.398, de 30 de dezembro de 1.998 e de que so destinatrio os agentes pblicos estaduais, seus dependentes e pensionistas.
3. Responsabilidade do Estado pelas obrigaes da PARANAPREVIDNCIA A PARANAPREVIDNCIA tem natureza de servio social autnomo, sendo, portanto, uma entidade paraestatal, ou seja, est ao lado do estado, mas fora dele. Dessa forma, tal instituto seria inteiramente responsvel por suas obrigaes, no havendo qualquer responsabilidade do Estado. No entanto, na lei que a instituiu, h dispositivos que estabelecem de maneira diferente :
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Art. 98. O Estado solidariamente responsvel com a PARANAPREVIDNCIA, pelo pagamento dos benefcios a que fizerem jus os segurados e pensionistas, participantes do Plano de Benefcios Previdencirios a cargo do FUNDO DE PREVIDNCIA; e, nos mesmos termos, em relao ao Plano de Servios Mdico-Hospitalares a cargo do FUNDO DE SERVIOS MDICO-HOSPITALARES. Art. 102. (...)
1 Se extinta a PARANAPREVIDNCIA, ser seu patrimnio destinado ao Estado do Paran, sendo obrigao deste manter a identidade e os fins do FUNDO DE PREVIDNCIA e do FUNDO DE SERVIOS MDICOHOSPITALARES e os direitos adquiridos dos beneficirio a eles vinculados, no podendo, em nenhuma hiptese, descaracteriz-los, extingu-los ou incorpor-los ao Tesouro Estadual. (...)
Assim, a referida lei instituiu a responsabilidade solidria do Estado, e a subsidiria, em caso de extino da entidade, respectivamente.
4. Dos Beneficirios De acordo com o artigo 34, sero obrigatoriamente inscritos na PARANAPREVIDNCIA todos os servidores pblicos estaduais, pertencentes aos Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio, s Autarquias, Fundaes, Instituies de Ensino Superior, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas, Militares (da ativa e da reserva), assim como servidores inativos e pensionistas.
4.1. Segurados obrigatrios So segurados obrigatrios deste programa de previdncia os segurados ativos servidores pblicos estaduais ativos e militares da ativa ou em disponibilidade, e os segurados inativos servidores pblicos estaduais inativos e os militares da reserva remunerada ou reformados, ambos inscritos na PARANAPREVIDNCIA (art. 41, incisos I e II).
4.2. Dependentes dos segurados Os dependentes dos segurados esto elencados no artigo 42 da Lei Estadual n. 12.398/98: 113
Art. 42. So dependentes dos segurados: I o cnjuge ou convivente, na constncia, respectivamente, do casamento ou da unio estvel; II os filhos desde que: a) menores de 21 (vinte e um) anos e no emancipados; b) definitivamente invlidos ou incapazes, se solteiros e sem renda e desde que a invalidez ou incapacidade seja anterior ao fato gerador do benefcio; c) estejam cursando estabelecimento de ensino superior oficial ou reconhecido, se menores de 25 (vinte e cinco) anos, solteiros e sem renda. (...) Dispe, ainda, o pargrafo 5 daquele mesmo artigo, sobre a indicao de dependentes, no caso de inexistncia daqueles:
Art. 42. (...)
5 Inexistindo os dependentes enumerados nos incisos I e II deste artigo, o segurado poder inscrever como seus dependentes para o Regime de Previdncia, mediante a devida comprovao de dependncia econmica e atendidos aos requisitos estabelecidos em Regulamento:
a) os pais; b) o irmo, menor de 21 (vinte e um) anos e no emancipado ou definitivamente invlido ou incapaz, se solteiro e sem renda e desde que a invalidez ou incapacidade seja anterior ao fato gerador do benefcio; c) o menor que, por determinao judicial, esteja sob tutela ou guarda do segurado, desde que comprovadamente resida com este, no seja credor de alimentos e no possua condies suficientes para o prprio sustento.
5. Da Estrutura Administrativa A estrutura administrativa da PARANAPREVIDNCIA ter os seguintes rgos (art. 8, da Lei Estadual n. 12.398/98):
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Conselho de Administrao, como rgo superior de gerenciamento, normatizao e deliberao; Conselho Fiscal, como rgo de fiscalizao e controle interno; Conselho Diretor, como rgo executivo.
5.1. Conselho de Administrao O Conselho de Administrao, como rgo de gerenciamento, normatizao e deliberao superior, composto por um Presidente, dez Conselheiros Efetivos e cinco Suplentes, todos escolhidos entre pessoas com formao superior e de reconhecida capacidade nas reas de seguridade, administrao, economia, finanas, direito, medicina ou engenharia. A composio dos Conselheiros ser feita na forma do artigo 10 da Lei n 12.398/98.
5.2. Conselho Fiscal O Conselho Fiscal, como rgo de fiscalizao e controle interno, composto por um Presidente, seis Conselheiros Efetivos e trs Suplentes, todos com formao de nvel superior, qualificao contbil ou econmica e experincia na rea ou em outra afim.
5.3. Conselho Diretor O Conselho Diretor o rgo responsvel pela prtica dos atos de administrao, necessrios conduo dos assuntos da PARANAPREVIDNCIA e composto por: Diretor Presidente; Diretor de Administrao; Diretor de Previdncia; Diretor de Finanas e Patrimnio; Diretor Jurdico; e, Diretor de Servios Mdico-Hospitalares. 115
O Diretor Presidente o responsvel pela coordenao, organizao e direo das atividades da PARANAPREVIDNCIA. As competncias dos Diretores esto previstas nos artigos 14 e seguintes da Lei-PR n. 12.398, e nos artigos 28 e seguintes do Estatuto da PARANAPREVIDNCIA.
5.4. Nvel de Assessoramento Alm dos rgos estatutrios, a PARANAPREVIDNCIA possui outros rgos previstos em seu Estatuto, no Capitulo III - Do Nvel de Assessoramento: Comit de Investimentos; Ouvidoria; Assessoria Tcnica; Assessoria de Comunicao Social; e, Secretaria Executiva dos Conselhos.
6. Dos Benefcios Os benefcios pagos pelo Sistema de Previdncia Estadual do Paran aos seus segurados so: a) aposentadoria por invalidez permanente; b) aposentadoria compulsria por implemento de idade; c) aposentadoria voluntria por tempo de contribuio; e, d) aposentadoria voluntria por implemento de idade.
Quanto aos dependentes dos segurados, os benefcios so: a) penso por morte do segurado; b) penso por ausncia do segurado; c) penso por priso do segurado.
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7. Legalidade O Servio Social Autnomo uma pessoa jurdica, conforme j mencionamos, paraestatal, atua ao lado do Estado. Sua finalidade atuar de forma a cumprir finalidades pblicas em um regime de direito privado, mas que, por valer-se de bens e dinheiro pblico, presta contas ao Estado. Neste modelo, como vimos, vrios so os exemplos de institutos e entidades assistenciais. A Administrao descentralizada e por meio de entes de cooperao, a nosso ver, no afronta nenhum princpio constitucional ou norma legal. Assim, o Servio Social Autnomo, por si, uma figura perfeitamente vlida e reconhecida pelo nosso ordenamento jurdico. Necessrio, neste momento, verificar se toda atividade atribuda ao Estado pode ser exercida por meio do Servio Social Autnomo. A resposta nos parece, a princpio, negativa. Conforme j citado, o professor Hely L. Meirelles afirma que aos entes de cooperao cabe executar cometimentos de interesse do Estado, mas no privativos do Estado 27. (grifo nosso). Celso Antnio Bandeira de Mello afirma que essas pessoas colaboram com o Estado desempenhando atividade no lucrativa e qual o Poder Pblico dispensa especial proteo. 28 Resta, portanto, perquirir se o Regime Previdencirio Funcional uma atividade privativa do Estado ou no, para s ento afirmar se pode ser exercida por um ente paraestatal, como o Servio Social Autnomo. A questo complexa e, com a devida vnia, iremos nos permitir melhor analisar esta questo quando da concluso do presente estudo. Quanto Lei n. 12.398/98 que criou a PARANAPREVIDNCIA, temos a ponderar o seguinte: Referida Lei atribuiu Paranaprevidncia a natureza de servio social autnomo Mas isto no basta para que uma pessoa jurdica assim seja considerada. Mister se faz que sobre ela recaiam normas, direitos e obrigaes prprias de entes da mesma natureza.
Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 11a ed., So Paulo, Editora Malheiros, p. 324. Celso Antonio Bandeira de Mello, Natureza e Regime Jurdico das Autarquias, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1968, pg 353.
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Todavia, no instituto em comento, pode-se verificar alguns aspectos previstos na lei que o criou, que se mostram contrrios sua prpria natureza. No estamos aqui afirmando que a PARANAPREVIDNCIA no seja um servio social autnomo, mas se assim se intitula, no poder a lei que a criou retirar caractersticas que so inerentes a esta figura jurdica nem afastar os princpios e controles que regem sua existncia. Para ilustrar o que acima afirmamos, oportuno se faz mencionar alguns exemplos: a) O artigo 12, inciso I, alnea i, da aludida lei estabelece: Art. 12. Compete ao Conselho de Administrao: I Aprovar: (...) i) o valor da remunerao dos Diretores, que no poder ser superior aos praticados pelo mercado dos Fundos de Penses Brasileiro; (...) Conforme j mencionado no presente estudo, o teto da remunerao dos Diretores ou de qualquer outro empregado ou dirigente do Servio Social Autnomo deve ser o previsto no artigo 37, inciso XI da Constituio Federal 29. b) O artigo 32., pargrafo 1, reza que:
Art. 32. (...)
1 No incide o princpio da licitao sobre as aplicaes, investimentos e contrataes efetuados, para garantia e execuo de suas obrigaes, realizadas com os recursos dos FUNDOS, por sua natureza de operaes inerentes ao respectivo regime financeiro, obrigatoriamente adotado no Programa a cargo daquele; (...)
O princpio licitatrio incide e no pode ser afastado de uma entidade com finalidade pblica e custeada com contribuies parafiscais, o que torna o dispositivo em discusso, inconstitucional 30. Portanto, nesta fase preliminar, podemos concluir que a PARANAPREVIDNCIA nos parece uma entidade constitucional, mas que traz em seu bojo alguns conceitos e regras contrrios Lei Maior.
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Vide item II 8.2 do presente estudo. Vide item II 7 do presente estudo
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8. Vantagens e desvantagens Apesar de, conforme mencionado na nota preliminar deste estudo, no ser ainda o momento oportuno para as concluses, iremos, com a devida vnia, tecer algumas ponderaes: De um modo geral, salvo melhor juzo, no encontramos na lei criadora da PARANAPREVIDNCIA dispositivos que permitam-nos afirmar ter esta forma jurdica vantagens sobre a administrao indireta no mbito da previdncia funcional. Quanto autonomia, desde que sejam observados todos os princpios constitucionais aplicveis aos servios sociais autnomos, a autarquia de regime especial muito se assemelha figura objeto de nossas ponderaes. Ambas utilizam dinheiro pblico e devem, por isso, prestar contas ao Estado. A composio da estrutura administrativa de ambas, de igual forma, assemelham-se e detm as mesmas possibilidades de atuao. As autarquias exercem a administrao em nome prprio, e no em nome do Estado, e no so subordinadas a nenhum ente federativo, assim como o servio social autnomo. Alm do que, as autarquias tambm possuem patrimnio segregado do ente que as criou. Assim, os recursos previdencirios tm total segregao em relao Administrao Central. O que, alis, exigncia da prpria Lei n. 9.717/98, que estabeleceu as regras gerais para a organizao e o funcionamento dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Tal diploma legal dispe, em seu artigo 6, inciso II, que a existncia de conta do fundo previdencirio dever ser distinta da conta do Tesouro da unidade federativa. Quanto tributao, enquanto o servio social autnomo tem que buscar atravs do Poder Judicirio o seu alegado direito de imunidade a impostos, com base no artigo 150, inciso VI, alnea c, da Constituio Federal, a autarquia goza tal direito de forma inquestionvel (art. 150, VI, a, CF). Outra questo a ser apontada a impossibilidade de os prprios empregados e dirigentes deste Instituto serem segurados do Regime Prprio. Isto por tratar-se, o servio social autnomo, de entidade de direito privado. Assim sendo, seus empregados e dirigentes devero, obrigatoriamente, se filiar ao Regime Geral de Previdncia Social INSS. De qualquer forma, no pretendemos nos alongar acerca deste assunto, eis que, conforme a referida nota preliminar, o principal objetivo deste trabalho instigar a discusso e o debate para que, somente aps ouvidas as diferentes opinies que cercam este tema to controverso, possamos emitir nossa opinio, a qual se balizar nos ditames do ordenamento jurdico ptrio. 119
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CAPTULO II AUTARQUIA
I Conceito
Segundo o ilustre professor Hely Lopes Meirelles, autarquias so entes administrativos autnomos, criados por lei especfica, com personalidade jurdica de Direito Pblico interno, patrimnio prprio e atribuies estatais especficas, um prolongamento do Poder Pblico, uma longa manus do Estado 31. Celso Antnio Bandeira de Mello define autarquia, sinteticamente, como pessoas jurdicas de Direito Pblico de capacidade exclusivamente administrativa 32, ou pessoa de direito pblico exclusivamente administrativa 33. E, sendo exclusivamente administrativa tem carter auxiliar, isto , consiste em entidade criada para secundar os entes polticos aos quais competiria, em princpio, desenvolver as atividades conferidas titularidade das autarquias. Distingue-se das pessoas polticas porque estas ltimas dispem de capacidade mais ampla no se limitando ao campo da administrao 34. Rui de Souza conclui que a autarquia o prprio Estado, nada se modificando na estrutura dos servios, no obstante a personificao e a autonomia dada ao instituto 35. O Decreto-lei federal n. 200, de 25 de fevereiro de 1.967, em seu artigo 5, inciso I, define autarquia federal como servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receitas prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. E, conforme estabelece o artigo 37, da Constituio Federal, em seu inciso XIX, somente por lei especfica poder ser criada autarquia. As autarquias so detentoras, em nome prprio, de direitos e obrigaes, poderes e deveres, prerrogativas e responsabilidades. Ademais, em razo de sua personalidade,
Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, pp. 310 e 313. In Curso de Direito Administrativo, 9a ed., So Paulo, Editora Malheiros, p. 101. 33 In Natureza e Regime Jurdico das Autarquias, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, 1968, p. 226. 34 Idem. 35 In Servios do Estado e seu Regime Jurdico, in Revista de Direito Administrativo, Vol. 28, p. 10.
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as atividades que lhes so trespassadas, os fins e interesses que perseguem so prprios, assim como so prprios os bens que possuam ou venham a possuir 36. um rgo autnomo da administrao. Uma forma de descentralizao administrativa, para prestar um servio retirado da Administrao centralizada. Servio esse que deve ser pblico e tpico, e no uma atividade industrial ou econmica, mesmo que de interesse coletivo. As autarquias dispem de titularidade sobre os interesses e atividades que lhe foram outorgados pela ordem jurdica. Desse modo, a autarquia no exerce administrao em nome do Estado, mas em nome prprio. Hely Lopes Meirelles adverte que as autarquias so entes autnomos, mas no so autonomias. Estas legislam para si; aquela administra a si prpria, segundo as leis editadas pelas entidades que a criou. Por isso habitualmente caracterizada como entidade que se auto administra. Ou seja, no sendo a autarquia uma dependncia da Administrao Central (da Unio, dos Estados e dos Municpios) uma vez que o prprio poder poltico a erigiu em personalidade est visto que fica alijada da relao hierrquica unificadora da Administrao. , por conseguinte, rgo estatal externo ao corpo da Administrao, insusceptvel de receber ordens dos agentes centrais 37. As autarquias so criadas por lei, que as regulamentam, sejam elas federais, estaduais ou municipais. E, como ensina o ilustre professor Hely Lopes Meirelles, a personalidade da autarquia, por ser de Direito Pblico, nasce com a lei que a institui, independentemente de registro 38. E continua, a instituio das autarquias, ou seja, sua criao faz-se por lei especfica (art. 37, XIX), mas a organizao se opera por decreto, que aprova o regulamento ou estatuto da entidade, e da por diante sua implementao se completa por atos da diretoria, na forma regulamentar ou estatutria, independentemente de quaisquer registros pblicos 39. Portanto, o comeo da sua existncia diferente do de pessoas jurdicas de Direito Privado. Para estas, o fato que lhe d origem a vontade humana. O processo de constituio da pessoa jurdica de direito privado apresenta duas fases: a) a do ato constitutivo, que deve ser escrito; e, b) a do registro pblico.
Diogenes Gasparini, ob. cit., p. 270. Celso A. B. de Mello, Natureza e Regime Jurdico das Autarquias, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, 1968, p. 228. 38 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 311. 39 Idem, p. 313.
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Na primeira fase ocorre a constituio da pessoa jurdica por meio de um ato jurdico. A segunda fase se configura no registro, j que para a sua existncia legal necessrio inscrever os contratos, estatutos ou compromissos no seu registro peculiar, regulado por lei especial (art. 18, do Cdigo Civil). A autarquia se diferencia da Administrao Pblica Direta por ser mais especializada e malevel do que esta. Ela pode assumir as mais diversas formas e reger-se por estatutos prprios ao seu fim.
II Classificao
Segundo Diogenes Gasparini 40, as autarquias podem ser classificadas segundo trs critrios distintos: a) pessoa jurdica criadora; b) estrutura jurdica; e c) soma de poderes. Pelo critrio da pessoa jurdica criadora, as autarquias podem ser: federais (descentralizaes da Unio), estaduais (descentralizaes do Estado-Membro), distritais (descentralizaes do Distrito Federal), ou municipais (descentralizaes do Municpio). Em razo do critrio da estrutura jurdica, as autarquias podem se dividir em: fundaes pblicas (patrimnio afetado a um fim); ou corporaes pblicas (associaes de pessoas voltadas a um fim). No que se refere a este critrio, especificamente, de classificao das autarquias, de Diogenes Gasparini, conveniente ressaltar que a doutrina no pacfica. Existem autores, tais como Roque Antnio Carraza e Celso Antnio Bandeira de Mello que entendem que as fundaes pblicas tm natureza autrquica 41. Porm, o j mencionado Hely Lopes Meirelles, acompanhado de Francisco de Assis Alves 42, entende de forma diferente, e afirma que as fundaes pblicas no so autarquias. J para Jos Eduardo Sabo Paes 43, as Fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico se dividem em: fundao com personalidade jurdica de direito privado; e fundao com personalidade jurdica de direito pblico. Sendo esta ltima uma autarquia. Em face a maior ou menor soma de poderes, as autarquias podem ser classificados como simples, ou de regime especial.
Ob. cit., p. 271. Roque Antnio Carrazza, ob. cit., p. 457. 42 In, Fundaes, Organizaes Sociais, Agncias Executivas, Editora LTr, So Paulo, 2000, p. 54. 43 In, Fundaes e Entidades de Interesse Social, 2a ed., Editora Braslia Jurdica, Braslia, 2000, p. 119.
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III Imunidade tributria 44

