Professional Documents
Culture Documents
Note de curs
ISBN: 973-87085-5-9 Editura: AIT Laboratories 2005, Publicat online la: www.itCode.ro
Misiunea programului
Inzestrarea masteranzilor( functionari publici si angajati pe baza contractuala din cadrul autoritilor administraiei centrale i locale) cu teoriile, conceptele si metodele de conducere si administrare caracteristice organizarii si administrarii serviciilor publice (cu caracter statal, comunitare, de gospodarie comunala, comerciale), utilitatilor publice ( transport public urban, interurban, international, distribuia i consumul petrolului i gazelor naturale, apa-canal, electricitate, pot, etc.) si mediului de afaceri.
Taxa inscriere:
700.000 lei (70 lei)
Scopul programului
Oferirea de cunostinte pentru fundamentarea deciziilor manageriale , a studiilor i analizelor, a oportunitatilor tehnico-econmice, organizatorice si de eficienta a activitatilor pe care le desfasoara n domeniul serviciilor i utilitatilor publice organizate pe plan local sau central.
Taxa studiu:
12.000.000 lei (1200lei)/semestru
Locatia:
Bucuresti, Centrele teritoriale ID din Amara, Covasna, i Piteti
Obiectivele
Formarea de specialiti (de executie, middle si top manageri) care sa asigure accesul echitabil si nediscriminatoriu al cetatenilor si operatorilor privati si publici la serviciile si utilitatile publice; Pregatirea multidisciplinara (cunostinte economice si de administratie, alaturi de cele obtinute prin studiile superioare de baza) a personalului din servicii si utilitati publice in vederea participarii acestora la piata europeana, dupa liberalizarea acesteia. Semestrul I Managementul intreprinderii de servicii publice Economia serviciilor Finante publice Contabilitate manageriala Semestrul II Comportament organizational Etica si morala in servicii publice Marketing Economie europeana Administrarea retelelor de utilitati publice Baze de date si tehnologii WEB Semestrul III Protectia consumatorului de servicii si utilitati publice Management public Managementul resurselor umane Managementul proiectelor cu finantare internationala Proiecte economice europene Strategii concurentiale in industria utilitatilor publice
Informatii:
Decanat Facultatea de Comert Tel: 021 3191900/202/187 Fax: 021 3191996
GRAFICUL DESFURRII CONCURSULUI DE ADMITERE LA MASTERAT PERIOADA 14 septembrie 17 septembrie 2005 17 septembrie 2005 19 septembrie 2005 20 septembrie 2005 21septembrie 2005 22septembrie 2005 19 septembrie 24 septembrie 2005 26 septembrie 2005 ACTIVITATE nscrierea candidailor pe calculator, punct unic pe facultate. Depunerea opiunilor de participare la examenul pentru ocuparea locurilor de la buget. Afiarea programelor de masterat acceptate i a listei candidailor acceptai. Afiarea numrului de locuri de la buget allocate fiecrui program de master Pregtirea concursului scris pentru ocuparea locurilor de la buget. Afiarea listelor slilor de concurs. Concursul pentru ocuparea locurilor de la buget i afiarea locurilor ocupate la buget. Depunerea contestaiilor. Plata primei rate din taxa anual de colarizare. Afiarea listelor finale cu candidaii admii la buget i tax.
Finalizarea studiilor se va face cu sustinerea unei disertatii in vederea obtinerii DIPLOMEI DE MASTER.
1.
OBIECTIVE:
Cursul abordeaz principalele repere juridice ale desfurrii activitilor funcionarilor din administraia public. Noiunea de drept administrativ trebuie evaluat n legtur cu termenul de administraie ce desemneaz o activitate ce servete unei finaliti subordonate cuiva. Termenul deriv din latinescul administrare ce nseamn a servi fiind n legtur cu cuvntul magister care l desemneaz pe stpn, cruia i se subordoneaz servitorul i pe care acesta trebuie s-l slujeasc. Studiul acestui domeniu tiinific este util att pentru cei care i desfoar activitatea n cadrul administraiei publice ct i pentru cei administrai, toi fiind interesai de nelegerea mecanismului de funcionare a organelor administraiei publice, de raporturile funcionarilor cu instituiile administrative, drepturile lor, drepturile celor administrai, cum se pot acetia opune efectelor actelor administrative, etc.
2.
CONINUTUL DISCIPLINEI:
A. TEMATICA ACTIVITII DIDACTICE 1. Consideraii cu caracter introductiv 1.1. Noiunea de administraie public 1.2. Dreptul administrativ tiin juridic 2. Sistemul administraiei publice i sistemul social global 2.1. Sistemul administraiei publice ca sistem de organizare social 2.2. Legturile administraiei publice cu mediul politic 2.3. Persoana juridic de drept administrativ 2.4. Noiunea de serviciu public 3. Raporturile de drept administrativ 3.1. Noiune 3.2. Competena 3.3. Raporturile de drept administrativ ce se formeaz n cadrul administraiei publice
3.4. Raporturile de drept administrativ ce se formeaz ntre subiecte de drept ce aparin sistemului administraiei publice i subiecte de drept din afara acestui sistem 4. Sarcinile i structura sistemului administraiei publice 4.1. Noiunea de organ al administraiei publice 4.2. Importana noiunii de sarcin a sistemului administraiei publice 4.2.1. Sarcini de conducere i organizare 4.2.2. Sarcini de prestaie 4.3. Noiunea de structur a sistemului administraiei publice; centralizare, descentralizare i autonomie n administraia public 5. Personalul din administraia public 5.1. Funcia public 5.2. Funcionarul public 5.3. Drepturile i obligaiile funcionarilor administraiei publice 6. Procesul decizional n sistemul administraiei publice 6.1. Noiunea i obiectul deciziei administrative 6.2. Procesul decizional 6.3. Efectele deciziei administrative 7. Actul administrativ 7.1. Noiunea de act administrativ 7.2. Emiterea actelor administrative 7.3. Aplicarea actelor administrative 7.4. Cile administrative de atac 7.5. Suspendarea, retragerea i desfiinarea actelor administrative 7.6. Operaiile administrative i operaiile materiale 8. Contractele administrative 8.1. Noiunea de contract administrativ. Trsturile caracteristice ale contractului administrativ 8.2. Tipuri de contracte administrative folosite n practica organelor administraiei publice 9. Regimul juridic al contraveniilor 9.1. Noiunea de contravenie 9.2. Trsturile eseniale ale contraveniei 9.3. Coninutul constitutiv al contraveniei; 9.4. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei 9.5. Cauze care nltur rspunderea contravenional
2
9.6. Sanciunile contravenionale 9.7. Constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor 9.8. Cile de atac i executarea sanciunilor contravenionale 10. Controlul activitii organelor administraiei publice 10.1. Noiunea de control. Principiile i necesitatea controlului n funcionarea administraiei publice 10.2. Controlul exercitat de autoritile administraiei publice 10.3. Controlul exercitat de autoritile administraiei publice 10.4. Criterii de eficien a controlului administrativ 11. Contenciosul administrativ 11.1. Noiunea contenciosului administrativ 11.2. Condiiile exercitrii aciunii n contencios administrativ 11.3. Actele ce nu pot fi atacate printr-o aciune n contencios 11.4. Executarea hotrrilor pronunate de ctre instanele contencios administrativ B. PROIECT: Raporturile juridice specifice unui serviciu public Coninut: 1. Titlul serviciului public 2. Prezentarea serviciului public 3. Raporturile de drept administrativ caracteristice prestrii serviciului raporturi n cadrul instituiei prestatoare; raporturi ntre instituia prestatoare i beneficiarii serviciilor Identificarea zonelor de activitate cu risc n ceea ce privete nclcarea prevederilor normelor juridice de drept administrativ din cadrul unei instituii prestatoare de servicii publice
de
4.
3.
BIBLIOGRAFIE:
Alexandru Negoi Drept Administrativ i tiina Administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1996; Alexandru Negoi Drept Administrativ, Editura Silvy, Bucureti, 1996; Antonie Iorgovan Tratat de Drept Administrativ, vol. I-II, Editura Nemira, Bucureti, 1996; Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002.
CAPITOLUL 1
CONSIDERAII CU CARACTER INTRODUCTIV
1.1. Noiunea de administraie public. n limbajul curent sunt folosite, frecvent, expresii precum: administraie, administraie de stat, activitate executiv, administraie public uneori cu neles diferit, alteori punndu-se semnul egalitii. Ca regul prin administraie sunt nelese fie unele componente organizatorice din structura unei uniti sau organ, fie activiti ale acestora care nu au caracter productiv. Cnd se folosete termenul de administraie de stat sunt avute n vedere organe ale statului organe ale administraiei de stat ori servicii publice ale statului activitatea administrativ. Administraia public, ca activitate, se realizeaz printr-o multitudine de forme organizatorice ce grupeaz categorii ntregi de ceteni ce formeaz personalul administraiei publice sistemul administraiei publice este un sistem a crui funcionare are la baz relaiile ce sunt stabilite ntre persoane care realizeaz o activitate specific. Sistemul administraiei publice nu poate fi conceput, ca existen i funcionare, n afara unui macrosistem n care este organizat societatea, n ansamblul su, indiferent c este vorba despre un nivel naional sau nivelul unitilor teritorial administrative ori a comunitilor locale mediul social. Administraia public are ca scop realizarea unor interese generale ale statului sau ale comunitilor locale recunoscute n cadrul statului. Administraia public are o legtur strns cu puterea executiv dar nu se poate identifica cu aceasta ntruct are o sfer mai larg de cuprindere. Administraia public se realizeaz att de ctre autoriti ale puterii executive guvernul, ministerele, prefecturile ct i autoriti care nu fac parte din sistemul puterii executive consilii locale, primari, consilii judeene precum i structuri organizatorice care nu au calitatea de autoriti aa cum sunt instituiile publice. Administraia public se realizeaz prin dou categorii de activiti 1: activiti cu caracter dispozitiv i activiti de prestri de servicii. Activitile cu caracter dispozitiv presupun intervenia activ a autoritilor administrative n viaa social prin prescrierea, n baza i n executarea legilor, unor anumite conduite pentru persoanele fizice i juridice ce i desfoar activitatea pe teritoriul de competen, existnd i posibilitatea unei intervenii n for prin aplicarea de sanciuni pentru cazurile n care conduita prescris nu este respectat. Aceste activiti au ntotdeauna la baz acte administrative att ale autoritilor administraiei publice ct i ale funcionarilor n cazul desfurrii de ctre acetia a unor activiti specifice.
I. Iovna Dreptul Administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Edit. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 13; M Preda Tratat Elementar de Drept Administrativ Romn, Edit Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 9
Activitile de prestri servicii de realizeaz tot n baza i n executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice n cele mai diverse domenii ca exemplu: stare civil, salubritate, justiie i ordine public, transport, sntate, nvmnt, ocrotirea mediului, etc. Important de observat este c activiti de organizare a executrii legii i de executare, n concret, a acesteia, de natura celor artate pot fi desfurate att de ctre organele administraiei publice ca regul ct i de organe din sfera puterii legislative ori a puterii judectoreti 2. Astfel, ca exemplu: Parlamentul Romniei numete avocatul poporului pe o durat de 5 ani pentru aprarea drepturilor i libertilor persoanelor fizice 3; consilierii de conturi ce i desfoar activitatea n cadrul Curii de Conturi sunt numii de Parlament pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau nnoit4; Curtea Constituional se compune din nou judectori, numii pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau nnoit, trei judectori fiind numii de Camera Deputailor, trei de Senat i trei de Preedintele Romniei 5. n aceleai condiii trebuie analizate i actele emise de ctre preedinii judectoriilor, tribunalelor, curilor de apel sau Curii Supreme de Justiie ce au ca obiect buna administrare a justiiei i a bazei materiale pe care o folosesc. Toate aceste activiti sunt caracterizate prin subsidiaritate, ele sunt desfurate de ctre autoriti ce nu mai acioneaz ca autoriti legislative ori judectoreti ci acioneaz, n subsidiar, ca autoriti administrative. Exist i posibilitatea desfurrii unor activiti de organizare a executrii legii i de executare a acesteia de ctre persoane juridice de drept privat ce desfoar activiti de interes public direct n baza i n executarea legii, cum este cazul avocailor, notarilor publici, executorilor judectoreti ori a consilierilor juridici sau a experilor contabili. Din punct de vedere conceptual administraia public este o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii, prin activiti cu caracter dispozitiv i prestator, activitate care se realizeaz, n principal, prin sistemul organelor administraiei publice, dar n subsidiar i prin alte organe situate n alte sisteme de organizare a puterii statului sistemul puterii legiuitoare i sistemul puterii judectoreti precum i n cazul unor organizaii particulare care ndeplinesc activiti de interes public i care dobndesc, n aceste mprejurri, calitatea de autoriti administrative 6. Observnd fenomenul administrativ, la nivel superficial, s-ar putea concluziona c, fiind vorba de o activitate pur executiv, cei care sunt implicai nu trebuie s tie dect s asculte i s execute ordinele, iar pentru munca n administraie, n afar de aceast supunere, ar mai fi nevoie doar de un oarecare talent organizatoric i o anumit experien. Dincolo de aparene, fenomenul administrativ este un fenomen social-economic cu
A se vedea i I. Santai Drept Administrativ i tiina Administraiei, Edit. Lumina Lex, 1992, vol. I, pag. 3 Art. 58 din Constituia Romniei 4 Art. 140 din Constituia Romniei 5 Art. 142 din Constituia Romniei 6 A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag. 15
2 3
particulariti ce in de esena sa activitatea de administrare a treburilor statului i ale colectivitilor locale recunoscute este deosebit de complex cum la fel de complexe sunt trebuinele i interesele celor administrai, persoane fizice sau persoane juridice. 1.2. Dreptul administrativ tiin juridic Ca enunuri de interes, pentru a explica din punct de vedere noional dreptul administrativ, mi permit s fac referire la urmtoarele: Dreptul administrativ, ca ramur a tiinei juridice, cerceteaz normele de drept care privesc organizarea sistemului administraiei publice, modalitile juridice specifice prin care este realizat competena cu care sunt investite organele administraiei publice, care acioneaz pentru organizarea executrii i a executrii legii, precum i controlul exercitat de puterea judectoreasc pentru asigurarea respectrii legii n activitatea organelor administraiei publice 7; Dreptul administrativ poate fi definit ca o ramur a dreptului public care cuprinde un ansamblu de norme juridice care reglementeaz raporturile sociale, nscute n activitatea de organizare a executrii legii i de executare a legii, desfurat, n principal, de autoritile administraiei publice i funcionarii acestora, precum i de regiile autonome, instituii publice i alte servicii care realizeaz activiti de interes public 8; Dreptul administrativ este ramura dreptului care cuprinde normele juridice ce reglementeaz relaiile sociale, care se formeaz n legtur cu organizarea i exercitarea competenei n sistemul administraiei publice, n regim de drept administrativ, n activitatea de organizare a executrii i de executarea a legii 9; Dreptul Administrativ poate fi definit ca o ramur a sistemului de drept, alctuit din ansamblul normelor juridice care reglementeaz o categorie determinat de relaii sociale, care apar n procesul de organizare i executare a legii, de ctre organele i persoanele abilitate. Mai concret, dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile administraiei publice sau ale altor autoriti, pe de alt parte 10. Concluzionnd, putem observa ca elemente comune urmtoarele: dreptul administrativ este o ramur a dreptului public acceptndu-se dihotomia: drept public/drept privat (diferena fiind fcut de poziia subiectelor de drept, egal n cadrul raporturilor juridice de drept privat; inegal, statul avnd o poziie de superioritate n cadrul raporturilor juridice de drept public) dreptul administrativ ine de dreptul public
7 8
A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag. 18 M. Preda Tratat Elementar de Drept Administrativ Romn, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 17 9 A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag. 36 10 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 29
deoarece n cadrul raporturilor juridice specifice, autoritile administrative au o poziie privilegiat (bunoar contractele administrative sunt, n mod esenial, contracte de adeziune, prile contractante neavnd, ca opiuni, dect ori s accepte ori s refuze clauzele contractuale fr s existe vreo posibilitate de negociere); dreptul administrativ cuprinde norme juridice ce reglementeaz anumite relaii sociale relaii sociale ce in de buna funcionare a sistemului administraiei publice (relaii de colaborare sau subordonare ntre componentele sistemului, relaii n legtur i ntre funcionarii din sistemul administraiei publice) i relaii sociale ntre componentele sistemului administraiei publice i cei administrai; dreptul administrativ are ca domeniu de aplicare, ntr-o exprimare generic, activitatea de organizare a executrii legii i executarea legii de ctre autoritile administraiei publice i funcionarii acestora, precum i de regiile autonome, instituii publice i alte servicii care realizeaz activiti de interes public. Normele de drept administrativ sunt extrem de variate, n concordan cu multitudinea de domenii n care este implicat administraia public. n funcie de domeniul de reglementare pot fi identificate: Norme prin care se reglementeaz nfiinarea, organizarea i funcionarea organelor administraiei publice, competena lor material i teritorial, raporturile cu alte organe de stat, controlul ce se poate exercita asupra activitii lor; Norme prin care sunt reglementate raporturile organelor administraiei publice cu persoane fizice i juridice nestatale, privind drepturile i obligaiile acestora n relaiile lor cu autoritile administrative. n aceast reglementare sunt incluse i normele care prevd rspunderea participanilor la asemenea raporturi, consecinele nclcrii drepturilor i obligaiilor lor reciproce; Norme care reglementeaz procedura activitii administraiei publice acele norme care prevd n ce condiii se desfoar activitatea realizat de administraie, att n interiorul su, ct i n raporturile cu subieci din afara acesteia. n conformitate cu principiul legalitii administraiei publice este necesar ca normele juridice ce au ca obiect organizarea i activitatea administraiei publice s fie emise de ctre puterea legiuitoare prin aceasta se exprim subordonarea administraiei publice n misiunea sa de executare a legii. Pe de alt parte, n activitatea de executare a legii, organele administraiei publice trebuie s aib posibilitatea de a emite acte normative. Ca izvoare de drept formele n care se exprim normele dreptului administrativ care nasc, modific sau sting raporturi de drept administrativ dreptul administrativ are: Constituia; Legea;
7
Decretul-lege; Hotrrile Guvernului; Ordonanele i Ordonanele de Urgen ale Guvernului; Ordinele i Instruciunile minitrilor; Actele juridice emise de efii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice ca exemplu: vama, poliia, garda financiar, jandarmeria, poliia de frontier, autoritatea naional pentru reglementare n domeniul ...; Acte juridice adoptate de autoritile administraiei publice locale; Tratate i Acorduri internaionale ratificate de parlament ca exemplu: Declaraia Universal a Drepturilor Omului; Codul de conduit pentru cei care rspund de aplicarea legilor; Carta european a autonomiei locale; etc. Tem de meditaie: Comparaia ntre administraia public i administraia particular
CAPITOLUL 2
SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE I SISTEMUL SOCIAL GLOBAL
2.1. Sistemul administraiei publice ca sistem de organizare social Sistemul administraiei publice, ca structur i funcionare, sunt raportate, n mod esenial, mediului social exist n timp i spaiu n raport cu un anumit tip de societate ce i pune amprenta asupra structurilor i stratificrilor sale. n aceste condiii, nu se poate accepta un sistem de administraie public abstract, ci tipuri de administraie public care este oglinda particularitilor sociale, culturale i istorice ale fiecrui stat n parte. Construcia sistemului administrativ este influenat i de particulariti legate de grupurile sociale, mediul geografic, principalele activiti economice. Socialitatea sistemului administraiei publice se exprim n structurarea funcional a acestuia n raport cu mediul social. Astfel, prile componente vor fi constituite n legtur cu specificul activitilor dispozitive sau prestatoare ale administraiei n aa fel nct s fie accesibile mediului social n care funcioneaz 11. Ca exemplu, organele administraiei publice vor fi plasate ntr-un anumit localitate sau zon a unei localiti pentru a fi accesibile, suficient de uor, ntregului grup social n raport cu care acioneaz ori, dac este necesar n cazul acelor organe ce trebuie s fie foarte aproape de cetean, vor fi rsfirate n teritoriu. Sociabilitatea vizeaz penetrabilitatea administraiei publice din zona mediului social, cu consecina compatibilitii sau incompatibilitii administraiei cu mediul social. Este recomandabil ca administraia public s fie disponibil pentru a primi persoane indiferent de ras, sex, apartenen la diferite grupuri sociale ori minoriti; s fie adaptat la cerinele mediului social; s fie deschis la implicarea n realizarea sarcinilor publice i a altor organizaii sociale care ar putea mbunti funcionalitatea sistemului administraiei publice, realizarea sarcinilor specifice n condiii mai bune. Compatibilizarea sistemului administraiei publice cu mediul social este un proces complex caracterizat de efortul continuu al administraiei publice de a-i regla prestaia la necesitile mediului social 2.2. Legturile administraiei publice cu mediul social Legturile dintre administraia public i mediul politic sunt deosebit de puternice, att n plan teoretic ct i practic, fiind fundamentate pe poziia de subordonare pe care o are administraia fa de puterea politic. Este evident c administraia execut sarcinile date de ctre puterea public atribuiile sunt stabilite de puterea politic ce i asum rspunderea
11
pentru coninutul lor, chiar dac, adesea, iniiativa reglementrii vine din partea administraiei publice. n acelai timp trebuie observat c pentru organizarea i funcionarea unui stat este necesar ca administraia i puterea politic s interacioneze eficient. Puterea politic impune cum s fie i ce s fac administraia. n acelai timp puterea politic depinde de modul cu administraia i face treaba dac administraia este ineficient, cetenii devin nemulumii, i reorienteaz preferinele electorale ori crete absenteismul la vot. Administraia public, n raport cu puterea politic, are ca obiect realizarea valorilor politice ce trebuie s exprime interesele generale ale societii organizate n stat. n ceea ce privete relaia dintre administraia public i partidele politice exist diferene fundamentale n funcie de cum pe scena politic sunt mai multe partide sau este un singur partid. n societile democratice, bazate pe sisteme pluripartidice, sistemele administrative au relaii indirecte, att cu partidele de la putere ct i cu cele din opoziie. Principial, partidele de la putere promoveaz n funciile politice membri de partid sau persoane agreate. O discuie de principiu poate avea ca obiect rolul i locul funciilor politice n administraia public. Pe de o parte este de preferat o administraie public independent cu funcionari care s aib o carier stabil cu o evoluie previzibil n funcie de pregtirea profesional i performanele obinute. Pe de alt parte trebuie recunoscut c partidele de la putere nu-i pot ndeplini programul politic fr a-i impune proprii oameni de ncredere care s organizeze i s impun implementarea programului de guvernare, fiind greu de crezut c pot exista funcionari care s neleag i s cread i s se implice n aplicarea unui program de guvernare iar, odat cu schimbarea opiunii electoratului, s asimileze i s se implice n aplicarea unui alt program. Cu certitudine c soluia optim este reprezentat de pstrarea unui echilibru ntre funciile i funcionarii politici i funciile i funcionarii ce sunt de carier ce pstreaz o anumit distan de partidele politice, sunt buni profesioniti i sunt acceptai, n aceast calitate, de oricare dintre partidele politice ar veni la guvernare. Orice exagerare conduce, n mod direct, la situaii ce nu sunt compatibile cu realizarea sarcinilor administraiei publice ntr-un stat de drept. Ori va apare o politizare excesiv a funciei publice, cu schimbri structurale, ce implic funcionalitatea sistemului administrativ la fiecare ciclu electoral, ori se va putea dezvolta i conserva o structura administrativ care s cenzureze aplicarea oricrui program de guvernare pe baza unei independene i a unei stabiliti a funciilor care s fac din administraia public o adevrat for de rezisten practic s-ar putea aplica doar ceea ce poate fi acceptat sau acceptabil de ctre funcionarii din ierarhia administraiei. Mai mult, administraia s-ar putea opune la o msur sau alta, lucru de neacceptat ntr-o societate democrat n care voina
10
majoritar este promovat de partide politice, partide care trebuie s aib mijloace s-i impun voina care, n fapt, este voina cetenilor. Foarte important este i relaia dintre administraia public i grupele de presiune grupuri sociale organizate ce urmresc realizarea unor interese specifice raiunii pentru care au fost organizate (interese profesionale, economice, etc.). Ca exemplu, dac vom analiza implicaiile activitii patronatelor i sindicatelor asupra administraiei publice, vom observa c sistemul administraiei publice este supus la o presiune efectiv din partea acestor grupuri, de reacia pe care o are depinznd, de multe ori, pstrarea sub control a unor crize sociale ce pot avea caracter major. Un subiect important i n acelai timp delicat l constituie relaia administraiei publice cu mass-media. Cetenii pot fi influenai cu privire la orice problem existenial i, implicit, cu privire la exerciiul drepturilor i obligaiilor n raport cu administraia public. Mass-media poate crea distorsiuni, chiar conflicte ntre administraie i cei administrai. Relaiile dintre mass-media i administraie sunt relaii n de presiune reciproc. Desemnarea autoritilor publice prin alegere sau numire este un eveniment care mobilizeaz mass-media. De asemenea pe ntreg parcursul exercitrii funciei, mass-media joac un rol de control sesiznd i exploatnd disfuncionalitile n funcie de orientarea fiecrui canal. Pe de alt parte administraia este tentat de exercitarea unui control ct mai mare asupra mass-mediei prin modul de reglementare a diferitelor proceduri i activiti care intereseaz activitatea acesteia n scopul manipulrii mai mult sau mai puin directe a informaiilor. n relaiile administraiei publice cu mass-media, cei administrai au dou caliti, la fel de importante: beneficiari ai mesajelor transmise prin canalele mass-media de ctre administraie; factor important n constituirea i funcionarea autoritilor administraiei publice sub influena direct a mesajului mediatizat. 2.3. Persoana juridic de drept administrativ Elementul principial al activitii administrative l constituie persoanele juridice publice, n numele crora se desfoar aceast activitate. Persoan juridic este orice colectivitate uman organizat, n conformitate cu prevederile legii, n vederea realizrii unei finaliti, dotat cu resurse materiale, financiare i umane, ce are o structur organizatoric proprie. Persoanele juridice de drept administrativ au ca scop satisfacerea intereselor tuturor membrilor comunitii cele mai reprezentative persoane juridice de drept administrativ sunt statul i colectivitile locale. Ca elemente definitorii ale persoanelor juridice de drept administrativ trebuie observate urmtoarele: Permanena, continuitatea chiar dac apar schimbri cu privire la o anumit comunitate local (este desfiinat, i se schimb denumirea,
11
teritoriul, etc.) drepturile i obligaiile asumate sunt preluate de ctre o alt persoan juridic de drept administrativ; Crearea unor organe ce acioneaz n numele subiectului de drept ele nu sunt consecina unor iniiative particulare, doar autoritatea public putnd avea drept de iniiativ; Scopul persoanelor juridice de drept administrativ este acela de a satisface anumite interese generale care le-au fost ncredinate. Cele mai importante diferene ntre persoanele juridice de drept administrativ i persoanele juridice de drept comun in de modul de nfiinare i atribuiile acestora. De asemenea persoanele juridice de drept administrativ nu pot urmri realizarea de beneficii, obinerea de profituri nu poate justifica, prin sine nsui nfiinarea unei persoane juridice de drept administrativ. 2.4. Noiunea de serviciu public Ca enunuri de interes mi permit s fac referire la urmtoarele: Serviciul public este mijlocul prin care administraia i exercit activitatea, un organism administrativ creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice care l-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu poate s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent 12. Serviciul public este orice activitate a autoritilor publice desfurat pentru satisfacerea unor nevoi de interes general, care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu 13. Serviciul public este orice activitate creat pentru satisfacerea unor interese colective care se realizeaz dup procedura special a dreptului administrativ, la nevoie, cu concursul forei publice 14. Serviciul public este forma aciunii administrative prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general 15. Serviciul public este o structur organizatoric nfiinat prin lege, sau pe baza acesteia, de ctre stat, jude, municipiu, ora, comun sau de ctre particulari, dotat cu anumite atribuii, ncadrate cu personal de specialitate, nzestrate cu mijloace materiale i bneti n scopul satisfacerii n mod continuu i permanent a unor interese comune ale unei colectiviti 16;
