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ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO N 800

A ESTABILIDADE INACEITVEL: DESIGUALDADE E POBREZA NO BRASIL*

Ricardo Paes de Barros** Ricardo Henriques*** Rosane Mendona***

Rio de Janeiro, junho de 2001

* Os autores agradecem a colaborao de toda a equipe do IPEA. Este artigo uma verso atualizada de Barros, Henriques e Mendona (2000a). ** Da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA. *** Da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA e do Departamento de Economia da UFF.

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO


Martus Tavares - Ministro Guilherme Dias - Secretrio Executivo

Presidente Roberto Borges Martins DIRETORIA Eustquio Jos Reis Gustavo Maia Gomes Hubimaier Canturia Santiago Lus Fer nando Tironi Murilo Lbo Ricardo Paes de Barros

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais e disponibiliza, para a sociedade, elementos necessrios ao conhecimento e soluo dos problemas econmicos e sociais do pas. Inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro so formulados a partir de estudos e pesquisas realizados pelas equipes de especialistas do IPEA. Texto para Discusso tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes. Tiragem: 103 exemplares

DIVISO EDITORIAL Superviso Editorial: Helena Rodarte Costa Valente Reviso: Alessandra Senna Volkert (estagiria), Andr Pinheiro, Elisabete de Carvalho Soares, Lucia Duarte Moreira, Luiz Carlos Palhares e Miriam Nunes da Fonseca Editorao: Carlos Henrique Santos Vianna, Rafael Luzente de Lima, Roberto das Chagas Campos e Ruy Azeredo de Menezes (estagirio) Divulgao: Libanete de Souza Rodrigues e Raul Jos Cordeiro Lemos Reproduo Grfica: Cludio de Souza e Edson Soares Rio de Janeiro - RJ Av. Presidente Antonio Carlos, 51, 14 andar - CEP 20020-010 Tels.: (0xx21) 3804-8116 / 8118 Fax: (0xx21) 220-5533 Caixa Postal: 2672 E-mail: editrj@ipea.gov.br Braslia - DF SBS. Q. 1, Bl. J, Ed. BNDES, 10 andar - CEP 70076-900 Tels.: (0xx61) 3315-5336 / 5439 Fax: (0xx61) 315-5314 Caixa Postal: 03784 E-mail: editbsb@ipea.gov.br

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ISSN 1415-4765 IPEA, 2000 permitida a reproduo deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so rigorosamente proibidas.

SUMRIO
RESUMO

ABSTRACT

1 - INTRODUO .............................................................................................1

2 - POBREZA NO BRASIL: AFINAL, QUAL O SEU TAMANHO?...............1

3 - DETERMINANTES IMEDIATOS DA POBREZA: ESCASSEZ DE RECURSOS E DESIGUALDADE NA DISTRIBUIO DOS RECURSOS ..................................................................................................4 3.1 - Escassez de Recursos .............................................................................4 3.2 - Desigualdade de Renda ........................................................................11

4 - CRESCIMENTO E EQIDADE: DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL ..............................................................19

5 - CONCLUSO .............................................................................................23

BIBLIOGRAFIA ...............................................................................................24

RESUMO
Nas duas ltimas dcadas, o Brasil apresentou enorme desigualdade na distribuio de renda e elevados nveis de pobreza. Este trabalho procura descrever a situao atual e a evoluo da magnitude e da natureza da pobreza e da desigualdade de renda no Brasil nesse perodo, estabelecendo as inter-relaes causais entre essas dimenses. Procura demonstrar ainda a viabilidade econmica do combate pobreza e justificar a importncia de se estabelecer estratgias que no descartem a via do crescimento econmico, mas que enfatizem, sobretudo, o papel das polticas redistributivas que enfrentam a desigualdade. A avaliao da importncia relativa da escassez de recursos e da sua distribuio na determinao da pobreza no Brasil mostra que a origem da pobreza brasileira no est na escassez, absoluta ou relativa, de recursos. Por outro lado, verifica-se que o enorme grau de desigualdade na distribuio de renda estvel nas duas ltimas dcadas se constitui como principal determinante da pobreza no pas. As simulaes dos impactos do crescimento econmico balanceado e da reduo do grau de desigualdade na distribuio de renda mostram que os nveis de pobreza so mais sensveis a alteraes neste ltimo fator que no primeiro. Apesar disso, a experincia brasileira no combate pobreza esteve muito mais associada aos efeitos do crescimento econmico, relegando a um papel secundrio os potenciais efeitos das estratgias de reduo da desigualdade, permitindo, em primeiro lugar, entender a causa da ineficcia das polticas de combate pobreza adotadas nesse perodo e, em segundo, dizer que a sociedade brasileira ousaria, com responsabilidade, ao definir a busca de maior eqidade social como elemento central de uma estratgia de combate pobreza.

ABSTRACT
During last two decades, Brazil presented an enormous inequality in income distribution and great poverty level. Thus, this work aims describe the actual situation and temporal evolution of the magnitude and nature of poverty and inequality in Brazil during this period and investigate the causality among these dimensions. Further, it aims investigate the economic viability of policy designed to poverty reduction and justify the importance of making strategies, which do not disregard the economic growth, but emphasize the role of distributive policies in this process. The evaluation of relative importance of absolute or relative scarcity of resources and their distribution to determining poverty in Brazil, show that the origin of Brazilian poverty is not this scarcity. Otherwise, one see that the enormous inequality degree in income distribution, which have remained stable during last two decades, constitute as principal determinant of poverty. Simulations show that poverty level is more sensible to changes in reductions in inequality degree in income distribution than balanced changes in income level. Even though, Brazilian policies oriented to poverty reduction implemented during this period were designed like as growing effects policies, presenting few aspects of an inequality effect policy. These facts permit one, first, understands the inefficiency of policies oriented to poverty reduction implemented during this period, and, second, give us condition to say that Brazilian society should define the social equity aspects as central elements of strategies designed to poverty reduction.

A ESTABILIDADE INACEITVEL: DESIGUALDADE E POBREZA NO BRASIL

1 - INTRODUO O Brasil, nas ltimas dcadas, confirma, infelizmente, uma tendncia de enorme desigualdade na distribuio de renda e elevados nveis de pobreza. Um pas desigual, exposto ao desafio histrico de enfrentar uma herana de injustia social, que excluiu parte significativa de sua populao do acesso a condies mnimas de dignidade e cidadania. Este trabalho procura descrever a situao atual e a evoluo da magnitude e da natureza da pobreza e da desigualdade no Brasil, estabelecendo as inter-relaes causais dessas dimenses. Trata-se de um relato emprico e descritivo, que retrata a realidade da pobreza e da desigualdade. Nossa hiptese central, presente em estudos anteriores,1 que, em primeiro lugar, o Brasil no um pas pobre, mas um pas com muitos pobres. Em segundo lugar, os elevados nveis de pobreza que afligem a sociedade encontram seu principal determinante na estrutura da desigualdade brasileira, uma perversa desigualdade na distribuio da renda e das oportunidades de incluso econmica e social. Procuramos, ainda, demonstrar a viabilidade econmica do combate pobreza e justificar a importncia, no atual contexto econmico e institucional brasileiro, de estabelecer estratgias que no descartem a via do crescimento econmico, mas que enfatizem, sobretudo, o papel de polticas redistributivas que enfrentem a desigualdade. O trabalho est organizado em trs partes. A primeira parte visa mensurar a pobreza no pas, descrevendo sua evoluo nas ltimas duas dcadas. A segunda procura estabelecer um diagnstico genrico sobre os principais determinantes da pobreza, documentando em que medida o grau de pobreza observado no pas se deve insuficincia agregada de recursos ou m distribuio dos recursos existentes. Nessa parte, realizamos uma comparao internacional e uma anlise da evoluo dessas dimenses ao longo do perodo recente. Em seguida, procuramos, em particular, descrever a estrutura da distribuio de renda entre as famlias brasileiras. A terceira e ltima parte do trabalho pretende retratar em que proporo as modestas redues na pobreza observadas no perodo analisado resultam do crescimento econmico ou da redistribuio de renda. Em concluso, e de acordo com o diagnstico proposto ao longo do texto, destacamos a necessidade de as polticas pblicas de combate pobreza concederem prioridade reduo da desigualdade. 2 - POBREZA NO BRASIL: AFINAL, QUAL O SEU TAMANHO? A evoluo, ao longo das duas ltimas dcadas, da pobreza e da indigncia no Brasil pode ser reconstruda a partir da anlise das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) do IBGE. Essas pesquisas anuais2 permitem construir uma diversidade de indicadores sociais que retratam, entre outros, a
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Ver, entre outros, Barros, Henriques e Mendona (1999) e Barros e Mendona (1995a, b e 1996). Observe-se que no existem PNADs para os anos censitrios (1980 e 1991) e para o ano de 1994. 1

