LAPORAN AKHIR

DISTRIBUSI DANA ALOKASI UMUM (DAU): KONSEP DAN FORMULA ALOKASI
(Usulan Kepada BAKD- BAKM, Departemen Keuangan Republik Indonesia)

Oleh:
Adrian T.P. Panggabean, SE, MSc., Ph.D. B. Raksaka Mahi, SE, MSc., Ph.D. Ir. Martin P.H. Panggabean, MSc., Ph.D. Bambang P.S. Brodjonegoro, SE, MSc., Ph.D.

Keempat penulis tergabung dalam Inter-University Center for Economic Research University of Indonesia (IUC-Economics-UI). Studi ini adalah kerjasama antara IUC-Economics-UI dengan Research Triangle Institute (RTI) – North Carolina, USA, dan Badan Analisa Keuangan Daerah (BAKD) Departemen Keuangan Republik Indonesia, dan dibiayai oleh CLEAN-Urban (USAID) Projects.

JAKARTA, 31 OKTOBER 1999

1

KONTEKS 1. Keinginan kuat untuk menuju desentralisasi akhirnya terwujud dengan disahkannya dua UU yang berkaitan dengan daerah, yaitu: UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah (pada tanggal 4 Mei 1999), dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah (pada tanggal 19 Mei 1999).1 2. Terdapat banyak hal baru yang dibawa oleh kedua UU ini. Paling tidak ada lima perbedaan fundamental yang dibawa oleh kedua UU ini. Pertama, UU No. 22/1999 memiliki perbedaan dalam prinsip pengaturan pembagian urusan/kewenangan publik antar tingkat pemerintahan. Bila dalam UU No.5/1974 pengaturan pembagian fungsi menganut prinsip ultra-vires, maka dalam UU No.22/1999 pengaturannya memakai prinsip intra-vires. Kedua, struktur hierarkhis dalam pengaturan tingkat pemerintahan digantikan dengan pembagian berdasarkan fungsi. Perbedaan dalam tingkatan pemerintahan diterangkan lewat perbedaan dalam fungsi yang diembannya. Ketiga, adalah peran DPRD yang semakin kuat. Berbeda dengan UU sebelumnya dimana format pertanggung-jawaban lebih bersifat finansial dan jenjang hirarkis, maka dalam UU yang baru bentuk pertanggung-jawabannya nyata – yaitu kepada elektoral lewat lembaga DPRD. Keempat, UU No.22/1974 memberikan peran yang lebih besar kepada pemerintah daerah dalam mengatur daerahnya, dan devolusi kewenangan dilakukan dalam jangka waktu yang ditetapkan. Lewat UU No.22/1999 sebagian besar kewenangan publik diserahkan ke pemerintah daerah, kecuali beberapa fungsi yang sifatnya strategis nasional (misalnya: pertahanan-keamanan, peradilan, luar negeri, fiskal-moneter, dan agama). Kelima, dengan terbitnya UU No.25/1999 maka dimulailah era hubungan fiskal pusat daerah yang sifatnya modern dan terstruktur. Ditambah dengan telah berfungsinya UU No.18/1997, maka UU No.25/1999 memberikan nuansa modern dalam pengaturan hubungan keuangan pusat daerah. Hal ini sangat berbeda dengan pengaturan sebelumnya yang bersifat ad-hoc dan diskresioner.2 3. Implikasi finansial langsung dari perbedaan pertama, kedua dan keempat diatas adalah pada peningkatan kebutuhan anggaran untuk bisa menjalankan fungsi-fungsi yang diberikan tersebut. Untuk itu, UU No.25/1999 berupaya mengatur agar dalam menjalankan program desentralisasi juga tercapai keseimbangan yang memadai antara beban fungsi dan sumberdaya finansial yang dimiliki daerah. Lewat pengaturan keseimbangan fiskal yang baru maka akan terjadi perimbangan keuangan yang baru – baik dalam dimensi vertikal (antar tingkatan pemerintahan) maupun horizontal (antar pemerintah daerah di tingkat yang sama). 4. Dalam konteks inilah maka peran dana perimbangan (khususnya Dana Alokasi Umum - DAU) menjadi sangat sentral dalam upaya menyeimbangkan perbedaan potensi dan kebutuhan antar daerah (dimensi horizontal) dan menyeimbangkan perbedaan sumberdaya dan beban fungsi antar tingkat pemerintahan (dimensi vertikal).
1) UU No.22/1999 dan UU No.25/1999 masing-masing tercatat dalam lembaran negara No.99 tahun 1999 dan No.72 tahun 1999. 2) Sebelumnya, pengaturan keuangan dilakukan lewat berbagai macam UU (termasuk beberapa UU darurat), PP, Inpres, dan Keputusan Menteri.

2

TUJUAN DAN CAKUPAN 5. Berangkat dari konteks tersebut maka studi ini memiliki tujuan fungsional untuk memberikan masukan kepada pemerintah dalam proses pembuatan Peraturan Pemerintah untuk mengoperasionalisasikan UU No. 25/1999. Tujuan akhir dari studi ini adalah untuk memberikan skenario kuantitatif mengenai besaran alokasi DAU yang akan diterima oleh setiap daerah, berdasarkan alternatif rumusan yang dibangun. 6. Untuk dapat secara efektif mencapai tujuan tersebut, studi ini perlu mengklarifikasi tujuh isu pokok dibawah ini: • Prinsip-prinsip dan kriteria-kriteria yang harus dipakai dalam upaya mengoperasionalisasi rumusan umum dalam bagian ketiga, pasal 6-10, UU No.25/1999 (dan pengaturan paralel - dalam Bab 8, pasal 78-86, UU No.22/1999). Tinjauan perlu memasukkan beberapa pelajaran yang ditarik dari pengalaman internasional. Pola dasar rumusan yang seyogianya dianut agar DAU bisa secara optimal membantu pencapaian tujuan desentralisasi sebagaimana tercantum dalam pertimbangan kedua UU. Variabel relevan yang selayaknya dipakai sesuai dengan definisi yang diambil. Juga perlu ditentukan bobot untuk tiap variabel dan dasar penentuan bobotnya. Bila indikator obyektif tidak tersedia, proxy yang selayaknya dipakai dan apa yang harus dilakukan agar dalam jangka menengah indikator obyektif dimaksud bisa tersedia. Hal ini penting karena argumentasi yang solid, rasional dan empiris akan memperkecil kemungkinan munculnya debat politis. Mekanisme pendistribusian DAU yang sesuai dengan prinsip transparansi, efisiensi, dan diskresi daerah. Strategi untuk mengatasi situasi dimana suatu daerah menerima lebih sedikit dibanding tahun sebelumnya. Dengan perkataan lain, mekanisme kompensasi seperti apa yang perlu diintrodusir dalam menghadapi kemungkinan itu. Disini ada dua alternatif skenario yang mungkin dikembangkan: (1) Dengan mengintegrasikan sebagian Dana Alokasi Khusus (DAK) kedalam DAU untuk mengkompensasi daerah yang menerima kurang dibanding tahun sebelumnya, atau (2) Dengan mengintrodusir variabel tambahan sehingga daerah-daerah yang “worse-off” dapat terkompensasi tanpa harus mengganggu porsi dana DAK. JANGKA WAKTU STUDI 7. Studi harus diselesaikan dalam tempo dua bulan, terhitung mulai tanggal 1 Agustus 1999 sampai dengan 30 September 1999.

• •

3

PENDAHULUAN 8. Sistem hubungan keuangan pusat daerah adalah bagian dari sistem fiskal. Sebagai sebuah instrumen, sistem hubungan keuangan pusat daerah berfungsi sebagai alat untuk memberikan kepada pemerintah daerah sebagian dari penerimaan pajak nasional. Hal itu dilakukan dengan cara transfer dari anggaran pemerintah pusat ke anggaran pemerintah daerah. DAU dengan demikian merupakan bagian dari mekanisme redistribusi yang karenanya prinsip keadilan harus merupakan komponen terpenting dalam tujuan alokasi. 9. Karena DAU merupakan komponen terbesar pembentuk anggaran pemerintah daerah, maka cara perhitungan jumlah dana yang akan dialokasikan, metode distribusi, dan mekanisme administrasi menjadi sangat penting untuk diketahui secara transparan oleh pemerintah daerah. 10. Perlu diingatkan bahwa karena DAU adalah transfer dana dari satu tingkat pemerintah ke tingkat pemerintah lainnya maka pengaruh langsung DAU sebenarnya terbatas pada sektor publik. 11. Berapa jumlah yang harus diberikan ke suatu daerah? Ini adalah pertanyaan terpenting yang untuk menjawabnya kita harus mulai dengan pendekatan “pembiayaan yang mengacu pada beban fungsi” (finance follows function). Pada esensinya, prinsip ini mengatakan bahwa pendekatan kebijakan alokasi fiskal harus dimulai dari penilaian terhadap fungsi-fungsi yang dijalankan oleh daerah. Dari penilaian itu, ditemukanlah total beban anggaran yang harus dipikul oleh daerah. Dari perkiraan beban anggaran tersebut kemudian dibuat kebutuhan jumlah uang yang perlu diberikan kepada daerah (untuk menjalankan fungsi–fungsi tersebut). Tentu saja, setelah memperhitungkan sumbersumber finansial yang dimiliki oleh daerah. 12. Dalam pendekatan ini terlihat ada dua faktor utama yang menentukan besarnya transfer dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Faktor pertama adalah faktor beban fungsi yang merupakan sisi kebutuhan daerah (needs). Faktor kedua adalah faktor kemampuan finansial daerah yang adalah kemampuan dasar dalam membiayai fungsi (revenue capacity). 13. UU No. 22/1999 dan UU No.25/1999, sebenarnya telah memberikan kerangka umum untuk menghitung nilai moneter kedua faktor tersebut. UU No.22/1999, misalnya, sudah menjelaskan secara garis besar fungsi-fungsi yang akan dikerjakan baik oleh pemerintah pusat maupun oleh pemerintah daerah. UU No.25/1999 juga telah memberikan kerangka umum untuk menghitung kemampuan finansial daerah (lihat penjelasan pasal 7 dari UU No.25/1999). UU No.18/1997, dalam hal ini, turut melengkapi informasi yang berkaitan dengan aspek kemampuan keuangan. Walaupun demikian masih terdapat beberapa masalah teknis yang perlu diklarifikasi. 14. Pertama, masalah teknis yang muncul karena kedua UU belum cukup menjelaskan luas cakupan (scope) dan tingkat kedalaman (depth) dari fungsi yang harus dijalankan oleh pemerintah daerah. Untuk sampai kepada estimasi yang baik akan kebutuhan

4

kami menyarankan agar prinsip dasar dibawah ini dapat dimanfaatkan. Untuk mengantisipasi tuntutan akan sebuah model alokasi yang komprehensif namun tetap rasional.anggaran maka PP yang terkait harus menjelaskan secara rinci cakupan dan kedalaman dari fungsi–fungsi yang harus dijalankan oleh daerah. pemecahan terhadap kedua masalah teknis diatas dipersulit oleh fakta bahwa proses pembuatan PP yang terkait dengan kedua UU ini sangat terfragmentasi secara kelembagaan. Kedua. Dalam hal ini. 25/1999 serta draft PP-nya dibuat oleh Departemen Keuangan. sistem DAU harus memberikan sejumlah dana yang cukup kepada daerah. 22/1999 serta draft PP-nya dibuat oleh Departemen Dalam Negeri. Artinya. Di Indonesia. 17. menurut hemat kami. kedua UU memiliki tujuan eksplisit lain. terjadi kekurangan sumber yang sifatnya kronis pada tingkat nasional. Keempat. ada kemungkinan bahwa uang yang diberikan ke daerah terlalu besar atau terlalu kecil ketimbang fungsi yang dijalankannya. Masing-masing belum tahu persis apa yang akan dilakukan oleh satu sama lainnya. Disatu pihak. PRINSIP DASAR ALOKASI DAU Kecukupan (adequacy) 18. demokratisasi. dan terjadi pemborosan finansial pada tingkat lokal. Di Amerika Latin. Akibatnya. transfer yang diberikan terlalu besar ketimbang fungsi yang dijalankan oleh daerah. 19. 16. dilain pihak. UU No. adalah tambahan fungsi yang harus dikerjakan oleh daerah. sehingga pemerintah daerah mengalami kekurangan pendanaan yang sifatnya kronis. melainkan cenderung meningkat karena satu atau berbagai faktor. Objektif yang beragam ini menghendaki sistem alokasi DAU yang dapat membantu tercapainya tujuan ini. Dan ketiga tujuan ini. dan juga pencapaian stabilisasi. Ketiga. Jumlah uang yang diberikan relatif terlalu kecil dibandingkan dengan fungsi yang dibebankan. Prinsip mendasar yang pertama adalah prinsip kecukupan. yang terjadi sampai saat ini adalah sebaliknya. Namun. yaitu potensi munculnya ketidaksesuaian (mismatch) antara kebutuhan anggaran dengan jumlah DAU yang ditransfer. Beberapa paragraf diatas telah menjelaskan masalah yang muncul sebagai konsekuensi dari upaya pencapaian keseimbangan fiskal horizontal dan vertikal. beban finansial dalam menjalankan fungsi tidaklah statis. masalah yang muncul sebagai konsekuensi dari tujuan pembiayaan yang sifatnya beragam. meningkatkan efisiensi. misalnya. Dalam pandangan kami. kedua kasus ekstrim ini harus dihindari. yaitu: mempercepat pembangunan. Sebagaimana diketahui. Situasi seperti ini memunculkan masalah teknis ketiga. Sebagai suatu bentuk penerimaan. 15. UU No. perkataan cukup harus diartikan dalam kaitannya dengan beban fungsi. masalah yang muncul karena kedua UU (khususnya UU No. Hal ini berbahaya karena uang yang telah masuk kedaerah (secara politis) sulit ditarik kembali. Oleh karena itulah maka penerimaan pun seharusnya naik sehingga pemerintah daerah mampu membiayai 5 .25/1999) belum memberi cara bagi dilakukannya penghitungan dan perbandingan dalam kemampuan keuangan (revenue capacity) antar daerah.

format akuntabilitas yang relevan adalah akuntabilitas kepada elektoral (accountability to electorates) dan bukan akuntabilitas finansial kepada pusat (financial accountability to the centre). Karena peran daerah akan sangat dominan dalam penentuan arah alokasi. kemampuan daerah dalam melayani masyarakat. Desain dari sistem alokasi harus netral dan efisien. Sesuai dengan namanya yaitu Dana Alokasi Umum. peningkatan demokrasi. Kedua. Dalam format yang seperti ini. kemampuan daerah Bekasi dalam membangun jalan akan dapat 6 . Pertama. Akuntabilitas (accountability) 21. Sistem alokasi DAU sejauh mungkin harus mengacu pada tujuan pemberian alokasi sebagaimana dimaksudkan dalam UU. Secara teoritis dan empiris. keadilan/pemerataan. Lewat alokasi DAU. Dengan demikian jelas terlihat bahwa sistem alokasi DAU bukanlah semata-mata ditujukan untuk pembiayaan pelayanan jasa publik. maka sistem DAU dikatakan memenuhi prinsip kecukupan. Bila alokasi DAU mampu berespon terhadap kenaikan beban anggaran yang relevan. pers dan masyarakat di daerah bersangkutan amatlah penting dalam proses penentuan prioritas anggaran yang perlu dibiayai DAU. (2) hal-hal yang merupakan prioritas dan target-target nasional yang harus dicapai. Efisien artinya sistem alokasi DAU tidak boleh menciptakan distorsi dalam struktur harga input. Relevansi dengan tujuan (relevance) 24. Netral artinya suatu sistem alokasi harus diupayakan sedemikian rupa sehingga efeknya justru memperbaiki (bukannya menimbulkan) distorsi dalam harga relatif dalam perekonomian daerah. Keempat. Namun. maka penggunaan terhadap dana fiskal ini sebaiknya dilepaskan ke daerah.beban anggarannya. Netralitas dan efisiensi (neutrality and efficiency) 20. Pertama. Implikasi finansial dari format akuntabilitas seperti ini adalah pada diperlukannya format anggaran yang baru. DAU yang diterima daerah mampu menstimulasi ekonomi daerah lewat tiga cara. 25. 23. 22. misalnya. Beberapa paragraf berikut definisi yang menjelaskan pandangan kami terhadap keempat tujuan tersebut. yang memungkinkan rakyat di daerah dan DPRD bisa secara transparan memonitor langsung implementasi program yang dibiayai oleh DAU. Sistem alokasi DAU bukan pula semata-mata ditujukan untuk pencapaian keadilan/pemerataan. alokasi DAU mampu mengurangi dampak negatif dari eksternalitas negatif yang ditimbulkan oleh daerah sekitarnya. sistem alokasi harus memanfaatkan berbagai jenis instrumen finansial alternatif relevan yang tersedia. Kami berpendapat sudah selayaknyalah alokasi DAU ditujukan untuk membiayai sebagian dari: (1) beban fungsi yang dijalankan. maka peran lembaga DPRD. Perlu diingat bahwa kedua UU telah mencantumkan secara eksplisit beberapa hal yang menjadi tujuan yang ingin dicapai lewat program desentralisasi. lebih luas dari itu. Ketiga. Untuk itu. stimulasi ekonomi daerah. Hal ini akan mengurangi kebutuhan akan proses pertanggung-jawaban administratif yang panjang dan tidak efisien yang pada akhirnya akan membuka celah bagi terjadinya penyelewengan keuangan.

