VICEPRESIDENCIA DE GESTIN CVICA Y SOCIAL Direccin de Proyectos y Gestin Urbana

CIUDAD REGIN-GLOBAL
Aportes de experiencias internacionales para Bogot y Cundinamarca

Bogot, D.C., mayo de 2009

Los conceptos que se expresan en los artculos que forman parte de esta publicacin son de responsabilidad exclusiva de sus autores. En ningn caso reflejan la posicin de la Cmara de Comercio de Bogot.

CMARA DE COMERCIO DE BOGOT

Mara Fernanda Campo Saavedra Presidenta Ejecutiva

Luz Marina Rincn Martnez Vicepresidenta Ejecutiva

Lina Mara Castao Mesa Vicepresidenta de Gestin Cvica y Social

Direccin de Proyectos y Gestin Urbana

Plinio Alejandro Bernal Ramrez Coordinador de Proyectos y Gestin Urbana

Esperanza Cifuentes Arcila Coordinadora Social y de Promocin de Proyectos Urbanos

Camila Gmez Osorio Lina Mara Forero Suescn Colaboradoras

ISBN: 978-958-688-267-5

Horizontes Grficos Impresin

Isabel Fernndez Fernndez Diseo y diagramacin

CONTENIDO
Presentacin ...................................

Captulo I
Algunas reflexiones sobre el concepto ciudad-regin ...........................

13 15 17 21 22 23 25

A. Introduccin .................................. B. Los cien nombres de la ciudad y de la regin .................................. C. Ciudad y regin: cul es el artefacto? ............................................ D. Ciudad y regin: sistema y entorno .................................................. E. Ciudad y regin: dos sistemas articulados sinrgicamente ............ F . Revisitando la ciudad-regin: en busca de su ser ...........................

G. La ciudad regin Bogot-Cundinamarca y el largo camino de su construccin ......................................................................... Bibliografa ...............................................................

35 39

Captulo II
Planificacin y diseo urbano y regional en Curitiba: el ltimo medio siglo ....

43 45 47

A. Introduccin .......................................................................................... B. Historia de la planificacin y diseo urbano en Curitiba ............... C. Elementos que han formado parte de los procesos de desarrollo urbano en Curitiba ............................................................................... D. Factores que debilitan el modelo de gobernabilidad y planificacin en Curitiba ................................................................................................ E. Conclusiones ............................................................................................

58

73 75

Contenido

Bibliografa ............................................................... Entrevistas .......................................................

76 78

Captulo III
Lineamientos estratgicos para el rea metropolitana de Buenos Aires .........

81 83 84 87 90 91 93 95 96 97 98

A. Contexto .................................................................................................... B. Dilemas ...................................................................................................... C. Mtodo ...................................................................................................... D. Matrices ..................................................................................................... E. Construccin de escenarios ................................................................... F . Estrategia territorial. Propuesta ..............................................................

G. Modelo de gestin ............................................ H. Conclusiones ..................................................... Bibliografa ......................................................... Los autores ......................................................................

PRESENTACIN
El mundo globalizado es altamente competitivo y por ello los territorios deben innovar para lograr posicionarse y mantenerse en un contexto internacional (Boisier, 2008). Hoy, las tendencias muestran que los territorios ms competitivos son aquellos en los que grandes ciudades se integran con sus entornos, es decir, se consolidan como una regin. Esta tendencia tiene que ver con las ventajas que las regiones ofrecen a los territorios para competir en el mundo global: mayor eficiencia en el manejo de la oferta ambiental, en el uso del suelo (ordenamiento territorial), en el desarrollo e integracin de sistemas de transporte y en la consolidacin de conglomerados y redes de innovacin. Los agentes pblicos y privados de Bogot - Cundinamarca (la Regin) han reconocido la importancia de consolidar una regin como estrategia territorial para competir en un mundo globalizado, y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Por ello, vienen trabajado conjuntamente para avanzar en la integracin regional, y es as como en 2001 se cre el Consejo Regional de Competitividad, ahora Comisin Regional de Competitividad (CRC). La CRC es una red de 1.800 organizaciones en la que trabajan actores pblicos, privados, la academia y la sociedad civil mediante un acuerdo de voluntades, a fin de contar con un entorno favorable para la generacin sostenible de riqueza de la Regin y una creciente calidad de vida de sus habitantes. Como resultado de este trabajo, desde 2003 se cuenta con una Agenda Interna para la Productividad y Competitividad o Plan Regional de Competitividad con una visin econmica para el 2019, en la que se proyecta a BogotCundinamarca como la regin de Colombia ms integrada en los aspectos institucional, territorial y econmico, con una base productiva diversificada, pero focalizada en servicios especializados y agroindustria, articulada al mercado mundial, para ser una de las cinco primeras regiones de Amrica Latina por su calidad de vida1.

1. CRC (2005). Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad de Bogot y Cundinamarca. CRC, Bogot.

Presentacin

En 2019 se espera que las exportaciones se quintupliquen y lleguen a US$28.629 millones, la inversin extranjera alcance los US$10.000 millones (casi diez veces ms que la inversin extranjera registrada entre 2005-2006); tambin se espera posicionar tres (3) clusters de clase mundial, ejecutar diez (10) proyectos de impacto regional y que el 50% de las empresas de la Regin sean innovadoras en el contexto internacional. En trminos de ciudad-regin global hoy se han logrado avances importantes en materia de exportacin, atraccin de inversin extranjera, emprendimiento, innovacin e integracin regional. Para consolidar una regin exportadora se defini un nuevo Plan Estratgico Exportador Regional (PEER) que busca ampliar la oferta exportable, diversificar los mercados de destino y aumentar los niveles de exportacin per cpita regional. El principal valor agregado del PEER es el desarrollo de un estudio de inteligencia de mercados para diez (10) sectores estratgicos que ofrece informacin sobre los pases con mayor potencial importador; las condiciones de acceso de Bogot-Cundinamarca y de los principales competidores, y las oportunidades para los productos regionales en acuerdos comerciales y negociaciones. A la fecha, est formulndose entre la Secretara Distrital de Desarrollo Econmico, la Gobernacin de Cundinamarca (la Gobernacin) y la Cmara de Comercio de Bogot (CCB) un Plan de Logstica Regional con el cual se espera tener un plan de inversiones en proyectos de soluciones logsticas, a partir del diagnstico de las necesidades del sector productivo para exportar productos e importar materias primas y bienes intermedios. En infraestructura, hoy se cuenta con la concesin para la modernizacin del Aeropuerto El Dorado, estn construyndose la va Tobiagrande-Puerto Salgar y las dobles calzadas Briceo-Tunja-Sogamoso y Bogot-Girardot. Otras acciones importantes para destacar son la veedura para el funcionamiento de la Ventanilla nica de Comercio Exterior (VUCE) y la gestin para facilitar los trmites de visas de negocios a Estados Unidos, Costa Rica y Mxico. Para consolidar a Bogot-Cundinamarca como una regin lder en servicios, se conform la Coalicin Regional de Servicios con la participacin de 55 organizaciones y siete grupos sectoriales Para atraer inversin se cre Invest in Bogot, agencia de atraccin de inversin que hoy cuenta con la participacin del Distrito y la CCB y en 2009 vincular el

Presentacin

Departamento de Cundinamarca. A travs de esta Agencia se han concretado ocho (8) nuevas inversiones por US$140 millones que generarn ms de 3.600 empleos en los prximos tres aos. Para impulsar la creacin de empresa se cuenta con importantes programas como: Bogot Emprende, Formalizacin, el Modelo Empresarial de Gestin Agroindustrial (MEGA) y Regin Turstica. El programa Bogot Emprende creado por la Alcalda Mayor de Bogot (la Alcalda) y la CCB ha prestado servicios a 80.000 emprendedores, ha creado 4.000 empresas y ha orientado a ms de 300.000 emprendedores a travs de su portal. Tambin se encuentra en marcha una estrategia integral nacional para la formalizacin de las empresas que es liderada por la CCB y en la que se destacan los logros en simplificacin de trmites para creacin de empresas. El MEGA es una estrategia que busca fortalecer y diversificar la capacidad productiva y exportable de la Regin a travs de productos agrcolas y agroindustriales. Hoy se encuentran vinculadas a este programa 25 entidades, 800 productores, 80 agroindustrias y 20 comercializadoras. Dentro de sus principales logros se destacan los siguientes: US$ 5.4 millones gestionados; 2.145 hectreas certificadas (63% en buenas prcticas agrcolas y 37% en productos orgnicos), y US$ 50 millones en exportaciones en 2005 y US$ 160 en 2007. La Regin Turstica constituye una estrategia regional para consolidar a Bogot como destino turstico de negocios y a Cundinamarca como destino complementario para turismo de placer. En este programa se destacan acciones para fortalecer el turismo en la Regin: el portal transaccional para la comercializacin de la oferta turstica regional que se encuentra en construccin, el proyecto Innobo -Distrito Empresarial de Ferias, Eventos y Convenciones en el Anillo de Innovacin y la formulacin de los planes de desarrollo turstico municipales en 17 municipios. Para la innovacin se cuenta con una Agenda Regional de Ciencia y Tecnologa a fin de incorporar conocimiento, tecnologa e innovacin en el sector productivo. A partir de esta Agenda, en el Distrito se formul el Plan Distrital de Ciencia y Tecnologa y se decidi asignar el 0,5% del presupuesto distrital de inversin directa a la financiacin de proyectos de innovacin.