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evoluo da estrutura da distribuio dos padres de vida e da apropriao de renda dos indivduos e das famlias brasileiras.3 A pobreza, evidentemente, no pode ser definida de forma nica e universal, contudo, podemos afirmar que a pobreza refere-se a situaes de carncia em que os indivduos no conseguem manter um padro mnimo de vida condizente com as referncias socialmente estabelecidas em cada contexto histrico. Desse modo, a abordagem conceitual da pobreza absoluta requer que possamos, inicialmente, construir uma medida invariante no tempo das condies de vida dos indivduos em uma sociedade. A noo de linha de pobreza equivale a essa medida. Em ltima instncia, uma linha de pobreza pretende ser o parmetro que permite, a uma sociedade especfica, considerar como pobres todos aqueles indivduos que se encontrem abaixo do seu valor. Neste trabalho consideramos a pobreza na sua dimenso particular (evidentemente simplificadora) de insuficincia de renda, isto , h pobreza apenas na medida em que existem famlias vivendo com renda familiar4 per capita inferior ao nvel mnimo necessrio para que possam satisfazer suas necessidades mais bsicas.5 A magnitude da pobreza est diretamente relacionada ao nmero de pessoas vivendo em famlias com renda per capita abaixo da linha de pobreza e distncia da renda per capita de cada famlia pobre em relao linha de pobreza.6 Os resultados revelam que, em 1999, cerca de 14% da populao brasileira vivem em famlias com renda inferior linha de indigncia e 34% em famlias com renda inferior linha de pobreza. Desse modo, como vemos na Tabela 1, cerca de 22 milhes de brasileiros podem ser classificados como indigentes e 53 milhes como pobres.7 Ao longo das ltimas duas dcadas, como observamos na tabela, a intensidade da pobreza manteve um comportamento de relativa estabilidade, com apenas duas pequenas contraes, concentradas nos momentos de implementao dos Planos Cruzado e Real. Esse comportamento estvel, com a percentagem de pobres oscilando entre 40% e 45% da populao, apresenta flutuaes associadas, sobretudo, instvel dinmica macroeconmica do perodo. O grau de pobreza
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A relevncia das pesquisas domiciliares para a anlise da pobreza e dos padres de vida de uma sociedade atestada por Ravallion (1992, p. 8): Household surveys are the single most important source of data for making poverty comparisions; indeed, they are the only data source which can tell us directly about the distribution of living standards in a society, such as how many households do not attain consumption level. 4 Na verdade, a unidade de anlise neste trabalho o domiclio e no a famlia. A utilizao do domiclio como unidade de anlise o que mais se aproxima do conceito de unidade oramentria utilizado na PNAD. 5 A linha de indigncia, endogenamente construda, refere-se somente estrutura de custos de uma cesta alimentar, regionalmente definida, que contemple as necessidades de consumo calrico mnimo de um indivduo. A linha de pobreza calculada como mltiplo da linha de indigncia, considerando os gastos com alimentao como uma parte dos gastos totais mnimos, referentes, entre outros, a vesturio, habitao e transportes. 6 Nas tabelas e grficos correspondentes, os valores que dimensionam a pobreza so denominados, respectivamente, proporo de pobres (indigentes) e hiato mdio da renda. 7 Observe-se que toda populao indigente est includa no conjunto da populao pobre. 2

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atingiu seus valores mximos durante a recesso do incio dos anos 80, quando a percentagem de pobres em 1983 e 1984 ultrapassou a barreira dos 50%. As maiores quedas resultaram, como dissemos, dos impactos dos Planos Cruzado e Real, fazendo a percentagem de pobres cair abaixo dos 30% e 35%, respectivamente.

Tabela 1

Evoluo Temporal da Indigncia e da Pobreza no Brasila


Indigncia Ano Percentual de Indigentes Hiato Mdio da Renda Nmero de Indigentes (Em Milhes) Percentual de Pobres Pobreza Hiato Mdio da Renda Nmero de Pobres (Em Milhes)

1977 1978 1979 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999

17,0 21,8 23,9 18,8 19,4 25,0 23,6 19,3 9,8 18,5 22,1 20,7 21,4 19,3 19,5 14,6 15,0 14,8 14,1 14,5

6,1 10,2 11,6 7,2 7,4 9,8 8,8 7,1 3,4 7,2 9,1 8,5 8,8 8,6 8,5 6,0 6,6 6,3 6,0 6,1

17,4 23,2 26,0 22,1 23,4 30,7 29,8 25,1 13,1 25,1 30,6 29,3 30,8 27,1 27,8 21,6 22,4 22,5 21,7 22,6

39,6 42,6 38,8 43,2 43,2 51,1 50,5 43,6 28,2 40,9 45,3 42,9 43,8 40,8 41,7 33,9 33,5 33,9 32,8 34,1

17,2 21,0 16,9 19,5 19,8 24,5 23,5 19,7 11,3 18,7 21,8 20,6 21,1 19,7 19,8 15,3 15,6 15,4 14,7 15,4

40,7 45,2 42,0 50,7 52,0 62,8 63,6 56,9 37,6 55,4 62,6 60,7 63,2 57,3 59,4 50,2 50,1 51,5 50,3 53,1

Fonte: PNADs de 1977 a 1999. a As linhas de indigncia e pobreza utilizadas foram as da regio metropolitana de So Paulo.

Considerando todo o perodo, constatamos que a percentagem de pobres declinou, aproximadamente, de 40% em 1977 para 34% em 1999. Esse valor identificado ao final da srie histrica analisada, apesar de ainda ser extremamente alto, aparenta representar um novo patamar do nvel de pobreza nacional. A intensidade da queda na magnitude da pobreza ocorrida entre 1993 e 1995 foi menor do que em 1986. No entanto, a queda de 1986 no gerou resultados sustentados, com o valor da pobreza retornando no ano seguinte ao patamar vigente antes do Plano Cruzado. Entre 1995 e 1999 a percentagem de pobres permaneceu estvel em torno do patamar de 34%, indicando a manuteno do impacto posterior ao Plano Real. Em decorrncia do processo de crescimento populacional, apesar da pequena queda observada no grau de pobreza, o nmero de pobres aumentou cerca de 13 milhes, passando do total de 41 milhes em 1977 para 53 milhes em 1999. A
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combinao entre as flutuaes macroeconmicas e o crescimento populacional fez com que o nmero de pobres chegasse a quase 64 milhes na crise de 1984 e a menos de 38 milhes em 1986. O final dos anos 80 apresenta uma acelerao no contingente da populao pobre e, no perodo recente, aps o Plano Real, cerca de 10 milhes de brasileiros deixaram de ser pobres. Os atuais 53 milhes de pessoas pobres, por sua vez, encontram-se heterogeneamente distribudos abaixo da linha de pobreza e sua renda mdia encontra-se cerca de 55% abaixo do valor da linha de pobreza. Os 22 milhes de pessoas indigentes, que correspondem a um subconjunto da populao pobre, esto igualmente distribudos de forma heterognea e encontram-se mais prximo de seu valor de referncia, com sua renda mdia mantendo-se em torno de 60% abaixo da linha de indigncia. Portanto, a magnitude da pobreza, mensurada tanto em termos do volume e da percentagem da populao como do hiato de renda, apresenta, na segunda metade da dcada de 90, uma tendncia de manuteno de um novo patamar inferior ao observado desde o final dos anos 70. Isso indica, sem dvida alguma, uma melhora aparentemente estvel no padro da pobreza, mas esse valor continua moralmente inaceitvel para a entrada do Brasil no prximo sculo.

