You are on page 1of 11

Analza kvality verejnho obstarvania na Slovensku v rokoch 2009-2011

Gabriel po
s pomocou dtovej analzy od CERGE (Filip Pertold, Jn Palguta, Pavla Nikolovov a Mrio Vozr) a z Podnikateskej aliancie Slovenska (Peter Kltik)

Janur 2012

tdia je vstupu projektu Transparency International Slovensku, CERGE-EI a zdruenia Oiven "Zlepenie systmov verejnho obstarvania v eskej a Slovenskej republike" podporen Siemens Integrity Initiative

Hlavn zistenia
priemern poet astnkov v tendroch vzrstol z 2,3 firmy v roku 2009 na 3,6 uchdzaa v roku 2011 zdvojnsobil sa objem tendrov, ktor pritiahli aspo p uchdzaov, a to z 10 na 22% objemu obstarvania km v roku 2009 obstarvatelia celkovo nakpili o 5% lacnejie ako plnovali, v roku 2011 to bolo a o 14 percent lacnejie kad druh tender sa robil v roku 2011 verejnou saou, rovnako ako v roku 2009, km v E s to a tri tvrtiny na znen cien a zven zujmu o tendre maj poda odhadu polovin podiel zmeny v legislatve, druhou polovicou je vplyv ekonomickej krzy z legislatvnych zmien mali najv pozitvny inok masvne zavedenie elektronickch aukci (koncom roka 2011 sa u kad tvrt tender robil e-aukciou) a sprsnenie uch sa vazn firmy zaloen menej ako rok pred vyhlsenm vsledkov tendra vyhrvaj s niou sporou ako starie vazn firmy

Kritria hodnotenia kvality a transparentnosti verejnch tendrov


V tejto tdii pouvame tri kritria kvality verejnho obstarvania: saivos alebo poetnos ponk (miera konkurencie), vka cenovej spory (miera efektvnosti) a podiel tzv. otvorench postupov (miera otvorenosti). Prv dva indiktory maj vyiu vpovedn hodnotu o kvalite procesu obstarvania ako tret (pozri niie Vplyv alch vybranch sektorov... str.7) . Treba pripomen, e km vo veobecnosti plat, e otvorenejie postupy, viac uchdzaov a vyie spory nasveduj o lepej kvalite nkupov, neplat to v jednotlivch prpadoch. Niekedy je rokovacie konanie vhodnejie ako otvoren sa, mlo uchdzaov me hovori o zkom trhu dodvateov, a vysok spora me znamena nsledne aj niiu kvalitu dodvky i neschopnos vaza predmet doda. Pri dostatone vekej vzorke a oisten dt od extrmnych prpadov vak povaujeme nami vybrat indiktory za vhodn pre analzu. Dta o verejnch obstarvaniach pochdzaj z oznmen o vsledkoch tendrov oficilne vydvanch Vestnkom verejnho obstarvania, ktor boli automatizovane prebran portlom Otvoren obstarvanie (tender.sme.sk). Tie boli ete nsledne preisten pri neplnosti i nedveryhodnosti (viac v prlohe .1). Celkovo s nasledujce zistenia zskan zo vzorky takmer 10 500 verejnch obstarvan v rokoch 2009 a 2011, kee sla o tendroch spred roka 2009 nie s prstupn v dostatonej kvalite. Nasledujce vsledky maj samozrejme aj svoje obmedzenia. Pouvame jednoduch korelcie a nie ekonometrick modely, ktor by mohli lepie odhali priny a dsledky. Pre hodnotenie kvality obstarvania poda nho vskumu iroko akceptovan a funkn modely bohuia neexistuj. Preto odporame bra vsledky s vedomm tchto metodologickch limitov.

Vvoj indiktorov kvality v SR v rokoch 2009 a 2011


A. Saivos Priemern poet ponk1 postupne rastie. V roku 2011 dosiahol 2,75 uchdzaov, pri ven zkaziek poda objemu dokonca na 3,58 firiem. Hlavnou bezprostrednou prinou zlepovania je znenie podielu zkaziek s jednm uchdzaom, ktor vak stle tvoria polovicu vetkch verejnch nkupov2. Pozitvnym trendom je zdvojnsobenie objemu tendrov, ktor pritiahli aspo p uchdzaov, a to z 10 na 22% objemu obstarvania.
Tabuka .1 2009 2 247 508 319 176 314 3 564 rozdelenie poda potu obstarvan poet 2010 2 083 736 430 245 369 3 863 2011 1 465 499 335 191 440 2 930 2009 1,95 63,0 % 14,3 % 9,0 % 4,9 % 8,8 % 100,0 % podiel 2010 2,19 53,9 % 19,1 % 11,1 % 6,3 % 9,6 % 100,0 % 2011 2,75 50,0 % 17,0 % 11,4 % 6,5 % 15,0 % 100,0 %

priemern poet uchdzaov zkazky s 1 uchdzaom zkazky s 2 uchdzami zkazky s 3 uchdzami zkazky s 4 uchdzami zkazky s 5 a viac uchdzami spolu

Tabuka .2

priemern poet uchdzaov zkazky s 1 uchdzaom zkazky s 2 uchdzami zkazky s 3 uchdzami zkazky s 4 uchdzami zkazky s 5 a viac uchdzami spolu

rozdelenie poda objemu vslednch obstaranch sm Set v eur podiel 2009 2010 2011 2009 2010 2011 2,32 2,50 3,58 1 778 888 973 942 263 495 502 219 620 47,4 % 35,1 % 37,8 % 467 893 512 785 424 012 256 021 379 12,5 % 29,3 % 19,3 % 730 044 299 494 092 907 205 077 155 19,4 % 18,4 % 15,5 % 396 700 085 175 907 123 70 975 837 10,6 % 6,6 % 5,3 % 382 830 655 285 551 257 293 022 934 10,2 % 10,6 % 22,1 % 3 756 357 523 2 683 238 794 1 327 316 925 100,0 % 100,0 % 100,0 %

V porovnan s krajinami Eurpskej nie m vak Slovensko stle o doha. Poda tdie PwC pre Eurpsku komisie bolo v saivosti tendrov Slovensko za roky 2006-10 plne najhorie s priemerom 2,1 uchdzaa. Najlepie boli panielsko (8,8) a Nemecko (7,6) priom priemer E bol 5,4 uchdzaa.3 B. Cenov spora Cenov sporu rtame ako podiel rozdielu medzi predpokladanou a vslednou sumou na pvodnej predpokladanej sume. Aj tento indiktor sved o zlepen. Km v roku 2009 obstarvatelia celkovo nakpili o 5.3% lacnejie ako plnovali, v roku 2011 to bolo a o takmer 14 percent lacnejie. spory
poet ponk definujeme rovnako ako Vestnk verejnho obstarvania, teda poet ponk, ktor preli kvalifikanmi kritriami (neboli vyraden) a boli aj posudzovan pri vyhodnocovan ponk 2 zhruba 60% takchto nkupov je robench rmcovmi zmluvami, o s zmluvy vinou roben na tyri roky, priom po vodnej sai u obstarvate dokupuje objemy poda potreby od toho istho vaznho dodvatea 3 PwC. Public Procurement in Europe. Cost and effectiveness. Prepared for the European Commission, March 2011, str. 96
1

v priemere poda potu obstarvan (bez venia objemom zkaziek) s zhruba polovin, ale rastci trend je zachovan, aj ke jeho dynamika je miernejia.
Tabuka .3 priemern spora rozdelenie poda potu obstarvan 2009 3,8 % 2010 4,6 % 2011 7,3 %

Tabuka .4 priemern spora

rozdelenie poda objemu vslednch obstaranch sm 2009 5,3 % 2010 7,1 % 2011 13,9 %

C. Podiel otvorench postupov Podiel verejnch sa bol aj v roku 2011 rovnak ako v roku 2009 - tmto najotvorenejm postupom sa postupovalo v polovici tendrov (rok 2010 je ovplyvnen netypickmi vmi infratruktrnymi zkazkami, preto nie je pre porovnanie zaujmav). Mierny nrast vidno pri pouvan uch sa. Podiel najmenej otvorenho postupu, ke sa vyber dopredu jedin dodvate - rokovacieho konania bez zverejnenia, ostva stabiln okolo 8 percent. Negatvne je vak porovnanie sel v rokoch 2009 a 2011 po ven objemom obstarvania, kde vidno stup od verejnch sa smerom k um saiam ako aj k rokovacm konaniam bez zverejnenia.
Tabuka .5 2009 301 11 1 240 1 786 1 225 3 564 rozdelenie poda potu obstarvan poet podiel 2010 2011 2009 2010 342 235 8,4 % 8,9 % 14 5 0,3 % 0,4 % 5 0 0,0 % 0,1 % 634 300 6,7 % 16,4 % 1 412 1 494 50,1 % 36,6 % 1 456 896 34,4 % 37,7 % 3 863 2 930 100,0 % 100,0 %

Rokovacie konanie bez zverejnenia Rokovacie konanie so zverejnenm San dialg Uia sa Verejn sa 4 Rmcov dohoda spolu

2011 8,0 % 0,2 % 0,0 % 10,2 % 51,0 % 30,6 % 100,0 %

Tabuka .6

rozdelenie poda objemu vslednch obstaranch sm Set v mil. eur 2009 2010 324,7 281,4 14,6 33,1 2,9 15,6 575,4 1 161,0 2 561,0 1 044,0 277,5 147,6 3 756,0 2 683,0 2011 221 6,2 0,0 357,6 677,4 64,6 1 327,0 2009 8,6 % 0,4 % 0,1 % 15,3 % 68,2 % 7,4 % 100,0 % podiel 2010 10,5 % 1,2 % 0,6 % 43,3 % 38,9 % 5,5 % 100,0 % 2011 16,7 % 0,5 % 0,0 % 26,9 % 51,0 % 4,9 % 100,0 %

Rokovacie konanie bez zverejnenia Rokovacie konanie so zverejnenm San dialg Uia sa Verejn sa Rmcov dohoda spolu
4

Rmcov dohoda sa pouva na opakovan dlhie trvajce dodvanie predmetov u len od vybratch uchdzaov. Dohode predchdza jeden z postupov verejnho obstarvania. V oficilnych dtach nie je mon identifikova, ktor postup sa spja s ktorou rmcovou dohodou.

Krajiny E v priemere pouvaj verejn sae a pri troch tvrtinch tendrov (teda o polovicu viac ako u ns), a pri polovici objemu (rovnako ako v SR). Rokovacie konania bez zverejnenia sa v E pouvaj len v 6% percentch tendrov (8% v SR) a pri 4% objemu (tvornsobok v SR).5

Faktory vvoja kvality obstarvania


Obdobie 2009-11 je charakterizovan dvoma hlavnmi skupinami faktorov vplvajcimi na verejn obstarvanie na Slovensku: ekonomick krza a legislatvne zmeny. Vrazn spomalenie a prepad ekonomiky SR mohol prirodzene zvi jednak poet uchdzaov bojujcich o verejn zkazky, a jednak mohol potiahnu ceny nadol. Naprklad vrazn znenie cien stavebnch prc sa stalo predmetom verejnej diskusie a dokonca aj politickho boja.6 Druhm pravdepodobnm dvodom zvenia kvality obstarvania s legislatvne zmeny. Od leta 2010 plat verejn sub novej vldnej koalcie zavdza elektronick aukcie, ktor prinaj niie ceny aj vyiu as.7 Od 1.aprla 2011 plat aj zkonn povinnos pouva e-aukcie pri nadlimitnch zkazkch pre tovary, a kde je to mon, aj pre sluby a stavebn prce. Od rovnakho dtumu novela zkona o verejnom obstarvan . 58/2011 zvila minimlny poet uchdzaov v uch saiach na desa namiesto piatich (v prpade e prde viac ponk ako tieto prahy), zruil sa vonej reim pre tzv. neprioritn sluby, a zvil sa objem dokumentcie, ktor obstarvatelia musia zverejova. Pri uren podielu uvedench dvoch skupn faktorov na kvalitu obstarvania meme poui len hrub odhad. Ten vychdza z faktu, e prnos kadho alieho uchdzaa do potu piatich uchdzaov v tendri tatisticky vychdza na 1,5-2% (potom postupne kles).8 Ide o odhad z predkrzovch asov v E bez venia objemom zkaziek. Ak teda medzi rokmi 2009 a 2011 u ns vzrstol priemern poet uchdzaov o zhruba jednu firmu, zodpovedal by tomu nrast cenovej spory do dvoch percentulnych bodov. spora sa vak zdvihla o 3,5 percentulneho bodu, teda o zhruba dvojnsobok. Takouto vahou prdeme k zveru, e krza by mohla vysvetova polovicu pozitvnych zmien v kvalite verejnch nkupov, km zkonn i neformlne zmeny formulovan novou vldou stoja za druhou polovicou spechu. Zaujmav je pozrie sa podrobnejie na jednotliv legislatvne zmeny. Nasledovn grafy ukazuj, nakoko vznamn tieto zmeny s.
PwC, str.14 Krza zniuje ceny stavebnch prc a materilov, TK/sme.sk, 21.6.2009 http://ekonomika.sme.sk/c/4899894/kriza-znizuje-ceny-stavebnych-prac-a-materialov.html ttu ponkaj viac ne polovin zavu u na tvrt sek dianice, Krajanov D., SME, 27.9.2011 http://ekonomika.sme.sk/c/6073992/statu-ponukaju-viac-nez-polovicnu-zlavu-uz-na-stvrty-usek-dialnice.html
6 5

Sikov-Beblav E., atnkov S., Kltik P., 2011 Elektronick aukcie vo verejnom obstarvan: Teria a prax na Slovensku, Transparency International Slovensko , ako aj po G., Kltik P., Tunega M., 2011. Vplyv elektronickch aukci na efektivitu verejnho obstarvania: prv vsledky, Transparency International Slovensko 8 European Commission, Public Procurement Supplement, July 2009, str.27

A. Elektronick aukcie Zavedenie e-aukci bolo razantn v roku 2011, ke sa v priemere za cel rok zadalo osem percent objemu obstarvania touto formou. Zhruba kad ieste obstarvanie sa robilo e-aukciou.
Tabuka .7 2009 24 3 540 rozdelenie poda potu obstarvan poet podiel 2010 2011 2009 2010 89 461 0,7 % 2,3 % 3 774 2 469 99,3 % 97,7 %

aukn postup neaukn postup

2011 15,7 % 84,3 %

Tabuka .8

rozdelenie poda objemu vslednch obstaranch sm 2009 8 251 238 3 748 106 286 3 756 357 523 set 2010 86 763 068 2 596 475 727 2 683 238 794 podiel 2011 2009 2010 2011 105 931 086 0,2 % 3,2 % 8,0 % 1 221 385 840 99,8 % 96,8 % 92,0 % 1 327 316 925 100,0 % 100,0 % 100,0 %

aukn postup neaukn postup spolu

Pri pohade na vvoj po tvrrokoch vidno, e v druhej polovici roka 2011 to bola u dokonca tvrtina tendrov. Graf .1 Podiel potu verejnch obstarvan, ktor boli realizovan formou elektronickej aukcie

Poda tdie Transparency International Slovensko zo septembra 2011 na zklade u uskutonench e-aukci m tento postup dobr vsledky. Ich spory s oproti neauknej forme dvojnsobn a priahuj aj v priemere o pol uchdzaa viac.9

po et al., 2011.

B. Prsnejie uie sae Novelou platnou od 1.aprla 2012 si koalcia subovala obmedzi umel zniovanie potu uchdzaov na p, a zdvihla toto minimum na desa (o je poet aie umoujci kartelov dohody firiem). Vvoj spor a saivosti od druhho tvrroka 2011 ukazuje na zhruba tretinov zlepenie.
Tabuka .9 2011 Q1 2011 Q2 2011 Q3 2011 Q4 poet zkaziek 74 94 87 45 objem zkaziek spolu 135 012 807 86 994 229 97 935 410 37 679 146 priemern spora - ven poda potu zkaziek 6,6 % 9,1 % 9,0 % 10,8 % priemern spora - ven poda objemu zkaziek 6,3 % 11,2 % 7,7 % 9,9 % priem. poet uchdzaov - ven poda potu zkaziek 2,64 2,97 2,71 3,24 priem. poet uchdzaov - ven poda objemu zkaziek 2,33 2,92 2,63 3,43

C. Neprioritn sluby Rovnako od 1.aprla 2011 plat, e tzv. neprioritn sluby (napr. prvne, hotelov, vzdelvacie sluby) sa obstarvaj v tandardnom reime, km dovtedy mali obstarvatelia menej povinnost pri zverejovan vyhlsen i odvodovan priamych vberov. tvrron sla naznauj nejednoznan vvoj (skr pokles pri sporch, nrast pri konkurencii). Navye je objem v tvrtom tvrroku oproti predchdzajcim 6-19 krt ni. Zrejme je potrebn sledova dlh vvoj tohto indiktora, lebo obzvl hodnoty spor s pri tvrrokoch vemi labiln.
Tabuka .10 poet zkaziek objem zkaziek spolu priemern spora - ven poda potu zkaziek priemern spora - ven poda objemu zkaziek priem. poet uchdzaov - ven poda potu zkaziek priem. poet uchdzaov - ven poda objemu zkaziek 2011 Q1 2011 Q2 58 48 14 643 618 28 975 777 3,4 % 1,9 % 3,2 % 0,4 % 2,03 1,81 2,10 2,67 2011 Q3 33 9 156 487 1,8 % 0,8 % 2,27 2,74 2011 Q4 25 1 474 488 2,1 % 4,7 % 2,16 2,16

Vplyv alch vybranch faktorov na vsledky vo verejnom obstarvan na Slovensku10


Nasledovn as tdie sa zameriava na irie skmanie faktorov, ktor by mohli ovplyvova indiktory kvality verejnho obstarvania. Bliie sme sa pozreli, o a ako ovplyvuje vsledn sporu a poet firiem zastnench v tendri. A. Vsledn spora Aj dta zo slovenskch verejnch obstarvan potvrdzuj, e na cenu m pozitvny vplyv vy poet ponk. Efekt je najsilnejch do prvch piatich uchdzaov, ke kad alia ponuka zniuje vysaen cenu o 2 a 3%. Ako sme uviedli vyie, tento vzah je zrejme trochu slab v nekrzovch asoch.

10

Tto sekcia bola roben v spoluprci s vskumnkmi CERGE-EI na vzorke Janur 2009-August 2011

Graf .2 Vzah potu ponk vo verejnch tendroch a vslednej cene oproti predpokladanej

Podobne m vznamn vplyv aj zvolen postup obstarvania. Najniie ceny dosahuj verejn sae ( 11 percentulnych bodov vyia spora ako priemer), naopak najniie spory vychdzaj z rokovacch konan bez zverejnenia (o 12 bodov menej oproti priemeru). Najvyie spory vykazuje san dialg, no tento postup sa pouva pri pecifickch prpadoch.

Tabuka .11: Vsledn cena verzus postupy obstarvania


Postup Rokovacie rokovanie zverejnenia Uia sa Verejn sa San dialg Rozdiel oproti priemernej spore +12,2 % -5,6 % -10,7 % -13,6 %

Niia cena svis aj s vekom vaznho uchdzaa. Firmy zaloen pr mesiacov pred vstupom do tendra s asto kritizovan ako elov a mu signalizova nekal postupy. Nae dta ukazuj, e firmy s menej ako rokom od zaloenia po vazstvo v tendri ponkaj v priemere len polovin spory ako uchdzai s dlhm psobenm na trhu.

Tabuka .12: spora verzus vek dodvatea


Vek dodvatea Menej ako 6 mesiacov 6 mesiacov - 1rok Rozdiel oproti priemernej spore - 3,9 % - 2,1 % 8

1 rok - 2 roky 2 roky - 3 roky Viac ako 3 roky

- 7,6 % - 7,5 % -7%

Vsledn spora nem vzah k objemu zkazky. Plat teda, e poda dt sa daj podobn percentulne spory dosahova pri mench ale aj vch zkazkch (v dostupnch dtach sme ale skmali len nadlimitn, podlimitn a iastone podprahov zkazky). Podobne sme nenali rozdiel ani v spore poda toho, i s zkazky hraden z E fondov alebo nie. Pozreli sme sa na spory aj z inho uhla. Ak faktory najviac svisia so zkazkami, pri ktorch nebola iadna spora vo vaznej ponuky oproti predpokladanej cene? Ide hlavne o sluby a potom tovary objednvan poda rmcovch zmlv, v ktorch v 75% vystupuje len jedna ponuka. B. Poet ponk Poet ponk v rokoch 2009-11 postupne rstol. Najviac sa vak zmenili zaiatkom roka 2011, a to najm pri stavebnch prcach. Graf .3 Vvoj priemernho potu ponk vo verejnch obstarvaniach

Priemern poet ponk na tender


6 5 Poet ponk 4 3 2 1 0 Tovary Sluby Staveb. prce

Poet ponk svis aj s postupmi obstarvania. Poda oakvania je v priemere najviac uchdzaov pri verejnej a potom uej sai, a to hlavne pri stavebnch prcach, a najmenej pri rokovacom konan bez zverejnenia.

Tabuka .13 Priemern poet ponk pri rznych postupoch obstarvania za 2009-11
Postup obstarvania Rokovacie konanie bez zverejnenia San dialg Uia sa Verejn sa
CELKOM TOVARY SLUBY STAVEBN PRCE

1,05 2 2,53 2,97

1,06 3 1,77 2,14

1,01 1 1,93 2,84

1,34 2,33 2,67 4,61

Vek dodvatea poda dt nehr rolu, a pri zkazkch z eurofondov je rozdiel relatvne mal. Mierne viac saivosti je v zkazkch platench eurofondami, o zrejme svis s tm, e pre tieto obstarvania s astejie pouvan verejn sae.

10

Prloha . 1 Postup pri isten dt zo zdrojov tender.sme.sk: 1.) Vber vetkch vsledkov verejnho obstarvania za obdobie 1.1.2009 - 13.1.2012. (ostalo 14 425 zznamov) 2.) Odstrnenie tch, ktor mali dtum odoslania oznmenia skr ako 1.1.2009 alebo ho nemali vyplnen vbec. (ostalo 13 687 zznamov) 3.) prava vetkch sm na sumy bez DPH. 4.) Oistenie sm o nezmysly - teda ke v bunke so sumou je hodnota, ktor nie je slo (napr. text "EUR" namiesto samotnej sumy). 5.) Odstrnenie obstarvan, kde pvodn alebo vsledn suma nie je definovan alebo je rovn nule. (ostalo 11 623 zznamov) 6.) Odstrnenie obstarvan, kde nie je definovan poet ponk alebo je poet ponk nulov. (ostalo 11 352 zznamov) 7.) V obstarvaniach, kde je definovan aj pvodn suma aj vsledn suma, sa d vypota spora. Ako 1 - vsledn / pvodn. Odstrnenie outlierov, teda obstarvan, kde sa dosiahla nerelna spora. Outlier je definovan nasledovne: prv uchdza me prinies teoreticky sporu najviac 25% oproti predpokladanej sume a prnos kadho alieho uchdzaa predstavuje 2/3 prnosu predchdzajceho (pri nekonenom pote uchdzaov sa tak d dosiahnu spora 75%). Pokia je teda pri nejakom obstarvan spora via, ako pripa tto defincia, je povaovan za outliera. Spodn hranica spory je definovan tak, e pri 0 uchdzaoch me by vsledn cena najviac 150% pvodnej (teda obstarvate mal zl odhad). Prnos kadho alieho uchdzaa predstavuje 2/3 prnosu predchdzajceho a pri nekonene vekom pote uchdzaov vsledn cena neme prekroi predpokladan sumu. Teda prnos prvho uchdzaa vychdza 1/9, resp. 11,1%. (ostalo 10 482 zznamov)

11