O artigo 150, inciso VI, alnea a, e seu pargrafo 2, da Constituio Federal estabelecem: Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: (...) VI instituir impostos sobre: a) patrimnio, renda ou servios, uns dos outros; (...)
2 - A vedao do inciso VI, a, extensiva s autarquias e s fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, no que se refere ao patrimnio, renda e aos servios, vinculados a suas finalidades essenciais ou s delas decorrentes.
A razo de tal dispositivo em virtude dos prprios princpios da Federao, que supem convvio equilibrado entre as vrias entidades pblicas, e postulam sua imunidade recproca a impostos. a necessidade de harmonia entre os entes pblicos. E as autarquias so pessoas de direito pblico, nascidas do ente que a criou, dessa forma herdaram seus privilgios e condies, exceto naquilo onde houve expressa excluso. No se procede qualquer distino jurdica entre a pessoa pblica autarquia e a pessoa pblica Estado, seno as que decorrem da natureza poltica deste e administrativa daquele 45. No entanto existe um inconveniente, que consiste na dificuldade de se estabelecer, nos casos concretos, quando um patrimnio, renda ou servio, deva ser havido como vinculado ou decorrente das finalidades essenciais das autarquias. Outro ponto a se observar que a imunidade prevista diz respeito apenas a impostos. A Constituio Federal, nos dispositivos supra mencionados, no abrange as taxas e as contribuies de melhoria. E nem haveria motivo para isso, pois ambas so devidas em razo de prestao de atividade pblica diretamente referida ao obrigado. Atravs da taxa ou da contribuio de melhoria o Poder Pblico encontra compensao, total ou parcial, ao seu dispndio, de quem deu causa ou se beneficiou sua despesa. Portanto, como texto constitucional regulou a matria de modo estrito, evidencia-se a inteno de excluir as taxas e contribuies de melhoria da imunidade.
44 45
Vide diferenciao entre imunidade e iseno no item II 5. Aspectos Tributrios, do Captulo I. Geraldo Ataliba, ob. cit., p. 75.
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Assim, nenhuma dvida pode haver sobre a imunidade das autarquias tributao por via de impostos, ex vi do artigo 150, pargrafo 2, da Lei Maior.
IV Responsabilidade das Autarquias