3 - DETERMINANTES IMEDIATOS DA POBREZA: ESCASSEZ DE RECURSOS E DESIGUALDADE NA DISTRIBUIO DOS RECURSOS

A pobreza, como ressaltamos anteriormente, est sendo analisada neste trabalho exclusivamente por meio da dimenso de insuficincia de renda. Nesse sentido, a pobreza responde a dois determinantes imediatos: a escassez agregada de recursos e a m distribuio dos recursos existentes. Esta parte do trabalho investiga essas relaes causais, procurando avaliar os pesos relativos da escassez agregada de recursos e da sua distribuio na determinao da pobreza no Brasil. 3.1 - Escassez de Recursos A importncia da escassez de recursos na determinao da pobreza brasileira avaliada, a seguir, a partir de trs critrios: uma comparao do Brasil com o resto do mundo, uma anlise da estrutura da renda mdia do pas e, finalmente, um exame do padro de consumo mdio da famlia brasileira. Ao analisar, de forma exaustiva e a partir de diversos critrios, esse aspecto da determinao da pobreza, pretendemos demonstrar que a pobreza no Brasil no deve ser associada prioritariamente escassez, absoluta ou relativa, de recursos. Assim, podemos confirmar a primeira parte de nosso diagnstico o Brasil, apesar de dispor de um enorme contingente de sua populao abaixo da linha de pobreza, no pode ser considerado um pas pobre, e a origem dessa pobreza, no residindo na escassez de recursos, deve ser investigada em outra esfera.
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Em primeiro lugar, contrastamos a renda per capita e o grau de pobreza no Brasil com os demais pases no mundo. Essa comparao nos permite verificar se o grau de pobreza no Brasil mais elevado do que em pases com renda per capita similar. Podemos decompor o grau de pobreza em duas dimenses: a) a baixa renda per capita brasileira; e b) o elevado grau de desigualdade na distribuio dos recursos existentes no Brasil. A primeira dimenso, dada pelo grau de pobreza mdio dos pases com renda similar brasileira, est associada ao baixo valor da renda per capita em relao aos pases mais ricos no mundo. A segunda dimenso resulta da diferena entre o grau de pobreza brasileiro e o dos demais pases com renda similar brasileira. Em segundo lugar, comparamos a renda per capita brasileira com a linha de pobreza nacional. Na medida em que a renda mdia brasileira significativamente superior linha de pobreza, podemos associar a intensidade da pobreza concentrao de renda. Nesta subseo definimos um exerccio redistributivo que contempla tanto o cenrio ideal (de execuo impossvel e no necessariamente desejvel) de distribuio perfeitamente eqitativa da renda como o cenrio de reduo do grau de pobreza a partir da repartio progressiva dos recursos disponveis. O principal objetivo desse exerccio demonstrar que uma diviso mais eqitativa dos recursos pode ter um impacto relevante sobre a pobreza em um pas que dispe de uma renda per capita bastante superior sua linha de pobreza. Em terceiro lugar, descrevemos brevemente o padro de consumo das famlias brasileiras com renda per capita em torno da mdia nacional. Tendo em vista que o padro de consumo dessas famlias satisfatrio, obtemos uma demonstrao adicional de que a pobreza no Brasil , sobretudo, um problema relacionado distribuio dos recursos e no sua escassez. 3.1.1 - O Brasil e o mundo: uma comparao da estrutura da pobreza Analisar a estrutura da distribuio de renda mundial permite contextualizar a posio relativa do Brasil no cenrio internacional. Observamos que cerca de 64% dos pases do mundo tm renda per capita inferior brasileira. Por outro lado, na medida em que alguns pases com enorme populao encontram-se abaixo do Brasil nessa estrutura da distribuio de renda, vemos que cerca de 77% da populao mundial vivem em pases com renda per capita inferior brasileira. Assim, essa distribuio da renda mundial, construda a partir do Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1999 e apresentada no Grfico 1, vem nos revelar que, apesar de o Brasil ser um pas com muitos pobres, sua populao no est entre as mais pobres do mundo. A comparao internacional quanto a renda per capita coloca o Brasil entre o tero mais rico dos pases do mundo e, portanto, no nos permite consider-lo um pas pobre.

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'LVWULEXLomR DFXPXODGD GD SRSXODomR PXQGLDO H GRV SDtVHV VHJXQGR R 3,% UHDO SHU FDSLWD

          
)RQWH &RQVWUXtGR FRP EDVH QR 5HODWyULR GR 'HVHQYROYLPHQWR +XPDQR  318'  1RWD 2 3,% UHDO SHU FDSLWD GR %UDVLO p LJXDO D 86  33&

Uma vez que se trata de uma anlise comparativa, sabemos que a razovel posio relativa do Brasil pode ser atribuda natureza concentradora da distribuio de renda mundial. Assim, comparado aos pases industrializados, o Brasil no um pas rico8 mas, comparado a outros pases em desenvolvimento, estaria, a princpio, entre os que apresentam melhores condies de enfrentar a pobreza de sua populao. Mantendo a perspectiva de comparao internacional e explicitando as determinaes econmicas da pobreza, vemos que, para explicar a posio relativa do Brasil, necessitamos enfrentar a alternativa entre a escassez e a distribuio de recursos no contexto mundial. Nesses termos, a pobreza no Brasil pode estar associada, de modo alternativo, ao fato de os pases do mundo, em seu conjunto, permanecerem relativamente pobres, significando que estar entre os mais ricos no impede a existncia de uma severa escassez de recursos, ou ao fato de o Brasil apresentar um elevado grau de desigualdade na distribuio dos recursos. Para procurar esclarecer essa questo, definindo qual a capacidade explicativa entre as duas alternativas propostas, comparamos o grau de pobreza no Brasil com o observado nos demais pases com renda per capita similar. Essa comparao revela, com extrema clareza, que o grau de pobreza no Brasil significativamente superior mdia dos pases com renda per capita similar brasileira, sugerindo a relevncia da m distribuio dos recursos para explicar a intensidade da pobreza nacional. O Grfico 2 nos mostra que enquanto no Brasil a populao pobre representa cerca de 30% da populao total, nos pases com renda per capita
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A renda do trabalho no Brasil cerca de 1/3 da renda do trabalho nos pases industrializados. Para uma anlise dos determinantes desse diferencial de renda, ver Barros e Camargo (1993).

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similar brasileira esse valor corresponde a menos de 10%. De fato, considerando a renda e o grau de pobreza reportados pelos pases no Relatrio de Desenvolvimento Humano, podemos definir uma norma internacional9 que imputaria um valor previsto de somente 8% de pobres para pases com a renda per capita equivalente brasileira. Assim, caso o grau de desigualdade de renda no Brasil correspondesse desigualdade mundial mdia associada a cada nvel de renda per capita, apenas 8% da populao brasileira deveriam ser pobres. Esse valor seria, de modo consistente com a norma internacional, aquele que poderamos associar estritamente escassez agregada de recursos no pas. Todo o restante da distncia do Brasil em relao a essa norma o valor nada desprezvel de cerca de 22 pontos percentuais deve-se, portanto, ao elevado grau de desigualdade na distribuio dos recursos nacionais.

