NUNCA DESAPROVECHES UNA BUENA CRISIS: Hacia Una Política Pública Española de Desarrollo Internacional

Nunca desaproveches una buena crisis: hacia una poltica pblica espaola de desarrollo internacional
Coordinadora: Iliana Olivi Kattya Cascante, Rafael Domnguez, Jos Mara Larr, Iliana Olivi, Javier Sota y Sergio Tezanos Vzquez1 Informes Elcano n 13 Real Instituto Elcano Diciembre 2011
Los autores agradecen la colaboracin, sugerencias y comentarios de Javier Corts, Sara Ladra, Ignacio Molina, Charles Powell, Manuel de la Rocha, Belinda Sierra y Federico Steinberg .
El Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos es una fundacin privada, independiente de la administracin pblica y de las empresas que mayoritariamente la nancian. Se constituy, bajo la Presidencia de Honor de S.A.R. el Prncipe de Asturias, el 27 de diciembre de 2001, para servir de foro de anlisis y discusin sobre la actualidad internacional y muy particularmente sobre las relaciones internacionales de Espaa. El Instituto se dene como una institucin apartidista aunque no neutral, que mediante aproximaciones y mtodos cientcos multidisciplinares trata de desarrollar una perspectiva estratgica y global, con vocacin prospectiva, y con el n de generar propuestas polticas y sociales que puedan ser aplicadas en la prctica. Los Informes Elcano, cada uno de ellos fruto de la reexin de un amplio grupo de trabajo de especialistas que representan a diferentes mbitos y visiones de la sociedad, responden a la necesidad de aportar propuestas concretas a temas relevantes para la poltica exterior espaola.
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Acrnimos
AECID AEVAL AGE AOD APPD BASIC BRIC CAD CEOE CID CIVETS CONGDE CPD CRUE CSS DGPOLDE E7 EAGLES ECOSOC FAD FIEM FMI FONPRODE GT IEPG MAEC MITyC MOPAN OCDE ODM ONGD OPE OTC PIB PMA PNB PPA PRB PRM PRMA PRMB RCM REEDES RNB RSC SECI SIC UE UPC WP-EFF Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios Administracin General del Estado Ayuda Ocial al Desarrollo Alianzas Pblico-Privadas para el Desarrollo Brasil, Sudfrica, India y China Brasil, Rusia, India y China Comit de Ayuda al Desarrollo (OCDE) Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales Cooperacin Internacional al Desarrollo Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua y Sudfrica Coordinadora de ONG para el desarrollo Coherencia de polticas para el desarrollo Conferencia de Rectores de Universidades Espaolas Cooperacin Sur-Sur Direccin General de Planicacin y Evaluacin de Polticas de Desarrollo BRIC ms Mxico, Indonesia y Turqua Emerging and Growth-Leading Economies Economic and Social Council (Naciones Unidas) Fondo de Ayuda al Desarrollo Fondo para la Internacionalizacin de la Empresa Fondo Monetario Internacional Fondo de Promocin del Desarrollo Grupo de Trabajo ndice Elcano de Presencia Global Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin Ministerio de Industria, Turismo y Comercio Multilateral Organization Performance Assessment Network Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo Ocina de Planicacin y Evaluacin Ocina Tcnica de Cooperacin Producto Interior Bruto Pases Menos Adelantados Producto Nacional Bruto Paridad del Poder Adquisitivo Pases de Renta Baja Pases de Renta Media Pases de Renta Media-Alta Pases de Renta Media-Baja Rendicin de Cuentas Mutua Red Espaola de Estudios de Desarrollo Renta Nacional Bruta Responsabilidad Social Corporativa Secretara de Estado de Cooperacin Internacional Systemically Important Countries Unin Europea Unidad de Programacin y Calidad Working Party on Aid Effectiveness(CAD)
ndice
Resumen ejecutivo Introduccin La catarsis del sistema internacional de cooperacin al desarrollo 1. Espaa, de receptor a donante de ayuda al desarrollo 2. De la ayuda a la nanciacin para el desarrollo ante el nuevo mapa mundial 2.1 Un nuevo contexto para el sistema internacional de cooperacin al desarrollo 2.2 que da lugar a una nueva agenda De la AOD a la naciacin global del desarrollo Los emergentes: donantes y receptores o proveedores de com pesacin sur-sur? La agenda post-ODM podra implicar una vuelta a los orgenes Quin gobernar el sistema de desarrollo internacional? Poltica de desarrollo internacional estratgica y de calidad 1. Una arquitectura institucional inadaptada e insostenible 2. Los olvidados: capacidades y recursos humanos 3. Demasiados actores, pases, sectores e instrumentos 4. El sistema de rendicin de cuentas y evaluacin es deciente Recomendaciones Bibliografa 8 11 17 18 21 23 23 23 23 24 26 29 31 38 42 53 57 61
Resumen ejecutivo
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El nuevo Gobierno afronta la X Legislatura en un contexto convulso para la Cooperacin Internacional al Desarrollo (CID). La Ayuda Ocial al Desarrollo (AOD) espaola ya ha sufrido fuertes recortes en los ltimos aos, lo que ha recongurado el mapa de actores, instrumentos, sectores y destinatarios, con fuertes cadas en la cooperacin multilateral, autonmica y local. A nivel internacional, el desplazamiento del epicentro de la economa mundial del Atlntico al Pacco, por una parte, y la crisis scal en los donantes tradicionales, por otra, explica el creciente protagonismo de nuevos donantes; algunos pblicos, como los BRIC, y otros privados, como los lntropos. Si sumamos los resultados ambivalentes de la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que toca a su n en 2015, tenemos las causas del cambio en la agenda del desarrollo, que gira de nuevo hacia objetivos ms econmicos, y de la transicin de la AOD hacia la nanciacin global del desarrollo, que contempla recursos como la inversin directa extranjera, las remesas de migrantes o la ayuda privada. Quin gobernar el nuevo sistema de desarrollo internacional? El debate (y la pugna) estn abiertos. Por un lado est el grupo de trabajo de ecacia de la ayuda (WP-EFF por sus siglas en ingls) de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) refundado, en la Cumbre de Ecacia de la Ayuda celebrada recientemente en Busan, como Asociacin Global de Ecacia de la Cooperacin al Desarrollo. El WP-EFF cuenta con una larga experiencia en ecacia, eciencia, rendicin de cuentas y adaptacin, acumulada a lo largo de ms de 50 aos de funcionamiento del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, aunque tambin se ha enfrentado a importantes retos en cada uno de estos mbitos. Tambin se ha ido posicionando en los ltimos aos el Foro de Cooperacin para el Desarrollo del ECOSOC (Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas), cargado de representatividad y politizacin, con cinco aos de recorrido pero sin las capacidades tcnicas ni nancieras del entorno OCDE. En este sentido, y pese a la prdida de poder econmico de sus miembros, el CAD est haciendo un esfuerzo muy intenso de adaptacin para desarrollar una asociacin inclusiva para el desarrollo con los donantes emergentes, los proveedores de Cooperacin Sur-Sur (CSS), y los donantes rabes. Adems, cuenta a su favor con el claro posicionamiento pro-CAD de varios estados emergentes. Todo apunta, por tanto, a que los donantes del CAD reinventen a travs del G20 un mecanismo para la gobernanza global del desarrollo, tal y como se deduce de la declaracin nal de Busan en la que la Asociacin Global de Ecacia de la Cooperacin al
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Desarrollo, que deber estar en marcha en junio de 2012 (fecha de la siguiente reunin del G20 en Los Cabos, Mxico), tendr rango interministerial y deber trabajar de manera complementaria y en conjuncin con otros foros. As, el G20, como nuevo club multilateral, que se ha expandido rpidamente desde su funcin original de comit de crisis al de comit permanente de facto para la gobernanza econmica mundial, cuenta ahora con un plan plurianual centrado en objetivos econmicos (el Consenso de Desarrollo de Sel para un Crecimiento Compartido, de 2010), un Grupo de Trabajo sobre Desarrollo para impulsar dicho plan, un mandato explcito para coordinarse con la agenda de la ecacia de la ayuda del WP-EFF del CAD (refundado como Asociacin Global), y un proceso de mejora de la gobernanza interna que anuncia la consolidacin del G20 como comit ampliado permanente para la gobernanza de la cooperacin internacional. Este mecanismo de coordinacin G20-CAD reforzar la tendencia a pasar desde el concepto de AOD hacia otros ujos ociales y privados. Y es en este complejo entorno en el que la poltica espaola de CID debe pasar a ser una verdadera poltica de desarollo internacional para lograr un doble objetivo, a saber, de impacto en el desarrollo y de promocin de la presencia global del pas. Para ello, la poltica de desarrollo internacional espaola debe tener una identidad propia, dotada de visin estratgica, y debe buscar, como objetivo operativo,
el logro de mejores niveles de calidad de la ayuda para maximizar su impacto en el desarrollo. En el medio y en el largo plazo, la promocin de la proyeccin exterior espaola deber manifestarse en la formacin de posicionamientos en los distintos debates y foros que conguran la comunidad internacional de desarrollo desde los pilares de la agenda de desarrollo hasta el sistema de gobernanza del desarrollo que se est redeniendo en estos momentos. Esto contribuir a fortalecer nuestra presencia como potencia media con perl propio. Los retos para lograr estos objetivos son mltiples. En este Informe Elcano hemos apostado por dar prioridad a la focalizacin frente a la exhaustividad, tratando de identicar los principales cuellos de botella que deben superarse para allanar el camino hacia una poltica pblica espaola de desarrollo internacional que dote al pas de presencia global y que logre mayores cotas de calidad e impacto en el desarrollo y en la reduccin de la pobreza. Para ello, el nuevo Gobierno deber adaptar la arquitectura institucional existente a las nuevas necesidades nacionales e internacionales del sistema de cooperacin, adecuar las capacidades y los recursos humanos, concentrar la ayuda en menos pases y sectores y mejorar el sistema de rendicin de cuentas, incluyendo la evaluacin.
La cooperacin espaola debe tener un perl propio.

0.1. Que derive en una mayor proactividad en los posicionamientos dentro de los foros internacionales. 0.2. Estos posicionamientos deben incluir desde la formacin de la agenda post-ODM hasta la conguracin de la gobernanza mundial y deben asentarse en una mejora del diseo institucional, las capacidades, el seguimiento y la evaluacin. 0.3. Subir en la agenda los objetivos de calidad, frente a los de cantidad.
Para ello, es necesario adaptar la arquitectura institucional a las necesidades nacionales e internacionales del sistema de cooperacin, 1.1. Elevar la toma de las decisiones meta-polticas y estratgicas de la poltica de desarrollo a la Comisin Delegada ubicada en la Presidencia o la VicePresidencia del Gobierno. 1.2. Preparar la SECI para ms coordinacin y menos ejecucin. 1.3. Traslado de las tareas de planicacin y seguimiento a la AECID, con la creacin de una unidad especca. 1.4. Pacto de Estado territorial en materia de CID. 1.5. Traslado de las funciones tcnicas de la Comisin Interterritorial a la Conferencia Sectorial. 1.6. Democratizar y hacer ms transparente la participacin de los distintos sectores de la cooperacin en el Consejo de Cooperacin al Desarrollo. 1.7. Propuesta espaola en materia de divisin internacional del trabajo entre donantes (propuesta de criterios de denicin de las ventajas comparativas). 1.8. Iniciativas de coordinacin con donantes emergentes. 1.9. Racionalizacin de la divisin de funciones AECIDFONPRODE. 1.10. De la microgestin operativa a la direccin poltica del FONPRODE (clculos de rentabilidad y riesgos globales, criterios de impacto en el desarrollo). adecuar las capacidades y los recursos humanos, concentrar la ayuda en menos actores, sectores, pases e instrumentos, y mejorar el sistema de rendicin de cuentas, incluyendo la evaluacin.
2.1. Apoyar institucional y nancieramente la investigacin sobre desarrollo. 2.2. Elevar el perl de los Estudios del Desarrollo en el mbito acadmico (en el medio plazo contemplar la posibilidad de crear un rea de conocimiento especca). 2.3. Intercambio de personal academia-Administracin (incluyendo la creacin de una unidad de anlisis e investigacin en la AECID). 2.4. Oferta formativa de posgrado con ms nfasis en desarrollo (vs. cooperacin) y de mayor calidad. 2.5. Endurecer los requisitos de formacin y conocimientos del personal de la CID (incluyendo el personal del FONPRODE). 2.6. Homogeneizacin del personal directivo en terreno bajo la Ley de personal laboral expatriado. 2.7. Cambio de grupo (B a A) del cuerpo de los funcionarios especializados de la cooperacin. 2.8. Creacin de un itinerario de CID en la carrera diplomtica. 2.9. Movilidad del personal en terreno.
3.1. Reduccin del nmero de pases beneciarios de la cooperacin espaola (exclusin de pases ms desarrollados y de aquellos en los que la aportacin espaola es marginal tanto desde el punto de vista del impacto en el desarrollo como para la presencia exterior espaola). 3.2. Cooperacin directa (Espaa como donante lder) con Centroamrica, Bolivia, Paraguay y el Norte de frica. 3.3. Cooperacin indirecta (multilateral, delegada) con pases menos desarrollados de frica y Asia. 3.4. Combinacin de herramientas de cooperacin indirecta y otras herramientas de poltica exterior con otros pases de Amrica Latina. 3.5. En el medio plazo, renamiento de la seleccin geogrca a partir de jacin de criterios para ventajas comparativas.
4.1. Mejora de la actividad de seguimiento y responsabilidad poltica por parte de las instituciones competentes. 4.2. Cambios legislativos que garanticen la transparencia y el acceso a la informacin pblica. 4.3. Unicacin de la cuenta de resultados para todos los actores basada en indicadores internacionales y nacionales. 4.4. Confeccin de marcos presupuestarios plurianuales para una mayor previsibilidad de la ayuda. 4.5. Trasladar la evaluacin ex-post a la AEVAL, dotndola de los medios necesarios para tal n y capitalizando los recursos de la actual Unidad de Evaluacin.
4.6. Incremento del nmero de evaluaciones totales y publicadas con criterios de seleccin de actividades a evaluar denidos y transparentes: creacin de 3.6. Mantenimiento de una planes anuales de evaluacin proporcin elevada de fondos que comprendan de forma va cooperacin multilateral. estratgica y justicada a todos los actores (incluyendo 3.7. Reduccin del nmero de los socios en terreno) e rganos y fondos multilaterales instrumentos necesarios para la beneciarios de la cooperacin toma de decisiones basada en espaola (siguiendo criterios la evidencia. geogrcos, sectoriales y de ecacia del intermediario). 4.7. Diseo de un sistema de seguimiento gil e inuyente que permee al ciclo completo 3.8. Reduccin del nmero de de las actividades y proyectos sectores de actuacin de la (en sede y terreno). cooperacin espaola. 4.8. Planes de mejora derivados de los resultados de la evaluacin, y seguimiento de los mismos.
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Introduccin
Introduccin
La actual crisis econmica y nanciera internacional ha provocado, entre sus consecuencias, recortes abruptos de la AOD por parte de varios donantes del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD), incluida Espaa. A pesar de las mltiples menciones a la crisis como oportunidad, hemos querido tomar esta idea y, concretamente, la alusin hecha por Hillary Clinton, Secretaria del Departamento de Estado de los Estados Unidos, en un memorable discurso ante el Parlamento Europeo en 2009, como punto de partida de este informe. Esta frase fue pronunciada a propsito de cmo la lucha contra la crisis econmica debe potenciar el recurso a nuevas tecnologas y a inversiones que sirvan tambin para combatir el cambio climtico2. El paralelismo con el sistema espaol de CID y con las propuestas polticas incluidas en este trabajo es estrecho. Convertir la poltica de desarrollo espaola en un eje fundamental de la presencia global del pas y mejorar su calidad para lograr un mayor impacto en el desarrollo requiere necesariamente de una concentracin de la inversin en menos sectores y pases, y de un esfuerzo ms que proporcional en el I+D de la cooperacin los recursos humanos, las capacidades y su arquitectura institucional. Nunca desaproveches una buena crisis resume, as, las distintas ventanas de oportunidad que se abren para la poltica espaola de cooperacin al desarrollo; una poltica en la que tendrn que producirse profundos cambios para adaptarla al convulso sistema internacional de cooperacin, tanto desde el punto de vista de sus principales actores, como de los rganos que lo (des)gobiernan, los instrumentos, o la misma doctrina y objetivos del desarrollo. Desde los orgenes del sistema contemporneo de CID al nalizar la II Guerra Mundial, los anlisis sobre las polticas y herramientas de la cooperacin en cuanto a su pertinencia para el impacto en el desarrollo, han proliferado y resultan incontables (Thrien, 2002; de Haan, 2009a y 2009b; OCDE, 2011). Sin embargo, y a pesar de que la poltica de CID forma parte, por denicin, del conjunto de la accin exterior de los Estados3, la relacin entre ambas no ha sido tan extensamente tratada por la literatura acadmica como los aspectos que tienen que ver con su impacto en el desarrollo. Desde el enfoque realista se destaca que la cooperacin es una de las herramientas, a modo de compensacin o soborno, dentro de la poltica exterior dominada por el conicto y la bsqueda del poder
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El Pas, 7 de marzo de 2009. As lo recoge, adems, la normativa nacional y la europea. La Ley 23/1998 de Cooperacin Internacional para el Desarrollo indica en su artculo 5 que la denicin de las prioridades establecidas en los Planes Directores responder a los objetivos de la poltica exterior del Estado. El Tratado de Lisboa (en el artculo 208 de su versin consolidada de 2010) establece que La poltica de la Unin en el mbito de la cooperacin para el desarrollo se llevar a cabo en el marco de los principios y objetivos de la accin exterior de la Unin.
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Introduccin
a corto plazo de los Estados (Waltz, 1959; Morgenthau, 1962; Mason, 1964; Huntington, 1970-71), mientras que los idealistas se decantan por considerar la cooperacin como uno de los instrumentos ms efectivos al servicio de una poltica exterior basada en la promocin de las actitudes y los valores asociados al progreso, la igualdad y la democracia, que tambin pagan dividendos, aunque a largo plazo, a resultas de los rendimientos crecientes derivados de los comportamientos cooperativos (Pye, 1962; Cofn, 1964; Lumsdain, 1993; Riddell, 1996)4. Como sntesis entre el elemento de poder y conicto y el elemento moral y de cooperacin, Nye, desde el enfoque de la interdependencia compleja, considera que la CID formara parte del poder blando de los Estados, esto es, del poder de las ideas atractivas o la habilidad para establecer la agenda poltica y determinar el marco del debate de tal manera que congure las preferencias de otros [Estados] (Nye, 1990:166). Podra decirse que la literatura sobre la poltica espaola de CID ha acusado, tradicionalmente, el mismo tipo de deciencia: si bien se acumulan los estudios sobre su ecacia e impacto en el desarrollo vanse los informes anuales publicados por Intermn Oxfam sobre la realidad de la ayuda, no abundan y no han proliferado, hasta muy recientemente (Sotillo et al., 2011; Manrique, 2011; Rocha y Rodrguez, 2011) los trabajos sobre su papel en el marco de la poltica exterior. Este Informe Elcano, coordinado (no por
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casualidad) desde un centro para el anlisis de las relaciones internacionales, tiene entre sus objetivos especcos contribuir a superar esta laguna y aportar anlisis y propuestas para la necesaria construccin de una poltica pblica de desarrollo internacional que est efectivamente imbricada con el conjunto de la poltica exterior del Estado, sobre el objetivo general de que la poltica de CID gane en enfoque estratgico y calidad. Anlisis recientes sobre la proyeccin exterior de viejas y nuevas potencias en las relaciones internacionales muestran la creciente importancia relativa de la CID en el conjunto de su presencia global. En este sentido, la expansin china en frica Subsahariana ha sido extensamente tratada por medios acadmicos y de comunicacin aludiendo a la diplomacia del encanto charm diplomacy (Kurlantzyck, 2007; Cho y Jeong, 2008; Large, 2011). Anlogamente, la AOD de antiguas metrpolis como Espaa, Reino Unido o Francia no debera contemplarse como una forma caduca de preservacin de lazos histricos y culturales con las excolonias, sino como un instrumento de poder blando en un contexto multilateral y global, o, al menos, como una va menos problemtica y conictiva que otras como la militar, o incluso, la econmica de extender la presencia global del pas en cuestin. El ndice Elcano de Presencia Global (IEPG) creado recientemente (Olivi y Molina, 2011) muestra que la presencia global de nuestro pas, en relacin con
Este debate enlaza directamente con otro recurrente en el campo de la CID, el de los motivos de la cooperacin o los criterios de asignacin geogrca de la ayuda altruismo vs. intereses del donante (Tezanos, 2008a y b; Olivi, 2011; Sumner y Tribe, 2011).
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el conjunto de pases para los que hay cobertura del IEPG y con el tamao del PIB, es comparativamente baja en los terrenos econmico y cientco. Esto se contrarresta con un gran atractivo para el turismo y las migraciones y, sobre todo, con una creciente presencia en el sistema de CID lo que ha terminado colocando a Espaa el 6 de 54 pases en el IEPG sectorial para esta categora en 2010 (Molina y Olivi, 2011). La desaceleracin de las economas europeas y de la espaola con stas, hace poco probable que se pueda apostar, en el corto plazo, por un crecimiento, o incluso, por el mantenimiento de la presencia global en mbitos como el econmico o el migratorio. Incluso si se produjera una apuesta contundente por la sociedad del conocimiento, los resultados en el sistema productivo local y en la presencia global econmica y cientcotecnolgica no se daran hasta el medio y el largo plazo. En otras palabras, a corto plazo, la apuesta por la presencia exterior de Espaa pasa necesariamente por mantener un elevado perl poltico de la cooperacin al desarrollo dentro de la accin exterior. En el terreno ms amplio de las relaciones internacionales se da la circunstancia, adems, de que la crisis nanciera y econmica global, a la que vienen a sumarse crisis polticas y sociales nacionales, est llevando a las antiguas potencias atlnticas a replegar su agenda exterior. Por tanto, no parece factible ni aconsejable atarse en la accin exterior a unos
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vnculos estratgicos con una o unas pocas grandes potencias que perdern peso irremediablemente. Es necesario diversicar las relaciones para reducir riesgos aprovechando los lazos de cooperacin con las potencias emergentes o renacientes, atendiendo al paulatino cambio en el epicentro del poder mundial y a la creciente multipolaridad del sistema internacional. En este sistema multipolar, el grupo de los SIC (Sistemically Important Countries), identicado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), ha cambiado dramticamente su composicin (Banco Mundial, 2011; Schulz, 2011), al trasladarse el centro de gravedad de la economa mundial desde Occidente hacia el rea Asia-Pacco. De hecho, as lo ha reconocido el presidente Obama, con ocasin de la celebracin de la ltima cumbre de la APEC, al denir a Estados Unidos como una potencia del Pacco. Parece, pues, que viejas apuestas por el eje trasatlntico como foco de la poltica exterior espaola se tendran que enfrentar a una dura competencia. Para llevar a cabo esta reexin sobre la poltica espaola de CID, en su doble vertiente de impacto en el desarrollo y componente de una agenda exterior, se cre en primavera de 2011 un grupo de trabajo (GT) del Real Instituto Elcano. El presente informe es el resultado de la reexin conjunta y el debate del GT, que ha realizado su anlisis con las miras puestas en la X legislatura que se inicia en los momentos en los que se publica este informe5.
Este grupo lo componen acadmicos y analistas que, an proviniendo de diferentes mbitos de especializacin en el campo de los Estudios del Desarrollo, comparten la experiencia en el anlisis de la poltica espaola de CID. Todos han participado en foros de debate sobre esta poltica promovidos desde la misma administracin o desde otros mbitos y han asesorado externamente a los tomadores de decisiones en este sector.
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Introduccin
De forma resumida, se puede decir que para el logro de su doble objetivo de impacto en el desarrollo y de promocin de la presencia global de Espaa, la poltica de desarrollo internacional debe tener una identidad propia de la que carece actualmente, dotada de visin estratgica, planicacin de escenarios incluida, y debe buscar, como objetivo operativo, el logro de mejores niveles de calidad de la ayuda para maximizar su impacto en el desarrollo. En el medio y en el largo plazo, la promocin de la proyeccin exterior deber terminar traducindose en la formacin de posicionamientos en los distintos debates y foros que conguran la comunidad internacional de desarrollo desde los pilares de la agenda de desarrollo hasta el sistema de gobernanza del desarrollo que se est congurando en estos momentos. Esto contribuir a fortalecer nuestra presencia como potencia media con perl propio. El prximo epgrafe resume el balance de la poltica de CID en los ltimos aos. Tras describir el contexto convulso y la, an inconclusa, agenda y arquitectura internacionales en la que posiblemente tendr que denirse la CID en el futuro inmediato, la siguiente seccin aborda los principales cuellos de botella al despliegue de una poltica pblica de desarrollo internacional estratgica y de calidad: problemas (i) de arquitectura institucional; (ii) de conocimiento y recursos humanos; (iii) de dispersin (geogrca, sectorial e instrumental); y (iv) de rendicin de cuentas y evaluacin. La ltima seccin ofrece una
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serie de recomendaciones en cada uno de estos mbitos. Este Informe Elcano trata de ofrecer respuestas a los problemas que enfrenta la CID en Espaa, incidiendo en aquellos aspectos que se han considerado prioritarios, dada la experiencia de la cooperacin en el ltimo decenio. As, en nuestro anlisis, se ha dado prioridad a la focalizacin frente a la exhaustividad. Hay aspectos de la poltica de cooperacin que no se han abordado como, por ejemplo, la poltica de subvenciones a Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD). Lo mismo ocurre con el encaje de la poltica de cooperacin con otras ramas de la accin exterior: poltica migratoria, de cambio climtico, de defensa o comercial6 o incluso con instrumentos de accin exterior especcos como la Alianza de las Civilizaciones.
Para el anlisis de lo que se suele catalogar en la coherencia de polticas para el desarrollo (CPD), vase Olivi y Sorroza (2006) y, ms recientemente, la iniciativa de libro blanco promovida por CIECODE.
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La catarsis del sistema internacional de cooperacin al desarrollo
La catrsis del sistema internacional de cooperacin al desarrollo

1. Espaa, de receptor a donante de ayuda al desarrollo La cada del muro de Berln y el n de la era de los dos bloques llev a una etapa de fatiga de la ayuda que se extendi a lo largo del decenio de los noventa, lo que supuso una cada importante de la AOD en trminos relativos y absolutos. No obstante, la fase expansiva scal y monetaria de los 2000 y la toma de conciencia de que aparecan nuevos retos globales a raz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, as como el nuevo impulso doctrinal que supuso la implantacin de la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la entonces recin estrenada agenda de ecacia de la ayuda, dieron un baln de oxgeno al ujo anual mundial de AOD, que aument de forma gradual salvado el pico de 2005 de los canjes de deuda hasta el abandono de la mayor parte de los donantes tradicionales de las polticas scales expansivas como respuesta a la actual crisis nanciera y econmica mundial (grco 1). La trayectoria del volumen de ayuda espaola no corri en paralelo a la general hasta mediados de los 2000. Espaa todava es un donante relativamente joven, que pas en
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poco tiempo de ser receptor de ayuda externa hasta 1983 a donante del CAD desde 1991. La cooperacin espaola vivi una primera etapa de gestacin durante la cual los niveles de ayuda se situaban muy por debajo de la media europea y de la de los donantes del CAD. No obstante, en la segunda mitad del pasado decenio, el impulso dado a la poltica de cooperacin al desarrollo por el Gobierno del PSOE se tradujo en incrementos importantes y constantes del volumen de AOD que permitieron a Espaa alinearse con la comunidad internacional en trminos de volumen y esfuerzo (AOD en relacin a la RNB). Ms recientemente, y al igual que algunos de sus socios europeos y otros miembros del CAD, Espaa tambin afronta la crisis con importantes recortes scales que se traducen en drsticas reducciones en las partidas de ayuda. De hecho, los datos de la OCDE para 2010 indican que Espaa es el nico miembro del CAD-7 los siete principales donantes que se han mantenido en este grupo entre 2006 y 20107 que redujo su AOD este ao, un 5,9%. Los recortes de 2011, de 918 millones de euros ms lo que quede sin ejecutar nos pueden situar por encima de la marca que estableci Grecia en 2010, que fue del -16,2% (grco 1). Aunque el objetivo de este trabajo no es evaluar la poltica espaola de CID en las ltimas legislaturas8 s conviene sealar lo siguiente a modo de resumen. En primer lugar, el cambio ms relevante que se produce en el sistema espaol de cooperacin es
Estos siete pases son Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Japn, Holanda y Espaa. Pueden encontrarse anlisis de este tipo en Alonso y Freres (2010), Cascante (2010), Schulz (2010), Comisin de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. (2011), Iglesia-Caruncho (2011), Intermn Oxfam (2011), Larr (2011a y b), Manrique (2011) y Sotillo et al. (2011)
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Grco 1. Evolucin de la AOD espaola 1996-2010
8.000 7.000 6.000
0,50 0,45 AOD Es pa a (mi l l ones $) 0,40 0,35 AOD /PNB (%) Es pa a
5.000 4.000 3.000 2.000
0,30 0,25 0,20 0,15 0,10
AOD/PNB (%) Medi a a ri tmti ca pa s es CAD AOD/PNB (%) Medi a pondera da pa s es CAD
1.000 0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0,05 0,00
el aumento vertiginoso del volumen de ayuda desembolsada entre 2004 y 2008. Muchas de las transformaciones producidas y medidas tomadas en ese periodo son, en cierta forma, una consecuencia de esta decisin presupuestaria. Este aumento se explica con la apuesta por el alineamiento con los objetivos y prcticas de la comunidad de donantes y particularmente con su sector likeminded. As, los aumentos de la ayuda se canalizaron en gran parte por la va multilateral, se increment ms que proporcionalmente la ayuda destinada a los Pases Menos Adelantados (PMA) de frica Subsahariana y se
recurri, aunque sin mucha decisin, a nuevos instrumentos como el apoyo presupuestario. Los objetivos estratgicos de la cooperacin pasaron a ser la lucha contra la pobreza y, ms concretamente, la contribucin espaola al cumplimiento de los ODM, mientras se desmarcaba la poltica de cooperacin de la poltica exterior (Olivi, 2011), al convertir retricamente la primera en principio inspirador de la segunda (Pajn, 2007). Es incuestionable la elevacin del perl poltico de la CID en el periodo 200408. El cambio de nombre del Ministerio de Exteriores, la creacin de una Secretara de Estado exclusiva para los
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asuntos de cooperacin internacional antes incluidos en la Secretara para Iberoamrica y la aprobacin de una Comisin Delegada para la CID, ubicada en la Vice-Presidencia del Gobierno, son claras muestras de este ascenso. Al aumento de la AOD y el alto perl de la cartera de Exteriores y Cooperacin, se sum una hiperactividad planicadora y mayores intentos de coordinacin tanto internacional a travs de, por ejemplo, la participacin de Espaa en pools de donantes como nacional con la creacin de una comisin sectorial. En lo que respecta a la actividad planicadora, la Ocina de Planicacin y Evaluacin (OPE), con rango de Subdireccin, se transform en la actual Direccin General de Planicacin y Evaluacin de Polticas de Desarrollo (DGPOLDE) que, adems de coordinar la elaboracin del Plan Director de la Cooperacin Espaola, ha elaborado 12 estrategias sectoriales, 6 regionales, 22 documentos de Estrategia-Pas, 10 Marcos de Asociacin-Pas y 30 documentos de Plan de Actuacin Especial. A pesar de todo ello y, quizs, como consecuencia de los intentos de desmarcar la poltica de cooperacin de la poltica exterior, la transicin de una poltica de cooperacin a una poltica pblica de desarrollo internacional no ha terminado de materializarse. Las distintas patas de la accin exterior, y particularmente la de desarrollo, siguen funcionando en compartimentos estancos y queda pendiente lo que se suele denominar el whole of government approach. Por ello, y a
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pesar de la actividad planicadora de los ltimos aos, puede decirse que la cooperacin espaola sigue careciendo de una visin estratgica, y, en ltima instancia, de una identidad propia.
El fuerte nfasis en la cantidad de la ayuda ha desviado la atencin y los recursos de la necesaria mejora de la calidad de la ayuda. Incluso, la presin por la ejecucin presupuestaria puede haber ido en detrimento de la propia ecacia de la ayuda. Sin una visin estratgica de la cooperacin al desarrollo como poltica pblica, muchos de los retos siguen pendientes: desde la marcada dispersin y atomizacin de agentes, de pases receptores, de instrumentos, de sectores, pasando por la insuciente coordinacin y comunicacin entre actores, hasta la carencia de mecanismos ecaces y transparentes de rendicin de cuentas, incluyendo evaluaciones realmente inuyentes en la toma de decisiones. Asimismo, durante los ltimos aos, no se han llevado a cabo algunas reformas necesarias notablemente una mejora suciente de las capacidades para consolidar los avances desde un enfoque slo cuantitativo el volumen de la AOD hacia uno cualitativo la calidad de la ayuda. De esta forma, la crisis scal ha revertido la tendencia en cuanto al aumento de fondos, la apuesta por lo multilateral, o la presencia en frica Subsahariana, sin que se observen mejoras apreciables en la ecacia de la ayuda.
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Estos siete pases son Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Japn, Holanda y Espaa. Pueden encontrarse anlisis de este tipo en Alonso y Freres (2010), Cascante (2010), Comisin de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (2011), Iglesia-Caruncho (2011), Intermn Oxfam (2011), Larr (2011a y b), Manrique (2011), Sotillo et al. (2011) y Schulz (2010).
Por ltimo, la creacin de un sistema crecientemente complejo no se ha acompaado de la necesaria poltica de comunicacin, lo que puede haber llevado a un aumento de la brecha de informacin y conocimiento entre los rganos pblicos encargados de la cooperacin, por una parte, y el conjunto de la sociedad, e incluso el resto de la administracin pblica, por otra.
2. De la ayuda a la nanciacin para el desarrollo ante el nuevo mapa mundial 2.1. Un nuevo contexto para el sistema internacional de cooperacin al desarrollo
El paisaje de la CID es cada vez ms complejo, con una proliferacin de donantes pblicos economas emergentes y privados megalntropos y celntropos y de instrumentos fondos globales lo que, unido a la actual crisis mundial, genera una multiplicacin de consensos alternativos Buenos Aires-NairobiBogot sobre Cooperacin Sur-Sur (CSS), Beijing-Sel sobre la otra va al desarrollo, o California sobre sector privado que pueden venir a remplazar, al menos parcialmente, la agenda vigente desde principios de siglo los ODM, la ecacia de la ayuda de ParsAccra-Busan, o la agenda de bienes pblicos globales. El sistema de CID ha entrado, as, en una profunda crisis de identidad (Domnguez, 2010a, 2010b, 2011a).
El detonante de esta crisis, desde el lado de la oferta, es el endeudamiento de los donantes tradicionales. En un contexto de consolidaciones scales que va a comprometer la recuperacin del crecimiento y elevar el desempleo a largo plazo, y con un envejecimiento de la poblacin que complicar an ms las nanzas pblicas (Ball et al., 2011), la AOD de los donantes del CAD ya est sufriendo recortes importantes. La previsible vuelta a partir de 2011 de la fatiga de la ayuda, liderada por el recorte que se avecina en Estados Unidos (Sumner, 2011), generar probablemente un efecto sustitucin de las partidas ociales de ayuda por las de ayuda lantrpica y corporativa, como consecuencia de la creciente desigualdad en la distribucin funcional del ingreso que se producir a raz de la consolidacin scal, como ya ocurre de hecho en Estados Unidos donde las desigualdades son mucho mayores que en Europa y la ayuda privada al desarrollo supera ampliamente la AOD (Hudson Institute, 2011). La propia Comisin Europea acaba de conrmar esta tendencia en una de sus ltimas comunicaciones sobre la agenda para el cambio, en la que alude a la importancia de la responsabilidad social corporativa (RSC) y la necesidad de reforzar las alianzas con las compaas privadas (Comisin Europea, 2011a). De hecho, ya est en marcha una Plataforma Europea de Desarrollo, que debera incrementar el impacto de las actividades externas de cooperacin de la UE, optimizando los mecanismos para mezclar (blending) donaciones y crditos con el n de movilizar fondos
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adicionales, incluyendo los del sector privado9. En el lado de la demanda, la crisis de identidad del sistema de ayuda se concreta en el nuevo tpico del desplazamiento del poder desde los pases desarrollados hacia un grupo reducido de economas emergentes y en desarrollo, que ha roto la vieja metfora Norte-Sur articuladora de las relaciones internacionales sobre las que operaba el concepto contable y poltico de AOD. Del mundo del G7/G77-133 se ha pasado al mundo del G20 de manera abrupta para afrontar la Gran Recesin, pero el movimiento vena de antes. En efecto, desde el decenio de los noventa, un grupo selecto de pases del llamado Sur se convirtieron en economas emergentes y cada vez ms inuyentes por su peso demogrco y su rpido crecimiento econmico, en verdaderos polos de desarrollo como ahora los denominan el Banco Mundial (Banco Mundial, 2011) y el G20 (G20, 2011). Chindia, los BRIC, los BASIC, los BRICS, los BRIICK, el E7, los CIVETS, los EAGLES y su nido10, forman parte ya del nuevo
mapa del poder econmico mundial. En Paridad del Poder Adquisitivo (PPA), China superar a Estados Unidos como principal economa entre 2015 y 2020, Chindia en 2015 (Bustelo, 2011), el E7 sobrepasar al G7 entre 2015 y 2020 (PWC, 2011), y los pases no OCDE a los de la OCDE en 2012 (OCDE, 2010), lo que indica que el cambio en el equilibrio de poder ya se ha producido si Mxico y Turqua se cuentan en el otro lado. A tipo de cambio corriente, China podra desplazar a Estados Unidos en 2032, el E7 al G7 en 2022 y los pases en desarrollo a los desarrollados en 2018 (EIU, 2011; PWC, 2011). La denicin de este nuevo contexto se cierra con la crisis de legitimidad del instrumento de la AOD, cuestionada cada vez ms en su pertinencia por las relaciones de dependencia que pueda generar, las prcticas deletreas de los donantes distorsiones en su asignacin, fragmentacin y volatilidad, y su contribucin marginal a los procesos de desarrollo econmico y mejora de los niveles de vida (para un resumen ver de Haan, 2009b).
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http://www.africa-eu-partnership.org/node/2331. Chindia es el resultante de sumar el peso econmico de China e India, los dos pases emergentes ms poblados del planeta (Bustelo, 2011). Los BRIC son Brasil, Rusia, India y China, que fueron los primeros emergentes identicados por Goldman Sachs como tales en 2001. Los BASIC son Brasil, Sudfrica, India y China, que empezaron a coordinar sus estrategias en la Cumbre de Copenhague de 2009 sobre cambio climtico. Los BRICS son los BRIC ms Sudfrica, que se incorpor al grupo para coordinar estrategias de cara a las reuniones del G20 en 2010. Los BRIICK son los BRIC ms Indonesia y Corea del Sur, tal y como los denomina el Banco Mundial (2011). Los CIVETS son Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua y Sudfrica, una especie de segunda generacin de los emergentes identicada por Economist Intelligence Unit (EIU) en 2009. El E7 son los BRIC ms Indonesia, Mxico y Turqua, agrupacin que acu la consultora PWC (2011). Los EAGLES son las economas emergentes que lideran el crecimiento (Emerging and Growth-Leading Economies) que agrupan al E7 ms Corea del Sur, Taiwn y Egipto, y su nido o lista de espera est integrado por otros 12 pases, en la denominacin del BBVA desde 2010 (Garca-Herrero et al., 2011). A todos estos acrnimos se une el de BRICSAM desde 2008, los BRICS ms los pases de la ASEAN y Mxico, con la que este ltimo intenta no quedarse descolgado del grupo de los emergentes, a travs de un proyecto de investigacin del Center for International Governance Innovation desde 2008.
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2.2. que da lugar a una nueva agenda En trminos generales, puede decirse que el nfasis se est desplazando de la meta del 0,7% de la RNB de los pases donantes dedicados a la AOD defendida con fuerza por ONGD y el sistema de Naciones Unidas, a la calidad de la ayuda eciencia asignativa por pases o por grupos poblacionales, respectivamente y de la AOD a la nanciacin para el desarrollo (Domnguez 2010c; Tezanos, 2011). Concretamente, se est forjando una nueva agenda que trae consigo la redenicin de la nanciacin para el desarrollo, nuevas prioridades sectoriales y geogrcas, nuevos instrumentos e, incluso, nuevos objetivos y principios de la cooperacin al desarrollo articulados desde plataformas de gobernanza (CAD, G20, Foro de Cooperacin al Desarrollo de Naciones Unidas) cuya competencia y divisin del trabajo est an por denir (Killen y Rogerson, 2010). De la AOD a la nanciacin global del desarrollo As, el concepto de nanciacin para el desarrollo est entrando con fuerza en la retrica y tambin en la agenda de la CID. Aunque la literatura sobre el tema ofrece muy diferentes denominaciones beyond aid en un reciente discurso de Robert Zoellick (2011), ODA+ del Parlamento Europeo en 201011, aid and beyond en la terminologa OCDE (DCD/DAC 2011a), global social policy de Severino (2011), o incluso la, quizs
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ms amplia, global policy nance propuesta anteriormente por Severino y Ray (2009) la denicin general de este concepto es bsicamente la misma. Por nanciacin para el desarrollo se entiende la suma de todos los fondos o actividades de cooperacin tanto pblicos como privados inversin directa extranjera, remesas o lantropa que redunden en el desarrollo, como, al menos parcialmente, ya recogi el Consenso de Monterrey de 2002. La variedad de presupuestos y proyectos que se podran computar en esta categora an en construccin es prcticamente innita y cubre actores tan variados como las empresas multinacionales en su papel de inversores directos (Macas et al., 2011) o a travs de la RSC para el desarrollo y de megalntropos (Domnguez, 2010a); y actividades pblicas como las polticas de cambio climtico, la conguracin de la arquitectura nanciera internacional impulsada desde el G20 o, sencillamente, la concesin de garantas pblicas a la inversin privada en pases en desarrollo (Severino y Ray, 2009), as como toda la batera de nuevos mecanismos de nanciacin (DCD/DAC, 2011d). Los emergentes: donantes y receptores o proveedores de cooperacin Sur-Sur? La coleccin de predicciones sobre la cambiante distribucin del poder econmico mundial abre un debate sobre si la asignacin de la ayuda debe concentrase en los pases ms pobres que se quedan atrs una especie de
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-20100140+0+DOC+XML+V0//EN
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club de la miseria 1.0 o en las personas ms pobres que en un 70% de los casos residen en pases de renta media (PRM), y que conguran el nuevo club de la miseria 2.0 (Sumner, 2010; Chandy y Gertz, 2011; Kanbur y Sumner 2011). En cualquier caso, ms de 60 pases en desarrollo seguirn precisando ayuda y es en este campo donde la tradicional cooperacin Norte-Sur deber complementarse y coordinarse con la CSS a travs de una cierta divisin del trabajo o de nuevas modalidades como la cooperacin triangular. Los donantes tradicionales han respondido rpidamente a este empoderamiento de los proveedores de CSS, que se constata en la tendencia a la graduacin de las economas en desarrollo ms dinmicas hacia las siguientes partes de la recientemente aprobada lista de receptores CAD, operativa a partir del 1 de enero de 2012 para el cmputo de los ujos de AOD de 2011 a 201312. La nueva lista constata la reduccin del nmero de pases de renta baja (PRB) de 62 a 54, con la graduacin de, entre otros, Nigeria, Pakistn y Vietnam, que pasan a la categora de pases de renta mediabaja (PRMB). Los PRMB, por su parte, pasan de 48 a 40 con la graduacin de Argelia, China, Colombia, Ecuador, Irn, Jordania, Namibia, Per, Repblica Dominicana, Tailandia y Tnez, entre otros, que pasan a la categora de pases de renta media-alta (PRMA). Adems, Croacia sale de la lista de pases receptores de ayuda CAD, al iniciar su proceso de adhesin a la Unin Europea previsto para 1 de enero de 2013.
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As, en Amrica Latina ya solamente quedaran seis PRMB (los cuatro centroamericanos, Bolivia y Paraguay), siendo Hait el nico PRB de la regin. Asimismo, en su agenda para el cambio (Comisin Europea, 2011a), la Unin Europea apunta, adems de una previsible congelacin de fondos, una mayor concentracin de la ayuda en menos pases y sectores, para aumentar su impacto. Para ello, los Estados que hayan pasado a la categora de PRM dejarn de recibir ayuda presupuestaria con lo que, previsiblemente, Brasil, China e India quedarn excluidos de la cooperacin de la Comisin Europea a partir de 201413. La agenda post-ODM podra implicar una vuelta a los orgenes El peso cada vez mayor de un Sur global y su contribucin decisiva al crecimiento mundial en los prximos aos, este desplazamiento tectnico (Zoellick, 2011), reclama un protagonismo creciente de los proveedores de la CSS (Turqua, BRIC, pases rabes, Venezuela o Taiwn). Esto implica que ganar peso la visin del desarrollo de los donantes del Sur; visin que, paradjicamente, lleva en cierto modo a una vuelta a los orgenes por el recurso sistemtico de dichos donantes a la ayuda ligada y reembolsable, a los proyectos de infraestructuras sin atender a la nanciacin de mantenimiento, y a la cooperacin bilateral dominada por intereses geoestratgicos, aunque
Lista disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/9/50/48858205.pdf Vase la entrevista con el Comisario de Desarrollo, Andris Piebalgs, en Le Monde, 14 de octubre de 2011.
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envuelta en la retrica de la inuencia sin interferencia de los principios de Zhou Enlai de 1964 (Lum et al., 2009; Gonzlez Richardson 2010; de Haan 2011) o del respeto de la soberana nacional del Plan de Accin de Buenos Aires de 1978 (Domnguez 2010c; Sanahuja 2011). En lo que respecta a los donantes tradicionales, ante este nuevo contexto de cambios en la distribucin del poder econmico internacional, y dada la imposibilidad de cumplir los compromisos de nanciacin de los ODM, se est produciendo un desplazamiento acelerado desde el discurso altruista hacia el realista, concretado en el aumento de la ayuda reembolsable, la utilizacin de la AOD para nanciar partidas vinculadas a gastos de defensa, y para el apalancamiento de otros recursos va impuestos, crditos e inversin directa la ayuda como catalizador, o la exigencia de un compromiso ms activo de los pases en desarrollo en la movilizacin de los recursos nacionales. En este sentido, los textos de ngel Gurra, Hillary Clinton, y Richard Manning en el informe de cooperacin al desarrollo del 50 aniversario del CAD son inequvocos (OCDE, 2011), como tambin lo es la agenda para el cambio de la Unin Europea (Comisin Europea, 2011a) y los prrafos 69-82 de la Declaracin Final de la Cumbre de Cannes del G2014. El nfasis en los sectores e instrumentos ms tradicionales de la ayuda, sumado al difcil cumplimiento de las metas del
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Milenio en 2015, ofrece pistas sobre la que previsiblemente ser la agenda post-ODM del desarrollo. El consenso de 2000 en torno a una agenda de objetivos mensurables frente a medios con fuerte acento en la versin simplicada del desarrollo humano principalmente por la ausencia de la componente democrtica y no econmico pero con nfasis en la lucha contra la pobreza, supuso un movimiento pendular respecto del Consenso de Washington de los noventa. Sin embargo, con la fecha lmite a la vuelta de la esquina, el balance de los ODM no es netamente positivo: los logros se concentran en las economas ms dinmicas de Asia oriental y Amrica Latina mientras que buena parte de los pases de frica Subsahariana y Asia meridional quedan muy rezagados. Existe ya un debate sobre cules sern los objetivos y pilares de la agenda de desarrollo que rijan el sistema de cooperacin tras 2015 (vase, por ejemplo, Tezanos, 2011). Independientemente de que se mantenga el objetivo ltimo de lucha contra la pobreza, o incluso de que se sumen dimensiones subjetivas del desarrollo y cuestiones de igualdad e inclusin social esta ltima, una de las carencias ms notables de la agenda de los ODM y toda la agenda de sostenibilidad vinculada al proceso Ro+20 con unos Objetivos de Desarrollo Sostenible (de la Rocha y Rodrguez, 2011), seguramente se consolidar una visin ms econmica del desarrollo
http://www.g20.org/pub_communiques.aspx. Sobre la ayuda como catalizador vase Rogerson (2011).
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de nuevo y una mayor atencin al fortalecimiento institucional. La agenda de desarrollo econmico se habra materializado ya en el estilo de las economas emergentes que han logrado sacarla adelante dentro del G20 con el Consenso de Desarrollo de Sel para un Crecimiento Compartido15 y en el creciente nfasis en el rol del sector privado de la cooperacin tradicional tanto en la praxis vase el aumento de la cooperacin reembolsable y nanciera como en la proliferacin de documentos ociales que abogan por la agenda ODA+ (DCD/DAC, 2011a; Manning, 2011; Severino, 2011). Muy probablemente, la consecuencia de la llamada primavera rabe para el sistema de cooperacin ser, adems de un cierto redireccionamiento hacia el Norte de frica de los ujos de ayuda de los donantes tradicionales, la canalizacin de stos en forma de apoyos al fortalecimiento institucional. Esto tendr sus derivadas en la doctrina de la cooperacin que recuperar el discurso de la gobernanza democrtica y el papel de la sociedad civil (Kauffmann 2011), tal y como aparece ya en los nuevos contratos de Buena Gobernanza y Desarrollo de la Unin Europea (Comisin Europea, 2011b), que insiste en condicionar la ayuda al respeto por los valores europeos y en concentrarla sectorialmente en el desarrollo de la
democracia y los derechos humanos (Comisin Europea, 2011a). Quin gobernar el sistema de desarrollo internacional? De cara al IV Foro de Alto Nivel sobre Ecacia de la Ayuda de Busan, el CAD retricamente pareca haber entregado ya las llaves de la fortaleza a los otros cooperantes. En su reunin de alto nivel de abril de 2011 el CAD concedi que se necesitar un cambio del lenguaje de la Declaracin de Pars para respetar las diferentes tradiciones de desarrollo de todos los grupos representados (DCD/DAC, 2011a). Y el WP-EFF (por sus siglas en ingls, Grupo de Trabajo sobre Ecacia de la Ayuda), en el segundo borrador para Busan de octubre de 2011, habla de la cooperacin NorteSur, Sur-Sur y Sur-Norte y de construir una nueva asociacin global para el desarrollo que abarque la diversidad y diferentes responsabilidades de donantes tradicionales, proveedores de cooperacin regional, sur-sur y triangular y sector privado, en lo que es un reconocimiento de la nueva arquitectura de la cooperacin (WP-EFF, 2011) que coincide milimtricamente con los prrafos 79-82 de la Declaracin Final de la Cumbre de Cannes del G20. La pregunta entonces es quin gobernar el sistema en esta etapa
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El documento, que gura como Anexo a la Declaracin de la Conferencia de Sel de 2010, est disponible en http://www.g20.org/pub_communiques.aspx. El mejor anlisis de su contenido se encuentra en ADB / Peterson Institute (2011). En la Conferencia de Cannes el Grupo de Trabajo de Desarrollo present un informe de seguimiento del denominado Multiyear Action Plan aprobado en Sel, en el que se expresa de manera muy diplomtica que esta agenda no es un sustituto de los compromisos existentes sobre desarrollo, especialmente los de la Declaracin del Milenio de Naciones Unidas, aunque se espera que despus de Busan se establezca un nuevo paradigma de desarrollo que se focalice sobre una asociacin ms inclusiva y tome en cuenta las cuestiones ms amplias de la ecacia del desarrollo (G20, 2011).
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post-Busan: un WP-EFF refundado como Asociacin Global de Ecacia de la Cooperacin al Desarrollo, con una clara experiencia en ecacia, eciencia, rendicin de cuentas y adaptacin acumuladas en ms de 50 aos de funcionamiento del CAD aunque no sin retos en cada uno de estos mbitos, o el Foro de Cooperacin para el Desarrollo del ECOSOC (Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas), cargado de representatividad y politizacin, con cinco aos de recorrido pero sin las capacidades tcnicas ni nancieras del entorno OCDE (Clifton y Daz-Fuentes, 2011; Domnguez, 2011b; Steinberg, 2011). En este sentido, y pese a la prdida de poder econmico de sus miembros, el CAD est haciendo un esfuerzo muy intenso de adaptacin para realizar una asociacin inclusiva para el desarrollo con los donantes emergentes, los proveedores de CSS y los donantes rabes y cuenta a su favor con el claro posicionamiento pro-CAD de los CIVETS, as como la heterogeneidad y falta de consistencia de las agendas nacionales y regionales de los pases en desarrollo PRM frente a PMA, Amrica Latina frente a PRM asiticos, que es donde se encuentra la mayor parte del nuevo bottom billion. Todo apunta, por tanto, a que los donantes del CAD, que estn discutiendo una nueva estrategia global de relaciones en la que pretende estrechar lazos con siete grupos-objetivo
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donantes y donantes-receptores miembros de la OCDE, donantes y donantes-receptores en proceso de incorporacin como es el caso de Rusia, donantes rabes, proveedores de CSS en cooperacin reforzada, organismos multilaterales, sector privado y pases socios (DCD/DAC, 2011b) reinventen a travs del G20 un mecanismo para la gobernanza global del desarrollo, tal y como apunta la declaracin nal de Busan al mencionar que la Asociacin Global de Ecacia de la Cooperacin al Desarrollo, que deber estar en marcha en junio de 2012 fecha de la siguiente reunin del G20 en Los Cabos, Mxico y tener rango interministerial, deber trabajar de manera complementaria y en conjuncin con otros foros. Y es que el G20, como nuevo club multilateral en el que estn todos los SIC, se ha expandido rpidamente desde su funcin de comit de crisis al de comit permanente de facto para la gobernanza econmica mundial, con un plan plurianual que vuelve a los orgenes en los objetivos el Consenso de Desarrollo de Sel para un Crecimiento Compartido de 2010, un Grupo de Trabajo sobre Desarrollo para impulsar dicho plan, una declaracin explcita de coordinarse con la agenda de la ecacia de la ayuda del WP-ETT del CAD y un proceso de mejora de la gobernanza interna que anuncia la consolidacin del G20 como comit ampliado permanente para la gobernanza de la cooperacin
De cara a la Cumbre de Los Cabos (Mxico) de junio 2012 se constituye ya una Troika, formada por las pasadas, presentes y futuras presidencias, que, a partir de 2016 se convertirn en rotatorias por grupos regionales, empezando por Asia. Sobre la coordinacin CAD-G20 y la mejora de la gobernanza interna de ste ltimo vanse prrafos 83, 91 y 93 de la Declaracin Final de la Cumbre de Cannes de 2011 y el posicionamiento del Grupo de Trabajo sobre Desarrollo (G20, 2011). Para la rpida consolidacin del G20 como plataforma para la gobernanza econmica global en general y del desarrollo en particular, vase Bradford y Lind (2004), Kharas (2011) y Subacchi y Pickford (2011). En este sentido, se empieza a hablar tambin de un G20+ que incluir, adems de los bienes pblicos internacionales de la estabilidad nanciera y la libertad del comercio, la seguridad energtica y la lucha contra el cambio climtico (ADB / Peterson Institute, 2011). 27
internacional16. Este mecanismo de coordinacin CAD-G20 reforzar la tendencia a pasar desde el concepto de AOD hacia otros ujos ociales y privados (ADB / Peterson Institute, 2011), dando paso al meta-instrumento del dilogo poltico y, por tanto, a la agenda de la coherencia de polticas, con lo que de la agenda de la ecacia de la ayuda se transitar a la agenda de la ecacia del desarrollo (DCD/DAC, 2011c; G20, 2011; Groff, 2011). En resumen, se est produciendo un desplazamiento del epicentro de la economa mundial del Atlntico al Pacco. A esto se suma una vuelta a los objetivos ms econmicos en la agenda del desarrollo. En este contexto, Espaa deber trabajar desde un enfoque ms integral para elevar el perl de su accin exterior con una poltica de desarrollo internacional con identidad propia, estratgica y de calidad.
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Poltica de desarrollo internacional estratgica y de calidad

Todos los diagnsticos de la cooperacin espaola hacen alusin a la necesidad de adoptar una visin ms estratgica de la cooperacin y de trasladar el nfasis desde la cantidad a la calidad de la ayuda (Cascante, 2010; Schulz, 2010; Alonso y Freres, 2011; Comisin de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, 2011; Iglesia-Caruncho, 2011; Intermn Oxfam, 2011; Larr, 2011a y b; Manrique, 2011; Sotillo et al., 2011). Los ndices disponibles sobre la calidad de la ayuda espaola en relacin con otros donantes arrojan un panorama de luces y sombras en el que hay un importante recorrido para mejorar. En el ndice Ajustado de Calidad de la Ayuda del Global Development Center bsicamente un ndice que corrige la cantidad y esfuerzo de AOD, penalizando la falta de selectividad, la ayuda ligada, la fragmentacin y la falta de incentivos a las donaciones privadas, con una cobertura de 22 donantes todos los del CAD excepto Luxemburgo, Espaa aparece en el ranking de 2011 en el puesto 10, es decir, tres por detrs de su 7 lugar en el de mayores donantes, lo que signica que la calidad de nuestra ayuda ligeramente por debajo de la media est tambin por debajo de la cuanta de la misma, con registros
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muy decientes en selectividad donde Espaa ocupa el puesto 18, ayuda desligada (16), fragmentacin (18) e incentivos a la ayuda privada (14)17. En el ndice de Calidad de la Ayuda, lanzado como proyecto piloto por el Banco Mundial (Knack, Rogers y Eubank, 2011), siguiendo los criterios de ecacia de la ayuda de esta institucin selectividad y especializacin y de la Declaracin de Pars alineamiento con los sistemas nacionales y armonizacin en el pas, con una cobertura de 38 donantes 23 del CAD, 4 no CAD y 11 multilaterales, Espaa sale todava peor parada: se sita en el puesto 25, con registros muy bajos en especializacin 26, medida por los ndices de concentracin geogrca y sectorial y tamao medio de las actuaciones, alineamiento (27) y armonizacin (21). En el QuODA, otro ndice de calidad de la AOD, vinculado al Global Development Center (Birdsall et al., 2011), se evalan cuatro dimensiones que agrupan 31 indicadores tomados de la evaluacin de la Declaracin de Pars y otras fuentes sobre maximizacin de la eciencia en la implementacin de la AOD, fortalecimiento institucional, reduccin de la carga de gestin, y transparencia y aprendizaje, con una cobertura de 31 donantes 23 del CAD y 8 multilaterales. Tambin en este ndice Espaa rinde muy bajo en el ranking, con posiciones de 26, 21, 22 y 21 en las cuatro dimensiones respectivamente.
http://www.cgdev.org/section/initiatives/_active/cdi/.
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En el ranking de mejores/peores prcticas de las agencias donantes de Easterly y Williamson (2011), que incluye las dimensiones de especializacin y selectividad, efectividad en la distribucin, costes administrativos y transparencia, Espaa se sita en el puesto 34 en un ranking de 42 agencias 23 bilaterales y 19 multilaterales, muy por debajo del ranking medio conseguido en esas dimensiones por las agencias bilaterales (21), que ya de por s resulta muy insatisfactorio en trminos de mnimos estndares. Finalmente, en el ndice Piloto de Transparencia de la AOD (Publish What You Fund, 2011), Espaa, pese a haber rmado la Inicativa Internacional para la Transparencia de la Ayuda, sale en el intervalo muy pobre, con el puesto 44, de 58 donantes 44 bilaterales y 14 multilaterales y un porcentaje sobre el mximo de 100 del 19%. Qu hace falta para avanzar en una poltica espaola de desarrollo internacional que ofrezca mayor calidad de la ayuda? Adems de lo que apuntan estos ndices mayor selectividad y especializacin y mayor interiorizacin de los principios de la Declaracin de Pars incluyendo el de transparencia y rendicin de cuentas hay que insistir en la agenda del desarrollo de capacidades uno de los temas estrella en Busan, que es un supuesto para la ecacia de la ayuda. En concreto, nos referimos a los imprescindibles cambios institucionales y a la profunda transformacin de los recursos humanos del sistema de desarrollo que debern ser prioridades
en la agenda espaola de la ecacia de la ayuda. 1. Una arquitectura institucional inadaptada e insostenible El sistema espaol comparte caractersticas institucionales con otros pases de su entorno. As, al igual que en Francia, el rgano protagonista de la gestin de la ayuda pblica es una agencia estatal que, en el caso espaol, depende de la cartera de Exteriores y Cooperacin. No obstante, es bien sabido que la arquitectura institucional de la cooperacin espaola tiene una serie de peculiaridades que la diferencian de sus socios europeos o de otros miembros del CAD. En primer lugar, la cooperacin ocial est atomizada fuertemente en los tres niveles de la Administracin: central, autonmica y municipal. En segundo lugar, la cooperacin de la Administracin General del Estado (AGE) est, a su vez, dispersa entre diversos ministerios y otros rganos, un problema que comparte con Estados Unidos, el principal donante del CAD (Unger 2011), de tal modo que la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) gestiona y desembolsa una parte marginal de la ayuda pblica total 19% de la AOD neta segn datos del Avance de Seguimiento PACI de 2010. En tercer lugar, las ONGD tienen un papel ms protagnico que en otros pases. Este papel no se limita a la ayuda privada en el caso de Espaa con uno de los porcentajes ms bajos del mundo (CAF, 2011), puesto que una parte no
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desdeable de la AOD bilateral neta se canaliza a travs de estas organizaciones (el 21,13%), con proporciones an abultadas en la autonmica (67,36%) y la municipal (59,65%) a pesar de las importantes cadas en trminos relativos de los ltimos aos. Pese a la riqueza que proporciona esta diversidad de actores, y por tanto enfoques, hay un fuerte pasivo en forma de problemas de coordinacin y limitantes a una visin estratgica de la poltica de cooperacin (Hombrado, 2008; Martnez y Sanahuja, 2010). Al margen de los elevados costes de transaccin de esta arquitectura, no parece factible una reforma institucional profunda en el corto plazo. Esta arquitectura, derivada del carcter compuesto de nuestro Estado y de la divisin de funciones entre ministerios, emana, en gran medida, de nuestra cultura poltica, administrativa e institucional y parece poco probable que el sistema de ayuda pudiera dotarse de una institucionalidad alternativa e integral para el conjunto de las instituciones del Estado. Por otra parte, el capital poltico para grandes reformas podra haberse consumido en la reciente reforma estatutaria de la AECID, con un nuevo contrato de gestin pendiente de por medio, de manera que a la fatiga de la ayuda se aadir la fatiga institucional por la frustracin del proceso de reestructuracin de la Agencia. No obstante, una visin estratgica de la poltica de desarrollo internacional
requiere de algunos cambios institucionales que s parecen factibles en el corto y medio plazo. Los efectos nocivos de la dispersin de actores y, por tanto, de instrumentos, pueden combatirse con actuaciones que lleven tanto a una denicin clara y operativa de un rgano rector de la cooperacin como al establecimiento de mecanismos slidos de coordinacin. Formalmente, la denicin de la poltica de CID y la coordinacin de todos los agentes implicados corresponde a la Secretara de Estado de Cooperacin Internacional (SECI), dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin (MAEC). Para que lo formal fuera tambin real, sera necesario que la SECI o el rgano rector que se determinara tuviera voz y voto en, por ejemplo, la denicin de la posicin espaola en el debate sobre la reforma del FMI, en los posicionamientos de Espaa acerca de la poltica comercial europea, o en las propuestas de Espaa en el G20; actuaciones polticas que en la actualidad dependen de otros rganos pblicos de igual o mayor rango y que, con frecuencia, se adoptan sin un suciente intercambio de informacin previo entre los diferentes componentes de la AGE. En primer lugar, se podra elevar el diseo de la poltica de desarrollo a la Presidencia o Vicepresidencia del Gobierno re-activando la Comisin Delegada del Gobierno para la Cooperacin al Desarrollo y dando un papel protagonista a la SECI en dicha Comisin. Elevar el perl de esta
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Comisin redundara directamente en una mayor y mejor coordinacin de todos los actores de la cooperacin que forman parte de la AGE. Tngase en cuenta, por otra parte, que en un contexto internacional como el descrito ms arriba, en el que el sistema de CID se sostica por momentos, incorporando nuevos actores, objetivos e instrumentos, la SECI tendr que ir desarrollando cada vez ms sus labores de coordinacin y denicin estratgica frente a las de ejecucin y gestin que se realicen a travs de la AECID. En segundo lugar, es imprescindible lograr una mejor integracin de las labores de planicacin, gestin, seguimiento y evaluacin. En la actualidad, la planicacin y la evaluacin de la cooperacin espaola dependen de la DGPOLDE; una direccin general que cuelga de la SECI. La AECID, el rgano encargado de la gestin, ejecucin y seguimiento de la cooperacin tambin depende de la SECI. As, se dan dos estructuras paralelas que registran, histricamente, grandes problemas de coordinacin y comunicacin, lo que ha llevado a que, con demasiada frecuencia, las labores de planicacin hayan quedado en papel mojado. En 2004, pareca evidente que los avances hacia una mayor calidad de la ayuda pasaban necesariamente por el fortalecimiento de la OPE su conversin en Direccin General, la dotacin de recursos nancieros y humanos. Sin embargo, la DGPOLDE no ha podido o sabido planicar de acuerdo a las capacidades de la AECID, mientras que la AECID
no ha podido o sabido adaptar sus capacidades a los requisitos de la poltica. De hecho, es llamativo que entre los intentos de tender puentes se haya recurrido, incluso, a la creacin de una Unidad de Programacin y Calidad (UPC), que funcionara de forma similar a una unidad de enlace DGPOLDE-AECID. A pesar de que puede resultar una decisin difcil, dados los esfuerzos acumulados en fortalecer la DGPOLDE, la solucin podra estar en trasladar las tareas de planicacin evaluacin ex-ante y seguimiento a una unidad especca insertada en la AECID, suprimiendo as la DGPOLDE como rgano independiente de la AECID. Como veremos ms adelante, la evaluacin ex-post se trasladara a otro organismo pblico externo al sistema de cooperacin. En tercer lugar, para una denicin estratgica de la cooperacin de todo el territorio nacional esto es, para la consolidacin de una poltica de Estado que es parte de la accin exterior es imprescindible el refuerzo de la coordinacin territorial. En la actualidad existe un rgano para dicha coordinacin, la Comisin Interterritorial de Cooperacin para el Desarrollo que es convocada peridicamente por la SECI. Si bien esta Comisin se ha constituido en un rgano imprescindible de intercambio de informacin entre Comunidades Autnomas, lo cierto es que su papel se ha visto desdibujado desde la puesta en marcha de la Conferencia Sectorial, de manera que el mbito tcnico y el poltico han quedado separados
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introduciendo ruido suplementario en el panorama de profunda descoordinacin de la cooperacin descentralizada. Una posible medida a aplicar en este sentido sera un pacto nacional similar al que se ha intentado lograr en materia scal. El contexto de un nuevo gobierno con capital poltico tanto en la AGE como en la descentralizada sujeta a importantes recortes, parece propicio. Adems, es recomendable completar la transicin de la Comisin Interterritorial a la Conferencia Sectorial, creando un brazo tcnico en esta ltima para superar la divisin entre la agenda poltica y la tcnica que multiplica el coste de coordinacin. En cuarto lugar, y en relacin con otro de los rganos consultivos de la CID, es obligada la democratizacin, transparencia y aumento de la legitimidad en el acceso de los distintos colectivos distintos de la Administracin y de sus representantes al Consejo de Cooperacin Internacional al Desarrollo, as como una revisin del peso asignado a cada uno de ellos dentro del Consejo. El criterio de representacin de cada colectivo debera ser en todos los casos sector empresarial privado, sindicatos, ONGD, universidades e investigadores en temas de desarrollo el de la eleccin a travs de sus rganos representativos CEOE-CEPYME, CEPES, los mismos sindicatos, CONGDE, CRUE y REEDES respectivamente. En quinto lugar, la coordinacin hacia dentro ha de complementarse con una mayor coordinacin hacia fuera. Las dicultades de esta coordinacin
crecen con la complejidad del sistema de cooperacin, pero hay un gran margen de maniobra para mejorar la coordinacin entre socios europeos. Adems de la ya mencionada "agenda para el cambio", existe desde 2007 un Cdigo de conducta sobre divisin del trabajo (Comisin Europea, 2007), para racionalizar la cooperacin europea y evitar duplicidades mediante la focalizacin de cada donante en los pases y sectores en los que muestra mayores ventajas comparativas. Dichas ventajas, que se han confundido con ventajas absolutas, tampoco se han operativizado en forma de indicadores objetivamente vericables para su implantacin (Domnguez, 2010c), de manera que la Comisin se ha agotado en reiterar las llamadas al cumplimiento del Cdigo mediante una proliferacin de planes e iniciativas (Fast Track Initiative sobre Divisin del Trabajo y Complementariedad de 2008, Toolkit para la complementariedad y la divisin del trabajo y Marco Operativo sobre Ecacia de la Ayuda de 2009, consolidado en 2011). Por el momento, se est tendiendo a interpretar el Cdigo como una mera concentracin basada en la especializacin de acuerdo a ventajas comparativas que autoevala cada donante (Hartmann, 2011). Pero la agenda para el cambio, vuelve a pedir que las preferencias se ordenen de acuerdo a los principios del Cdigo (Comisin Europea, 2007), que el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de junio de 2010, volvi a relanzar, reclamando (i) el impulso de los acuerdos con
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donantes lderes, programacin comn y cooperacin delegada como frmulas clave para la coordinacin de los donantes en el pas socio, y (ii) la concentracin geogrca y sectorial de la AOD de los Estados Miembros dos sectores prioritarios por donante de la Unin Europea en cada pas socio, limitando a entre tres y cinco el nmero de donantes activos por sector dentro de cada pas socio. La necesaria mejora en la coordinacin poltica de Espaa con los otros pases de la Unin Europea necesidad ya sealada por el que ser el partido en el Gobierno durante la legislatura que se inicia en estos momentos (PP, 2011; Rajoy, 2011) puede apoyarse, en el caso de la cooperacin, en mayores avances en la identicacin y desarrollo de las ventajas comparativas tanto el concepto como las ventajas espaolas en un contexto en el que la ayuda europea se quiere focalizar en frica Subsahariana y los pases incluidos en el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacin todos los pases que tienen fronteras terrestres o martimomediterrneas con la Unin Europea. Se trata de avances en los que podra participar activamente la AGE, proponiendo elementos ms concretos para su diseo, sin olvidar que el propio Cdigo reclama atender a pases hurfanos, situacin en la que quedara parte de Amrica Latina de cumplirse las directrices comunitarias. En un contexto internacional como el descrito en la seccin anterior, es imprescindible que las iniciativas
de coordinacin internacional se planteen ms all de la frontera europea y tambin ms all del mbito de la OCDE. Por una parte, no est claro que en este escenario post-Busan la gobernanza de la ayuda al desarrollo, ni siquiera la pblica, siga dependiendo del CAD (Walz y Ramachandran, 2011). Es difcil saber en estos momentos cul ser la denicin exacta del nuevo sistema de cooperacin que se encuentra en plena refundacin. Por ello, es necesario que la poltica espaola de CID est preparada y dotada de las capacidades necesarias para afrontar y participar sin seguidismos en la conguracin de la nueva arquitectura de la cooperacin vase epgrafe 2 de sta seccin. Adems, Espaa deber aprovechar su liderazgo como donante en determinadas regiones clave, como Amrica Latina, para establecer un canal de comunicacin privilegiado con los donantes emergentes con presencia en dichas regiones, mediante cooperacin triangular, y ejercer de donante lder en esquemas de cooperacin delegada con otros donantes silenciosos, o donantes en retirada responsable, de la Unin Europea. No podemos cerrar este apartado dedicado al diseo institucional de la cooperacin espaola sin una mencin al recientemente creado Fondo de Promocin del Desarrollo (FONPRODE). El FONPRODE es una parte nacida la dedicada al objetivo de desarrollo de la reforma del extinguido Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), siendo la otra parte el Fondo para la Internacionalizacin
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de la Empresa (FIEM) dedicado, como su nombre indica, a la internacionalizacin de la empresa espaola y dependiente del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITyC). Al margen de lo cuestionable de esta separacin salomnica objetivo de desarrollo internacional por un lado y de internacionalizacin de la empresa por otro desde el punto de vista de la conciliacin de intereses y de la coherencia de polticas para el desarrollo, lo cierto es que el FONPRODE ofrece un enorme potencial para la necesaria modernizacin y racionalizacin de la poltica pblica de desarrollo espaola. Con el FONPRODE, la cooperacin espaola se homologa con sus socios europeos y del CAD, creando una herramienta de cooperacin nanciera integrada en el sistema de cooperacin. Adems, en un contexto de crisis scal, ya se observa un repunte importante de la cooperacin reembolsable frente a las donaciones y una multiplicacin de las actividades de la cooperacin nanciera, explorndose nuevas formas para incorporar al sector privado con nimo de lucro en la cooperacin al desarrollo. La necesaria insercin en el sistema internacional de cooperacin y la coordinacin con otros donantes bilaterales y multilaterales pasa pues, necesariamente, por dotarse de una herramienta de cooperacin nanciera ecaz. La cooperacin nanciera plantea riesgos frente a las donaciones que es necesario prevenir: puede
limitarse a ser un mtodo para carburar contablemente la AOD se conceden prstamos concesionales que posteriormente son condonados como ya ocurri con otras herramientas de cooperacin reembolsable y tambin contribuye al endeudamiento externo del pas receptor, cuando la cooperacin nanciera se da en forma de crdito, lo que obliga doblemente a una identicacin cauta y precisa de las actividades a ser nanciadas y a un clculo atinado de su rentabilidad potencial. A cambio, los fondos para la ayuda reembolsable son, por denicin, menos limitados que para las donaciones, no desactivan el ahorro interno, ofrecen la posibilidad de apalancar fondos adicionales y tienden a elevar el rendimiento scal de los pases receptores de esta forma de ayuda (Domnguez y Tezanos, 2012). Al igual que sus primos y hermanos de otras cooperaciones tradicionales, uno de los principales retos del FONPRODE es el de incorporar mecanismos de seleccin de proyectos que garanticen, en la medida de lo posible, un impacto positivo en el desarrollo, ms all del enfoque preventivo (do no harm) que prevalece en la losofa de funcionamiento de la mayor parte de estos fondos. Este reto es mucho mayor para el FONPRODE, dada la exigencia de obtener una rentabilidad de mercado para cada operacin nanciera. En segundo lugar, la dotacin de fondos deber mostrar una mayor graduacin:
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la herramienta nace con una dotacin presupuestaria que plantea dudas sobre la posibilidad de la cooperacin de ejecutar los fondos asignados con todas las garantas de ecacia, pertinencia e impacto en el desarrollo su volumen de fondos es casi equivalente al de todo el presupuesto de la AECID. En tercer lugar, y en lo que se reere a su diseo institucional, FONPRODE comprende una lista heterognea de instrumentos: a ste se traslada el Fondo de Microcrditos, el apoyo presupuestario, las donaciones y los crditos de Estado a Estado, las contribuciones a organismos multilaterales, adems de la cooperacin nanciera para el apoyo al tejido productivo. Es difcil comprender la racionalidad institucional de este diseo ni por qu se trasladan determinadas herramientas desde la AECID como, por ejemplo, el apoyo presupuestario. De algn modo, se puede estar creando una agencia paralela que corre el riesgo de multiplicar los costes de transaccin abriendo un nuevo frente de (des) coordinacin. Adems, al no quedar claro el criterio de divisin de funciones entre AECID y FONRPRODE, los problemas de identidad de las instituciones de la cooperacin espaola se multiplican. Tambin desde el punto de vista institucional, en las partidas de cooperacin reembolsable, el FONPRODE se enfrenta a un doble reto. Por una parte, tiene el objetivo principal de asegurar un impacto
determinante en el desarrollo mediante sus operaciones de inversin. Por otra parte, en la coyuntura actual, se da una presin para que la nanciacin se conceda en trminos no concesionales; esto es, en condiciones nancieras plazos de vencimiento y tipos de inters en el caso de las operaciones de crdito no solamente rentables para las arcas espaolas, sino tambin homologables a las de mercado, que se obtendran con un nanciador privado. Esto limita las operaciones de crdito que se puedan realizar, puesto que el CAD exige un cierto grado de concesionalidad para que la ayuda reembolsable sea computable como AOD. As, se puede producir una concentracin excesiva de la cooperacin reembolsable de FONPRODE en operaciones de adquisicin de acciones y en capital no estructurado. Estos dos objetivos rentabilidad e impacto en el desarrollo pueden ser fcilmente reconciliables para el conjunto del fondo vanse ciertas operaciones del Banco Mundial pero ms difcilmente compatibles si se exigen como obligatorias para cada una de sus operaciones nancieras en lugar de para la institucin en su conjunto. A ellos se une la imposibilidad sistemtica de incurrir en cierto grado de concesionalidad operaciones con una rentabilidad estimada positiva pero ligeramente inferior a los niveles de mercado al menos en parte de la cartera. Es ms, este diseo le resta exibilidad al fondo lo que diculta su ejecucin presupuestaria.
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Efectivamente, una de las razones de ser de la cooperacin nanciera es precisamente la de ir donde el sector privado no ira individualmente. Se pretende dotar as a la cooperacin pblica de un efecto catalizador o pionero de la inversin privada: la participacin del sector pblico en estos casos puede dinamizar un mercado mediante el signalling, la garanta o la asuncin del mayor riesgo o de primeras prdidas. Si bien en la actual coyuntura no parece viable un FONPRODE que compute sistemticamente al dcit espaol, es perfectamente viable, desde el punto de vista scal, un fondo que logre una cierta rentabilidad, aunque sta se site por debajo de la de mercado, tal como exige el propio concepto de AOD. Pero, adems, parece pertinente plantear este objetivo para el conjunto de la cartera, y no necesariamente para cada operacin de forma individualizada. Esta facilidad de gestin permitira la participacin de la cooperacin espaola en operaciones nancieras con un gran potencial de impacto en el desarrollo aunque ofrecieran peores estimaciones de riesgo o de rentabilidad lo que se compensara con otras operaciones ms seguras y/o rentables lo que saldara el conjunto de las operaciones con un impacto nulo, o incluso positivo, en las cuentas pblicas nacionales. En su actual diseo, el FONPRODE podra estar reproduciendo algunos de los males de Administracin pblica
espaola combinando grandes niveles de micro-gestin con una direccin poltica endeble en su actual diseo, el impacto en el desarrollo no queda garantizado. Es imprescindible que esta direccin poltica quede alineada con la planicacin ms general de la poltica de desarrollo internacional. En cuarto lugar, la creacin y gestin del FONPRODE no se habra dotado de las capacidades y recursos tcnico-humanos necesarios, particularmente tratndose de una herramienta nueva para la cooperacin espaola y careciendo la AECID de experiencia en este mbito. En quinto y ltimo lugar, y en relacin con las actividades de seguimiento, y rendicin de cuentas, incluyendo la evaluacin, dado el gran volumen de fondos con el que nace, el reducido equipo que lo gestiona y su estatus de excepcin en el sistema de cooperacin, resulta doblemente importante someter al FONPRODE a los criterios de seguimiento y evaluacin (Ayuso y Cascante, 2012; de la Rocha y Rodrguez, 2011), que se sealan ms adelante. 2. Los olvidados: capacidades y recursos humanos Existe un cierto margen de maniobra para realizar cambios institucionales que, sin la necesidad de una reforma institucional en profundidad, faciliten las bases para la denicin y puesta en prctica de una poltica de Estado en desarrollo internacional, coordinada con la de nuestros socios europeos y
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adaptada al nuevo contexto mundial. Qu necesita el sistema para dotar de contenido a esta poltica de Estado? Una de las debilidades ms frecuentemente sealadas de la cooperacin espaola es la de las capacidades de sus recursos humanos (Tres, 2006; Tezanos, 2007; Urra, 2008; Alonso y Freres, 2010; Cascante, 2010; Schulz, 2010; Comisin de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, 2011; Gutirrez Cruz, et al., 2011). En primer lugar, est la estructura laboral. Los puestos directivos y ejecutivos de la cooperacin espaola son ocupados por funcionarios de grupo A, por lo general diplomticos. Los niveles medios en sede tambin estn a cargo de otros funcionarios de grupo A o de menores niveles. En terreno, por el contrario, la mayor parte del personal es laboral contratado, tanto los coordinadores de las Ocinas Tcnicas de Cooperacin (OTC) como el resto del personal de las ocinas en puestos de responsables de programas y proyectos. Esta estructura ha generado problemas de diverso tipo como ponen de maniesto los peer-review de la OCDE a la cooperacin espaola. Cabe destacar (i) la dicultad para que se produzca un ujo de informacin y conocimientos sede-terreno puesto que no puede haber intercambio de personal entre la sede y las OTC que genere un acervo de conocimientos institucionales; (ii) la alta rotacin del personal y la escasa especializacin en sede, por ejemplo, los diplomticos reparten su carrera entre puestos
asociados a la cooperacin al desarrollo y otros mbitos de la poltica exterior; (iii) la excesiva especializacin que puede llevar a visiones estrechas del desarrollo y baja movilidad de los tcnicos en terreno, responsables de programas y proyectos; y (iv) la ausencia de un procedimiento abierto y pblico, con criterios pre-jados y transparentes, de seleccin para la contratacin de los coordinadores de OTC. Recientemente se ha creado un nuevo cuerpo de funcionarios de grupo B especializados en la poltica de CID. Han accedido a este cuerpo personal anteriormente contratado en el terreno, particularmente responsables de programas y proyectos. En segundo lugar est el nivel de formacin y la especializacin de los distintos tipos de trabajadores de la cooperacin. En general, cabe decir que tanto funcionarios como contratados laborales y asistencias tcnicas reciben una formacin en el medio la cooperacin sin que esta formacin se complemente con el imprescindible conocimiento del objetivo de esta poltica pblica el desarrollo. Esta carencia estructural deriva de la deciente oferta formativa y de la escasa actividad investigadora en temas de desarrollo en Espaa, lo cual, a su vez, depende en gran medida de la organizacin del conocimiento y la investigacin en el sistema acadmico no existe un rea conocimiento de Estudios del Desarrollo como tal y, por ltimo, de nuestra historia contempornea como donante joven y
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sin relaciones coloniales en el siglo XX, a diferencia, por ejemplo, del Reino Unido. La necesidad de fortalecer los recursos humanos de la cooperacin espaola con conocimientos cada vez ms slidos en temas, no solamente de la gestin de la cooperacin como poltica pblica, sino tambin de desarrollo, se torna ms urgente y necesaria a medida que el sistema internacional de cooperacin se vuelve ms complejo. La solucin de esta deciencia es obviamente difcil de lograr en el corto plazo, pero existen medidas que pueden ir dotando al sistema de las capacidades necesarias, entre las que cabe destacar las siguientes. En primer lugar, los medios para lograr ms y mejor investigacin en desarrollo son el apoyo institucional y el nanciero. Por ejemplo, pueden identicarse los Estudios del Desarrollo como una de las reas prioritarias en las convocatorias de ayuda a la investigacin del Ministerio de Ciencia e Innovacin. En cualquier caso, y en lnea con la necesidad de eliminar el estado de excepcin en el que se ha situado tradicionalmente la poltica de CID en Espaa, es recomendable que dichos apoyos se integren en las herramientas creadas para el conjunto del sistema nacional de I+D+i. En el medio plazo, la creacin de un rea de conocimiento de Estudios del Desarrollo de forma similar a lo que ocurre en pases de nuestro entorno como el Reino Unido contribuir
decisivamente a la mejora de la investigacin en desarrollo y, en ltima instancia, al anlisis informado previo a la toma de decisiones polticas. En el corto, es tan necesario mantener un alto nivel de exigencia respecto de la calidad de los Estudios del Desarrollo en cada una de las reas de conocimiento de las Ciencias Sociales en las que suelen ubicarse Economa, Sociologa, Ciencias Polticas, Geografa, Antropologa, Filosofa, y Educacin como homologar esta rama de los Estudios del Desarrollo con otras ramas mainstream de las diversas Ciencias Sociales en la asignacin de ayudas pblicas a la investigacin y en la consideracin de este rea de conocimiento en los currcula investigadores. En tercer lugar, ser necesario el establecimiento de mecanismos e incentivos que faciliten el intercambio entre la academia e investigadores, y el sistema de cooperacin de la AGE, como la construccin de canales para recibir los insumos de la investigacin para el diseo de polticas o el intercambio de personal entre la academia y la Administracin. En este mbito concreto, puede resultar interesante la creacin de una unidad de anlisis e investigacin en el seno de la misma AECID como las que existen en diversos donantes multilaterales y tambin en la Agencia Francesa de Desarrollo que fortaleciera el papel de interlocutor gubernamental y liderazgo de la SECI en las polticas de desarrollo internacional. En cuanto a la formacin de los recursos humanos, por el lado de la
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oferta formativa, es imprescindible el refuerzo de la calidad de los estudios de postgrado y, particularmente, un mayor nfasis en los contenidos relativos al n ltimo de esta poltica pblica el desarrollo respecto de los aspectos instrumentales la cooperacin. La mejora de la calidad en la actividad investigadora que se derivara de las medidas emprendidas ms arriba necesariamente deber traducirse en una retroalimentacin para elevar la calidad y exigencia de la oferta formativa. Por el lado de la demanda, es imprescindible que el sistema pblico de CID exija un alto nivel y superior al existente de conocimientos y formacin por parte de los trabajadores, independientemente de cul sea su estatus laboral y desempeo concreto. Estos conocimientos y formacin deberan ser la base de los criterios de seleccin del personal directivo en terreno; cuyas condiciones laborales deberan homogeneizarse con las del resto del personal laboral expatriado18. La exigencia de una mayor y mejor preparacin del personal de la CID viene dada por el complejo contexto internacional y la participacin activa de Espaa en la denicin de una
nueva agenda y un nuevo sistema de gobernanza global del desarrollo. En este aspecto, tambin es necesaria, en paralelo, una mayor especializacin de los recursos humanos en sede. Por ello, se debera reforzar la creacin del incipiente cuerpo de funcionarios especializados en la cooperacin, elevando el grupo de B a A. En cuanto al cuerpo de diplomticos, con amplia representacin en la poltica pblica de cooperacin y, particularmente, en los puestos directivos, una medida para contrarrestar la escasa especializacin y la excesiva movilidad que termina generando entradas y salidas del sistema de cooperacin, podra ser la de crear itinerarios profesionales de forma similar a lo que ocurre en Japn. Esta medida debera articularse en el marco del proceso de reforma del servicio exterior y teniendo en consideracin la creacin del Servicio Europeo de Accin Exterior. Una mayor movilidad del personal en terreno contribuir no solamente a un mayor dinamismo y adaptacin de las OTC al panorama cambiante del sistema internacional y del pas socio, sino tambin a ampliar la visin y conocimientos del desarrollo de los tcnicos de programas y proyectos.
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De acuerdo a la Resolucin de 31 de enero de 2008, de la Secretara General para la Administracin Pblica (por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de enero de 2009 que apruba el Acuerdo de 3 de diciembre de 2007 de la Mesa General de Negociacin de la AGE) sobre condiciones de trabajo del personal laboral de en el exterior. Segn dicho acuerdo, la seleccin del personal laboral del servicio exterior se har mediante convocatoria pblica, y a travs de los sistemas de pruebas especcas, oposicin libre, concurso-oposicin y concurso, en los que se garanticen los principios de igualdad, mrito, capacidad y publicidad, todo ello sin perjuicio de las limitaciones que, sobre dicha materia, se hallen establecidas en las normas de orden pblico del pas en que presten sus servicios En la Comisin Tcnica del Personal Laboral en el Exterior se llevar a cabo el anlisis y desarrollo del sistema de clasicacin profesional realizando las adaptaciones pertinentes de acuerdo con la ponderacin de los factores de conocimientos y experiencia, iniciativa, autonoma, responsabilidad, mando y complejidad que determinan la pertenencia a los distintos grupos profesionales (art 5.3.).
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3. Demasiados actores, pases, sectores e instrumentos Otra caracterstica del sistema espaol de CID es su dispersin: los actores estn atomizados, la ayuda se fragmenta en un gran nmero de pases y de sectores y los instrumentos se multiplican. Es ms, los incrementos de ayuda en el periodo 2004-08 han contribuido a esta fragmentacin. Es tambin este perl no especializado el que limita la identicacin de unas ventajas comparativas y, por ltimo, impide la creacin de una identidad de la cooperacin espaola. En la asignacin geogrca de la ayuda espaola predominan los lazos histricos (Tezanos, 2008a y b). Ha habido poca variacin en la asignacin en funcin del partido en el gobierno con la excepcin coyuntural de frica Subsahariana en la fase expansiva de la ayuda: aunque en el periodo 200509 se produce un ligero descenso del peso de Amrica Latina y un aumento paralelo de frica Subsahariana, las regiones prioritarias para la cooperacin espaola han sido tradicionalmente Amrica Latina y frica en detrimento de Asia y Europa. Por nivel de renta, este patrn de asignacin geogrca de la ayuda se traduce en una concentracin de la ayuda en los PRMB ubicados en Amrica Latina y Norte de frica. El aumento del peso de la ayuda a la regin Subsahariana supuso tambin un aumento proporcional de los fondos a los PMA.
La cooperacin espaola cuenta con una lista extensa de ms de 100 receptores que ha tendido a crecer en la fase expansiva del ciclo. A pesar de esta fragmentacin, se puede observar tambin la concentracin de un volumen importante de fondos en torno al 70% en una lista corta de 12 pases. No obstante, hay variaciones en las prioridades: en el periodo analizado 2000-09 llegan a situarse en el top ten hasta 43 pases. Pero, incluso en este marco de fragmentacin, s hay una seleccin de 8 pases que repiten entre los primeros puestos: Bolivia, China, Ecuador, El Salvador, Marruecos, Mozambique, Nicaragua y Per, convirtindose estos 8 pases en los pases prioritarios de facto para la cooperacin espaola (cuadro 1). Es notable que las prioridades geogrcas establecidas en los planes directores de la cooperacin espaola para este periodo (MAEC, 2005 y 2009a) no coincida con la lista de prioritarios factuales. De los 43 pases que aparecen en el top ten, 17 son considerados prioritarios en los documentos ociales, los 25 restantes no lo estn (cuadro 2). En denitiva, hay un pequeo volumen de recursos destinado a una larga lista de pases beneciarios que no son prioritarios reales y en los que Espaa ni es un socio importante, ni tiene perspectivas de convertirse en donante lder o donante especializado. Adems, hay un desajuste entre las prioridades geogrcas ociales y las ociosas. La asignacin sectorial comparte rasgos caractersticos con la distribucin
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Cuadro 1. Top ten de los pases receptores de AOD espaola. 2000-09 (desembolsos brutos de AOD en millones de dlares constantes de 2009)
2000
Indonesia Marruecos China Mozambique Bolivia Honduras B-H * Ecuador Venezuela Ex-Yugoslavia El Salvador Per Nicaragua Argelia Angola R. Dominicana Colombia Guatemala Panam A. Palestina total top ten AOD total a pases % top ten - distrib AOD total % top ten - total n receptores
2001
135,97 Nicaragua 121,79 El Salvador 98,54 Indonesia 84,82 China 73,02 Marruecos 71,78 Bolivia 71,54 Honduras 63,47 Per 59,91 Colombia 55,80 Ecuador 46,03 B-H 44,69 Serbia 40,46 R. Dominicana 34,70 Jordania 33,34 Guatemala 32,41 Venezuela 31,75 Argelia 29,88 Filipinas 27,42 Mozambique 26,54 Senegal 1.184 1.481 79,9% 1.878 63,0% 99
2002
811,44 El Salvador 93,32 China 84,00 Ecuador 80,32 Costa de Marl 78,20 Per 71,22 Marruecos 67,12 Ex-Yugoslavia 65,43 R. Dominicana 57,46 Bolivia 51,27 Colombia 51,11 Honduras 48,32 Argelia 34,78 Mozambique 34,49 B-H 33,55 Nicaragua 25,05 Serbia 24,56 Filipinas 23,70 Mauritania 23,66 Afganistn 21,11 Venezuela 1.780 2.208 80,6% 2.569 69,3% 106 103,19 Bolivia 97,32 Nicaragua 89,97 China 80,22 Honduras 72,11 Per 71,60 Argentina 71,43 Turqua 70,76 Venezuela 67,64 Senegal 67,34 Marruecos 67,31 Ecuador 64,77 B-H 62,04 Filipinas 51,44 El Salvador
2003
149,74 112,66 85,49 85,42 66,25 64,82 61,61 53,71 52,91 51,88 49,07 45,46 44,86 40,12 39,46 38,41 34,76 33,50 33,20 32,78 1.176 1.721 68,3% 2.085 56,4% 105
46,23 Ex-Yugoslavia 45,28 R. Dominicana 38,54 Guatemala 34,09 Mozambique 32,96 Irak 32,60 Jordania 1.267 1.799 70,4% 2.142 59,1% 105
* B-H indica Bosnia-Herzegovina Fuente: Elaboracin propia en base a datos del CAD (Development database on aid from DAC members: DAC Online, OECD.Stat)
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Cuadro 1. (Continuacin) Top ten de los pases receptores de AOD espaola. 2000-09 (desembolsos brutos de AOD en millones de dlares constantes de 2009)
2004
Nicaragua Marruecos Irak Per China Bolivia Honduras Turqua R. Dominicana Ecuador Argentina Guinea Ec. Mozambique Argelia El Salvador B-H Colombia A. Palestina Guatemala Egipto total top ten AOD total a pases % top ten - distrib AOD total % top ten - total n receptores 269,19 Honduras 142,26 Irak 77,01 Madagascar 76,12 Rep. Congo 75,94 Nicaragua 70,75 Ecuador 69,97 Senegal 64,36 Per 59,68 Ghana 57,04 Bolivia 46,16 Marruecos 44,75 China 42,13 Colombia 40,20 El Salvador 35,75 A. Palestina 32,05 Guatemala 31,47 Indonesia 30,86 Mozambique 29,01 Egipto 25,67 Guinea Ec. 1.320 1.777 74,3% 2.134 61,9% 107
2005
2006
279,77 Guatemala 238,24 Irak 217,42 Nigeria 171,50 Argelia 118,42 Per 117,31 Turqua 104,03 Marruecos 89,07 Colombia 84,53 China 82,80 El Salvador 66,76 Bolivia 66,58 Honduras 57,94 Ecuador 52,93 A. Palestina 48,87 B-H 48,34 Nicaragua 41,87 Mozambique 36,45 Egipto 35,37 Senegal 29,68 Indonesia 1.988 2.500 79,5% 2.934 67,7% 110 265,08 Guatemala 226,98 Per 161,27 Nicaragua 120,35 Honduras 110,54 Morocco 109,28 China 104,85 Argelia 86,17 Bolivia 69,29 Ecuador
2007
264,98 125,97 122,08 118,16 116,82 107,61 98,06 80,86 78,07 76,20 72,74 65,18 59,64 56,33 47,21 46,69 46,19 45,59 42,63 39,09 1.710 2.618 65,3% 3.815 44,8% 112
64,62 A. Palestina 63,84 Colombia 55,04 El Salvador 48,80 Turqua 47,22 Mozambique 47,14 Kenya 44,67 Senegal 41,13 Camern 39,16 Afganistn 35,72 Mauritania 26,64 Lebanon 1.768 2.322 76,1% 2.880 61,4% 115
44
Cuadro 1. (Continuacin) Top ten de los pases receptores de AOD espaola. 2000-09 (desembolsos brutos de AOD en millones de dlares constantes de 2009)
2008
Honduras Guatemala Nicaragua Morocco Senegal Per Irak A. Palestina Bolivia Ecuador Turqua Colombia El Salvador Mozambique China Afganistn Argelia Mauritania Etiopa R. Dominicana total top ten AOD total a pases % top ten - distrib AOD total % top ten - total n receptores 251,16 248,55 177,34 132,84 131,82 130,49 125,32 100,22 93,39 90,83 90,43 90,10 82,40 76,41 76,27 69,73 68,48 60,37 58,80 51,58 2.207 3.405 64,8% 5.257 42,0% 116 Marruecos Colombia Hait Nicaragua Turqua Tnez El Salvador Guatemala Per Bolivia A. Palestina Etiopa Afganistn China Mozambique Ghana Ecuador Brasil Argelia Senegal
2009
220,04 156,60 147,37 146,08 136,28 130,48 127,74 113,43 106,30 99,40 99,40 98,93 98,91 90,07 68,92 65,80 65,48 64,88 60,38 59,26 2.156 3.544 60,8% 4.873 44,2% 127
45
Cuadro 2. Lista de principales receptores de la cooperacin espaola 2000-09

Pases Bolivia China Ecuador El Salvador Marruecos Mozambique Nicaragua Per Colombia Guatemala Honduras Argelia Administracin Palestina Senegal Bosnia-Herzegovina Repblica Dominicana Turqua Irak Afganistn Indonesia Venezuela Egipto Mauritania Filipinas Estados de la ex-Yugoslavia Argentina Guinea Ecuatorial Etiopa Ghana Jordania Serbia Angola Brasil Camern Repblica del Congo Costa de Marl Hait Kenya Lbano Madagascar Nigeria Panam Tnez Nmero de pases en top ten S preferentes No preferentes veces en 10 aos 10 10 10 10 10 10 10 10 9 9 9 8 7 7 6 6 6 5 4 4 4 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 43 prioritario en el Plan Director S NO S S S S S S NO S S S S S NO S NO NO NO NO NO NO S S NO NO NO S NO NO NO S NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO S 17 25 nota
slo 2001-04
AT*
slo 2001-04 nunca AT (2005) AT (2006) nunca
slo 2001-04 S 2001-04, AT (2005) AT (2005), AA ** (2009)
AF *** (2009) Nunca AT (2005) Nunca AA (2009) nunca AT (2005), AF (2009) nunca nunca AT (2005) PRM **** (2009)
* AT: atencin especial ** AA: asociacin amplia (prioritario) *** AF: asociacin focalizada **** PRM: pas de renta media para consolidacin de los logros de desarrollo Fuente: Elaboracin propia.
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geogrca de la ayuda espaola. La sectorial se muestra algo ms estable, con algunos sectores efectivamente prioritarios: la ayuda nanciera, el transporte por ferrocarril que gana peso en los ltimos aos, la ayuda humanitaria con una creciente especializacin en la seguridad
alimentaria y otros sectores como el fondo del agua, la cultura y el ocio, la educacin y el gnero. No obstante, aunque estable, el reparto sectorial tambin se muestra crecientemente disperso como muestran los datos del CAD para la ayuda espaola (cuadro 3 y grcos 2 y 3).
Cuadro 3. Distribucin sectorial de la ayuda espaola (ranking de sectores a 5 dgitos; en % del total)
cdigo y sector
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
promedio 2002-2009
10,66 8,91 4,69 3,78 2,78 2,49 2,37 2,26 2,07 2,06 1,99 1,98 1,97 1,79 1,74 1,66 1,56 1,52 1,50 1,28
promedio 2002-2004
9,55 16,67 5,55 2,60 2,52 1,25 2,42 2,92 0,88 0,70 1,64 2,02 1,35 2,04 1,06 1,52 1,81 0,76 1,83 1,18
60020: Condonacin de deuda 99810: Sectores no especicados 91010: Costes administrativos 21030: Transporte por ferrocarril 72010: Ayuda de emergencia / Catstrofes 14030: Abastecimiento bsico de agua potable y saneamiento 16061: Cultura y ocio 11420: Educacin universitaria 15170: Organizaciones e instituciones de la igualdad de las mujeres 60061: Canje de deuda por proyectos desarrollo 15110: Poltica de administracin y gestin del sector pblico 73010: Reconstruccin y rehabilitacin 11220: Educacin primaria 16050: Multisectorial para servicios sociales bsicos 43010: Ayuda Multisectorial 99820: Fomento de sensibilizacin coop. al desarrollo 43040: Desarrollo Rural 52010: Ayuda alimentaria / Seguridad alimentaria 11330: Formacin profesional 16010: Seguridad Social/Servicios sociales
diferencia promedio (2005-09)2005-2009 (2002-04) 1,76 11,32 -12,42 4,26 -1,41 4,16 5,16 3,05 3,23 2,34 1,87 2,78 2,87 2,21 1,75 2,33 1,65 2,15 1,74 1,42 1,98 1,30 1,34
1,89 0,97 1,98 -0,08 -1,05 1,90 2,16 0,57 -0,07 0,98 -0,39 1,09 0,22 -0,39 1,23 -0,52 0,16
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del CAD (Development database on aid from DAC members: DAC Online, OECD.Stat)
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Grco 2. Nmero de sectores CAD a los que Espaa aporta AOD (desembolsos brutos de AOD en dlares constantes de 2009; sectores a 5 dgitos)
Grco 3. Dispersin sectorial de la AOD espaola (desembolsos brutos de AOD en dlares constantes de 2009)
70 3,80 4 4 3 52,69 47,63 40 2,21 1,90 30 31,30 26,03 20 15,00 14,14 15,97 17,32 1 0 2002 2003 2004 desv tipica 2005 promedio 2006 2007 2008 2009 coef variacin (eje derecho) 23,22 1 10 13,73 42,88 1,85 1,85 31,47 27,88 1,81 2 2 50,35 3
60
media y desviacin tpica
50
48
coeciente de variacin
57,03
2,98
3,04
58,30
Este patrn fragmentado se repite en la cooperacin multilateral, que gan protagonismo en el periodo 2004-08. Efectivamente, a pesar de que la necesidad de potenciar la va multilateral quedaba reejada en el I Plan Director de la Cooperacin Espaola (MAE, 2000), no fue hasta 2004 cuando se produjeron los incrementos sustanciales en las aportaciones a los organismos y fondos multilaterales. En el periodo 200408 las aportaciones pasaron de 867 a 2.802 millones de euros con elevadas donaciones al sistema de Naciones Unidas lo que podra indicar una cierta concentracin o especializacin pero, aqu tambin, con una lista de entidades beneciarias que suma ms de 100 y que fue en aumento en el periodo expansivo scal pasando de 90 en 2003 a 121 en 2008. En consecuencia, muchos de los organismos multilaterales receptores de ayuda espaola reciben aportaciones inferiores a 2 millones de euros. Los recortes de la ayuda espaola en 2010 y 2011 se han traducido en reducciones ms que proporcionales en la va multilateral, siguiendo el criterio apuntado por la Secretaria de Estado de Cooperacin Internacional de atenuar los posibles efectos del recorte19. Sirva de ejemplo que la contribucin al PNUD se redujo de 590 millones de euros en 2007 a 132 en 2009. Las variaciones ms que proporcionales de la ayuda multilateral en las fases expansiva y recesiva del ciclo, sumadas a las declaraciones de la responsable de la SECI, llevan inevitablemente a pensar que, en cierta medida, la
19
va multilateral se emple como una vlvula de escape de las cifras de AOD comprometidas y que difcilmente poda gestionar la AGE (Fernndez y Snchez, 2010). Los patrones de asignacin geogrca, sectorial y multilateral de la cooperacin espaola adolecen pues de una gran dispersin y de una cierta volatilidad en el caso de la asignacin sectorial que, sumadas a la pluralidad de actores con diversidad de agendas, inhibe las posibilidades de construccin de una visin ms estratgica de nuestra cooperacin es sintomtica la escasa complementariedad entre la ayuda multilateral y la bilateral general y autonmica y genera problemas adicionales como la falta de previsibilidad para receptores, y de visibilidad para donantes, altos niveles de inecacia e ineciencia por los elevados costes de transaccin, y dicultades para la acumulacin de aprendizaje basado en la experiencia. A pesar de que, en el mejor de los casos, la renta per cpita es un indicador tosco para la medicin del nivel de desarrollo de un pas, es el indicador al que recurre la comunidad internacional para clasicar los pases receptores de ayuda vanse los criterios de acceso a la ventanilla blanda del Banco Mundial o la lista de receptores de ayuda del CAD En el decenio de los 2000 se produjo un fuerte debate acadmico y poltico respecto de la pertinencia de concentrar la ayuda en pases con niveles de renta per cpita bajos (Olivi, 2004; Alonso, 2007).
Europa Press: Espaa disminuye su ayuda al desarrollo a organismos multilaterales para atenuar los efectos del recorte, Las Palmas de Gran Canaria, 1 de octubre de 2010. http://www.europapress.es/epsocial/politica-social/noticia-pge-espana-disminuye-ayuda-desarrolloorganismos-multilaterales-atenuar-efectos-recorte-20101001145828.html
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En el marco de este debate, la cooperacin espaola recibi en el periodo 2000-03 fuertes crticas internas (Intermn Oxfam, 2003) y externas (OCDE, 2002) por su concentracin geogrca en PRM latinoamericanos y norteafricanos, en detrimento de los PRB y PMA subsaharianos. Paradjicamente, coincidiendo con una etapa de aumento de fondos a los PRB y PMA, la misma OCDE pas a enfatizar el papel estratgico que poda desempear la cooperacin espaola en Amrica Latina, particularmente tras una etapa de repliegue de otros donantes vanse por ejemplo la salida de Suecia de Nicaragua y de Honduras20, de la cooperacin suiza en Ecuador21 o de Holanda de toda la regin, exceptuando Colombia22 y con una agenda de ecacia de la ayuda y de divisin internacional del trabajo entre donantes encima de la mesa (OCDE, 2007). Como ya se ha sealado, la agenda de las ventajas comparativas es poco ms que un anlisis de preferencias reveladas pero es indudable que la retirada de Espaa de la regin rematara el abandono por parte de la comunidad de donantes tradicionales, con lo que esto implicara en trminos de impacto en el desarrollo y de conguracin de las relaciones internacionales. Por una parte, Amrica Latina, compuesta totalmente de PRM, excepto Hait, acumula grandes bolsas de pobreza y, por otra parte, la retirada de uno de los ltimos donantes tradicionales dara paso a la cada vez ms importante cuantitativa y
20 21
cualitativamente hablando CSS y a una aceleracin del re-equilibrio de poderes en el rea, con la consiguiente prdida de terreno poltico por parte de la Unin Europea en general y de Espaa en particular. En cuanto al Norte de frica, otra regin de PRM, la "primavera rabe" ha puesto de maniesto los retos de desarrollo que se plantean para este grupo de pases y ha devuelto la atencin de los donantes sobre la regin23. En el caso de Europa, se suman dos factores cruciales como son la estabilidad poltica en el Mediterrneo y el riesgo que supone una desestabilizacin del rea para su suministro energtico. Respecto a frica Subsahariana, aunque no existe un seguimiento o una evaluacin adecuados de la creciente presencia espaola en esta regin, han surgido dudas sobre la pertinencia y ecacia de la cooperacin espaola. La cooperacin bilateral viene a sumarse a la de otros muchos donantes con una larga experiencia en el continente, producindose en muchos casos una acumulacin de actores en unos pocos aid darlings donde la cooperacin espaola se presenta como marginal e inexperta. En denitiva, en lo que respecta a la asignacin geogrca de la ayuda, la cooperacin espaola se enfrenta al reto combinado de: (i) elevar la concentracin en pro de un mayor impacto en el desarrollo y de una presencia internacional ms racional y
http://www.sida.se/English/Countries-and-regions/Latin-America/Nicaragua/Our-work-in-Nicaragua/ http://www.phasingoutsdcecuador.info/portales.shtml?apc=I---xx-xx-xx-xx1-&t=COSUDE&s=J 22 http://www.minbuza.nl/en/key-topics/development-cooperation/partner-countries 23 Para un anlisis de la ayuda en esta regin, vase Larr (2009a y 2010).
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ecaz; (ii) no desatender las necesidades de los pases en desarrollo que acumulan mayor nmero de personas bajo el umbral de la pobreza los PRM; (iii) pero tampoco las de los pases donde la pobreza es ms aguda y est ms extendida los PRB y PMA; (iv) sin olvidar el papel estabilizador que puede desempear la cooperacin en contextos de transicin a la democracia como los que se estn produciendo en el Norte de frica; (v) y todo ello teniendo en cuenta la experiencia y liderazgo potencial y real si no ventaja comparativa de la cooperacin espaola en determinadas regiones en desarrollo, notablemente en Amrica Latina. La cuadratura de este crculo no es tan compleja como podra parecer si se combina la distribucin geogrca de la ayuda con distintas modalidades e instrumentos de cooperacin. En primer lugar, es imprescindible una reduccin del nmero de pases destinatarios. La reduccin se puede plantear en dos frentes. Estn los pases con los que difcilmente se puede justicar la CID dado su nivel de desarrollo. Tambin estn otros con necesidades de desarrollo incuestionables pero en los que la presencia de la cooperacin espaola genera poco valor aadido porque su experiencia sea escasa o porque exista ya un gran nmero de donantes lo que genera altos costes de transaccin en la coordinacin.
A este respecto, es importante sealar que el Plan Director de la Cooperacin vigente indica que en 2012 se evaluarn las ventajas comparativas de la cooperacin espaola en cada sector y pas segn criterios predeterminados y los resultados servirn para la concentracin geogrca y sectorial (MAEC, 2009a). Aunque la predeterminacin de los criterios ha sido un tanto vaga adems de que hace ms bien alusin a cmo establecer los criterios, que a los criterios en s s se apunta que la cooperacin habr de concentrarse dnde residen las mayores capacidades de impacto y las posibilidades de complementariedad y divisin del trabajo con otros donantes y que el nmero de sectores variar entre uno y tres (MAEC, 2009b). En segundo lugar, la cooperacin liderada directamente se puede concentrar en los pases en los que Espaa tenga una mayor experiencia Amrica Latina y Norte de frica y, adems, genere un mayor valor aadido por la retirada de otros donantes tradicionales. En el medio plazo, ser imprescindible avanzar en paralelo en la construccin de los criterios de ventajas comparativas europeas sealada ms arriba para la correcta identicacin de los pases, comunidades y sectores a focalizar en esas dos regiones. En el corto plazo, ser preferible la concentracin de las acciones en pases con mayores necesidades como los centroamericanos, Bolivia o Paraguay24.
24
Para un anlisis sobre las posibles vas de la cooperacin espaola con Amrica Latina, vase Ayuso y Freres (2010) y Tezanos (2010).
51
Existen muy diversas modalidades de cooperacin indirecta. Est la va multilateral pero tambin los distintos tipos de acuerdos que se pueden alcanzar con donantes bilaterales como, por ejemplo, la cooperacin delegada mediante apoyo presupuestario sectorial un donante silencioso transere a un donante lder los fondos de cooperacin a ejecutar en un pas y sector pre-establecido a la que han recurrido, por ejemplo, los donantes escandinavos. Con frecuencia se ha argumentado que la cooperacin indirecta ofrece menor visibilidad al donante. Sobre esto caben dos consideraciones. Por una parte, la cooperacin delegada se alcanza en un quid pro quo por el que el donante silencioso en un pas y/o sector, es lder en otro. La visibilidad perdida en el primer caso se recupera pues en otro pas que ser prioritario para el donante en cuestin. Por otra parte, la cooperacin indirecta ofrece seguramente mayores niveles de visibilidad, si no en el receptor, s en la comunidad de donantes. No cabe duda de que el incremento de la ayuda multilateral espaola en el periodo 2005-09 ha alcanzado una visibilidad notable en la comunidad internacional. Adems, estn los argumentos incontestables de ecacia y eciencia y, por tanto, de impacto en el desarrollo. As, en tercer lugar, hay una necesidad de atencin a pases con mayores retos de desarrollo, como los PMA subsaharianos y asiticos sealada por el que ser el Presidente del Gobierno durante la X Legislatura (Rajoy, 2011) y
25
tambin a otros pases latinoamericanos que han alcanzado mayores niveles de desarrollo pero que resultan estratgicos en la ptica ms amplia de la poltica exterior. Esta necesidad puede cubrirse mediante la cooperacin multilateral y mediante modalidades de cooperacin delegada. Para los PMA y los PRB, esta va puede ser la de aportaciones de apoyo presupuestario a los nuevos Contratos de Construccin del Estado y de Reforma Sectorial, contemplados por la Comisin Europea (2011b). Esto no solamente contribuir a su racionalizacin, sino tambin a su necesaria complementariedad con la cooperacin bilateral. Asimismo, la denicin estratgica de la cooperacin multilateral ha de guiarse por las necesidades del contexto de cambio de poca descrito ms arriba lo que podramos resumir con un bienvenidos a la globalizacin y el proceso de redenicin del esquema de gobernabilidad mundial en el que Espaa est llamada a participar activamente dada su condicin de invitado permanente en el G20 desde septiembre de 2010; un club, no se olvide, que incluye a cuatro pases de Asia China, India, Indonesia y Corea del Sur, tres pases islmicos Indonesia, Arabia Saud y Turqua, tres de Amrica Latina Argentina, Brasil y Mxico y el lder de frica Subsahariana Sudfrica. Es ms, la mayor imbricacin de la cooperacin espaola con la europea determina tambin un perl alto para la cooperacin por va multilateral25.
En este mbito, son interesantes las iniciativas de las cooperaciones britnica y sueca de evaluacin de los organismos multilaterales para determinar la seleccin de instituciones destinatarias de los fondos de ayuda (MFAS, 2007; DFID 2011).
52
Por su parte, la distribucin sectorial de nuestra AOD vendr determinada por su reparto geogrco, los criterios de ventajas comparativas que terminen por denirse, los resultados de las evaluaciones, la posibilidad de interaccin y economas de escala entre sectores y, siguiendo el principio de apropiacin de la agenda de la ecacia de la ayuda, por la denicin del pas socio de los sectores de intervencin. Esta distribucin implica, a la fuerza, una mejora del diagnstico de las necesidades y de refuerzo de las labores de seguimiento y evaluacin. La va adecuada para la denicin de estas prioridades seran los Marcos de Asociacin-Pas. 4. El sistema de rendicin de cuentas y evaluacin es deciente Tres instituciones ociales han servido de referencia en el impulso de la rendicin de cuentas en el mbito internacional de la poltica espaola de cooperacin al desarrollo: el CAD, con un complejo sistema de seguimiento de polticas y un mecanismo de coordinacin y autorregulacin que se ha convertido en la principal fuente de informacin respecto a la cantidad y la calidad de la ayuda, el FCD de ECOSOC y la Unin Europea, con su agenda de Desarrollo Europea y el Cdigo de conducta sobre la complementariedad y la divisin del trabajo. Desde 2009 Espaa es miembro de la red de evaluaciones MOPAN (Multilateral Organization Performance Assessment Network). Junto con Canad, Dinamarca, Reino Unido,
26
Suecia, Noruega y Holanda, entre otros, participa en un proceso de evaluacin de seis organismos multilaterales en ocho pases de forma simultnea. En el III Foro de Alto Nivel de Accra, Espaa se aline con los pases Nordic+26 y en general con la Unin Europea ante la necesidad de fortalecer la responsabilidad mutua en el plano multilateral centrado en los resultados de desarrollo, y con los incentivos para una relacin ms horizontal. En esta direccin, se apost por la incorporacin de marcos globales de rendicin de cuentas mutua en el mbito de Naciones Unidas (FCD del ECOSOC), siendo Espaa el primer pas donante que mencion la integracin de la agenda de Pars en la estructura de las Naciones Unidas, superando el mbito del CAD. Sin embargo, en el mbito nacional estamos ante la necesidad de renovacin de un sistema de vigilancia que debera haber crecido en paralelo al incremento de los ujos la AOD. En el mejor de los casos, las obligaciones de nuestro ordenamiento jurdico se reducen a la adecuada asignacin de recursos que el Parlamento sigue en tiempo y forma, sin que evale la consecucin de objetivos ni la responsabilidad sobre el impacto de desarrollo. Destaca el intento fallido de reforzar la rendicin de cuentas del Gobierno con la creacin en 2008, de la Comisin Delegada para la Cooperacin al Desarrollo. La implementacin del actual Plan Director (MAEC, 2009a), que anunciaba la elaboracin de un sistema
Nrdic+, es un grupo de donantes de ideas anes o like-minded Noruega, Suecia, Finlandia, Reino Unido, Irlanda, los Pases Bajos y Dinamarca. El grupo tiene un plan de accin conjunto sobre armonizacin y alineacin y sub-grupos en una serie de cuestiones, algunas de las cuales incluyen, adems, a otros donantes como por ejemplo, la cuestin de la adquisicin en la que se incluye a Alemania y Canad, o la de acuerdos de nanciacin conjunta, que incluye a Canad.
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integrado de gestin para resultados de desarrollo con mecanismos simtricos y de informacin pblica, y la rma del Pacto contra la Pobreza (2007) han supuesto dos ocasiones perdidas para mejorar la rendicin de cuentas hacia una ciudadana posiblemente subestimada en las necesidades de informacin y capacidad de reaccin (Ayuso y Cascante, 2009). No hay un sistema articulado, estandarizado ni coordinado de rendicin de cuentas. Adems de los problemas de evaluacin que se abordan ms adelante, no hay mecanismos para evaluar el cumplimiento de los compromisos, ni un sistema de sancin ante un eventual incumplimiento. La rendicin de cuentas suele centrarse ms en el seguimiento del grado de cumplimiento de las actividades, ms que en su ecacia, pertinencia o impacto. Tampoco existe un marco general de rendicin de cuentas que iguale las obligaciones en esta materia de todos los actores. Es necesario, por tanto, un fortalecimiento del sistema que se concrete en mejores actividades de control por parte de los rganos competentes (Parlamento y Comisin Delegada para la Cooperacin al Desarrollo), en la aprobacin de una ley que obligue a la Administracin a una mayor transparencia y acceso a la informacin pblica, y tambin en la unicacin de los procedimientos de rendicin de cuentas para todos los actores (Ayuso y Cascante, 2009).
Por ltimo, en orden a una mayor rendicin de cuentas pero tambin a una mayor predictibilidad de la ayuda, Espaa debera recordar los compromisos asumidos en el programa para la Accin de Accra donde se acord reforzar la capacidad de gestin de las nanzas pblicas. Se asumi aumentar la previsibilidad de los ujos de ayuda a medio plazo, proporcionando anticipada de tres a cinco aos regular y oportunamente informacin sobre el volumen de la ayuda. Sin embargo, aunque algunos donantes han consignado compromisos plurianuales de ayuda en sus legislaciones, la mayora de ellos no ha contrado acuerdos vinculantes. Por su parte, Espaa ha establecido previsiones presupuestarias en la metodologa de elaboracin de los Marcos de Asociacin-Pas. Se ha hecho, no obstante, de una manera difusa y sin compromiso plurianual aparente. Por su parte, el sistema de evaluacin de la cooperacin espaola se puso en marcha en 1998 con la publicacin de una metodologa de evaluacin27. La Ley 23/1998 otorg las competencias de evaluacin a la OPE. Actualmente, corresponde a la DGPOLDE dirigir la realizacin de las evaluaciones en el marco de las competencias asignadas en el RD 1124/2008, de 4 de julio (artculo 19). Por tanto, las tareas de evaluacin son internas al sistema de cooperacin. Desde 1998 la OPE y la actual divisin de evaluacin de la DGPOLDE han llevado a cabo y publicado 29 evaluaciones28. Estos datos ofrecen un promedio de 2,07 evaluaciones por ao en los 14
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MAE (1998) actualizada en MAE (2001). Posteriormente se public el manual de gestin en MAEC (2007). 28 Segn la informacin disponible en su pgina web a 4 de noviembre de 2011. Una valoracin de las 26 primeras se encuentra en Larr (2009b).
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transcurridos; una cifra insuciente que se suma a los problemas de calidad de los informes. Pero un informe de 2009 de la misma divisin de evaluacin (MAEC, 2010) cifra en ms de 400 las evaluaciones realizadas, con lo que se estara produciendo una fuerte asimetra entre lo que se evala y lo que nalmente se hace pblico. A esto se suma que las evaluaciones realizadas y publicadas rara vez sirven de insumo para la planicacin de actividades. Existe, por lo tanto, una desconexin entre planicacin y evaluacin que responde, por una parte, a un sistema de evaluacin deciente, y, por otra, a la incapacidad de los rganos de gestin y planicacin de incorporar los resultados del ejercicio de evaluacin vase epgrafe 2 de esta seccin y, en denitiva, a la ausencia de unos mecanismos institucionales que faciliten dicha incorporacin epgrafe 1. Algunas de las recomendaciones en materia de evaluacin de cara a la prxima legislatura son obvias: es necesario evaluar ms, mejor, y hacer pblicos los resultados de las evaluaciones; mxime en este ltimo caso porque se trata de un ejercicio bsico de transparencia y rendicin de cuentas hacia la ciudadana que las ha nanciado29. Tambin es necesario capitalizar los resultados de las evaluaciones, convirtindolos en un input para la planicacin estratgica y la gestin.
Para ello, es imperativa la mejora de las capacidades y de la formacin de los recursos humanos siguiendo lo propuesto en el epgrafe 2 pero tambin cambios institucionales en el sistema de evaluacin. A priori, podra decirse que situar la evaluacin dentro del sistema facilita la apropiacin de los resultados por parte de los actores evaluados. No obstante, esta apropiacin no se ha dado y, sin embargo, s han aparecido otros problemas derivados de este diseo institucional en el que la cooperacin es juez y parte evaluaciones insucientes, decientes, irrelevantes y opacas. Una posible solucin es dividir el proceso de evaluacin en ex-ante la identicacin, el seguimiento y la evaluacin ex-post, que quedara externalizada, como ocurre en diversas cooperaciones multilaterales Banco Mundial y bilaterales Suecia y Reino Unido. Las competencias de la evaluacin ex-post podran trasladarse a la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL), creada precisamente para la evaluacin de las polticas pblicas, lo que aportara un valor aadido de reconocimiento de la CID como poltica pblica y de refuerzo ante otras polticas pblicas. Sera necesario acompaar este cambio de un mandato claro de incrementar el nmero de evaluaciones realizadas, de establecer unos criterios precisos para la seleccin de las actividades de cooperacin a evaluar con demasiada
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Vase un anlisis completo en Larr (2011c).
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frecuencia se evala sencillamente al que quiere ser evaluado, y de dotar a las evaluaciones de un presupuesto, tiempo y seleccin del personal evaluador que eleve el perl de los informes y sus recomendaciones. Para ello, tambin habr que crear en la AEVAL, que cuenta con una muy limitada experiencia en la evaluacin de proyectos o programas de CID, las capacidades necesarias para asumir con ecacia la responsabilidad de esta evaluacin. Sobre esto ltimo, es importante capitalizar adecuadamente la experiencia creada en la DGPOLDE, responsable en la actualidad de las labores de evaluacin. La evaluacin ex-ante y el monitoreo seguira correspondiendo al rgano de planicacin que, como se seal ms arriba, podra trasladarse orgnicamente a la AECID mientras que se debera disear un sistema de seguimiento que obligara a todos los rganos ejecutores en sede y terreno al monitoreo y rendicin de cuentas necesarios para la mejora de la ecacia de la ayuda. El traslado de la evaluacin ex-ante al interior de la agencia debera acompaarse, necesariamente, de un sistema de identicacin mejorado sobre la base de una mayor transparencia y una mayor coherencia con las necesidades de desarrollo en el pas socio. La experiencia del monitoreo de EuropeAid en este campo puede ser muy pedaggica para elevar la eciencia y la calidad. Finalmente, de las recomendaciones
surgidas de las evaluaciones se deben generar cambios concretos e identicables a travs de los planes de mejora. Al igual que hace EuropeAid, stos deben ser publicados tanto al comienzo como transcurrido un ao y al nal de la implantacin de esas recomendaciones. De esta forma, se podrn atribuir de forma concreta las mejoras y aprendizajes en el sistema de cooperacin a las evaluaciones realizadas.
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Recomendaciones
Recomendaciones
Espaa necesita una poltica pblica de de desarrollo internacional estratgica y de calidad, con identidad propia. Slo as la CID ser una herramienta de la accin exterior que contribuya al desarrollo y a la lucha contra la pobreza a la vez que refuerce la presencia global de Espaa en el mundo. Para lograr este carcter estratgico es imprescindible una denicin ms precisa del papel de Espaa en el actual contexto mundial. Adems, en el terreno de la poltica pblica de desarrollo internacional, se recomiendan diversas medidas tanto generales como especcamente dirigidas a superar cada uno de los cuatro cuellos de botella que se han identicado. La cooperacin espaola debe tener un perl propio. Que derive en una mayor proactividad (vs. seguidismo) en los posicionamientos dentro de los foros internacionales. Estos posicionamientos deben incluir desde la formacin de la agenda post-ODM hasta la conguracin de la gobernanza mundial y deben asentarse en una mejora del diseo institucional, las capacidades, el seguimiento y la evaluacin. Subir en la agenda los objetivos de calidad, frente a los de cantidad.
Para ello, es necesario adaptar la arquitectura institucional a las necesidades nacionales e internacionales del sistema de cooperacin, Elevar la toma de las decisiones metapolticas y estratgicas de la poltica de desarrollo a la Comisin Delegada ubicada en la Presidencia o la VicePresidencia del Gobierno. Preparar la SECI para ms coordinacin y menos ejecucin. Traslado de las tareas de planicacin y seguimiento a la AECID, con la creacin de una unidad especca. Pacto de Estado territorial en materia de CID. Traslado de las funciones tcnicas de la Comisin Interterritorial a la Conferencia Sectorial. Democratizar y hacer ms transparente la participacin de los distintos sectores de la cooperacin en el Consejo de Cooperacin al Desarrollo. Propuesta espaola en materia de divisin internacional del trabajo entre donantes (propuesta de criterios de denicin de las ventajas comparativas). Iniciativas de coordinacin con donantes emergentes. Racionalizacin de la divisin de funciones AECID-FONPRODE. De la microgestin operativa a la direccin poltica del FONPRODE (clculos de rentabilidad y riesgos globales, criterios de impacto en el desarrollo).
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Recomendaciones
adecuar las capacidades y los recursos humanos, Apoyar institucional y nancieramente la investigacin sobre desarrollo. Elevar el perl de los Estudios del Desarrollo en el mbito acadmico (en el medio plazo contemplar la posibilidad de crear un rea de conocimiento especca). Intercambio de personal academiaAdministracin (incluyendo la creacin de una unidad de anlisis e investigacin en la AECID). Oferta formativa de posgrado con ms nfasis en desarrollo (vs. cooperacin) y de mayor calidad. Endurecer los requisitos de formacin y conocimientos del personal de la CID (incluyendo el personal del FONPRODE). Homogeneizacin del personal directivo en terreno bajo la Ley de personal laboral expatriado. Cambio de grupo (B a A) del cuerpo de los funcionarios especializados de la cooperacin. Creacin de un itinerario de CID en la carrera diplomtica. Movilidad del personal en terreno. concentrar la ayuda en menos actores, sectores, pases e instrumentos, Reduccin del nmero de pases beneciarios de la cooperacin espaola (exclusin de pases ms desarrollados y de aquellos en los que la aportacin espaola es marginal
tanto desde el punto de vista del impacto en el desarrollo como para la presencia exterior espaola). Cooperacin directa (Espaa como donante lder) con Centroamrica, Bolivia, Paraguay y el Norte de frica. Cooperacin indirecta (multilateral, delegada) con pases menos desarrollados de frica y Asia. Combinacin de herramientas de cooperacin indirecta y otras herramientas de poltica exterior con otros pases de Amrica Latina. En el medio plazo, renamiento de la seleccin geogrca a partir de jacin de criterios para ventajas comparativas. Mantenimiento de una proporcin elevada de fondos va cooperacin multilateral. Reduccin del nmero de rganos y fondos multilaterales beneciarios de la cooperacin espaola (siguiendo criterios geogrcos, sectoriales y de ecacia del intermediario). Reduccin del nmero de sectores de actuacin de la cooperacin espaola.
y mejorar el sistema de rendicin de cuentas, incluyendo la evaluacin. Mejora de la actividad de seguimiento y responsabilidad poltica por parte de las instituciones competentes. Cambios legislativos que garanticen la transparencia y el acceso a la informacin pblica. Unicacin de la cuenta de resultados para todos los actores basada en indicadores internacionales y nacionales.
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Confeccin de marcos presupuestarios plurianuales para una mayor previsibilidad de la ayuda. Trasladar la evaluacin ex-post a la AEVAL, dotndola de los medios necesarios para tal n y capitalizando los recursos de la actual Unidad de Evaluacin. Incremento del nmero de evaluaciones totales y publicadas con criterios de seleccin de actividades a evaluar denidos y transparentes: creacin de planes anuales de evaluacin que comprendan de forma estratgica y justicada a todos los actores (incluyendo los socios en terreno) e instrumentos necesarios para la toma de decisiones basada en la evidencia. Diseo de un sistema de seguimiento gil e inuyente que permee al ciclo completo de las actividades y proyectos (en sede y terreno). Planes de mejora derivados de los resultados de la evaluacin, y seguimiento de los mismos.
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NUNCA DESAPROVECHES UNA BUENA CRISIS: Hacia Una Política Pública Española de Desarrollo Internacional

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Nunca desaproveches una buena crisis: hacia una poltica pblica espaola de desarrollo internacional

La cooperacin espaola debe tener un perl propio.

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Grco 1. Evolucin de la AOD espaola 1996-2010

8.000 7.000 6.000

5.000 4.000 3.000 2.000

0,30 0,25 0,20 0,15 0,10

La catarsis del sistema internacional de cooperacin al desarrollo

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http://www.g20.org/pub_communiques.aspx. Sobre la ayuda como catalizador vase Rogerson (2011).

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Cuadro 2. Lista de principales receptores de la cooperacin espaola 2000-09

slo 2001-04 nunca AT (2005) AT (2006) nunca

slo 2001-04 S 2001-04, AT (2005) AT (2005), AA ** (2009)

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media y desviacin tpica

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Vase un anlisis completo en Larr (2011c).

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