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PRINCIPIOS DEL RGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONFORME A LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 2001

Allan R. Brewer-Caras

SUMARIO
INTRODUCCIN. I. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES RELATIVOS A LA ADMINISTRACIN PBLICA. 1. El principio de la legalidad. 2. El principio de la responsabilidad de los funcionarios. 3. El principio de la responsabilidad patrimonial del Estado. 4. El principio de finalidad de la Administracin Pblica. II. LOS PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. 1. El principio de la simplicidad. 2. El principio de la informacin general (internet). 3. El principio de la publicidad de los actos generales. 4. El principio de la sujecin a los planes, metas y objetivos. 5. El principio de la eficacia. 6. El principio de la adecuacin de los medios financieros a los fines. 7. El principio de la privatizacin. 8. El principio de coordinacin. 9. El principio de cooperacin. 10. El principio de lealtad institucional. III. LOS PRINCIPIOS RELATIVOS A LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA. 1. La reserva legal en la asignacin de la titularidad de la potestad organizativa. 2. La titularidad para la organizacin de la Administracin Pblica Central Nacional. 3. Requisitos para la creacin y modificacin de rganos y entes. 4. El principio de la previsin financiera. 5. El principio de simplicidad y transparencia de la organizacin administrativa. 6. El principio de jerarqua. IV. LOS PRINCIPIOS RELATIVOS A LA COMPETENCIA. 1. La obligatoriedad de la competencia. 2. La incompetencia y la nulidad. 3. La asignacin genrica de competencia. 4. La desviacin de la competencia. A. La descentralizacin. a. Tipos de descentralizacin. a. La descentralizacin poltico territorial. b. La descentralizacin funcional. b. Efectos de la descentralizacin funcional y territorial sobre la competencia. B. La desconcentracin administrativa. a. La transferencia de competencias. b. Las potestades de control. c. La reversin de la desconcentracin. C. La encomienda de gestin. a. La encomienda a entes descentralizados funcionalmente. b. La encomienda convenida entre administraciones pblicas territoriales. c. Requisitos. D. La delegacin. a. Tipos de delegacin. a. La delegacin interorgnica. b. La delegacin intersubjetiva. c. La delegacin de gestin y de firma. b. Los requisitos formales de la delegacin. c. Limitacin a las delegaciones intersubjetivas e interrganicas. d. Publicacin. e. Indicacin expresa de que se acta por delegacin. f. Revocacin de la delegacin. E. La avocacin. 5. La solucin de los conflictos de atribuciones. V. LOS DERECHOS DE LOS PARTICULARES FRENTE A LA ADMINISTRACIN PBLICA. 1. El derecho a peticin. A. Los registros de documentos presentados. B. Informacin sobre los registros. C. Lugar de presentacin de documentos. D. Devolucin de documentos originales a los presentantes. 2. Los derechos de los administrados en el procedimiento administrativo. 3. El derecho a la participacin. 4. Las consultas pblicas obligatorias sobre actos de efectos generales. A. Tipos de Consulta. a. La consulta a las comunidades organizadas y a las organizaciones pblicas no estatales. b. La consulta pblica en general. B. Carcter no vinculante de la consulta. C. El carcter obligatorio de la consulta y la sancin de nulidad absoluta. D. La excepcin en casos de emergencia. 5. El derecho a la informacin administrativa. 6. El derecho de acceso a los archivos y registros. A. El derecho constitucional. B. Condiciones para el ejercicio. C. Las copias de documentos. a. El derecho a copias. b. La expedicin de copias certificadas y su prohibicin respecto de documentos secretos o confidenciales. c. Prohibicin de certificaciones de mera relacin. D. Limitaciones de exhibicin o inspeccin judicial de documentos. E. Prohibicin de conservacin de documentos por los funcionarios pblicos. F. El acceso a los archivos. G. La consulta de documentos confidenciales o secretos

INTRODUCCIN La Constitucin de 1999 contiene un extenso Ttulo IV relativo al Poder Pblico, cuyas normas se aplican a todos los rganos que ejercen el Poder Pblico tal como lo indica el artculo 136: en su distribu-

cin vertical o territorial (Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional); y, en el nivel Nacional, en su distribucin horizontal (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral). En dicho Ttulo se incorpor una seccin relativa a la Administracin Pblica, cuyas normas se aplican a todos los rganos y entes que ejercen esos Poderes Pblicos. De all que lo primero que debe determinarse es cules son los rganos estatales que ejercen el Poder Pblico y que pueden considerarse como tal Administracin Pblica. Ante todo, por supuesto, estn los rganos de los diversos niveles del Poder Pblico (Nacional, Estadal y Municipal) que ejercen el Poder Ejecutivo. En consecuencia, las normas que contiene la seccin se aplican a todas las Administraciones Pblicas ejecutivas de la Repblica (administracin pblica nacional), de los Estados (administracin pblica estadal), de los Municipios (administracin pblica municipal) y de las otras entidades polticas territoriales que establece el artculo 16 de la Constitucin, entre las cuales se destacan los Distritos Metropolitanos cuyos rganos ejercen el Poder Municipal. Pero la Administracin Pblica del Estado venezolano, en los tres niveles territoriales de distribucin vertical del Poder Pblico, no se agota en los rganos y entes de la Administracin Pblica ejecutiva (que ejercen el Poder Ejecutivo), pues tambin comprende los otros rganos de los Poderes Pblicos que desarrollan las funciones del Estado de carcter sublegal. En tal sentido, en el nivel nacional, los rganos que ejercen el Poder Ciudadano (Fiscala General de la Repblica, Contralora General de la Repblica y Defensora del Pueblo) y el Poder Electoral (Consejo Nacional Electoral), sin la menor duda, son rganos que integran la Administracin Pblica del Estado, organizados con autonoma funcional respecto de los rganos que ejercen otros poderes del Estado. En cuanto a los rganos que ejercen el Poder Judicial, los que conforman la Direccin Ejecutiva de la Magistratura mediante la cual el Tribunal Supremo de Justicia ejerce la direccin, gobierno y adminis-

tracin del Poder Judicial, tambin son parte de la Administracin Pblica del Estado. En consecuencia, en los trminos de la seccin segunda del Ttulo IV de la Constitucin, la Administracin Pblica del Estado no slo est conformada por rganos que ejercen el Poder Ejecutivo, sino por los rganos que ejercen el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, y por la Direccin Ejecutiva de la Magistratura que en ejercicio del Poder Judicial tiene a su cargo la direccin, el gobierno y la administracin del Poder Judicial. Para desarrollar los principios constitucionales relativos a la Administracin Pblica, se ha dictado la Ley Orgnica de la Administracin Pblica (en lo adelante LOAP) (G.O. N 37.305 de 17-10-2001), la cual, como lo indica su artculo 1, tiene por objeto general: 1) Establecer los principios y bases que rigen la organizacin y el funcionamiento de la Administracin Pblica; 2) Establecer los principios y lineamientos de la organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica Nacional y de la administracin descentralizada funcionalmente; 3) Regular los compromisos de gestin; 4) Crear mecanismos para promover la participacin y el control sobre las polticas y resultados pblicos; y 5) Establecer las normas bsicas sobre los archivos y registros pblicos. Siendo una ley nacional, por supuesto, sus disposiciones son bsicamente aplicables a la Administracin Pblica Nacional (art. 2). La Ley, sin embargo, no define qu ha de entenderse por ello; pero de su normativa se deduce que abarca la Administracin Pblica que conforman los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo Nacional y aqullos que conforman la Administracin Pblica nacional descentralizada sometida al control de aqul, con forma de derecho pblico. 3