5HODomR HQWUH QtYHO GH SREUH]D H UHQGD SHU FDSLWD SDUD XP FRQMXQWR VHOHFLRQDGR GH SDtVHV
 GH SREUHV 32
          
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3.1.2 - Pobreza relativa e riqueza relativa: possvel enfrentar a pobreza no Brasil? Definir o horizonte de enfrentamento da pobreza requer que explicitemos uma questo: pode a sociedade brasileira, com a dotao de recursos que possui, erradicar a pobreza? Essa questo crucial traz tona o possvel problema de enfrentarmos empiricamente uma realidade em que impera a pobreza para uma parte significativa da populao, mas, alm disso, os recursos disponveis so insuficientes para retirar essa parcela da populao das condies de vida identificadas como precrias. Assim, nossa questo diz respeito condio da
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A norma internacional, construda no Grfico 2, foi obtida regredindo-se o ln (P0 / (1 P0) ) contra o PIB per capita dos pases. Essa norma procura traduzir a estrutura observada (portanto, no se trata de uma estrutura prescritiva) de renda e pobreza dos pases, apresentando-nos a percentagem de populao pobre potencialmente associada a cada nvel de renda per capita. 7

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riqueza relativa do Brasil diante da possibilidade de erradicar sua pobreza endogenamente definida. Podemos construir estimativas da evoluo do PIB per capita e da renda familiar per capita como mltiplos da linha de indigncia e de pobreza, respectivamente. Essas estimativas, presentes na Tabela 2, revelam que a renda familiar per capita e o PIB per capita representam, hoje, valores cinco a oito vezes superiores linha de indigncia e trs a quatro vezes linha de pobreza. Assim, confirmamos a hiptese de inexistncia de escassez de recursos, na medida em que uma distribuio eqitativa dos recursos nacionais disponveis seria muito mais do que suficiente para eliminar toda a pobreza.
Tabela 2

Evoluo da Renda em Mltiplos das Linhas de Indigncia e de Pobreza no Brasil


Indigncia Volume de Renda Familiar Recursos PIB per capita per capita em Necessrios para em Mltiplos Mltiplos da Erradicar a da Linha de Linha de Indigncia a Indigncia Indigncia (Em R$ Bilhes)b Pobreza Renda Familiar PIB per capita per capita em Mltiplos em Mltiplos da Linha de da Linha de Pobrezaa Pobreza Volume de Recursos Necessrios para Erradicar a Pobreza (Em R$ Bilhes)b

Ano

1977 1978 1979 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999

6,6 6,8 7,1 7,1 7,0 6,7 6,9 7,3 7,7 7,8 7,6 7,7 7,3 7,1 7,3 7,8 7,9 8,1 8,7 8,5

4,7 3,9 3,6 3,9 4,0 3,4 3,4 4,1 6,0 4,5 4,2 4,8 4,3 4,1 4,3 5,3 5,4 5,4 5,5 5,2

4,3 7,4 8,6 5,8 6,1 8,3 7,6 6,4 3,1 6,7 8,6 8,2 8,7 8,3 8,3 6,1 6,7 6,6 6,3 6,5

3,3 3,4 3,5 3,6 3,5 3,3 3,4 3,6 3,8 3,9 3,8 3,9 3,6 3,5 3,7 3,9 4,0 4,1 4,3 4,2

2,3 1,9 1,8 2,0 2,0 1,7 1,7 2,1 3,0 2,2 2,1 2,4 2,2 2,0 2,1 2,7 2,7 2,7 2,8 2,6

24,2 30,5 25,1 31,3 32,6 41,1 40,5 35,2 20,6 34,7 41,2 39,8 41,5 37,8 38,6 30,9 31,9 32,0 30,8 32,7

Fonte: PNADs de vrios anos. a As linhas de indigncia e de pobreza utilizadas foram as da regio metropolitana de So Paulo. b Valores deflacionados para setembro de 1999.

A distribuio perfeitamente eqitativa dos recursos, produzindo uma sociedade de indivduos idnticos no que se refere renda, no necessariamente justa, nem desejada. No entanto, podemos fazer um exerccio de construo de um estado da natureza hipottico em que estimemos o volume de recursos necessrios para erradicar a indigncia e a pobreza. O exerccio supe que o poder pblico disporia da capacidade de identificar todos os indivduos da populao pobre e poderia transferir, com focalizao perfeita e calibragem precisa entre as famlias, os
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recursos estritamente necessrios para que todos esses indivduos pobres obtivessem a renda equivalente ao valor da linha de pobreza. Assim, como reportado na Tabela 2, seria necessrio transferir anualmente cerca de R$ 6 bilhes (2% da renda das famlias) para retirar da indigncia o limite extremo da populao pobre ou, ainda, R$ 33 bilhes (7% da renda das famlias) para atingir uma meta social mais ambiciosa, retirando da pobreza toda populao excluda. Esse exerccio, como dissemos hipottico e ideal, no sucumbe ingenuidade supondo que a efetiva implementao de um programa de combate pobreza possa desconsiderar, entre outros, os custos de administrao e os diversos problemas de focalizao do programa. No entanto, acreditamos que esse exerccio de grande importncia, pois coloca em perspectiva o volume de recursos potencialmente necessrio para um programa desse tipo. Tal exerccio permite, em princpio, avaliar a factibilidade de uma poltica pblica de combate pobreza. Assim, respeitando os parmetros de nosso exerccio, sabemos que, por um lado, a renda familiar per capita brasileira mais do que suficiente para erradicar a pobreza no Brasil e, por outro, transferncias equivalentes a 2% da renda das famlias poderiam ser a base para acabar com a indigncia que aflige 14% da populao. Para erradicar toda a pobreza, esse valor de base, sobre o qual, como alertamos, seria necessrio adicionar os custos de administrao e de focalizao, corresponde a 8% da renda das famlias. Alm de identificar o valor e a viabilidade dos recursos que devem ser mobilizados para erradicar a pobreza, podemos simular a intensidade com que redues no grau de desigualdade podem afetar o grau de pobreza. Uma simulao relevante, proposta no Grfico 3, implica manter constante a renda mdia brasileira e reduzir o grau de concentrao de renda de modo a eliminar o hiato de desigualdade existente entre a realidade brasileira e vrios pases latinoamericanos. Assim, tomando como marco de referncia o Uruguai pas com o menor grau de desigualdade entre os pases latino-americanos, com coeficiente de Gini prximo a 0,40 e reduzindo o grau de desigualdade brasileiro de modo a ficar idntico ao uruguaio, teramos que a percentagem de pobres no Brasil seria reduzida em 20 pontos percentuais. A partir desse exerccio, podemos sugerir que quase 2/3 da pobreza no Brasil podem estar associados ao diferencial no grau de desigualdade da distribuio de renda existente entre o Brasil e o Uruguai. Esse exerccio esttico e comparativo, mais uma vez, pretende tornar evidente o peso da estrutura da distribuio de renda brasileira na explicao da existncia de um enorme contingente de pobres no pas.