ditingkatkan sehingga dampak negatif dari kemacetan lalu lintas di perbatasan JakartaBekasi dapat dikurangi. Ketiga. DAU menyumbang pada stimulasi ekonomi daerah lewat efeknya terhadap perbaikan efisiensi produksi. Walaupun ini adalah tujuan yang menarik. Dalam hal ini DAU bisa dipandang sebagai insentif fiskal yang berfungsi sebagai “stick and carrot” bagi tercapainya tujuan desentralisasi. dan kegagalan mencapai target perlu diberi disinsentif fiskal. Menurut hemat kami. Dalam tataran ekonomi. daerah yang berpendapatan tinggi harus diberikan sedikit dana sementara daerah yang 7 . Keadilan (equity) 28. namun secara konseptual dan praktis tujuan tersebut bukanlah tujuan yang secara langsung dapat dicapai oleh instrumen DAU. Kedua. Alokasi DAU bisa dipakai sebagai insentif untuk meningkatkan demokratisasi. retribusi dan bagi hasil menjadi semakin meningkat. Maksudnya. baik dalam konteks “antar daerah” maupun dalam konteks “antar tingkat pemerintahan”. 29. 27. 26. Disini kami melihat aspek demokratisasi dalam pengertian kekuatan kelembagaan daerah otonom yang demokratis. DAU. Efek DAU dengan demikian adalah membantu menciptakan kombinasi input produksi yang lebih optimal. Pencapaian terhadap target bisa diberi insentif fiskal. Bila ini terjadi maka DAU sebenarnya menyumbang pada penciptaan efisiensi alokasi yang pada gilirannya akan membantu stimulasi ekonomi daerah. tujuan stabilitas desentralisasi bisa diciptakan bila DAU membantu kepada pencapaian keseimbangan antara kewenangan dan sumber daya (resource and power). Pertanyaan terpenting yang berkaitan dengan isu pemerataan ini adalah: apa yang ingin diratakan lewat instrumen DAU? Umumnya orang berpendapat DAU harus bertujuan untuk meratakan pendapatan antar daerah (entah dalam pengertian nominal ataupun dalam pengertian perkapita). DAU menyumbang pada mobilisasi sumberdaya keuangan. Mengapa? Karena bila transfer DAU ditujukan langsung untuk menyamakan pendapatan perkapita. Bila ini terjadi. Secara teoritis dan empiris alokasi DAU dapat menyumbang pada terciptanya stabilitas dalam hubungan fiskal antara pusat dan daerah. Dalam konteks ini kami melihat tujuan stabilisasi dalam dua dimensi: politik dan ekonomi. dalam hal ini dapat dipakai sebagai insentif untuk mengakselerasi dan menguatkan program desentralisasi. tujuan pemerataan yang sifatnya primer) tapi bukan tujuan yang bisa dicapai secara fungsional. Artinya. tujuan pemerataan pendapatan antar daerah hanya baik untuk dipakai sebagai referensi ideal (atau. Pemerintah pusat dalam hal ini bisa saja menentukan target kualitatif yang harus dicapai daerah agar daerah secara cepat mampu mengelola fungsi yang diberikan kepadanya. lewat alokasi DAU maka daerah-daerah yang kekurangan modal akan bisa terbantu. maka implikasinya adalah bahwa desain transfer DAU harus mengacu pada perbedaan dalam tingkat pendapatan antar daerah. Dalam dimensi politik. tujuan stabilisasi bisa dicapai apabila desain teknis DAU dibuat sedemikian rupa sehingga pemerintah pusat bisa tetap mengendalikan pola pengeluaran fiskal daerah tanpa harus mengurangi diskresi daerah. alokasi DAU bisa didesain sedemikian rupa dikaitkan dengan upaya peningkatan PAD dan Bagi Hasil sehingga upaya penerimaan pajak.

Berkaitan dengan konsep ini. paling tidak basic endowment setiap pemerintah daerah telah diupayakan untuk disamakan. Bila itu harus terjadi maka suatu daerah mungkin memperoleh PAD yang kecil karena jumlah perkantoran. alokasi DAU seharusnya berupaya menciptakan kondisi dimana setiap (pemerintah) daerah memiliki dasar pijakan yang sama (to be in the same equal footing) tanpa perlu menciptakan variasi antar daerah yang besar dalam beban perpajakan. pertanyaan yang sifatnya politis juga muncul: apakah pemerataan pendapatan antar daerah lebih dipandang penting disaat kesenjangan intra daerah di Indonesia masih begitu besar? 30.berpendapatan rendah harus diberikan dana yang lebih besar. Kedua. Perlu ditambahkan. 25/1999 adalah pendekatan yang tepat. Tujuan pemerataan yang dimaksud dalam UU ini adalah memeratakan ketersediaan sumber dana antar pemerintah daerah. atau karena biaya konstruksi infrastruktur dan biaya transportasi lebih besar karena faktor luas wilayah dan kondisi wilayah. Sehingga. dan aktivitas ekonomi masyarakat (atau dikenal dengan istilah basis pajak) didalam wilayah tersebut relatif kecil.3 Tapi bila ini yang dilakukan maka itu berarti pemerintah pusat mem-penalti daerah yang berpendapatan tinggi dan memberi insentif agar daerah tetap “tertinggal”. 31. Suatu daerah mungkin memerlukan sejumlah anggaran yang lebih besar untuk membangun infrastruktur yang berkualitas sama atau untuk menyediakan jasa layanan yang sifatnya standar. Dengan perkataan lain. Pertama. atau karena densitas penduduk sangat kecil (penduduk terpencar dalam wilayah luas). Dalam hal ini. Kinerja internal daerah lebih bersifat kapasitas organisasi dan itu sudah berada diluar sistem keuangan pusat daerah. seperti misalnya kinerja internal daerah bersangkutan. pabrik. sumberdaya keuangan pemerintah daerah pun bervariasi antar daerah. Apakah pada akhirnya kesamaan dalam pijakan (equal footing) akan menghasilkan kesamaan dalam pendapatan perkapita tentu tergantung pada banyak faktor lainnya. 18/1997 dan 3) Inipun harus disertai catatan bahwa tersedia data yang mengukur pendapatan daerah. alokasi yang ditujukan langsung untuk memeratakan pendapatan perkapita akan berpotensi mempenalti daerah-daerah yang telah berupaya keras untuk meningkatkan PAD-nya. 8 . Oleh karena itulah kami menganggap pendekatan yang diambil oleh UU No. Hal ini bisa terjadi karena volume pelayanan yang harus disediakan besar (misalnya jumlah penduduknya besar atau jumlah anak usia sekolah besar). baik dilihat dari kacamata politis maupun dari sudut pandang konseptual filosofis. angka “pendapatan” sangat berbeda dengan angka PDRB yang adalah angka “produksi”. Jumlah pendapatan yang diterima daerah tidaklah sama dengan jumlah produksi yang dihasilkan daerah. Dengan struktur revenue handles yang dimiliki saat ini (lihat UU No. Sampai saat ini data seperti itu belum tersedia di Indonesia. Bila yang diinginkan adalah variasi beban perpajakan yang tidak besar (lihat paragraf dalam Pendahuluan) . maka tarif pajak dan retribusi harus kurang lebih sama. Struktur insentif seperti ini memiliki dampak negatif terhadap stimulasi pembangunan daerah. Faktor koreksi yang harus diperhitungkan secara eksplisit bila kita ingin memakai data PDRB adalah data transfer payment antara daerah. Dibalik konsep ini adalah filsafat pemerataan dalam kesempatan (equality in opportunity). biaya penyediaan jasa layanan/biaya pembangunan infrastruktur bervariasi antar daerah. ada dua elemen yang perlu dipertimbangkan. Dengan DAU.

Rumusan tidak boleh terlampau kompleks sehingga sulit dimengerti orang. lewat alokasi DAU maka pemerintah pusat terlihat memiliki komitmen kuat untuk menciptakan kesamaan dalam ketersediaan sumberdaya finansial di tiap pemerintah daerah yang pada gilirannya memberikan kesempatan yang sama bagi tiap daerah untuk memproduksi public capital. Rumusan sebaiknya tidak memanfaatkan sejumlah besar variabel dimana jumlah variabel yang dipakai menjadi relatif terlalu besar ketimbang jumlah dana yang ingin dialokasikan. Pertama. Perlu diingat bahwa untuk tahun anggaran 2000/2001. bila suatu daerah memiliki tingkat kebutuhan yang besar sementara potensi ekonominya kecil. Tapi memberikan kesempatan yang sama tidak harus berarti terciptanya hasilan (outcome) yang sama. Objektivitas dan transparansi (objectivity dan transparancy) 34. Kami melihat ada dua implikasi dari konsep ini. Sebab. 33. dana yang akan dialokasikan ke lebih dari 350 pemerintah daerah.PP No. maka hal itu terjadi karena ada faktor-faktor lain diluar sistem alokasi DAU yang sedang bekerja. Ini berarti alokasi DAU telah berupaya membantu kearah tercapainya keseimbangan pembangunan antar daerah. 9 . Dalam kaitan itulah maka indikator yang digunakan sedapat mungkin adalah indikator yang sifatnya obyektif sehingga tidak menimbulkan interpretasi yang ambivalen. Dengan perbandingan antara dana dan jumlah daerah yang “hanya” sedemikian. misalnya. dan konvergensi dalam pendapatan perkapita tidak tercapai. Untuk mencapai tujuan pemerataan sebagaimana dimaksud dalam UU No.25/1999 maka alokasi DAU harus memasukkan kedua faktor ini dalam perhitungannya. namun tidak boleh pula terlalu sederhana sehingga menimbulkan perdebatan dan kemungkinan ketidak-adilan. Hasilan yang sama. ditentukan oleh begitu banyak faktor diluar sistem alokasi DAU. 32. Kedua. lebih disebabkan karena perbedaan dalam basis fiskal antar daerah. maka perbedaan dalam PAD di Indonesia. Prinsip transparansi akan dapat dipenuhi bila formula tersebut bisa dipahami oleh khalayak umum. daerah tersebut akan terpaksa menaikkan tarif pajak untuk mencapai standar jasa layanan yang sama dengan daerah lainnya. Rumusan alokasi DAU harus sederhana (tidak kompleks). bila alokasi DAU yang dilakukan oleh pemerintah pusat telah membuat setiap pemerintah daerah memiliki “kesempatan yang sama”. Untuk itulah maka sistem alokasi DAU harus dibuat sejelas mungkin dan formulanya pun dibuat setransparan mungkin. Kesederhanaan (simplicity) 36. sekali lagi. Sebuah sistem alokasi DAU yang baik harus didasarkan pada upaya untuk meminimumkan kemungkinan manipulasi. 35. dan dengan melihat secara kasar bahwa tingkat tarif pajak dan retribusi antar daerah yang kurang lebih sama.19/1997). Tanpa perlakuan yang eksplisit terhadap kedua faktor ini maka keleluasaan (diskresi) yang diberikan kepada daerah dalam penggunaan DAU akan kehilangan makna. hanya sebesar Rp 45 triliun. adalah lebih bijaksana untuk tidak berusaha menggunakan variabel yang jumlahnya puluhan.

luas wilayah. Dalam penjelasan UU No. Namun demikian. 38. Yang menarik. Perkembangan selanjutnya dimulai pada tahun 1969 saat pemerintah (dengan mengambil bentuk hukum Inpres) memberikan alokasi yang sifatnya umum kepada Daerah Tingkat II. Keempat. Menurut kami.25/1999 pengertian kebutuhan maupun potensi ekonomi juga sudah dijelaskan lebih lanjut. Sementara itu. potensi sumber daya manusia dan tingkat produk domestik regional bruto. ketiadaan prinsip dasar alokasi dan definisi alokasi 10 . Kedua. sistem alokasi di Indonesia menjadi amat kompleks karena setiap jenis Inpres yang ada sebenarnya merupakan respon fiskal yang sifatnya pragmatis terhadap tekanan yang muncul saat itu. UU belum secara jelas memberikan definisi konseptual dan petunjuk operasional mengenai penggunaan faktor “potensi ekonomi” dan “kebutuhan wilayah”. Untuk membantu dalam menentukan formula alokasi bantuan yang tepat bagi DAU. 39. yang dimaksud dengan proporsi (sesuai dengan Bab 3 pasal 7 UU No. Referensi utama yang kami pegang dalam membuat formula dan mekanisme adalah UU No. keadaan geografis dan penduduk miskin. Dalam perkembangannya. pengertian dan pengukuran potensi ekonomi. Pertama. setiap negara menggunakan metode dan pemilihan formula alokasinya masing-masing. ada empat isu pokok penting yang perlu diklarifikasi berkaitan dengan perhitungan alokasi DAU untuk tiap daerah. pengertian potensi dijelaskan dengan memberikan contoh. masalah pembobotan variabel penentu alokasi DAU. potensi sumber daya alam. kami melakukan tinjauan atas beberapa model alokasi DAU yang dipakai di beberapa negara yang kami pandang relevansi ilustratif terhadap permasalahan alokasi bantuan DAU di Indonesia. Kedua. pengertian dan pengukuran kebutuhan. Sistem transfer di Indonesia yang dipakai saat ini adalah hasil evolusi sepanjang kurun 45 tahun (dimulai tahun 1950an). DAN SOLUSI Isu pokok ALTERNATIF 37. bahkan yang sifatnya umum sekalipun. Ketiga. DAU harus dialokasikan kepada pemerintah propinsi dan pemerintah kabupaten/kota.BEBERAPA ISU POKOK: PENGALAMAN YANG ADA. ini bukanlah kelemahan dari UU karena secara normatif memang tidak mudah mendefinisikan kedua kata tersebut. 41. rumusan umum menjelaskan bahwa kabupaten (atau propinsi) akan memperoleh uang sesuai dengan proporsi bobot kabupaten (atau propinsi) terhadap keseluruhan kabupaten (atau propinsi). Pengertian kebutuhan dijelaskan antara lain dengan faktor penduduk. alokasi DAU yang murni belum pernah ada. 25/1999) adalah “bobot” daerah yang dihitung berdasarkan potensi ekonomi dan kebutuhan wilayah. yang dalam hal ini telah memberikan dua kerangka penting. Mengacu pada prinsip-prinsip dasar diatas dan juga mengacu pada UU.25/1999. Referensi lainnya adalah pengalaman historis dan internasional. Dalam prakteknya. Pertama. Setiap alokasi fiskal ke daerah. potensi industri. mengandung berbagai macam ketentuan. Kesemuanya akan kami bahas secara terpisah dalam paragraf-paragraf selanjutnya. misalnya. Pengalaman historis: Indonesia 40. Dalam melakukan alokasi DAU. Sementara itu. bagaimana secara baik memasukkan elemen insentif kedalam sistem alokasi.

Pengalaman internasional: Kanada 43. sistem alokasi di Indonesia lebih menekankan pada upaya mengkompensasi perbedaan dalam kebutuhan (needs equalization) dan bukan pada upaya mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity equalization). Berdasarkan riset selama ini. (4) suatu propinsi yang memiliki basis pajak per kapita yang lebih rendah dari rata-rata basis pajak nasional akan menerima alokasi dana sebesar perbedaan antara kapasitas pajak propinsi bersangkutan dengan kapasitas pajak rata-rata nasional (standar nasional). sistem alokasi Indonesia kurang membantu pada penciptaan efisiensi alokasi dan efisiensi produksi.menyebabkan alokasi fiskal pemerintah pusat menghasilkan distorsi dan beban kepada anggaran pemerintah daerah. Salah satu jenis bantuan yang mirip dengan bantuan DAU adalah bantuan program untuk pemerataan (Canadian equalization program). (2) Kapasitas pajak dihitung berdasarkan penerimaan per kapita yang dapat diperoleh suatu propinsi apabila propinsi bersangkutan menggunakan rata-rata tingkat pajak nasional terhadap basis pajaknya. tj = Rata-rata tingkat pajak nasional untuk jenis penerimaan j. 46. Untuk menghitung total alokasi bantuan bagi propinsi i. Bsj = basis pajak ratarata pada lima propinsi untuk jenis penerimaan j. 11 . 44. dimana Eij = Besarnya alokasi di propinsi di dasarkan atas jenis penerimaan j. Untuk mengukur besarnya dana yang harus dialokasikan ke tiap daerah berdasarkan kapasitas fiskal. maka dilakukan penjumlahan alokasi yang didasarkan atas setiap jenis penerimaan. Beberapa karakteristik pokok dari formula alokasi tersebut adalah sebagai berikut: (1) formula tersebut menggunakan standar rata-rata (teoritis) dari kapasitas pajak di setiap propinsi. Dengan demikian. Bij = Basis pajak propinsi i untuk jenis penerimaan j . Bantuan ini bersifat umum dan tidak mengikat (unconditional block grant) dan ditujukan untuk mendukung dicapainya suatu tingkat pelayanan publik tertentu sesuai dengan kemampuan perpajakan daerah. Ps = Jumlah penduduk total untuk lima propinsi. 45. dimana TEi adalah total alokasi bantuan DAU untuk propinsi i. dibuatlah suatu formula alokasi bantuan.. Dalam konteks pemerataan. dikalikan dengan jumlah penduduk propinsi yang bersangkutan. Formula alokasi dirumuskan sebagai berikut: Eij = tj [Bsj/Ps – Bij/Pi] Pi . Pi = Jumlah penduduk di propinsi i. Sehingga akibatnya efek grants selalu cenderung bersifat lemah. (3) apabila perhitungan kapasitas pajak dari setiap propinsi telah diperoleh. 42. kemudian kapasitas pajak propinsi bersangkutan dibandingkan dengan penerimaan per kapita yang akan diperoleh apabila propinsi tersebut menggunakan basis pajak rata-rata nasional. Basis pajak rata-rata nasional adalah rata-rata basis pajak untuk 5 propinsi di Kanada. dan dalam konteks stimulasi ekonomi. model alokasi dana ini memberikan penekanan atas pentingnya kapasitas fiskal suatu daerah sebagai penentu atas besarnya alokasi. yaitu: TEi = Σ j Eij. sistem alokasi Indonesia sifatnya “mildly equalizing”. Sedangkan tj didefinisikan sebagai: tj = Σ i TRij / Σ i Bij. dimana TRij adalah penerimaan aktual untuk jenis penerimaan j pada propinsi i.