En cuanto a la Administracin Pblica que conforman los dems rganos del Poder Pblico Nacional, es decir, los que a nivel nacional ejercen el Poder Judicial, el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, las disposiciones de la Ley Orgnica slo se les aplican supletoriamente (art. 2). En cuanto a los rganos que ejercen el Poder Legislativo, respecto de las funciones administrativas que realicen, conforme al artculo 2 de la Ley Orgnica, tambin se les podrn aplicar sus disposiciones supletoriamente. En relacin con los rganos de los Poderes Pblicos que derivan de la distribucin territorial del Poder Pblico, conforme al artculo 2 de la LOAP los principios y normas (de la Ley Orgnica) que se refieran en general a la Administracin Pblica, o expresamente a los Estados, Distritos metropolitanos y Municipios, sern de obligatoria observancia por stos, quienes desarrollarn los mismos dentro del mbito de sus respectivas competencias. En cuanto a las dems regulaciones de la Ley Orgnica, rige el mismo principio de su posible aplicacin supletoria a las Administraciones Pblicas de los Estados y Municipios (art. 2). En todo caso, la LOAP trae la siguiente definicin de rganos y entes de la Administracin Pblica, lo que contribuye a precisar el mbito orgnico de sus regulaciones. De acuerdo con el artculo 15 de la ley, se considera ente toda organizacin administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurdica propia distinta de la Repblica, de los Estados, de los Distritos metropolitanos y de los Municipios. El artculo 15 de la ley LOAP define como rganos, las unidades administrativas de la Repblica, los Estados, los Distritos metropolitanos y entes pblicos a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo. Curiosamente, en esta enumeracin se omiti a los Municipios, lo que sin duda fue una inadvertencia involuntaria. 4

Nuestro propsito, en estas notas, es analizar el conjunto de principios que rigen la Administracin Pblica tal como se han establecido en la Constitucin y en la Ley Orgnica. Para ello, analizaremos en primer lugar, los principios fundamentales que rigen respecto de todos los rganos que ejercen el Poder Pblico y por tanto, de los que conforman la Administracin Pblica; en segundo lugar, los principios relativos a la actividad de la Administracin Pblica; en tercer lugar, los principios relativos a la competencia; y en quinto lugar, los derechos de los administrados frente a la Administracin Pblica. I. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES RELATIVOS A LA ADMINISTRACIN PBLICA

Entre los principios fundamentales relativos a la Administracin Pblica, se destacan aquellos que son comunes a todos los rganos que ejercen el Poder Pblico, entre los cuales deben mencionarse: el principio de legalidad, el principio de la responsabilidad de los funcionarios y del Estado, y el principio de finalidad de la Administracin Pblica. 1. El principio de la legalidad

El primer principio relativo a la Administracin Pblica y a todos los rganos del Estado en general, es el principio de legalidad que deriva del artculo 137 de la Constitucin, que dispone:
La Constitucin y la Ley definirn las atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.

Esta norma recoge el principio del artculo 117 de la Constitucin de 1961, pero con una nueva redaccin, de la cual se debe destacar que no se habla de atribuciones del Poder Pblico, lo cual era impropio, ya que el Poder Pblico es una potestad constitucional y no un rgano; sino de las atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico,

cuyas actividades son las que deben sujetarse a la Constitucin y a las leyes. Este principio de legalidad o de actuacin en conformidad con el derecho, por tanto, implica que las actividades que realicen todos los rganos que ejercen el Poder Pblico y no slo los que conforman la Administracin Pblica, deben someterse a la Constitucin y a las leyes. La consecuencia de ello, en un Estado de derecho como el que organiza la Constitucin de 1999, es que las actividades contrarias al derecho estn sometidas al control tanto de la jurisdiccin constitucional (art. 334) como de la jurisdiccin contencioso administrativa (art. 259), cuyos tribunales pueden anularlos. En relacin con la Administracin Pblica, la LOAP expresa formalmente el principio vinculndolo a la competencia, para lo cual, adems, precisa la jerarqua de las fuentes del derecho aplicable a la Administracin, as:
Artculo 4. La Administracin Pblica se organiza y acta de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignacin, distribucin y ejercicio de sus competencias se sujeta a la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los actos administrativos de carcter normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley, en garanta y proteccin de las libertades pblicas que consagra el rgimen democrtico a las personas.

Se destaca de esta norma, como se dijo, la indicacin formal de la jerarqua de las fuentes del derecho: 1) la Constitucin, 2) las leyes y 3) los actos administrativos normativos; y la referencia al principio teleolgico de la sumisin a la ley, cuyo fin es la garanta y proteccin de las libertades pblicas propias del rgimen democrtico. Las fuentes del derecho, adems, para ser tales, deben haberse dictado formal y previamente a la actividad que se regule, lo que implica la proscripcin de la retroactividad de la ley. El principio de la legalidad, adems, se erige como un principio en el cual se fundamenta la Administracin Pblica, definindose como

el sometimiento pleno a la ley y al derecho (art. 141), y es una de las misiones fundamentales de los rganos del Poder Ciudadano, consistente en velar por la aplicacin del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del Estado (art. 274). Adicionalmente, el artculo 8 de la LOAP recoge la previsin del artculo 7 de la Constitucin, y precisa que todos los funcionarios de la Administracin Pblica estn en la obligacin de cumplir y hacer cumplir la Constitucin. Toda autoridad, por tanto, deriva y debe ejecutarse conforme a la Constitucin. 2. El principio de la responsabilidad de los funcionarios

El segundo principio fundamental que rige para todos los rganos del Estado, es decir, que ejercen el Poder Pblico, y por supuesto, para la Administracin Pblica, es el regulado en el artculo 139 de la Constitucin, que recoge otra norma tradicional de nuestro constitucionalismo, y es el principio de la responsabilidad individual de los funcionarios pblicos en el ejercicio del Poder Pblico. Dispone dicha norma que:
El ejercicio del Poder Pblico acarrea responsabilidad individual por abuso o desviacin de poder o por violacin de esta Constitucin o de la Ley.

Esta norma recoge el principio del artculo 121 de la Constitucin de 1961, pero agregando a la desviacin de poder dentro de los supuestos que generan responsabilidad del funcionario. En consecuencia, la responsabilidad de los funcionarios cuando en ejercicio del Poder Pblico causen daos, puede originarse por abuso de poder, es decir, por el llamado vicio en la causa de los actos estatales (falso supuesto, por ejemplo); por desviacin de poder, que es el vicio en la finalidad del acto estatal, al usarse el poder conferido para perseguir fines distintos a los establecidos en la norma atributiva de

competencia; y en general, por violacin de la Constitucin o de la Ley, es decir, en general, por contrariedad al derecho. La Constitucin, por otra parte, y tambin siguiendo una larga tradicin de nuestro constitucionalismo, reitera el principio de la responsabilidad de los funcionarios pblicos pero, en particular, respecto de los actos que dicten, ordenen o ejecuten, que violen o menoscaben los derechos garantizados constitucionalmente; responsabilidad que puede ser civil, penal y administrativa, sin que pueda servirles de excusa rdenes superiores que reciba el funcionario. (art. 25). Este mismo principio lo repite el artculo 8 de la LOAP, en relacin con los funcionarios de la Administracin Pblica. En estos casos, conforme al artculos 10 de la LOAP, y sin perjuicio del derecho de acceso a la justicia establecido en la Constitucin (art. 26) y la ley, los particulares cuyos derechos humanos hayan sido violados o menoscabados por un acto u orden de un funcionario pblico pueden, directamente o a travs de su representante, acudir ante el Ministerio Pblico para que ste ejerza las acciones a que hubiere lugar para hacer efectiva la responsabilidad civil, laboral, militar, penal, administrativa o disciplinaria en que hubiere incurrido dicho funcionario. Igualmente, pueden acudir ante la Defensora del Pueblo para que sta inste al Ministerio Pblico a ejercer dichas acciones y, adems, para que la Defensora del Pueblo solicite ante el Consejo Moral Republicano que adopte las medidas a que hubiere lugar con respecto a tales funcionarios, de conformidad con la ley. A los efectos, incluso, de la posibilidad de exigencia de responsabilidad, la LOAP establece el principio de rendicin de cuentas, al disponer su artculo 11 que las autoridades y funcionarios de la Administracin Pblica deben rendir cuentas de los cargos que desempeen en los trminos y condiciones que determine la ley.

3.

El principio de la responsabilidad patrimonial del Estado

Una de las innovaciones importantes de la Constitucin de 1999 en materia de rgimen general del ejercicio del Poder Pblico, es la previsin expresa del principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, es decir, de las personas jurdicas estatales, bsicamente la que resultan de la distribucin vertical del Poder Pblico (Repblicas, Estados y de Municipios); por los daos y perjuicios que causen los funcionarios en ejercicio de sus funciones. En la Constitucin de 1961, el principio de la responsabilidad del Estado se deduca de la previsin del artculo 47, que estableca que las personas no podan pretender que los entes estatales los indemnizaren sino por daos causados por autoridades legtimas en ejercicio de su funcin pblica; y del artculo 206, que regulaba la jurisdiccin contencioso administrativa (equivalente al artculo 259 de la Constitucin de 1999), al atribuirle a los tribunales de dicha jurisdiccin, competencia para dictar sentencias de condena "al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados n responsabilidad de la Administracin". En la nueva Constitucin, sin embargo, se incluy una norma expresa en la materia, con el siguiente texto:
Artculo 140: El Estado responder patrimonialmente por los daos que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin sea imputable al funcionamiento de la Administracin Pblica.

La expresin "funcionamiento de la Administracin Pblica" admite que la responsabilidad del Estado se origine cuando la lesin se derive tanto del funcionamiento normal como del funcionamiento anormal de la Administracin Pblica. La expresin Administracin Pblica utilizada en este artculo, en todo caso, debe interpretarse conforme se utiliza la expresin en el Ttulo IV de la Constitucin, donde est ubicada, abarcando no slo la 9

Administracin Pblica conformada por los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo, sino la conformada por los rganos que ejercen el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, as como la Administracin Pblica que constituye la Direccin Ejecutiva de la Magistratura del Tribunal Supremo de Justicia. La redaccin de la norma, sin embargo, no permite su aplicacin a los casos de responsabilidad del Estado legislador, causada, por ejemplo, al sancionar una ley. En cuanto a la responsabilidad del Estado por actos judiciales o de los jueces, sta, sin embargo, s est regulada expresamente en los artculos 49,8 y 255 de la Constitucin. El principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, por la actividad de la Administracin Pblica, por otra parte, lo reitera el artculo 14 de la LOAP, sealando que
La Administracin Pblica ser responsable ante los particulares por la gestin de sus respectivos rganos, de conformidad con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios por su actuacin. La Administracin Pblica responder patrimonialmente por los daos que sufran los particulares, siempre que la lesin sea imputable a su funcionamiento.

4.

El principio de finalidad de la Administracin Pblica

La Constitucin de 1999 en forma expresa establece que la Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos (art. 141); lo que reitera el artculo 3 de la LOAP, sustituyendo, sin embargo, la expresin ciudadanos por particulares, agregando que en su actuacin la Administracin Pblica debe dar preferencia a la atencin de los requerimientos de la poblacin y a la satisfaccin de sus necesidades (art. 5). Por su parte, el artculo 3 de la LOAP, seala que el principal objetivo de la organizacin y funcionamiento de la Administracin P10

blica, es dar eficacia a los principios, valores y normas consagrados en la Constitucin y, en especial, conforme se indica en el artculo 19 de la Constitucin, garantizar a todas las personas, conforme al principio de progresividad y sin discriminacin alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos. La Administracin Pblica, agrega el artculo 5 de la LOAP, debe asegurar a los particulares la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con ella; adems, debe tener entre sus objetivos, la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones pblicas, de acuerdo con las polticas fijadas y teniendo en cuenta los recursos disponibles, determinando al respecto las prestaciones que proporcionan los servicios de la Administracin Pblica, sus contenidos y los correspondientes estndares de calidad. II. LOS PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

De acuerdo con el artculo 141 de la Constitucin, la Administracin Pblica se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Estos principios los repite el artculo 12 de la LOAP al precisar que la actividad de la Administracin Pblica se desarrollar con base en los principios de economa, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza. Asimismo, se efectuar dentro de parmetros de racionalidad tcnica y jurdica. Tales principios, con anterioridad, tambin haban sido definidos como principios de la actividad administrativa por la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos de 1982, en cuyo artculo 30 se enu-

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meraron los de principios de economa, eficacia, celeridad e imparcialidad. 1. El principio de la simplicidad

El artculo 12 de la LOAP dispone que la simplificacin de los trmites administrativos ser tarea permanente de los rganos y entes de la Administracin Pblica, as como la supresin de los que fueren innecesarios, todo de conformidad con los principios y normas que establezca la ley correspondiente. Por ello, estando la Administracin Pblica al servicio de los ciudadanos y, en general, de los particulares o administrados, la misma, debe desarrollar su actividad y organizarse de manera que los particulares:
1. Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redaccin formal de documentos administrativos, y recibir informacin de inters general por medios telefnicos, informticos y telemticos. 2. Puedan presentar reclamaciones sin el carcter de recursos administrativos, sobre el funcionamiento de la Administracin Pblica. 3. Puedan acceder fcilmente a informacin actualizada sobre el esquema de organizacin de los rganos y entes de la Administracin Pblica, as como a guas informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y prestaciones que ellos ofrecen. (art. 6)

En particular, debe recordarse que la Ley de Simplificacin de Trmites Administrativos de 1999, se destin especficamente a desarrollar, en detalle este principio de la simplificacin con el objeto de racionalizar las tramitaciones que realizan los particulares ante la Administracin Pblica; mejorar su eficiencia, pertinencia y utilidad, a fin de lograr mayor celeridad y funcionalidad en las mismas; reducir los gastos operativos; obtener ahorros presupuestarios; cubrir insuficiencias de carcter fiscal y mejorar las relaciones de la Administracin Pblica con los ciudadanos.

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2.

El principio de la informacin general (internet)

A fin de dar cumplimiento a los principios establecidos en la LOAP, sta dispone (art. 12) que los rganos y entes de la Administracin Pblica debern utilizar las nuevas tecnologas que desarrolle la ciencia, tales como los medios electrnicos, informticos y telemticos, para su organizacin, funcionamiento y relacin con las personas. En tal sentido, por disposicin expresa de la Ley Orgnica, cada rgano y ente de la Administracin Pblica debe establecer y mantener una pgina en la internet, que debe contener, entre otra informacin que se considere relevante, los datos correspondientes a su misin, organizacin, procedimientos, normativa que lo regula, servicios que presta, documentos de inters para las personas, as como un mecanismo de comunicacin electrnica con dichos rganos y entes disponible para todas las personas va internet (art. 12). Esta obligacin debe cumplirse por todos los rganos y entes de la Administracin Pblica antes del 17 de abril de 2002 (Disposiciones Transitorias Primera, LOAP). 3. El principio de la publicidad de los actos generales

Todos los reglamentos, resoluciones y actos administrativos de carcter general dictados por la Administracin Pblica debern ser publicados, sin excepcin, en la Gaceta Oficial de la Repblica, segn el caso, en el medio de publicacin oficial del Estado, Distrito metropolitano o Municipio correspondiente (art. 13). La norma recoge el principio general del comienzo de la eficacia de los actos administrativos de efectos generales (normativos) o de carcter general (destinados a varios sujetos de derecho), sujetndolo a la publicacin en la Gaceta Oficial. El artculo 13, sin embargo, adems de referirse a los reglamentos (siempre de carcter normativo) y a los actos administrativos de carc-

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ter general, menciona a las resoluciones. Estas, conforme a la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (art. 16) son los actos administrativos que emanan de los Ministros del Ejecutivo Nacional, por lo que las mismas, sean o no de efectos generales o de carcter general, deben publicarse en la Gaceta Oficial. En cuanto a los Estados, Distritos Metropolitanos y Municipios, los actos de los mismos de orden normativo o de carcter general, tambin deben publicarse en la correspondiente publicacin oficial de las entidades respectivas. 4. El principio de la sujecin a los planes, metas y objetivos

Los rganos y entes de la Administracin Pblica, en su funcionamiento, deben sujetarse a las polticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratgicos y compromisos de gestin (art. 18). En particular, en cuanto a la actividad de las unidades administrativas sustantivas de los rganos y entes de la Administracin Pblica, se debe corresponder y ceir a su misin, y la actividad desarrollada por las unidades administrativas de apoyo tcnico y logstico se debe adaptar a la de aqullas (art. 19). 5. El principio de la eficacia

La actividad de los rganos y entes de la Administracin Pblica debe perseguir el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de gestin, bajo la orientacin de las polticas y estrategias establecidas por el Presidente de la Repblica, por el gobernador, el alcalde segn el caso (art. 19). En todo caso, el funcionamiento de los rganos y entes de la Administracin Pblica, debe comprender el seguimiento de las activida-

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des, as como la evaluacin y control del desempeo institucional y de los resultados alcanzados (art. 18). 6. El principio de la adecuacin de los medios financieros a los fines

La asignacin de recursos a los rganos y entes de la Administracin Pblica se debe ajustar estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el logro de sus metas y objetivos. En todo caso, el funcionamiento de la Administracin Pblica debe propender a la utilizacin racional de los recursos humanos, materiales y presupuestarios (art. 20). La Administracin Pblica adems, debe procurar que sus unidades de apoyo administrativo no consuman un porcentaje del presupuesto destinado al sector correspondiente mayor que el estrictamente necesario. A tales fines, los titulares de la potestad organizativa de los rganos y entes de la Administracin Pblica, previo estudio econmico y con base en los ndices que fueren ms eficaces de acuerdo al sector correspondiente, deben determinar los porcentajes mnimos de gasto permitido en unidades de apoyo administrativo (art. 20). Por otra parte, conforme al artculo 21 de la LOAP el tamao y la estructura organizativa de los rganos y entes de la Administracin Pblica deben ser proporcionales y consistentes con los fines y propsitos que les han sido asignados. Las formas organizativas que adopte la Administracin Pblica deben ser suficientes para el cumplimiento de sus metas y objetivos y deben propender a la utilizacin racional de los recursos del Estado. Sin perjuicio de sus unidades estratgicas propias, el artculo 20 de la Ley Orgnica autoriza a los rganos de la Administracin Pblica para incluir oficinas tcnicas de carcter estratgico, integradas por un cuerpo multidisciplinario de asesores cuya remuneracin se puede establecer por va contractual con base en honorarios profesionales u otras modalidades fijadas de conformidad con la ley, al margen de la 15

escala de los sueldos y salarios de la Administracin Pblica, con el objeto de obtener una asesora tcnica de mxima calidad y eficiencia. 7. El principio de la privatizacin

En los casos en que las actividades de los rganos y entes de la Administracin Pblica, en ejercicio de potestades pblicas que por su naturaleza lo permitan, fueren ms econmicas y eficientes mediante la gestin del sector privado o de las comunidades, dichas actividades deben ser transferidas a stos, de conformidad con la ley, reservndose la Administracin Pblica la supervisin, evaluacin y control del desempeo y de los resultados de la gestin transferida (art. 20). 8. El principio de coordinacin

Conforme al artculo 23 de la LOAP, las actividades que desarrollen los rganos y entes de la Administracin Pblica deben estar orientadas al logro de los fines y objetivos del Estado, para lo cual deben coordinar su actuacin bajo el principio de unidad orgnica. La organizacin de la Administracin Pblica debe comprender la asignacin de competencias, relaciones, instancias y sistemas de coordinacin necesarios para mantener su orientacin institucional de conformidad con la Constitucin y la ley. 9. El principio de cooperacin

Conforme al principio del artculo 136 de la Constitucin, la Administracin Pblica Nacional, la de los Estados, la de los Distritos metropolitanos y la de los Municipios deben colaborar entre s y con las otras ramas de los Poderes Pblicos en la realizacin de los fines del Estado (art. 24).

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10. El principio de lealtad institucional Dispone el artculo 25 de la LOAP que la Administracin Pblica Nacional, la de los Estados, la de los Distritos metropolitanos y la de los Municipios deben actuar y relacionarse de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deben:
1. Respetar el ejercicio legtimo de sus competencias por parte de las otras administraciones. 2. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada a las otras administraciones. 3. Facilitar a las otras administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. 4. Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras administraciones pudieran requerir para el ejercicio de sus competencias.

III. LOS PRINCIPIOS RELATIVOS A LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA 1. La reserva legal en la asignacin de la titularidad de la potestad organizativa

De acuerdo con el artculo 15 de la LOAP los rganos y entes de la Administracin Pblica se crean, modifican y suprimen por los titulares de la potestad organizativa conforme a lo establecido en la Constitucin y la ley. Por tanto, la titularidad de la potestad organizativa slo puede ser asignada por la Constitucin o la ley. En cuanto a la Constitucin, esta atribuye a la Asamblea Nacional potestad organizativa respecto de la Administracin Pblica Nacional, al asignarle la competencia genrica para legislar en las materias de la competencia nacional (art. 187,9), definiendo el artculo 156, como de 17

la competencia del Poder Pblico Nacional, las siguientes materias que tienen relacin con la organizacin de la Administracin Pblica en sentido general: ord. 8. La organizacin de la Fuerza Armada; ord. 10. La organizacin del Distrito Capital y de las dependencias federales; ord. 31. La organizacin y administracin nacional de la Justicia, del Ministerio Pblico y de la Defensora del Pueblo; y el ord. 32. La organizacin de los rganos del Poder Pblico Nacional y dems rganos e instituciones nacionales del Estado. Adems, expresamente se le atribuye a la Asamblea Nacional competencia en materia de organizacin administrativa respecto de otros rganos del Poder Pblico Nacional como los del Poder Ciudadano, en general, (art. 273) y, en particular, la Contralora General de la Repblica (art. 290); los del Poder Electoral (art. 292), y la Procuradura General de la Repblica (art. 247) que est integrada del Poder Ejecutivo Nacional. La Asamblea Nacional tambin tiene atribuida la titularidad de la potestad organizativa en materia de organizacin de los Municipios y dems entidades locales, con la obligacin de establecer diferentes regmenes para dicha organizacin (art. 169). La Constitucin, por otra parte, en relacin con la Administracin Pblica Nacional, estableci la reserva legal slo en relacin con la creacin de los institutos autnomos (art. 142); pero en cuanto a la organizacin de la Administracin Pblica Nacional centralizada, asign la potestad organizativa al Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros, dentro de los principios y lineamientos sealados en la Ley Orgnica (art. 236,20). 2. La titularidad para la organizacin de la Administracin Pblica Central Nacional

En efecto, de acuerdo con lo establecido en el artculo 236, ordinal 20 de la Constitucin, corresponde al Presidente de la Repblica en 18

Consejo de Ministros, fijar el nmero, organizacin y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administracin Pblica Nacional, as como tambin la organizacin y funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los principios y lineamientos que seale la correspondiente ley orgnica. Se vari, en esta forma, de manera sustancial, el sistema de la Constitucin de 1961, que segua la tradicin constitucional iniciada desde el siglo XIX, y que rigidizaba la organizacin ministerial que slo la ley poda determinar (art. 193). En desarrollo de esta potestad organizativa de rango constitucional atribuida al Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, el artculo 58 de la Ley Orgnica le atribuye la facultad para fijar, mediante decreto, el nmero, denominacin, competencia y organizacin de los ministerios y otros rganos de la Administracin Pblica Nacional, con base en parmetros de adaptabilidad de las estructuras administrativas a las polticas pblicas que desarrolla el Poder Ejecutivo Nacional y en los principios de organizacin y funcionamiento establecidos en la presente ley. Conforme a esta atribucin, el Presidente de la Repblica dict el Decreto N 1475 de 17-10-2001 (G.O. N 37.305 de 17-10-01) sobre organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica Central, donde se regulan catorce (14) Ministerios y se enumeran sus competencias. El Decreto establece, adems, la estructura organizativa bsica de cada Ministerio, integrada por el Despacho del Ministro y los Despachos de los Viceministros; estando estos ltimos integrados en orden jerrquico descendente as: Direcciones Generales, Direcciones de lnea y Divisiones (arts. 16 y 17). Cada Ministerio, en todo caso, debe estar regulado internamente por un Reglamento Orgnico dictado por el Presidente en Consejo de Ministros, previa propuesta del respectivo Ministro (art. 18), en el cual se deben determinar la estructura y las funciones de los Viceminis19

tros y de las dems dependencias que integran cada Ministerio (art. 17). 3. Requisitos para la creacin y modificacin de rganos y entes

En todo caso, el artculo 16 de la LOAP dispone que la creacin de rganos y entes administrativos se debe sujetar a los siguientes requisitos: 1. Indicacin de su finalidad y delimitacin de sus competencias o atribuciones. 2. Determinacin de su forma organizativa, su ubicacin en la estructura de la Administracin Pblica y su adscripcin funcional y administrativa. 3. Previsin de las partidas y crditos presupuestarios necesarios para su funcionamiento. En las correspondientes leyes de presupuesto se deben establecer partidas destinadas al financiamiento de las reformas organizativas que se programen en los rganos y entes de la Administracin Pblica. La supresin o modificacin de rganos y entes administrativos se debe adoptar mediante actos que gocen de rango normativo igual o superior al de aqullos que determinaron su creacin o ltima modificacin. Adems, conforme al artculo 58 de la LOAP, el reglamento de la misma debe determinar el rgano que debe velar por la consistencia de la organizacin de los Ministerios y otros rganos de la Administracin Pblica Nacional. Esta fue, en su tiempo, la funcin que ejerci la Comisin de Administracin Pblica de la Presidencia de la Repblica (1958-1974).

20

4.

El principio de la previsin financiera

No pueden crearse nuevos rganos que supongan duplicacin de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de stos (art. 16). Adems, no pueden crearse nuevos rganos o entes en la Administracin Pblica que impliquen un aumento en el gasto recurrente de la Repblica, los Estados, los Distritos metropolitanos o de los municipios, sin que se creen o prevean nuevas fuentes de ingresos ordinarios de igual o mayor magnitud a la necesaria para permitir su funcionamiento (art. 17). 5. El principio de simplicidad y transparencia de la organizacin administrativa

La organizacin de la Administracin Pblica debe perseguir la simplicidad institucional y la transparencia en su estructura organizativa, asignacin de competencias, adscripciones administrativas y relaciones interorgnicas. Adems, la estructura organizativa debe prever la comprensin, acceso, cercana y participacin de los particulares de manera que les permitan resolver sus asuntos, ser auxiliados y recibir la informacin que requieran por cualquier medio (art. 22) 6. El principio de jerarqua

Los rganos de la Administracin Pblica debe estar jerrquicamente ordenados y relacionados de conformidad con la distribucin vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los rganos de inferior jerarqua estn sometidos a la direccin, supervisin y control de los rganos superiores de la Administracin Pblica con competencia en la materia respectiva (art. 28).

21

En consecuencia, los rganos administrativos pueden dirigir las actividades de sus rganos jerrquicamente subordinados mediante instrucciones y rdenes. Cuando una disposicin especfica as lo establezca o se estime conveniente por razn de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y rdenes de servicio se deben publicar en la Gaceta Oficial que corresponda (art. 43). Dispone el artculo 28 de la LOAP que el incumplimiento por parte de un rgano inferior de las rdenes e instrucciones de su superior jerrquico inmediato obliga a la intervencin de ste y acarrea la responsabilidad de los funcionarios o funcionarias a quienes sea imputable dicho incumplimiento, salvo lo dispuesto en el artculo 8 de esta Ley (art. 28). Este artculo 8 recoge el principio del artculo 25 de la Constitucin en el sentido de establecer la responsabilidad de los funcionarios pblicos por las violaciones de los derechos garantizados en la Constitucin sin que les sirvan de excusa rdenes superiores. En consecuencia, si la orden del superior implica una violacin de un derecho constitucional, y si el funcionario inferior la cumple, compromete su propia responsabilidad. La salvedad que parece implica la norma del artculo 28 de la LOAP sera que el funcionario inferior no incurrira en responsabilidad por incumplimiento de una orden superior, cuando la misma implique violacin de un derecho constitucional. IV. LOS PRINCIPIOS RELATIVOS A LA COMPETENCIA 1. La obligatoriedad de la competencia

La competencia otorgada a los rganos y entes de la Administracin Pblica es de obligatorio cumplimiento y debe ser ejercida bajo las condiciones, lmites y procedimientos establecidos legalmente.

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La competencia, por tanto, es irrenunciable, indelegable, improrrogable y no puede ser relajada por convencin alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y dems actos normativos (art. 26). 2. La incompetencia y la nulidad

Toda actividad realizada por un rgano manifiestamente incompetente o usurpada por quien carece de autoridad pblica es nula y sus efectos se tendrn por inexistentes (art. 26). Se recoge as, el principio establecido en el artculo 138 de la Constitucin, con la misma redaccin del artculo 119 de la Constitucin de 1961, conforme al cual "Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos". El supuesto de usurpacin de autoridad, que es la manifestacin ms grave de la incompetencia, apunta al hecho de que una persona no investida de autoridad, ejerza una funcin que corresponde a un rgano estatal. Se trata de una incompetencia constitucional que acarrea la nulidad absoluta de los actos que dicte el usurpador. 3. La asignacin genrica de competencia

En el caso que una disposicin legal o administrativa otorgue una competencia a la Administracin Pblica, sin especificar el rgano o ente que debe ejercerla, se entiende que corresponde al rgano de la Administracin Central con competencia en razn de la materia. De existir un ente competente en razn de la materia, le corresponde a ste el ejercicio de dicha competencia (art. 27). En el caso que una disposicin legal o administrativa otorgue una competencia a un rgano o ente de la Administracin Pblica sin determinar la unidad administrativa competente, se entiende que su ejercicio corresponde a la unidad administrativa con competencia por razn de la materia y el territorio, del segundo nivel jerrquico del respectivo rgano o ente (art. 27).

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4.

La desviacin de la competencia

La LOAP establece los siguientes mecanismos de desviacin de la competencia: la descentralizacin, la desconcentracin, la encomienda de gestin, la delegacin, y la avocacin. A. La descentralizacin a. Tipos de descentralizacin

La LOAP distingue dos tipos descentralizacin: la territorial y la funcional.


a. La descentralizacin poltico territorial

Con el propsito de profundizar la democracia y de incrementar la eficiencia y eficacia de la gestin de la Administracin Pblica, el artculo 30 de la LOPA dispone que se pueden descentralizar competencias y servicios pblicos de la Repblica a los Estados y Municipios, y de los Estados a los Municipios, de conformidad con la Constitucin y la ley. Recoge, as, esta norma los principios descentralizadores que estn establecidos en los artculos 157, 158 y 165 de la Constitucin.
b. La descentralizacin funcional

Dispone el artculo 29 de la LOAP que los titulares de la potestad organizativa pueden crear entes descentralizados funcionalmente cuando el mejor cumplimiento de los fines del Estado as lo requiera, en los trminos y condiciones previstos en la Constitucin y en la presente Ley. El mismo artculo 29 de la LOAP establece los siguientes dos tipos de entes descentralizados funcionalmente. 24

En primer lugar, los entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado, los cuales estn conformados por las personas jurdicas constituidas y regidas de acuerdo a las normas del derecho privado en los trminos de la LOAP, y son de dos tipos:
a. Entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales, que son aquellos entes descentralizados funcionalmente que no realicen actividades de produccin de bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan fundamentalmente del presupuesto de la Repblica, los Estados, los Distritos metropolitanos, o los Municipios. b. Entes descentralizados funcionalmente con fines empresariales, que son aquellos cuya actividad principal sea la produccin de bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan fundamentalmente de esta actividad.

En segundo lugar, estn los entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho pblico, conformados por aquellas personas jurdicas creadas y regidas por normas de derecho pblico, las cuales pueden perseguir fines empresariales o no empresariales, al igual que pueden tener atribuido el ejercicio de potestades pblicas. En relacin con estos ltimos, slo por ley pueden crearse las personas jurdicas de derecho pblico; principio que deriva de lo dispuesto en el artculo 142 de la Constitucin que recogi la disposicin del artculo 230 de la Constitucin de 1961 al prever que los institutos autnomos slo pueden crearse por ley; y que tales instituciones, as como los intereses pblicos en corporaciones o entidades de cualquier naturaleza, estn sujetos al control del Estado, en la forma que la ley establezca. En todo caso, conforme al mismo artculo 29 de la LOAP la descentralizacin funcional puede revertirse por medio de la modificacin del acto que le dio origen.

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b.

Efectos de la descentralizacin funcional y territorial sobre la competencia

La descentralizacin funcional o territorial transfiere la titularidad de la competencia y, en consecuencia, transfiere cualquier responsabilidad que se produzca por el ejercicio de la competencia o de la gestin del servicio pblico correspondiente, en la persona jurdica y en los funcionarios y funcionarias del ente descentralizado (art. 32). B. La desconcentracin administrativa a. La transferencia de competencias

Para el cumplimiento de las metas y objetivos de la Administracin Pblica, el artculo 31 de la LOAP dispone que se puede adaptar su organizacin a determinadas condiciones de especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones de sus rganos superiores a sus rganos inferiores, mediante acto normativo de conformidad con la presente Ley. En todo caso, la desconcentracin funcional o territorial, transfiere nicamente la atribucin. La persona jurdica en cuyo nombre acte el rgano desconcentrado ser responsable patrimonialmente por el ejercicio de la atribucin o el funcionamiento del servicio pblico correspondiente, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios y funcionarias que integren el rgano desconcentrado y se encuentren encargados de la ejecucin de la competencia o de la gestin del servicio pblico correspondiente (art. 32). b. Las potestades de control

Los ministerios u otros rganos de control, nacionales, estadales, de los distritos metropolitanos o municipales, respecto de los rganos desconcentrados, tienen las siguientes atribuciones numeradas en el artculo 177 de la LOAP: 26

1. 2. 3.

Definir la poltica a desarrollar por tales entes, a cuyo efecto formularn las directivas generales que sean necesarias. Ejercer permanentemente funciones de coordinacin, supervisin y control. Evaluar en forma continua el desempeo y los resultados de su gestin e informar oportunamente al Presidente o Presidenta de la Repblica, gobernador o gobernadora, alcalde o alcaldesa, segn corresponda. Informar trimestralmente al organismo u rgano nacional, estadal, del distrito metropolitano o municipal, encargado de la planificacin acerca de la ejecucin de los planes por parte de los entes. Proponer al Presidente o Presidenta de la Repblica, gobernador o gobernadora, o alcalde o alcaldesa, segn corresponda, las reformas necesarias a los fines de crear, modificar o eliminar las entidades descentralizadas funcionalmente que respectivamente le estn adscritas. Las dems que determinen las leyes nacionales, estadales y las ordenanzas y sus reglamentos.

4.

5.

6.

c.

La reversin de la desconcentracin

La desconcentracin de atribuciones en rganos inferiores de los entes pblicos tambin puede revertirse mediante la modificacin o derogacin del instrumento jurdico que le dio origen (art. 31). C. La encomienda de gestin a. La encomienda a entes descentralizados funcionalmente

Los rganos de adscripcin de entes descentralizados funcionalmente en la Administracin Pblica Nacional, de los Estados, de los Distritos metropolitanos y de los Municipios, pueden encomendar, total o parcialmente, la realizacin de actividades de carcter material o tcnico de determinadas competencias a sus respectivos entes descentralizados funcionalmente por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos para su desempeo, de conformidad con las formalidades que determinen la LOAP y su Reglamento (art. 39).

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La encomienda de gestin no supone cesin de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del rgano encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carcter jurdico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda (art. 39). b. La encomienda convenida entre administraciones pblicas territoriales

Cuando la encomienda se establezca entre rganos de las administraciones de distintos niveles territoriales o entre entes pblicos, se debe adoptar mediante convenio cuya eficacia queda supeditada a su publicacin en la Gaceta Oficial de la Repblica o en el medio de publicacin equivalente estadal o municipal (art. 40). c. Requisitos

La encomienda de gestin debe decidirse por acto motivado, en el cual se debe identificar los rganos o entes entre los cuales se transfiere el ejerci de la gestin, y determinar la fecha de inicio de su vigencia. Cuando en la encomienda no se determine esta fecha de inicio, se entiende que comienza desde su publicacin en la Gaceta Oficial o en el medio de divulgacin oficial del Estado, del Distrito metropolitano del Municipio correspondiente (art. 42). D. La delegacin a. Tipos de delegacin

La Ley distingue tres tipos de delegacin: la interorgnica, la subjetiva y la de gestin.

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a.

La delegacin interorgnica

El artculo 34 de la LOAP autoriza al Presidente de la Repblica, al Vicepresidente Ejecutivo, los Ministros, los Viceministros, los Gobernadores, los Alcaldes y los superiores jerrquicos de los rganos y entes de la Administracin Pblica para delegar las atribuciones que les estn otorgadas por ley a los rganos o funcionarios inmediatamente inferiores bajo su dependencia, de conformidad con las formalidades que determine la LOAP y su Reglamento (art. 34). Los funcionarios del rgano al cual se haya delegado una atribucin sern responsables por su ejecucin (art. 37). Los actos administrativos derivados del ejercicio de las atribuciones delegadas, a los efectos de los recursos correspondientes, se tendrn como dictados por la autoridad delegante (art. 37).
b. La delegacin intersubjetiva

El artculo 33, por otra parte, denomina delegacin intersubjetiva el acto mediante el cual la Administracin Pblica Nacional, la de los Estados, la de los Distritos metropolitanos y la de los Municipios deleguen las competencias que les estn otorgadas por ley a sus respectivos entes descentralizados funcionalmente, de conformidad con las formalidades que determine la presente Ley y su reglamento (art. 33). La delegacin intersubjetiva, en los trminos establecidos por la LOAP, transfiere la responsabilidad por su ejercicio al ente delegado. Los funcionarios o funcionarias del ente delegado encargados del ejercicio de la competencia delegada sern responsables personalmente por su ejecucin, sin perjuicio de la responsabilidad personal del funcionario o de los funcionarios que integren los rganos encargados de su ejecucin en dicho ente (art. 36).

29

c.

La delegacin de gestin y de firma

El artculo 38 de la LOAP autoriza al Presidente de la Repblica, al Vicepresidente Ejecutivo, los Ministros, los Viceministros, los Gobernadores, los Alcaldes y las autoridades de superior jerarqua de la Repblica, de los Estados, de los Distritos metropolitanos, de los Municipios y de los entes de la Administracin Pblica, para delegar la gestin, total o parcial de determinadas atribuciones a los rganos bajo su dependencia, as como la firma de documentos en funcionarios o funcionarias adscritos a los mismos, de conformidad con las formalidades previstas en la LOAP y su Reglamento (art. 38). Conforme al artculo 38 de la LOAP, en ningn caso procede la delegacin de firmas en los supuestos de actos administrativos de carcter sancionatorio ni en los casos en los cuales no procede la delegacin interorgnica a intersubjetiva previstos en el artculo 35 de la LOAP. En todo caso, los actos administrativos que se firmen por delegacin de gestin indicarn esta circunstancia y sealarn la identificacin del rgano delegante (art. 42). b. Los requisitos formales de la delegacin

El acto contentivo de la delegacin cualquiera sea su tipo, intersubjetiva o interrganica, y de la delegacin de gestin, debe ser motivado, identificar los rganos o entes entre los que se transfiera el ejercicio de la competencia o la gestin administrativa y determinar la fecha de inicio de su vigencia. En los casos de delegacin, en que no se determine la fecha de inicio de su vigencia, se entiende que sta comienza desde su publicacin en la Gaceta Oficial de la Repblica o el medio de divulgacin oficial del Estado, del Distrito metropolitano o del Municipio correspondiente (art. 42).

30

c.

Limitacin a las delegaciones intersubjetivas e interrganicas

Conforme al artculo 35 de la LOAP y sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitucin o en leyes especiales, la delegacin intersubjetiva o interrganica no procede en los siguientes casos: 1. Cuando se trate de la adopcin de disposiciones de carcter normativo. 2. Cuando se trate de la resolucin de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. 3. Cuando se trate de competencias o atribuciones ejercidas por delegacin. 4. En aquellas materias que as se determinen por norma con rango de ley. d. Publicacin

Las delegaciones intersubjetivas y su revocacin deben publicarse en la Gaceta Oficial de la Administracin Pblica correspondiente (art. 35). e. Indicacin expresa de que se acta por delegacin

Las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin deben indicar expresamente esta circunstancia y se consideran dictadas por el rgano delegante (art. 35). f. Revocacin de la delegacin

La delegacin ser revocable en cualquier momento por el rgano que la haya conferido (art. 35).

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E.

La avocacin

El artculo 41 de la LOAP autoriza al Presidente de la Repblica, al Vicepresidente Ejecutivo, a los Ministros, a los Viceministros, a los Gobernadores, a los Alcaldes, y a los superiores jerrquicos de los rganos y entes de la Administracin Pblica, para poder avocarse al conocimiento y resolucin de un asunto cuya resolucin corresponda ordinariamente o por delegacin a sus rganos jerrquicamente subordinados, cuando razones de ndole tcnica, econmica, social, jurdica o de inters pblico lo hagan pertinente. La avocacin comprende las actividades materiales y las decisiones que correspondan al ejercicio de las atribuciones aplicables al caso, de conformidad con las formalidades que determinen la LOAP y el Reglamento respectivo. El mismo artculo 41 de la LOAP dispone que, en todo caso, la avocacin se debe realizar mediante acuerdo motivado que debe ser notificado a los interesados en el procedimiento, si fuere el caso, con anterioridad al acto administrativo definitivo que se dicte. Contra el acuerdo de avocacin no opera recurso, aunque podr impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra el acto administrativo definitivo que se dicte (art. 41). 5. La solucin de los conflictos de atribuciones

Cuando el rgano que est conociendo de un asunto se considere incompetente debe remitir las actuaciones al que estime con competencia en la materia. Si este ltimo rgano se considera a su vez incompetente, el asunto debe ser resuelto por el rgano superior jerrquico comn a ambos (art. 44). Los interesados pueden solicitar a los rganos que estn instruyendo el procedimiento que declinen el conocimiento del asunto en favor del rgano competente. Del mismo modo, pueden solicitar a este 32

ltimo que requiera la declinatoria del rgano que est conociendo del asunto (art. 44). Los conflictos antes mencionados slo pueden suscitarse entre unidades administrativas integrantes del mismo rgano o ente y con respecto a asuntos sobre los cuales no haya recado decisin administrativa definitiva o finalizado el procedimiento administrativo (art. 44). V. LOS DERECHOS DE LOS PARTICULARES FRENTE A LA ADMINISTRACIN PBLICA 1. El derecho a peticin

El derecho ms importante de los particulares frente a la Administracin Pblica es el derecho de peticin y a obtener oportuna respuesta, que establece el artculo 51 de la Constitucin. Este derecho lo refuerza la LOAP en cuanto a su garanta, al disponer en su artculo 9, que los funcionarios de la Administracin Pblica
tienen la obligacin de recibir y atender, sin excepcin, las representaciones, peticiones o solicitudes que les formulen los particulares en las materias de su competencia ya sea va fax, telefnica, electrnica, escrita u oral; as como de responder oportuna y adecuadamente tales solicitudes, independientemente del derecho que tienen los particulares de ejercer los recursos administrativos o judiciales correspondientes, de conformidad con la ley.

En caso de que un funcionario pblico se abstenga de recibir las representaciones o peticiones de los particulares o no den adecuada y oportuna respuesta a las mismas, deben ser sancionados de conformidad con la ley (Art. 9). Consecuencia del derecho de peticin son todas las regulaciones de la LOAP relativas al registro de presentacin de las peticiones.

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A.

Los registros de documentos presentados

Los rganos administrativos deben llevar un registro general en el que se debe hacer el correspondiente asiento de todo escrito o comunicacin que sea presentado o que se reciba en cualquier unidad administrativa propia. Tambin se debe anotar la salida de los escritos y comunicaciones oficiales dirigidas a otros rganos o particulares (art. 159). Los rganos administrativos pueden crear en las unidades administrativas correspondientes de su propia organizacin, otros registros con el fin de facilitar la presentacin de escritos y comunicaciones. Estos deben ser auxiliares del registro general, al que deben comunicar toda anotacin que efecten. Los asientos se deben anotar respetando el orden temporal de recepcin o salida de los escritos y comunicaciones, e indicar la fecha del da de la recepcin o salida. Concluido el trmite de registro, los escritos y comunicaciones deben ser cursados sin dilacin a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas (art. 160). B. Informacin sobre los registros

Los registros que la Administracin Pblica establezca para la recepcin de escritos y comunicaciones de los particulares o de rganos administrativos, deben instalarse en soporte informtico. El sistema debe garantizar la constancia, en cada asiento que se practique, de un nmero, epgrafe expresivo de su naturaleza, fecha de entrada, fecha y hora de su presentacin, identificacin del interesado, rgano administrativo remitente, si procede, y persona u rgano administrativo al que se enva, y, en su caso, referencia al contenido del escrito o comunicacin que se registra. 34

Asimismo, el sistema debe garantizar la integracin informtica en el registro general de las anotaciones efectuadas en los restantes registros del rgano administrativo (art. 161). Por otra parte, cada rgano o ente de la Administracin Pblica debe establecer los das y el horario en que deban permanecer abiertos sus oficinas, garantizando el derecho de las personas a la presentacin de documentos previsto en esta Ley (art. 163). Las Administracin Pblica debe hacer pblica y mantener actualizada una relacin de sus oficinas, sus sistemas de acceso y comunicacin, as como los horarios de funcionamiento (art. 163). C. Lugar de presentacin de documentos

Conforme al artculo 162 de la LOAP las solicitudes, escritos y comunicaciones que las personas dirijan a los rganos de la Administracin Pblica pueden presentarse:
1. 2. 3. 4. En la unidad correspondiente de los rganos administrativos a que se dirijan. En las oficinas de correo en la forma que reglamentariamente se establezca. En las representaciones diplomticas o delegaciones consulares de Venezuela en el extranjero. En cualquier otro que establezca la ley.

A los fines antes previstos pueden hacerse efectivos, por cualquier medio, tales como giro postal o telegrfico, o mediante transferencia dirigida a la oficina pblica correspondiente, cualesquiera tributos que haya que satisfacer en el momento de la presentacin de solicitudes y escritos a la Administracin Pblica (art. 162).

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D.

Devolucin de documentos originales a los presentantes

El artculo 167 de la LOAP dispone que los documentos originales emanados de los interesados y dirigidos a los rganos o entes de la Administracin Pblica para la tramitacin de un asunto, deben devolverse a sus presentantes cuando as lo solicitaren y siempre que consignen copia fiel y exacta de ellos en el expediente. 2. Los derechos de los administrados en el procedimiento administrativo

El artculo 7 de la LOAP establece el siguiente conjunto de derechos de los particulares en sus relaciones con la Administracin Pblica:
1. Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que tengan inters, y obtener copias de documentos contenidos en ellos. 2. Identificar a las autoridades y a los funcionarios o funcionarias al servicio de la Administracin Pblica bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. 3. Obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportndola junto con los originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en un procedimiento. 4. Formular alegatos y presentar documentos en los procedimientos administrativos en los trminos o lapsos previstos legalmente. 5. No presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate. 6. Obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. 7. Acceder a los archivos y registros de la Administracin Pblica en los trminos previstos en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la ley.

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8. Ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades, funcionarios y funcionarias, los cuales estn obligados a facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. 9. Ejercer, a su eleccin y sin que fuere obligatorio el agotamiento de la va administrativa, los recursos administrativos o judiciales que fueren procedentes para la defensa de sus derechos e intereses frente a las actuaciones u omisiones de la Administracin Pblica, de conformidad con la ley.

3.

El derecho a la participacin

Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitucin y en leyes especiales, conforme al artculo 135 de la LOAP, los rganos y entes de la Administracin Pblica deben promover la participacin ciudadana en la gestin pblica. A tales fines, las personas pueden, directamente o a travs de las comunidades organizadas o las organizaciones pblicas no estatales legalmente constituidas, presentar propuestas y formular opiniones sobre la gestin de los rganos y entes de la Administracin Pblica. A los efectos de su participacin en la consulta sobre polticas y normas para la regulacin del sector respectivo, cada rgano o ente pblico debe llevar un registro de las comunidades organizadas y las organizaciones pblicas no estatales cuyo objeto se refiera al sector y que soliciten libremente su inscripcin (art. 135). 4. Las consultas pblicas obligatorias sobre actos de efectos generales A. Tipos de consulta a. La consulta a las comunidades organizadas y a las organizaciones pblicas no estatales

De acuerdo con el artculo 136 de la LOAP, cuando los rganos o entes pblicos, en su rol de regulacin, propongan la adopcin de normas legales, reglamentarias o de otra jerarqua, deben remitir el an-

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teproyecto para su consulta a las comunidades organizadas y las organizaciones pblicas no estatales inscritas en el registro sealado anteriormente (art. 135). Esta obligacin de consulta por tanto, se aplica en los casos de emisin de decretos leyes en virtud de una ley habilitante, o de reglamentos de cualquier tipo. En el oficio de remisin del anteproyecto correspondiente se debe indicar el lapso durante el cual se recibirn por escrito las observaciones, y el cual no comenzar a correr antes de los diez das hbiles siguientes a la entrega del anteproyecto correspondiente. b. La consulta pblica en general

Paralelamente al procedimiento anterior, el mismo artculo 135 de la LOAP dispone que el rgano o ente pblico correspondiente debe publicar en la prensa nacional la apertura del proceso de consulta indicando su duracin. De igual manera lo debe informar a travs de su pgina en la internet, en la cual se debe exponer el o los documentos sobre los cuales verse la consulta. Durante el proceso de consulta, cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro a que se refiere el artculo anterior. B. Carcter no vinculante de la consulta

El resultado del proceso de consulta no tiene carcter vinculante. En todo caso, una vez concluido el lapso de recepcin de las observaciones, el rgano o ente pblico debe fijar una fecha para que sus funcionarios o funcionarias, especialistas en la materia que sean convocados y las comunidades organizadas y las organizaciones pblicas no estatales intercambien opiniones, hagan preguntas, realicen observa38

ciones y propongan adoptar, desechar o modificar el anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo. (art. 135) C. El carcter obligatorio de la consulta y la sancin de nulidad absoluta

El artculo 137 de la LOAP establece que el rgano o ente pblico no puede aprobar normas para cuya resolucin sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean consultados, de conformidad con lo antes indicado. Las normas que sean aprobadas por los rganos o entes pblicos o propuestas por stos a otras instancias sern nulas de nulidad absoluta si no han sido consultadas segn el procedimiento antes indicado (art. 137). D. La excepcin en casos de emergencia

Sin embargo, en casos de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligacin del Estado en la seguridad y proteccin de la sociedad, el Presidente de la Repblica, el gobernador, el alcalde, segn corresponda, pueden autorizar la aprobacin de normas sin la consulta previa. En este caso, las normas aprobadas deben ser consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a las comunidades organizadas y las organizaciones pblicas no estatales. El resultado de la consulta deber ser considerado por la instancia que aprob la norma y sta puede ratificarla, modificarla o eliminarla (art. 137). 5. El derecho a la informacin administrativa

El artculo 143 de la Constitucin establece un conjunto normativo innovador sobre rgimen de la informacin administrativa, consagrado el derecho de los ciudadanos a ser informados oportuna y verazmente por la Administracin Pblica, sobre el estado de las actuaciones en 39

que estn directamente interesados, y a conocer las resoluciones definitivas que se adopten; el derecho a ser noticiados de los actos administrativos y a ser informados de los trmites del procedimiento administrativo. Estos principios los ha desarrollado la LOAP estableciendo que la Administracin Publica Nacional, de los Estados, de los Distritos metropolitanos y de los Municipios deben establecer sistemas que suministren a la poblacin la ms amplia, oportuna y veraz informacin sobre sus actividades, con el fin de ejercer el control social sobre la gestin pblica. Cualquier particular puede solicitar de los rganos y entes de la Administracin Pblica la informacin que desee sobre la actividad de stos de conformidad con la ley (art. 138). Todos los rganos y entes de la Administracin Pblica deben mantener permanentemente actualizadas y a disposicin de las personas, en las unidades de informacin correspondientes, el esquema de su organizacin y la de los rganos adscritos, as como guas informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y prestaciones aplicables en el mbito de su competencia y de sus rganos adscritos (art. 139). En cuanto a los documentos en poder de la Administracin Pblica, el artculo 158 de la LOAP, dispone que ser objeto de peridica publicacin la relacin de los documentos que estn en poder de las Administracin Pblica sujetos a un rgimen de especial publicidad por afectar a la colectividad en su conjunto y cuantos otros puedan ser objeto de consulta por los particulares. Tambin deben ser objeto de publicacin regular las instrucciones y respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros rganos administrativos que comporten una interpretacin del derecho positivo o de los procedimientos vigentes a efectos de que puedan ser alegadas por los particulares en sus relaciones con la Administracin (art. 158). 40

6.

El derecho de acceso a los archivos y registros A. El derecho constitucional

El artculo 147 de la Constitucin, tambin regula el derecho de acceder a los archivos y registros administrativos, sin perjuicio de los limites aceptables dentro de una sociedad democrtica en materias relativas a seguridad interior y exterior, a investigacin criminal y a la intimidad de la vida privada, de conformidad con la ley que regule la materia de clasificacin de documentos de contenido confidencial o secreto. Este derecho lo regula igualmente el artculo 155 de la LOAP, al disponer que toda persona tiene el derecho de acceder a los archivos y registros administrativos, cualquiera sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, salvo las excepciones establecidas en la Constitucin y en la ley que regule la materia de clasificacin de contenido confidencial o secreto. B. Condiciones para el ejercicio

El derecho de acceso a los archivos y registros de la Administracin Pblica debe ser ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, a tal fin, formular peticin individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideracin con carcter potestativo, formular solicitud genrica sobre una materia o conjunto de materias. No obstante, cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un inters histrico, cientfico o cultural relevante, se podr autorizar el acceso directo de aquellos a la consulta de los expedientes (art. 156).

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C.

Las copias de documentos a. El derecho a copias

El derecho de acceso a los archivos y registros conlleva el de obtener copias simples o certificadas de los mismos, previo pago o cumplimiento de las formalidades que se hallen legalmente establecidas (art. 157). Por otra parte, todo aquel que presentare peticin o solicitud ante la Administracin Pblica tendr derecho a que se le expida, de conformidad con la Constitucin y la ley respectiva, copia certificada del expediente o de sus documentos (art. 168). Conforme al artculo 171 de la LOAP, para expedir copias certificadas por procedimientos que requieran del conocimiento y de la intervencin de tcnicos especiales, el rgano superior respectivo debe nombrar un experto para ejecutar la copia, quin debe prestar juramento de cumplir fielmente su cometido, antes de realizar el trabajo. Los honorarios del experto, de ser necesario, se deben fijar previamente en acto verificado ante el funcionario correspondiente y deben ser por cuenta del solicitante, quien debe consignarlos de conformidad con el reglamento respectivo. Los gastos y derechos que ocasionen la expedicin de copias certificadas, conforme a lo establecido en los artculos anteriores, deben ser por cuenta de los interesados. b. La expedicin de copias certificadas y su prohibicin respecto de documentos secretos o confidenciales

Las copias certificadas que solicitaren los interesados y las autoridades competentes se deben expedir por el funcionario correspondiente, salvo que los documentos y expedientes hubieran sido previa y formalmente declarados formalmente secretos o confidenciales de confor42

midad con ley que regule la materia de clasificacin de documentos de contenido confidencial o secreto (art. 169). c. Prohibicin de certificaciones de mera relacin

El artculo 170 de la LOAP, prohbe la expedicin de certificaciones de mera relacin, es decir, aquellas que slo tengan por objeto hacer constar el testimonio u opinin del funcionario declarante sobre algn hecho o dato de su conocimiento de los contenidos en los expedientes archivados o en curso, o de aquellos asuntos que hubiere presenciado por motivo de sus funciones. Sin embargo, pueden expedirse certificaciones sobre datos de carcter estadstico, no confidenciales o secretos, que consten en expedientes o registros oficiales que no hayan sido publicados y siempre que no exista prohibicin expresa al respecto. D. Limitaciones de exhibicin o inspeccin judicial de documentos

De acuerdo con el artculo 165 de la LOAP, no se puede ordenar la exhibicin o inspeccin judiciales de los documentos, archivos y registros administrativos de los rganos y entes de la Administracin Pblica, sino por los rganos a los cuales la ley atribuye especficamente tal funcin. Sin embargo, seala la norma que puede acordarse judicialmente la copia, exhibicin o inspeccin de determinado documento, expediente, libro o registro administrativo y se debe ejecutar la providencia, a menos que el rgano superior respectivo hubiera resuelto con anterioridad otorgarle al documento, libro, expediente o registro la clasificacin como secreto o confidencial, de conformidad con la Constitucin y la ley que regule la materia de clasificacin de contenido confidencial o secreto (art. 165).

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E.

Prohibicin de conservacin de documentos por los funcionarios pblicos

La LOAP expresamente prohbe a los funcionarios pblicos conservar para s documentos de los archivos de la Administracin Pblica y tomar o publicar copia de ellos sin autorizacin del rgano superior respectivo (art. 166). F. El acceso a los archivos

Conforme al artculo 164, el reglamento respectivo, es el que debe determinar los funcionarios que tendrn acceso directo a los documentos, archivos y registros administrativos de la Administracin Pblica. G. La consulta de documentos confidenciales o secretos

Para la consulta por otros funcionarios o particulares de los documentos, archivos y registros administrativos que hayan sido expresamente declarados como confidenciales o secretos de conformidad con la ley, debe requerirse autorizacin especial y particular del rgano superior respectivo, de conformidad con la ley que regule la materia de clasificacin de contenido confidencial o secreto (art. 164).

FGIL/PONENCIAS/PRINCIPIOS DEL REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

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