Comentários sobre a Abordagem Neoinstitucionalista Fabricio Ricardo de Limas Tomio

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(I) Toda investigação envolve, de forma mais ou menos consciente (pelo pesquisador) e explícita (no texto final que ele venha a produzir, seja um relatório de pesquisa, um artigo, uma tese, etc.), a escolha e o uso de uma abordagem que permita a tradução da realidade (o objeto de investigação) em descrições, interpretações ou explicações sobre a mesma. Como qualquer outra ciência, a Ciência Política (especificamente) e as Ciências Sociais e Humanas (em geral) possuem uma variedade de orientações epistemológicas, ontológicas e metodológicas que tornam possível o estudo de seu objeto: as relações sociais. No caso das ciências humanas, dado a incapacidade de refutação empírica (devido a historicidade dos eventos sociais que impedem a experimentação) ou mesmo lógica (em virtude das escolhas dos

pesquisadores, por mais inconsistente que seja o instrumental analítico, há sempre motivações teleológicas ou ideológicas para sua contínua adoção), existe uma ampla variedade de abordagens disponíveis aos pesquisadores que se dispõe a investigar os fatos, eventos, fenômenos ou, enfim, qualquer ocorrência relacionada às manifestações simbólicas dos seres humanos. Isto significa que convivem, de forma tensa, mas estimulante, diversas referências que orientam a análise científica nas Ciências Humanas. Também significa que qualquer avaliação das mesmas, seja para compará-las, refutá-las ou simplesmente enaltecê-las, está irremediavelmente inscrita nessa lógica, porque a própria atividade científica torna-se um objeto sociológico (portanto, permeado pela historicidade e toda ordem de elementos simbólicos, teleológicos e ideológicos que envolve qualquer atividade humana).

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Mestre em Sociologia Política (UFSC) e doutorando em Ciências Sociais (IFCH/UNICAMP).

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Faço estas considerações introdutórias, porque o que pretendo comentar envolve exatamente o que acabei de contextualizar como pouco consistente e, sobretudo, incapaz de ser julgado objetivamente: a opção por uma abordagem na Ciência Política. Neste caso, uma que desenvolve a explicação centrada nos mecanismos institucionais e em suas determinações sobre as decisões dos atores no campo político (conhecida como abordagem neoinstitucionalista). Como, certamente, esta perspectiva analítica não é intrinsecamente superior as outras aproximações do objeto científico, faço este exercício de crítica e indicação do neoinstitucionalismo porque fazer ciência implica em algumas arbitrariedades, entre elas a escolha de uma abordagem que permita responder aos objetivos propostos na problemática de

investigação. Na Ciência Política, as interpretações/explicações para os

fenômenos políticos podem identificar as mais diversas causas (sócioeconômicas, político-ideológicas, geográficas, etc.), unidas ou separadamente, como fator explicativo do objeto investigado. Algumas vezes, com toda a peculiar limitação, a crítica lógica e metodológica, bem como o exame empírico (quando este for possível), indicam se essas aproximações seriam razoáveis, insuficientes ou pouco oportunas. Na investigação de processos decisórios, sobretudo aqueles que envolvem atores políticos qualificados (autoridades, eleitas ou não) em situação de interação estratégica extremamente demarcada por regras formais (leis, estatutos, etc.), aproximações que partam das “estruturas sócioeconômicas” ou das manifestações dos grupos de interesses ligados a essas podem, eventualmente, ter um potencial explicativo muito limitado. Nestes casos, as abordagens centradas nos mecanismos institucionais enquanto variável independente do processo de interação presente nas decisões políticas (sobretudo quando a autonomia do espaço de decisão frente à pressão dos atores externos for identificável) pode ser mais adequada, tanto por motivos empíricos quanto pelas bases teórico-metodológicas.

