Nmero 11 setembro/outubro/novembro 2007 Salvador Bahia Brasil - ISSN 1981-1888

REPENSANDO O PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PARTICULAR

Humberto vila
Advogado em Porto Alegre. Professor da Pontifcia Universidade Catlica (PUC/RS) e da Escola Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul (AJURIS). Doutor em Direito (Doctor juris) e Certificado de Estudos em Metodologia da Cincia do Direito pela Universidade de Munique, Alemanha. Mestre em Direito pela Faculdade de Direito e Especialista em Finanas pela Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

INTRODUO A dogmtica jurdica brasileira do Direito Administrativo e tambm do Direito Tributrio sustenta que dentre aqueles princpios que regulam a relao entre o Estado e o particular est o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular. O grande publicista BANDEIRA DE MELLO afirma:
Trata-se de verdadeiro axioma reconhecvel no moderno Direito Pblico. Proclama a superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalncia dele sobre o do particular, como condio, at mesmo, da sobrevivncia e asseguramento deste ltimo. 1

Decorreria desse princpio a posio privilegiada do rgo administrativo nas relaes com os particulares, malgrado sua limitao pelo ordenamento jurdico. 2 No bojo desse princpio descrito como um princpio de supremacia est a ligao das normas administrativas ao interesse pblico que visam a preservar, bem como o exerccio da
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed., So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 29. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed., So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 30 e 33.
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funo administrativa pelos rgos administrativos, aos quais defeso representar interesses meramente pessoais, seno que devem atuar sob o influxo da finalidade pblica instituda pela lei. tambm a partir desse princpio que se procura descrever e explicar a indisponibilidade do interesse pblico e a exigibilidade dos atos administrativos, assim tambm a posio de supremacia da administrao e os seus privilgios frente aos particulares, especialmente os prazos maiores para interveno ao longo de processo judicial e a presuno de validade dos atos administrativos.3 A dogmtica do Direito Tributrio, em sintonia com aquela do Direito Administrativo, descreve esse princpio entre aqueles que regulariam a relao entre o poder tributrio e o contribuinte. BARROS CARVALHO descreve-o como um princpio constitucional implcito de grande importncia para a interpretao das normas de Direito Pblico. 4 DERZI explica-o como um princpio implcito que no limita diretamente o poder de tributar, mas direciona a ponderao das limitaes constitucionais estabelecidas.5 A adequao do interesse pblico (no da sua supremacia) para a teoria do Direito Administrativo foi devidamente esclarecida. No h dvida de que a administrao no possui autonomia de vontade, mas apenas deve executar a finalidade instituda pelas normas jurdicas constantes na lei dando-lhe tima aplicao concreta. Por isso que a administrao no exerce atividade desvinculada, mas apenas exerce, nos fundamentos e limites institudos pelo Direito, uma funo. A utilidade do interesse pblico manifestada tambm na descrio dos seus vrios tipos (primrio, secundrio, etc.).6 S a um primeiro olhar, contudo, adequada a descrio desse princpio de supremacia. Apesar de o dito princpio ser descrito como um princpio fundamental do Direito Pblico, ele explicado e aqui comea o problema com duas caractersticas especficas. Primeiro, ele seria um princpio jurdico (ou norma-princpio), cuja funo primordial seria regular as relaes entre o Estado e o particular. Sua pressuposta validade e posio hierrquica no ordenamento jurdico brasileiro permitiriam que ele fosse descoberto a priori, sem o prvio exame da sua referncia ao ordenamento jurdico (axioma) 7. Segundo, ele no seria apenas um princpio, mas um princpio relacional: ele regularia a
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Idem, ibidem, pg. 31 e 30.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. 7. ed. So Paulo, Saraiva, 1995, pg. 98. DERZI, Misabel de Abreu Machado. Notas a BALEEIRO, Aliomar. Limitaes Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. Rio de Janeiro, Forense, 1997, pg. 21, 35. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Idem, pg. 56. ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: HStR III, 57 Rn. 117. Sobre o assunto, conferir: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed., So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 29.
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supremacia do interesse pblico sobre o particular, no relativamente ao funcionrio pblico, que no pode representar seno o interesse pblico, mas com referncia relao entre o Estado e o particular. O seu contedo normativo pressupe, portanto, a possibilidade de conflito entre o interesse pblico e o interesse particular no exerccio da funo administrativa, cuja soluo deveria ser (em abstrato e em princpio) em favor do interesse pblico. O problema como mais tarde ser demonstrado no propriamente a descrio e a explicao da importncia do interesse pblico no ordenamento jurdico brasileiro, mas o modo mesmo como isso feito. A importncia do interesse pblico (que determina os fins e fundamentos legtimos da atuao estatal), do bem comum (como o mais compreensivo e abstrato fim, verdadeiro fundamento da permanncia da vida social, a ser entendido como medida ou proporo estabelecida entre bens jurdicos exteriores conflitantes e distribuveis) ou mesmo dos fins estatais (qualquer interesse pblico tornado prprio para o Estado), como ISENSEE os define8, no so objeto primordial de nossa anlise. A finalidade deste estudo , apenas, analisar criticamente o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular. Ele, tal como vem sendo descrito pela doutrina, no se identifica com o bem comum. Bem comum a prpria composio harmnica do bem de cada um com o de todos; no, o direcionamento dessa composio em favor do interesse pblico.9 O discutido princpio da supremacia explica, antes, uma regra de preferncia, como adiante demonstrado. Nossa tarefa , pois, responder a duas perguntas intimamente relacionadas entre si. Primeira: Pode o princpio em tela ser descrito como um princpio jurdico institudo pelo ordenamento jurdico brasileiro, vale dizer, como uma norma-princpio? Segundo: Pode ser ele descrito como um princpio estrutural ou condio para a explicao do Direito Administrativo, isto , como um postulado normativo? A. DEFINIES PRELIMINARES Uma descrio unitria dos princpios jurdicos enfrenta soberbas dificuldades, como bem demonstrou GUASTINI.10 O uso do termo
ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: HStR III, 57. Sobre o tema, ver: REALE, Miguel. Lies preliminares do Direito. 23. ed., So Paulo, Saraiva, 1996, pg. 60. VILLEY, Michel. Philosophie du droit. Vol. 1, Definitions du droit. 3. ed. Paris, Dalloz, 1982. pg. 66, 73, 200. GUASTINI, Riccardo. Teoria e dogmatica delle fonti. Giuffr, Milano, 1998, pg. 276. O autor fala de uma diferenciao tipolgica dos princpios. Iden, Distinguendo: studi di teoria e metateoria del diritto. Milano, Giapichelli, 1996, pg. 115 e ss. ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg. 93. Ver tambm DERZI, Misabel de Abreu Machado, in: (Notas) BALEEIRO, Aliomar. Limitaes Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. Rio de Janeiro, Forense, 1997, pg. 41 (princpios podem ser conceitos ou tipos).
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princpio est longe de ser uniforme. E no h qualquer problema nisso. Problema h, sim, quando fenmenos completamente diversos so explicados mediante o emprego de denominao equivalente, de tal sorte que um s termo passa a fazer referncia igual e indistintamente no s a fenmenos pertinentes a planos ou cincias distintas como tambm a explicar fenmenos diversos descobertos em um mesmo objeto-deconhecimento. o que vem ocorrendo com os princpios. Eles passam a significar tudo, e, por isso mesmo, terminam por no significar coisa alguma. Da resultam vrias conseqncias. A dogmtica jurdica, em vez de descrever e explicar o ordenamento jurdico, passa, em virtude da equivocidade dos seus enunciados, a encobri-lo ou no desvend-lo. As teorias jurdicas passam a padecer de inadequao sinttica, na medida em que utilizam termos iguais para explicar fenmenos desiguais, instalando, na cincia do Direito, o germe da ambigidade. A interpretao e a aplicao do Direito, com a finalidade de explicar aquilo que o ordenamento determina, probe ou permite, passa a explicar, tambm, aquilo que no encontra sequer referibilidade indireta ao objeto descrito. A teoria jurdica padece, nesse caso, de inadequao semntica. 11 Faz-se necessrio estipular o significado de princpio. Isso somente possvel se forem feitas distines quanto finalidade de sua utilizao e o objeto de conhecimento do qual ele extrado e ao qual deve manter referncia. Compreender distinguir. Dos vrios significados atribudos aos princpios podemos identificar trs principais variantes, por sua vez delimitadas segundo sua finalidade e seu fundamento. I - PRINCPIO COMO AXIOMA Axioma (usado, originalmente, como sinnimo de postulado) denota uma proposio cuja veracidade aceita por todos, dado que no nem possvel nem necessrio prov-la. 12 Por isso mesmo so os axiomas aplicveis exclusivamente por meio da lgica, e deduzidos sem a interveno de pontos de vista materiais.13 A literatura jurdica faz uso do termo axioma para explicar tipos de raciocnio jurdico aceitos por todos, e por isso mesmo no-sujeitos ao debate. A veracidade dos axiomas demonstrada pela sua prpria e mera afirmao, como se fossem auto-evidentes. O princpio da supremacia do
Sobre o assunto, ver: BORGES, Jos Souto Maior. O problema fundamental da base emprica para a cincia do Direito e seus reflexos em questes indecidveis pela doutrina do Direito Tributrio. In: Cincia Feliz: sobre o mundo jurdico e outros mundos. Recife, Fundao de cultura do Recife, 1994, pg. 116. Tambm pg. 124. . SZAB. Axiom, in: Historisches Wrterbuch der Philosophie, Vol. 1, Basel, Schwabe und Co., 1974, pg. 737. Tambm: L. OEING-HANHOFF, idem, pg. 743. CANARIS, Claus-Wilhelm. Systemdenken und Systembegriff Jurisprudenz. Berlin, Duncker und Humblot, 1983, pg. 59 e 60.
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der

interesse pblico sobre o particular definido como um axioma justamente porque seria auto-demonstrvel ou bvio. II - PRINCPIO COMO POSTULADO Postulado, no sentido kantiano, significa uma condio de possibilidade do conhecimento de determinado objeto, de tal sorte que ele no pode ser apreendido sem que essas condies sejam preenchidas no prprio processo de conhecimento.14 Os postulados variam conforme o objeto cuja compreenso condicionam. Da dizer-se que h postulados normativos e tico-polticos. Os postulados normativos so entendidos como condies de possibilidade do conhecimento do fenmeno jurdico. Eles, tambm por isso, no oferecem argumentos substanciais para fundamentar uma deciso, mas apenas explicam como pode ser obtido o conhecimento do Direito.15 As condies de possibilidade do conhecimento jurdico reveladas pela hermenutica jurdica so postulados normativos. 16 Entre eles, vale salientar os seguintes: o conhecimento da norma pressupe o do sistema e o entendimento do sistema s possvel com a compreenso das suas normas (postulado da coerncia); s possvel conhecer a norma com a anlise simultnea do fato, e descrever os fatos com recurso aos textos normativos (postulado da integridade); s possvel conhecer uma norma tendo em vista a sua pr-compreenso pelo sujeito cognoscente, definida como a expectativa quanto soluo concreta, j que o texto sem a hiptese no problemtico, e a hiptese, por sua vez, s surge com o texto (postulado da reflexo).17 O que a doutrina comumente denomina de princpio como idia normativa geral (ou princpio explicativo), como fundamento ou
EISLER, Rudolf. Kant-Lexikon, Hildersheim u.a., Georg Olms Verlag, 1994, p. 427. KANT. Kants Werke, Akademie Textausgabe, V, Kritik der praktischen Vernunft, Berlin, Walter de Gruyter und Co., 1968 (1902), pg. 135 (244). ALEXY, Robert. Juristische Interpretation. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, S. 77. ESSER, Josef. Vorverstndnis und Methodenwahl in der Rechtsfindung; Rationalittsgrundlagen richterlicher Entscheidungspraxis, 2. ed. 1972. ESSER, Josef. Grundsatz und Norm in der richterlichen Fortbildung des Privatrechts, 4. ed. 1990. LARENZ, Karl. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. 6. ed. Mnchen, Beck, 1991, pg. 437 ff. ENGISCH, Karl. Logische Studien zur Gesetzesanwendung, 3. ed., Heidelberg, 1963, pg. 15 ff. KAUFMANN, Arthur. Rechtsphilosophie, 2. ed. 1997, pg. 127 ss. KAUFMANN, Arthur. Analogie und Natur der Sache. 2. ed. Heidelberg, Mller, 1982. pg. 38. SCHNEMANN, Bernd. Zum Verhltnis von Norm und Sachverhalt bei der Rechtsanwendung, vor Ober- und Untersatz im Justizsyllogismus und von Rechts- und Tatfrage im Prozessrecht. In: FS Aurthur Kaufmann, pg. 299. Sobre esse uso de postulados, em vez de princpios, sobretudo: ALEXY, Robert. Juristische Interpretation. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pg. 75. CANARIS, Claus-Wilhelm. Systemdenken und Systembegriff in der Jurisprudenz. Berlin, Duncker und Humblot, 1983, pg. 16. Conferir: BYDLINSKY, Franz. Fundamentale Rechtsgrundstze. Springer, Wien, 1988.
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pressuposto para o conhecimento do ordenamento jurdico ou de parte dele, so verdadeiros postulados normativos. Esses fundamentos jurdicos decorreriam da idia de Direito e do princpio da justia, mas embora possuam carter normativo, no possuem a qualidade de normas de comportamento, dada a sua falta de determinao. 18 BANDEIRA DE MELLO define princpio como mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e servido de critrio para sua exata compreenso e inteligncia por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere tnica e lhe d sentido harmnico.19 H, tambm, postulados tico-polticos, como condies de conhecimento do fenmeno jurdico do ponto de vista das cincias polticas. Condies comumente aceitas como necessrias ao convvio social e explicativas do surgimento das normas existentes podem ser havidos como postulados tico-polticos, na medida em que procuram investigar e explicar as causas do surgimento de determinadas normas jurdicas, e no propriamente o seu contedo de acordo com um sistema jurdico.20 III - PRINCPIO COMO NORMA Norma o contedo de sentido de determinada prescrio normativa, em funo do qual delimitado o que um dado ordenamento jurdico determina, probe ou permite. A norma-princpio tem fundamento de validade no direito positivo, de modo expresso ou implcito. Caracterizase estruturalmente por ser concretizvel em vrios graus: seu contedo depende das possibilidades normativas advindas dos outros princpios, que podem derrog-lo em determinado caso concreto. Da dizer-se que os princpios, diferena das meta-normas de validade, instituem razes prima facie de decidir. Os princpios servem de fundamento para a interpretao e aplicao do Direito. Deles decorrem, direta ou indiretamente, normas de conduta ou instituio de valores e fins para a interpretao e aplicao do Direito. 21
Nesse sentido: FORTHOFF, Ernst. Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Vol. I, Allgemeiner Teil, 10. ed., Mnchen, Beck, 1973, pg. 70. WOLFF, Hans/BACHOF, Otto/STOBER, Rolf. Verwaltungsrecht, I, 10. ed., Mnchen, Beck, 1994, pg. 264-5. Sobre essa problemtica, conferir: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed., So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 572. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed., So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 572. Sobre o tema: ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: HStR III, 57 Rn. 30. Inicialmente: CANARIS, Claus-Wilhelm. Systemdenken und Systembegriff in der Jurisprudenz. Berlin, Duncker und Humblot, 1983, pg. 55. Sobre a distino entre princpio e regra, sobretudo ALEXY, Robert. Rechtssystem und praktische Vernunft. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pg. 216-217; ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg. 77. GUASTINI, Riccardo. Distinguendo: studi di teoria e metateoria del diritto, Milano, Giappichelli, 1996, pg. 115
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A teoria geral do Direito define os princpios jurdicos como normas de otimizao concretizveis em vrios graus, sendo que a medida de sua concretizao depende no somente das possibilidades fticas, mas tambm daquelas jurdicas; eles permitem e necessitam de ponderao (abwgungsfhig und -bedrftig), porque no se constituem em regras prontas de comportamento, precisando, sempre, de concretizao.22 Justamente porque consistem em normas jurdicas, ainda que carecedoras de concretizao, no possuem fundamento de validade auto-evidente ou meramente reconduzvel ao comumente aceito, antes decorrem da idia de Direito positivamente constituda, dos textos normativos ou do seu conjunto, ou, ainda, dos fins positivamente institudos pelo Direito. 23 A soluo de uma coliso de normas-princpios depende da instituio de regras de prevalncia entre os princpios envolvidos, a ser estabelecida de acordo com as circunstncias do fato concreto e em funo das quais ser determinado o peso relativo de cada norma-princpio. A soluo de uma coliso de princpios no estvel nem absoluta, mas mvel e contextual. A regra de prevalncia, segundo a qual determinada norma-princpio em determinadas condies tem preferncia sobre outra norma-princpio, institui uma hierarquia mvel entre ambas as medidas, j que pode ser modificada caso alterado o contexto normativo e ftico.24 O importante que uma relao de prevalncia (Vorrangrelation) entre as normas-princpios s pode ser determinada em casos concretos, quando a norma-princpio com peso respectivo maior sobrepe-se, momento em que se estabelece uma relao de prevalncia condicional (bedingte Vorrangrelation) entre as normas-princpios envolvidas: a norma-princpio A sobrepe-se B sob determinadas condies X, Y e Z. As regras jurdicas, de outro lado, so normas cujas premissas so, ou no, diretamente preenchidas, e no caso de coliso, ser a contradio solucionada, seja pela introduo de uma exceo regra, de modo a excluir o conflito, seja pela decretao de invalidade de uma das regras envolvidas.25
e ss. Ver tambm: LARENZ, Karl. Richtiges Recht. Mnchen, Beck, 1979, pg. 26. LARENZ, Karl. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. 6. ed. Mnchen, Beck, 1991, pg. 474. VOGEL, Klaus. Steuergerechtigkeit und soziale Gestaltung. In: Der offene Finanz- und Steuerstaat. Mller, Heidelberg, 1991, pg. 499. LARENZ, Karl. Richtiges Recht. Mnchen, Beck, 1979, pg. 26. LARENZ, Karl. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. 6. ed. Mnchen, Beck, 1991, pg. 474.
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LARENZ, Karl. Richtiges Recht. Mnchen, Beck, 1979, pg. 178.

ALEXY, Robert. Rechtssystem und praktische Vernunft. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pg. 216-218. GUASTINI, Riccardo. Distinguendo: studi di teoria e metateoria del diritto, Milano, Giappichelli, 1996, pg. 145. ALEXY, Robert. Rechtssystem und praktische Vernunft. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pg. 216-217; ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg. 77. Sobre a limitao da subsuno
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IV - DISTINES NECESSRIAS As definies acima estipuladas evidenciam, antes de tudo e sobretudo, que h fenmenos diversos a serem compreendidos. Se todos eles sero explicados mediante o emprego do termo princpio secundrio, a no ser e este o caso que a utilizao do mesmo termo termine por explicar confundindo-os diferentes fenmenos. A diferena entre os fenmenos evidente. Um axioma no se confunde com uma norma-princpio, j que essa, ao contrrio daquele, deve ser necessariamente reconduzida a fontes materiais de produo normativa e deve ser aplicada com referncia a pontos de vista prtico-institucionais. 26 Um postulado normativo no se confunde com uma norma-princpio, na medida em que a norma no explica (apenas) as condies de conhecimento do Direito, seno que revela o seu prprio contedo relativamente ao comportamento ou aplicao de outras normas constantes no ordenamento jurdico. Diante disso, preciso delimitar qual o significado do debatido princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular. Duas questes sero postas e, nos limites desta anlise, discutidas. A primeira questo analisa se esse referido princpio pode ser descrito como um princpio jurdico ou norma-princpio de acordo com o ordenamento jurdico brasileiro (parte B). A segunda questo analisa se o debatido princpio pode ser entendido com uma condio para a explicao do ordenamento jurdico brasileiro (parte C). Objeto da anlise ser tambm o significado do interesse pblico para o esclarecimento do ordenamento jurdicoadministrativo, bem como as relaes que ele mantm com o bem comum, com as finalidades estatais e com o interesse particular. O objetivo primordial do presente trabalho diminuir a equivocidade que a descrio e a eventual aplicao deste princpio proporcionam. Ao final, ser demonstrado, de um lado, que a atividade administrativa (e a interpretao das normas de Direito Pblico, especialmente de Direito Administrativo), no pode ser exercida sob o influxo deste princpio, e, de outro lado, que o interesse pblico (ou interesses pblicos) pode possuir
na aplicao do Direito, ver nosso: Subsuno e concreo na aplicao do Direito. Livro comemorativo do cinqentenrio da PUC-RS, Porto Alegre, Edicpuc, 1997, pg. 413 e ss. As metanormas que regulam a existncia e eficcia de outras normas, e que so normalmente denominadas princpios (p. ex. irretroatividade, anterioridade, legalidade) seriam melhor definidas como meta-regras de validade, j que mantm uma relao de coliso especfica com as outras normas-princpios. Elas no oferecem razes de decidir concretizveis em vrios graus, como as normas-princpios prima facie, mas pressupostos de validade de outras normas, com as quais mantm uma relao hierrquica de validade material. ALEXY, Robert. Juristische Interpretation. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pg. 75. Sobre o carter institucional e prtico do Direito, sobretudo: WEINBERGER, Ota. Norm und Institution: Eine Einfhrung in die Theorie des Rechts, Wien, Manz, 1988.
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significado jurdico, mas no pode ser relativamente aos interesses particulares.

descrito

como

prevalente

B. PODE ELE SER CONSIDERADO UMA NORMA-PRINCPIO? A anlise da primeira questo implica, de um lado, explicar a definio de norma-princpio fornecida pela Teoria Geral do Direito e, de outro, verificar se o ordenamento jurdico brasileiro corrobora sua existncia como norma-princpio. Quanto ao primeiro aspecto, ser demonstrado que o conceito de norma-princpio contm elementos que no podem ser encontrados no referido princpio. Quanto ao segundo, ser demonstrado, primeiramente, que a anlise sistemtica dos direitos fundamentais e das normas de competncia feita luz da atual metodologia jurdica no permite a descoberta do citado princpio e, secundariamente, que seu contedo objetivamente indeterminvel, alm de ser indissocivel dos interesses particulares e no poder ser deles separado ou a eles contrariamente descrito. I - LIMITES CONCEITUAIS A incompatibilidade do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular com o conceito de princpio jurdico fornecido pela teoria geral do Direito s pode ser bem demonstrada com a referida distino entre princpios e regras. O elemento fundamento jurdico de validade, se o objeto a ser descrito um princpio jurdico, deve sempre ser verificado.27 Com os esclarecimentos anteriores pode-se perguntar, ento, se o dito princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular , ou no, uma norma-princpio. Do modo como a teoria geral do Direito modernamente analisa os princpios prima facie, cujo significado resulta de uma recproca implicao entre os princpios, no h dvida de que ele no uma norma-princpio: sua descrio abstrata no permite uma concretizao em princpio gradual, pois a prevalncia a nica possibilidade (ou grau) normal de sua aplicao, e todas as outras possibilidades de concretizao somente consistiriam em excees e, no, graus; sua descrio abstrata permite apenas uma medida de concretizao, a referida prevalncia, em princpio independente das possibilidades fticas e normativas; sua abstrata explicao exclui, em princpio, a sua aptido e necessidade de ponderao, pois o interesse pblico deve ter maior peso relativamente ao interesse particular, sem que diferentes opes de soluo e uma mxima realizao das normas em conflito (e dos interesses que elas resguardam) sejam ponderadas; uma
GUASTINI, Riccardo. Teoria e dogmatica delle fonti. Giuffr, Milano, 1998, pg. 276. O autor fala de uma diferenciao tipolgica dos princpios. ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg. 93. Ver tambm DERZI, Misabel de Abreu Machado, in: (Notas) BALEEIRO, Aliomar. Limitaes Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. Rio de Janeiro, Forense, 1997, pg. 41 (Princpios podem ser conceitos ou tipos).
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tenso entre os princpios no se apresenta de modo principial, pois a soluo de qualquer coliso se d mediante regras de prevalncia, estabelecidas a priori e no ex post, em favor do interesse pblico, que possui abstrata prioridade e principialmente independente dos interesses privados correlacionados (p. ex. liberdade, propriedade). O referido princpio tal como seria definido pela teoria geral do Direito uma regra abstrata de preferncia no caso de coliso (Kollisionsprferenzregel) em favor do interesse pblico, nunca, porm, uma norma-princpio prima facie. A questo sobre o seu fundamento de validade fica irrespondida, e o mtodo, por meio do qual ele pode ser descoberto ou por meio do qual ele poderia funcionar como fundamento de uma dada deciso concreta, permanece nebuloso, como adiante aprofundado. Como as normas-princpios resguardam interesses diversificados e abstrata e estaticamente contraditrios, a sua interpretao sistemtica (e sincrnica) acaba por evidenciar uma relao de tenso (Spannungsverhltnis) entre elas, aqui explicada por meio do postulado da reciprocidade (Gegenseitigkeitspostulat). O que pode ser descrito em abstrato somente uma espcie de dependncia entre as diferentes normas jurdicas e os bens jurdicos por elas protegidos. Uma relao de prevalncia s pode ser verificada, entretanto, diante do caso concreto. O importante foi registrado por ALEXY: Essa relao de tenso no poderia ser resolvida no sentido de uma absoluta prevalncia de uma dessas obrigaes do Estado, nenhuma dessas obrigaes ganha diretamente a prevalncia. O conflito deve ser resolvido, muito mais, por meio de uma ponderao entre os interesses conflitantes.28 Em vez de uma relao abstrata de prevalncia absoluta, deve ser descrita uma relao concreta de prevalncia relativa, cujo contedo depende das circunstncias do caso e cujos efeitos s so desencadeados caso verificadas as condies de prevalncia do princpio envolvido.29

II - LIMITES NORMATIVOS 1. AUSNCIA DE FUNDAMENTO DE VALIDADE H como j mencionado tambm fundamentos normativos para negar o qualificativo de princpio ao referido princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular. A ele faltam fundamentos jurdico-positivos de validade. Ele no pode ser descrito como um princpio jurdico-constitucional imanente,

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ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg. Idem, ibidem, pg. 83.

80.
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mesmo no caso de ser explicado com um princpio abstrato e relativo, pois ele no resulta, ex constitutione, da anlise sistemtica do Direito. Primeiro, porque a Constituio brasileira, por meio de normasprincpios fundamentais (arts. 1 a 4), dos direitos e garantias fundamentais (arts. 5 a 17) e das normas-princpios gerais (p. ex. arts. 145, 150 e 170), protege de tal forma a liberdade (incluindo a esfera ntima e a vida privada), a igualdade, a cidadania, a segurana e a propriedade privada, que se se tratasse de uma regra abstrata e relativa de prevalncia seria (no o , como se ver30) em favor dos interesses privados em vez dos pblicos. A Constituio brasileira institui normas-princpios fundamentais, tambm partindo da dignidade da pessoa humana: direitos subjetivos so protegidos, procedimentos administrativos garantidos;31 o asseguramento da posio dos indivduos e de seus interesses privados estabelecido frente ao concorrente interesse pblico 32; etc. A Constituio brasileira, muito mais do que qualquer outra, uma Constituio cidad, justamente pela particular insistncia com que protege a esfera individual e pela mincia com que define as regras de competncia da atividade estatal. Dessa garantia em favor da vida e dos direitos privados resulta assim o arguto ALEXY um nus de argumentao (Argumentationslast) em favor dos interesses privados e em prejuzo dos bens coletivos, no sentido de que, sob iguais condies ou no caso de dvida, deve ser dada prioridade aos interesses privados, tendo em vista o carter fundamental que eles assumem no Direito Constitucional. Seu contedo, porm, diverso de uma regra absoluta ou relativa de prevalncia. Esse nus diz respeito, apenas, a uma valorao abstrata e relativa do individuum (incluindo, a, seus interesses) na Constituio brasileira, no sentido de um nus de argumentao em favor do indivduo, a exigir que devam corresponder razes maiores para a soluo exigida pelos bens coletivos do que para aquelas exigidas pelos direitos individuais.33 O dever de fundamentao e a exigncia expressa de repartio de competncia para qualquer atividade do Estado relativamente esfera privada corroboram essa idia. A questo de saber se um nus argumentativo tal qual o in dubio pro libertate constitui uma norma-princpio com fundamento de validade ou deve ser descrito apenas como uma presuno no deve ser aqui respondida. Para ns basta a constatao de que se o princpio da
RODI, Michael. Die Rechtfertigung von Steuern als Verfassungsproblem. Mnchen, Beck, 1994, pg. 46. Sobre esse tema, no Direito alemo, ver: MAURER, Hartmut. Allgemeines Verwaltungsrecht. 10. ed. Mnchen, Beck, 1995. pg. 22. A respeito dessa problemtica no Direito alemo: HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad Homburg, Athenum, 1970,. pg. 530. ALEXY, Robert. Individuelle Rechte und kollektive Gter. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1995, pg. 216-217
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supremacia do interesse pblico sobre o particular pudesse ser descoberto por meio da deduo, isto , fosse uma idia direcionadora obtida por meio da anlise conjunta de vrios dispositivos 34, teria ele certamente um contedo de sentido bem diverso de uma supremacia do interesse pblico sobre o particular. Uma tal prevalncia , entretanto, uma questo de concretizao do Direito. De modo similar afirma MLLER:
No nem metdica nem constitucionalmente apropriado dizer, se deve ser atribuda ou se deixar reconhecer a prevalncia realmente para a liberdade, na forma de uma norma envolvida numa questo jurdica, ou se a outro dispositivo. Alem disso, no correto tratar o princpio como presuno. 35

No se pode olvidar que a qualificao jurdica de um princpio permanece questionvel se ele se apresenta em absoluta contradio com outras normas-princpios, se ele no se deixa reconduzir natureza das coisas ou idia de Direito (como, por exemplo, a segurana, o bem comum como repartio de bens exteriores).36 Uma relao de prevalncia, como a abrangida pelo discutido princpio, colide com a anlise sincrnica do Direito, exigida pela unidade da Constituio ou do sistema jurdico. Sobre isso, HBERLE:
Somente depois que todas as reconhecidas tenses entre os interesses pblicos e privados forem compreendidas, e que ao princpio do Estado de Direito e do Estado Social de Direito possam corresponder prescries no indiretamente sobre o interesse particular, mas diretamente sobre o interesse pblico e que sua posio seja encontrada no conjunto da Constituio, ser o interesse pblico um princpio jurdico imanente. Somente depois disso que 37 so postas as questes tericas relativas ao interesse pblico.

Essa conseqncia decorre de uma caracterstica fundamental da relao entre os princpios, bem esclarecida por CANARIS: ...eles recebem seu contedo de sentido somente por meio de um processo dialtico de complementao e limitao.38 Mas ento a descoberta do debatido princpio metodicamente insustentvel: a descoberta de uma prevalncia do interesse pblico sobre o interesse particular exige dois objetos autnomos. Esse no , porm, o caso. Ambos os interesses esto atrelados in abstracto e somente podem ser descritos como resultado de
34 35

CANARIS, Claus-Wilhelm. Die Feststellung von Lcken im Gesetz, pg. 98.

MLLER, Friedrich. Juristische Methodik. 7. ed. Berlin, Duncker und Humblot. 1997, pg. 264.
36 37

Idem, ibidem, pg. 100.

HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristiches Problem. Bad Homburg, Athenum, 1970. pg. 526. CANARIS, Claus-Wilhelm. Systemdenken und Jurisprudenz. Berlin, Duncker und Humblot, 1983, pg. 55.
38

Systembegriff

in

der

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uma anlise sistemtica. Somente in concreto possuem eles contedo objetivamente mnimo e assumem uma relao condicionada de prioridade. No antes. 2. INDETERMINABILIDADE ABSTRATA Alm disso, esse princpio possui um contedo no s indeterminvel, como, caso descrito como princpio geral, inconcilivel com os interesses privados. De outro lado, questionvel se o interesse pblico pode ser descrito objetivamente, considerando-se que ele se relaciona com diferentes normas e contedos (p. ex. normas de competncia e normas que prescrevem direitos e garantias), concretizado por meio de diversos procedimentos (p. ex. judicial, administrativo) e constitui-se por meio de um permanente processo diacrnico de compreenso do Estado em uma dada comunidade (p. ex. compreenso do significado de Estado de Direito).39 O importante que a indeterminabilidade emprica vai de encontro ao postulado da explicitude das premissas, decorrente da prpria segurana jurdica.40 3. INDISSOCIABILIDADE DO INTERESSE PRIVADO O interesse privado e o interesse pblico esto de tal forma institudos pela Constituio brasileira que no podem ser separadamente descritos na anlise da atividade estatal e de seus fins. Elementos privados esto includos nos prprios fins do Estado (p. ex. prembulo e direitos fundamentais). Por isso afirma HBERLE, referindo-se Lei Fundamental Alem, muito menos insistente na proteo da esfera privada do que a brasileira: Exagerando: o interesse privado um ponto de vista que faz parte do contedo de bem comum da Constituio.41 Em vez de uma relao de contradio entre os interesses privado e pblico h, em verdade, uma conexo estrutural (ein struktureller Zusammenhang).42

HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad Homburg, Athenum, 1970. pg. 719: Como valor direcionador da administrao possui o interesse pblico diferenciadas densidades normativas. RUPP, Hans Heinrich. Wohl der Allgemeinheit und ffentliche Interessen. Bedeutung der Begriffe im Verwaltungsrecht. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 117. HBERLE, Peter. Die Gemeinwohlproblematik in rechtswissenschaftlicher Sicht. Rechtstheorie 14 (1983), pg. 274: Sua funo varia conforme s relaes fticas e o grau de concretizao. Sobre esse assunto, ver: ALEXY, Robert. Juristische Interpretation. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pg. 81. HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad Homburg, Athenum, 1970, pg. 526. RYFFEL, Hans. ffentliche Interessen und Gemeinwohl. Reflexionen ber Inhalt und Funktion. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 21. RUPP, Hans Heinrich. Wohl der Allgemeinheit und ffentliche
42 41 40

39

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Se eles o interesse pblico e o privado so conceitualmente inseparveis, a prevalncia de um sobre outro fica prejudicada, bem como a contradio entre ambos. 43 A verificao de que a administrao deve orientar-se sob o influxo de interesses pblicos no significa, nem poderia significar, que se estabelea uma relao de prevalncia entre os interesses pblicos e privados. Interesse pblico como finalidade fundamental da atividade estatal e supremacia do interesse pblico sobre o particular no denotam o mesmo significado. O interesse pblico e os interesses privados no esto principialmente em conflito, como pressupe uma relao de prevalncia. Da a afirmao de HBERLE: Eles comprovam a nova, aberta e mvel relao entre ambas as medidas....44 4. INCOMPATIBILIDADE COM POSTULADOS NORMATIVOS Outro argumento a excluir um fundamento de validade a esse princpio de supremacia a parcial incompatibilidade com postulados normativos extrados de normas constitucionais, sobretudo com os postulados normativos da proporcionalidade e da concordncia prtica, hoje aceitos pela doutrina e jurisprudncia brasileiras. Sendo o Direito o meio mediante o qual so estabelecidas propores entre bens jurdicos exteriores e divisveis, deve ser estabelecida uma medida limitada e orientada pela sua mxima realizao. 45 Da dizer-se como o faz ALEXY que a proporcionalidade no consiste em uma norma-princpio, mas consubstancia uma condio mesma da realizao do Direito, j que no entra em conflito com outras normas-princpios, no concretizado em vrios graus ou aplicado mediante criao de regras de prevalncia diante do caso concreto, e em virtude das quais ganharia, em alguns casos, a prevalncia.46 A instituio simultnea de direitos e garantias individuais e de normas de competncia implica (logicamente) o dever de ponderao, cuja exata medida s obtida mediante a obedincia proporcionalidade. Em face disso, resulta claro que eles no podem coexistir no mesmo sistema jurdico, pelo menos com o contedo normativo que lhes tm atribudo a doutrina e a jurisprudncia at o momento: de um lado, o debatido princpio que direciona a interpretao para supremacia na relao entre os interesses; de outro, os referidos postulados que

Interessen. Bedeutung der Begriffe im Verwaltungsrecht. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 117. ESCOLA, Hctor Jorge. El inters pblico como fundamento del derecho administrativo. Buenos Aires, Depalma, 1989, pg. 243. HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad Homburg, Athenum, 1970, pg. 528. Sobre o tema, ilustrativo ver: ARISTTELES. Etica Nicomachea, vol. 1 (testo greco a fronte), Milano, Rizzoli, 1994, pg. 339 (1131b, 10 e ss.).
46 45 44 43

ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg.

100.

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direcionam a interpretao, no para uma principial prevalncia, mas para a mxima realizao dos interesses envolvidos. A proporcionalidade (Verhltnismssigkeitsgrundsatz) determina que um meio deva ser adequado, necessrio isto , dentre todos os meios adequados aquele menos restritivo e mantenha relao de proporcionalidade relativamente ao fim institudo pela norma.47 O postulado da proporcionalidade em sentido estrito (elemento da ponderao) exige que o meio e o fim devam estar em uma relao de proporo (no podem ficar em relao de desproporo).48 Essa a condio negativa. Os interesses, que esto (estaticamente) em posio de contraposio (Gegenberstellung), devem ser de tal forma ponderados, que a coordenao entre os bens jurdicos constitucionalmente protegidos possa atribuir mxima realizao (optimale Wirklichkeit) a cada um deles. Essa a chamada concordncia prtica (praktische Konkordanz),49 a condio positiva da qual se ocupou HESSE com rara clareza: Os traamentos de
limites (Grenzziehungen) devem, por conseguinte, ser proporcionais no respectivo caso concreto; eles no podem ir alm do necessrio para estabelecer a concordncia de ambos os bens jurdicos. 50

O Ministro LUIZ GALLOTTI, decidindo sobre a suspenso de obra pela autoridade administrativa, reconheceu a importncia dos interesses de terceiros de boa-f, em funo dos quais complementa-se necessria uma ponderao multipolar, precisamente porque os interesses paralelos devem ser preservados por meio de uma deciso unitria:
Os pargrafos do citado artigo 305 (CPC), embora referentes a hiptese de demolio, claramente traduzem o esprito da lei, no sentido de conciliar o interesse pblico com os demais interesses em causa, ordenando que a construo no seja demolida, mesmo quando contraria as condies legais, se por outro meio se puder evitar o dano ao bem comum. 51

O Supremo Tribunal Federal (STF) vem, reiteradamente, decidindo que qualquer medida deve obedecer ao princpio da proporcionalidade, decorrente

HIRSCHBERG, Lothar. Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit. Gttingen, 1981, pg. 245. JAKOBS, Michael Ch. Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit. Kln, Carl Heymanns, 1985, pg. 217.
48 49

47

HIRSCHBERG, Lothar. Idem, pg. 247.

HESSE, Konrad. Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 20. ed., Heidelberg, CF Mller, 1995. pg. 28. JAKOBS, Michael Ch. Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit. Kln, Carl Heymanns, 1985, pg. 84. HESSE, Konrad. Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 20. ed., Heidelberg, CF Mller, 1995. pg. 28. Recurso de mandado de segurana, DJ 16.12.64, pg. 04649 (negrito no presente no original).
51 50

15

dos direitos e garantias fundamentais institudos na CF/88.52 que, se ao Estado incumbe respeitar os valores consagrados na Lei Maior, um pensamento conseqente leva utilizao de instrumentos metdicos idneos ao seu mximo desenvolvimento. Dois lados da mesma moeda. Uma medida adequada se o meio escolhido est apto para alcanar o resultado desejado. inadequado tentar tapar o sol com uma peneira. O STF (Rp n 930-DF, DJU 02.09.77) declarou inadequado exigir atestado de condies de capacidade para os corretores de imveis se isso no adequado ao exerccio da profisso e a lei no o exigia. A medida necessria se, dentre todas as disponveis e igualmente eficazes para atingir um fim, a menos gravosa em relao aos direitos dos sujeitos envolvidos. desnecessrio amputar a perna para solucionar o rompimento de menisco. O STF (ADIn n 855-2, DJU 01.10.93) declarou inconstitucional a lei que previa a obrigatoriedade de pesagem de botijo de gs vista do consumidor, no s por impor um nus excessivo s companhias, que teriam de dispor de uma balana para cada veculo, mas tambm por que o interesse pblico e a proteo dos consumidores poderiam ser atingidos de outra forma, menos restritiva. A medida proporcional se, relativamente ao fim perseguido, no restringir excessivamente os direitos envolvidos. desproporcional matar um pardal com um tiro de canho (JELLINEK). O mesmo STF (Rp n 1077, RTJ 112:34-67) declarou inconstitucional a criao de taxa judiciria, de percentual fixo, por considerar que, em alguns casos, seria to alta que impossibilitaria o exerccio de um direito fundamental obteno de prestao jurisdicional , alm de no ser razoavelmente equivalente ao custo real do servio. Pois bem. Se a proporcionalidade e a concordncia prtica forem considerados postulados normativos, como o so pela doutrina e pela jurisprudncia com o nome de princpios, ento resulta claro que ambas as categorias direcionam a interpretao de forma bem diversa. De um lado, esto os aqui denominados postulados de medida a direcionar uma ponderao pautada pela mxima realizao dos direitos envolvidos, sem uma soluo pr-concebida; de outro, o princpio da supremacia a direcionar a aplicao para a prevalncia do interesse pblico sobre o particular. Em vez de o debatido princpio instituir uma deciso valorativa sobre interesses ou bens e direcionar a aplicao de outras normas 53, como qualquer norma-princpio, ele direciona o processo recproco e dialtico da ponderao (dialektische Wechselprozess der Abwgung) por meio de uma regra abstrata de prevalncia em favor do interesse pblico ou o limita intensamente. Podem existir casos nos quais o interesse pblico ainda hoje receba a supremacia. Decisivo apenas que os
Sobre o tema e a jurisprudncia, conferir: BARROS, Suzana de Toledo. O princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis restritivas de direitos fundamentais. Braslia, Braslia Jurdica, 1996.
53 52

LARENZ, Karl. Richtiges Recht. Mnchen, Beck, 1979, pg. 23.

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tribunais fundamentem normativamente esta superior hierarquia e no sucumbam uma frmula tradicional ou a postulados em vez de dar uma fundamentao, esclarece HBERLE. 54 E mesmo quando se tratasse apenas da finalidade de interesse pblico como princpio geral e no, portanto, da sua prevalncia sobre o interesse privado , seria o postulado da proporcionalidade substancialmente limitado e, por isso mesmo, modificado.55 O que acaba tornando-se evidente a especial importncia do procedimento incluindo, a, sua normativa fundamentao para a determinao e instituio autoritativa do interesse pblico, tanto maior quanto mais discutido for o interesse da coletividade. 56 Aqui deve ser apenas compreendido que o princpio sob exame limita intensamente a necessidade, acima tratada como elemento integrante da proporcionalidade. E isso ocorre, porque ele estabelece um fim utpico inconcilivel com a fundamentada relao meio-fim e com o dever de explicitao das premissas da argumentao jurdica. O dever de necessidade exige, e pressupe, uma determinabilidade emprica do fim.57 E assim completa LUHMANN: Bem comum no um fim pensvel.58 Por isso, seria inaplicvel em muitos casos a proporcionalidade ou, pelo menos, seria ele totalmente limitado, j que a relao meio-fim no seria objetivamente determinvel, caso fosse o interesse pblico aceito como estruturador de uma dada relao jurdica. O essencial que mesmo que o elemento da necessidade no seja descrito como um dever decisivo e que a proporcionalidade seja aplicada mesmo sem relao a fins determinados ou determinveis, ainda assim deve ser feita uma ponderao entre os interesses conflitantes.59 Eis o juridicamente decisivo. Com razo esclarece JAKOBS: 60

HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad Homburg, Athenum, 1970, pg. 527. MARTENS, Wolfgang. ffentlich als Rechtsbegriff. Bad Homburg, Gehlen, 1969, pg. 190. SCHNUR, Roman. Gemeinwohl in den Verfassungen und Gesetzen. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 61. RUPP, Hans Heinrich. Wohl der Allgemeinheit und ffentliche Interessen. Bedeutung der Begriffe im Verwaltungsrecht. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 118. RYFFEL, Hans. ffentliche Interessen und Gemeinwohl. Reflexionen ber Inhalt und Funktion. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 27-8. RUPP, Hans Heinrich. Wohl der Allgemeinheit und ffentliche Interessen. Bedeutung der Begriffe im Verwaltungsrecht. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 120. HIRSCHBERG, Lothar. Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit. Gttingen, 1981, pg. 158.
58 59 60 57 56 55

54

Apud HIRSCHBERG, Lothar. Idem, pg. 158. Idem, ibidem, pg. 171.

JAKOBS, Michael Ch. Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit. Kln, Carl Heymanns, 1985, pg. 86 (negrito no presente no original). SCHNEIDER, Harald. Die

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Outras similitudes entre o princpio da proporcionalidade e aquele da concordncia prtica resultam da constatao de que ambos consistem em processos de ajuste ou equilbro (Ausgleichverfahren) e que ambos excluem a abdicao de um bem jurdico com base em uma ponderao orientada por uma prevalncia.

No so convincentes os possveis contra-argumentos no sentido de que o debatido princpio de nenhum modo direcionaria a ponderao dialtica em favor do interesse pblico, j que como qualquer normaprincpio possuiria excees ou somente consiste numa idia norteadora quer para a administrao, quer para a anlise sistemtica do Direito. Tal como ele descrito como um princpio jurdico de supremacia , ele no encontra fundamento de validade, simplesmente porque no pode ser descoberto no ordenamento jurdico por meio de qualquer mtodo (deduo ou induo, anlise das palavras ou do seu conjunto, etc.). As excees, que a aplicao condicional concreta de uma norma-princpio revela, devem manter-se dentro de uma quantidade mnima, sob pena de no mais serem consideradas excees. O que no , definitivamente, o caso. O mais importante a descrio e determinao intersubjetivamente controlvel dos critrios para a definio do interesse pblico. A determinao desses critrios, porm, s sucede mediante a criao jurisprudencial de regras de conflito, em funo das quais o interesse pblico recebe prevalncia em determinados casos de conflito com os interesses privados, quando isso ocorrer.61 E se esses critrios devem ser obtidos por meio da anlise da Constituio e das normas contidas nas leis o que BANDEIRA DE MELLO com razo afirma 62 , perde a expresso interesse pblico a sua relevncia normativa como norma-princpio. 63 Dito mais claramente: A expresso bem pblico sempre representa a 64 abreviatura daquilo que a Constituio entende por limites permitidos ou no. Disso, porm, resulta uma importante consequncia: em vez de um princpio de preferncia, deve ser atribuda a importncia, ento, s prescries constitucionais e legais, j que elas e no, portanto, o citado princpio que so juridicamente decisivas. Sobre a necessidade de previso normativa, ver o voto de MOREIRA ALVES a respeito de matria administrativa:

Gterabwgung des Bundesverfassungsgerichts bei Grundrechtskonflikten. BadenBaden, Nomos, 1979. pg. 203. RYFFEL, Hans. ffentliche Interessen und Gemeindwohl. Reflexionen ber Inhalt und Funktion. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 17. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed., So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 56. SCHNUR, Roman. Gemeinwohl in den Verfassungen und Gesetzen. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 64, 66.
64 63 62 61

Idem, ibidem, pg. 72.

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Se a legislao local posterior determinou, como reconhece o acrdo recorrido, que os requerimentos de licena de construo fossem apreciados luz da jurisprudncia vigente ao tempo de sua apresentao, no pode a administrao pblica sobrepor o seu critrio de avaliao a esse respeito ao da prpria lei. Essa circunstncia afasta o argumento a fortiori com base na revogao de licena de construo, cuja obra no foi iniciada, sob o fundamento de convenincia ditada pelo interesse pblico, pois, neste caso, essa convenincia no foi apreciada nem afastada pela lei vigente. 65

O Ministro SEPLVEDA PERTENCE asseverou, em julgamento sobre matria processual:

Verdadeiramente inconcilivel com o Estado de Direito e a garantia constitucional da jurisdio seria impedir a concesso ou permitir a cassao da segurana concedida, com base em motivos de convenincia poltica ou administrativa, ou seja, a superposio do direito do cidado das razes de Estado; no o que sucede na suspenso de segurana (...). 66

Essas decises no tratam diretamente da existncia, ou no, do princpio em causa. No obstante, demonstram a necessidade de previso normativa para qualquer interveno estatal, ficando o interesse pblico sem significado autnomo. Como foi visto, caracterstica prpria das normas-princpios terem seu sentido resultante de limitaes e complementaes advindas de outras normas-princpios. Cada qual, porm, contribui, limitando ou acrescendo, para a determinao do significado das outras normas-princpios envolvidas. Resta saber, portanto, qual a contribuio que o dito princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular traz para a interpretao sistemtica do Direito e como isso pode ser intersubjetivamente controlado por instrumentos racionais de interpretao. Da constatao de que os rgos administrativos possuem em alguns casos uma posio privilegiada relativamente aos particulares 67
Recurso Extraordinrio 93108/SP, DJ 13.02.81, pg. 00754 (negrito no constante do original).
66 67 65

Agravo Regimental em Suspenso de Segurana, DJ 09.05.97, pg. 18138.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed., So Paulo, Mallheiros, 1997, pg. 30. Ao direta de inconstitucionalidade n 1753/DF, DJ 12.06.98, pg. 00051, Ministro Seplveda Pertence: (...) A igualdade das partes imanente ao procedural due process of law; quando uma das partes o Estado, a jurisprudncia tem transigido com alguns favores legais que, alm da vetustez, tem sido reputados no arbitrrios por visarem a compensar dificuldades da defesa em juzo das entidades pblicas; se, ao contrrio, desafiam a medida da razoabilidade ou da proporcionalidade, caracterizam privilgios inconstitucionais: parece ser esse o caso das inovaes discutidas, de favorecimento unilateral aparentemente no explicvel por diferenas reais entre as partes e que, somadas a outras vantagens processuais da Fazenda Pblica, agravam a consequncia perversa de retardar sem limites a satisfao do direito do particular j reconhecido em juzo.

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no resulta, de modo algum, na corroborao da supremacia do interesse pblico sobre o particular. Essa posio indica, to-s, que os rgos administrativos exercem uma funo pblica, para cujo timo desempenho so necessrios determinados instrumentos tcnicos, devidamente transformados em regras jurdicas.68 E essas regras procedimentais (no regras que instituem finalidades) decorrem tanto das normas constitucionais como do desinteresse pessoal que define a funo administrativa (Selbstlsigkeit). ISENSEE bem o afirmou: liberdade dos cidados corresponde a vinculao normativa dos funcionrios pblicos.69 Isso tudo no tem nada a ver com uma regra geral de prevalncia.70 No Direito Administrativo, especialmente no caso do servio pblico, esto o desinteresse pessoal e o bem comum necessariamente ligados. Eles devem, porm, ser diferenciados, tal como ISENSEE o esclarece:
O bem pblico e o bem particular determinam fins, enquanto o desinteresse pessoal e o interesse pessoal marcam caminhos. No primeiro caso trata-se de objeto, no segundo, de procedimento; aqui de programa, l de realizao. 71

A constatao de que os funcionrios no representam interesses outros alm do pblico no resulta do interesse pblico propriamente dito (definido, alis, pela finalidade), mas do desinteresse, por sua vez reconduzido funo pblica e ao princpio republicano. 72 E o princpio republicano que estrutura o bem pblico, a ser constatado no direito positivo. 73 Perquirir sobre as causas que levaram o legislador a instituir prazos maiores para a administrao ou a atribuir determinadas caractersticas ao ato administrativo, por exemplo, objeto da cincia poltica. Seu aspecto jurdico circunscreve-se a descrever e explicar o sentido e o alcance das normas que instituiram determinadas prerrogativas que os particulares no possuem. Esse aspecto normativo, contudo, nada tem a ver com um princpio de supremacia. Um princpio (como postulado) fundamental do Direito Pblico, especialmente do Direito Administrativo, deve consistir em algo bem diverso de um princpio de supremacia. E se fosse deduzvel do direito
Sobre a questo, essencial analisar a obra de FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 54 e 55. ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: HStR III, 57 Rn. 62.
70 71 72 73 69 68

Idem, ibidem, 57 Rn. 30. Idem, ibidem, 57 Rn 9 e 37, 28. ISENSEE, Josef. Staat und Verfassung. in: HStR I, 13, RN. 106.

HBERLE, Peter. Die Gemeinwohlproblematik in rechtswissenschaftlicher Sicht. Rechtstheorie 14 (1983), pg. 283. Sobre esse assunto, conferir: ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo, Malheiros, 1998. CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 11. ed., So Paulo, Malheiros, 1998.

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positivo uma norma-princpio de prevalncia, seria possvel a deduo de uma norma-princpio antinmica debatida, assecuratria dos interesses privados garantidos aqui-e-acol na Constituio, como j analisado. Procurar um postulado normativo explicativo de um ordenamento jurdicoadministrativo que protege interesses to diferenciados constitui tarefa difcil. Alm disso, necessrio esclarecer que o Direito Administrativo regulador das atividades externas da administrao (Aussenverwaltungsrecht) prescreve contrariamente ao que faz o Direito Administrativo interno (Innenverwaltungsrecht) ou o Direito Administrativo privado (Verwaltungsprivatrecht) justamente a relao entre o Estado e o cidado. No a pressupe como algo pr-decidido ou mesmo a ser decidido em favor do interesse pblico. Uma norma de preferncia s pode ser uma norma individual e concreta, algo bem diverso de uma tendncia abstrata. 74 Trata-se, em verdade, de um dogma at hoje descrito sem qualquer referibilidade Constituio vigente. A sua qualificao como axioma bem o evidencia. Esse nominado princpio no encontra fundamento de validade na Constituio brasileira. Disso resulta uma importante conseqncia, e de grande interesse prtico: a aplicao do Direito na rea do Direito Administrativo brasileiro no pode ser feita sobre o influxo de um princpio de prevalncia (como norma ou como postulado) em favor do interesse pblico. Essas ponderaes reconduzem a discusso para resultado diverso: se o ordenamento jurdico regula justamente uma relao de tenso (Spannungsverhltnis) entre o interesse pblico e o particular, bem exemplificada pela repartio de competncia nos vrios nveis estatais e pelo contraponto da instituio de direitos fundamentais, por sua vez s ajustvel com a ajuda de formas racionais de eqidade 75 por meio de uma ponderao concreta e sistematicamente orientada, ento a condio racional para o conhecimento do ordenamento jurdico deve ser outra, precisamente consubstanciada no postulado da unidade da reciprocidade de interesses (Gegenseitigkeitspostulat).76 Ou nas palavras de LADEUR:
74

SCHNEIDER, Harald. Die Gterabwgung des Bundesverfassungsgerichts bei Grundrechtskonflikten. Baden-Baden, Nomos, 1979. pg. 237. ALBRECHT, Rdiger Konradin. Zumutbarkeit als Verfassungsmassstab, Berlin, Duncker und Humblot, 1995, pg. 78. Sobre a questo, de forma similar: FRIAUF, Karl Heinrich. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Gesetzgebung ber Steuern vom Einkommen und vom Ertrag, in: Steuerecht und Verfassungsrecht, (Hrsg.) ders, DStJG 12 (1989), pg. 8. Sobre a necessidade de atentar para o impulso decorrente dos direitos fundamentais para a redefinio do direito administrativo, ver: SCHMIDTASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung. Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 57.
76 75

21

Ponderao de bens uma figura dogmtica que no mais submete os direitos a limites imanentes e explcitos, isto , a regras de preferncia estveis (p. ex. em favor do interesse pblico), mas procura trabalhar situativa e estrategicamente um complexo, uma conexo de interesses de generalizao limitada, sobretudo por meio da formulao de standards ou de valores flexveis.77

Conclui-se, ao final, duplamente. De uma lado, que um princpio de supremacia e a compreenso formal do Direito Administrativo devem ser ultrapassados em favor de prescries materiais, no sentido de normas jurdicas substanciais, s desvendveis mediante a anlise sistemtica das normas constitucionais materiais, vale dizer, daquelas normas que dizem respeito, direta ou indiretamente, explcita ou implicitamente, aos bens jurdicos que se quer descrever e explicar. De outro lado, que uma dogmtica material s explicvel com a ajuda de uma hierarquizao constitucional imanente das normas materiais (e de seus contrapontos formais). B. PODE SER ELE UM POSTULADO NORMATIVO DE ACORDO COM O ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO? I - DELIMITAO DE INTERESSE PBLICO 1. PLURALIDADE SIGNIFICATIVA A segunda questo, referida como teortico-cientfica, trata da adequao do referido princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular para explicar o sistema jurdico-administrativo e a relao Estado-cidado. Ela, no entanto, ser tratada de modo reduzido. 78 Eis a pergunta: Qual o significado geral que o interesse pblico pode possuir em um Estado de Direito? Essa uma questo de teoria geral do Direito Pblico. Algumas observaes devem ser feitas aqui, sem que sejam, no entanto, tratadas as questes tico-jurdicas ou tico-polticas relacionadas ao tema. Inicialmente, deve ser aprofundada uma distio j feita. Interesse pblico pode referir-se sobretudo a duas realidades: a uma norma ou (conjunto delas) que encontre fundamento jurdico de validade em um dado ordenamento jurdico; ou a uma idia que represente uma necessidade

LADEUR, Karl-Heinz. Abwgung - Ein neues Paradigma des Verwaltungsrechts. Von der Einheit der Rechtsordnung zum Rechtspluralismus. Frankfurt am Main, Campus Verlag, 1984, pg. 218. Quanto perspectiva poltico-jurdica e histrica, ver: ISENSEE, Josef. Staat und Verfassung. in: HStR I, 13. STOLLEIS, Michael. Gemeinwohlformeln im nationalsozialistischen Recht, 1974. HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad Homburg, Athenaeum, 1970. HBERLE, Peter. Die Gemeinwohlproblematik in rechtswissenschaftlicher Sicht. Rechtstheorie 14 (1983), pg. 257-284.
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racional para a comunidade poltica. 79 No primeiro caso, trata-se de uma norma-princpio, cuja definio j foi analisada. Quando o grande publicista BANDEIRA DE MELLO descreve nomeando ora como axioma ora como princpio a supremacia do interesse pblico afirmando ser um ...pressuposto de uma ordem social estvel, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e resguardados80, refere-se ao interesse pblico como uma necessidade racional para a comunidade poltica, cuja validade precede a qualquer positivao. No se trata, aqui, de uma norma princpio ou de um postulado normativo, mas do bem comum como princpio fundamental da tica comunitria ou da poltica jurdica.81 Trata-se de um postulado ticopoltico, portanto. A investigao sobre a causa do surgimento do desinteresse intrnseco ao exerccio da funo administrativa pelo funcionrio, da indisponibilidade dos interesses pblicos e da executabilidade do ato administrativo, da posio privilegiada da administrao e dos seus privilgios relativamente aos administrados no objeto da Cincia do Direito. Objeto dessa investigao consiste em importantes postulados tico-polticos, ao seu modo inconfundveis com normas jurdicas (regras ou princpios). J a anlise desses elementos (posies, direitos, bens) enquanto nsitos funo administrativa e institudos pelo ordenamento jurdico diz, sim, respeito Cincia do Direito. Nesse mbito de conhecimento, entretanto, no so auto-evidentes, como os axiomas. Nem surgem de per se. Resultam, antes, de normas, sem as quais no existiriam juridicamente. A sua explicao deve manter-se fiel a esse objeto. E mesmo quando h expressa meno normativa ao interesse pblico, definido pela finalidade relacionada comunidade, nada dito sobre a sua supremacia. 82 Nesse mbito, em vez de postulados, teramos ou uma norma-princpio, cuja existncia, no entanto, no restou corroborada, mas foi antes mesmo refutada, ou um postulado normativo, cuja referibilidade ao ordenamento jurdico ora se discute. E o que pode e deve ser dito relativamente a esta segunda questo que um postulado explicativo do Direito Administrativo no pode ser uma regra de prevalncia, mesmo que essa preferncia seja apenas abstrata
ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: HStR III, 57 Rn 37 e 38. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed., So Paulo, Mallheiros, 1997, pg. 30. ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: HStR III, 57 Rn 9 e 37, 38. SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung. Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 136.
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e relativa. Ao contrrio de uma regra de preferncia, poder-se-ia falar sobre o bem comum como idia por detrs das normas e dos fins estatais, mas que representaria a unidade de uma multiplicidade de interesses pblicos verificveis no Direito e na sociedade (o que terminaria, por via diversa, por corroborar o aqui formulado postulado da reciprocidade, em vez do princpio da supremacia).83 Importante, porm, a advertncia de SCHMIDT-ASSMANN: A determinao do bem comum antes de tudo uma questo de direito positivo, que para respond-la deixa normalmente disposio prescries procedimentais e materiais.84 2. PRESSUPOSTOS NECESSRIOS O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular pressupe a verificao de algumas condies, sem as quais ele no pode ser havido como uma condio necessria explicao do ordenamento jurdico (postulado normativo): o interesse pblico deve ser descrito ou explicvel separadamente do interesse privado, ou ser dele dissocivel, para que possa ser concebida, ainda que abstratamente, uma posio de supremacia em favor do primeiro; a relao bipolar entre os citados interesses deve ser de significado geral e fundamental para a explicao do Direito Administrativo, a qual pressupe uma relao Estado-cidado; o interesse pblico deve ser determinvel normativa e objetivamente, mesmo no caso concreto, sob pena de ser insustentvel uma supremacia intersubjetivamente controlvel. II - A IMPORTNCIA DO INTERESSE PRIVADO 1. RELAO COM O INTERESSE PBLICO Como j observado embora isso nem sempre merea a devida ateno na definio de interesse pblico esto tambm contidos elementos privados.85 ISENSEE esclarece:
Na prtica poltica bastante discutido o que proporciona o interesse pblico numa concreta situao, se ele obtm a primazia frente a interesses particulares colidentes ou como deve ser obtido um ajuste. Mas no se trata de medidas inconciliveis ou antinmicas. Ento o bem comum inclui o bem de suas partes (...) Interesses privados podem transformar-se em pblicos. Bonum commune e bonum particulare exigem-se reciprocamente. Essa

ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: HStR III, 57 Rn 2. SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung. Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 137. HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad Homburg, Athenum, 1970. pg. 526. ESCOLA, Hctor Jorge. El inters pblico como fundamento del derecho administrativo. Buenos Aires, Depalma, 1989, pg. 243.
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principial coordenao exclui uma irreconcilivel contraposio. A tenso entre ambos , no entanto, evidente. 86

Todo o exposto conduz negao de uma supremacia. Quando e isso no um caso necessrio o interesse pblico contrapor-se ao privado, no tem o primeiro, ipso facto, a primazia. Muito menos a priori. SCHMIDT-ASSMANN trata exatamente da questo: No h uma automtica supremacia dos interesses pblicos.87 Deve haver, outrossim, uma ponderao, no somente dos interesses reciprocamente implicados, mas, tambm, dos interesses pblicos entre si. Os interesses pblicos so, como lembra LEISNER, igualmente carecedores de ponderao, tal como os interesses privados. Eles devem ser, entre si, ponderados, pois podem apresentar-se em situaes de conflito interno (Insichkonflikte).88 Ou nas palavras do referido autor:
A unidade dos interesses pblicos parece ser uma necessidade estatal fundamental, alm da unidade da entidade estatal; da no resulta a mais valncia (Hherwertigkeit) deste mesmo interesse relativamente aos interesses dos cidados. No interesse pblico esto mltiplos interesses em si no necessariamente supravalorados que so, sim, entre eles carecedores de ponderao, mas da no hierarquicamente superiores.89

2. SUA FUNO NAS RELAES ADMINISTRATIVAS A anlise do Direito Administrativo desenvolvida sob o influxo da contraposio entre o Estado e o cidado e entre o interesse pblico e o privado deve ceder frente a uma descrio e explicao do Direito Administrativo que incorpore a multiplicidade das relaes administrativas, tambm definidas como relaes jurdicas multipolares (multipolare Verwaltungsrechtsverhltnisse).90 Caminho ainda a ser descoberto pela
ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: HStR III, 57 Rn 19. SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung. Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 137. HBERLE, Peter. Die Gemeinwohlproblematik in rechtswissenschaftlicher Sicht. Rechtstheorie 14 (1983), pg. 282. LEISNER, Walter. Der Abwgungsstaat. Verhltnismssigkeit als Gerechtigkeit? Berlin, Duncker und Humblot, 1997, pg. 140. Ders.: Privatinteressen als ffentliches Interesse. DV 7 (1970), pg. 217 ff. SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhltnis. Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 8. A doutrina administrativa alem no que deve ser devidamente ponderada, tendo em vista a diferena entre os ordenamentos jurdicos brasileiro e alemo nesse aspecto descreve, para alterar a definio de relao administrativa, aquelas situaes em que o particular exerce um Direito seu relativamente a outro particular, mas por intermdio da funo administrativa, hipteses em que no h uma contraposio direta de interesses, mas vrios interesses envolvidos, como, por exemplo: a pretenso de impugnar ou de
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doutrina do Direito Administrativo justamente explicar o seu objeto Direito Administrativo brasileiro tendo em vista as normas de Direito Administrativo decorrentes de novas figuras at ento inexistentes, sobretudo em considerao quelas relaes jurdicas que no envolvem estritamente uma contraposio entre interesse pblico e privado: administrao cooperativa e Estado cooperativo (decorrncia da privativao de servios pblicos ou mesmo da necessidade de fiscalizao e cooperao em novas reas como meio ambiente, sade pblica, comunicaes, telefonia, correios, mdia eletrnica, as quais no revelam tanto relaes antinmicas, mas uma coordenao recproca entre vrios interesses), novos conceitos basilares do Direito Administrativo (resultado da modificao de titulares dos servios: como fica a definio de servio pblico sem ter como titular o Estado, como fica a proteo de interesses numa sociedade pluralista e diversificada), Direito Administrativo multipolar (decorrncia dos vrios interesses envolvidos: individuais, sociais, de grupos, etc.).91 Em vez de uma relao bipolar, esclarece SCHMIDT-PREUSS sobre a relao administrativa, direciona-se esta para a forma de relaes administrativas poligonais, nas quais direitos subjetivos se defrontam entre si (untereinander in Frontstellung stehen). A seguir aumentam as vozes que partem da orientao global do Direito Administrativo baseada na relao bipolar-clssica Estado-cidado e de seus decorrentes limites para referirem-se compreenso de relaes multi-pessoais.92 A contraposio de ambos os interesses no ocorre nesses casos, muito menos, e por conseqncia, uma relao de prevalncia. Com razo HBERLE:
A diferenciao das atuais relaes de interesses pblicos e privados apresenta profundas transformaes. Do desenvolvimento do primado do interesse pblico (...) est o Judicirio a reforar os interesses privados para uma ponderao diferenciada, orientada para o caso particular e para a constituio. A jurisprudncia do bem particular (Privatwohlrechtsprechung) torna-se uma parte indireta da jurisprudncia do bem comum (Gemeinwohlrechtsprechung). 93

suspender, em favor do particular, uma autorizao administrativa anteriormente concedida ou a obteno de uma medida administrativa qualquer em face de outro particular (particular x particular x Estado). Sobre essa questo, no Direito Tributrio alemo, ver: ECKHOFF, Rolf. Vom konfrontativen zum kooperativen Steuerstaat. Steuer und Wirtschaft, 2/1996, pg. 107 ss., 110, 111. SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung. Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 26, 27, 57, 129, 131. SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhltnis. Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 17. HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad Homburg, Athenum, 1970. pg. 726.
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3. PRIVADO COMO INDIVIDUAL A afirmao de que o interesse privado, no final das contas, tambm serve indiretamente ao interesse pblico no encontra corroborao principial, j que pode ser distinguido quando o particular deve juridicamente ser visto como individuum e quando deve ser compreendido como parte da comunidade. Nem sempre ficam os interesses privados absorvidos completamente pelo interesse pblico, mas interesses prprios dos individualmente atingidos tambm podem ser dignos de ponderao.94 Se ambos os interesses no podem ser verificados separadamente, se uma relao unitria bipolar entre Estado e cidado no mais possui o significado fundamental no sistema jurdico interno, torna-se impensvel um postulado explicativo do Direito Administrativo que seja baseado na supremacia do interesse pblico sobre o particular. O conhecimento do Direito Administrativo no se submete a essa condio. Por fim, importante lembrar que o interesse pblico no determinvel objetivamente. H muitas dificuldades para a determinao do significado de interesse: ele representa, antes de tudo, um fenmeno psquico, cuja descrio deve ser necessariamente feita com referncia ao ordenamento jurdico. Igualmente a expresso pblico. A esse respeito MARTENS:95
No Estado Constitucional Democrtico so fundamentalmente as normas constitucionais que regulam quais interesses devem, nos seus pormenores, ser seguidos como interesses do Estado e como isso deve suceder, e isso ser necessariamente determinado pelo legislador nos limites por elas estabelecidos. Sem essa juridicizao (Verrechtlichung) por meio da Constituio e das leis , tambm na democracia, juridicamente irrelevante invocao a interesses pblicos e talvez adequado para a fundamentao de exigncias poltico-jurdicas, cujos contedos orientam-se por objetos de interesse e por isso podem ser to multiformes quanto esses.

A possibilidade de uma definio abstrata mnima sem o recurso concretizao das normas constitucionais apresenta-se da mesma forma questionvel.96 A mesma dificuldade apresenta-se na aplicao das normas.

SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhltnis. Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 174. MARTENS, Wolfgang. ffentlich als Rechtsbegriff. Bad Homburg, Gehlen, 1969, pg. 185. MARTENS, Wolfgang. ffentliche als Rechtsbegriff. Bad Homburg, Gehlen, 1969, pg. 173, 178. SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhltnis. Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 179.
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Seria possvel descrever os interesses pblicos como finalidades administrativas diacronicamente diferenciadas e normativamente limitadas. Dito de outro modo: tentar-se-ia explicar um princpio unitrio a ser determinado no caso concreto, e no uma regra de prevalncia relacionada a interesses privados.97 Em vez de um princpio de prevalncia, seria valorada a importncia do bem comum, o qual, porm, estaria intimamente relacionado com os objetivos estatais, com as normas de competncia, com o contedo dos atos administrativos e com os direitos fundamentais.98 Resta, ao final, questionvel, se a sua descrio terica ser ou poderia ser til para a descrio e explicao do Direito Administrativo. Esta seria uma questo a ser respondida na teoria geral do Direito Administrativo. No aqui.

CONCLUSES Em face de todo o exposto e assim passamos concluso , entendemos que o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado no , rigorosamente, um princpio jurdico ou norma-princpio: - conceitualmente ele no uma norma-princpio: ele possui apenas um grau normal de aplicao, sem qualquer referncia s possibilidades normativas e concretas; - normativamente ele no uma norma-princpio: ele no pode ser descrito como um princpio jurdico-constitucional imanente; - ele no pode conceitualmente e normativamente descrever uma relao de supremacia: se a discusso sobre a funo administrativa, no pode o interesse pblico (ou os interesses pblicos), sob o ngulo da atividade administrativa, ser descrito separadamente dos interesses privados. As ponderaes feitas tornam tambm claro que este princpio no pode ser havido como um postulado explicativo do Direito Administrativo: - ele no pode ser descrito separada ou contrapostamente aos interesses privados: os interesses privados consistem em uma parte do interesse pblico;

ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: HStR III, 57 Rn 20. SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung. Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 134. ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: HStR III, 57 Rn 54, 55 und 115. HBERLE, Peter. Die Gemeinwohlproblematik in Rechtswissenschaftlicher Sicht. Rechtstheorie 14 (1983), pg. 275.
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 ele no pode ser descrito sem referncia a uma situao concreta e, sendo assim, em vez de um princpio abstrato de supremacia teramos regras condicionais concretas de prevalncia (variveis segundo o contexto). Dessa discusso orientada pela teoria geral do Direito e pela Constituio decorrem duas importantes conseqncias. Primeira: no h uma norma-princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular no Direito brasileiro. A administrao no pode exigir um comportamento do particular (ou direcionar a interpretao das regras existentes) com base nesse princpio. A incluem-se quaisquer atividades administrativas, sobretudo aquelas que impem restries ou obrigaes aos particulares. Segundo: a nica idia apta a explicar a relao entre interesses pblicos e particulares, ou entre o Estado e o cidado, o sugerido postulado da unidade da reciprocidade de interesses, o qual implica uma principial ponderao entre interesses reciprocamente relacionados (interligados) fundamentada na sistematizao das normas constitucionais. Como isso deve ser feito, assunto para outra oportunidade. O esclarecimento dos fatos na fiscalizao de tributos, a determinao dos meios empregados pela administrao, a ponderao dos interesses envolvidos, pela administrao ou pelo Poder Judicirio, a limitao da esfera privada dos cidados (ou cidados contribuintes), a preservao do sigilo, etc. so, todos esses casos, exemplos de atividades administrativas que no podem ser ponderadas em favor do interesse pblico e em detrimento dos interesses privados envolvidos. A ponderao deve, primeiro, determinar quais os bens jurdicos envolvidos e as normas a eles aplicveis e, segundo, procurar preservar e proteger, ao mximo, esses mesmos bens. Caminho bem diverso, portanto, do que direcionar, de antemo, a interpretao das regras administrativas em favor do interesse pblico, o que quer que isso possa vir a significar. No se est a negar a importncia jurdica do interesse pblico. H referncias positivas em relao a ele. O que deve ficar claro, porm, que, mesmo nos casos em que ele legitima uma atuao estatal restritiva especfica, deve haver uma ponderao relativamente aos interesses privados e medida de sua restrio. essa ponderao para atribuir mxima realizao aos direitos envolvidos o critrio decisivo para a atuao administrativa. E antes que esse critrio seja delimitado, no h cogitar sobre a referida supremacia do interesse pblico sobre o particular. O objetivo desta anlise crtica do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular apenas iniciar a discusso doutrinria e jurisprudencial sobre o tema, curiosamente inexpressiva. No tem por finalidade nem o poderia renegar a grandiosa contribuio dos mestres citados, mas, antes, prestar a homenagem da reflexo sobre suas valiosas lies.

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Referncia Bibliogrfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma: VILA, Humberto. Repensando o Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 11, setembro/outubro/novembro, 2007. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx Observaes: 1) 2) Substituir x na referncia bibliogrfica por dados da data de efetivo acesso ao texto. A RERE - Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado - possui registro de Nmero Internacional Normalizado para Publicaes Seriadas (International Standard Serial Number), indicador necessrio para referncia dos artigos em algumas bases de dados acadmicas: ISSN 1981-1888 Envie artigos, ensaios e contribuio para a Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado, acompanhados de foto digital, para o e-mail: rere@direitodoestado.com.br

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