12 13
P. Negulescu Tratat de drept Administrativ, vol. I, ediia IV, Marvan, Bucureti, 1934, pag. 123 E.D. Tarangul Tratat de Drept Administrativ Romn, Cernui, 1944, pag. 15 14 M. Vraru Tratat de Drept Administrativ Romn, Edit. Librriei Socec, Bucureti, 1928, pag. 89 15 J. Rivero Droit Administratif, Edit Dalloz, Paris, 1987, pag. 536 16 M. Preda Tratat Elementar de Drept Administrativ Romn, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 73
12
Serviciile publice apar ca strict necesare, n primul rnd, pentru c ele evoc obligaii ale statului fa de drepturile fundamentale ale ceteanului 17. Observnd un fond de idei comune se poate aprecia c serviciul public ca dimensiune a administraiei publice se caracterizeaz prin: o Continuitate; o Egalitatea tuturor cetenilor; o Un regim juridic dominat de regulile dreptului public susinut de o autoritate a administraiei publice. Tem de meditaie: Raporturile dintre societate i administraie: dac i cum influeneaz administraia societatea; dac i cum influeneaz societatea administraia
17
A. Iorgovan Tratat Elementar de Drept Administrativ, Edit. Proarcadia, Bucureti, 1993, vol. III, pag.67
13
CAPITOLUL 3
RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV
3.1. Noiune Raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale ce se formeaz, n principal, n legtur cu organizarea i exercitarea competenei organelor administraiei publice, relaii sociale ce sunt supuse reglementrii normelor de drept administrativ 18. Raporturile de drept administrativ se grupeaz n dou mari categorii: 1. Raporturi juridice care se formeaz n cadrul sistemului administraiei publice, ntre oamenii ce compun organele administraiei publice aceste raporturi juridice relev organizarea competenei n cadrul sistemului administraiei publice; 2. Raporturi juridice care se formeaz ntre organele administraiei publice i societate, mai exact, ntre oamenii ce compun organele administraiei publice i oamenii din afara sistemului, ca particulari 19 aceste raporturi juridice relev exercitarea competenei organelor n regim de drept administrativ, deoarece se formeaz sub incidena normelor juridice de drept administrativ. Ceea ce este comun tuturor raporturilor juridice de drept administrativ este prezena subiectelor de drept investite cu o anumit competen, cu ajutorul creia este organizat executarea i se execut legea. Competena subiectelor participante la raporturile de drept administrativ este o categorie juridic special care legitimeaz prezena acestor subiecte de drept n raporturile de drept administrativ aceast categorie este esenial diferit de capacitatea juridic civil 20. 3.2. Competena Competena este aptitudinea unora dintre subiectele de drept administrativ de a aciona n baza i n executarea legii acestea pot fi numite subiecte active pentru a sublinia intervenia lor n activitatea de organizare a executrii i de executare a legii. Competena acestor subiecte se manifest sub forma unor atribuii n conformitate cu care pot face acte administrative contracte administrative, operaii administrative sau simple operaii de executare. Competena presupune organizarea unei anumite activiti la care particip o pluralitate de persoane. Activitatea desfurat de ctre subiecte de drept investite cu o anumit competen ofer acestor subiecte o calitate
18 19
A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag. 40 N.A. distincia trebuie acceptat cu o anumit doz de relativitate ntruct funcionarii din sistemului administraiei publice pot fi n ambele categorii de raporturi pentru c n anumite situaii ei pot avea calitatea de particulari n raportul cu un organ din sistemul administraiei publice ca exemplu: un funcionar de la prefectur svrete o contravenie ce este constatat de ctre un poliist; un poliist se prezint n faa autoritii competente pentru a solicita o autorizaie de construcie; etc. 20 Unii doctrinari precum T. Drganu sau I. Iovna folosesc noiunea de capacitate de drept administrativ
14
oficial, pe care o desfoar, n principiu, din oficiu, datorit naturii i menirii organizrii n cadrul creia i exercit competena. n competen se exprim juridic coninutul activitii desfurate de ctre subiectele de drept, din punct de vedere material, teritorial i temporal. Subiectele active n raporturile de drept administrativ nu pot face dect actele juridice sau operaiunile administrative expres prevzute de normele juridice 21. Competena este o categorie fundamental pentru dreptul administrativ, n jurul ei construindu-se, practic, dreptul administrativ, drept ce grupeaz, n esen, normele juridice privitoare la construcia sistemului de competene care revin sistemului administraiei publice n ansamblu i fiecrei componente, n parte, i la stabilirea limitelor interveniei acestui sistem n viaa social. 3.3. Raporturile de drept administrativ ce se formeaz n cadrul administraiei publice Aceste raporturi juridice au ca obiect formarea, organizarea administraiei publice i funcionarea sistemului administraiei publice. Ca exemplu, raporturile de drept administrativ sub forma raporturilor juridice de subordonare ntre oamenii din sistemul administraiei publice are consecine asupra felului n care se exercit competena n raporturile cu ceilali oameni. Adecvat specificului funcionalitii sistemului administraiei publice, pot fi identificate urmtoarele categorii de raporturi juridice: Raporturi juridice de subordonare; Raporturi juridice de colaborare; Raporturi juridice de participare. Raporturile de subordonare presupun existena unei ierarhii administrative n cadrul creia subiectul de drept activ este titularul unei competene pe care o exercit ca o autoritate ierarhic superioar fa de cellalt subiect participant. Subiectul ce are calitatea de autoritate ierarhic superioar are n competen dreptul de conduce, ndruma i controla activitatea subiectelor de drept subordonate. Exerciiul acestei competene, n cadrul sistemului administraiei publice, asigur funcionalitatea sistemului i i confer un anumit specific. Raporturile de colaborare au ca specific faptul c subiectele de drept particip cu competenele conferite pentru realizarea administraiei publice ca activitate, conlucrnd n cadrul sistemului administraiei publice ca exemplu, titularul unei competene sau al unei funcii publice colaboreaz cu titularul altei funcii pentru pregtirea, emiterea, punerea n executare a unui act administrativ. Raporturile de participare au ca element caracteristic faptul c titulari ai mai multor competene sau funcii particip la realizarea unor sarcini ce aparin administraiei publice. Raporturile de participare pot s se
21
15
manifeste n interiorul unei instituii ca exemplu, decanii facultilor dintr-o universitate, alturi de rector, se afl n raporturi de participare n cadrul senatului universitii ori ntre instituii ca exemplu, o instituie a administraiei publice centrale colaboreaz cu o instituie din cadrul administraiei publice locale. Raporturile juridice de participare pot include i persoane juridice particulare precum instituii de nvmnt, farmacii, companii specializate pentru transport, salubritate, etc. 3.4. Raporturile de drept administrativ ce se formeaz ntre subiecte de drept ce aparin sistemului administraiei publice i subiecte de drept din afara acestui sistem Ca activitate de organizare a executrii i de executare a legii, administraia public implic existena unor relaii sociale diferite ntre organele sistemului administraiei publice i persoane fizice i juridice din mediul social pe care se manifest competena respectivelor organe. Se apreciaz c se formeaz raporturi de subordonare, raporturi de utilizare a serviciilor i raporturi de colaborare i participare a celor administrai la organizarea executrii i executarea legii. Subiectele de drept active acioneaz n cadrul acestor raporturi juridice n calitate de autoriti administrative sau servicii publice, ce acioneaz prin organele i funcionarii lor n baza competenei conferite de lege. Celelalte subiecte de drept particip n raporturile juridice de drept administrativ n calitate de ceteni, titulari de drepturi i obligaii fundamentale consacrate constituional. Raporturile juridice de subordonare dau dreptul organelor administraiei publice s stabileasc, n mod unilateral, drepturi i obligaii pentru ceteni, pentru persoanele fizice i juridice. n aceast calitate, n baza competenelor conferite prin lege, organele administraiei publice pot aplica sanciuni persoanelor fizice sau juridice, pot proceda la executarea legii prin operaiuni administrative sau simple fapte materiale, mergnd pn la executarea silit. Subordonarea persoanelor fizice i juridice, n cadrul acestor raporturi juridice, este exprimarea conformrii fireti la prevederile normelor legale ce impun modelarea comportamentului subiectelor participante potrivit dispoziiilor cuprinse n normele legale. Exprimarea voinei subiectelor de drept n cadrul acestor raporturi nu este exclus, existnd situaii n care este necesar, conform legii, solicitarea sau acceptarea interveniei subiectelor de drept active venite din partea celorlalte subiecte participante la raporturile juridice. Principial, aciunea subiectelor active este oficial declanndu-se din oficiu, numai n cazurile strict prevzute de lege, ca excepie, aciunea acestor subiecte putndu-se declana n urma iniiativei sau cu consimmntul celorlalte subiecte de drept participante la raportul juridic. Subiectele de drept active acioneaz n baza competenei conferite de lege. Subiectele de drept subordonate au obligaia de a face, de a nu face ori de a da, n conformitate cu legea, ns au i dreptul de a cere organelor administrative s acioneze doar competenelor legale. n cazul nclcrii
16
acestor competene exist dreptul de a se plnge organelor competente cernd restabilirea legalitii i, eventual, despgubiri pentru prejudiciile suferite. Raporturile juridice de utilizare a serviciilor publice presupun aciunea subiectelor n calitate de servicii publice create pentru a realiza activiti cu caracter de prestaie pentru satisfacerea unor nevoi de interes public 22. Prestaiile realizate reprezint servicii publice, termenul de serviciu public avnd o dubl semnificaie. ntr-un sens, ce vizeaz calitatea subiectelor de drept, serviciul public are semnificaia de organ ce particip la raportul juridic. ntr-un alt sens, noiune de serviciu public presupune o activitate cu caracter de prestaie desfurat de ctre organul administraiei publice ctre mediul social. De importan deosebit apreciez c este lmurirea situaiei juridice a celor ce folosesc serviciile publice i ce particulariti prezint raporturile de drept administrativ n domeniu. n ceea ce privete drepturile cetenilor se pune problema dac au acetia dreptul de a impune administraiei publice nfiinarea de noi servicii publice care s rspund unor noi nevoi sociale sau adaptarea structurii celor existente cu consecina direct a existenei obligaiei, din partea administraiei publice, de a se conforma. Desigur c adaptarea administraiei publice la evoluia i necesitile mediului social este un deziderat, ns nu se poate vorbi despre dreptul de a impune i nici despre conformarea imediat a administraiei. Cetenii au dreptul s propun, administraia analizeaz, evalueaz i accept sau nu s dea curs propunerilor. Cum de fiecare dat exist preri i mai ales interese pro i contra, problemele ridicate de ctre ceteni n msura n care cu adevrat sunt de interes pentru mediul social sunt preluate n disputa politic tranat n urma procesului electoral alegerile sunt ctigate, ca principiu, de ctre cei care i adapteaz mai bine discursul politic la problemele societii. Cu privire la buna funcionare a serviciilor publice existente, lucrurile se prezint diferit n sensul c cetenii au dreptul iar administraia public are obligaia s asigure buna lor desfurare. n baza dreptului de petiie, cetenii interesai pot cere administraiei s dispun msuri adecvate pentru a asigura bunul mers al serviciilor publice. Un alt aspect important este lmurirea situaiei juridice celor care folosesc serviciile publice. Problema trebuie nuanat, nu de fiecare dat ntre cei care folosesc serviciile publice i administraia public exist doar raporturi juridice de drept administrativ. Sunt cazuri n care raporturile dintre cele dou pri accept elemente de drept civil, fiind ncheiate diferite contracte pentru realizarea celor mai variate prestaii transport n comun, salubritate, radio i televiziunea public, pot, nvmnt universitar, etc. Cetenii au dreptul de a cere administraiei publice s presteze serviciul iar aceasta trebuie s presteze serviciul n condiiile cele mai bune posibile.
22
N.A. noiunea de serviciu public are, aici, un sens larg ce cuprinde toate instituiile publice, nu numai cele ncadrate n sistemul administraiei publice
17
Raporturile juridice de colaborare i participare a unor persoane fizice i juridice la realizarea sarcinilor ce revin administraiei publice au ca element particular faptul c organizaii care nu fac parte din sistemul administrativ realizeaz activiti de interes public prin prestaii specifice sistemului administrativ. Avocaii, notarii publici, executorii judectoreti, experii contabili, persoane juridice ce beneficiaz de contracte de concesiune sau sunt pari n cadrul parteneriatelor public-privat sun exemple elocvente pentru a justifica participarea la ndeplinirea sarcinilor specifice administraiei publice. Raporturile juridice dintre aceste persoane i cei care folosesc serviciilor prestate sunt raporturi juridice administrative. Tem de meditaie: Necesitatea existenei unor poziii inegale ntre subiectele ce particip la raporturile juridice de drept administrativ
18
CAPITOLUL 4
SARCINILE I STRUCTURA SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE
ntruct apreciez c orice demers care s aib ca obiect sarcinile sistemului administraiei publice trebuie s aib n vedere noiunea de organ al administraiei publice, ca element de baz al sistemului, voi ncepe prin a prezenta unele consideraii referitoare la aceast noiune. 4.1. Noiunea de organ al administraiei publice Noiunea de organ al administraiei publice cunoate mai multe accepiuni n dreptul administrativ. Conceptul de organ al administraiei publice este legat ntr-o accepiune cu caracter restrictiv de exerciiul competenei de organizare a executrii legii; exist organe colegiale sau unipersonale care exercit competena de emitere a actelor administrative. Ca exemplu, ministrul este un organ unipersonal iar colegiul ministerului este un organ colegial, ambele organe acionnd, pe baza unor competene clar stabilite, pentru organizarea executrii legii prin emiterea de acte administrative ntr-un domeniu de activitate. ntr-o accepiune mai larg, n cadrul noiunii de organ al administraiei sunt cuprinse i alte componente personalul, mijloacele materiale i financiare, personalitatea juridic ce se adaug competenei. Toate acestea fac posibil organizarea executrii legii. Acestui sens al noiunii de organ al administraiei publice i corespunde noiunea de instituie public 23, noiune ce nu poate include regiile autonome i societile comerciale cu capital de stat. Termenul de instituie ce provine din latinescul instituire a alctui este oportun pentru a sublinia compoziia, construcia instituional n vederea realizrii unei sarcini. Prezena unor elemente specifice instituiilor publice ca exemplu, competena n legtur cu instituiile particulare face necesar extinderea aplicrii, cu anumite limite, a regimului juridic administrativ i la activitatea acestora care devine, n condiiile date, de interes public. 4.2. Importana noiunii de sarcin a sistemului administraiei publice Noiunea de sarcin a sistemului administraiei publice poate fi analizat doar n legtur cu menirea, raiunea de a fi a acestui sistem, de a realiza valorile politice promovate de sistemul politic i acceptate n cadrul social global. Detaliind, sarcinile administraiei publice sunt ndatoriri asumate fa de societatea global, ale crei trebuine trebuie satisfcute att la nivel general ct i la nivelul indivizilor ce o compun, prin prisma
23
A. Iorgovan Tratat Elementar de Drept Administrativ, Edit. Proarcadia, Bucureti, 1993, vol. III, pag.100
19
interesului general. Acest interes general are o puternic component politic, realizndu-i sarcinile administraia public, practic, realizeaz politica statului. n acest context sarcinile administraiei publice nu pot fi dect cele derivate din funciile i politica statului, administraia public fiind legat de organizarea societii n stat 24. Pornind de la specificul activitii administraiei publice constatm existena a dou categorii de sarcini ce revin sistemului administraiei publice ce influeneaz i structura acestui sistem sarcini de conducere i organizare i sarcini de prestaie. 4.2.1. Sarcini de conducere i organizare Sarcinile de conducere i organizare deriv din funcia tradiional a statului de a reglementa activitatea membrilor societii 25. Specificul sarcinilor de conducere i organizare care revin sistemului administraiei publice ine de aciunile cu caracter dispozitiv prin care este organizat executarea i se execut legile n cele mai diferite domenii de activitate social n care acioneaz statul. ndeplinirea acestor sarcini este deosebit de complex presupunnd activiti de pregtire, de informare i documentare, de planificare, de decizie i de control, precum i implicarea mijloacelor umane, materiale i financiare pentru asigurarea executrii legii. 4.2.2. Sarcini de prestaie ntruct la nivel social este nevoie de asigurarea unor servicii ct se poate de diverse administraia public trebuie s-i asume sarcini n legtur cu furnizarea acelor servicii care sunt solicitate de cea mai mare parte a cetenilor. Unele sarcini sunt de interes naional sarcini de reprezentare diplomatic, aprare naional, informaii, justiie, etc. Altele sunt sarcini de interes local i privesc nevoile membrilor comunitilor locale transport comunal, paz a bunurilor, salubritate, distribuie de energie termic, etc. 4.3. Noiunea de structur a sistemului administraiei publice; centralizare, descentralizare i autonomie n administraia public Foarte strns legat de problema sarcinilor sistemului administrativ este problema structurii acestui sistem. Administraia public presupune organizarea executrii i executarea legii n cele mai diferite domenii de activitate social n raport cu diferite comuniti umane din cadrul sistemului social global. Sistemul administraiei publice se construiete pe baza criteriului teritorial. Construcia teritorial a sistemului administraiei publice mai poate fi determinat, n anumite domenii de activitate, i de specificul activitii respective. Ca exemplu, construcia sistemului de ci ferate sau de autostrzi nu are ca prioritate interesele comunitilor locale ci alte considerente ce in, bunoar, de eficacitatea economic, de
A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag. 53 A. Negoi citndu-l pe P. Georges, Droit Public, PUF, Paris, 1989, pag. 40, n Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag. 53
25
24
20
funcionalitate, interesele fiecrei comuniti locale venind n completarea celor generale. Din punct de vedere al structurii teritoriale, este, n general, acceptat c administraia public nu poate s fie realizat dintr-un singur centru de dispoziie, ci trebuie organizat n aa fel nct s asigure nevoile societii, n general, dar i a colectivitilor sociale din toate unitile teritorialadministrative ale statului. n acest scop, organele administraiei publice sunt constituite pe structura unitilor teritorial administrative. Din considerente de funcionalitate exist organe centrale ale administraiei publice care au o competen general, pe ntreg teritoriul statului, i organe teritoriale ce in seama de specificul fiecrei zone n parte. n cadrul organelor administraiei publice locale trebuie observate dou componente. Pe de o parte, exist organe teritoriale ale administraiei centrale poliie, finane, comunicaii, pot, etc. iar, pe de alt parte, sunt constituite organe ale administraiei locale ce au ca sarcin administrarea unor activiti de interes local, legate de problemele oamenilor care alctuiesc colectivitile sociale grupate n uniti teritorial administrative precum comune, orae, municipii i judee. Problema centralizrii i descentralizrii n administraia public s-a pus i se pune n orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernmnt i de regimul politic. Chintesena acestei probleme se exprim, n cele din urm, n gradul de autonomie pe care l are administraia local n rezolvarea problemelor cetenilor de pe teritoriul de competen. Centralizarea n administraia public nseamn n plan organizatoric, subordonarea ierarhic a autoritilor locale fa de cele centrale i numirea funcionarilor publici din conducerea autoritilor locale de ctre cele centrale, crora li se subordoneaz i le dau socoteal de modul cum conduc, iar n plan funcional, emiterea actului de decizie de ctre autoritile centrale i executarea lui de ctre cele locale actele emise de ctre autoritile locale pot fi anulate de ctre autoritile centrale, n virtutea dreptului de control ierarhic, ori de cte ori nu corespund cu decizia centrului 26. Centralizarea asigur o funcionare coordonat, prompt i eficient a serviciilor publice. Funcionarea pe principiul subordonrii ierarhice a serviciilor publice are drept consecin nlturarea suprapunerilor de acelai nivel, precum i a paralelismelor. Conducerea centralizat, n principiul subordonrii ierarhice asigur pe planul exercitrii dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului i de luare a msurilor legale corespunztoare, fapt ce se constituie n garanii suplimentare pentru aprarea intereselor celor administrai. n regimul organizrii i funcionrii centralizate a administraiei publice interesele locale nu-i pot gsi o rezolvare optim, deoarece autoritile centrale nu pot cunoate n specificitatea lor aceste interese care difer de la o localitate la alta. Concentrarea, la nivel central, a modului de
26
M. Preda Tratat Elementar de Drept Administrativ Romn, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 258
21
conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare supraaglomerarea autoritilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu ntrziere i superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ i mai bine de ctre autoritile locale. ntr-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcionarilor publici de ctre centru, cetenii nu mai particip la administrarea treburilor lor, sunt lipsii de iniiativ. Descentralizarea n administraia public este un regim juridic opus centralizrii, n care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcionari numii de la centru ci de ctre cei alei de corpul electoral sau desemnai de acesta 27. n acest regim administrativ, statul confer unor autoriti publice i dreptul de exercitare a puterii publice n unele probleme. Acest regim juridic se fundamenteaz n plan material pe un patrimoniu propriu al unitilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigur mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor locale. Descentralizarea administrativ, n fond, const n recunoaterea personalitii juridice unitilor administrativ-teritoriale, existena autoritilor publice care le reprezint i care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum i transferarea unor servicii publice din competena autoritilor centrale ctre cele locale. ntruct, n practic, nu se poate vorbi despre forme pure de centralizare sau de descentralizare trebuie introdus n cadrul demersului tiinific noiunea de grad de descentralizare. Gradul descentralizrii administrative depinde de numrul serviciilor publice date n competena autoritilor locale. Cu ct numrul acestora este mai mare cu att va fi mai mare descentralizarea. Descentralizarea n administraia public depinde i de modul cum sunt organizate autoritile publice locale i raporturile lor cu cele centrale. Autoritile locale pot fi alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi numite de ctre autoritile centrale (caz n care descentralizarea este mai mic). Gradul descentralizrii administrative depinde i de forma n care se exercit tutela administrativ (controlul special efectuat de autoritatea central). ntr-o descentralizare administrativ se pot rezolva n condiii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putnd fi conduse mai bine de ctre autoritile locale ntr-un regim n care acestea nu au obligaia s se conformeze ordinelor i instruciunilor de la centru. Msurile i deciziile pot fi luate operativ de ctre autoritile locale iar resursele materiale i financiare, i chiar fora de munc, pot fi folosite cu mai mare eficien astfel nct s rspund unor nevoi prioritare pe care autoritile locale le cunosc mai bine dect autoritile centrale. Funcionarii publici alei sau numii, n regimul descentralizrii administrative, pe un termen limitat, nltur n msur mai mare fenomenele birocratice n activitatea local. Participarea locuitorilor prin alegeri la desemnarea autoritilor locale accentueaz spiritul de
27
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 71
22
responsabilitate i iniiativ pentru viaa public a localitii n care ei locuiesc i determin s caute i s gseasc ei nii soluii la problemele cu care se confrunt. Alegerea autoritilor descentralizate poate ,,introduce n administraia local politica de partid, care acapareaz i viciaz totul. Lipsa de competen i de rspundere, demagogia i servilismul sunt unele din cele mai mari inconveniente ale acestui mod de recrutare a autoritilor descentralizate 28. n localitile mici este greu de gsit buni specialiti n administraia public, care s poat gira serviciile publice, pe care descentralizarea le pune pe seama autoritilor locale. ntre cele dou laturi (centralizare descentralizare) exist i regimuri juridice intermediare ale administraiei publice, fiecare din ele apropiinduse mai mult sau mai puin de una din laturi. Dintre aceste regimuri intermediare fac parte desconcentrarea administrativ i tutela administrativ. Desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situeaz ntre centralizare administrativ i descentralizare administrativ. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul c titularii puterii locale nu sunt alei de electoratul local, ci sunt numii de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale au competena s rezolve ei problemele locale, fr s le mai nainteze efului su ierarhic de la centru, dar el este supus controlului acestuia i obligat s se conformeze actelor superiorului su. n cazul desconcentrrii, autoritatea public local rmne parte integrant n sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date n competena autoritilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic a autoritilor centrale. Tutela administrativ este o instituie a dreptului public n baza creia autoritatea central a administraiei publice (Guvernul sau Ministerul de Justiie) i reprezentanii locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autoritilor administraiei publice locale, autonome, descentralizate. Problema tutelei administrative se pune numai ntre acele autoriti administrative ntre care nu exist subordonare ierarhic ntre un subiect din sfera puterii executive i unul din afara acesteia. Nu poate fi vorba de tutel administrativ ntre organele centrale ale puterii executive Guvern, ministere i cele ce exercit aceast putere la nivel judeean sau local prefect i serviciile descentralizate ale ministerelor. Regimul de tutel administrativ este i mai apropiat de cel de descentralizare. n acest regim, titularii autoritii locale nu sunt numii de centru, ci desemnai de nsi autoritatea local. Ei au competena s rezolve problemele locale, emind ei nii acte administrative, ns numai dup ce aceste acte au fost aprobate de autoritatea central prevzut de lege. Concluzionnd tutela administrativ const n dreptul autoritilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritilor descentralizate, pentru motive de legalitate. Cnd numrul actelor
28
23
administrative supuse regimului de tutel se menine n limite minime, rezumndu-se doar la cele care sunt legate de un interes general, lsndu-se autoritilor locale rezolvarea problemelor economice i sociale care le privesc, regimul de tutel se apropie mult de cel al descentralizrii. Controlul de tutel este necesar din mai multe puncte de vedere: n primul rnd, pentru c autoritile descentralizate gireaz servicii publice, care trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu, iar statul este direct interesat pentru buna funcionare a acestor servicii publice. n al doilea rnd, n cazul descentralizrii, autoritile centrale sunt obligate s vegheze ca nu cumva interesele locale sau regionale s fie satisfcute n detrimentul intereselor generale. n al treilea rnd, puterea central trebuie s vegheze ca autoritile locale s satisfac n condiiile cele mai bune nevoile locale. n al patrulea rnd, autoritatea central trebuie s vegheze la meninerea unitii statului. O autonomie prea mare, poate s fie cauza unor orientri politice n contradicie cu politica de stat a autoritilor centrale. Acest control trebuie s fie de aa natur nct s ngrdeasc i s micoreze autonomia administraiilor descentralizate, fr ca s o desfiineze. Tem de meditaie: Soluia optim, din punctul de vedere al autonomiei administrative pentru un segment din cadrul sistemului administraiei publice
24
CAPITOLUL 5.