setiap komponen kebutuhan pengeluaran tersebut diestimasi dengan menggunakan suatu formula tersendiri. besarnya kemampuan penerimaan daerah per kapita. kami melihat ada dua hal penting yang dapat disimpulkan atas model alokasi DAU Kanada. program alokasi ini terutama ditujukan untuk meningkatkan kapasitas fiskal bagi propinsi-propinsi yang kurang mampu. yang didasarkan atas beberapa variabel obyektif. Dengan demikian. pajak atas kepemilikan tanah dan bangunan). pengeluaran untuk kegiatan publik. tingkat pengeluaran standar suatu propinsi dihitung berdasarkan kebutuhan pengeluaran untuk pegawai. (2) pengeluaran untuk kegiatan publik dibagi menurut 4 kategori. keamanan. 49.47. dan biaya transportasi. dan peradilan. Kanada menggunakan data yang langsung tersedia. TFK = transfer yang didasarkan atas faktor-faktor kebijakan. serta kepadatan penduduk. keamanan. TFO (tranfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif) dirumuskan sebagai: TFO = (tingkat pengeluaran standar – tingkat penerimaan standar) x koefisien TFO. Pengeluaran untuk setiap kategori diestimasi dengan mempergunakan beberapa variabel pokok. Di Cina. yang ditimbang dengan suatu koefisien insentif. Pengalaman internasional: Cina 48. Dengan alokasi DAU ini diharapkan mereka dapat mencapai kapasitas fiskal yang sesuai dengan rata-rata nasional. pada beberapa jenis penerimaan terdapat kesulitan dalam melakukan perkiraan besarnya basis pajak yang untuk itu dilakukan proxy (misalnya. kategori pengeluaran administrasi. Kedua. Hal ini memiliki konsekuensi dimana bantuan akan memberikan disinsentif bagi perbaikan administrasi perpajakan di tingkat propinsi. yaitu. besarnya alokasi bantuan kepada suatu propinsi merupakan penjumlahan atas bantuan yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif serta bantuan yang didasarkan atas faktor-faktor kebijakan. pengeluaran untuk operasional. kategori industri. Walaupun demikian. perdagangan dan lembaga pertanian. • 12 . dalam sistem DAU di Kanada ada terdapat 30 jenis penerimaan daerah yang tercakup dalam perhitungan formula. komunikasi. sebagai berikut: • Pengeluaran administrasi. Dimana. jumlah murid yang duduk pada sekolah menengah dan sekolah dasar. Pertama. Pengeluaran untuk pendidikan diperkirakan atas dasar besarnya variabel-variabel kemampuan penerimaan daerah per kapita. diestimasi dengan mempergunakan variabel-variabel jumlah pegawai pada bidang-bidang tersebut. kategori pengeluaran lainnya. TFO = transfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. kategori pendidikan. dan peradilan. jumlah pegawai standar. program ini kurang memberikan perhatian kepada propinsi-propinsi yang telah memiliki kapasitas fiskal di atas rata-rata nasional. Formula dasar yang digunakan bagi alokasi ke suatu propinsi adalah: Jumlah Alokasi ke Propinsi i = Σ (TFO + TFK) x (1± Koefisien Insentif). Adapun variabel penting yang dipergunakan untuk setiap kebutuhan pengeluaran tersebut mencakup: (1) pengeluaran pegawai didasarkan atas gaji standar. Kedua. pengeluaran khusus untuk propinsi dan pengeluaran standar lainnya. Dari deskripsi sederhana diatas. Untuk melakukan perhitungan basis pajak. serta subsidi tambahan bagi daerah baru. Ada beberapa konsiderans pokok yang dipakai dalam perhitungan alokasi yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. Pertama.

apabila daerah bersangkutan berada dibawah angka tersebut maka daerah itu akan memperoleh pemotongan jumlah alokasi bantuan. untuk alokasi 13 . namun model alokasinya menarik untuk disimak karena kesederhanaanya. Tapi perlu dicermati bahwa kedua model memiliki penekanan yang berbeda. Dalam formula alokasi DAU untuk Cina. Dilatar-belakangi oleh fakta bahwa rata-rata kemampuan penerimaan daerah (di Ethiopia dalam hal ini negara bagian) hanyalah sebesar 16% dari total penerimaan daerah. Negara ini memang tidak relevan untuk Indonesia bila dilihat dari segi ukuran negara. Di Cina. tetap cenderung kearah kompensasi terhadap perbedaan antar daerah dalam tingkat kebutuhan (needs equalization). produk domestik bruto daerah. Selain alokasi yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. Keempat. Kanada lebih menitik beratkan tujuan pemerataan (dalam model alokasi) pada penyamaan kapasitas fiskal (revenue capacity equalization). Ketiga. pada dasarnya. 52. berdasarkan perhitungan atas penerimaan maupun kebutuhan pengeluaran standar tersebut. maka terdapat pula alokasi yang didasarkan atas unsur-unsur kebijakan (policy subsidy variables). Ethiopia menempatkan kebutuhan daerah sebagai salah satu unsur penting dalam alokasi bantuan ini. serta subsidi yang secara formal telah diterima propinsi bersangkutan. 51.• Pengeluaran untuk industri. Variabel ini belum lama diperkenalkan di Cina (1996) dengan tujuan agar pemerintah daerah memiliki komitmen untuk memperbaiki penerimaan lokal mereka. dikenal pula suatu variabel yang bersifat insentif. alokasi yang didasarkan atas unsur-unsur kebijakan ini dilakukan terutama untuk membantu wilayah yang didiami oleh etnis minoritas agar mereka dapat mandiri dan mengelola daerahnya secara otonom. suatu daerah diharapkan mampu paling tidak mencapai 50% dari selisih antara pertumbuhan penerimaan rata-rata daerah dengan pertumbuhan penerimaan rata-rata nasional. maka sebagian besar kebutuhan daerah dibiayai melalui bantuan yang berasal dari pemerintah pusat. Beberapa paragraf dibawah ini akan mengetengahkan model alokasi di negara Ethiopia. Dengan demikian. Apabila suatu daerah mampu melampaui angka tersebut. komunikasi. perdagangan dan lembaga pertanian didasarkan atas variabel kemampuan penerimaan daerah per kapita. Oleh karena itu. walaupun berupaya komprehensif dengan memasukkan kapasitas fiskal dan kebutuhan. maka daerah bersangkutan akan menerima tambahan alokasi dana sebagai insentif. biaya transportasi. maka model Kanada dirasakan lebih sederhana. Pengalaman internasional: Ethiopia 53. Metode alokasi bantuan yang dipergunakan di Cina memerlukan data yang besar dan akurat. Dibandingkan dengan model Cina. 50. karena setiap komponen dalam penerimaan dan pengeluaran diestimasi menurut kategorinya. maka suatu propinsi yang memiliki hasil perhitungan negatif tidak akan menerima bantuan transfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. Sebagai dasar untuk insentif. kepadatan penduduk. pemotongan pajak (tax rebates) untuk daerah. tingkat penerimaan standar didasarkan atas penjumlahan dari penerimaan daerah. sementara Cina. Sementara itu.

Indeks ini terdiri atas delapan jenis variabel. Kelemahan pertama. Sebagai contoh. Menurut hemat kami. Alokasi bantuan yang didasarkan atas kebutuhan dalam model Ethiopia ini masih merupakan suatu alokasi bruto (gross transfer). (6) jumlah kantor pos. Dalam formula di Ethiopia terdapat variabel indeks jarak. 54. SRBi adalah besarnya anggaran penerimaan daerah i.SRBi . Namun. Sedangkan formulasi alokasi bantuan neto (net transfer = NTR) didefinisikan sebagai: NTRi = GTRi . Kerap kali proxy yang dipakai agak simplistis namun kerap agak kompleks. POP adalah populasi. (3) produksi sektor industri per kapita. Misalnya. variabel yang dipergunakan dalam melakukan perhitungan kebutuhan daerah terlalu heterogen. (5) kepadatan penggunaan saluran telpon. yang bila dapat diperbaiki. maka alokasi bruto tersebut harus dikurangi dengan besarnya kemampuan penerimaan daerah yang dianggarkan untuk tahun yang bersangkutan.net transfer). variabel-variabel jumlah tempat tidur di rumah sakit. terdapat beberapa variabel lainnya yang masih belum cukup merepresentasikan kebutuhan. 56. Indeks ID ini diberi timbangan populasi. yaitu: (1) panjang jalan pedesaan. (7) rasio antara jumlah tempat tidur di rumah sakit terhadap total jumlah penduduk dan. Adapun penerimaan daerah terdiri atas berbagai perkiraan anggaran penerimaan yang berasal dari pajak maupun jenis penerimaan lain yang dimiliki oleh tingkat daerah. Dalam menentukan besarnya alokasi kepada setiap daerah (atau disebut sebagai alokasi neto . dan ID adalah suatu indeks “jarak” yang dipergunakan untuk menangkap berbagai perbedaan sosial dan ekonomi antar daerah. ini hanyalah gambaran stok infrastruktur yang tidak menggambarkan kemampuan utilisasi. Dimana NTRi adalah besarnya alokasi bantuan DAU neto ke daerah i. Dimana: GTRi adalah gross transfer ke daerah i. 57. formula alokasi untuk Ethiopia ini menarik untuk dipakai sebagai acuan karena formula ini tergolong sederhana (tidak memerlukan suatu proses estimasi secara ekonometris dengan metode regresi).bantuan dari pusat ke negara bagian. Proxy ini kami anggap terlalu sederhana untuk konteks Indonesia. TR adalah total pengeluaran nasional yang dialokasikan untuk semua daerah. akan dapat menjadikan model ini sebagai referensi yang lebih menarik. Juga. (4) produksi sektor pertanian pangan per kapita. kami 14 . model alokasi bantuan yang dikembangkan di Ethiopia lebih ditekankan pada estimasi terhadap kebutuhan daerah. dan banyaknya kantor pos dipakai untuk mewakili variabel yang berhubungan dengan perkembangan tingkat pelayanan publik. variabel produksi pangan per kapita maupun sektor produksi perkapita mewakili pertumbuhan ekonomi. Ada terdapat beberapa kelemahan dalam model Ethiopia. Dilain pihak. (2) rasio antara jumlah penduduk pedesaan dengan total jumlah penduduk. (8) jumlah anak sekolah tingkat dasar. Formula alokasi bantuan bruto (gross transfer) untuk memperkirakan kebutuhan setiap daerah yang dipakai di Ethiopia (1995/6) adalah: GTRi = 1/3 x TR x [POPi/POP + (IDi/ID x POPi/POP) + SRBi/SRB]. 55.

bobot untuk setiap variabel dianggap sama dan tetap. Jadi banyaknya 15 . 62. Disatu sisi variabel ini sebenarnya dapat dijadikan indikator terhadap pertumbuhan ekonomi (dus. 60. misalnya. Misalnya. maka daerah bersangkutan akan memperoleh kesulitan keuangan. Kelemahan kelima. tetapi juga bisa dilakukan melalui perubahan bobot dari variabel-variabel penentu yang ada. Kelemahan kedua. Tetapi variabel ini juga digunakan sebagai unsur “pengurang” untuk memperoleh besarnya transfer neto ke negara bagian yang bersangkutan. Mungkin tidak diikutsertakannya variabel itu karena masalah ketidak-tersediaan data. Apabila pada akhirnya penerimaan aktual lebih rendah dari perkiraan yang dianggarkan. Tujuan menangkap variasi antar daerah sebenarnya dapat dilakukan tidak saja melalui penambahan variabel. bobot ini sebaiknya ditinjau setiap beberapa tahun dan bila perlu dirubah sesuai dengan kepentingan nasional maupun daerah yang ada. Hal ini terjadi karena besarnya alokasi bantuan DAU kurang dari yang seharusnya diperlukan oleh daerah dalam memenuhi kebutuhan fiskalnya. keinginan dan faktor-faktor subyektif lainnya. variabel ini sebenarnya merupakan indikasi terhadap besarnya tingkat pelayanan yang diperlukan. Kelemahan keenam. yaitu 1/3. maka bobot terhadap variabel SRB-lah yang seharusnya diperbesar. Sebagai contoh.melihat beberapa variabel yang kurang memberikan arti tertentu. Kelemahan ketiga. 58. Kami menganggap ini kurang realistis karena pada dasarnya keperluan daerah maupun keperluan nasional berubah secara dinamis. maka variabel indeks “jarak” (ID) seharusnya memperoleh bobot yang lebih besar. alokasi bantuan neto sangat tergantung pada besarnya perkiraan anggaran penerimaan daerah. Kelemahan keempat. Variabel ini pada dasarnya digunakan agar daerah makin mampu memperbaiki administrasi perpajakan di daerahnya dengan bantuan alokasi dari pusat. terlalu banyaknya variabel yang menjelaskan indeks “jarak” (ID) akan merepotkan dalam proses updating data setiap tahunnya. pertumbuhan dalam kapasitas produksi). adanya variabel SRBi dalam formula alokasi bruto di Ethiopia dimaksudkan untuk memberikan insentif tambahan alokasi bantuan bagi daerah yang menunjukkan suatu peningkatan atau perbaikan dalam penerimaan daerahnya. 61. Disisi lain. 59. apabila pemerintah pusat ingin lebih mengutamakan peningkatan pelayanan publik. Banyak sedikitnya jumlah variabel yang dipakai terkadang tidak terlalu “signifikan” dalam menentukan perbedaan alokasi dana antar daerah. sebenarnya banyak variabel-variabel lain yang lebih relevan dalam menunjukkan kebutuhan untuk negara seperti Ethiopia. Perkiraan anggaran itu sendiripun masih kurang obyektif karena didalamnya sebenarnya terdapat unsur ekspektasi. jumlah penduduk di bawah garis kemiskinan. Variabel rasio penduduk urban. Oleh karenanya. Karenanya. penggunaan variabel penerimaan dalam sisi kebutuhan dan juga dalam sisi kapasitas fiskal dengan arah yang bertolak belakang ini akan menimbulkan disinsentif bagi daerah untuk memperbaiki kemampuan penerimaannya. Tetapi apabila pemerintah pusat bermaksud mendorong negara bagian untuk memperbaiki kemampuan perpajakannya sendiri.

bantuan DAU harus memiliki tujuan yang jelas dan tercermin dalam formula alokasinya. harus terdapat faktor-faktor yang dapat mencerminkan perubahan kondisi tersebut. terdapat perbedaan mendasar antara estimasi kebutuhan anggaran dan kapasitas fiskal. UU No. sebaiknya pemerintah pusat juga memiliki suatu kemampuan untuk mengintervensi dalam model alokasi bantuan tersebut dalam batas-batas tertentu. Dari pengalaman di tiga negara. tetapi juga menyangkut kepentingan nasional dan antar daerah. Oleh karenanya.variabel yang dipakai tidak “menguntungkan” dilihat dari aspek pencapaian tujuan menangkap variasi antar daerah. (3) kebutuhan daerah yang sejalan dengan kebutuhan nasional. maka dapat dipergunakan analisa regresi atas datadata terakhir yang paling relevan. 65. Di pihak lain. Karena sewaktu-waktu tujuan tersebut dapat berubah (karena alasan ekonomi atau politik). Untuk menentukan perilaku ini. pemerintah pusat (atau dewan atau sekretariat) juga harus mengkonsultasikannya kepada DPR untuk menjelaskan tentang kepentingan nasional yang berubah. maka dalam formula alokasi tersebut. Selain itu. (2) perilaku daerah atas setiap kebutuhan daerah. Dari pengalaman di tiga negara terlihat bahwa pada dasarnya estimasi kebutuhan anggaran harus dapat mencerminkan paling tidak tiga hal: (1) kebutuhan pokok yang menjadi standar daerah. tetapi sebaiknya dipergunakan sejauh memberikan arah bagi kebutuhan fiskal daerah. misalnya. menentukan perilaku dari pengeluaran daerah untuk ke 11 macam jenis kegiatan ini menjadi penting untuk diketahui. maka bobot untuk variabel penerimaan daerah (SRB) dapat diperbesar. Kedua. Hal ini mungkin dilakukan bila bobot dalam formula alokasi ini dapat dirubah sesuai dengan kepentingan nasional. ada beberapa pelajaran penting yang dapat ditarik untuk kepentingan penyusunan model alokasi DAU di Indonesia. Pertama. Dalam masalah perubahan bobot ini.22/1999 telah menetapkan 11 fungsi yang harus menjadi kewajiban dasar daerah. Karenanya. Berdasarkan atas tinjauan terhadap empat model alokasi bantuan blok di empat negara berbeda. Koefisien hasil estimasi dari fungsi kebutuhan fiskal tersebut mungkin tidak akan dipakai sepenuhnya dalam menentukan besarnya kebutuhan fiskal daerah. sebagai pengambil keputusan yang memihak kepada kepentingan nasional. Pertama. tetapi dapat berupa agregasi dari semua kategori pengeluaran. ada dua alternatif cara yang sering dipergunakan dalam estimasi fiscal capacity ini. Pengalaman internasional: pelajaran yang dapat ditarik 63. 16 . Menentukan kebutuhan fiskal suatu daerah pada dasarnya tidak dapat semata-mata berdasarkan keinginan daerah. bila pemerintah bermaksud meningkatkan kualitas adminstrasi perpajakan. untuk melakukan estimasi atas fiscal capacity. paling tidak terlihat variabel-variabel yang bobotnya dapat dirubah sesuai dengan kepentingan nasional. Oleh karenanya. strategi yang terbaik adalah dengan menentukan kebutuhan fiskal dasar bagi daerah. fiscal capacity mencerminkan apa yang betul-betul menjadi kemampuan daerah. penentuan bobot variabel sebaiknya terbuka bagi dimungkinannya mengakomodasi kebijakan-kebijakan semacam ini. Berdasarkan tinjauan literatur. Oleh karenanya. dalam menentukan besarnya kebutuhan. Perilaku ini tidak perlu diestimasi secara individual atau per kategori pengeluaran. Tentunya itu dilakukan secara transparan. 64. 66. dapat dipergunakan estimasi langsung yang berasal dari perilaku daerah. Di Ethiopia.