A autarquia pessoa de direito, titular de direitos e obrigaes, e por isso mesmo deve responder pelos prprios atos, pelas obrigaes assumidas e pelos danos que causar a algum. Assim, a Administrao Pblica a que pertence a autarquia no responde pelas suas obrigaes, nem pelos danos causados a terceiros, sejam decorrentes de sua atuao ou do comportamento de seus servidores. E desse modo vm decidindo os nossos Tribunais 46. a autarquia, antes de mais nada, que fica obrigada e responsvel pelo que assumiu ou por danos que causou, pois se trata de pessoa jurdica. Desse modo, no h de se falar em responsabilidade solidria da Administrao Pblica em relao aos atos ou negcios da autarquia que criou. Mas isso no significa, no entanto, que o Estado seja inteiramente estranho aos problemas acarretados em conseqncia da responsabilidade das autarquias. Mesmo no havendo responsabilidade solidria, h a responsabilidade subsidiria. Assim, exaurido o patrimnio da autarquia cabe obrigatoriamente ao Estado solver as obrigaes no satisfeitas, suportar o remanescente do prejuzo decorrente desses comportamentos. A responsabilidade subsidiria impe-se em virtude de o ente autrquico ser uma entidade pblica. Ele criado pela Administrao Pblica com o fim de atingir objetivos estatais que se tornam seus por lhe haver sido atribuda a titularidade deles. Competiria ao prprio Estado prosseguir com a atividade em que se fez substituir, caso ele no houvesse criado a entidade auxiliar para substitu-lo. A autarquia assume obrigaes e responsabilidades que ocorrem pelo exerccio de funo posta pela Administrao Pblica em sua mo, mas devendo ser cumpridas em proveito da mesma Administrao. Sua nica razo de existir o interesse pblico, a satisfao dos objetivos pblicos. Decorre do prprio princpio da responsabilidade do Estado o princpio da responsabilidade subsidiria do Estado pelos atos das autarquias. Assim, sua
46
Vide RT 151/301 e RDA 59/333.
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responsabilidade integral, porm subsidiria, isto , s pode aparecer depois de esgotadas todas as foras da autarquia. No poder essa responsabilidade recair sobre o oramento geral enquanto existir um patrimnio especfico para aquele fim, capaz de saldar regularmente seus compromissos.
V Controle autrquico
Ainda que a autarquia seja uma pessoa autnoma, est sujeita a uma superviso da Administrao Pblica a que pertence. Superviso sobre os atos e a conduta dos dirigentes da autarquia, visando conformar a atuao da autarquia lei e ao cumprimento das finalidades fixadas em seu ato de criao. Aqui no se configura exerccio do poder hierrquico, j que no existe uma subordinao entre a autarquia e a entidade a que se vincula. Configura-se apenas vnculos de controle legalmente previstos. Em sentido amplo, a expresso controle administrativo das autarquias ou tutela abrange toda espcie de atos atravs dos quais a Administrao Central conforma a ao das pessoas autrquicas ao cumprimento de seus fins especficos em consonncia com os genricos objetivos estatais, quer no que respeita ao mrito de seus atos, quer no que tange s exigncias de legitimidade deles. Envolve, por conseguinte, tambm o chamado controle financeiro, isto , aquele que diz respeito aos atos concernentes ao processamento da receita e despesa das autarquias, bem como aos aspectos formais da gesto de seus recursos 47. O controle administrativo das autarquias visa assegurar consonncia entre o comportamento dos entes autrquicos e os escopos estatais, o que se realiza para adequao de seu desempenho ao cumprimento dos fins em vista dos quais foram criados. Com isto, mantm-se a autarquia fiel prpria vocao, afinada com seus objetivos prprios e efetivamente entrosada no esquema administrativo do Estado 48. O controle administrativo pode se distinguir em: a) preventivo ou repressivo; b) ordinrio ou extraordinrio; e, c) de legitimidade e de mrito. Tem-se o preventivo quando necessrio que a autarquia dependa de prvia manifestao do controlador para praticar determinado ato, ou para que este adquira eficcia. Ou seja, a exercida a priori, antes do ato autrquico, ou depois dele, mas previamente ocorrncia de seus efeitos. E ser repressivo sempre que ocorrer
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Celso A. B. de Mello, Natureza e Regime Jurdico das Autarquias, p. 426. Idem, p. 427.
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a posteriori, ou seja, depois da produo do ato, e desde que no seja requisito que condicione a sua eficcia. O carter repressivo ou preventivo do controle conferido pela lei que o instaure. O controle ordinrio uma atividade conexa atividade normal da Administrao Pblica, sendo que o controle extraordinrio s se procede quando concorrerem circunstncias especiais, tendo havido grave violao de normas ou princpios jurdicos ou de convenincia administrativa. O controle ordinrio s exercido pela Administrao Central por meio de atos que a prpria lei, reputando-os necessrios, expressamente os tenha atribudo. Porm, excepcionalmente, em carter extraordinrio, admissvel, com base na prpria estrutura do sistema normativo, interferncia da Administrao Central, mesmo em situaes no previstas e mediante atos no autorizados expressamente em lei, quando a autarquia se desviar manifestamente, seja em algum ato especfico, seja no conjunto de sua atividade, da realizao conveniente de seus fins 49. Outra distino 50, a que se faz tendo em vista o seu escopo, distinguindo-se em controle de legitimidade e de mrito, caso se proponha a examinar a conformidade do ato com a lei ou a analisar sua convenincia e oportunidade. O controle de legitimidade de direito, ou seja, quando a lei haja habilitado o controlador a examinar a conformidade do comportamento autrquico com os ditames legais 51, o confronto do fato (positivo ou negativo) com a norma jurdica. Este controle, que concerne a um juzo objetivo (concordncia ou no do ato autrquico com a legitimidade), pode dar margem insurgncia da autarquia contra a deciso contida no ato de tutela. O controle de mrito de cincia da administrao, isto , quando, por fora de lei, ao controlador assista apreci-lo tambm sob angulo de convenincia e oportunidade, caso em que, evidentemente, seus poderes tero intensidade maior 52, o exame do mrito, mas em face de normas de boa administrao, matria de fato. Este controle, que discricionrio quanto ao contedo, envolve apreciao subjetiva e, sendo assim, nada restar a autarquia seno conformar-se com a deciso em que se consubstancia o ato tutelar. A par desse controle administrativo, existe um outro, em que as autarquias submetem-se apreciao do Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas respectivo (CF, art. 70). Esse tribunal exerce a fiscalizao contbil, financeira e
Idem, p. 442. Idem, p. 445. 51 Celso A. B. de Mello, Curso de Direito Administrativo, 9 Edio, Malheiros Editores, p. 104. 52 Idem.
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oramentria, operacional e patrimonial dos atos a comportamentos das autarquias, sendo competentes para julgar as contas dos administradores autrquicos; apreciar, para fins de registro, as admisses de pessoal e concesses de aposentadoria; realizar auditorias e inspees; aplicar, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei; etc. Existe, tambm, o controle efetuado pelo cidado. Ele parte legtima para propor ao popular visando a anular ato lesivo ao patrimnio pblico em que incorram autoridades autrquicas (art. 5, LXXIII, CF). O Ministrio Pblico no exerce nenhum tipo de controle sobre as autarquias, cabendo a ele o velamento e a fiscalizao das fundaes de direito privado.
VI Regime de pessoal e Dirigentes

1. Pessoal Os servidores das autarquias s so admissveis mediante concurso pblico de provas ou de provas e ttulos 53, nos termos do art. 37, II da Lei Maior, exceto os cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e exonerao. Tais servidores esto sujeitos ao Regime Jurdico que lhes for imposto por lei. O regime de pessoal dos servidores da autarquia no necessita ser unicamente estatutrio ou celetista, podendo haver um regime misto, principalmente com o advento da Emenda Constitucional n 20 que retirou qualquer dvida acerca desta questo. Vejamos: O artigo 39, da Constituio Federal dispunha: Art. 39 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro, no mbito de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os servidores da Administrao Pblica direta, das autarquias e das fundaes pblicas. E, atualmente, com a Emenda Constitucional n. 19/98, dispe: Art. 39 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica de administrao e remunerao de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
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Vide tambm sobre o regime de pessoal do Servio Social autnomo mencionado neste estudo.
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Corroborando este entendimento, oportuno citar o que preleciona o Ilustre Professor Digenes Gasparini 54: No h duvida que o legislador Estadual-Distrital e o Municipal podem escolher o regime estatutrio ou celestista, ou ambos, como regime de pessoal estadual, distrital ou municipal... Outro ponto que merece destaque no presente estudo referente ao princpio da isonomia. A Constituio Federal, no texto original de seu artigo 39, 1 dispunha: Art. 39 - (...)
1 A lei assegurar aos Servidores da Administrao Direta isonomia de vencimentos para cargos de atribuies iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre os Servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, ressalvadas as vantagens de carter individual e as relativas a natureza ou ao local de trabalho.
Observe-se que pelo texto original da Carta Magna, para cargos iguais ou semelhantes deveriam corresponder iguais remuneraes. Assim, por este princpio, os Servidores titulares de cargos iguais ou assemelhados, ainda que em rgos diferentes da Administrao Direta, autrquica e fundacional pblica deveriam receber iguais salrios. Com o advento da Emenda Constitucional n 19/98 houve profunda alterao neste dispositivo, o qual passou a ter a seguinte redao, ora em vigor: Art. 39 - (...)
1 A fixao dos padres de vencimentos e dos demais componentes do sistema remuneratrio observar:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; II - os requisitos para a investidura; III - as peculiaridades dos cargos. Da leitura da aludida norma constitucional, percebe-se que no mais vigora o princpio da isonomia como nos moldes anteriores, vale dizer, o critrio de remunerao deve levar em conta os fatores elencados nos incisos do 1 do art. 39, respeitando, de qualquer forma, o princpio genrico da isonomia previsto no art. 5, I da Constituio da Repblica.
54
In Direito Administrativo, Editora Saraiva, 5 Edio, 2000, pg 224.
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Tornou-se, pois, mais branda a aplicao da isonomia. O que se busca, na nova ordem constitucional no uma igualdade formal, mas sim real. No basta que um servidor tenha o mesmo cargo que um outro para que tenha a mesma remunerao. Mister se faz que tambm as peculiaridades pessoais e do cargo sejam as mesmas. Para melhor elucidar esta nova ordem e, a fim de no tornar esta anlise demasiadamente longa, pede-se vnia para trazer baila a lio do Preclaro Jurista e Saudoso Mestre Hely Lopes Meirelles: O princpio da isonomia, mesmo antes da Carta de 1988 - que, pelo 1 do art. 39, modificado inteiramente pela EC 19, o havia determinado especificamente para os servidores civis - j vinha sendo freqentemente invocado para equiparao de servidores no contemplados nas leis majoradoras de vencimentos ou concessivas de vantagens. Hoje, com a nova redao do 1 do art. 39, dada pela EC 19, suprimindo o princpio da isonomia da seo II - Dos Servidores Civis - a questo regulada pelo princpio geral da igualdade previsto no art. 5 da Carta. Dessa forma, mesmo com a EC 19 sua aplicao no pode ser afastada. Mas h de ser entendido e aplicado nos justos limites do mandamento igualitrio. O que a Constituio assegura a igualdade jurdica, ou seja, tratamento igual, aos especificamente iguais perante a lei. A igualdade genrica dos Servidores Pblicos no os equipara em direitos e deveres e, por isso mesmo, no os iguala em vencimentos e vantagens. Genericamente, todos os servidores so iguais, mas pode haver diferenas especficas de funo, de tempo de servio, de condies de trabalho, de habilitao profissional e outras mais, que desigualem os genericamente iguais. Se assim no fosse, ficaria a Administrao obrigada a dar os mesmos vencimentos e vantagens aos portadores de iguais ttulos de habilitao, aos que desempenham o mesmo ofcio, aos que realizam o mesmo servio, embora em cargos diferentes ou em circunstncias diversas. Todavia, no assim, porque cada servidor ou classe de servidor pode exercer as mesmas funes (v.g., de mdico, engenheiro, escriturrio, porteiro, etc.) em condies funcionais ou pessoais distintas fazendo jus a retribuies diferentes, sem ofensa ao princpio isonmico. 55 (grifo nosso). E finaliza, o nclito lente: O que o princpio da isonomia impe tratamento igual aos realmente iguais. A igualdade nominal no se confunde com a igualdade real. Cargos de igual denominao podem ser funcionalmente desiguais, em razo das condies de trabalho de um e de outro; funes equivalentes podem diversificar-se pela qualidade ou pela intensidade do servio ou, ainda, pela habilitao
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In Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 24 Edio, 1999, So Paulo, pg 427.
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profissional dos que a realizam. A situao de fato que dir da identidade ou no entre cargos e funes nominalmente iguais 56 (grifo nosso). Portanto, a autarquia poder contratar profissionais especializados para ocuparem cargos que necessitem de conhecimentos especficos e aprofundados, conferindo-lhes remunerao compatvel com suas caractersticas individuais e peculiaridades da funo, independentemente do cargo assemelhado de outras autarquias ou da prpria Administrao direta, respeitado, apenas, o teto previsto no art. 37, XI da Constituio da Repblica. Frise-se: o que o texto Constitucional visa assegurar to-somente a igualdade genrica, prevista no art. 5, I. A isonomia, no sentido de igualdade de remunerao para iguais cargos, pura e simplesmente, sem levar em conta peculiaridades pessoais e materiais, no mais permanece em nosso ordenamento jurdico.
2. Dirigentes Os dirigentes das autarquias so investidos nos respectivos cargos na forma que a lei ou seu estatuto estabelecer, mas o STF vem decidindo que inconstitucional a aprovao prvia de seus nomes pela Assemblia Legislativa do Estado, por afronta independncia dos Poderes 57. Os seus atos equiparam-se aos atos administrativos e, por isso, devem observar os mesmos requisitos para sua expedio, com atendimento especfico das normas regulamentares e estatutrias da instituio, sujeitando-se aos controles internos e ao exame de legalidade pelo Judicirio, pelas vias comuns (aes ordinrias) ou especiais (mandado de segurana e ao popular) 58.
VII Autarquias de Regime Especial

A expresso autarquia de regime especial encontrada em algumas leis. E nenhuma delas define seu contedo ou oferece seu conceito ou regime jurdico. No existe nenhuma diferenciao feita pelo Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1.967, ou em qualquer outra lei, entre as autarquias comuns e as autarquias de regime especial. Assim, a doutrina que tenta definir o seu conceito.
Idem. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 314. 58 Idem.

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Hely Lopes Meirelles diz que autarquia de regime especial toda aquela a que a lei instituidora conferir privilgios especficos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pblica 59. Diogenes Gasparini diz que, de maneira bem simples e prtica, a autarquia que possui maiores privilgios que as autarquias comuns 60. Desse modo, o que posiciona a autarquia de regime especial so as regalias que a lei criadora lhe outorga, para o pleno desempenho de suas finalidades especficas 61. Como exemplos de autarquias de regime especial temos: o Banco Central do Brasil, criado pela Lei n. 4.595/64; a Universidade de So Paulo, criada pelo Decreto-lei n. 13.855/44 e Decretos n. 52.326/69 e n. 52.906/72; a Comisso Nacional de Energia Nuclear, criado pela Lei n. 4.118/62; e as entidades encarregadas, por lei, dos servios de fiscalizao de profisses regulamentadas (OAB Ordem dos Advogados do Brasil, CONFEA Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, etc.).
VIII Do RIOPREVIDNCIA
O Estado do Rio de Janeiro, com a finalidade de atender Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1.998, que reformulou a Previdncia Social Brasileira, e Lei Federal n. 9.717, de 27 de novembro de 1.998, que estabeleceu as regras gerais para a organizao e o funcionamento dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, reorganizou o seu Regime Prprio de Previdncia Estadual, instituindo o Fundo nico de Previdncia Social do Estado do Rio de Janeiro RIOPREVIDNCIA, pela Lei Estadual n. 3.189, de 22 de fevereiro de 1.999.
1. Natureza Jurdica O Fundo nico de Previdncia Social do Estado do Rio de Janeiro RIOPREVIDNCIA, segundo o artigo 3 da lei que o instituiu, e artigo 1 do Decreto Estadual n. 25.217, de 17 de maro de 1.999, uma autarquia vinculada Secretaria de Estado de Administrao e Reestruturao do Estado.
In Direito Administrativo Brasileiro, p. 318. In ob. cit., p. 278. 61 Francisco de Assis Alves, ob. cit., p. 44.
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2. Finalidade A finalidade do RIOPREVIDNCIA a de arrecadar, assegurar e administrar recursos financeiros e outros ativos para o custeio dos proventos de aposentadoria ou reforma, das penses e outros benefcios, concedidos e a conceder a servidores estatutrio e seus beneficirios, pelo Estado do Rio de Janeiro, suas autarquias e fundaes (art. 1, da Lei Estadual 3.189/99, e art. 2, do Decreto Estadual n. 25.127/99).
3. Responsabilidade do Estado pelas obrigaes do RIOPREVIDNCIA Como j exposto (item IV Responsabilidade das Autarquias), o ente poltico a que a autarquia est vinculado no responde pelas suas obrigaes, nem pelos danos causados a terceiros, sejam decorrentes de sua atuao ou do comportamento de seus servidores. No h responsabilidade solidria da Administrao Pblica com relao s obrigaes da autarquia, mas responsabilidade subsidiria, isto , exaurido o patrimnio da autarquia cabe obrigatoriamente ao Estado solver as obrigaes no satisfeitas. No entanto, o pargrafo 3, do artigo 1, da Lei Estadual n. 3.189/99, dispe de maneira diferente a esse entendimento. Estabelece que competir ao Estado do Rio de Janeiro responder solidariamente pelas obrigaes assumidas pelo RIOPREVIDNCIA, mas somente em relao aos servidores estatutrios, ativos e inativos, bem como seus beneficirios, e ainda aos ex-participantes e ex-beneficirios do PREVI-BANERJ, seus dependentes e demais destinatrios do caput do art. 1 desta Lei (grifo nosso). E dispe, ainda, no pargrafo 2, daquele mesmo artigo, que o Tesouro Estadual garantidor das obrigaes do RIOPREVIDNCIA derivadas do dever de custeio dos valores devidos por proventos pela aposentadoria, reforma, penses e outros benefcios, concedidos e a conceder.
4. Dos Beneficirios Os beneficirios dos Regime de Previdncia Social se dividem em titulares e dependentes. So considerados titulares, e portanto, participantes obrigatrios de um dos Regimes de Previdncia Social todos os membros e servidores pblicos estatutrios do Estado do Rio de Janeiro, ativos ou inativos.
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Autarquia
Aos dependentes do segurado falecido ser concedida penso, na seguinte ordem de preferncia: esposa, ao marido, companheira, ao companheiro, e aos filhos de qualquer condio, desde que solteiros, enquanto menores de 21 anos, ano emancipados, ou at 24 anos, se estudantes universitrios, ou maiores, se invlidos ou interditos; esposa, ao esposo, companheira, ao companheiro, se no houver filhos com direito penso; aos filhos se o segurado no deixar viva, vivo, companheira ou companheiro; me solteira, viva, desquitada, separada judicialmente ou divorciada, que estiver sob a dependncia econmica do segurado, inclusive, nas mesmas condies, me abandonada, desde que seu marido seja declarado judicialmente ausente; ao pai, ou pai e me que vivam sob a dependncia econmica do segurado, estando aquele invalido ou interditado; os irmos rfos, desde que dependam economicamente do segurado, desde que solteiros, enquanto menores de 21 anos, ano emancipados, ou at 24 anos, se estudantes universitrios, ou maiores, se invlidos ou interditos; na falta dos dependentes previstos nos itens anteriores, o segurado poder , em habilitao prvia, indicar um ou mais netos que vivam sob sua dependncia econmica, os quais s tero direito penso, independentemente do sexo, desde que solteiros, enquanto menores de 21 anos, ou at 24 anos, se estudantes universitrios, no emancipados, invlidos ou interditos.
5. Da Estrutura Administrativa A estrutura administrativa bsica do Fundo nico de Previdncia Social do Estado do Rio de Janeiro ter os seguintes rgos, de acordo com o artigo 3, do Decreto Estadual n. 25.217/99: Conselho de Administrao; Diretoria Executiva; e, Conselho Fiscal.
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Autarquia
5.1. Conselho de Administrao O Conselho de Administrao ser composto por onze membros nomeados pelo Governador do Estado, dentre aqueles elencados no artigo 6, da Lei n. 3.189/99. A participao neste rgo no remunerada, sendo considerada servio pblico relevante (pargrafo nico, art. 4, Decreto Estadual n. 25.217/99).
5.2. Diretoria Executiva A Diretoria Executiva o rgo responsvel pela execuo dos objetivos do RIOPREVIDNCIA, e ser composta por cinco Diretores, nomeados pelo Governador do Estado: Diretor Presidente; Diretor de Seguridade; Diretor de Investimentos; Diretor Jurdico; e, Diretor Administrativo e Financeiro. Ao Diretor Presidente compete a representao do RIOPREVIDNCIA e a sua superior gesto, cabendo-lhe a superviso dos servios afetos autarquia, bem como s demais competncias que legalmente lhe so atribudas (art. 13, Decreto Estadual n. 25.217/99). A competncia dos demais diretores esto previstas nos artigos 15 e seguintes do Decreto.
5.3. Conselho Fiscal O Conselho Fiscal composto por trs membros efetivos e trs membros suplentes, tambm nomeados pelo Governador do Estado, para um mandato de um ano (art.20, Decreto Estadual n. 25.217/99). As competncias do Conselho Fiscal esto elencadas no artigo 11, da Lei n. 3.189/99.
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Autarquia
6. Dos Benefcios A Lei Estadual n. 3.189, de 22 de fevereiro de 1.999, que instituiu o Fundo nico de Previdncia Social do Estado do Rio de Janeiro RIOPREVIDNCIA, e o Decreto Estadual n. 25. 217, de 17 de maro de 1.999, no estabeleceram quais so os seus benefcios. No entanto, aquela Lei, em seu artigo 23, pargrafo 3, disps que as aposentadorias, reformas, penses e demais benefcios reger-se-o pelas normas legais e estatutrias prprias dos respectivos Poderes, a serem determinadas nas legislaes especficas. Dessa forma, as Leis Estaduais n. 3.308, n. 3.309, n. 3.310, e n. 3.311, que dispem, respectivamente, sobre o Regime de Previdncia dos membros e servidores do Ministrio Pblico, do Poder Judicirio, do Tribunal de Contas Estadual, e do Poder Legislativo, estipularam os benefcios previdencirios para seus respectivos Poderes, alm de definir o valor das contribuies previdencirias para os seus servidores. Os benefcios previstos naquelas leis so as garantias mnimas, ou seja, a aposentadoria, para os titulares, e a penso por morte, para os dependentes dos segurados.
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CAPTULO III FUNDAO PBLICA