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(II) De modo geral, a abordagem discutida neste texto está

fundamentada nas bases de um movimento teórico conhecido como neoinstitucionalista.1 As diferenças mais significativas do neoinstitucionalismo, em relação a outras abordagens na Ciência Política, estão relacionadas ao nexo explicativo dos processos e fenômenos políticos. As diversas

perspectivas analíticas conhecidas como neoinstitucionalistas identificam as instituições (compreendidas como elementos autônomos) enquanto variáveis independentes com capacidade explicativa sobre os resultados políticos concretos e determinação sobre alguns traços do comportamento sócio-político dos indivíduos e dos grupos. Desta forma, a abordagem neoinstitucionalista seria distinta de outras, tais como a pluralista, as perspectivas marxistas, a análise sistêmica, etc., que tem em comum a explicação dos resultados políticos por fatores sociais. Para essas abordagens, as transformações na esfera política (institucionais ou não) resultariam das características estruturais da esfera sócio-econômica, ou da capacidade conjuntural de determinados grupos em mobilizar recursos e fazer pressão para ter seus interesses políticos atendidos, ou, ainda, de aspectos comportamentais dos atores envolvidos no processo de decisão política. Em síntese, os elementos inerentes ao espaço da política e sua dinâmica seriam variáveis dependentes dos fatores sociais. O neoinstitucionalismo não diferencia-se somente dessas

construções explicativas baseadas em causas societais, mas também seria distinto de abordagens que consideram o espaço político como autônomo da sociedade, como o behaviorismo e o velho institucionalismo, que tipicamente baseiam-se em estudos comparativos estáticos ou não históricos, com a explicação fundamentando-se em modelos comportamentais ou vinculados às características jurídico-institucionais de diferentes sistemas políticos.
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O que se pretende aqui é expor, minimamente, alguns aspectos centrais da abordagem neoinstitucionalista. Uma argumentação que não se propõe a realizar uma compilação ou fazer uma historiografia dessa abordagem. Sobre esse tipo de trabalho ver LIMONGI (1994),

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Mesmo tendo nas instituições políticas a variável explicativa chave dos processos políticos analisados (que tem na autonomia do Estado e no relativo insulamento dos atores dos espaços de decisão política sua premissa de sustentação paradigmática), a abordagem neoinstitucionalista não constitui um corpo teórico monolítico. As diferentes perspectivas analíticas

neoinstitucionalistas tem diferenças entre si. Estas diferenças se manifestam em: arranjos metodológicos diversos, aceitação de outros fatores causais ao processo político, forma de incorporação das premissas do individualismo metodológico e/ou estruturas sociais, posições normativas incorporadas, etc. De forma simplificada (porém, sem querer reduzir todas discrepâncias entre os vários autores neoinstitucionalistas), algumas diferenças entre as duas principais perspectivas (da “escolha racional” e “histórica”) são expostas no quadro (TABELA 1) seguinte:

TABELA 1 – Distinções entre as Correntes Teóricas Neoinstitucionalistas Tipos de Distinções Metodológicas INSTITUCIONALISMO DA “ESCOLHA RACIONAL” 1) Abordagem Dedutiva 2) Realiza comparações de poucos aspectos em muitos casos 3) Realça o aspecto preditivo da teoria através da consolidação de hipóteses verificáveis positivamente INSTITUCIONALISMO “HISTÓRICO” 1) Abordagem Indutiva 2) Realiza comparações de muitos aspectos em poucos casos 3) Não realça o aspecto preditivo, mas sim o aspecto descritivoexplicativo, através da compreensão do processo diacrônico e do contexto histórico nos casos investigados 1) Instituições constrangem as estratégias e determinam as preferências individuais 2) Individualismo metodológico com aceitação de aspectos estruturantes nas condutas individuais (políticos, sociais, históricos e culturais)

Influência: Instituições X atores sociais

1) Instituições constrangem as estratégias mas não determinam as preferências individuais 2) Individualismo metodológico baseado na Teoria da Escolha Racional

CRAWFORD E OSTROM (1995), IMMERGUT (1996), LOWNDES (1996), MARQUES (1997), HALL E TAYLOR (1997).