Apabila penerimaan daerah meningkat. untuk kasus Kanada. Terdapat dua hal penting sehubungan dengan isu bobot ini. tetapi di sisi lain dapat menimbulkan disinsentif bagi perbaikan administrasi penerimaan daerah. Keempat. penekanan terhadap satu aspek (dan bukan kesemua aspek) bisa saja dilakukan. Seperti ditunjukkan diatas. Pertama.6. maka ini berarti bahwa variabel Y adalah dua kali lebih penting daripada variabel X dalam menentukan alokasi bantuan blok. tanpa menambah jumlah variabel. 67. nampaknya sulit untuk sebuah model untuk menyelesaikan beberapa masalah secara simultan. peranan dan makna dari bobot variabel merupakan suatu hal yang penting untuk diperdalam dalam rangka mencapai suatu alokasi yang adil. maka alokasi DAU kepada daerah bersangkutan akan ikut meningkat. penggunaan data penerimaan daerah aktual memberikan sistem insentif dan sekaligus disinsentif. Walaupun demikian. peran bobot sangatlah penting. maka besarnya gross transfer itu kemudian dikurangi dengan besarnya penerimaan daerah. seperti halnya Cina. apabila suatu variabel X diberi bobot sebesar 0. Di satu sisi penggunaan variabel tax effort dapat mendorong peningkatan penerimaan daerah. Ini berarti. Untuk itu perlu diberikan suatu alasan mengapa kebijakan tersebut ditempuh. tujuan untuk melakukan insentif perbaikan administrasi perpajakan (penerimaan) daerah menjadi tidak tercapai. bobot variabel merupakan suatu faktor yang sangat penting dalam alokasi bantuan DAU disamping jenis dan jumlah variabelnya itu sendiri. yang diutamakan adalah menyamakan kemampuan fiskal suatu daerah sehingga mampu mencapai kebutuhan standar rata-rata.dengan menggunakan metode regresi. 17 . perlu berhati-hati dalam menggunakan data untuk variabel tax effort dalam estimasi kebutuhan dan kapasitas fiskal. akan dirugikan (lihat penggunaan estimasi rencana anggaran diatas). Ketiga. Sebagai akibatnya.3 sedangkan variabel Y diberi bobot 0. maka perubahan bobot dapat menghasilkan suatu distribusi alokasi bantuan yang sama dengan bila kita menambah jumlah variabel. dalam model alokasi DAU di Ethiopia digunakan data penerimaan daerah aktual dalam estimasi sisi kebutuhan fiskal (gross transfer). Kelima. suatu daerah yang memiliki penerimaan daerah yang besar. Sebagaimana telah disampaikan di atas. Oleh karenanya. khususnya dalam penentuan besarnya kebutuhan fiskal suatu daerah. Tetapi dalam menentukan transfer bersih (net transfer) ke daerah (yaitu transfer setelah memperhitungkan kemampuan fiskal daerah). 68. Sebagai contoh. Kedua. ini disebabkan karena semua daerah dianggap telah memiliki suatu standar kebutuhan yang sama. ini berbeda dengan kasus Cina dan Ethiopia (yang lebih menitikberatkan pada elemen kebutuhan). dan kebutuhan ini tidak terlalu bervariasi antar satu daerah dengan daerah lain (dikarenakan oleh kondisi penduduk dan kebutuhannya yang relatif homogen). dalam penentuan suatu alokasi bantuan blok. Oleh karenanya. Kanada memilih suatu model yang ditujukan untuk menyamakan fiscal capacity saja. Agaknya. Terlebih lagi. Kedua. kemampuan pembiayaan dari setiap daerah berbedabeda untuk dapat mencapai kebutuhan standar rata-rata antar daerah tersebut. Sebagai akibatnya. tetapi tidak melakukan penekanan pada kebutuhan daerah. dengan melakukan perhitungan kapasitas pajak daerah secara langsung dengan memperkirakan besarnya basis pajak dan menggunakan tarif pajak efektif. 69. karena asumsinya kenaikan penerimaan daerah itu sebagai akibat perbaikan kinerja aparat dan administrasi penerimaan daerah.

Total penerimaan daerah dengan demikian adalah penjumlahan dari pajak. Total inilah yang merepresentasikan angka kapasitas fiskal daerah. Estimasi kapasitas penerimaan disemua kabupaten di Indonesia dilakukan dengan analisa regresi yang menggunakan data dari semua kabupaten di Indonesia secara crosssection. 18 . UU No. jasa). maka penerimaan kabupaten dipecah menjadi tiga kelompok besar: pajak. sekolah. bagaimana caranya membandingkan potensi ekonomi antar daerah? Ketiga. Kami berpendapat bahwa kata potensi ekonomi sebaiknya didefinisikan sebagai potensi penerimaan daerah yang berasal dari sumber-sumber keuangan yang berada dalam jurisdiksi pemerintah daerah. Pertama. retribusi. maka perbedaan dalam potensi keuangan pemerintah daerah sebenarnya bisa dijelaskan lewat perbedaan dalam basis fiskalnya. Ada tiga pertanyaan penting untuk diklarifikasi berkaitan dengan aspek potensi ekonomi. mengingat adanya skema baru berdasarkan UU No. Dengan mengacu pada informasi umum bahwa tarif pajak dan retribusi antar daerah kurang lebih sama. Pajak dan retribusi akan diestimasi dengan behavioral equations yang menggunakan data-data ekonomi tahun 1996. retribusi.25/1999. banyaknya fasilitas penunjang kegiatan ekonomi (misalnya jumlah bank. Pajak 74. jumlah rumah tangga menurut sektor perekonomian. 72.18/1997 (tentang PDRD) dan UU No. pertambangan. industri. akan dilakukan simulasi untuk mengestimasi berapa besar bagi hasil yang akan diterima suatu kabupaten dengan mempertimbangkan sumber daya alam yang dimiliki kabupaten itu sendiri. Beberapa kandidat variabel bebas yang perlu dipertimbangkan adalah PDRB kabupaten. aktivitas sektoral (misalnya. Untuk menjaga keakuratan dari proses estimasi maka beberapa kabupaten/kota yang dianggap outlier akan dihilangkan dari observasi. Variabel bebas yang dipilih adalah variabel yang memenuhi syarat secara statistik dalam uji signifikansinya dengan variabel terikat. infrastruktur lainnya). Untuk bagi hasil.25/1999 (tentang PKPD – khususnya yang berkaitan dengan formulasi bagi hasil) menjelaskan bahwa revenue handles setiap daerah pada dasarnya adalah sama. 73. dan bagi hasil pajak. dan bagi hasil pajak. Bila sumber-sumber keuangan tersebut kita sebut dengan istilah “revenue handles”. Estimasi terhadap faktor-faktor yang menerangkan variasi dalam penerimaan pajak pada tingkat kabupaten dilakukan dengan melakukan analisa regresi terhadap total pajak per kabupaten tahun 1996 dan faktor-faktor yang dianggap berhubungan langsung maupun tidak langsung dengan basis pajaknya. fasilitas kesehatan. pertanian.Pengertian dan pengukuran potensi ekonomi (kapasitas fiskal) 70. Lewat definisi inilah kami berusaha mengembangkan pendekatan intuitif dalam mengukur potensi ekonomi. bagaimana caranya mengukur potensi ekonomi? Kedua. maka potensi ekonomi bisa kita redefinisikan sebagai potensi keuangan pemerintah daerah yang berasal dari revenue handles yang tersedia. dengan cara apa teknik perbandingan yang dimaksud diatas bisa dioperasionalisasikan sebagai basis pengalokasian DAU? 71. Untuk mempermudah estimasi dan analisa.

25/1999 mengenai bagi hasil sumber daya alam. Yang dapat dilakukan adalah dengan mengestimasi kemungkinan penerimaan bagi hasil 4) Lihat perumusan matematis dalam appendiks.4 76. Berdasarkan rata-rata error tersebut. Bila confidence interval yang dipilih adalah 70% maka Koefisien Keyakinan yang dipakai adalah 1. Estimasi terhadap faktor-faktor yang menentukan variasi antar daerah dalam penerimaan retribusi dilakukan dengan melakukan analisa regresi terhadap total retribusi per kabupaten tahun 1996 dan beberapa data ekonomi pada tahun yang sama yang diperkirakan berhubungan langsung atau tidak langsung dengan total retribusi tersebut.96 dengan standard error retribusi (lihat paragraf diatas).75. PDRB sektoral. Kelompok kabupaten dengan error di atas rata-rata tersebut dianggap sebagai kabupaten yang memiliki tax effort tinggi dan mendapat indeks 100. 78. maka kabupaten/kota tersebut dianggap “sudah mendekati potensi” penerimaan pajaknya. Apabila nilai aktual penerimaan pajak suatu kabupaten lebih besar dari hasil estimasinya (atau nilai error-nya positif).00. Kelompok kabupaten dengan error di bawah rata-rata dan kelompok kabupaten dengan error negatif akan mendapatkan indeks lebih rendah sesuai perbedaan antara error kabupaten tersebut dengan rata-rata error positif. potensi penerimaan pajak tersebut akan menjadi bagian dari kapasitas penerimaan kabupaten/kota. 19 . juga akan bermanfaat untuk membentuk indeks tax effort. (2) kelompok di bawah rata-rata. variabel bebas yang akan dipilih adalah yang memenuhi signifikansi secara statistik. Retribusi 77. Karena adanya ketentuan baru dalam UU No. jumlah fasilitas komersial. Caranya sama dengan perhitungan potensi penerimaan pajak: yaitu estimasi retribusi ditambah dengan hasil perkalian antara 1. Bagi Hasil 79. Untuk mendapatkan besarnya potensi penerimaan pajak setiap kabupaten digunakanlah rumus sebagai berikut: Potensi Penerimaan Pajak = Estimasi Penerimaan Pajak (dari hasil regresi) + Koefisien Keyakinan * Standard Error dari Penerimaan Pajak. Kabupaten-kabupaten yang mempunyai nilai error positif tersebut lalu dikelompokkan untuk kemudian dihitung angka rata-rata error-nya. Setelah didapatkan variabel-variabel bebas yang representatif. Beberapa kandidat variabel bebas yang diperkirakan akan mempengaruhi total retribusi kabupaten adalah pola konsumsi masyarakat. maka kemudian dihitunglah potensi estimasi retribusi suatu kabupaten. Indeks tersebut dibentuk dengan memanfaatkan analisa error (error analysis) yang angkanya (lewat fungsi regresi) bisa didapatkan untuk setiap observasi.5 Dimana. dibuatlah dua pengelompokan daerah: (1) kelompok di atas rata-rata dan. Revenue effort index juga dapat dihitung dengan cara yang sama dengan diatas. Sama halnya dengan pajak. 5) Bila tingkat keyakinan (confidence interval) yang dipilih adalah 95% maka angka Koefisien Keyakinan yang dipakai adalah 1. maka estimasi komponen ini tidak dapat dilakukan dengan analisa regresi. Persamaan regresi yang diperoleh. selain akan menghasilkan perkiraan terhadap potensi pajak di tingkat kabupaten.96.

Ketimbang mengukur kebutuhan pengeluaran yang sifatnya absolut. solusi terhadap problem ini adalah dengan cara menggeser perspektif pandang: dari upaya mengukur kebutuhan secara absolut menjadi menilai secara relatif faktor-faktor yang menerangkan perbedaan kebutuhan antar daerah. 80. Kesulitan itu muncul karena di Indonesia konsepsi normatif mengenai tingkat kebutuhan rakyat yang menjadi tanggung-jawab pemerintah belum eksplisit dan masih jauh dari operasional. Artinya. 84. Masalah ini menjadi lebih pelik karena kita tidak mengetahui secara persis besarnya variasi antar daerah dalam biaya penyediaan jasa layanan atau biaya konstruksi infrastruktur sosial-ekonomi. Pengertian dan pengukuran kebutuhan anggaran 81. mengukur tingkat kebutuhan dalam nilai absolut tidaklah dimungkinkan. Sangat sulit untuk mendefinisikan perkataan “standar kebutuhan” yang harus dicukupi. 20 . potensi penerimaan retribusi. masih akan terdapat kesulitan dalam mengukurnya secara obyektif dan dengan presisi yang baik. Ketidak-mungkinan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut diatas membuat tidak mungkin buat kita untuk mengukur (paling tidak untuk saat ini) standard spending needs. pendekatan ini menghendaki diberikannya kepada daerah diskresi dalam mendesain anggarannya. dengan demikian. Bahkan seandainyapun perkataan tersebut bisa didefinisikan. Bila asumsi ini tidak dipenuhi (atau keleluasaan dikurangi karena pemerintah pusat memberikan petunjuk penggunaan) maka pendekatan ini tidak boleh dipakai karena validitas penggunaan data historis dalam menerangkan perbedaan dalam biaya antar daerah sangat bergantung pada asumsi ini. dan potensi penerimaan bagi hasil.6 Pada tataran yang lebih konseptual. Dengan perkataan lain. Yaitu penjumlahan dari potensi penerimaan pajak. 83.22/1999. terdapat kesulitan dalam menjawab pertanyaan: standar siapa yang seharusnya dijadikan sebagai acuan “kebutuhan standar”? 82. Namun perlu diingat bahwa validitas pendekatan ini didasarkan pada asumsi bahwa daerah menentukan sendiri prioritas pengeluaran didalam anggarannya dan mekanisme akuntabilitas dan pilihan publik (public choice) berlaku. kami mendekatinya dengan mencoba mengidentifikasi faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya perbedaan antar daerah dalam tingkat pengeluaran (yang relevan). Dalam konteks UU No. Setelah perkiraan penerimaan dari bagi hasil diperoleh maka potensi ekonomi atau kapasitas penerimaan suatu kabupaten bisa kita peroleh. 6) Ini merupakan celah yang bisa diisi oleh BPS dengan melakukan survei yang hasilnya akan bisa dipakai untk membandingkan besarnya biaya pelayanan atau biaya konstruksi untuk setiap sektor yang merupakan bagian dari pos-pos pengeluaran yang relevan. adalah dengan mengobservasi pola historis dari pengeluaran pemerintah daerah dan berupaya mengidentifikasi variabel-variabel penting yang dianggap menerangkan perbedaan antar daerah tersebut. Kami melihat.per kabupaten dengan mempertimbangkan produksi sumber daya alam didaerah yang bersangkutan. yang dimaksud dengan kata “pengeluaran yang relevan” adalah pengeluaran daerah yang berkaitan dengan 11 fungsi yang diserahkan lewat UU. Pendekatan intuitif yang kami tawarkan.

Pertama. Sama halnya dengan model estimasi untuk potensi ekonomi. luas wilayah. 88. 21 . dan mengingat ketersediaan data. kondisi geografis. dan indeks konstruksi infrastruktur publik (lihat penjelasan pasal 7 ayat 8a. kami melihat bahwa variasi dalam biaya dapat ditangkap lewat variasi antar daerah dalam besarnya total anggaran. sistem alokasi DAU diberbagai negara kerap dikaitkan dengan upaya peningkatan pendapatan PAD. Di berbagai negara ada berbagai macam pengaturan longgar dalam beberapa sub-komponen DAU yang bertujuan untuk membuat beberapa sub-komponen tersebut menjadi bersifat close-ended grants. Untuk sementara waktu. Dalam teori keuangan negara. yaitu pola antar daerah dalam kebutuhan anggaran. Dalam proses pengukurannya. UU No. diwakili oleh total pengeluaran untuk 11 urusan yang diserahkan. tujuan ekonomi tersebut dapat dicapai dengan menggunakan instrumen “matching grants”. insentif dalam pengertian kebijakan. Pengertian dan pemberian insentif 87.25/1999). Kandidat variabel bebas yang perlu diuji signifikansinya adalah: jumlah penduduk. Pada prinsipnya. Alokasi DAU-pun kerap dikaitkan dengan upaya mempengaruhi tingkat dan pola pengeluaran daerah untuk tujuan makroekonomi. Kedua. nampaknya tidak ada alternatif yang lebih baik dibanding penggunaan data historis. sistem alokasi DAU kerap dipakai sebagai mekanisme dimana pemerintah pusat bisa “mempengaruhi” pemerintah daerah untuk membantu tercapainya tujuan nasional. 86. Ada dua pengertian insentif dalam hal ini. insentif dalam pengertian ekonomis. dibuat suatu variabel boneka yang menggambarkan perbedaan daerah pedesaan (kabupaten) dengan daerah perkotaan.85. pemberian insentif yaitu menstimulir peningkatan PAD atau untuk mempengaruhi tingkat dan pola pengeluaran pemerintah daerah. yaitu agar kebijakan tertentu dapat dicapai. maka observasi yang dilakukan adalah untuk tahun 1996. Dari pengalaman praktis kita ketahui bahwa besarnya anggaran dan tingkatan pelayanan kerap dipengaruhi oleh berbagai macam faktor (baik ekonomi maupun non-ekonomis) serta juga bermacam bentuk tekanan dan negosiasi. alokasi fiskal dapat digunakan sebagai alat pemberian insentif untuk dicapainya suatu kebijakan. Dalam perspektif ekonomis. pendapatan dan distribusi pendapatan masyarakat (termasuk jumlah orang miskin). Instrumen seperti ini (sebagaimana telah terjadi pada sebagian besar komponen SDO non-pegawai) sangat efektif dalam mempengaruhi pola pengeluaran daerah untuk beberapa sektor tertentu. Sikap pasif dan ketergantungan itu kerap muncul karena alokasi DAU (dalam definisinya) memang diberikan agar pemerintah daerah tidak perlu terlalu bersusah payah untuk membiayai beban anggarannya. Selain itu untuk lebih menggambarkan karakteristik suatu daerah. Kesemua variabel bebas ini diambil bukan hanya berdasarkan apa yang tertulis dalam UU tapi juga variabel yang secara objektif sering dipakai untuk merepresentasikan kebutuhan pembangunan. Hal ini dimasukkan sebagai salah satu elemen dalam formula untuk meng-offset tendensi dimana pemerintah daerah menjadi “pasif” dan ‘bergantung” pada alokasi daerah. Sehingga sangat sulit untuk memilah komponen pengeluaran anggaran yang mencerminkan kebutuhan pencapaian standar dengan komponen pengeluaran yang sifatnya diskresioner. Sebagai variabel terikat. Secara teoritis dan praktis.