PERSONALUL DIN ADMINISTRAIA PUBLIC
5.1. Funcia public Nevoia social a condus la apariia funciei publice i a funciilor care s-o ndeplineasc. Comunitatea umana n-ar fi avut acces la progres dac nu i-ar fi creat un ntreg organism social, care a cptat viabilitate prin personalul investit n diversitatea de funcii necesare funcionrii sistemului administraiei publice. Diversitatea sarcinilor pe care le are de ndeplinit administraia public fac necesar o multitudine de activiti de prestaie ce trebuie realizate prin serviciile publice i, pe cale de consecin, un personal cu pregtire profesional adecvat. Privit din punct de vedere sociologic, administraia public nu reprezint altceva dect o sum de colectiviti umane care organizeaz anumite aciuni n favoarea altor oameni. Din acest punct de vedere, problema oamenilor care lucreaz n administraie capt o importan considerabil. Orict de perfect ar fi organizarea unui sistem social i orict de bune legi ar fi, totul ar rmne doar o simpl ficiune, fr viabilitate, dac nu exist oameni competeni, activi i devotai pentru realizarea scopului stabilit. Funcia public 29 este constituit din competene stabilite de lege ce cuprind atribuiile necesare satisfacerii intereselor generale i scopurilor de interes public pentru care a fost creat, neputndu-se admite ca ea s fie utilizat n scopuri personale 30. Ca definiie legal, Legea 188/1999 privind statutul funcionarilor publici, enun n cuprinsul art. 2, alin. 1: Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. Fiecare funcie public se caracterizeaz prin anumite trsturi particulare, ns tuturor funciilor publice le sunt comune urmtoarele caracteristici. o funcia public cuprinde un complex de drepturi i obligaii, stabilite prin lege, care nu sunt facultative, ci obligatorii pentru persoana investit; o funcia public este creat prin lege sau alte acte normative emise n baza i n executarea legii; o funcia public are caracter de continuitate ce decurge din permanena nevoilor comunitii i din continuitatea existenei sistemului administraiei publice;
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 110 30 n opinia lui A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag.95 Funcia n cadrul administraiei publice, poate fi definit ca un ansamblu de atribuii stabilite prin lege sau prin actele juridice emise pe baza i n executarea legii, atribuii pe care le ndeplinete o persoan fizic angajat ntr-un organ al administraiei publice i care are abilitatea legal de a ndeplini aceste atribuii ale administraiei publice.
29
25
o funcia public nu poate face obiectul unei nelegeri sau convenii ntre pri; ea este rezultatul unui act universal de voin prin investirea legal cu competen a persoanei care exercit funcia pentru a realiza sarcinile conferite administraiei publice; o funcia public este accesibil tuturor cetenilor, n condiiile legii; o finanarea funciilor publice se asigur de la bugetul central de stat ori de la bugetele locale; o funcia public d dreptul celor care o ndeplinesc s fac acte juridice, operaiuni administrative sau materiale n baza i n executarea legii. Asupra funciei publice exist mai multe tipuri de concepii pe care le au, n general, funcionarii. Astfel, funcia public este perceput ca: o meserie de contact cu publicul (funciile de ghieu, funciile prin care se realizeaz anumite prestaii n favoarea cetenilor, funciile prin care se exercit controlul vamal, controlul biletelor n mijloacele de transport n comun, etc.); o meserie tehnic, dificil i, adesea, periculoas funcionarul nefiind ntr-un raport direct cu publicul (funcionarul din dispeceratul unui nod de cale ferat ce dirijeaz circulaia trenurilor, din cpitnia unui port, din centrul de dirijare al zborurilor, al interveniilor de urgen, etc.); mijloc de exprimare a autoritii, funcie ce le confer funcionarilor anumite satisfacii n plan temperamental ori al orgoliului. Funcia public este considerat, prin natura sa, ca o funcie social aceasta presupune, de la nceput, ca acela care o exercit s aib o veritabil vocaie de a se preocupa de cauza public. Dei coninutul noiunii de funcie este foarte variat, este util acceptarea unei clasificri n dou mari categorii: funcii de conducere (ministru i adjuncii sau asimilaii acestuia, director i director general, ef birou i ef de serviciu, prefect, subprefect, primar, etc.) i funcii de execuie (cu o sfera foarte larg de cuprindere n raport cu pregtirea de specialitate i experiena profesional a celor ce dein aceste funcii, care nu au dreptul de decizie, ci, doar, trebuie s aplice deciziile). n conformitate cu prevederile art. 3 din Legea 188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, principiile care stau la baza exercitrii funciei publice sunt: a) legalitate, imparialitate i obiectivitate; b) transparen; c) eficien i eficacitate; d) responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; e) orientare ctre cetean; f) stabilitate n exercitarea funciei publice;
26
g) subordonare ierarhic. 5.2. Funcionarul public Legiuitorul romn d o definiie legal noiunii de funcionar public n cuprinsul art. 2, alin. 2 din Legea 188/1999, dup cum urmeaz: Funcionarul public este persoana numit, n condiiile prezentei legi, ntr-o funcie public persoana creia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei i pstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici. Pentru mai mult precizie trebuie observat c funcionari publici sunt i cei alei, precum primarii, consilierii locali sau judeeni. Funcionarul public este, deci, persoana fizic investit cu o funcie public cu caracter de permanen n serviciile autoritii centrale sau locale, ori n instituiile publice care aparin acestora. Ocuparea funciei de ctre funcionar, n mod legal, se face prin simpla investire sau prin investirea urmat de ncheierea unui contract de munc, sau prin simpla ncheiere a unui contract de munc. Investirea este un act unilateral de putere, iar contractul de munc este un acord de voin de aceea investirea legal a celor care exercit diferite funcii n organele administraiei publice este valabil independent de contractul de munc. n legtur cu noiunea de funcionar public, este de subliniat faptul c exist deosebiri ntre funcionarii publici i salariaii serviciilor publice. Salariaii i desfoar activitatea pe baza unui contract individual de munc, cu durat determinat ori nedeterminat, fiind supui unui regim juridic specific dreptului muncii. Funcionarii publici au ca element caracteristic fundamental faptul c exercit prerogative de putere public. Activitile desfurate de funcionarii publici, care implic exercitarea prerogativelor de putere public, sunt urmtoarele 31: punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative; elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora; elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor, precum i a documentaiei privind aplicarea i executarea legilor, necesare pentru realizarea competenei autoritii sau instituiei publice; consilierea, controlul i auditul public intern; gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; colectarea creanelor bugetare; reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul
31
27
autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. n afar de funcionarul public ce a dobndit un post n administraie prin concurs sau numire, n conformitate cu prevederile legii, exist i pot exista n realitate i funcionari de fapt. Spre deosebire de funcionarul de drept ce este investit legal cu exercitarea funciei publice, funcionarul de fapt nu a avut de la nceput ori nu mai are o investitur legal, ns reprezint o realitate juridic. n doctrin se face referire la dou categorii de cauze care ar genera aceast realitate juridic 32: cauzele concomitente stabilirii raportului de serviciu al funcionarului public privesc numirile i delegrile. Legea admite c actele ntocmite de ctre funcionarul de fapt sunt legale atta timp ct au fost efectuate ntr-un mediu al administraiei publice iar persoana a fost de bun credin. Exercitarea funciei pe baza unei delegri poate conduce la aprecierea situaiei ca fiind o stare de funcionar de fapt, situaia fiind asemntoare i n cazul suplinirii n funcie. cauzele posterioare caracterizeaz situaii n care un funcionar, dei investit n mod legal cu exerciiul funciei sale, din cauza unor mprejurri ulterioare, titlul de investitur i nceteaz efectele juridice determinnd ncetarea raporturilor de drept administrativ specifice funciei. Dac unui asemenea funcionar i se permite s continue exercitarea funciei, acesta o va face n calitate de funcionar de fapt. O situaie asemntoare o au funcionarii pe termen, numite pentru o perioad determinat, i funcionarii demisionari ce continu exercitarea funciei. La fel stau lucrurile n situaia n care o persoan a fost numit ntr-o funcie public, cu respectarea procedurilor legale, ns ulterior se constat o incompatibilitate, ascuns sau descoperit tardiv, pn la anularea numirii persoana respectiv a fost funcionar de fapt cu toate consecinele juridice ce decurg din aceast situaie att pentru ea ct i pentru autoritatea administrativ. Accesul la aceste funcii i statutul juridic al funcionarului public, n legtur cu deinerea i exercitarea funciilor respective, trebuie s fie prevzute ntr-o lege care s aib ca obiect statutul funcionarului public. n Romnia a existat un astfel de statut al funcionarilor publici nc din anul 1923. Accesul la funcia public trebuie s prevad anumite condiii de baz pe care s le ndeplineasc cei ce vor ocupa funcia. Astfel poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii 33: are cetenia romn i domiciliul n Romnia; cunoate limba romn, scris i vorbit;
32
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 114 33 Art. 50 din Legea 188/1999
28
are vrsta de minimum 18 ani mplinii; are capacitate deplin de exerciiu; are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. Ocuparea funciilor publice vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire i concurs 34. Datorit importanei voi detalia, n continuare, unele aspecte privind recrutarea personalului prin concurs. Concursul are la baz principiul competiiei deschise, transparenei, meritelor profesionale i competenei, precum i cel al egalitii accesului la funciile publice pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale. Persoanele care particip la concursul organizat potrivit dispoziiilor legale trebuie s ndeplineasc condiiile de vechime n specialitatea funciilor publice, prevzute de prezenta lege. Concursul, ca modalitate de selecie, este larg rspndit n lume. Prin concurs este posibil realizarea unui control din partea mediului social asupra felului n care se face recrutarea personalului din administraia public. De asemenea, prin implicarea unei comisii de specialitate se realizeaz o apreciere obiectiv a candidailor i, prin urmare, garania recrutrii celor mai buni35. Ca modaliti de organizare a concursului sunt cunoscute concursul de dosare i promovarea unor probe. Cele dou modaliti pot fi folosite i ca etape ale unui concurs pentru ocuparea unui post. Important este ca desfurarea concursului s exclud orice posibilitate de subiectivitate n legtur cu alegerea persoanei ce va ocupa funcia. 5.3. Drepturile i obligaiile funcionarilor administraiei publice Funcionarii publici au, n considerarea calitii lor de angajai, drepturi specifice la salariu, concedii de odihn, medicale sau de studii, asisten medical, pensie, etc. dreptului muncii.
34 35
Art. 51 din Legea 188/1999 I. Alexandru Administraia Public, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 435
29
n cadrul raportului juridic de drept administrativ n care funcionarul public este parte, acesta are o serie de drepturi i obligaii, ndatoriri i, chiar, interdicii. Drepturile i obligaiile nu exist independent unele de altele ci ntr-o interdependen, fiecrui drept corespunzndu-i corelativ o obligaie 36. Funcionarul public acioneaz n vederea realizrii voinei publice obiectualizat n norme juridice, actele pe care le ntocmete avnd un caracter obligatoriu pentru cei crora li se adreseaz. Drepturile funcionarilor publici, n context, pot fi mprite n dou categorii: drepturi pe care le au funcionarii n legtur cu funcia pe care o exercit; drepturi pe care le au funcionarii n legtur cu profesia. Odat cu numirea pe funcie i investirea cu competen, funcionarul are dreptul la exercitarea funciei sale trebuie s fie respectat ca persoan, s i se respecte dispoziiile, s i se nlesneasc realizarea funciei. Organele administraiei publice trebuie s sprijine, s asigure realizarea atribuiilor de serviciu pe care le au funcionarii acestor organe ori de cte ori funcionarul are probleme, este mpiedicat s s-i exercite drepturile specifice funciei, administraia este obligat s intervin i s asigure realizarea funciei publice folosind mijloace de convingere sau, chiar, de constrngere. n ceea ce privete drepturile funcionarilor n legtur cu profesia trebuie observat c toate funciile publice au caracter profesional, pentru fiecare n parte este necesar ndeplinirea unor condiii de studii. De asemenea stabilitatea i continuitatea n funcie sunt garantate, ns nu cu un caracter absolut, cariera unui funcionar public parcurgnd diferite trepte ierarhice. Mai mult, este posibil i adoptarea unei strategii de rotire a cadrelor pentru prevenirea rutinei administrative ori care s prevad delegri sau detari n interesul serviciului. Tot un drept al funcionarilor, unul deosebit de important i de sensibil, este i dreptul de a se adresa autoritilor ierarhice n cazul unor abuzuri care ar privi statutul lor, mergndu-se pn la promovarea unei aciuni n contencios administrativ. Legea 188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, detaliaz pe parcursul unei ntregi seciuni seciunea 1 din Capitolul 5 drepturile funcionarilor publici, dup cum urmeaz: Dreptul la opinie; Dreptul de a fi ocrotit fa de orice form de discriminare ntre funcionarii publici pe criterii politice, de apartenen sindical, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexual, stare material, origine social sau de orice alt asemenea natur; Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau n aplicarea legii i care l vizeaz n mod direct;
36
N.A. se poate vorbi chiar despre o specie diferit: drept-obligaie, n sensul c legtura dintre drepturi i obligaii este att de puternic nct acestea nu pot fi exercitate separat un poliist are dreptul i, n acelai timp, obligaia s poarte arm de foc, un agent constatator are dreptul i, n acelai timp, obligaia de a constata desfurarea unei activiti ilicite ce ntrunete elementele constitutive ale unei contravenii
30
Dreptul de asociere sindical, cu excepia celor care sunt numii n categoria nalilor funcionari publici, funcionarilor publici de conducere i altor categorii de funcionari publici crora le este interzis acest drept prin statute speciale; Dreptul de asociere n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor; Dreptul la grev, n condiiile legii, cu respectarea principiului continuitii i celeritii serviciului public; Dreptul la un salariu compus din: salariul de baz; sporul pentru vechime n munc; suplimentul postului; suplimentul gradului; dreptul la prime i alte drepturi salariale; Dreptul la gratuitatea uniformei atunci cnd natura serviciului impune portul unei uniforme; Dreptul la pregtire profesional continu i, cu respectarea condiiilor legale, la recuperarea cheltuielilor aferente; Dreptul la un program de lucru de 8 ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn i de a fi pltit pentru orele lucrate peste program; Dreptul de a fi ales ntr-o funcie de demnitate public cu excepia funcionarilor publici civili din ministerele privind aprarea naional, ordinea public i sigurana naional; Dreptul la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte concedii pltite, n condiiile legii; Dreptul la a lucra n condiii normale de munc i igien, de natur s ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic; Dreptul la asisten medical, proteze i medicamente, n condiiile legii; Dreptul la pensie, precum i celelalte drepturi de asigurri sociale de stat; Dreptul de a beneficia, n exercitarea atribuiilor de serviciu de protecia legii autoritatea sau instituia public fiind obligat s asigure protecia funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituia public va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii. Dreptul de a fi despgubit de ctre autoritatea sau instituia public n situaia n care acesta a suferit, din culpa autoritii sau a instituiei publice, un prejudiciu material n timpul ndeplinirii atribuiilor de serviciu. ndatoririle funcionarilor publici au ca obiect ndeplinirea sarcinilor de serviciu, pregtirea profesional i respectarea disciplinei muncii. n aceleai condiii n care trateaz drepturile, Legea 188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, detaliaz pe parcursul seciunii a 2-a din capitolul 5, ndatoririle funcionarilor publici. Astfel: obligaia de ndeplinire cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea a ndatoririle de serviciu i de abinere de la orice
31
fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici; n condiiile ocuprii unei funcii de conducere, obligaia de a sprijini propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n vederea mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor publice oferite cetenilor; obligaia de a respecta normele de conduit profesional i civic prevzute de lege; obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, favorizarea vreunui partid politic sau participarea la activiti politice n timpul programului de lucru; obligaia de a nu face parte din organele de conducere ale partidelor politice. obligaia de a rspunde, potrivit legii, de ndeplinirea atribuiilor ce le revin din funcia public pe care o dein, precum i a atribuiilor ce le sunt delegate; obligaia de a se conforma dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are ndatorirea s aduc la cunotin superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia, astfel de situaii. obligaia de a pstra secretul de stat, secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public. obligaia de a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje; obligaia de a face declaraia de avere, n condiiile legii; obligaia de a rezolva, n termenele stabilite de ctre superiorii ierarhici, lucrrile repartizate este interzis s primeasc direct cereri a cror rezolvare intr n competena lor sau s discute direct cu petenii, cu excepia cazurilor n care au asemenea atribuii, precum i s intervin pentru soluionarea acestor cereri. obligaia de a urma forme de perfecionare profesional i specializare; obligaia de a respecta ntocmai regimul juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii. Tem de meditaie: Rolul i locul funcionarului public n societate
32
CAPITOLUL 6
PROCESUL DECIZIONAL N SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE
6.1. Noiunea i obiectul deciziei administrative Orice activitate uman ca totalitate a manifestrilor de conduit, pe plan concret sau mintal, se realizeaz pe baza inteniei i a deciziei subiecilor de a efectua o activitate 37. Ca enunuri relevante pentru problem, mi permit s le subliniez pe urmtoarele: Este o component a activitii umane i, n acelai timp, un element de determinare a activitilor umane, att n cadrul administraiei publice ct i n afara acesteia; Este rezultatul unui proces raional, care pornete de la sesizarea necesitii emiterii unui asemenea act i continu cu culegerea informaiilor necesare, preluarea acestora, alegerea variantei optime, adoptarea actului i aplicarea acestuia; Este o determinant att pentru aciunea funcionarilor administraiei ct i pentru persoanele ce se gsesc n afara sistemului administraiei publice; Asigur comportamentului uman o anumit coeziune n cadrul diferitelor colectiviti umane; Este alegerea unei direcii de aciune; Elaborarea unui numr de strategii alternative i alegerea uneia dintre ele; O afirmaie care denot angajamentul pe o direcie de aciune; Rezultatul unor activiti contiente de alegere a unei direcii de aciune; Cunotine care indic o angajare ntr-o anumit direcie de aciune; Alegerea unui plan de aciune; Forma specific de angajare a resurselor ntr-o aciune; Alegerea unei strategii de aciune; O alegere ce conduce la un anume obiectiv; Hotrrea luat ca urmare a examinrii unei probleme, situaii etc.; soluia adoptat dintre mai multe posibiliti. Schematic, decizia administrativ este caracterizat de urmtoarele componente: 1. Apariia i dezvoltarea unei probleme n mediul social sau/i sistemul administraiei publice;
37
A. Roca i colaboratorii Tratat de psihologie general, Edit. Didactic i pedagogic, Bucureti, 1966, pag. 381
33
2. Existena unui proces de analiz a cauzelor care au generat problema i a efectelor care sunt generate de ctre aceasta i de evaluare a soluiilor; 3. Luarea unei hotrri, alegerea uneia dintre soluii; 4. Implementarea soluiei alese n mediul social sau/i n sistemul administraiei publice. ntreg procesul decizional se desfoar i este influenat de condiii preexistente i independente de sistemul administrativ: condiii de certitudine probabilitatea de a realiza obiectivul este maxim; condiii de incertitudine probabilitatea de a realiza obiectivul este apreciabil, spre medie; condiii de risc probabilitatea de a realiza obiectivul este redus. Decizia administrativ are ca obiect stabilirea modalitilor de realizare a scopurilor urmrite de oameni att la nivel de comunitate ct i la nivel individual. Voina pe care o exprim decizia administrativ se ntemeiaz pe lege i este dedus din lege ntruct legea exprim interesele generale ale cetenilor, decizia administrativ nu face dect s urmreasc nfptuirea intereselor generale, organelor administraiei publice revenindu-le sarcina de a gsi cele mai bune mijloace de organizare a executrii i de executare a legii. n situaia n care legea prevede i modalitile de executare, aciunea administraiei este de pur executare, organul administrativ nu mai are posibilitatea s mai decid cu privire la modalitile de executare. ntr-o atare situaie nu mai poate fi vorba despre acte administrative decizionale ci despre acte administrative de executare. Important de subliniat este c actul administrativ decizional are ca obiect doar alegerea modalitilor, alegerea scopurilor trebuind fcut doar prin intermediul legii. 6.2. Procesul decizional Cel puin ca principiu, decizia administrativ nu este un act unitar, izolat, al unei singure persoane. Decizia administrativ trebuie neleas ca fiind rezultatul unei activiti colective i de participare, sub diferite forme, prin care se manifest diferite aciuni ale mediului n care se realizeaz administraia public, rezultatul unui proces decizional. n mediul social sunt numeroase exist numeroase probleme. Pentru ca administraia public s fac ceva, s desfoare o activitate este necesar o decizie administrativ. Intenia administraiei publice de a face ceva marcheaz impulsul procesului decizional iniiativa n procesul decizional. Odat aprut iniiativa, normalitatea presupune s urmeze o etap complex caracterizat de confruntarea de preri, oferirea i analiza de
34
soluii 38 etapa deliberrii. Deliberarea este att de complex nct poate fi acceptat, ea nsi, ca un complex de activiti sunt antrenate structuri administrative variate, unele din cadrul organului administrativ care trebuie s-i asume rspunderea, altele din afar, unele cu rol consultativ, altele cu o participare direct la luarea deciziei administrative. Terminat deliberarea, urmeaz luarea deciziei administrative manifestarea unei hotrri creia trebuie s se conformeze conduita oamenilor administraiei i a celor crora li se adreseaz administraia public n activitatea de organizare a executrii i de executare a legii 39. Iniiativa deciziei administrative se manifest sub dou forme: 1. 2. Iniiativa pornit de la factorii politici; Iniiativa promovat de societatea civil;
3. Iniiativa venit din interiorul administraiei publice. Realizarea politicii statului este impus de factorii politici, situaie n care multe decizii sunt iniiate de aceti factori. Organele puterii legiuitoare, diferite organizaii politice, identificnd probleme n mediul social, susin interesul public i sesizeaz administraia public n vederea iniierii procesului decizional. Situaia este identic n cazul O.N.G.-urilor, acestea fcnd un adevrat crez din susinerea intereselor cetenilor, inclusiv prin promovarea de iniiative n faa autoritilor administrative. n cele mai multe dintre cazuri, iniiativa deciziei administrative revine organelor administraiei publice care au posibilitatea, pe baza informaiilor proprii ori pe baza sesizrilor venite din partea cetenilor, mass-mediei, reprezentanilor instituiilor internaionale, etc., s aprecieze ca oportun o anumit intervenie n rezolvarea unei probleme. n practic se poate observa, adesea, c organele din sistemul administraiei publice adopt o atitudine de expectativ, ateptnd, ca exemplu, conturarea mai bine a problemei i a consecinelor ce pot apare ori un semnal din partea puterii legiuitoare, a forei politice la putere. Cu certitudine, dincolo de aspectul criticabil al problemei, este necesar existena unui flux informaional ntre organele legiuitoare i cele administrative, care s permit fundamentarea deciziilor, att la nivel politic ct i la nivelul administraiei publice. Participarea la decizia administrativ presupune antrenarea la procesul decizional a tuturor factorilor care, ntr-un fel sau altul, pot s contribuie la construcia temeinic a deciziei administrative pentru asigurarea unei maxime eficiene. Procesul decizional n administraia public presupune o abordare colectiv fundamentat pe: O component politic; O component social; O component tehnic. Participarea politic la decizia administrativ exprim legturile care exist ntre sistemul administraiei publice i sistemul politic. Deciziile
38 39
N.A. aa-numita etap a luptei motivelor A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag.120
35
administrative importante presupun aciuni ce impun participarea oamenilor politici. Participarea politic subliniaz necesitatea cooperrii ntre puterea legiuitoare i cea executiv pentru realizarea interesului general al societii. Parlamentarii particip individual, n comisii sau grupuri parlamentare la decizia administrativ fcnd propuneri sau solicitri. Participarea politic la decizia administrativ ce implic administraia local se realizeaz prin organele alese de ctre comunitile locale. Cea mai semnificativ participare a oamenilor din administraie la decizia administrativ este, probabil, activitatea decizional a minitrilor i a celorlali demnitari ce conduc organele centrale ale administraiei publice ori care conduc organele locale, n cazul deciziilor cu aplicabilitate n plan local. Participarea social are o legtur puternic cu comunitile locale, derivnd din caracterul democratic al statului i presupune, ca element specific, implicarea n procesul decizional a acelor ceteni crora se adreseaz decizia administrativ ce va fi luat. Participarea cetenilor individual sau n structuri specifice societii civile are caracterul unei consultri. Consultarea cetenilor este foarte important ntr-o societate democratic avnd un dublu rol: nlesnete administraiei cunoaterea opiniilor cetenilor cu privire la problema care i afecteaz, tehnicitatea administraiei fiind completat, n mod util, cu viziunea social pe care o ofer administraiei cei interesai 40. Creeaz premise favorabile pentru punerea n aplicare a deciziei administrative pentru c ofer ocazia construirii unei consens ntre administraie i ceteni cu privire la modul de abordare i de rezolvare a problemei ce i intereseaz. Participarea tehnic presupune participarea n cadrul procesului de luarea deciziilor a unor specialiti care s cunoasc toate particularitile domeniului. Noiunea de cunoatere a particularitilor domeniului trebuie acceptat, aici, ntr-un sens foarte larg, o cunoatere socio-economic multilateral. Participarea tehnic la decizia administrativ implic participarea tuturor funcionarilor i compartimentelor ce se vor implica n procesul de punere n aplicare a deciziei. Este de preferat i participarea specialitilor, n materie, din alte instituii specializate, din nvmntul de specialitate i din cercetarea tiinific. Participarea tehnic la decizia administrativ poate avea att caracter consultativ ct i caracter deliberativ. Decizia este o hotrre care se ia n urma unei adevrate confruntri de motive, interese, valori, prioriti, etc., sub forma unei deliberri a subiectului ori a organului colectiv care decide cu privire la un anumit mod de abordare a unei probleme aprute n modul social. Pe fond, decizia este o manifestare de voin.
