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Otro sobre ley 1420

Politica educativa I
publicado a la(s) 30/05/2010 17:59 por Maximiliano Chames [ actualizado el 30/05/2010 18:20 ]

La poltica educativa como herramienta de construccin nacional.


El proceso de sancin de la ley de educacin comn en Argentina

I. Introduccin.
El propsito del presente trabajo es analizar brevemente los factores que influyeron en el proceso socio-poltico que deriv en la sancin de la Ley Nacional de Educacin Comn, conocida frecuentemente como ley 1420. Integraran este anlisis un repaso del contexto histrico de Argentina de principios de la dcada de 1880 y los principales problemas polticos que enfrent el poder central durante esta etapa. As mismo, se realizar un somero detalle de los antecedentes legislativos nacionales e internacionales que fueron inspiracin y modelos para los principales impulsores de esta iniciativa. Finalmente se presentaran los debates en torno a las controversias centrales del proceso en general y el debate legislativo en particular, haciendo mencin especfica a las posiciones de los ms destacados exponentes de las mismas.

II. La construccin del Estado-Nacin en Argentina hacia 1880: avances y cuentas pendientes.
La sancin de la Constitucin de 1853 lejos de constituir una lnea de llegada, significo ms bien un punto de partida, una enunciacin de un proyecto de nacin, un programa por realizar, una ambicin por cumplir (Zanotti (1984) citado por Filmus, 1996) Este programa implicaba, desde un punto de vista de gobierno, resolver diferentes problemticas que requeran el desarrollo de las facultades que hacen a la definicin del Estado moderno, entendidas como la capacidad de (1) exteriorizar su poder (soberana), (2) institucionalizar su autoridad, (3) diferenciar su control e (4) internalizar una identidad colectiva. (Oszlak, 1978). Luego de resolver mayoritariamente el primer problema luego de las guerras por la independencia, el prximo desafo de nuestra organizacin nacional pas por lo que Natalio Botana denomin el problema de la reduccin a la unidad y las formas en que dicha tarea fue encarada por los distintos lderes polticos y militares entre 1820 y 1852. (Botana, 1986:26) Este dilema present, como en otros casos nacionales, la disyuntiva entre la construccin de la obediencia a partir del acuerdo o por medio de la coaccin. De ms esta decir cual fue la forma preeminente durante gran parte de la

primera mitad del siglo XIX. Pero luego de Caseros, primero el Acuerdo de San Nicols y luego la Constitucin de 1853, iniciarn una etapa de preeminencia de la estrategia del pacto, principalmente entre las provincias del interior. Sin embargo, las grandes diferencias en los proyectos de pas de estas y el puerto de Buenos Aires mantendran la opcin militar como dominante en la relacin entre ambos bloques a lo largo del periodo constitucional que se prolonga entre 1853 y la resolucin final de la disputa con la derrota de Buenos Aires y la federalizacin de la capital en 1880. Este periodo, principalmente durante las presidencias de Mitre, Sarmiento y Avellaneda, estar signado por el fortalecimiento paulatino del poder central (Puiggros, 2002), la estructuracin de intereses comunes entre las distintas elites provinciales y su manifestacin en un dispositivo poltico y la resolucin exitosa a favor del poder central de las distintas sublevaciones provinciales a travs de una compleja trama de acuerdos entre las distintas elites provinciales y funcionarios del gobierno nacional.(Botana, 1986) Precisamente la sucesiva imposibilidad de los intereses porteos de imponer a sus candidatos a la presidencia y la eleccin de Julio A. Roca como presidente deriv en la sublevacin de Buenos Aires, que sera la ltima provincia en someterse a la Nacin. Su derrota a manos de las fuerzas de Roca, marcara el fin de la etapa dura del orden y el comienzo de una nueva etapa, una etapa destinada a consolidar el progreso (Oszlak, 1977) bajo los objetivos de la diferenciacin del control poltico y la creacin de una identidad colectiva capaz de integrar bajo los intereses de los sectores dominantes a la totalidad de los argentinos y a la gran masa de inmigrantes que arribaban al pas (Bravo, 1984:28)

III. La poltica educativa hasta la sancin de la ley.


La derrota de Buenos Aires, la federalizacin de la capital y el correspondiente traspaso de mltiples escuelas a la orbita nacional, consolidaron la creciente conciencia de mltiples sectores de la elite gobernante acerca de la necesidad de la sancin de una legislacin nacional sobre educacin que permitiera avanzar hacia una poltica de identidad nacional. Desde la sancin de la Constitucin de 1853, haba un consenso sobre la importancia de la educacin como herramienta para la fortalecer el proyecto de pas. Sin embargo, la dualidad que la Carta Magna impuso respecto a las potestades de la Nacin y las provincias sobre la responsabilidad educativa, estimul dos debates centrales que al no poder resolverse fueron definiendo un sistema educativo fragmentado y sujeto a mltiples intereses.(Puiggros, 2003:73-4) El primer debate tuvo su eje dentro del liberalismo y gir alrededor de las posiciones de promover una educacin popular o una educacin de elites. Esta controversia dentro del los grupos gobernantes fue generando acciones de

gobierno orientadas tanto hacia la construccin de una educacin media dirigida hacia los sectores dirigentes, como hacia el desarrollo y el fortalecimiento de una educacin comn bajo control popular. El primero de los proyectos fue encarnado por Bartolom Mitre y tuvo como principales resultados la creacin de Colegios Nacionales en varias provincias. El segundo proyecto fue impulsado por Sarmiento, tanto en sus roles de carcter provinciales, como durante su presidencia y quedara reflejado profundamente en la sancin de la ley provincial de educacin comn de la Provincia de Buenos Aires en 1875. El segundo debate anticip lo que sera la contradiccin principal de las discusiones parlamentarias en el tratamiento de la ley en el Congreso de la Nacin. Este debate tuvo como contendientes a las posiciones laicas de los liberales y la posicin que reclamaba la potestad de la Iglesia Catlica como custodia de la moral y religin oficial consagrada por la Constitucin Nacional de participar en la enseanza y lo que hoy denominaramos la reproduccin cultural de la sociedad argentina. Este debate exceda las fronteras de nuestro pas, y constituy uno de los ejes centrales de la relacin del Vaticano con muchos de los estados de matriz liberal en Europa y Amrica Latina en el siglo XIX. Al igual que con el debate anterior, las mltiples interpretaciones que permita la normativa constitucional, postergara una solucin consensuada y habilitara la implementacin de dispositivos institucionales dismiles, atendiendo a la mayor o menor influencia que cada uno de los sectores tendra en los territorios. (Rivas, 2008:9)

IV. Los antecedentes del proyecto de ley.


El traspaso de las escuelas que la provincia de Buenos Aires posea en el nuevo territorio federal a la orbita nacional fue oficializado por un acuerdo y reglamentado por un decreto del Poder Ejecutivo en enero de 1881. Contemplaba el mantenimiento de la vigencia de la ley provincial de educacin comn de 1875 con ciertas modificaciones que estableca el decreto. As mismo, se creaba el Consejo Nacional de Educacin, a cuyo frente se design a Sarmiento y se instaba al Congreso a la sancin de una ley de Educacin Comn. Por iniciativa de Sarmiento se convoc a un Congreso de profesores y personas competentes para tratar en conferencias y en discusiones pedaggicas, cuestiones relativas a la enseanza y a la educacin popular(Weinberg, 1984:8). El Congreso Pedaggico de 1882 sera la caja de resonancia donde se amplificaran todos los debates que venimos mencionando en los prrafos anteriores. Durante el mismo, quedaran claramente delimitadas las fisuras de los actores polticos y pedaggicos en torno a la cuestin de la enseanza laica vs. la enseanza religiosa, que agrupaba a conservadores y liberales catlicos frente a liberales laicos y las posiciones en torno a la cuestin de la centralizacin-descentralizacin de la poltica educativa, que reuna a sectores

catlicos y liberales favorables a la educacin con control popular frente a los partidarios del frreo control del Estado central en temas educativos. La posicin vencedora en el congreso pedaggico fue la de los partidarios de una educacin laica bajo un fuerte control del poder central (Puigross, 2002:87) y sus conclusiones respecto a gratuidad de la educacin comn, la fijacin de un minimum de instruccin obligatoria, la prescripcin de la enseanza mixta, la proporcin de docentes y alumnos y la poltica de financiamiento tendran gran influencia en el articulado final de la ley que aprobara el Congreso Nacional. (Weinberg, 1984:11)

V. El debate parlamentario.
Sin haber cumplido con el propsito de redactar un nuevo proyecto, el Poder Ejecutivo Nacional enva a consideracin del Congreso el decreto de enero de 1881, el cual fue aprobado por la Cmara de Senadores de la Nacin con alguna modificaciones menores (Bravo, 1984:38). La Cmara de Diputados encomienda a la Comisin de Culto e Instruccin Pblica la redaccin de un proyecto de ley orgnica cuyo despacho ser finalmente presentado el da 9 de junio de 1883, a ms de un ao y medio del ingreso del proyecto en la Cmara Baja. El 4 de julio el miembro informante de la comisin Mariano Demara presenta el proyecto de ley dando comienzo a uno de los debates legislativos y de opinin pblica ms interesantes y apasionados de la historia argentina (Weinberg, 1984:13)(Bravo, 1984:39) Tal como mencionramos ms arriba, la dualidad y las interpretaciones diversas que la Constitucin Nacional generaban respecto a la educacin haban cristalizado un conjunto de legislacin y arreglos institucionales que favorecan a los intereses de los distintos actores y sus particulares puntos de vista segn su influencia en las distintas regiones del pas (Puiggros, 2003:8285). Segn Weinberg, el proyecto presentado por el Diputado Demara apuntaba precisamente a consolidar esta situacin y tornar la legislacin nacional a un conjunto de acciones declamativas sin efecto real sobre la realidad educativa.(Weinberg, 1984:13) Esta posicin de los sectores conservadores, de carcter mayoritaria en la Comisin redactora, ser resistida por el Diputado Leguizamn, quien redactar un proyecto alternativo en el espritu del Congreso Pedaggico y los lineamientos de los liberales laicistas. El debate parlamentario termin girando alrededor de la cuestin religiosa y los argumentos de las partes dieron muestra de la conflictiva relacin que Estado e Iglesia Catlica respecto al control de la reproduccin cultural de las comunidades y la regulacin de las actividades que ambas instituciones consideraban claves en la base de la sociedad y por lo tanto, lnea de combate de su influencia social. (ver cuadro N1)

Cuadro I Principales posiciones y argumentos en el debate parlamentario

Conservadores y liberales catlicos Liberales Laicistas

Inclusin de la religin en la enseanza Inclusin de la religin catlica dentro del minimum de instruccin obligatoria (Dip. Dimaria)

Dictado de la asignatura dentro del horario a cargo del maestro(Dip. Dimaria) La Constitucin es tolerante respecto al culto, la escuela debe ser tolerante. No puede invitarse a los inmigrantes a poblar el pas e imponerles una religin determinada.(O.Leguizamn)

El maestro es civil... no se exige para ser maestro condiciones de comunin determinada. La religin se enseara fuera del horario escolar a cargo de un sacerdote o ministro de cada culto.(O.Leguizamn)

Constitucin y religin catlica La CN invoca el nombre de Dios... Prescribe que el primer mandatario debe ser catlico. Las autoridades sostendrn el culto catlico... Promueve la conversin al catolicismo. Todos la legislacin pre-constitucional declara la religin catlica como religin de Estado. El concepto de estado no es neutro, no puede ser racionalmente ateo. (Dip. Goyena)

La CN es el cdigo de la moral y religin poltica. El Presidente debe ser catlico pero sujeto a la constitucin, qu limita su condicin religiosa. El Estado sostiene el culto catlico materialmente. La promocin del conversin slo se aplica a los pueblos de frontera como poltica de pacificacin. (Dip. Lagos Garcia)

Influencia territorial y comunitaria Cuando se legisla sobre la escuela, se legisla sobre la renovacin de la sociedad. La Iglesia quiere la enseanza religiosa en la escuela.... la desea all donde el clero sea escaso. (Dip. Goyena) Cuando el Estado es concebido como una entidad superior a los derechos individuales, que no respeta el deber y facultad del padre de familia,,, y a la Iglesia en su misin docente... el Estado lo llena todo. El proyecto de los seores diputados peca pues, por inconstitucional... es el primer paso para implantar una legislacin irreligiosa, en las variadas relaciones de la vida civil.(Dip. Goyena)

El resultado del debate reflejo nuevamente la posicin dominante de los sectores laicos y, tal cmo haba ocurrido durante el Congreso Pedaggico de 1882, la preeminencia de la centralizacin y del control del Estado por sobre las orientaciones favorables al control popular (Tedesco, 1986:94-95)

VI. La lnea de llegada: particularidades de la ley 1420.


As como en los territorios de Prusia en 1872 y en Francia en 1883, el estado argentino tendra un ley de educacin comn obligatoria, gratuita y laica, que pasara a la posteridad por su nmero de orden, el 1420. (Bravo, 1984:36-7) Esta ley tendra vigencia en la Capital Federal y los territorios nacionales y su estructura normativa comprenda los siguientes captulos:

Capitulo 1 Principios Generales: Se establece la obligatoriedad, gratuidad y gradualidad de la educacin primaria (Art.2) y se definen las edades que comprenden la franja etaria destinataria (6 a 14 aos)(Art.1). Se define el minimun de instruccin obligatoria tanto para la enseanza de nios (Art.6) como de adultos (Art.12), la estructuracin de los agrupamientos para definir la gradualidad (Art.9), la preferencia de la concurrencia mixta de los seis a los diez aos (Art.10) y se destaca la importancia de la higiene asociada a la educacin (Art.13). Se define los tipos de escuela donde pueden instruirse los nios (pblica, privada y hogar) (Art.4), su certificacin y se explicitan las condiciones de dictado de religin en la escuela pblica (Art.8). Capitulo 2 Matriculacin y registro: Se definen los registros obligatorios y rutinas administrativas vinculadas a los mismos. Capitulo 3 Personal docente: Se definen los requisitos para el acceso a la docencia y las obligaciones del mismo. Se define el fondo de pensiones docente. Capitulo 4 Inspeccin y administracin de escuelas: Se definen las rutinas de inspeccin y se crean los cargos de inspectores de enseanza. Se definen los Consejos Escolares de distrito, la forma de constitucin de los mismos, su funcionamiento y obligaciones. Capitulo 5 Fondo de escuelas: Fuentes de financiamiento del tesoro de escuelas. Capitulo 6 Direccin y Administracin de Escuelas: Definicin del Consejo Nacional de Educacin, composicin y pautas para el nombramiento de sus miembros. Atribuciones y deberes del mismo. Capitulo 7 Bibliotecas y subvenciones: Creacin de Biblioteca para maestros y normas de funcionamiento para bibliotecas en el rea de aplicacin de la ley que reciban subsidio nacional. Capitulo 8 Escuelas particulares: Deberes y derechos para escuelas de gestin particular. Capitulo 9 Disposiciones complementarias: Definiciones sobre calculo de escuelas por poblacin hasta nuevo censo, funcionamiento de las Escuelas Normales de la Capital, control de insistencias y procedimientos para el la correcta aplicacin del mismo.

VII. A modo de conclusin.


La sancin de la ley marc el fin de un proceso abierto por la sancin de la Constitucin de 1853 y cerr provisionalmente el debate, que durante tres dcadas, se centro alrededor de las potestades de los distintos poderes pblicos y sociales de influir en el carcter y orientacin de los futuros

ciudadanos de la Nacin. Constituyo adems, el primero de los mltiples pasos que el Estado nacional dara hacia la conformacin de la identidad nacional y el establecimiento del monopolio de la emisin de smbolos que refuercen los sentimientos de pertenencia y solidaridad social ...[]... y aseguren el control ideolgico de la dominacin(Oszlak, 1977:119). Este punto es de vital importancia para comprender la resistencia que los sectores de matriz religiosa que defendan la tradicional funcin cultural de la Iglesia en grandes porciones del territorio nacional. El componente laicista de la ley buscaba asegurar la prdida de influencia de esos sectores ms conservadores de la sociedad y converta a la escuela en una herramienta central para la difusin de la civilizacin y el progreso. Pero la excesiva centralizacin de la poltica educativa nacional permanentemente desactivo desarrollos ms democrticos y participativos o los confin slo a tareas secundarias, cortando la posibilidad de generar relaciones sociales ms modernas. Por otra parte, la filtracin de los valores conservadores en los mensajes y prcticas hacia adentro del sistema educativo (Puiggros, 2003:86) provoc que el resultado final fuera mucho menos positivo del buscado por sus promotores, aunque posiblemente mucho ms cercano al ideal del control oligrquico que caracteriz ese periodo. Las contradicciones entre orden y progreso la mayor parte de las veces se resolvieron a favor del primero.(Oszlak, 1977:134) Esta combinacin entre centralizacin legal y discursos y prcticas conservadoras desarrollara una cultura burocrtica que permitira la subordinacin del sistema educativo (Puiggros, 2003:87) que sera funcional a la implementacin de los diversos proyectos polticos que se sucedieron en el siglo XX y que tal vez, expliquen la larga duracin de la 1420 como instrumento legal organizador de la educacin bsica en la Argentina.

VIII. Bibliografa utilizada


BOTANA, Natalio (1986) El orden Conservador, Buenos Aires; Hyspamerica. BRAVO, Hector (1984) A cien aos de la Ley 1420, Buenos Aires: Centro Editor de Amrica Latina, Cap. 1. LEY 1420 de Educacin Comn. OSZLAK, Oscar (1977) Formacin histrica del Estado en America Latina: Elementos terico-metodolgico para su estudio, Buenos Aires: CEDES. PUIGGROS, Adriana (2003) Qu paso en la educacin argentina: breve historia de la conquista hasta el presente, Buenos Aires: Galerna, pps. 73 a 90. RIVAS, Axel (2008) Cmo gobernar la educacin? Claves frente a los desafos de la nueva agenda educativa, Serie Proyecto Nexos: Conectando saberes y

prcticas para el diseo de la poltica educativa provincial Documento Nro. 1, Buenos Aires: CIPPEC. TEDESCO, Juan Carlos (1986) Educacin y sociedad en la Argentina (18801945), Buenos Aires: Solar. Cap. 4 WEINBERG, Gregorio (1984) Ley 1420. Centenario de su promulgacin, Buenos Aires: Ministerio de Educacin y Justicia.