sebanyak 10% dialokasikan untuk pemerintah propinsi. MEKANISME DISTRIBUSI DAN ASPEK TEKNIS TERKAIT LAINNYA 90. Disisi lain. Kami mencatat beberapa aspek mekanisme distribusi yang perlu dicermati untuk mendukung formula yang kami sarankan. Elemen lump-sum dalam total alokasi 94.89. Disatu sisi. Penciutan wilayah akan menyebabkan jumlah total untuk DAU bisa menjadi terlalu besar. Dari jumlah total itu. angka total tersebut merupakan “kompromi” politik ketimbang hasil perhitungan obyektif terhadap kebutuhan yang mungkin muncul. angka total 25% terhadap total penerimaan domestik menjadi tidak terlalu memadai. Dalam perspektif kebijakan. Dalam pandangan kami. sementara pemekaran wilayah akan menambah secara drastis jumlah total dana DAU . Secara teoritis. dan mendorong secara terus menerus terciptanya demokrasi di daerah. dan 90% sisanya dialokasikan kepada pemerintah kabupaten dan kota. Salah satu tujuan dasar dalam pemberian alokasi DAU adalah memberikan kesempatan yang sama untuk melakukan perbaikan dalam sistem administrasi. pemerintah pusat bisa memodifikasi komponen lump-sum sedemikian rupa sehingga komponen lump-sum tersebut dipakai berfungsi sebagai insentif ataupun penalti terhadap pencapaian target demokratisasi. Pada saat ini tidak diketahui persis. karena luas cakupan dan kedalaman dari (kesebelas) fungsi-fungsi yang dijalankan belum diketahui maka sulit untuk mengatakan bahwa jumlah total DAU yang sebesar 25% dari total penerimaan domestik ini telah/belum memadai. komponen lump-sum dalam DAU-pun bisa diatur sedemikian rupa sehingga menjadi bersifat matching grants. Dalam pandangan kami. Ada dua elemen yang 22 . apakah porsi DAU dalam APBN (yaitu minimum 25% dari total penerimaan domestik) dapat dianggap cukup untuk membiayai fungsifungsi yang diberikan kepada daerah.karena beban fungsi dasar yang harus disediakan. pemenuhan tujuan-tujuan tersebut antara lain dapat dilakukan lewat alokasi lumpsum dalam DAU. Masalah jumlah total DAU 91. 95. kita akan memperoleh gambaran bahwa uang sejumlah 25% dari total penerimaan domestik masih lebih besar dibanding total penjumlahan INPRES dan SDO. Pertanyaan lain yang relevan dengan isu ini adalah berkaitan dengan kemungkinan terjadinya pemekaran dan penciutan wilayah. Ini adalah wilayah kebijakan yang perlu mendapatkan perhatian seksama. keberhasilan sistem alokasi DAU dalam mencapai tujuan ditentukan oleh formula alokasinya. 92. Artinya. Namun. Dalam kasus terakhir. tujuan-tujuan tersebut dapat dianggap sebagai tugas yang perlu dijalankan yang untuk itu perlu diberikan kompensasi. jumlah total DAU yang ada sekarang sesungguhnya merupakan produk “negosiasi” antara pemerintah (dalam hal ini Menteri Keuangan) dengan DPR. Kalau kita lihat angka statistik APBN dalam kurun 14 tahun terakhir. Yang pasti. 93. keberhasilannya juga ditentukan oleh kebaikan dalam aspek mekanisme distribusi.

maka cukup beralasan bila ada pendapat yang menyarankan agar alokasi lump-sum untuk elemen ini didasarkan pada banyaknya jumlah pegawai di suatu daerah. misalnya. Untuk elemen pertama. Daftar ini akan menjadi sangat panjang dan kompleks dan pada akhirnya akan membutuhkan mekanisme pelaporan yang cukup rumit. Namun ada dua kelemahan fundamental dari pendekatan ini. adalah disinsentif ekonomis yang tercipta. kami mengambil satu contoh sebagai berikut. Varian dari lum-sum kerap digunakan dalam alokasi dana Inpres spesifik selama ini. Atas dasar pertimbangan itu. pembagian alokasi lump-sum secara merata ke setiap daerah bukanlah satu-satunya metode yang yang bisa dipergunakan. Elemen kedua adalah kebutuhan minimum terselenggaranya fungsi dasar yang dibebankan ke setiap daerah. maka besarnya alokasi lump-sum dari elemen ini adalah sama dengan jumlah pegawai dikalikan dengan unit cost pegawai rata-rata di Indonesia. (Misalnya. Ada dua kelemahan mendasar lainnya dari pendekatan ini. Pertama. 97. Untuk elemen kedua. Daerah seolah-olah diberikan insentif untuk memperbesar jumlah pegawai untuk menyerap dana alokasi lump-sum yang lebih besar. namun metode tersebut sangat kompleks dan menciptakan rigiditas finansial karena terlalu banyaknya komponen dana (dalam APBD) yang dipatok (earmarked) yang pada gilirannya menciptkaan distorsi dalam anggaran daaerah (sebagaimana yang selama ini terjadi). kebutuhan pemeliharaan per kilometer saluran irigasi. 96. Elemen pertama adalah kebutuhan minimum belanja pegawai (yang merupakan kompensasi minimum dari digantinya mekanisme SDO). stimulasi pembangunan – sebagaimana yang dijadikan alasan dalam alokasi Inpres Kesehatan dan Inpres SD). maka akan muncul berbagai jenis kebutuhan minimum. Hal ini jelas kontra produktif dengan tujuan pencapaian efisiensi. Pertama. dan seterusnya. Bila kita mengalokasikan elemen lumpsum ini dengan mengacu pada model INPRES Sarana Kesehatan. Bila alokasi diberikan secara lump-sum tanpa melihat jumlah pegawai. adalah computational cost yang terlalu tinggi padahal tujuan efisiensi dan keadilannya sub-optimal. kami mengusulkan agar sejumlah porsi tertentu dari total DAU dialokasikan secara sama rata (lump-sum). 23 . kebutuhan operasi dan pemeliharaan per unit puskesmas.sebenarnya secara intrinsik berada didalam pembagian lump-sum. maka itu akan memaksa daerah untuk merasionalisasi kebutuhan pegawainya. Harus diakui.7 Walaupun alokasi lump-sum cara ini diharapkan akan memberi insentif kearah pembangunan infrastruktur (dus. harus ditentukan berapa: kebutuhan perkapita untuk obat dasar. dan untuk setiap jenis kebutuhan diperlukan sejumlah data obyektif dan seperangkat asumsi unit cost yang harus diberikan. dan untuk memelihara dan mengoperasikan setiap puskesmas yang ada). Disinsentif ekonomis inilah yang selama ini terjadi dalam mekanisme SDO. Bila usul ini dipakai. Untuk menjalankan secara baik fungsi dasar di bidang kesehatan. sebagaimana diilustrasikan dalam contoh dibawah ini. Hal ini karena terlalu banyaknya variabel yang perlu didaftar dan asumsi unit cost yang pasti tidak didasarkan 7) Misalnya. maka dibutuhkan sejumlah dana minimum (lump-sum) untuk menjalankan fungsi yang dibebankan. melayani setiap penduduk. untuk memberi subsidi obat dasar per penduduk. Bila kita memperhitungkan bahwa salah satu elemen dasar dari alokasi lump-sum itu adalah untuk mengkompensasi kebutuhan minimum belanja pegawai. kami mengambil contoh lain.

Hal ini kerap muncul ke permukaan dalam berbagai diskusi karena perbedaan dalam angka inflasi antar daerah. maka penetapan unit cost harus didasarkan pada perhitungan marginal cost pricing. Hal ini secara empiris tidak mungkin dilakukan untuk setiap jenis fungsi. Unit cost yang dimaksud dengan demikian adalah persentase tertentu dari total cost yang didalamnya termasuk total marginal cost. Masalah tambahan alokasi untuk daerah 98.8 Terlebih lagi. Adalah penting untuk menjaga stabilitas dan kepastian dalam distribusi DAU. Menurut kami. bagaimana peran DAK dalam hal ini? Kami belum berhasil memperoleh kesepakatan pilihan perspektif yang sebaiknya dipakai untuk menjawab hal ini. sebagai akibat dari kompleksitas yang muncul dari pemakaian formula. 24 . dan efisiensi internal daerah yang sifat berada dalam kontrol pemerintah. kapan perhitungan alokasi DAU harus dimulai dan bagaimana kaitannya dengan perencanaan anggaran di daerah? Ketiga. pemakaian formula dan perubahan basis data memungkinkan terjadinya fluktuasi dalam alokasi yang diterima oleh daerah. Juga. yang memiliki implikasi sub-optimal terhadap pencapaian efisiensi dan keadilan. Bila sebagai konsekuensi pemberian insentif dibutuhkan tambahan alokasi. Apakah keuntungan dan kerugian dari usulan untuk menetapkan alokasi untuk dua tahun berturut-turut ketimbang menghitung kebutuhan alokasi setiap tahunnya? 102. Kelemahan mendasar kedua. pengaruh inflasi dalam total alokasi DAU sebenarnya telah “tertangkap” dalam APBN yang merupakan sumber dari alokasi DAU ini. dengan rencana perubahan dalam periodisisasi tahun anggaran. maka penyesuaian jumlah alokasi kepada suatu daerah sebagai respon terhadap inflasi akan memiliki efek ekonomi yang tidak sehat dimana pemerintah memberikan insentif untuk ketidak-beresan dalam pengelolaan ekonomi suatu daerah. diperlukan mekanisme yang panjang dan kompleks untuk menghitung kebutuhan. Jawaban terhadap kesemua pertanyaan ini sifatnya administratif dan sangat bergantung pada konsep akhir tentang pengaturan baru terhadap otoritas fiskal yang saat 8) Bila referensi utamanya adalah keadilan dan efisiensi. Pertama. kami melihat potensi kerumitan dalam melakukan perhitungan tiap tahun. karena faktor penyebab inflasi kerap berasal dari fenomena moneter. pemerintah akan menggunakan data average cost. adalah bahwa pendekatan seperti ini akan cenderung bias kearah menguntungkan daerah-daerah Jawa dan Sumatera ketimbang daerah-daerah di luar Jawa dan Sumatera (karena jumlah infrastruktur dan penduduk terbesar berada di Jawa dan Sumatera). bagaimana hal tersebut diakomodasi dalam sistem alokasi dan formula DAU? Juga. 100. Departemen Keuangan berada dalam posisi yang lebih baik untuk menjawab pertanyaan ini. Pada akhirnya. Sehingga tidak perlu diberikan tambahan untuk mengakomodasi faktor inflasi di daerah.pada prinsip marginal cost pricing. Ada tiga isu penting dalam aspek ini. Prinsip dan teknik apa yang harus dipakai untuk menghindari fluktuasi tahunan yang besar dalam dana yang diterima oleh daerah? Kedua. Aspek stabilitas dan kepastian 101. Penyesuaian terhadap inflasi 99.

Departemen Keuangan. Dengan perkataan lain. berada dalam posisi yang lebih baik dalam menjawab ketiga pertanyaan ini. misalnya. khususnya. Dalam pandangan kami. tidak perlu untuk melakukan diferensiasi antara desa dan kota. dan New York serta Chicago di Amerika Serikat adalah contohnya. perlakuan terhadap daerah khusus dan istimewa sejauh mungkin juga didasarkan pada prinsip-prinsip yang telah kami sampaikan diatas. kami berpendapat adalah lebih baik untuk tetap berpegang pada dan tidak bergeser dari prinsip-prinsip dasar alokasi DAU yang telah disebutkan diatas. dan belum adanya konsep politis yang operasional mengenai standar kebutuhan yang menjadi tanggungjawab negara. Mengingat tingkat keragaman Indonesia yang amat kompleks. menghendaki agar dibuat pengaturan yang lebih jelas berkaitan dengan hubungan antara DAU dan pinjaman. Pengalaman di berbagai negara juga menunjukkan bahwa ke-unikan daerah nodal kerap dijadikan alat tawar-menawar politik untuk mendapatkan alokasi lebih besar. dalam tahap ini. DKI Jakarta adalah daerah dengan tingkat kompleksitas sosial.ini sedang digodok. London di Inggris. Langkah inipun dilakukan di Inggris dalam kaitannya dengan fenomena London. dalam hal ini. Masalah perbedaan kota dan desa kerap diangkat dalam diskusi di-berbagai forum akademis dan politis. apakah (semua) dana DAU yang diterima oleh suatu daerah boleh dimasukkan sebagai elemen perhitungan “kemampuan daerah bersangkutan untuk meminjam” (capacity to borrow)? Kedua. Bilamana dianggap perlu. Pasal 12 (ayat 2). Dengan perkembangan politik yang terjadi saat ini dan besarnya tekanan untuk mengembalikan karakter “istimewa” dan “khusus” di beberapa daerah. 106. Ada beberapa pertanyaan penting yang perlu mendapatkan klarifikasi dalam PP. dan pasal 14. bagaimana seharusnya perlakukan terhadap daerah khusus dan istimewa? Hal ini kami sampaikan karena telah muncul berbagai pertanyaan mengenai implikasi finansial dari kekhususan wilayah. Pertama. maka adalah aman secara politis untuk tidak berupaya melakukan pengecualian-pengecualian yang tidak produktif dan tidak efisien. perbedaan karakter wilayah tersebut secara langsung telah “ditangkap” lewat berbagai variabel yang mewakili potensi ekonomi dan kebutuhan.25/1999 mengatur masalah pinjaman. Bagian empat (pasal 11 sampai 15) UU No. Masalah keterkaitan antara DAU dengan pinjaman daerah 107. apakah pinjaman yang dimaksud mencakup semua jenis penjaman ataukah hanya pinjaman jangka panjang yang berkaitan langsung 25 . Apakah memang perlu dilakukan perbedaan dalam formula alokasi untuk desa dan kota? Ataukah alokasi desa dan kota disatukan saja dalam satu rumus yang memasukkan faktor tertentu yang menerangkan perbedaan beban sebagai konsekuensi perbedaan dalam karakter daerah? 104. apakah dana DAU yang diterima dapat dipakai untuk membayar kewajiban (cicilan dan pokok) pinjaman? Ketiga. dianggap berbeda dengan kebanyakan daerah lainnya di Indonesia. ekonomi dan politik. maka kekhususan itu bisa dikompensasi lewat mekanisme DAK. Perlakuan terhadap daerah khusus dan daerah istimewa 105. Kami berpendapat. Masalah perbedaan desa-kota 103. Terlebih penting lagi.

dengan mengurangi total alokasi dana DAU yang seharusnya diberikan kepada daerah bersangkutan dalam tahun anggaran berikutnya. bila DAU dihitung sebagai elemen capacity to borrow dan untuk membayar kewajiban pinjaman. Terlebih penting lagi. Untuk pertanyaan pertama dan kedua. melainkan dalam lima tahun mendatang mengingat seriusnya masalah hutang yang dihadapi Indonesia saat ini. Perubahan yang kami maksudkan disini adalah perubahan dalam formula (untuk mengantisipasi dinamika sosial ekonomi). maka kami menganggap jumlah pinjaman yang dapat ditarik sudah cukup besar. Perubahan dimaksud juga harus dilakukan apabila pemerintah (lewat BPS) telah menghasilkan indikator alternatif yang lebih baik dalam menerangkan “potensi ekonomi” dan “kebutuhan”. Untuk pertanyaan keempat. Kami menganggap formula perlu ditelaah ulang setiap tiga tahun untuk mencerminkan perubahan yang cukup mendasar dalam indikator-indikator obyektif yang mendasari rumusan. dimana penerimaan retribusi dari infrastruktur tersebut paling tidak harus bisa mengembalikan biaya pokok pembangunannya (atau retribusi at cost). dan atau perubahan dalam variabel penentu alokasi. Hanya porsi 20% inilah yang juga boleh dipakai oleh daerah sebagai dana pendamping pinjaman dan untuk membantu membayar sebagian dari kewajiban pinjaman. 110. pemerintah bisa memberikan pinjaman baru (fresh loan) kepada daerah untuk dapat membayar kewajibannya. Disini kami ingin membuat catatan penting: ketentuan ini sebaiknya tidak dioperasionalisasi sekarang. Kami menganggap tiga tahun (dan bukan satu atau dua tahun) sebagai periode yang cukup. 112. Mekanisme penalti tersebut dapat dilakukan. 26 . Bobot penalti ini sebaiknya berkisar antara 2-5% dari total pinjaman dimaksud. dan pinjaman dapat dilakukan tanpa mengorbankan stabilitas neraca pembayaran nasional. 109. Dengan mengasumsikan perbandingan dana pinjaman dan dana pendamping adalah 1:1. Besarnya penalti/potongan adalah sejumlah pinjaman yang dilakukan daerah untuk kepentingan tersebut (yaitu yang dilakukannya tahun anggaran lalu) plus sejumlah disinsentif yang proporsional dengan bobot (yang kami sebut sebagai) “tax effort disincentive”. kami berpendapat bahwa pinjaman yang dibantu jaminkan oleh dana DAU sebaiknya hanya meliputi pinjaman jangka panjang dan terkait erat dengan fungsi yang dijalankan oleh daerah. Penyesuaian terhadap model dan formula alokasi 111. misalnya. dan memperhitungkannya dalam bentuk penalti kepada daerah sebagai akibat pengelolaan keuangan yang kurang baik. infrastruktur yang dibantung tersebut harus memenuhi prinsip self-liquidating. apa yang terjadi dengan alokasi DAU yang diterima suatu daerah bila daerah bersangkutan gagal membayar (defaulting)? 108. Untuk pertanyaan ketiga. Untuk itu. dan atau perubahan dalam pembobotan.dengan fungsi yang dijalankan daerah? Keempat. karena pada umumnya indikator yang sifatnya struktural tidak berubah secara signifikan dalam hitungan satu atau dua tahun. kami berpendapat bahwa pemerintah pusat memiliki kewajiban untuk membantu daerah yang kesulitan. kami berpendapat bahwa sebaiknya hanya 20% dari total dana DAU yang diterima suatu daerah yang dapat dipakai sebagai elemen dalam penghitungan capacity to borrow suatu daerah.