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3HUFHQWDJHP GH SREUHV QR %UDVLO FRP D UHQGD PpGLD PDQWLGD FRQVWDQWH H D GHVLJXDOGDGH GH UHQGD LJXDO j YHULILFDGD HP FDGD XP GRV SDtVHV
+RQGXUDV &RVWD 5LFD %UDVLO

9HQH]XHOD 8UXJXDL 3HUX 3DUDJXDL 0p[LFR (TXDGRU (O 6DOYDGRU %ROtYLD $UJHQWLQD


)RQWH %,'

3.1.3 - O padro de consumo da famlia brasileira Esta subseo apresenta uma breve descrio do padro de consumo e das condies habitacionais das famlias brasileiras com renda per capita prximo mdia nacional.10 A inteno aqui propor mais um ngulo de entendimento da situao de escassez de recursos na sociedade, gerando um sinal adicional sobre a possibilidade de mobilizao de recursos para a erradicao da indigncia e da pobreza no pas. A Tabela 3 apresenta estimativas do padro de consumo e das condies habitacionais das famlias brasileiras que auferem, mensalmente, a renda domiciliar per capita mdia no valor aproximado de R$ 480. importante destacar que essas estimativas baseiam-se na Pesquisa sobre Padres de Vida (PPV) de 1996/97, realizada apenas nas regies Nordeste e Sudeste. Os resultados apresentados revelam que, de acordo com as informaes disponveis na PPV, a renda domiciliar per capita mdia corresponde a cerca de seis vezes o valor da linha de indigncia e de trs vezes o valor da linha de pobreza. Constatamos ainda, ao desagregarmos a estrutura dos gastos per capita, que os gastos com alimentao representam cerca de 47% dos gastos totais e correspondem a quase quatro vezes a linha de indigncia e duas vezes a linha de pobreza. No que se refere s condies habitacionais, vemos que a grande maioria dos domiclios localizados nas regies Nordeste e Sudeste tem acesso a condies bsicas de abastecimento de gua e coleta de lixo. O indicador de esgotamento
10

Esse grupo comporta 20% do total das famlias brasileiras e representado pelos 10% com renda imediatamente abaixo da mdia e os 10% com renda imediatamente acima da mdia.

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sanitrio no to positivo, com apenas 85% dos domiclios dispondo de esgoto sanitrio via rede coletora de esgoto.

Tabela 3

Padro de Consumo da Famlia e Condies Habitacionais do Domiclio Brasileiro


Varivel Gasto per capita (R$) Em Mltiplos da Linha de Indignciaa Em Mltiplos da Linha de Percentagem Pobrezab

Padro de Consumo Alimentao Vesturio Transporte Higiene Assistncia Sade Educao Recreao e Cultura Fumo Servios Pessoais Despesas Diversas Condies de Habitao Abastecimento de gua no Domiclio em Rede Geral Esgoto Sanitrio no Domiclio via Rede Coletora de Esgoto Lixo do Domiclio Coletado H Calada na Frente do Domiclio Rua onde se Localiza o Domiclio Asfaltada Renda Domiciliar per capita Mdia (R$ 483,92) Em Mltiplos da Linha de Indignciaa Em Mltiplos da Linha de Pobrezab

272,5 62,3 80,6 41,4 22,7 7,2 24,0 17,5 11,7 45,5

3,7 0,8 1,1 0,5 0,3 0,1 0,3 0,2 0,2 0,6

1,8 0,4 0,5 0,3 0,1 0,0 0,2 0,1 0,1 0,3

46,6 10,6 13,8 7,1 3,9 1,2 4,1 3,0 2,0 7,8

98,5 84,8 96,3 87,1 71,2

6,3 3,2

Fonte: PPV de 1996 e 1997. a Baseada na linha de indigncia da regio metropolitana de So Paulo (R$ 76,36). b Baseada na linha de pobreza da regio metropolitana de So Paulo (R$ 152,73).

3.2 - Desigualdade de Renda A desigualdade, em particular a desigualdade de renda, to parte da histria brasileira que adquire frum de coisa natural. Alm disso, como discutimos anteriormente, nosso extremo grau de desigualdade distributiva representa o principal determinante da pobreza. Nesta subseo discutimos dois aspectos referentes ao grau de desigualdade de renda no Brasil que confirmam a fora de nossos argumentos. Em primeiro lugar, comparamos o grau de desigualdade de renda no Brasil com o observado em outros pases. Nosso objetivo comprovar que o grau de desigualdade na sociedade brasileira dos mais elevados em todo o mundo e justificar, portanto, o fato algo inusitado de um pas com renda per capita
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relativamente elevada manter, nos ltimos 20 anos, cerca de 40% da sua populao abaixo da linha de pobreza. Em segundo lugar, investigamos a evoluo do grau de desigualdade de renda ao longo das ltimas dcadas mostrando que, apesar das diversas transformaes e flutuaes macroeconmicas ocorridas no perodo, a desigualdade exibiu uma estabilidade surpreendente. A anlise da desigualdade foi desenvolvida, principalmente, a partir da interpretao de quatro medidas tradicionais: a) o coeficiente de Gini; b) o ndice de Theil; c) a razo entre a renda mdia dos 10% mais ricos e a renda mdia dos 40% mais pobres; e d) a razo entre a renda mdia dos 20% mais ricos e a renda mdia dos 20% mais pobres. O coeficiente de Gini e o ndice de Theil correspondem a dois indicadores consagrados, e de uso difundido na literatura, que revelam o grau da desigualdade de renda de uma realidade especfica.11 As duas ltimas medidas correspondem a distintas razes entre segmentos extremos da distribuio de renda traduzindo, em termos econmicos, uma noo de (in)justia social. Preservando esse olhar econmico sobre o perfil distributivo, podemos supor, em princpio, que quanto maior for o valor da renda mdia dos mais ricos em relao dos mais pobres, menos justa deve ser considerada a sociedade. 3.2.1 - O Brasil e o mundo: uma comparao da estrutura da desigualdade A comparao internacional entre os coeficientes de Gini, presente no Grfico 4, revela que apenas frica do Sul e Malavi tm um grau de desigualdade maior que o do Brasil. O coeficiente de Gini do Brasil, com valor prximo de 0,60, representa, no conjunto de 92 pases com informaes disponveis, um padro alcanado apenas pelos quatro pases com maior grau de desigualdade: Guatemala, Brasil, frica do Sul e Malavi. Na realidade, 40 dos 92 pases dispem de um coeficiente de Gini no intervalo entre 0,30 e 0,40, sendo que a maioria dos pases sul-americanos apresenta valores mais elevados, no intervalo 0,45 a 0,60. O Grfico 5 apresenta a razo entre a renda mdia dos 10% mais ricos e a dos 40% mais pobres para cerca de 50 pases. Devemos lembrar que quanto menor for a razo entre essas rendas mdias, mais equnime ser a estrutura distributiva, com os mais ricos retendo uma renda mdia de valor relativamente prximo dos mais pobres. Essa medida da estrutura de concentrao da renda revela, para a grande maioria dos pases, uma razo com valor inferior a 10, sendo que somente em seis pases essa razo superior a 20. De fato, podemos identificar um certo padro na distribuio internacional, com alguns pases, como os Estados Unidos, gravitando em torno do valor 5, outros, como a Argentina, em torno de 10, e finalmente alguns, como a Colmbia, em torno do valor 15. O Brasil, por sua vez, o pas com o maior grau de desigualdade entre os que dispomos de informaes, com a renda mdia dos 10% mais ricos representando 28 vezes a renda mdia dos 40% mais pobres. Um valor que coloca o Brasil como um pas distante de
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Para uma anlise conceitual, consultar o excelente livro de Hoffmann (1998).

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qualquer padro reconhecvel, no cenrio internacional, como razovel em termos de justia distributiva.