Presentacin

Adems, est en marcha un proyecto para el cierre de brechas tecnolgicas con una cofinanciacin por ms de $6.800 millones entre Colciencias, la Alcalda y la CCB y el montaje de cinco unidades de vigilancia tecnolgica en asocio con los Centros de Desarrollo Tecnolgico, las universidades, Colciencias y la CCB, a fin de fortalecer las cadenas productivas estratgicas. La integracin de la Regin es un asunto que est en la agenda de todos los actores involucrados con la competitividad de Bogot-Cundinamarca. Por ello, la Gobernacin y la CCB estn formulando los Planes Provinciales de Competitividad, para obtener una propuesta de proyectos que atiendan las necesidades especficas de la Regin en materia de productividad y de mejoramiento del entorno. As mismo, estn en funcionamiento ocho mesas provinciales de competitividad para desarrollar proyectos e iniciativas que mejoren el entorno para los negocios y la calidad de vida en las provincias del departamento. De forma complementaria, los empresarios y las entidades del departamento se han vinculado a los diferentes proyectos de la CRC como el MEGA y Regin Turstica y otros que la CCB lidera relacionados con la seguridad, el ordenamiento territorial y la sostenibilidad ambiental. En trminos generales, se ha adelantado una tarea con resultados importantes para la Regin al poner en marcha proyectos estratgicos que han sido posibles con el compromiso de todos los agentes involucrados, y que han permitido avanzar en el escalafn de competitividad que hace Amrica Economa para 50 ciudades de Amrica Latina, al pasar del puesto 16 al 6 en siete aos. Sin embargo, pese a los avances en la integracin regional y alcanzar mayores niveles de competitividad y de calidad de vida, en Bogot-Cundinamarca se debe trabajar por fortalecer la institucionalidad y la planeacin regional, la sostenibilidad ambiental, una estrategia tributaria conjunta y el mejoramiento de la movilidad regional. En resumen, nuestra tarea a corto plazo debe enfrentar los siguientes desafos: En materia institucional, contar con una Regin Administrativa de Planificacin Especial (RAPE) como instrumento que otorgue a Bogot-Cundinamarca herramientas de gestin. En materia ambiental, garantizar la sostenibilidad de las fuentes hdricas que son compartidas por Bogot y los municipios de la Sabana y en especial, la descontaminacin del ro Bogot. Adems de lograr un desarrollo armnico del uso del suelo.

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Presentacin

En materia tributaria, lograr acuerdos sobre los impuestos e incentivos para la inversin con el fin de propiciar el desarrollo integral y armnico de la Regin. En materia de movilidad, integrar la Avenida Longitudinal de Occidente (ALO) y la Perimetral, definir obras estratgicas como el Tren de Cercanas y tener en cuenta las necesidades de movilidad que generarn los desarrollos urbanos y habitacionales en los municipios aledaos a Bogot. Con el propsito de contribuir a consolidar una regin Bogot-Cundinamarca Global, este documento presenta desarrollos conceptuales y experiencias internacionales que brindan herramientas para encarar los desafos que enfrenta Bogot-Cundinamarca en un contexto global altamente competitivo. En primer lugar, se registra una reflexin de Sergio Boisier en torno a las diferentes aproximaciones al concepto de ciudad-regin y sus implicaciones en la formulacin de estrategias para su consolidacin en el escenario de la globalizacin. Por otra parte, la profesora Clara Irazbal realiza un anlisis sobre el proceso de planificacin de Curitiba, ciudad que se ha constituido en un modelo de planificacin y desarrollo urbano en Amrica Latina y en el mundo. El documento finaliza con la presentacin del profesor Alfredo Garay en donde se describe la experiencia de Buenos Aires para definir los lineamientos estratgicos para su rea metropolitana.

Mara Fernanda Campo Saavedra Presidenta Ejecutiva Cmara de Comercio de Bogot

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CAPTULO I
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Algunas reflexiones sobre el concepto ciudad-regin

Versin actualizada de una monografa anterior, julio de 2008.

Sergio Boisier

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Aportes de experiencias internacionales para Bogot y Cundinamarca

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Captulo I
Algunas reflexiones sobre el concepto ciudad-regin

A. Introduccin
"Cada maana en frica se despierta una gacela. Sabe que tiene que correr ms rpido que el len ms veloz si no quiere que la mate. Cada maana se despierta un len. Sabe que tiene que ganar a la gacela ms lenta si no quiere morir de hambre. Da igual que seas len o gacela. Cuando salga el sol, ms te vale empezar a correr".

Proverbio africano, citado por Thomas Friedman (2006). La tierra es plana, MRediciones, Madrid.

La globalizacin, ese buueliano oscuro objeto de deseo al cual todos queremos llegar, entrar en l y aferrarnos a su centro ms ntimo2, es un juego en el que todos (personas, organizaciones, territorios) estn obligados a participar, corriendo a como d lugar, para sobrevivir o para no morir, mientras ello sea posible. Al decodificar el concepto de globalizacin se descubre un proceso sistmico que no responde, como algunos creen ingenuamente, a una conspiracin perversa de dirigentes mundiales ubicados en distintos mbitos y puntos del planeta (Gates, Jobs, Soros, Buffet, Bush, Sarkosy, Merckel, Uribe, Bachelet, acadmicos de variado pelaje, y otros), sino que, bien distante del simplismo maniquesta, la globalizacin es, para bien o para mal, la fase tecnocognitiva actual en el desarrollo del sistema capitalista, sistema iniciado en los Pases Bajos all por el siglo XVII como protocapitalismo comercial, que dar lugar, un siglo despus, al capitalismo industrial en Inglaterra para transmutarse en capitalismo financiero ya en el siglo XX principalmente en

2.

Entindase esta metfora como referida al ncleo cognitivo e innovativo de la globalizacin.

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Aportes de experiencias internacionales para Bogot y Cundinamarca

Estados Unidos y ahora, visible en varios lugares de categora mundial por cierto, transformado en capitalismo tecnocognitivo. Esta fase, que ni siquiera podra considerarse terminal o como fin de la historia, muestra la interaccin entre dos procesos subyacentes determinantes de lo que aparece como el paisaje econmico mundial de la globalizacin: los elementos relevantes del paisaje son la intensa apertura externa de las economas, la paulatina sustitucin de elementos materiales por informacin en el valor del comercio internacional, la movilidad del capital, de las personas y del conocimiento3, incluso la transformacin en la matriz de distribucin del poder poltico tanto en el plano supranacional como subnacional abriendo espacio a la descentralizacin. Los dos procesos subyacentes aludidos son: (i) la reduccin sistemtica y exponencialmente negativa en el ciclo de vida de los productos manufacturados; y (ii) el aumento sistemtico y exponencialmente positivo en el costo agregado en investigacin, innovacin y mercadeo. Puesto que el sistema capitalista es un sistema social, no escapa al frreo imperativo categrico inscrito en el cdigo gentico de todos los sistemas biolgicos y sociales: su reproduccin permanente. Como lo seala Althusser4, "por lo tanto la condicin final de la produccin es la reproduccin de las condiciones de produccin". Para ello el sistema debe recuperar tan rpido como sea posible los recursos gastados en la investigacin, desarrollo y mercadeo implicados en el paso desde el producto de generacin n al de generacin "n + 1", como se dice ahora. Por ello el sistema no tolera ni tolerar fronteras, aduanas, aranceles, tretas para-arancelarias, u otros mecanismos que entorpezcan la conformacin de un nico espacio de comercio que ir de la mano con mltiples espacios de produccin5. Ahora se entiende la bsqueda de ms y ms acuerdos de libre comercio, bilaterales o multilaterales. Se entiende tambin el refrn africano y su tremenda sabidura para describir el mundo actual, una carrera competitiva dursima en la cual slo sirve ganaro no ganar para aprender colectivamente y volver a correr si se sobrevive.

