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历史

唐 代 中 央 与 地 方 的 博 弈—以 土 贡 为 中 心
□ 张卫东( 武汉大学历史学院 武汉 430072)

摘要: 中央政府与地方政府的矛盾与 斗 争 , 在历史上屡见不鲜。在唐代, 这一矛盾表


现得特别明显。用现代观点来看, 中央政府与地方政府的矛盾与斗争就是一种博弈行为。
唐代中后期, 中央与地方在财政上产生了激烈 的 矛 盾 。 当 中 央 财 力 雄 厚 时 , 对地方的控制
力就比较强, 反之亦然。土贡虽然在唐代财政 体 系 中 并 不 占 有 特 别 重 要 的 地 位 , 但通过对
唐代土贡的分析, 从中也不难看出唐代朝廷与地方之间的博弈。
关键词: 唐代; 中央政府; 地方政府; 博弈; 土贡
中图分类号: K242 文献标识码: A 文章编号: 1003- 854X( 2007 ) 05- 0102- 05

中央政府与地方政府的矛盾与斗争, 或可称 体理性并不一定会达到自己的预期目标, 往往是


之为“博弈”, 在中国历史上屡见不鲜。唐代中 “此消彼长”的盈利状况。
后期, 这种博弈表现得可谓淋漓尽致。安史之乱
使强盛的唐帝国骤然衰落, 彻底改变了唐朝中央 二、“零和博弈”下的中央与地方关
与地方的关系。此前, 朝廷对地方保持着绝对权 系
威; 此后, 藩镇 势 力 崛 起 , 朝廷地位一落千丈,
很多时候“政令 不 出 长 安 城 ”。随之而来的是朝 历史上, 中央与地方的关系始终是中国社会
廷与地方为了各自的利益, 展开了激烈的“博 发展的主要矛盾之一。各级政府包括中央政府作
弈”, 迄于唐亡。古代政治与经济没有明显区别, 为经济行为主体追求自身利益是合乎经济人的理
政治博弈必然也是经济博弈。 性行为的, 在一系列政策实施的背后, 无不反映
着中央与地方的经济利益。
一、博弈论的导入 封建社会, 中央与地方的权力关系是一种支
配与被支配的关系, 换句话说, 就是中央权力居
所谓“博弈”, 是指“两个或两个以上的比 于支配地位, 地方权力处于被支配地位。一般情
赛者或者参与者选择能够共同影响每一参加者的 况下, 地方是没有能力与中央博弈的。但这也并

行动或战略的方式。” 即参加竞争的各方为了实 非完全绝对。中央政府与地方政府在大统一的前
现自己利益的最大化而采取的策略。根据博弈双 提下, 考虑问题是有差别的。中央政府, 强调统
方采取的竞争策略的不同, 可以把解决博弈问题 一与集权; 地方 政 府 , 关注特殊与分权。因此,
的方法区分为“协同性均衡”与“非协调性均 中央与地方始终存在着集权——
—分权的矛盾, 不
衡”。当博弈双 方 协 调 一 致 去 寻 找 有 利 于 共 同 盈 论采取什么措施只会有利于发挥一方的积极性而
利的战略, 双方就会出现协同性均衡的状态。反 压抑另一方的积极性。这主要是因为长期以来中
之, 当博弈双方选择战略时都没有合谋, 只是选 央与地方关系基于“零和”的甚至是“负和”的
择对自身最有利的战略而不考虑其他任何对手的 博弈观。这种零和博弈观的产生是多方面原因综
利益, 就会带来非协调性均衡的结局。其中协调 合作用的结果, 主要是因为地方政府的权力基本
性均衡也叫正数和博弈, 对博弈双方来说是一种 上来源于中央政府, 地方具有明显的依附性, 地
理想的“双赢”格局。但博弈通常是建立在个体 方政府权力的大小及其运用方式、效果和调整取
行为理性基础上 的 “ 非 合 作 博 弈 ”, 也称“零和 决于中央政府的态度。所以, 在这一态势下, 地
博弈”。对弈双 方 均 按 各 自 最 优 决 策 行 事 , 以达 方权力的扩大就 意 味 着 中 央 权 力 的 缩 小 , 反之,
到个体效率的最大化, 但由于各方的不合作, 个 地方权力的缩小 则 表 示 着 中 央 权 力 的 相 应 扩 大 。

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二者的增减相互抵消, 呈现出零和博弈观的趋 又代理本地居民, 那么其与中央政府的效用函数

势。 并不会总是一致。在地方政府与中央政府目标不
当社会出现重大危机, 也即意味着政治经济 一致的情况下就 存 在 地 方 和 中 央 博 弈 的 可 能 性 。
权力的再次分配。以唐代为例, 安史之乱是一次 在中央政府力量比较强大时, 中央与地方的关系
重大非正常变故, 中央与地方的权力在这场重大 主要还是零和博弈的模式即非输即赢的模式, 两
变故中发生了十分明显的伸缩, 中央与地方的关 者发生博弈的可能性还比较小。然而安史之乱改
系出现了明显断裂。安史之乱, 极大地削弱了中 变了中央与地方的权力关系, 地方权限已大大扩
央的权力, 包括经济财政能力, 地方则大大扩充 大化了, 地方上首先具备了较强大的经济与财政
了政治经济利权, 因此它实际上也是唐朝国家财 实力, 因而会要求更多的政治权力。王寿南先生
政的分水岭。 的研究表明, “唐代中央政府经济力强弱与对藩
如所周知, 唐前期实行“强干弱枝”的“关 镇控制力之大小成正比。”⑧当中央与地方的目标
中本位”政策, 在财政方面也是如此。唐前期地 不一致时, 中央政府与地方政府的博弈便不可避
方并无独立财权, “唐前期实行的是统收统支的 免了。
中央集权的预算管理体制, 并不存在中央预算与
地方预算的区分。” ③相对于地方, 唐朝廷在财政 三、唐代土贡所反映的博弈现象
方面占据绝对优势, 因此对地方也拥有绝对支配
权。高宗武后以 后 , 虽然财政收入在不断增加, 1. 唐代土贡制度概略
但是开支的增长更快。唐中央的财政状况不断趋 土贡, 亦称常贡, 即通常所讲的“任土作
于恶化。在这种情况下, 唐政府的财政思想也随 贡”, 指的是地方州县向宫廷进献的地方特产,
之变化, 即由节流转向开源。由此, 唐玄宗以 其中主要包括土特产和手工业品, 因其主要用于
后, 理财大臣在唐中央政府中的地位日趋重要和 供应王( 皇) 室, 因而在质量上有比较严格的要
显赫。唐玄宗统治时期特别开元后期和天宝时 求。土贡的起源很早, 或许早在大禹时期就已经
期, 官员队伍庞大, 俸禄支出剧增; 对外战争络 出 现 。 据 《 尚 书・禹 贡 》 载 : “济河惟兖州,
绎不绝, 军队员额空前庞大, 军费开支惊人; 再 ……厥贡漆丝, 厥篚织文。海岱惟青州, ……厥
加之, 以玄宗为首的官僚集团的奢侈和腐化, 唐 贡盐絺( 即细葛布) , 海物惟错, 岱畎丝、枱、
中央财政随时面临崩溃。当安史之乱发生时, 唐 铅、松、怪石。”孔安国《书・禹贡》序: “禹别
政府在财政方面的窘况立即原形毕露。 九州, 随山浚川 , 任土作贡”。为什么会出现土
唐中后期, 中央与地方出现了明显的财利争 贡? 地方向中央贡献土特产品, 大概表示地方对
夺, 而且越来越激烈。陈明光先生通过考察唐中 中央的服从, 也就是中央对地方的绝对政治权
后期的各种财政现象, 指出其所反映的财利争夺 威, 其政治象征意义明显大于实际经济利益。此
实质。他指出, 中外给用除陌, “实质上是唐后 后, 土贡逐渐发展成为一种制度规定, 不断趋于
期中央政权向地方方镇争夺财力的一个重要方 完善, 也有自己的一套相应的礼仪规制。古代帝
式”; ④
接纳方镇进奉是“唐中央向方镇争夺财力 王未必注重土贡的数量, 但绝对注重土贡的形式
的另一种非常手段”; ⑤
元和元年天下地子十分二 及其所蕴涵的政治象征意义。
分建常平义仓, “从一个侧面反映出唐后期在地 唐代是古代土贡制度趋于完善化的时代。唐
方割据倾向加强的时局下, 中央财政向地方财政 代 的 土 贡 资 料 集 中 见 于 文 献 的 有 《 唐 六 典 》、
争夺财利的矛盾斗争关系”。 ⑥黄 永 年 先 生 也 指 《通典》、《贞元十道录》( 敦煌文献残卷《鸣沙
出, “建中元年 颁 行 两 税 法 时 的 新 规 定 新 措 施 , 石室佚书》) 、《元和郡县图志》、《新唐书・地理

无一不是反映了中央对地方的财权之争”。 志》等, 另外还有一些零星材料则散见于不同的
何以会出现上述局面? 这是因为地方藩镇已 文献中。学者对唐代土贡的系年、种类、名称等
经成为相对独立的经济实体, 中央与地方的关系 方面进行了诸多研究, 厘清了其中的不少问题。 ⑨
趋于分权。地方藩镇具有双重代理的身份, 一方 土贡属于唐代国库的特种收入之一。《旧唐
面代理中央政府, 对本地区实行管理; 另一方面 书・职官志三》 载 : ( 太 府 丞 ) “ 凡 正 、 至 大 朝
代理本地区的居民( 包括方镇自己) 的利益, 以 所贡方物, 应陈 于 殿 廷 者 , 受而进之。”太府寺
实现本地区经济利益最大化, 在政治上则表现为 之左右藏是承受土贡的官署。土贡是各州县“随
明显的离心倾向。因为地方政府既代理中央政府 乡土所产”的法定贡赋, 包括金玉珠宝玩好之

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物、药品食物珍稀果蔬之类, 以及特产绫绢与用 根据王永兴先生的研究, 现存唐代土贡史料
物等等, 纳贮于太府寺右藏库, 属于国家财政的 的系年如下: “ 1 、 开 元 二 十 五 年 贡 ( 《 唐 六 典 》
一项重要来源。 《 旧 唐 书・职 官 志 二 》 载 : “ 凡 三‘户部郎中员外郎’条) ; 2 、开元二十六年至
天下十道, 任土 所 出 , 为贡赋之差。”分天下十 二 十 九 年 贡 ( 《 元 和 郡 县 图 志 》; 3 、 天 宝 中 贡
道乃太宗贞观元年之事, 可见, 唐初即有土贡之 ( 《通典》六《食货典》六《赋税》下) ; 4 、贞元
规 定 。 《 通 典 》 卷 6《 食 货 典 》 载 : “天下诸 贡 ( 贾 耽 《 贞 元 十 道 录 》, 敦 煌 文 书 残 卷 , 见
郡, 每年常贡”。又注: “按令文, 诸郡贡献, 《鸣沙石室佚书》) ; 5、 元 和 元 年 至 九 年 贡 ( 《 元
皆取当土所生, 准绢为价, 不得过五十匹并以官 和郡县图志》) ; 6 、长庆贡( 《新唐书》三七——

物充市。所贡至薄, 其物易供, 圣朝常制于斯在 四三下《地理志》))”。"
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由上可知, 现存 土 贡 史
矣, 其有加于此 , 亦折租赋。不别征科。”制度 料主要反映的是中晚唐时期的状况, 即玄宗后期
上规定的土贡物品的数量确实不大。如果照章办 至穆宗时期。
事, 也不会对地方上造成很大负担。 唐代土贡有一个明显特点, 就是愈到后期贡
由于史料的原因, 唐代土贡收入的数额是难 品的数量和种类越多。尤以玄宗时期的变化最为
以计算的, 但亦 非 完 全 无 从 计 算 。 据 《 新 唐 书・ 明显。玄宗时期土贡的骤然增加, 这其实是唐中
地 理 志 》, 唐 代 有 正 州 358 个 , 羁 縻 州 856 个 , 央用度扩大的表征。前面说过, 玄宗时期财政开
两 者 相 加 为 1214 个 。 羁 縻 州 的 土 贡 不 一 定 全 部 支浩大, 其理财 思 路 由 唐 前 期 的 节 流 转 向 开 源 ,
可靠, 但至少将近一半是比较可靠的, 姑且定为 尽可能地扩大财政来源。此前在财政上一向不受
400 个左右, 与正州相加则为 750 个左右, 以每 重视的土贡, 也成为皇室的重要财源之一。因
州 府 土 贡 准 绢 价 50 匹 计 算 , 则 750 州 府 的 土 贡 此, 从开元后期开始, 土贡的记录逐渐增多和完
折 绢 大 约 为 3.75 万 匹 。 实 际 上 , 由于都督刺史 善, 它至少表明土贡在朝廷财政体系中的地位有
大多违制进贡, 则唐代土贡的数量大约应在 4 万 所上升。对于玄宗来说, 任何收入都是可以缓解
匹左右。据《资治通鉴》卷 209 “中宗景龙三年 财政紧张局面的。虽然制度上关于土贡的规定并
三月”条载, 当 时 全 国 的 庸 收 入 “ 多 不 过 百 万 , 不算多, 但是土贡的收入还是在唐皇室消费占有
少 则 六 七 十 万 匹 ”。 平 均 起 来 , 当 有 80 万 匹 左 一席之地。况且, 制度规定和实际情形还有很大
右, 这样每年土贡的收入相当国家正税庸收入的 的可操作空间。一般的情形, 地方官员所贡往往
1/20 , 这一比例已相当可观了。 会超出制度规定。正所谓: “进献之事, 臣子常
实际上, 直到玄宗开元之初, 土贡在中央财 心, 虽有敕文不许, 亦合竭力上贡。”"
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玄宗时
政中基本不占什么地位。唐前期关于土贡的材料 期, 对地方的控制力还在, 土贡制度仍然能正常
少之又少, 这应该并非偶然现象, 它说明唐前期 运转, 土贡的收入相当可观。
土贡的微不足道性。加之, 太宗高宗时期的“小 安史之乱后, 朝廷对地方的控制力减弱了。
政府”结构, 府兵制的负担主要还是由番上征行 唐朝的财政体系陷入混乱, 对此杨炎指出: “迨
的士兵自己承担, 唐政府的财政开支确实算不上 至德之后, 天下兵起, 始以兵役, 因之饥疠, 征
很大, 也没有必 要 指 望 土 贡 真 的 能 起 什 么 作 用 。 求运输, 百役并作, 人户凋耗, 版图空虚。军国
而且, 土贡显然还很容易引起民怨。地方官员为 之用, 仰给于度支、转运二使; 四方征镇, 又自
前途计, 很容易利用土贡的名义去邀功请赏甚至 给于节度、都团练使。赋敛之司数四, 而莫相统
中饱私囊, 但最终引起的不良政治后果却要由朝 摄, 于是纲目大坏, 朝廷不能覆诸使, 诸使不能
廷承担。对此, 唐初统治者是保持高度警惕的, 覆诸州, 四方贡献, 悉入内库。权臣猾吏, 因缘
严禁官员利用土贡谄上蠹民。如, 贞观二年, 唐 为奸, 或公托进献, 私为赃盗者动万万计。河
太宗就对朝集使说: “任土作贡, 布在前典, 当 南、山东、荆襄 、 剑 南 有 重 兵 处 , 皆厚自奉养,
州所产, 则充庭 实 。 比 闻 都 督 刺 史 , 邀射声名, 王赋所入无几。吏职之名, 随人署置; 俸给厚
厥土所赋, 或嫌 其 不 善 , 逾意外求, 更相仿效, 薄, 由其增损。 故 科 敛 之 名 凡 数 百 , 废者不削,
遂以成俗, 极力劳扰。” ⑩既 然 “ 遂 以 成 俗 ”, 说 重者不去, 新旧仍积, 不知其涯。百姓受命而供
明地方官员非常热衷于这种行为。但是, 请注意 之, 沥膏血, 鬻亲爱, 旬输月送无休息。吏因其
此时朝廷对待此类行为的态度非常明确: 禁止法 苛, 蚕食于人。”正所 谓 “ 国 弱 民 穷 ”。鉴于此,
外之贡。 杨炎首倡两税法, 朝廷才重新基本建立一套新的
2. 唐代土贡所见博弈现象 财政制度。这种制度本身有一个三分法原则, 即

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送省、留使、留州各三分之一。唐朝的收入明显 然 多 达 2800 余 人 。 !
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充分表明中央对地方的强
表现出地方分权的色彩, 也就是在各种收入中都 大控制力。与此呈鲜明对比的是, 德宗建中元年
表现出上供和留州、留使的矛盾, 这一矛盾贯穿 十一月, 天下朝集, 州 府 朝 集 使 只 有 区 区 173
于唐朝的整个后期。唐朝后期的收入与唐朝前期 人。!
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反映了中央权威的急剧下降。朝集使不
相比有明显的减少, 而它的支出由于国土各方向 来, 土贡自然也不会有。实际上, 在安史之乱爆
的危机大量增加。唐朝的收支状况表现出它作为 发后, 朝 集 制 度 曾 经 中 断 了 整 整 25 年 , 直到建
一个全国性政府的控制力的严重削弱。德宗之 中元年德宗将其恢复。但是, 德宗恢复朝集制也
后, 土贡之风越刮越烈, 至穆宗时期, 朝廷利用 仅维持了一年, 建中二年便又宣布朝集使“宜且
土贡政策大肆与地方争利。《旧唐书・李德裕传》 权停”。此后, 唐廷多次尝试恢复这一制度, 但
载: “昭愍皇帝童年缵历, 颇事奢靡, 即位之年 都没有成功。没有朝集使向中央押解土贡, 朝廷
七月, 诏浙西造 银 盝 子 妆 具 二 十 事 进 内 。”时李 不得不经常派出“征贡之使”, 向地方索要贡献。
德裕主政浙西, 上表称: “贞元中, 李錡任观察 注释:
使日, 职兼盐铁, 百姓除随贯出榷酒钱外, 更置 ① [ 美 ] P・萨 缪 尔 森・W・诺 德 豪 斯 : 《 经 济 学 》
官酤, 两重纳榷 , 获利至厚。又访闻当时进奉, ( 中译本) , 商务印书馆 1982 年版。

亦兼用盐铁羡余, 贡献繁多, 自后莫及。至薛苹 ② 方忠、张华荣: 《 三 层 互 动 : 中 央 政 府 与 地 方 政


府的正和博弈》, 《成都行政学院学报》 2005 年第 1 期。
任观察使时, 又奏置榷酒, 上供之外, 颇有余
③ 陈 明 光 : 《 唐 代 前 期 国 家 预 算 形 态 述 论 》, 《 财
财, 军用之间, 实为优足。自元和十四年七月三
政研究》 1989 年第 4 期。
日敕, 却停榷酤。又准元和十五年五月七日赦
④ 陈明光: 《唐代“ 除 陌 ” 释 论 》, 《 中 国 史 研 究 》
文, 诸州羡余, 不令送使, 唯有留使钱五十万
1984 年第 4 期。
贯。每年支用, 犹欠十三万贯不足, 常须是事节
⑤ 陈明光: 《论唐代 方 镇 “ 进 奉 ”》, 《 中 国 社 会 经
俭, 百计补填, 经费之中, 未免悬欠。至于绫纱 济史研究》 1985 年第 1 期。
等物, 犹是本州所出, 易于方圆。金银不出当 ⑥ 陈明光: 《唐朝的 两 税 三 分 制 与 常 平 义 仓 制 度 》,
州, 皆 须 外 处 回 市 。 …… 去 二 月 中 奉 宣 令 进 盝 《中国农史》 1988 年第 4 期。
子, 计用银九千四百余两。其时贮备, 都无二三 ⑦ 黄 永 年 : 《 论 建 中 元 年 实 施 两 税 法 的 意 图 》,
百两, 乃诸头收市, 方获制造上供。昨又奉宣 《陕西师范大学学报》 1988 年第 3 期。
旨, 令进妆具二十件, 计用银一万三千两, 金一 ⑧ 王 寿 南 : 《 唐 代 藩 镇 与 中 央 关 系 之 研 究 》, 转 引
百三十两。寻令并合四节进奉金银, 造成两具进 自胡戟等主编《二十世纪 唐 研 究 》, 中 国 社 会 科 学 出 版 社

纳讫。今差人于淮南收买, 旋到旋造, 星夜不 2002 年版, 第 420 页。


⑨ 关于唐代土贡研究, 可参见如下文献: 王永兴:
辍, 虽力营求, 深忧不迨。”从李德裕所述来看,
—— 代 土 贡 研 究 之 一 》, 《 北 京 大
《 唐 代 土 贡 资 料 系 年 —唐
朝廷为了搜刮地方财富可谓不遗余力, 而且数量
学 学 报 》 1982 年 第 2 期 ; 张 仁 玺 《 唐 代 土 贡 考 略 》,
令人吃惊。号称富裕的江南道, 在朝廷没完没了
《 山 东 师 范 大 学 学 报 》 1992 年 第 3 期 ; 王 永 平 : 《 从 土
的索要下, 也是“每年支用, 犹欠十三万贯不
贡 看 唐 代 的 宫 廷 饮 食 》, 《 饮 食 文 化 研 究 》 2004 年 第 3 、
足, 常须是事节俭, 百计补填, 经费之中, 未免
4 期; 张泽咸: 《唐五代赋役史草》第 6 章《土贡与进
悬欠。”李德裕 的 上 表 暂 时 阻 止 了 这 次 征 索 , 但 奉 》, 中 华 书 局 1986 年 版 ; 葛 承 雍 : 《 唐 代 国 库 制 度 》,
也只起了一个月的作用, “逾月之后, 征贡之 三秦出版社 1990 年版; 李 锦 绣 : 《 唐 财 政 史 稿 》 上 卷 第
使, 道路相继”。不久又“诏进可幅盘条缭绫一 二分册, 北京大学出 版 社 1995 年 版 ; 袁 本 海 : 《 唐 代 关
千匹”。上述行 为 都 是 借 土 贡 名 义 , 充分反映了 内 道 与 江 南 道 土 贡 对 比 研 究 》, 中 央 民 族 大 学 硕 士 论 文 ,
中央利用土贡的名义与地方争利的实质。 2005 年 6 月, 等。
朝集制度的变化也反映了中央与地方关系的 ⑩ 《贞观政要》卷 8 《贡赋》。
微妙变化。唐代朝集制度大致确立于贞观初年。 #
"
! # 王永兴: 《 唐 代 土 贡 资 料 系 年 —唐
0
! —— 代 土 贡 研 究

朝集使进京除了“上计”的任务外, 还要向朝廷 之一》, 《北京大学学报》 1982 年第 2 期。


# 《旧唐书・李德裕传》。
1
!
进奉土贡。《唐六典》卷 3 《尚书户部》“户部
# 《 资 治 通 鉴 》 卷 193 “ 贞 观 五 年 正 月 ” 条 载 : “ 朝
"
!
郎中员外郎”条载: “凡天下朝集使, ……元日
集使赵郡王孝恭等上表, 以四夷咸服, 请 封 禅 ”。
陈其贡篚于殿庭 ”。朝集使向朝庭呈献贡品, 是
# 《资治通鉴》卷 204 “天授二年正月”条。
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中央权威的象征。唐前期朝集制度运行得比较平
# 《旧唐书・德宗纪》。
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稳。据载, 武周时期, 一次云集洛阳的朝集使竟
( 责任编辑 刘保昌)

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