)RQWH %DQFR 0XQGLDO











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+RODQGD %pOJLFD +XQJULD -DSmR $OHPDQKD 6XtoD )LQOkQGLD 1RUXHJD ,XJRVOiYLD ,UODQGD ,VUDHO (VSDQKD 5HLQR 8QLGR 'LQDPDUFD 3DTXLVWmR (VWDGRV 8QLGRV 6XpFLD &DQDGi )UDQoD %DUEDGRV ,WiOLD &RUpLD GR 6XO %DQJODGHVK 1RYD =HOkQGLD 8JDQGD (O 6DOYDGRU +RQJ .RQJ $XVWUiOLD (JLWR QGLD 6UL /DQND 3RUWXJDO 7DLOkQGLD ,QGRQpVLD 7ULQLGDG H 7REDJR $UJHQWLQD 5HS~EOLFD 'RPLQLFDQD )LOLSLQDV %DKDPDV )LML &RVWD 5LFD 9HQH]XHOD 7XUTXLD 1HSDO 0DOiVLD &RO{PELD 0DXUtFLR 0p[LFR =kPELD &RVWD GR 0DUILP 4XrQLD %RWVXDQD 3HUX 3DQDPi %UDVLO

)RQWH %DUURV H 0HQGRQoD E 





O Grfico 6 apresenta a razo entre a renda mdia dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres para cerca de 45 pases, confirmando o diagnstico do indicador anterior. Na grande maioria dos pases essa razo inferior a 10 e em apenas cinco pases essa razo superior a 20. O Brasil, novamente, o pas com o maior grau de desigualdade, segundo as informaes presentes no Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1999. Como se pode constatar, o Brasil o nico dos pases analisados em que a razo entre a renda mdia dos 20% mais ricos da populao e a dos 20% mais pobres supera o dilatado valor de 30.
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)RQWH &RQVWUXtGR FRP EDVH QR UHODWyULR GR GHVHQYROYLPHQWR KXPDQR GH  318' 

Os valores contundentes reportados nesta subseo no deixam dvidas quanto posio singular do Brasil, com o seu grau de desigualdade figurando entre os mais elevados do mundo. Dessa constatao podemos derivar, com grande segurana, que o extraordinrio grau de desigualdade de renda brasileiro est no ncleo da explicao do porqu o grau de pobreza no Brasil significativamente mais elevado do que em outros pases com renda per capita similar.

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3.2.2 - Evoluo da desigualdade: a decepo de uma regularidade A anlise da evoluo da desigualdade de renda no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas, desenvolvida a partir das mesmas medidas de desigualdade descritas anteriormente. Todos os indicadores selecionados, conforme observamos nas Tabelas 4 e 5, revelam um elevado grau de desigualdade sem qualquer tendncia ao declnio. O grau de desigualdade observado em 1999 bastante similar ao do incio da srie, no final da dcada de 70.

Tabela 4

Evoluo Temporal dos Indicadores de Desigualdade de Renda


Ano Coeficiente ndice de Razo entre a Renda Mdia dos 20% Razo entre a Renda Mdia dos 10% de Gini Theil mais Ricos e a dos 20% mais Pobres mais Ricos e a dos 40% mais Pobres

1977 1978 1979 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999

0,62 0,60 0,60 0,59 0,59 0,60 0,59 0,60 0,59 0,60 0,62 0,64 0,62 0,58 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60

0,91 0,74 0,74 0,69 0,71 0,73 0,71 0,76 0,72 0,75 0,78 0,89 0,78 0,70 0,77 0,73 0,73 0,74 0,74 0,72

27,5 31,3 32,9 24,0 25,6 25,7 23,6 25,5 24,0 27,6 30,9 34,3 31,2 26,7 28,8 28,0 29,8 29,2 28,6 27,2

26,8 25,0 25,2 21,8 23,0 23,5 22,4 23,6 22,1 24,4 27,2 30,4 26,9 21,8 24,5 24,1 24,6 24,5 24,2 23,3

Fonte: PNADs de vrios anos. Nota: Os ndices de Gini e Theil medem o grau de desigualdade na distribuio de renda. A distribuio utilizada foi a de domiclios segundo a renda domiciliar per capita.

Ao longo do perodo o grau de desigualdade surpreendentemente estvel, exceto por uma importante flutuao ascendente ao final da dcada de 80. Entre 1986 e 1989 o grau de desigualdade apresenta crescimento acelerado, atingindo nveis extremos no auge da instabilidade macroeconmica de 1989: o coeficiente de Gini chega a 0,64 e o coeficiente de Theil a cerca de 0,91; os 10% mais ricos recebem uma renda mdia cerca de 30 vezes superior dos 40% mais pobres e a razo entre a renda mdia dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres alcana o mltiplo de 35.

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Tabela 5

Evoluo Temporal da Desigualdade de Renda


Percentagem da Renda Apropriada pelas Pessoas Ano 20% mais Pobres 40% mais Pobres 50% mais Pobres 20% mais Ricos 10% mais Ricos 1% mais Rico

1977 1978 1979 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999

2,4 2,1 1,9 2,6 2,5 2,5 2,7 2,5 2,6 2,3 2,1 2,0 2,1 2,3 2,2 2,3 2,1 2,2 2,2 2,3

7,7 7,6 7,5 8,6 8,2 8,1 8,5 8,2 8,5 7,9 7,3 6,8 7,3 8,4 7,9 8,0 7,7 7,8 7,9 8,1

11,7 12,0 11,9 13,0 12,6 12,4 12,8 12,4 12,9 12,1 11,3 10,5 11,3 13,1 12,3 12,3 12,1 12,1 12,2 12,6

66,6 64,1 64,2 63,1 63,7 64,4 63,8 64,4 63,4 64,3 66,0 67,8 65,6 62,1 64,5 64,2 64,1 64,2 64,2 63,8

51,6 47,7 47,6 46,7 47,3 47,7 47,6 48,2 47,2 48,0 49,7 51,7 49,1 45,8 48,6 47,9 47,6 47,7 47,9 47,4

18,5 13,6 13,4 12,7 13,1 13,5 13,2 14,2 13,8 14,1 14,4 16,4 14,2 13,2 15,0 13,9 13,5 13,8 13,9 13,3

Fonte: PNADs de vrios anos. Nota: A distribuio utilizada foi a de domiclios segundo a renda domiciliar per capita.

Analisando a dcada de 90 vemos, na Tabela 4, que o maior declnio no grau de desigualdade, apesar de pouco relevante, encontra-se na entrada da dcada, entre os anos de 1989 e 1992. Em particular, no que se refere ao Plano Real, no dispomos de evidncia alguma de que tenha produzido qualquer impacto significativo sobre a reduo no grau de desigualdade, apesar de a pobreza ter sofrido uma reduo importante, conforme descrito anteriormente. De fato, o grau de desigualdade nos anos posteriores ao Plano Real estvel e similar ao valor observado em 1993, mas sempre superior ao valor de 1992. Em virtude desse crescimento no grau de desigualdade entre os anos de 1992 e 1993 e da manuteno desse novo patamar, constatamos que o grau de desigualdade em 1999 dos mais elevados nas ltimas dcadas, sendo apenas inferior aos valores observados no final dos anos 70 (1977/78) e 80 (1988/90). A anlise atenta do perodo 1977/99 revela, de forma contundente, que muito mais importante do que as pequenas flutuaes observadas na desigualdade a inacreditvel estabilidade da intensa desigualdade de renda que acompanha a sociedade brasileira ao longo de todos esses anos. A perversa estrutura de distribuio de renda no Brasil pode ser traduzida em nmeros nada frios e plenos de significado. O clssico coeficiente de Gini, por exemplo, a despeito de pequenos soluos, mantm-se impassvel no incmodo patamar de 0,60. As duas dcadas analisadas desvelam um cenrio de
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concentrao da renda em que os indivduos que correspondem parcela dos 20% mais ricos da populao se apropriam de uma renda mdia entre 24 e 35 vezes superior aos 20% mais pobres; os 10% mais ricos, por sua vez, dispem de uma renda que oscila entre 22 e 31 vezes acima do valor da renda obtida pelos 40% mais pobres da populao brasileira. A magnitude despropositada desses valores fica ainda mais evidente se nos recordarmos dos valores descritos na seo anterior, que correspondem a inmeros pases da comunidade internacional. Reconhecendo, novamente, a relevncia conceitual da relao entre as rendas auferidas pelos segmentos extremos de uma sociedade enquanto parmetro econmico de justia social, no podemos deixar de ficar perturbados e atnitos com os valores reportados. Como ltimo destaque, descrito na Tabela 5, vemos que os indivduos que se encontram entre os 10% mais ricos da populao se apropriam de cerca de 50% do total da renda das famlias. No outro extremo, os 50% mais pobres da populao detm, ao longo de todo o perodo analisado, pouco mais de 10% da renda. Vemos ainda que o grupo dos 20% mais pobres se apropria, em conjunto, somente de cerca de 2% do total da renda. Por fim, o seleto grupo composto pelo 1% mais rico da sociedade concentra uma parcela da renda superior apropriada por todos os 50% mais pobres. Resumindo, vivemos em uma perversa simetria social em que os 10% mais ricos se apropriam de 50% do total da renda das famlias e, como por espelhamento, os 50% mais pobres possuem cerca de 10% da renda. Alm disso, 1% da populao o 1% mais rico detm uma parcela da renda superior apropriada por metade de toda a populao brasileira. Enfim, do ponto de vista do exerccio emprico e descritivo deste trabalho, cremos que palavras no so mais necessrias. S uma ltima ilustrao visual, grfica e contundente, que nas linhas do Grfico 7 desenha a injusta realidade com os valores da inaceitvel estabilidade da desigualdade de renda no Brasil.

3URSRUomR GD UHQGD DSURSULDGD SHORV  PDLV ULFRV  VHJXLQWHV H  PDLV SREUHV

          

 PDLV ULFRV


)RQWH 31$'

 VHJXLQWHV

 PDLV SREUHV

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4 - CRESCIMENTO E EQIDADE: DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL A estratgia de reduo da pobreza solicita o crescimento da renda per capita ou a distribuio mais igualitria da renda. Uma combinao de polticas que estimulem o crescimento econmico e diminuam a desigualdade, em princpio, aparenta conceder maior eficcia e velocidade ao processo de combate pobreza. Partindo dessa reflexo, a ltima parte do trabalho estrutura-se em dois blocos. Inicialmente, procura identificar, a partir da simulao de impactos da reduo no grau de desigualdade ou da acelerao no crescimento econmico, quais as possibilidades de integrao entre essas alternativas, tornando evidente a importncia do redesenho de estratgias de enfrentamento da pobreza. Em seguida, pretende avaliar como, na experincia concreta das ltimas dcadas, o Brasil tem combinado esses dois caminhos alternativos para o combate pobreza. De forma consistente com nosso diagnstico sobre as causas da pobreza no pas, pretendemos ressaltar o potencial inexplorado de polticas geradoras de eqidade no combate pobreza brasileira.12 Para pensarmos o horizonte potencial da combinao entre polticas de crescimento econmico e polticas de reduo da desigualdade podemos estimar como o grau de pobreza responderia, alternativamente, ao crescimento e a variaes no grau de desigualdade da renda. O Grfico 8 apresenta os impactos potenciais sobre a proporo de pobres simulando, por um lado, polticas que sustentem taxas mdias decenais estveis de crescimento econmico e, por outro, polticas que viabilizem a convergncia do grau de desigualdade brasileiro para os valores de alguns pases latino-americanos selecionados.13 Desse grfico podemos extrair duas concluses bsicas. Em primeiro lugar, o grfico confirma a sensibilidade da pobreza ao comportamento da desigualdade de renda. Mesmo considerando os valores relativamente elevados da desigualdade nos pases da Amrica Latina, vemos, por exemplo, que a implementao de polticas que alterassem a desigualdade no Brasil para o perfil da desigualdade no Mxico, sob a condio de inexistncia de crescimento econmico, implicaria uma reduo na proporo de pobres de cerca de 34% para 25%.14 A definio de uma meta social mais ambiciosa, que reconhecesse o perfil da desigualdade da Costa Rica como o padro a ser atingido, implicaria o esforo equivalente a reduzir o coeficiente de Gini de 0,60 para 0,46 e produziria uma queda de 12,5 pontos percentuais na pobreza brasileira.

12

Neste artigo no discutiremos os possveis contornos de polticas redistributivas (estruturais, de preos ou compensatrias) para o combate pobreza. Sobre esse tema, ver Barros, Henriques e Mendona (1999). 13 A curva construda nesse grfico parte do valor correspondente aos atuais 34% da populao pobre no Brasil e ordena os pases latino-americanos a partir de suas respectivas curvas de Lorenz. 14 Observe-se que os coeficientes de Gini do Brasil e do Mxico correspondem a 0,60 e 0,55, respectivamente. 19

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,PSDFWR VREUH D SREUH]D FUHVFLPHQWR HFRQ{PLFR YHUVXV UHGXomR QR JUDX GH GHVLJXDOGDGH


3URSRUomR GH SREUHV 
        

)RQWHV 31$' H %,'

Em segundo lugar, o grfico nos permite perceber que os nveis de pobreza so mais sensveis a alteraes no grau de desigualdade do que a alteraes no crescimento econmico. Tendo como referncia as variaes na magnitude da pobreza assinaladas no pargrafo anterior, vemos que o esforo de uma dcada de crescimento econmico taxa de 2,75% a.a., com nenhuma alterao da estrutura distributiva da renda per capita, produziria o mesmo impacto sobre a reduo da pobreza que a eliminao do excesso de desigualdade entre o Brasil e o Mxico. Para obtermos um impacto sobre a pobreza equivalente ao gerado pela reduo da desigualdade entre o Brasil e a Costa Rica seria necessrio uma elevao na renda per capita de cerca de 50%, o que solicitaria um processo contnuo de crescimento da renda per capita taxa anual de 4% durante 10 anos consecutivos. O crescimento econmico, evidentemente, representa uma via importante, apesar de lenta, para combater a pobreza. Um crescimento de 3% a.a. na renda per capita, por exemplo, tende a reduzir a pobreza em um valor aproximado de um ponto percentual a cada dois anos. Ou, ainda, um crescimento contnuo e sustentado de 3% a.a. na renda per capita levaria, no Brasil, mais de 25 anos para reduzir a proporo de pobres abaixo de 15%. Assim, embora conduza a uma reduo da pobreza, a via do crescimento econmico necessita durar um longo perodo de tempo para produzir uma transformao relevante na magnitude da pobreza. Encarar a realidade atual da sociedade brasileira nos permite considerar, portanto, que a pobreza reage com maior sensibilidade aos esforos de aumento da eqidade do que aos de aumento do crescimento. A alternativa, aparentemente difundida entre vrios especialistas, do modelo culinrio do crescer o bolo para depois distribuir ou, ento, a sua verso mais refinada do crescer, crescer e crescer enquanto via nica de combate pobreza parece sucumbir inrcia do
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pensamento e deve, no mnimo, ser relativizada. Talvez a sociedade brasileira possa ousar, com responsabilidade, definindo a busca de maior eqidade social como elemento central de uma estratgia de combate pobreza. Nesta ltima parte do trabalho necessitamos, por fim, investigar a experincia brasileira recente de reduo na magnitude da pobreza. Ao longo das duas ltimas dcadas, essa experincia de reduo da pobreza encontra-se associada, sobretudo, aos efeitos do crescimento econmico, relegando a um plano secundrio as alternativas de combate desigualdade. Podemos demonstrar a dominncia desse processo analisando o comportamento da renda familiar brasileira entre 1977 e 1997 e estimando os fatores determinantes das redues nos nveis de pobreza ao longo do perodo. Como vimos anteriormente, as redues no grau de pobreza observadas nesse perodo so de dimenso modesta mas, mesmo diante dessa pequena magnitude, podemos decompor as causalidades atribuveis ao crescimento e eqidade. Nosso ponto de referncia ser o ano de 1997 na medida em que, nas duas dcadas analisadas, esse ano encontra-se entre os de maior renda familiar per capita e os de menor grau de desigualdade. Como decorrncia dessa posio particular ao longo do perodo, evidenciamos que o grau de pobreza em 1997 era o menor entre os demais anos das ltimas duas dcadas, com exceo de 1986. Para verificarmos em que medida a queda na pobreza, ocorrida ao longo dos ltimos 20 anos, deriva de redues no grau de desigualdade ou do crescimento econmico, apresentamos, no Grfico 9, a decomposio da queda na pobreza em relao ao ano de 1997. Essa decomposio, construda para cada ano individualmente, realizada em duas etapas. Em primeiro lugar, identifica a diferena observada entre o nvel de pobreza efetivo de cada ano e o do nosso ano de referncia, 1997. Em segundo, simula um exerccio contrafactual que dimensiona, em termos potenciais, a contribuio da reduo na desigualdade para explicar a referida diferena entre os nveis de pobreza observados em 1997 e em cada um dos anos da srie. Assim, a estimativa da contribuio da reduo na desigualdade para a queda no grau de pobreza, entre um ano especfico e o ano de 1997, decorre de uma simulao contrafactual que procura identificar qual teria sido a queda na pobreza caso somente a desigualdade variasse e a renda familiar per capita fosse mantida constante. A contribuio do crescimento econmico, por sua vez, obtida por resduo. Desse modo, a seqncia do exerccio contrafactual fundamental, tendo em vista que a estimativa da contribuio do crescimento econmico para a reduo da pobreza obtida a partir da mensurao da diferena entre o total da queda na pobreza efetivamente observado e a parcela atribuda, por simulao, ao impacto da reduo na desigualdade.

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O Grfico 9 apresenta, de forma consolidada, o conjunto dessas simulaes realizadas ano a ano. Seguindo a metodologia descrita, isolamos, para cada ano da srie ilustrado no grfico, o quanto da diferena entre os nveis de pobreza observados em cada ano e o ano de referncia de 1997 resulta de redues na desigualdade ou do crescimento da economia.15 Essa evidncia emprica demonstra, ex-post, uma regularidade surpreendente nos mecanismos de reduo da pobreza, na medida em que as quedas observadas na magnitude da pobreza em todos os anos posteriores a 1977 resultam, primordialmente, do crescimento econmico. O papel da redistribuio de renda bastante limitado durante todo o perodo, com exceo do final da dcada de 80, em particular no ajuste posterior a 1989, quando vigorava o maior grau de desigualdade das duas dcadas. Se nos concentrarmos, em particular, no perodo recente, vemos que o crescimento econmico responde por 84% da queda na pobreza observada entre 1993 e 1995, ou seja, o impacto sobre a pobreza decorrente do Plano Real, apesar do inegvel xito do programa de estabilizao monetria, no tributrio de mecanismos redutores da desigualdade de renda entre as famlias brasileiras. Devemos concluir, com algum incmodo, que apesar da evidente importncia da redistribuio de renda para o combate pobreza no Brasil, os nicos mecanismos utilizados para reduzir a pobreza, alm de extremamente limitados quanto ao seu impacto, resultam, de modo sistemtico, do crescimento econmico. Acreditamos que essa estratgia, no limite de uma no-estratgia, responde, em grande medida, pela ineficcia no combate pobreza ao longo das ltimas dcadas no pas.
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O valor negativo observado no ano de 1986 decorre do fato de esse ser o nico ano com menor grau de pobreza do que o ano eleito como referncia.

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5 - CONCLUSO Este trabalho procurou, por um lado, desenvolver uma descrio emprica exaustiva da estrutura da pobreza e da desigualdade no Brasil e, por outro, sugerir os marcos referenciais para a construo de estratgias consistentes de combate desigualdade e pobreza. Em vrios momentos apresentamos exerccios de natureza eminentemente esttica para perseguir, de forma minuciosa, variados ngulos que pudessem contribuir no esclarecimento de nosso diagnstico. Esperamos ter alertado, ao longo de todo o trabalho, para as limitaes, alm das vantagens, desses exerccios. O diagnstico bsico referente estrutura da pobreza entende que o Brasil, no limiar do sculo XXI, no um pas pobre, mas um pas extremamente injusto e desigual, com muitos pobres. A desigualdade encontra-se na origem da pobreza e combat-la torna-se um imperativo. Imperativo de um projeto de sociedade que deve enfrentar o desafio de combinar democracia com eficincia econmica e justia social. Desafio clssico da era moderna, mas que toma contornos de urgncia no Brasil contemporneo. Na elaborao deste trabalho evidentemente reconhecemos, mas no discutimos, os condicionantes polticos e institucionais bsicos para o estabelecimento de um novo pacto social que contemple a prioridade de uma estratgia de reduo da desigualdade. O trabalho tambm no se prope a discutir o desenho e os limites de uma poltica redistributiva que integre programas estruturais, redefinindo o controle e a distribuio dos capitais fsico, humano e da terra, com programas compensatrios de redistribuio de renda.16 Esperamos ter demonstrado no s que o Brasil no um pas pobre, mas que apresenta farta disponibilidade de recursos para combater a pobreza. Assim, a sociedade brasileira no enfrenta problemas de escassez, absoluta ou relativa, de recursos para erradicar o seu atual nvel de pobreza. Alm disso, procuramos construir, exaustivamente, diversos prismas de entendimento da desigualdade econmica brasileira, colocando-a no eixo da causalidade que explica o elevado grau de pobreza. Desigualdade que surpreende tanto por sua intensidade como, sobretudo, por sua estabilidade. Desigualdade extrema que se mantm inerte, resistindo s mudanas estruturais e conjunturais das ltimas dcadas. Desigualdade que atravessou impassvel o regime militar, governos democraticamente eleitos e incontveis laboratrios de poltica econmica, alm de diversas crises polticas, econmicas e internacionais. imperativo reduzir a desigualdade tanto por questes morais como por motivaes relativas implementao de polticas eficazes para erradicar a pobreza. A tradio brasileira, contudo, tem reforado a via nica do crescimento econmico, sem gerar, como vimos, resultados satisfatrios sobre a reduo da pobreza. bvio que reconhecemos a importncia crucial de estimular polticas
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Nessa linha de reflexo, ver outros dois estudos: Barros, Henriques e Mendona (1999 e 2000b). 23

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de crescimento para alimentar a dinmica econmica e social do pas. No entanto, para erradicar a pobreza no Brasil necessrio definir uma estratgia que confira prioridade reduo da desigualdade.

BIBLIOGRAFIA BARROS, R. P. de, CAMARGO, J. M. Em busca dos determinantes do nvel de bem-estar social na Amrica Latina. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 23, n. 3, 1993. BARROS, R. P. de, HENRIQUES, R., MENDONA, R. O combate pobreza no Brasil: dilemas entre polticas de crescimento e polticas de reduo da desigualdade. In: HENRIQUES, R. (org.). Anais do Seminrio Desigualdade e Pobreza no Brasil. Rio de Janeiro, ago. 1999. . Desigualdade e pobreza no Brasil: retrato de uma estabilidade inaceitvel. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 42, fev. 2000a. . Education and equitable economic development. Economia, v. 1, n. 1, Jan. 2000b. BARROS, R. P. de, MENDONA, R. A evoluo do bem-estar, pobreza e desigualdade no Brasil ao longo das trs ltimas dcadas 1960/90. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 25, n. 1, 1995a. . A evoluo do bem-estar e da desigualdade no Brasil desde 1960. Revista Brasileira de Economia, v. 49, n. 2, 1995b. . Os determinantes da desigualdade no Brasil. A Economia Brasileira em Perspectiva 1996, Rio de Janeiro: IPEA, v. 2, p. 421-474, 1996. HOFFMANN, R. Distribuio de renda: medidas de desigualdade e pobreza. So Paulo: Edusp, 1998. RAVALLION, M. Poverty comparisions: a guide to concepts and methods. Living Standard Measurement Study, 1992 (Working Paper, 88).

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