3.

Sin que se trate de una mayor movilidad libre; por el contrario, el conocimiento est crecientemente privatizado y ni hablar del capital. Althusser, Louis (1969). Ideologa y aparatos ideolgicos del Estado, Freud y Lacan. Disponible en: http// www.sociologia.de Por cierto que la lgica del sistema no coincide siempre con la lgica de sus actores individuales y ello explica la conducta y ambivalencia en el discurso y en la prctica del libre comercio de los pases ms industrializados, pero no hay dudas de quin impondr su lgica. Esta contradiccin temporal ya haba sido anotada por Gramsci.

4.

5.

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Algunas reflexiones sobre el concepto ciudad-regin

B . Los cien nombres de la ciudad y de la regin

"El nombre no es la cosa nombrada" Gregory Bateson. Espritu y naturaleza.

Los sustanciales cambios sociales, econmicos, tecnolgicos y culturales que acompaan a la globalizacin han tenido como efecto sinttico complejizar la vida personal y colectiva. Complejizar supone un incremento acelerado de la variedad intrasistmica (es decir, mayor variedad en el mundo entero o en cualquier recorte de l) y de la interaccin intrasistmica as como entre cada sistema y su entorno. No resulta extrao entonces que esta explosin de variedad se manifieste tambin en el lenguaje, y es as como la antigua y simple denominacin de ciudad usada desde siempre para denotar un asentamiento humano de un tamao poblacional dado y al cual acompaaba una lista de elementos infraestructurales (redes de distribucin y recoleccin) y un conjunto de servicios prestados in situ (educacin, salud, esparcimiento, trabajo, etc.), para distinguir tal asentamiento de otros ms pequeos como pueblo, casero, vereda, corregimiento, etc., ha dado lugar a una proliferacin de conceptos denotativos y connotativos cuyo comn denominador es una revalorizacin de la territorialidad en la globalizacin. Regin homognea, regin polarizada, regin plan, estado-regin, regin cuasiempresa, regin cuasiestado, regiones pivotales, asociativas y, virtuales, ecorregiones, biorregiones6, motores regionales de la nueva economa global, metrpolis, megalpolis, megaciudades, ciudades de clase mundial, ciudad mundial, ciudad global, ciudad-regin, etc. Los conceptos clsicos sobre regin pertenecen principalmente a Jacques Boudeville, a partir de los conceptos de espacio de F. Perroux. En tanto que la ciudad como lugar central es el aporte de Christaller, y como es bien sabido fue Kenichi Ohmae7 quien introdujo la idea del estado-regin para referirse a reas geoeconmicas estn o no dentro de los lmites de un mismo pas profundamente articuladas a la economa global. En el captulo 7 de su libro sobre esta materia, Ohmae abunda en ejemplos de surgimientos de estados-regin.

6.

Vase sobre estos ltimos conceptos el artculo de Sergio Boisier, "Biorregionalismo: la ltima versin del cuento del traje del emperador" Territorios. Revista de Estudios Regionales y Urbanos, No. 5, 2001: 115142, CIDER, U. de los Andes, Bogot, Colombia. Ohmae, Kenichi (1995). El despliegue de las economas regionales. Deusto, Barcelona, Espaa.

7.

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Aportes de experiencias internacionales para Bogot y Cundinamarca

Sergio Boisier introdujo a su vez los conceptos de regiones como cuasiestados y, regiones como cuasiempresas8 al discutir de qu manera haba que repensar la administracin subnacional en el contexto de la globalizacin y posteriormente, los conceptos de regiones pivotales, asociativas, y virtuales9 para dar cuenta de la nueva geografa, tanto virtual como fsica, que la lgica de expansin territorial del sistema capitalista crea y recrea permanentemente. Pablo Wong-Gonzlez10 ha escrito el ms completo anlisis del fenmeno de la virtualizacin territorial y ha presentado numerosos ejemplos de asociaciones entre regiones que, por as decirlo, pasan por encima de las fronteras para definir regiones asociativas transfronterizas como la Regin Arizona-Sonora o regiones virtuales como Rhone/Alpes+ Baden/Wurtemberg+ Catalua+ Lombarda en Europa (los "cuatro motores de la UE") o como el Corredor Interstate 69 que unira Qubec, Montreal, Toronto, Indianpolis, Houston, Monterrey y Ciudad de Mxico, en Amrica del Norte. Segn Wong, "Identidad local con ciudadana global parece ser la tendencia espoleada por los fenmenos analizados. El individuo contemporneo se identifica con su territorio original-local, pero propende simultneamente a desplegar y compartir hbitos y patrones de comportamiento globales"11. Sobre el concepto de ciudad mundial, Peter Hall12 sostiene que "Existen ciertas grandes ciudades en las cuales una parte desproporcionada de los negocios ms importantes se realizan" y agrega que fue Patrick Geddes quien en 1915 acu el concepto de ciudad mundial. Hall mostr en su libro The World Cities la situacin de siete grandes aglomerados urbanos: Londres, Mosc, Nueva York, Pars, Tokio, y las aglomeraciones holandesas del Randstad y la del Rin-Ruhr y no incluy ninguna ciudad latinoamericana.

8.

Boisier, Sergio (1992), "La gestin de las regiones en el nuevo orden internacional: cuasi Estados y cuasi empresas", Estudios Sociales No. 72, CPU, Santiago de Chile; y Antoni R. Kuklinski, (2005). "The management of the future. The strategic partnership of corporations and regions". En: Europe. The Strategic Choices, Kuklinski, Antoni and Pawlowski, Krzysztof (eds.), Warsaw, Poland Boisier, Sergio (1994). "Posmodernismo territorial y globalizacin: regiones pivotales y regiones virtuales". Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales No. 102, Madrid, Espaa.

9.

10. Wong-Gonzlez Pablo (2004). "Globalizacin y virtualizacin de la economa: impactos territoriales". En: P Vergara y H. Von Baer (eds.) En la frontera del desarrollo endgeno, Instituto de Desarrollo Regional . (IDER), Universidad de La Frontera, Temuco, Chile. pp. 117-164. 11. Ibd. 12. Hall, Peter (1966). The World Cities, World University Library, McGraw Hill, New York. p. 7.

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Captulo I
Algunas reflexiones sobre el concepto ciudad-regin

Saskia Sassen13, la sociloga holandesa/argentina/norteamericana ha popularizado la nocin de ciudad global. Sassen afirma primero que el concepto hace sentido slo si la ciudad en cuestin forma parte de una red global de lugares estratgicos en el mundo. No existe la ciudad global aislada. Para ser ciudad global, afirma Sassen, es indispensable desempear "funciones de produccin" centrales, en varias reas: poltica, economa, cultura y hasta estilos de vida con dimensin cosmopolita. Las principales funciones de las ciudades globales son: (i) centros de comando altamente concentrados desde los que se dirige y organiza la economa mundial; (ii) localizaciones clave para las finanzas ante la hipermovilidad del capital; (iii) nodos de localizacin de servicios del sector terciario avanzado; (iv) lugares de produccin y generacin de innovaciones vinculadas a estas mismas actividades, denominadas servicios a empresas; (v) mercados que esta misma estructura econmica ofrece para los productos e innovaciones generados. As las ciudades globales se sitan en un conjunto de procesos globalizados, son nodos estratgicos de recepcin y emisin de flujos de capital, decisiones, innovacin, servicios, tecnologa y bienes, apoyadas en redes de infoestructura e infraestructura que abarcan el espacio comprendido por la economa mundo14. Saskia Sassen destaca que la condicin de ciudad global supone una posicin de comando en por lo menos un circuito de produccin, comercio e innovacin. Nueva York, Londres y Tokio configuraran la principal ciudad global15. Con tal visin, la ciudad de Antofagasta, capital de la regin del mismo nombre en el norte de Chile, calificara como ciudad global en virtud de su posicin de comando mundial en la minera del cobre. Esto es algo que puede satisfacer a cada uno de sus aproximadamente 200.000 habitantes, peroparece algo exagerado. Rosabeth Moss Kanter, la afamada profesora de la Universidad de Harvard introdujo el concepto de clase mundial para referirse a la manera como compaas de todos los tamaos, as como ciudades, estados y regiones en cualquier parte, pueden ganar beneficios locales a partir de las oportunidades globales, como escoger una estrategia para la ciudad o regin que asegure prosperidad creando seguridad en el empleo.

13. Sassen, Saskia (2001). The Global City: New York, London, Tokyo. Princeton University Press, Princeton. 14. Citada por Roccatagliata, Juan A. (2001). Territorio y gestin, Editorial DOCENCIA, Buenos Aires, Argentina. 15. Un muy buen artculo de Sassen es "Localizando ciudades en circuitos globales" (2003) en EURE Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales No.88, Universidad Catlica de Chile, Santiago de Chile.

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En las palabras de la autora: "Clase mundial es un juego de palabras que sugiere tanto la necesidad de alcanzar los ms altos estndares para poder competir y el crecimiento de una clase social definida por su habilidad para controlar recursos y operar ms all de las fronteras y a lo ancho y largo de amplios territorios"16. El mundo cosmopolita, que es el mbito de las ciudades de clase mundial, est caracterizado, segn Moss Kanter, por las tres "C": conceptos, el mejor y ltimo tipo de conocimiento; competencia, la habilidad para operar a los ms altos estndares en cualquier lugar; y conectividad, las mejores relaciones [y redes] que proveen el acceso a los recursos de otras personas y organizaciones en el mundo. Las ciudades se especializan en el uso de estos activos para articular su poblacin local a la economa global. De esta manera, ellas desarrollan una preeminencia en una de tres formas genricas: como pensadoras, como fabricantes y como comerciantes17. La autora ejemplifica estas categoras con Boston (pensadora), Spartanburg y Greenville, en Carolina del Sur (fabricantes) y Miami (comerciante). Pierre Veltz18 dice con muchsima razn que "Lejos de disolverse en el universo a-espacial de la teleactividad, las ciudades mundiales concentran una parte cada vez ms considerable de la riqueza y del poder" y agrega: "En esta ltima [la dinmica real del desarrollo] los territorios no son campos de maniobra, sino actores". Y Allen Scott19, el eminente gegrafo californiano, seala, en un extenso comentario acerca de un grfico incluido en el libro citado:
Aqu, las zonas desarrolladas del mundo son representadas bajo la forma de un sistema de regiones polarizadas, siendo cada una de estas economas la suma de un rea metropolitana central y un hinterland (de extensin indeterminada) pleno de comunidades domsticas, de zonas agrcolas prsperas, de centros tributarios ms pequeos, etc. Como se muestra en la figura, algunos de estos sistemas metrpolis-hinterland pueden, de hecho, eventualmente fusionarse para formar regiones megalopolitanas como en los casos actuales de BostonNueva York-Filadelfia, Los ngeles-San Diego-Tijuana, Miln-Turn-Ginebra, la Randstad

16. Moss Kanter, Rosabeth (1995). World Class. Thriving Locally in the Global Economy, Touchstone, Simon and Shuster, New York. pp. 201-283. 17. Thinkers cities, makers or manufacturers cities, traders cities. 18. Veltz, Pierre (1999). Mundializacin, ciudades y territorios, Ariel, Barcelona. p. 138. 19. Scott, Allen (2001). Les rgions et lconomie mondiale. LHarmattan, Paris. p. 80.

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Algunas reflexiones sobre el concepto ciudad-regin

holandesa, Tokio-Nagoya-Osaka, etc. Cada nodo metropolitano es el nido de complejas actividades econmicas especializadas pero complementarias, vinculadas a mercados locales de trabajo extensos y multiformes, y cada uno de estos nodos es un locus de potentes economas de aglomeracin y de rendimientos crecientes. En tanto tales, no son solamente de un gran tamao, sino que tambin se desarrollan constantemente para ser todava ms grandes. Estas entidades pueden ser pensadas como los motores regionales de la nueva economa global. (Traduccin de este autor).

John Friedmann puede considerarse uno de los founding fathers del concepto de ciudadregin. Lo que result novedoso en el planteamiento de Friedmann en relacin con algunos conceptos previos fue un cambio de significado de la planificacin regional desde una preocupacin con el desarrollo de regiones delimitadas a la gestin de sistemas abiertos formados por ciudades. Escriben Friedmann y Weaber: Los enlaces de regiones formadas por ciudades se extienden en todas las direcciones, uniendo ciudad dominante con ciudad dominante, subcentro con subcentro. Las relaciones econmicas expresadas por estos enlaces en un estado avanzado de desarrollo econmico constituyen el tema central de la planificacin econmica regional ms all de los lmites de la regin ciudadana en s misma20 (nfasis en el original).

C. Ciudad y regin: cul es el artefacto?

Lewis Mumford sintetiz, varias dcadas atrs, sus conceptos de ciudad y de regin al sealar: "No se encuentra como un producto terminado en la naturaleza, no es, tampoco, solamente el resultado de la creacin de la voluntad y de la fantasa humana, la regin, tal como su artefacto correspondiente, la ciudad, es una obra colectiva de arte"21 (traduccin y subrayado del autor). Efectivamente, estamos frente a una "obra colectiva de arte", pero observando algunas ciudades hay que recordar el dibujo de Francisco de Goya titulado Los sueos de la razn producen monstruos.

20. Friedmann, John y Weaber, Clayde (1981). Territorio y funcin. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, Espaa. p. 154. Obsrvese la discutible traduccin de city-region por regin ciudadana. 21. Citado por Friedmann, John and Weaber, Claydes (1979). Territory and Function. The Evolution of Regional Planning Edward Arnold, London. p. 31.

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Esta metfora de Mumford form parte de la discusin acadmica, a finales de la dcada de los treinta, sobre el concepto de regin, en Estados Unidos. Mumford agreg todava una consideracin adicional sosteniendo que el rea rural en un entorno de cincuenta millas alrededor de un centro metropolitano no es una regin por el solo hecho de que sea conveniente para una agencia de publicidad o para un peridico o para una junta de planificacin llamarla as. Mumford se anticip a los actuales conceptos de regin de jure, producto de una decisin poltica del Poder Ejecutivo mediante un decreto o del Parlamento mediante una ley, y de regin de facto, es decir, un territorio que histrica y culturalmente contiene una sociedad que es diferente en sus valores, en su cultura, en sus tradiciones, en su lengua inclusoa otras localizadas en otros lugares, an vecinos. Es pertinente mencionar, paradojalmente, el caso latinoamericano ms exitoso de regionalizacin, el de Chile, en donde la regionalizacin, que data desde 1966, se ha consolidado a pesar de constituir un caso extremo de creacin artificial de regiones, casi todas creaciones de jure y ex nihilo22.

D . Ciudad y regin: sistema y entorno

Probablemente una mayora de especialistas estara dispuesta a aceptar una visin sobre la articulacin de una ciudad y su regin como la de un sistema con su entorno. Esto desde ya presupone considerar a la ciudad como un sistema abierto y, en consecuencia, supone la consideracin explcita de los flujos de intercambio materiales, energticos e informacionales como elementos centrales a la dinmica del sistema urbano y de su entorno. Probablemente una visin de la relacin entre la ciudad y su regin como la de un sistema que interacta con su entorno, eso s en forma asimtrica generando una estructura de dominacin/dependencia, describa con bastante precisin la situacin mayoritariamente observable en la realidad, pero en esta ocasin se apunta a discutir situaciones de mayor complejidad. De todas formas, esta visin se enraiza con la economa sectorial a travs de los conceptos de polo de crecimiento (Perroux) y centro de crecimiento (Boudeville). Como se recordar, un centro de crecimiento se define como un centro urbano que contiene uno o ms polos y que tiene la capacidad de captar los efectos de la polarizacin para el subsistema espacial que l define23, dinamizando tanto al centro como a la periferia, aunque no al mismo ritmo.
22. Esta paradoja hay que explicarla recurriendo a los conceptos de Pierre Bourdieu sobre poder y capital simblico. 23. Boisier, Sergio (1973). "Industrializacin, Polarizacin, Urbanizacin: hacia un enfoque unificado". El Trimestre Econmico 40 (157:19-61), Fondo de Cultura Econmica, Ciudad de Mxico, Mxico.

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Algunas reflexiones sobre el concepto ciudad-regin

E. Ciudad y regin: dos sistemas articulados sinrgicamente

Con las innovaciones tecnolgicas y el mejoramiento de la infraestructura para el intercambio, los beneficios de la concentracin se extienden conformndose regiones urbanas extendidas, segn lo seala Jordn24. "[] Tales aglomeraciones sobrepasan las fronteras de `lo construido y dan lugar a las ciudades-regin, donde se estructuran sistemas de asentamientos humanos de distinta jerarqua y rol". A seguir Jordn hace una importante afirmacin: "Estos territorios econmicos y urbanos, como subsistemas abiertos, son considerados tanto desde la perspectiva de su totalidad como de sus partes, atendiendo especialmente a sus propiedades emergentes"25, es decir, aquellas que se desprenden de las caractersticas nicas y particulares y de la interaccin entre los elementos del sistema. Segn lo escribe Jordn, tres seran los niveles para dar cuenta de la articulacin entre procesos de globalizacin y procesos de urbanizacin en la regin (Amrica Latina, nota del autor): Los grados y formas de enlace-vnculos entre territorios y la economa-comunidad global. Los grados y tipos de transformaciones urbano-territoriales, producto o efecto de los variados tipos de articulaciones. Las razones y causas, principalmente endgenas y de polticas, que explican los grados de reproduccin y traslacin, o no, de los efectos exgenos a nivel territorial.

24. Jordn, Ricardo y Simioni, Daniela (2003). Gestin urbana para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, Santiago de Chile. p. 38 25. Esta es una afirmacin extremadamente importante y contempornea. Los conceptos de crecimiento econmico y de desarrollo societal como propiedades evolutivas emergentes, el primero, resultado de las interacciones del sistema con su entorno, y el segundo, resultado de las interacciones entre subsistemas internos al sistema, es una propuesta cuyo origen conceptual se encuentra en Boisier, Sergio (2003: pp. 565-588) "Y si el desarrollo fuese una emergencia sistmica?, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, vol. XXXV, # 138, MINFOM, Madrid, Espaa. Tambin el mismo artculo en Fabio Giraldo (ed.), (2003). Ciudad y complejidad, Coleccin de Pensamiento Crtico Contemporneo y Fundacin para la Investigacin y la Cultura, Bogot, Colombia, y previamente aparecido en forma virtual en el 2001 en el sitio www.idr.es.

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Lo anterior da cuenta de variadas y posibles tipologas emergentes de territorios nacionales y subnacionales y da origen a un verdadero sistema de territorios globalizados, de sello y carcter diverso, ms all de una reduccionista interpretacin de la globalizacin como la simple articulacin econmico-comercial de las economas nacionales, con asignacin territorial por medio del comportamiento de las exportaciones, las importaciones y la localizacin del capital transnacional. "En el transcurso del crecimiento y del desarrollo ningn espacio desaparece. Lo mundial no abole lo local" escribe L. M. Cuervo26, citando a Henri Lefebvre, una cita que ayuda a entender la compleja interrelacin entre una ciudad compleja (valga la redundancia) y la complejidad del mundo globalizado, expresada tal interrelacin precisamente en el concepto de ciudad-regin. Identidad local con ciudadana global, como recordaba Wong-Gonzlez y produccin de un elevado nivel de sinergia. Luis M. Cuervo es tambin autor de un exhaustivo estudio, una diseccin podra decirse, del concepto sasskiano de ciudad global27. Cuadrado-Roura y Fernndez Gell28 sealan varias tendencias econmicas y de otra naturaleza que estn contribuyendo a una rpida transformacin de las ciudades, cualquiera sea su tamao: Desarrollo de un nuevo orden econmico basado en la divisin internacional del trabajo, la reestructuracin productiva, la globalizacin selectiva de los mercados y la revolucin tecnolgica. Aceleracin del proceso de globalizacin, debido a la liberalizacin de los mercados, las estrategias de localizacin de las transnacionales y las innovaciones en transportes y comunicaciones. Emergencia de lo local frente a lo global, de devolucin de poderes a las regiones, de descentralizacin, de relocalizacin de actividades en el territorio.

26. Cuervo, Luis Mauricio (2003). "Ciudad y complejidad: los rumbos". En Giraldo, F. op.cit. p. 126. 27. Cuervo, Luis Mauricio (2003). Pensar el territorio: los conceptos de ciudad global y regin en sus orgenes y evolucin, CEPAL, Serie Gestin Pblica, No. 40, Santiago de Chile. 28. Cuadrado-Roura, Juan y Fernndez, Jos Miguel (2006). "El largo camino hacia el buen gobierno metropolitano". En: Gobernar la metrpolis, E. Rojas+J.R.Cuadrado+J.M.Fernndez, editores, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington.

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Consolidacin de los procesos de integracin supra nacional. Cambios en el entorno empresarial a favor de estructuras ms flexibles, fortalecimiento de las pymes, surgimiento de ventajas competitivas basadas en el conocimiento.

Los mismos autores muestran el amplio abanico de implicaciones y nuevas pautas de desarrollo urbano que se reflejan en el resurgimiento de las ciudades como polos de desarrollo regional, en el aumento de las relaciones entre ciudades, en el incremento de la rivalidad territorial, en el creciente proceso de suburbanizacin, en la aparicin de ciudades-globales, y en la dispersin espacial de las actividades productivas, dispersin que va de la mano con mayores niveles de concentracin y centralizacin de los eslabones estratgicos de la cadena de valor, mayor conciencia ambiental, etctera. Imposible dejar de hacer una referencia al importante libro editado por Allen J. Scott: Global City-Regions. Trends, Theory, Policy29, una verdadera enciclopedia sobre el tema, con contribuciones particularmente significativas del propio Scott, Friedmann, Hall, Porter, Sassen, Camagni, etctera.

F.

Revisitando la ciudad-regin: en busca de su ser

La expresin o la idea de una ciudad-regin probablemente tenga un falso atractivo que sin embargo no logra ocultar del todo su vaguedad y una dosis de tautologa. Desde luego no es posible concebir una regin sin, por lo menos, una ciudad que funcione como centro de servicios y/o de crecimiento y en ese sentido siempre existe una ciudad-regin, si es que la regin existe propiamente y no slo como la denominacin sin contenido de un recorte territorial. No obstante, la proposicin inversa no es necesariamente cierta porque existen ciudades sin regin, por lo menos en su sentido ms obvio de un hinterland, como es el caso de Hong-Kong, Singapur, Montecarlo, y tal vez otras; pero como las ciudades no levitan, todas las ciudades tienen piso, aunque tal basamento coincida completamente con el permetro construido. Con no poca pretensin podra ensayarse una conceptualizacin - en la que el nombre sea la cosa nombrada-como la siguiente: ciudad-regin es un territorio que contiene en s mismo, en forma real o latente, el conjunto de subsistemas de cuya articulacin y direccionamiento

29. Scott, Allen (2001). Global City-Regions, Trends, Theory, Policy, Oxford University Press, New York.

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(sinapsis y sinerga) surge una complejidad evolutiva capaz de generar tanto crecimiento econmico como desarrollo societal y que tiene un lugar central que funciona como una ciudad-global de primera clase, que articula un sistema de ciudades secundarias y que acta como nodo emisor y receptor de procesos de intercambio entre la regin y el mundo. Esta propuesta recoge elementos de John Friedmann, de Saskia Sassen, de Rosabeth Moss Kanter, de Sergio Boisier, de Juan R. Cuadrado, y de otros autores, como Antonio Vzquez-Barquero, en relacin con la endogeneidad implcita en este enfoque o como Mario Bunge, desde el punto de vista de la teora de sistemas. Si se levantan las distintas "capas" (layers) conceptuales que se superponen en la definicin propuesta, hay que prestar atencin especial a los subsistemas que estaran presentes en la ciudad-regin: el subsistema subliminal (capitales intangibles), el axiolgico (valores), el de acumulacin (factores del crecimiento econmico), el procedimental (la funcin gubernativa de administracin), el decisional (los actores y la matriz de poder), el organizacional (organizaciones pblicas y privadas), todos los cuales requieren articulaciones sinpticas densas y direccionadas mediante la introduccin de sinergia cognitiva 30. El desarrollo no constituye un subsistema sino una propiedad emergente de todos ellos. En particular, lo que hemos denominado como subsistema subliminal y en su interior, el capital cognitivo por un lado, y el capital cultural, por otro, junto con el capital simblico de Pierre Bourdieu, son los elementos fundantes de la identidad y del sentido de pertenencia de las personas al territorio, a su territorio. Como es sabido, en las grandes ciudades la identidad suele ser muy difusa, precisamente por su insercin en el mundo, y el concepto de ciudad-regin enfrenta ac uno de sus mayores desafos. Borja y Castells31 con toda razn anotan al comentar sobre la tendencia a la disgregacin y a la anomia que suele observarse en las grandes ciudades: "Sin un sistema de integracin social y cultural que respete las diferencias pero establezca cdigos de comunicacin entre las distintas culturas, el tribalismo local ser la contrapartida del universalismo global". Christof Parnreiter32 en su estudio sobre Ciudad de Mxico muestra otra faceta compleja de la globalizacin urbana, en este caso, relativa a la pretendida caracterizacin de esta

30. Vese Boisier, Sergio "Y si el desarrollo fuese una emergencia sistmica?", op.cit. 31. Borja, Jordi y Castells, Manuel (1997). Local y Global. La gestin de las ciudades en la era de la informacin, Taurus, Barcelona. p. 96. 32. Parnreiter, Christof (2002). "Ciudad de Mxico: el camino hacia una ciudad global". Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales, EURE, No. 85 (89-119) Universidad Catlica de Chile, Santiago de Chile.

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ciudad como ciudad global al demostrar que si efectivamente se pudiese hablar de Ciudad de Mxico como una ciudad global, esta sera la comprendida apenas por cinco delegaciones o distritos del D.F. En verdad, la concentracin va de la mano con la fragmentacin33 al interior de las grandes ciudades. Identidad, medio ambiente, participacin, proyecto poltico compartido, competitividad y mercadeo, conectividad, seguridad ciudadana, gobernabilidad y gobernanza, son los ocho problemas ms importantes a resolver en la construccin de una ciudad regin. No es menor la tarea. A estos, se agrega en esta oportunidad una novena cuestin: la seguridad alimentaria, otro concepto no exento de ambigedad ya que las ciudades son, por definicin, importadoras de alimentos bsicos y, por tanto, toda ciudad convive con un problema de seguridad alimentaria que, por cierto, cuando afecta al 15 % o ms de la poblacin del pas, pasa a ser un problema nacional. Se sabe que la identidad territorial es no slo una cuestin ontolgica sino tambin una cuestin construida mediante la combinacin del pasado con el futuro; el pasado para unir y diferenciar a travs del rescate de las tradiciones y el futuro para unir y diferenciar a travs de un proyecto comn (ver cuadro 1.1). La participacin, asunto de suyo difcil cuando se habla de una ciudad regin de enorme masa poblacional (en el caso de BogotCundinamarca ms de ocho millones de personas) slo puede materializarse mediante largos y sistemticos procesos de conversaciones sociales profesionalmente estructuradas que convoquen a los agentes del desarrollo34. La importancia del discurso (a la Habermas) es bsica (ver grfica 1.1).

33. Incluso algunos autores hablan erradamente de ciudad fractal, lo que constituye un error conceptual y matemtico. Aparentemente habra sido E. Soja quien us esta expresin por primera vez, lo que probara que se puede ser un excelente gegrafo y muy mal matemtico. 34. Vase el libro del autor Conversaciones sociales y desarrollo regional (2001: Editorial de la Universidad de Talca, Talca, Chile), que describe la experiencia realizada en la Regin del Maule (Chile) orientada a generar un proyecto de futuro regional consensuado.

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Cuadro 1.1 La identidad Sobre el concepto de identidad Segn Manuel Castells el proceso de construccin social de identidades colectivas estara marcado por las relaciones de poder, lo que da origen a tres formas distintas de identidad colectiva: la identidad legitimadora, la identidad de resistencia y la identidad proyecto35. Segn Jorge Larran se distinguen tres concepciones alternativas de la identidad (nacional): la constructivista, que da una importancia clave al discurso y a cmo ste crea sujetos. La esencialista, que la considera un hecho acabado, un conjunto ya establecido de experiencias comunes y de valores compartidos que se constituy en el pasado y la histrico-cultural que la define como un proceso en permanente construccin contextual36.

Los elementos de la identidad regional Las comunidades territoriales estn constituidas por: Creencias (sus miembros pueden reconocerse como coterrneos y hay una cierta reciprocidad de compromiso). Continuidad histrica (la identidad se extiende hacia el pasado y se proyecta hacia el futuro). Identidad activa (los territorios son comunidades que hacen cosas en comn, toman decisiones, logran resultados). Un espacio geogrfico particular (que se constituye en la autorreferencia primaria). Un sentido de pertenencia (a partir de caractersticas compartidas existe una cultura pblica que sirve para distinguir la territorialidad o regionalidad de otras formas de identidad personal)37.

35. Castells, Manuel (1999). Globalizacin, identidad y Estado en Amrica Latina. Ministerio Secretara General de la Presidencia y PNUD. Santiago de Chile, Chile. 36. Larran, Jorge (1996). Modernidad, Razn e Identidad en Amrica Latina. Edit. Andrs Bello. Santiago de Chile, Chile. 37. Miller, David (1997). Sobre la Nacionalidad: Autodeterminacin y Pluralismo cultural. Paids, Barcelona, Espaa.

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Grfica 1.1 La construccin social de identidad y de regin

No Inventario Intereses segmentados Articulaciones territoriales Definir contorno territorial S

Territorio NATURAL

Territorio EQUIPADO

Territorio ORGANIZADO Estructuras demogrficas Construccin y regin social

Asentamientos Sociales Institucionales Econmicas Culturales

Marco conceptual para el desarrollo de la ciudad regin

Por su lado, la competitividad est en la agenda del da y Cuadrado y Fernndez hacen acertados comentarios en torno a ella en la obra citada. No obstante, la competitividad territorial est acompaada de varias cuestiones complementarias como el mercadeo y la asociatividad (ver cuadro 1.2). El marketing territorial es un tema relativamente dbil en Amrica Latina. Un anlisis del marketing territorial con referencia a la situacin observada en Chile y en sus regiones se

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encuentra en un trabajo de Boisier38. La asociatividad o la cultura de la asociatividad es el tema de un notable libro del economista colombiano Zoilo Pallares39, y el argentino Mario Csar Elgue es el compilador del libro Globalizacin, desarrollo local y redes asociativas40.

Cuadro 1.2. Territorio competitivo

El concepto de territorio competitivo Se es competitivo cuando sostenidamente en el tiempo las funciones realizadas por el ente territorial son ms eficaces y eficientes que las realizadas por sus competidores, bsicamente se habla ahora de funciones ligadas a la insercin del territorio en el entorno (competitividad hacia afuera) y de funciones ligadas a la atraccin de factores de crecimiento hacia l (competitividad hacia adentro).

Dos lecturas del concepto de territorio competitivo El territorio puede ser un actor indirecto en su propia competitividad en tanto sea el contenedor fsico y social de actividades que en virtud de esa localizacin incrementan su competitividad. Esta es la tesis de Porter. EL territorio puede ser un actor directo en su competitividad al ser un contenedor de una cultura y de un conocimiento tcito y difuso que se expresa en la produccin de bienes y servicios sui gneris competitivos por su demanda e irreplicabilidad.

38. Boisier, Sergio (2007). "La imperiosa necesidad de ser diferente en la globalizacin. El mercadeo territorial. La experiencia de las regiones chilenas" en: Imgenes en el espejo. Aportes a la discusin sobre crecimiento y desarrollo territorial, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Toluca, Mxico 39. Pallares, Zoila (2004). Asociatividad empresarial. Estrategia para la competitividad. Fondo Editorial Nueva Empresa, Bogot, Colombia. 40. Elgue, Mario Csar (1999). Globalizacin, desarrollo local y redes asociativas. Editorial Corregidor, Buenos Aires, Argentina.

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La experiencia del estado de Cear en el Brasil con el experimento social denominado El Pacto de Cear41 y las recientes exitosas experiencias de las ciudades de Rosario (Argentina) y Guayaquil (Ecuador) en sus respectivos procesos de transformacin y renovacin urbana con elevada participacin de la sociedad civil son ejemplos que merecen un examen detallado. Seguramente se hallarn en estos casos elementos de inters para Bogot-Cundinamarca, particularmente en el caso de Cear y la asociatividad pblico/ privada lograda all a partir de mediados del decenio de los aos 1980. John Friedmann42 hace de la gobernanza una preocupacin crtica para terminar sealando que: "Evidentemente entonces, la metropolizacin termina por ser un proceso poltico que tiene diferentes salidas para distintas ciudades". En verdad, se detecta en la literatura una suerte de confusin entre los conceptos de gobernabilidad y de gobernancia (o gobernanza) que es bueno eliminarla. Gobernabilidad es la capacidad poltica de gobierno para intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar. Gobernanza se refiere a las acciones y funciones del gobierno como un modo de gobierno o una forma de gobernar, es decir, una forma de la gobernabilidad es tambin buen gobierno. El mbito local es el espacio territorial y cultural para la interrelacin ciudadana de los diferentes actores econmicos, sociales y polticos; la gobernanza no se refiere slo a las organizaciones gubernamentales porque enmarca y entrelaza una serie interdependiente de actores que comprende los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado. Eduardo Rojas43, del BID, hace un extenso anlisis sobre la cuestin de gobierno y gobernabilidad en las regiones metropolitanas que podra tomarse como marco de referencia para las esquivas ciudades regiones: 1. Fundamentos de un buen gobierno local

Un buen gobierno local requiere un sistema de reglas e incentivos bien diseados, que induzca a sus administradores a hacer un uso eficiente y transparente de los recursos disponibles, de manera que se consigan satisfacer las necesidades de la mayora de la poblacin. Los cuatro conjuntos de reglas e incentivos siguientes son cruciales:

41. Rebouas Osmundo, et.alli., (1997). Gesto Compartilhada. O Pacto do Cear. Quality Mark, Sao Paulo, Brasil 42. Friedmann, John (2001). "Intercity Networks in a Globalizing Era" .En: Allen Scott, op.cit. 43. Rojas, Eduardo (2006: 47-52). "Las regiones metropolitanas de Amrica Latina. Problemas de gobierno y desarrollo", en: Rojas, Eduardo; Cuadrado-Roura, Juan Ramn y Fernndez Jos Miguel (eds.), (2006). Banco Interamericano de Desarrollo, Nueva York, EUA. Universidad de Alcal, Alcal de Henares, Espaa. .

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Los que derivan del sistema de relaciones intergubernamentales, que definen las responsabilidades y los recursos disponibles para cada nivel de gobierno. Los que se originan en la estructura de gobierno local, que determina el grado de participacin de la comunidad en las decisiones, as como el control que ejerce sobre los mandatarios. Los relacionados con la capacidad institucional de los gobiernos locales para desempear las funciones que les han sido asignadas. Los que se originan en los mecanismos de financiacin de las actividades e inversiones de los gobiernos locales. Relaciones intergubernamentales

2.

Un sistema de relaciones intergubernamentales bien diseado les proporciona a los gobiernos locales los incentivos necesarios para asignar los recursos disponibles a los usos socialmente ms rentables. En particular, los gobiernos locales deben tener responsabilidades bien definidas y suficientes recursos para cumplir las responsabilidades asignadas. As mismo, debern enfrentar restricciones presupuestarias estrictas que obliguen a los mandatarios a sopesar las difciles opciones inherentes a la asignacin de un conjunto limitado de recursos entre mltiples demandas competitivas. La definicin de un sistema de relaciones intergubernamentales adecuado requiere responder a preguntas como las siguientes: Quin hace qu? Es el problema de la asignacin de responsabilidades y de si se efectan de una manera apropiada. La respuesta adecuada a esta pregunta reside en la claridad en cuanto a la asignacin de responsabilidades entre niveles de gobiernos y en el respaldo de esta distribucin con la autoridad suficiente como para movilizar los recursos necesarios. Quin cobra qu impuestos y tasas? Aqu se presenta el problema de la asignacin de recursos para asumir las responsabilidades. Su respuesta ms adecuada consiste en lograr una estrecha coincidencia entre los ingresos y los gastos del gobierno local, que ste sea responsable en cuanto a la financiacin de los gastos derivados de la ejecucin de las funciones de las que es polticamente responsable, y que los impuestos locales no distorsionen el proceso de asignacin de recursos en la economa local. Los gobiernos locales harn una administracin ms eficiente de los recursos que los

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electores conciban como propios, y pondrn menos cuidado a la hora de administrar aquellos que se perciban como ajenos. Por este motivo, las fuentes preferibles, los recursos, deberan ser los cargos por servicios, impuestos locales y contribuciones. Cmo resolver la inevitable falta de equilibrio entre ingresos y gastos en los gobiernos locales? Los problemas de desequilibrio vertical (entre niveles de gobierno) pueden ser resueltos mediante un sistema de transferencias bien diseado. La clave para obtener un buen sistema de transferencias reside en el hecho de hacer responsables de las decisiones de asignacin a los mandatarios locales, al tiempo que se les impone una restriccin presupuestaria estricta. Estos objetivos se pueden lograr mediante transferencias de libre disposicin, programadas y basadas en frmulas. Cmo igualar los niveles de servicio entre jurisdicciones territoriales? Aqu se plantea el problema de los desequilibrios horizontales, que se resuelve, as mismo, con transferencias entre niveles de gobierno, siempre que stas se diseen y ejecuten conforme con los principios enunciados. Se deben endeudar los gobiernos locales? Existen slidos argumentos que buscan la eficiencia y equidad para permitir el endeudamiento en casos en que se financien infraestructuras que generen una corriente de beneficios que puedan servir a varias generaciones. Sin embargo, para que la potestad para contraer deudas no redunde en un ablandamiento de las restricciones presupuestarias que imponen las decisiones de los mandatarios locales en cuanto a los gastos, los mercados financieros y las regulaciones del gobierno central deben promover una estricta disciplina de crdito. Para lograrla, es esencial el firme compromiso por parte del gobierno central de no rescatar a los gobiernos locales insolventes. Gobernabilidad

3.

En el asunto tratado anteriormente, se percibe de manera implcita la necesidad de contar con mecanismos eficientes que favorezcan la participacin de la comunidad en las decisiones que le afectan y de ejercer una supervisin efectiva. Ambos son requisitos indispensables para responsabilizar a los mandatarios ante sus electores y lograr la transparencia en la gestin urbana. Un gobierno local democrtico tiene mayores probabilidades de actuar en favor de los intereses de la mayora, respetando los derechos de las minoras, que un sistema de gobierno burocrtico, cuya gestin se concentre en su cpula. As mismo, un gobierno local transparente fomenta la participacin de la comunidad en las decisiones y en la solucin de problemas. En otras palabras, se requiere una profunda democratizacin del gobierno local. Existe una serie de fundamentos cruciales para el logro de estos resultados y que son, entre otros, los siguientes:

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Sistemas de eleccin de los mandatarios, que posibiliten que los ciudadanos se pronuncien regularmente en cuanto a los problemas locales que les ataen y que les permitan responsabilizar a aqullos de su solucin. Cuerpos colegiados capaces de representar a todos los grupos interesados y dotados de potestad para supervisar las acciones del Poder Ejecutivo. Instituciones formales que recojan las exigencias de la comunidad, reciban y den informacin. Rgimen regulativo que obligue a los gobiernos locales a informar de forma regular y veraz sobre sus acciones, provisin de servicios o financiacin.

Las reglas relacionadas con la eleccin y remocin de los mandatarios son una parte importante del sistema de incentivos, destinado a promover comportamientos eficientes y honrados por los administradores, en los asuntos de la comunidad. La separacin de las elecciones locales de las nacionales, por ejemplo, facilita que las primeras se centren en los quehaceres de su propio mbito zonal sin que se vean arrastradas a los asuntos nacionales. La duracin del mandato del Poder Ejecutivo y la posibilidad de reeleccin son aspectos que dan lugar a comportamientos oportunistas (si el perodo es corto y no hay reeleccin) o, por el contrario, a formas de proceder basadas en previsiones a largo plazo, comprometidas con los intereses de la comunidad (mandatos de duracin mayor, con posibilidad de reeleccin). Del poder de los consejos electos surgen otros factores del sistema de incentivos, como la determinacin del grado de supervisin que pueden ejercer sobre el Poder Ejecutivo o su capacidad de representar efectivamente la disparidad de intereses existentes en la comunidad. 4. Desarrollo institucional

Los gobiernos locales necesitan suficiente capacidad institucional para desarrollar sus complejas funciones. Dicha capacidad requiere un largo perodo de gestacin. Debe, as mismo, proveer bases legales y operativas slidas para la direccin de personal, la administracin financiera y la gestin creativa del desarrollo local. En relacin con la direccin de personal, se destaca la existencia de: Un sistema de carrera que, adems de evitar la proliferacin del favoritismo en la designacin de funcionarios, fomente su especializacin y desarrollo profesional.

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Un sistema de administracin de personal que promueva el servicio de carrera, al tiempo que otorga la flexibilidad que necesitan las autoridades electas para ajustar la asignacin presupuestaria a la ejecucin de las tareas para las que fueron elegidas. Para hacer una gestin efectiva de los ingresos y los gastos se necesita contar con sistemas eficientes de cobro de impuestos y tarifas, mecanismos eficientes de planificacin y presupuesto, y la existencia de medios efectivos de control y evaluacin de resultados, que permitan perfeccionar la planificacin y ejecucin financiera plurianual requerida por las complejas inversiones y servicios provistos por los gobiernos locales.

Las capacidades operativas otorgadas a los gobiernos locales son determinantes de la flexibilidad con que stos puedan abordar su tarea. La capacidad de cooperacin con otros niveles de gobierno, de asociacin con agentes privados para desarrollar tareas o proyectos complejos, de delegacin de funciones a terceros, de privatizacin de la provisin de servicios, y de supervisin y regulacin de los proveedores privados, son aspectos de la estructura institucional de los gobiernos locales que determinan si sus administradores poseen o no incentivos para actuar de forma creativa y audaz. Todos estos factores mencionados, junto a la estructura de direccin de personal y las finanzas, determinan si los dirigentes controlan y tienen acceso a los recursos financieros y humanos necesarios para emprender acciones innovadoras. El mismo Eduardo Rojas, junto a Robert Daughters, han sido los editores de un importante libro publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo44 que contiene un amplio repertorio de temas conexos a ste, como: ciudad y desarrollo econmico, gobernabilidad, agenda social, financiamiento, y medio ambiente urbano. Se trata de una importante referencia para quien desee adentrarse en los tpicos problemas urbanos y en especial de las grandes ciudades hoy da.

Bogot-Cundinamarca G. La ciudad regin Bogot-Cundinamarca y el largo camino de su construccin

Es evidente para cualquier visitante espordico de Bogot el significativo cambio experimentado por la capital colombiana en varios planos durante los ltimos aos. Desde luego, en el transporte pblico, en el mantenimiento y mejoramiento de calzadas y aceras, en la

44. Rojas, Eduardo y Daughters, Robert (1998). La ciudad en el siglo XXI. Experiencias exitosas en gestin del desarrollo urbano en Amrica Latina. BID, Washington.

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construccin, en el esparcimiento, en la seguridad ciudadana y, lo que parece ms notable, en la autopercepcin ciudadana y en el sentimiento de identidad surgido all donde no exista, en buena medida por la alta proporcin de inmigrantes en la poblacin. Como tambin se han acentuado otros problemas, como la seguridad alimentaria o la escasa capacidad de la ciudad para posicionarse como ciudad de importancia global, entre otros. La reciente cita de Friedmann encuentra en Bogot una expresin prctica: quin dudara del carcter poltico de los cambios positivos de Bogot y del papel jugado por los dirigentes polticos (alcaldes) en ellos? La sabidura aconseja en lo posible no hablar de lo que no se sabe; ello significa que sern pocos los juicios emitidos a seguir, por elemental prudencia y porque quien escribe cree firmemente ms en la heurstica de los procesos sociales (como arte de inventar) que en las recomendaciones de expertos forneos. Cules son, en principio, los desafos ms importantes que parecen estar presentes en el intento de construir una ciudad-regin como Bogot-Cundinamarca? En la opinin de quien escribe, stos seran: (a) la construccin de una identidad; (b) la construccin de un proyecto poltico de la ciudad-regin; (c) la construccin de una plataforma competitiva internacional; (d) la consolidacin de un sistema urbano hoy precarizado debido al pequeo tamao de Girardot y Zipaquir; (e) la construccin de una posicin de comando mundial en algunas actividades; (f) la construccin de una imagen corporativa y de una logoimagen; (g) el logro de la gobernabilidad y de la gobernanza para la ciudad-regin; (h) el logro de un adecuado nivel de seguridad ciudadana; (i) el logro de un adecuado nivel de sostenibilidad ambiental. Se trata de una tarea digna de un titn griego slo realizable a largo plazo. Por supuesto que en el prrafo anterior el uso reiterado de la idea de "construir" no es una casualidad ni una ligereza idiomtica. Corresponde al convencimiento de ser los procesos territoriales-cualquiera sea su escala-procesos socialmente construidos. El tema de la seguridad alimentaria es importante, pero escapa a las capacidades de quien escribe, salvo para hacer el siguiente breve y genrico comentario. El consumo ecolgico o "verde" se fundamenta en la mxima: "produccin local y consumo local", que favorece los mercados tradicionales, al agricultor y a la cultura regional. La alimentacin ecolgica protege la biodiversidad, la salud frente a la mera productividad, la cultura propia, el medio natural, el mercado local y la vida urbana amable, la ciudad humanizada y la agricultura familiar ligada a la calidad. Adems, es fundamental para el equilibrio territorial, protegiendo el campo de su deterioro y desertificacin. Se est produciendo una vuelta a valorar los recursos locales-regionales, fuera del control de las multinaciona-

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les, revalorizndose sobre todo la soberana en la produccin y consumo de alimentos frescos, de temporada, de cercana, con seguridad en su control; propicindose as la vitalidad y diversidad de la cultura rural, la permanencia de las explotaciones agropecuarias regionales, la conservacin del medio natural y rural, la viabilidad de un modelo de asentamientos humanos ms equilibrado con ciudades medianas y pequeas, etc. Se trata de reintroducir el valor de la proximidad, fomentar la autosuficiencia local, reducir la dependencia y proteger los valores culturales sin renunciar a los valores positivos de la biodiversidad. Sin renunciar, adems, al logro de una insercin plena en la globalizacin para hacer de la ciudad-regin un "territorio ganador" en ella. Esta aparente contradiccin se resuelve, segn lo afirma la Comisin Europea (Ciudades europeas sostenibles), aceptando que "El desarrollo sostenible slo se materializar si se planifica de manera explcita: Las fuerzas del mercado u otros fenmenos implcitos y espontneos no pueden resolver los graves problemas de la sostenibilidadLa gestin para la sostenibilidad es fundamentalmente un proceso poltico que incide en la gobernacin urbana"45. La pregunta final, por cierto difcil de responder desde afuera es: cmo lo est haciendo Bogot-Cundinamarca en el proceso de autoconstruccin de la ciudad-regin? La respuesta es: la construccin de la ciudad-regin Bogot-Cundinamarca est en proceso, est bien encaminada, se ha logrado un alto nivel de participacin a travs de la Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca, cuenta con asistencia tcnica de primer nivel (United Nations Center for Regional Development, UNCRD) y con un dispositivo constitucional que permitir hacer de la ciudad-regin la primera regin establecida en Colombia; hay acuerdo en la delimitacin territorial, hay inters y voluntad poltica en este experimento, hay en marcha un programa de capacitacin de funcionarios pblicos (un aspecto sin duda fundamental). Un informe del UNCRD46 anota nueve ingredientes que han contribuido, hasta ahora, al xito de la iniciativa, en tanto que el experto del Programa Bogot sin Hambre, Jos Eslava, sostiene que el Decreto 469 de la Administracin distrital (24 de diciembre de 2003) plante la dimensin regional del Plan de Ordenamiento Territorial y acogi un marco de planeacin regional y urbana con dos estrategias centrales: (a) el reconocimiento de la regin; y (b) la consolidacin de la red de centros urbanos (ver grfica 1.2).

45. Comisin Europea (1996). Ciudades europeas sostenibles. Bruselas, Blgica. p. 17. 46. UNCRD (2004). Construccin de capacidad tcnica e institucional para el planeamiento y gestin del desarrollo regional integrado de Bogot-Cundinamarca. (Resumen del Proyecto, Bogot, Colombia.

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Grfica 1.2 Ciudad-regin Bogot-Cundinamarca: la utopa.

Fuente: Boisier, Sergio (2008). Presentacin en el Foro "Bogot-Cundinamarca: ciudad-regin global", Bogot. Tomado de Proyecto PNUD/Col 01/030 (2003). Bogot. Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca.

"Cmo voy a creer/dijo el fulano Que el mundo se qued sin utopas" (Mario Benedetti Utopas).

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