27 . Besarnya bobot luas wilayah dan proporsi penduduk miskin terhadap total populasi dalam formulasi kebutuhan daerah adalah penyebabnya. 114. 115. dilakukan pula pembagian kelas menurut kebutuhan daerah. Sedangkan untuk daerah yang tingkat kebutuhannya tinggi akan menerima kompensasi yang besar dan yang tingkat kebutuhannya rendah akan menerima kompensasi yang kecil. 120. potensi. maka penentuan tinggi rendahnya potensi suatu daerah dilakukan dengan pembagian kelas (pengklasifikasian) dimana daerah-daerah yang berada dalam kelas yang sama dianggap mempunyai potensi yang sama. Karena bagi hasil sumber daya alam menjadi bagian dari potensi ekonomi.KESIMPULAN DAN REKOMENDASI Kesimpulan Umum 113. ditunjukkan dengan kecenderungan berkumpulnya daerah-daerah pada kelas-kelas yang rendah. Metode pembagian DAU yang melibatkan komponen lump-sum. 119. Metode pembagian dana alokasi umum (DAU) yang dikembangkan dalam laporan ini memasukkan faktor potensi dan kebutuhan daerah secara bersama-sama atau dalam satu persamaan dengan pertimbangan bahwa transfer dana dari pusat ke daerah tidak dapat disederhanakan dengan hanya mencari selisih antara potensi daerah dan kebutuhan daerah. Selain kompensasi untuk potensi dan kebutuhan daerah. Hasil pembagian kelas untuk kebutuhan daerah menunjukkan bahwa daerahdaerah di Indonesia bagian barat umumnya mempunyai tingkat kebutuhan relatif lebih rendah daripada daerah-daerah di Indonesia timur. Hasil pengklasifikasian menurut potensi menunjukkan bahwa sebagian besar kabupaten-kota di Indonesia mempunyai potensi ekonomi yang relatif rendah. Setelah menghitung potensi ekonomi semua kabupaten-kota. maka pemekaran daerah harus dilakukan lebih berhati-hati karena akan mempengaruhi alokasi yang diterima daerah tersebut dan daerah lainnya. Selain pembagian kelas berdasarkan potensi. dan karenanya akan menerima kompensasi yang sama. Dengan memasukkan potensi dan kebutuhan daerah dalam satu persamaan maka aturan yang berlaku adalah daerah yang sudah mempunyai potensi ekonomi tinggi akan menerima kompensasi dalam jumlah yang kecil dan sebaliknya untuk yang berpotensi rendah akan menerima kompensasi dalam jumlah yang besar. dan kebutuhan daerah ditentukan oleh bobot dari masing-masing komponen tersebut. maka daerah-daerah yang kaya sumber daya alam mempunyai potensi yang relatif tinggi. Dengan jumlah yang dibuat sama rata untuk semua daerah. Sedikit sekali daerah yang dapat digolongkan mempunyai potensi ekonomi yang tinggi. 116. Tujuan lump-sum ini adalah sebagai kompensasi dana minimum penyelenggaraan pemerintah daerah yang selama ini diberikan dalam bentuk SDO. 117. terdapat alokasi dalam bentuk lump-sum yang dibagi rata untuk semua kabupaten-kota. 118.

Hasil alokasi DAU yang lebih menitik-beratkan kepada pembagian DAU yang menguntungkan untuk daerah Indonesia Timur ini sejalan dengan arah perkembangan pembangunan daerah yang diterapkan oleh pemerintah. Indeks tax effort yang rendah akan mengakibatkan permasalahan anggaran daerah yang cukup serius. terutama untuk unsur pajak. Dalam penghitungan potensi ekonomi daerah. perlu pula dilakukan penghitungan indeks tax effort untuk menunjukkan seberapa baiknya administrasi pajak suatu daerah sekaligus memberikan indikasi pentingnya usaha pengumpulan pajak yang semaksimal mungkin. demikian juga apabila kebutuhan daerah yang dianggap paling penting. 122. akan tetapi perbedaan alokasi antar kabupaten di Indonesia barat ternyata lebih rendah dibandingkan dengan Indonesia Timur. tepatnya di dua propinsi terbesar yaitu Irian Jaya dan Kalimantan Timur. yaitu: (1) bobot antara potensi dan kebutuhan dianggap sama. 123. Dari tiga skenario pembobotan tersebut (sama rata. fokus pada potensi. maka pembagian dana DAU sebaiknya menggunakan metode pembagian kelas. 28 . Sebagai contoh. Agar pembagian alokasi DAU sejalan dengan kebijakan pembangunan daerah yang memprioritaskan pembangunan wilayah Indonesia Timur. akan membuat alokasi DAU masih condong ke Indonesia barat dengan masuknya propinsi-propinsi di Jawa dan Sumatra pada 20 kabupaten-kota penerima DAU terbesar. 126.Apabila potensi daerah dianggap paling penting. Kabupaten Jayawijaya adalah kabupaten penerima alokasi DAU terbesar. Rekomendasi Umum 125. Rata-rata alokasi DAU untuk kabupaten-kota di Indonesia timur juga terlihat lebih tinggi dibandingkan di Indonesia barat. 127. 10 kabupaten yang menerima pembagian DAU terbesar kesemuanya terletak di Indonesia Timur. yaitu alokasi DAU akan lebih banyak diberikan untuk daerah-daerah di Indonesia Timur dibandingkan Indonesia barat. dan fokus pada kebutuhan) ternyata hasilnya memberikan kesimpulan yang tidak terlalu jauh berbeda. Bila alokasi DAU dilakukan tanpa menggunakan metode pembagian kelas. apabila dikaitkan dengan rendahnya kompensasi dari DAU untuk daerah berpotensi tinggi tetapi penerimaan pajak aktualnya rendah. yaitu memberi kesempatan bagi daerah Indonesia timur untuk menyusul ketertinggalannya selama ini dari daerah di Indonesia barat. (3) bobot kebutuhan diperbesar. Metode yang dikembangkan dalam studi ini dapat dipertahankan dalam jangka waktu tertentu (2-3 tahun) dan perubahan yang mungkin harus dilakukan adalah pembobotan pada masing-masing komponen penentu alokasi DAU. Terdapat tiga skenario pembobotan kepentingan antara potensi dan kebutuhan daerah. 121. (2) bobot potensi diperbesar. sedangkan Gorontalo adalah kota penerima yang terbesar. 124. maka komponen tersebut akan menerima bobot terbesar.

Keberadaan faktor lump-sum harus tetap dipertahankan untuk mencegah pemekaran daerah yang sebenarnya merupakan daerah miskin. 129. Dalam penghitungan kebutuhan daerah. Dengan “modal awal” yang diberikan pemerintah pusat kepada suatu daerah dalam jumlah yang relatif kecil. maka usaha pemekaran yang tergesa-gesa dan berkesan emosional dapat dicegah. 130. Karenanya up-dating metode alokasi DAU ini sebaiknya dilakukan apabila sudah ada up-date data-datanya secara lengkap. faktor luas wilayah yang sudah disesuaikan dengan indeks biaya konstruksi (Indeks Pekerjaan Umum) dan proporsi penduduk miskin tampaknya akan sangat berperan untuk mengubah orientasi alokasi DAU dari Indonesia barat yang relatif lebih padat penduduk ke Indonesia timur yang penduduknya relatif lebih jarang. Variabel-variabel ekonomi yang dipakai dalam studi ini adalah variable-variabel dengan data yang di perbaharui secara teratur oleh BPS atau instansi lainnya sehingga kelangsungan metode ini relatif terjamin.128. 29 .

PAJAK 134. 30 .1 34. Produk Domestik Regional Bruto) berdasarkan sektoral yang juga diambil berdasarkan data dari Biro Pusat Statistik. Selain itu. Ini berakibat bahwa data yang paling up-to-date dan konsisten adalah data tahun 1996. Estimasi dengan menggunakan data tahun terkini baru akan dapat dilakukan paling tidak 12 bulan kedepan. data pendapatan daerah (PDRB. studi ini mempertimbangkan pula bahwa data yang ingin dipergunakan dalam pengambilan kebijaksanaan haruslah relatif mudah tersedia. terdapat paling tidak beberapa hal pokok yang harus dipertimbangkan dalam menghitung potensi daerah. Sumber pertama adalah realisasi anggaran pemerintah Dati II untuk tahun anggaran 1996/1997.6 137.75 milyar per tahun. 1. dan lain sebagainya (sesuai dengan UU No. Yang termasuk dalam kategori pajak disini adalah semua penerimaan pemerintah daerah termasuk pajak hotel dan restoran. Disini patut dicatat bahwa penggunaan tahun 1996 ini tidak dapat dihindari karena Susenas dan Podes adalah survey tiga tahunan.3 0. 132.22/1999.1 39.9 1. Terdapat dua komponen pokok dalam penerimaan pemerintah daerah yang akan diteliti secara lebih mendalam. 25/1999. potensi sumberdaya manusia. Kedua komponen tersebut adalah pajak dan retribusi. Data yang dikumpulkan serta digunakan untuk penghitungan berdasarkan dari beberapa sumber. sumberdaya alam.7 Standar Deviasi 3.692. 133.18/1997).6 29.8 15. Variabel-variabel yang dipergunakan 136. Terakhir.5027 0. Hal-hal tersebut adalah PDRB. setiap kabupaten rata-rata hanya menerima uang sebesar Rp.113.7 1. 135. Beberapa variabel yang dianggap mempengaruhi pendapatan pajak pemerintah daerah adalah sebagai berikut: Nama Variabel Pajak PDRB Pajak/PDRB Jumlah SMU Aktivitas Industri Unit Juta Rp Milyar Rp % Unit % Observasi 284 284 284 284 284 Rata-rata 1. juga untuk tahun 1996. pajak bagi hasil. Studi ini berusaha sedapat mungkin menggunakan variabel-variabel yang diusulkan dalam UU No. Seperti terlihat diatas. serta aktivitas industri.749. Sumber kedua dan ketiga adalah data yang berasal dari Biro Pusat Statistik berupa Survey Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) serta Survey Potensi Desa (Podes) tahun 1996.APPENDIKS 1: PERHITUNGAN POTENSI EKONOMI 131. Berdasarkan UU No.

Hasil dari regresi adalah sebagai berikut: Dependent Variable: LOG(PAJAK) Method: Least Squares Included observations: 284 Excluded observations: 8 Variable C DMYRURAL LOG(PDRB) LOG(SMU) (INDUSTRI+TRADE)/PDRB R-squared Adjusted R-squared S.210761 3. diperkirakan terdapat perbedaan penerimaan pajak karena karakteristik daerah.385016 1. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat Coefficient -3. yang rata-rata mencapai Rp1. Dalam hal ini.164309 2.276714 -1. Angka PDRB sendiri cukup bervariasi.0004 6.7975 -302.12% lebih kecil dibandingkan kota. Penggunaan variabel ini adalah untuk mewakili ketersediaan berbagai fasilitas pendidikan (mulai dari SD sampai SMP).073235 0.119444 0.0000 0. Untuk mengukur kualitas sumber daya manusia.657970 6.138.084635 0.D. serta berbagai sarana dan prasarana lainnya. sekitar 78% variasi penerimaan pajak daerah dapat diterangkan oleh persamaan regresi.0000 0. Pada tahun 1996. dimana nilai 1 adalah untuk tipe kabupaten.563878 Prob.504387 -9.357540 t-Statistic -4. guru. 140.123900 0. Menurut tabel diatas.7932 0. diadakan perhitungan garis regresi. Selain itu.727450 0.035069 8. Error 0.228551 250. 31 .3318 1.525648 1.779281 0. Akhirnya.707860 139.506703 2. aktivitas Industri dan perdagangan didekati dengan melihat rasio kedua sektor ini terhadap PDRB.0000 0. toko buku pelajaran. 0.782401 0. Hal ini dapat diterima secara intuitif karena kota adalah wilayah perkotaan yang mempunyai area lebih kecil sehingga lebih mudah dilakukan monitoring. Hasil Regresi 143. Berdasarkan pendekatan diatas.0000 0.5 milyar per tahun. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic) 144. sedangkan nilai 0 adalah untuk tipe kota. angka penerimaan pajak ini hanya kurang dari 1% PDRB kabupaten. 142. dan berkisar mulai dari Rp20 Milyar per tahun sampai mencapai Rp11. sekitar 30% dari PDRB per kabupaten disumbang oleh sektor Industri dan Perdagangan.274228 0. Ceteris Paribus.000000 Mean dependent var S.E.1 trilyun per tahun. digunakan jumlah bangunan SMU (baik negeri maupun swasta) yang berada dalam satu kabupaten / kota. Patut dicatat bahwa angka penerimaan pajak ini relatif kecil jika dibandingkan dengan PDRB.634067 0. 139. 141. perbedaan karakteristik tersebut direpresentasikan oleh sebuah dummy variable. Pada tahun 1996. kabupaten akan menerima pajak 1.654945 Std.

63%. perhitungan potensi pajak akan dilakukan dengan mengacu kepada analisa residual dari regresi. 149.27%. akan menyebabkan penerimaan pajak naik sebesar 1. Pendekatan terakhir. 152. juga akan mendukung penerimaan pajak suatu daerah. seperti yang tercermin dalam jumlah SMU. Kenaikan 1% dari nisbah industri dan pajak terhadap PDRB. perhitungan potensi pajak dapat saja ditentukan oleh faktor-faktor yang sangat berbeda antara satu wilayah dengan wilayah yang lain. Jika demikian. dan lain sebagainya. Konsekuensi yang pertama adalah bahwa biaya penelitian akan menjadi sangat besar. 150. Akhirnya. dan memakan waktu yang sangat lama. Berdasarkan konsep yang telah dipaparkan pada bagian utama tulisan ini. yang juga kerap ditempuh dalam ilmu ekonomi makro. 146. 153. maka penelitian ini menggunakan pendekatan yang berbeda. Kenaikan PDRB sebesar 1% hanya akan menyebabkan penerimaan pajak meningkat sebesar 0. peningkatan kualitas sumberdaya manusia. 154. Dalam batas-batas tertentu. adalah pendekatan time-series. ketidak-tersediaan data runtut-waktu dalam jangka yang panjang (30-40 tahun) menjadi kendala terbesar penggunaan metodologi time-series ini. Sebaliknya. hal ini mendukung hipotesa bahwa sektor modern (termasuk disini adalah aktifitas industri) akan medukung terhadap penerimaan pajak suatu daerah.53%. garis regresi berfungsi menerangkan average responses penerimaan pajak daerah terhadap aktifitas ekonomi. Namun demikian. Kenaikan jumlah SMU sebesar 1% akan menaikkan penerimaan pajak sebesar 0. Berdasarkan berbagai pertimbangan ini. suatu daerah dapat saja menerima pajak sedikit dibawah maupun sedikit diatas nilai harapan karena ada beberapa faktor yang berada diluar kendali. Hal ini karena sulitnya dibuat perbandingan alokasi yang obyektif antar wilayah. Perhitungan potensi daerah 148. Hal ini tidak dapat dilakukan dalam konteks penerimaan pajak karena tidak tersedianya data. Konsekuensi yang kedua adalah bahwa hasil perhitungan potensi wilayah yang medetil tersebut tidak dapat dipakai untuk kepentingan kebijaksanaan skala nasional. Walaupun ideal. Sekali lagi. Secara teoritis. Yang cukup menarik disini adalah ternyata bahwa penerimaan pajak bersifat inelastis terhadap perubahan PDRB. Sekali lagi. patut pula dicatat bahwa hasil wawancara dengan 32 . maka residual dari garis regresi adalah suatu suatu deviasi dari respons yang normal. Pendekatan lain yang kerap ditempuh dalam konteks ilmu ekonomi makro adalah seperti menghitung full employment’s output / potential GDP. 147. 151. karena sangat beragamnya faktor penentu. kualitas SDM. Dalam studi ini. penerimaan pajak mempunyai respons elastis terhadap aktifitas industri dan perdagangan. namun pendekatan seperti ini mempunyai dua konsekuensi yang harus diterima.145.

untuk mengontrol outliers. 156. sangat dekat dengan rata-rata nasional. Dengan memakai angka ini maka kita dapat melakukan perhitungan sebagai berikut: Anggaplah kabupaten Aceh Selatan mempunyai data sebagai berikut: • • • • • Penerimaan pajak pada tahun 1996 : Rp 270 juta PDRB tahun 1996 : 482 Milyar Tipe : Kabupaten Jumlah SMU : 32 unit Nisbah Industri+Perdagangan terhadap PDRB : 16. Karena simpangan baku regresi adalah sebesar 0. 159. Berdasarkan hasil perhitungan. Hampir sama dengan pajak. 160.beberapa nara sumber menunjukkan bahwa memang terdapat kecenderungan bahwa realisasi penerimaan pajak ada dibawah nilai potensialnya. Artinya. maka kabupaten ini secara normal (tanpa usaha-usaha khusus) diharapkan akan mendapatkan penerimaan pajak sebesar Rp 377 juta. ternyata simpangan baku dari residual tersebut adalah sebesar 0. hasil perhitungan potensi pajak untuk setiap kabupaten (yang mempunyai data lengkap) diberikan dalam lampiran berikut: RETRIBUSI 161. 33 . Mengingat bahwa adanya kecederungan penerimaan pajak masih belum optimal. angka ini akan menjadikan rasio pajak terhadap PDRB menjadi 0. studi ini menganggap bahwa penerimaan retribusi ditentukan oleh beberapa variabel yang dianggap relevan untuk semua sampel. 155. maka studi ini menyarankan agar optensi pajak didefinisikan sebagai suatu angka yang besarnya paling tidak satu kali (1 X) simpangan baku regresi. maka ini berarti bahwa potensi penerimaan pajak untuk kabupaten Aceh Selatan adalah menjadi sebesar Rp.7% 157. 158. Secara praktis. 766 juta rupiah.71. Untuk lebih lengkapnya. maka determinan yang penting dari retribusi adalah sebagai berikut: • • Dummy Kabupaten (=1) versus Kota (=0). Pendapatan domestik regional bruto (PDRB) untuk menangkap tingkat aktivitas transaksi ekonomi yang mendasari pengenaan retribusi.71.16%. Dengan demikian. penerimaan aktual ada dibawah ekspektasi normal (atau kinerja relatif kabupaten yang lain). Yang menjadi pertanyaan adalah seberapa jauh jarak antara penerimaan potensial dan aktual? Untuk itulah kita ingin melihat pola dari residual regresi. Berdasarkan data diatas dan data hasil regresi.

116.D.009520 2.666448 0. 67% dari variasi retribusi dapat diterangkan oleh garis regresi.1822 0. berdasarkan hasil wawancara dengan beberapa narasumber didapatkan kesimpulan bahwa penerimaan retribusi sagat berhubungan dengan pola konsumsi masyarakat. dengan meningkatnya perkembangan perekonomian secara nasional.134056 2.329541 1. Berdasarkan hasil perhitungan regresi diatas. jika penerimaan retribusi adalah berbanding lurus dengan belanja masyarakat.0000 0. Tabel diatas menunjukkan bahwa 61% pengeluaran ruamhtangga adalah untuk non-makanan.24% dari total PDRB kabupaten.656418 124.0000 7. barang dan jasa lainnya (termasuk transportasi).664963 0. Nama Variabel Retribusi PDRB Non-makanan/Total Konsumsi 163.235825 Std.044582 19. dan pengeluaran untuk barang-barang tahan lama.• Selanjutnya.6 1.000000 Mean dependent var S.447756 -3.705547 3. Dengan demikian jelas terlihat bahwa retribusi hanyalah sebesar 0.298406 -0. Sedangkan tiga faktor yang dianggap berpengaruh terhadap penerimaan retribusi adalah: 34 .3946 1. Error 0. 164.5256 -290. Angka ini masih diatas 50% persen lebih tinggi dari nisbah penerimaan pajak terhadap PDRB di kabupaten yang sebesar 0. Data Susenas membagi konsumsi masyarakat berdasarkan pola makanan versus non-makanan. maka pengeluaran penduduk untuk makanan menjadi berkurang.036465 0.724.362426 0. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic) 166.507. Oleh karena itu.0025 0. yang terlampir pada tabel berikut ini. 165.608551 t-Statistic 0. Termasuk dalam konsumsi nonmakanan adalah pengeluaran perumahan dan fasilitasnya.0 Standar Deviasi 3.622101 Prob.1 61.421333 0.E. maka variabel yang relevan adalah pengeluarannya untuk non-makanan.7 162.059761 194. pengeluaran untuk alas kaki.34875 5. Dengan dasar ini maka dibuat suatu perhitungan regresi.119040 0.16% (lihat paragraf diatas).0 7.916. Selain itu.668406 0.6547 0. Statistik ringkas untuk variabel-variabel ini dapat dilihat pada tabel berikut: Unit Juta Rp Milyar Rp Persen Obser-vasi 293 293 293 Rata-rata 2. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat Coefficient 0. 0. Dependent Variable: LOG(RETRI) Method: Least Squares Included observations: 293 Variable C DMYRURAL LOG(PDRB) NONMKN/KONSTOT R-squared Adjusted R-squared S.3 1.

Angka elastisitas retribusi ini (0. maka studi ini menyarankan agar potensi retribusi didefinisikan sebagai suatu angka yang besarnya paling tidak satu kali (1 X) simpangan baku regresi. maka kabupaten ini secara normal (tanpa usaha-usaha khusus) diharapkan akan mendapatkan penerimaan retribusi sebesar Rp 850 juta. Artinya. sarana transportasi. semakin besar pangsa belanja masyarakat suatu daerah untuk kebutuhan non-makanan. Secara praktis. Karena simpangan baku regresi adalah sebesar 0. maka semakin besar pula retribusi daerah tersebut. walaupun dengan alasan yang berbeda). 1. Mengingat bahwa adanya kecederungan penerimaan retribusi ini masih belum optimal. kenaikan PDRB sebesar 1% hanya akan menaikkan penerimaan retribusi sebesar kurang dari 1%. Aktivitas ekonomi (seperti dilambangkan oleh PDRB) berpengaruh positif terhadap PDRB. • • • • Penerimaan pajak pada tahun 1996 : Rp 2.66. dan lain sebagainya. yang masih termasuk kedalam kategori lebih mewah dibandingkan dengan makanan. Berdasarkan data diatas dan data hasil regresi. atau lebih besar dari rata-rata nasional.34%. angka ini akan menjadikan rasio retribusi terhadap PDRB menjadi 0. sehingga mengurangi penerimaan retribusi Kabupaten. • • • 167. Sebagai contoh perhitungan.2% 168. Patut diingat bahwa yang termasuk kedalam non-makanan termasuk retribusi kesehatan. Artinya. Akhirnya. Simpangan baku dari regresi adalah sebesar 0. (Hal yang serupa juga terjadi untuk penerimaan pajak.66.63).• Rural Dummy. Kabupaten dengan tipe kabupaten cenderung memiliki penerimaan retribusi sebesar 0. 35 .70) ternyata nyaris tidak berbeda dibandingkan dengan elastisitas untuk pajak (0. diambil data untuk daerah yang sama dengan perhitungan pajak. maka ini berarti bahwa potensi penerimaan retribusi untuk kabupaten Aceh Selatan adalah menjadi sebesar Rp.640 juta rupiah. maka potensi retribusi pun dapat dihitung melalui pendekatan residual. penerimaan aktual ada diatas ekspektasi normal (atau diatas kinerja relatif kabupaten yang lain). Hal ini kemungkinan disebabkan bahwa belanja dan konsumsi penduduk kabupaten dilakukan di daerah perkotaan. walaupun dengan efek yang inelastis.36% lebih rendah dibandingkan dengan Kotamadya.031 juta PDRB tahun 1996 : 482 Milyar Tipe : Kabupaten Nisbah pengeluaran konsumsi non-makanan terhadap pengeluaran total : 29. Berdasarkan pendekatan yang sama seperti pada kasus pajak. 169. 170.

EVALUASI TERHADAP HASIL PERHITUNGAN 171. Perhitungan terhadap Retribusi (Tabel A. maka kumungkinan perlu dibuat suatu aturan penghitungan potensi yang lebih fleksibel. Sehingga kemudian dapat dihitung bahwa setiap kabupaten ini mempunyai penerimaan pajak sebesar 94% dibawah nilai harapan (gap realisasi penerimaan dengan nilai harapan penerimaan). 175. Mengingat hal ini.2. Dipihka lain.8% kabupaten dengan kinerja penerimaan pajak yang dibawah harapan. rata-rata kabupaten harus meningkatkan penerimaan pajaknya sebesar 113% untuk mencapai angka potensi pajak.6% kabupaten berada dibawah potensi. Sementara itu. Untuk mencapai angka harapan. rata-rata kabupaten harus meningkatkan penerimaan retribusi sebesar 122% untuk mencapai potensi retribusi. Disarankan agar potensi didefinisikan sebagai kondisi yang dicapai oleh 2/3 jumlah sampel. Terdapat 133 kabupaten yang harus meningkatkan penerimaan retribusi sekitar 100% agar mempunya kinerja sebanding dengan kabupaten yang lain. 176. maka potensi didefinisikan sebagai nilai harapan ditambahkan dengan 37% dari simpangan baku. diperlukan peningkatan penerimaan sebesar 90%. Dengan demikian terdapat 47. Dengan sampel sebesar 293. 173. Dengan sekaligus memperhitungkan pajak dan retribusi sekaligus maka diketahui bahwa terdapat 121 kabupaten/kota dengan penerimaan retribusi dan pajak dibawah angka harapan. maka kombinasi kedua jenis penerimaan ini harus ditingkatkan sebesar rata-rata sebesar 75%.) menunjukkan hal yang hampir sama.1 dapat diketahui bahwa terdapat sekitar 140 kabupaten yang menerima pajak dibawah nilai harapan (dengan kata lain. Jika potensi retribusi didefinisikan sebagai retribusi yang telah dicapai oleh 2/3 kabupaten. Dalam kondisi ini. maka maka potensi didefinisikan sebagai nilai harapan ditambahkan dengan 45% dari simpangan baku. Akhirnya. Dalam kondisi ini. 172. namun kinerja retribusi diatas harapan. dapat terjadi kondisi bahwa suatu kabupaten mempunyai kinerja pajak dibawah harapan. kinerja penerimaan pajak lebih rendah dibandingkan dengan kinerja kabupaten lainnya). 36 . Berdasarkan Tabel A. 174. mendefinisikan potensi sebagai 1 kali diatas simpangan baku menyebabkan 83. untuk mencapai angka potensi.

Biaya penyelenggaraan pelayanan dapat diwakili oleh luas wilayah dan rasio antara panjang jalan dan luas wilayah (kami istilahkan sebagai road density). 178. dan juga mengasumsikan bahwa bobot setiap dari ketiga faktor penentu needs adalah sama (lihat paragraf 160). maka bobot konsumsi listrik per kapita dan jumlah penduduk miskin haruslah yang terbesar. Besarnya bobot masing-masing variabel akan sangat tergantung pada faktor kebutuhan apa yang mendapatkan penekanan. Dengan rasio luas wilayah dan panjang jalan (road density). maka rumus formula alokasi menjadi: Kebutuhan = (10% Populasi) + (5% Area + 3% Road Density + 2% Indeks Harga Konstruksi) + (5% Inverse Konsumsi Listrik + 5% Penduduk Miskin). 37 . Semakin tinggi jumlah penduduk miskin. sementara traffic density adalah banyaknya mobil terhadap panjang jalan. Road density adalah panjang jalan terhadap luas area. Skala kebutuhan pelayanan daerah dapat ditunjukkan oleh jumlah penduduk wilayah tersebut yang sedikit banyak mencerminkan beban tanggung jawab suatu daerah. dilakukan pembobotan untuk setiap variabel yang disebutkan di atas. semakin rendah pula tingkat pendapatan penduduk daerah dan dengan demikian semakin tinggi kebutuhan pembangunan daerah. Setelah masing-masing variabel diberikan bobot yang dianggap sesuai.9 Dengan luas wilayah dimaksudkan bahwa luas yang semakin besar menggambarkan biaya pelayanan yang lebih besar. Apabila kebutuhan pembangunan yang paling penting. maka bila rasio tersebut semakin besar itu menunjukkan biaya penyelenggaraan pembangunan yang lebih besar. Kebutuhan pembangunan dapat ditunjukkan oleh indikator konsumsi listrik per kapita dan jumlah penduduk miskin. Karena konsumsi listrik. 179. Untuk memperoleh estimasi kebutuhan setiap daerah. semakin tinggi pula kebutuhan pembangunan daerah. berkorelasi baik dengan tingkat pendapatan. secara empiris. (2) biaya penyelenggaraan pelayanan (cost of service provision). maka semakin rendah konsumsi listrik per kapita.APPENDIKS 2: PERHITUNGAN KEBUTUHAN 177. Dengan mengasumsikan bobot kebutuhan dalam total alokasi DAU adalah sebesar 30% (lihat skenario tiga dalam apendiks 3). Unsur kebutuhan daerah pada dasarnya mencerminkan: (1) skala kebutuhan pelayanan (size of service provision). 9) Road density berbeda dengan traffic density. (3) kebutuhan pembangunan (developmental needs). maka estimasi kebutuhan setiap daerah dapat dilakukan dengan mengalikan bobot dan nilai dari variabel bersangkutan.

APPENDIKS 3: METODE PEMBAGIAN DANA ALOKASI UMUM Skenario alokasi 180. 41 triliun. 38 . 182. maka total DAU yang akan dialokasikan untuk sejumlah (kurang lebih) 330 daerah adalah sebesar Rp.25/1999.5 triliun akan dibagi secara lump-sum. DAU berasal dari sedikitnya 25% penerimaan dalam negeri yang ditetapkan dalam APBN. maka: (1) sejumlah Rp 8. Dalam skenario ini. pemerintah lebih memandang penting aspek needs equalization ketimbang aspek revenue capacity equalization. Dengan memperhatikan prinsip-prinsip dasar yang sudah dijelaskan di atas. 26 miliar. Artinya. tidak ada preferensi tekanan dalam kebijakan. (2) sejumlah Rp 12 triliun akan dialokasikan ke semua daerah untuk mengkompensasi perbedaan dalam needs. Skenario ketiga adalah dimana pemerintah menekankan pada pentingnya mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity).5 triliun akan dialokasikan berdaarkan prinsip sama rata (lumpsum). komponen kebutuhan (needs) mendapat bobot 35% dan komponen potensi ekonomi (revenue capacity) mendapat 35%. dan komponen kompensasi untuk perbedaan dalam potensi ekonomi daerah. pemerintah sekarang lebih memandang penting aspek revenue capacity equalization ketimbang aspek needs equalization. Apabila penerimaan dalam negeri diasumsikan mencapai Rp 180 triliun. komponen lump-sum mendapat bobot 30%. Artinya. berbeda dengan praktek tiga puluh tahun terakhir. Dana sejumlah Rp 8. Artinya. Kami mengusulkan tiga skenario alokasi: • Skenario pertama adalah skenario bobot sama. Dalam skenario ini.5 triliun akan dibagi rata untuk setiap daerah (baik besar maupun kecil). dan dengan mencontohkan pembagian hanya untuk kabupaten/kota (yang besarnya hanya 90% dari total DAU). Artinya. Berdasarkan skenario tiga. komponen needs mendapat bobot 50% dan komponen potensi ekonomi mendapat 30%. maka setiap daerah akan mendapatkan alokasi merata sebesar kurang lebih Rp. Besarnya bobot masing-masing unsur akan sangat bergantung pada unsur mana yang akan mendapatkan penekanan lebih besar dibanding lainnya. komponen needs mendapat bobot 30% dan komponen potensi ekonomi mendapat 50%. maka jumlah DAU yang diterima suatu kabupaten/kota terdiri dari tiga komponen yaitu komponen lump-sum. komponen kebutuhan daerah. dan dengan mencontohkan pembagian untuk kabupaten/kota.10 Ini dimaksudkan 10) Bila kita asumsikan jumlah daerah otonom (kabupaten/kota) adalah 330. komponen lump-sum mendapat bobot 20%. • • Bagaimana operasionalisasi dari pembobotan umum tersebut? 181. Sesuai dengan pasal 7 ayat 1 UU No. komponen lump-sum mendapat bobot 20%. (3) sejumlah Rp 20. Rp 8.5 triliun akan dialokasikan ke semua daerah untuk mengkompensasi perbedaan dalam revenue capacity. Skenario kedua adalah dimana pemerintah menekankan pada pentingnya mengkompensasi perbedaan dalam needs. Dalam skenario ini.

kami melihat tiga hal positif. (3) total alokasi untuk semua daerah harus sama dengan Rp 20.sebagai modal dasar pemerintah daerah dalam menjalankan administrasi pemerintahannya. metoda perhitungan di atas sudah memperhatikan rewards and penalty bagi prestasi pengumpulan penerimaan daerah. Dengan skema lump-sum ini. skema ini mendorong daerah untuk lebih efisien dalam mengelola administrasi pemerintahannya dengan merasionalisasi jumlah pegawainya.5 triliun akan dibagikan ke daerah dengan tujuan untuk mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity). Tidak ada gunanya. Nilai rata-rata tersebut dijadikan patokan kompensasi DAU untuk daerah yang rating-nya di tengah (atau kelas kedelapan – bila kita mengasumsikan ada sejumlah 15 kelas). 39 .11 Pembentukan kelas tersebut didasarkan atas estimasi potensi ekonomi (potensi pajak + potensi retribusi + estimasi bagi hasil) dimana daerah-daerah yang mempunyai potensi ekonomi setara dengan ratarata akan menjadi anggota kelompok tengah atau kelas ke delapan. Daerah yang potensi 11) Jumlah kelas bisa dibuat lebih banyak lagi untuk mencerminkan keadilan yang lebih baik. misalnya. 186. Awal dari perhitungan alokasi ini dimulai dengan mencari rata-rata alokasi itu sendiri: yang adalah Rp 20. Ketiga.5 triliun dibagi dengan jumlah kabupaten/kota di Indonesia. Dana sejumlah Rp 20. Kedua. jumlah kelas untuk keperluan rating tidak boleh terlampau banyak karena itu hanya akan membuat perbedaan alokasi antar kelas menjadi marjinal. bila pada akhirnya beda antar kelas hanyalah berkisar pada angka Rp 500 juta. artinya. 185. Angka potensi ekonomi itu sendiri. Sejumlah dana lump-sum pun bisa dianggap sebagai pengganti sebagian dari dana SDO yang selama ini mengalir ke daerah. dan sebaliknya. Namun. komponen lump-sum sebesar ini akan bias kearah daerah non-Jawa. Dari hasil perhitungan tersebut. dan sebaliknya. bahwa pembagian sama rata untuk semua daerah akan menciptakan disinsentif untuk dibentuknya kabupaten-kabupaten baru (terutama di daerah yang relatif miskin). 184. Metode alokasinya sendiri menggunakan pendekatan diskrit dengan membagi semua kabupaten/kota ke dalam (paling tidak) 15 kelas/kelompok potensi ekonomi. Dengan menetapkan restriksi alokasi yang berdasarkan konsep pemerataan daerah di atas. Besarnya kompensasi (dalam bentuk DAU) yang diterima setiap daerah akan bergantung pada rating daerah tersebut. Pertama. plus penerimaan dari Bagi Hasil. Prinsip yang mendasari metode perhitungan ini adalah: (1) adanya selisih yang cukup signifikan antar alokasi per kelas. membuat 30 kelas rating. Daerah yang sudah efisien pengelolaan pemerintahannya. dalam pandangan kami. Kelas daerah dengan potensi tertinggi (dus. Lewat komponen ini. 183. akan sangat diuntungkan dengan skema ini.5 triliun. terlihat jelas daerah mana yang penerimaan aktualnya mendekati/masih jauh dari potensi penerimaannya. Secara implisit. rating potensi-nya tertinggi) akan menerima kompensasi potensi ekonomi yang terendah. dihasilkan lewat perhitungan sebagaimana dijelaskan dalam apendiks sebelumnya. daerah dimana daerah yang potensi ekonominya tinggi akan mendapatkan DAU yang sedikit. alokasi kompensasi potensi ekonomi untuk kelas-kelas lain dapat dihitung. (2) kabupaten/kota yang berada pada kelas yang sama akan menerima jumlah alokasi yang sama.