40
Ch. Debasch citat de A. negoi n A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag.123
36
n funcie de amploarea problemei i a implicaiilor sociale pe care le poate presupune rezolvarea problemei deliberarea poate fi analizat ca: * o operaie mintal pe care o fac funcionarii administraiei publice atunci cnd au de luat o anumit decizie, pe baza unei motivri ce implic aspecte afective i intelectuale, determinri de ordin politic, sociologic, moral, juridic, etc. * aciunea organizat a administraiei publice, derularea unui proces complex, n vederea lurii unei decizii. Principial, deliberarea, n procesul decizional al administraiei publice , cuprinde mai multe componente sau etape: 1. desfurarea unor activiti ce privesc cercetarea problemelor ce cad n competena administraiei publice; 2. discutarea problemelor; 3. manifestarea de voin, hotrrea de a rezolva problemele ntr-un anumit fel neaprat se ntemeiaz pe lege constituind o modalitate de punere n executare a legii. 6.3. Efectele deciziei administrative Decizia administrativ creeaz consecine deosebite n mediul social. n primul rnd, emiterea unei decizii administrative activeaz, ntr-un nou context, un numr mare de oameni ce lucreaz n cadrul administraiei publice i care trebuie s pun n executare decizia luat. Atingerea scopului urmrit prin emiterea unei decizii administrative este condiionat, att de felul n care decizia a fost conceput ct i de felul n care este pus, aceasta, n executare. n context, capt relevan deosebit calitatea oamenilor care pun n executare decizia administrativ, pregtirea profesional, calitile i experiena lor personal. Efecte importante ale deciziei administrative vizeaz mediul social, cetenii aflai n afara sistemului administraiei publice crora se adreseaz, cerndu-le s fac, s dea sau s nu fac ceva. Dac decizia este bine elaborat i fundamentat, cu respectarea condiiilor de participare la care am fcut referire, aplicarea ei va fi cu siguran un succes al administraiei. Aplicarea deciziei, nsi decizia administrativ, produce efecte asupra componentelor politice ale societii. Fiecare partid promoveaz propria viziune, propria cale ctre binele societii i numai viaa social verific corectitudinea unei opiuni. Oamenii nu au nevoie, neaprat, de valori admirabile, universal acceptate. Oamenii au mai mult nevoie de un bine pe care s-l perceap, s-l simt n mod direct iar acest bine l aduce administraia public, acest bine probeaz valoarea administraiei publice, este afectat de disfuncionalitile din sistem putnd fi, chiar, desfiinat de o aciune a administraiei ineficient. Nu trebuie omis c efectele deciziilor administrative sunt influenate i de folosirea forei coercitive a statului pentru punerea lor n executare. Aici, probabil, cel mai important este echilibrul prea mult for face din cea mai bun i oportun decizie administrativ ceva nepopular, prilej de
37
abuzuri, centrul de greutate i preocuparea cetenilor s-ar putea deplasa de la problema social care a generat decizia la modul cum acioneaz fora coercitiv, orice putnd fi susceptibil de a fi interpretat ca un abuz; prea puin for ar putea crea impresia c nimeni nu este interesat de aplicarea deciziei i de rezolvarea problemei sociale, c de fapt nu se vrea o rezolvare, c cineva profit de pe urma situaiei, c ceva nu este n regul n administraie, n politic, n raporturile dintre politic i administraie, etc. Teme de meditaie: Raportul dintre interesele generale / drepturile i interesele individuale n fundamentarea i implementarea deciziei administrative; Dac i n ce msur legea trebuie s conin prevederi care s impun i modalitile de executare. Dac i cum trebuie s se implice administraia public n iniiativa decizional.
38
CAPITOLUL 7
ACTUL ADMNISTRATIV
7.1. Noiunea de act administrativ Activitatea organelor administraiei publice se concretizeaz n acte administrative, operaiuni administrative i acte materiale. Legislaia, practica judiciar, i literatura de specialitate folosesc mai muli termeni pentru a denumi principalul act juridic de putere emis de administraia de stat sau cea local decizie, ordin, regulament, dispoziie, certificat, procesverbal, etc. Termenul de act administrativ este cel mai adecvat legi importante n sistemul legislativ folosesc termenul de act administrativ (Constituia, Legea contenciosului administrativ); termenul de act administrativ este folosit de muli autori de specialitate 41; termenul de act administrativ beneficiaz de o folosire ndelungat n literatura i practica judiciar. Actul administrativ este un act juridic prin aceasta distingndu-se de operaiunea administrativ i actul material. Actul administrativ, ca orice act juridic, este o manifestare de voin de natur a produce efecte juridice, d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii. Actul administrativ implic respectarea unor condiii de legalitate a cror nclcare este de natur a atrage sanciunea nulitii actului respectiv. Printr-un act administrativ iau natere drepturi noi, se stabilesc obligaii noi sau se sting cele vechi. Ca element specific, prin acte administrative se pot admite sau respinge pretenii juridice formulate de ctre persoanele fizice sau juridice ctre organele administrative chiar i tcerea organului administrativ competent este de natur a produce efecte juridice, de la caz la caz poate nsemna un refuz sau o acceptare tacit. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin a organului administrativ n baza i n executarea legii. Chiar dac la emiterea unui act administrativ particip mai multe persoane cazul organelor administrative colegiale sau mai multe organe administrative cazul ordinelor comune ale mai multor ministere esenial este c avem de a face cu o singur voin juridic, a organului administrativ. Actul administrativ creeaz o situaie juridic nou pentru persoane ce n-au concurat la emiterea actului drepturile i obligaiile care iau natere nu au la baz acordul de voin al prilor, precum n cazul unui contract, ci reprezint efectele unui singure voine juridice care provine de la administraia public. Exist cazuri n care emiterea unor acte administrative presupune i o manifestare de voin din partea unei persoane care are interes n emiterea actelor administrative cazul actelor administrative care se emit numai la cererea persoanei interesate, precum emiterea unui permis de conducere auto, a unei autorizaii pentru operaiuni cu arme, operaiuni vamale, de
41
V. Priscaru Contenciosul administrativ, Editura ALL BECK, Bucureti, 1998, pag. 76; R. Ionescu Drept administrativ, Edit. Didactic i pedagogic, Bucureti 1996, pag. 218; A. Negoi Drept administrativ, Edit. Syilvi, Bucureti, 1996, pag. 216; A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, Edit. Nemira, Bucureti, 1996
39
construcii, etc. O situaie asemntoare apare n cazul actelor administrative emise doar dac persoana creia i se adreseaz este de acord cazul numirii unei persoane ntr-o funcie public. n oricare dintre cazuri esenial rmne manifestarea unilateral de voin a organului administrativ, nu poate fi vorba despre consimmntul persoanelor n sens contractual ci, doar, despre respectarea unor condiii impuse de normele juridice pentru emiterea actului administrativ. Voina juridic unilateral provine, n principal, de la organe ale administraiei publice ntruct se realizeaz autoritatea statal prin modificarea ordinii juridice i crearea de situaii noi, n baza i n executarea legii. Nota de relativitate impus prin folosirea expresiei n principal este necesar n msura n care exist posibilitatea ca i alte organe ale statului ce acioneaz n baza i n executarea legii s fac acte administrative, o situaie asemntoare fiind i n cazul unor organizaii particulare crora legea le ncredineaz o astfel de activitate privitoare la organizarea executrii legii. Voina juridic unilateral este supus unui regim juridic specific regimul juridic administrativ. Trebuie observat, aici, c un act este administrativ nu neaprat prin calitatea subiectului de drept de la care eman ci ca urmare a faptului c actul administrativ const ntr-o modalitate de executare a legii n conformitate cu voina legiuitorului. Din punct de vedere conceptual, supun ateniei urmtoarele dou enunuri 42: 1. Actul administrativ este actul juridic unilateral emis n cadrul activitii executive de autoriti publice n calitatea lor de subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii de stat, prin care se creeaz, se modific sau se sting raporturi de drept administrativ. 2. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic, pe baza i n executarea legii, a unei autoritii administrative prin care se formeaz o situaie juridic nou, sau se refuz o pretenie juridic referitoare la un drept recunoscut de lege, voin juridic supus regimului juridic administrativ. 7.2. Emiterea actelor administrative Actele administrative pot fi emise doar de ctre acele organe care se bucur de o competen legal. Autorii actelor administrative pot fi organe unipersonale primarul, un ministru, prefectul ori organe colegiale guvernul, consiliul local, etc. Existena competenei legale este condiia esenial de legalitate a actelor administrative. Competena decurge din normele de drept i, uneori, din principii de drept cum este cazul competenei numirilor i demiterilor dintr-o funcie cnd se aplic principiul paralelismului n conformitate cu care organul competent s emit un act de numire poate s emit i actul de revocare din funcie.
42
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 183; A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag.137
40
Foarte important este faptul c nimeni nu este competent n virtutea persoanei ci doar ca urmare a funciei pe care o ndeplinete competena de emitere a unui anume act administrativ este destinat tuturor acelora care ndeplinesc funcia respectiv, ea exist nainte de numirea pe funcie a unei persoane i subzist i dup plecarea persoanei respective din funcie, att pe perioada ct funcia este vacant ct i dup numirea unei alte persoane. Exerciiul competenei de ctre un funcionar este un drept i, n acelai timp, o obligaie. Competena nu este i nu trebuie perceput ca un privilegiu, funcionarul nu are drept de dispoziie cu privire la care prerogative ale competenei s le exercite i pe care nu, ntruct nu i convin, nu vrea sau din alte motive subiective. Competena este o aptitudine cu caracter permanent ce nu se epuizeaz prin exercitare, funcionarul putnd face un anume act administrativ ori de cte ori sunt ntrunite condiiile de exercitare a competenei condiii legale, de necesitate i oportunitate. n conformitate cu principiul legalitii, competena n emiterea actelor administrative este egal pentru toate persoanele care sunt interesate. Funcionarul administraiei publice nu poate renuna la competen i nu o poate ncredina spre exercitare altei persoane. n practic, pot apare situaii n care titularii de competen s fie mpiedicai s-i exercite atribuiile, din diferite motive motive de sntate, supraaglomerarea cu sarcini, apariia unei situaii de criz. Pentru a sigura organizarea executrii legii prin emiterea actelor administrative, legea trebuie s prevad posibilitatea suplinirii i a delegrii de competen. Suplinirea presupune nlocuirea titularului competenei cu alt persoan pe perioada ct titularul nu poate s-i exercite competena. Ca regul, suplinirea acioneaz automat n baza prevederilor legale. Delegarea are ca element caracteristic faptul c persoana delegat nu poate s exercite dect anumite atribuii din competena titularului i nu ntreaga competen a acestuia. Delegarea nu acioneaz automat, este necesar emiterea unui act de delegare din partea unui organ administrativ competent. n cazul actelor emise de ctre funcionarii de fapt trebuie observat c, nebeneficiind de competena legal, cel puin ca principiu, aceste acte sunt lovite de nulitate. O problem apare, n mod firesc, atunci cnd persoanele din afara sistemului administraiei publice, la care se refer actele administrative emise de ctre funcionarul de fapt, nu tiu i nici nu au cum s observe neregularitile din activitatea organelor administrative n sensul c funcionarul care a emis un act administrativ care i privete nu beneficiaz de investitura legal. Pentru ei lucrurile sunt clare: s-au adresat pentru valorificarea unui drept recunoscut de lege unui organ administrativ, li s-a recomandat s se adreseze la un birou, la un ghieu, la un anumit funcionar, au ntocmit un dosar prin care s demonstreze respectarea condiiilor legale, au rspuns la unele ntrebri, au predat dosarul ce a fost analizat i s-a ntocmit actul administrativ. Cetenilor nu li se poate imputa absolut nimic n legtur cu neregularitile privind investitura.
41
De multe ori, n practic apar situaii n care competena organelor emitente poate fi realizat doar cu condiia interveniei prealabile sau ulterioare a altor titulari de competene astfel de situaii sunt generate de o anumit mprire a sarcinilor ntre organele administrative. Exercitarea competenei este condiionat i de respectarea unei anumite proceduri. Deosebit de frecvent este situaia competenelor subordonate, ntre organe administrative din diferite ramuri subordonate, n cadrul aceleiai ramuri sau n cadrul ierarhiei de organe ori, n cadrul aceluiai organ al administraiei publice, subordonarea ntre structurile sale. Subordonarea competenei fa de alt competen impune analiza mai multor aspecte: subordonarea competenelor ntre organele deliberative ale administraiei i cele executive organele deliberative stabilesc deciziile de principiu iar organele executive iau deciziile de executare a celor dinti; calitatea de acte administrative o au numai actele emise de organele executive, pentru c prin aceste acte se formeaz situaii juridice noi, ns, nu trebuie uitat c emiterea acestor acte, din punctul de vedere al competenei, este subordonat competenei organelor deliberative. subordonarea competenelor prin concursul mai multor competene diferite prin emiterea aceluiai act administrativ se realizeaz prin dou forme diferite: concursul de competene n form direct se manifest atunci cnd actul administrativ este emis prin acordul mai multor organe administrative din mai multe domenii sau ramuri de activitate; concursul de competene n form indirect se ntlnete frecvent mbrcnd mai multe forme: avizul de conformitate un punct de vedere cu privire la o anumit problem pe care o are de rezolvat administraia public, exprimat de un organ administrativ n baza competenei stabilite de normele juridice; avizul de conformitate este obligatoriu pentru soluionarea problemei prin actul administrativ ce urmeaz a fi emis n acest scop. Practic, organul care emite actul administrativ trebuie s cear avizul altui organ sau altor organe ale administraiei publice i s se conformeze acestui aviz ca exemplu, un minister dorete s acorde un spor pentru prestarea unei activiti n condiii dificile, pentru aceasta are nevoie de avizul de conformitate al ministerului finanelor. aprobarea prealabil a altui organ n cazul n care titularul competenei de emitere a actului administrativ are competena sa subordonat autorizrii prealabile. aprobarea ulterioar a actului administrativ de ctre un alt organ al administraiei titularul competenei n emiterea actului administrativ emite actul ns acesta este valabil numai n msura n care un alt organ va aproba tacit sau expres actul. titularii competenelor n virtutea crora emit acte administrative sunt cuprini n cadrul unei ierarhii administrative, subordonndu-se fa de
42
organe ale administraiei publice i avnd n subordonare organe ale administraiei publice principiul subordonrii ierarhice d dreptul organelor ierarhic superioare s exercite o activitate de ndrumare asupra organelor subordonate, asupra felului n care acestea exercit competena atunci cnd emit acte administrative; aceast ndrumare este exercitat prin diferite instruciuni i ordine de serviciu care cuprind indicaii cu caracter concret sau directive generale cu privire la felul n care trebuie exercitat competena de ctre organele subordonate; instruciunile i ordinele de serviciu emise de ctre autoritatea ierarhic superioar exprim punctul de vedere al acestei autoriti cu privire la felul n care trebuie aplicate diferitele dispoziii ale legii. Subordonarea competenei de emitere a actelor administrative unor reguli de procedur impune ca validitatea unui act administrativ emis de ctre un funcionar competent s fie subordonat unor reguli de procedur 43. Normele de procedur, crora li se subordoneaz competenele n emiterea actelor administrative, sunt formaliti definite i impuse de normele juridice ce reglementeaz competenele n emiterea actelor administrative aceste norme au implicaii ce in de respectarea principiului legalitii. Spre exemplu, este posibil ca prin norme juridice s fie stabilit o anumit modalitate de sesizare a organelor administrative n vederea emiterii actelor administrative ca principiu organele administraiei publice acioneaz din oficiu, ns n cazurile n care sunt implicate interese personale i exist un drept de dispoziie al persoanelor particulare n legtur cu valorificarea ori nu a unui drept recunoscut prin lege, devine normal ca organul administrativ s acioneze doar dup ce persoana particular i-a exprimat voina n sensul valorificrii dreptului legal. n alte cazuri emiterea unui act administrativ este precedat de efectuarea unei anchete sociale ori o alt form de deplasare la faa locului a funcionarilor administraiei publice pentru a constata corespondena ntre situaia reclamat i cea real. De asemenea, este posibil ca, n unele cazuri, cererea persoanei particulare adresat organului administrativ s conin unele avize ale altor organe administrative ca exemplu eliberarea autorizaiei pentru efectuarea unor operaiuni de import cu arme, muniii, materii explozive este condiionat de obinerea unui aviz prealabil din partea poliiei. Dei titularii competenelor constat c voina lor este subordonat mai multor acorduri i prin aceasta s-ar putea aprecia c le este tirbit autoritatea ori prestigiul, aceast situaie este considerat oportun sub aspectul prevenirii oricror consecine nedorite n legtur cu emiterea actului administrativ. Sub aspectul formei felul n care se exprim voina juridic pe care o cuprind aceste acte actul administrativ poate fi scris, oral sau implicit. Forma actelor juridice are importan deosebit sub aspectul legalitii acestor acte.
43
43
forma scris nu numai c este recomandabil pentru actele juridice ci este impus ca o condiie de valabilitate creia trebuie s i se subordoneze titularul competenei; ngduie ca voina juridic s fie formulat ct se poate de clar cu consecina nelegerii facile de ctre cel cruia i se adreseaz actul administrativ; ad probationem, forma scris permite controlul constituie o garanie de legalitate; forma oral este necesar n situaii urgente cnd nu exist timpul necesar pentru exprimarea n scris a voinei juridice; titularul competenei transmite actul administrativ oral sau prin transmisie de voce i date 44; regula impune ca forma scris s fie urmat, n timp operativ, de forma scris a actului administrativ, fiind asigurat astfel controlul legalitii. forma implicit este caracterizat de faptul c, n legtur cu o problem, organele administraiei publice pstreaz tcerea, nu se pronun; tcerea poate fi acceptat ca un act administrativ cu sens pozitiv sau negativ, de aprobare sau de respingere a unei pretenii cu caracter juridic, n funcie de modul cum legea a tratat aceast problem. Sub aspectul formei o problem ar putea apare n legtur cu motivarea acestor acte , n sensul c un anumit act administrativ trebuie s conin ca i condiie de valabilitate o motivaie sau nu. Regula este c, spre deosebire de actele emise de ctre organele judiciare, actele administrative nu trebuie s fie motivate. Ca excepie actele administrative de jurisdicie 45, de exemplu, n cadrul procedurii de constatare a contraveniilor este necesar motivarea actului administrativ. 7.3. Aplicarea actelor administrative Aplicarea actelor administrative implic analiza a dou mari probleme intrarea n vigoare a actelor administrative i executarea actelor administrative. Intrarea n vigoare a actelor administrative este acel moment de care actul administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice, de a fi pus n executare. Susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice are ca element fundamental momentul n care drepturile i obligaiile prevzute n actul administrativ sunt definitiv formate, producnd efecte juridice, marcheaz intrarea n vigoare a actului administrativ. Efectele juridice se manifest, ca reper temporal, de la data intrrii n vigoare a actului administrativ. Regula presupune ca actele administrative s produc efecte juridice doar pentru viitor, organele administraiei publice trebuind s emit acte doar pe baza analizei unor informaii certe din mediul social. Ca excepie, atunci cnd legea conine prevederi care se aplic retroactiv i organele administraiei publice trebuie s emit acte administrative cu caracter retroactiv prin care s constate i s declare drepturi aprute, n timp,
44 45
transmiterea de date este o form hibrid, n opinia mea, mai aproape de forma scris sensibil apopiate de actele organelor judiciare
44
nainte de emiterea actului administrativ. O alt excepie o constituie actele administrative cu caracter jurisdicional care, rezolvnd un litigiu de natur juridic, ine seama de o situaie juridic anterioar rezolvrii, cea din momentul apariiei litigiului. Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executat se bazeaz pe obligaia organelor administrative de a lua toate msurile pentru aplicarea actelor administrative i pe obligaia persoanelor fizice i juridice din mediul social de a se conforma prevederilor sale. i aici, esenial este momentul intrrii n vigoare a actului administrativ, moment de care este legat punerea n executare. Momentul intrrii n vigoare a actului administrativ comport reguli diferite, pe de o parte, pentru organele administraiei publice, iar, pe de alt parte, pentru persoanele fizice sau juridice ce trebuie s se conformeze prevederilor actului. n ceea ce privete organele administraiei publice ce trebuie s pun n executare actul administrativ, acesta intr n vigoare odat cu data emiterii, faptul aducerii la cunotin funcionarilor competeni fiind o problem intern a administraiei, fiind prezumat pentru cei din afara sistemului organelor administraiei publice. Pentru persoanele fizice sau juridice din mediul social, crora se adreseaz actul administrativ i care, i ele, trebuie s se conformeze prevederilor sale, momentul intrrii n vigoare este acela n care actul juridic le este adus la cunotin. Cum, aici, apare o problem de publicitate a actelor administrative, trebuie fcut distincia ntre actele administrative cu caracter normativ i actele administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ intr n vigoare odat cu publicarea lor pentru unele exist obligativitatea publicrii n monitorul oficial (cazul regulamentelor de aplicare a legilor sau a unor ordine ale minitrilor sau ale altor autoriti administrative de mare interes Autoritatea vamal, cea din domeniul nuclear, etc.); pentru altele este necesar publicarea n ziare de mare circulaie i afiarea n locuri publice (n special n cazul actelor administrative emise de autoritile locale instituirea unor taxe locale, interzicerea accesului auto n anumite zone, etc.) n cadrul unor eventuale litigii, publicitatea actelor administrative este o situaie de fapt ce poate fi dovedit prin orice mijloc de prob. Actele administrative cu caracter normativ intr n vigoare prin simpla notificare a celor interesai la adresele declarate de ctre acetia, orice modificare de adres neanunat excluznd orice demers pentru aducerea la cunotin pe alt cale. Atunci cnd un act administrativ intereseaz un numr mare de persoane notificare se face prin publicare i afiare n locuri publice. Executarea actelor administrative presupune conformarea la comportamentul prescris printr-un act administrativ. Conformarea are la baz valoarea juridic pe care o are un act administrativ. Actele administrative au o anumit valoare juridic prin ele nsele, fundamentat prin aceea c un act administrativ este emis de ctre un organ
45
administrativ legal investit cu competen, numai n baza i n executarea legii, fapt ce determin obligaia tuturor persoanelor de a se conforma. Prin simpla lor existen actele administrative creeaz drepturi i obligaii. Persoanele fizice i persoanele juridice din mediul social au obligaia de a se conforma prevederilor actelor administrative la fel cum au obligaia de a se conforma prevederilor legilor. La fel precum n cazul legilor, actele administrative intr n vigoare i produc efecte juridice fr a fi necesar consimmntul celor crora se adreseaz. Doctrina vorbete, n domeniu, despre o prezumie de autenticitate i despre o prezumie de veridicitate n favoarea actelor administrative 46. Prezumia de autenticitate are ca obiect calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat ca provenind de la acel organ al administraiei publice competent s emit actul. Prezumia de veridicitate are ca obiect acea calitate a actului administrativ de a exprima adevrul n ceea ce privete coninutul su. Cele dou prezumii prezint importana n litigiile care au ca obiect actele administrative, ele bazndu-se pe obligaia personal de onestitate i de sinceritate a funcionarilor ce emit astfel de acte. Rsturnarea celor dou prezumii nu se poate face dect prin procedura nscrierii n fals necesar pentru a asigura autoritate actului administrativ. Executarea actelor administrative se face din oficiu fr a fi necesar un titlu executoriu precum n cazul contractelor. Actul administrativ este executoriu din oficiu, el nsui fiind un titlu executor. Excluzndu-se participarea instanelor judectoreti n procesul de executare, nu nseamn c cei care consider c un act administrativ este ilegal nu au dreptul de a se adresa unor instane judectoreti specializate n judecarea unor astfel de litigii, ba din contr, existnd o lege a contenciosului administrativ, ce impune proceduri i instane speciale. Executarea silit a actelor administrative este o msur de excepie n cazul n care persoanele crora se adreseaz actul administrativ refuz ndeplinirea obligaiilor ce le revin. La aceast msur se recurge doar dup epuizarea tuturor cilor care ar putea asigura executarea obligaiilor prevzute n actul administrativ executarea silit este supus unui regim juridic de natur a asigura folosirea ei numai n cazuri extreme, fiind necesar ndeplinirea urmtoarelor condiii: S existe cel care trebuie s execute obligaia prevzut n actul administrativ; Organul administrative s aib abilitare legal pentru a trece la executare silit; S nu existe nici o alt cale legal pentru a asigura ndeplinirea obligaiei prevzute n actul administrativ dac prin lege se prevede o alt cale prin care se poate asigura executarea obligaiei prevzute n actul administrativ nu se poate pune problema trecerii la executare silit. De observat c executarea silit nu este o sanciune, ea este doar o modalitate extrem de executare a actelor administrative.
46
46
7.4. Cile administrative de atac n msura n care printr-un act administrativ sunt nclcate drepturi subiective i interese legitime ale cetenilor, trebuie s existe ci la dispoziia acestora pentru a se plnge, n cadrul sistemului organelor administrative, cu privire la emiterea acestor acte. Dei exist denumiri diferite reclamaie, plngere, apel, ntmpinare, contestaie, cerere, propunere, etc. o denumire adecvat pentru calea administrativ de atac este aceea de recurs. Subiect al recursului pot fi persoane fizice, persoane juridice, organe administrative, alte organizaii din mediul social. Nu intereseaz o anumit capacitate sau calitate pe care s o aib o persoan pentru a promova un recurs mpotriva unui act administrativ, esenial fiind s fac dovada vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu. Exist, chiar, posibilitatea de a recura i acte administrative care privesc alte persoane 47. Caracteristicile cilor de atac sunt 48: recursul poate fi introdus mpotriva oricrei msuri administrative act administrativ, operaiune tehnico-material sau fapt material juridic; recursul poate avea ca obiect legalitatea sau oportunitatea msurii respective; recursul se poate referi la activitatea oricrui organ administrativ; recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative sau reintrodus succesiv la acelai organ; recursul nu suspend executarea msurii atacate datorit caracterului executoriu al actelor administrative, cu excepia cazurilor expres prevzute de lege; actul de soluionare al recursului indiferent c l admite sau l respinge este, el nsui, un act administrativ revocabil. Din punct de vedere procedural, autoritile sunt obligate s primeasc, s examineze i s clarifice n msura n care, ele nsele, sunt competente toate problemele de interes particular sau general care sunt sesizate. Recursul se poate face oral n cadrul audienelor sau n form scris, de fiecare dat trebuind s se manifeste maxim atenie n ceea ce privete evidena, nregistrarea i pstrarea. n situaia n care recursul este adresat unui organ administrativ ce nu are competen de soluionare, recursul va fi, totui, primit, va fi nregistrat i va fi trimis ctre organul competent, despre toate acestea fiind ncunotinat i persoana n cauz. Organul competent trebuie s se pronune n legtur cu cele artate n
47
N.A. ca excepie, n cazul numai al unor acte administrative precum listele de alegtori, situaie n care orice alegtor poate sesiza omisiuni, nscrieri greite sau alte erori 48 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 208
47
recurs, n diferite termene, n funcie de organul competent i de complexitatea problemelor. n ceea ce privete persoanele din interiorul organului administrativ i relaiile de serviciu, managerii au obligaia s primeasc zilnic personalul care ridic probleme privind activitatea operativ; problemele de ordin personal pot fi prezentate ntr-o zi pe sptmn fixat de ctre conducere. 7.5. Suspendarea, retragerea i desfiinarea actelor administrative Actele administrative pot fi suspendate, pot suferi modificri prin intervenia funcionarilor competeni ce le-au emis sau pot fi desfiinate, prin anulare, de ctre organele competente n acest sens. Suspendarea unui act administrativ presupune ntreruperea, pe o perioad de timp, a efectelor juridice sale specifice. Suspendarea actelor administrative poate fi urmarea: aplicrii unor prevederi legale; hotrrii organelor administraiei publice ierarhic superioare celei care a emis actul n urma exercitrii controlului ierarhic, ce vizeaz asigurarea conformitii actelor administrative cu prevederile legii; hotrrii unor organe ale administraiei publice care nu sunt ierarhic superioare dar care sunt special de abilitate n cazuri de excepie n care sunt serioase ndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ. Suspendarea actelor administrative trebuie acceptat ca o soluie de excepie. Dac n activitatea curent se constat un numr mare de suspendri responsabilitatea organelor administraiei publice n emiterea acestor acte ar fi serios diminuat tiind c au posibilitatea de a suspenda actele pe care le emit, funcionarii ar putea s manifeste ignoran, ar putea persista n greeal, greind, n fapt, aplicarea legii. Retragerea actelor administrative apare atunci cnd aceste acte au fost emise fr respectarea procedurilor sau a altor condiii de natur legal ori au devenit ilegale printr-o lege cu norme juridice retroactive. Mai mult, administraia public nu este infailibil, funcionarii pot raiona greit, pot interpreta normele juridice eronat, emind, astfel, acte administrative inadecvate organizrii executrii i executrii legii. Cum actele administrative sunt revocabile se poate proceda la modificarea sau retragerea acestora. Modificarea unui act administrativ poate fi fcut de ctre organul ce l-a emis ori de ctre un organ superior. Este necesar respectarea unor reguli de procedur potrivit principiului paralelismului formelor juridice identice cu cele care necesare pentru emiterea actului administrativ. Retragerea actelor administrative nu este retroactiv, netrebuind s fie desfiinate drepturile ce s-au nscut n baza lor. Dac n cazul actelor administrative cu caracter normativ principiul revocabilitii nu are limite, n cazul actelor administrative cu caracter individual trebuie s existe unele excepii. Actele administrative n baza
48
crora au fost ncheiate contracte de munc sau contracte civile, au fost create anumite drepturi subiective, n favoarea unor persoane, ocrotite de lege, etc., nu trebuie s poat fi retrase. Inexistena i nulitatea actelor administrative apare n condiiile n care actul administrativ a fost emis cu nclcarea legii. Un astfel de act este lovit de nulitate, organele competente trebuind s pronune desfiinarea actului administrativ. Nulitatea constituie, la fel precum n dreptul comun, o sanciune pentru actele administrative emise cu nclcarea legii i const n lipsirea actelor administrative de efectele juridice specifice. Constatarea nclcrii dispoziiilor legale n emiterea actelor administrative poate fi constatat de ctre diferite organe ale puterii din stat organe ale puterii legiuitoare, organe ale administraiei publice, instane judectoreti n funcie de cum prevede legea. De fiecare dat cnd o persoan fizic ori juridic apreciaz c printrun act administrativ a fost nclcat legea, are dreptul s cear organului competent s constate acest lucru, s mpiedice ca actul respectiv s mai produc efecte juridice s pronune nulitatea actului administrativ. Totui, pot exista situaii cnd unele acte administrative sunt lipsite de elemente eseniale, astfel nct nu mai pot crea nici mcar o aparena de legalitate ca exemplu, un act nesemnat, netampilat, ce nu conine antetul organului administrativ, nenregistrat, un act administrativ prin care se rezolv un litigiu de competena instanelor judectoreti, care are n vedere probleme ce exced organizrii executrii i executrii legii, etc. n aceste situaii, nu mai este necesar constatarea nulitii acestor acte i pronunarea nulitii lor, respectivele acte administrative trebuind considerate ca i inexistente 49. Exist unele deosebiri ntre actele inexistente i actele lovite de nulitate. Astfel, trebuie observat c n cazul actelor inexistente, neopernd prezumia de legalitate, nimeni nu poate fi obligat s respecte prevederile cuprinse n coninutul lor. n cazul nulitii, actele administrative produc efecte juridice pn n momentul anulrii; punerea n executare a actelor administrative, ulterior, declarate nule este legitim pn n momentul declarrii nulitii. n cazul actelor inexistente orice demers este ilegal, atrgnd att rspunderea organului administrativ ct i a funcionarului ori funcionarilor implicai. n ceea ce privete nulitatea actelor administrative trebuie fcut distincie ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ. Nulitatea absolut este o sanciune ce privete actele administrative care au fost emise cu nclcarea normelor juridice de fond i de procedur ce ocrotesc un interes general o nulitate care poate fi invocat de ctre oricine are interes sau, chiar, din oficiu, care nu poate fi acoperit printr-o confirmare ulterioar. Nulitatea relativ privete actele administrative destinate a trata interesele unei persoane sau a unui grup restrns de persoane determinate. Aceste acte administrative sunt anulabile la cererea celor ocrotii de normele respective i, pe cale de consecin, dac nulitatea nu este invocat, actul administrativ
T. Drganu Actele de drept administrativ, citat de A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag.170
49
49
continu s fie considerat legal continund s produc efecte juridice. Ca exemplu, dac cu ocazia organizrii i desfurrii unui concurs pentru ocuparea unei funcii sunt nclcate anumite reguli fiind numit o anumit persoan pe postul respectiv, n msura n care nici o alt persoan participant la concurs nu atac actul administrativ de numire, nu exist motiv pentru anularea actului. 7.6. Operaiile administrative i operaiile materiale Pe lng emiterea de acte administrative, organele administraiei publice desfoar multe alte operaii, precum: tampilarea, avizarea actelor administrative, nregistrarea lor, datarea, ndosarierea, comunicarea, etc. Analiznd activitatea cotidian a unui organ administrativ se poate observa c cea mai mare parte a activitii const n efectuarea de operaii administrative i operaii materiale analiza unui dosar, elaborarea unui text, efectuarea de analize economice, etc. Operaiile administrative prezint o importan deosebit deoarece numai prin intermediul lor exist posibilitatea emiterii, executrii i controlului att a actelor administrative ct i a legilor sau hotrrilor judectoreti. Pentru elaborarea i executarea unui singur act administrativ este necesar efectuarea a numeroase i variate operaii administrative i operaii materiale. Operaiile administrative sunt legate, n general, de emiterea, executarea i controlul uni act administrativ. Operaiile materiale sunt desfurate n exercitarea unor atribuii ale organelor administraiei publice fr a avea o legtur direct cu un anumit act administrativ sau un alt act juridic. Operaiile administrative i operaiile materiale, grupate sub o denumire generic de operaiuni tehnico-administrative 50, se desfoar pe tot parcursului de elaborare i executare a actelor administrative n faza de pregtire. n faza de emitere, n faza de executare i pe timpul desfurrii controlului. Pregtirea actelor administrative are la baz elaborarea i studierea de studii, analize, rapoarte, referate, expertize, etc. Tot aici este locul ntocmirii de procese verbale de constatare a unor stri de fapt, tehnoredactarea proiectului de act, multiplicarea i transmiterea lui spre analiz i avizare. Emiterea presupune desfurarea unor operaiuni precum: definitivarea proiectului, avizarea de ctre toi funcionarii ce urmeaz s-l adopte, operaiuni conexe procesului de votare, tampilare, datare, nregistrare, semnare, traducerea ntr-o alt limb, etc. n faza de executare este necesar publicarea sau comunicarea actelor administrative, nmnarea de ntiinri individuale, aplicarea de msuri coercitive n scopul de a se obine executarea actelor administrative, cum este cazul tratamentului medical forat, confiscarea sau sechestrarea de
50
M. Preda Tratat Elementar de Drept Administrativ Romn, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 138
50
bunuri, blocarea de conturi, oprirea accesului, interzicerea staionrii, vnzarea la licitaie. n cadrul controlului se pot desfura controlul strii tehnice a autovehiculelor, respectrii normelor de prevenire i stingere a incendiilor, de protecie a documentelor clasificate, inventare, expertize, etc. Tem de meditaie: n ce msur, prin acte administrative pot fi impuse obligaii care nu sunt prevzute, explicit, n norma juridic n a crei aplicare sunt emise acestea.
51
CAPITOLUL 8
CONTRACTELE ADMINISTRATIVE
8.1. Noiunea de contract administrativ. Trsturile caracteristice ale contractului administrativ Organele administraiei publice, pentru ndeplinirea sarcinilor specifice de organizare a executrii i executare a legilor, au nevoie, pe lng emiterea de acte administrative ce au caracter unilateral, i de ncheierea unor contracte administrative, act juridice bilaterale. Contractul administrativ este un act juridic ncheiat ntre organele administraiei publice autorizate i cei administrai, pe baza unui acord de voin de natura a genera drepturi i obligaii ntre prile contractante, prin care se urmrete satisfacerea unor interese de ordin general. Contractul administrativ se aseamn cu contractele civile, sunt, de cele mai multe ori contracte civile de adeziune supuse unor reguli specifice regimului juridic de drept administrativ. n ceea ce privete prile contractante, de fiecare dat, vom avea o parte ce are calitatea de organ al administraiei publice sau o persoan autorizat de ctre acesta i o parte, persoan fizic sau juridic, din afara sistemului organelor administraiei publice. Obiectul unui contract administrativ este realizarea unei activiti de interes public ce poate consta n prestarea unui serviciu, realizarea unei lucrri publice, sau punerea n valoare a unui bun public. Din punct de vedere al formei, contractele administrative se ncheie n form scris, sub sanciunea nulitii absolute. Contractele administrative pot fi modificate prin acordul prilor, cu o rezerv legat de competena organului administraiei publice de cele mai multe ori acesta are un domeniu restrns de negociere. Exist posibilitatea rezilierii unilaterale a contractelor atunci cnd exist interes pentru aceasta. Dac n ceea ce privete persoana privat aceasta i poate urmri interesele aa cum consider c este cel mai bine, cnd vine vorba despre organul administraiei publice, acesta trebuie s urmreasc interesul public de unde i necesitatea unei evaluri adecvate a interesului, problem, prin definiie, deosebit de delicat. Indiferent de persoana care reziliaz unilateral contractul administrativ, aceasta este obligat la despgubiri n limita prejudiciului suferit de cealalt parte. Coninutul unui contract administrativ are dou pri o parte stabilit pe cale legal, ce cuprinde clauze cu caracter obligatoriu stabilite prin norme juridice i o parte stabilit pe cale convenional, prin negocieri directe. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative este regimul de drept administrativ prevzut de legea romn 51 n completare putndu-se aplica i norme de drept privat, cu condiia s nu contravin regimului de drept administrativ.
51
Aspect de interes atunci cnd partea co-contractant este o persoan fizic sau juridic strin
52
Executarea obligaiilor prevzute de contractele administrative trebuie s fie caracterizat de rigurozitate, sanciunile fiind mai severe, dat fiind interesul public. Litigiile nscute din executarea contractelor administrative sunt de competena unor instane speciale, de contencios administrativ, diferite de cele destinate judecrii litigiilor de drept comun. 8.2. Tipuri de contracte administrative folosite n practica organelor administraiei publice Contractul administrativ de concesiune are ca element caracteristic faptul c oparte ce are calitatea de organ al administraiei publice concedentul transmite celeilalte pri concesionarul spre gestionare rentabil, pe un termen determinat, n schimbul unei redevene, o activitate economic, un serviciu public, o subunitate productiv sau un teren. n conformitate cu prevederile art. 11 din Legea 213/ 1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile. Acestea nu pot fi nstrinate pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii. Bunurile din domeniul public nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale, nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de buncredin asupra bunurilor mobile. Orice act juridic ce nu respect regimul juridic al bunurilor din domeniul public este lovit de nulitate absolut. Concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public se face prin licitaie public, n condiiile legii. Sumele ncasate din nchirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate public se fac, dup caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale. Regimul de concesionare 52 are ca obiect pe lng bunurile proprietate public i bunurile proprietate privat a statului, judeului, oraului sau comunei, precum i activitile i serviciile publice de interes naional sau local. Detaliind, pot constitui obiect al unei concesiuni bunurile, activitile sau serviciile publice din urmtoarele domenii: Transporturile publice; Autostrzile, podurile i tunelurile rutiere cu tax de trecere; Infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i aeroporturile civile; Construcia de hidrocentrale noi i exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate n conservare; Serviciile potale; Spectrul de frecven i reelele de transport i de distribuie pentru telecomunicaii; Activitile economice legate de cursurile de ape naturale i artificiale, lucrrile de gospodrire a apelor aferente, staiile i instalaiile
52
53
de msurtori hidrologice, meterologice i de calitate a apelor, amenajrile piscicole; Terenurile proprietate public, plajele, cheiurile i zonele libere; Reelele de transport prin conducte i de distribuie a petrolului i gazelor combustibile; Reelele de transport i de distribuie public a apei potabile; Exploatarea zcmintelor minerale i a substanelor solide i fluide; Exploatarea surselor termale; Exploatarea resurselor naturale ale zonei economice maritime i ale platoului continental; Bazele sportive, locurile de recreere, instituiile profesioniste de spectacole, Unitile medico-sanitare, seciile sau laboratoarele din structura acestora, precum i serviciile medicale auxiliare; Activitile economice legate de punerea n valoare a monumentelor i siturilor istorice; Colectarea, depozitarea i valorificarea deeurilor; Orice alte bunuri, activiti sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale. Autoritile administrative pot aproba concesionarea i a altor bunuri, activiti sau servicii aparinnd proprietii private a statului. Nu pot face obiect al concesiunii bunurile, activitile sau serviciile publice n legtur cu care nu exist autoriti de reglementare, ale cror avize sunt obligatorii n ceea ce privete preurile sau tarifele practicate de ctre concesionari. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat de naionalitate romn sau strin. Concesionarea se face pe baza unui contract prin care concedentul trnsmite pe o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, concesionarului ce acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti ori a unui sefviciu public, n schimbul unei redevene. Modul de calcul i de plat a redevenei se stabilete de ctre ministerele de resort ori de ctre autoritile administraiei publice. Iniiativa unei concesiuni poate aparine att organelor administraiei publice ct i oricrei persoane fizice sau juridice interesate s devin parte ntr-un asemenea contract. Din grij pentru interesul public, orice contract de concesiune trebuie s fie fundamentat pe un studiu de oportunitate efectuat, n prealabil, de ctre organul administraiei publice ori de ctre un ter abilitat. De regul un asemenea studiu cuprinde elemente precum: descrierea bunului, a activitii sau a serviciului public ce urmeaz s fie concesionat; motivele de ordin economic, financiar, social i de mediu, care justific acordarea concesiunii; investiiile necesare pentru modernizare sau extindere;
54
nivelul minim al redevenei; modalitatea de acordare a concesiunii i motivarea acestei opiuni; durata estimat a succesiunii; termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare. Dac propunerea de concesionare este formulat de ctre investitor, organul administraiei publice are obligaia s procedeze la ntocmirea studiului de oportunitate ntr-un termen de 30 de zile excepie face nelegerea prilor cu privire la alt termen n scopul lurii unei decizii privind concesiunea. Aprobarea concesiunii se face pe baza caietului de sarcini al concesiunii ce cuprinde toate clauzele de natur a servi interesului public, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, orenesc sau comunal. De regul, caietul de sarcini va cuprinde: Condiiile de exploatare a concesiunii; Investiiile care urmeaz s fie realizate de ctre concesionar; Clauze financiare i de asigurare; Regimul bunurilor utilizate de concesionar; Obligaiile care i revin privind protecia mediului. Concesionarea se realizeaz prin licitaie public, ca principiu, sau, ca excepie, prin negociere direct. Trebuie parcurs o procedur de publicitate n Monitorul Oficial, ntr-u cotidian de circulaie naional i ntr-unul de circulaie local. Contractul de concesiune va fi ncheiat n termen de 30de zile de la data acceptrii ofertei concesionarului i va cuprinde att clauzele prevzute n caietul de sarcini ct i, n completare, clauzele negociate direct. Concesionarul, foarte important, nu are dreptul s subconcesioneze obiectul concesiunii. La expirarea termenului de concesiune, concesionarul va restitui bunul concesionat n deplin proprietate, liber de orice sarcin, inclusiv investiiile realizate. Contractul de concesiune poate nceta: La expirarea termenului stabilit prin contract; n cazul n care interesul social o impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina concedentului, n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar, prin rezilierea unilateral de ctre concesionar, cu plata de despgubiri n sarcina concesionarului; Odat cu dipariia, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare, fr plata unei despgubiri.
55
Exist i un control al sistemului organelor administraiei publice asupra concesiunilor diferite ministere, direcii generale ale finanelor publice i controlului financiar judeene i a municipiului Bucureti urmrindu-se, n special, respectarea prevederilor referitoare la: hotrrea de concesionare; publicitatea; coninutul documentaiei caietul de sarcini al concesiunii i instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare; competena i modul de lucru al comisiei de evaluare a ofertelor; termenele prevzute de lege; informarea factorilor interesai despre acordarea sau ncetarea concesiunii; ndeplinirea obligaiilor contractuale de ctre concedent i concesionar. n funcie de domeniul de activitate i de reglementrile legale este posibil ca n contractele de concesiune s fie stabilii i indicatori de performan privind eficiena i calitatea serviciilor prestate 53. Contractul administrativ de vnzare de terenuri i/sau cldiri de ctre autoritile publice guverneaz vnzarea de terenuri i/sau cldiri agenilor economici de ctre autoritile publice termenul autoritate public include toate ageniile guvernamentale, autoritile administraiei publice centrale sau locale i alte organizaii publice. Contractul de vnzare de terenuri i/sau cldiri de ctre autoritile publice urmeaz dou proceduri specifice trebuind s respecte urmtoarele principii 54: Vnzarea prin intermediul unei proceduri de ofert necondiionat: Vnzarea de terenuri i/sau cldiri n cadrul unei proceduri de ofert deschis i necondiionat, care a fcut obiectul unei publiciti i care are aparena unei vnzri publice n cadrul creia se accept cea mai bun sau unica ofert, se face prin definiie, la valoarea pieei, i, n consecin, nu reprezint ajutor de stat. Este irelevant c o evaluare diferit a terenului i/sau cldirii a fost efectuat anterior procedurii de ofert necondiionat, de exemplu n scopuri contabile sau pentru a se stabili o valoare de licitare iniial minimal. O ofert a fcut obiectul unei publiciti atunci cnd este fcut public n mod repetat, pe o perioad rezonabil de ndelungat (dou luni sau mai mult), n ziarele de difuzare naional, revistele de proprieti imobiliare sau alte publicaii specifice i prin intermediul agenilor imobiliari, adresndu-se unei arii largi de poteniali cumprtori.
Art. 13 din H.G. 433/2004 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare i funcionare a serviciilor publice de salubrizare 54 Ordinul Consiliului Concurenei 136/2003 pentru punerea n aplicare a Instruciunilor privind vnzrile de terenuri i/sau cldiri de ctre autoritile publice
53
56
Oferta de vnzare de terenuri i/sau cldiri, care, datorit valorii ridicate a acestora sau altor caracteristici, ar putea s atrag investitorii care opereaz la scar european sau internaional, va fi publicat n periodice de circulaie internaional. O asemenea ofert ar trebui, de asemenea, s fie fcut cunoscut prin intermediul agenilor imobiliari care se adreseaz clienilor din Europa sau de pe plan internaional. O ofert este necondiionat atunci cnd un cumprtor este, n general, liber s achiziioneze terenul i/sau cldirea i s le utilizeze n interes propriu. Pot fi impuse restricii pentru a se preveni afectarea unui interes public general, pentru respectarea normelor de protecie a mediului sau pentru a se evita ofertele cu scop pur speculativ restriciile referitoare la planurile urbane i regionale impuse proprietarilor, n conformitate cu legislaia naional privind folosirea terenurilor i/sau cldirilor, nu afecteaz natura necondiionat a unei oferte. Dac exist o condiie privind vnzarea, conform creia viitorul proprietar trebuie s-i asume obligaii specifice (altele dect cele care rezult din legislaia naional, dintr-o decizie a autoritilor publice sau din obligaii legate de protecia i conservarea general a mediului i de sntatea public) n beneficiul autoritilor publice sau n interesul public general, oferta trebuie privit ca "necondiionat" doar dac poteniali cumprtori trebuie i au posibilitatea s ndeplineasc respectivele obligaii, chiar dac exercit sau nu o activitate economic i oricare ar fi natura acesteia. Vnzarea ncheiat n urma altei proceduri dect cea de ofert necondiionat Dac autoritile publice nu intenioneaz s apeleze la o procedur de ofert necondiionat trebuie efectuat o evaluare de ctre unul sau mai muli experi independeni, nainte de negocierea vnzrii, pentru a se stabili valoarea de pia, pe baza indicatorilor de pia general acceptai i a criteriilor de evaluare general admise. Prin urmare, preul pieei astfel stabilit este preul minim de achiziionare care poate fi acceptat fr a se acorda un ajutor de stat. Un expert nsrcinat cu evaluarea bunurilor este o persoan care se bucur de o bun reputaie i care: a) posed o diplom corespunztoare, eliberat de un centru de formare recunoscut oficial, sau un titlu universitar echivalent; b) are experiena i competena necesare n evaluarea terenurilor i/sau cldirilor cu localizarea i de categoria bunurilor respective. Dac nu exist titluri universitare potrivite, expertul nsrcinat cu evaluarea bunurilor trebuie s fie membru al unei organizaii recunoscute profesional care are n sarcin evaluarea terenurilor, cldirilor i este numit de instanele sau organele jurisdicionale competente sau deine un atestat de specialitate i un nivel suficient de pregtire avnd cel puin 3 ani de experien practic postcalificare n evaluarea terenurilor i/sau cldirilor.
57
Expertul trebuie s fie independent n ndeplinirea obligaiilor sale, adic autoritile publice nu sunt abilitate s emit ordine care privesc rezultatele evalurii. Organismele publice de evaluare i funcionarii publici sau ali angajai ai acestora sunt considerai independeni doar n msura n care este efectiv exclus ca evalurile lor s fie influenate de o manier abuziv. Valoarea de pia semnific preul la care terenul i/sau cldirea ar putea fi vndute, la data evalurii, prin contract privat ncheiat ntre un vnztor deciznd liber i un cumprtor independent, neles fiind c bunul a fcut obiectul unei oferte publice, condiiile pieei permit o vnzare n condiii normale i c termenul disponibil pentru negocierea vnzrii este normal, avnd n vedere natura bunului. Dac, dup ncercri rezonabile pentru a vinde terenul i/sau cldirea la valoarea de pia, se dovedete c preul fixat de evaluator nu poate fi obinut, preul terenurilor i/sau cldirilor poate fi diminuat cu pn la 5%, diminuare care poate fi considerat a fi justificat de condiiile pieei. Dac, dup o perioad rezonabil, se dovedete c terenurile i/sau cldirile n cauz nu pot fi vndute la preul fixat de evaluator, diminuat cu 5%, o nou evaluare poate fi realizat, iar pentru aceasta se va ine cont de experiena dobndit anterior de ctre expert i de ofertele primite pn la acea dat. Contractul de vnzare-cumprare de terenuri i/sau cldiri poate conine i obligaii specifice. Astfel: Vnzarea de terenuri i/sau cldiri poate fi prevzut, pentru interesul general, cu obligaii specifice legate de terenurile i/sau cldirile respective, iar nu de persoana cumprtorului sau de activitile sale economice, sub condiia ca oricare potenial cumprtor s fie inut de ele i, n principiu, s fie n msur s-i asume asemenea obligaii, indiferent c el exercit sau nu o activitate economic, oricare ar fi natura acesteia. Inconvenientele economice inerente obligaiilor specifice trebuie s fie evaluate distinct de experi independeni i pot fi deduse din preul de cumprare. Obligaiile pe care cumprtorul i le asum, cel puin parial, n propriul su interes trebuie s fie evaluate inndu-se seama de faptul c pot constitui un avantaj cum ar fi: publicitate, sponsorizare sportiv i cultural, imagine, ameliorare a ambientului cumprtorului sau cu privire la activitile de agrement pentru personalul acestuia. Sarcinile economice aferente obligaiilor care, potrivit dreptului comun, se aplic tuturor proprietarilor funciari nu trebuie s fie deduse din preul de cumprare. Astfel de sarcini pot fi: ngrijirea i ntreinerea terenurilor i/sau a cldirilor ori plata de taxe i cheltuieli similare. Costurile iniiale suportate de autoritatea public cu dobndirea terenului i/sau cldirii constituie un parametru al valorii de pia, dac nu a trecut o perioad semnificativ ntre data achiziiei i cea a vnzrii terenului i/sau cldirii n cauz. n principiu, valoarea de pia nu trebuie s fie fixat sub costurile iniiale o perioad de cel puin 3 ani dup achiziia terenului i/sau cldirii, n afar de cazul n care expertul independent
58
constat expres un recul general al valorii de circulaie a terenurilor i/sau cldirilor pe piaa n cauz. Contractul administrativ de nchiriere de bunuri reprezint un acord de voin ncheiat ntre titularul dreptului de administrare a unui bun din domeniul public, numit locator, i un subiect de drept privat, persoan fizic sau juridic de naionalitate romn sau strin, numit locatar, prin care acesta primete n folosin un bun, din domeniul public sau din domeniul privat al statului ori al autoritilor locale, pentru o perioad determinat de timp. Selectarea locatarilor se face prin licitaie public sau prin negociere direct, cu excepia cazurilor cnd legea prevede ncredinarea direct. Contractul cuprinde elementele de identificare a prilor, obiectul material determinat prin elementele principale ale acestuia, actele juridice n temeiul crora a fost ncheiat contractul i durata ce nu poate fi mai mare de 5 ani, cu posibilitatea de prelungire prin acordul prilor. Bunurile ce constituie obiectul nchirierii vor reveni la locator n deplin drept i libere de orice sarcini. n cazul n care s-au efectuat investiii ce au sporit valoarea bunului, iar acestea au fost prevzute n contract sau dac realizarea lor era o condiie pentru normala folosin a bunului, locatorul va trebui s despgubeasc locatarul cu contravaloarea investiiile efectuate. Chiria se face venit la bugetul de stat, judeean sau local. Prile vor stabili termenele de plat a chiriei i modul de plat, neresectarea acestora atrgnd plata de penaliti. Contractul administrativ de lucrri publice are ca obiect execuia sau proiectarea i execuia uneia sau a mai multor lucrri de construcii de natur a satisface un interes socio-economic. Atribuirea unei lucrri publice se face pe baz de licitaie cu respectarea documentaiei tehnico-economice. Drepturile i obligaiile prilor sunt stabilite prin contract ce cuprinde i referiri la durat, etapele i evaluarea rezultatelor fiecrii etape de execuie, n parte, etc. Executarea contractelor de lucrri publice este, de cele mai multe ori, influenat de alocarea resurselor financiare de la bugetul central ori de la bugetele locale. n contractele cu finanare internaional, totul pare a merge bine pn la deblocarea sumelor ce reprezint contribuia prii romne, lucru care se realizeaz cu mare greutate. Contractul administrativ de achiziie public este un contract ncheiat de un organ al administraiei publice, n calitate de achizitor, cu o persoan juridic furnizoar de produse. Furnizor de produse poate fi orice persoan juridic capabil s pun la dispoziia achizitorului sortimentul de produse n condiiile de calitate, cantitate i de livrare solicitate de ctre acesta. Contractul administrativ de mprumut are ca obiect titluri de stat ori emise de ctre autoritile locale pentru investiii publice sau refinanarea datoriei publice. Trebuie s curind clauze prin care s se stabileasc, n mod obligatoriu: valoarea mprumutului, data scadenei, rata dobnzii i modul de calcul al dobnzii pe toat durata creditului, costurile
59
serviciului datoriei, date privind titlurile de valoare negociabile emise pentru fiecare mprumut. Tem de meditaie: Necesitatea i oportunitatea parteneriatului public-privat n cadrul derulrii contractelor administrative.
60
CAPITOLUL 9.
REGIMUL JURIDIC AL CONTRAVENIILOR
9.1. Noiunea de contravenie Doctrina folosete noiunea de rspundere contravenional 55 pentru a trata contravenia ca instituie de drept administrativ. Analiza contraveniei impune prezentarea att a faptei ilicite, a sanciunilor, ct i rspunderii contravenionale. n conformitate cu prevederile art. 1 din Legea 180/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor Legea contravenional apr valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penal. Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului se pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate. Prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n urmtoarele domenii: salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i altor instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere. Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii. Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz, ale sectoarelor municipiului Bucureti, prin care s-au stabilit contravenii cu nesocotirea competenelor artate, sunt nule de drept. Nulitatea se constat de instana de contencios administrativ competent, la cererea oricrei persoane interesate. Spre deosebire de infraciune fapt antisocial ce prezint un pericol social ridicat cu consecine grave ce se ntind n timp n cazul contraveniei, pericolul social este mai redus, urmrile fiind mai restrnse. Contraveniile sunt fapte ilicite ce aduc atingere relaiilor sociale de natur administrativ, civil, a celor care privesc bunurile i persoanele, precum i
55
A. Iorgovan Drept administrativ, vol. III, Edit. Proarcadia, Bucureti, 1993, pag. 198
61
nclcri ale modului n care trebuie ndeplinite de ctre unii ndatoririle de serviciu 56. Criteriile generale de deosebire ntre infraciuni i contravenii pot fi intrinseci sau extrinseci, dup cum in de nsi natura faptelor sau sunt exterioare acestora 57. Printre criteriile intrinseci se nscriu valorile i relaiile sociale aferente care sunt lezate sau periclitate prin svrirea faptei ca exemplu, faptele ndreptate mpotriva relaiilor sociale ce au ca obiect valori de care depinde nsi existena comunitii prezint cel mai nalt grad de pericol social fiind firesc, n aceste condiii, s fie aprate prin mijloace de drept penal; faptele prin a cror svrire se pun n pericol valori de care depinde funcionarea unui domeniu sau altul al vieii sociale nefiind considerate deosebit de periculoase beneficiaz de un tratament mai puin dur, prin mijloace de drept administrativ n calitate de contravenii. Faptele care pun n pericol valori de mai mic nsemntate, cu o rezonan social mai restrns, nu provoac o reacie eminamente represiv din partea membrilor comunitii. Pe lng obiectul ocrotirii juridice, n diferenierea dintre infraciuni i contravenii, sunt luate n considerare i urmrile faptei, dac s-a produs o lezare efectiv a unor valori sociale sau doar o stare de pericol. De asemenea, este analizat, n concret, posibilitatea de restabilire a ordinii sociale, a relaiilor sociale afectate prin svrirea faptei antisociale. Criteriile extrinseci de difereniere a infraciunilor de contravenii au n vedere organul ce a emis normele juridice prin care anumite fapte antisociale sunt incriminate, felul sanciunilor aplicabile i modul de aplicare i executare al pedepselor. Infraciunile nu pot fi prevzute dect n legi ce poart girul puterii legislative, Parlamentul Romniei. Sanciunile aplicabile contraveniilor au n vedere doar n mod excepional restrngerea libertii persoanei, consecinele fiind reduse n raport cu cele ale sanciunilor aplicabile conduitelor infracionale. Datorit faptului c necesit o reacie imediat, din considerente de eficien, sanciunile n cadrul rspunderii contravenionale sunt aplicate de ctre organele puterii executive pe cnd cele specifice rspunderii penale sunt stabilite i aplicate de ctre instanele de judecat. O problem de fond are ca obiect modul cum se rezolv aspectul practic al diferenierii dintre infraciune i contravenie cine apreciaz, cine determin, n concret dac o anumit conduit ntrunete elementele constitutive ale unei infraciuni ori ale unei contravenii ? Se apreciaz c aceast competen aparine organului constatator. Acesta trebuie s dea dovad de discernmnt n aprecierea pe care o face va aplica o sanciune contravenional ori va sesiza organul de urmrire penal. Aplicarea unei sanciuni contravenionale nu nltur rspunderea
56
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 248 57 C.Bulai Infraciuni i contravenii. Criterii de deosebire n teoria dreptului i legislaie, n Studii i cercetri juridice 2/1973, pag. 261-271
62
penal n condiiile n care organele judiciare stabilesc c fapta svrit constituie infraciune, rspunderea penal nlocuind, n cazul de fa, rspunderea contravenional. Exist i posibilitatea ca organele judiciare s constate c activitatea ilicit cercetat nu ntrunete elementele constitutive ale vreunei infraciuni putnd constitui o contravenie, caz n care rspunderea contravenional va nlocui rspunderea penal. Foarte important este faptul c cele dou forme de rspundere juridic nu pot coexista, o conduit nu poate s fie, n acelai timp, cercetat i sancionat, i penal i contravenional. n context, este util i lmurirea problemei diferenei dintre contravenie i abaterea disciplinar fapta ce const n nclcarea, cu vinovie, de ctre o persoan a ndatoririlor de serviciu sau a celor legate de serviciu. Abaterea disciplinar reprezint temeiul pentru declanarea rspunderii disciplinare aa cum contravenia este temeiul rspunderii administrative. Spre deosebire de contravenie, abaterea disciplinar are un grad de pericol mai mic, cantonat, prin specificul su, n zona raporturilor de serviciu contravenia, chiar dac se svrete n legtur cu desfurarea activitii n cadrul unei persoane juridice, are o rezonan social mai mare, depind cadrul acesteia. Subiectul rspunderii disciplinare este ntotdeauna determinat i calificat, un funcionar, un angajat, pe cnd subiectul rspunderii contravenionale nu depinde de o asemenea calitate. De observat este i faptul c este posibil cumulul rspunderii disciplinare cu rspunderea contravenional fr s se ncalce, astfel, principiul non bis in idem principiu care interzice a i se aplica aceleiai persoane, pentru aceeai fapt ilicit dou sau mai multe sanciuni de aceeai natur 58. 9.2. Trsturile eseniale ale contraveniei Trsturile eseniale ale contraveniei rezult din analiza definiiei legale a contraveniei. Astfel, contravenia este: o fapta svrit cu vinovie; stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Ca orice fapt ilicit i contravenia exist i produce efecte juridice specifice doar dac este svrit cu vinovie. ntruct n domeniul contravenional nu exist o definiie legal a vinoviei, att doctrina ct i practica judiciar fac trimitere, n analiza situaiilor de fapt, la prevederile din Codul Penal referitoare la vinovie. Astfel, o fapt este svrit cu vinovie cnd este comis cu intenie, din culp sau cu intenie depit 59. Fapta este svrit cu intenie cnd infractorul:
S. Ghimpu, I.T. tefnescu, . Belingrdeanu; Ghe. Mohanu Dreptul muncii, tratat, vol. II, Edit. tiinific i enciclopedic, Bucureti 1979, Pag. 37 59 Art. 20 din Codul Penal
58
63
a) prevede rezultatul faptei sale, urmrind producerea lui prin svrirea acelei fapte; b) prevede rezultatul faptei sale i, dei nu-l urmrete, accept posibilitatea producerii lui. Fapta este svrit din culp cnd infractorul: a) prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l accept, socotind fr temei c el nu se va produce; b) nu prevede rezultatul faptei sale, dei trebuia i putea s l prevad. Exist intenie depit cnd rezultatul mai grav produs printr-o aciune sau inaciune intenionat se datoreaz culpei fptuitorului. n oricare din formele sale, vinovia exprim o anumit psihic a fptuitorului fa de activitatea ilicit pe care o desfoar i fa de urmrile acesteia persoana contravenient realizeaz ori ar putea s realizeze c fapta sa este o nclcare a legii, c se produc urmri periculoase pentru societate i, cu toate acestea, trece la aciune, svrind-o. Diferit de regimul penal, contravenia exist, ca regul, indiferent de forma de vinovie cu care a fost svrit fapta ilicit. Ca excepie, o fapt nu constituie contravenie atunci cnd este svrit din culp doar n condiiile n care o norm juridic prevede n mod expres aceasta. n lipsa vinoviei nici o fapt nu va putea constitui contravenie i nu va putea atrage rspunderea contravenional. Contraveniile trebuie s fie prevzute n actele juridice, expres enumerate n cuprinsul Legii 180/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, i anume: lege; ordonan; hotrre a Guvernului; hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Actele normative prin care se stabilesc contravenii 60 vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre acestea n cazul sanciunii cu amend se vor stabili limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori; se pot stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor. Persoana juridic rspunde contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii. Actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii sau, dup caz, de la data aducerii lor la cunotin public, potrivit legii, n afar de cazul n care n cuprinsul acestora se prevede un termen mai lung. n cazuri
60
64
urgente se poate prevedea intrarea n vigoare ntr-un termen mai scurt, dar nu mai puin de 10 zile. Hotrrile autoritilor administraiei publice locale sau judeene, prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii, pot fi aduse la cunotin public prin afiare sau prin orice alt form de publicitate prevzut de lege, numai pe baza avizului de legalitate emis de prefect. 9.3. Coninutul constitutiv al contraveniei; Analiznd coninutul contraveniilor, ca fapte antisociale, poate fi distins existena urmtoarelor elemente constitutive: Obiect; Subiect; Latura obiectiv; Latura subiectiv. Elementele constitutive trebuie ntrunite n legtur cu svrirea fiecrei contravenii, n parte, ca realitate obiectiv. Lipsa oricrui element conduce la inexistena contraveniei i, implicit, la imposibilitatea atragerii rspunderii juridice. Obiectul juridic al contraveniei este constituit din acele relaii sociale ce sunt lezate a cror formare i normal dezvoltare sunt puse n pericol prin svrirea faptei incriminate de lege ca i contravenie. Principial, contraveniile sunt prevzute n acte juridice, n funcie de obiectul lor juridic, de multe ori acesta rezultnd din chiar titlul actului normativ 61. Fiecare contravenie are un obiect specific ce rezult din textul actului juridic ce o prevede. Obiectul juridic al contraveniei este diferit de obiectul juridic al infraciunii prin aceea c relaiile sociale afectate au o importan mai redus, comparativ cu cele aprate prin infraciuni. Subiect activ al contraveniei este persoana fizic sau juridic ce prin propria conduit ncalc prevederile unei legi, nclcare incriminat legal ca i contravenie. Pentru ca o persoan fizic s poat fi subiect activ al unei contravenii trebuie s ndeplineasc mai multe condiii, dup cum urmeaz: s aib vrsta de 14 ani mplinii; s aib aptitudinea bio-psihic de a nelege i de a-i asuma responsabilitatea respectrii obligaiilor prevzute de normele juridice pentru a-i dirija contient actele de conduit; s fie responsabil, n sensul de a putea realiza urmrile aciunilor sau inaciunilor sale i de a fi stpn pe propriul comportament se poate observa, aici, existena unui factor intelectiv i a unuia volitiv; pe cale de consecin, persoanele ce nu pot satisface aceast exigen legal nu pot fi subiect activ al unei contravenii ntruct faptele lor nu exprim o atitudine contient iar eventuala sanciune nu i-ar putea atinge scopul: corijarea comportamentului socotit antisocial;
61
sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, regulamentul de punere n aplicare a legii privind regimul armelor; materiilor explozive;materiilor nucleare i altor materiale radioactive, substanelor toxice, prevenirea i sancionarea traficului ilicit de droguri; Codului Vamal, Codului Fiscal; etc.
65
s fie liber s hotrasc i s acioneze persoana trebuie s aib posibilitatea de a hotr n mod liber asupra desfurrii sau abinerii de a desfura activitatea incriminat ca i contravenie i de a aciona n raport cu hotrrea luat; dac a existat o constrngere de natur fizic sau pshic care s fi nfrnt voina persoanei, contravenia nu poate subzista, lipsind vinovia. n afara condiiilor generale, svrirea unora dintre contravenii presupune ca subiectul activ s aib o anumit calitate de exemplu, funcionar, conductor auto, agent comercial, gestionar, etc. Dac aceeai persoan a svrit mai multe contravenii 62 sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie. Cnd contraveniile au fost constatate prin acelai proces-verbal sanciunile contravenionale se cumuleaz fr a putea depi dublul maximului amenzii prevzut pentru contravenia cea mai grav sau, dup caz, maximul general stabilit pentru obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii. n cazul n care la svrirea unei contravenii au participat mai multe persoane, sanciunea se va aplica fiecreia separat, n funcie de contribuia concret a fiecrui participant. n situaia n care contraveniile au fost constatate la date sau ore diferite, chiar dac aceasta a fost fcut de ctre acelai agent, se va ntocmi pentru fiecare, n parte, cte un proces-verbal de constatare, urmnd a se aplica sanciuni separate. n considerarea pericolului social mai redus al contraveniei, comparativ cu infraciunea, legiuitorul nu a prevzut sancionarea persoanelor care au participat la svrirea contraveniei n calitate de instigator sau de complici. Pe cale de consecin, participarea la svrirea unei contravenii presupune contribuia efectiv, n mod direct i nemijlocit, la efectuarea activitii ilicite. Latura obiectiv cuprinde aciunea sau inaciunea considerat periculoas din punct de vedere social, urmrile provocate de aciunea sau inaciunea incriminat i raportul de cauzalitate dintre aciunea sau inaciunea incriminat i urmri. n legtur cu aciunea sau inaciunea incriminat, o problem poate apare n legtur cu acele aciuni ori inaciuni ce, prin natura lor, sunt susceptibile de o continuare n timp ori sunt desfurate, n timp, n baza acelorai acte intelective i voliionale 63. Problema, apreciez c trebuie nuanat, n sensul c nu poate fi acceptat,mecanic, soluia adoptat n dreptul penal. Elementul care face diferena este, n opinia mea, intervenia organului constatator. Dac organul constatator, desfurnd activiti specifice, constat desfurarea unei activiti ilicite ce ntrunete elementele constitutive ale unei infraciuni, ntocmete procesul-verbal de constatare, stabilete sanciunea, dup care prsete zona iar contravenientul reia desfurarea activitii contravenionale, n condiiile interveniei unui alt organ constatator ori, chiar, a celui ce a constatat
62 63
Art. 10 din Legea 180/2002 N.A. situaia infraciunii continue ori continuat din dreptul penal
66
primul activitatea ilicit, se va ntocmi un alt proces-verbal, se va stabili o nou sanciune, etc 64. Urmarea imediat const, ca regul, ntr-o stare de pericol, nefiind exclus posibilitatea crerii de prejudicii n patrimoniul persoanelor fizice sau juridice. Raportul de cauzalitate trebuie s existe i s fie att de strns nct trebuie s creeze convingerea c urmarea considerat social periculoas trebuie s constituie principalul efect al desfurrii activitii ilicite. Latura subiectiv are ca obiect atitudinea subiectiv a contravenientului. Majoritatea contraveniilor se svresc cu intenie. Organul constatator va analiza n condiiile n care nu este vorba despre o contravenie cu privire la care norma juridic arat c nu se poate svri dect cu intenie dac activitatea ilicit a fost svrit cu vinovie sau nu i, mai puin, forma de vinovie. Mai mult, din punct de vedere practic, muli dintre agenii constatatori se vor mulumi s constate c nu exist cauze care s exclud vinovia spre exemplu, lipsa discernmntului, constrngerea fizic sau psihic, minoritatea, eroarea de fapt, etc. Totui, forma de vinovie trebuie avut n vedere la individualizarea sanciunii, la fel precum mobilul i scopul. 9.4. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei nainte de toate trebuie observat c lipsa oricruia dintre elementele constitutive la care am fcut referire exclude caracterul contravenional al faptei, conduce direct la inexistena contraveniei. Dincolo de aceasta, prin voina legiuitorului, au fost luate n considerare anumite situaii sau stri de fapt care conduc la imposibilitatea ntrunirii elementelor constitutive. n conformitate cu prevederile art. 11 din Legea 180/2002, caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit. De asemenea, minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional. Pentru contraveniile svrite de minorii care au mplinit 14 ani minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrit se reduc la jumtate. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei se constat numai de instana de judecat; condiii n care agentul constatator va ntocmi procesul-verbal n care va constata fapta ilicit i va fixa sanciunea, urmnd ca persoana interesat sau reprezentantul su legal s invoce cauza care nltur caracterul contravenional n faa instanei de judecat. Legitima aprare 65 este o situaie cu caracter excepional caracterizat de urmtoarele elemente:
N.A. pentru nuanri a se vedea opinia potrivit cu care contravenia devine continu n Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 258 65 N.A. consideraiile privind cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei sunt fundamentate pe prevederile art. 22 35 din Codul Penal
64
67
Este n stare de legitim aprare acela care svrete fapte pentru a nltura un atac material, direct, imediat i injust ndreptat mpotriva sa, a altuia sau mpotriva unui interes general i care pune n pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul general. Se prezum c este n legitim aprare i acela care svrete fapta pentru a respinge ptrunderea fr drept a unei persoane prin violen, viclenie, efracie sau prin alte asemenea mijloace, ntr-o locuin, ncpere, dependin sau loc mprejmuit innd de acestea. Este, de asemenea, n legitim aprare i acela care, din cauza tulburrii sau temerii, a depit limitele unei aprri proporionale cu gravitatea pericolului i cu mprejurrile n care s-a produs atacul. O fapt este svrit n starea de necesitate atuncicnd este svrit de ctre o persoan pentru a salva de la un pericol iminent i care nu putea fi nlturat altfel, viaa, integritatea corporal sau sntatea sa, a altuia sau un bun important al su ori al altuia sau un interes general. Se afl n stare de necesitate i acela care n momentul svririi faptei nu i-a dat seama c pricinuiete urmri vdit mai grave dect cele care s-ar fi putut produce dac pericolul nu era nlturat. Constrngerea fizic capt relevan, n domeniu, n msura n care a prin natur i intensitate, fptuitorul nu i-a putut rezista. Constrngerea moral 66 pentru a genera efecte juridice, n domeniu, trebuie exercitat prin ameninarea cu un pericol grav pentru persoana fptuitorului ori a altuia i care nu putea fi nlturat n alt mod. Iresponsabilitatea presupune ca fptuitorul, n momentul svririi faptei, fie din cauza alienaiei mintale, fie din alte cauze, nu putea s-i dea seama de aciunile sau inaciunile sale ori nu putea fi stpn pe ele. Beiei involuntar complet presupune ca fptuitorul, n momentul svririi faptei, s se gseasc, din cauza unor mprejurri independente de voina sa, n stare de beie complet produs de alcool sau de alte substane. Starea de beie voluntar complet produs de alcool sau de alte substane nu nltur caracterul contravenional al faptei. Eroarea de fapt presupune ca fptuitorul, n momentul svririi faptei, nu cunoatea existena unei stri, situaii sau mprejurri de care depinde caracterul contravenional al faptei. Infirmitatea stare caracterizat de un prejudiciu cu caracter permanent care poate fi de ordin strict morfologic, morfofuncional sau numai funcional 67. Important, n context, este ca infirmitatea s se manifeste ntr-o form care s aib legtur cu conduita contravenional. 9.5. Cauze care nltur rspunderea contravenional Exist unele cazuri n care tragerea la rspunderea contravenional s nu mai fie eficient. Astfel se poate ntmpla ca aplicarea sanciunii s nu mai fie necesar ori s apar situaii care s mpiedice aplicarea sanciunii.
66 67
Conform art. 28 din Codul Penal V. Beli Medicin Legal, Edit. Juridic, Bucureti, 2005, pag. 79
68
Astfel de situaii sunt avute n vedere de ctre legiuitor ce le reglementeaz ca i cauze legale de nlturare a rspunderii contravenionale. n continuare voi prezenta unele consideraii n legtur cu cele mai ntlnite, recunoscute, ca atare, att de doctrin ct i de ctre legiuitor prin includerea lor n texte legale. Fapta nu se mai consider contravenie ori i se reduce sanciunea este o situaie n care printr-un nou act normativ fapta nu mai este considerat contravenie, situaie n care nu se va mai sanciona chiar dac a fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act normativ iar sanciunea aplicat i neexecutat pn la aceast dat nu se mai execut. Dac, n noul act normativ fapta rmne incriminat ns sanciunea este mai uoar, se va aplica executa sanciunea dat pn la limita sanciunii din noua lege. n cazul n care noul act normativ prevede o sanciune mai grav se va aplica legea mai favorabil, respectiv vechea lege. Prescripia, ca instituie de drept contravenional este reglementat n dou modaliti 68: 1. prescripia aplicrii sanciunii contravenionale Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei. n cazul contraveniilor continue termenul de 6 luni curge de la data constatrii faptei. Contravenia este continu n situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp. Cnd fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului de 6 luni. Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an de la data svririi, respectiv constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel. Prin legi speciale se poate deroga de la termenul de 6 luni, putnd fi prevzute i alte termene de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale. 2. prescripia executrii sanciunii Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii. Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 2 ani de la data aplicrii. Regulile aplicabile prescripiei aplicrii sau executrii sanciunii nu mpiedic urmrirea obinerii de despgubiri de ctre persoanele ndreptite la aceasta i nici confiscarea bunurilor supuse acestei msuri, ntruct prescripia, se apreciaz c 69, are efecte doar n ceea ce privete sanciunea principal. Ordinul autoritii ierarhice este o cauz controversat. Se poate accepta c subordonaii, prin natura funciei, trebuie s aduc la ndeplinire
68 69
Art. 13 i art. 14 din Legea 180/2002 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 268
69
ordinele/dispoziiile efilor ierarhici iar aceast situaie ar putea s-i apere de rspundere. Exist totui o limit, subordonaii nu trebuie s execute ordinele/dispoziiile vdit ilegale prin coninut sau datorit faptului c este dat de o persoan necompetent. Subordonatul, deci, ori este constrns ori este n eroare cu privire la un element esenial ce determin nelegalitatea ordinului. Ar trebui observat c, n aceste condiii, nu trebuie s se introduc n raionamentul tiinific problema unei cauze ce nltur rspunderea pentru c, de fapt, este pus n discuie nsui caracterul contravenional al faptei prin lipsa unuia dintre elementele constitutive. Graierea este un act de clemen prin care puterea de stat renun, din anumite considerente, la executarea unei sanciuni pronunate de ctre instanele judectoreti. 9.6. Sanciunile contravenionale Sanciunile contravenionale 70 sunt principale i complementare. Sanciunile contravenionale principale sunt: avertismentul; amenda contravenional; prestarea unei activiti n folosul comunitii. Sanciunile contravenionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; suspendarea activitii agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. Prin legi speciale se pot stabili i alte sanciuni principale sau complementare. Sanciunea stabilit trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite. Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i de gravitatea faptei i pot fi cumulate. Avertismentul, amenda contravenional i obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii se pot aplica oricrui contravenient persoan fizic ori juridic. Avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. Avertismentul se aplic n cazul n care fapta este de gravitate redus. Avertismentul se poate aplica i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu prevede aceast sanciune.
70
70
Amenda contravenional are caracter administrativ. Pentru contraveniile stabilite prin hotrri ale Guvernului se pot prevedea amenzi ntre 50 lei i 10.000 lei. Pentru contraveniile stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor sau ale sectoarelor municipiului Bucureti, ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureti se pot prevedea amenzi ntre 25 lei i 2.500 lei. Limitele amenzilor prevzute n actele normative care conin reglementri cu privire la stabilirea i sancionarea unor fapte ce constituie contravenii, precum i limitele minime i maxime ale amenzilor pot fi reduse sau majorate periodic prin hotrri ale Guvernului. Sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, cu excepia celor provenite din amenzile aplicate n temeiul hotrrilor autoritilor administraiei publice locale sau judeene, care se fac venit la bugetul local, precum i a celor pentru care legea prevede altfel. Amenzile aplicate n temeiul unei legi sau al unei hotrri a Guvernului se fac venit la bugetul de stat n cot de 75%, diferena revenind unitii din care face parte agentul constatator. Aceast sum se reine integral ca venituri extrabugetare, cu titlu permanent, i va fi repartizat pentru dotarea cu mijloace specifice activitilor din domeniu. Prestarea unei activiti n folosul comunitii poate fi stabilit numai prin lege i numai pe o durat ce nu poate depi 300 de ore. Prestarea unei activiti n folosul comunitii se stabilete, ntotdeauna, alternativ cu amenda putndu-se aplica numai contravenienilor persoane fizice. Pedepsele complimentare i modul de aplicare al acestora este prevzut distinct n fiecare act normativ ce conine prevederi refritoare la contravenii. 9.7. Constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor Contravenia 71 se constat printr-un proces-verbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n mod generic ageni constatatori. Pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. Ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne constat contravenii privind: aprarea ordinii publice; circulaia pe drumurile publice; regulile generale de comer; vnzarea, circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului.
71
71
Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu: data i locul unde este ncheiat; numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului; descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea. La intrarea n Romnia a cetenilor strini sau a cetenilor romni cu domiciliul n strintate organele poliiei de frontier de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a Romniei vor elibera acestora tichete de nscriere a contraveniilor. n cazul contravenienilor ceteni strini sau ceteni romni cu domiciliul n strintate n procesul-verbal vor fi cuprinse urmtoarele date de identificare a acestora: numele, prenumele, seria i numrul paaportului, statul emitent i data eliberrii documentului, precum i seria i numrul tichetului de nscriere a contraveniilor. La ieirea din ar organele poliiei de frontier de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a Romniei, o dat cu controlul documentelor vor solicita cetenilor strini i cetenilor romni cu domiciliul n strintate tichetul de nscriere a contraveniilor i, dup caz, dovada plii amenzii contravenionale. n cazul n care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia. n situaia n care contravenientul este persoan juridic n procesulverbal se vor face meniuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul fiscal ale acesteia, precum i datele de identificare a persoanei care o reprezint. n momentul ncheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat s aduc la cunotin contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de constatare. Obieciunile sunt consemnate
72
distinct n procesul-verbal la rubrica "Alte meniuni", sub sanciunea nulitii procesului-verbal. Lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu. Contravenientul este obligat s prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate i alte documente pe baza crora, acesta, s poat lmuri mprejurrile svririi contraveniei. n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofieri i subofieri de poliie, jandarmi sau gardieni publici. Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. n cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor. n acest caz procesul-verbal va cuprinde i datele personale din actul de identitate al martorului i semntura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. n lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod. Dac o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal. Pentru aceeai fapt nu se pot aplica dou sau mai multe sanciuni principale, repetate. Aplicarea sanciunilor contravenionale 72, ca regul, dac prin actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniilor nu se prevede altfel, se face de ctre agentul constatator care, prin procesul-verbal de constatare, aplic i sanciunea. Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. n acest caz sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal. Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs, precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal. Aplicarea sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii, exercitarea cilor de atac, precum i locul i modalitatea de executare a sanciunilor se fac potrivit dispoziiilor cuprinse n legile speciale. n cazul n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a acesteia, persoana mputernicit s aplice
72
73
sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal. Dac nu exist tarif de evaluare a pagubei persoana vtmat i va putea valorifica preteniile potrivit dreptului comun. Persoana mputernicit s aplice sanciunea dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii. n toate situaiile agentul constatator va descrie n procesul-verbal bunurile supuse confiscrii i va lua n privina lor msurile de conservare sau de valorificare prevzute de lege, fcnd meniunile corespunztoare n procesul-verbal. n cazul n care bunurile nu se gsesc contravenientul este obligat la plata contravalorii lor n lei. Agentul constatator are obligaia s stabileasc cine este proprietarul bunurilor confiscate i, dac acestea aparin unei alte persoane dect contravenientul, n procesul-verbal se vor meniona, dac este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibil. Procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va comunica, n copie, contravenientului i, dac este cazul, prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat sanciunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii acesteia. n situaia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesul-verbal acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat. n ntiinarea de plat se va face meniunea cu privire la obligativitatea achitrii amenzii i, dup caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executarea silit. Dac agentul constatator aplic i sanciunea, iar contravenientul este prezent la ncheierea procesului-verbal i se nmneaz acestuia o copie de pe acesta i de pe ntiinarea de plat, fcndu-se meniune n acest sens n procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire. La fel se procedeaz n cazul celelalte persoane crora trebuie s li se comunice copia de pe procesul-verbal, dac sunt prezente la ncheierea acestuia. n cazul n care contravenientul nu este prezent sau, dei prezent, refuz s semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum i a ntiinrii de plat se face de ctre agentul constatator n termen de cel mult o lun de la data ncheierii. Comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de plat de face prin pot, cu aviz de primire, sau prin afiare la domiciliul sau la sediul contravenientului. Operaiunea de afiare se consemneaz ntrun proces-verbal semnat de cel puin un martor. Contravenientul poate achita pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii procesului-verbal jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres. Plata amenzii se face la Casa de Economii i Consemnaiuni sau la trezoreria finanelor publice, iar o copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin pot organului din
74
care acesta face parte, n termenul legal. n cazul n care contravenientul a achitat jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ pentru fapta svrit orice urmrire nceteaz. Dac persoana mputernicit s aplice sanciunea apreciaz c fapta a fost svrit n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, constituie infraciune, sesizeaz organul de urmrire penal competent. n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre procuror sau de ctre instan c ea ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia, ordonana sau, dup caz, de pe hotrrea judectoreasc, se trimite de ndat organului n drept s constate contravenia, pentru a lua msurile ce se impun conform legii. Termenul de 6 luni pentru aplicarea sanciunii curge de la data sesizrii organului n drept s aplice sanciunea. 9.8. Executarea sanciunilor contravenionale. Cile de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii Executarea sanciunilor contravenionale 73 debuteaz cu ntocmirea procesului-verbal de contravenie care neatacat n termenul legal, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate. Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator. n celelalte cazuri avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare. Dac sanciunea a fost aplicat de instan prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin ncunotinare scris. Punerea n executare a sanciunii amenzii contravenionale se face astfel: de ctre, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege; de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri. n vederea executrii amenzii, organul din care face parte agentul constatator sau instana judectoreasc comunic din oficiu organelor de specialitate ale direciilor generale ale finanelor publice judeene, respectiv a municipiului Bucureti, i unitilor subordonante acestora, n a cror raz teritorial domiciliaz sau i are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei sau, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea. Executarea se face n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea silit a creanelor bugetare. mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la executare, n condiiile legii.
73
75
Executarea sanciunilor contravenionale complementare se face potrivit dispoziiilor legale. Confiscarea se aduce la ndeplinire de organul care a dispus aceast msur, n condiiile legii. n caz de anulare sau de constatare a nulitii procesului-verbal bunurile confiscate, cu excepia celor a cror deinere sau circulaie este interzis prin lege, se restituie de ndat celui n drept. Dac bunurile confiscate au fost valorificate, instana va dispune s se achite celui n drept o despgubire care se stabilete n raport cu valoarea de circulaie a bunurilor. n scopul executrii despgubirii stabilite pe baz de tarif procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei sau, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea se comunic i prii vtmate, care va proceda potrivit dispoziiilor legale referitoare la executarea silit a creanelor. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia. Partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce privete despgubirea, iar cel cruia i aparin bunurile confiscate, altul dect contravenientul, numai n ceea ce privete msura confiscrii. Plngerea nsoit de copia de pe procesul-verbal de constatare a contraveniei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n acest sens. Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia. Plngerea suspend executarea. Plngerea prii vtmate i a persoanei creia i aparin bunurile confiscate suspend executarea numai n ceea ce privete despgubirea sau, dup caz, msura confiscrii. Judectoria va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile, i va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei. n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie, judectoria va cita i societatea de asigurri menionat n procesul-verbal de constatare a contraveniei. Instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii. Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii. Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i
76
sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere. Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, recursul formulat mpotriva hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum i orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciar de timbru. Tem de meditaie: Concursul ntre rspunderea penal i rspunderea contravenional, dac o conduit ilicit poate conine, n acelai timp, elemente constitutive ale uneia sau mai multe infraciuni i elemente constitutive ale uneia sau mai multe contravenii. Cum se poate ataca conduita abuziv a unui agent constatator ce ntocmete un proces-verbal de constatare consemnnd fapte nereale ?
77
CAPITOLUL 10
CONTROLUL ACTIVITII ORGANELOR ADMINISTRAIEI PUBLICE
10.1. Noiunea de control. Principiile i necesitatea controlului n funcionarea administraiei publice Prin control se nelege un ansamblu de activiti prin care se urmrete analiza i evaluarea, modului de desfurare a unei activiti i a rezultatelor acesteia, a abaterii acesteia de la obiective i care are ca scop identificarea msurilor necesare i oportune pentru eliminarea deficienelor, n condiiile pstrrii echilibrului dinamic al organizaiei 74. Alte enunuri de interes: monitorizarea activitilor cu scopul de a asigura ca ele s se desfoare n conformitate cu prevederile i de a corecta deviaiile negative de la prevederi 75; procesul care const n verificarea i msurarea realizrii calitative i cantitative a unor performane, sarcini sau lucrri, compararea acestora cu obiectivele planificate i indicarea msurilor corelare ce se impun pe parcursul sau la sfritul unor aciuni 76; activitate permanent de verificare a modului n care se deruleaz activitatea , msurarea performanelor, identificarea i nlturarea zonelor de risc n utilizarea resurselor, indicarea msurilor de corecie i reglere ce se impun 77; analiza permanent i periodic a unei activiti pentru a urmri mersul ei i pentru alua msuri de mbuntire 78. Complexitatea controlului impune respectarea unor principii care s guverneze practica desfurrii activitilor de control, cele mai importante fiind urmtoarele: Legalitatea activitile specifice trebuie s fie circumscrise exigenelor i cerinelor impuse de actele normative ce reglementeaz domeniul de activitate. Obiectivitatea activitatea controlat trebuie evaluat n condiii de obiectivitate, corectitudine i echilibru n constatarea aspectelor pozitive i negative, de stabilirea corect i direct a responsabilitilor n cazul nemplinirilor, de echilibru i echitate ntre conduita sancionabil i msurile sancionatorii.
A se vedea pentru detalii i Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 282; T. Zorletean, E. Burdu, T. Cprresc Managementul organizaiei, vol. II, Edit. Holding reporter, Bucureti 1966, pag. 327 75 Ion Stncioiu, Ghe. Militaru Management-elemente fundamentale, Edit. Teora, Bucureti, 1998, pag. 443 76 M. Dumitrescu Introducere n management i management general; Edit. Eurounion, Oradea, 1995, pag. 58 77 XXX Control n Ministerul de Interne, Edit M.I. 1997, pag. 19 78 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 282
74
78
Eficacitatea ine de oportunitatea i finalitatea acestuia, pentru desfurarea corespunztoare a procesului managerial i al sistemelor i subsistemelor supuse acestui proces; controlul trebuie s contribuie la desfurarea n condiii mai bune a activitii organului administrativ pe baza msurilor dispuse pentru adcvarea demersului la condiiile concrete n care se desfoar activitatea; controlul trebuie s micoreze consecinele ce apar ca urmare a abaterilor de la progamele decizionale. Economicitatea se bazeaz pe raportul firesc ntre efort i rezultate; nu este indicat s se desfoare controale care s aib ca obiect ntrega activitate a organului administrativ deoarece este nevoie de un numr mare de controlori, un volum de timp important i este foarte posibil ca informaia sintetizat s fie att de vast nct s nu poat fi identificate principalele probleme; de preferat ar fi ca echipa de control s i concentreze atenia, punctual, pe aspectele sensibile ale activitii organului administrativ, pe acele zone de risc funcional, exact acolo unde se impune o intervenie de natur a corela demersul profesioanal cu direcia strategic urmrit. Adaptarea presupune ca activitatea de control s in cont de particularitile organizaionale ale structurii administrative controlate; fiecare norm, exigen sau dimensionare a colectivului de control trebuie s in cont de specific condiiilor ce caracterizeaz comportamentul organizaional. Stimularea vizeaz gradul de implicare a factorului uman n exercitarea sarcinilor specifice activitii; controlul trebuie s stimuleze, dect s blocheze funcionarea sistemului, s lipseasc de motivaie personalul, mai bine nu se execut. Controlul preventiv este un principiu potrivit cu care, pe ct posibil, prin identificarea factorilor i zonelor de risc, este prevenit aparia de disfuncionaliti. Exist mai multe categorii de control. n primul rnd, este util diferenierea ntre controlul intern exercitat de ctre structuri specializate din sistemul organelor administraiei publice 79 i controlul extern, din afara sistemului organelor administraiei publice. n ceea ce privete controlul extern, trebuie avute n vedere: controlul opiniei publice prin pres, sesizri, recalmaii sau propuneri ale cetenilor fcute direct ctre organele sistemului administraiei publice; controlul organelor puterii legiuitoare prin informri, interpelri, dezbateri de rapoarte, declaraii, activitatea comisiilor de anchet, etc.; controlul instanelor judectoreti prin parcurgerea procedurilor ce au ca obiect contenciosul contravenional i contenciosul administrativ.
79
N.A. trebuie observat c, n cadrul fiecrei structuri din sistemul organelor administraiei publice, se exercit aa-numitul autocontrol pentru a se evita erorile i a se identifica, din timp, orice cauz care ar putea mpieta asupra bunei desfurri a activitii.
79
Concluzionnd, controlul este necesar pentru a asigura funcionarea organelor din sistemul administraiei publice n conformitate cu prevederile normelor juridice aplicabile n domeniu, cu interesele mediului social i, firesc, cu exigenele impuse de strategia politic a celor care conduc, din punct de vedere politic, sistemul administrativ. 10.2. Elementele componente ale controlului Oricare ar fi forma de control i oricare ar fi autorul controlului, pot fi distinse trei elemente principale ale acestuia: baza de referin, obiectul i operaiunile de control 80. Baza de referin a controlului conine acele elemente ce trebuie urmrite n cadrul obiectului controlului poate s cuprind obiectivele pe care trebuie s le realizeze diverse organe ale administraiei publice, dup un anumit criteriu de apreciere; poate s cuprind elemente privitoare la mijloacele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse mijloace materiale i mijloace financiare; poate s cuprind elemente ce se raporteaz la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse se are n vedere att legalitatea ct i oprtunitatea, rentabilitatea sau eficiena acestor procedee. Obiectul controlului este constituit din ntregul ansamblu de mijloace umane, materiale i financiare, activitatea, mijloacele i proiectele folosite de organele administraiei publice 81. Ca exemplu, personalul organelor administraiei publice ce este supus controlului este examinat cu privire la competen, corectitudine n ndeplinirea atribuiilor de serviciu, loialitate fa de instituie i, chiar, comportarea n afara serviciului; se poate controla modul cum este folosit personalul pentru ndeplinirea sarcinilor administraiei publice. Mijloacele materiale i financiare sunt supuse controlului att sub aspectul existenei i integritiilor lor ct i sub acela al felului n care sunt ntrebuinate. Operaiunile de control urmresc s stabileasc conformitatea obiectului controlului cu elementele cuprinse n baza de referin i care privesc obiectul controlului 82. Operaiunile de control pot fi simple sau complexe, dup cum elementele din baza de referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea autorilor controlului 83 controlul poate cuprinde aspecte de fond sau doar procedurale, poate privi un anumit sector, o activitate sau o persoan. Aspecte de complexitate deosebit implic activitile de control ale legalitii diferitelor acte i oportunitii activitii autoritilor i funcionarilor administraiei publice. Controlul legalitii presupune, nainte de toate, cunoaterea reglementrilor legale privitoare la activitatea
Denis Levy Aspects generaux de controle, Traite de science administrative, pag. 695 i urmtoarele, citat de A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag. 203 81 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 284 82 M. Preda Tratat Elementar de Drept Administrativ Romn, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 143 83 A. Negoi Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureti, 1996, pag. 205
80
80
controlat, ns nu trebuie uitate particularitile mediului n care acioneaz organul, autoritatea ori funcionarul controlat. n ceea ce oportunitatea sunt implicate categorii precum rentabilitatea, eficiena, funcionalitatea, operativitatea, etc. Multe dintre elementele la care am fcut referire pot constitui criterii de apreciere pentru activitatea controlat. 10.3. Controlul exercitat de autoritile administraiei publice Controlul intern este fundamentat pe subordonarea ierarhic existent n cadrul fiecrui organ al administraiei publice. Structurile organizatorice ale fiecrui organ sunt ntr-un sistem de relaii de subordonare unele fa de altele, din treapt n treapt, pn la organul de conducere din vrful ierarhiei. Funcionarea unui organ administrativ se asigur prin conducerea de sus n jos, conducere care se realizeaz att prin fapte de execuie ct i prin aciuni de control al execuiei. Dac aciunile de execuie material se realizeaz de ctre toi funcionarii din cadrul organului administrativ, cele de control aparin numai celor care dein funcii de conducere crora li se subordoneaz toi ceilali 84. Controlul intern se realizeaz ca o component a activitii de conducere a organelor din sistemul administraiei publice de ctre organe colegiale sau unipersonale ce au competena conducerii n cadrul fiecrei componente din sistem. Dreptul de control este un atribut al funciei de conducere ce se poate exercita de ctre conductorul fiecrei structuri organizatorice asupra funcionarilor din subordinea sa. Controlul intern privete att legalitatea ct i oportunitatea actelor i faptelor celor controlai avnd caracter cotidian. Controlul intern, n fapt un autocontrol, se declaneaz din oficiu sau n baza unei sesizri sau reclamaii ce poate veni din partea oricrei persoane interesate. Sesizarea sau reclamaia n urma creia se declaneaz un control este cunoscut, n doctrin, sub denumirea de recurs graios 85. Recursul graios poate avea ca obiect att legalitatea ct i oportunitatea activitii unui organ administrativ. Folosirea acestei modaliti de declanare a controlului nu implic respectarea unor condiii procedurale precum termenele sau anumite forme pe care trebuie s le mbrace mijloacele de sesizare. Recursul graios, dincolo de faptul c poate declana un control intern, este i o condiie prealabil promovrii unei aciuni n contencios administrativ. Este normal ca, pe de o parte, instana judectoreasc s nu fie aglomerat prin introducerea de aciuni care s aib ca obiect aspecte ce ar putea fi rezolvate n cadrul sistemului organelor administraiei publice prin efectuarea unui control intern, iar, pe de alt parte, organele din sistemul administraiei publice s aib posibilitatea s afle i s poat repara neregulile din propria activitate, n interiorul sistemului, fr s fie necesar un proces judiciar n urma cruia ar putea fi condamnat i la plata unor despgubiri.
84 85
M. Preda Tratat Elementar de Drept Administrativ Romn, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 148 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 288
81
Msurile de nlturare a deficienelor se pot lua operativ, fie prin suspendarea sau revocarea de ctre ef a actelor funcionarilor subordonai, fie prin executarea acestor acte de ctre conductorul nsui ori prin dispoziii obligatorii pe care eful le d la faa locului. eful poate proceda la redistribuirea sarcinilor ntre subalterni, organizarea unor cursuri de reciclare, aplicarea de sanciuni disciplinare sau, chiar, sesizarea organelor de urmrire penal. n afara controlului intern general, exist i un control intern administrativ specializat exercitat de ctre anumite persoane sau compartimente fa de care cel controlat nu se afl n relaii de subordonare ca exemplu, controlul financiar intern sau controlul preventiv care se execut de ctre serviciile financiar-contabile asupra actelor i faptelor funcionarilor ce au ca obiect circuitul mijloacelor bneti sau materiale ale organelor administrativ. n cadrul acestui control, cei care desfoar controlul au numai dreptul de a propune msuri de imputare sau sancionare, neputnd aplica, direct, sanciuni. Controlul extern se mai numete i control ierarhic. Autorul controlului este un organ ierarhic superior celui fa de care se exercit controlul. Controlul ierarhic reprezint o parte esenial a activitii de conducere n administraia public fiind exercitat n cadrul raporturilor de subordonare care exist ntre diferite organe ale administraiei publice; este modalitatea prin care este pus n valoare autoritatea ierarhic pe care o au organele superioare fa de cele subordonate. Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziii exprese ale legii care s autorizeze expres autorul controlului s intervin n activitatea de control textele de lege intervin, fac referire la situaii de natur a limita atribuiile de control. Controlul ierarhic se exercit din oficiu, ca parte a activitii de conducere, de realizare a unitii de scop i aciune n cadrul sistemului, putnd fi concomitent, anterior sau posterior activitii controlate. Controlul ierarhic poate fi declanat i la cererea unei persoane fizice sau juridice, situaie n care mbrac forma recursului ierarhic. Are ca scop nu doar descoperirea lipsurilor ci i calitatea activitii desfurate de organele subordonate. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune activitatea organelor administraiei publice se poate referi att la folosirea mijloacelor materiale, umane sau financiare ct i la activitatea acestor organe putnd fi desfurat n mod continuu sau intermitent. n cadrul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supus controlului organului superior ori de cte ori aceast activitate se desfoar. Controlul discontinuu se realizeaz la anumite perioade de timp c privire doar la anumite activiti. Controlul ierarhic concomitent i cel prealabil prezint avantajul prevenirii greelilor subordonailor i asigurrii celor mai bune condiii de desfurarea a activitii datorit, pe de o parte grijii deosebite a funcionarilor ce cunosc c sunt controlai i i dau toat silina pentru ca totul s fie ct mai bine, iar, pe de alt parte a implicrii directe a celor care desfoar controlul, funcionari care nu-i pot permite apariia de
82
disfuncionaliti n activitatea pe care o supervizeaz. Controlul posterior poate fi eficace, n sensul aprecierii celor care au rezultate bune n activitate ns exist riscul unei reacii tardive, lipsit de eficien fa de efecte, atunci cnd au aprut erori n desfurarea activitii controlate ori aceasta a fost prost planificat, pregtit ori executat. Controlul ierarhic se poate realiza n mod inopinat sau dup o ntiinare prealabil a structurii ce urmeaz a fi controlat. Atunci cnd controlul se realizeaz n virtutea i ca element al activitii de conducere este bine s fie anunat i s fie comunicat o tematic de control astfel ca funcionarii din structura controlat s poat pregti actele necesare i s ia toate msurile necesare pentru desfurarea, fr sincope, a activitii operative pe timpul controlului funcionarii solicitai s dea explicaii trebuie nlocuii pe timpul ct nu pot desfura activitile curente, trebuie transferate sarcini, adaptarea programului, etc. Cnd controlul se desfoar ca urmare a unei sesizri, cnd se urmrete verificarea corectitudinii i respectarea normelor legale aplicabile ndeplinirii sarcinilor de serviciu din fia postului, trebuie acceptat oportunitatea controlului inopinat. Controlul ierarhic impune ca cei care l desfoar s aib acele caliti profesionale care s le permit ndeplinirea sarcinilor primite trebuie cunoscute particularitile activitilor desfurate n cadrul structurii controlate, normele juridice aplicabile, conjunctura social, economic, de personal, alte greuti ntmpinate, etc. Controlul, prin efectele sale, influeneaz eficiena activitii controlate. Se poate dispune refacerea actului sau a operaiunilor materiale ce sunt considerate neconforme cu elementele bazei de referin, cu prevederile legale ori sunt considerate inoportune. Cei care controleaz pot fi abilitai i s anuleze anumite acte administrative ncheiate n cadrul structurii controlate sau s dispun ncetarea executrii unui act administrativ. n urma controlului se poate dispune de ctre autoritatea ierarhic ca structura controlat s fie modificat, sub aspectul situaiei juridice; se pot lua msuri de sancionare disciplinar a celor care manifest deficiene n activitate. Dac au fost produse pagube se pot lua msuri de imputare n vederea recuperrii prejudiciului. Cel mai grav, dac n urma controlului se constat situaii de fapt care pot ntruni elementele constitutive ale vreunei infraciuni, exist obligaia legal de a se sesiza organele judiciare competente 86 s desfoare cercetri pentru lmurirea tuturor mprejurrilor. Controlul de tutel administrativ are ca element caracteristic faptul c ntre cel care controleaz i cel care este controlat nu exist raporturi de subordonare ierarhic. Situaia acoper, ca exemplu, relaia dintre prefect, ca reprezentant al statului, i consiliile judeene sau locale primarii localitilor de pe teritoriul de competen prefectul are obligaia s efectueze un control cu privire la legalitatea actelor emise de ctre autoritile locale.
86
83
Controlul de tutel administrativ poate avea ca obiect doar legalitatea actelor administrative, trebuind, n acelai timp, s se desfoare nuntrul unor termene precis determinate prin texte legale; de altfel aceast categorie de control este foarte amnunit reglementat, competenele fiind clar stabilite, orice ambiguitate fiind de natura a genera conflicte i a lipsi de autoritate organul care trebuie s fac controlul. Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative se exercit prin organe incluse n sistemul organelor administraiei publice ce au atribuii jurisdicionale n conformitate cu prevederile legale Curtea de Conturi, Comisia de Jurisdicie a Imputaiilor. Controlul vizeaz doar legalitatea unor acte administrative expres prevzute de lege. Rezultatul acestui control const n acte administrative de jurisdicie. 10.4. Criterii de eficien a controlului administrativ Pentru ca un control s fie eficient este necesar respectarea unor exigene ce, prin natura lor, condiioneaz efectele unui control. n primul rnd, controlul trebuie s fie efectuat de ctre persoane competente. Acetia trebuie s aib o experien relevant n domeniu, trebuie s cunoasc prevederile legale ce guverneaz activitatea n domeniu i specificul mediului n care structura controlat i ndeplinete funciile. Controlorul trebuie s dea dovad de probitate profesional, cinste i corectitudine, s nu manifeste slbiciuni, s nu fie tentat de foloase promise direct sau indirect, sub orice form, de ctre cei controlai pentru un tratament indulgent, pentru ascunderea unor neajunsuri, pentru orice inducere n eroare cu privire la realitatea rezultatelor structurii administrative controlate. Trebuie s aib tact, s fie receptiv la toate explicaiile date de ctre funcionarii controlai, s aib disponibilitatea pentru a analiza profund toate aspectele ce in de desfurarea activitii celor controlai. Activitatea de control are i trebuie s aib un rol secundar fa de cea de executare. Controlul nu trebuie s constituie un scop n sine, menirea lui fiind asigurarea bunei desfurri a activitii de executare, respectarea normelor juridice, adaptarea la exigenele mediului social, creterea eficienei n executarea legii. Este necesar stabilirea unui echilibru optim ntre activitatea de execuie i cea de control. Controlul nu trebuie s se constituie ntr-o frn a activitii de executare, funcionarii trebuie s cunoasc faptul c activitatea lor este supus controlului ns, acest lucru nu trebuie s-i timoreze, s-i fac sclavii modului de a gndi i a aborda realitatea al controlorilor. Absolutizarea controlului, punerea sa n prim plan, sporirea exagerat a structurilor i a funcionarilor specializai pe activitatea de control, lrgirea continu a ariei de control i a timpului alocat, pot genera consecine negative att de ordin economic ct i de ordin social. Formele i modalitile de control condiioneaz eficiena controlului, ele trebuind adaptate, de fiecare dat, la scopul controlului.
84
Spre exemplu, atunci cnd se urmrete depistarea unor nereguli, unor deficiene n activitatea unei structuri dintr-un organ administrativ sau a unui anumit funcionar cu atribuii de care depind, n mod esenial funcionalitatea organului administrativ, controlul este bine ca s fie inopinat. Fundamentarea concluziilor controlului dau calitate i eficien controlului. Concluziile trebuie s aib la baz o analiz atent a actelor administrative, a operaiunilor materiale, a explicaiilor date de funcionari, a propriilor constatri. Fr identificarea cauzelor i condiiilor care au determinat ori favorizat apariia aspectelor negative constatate controlul nu are valoare, devine ceva inutil i arbitrar. Concluziile controlului trebuie aduse la cunotina funcionarilor controlai. Altfel controlul nu poate contribui a mbuntirea calitii activitii din administraie. De preferat este discutarea concluziilor ntr-un cadru adecvat, fiind necesar participarea tuturor funcionarilor controlai, tuturor celor care au funcii a cror realizare are legtur cu activitatea controlat. Analiza concluziilor trebuie s se fac la un moment ct mai apropiat de momentul finalizrii controlului, totul fiind suficient de proaspt att n memoria controlorilor ct i a celor controlai. Identificare i stabilirea msurilor ce trebuie dispuse pentru mbuntirea activitii are la baz analiza neutr a concluziilor controlului. Totul trebuie desfurat n spirit constructiv, nimeni nu trebuie s neleag controlul ca fiind un mijloc de a distruge structuri administrative sau cariere ale funcionarilor. Practic, este necesar instituirea unui adevrat parteneriat ntre controlori i controlai n vederea mbuntirii activitii. Rezultatele controlului trebuie folosite pentru mbuntirea practicilor, modului de abordare al diverselor probleme cu care se confrunt n practic funcionarii din sistemul organelor administraiei publice. Pot fi scrise articole n publicaii de specialitate, pot fi organizate simpozioane, stagii de pregtire, etc. pentru generalizarea experienelor pozitive, Tem de meditaie: Caracteristicile relaiei funcionar controlor funcionar controlat pe timpul desfurrii controlului.
85
CAPITOLUL 11.
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
11.1. Noiunea contenciosului administrativ Noiunea de contencios are la baz termenul latinesc contendere care nseamn a lupta. Cuprinde totalitatea litigiilor de natur juridic dintre administraia public i cei administrai. Trebuie fcut distincie ntre contenciosul administrativ care are ca obiect litigiile de competena instanelor judectoreti ce sunt promovate ca atare i recursurile administrative care se adreseaz organelor din sistemul organelor administraiei publice. Din punct de vedere noional, contenciosul administrativ poate fi acceptat ntr-o accepiune mai larg i una mai restrns. n sens larg, prin contencios administrativ se neleg litigiile de competena instanelor judectoreti, dintre un organ al administraiei publice i un funcionar public, o structur autorizat s presteze un serviciu public sau alt subiect de drept n care organul administraiei publice este reprezentant al autoritii publice. n sens restrns, prin contencios administrativ se are n vedere totalitatea litigiilor de competena instanelor judectoreti de contencios administrativ. n conformitate cu prevederile Legii 29/1990, a contenciosului administrativ, orice persoan fizic sau juridic, dac se consider vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanei judectoreti competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu se rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen. Contenciosul administrativ are urmtoarele trsturi specifice 87: este un control de plin jurisdicie, instana putnd obliga la emiterea unui act administrativ, anularea unui act administrativ i plata unor despgubiri; este un control direct pe cale de aciune judiciar, att fa de actul administrativ propriu-zis ct i fa de actul administrativ asimilat tcerea organului administrativ; mbin contenciosul de anulare cu contenciosul de plin jurisdicie, fcnd, astfel, aplicarea raional i eficient a principiului separaiei puterilor n stat; este o modalitate de realizare a interdependenei i a controlului reciproc ntre puterile statului;
87
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander Drept Administrativ Romn, Editura V.I.S. Print, Bucureti, 2002, pag. 298
86
instanele judectoreti au competena de a putea nltura abuzurile sau greelile autoritilor administrative care pun n executare legea; n cadrul aciunii de plin jurisdicie, autoritatea administrativ poate fi chemat n judecat ca orice particular putnd fi obligat, inclusiv, la dezdunarea celui prejudiciat prin activitatea unui organ din sistemul administraiei publice. 11.2. Condiiile exercitrii aciunii n contencios administrativ Calitatea reclamantului este condiionat, n primul rnd, de capacitatea acestuia de a sta n justiie n sens de capacitate juridic fr a se face discriminare ntre persoanele fizice i persoanele juridice 88. Prin prevederi legale cu caracter special pot introduce o aciune n contencios administrativ i persoane fizice n virtutea unei funcii i nu n calitatea de persoan fizic a se vedea cazul prefectului ce pe baza unor prevederi constituionale are dreptul de a ataca n contencios administrativ actele emise de ctre autoritile locale. n al doilea rnd, reclamantul trebuie s se fi aflat ntr-un raport de drept administrativ n care cellalt subiect este un organ sau un funcionar al unui organ din sistemul administraiei publice. Sunt avute n vedere att raporturile administrative n care partea interesat n promovarea aciunii n contencios se afl n afara sistemului organelor administraiei publice ct i raporturile n care partea ce introduce aciunea n contencios a fcut parte dintr-un organ din sistemul administraiei publice. Vtmarea unui drept, liberti sau interes recunoscut de lege n favoarea reclamantului este vorba despre un drept subiectiv pe care legea l confer reclamantului i pe care autoritatea administrativ este obligat s-l respecte. Nu este obligatoriu ca dreptul nclcat s fie de natur administrativ, important este ca vtmarea s fie rezultatul conduitei culpabile a organului administraiei publice. Aciunea n justiie trebuie s prezinte interes pentru reclamant actul administrativ trebuie s nu fi fost deja revocat, reclamantul s u fi fost deja despgubit, etc. Vtmarea s fie urmarea unui act administrativ sau refuzului unei autoriti de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege numai actele administrative, explicite sau implicite, pot constitui obiectul unei aciuni n contencios, deoarece numai acestea pot produce efecte juridice n cadrul raportului juridic de drept administrativ. Faptele materiale i operaiunile administrative nu pot face obiect al aciunii n contencios, prejudiciile aprute ca urmare a desfurrii lor trebuind s fie recuperate pe calea unei aciuni de drept comun. Doar actele administrative de autoritate pot face obiectul aciunii n contencios, actele de gestiune fiind atacabile doar pe dreptul comun.
88
87
Actul administrativ trebuie s emane de la o autoritate public, inclusiv, de la o structur neguvernamental investit cu prerogativele puterii publice. Existena prealabil a unui recurs graios prin care reclamantul s se fi adresat organului administrativ pentru repararea vtmrii suferite. Este vorba despre o atenionare a organului administraiei publice cu privire la posibilitatea existenei unui greeli care a generat o vtmare i la hotrrea persoanei de a-i urmri realizarea interesului e calea unei aciuni n justiie. Respectarea termenului de 30 de zile pentru introducerea aciunii nainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consider vtmat se va adresa pentru aprarea dreptului su, n termen de 30 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevzut la 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, autoritii emitente, care este obligat s rezolve reclamaia n termen de 30 de zile de la aceasta. n cazul n care cel care se consider vtmat nu este mulumit de soluia dat reclamaiei sale, el poate sesiza tribunalul n termen de 30 de zile de la comunicarea soluiei. Dac cel care se consider vtmat n dreptul su s-a adresat cu reclamaie i autoritii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, se calculeaz de la comunicarea de ctre acea autoritate a soluiei date reclamaiei. Sesizarea tribunalului se va putea face i n cazul n care autoritatea administrativ emitent sau autoritatea ierarhic superioar nu rezolv reclamaia n termenul legal. n toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai trziu de un an de la data comunicrii actului administrativ a crui anulare se cere. 11.3. Actele ce nu pot fi atacate printr-o aciune n contencios Nu pot fi atacate n justiie 89 printr-o aciune n contencios administrativ: actele care privesc raporturile dintre parlament sau Preedintele Romniei i guvern; actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul parlamentului; actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului, precum i cele referitoare la interpretarea i executarea actelor internaionale, la care Romnia este parte; msurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a strii de necesitate sau pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor i altor evenimente de aceeai gravitate; actele de comandament cu caracter militar;
89
88
actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar; actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su; actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic. Cererile privitoare la stabilirea i scderea impozitelor i a taxelor, precum i a amenzilor prevzute n legile de impozite i taxe, se rezolv de ctre organele prevzute de legi speciale i n condiiile stabilite de acestea. 11.4. Executarea hotrrilor pronunate de ctre instanele de contencios administrativ n msura admiterii aciunii n contencios administrativ, instana va dispune obligarea autoritii administrative la revocarea, modificarea sau nlocuirea actului administrativ. Pentru asigurarea executrii celor dispuse prin hotrrile pronunate, n cazul n care termenul n care s-a dispus executarea nu s-a respectat, se vor aplica sanciuni conductorului autoritii administrative constnd n amend pentru fiecare zi de ntrziere n aplicarea hotrrii instanei iar reclamantului i se vor acorda despgubiri, de asemenea, pentru fiecare zi de ntrziere. Este necesar o cerere din partea reclamantului cu privire la care instana se va pronuna n camera de consiliu, de urgen, cu citarea prilor. Hotrrea instanei cu privire la aceast cerere este definitiv i executorie. n cazul cnd hotrrea instanei nu se execut din cauza altor funcionari nu a conductorului care, se poate proba, c a dispus msurile necesare pentru punerea n executare reclamantul are dreptul de a se ndrepta mpotriva acestora potrivit dreptului comun 90. Executarea hotrrilor prin care un organ administrativ este obligat la plata unei despgubiri ridic probleme deosebite, fiind necesar prevederea n cadrul bugetelor de venituri i cheltuieli a unui capitol care s prevad o asemenea cheltuial. Ce poate face reclamantul cruia i s-a recunoscut dreptul de a obine o despgubire ? n lipsa unor dispoziii legale speciale care s aib ca obiect punerea n executare a unor astfel de hotrri apreciez c trebuie urmat calea comun pentru executarea silit, fiind posibil, n lipsa unei reacii adecvate din partea organului administraiei publice, chiar, blocarea conturilor. Tem de meditaie: Dac i n ce condiii este posibil emiterea unor acte juridice care s exonereze de rspundere organele administrative ce au emis acte administrative prin care au generat prejudicii unor persoane fizice sau juridice.
90
V. Priscaru Tratat de drept administrativ romn, partea general, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 329
89