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(III) A perspectiva institucionalista da “escolha racional” pressupõe a construção de modelos analíticos fundamentados: na premissa que atribui aos atores uma conduta racional, auto-interessada e instrumental na perseguição de seus objetivos; e na fixação do papel das instituições enquanto constrangimentos às escolhas individuais e que, portanto, moldam as estratégias destes como “regras do jogo” que arbitram e mediam as escolhas derivadas de preferências auto-interessadas definidas fora e anteriormente ao próprio jogo (isto é, preferências formadas de maneira exógena ao processo político orientado por instituições específicas). Para os teóricos dessa perspectiva analítica, a abordagem consistiria em montar o desenho institucional existente num dado espaço de interação e verificar sua consistência explicativa através da verificação empírica de resultados concretos. Caso exista uma forte correlação positiva entre o modelo e a realidade, o poder preditivo da teoria estaria melhor assegurado. Além disto, esse tipo de abordagem supostamente permitiria ao investigador a simulação de novos arranjos institucionais que fornecessem os meios mais ajustados a determinados objetivos políticos. Isto é, possibilitaria a construção de modelos aptos a prescrever soluções para arranjos institucionais inadequados, indesejáveis, propensos a gerar altos custos de produção de resultados políticos ou com potencial gerador de decisões sub-ótimas. Apesar do interesse do pesquisador em desenvolver hipóteses explicativas mais exatas e, quanto possível, com grande poder preditivo, há limites razoáveis à incorporação deste tipo de abordagem aos objetivos de uma investigação de objetos da Ciência Política. Em especial, três aspectos relevantes que restringem a forma de incorporação dessa perspectiva devem ser salientados. O primeiro tem relação com o princípio axiomático da teoria da “escolha racional”. A premissa do comportamento egoísta e, por decorrência, da manifestação de preferências individuais auto-interessadas parece

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questionável por si mesma. Fundamentalmente quando essa direção rompe os limites da construção de tipos ideais e torna-se uma expectativa do comportamento empírico dos atores, como um tipo médio ou estatístico. Na ação social, os comportamentos efetivos parecem atender a uma lógica contraditória e não necessariamente racional. Contudo, mesmo aceitando as premissas da “escolha racional”, problemas como a ocorrência de várias decisões ótimas simultaneamente (que tornam inconsistentes os modelos analíticos e sua previsibilidade quanto aos resultados) ou simples ações irracionais parecem reduzir o escopo explicativo e preditivo desta abordagem.2 Segundo, os modelos analíticos tem uma tendência, para se tornarem implementáveis e, portanto, preditivos, a simplificar os arranjos institucionais que constrangem as escolhas dos atores e a delimitar o espaço de interação e o atores envolvidos. Assim, pressupondo que um dado resultado político tenha, para sua produção, uma modelagem institucional muito complexa, na qual seja difícil identificar poucas variáveis independentes (mecanismos institucionais) com peso significativo, e uma quantidade relativamente grande de espaços de interação fundamentais para sua ocorrência, parece que a tarefa de construir um modelo analítico baseado na escolha racional vê-se dificultada. Isto dado o alto grau de inconsistências passíveis de ocorrer e, portanto, o baixo poder explicativo de uma hipótese assim formulada. Finalmente, a última limitação vincula-se ao próprio papel

desempenhado pelas instituições nos modelos analíticos. A abordagem separa as instituições políticas (mediações constrangedoras ou regras do jogo de interação) dos resultados políticos (outcomes). Isto parece adequado à análise sincrônica de casos bem delimitados, com uma estabilidade institucional relativamente elevada e cujos resultados políticos estão bem especificados.
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Como afirma ELSTER, “a primeira tarefa de uma teoria da escolha racional é ser clara sobre os seus próprios limites”. Segundo o mesmo o autor, a capacidade preditiva da teoria da escolha racional é limitada (pode falhar) devido: à indeterminação, que ocorre quando os atores defrontam-se em situações de múltiplas escolhas e não são capazes de escolher racionalmente a partir de seus desejos e crenças, seja por indiferença, incomensurabilidade ou incerteza; e à irracionalidade, gerada por crenças irracionais, fraqueza de vontade ou desejos irracionais (ELSTER, 1994:47-59).

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Portanto, como seria possível trabalhar com um determinado processo político em que instituições constrangedoras e resultados políticos se confundam? E quando a cada política produzida (ou políticas produzidas em diferentes esferas de decisão) ocorra uma modificação no arranjo institucional num espaço relativamente curto de tempo? Situações complexas, como processos decisórios e outros fenômenos políticos envolvendo organizações estatais federativas num ambiente de democratização (condição geralmente encontrada na problematização de fenômenos políticos no Brasil), apresentariam uma série de limites à construção de modelos analíticos nesse tipo de abordagem.

(IV) A extrema mutabilidade dos arranjos institucionais que constrangem as escolhas dos atores, em alguns processos políticos, parecem reivindicar uma abordagem mais orientada à historicidade dos fenômenos políticos. Isto não significa abandonar totalmente uma perspectiva que oriente dedutivamente a explicação dos resultados políticos. Somente rever alguns elementos da abordagem, devido às peculiaridades de alguns fenômenos políticos, sobretudo quando estes são sensíveis aos limites anteriormente expostos e quando é agregado um elemento de historicidade e retroalimentação institucional nas decisões políticas.3 Neste sentido, as bases do neoinstitucionalismo “histórico” são mais identificadas com esse tipo de dificuldade na construção de problemas de investigação que envolvam fenômenos políticos complexos, abrangentes e com dinâmica institucional acentuada (isto é, situações não meramente iterativas). Isto não significa que a abordagem neoinstitucionalista “histórica” não possua

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A idéia de retroalimentação é construída similarmente à noção de policy feedback expressa por ORLOFF (1993), que a autora define como a via pela qual o legado político existente interfere no debate político e na formação de interesses/coalizões políticas. Mais do que a ideologia e os interesses sociais, este policy feedback institucional determinaria a inovação política e institucional, motivando e moldando as iniciativas políticas dos atores sociais e político-estatais em processos decisórios.

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seus próprios limites explicativos. Contudo, antes de apresentá-los, convém decrever sinteticamente os fundamentos dessa corrente.4 As questões centrais do institucionalismo (como e por que surgem e se transformam as instituições? e como estas instituições contribuem para moldar os resultados políticos?) são abordadas pelo neoinstitucionalismo “histórico” em uma via distinta da “escolha racional”. Para resolvê-las, por um lado, a perspectiva “histórica” constrói seus próprios elementos teóricos e explicativos num processo indutivo, onde continuamente as evidências históricas reformam as hipóteses, que são somente hipóteses de trabalho. Por outro lado, essa abordagem não isola as variáveis independentes no sistema político ou, mais precisamente, nas instituições políticas. Os estudos se centram no relacionamento Estado/sociedade com abertura para fatores causais de ambos lados, através de uma teoria de alcance intermediário: o da historicidade dos fenômenos e resultados políticos. Esses fatores promovem uma grande plasticidade à teoria formulada, que parece estar em contínua evolução diante de novas evidências e de seu refinamento analítico, o que realça não só a sua refutabilidade, mas a sua provisoriedade. Além disto, a perspectiva neoinstitucionalista “histórica” assemelha-se a uma abordagem integrada (que considere, sem destaque explícito, causas sócio-econômicas e políticas) devido a não determinação unilateral do campo da política como variável independente. As premissas do individualismo metodológico, nessa abordagem, fazem uma sensível concessão a um certo estruturalismo, que (apesar de afastar noções ligadas a um determinismo estrutural último) estrutura as ações, interesses e preferências a partir dos fatores endógenos (sociais, econômicos e políticos) presente nos contextos históricos particulares. Mesmo que os atores estratégicos não possam ter suas preferências deduzidas a priori, existe a
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A própria corrente “histórica” manifesta diferenças significativas entre seus autores, especificamente, em algo extremamente significativo para abordagem: a definição dos limites do que possa ser compreendido como espaço institucional e a capacidade e o peso que este tem na determinação dos resultados políticos e das preferências individuais. Essas diferenças parecem estar, em alguma medida, relacionadas à própria abordagem metodológica da corrente “histórica”.

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pressuposição de um processo contínuo de retroalimentação (policy feedback) da moldagem das preferências individuais. Isto é, um contínuo estruturante das práticas sociais e políticas (através de estruturas menos duras). A capacidade de determinação das instituições políticas na abordagem “histórica” está relacionada a algumas premissas básicas: a autonomia do Estado e o insulamento dos oficiais públicos, isto é, o monopólio exercido e consentido de poder político pela burocracia estatal e pelos políticos eleitos (resultante de processos históricos específicos em cada caso analisado). Este fator, juntamente com as outras considerações, é que permitiriam focalizar o centro do processo político nos arranjos institucionais, visto que estes influenciariam os atores/grupos políticos e sociais pela: definição do padrão ideológico e das representações sobre a política; delimitação de que demandas dos grupos são passíveis de solução nas agências estatais, dado o nível de capacidade estatal; e mediação entre as estratégias dos atores e a obtenção de determinados resultados políticos. Neste último aspecto, a perspectiva analítica se assemelha às “regras do jogo” da abordagem institucionalista da “escolha racional”.

(V) Partindo destas considerações, a primeira impressão quanto a essa perspectiva é atraente, dada a abertura que seu modelo explicativo fornece para processos nos quais os resultados políticos dependem: da presença de muitos arranjos institucionais, de diversos atores envolvidos e posicionados em vários campos de interação e de uma constante transformação institucional. De fato, essa abordagem parece ser desejável, no mínimo, enquanto um momento específico de uma investigação que enfrente essas características. Num segundo momento, entretanto, surge uma dúvida sobre a possível limitação analítica que a perspectiva “histórica” possa oferecer. A constante negociação entre evidências e hipóteses deixam pouco claro a capacidade de definir os pesos relativos que cada processo, ator, grupo ou instituição política desempenham para a ocorrência do fenômeno investigado.

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Desta forma, a definição da abrangência explicativa e a superação do momento descritivo parecem problemáticos nessa abordagem. E, num sentido mais extremo, a possibilidade de qualquer nível, mesmo que mínimo, de realizar predições sobre o curso provável no processo político e/ou a tentativa de identificar elementos complicadores e prescrever soluções aos arranjos institucionais concretos parece mais distante ainda. Construir uma abordagem intermediária (uma perspectiva analítica intermediária entre essas duas abordagens neoinstitucionalistas, que foram intencionalmente descritas de forma extremada neste texto) para a investigação dos fenômenos políticos, baseada nas instituições enquanto variável independente e que procure romper com os limites expostos, parece ser interessante no trabalho de um pesquisador que oriente sua investigação pela abordagem neoinstitucionalista. Por exemplo, em estudos empíricos o cientista político poderia incorporar na forma de aproximação do objeto uma perspectiva essencialmente histórica. Entretanto, caso desejasse reduzir a ambigüidade explicativa (da abordagem “histórica”) e ampliar o caráter preditivo dos modelos explicativos (aproximado-se da abordagem da “escolha racional”), seria conveniente evitar a abertura para aspectos causais exógenos ao campo político, além de incluir alguns esquemas dedutivos (de comportamento dos atores políticos e do papel dos mecanismos institucionais) sobre o processo político investigado. Certamente, novos viéses seriam produzidos por essa abordagem híbrida. Contudo, enfrentar as limitações explicativas, presentes em qualquer abordagem nas Ciências Sociais e Humanas, faz parte do métier do Cientista Político, não sendo possível se eximir de procurar, criticamente, os melhores meios analíticos no trabalho de investigação.

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