maka akan dihasilkan alokasi DAU untuk setiap daerah berdasarkan ketiga komponen. Namun. daerah yang berpotensi tinggi hanya akan menerima kompensasi yang kecil. daerah-daerah dapat dikelompokkan menurut kebutuhannya dengan cara yang sama dengan pengelompokkan daerah menurut potensi ekonomi. Artinya. 187. kebutuhan daerah mendapatkan bobot 30%. Alokasi berdasarkan kebutuhan daerah harus membagi habis jumlah tersebut dengan memperhatikan klasifikasi kebutuhan setiap daerah. Dengan metode alokasi seperti ini sangat dimungkinkan terjadi situasi dimana suatu daerah menerima sedikit dari komponen potensi ekonomi tetapi mendapat besar alokasi besar dari komponen kebutuhan. Setelah semua perhitungan selesai dilakukan. 40 . 189. Klasifikasi kebutuhan daerah dilakukan dengan membentuk kelas-kelas seperti pada klasifikasi potensi ekonomi. Bila daerah yang potensinya besar memiliki penerimaan aktual yang rendah (relatif terhadap angka potensinya). Hal ini ditujukan untuk menyamakan potensi keuangan pemerintah daerah bersangkutan agar sama dengan daerah lainya yang berpotensi lebih besar. Alokasi per daerah pun dilakukan dengan metode yang mirip dengan metode alokasi kompensasi potensi ekonomi (memakai sistem rating – dengan menggunakan jumlah kelas yang sama dengan rating pada komponen revenue capacity). maka sistem alokasi seperti ini akan sekaligus mem-penalti daerah yang kinerja penerimaan daerahnya rendah. Sebaliknya. Dengan perkataan lain. daerah dengan kebutuhan yang besar akan mendapatkan alokasi yang besar pula. Dalam skenario tiga. Jumlah dari semua unsur tersebut akan menjadi total dana alokasi umum yang diterima kabupaten/kota tersebut. faktor revenue effort incentive secara implisit sudah builtin dalam sistem alokasi ini. berbeda dengan alokasi potensi ekonomi. 188. dan sebaliknya. Dengan memakai estimasi kebutuhan setiap daerah sebagai patokan.penerimaannya rendah akan diberikan DAU yang besar. total DAU yang dialokasikan untuk tujuan ini besarnya adalah Rp 12 triliun.

dan (3) persentase penduduk miskin di suatu daerah akan mewakili kebutuhan pembangunan (developmental needs). namun akan berbeda dengan Kabupaten/Kota lain yang berada pada kelas yang berbeda. bobot tiap faktor dianggap hampir sama (equal weight). Setiap Kabupaten/Kota yang berada dalam satu kelas Potensi + BH yang sama akan mendapatkan bagian DAU yang sama besar. Misalnya jika dirasakan bahwa kebutuhan daerah lebih banyak ditentukan oleh biaya dari penyediaan sarana. Kebutuhan daerah diestimasi dengan cara mencari faktor-faktor yang mempengaruhi kebutuhan suatu daerah. Pembagian DAU kepada setiap Kabupaten/Kota dilakukan dengan cara mengelompokkan seluruh Kabupaten/Kota yang ada ke dalam kelas-kelas tertentu. dan indeks PU sebesar 111. biaya dari penyediaan sarana (cost of service provision) dan kebutuhan pembangunan (developmental needs). Pembagian Kelas Menurut Kebutuhan 192. 193. Sedangkan jumlah penduduk miskin sebesar 224097. Dari tiap faktor ditentukan bobot yang akan menentukan besarnya kebutuhan suatu daerah. Maka estimasi 41 . bobot ini dapat diganti dengan mudah. Untuk menempatkan Kabupaten/Kota ke dalam kelas-kelas Kebutuhan diperlukan informasi mengenai kebutuhan daerah. Kelas pertama adalah kelas berdasarkan perhitungan Needs atau kebutuhan daerah. 191. Setiap Kabupaten/Kota yang berada dalam satu kelas Kebutuhan yang sama akan mendapatkan bagian DAU yang sama besar. Tiap faktor tersebut diwakili oleh variabel-variabel sebagai berikut: (1) penyediaan sarana (size of service provision) diwakili oleh jumlah penduduk (populasi). Namun DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota tersebut akan berbeda dengan DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota lain yang berada pada kelas Kebutuhan yang berbeda. Kelas kedua adalah kelas berdasarkan perhitungan potensi (revenue capacity) ditambah Bagi Hasil (BH). PU). Dalam simulasi ini. Secara notasi aljabar menjadi: Kebutuhan = 35% (populasi) + 35% (luas*indeks PU) + 30% (miskin/populasi) 195.APPENDIKS 4: HASIL PERHITUNGAN ALOKASI DAU MENURUT MODEL Umum 190. 194. Demikian pula dengan kelas Potensi + BH. maka bobot faktor cost of service provision akan lebih besar dari faktor yang lain. Dalam spreadsheet. Untuk itu diperlukan metode pembagian kelas baik berdasarkan Kebutuhan maupun Potensi + BH. Kebutuhan daerah ditentukan oleh ukuran dari penyediaan sarana (size of service provision). (2) biaya penyediaan sarana (cost of service provision) diwakili oleh variabel luas wilayah dengan memperhitungkan indeks pembangunan sarana (indeks Pekerjaan umum. Sementara luas wilayahnya sebesar 8910 Ha. Contoh perhitungannya adalah misalkan kabupaten Aceh Selatan diketahui populasi sebesar 372214 jiwa.

Jika terlihat distribusi yang sangat timpang (terdapat beberapa outliers). Kedua pendekatan ini merupakan perhitungan statistik biasa.kebutuhan kabupaten Aceh Selatan adalah sebesar 476428. 196. tiap Kabupaten/Kota dimasukkan ke kelas yang sesuai dengan nilai estimasi Kebutuhan-nya. Pendekatan I adalah membuat batas bawah (lower bound) dan batas atas (upper bound) dari kelas.58 783906. Range kelas yang baru adalah 232480.59. Oleh karena itu diperlukan pendekatan kedua. serta selisihnya (range class). maka diperlukan pendekatan II. Jadi tiap Kabupaten/Kota diketahui masuk kelas berapa. Setelah itu diperhatikan jumlah Kabupaten/Kota di tiap kelas (frequency). Tabel 1. Batas atas kelas 6 dijadikan nilai maksimum dalam penentuan range kelas. Untuk itu diperlukan informasi mengenai nilai Kebutuhan maksimum dan minimum. langkah selanjutnya adalah mengelompokkan tiap Kabupaten/Kota tersebut ke dalam kelas-kelas. Setelah diketahui batas bawah dan batas atas tiap kelas. Untuk membentuk 15 kelas. Kelas yang ingin dibuat adalah sebanyak 15 (lima belas) kelas. range tiap kelas menjadi 581200. sehingga diperoleh selisih kelas yang baru. maka tiap Kabupaten/Kota dimasukkan ke dalam kelas-kelas yang sesuai. notasi perhitungannya adalah: 476428. Dalam Tabel 1 berikut ini diberikan contoh pembagian kelas menurut kebutuhan. Pendekatan ini dilakukan dengan cara mengubah nilai maksimum Kebutuhan.6 1802637 Kelas 2 4 8 42 . Dalam simulasi ini terlihat bahwa dengan pendekatan pertama hasil yang didapat cukup timpang.58. Misalkan terlihat di tabel berikut ini: 200. Dengan menggunakan range tersebut terlihat bahwa kabupaten yang berada pada kelas 7 hingga kelas 15 adalah outliers. karena dari sembilan kelas tersebut hanya diisi oleh 2 (dua) Kabupaten/Kota (lihat lampiran tabel 1. 199. 198.1 Pembagian Kelas Kebutuhan). Dengan demikian didapatkan pula batas atas dan batas bawah baru untuk tiap kelas. 197.58 = 35%(372214) + 35%(8910*111) + 30%(224097/372214). Pendekatan II adalah pendekatan yang berusaha memperbaiki distribusi kelas Kebutuhan.24 yang nilainya lebih kecil dari range sebelumnya. dimana nilai maksimum ini diperoleh dari batas atas kelas yang tidak mengandung outlier. Contoh Pembagian Kelas menurut Kebutuhan Kabupaten Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Kebutuhan 476428. Setelah diperoleh batas bawah dan batas atas tiap kelas. Setelah itu baru mengelompokkan Kabupaten/Kota ke dalam kelas yang bersesuaian. Kelas Kebutuhan dibuat dengan dua pendekatan. Dengan adanya penyesuaian tersebut bentuk distribusi yang baru sudah lebih baik. Setelah diperoleh Kebutuhan tiap Kabupaten/Kota.

Perhitungan potensi pajak dan retribusi ini telah dijelaskan dalam bagian sebelumnya.034. karena nilai Potensi + BH-nya berada diantara batas bawah dan batas atas kelas 2. yaitu 22847. pembagian kelas Potensi + BH dilakukan dengan dua pendekatan. Untuk menghitung potensi suatu daerah diperlukan perhitungan mengenai potensi pajak dan retribusi. 43 . Sedangkan kabupaten Deli Serdang dengan nilai Potensi + BH sebesar 24069 berada diantara batas bawah dan batas atas kelas 7.2 Pembagian Kelas Potensi + Bagi Hasil). Dari hasil ini terlihat distribusi yang lebih baik (lihat lampiran tabel 1. 203. untuk membagi tiap Kabupaten/Kota ke dalam kelas-kelas berdasarkan potensi + BH. Setelah nilai potensi tiap Kabupaten/Kota diketahui. Masih sama dengan dengan metode pembagian kelas Kebutuhan. 202. yaitu 3937.1. diperoleh range kelas baru sebesar 3782.5 yang merupakan range kelas 8. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 7 hingga kelas 15 dapat dianggap sebagai outlier. karena nilai Kebutuhan-nya berada di antara 1642066. sehingga diperlukan penyesuaian.1 dan 7719. 204. Setelah selesai pendekatan II. Dari perhitungan terlihat bahwa dengan range sebesar 9455. karena kelas 2 memiliki range 247184. Contoh Pembagian Kelas Menurut Potensi Kabupaten Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Potensi + BH 4995 24069 18254 Kelas 2 7 5 Kabupaten Aceh Selatan termasuk kelas 2. kemudian dijumlahkan dengan Bagi Hasil yang didapat tiap Kabupaten/Kota.9 sampai 479665. diperoleh informasi tiap Kabupaten/Kota termasuk kelas berapa.58 termasuk kelas 2.02 yang jauh lebih kecil dari range kelas sebelumnya. maka dilakukan pendekatan II.Kabupaten Aceh Selatan dengan nilai Kebutuhan sebesar 476428. Setelah batas bawah dan batas atas tiap kelas diketahui. Dengan menentukan batas atas kelas 6 sebagai nilai maksimum. Sama seperti pembagian kelas Kebutuhan. maka langkah selanjutnya memasukkan tiap Kabupaten/Kota ke dalam kelas yang sesuai dengan nilai potensi + bagi hasil-nya.1 dan 26629. Pembagian kelas menurut potensi 201.4 dan 1874546. Dapat dilihat dari contoh dibawah ini: Tabel 2. Sehingga diperoleh potensi + BH tiap Kabupaten/Kota. Sedangkan Manokwari dikelompokkan ke dalam kelas 8. Informasi ini digunakan untuk membagi kelas Potensi + BH. Pendekatan I melihat distribusi frekuensi dan jika terdapat outlier. diperlukan informasi mengenai potensi dan bagi hasil tiap Kabupaten/Kota.

44 .5 triliun.35 triliun) akan didistribusikan secara merata kepada tiap Kabupaten/Kota. misalkan total DAU yang tersedia yang siap untuk didistribusikan adalah sebesar 4. Namun berapa besar bagian DAU yang harus dialokasikan kepada seluruh Kabupaten/Kota. Begitu pula dengan sisa sebesar 1. Perbedaan tiap kelas (dalam simulasi ini dipergunakan selisih 10%) harus cukup berarti (signifikan). semakin tinggi kelas (kelas tertinggi adalah kelas 15) akan memperoleh bagian DAU yang semakin kecil. Untuk skenario 1. Kebutuhan dan Potensi + Bagi Hasil. Jadi bagian DAU yang diterima Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 adalah 10% lebih kecil dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1. Terdapat beberapa karakteristik dalam pengalokasian DAU ke dalam suatu kelas. dengan perbedaan tiap kelas sebesar 10%. Dalam simulasi ini digunakan tiga buah skenario (dalam spreadsheet.1. semakin tinggi kelas (kelas tertinggi adalah kelas 15) akan memperoleh bagian DAU yang semakin besar pula. Setelah diperoleh informasi kelas Kebutuhan dan Potensi + BH. 208. bobot dalam sebuah skenario dapat diubah dengan mudah). Untuk Kelas Kebutuhan. 210. Jadi. 211. Untuk Kelas Potensi + BH. Bagian DAU sebesar 1. 212.5 triliun) akan didistribusikan kepada tiap Kabupaten/Kota berdasarkan kelas Kebutuhan.5 triliun (1. 30% dari 4.575 triliun akan didistribusikan berdasarkan kelas Potensi + BH. tergantung kepada skenario yang digunakan. Jadi bagian DAU yang diterima sebuah Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 adalah 10% lebih besar dari bagian DAU yang diterima Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1. Tiga faktor tersebut adalah Lumpsum. 209. Berapa besar alokasi DAU untuk tiap kelas Kebutuhan dapat dilihat pada lampiran tabel 1. maka langkah berikutnya adalah membagi DAU berdasarkan kelas-kelas yang ada. Tiap skenario memiliki perbedaan dalam penentuan bagian alokasi untuk tiga faktor utama dalam pembagian DAU. 206. Ketiga skenario tersebut adalah: Skenario 1 : DAU = 30% (Lumpsum) + 35% (Kebutuhan) + 35% (Potensi + Bagi Hasil) Skenario 2: DAU = 20% (Lumpsum) + 50% (Kebutuhan) + 30% (Potensi + Bagi Hasil) Skenario 3: DAU = 20% (Lumpsum) + 30% (Kebutuhan) + 50% (Potensi + Bagi Hasil).575 triliun (35% dari 4.Perhitungan Pembagian DAU 205. 207.

45 . 215.543.783 Setiap Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1 akan menerima bagian DAU masing-masing sebesar 44.827.221.1.423.001 214.933.2.423 milyar.366 milyar. yang nilainya lebih rendah 10% dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1. Misalkan.2): Tabel 3. Setiap Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1 akan menerima bagian DAU masingmasing sebesar 66. Perhitungan tersebut dapat dilihat melalui tabel contoh di bawah ini.101 54. Maka Aceh Selatan akan mendapat alokasi DAU sebesar 60. Contoh Alokasi DAU Berdasarkan Skenario 1 menurut kebutuhan daerah Kelas Kebutuhan 1 2 3 213. Dengan diketahuinya alokasi DAU yang diterima tiap Kabupaten/Kota berdasarkan Kebutuhan dan Potensi + BH.201.705 49.211 60. maka kabupaten tersebut akan menerima bagian DAU sebesar 49.366 milyar. Contoh Alokasi DAU Berdasarkan Skenario 1 menurut Potensi Daerah Kelas Kebutuhan 1 2 3 DAU yang diterima Kabupaten/Kota 66. maka diketahui pula total DAU yang diterima oleh sebuah Kabupaten/Kota berdasarkan skenario tertentu.878.303.879 milyar.366. yang nilainya lebih tinggi 10% dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1. kabupaten Aceh Selatan yang berada pada kelas Kebutuhan 2. Contoh pembagian DAU berdasarkan kelas Potensi + BH dapat dilihat di bawah ini (untuk mengetahui alokasi tiap kelas Potensi + BH dapat dilihat pada lampiran tabel 1.465 milyar. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 akan menerima bagian DAU sebesar 49. Dari contoh sebelumnya terlihat bahwa kabupaten Aceh Selatan berada pada kelas Potensi + BH 2.930. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 akan menerima bagian DAU sebesar 60.Tabel 3.075 54.509.465. DAU yang diterima Kabupaten/Kota 44.423 milyar.

Sedangkan skenario 3 dapat dilihat pada tabel 4.170. Untuk mengetahui alokasi DAU yang diterima setiap Kabupaten/Kota yang termasuk dalam simulasi ini dapat dilihat pada lampiran tabel 2.456.367 Kelas Kebutu han 2 4 8 Kebutuhan (000) 49.366.918.345 Kelas Potensi + BH 2 7 5 Potensi + BH (000) 60.367 45.918.708 milyar.423.573 Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Total Alokasi DAU yang diterima oleh kabupaten Aceh Selatan adalah 155. Kabupaten Lumpsum (000) 45.733.3 Contoh Total Alokasi DAU berdasarkan Skenario 1.396.918 milyar bagian dari alokasi Lumpsum ditambah 49.294 178. ditambah lagi dengan 60.066 45.771. Begitu pula dengan total DAU yang diterima kabupaten Deli Serdang dan Manokwari.708.221 37.367 45.827 59. tabel 3.860 Total (000) 155.415 143.1 untuk skenario 1.518.1 untuk skenario 2.423 milyar yang merupakan bagian dari alokasi berdasarkan Potensi + Bagi Hasil.918. yang berasal dari 45. 46 .Tabel 3.366 milyar yang merupakan bagian dari alokasi berdasarkan Kebutuhan.860 87.1.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful