REPBLICA DEL ECUADOR CONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIN Rafael Correa Delgado Presidente Constitucional de la Repblica

Ren Ramrez Gallegos Secretario Nacional de Planificacin y Desarrollo Miguel Carvajal Aguirre Ministro Coordinador de Seguridad Diego Borja Cornejo Ministro Coordinador de Poltica Econmica Ricardo Patio Aroca Ministro Coordinador de la Poltica Nathalie Cely Surez Ministra Coordinadora de la Produccin, Empleo y Competitividad Jeannette Snchez Zurita Ministra Coordinadora de Desarrollo Social Mara Fernanda Espinosa Garcs Ministra Coordinadora de Patrimonio Galo Borja Prez Ministro Coordinador de Sectores Estratgicos Montgomery Snchez Reyes Representante del Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador Pal Granda Lpez Representante de la Asociacin de Municipalidades del Ecuador Hugo Quiroz Vallejo Representante del Consejo de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador Carlos Dez Torres Representante del Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social (observador) Diego Martnez Vinueza Secretario del Consejo

Repblica del Ecuador. Plan Nacional de Desarrollo Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural Versin Resumida Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo SENPLADES, 2009 Quito, Ecuador (primera edicin, 20.000 ejemplares) Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente El Plan fue elaborado por la SENPLADES en su condicin de Secretara Tcnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa conforme el Decreto Ejecutivo 1577 de 26 de febrero de 2009 y presentado por el Presidente Rafael Correa para conocimiento y aprobacin en el Consejo Nacional de Planificacin. El Plan Nacional de Desarrollo, denominado para este perodo de Gobierno Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 fue aprobado en sesin de 05 de noviembre de 2009, mediante Resolucin No. CNP-001-2009. Los Directorios de la Asociacin de Municipalidades de Ecuador, AME, y del Consejo Nacional de Juntas Parroquiales de Ecuador, CONAJUPARE, fueron renovados con fecha posterior a la sesin en la que el Consejo Nacional de Planificacin aprob el Plan. Se incluyen en esta publicacin los nombres de las actuales autoridades de estas Instituciones.

Este documento constituye una versin resumida del Plan. Para visualizar la versin completa favor remitirse al siguiente enlace: http://plan.senplades.gov.ec

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ndice
Presentacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1. El Proceso de Construccin del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 . . . . . . . . . . . 10 1.1. Disposiciones constitucionales sobre la planificacin nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.2. Elementos orientadores para la formulacin del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.3. Planificacin participativa para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.4. Logros y alcances del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2. Orientaciones ticas y programticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.1. Orientaciones ticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.2. Orientaciones programticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3. Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3.2. Principios para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3.3. El Buen Vivir en la Constitucin del Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.4. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 4. Diagnstico Crtico: 3 Dcadas de Neoliberalismo, 31 Meses de Revolucin Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.1. Por qu el Ecuador del nuevo milenio necesitaba un cambio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.2. 31 Meses de Revolucin Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 5. Hacia un Nuevo Modo de Generacin de Riqueza y Re-distribucin para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 5.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 5.2. La construccin de un nuevo modo de acumulacin y re-distribucin para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 5.3. Fases de la nueva estrategia de acumulacin y re-distribucin en el largo plazo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 6. Estrategias para el Perodo 2009 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 6.1. Democratizacin de los medios de produccin, re-distribucin de la riqueza y diversificacin de las formas de propiedad y organizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 6.2. Transformacin del patrn de especializacin de la economa, a travs de la sustitucin selectiva de importaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 6.3. Aumento de la productividad real y diversificacin de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 6.4. Insercin estratgica y soberana en el mundo e integracin latinoamericana . . . . . . . . 61 6.5. Transformacin de la educacin superior y transferencia de conocimiento a travs de ciencia, tecnologa e innovacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 6.6. Conectividad y telecomunicaciones para la sociedad de la informacin y el conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 6.7. Cambio de la matriz energtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 6.8. Inversin para el Buen Vivir en el marco de una macroeconoma sostenible . . . . . . . . . 65 6.9 Inclusin, proteccin social solidaria y garanta de derechos en el marco del Estado Constitucional de Derechos y Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

6.10. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del patrimonio natural y fomento del turismo comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 6.11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentracin y descentralizacin . . . . . . . . . 69 6.12. Poder ciudadano y protagonismo social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 7. Objetivos Nacionales para el Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social y territorial en la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la poblacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Objetivo 5: Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin estratgica en el mundo y la integracin Latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas . . . . . . . 80 Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios pblicos, interculturales y de encuentro comn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Objetivo 11: Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible . . . . . . . . . . . . . . 85 Objetivo 12: Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 8. Estrategia Territorial Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 8.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 8.2. Configuracin del territorio ecuatoriano a lo largo de la historia . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 8.3. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 8.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberana alimentaria. . . . . . . . . . 96 8.5. Jerarquizar y hacer la infraestructura de movilidad, energa y conectividad . . . . . . . . . 97 8.6. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables . . . . . . . . 100 8.7. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 8.8. Fomentar la insercin estratgica y soberana en el mundo y la integracin latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 8.9. Consolidar un modelo de gestin descentralizado y desconcentrado, con capacidad de planificacin y gestin territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 8.10. Orientaciones para la planificacin territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 9. Criterios para la Planificacin y Priorizacin de la Inversin Pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 9.1. Satisfaccin de las necesidades bsicas para la generacin de capacidades y oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 9.2. Acumulacin de capital en sectores productivos generadores de valor . . . . . . . . . . . . 114 9.3. Metodologa de priorizacin de la inversin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 10. Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 11. Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Presentacin
Cuando en enero de 2007 iniciamos la construccin del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, Plan para la Revolucin Ciudadana, no partimos de cero. La propuesta de cambio, definida en el Plan de Gobierno que el Movimiento Pas present a la ciudadana, en el marco de su participacin electoral de los aos 2006, 2007 y 2008, traz ya los grandes lineamientos de una agenda alternativa para el Ecuador. Ahora, nuestro desafo es su consolidacin, por ello el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 plantea nuevos retos orientados hacia la materializacin y radicalizacin del proyecto de cambio de la Revolucin Ciudadana, a la construccin de un Estado Plurinacionalidad e Intercultural y finalmente a alcanzar el Buen Vivir de las y los ecuatorianos. Al igual que aquel Plan que rigi el anterior perodo de gobierno, el Plan 2009-2013 recoge y busca concretar las revoluciones delineadas por la Revolucin Ciudadana. Dichas apuestas de cambio tambin constituyeron orientaciones para el proceso constituyente, que finalmente se plasmaron en el nuevo pacto social que constituye la Constitucin de la Repblica del Ecuador. Tales revoluciones son: 1. Revolucin constitucional y democrtica, para sentar las bases de una comunidad poltica incluyente y reflexiva, que apuesta a la capacidad del pas para definir otro rumbo como sociedad justa, diversa, plurinacional, intercultural y soberana. 2. Revolucin tica, para garantizar la transparencia, la rendicin de cuentas y el control social, como pilares para la construccin de relaciones sociales que posibiliten el reconocimiento mutuo entre las personas y la confianza colectiva, imprescindibles para impulsar este proceso de cambio en el largo plazo. 3. Revolucin econmica, productiva y agraria, para superar el modelo de exclusin heredado y orientar los recursos del Estado a la educacin, salud, vialidad, vivienda, investigacin cientfica y tecnolgica, trabajo y reactivacin productiva, en armona y complementariedad entre zonas rurales y urbanas. 4. Revolucin social, para que a travs de una poltica social articulada a una poltica econmica incluyente y movilizadora, el Estado garantice los derechos fundamentales de todas las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades. 5. Revolucin por la dignidad, soberana e integracin latinoamericana, para mantener una posicin clara, digna y soberana en las relaciones internacionales y frente a los organismos multilaterales, avanzar hacia una verdadera integracin con Amrica Latina y el Caribe, as como insertar al pas de manera estratgica en el mundo. Las propuestas contenidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, plantean importantes desafos tcnicos y polticos e innovaciones metodolgicas e instrumentales. Sin embargo, el significado ms profundo del Plan est en la ruptura conceptual que plantea con los idearios del

Consenso de Washington1 y con las aproximaciones ms ortodoxas del concepto de desarrollo. El Buen Vivir forma parte de una larga bsqueda de modos, formas de vida que han impulsado los actores sociales de Amrica Latina durante las ltimas dcadas, como parte de sus reivindicaciones frente al modelo econmico neoliberal. En el caso ecuatoriano, dichas reivindicaciones fueron incorporadas en la Constitucin, convirtindose entonces en los principios y orientaciones del nuevo pacto social. No obstante, el Buen Vivir se construye continuamente desde reivindicaciones que buscan una visin que supere los estrechos mrgenes cuantitativos del economicismo y permita la aplicacin de un nuevo paradigma cuyo fin no sea los procesos de acumulacin material, mecanicista e interminable de bienes, sino que promueva un estrategia econmica incluyente, sostenible y democrtica; es decir, que incorpore a los procesos de acumulacin y redistribucin a los actores que histricamente han sido excluidos de las lgicas del mercado capitalista, as como a aquellas formas de produccin y reproduccin que se fundamentan en principios diferentes a dicha lgica de mercado. Asimismo, se construye desde las posiciones que reivindican la revisin y reinterpretacin de la relacin entre la naturaleza y los seres humanos, es decir, desde el trnsito del actual antropocentrismo al biopluralismo (Guimaraes en Acosta, 2008): que la actividad humana realice un uso de los recursos naturales adaptado a la generacin (regeneracin) natural de los mismos. Finalmente, el Buen Vivir se construye tambin desde la bsqueda de igualdad y justicia social, y desde el reconocimiento, la valoracin y el dilogo de los pueblos y de sus culturas, saberes y modos de vida. Entonces, el Buen Vivir es un concepto complejo, no lineal, histricamente construido y en constante re-significacin. Con estas precisiones, nos aventuramos a sintetizar qu entendemos por

Buen Vivir la satisfaccin de las necesidades, la consecucin de una calidad de vida y muerte digna, el amar y ser amado, y el florecimiento saludable de todos y todas, en paz y armona con la naturaleza y la prolongacin indefinida de las culturas humanas. El Buen Vivir presupone tener tiempo libre para la contemplacin y la emancipacin, y que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se amplen y florezcan de modo que permitan lograr simultneamente aquello que la sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno -visto como un ser humano universal y particular a la vez- valora como objetivo de vida deseable (tanto material como subjetivamente y sin producir ningn tipo de dominacin a un otro). Nuestro concepto de Buen Vivir nos obliga a reconstruir lo pblico para reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros entre diversos pero iguales- a fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento, y con ello posibilitar la autorrealizacin y la construccin de un porvenir social compartido (Ramrez, 2008: 387). Esta ruptura conceptual que proponemos tiene orientaciones ticas y principios que marcan el camino hacia un cambio radical para la construccin de una sociedad justa, libre y democrtica. Las orientaciones ticas se expresan en cinco dimensiones: justicia social y econmica, justicia democrtica y participativa, justicia intergeneracional e interpersonal, justicia transnacional y justicia como imparcialidad. A su vez, propone desafos al proyecto de cambio que se pueden sintetizar en: Construir una sociedad que reconozca la unidad en la diversidad. Reconocer al ser humano como gregario que desea vivir en sociedad. Promover la igualdad, la integracin y la cohesin social como pauta de convivencia. Garantizar progresivamente los derechos universales y la potenciacin de las capacidades humanas. Construir relaciones sociales y econmicas en armnica con la naturaleza.

Salida ideolgica a la crisis del capitalismo que surge de una conferencia realizada por el Institute for International Economics, en Washington, en 1989.

 Edificar una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa. Consolidar relaciones de trabajo y de ocio liberadoras. Reconstruir lo pblico. Profundizar la construccin de una democracia representativa, participativa y deliberativa. Consolidar un Estado democrtico, pluralista y laico. La ruptura conceptual con el concepto de desarrollo y el modo de Estado se plasman en una Estrategia de largo plazo que busca construir una bipolis ecoturstica, cuyo desafo es concretar un nuevo modo de generacin de riqueza y redistribucin post-petrolera para el Buen Vivir, la misma que define, para la primera fase de su aplicacin durante el perodo 2009-2013, doce estrategias de cambio: I. Democratizacin de los medios de produccin, re-distribucin de la riqueza y diversificacin de las formas de propiedad y de organizacin. II. Transformacin del patrn de especializacin de la economa a travs de la sustitucin selectiva de importaciones. III. Aumento de la productividad real y diversificacin de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales. IV. Insercin estratgica y soberana en el mundo e integracin latinoamericana. V. Transformacin de la educacin superior y transferencia de conocimiento en ciencia, tecnologa e innovacin. VI. Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la informacin. VII. Cambio de la matriz energtica. VIII. Inversin para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconoma sostenible. IX. Inclusin, proteccin social solidaria y garanta de derechos en el marco del Estado. X. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo comunitario. XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentracin y descentralizacin. XII. Poder ciudadano y protagonismo social.

Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo concreto y propone una lgica de planificacin a partir de los siguientes 12 grandes objetivos nacionales, los mismos que ya fueron planteados en el Plan 2007-2010 y que ahora son actualizados bajo parmetros que se relacionan con el desempeo de las metas nacionales, con las distintas propuestas de accin pblica sectorial y territorial, y principalmente con la necesidad de concretar los desafos derivados del nuevo marco constitucional. Los objetivos actualizados del Plan Nacional para el Buen Vivir son: Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social y territorial en la diversidad. Objetivo 2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana. Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la poblacin. Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable. Objetivo 5. Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin estratgica en el mundo y la integracin Latinoamericana. Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas. Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios pblicos, interculturales y de encuentro comn. Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad. Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia. Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica. Objetivo 11. Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible. Objetivo 12. Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir. Este Plan no es concebido como la suma de partes y elementos dispersos. Tiene una mirada integradora, basada en un enfoque de derechos que va ms all de la entrada sectorialista tradicional, y tiene como ejes la sustentabilidad

ambiental y las equidades de gnero, generacional, intercultural y territorial. La armonizacin de lo sectorial con los objetivos nacionales supuso un gran esfuerzo de coordinacin y articulacin interestatal para conjugar la problemtica, las polticas y las visiones sectoriales con los grandes intereses nacionales. Para propiciar esta articulacin, la formulacin de este Plan se sustent en un proceso de diseo de agendas sectoriales, consideradas como instrumentos de coordinacin y concertacin sectorial, las cuales representan un esfuerzo de definicin de polticas, estrategias, programas y proyectos que ejecuta cada gabinete sectorial de la Funcin Ejecutiva. Las agendas y polticas sectoriales brindan coherencia a la gestin pblica con respecto a las disposiciones constitucionales, los objetivos del Buen Vivir y la planificacin operativa, lo que determina un flujo de articulacin entre las orientaciones programticas de mediano plazo y la gestin institucional efectiva. La concertacin sectorial no es suficiente, se requiere articular las distintas visiones de los territorios y sus poblaciones, con el objeto de fortalecer su integracin y mejorar las condiciones de vida de las y los ecuatorianos. Es un proceso de doble va, en el que la planificacin local alimenta y nutre a la planificacin nacional y viceversa, como parte de un proceso de construccin de un nuevo tipo de Estado policntrico. As, en 2007 el Ecuador impuls un Plan Nacional de Desarrollo en el cual la perspectiva territorial se incorpor a partir de los planes provinciales. Para el periodo 2009-2013 la Estrategia Territorial Nacional constituye una de las principales innovaciones del Plan en tanto incorpora al ordenamiento territorial e identifica las principales intervenciones y proyectos estratgicos en los territorios. El proceso de formulacin de agendas para las siete zonas de planificacin, permiti identificar las necesidades de las poblaciones relacionadas a las cualidades, potencialidades y limitaciones de los territorios, as como desarrollar una propuesta de modelo territorial en el que se expresan los lineamientos para el uso del suelo y las intervenciones estratgicas articuladas a una propuesta nacional.

Todo este nuevo esquema de planificacin nacional tambin implica la construccin de la planificacin de manera fuertemente participativa. La formulacin de este plan responde a un proceso sostenido de consulta que inici con la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Se caracteriza por la diversidad de actores que formaron parte del mismo, y se concibe en varios momentos. Es particularmente importante resaltar la organizacin de Talleres de Consulta Ciudadana con nfasis en la articulacin del Plan en los territorios, en Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo, Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena; adicionalmente, se realizaron dos talleres nacionales en Quito y Guayaquil para analizar los alcances a los objetivos, polticas y lineamientos de accin pblica. Por sus especificidades territoriales, ambientales y culturales se organiz un taller en Galpagos y otro con pueblos y nacionalidades en la ciudad de Baos. En dichos talleres participaron ms de 4.000 representantes de la sociedad ecuatoriana organizados en ms de 85 mesas de trabajo en las cuales se discutieron tanto los objetivos nacionales cuanto las estrategias territoriales. Los resultados de los procesos participativos fueron difundidos a travs de las fichas de sistematizacin de cada taller publicadas en el sitio web creado para el efecto. Adicionalmente, se organizaron eventos masivos que permitieron la difusin de los contenidos del Plan entre la ciudadana, en las plazas pblicas de las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Loja y Manta. Como aporte a la discusin, particularmente desde la ciudadana no organizada, se aplicaron sondeos de opinin a ms de 5.000 personas, para recoger opiniones de ciudadanos y ciudadanas respecto al significado del Buen Vivir as como de acciones relevantes para el prximo periodo de gobierno. Al igual que el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, la arquitectura del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 consta de tres partes fundamentales: una primera conceptual, una segunda de definicin de polticas pblicas y finalmente una instrumental.

En su primera parte, el Plan presenta las orientaciones y principios para un cambio radical orientado hacia el Buen Vivir, luego incorpora un diagnstico crtico sobre los procesos econmicos, sociales y polticos que han caracterizado al pas y propone las transformaciones necesarias para alcanzar, en el mediano plazo, un nuevo modo de acumulacin y redistribucin para el Buen Vivir. En su segunda parte, el Plan desarrolla los contenidos de los 12 Objetivos Nacionales para el Buen Vivir, actualizados en funcin de los contenidos constitucionales, los resultados de la evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, las agendas y polticas sectoriales y territoriales, las acciones e inversiones pblicas y los aportes ciudadanos. En ellos se definen polticas, lineamientos de polticas y metas que permitan hacer un seguimiento de los resultados logrados por el Gobierno. Estas metas, que fueron validadas por las instituciones ejecutoras, rompen con las inercias burocrticas e institucionales y muestran el compromiso del Gobierno Nacional para cumplir con su propuesta de transformacin. En su tercera parte y como una de las innovaciones, este Plan incluye la Estrategia Territorial Nacional, la misma que identifica y territorializa las principales intervenciones y proyectos estratgicos nacionales. Se incluyen como anexos complementarios a la estrategia territorial una primera versin de las agendas zonales. stas constituyen un aporte para un proceso de discusin ampliado en el que se brinde sustento al diseo de polticas pblicas en funcin de la diversidad propia del pas. En su parte final, el Plan desarrolla criterios para la asignacin de recursos a travs de la formulacin del Plan Plurianual de Inversiones. Cabe resaltar que la planificacin y priorizacin de la inversin pblica estuvo acompaada de un proceso de anlisis, validacin y jerarquizacin de programas y proyectos articulados a las estrategias de mediano plazo y a las polticas definidas en cada objetivo. La parte instrumental de este Plan es una herramienta flexible y dinmica, en formato magntico, que, adems de los contenidos antes descritos, recopila los resultados de la participacin en las

mesas de consulta ciudadana e incluye informacin adicional al propio Plan en miras a garantizar su actualizacin permanente conforme se van formulando polticas complementarias. En esta herramienta se incluye adems una opcin de visualizacin geogrfica de indicadores a fin de proporcionar a los gestores de polticas pblicas instrumentos que les permitan realizar proyecciones de cobertura y ver los impactos que podran tener sus programas en el territorio, tomando en cuenta la sostenibilidad ambiental y las equidades de gnero, generacional, intercultural y territorial. Finalmente, es necesario recalcar que el Plan Nacional para el Buen Vivir es un primer paso para la construccin del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa que tiene como finalidad descentralizar y desconcentrar el poder y construir el Estado Plurinacional e Intercultural. En este afn, y siguiendo las disposiciones constitucionales, este Plan deja abiertas las puertas e invita a la construccin de Planes de Vida de los diferentes pueblos y nacionalidades del pas, as como, a la elaboracin del Plan de la circunscripcin territorial especial de la Amazona. De la misma forma, y en el marco de sus autonomas, recomienda a los Gobiernos Autnomos Descentralizados la articulacin con este Plan y la actualizacin de sus instrumentos de planificacin y prioridades de intervencin territorial. El Plan Nacional para el Buen Vivir 20092013. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural, ha sido elaborado a travs de la orientacin tcnica y metodolgica de la Secretara de Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES), en coordinacin con los equipos tcnicos de los distintos Ministerios y Secretaras de Estado y sobre todo con los aportes de ciudadanas y ciudadanos ecuatorianos. La aprobacin del Plan en el Consejo Nacional de Planificacin constituye un hito en la aplicacin de la Constitucin as como tambin en la consolidacin de la democracia participativa. Ren Ramrez Gallegos
SECRETARIO NACIONAL DE PLANIFICACIN Y DESARROLLO

1. El Proceso de Construccin del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013

La elaboracin de este Plan supuso enfrentar cuatro grandes desafos: articular la planificacin al nuevo marco constitucional, al reforzar la planificacin por Objetivos Nacionales para el Buen Vivir; generar procesos de articulacin y retroalimentacin interestatal que integren la gestin por resultados; incorporar de manera efectiva la planificacin y el ordenamiento territorial; e impulsar un proceso de participacin social.

Segn la disposicin constitucional contenida en el Art. 280, el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarn las polticas, programas y proyectos pblicos; la programacin y ejecucin del presupuesto del Estado; y la inversin y la asignacin de los recursos pblicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autnomos descentralizados. Su observancia ser de carcter obligatorio para el sector pblico e indicativo para los dems sectores.

1.1. Disposiciones constitucionales sobre la planificacin nacional

La Constitucin de 2008 posiciona a la planificacin y a las polticas pblicas como instrumentos para la consecucin de los Objetivos del Buen Vivir y la garanta de derechos. Segn la Carta Magna, la planificacin tiene por objeto propiciar la equidad social y territorial y promover la concertacin. Para ello, debe asumir como prioridad la erradicacin de la pobreza, la promocin del desarrollo sustentable, y la re-distribucin equitativa de los recursos y la riqueza. En este nuevo enfoque, las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, tienen el derecho de participar de manera protagnica en la toma de decisiones, en la formulacin de polticas y en la gestin de los asuntos pblicos.

1.2. Elementos orientadores para la formulacin del Plan

La Constitucin 2008 en tanto nuevo pacto social aprobado en referndum es el principal referente del proceso de formulacin de la planificacin nacional. En funcin de ella se actualiz el Plan y se le dio una denominacin diferente para el nuevo perodo de gobierno, que refleja el cambio de paradigma, del desarrollo hacia el Buen Vivir. As, se transform en el Plan Nacional para el Buen Vivir, 2009 - 2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural. La formulacin de este Plan se fundamenta adems en la propuesta de gobierno de Rafael Correa

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El Estado y la gestin pblica tradicionalmente estructurados bajo una lgica de planificacin y ejecucin sectorial desarrollaron, durante el periodo 2007-2009, un esfuerzo de articulacin. Como parte de una gestin por resultados, las polticas y programas se articulan para el cumplimiento de las metas, con la respectiva apropiacin, coordinacin y vinculacin entre las

Figura 1.1: Flujo de articulacin de estrategias con la gestin institucional

Elaboracin: SENPLADES

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1. EL PROCESO

DE

Asimismo, se sustenta en un diagnstico crtico de la situacin del pas, en un anlisis de avances en el cumplimiento de metas del Plan 20072010 y en la evaluacin de polticas, programas y proyectos del sector pblico para determinar su impacto, eficiencia y resultado en relacin con el logro de los objetivos propuestos.

El desafo de pasar de la lgica de planificacin sectorial a la planificacin por objetivos requiere un esfuerzo para privilegiar las articulaciones entre todas las reas a fin de construir una visin de la poltica pblica como un todo estructurado. Para propiciar esta articulacin, la formulacin de este Plan se sustent en un proceso de diseo de agendas sectoriales, una por cada gabinete sectorial de la Funcin Ejecutiva, consideradas como instrumentos de coordinacin sectorial. Las agendas sectoriales brindan coherencia a las propuestas de gestin pblica con respecto a la Constitucin, los objetivos del Buen Vivir y la planificacin operativa. Ello determina un flujo de articulacin entre las orientaciones programticas de mediano plazo y la gestin institucional efectiva (Figura 1.1).

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

ratificada por el pueblo ecuatoriano en las urnas y, por tanto, con la legitimidad poltica de un mandato social y ciudadano al que el Gobierno Nacional debe responder y rendir cuentas.

distintas instituciones pblicas involucradas para la ejecucin, seguimiento y evaluacin.

PARA EL

BUEN VIVIR

Las metas e indicadores constituyen elementos fundamentales para el seguimiento y evaluacin de la accin pblica en relacin a los impactos y resultados esperados hasta el ao 2013. La lnea base de los indicadores corresponde al ao 2008 o al ltimo ao con informacin disponible2. Cuentan con la validacin de los ministerios ejecutores y ministerios coordinadores. Tambin, como parte del proceso de articulacin del Plan con la planificacin institucional, las entidades pblicas realizan sus planes operativos institucionales en funcin de los objetivos nacionales lo cual permite complementar las metas e indicadores del Plan con indicadores especficos y de gestin propios de cada entidad. El cumplimiento de las metas establecidas en el Plan es de responsabilidad conjunta de todas las Funciones del Estado, de los Gobiernos Autnomos Descentralizados y adicionalmente requiere el compromiso de todos los actores de la sociedad civil. Adems, el conocimiento tcito, prctico o subjetivo, anclado en diferentes instancias sociales, pero no necesariamente codificable, obliga a mltiples mecanismos de retroalimentacin del Plan con participacin ciudadana, reconociendo que el conocimiento tiene carcter social y es parte consustancial de la accin colectiva. Por ello el Plan incluye tambin mecanismos de dilogo con la ciudadana para identificar los resultados de programas pblicos as como para el seguimiento a la ejecucin de la inversin pblica. La formulacin de este Plan incluy un proceso indito de planificacin, priorizacin y programacin de la inversin pblica para el perodo cuatrianual. La identificacin de los requerimientos de inversin estuvo acompaada de un proceso de anlisis, validacin y jerarquizacin de programas y proyectos a partir de las agendas y polticas de cada Consejo Sectorial. A partir de la informacin antes mencionada se inici un proceso tcnico que permita la asignacin de recursos, a nivel de proyecto, teniendo en cuenta determinados criterios como: las polticas

definidas en este Plan, las estrategias de mediano plazo, las prioridades del programa poltico aprobado en las urnas, el ndice de Prioridad de la Inversin y la jerarquizacin de los Ministerios Coordinadores. La formulacin de escenarios de inversin permiti dimensionar los impactos en la caja fiscal y los requerimientos de financiamiento que garanticen la sostenibilidad fiscal. El resultado es el Plan Plurianual de Inversin, que deber ser revisado y actualizado para la elaboracin del correspondiente presupuesto anual. La concertacin sectorial no es suficiente. Hace falta pensar el territorio como el espacio de concrecin de la poltica pblica en un proceso de doble va, en el que la planificacin local alimenta y nutre a la planificacin nacional y viceversa, en el marco de la construccin de un nuevo tipo de Estado policntrico. En 2007, el Ecuador impuls un Plan Nacional de Desarrollo, en donde fue incorporada la perspectiva territorial a partir de los planes provinciales. Para el perodo 2009-2013, la Estrategia Territorial Nacional constituye una de las principales innovaciones del Plan, en tanto incorpora al ordenamiento territorial e identifica las principales intervenciones y proyectos estratgicos en los territorios. El proceso de formulacin de agendas zonales permiti reconocer las necesidades de las poblaciones y las cualidades, potencialidades y limitaciones de los territorios, y desarrollar una propuesta de modelo territorial en el que se expresen los lineamientos para el uso del suelo y las polticas estratgicas para el mbito regional, articulados a una propuesta nacional. La Estrategia Territorial Nacional deber convalidarse y enriquecerse a partir del desarrollo de procesos de planificacin y ordenamiento territorial de carcter participativo que cuenten con los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Se debe tambin fortalecer mecanismos de coordinacin de la gestin en los territorios, para construir conjuntamente un modelo territorial equilibrado e incluyente. El Plan no es la suma de los planes locales ni sectoriales del Estado ecuatoriano. Sin embargo

Las metas se complementan con indicadores de apoyo para el seguimiento y la evaluacin del Plan.

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las demandas y aspiraciones territoriales fueron analizadas y aportaron a su construccin. A este esfuerzo se sumar el apoyo para la formulacin de los Planes de Vida de los pueblos y nacionalidades del Ecuador y del Plan para la circunscripcin territorial especial de la Amazona.

Talleres de consulta ciudadana

Se organizaron en procura de enfatizar en la articulacin del Plan en los territorios con actores de todo el pas reunidos regionalmente en Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo, Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena. Adicionalmente, se realizaron dos talleres nacionales en Quito y Guayaquil. Dadas las especificidades territoriales, ambientales y culturales, se organiz un taller en Galpagos y otro con pueblos y nacionalidades indgenas, en Baos. Participaron en total ms de 4.000 personas. Los Talleres tuvieron como objetivos identificar propuestas de polticas nacionales, a partir de un anlisis de los actores locales, sobre la base de su conocimiento de la realidad regional para intentar rebasar la perspectiva micro comunidad-cantn-provincia y abordar integralmente la problemtica del pas. Por ello se dise una metodologa que indujo a la reflexin de las orientaciones nacionales desde las realidades regionales. Los resultados fueron difundidos a travs de las fichas de sistematizacin de cada taller, publicadas en el sitio web que se cre para el efecto. Adicionalmente, se organizaron eventos masivos, que permitieron la difusin del Plan entre la ciudadana en las plazas pblicas de las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja. Tambin, como aporte a la discusin sobre prioridades de la sociedad ecuatoriana desde la ciudadana no organizada, se aplicaron sondeos de opinin a ms de 5.000 personas.

1.3. Planificacin participativa para el Buen Vivir

La participacin ciudadana es un derecho. La planificacin participativa se inspira adems por la valoracin tica de la posibilidad de un ejercicio democrtico de encuentro de intereses particulares y por la necesidad de contar con el conocimiento y las habilidades de las personas destinatarias del Plan, como corresponsables del diseo y gestin de acciones pblicas que estn referidas al conjunto de la sociedad. La elaboracin participativa de este Plan responde a un proceso sostenido de consulta que inici con la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. ste se caracteriza por la diversidad de actores que formaron parte del proceso, y se concibe, en varios momentos, de veeduras ciudadanas a la ejecucin de polticas, la consulta ciudadana nacional y regional, y el dilogo y concertacin con los actores sociales e institucionales.

Veeduras ciudadanas
Entre junio de 2008 y marzo de 2009 se implementaron espacios ciudadanos con la participacin de mujeres y hombres de diferentes contextos socio-culturales, de diferente edad, opcin sexual, condicin y posicin para velar por el buen desempeo, sugerir modificaciones y observar todo el ciclo de las polticas pblicas derivadas del Plan Nacional de Desarrollo, y de los programas y proyectos que se ejecutan en las siete zonas de planificacin. Los resultados y observaciones de las veeduras han sido incorporados en este nuevo Plan Nacional para el Buen Vivir. De este modo, la accin pblica puede nutrirse del saber acumulado por los colectivos sociales

Dilogo y concertacin con actores sociales e institucionales

Se realiz tambin un proceso de consulta con los Consejos Nacionales para la Igualdad. Ellos han desplegado procesos de dilogo con las organizaciones, los movimientos sociales, los pueblos y nacionalidades, con el objetivo de definir participativamente las polticas que se requieren para un desarrollo inclusivo de sectores que han sido histricamente discriminados.

13

1. EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

y ciudadanos en sus luchas. Este proceso promueve el empoderamiento ciudadano para la convivencia en la diversidad y fortalece el tejido social.

PARA EL

BUEN VIVIR

Principios metodolgicos de los talleres de consulta ciudadana Dilogo de saberes. Entre saberes tcnicos, acadmicos y populares, de modo que todos tengan las mismas posibilidades de ser escuchados e incorporados en el proceso. Valorar la experiencia. Las vivencias y la experiencia de los y las participantes fueron el punto de partida y ocuparon un lugar central, de manera que la voz de los participantes no fuese subsumida a la voz de expertos. La diversidad como riqueza. Se potenci la diversidad de participantes, criterios y propuestas. La diversidad no fue vista como un obstculo, sino estimulada y promovida. La deliberacin por sobre el consenso. Se promovi un proceso de discusin y argumentacin de posiciones, como parte del ejercicio de construccin de ciudadana. Los disensos y los consensos fueron sealados y recogidos, sin llegar a acuerdos forzados. Del pensamiento fragmentado al pensamiento complejo. Se busc superar la lgica de planificacin sectorial y promover una planificacin a partir de objetivos nacionales y las estrategias territoriales. Ejes transversales. Se integraron los enfoques de gnero, generacional, territorial e intercultural en la reflexin. Flexibilidad. Se adapt la metodologa a los diversos contextos y participantes en las mesas de consulta.

integrados a las polticas sectoriales. Sin embargo, an se requiere reafirmar dicha articulacin con la gestin pblica y la planificacin institucional para cubrir vacos y evitar superposiciones. Se consigui un alto grado de involucramiento de las instituciones pblicas rectoras de las polticas, particularmente de los ministerios coordinadores y de instancias que permitieron consolidar los ejes transversales (gnero, interculturalidad, enfoque generacional y territorial). Se logr difundir a amplios sectores de la sociedad los objetivos del Plan. Hubo una amplia aceptacin por parte de los participantes, quienes, adems, formularon aportes sustantivos para mejorar y potenciar el Plan. Se obtuvo un alto grado de deliberacin, debate y discusin en el proceso, y una buena representatividad de los distintos sectores. Se han sentado las bases para la construccin de un sistema participativo de planificacin que contribuya a radicalizar la democracia en el futuro.

Entre los principales retos, es posible anotar los siguientes: Se debe impulsar un sistema de participacin que permita integrar, de manera permanente y efectiva, las aspiraciones de la sociedad en los diversos procesos de planificacin. Es necesario propiciar un mayor debate en los territorios para la aplicacin del Plan y la conformacin efectiva del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa. Se requiere una mayor articulacin y sinergia entre las intervenciones pblicas de diversos niveles de gobierno para optimizar las acciones en los territorios. Se requiere consolidar el proceso iniciado para una mejor articulacin entre la planificacin y la asignacin de recursos en funcin de prioridades nacionales.

1.4. Logros y alcances del proceso

Destacamos que: Se ha consolidado la planificacin por objetivos nacionales, se encuentran

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2. Orientaciones ticas y Programticas

Cualquier proyecto responsable debe contener un conjunto de orientaciones ticas, utpicas y tericas que permitan delimitar el camino y asegurar la factibilidad de sus sueos. Estas orientaciones guan las grandes decisiones dentro de las cuales operan los actores sociales, polticos y econmicos y permiten visualizar, en cada momento de la marcha, si se est o no en la ruta adecuada. Las orientaciones que fundamentan este Plan buscan oponerse a la idea de que el presente es una pura fatalidad histrica a la que debemos resignarnos. La negacin de la posibilidad del cambio obliga a la ciudadana comn a mirar el futuro desde el conformismo y rechazar la posibilidad de construir en el presente opciones de transformacin y acuerdos colectivos que permitan creer que otras formas de vida social son posibles. Por eso la necesidad de plantear orientaciones emancipadoras y recuperar el derecho a concebir un futuro mejor.

2.1. Orientaciones ticas

La justicia social y econmica como base del ejercicio de las libertades de todas y todos: en una sociedad justa, todas y cada una de las personas que la integran gozan del mismo acceso a los medios materiales, sociales y culturales necesarios para subsistir y llevar una vida satisfactoria que les permita autorrealizarse y sentar las bases para el mutuo reconocimiento como iguales (Olin, 2006:3). La justicia democrtica participativa: en una sociedad polticamente justa, todas y

todos deben contar con el mismo poder para contribuir al control colectivo institucionalizado de las condiciones y decisiones polticas que afectan su destino comn, lo que debe entenderse como la defensa de los principios de igualdad poltica, participacin y poder colectivo democrtico (Olin, 2006). La justicia intergeneracional e interpersonal: en una sociedad justa, las acciones y planes del presente tienen que tomar en cuenta a las generaciones futura. Tal situacin implica un pacto ambiental y distributivo que considere el impacto ambiental y social que tiene el uso de los recursos naturales y las acciones y decisiones econmicas que se toman en el presente, as como tambin la igualdad y equidad de gnero y el reconocimiento de la diversidad cultural del pas. Justicia transnacional: una sociedad mundialmente justa implica tomar en cuenta que las opciones vitales de cada persona estn limitadas tambin por los accidentes de nacimiento y de origen nacional. En la medida en que existe el reconocimiento de bienes pblicos mundiales y la consolidacin de interrelaciones de movilidad de personas y recursos entre pases, se hace evidente que para un tratamiento adecuado de la justicia internacional y cosmopolita no solo se debe abordar los tradicionales temas de la guerra y la paz, sino tambin los de justicia econmica, redistribucin de bienes tangibles e intangibles e igualar el peso de la participacin en los mbitos polticos globales (Nussbaum, 2006, ob. cit.).

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2. ORIENTACIONES TICAS Y PROGRAMTICAS

 Justicia como imparcialidad: una sociedad justa es aquella que otorga seguridad jurdica y el mismo trato en todos sus procesos a todas y todos los ciudadanos frente a la ley y las instituciones que la rigen, en donde los derechos individuales son respetados en tanto forman parte tambin de un objetivo social. (Dworkin, en Campbell, 2002; Rawls, 1999).

truccin de relaciones sociales que posibiliten el reconocimiento mutuo entre las personas y la confianza colectiva, elementos imprescindibles para impulsar este proceso de cambio en el largo plazo. 3. Revolucin econmica, productiva y agraria, para superar el modelo de exclusin heredado y orientar los recursos del Estado a la educacin, salud, vialidad, vivienda, investigacin cientfica y tecnolgica, trabajo y reactivacin productiva, en armona y complementariedad entre zonas rurales y urbanas. Esta revolucin debe concretarse a travs de la democratizacin del acceso al agua, tierra, crdito, tecnologas, conocimientos e informacin, y diversificacin de las formas de produccin y de propiedad. 4. Revolucin social, para que, a travs de una poltica social articulada a una poltica econmica incluyente y movilizadora, el Estado garantice los derechos fundamentales. Esta poltica integral, coherente e integradora es la que ofrece las oportunidades para la insercin socioeconmica y, a la vez, para el fortalecimiento de las capacidades de las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y grupos de atencin prioritaria a fin de que ejerzan libremente sus derechos. 5. Revolucin por la dignidad, soberana e integracin latinoamericana, para mantener una posicin clara, digna y soberana en las relaciones internacionales y frente a los organismos multilaterales que permita avanzar hacia una verdadera integracin con Amrica Latina y el Caribe, as como insertar al pas de manera estratgica en el mundo.

2.2. Orientaciones programticas

Este Plan recoge y busca concretar un quiebre en las trayectorias histricas del desarrollo y de la democracia ecuatorianas, en el marco de las siguientes propuestas de transformacin y orientaciones tico-polticas de la Revolucin Ciudadana: 1. Revolucin constitucional y democrtica, para sentar las bases de una comunidad poltica incluyente y reflexiva, que apuesta a la capacidad del pas para definir otro rumbo como sociedad justa, diversa, plurinacional, intercultural y soberana. Ello requiere la consolidacin del actual proceso constituyente, a travs del desarrollo normativo, de la implementacin de polticas pblicas y de la transformacin del Estado, de manera coherente, con el nuevo proyecto de cambio, para que los derechos del Buen Vivir sean realmente ejercidos. Para esto, es indispensable la construccin de una ciudadana radical que fije las bases materiales de un proyecto nacional inspirado por la igualdad en la diversidad. 2. Revolucin tica, para garantizar la transparencia, la rendicin de cuentas y el control social, como pilares para la cons-

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3. Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen Vivir

El concepto dominante de desarrollo ha entrado en una profunda crisis, no solamente por la perspectiva colonialista desde donde se construy, sino adems por los resultados que ha generado en el mundo. La presente crisis global de mltiples dimensiones demuestra la imposibilidad de mantener la ruta actual: extractivista y devastadora para el sur, con desiguales relaciones de poder y comercio entre norte y sur, y cuyos patrones de consumo ilimitado llevarn al planeta entero al colapso al no poder asegurar su capacidad de regeneracin. Es imprescindible, entonces, impulsar nuevos modos de producir, consumir, organizar la vida y convivir. Las ideas hegemnicas de progreso y de desarrollo han generado una monocultura que invisibiliza la experiencia histrica de diversos pueblos que son parte constitutiva de nuestras sociedades. Bajo la concepcin del progreso, de la modernizacin y del desarrollo, opera una visin del tiempo lineal, en la que la historia tiene un solo sentido y una sola direccin; los pases desarrollados van adelante, son el modelo de sociedad a seguir. Lo que queda fuera de estas ideas es considerado salvaje, primitivo, retrasado, premoderno. (De Sousa Santos, 2006: 24). Prima una concepcin del desarrollo como modernizacin y crecimiento econmico, que se mide a travs de las variaciones del Producto Interno Bruto (PIB). El desarrollo industrial es el desarrollo deseado y una medida de la modernizacin de una sociedad. Las causas del subdesarrollo son imputadas a las propias sociedades

En respuesta a lo anteriormente sealado, han surgido los planteamientos del desarrollo humano que parte de la idea de que el desarrollo debe tener como centro al ser humano y no a los mercados o a la produccin. Por consiguiente, lo que se debe medir no es el PIB sino el nivel de vida de las personas, a travs de indicadores relativos a la satisfaccin de las necesidades humanas. El concepto de desarrollo humano enfatiza en la calidad de vida como un proceso de ampliacin de oportunidades y capacidades humanas, orientado a satisfacer necesidades de diversa ndole, como subsistencia, afecto, participacin, libertad, identidad, creacin, etc. La calidad de vida est dada por una vida larga y saludable, poder adquirir conocimientos y acceder a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente (PNUD, 1997: 20). El nfasis radica en lo que las personas pueden hacer y ser ms que en lo que pueden tener. Para definirlo se parte de las potencialidades de la gente, de su forma de pensar, de sus necesidades, sus valores culturales y sus formas de organizacin. Sin embargo, la satisfaccin de necesidades y la expansin de capacidades humanas actuales no deben hipotecar el futuro, por eso, se habla de desarrollo humano sustentable. Este es inviable sin el respeto a la diversidad histrica y cultural como base para forjar la necesaria unidad de los pueblos. Conlleva adems, como

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3. UN CAMBIO

DE

PARADIGMA:

atrasadas, desconociendo la existencia de factores externos y sin indagar sus relaciones con los procesos de acumulacin capitalista.

DEL

DESARROLLO AL BUEN VIVIR

elemento fundamental, la igualdad de derechos y oportunidades entre las mujeres y los hombres de las comunidades, entre pueblos y nacionalidades, entre nios, nias, jvenes y adultos. Implica tambin la irrestricta participacin ciudadana en el ejercicio de la democracia. Sin embargo, en trminos generales, el concepto dominante de desarrollo ha mutado y ha sido inmune a cuestionamientos. Ha resistido a crticas feministas, ambientales, culturales, comunitarias, polticas, entre otras. No obstante, sus crticos implacables han sido incapaces de plantear conceptos alternativos. Es por eso que es necesario encontrar propuestas desde el sur que permitan repensar las relaciones sociales, culturales, econmicas, ambientales desde otro lugar. Siguiendo el nuevo pacto de convivencia sellado en la Constitucin del 2008, este Plan propone una moratoria de la palabra desarrollo para incorporar en el debate el concepto del Buen Vivir.

este todo, que no puede ser entendido slo como una sumatoria de sus partes. La totalidad se expresa en cada ser y cada ser en la totalidad. El universo es permanente, siempre ha existido y existir; nace y muere dentro de s mismo y slo el tiempo lo cambia (pensamiento kichwa). De ah que hacer dao a la naturaleza es hacernos dao a nosotros mismos. El sumak kawsay, o vida plena, expresa esta cosmovisin. Alcanzar la vida plena consiste en llegar a un grado de armona total con la comunidad y con el cosmos. La concepcin del Buen Vivir converge en algunos sentidos con otras concepciones tambin presentes en el pensamiento occidental. Aristteles en sus reflexiones sobre tica y poltica se refiri ya al Vivir Bien. Para l, el fin ltimo del ser humano es la felicidad, que se alcanza en una polis feliz. Es decir, la felicidad de todos, que es la felicidad de cada uno, solo se realiza en la comunidad poltica. Dentro de este marco, relaciona la felicidad con la amistad, el amor, el compromiso poltico, la posibilidad de contemplacin en y de la naturaleza, de teorizar y crear obras de arte. Todos mbitos olvidados usualmente en el concepto dominante de desarrollo. Adems, vale recordar que la palabra desarrollo ha sido enmarcada dentro de la perspectiva bienestarista, en donde ste es sinnimo de bienestar. No obstante, sostenemos que es necesario re-significar la palabra bien-estar en el castellano. Por qu? La palabra well-being ha sido traducida desde el ingls como bienestar. No obstante, el verbo to be en ingls significa ser y estar. La traduccin est omitiendo toda mencin al ser como parte fundamental de la vida (Ramrez: 2008, 387).

3.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir

Los pueblos indgenas andinos aportan a este debate desde otras epistemologas y cosmovisiones y nos plantean el sumak kawsay, la vida plena. La nocin de desarrollo es inexistente en la cosmovisin de estos pueblos, pues el futuro est atrs, es aquello que no miramos, ni conocemos; mientras al pasado lo tenemos al frente, lo vemos, lo conocemos, nos constituye y con l caminamos. En este camino nos acompaan los ancestros que se hacen uno con nosotros, con la comunidad y con la naturaleza. Compartimos entonces el estar juntos con todos estos seres, que tienen vida y son parte nuestra. El mundo de arriba, el mundo de abajo, el mundo de afuera y el mundo del aqu, se conectan y hacen parte de esta totalidad, dentro de una perspectiva espiral del tiempo no lineal. El pensamiento ancestral es eminentemente colectivo. La concepcin del Buen Vivir necesariamente recurre a la idea del nosotros. La comunidad cobija, protege, demanda, es sustento y base de la reproduccin de ese sujeto colectivo que todas, todos y cada uno somos. De ah que el ser humano sea concebido como una pieza de

3.2. Principios para el Buen Vivir

La combinacin de las orientaciones ticas y programticas del Buen Vivir apuntan a la articulacin de las libertades democrticas con la posibilidad de construir un porvenir justo y compartido: sin actuar sobre las fuentes de la desigualdad econmica y poltica no cabe pensar en una sociedad plenamente libre. El desenvolvimiento de sta depende tambin del manejo sostenible de los recursos naturales.

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Como seala Olin (2006), se trata, entonces, de promover la construccin de una sociedad que profundice la democracia y ample su incidencia en condiciones de radical igualdad social y material. Se necesita el fortalecimiento de la sociedad y no del mercado (como en el neoliberalismo) ni del Estado (como en el denominado socialismo real) como eje orientador del desenvolvi-

miento social. Este fortalecimiento consiste en promover la libertad y la capacidad de movilizacin autnoma de la ciudadana para realizar voluntariamente acciones cooperativas, individuales y colectivas, de distinto tipo. Capacidad que exige que la ciudadana tenga un control real del uso, de la asignacin y de la distribucin de los recursos tangibles e intangibles del pas.
DESARROLLO AL BUEN VIVIR

Figura 3.1: Sociedad civil fuerte

Fuente: Olin, 2006. Elaboracin: SENPLADES

La diversidad humana3 hace casi imposible alcanzar la plenitud de la igualdad, pero es necesario trazar la progresividad en la reduccin de la desigualdad y los medios necesarios para alcanzarla as como crear escenarios que fomenten la emancipacin y la autorrealizacin de las personas, bajo principios de solidaridad y fraternidad que posibiliten el mutuo reconocimiento.

necesario reconocer la diversidad como parte sustancial de la sociedad a travs del aprendizaje intercultural, que permita nutrirnos de cosmovisiones, saberes, epistemologas y prcticas culturales diversas. La Constitucin 2008 incorpora un cambio de gran trascendencia: se pasa del Estado pluricultural y multitnico de la Constitucin del 98, al Estado intercultural y plurinacional. En sociedades como la ecuatoriana marcadas por la desigualdad, no se puede pensar la interculturalidad sin tomar en cuenta los procesos de dominacin. El dilogo intercultural parte de la premisa del dilogo entre iguales y este no es posible cuando unas culturas estn subordinadas a otras.

3.2.1. Hacia la unidad en la diversidad

En sociedades marcadas por la historia colonial y la dominacin, las posibilidades reales de vivir en comunidad, parte esencial del Buen Vivir, pasan primero por poder construir esa comunidad. Es

Diversidad que es producto de caractersticas externas como el ambiente natural, social o el patrimonio heredado legtimamente, y personales, tales como edad, orientacin sexual, etnia, metabolismo, etc.

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3. UN CAMBIO

DE

PARADIGMA:

DEL

La desigualdad econmica est acompaada de profundos procesos de exclusin social, discriminacin y desconocimiento del otro. De ah que para construir una sociedad democrtica y pluralista la orientacin estratgica busque la transformacin en tres planos: el socio econmico para asegurar la igualdad; el poltico que permita cambios en las estructuras de poder, de manera que la diferencia deje de ser un elemento de opresin; y el socio cultural, encaminado al reconocimiento de la diferencia y a abrir las posibilidades para un aprendizaje entre culturas (Daz Polanco, 2005). El Estado Plurinacional supone la construccin de un Estado radicalmente democrtico y postcolonial. La plurinacionalidad reconoce a las autoridades de los pueblos y nacionalidades, elegidas de acuerdo a sus usos y costumbres, dentro del Estado unitario, en igualdad de condiciones con los dems sectores de la sociedad. De ah que la plurinacionalidad valora las distintas formas de democracia existentes en el pas: la democracia comunitaria, la deliberativa y la participativa, que nutren y complementan a la democracia representativa. La construccin de un Estado radicalmente democrtico es tambin la construccin de un estado policntrico. La plurinacionalidad va de la mano con la descentralizacin y no con el debilitamiento del Estado. Podemos tener un Estado fuerte y descentralizado con una sociedad slida en su diversidad.

reconocimiento del otro, que son todas y todos y no un grupo particular. Se trata de reconocer que no podemos defender nuestra vida sin defender la de los dems los presentes y descendientes-, y que juntos debemos asegurar que cada persona y cada comunidad puedan efectivamente elegir la vida que desean vivir y ejercer todos sus derechos. Asociada a tal concepcin de individuo, adherimos a una concepcin de la libertad que define la realizacin de las potencialidades de cada persona como consecuencia de la realizacin de las potencialidades de las dems. La libertad de todos es la condicin de posibilidad de la libertad de cada uno. Se reafirma el reconocimiento de que las personas no son seres aislados, sino interdependientes, necesitan y dependen de otras personas para alcanzar niveles de autonoma, de bienestar y para reproducirse socialmente. Las personas adquieren sus habilidades intelectuales y emocionales en entornos familiares, institucionales, sociales y necesitan de una serie de cuidados relacionados con su bienestar material, emocional e intelectual, en mayor o menor intensidad a lo largo de toda su vida, siendo la niez y la vejez dos etapas fundamentales. Por ello, el Buen Vivir entiende los procesos productivos en articulacin con los procesos reproductivos5. Un modelo de desarrollo basado en el Buen Vivir debe propender a un rgimen social de cuidados ms justo en el cual las actividades de cuidado sean valoradas, mejor repartidas socialmente, erradicando la divisin sexual del trabajo de modo que se conjugue equitativamente dar y recibir cuidados (Herrera, G., 2009).

3.2.2. Hacia un ser humano que desea vivir en sociedad4

Las mujeres y los hombres somos seres sociales, gregarios y polticos. La realizacin de una vida plena es impensable sin la interaccin y el

3.2.3. Hacia la igualdad, la integracin y la cohesin social

Al ser el individuo un ser social, se propone retomar a la sociedad como unidad de observacin e

4 5

Para un anlisis exhaustivo de este apartado ver Ramrez R. y Minteguiaga A. (2007). Segn diversos mtodos de estimacin el trabajo reproductivo y de cuidado realizado en su inmensa mayora por mujeres representara entre el 25% y el 50% del PIB en el Ecuador (Len, 1998). Los regmenes de cuidado vigentes son vectores de injusticia, de desigualdad social y de exclusin. No se trata solo de que los salarios de las trabajadoras domsticas sean mucho ms bajos que aquellos de las y los trabajadores en general, sino sobre todo de las personas que no reciben los cuidados que deberan, de las mujeres que luego de cuidar toda la vida no reciben retribucin ni cuidado a su vez y de aquellas que no pueden decidir no dar cuidado, como s lo hacen muchos hombres, y por ello carecen de tiempo libre.

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intervencin y a la igualdad, inclusin y cohesin social como valores que permiten promover el espritu cooperativo y solidario del ser humano. Sostenemos que una sociedad igualitaria es una comunidad poltica no estratificada en el sentido de que no genera grupos sociales desiguales. Los modelos asistenciales, al limitarse a proporcionar acceso a bienes de subsistencia y al no tomar en cuenta las diversas distancias que separan a los individuos, han reproducido una sociedad desigual, poco cohesionada y donde la probabilidad de construir y consolidar la subordinacin es alta. Con ello se posterga la bsqueda de un lugar comn en el que ciudadanas y ciudadanos, mutuamente reconocidos como pares, tengan el anhelo de convivir juntos. Debe aclararse, sin embargo, que la paridad mencionada no significa que todo el mundo deba tener el mismo ingreso [nivel de vida, estilo de vida, gustos, deseos, expectativas, etc.], pero s requiere el tipo de paridad aproximada que sea inconsistente con la generacin sistmica de relaciones de dominacin y de subordinacin (Fraser, 1999).

los deberes para con las y los otros, sus comunidades y la sociedad en su totalidad. Si el objetivo son los derechos, las polticas no pueden ser selectivas sino universales. La focalizacin puede reflejar una prioridad ante emergencias momentneas, pero el principio rector de la estrategia econmica y social de mediano y largo plazo debe ser la universalidad solidaria.

3.2.5. Hacia una relacin armnica con la naturaleza

La responsabilidad tica con las actuales y futuras generaciones y con el resto de especies es un principio fundamental para prefigurar el desarrollo humano. ste reconoce la dependencia de la economa respecto de la naturaleza; admite que la economa forma parte de un sistema mayor, el ecosistema, soporte de la vida como proveedor de recursos y sumidero de deshechos (Falcon, 2005). No se trata de mantener inclume el patrimonio natural; esto es imposible dado el uso de energa y materiales que realizan las distintas sociedades, y dada la capacidad de asimilacin de los ecosistemas, sino de resguardarlo a un nivel adecuado.

3.2.4. Hacia el cumplimiento de derechos universales y la potenciacin de las capacidades humanas

Desde el Buen Vivir, la atencin no debe estar puesta exclusivamente sobre el acceso al bien mnimo, a tener lo elemental. El verdadero objetivo es el desarrollo de capacidades fundamentales y la afirmacin de identidades que constituyen al ser. El referente debe ser la vida digna y no la mera supervivencia. Como ha dicho el Premio Nobel de Economa Amartya Sen: Dado que la conversin de los bienes primarios o recursos en libertades de eleccin puede variar de persona a persona, la igualdad en la posesin de bienes primarios o de recursos puede ir de la mano de serias desigualdades en las libertades reales disfrutadas por diferentes personas (1992). El objetivo debe ser entonces la garanta de los derechos de la ciudadana y con ello la corresponsabilidad que tiene en el cumplimiento de

3.2.6. Hacia una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa

Una de las orientaciones indispensables para la convivencia humana alude a construir relaciones que auspicien la solidaridad y la cooperacin entre ciudadanos y ciudadanas, que se reconozcan como parte de una comunidad social y poltica. Este es un objetivo acorde con una sociedad que quiere recuperar el carcter pblico y social del individuo y no pretende nicamente promover el desarrollo de un ser solitario y egosta, como la denominada sociedad de libre mercado. La fraternidad implica una disposicin cvica: el reconocimiento de las necesidades e intereses de las y los otros, la aceptacin de la justicia de la ley y el respeto de las instituciones que permiten el ejercicio de la democracia como forma de

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3. UN CAMBIO

DE

PARADIGMA:

DEL

DESARROLLO AL BUEN VIVIR

sociedad y de gobierno que apunta a que nadie sea sometido a la voluntad de otros, a que todas y todos tengan igual disponibilidad para ser ciudadana activa.

una del altruismo-solidario. Lo socialmente eficiente implica competir compartiendo, generar riqueza motivados por el inters particular, pero respetando criterios de solidaridad, reciprocidad y justicia social (De Sousa Santos, 2007).

3.2.7. Hacia un trabajo y un ocio liberadores

El punto de partida de la libertad potencial que genera el trabajo es que las y los ciudadanos tengan la posibilidad de asegurar el propio sustento con el mismo. En la prctica social y econmica, se ha confundido el reparto del trabajo con el reparto del empleo. En las actuales sociedades capitalistas, las actividades laborales se dividen bsicamente en: trabajo asalariado, trabajo mercantil autnomo, trabajo no mercantil domstico y trabajo comunitario. En este sentido, una agenda igualitaria consiste en repartir toda la carga de trabajo y no solo la parte que se realiza como empleo asalariado (Riechmann y Recio, 1997). Un objetivo de un cambio de poca se asocia al lema trabajar menos para que trabajen todos, consumir menos para consumir todos con criterios sostenibles ambientalmente, mejorar la calidad de vida dedicando todos ms tiempo a cuidar de los dems, del entorno y de nosotros mismos; cuestionar no solo la distribucin de la renta sino la forma de produccin y los productos consumidos (Riechmann y Recio, 1997: 34). No obstante, la reduccin de la jornada no debe ser vista slo como instrumento tcnico para una distribucin ms justa del trabajo, sino como la meta transformadora de la sociedad, de crear ms tiempo disponible para las personas. El modo de produccin debe estar centrado en el trabajo, pero no asentado en la propiedad estatal de los medios de produccin, como propona el socialismo real, sino en un rgimen mixto de propiedad donde coexiste la propiedad privada regulada, el patrimonio pblico, las comunidades y las asociaciones colectivas (cooperativas). Esto significa pasar de una economa del egosmo a

3.2.8. Hacia la reconstruccin de lo pblico6

Si uno de los principales problemas de las ltimas dcadas fue la privatizacin de lo pblico, la construccin de una nueva sociedad obliga a recuperarlo. Ello implica retomar la idea de la propiedad y el servicio pblicos como bienes producidos y apropiados colectiva y universalmente. Existe un conjunto de bienes a cuyo acceso no se puede poner condiciones de ningn tipo, ni convertir en mercancas a las que solo tienen derecho quienes estn integrados al mercado. El Estado debe garantizar el acceso sin restricciones a este conjunto de bienes pblicos. Se trata, adems, de retomar la idea de lo pblico como opuesto a lo oculto. En el caso del Estado la transparencia de sus actos es fundamental. De lo contrario, podra generar desigualdades en la asignacin de los recursos y la imposibilidad de reclamo por parte de los afectados. Lo pblico como lo visible impide que se ejerzan relaciones de dominacin bajo el argumento de que aquellas son parte del espacio privado, como por ejemplo sola pensarse de la violencia contra las mujeres y de gnero. La nocin de lo pblico est tambin asociada a los espacios comunes de encuentro entre ciudadanos: espacios abiertos a todas las personas sin exclusiones y no meramente como un mercado de vendedores y compradores.

3.2.9. Hacia una democracia representativa, participativa y deliberativa

Un Estado efectivamente democrtico requiere instituciones polticas y modos de gobernanza

Para un anlisis detallado sobre lo pblico ver Rabotnikof, 2005.

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La gobernanza participativa entraa la presencia de una ciudadana activa y de fuertes movimientos sociales, asociaciones comunitarias, colectivos ciudadanos, organizaciones civiles que trabajen en redes abiertas con los agentes estatales, en cuestiones locales y en temas nacionales, y la institucionalizacin de mltiples dispositivos participativos a fin de que aquellos ganen en capacidad de influencia y de control sobre las decisiones polticas. En la medida en que la participacin active el inters y el protagonismo de los sectores ms desfavorecidos tiene, adems, efectivas consecuencias en una redistribucin ms justa de la riqueza social.

3.2.10. Hacia un Estado democrtico, pluralista y laico

La visin de un Estado plurinacional, diverso y plural busca el reconocimiento poltico de la diversidad tnica, sexual y territorial, y apuesta por la generacin de una sociedad que promueva mltiples sentidos de lealtad y pertenencia a la comunidad poltica. El Estado plurinacional mega diverso asume la idea de una multiplicidad de identidades que, en continua interaccin, reproducen una serie de relaciones complejas con la nacin. As, a la figura del o de la ciudadana como titular de unos derechos exigibles, nicamente en trminos individuales, se une una nocin de derechos de titularidad colectiva: lenguaje, cultura, justicia y territorio. Asimismo, el principio de un Estado que reconoce la diferencia debe prefigurar soluciones

La defensa de la laicidad del Estado, entendida como el establecimiento de las condiciones jurdicas, polticas y sociales idneas para el desarrollo pleno de la libertad de conciencia, base de los Derechos Humanos, es condicin sine qua non para garantizar el pluralismo social en todas sus formas. El laicismo garantiza que el Estado y sus polticas no privilegien ninguna creencia, opinin o forma de ver el mundo. Se considera as a cada ciudadana o ciudadano individual como el nico titular de la libertad de conciencia y se hace la distincin entre la esfera de lo pblico, que concierne a toda la ciudadana, independientemente de sus orientaciones en materia de conciencia, y la esfera de lo privado, lugar de las creencias y convicciones particulares. Ello afirma la necesaria separacin entre todas las iglesias y el Estado. Los poderes pblicos debern proteger la libertad religiosa y de culto, entendida como un aspecto del derecho a la libre conciencia, sin discriminaciones de ninguna clase. En el ejercicio de los derechos sexuales y los derechos reproductivos el carcter laico del Estado, garantiza el respeto de las opciones autnomas y promueve el rechazo de los dogmatismos. El primero consiste en aprender a convivir

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3. UN CAMBIO

En una sociedad radicalmente democrtica, la actividad cultural y artstica debe ser concebida y experimentada como una actividad simblica que permite dar libre cauce a la expresividad y capacidad de reflexin crtica de las personas. Una parte fundamental del valor de esta actividad radica en su capacidad de plasmar la especificidad social, cultural e histrica en la que se desenvuelve la vida social. As, la actividad cultural debe ser garantizada por el Estado como un bien pblico. Por su carcter esencialmente libre se debe precautelar la autonoma de la actividad cultural y artstica frente a los imperativos administrativos del Estado y especulativos del mercado.

DE

PARADIGMA:

DELEDESARROLLO AL BUEN VIVIR L PROCESO DE CONSTRUCCIN DEL

pblica que, sostenidas en una estructura de representacin poltica pluralista y diversa, den cabida a la participacin ciudadana y a la deliberacin pblica en la toma de decisiones y en el control social de la accin estatal. Slo en la medida en que se abran los debidos espacios de participacin y dilogo a la ciudadana, sta acrecentar su poder de incidencia pblica, sus capacidades de auto-gobierno y de organizacin social autnoma, su inters por las cuestiones pblicas y podr, entonces, constituirse en un pilar para el cambio poltico que requiere el pas.

jurdicas e institucionales especficas que posibiliten la efectiva igualdad de las y los diversos. Se abre as el espacio para especficas polticas de discriminacin afirmativa que aseguren la reparacin de las ventajas histricas de ciertos grupos y prefiguren un contexto efectivo de oportunidades igualitarias para todas y todos los ecuatorianos.

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

en la diversidad sin intolerancias. El segundo implica el uso de la razn, de los saberes y de la ciencia, siempre verificable y susceptible de perfeccionamiento, frente a supuestas verdades absolutas no demostrables de las creencias. Esto significa que las personas tomen decisiones en su vida sexual y reproductiva, con autonoma, beneficindose del progreso cientfico, sobre la base del acceso a informacin y educacin desprejuiciada y libre.

pretacin de la relacin entre la naturaleza y los seres humanos, es decir, desde el trnsito del actual antropocentrismo al biopluralismo (Guimaraes citado en Acosta, 2008), en tanto la actividad humana debe realizar un uso de los recursos naturales adaptado a la generacin (regeneracin) natural de los mismos. En el Art. 275 hace hincapi en el goce de los derechos como condicin del Buen Vivir y en el ejercicio de las responsabilidades en el marco de la interculturalidad y de la convivencia armnica con la naturaleza. Reconoce los derechos de la naturaleza, pasando de este modo de una visin de la naturaleza como recurso, a otra totalmente distinta, en la que sta es el espacio donde se reproduce y realiza la vida. La carta magna fortalece el Estado recuperando sus roles en la planificacin, regulacin y redistribucin en tanto garante de lo pblico en sentido amplio. No se trata de una visin estatizante, en la que el antiguo rol del mercado es sustituido de manera acrtica por el Estado. Por el contrario, al fortalecer y ampliar los derechos y al reconocer a la participacin como elemento fundamental en la construccin de la nueva sociedad, la Constitucin busca el fortalecimiento de la sociedad. Para la nueva Constitucin, el sumak kawsay implica adems mejorar la calidad de vida de la poblacin, desarrollar sus capacidades y potencialidades; contar con un sistema econmico que promueva la igualdad a travs de la redistribucin social y territorial de los beneficios del desarrollo; garantizar la soberana nacional, promover la integracin latinoamericana; y proteger y promover la diversidad cultural (Art. 276). La importancia que se da a la diversidad en la Carta magna, no se restringe al plano cultural, sino que se expresa tambin en el sistema econmico. La Constitucin reconoce al sistema econmico como social y solidario, incorporando la perspectiva de la diversidad en su concepcin y superando la visin mercadocntrica que

3.3. El Buen Vivir en la Constitucin del Ecuador7

La Constitucin supera la visin reduccionista del desarrollo como crecimiento econmico y coloca en el centro del desarrollo al ser humano y como objetivo final, alcanzar el sumak kawsay o Buen Vivir. Frente a la falsa dicotoma entre Estado y mercado, impulsada por el pensamiento neoliberal, la Constitucin formula una relacin entre Estado, mercado, sociedad y naturaleza. El mercado deja de ser el motor que impulsa el desarrollo y comparte una serie de interacciones con el Estado, la sociedad y la naturaleza. El Buen Vivir es una apuesta de cambio que se construye continuamente desde reivindicaciones de los actores sociales de Amrica Latina durante las ltimas dcadas por reforzar la necesidad de una visin ms amplia, la cual supere los estrechos mrgenes cuantitativos del economicismo, que permita la aplicacin de un nuevo modelo econmico cuyo fin no sea los procesos de acumulacin material, mecanicista e interminable de bienes, sino que incorpore a los actores que histricamente han sido excluidos de las lgicas del mercado capitalista, as como a aquellas formas de produccin y reproduccin que se fundamentan en principios diferentes a dicha lgica de mercado. Asimismo, el Buen Vivir, se construye desde las posiciones que reivindican la revisin y reinter-

En esta seccin se recogen extractos de Larrea, A. M. 2009.

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3.3.1. Los derechos como pilares del Buen Vivir

Las innovaciones fundamentales en el campo de los derechos, desde la perspectiva del Buen Vivir en la nueva Constitucin, parten del reconocimiento del Estado como constitucional de derechos y justicia (Art. 1), frente a la nocin de Estado social de derechos. Este cambio implica el establecimiento de garantas constitucionales que permiten aplicar directa e inmediatamente los derechos, sin necesidad de que exista legislacin secundaria. La Constitucin ecuatoriana ampla adems las garantas, sin restringirlas a lo judicial. Existen tres tipos de garantas: normativas, polticas pblicas y jurisdiccionales (vila, 2008: 3-4). De este modo, la poltica pblica pasa a garantizar los derechos. La nocin de integralidad clave al Buen Vivir se hace efectiva en la Constitucin al no establecer rangos entre los derechos, al reconocerlos como interdependientes y de igual jerarqua (Art. 11, numeral 6). No existen derechos sustantivos inalienables y derechos adjetivos que podran pasarse por alto, hasta que se realicen plenamente los primeros. Esta visin liberal se ha concretado en una defensa de la libertad (lase ciertos derechos civiles entendidos desde los valores dominantes) en detrimento de la jus-

Resulta justo, dada la discriminacin sufrida desde la poca colonial, la reivindicacin y resarcimiento de los derechos histricos de las nacionalidades y pueblos indgenas, a travs de acciones afirmativas y la construccin del Estado Plurinacional e Intercultural (Art. 1 de la Constitucin) que permitan la inclusin. Los trminos nacin-nacionalidad son estrategias de unidad y lucha contra la exclusin y desigualdad, no constituyen formas de separatismo o divisin territorial. El Buen Vivir requiere de gobernabilidad y participacin. Por ello es fundamental la reestructuracin del Estado para la construccin de una democracia plural, plurinacional e intercultural, y para alcanzar el pluralismo jurdico y poltico.

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3. UN CAMBIO

La sociedad ecuatoriana se caracteriza por su diversidad cultural y tnica, sin embargo, el Estado desde sus orgenes, no ha reflejado dicha realidad, y por tanto no ha respondido a las demandas de la poblacin, en especial de los pueblos y nacionalidades. La construccin del Estado Plurinacional e Intercultural implica la incorporacin de nacionalidades y pueblos, en el marco de un Estado unitario y descentralizado, en donde la sociedad diversa tenga la posibilidad de coexistir pacficamente garantizando los derechos de toda la poblacin: indgena, afro ecuatoriana y blanco-mestiza.

DE

PARADIGMA:

DELEDESARROLLO AL BUEN VIVIR L PROCESO DE CONSTRUCCIN DEL

lo defina como social de mercado. En l, la economa debe estar al servicio de la reproduccin ampliada vida. Esto supone revertir la lgica perversa del capitalismo, para el que la acumulacin del capital constituye el motor de la vida. Para ello, el trabajo es una nocin central. Se trata entonces de apoyar las iniciativas econmicas de la poblacin desde la perspectiva del trabajo, para que la riqueza quede directamente en manos de las y los trabajadores (Coraggio, 2004).

3.4. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural

PLAN NACIONAL

ticia entendida como igualdad, que fue la mdula de la Declaracin de los Derechos Humanos de 1948 (Daz Polanco, 2005).

PARA EL

BUEN VIVIR

4. Diagnstico Crtico: 3 Dcadas de Neoliberalismo, 31 Meses de Revolucin Ciudadana

4.1. Por qu el Ecuador del nuevo milenio necesitaba un cambio?

Este Plan, que se prefigura como un instrumento para el cambio social, no puede nicamente constatar los males del pas en el presente. Por ello, se sustenta en un diagnstico crtico de la evolucin de los procesos econmicos, sociales y polticos que caracterizan al fallido desarrollo del pas en las ltimas dcadas. Esta visin busca describir la crisis, la evolucin del pensamiento y de los esquemas econmicos dominantes, las opciones institucionales y las decisiones polticas que derivaron en grandes problemas para el desarrollo humano de la sociedad ecuatoriana.

La Constitucin de 1830, a travs de sus 75 artculos, dej instaurada una sociedad excluyente, sexista y racista. Ejemplos de ello son el Art. 12 que defini que para tener derechos de ciudadana hace falta ser casado, tener 300 pesos en valor libre y profesin, no ser siervo y saber leer y escribir; y el Art. 68 que nombra a los curas prrocos como tutores de los indgenas porque seran inocentes, abyectos y miserables. El artculo 9 de las constituciones de 1835, 1843, 1845, 1852 y el artculo 8 de la Constitucin de 1851 reprodujeron exactamente el texto del Art. 12 de la Constitucin de 1830, a excepcin del monto del valor libre, disminuido a 200 pesos. Estas situaciones se repiten en el mbito del acceso al poder. Solo la Constitucin de 1884 suprimi los requisitos econmicos para ocupar el Ejecutivo o el Legislativo. El requisito de saber leer y escribir fue eliminado recin en 1979 (Paz y Mio, 2007). Si se considera que en 1950, 44% de la poblacin era analfabeta y, a mediados de los setenta, uno de cada cuatro ecuatorianos no saba leer ni escribir (Grfico 4.1), este artculo, dejaba fuera de la comunidad poltica entre la mitad y un cuarto de la poblacin. Por ello, es posible afirmar que las constituciones han sido mecanismos institucionalizados de exclusin social y, con ello, de segmentacin y estratificacin de la poblacin ecuatoriana.

4.1.1. Antecedentes de un pacto social excluyente en el Ecuador republicano

La historia de la desigualdad en el Ecuador se sustenta entre otros factores, en bases constitucionales que favorecieron la exclusin sistemtica de buena parte de la poblacin. El historiador Juan Paz y Mio (2007) seala que, entre 1830 y 1929 prcticamente durante el primer siglo republicano, las constituciones ecuatorianas reflejaron y, al mismo tiempo, garantizaron una repblica oligrquico-terrateniente. Durante ese periodo, la riqueza se convirti en el mecanismo de reproduccin del poder. El Estado se constituy en el garante de la reproduccin de dicha clase.

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Grfico 4.1: Analfabetismo, 1950 - 2001

Fuente: SIISE, versin 4.0, basado en Censos de Poblacin y Vivienda 1950 - 2001. Elaboracin: SENPLADES

Otras formas de discriminacin y exclusin vinieron dadas a travs de la religin, el gnero, el ser indgena o afro ecuatoriano. La Carta Negra de 1869, dictada por Garca Moreno, sealaba que, para ser considerado ciudadano, se requera ser catlico. La esclavitud de los negros fue abolida recin en 1852 (Paz y Mio, 2007, 5). La ciudadana de las mujeres y su derecho al voto solo fueron reconocidos casi un siglo despus del comienzo de la repblica, en la Constitucin de 1929. Si bien la Revolucin Liberal (1895) favoreci la modernizacin del Estado, la cultura y avances en trminos de derechos, sobre todo educativos, solo en 1925, con la Revolucin Juliana, se rompe el pacto del Estado como garante del poder oligrquico-terrateniente. A partir de entonces, se instaura un intervencionismo econmico que busca dar una racionalidad instrumental a la accin del Estado. Los derechos civiles y polticos avanzan progresivamente, pero los sociales son garantizados casi de manera exclusiva para los trabajadores formales. De ese modo, segn Paz y Mio, la Revolucin Juliana y sus gobiernos introdujeron

al Ecuador, en el siglo XX, en un contexto mundial y latinoamericano proclive a la modernizacin capitalista, que dur hasta los noventa. La Constitucin de 1998 plante importantes saltos cualitativos en el campo de los derechos civiles y polticos. Sin embargo, en el campo social y econmico, puso en marcha una reforma institucional que busc consagrar un modelo de sociedad en la que el sujeto de derecho es la o el trabajador formal y la persona consumidora con capacidad adquisitiva (que sea capaz de autogarantizar su derecho). En este modelo, el sujeto potencial de cambio era la o el empresario, como agente encargado de dinamizar la economa y distribuir los beneficios del desarrollo a travs del mercado. Hasta la fecha, el Ecuador ha contado con 20 constituciones. Salvo en el periodo desarrollista, que no prosper por mltiples razones, la estrategia de desarrollo de toda la vida republicana ha consistido en generar riqueza a travs de la exportacin de bienes primarios agrcolas (cacao, banano) o no renovables (petrleo).

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4. DIAGNSTICO CRTICO

La estrategia que acompa a este proceso en las ltimas dcadas fue la defensa dogmtica del libre mercado (apertura) y la propiedad privada. Segn este modelo, la redistribucin estara a cargo de las fuerzas del mercado o, en ltima instancia, de la poltica social asistencial focalizada. El modo de desarrollo instaurado excluy a ecuatorianas y ecuatorianos del mercado formal, lo cual impidi garantizar sus derechos. La garanta de derechos posible en el modelo de sociedad propuesto, estaba pensada nicamente para quienes podan insertarse en el mercado laboral formal o para aquellas personas que hubiesen heredado un poder adquisitivo capaz de garantizar ese derecho sin estar insertas en el mercado.

en los pases del Sur no era un fin en s mismo, sino el medio principal para captar una parte del fruto del progreso tcnico y elevar progresivamente el nivel de vida de sus poblaciones (Prebisch, 1996). Adems, el capitalismo en el Sur tena una posicin especfica en el sistema global, en el que predominaban trminos de intercambio adversos para las materias primas, as como una estructura social y una distribucin del ingreso caractersticas de pases con bajos niveles de crecimiento. Esto llev a desarrollar la tesis centro periferia, a criticar las falencias de la teora neoclsica y a proponer una alternativa de transformacin econmica inscrita en una propuesta tica (Prebisch, 1987). La desarticulacin de este concepto de desarrollo se produjo a partir de los programas de ajuste estructural, aplicados desde inicios de los aos ochenta para gestionar la crisis del capitalismo mundial, iniciada con el recalentamiento de la economa norteamericana al financiar la guerra de Vietnam y el incremento de los precios internacionales del petrleo establecido por la OPEP en 1973. El proceso se profundiz en los aos noventa, cuando el concepto de desarrollo fue suplantado por los programas y polticas de estabilizacin y ajuste estructural considerados indispensables antes de relanzar el crecimiento en pases afectados por persistentes desequilibrios macroeconmicos. Sin una autntica evaluacin de los resultados obtenidos, el debate terico sobre el desarrollo estigmatiz la industrializacin sustitutiva de importaciones. Se declar el fracaso de los modelos anteriores con el argumento de que los excesos de la intervencin estatal haban sido peores que las deficiencias de los mercados. En consecuencia, la solucin era reducir la intervencin estatal y liberalizar la economa (Falcon y Len, 2003). Haba que entregar la solucin de los grandes problemas al mercado. Todo esto se sintetiz

4.1.2. El desmantelamiento del concepto de desarrollo8

El concepto de desarrollo evolucion naturalmente a partir de la definicin ms simple de crecimiento. Los intentos impulsados en el Sur para replicar procesos industriales similares a los del Norte tenan como objetivo la aceleracin de la tasa anual de crecimiento del PIB, bajo el supuesto de que los recursos naturales eran prcticamente ilimitados y la capacidad de carga planetaria era infinita. En esa poca la CEPAL formula su propuesta de desarrollo que se cristaliz en la estrategia para la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones. Esta sealaba que en un pas en proceso de desarrollo, la industrializacin, adems de absorber el crecimiento poblacional y la oferta de trabajo, proporciona los bienes manufacturados que no poda obtener en el exterior debido a su limitada capacidad de importacin (UN-ECLAC 1970). La ausencia de un empresariado innovador y apto para la competencia en el mercado, deba ser compensada con una activa intervencin del Estado mediante polticas de industrializacin, reforma agraria, infraestructura y modernizacin. La industrializacin

Este apartado del texto est basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falcon y Oleas, 2004.

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en un conciso acuerdo, el denominado Consenso de Washington9. Aunque el crecimiento es preferible al estancamiento y constituye la base para disponer de los recursos necesarios para alcanzar una mejor calidad de vida, es claro que la posibilidad de contar con ingresos adicionales no garantiza que stos se transformen en desarrollo humano sustentable. La nueva fase de gestin del capitalismo ni siquiera ha logrado mantener tasas de crecimiento similares a las de la poca previa y la brecha en el ingreso entre las poblaciones ms pobres y ms ricas del mundo se ha incrementado continuamente. En el Sur, los conflictos violentos, el hambre, las epidemias y los gobiernos autocrticos siguen siendo comunes. Mientras en el Norte se incrementan las reas forestales, en el Sur el deterioro ambiental aumenta (Muradian y Martnez Alier, 2001).

trascendencia social a cualquier teora y propuesta de desarrollo. Un cuerpo analtico que deja de lado su relacin con la totalidad del sistema social pierde la capacidad de proponer soluciones apropiadas a los problemas de la sociedad y se torna irrelevante, como sucedi con la escolstica durante el Medioevo. El rumbo hacia una nueva agenda de desarrollo comienza por modificar la naturaleza y el estatus del anlisis econmico y por reconocer la necesidad de otorgar mayor legitimidad a la organizacin de la sociedad civil y a las formas en las que aquella expresa su soberana democrtica: el hasta ahora vilipendiado sector pblico. Adems, la economa se enfrenta a un desafo que requiere asumir una dosis de humildad: debe reconocer su estrecha relacin con ramas del conocimiento como la poltica, la antropologa, la sociologa y la psicologa. Abandonar una visin estrecha de la economa demanda, adems, reconocer que contrariamente a las ilusorias autoproclamas de neutralidad poltica y valorativa que profes el neoliberalismo la comprensin de la realidad social est atravesada por valores, ideas y principios que inciden en las opciones de poltica pblica que pueden tomarse en un momento histrico determinado. Buscar dichas opciones por fuera del neoliberalismo exige, en efecto, hacer un uso multidisciplinario del conocimiento existente para dar cuenta de las formas especficas que aquel adquiri en el pas. Comprender las caractersticas especficas de las polticas econmicas y sociales del Ecuador de

4.1.3. Neoliberalismo y crisis del pensamiento econmico10

La corriente econmica que ha dominado el pensamiento sobre el desarrollo en las tres ltimas dcadas, el neoliberalismo, se encuentra en crisis. Su incapacidad para solucionar problemas globales es manifiesta. Sus medidas fracasaron en el logro de los objetivos planteados, esto es, equilibrar las variables macroeconmicas fundamentales, primero, para relanzar el crecimiento despus. La senda de desarrollo formulada se orient, en efecto, desde el puro anlisis econmico. Olvid la visin global que confiere sentido y

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El Consenso de Washington (que surgiera de una conferencia realizada por el Institute for International Economy, en esa ciudad, en 1989) puede resumirse en: disciplina fiscal, expresada como un dficit presupuestario lo suficientemente reducido como para no tener que financiarlo recurriendo al impuesto inflacin; prioridad del gasto pblico en reas capaces de generar altos rendimientos econmicos y mejorar la distribucin del ingreso (atencin primaria de salud, educacin bsica e infraestructura); reforma tributaria, mediante la ampliacin de su base y el recorte de tasas impositivas marginales; liberalizacin financiera para lograr tasas de inters determinadas por el mercado; tipos de cambio nico y competitivos para lograr el crecimiento acelerado de las exportaciones; liberalizacin del comercio mediante la sustitucin de restricciones cuantitativas por aranceles, que deberan reducirse progresivamente hasta alcanzar niveles mnimos uniformes de entre 10% y 20%; inversin extranjera directa, alentada por la supresin de barreras a la entrada de empresas forneas; privatizacin de las empresas estatales; desreglamentacin para facilitar la participacin de nuevas empresas y ampliar la competencia, y garanta de los derechos de propiedad a bajo costo, para hacerlos accesibles a todos los sectores sociales, incluso el informal (Achion y Williamson 1998). Este apartado del texto est basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falcon y Oleas, 2004.

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4. DIAGNSTICO CRTICO

las ltimas cuatro dcadas permitir determinar los puntos de transformacin que requiere la construccin de un nuevo modelo de desarrollo nacional y prefigurar los principales lineamientos de una nueva agenda de polticas pblicas, que coloque las bases para un porvenir justo y democrtico del pas. A ello se dedican las pginas que siguen.

proceso se evidenciaba en el intento de alterar la estructura de poder de los terratenientes serranos, por medio de la reforma agraria y de contrapesar la influencia de estos y de la oligarqua agroexportadora costea en el manejo del Estado, a travs de polticas de industrializacin, que buscaban generar una burguesa moderna. La industrializacin era vista como el principal medio para romper la dependencia y el desigual intercambio con el mercado internacional. La estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones desemboc progresivamente en un pacto implcito de modernizacin social compartido por empresarios, trabajadores y polticos: ...en rigor, lleg a constituir la primera poltica de Estado de la historia republicana (Mancero, 1999: 327). Esta espiral de transformaciones estuvo protagonizada por sectores medios, nuevos profesionales e intelectuales, quienes empujaron la tecnificacin en la gestin estatal y el fortalecimiento de los instrumentos de planificacin pblica. Aunque las polticas reformistas no tuvieron plenos efectos redistributivos e incluso incubaron procesos de exclusin social, para mediados de los sesenta, se haban consolidado en el Ecuador las bases de un modelo capitalista de desarrollo con la participacin directa del Estado. Pero las incipientes tendencias modernizantes de la economa y la sociedad no encontraron correspondencia en la poltica. Si bien el Estado reemplaz en algo los mecanismos oligrquicos de manejo poltico, la plena democratizacin de la poltica fue reducida porque el poder Ejecutivo reforz sus vnculos autoritarios con la sociedad, y los tradicionales grupos de poder conservaron espacios de maniobra para dirigir el proceso de modernizacin. A diferencia de lo que ocurri en pases como Argentina, Brasil y Mxico, en Ecuador, el modelo de crecimiento econmico basado en la industrializacin sustitutiva de importaciones, junto

4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural y dolarizacin en el Ecuador11

En el curso de las ltimas cuatro dcadas, el Ecuador transit desde un modo de desarrollo centrado en una fuerte coordinacin e intervencin estatal en la economa hacia un esquema en el que las capacidades de regulacin, redistribucin y planificacin del Estado han sido ampliamente desmanteladas para dar paso, supuestamente, a la apertura y liberalizacin del mercado. Los cambios en los modos de vinculacin entre el Estado y el mercado alteraron la agenda de poltica econmica del pas y modificaron, al mismo tiempo, la configuracin de los actores y grupos sociales, que se beneficiaron o perjudicaron con los efectos de tal agenda. No obstante, ha existido tambin una cierta regularidad y continuidad en la matriz de poder social (Offe, 1988), que ha permitido a los tradicionales grupos de poder econmico mantener amplios mrgenes de influencia en la determinacin de un conjunto de polticas pblicas favorables a sus particulares intereses.

a. Los lmites del desarrollismo ecuatoriano

En los aos sesenta del siglo pasado, por primera vez en la historia del Ecuador, se visualiz un modelo de acumulacin alternativo a la economa terrateniente y agro exportadora, dominante en el pas desde fines del siglo XIX. El nuevo rgimen de acumulacin se centraba en la accin de un Estado desarrollista, que planificaba e intervena en sectores estratgicos de la economa nacional. La orientacin antioligrquica del

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El cuarto apartado de este captulo est basado, en lo fundamental, en los trabajos de Andrade P., 2005; Ramrez F. y Ramrez J., 2005; Ramrez F. y Rivera F., 2005; y Falcon y Oleas (2004).

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con un rol activo del Estado en la regulacin de la economa y, especialmente, en la distribucin de la riqueza, no logr consolidarse plenamente. Por el contrario, el ciclo desarrollista ecuatoriano preserv globalmente el modelo de crecimiento econmico sustentado en exportaciones primarias (primero agrcolas y luego minerales). Aun cuando el Estado desde 1925 aument su capacidad de regular la economa, no logr adquirir la suficiente independencia de los sectores dominantes tradicionales y adoptar polticas pblicas que favorecieran un crecimiento econmico sostenido e inclusivo, basado en el mercado interno. Esto se debi a los slidos nexos entre el Estado y la clase terrateniente. Se trataba de una coalicin poltica que inclua, en una posicin secundaria, a las emergentes burguesa y clase media dependiente urbanas y exclua, tanto poltica como econmicamente, a los sectores populares, que hasta fines de la dcada de los setenta, eran predominantemente rurales. La industrializacin capital intensiva que promovieron los gobiernos militares entre 1973 y 1979, mediante la asociacin entre grupos econmicos ecuatorianos de la oligarqua tradicional y empresas transnacionales, erosion la capacidad de contestacin de la clase obrera al bloquear la formacin del tipo de coalicin poltica que, en otros pases, llev al crculo virtuoso de integracin social y crecimiento del mercado domstico e increment la dependencia de los intereses industriales de los sectores financieros (Conaghan, 1984). Finalmente, impidi a un importante segmento de la poblacin ecuatoriana transformar sus necesidades en demandas de mercado.

La fase difcil implic mayores niveles de conflicto y turbulencia poltica entre las lites dominantes, en relacin con la orientacin de los procesos de reforma estatal; pero, sobre todo, una ms clara dinmica de resistencia social, liderada por el movimiento indgena en contra de las polticas neoliberales, especialmente la privatizacin de las empresas pblicas en el sector energtico y de la seguridad social. Todo ello dio paso a un difcil y prolongado contexto de debilidad del sistema poltico, inestabilidad institucional y crisis socioeconmica, que fractur a la sociedad e impidi la produccin de orientaciones compartidas sobre la gestacin de un ordenamiento econmico que integre y garantice mnimos niveles de vida a la gran mayora de la poblacin.
4. DIAGNSTICO CRTICO

c. El ciclo fcil de las reformas

Con la llegada al poder de una coalicin poltica de corte empresarial (1984), las propuestas principales fueron la apertura al mercado externo, la liberalizacin econmica y la desregulacin de la economa y las finanzas. La incompleta prioridad industrializadora de los aos setenta fue sustituida por un nfasis en las exportaciones, mientras que las polticas de estabilizacin monetaria empezaron a desmontar la planificacin centralizada. La paradoja central del periodo se tradujo, no obstante, en la imposibilidad de quebrar el intervencionismo del Estado. La reduccin de la interferencia estatal fue selectiva y reforz, una vez ms, el subsidio a los sectores empresariales y productivos ligados a las exportaciones. As, a pesar de una retrica antiestatal, se restablecieron tarifas y aranceles para ciertos productos importados, se volvi al control de precios para productos que haban sido desregulados y se reintrodujeron controles al mercado de cambios. El incremento del gasto pblico se financi mediante crdito externo y prstamos del Banco Central del Ecuador al gobierno. Tales medidas tuvieron un impacto negativo en las tasas de inflacin, que bordearon el 100% anual al finalizar esa dcada (CORDES, 1999). La desregulacin de los mercados era parcial y selectiva, lo que dejaba ver la decidida intervencin de agentes privados especficos en la

b. El neoliberalismo criollo
Se pueden distinguir dos periodos en el ajuste ecuatoriano: uno fcil, desde 1984 hasta el fin del segundo lustro de los noventa del siglo pasado; y uno difcil, cuyo trmino se ubicara en 2005 luego de la cada de Gutirrez. En el primer periodo, y gracias al control del Estado, los sectores dominantes lograron triunfos esenciales para su reproduccin econmica, entre otros, liberalizar el tipo de cambio y las tasas de inters y, lo ms importante, desregular parcialmente el mercado laboral y el sistema financiero.

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generacin de las polticas econmicas. Se evidenci as un proceso de estatizacin del neoliberalismo (Montfar, 2000). La propuesta que trat de desarrollar el rgimen, estuvo caracterizada, adems, por la constitucin de un estilo de gestin personalista, anti institucional y de permanente pugna entre los principales poderes del Estado. Proliferaron mecanismos de violencia poltica como medios de contencin para los opositores, como fuerzas especiales y grupos paramilitares, que atropellaron los derechos humanos como nunca antes en la historia republicana. El triunfo de la socialdemocracia en 1988 represent, sobre todo, el mayoritario rechazo a la gestin poltica del rgimen anterior. El gobierno marc diferencias en el intento de recobrar la institucionalidad democrtica debilitada, lo cual junto con una accin ms abierta frente a las organizaciones sindicales, iniciativas como el Plan Nacional de Alfabetizacin y una poltica internacional multilateral fueron los signos de cambio relativo. El gobierno insisti en una poltica econmica de ajuste, esta vez, bajo un esquema gradualista. El plan contempl minidevaluaciones permanentes y macrodevaluaciones ocasionales, mayor liberalizacin de las tasas de inters y progresiva eliminacin de crditos preferenciales, reajustes mensuales de los precios de combustibles, eliminacin de los subsidios y limitados incrementos salariales (Bez, 1995). Desde la perspectiva jurdica, se dio paso, adems, a reformas legales en tributos, aranceles, maquila y flexibilizacin laboral entre las ms importantes, que apuntalaron la agenda neoliberal. Pero el rgimen tuvo pocos logros en trminos de estabilidad econmica. La difcil situacin fiscal, acelerada a causa de la reprogramacin de la deuda negociada por el gobierno anterior, y el efecto especulativo del esquema gradualista limitaron la capacidad del Estado para responder

a las demandas acumuladas durante casi una dcada de una poblacin de menguado poder adquisitivo. De hecho, entre 1988 y 1992, la inflacin promedio fue de 50% y, hacia 1992, super 60% (Barrera, 2001). Las polticas de ajuste ejecutadas entre 1982 y 1990 han sido calificadas como un tortuoso camino hacia la estabilidad econmica, dado un patrn de reformas en el cual, con frecuencia, los cambios se realizaron exitosamente, pero enseguida fueron alterados o eliminados en respuesta a una variedad de presiones polticas y econmicas y, en ciertos casos, debido a choques externos o catstrofes naturales. Mientras ciertas lites iniciaban cambios, otros grupos de presin, sectores econmicos, partidos polticos y, en menor medida protestas populares, los trastornaban (Thoumi y Grindle, 1992). Durante el intento ms coherente de avanzar en la agenda de reformas estructurales, entre 1992 y 1995, se aplic un programa de estabilizacin que trat de romper las expectativas inflacionarias, eliminar el dficit fiscal, reducir la volatilidad cambiaria12, atraer inversin extranjera y reducir el tamao del Estado. Tal agenda haca parte de la carta de intencin negociada con el FMI para dar paso a la renegociacin de la deuda externa. Al inicio de este lapso, se decidi salir de la OPEP, liberalizar la venta de divisas de los exportadores y e impulsar el proceso de privatizacin de las empresas estatales. El gobierno hizo explcitos sus objetivos de colocar al pas, definitivamente, en la senda de la modernizacin neoliberal. Era evidente que no se trataba de un rgimen reactivador o distributivo. Problemas estructurales, como la redistribucin del ingreso, jams se consideraron en la agenda pblica y, si experimentaron algn efecto positivo, fue ms bien como subproducto de la relativa estabilidad de precios. En 1994 se aprob la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, que liberaliz los

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El tipo de cambio, que, tras una devaluacin desproporcionada, se determin en una tasa fija, deba operar como ancla de la inflacin, dada la disciplina fiscal. Se estableci en 2000 sucres por dlar. El mecanismo fue similar al empleado en Mxico. La convertibilidad argentina (2001) tambin puede ser vista como un caso de ancla nominal.

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negocios bancarios. La capacidad de control de la Superintendencia de Bancos fue abandonada al arbitrio de la asociacin bancaria privada, se formalizaron los grupos financieros y se permitieron crditos vinculados hasta en 60% del patrimonio tcnico de los otorgantes. En aos posteriores, las consecuencias de tales medidas desregulacionistas seran fatales para el pas. Sin embargo, y a pesar de la afinidad ideolgica con los partidos fuertes del Congreso Nacional, el gobierno nunca pudo organizar una slida mayora y la negociacin parlamentaria con el Partido Social Cristiano abri el camino para el desgaste del conjunto del sistema poltico. La respuesta social tampoco fue despreciable. Frente a un ya dbil sindicalismo, el movimiento indgena surgi vigoroso y con proyecto poltico. Las principales lneas de conflictividad con el gobierno aludan a la lucha por la garanta y extensin de la seguridad social, especialmente para el campesinado, reforma agraria, rechazo a las privatizaciones y al incremento de los costos de recursos estratgicos: gas, gasolina y luz. Los resultados de la poltica econmica reflejaban que, hasta 1994, la inflacin se haba reducido a 25,4%, los saldos fiscales tuvieron supervit de 1,2 puntos del PIB y el pas logr una fuerte posicin externa, pues las reservas superaron los 1 700 millones de dlares. Incluso el crecimiento econmico pareca recuperarse (Araujo, 1999). En ese escenario, el rgimen busc avanzar en algunas reformas estructurales pospuestas desde haca tiempo. Se expidieron leyes para flexibilizar el mercado de valores, restringir el gasto pblico y facilitar la inversin extranjera en el sector petrolero, por medio de la desregulacin de los precios de los combustibles. La estabilizacin econmica estuvo acompaada, adems, por una sinuosa y parcial desinversin pblica. Se privatizaron diez empresas estatales por un monto de 168 millones de dlares (Nazmi, 2001). La poca consistencia de los acuerdos polticos del gobierno dificult la viabilidad de estos propsitos. Las disputas entre facciones se multipli-

caron. La conflictividad poltica del pas no resultaba directamente ni de la protesta social ni de la presencia de partidos anti reforma. Era la disputa entre los grupos de poder econmico en torno a las modalidades y beneficiarios de la reforma la que generaba mayor turbulencia13. Al finalizar 1995, el gobierno convoc a un plebiscito. El contenido bsico de la confrontacin gir en torno a la reforma del sistema de seguridad social y a la desregulacin laboral en el sector pblico (Ibarra, 1996:19). El 58% de los votantes rechaz las reformas y provoc la derrota poltica de la agenda neoliberal. A este fracaso poltico se sumaron las denuncias de corrupcin del cerebro econmico del rgimen, quien, luego de un juicio poltico se fug del pas. De esta manera, el proyecto neoconservador ecuatoriano perdi la mejor ocasin para cristalizar su proyecto. Las dificultades que enfrent el proceso de estabilizacin tuvieron otro efecto perverso: Petroecuador fue hundido en el mayor desfinanciamiento de su historia. Una serie de dbitos a sus cuentas hechas por el Ministerio de Finanzas en 1995 dejaron ese ao a la estatal petrolera con un dficit de cerca de 70 millones de dlares. Ello, sumado a la inestabilidad gerencial, coloc a Petroecuador en una situacin de debilidad extrema de la que no se ha recuperado. Las empresas transnacionales tomaron la delantera frente a ella. As, durante todo el ciclo neoliberal, los intereses nacionales se colocaron por detrs de intereses, locales y transnacionales, de tipo particular.

d. La fase difcil del neoliberalismo: de la crisis financiera al ancla nominal extrema

Entre 1997 y 2000, se sucedieron cinco gobiernos; dos presidentes fueron destituidos y huyeron del pas para eludir juicios por corrupcin. La crisis poltica, la protesta social y los conflictos entre las lites acarrearon la ms profunda crisis socioeconmica del pas. Su desenlace fue una apresurada automutilacin de la poltica monetaria, basada en la dolarizacin de la economa.

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Por ejemplo, buena parte de las privatizaciones fijadas desde el Consejo Nacional de Modernizacin (CONAM), en reas como telecomunicaciones o electricidad, no se concretaron, precisamente, debido a tales disputas.

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El paso del populismo bucaramista por el gobierno (1996-97), no implic un efectivo distanciamiento de la agenda econmica dominante. Su plan de accin contempl un conjunto bastante amplio de reformas econmicas, cuyo ncleo era el establecimiento de un sistema monetario de convertibilidad inspirado en la propuesta argentina14. Asimismo, incluy una serie de medidas que insistan en la supresin de subsidios fiscales y en la elevacin de precios, as como un programa agresivo de privatizaciones, reformas a la seguridad social y al sector petrolero. A pesar de que esta agenda tranquilizaba los nimos empresariales y de los organismos internacionales, abri simultneamente dos frentes de disputa poltica. Por un lado, con los tradicionales grupos de poder econmico, habida cuenta de que el gobierno se apoyaba en nuevos grupos econmicos, ligados al comercio y marginados del cerrado crculo de la tradicional oligarqua guayaquilea. Por el otro, con las organizaciones indgenas y sociales antiajuste que se haban fortalecido en los ltimos aos. En estas condiciones, el desgaste del rgimen fue vertiginoso. Se manejaron de forma autoritaria las relaciones polticas con mltiples sectores, se trataron de debilitar las finanzas de grupos econmicos cercanos al Partido Social Cristiano y no se puso lmites a la evidente corrupcin de altos funcionarios, acusados, adems, de ineficiencia en su gestin. Todo ello aisl polticamente al rgimen en menos de seis meses y desat una nueva ola de movilizaciones sociales, que, en febrero de 1997, concluy con la cada del rgimen.

Luego de un dbil gobierno interino, el ascenso al poder del rgimen demcrata-cristiano estuvo signado por el conflicto social y poltico y la debacle econmica. El fenmeno de El Nio, la irresponsabilidad de las autoridades de control bancario, los efectos de la desregulacin financiera, el desgobierno y la corrupcin condujeron al pas a una crisis sin precedentes. Presionado por los principales partidos polticos, en diciembre de 1998, el gobierno garantiz ilimitadamente los depsitos en el sistema financiero15. Desde 1999, se perciba que los dos problemas fundamentales de la coyuntura econmica eran la fragilidad sistmica del sector financiero y la debilidad fiscal. Las autoridades econmicas del gobierno no pusieron lmites a la ayuda para los bancos en problemas16. En la prctica, la intervencin estatal no pudo evitar la quiebra del sector y sirvi, ms bien, para socializar las prdidas privadas a travs de impuestos, inflacin y prdida de la moneda nacional. En marzo de 1999, la crisis lleg a su punto mximo: se decret un feriado bancario y el congelamiento de los depsitos de los ahorristas. El Banco Central, por su parte, continu su poltica de intensa emisin monetaria para evitar el desmoronamiento del sistema financiero. El aparato estatal se constituy, as, en el eje de la recuperacin de los sectores financieros quebrados. El gobierno asumi que la reduccin generalizada del ritmo de actividad, la paralizacin de la inversin, el cierre total o parcial de empresas y el crecimiento del desempleo podan ser manejados como males menores17. Una vez ms, se

Poltica monetaria que vincula indisolublemente, mediante cambios legales, la oferta monetaria con la disponibilidad de las divisas en la reserva monetaria internacional, estableciendo la paridad correspondiente (por lo general uno a uno) entre la nueva moneda nacional y la moneda norteamericana; se establecera en conclusin, un sistema bimonetario en el pas (Romero, 1999). 15 En el Congreso Nacional, mientras tanto, el PSC socio parlamentario de Mahuad consigui eliminar el derecho de la AGD para intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a los banqueros e impidi que se otorgara la inmunidad a las autoridades de control para enjuiciar a los banqueros que hubieren violado la ley (Revista Vistazo No. 779, febrero de 2000). 16 En esta misma lnea, se haban conducido los diferentes gobiernos desde inicios de la dcada de los noventa: en 1996, por ejemplo, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar al Banco Continental, cuyos propietarios volaron al exilio en Miami (Ecuador Debate No. 47, agosto de 1999). 17 En 1999, se cerraron 2500 empresas (no solo pequeas y medianas sino incluso aquellos sectores modernos y dinmicos como los bananeros, los camaroneros y las empresas pesqueras), segn la Superintendencia de Compaas. Del mismo modo, la desocupacin abierta, referida al sector formal de la economa, habra pasado de 9,2% en marzo de 1998 a 17% hasta julio de 1999 (Romero, 1999).
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prioriz la estabilizacin del sector bancario frente a las actividades productivas. El poder de los grupos econmicos ligados a la banca influy directamente en la orientacin de la agenda pblica. Luego de 20 aos de desenvolvimiento, las instituciones democrticas no eran suficientemente maduras para evitar que el poder econmico operara y se expresara como poder poltico, sin mediacin alguna. El ao 2000 inici con una situacin econmica incontrolable y con un gobierno ilegtimo. La frmula de la dolarizacin emergi, en esta coyuntura, ms como una suerte de boya poltica de la presidencia18 que como resultado de algn tipo de solucin tcnica. La inflacin anual se dispar hacia el 100% y, la cotizacin de la moneda, fijada por el gobierno para entrar en la dolarizacin, alcanz 25 000 sucres por dlar. Poco tiempo despus, el Estado pas a administrar aproximadamente 59% de los activos, 60% de los pasivos y ms de 70% del patrimonio del sistema financiero19. La contradiccin ha sido siempre clara. Si, por un lado, se disminua el presupuesto para el sector social y se focalizaba su accin para disminuir el dficit fiscal, por otro, exista un apoyo sistemtico hacia el sector privado, lo que produca un efecto perverso al incrementar el dficit fiscal; es decir, el efecto contrario a los postulados econmicos neoclsicos. En el pas, los desequilibrios del sector privado y sus requerimientos de recursos han explicado el dficit y el endeudamiento del sector pblico y, por tanto, la necesidad de continuas medidas de ajuste fiscal (Izurieta, 2000, en Ramrez R., 2002). En este marco, se entienden los factores de transmisin de la desigualdad en el pas. Los

imperativos de la poltica econmica, al priorizar la estabilidad por medio del ajuste fiscal, convirtieron a la poltica social no solo en subsidiaria y asistencial, sino en insustancial para la redistribucin de la riqueza. La desigualdad se explica as en torno a los bajos recursos destinados a la inversin social, a los recortes del gasto producidos en el segundo lustro de la dcada para disminuir la carga fiscal y a la poca eficiencia de la focalizacin de los programas sociales de emergencia que, en ningn momento, promovieron la movilidad social. Como resultado, la nueva poltica social tuvo escaso impacto sobre la pobreza y el bienestar de la poblacin (Vos, et. al, 2000, y Ramrez R., 2002). La dolarizacin de la economa gener, en cualquier caso, un efecto poltico de rearticulacin de los sectores empresariales, financieros y, en general, de los partidos de centroderecha y de derecha en torno a la propuesta presidencial20. Aun as, una nueva movilizacin indgena ya se haba activado aliada con el alto mando militar. Los indgenas marcharon a la capital de la Repblica y, el 21 de enero de 2000, oficiales y tropa del Ejrcito ingresaron al Congreso Nacional. El derrocamiento presidencial se consum en horas de la noche, gracias al retiro del apoyo de las clases dominantes al presidente y al papel arbitral de las Fuerzas Armadas. El nuevo gobierno, sin partido en el Congreso Nacional y en medio de la reactivacin de la protesta social liderada por el movimiento indgena, busc estabilizar en el corto plazo la economa, al mantener la dolarizacin y la promocin de la inversin extranjera en el sector petrolero. El resto de problemas sociales y econmicos no merecieron ningn programa considerable. La debilidad poltica bloque ciertas propuestas de

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Pocos das antes de anunciar la dolarizacin, el propio presidente calific su medida "como un salto al vaco". Sin embargo, en momentos en los que la estabilidad del rgimen corra peligro, y aun en contra de la opinin de muchos funcionarios del Banco Central del Ecuador, el Ejecutivo salt al vaco. El acto fue ratificado al poco tiempo por su sucesor. Alberto Acosta (2000) recoge la situacin de desconcierto en la Presidencia con respecto a la dolarizacin: "El propio Ministro de Finanzas de Mahuad reconoci en una entrevista publicada en la Folha de Sao Paulo (17.1.2000), que la 'dolarizacin es un acto de desesperacin' (...). CORDES, organismo presidido por Oswaldo Hurtado, ex presidente y coideario de Mahuad, afirma que se trat de una movida poltica y sin preparacin tcnica (...). Acosta A. 2000: 14; Banco Central del Ecuador, 2002: 43. A dos das de anunciada la dolarizacin, la imagen de Mahuad mejor. Adems, el PSC, el PRE y la DP, partido de gobierno, anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta, con lo cual su viabilidad poltica estaba asegurada. Las cmaras de empresarios y pequeos industriales tambin aprobaron la medida (Revista Gestin No. 67, Revista Vistazo No. 667).

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4. DIAGNSTICO CRTICO

privatizacin, que quedaron arrinconadas a la espera del cambio de mando. Las primeras seales de la dolarizacin no fueron del todo negativas gracias a un favorable contexto de precios del petrleo al alza, al recurrente envo de remesas por parte de las y los trabajadores ecuatorianos emigrados hacia pases industrializados dichas remesas se convirtieron en la segunda fuente de divisas del pas despus de las exportaciones de petrleo; y a la construccin del nuevo Oleoducto de Crudos Pesados, iniciada en 2001, con un volumen de financiamiento que se constituy en la inversin extranjera ms abultada en el Ecuador desde los aos setenta (Larrea, 2002). Como consecuencia de los desequilibrios en los precios relativos al momento de la dolarizacin, de la capacidad de los oligopolios y otros agentes

econmicos para elevar los precios y de la parcial reduccin de algunos subsidios, el pas mantuvo altas tasas de inflacin. Su persistencia y magnitud no slo elimin las ventajas temporales, alcanzadas por el sector externo en el tipo de cambio real en los meses posteriores a la dolarizacin, sino que revirti la situacin y afect gravemente a la competitividad internacional del pas. La progresiva prdida de competitividad de la produccin local aparece como el taln de Aquiles de la dolarizacin. El deterioro de la balanza comercial era evidente: vari de un supervit de 1.458 millones de dlares en 2000 a un dficit de 969 millones en 2002 y 31 millones en 2003. Los resultados posteriores de la balanza comercial respondieron principalmente al alza de los precios del petrleo. Se registraron saldos positivos desde 2004 con un mximo de 1.448 millones en 2006.

Grfico 4.2: Evolucin de la balanza comercial 2000 2006

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboracin: SENPLADES.

Sin embargo, la balanza comercial no petrolera ha registrado un dficit constante desde el primer ao de la dolarizacin. En 2000, el dficit llegaba

a 728 millones de dlares y, en 2006, a 3 714 millones de dlares. Es evidente, entonces, que la dolarizacin no ha dinamizado las exportaciones.

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Grfico 4.3: Evolucin de la balanza comercial no petrolera 1990 - 2006

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboracin: SENPLADES.

Sin posibilidad de emisin monetaria, las exportaciones constituyen la principal fuente de aprovisionamiento de monedas. En un contexto de apertura comercial, la dolarizacin impide reaccionar y hacer uso de instrumentos que s poseen las economas vecinas ante la prdida de competitividad de los productores locales. Por lo dems, tal y como fue conducido, este proceso no dio lugar a la nivelacin de las tasas de inters internas con las internacionales ni garantiz el acceso a los mercados financieros internacionales. Adems, en el ciclo poltico posterior a su promulgacin, emergieron dos problemas que complicaban la sostenibilidad del esquema monetario. El primero, la regulacin de la poltica fiscal establecida en la Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal (LOREYTF), promulgada en junio de 2002. Esta norma priorizaba el servicio de la deuda externa y su recompra y

limitaba el crecimiento de la inversin social, al colocar un tope de 3,5% de crecimiento anual real. Las preasignaciones de ley reducan prcticamente a cero la posibilidad de ejercer una poltica anticclica. Si la dolarizacin fue una camisa de fuerza para una poltica monetaria alienada por el salvataje bancario, la LOREYTF redujo al Ministro de Economa al papel de cajero del gasto pblico. El segundo problema era menos evidente, pero igual o ms significativo: el ancla nominal extrema no haba modificado la conducta de los agentes, pues los problemas distributivos seguan arbitrndose como cuando no se haba perdido la relativa soberana monetaria que procuraba un Banco Central emisor. La necesidad de divisas incentivaba a los agentes privados o pblicos a incurrir en un comportamiento que implicaba mayor explotacin de los recursos naturales (Falcon y Jcome 2002)21.

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La construccin del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), cuyo trayecto pasa por distintas zonas ambientalmente sensibles como la de Mindo, es un claro ejemplo de esta tendencia.

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4. DIAGNSTICO CRTICO

Una tasa de crecimiento siempre menor a la propuesta por quienes sostuvieron la dolarizacin, profundiz la desigualdad y la exclusin social, como lo comprueban las mediciones de pobreza, inequidad, salarios y empleo. Si en un primer momento de la dolarizacin estos indicadores se atenuaron parcialmente, las rigideces del esquema monetario advierten sobre las inciertas condiciones de las mayoras poblacionales. En el balance, la singular historia econmica ecuatoriana de la ltima dcada tiene menos relacin con el desarrollo y ms con el fracaso del crecimiento. En el largo plazo, el resultado de la interaccin de todos los factores sealados podra asimilarse al modelo propugnado a nivel global por el neoliberalismo, aunque con evidentes disonancias. Este modelo, en una sociedad de constantes pugnas entre las facciones de su burguesa, adquiere una dinmica del todo original, que podra calificarse como neoliberalismo criollo.

al poder con la promesa de superar el neoliberalismo. El distanciamiento de su oferta electoral y el progresivo autoritarismo y atropello a las instituciones democrticas, incidieron en la cada del rgimen en abril 2005. Una vez ms, potentes movilizaciones ciudadanas empujaron el cambio de mando. Aunque muchos de los principales funcionarios del Partido Sociedad Patritica fueron militares, ex militares y parientes de los principales dirigentes del partido, los puestos estratgicos en las instituciones claves para el mantenimiento de la agenda econmica fueron ocupados por allegados a los tradicionales crculos bancarios y empresariales del pas. Tal ha sido una de las principales estrategias que los grupos dominantes han empleado a lo largo de las dos ltimas dcadas con el fin de preservar sus espacios de poder y el control de la economa. La promesa neoliberal de un crecimiento econmico basado en la liberalizacin y la promocin de exportaciones resultaba atractiva y fcil de implementar. Sus efectos en trminos de reconcentracin de poder y recursos y, por tanto, en la recomposicin y adaptacin de los sectores dominantes a la globalizacin de la economa ecuatoriana, han sido particularmente visibles en tres niveles: Una nueva fase de proletarizacin del agro ecuatoriano, que ha alterado la composicin de los sectores dominantes y ha modificado las relaciones entre dichos sectores y los trabajadores agrcolas. Si bien la promocin de las exportaciones no implic una efectiva ampliacin y diversificacin de la estructura productiva del pas, si contribuy al dinamismo de ciertos segmentos de las exportaciones privadas ecuatorianas, como la produccin de camarones y flores23. Ello se produjo, sin embargo, en condiciones adversas para la

4.1.5. La apertura comercial: se democratiz la economa?22

El paso por el poder del Partido Sociedad Patritica (2003-2005) en alianza con Pachakutik, el brazo poltico del movimiento indgena en contra de sus ofertas electorales, continu con la misma poltica econmica de sus antecesores. Avalado por la firma de los acuerdos con el FMI, el Presidente del Partido Sociedad Patritica prosigui con el uso de la poltica fiscal como nico mecanismo de ajuste en una economa dolarizada. Decret el alza de los precios de las gasolinas y de los servicios pblicos. Su poltica exterior implic un sospechoso alineamiento con los Estados Unidos en su agenda anti-narcticos derivada del Plan Colombia. Este conjunto de opciones alej al movimiento indgena de la alianza gubernamental que haba llegado

22 23

Esta parte del documento est basada fundamentalmente en el trabajo de Andrade P., 2005. Entre 1990 y 1998, el valor FOB de las exportaciones de flores pas de U.S.$ 13598.000 a U.S.$ 161962.000, es decir su valor se multiplic en doce veces; en 1998 las exportaciones de flores eran el 5% de las exportaciones totales del pas (Larrea, 2004; Korovkin, 2004, los autores citan estadsticas del Banco Central del Ecuador); el sector haba generado hasta 1998 36.000 empleos. En este perodo (1990-1998) el Ecuador pas de ser un exportador marginal de flores frescas, a ser el tercer productor mundial (World Bank, 2004: 87).

38

absorcin de empleo por las mejoras tecnolgicas y en medio de una persistente concentracin de los activos productivos. La propiedad agrcola frtil est en pocas manos y existe un gran nmero de familias campesinas sin tierra. A la par, la flexibilizacin laboral neoliberal disminuy las oportunidades de las y los trabajadores para organizar sindicatos24. La internacionalizacin del sistema financiero ecuatoriano a partir de 1994 culmin en la quiebra masiva de bancos y otras entidades financieras en 1998-2000. La desregulacin de las leyes de control financiero debilit la capacidad del Estado para controlar las operaciones financieras que los grupos econmicos podan realizar entre s y con los bancos de los cuales stos eran accionistas mayoritarios. Si bien fueron los sectores medios y populares los que salieron ms perjudicados por el colapso econmico, ste y la misma dolarizacin de la economa alteraron tambin las relaciones y composicin interna de los mismos sectores dominantes. En una economa organizada en oligopolios, los grupos que se formaron constituyen el ncleo de los nuevos sectores dominantes y en su torno orbitan un conjunto de grupos menores en relacin de dependencia. La dolarizacin y el pago de la abultada deuda externa son los mecanismos que han articulado econmicamente las relaciones de dominacin entre ese ncleo, su periferia y el resto de la sociedad ecuatoriana. Estos factores han incidido para que bajo el nuevo sistema monetario se haya completado la reconstitucin del tradicional modelo de crecimiento por exportaciones del Ecuador. Transferencia del patrimonio y de los activos (descapitalizacin) al servicio de la deuda. Luego de la crisis bancaria y la dolarizacin del ao 2000, la evidencia disponible indica que el factor clave en la

recuperacin ecuatoriana ha sido el nuevo boom petrolero. La apertura de nuevos campos petroleros y la construccin del nuevo oleoducto han sido posibles por la asociacin del Estado con compaas transnacionales extranjeras y en un contexto internacional de altos precios. Pero a diferencia de lo que ocurri en la dcada de los setenta del siglo pasado, en la actualidad el Estado no ha invertido los recursos econmicos en desarrollar una infraestructura industrial, sino en promover las exportaciones primarias privadas (caso floricultoras), en pagar la deuda externa y en financiar las importaciones. El pago de la deuda externa tiene que ver directamente con el fortalecimiento de algunos grupos econmicos en el sector financiero. As, el pueblo ecuatoriano no solamente que no percibi ningn beneficio de los ingresos generados por el boom petrleo sino que, adems, estuvo abocado a una mayor austeridad en el gasto pblico a fin de generar los excedentes necesarios para pagar la deuda pblica. La dolarizacin ha incidido y contina influenciando en las estrategias econmicas de los grupos dominantes en otro sentido: ha acentuado una estructura de demanda guiada por las preferencias de los consumidores con mayor poder adquisitivo, los cuales compran productos importados y servicios proporcionados en muchos casos por franquicias internacionales tambin controlados casi oligoplicamente por los grupos econmicos mayores. En suma, a pesar de que el camino hacia la plena dominacin oligrquica ya no es tan despejado como lo fue hasta muy avanzado el siglo XX, en nuestros das los actores y grupos de poder antes descritos detentan un inmenso poder de veto fctico sobre segmentos claves de las instituciones democrticas y las decisiones polticas que surgen del Estado Nacional.
4. DIAGNSTICO CRTICO

24

Las exportaciones bananeras tambin crecieron en el perodo en examen gracias a las condiciones creadas por la flexibilizacin laboral, entre otras razones.

39

Los problemas de construccin poltico-organizativa de los sectores dominantes, as como el aumento en el nivel de conflictividad entre sus diversas facciones, han abierto el contexto para la emergencia de nuevos actores sociales. Estos han surgido, de la mano de los movimientos sociales -sobre todo del movimiento indgena y otras organizaciones colectivas- que resistieron a los avances de las polticas de ajuste estructural en los aos 90; bajo la forma de asambleas, movimientos ciudadanos, redes y coaliciones sociales, que han debilitado ms an la legitimidad de los partidos polticos y han entrado en la disputa por la definitiva salida del ciclo neoliberal en el Ecuador.

Por lo dems, la competitividad centrada en la reduccin de costos del trabajo y en la obtencin de rentas extractivas a costa del deterioro de los ecosistemas, junto con la desregulacin del mercado y la ineficacia del sistema tributario que no permite obtener los impuestos del capital y de los contribuyentes de mayores ingresos, son factores avanzados por el neoliberalismo, que tuvieron graves consecuencias en el debilitamiento de las funciones del Estado como garante de derechos, como productor de bienes pblicos de calidad y como promotor eficiente de un desarrollo humano estable y soberano. As, la fragilidad de las instituciones estatales y del aparato productivo se evidenci al final del siglo pasado, cuando no hubo capacidad para enfrentar adecuadamente factores adversos como el fenmeno de El Nio (1998) y la crisis bancaria (1999), que determinaron un incremento de la pobreza de 12,84%, entre 1995 y 1999, hasta alcanzar a 52,18% de la poblacin del pas. La estabilidad nominal provista por la dolarizacin permiti que, seis aos ms tarde, en 2006, la pobreza y la pobreza extrema retornaran a niveles similares a los registrados hace una dcada. No obstante, dado el crecimiento poblacional en los ltimos 10 aos, ahora existe un mayor nmero de pobres en trminos absolutos (Cuadro 4.1).

4.1.6 Un balance global de la poltica neoliberal

El panorama descrito permite concluir que el modelo de crecimiento existente en el Ecuador, en los ltimos 15 aos, ha conducido a la simplificacin de la produccin nacional, por el predominio de aquellas ramas econmicas que generan rentas por precios internacionales favorables, mientras que las posibles bases de una estructura productiva nacional, diversa y autnoma han sido barridas por un modelo de importaciones que beneficia a empresarios especuladores.

Cuadro 4.1: Evolucin de la pobreza y extrema pobreza de consumo, 1995 2006 como porcentaje de la poblacin

Fuente: SIISE-INEC, basado en INEC, ECV. Varios aos. Elaboracin: SENPLADES

40

Grfico 4.4: Concentracin del ingreso per cpita del hogar

Fuente: ENEMDUR, 1990-2006. Elaboracin: SENPLADES.

Como se seal, en el periodo de liberalizacin el proceso de apertura de la economa ecuatoriana dio lugar a una mayor demanda de mano de obra de alta calificacin que provoc, a su vez, un aumento de la brecha salarial entre calificados y no calificados. Con ello, contribuy adicionalmente al incremento de la concentracin del ingreso y de la desigualdad descritos25.
25

El crecimiento, entendido en un sentido abstracto26, y la estabilidad macroeconmica son condiciones necesarias, pero no suficientes, para reducir la pobreza. Ms aun, el crecimiento y la estabilidad macro no son valores en s mismos, son instrumentos que deben articularse en beneficio, sobre todo, de las personas pobres, es decir, deben considerar al mismo tiempo

26

Tal proceso no parece haber cambiado. No es simple coincidencia que hoy en da la escolaridad promedio de los trabajadores dedicados a las actividades exportadoras (el denominado sector transable) sea casi 4 aos mayor que la de los sectores dedicados a las satisfacciones propias del mercado interno (el denominado sector no transable de la economa). Se entiende como un crecimiento abstracto porque no crea una estructura productiva que sea capaz de integrar el trabajo nacional y promover una soberana nacional ante las variaciones de los factores externos.

41

4. DIAGNSTICO CRTICO

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

Los problemas ocasionados por los desastres naturales, la crisis financiera o el cambio de moneda no han impactado en forma simtrica a la poblacin. Segn la ENEMDUR, entre 1990 y 2006, slo los hogares pertenecientes a los estratos de ingresos ms altos no vieron retroceder su ingreso per cpita, mientras que, sistemticamente, los ocho primeros deciles

de la poblacin redujeron sus niveles de percepcin de ingresos. En el periodo mencionado, se puede observar un proceso de polarizacin social (Grfico 4.4): mientras en 1990 la diferencia entre el 10% ms rico era de 18,6 veces ms que el 10% ms pobre, en el 2006 esta diferencia es de 28 veces ms (Ramrez R., 2007).

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

mecanismos de inclusin social y productiva de los grupos ms vulnerables del pas. El ingreso y el consumo de los hogares no han sido distribuidos de manera equitativa, lo que ha frenado el crecimiento de la demanda agregada y las posibilidades de expansin de la economa nacional. Pero, asimismo, la produccin ha mostrado un proceso de concentracin industrial que ha favorecido a las empresas for-

madoras de precios, a costa de las empresas tomadoras de precios27; ha limitado las condiciones reales de competencia; obstaculizado prcticas de mercado transparentes y frenado la expansin de la demanda de empleo formal, bien remunerado e incluyente. La concentracin industrial en el Ecuador, medida por el coeficiente de Gini, constata que la produccin industrial ha sido abarcada por pocas empresas (Cuadro 4.2).

Cuadro 4.2: Concentracin industrial 2005*: coeficiente de Gini**

* Ramas elegidas al azar. ** El coeficiente de Gini es una medida estadstica de la desigualdad en la distribucin, que vara entre 0 y 1. Muestra mayor desigualdad mientras se aproxima ms a 1 y corresponde a 0 en el caso hipottico de una distribucin totalmente equitativa. (1) Treinta y una empresas, de las cuales siete no reportaron ventas. (2) Noventa y siete empresas, de las cuales 46 no reportaron ventas. (3) Ochenta empresas, de las cuales 18 no reportaron ventas. (4) Cien primeras empresas por ventas. (5) Cien primeras empresas por ventas.

Fuente: Producto Indicador, 2005. Elaboracin: SENPLADES.

La preponderancia otorgada al sector externo, como gua del crecimiento econmico, adems, inhibe un equilibrado desarrollo humano en todo el territorio nacional, ya que evita que sus regiones se integren en un proceso armnico en el que se reduzcan las disparidades. A pesar de que en el periodo ms fuerte de liberalizacin de la economa se dio mayor importancia relativa a los sectores transables del aparato productivo (los que pueden comercializarse en el mercado internacional), durante la dcada pasada estos sectores experimentaron limitados incrementos de su productividad. Entre 1992 y 1997, hubo un incremento de 2,4% para todos los transables y de 1,3% para los no transables, excepto el petrleo. Al mismo tiempo, las ramas intensivas en el uso de capital petrleo (transable), electri-

cidad y agua (hasta entonces no transables) experimentaron crecimientos significativos de su productividad (8,5% y 13%, respectivamente). Sin embargo, su demanda de empleo apenas alcanz a 0,7% de la demanda total de empleo de los sectores no agrcolas. Mientras tanto, las ramas de actividad no transables no agrcolas, que ocuparon 82,7% de la demanda total de empleos no agrcolas, tuvieron un retroceso de 0,9% en su productividad (Vos, 2002). Si bien este conjunto de datos da cuenta de dos dcadas perdidas de desarrollo, existe un espejismo en el crecimiento, originado a partir de la crisis vivida en el pas luego del salvataje bancario propiciado por las lites en 1999, para sostener a un sector que adoleca de enormes deficiencias de gestin y amplios mrgenes de

27

Se entiende por empresas formadoras de precios a aquellas pocas empresas con carcter monoplico que pueden aumentar los precios de sus productos sin enfrentar una disminucin importante de la demanda. Las empresas tomadoras de precios, en cambio, son las pequeas empresas que no poseen mayor injerencia en la definicin de los precios del mercado.

42

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboracin: SENPLADES

El acelerado crecimiento de las importaciones y el lento crecimiento de las exportaciones no petroleras dan cuenta de las escasas opciones de creacin de puestos de trabajo digno, lo que ha contribuido a deteriorar las condiciones de vida por va del desempleo, el subempleo y la reduccin de los salarios reales. El repunte de las exportaciones de petrleo, si bien contribuye a sostener el gasto fiscal, no representa una opcin real para el crecimiento del empleo, dada la mnima absorcin de mano de obra de esta actividad, extremadamente dependiente del factor capital. A fin de cuentas, la apertura, que en el balance ha sido negativa

desde 2001, est sostenida por las remesas enviadas desde el exterior por la mano de obra expulsada del pas (Grfico 4.6). La sociedad ha sufrido las consecuencias del ajuste estructural impuesto por la coalicin de fuerzas polticas y econmicas externas y las lites nacionales carentes de un proyecto propio que trascienda la acumulacin y defensa de posiciones de privilegio. Los efectos son indiscutibles: una sociedad crecientemente fragmentada, polarizada, en la que ha sido evidente el deterioro de las vidas de muchos, una sociedad cada vez ms ostentosamente injusta y muy proclive a continuos problemas de inestabilidad y conflicto poltico.

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4. DIAGNSTICO CRTICO

EL PROCESO

Grfico 4.5: Exportaciones e importaciones 1993 - 2006 como porcentaje del PIB

DE

CONSTRUCCIN

Desde 2000, el argumento central para sostener la dolarizacin se ha basado en la necesidad de exportar cada vez ms para financiar la balanza externa, en un escenario general de apertura econmica. Los resultados alcanzados muestran el fracaso de esta estrategia. Entre 2000 y 2005, el ndice de apertura de la economa ecuatoria-

DEL

PLAN NACIONAL

discrecionalidad e intereses vinculados en el manejo de los ahorros de la ciudadana.

na se increment de 0,748 a 0,812, lo que, segn la ortodoxia predominante, indicara una evolucin apropiada. No obstante, la balanza comercial se deterior. Hubo un crecimiento real de las importaciones equivalente a 45,1%, pero las exportaciones slo crecieron 34,1%, en especial debido a la evolucin del precio internacional del petrleo, variable totalmente fuera de control y que oscila de acuerdo a factores exgenos (Grfico 4.5).

PARA EL

BUEN VIVIR

Grfico 4.6: Ingresos por remesas y migracin 1990 - 2006

Remesas (millones de USD)

Nota: Los datos de 2006 sobre flujos migratorios estn levantados hasta el mes de septiembre. Fuente: Banco Central del Ecuador, Instituto de Estadsticas y Censos. Elaboracin: SENPLADES.

4.1.7. Los desafos actuales del Ecuador frente a la crisis mundial

Las crisis han sido fenmenos constitutivos del sistema, en los ltimos 200 aos han existido 23 crisis econmicas en los pases llamados del primer mundo. La crisis actual no solo es financiera, sta ha sido la ltima caracterstica visible. sta es tambin productiva, tica y de confianza, alimentaria, energtica y ambiental, expresa una crisis de todo el sistema capitalista. La crisis mundial se evidencia con ms fuerza a raz de la crisis en los mercados financieros estadounidenses y ha contagiado a todo el mundo. El Sur, que no ha tenido responsabilidad en la crisis, resulta ahora su vctima. En un contexto de polticas neoliberales, las respuestas tradicionales a la crisis hubieran sido polticas pro cclicas y medidas de austeridad fiscal. En el tema comercial se hubiera promovido un aperturismo insensato e indiscriminado y el ajuste hubiera sido a travs de la flexibilizacin laboral. El Ecuador ha respondido a la crisis con medidas acordes a una nueva visin pos neoliberal: anticclicas y enfocadas en no afectar a los sectores

ms pobres. Se han diseado y aplicado polticas para blindarse frente a la crisis, polticas de corto plazo para enfrentarla y polticas de mediano y largo plazo para promover un modo de generacin de riqueza distinto. De esta forma, ha dado pasos para evitar la vulnerabilidad del pas. De haber tenido ms tiempo para cosechar los resultados de la poltica macroeconmica, esta crisis nos habra afectado mucho menos. El oportuno esfuerzo realizado por nuestro pas desde 2006 por recuperar el rol del Estado debe continuar, fortalecerse y tornarse prioritario en relacin con dos aspectos: primero, el uso eficiente de los recursos pblicos que se vern disminuidos por efecto de la crisis; segundo, el fortalecimiento del apoyo nacional a la agenda de cambios plasmada en el presente Plan, de tal manera que logremos atravesar la crisis sin afectar a los ms pobres, sin sacrificar los objetivos primordiales del Buen Vivir ni la transformacin del Estado. Adicionalmente, en lo econmico, queda claro que la crisis va a incidir en el flujo de caja, lo cual se reflejar en restricciones al programa posneoliberal. En consecuencia, la reprogramacin presupuestaria deber ser pensada para el corto,

44

Migracin

Por el lado de los gastos, se debe impulsar la reduccin de los costos de transaccin en procedimientos administrativos burocrticos que faciliten la implementacin de la poltica pblica. En relacin a la funcin de regulacin, la consolidacin y puesta en marcha de la nueva arquitectura financiera que incorpora las diferentes iniciativas de finanzas populares es otra misin importante para que en la economa ecuatoriana exista un manejo fiscal transparente y gil, que reduzca la incertidumbre de la economa y permita relanzar la iniciativa privada (sobre todo la economa popular y solidaria pero tambin la economa empresarial) hacia el largo plazo, con el fin de defender el empleo y reactivar la produccin desde abajo, desde un punto de vista humano, hasta conseguir atacar el problema desde la base y reactivar la economa de la colectividad. El rol del Banco del IESS, el relanzamiento al mercado de capitales, la Red de Seguridad Financiera, los nuevos roles de la Banca Pblica forman parte de esta nueva arquitectura financiera. En el escenario internacional, la bsqueda de la insercin inteligente y soberana en el concierto mundial debe concretarse en el caso comercial. Si bien en el corto plazo el mayor desafo es mantener los espacios de mercados logrados, en el

Polticamente, la crisis es el mejor aliado de las fuerzas opositoras, por lo que se requiere un manejo poltico concentrado en la construccin de una estrategia que permita que las acciones para bloquear la crisis no se transformen en caos. Se necesita intervenir con fuerza para instalar reglas generales que prefiguren un nuevo acuerdo que garantice la gobernabilidad y la continuidad de la construccin del nuevo modelo.

4.1.8. Tendencias demogrficas

Una estrategia de largo plazo requiere considerar las tendencias y variaciones demogrficas durante ese periodo. Los cambios poblacionales que se prevn para el Ecuador hacia el 2025 son varios. De acuerdo a las proyecciones, para el 2025 Ecuador tendr una poblacin de 17,1 millones de habitantes. El ritmo de crecimiento descender a un promedio anual de 1,1% despus del 2020, la fecundidad se situar en 2,1 hijos por mujer, es decir cerca del nivel de reemplazo.

45

4. DIAGNSTICO CRTICO

La necesidad de maximizar las reservas petroleras y de diversificar la produccin, incluyendo la generacin de valor agregado a los bienes primarios, al igual que la diversificacin de los mercados, son tareas urgentes que deben concretarse para reducir los efectos de los choques externos descritos anteriormente.

En trminos defensivos, ser necesario bloquear la negociacin de acuerdos al estilo y contenido de los tratados de libre comercio, que limitaran la capacidad de impulsar un modelo de economa endgena para el Buen Vivir. Igualmente, habr que fortalecer la defensa nacional en los litigios legales con empresas internacionales pues el valor de las potenciales demandas equivale a un presupuesto anual del Ecuador, lo cual limitara la posibilidad de impulsar los cambios propuestos.

EL PROCESO

Por el lado de los ingresos, profundizar la reforma tributaria ser una tarea que deber continuar, sobre el entendido de que sin capacidad recaudatoria no se puede tener fuerte incidencia distributiva.

Frente a la posible guerra de devaluaciones ser necesario contar con un mecanismo de salvaguardia cambiaria legtimo en la normativa internacional y expedito en trminos operativos (que bloquee oportunamente la entrada de productos que pueden daar la produccin nacional), con un instrumental de medidas de control de frontera.

DE

CONSTRUCCIN

DEL

mediano y largo plazo, con el fin de garantizar un proceso de priorizacin consensuado y el uso eficiente de los recursos internos aplicados a la estrategia nacional de desarrollo, y lograr fuentes de financiamiento externo (multilateral, regional o bilateral) que van a ser necesarias, en el marco del respeto a la soberana nacional.

PLAN NACIONAL

mediano y largo plazo se debe buscar diversificacin y nuevos mercados. Esta insercin privilegia el impulso a la integracin Sur-Sur, y el esfuerzo de consolidar UNASUR; seguir y apoyar la agenda de los pases que buscan nuevas reglas para establecer un equilibrio mundial diferente.

PARA EL

BUEN VIVIR

Entonces, se espera una poblacin ms grande, pero cuyo crecimiento tiende a ralentizarse. Simultneamente, la esperanza de vida al nacer aumentar algo ms de 2 aos, llegando a 77,5 aos, y la tasa de mortalidad infantil se reducir a cerca de la mitad, pasar de 20 a 11 por mil nacidos vivos entre 2008 y 2025. Como consecuencia de ello, el balance entre los diferentes grupos de edad se alterar significativamente.

La importancia relativa de la poblacin menor de 15 aos se reducir de 31,2% a 24,5%, mientras que la de la poblacin de 15 a 64 aos se elevar del 63 al 66% y la de la poblacin de 65 y ms aos se incrementar del 6 al 9,3%28. En otras palabras, estaramos ante un proceso de envejecimiento demogrfico ms acentuado, como se puede apreciar en la evolucin de la pirmide poblacional ecuatoriana desde 1980 en los siguientes grficos.

Grfico 4.7: Distribucin de la poblacin por sexo y edad, 1982; 2008; 2025

28

Las proyecciones tambin sealan que como resultado de la sostenida disminucin de la fecundidad y el progresivo aumento de la esperanza de vida de la poblacin, el ndice de envejecimiento demogrfico casi duplicar su valor entre los aos 2008 y 2025. Mientras en la actualidad por cada 100 menores de 15 aos hay 27 personas de 60 y ms aos, al terminar el primer cuarto de este siglo habrn 54.

46

Fuente: INEC-Censo de Poblacin 1982, Proyecciones de Poblacin 2008 y 2025. Elaboracin: SENPLADES

El cambio en la pirmide implicar que la poblacin en edades laborales y adultas aumentar, mientras que la poblacin menor a quince aos se ir contrayendo29. Esto abrira la posibilidad de aprovechar la denominada ventana de oportunidades, es decir aquel perodo en que el mayor crecimiento de la poblacin de las edades laborales ofrece la posibilidad de aumentar la produccin y la riqueza nacional a travs de su adecuada y progresiva incorporacin al trabajo30. Adicionalmente, los cambios en el perfil etreo conllevarn modificaciones importantes en el consumo econmico. Es probable que, en el curso de los prximos 17 aos, el crecimiento promedio anual de la demanda por bienes y servicios de la poblacin menor de 15 aos se torne negativo (-0,1%). Mientras tanto, la demanda que corresponde a la poblacin entre 15 y 64 aos aumentara a una velocidad de 1,5% en promedio anual y la de los adultos

mayores crecera a un ritmo, tambin promedio, 2,4 veces mayor que el anterior (3,8%). As como el consumo, la demanda por servicios de salud de la poblacin adulta mayor crecer a una velocidad significativamente superior a la de la poblacin entre 15 y 64 aos (3,8% frente a 1,9%, respectivamente), a la vez que aquella de las personas menores de 15 aos se tornar negativa (-0,2%). Proyectando que la poblacin de 5 a 14 aos empezar a disminuir desde el 2010, es probable que a partir de ese ao la demanda por educacin bsica tienda a declinar. Por el lado de la educacin media, la poblacin entre 15 y 17 aos aumentara su tamao hasta el ao 2015, despus de lo cual comenzara a reducirse. A diferencia de los subconjuntos anteriores, la poblacin que potencialmente demandara educacin superior, aquella comprendida entre los 18 y 24 aos,

29

30

En trminos absolutos la poblacin menor de 15 aos disminuir en alrededor de 108.000 efectivos (cerca de 6.300 personas en promedio anual), mientras que la poblacin en edades laborales y adultas mayores aumentar en 2600.760 personas, respectivamente. En este contexto, el ndice de dependencia demogrfica registrar un sostenido descenso hasta alcanzar en el ao 2025 un valor cercano al 51%.

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4. DIAGNSTICO CRTICO

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

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PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

incrementar su tamao y llegara a 1983.000 personas en 2025. Entonces, ser necesario poner un importante nfasis en la educacin superior, sobretodo advirtiendo el incremento de la Poblacin Econmicamente Activa. Las proyecciones, justamente, prevn que la PEA aumente a una velocidad promedio anual de 2,2%31. Esto implicar que cada ao, en promedio, se integren a la fuerza laboral alrededor de 170.000 personas. Siendo as, solo mantener la actual tasa de desempleo alrededor del 7%, requerir crear 154.000 empleos anuales.

y turbulencia poltica, el pueblo ecuatoriano decide confirmar en el ejercicio del poder a una tendencia que encarna mltiples expectativas y posibilidades de cambio y construccin de un verdadero proyecto nacional de desarrollo. Antes de las elecciones de abril de 2009, el pueblo ratific en las urnas, y por tres ocasiones: referndum para hacer una Asamblea Constituyente, representantes a la misma y referndum aprobatorio de la Constitucin, el impulso que el gobierno de la Revolucin Ciudadana haba otorgado al proceso de transformacin constitucional, como condicin indispensable para modificar las bases de la economa, la sociedad y la poltica y generar un nuevo pacto de convivencia nacional. El pueblo refrend, en todas estas ocasiones, con su participacin directa en las urnas, la ruta de la transformacin estructural del Estado y del modelo de desarrollo. Ms aun, por primera vez en los ltimos 30 aos de regmenes civiles, la distribucin territorial del voto no reflej las histricas divisiones regionales del pas (Costa/Sierra, Quito/Guayaquil). La opcin del cambio triunf incluso en la ciudad de Guayaquil donde, hace 15 aos, el derechista PSC ha controlado todos los resortes del poder local y casi en todo el territorio nacional (Mapa 4.1).

4.2. 31 Meses de Revolucin Ciudadana

4.2.1. El cambio poltico: hacia el quiebre democrtico de la dominacin oligrquica
El 27 de abril de 2009, con el voto del 51,99% de los electores se ratific el proyecto poltico del Movimiento Patria Altiva y Soberna (PAIS) y, en un hecho sin precedentes en el actual ciclo democrtico, reeligieron en primera vuelta al binomio Correa - Moreno como gobernante para el periodo 2009-2013. Luego de 10 aos de inestabilidad

Mapa 4.1: Resultados de elecciones presidenciales 2009

Fuente: Consejo Nacional Electoral Elaboracin: SENPLADES

31

Entre 2008 y 2025 el tamao de la PEA se incrementar de 6.3 millones de efectivos a 9.1 millones.

48

4.2.2. Perspectivas posneoliberales

Se trata del inicio de un ciclo de cambios radicales que buscan dar nuevas respuestas a los profundos problemas estructurales del Ecuador y la construccin de una identidad colectiva con un proyecto soberano e igualitario para el Buen Vivir de toda la sociedad. El contexto histrico en que dicha perspectiva de cambio busca avanzar es complejo. Aunque la crisis abre oportunidades para desplegar nuevas agendas y estrategias de desarrollo, sobre todo en los pases del sur del globo, es claro que para inicios del siglo XXI, el neoliberalismo ya haba sido exitoso en restaurar y consolidar el poder de una clase especfica: los circuitos del capital financiero y los segmentos del empresariado global occidental (Harvey, 2007). Paradjicamente, desde las primeras insinuaciones de la vigente crisis econmica, las economas nacionales de diversos puntos del planeta, incluso all donde el credo neoliberal luce an vigoroso, han vuelto sus ojos a la intervencin pblica y masiva del Estado, como forma de sostener y

El relanzamiento de la accin pblica, en el marco de un intenso protagonismo del Estado, y la recuperacin de sus capacidades de promocin y conduccin del desarrollo se han situado, desde inicios de este siglo, en el centro de la accin gubernativa en varios pases de la regin. Tal enfoque insina la instauracin de un ciclo posneoliberal en lo econmico, pero tambin el advenimiento de una constelacin de polticas con fuerte acento en la redistribucin de la riqueza y la reconstruccin de las bases institucionales y de las capacidades estatales para activar una va heterodoxa de desarrollo. La innovadora agenda de polticas pblicas que ha lanzado el gobierno ecuatoriano en el breve ciclo que va de enero 2007 a agosto 2009 se sita globalmente, en esas coordenadas. Es muy probable, sin embargo, que, de confirmarse la tendencia de cambio poltico que vive el pas, lo que hoy se esboza como un horizonte de superacin del neoliberalismo se decante, en pocos aos ms, en una propuesta integral sobre formas ms idneas para mejorar las condiciones de vida de las sociedades del sur del globo.

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4. DIAGNSTICO CRTICO

Como se aprecia en el mapa, el proyecto de la Revolucin Ciudadana tiene un slido anclaje a lo largo de todo el espacio nacional y ha conseguido, as, quebrar el dominio poltico que los tradicionales bloques de poder haban mantenido, desde hace dos dcadas y media, en el Ecuador. La legitimidad del liderazgo presidencial y la inmensa desconfianza ciudadana en los partidos polticos han modificado la correlacin de fuerzas. Los grupos oligrquicos y los sectores econmicos dominantes han perdido gran parte del frreo control que ejercan sobre las instituciones estatales. La democracia slo puede afirmarse cuando se produce una ntida separacin entre el poder econmico y el poder poltico. El triunfo en seis elecciones consecutivas, en menos de tres aos, y la consecucin de un alcance nacional a travs de procesos legal y legtimamente constituidos abre la posibilidad de disputar el poder de facto. Quizs este podra ser sealado como el principal logro de estos 31 meses de Revolucin Ciudadana.

En diversos pases de Amrica Latina, el avance de una agenda pblica que procure el desmantelamiento de las polticas neoliberales se esboz con algn margen de anticipacin en relacin al estallido de la crisis. En efecto, ya desde los albores del siglo XXI, llegaron al poder nuevas coaliciones polticas de signo progresista, que capitalizaron el cansancio de la poblacin en relacin con las polticas orientadas al mercado. Al combinarse con una modernizacin fragmentada y un bajo crecimiento econmico, las polticas neoliberales aumentaron la pobreza, reprodujeron las desigualdades y desmantelaron las estructuras de asistencia social estatales de corte universal. Este retraimiento en pases donde apenas empezaba a consolidarse, dio paso al resentimiento social y a la indiferencia de las instituciones polticas. No parece casual, entonces, que los triunfos de tales coaliciones provengan, sobre todo, de la participacin electoral y del voto de los sectores populares y medios de cada pas (Ramrez F.; 2006:30-44).

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

reactivar el crdito, la produccin, la demanda y salvaguardar as, en algo, al sistema financiero.

PARA EL

BUEN VIVIR

4.2.3. Sentidos y avances de la nueva accin pblica: la Constitucin como horizonte

En los 31 meses transcurridos desde la asuncin al mando del presidente Correa, se ha dado un progresivo retorno estatal al primer plano de la escena poltica. En la agenda interna, ello ha apuntado hacia el restablecimiento de las capacidades estatales de planificacin del desarrollo, de regulacin y control de los sectores estratgicos de la economa y de distribucin y redistribucin de la riqueza social. En el mbito de la poltica exterior, se ha avanzado en una estrategia geopoltica que impulsa diversos procesos de integracin regional, as como una insercin soberana en el contexto global. El esbozo y la puesta en marcha de una nueva agenda pblica ha supuesto, sin embargo, una intensa disputa poltica con los partidos tradicionales y las lites ecuatorianas: crculos empresariales, bancarios, financieros, mediticos afines a las ideas liberales dominantes. Incluso diversas agencias estatales, corporaciones y sectores burocrticos comprometidos con el viejo orden han desafiado y bloqueado abiertamente las extensas expectativas de cambio impulsadas por el nuevo gobierno. La estrategia antisistmica y el discurso antineoliberal que Rafael Correa promocion desde el inicio de la campaa electoral de 2006 lo situaron siempre en las antpodas del poder establecido. Apoyados en un slido respaldo popular y favorecidos por la inmensa debilidad del sistema de partidos, Rafael Correa, el movimiento poltico Alianza Pas (AP) y el gobierno asestaron diversos golpes a la estructura de poder que sostena el modelo de Estado y de desarrollo desde la dcada de los noventa. Las decisiones polticas del rgimen lo ubican, entonces, por fuera de la pugna hegemnica entre los dos sectores de las clases dominantes que se han disputado el poder, prcticamente, desde el retorno de la democracia en 1979: el polo de intereses econmicos articulado en torno al Partido Social Cristiano, al que se sumaron en su tiempo la Izquierda Democrtica (ID) y la Democracia Popular (DP), y el polo que inicialmente gir en torno a Abdal Bucaram y termin expresndose con lvaro Noboa, por

medio de un Lucio Gutirrez que haca de doble comodn, tanto en la articulacin del bloque Noboa como en los nexos entre ste y el polo Social Cristiano (Unda: 2008). El gobierno ha enfrentado, con mucho xito, a este amplio bloque de poder. La incautacin estatal de casi 200 bienes del poderossimo grupo Isaas (septiembre de 2008) y el cobro de la deuda pblica de dicho grupo reafirmaban la defensa de los intereses pblicos y la vocacin antioligrquica de la Revolucin Ciudadana. En tal opcin se delinea una efectiva ruptura con la matriz de poder social que sostuvo el ciclo neoliberal. La derrota electoral de los partidos polticos del centro a la derecha, que inauguraron el rgimen democrtico en 1979, durante los comicios convocados para la eleccin de los representantes a la Asamblea Nacional Constituyente en 2008, el deterioro del espacio de representacin de las formaciones derechistas surgidas a fines de siglo (PRIAN, Sociedad Patritica) y la afirmacin de una nueva fuerza poltica progresista (Alianza Pas), acompaada, no sin tensiones, por otras pequeas fuerzas de izquierda en el seno de la Asamblea, reflejan la configuracin de una nueva correlacin de fuerzas en el Ecuador. De este escenario, surgi el proyecto constitucional ratificado el 28 de septiembre de 2008. Descontando la ratificacin del presidencialismo como rgimen poltico, la Carta Magna avanza, entre otros elementos, hacia cuestiones ligadas con: implantacin de una economa social y solidaria reconstitucin y racionalizacin estatal descentralizacin del Estado recuperacin de la planificacin pblica regulaciones ambientales del desarrollo consagracin de los derechos de la naturaleza reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado promocin de la participacin social y el poder ciudadano construccin de un Estado constitucional ampliacin de los derechos

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* La fuente consultada no presenta datos para todos los aos.

Fuente: Latinobarmetro, 2007. Elaboracin: SENPLADES.

Entre estas ideas polticas, se destaca la necesidad urgente de relanzar la accin del Estado nacional al primer plano de la regulacin econmica y de la reactivacin econmico-productiva. Sobre la base de algunas ideas de Bresser Pereira (2007), este nuevo enfoque, an en plena configuracin, recuperara y colocara en primer plano: a) la necesidad de constituir colectivamente una estrategia nacional para la inversin productiva, la innovacin, el empleo y la inclusin; b) la idea de que, histricamente, el finan-

ciamiento de la inversin se ha hecho, en lo fundamental, sobre la base de capitales nacionales y ahorro interno, y no como plantea el discurso ortodoxo, a partir del ahorro externo y la transferencia de capitales de los pases ricos; c) el convencimiento de que la estabilidad no debe ser slo de precios, sino tambin un tipo de cambio competitivo y un tipo de inters moderado, de manera que se procure razonables niveles de empleo y no slo la atraccin de capitales; d) la necesidad de conservar un cierto equilibrio

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4. DIAGNSTICO CRTICO

Cuadro 4.3: Percepciones ciudadanas sobre Estado y mercado en el Ecuador: 1998 - 2007 (%)*

EL PROCESO

La Constitucin innova y contiene, as, el conjunto de demandas e intereses que emergieron desde la resistencia popular en contra el neoliberalismo y desde otras agendas de moderniza-

Adems del rechazo a los partidos y la demanda de mayor participacin social en el proceso democrtico, este campo ideolgico expresa una mayor demanda de Estado y menor predominio del mercado en el camino al desarrollo (Cuadro 4.3).

DE

CONSTRUCCIN

prefiguracin de un modelo de desarrollo distante del canon ortodoxo primaca del poder civil sobre el actor militar profundizacin del sufragio universal, que ampla la comunidad poltica al facultar el derecho al voto de jvenes mayores de 16 aos, ecuatorianos en el exterior, extranjeros, personas privadas de la libertad sin sentencia, policas y militares.

cin democrtica y transformacin social del Estado. La particularidad del proceso poltico en curso ha estado caracterizada, desde esta perspectiva, por lneas de cambio y ruptura poltica con el viejo orden, que han adquirido un estatuto constitucional, lo cual, ms all de la agenda gubernamental, las convierte en ejes de un nuevo pacto de convivencia de largo plazo para las y los ecuatorianos.

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

fiscal, que lo diferencia en gran forma del desarrollismo del ciclo 1950/1980, a fin de no quebrar al Estado, principal instrumento de desarrollo nacional (se recurre, sin embargo, al dficit pblico en momentos puntuales para invertir estratgicamente y estimular la demanda); e) el postulado de que, en el mbito macroeconmico, se busca generar ahorro pblico y no supervit primario, que es solo una forma de esconder el pago de intereses a los rentistas; y f) el imperativo de impulsar polticas distributivas y redistributivas en el marco del doble objetivo de consolidar una sociedad de derechos y de fortalecer el mercado interno (Brasser Pereira, 2007). En el Ecuador, el nuevo gobierno ha dado algunos pasos en la direccin descrita. La recuperacin de la inversin pblica en la infraestructura material y financiera de sectores estratgicos de la economa nacional durante el periodo 20012006, la inversin pblica fue de 6,5% del PIB promedio anual, mientras que para el periodo 2007-2009, lleg a 9,9% del PIB promedio anual, es decir, 50% ms que en los siete aos anteriores, como parte del diseo de una estrategia de desarrollo, se articula con el intento de restablecer las funciones de redistribucin de la riqueza y de regulacin del mercado. El nuevo gobierno ha manifestado una voluntad expresa de regular con mayor eficacia a los sectores privados de la economa; de ganar mrgenes de maniobra y control estatal sobre los dictados de las instituciones multilaterales, las empresas transnacionales y el capital financiero y de propiciar una ms justa redistribucin de las ganancias entre lo pblico y lo privado. Aunque se trata todava de un proceso en formacin, pues los dos primeros aos de gobierno deben ser definidos como un periodo de transicin poltica en un contexto de una intensa conflictividad en torno a la redefinicin de las reglas del juego poltico y a la reorientacin de la economa, las decisiones gubernativas suponen ya un ntido distanciamiento cognitivo y poltico con los defensores del Consenso de Washington. En esta perspectiva, y segn las proyecciones de la CEPAL, el Ecuador se ubica como el quinto pas con mayor crecimiento (6,5%) en Amrica Latina en el ao 2008, con un crecimiento, en

el sector no petrolero, de 7,9%. En estos dos aos de gobierno, la desigualdad, medida a travs del coeficiente de Gini, ha disminuido de 0,511 a 0,483, entre diciembre 2006 y diciembre 2008, es decir, en 0,03 puntos. En esa misma lnea, la diferencia nacional entre el 10% ms rico y el 10% ms pobre cay de 28 a 24,5 veces entre diciembre de 2006 y diciembre de 2008. Todo ello ha supuesto, simultneamente, avanzar en la reestructuracin de las bases institucionales y de los modos de funcionamiento del Estado. La reforma democrtica del Estado aparece como medio y fin del proceso de relanzamiento de la accin pblica al primer plano de la coordinacin de lo social. Dicha reforma contiene elementos de racionalizacin, modernizacin y descentralizacin del poder y la gestin pblica, en la perspectiva de acercar el Estado a los territorios y de volverlo ms eficiente en sus intervenciones pblicas. El nfasis en tales elementos facilitara la promocin de la participacin ciudadana y el control social en el ciclo de las polticas pblicas. La declaracin constitucional del Estado como plurinacional vuelve, a su vez, ms complejo el proceso de reforma estatal y pone un lmite a las invocaciones convencionales a la identidad nacional. En este contexto de crisis que afecta al capitalismo global, la viabilidad de esta constelacin emergente de polticas posneoliberales y de la misma posibilidad de profundizar lo que ahora aparece como esbozo de un modelo de desarrollo orientado desde el Estado reposar, en buena medida, en la adecuada insercin del pas en los procesos de integracin regional en curso. El Gobierno Nacional se ha sumado activamente al apuntalamiento de tales procesos: adems de los acuerdos estratgicos para el refinamiento petrolero con Venezuela, la firma de acuerdos comerciales con Chile y la posibilidad de financiamiento de obras de infraestructura con Brasil, Ecuador aparece a la cabeza de la constitucin del Banco del Sur, forma ya parte del ALBA y lidera el desenvolvimiento de la flamante UNASUR. Se han abierto, adems, mltiples lneas de dilogo con otros pases y potencias emergentes en el mbito global (India, China, Rusia, Irn), mientras se ha renunciado al CIADI, uno de los instrumentos

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4. DIAGNSTICO CRTICO

EL PROCESO

En medio de la crisis global del capitalismo, el desafo del Gobierno Nacional consiste en mantener su lnea de polticas posneoliberales, centradas en la formacin de una sociedad justa, con igualdad de oportunidades y abocada a la defensa de los intereses populares. Desde esta perspectiva, es una prioridad incrementar los recursos de inversin pblica, ampliar la cobertura y mejorar la calidad de las prestaciones de educacin, salud, trabajo y seguridad social, as

Todo ello exige la puesta en marcha de una estrategia de desarrollo con una perspectiva de largo plazo. La estrategia, llamada Hacia un nuevo modo de generacin de riqueza y re-distribucin para el Buen Vivir se describe a continuacin.

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

de mayor presin de los mercados globales para orientar el libre comercio.

como diversificar las formas de produccin y de propiedad, y ampliar el acceso al crdito y a todos los recursos productivos. El corazn de este proceso es la redistribucin de la riqueza, como un conjunto de medidas que tiene fuertes implicaciones democratizadoras.

PARA EL

BUEN VIVIR

5. Hacia un Nuevo Modo de Generacin de Riqueza y Re-distribucin para el Buen Vivir

El nuevo pacto de convivencia que propone el gobierno de la Revolucin Ciudadana es un esfuerzo por hacer realidad el Estado constitucional de derechos y de justicia, plurinacional e intercultural y la sociedad del Buen Vivir plasmados en la Constitucin 2008. A continuacin se esboza la estrategia de largo plazo que permitir construir una nueva forma de generacin de riqueza, distribucin y redistribucin que lo sustente.

independencia. Estos principios no han sido para todas y todos; por el contrario, han sido expresiones deliberadas de exclusin. La nueva Constitucin parte del reconocimiento de la existencia de estos procesos y de las brechas que, hoy en da, separan a los ecuatorianos entre s. En este sentido, propone dejar atrs los principios rectores de una sociedad liberal utilitaria (que no supo poner en prctica el reconocimiento de los derechos liberales) para conformar un igualitarismo republicano moderno. Siguiendo valores socialistas que se fundamentan en el principio igualitario, la Constitucin ve a la igualdad como principio rector de la construccin de otra sociedad. Para tal efecto, se sustenta en la conviccin de que resulta injustificable e inaceptable toda desigualdad que no sea consecuencia de acciones elegidas responsablemente. En la nueva Constitucin, se da una importancia trascendental a corregir las distancias sociales a travs de procesos redistributivos, y se reedita la vieja tesis de la propiedad republicana, que vea en la comunidad de pequeos propietarios, el cimiento adecuado para la buena salud de la repblica. La nueva Constitucin propone edificar una sociedad republicana que auspicie la construccin de una libertad positiva, concebida como un estado de no dominacin que promueve el florecimiento de las capacidades y potencialidades de los individuos. Para ejercer tal principio es necesario disponer de los recursos materiales suficientes como condicin sine qua non. Corresponde para

5.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia

Una nueva Constitucin implica generar un nuevo pacto de convivencia entre las personas que conforman una comunidad poltica. La literatura contempornea sobre la teora de la justicia enuncia que todo contrato social parte de una idea en la cual los principios de justicia son principios que unas personas libres y racionales interesadas en promover sus propios intereses aceptaran en una posicin inicial de igualdad (Rawls, 1999: 11). Esto ltimo supone que las partes de este contrato social no se encuentran en situacin de dominacin ni de dependencia asimtrica en relacin con otros individuos, que son independientes, libres e iguales. Histricamente no es posible afirmar que los sujetos que han participado en el diseo de los principios constitucionales en nuestro pas hayan sigo iguales ni hayan actuado con completa

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ello generar una ciudadana con responsabilidad republicana, en cuyo ejercicio se construyan autnomamente sus preferencias. Esta construccin requiere de espacios institucionalizados de participacin y deliberacin, en los cuales se ventilen argumentos y en donde cada ciudadano est en condiciones de defender sus posturas.

plicidad de enfoques que debe tener una estrategia para alcanzar el Buen Vivir. Empero, en una sociedad en donde existen altos niveles de necesidades bsicas insatisfechas, es indispensable materializar alternativas econmicas a la estrategia primario exportadora que ha evidenciado su fracaso. Salvo ciertas etapas de la historia republicana en donde se intent construir una industria nacional, la riqueza se qued en un Estado que no sembr petrleo ni redistribuy sus beneficios, salvo entre aquellos grupos generalmente empresariales y terratenientes- que lograron exportar bienes agrcolas. La liberalizacin de la economa y la dolarizacin profundizaron la concentracin de la riqueza en un grupo que vio en la demanda de bienes industrializados un nicho de mercado que poda ser explotado: se trata de los importadores que han sido uno de los beneficiarios de esta estrategia ( Figura 5.1).

5.2. La construccin de un nuevo modo de acumulacin y re-distribucin para el Buen Vivir

Si el nuevo pacto social pretendiera convivir con una estrategia primario exportadora como la vigente estara destinado al fracaso. Resulta indispensable contar con una hoja de ruta alternativa para generar riqueza y para re-distribuirla. La estrategia de acumulacin econmica y de redistribucin apenas es una arista de la multi-

Fuente: SENPLADES/ Subsecretara de Reforma Democrtica del Estado, 2009. Elaboracin: SENPLADES, 2009.

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5. HACIA

UN

NUEVO MODO

DE

GENERACIN

Figura 5.1: Regmenes de acumulacin, modelos de Estado y principales gobiernos con proyectos de alcance Nacional

DE

RIQUEZA Y RE-DISTRIBUCIN

5.3. Fases de la nueva estrategia de acumulacin y redistribucin en el largo plazo

Salir del modelo primario exportador, democratizar el acceso a los medios de produccin, crear las condiciones para incrementar productividad y generar empleo de calidad de manera inmediata resulta inviable. Se trata de aplicar un proceso de mediano y largo alcance y avanzar en este horizonte de manera progresiva y racional. La mayor ventaja comparativa con la que cuenta el pas es su biodiversidad y, sin duda, la mayor ventaja competitiva que podra tener es saber aprovecharla, a travs de su conservacin y de la construccin de industrias propias relativas a la bio y nano tecnologa. En este sentido, la estrategia est orientada a construir en el mediano y largo plazo una sociedad del bioconocimiento y de servicios eco-tursticos comunitarios. A diferencia de las perspectivas ortodoxas de crecimiento, esta estrategia incorpora al conocimiento, el dilogo de saberes, la informacin, la ciencia, la tecnologa y

la innovacin como variables endgenas al sistema productivo32. Es necesario recalcar que el centro de atencin del Buen Vivir durante estos perodos es la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin en los territorios, a travs de procesos de generacin de riqueza que resulten sostenibles en el tiempo. Si en la era del individualismo y el egosmo se buscaba crecer y luego redistribuir a gotas, en esta era de solidaridad, reciprocidad y cooperacin, se busca distribuir produciendo y producir re-distribuyendo. En este marco, el impulso de una economa popular, social y solidaria constituye la principal herramienta para incorporar la redistribucin en el propio proceso de generacin de riqueza. Es por ello que, una estrategia para una economa endgena y sostenible para el periodo 2009-2030 responde a lineamientos de planificacin de mediano plazo, con un horizonte de 16 a 20 aos, que se alcanzan de manera progresiva, considerando cuatro momentos principales. La figura 5.2 sintetiza los cuatro momentos o fases previstos en la estrategia endgena para la satisfaccin de las necesidades bsicas.

32

Debemos recordar que se calcula que ms del 90% de la diversidad biolgica que subsiste en el planeta se encuentra en las regiones tropicales y subtropicales de frica, Asia y Amrica del Sur. A esto hay que sumar el conocimiento que proviene de saberes indgenas. De las especies vegetales del mundo, ms de dos tercios son originales de los pases perifricos y semi-perifricos. Ms de 7000 compuestos medicinales utilizados por la medicina occidental son derivados del conocimiento de las plantas. Se puede concluir que a lo largo del ltimo siglo las comunidades han contribuido significativamente a la agricultura industrial, a la industria farmacutica y a la industria biotecnolgica () Las multinacionales farmacuticas, alimenticias y biotecnolgicas se han apropiado de los conocimientos de nuestros pueblos con una inexistente o mnima contrapartida, procesando luego estas sustancias y patentando los procesos y al mismo tiempo los productos que a partir de ellas lanzan al mercado (Boaventura de Sousa Santos, 2003:146).

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Fuente: SENPLADES, 2009. Elaboracin: SENPLADES

La primera fase es de transicin en trminos de acumulacin. Persistir la dependencia de los bienes primarios para sostener la economa; pero se profundiza en la redistribucin, considerada como el centro del cambio en este perodo y en general de la estrategia en su conjunto. A travs de un proceso de sustitucin selectiva de importaciones33,

impulso al sector turstico y de inversin pblica34 estratgica que fomente la productividad sistmica, se sienta las bases para construir la industria nacional y producir cambios sustanciales en la matriz energtica35, motores de generacin de riqueza. La desagregacin tecnolgica a travs de su transferencia, la inversin en el extranjero para

33

34 35

Para una efectiva sustitucin de importaciones se incentivar principalmente el desarrollo de las siguientes industrias nacientes: petroqumica; bioenerga y biocombustibles; metalmecnica; biomedicina, farmacutica y genricos; bioqumica; hardware y software; y servicios ambientales. Adicionalmente se asigna prioridad a actividades generadoras de valor agregado con importantes efectos en la generacin de empleo y la satisfaccin de necesidades bsicas como la construccin (con nfasis en vivienda social), alimentos, pesca artesanal, artesana, turismo comunitario, textiles y calzado. Uno de los retos es vincular sobre todo- la inversin pblica necesaria para el pas con el ahorro nacional. La produccin, transferencia y consumo de energa debe orientarse radicalmente a ser ambientalmente sostenible a travs del fomento de energas renovables y eficiencia energtica.

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5. HACIA

UN

NUEVO MODO

DE

GENERACIN

DE

RIQUEZA Y RE-DISTRIBUCIN EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

Figura 5.2: Fases de la estrategia endgena sostenible para la satisfaccin de las necesidades bsicas

PARA EL

BUEN VIVIR

la formacin de capacidades humanas y el fortalecimiento de condiciones adecuadas para el ecoturismo comunitario son las prioridades dentro de esta primera fase. En este marco, la proteccin a sectores generadores e intensivos en trabajo y empleo ser prioridad, as como a aquellos asociados a iniciativas provenientes de la economa social y solidaria, junto con el ejercicio de la soberana alimentaria del pas y, en general, a la satisfaccin de necesidades bsicas de los ciudadanos36. Evitar que el excedente se quede en la intermediacin, es parte de la estrategia de redistribucin, por lo cual el repensar el sector servicios se vuelve clave en este perodo. En la segunda fase, el peso relativo de la nueva industria nacional se incrementa frente a la de base primaria, y se busca consolidar un supervit energtico, principalmente a travs de la produccin y consumo de energa limpia y bioenerga37. Se apuntala la estrategia de generacin de riqueza a travs del eco-turismo comunitario y se busca que, desde el propio proceso productivo, se distribuya el excedente a travs del reforzamiento de la economa popular, social y solidaria. Ligada a las industrias nacientes, se prioriza como estrategia la inversin en investigacin y desarrollo, gracias a una alianza virtuosa tripartita: universidades, industria (pblica o privada) e institutos pblicos de investigacin o centros tecnolgicos de investigacin. En este horizonte, la consolidacin de un sistema de educacin superior y de centros de excelencia en investigacin aplicada ser prioridad. La generacin de ingresos para la economa nacional an mantiene una dependencia de la extraccin responsable y sustentable de recursos naturales no renovables tales como hidrocarburos y eventualmente minera. La tercera fase consolida una estrategia de diversificacin y sustitucin de exportaciones. Se espera que la industria nacional satisfaga la

demanda interna y genere excedentes para exportacin. Asimismo, la estrategia busca sustituir exportaciones por bienes con mayor valor agregado y no exclusivamente dependientes de procesos extractivos. El peso relativo de la industria nacional sera igual al peso relativo en la economa de los bienes primarios. La inversin en ciencia y tecnologa deber impulsar la innovacin productiva en aspectos relacionados con la industria cuyas importaciones, en un primer momento, se busc sustituir. En la cuarta fase, la estrategia tiene como objetivo el despegue de los bio-servicios y su aplicacin tecnolgica. Se busca que el tamao relativo de este tipo de servicios - principalmente de conocimiento- y de los servicios tursticos tenga un peso superior al generado por el sector primario. Los servicios de conocimiento y su aplicacin que se auspiciarn estn vinculados con las industrias nacientes que se fomenta en la primera fase. En este contexto, la estrategia de insercin estratgica y soberana del Ecuador en el mundo depende estrechamente de la estrategia endgena para la satisfaccin de necesidades bsicas y no al contrario, como histricamente ha ocurrido en el pas donde, bajo el esquema neoliberal, las decisiones pblicas dependan de las polticas de liberalizacin del mercado globalizado. Si bien el objetivo de la estrategia es generar un tipo de riqueza que tenga como fin la satisfaccin de las necesidades bsicas de la comunidad poltica llamada Ecuador, dicho nfasis debe ser concertado a travs de un proceso sostenible intergeneracionalmente que resulte, al mismo tiempo, democratizador de sus beneficios. En este sentido, se busca romper con dos falsas disyuntivas: a) conservacin versus satisfaccin de necesidades; y, b) eficiencia versus distribucin.

36 37

Nos referiremos en detalle a dichos sectores en la descripcin de las Estrategias 2009-2013 de la siguiente seccin. Para ello, la inversin en este sector deber consolidarse en la primera fase de la Estrategia.

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6. Estrategias para el Perodo 2009 - 2013

6.1. Democratizacin de los medios de produccin, re-distribucin de la riqueza y diversificacin de las formas de propiedad y organizacin
Aparte de ser un asunto de justicia social, se ha comprobado que aquellos pases que cuentan con mejores coeficientes de distribucin de los activos productivos, no solo crecen ms, sino que su crecimiento es ms equilibrado y democrtico, lo que les permite construir sociedades ms igualitarias.

La presente estrategia tiene un particular nfasis en el sector agropecuario, en el que los efectos de las polticas neoliberales fueron extremadamente nocivos. Sin embargo, se promovern asimismo otras esferas productivas vinculadas a la satisfaccin de necesidades bsicas: la industria de alimentos, la construccin con nfasis en la provisin de vivienda social y en infraestructura de saneamiento bsico, las actividades artesanales (incluida la pesca), la industria textil y del calzado, y el turismo comunitario.

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6. ESTRATEGIAS

PARA EL

Los condicionantes de la viabilidad de la estrategia endgena para la satisfaccin de necesidades en su primera fase, se definen en doce estrategias para el presente perodo, que al tiempo construyen los fundamentos para las siguientes tres fases de su aplicacin.

PERODO 2009 - 2013

La probabilidad de que la agenda gubernamental inicial definida por la estrategia endgena para la satisfaccin de necesidades pueda ser puesta en prctica depender de acciones consistente y conscientemente aplicadas por la funcin pblica en el presente (2009 - 2013); del poder relativo de las coaliciones socio-polticas que apoyan o se oponen a las alternativas gubernamentales; y de la trayectoria en el tiempo de un conjunto de condiciones institucionales y sociales de carcter estructural que afectan a las probabilidades de xito.

El Gobierno Nacional se ha planteado impulsar un proceso sostenido de democratizacin de los medios de produccin con especial nfasis en la tierra, el agua y los activos productivos que no cumplen su funcin social. Promover cambios fundamentales en la produccin industrial, artesanal, de servicios, la estructura agraria, reconociendo especialmente la potencialidad de la ruralidad, de la pesquera artesanal y de las agriculturas y economas familiares campesinas, implicando la diversificacin productiva, la diversidad tnicocultural, el desarrollo institucional, el acceso a oportunidades y activos productivos, la participacin ciudadana y el uso sostenible de los recursos naturales. Esto se realizar a travs de la radicalizacin en la re-distribucin: democratizacin del crdito, la tecnologa, la asistencia tcnica y la capitacin, entre otros. Adems impulsar la comercializacin con nfasis en cadenas cortas y la sinergia productores-consumidores. Asimismo se garantizar la satisfaccin de las necesidades bsicas a travs de la prestacin universal de servicios pblicos de calidad en educacin y salud, vivienda, alimentacin, vestido y a travs del trabajo digno productivo y reproductivo.

6.2. Transformacin del patrn de especializacin de la economa, a travs de la sustitucin selectiva de importaciones
En el Ecuador, el patrn de especializacin de la economa primario, extractivista y con una dinmica concentrada en la exportacin limita las posibilidades de alcanzar el Buen Vivir pues reproduce un esquema de acumulacin en desigualdad y la explotacin irracional que degrada el ecosistema. Su caracterstica primaria se asocia a incentivos para el estancamiento de la mano de obra especializada y para la concentracin de la mano de obra no-calificada. Esta dinmica tiende a mantener bajos los salarios reales y, consecuentemente, la demanda domstica se estanca pues la gran mayora de la poblacin tiene baja capacidad de consumo e imposibilidad de ahorrar. Con una demanda domstica endeble, el mercado interno no puede desarrollarse y la expansin de la produccin se concentra en el sector externo. Esto incrementa la dependencia externa del pas y aumenta la vulnerabilidad de la economa ante el nivel de demanda exterior y los precios internacionales. Finalmente, este patrn de especializacin de la economa, est sujeto a una dinmica de rendimientos decrecientes a escala, en la que los incrementos en la inversin dan cada vez menores beneficios econmicos. Adicionalmente, la dolarizacin no permite manipular el tipo de cambio como variable de poltica para enfrentar efectos negativos en la economa nacional detonados por la variacin de los precios relativos del intercambio comercial. Tal esquema implica una mayor vulnerabilidad externa. Por ello resulta imprescindible la sustitucin selectiva de importaciones, no solo como poltica de desarrollo a mediano y largo plazo sino tambin como opcin para reducir esa vulnerabilidad y apuntalar la sostenibilidad del esquema monetario vigente. La alternativa es un patrn de especializacin enfocado en la produccin secundaria y terciaria, generador y agregador de valor, y que desarrolle el mercado interno sin dejar de aprovechar las ventajas del comercio exterior. Este nfasis est

asociado a incentivos para la expansin de la mano de obra especializada, tendiente a elevar los salarios reales en la economa y, consecuentemente aumentar la demanda domstica, pues la gran mayora de la poblacin incrementa su capacidad de consumo y la posibilidad de ahorrar. Con una demanda domstica creciente, el mercado interno puede desarrollarse y convertirse en alternativa para la expansin de la produccin. Esto reduce la dependencia externa del pas y disminuye la vulnerabilidad de la economa ante choques exgenos. Finalmente, este patrn de especializacin de la economa permite crear enclaves (clusters) que fortalecen los encadenamientos productivos; aumentar la escala de produccin y alcanzar rendimientos crecientes. El estancamiento del patrn de especializacin de la economa tiende a mantenerse, en la alternativa tradicional, porque en el corto plazo ofrece un mayor retorno a la inversin. La estructura de costos es baja y el pas cuenta ya con la infraestructura bsica necesaria para desarrollarla. Por el contrario, la segunda alternativa tiene una estructura de costos ms alta y la capacidad instalada necesaria para desarrollarla todava no est completa en el pas. Por estos motivos, la nica forma de cambiar el patrn de especializacin es a travs de la intervencin del Estado, a travs de polticas econmicas de incentivo y de una fuerte inversin pblica que permita desarrollar las condiciones necesarias para que la rentabilidad relativa entre estas dos alternativas favorezca a los sectores secundario y terciario. La sustitucin se enfoca en los sectores que cumplan con las siguientes caractersticas generales: secundario-terciarios, generadores de valor, desarrollo de infraestructura y capacidades estratgicas para el sector en cuestin, empleo de mano de obra calificada, desarrollo de tecnologa y capacidades humanas especializadas. Adems que cumplan las siguientes caractersticas especficas: i) ser intensivos en mano de obra pero con mayor valor agregado; ii) que ayuden a la soberana alimentaria; iii) que no multipliquen los impactos ambientales; iv) que estn ligados a sectores estratgicos en el largo plazo; y, v) que no fundamenten su productividad en ventajas comparativas naturales.

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Aumentar productividad real, diversificar la produccin y transformar las exportaciones e importaciones, en el mediano y largo plazo, facilitan la insercin estratgica, inteligente y soberana en el mundo. La presente estrategia busca un nuevo concepto de competitividad, que no genere guerras comerciales, endeudamiento excesivo, presin por mantener salarios bajos, desempleo por la rigidez de la movilidad de la mano de obra de labores no-calificadas a tareas especializadas, sino que busque equilibrios ms cooperativos y menos de facto, que permitan un proceso de cambio menos traumtico en que la estructura econmica existente no se debilite y ample sus oportunidades no slo en el mercado exterior o las exportaciones- sino tambin en los mercados internos de la economa domstica. Un nuevo concepto de productividad apunta a que la produccin pueda mantener niveles satisfactorios para cubrir las necesidades humanas sin explotar a las personas y a la naturaleza. A mayor produccin obtenida, con el mismo aporte de trabajo y el mismo impacto ecosistmico, mayor productividad. En el Ecuador, la concentracin de la produccin exportable se enfoca en el sector primario y en una serie de productos tradicionales, sustentados nicamente en una ventaja comparativa esttica determinada por la explotacin irracional de los recursos naturales del pas. Este tipo de produccin, adems, se concentra tambin por el lado de la demanda en una serie de destinos tradicionales de las exportaciones. Esto hace ms vulnerable a la oferta exportable, pues la colocacin de su produccin no diversifica los riesgos asociados a la contraccin de la demanda en un mercado en particular. Por el lado de la oferta, la concentracin se da en un tipo y nmero limitado de

Esta estrategia se complementa con la estrategia de transformacin del patrn de especializacin a travs de la sustitucin selectiva de importaciones. En conjunto, ambas, instrumentan el cambio del patrn de acumulacin en la economa por medio de la transformacin del crculo vicioso: produccin primaria, bajas capacidades humanas, rendimientos decrecientes, bajos salarios, poca capacidad de demanda domstica, dependencia externa; hacia el crculo virtuoso: produccin generadora de valor, mayores capacidades humanas, rendimientos crecientes, mejores salarios, mayor capacidad de demanda domstica, menor dependencia externa y mayor soberana.

6.4. Insercin estratgica y soberana en el mundo e integracin latinoamericana

El concepto de soberana que el Ecuador promulga nos obliga a plantear nuestra integracin, con y para los pueblos del mundo, de una manera amplia y solidaria, como la capacidad de los propios pueblos para auto determinarse en sus decisiones pblicas, en materias poltica, territorial, alimentaria, energtica, econmica, financiera, comercial y cultural. El objetivo fundamental de la poltica exterior ecuatoriana es potenciar el desarrollo endgeno del pas, re-equilibrando sus relaciones geopolticas en un contexto internacional, que toma en cuenta diversos actores internacionales de manera estratgica38. La mirada soberana de las relaciones internacionales busca la reestructuracin del sistema de acumulacin, distribucin y redistribucin de la riqueza en el pas, a travs del fomento de una economa terciario exportadora. En el sector externo de nuestra poltica, esto implica
PERODO 2009 - 2013 6. ESTRATEGIAS
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Diversos actores internacionales tales como: gobiernos nacionales y subnacionales, organizaciones multilaterales, organizaciones no gubernamentales, empresas trasnacionales y otros actores sociales.

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6.3. Aumento de la productividad real y diversificacin de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales

productores y exportadores lo cual impide la expansin de cadenas productivas. Por todo ello resulta indispensable desconcentrar.

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BUEN VIVIR

establecer en el corto, mediano y largo plazo, un esquema de alianzas estratgicas, alineadas con nuestros objetivos nacionales; de tal forma que podamos fortalecer ejes alternativos de relaciones internacionales enfocados hacia el Sur, dejando atrs las cartas de intencin y las agendas condicionadas de gobiernos anteriores. El nuevo orden internacional que perseguimos es multipolar, con protagonismo de los pueblos del Sur; favorece el multilateralismo en su arquitectura institucional y propicia novedosos procesos de integracin, cooperacin para el desarrollo y dilogo poltico armnico. El punto privilegiado para construir estos espacios, es la promocin del regionalismo latinoamericano. Por ello, tanto la UNASUR, como la ALBA y la OELAC son prioridades. El Ecuador es promotor de la construccin de la Nueva Arquitectura Financiera Internacional, por lo cual, promueve la creacin y el fortalecimiento de instituciones multilaterales, sin reglas excluyentes para la toma de decisiones, cuyas polticas de fomento del desarrollo se centran en la satisfaccin de las necesidades bsicas de los pueblos y se alinean a sus prioridades nacionales y territoriales. La construccin de un sistema de compensacin de pagos coordinado por los bancos centrales de la regin, va mas all del simple inters de contar con una moneda comn y la disminucin de los costos de transaccin para los flujos comerciales interregionales. La instauracin del Sistema nico de Compensacin Comercial Regional (SUCRE) significa contar con un mecanismo regional para la estabilizacin y la integracin de los mercados financieros con un enfoque de autonoma frente a la poltica monetaria y a la histrica y onerosa intermediacin financiera de los centros hegemnicos del poder econmico global. Contar con l, posibilitar la integracin de nuevos actores econmicos y comerciales en los procesos de intercambio de bienes y servicios, debido a la disminucin de la dependencia del dlar u otra divisa como mecanismo de pago; ya que ello beneficia al pas dueo de la moneda por el simple hecho de emitirla. Slo mediante la apertura de nuevos nichos de mercado en condiciones favorables para el pas

podremos generar la demanda externa de una produccin que ocupe y genere cclicamente mano de obra calificada, redes sociales ms fortalecidas y coherentes con el ambiente e infraestructura de calidad. De ah que, la premisa de posibilitar el acceso a mecanismos de comercio justo se vea encarnada en la promocin de Acuerdos Comerciales para el Desarrollo. Complementariamente, el uso de subsidios, aranceles y salvaguardas para la sustitucin selectiva de importaciones, en el marco de los acuerdos internacionales, es clave. Otro objetivo de la poltica econmica es reducir al mnimo la intermediacin; y ampliar el universo de actores en el comercio internacional, dando oportunidades en la participacin de la riqueza generada en procesos productivos innovadores a asociaciones, cooperativas y otras formas de organizacin econmica comunitaria, para que se vuelvan dnamos de la economa social y solidaria proyectada a nivel mundial. Parte del desafo de producir bienes y servicios con gran valor agregado, es vital el uso del ahorro externo en forma de inversin extranjera directa y cooperacin internacional no reembolsable (en sus formas de asistencia tcnica, financiamiento y donaciones en especie), para la inversin en ciencia y tecnologa. El Ecuador proclama la movilidad humana como un derecho constitucional y condena todo acto de xenofobia, discriminacin y rechazo tanto a nuestros connacionales en el exterior, como a los extranjeros que habitan en nuestro pas. Esto facilita crear espacios de dilogo poltico y cooperacin para el desarrollo con los pueblos del mundo.

6.5. Transformacin de la educacin superior y transferencia de conocimiento a travs de ciencia, tecnologa e innovacin
La educacin superior y la investigacin asociada a ella deben concebirse como un bien pblico en tanto su desarrollo beneficia a la sociedad

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Para ello, en primer lugar se debe lograr que el nivel socioeconmico no constituya un impedimento para ingresar ya sea a travs de becas, ayudas econmicas, cuotas o crditos educativos. Esto, sin menoscabar la importancia de que operen criterios meritocrticos. En relacin a esto ltimo, debe implementarse un sistema de nivelacin que permita dar tratamiento a las desigualdades educativas existentes en los niveles inferiores. Especial importancia habr que prestar al control de las diferentes ofertas formativas involucradas en el conjunto de instituciones que integran el campo de la educacin superior -universitaria y no universitaria-, a fin de que esta diversidad no involucre desigualdades en trminos de calidad y por ello participe de una lgica segmentadora y reproductivista de una sociedad injusta. Tambin se deben atacar otras formas de discriminacin negativa -tanto en el acceso como en el proceso de formacin- producto de consideraciones de tipo religioso, cultural, tnico, poltico-partidario, gnero, opcin sexual, etc. Es indispensable, para garantizar la calidad, sostener la mxima objetividad, imparcialidad y los ms altos estndares para evaluar y acreditar a las instituciones de educacin superior, sus programas y carreras. Asimismo, se vuelve imprescindible que las personas con ms formacin y ms experiencia investigativa y en docencia, accedan a una carrera acadmica-investigativa. Por otra parte, la investigacin que se realiza en las universidades debe transformarse en uno de los principales puntales de la transformacin de la economa primario exportadora. Resulta indispensable ligar la investigacin producida en las universidades a los institutos pblicos de investi-

Dado que la biodiversidad es una de las principales ventajas comparativas, es prioritario generar informacin a partir de esta riqueza natural a travs de investigacin y ciencias bsicas y aplicadas que puedan desarrollarse en armona con su objeto. En este marco, es fundamental contar con un banco de gernoplasma, tejidos y ADN. De la misma forma, la construccin de una bipolis implica investigar todo aquello ligado a la produccin, transmisin y consumo de energas alternativas limpias y eficientes. De igual manera, deber ser poltica pblica la inversin en talentos humanos que estudien prioritariamente en reas especficas ligadas a las necesidades de desarrollo del pas, a travs de becas para estudios de postgrado en universidades de primer nivel. Dentro del mismo campo, deben existir polticas concretas para evitar la fuga de cerebros as como acciones para repatriar a ecuatorianas y ecuatorianos altamente formados. En esta lnea, el pas deber fomentar programas de movilidad estudiantil principalmente de cuarto nivel, de docentes e investigadores a nivel interregional e internacional en bsqueda de generar redes de intercambio y generacin de conocimiento. Finalmente, se debe garantizar la responsabilidad indelegable estatal y del gobierno (y no el papel subsidiario y desertor que ha tenido en las ltimas dcadas) en la elaboracin de polticas pblicas para el campo, so pena de profundizar los gravosos procesos de privatizacin y mercantilizacin de la educacin superior.

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en su conjunto ms all de su usufructo individual o privado. Ecuador es uno de los pases latinoamericanos con menores coberturas de educacin superior, es, entonces, una prioridad aumentar el acceso a este nivel educativo. A la par, se debe garantizar igualdad de oportunidades para todas y todos.

Dado el rezago que tiene el pas en investigacin, debe ser prioridad de la cooperacin internacional la transferencia tecnolgica y de conocimientos que apunten a una satisfaccin de necesidades bsicas ms eficiente y con calidad as como a la consolidacin de la industria nacional. De la misma forma, toda inversin extranjera directa deber ser portadora de tecnologa y de conocimiento que puedan ser aprovechados como parte de su desarrollo endgeno, sin estar sometido a condicionalidades y dependencias.

PLAN NACIONAL

gacin a fin de crear sinergias que permitan aportar valor agregado a la industria nacional.

PARA EL

BUEN VIVIR

6.6. Conectividad y telecomunicaciones para la sociedad de la informacin y el conocimiento

La construccin de la Sociedad del Buen Vivir tiene implcito el trnsito hacia la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento pero considerando el uso de las TIC, no solo como medio para incrementar la productividad del aparato productivo sino como instrumento para generar igualdad de oportunidades, para fomentar la participacin ciudadana, para recrear la interculturalidad, para valorar nuestra diversidad, para fortalecer nuestra identidad plurinacional; en definitiva, para profundizar en el goce de los derechos y promover la justicia en todas sus dimensiones. En consecuencia, la accin estatal en los prximos aos deber concentrarse en tres aspectos fundamentales: conectividad, dotacin de hardware y el uso de TIC para la Revolucin Educativa. El nfasis en tales aspectos implicar el aparecimiento de externalidades positivas relacionadas con el mejoramiento de servicios gubernamentales y la dinamizacin del aparato productivo. El Estado debe asegurar que la infraestructura para conectividad y telecomunicaciones cubra todo el territorio nacional de modo que las TIC estn al alcance de toda la sociedad de manera equitativa. Al mismo tiempo, la dotacin de hardware a la poblacin es complemento a la conectividad y aspecto determinante para garantizar niveles mayores de alistamiento39 digital; es decir, aumentar las capacidades generales para usar efectivamente las TIC. Para el efecto, se deben considerar dos acciones estratgicas claves: facilitar el acceso a computadores a todos los estudiantes de nivel bsico y medio, as como, dotar de tecnologa de punta a las Juntas Parroquiales Rurales y a las escuelas para convertirlas en catalizadores de los esfuerzos de alistamiento digital al transformarse en telecentros a disposicin de la comunidad.

La conectividad total y la disponibilidad de hardware ponen a disposicin de la Revolucin Educativa herramientas poderosas que posibilitan trabajar a nivel de cobertura y de calidad; por ejemplo, las TIC permiten capacitar a distancia e incorporar programas de apoyo y tutora para disminuir la desercin escolar. Es probable tambin, que las TIC posibiliten dar saltos enormes en relacin a la calidad. En un primer momento por la capacitacin continua de los maestros y por suplir la falta de material didctico-educativo en sectores remotos; en un segundo momento, por la introduccin y uso de nuevos materiales educativos de calidad, desarrollados localmente para la trasmisin de saberes desde nuestra propia perspectiva histrica y cultural. Por otro lado, se hace prioritaria una transformacin profunda del sistema de educacin superior que posibilite la formacin de profesionales y acadmicos para utilizar, explotar y producir las TIC evitando, as, el aparecimiento de cuellos de botella que limiten la productividad sistmica40.

6.7. Cambio de la matriz energtica

La matriz energtica del Ecuador no hace sino reafirmar la caracterstica de nuestro pas como exportador de bienes primarios de bajo valor agregado e importador de bienes industrializados. La contabilidad energtica muestra que la produccin nacional, que constituye el 90% de la oferta energtica total41, est concentrada en un 96% en petrleo crudo y gas natural, quedando las energas renovables (hidroelectricidad y biomasa) relegadas a un 4%. En contrapartida, el segundo componente de la oferta energtica, las importaciones que son el 10% restante de la oferta, corresponden en ms del 90% a derivados de petrleo (GLP, diesel, nafta de alto octano y otros), adems, dependiendo de las circunstancias se importa electricidad y otros productos no energticos (lubricantes, etc).

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Se refiere a la predisposicin o disponibilidad para aprehender. Industrias con alto componente tecnolgico pero con bajos ndices de productividad (Katz, 2009:13) La oferta energtica total fue de 235 millones de barriles equivalentes de petrleo.

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 Incrementar la participacin de las energas renovables. Para ello, los proyectos hidroelctricos deben ejecutarse sin dilacin y, adicionalmente, debe impulsarse los proyectos de utilizacin de otras energas renovables: geotermia, biomasa, elica y solar. Las importaciones de derivados de petrleo deben reducirse al mnimo posible, lo que se puede lograr a travs de la construccin de la Refinera del Pacfico. Utilizar el crudo como un insumo en la nueva refinera permitir cambiar el perfil actual de exportacin de crudo a exportaciones de derivados de petrleo, productos de valor agregado ms alto. Al ser el sector de transporte el principal consumidor de energa se vuelve imprescindible volverlo ms eficiente. El transporte adems tiene serias implicaciones en las ciudades, en las cuales genera problemas de embotellamientos y contaminacin ambiental. La reduccin de prdidas por transformacin de energa debe ser una tarea permanente; tambin las prdidas en distribucin son, a menudo, susceptibles de ser reducidas con las adecuadas medidas tcnicas. Los programas para el uso eficiente de la energa deben centrarse fundamentalmente en los sectores industrial y residencial. El sector estatal debe ser ejemplo en el consumo energtico eficiente y responsable. La ciudadana debe generar conciencia sobre la necesidad de ahorro energtico consistente con un consumo sustentable. Desde la ptica de la planificacin, el perodo 2009-2013 es el ms importante pues corresponde a la fase de implantacin los cimientos para el desarrollo de los grandes proyectos necesarios para reorientar al sistema energtico nacional hacia un sistema eficaz, eficiente y amigable con el ambiente; este periodo es el de realizacin de estudios, anlisis de factibilidad, evaluacin de alternativas, ingeniera de detalle, definicin del financiamiento, etc.

6.8. Inversin para el Buen Vivir en el marco de una macroeconoma sostenible

Esta estrategia tiene por objetivo general construir tres condiciones fundamentales para el Buen Vivir. La primera es la sostenibilidad econmica a travs de la canalizacin del ahorro a la inversin productiva, pblica y privada, de manera eficiente. La segunda es el desarrollo de capacidades humanas y oportunidades sociales, que hagan posible una organizacin econmica ms equitativa y una convivencia social ms justa. La tercera es la acumulacin de capital productivo necesario para cambiar el patrn de especializacin de la economa y el modo de acumulacin. A partir de la lnea de poltica de la Revolucin Ciudadana y con la entrada en vigencia de la nueva Constitucin, la inversin pblica cobra relevancia como variable instrumental de la intervencin del Estado y se definir en funcin de las necesidades para alcanzar el Buen Vivir. Las metas fiscales de resultado y endeudamiento son las variables que debern ajustarse a estas necesidades, de manera que garanticen la sostenibilidad macroeconmica. Para la primera condicin sealada, la reforma de la seguridad social es un punto clave: permite destinar sus excedentes hacia actividades seguras y rentables que impulsen la produccin y fortalezcan su sostenibilidad en el largo

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6. ESTRATEGIAS

PARA EL

PERODO 2009 - 2013

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Finalmente, la soberana integral contempla tambin la soberana energtica, por lo que es importante desarrollar las capacidades productivas que nos permitan el autoabastecimiento energtico, en particular, de electricidad.

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DEL

PLAN NACIONAL

El cambio de la matriz energtica tiene varios componentes:

Adicionalmente, en el corto plazo, los proyectos orientados al cambio de la matriz energtica que ya han comenzado deben continuar desarrollndose al igual que los proyectos de pequea envergadura que son factibles de ejecutar. Por ejemplo, focos ahorradores; importacin de electrodomsticos energticamente eficientes; entre otros.

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BUEN VIVIR

plazo. Este uso seguro y productivo del ahorro interno ser apalancado por la colocacin de las rentas derivadas de recursos no renovables en inversiones productivas de alto retorno social y econmico. De esta manera se busca construir las condiciones necesarias para alcanzar un balance ahorro-inversin productivo, que destierre las prcticas especulativas y rentistas que distraan el ahorro nacional hacia el extranjero, y as alcanzar un equilibrio macroeconmico con alta ocupacin y generador de empleo. Respecto a la segunda condicin, se consigue por un lado a travs de inversin encaminada a satisfacer la dotacin de bienes y servicios esenciales, dotacin que permite mejorar y salvaguardar las capacidades de la sociedad en su conjunto y de las personas que la conforman. Ejemplos de ello son las inversiones en nutricin, atencin primaria en salud, educacin bsica entre otros. Por otra parte, las oportunidades sociales se consiguen a travs de la creacin de las condiciones de acceso necesarias para que las capacidades sociales e individuales se potencien en la prctica. Ejemplos de esto son las inversiones dirigidas a la generacin de empleo, a impulsar el acceso a crdito, etc. La tercera condicin de la inversin pblica tiene que ver con la necesidad de acumular capital de manera sistemtica en los sectores productivos generadores de valor. Las inversiones que permiten este tipo de acumulacin se pueden agrupar en dos categoras: infraestructura de soporte a la productividad sistmica (generacin elctrica, telecomunicaciones, petroqumica, software, electrnica/ hardware, plataformas de investigacin y desarrollo, entre otras) y especializacin de la capacidad instalada (investigacin en ciencia y tecnologa, capacitacin industrial especializada, transferencia de tecnologa, entre otras).

6.9 Inclusin, proteccin social solidaria y garanta de derechos en el marco del Estado Constitucional de Derechos y Justicia
La construccin de mecanismos de previsin y seguridad ha sido un componente esencial del desarrollo de todas las sociedades. Estos mecanismos han permitido la reproduccin de la vida a lo largo de la historia, constituyndose en una demanda universal de los pueblos y reposan sobre una construccin colectiva compleja alrededor del derecho humano fundamental: el derecho a la seguridad de una existencia digna. No obstante, histricamente se verifica la existencia de una ofensiva concertada de ciertos actores dominantes de la acumulacin econmica para debilitar y prcticamente destruir estos mecanismos, generndose un estado de inseguridad casi absoluta de la existencia. Las acciones pblicas propuestas desde el Estado fueron asimismo funcionalizadas a favor de una estrategia de acumulacin concentradora y excluyente, que recrea, por diversas vas una tendencia fuerte a la inseguridad de personas y colectividades que haban pensado poder ligar su bienestar y su seguridad de existencia a los rendimientos de una acumulacin globalizada42. (Peemans, 2002).

Mecanismos de inclusin, proteccin social y garanta de derechos a la luz del nuevo pacto de convivencia, para el fortalecimiento de capacidades sociales y econmicas
Considerarse socialmente asegurado se fundamenta en la garanta de derechos y conlleva una

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Son particularmente negativas aquellas polticas de privatizacin total o parcial de los servicios pblicos (salud, educacin, energa, distribucin del agua, a nombre de la eficacia, al riesgo de limitar el acceso a la poblacin ms pobre; aplicar medidas de flexibilizacin del trabajo precariza la situacin laboral de los trabajadores, recomendar una poltica fiscal generosa con el capital, y ms todava, quedarse atado a una poltica econmica ortodoxa generadora de inequidad y de inseguridad social.

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La constitucin de estas bases materiales de la libertad y la ciudadana se identifican ahora con la distribucin de las dinmicas de produccin y no simplemente con la distribucin de los frutos del crecimiento: bajo el nuevo pacto, construir riqueza y tener derechos tiende a ser la misma cosa. Para lograrlo se propone: El fortalecimiento de una economa social territorializada de carcter solidario44. Se prestar especial atencin a aquellos emprendimientos que integren sus objetivos productivos al acceso a servicios bsicos, alimentacin, salud, educacin de calidad, vivienda; al turismo sustentado en la diversidad cultural y ecolgica; y a los planes de vivienda social de calidad. El reconocimiento y la retribucin social del trabajo reproductivo, del trabajo inmaterial y de las diversas formas de autoproduccin, desde la transformacin del modo de organizar socialmente el trabajo (Coraggio, 2008). Para ello, resultan imprescindibles el salario digno y la posibilidad de ejercicio del derecho de asociacin libre. Pero sobretodo un proceso de reforma de la seguridad social que privilegie el ejercicio del derecho de acceder a ella de los trabajadores no contribuyentes: trabajo autnomo, trabajo domstico no remunerado, trabajo de cuidado humano,

La Constitucin es el instrumento por excelencia de la garanta de derechos, pues determina el contenido de la ley, consagra garantas para su ejercicio, y establece los lmites al ejercicio de la autoridad y la estructura del poder; y es de directa aplicacin por cualquier persona, autoridad o juez. Los derechos constitucionales son, a la vez, lmites del poder y vnculos impuestos a la autoridad pblica, pues son producto de reivindicaciones histricas, anteriores y superiores al Estado, someten y limitan a todos los poderes incluso al constituyente para asegurar la maximizacin de su ejercicio.

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CEPAL (2006) Proteccin de cara al futuro, financiamiento y solidaridad, Montevideo, Uruguay. En este sentido Coraggio propone: Queremos una sociedad con mercado pero no de mercado. Esto implica que el paradigma de la empresa eficiente y del mercado autorregulado no puede orientar nuestras prcticas socioeconmicas. Ya hemos experimentado que el funcionamiento de acuerdo al principio de mercado, particularmente con fuerzas globales operando, genera un desarrollo desigual, excluye, vulnerabiliza la vida humana, mercantiliza la poltica, fragmenta las comunidades locales y las sociedades y produce desastres ecolgicos a escala planetaria. Nuestro objetivo no puede ser meramente integrar a ese mundo a los ahora excluidos (Coraggio: 2008).

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6. ESTRATEGIAS

PARA EL

PERODO 2009 - 2013

La garanta de derechos como prioridad de la estrategia de acumulacin y redistribucin para el Buen Vivir, en el marco del Estado Constitucional de Derechos y Justicia

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CONSTRUCCIN

prctica de inclusin y participacin social que comprende como acuerdo fundamental la decisin de una sociedad de vivir entre iguales, lo que no implica homogeneidad en las formas de vivir y pensar, sino una institucionalidad incluyente que garantiza a todos y a todas las mismas oportunidades de participar en los beneficios de la vida colectiva y de las decisiones que se toman respecto a cmo orientarlas43.

trabajo inmaterial, trabajo de autosustento en el campo. El diseo e implementacin de polticas sociales universales cuyos objetivos no solamente se dirijan a reducir la pobreza sino tambin a la garanta de derechos y el Buen Vivir. En tal sentido es prioritario: - ampliar los mecanismos de proteccin social, a travs de la ampliacin de la cobertura de los programas de desarrollo infantil, con modalidades integrales en las reas ms pobres. - implementar una reforma educativa orientada hacia el mejoramiento de la calidad de la educacin pblica. - satisfacer las necesidades de saneamiento bsico y vivienda social dignos y apropiados cultural y geogrficamente, con conectividad, equipamiento barrial y seguridad comunal.

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

La palabra garanta le otorga el contenido concreto y operacional a los derechos, y debe ser considerada como el aseguramiento que la sociedad compromete en materia de procedimientos, marcos institucionales, jurdicos y financieros para el ejercicio y el pleno disfrute de los derechos. Con ello se busca impulsar mecanismos de intervencin estatal que contemplen tres dimensiones: una dimensin tica basada en los principios universales de derechos humanos, una dimensin procesal, es decir un conjunto de mecanismos instituidos que facilitan el dilogo entre actores sociales y polticos y permiten traducir los acuerdos logrados en instrumentos normativos y, a su vez, traducir estos instrumentos en polticas, y, una dimensin de contenidos relativos a la proteccin social, que orientan acciones concretas en ese campo. En tal sentido, los desafos son los siguientes: Desarrollar los mecanismos de garantas constitucionales, en especial a travs de la aplicacin efectiva del carcter de justiciabilidad de todos los derechos. Para ello se requiere fortalecer los procesos de reforma de los sistemas de justicia, sobre todo penal y laboral y ampliar la aplicacin de la justicia constitucional a travs de la tramitacin efectiva de acciones de proteccin por parte de juezas y jueces. Desde las instancias pblicas es necesario implementar programas de difusin, informacin y formacin a la ciudadana para asegurar que pueda exigir el ejercicio de sus derechos. Hace falta fortalecer la pluralidad jurdica del nuevo Estado, a travs del reconocimiento de las normas, procedimientos y soluciones a conflictos de las comunidades indgenas. El enfoque garantista representa una estrategia de operacionalizacin de los derechos y constituye, desde una lgica de inversin social, un elemento de priorizacin del presupuesto estatal y desde un punto de vista de poltica pblica diseada participativamente, una forma de establecer consensos nacionales.

6.10. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del patrimonio natural y fomento del turismo comunitario
Desde el reconocimiento de los derechos a la naturaleza, a partir de las mltiples cosmovisiones de las diferentes culturas y nacionalidades, la pregunta fundamental es cmo vivir bien con justicia social y ambiental dentro de los lmites de la naturaleza? El proyecto poltico actual, plantea una transicin del modelo extractivista, dependiente y desordenado a nivel territorial, a un modelo de aprovechamiento moderado sostenible, utilizando de manera inteligente los espacios disponibles, asegurando la soberana alimentaria, considerando el crecimiento poblacional, protegiendo el ambiente, evaluando los riesgos por eventos naturales, para poder tomar medidas de precaucin y mitigacin; democratizando la planificacin y la toma de decisiones a los ciudadanos y ciudadanas. Desde esta perspectiva los ejes de trabajo fundamentales que tienen que ser potenciados durante estos primeros cuatro aos son los siguientes: En primer lugar, considerar el patrimonio natural en su conjunto, la conservacin y un manejo efectivo y coherente de los espacios naturales, especialmente las reas protegidas, valorando su altsima biodiversidad. Tambin resulta imprescindible considerar la intervencin humana, desde lo comunitario, lo privado y lo pblico y su nivel de participacin. Un segundo eje de trabajo debe prevenir y enfrentar los niveles de contaminacin tanto de los espacios terrestres, acuticos y atmosfricos, de las zonas urbanas, rurales y marinas. Resulta ineludible tambin proveer de saneamiento bsico a toda la poblacin. Un tercer eje de trabajo busca incorporar una visin de aprovechamiento econmico, pero a su vez contemplar los niveles de corresponsabilidad con los efectos ambientales macro, como el calentamiento global. Bajo esta perspectiva resulta imperioso que las polticas pblicas

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El quinto eje lo constituye el impulso al turismo de naturaleza y especialmente comunitario, como una actividad alternativa que permite aprovechar el valor paisajstico de la naturaleza, generando oportunidades educativas, ldicas, adems de trabajo y redistribucin de la riqueza.

El trmino territorio implica, en algunos casos, la referencia a una divisin poltico administrativa, pero puede incluir otras unidades tales como cuencas hidrogrficas, espacios econmicos o reas de influencia de un pueblo o nacionalidad con un conjunto de relaciones interculturales especficas. A su vez, el trmino regin puede ser utilizado con mltiples acepciones: desde la homogeneidad de una de las variables de anlisis, desde la polarizacin funcional de una actividad econmica o de un ncleo urbano, desde sus cualidades de gestin administrativa as como desde una dimensin poltica. En el caso de Ecuador se identifican tres tipos: las regiones geogrficas, las zonas de planificacin que corresponden a instancias de coordinacin del Ejecutivo y las regiones autonmicas como un nivel de gobierno en construccin de acuerdo a lo estipulado por la Constitucin.

El enfoque territorial se entrelaza con los doce objetivos para el Buen Vivir. Lo hace a travs de diferentes medios entre los cuales se cuenta el propiciar y fortalecer una estructura nacional policntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos, para avanzar hacia la integracin entre niveles dentro del sistema urbano con la correspondiente jerarquizacin en la prestacin de servicios pblicos, as como para mejorar y hacer eficientes la infraestructura de movilidad, conectividad y energa. Un elemento transversal dentro de la estrategia territorial constituye el impulso a la produccin, la productividad sistmica45, la investigacin, la innovacin, la ciencia y la tecnologa en concordancia con las capacidades, vocaciones y potencialidades propias de cada territorio.

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Es importante remarcar la importancia de priorizar la generacin de empleo y riqueza por sobre la acumulacin que busca bsicamente la rentabilidad financiera y la explotacin de los recursos naturales.

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6. ESTRATEGIAS

PARA EL

PERODO 2009 - 2013

6.11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentracin y descentralizacin

Los territorios deben ser entendidos con funciones especficas y articularse de una manera complementaria que promueva la igualdad de oportunidades, asegurando el acceso equitativo a servicios bsicos, salud, educacin, nutricin, hbitat digno y a los recursos productivos. Ello requiere promover asociaciones entre diversos espacios geogrficos del pas y particularmente impulsar la conformacin de sistemas estructurados en red que favorezcan el desarrollo endgeno del pas. Ello implica rebasar concepciones planas que propugnan la competencia y no la complementariedad, que pretenden hablar de territorios ganadores sin comprender que no debera haber territorios perdedores.

EL PROCESO

Un cuarto eje es el agua considerada como un derecho y un patrimonio nacional. Resulta una obligacin para el Estado y la poblacin mantener el ciclo vital del agua, la calidad y la cantidad de la misma; distribuirla equitativamente priorizando el consumo humano, aprovecharla con responsabilidad, y garantizar la calidad ambiental de la misma.

El impulso a una estructura territorial nacional policntrica, articulada y complementaria

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

acten para mitigar los efectos ambientales y de la misma manera, responder con alternativas nuevas o incorporarse a las existentes, un ejemplo es la iniciativa Yasun ITT.

Esta estrategia propone mecanismos para lograr transformar el territorio ecuatoriano as como para impulsar una re-distribucin de la riqueza entre los territorios. Incluye lineamientos de poltica pblica para la gestin y planificacin del territorio ecuatoriano con el objeto de coordinar acciones entre niveles de gobierno a fin de propiciar la complementariedad y la sinergia.

PARA EL

BUEN VIVIR

Figura 6.1: Objetivos del Plan Nacional, transversalizacin con la Estrategia Territorial Nacional

Fuente: SENPLADES, 2009. Elaboracin: SENPLADES

El anlisis de los territorios debe contemplar y complementarse desde el anlisis de los diversos actores que interactan en su conformacin, los mecanismos de construccin de tejido social y sentidos de pertenencia producto de procesos histricos y culturales que reconocen una sociedad diversa, plurinacional e intercultural. Adicionalmente, la perspectiva territorial aborda tanto la apertura externa como la apertura interna: sita al Ecuador en el contexto internacional con una visin estratgica y soberana para su insercin en el mundo; y avanza hacia la consolidacin de un modelo de gestin descentralizado y desconcentrado, con base en la planificacin articulada y la gestin participativa del territorio.

garanta de derechos, los vnculos entre agricultura, manufactura y servicios y la diversidad de las estrategias de empleo y generacin de ingresos de las familias rurales. Avanzar hacia el Buen Vivir rural requiere adems la movilizacin de los recursos y activos que tienen dichas poblaciones (naturales, fsicos, financieros, humanos, sociales y culturales-identitarios) as como impulsar la democratizacin del acceso a los medios de produccin (agua, tierra, capital, conocimiento) y la generacin de condiciones que permitan incidir sobre las fallas de mercado a travs de la provisin de infraestructura de apoyo, educacin, salud, tomando en cuenta la cultura e interculturalidad, la ciencia y tecnologa, la recuperacin de conocimientos y saberes ancestrales, el impulso a las dinmicas de asociatividad, entre otros. El enfoque territorial del Buen Vivir rural no es excluyente de las polticas sectoriales agropecuarias pero las complementa desde una perspectiva ms amplia. As un tema sustantivo dentro de esta perspectiva es el reconocimiento de la poblacin

El Buen Vivir rural46

Uno de los elementos centrales de la agenda gubernamental para los prximos aos constituye el Buen Vivir en los territorios rurales. Ello implica pasar de una visin que haca nfasis exclusivamente en la dimensin sectorial agrcola de lo rural, a una integral y de economa poltica del mundo rural, que considere desde la
46

Esta seccin se encuentra basada en: Chiriboga, Manuel (2008). Diseo de las polticas nacionales de desarrollo rural territorial, MIES-PRODER, Quito; Hidalgo, Francisco (2009), Apuntes para la formulacin de polticas pblicas en materia de soberana alimentaria, SENPLADES, Quito; SENPLADES (2009). Estrategia para el Buen Vivir rural, Quito.

70

La consolidacin de la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial

La Estrategia Territorial Nacional se encuentra a su vez expresada y retroalimentada desde los procesos de planificacin territorial. As, se plantean diversos instrumentos de planificacin que incluyen a las agendas zonales y los planes de desarrollo y ordenamiento territorial por niveles de gobierno. Las agendas son instrumentos de coordinacin de la gestin pblica que avanzan en la identificacin de las cualidades y potencialidades de las distintas zonas de planificacin y la territorializacin de las polticas y la inversin pblica, a fin de impulsar acuerdos bsicos para el desarrollo y el ordenamiento territoriales y la caracterizacin de los proyectos estratgicos para cada regin. En este nivel de planificacin el nfasis se centra en: el impulso a las dinmicas productivas, la gestin ambiental con nfasis en reas protegidas y gestin de cuencas hidrogrficas; servicios pblicos

El Estado adopta un nuevo rgimen de organizacin territorial que pasa de un modelo de descentralizacin voluntario a la carta, a uno obligatorio, progresivo y con competencias delimitadas por la Constitucin y la ley. Adems, se contempla la creacin de un nuevo nivel intermedio de gobierno, la regin, cuya principal funcin es actuar como bisagra en trminos de planificacin entre el nivel nacional y los niveles locales; y, por ltimo, se prev una asignacin de recursos a los gobiernos autnomos descentralizados que genere equidad territorial y que premie el esfuerzo fiscal y el cumplimiento de las metas de este Plan.

71

6. ESTRATEGIAS

La descentralizacin y la desconcentracin corresponden a mecanismos de redistribucin del poder y democratizacin de la sociedad que deben estar fundamentados en un nuevo modelo de Estado cimentado en la recuperacin de su capacidad de rectora, regulacin, coordinacin y redistribucin, dentro de un proceso de racionalizacin de la administracin pblica con clara divisin de competencias.

PARA EL

PERODO 2009 - 2013

Adicionalmente, desde los territorios rurales se generan las condiciones de base para la soberana alimentaria. La Soberana alimentaria implica recuperar el rol de la sociedad para decidir qu producir, cmo producir, dnde producir, para quin producir, con nfasis en fortalecer a las y los pequeos campesinos que, en el caso del Ecuador, son quienes producen los alimentos de la canasta bsica. En funcin de ello apoyar los esfuerzos por lograr una produccin de alimentos suficiente, saludable, sustentable y sistemas de comercializacin justos y equitativos.

La descentralizacin, la desconcentracin y el fortalecimiento de las capacidades de gestin, coordinacin en los territorios

EL PROCESO

A ello se suma la necesidad de evaluar los condicionamientos que imponen los recursos naturales a las actividades econmicas y de incorporar una perspectiva de sostenibilidad ecosistmica a las actividades productivas rurales.

DE

CONSTRUCCIN

A su vez, el Buen Vivir rural requiere de una concepcin ampliada del espacio rural, incluyendo a las poblaciones dispersas, pero tambin a los pueblos y ciudades pequeas y medianas cuya economa y forma de vida estn ntimamente asociadas a los recursos naturales y a la agricultura.

La Constitucin hace nfasis en que todos los niveles de gobierno formulen su respectiva planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial y el artculo 293 seala que los presupuestos de los gobiernos autnomos descentralizados se ajustarn a la planificacin local en el marco del Plan Nacional de Desarrollo. Ello requiere de una armonizacin que permita la efectiva interrelacin y complementariedad en las intervenciones pblicas. La planificacin territorial requiere avanzar en la generacin de capacidades de anlisis territorial, en el mejoramiento de informacin estadstica y cartogrfica oportuna, as como tambin en mecanismos de apropiacin, exigibilidad y control ciudadanos.

DEL

PLAN NACIONAL

rural tanto en cuanto a su composicin tnica-cultural como la feminizacin de la pobreza.

para propiciar la garanta de derechos en particular aquellos relacionados con salud, educacin, nutricin, vivienda; la identificacin de inversiones en infraestructura que propicie la integracin y la cohesin territorial, y la planificacin de los mega-proyectos de impacto nacional.

PARA EL

BUEN VIVIR

Complementaria a este proceso es la puesta en marcha de un modelo de gestin estatal desconcentrado. El reordenamiento zonal del Ejecutivo busca racionalizar la prestacin de servicios pblicos evitando duplicidades, deficiencias administrativas o ausencia de Estado, comnmente generadas por la poca claridad en la determinacin de competencias que cada nivel de gobierno debe asumir. En este contexto, el desafo consiste en reducir el dficit de desarrollo institucional en los territorios, as como en aplicar mecanismos de coordinacin interinstitucional entre agencias centrales (sectoriales) y sus delegaciones desconcentradas. Avanzar hacia una efectiva descentralizacin y desconcentracin implica tambin fomentar la participacin ciudadana, la generacin de espacios de encuentro entre los diversos actores, para que compartan visiones, estrategias y objetivos, con la finalidad de democratizar las relaciones entre el estado y la sociedad en todos los niveles de gobierno.

la estrategia para promover e incentivar la participacin ciudadana. Si el dinamismo de la sociedad civil depende, en gran medida, de las iniciativas autnomas que emprendan los propios ciudadanos y las organizaciones sociales, es deber del poder pblico crear las condiciones institucionales y materiales adecuadas para que tales dinmicas puedan incidir efectivamente en la orientacin de los procesos gubernativos. El despliegue del poder ciudadano requiere, entonces, de un rol proactivo del Estado en lo que concierne a: la distribucin y redistribucin igualitaria de la riqueza social: las capacidades de participacin y deliberacin estn condicionadas, en gran medida, por el acceso pleno a servicios de salud, educativos, culturales, tecnolgicos, informacionales, etc., de calidad. la transformacin de la institucionalidad y los procedimientos de gestin pblica en la perspectiva de volver al Estado ms democrtico, susceptible de permanente escrutinio y control popular. la promocin de los derechos de participacin y la puesta en marcha, junto con la sociedad civil, de procesos de formacin y comunicacin que amplen las competencias que la ciudadana y las organizaciones sociales requieren para interpelar e interactuar con las instituciones pblicas. Ante un escenario en que la sociedad civil ecuatoriana parece haber agotado parte de sus energas participativas47, este rol proactivo del Estado en la promocin de la participacin social aparece como una tarea ineludible. Ello debe darse en el marco del respeto irrestricto a los principios de pluralismo, autonoma y autodeterminacin de la sociedad civil. Dicho respeto depende, a su vez, de fijar con claridad los criterios y las condiciones -espacios, procedimientos, contenidos, fines- en que van a desenvolverse las interacciones entre sociedad y Estado. La Constitucin establece una multiplicidad de instancias y mecanismos para canalizar tal interaccin.

6.12. Poder ciudadano y protagonismo social

Si el (neo) liberalismo coloca al mercado en el centro de la regulacin social y el denominado socialismo real coloc al Estado en ese lugar, el nuevo socialismo democrtico debe construirse desde las orientaciones y las necesidades de la ciudadana. Esta debe tener el ms alto protagonismo en las deliberaciones colectivas que fijan los criterios que orientan la produccin, circulacin y distribucin de la riqueza social y que generan las normas que rigen la vida de la comunidad poltica. Con el establecimiento del Poder Ciudadano en la Constitucin 2008 la participacin queda consagrada, a la vez, como parte de los derechos de ciudadana y como un nuevo principio de accin estatal y de gestin pblica en todos los niveles de gobierno. El texto constitucional perfila, de este modo, los grandes lineamientos de
47

Ecuador aparece como el pas en que ms personas (52%) sealan no haber participado nunca en ningn tipo de organizacin ni poltica, ni social. Igual sucede con lo relativo a la participacin en protestas o manifestaciones autorizadas: apenas un 5 por ciento de los ecuatorianos afirma haber tomado parte en este tipo de espacio participativo el ms bajo de la regin. Dicho porcentaje se extiende a 9 por ciento cuando se pregunta si han participado en cualquier tipo de protesta en los ltimos 5 aos. Al observar la participacin ciudadana en los gobiernos locales tal vez la escala ms apta para el desenvolvimiento y el anlisis de la participacin social - la tendencia se repite: en los ltimos siete aos, la participacin en el gobierno local decay aproximadamente en un 47 por ciento: del 10.8 en el 2001, al 5,7 en el 2008. (Latinobarmetro, 2008).

72

7. Objetivos Nacionales para el Buen Vivir

Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social y territorial en la diversidad
Los procesos de exclusin en el Ecuador tienen races histrico-culturales que, en las tres ltimas dcadas, se agudizaron, transformaron y emergieron en formas ms complejas y profundas, debido a cambios generados por la globalizacin, al aparecimiento de nuevos modelos productivos y de organizacin laboral, nuevos modelos familiares y situaciones sociales inusitadas como consecuencia de la acentuacin de la movilidad humana. Las formas y condiciones de exclusin, expresadas en la estructura social, han impedido el ejercicio pleno de la ciudadana a personas y grupos especficos. Las respuestas pblicas expresadas en mecanismos de proteccin social de corte asistencial, o las acciones paliativas, son limitadas e insuficientes, en especial, cuando tienen un carcter homogeneizador y no incorporan enfoques interculturales. El nuevo modelo de Buen Vivir implica un reparto orgnico de la riqueza del pas, en trminos de infraestructura, bienes y servicios, considerados necesarios e indispensables para la ampliacin de las capacidades y libertades humanas y para el funcionamiento eficaz de la economa. El Estado reconoce y garantiza el carcter indivisible del sistema de derechos del Buen Vivir y, sobre todo, asegura su concrecin institucional y pblica. Por ello, este objetivo propone la aplicacin de polticas integrales, capaces de abordar la complejidad de la exclusin y de promover nuevas lgicas de cohesin y redistribucin, en el marco del reconocimiento de la diversidad. Los mecanismos de inclusin, proteccin social e integracin territorial de este nuevo modelo, identifican y valoran a todas las personas, en especial a los grupos de atencin prioritaria y reconocen la diversidad de comunidades, pueblos y nacionalidades. El ejercicio de los derechos, con nfasis en salud, educacin, seguridad social, alimentacin, agua y vivienda, implica que todas y todos estn incluidos e integrados en las dinmicas sociales, mediante el acceso equitativo a bienes materiales, sociales y culturales. Esto ltimo implica poner freno, mediante la accin del Estado, a las desigualdades econmicas, en la perspectiva de contribuir a la democratizacin de los medios de produccin y avanzar hacia la construccin de una sociedad dispuesta a hacer realidad el Buen Vivir.

Polticas
1.1. Garantizar los derechos del Buen Vivir para la superacin de todas las desigualdades (en especial salud, educacin, alimentacin, agua y vivienda). Impulsar la proteccin social integral y seguridad social solidaria de la poblacin con calidad y eficiencia a lo largo de la vida con principios de igualdad, justicia, dignidad, interculturalidad. Promover la inclusin social y econmica con enfoque de gnero, intercultural e

1.2

1.3.

73

7. OBJETIVOS NACIONALES

PARA EL

BUEN VIVIR

intergeneracional para generar condiciones de equidad. 1.4. Democratizar los medios de produccin para generar condiciones y oportunidades equitativas. 1.5. Asegurar la redistribucin solidaria y equitativa de la riqueza. 1.6. Reconocer y respetar las diversidades socioculturales y erradicar toda forma de discriminacin, sea sta por motivos de gnero, de opcin sexual, tnico-culturales, polticos, econmicos, religiosos, de origen, migratorios, geogrficos, etreos, de condicin socioeconmica, condicin de discapacidad u otros. 1.7. Proteger y promover los derechos de las y los ecuatorianos en el exterior y de las y los extranjeros en el Ecuador y de sus diversas formas de familia. 1.8. Impulsar el Buen Vivir rural. 1.9. Promover el ordenamiento territorial integral, equilibrado, equitativo y sustentable que favorezca la formacin de una estructura nacional policntrica. 1.10. Asegurar el desarrollo infantil integral para el ejercicio pleno de derechos.

Metas
1.1.1 Aumentar a 71% el porcentaje de hogares cuya vivienda es propia al 2013. 1.1.2 Alcanzar el 98% de matrcula en educacin bsica al 2013. 1.1.3 Incrementar a 66.5% la matrcula de adolescentes en bachillerato para el 2013. 1.1.4 Aumentar a 8 la calificacin de la poblacin con respecto a su satisfaccin con la vida al 2013.

1.1.5 Revertir la desigualdad econmica, al menos a niveles de 1995 al 2013. 1.2.1 Alcanzar el 40% de personas con seguro social al 2013. 1.3.1 Alcanzar el 40% en la tasa de ocupacin plena en personas con discapacidad al 2013. 1.4.1 Reducir en un 22% el nivel de concentracin de la tierra al 2013. 1.4.2 Reducir en 10% la concentracin del acceso al crdito al 2013. 1.5.1 Aumentar al 15% la presin tributaria al 2013. 1.5.2 Alcanzar al menos una participacin del 50% de los impuestos directos en el total de impuestos al 2013. 1.5.3 Aumentar en un 10% la progresividad del IVA y del Impuesto a la Renta de Personas Naturales al 2013. 1.5.4 Aumentar en un 10% el efecto redistributivo del IVA y del Impuesto a la Renta de Personas Naturales al 2013. 1.8.1 Duplicar la participacin de la agricultura familiar campesina en las exportaciones agrcolas al 2013. 1.8.2 Reducir la brecha de intermediacin en 20%, al 2013. 1.10.1 Alcanzar el 75% de nios y nias que participan en servicios de desarrollo infantil al 2013. 1.10.2 Reducir a la cuarta parte el porcentaje de nios y nias que trabajan y no estudian al 2013. 1.10.3 Aumentar a 4 meses la duracin promedio de lactancia materna exclusiva al 2013. 1.10.4 Erradicar la mendicidad infantil al 2013.

Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana

El desarrollo de capacidades y potencialidades ciudadanas requiere de acciones armnicas e integrales en cada mbito. Mediante la atencin adecuada y oportuna de la salud, se garantiza la disponibilidad de la mxima energa vital; una educacin de calidad favorece la adquisicin de saberes para la vida y fortalece la capacidad de logros individuales y sociales; a travs de la cultura, se define el sistema de creencias y valores que configura las identidades colectivas y los horizontes sociales; el deporte constituye un soporte importante de la socializacin, en el marco de la educacin, la salud y tambin de la accin individual y colectiva. La acumulacin de energa vital requiere una visin preventiva de la salud, en la que un elemento bsico es la adecuada nutricin, en particular, desde la gestacin hasta los cinco

74

2.3.

Desde una perspectiva estratgica, el desarrollo de conocimientos con alto valor agregado es esencial, as como la investigacin e innovacin tcnica y tecnolgica. La combinacin de los saberes ancestrales con la tecnologa de punta puede generar la reconversin del rgimen de desarrollo, apoyada en el bioconocimiento. A mediano plazo, se espera que la produccin local y exportable se sustente en el desarrollo de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, sobre la base de la biodiversidad. En el mbito rural, el acceso y conocimiento de nuevas tecnologas de comunicacin e informacin juega un papel central para disminuir los costos de transaccin. La educacin es un rea clave para reducir la brecha digital que profundiza desigualdades. La educacin superior es un poderoso agente de potenciacin de las capacidades ciudadanas, cuando genera contextos apropiados para el desarrollo de libertades positivas, con nfasis en la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico, de manera que incida en la reconversin del rgimen actual de desarrollo.

2.7.

2.8.

Metas
2.1.1 Reducir en un 45% la desnutricin crnica al 2013. 2.1.2 Garantizar un consumo kilocalrico diario de protenas mnimo de 260 Kcal. /da al 2013. 2.1.3 Disminuir al 3,9% el bajo peso al nacer en nios y nias al 2013. 2.2.1 Al menos el 30% de los estudiantes de 7mo y 10mo de educacin bsica que obtienen una calificacin de buena y no menos de un 8% nota de muy buena en ciencias sociales al 2013. 2.2.2 Al menos el 20% de los alumnos de 4to, 7mo, 10mo ao de Educacin Bsica, y 3er ao de bachillerato alcancen una nota de buena y que mnimo un 8% de muy buena en Matemticas al 2013. 2.2.3 Al menos 15% de los estudiantes de 4to, 7mo y 10mo de educacin bsica y 3er ao de bachillerato obtienen una calificacin de muy buena en Lenguaje al 2013. 2.2.4 Al menos 10% ms de estudiantes de 7mo y 10mo de educacin bsica obtienen una calificacin de muy buena en Ciencias Naturales al 2013.

Polticas
2.1. Asegurar una alimentacin sana, nutritiva, natural y con productos del medio para disminuir drsticamente las deficiencias nutricionales. Mejorar progresivamente la calidad de la educacin, con un enfoque de derechos, de gnero, intercultural e inclusiva, para fortalecer la unidad en la diversidad e impulsar la permanencia en

2.2.

75

7. OBJETIVOS NACIONALES

PARA EL

BUEN VIVIR

EL PROCESO

La educacin, entendida como formacin y capacitacin en distintos niveles y ciclos, es indispensable para fortalecer y diversificar las capacidades y potencialidades individuales y sociales, y promover una ciudadana participativa y crtica. Es uno de los medios ms apropiados para facilitar la consolidacin de regmenes democrticos que contribuyan la erradicacin de las desigualdades econmicas, polticas, sociales y culturales.

2.4.

2.5.

2.6.

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

primeros aos. La actividad fsica y el deporte son elementos dinamizadores de las capacidades y potencialidades de las personas y contribuyen a la salud integral: fsica y psicolgica.

el sistema educativo y la culminacin de los estudios. Fortalecer la educacin intercultural bilinge y la interculturalizacin de la educacin. Generar procesos de capacitacin y formacin continua para la vida, con enfoque de gnero, generacional e intercultural articulados a los objetivos del Buen Vivir. Fortalecer la educacin superior con visin cientfica y humanista, articulada a los objetivos para el Buen Vivir. Promover la investigacin y el conocimiento cientfico, la revalorizacin de conocimientos y saberes ancestrales, y la innovacin tecnolgica. Promover el acceso a la informacin y a las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin para incorporar a la poblacin a la sociedad de la informacin y fortalecer el ejercicio de la ciudadana. Promover el deporte y las actividades fsicas como un medio para fortalecer las capacidades y potencialidades de la poblacin.

PARA EL

BUEN VIVIR

2.2.5 Al menos el 46% de las y los docentes obtienen una calificacin de muy buena en la Evaluacin Interna al 2013. 2.2.6 Al menos el 60% de las y los docentes obtiene una calificacin de buena en la evaluacin de conocimientos especficos. 2.2.7 Reducir al 10% el analfabetismo funcional para el 2013. 2.5.1 Aumentar 969 investigadores dedicados a I+D+i al 2013. 2.5.2 Alcanzar el promedio de Amrica Latina en la tasa de matrcula en educacin superior al 2013. 2.5.3 Llegar a 1500 becas de cuarto nivel en el 2013.

2.6.1 Aumentar en 75% los artculos publicados en revistas indexadas al 2013. 2.6.2 Alcanzar el 0.44% de gasto en I+D+i como porcentaje del PIB al 2013. 2.7.1 Alcanzar el 55% los establecimientos educativos rurales con acceso a Internet y el 100% de los urbanos al 2013. 2.7.2 Triplicar el porcentaje de hogares con acceso a Internet al 2013. 2.7.3 Alcanzar el 50% de hogares con acceso a telfono fijo al 2013. 2.8.1 Alcanzar 45 participantes en las olimpiadas al 2012.

Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la poblacin

La calidad de vida alude directamente al Buen Vivir en todas las facetas de las personas, pues se vincula con la creacin de condiciones para satisfacer sus necesidades materiales, psicolgicas, sociales y ecolgicas. Este concepto integra factores asociados con el bienestar, la felicidad y la satisfaccin individual y colectiva, que dependen de relaciones sociales y econmicas solidarias, sustentables y respetuosas de los derechos de las personas y de la naturaleza, en el contexto de las culturas y del sistema de valores en los que dichas personas viven, y en relacin con sus expectativas, normas y demandas. Este objetivo propone acciones pblicas, con un enfoque intersectorial y de derechos, que se concretan a travs de sistemas de proteccin y prestacin de servicios integrales e integrados. En estos sistemas, los aspectos sociales, econmicos, ambientales y culturales se articulan con nfasis en los grupos de atencin prioritaria, los pueblos y nacionalidades. El mejoramiento de la calidad de vida es un proceso multidimensional y complejo, determinado por aspectos decisivos relacionados con la calidad ambiental, los derechos a la salud, educacin, alimentacin, vivienda, ocio, recreacin y deporte, participacin social y poltica, trabajo, seguridad social, relaciones personales y familia76 res. Las condiciones de los entornos en los que se desarrollan el trabajo, la convivencia, el estudio y el descanso, y la calidad de los servicios e instituciones pblicas, tienen incidencia directa en la calidad de vida, entendida como la justa y equitativa redistribucin de la riqueza social.

Polticas
3.1. 3.2. Promover prcticas de vida saludable en la poblacin. Fortalecer la prevencin, el control y la vigilancia de la enfermedad, y el desarrollo de capacidades para describir, prevenir y controlar la morbilidad. Garantizar la atencin integral de salud por ciclos de vida, oportuna y sin costo para las y los usuarios, con calidad, calidez y equidad. Brindar atencin integral a las mujeres y a los grupos de atencin prioritaria, con enfoque de gnero, generacional, familiar, comunitario e intercultural. Reconocer, respetar y promover las prcticas de medicina ancestral y alternativa y el uso de sus conocimientos, medicamentos e instrumentos. Garantizar vivienda y hbitat dignos, seguros y saludables, con equidad, sustentabilidad y eficiencia. Propiciar condiciones de seguridad humana y confianza mutua entre las personas en los diversos entornos.

3.3.

3.4.

3.5.

3.6.

3.7.

Metas
3.1.1 Triplicar el porcentaje de la poblacin que realiza actividad fsica ms de 3.5 horas a la semana al 2013. 3.1.2 Reducir al 5% la obesidad en escolares al 2013. 3.2.1 Reducir la incidencia de paludismo en un 40% al 2013. 3.2.2 Disminuir a 4 la razn de letalidad del dengue hemorrgico al 2013. 3.2.3 Reducir en un 25% la tasa de mortalidad por SIDA al 2013. 3.2.4 Reducir a 2 por 100.000 la tasa de mortalidad por tuberculosis al 2013. 3.2.5 Reducir a la tercera parte la tasa de mortalidad por enfermedades causadas por mala calidad del agua al 2013. 3.2.6 Reducir en un 18% la tasa de mortalidad por neumona o influenza al 2013. 3.3.1 Aumentar al 70% la cobertura de parto institucional pblico al 2013. 3.3.2 Aumentar a 7 la calificacin del funcionamiento de los servicios de Salud

Pblica al 2013. 3.4.1 Reducir en 25% el embarazo adolescente al 2013. 3.4.2 Disminuir en 35% la mortalidad materna al 2013. 3.4.3 Reducir en un 35% la mortalidad neonatal precoz al 2013. 3.6.1 Disminuir en un 33% el porcentaje de hogares que viven en hacinamiento al 2013. 3.6.2 Alcanzar el 80% de las viviendas con acceso a servicios de saneamiento al 2013. 3.6.3 Disminuir a 35% el porcentaje de hogares que habitan en viviendas con caractersticas fsicas inadecuadas al 2013. 3.6.4 Disminuir a 60% el porcentaje de viviendas con dficit habitacional cualitativo al 2013. 3.7.1 Revertir la tendencia creciente de los delitos hasta alcanzar el 23% al 2013. 3.7.2 Aumentar a 7 la calidad del servicio de la Polica Nacional segn los usuarios al 2013.

Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable

Los elementos de la naturaleza eran vistos nicamente como recursos supeditados a la explotacin humana y por consiguiente, eran valorados desde el punto de vista estrictamente econmico. La Carta Magna da un giro radical en este mbito, por lo que se entender el concepto de garanta de derechos de la naturaleza sealado en este objetivo en el marco del Captulo II, Ttulo VII, del Rgimen del Buen Vivir de la Constitucin48. Comprometido con el Buen Vivir de la poblacin, el Estado asume sus responsabilidades con la naturaleza. Asimismo, desde el principio de corresponsabilidad social, las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, los diversos sectores privados, sociales comunitarios y la poblacin en general deben cuidar y proteger la naturaleza. La responsabilidad de tratar el agua y la biodiversidad como patrimonios estratgicos es un desafo para las polticas pblicas del pas. De ella se derivan retos, como lograr cambios significativos en las instituciones que dirigen la poltica, la regulacin y el control ambiental. Obliga, adems, a impulsar la desconcentracin efectiva en los territorios y articularla a la gestin de la nueva estructura estatal, bajo el principio de reconocimiento de la diversidad poblacional, cultural y ambiental, y sin olvidar que el Ecuador forma parte de una comunidad mundial. Para ello, es indispensable que los cambios planteados estn acompaados de transformaciones en los enfoques productivos y de consumo, a fin de prevenir, controlar y mitigar la contaminacin
BUEN VIVIR 7. OBJETIVOS NACIONALES
PARA EL

48

Los derechos de la naturaleza son abordados en el Ttulo II, Captulo VII, de la Constitucin en tanto que en el Ttulo VII, Captulo II se incluyen aspectos relativos a Biodiversidad y Recursos Naturales como parte del Rgimen del Buen Vivir. (N. del E.).

77

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

ambiental y, de ese modo, permitir al pas enfrentar, estratgicamente, el calentamiento global.

Polticas
4.1. Conservar y manejar sustentablemente el patrimonio natural y su biodiversidad terrestre y marina, considerada como sector estratgico. Manejar el patrimonio hdrico con un enfoque integral e integrado por cuenca hidrogrfica, de aprovechamiento estratgico del Estado y de valoracin sociocultural y ambiental. Diversificar la matriz energtica nacional, promoviendo la eficiencia y una mayor participacin de energas renovables sostenibles. Prevenir, controlar y mitigar la contaminacin ambiental como aporte para el mejoramiento de la calidad de vida. Fomentar la adaptacin y mitigacin a la variabilidad climtica con nfasis en el proceso de cambio climtico. Reducir la vulnerabilidad social y ambiental ante los efectos producidos por procesos naturales y antrpicos generadores de riesgos. Incorporar el enfoque ambiental en los procesos sociales, econmicos y culturales dentro de la gestin pblica.

4.2.

4.3.

4.4.

4.5.

4.6.

4.7.

Metas
4.1.1 Incrementar en 5 puntos porcentuales el rea de territorio bajo conservacin o manejo ambiental al 2013.

4.1.2 Incluir 2.521 km2 de superficie de rea marino - costera continental bajo conservacin o manejo ambiental al 2013. 4.1.3 Reducir en un 30% la tasa de deforestacin al 2013. 4.2.1 Reducir a 0,0001 mg/l la presencia de mercurio en la actividad minera al 2013. 4.3.1 Aumentar en 1.091 MW la capacidad instalada al 2013 y 487 MW ms al 2014. 4.3.2 Disminuir la huella ecolgica de tal manera que no sobrepase la biocapacidad del Ecuador al 2013. 4.3.3. Alcanzar el 6% de participacin de energas alternativas en el total de la capacidad instalada al 2013. 4.3.4 Alcanzar el 97% las viviendas con servicio elctrico al 2013. 4.3.5 Alcanzar el 98% las viviendas en zona urbana con servicio elctrico al 2013. 4.3.6 Alcanzar el 96% las viviendas zona rural con servicio elctrico al 2013. 4.4.1 Mantener las concentraciones promedio anuales de contaminantes de aire bajo los estndares permisibles al 2013. 4.4.2 Remediar el 60% de los pasivos ambientales al 2013. 4.4.3 Reducir en 40% la cantidad de PBC al 2013. 4.4.4 Reducir en 60% la cantidad de plaguicidas (COPS) al 2013. 4.5.1 Reducir al 23% el nivel de amenaza alto del ndice de vulnerabilidad de ecosistemas a cambio climtico, y al 69% el nivel de amenaza medio para al 2013.

Objetivo 5: Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin estratgica en el mundo y la integracin Latinoamericana
La soberana radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad. Su ejercicio se da a travs de los rganos del poder pblico y de las formas de participacin directa, previstas en la Carta Poltica. Uno de los deberes primordiales del Estado es garantizar la soberana nacional. La soberana ha sido pensada desde la integridad territorial y jurdica. La Constitucin de 2008 supera este concepto tradicional y defensivo. Se entiende a la soberana a partir de sus implicaciones polticas, territoriales, alimentarias, energticas, econmicas y culturales. Garantizarla, en estos trminos, implica mantener y defender la autodeterminacin e independencia poltica del Estado, interna e internacionalmente. La nueva visin de soberana reconoce diversas formas de organizacin de la sociedad,

78

5.4. El Gobierno Nacional busca insertar estratgica y activamente al Ecuador en el orden econmico y poltico internacional, desde la perspectiva de la integracin soberana de los pueblos. Esta integracin supone el respeto mutuo de los Estados, el reconocimiento de la diversidad de los distintos grupos humanos que comparten el territorio, y la proteccin e inclusin de los connacionales ms all de las fronteras. El Estado rechaza las relaciones de sumisin internacional y defiende al Ecuador como un territorio de paz. Pone especial nfasis en no permitir la cesin de la soberana. La poltica exterior se reorienta hacia las relaciones SurSur, propicia el dilogo y la construccin de relaciones simtricas entre iguales, que faciliten la economa endgena para el Buen Vivir y la generacin de pensamiento propio. La soberana alimentaria propone un cambio sustancial frente a una condicin histrica de dependencia y vulnerabilidad en lo concerniente a la produccin y el consumo. La soberana energtica no se puede alcanzar en detrimento de la soberana alimentaria ni puede afectar el derecho de la poblacin al agua. La necesidad de recuperar los instrumentos econmicos y financieros del Estado, revertir los patrones de endeudamiento externo, y alinear la cooperacin internacional y la inversin extranjera con los objetivos nacionales de desarrollo, en torno a los intereses soberanos, es una premisa bsica de la poltica estatal. La recuperacin de la soberana en el espectro radioelctrico y en la produccin cultural con contenidos propios, es parte de esta nueva concepcin.

5.6. 5.7.

Metas
5.1.1 Reducir la pobreza por NBI en la frontera norte en un 25% en el rea urbana y en un 50% en el rea rural al 2013. 5.1.2 Reducir la pobreza por NBI en la frontera sur en un 20% en el rea urbana y en un 50% en el rea rural al 2013. 5.1.3 Reducir la pobreza por NBI en la frontera centro en un 25% en el rea urbana y en un 50% en el rea rural al 2013. 5.1.4 No existencia de conflictos con fuerzas regulares e irregulares que afecten la soberana nacional o amenacen al Estado al 2013. 5.2.1 Disminuir a la mitad el uso inadecuado de GLP domstico al 2013. 5.3.1 Sustituir importaciones de maz, pasta de soya, trigo y cebada hasta reducir la participacin al 40% al 2013. 5.4.1 Alcanzar el 60% de los flujos de cooperacin contabilizados en el presupuesto nacional al 2013. 5.5.1 Incrementar a 0,4 el ndice de integracin latinoamericana al 2013. 5.6.1 Incrementar a 0,95 la razn de exportaciones industriales sobre las exportaciones de productos primarios no petroleros al 2013. 5.6.2 Reducir a 0,65 la concentracin de las exportaciones por destino al 2013. 5.6.3 Disminuir en un 13% la concentracin de las importaciones por pas de origen al 2013.

79

7. OBJETIVOS NACIONALES

PARA EL

BUEN VIVIR

EL PROCESO

5.5.

DE

CONSTRUCCIN

dirigidas a desarrollar procesos de autodeterminacin, incidencia en las decisiones y polticas pblicas, control social de todos los niveles de gobierno y de las entidades pblicas y privadas que prestan servicios pblicos. Tambin deja atrs a los supuestos homogeneizadores de la nacin mestiza y enfatiza en la necesidad de reconocer la diversidad de los pueblos y nacionalidades.

Polticas
5.1. Ejercer la soberana y promover la convivencia pacfica de las personas en una cultura de paz. Defender la integridad territorial y los derechos soberanos del Estado. Propender a la reduccin de la vulnerabilidad producida por la dependencia externa alimentaria y energtica. Promover el dilogo poltico y la negociacin soberana de la cooperacin internacional y de los instrumentos econmicos. Impulsar la integracin con Amrica Latina y el Caribe. Promover relaciones exteriores soberanas y estratgicas, complementarias y solidarias. Combatir la delincuencia transnacional organizada en todas sus manifestaciones.

5.2. 5.3.

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas

El trabajo constituye la columna vertebral de la sociedad y es un tema fundamental de la vida de las personas y de las familias. La Constitucin de 2008 reconoce el trabajo como derecho y deber social. En tanto derecho econmico, es considerado fuente de realizacin personal y base de la economa. En la historia moderna, la explotacin del trabajo ha consolidado una forma de acumulacin que no est al servicio de quienes lo realizan. Se ha concebido al trabajo como un medio explotable y prescindible, sometido a conveniencias y dinmicas externas a los fines intrnsecos de los procesos de produccin, y ajenas al sostenimiento de los ciclos de vida familiar y social. La nueva Constitucin consagra el respeto a la dignidad de las personas trabajadoras, a travs del pleno ejercicio de sus derechos. Ello supone remuneraciones y retribuciones justas, as como ambientes de trabajo saludables y estabilidad laboral, a fin de lograr la modificacin de las asimetras referentes a la situacin y condicin de las y los trabajadoras en todo el pas. En el Ecuador, la estructura del trabajo es heterognea en cuanto a las formas de organizacin de la produccin. Muchas de ellas han sido invisibilizadas y desvalorizadas a lo largo del tiempo. Tanto en el mbito urbano como en el rural, la mayora de procesos de produccin y la dotacin de servicios se basan en pequeas y medianas unidades familiares, asociativas o individuales, cuyas dinmicas de economa popular familiar y solidaria buscan la subsistencia antes que la acumulacin a gran escala. Estos procesos productivos se han fundado, asimismo, en la movilizacin de recursos tales como conocimientos, destrezas y ahorros locales, redes sociales y otros similares; y sus economas se han desenvuelto en condiciones adversas, debido a la falta de reconocimiento desde el Estado. Para este Plan, es de vital importancia reconocer y apoyar las distintas formas de organizacin de la produccin: comunitarias, cooperativas, empresariales pblicas o privadas, asociativas, familiares, domsticas, autnomas y mixtas; as como las diversas formas de trabajo incluidas las formas autnomas de autosustento y de cuidado humano, al igual que las formas de reproduccin y sobrevivencia familiar y vecinal. La cooperacin social, caracterstica de las economas de autosustento y cuidado humano, constituye un elemento fundamental para la construccin de una economa social y solidaria, y una sociedad ms equitativa. Por esto, las formas asociativas de produccin deben reproducirse en todos los sectores de la economa, para generar mejores condiciones para las personas que participan en ellas.

Polticas
6.1. Valorar todas las formas de trabajo, generar condiciones dignas para el trabajo y velar por el cumplimiento de los derechos laborales. Impulsar el reconocimiento del trabajo autnomo, de cuidado humano, de cuidado familiar y de autoconsumo, as como la transformacin integral de sus condiciones. Fomentar la asociatividad como base para mejorar las condiciones de trabajo, as como para crear nuevos empleos. Promover el pago de remuneraciones justas sin discriminacin alguna, propendiendo a la reduccin de la brecha entre el costo de la canasta bsica y el salario bsico. Impulsar actividades econmicas que conserven empleos y fomenten la generacin de nuevas plazas, as como la disminucin progresiva del subempleo y desempleo. Promover condiciones y entornos de trabajo seguro, saludable, incluyente, no discriminatorio y ambientalmente amigable. Impulsar procesos de capacitacin y formacin para el trabajo. Crear condiciones para la reinsercin laboral y productiva de la poblacin migrante que retorna al Ecuador, y proteger a las y los trabajadores en movilidad.

6.2.

6.3.

6.4.

6.5.

6.6.

6.7. 6.8.

Metas
6.2.1 Tender a 1 en la igualdad de horas dedicadas al trabajo reproductivo al 2013.

80

Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios pblicos, interculturales y de encuentro comn

La construccin de espacios de encuentro comn es primordial en una sociedad democrtica. Los espacios pblicos potencian y otorgan a la ciudadana un sentido de participacin igualitaria y activa en la construccin de proyectos colectivos que involucran los intereses comunes. Para ello, es necesario garantizar a la poblacin su acceso y disfrute sin discriminacin alguna, de modo que se propicien presencias mltiples y diversas, en la perspectiva de superar el racismo, el sexismo, la xenofobia y otras prcticas discriminatorias, y de posibilitar la emergencia de espacios diferenciados de encuentro. Esto ltimo, aunado con el fomento de la responsabilidad social y ciudadana, robustece los espacios de intercambio y deliberacin. Los espacios pblicos contribuyen al conocimiento y al desarrollo de la cultura, las artes y la comunicacin. Desde la garanta de derechos, stos son entendidos como bienes pblicos que impulsan dilogos, forman puentes y favorecen el mutuo reconocimiento entre las personas y grupos sociales diversos que conforman la sociedad ecuatoriana, lo que da lugar a la libre expresin de creencias, actitudes e identidades. El Estado debe asegurar la libre circulacin en lo pblico y crear mecanismos de revitalizacin de memorias, identidades y tradiciones, as como de exposicin de las creaciones culturales actuales. La generacin de espacios pblicos sanos, alegres, seguros y solidarios promueve la valorizacin y el disfrute del uso no instrumental del tiempo. El uso del tiempo de ocio en actividades culturales, artsticas, fsicas y recreativas para todos los grupos de edad, mejora las condiciones de salud fsica y espiritual de los habitantes del pas. Es prioritario crear un sistema de comunicacin pblica que articule y potencie el trabajo de los medios pblicos, y promueva el desarrollo de medios privados y comunitarios alternativos para que juntos contribuyan a crear y consolidar espacios de opinin pblica diversa, inclusiva y deliberante. De esta manera, se establece una clara diferencia con la homogeneizacin que promueven los medios sometidos a corporaciones y grupos econmicos privados y se fomenta la ciudadana comunicativa de todas personas sin exclusiones.

Polticas
7.1. Garantizar a la poblacin el derecho al acceso y al disfrute de los espacios pblicos en igualdad de condiciones. Promocionar los deberes y derechos respecto al uso de los espacios pblicos. Fomentar y optimizar el uso de espacios pblicos para la prctica de actividades culturales, recreativas y deportivas. Democratizar la oferta y las expresiones culturales diversas, asegurando la libre circulacin, reconocimiento y respeto a las mltiples identidades sociales. Impulsar el fortalecimiento y apertura de espacios pblicos permanentes de intercambio entre grupos diversos que promuevan la interculturalidad, el reconocimiento

7.2. 7.3.

7.4.

7.5.

81

7. OBJETIVOS NACIONALES

PARA EL

BUEN VIVIR

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

6.3.1 Aumentar a 1,57 millones el nmero de visitantes extranjeros al 2013. 6.3.2 Duplicar el porcentaje de personas con participacin activa en asociaciones de productores, comerciantes o agricultores al 2013. 6.4.1 Disminuir en un 27% el porcentaje de personas que recibe un salario menor al mnimo vital al 2013. 6.5.1 Disminuir en 10 puntos el subempleo bruto nacional al 2013.

6.5.2 Revertir la tendencia creciente del desempleo juvenil y reducirlo en un 24% al 2013. 6.5.3 Incrementar en un 40% el acceso a la educacin superior de los jvenes de los quintiles 1 y 2 al 2013. 6.7.1 Incrementar en un 25% la productividad media laboral en el sector industrial al 2013. 6.7.2 Aumentar en 4 veces el porcentaje de la PEA que recibe capacitacin pblica para su beneficio profesional al 2013.

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

7.6.

7.7.

7.8.

mutuo y la valorarizacin de todas las expresiones colectivas. Garantizar a la poblacin el ejercicio del derecho a la comunicacin libre, intercultural, incluyente, responsable, diversa y participativa. Garantizar el derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios pblicos, bajo principios de sustentabilidad, justicia social, igualdad de gnero y respeto cultural. Mejorar los niveles de seguridad en los espacios pblicos.

Metas
7.3.1 Triplicar el porcentaje de personas que realiza actividades recreativas y/o de esparcimiento en lugares tursticos nacionales al 2013. 7.4.1 Aumentar en 40% el tiempo semanal dedicado a la cultura al 2013. 7.8.1 Disminuir en un 20% la mortalidad por accidentes de trnsito al 2013. 7.8.2 Disminuir la tasa de homicidios en un 50% al 2013.

Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad
Los sistemas de la cultura, histricamente condicionados, configuran en cada poca, las formas que asume la vida social trasmitida de generacin en generacin. Estas formas reciben el nombre de identidad, y son entendidas como un conjunto de caracteres que expresan las relaciones de las colectividades con sus condiciones de existencia histrica y social. Entre estos caracteres, es posible reconocer los de larga duracin y los transitorios. Los primeros aseguran la continuidad de las sociedades en el tiempo y lo hacen bajo la forma de la tradicin y la memoria histrica; los segundos corresponden a momentos del devenir social y humano. La interconexin entre lo social y cultural implica que el Estado debe preservar y garantizar los derechos culturales (individuales y colectivos), como soporte bsico de la reproduccin de la vida humana. La sociedad, por su parte, tiene el compromiso y la funcin de observar, vigilar y exigir que el Estado cumpla su papel. El Estado y la sociedad tienen responsabilidades compartidas, en la perspectiva de asegurar las condiciones de permanencia y reproduccin de la cultura en sus mltiples expresiones. Al asumir el mandato constitucional de reconocimiento y afirmacin de la plurinacionalidad y de la interculturalidad de la sociedad ecuatoriana, el Estado adopta una concepcin de cultura amplia e incluyente. sta acoge concepciones que dan cuenta de la multiplicidad de universos simblicos, expresados en las diversas memorias histricas, as como las prcticas de vida de los pueblos y nacionalidades que viven en el pas y, al mismo tiempo, reconoce las prcticas de grupos culturales que emergen como resultado de las transformaciones sociales contemporneas. Esta nueva perspectiva permite examinar otras formas de diversidad, tales como la diversidad regional, de gnero, generacional y, sobre todo, analizar la capacidad de cada una de ellas para contribuir y aportar a la construccin de relaciones de convivencia, equidad, dilogo y creatividad. Entendida de ese modo, la interculturalidad aparece como una apuesta al futuro que, junto con el reconocimiento de la plurinacionalidad y el Buen Vivir, tiene la capacidad de lograr acuerdos entre los actores culturales, sociales, polticos e institucionales diferenciados. Su accin est encaminada a la construccin de una sociedad incluyente, solidaria, soberana y recproca, capaz de fundamentar una propuesta de desarrollo a largo plazo, que permita enfrentar los desafos de la globalizacin y sus contradicciones en la actual crisis mundial.

Polticas
8.1. Apoyar la construccin de la sociedad plurinacional e intercultural dentro de relaciones de reconocimiento de la diferencia y respeto mutuo, bajo los principios del Buen Vivir.

82

8.2.

8.3.

8.4.

Superar las desigualdades sociales y culturales garantizando el acceso universal de toda persona o colectividad a participar y beneficiarse de los diversos bienes y expresiones culturales. Impulsar el conocimiento, la valoracin y afirmacin de las diversas identidades socioculturales de los distintos pueblos y nacionalidades que conforman el Ecuador, as como la de las y los ecuatorianos que se encuentran residiendo fuera del pas, en atencin al fortalecimiento de la identidad ecuatoriana. Impulsar y apoyar procesos de creacin cultural en todas sus formas, lenguajes y

8.5.

expresiones, tanto de individuos como de grupos y comunidades. Promover y apoyar procesos de preservacin, valoracin, fortalecimiento, control y difusin de la memoria colectiva e individual y del patrimonio cultural y natural del pas, en toda su riqueza y diversidad.

Metas
8.3.1 Aumentar al 80% de la poblacin indgena que habla alguna lengua nativa al 2013. 8.5.1 Aumentar al 30% los bienes patrimoniales con acceso a la ciudadana al 2013.

Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia

El reconocimiento, promocin y garanta de los derechos es la finalidad primordial del nuevo modelo de Estado constitucional de derechos y justicia. Esta definicin marca la diferencia con los modelos anteriores, pues redefine la relacin Estado-sociedad-naturaleza. Las personas, los pueblos y las nacionalidades deciden sus destinos, y la autoridad estatal define los mecanismos de cohesin para que dichas decisiones aporten a la construccin de un proyecto colectivo. La norma constitucional es el instrumento por excelencia para la garanta de derechos. Determina el contenido de la ley, consagra mecanismos de garanta de los derechos, establece los lmites al ejercicio de la autoridad y la estructura del poder, y es de directa aplicacin por cualquier persona, autoridad o juez. En este contexto, los derechos constitucionales, en particular los del Buen Vivir, son, a la vez, lmites del poder y vnculos impuestos a la autoridad pblica. Por tanto, para asegurar su ejercicio, someten y limitan a todos los poderes, inclusive al constituyente. Esta garanta se expresa en el ordenamiento jurdico de la facultad de definir y aplicar polticas pblicas, y opera a travs de la facultad jurisdiccional, cuando las otras fracasan o violan derechos. No es menos importante el reconocimiento de la existencia de otros sistemas jurdicos, tales como el indgena, el regional, el interregional y el universal. Este enfoque es contrario al modelo de Estado liberal, en el que exista un slo sistema jurdico y los derechos humanos estaban supeditados al reconocimiento legislativo. Asimismo, desde la invocacin del Estado a la justicia, se otorga un valor a la finalidad del quehacer estatal, cuyo objetivo fundamental es promover la equidad y evitar la exclusin y la discriminacin. De esta manera, la creacin y la aplicacin del sistema jurdico se encaminan a producir resultados justos. Este objetivo busca adems el fortalecimiento del pluralismo jurdico y la institucionalizacin de los principios de eficiencia, oportunidad, transparencia, honestidad e imparcialidad en el sistema judicial. Sobre todo, contribuye a garantizar el acceso igualitario a la administracin de justicia, en particular de las personas que necesitan atencin prioritaria. A travs de l, se enfatiza igualmente en la erradicacin de toda forma de violencia que vulnere los derechos de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades. Finalmente, se establece especial atencin a los derechos de las personas privadas de la libertad y de sus familias, y se busca garantizarlos y protegerlos, a travs de accin pblica orientada a la reforma integral de un sistema de rehabilitacin social, que permita generar oportunidades de integracin social y econmica en este sector.

83

7. OBJETIVOS NACIONALES

PARA EL

BUEN VIVIR

Polticas
9.1. 9.2. Aplicar y practicar el pluralismo jurdico, respetando los derechos constitucionales. Promover un ordenamiento jurdico acorde al carcter plurinacional del Estado constitucional de derechos y justicia. Impulsar una administracin de justicia independiente, eficiente, eficaz, oportuna, imparcial, adecuada e integral. Erradicar las prcticas de violencia contra las personas, pueblos y nacionalidades. Impulsar un sistema de rehabilitacin social que posibilite el ejercicio de derechos y responsabilidades de las personas privadas de la libertad. Promover el conocimiento y procesos de formacin jurdica para la poblacin.

Metas
9.3.1 Alcanzar el 75% de resolucin de causas al 2013. 9.3.2 Alcanzar el 60% de eficiencia en la resolucin de causas penales acumuladas al 2013. 9.4.1 Reducir la violencia contra las mujeres: - la fsica en un 8%. - la psicolgica en un 5%. - la sexual en un 2%. 9.4.2 Erradicar la agresin de profesores en escuelas y colegios. 9.5.1 Reducir en un 60% el dficit en la capacidad instalada en los Centros de Rehabilitacin Social al 2013. 9.5.2 Erradicar la incidencia de tuberculosis en las crceles al 2013.

9.3.

9.4. 9.5.

9.6.

Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica

La Constitucin de 2008 consolida una posicin de vanguardia para la participacin que es, adems, un eje transversal. Los avances en materia de participacin en el ejercicio de la soberana popular, se dan no slo por medio de los rganos del poder pblico sino, tambin, a travs de los mecanismos de participacin directa de las personas, las comunidades, los pueblos y las nacionalidades. La comunidad de personas que puede participar directamente en la vida democrtica del pas se ampla: tienen derecho al voto jvenes menores de 18 aos, migrantes, extranjeros, militares y policas, y las personas privadas de la libertad sin sentencia. Por primera vez se reconoce la democracia comunitaria, adems de la directa y representativa, de tal suerte que esta ltima se enriquece desde los diversos modos personales y colectivos de practicarla. Los sujetos de la participacin, en el marco constitucional, ya no son nicamente las y los ciudadanos a ttulo personal, sino tambin las comunidades, pueblos y nacionalidades. De este modo, las personas y colectividades pueden incidir en la toma de decisiones sobre el bien comn: la planificacin, presupuestacin, gestin, control y evaluacin de las polticas pblicas. Promover la participacin ciudadana implica fortalecer el poder democrtico de la organiza84 cin colectiva; es decir, estimular la capacidad de movilizacin de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, para realizar voluntariamente acciones colectivas y cooperativas de distinto tipo, a fin de que la sociedad civil se site como el eje que orienta el desenvolvimiento del Estado y del mercado. Es deber del gobierno democrtico estimular la participacin ciudadana y la organizacin social sin cooptarlas, e institucionalizar mecanismos de participacin en el Estado. Para ello se requiere garantizar la generacin y el acceso a informacin precisa y actualizada sobre las condiciones de vida de la poblacin; institucionalizar la obligatoriedad de la rendicin de cuentas; y vigilar el cumplimiento de las normativas electorales y de las cuotas que garantizan la paridad de la representacin.

Polticas
10.1. Promover la organizacin colectiva y autnoma de la sociedad civil. 10.2. Fortalecer, generar e innovar formas de control social y rendicin de cuentas a las y los mandantes. 10.3. Promover la participacin poltica y electoral con equidad en los cargos de eleccin popular, de designacin y en las instituciones pblicas.

Metas
10.2.1 Aumentar al 50% la participacin de mayores de 18 aos en organizaciones de

Objetivo 11: Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible

La Constitucin de 2008 establece que el sistema econmico ecuatoriano es social y solidario; sta no es una caracterizacin exacta de la realidad actual sino un gran objetivo a alcanzar. Se abre, de este modo, una etapa de transicin que deber partir de un sistema marcado por la hegemona capitalista neoliberal, que profundiz la concentracin de la riqueza, la prdida de soberana, la privatizacin, la mercantilizacin extrema, las prcticas especulativas y depredadoras de los seres humanos, de los pueblos y de la naturaleza, para llegar a un sistema econmico soberano regido por el Buen Vivir, que supere estas injusticias y desigualdades. La centralidad asignada al Buen Vivir y a la soberana alimentaria y econmica lleva a reubicar fines y medios del sistema econmico. El fin es la reproduccin de ciclos de vida, en su sentido integral, y el logro de equilibrios entre produccin, trabajo y ambiente, en condiciones de autodeterminacin, justicia y articulacin internacional soberana. Esto supone cambios en todo el ciclo econmico: produccin, reproduccin, distribucin y consumo; y determina el trnsito hacia una nueva matriz productiva: de un esquema primario exportador y extractivista a uno que privilegie la produccin diversificada y ecoeficiente, as como los servicios basados en los conocimientos y la biodiversidad: ecoturismo y biomedicina por ejemplo. La transicin se hace viable a partir del reconocimiento y potenciacin de las bases que ya existen en nuestra economa: formas o lgicas diversas de produccin y reproduccin, casi siempre comprometidas con el logro del sustento material de las personas y las colectividades. Se trata de formas populares de arraigo local con sentido de cooperacin y reciprocidad; formas de cuidado y conservacin de saberes y de los recursos naturales, que han permitido sostener la produccin bsica y la vida, en medio de los desmedidos afanes de acumulacin y enriquecimiento de las lites nacionales y transnacionales. La diversidad econmica, como clave de la transicin, es indisociable de una democratizacin econmica que abarca varias dimensiones: acceso a recursos en condiciones equitativas; revalorizacin y fortalecimiento de actores, territorios, procesos y relaciones econmicas especialmente de aquellos que han afrontado sistemticamente desventajas que determinan su empobrecimiento; y participacin directa en la toma de decisiones. La accin del Estado no slo como ente regulador de la economa sino como redistribuidor y protagonista directo de la actividad econmica es una condicin indispensable para la justicia econmica y el trnsito hacia otro modelo. Se trata de acciones y procesos, tales como la desprivatizacin y el control pblico de recursos e infraestructura estratgicos y fundamentales, como sustento material de la vida y como fuente de riqueza social; la planificacin de la eco-

85

7. OBJETIVOS NACIONALES

PARA EL

BUEN VIVIR

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

10.4. Garantizar el libre acceso a informacin pblica oportuna. 10.5. Promover el desarrollo estadstico y cartogrfico, para la generacin de informacin de calidad. 10.6. Promover procesos sostenidos de formacin ciudadana reconociendo las mltiples diversidades.

la sociedad civil al 2013. 10.3.1 Alcanzar el 30% de participacin de las mujeres en cargos de eleccin popular al 2013. 10.3.2 Alcanzar el 15% de participacin de jvenes en cargos de eleccin popular al 2013. 10.3.3 Aumentar el acceso a participacin electoral de ecuatorianos y ecuatorianas en el exterior a 0,7 al 2013. 10.6.1 Alcanzar el promedio de Amrica Latina en el apoyo a la democracia al 2013.

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

noma endgena para el Buen Vivir; la inversin y las compras pblicas, orientadas a crear condiciones productivas y a estimular a sectores y territorios en situacin de desventaja; la ampliacin y consolidacin de empresas y servicios pblicos; y el impulso de una integracin regional y econmica en condiciones beneficiosas para el pas. La nueva matriz productiva establece directa relacin con las transformaciones en el terreno de las tecnologas y conocimientos, concebidos como bienes pblicos y en perspectiva de diversidad. Se asocia, tambin, con un sector financiero que articule el sector pblico, privado y popular solidario, cuyo control y orientacin, en calidad de servicio pblico, es indispensable para encauzar el ahorro nacional hacia la produccin en sus diversas formas. Como parte del ciclo econmico, y en el marco de una conciencia social y ambiental, se requieren polticas activas en torno al consumo. Resulta urgente la generalizacin de patrones de consumo responsables para, de ese modo, fortalecer la soberana alimentaria y la economa endgena.

11.6.

11.7.

11.8.

11.9.

11.10.

11.11.

Polticas
11.1. Impulsar una economa endgena para el Buen Vivir, sostenible y territorialmente equilibrada, que propenda a la garanta de derechos y a la transformacin, diversificacin y especializacin productiva a partir del fomento a las diversas formas de produccin. Impulsar la actividad de pequeas y medianas unidades econmicas asociativas y fomentar la demanda de los bienes y servicios que generan. Impulsar las condiciones productivas necesarias para el logro de la soberana alimentaria. Impulsar el desarrollo soberano de los sectores estratgicos en el marco de un aprovechamiento ambiental y socialmente responsable de los recursos no renovables. Fortalecer y ampliar la cobertura de infraestructura bsica y de servicios pblicos para extender las capacidades y oportunidades econmicas. 11.12.

11.13.

11.2.

11.3.

Diversificar los mecanismos para los intercambios econmicos, promover esquemas justos de precios y calidad para minimizar las distorsiones de la intermediacin, y privilegiar la complementariedad y la solidaridad. Promover condiciones adecuadas para el comercio interno e internacional, considerando especialmente sus interrelaciones con la produccin y con las condiciones de vida. Identificar, controlar y sancionar las prcticas de competencia desleales, y toda violacin a los derechos econmicos y a los bienes pblicos y colectivos para fomentar la igualdad de condiciones y oportunidades en los mercados. Promover el acceso a conocimientos y tecnologas y a su generacin endgena como bienes pblicos. Promover cambios en los patrones de consumo, a fin de reducir su componente importado y suntuario, generalizar hbitos saludables y prcticas solidarias, social y ambientalmente responsables. Promover la sostenibilidad ecosistmica de la economa a travs la implementacin de tecnologas y prcticas de produccin limpia. Propender hacia la sostenibilidad macroeconmica fortaleciendo al sector pblico en sus funciones econmicas de planificacin, redistribucin, regulacin y control. Promover el ahorro y la inversin nacionales, consolidando el sistema financiero como servicio de orden pblico, con un adecuado funcionamiento y complementariedad entre sector pblico, privado y popular solidario.

Metas
11.1.1 Reducir a 0,72 la concentracin de las exportaciones por producto al 2013. 11.1.2 Obtener un crecimiento de 5% del PIB Industrial no petrolero en el 2013. 11.2.1 Incrementar al 45% la participacin de las MIPYMES en los montos de compras pblicas al 2013. 11.2.2 Desconcentrar el mercado de comercializacin de alimentos al 2013.

11.4.

11.5.

86

11.3.1 Aumentar a 98% la participacin de la produccin nacional de alimentos respecto a la oferta total al 2013. 11.4.1 Incrementar la produccin petrolera (estatal y privada) a 500.5 miles de barriles por da al 2013. 11.4.2 Alcanzar una produccin de derivados de hidrocarburos de 71 miles de barriles al 2013 y 176 miles de barriles ms al 2014. 11.4.3 Incrementar en un 79% la produccin minera metlica (oro) en condiciones de sustentabilidad de pequea minera al 2013. 11.4.4 Sustituir en 8 puntos porcentuales las importaciones de minera no metlica. 11.5.1 Disminuir a 5 das el tiempo de desaduanizacin al 2013. 11.5.2 Disminuir en un 10% el tiempo promedio de desplazamiento entre ciudades al 2013. 11.5.3 Alcanzar el 3,34 en el ndice de desarrollo de las tecnologas de informacin y comunicacin, al 2013. 11.5.4 Incrementar a 8,4% la tasa de carga movilizada al 2013.

11.5.5 Incrementar en 6,5% el transporte areo de pasajeros al 2013. 11.6.1 Reducir en 0,06 puntos la concentracin de las exportaciones por exportador al 2013. 11.11.1 Alcanzar el 15,1% de participacin del turismo en las exportaciones de bienes y servicios no petroleros al 2013. 11.12.1 Reducir a la mitad el porcentaje de comercio de importaciones no registrado al 2013. 11.12.2 Reducir a 1% el porcentaje de comercio de exportaciones no registrado al 2013. 11.12.3 Incrementar al 8,1% la participacin de la inversin con respecto al Producto Interno Bruto nominal en el 2013. 11.13.1 Llegar al 3% de la inversin extranjera directa respecto al PIB al 2013. 11.13.2 Triplicar el porcentaje de hogares que destinaron remesas a actividades productivas al 2013. 11.13.3 Aumentar en 69% el volumen de operaciones de la Banca Pblica al 2013. 11.13.4 Aumentar en 110% el volumen de montos de la Banca Pblica al 2013.

Objetivo 12: Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir

El neoliberalismo, con su programa de debilitamiento del Estado condujo a que ste pase a ser la expresin de los intereses de los grupos econmicos, que organizaron las instituciones pblicas en funcin de extraer recursos a la poblacin para transferirlos a las lites privadas, dando lugar a los llamados Estados predatorios. La implementacin de la nueva estrategia para el Buen Vivir requiere de un profundo proceso de transformacin del Estado. Recuperar la soberana nacional y lo pblico, entendido como lo que es de todas y todos, supone un proceso radical de democratizacin, una de cuyas aristas es precisamente la democratizacin del propio Estado. La primera dimensin de la democratizacin del Estado implica la recuperacin y fortalecimiento de sus capacidades de planificacin, regulacin, control y redistribucin, desprivatizarlo y hacer posible que represente efectivamente el inters pblico. La reforma institucional persigue construir un Estado inteligente, dinmico y estratgico, que requiere la consolidacin de un servicio civil eficiente, meritocrtico y orientado por resultados. La construccin del Estado Plurinacional e Intercultural constituye la segunda dimensin del proceso de democratizacin. Supone un amplio proceso de reforma institucional que permita viabilizar las polticas interculturales y de fortalecimiento de las nacionalidades y pueblos del Ecuador para el ejercicio de sus derechos colectivos. Para ello, el reconocimiento de sus territorios ancestrales y de sus formas propias de gobierno, en el marco del proceso de constitucin de las Circunscripciones Territoriales Indgenas, Afroecuatorianas y de los Pueblos Montubios, constituye un imperativo, ligado a la tercera dimensin del proceso de democratizacin del Estado: la construccin de un Estado policntrico, desconcentrado y descentralizado.
BUEN VIVIR 7. OBJETIVOS NACIONALES
PARA EL

87

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Un Estado radicalmente democrtico es necesariamente un Estado cercano a la ciudadana, que se reconoce en su diversidad territorial y cultural. De ah la necesidad de impulsar un fuerte proceso de desconcentracin del ejecutivo y de descentralizacin hacia los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Construir una gestin pblica vinculada a la gente y eficiente supone un trabajo articulado entre los distintos niveles de gobierno, de modo que la accin pblica se complemente y permita alcanzar colectivamente el Buen Vivir. Para ello, se debe impulsar una organizacin territorial equitativa que favorezca la solidaridad y las autonomas responsables y el fortalecimiento de la planificacin y su articulacin entre los distintos niveles de gobierno. Este proceso tiene como sujeto, centro y fin de la accin pblica al ser humano. De ah que la cuarta dimensin del proceso de democratizacin del Estado es el impulso a la participacin social y ciudadana en todos los niveles de gobierno. El Estado es un actor clave del cambio, como garante del funcionamiento adecuado del mercado y de la correccin de sus tendencias autocentradas y monoplicas, y como actor privilegiado para la provisin universal de un conjunto de bienes y servicios pblicos destinados a asegurar el cumplimiento de los derechos de las personas.

12.2.

12.3.

12.4. 12.5.

12.6.

12.7.

Consolidar la nueva organizacin y rediseo institucional del Estado que recupere las capacidades estatales de rectora, planificacin, regulacin, control, investigacin y participacin. Consolidar el modelo de gestin estatal articulado que profundice los procesos de descentralizacin y desconcentracin y que promueva el desarrollo territorial equilibrado. Fomentar un servicio pblico eficiente y competente. Promover la gestin de servicios pblicos de calidad, oportunos, continuos y de amplia cobertura y fortalecer los mecanismos de regulacin. Mejorar la gestin de las empresas pblicas y fortalecer los mecanismos de regulacin. Impulsar la planificacin descentralizada y participativa, con enfoque de derechos.

Metas
12.1.1 Alcanzar el 12% de indgenas y afroecuatorianos ocupados en el sector pblico al 2013. 12.3.1 Alcanzar el 82% de viviendas con acceso a agua entubada por red pblica al 2013. 12.4.1 Mejorar en un 60% la percepcin de las personas respecto a la preparacin de los funcionarios pblicos al 2013. 12.5.1 Aumentar al menos a 7 la percepcin de calidad de los servicios pblicos. 12.6.1 Disminuir a 11% las prdidas de electricidad en distribucin al 2013.

Polticas
12.1. Construir el Estado plurinacional e intercultural para el Buen Vivir.

88

8. Estrategia Territorial Nacional

La Estrategia Territorial Nacional est concebida como el conjunto de criterios y lineamientos que articulan las polticas pblicas a las condiciones y caractersticas propias del territorio, que constituyen referentes importantes para la formulacin e implementacin de polticas sectoriales y territoriales, en concordancia con los objetivos y metas definidas en el Plan y es, adicionalmente, un instrumento de coordinacin entre niveles de gobierno que debe ser complementado con procesos de planificacin especficos en cada territorio. El territorio es un sistema complejo y dinmico que se transforma continuamente, desde esta perspectiva, este instrumento debe ser flexible para incorporar de manera permanente y democrtica, las visiones y los aportes que provienen de actores institucionales y ciudadanos que inciden en l.

lectura de la ocupacin actual del territorio ecuatoriano nos permite entender los procesos de cambio en los planos econmicos, culturales y polticos, es a su vez la geografa la que ha ido condicionando la localizacin de infraestructuras, los modos de transporte, los sistemas de produccin agrcola y la ubicacin industrial. La configuracin espacial49 y la construccin de un territorio estn relacionadas con la distribucin geogrfica de los objetos que se definen a partir de procesos sociales, histricos y culturales en funcin de flujos y formas especficas (Santos M., 1992). Es decir, lo territorial en la actualidad, no debe ser entendido nicamente como lo fsico-espacial, sino como una concrecin real de la cultura en interaccin con la naturaleza, dicho de otra manera los procesos socio-naturales se proyectan en mbitos territoriales. (Coraggio, 2009:13) generando una serie de relaciones dinmicas complejas. En esta perspectiva, el territorio tiene una relacin directa con el concepto del Buen Vivir planteado en el Plan, pues logra armonizar el concepto de economa endgena e insercin estratgica en el mundo, con la capacidad de acogida territorial, la satisfaccin intergeneracional de las necesidades humanas y el respeto a los derechos de la naturaleza.

8.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir

El territorio y la geografa son depositarias de la historia econmica, poltica, social de un pas o regin, siendo la expresin espacial de los diversos modos de acumulacin y distribucin de riqueza. Desde esta perspectiva, es el territorio donde se concretizan y plasman las diferentes polticas, tanto pblicas como privadas. La

49

El espacio es indivisible y complejo, por ello es necesario reconocer que cualquier categora de anlisis o de accin implica un nivel de abstraccin.

89

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

El anlisis del territorio plantea tambin la necesidad de trabajar escalas diferenciadas que aluden a diferentes mbitos de interrelacin entre sistemas de objetos y sistemas de acciones. All se encuentra una gradacin que va desde la relaciones de proximidad que aluden a los mbitos de vida cotidiana hasta las relaciones supranacionales de interrelacin entre Estados. En esta perspectiva, la Estrategia Territorial Nacional est planteada a la escala del territorio nacional, establece el posicionamiento del Ecuador con el mundo y busca transformar el territorio ecuatoriano con el objeto de lograr una mejor reparticin geogrfica entre reas urbanas y rurales, que permitan el avance equilibrado y sostenible de los asentamientos humanos en el territorio. Adems, disea lineamientos de poltica pblica para la gestin y planificacin del territorio ecuatoriano, cuyo objeto es lograr una mejor coordinacin de acciones sectoriales y busca un adecuado nivel de complementariedad y retroalimentacin entre niveles de gobierno. Para ello, es necesario planificar de manera tcnica, estratgica y participativa. Mediante un proceso continuo, coordinado, concurrente, complementario y subsidiario, siempre enfocado a generar capacidades locales, entendiendo que la coexistencia de varias culturas nos plantea visiones y aproximaciones diferentes para solucionar problemas similares. Solo esto permitir una descentralizacin ordenada y una gestin equitativa, inclusiva y sustentable que favorezca la estabilidad econmica, la prevencin, la transparencia, la solidaridad y la corresponsabilidad.

intercambios regionales para el abastecimiento de productos. Se conform un sistema jerarquizado desde el Cuzco hacia Quito pasando por Cuenca y relacionando lo que actualmente son las capitales provinciales. Los espaoles fundan las ciudades sobre estas estructuras incaicas y preincaicas y su sistema de dominacin incluy la apropiacin de territorios por parte de colonos y el desplazamiento de poblaciones indgenas configur la ocupacin del territorio en los valles centrales de la sierra, a travs del sistema de haciendas y obrajes, mientras que en el sur de la sierra y en la amazona la ocupacin del territorio gir en torno a los sistemas de explotacin minera denominado mitas. En el siglo XVIII se estableci un naciente sistema fluvial, para el intercambio de productos agrcolas y de comercio regional que conectaba el puerto de Guayaquil con otras poblaciones de la costa, sto permiti la consolidacin de asentamientos en la cuenca alta y baja del ro Guayas.

8.2.1. El modelo territorial republicano

Ecuador ha sido un pas primario-exportador desde sus inicios como Repblica, siempre sujeto a las variaciones del mercado mundial y dejndose llevar por las necesidades de consumo de los pases industrializados, quedando condicionado su desarrollo a fuentes exgenas a su control. Al interior del pas, esto se ha replicado, las grandes urbes tambin generaron procesos extractivos para con sus entornos, y las clases influyentes consolidaron un modelo que mantena sus privilegios en desmedro de los derechos de los dems. Las consecuencias han sido ampliamente estudiadas desde lo social, pero las repercusiones se han materializado tambin en un modelo territorial excluyente, estratificado e inequitativo. El modelo de acumulacin expandi con el tiempo las brechas entre territorios ricos y territorios pobres. Este proceso se tradujo en infraestructuras que priorizaron las zonas extractivas orientadas hacia los grandes mercados mundiales antes que las redes internas del pas. El esquema de conectividad, de ese modo, profundiz el

8.2. Configuracin del territorio ecuatoriano a lo largo de la historia

La configuracin del territorio ecuatoriano tiene su origen en el preincaico: la sierra norte tuvo como centro articulador Quito desde esa poca. Tras la llegada de los Incas y el establecimiento del Kapac an como eje articulador del territorio se conformaron asentamientos, organizados en funcin de ayllus y llactas con un manejo de diversos pisos ecolgicos e

90

Hacia finales del siglo XIX, el pas ya contaba con 15 provincias, 10 serranas y 5 costeas, las amaznicas fueron fundadas en el siglo XX, algunas muy recientemente. Si bien la fundacin de muchas de estas provincias no correspondi a una dinmica demogrfica, su establecimiento se fundament en el modelo de aprovechamiento de la riqueza y en los cacicazgos regionales que se fueron estableciendo. Es hacia la segunda mitad del siglo XX que el ritmo del crecimiento aumenta, entre 1950 y 2001 los ecuatorianos se cuadruplican en nmero aunque con marcadas diferencias regionales. (Len, J., 2009). La red de asentamientos humanos del Ecuador responde a los modelos de desarrollo de su devenir histrico, en funcin a las diferentes formas de apropiacin de la riqueza, as tenemos claramente marcadas las etapas de la agro-exportacin de cacao que desarrolla algunas ciudades interiores de la costa. Posteriormente la poca bananera desarrolla los puertos y los accesos a ellos, luego un primer proceso de industrializacin consolida la troncal val de la sierra y finalmente, una etapa de explotacin petrolera en la que los oleoductos, las grandes infraestructuras de la industria petrolera y las carreteras vinculadas se instalaron en la zona norte de la Amazona. El poblamiento de su territorio ha ido evolucionando y conformando una estructura nacional concentrada y poco uniforme, gracias a la influencia de varios factores, siendo los principales los econmico-productivos, las infraestructuras, los servicios y las redes viales.

Esta oposicin - yuxtaposicin no implica una separacin, aunque las cordilleras constituyen un obstculo apremiante. La movilidad de las poblaciones y el desarrollo de una sociedad nacional inducen transferencias y cambios. La regin Costa ocupa una mejor situacin en el marco de la economa nacional fruto de dos ciclos agro-exportadores importante, mientras que la regin del Oriente tiene la peor situacin a pesar de ser generadora de riqueza, a travs de la explotacin petrolera, esta condicin dada por el cierre oriental, el obstculo andino y la mala distribucin de la riqueza generada en la regin. Complementariamente a la divisin geogrfica, en el pas se han consolidado dos ejes principalmente norte-sur: la franja costera, que incluye ciudades porteas Guayaquil, Manta, Puerto Bolvar y Esmeraldas; y, la Panamericana con las ciudades Quito, Ibarra, Ambato, Cuenca y otras. Ambos ejes constituidos por nodos de desarrollo (grupos o redes de ciudades) y infraestructura de transporte. En el caso de la franja costanera vinculados a la produccin agrcola, sobre todo aquella de exportacin y a los puertos de salida. El caso del eje de la Panamericana obedece a una articulacin del territorio previa a la conquista espaola que no se perdi a travs del tiempo y constituye el eje vinculante del territorio nacional de la serrana y del pas con sus vecinos. A lo largo de la historia dos ciudades se han desarrollado con mayor dinmica que el resto

8.2.2. El espacio geogrfico ecuatoriano50

La cordillera Andina divide al territorio continental del Ecuador en 3 macro-espacios o
50

Esta seccin est sustentada en varias publicaciones de Jean Paul Deler en las que se difundi una interpretacin del funcionamiento territorial del Ecuador. Esta lectura permite clarificar el sistema territorial nacional y avanzar hacia una interpretacin de sus elementos estructurales.

91

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

crecimiento desigual de las regiones. Entre los aos 1980 y 1990 se agudiz la situacin gracias a la agenda neoliberal. As, se consolid el bicentralismo de Quito y Guayaquil (Verdesoto, 2001) y, junto con l, un modelo degenerativo de asimetra en los territorios.

regiones naturales: Costa, Sierra, Oriente. Esta divisin es mucho ms que un conjunto de indicadores de altura, de suelos, de clima, porque conlleva una distincin particular cultural y social que se ha construido durante siglos. Se trata sobre todo de la yuxtaposicin de matrices culturales diferenciadas desde el punto de vista de la composicin tnica, de los comportamientos demogrficos, de la evolucin de las relaciones sociales, de la gnesis de las estructuras y dinmicas econmicas.

PARA EL

BUEN VIVIR

del pas Quito y Guayaquil. Cada una con su identidad propia: Quito, ciudad andina, capital, y centro poltico, y Guayaquil ciudad tropical, puerto internacional y motor econmico. Juntas representan cerca del 30 % de la poblacin. Entre las dos grandes ciudades del pas se ha formado un rea con mayores densidades poblacionales y niveles ms altos de conectividad debido a la convergencia entre las zonas de influencia de ambas metrpolis, en conjunto a la zona de impacto del eje de conexin Quito-Guayaquil. Fuera de este centro se reconoce un conjunto de centros urbanos ms pequeos, pero a menudo muy poblados, los cuales se encuentran en el radio de influencia de Quito, de Guayaquil y, en algunos casos, de las dos. Hacia los extremos, se encuentran las mrgenes selvticas y las zonas fronterizas poco pobladas. Se evidencia una tendencia a la gravitacin de los centros urbanos de segundo nivel en torno a los dos polos metropolitanos.

mediante criterios y lineamientos especficos concebidos en concordancia con la Constitucin y los objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir y as permite encaminar las acciones pblicas hacia la consecucin de resultados territoriales de impacto. Sin embargo, la planificacin requiere de una constante retroalimentacin en funcin de la informacin nueva que se produce y de los procesos participativos de planificacin y gestin territorial. Cabe remarcar que construir un pas territorialmente equitativo, seguro, sustentable con una gestin eficaz y un acceso universal y eficiente a servicios slo ser posible a partir de una optimizacin de las inversiones acompaada de reformas poltico-administrativas acordes. Bajo esta perspectiva, la estrategia territorial se plantea desde siete temticas: Propiciar y fortalecer una estructura nacional policntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberana alimentaria. Jerarquizar y hacer eficientes la infraestructura para la movilidad, la conectividad y la energa. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural. Fomentar la insercin estratgica y soberana en el mundo y la integracin latinoamericana. Consolidar un modelo de gestin descentralizado y desconcentrado con base en la planificacin articulada y la gestin participativa del territorio.

8.2.3. Hacia la reconfiguracin del territorio nacional

El impulso a una transformacin de la estructura del territorio nacional requiere que las polticas pblicas se articulen con las condiciones y caractersticas propias de los territorios, y promover sinergias inter- e intra-regionales y sistemas red que favorezcan el desarrollo endgeno del pas. Los territorios deben ser entendidos con funciones especficas y articularse de manera complementaria, sin distinciones entre lo urbano y lo rural, sino con polticas que promuevan la igualdad de oportunidades, asegurando el acceso equitativo a servicios bsicos, salud, educacin, nutricin, hbitat digno, entre otros. Se pretende rebasar concepciones planas que propugnan la competencia y no la complementariedad, que pretenden hablar de territorios ganadores, sin comprender que no deberan existir territorios perdedores. La estrategia territorial construye referentes tanto para las polticas sectoriales como para las instancias pblicas de todos los niveles

92

Mapa 8.1: Expresin grfica de la Estrategia Territorial Nacional51

Fuente: SENPLADES, 2009 Elaboracin: SENPLADES

La consolidacin de una estructura nacional policntrica debe ser entendida como la distribucin equilibrada de las actividades humanas en el territorio (CE, 2004). Se trata de la estructuracin de una red de ciudades o unidades urbanas de diferente tamao, complementarias entre s, que comparten una o varias actividades econmico-productivas y que
51

Se busca con ello garantizar derechos, integrar servicios con criterios de universalidad y solidaridad; promover actividades y encadenamientos productivos; controlar y moderar el crecimiento urbano en base a las capacidades ambientales del entorno; y fomentar el manejo factible de los desechos y elementos contaminantes; as como la generacin de investigacin, ciencia y tecnologa en funcin de las necesidades especficas de los territorios.

Los mapas que se presentan a todo lo largo de la Estrategia Territorial Nacional son indicativos, se ha utilizado una visualizacin grfica en base a coremas para la representacin del territorio nacional, sern la planificacin sectorial y los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial que formularn cartografa ms precisa de cada aspecto de su competencia.

93

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

8.3. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos

deben lograr una cohesin social, econmica y territorial siguiendo los principios para el Buen Vivir.

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

La rpida urbanizacin del pas en las ltimas dcadas ha creado un sistema urbano denso con asentamientos en red (grupos o nodos urbanos) que comprenden los diferentes poblados, ciudades contiguas y reas conglomeradas que muestran una serie de desequilibrios territoriales. Por otro lado, existen zonas con limitaciones derivadas de sus caractersticas geogrficas, reas perifricas con serios problemas de accesibilidad y territorios dispersos rurales; todos ellos con fuertes problemas de precarizacin y pobreza. Superando la lectura tradicional de la bipolaridad Quito-Guayaquil y de una serie de ciudades intermedias ms pequeas en trminos de peso poblacional, la distribucin demogrfica del pas evidencia la existencia de grupos

de ciudades contiguas o reas conglomeradas donde se dan fuertes relaciones sociales, culturales y econmicas que permiten identificar un Ecuador menos polarizado con una tendencia clara y natural a conformarse de manera policntrica. En virtud de estas caractersticas del territorio nacional, a partir de las categoras de rango de tamao y proximidad, se identifican cuatro categoras de grupos urbanos a fin de mejorar la distribucin de servicios e impulsar las sinergias. La generacin de esta tipologa no excluye la posibilidad de servicios adicionales para cada grupo urbano, sin embargo delimita tambin una base sobre la cual deben garantizarse los servicios y la infraestructura.

Mapa 8.2: Anlisis de asentamientos humanos que incorpora relaciones poblacionales y funcionales

Nota: Estos grupos urbanos se han denominado: de sustento, con 20.000 a 50.000 habitantes que se perfilan como centros de acopio y comercio zonal de vinculacin regional, con 200.000 a 500.000 habitantes, que se estructuran como centros de intercambio regional y un nivel de industrializacin de primer orden de estructuracin nacional, con 500.000 a 1000.000 habitantes, que se perfilan como centros de investigacin, transferencia de tecnologa y procesamiento industrial ms avanzado, a la vez que una mayor diversificacin productiva de articulacin internacional con 2000.000 a 3000.000 habitantes que por su escala estructuran un conjunto de servicios financieros, administrativos y de intercambios comerciales nacionales e internacionales. Fuente: INEC, 2001. Proyeccin de poblacin, 2009. Elaboracin: SENPLADES - Direccin de Planificacin Territorial/Subsecretara de Planificacin.

Si bien es cierto que esta conformacin no parte de la divisin poltico-administrativa, es un ejercicio imprescindible para generar propuestas mancomunadas que transformen el esquema

territorial actual. Esta visin sin duda, exige una colaboracin voluntaria de las autoridades locales para fomentar la capacidad de todo el grupo urbano en beneficio de todas las partes.

94

8.3.1. Garanta de derechos y prestacin de servicios bsicos

El sistema de asentamientos humanos policntrico, articulado y complementario apoya al mejoramiento de la cobertura de servicios bsicos a fin de impulsar el acceso universal de la poblacin a los mismos. En este mbito tenemos dos niveles: La ampliacin progresiva de servicios que atienden a la garanta de derechos, tales como, salud, educacin y proteccin social. Adems, se requiere identificar reas que, dada la brecha histrica y la exclusin de ciertos grupos poblacionales, demandan una atencin intensiva o itinerante para restaurar y promover el acceso a derechos. La dotacin y mejoramiento de servicios bsicos tales como agua potable, alcantarillado -con su respectivo sistema de tra-

tamiento de aguas- y manejo de los residuos slidos. La planificacin de los grupos urbanos debe buscar articular funciones entre ellos, complementar proyectos y gestionar infraestructuras y equipamientos especializados para lograr una mejora en las capacidades de sus territorios. Por otra parte, los gobiernos autnomos descentralizados debern prever reservas de suelo para equipamientos de salud, educacin y reas verdes recreativas de acuerdo a las necesidades existentes en su territorio. Cada tipo de red de asentamientos humanos o grupo urbano tiene requerimientos particulares que le permiten potenciar sus funciones en el contexto nacional. El cuadro que se muestra a continuacin resume las articulaciones necesarias a reforzar para cada tipo de grupo urbano.

Cuadro 8.1: Funciones segn tipologa de grupos urbanos

Fuente: SENPLADES, 2009 Elaboracin: SENPLADES

95

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

8.3.2. Productividad, diversificacin productiva y generacin de valor agregado de los territorios

La productividad territorial requiere de sinergias entre los diferentes sistemas productivos, tanto rurales como urbanos, para que en cada uno de ellos se perfilen estrategias que promuevan la economa endgena. Es importante relevar el concepto de productividad sistmica por encima del de competitividad, pues se pretende el funcionamiento de sistemas tipo red que tiendan a perfeccionarse en el sentido de servir mejor a un modelo de desarrollo que privilegie las articulaciones y complementariedades para el mejoramiento de las condiciones de vida. A la competitividad se la piensa desde las posibilidades de integracin a distintos niveles, tal como demandan los procesos de globalizacin. Para superar la dicotoma entre lo urbano rural, en la que la produccin agrcola entra en el sistema nacional e internacional, sin que exista una relacin de consumo hacia los nodos urbanos ms cercanos, y en la que los centros urbanos ofrecen servicios y productos que tienen poca relacin con la produccin local, es necesario la conformacin o fortalecimiento de la estructura policntrica, desde una perspectiva de cadena de valor y generacin de empleo. Esto implica fortalecer los nodos de sustento (agro)-productivo, correspondientes a los mbitos bsicos del desarrollo rural; vincular stos a la productividad sistmica en un enfoque diversificado en varias escalas correspondientes con las diferentes tipologas de grupos urbanos establecidas, donde: el grupo de vinculacin regional se especialice en procedimientos primarios -industrias o manufacturas de primer orden, procedimientos de uno o dos productos primarios; los de estructuracin nacional se enfoquen hacia procedimientos avanzados -industrias especializadas donde confluyen varios productos primarios; y los de articulacin internacional se orienten en procedimientos especializados -industria de (alta) tecnologa, especializacin cientfica. Otra entrada de especializacin productiva, con un alto potencial redistributivo, es el turismo.

8.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberana alimentaria

El Buen Vivir en los territorios rurales se sustenta en recuperar la produccin nacional de alimentos, principalmente campesina, para garantizar la reproduccin social de la poblacin rural y articular el desarrollo rural equitativo al desarrollo nacional. Para llevar el desarrollo endgeno a los territorios rurales se debe avanzar hacia un modelo de agro-produccin sobre la base de la asociatividad, mediante la identificacin de unidades de produccin agrcola ptimas para cada caso que permitan eficiencia econmica de la produccin agropecuaria incluyendo generacin de empleo, ingresos y riqueza (valor agregado neto) (Brassel, 2008: 11). Para que este modelo pueda prosperar se requiere de un contexto de soporte bsico al desarrollo y el buen vivir en los territorios rurales que tiene que ver con: la democratizacin de los medios de produccin, la promocin de cadenas cortas, la diversificacin de la produccin; la asociatividad; la disponibilidad de infraestructura de movilidad adecuados, entre otros. Por otra parte, es necesario mejorar los servicios bsicos de los asentamientos rurales y crear incentivos hacia actividades comerciales y del sector terciario en las poblaciones rurales. Cada territorio rural de cada provincia requiere de un anlisis especfico de sus potencialidades productivas y de las condiciones estructurales en las cuales se ha desenvuelto la poblacin rural, incluyendo las especificidades en cuanto a capacidades humanas, incentivos y apoyos.

8.4.1. El contexto territorial bsico de sustento al desarrollo rural

Se requiere un contexto de soporte rural que integre los conceptos de cadena corta y diversificacin de la produccin, en base a: Un mbito espacial con una produccin suficientemente diversificada para tener un nivel bsico de complementariedad y amplitud de la oferta producida, tanto

96

para consumo humano como para procesamiento artesanal. Un contexto de priorizacin a la produccin autctona en base a la biodiversidad del medio, potenciando la diversificacin de la produccin, como parte del reconocimiento a los diversos saberes y conocimientos. Una oferta de micro servicios, cerca de los espacios de produccin o dentro del mismo contexto espacial de sustento para que los ingresos econmicos tengan un destino interior, y produzcan una base ms amplia de consumo local. Una base mnima de asociatividad que permita que las y los productores tengan un apoyo organizacional que defienda sus intereses frente a los procesos de procesamiento, comercializacin y distribucin de sus productos.

8.4.2. La diversificacin de la produccin agroalimentaria: soberana, sana, eficiente

La produccin primaria o rural deber considerar tres principales mercados, en el siguiente orden: el consumo interno que permita garantizar la soberana alimentaria, la produccin para la industria nacional con miras a encadenamiento productivos, generacin de empleo y valor agregado a la produccin; y, la exportacin considerando la insercin inteligente y soberana en el mundo mediante la ubicacin de mercados alternativos de productos y destinos. Diversificar la produccin es un eje importante para asegurar las cadenas cortas y el retorno de los flujos de riqueza a los espacios rurales. Adems diversifica las fuentes de ingresos, haciendo la economa local menos dependiente de flujos de mercados locales, nacionales e internacionales. Al mismo tiempo introduce conceptos de eficiencia que van ms all de la produccin agrcola misma, incorporando todo el ciclo hasta el consumo porque reduce costos e impactos de transacciones y de transporte. Finalmente, contribuye a un desarrollo sustentable porque un espacio de produccin diversificada ocupa menos fertilizantes o pesticidas, y

En trminos de planificacin territorial, la zonificacin del uso del suelo agrcola debe realizarse en funcin de la aptitud de los mismos, considerando vocaciones productivas existentes y deber velarse por el cumplimiento en el uso establecido. Tambin se debern incorporar mecanismos para la democratizacin de los medios de produccin (tierras, agua, crditos y mercados) as como gestionar sistemas de almacenamiento, de riego y de movilidad adecuados. El mejoramiento de la productividad rural requiere tambin de apoyo tcnico y capacitacin as como de investigacin agropecuaria.

8.5. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de movilidad, energa y conectividad

Las infraestructuras de movilidad, energa y conectividad deben ser jerarquizadas de modo que generen corredores adecuados para los intercambios y flujos de acuerdo a cada tipo de territorio, esto permite una selectividad estratgica de la inversin para consolidarla como apoyo a la transformacin de largo plazo que el pas requiere, y a su vez reducir los eventuales impactos negativos y la generacin de riesgos sobre el territorio.

8.5.1. Movilidad: eje vertebral y enlaces horizontales

El trmino movilidad est enfocado a considerar todos los elementos necesarios para satisfacer las necesidades de las personas de

97

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

Adicionalmente, desde los territorios rurales se generan las condiciones de base para la soberana alimentaria, la misma que se sustenta en el reconocimiento del derecho a la alimentacin suficiente, sana, nutritiva y culturalmente apropiada, para lo cual es necesario incidir tanto en las condiciones de produccin, como de distribucin y consumo de alimentos.

DEL

PLAN NACIONAL

puede controlar sus cultivos en base a prcticas agro-ecolgicas.

PARA EL

BUEN VIVIR

desplazarse libremente, de comunicarse con otros puntos del territorio, de acceder a los servicios bsicos y sociales y a la necesidad de movilizacin de las reas de produccin y de comercializacin. En la actualidad se habla de movilidad sustentable como la satisfaccin en tiempo y costos razonables de los desplazamientos requeridos minimizando los efectos negativos en el entorno y mejorando la calidad de vida. La movilidad sustentable en el Ecuador requiere de un mayor y ms eficiente flujo interno y externo de bienes y personas. Para lograr este objetivo se requiere un enfoque de movilidad intermodal y multimodal. La gestin de la movilidad supone ante todo el anlisis de la situacin actual del transporte de mercancas y pasajeros basado en la demanda y el destino, as como una serie de herramientas destinadas a apoyar y fomentar un cambio de actitud y de comportamiento de los componentes de la movilidad que conduzca a modos de transporte sostenibles. Adicionalmente a esto, es importante contemplar el factor de riesgos en cuanto a la infraestructura para la movilidad, ya que el Ecuador es un territorio que presenta una alta concentracin de amenazas ambientales que generan vulnerabilidad de la poblacin y frecuentes restricciones a los flujos de bienes y personas. La red vial del Ecuador es amplia en cobertura; sin embargo, la falta de jerarquizacin hace que el mapa vial sea fragmentado e ineficiente. La Panamericana, el corredor central del pas, que lo conecta con Colombia y con Per es poco homognea con diferentes jerarquas a lo largo de su extensin. La velocidad promedio de su recorrido es de 60 km/h. Es necesaria una estandarizacin de sus caractersticas bsicas, incluyendo la velocidad de diseo, el tipo de acceso directo, los tipos de cruces, etc. En un segundo nivel, se considera una serie de enlaces horizontales o corredores longitudinales. Ellos vinculan a los nodos de estructuracin nacional, adems de conectarse con el eje vertebral. Las vas de este nivel aportan al desarrollo industrial y a la promocin de encadenamientos productivos, sumando al modelo de desarrollo endgeno.

Un tercer nivel, finalmente, completa la red vial del pas. Este nivel forma circuitos cortos en el sistema jerrquico de corredores, complementando al segundo y primer nivel. De ese modo se genera un sistema nacional articulado y jerarquizado. Para obtener una visin integral del sistema vial es necesario entender las otras infraestructuras fundamentales que la componen: puertos y aeropuertos y adems, puentes y terminales terrestres. A esto debe aadirse el fragmentado transporte ferroviario, relegado al olvido por muchos aos, que requiere una rehabilitacin integral como medio de transporte de pasajeros y como medio para impulsar el desarrollo turstico. En el sector del transporte areo es necesario una clara jerarquizacin aeroportuaria, una mejora en la calidad del servicio y mejorar el cumplimiento de normativas en cuanto a seguridad area. El manejo adecuado de estas infraestructuras es clave para el desarrollo del turismo, tanto interno como externo. Finalmente cabe remarcar que una adecuada categorizacin de estas infraestructuras nacionales requiere una articulacin con las competencias de los gobiernos autnomos descentralizados en cuanto a gestin del suelo para garantizar la disponibilidad de equipamientos y servicios complementarios. Desde el mbito local se debe avanzar en la elaboracin de normativas para el adecuado uso del espacio pblico, privilegiando el transporte pblico y los sistemas alternativos de movilidad no motorizados.

8.5.2. Generacin, transmisin y distribucin de energa

El desarrollo del sector energtico es estratgico para el Ecuador. En esta perspectiva el desarrollo del sector deber garantizar el abastecimiento energtico a partir de una apuesta a la generacin hidroelctrica que permita reducir de manera progresiva la generacin termoelctrica y un fortalecimiento de la red de transmisin y sub-transmisin, adaptndola a las actuales y futuras condiciones de oferta y demanda de electricidad. Esto deber complementarse con la

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8.5.3. Conectividad y telecomunicaciones

El sector de las telecomunicaciones se ha desarrollado de manera asimtrica en los ltimos aos en el Ecuador, por una parte se evidencia un permanente crecimiento en la oferta y demanda de telefona mvil y por otra, un estancamiento en la oferta de telefona fija. La tendencia en el mercado mundial demuestra que la telefona fija todava puede seguir desarrollndose a partir del uso de nuevas tecnologas y ofrecer nuevos servicios, bajo el concepto de convergencia de servicios, tales como Triple Play (televisin, telefona e Internet), banda ancha, etc. Por otro lado el acceso a Internet muestra un desequilibrio que privilegia los centros poblados principales.

Desde el mbito local, se debe gestionar la mejora y ampliacin del alumbrado pblico de las localidades as como tambin la elaboracin de normativas especficas para los cascos urbanos histricos en cuanto al manejo de las redes de energa y conectividad. Se deber priorizar la

Mapa 8.3: Corredores jerrquicos de infraestructura de movilidad, conectividad y energa

Fuente: Energa elctrica (Plan de expansin del sector elctrico-MEER y Transelectric 2008), Conectividad-fibra ptica (Corp. Nac. Telecomunicaciones, Fondo Solidaridad, 2009), Vialidad (MTOP, 2008), Puertos (Dig. Mer, 2005; IGM, 2003), Aeropuertos (DAC, 2003). Elaboracin: SENPLADES

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8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

EL PROCESO

Todas estas intervenciones debern mantener el equilibrio ecolgico de las fuentes para lo cual debern respetarse exigentes normativas ambientales. Todo ello estar acompaado por polticas de distribucin equitativa de la energa, pues es un insumo imprescindible para la industria nacional y el desarrollo productivo del pas.

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CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

insercin paulatina del pas en el manejo de otros recursos renovables: energa solar, elica, geotrmica, de biomasa, mareomotriz; estableciendo la generacin de energa elctrica de fuentes renovables como las principales alternativas sostenibles en el largo plazo.

extensin de las redes elctricas y de conectividad para zonas rurales.

PARA EL

BUEN VIVIR

A nivel nacional se identifica la necesidad de extensin de la red de telefona fija y el acceso a Internet en el territorio nacional, desarrollando nuevas infraestructuras en zonas urbanomarginales y rurales del pas, que permitan democratizar el acceso en escuelas pblicas, centros comunitarios y oficinas pblicas en todos los niveles de gobierno.

Archipilago de Galpagos, el cual es un laboratorio viviente de la evolucin de las especies, y con la Amazona, la cual es una reserva natural mundial, con un patrimonio natural y ecolgico sin comparacin a nivel mundial en trminos de biodiversidad. Sin embargo, la conservacin y la valorizacin e insercin activa de esta riqueza no se ha visto reflejada en su verdadera magnitud. A pesar de la existencia de ciertas reas que actualmente gozan de categoras de conservacin, al ser parte del Patrimonio de reas Naturales del Estado (PANE), es deber del Estado conservar todas las reas naturales (terrestres y marinas) que an existen en el territorio nacional, y no nicamente las que se encuentran delimitadas por el PANE, ya que de los procesos ecolgicos de las reas naturales depende el equilibrio de la naturaleza, tanto de la vida humana como del resto de seres vivos. La naturaleza posee un valor directo e indirecto en las actividades de la sociedad, la bio-diversidad debe ser entendida como fuente importante de ciencia, tecnologa y actividad econmica derivada, garanta de la soberana y seguridad alimentaria, fuente del turismo nacional e internacional o fuente de oxgeno, en el caso de los bosques, con una potencial importancia en el mercado de bonos de carbono, a nivel mundial. La gestin de la biodiversidad terrestre y marina requiere del involucramiento activo de las comunidades en la gestin sostenible de las reas naturales y sus zonas de amortiguamiento. Adems, es importante fomentar la recuperacin de suelos degradados, fomentar la reforestacin y el manejo sostenible de la tierra. Ello implica tambin un riguroso control para limitar el crecimiento de la frontera agrcola en base a una identificacin de usos del suelo en funcin de vocaciones y capacidades productivas.

8.6. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables
El Ecuador es un pas multidiverso en paisajes, relieves y recursos naturales. El patrimonio natural ecuatoriano es un recurso estratgico de importancia nacional para el Buen Vivir, que debe ser utilizado de manera racional y responsable garantizando los derechos de la naturaleza, como lo establece la Constitucin. El paisaje natural ecuatoriano, formado por reas naturales, agropecuarias y urbanas debe ser entendido como un solo territorio con diferentes usos y vocaciones, conformado por recursos renovables y no renovables, cada uno con sus particularidades especficas y una serie de presiones y conflictos que deben encontrar soluciones integrales en cada intervencin.

8.6.1. Biodiversidad
El Ecuador es uno de los 17 pases megadiversos del mundo, es el lugar con mayor concentracin de especies, albergando entre un 5 y 10% de la biodiversidad del planeta. En la actualidad, ms de la mitad de la superficie nacional tiene cobertura natural.52 El pas cuenta con el

52

"Las reas de cobertura de vegetacin natural constituyen el 52% del territorio ecuatoriano de los cuales un 17% estn conformados por el Patrimonio de reas naturales del Estado (PANE) conformado por el Sistema Nacional de reas Protegidas y bloques protectores. Adicionalmente a ello, se suman las reas de proteccin marina 1.164 km2 y 47.098,58 km2 de proteccin del Archipilago de Galpagos (MCPNC, 2009).

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Mapa 8.4: Valorizacin de cobertura natural terrestre y marina

Fuente: Vegetacin remanente por ecosistema continental (PROMSA 2002, Ecociencia 1999). Identificacin de vacos y prioridades de conservacin para la biodiversidad terrestre en el Ecuador continental (EcoCiencia, TNC, CI, MAE, 2006). Elaboracin: SENPLADES

8.6.2. Gestin de cuencas hidrogrficas y recursos hdricos

El agua es un derecho fundamental del ser humano, es deber del Estado garantizar su adecuado uso y distribucin, priorizando el consumo humano a otros usos, entre los que se encuentran el riego, la soberana alimentaria y otras actividades productivas para lo cual es necesario un adecuado control de la contaminacin de todas fuentes hdricas. En cuanto a disponibilidad de recursos hdricos, el Ecuador es un pas privilegiado. Sin embargo, la distribucin de la escorrenta en el interior del

territorio es irregular lo que provoca zonas con gran dficit, el cual se agrava en el caso de grandes concentraciones urbanas y la escasa conciencia ciudadana sobre su adecuado manejo y preservacin. La estrategia territorial busca lograr el manejo integrado y sustentable del agua en cada una de sus cuencas hidrogrficas tanto para consumo humano como para riego y generacin de energa. Adems, implementar soluciones para minimizar los impactos de las descargas de desechos lquidos y contaminantes sobre cauces naturales. Ha existido una disminucin en el porcentaje de energa generada por fuentes hdricas,

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8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

EL PROCESO

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CONSTRUCCIN

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PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

en 1994 representaba el 58%, y se redujo al 42% en el ao 2006, debido a la falta de inversin en este sector y el incremento de utilizacin de termoelctricas, lo que ha dado lugar a situaciones peridicas de racionamiento elctrico del pas. En este contexto, el Estado tiene como uno de sus ms importantes proyectos el cambio de la matriz energtica, en el que se pretende aumentar la generacin de energa por fuentes hidroelctricas y de otras fuentes de energa renovables. Se deber promover el uso responsable y tcnico del agua con fines de hidro-generacin energtica.

Para complementar una visin de gestin integral, ser necesario adicionalmente consolidar la cultura del buen uso del recurso agua en la sociedad y prevenir los riesgos ocasionados por inundaciones y sequas. Para que todo esto sea posible, es imprescindible una gestin interinstitucional adecuada que permita mejorar este estratgico recurso. Finalmente, se debe tomar en cuenta la organizacin social requerida para la administracin y gestin con enfoque de cuenca hidrogrfica, considerando as, la diversidad de usos y usuarios en base a la prelacin constitucional y bajo el precepto fundamental de la accesibilidad universal al agua.

Mapa 8.5: Cuencas hidrogrficas y sus caudales hdricos

Fuente: SENAGUA 2009 Elaboracin: SENPLADES

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Un quinto de la superficie del territorio ecuatoriano posee importantes recursos naturales no renovables: reservas petroleras, yacimientos minerales metlicos y no metlicos. Su explotacin con todas las precauciones que se puedan implementar tiene impacto ambiental, sin embargo es fundamental en el funcionamiento de la sociedad y como fuente de divisas para el pas. En este contexto, el Estado ecuatoriano reconoce la importancia sustancial de estas actividades para la economa del pas y considera que debern darse exigiendo el estricto cumplimiento de normas ambientales y reglamentos. Por su parte, se ha comprometido a que los primeros beneficiarios de estas actividades productivas extractivas sean las comunidades aledaas a los proyectos. As tambin, es necesario implementar acciones para la restauracin, rehabilitacin y remediacin ambiental sobre las reas extractivas existentes. Considerando adems la participacin de las comunidades locales en las diferentes etapas de conceptualizacin y ejecucin de los proyectos, todas las obras estructurales del Estado debern ser debatidas con la comunidad a travs de mecanismos como la consulta previa y otras formas de participacin social.

Sin embargo, las emergencias existen en mayor o menor magnitud siempre, entonces el pas debe trabajar en respuestas eficientes frente a desastres de diferente magnitud porque solo el adecuado manejo de una emergencia lograr una rpida recuperacin sin repercusiones sociales y econmicas importantes para el pas. Cabe remarcar la importancia de incorporar de manera transversal la variable riesgos en la planificacin y ejecucin de toda obra pblica a fin de reducir la vulnerabilidad de la poblacin y las infraestructuras.

En el Ecuador varios factores propician la concretizacin de amenazas, tales como abundantes precipitaciones de elevada intensidad, vertientes empinadas y de gran extensin, formaciones geolgicas sensibles a la erosin, planicies fluviales con dbil pendiente (cuenca del Guayas), zonas de subduccin de la placa de Nazca con la placa Sudamericana (una de las ms activas del mundo) que origina terremotos, erupciones volcnicas de tipo explosivo, etc. (Trujillo, DErcole, 2003: 111).

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8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

8.6.4 Gestin integral y reduccin de riesgos

EL PROCESO

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CONSTRUCCIN

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PLAN NACIONAL

8.6.3. Recursos naturales no renovables

Sobre esta serie de manifestaciones naturales se asientan poblaciones, infraestructuras y servicios que no necesariamente han considerado su exposicin frente a una amenaza generando un alto nivel de vulnerabilidad del territorio y que enfrentan al pas a la ocurrencia de desastres de diferente magnitud. Muchos de estos desastres seran prevenibles si se adoptan medidas como un adecuado ordenamiento territorial, la planificacin de la inversin, una cultura de prevencin, el fortalecimiento de las capacidades de los diferentes actores y un enfoque que privilegie la mitigacin de los riesgos ya existentes.

PARA EL

BUEN VIVIR

Mapa 8.6: Cobertura natural y zonas de presin antrpica

Fuente: Mapa de multiamenazas (DINAREN-MAG, INFOPLAN, INAMHI, IGM, IG/EPN, IRD, CEC, 2000). Elaboracin: SENPLADES

8.7. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural

La construccin del Estado Plurinacional e Intercultural plantea la unidad en la diversidad, donde la sociedad ecuatoriana reconozca la existencia de las nacionalidades indgenas y de los pueblos afroecuatorianos y montubios como sujetos polticos con derechos propios. Una de las finalidades del Estado Plurinacional es garantizar la vigencia de los derechos a diferentes formas de libertad de conformidad a los nuevos sujetos incluidos en el pacto social, de tal manera que ninguno adquiera preeminencia por sobre otros (Chuji, 2008: 11). En este sentido, son desafos importantes para el pas: reconocer la importancia de territorios culturalmente diversos, de pueblos y nacionalidades

y su paulatina conformacin como circunscripciones territoriales indgenas de acuerdo a la Constitucin, donde se debern respetar prcticas culturales ancestrales en un contexto de mutuo respeto; revalorizar el patrimonio edificado, proteger los sitios arqueolgicos y las prcticas culturales locales, fomentar el conocimiento de la diversidad cultural en la poblacin, incentivar el turismo nacional e internacional respetando y protegiendo los territorios; y reconocer que es necesario iniciar procesos de cogestin territorial integral con agendas programticas claras desde los diferentes sectores y niveles de gobierno.

8.7.1. Los pueblos y nacionalidades del Ecuador

El Ecuador est conformado por 14 nacionalidades y 18 pueblos indgenas, afroecuatorianos y

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Mapa 8.7: Mayor presencia de pueblos y nacionalidades y lenguas ancestrales

Fuente: SIISE 4.5, Lenguas: INEC, 2001. Elaboracin: SENPLADES

8.7.2 Patrimonio cultural y turismo

El patrimonio cultural tangible e intangible ecuatoriano est conformado por sus lenguas y formas de expresin; edificaciones, espacios y conjuntos urbanos; documentos, objetos y colecciones; creaciones artsticas, cientficas y tecnolgicas. Todos estos elementos generan un bagaje

cultural ecuatoriano muy rico. Sin embargo, la ausencia de una reflexin sostenida y profunda sobre la cultura y sus relaciones con las dems instancias de la vida social (economa, desarrollo social, poltica, manejo ambiental, educacin, salud, etc.), generan una paulatina prdida material e inmaterial de la base cultural en s misma. Frente a esto es urgente el reordenamiento del

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8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

Con la estrategia se propone un modelo territorial que reconozca los derechos de los pueblos y nacionalidades para que sus prcticas de vida,

DEL

PLAN NACIONAL

montubios. En su territorio se hablan 12 lenguas que requieren reconocerse, conocerse y potenciarse como parte de la identidad ecuatoriana y el patrimonio histrico cultural del pas.

conocimientos y cosmovisiones puedan ser compartidas y valoradas. Fomentar el conocimiento de la diversidad cultural del Ecuador es un elemento bsico para el desenvolvimiento de pueblos y nacionalidades, as como la definicin de las circunscripciones territoriales y la formulacin de sus planes de vida, que se integrarn de manera progresiva a este Plan.

PARA EL

BUEN VIVIR

sector cultural de carcter pblico con el fin de reforzar la creacin de un nuevo sistema de valores expresado en el reconocimiento de las diversas identidades, en las cuales nos podamos reconocer todas las personas y potenciar las ricas tradiciones heredadas del pasado. Desde el enfoque territorial ser necesario que las polticas pblicas culturales se estructuren de manera equitativa en el territorio, equilibrando la inversin hacia los sectores y las prcticas menos conocidas y privilegiadas. La riqueza cultural y el patrimonio natural de gran biodiversidad, hacen del Ecuador un destino turstico privilegiado. No obstante, muchos de los territorios con vocacin turstica son zonas con pobreza y bajo nivel de cobertura de

servicios cuyos habitantes han sido relegados de los beneficios de la actividad turstica. Frente a ello, es necesario retomar una vez ms el concepto de economa endgena enfocando la actividad turstica sostenible, como opcin para las poblaciones locales y canalizando sus beneficios en mejoras a su calidad de vida. Finalmente, no podemos perder de vista el paisaje construido del Ecuador formado por poblados y ciudades; arquitecturas de distintas pocas y orgenes. Entre ellos cabe destacar las 22 ciudades consideradas patrimonio cultural de la nacin, dos de ellas, Quito y Cuenca, ostentan el ttulo de Patrimonio Cultural de la Humanidad. Es necesario implementar polticas que incentiven la conservacin, restauracin y mantenimiento de este patrimonio.

Mapa 8.8: Las ciudades patrimoniales, rutas tursticas y diversidad cultural

Fuente: Rutas tursticas (PLANDETUR, 2008), PAI Plurianual, MCPNC, MINTUR, 2009. Elaboracin: SENPLADES

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8.7.3. Fortalecimiento del tejido social

Para que se logren producir efectos de una economa endgena se requiere de la accin conjunta de los individuos y grupos de forma articulada, en un escenario de negociacin permanente entre los diversos actores que forman parte de la sociedad. Son los actores de la sociedad civil quienes deben emprender en acciones de veedura y control social a las instituciones pblicas. Fortalecer el tejido social, implica garantizar la participacin de la ciudadana propiciando la generacin de espacios de encuentro entre los diversos actores, para que compartan visiones, estrategias, objetivos y experiencias, con la finalidad de democratizar las relaciones entre el Estado y la sociedad en todos los niveles de gobierno, de tal manera que la sociedad se involucre activamente en todas las fases de la gestin pblica, generando confianza, dilogo y apropiacin de las propuestas locales y nacionales.

8.8.1. Integracin Latinoamericana

Desde los territorios, los procesos de integracin significan reabrir debates que se pensaban zanjados en torno a temas de nacionalidad, democracia, representacin, entre otros. La construccin de nuevos espacios de gobernanza y eventual gobernabilidad regional se traducen en frmulas crticas de pensamiento que rebasan al Estadonacin. De ese modo, Ecuador apuesta por una integracin armnica con Suramrica en el marco del pensamiento Sur-Sur para subvertir el orden de dominacin actual. Es sta la apuesta ms sensata para recalibrar la economa geopoltica del poder. Ecuador debe participar en estos procesos activamente y con capacidad de liderazgo, como ya lo hizo para nombrar a un connacional como primer secretario de UNASUR y posicionar a Quito de manera que pueda ser su sede. Los sueos de integracin comienzan a cuajar en una institucionalidad temprana delineada por la UNASUR y deben acompaarse con la construccin de una identidad suramericana y una ciudadana correspondiente. Para ello, Ecuador debe entender sus territorios ms all del parroquialismo nacional. Debe contemplarlos a la luz de una integracin mayor con los pases de Amrica Latina y del Caribe. Iniciativas como la

Amrica del Sur est viviendo una serie de transformaciones que hacen de ella, en la actualidad, un escenario privilegiado de construccin histrica. La eleccin democrtica de coaliciones polticas de corte progresista de izquierda, sumada a la intensa actividad e involucramiento de la sociedad en los procesos de cambio, ha trastocado la economa del poder. La actualidad est marcada por una disputa geopoltica que deja atrs los balances tradicionales

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8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

8.8. Fomentar la insercin estratgica y soberana en el mundo y la integracin latinoamericana

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

Entre los elementos a considerar en los procesos de planificacin territorial cabe remarcar la importancia de incorporar temas tales como la valoracin, recuperacin y fomento de prcticas ancestrales (agrcolas, de salud, de tcnicas constructivas); el apoyo a la educacin intercultural bilinge; la proteccin de sitios arqueolgicos y las prcticas culturales locales.

Estratgica, porque se piensa a las relaciones internacionales y a la poltica exterior del pas conforme a los mejores intereses de la poblacin en su conjunto, no a los de lites o facciones dominantes. Soberana, considerando que la soberana radica en el pueblo. Tras los aos del neoliberalismo en los que se instrument al Estado al servicio de intereses particulares y corporativos y en durante los cuales se perdieron las capacidades de regulacin y planificacin, actualmente se proclama la recuperacin de la soberana como un ejercicio democrtico de poder popular.

DEL

PLAN NACIONAL

de poder y que abre lugar a un horizonte multipolar, ya no uno que gira en torno a potencias (neo) coloniales. Ecuador se presenta como un actor de vanguardia en este cambio para lo cual perfila una nueva insercin del pas en la regin y en el mundo: estratgica y soberana.

PARA EL

BUEN VIVIR

Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA) desempean un rol creativo-crtico en los que Ecuador puede constituirse como un pivote regional. As, la planificacin territorial enfrenta nuevos retos: ver a las diferentes zonas del pas primero como territorios en s mismos con sus propias complejidades y potencialidades, luego como parte de un todo nacional en el que prima el inters del pas; despus como parte de una regin andina en la que se debe pensar en los temas binacionales y en las fronteras como espacios de interlocucin pacfica; y finalmente como parte de un sistema macro que debe robustecer a Amrica del Sur en su conjunto y no a ciertas zonas en desmedro de otras, recordando adems los nexos del pas con Amrica Central y el Caribe.

8.8.2. Insercin en el mundo

El Ecuador aspira a desempear un papel de liderazgo, ms all de Amrica Latina, en el mundo con sus capacidades propias. Ecuador ha demostrado ese liderazgo a travs de frmulas innovadoras que sitan al pas en la vanguardia de la agenda ambiental mundial. En concreto, la Estrategia Yasun-ITT estrategia integral que, apoyada en esquemas de cobro justo por la deuda ecolgica, apunta hacia un profundo cambio en la visin de las interrelaciones entre sociedad y ambiente. A esta iniciativa se deben sumar otras ms en las que Ecuador puede presentar al mundo nuevas concepciones que alteren los paradigmas previamente establecidos y contribuyan a vincularse con Europa, frica, Asia y Oceana, para potenciar los objetivos del Buen Vivir que como sociedad nos hemos planteado y para contribuir a la solidaridad internacional.

Mapa 8.9: Pases prioritarios para diversificacin de relaciones internacionales

Ecuador

Fuente: SENPLADES, 2009 Elaboracin: SENPLADES

108

La poltica de descentralizacin implementada en el Ecuador durante las dcadas previas no ha tenido xito por falta de institucionalidad, carencia de un marco legal adecuado, resistencia de las instituciones a ceder funciones, roles y limitadas capacidades de los gobiernos locales de asumir nuevas competencias. Mientras la gestin territorial comprende bsicamente los modos de implementar una poltica pblica en un territorio especfico; la descentralizacin alude a la eficiencia y eficacia en la aplicacin de la poltica pblica, a los actores tanto pblicos como privados que llevan adelante este proceso y como stos se organizan para alcanzar su fin, a la planificacin territorial, a los recursos necesarios, a la ejecucin, seguimiento y evaluacin de los programas y proyectos enmarcados en la planificacin establecida.

8.9.2 Capacidades de gestin y planificacin territorial

Si bien la mayora de gobiernos autnomos descentralizados ha desarrollado diversos instrumentos de planificacin, stos no han logrado aplicarse efectivamente en la gestin de sus territorios por distintas causas: esos instrumentos no presentan la calidad suficiente en su enfoque o contenidos dada la escasa informacin oportuna y desagregada; no previeron mecanismos de gestin, control y seguimiento; no contaron con el respaldo poltico interno; no guardaban sindresis con las polticas territoriales del gobierno central y fundamentalmente porque no contaron con la apropiacin de los actores pblicos y privados en sus respectivos mbitos. En este contexto el Plan se posiciona como instrumento orientador del presupuesto, la inversin pblica, el endeudamiento y como instrumento de las polticas pblicas que permitir coordinar la accin estatal de los distintos niveles de gobierno, particularmente en lo que respecta a la planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial, as como a la planificacin como garanta de derechos y como elemento articulador entre territorios.

8.9.1. Descentralizacin y desconcentracin53

Proponer un nuevo modelo de descentralizacin implica pensar un Estado diferente, que profundice el sistema democrtico con un enfoque territorial y espacial. La descentralizacin se plantea en el pas como un reto integral y multidimensional que desafa la estructura y prctica de la gestin pblica, la misma que debe propender a una gestin que se corresponda con

53

Basado en el texto: En bsqueda de salidas a la crisis tica, poltica y de pensamiento de Falcon y Muoz, 2007.

109

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

EL PROCESO

La inequidad se expresa en el territorio. Las brechas en cuanto a calidad de vida y la satisfaccin de necesidades bsicas se han agravado segn las diversas formas de expresin territorial que adopta la economa y la asignacin de recursos, particularmente conflictiva cuando no existe coordinacin entre el nivel central y los gobiernos autnomos descentralizados. (Barrera, 2006).

Para consolidar el modelo de gestin descentralizado y desconcentrado se requiere del fortalecimiento de los gobiernos autnomos descentralizados (GAD), la articulacin entre los objetivos de desarrollo nacional identificados en el Plan y los que persiguen los GAD. En este contexto, es fundamental el respaldo poltico a la formulacin, aplicacin y concrecin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, as como la implementacin de espacios para la participacin y la deliberacin para la construccin del poder ciudadano.

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

8.9. Consolidar un modelo de gestin descentralizado y desconcentrado, con capacidad de planificacin y gestin territorial

las diferencias y potencialidades geogrficas, la bsqueda de economas de escala, una adecuada correspondencia fiscal, pero sobre todo, una verdadera respuesta a las necesidades de la poblacin, en donde toda la poblacin sea agente activo del proceso.

PARA EL

BUEN VIVIR

Asimismo, es necesario ubicar a la planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial en el marco del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa. En relacin a los procedimientos de planificacin, actualmente en el pas se estn construyendo herramientas e instrumentos que interactan en el establecimiento de las prioridades del desarrollo territorial, la produccin y acceso a informacin para la toma de decisiones, la asignacin de recursos, la gestin de las polticas pblicas y la evaluacin de resultados en cada uno de los niveles de organizacin territorial del pas. La estrecha relacin que existe entre el ordenamiento territorial y la planificacin del desarrollo lleva a la conclusin de que un proceso, que determine productos integrados, que regule la inversin pblica y el ordenamiento territorial, sobre la base de una gestin cohesionada y una participacin ciudadana directa, resultar ms eficiente y eficaz. Es por ello que la planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial constituyen parte de un mismo proceso continuo y cclico, que pudiera tener diversas fases o ciclos de planificacin y a una gestin del territorio con procesos permanentes de monitoreo, ajuste y evaluacin, cuyo objetivo busca orientar las intervenciones para mejorar la calidad de vida de la poblacin y definir polticas, programas y proyectos que sea de aplicacin en el territorio.

8.10. Orientaciones para la planificacin territorial

El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 es un marco de referencia para la planificacin territorial. La Estrategia Territorial Nacional debe interpretarse como el conjunto de lineamientos y directrices generales para la planificacin de todos los niveles de gobierno que, en funcin de los avances en la planificacin y sin menoscabo de su autonoma y competencias, debern ser delimitados con el fin de lograr resultados favorables y sostenibles para la gestin en sus territorios.

8.10.1. Las Agendas Zonales

La reforma poltica iniciada en el 2007 busca articular y desconcentrar la accin pblica estatal como una forma efectiva y eficiente para acortar distancias entre gobernadosgobernantes y mejorar la compleja articulacin entre los diferentes niveles administrativos de gobierno. En tal virtud, se han impulsado procesos de desconcentracin administrativa del gobierno central con la creacin de siete zonas de planificacin. La planificacin zonal implementa herramientas para la coordinacin sectorial que orientan el presupuesto, la priorizacin de la inversin pblica, la cooperacin internacional y, en general, de la accin estatal desconcentrada. La construccin de un nuevo modelo de Estado con nfasis en las estructuras zonales desconcentradas comprende cuatro grandes desafos que tienen que ver con: 1) la territorializacin de la poltica pblica para atender necesidades especficas de los distintos territorios, 2) el establecimiento de criterios de ordenacin del territorio a partir de funciones y roles especficos, 3) el fomento de dinmicas zonales que aporten a la concrecin del Plan Nacional para el Buen Vivir y la estrategia de acumulacin y redistribucin en el largo plazo; y, 4) propiciar una nueva estructura administrativa que articule la gestin de las intervenciones pblicas en los territorios zonales.

Figura 8.1: Proceso continuo y cclico de planificacin

110

Mapa 8.10: Mapa de las zonas de planificacin

Elaboracin: SENPLADES

8.10.2. La planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial

As, el Plan Nacional para el Buen Vivir define polticas y estrategias que deben ser tomadas como directrices generales para los gobiernos

Por otra parte, el Plan y la Estrategia Territorial incluyen intervenciones que son competencia directa del Estado central que tienen una ubicacin dentro del territorio de los gobiernos autnomos descentralizados. La presencia de una obra de carcter estratgico a nivel nacional, debe ser tomada en consideracin en los planes de cada territorio, lo que implica, que dentro de

111

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

La definicin de la Estrategia Territorial Nacional y la formulacin de las agendas zonales de planificacin han utilizado la misma metodologa, en ambos casos en tres etapas: 1) el diagnstico territorial que concluye con la identificacin del modelo territorial actual, sus potencialidades y problemas, 2) la definicin del sistema territorial futuro, que permita analizar las alternativas y estructurar un modelo territorial propuesto; y, 3) la gestin que identifica programas y proyectos especficos por zona de planificacin.

autnomos descentralizados de acuerdo a la precisin de las competencias y funciones de cada nivel. Los contenidos antes expuestos abren a su vez un proceso de reflexin y deliberacin participativa en donde los planes de los diversos niveles de gobierno se irn articulando como instrumentos complementarios de este Plan y servirn tambin como elemento para la actualizacin y convalidacin del mismo, de la Estrategia Territorial y de las Agendas Zonales.

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

los procesos de planificacin territorial se deben considerar una serie de intervenciones relacionadas con la implantacin del proyecto nacional y por otra se deber compatibilizar el uso y ocupacin del suelo para dar posibilidad a la concrecin de obras de relevancia nacional. Las directrices especficas para la planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial propiciarn la articulacin entre niveles de gobierno

y deben ser acompaados del desarrollo de la informacin estadstica y cartogrfica que posibilite el proceso de planificacin. A ello se suma la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales y humanas de gobiernos autnomos descentralizados a fin de que el ciclo de la planificacin trascienda el momento de formulacin de planes para hacer efectiva la gestin territorial y la consolidacin del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.

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9. Criterios para la Planificacin y Priorizacin de la Inversin Pblica

La estrategia endgena para el Buen Vivir busca desarrollar capacidades y oportunidades para la sociedad a partir de la creacin de valor para satisfacer sus propias necesidades expresadas en la demanda interna. Esto posibilita construir un crculo virtuoso en el que la economa permite la reproduccin de la vida, satisface las necesidades humanas, respeta los derechos de la naturaleza, aumenta el valor agregado en la produccin, especializa y desarrolla capacidades, reduce la participacin del extractivismo rentista y despliega el potencial de la demanda domstica sin dejar de aprovechar las ventajas que ofrece el comercio exterior, a travs de decisiones pblicas estratgicas de insercin soberana del Ecuador en el mundo. La inversin pblica es uno de los principales instrumentos de esta estrategia, porque permite el ahorro, la movilizacin y acumulacin de capital hacia los enclaves que potencian las cadenas productivas y alcanzar as rendimientos crecientes en la produccin. Asimismo, desempea un papel fundamental para la consecucin de dos condiciones crticas para que se pueda dar una economa endgena como la planteada: i) el cumplimiento de condiciones previas en cuanto a capacidades y oportunidades; y ii), la movilizacin y acumulacin de capital en los sectores generadores de valor de la produccin. Para lograr estas condiciones es importante definir orientaciones para la planificacin de la

inversin pblica, en general, y para su programacin en el mediano y largo plazo.

9.1. Satisfaccin de las necesidades bsicas para la generacin de capacidades y oportunidades

La primera condicin se refiere a la necesidad de formar una masa crtica de ciudadanas y ciudadanos con capacidades y oportunidades, que, al servicio de la sociedad, posibiliten alcanzar el Buen Vivir. La inversin pblica es la que permite asegurar la provisin de servicios pblicos esenciales para el cumplimiento de estas condiciones previas encaminadas a propiciar las capacidades humanas como son: nutricin, educacin, salud preventiva, vivienda e infraestructura de saneamiento bsico, proteccin y seguridad social. El criterio de condiciones previas en cuanto a las oportunidades tiene que ver con ampliar las condiciones de acceso necesarias para que las capacidades desarrolladas se empleen en la prctica, a travs de generacin de empleo, acceso a crdito productivo, fortalecimiento de iniciativas asociativas, cooperativas y solidarias especialmente aquellas impulsadas por mujeres, construccin de infraestructura pblica para la produccin, proteccin a las formas de trabajo autnomo, de auto sustento y de cuidado humano.

113

9. CRITERIOS PARA LA PLANIFICACIN Y PRIORIZACIN DE LA INVERSIN PBLICA

9.2. Acumulacin de capital en sectores productivos generadores de valor

El segundo criterio, acumular sistemticamente capital en los sectores productivos generadores de valor, es una accin que debe ser realizada por el gobierno, pues, dada la estructura econmica del pas, los sectores relativos al esquema primario-extractivista presentan en el corto plazo mayores retornos para la inversin, lo que tiende a concentrar el capital en estos sectores y trunca la posibilidad de desarrollar otros sectores generadores de mayor valor agregado. El criterio de acumulacin de capital en los sectores generadores de valor, se cumple en toda inversin encaminada a reducir la estructura de costos de estos sectores, aumentar su rentabilidad y fortalecer la productividad sistmica del pas. Tres categoras se pueden agrupar en las inversiones que permiten este tipo de acumulacin: (1) Infraestructura de soporte para la productividad sistmica: generacin, distribucin y consumo eficiente de energa elctrica y produccin de bioenerga; telecomunicaciones, vialidad, transporte y logstica, plataformas de I+D, centros estratgicos de investigacin asociados a parques industriales y tecnolgicos. (2) especializacin de la capacidad instalada: investigacin, ciencia y tecnologa para generar innovacin, capacitacin industrial especializada, educacin tcnica y superior de cuarto nivel, transferencia de tecnologa. (3) fomento a las industrias nacientes que apunten a: satisfacer las necesidades bsicas: alimentos, textil y de calzado, construccin (con nfasis en vivienda social), farmacutica de genricos, fortalecer la soberana alimentaria, energtica y tecnolgica y reducir la vulnerabilidad y dependencia del pas: bioqumica para garantizar la soberana del agro ecuatoriano; petroqumica que garantice soberana energtica; hardware y software; metalmecnica,

servicios tursticos comunitarios y servicios ambientales. La lgica de priorizar la inversin que cumple estos criterios se fundamenta en avanzar hacia el cambio en el modo de acumulacin. Sin embargo, los criterios son tiles tambin para establecer una prelacin en el tiempo, dado que el cumplimiento de las condiciones previas es un paso necesario para que la acumulacin de capital tenga los efectos deseados. Adems resulta necesario afinar la inversin prioritaria que cumple estos criterios sobre la base de una medida que sopese tambin las necesidades de corto plazo como la generacin inmediata de empleo, la satisfaccin de necesidades bsicas con base en la equidad regional, el aporte a la productividad sistmica en el territorio y a una economa social, solidaria y sostenible.

9.3. Metodologa de priorizacin de la inversin pblica

La metodologa propuesta incluye la generacin de un ndice de Prioridad de la Inversin (IPI), que permite obtener un criterio sobre qu proyecto de inversin es ms susceptible de asignacin de recursos en una coyuntura especfica dada, considerando cuatro criterios principales: Generacin de empleo. Equidad regional (NBI). Productividad sistmica. Sostenibilidad ecosistmica.

Para cada proyecto de inversin se establece el sector econmico al que pertenece y se estima su potencial de empleo a generar. La equidad territorial se mide valorando positivamente a aquellos proyectos localizados en reas de mayor pobreza por necesidades bsicas insatisfechas (NBI); adems, se considera el impacto en las regiones sobre las que incidir el proyecto en su fase de operacin. La productividad sistmica considera los incrementos de capital, el impacto territorial del

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115

9. CRITERIOS PARA LA PLANIFICACIN Y PRIORIZACIN DE LA INVERSIN PBLICA

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

La sostenibilidad ecosistmica, es un criterio que promueve y privilegia el uso sostenible de los recursos naturales, las prcticas favorables a la produccin responsable con el ambiente y la limitacin de las externalidades de la produccin a la capacidad de resiliencia del ecosistema.

DEL

PLAN NACIONAL

proyecto, el aporte a la autosuficiencia nacional y local, la interrelacin insumo-producto, el aporte a la sustitucin de importaciones y a los sectores estratgicos.

Finalmente, tanto los criterios generales de condiciones previas y acumulacin de capital, como el ndice especfico de prioridad de la inversin pblica permiten cumplir con una poltica fundamental de la inversin pblica, que debe ser afinada en momentos de crisis econmica y restriccin fiscal, que apunta a la optimizacin del uso de recursos, el avance tecnolgico y la generacin de ingresos o ahorros futuros para el pas.

PARA EL

BUEN VIVIR

10.

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11.
AGD ALBA BCE CEC CEPAL CIADI

Siglas
Agencia de Garanta de Depsitos Alianza Bolivariana para las Amricas Banco Central del Ecuador Cdigo Ecuatoriano de Construccin Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones Centro de Investigaciones Sociales del Milenio (SENPLADES-FLACSOPNUD) Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador Consejo Nacional de Modernizacin Consejo Nacional de las Mujeres Consejo Nacional de Electricidad Contaminantes Orgnicos Persistentes Direccin de Aviacin Civil Direccin Nacional de Recursos Naturales Renovables Direccin de Planificacin Territorial Encuesta de Condiciones de Vida Encuesta Demogrfica de Salud Materna e Infantil Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo Urbano y Rural Escuela Politcnica Nacional Estrategia Territorial Nacional Encuesta sobre el Uso del Tiempo Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Ecuador Fondo Monetario Internacional Free on board (libre a bordo) Grupo de los 20 (pases industrializados y emergentes) Gobierno Autnomo Descentralizado Instituto Geogrfico Militar Instituto Geofsico de la Escuela Politcnica Nacional Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Instituto Nacional de Estadsticas y Censos Sistema de Informacin para la Planificacin Siglas en francs de: Instituto de Investigacin para el Desarrollo Industrializacin por Sustitucin de Importaciones Iniciativa Yasun (Ishpingo-Tambococha-Tiputini) Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal Ministerio del Ambiente Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural Ministerio de Electricidad y Energa Renovable

CISMIL CODENPE CONAIE CONAM CONAMU CONELEC COPs DAC DINAREN DPT ECV ENDEMAIN ENEMDUR EPN ETN EUT FLACSO FMI FOB G-20 GAD IGM IG/EPN IESS INEC INFOPLAN IRD ISI ITT LOREYTF MAE MCPNC MEER

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EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

MIES MINTUR MIPYMES MPD MSP MTOP NBI OCP ODM OELAC OPEP PAI PEA PIB PLANDETUR PNBV PND PNUD POA PROMSA SELBEN SENAGUA SENPLADES SIGAGRO SIISE SISPAE SNAP SPPP SSI TIC UICN UNASUR UNESCO UNICEF UPA

Ministerio de Inclusin Econmica y Social Ministerio de Turismo Micro, pequeas y medianas empresas Movimiento Popular Democrtico Ministerio de Salud Pblica Ministerio de Transporte y Obras Pblicas Necesidades Bsicas Insatisfechas Oleoducto de Crudos Pesados Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin de Estados Latinoamericanos y del Caribe Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo Plan Anual de Inversiones Poblacin Econmicamente Activa Producto interno bruto Plan Nacional de Turismo Plan Nacional para el Buen Vivir Plan Nacional de Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Plan Operativo Anual Programa de Modernizacin de los Servicios Agropecuarios Sistema de Identificacin y Seleccin de Beneficiarios de Programas Sociales del Ecuador Secretara Nacional del Agua Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo Sistema de Informacin Geogrfica para el Sector Agropecuario Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano Sistema Nacional de reas Protegidas Subsecretara de Planificacin y Polticas Pblicas Sustitucin Selectiva de Importaciones Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza y los Recursos Naturales Unin de Naciones Suramericanas Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Siglas en Ingls de: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Unidad de Produccin Agrcola

PETROECUADOR Empresa Estatal Petrleos del Ecuador

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