Addressing Priority issues in Cross-Border resolution

May 2011

            This report sets out a global financial services industry perspective on a number of  priority issues in cross‐border resolution. The global industry strongly supports the development of an international framework for the resolution of cross‐border financial  firms. This is key to ensuring durable financial stability consistent with sustainable  growth of the global economy. Achieving this will require both the will to address this  challenge as well as solutions to a number of difficult technical questions. This report is  designed to contribute to both of these aspects. It articulates an industry consensus on  a number of key challenges and puts forward proposals for approaching them.    The report builds on the Institute’s earlier submissions to the Financial Stability Board  on the subject: A Global Approach to Resolving Failing Financial Firms: An Industry  Perspective (May 2010) and Preserving Value in Failing Financial Firms (September  2010).    On preserving critical functions, the report advocates a sharply focused approach to the  identification of critical functions, noting that the preservation of such functions in the  event of a failure is not a cost‐free exercise. This should be dealt with as part of  resolution planning. Firms have a responsibility to provide the information and  explanations that need to be available to supervisors to achieve this. While the industry  does not believe there is a case for routine demands from supervisors for structural  changes such as modularization of businesses or required subsidiarization, it is  incumbent on firms to ensure that properly identified critical functions can be  maintained and transferred in the event of a firm’s failure.    The report supports the use of bail‐in techniques to reduce loss of value in failing firms  and avoid systemic trauma. The primary focus of bail‐in should be subordinated debt,  which could be expected, in a majority of cases, to be sufficient to achieve the  objectives. The bailing‐in of unsecured senior debt should occur only in the special  circumstances, that this is necessary as a last‐resort alternative to winding‐down or  liquidation, with certain requirements imposed on authorities if they wish to use these  supplementary senior debt bail‐in powers. Credit liabilities arising from trading activities  should be excluded from the scope of bail‐in, and the introduction of bail‐in should be  on a prospective basis only.    An effective framework for the resolution of cross‐border firms requires both  convergence of national regimes and enhanced cooperation and coordination among  resolution authorities, based on legally effective crisis management agreements. Such  agreements have the capacity to allow for approaches to resolution that are consistent  1

with the structural and organizational approaches adopted by firms, and which avoid  increased ring‐fencing of countries and fragmentation of the international marketplace.  There are significant benefits to the global and local economies deriving from the  diverse range of approaches and structures that global firms deploy. Cross‐border  resolution arrangements need to preserve these. To be effective such crisis  management agreements need to be embedded in national resolution frameworks  incorporating a number of provisions designed to underpin and support the  international market in financial services.    The global industry is strongly committed to the development of an effective  international framework for the resolution of cross‐border financial firms. We consider  that, building on the work to date by the FSB and its members as well as by industry  representatives, this goal is now potentially within our grasp. The IIF is pleased to  present this report as an industry contribution to the work in this area. The industry  stands ready to participate in further work and dialogue in order to leverage the insights  and solutions of all parties toward the achievement of this strongly shared objective. 

        Josef Ackermann          Chairman of the Management Board   and the Group Executive Committee,   Deutsche Bank AG              Peter Sands  Group Chief Executive,  Standard Chartered, PLC   

          Urs Rohner      Chairman of the Board of Directors     Credit Suisse Group AG              Charles H. Dallara  Managing Director  Institute of International Finance 


    Preface  IIF Board of Directors  IIF Special Committee on Effective Regulation  IIF Working Group on Cross‐Border Resolution  Executive Summary  Introduction              1  4  7  12  16  21  23  30  42  53  55  57  60 

Section 1 ‐ Effective resolution planning—ensuring the continuance of critical functions    Section 2 ‐ Avoiding systemic trauma—making bail‐in techniques operational  Section 3 ‐ Resolving cross‐border financial firms—addressing key issues     

Annex 1: Key components of an effective resolution framework as set out in IIF Report,  A Global Approach to Failing Financial Firms: An Industry Perspective    Annex 2: Critical functions—some putative examples to be considered  Annex 3: Summary of IIF Paper, Preserving Value in Failing Firms  Annex 4: Legal issues in group support and resolution               




IIF Board of Directors 
  Chairman  Josef Ackermann*  Chairman of the Management Board and  the Group Executive Committee  Deutsche Bank AG    Chairman  Chairman  Chairman  Francisco González*  Roberto E. Setubal*  Rick Waugh*  Chairman and Chief  President and Chief  President and Chief  Executive Officer  Executive Officer, Itaú  Executive Officer  BBVA  Unibanco Banco S/A  Scotiabank    and Vice Chairman of        the Board of Itaú    Unibanco Holding S/A    Treasurer  Marcus Wallenberg*  Chairman of the Board  SEB Mr. Michael Smith  Ms. Suzan Sabanci Dincer  Chief Executive Officer  Chairman and Executive Board Member  Australia and New Zealand Banking  Akbank T.A.S.  Group Limited      Mr. Yannis S. Costopoulos*  Mr. Walter Bayly  Chairman of the Board of Directors  Chief Executive Officer  Alpha Bank A.E.  Banco de Crédito del Perú (BCP)      Mr. Peter Wallison  Mr. Baudouin Prot*  Senior Fellow  Chief Executive Officer  Financial Policy Studies  BNP Paribas  American Enterprise Institute      Mr. Hassan El Sayed Abdalla  Mr. Robert P. Kelly*  Vice Chairman and Managing Director  Chairman and Chief Executive Officer  Arab African International Bank  BNY Mellon     


Mr. Vikram Pandit  Chief Executive Officer  Citigroup, Inc.    Mr. Martin Blessing  Chairman of the Board of Managing  Directors  Commerzbank AG    Mr. Urs Rohner  Chairman of the Board of Directors  Credit Suisse Group AG    Mr. Andreas Treichl  Chairman of the Management Board  and Chief Executive Officer  Erste Group Bank AG    Mr. Gary D. Cohn  President and Chief Operating Officer  Goldman, Sachs & Co.    Mr. Douglas Flint  Group Chairman  HSBC Holdings plc    Mr. K. Vaman Kamath  Chairman of the Board  ICICI Bank Ltd.    Mr. Jiang Jianqing  Chairman of the Board of Directors and  President  Industrial and Commercial Bank of China    Mr. Jan Hommen  Chairman of the Executive Board  ING Group    Mr. Charles H. Dallara (ex officio)*  Managing Director  Institute of International Finance      5

Mr. Corrado Passera  Managing Director and Chief Executive  Officer  Intesa Sanpaolo S.p.A.    Mr. Jes Staley  Chief Executive Officer  Investment Bank  J.P. Morgan Chase & Co.    Mr. Yoon‐dae Euh  Chairman  KB Financial Group Inc.    Mr. Yasuhiro Sato  President and Chief Executive Officer  Mizuho Corporate Bank, Ltd.    Mr. James Gorman  President and Chief Executive Officer  Morgan Stanley    Mr. Ibrahim S. Dabdoub  Group Chief Executive Officer  National Bank of Kuwait    Mr. Frédéric Oudéa  Chairman and Chief Executive Officer  Société Générale    Mr. Peter Sands  Group Chief Executive  Standard Chartered, PLC    Mr. Walter B. Kielholz  Chairman of the Board of Directors  Swiss Reinsurance Company Ltd.    Mr. Nobuo Kuroyanagi*  Chairman  The Bank of Tokyo‐Mitsubishi UFJ, Ltd.       

Mr. Oswald Gruebel  Group Chief Executive Officer  UBS AG             

Mr. Martin Senn  Chief Executive Officer  Zurich Financial Services             

*Member of the Administrative and Nominations Committee             




IIF Special Committee on Effective Regulation 
  Chairman  Mr. Peter Sands  Group Chief Executive  Standard Chartered, PLC    Mr. David Hodnett  Mr. Gerd Häusler  Group Financial Director  Chief Executive Officer  ABSA Group Limited  Bayern LB      Mr. Bob Penn  Ms. Maria Abascal Rojo  Partner  Chief Economist—Regulation and Public  Allen & Overy LLP  Policy    BBVA Research  BBVA  Ms. Alejandra Kindelán Oteyza    Head of Research and Public Policy  The Honourable Kevin Lynch  Communications, Group Marketing and  Vice‐Chair  Research Division  BMO Financial Group  Banco Santander      Mr. Rob Everett  Mr. Baudouin Prot  European Chief Operating Officer  Chief Executive Officer  Bank of America Merrill Lynch  BNP Paribas Group      Mr. Robert Pitfield  Mr. Christian Lajoie  Group Head, Chief Risk Officer  Head of Group Prudential Affairs / Co‐ Bank of Nova Scotia  head of Group Prudential and Public    Affairs  Mr. Richard Quinn  BNP Paribas Group  Director, Regulatory Affairs    Group Compliance  Mr. Mark Musi  Barclays  EVP, Chief Compliance and Ethics    Officer   Mr. Mark Harding  BNY Mellon  Group General Counsel      Barclays PLC 


Mr. Brian Rogan  Vice Chairman and Chief Risk Officer  BNY Mellon    Ms. Jill Considine  Chairman  Butterfield Fulcrum Group    Mr. Michael Helfer  General Counsel and Corporate  Secretary  Citigroup Inc.    Mr. Simon Gleeson  Partner  Clifford Chance LLP    Dr. Stefan Schmittmann  Chief Risk Officer and Member of the  Board of Managing Directors  Commerzbank AG    Mr. Jörg Erlebach  Divisional Board Member  Group Risk Controlling & Capital  Management  Commerzbank AG    Dr. Rodney Maddock  Executive General Manager  Group Strategy Development  Commonwealth Bank of Australia    Mr. Hubbert de Vauplane  Direction Juridique et Conformité  Groupe  Crédit Agricole    Mr. Olivier Motte  Head of Public Affairs  Member of the Management  Committee, CA‐CIB  Credit Agricole CIB    8

Mr. Jérôme Brunel  Head of Public Affairs, Member of the  Executive Committee  Crédit Agricole SA.    Mr. Urs Rohner  Chairman of the Board of Directors  Credit Suisse Group AG    Dr. René Buholzer  Managing Director, Global Head Public  Policy  Credit Suisse    Mr. Robert Wagner  Chief Analyst  Group Finance, Regulation  Danske Bank    Dr. Hugo Banziger  Chief Risk Officer & Member of the  Management Board  Deutsche Bank AG    Mr. Bjørn Erik Næss  Group Executive Vice President  Group Finance and Risk Management  DnB NOR ASA    Mr. Roar Hoff  Executive Vice President, Head of Group  Risk Analysis  DnB NOR ASA    Mr. Wolfgang Kirsch  Chief Executive Officer  DZ BANK AG    Dr. Florian Strassberger  General Manager   Head of New York Branch  DZ Bank     

Dr. Manfred Wimmer  Chief Financial Officer, Chief  Performance Officer, and Member of  the Management Board  Erste Group Bank AG    Mr. Barry Stander  Head of Banks Act Compliance  Regulatory Risk Management  FirstRand    Mr. Faryar Shirzad  Managing Director, Global Head  Office of Government Affairs  Goldman Sachs    Mr. Gregory Wilson  President  Gregory P. Wilson Consulting    Ms. Lara de Mesa  Head of Public Policy  Research Department  Grupo Santander    Mr. Nasser Al‐Shaali  Chief Executive Officer  Gulf Craft    Mr. James Chew  Deputy Head, Strategy and Planning  GMO International  HSBC    Mr. Koos Timmermans  Member of the Executive Board and  CRO  ING Group    Mr. Carlo Messina  Chief Financial Officer  Intesa Sanpaolo Spa      9

Mr. Roberto Setubal  President and CEO of Itau Unibanco S/A  and Vice Chairman of  the Board of Itau Unibanco Holding S/A  Itaú Unibanco S/A    Dr. Jacob Frenkel  Chairman  JPMorgan Chase International    Dr. Mark Lawrence  Managing Director  Mark Lawrence Group    Mr. Philip Härle  Director  McKinsey and Co.    Mr. Masao Hasegawa  Managing Director, CRO, and CCO  Mitsubishi UFJ Financial Group, Inc    Mr. Daisaku Abe  Managing Executive Officer, Chief  Strategy Officer, Chief Information  Officer, General Manager of Group  Strategic Planning  Mizuho Financial Group, Inc.    Mr. David Russo  Chief Financial Officer  Institutional  Morgan Stanley    Ms. Clare Woodman  Chief Operations Officer EMEA  Morgan Stanley    Mr. Ibrahim Dabdoub  Group Chief Executive Officer  National Bank of Kuwait, S.A.K.       

Mr. Parkson Cheong  General Manager and Group Chief Risk  Officer   Group Risk Management  National Bank of Kuwait, S.A.K.    Mr. David Benson   Vice Chairman, Nomura Holding  Nomura International plc    Mr. Samuel Hinton‐Smith  Director, Public Affairs  Corporate Communications  Nomura    Mr. Ari Kaperi  Executive Vice President, Chief Risk  Officer  Group Risk Management  Nordea Bank AB    Mr. John Drzik  President and Chief Executive Officer  Oliver Wyman    Mr. William Demchak  Vice Chairman  PNC Financial Services Group    Mr. John W. Campbell  Partner  Advisory Financial Services  PricewaterhouseCoopers LLP    Mr. Eugene A. Ludwig  Founder and Chief Executive Officer  Promontory Financial Group, LLC    Mr. Fernando Barnuevo Sebastian de  Erice  Managing Director  RHJI Swiss Management      10

Mr. Morten Friis  Chief Risk Officer  Royal Bank of Canada    Mr. Russell Gibson  Director, Regulatory Affairs, Group  Regulatory Affairs &  Compliance  Royal Bank of Scotland Group    Mr. Nils‐Fredrik Nyblaeus  Senior Advisor to the Chief Executive  Officer  SEB Group    Mr. Pierre Mina  Head of Group Regulation Coordination  Société Générale    Mr. Rodgin Cohen  Senior Chairman  Sullivan & Cromwell LLP    Mr. Nobuaki Kurumatani  Managing Director  Sumitomo Mitsui Banking Corporation    Mrs. Kerstin af Jochnick  Managing Director  Swedish Bankers Association    Mr. Philippe Brahin  Director  Risk Management  Swiss Reinsurance Company Ltd    Mr. Donald F. Donahue  Chairman and Chief Executive Officer  The Depository Trust & Clearing  Corporation         

Mr. Takashi Oyama  Counsellor on Global Strategy to  President and the Board of  Directors  The Norinchukin Bank    Dr. Steve Hottiger  Managing Director & Head  Group Governmental Affairs  UBS AG    Mr. Sergio Lugaresi  Senior Vice President Head of  Regulatory Affairs   Institutional and Regulatory Strategic  Advisory  UniCredit Group               

Mr. Richard Yorke  EVP & Group Head  International Group  Wells Fargo & Company    Mr. Kevin Nixon  Head of Regulatory Reform  Westpac    Dr. Peter Buomberger  Group Head of Government and  Industry Affairs  Zurich Financial Services    Dr. Madelyn Antoncic       




IIF Working Group on Cross‐Border Resolution 
  Chairman  Mr. Urs Rohner  Chairman of the Board of Directors  Credit Suisse Group AG    Mr. John Whittaker  Mr. Diederick van Mierlo  Group Operational Risk Director  Managing Director Corporate & Markets  Barclays Bank PLC  Risk    Central Risk Management  Ms. Maria Abascal Rojo  ABN‐AMRO  Chief Economist—Regulation and Public    Policy  Mr. Bob Penn  BBVA Research  Partner  BBVA  Allen & Overy LLP      Mr. Christian Lajoie  Ms. Suzanne Chomiczewski  Head of Group Prudential Affairs / Co‐ Director  head of Group Prudential and Public  Corporate Treasury/GRRP  Affairs  Bank of America  BNP Paribas      Mr. Mark Lunn  Mr. Bradley Gans  Senior Vice President  Chief Legal Officer  Bank of America    Europe, Middle East & Africa  Mr. Michael D'Souza  Citi  Managing Director    Bank of America Merrill Lynch  Ms. Tina Locatelli    Managing Director & General Counsel‐  Mr. Richard Quinn  Independent Risk  Director, Regulatory Affairs  Citigroup Inc.  Group Compliance    Barclays  Mr. Seth Grosshandler    Partner    Cleary Gottlieb Steen & Hamilton LLP     


Mr. Simon Gleeson  Partner   Clifford Chance    Mr. Jérôme Brunel  Head of Public Affairs, Member of the  Executive Committee  Crédit Agricole SA.    Mr. Volker Bätz  Director  Treasury  Credit Suisse    Mr. D. Wilson Ervin  Senior Advisor to the CEO  Credit Suisse    Mr. Andrew Procter  Global Head of Government &  Regulatory Affairs  Government & Regulatory Affairs  Deutsche Bank AG    Mr. Karl‐Heinz von Oppenkowski  Director, Credit Restructuring  Credit Department  DZ Bank    Ms. Gerda Holzinger‐Burgstaller  Head of Chairman’s Support  Chairman’s Office  Erste Group Bank AG    Dr. Oliver Schütz  Head of EU Legislative and Regulatory  Affairs  Erste Group Bank AG    Mr. Stephen Davies  Managing Director  Finance  Goldman Sachs International    13

Ms. Lara de Mesa  Head of Public Policy  Research Department  Grupo Santander    Ms. Sheryl Slater  Head of Asset and Liability Management  Asia Pacific Finance  Hong Kong and Shanghai Banking  Corporation Limited    Mr. James Chew  Deputy Head, Strategy and Planning  GMO International  HSBC    Mr. Alain C. Stangroome  Head of Group Capital Planning  Group Financial Planning and Tax  HSBC Holdings plc    Mr. Henk Huisman  Deputy Director  Public & Government Affairs  ING Group    Ms. Ellen Bish  Legal Counsel—Regulatory Affairs  Corporate Legal Department  ING Group    Mr. Luigi Ruggerone  Head of Country Risk  Risk Management Department  Intesa Sanpaolo S.p.A.    Ms. Karen Linney  Managing Director and EMEA  Investment Bank General Counsel  JP Morgan Chase & Co.    Mr. Michael Offen  MD, Corporate Finance  JP Morgan Chase & Co. 

Ms. Sandra Boss  Director  McKinsey & Company    Mr. Akihiro Kitano  Senior Manager  Basel 2 Implementation Office  Mitsubishi UFJ Financial Group, Inc.    Mr. Hideyuki Toriumi  Senior Manager  Basel 2 Implementation Office  Mitsubishi UFJ Financial Group, Inc.    Mr. Tetsuo Iimori  Executive Officer and General Manager  of Corporate Planning  Mizuho Financial Group, Inc.    Mr. Guy Clayton  Managing Director  Legal and Compliance  Morgan Stanley    Mr. Parkson Cheong  General Manager and Group Chief Risk  Officer  Credit & Risk Management Group  National Bank of Kuwait S.A.K.    Mr. John Bovenzi  Partner   Oliver Wyman    Ms. Sheryl Kennedy  Chief Executive Officer  Promontory Financial Group, Canada  ULC    Mr. Ralph Ricks  Head, Group Regulatory Developments  Group Regulatory Affairs  Royal Bank of Scotland    14

Mr. Sean McGuckin  Senior Vice President and Head, Risk  Policy & Capital Markets  Scotiabank    Dr. Byung‐Chul Lim  Managing Director  Shinhan FSB Research Institute  Shinhan Financial Group    Mr. Denis Devers  Head of Financial Management  DEVL/FIN  Société Generale    Ms. Frédérique Marchal  Capital Planning and Regulations  Finance Department  Société Générale    Mr. Gareth Berney  Head, Capital Optimisation  Group Treasury  Standard Chartered Bank    Mr. Tetsuro Yoshino  Joint General Manager  Corporate Planning  Sumitomo Mitsui Banking Corporation    Mr. Philippe Brahin  Director  Risk Management  Swiss Reinsurance Company Ltd.    Mr. Thomas Pohl  Executive Director, Head Executive &  International Affairs  Group Governmental Affairs  UBS AG         

Mr. Sergio Lugaresi  Senior Vice President and Head of  Regulatory Affairs  Institutional and Regulatory Strategic  Advisory  UniCredit Group       

Mr. Kevin Nixon  Head of Regulatory Reform  Westpac    Mr. Edmund Bosworth  Head of Risk Reward  Group Finance  Westpac Banking Corporation 


Executive Summary 
1. This submission builds upon the Institute’s previous submissions to the FSB: A  Global Approach to Resolving Failing Financial Firms: An Industry Perspective (May  2010) and Preserving Value in Failing Financial Firms (September 2010).  Effective resolution is essential in achieving long‐term resilience and financial  stability. It plays a key role in addressing moral hazard and issues associated with  systemically important firms.  This paper addresses three key components of an effective framework for cross‐ border resolution: (a) resolution planning for the maintenance of critical functions,  (b) bail‐in mechanisms and (c) addressing key cross‐border issues. 



Resolution planning for critical functions 
4. High‐quality recovery and resolution planning is an essential component of  effective resolution. Such planning should take place on a group‐wide basis. There  should be a single resolution plan for the group as a whole, though this should  address the situation in the different parts of the group and should be developed  on the basis of strong coordination between the authorities in the different  jurisdictions in the context of a well‐functioning firm‐specific crisis management  group.  Maintaining critical functions is not a cost‐free exercise. In addition to  administrative costs—to the extent that good assets are transferred to support  critical liabilities—there may be fewer such assets available to cover losses in the  failing firm. It is important therefore to adopt a tight definition of critical  functions.  Resolution planning is the primary responsibility of the authorities. Firms have a  responsibility to provide the information necessary to allow the authorities to plan  effectively.  Planning for the continuance of critical functions should not involve requests to  firms as a matter of course to change their organizational structures. In particular,  forced modularization or subsidiarization should not become the preferred choice  of authorities. It is important that a group’s structure and organization reflect its  business model and strategy. A requirement to move away from such an approach  will give rise to significant inefficiencies and economic costs.  Firms have the responsibility to provide the information and explanation  necessary to enable:  a) An assessment of the degree of the function’s criticality to the economy;  16





b) Clear understanding of the function in question, including its key features and  the scale of provision by the firm;  c) Identification of how that function is provided by the firm;  d) Separation and transfer of the function in a crisis; and  e) Understanding of how the function is financed, and will continue to be  financed in a transfer situation.  9. In the context of cross‐border groups, authorities must cooperate and coordinate  on the basis of effective firm‐specific agreements to carry out resolution planning  that avoids the imposition of particular organizational structures and the  fragmentation of international markets. 

Bail‐in mechanisms 
10. It is important to avoid that the failure of a financial firm gives rise to losses of  such a scale that systemic trauma occurs. It is important that the failure of such a  firm does not, through its interconnectedness with the broader system, give rise  to a systemic event that undermines financial stability.  In contrast with the situation involving a non‐financial firm, the simple fact of the  declaration of a firm’s insolvency and liquidation can cause loss of business value  sufficient to cause systemic damage. In the case of Lehman, the loss to creditors  post‐declaration of insolvency is expected to be a number of times greater than  the loss of asset value incurred prior to the declaration of insolvency.  Bail‐in can forestall precipitous loss of value and systemic shock by recapitalizing  the firm and allowing it to be restructured.  A set of principles is put forward as a suggested basis for the development of bail‐ in regimes in different jurisdictions.  While good progress has been made in developing proposals to make the bail‐in  concept more operational, there remain difficult questions to be resolved and  challenges to be overcome. Accordingly, in a number of areas the need for further  work has been identified.  The views of investors will also be important in arriving at final proposals for a  bail‐in mechanism. In putting forward now the suggested approach in Section 2, it  is envisaged that this approach can form the basis for a well‐grounded  engagement with the investor community.  The objective of a bail‐in is to preserve systemic stability. Accordingly, all financial  institutions should potentially be able to be the subject of a bail‐in determination.  17


12. 13. 14.



In practice, only those the failure of which would be systemic in the circumstances  as determined by the authorities should actually be subject to bail‐in.  17. The order of priority between classes of shareholders and classes of creditors  should be maintained in all cases. Within a class, certain creditors may be bailed‐in  while others are not. However, no creditor should be left worse off as the result of  a bail‐in than s/he would have been in the liquidation of the firm.  It is proposed that the primary scope of a bail‐in mechanism should be limited to  subordinated debt. In many cases this is likely to be sufficient to recapitalize the  firm so as to achieve the objectives set out. Such an approach can help address  some of the potential disadvantages of bail‐in, including enhanced uncertainty,  increased pricing of debt, and possible funding arbitrage. Moreover, such an  approach helps lock in tightly adherence to the strict order of priorities in an  insolvency.  However, it is acknowledged that it is not possible to calibrate precisely ex ante  the scale of the potential need for fresh capital in a crisis situation. Therefore it is  envisaged that as a last resort, and subject to clear requirements and criteria, it  may be necessary to bail‐in a proportion of the senior debt of the firm as an  alternative to the winding‐down of the firm.  The Industry believes that obligations arising from the trading activities of the firm  should be excluded ex ante from the scope of this exceptional power of bail‐in.  Whether the scope of this bail‐in should be more precisely determined ex ante— for example, by the exclusion of liabilities with a maturity of less than 365 days, or  of uninsured deposits—is a key issue requiring further consideration.  In all cases, the order of priority between different classes of shareholder and  debtholder must be maintained. While this principle is immutable, further work is  needed to identify the best technical options to achieve this.  Bail‐in allows the firm to be restructured, weak management to be replaced, and  the recapitalized firm to access sources of liquidity as being now firmly capitalized.  In the case of cross‐border firms, the preferred approach is for the Financial  Stability Board (FSB) to reach agreement on the requirement for each country to  adopt a bail‐in mechanism. This would avoid divergent approaches. To the extent  that this is not achieved contractual solutions will be required. 





22. 23.

Key aspects in resolving cross‐border firms 
24. National resolution regimes must form consistent and convergent components of  an international framework for the resolution of cross‐border firms. 



Firms adopt a variety of structural and organizational approaches to the operation  of their cross‐border businesses. Such approaches are determined primarily by the  nature of the business of the firm and the business model adopted. As such,  material disbenefits would follow from any attempt to require firms to adopt  particular structures or organizational approaches.  For certain types of business and under certain business models, the ability of  groups to run their business so as to optimize the “group interest” can result in  enhanced outcomes for all parties and the economy. However, there is a potential  mismatch between such a group‐interest concept and the legal entity–based  nature of resolution regimes. Moreover, in such cases the requirement for  authorities primarily to pursue outcomes defined in national jurisdiction terms can  also, depending upon the nature of the business, produce negative sum  outcomes.  The work being carried out by the FSB on firm‐specific crisis management  agreements is important and has the potential to achieve significant progress in  this regard. To be successful, however, these agreements should establish legally  effective resolution modalities that reflect the organizational structure and  business model of the group. This in turn requires that national resolution  frameworks are adapted to give effect to such agreements.  Among the components of such frameworks should be:      International mandates for authorities;  A requirement of non‐discrimination against creditors of the group on the  basis of their location or nationality;  A objective to optimize outcomes for creditors of the group as a whole;  A requirement for joint planning in the context of crisis management and  resolution colleges, and clear cooperation and coordination agreements led by  the home authority;  A requirement for authorities to share all relevant information on the basis of  strict confidentiality; and  Principles for the effective and fair interoperation of funding arrangements in  respect of the additional costs of resolution. 




  29.

Resolution and resolution planning in respect of a host branch needs to take into  account local requirements, regulations, and depositor protection arrangements.  It should generally be led by the home authority in close cooperation with the  host authority (though there may be exceptional cases in which the particular 


configuration makes it more appropriate for the resolution to be led by the host  authority).  30. In the development of firm‐specific resolution agreements between authorities,  one of the issues to address will be achieving fair outcomes among creditors  across the group. The development of mechanisms that can achieve this—in  particular by addressing the distribution of resources in the group during a  resolution—remains a difficult and challenging subject. Intensified work and close  dialogue between the official and private sectors is needed to try and develop  optimal solutions. 


31. This paper has been prepared by the Institute’s Cross‐Border Resolution Working  Group (CBRWG), chaired by Urs Rohner, Chairman of the Board of Directors,  Credit Suisse Group AG, as a continuation of the Industry’s contribution to the  efforts aimed at establishing an effective international framework for the  resolution of cross‐border financial firms. The work has been carried out under  the auspices of the Special Committee on Effective Regulation, chaired by Peter  Sands, Group Chief Executive, Standard Chartered PLC. 

Building on previous work 
32. In May 2010, the Institute published a report developed by the CBRWG, A Global  Approach to Failing Financial Firms: An Industry Perspective 1 , which outlined the  key elements of a framework that would make it possible for any firm, irrespective  of its size or interconnectedness, to exit the market without causing systemic  disruption and without any expectation that taxpayers’ money will be used. Such a  framework is key to achieving a durably resilient financial system. A summary of  the key components of an effective resolution framework as contained in the May  2010 report are set out in Annex 1.  After the May 2010 report, the Institute submitted to the FSB the paper,  Preserving Value in Failing Firms 2  in September 2010, focused on the power for  authorities to convert some of the debt of the firm to capital to bring about its  recapitalization (“creditor bail‐in” or “bail‐in”). The paper was largely exploratory  and did not seek to reach final conclusions on several key issues; however, it  expressed considerable merit in examining bail‐in arrangements further. 


Importance of resolvability 
34. The Institute believes that effective resolution is essential to achieving long‐term  resilience and financial stability. Such effective resolution plays a key role in  addressing moral hazard and issues associated with systemically important firms.  As the Institute has said previously, we strongly believe that addressing systemic  risk requires an approach based on four mutually reinforcing components:   (a) Enhanced regulation,  (b) Improved industry practices,  (c) Strengthened supervision, and 
1 2



(d) Effectively functioning markets.  36. Not only is the balanced integration of these four components necessary to  achieve long‐term stability, failure to achieve such balance is likely to have  significant adverse consequences. There is currently a real risk of disproportionate  reliance on the regulatory component at the expense of the other three, and  there is significant potential for adverse consequences flowing from this.  An effective framework for the resolution of all financial firms, including large,  complex financial institutions, is a key component in achieving effectively  functioning markets and finding a balanced integration of the four components  outlined. Putting in place effectively functioning resolution regimes is therefore a  key priority. 


Structure of the paper 
38. This paper continues the Industry’s work in this area. In particular, three broad  priority areas have been identified for further work. These are reflected in the  three sections of this paper:   Section 1 considers the need to ensure the continuance of critical functions in the  event of the failure of a large, complex financial firm.  Section 2 continues the Institute’s work on “bail‐in.” It seeks to outline an  effective and economically viable mechanism whereby the systemic shock  potentially arising from the failure of financial firm is significantly reduced. The  section develops a draft set of principles that might be envisaged for the creation  of a bail‐in regime.  Section 3 develops an analysis of the key obstacles to achieving the effective  resolution of cross‐border, as opposed to purely domestic, financial firms and  proposes solutions to these obstacles. 

39. 40.



Section 1 ‐ Effective resolution planning—ensuring the  continuance of critical functions 
42. For financial institutions to be able to exit the market in an orderly manner, it is  necessary that their doing so does not cause a failure in essential service provision  within the financial system such that the wider economy suffers a major  disruption.  This section seeks to advance the analysis aimed at achieving that objective. The  issue is closely tied to, indeed forms an integral part, of the broader issue of  resolution planning. Ensuring the continuance of critical functions is a key aspect  of such planning. Accordingly the analysis in this section seeks to enhance the  quality and effectiveness of such planning. 


The meaning of “critical function” 
44. It is important to be clear about what is meant by a “critical function.” This is  necessary for two reasons. First, different objectives may be achieved by different  tools. Being precise about the particular objective in view—for example,  maintaining critical functions, as opposed to, say, avoiding contagion, preserving  value, or minimizing costs to the deposit protection scheme—can contribute  significantly to the design of an effective resolution framework. 

Not a cost‐free question  45. Second, the preservation of critical functions may not be a cost‐free exercise. To  take a simple stylized example: the transfer of the liabilities that constitute the  essence of the critical function to a bridge bank will require the transfer of “good”  assets of at least the same value to support those liabilities. This means—and  indeed it depends for its effectiveness on the fact—that the transferred liabilities  are protected from losses. On the other hand, those liabilities left behind in the  rump institution are exposed to greater losses than they would otherwise be, due  to the removal of their access to the transferred, good assets. Because of the  principle that no creditor should be worse off than s/he would be in a liquidation,  and assuming that the value in the failing firm taken as a whole is less than its  liabilities, this would result in a shortfall that needs to be somehow made good.  More realistically, it is likely that the decision will be made to transfer a full  business line incorporating the critical function. This will encompass both the  liabilities and the assets that constitute that business. Of course, if the assets are  impaired the purchaser will wish to see further assets provided to ensure that  what s/he is receiving is at least a parity of asset value and liabilities. In this case, it  may be likely that the franchise value of the business line will also contribute 



materially to the value transferred so that the “value gap” created in the rump  firm (to be borne by the residual creditors) might be significantly reduced.  Systemic relevance necessary, but not sufficient  47. In the paper, Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions,  Markets and Instruments: Initial Considerations (October 2009), the FSB, the  International Monetary Fund (IMF), and the Basel Committee on Banking  Supervision (BCBS) provided a broad definition of a systemic event:  The disruption to the flow of financial services that is (i) caused by an  impairment of all or parts of the financial system; and (ii) has the potential to  have serious negative consequences for the real economy.  48. The following key elements contribute to the systemic relevance of the disruption:  a. b. non‐substitutability: the disrupted services cannot be substituted within a  reasonable time and at acceptable costs;  negative externalities: the failure of one institution and the discontinuance of  its critical functions cause friction and spill over to other market participants;  and  real economy impact: the disruption—both directly and through its negative  externalities—causes a significant spill‐over into the real economy. 

c. 49.

To an important extent, these three criteria are relevant for the determination of  what is a “critical function” for current purposes. It is clear that it is a necessary  condition for a particular function to meet the requirements of systemic relevance  in order to be considered a “critical function.” 

Clarity as to mode of “systemicness”  50. However, some further specification may be required to arrive at a practical  definition of critical functions for this purpose. For example, the fact that a firm is  connected to a large number of counterparties because it operates a very large  derivatives business might mean that the firm is systemic due to the counterparty  contagion risk to which it gives rise. However, it does not mean that its derivatives  business is a critical function.  There are a number of means by which the “systemic relevance” of a firm will be  addressed—these include, for example, ensuring that creditors are aware that  they will be fixed with loss and should therefore manage their risk more  effectively ex ante; ensuring that a continuum of effective powers are available to  authorities; enhancing the resilience of market infrastructure; and putting in place 



possible measures such as bail‐in techniques and contingent capital instruments  to reduce risks of contagion.  52. The concept of “critical function” is designed to address just one aspect of  systemic relevance: that is where there is an essential function or service  performed by the institution and the only way that it can reasonably be dealt with  is to carve it out and transfer it in the event of the failure of a firm.  One important aspect of this question therefore is that a particular function  should not be deemed critical just because it will give rise to some disruption if it  fails. Rather, it should be determined to be critical only if it is more or less  essential that the service not be disrupted, or at least that the degree of  disruption likely to result is very great.  A further relevant consideration is the extent to which users of the service might  reasonably be expected to take appropriate measures ex ante to insulate  themselves from the disruptive effects of the firm’s failure. For example, large  corporates can be expected to ensure that they are not exclusively dependent  upon one financial firm for their ongoing liquidity and should not be incentivized  not to do so by the treatment of such liquidity provision as a critical function.  Accordingly, a service should be considered critical when the following criteria are  met:  a. the function represents a critical part of the financial system infrastructure;  b. users of the service could not reasonably be expected to have put alternative,  fall‐back options in place ex ante;  c. the service cannot be substituted in a timely manner; and  d. the service is essential to the financial system and the economy and its failure  would cause severe trauma.  Considering critical functions  56. In general terms it is not possible to say in the abstract whether a particular  function is critical or not without a specific assessment of the wider context in  which it is provided. For not only is the nature of the function key to this  determination, so too is the scale upon which the service is provided by the failing  bank, and the prevailing financial sector and economic circumstances. The market  share of the activity enjoyed by the firm in question will be a key question in  determining whether or not a function should be deemed critical.  Criticality of function is therefore a matter which falls to be determined on a firm‐ by‐firm basis. Nonetheless, it is useful to consider, by way of example, a number  25





of putative critical functions to examine how the determination of whether they  may, in fact, be critical functions might be approached. In Annex 2 we consider the  potential criticality of a number of functions.  58. Care is required in considering these examples as a number of fine, if important,  distinctions are made. For example, it is said that deposit‐taking is unlikely to be a  critical function. However this means only that the provision of deposit taking  services per se by a particular firm is unlikely to be critical. This does not mean  that insured depositors will not require to receive repayment of their funds in a  timely manner; nor that the payment service aspect of such accounts may not be  critical. It simply means that, being precise in our thinking, the approach to a  failing firm’s deposit taking activities should be determined not by critical function  considerations per se, but rather by the need to avoid a loss of confidence  amongst consumers and outcomes considered unfair. Accordingly the key means  of addressing the issue of insured depositors will be (a) by having in place an  appropriate deposit protection scheme; and (b) by making sure that arrangements  are in place to provide protected depositors with timely access to their insured  funds.  It is also important to take the time horizon into consideration. The continuance of  certain services may be necessary only over a short timeframe to allow other  providers to step in and fill the gap.  The different circumstances prevailing in the context of an idiosyncratic failure as  compared with an episode of wider systemic trauma should also be taken into  consideration. Sale to a third party in the context of the latter may be more  challenging with greater resulting need for the use of bridge‐bank arrangements. 



Resolution planning 
61. As we said in our May 2010 report, resolution planning is primarily the  responsibility of authorities. This is distinct from recovery planning, the primary  responsibility for which falls on the firm. In the event of the need for a resolution,  it will be the authorities who will be in control of the process, with the firm playing  an assistive role. The key purpose of resolution planning is to ensure that both  firms and authorities are well positioned to handle the situation if and when a firm  fails. 

No matter‐of‐course requests for restructuring…  62. Firms have a responsibility to provide all of the information necessary to allow  authorities to carry out resolution planning. It is legitimate and appropriate for  authorities to wish to be satisfied that is practicable and feasible for critical  functions provided by the firm to be isolated and transferred with all due speed in  the event of the imminent failure of the firm. 



We do not believe that it is appropriate or necessary for this to be sought to be  achieved by matter‐of‐course requests by authorities for firms to restructure  themselves so as to isolate particular functions in dedicated legal entities or to  require a modularization of the firm along entity and function lines.  It is important that a group’s structure and organization reflect its business model  and strategy. A requirement to move away from such an approach will give rise to  significant inefficiencies and economic costs.  Our May 2010 report considers this question at some length. 3  It sets out the  Industry’s concern “that if regulatory demands for changes to organizational  structure become a normal aspect of recovery and resolution planning, that will  lead to a proliferation of requirements for change that could result in a significant  mismatch between a firm’s organizational structure and its overall business  model. This is a real risk that could cause significant harm over the long run.”  There is also considerable concern that such interventions in how firms structure  themselves will lead to increased national ring‐fencing.  Though firms should be able to demonstrate how a critical function could  otherwise be extricated and transferred, a firm’s organizational and legal  structures should reflect and be determined by its business model. There are  many reasons why more complex approaches may be necessary. Indeed, such  services often make most sense and add the most value for clients when  embedded in the broader business of the firm.  What is essential is that it is made clear by a firm how the separation and transfer  of critical functions can be achieved in a speedy manner. Firms’ fulfillment of this  requirement will obviate any need for over‐prescriptiveness by authorities as to  the manner in which this should be done. 





…or separation  68. As to the desirability of requiring firms to completely separate their retail and  wholesale banking activities, as discussed above, we do not agree that all forms of  retail activity are necessarily to be deemed critical functions within the strict  meaning of that term as we have defined it here. Moreover, for the reasons set  out in the preceding paragraphs, while it is the responsibility of firms to explain  and demonstrate how critical functions can be maintained in the event of the  failure of the firm, this does not mean that such functions are required to be  separated ex ante and subjected to modularization. 



Section 2.


Firms’ responsibilities  69. There is, therefore, an important obligation on firms to provide clear information  and explanations to the authorities as to how any critical function activities can be  isolated and transferred in the event of failure. There is a need for a clear and  concrete description of how this can be done.  The Industry is of the view that the explanation and information to be provided by  firms for critical functions should cover the following:  a) b) A clear description of the function in question, including its key features and  the scale of provision by the firm.  Identification of how that function is provided by the firm. This should  include:        c) Key aspects of the contractual basis upon which the service provided  rests;  Whether the service forms part of an integrated suite of services  provided to clients, or is a more stand‐alone service;  How to identify which clients use the service;   Where and how the assets and liabilities arising from the provision of the  service are booked;  How the service is supported in terms of infrastructure and IT; and  How the service is supported in terms of funding. 


Separating and transferring the function in an event of failure:    What contractual / legal issues arise?  Is it needed to transfer a large part of relevant clients’ business with the  firm, or just specific accounts? If specific accounts, are these limited to  the critical activity or are they broader?  What does it mean in practice to transfer this business: Who will be the  new legal parties? By whom/how will the IT be provided? What is the  transfer mechanism? What interdependencies need to be addressed? 


Financing the function/financing the transfer:   Assuming that the main moving parts of the service to be transferred are  liabilities to clients, what assets will be transferred to support those  28

liabilities? How will these assets be identified? How will they be  transferred? 

Maintaining critical functions on a cross‐border basis 
71. It is essential that resolution frameworks are effective not just in the domestic  but also the international context. Indeed, given the international nature of  many of the firms falling within the current moral hazard discussion, it is in  many ways even more important that such regimes are effective in a cross‐ border context.  The issue of achieving effective resolution of specifically cross‐border firms is  considered in full detail in Section 3. We note here, however, the importance  of being able to handle the maintenance of critical functions on a cross‐border  basis.  Crucial to this will be coordination among authorities in different jurisdictions.  Determining which functions are critical—be that locally or internationally— and how they should be dealt with in the event of the failure of a firm requires  close cooperation and coordination among authorities. This should be an  important component of the work to establish firm‐specific resolution  agreements among authorities currently underway in the FSB and a key aspect  for consideration in the firm‐specific crisis management groups. 




Section 2 ‐ Avoiding systemic trauma—making bail‐in techniques  operational 
74. On the issue of bail‐in, the Institute made a submission to the FSB in September  2010: “Preserving value in failing firms. 4  Since that time, the Institute—through its  Working Group on Cross‐border Resolution (CBRWG)—has continued to work on  the topic, in particular to address a number of the difficult issues that arise in  making bail‐in techniques operational.  The FSB’s report, Reducing the moral hazard posed by systemically important  financial institutions, of October 20, 2010, to the G20 leaders noted that bail‐in  could potentially form part of the higher loss absorbency required of systemically  important firms. The European Commission is also considering the question of  bail‐in measures as part of its recent consultative document, Technical details of a  possible EU framework for bank recovery and resolution, 5  published on January 6,  2011.  In the text below we set out a set of principles for operationalizing bail‐in  techniques. It should be noted, however, that this remains a challenging area and  in a number of places further work will be required to arrive at final conclusions. 



IIF’s Preserving Value paper 
77. In our earlier Preserving Value paper, we expressed the preliminary view that  there was considerable merit to examining the introduction of a bail‐in regime.  We said that the technique offered a promising means of forestalling the  disorderly liquidation of systemically important firms, with the attendant  instability that might result from such an event. However, the paper also  recognized and cautioned on the need to address a number of open issues and a  range of technical matters that needed further analysis in order to have a clearer  understanding of how such a regime could operate. Key aspects of the analysis  contained in the Preserving Value paper are set out in Annex 3. 

Scope of liabilities subject to bail‐in  78. A key issue in the Preserving Value paper, and one that we return to below, is the  scope of liabilities that should be subject to a bail‐in power, and the extent to  which this should be decided ex ante or ex post.  Supporting a limited scope/ex ante approach were the degree of clarity and  certainty that this would bring to the situation. This approach was considered to  have benefits in terms of making it clear to certain categories of credit 


4 5   January 6, 2011


counterparties, including trading counterparties, short‐term creditors and liquidity  providers, and uninsured depositors, that they would not be subject to bail‐in  measures, thus minimizing the likelihood of flight. By determining in advance  which categories of credit counterparty might be subject to bail‐in it was possible  to increase the consensual nature of the mechanism. Beyond this it was also the  view of a number of Members that by limiting clearly the scope of bail‐in it would  be possible to limit any potential increase in bank funding costs.  80. A number of disadvantages associated with an ex ante limited scope approach  also were identified. This approach has the potential to contribute to moral hazard  in the system, as those liabilities explicitly exempted from the bail‐in mechanism  may be perceived as receiving considerable additional protection against losses.  That significant distortions would be introduced under an ex ante approach also  was identified as an important risk, with funding techniques being arbitraged to  avoid potential bail‐in exposures. On the cost of bank funding some argued that a  broad or “comprehensive” approach, by replicating a “pre‐packaged bankruptcy”  by way of a residual power vested in authorities, would minimize any possible  increase in funding.  In the text that follows we seek to resolve the tension between these different  approaches. In particular, it is envisaged that the primary scope of bail‐in powers  will be limited to subordinated debt. In proposing this approach we are influenced  by some research indicating that in many cases adequate recapitalization of firms  in difficulty might be achieved on the basis of the conversion of subordinated debt  only. However, it is acknowledged that it is not possible to calibrate precisely ex  ante the scale of the potential need for fresh capital in a crisis situation. Therefore  it is envisaged that as a last resort, and subject to clear requirements and criteria,  it may be necessary to bail‐in a proportion of the unsecured senior debt of a firm  as an alternative to the winding‐down of the firm. 


Operationalizing bail‐in 
82. Building upon the initial work in Preserving Value, the objective in this subsequent  contribution is to make more operational the concept and in doing so to address a  number of the key challenges identified in that earlier analysis. In particular, we  now seek to articulate a more concrete elaboration of the concept and provide a  more detailed specification of the key building blocks.  To this end, this Section puts forward a draft set of principles that might be  envisaged to underpin the development of a bail‐in regime in different  jurisdictions. By putting forward this set of principles, supported by appropriate  commentary and discussion, it is hoped to both provide a clear path to the  solution of outstanding difficulties and promote an agreement on the subject  among key participants across the different jurisdictions. 



84. The general view among Industry participants is that it would not be appropriate  to retrospectively subject existing debt to a new power of bail‐in. Moreover, it is  considered desirable that there should be—to the extent possible—a graduated,  rather than abrupt, adjustment of Loss Given Default (LGD) estimates in respect to  such debt. Accordingly, it is proposed that bail‐in techniques should be  prospective only. 

Bail‐ins and bridge banks: the Dodd‐Frank approach 
85. The discussion in the following text focuses on the desirability of a mechanism  that allows a firm to be recapitalized by converting a certain proportion of debt  into equity so as to prevent a precipitous loss of value and a resulting systemic  shock. It is argued by some that these outcomes could also be achieved by the use  of a bridge‐bank mechanism deployed in a particular way at the point of  insolvency. This question is of importance as the approach enacted in the United  States under Dodd‐Frank—while it requires the winding‐up of failing firms—also  envisages the use of bridge‐bank mechanisms to optimize outcomes.  It may indeed be possible that bail‐in outcomes could, depending upon the legal  context of a particular jurisdiction, be achieved by such alternative means.  Whether this is the case requires further study. In this regard see, for example, the  article, “The Orderly Liquidation of Lehman Brothers Holdings Inc. under the  Dodd‐Frank Act.” 6 


The key elements of a bail‐in regime 
87. Set out below is a set of suggested principles that might form the basis for bail‐in  regimes to be adopted in different jurisdictions. The principles are accompanied  by explanatory text. 

GENERAL OBJECTIVES AND GOVERNING PRINCIPLES  1.1 The general objectives of bail‐in arrangements are as follows:   To create the conditions whereby every financial firm may be restructured  through an orderly “failure” in the event that it is no longer able to meet its  obligations or becomes otherwise not viable;   To avoid the financial instability that may result from the disorderly  liquidation of a systemically important firm; 


 FDIC, April 2011 


 To reduce moral hazard and expectations that risks and losses will be borne  by taxpayers. Losses should be borne by shareholders, providers of other forms  of capital, and creditors; and   To forestall precipitous and major loss of value in the firm, which could give  rise to traumatic effects on the financial system and the broader economy.  1.2 These objectives should be pursued in accordance with the following  conditions:   Property rights must be respected. This includes, in particular, full respect for  security and collateral rights. These should not be abrogated.   Creditors should not be worse off than they would be in a normal bankruptcy.   Bail‐in should be seen as part of the continuum of measures and tools  necessary to protect the financial system, and especially to ensure that all firms  can be resolved safely in the event of their failure or imminent failure. Bail‐in  measures should be deployed only after such other measures and tools have  been exhausted.   Triggers should be clearly defined, avoiding undue uncertainty. There should  be consistency across jurisdictions.   When relevant, effective cross‐border coordination should be ensured and  fragmented national responses prevented.   To the extent that additional costs are incurred in resolving a firm in a  manner that avoids systemic damage, such costs should not be imposed on  creditors (or a particular group of creditors).  COMMENTS ON GENERAL OBJECTIVES AND GOVERNING PRINCIPLES  88. 89. This set of principles sets out the central objectives of a bail‐in regime and the key  conditions for such a regime.  The key objectives of facilitating restructuring or allowing an orderly failure while  preserving financial stability are broad enough to cover in general terms a number  of concerns often highlighted by the official sector, for example, protecting retail  depositors and protecting systemically important functions.  Allowing every financial firm to undergo an orderly “failure” in the event that it is  no longer able to meet its obligations or becomes otherwise not viable must be a  key feature of any resolution regime. Bail‐in is a tool that contributes to achieving  this objective; it should be seen as a form of restructuring for a firm that has  failed. 




The objective of any resolution tools should not be the survival of a failing firm per  se, but rather allowing firms to fail in an orderly way without any cost to  taxpayers; however, a byproduct of a bail‐in mechanism is that firms, in some  form, survive legally at least ad interim, and if the effort is fully successfully, in the  longer term. In this respect the outcomes can be seen as rather similar to the  potential outcome of a Chapter 11 bankruptcy in the United States. 

SCOPE  2.1 Unless otherwise determined in accordance with these provisions, a financial  firm that fails should exit the market in accordance with the normal rules for the  resolution of such firms.  2.2 All financial institutions may be potentially subject to bail‐in.  2.3 A financial institution should only be subject to bail‐in measures to the extent  determined by the designated authorities:  (a) that to allow the firm to be subject to normal resolution rules would carry a  significant risk of causing significant financial instability;  (b) that such risk would derive from a precipitous loss of value affecting the  assets of the firm due to a declaration of insolvency and/or affecting the wider  financial system due to the interconnectedness of the firm with the wider  market; and  (c) that there is a reasonable prospect of such loss of value being averted or  significantly reduced if the measures in this set of principles are deployed.  COMMENTS ON SCOPE  92. The effect of these “Scope” principles is to give bail‐in measures a broad potential  scope in terms of the firms to which they may potentially apply and to clarify that,  when a number of conditions are met, any financial institution may be subject to a  bail‐in.  This is consistent with IIF’s view that systemic risk cannot be linked to any  particular category of firms. Moreover, any possible perception that a regime  directed only at some firms may lead to a non‐level playing field (and, specifically,  might give large firms some advantage) needs to be rejected. The question of the  systemic importance of a firm needs to be made on a case‐by‐case basis against  the backdrop of the prevailing circumstances.  It is important that the purpose for which bail‐in powers can be exercised be  clearly and tightly drawn. Such powers significantly enhance the administrative  power of the State to intervene in private contracts. If the conditions for use are  34



drawn too broadly, there is material risk that it could be exercised too early (see  the “Bail‐In Triggers” principles below) or too broadly, giving rise to undue  interference with private contracts. In short, unless the power is defined tightly  there is a risk of a disproportionate increase in financial firm funding costs as  creditors’ confidence and certainty is undermined by the potential for significant  State administrative intervention.  95. The benefit of bail‐in techniques as compared with the application of general  resolution provisions is that a bail‐in can forestall a precipitate loss of value such  as that seen in the Lehman’s case. 7  It is such loss of value that, either directly or  indirectly through the interconnectedness of the firm, can give rise to systemic  instability. Accordingly, only where it is determined that there is a significant risk  of such loss of value should bail‐in measures be deployed.  

BAIL‐IN TRIGGERS  3.1 The decision to trigger the bail‐in power should be exercised by the designated  authority(ies) in consultation with relevant authorities who are not the designated  authority(ies), including, as appropriate, the resolution authority, the supervisory  authorities, the central bank, and the finance ministry.  3.2 The trigger for a bail‐in should be the same trigger that applies for a  determination that a financial firm’s activities require to be resolved or wound  down.  COMMENTS ON TRIGGERS  96. We do not take a view at this stage as to which authority(ies) should be the  designated authority for bail‐in purposes. (More broadly, we have not taken a  view as to which authority should have the power to determine that a firm should  be resolved.) Different modalities are possible. However, in deciding which  authority should have this power, it will need to be ensured that risk of  authorities’ forbearance is avoided. Moreover, the decision should be exercised in  consultation with relevant authorities who are not the designated authorities,  including, as appropriate, the resolution authority, the supervisory authorities, the  central bank, and the finance ministry. 

 In our report, Preserving Value in Failing Financial Firms (September 2010), pp. 8–9, we estimate that a  loss of asset value in the estimated range of $25 billion became, post‐declaration of insolvency, a loss to  creditors of possibly $150 billion. It its article, “The Orderly Liquidation of Lehman Brothers Holdings Inc.  under the Dodd‐Frank Act,” (April 2011), the FDIC assumes for the purposes of illustration that the losses  on assets prior to the declaration of insolvency would have been $40 billion, representing a loss rate of 60  percent to 80 percent on $50 to $70 billion of assets identified by potential acquirers as being impaired or  of questionable value, representing a loss of value significantly less than currently expected under the  bankruptcy. 




It is desirable that bail‐in measures are triggered as close as possible to the time  that the firm would otherwise become insolvent and go into bankruptcy. To avoid  undue uncertainty or the potential “bringing forward” of insolvency, the relevant  trigger must be tightly drawn, and the judgment of the authority tightly  constrained. For this reason the trigger for a bail‐in should be the same as for a  determination that a financial firm requires to be resolved or wound down. 

THE BAIL‐IN POWER  4.1. The “bail‐in” powers referred to here are:   Power to dilute shareholders or write‐off shares of the firm, and 

 Power to alter the terms and conditions of subordinated debt of the firm,  including the conversion of such debt claims into equity.  4.2. In the exercise of such powers no category of equity holder or creditor having  priority over another in the event of bankruptcy / insolvency, should be treated  other than in line with that priority.  4.3. Senior management   The resolution authorities should have power to replace any or all  members of the senior management and/or board.   Over the period following the exercise of the bail‐in measures, steps  should be taken to investigate the reasons for the failure of the firm and to  identify those members of the board and senior management considered to  be directly responsible for the decisions and/or actions leading to the failure.  Such individuals should be replaced.  COMMENTS ON BAIL‐IN POWERS  98. As discussed in the introduction to this Section, the question of the scope of  liabilities falling within the bail‐in power is a difficult one upon which the industry  has had much discussion.  A crucial issue is whether any unsecured debt might, at least in principle, be  considered bail‐inable (with a number of selected exclusions determined ex post  on a case‐by‐case basis by the resolution authority), or whether a bail‐in  mechanism should be built on an ex ante determination as to which liabilities  should (potentially) be subject to bail‐in. 


100. The approach suggested above is to limit the primary scope of application to  subordinated debt. On the basis of analysis carried out by some Member firms, it  is believed that in many cases the availability of such debt is likely to provide 


sufficient resources for effectively re‐capitalizing a firm. As indicated in principle 5  below, however, it may be that in the particular circumstances of the case the  bail‐in of subordinated debt will be insufficient for the purpose. In this case  authorities should have the power to bail‐in the necessary proportion of senior  debt.  101. Principle 4.2 aims to ensure that the order of priorities in bankruptcy be  respected. Once again, different modalities are possible—for example, an  approach whereby all equity is fully written down and extinguished before debt is  converted or, if this is not optimal, whereby remaining original equity remains  subordinated to converted debt. Alternatively, another way to achieve this may be  to seek to ensure that the economic values of the different instruments (including  their relative values), which reflect their ranking in the looming resolution, are  maintained. While being very clear that it is essential that the order of priorities  must not be subverted, the Industry has not yet reached a firm view as to whether  this should be achieved by means that are primarily legal in nature or primarily  economic.  102. Concerning principle 4.3, which deals with senior management, the Industry  believes that it is important that those considered directly responsible for the  failure of the firm be held accountable.  ADDITIONAL POWER TO BAIL‐IN SENIOR DEBT  5.1 In particular circumstances, it may be the case that the bail‐in of all  subordinated debt will be insufficient to recapitalize the firm sufficiently to achieve  the objectives set out above. In this case where there is no other appropriate  alternative to achieve the objectives set out above, the designated authorities  should have the power to bail‐in a wider category of creditors as described below.  5.2 The supplementary nature of such power should be recognized in the  requirement for the authorities to take a separate decision, clearly documented  and reasoned, and the subject of a report to be made publicly available as to the  basis upon which their decision was reached. The report should inter alia set out  how the decision of the authorities complies with the key principles of  reasonableness, proportionality, and final necessity.  5.3 The liabilities subject to this power of further bail‐in should be the unsecured  senior obligations of the firm except obligations of counterparties arising from the  trading activities of the failing firm. [Whether the scope of principle 5.3 should be  extended will be the subject of further consideration—see comments below.]  5.4 The designated authorities should decide, in compliance with the principles set  out above, and taking into account guidance to be published by the authorities, 


whether to limit the types of senior obligations to be subject to the power of  further bail‐in and, if so, to which type of obligations.  5.5 In exercising this power, all of the principles governing the bail‐in of  subordinated debt shall apply.  COMMENTS ON ADDITIONAL POWER TO BAIL‐IN SENIOR DEBT  103. The approach described here is to make the bail‐in of any non‐subordinated debt  a last resort when a conversion of subordinated debt is determined to be  insufficient to achieve the purposes sought.  104. The industry has reached the view that trading obligations should not be subject  to such final‐stage bail‐in, as to do so would defeat one purpose of the  mechanism—to preserve the franchise business of the firm. By including such  obligations in the potential scope of a bail‐in, trading counterparties’ confidence  would be unlikely to be maintained, with a resulting significant loss of business  value.  105. The industry has not yet reached a final view as to whether other forms of senior  obligation should be excluded ex ante or left to be determined on a case‐by‐case  basis and in accordance with administrative guidance to be published by the  authorities. The Industry will be working on this issue further in the coming  period.  SAFEGUARDS FOR CREDITORS AND JUDICIAL REVIEW  6.1. Judicial review: Unless the board of directors (or similar governing body) of the  company has acquiesced or consented to the activation of the bail‐in power, it  should have the possibility to file a petition for immediate judicial review. Such  review should be limited to the legality and legitimacy of the decision and ensure  that the bail‐in mechanism is not activated arbitrarily, and any judicial hearing  should be strictly private.  6.2. Safeguards for creditors: No creditor of the covered firm that has seen the  amount that it is owed written down or the terms and conditions of the instrument  it holds amended should be worse off than it would have been under normal  bankruptcy/insolvency procedures. The determination as to whether a creditor is  worse off shall be made XX year(s) after the exercise of the bail in powers.  6.3. Authorities should not be held liable for negligence in the making of a  determination to exercise their bail‐in powers.      38

COMMENTS ON SAFEGUARDS AND JUDICIAL REVIEW  106. It will be necessary to achieve an effective balance between the need to ensure  adequate judicial safeguards and review and the need to ensure that a bail‐in  mechanism can be deployed swiftly and without creating undue uncertainties in  the market.  CROSS‐BORDER ASPECTS  7.1. These principles should apply to the liabilities of the firm regardless of the  jurisdiction in which they are held and of the national law governing them.  7.2. Foreign creditors should have the right of direct access to the resolution  authorities and to judicial authorities to obtain the safeguards described in  principle 6.  7.3. To the extent that the jurisdiction where the liability holder is situated does not  provide for a recognition of the proceedings launched under these principles, there  should be incorporated in the terms of all the relevant liabilities of the firm a  contractual provision rendering it subject to bail‐in measures as set out in these  principles.  COMMENTS ON CROSS‐BORDER ASPECTS  107. These principles seek to outline a response to the coordination problems that  arise when deploying a bail‐in mechanism in a cross‐border context. The main  route to ensuring effective cross‐border coordination implies agreement among  FSB members committing:    to undertake those legal changes needed to achieve convergent and  internationally consistent resolution tools, and  to recognize a foreign proceeding and ensure the necessary cross‐border  cooperation and communication among relevant resolution authorities. 

108. A supporting alternative approach is set out in principle 7.3. This represents the  hybrid approach outlined in the Preserving Value paper: a bank should, in its  country of incorporation, be subject to a statutory regime whose effect would be  to recognize the bail‐in in national law; the bank would then be required to ensure  that for any creditor eligible for a bail‐in whose claims were governed by any other  law, the agreement with that creditor would include a clause recognizing the  statutory power.   


GROUP ISSUES  8. Where:   the liabilities subject to the exercise of the bail‐in powers set out in these  principles represent liabilities of an entity that is a subsidiary of another entity;   the retention of the parent‐subsidiary legal relationship is determined by the  resolution authorities to be necessary to achieve the objectives of these  principles; and   it is necessary to do so to preserve such parent‐subsidiary legal relationship  the equity interest received by those creditors of the firm by virtue of the  exercise of the powers set out in these provisions shall be swapped for equity of  the parent of equivalent value.  COMMENTS ON GROUP ISSUES  109. Most large banks are members of groups, and it is frequently the case that in a  bank group there is an unregulated bank holding company above the bank. In the  case below: 

Bank Holding Company

Senior creditors


Other Group Entities

if the bail‐in were to be conducted at the bank level, the effect could be to break  the group structure since, with the creditors becoming the shareholders, the bank  would cease to be a subsidiary of the holding company. The approach proposed in  principle 8 requires equity received in the failing bank to be swapped for equity in  the parent entity/holding company when that is necessary to achieve the bail‐in  objectives. This issue should be identified and addressed as part of the resolution  planning in respect of the group.  NON‐EFFECT OF DEFAULT OR OTHER “TRIGGER” CLAUSES  9. The exercise of bail‐in powers as described in these provisions shall not be  considered a default for legal purposes. Any clause in any contract that seeks to 


identify the exercise of bail‐in powers as an event similar to default for the  purposes of triggering legal consequences shall be invalid.  COMMENT ON “NON‐EFFECT” PRINCIPLES  110. Common practice in many derivatives, repo, bond agreements, etc., is that forced  resolution measures by regulators are also deemed to be an event of default,  which would allow the counterparts to terminate outstanding agreements. To  achieve the bail‐in objective of avoiding the collapse of the firm and a resulting  major loss of value and trauma to the system, measures are needed to establish  that the exercise of a bail‐in power would not be considered an event of default  among counterparties of the firm in question. ISDA master agreements will be  particularly important in this regard. It is less clear that the same would need to  be achieved in respect of credit derivative contracts referencing the firm. This  latter aspect requires further consideration. 


Section 3 ‐ Resolving cross‐border financial firms—addressing  key issues 
111. This section seeks to develop an analysis of the key obstacles to achieving the  effective resolution of systemically important cross‐border, as opposed to  domestic, financial firms and proposing solutions to such obstacles. In the period  since the crisis, the conceptual and practical landscape has changed quite  significantly. This means that the challenge now in achieving an effective  framework of cross‐border resolution is somewhat different than it was twelve  months ago. There has been important progress. It is important to take stock of  the developments that have occurred in order to assess progress toward the  ultimate objective and to more accurately specify the challenges that remain.  112. It is useful to remind ourselves what we mean by “effective cross‐border  resolution.” What we mean is that a large financial services group operating in a  number of jurisdictions—either by means of subsidiaries or branches—is capable  of exiting the market in an orderly manner and without a perception of unfairness  in how the losses incurred by the group are allocated among stakeholders. To  preserve the benefits of progress toward an integrated international financial  system, it is important that this process be achieved without requiring ring‐fencing  or the forcing of significant structural/organizational change on financial groups  that have developed their organizational structure to optimally reflect their  business model and the nature of their activities.  Less risk to taxpayers…  113. One of the major concerns of authorities is that, in the event of the failure of a  cross‐border group, the taxpayers in their jurisdiction will incur losses and,  further, that these losses will be unfair as between jurisdictions. This is a central  concern that lies behind moves toward ring‐fencing and national self‐sufficiency  approaches.  114. Significant progress has been achieved, or can be achieved, toward significantly  reducing the extent to which taxpayers are exposed to losses in the event of  failure. The work that is in train to ensure that shareholders and creditors bear  their losses in the event of a failure should go a long way toward achieving this.  115. The acceptance by the financial services industry of its responsibility to fund the  costs of effective resolution mechanisms will also make a material contribution  toward protecting taxpayers from losses.   


…but more to other stakeholders  116. It is not, however, simply disproportionate losses to taxpayers that are of concern  to national authorities. They are also concerned about disproportionate or unfair  losses accruing to stakeholders in their jurisdictions more generally. For example,  in the Lehman case, there were no losses accruing to host country taxpayers.  Nonetheless, concern as to suboptimal outcomes for creditors of host country  subsidiaries was a major factor in the reaction on the part of host country  authorities.  117. Given that an important objective of effective resolution is to place shareholders  and creditors more at risk of loss than was the case in the past, this aspect of the  situation has become more challenging than heretofore.  118. The protection of taxpayers is likely to be a significantly greater imperative  politically than the protection of creditors (at least uninsured creditors), who are  better positioned to look after themselves. Accordingly, the overall picture may be  one of a potential material easing of the extent to which authorities feel at  political risk if they do not manage to ring‐fence. However, the pressures to ring‐ fence are likely to remain considerable as things currently stand. 

Typologies and approaches 
119. In general, cross‐border financial institutions can adopt a range of approaches to  achieving a physical presence in a host country. While they can do so either by  establishing a branch or by establishing a subsidiary, it is important to think of  cross‐border groups not in binary terms but rather as organizing themselves along  a spectrum of modalities as indicated by their particular business model.  120. At one end of the spectrum are groups that organize themselves on the basis of  largely stand‐alone subsidiaries interacting with each other on straightforward  commercial terms (though within the strong nexus of their intra‐group  relationships). At the other end, there can be the use of overseas branches that,  both practically and legally, operate more or less as the presence of the home  entity in the host jurisdiction. And between these extremes, there are a range of  hybrid approaches: many groups utilize both branches and subsidiaries, many  make use of subsidiaries in the context of an “integrated” group approach, 8  and  others make use of branches that operate to a certain extent and in certain  respects as stand‐alone entities. 


 We would note that within the context of more integrated groups also, transactions between group  entities are carried out on market‐based commercial terms. See further the question of “group interest”  approaches discussed below. 


General proposals 
121. In our May 2010 report, A Global Approach to Resolving Failing Financial Firms, we  argued that success in the area of cross‐border resolution required the  establishment of an international cross‐border framework.  122. This did not require the establishment of an international insolvency law. Rather,  we called on the G20/FSB to set up a high‐level task force with a view to  establishing a roadmap toward the creation of such an international framework  for the resolution of cross‐border firms. This would involve international  agreement combined with national jurisdiction measures.  123. Among the key components would be:  (a) convergence of national regimes to incorporate agreed‐upon key features of  effective resolution frameworks. The FSB report of October 20, 2010, appears to  indicate the potential for good progress in this regard;  (b) enhanced coordination among resolution authorities, including a lead authority  approach, possibly based on the modified universalism approach suggested by  some; and  (c) exploring methods for achieving equitable cross‐border outcomes.  124. In the following sections we consider in detail what is needed to take these  proposals successfully forward. 

Resolving cross‐border groups: respecting structural arrangements  determined by business models 
125. As the Institute has discussed in a number of places, 9  it is important that financial  groups continue to be able to choose the mode of organization and degree of  integration of the management of their group that most conforms to the nature of  their business model and the needs of their business. A forced requirement that  all firms, regardless of their business model, adopt a modular approach to their  organization based on the stand‐alone self‐sufficiency of each legal entity or each  national sub‐group would dampen economic performance.  126. As we said above, if regulatory demands for changes to organizational structure  become a normal aspect of recovery and resolution planning, this is likely to result  in a significant mismatch between a firm’s organizational structure and its overall 

 See, for example, Restoring Confidence, Creating Resilience: An Industry Perspective on the Future of  International Financial Regulation and the Search for Stability (July 2009); Systemic Risk and Systemically  Important Firms: An Integrated Approach (May 2010); and A Global Approach to Resolving Failing  Financial Firms: An Industry Perspective (May 2010). 


business model. There is also considerable concern that such interventions in how  firms structure themselves will lead to increased ring‐fencing of countries and  fragmentation of the international marketplace.  127. Depending upon the nature of the business being carried on, amongst the benefits  that can be derived from group strength and strategy can be the following:      The ability to deploy capital and liquidity efficiently for the group as a whole;  The ability to support customers in cross‐border trade and investment to the  benefit of the economy in general;  The ability to develop and implement high‐quality, strong governance and risk  management strategies at the group level for the advantage of all entities;  The development of a strong and reliable brand that yields benefits both for  the group and its stakeholders and for consumers and the economy in general;  and  The strength and resilience that can derive from the ability to provide support  from one part of the group to another in times of difficulty or stress. 

Note: As well as political obstacles, there are also a number of legal issues to be  considered in relation to the provision of group support for entities that get into  difficulty. These are considered in Annex 4.  Avoiding negative‐sum outcomes  128. Under current arrangements authorities in different jurisdictions are in an  invidious position. Legislation requires the adoption of a legal entity–based  approach in the resolution and/or insolvency phase. Such an approach means that  as the point of failure approaches, it becomes increasingly critical as to where the  assets of the group are located.  129. Equally, the authority and legal mandate of authorities to a significant extent  relates to the pursuit of certain outcomes within their jurisdiction and to the  promotion of the interests of stakeholders—depositors, taxpayers, the economy— within that jurisdiction. This means that to the extent that there are informational  and first‐mover advantages arising to some authorities as compared with others,  there is a material risk of outcomes that are, when looked at from the perspective  of the group as a whole and across all of the jurisdictions in which it operates,  suboptimal and potentially unfair.  130. Accordingly, it is important to address the difficulties that arise from approaches  to resolution that are uncoordinated among national authorities and based 


exclusively on the pursuit of objectives defined in terms of jurisdictional interests,  which in relevant cases can produce suboptimal outcomes.  Leveraging “group interest”  131. The concept of group interest is an important one in this area. Different  approaches have different advantages depending upon the nature of the business  and the business model adopted. A subsidiary model can, for example, encourage  the standalone strength of the different parts of the group, limit intra‐group  contagion, and simplify the insolvency procedures in some cases. A more  integrated model can, on the other hand, and depending again on the nature of  the business, allow for a more efficient deployment of capital and equity,  integrated risk management, etc. Depending upon the business of the group,  strategy and decisions taken to optimize the group interest or outcomes for the  group as a whole can materially enhance the outcomes for all entities comprising  the group and their stakeholders in certain cases. In other words, and again  depending upon the nature of the group’s business and in certain cases, the  adoption of a group perspective in the running of the business across the  constellation of legal entities can result in better outcomes for stakeholders and  for the economy.  132. The difficulty arises when, as such a group enters a period of crisis, with the  potential need for resolution looming increasingly large, the legal‐entity prism  becomes dominant. 10  At this point, with the emphasis increasingly shifting to the  location of assets and the claims of the creditors of the different legal entities, the  group interest perspective begins to become anomalous.  133. The issue therefore can be seen to be the tension between the group interest  perspective that can, depending upon a firm’s business, add significant value in  the running of the business of the group, and the legal‐entity perspective that,  under current arrangements, dominates during the resolution phase. Success in  this area will come from progress in reducing the tension between these two  different perspectives dominating different phases of the life cycle of a group.  134. We note again, as identified throughout, that there are a multiplicity of  approaches adopted regarding the structure and organization of cross‐border  financial groups depending upon the nature of the business and the business  model adopted. Each of these has its particular advantages in regard to the  business in question. What is essential is that these benefits are not diminished by  requiring a group to adopt an approach that is not determined by and aligned with  its business model. 


 Including, in many cases, an increased legal obligation to creditors. 


Making progress on resolving cross‐border groups 
135. This is therefore a highly complex area. Progress depends upon the  implementation of a range of measures and techniques designed on the one hand  to ensure that the degree of cooperation and coordination among authorities is  materially enhanced and on the other that the legal framework facilitates the  adoption of approaches to resolution that reflect more closely than is currently  the case the approach adopted by the group to the running of its business.  136. An important area of focus for the FSB at present is the issue of institution‐specific  cooperation agreements between relevant home and host authorities. The  information available to date on this work is limited; however, it is clear that  among the aspects to be addressed by such agreements are the roles and  responsibilities in planning and managing resolutions, arranging for cooperation in  the assessment of recovery and resolution plans, and setting out the legal basis  for and modalities of information sharing. It is stated that “authorities should  explore avenues to formalize these agreements and over time make them more  binding.” 11  137. In view of the complexity of this topic and the importance of taking into account  the specific circumstances of individual groups, the Institute believes there is  considerable merit in an approach based on firm‐specific agreements. However,  we also note that to be effective in this area, firm‐specific agreements need to be  effective on the legal and not simply the operational level. Accordingly, resolution  frameworks in the different jurisdictions will need to include those provisions  necessary to make such agreements legally effective.  138. Among the steps that will be required to make firm‐specific resolution agreements  between authorities effective are the following:  International mandate: It should be part of the legal mandate of each resolution  authority to coordinate effectively with the authorities of other jurisdictions in the  crisis management and resolution of cross‐border groups.  Non‐discrimination: It should be required of each authority that it adopts an  approach that avoids discrimination against creditors of the group on the basis of  their location or nationality.  Optimize outcomes for creditors as a whole: Each authority should have, as part  of its legal mandate, a requirement to act to optimize outcomes for the creditors  of the group as a whole. 


 FSB, Reducing the moral hazard posed by systemically important financial institutions, October 20,  2010, p 5. 


Joint planning/crisis management and resolution colleges: The authorities  responsible for the resolution of a cross‐border group should be required to plan  jointly in the context of dedicated colleges for the crisis management and  resolution of the group under the leadership of the home resolution authority.  Cooperation and coordination agreement: Based on their joint planning, the  authorities should be required to enter into a cooperation and coordination  agreement in respect of the crisis management and resolution of the group. While  requiring to be flexible and adaptive to changing circumstances, this plan should  nonetheless be in its key components legally effective, including, in particular, in  crisis situations.  Information sharing: The relevant authorities should share all relevant information  with each other on the basis of strict confidentiality arrangements. This shall apply  in both the going concern and crisis situations. Detailed consideration shall be  given to the information to be shared in both contexts.  Joint plan implementation: Authorities should have an obligation, in the event of  a crisis or resolution, to act in accordance with the key principles and components  of the cooperation and coordination agreement.  Early warning: Each authority should have an obligation to alert other authorities  without delay in the event of information suggesting that the group is at material  risk of approaching a crisis situation.  Burden sharing: It is the view of the Institute that there should be no general  expectation that losses will be borne by taxpayers. Accordingly, we do not think  that it would be desirable to enshrine burden‐sharing principles as between  governments in such cooperation and coordination agreements. To do so could  send the wrong signals and increase moral hazard.  Nonetheless, we note that there will be an increased role for resolution funds (in  the majority Industry view, ex post funds 12 ) to meet any additional costs that arise  in the resolution of financial firms and that are not appropriately absorbed by  shareholders or creditors. We believe that it will be desirable and important to  develop principles for the sharing of any such costs among the different national  resolution funds that might be called upon in such a situation. 



 See IIF, A Global Approach to Resolving Failing Financial Firms: An Industry Perspective, May 2010,  Section 6. 


Resolving host branches 
139. The fact that branches are legally part of the home entity can help to achieve  progress toward a resolution approach that is in accordance with the degree of  integration of the group.  140. The FSB report, Reducing the moral hazard posed by systemically important  financial institutions, which was presented to and endorsed by the G20 leaders at  their summit meeting in Seoul on November 11‐12 2010 appears to go in this  direction. It says that resolution authorities should be required to cooperate with  each other and that national rules that pose obstacles to fair cross‐border  resolution, such as depositor priority rules that give preference to domestic  depositors over those of foreign branches or certain automatic trigger rules,  should be eliminated where appropriate.  141. We support this direction of travel. Progress should be made, based on the FSB  report, to remove national legal obstacles so that the resolution of such a firm can  be based on an approach founded on close cooperation and coordination  between the home and host authority led by the home authority. 13  142. In our response to the Basel Committee Working Group’s consultation of  September 2009, we expressed support for approaches such as the Swiss,  whereby, subject to the protection of secured and privileged creditors, to the  need for reciprocity, and to a requirement for the equal treatment of domestic  and foreign creditors, the resolution of a firm and its overseas branches is led by  the home state administrator.  143. Ensuring the appropriate protection of local depositors is likely to remain a key  concern of host authorities. The challenges arising from this aspect can, however,  be overcome on the basis of well‐coordinated, legally effective, firm‐specific crisis‐ management and resolution agreements entered into between the respective  authorities. Clear agreements should be established, founded in the resolution  legislation in both jurisdictions, enshrining principles of reciprocity, non‐ discrimination, and equal treatment of creditors, and incorporating recognition of  the imperatives of deposit protection arrangements.  144. Set out below are the features that it should incorporated in such firm‐specific  agreements. (We would note that many, though not all, of these principles might  apply equally in the context of the resolution of host subsidiaries.) 


 It is noted that there may be exceptional cases in which, due to the particular configuration of a group,  it would make sense for the process to be coordinated by a host authority. This is something that should  be addressed in firm‐specific resolution agreements between the relevant home and host authorities. 


(a) recognition that the home resolution regime will be applied (except in  exceptional circumstances where it may be appropriate to agree that a host  regime should be applied);  (b) appropriate protection of depositors;  (c) equal treatment of creditors regardless of location or governing law of their  contract;  (d) in calculating liabilities, security, etc the governing law of the contract in  question to be applied;  (e) elimination of asset maintenance requirements in respect to branches;  (f) elimination of measures designed to ensure that unencumbered assets are ear‐ marked for certain categories of creditors;  (g) a requirement for close cooperation among resolution authorities in the  different jurisdictions to ensure simultaneity of action, effectiveness of measures,  etc.; and  (h) no obstacle to the transfer of assets, collateral, etc between jurisdictions in  furtherance of the resolution; 

Achieving consistency between going concern approaches and resolution  requirements 
145. Under a “group interest” approach it is conceivable that the distribution of assets  and liabilities across the entities in the group will be otherwise than they would  have been on a strictly legal entity‐based approach. As discussed above,  depending upon the nature of the business and associated business model, in the  context of a going‐concern organization, not only is this not problematic, it is likely  to be significantly to the benefit of the stakeholders of the group taken as a whole  and to the wider economy. However, as the failure of the group begins to emerge  as a possibility and a crisis begins to crystallize, the mismatch between  distributions under the group interest as against the legal entity approach  becomes more significant.  146. We think that the work of the FSB on firm‐specific crisis management and  resolution agreements has the potential to help address this problem. We would  note, however, that this is one of the most difficult issues to be addressed,  thinking remains at a very early stage, and firms continue to have different views  as to the best way forward. The proposal under this heading is therefore for  intensified work and close dialogue between the official sector and the Industry to  seek to identify optimal solutions. 


147. To take an example of areas to be explored: if a group organizes itself so that  resources are distributed among entities in line with a group interest approach,  and those entities are subject to integrated business and risk management, then it  might be considered desirable, in order to forestall national restrictions being  imposed on such an approach, for there to be entered into legally binding  agreements that permit the integrated nature of the group’s approach to be  reflected in an integrated approach to the resolution of the group, including  ensuring that creditors of the group have access to their fair share of the group’s  assets.  148. Such an approach would need to be voluntary for the firm in question. To the  extent that it wished to include certain entities within such an arrangement, the  firm would be free to do so, and to the extent that it wished to exclude entities or,  indeed, the whole of the group, it would be equally free to do so. There must be  no question of a firm’s business model and organizational approach being  undermined by the imposition of group‐support or similar requirements.  149. Such an approach would also need to be embedded in the legal provisions  establishing national resolution regimes so that the firm‐specific resolution  agreements are reliable and enforceable at a time of difficulty.  150. Properly carried out and with appropriate ambition to arrive at legally binding  arrangements, the approach to the development of institution‐specific  agreements might have the potential to make a significant contribution to the  achievement of an effective international framework of cross‐border resolution. 

The U.S. approach: a note on Dodd‐Frank 
151. Title II of the Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act is  entitled “Orderly Liquidation Authority” and establishes a regime for the  resolution of systemically important firms.  152. Many of the principles and techniques embodied in this Title are in line with the  proposals the Institute put forth in its May 2010 report.  153. As we have discussed under Section 2 above, the Title takes a “winding up”  approach. However, it also allows for the establishment of a bridge bank and  other techniques deemed useful to optimizing outcomes. Whether a bridge bank  mechanism can be used to achieve bail‐in outcomes is, as we have seen, an open  question.  154. However, Title II remains problematic in the limited attention that it pays to cross‐ border issues. It remains an approach grounded in a legal‐entity philosophy of  resolution and winding up. The resolution framework created can apply to bank  holding companies, non‐bank financial holding companies supervised by the 


Federal Reserve Board (FRB), companies predominantly engaged in financial  activities, and any subsidiary of any of the foregoing predominantly engaged in  financial activities. However there is no remit over foreign subsidiaries and no  additional rights to consolidate parents and subsidiaries.  155. What this means is that the Title II approach is strictly national jurisdictional in  nature. Subsidiaries of foreign groups that fall within the terms of the Title fall to  be resolved independent of and separate from how the rest of the group might be  dealt with. Similarly, foreign entities of U.S. groups do not fall to be resolved  within the context of the group as a whole.  156. In its recent article, “The Orderly Liquidation of Lehman Brothers Holdings Inc.  under the Dodd‐Frank Act,” 14  the FDIC indicates that in the event that Lehman  Brothers had fallen to be resolved under Title II of Dodd‐Frank, the FDIC would at  an early stage have begun contacting key foreign financial authorities “on a  discrete basis to discuss what legal or financial issues might arise out of an FDIC  receivership.” The article also gives the example of effective cooperation with the  China Banking Regulatory Commission and the Hong Kong Monetary Authority  concerning the acquisition by East‐West Bank of United Commercial Bank, San  Francisco, with a wholly‐owned subsidiary in China and a branch in Hong Kong.  Nonetheless it remains the case that such cooperation and coordination is, under  Dodd‐Frank, dependent upon the goodwill of the different parties and perceived  common interest in the circumstances.  157. The FDIC is, however, required to coordinate with any appropriate foreign  financial authorities regarding the orderly liquidation of a U.S.‐covered financial  company that has any assets and operations outside the United States.  158. In addition, the Governmental Accountability Office is required to study and  report to the relevant House and Senate committees regarding international  coordination relating to the orderly liquidation of financial companies.  159. Much, accordingly, remains to be done to render the Dodd‐Frank approach  appropriate for application in the context of cross‐border financial groups.   


 April 2011 


Annex 1  Key components of an effective resolution framework as set out in IIF  Report: A Global Approach to Failing Financial Firms: An Industry  Perspective 15 
The following elements represent the cornerstones of the approach set out in the above  mentioned report:    The overall objective is to advance the extent to which it is possible for every  financial firm to exit the market in an orderly manner.   There must be no expectation that losses will be borne by the taxpayers—though a  distinction needs to be drawn between solvency and liquidity support, and between  normal expectations and what might be necessary in a situation of systemic crisis in  which short‐term support can yield significant dividends.   This means that:  a) It must be possible to extricate any part of the firm that is an essential part of  the general financial infrastructure and maintain its operations by transferring  it to a third party or a bridge bank.  There must not result a widespread “contagion” effect whereby losses to  stakeholders in the firm result in knock‐on losses (or the fear of knock‐on  losses) to other participants in the financial system to such an extent that the  system suffers material trauma and is put at risk of ceasing to function  effectively. 