I Introduo
H uma pungente discusso acerca da personalidade jurdica das fundaes institudas pelo Poder Pblico. Entendemos ser proveitoso esclarecer, antes de qualquer outra inferncia sobre o tema, sobre a divergncia presente na doutrina, para que desde j deixemos claro os pontos nebulosos do assunto em questo e posteriormente passemos a analisar a questo da fundao pblica em si, tendo j superadas estas questes. As fundaes surgiram sob o regime jurdico do Direito Privado, e esta tem sido a fonte do dissenso na doutrina quanto a existncia ou inexistncia das fundaes de Direito Pblico. Para a Escola Clssica do Direito Administrativo, que tem como seu mais ilustre representante, o professor Hely Lopes Meirelles, s poderia haver fundao de Direito Privado, ou seja s existiriam as fundaes disciplinadas no Cdigo Civil, sendo que o Estado no poderia criar fundaes de Direito Pblico. Para outros, entre eles Diogenes Gasparini, Celso Antnio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Jos Cretella Jnior, as fundaes tanto podem ser de Direito Pblico como de Direito Privado. Segundo esta corrente, a Administrao Pblica estaria apta a instituir as duas modalidades de fundao, as de regime jurdico de direito pblico e as de regime jurdico de direito privado. Segundo a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello; absolutamente incorreta a afirmao normativa de que as fundaes pblicas so pessoas de direito privado. Na verdade so pessoas de direito pblico... Saber se uma pessoa criada pelo Estado de direito privado ou de direito pblico meramente uma questo de examinar o regime jurdico estabelecido na lei que a criou. Se lhes atribui a titularidade de poderes pblicos (e no meramente o exerccio deles) e disciplinou-a de maneira a que suas relaes sejam regidas pelo direito pblico, a pessoa ser de direito pblico, ainda que se lhes atribua outra qualificao. Na situao inversa, a pessoa ser de direito privado, mesmo que inadequadamente nominada 62. Continua, Bandeira de Mello: O que se passou, entretanto, no Direito brasileiro, que foram criadas inmeras pessoas designadas como fundaes, com atribuies nitidamente pblicas e que, sob este aspecto, em nada se distinguiam das autarquias. O regime delas estaria inevitavelmente atrelando-se s limitaes e controles prprios das
62 Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 12 Edio, 2000, Malheiros Editores, p. 142.
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pessoas de direito pblico. Entretanto, foram batizadas de pessoas de direito privado, apenas para se evadirem destes controles moralizadores ou, ento, para permitir que seus agentes acumulassem cargos e empregos, o que lhes seria vedado se fossem reconhecidas como pessoas de direito pblico 63. A denominao fundao advm, segundo a lio de Bandeira de Mello, do fato de as pessoas jurdicas, seja de direito pblico ou de direito privado, serem qualificadas em dois tipos, conforme seu substrato bsico. De acordo com seu substrato bsico, para este autor, as pessoas jurdicas podem ser de base corporativa (corporaes, associaes, sociedades) e pessoas de base fundacional (fundaes). As primeiras tomariam como substrato uma associao de pessoas, enquanto as segundas teriam como base um patrimnio ao qual atribuda uma finalidade, o chamado patrimnio personificado. As fundaes, como j dito anteriormente, surgiam sob a gide do Direito Privado, todavia, ultimamente, o Poder Pblico vm instituindo fundaes para a prossecuo de fins de interesse coletivo, com a personificao de bens pblicos, fornecendo subsdios oramentrios para a sua manuteno, passando a atribuir personalidade jurdica de direito pblico a estas entidades, tendo inclusive a Constituio Federal de 1988 as denominado como fundaes pblicas, chamando-as ora de fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico (arts. 71, II, III, IV; 169, pargrafo nico; 150, 2, 22, XXVII), ora de fundao pblica (arts. 37, XIX e 19 do Ato da Disposies Transitrias), ora de fundaes mantidas pelo Poder Pblico (art. 37, XVII), ora simplesmente de fundaes (art. 163, II). Com esse tratamento, no entender o ilustre mestre Hely Lopes Meirelles, a Constituio transformou essas fundaes em entidades de Direito Publico, integrantes da Administrao Indireta, ao lado das autarquias e das empresas governamentais. Neste sentido j decidiu o Supremo Tribunal Federal, ainda que na vigncia da Constituio anterior, que tais fundaes so espcies do gnero autarquia 64. Assim, a prevalecer tal entendimento, aplicam-se s fundaes pblicas todas as normas, direitos e restries pertinentes as autarquias. O professor Hely Lopes Meirelles no est de acordo com a mudana trazida pela Carta de 1988, nem com o entendimento da Egrgia Corte, e diz No louvamos essa inovao constitucional, nem o entendimento do STF, que trar, certamente, srios problemas para a Administrao, com a mudana de sua personalidade jurdica de Direito Privado para o Direito Pblico, eliminando, com isso, a fiscalizao do Ministrio Pblico para manter a do Tribunal de Contas 65.
Idem, p. 142. STF, RDA 160/85, 161/50, 171/124. 65 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 320.
63 64
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As fundaes se prestam, na viso do professor Hely Lopes Meirelles, ao desenvolvimento de atividades no lucrativas e atpicas do Poder Pblico, mas de interesse coletivo. Diversos autores, entre eles Celso Antnio Bandeia de Mello, entendem que no h diferena entre as fundaes pblicas e as autarquias, sendo que alguns, inclusive chamam aquelas de fundaes autrquicas. A fundao pblica criada mediante lei da pessoa poltica que seja por ela responsvel, no so observadas as disposies do Cdigo Civil para a sua criao. Depois de criadas, so institudas mediante a adoo de medidas administrativas que levam expedio do estatuto e afetao dos recursos, dentre outras medidas necessrias a dar eficcia a sua criao. No caso da fundao de Direito Publico o seu regime institudo pela lei que cria a entidade, j na fundao pblica de Direito Privado, o que h uma autorizao dada por lei, que permite a sua criao. Desse modo, na primeira modalidade, para que seja de fato instituda a fundao, a lei j suficiente, enquanto nesta ltima, a lei autoriza que a Administrao d vida a fundao. A ilustre professora Maria Sylvia Di Pietro entende ser possvel ao Estado instituir fundao Pblica de direito privado ou pblico. A natureza jurdica da fundao, segundo ela, ser extrada do exame da sua lei instituidora e seus respectivos estatutos, em cada caso concreto. Observe que originariamente o Decreto-lei n. 200/67 no inclua a fundao entre as entidades da Administrao indireta, o que nas palavras de Diogenes Gasparini, torna nossa sistematizao descoincidente, nesse particular, com a instituda por esse diploma legal 66. Todavia, o artigo 4 do Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1.967, foi alterado pela Lei n. 7.956, de 10 de agosto de 1.987, incluindo entre os rgo da Administrao pblica indireta as fundaes pblicas, definindo-as como pessoas jurdicas de Direito Privado. A determinao legal no pe fim discusso que se trava no direito brasileiro acerca da natureza jurdica das fundaes institudas pelo Poder Pblico. Para Celso Antnio Bandeira de Mello as chamadas fundaes pblicas so pura e simplesmente autarquias 67. Consoante este entendimento, tudo o que se aplica s autarquias aplicar-se- ia integralmente a esta modalidade de fundao.
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Diogenes Gasparini, ob. cit., p. 326. Idem, p. 94.
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II Conceito
A fundao gnero, do qual a fundao pblica e a fundao privada so espcies. Segundo a corrente doutrina, fundao um patrimnio personalizado, ou seja, um conjunto de bens afetado um fim. Patrimnio, neste caso, entende-se como o complexo de relaes jurdicas pertencentes a determinado sujeito. Diz-se personalizado, porque sobre ele incidem normas jurdicas, tornando-o sujeito de direitos e obrigaes. Afetado a um fim, significa destinado ou consagrado a perseguir um objetivo de interesse pblico. No pode haver uma fundao, ainda que sob a roupagem de Direito Privado, que possa, legalmente buscar uma finalidade de interesse privado, quando instituda pela Administrao Pblica. Para Diogenes Gasparini, poder-se-ia conceituar fundao pblica como sendo o patrimnio pblico personalizado segundo regras de Direito Pblico, destinado persecuo de finalidade de interesse da coletividade. J fundao privada criada pela Administrao Pblica pode ser assim definida: o patrimnio pblico personalizado segundo regras de Direito Privado, destinado persecuo de finalidade de interesse da coletividade 68. Pelo exposto, infere-se que a diferena, entre a fundao pblica e a privada, o regime jurdico que lhes atribudo. Maria Sylvia Di Pietro, conceitua fundaes institudas pelo Poder Pblico como aquelas com patrimnio total ou parcialmente pblico, dotado de personalidade jurdica de direito pblico ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de auto-administrao e mediante controle da Administrao pblica, nos limites da lei 69. Segundo este entendimento, mesmo quando o Estado institui fundao com personalidade jurdica privada, ela nunca se sujeita inteiramente a este ramo do direito, se posicionando perante ao Estado como as Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicas. As fundaes de direito pblico s se instituem mediante lei, do mesmo modo, s se extinguem atravs de lei. As fundaes de Direito Privado no observam o mesmo rigor. Sua criao obedece s normas do Cdigo Civil, do artigos de 24 a 30, se o ente poltico estiver autorizado a criao desta pessoas. A criao das fundaes privadas, se livre para o Estados-membros, Distrito Federal e Municpios, no o para a Unio. De fato, na esfera federal, a criao de fundaes h de atender ao que prescreve o artigo 2o do Decreto-Lei federal n 900/69. De posse da lei autorizadora, so praticados os atos instituidores da entidade: escritura pblica de instituio e registro no rgo competente. S aps essas providncias que a fundao privada adquire existncia e personalidade jurdica,
68 69
Idem, p. 327. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ob. cit., p. 360.
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obviamente, de direito privado. A extino dessa entidade exige lei autorizadora e obedincia ao que foi previsto no estatuto e ao que est disciplinado na lei civil. O patrimnio inicial da fundao pblica, ou privada, formado com a transferncia de bens de qualquer espcie do ente da Administrao Pblica que a institui. A transferncia destes bens h de observar o que dispuser a legislao especfica para cada espcie de bem, salvo se tratar-se de fundao pblica federal, caso no qual a lei instituidora suficiente para determinar a transferncia do patrimnio. Em se tratando de fundao pblica, todos os bens que integram seu patrimnio so pblicos, independente dos objetivos que lhe forem destinados. Tal patrimnio, em tese, inalienvel, impenhorvel e imprescritvel, dado que pertence a uma fundao pblica. Pode, no entanto, ser utilizado, onerado e alienado, nos termos do estatuto ou da lei, desde que para alcanar os objetivos ou finalidades a que se prope dita entidade. A alienao depende de prvia autorizao legislativa - conforme determina o artigo 17 da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica - e de licitaes, salvo as excees legais. De acordo com o artigo 150, pargrafo 2 da Constituio Federal, o patrimnio das fundaes institudas ou mantidas pela Administrao Pblica, vinculado s suas finalidades essenciais ou s delas decorrentes, est imune a qualquer imposto. Isso no significa, nos dizeres de Diogenes Gasparini, que essas instituies no estejam sujeitas a outra espcie de tributo, como o caso da taxa. O privilgio fiscal da imunidade s prestigia o patrimnio, alm da renda e dos servios, dessas entidades contra a incidncia de impostos 70. Com a extino da fundao pblica ou particular, seu patrimnio ter o destino que lhe for reservado pela lei instituidora, depois de resolvidas suas obrigaes. Silente a lei, ser incorporado a outra fundao de fins iguais ou semelhantes, sempre que se tratar de patrimnio de fundao privada (Cdigo Civil, art. 30), e ao patrimnio da entidade pblica que a criou, se for fundao pblica, j que os bens que o compem, em ltima instncia, so bens pblicos, esta lio de Diogenes 71. O Poder Pblico ao instituir uma fundao no pratica liberalidade, mas utiliza tal espcie de entidade para atingir determinado fim de interesse pblico ou seja, serve-se da fundao para descentralizar a atividade que lhe compete. A fundao governamental no adquire vida inteiramente prpria, o interesse pblico quem determina a sua criao, e sendo varivel o interesse pblico o seu destino tambm pode ser mudado pelo ente que o instituiu, quer para alterar a lei que a criou,
70 71
Idem, p. 333. Idem, p. 331.
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quer para revog-la. Entender de outra forma significa desconhecer ou desrespeitar o Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico, ao qual se vincula toda a Administrao. O Princpio da Indisponibilidade do interesse pblico est ligado, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, a outro Princpio, ao da Supremacia do Interesse Pblico, e significa que sendo interesses qualificados como prprios da coletividade - internos ao setor pblico - no se encontram livre disposio de quem quer que seja, por inapropriveis. O prprio rgo administrativo que os representa no tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas cur-los - o que tambm um dever na estrita conformidade do que dispuser a intentio legis 72. A dotao inicial que lhe feita normalmente no suficiente para permitir a realizao de seus fins, assim, ela depende de verbas oramentrias que o Estado lhe destina periodicamente. O ato do poder pblico no irrevogvel, podendo extingu-lo a qualquer momento. Podendo, ainda, modificar a lei instituidora, no dependendo de verbas oramentrias que o Estado lhe destina periodicamente.
III Classificao e suas conseqncias

As fundaes podem ser classificadas, como j vimos, em dois ramos principais, as fundaes de direito pblico e as fundaes de direito privado. H uma grande controvrsia sobre a existncia de fundaes de direito pblico e fundaes de direito privado. H uma corrente liderada pelo professor Hely Lopes Meirelles, que pugna pela impossibilidade de existirem fundaes, ainda que institudas pelo Poder Pblico, de direito pblico. Para esta corrente as fundaes seriam sempre de direito privado. Maria Sylvia73 nos coloca a seguinte questo: quando se fala em fundao governamental com personalidade de direito privado, quais so as conseqncias que da se extraem para atribuir algum contedo a expresso legal? A ilustre autora se incumbe de solucionar esta rdua questo. Ao defini-los como fundaes de direito privado, mas excluindo-as das disposies pertinentes do Cdigo Civil, a lei criou um rtulo desprovido de contedo, levando concluso de que as fundaes sero regidas pelas leis singulares que as institurem ou por outras normas (da CF ou de leis esparsas aplicveis s pessoas jurdicas de direito privado desde que no excludas por outras normas de direito pblico).
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Idem, p. 31. Idem, pp. 364 e ss.
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Isso significa dizer que, salvo outras hipteses olvidadas, seus bens so penhorveis, no se lhes aplica processo de Execuo contra a Fazenda Pblica, no tero juzo privativo, o regime de seus empregados ser o da CLT, com equiparao aos funcionrios para determinados fins, somente se aplica a regra da responsabilidade objetiva (caso de responsabilidade civil por dano causado por seus servidores) se for prestadora de servio pblico, artigo 37, pargrafo 6 da CF. A Constituio no faz distino entre fundao com personalidade jurdica de direito privado e fundao com personalidade jurdica de direito pblico. Assim, quando se refere a fundao, engloba os dois tipos. Afora as derrogaes previstas na Lei n. 7.596/87 (vlidas somente para a Unio), pode-se dizer que se aplicam s fundaes de direito privado institudas ou mantidas pelo Poder Pblico, as seguintes normas de natureza pblica: 1- Subordinao fiscalizao, controle e gesto financeira (inclusive fiscalizao pelo Tribunal de Contas correspondente e controle administrativo exercido pelo Poder Executivo). 2- Constituio e extino por lei 3- Equiparao de seus empregados aos funcionrios pblicos para fins do artigo 37 da CF, inclusive acumulao de cargos, fins criminais e improbidade administrativa. 4- Sujeio de seus dirigentes a Mandado de Segurana quando exeram funo delegada do Poder Pblico, cabimento de Ao Popular contra os atos lesivos do seu patrimnio, legitimidade ativa para propor Ao Civil Pblica. 5- Juzo privativo da esfera estadual. 6- Submisso a processo licitatrio e regime de contrato administrativo. 7- Imunidade tributria dos impostos sobre o patrimnio, de renda ou servios vinculados a suas finalidades essenciais ou delas decorrentes. J quanto s fundaes de direito pblico, a estas se aplicaro todas as regras aplicveis s fundaes governamentais de direito privado alm de apresentarem: 1- Presuno de veracidade e executoriedade de seus atos administrativos. Este princpio, que chamado por alguns da presuno de legalidade, abrange dois aspectos, nas palavras de Di Pietro, de um lado, a presuno de verdade, que diz respeito certeza dos fatos; de outro, a presuno de legalidade, pois, se a
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Administrao Pblica se submete lei, presume-se at prova em contrrio, que todos os seus atos sejam verdadeiros e praticados com observncia das normas legais pertinentes 74. 2- Inexigibilidade de inscrio de seus atos constitutivos no Registro Civil das Pessoas Jurdicas. 3- No submisso fiscalizao pelo Ministrio Pblico. 4- Impenhorabilidade de seus bens. 5- Sujeio a processo especial de Execuo Fiscal (art. 100 da CF). 6- Juzo privativo (Justia Federal, art. 109, I, da CF). Assim, diante do exposto, infere-se que esta modalidade de fundao usufrui dos mesmos privilgios e prerrogativas e sujeitam-se s mesmas restries aplicveis s pessoas jurdicas pblicas.
IV Imunidade tributria 75
A imunidade tributria decorre a princpio do prprio texto constitucional, encontrando-se expressa no artigo 150 da Constituio Federal, que dispe: Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados e ao Distrito Federal e aos Municpios: (...) VI instituir imposto sobre: a) patrimnio, renda e servios, uns dos outros; (...)
2 A vedao do inciso VI, a, extensiva s autarquias e s fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, no que se refere ao patrimnio, renda e aos servios, vinculados a suas finalidades essenciais ou s delas decorrentes.
Acredita, Diogenes Gasparini, que tambm beneficiada pela imunidade tributria a fundao privada, visto que o constituinte, no pargrafo 2, do artigo 150 da CF, referiu-se a fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, e, segundo seu entendimento, isto bastaria para estender a elas o benefcio da imunidade tributria, sendo que os demais impostos seriam exigveis, j que no h legislao que a isente.
74 75
Idem, p. 72. Vide diferenciao entre imunidade e iseno no item II 5. Aspectos Tributrios, do Captulo I.
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Tal imunidade no alcana as taxas e contribuies de melhoria, dado que no so impostos. Alm do que, a imunidade concedida a ttulo de exceo regra de tributar, assim, deve ser interpretada restritivamente.
V Controle
A fundao pblica pessoa que compem a Administrao Indireta, assim pessoa com autonomia administrativa e financeira, desse modo, ela se submete ao chamado controle ou tutela, atravs do qual, segundo a professora Maria Sylvia Di Pietro, a Administrao Pblica direta fiscaliza as atividades dos referidos entes, com o objetivo de garantir a observncia de suas finalidades institucionais 76. Segundo Diogenes Gasparini, embora pessoa com autonomia administrativa e financeira, a fundao pblica submete-se ao controle ordinrio do ente da Administrao Pblica a que pertence, nos termos previstos em seus atos constitutivos. Esse controle ordinrio, ou tutela, exercido nos moldes da lei, visando conformar a atuao da fundao s finalidades previstas na lei instituidora. Para Gasparini, este controle no decorre do exerccio do poder hierrquico, pois no haveria, no seu entender, hierarquia entre as fundaes, de direito pblico ou de direito privado, e o ente ao qual se vincula. E continua, a hierarquia s seria compatvel entre rgos e agentes da mesma entidade 77. O controle das fundaes pblicas segue o mesmo regime de controle das autarquias. H o controle administrativo, no que tange ao mrito, o chamado controle de convenincia e oportunidade, e o chamado controle de legalidade e financeiro, exercido pelo Tribunal de Contas ao qual se subordina. Essa a concluso que se tem ao analisar o artigo 71, inciso II, da Carta Poltica: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: (...) II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da administrao direta ou indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; (...) O mesmo critrio deve ser aplicado no que diz respeito s fundaes mantidas pelos Estadosmembros, e Municpios, o que determina o artigo 75 da Lei Maior:
76 77
Idem, p. 73. Idem, p. 332.
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Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. Pargrafo nico As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros. A reproduo da referida norma nas respectivas Constituies estaduais compulsria, como se infere do texto constitucional, de modo que obrigatria a fiscalizao pelo Tribunal de Contas, das fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. O artigo 25 da Constituio Federal no permite que as Constituies Estaduais, quando das suas edies alterem critrios bsicos estabelecidos naquela, ao determinar que: Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio. Cumpre ressaltar que apenas as fundaes pblicas so submetidas ao controle do Tribunal de Contas, se lhes aplicando as regras de Direito Pblico. As fundaes de direito pblico so tambm sujeitas superviso ministerial, ou seja, ao controle administrativo exercido pelo Poder Executivo do ente a que esteja subordinado, sujeitando-se a todas as medidas indicadas no artigo 26 do Decreto-lei n. 200, em virtude de se tratar de verdadeiro rgo da Administrao indireta. Mister esclarecer que s fundaes pblicas no se aplica a regra do artigo 26 do Cdigo Civil, de que: Art. 26. Velar pelas fundaes o Ministrio Pblico do Estado, onde situadas. Este o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro 78.
VI Responsabilidade
As fundaes institudas pela Administrao Pblica, sejam pblicas ou privadas, respondem, enquanto existirem, pelas obrigaes assumidas e pelos danos que causarem a terceiros ou ao prprio ente que as instituiu, visto que sendo pessoas distintas da sua instituidora respondem por seus atos. Os servidores respondem pelos danos que causarem fundao sempre que atuarem com culpa ou dolo. Ainda, respondero regressivamente quando na qualidade
78
Idem, p. 367.
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de servidores dessas entidades causarem, por culpa ou dolo, danos a terceiros, se a fundao pblica por eles respondeu nos termos do pargrafo 6, do artigo 37 da Lei Maior, sendo que se sujeitam tais servidores imprescritvel, de acordo com o que dispe o pargrafo 5, do mesmo artigo da CF. Os servidores, tanto das fundaes pblicas e privadas, so equiparados aos funcionrios pblicos para fins penais, sendo alcanados pelo artigo 327, pargrafo nico, do Cdigo Penal.
VII Regime de pessoal e Dirigentes

Admitindo-se que a estrutura da fundao pblica assemelha-se autarquia, sua estrutura seria anloga a outros rgos da Administrao indireta, estruturando-se nos demais aspectos como os demais rgos da Administrao indireta. A exigncia de lei para a sua criao decorre do artigo 84, inciso VI, da Constituio Federal: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VI dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei; (...) Assim, por simetria, os Governadores e Prefeitos detm competncia para dispor sobre a organizao e funcionamento de suas respectivas administraes, na forma da lei. A criao de cargos, empregos e funes da fundao pblica s possvel por lei, conforme se infere da Carta Magna, artigo 61, pargrafo 1, inciso II, alnea a: Art. 61. (...)
1 ao de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:

II disponham sobre: a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta autrquica ou aumento de sua remunerao; (...) Disso decorre que, se a lei que cria cargo, emprego ou funo na autarquia privativa do Presidente da Repblica, h que se deduzir que o mesmo ocorre na fundao pblica, em virtude da identidade de regime jurdico que ambas ostentam. A lei que cria
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os cargos na fundao pblica tambm fixar a correspondente remunerao, atualizvel mediante lei. Seus servidores devero ser admitidos por concurso, salvo os cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e exonerao, conforme determina o artigo 37, inciso II da CF. Se previsto na lei instituidora, as fundaes pblicas podem admitir servidores por tempo determinado, sem prvio concurso pblico de provas ou de provas e ttulos (art. 37, IX, da CF), para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, conforme se infere da Lei n. 8.745/93. O regime de seus servidores ser o determinado pela lei instituidora, podendo ser tanto estatutrio como celetista. Se lhes aplica a restrio a acumulao de cargos institudos pelos incisos XVI e XVII, do artigo 37 da Magna Carta. Ressalte-se que a Reforma Administrativa efetivada atravs da Emenda Constitucional n. 19, de 04 de junho de 1.998, no obriga que haja mudana de regime do pessoal existente na fundao pblica. Assim, de acordo com Diogenes Gasparini 79, o regime atual poder permanecer o mesmo ou poder ser substitudo por lei.
VIII Da FUNAPE
O Estado de Pernambuco, a fim de atender s determinaes da Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1.998, que reformulou a Previdncia Social Brasileira, cominada com a Lei Federal n. 9.717, de 27 de novembro de 1.998, que estabeleceu as regras gerais para a organizao e o funcionamento dos Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores Pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, reorganizou o seu Regime Prprio de Previdncia Estadual. O Estado de Pernambuco, procurando atender determinao legal instituiu, atravs da Lei Complementar Estadual n. 28, de 14 de janeiro de 2.000, a Fundao de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco FUNAPE. So Fundos adstritos FUNAPE, o Fundo de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco, denominado FUNAPREV, e o Fundo Financeiro de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco, chamado pela lei instituidora de FUNAFIN, possuindo ambos natureza previdenciria. A FUNAPREV e a FUNAFIN integraro o patrimnio da FUNAPE, sendo entidades subsidirias desta, como dispe o artigo 2, pargrafo 1 da norma em anlise. Cada um destes ter personalidade jurdica e patrimnio distinto daqueles da FUNAPE,
79
Idem, p. 334.
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cabendo a esta, atravs de seus rgos, a representao legal, a administrao e gesto daqueles Fundos, sendo esta devidamente remunerada em virtude desta prestao de servios. Os Fundos acima mencionados tero registros cadastrais e contabilidade estritamente distintos, capacidades obrigacionais ativas e passivas prprias, no se comunicando entre eles, quaisquer obrigaes ou direitos, no havendo solidariedade ou subsidiariedade entre os mesmos, no podendo a FUNAPE ou um Fundo responder uns pelas obrigaes dos outros. o que se infere da inteligncia do artigo 2, pargrafo 4 da Lei Complementar n. 28/2000. A FUNAPE ser vinculada Secretaria da Administrao e Reforma do EstadoSARE, preservada sua autonomia e de seus Fundos financeiros e patrimoniais, esta supervisionar sua atuao verificando se a mesma esta observando o que dispe a lei em estudo.
1. Natureza jurdica A Fundao de Aposentadoria e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco FUNAPE, segundo o artigo 3 da Lei que a instituiu trata-se de entidade fundacional com personalidade jurdica de direito pblico, integrante da administrao indireta do Estado com autonomia administrativa e financeira, nos termos desta Lei Complementar.
2. Finalidade A finalidade deste instituto de previdncia, segundo o pargrafo 1, de seu artigo 3, da Lei Complementar n. 28/2000, gerir o Sistema de Previdncia Social dos Servidores do Estado de Pernambuco e sua durao ser por prazo indeterminado.
3. Dos Beneficirios So beneficirios do Sistema de Previdncia dos Servidores do Estado de Pernambuco, consoante o artigo 1, pargrafo 1 da Lei que a cria: os servidores pblicos do Estado, suas autarquias, fundaes pblicas e rgos autnomos, alm dos membros dos Poderes do Estado e dos Militares do Estado de Pernambuco, desde que titulares de cargos efetivos, sejam eles, ativos, inativos, reformados, seus dependentes e pensionistas.
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A FUNAPE ser incumbida da administrao, direo e gesto de dois Fundos, sendo denominados estes Fundos, FUNAPREV e FUNAFIN. A FUNAPREV ser composta por aqueles considerados elegveis para este Fundo, enquanto participaro da FUNAFIN, por excluso, aqueles que no se enquadrarem no conceito de elegveis para a FUNAPREV. So considerados elegveis para este Fundo os servidores pblicos do Estado, suas autarquias, fundaes pblicas, rgos autnomos, e os membros de Poder do Estado e militares do Estado, desde que titulares de cargos efetivos, sejam eles ativos, inativos, reformados, seus dependentes e pensionistas, desde que: em atividade e que vierem a atender, a partir de 5 (cinco) anos, contados da implantao total do Sistema de Previdncia dos Ser vidores do Estado de Pernambuco, todos os requisitos necessrios para a concesso de aposentadoria, transferncia para a inatividade ou reforma, na forma da Lei Complementar 28/2000; futuros beneficirios que vierem a ingressar no servio pblico estadual aps total implantao do Sistema de Previdncia do Estado de Pernambuco e tiverem, na ocasio do seu ingresso, at 45 (quarenta e cinco) anos, se mulher e 50 (cinqenta) anos, se homem. Da denominada FUNAFIN participam aquelas pessoas consideradas inelegveis para a FUNAPREV, que de acordo com o artigo 4, inciso II, da Lei em epgrafe, so os servidores pblicos do Estado, de suas autarquias, fundaes pblicas e rgos autnomos, bem como, os membros de Poder do Estado e militares do Estado, titulares de cargos efetivos, sejam eles ativos, inativos, reformados, seus dependentes e pensionistas, desde que: aqueles inativos ou reformados que tenham ingressado na inatividade, at a implantao total do Sistema de Previdncia das Servidores do Estado de Pernambuco; os pensionistas vinculados ao Instituto de Previdncia dos Servidores do Estado de Pernambuco- IPSEP at a implantao total do Sistema de Previdncia dos Servidores do Estado se Pernambuco; os ativos que vierem a atender todos os requisitos necessrios aposentadoria, transferncia para a inatividade ou reforma, na forma da Lei, transcorridos menos de 5 (cinco) anos contados da implantao total do Sistema de Previdncia dos Servidores do Estado de Pernambuco; os futuros beneficirios que vierem a ingressar no servio pblico estadual. Aps a implantao total do Sistema de Previdncia dos Servidores do Estado de Pernambuco e tiverem, quando ingressarem mais de 45 (quarenta e cinco) anos se mulher e mais de 50 (cinqenta) anos, se homem. 150
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4. Da Estrutura Administrativa A FUNAPE contar em sua estrutura administrativa superior com os seguintes rgos: Conselho de Administrao, como rgo de gerenciamento, normatizao e deliberao superior; Diretoria, tratando-se esta de rgo executivo colegiado, composto por: Presidncia, Diretoria Financeira e de Investimentos, Diretoria de Administrao, Diretoria de Previdncia Social; Conselho Fiscal, que atuar como rgo superior consultivo, fiscalizador e de controle interno, com poderes de reviso das contas e da administrao dos recursos financeiros dos Fundos e demais ativos das operaes financeiras, dos contratos, das contrataes de pessoal e editais de licitao; Assessoria jurdica, vinculada Presidncia com nvel de Diretoria Executiva, chefiada por um titular promovido em comisso pelo Governador do Estado, sendo que a esta caber assessorar o Diretor- Presidente, analisar os pedidos de benefcios, coordenar trabalhos jurdicos relativos entidade , alm de emitir pareceres em geral. Os Presidentes dos Conselhos da FUNAPE e seus membros sero nomeados pelo Governador do Estado para um mandato de quatro anos, de acordo com os artigos 10 e 21 desta Lei Complementar, respeitadas as indicaes feitas pelos rgos e entidades competentes, quanto s nomeaes dos membros representativos. Dispem, ainda, a Lei em anlise que: Art. 9 (...)
8 Os Diretores, Presidentes de Conselho e Conselheiros sero pessoalmente responsveis pelos atos lesivos que praticarem, com dolo, desdia ou fraude.
O Conselho de Administrao ser integrado por seu Presidente, oito Conselheiros efetivos e oito suplentes, todos escolhidos dentre pessoas com formao superior, de reconhecida capacidade e experincia comprovada, preferencialmente das seguintes reas: seguridade, administrao, economia, finanas, contabilidade, direito ou engenharia. Todos os membros do Conselho devero preencher, alternativamente, uma das seguintes condies:
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So da livre escolha do Governador o Presidente do Conselho, quatro Conselheiros efetivos, representantes institucionais e seus respectivos suplentes. Quanto aos demais Membros do Conselho devem ser observadas as seguintes disposies legais: Art. 10. (...)
2o - Segundo regulamentao a ser expedida pelo Secretrio de Administrao e Reforma do Estado, os segurados ativos e inativos bem como os pensionistas, inscritos na FUNAPE, indicaro, para a nomeao pelo Governador do Estado, dentre si, seus representantes da seguinte forma:
I 02 (duas) vagas reservadas aos segurados em atividade e seus respectivos suplentes, de acordo com o estipulado no inciso I, do 3o, deste artigo; e II 02 (duas) vagas reservadas aos segurados em inatividade, reformados ou pensionistas de acordo com o estipulado nos incisos II e III, do 3o, deste artigo. (...)
3 Os membros do Conselho devero preencher, alternativamente, ainda uma das seguintes condies:
I serem servidores pblicos estaduais titulares de cargo efetivo, servidores das autarquias e fundaes pblicas estaduais titulares de cargo efetivo, membros de Poder ou militares do Estado d Pernambuco, sendo todos ativos, os quais devero contar com, no mnimo, 03 (trs) anos de efetivo exerccio em cargo pblico estadual e estarem inscritos na FUNAPE; II terem sido servidores pblicos estaduais titulares de cargo efetivo, servidores das autarquias e fundaes pblicas estaduais titulares de cargo efetivo, membros de Poder ou militares do Estado, que tenham ingressado na inatividade; e III serem pensionistas daqueles a que se referem os incisos anteriores deste pargrafo.
4 O Presidente do Conselho de Administrao da FUNAPE poder, ser, a critrio do Governador, dispensado do cumprimento dos requisitos de que trata o pargrafo anterior. (...)
A Diretoria ser rgo superior colegiado de administrao da instituio em estudo, composta de quatro Diretores, um deles ser o Diretor-Presidente, cabendo-lhe a execuo das decises do Conselho se Administrao. Os Diretores sero indicados pelo Governador do Estado, dentre as pessoas qualificadas para a funo, com formao superior e atuao anterior na mesma rea ou em rea afim, previamente submetidos apreciao do Conselho de Administrao. 152
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vedado, de acordo com a Lei em anlise, artigo 13, pargrafo 5, aos Diretores da FUNAPE o exerccio de quaisquer outras atividades ou funes remuneradas, ou no, bem como participao acionria ou societria, maior que 10% do capital, de qualquer pessoa jurdica. A referida norma prev, ainda, a criao do chamado Conselho Fiscal, que atuar como rgo superior consultivo, fiscalizador e de controle interno, com poderes de reviso das contas e da administrao dos recursos financeiros dos Fundos e demais ativos. O Conselho Fiscal ser composto de um Presidente, quatro Conselheiros efetivos e quatro suplentes, todos escolhidos entre pessoas com formao superior, de reconhecida capacidade e experincia comprovada, preferencialmente das seguintes reas: seguridade, administrao, economia, finanas, contabilidade, direito ou engenharia. O Governador poder escolher, observados os requisitos apontados acima, o Presidente do Conselho Fiscal, dois Conselheiros Fiscais efetivos, representantes institucionais e seus suplentes, sendo um Conselheiro Fiscal e seu suplente escolhidos entre os Auditores integrantes do quadro permanente da Secretaria da Fazenda e um Conselheiro Fiscal e seu suplente escolhidos entre os servidores integrantes do quadro permanente do Tribunal de Contas do Estado. 5. Dos Benefcios So benefcios do Programa de Previdncia do Estado de Pernambuco, observando-se no que couber, os requisitos e critrios fixados no regime Geral de Previdncia Social, consoante o artigo 33 da lei que institui a FUNAPE: a) Aposentadoria por invalidez; b) Aposentadoria compulsria; c) Aposentadoria por idade e tempo de contribuio, com proventos integrais; d) Aposentadoria por idade, com proventos proporcionais; e) Aposentadoria especial do professor; f) Transferncia do servidor militar para a inatividade; g) Penso por morte; e, h) Auxlio- recluso.
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A aposentadoria por invalidez permanente ser concedida aps prvia verificao de incapacidade, mediante exame mdico-pericial a cargo do Departamento de Percias Mdicas e Segurana do Trabalho da Secretaria de Administrao e Reforma do Estado, nos termos a serem previstos em Decreto pelo Poder Executivo. A aposentadoria compulsria se dar quando o segurado atingir 70 (setenta) anos de idade, sendo que os proventos sero proporcionais ao tempo de contribuio, observado o disposto no artigo 44, pargrafo 1, da Lei Complementar n. 28/ 2000. O segurado ter direito aposentadoria por idade e tempo de contribuio com proventos integrais desde que preencha, cumulativamente, os seguintes requisitos: no mnimo dez anos de efetivo exerccio no servio pblico, tempo mnimo de cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se dar a aposentadoria, e ainda, sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuio, se homem, ou cinqenta e cinco anos de idade e trinta de contribuio, se mulher. A aposentadoria por idade com proventos proporcionais ao tempo de contribuio, ser concedida se preenchidos cumulativamente, os itens abaixo arrolados: tempo mnimo de dez anos de exerccio no servio pblico, mnimo de cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se der a aposentadoria, alm de, sessenta e cinco anos de idade, se homem, ou sessenta anos de idade, se mulher. A aposentadoria especial de professor ser concedida com proventos integrais ao segurado professor que comprovar; tempo de efetivo exerccio das funes de magistrio na educao infantil, bem como, nos ensinos fundamental e mdio e possuir cumulativamente, ainda, dez anos de exerccio no servio pblico, cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se pretenda a aposentao e, ainda, cinqenta e cinco anos de idade e trinta anos de contribuio, se homem, ou cinqenta anos de idade e vinte e cinco anos de contribuio, se mulher. Ser garantida a transferncia para inatividade do segurado militar que, no exerccio de sua atividade habitual, atender aos requisitos legais de idade e tempo de contribuio. Tambm ser assegurado a este a reforma decorrente de incapacidade fsica. Nesta ltima hiptese dever ser elaborado laudo emitido pela Junta Superior de Sade da Polcia Militar, devidamente homologado pelo Departamento de Percias Mdicas e segurana do trabalho da Secretaria de Administrao e Reforma do Estado. A penso por morte consistir em importncia mensal a ser conferida aos dependentes do segurado ativo ou inativo, quando este vier a falecer, sendo provisrio o benefcio quando se tratar de morte presumida. O auxlio-recluso tratar-se- de importncia mensal devida aos dependentes do segurado recolhido priso que, por este motivo, no perceba remunerao dos cofres pblicos. At que Lei discipline o acesso ao referido benefcio, este somente ser 154
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concedido aos dependentes do segurado caso a ltima remunerao mensal percebida por este seja igual ou inferior a R$ 376,60, a serem devidamente corrigidos pelos ndices aplicados aos benefcios do Regime Geral de Previdncia Social. Ser devida, ainda, gratificao natalina quele que durante o ano, tiver recebido proventos de aposentadoria, transferncia para a inatividade, reforma, penso por morte ou auxlio-recluso pagos pelos Fundos criados pela Lei Complementar n 28/2000. Esta gratificao ser proporcional ao nmero de meses de benefcios, vencimentos ou subsdios pagos nos doze meses anteriores. Sendo que cada ms corresponder a um doze avos da gratificao natalina, incluindo-se o ms em que a mesma for paga , sendo considerado como base o valor percebido mensalmente a ttulo de benefcio.
6. Legalidade A FUNAPE, segundo o artigo 3 da Lei Complementar Estadual n. 28, uma fundao com personalidade jurdica de direito pblico, ou seja, uma Fundao Pblica com regime jurdico de Direito Pblico. E, segundo entendimento de diversos autores, entre eles Celso A. B. Mello, no h diferena entre essas fundaes e as autarquias, sendo que alguns, inclusive, chamam aquelas de fundaes autrquicas. Como j exposto neste Captulo, o Supremo Tribunal Federal decidiu, ainda que na vigncia da Constituio anterior, que tais fundaes so espcies do gnero autarquia 80. Alm do que a sua figura prevista como uma das formas de Administrao Indireta. (Decreto n. 200/67 com as alteraes posteriores). Dessa forma, a instituio da Fundao de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco FUNAPE sob a figura jurdica de Fundao Pblica, encontra-se ajustada ao ordenamento jurdico ptrio.
80
Vide nota de rodap n. 61.
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CAPTULO IV FUNDO
I Conceito
Os Fundos, seja o Fundo Previdencirio ou outro tipo de fundo, institudo ou no pela Administrao Pblica ou qualquer de seus rgos, no possuem personalidade jurdica prpria. Eles no tm autonomia, e sero sempre vinculados e subordinados a algum rgo da Administrao. O Fundo formado por meio de dotao especfica, ou seja, por meio de recursos fixados no oramento para atender s suas necessidades. Segundo Hely L. Meirelles, dotao a parcela do crdito oramentrio fixado para a execuo de um programa governamental, vinculada a determinado elemento de despesa, em conformidade com a classificao legal 81. Tem como base um patrimnio que se destina a uma finalidade especfica e predeterminada.
1. Proibio de transposio de recursos A manuteno do Fundo deve ser feita por meio de seus recursos, oriundos da dotao especfica. E, esses recursos no podero ser utilizados para outros fins, sem prvia autorizao legal, j que existe uma proibio constitucional, decorrente do princpio da legalidade da despesa. Com efeito, dispe o artigo 167, inciso VI, da Carta Magna: Art. 167. So vedados: (...) VI a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa; (...) Tal vedao existe para evitar o chamado desvio de verba, ou seja, o emprego de dotao oramentria em despesa diversa daquela a que foi legalmente destinada. Este procedimento, alm de ser uma irregularidade administrativa, constitui-se em crime contra a Administrao Pblica, conforme dispe o artigo 315, do cdigo Penal:
81
In Direito Municipal Brasileiro, p. 235.
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Art. 315. Dar verbas ou rendas pblicas aplicao diversa da estabelecida em lei: Pena deteno de um a trs meses, ou multa de um mil cruzeiros a dez mil cruzeiros
II Fundos Previdencirios
A criao de fundos previdencirios, isto , de fundos de bens, direitos e ativos, com finalidade previdenciria, seja pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios, devem obedecer a determinados critrios e preceitos estabelecidos nos artigos 1 e 6, da Lei Federal n. 9.717, de 27 de novembro de 1.998, e tambm s Portarias editadas pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, principalmente Portaria n. 4.992, e suas alteraes feitas pela Portaria n. 7.796. Os critrios elencados no artigo 1, da Lei n. 9.717/98, e artigo 2, da Portaria n. 4.992/99, com sua respectiva alterao, so os seguintes: realizao de avaliao atuarial inicial e em cada balano, bem como de auditoria, por entidades independentes legalmente habilitadas, utilizando-se parmetros gerais, para a organizao e reviso do plano de custeio e benefcios; financiamento mediante recursos provenientes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e das contribuies do pessoal civil e militar, ativo e inativo e dos pensionistas, para os seus respectivos regimes; as contribuies da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e as contribuies do pessoas civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, somente podero ser atualizadas para pagamento de benefcios previdencirios dos respectivos regimes; cobertura de um nmero mnimo de segurados, de modo que os regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefcios, preservando o equilbrio atuarial sem necessidade de resseguro, conforme parmetros gerais; cobertura exclusiva a servidores pblico titulares de cargos efetivos e a militares, e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, vedado o pagamento de benefcios, mediante convnios ou consrcios entre Estados, entre Estados e Municpios e entre Municpios; pleno acesso dos segurados s informaes relativas gesto do regime e participao de representantes dos servidores pblicos e dos militares, ativos e
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Fundo
inativos, nos colegiados e instncias de deciso em que os seus interesses sejam objeto de discusso e deliberao; registro contbil individualizado das contribuies de cada servidor e dos entes estatais, conforme diretrizes gerais; identificao e consolidao em demonstrativos financeiros e oramentrios de todas as despesas fixas e variveis com pessoal inativo civil, militar e pensionistas, bem como dos encargos incidentes sobre os proventos e penses pagos; sujeio s inspees e auditorias de natureza atuarial, contbil, financeira, oramentria e patrimonial dos rgos de controle interno e externo; e, vedao de incluso nos benefcios, para efeito de clculo e percepo destes, de parcelas remuneratrias pagas em decorrncia de funo de confiana, de cargo em comisso ou do local de trabalho.. E, os preceitos elencados no artigo 6, da Lei n. 9.717/98, so: estabelecimento de estrutura tcnico-administrativa, com conselhos de administrao e fiscal e autonomia financeira; existncia de conta do fundo distinta da conta do Tesouro da unidade federativa; aporte de capital inicial em valor a ser definido conforme diretrizes gerais; aplicao de recursos, conforme estabelecido pelo Conselho Monetrio Nacional; vedao da utilizao de recursos do fundo de bens, direitos e ativos para emprstimos de qualquer natureza, inclusive Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, a entidades da administrao indireta e aos respectivos segurados; vedao aplicao de recursos em ttulos pblicos, com exceo de ttulos do Governo Federal; avaliao de bens, direitos e ativos de qualquer natureza integrados ao fundo, em conformidade com a Lei n. 4.230, de 17 de maro de 1.964 e alteraes subsequentes; estabelecimento de limites para a taxa de administrao, conforme parmetros gerais; constituio e extino do fundo mediante Lei. 159
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III Do FUNPREV
O Estado da Bahia reorganizou o Sistema de Seguridade Social dos Servidores Pblicos Estaduais, e instituiu o Fundo de Custeio da Previdncia Social dos Servidores Pblicos do Estado da Bahia FUNPREV, pela Lei Estadual n. 7.249. de 07 de janeiro de 1.998. Ressalte-se que este fato se deu antes mesmo da Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1.998, que reformulou a Previdncia Social Brasileira, e da Lei Federal n. 9.717, de 27 de novembro de 1.998, que estabeleceu as regras gerais para a organizao e o funcionamento dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
1. Natureza Jurdica O Fundo de Custeio da Previdncia Social dos Servidores Pblicos do Estado da Bahia FUNPREV um fundo patrimonial, sem personalidade jurdica, vinculado Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia.
2. Finalidade Segundo o artigo 39, da lei que o instituiu, a finalidade do FUNPREV a de: prover recursos para o pagamento dos benefcios de aposentadoria, reserva remunerada, reforma, penso, peclio, auxlio-funeral e auxlio-recluso, aos segurados oriundos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, dos Tribunais de Contas, do Ministrio Pblico, autarquias e das fundaes institudas e mantidas pelo Estado; aplicar recursos provenientes das contribuies e transferncias do Estado e das contribuies dos seus segurados.
3. Dos Beneficirios De acordo com o artigo 4, os beneficirios do Sistema de Seguridade Social dos Servidores Pblicos Estaduais classificam-se em segurados obrigatrios, facultativos e dependentes.
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3.1. Segurados obrigatrios O artigo 5, da Lei Estadual n. 7.249/98 define quem so os segurados obrigatrios: Art. 5. So contribuintes obrigatrios, segurados do Sistema estabelecido por esta Lei: I os servidores pblicos civis ativos de todos os rgos e entidades da Administrao direta e indireta dos Poderes do Estado, sujeitos ao regime jurdico estatutrio, os servidores militares ativos, o Governador e o Vice-Governador do Estado, os Secretrios de Estado, e os que lhes so equiparados, bem como os ocupantes de cargos e funes de provimento temporrio; II os servidores pblicos civis que se aposentarem sob o regime jurdico estatutrio e os militares da reserva remunerada ou os reformados; III os pensionistas do Estado; IV os contratados para atendimento de necessidades temporrias e excepcional interesse pblico, na forma do disposto no Ttulo VI, da Lei n. 6.677, de 26 de setembro de 1.994, enquanto perdurar o contrato; V os empregados das empresas pblicas e sociedades de economia mista do Estado, os servidores da Unio, de outros Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, postos disposio de quaisquer dos Poderes do Estado, de suas autarquias e fundaes pblicas, na forma das legislaes especficas, quando, no exerccio de cargo ou funo de provimento temporrio, optar pela remunerao integral deste.
3.2. Segurados facultativos O artigo 6, da Lei Estadual n. 7.249/98 define quem so os segurados facultativos: Art. 6. So segurados facultativos, exclusivamente, os deputados estaduais, enquanto perdurarem os respectivos mandatos, devendo fazer a opo de inscrio no Sistema, de que trata esta Lei, no prazo de 90 (noventa) dias, contado a partir da data de sua investidura.
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3.3. Dependentes dos segurados Os dependentes dos segurados esto elencados no artigo 9, da Lei Estadual n. 7.249/98: Art. 9. Consideram-se dependentes econmicos dos segurados, definidos, definidos nos incisos I, II, II, IV e V, do art. 5, desta Lei, para efeito de previdncia social: I cnjuge ou o (a) companheiro (a); II os filhos solteiros, desde que civilmente menores; III os filhos solteiros invlidos, de qualquer idade; IV os pais invlidos, de qualquer idade.
4. Da Gesto do FUNPREV A competncia para gerir o FUNPREV est estabelecida no artigo 40, da Lei que o instituiu: Art. 40. O FUNPREV ser gerido pela Coordenao Executiva do Fundo de Custeio da Previdncia Social dos Servidores Pblicos do Estado da Bahia, unidade da estrutura da Secretaria da fazenda, cabendo-lhe, sob orientao do Comit Deliberativo e do Conselho Previdencirio do Estado CONPREV, o planejamento, a coordenao, a execuo, a superviso e o controle das atividades do Fundo.
4.1. Composio do CONPREV Segundo o artigo 42, da Lei Estadual n. 7.249/98, o FUNPREV ser regido segundo normas e diretrizes estabelecidas pelo CONPREV, rgo consultivo, deliberativo e de superviso superior, vinculado Secretaria da Administrao, que assegurar condies para o seu funcionamento, e constitudo de 11 membros: o Secretrio da Administrao, que o presidir; um representante do Poder Legislativo; um representante do Poder Judicirio;
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um representante do Ministrio Pblico; um representante da Secretaria de Governo; um representante da Secretaria da Fazenda; um representante da Secretaria do Planejamento, Cincia e Tecnologia; um representante da Procuradoria Geral do Estado; o Coordenador Geral do FUNPREV; o Diretor do Departamento de Recursos Humanos da Secretaria da administrao; um representante dos servidores pblicos do Estado. 5. Dos Benefcios As prestaes do Sistema de Seguridade Social dos Servidores Pblicos Estaduais da Bahia compreendem (art. 13, Lei Estadual n. 12.398/98), quanto aos segurados: a) aposentadoria; b) reserva remunerada ou reforma; c) auxlio-natalidade; d) salrio-famlia; e) licena para tratamento de sade; f) licenas gestante, adotante e paternidade; g) licena por acidente em servio. Quanto aos dependentes dos segurados, os benefcios so: a) penso; b) peclio; c) auxlio-funeral; d) auxlio-recluso. E, quanto ao segurado e dependente: a) assistncia sade.
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- MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 9a Ed. , So Paulo, Editora Malheiros, 1.997. Curso de Direito Administrativo, 12a Ed. , So Paulo, Editora Malheiros, 2000. Natureza e Regime Jurdico das Autarquias, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, 1.968. - MUKAI, Toshio. Licitaes e Contratos Pblicos, 4a ed., Editora Saraiva, So Paulo, 1.998. - MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Natureza Jurdica dos Servios Sociais Autnomos, in Revista de Direito Administrativo, Vol. 207. - PAES, Jos Eduardo Sabo. Fundaes e Entidades de Interesse Social, 2a ed., Editora Braslia Jurdica, Braslia, 2.000. - ROCHA, Crmem Lcia Antunes. Princpios Constitucionais dos Servidores Pblicos, Editora Saraiva, So Paulo, 1.999. - SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 16 Ed., malheiros Editores, SoPaulo, 1999. - SOUZA, Rui de. Servios do Estado e seu Regime Jurdico, in Revista de Direito Administrativo, Vol. 28.
166

Livro 4 - Previdencia Social

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MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL SECRETARIA DE PREVIDNCIA SOCIAL

Regimes Prprios de Previdncia: Modelo Organizacional, Legal e de Gesto de Investimentos

Flvio Marclio Rabelo

Coleo Previdncia Social Volume 11 1

CAPTULO 1 CONCEITOS BSICOS

A Resoluo n 2.661, de 28 de outubro de 1999, alterou a redao do artigo 2 da Resoluo n 2.652.

CAPTULO 2 DESCRIO E AVALIAO DAS EXPERINCIAS BRASILEIRAS

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

II. Modelo Institucional

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Figura 1 O Sistema de Previdncia Social dos Servidores do Estado da Bahia

Sistema de Seguridade Social

Superintendncia de Administrao Financeira

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Figura 2 O Modelo Institucional da PARANAPREVIDNCIA

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

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Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

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Tabela 1 Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Efetivos da Paranaprevidncia

Requisitos Um segurado e um militar Segurado Segurado Segurado

O Presidente do Conselho indicado pelo Governador.

Tabela 2 Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Suplentes da Paranaprevidncia

Segurado Segurado Segurado

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Tabela 3 Critrios de Escolha dos Conselheiros Fiscais Efetivos da Paranaprevidncia

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Tabela 4 Critrios de Escolha dos Conselheiros Fiscais Suplentes da Paranaprevidncia

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Tabela 5 - Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Efetivos do Rioprevidncia

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Tabela 6 - Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Efetivos da FUNAPE

Segurados Ativos Segurados Inativos TOTAL

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Tabela 7 - Critrios de Escolha dos Conselheiros Fiscais Efetivos da FUNAPE

Segurados Ativos Segurados Inativos TOTAL

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Tabela 9 Cronograma de Evoluo das Alquotas de Contribuio Previdenciria no Estado da Bahia

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Tabela 10 Fontes de Recursos da Paranaprevidncia

Privatizao da COPEL Imveis Privatizao da SANEPAR

15% R$ 300 milhes 100% R$ 1 bilho 20% R$ 92 milhes

85% R$ 1,8 bilhes

80% R$ 368 milhes

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Tabela 11 Informaes do Processo de Compensao Financeira no Estado do Paran

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Tabela 12 Alquotas de Contribuio ao Rioprevidncia

A penso corresponde a 80% do valor da aposentadoria do titular.

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Quadro 1 Alquotas de Contribuio e Cobrana de Servidores Inativos e Pensionistas