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La responsabilité pénale du président de la République sous la Vème République

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La responsabilité du président de la République

Le septennat de Jacques Chirac aura été traversé par la question récurrente du statut pénal du Président de la République. Par trois fois, en effet des juges d’instruction se sont finalement déclarés incompétents à l’égard du président 1. Leurs décisions ayant fait l’objet d’appel devant la chambre d’accusation, il revenait à la Cour de cassation de se prononcer définitivement sur la question. C’est ce qu’elle a fait dans son arrêt du 10 octobre 2001 qui va dans le même sens que la décision du Conseil Constitutionnel du 22 janvier 1999. Pour le Conseil, le Président de la République bénéficie pendant son mandat d’un privilège de juridiction, pour la Cour il bénéficie d’une immunité. Ainsi, la responsabilité pénale est-elle neutralisée. Mais, si cette solution en soi n’est pas choquante, ce qui l’est plus c’est qu’il soit irresponsable politiquement. C’est d’ailleurs cette impossibilité de mettre en cause la responsabilité politique du président qui explique en grande partie les tentatives visant à mettre en cause sa responsabilité pénale. Les deux responsabilités sont historiquement liées. La responsabilité politique est née de la responsabilité pénale dans l’Angleterre du XVIIIe siècle. L’une a chassé l’autre. Or s’agissant de la France et de son président l’une est exclue, l’autre est neutralisée.

b) Ses limites

I/ UNE RESPONSABILITÉ POLITIQUE EXCLUE
La responsabilité politique du Président de la République est exclue non seulement par la Constitution, mais aussi par la pratique.

A) Une exclusion par la Constitution
a) Le principe
L’article 68 de la Constitution exclut de manière explicite la responsabilité du président. En cela la tradition des Républiques précédentes est respectée. Une telle irresponsabilité du Chef de l’État se justifie en effet par les principes du régime parlementaire. Héritier du Roi qui ne peut mal faire selon le vieil adage, le Président de la République ne gouverne pas, il ne peut dans ces conditions être responsable. D’ailleurs, ses actes sont contresignés par un ministre qui se faisant endosse la responsabilité. Telle est l’explication classique, celle qui vaut pour la Troisième République ainsi que pour la Quatrième. Toutefois, sous la Cinquième le président joue un rôle quelque peu différent. L’article 5 lui confère une dimension d’arbitre et de garant. En tant que tel il exerce des prérogatives qui sont dispensées de contreseing. Donc la problématique de la responsabilité réapparaît. De plus, dans la réalité on sait que les différents présidents ont exercé des pouvoirs bien plus importants que ceux prévus par la Constitution. L’irresponsabilité politique du Président de la République ne se justifie donc pas pleinement. La contrepartie de cette irresponsabilité c’est l’impossibilité pour le président de pénétrer dans les hémicycles parlementaires. Certes il ne s’agit pas d’une règle écrite mais plutôt d’une convention de la Constitution. De plus le président ne peut être mis en cause par les parlementaires.
10 DÉCEMBRE 2001 • LA GAZETTE

La seule limite prévue par l’article 68 lui-même est la Haute trahison, elle est sanctionnée par la Haute Cour. La Haute trahison existait déjà sous la Restauration, sous la Monarchie de juillet sous les Deuxième, Troisième et Quatrième Républiques, elle est la transposition en France de l’Impeachment britannique que les américains ont repris dans leur Constitution. Mi-politique, mi-pénale elle n’est ni l’une ni l’autre, elle se situe à la limite des deux domaines. C’est pourquoi sa définition est particulièrement difficile à donner. Aucun texte ne l’a jamais précisée sauf la Constitution du 4 novembre 1848 dans son article 68 : « Toute mesure par laquelle le président de la République dissout l’Assemblée nationale, la proroge ou met obstacle à l’exercice de son mandat, est un crime de haute trahison. » Aujourd’hui, la majorité de la doctrine estime qu’il s’agit d’une violation grave des devoirs de la charge présidentielle. En réalité, c’est la Haute Cour de Justice, compétente en ce domaine qui définit elle-même l’infraction. C’est ce que rappelait Guy Carcassonne en ces termes « est une Haute trahison tout acte que la Haute Cour de Justice régulièrement saisie, aura jugé tel »2 Ainsi définie la Haute trahison peut à la limite être constituée par une infraction pénale. C’est ce que laissait entendre le Conseil Constitutionnel dans sa décision 98-408 DC du 22 janvier 1999 (Voir plus bas). Certes il ne se prononçait pas sur l’infraction, mais sur la compétence de la Haute Cour ce qui revient au même dans une telle hypothèse. C’est pour éviter cette dérive que la Cour de cassation a quant à elle écarté cette possibilité dans son arrêt du 10 octobre 2001 précisant le statut pénal du président. En fait, on voit mal la Haute Cour de Justice se prononcer sur des infractions purement pénales en raison de sa composition et de la procédure. Formée par 24 membres titulaires et 12 suppléants désignés par chacune des deux chambres (12 + 6 députés et 12 + 6 sénateurs à la proportionnelle des groupes.), la Cour dispose d’un ministère public assuré par le Procureur général près la Cour de Cassation. La saisine de la Cour est réalisée par une résolution adoptée par les deux assemblées au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant. La résolution devant être déposée par 1/10 des députés ou des sénateurs. Le bureau de l’assemblée concernée se prononce sur sa recevabilité. Si elle est recevable elle est étudiée par une commission « ad hoc » dont les propositions sont soumises à l’assemblée concernée en séance plénière. L’instruction est menée par une Commission d’instruction qui comprend des magistrats, issus de la Cour de Cassation. Après enquête elle décide de renvoyer ou non l’affaire devant la Haute Cour. Le député Arnaud Montebourg a tenté de déposer une résolution aux fin de saisine. Il y a finalement renoncé au lendemain de l’arrêt de la Cour de Cassation se prononçant sur le statut pénal du Président de la République puisque celle-ci écartait la compétence de la Haute Cour de justice pour des infractions pénales.

B) Une exclusion par la pratique

En raison du rôle politique important joué par le Président de la République la question de sa responsabilité s’est posée. Le général de Gaulle a voulu mettre en jeu sa responsabilité politique, ses successeurs ne l’ont pas suivi sur ce terrain.

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Dans chacun des cas il n’engagera pas explicitement sa responsabilité. C’est dans cette voie que le Conseil Constitutionnel ira en reconnaissant l’existence au profit du président 10 DÉCEMBRE 2001 • LA GAZETTE 228 . Quelques précédents étayent cette démarche dans les faits. Le soutien ainsi exprimé l’est souvent relativement à une politique donnée. Ainsi les deux premiers référendums ont permis au Général de Gaulle de faire ratifier sa politique algérienne. quand il ne sera pas abandonné sera utilisé de manière beaucoup plus conforme à la lettre de la Constitution. Ainsi la responsabilité pénale du président estelle plus complètement neutralisée. a) Sur le plan juridique b) Une responsabilité écartée par ses successeurs Les successeurs du Général de Gaulle vont tous revenir sur cette conception. Il ne s’appliquerait donc pas à ceux accomplis en dehors des fonctions. l’un sur la Nouvelle-Calédonie l’autre sur la ratification du traité de Maastricht. Quant à la dissolution. D’ailleurs les faits la confirment. ce qui conduira à la troisième cohabitation. Sous la Cinquième République. le président dans l’exercice de ses fonctions et le président en tant qu’homme pour savoir si l’on pouvait engager sa responsabilité pénale. la notion d’actes accomplis dans l’exercice du mandat doit être comprise comme synonyme d’actes accomplis pendant la durée du mandat 9. Entre le référendum de Georges Pompidou sur l’Europe et le suivant. De cette lacune du texte on en a conclu dans un premier temps à une neutralisation partielle de la responsabilité pénale du président pour arriver plus récemment à une neutralisation complète. Une telle « relégation » traduit bien sûr le trouble engendré par la pratique plébiscitaire du référendum. Cette époque est révolue et c’est sans doute ce qui explique l’évolution de la question. A) D’une neutralisation partielle… Depuis le début de la Cinquième République. Raymond Poincaré a été entendu par le premier président de la Cour d’appel de Paris à propos de l’assassinat du directeur du Figaro par Madame Caillaux. Le référendum. L’article 68 de la Constitution n’évoque que les actes du Président de la République « accomplis dans l’exercice de ses fonctions ». mais celle-ci a été neutralisée. Le référendum se transforme alors en véritable question de confiance. on pensait qu’il fallait distinguer sur le plan juridique. possédant un corps naturel et un corps politique inséparables »3 Ainsi rien ne s’opposerait à ce que le Chef de l’État réponde des actes extérieurs à sa fonction devant les juridictions pénales. C’est d’ailleurs ce qu’une bonne partie de la doctrine soutient. mais celui-ci a constaté que l’infraction était couverte par l’amnistie (7). Pourtant après l’échec des élections législatives ainsi provoquées le Président de la République ne démissionnera pas. Non seulement le Général de Gaulle annonçait qu’il partirait en cas d’échec mais il a tenu ses promesses puisqu’après le résultat défavorable de 1969 il a démissionné. Cette conception prévalait déjà sous la Troisième République. elle était exprimée par Duez et Joseph-Barthélémy (5) ainsi que sous la Quatrième République où Georges Vedel (6) la rappelait. II/ UNE RESPONSABILITÉ PÉNALE NEUTRALISÉE L’article 68 de la Constitution n’évoque pas explicitement la responsabilité pénale du Président de la République. Mais c’est bien à propos d’une convocation comme témoin assisté que le problème de la responsabilité pénale du président Chirac a été re-posé. donnant ainsi tout son sens au référendum-question de confiance encore qualifié par ses détracteurs de référendum-plébiscite La dissolution a également été utilisée pour mettre en jeu la responsabilité du président. Ces exemples peu nombreux montrent que si l’on admet qu’un Président de la République puisse répondre de ses actes devant le juge pénal quand ils sont séparables de la fonction. Elle lui a permis en effet de solliciter le soutien du peuple. Ce qui se traduira diversement. François Mitterrand organisera deux référendums lors de son second mandat. Toutefois. Il semble donc bien que les successeurs du général de Gaulle soient revenus sur la pratique qu’il avait inaugurée. deux présidents accomplissant totalement leur septennat se succéderont. des tentatives ont été faites pour engager sa responsabilité pénale. Dans ses interventions il avait à sa manière sollicité le soutien populaire : « j’ai besoin de votre soutien pour poursuivre l’ouvrage engagé ensemble et qui ne peut porter ses fruits que dans la durée ». Raymond Poincaré n’était entendu que comme témoin. jamais elle ne l’est pour mettre cause le mandat présidentiel. en particulier Jean Foyer 4 l’ancien garde des sceaux du Général de Gaulle qui participa à la rédaction de la Constitution. Mais à travers cette politique c’est la personne de celui qui pose la question qui se trouve re-légitimé par le peuple. De la sorte. celui de François Mitterrand sur la Nouvelle-Calédonie seize années s’écouleront. Certes. Le Président de la République n’a pas contesté la compétence du tribunal. reprenant en cela une conception partagée sous les républiques précédentes. Mais elle s’explique aussi par la prise de conscience après l’échec du général de Gaulle et le demi-échec ou demi-succès de Georges Pompidou. Celui du président Poincaré que rappelait Dominique Chagnollaud. Jacques Chirac annonçait aux Français qu’il avait « décidé de dissoudre l’Assemblée nationale ». on rappelle parfois le cas de Valéry Giscard d’Estaing qu’un candidat à l’élection présidentielle a fait citer devant le tribunal correctionnel pour un délit d’affichage commis pendant la campagne électorale. en aucune manière il n’était impliqué. b) Sur le plan des faits Deux précédents peuvent être cités. Comme la responsabilité politique du président est écartée. Dans tous ses référendums le général de Gaulle a véritablement mis en jeu sa responsabilité puisqu’il annonçait plus ou moins directement qu’il quitterait le pouvoir en cas d’échec. Bien sûr Jacques Chirac n’avait jamais annoncé qu’il quitterait le pouvoir en cas d’échec. c’est parce que l’on assimile l’homme-président à n’importe quel autre citoyen. cette conception est liée comme le remarque fort justement Frédéric Rouvillois (8) à une époque où d’une part les juridictions pénales se caractérisaient par leur retenue à l’égard du pouvoir et où les politiques partageaient une certaine éthique qui les aurait poussés à démissionner en cas de soupçons. B)…à une neutralisation complète Pour Guy Carcassonne. le Président de la République ne pourrait voir sa responsabilité pénale engagée que par de tels actes et seulement par de tels actes. Le 21 avril 1997. Cela revient à faire revivre la théorie des deux corps selon laquelle « le chef de l’État traditionnellement en Occident est persona mixta. de la difficulté d’utiliser ainsi le référendum.la Responsabilité du président de la république a) Une responsabilité revendiquée par le Général de Gaulle Comme la responsabilité politique n’est pas prévue par les textes il a fallu détourner les procédures existantes. En 1914. C’est à dire plus qu’entre le début de la Ve et précisément le référendum de Georges Pompidou ! Dans une telle période. si elle est bien utilisée. que ces actes soient détachables de la fonction ou qu’ils soient accomplis avant la prise des fonctions.

Il est vrai qu’elle n’a pour l’instant aucune chance d’être adoptée.) d’une mesure de contrainte par la force publique et qu’elle est pénalement sanctionnée » La Cour se fonde essentiellement sur le fait que le Président de la République est élu directement par le peuple pour assurer. Le président peut donc être jugé mais uniquement par la Haute Cour de Justice. le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État. Ainsi. a) La solution du Conseil constitutionnel : le privilège de juridiction Dans sa décision n° 98-408 DC du 22 janvier 1999 le Conseil Constitutionnel a exclu la responsabilité pénale du Président de la République pour des actes commis dans l’exercice de ses fonctions parlant d’une véritable immunité. qu’au surplus. qui instruisent l’affaire des marchés publics des lycées de la région Île de France se sont à leur tour déclarés incompétents. cité ou renvoyé pour une infraction quelconque devant une juridiction pénale de droit commun : » il n’est pas davantage 10 DÉCEMBRE 2001 • LA GAZETTE 229 .431 et s. Doit Pénal n° 34 5 . le Conseil Constitutionnel a été amené à souligner que le « statut pénal du Président de la République ne confère donc pas une « immunité pénale ». Toutefois. 278 3 . Points 1996 p.Jean Foyer. soumis à l’obligation de comparaître en tant que témoin prévue par l’article 101 du Code de procédure pénale (témoin-assisté). La question est donc tranchée du moins en l’état actuel des choses. cit. selon les modalités fixées par le même article » Devant l’émoi suscité par cette décision dans certains milieux. le 17 juillet 2001. dès lors que cette obligation est assortie (. s’est également déclaré incompétent après avoir convoqué le Président de la République comme témoin.277. il ne peut « être entendu comme témoin assisté. « Haute Cour de Justice ». bénéficie d’une immunité . comme le dit le conseiller rapporteur Roman « le Président de la République reste responsable des faits pénalement punissables qu’il a commis soit avant son élection. M. de manière très équilibrée la Cour estime que la prescription qui frappe les infractions concernées est suspendue jusqu’à la fin du mandat présidentiel. ni être mis en examen. Il n’est pas dit en effet qu’une révision constitutionnelle vienne redonner à la question une tournure nouvelle.Guy Carcassonne op.Voir JCP. la Cour reconnaît que le Président de la République bénéficie pendant son mandat d’une immunité totale. Répertoire Dalloz. M. La Cour précisant l’étendue de cette immunité. BrissetFoucault et Van Ruymbeke. II 17969 8 . il dispose d’un privilège de juridiction puisque seule la Haute Cour de Justice peut le juger.. Flammarion. Une proposition de loi constitutionnelle a d’ailleurs déjà été déposée. 2 . a tranché la question. juge d’instruction à Créteil. p. La Cour estime qu’elle n’est pas liée la décision du Conseil Constitutionnel : car elle n’a qu’une autorité relative. Halphen.Guy Carcassonne « La Constitution » Seuil . sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de Justice. 1975. Ainsi. les juges d’instruction Riberolles. La Ve République ». pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions et hors le cas de haute trahison. Enfin.d’un privilège de juridiction. La poursuite de ces infractions redevient possible. soit pendant son mandat.Joseph-Barthélémy et Paul Duez Traité de doit constitutionnel Dalloz 1933 p. Aspects théologiques » RDP 2001 p. Ensuite. La Cour de cassation va aller plus loin. Desmures. « Considérant qu’il résulte de l’article 68 de la Constitution que le Président de la République. juge d’instruction à Nanterre s’est déclaré incompétent pour instruire sur des faits relatifs à des emplois fictifs consentis par la ville de Paris. dans les conditions du droit commun.619 6 .Georges Vedel Droit constitutionnel Sirey 1949 p. Mais. en assemblée plénière. le 25 avril 2001.338 9 . La Cour de cassation ira plus loin en reconnaissant l’existence d’une immunité temporaire.. b) La solution de la Cour de cassation : l’immunité temporaire Par son arrêt n° 481 du 10 octobre 2001 la Cour de Cassation. Le Conseil Constitutionnel « n’a statué que sur la possibilité de déférer le Président de la République à la Cour pénale internationale » or la Cour de cassation doit se prononcer sur la question de savoir si le Président de la République peut être entendu en qualité de témoin ou être poursuivi devant les juridictions pénales. Raymond FERRETTI Maître de conférences à l’Université de Metz 1 . Simplement. mais en dehors de l’exercice de ses fonctions. Champs Université 2001 p.Olivier Camy « La controverse de l’article 68. dès l’expiration du mandat ».811 4 . pendant la durée de ses fonctions. 7 . mais un privilège de juridiction pendant la durée du mandat ». Cela peut sembler contradictoire avec la décision elle-même. s’agissant des actes commis en dehors de ses fonctions ou antérieurs à ses fonctions. le communiqué veut atténuer l’impact de sa décision en insistant sur son aspect le moins favorable au président. D’abord.Frédéric Rouvillois « Droit constitutionnel.Le 15 avril 1999.

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