  

Losses should be borne by shareholders, providers of other forms of capital, and  creditors in line with their place in the bankruptcy/insolvency hierarchy laws.  Property rights must be respected. This includes, in particular, full respect for  security and collateral rights; these should not be abrogated.  To the extent that additional costs are incurred in resolving a firm in a manner that  avoids systemic damage, such costs should not be imposed on creditors (or a  particular group of creditors); rather, they should be borne by the financial  industry generally (in line with the principles of resolution funding set out in the  May 2010 report). This report indicated that there was a clear majority within the  industry in favor of ex post mechanisms for meeting such additional costs of failure  rather than the creation of an ex ante fund. 



Authorities should have a full range of powers necessary to achieve the above. 


Annex 2  Critical functions: some putative examples to be considered 
Payment and settlement systems: Depending upon the scale of its involvement, the  activities of a failing firm in respect of payment or settlement systems can be potentially  critical and thus need to be preserved. A failure to do so could, depending upon the  scale of the firm’s activities, lead to significant disruption both as a result of the failed  settlement of items currently making their way through the system and as a result of  the disruption to real economy activity that can arise from customers being shut out of  payment or settlement systems for a material period of time.  Deposit taking: The Institute considers that in general, deposit taking should not be  considered a critical function per se. Unless there are very specific prevailing  circumstances, we think that it is unlikely to be the case that a competitor could not  quickly step in to provide a replacement service.  It is important to be clear, however, that this does not mean that insured depositors will  not require to receive repayment of their funds in a timely manner, nor that the most  effective way of achieving this may not be to transfer the deposit accounts to a bridge  bank or third party, nor that the payment service aspect of such accounts may not be  critical (see above). What it does mean is that maintenance of deposit‐taking services by  a particular bank is not, per se and under normal circumstances, a critical function the  cost of preserving of which needs to be met.  Clearly, robust and reliable deposit protection schemes are essential to the maintenance  of financial stability. However, it should be recognized that the systemic feature that is  being addressed is the avoidance of financial shock and loss of confidence rather than  the continuance of a critical function.  Credit availability: In general, it is considered that the provision of credit by any  particular firm is unlikely to be a function critical to the financial system or to the  economy. There can generally be expected to be competitors ready and able to step in  to fill the gap left by any individual failing firm. A possible exception to this is in respect  to the availability of credit facilities to small businesses. Such facilities may be important  to customers for cash management purposes and may therefore, where the scale of the  provision of such facilities by the financial firm in question constitutes a material factor  in the smooth functioning of the economy, represent a critical function.  Derivatives activities: A firm’s engagement in derivatives activities can be very  significant; however, such activities should not be considered a critical function. They do  of course have the potential to cause significant losses to counterparties and, through  contagion or fear of similar outcomes elsewhere, to participants in the wider economy.  Such activities should not, however, be considered critical functions. These are activities  that can be quickly taken up by other participants, and the exit of the firm in question  55

does not undermine the continuance of the functions per se. The issue of major loss and  contagion is, of course, a very significant one. It is considered in extensive detail in the  Section 2 of this paper. The key point here, however, is that such activities do not  represent a critical function to be preserved on the basis that the cost of doing so  should be met from some source external to the firm.  In all of the cases discussed above in which there is a potential for a critical function to  be present, it is important that the individual circumstances be closely examined. There  are potentially significant costs associated with the preservation of particular business  activities of failing firms. These are costs that will not, given the principle that no  creditor should be worse off than they would have been in a liquidation, have a natural  “home.” They will, accordingly, need to be externalized outside the firm and so should  be kept to an absolute minimum. The question therefore is not whether discontinuance  would be disruptive or regrettable, but whether it would cause major disruption to the  real economy. 


Annex 3  Summary of IIF Paper, Preserving Value in Failing Firms 
In September 2010, 16  the CBRWG made a submission to the FSB on the issue of bail‐ins:  Preserving Value in Failing Firms. Set out here is a summary of the key points of the  analysis contained in that document.  Part of a continuum  The paper noted the importance of recognizing a bail‐in measure as one in a continuum  of measures and powers, running from those deployed by supervisors in the business‐ as‐usual phase, through those used during crisis management and emerging risks of  insolvency to, at the other end of the spectrum, resolution and wind‐down mechanisms,  including, potentially, bail‐in.  Need for clarity  The distinction between contingent convertible capital instruments (CoCos) and bail‐in  measures was considered, with the central difference being thought to lie in the  contractual nature of CoCos combined with the strictly defined nature of their triggers  as compared with the more statutory nature of a bail‐in regime and the role given to  authorities in invoking bail‐in powers.  Avoiding precipitous loss of value  It was noted that the central effect that could be achieved by bail‐in measures was likely  to be the avoidance of the precipitous loss of value in the failing firm giving rise to a  systemic event. Such loss can occur when a financial firm enters bankruptcy or  liquidation. It is this sharp and significant evaporation of value—arising from a  combination of impact on franchise, customer, and workforce value; the unwinding of  financial contracts, including a move to mid‐market from bid/ask pricing; and fire‐sale  effects— that is at the heart of the systemic trauma associated with contagion and fear  of further failures and that is a key reason why the failure of a large, complex financial  institution can be so problematic.  The interconnectedness of such firms and the wider financial services market can give  rise to a systemic shock that needs to be forestalled.  The bail‐in of credit counterparties, combined with restructuring and a change of senior  management, allows the firm to be recapitalized, returned to solvency, and put back  into a position whereby liquidity is once more available to it. While losses will occur,  these will be absorbed by equity holders, providers of other forms of capital, and, to a 

 September 9, 2010 


limited extent, by senior credit counterparties. And, indeed, to the extent that the  recapitalization is successful, some of even these losses may be reversed.  To be used for securing systemic stability  It was the view of the Preserving Value paper that, while bail‐in would be likely to  operate to the benefit of the creditors of the failing firm, the grounds for the exercise of  the bail‐in power should be limited to that of securing systemic stability through the  preservation of value and avoidance of traumatic losses.  Respecting priorities between classes  The order of priority between equity, other forms of capital, subordinated debt, and  senior debt needed to be preserved. To the extent that the bail‐in mechanism might  eventually turn out to be unsuccessful, it was identified as a key principle that no  creditors should emerge worse off than they would have done in a normal liquidation.  Determination ex ante or ex post  An important question considered in the Preserving Value paper was the extent to  which those liabilities to be made subject to the bail‐in decision should be decided ex  ante or ex post. It was also noted that the question of the extent to which bail‐in should  rest on a contractual versus a statutory basis would be determined by the answer to this  prior question. A number of advantages and disadvantages of both the ex ante and the  ex post approaches were identified.  Supporting a limited scope/ex ante approach were the degree of clarity and certainty  that this would bring to the situation. This approach was considered to have benefits in  terms of making it clear to certain categories of credit counterparties – such as trading  counterparties, short‐term creditors and liquidity providers, and uninsured depositors ‐  that they would not be subject to bail‐in measures, thus minimizing the likelihood of  flight. By determining in advance which categories of credit counterparties might be  subject to bail‐in, it would be possible to increase the consensual nature of the  mechanism. Beyond this it was also the view of a number of Members that by limiting  clearly the scope of bail‐in, it is possible to limit any potential increase in bank funding  costs.  Counter to this, it was identified that there were also a number of disadvantages  associated with an ex ante limited‐scope approach. This approach had the potential to  contribute materially to moral hazard in the system as those liabilities explicitly  exempted from the bail‐in mechanism would be perceived as receiving considerable  additional protection. There was also identified to be considerable risk that under an ex  ante approach significant distortions would be introduced, with funding techniques  being arbitraged to avoid potential bail‐in exposures. On the cost‐of‐bank‐funding issue,  some argued that a broad or “comprehensive” approach, by replicating a “pre‐packaged 


bankruptcy” by way of a residual power, would minimize any possible increase in  funding.  Triggers  Preserving Value noted the importance of effective trigger design. While bail‐ins  required a determination by the authorities, the judgment of the authorities should be  appropriately constrained so as to maximize predictability. It would also be crucial to  minimize the extent to which the development of a bail‐in mechanism could have the  effect of bringing‐forward the point of failure of financial firms.  Termination and close‐out rights  The paper noted that for bail‐in measures to be effective it would be important to  incorporate in the legislation establishing bail‐in mechanisms, provisions which would  have the effect of suspending automatic default, cross‐default, and close‐out clauses.  Group issues  To deal with the common situation whereby a failing financial firm is part of a wider  group, it was identified in the Preserving Value paper that it would be necessary to  introduce measures capable of addressing the complexities arising in such a context. It  would be important that a group‐level approach be adopted, including notably in the  context of recovery and resolution planning. Concerning the mechanics of a bail‐in in  such a context, it was envisaged that there would be a potential need for provisions  enabling the swap of equity in the bailed‐in entity for that in the group parent.  Cross‐border aspects  Because they have the potential to significantly reduce the losses arising from failure of  a cross‐border group, bail‐in mechanisms were seen as having considerable potential to  alleviate the difficulties that have arisen previously in dealing with the failure of cross‐ border financial firms. It also, however, gives rise to complexities of implementation of  the technique itself. The paper identified that this was effectively a coordination  problem that should be addressed by the FSB achieving agreement among its members  that they would introduce bail‐in mechanisms in their own jurisdictions. Failing this, it  might be necessary to supplement the statutory approach with contractual techniques  in particular jurisdictions. 


Annex 4  Legal issues in group support and resolution 
Obstacles to group support  Where a group is entering resolution, there are a number of issues that arise out of the  nature of the group that may cause difficulty for the effective resolution of the situation.  Limitations on the ability of group members to transfer assets inter se.  The basis of a group structure is that each group member is a separate entity subject to  the relevant company law regime. Company law regimes generally restrict or prohibit  directors from dealing with company assets in a way that is not of some benefit to the  company concerned. Thus, for example, directors of a solvent subsidiary of a troubled  parent bank might be prohibited from transferring assets to the parent in order to  ensure its liquidity, and will almost invariably be prohibited from subscribing for new  capital in the parent.  These issues can vary depending upon the configuration of the group concerned:  (1)  Transfers from a parent to a subsidiary are generally straightforward, in that the  parent will generally subscribe new capital into the subsidiary. However, even loans  from a parent to a subsidiary can, in extreme cases, be prohibited when the loan is  almost certain not to be repaid.  (2)  Transfers from subsidiaries to parents are considerably more restricted, and they  cannot be used to create new capital at the level of the parent. In addition, any transfer  of assets from a subsidiary to a parent is likely to be characterized as a dividend, and  company law frequently restricts or prohibits the payment of dividends in certain  circumstances.  (3)  Direct transfers between subsidiaries are in general subject to many of the  restrictions imposed on transfers from subsidiaries to parents.  It is important to note that these issues constitute a separate set of legal issues from  those involved in designing a resolution regime. Where a bank parent in country A has a  solvent non‐bank subsidiary in country B, it is likely to be the case that the solvent  subsidiary in country B will not be (or possibly cannot be) placed in a bank resolution  regime. Thus the legal measures necessary to deal with the issues above must be  approached through the company law regime in country B.     


Resolution of groups  One of the most difficult issues in the construction of resolution regimes arises out of  the resolution of cross‐border groups containing multiple banks. If bank A in country A is  the parent of bank B in country B, the making of a resolution order in respect of B will  not, without some sort of mutual recognition regime, result in the making of a  resolution order in respect of A. Furthermore, if B is in financial difficulty but A  (considered as a freestanding entity) is solvent, there may be difficulties for supervisors  and resolution authorities in country A in placing a solvent institution into resolution to  assist in the resolution of country B. However, if this is not done then the resolution of  bank B may be seriously hindered.  When both bank A and bank B are in financial trouble and are placed in resolution, there  are still considerable difficulties to overcome. Most important, any transfer of assets  between the two will advantage the one at the cost of disadvantaging the other. If the  objective of the resolution authorities is to work together for the benefit of creditors as  a whole, it may be necessary for one resolution authority to make a transfer whose  effect is to reduce the claims of the creditors of the institution in respect of which he is  appointed, and this is clearly politically unpopular.               


institute of internAtionAl finAnCe
1333 H Street, NW, Suite 800 East Washington DC 20005-4770 Tel: 202-857-3600 Fax: 202-775-1430

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful