Presupuesto Participativo

Hacia un presupuesto nacional participativo
Consejo Nacional Anticorrupcin
Coleccin tica e integridad para el desarrollo

Edmundo Orellana Mercado
5. 066 C.H.
Orellana Mercado, Edmundo
Hacia un presupuesto nacional participativo/Edmundo Orellana Mercado. --[Tegucigalpa]: Consejo Nacional Anticorrupcin/[Publigrficas], [2008] 9 p. Bibliografa al final de la obra ISBN: 978-99926-752-7-4 1.- PRESUPUESTO. 2.-GASTOS PBLICOS.
Consejo Nacional Anticorrupcin

Levantemos los muros de la integridad
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Consejo Nacional Anticorrupcin (CNA), 007. Tegucigalpa, Honduras
Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo
Este documento ha sido elaborado con el apoyo financiero de la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (ASDI). En ningn momento debe considerarse que los anlisis y propuestas del mismo expresan la opinin oficial de ASDI. Supervisin de edicin, diseo y diagramacin: Tania C. Martnez Edicin: Leda Chvez Diseo de portada: Marla Lozano Diseo y diagramacin: Hektor Varela Impreso en: Publigrficas S. de R. L.
ndice
Presentacin .................................................................................................... 7 introduccin..................................................................................................... 9 . El sistema del presupuesto nacional en Honduras............... . El proceso presupuestario .............................................................. 7 . El presupuesto participativo ......................................................... . diseo del proceso de presupuestos participativos ............ 5. Reflexiones acerca de la propuesta de un presupuesto nacional participativo ....................................................................... 7 Bibliografa .................................................................................................... 9
Presentacin
El Consejo Nacional Anticorrupcin (CNA) atendiendo a su mandato de ley de y anlisis propositivo en torno a estudiar a fondo el fenmeno de la corrupcin en Honduras para conocer su desempeo y desafos con el fin de buscar los cambios cin. luacin permanente de las estrategias e instituciones contraloras del Estado de Consientes de que hay que convertir la lucha contra la corrupcin en un reclamo
Proponer polticas, estrategias y planes de accin para prevenir y combatir la coHonduras, tanto en sus causas y consecuencias, as como un seguimiento y evanecesarios para lograr mayor eficiencia y eficacia en la lucha contra la corrupciudadano de alcance nacional que provoque una coyuntura ptima para poner en funcionamiento un sistema que, con la dosis adecuada de voluntad poltica, insumo y una herramienta analtica y propositiva para que la ciudadana cuente con el conocimiento necesario para participar de manera consciente e informada en la lucha contra la corrupcin.
rrupcin en Honduras ha iniciado un proceso de de generacin de conocimiento
disminuya significativamente las motivaciones y oportunidades para cometer actos de corrupcin, es que ofrece a los ciudadanos y ciudadanas, la presente Coel Desarrollo (ASDI), denominada tica e Integridad para el Desarrollo, como un
leccin, gracias al apoyo de la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para
Los trabajos publicados en esta coleccin son parte de la labor de investigacin
y anlisis que realiza el CNA, pero quiere ser tambin un espacio de publicacin do este fenmeno y presentan propuestas para su comprensin y erradicacin. sus organizaciones para demandar y generar mayor capacidad propositiva por la en nuestro pas. respondan a las expectativas y requerimientos de conocimiento e informacin de
para todos aquellos ciudadanos y ciudadanas que actualmente estn estudiantransparencia en Honduras. Por ello, esperamos que los trabajos aqu publicados
Siendo el CNA una instancia de sociedad civil quiere fortalecer la capacidad de la ciudadana en los temas para fortalecer una tica e integridad para el desarrollo
Juan F. Ferrera Coordinador del CNA
Introduccin
El presupuesto nacional es el documento que contiene la identificacin de los ingresos y su distribucin en las instituciones pblicas de un pas, aplicndolos a los programas y proyectos considerados estratgicos para satisfacer las necesidades sociales, apropiadamente individualizadas. El presupuesto nacional es, pues, un documento que atae a toda la nacin, no solamente a las instituciones pblicas, sino a la sociedad en general. La ejecucin del presupuesto, en efecto, va dirigida nicamente hacia la satisfaccin de las demandas de la sociedad. Todo gasto, por ello, debe tener como justificacin la atencin de una necesidad pblica. Cualquier desviacin es juzgada como una irregularidad que debe ser subsanada y, en el marco de la normativa, la persona responsable es pasible de la pertinente sancin. Por ello, el proceso de elaboracin, supervisin y liquidacin presupuestaria demanda la participacin de la ciudadana, debido a que a sta va dirigida su ejecucin y el establecimiento de los recaudos que aseguren la transparencia y rendicin de cuentas.
Estos ingresos provienen, fundamentalmente, de los impuestos que pagan los habitantes del pas, nacionales y extranjeros, sin consideracin de la edad, ya que el impuesto sobre ventas lo pagan todas las personas que adquieren un artculo dentro del territorio nacional; son recursos de los particulares de los cuales el Estado se apropia con el nico propsito de revertirlos en obras y servicios.
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El sistema del presupuesto nacional en Honduras

Principios constitucionales Lo que dispone el ordenamiento jurdico La Constitucin de la Repblica es la fuente de donde emana la legitimidad de todo el ordenamiento jurdico nacional y limita los alcances de ste. Por consiguiente, ninguna norma ser legtima si de alguna manera restringe, desconoce o disminuye los principios, valores, declaraciones, derechos y prerrogativas que reconoce la Constitucin de la Repblica. En tal sentido, el presupuesto del Estado es un documento de capital importancia para las acciones de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de las instituciones autnomas y de las municipalidades; pero tambin para todas aquellas organizaciones, empresariales o no, que, a cualquier ttulo, reciben recursos provenientes del presupuesto nacional. Los principios constitucionales que rectoran el proceso presupuestario son los siguientes: a. Todo ingreso debe consignarse en el presupuesto (Art. 6 de la Constitucin de la Repblica). b. El presupuesto debe responder a la poltica planificada y con sujecin a los planes anuales operativos aprobados (Art. 6). c. El presupuesto debe ser el resultado de la participacin de las organizaciones gubernamentales y de la sociedad organizada, segn lo previsto en el artculo 9 de la Constitucin, que ordena que en la planificacin deben participar los poderes del Estado y las organizaciones polticas, econmicas y sociales, debidamente representadas. d. No podr hacerse ningn compromiso o efectuarse pago alguno fuera de las asignaciones aprobadas en el presupuesto o en contravencin de normas presupuestarias (Art. 6). e. La fiscalizacin preventiva ser del Poder Ejecutivo, cuando se trate del Presupuesto General de la Repblica, es decir, del presupuesto que comprende a los poderes del Estado (Artculos 7, constitucioHacia un presupuesto nacional participativo

f. La fiscalizacin a posteriori corresponde al Tribunal Superior de Cuentas (Art. ).
nal; y 0, segundo prrafo, de la Ley Orgnica del Presupuesto). No obstante, cuando se trate del presupuesto de las instituciones autnomas y de las municipalidades, la fiscalizacin preventiva se har de conformidad con la ley respectiva (Art. 7); es decir, las leyes orgnicas, cuando se trate de instituciones autnomas, y de la Ley de Municipalidades, cuando se trate de corporaciones municipales.
Estos principios son de ineludible cumplimiento. El Estado, las instituciones autnomas y las municipalidades estn obligados a obedecerlos, y en caso de incumplimiento, los responsables sern sancionados penal, civil y administrativamente. Aplicacin prctica de estos principios, no todos se cumplen como est previsto, como se detalla a continuacin:
a. El principio de que todo ingreso debe consignarse en el presupuesto. No se cumple totalmente, ya que se ha permitido que algunos servicios propios del Poder Ejecutivo se paguen sin que exista garanta alguna de que se contabilicen efectivamente como parte del pre
b. El principio que postula la necesidad de que el presupuesto se apruebe de acuerdo con la poltica econmica planificada y con sujecin a los planes operativos anuales. No existe poltica econmica planificada; existen, s, polticas en materia econmica, pero no son el resultado de una poltica planificada del Estado en materia econmica. Y los planes operativos anuales, aunque ordenados por la ley (Art. , numeral 3, Ley General de la Administracin Pblica; Art. 9, prrafos segundo y sexto de la Ley Orgnica de Presupuesto), no son la regla en la gestin administrativa pblica. En definitiva, no existe evidencia alguna de que el consejo de ministros haya aprobado, en muchos aos, el plan nacional de desarrollo y los planes operativos anuales, como lo ordenan los artculos 5, numeral , de la Constitucin; y el 22, numerales 2 y 3 de la Ley General de la Administracin Pblica. Tampoco hay evidencia de que el Congreso Nacional haya aprobado alguna vez un plan nacional de desarrollo, como lo ordena el artculo
supuesto respectivo. Este es el caso de los servicios prestados en los hospitales pblicos, en los centros de educacin pblica (hasta una disposicin reciente), los que se perciben en los centros penales por cobro a los reclusos, entre otros.
c. El principio de que el presupuesto es el resultado de la participacin en la planificacin del desarrollo econmico y social. La Ley de Planificacin que se emiti en el ao 1989 fue derogada en el ao 1998 a iniciativa de algunos organismos internacionales, y con ello condenaron al Estado a no contar con una fuente de informacin debidamente procesada sobre la situacin global del pas y sugerencias sobre cmo enfrentar los problemas detectados en los diagnsticos intersectoriales peridicos que se elaboraban en la Secretara de Estado en los despachos de Planificacin y Presupuesto. En conclusin, si no existe un sistema de planificacin en el cual participen, en los diferentes niveles, rganos e instituciones pblicas, partidos polticos y, en general, la sociedad organizada fijando objetivos, metas y los medios para alcanzarlos, se
5, numeral , de la Constitucin de la Repblica. Finalmente, habr que considerar lo dispuesto en el artculo 18 de la Ley Orgnica del Presupuesto, en el sentido de que la elaboracin del Presupuesto General de la Repblica ya no se sujetar al plan nacional de desarrollo, como ordena la Constitucin, sino al denominado marco macroeconmico y al programa financiero de mediano plazo, cuestin que ser analizada ms adelante.
d. La fiscalizacin preventiva es exclusiva del Poder Ejecutivo, cuando se trate del Presupuesto General de la Repblica, que comprende a los poderes del Estado, segn los artculos 7 de la Constitucin y 0 de la Ley Orgnica del Presupuesto. La Ley Orgnica del Presupuesto, en su artculo 118, numeral 1, dispone que la Secretara de Finanzas, a la cual se asigna la funcin de fiscalizar preventivamente, solamente ejercer su funcin previa verificacin de auditora interna o externa sobre el mal ejercicio del control previo por parte de los responsables de las unidades ejecutoras; es decir, que quien ejerce realmente la funcin de fiscalizacin preventiva es la unidad de auditora interna de cada poder del Estado, porque solamente cuando se d el supuesto previsto en la norma intervendr la Secretara de Finanzas. En este tema habr que considerar, adems, que las unidades de auditora interna son nombradas por el rgano objeto de la auditora, en aplicacin del artculo 7 de la Ley Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas, que reconoce a los sujetos pasivos (es decir, a los sujetos a
puede afirmar que no se ha cumplido con este principio constitucional, negando de hecho a la ciudadana su participacin en la conformacin del pas en el que desean vivir y legar a las futuras generaciones.

quienes el Tribunal debe fiscalizar a posteriori) la funcin de aplicar bajo su responsabilidad sistemas de control interno. Es cierto que, segn el artculo 48 de esta Ley, los funcionarios de la auditora interna actuarn con total independencia funcional y de criterio en relacin al respectivo rgano u organismo de la administracin pblica, pero, de derecho, stos tienen un superior jerrquico que normalmente es aquel a quien debe auditar su gestin y, de hecho, tiene ascendencia suficiente sobre ellos, como para que se sientan intimidados para ejercer debidamente sus funciones. Preguntmonos: podr el auditor interno del Congreso Nacional o de la Corte Suprema de Justicia ejercer con total independencia funcional y de criterio su funcin auditora sabiendo que puede ser destituido en cualquier momento por quien lo nombr? Este caso es un claro ejemplo de que las leyes emitidas en los ltimos aos tienen el claro propsito de eliminar todo sistema de control autnomo, al excluir toda posibilidad de independencia funcional y de criterio. La nueva Ley Orgnica del Presupuesto, siguiendo la lnea que traz la Ley Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas cuando elimin la autonoma de criterio y funcional de las auditoras internas, no instituy mecanismos adecuados
e. La fiscalizacin a posteriori. Esta fiscalizacin, segn la Constitucin, no concluye con la simple comprobacin de que los fondos, bienes y recursos han sido correctamente administrados, sino que debe evaluar la gestin y los resultados, con criterios de eficiencia, eficacia, economa, equidad, veracidad y legalidad; todo ello con un propsito definido: el establecimiento de un sistema de transparencia en la gestin de los servidores pblicos (Art. , tercer prrafo). El Tribunal Superior de Cuentas cumple su funcin de practicar au-
para que la fiscalizacin preventiva pueda ejercerse de forma independiente y sin temor a represalias, confirmando as el abandono del sistema creado en el pasado por la Ley General de la Administracin Pblica, en el que se le confiri independencia real a los auditores internos, porque no dependan de quienes eran los sujetos pasivos de su fiscalizacin. Volvi al sistema antiguo, contrariando lo dispuesto en la Constitucin, permitiendo la creacin de espacios caracterizados por la ambigedad y la incertidumbre en el manejo de los bienes y recursos del Estado y fortaleciendo la sospecha generalizada de que los funcionarios no actan con transparencia en la gestin de sus respectivas reas de trabajo.
ditoras, dentro de sus limitaciones, pero no existe evidencia alguna de que est prximo el establecimiento de ese sistema de transparencia que le impone la Constitucin. La imposibilidad de establecerlo ha llevado a la sociedad civil a exigir y proponer una ley que instituya un sistema de transparencia en la ges-
tin pblica, recientemente aprobada en el Congreso Nacional. En conclusin, los principios constitucionales citados tienen problemas en su aplicacin, algunos porque no han sido desarrollados en la legislacin; otros, porque no se aplican los criterios invocados en las leyes correspondientes.
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El proceso presupuestario
El proceso presupuestario se integra con las etapas siguientes: formulacin, presentacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y liquidacin del presupuesto (Art. 9, primer prrafo, Ley Orgnica del Presupuesto). El Presupuesto General de la Repblica Formulacin El marco macroeconmico se define, en el artculo 9, prrafo quinto, de la LOP, como el conjunto de estimaciones que en forma integrada, sustentan las proyecciones del Plan Financiero de Mediano Plazo para el ao especfico objeto de presupuestacin y que sirven para fijar directrices y lmites al ejercicio de expresar el presupuesto plurianual en la formulacin anual de los presupuestos de las entidades del Sector Pblico. El plan financiero de mediano plazo, segn el prrafo cuarto del artculo 9 de la LOP, es el instrumento que en concordancia con el plan nacional de desarrollo y para un perodo mnimo de tres () aos, actualizables anualmente, proyectan tanto las variables macroeconmicas reales como los correspondientes flujos financieros de tal forma que se puedan compatibilizar los balances bsicos: fiscal, de pagos y monetario....
Como ya se dijo, a pesar de que la Constitucin (Art. 6) ordena que el Presupuesto General de la Repblica (comprende a los poderes del Estado, Ministerio Pblico, Tribunal Superior de Cuentas, Procuradura General de la Repblica y Tribunal Supremo Electoral) se elabore con sujecin a la poltica econmica planificada, es decir, de acuerdo con el plan nacional de desarrollo y los planes operativos anuales aprobados por el gobierno, la LOP dispone que ser elaborado de acuerdo a la poltica presupuestaria aprobada, sujetndose al marco macroeconmico y al programa financiero de mediano plazo.
1. En adelante se identificar como LOP en este documento.
Estas disposiciones de la LOP hacen difcil la aplicacin de los principios constitucionales que rigen la formulacin del presupuesto nacional.
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Lo primero que resulta visible es que se ampla la distancia entre el presupuesto y el plan nacional de desarrollo y los planes operativos anuales aprobados por el gobierno, ya que entre stos y aqul, la LOP coloca dos instrumentos ms: el marco macroeconmico y el plan financiero de mediano plazo.
Lo segundo es que ambos documentos no llegan a constituir declaraciones oficiales del gobierno ni del Estado. En efecto, no se dispone que sean aprobados formalmente por los rganos del Estado, es decir, no se prev la intervencin en su aprobacin del Presidente de la Repblica o del Consejo de Ministros, ni del Congreso Nacional. Sin embargo, en el artculo 18 se establece que el Presidente debe aprobar la poltica presupuestaria con base en el marco macroeconmico y el programa financiero de mediano plazo. Es decir, el Presidente est sometido a lineamientos cuyo carcter oficial y de obligatorio cumplimiento no se ha establecido con certeza. Un tercer aspecto derivado de este anlisis es que el presupuesto es consecuencia de documentos elaborados con criterios eminentemente tcnicos, sin ser actos jurdicos formales, sin consideracin alguna de las necesidades de la poblacin a la cual va dirigido. El plan nacional de desarrollo queda excluido como referencia obligada del presupuesto. Es cierto que ste no se formula ni aprueba por las autorida18
des obligadas a hacerlo, pero sta es una situacin de hecho. En el universo jurdico hondureo, la Constitucin lo ordena y, por consiguiente, es deber de las autoridades cumplir con su funcin de elaborar y aprobar el plan nacional de desarrollo y tenerlo como referencia para la elaboracin del presupuesto. En cuarto lugar est una consideracin derivada de la anterior. Si el presupuesto no se elabora en el contexto que ordena la Constitucin, se excluye la posibilidad de la participacin de la sociedad organizada, como ordena la Constitucin de la Repblica. Es decir, se hace ms difcil la posibilidad de instituir los presupuestos participativos. Seguimiento y evaluacin Est previsto que estas etapas son responsabilidad de un solo rgano: la direccin General de Presupuesto (Art. 5, primer prrafo, LOP), aunque en el reglamento de esta Ley, las denominadas unidades de planeamiento y evaluacin tambin comparten esta responsabilidad (Art. 7 del Reglamento, numeral ).
Para que se pueda cumplir la funcin de seguimiento, los rganos y organismos objeto del mismo, debern realizar las siguientes tareas (Art. 5, LOP): llevar los registros de informacin financiera y fsica de la ejecucin presupuestaria; remitir a la Direccin General de Presupuesto los resultados de la ejecucin
de las metas del plan operativo anual; remitir a esta direccin los informes de evaluacin de los programas a su cargo, sealando los resultados logrados. En la funcin de la evaluacin, la direccin General de Presupuesto realizar un anlisis global de los resultados fsicos y financieros obtenidos y de los efectos de stos; interpretar las variaciones operadas con respecto a lo programado, determinando sus causas; elaborar informes con recomendaciones que se remitirn al Presidente de la Repblica para su conocimiento y evaluacin en Consejo de Ministros (Art. 6, segundo prrafo) y a las autoridades superiores de los organismos evaluados (Art. 6, primer prrafo).
No obstante lo anterior, es necesario reconocer que la LOP y su reglamento carecen de una sistematizacin en esta materia y, adems, las normas son insuficientes. No se comprende por qu no se avanz en esta materia, siendo que estas funciones son tan importantes para asegurar un buen gobierno, ya que de sus resultados depender la superacin de los obstculos o limitaciones encontrados. La liquidacin Sobre la liquidacin, las normas son todava ms escasas que las relativas al seguimiento y a la evaluacin. Se refieren a temas de procedimiento, pero no ahondan en el contenido de la liquidacin (Arts. , y ).
Se crea lo que se denomina Rendicin de cuentas de la situacin financiera del sector pblico, desarrollada en el artculo 00 de la LOP, pero referida a la liquidacin, el informe consolidado del sector pblico y al balance general de la administracin del Gobierno y a los patrimonios netos de las instituciones autnomas. Estos documentos, aun cuando son presentados tradicionalmente por el Ejecutivo cada ao, tienen una caracterstica en comn: son totalmente incomprensibles para la ciudadana; solamente son digeribles para aquellos que los formulan. de esa forma, la rendicin de cuentas no tiene el efecto que se espera.
En las disposiciones generales del presupuesto del ao 007 se introdujo una disposicin que impone al Poder Ejecutivo la obligacin de presentar liquidaciones por departamento; es decir, debe indicar con claridad cunto, cmo, en qu, dnde y para qu se utilizaron los fondos del Estado. debe informar, entonces, de la ejecucin presupuestaria de los proyectos en cada departamento del pas, con el objeto de que todos los hondureos estn debidamente informados sobre el avance real de dichos proyectos. Fiscalizacin preventiva En la normativa de la LOP se le confiere importancia a la fiscalizacin preventiva, particularmente del Presupuesto General de la Repblica; no obstante, es significativo el retorno al sistema
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antiguo, en el que los responsables de fiscalizar temen recibir represalias, as como ser responsables solidarios en caso de manejos irregulares si no los reportan oportunamente al Tribunal Superior de Cuentas (Art. 119, LOP). de tal forma, se promueve un sistema de impunidad, puesto que, finalmente, los funcionarios se inclinan hacia donde exista mayor posibilidad de proteccin. Es de suponer que es ms fcil convertir una irregularidad en un acto vlido, justificndolo y fundamentndolo en hechos y consideraciones aceptadas por la normativa, que sostener el criterio de la violacin a las reglas de ejecucin presupuestaria, debido a que esta ltima posicin los coloca directamente, sin proteccin alguna, bajo la natural reaccin de sus jefes inmediatos. Esta involucin ha sido sistematizada por la Ley Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas, en cuyo contexto se tuvo la oportunidad de instituir un sistema ms adecuado para preservar los recursos y bienes del pueblo hondureo, a travs de la LOP; sin embargo, se prefiri seguir en la lnea de la Ley del Tribunal Superior de Cuentas. Presupuestos de las instituciones autnomas y de las municipalidades Las reglas que se disponen para el Presupuesto General de la Repblica se aplican a estos presupuestos, segn
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lo que dispone el artculo de la LOP. desde luego, no debe entenderse una aplicacin literal, pues muchas de las normas de esta Ley no pueden aplicarse a esas instituciones que gozan de independencia conferida por la Constitucin. Instituciones autnomas
Las instituciones autnomas tienen su normativa, en primer lugar, en la Constitucin; as, gozan de independencia funcional y administrativa, y a este efecto emitirn los reglamentos que sean necesarios (Art. 6); sin embargo, funcionan bajo la direccin del Estado (Art. 6, segundo prrafo). Sometern su respectivo plan operativo al gobierno central, acompaado de un presupuesto integral para su ejecucin, con el objeto de verificar su congruencia con el plan nacional de desarrollo (Art. 66). Las juntas directivas de estas instituciones estn obligadas a incorporar a sus respectivos planes operativos y presupuestos anuales las modificaciones propuestas en el dictamen que la Secretara de Estado en el Despacho de Finanzas emitir sobre estos, una vez aprobados por el Presidente (Art. 66). dentro de los primeros quince das del mes de septiembre de cada ao, los organismos autnomos enviarn al Poder Legislativo los respectivos anteproyectos de presupuesto para su aprobacin (Art. 267). Al finalizar
el perodo fiscal respectivo, las instituciones autnomas presentarn al Poder Ejecutivo un informe detallado de los resultados lquidos de las actividades financieras del ejercicio anterior y un informe sobre el progreso fsico y financiero de todos los proyectos en ejecucin, los cuales sern dictaminados por la Secretara de Estado en el Despacho de Finanzas (Art. 268). El Poder Ejecutivo puede disponer de las utilidades netas de las instituciones descentralizadas que realicen actividades econmicas, cuidando de no afectar el desarrollo de las mismas, ni la ejecucin de programas o proyectos prioritarios (Art. 269). Finalmente, cualquier modificacin sustancial a los planes operativos anuales y a los presupuestos anuales de una institucin autnoma requiere de un dictamen de la Secretara de Estado en el Despacho de Finanzas (Art. 271).
El mbito de aplicacin de la LOP (Art. , numerales ) y ) comprende a las instituciones autnomas denominadas institutos pblicos, considerando su rgimen propio, y se aplicar a las denominadas empresas pblicas financieras con las excepciones que sealen sus propias leyes. En este contexto, la LOP establece una normativa con relacin a la funcin presupuestaria de las instituciones autnomas. En primer lugar, se le confiere a la Direccin General de Presupuesto la
potestad de velar por el cumplimiento de las polticas gubernamentales, elaborar un manual de indicadores de desempeo, analizar su gestin y presentar informes a las autoridades superiores de las instituciones mencionadas para la toma de decisiones; emitir opinin en materia de gestin, promover y coordinar la asistencia tcnica en la materia, supervisar y evaluar el grado de eficiencia en la gestin y asistir a las reuniones de los rganos directivos (Art. 7). En segundo lugar, exige que los presupuestos estn de acuerdo con el marco macroeconmico y el programa financiero de mediano plazo, aunque la Constitucin, en su artculo 66, segundo prrafo, claramente los vincula nicamente con el plan nacional de desarrollo (Art. 48). En tercer lugar, la presentacin del presupuesto al Congreso se hace adjunta al Presupuesto General de la Repblica (Art. 50). Aclara que solamente si la modificacin al presupuesto excede del dos por ciento (%) del monto de ingresos corrientes aprobado, requerir aprobacin legislativa; si no excede de dicho porcentaje, bastar un dictamen de la Secretara de Estado en el Despacho de Finanzas para aprobarla (Art. 5). En los presupuestos deben incluir las asignaciones para atender las obligaciones del servicio de la deuda pblica; de no hacerlo, Finanzas deviene obligada a sealarlo en el respectivo dictamen (Art. 5). La presentacin del avance de los programas y proyectos

que ordena la Constitucin se har a Finanzas por medio de la Direccin de Presupuesto (Art. 5). No se harn aportes o transferencias a aquellas instituciones autnomas cuyos presupuestos no hayan sido presentados al Congreso Nacional dentro del plazo previsto en la Constitucin y mientras est pendiente la presentacin tampoco podrn realizar operaciones de crdito pblico (Art. 5).
Las instituciones autnomas quedan comprendidas dentro del denominado Sistema de Administracin Financiera del Sector Pblico. Esto significa que se les aplica tambin las reglas relativas a la inversin pblica (Ttulo iii de la LOP), al crdito pblico (Ttulo iV), a la contabilidad gubernamental (Ttulo Vi) y al control interno (Ttulo Vii), atendiendo, desde luego, su especial organizacin y funcionamiento y respetando la autonoma funcional y administrativa que les reconoce la Constitucin de la Repblica. En lo dems, las instituciones autnomas se rigen segn lo dispuesto en sus propias leyes orgnicas y sus disposiciones administrativas emitidas por los rganos competentes para ello. En esta normativa se destaca lo siguiente: a. La obligacin de elaborar los respectivos presupuestos con sujecin a los planes operativos aprobados y la necesidad de mantener su congruencia o compatibilidad con los planes del gobierno central, me
diante los dictmenes de la Secretara de Estado en el despacho de Finanzas. Sin embargo, es vlido hacerse la pregunta sobre cul es el criterio que utiliza esta Secretara de Estado para emitir su dictamen, dado que no existe un sistema de planificacin que suministre elementos sobre los criterios que permitan establecer esta congruencia o compatibilidad. b. La obligacin de remitir los presupuestos desglosados al Congreso Nacional para su aprobacin, con el propsito de que este Poder del Estado verifique cmo se aplicarn los recursos aprobados. En la prctica esto nunca se ha cumplido, pues el Congreso Nacional acostumbra a aprobar partidas globales para las instituciones autnomas y stas, posteriormente, disponen discrecionalmente la afectacin de estos recursos, sin ms control que el de la auditora interna, la cual, como ya se indic, no tiene posibilidad de ejercer con autoridad e independencia sus funciones. As lo comprueba el caso de la Universidad Nacional Autnoma de Honduras, en donde, a pesar del caos administrativo que ha imperado (ausencia absoluta de conciliaciones bancarias, sobregiro de cuentas por el orden de varios millones, etctera), la auditora no haba ejercido sus funciones para imponer el orden, sino hasta que la Comisin de Transicin nombr un nuevo auditor interno y le orden
que hiciera las investigaciones respectivas. c. La presentacin de informes detallados, tanto sobre los resultados lquidos como sobre el avance fsico y financiero en la ejecucin de los programas y proyectos, con el propsito de que se puedan evaluar debidamente las actividades de estas instituciones. No obstante, esta funcin no ha resultado en una mejor ejecucin de los programas y proyectos, ya que la deficiencia en la capacidad de ejecucin en la gestin administrativa es uno de los factores que ms se destaca en toda evaluacin de la administracin pblica nacional. d. En materia de inversin pblica es importante sealar que las aprobaciones legislativas de partidas presupuestarias para financiar programas y proyectos de inversin no responden a ningn programa de inversin pblica, como lo exige el artculo 56 de la LOP, cuestin que torna nugatoria toda la normativa del Ttulo iii de la LOP, puesto que si el programa de inversin pblica no es ampliamente conocido y respetado por las autoridades llamadas a cumplirlo, las normas que lo regulan no pasarn de ser simples declaraciones sin ningn efecto. Aqu nos encontramos con el tema recurrente de la ausencia de la planificacin participativa, ya que segn el artculo 56 de la LOP, segundo prrafo, ese programa de
inversin debe enmarcarse dentro de los lineamientos y polticas del plan nacional de desarrollo, pero ste no se ha formulado ni aprobado oficialmente. Ello viene a justificar la anarqua en el comportamiento de la inversin pblica, ya que cualquier documento titulado programa de inversin pblica no pasar de ser eso, un documento administrativo-tcnico sin ubicacin contextual ni justificacin racional, susceptible de ser marginado en el proceso de adopcin de decisiones entre los poderes del Estado y dentro del mismo Poder Ejecutivo, particularmente porque siempre habr que preguntarse sobre el grado de conocimiento de los ministros y de sus asesores o ejecutivos sobre ese programa de inversin pblica. No es admisible que un documento tan importante que rige plurianualmente sea desconocido y no sea aprobado con la formalidad que permita exigir su cumplimiento obligatorio; si no se le da un tratamiento diferente al que hasta ahora se le ha dispensado, continuar el caos en la aprobacin del financiamiento para programas y proyectos, con el consiguiente dao a la imagen de la administracin pblica. e. Finalmente, no se puede pasar por alto que en la concepcin de esta normativa no intervino la condicin de los sectores en los que se ubican las instituciones autnomas. Se enfocan como si fuesen organismos

dependientes de la Secretara de Estado en el Despacho de Finanzas. Nada en la legislacin analizada permite ubicarlas dentro un sector especfico, vinculadas, por razones de direccin, coordinacin, supervisin y evaluacin, a una Secretara de Estado determinada, desde la cual se tutele la correcta aplicacin de las polticas sectoriales. Se pasa por alto que la misma Constitucin de la Repblica establece que dichas instituciones estarn bajo la direccin y supervisin del Estado (Art. 6, prrafo segundo) y que la Ley General de la Administracin Pblica, ordenada por la misma Constitucin (Art. 60, numeral 7), confiere a las Secretaras de Estado, por medio de sus respectivos titulares, la funcin de ejercer sobre las entidades de la administracin pblica descentralizada, comprendidas dentro del sector que les asigne el Presidente de la Repblica, las funciones de direccin, coordinacin y control que les correspondan conforme esta Ley y las dems leyes (Art. 6, numeral ). No es saludable para la eficiencia y eficacia de la gestin de los programas y proyectos que la direccin, coordinacin, supervisin y evaluacin responda nicamente a criterios financieros, porque se dejan de lado otros aspectos sustanciales de la gestin administrativa, como la identificacin y formulacin de proyectos en funcin de las necesidades apreColeccin tica e integridad para el desarrollo
Las corporaciones municipales
Las municipalidades tienen tambin su normativa primaria en la Constitucin, la cual reconoce su independencia de los poderes del Estado en sus funciones privativas (Art. 298), pero ordena que el desarrollo econmico y social de los municipios forme parte de los programas de desarrollo nacional (Art. 99), reconociendo el derecho a contribuciones que graven los ingresos provenientes de inversiones realizadas en su jurisdiccin y a la participacin por la explotacin o industrializacin de los recursos naturales de su respectivo trmino municipal (Art. 0). El mbito de aplicacin de la LOP tambin comprende a las municipalidades, segn el artculo 2, numeral 4. Sin embargo, advierte que slo se aplicar como referencia normativa obligatoria para el desarrollo de sus normas
miantes emanadas de los sectores y la direccin, coordinacin, supervisin y evaluacin de la ejecucin, atendiendo las metas y objetivos fijados por cada sector de la administracin. La salud, la educacin, la seguridad y los dems sectores no pueden ser abordados nicamente desde el punto de vista financiero; la eficiencia y la eficacia son valores que deben ser medidos en estos sectores con criterios distintos al financiero, para obtener los resultados esperados.
especficas en el mbito de sus autonomas y de la ley que rige las municipalidades. Es decir, se respeta el principio constitucional de su independencia de los poderes del Estado en sus funciones privativas, y la funcin presupuestaria es una funcin privativa de la municipalidad en el sentido de que es imprescindible para su existencia y para facilitar su organizacin y funcionamiento. Ello no excluye la aplicacin de los principios establecidos en la LOP, dado que stos responden a la necesidad de mantener la unidad del sistema presupuestario del sector pblico, con el propsito de asegurar el cumplimiento de las metas y objetivos del desarrollo econmico y social mediante la gestin eficiente, efectiva y eficaz de los recursos del pueblo hondureo. La normativa municipal regula lo relativo al proceso presupuestario de las corporaciones municipales. Entre estas normas se destacan las siguientes: la definicin del presupuesto (Art. 9); el contenido del presupuesto de egresos (Art. 9); el contenido del presupuesto de ingresos (Art. 9); a ms tardar el 5 de septiembre debe someterse el presupuesto a la corporacin para su aprobacin con el voto afirmativo de la mitad ms uno los miembros de sta, y si no se aprobare al de diciembre, se aplicar al ao siguiente el del ejercicio anterior (Art. 95); en el sistema de codificacin, nomenclatura y clasificacin de cuentas del presu-
puesto por programas y estimacin de ingresos, las municipalidades sern asistidas por la Secretara de Estado en los Despachos de Gobernacin y Justicia (Art. 96).
En el artculo 98 de la Ley de Municipalidades se disponen las siguientes reglas: a. Los egresos, en ningn caso, podrn exceder a los ingresos. b. Los gastos fijos ordinarios solamente podrn financiarse con los ingresos ordinarios de la municipalidad. c. Slo podr disponerse de los ingresos extraordinarios a travs de ampliaciones presupuestarias. d. Los ingresos extraordinarios nicamente podrn destinarse a inversiones de capital. e. No podr contraerse ningn compromiso ni efectuarse pagos fuera de las asignaciones contenidas en el presupuesto, o en contravencin a disposiciones presupuestarias del mismo. f. Los gastos de funcionamiento no podrn exceder de los siguientes lmites, so pena de incurrir en responsabilidad (ver cuadro No. ). g. No podrn hacerse nombramientos ni adquirir compromisos econmicos cuando la asignacin est agotada o resulte insuficiente, sin perjuicio de la anulacin de la accin y la deduccin de las responsabilidades correspondientes.
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CUADRO No.1
Lmites de los gastos de funcionamiento

Ingresos anuales corrientes De 3.000,000.01 De 10.000,000.01 De 20.000,000.01 De 32.000,000.01 De 50.000,000.01 Hasta 3.000,000.00 hasta 10.000,000.00 hasta 20.000,000.00 hasta 32.000,000.00 hasta 50.000,000.00 en adelante Gastos de funcionamiento hasta 65% hasta 60% hasta 55% hasta 50% hasta 45% hasta 40%
Las municipalidades reciben, adems de sus ingresos tradicionales (impuestos, tasas, etc.) transferencias del Gobierno Central. La Constitucin dispone que el producto de determinados impuestos y contribuciones generales sea dividido entre la hacienda nacional y la de los municipios, en proporciones o cantidades previamente sealadas (Art. 363, segundo prrafo, in fine). En cumplimiento del artculo 9 de la Ley de Municipalidades, se les transfiere el cinco por ciento de los ingresos tributarios del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Repblica, distribuidos as: el cuarenta por ciento en partes iguales a todas las municipalidades y el resto se asignar en proporcin al nmero de habitantes conforme al ltimo censo nacional de poblacin. El destino de estos recursos es el siguiente: hasta un mximo de diez por ciento para gastos de administracin propia y hasta un mximo de cinco por ciento para operaciones y mantenimiento de la infraestructura
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social, comprendidos en sta los salarios de maestros, enfermeras y otros necesarios para el sostenimiento de esa infraestructura; en aquellos municipios cuyos presupuestos no excedan de quinientos mil lempiras, pueden destinar para dichos fines el doble de este porcentaje. El resto se destinar a inversin. Las municipalidades que quedan excluidas de este beneficio son las que estn comprendidas en el decreto No. 72-86, que reconoce a los municipios portuarios el cuatro por ciento de los ingresos anuales de la Empresa Nacional Portuaria y de la Administracin de Aduanas y Rentas generados en el respectivo municipio; sin embargo, tienen la opcin de renunciar ante la Secretara de Finanzas a este beneficio y acogerse al rgimen del cinco por ciento.
Otra transferencia adicional est constituida por los fondos provenientes del Programa de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, que el Gobierno decidi
otorgar directamente a las municipalidades y cuyo monto para el ao 007 estaba previsto que llegara a los 700 millones de lempiras. Esto implica que las municipalidades recibirn recursos adicionales a los tradicionales (impuestos, tasas, venta de bienes, prstamos y transferencias del Poder Ejecutivo) en cantidades significativas. Pero, es necesario asegurarse de que los recursos sean destinados a proyectos que impulsen el desarrollo del pas, para lo que el Gobierno debe disear mecanismos que lo garanticen. Sin embargo, la transferencia solamente se har a aquellas municipalidades que acrediten, con el respectivo estudio, la aplicacin de los recursos en proyectos ejecutables en beneficio de los vecinos del trmino municipal. En la elaboracin del presupuesto slo intervienen los rganos competentes de la municipalidad con la asistencia, prevista legalmente, de la Secretara de Gobernacin y Justicia. En su aprobacin est previsto que solamente intervenga la corporacin municipal. Asimismo, en el tema de las modificaciones del presupuesto se prev que el alcalde solamente debe elevar a la municipalidad aquellas que sean de urgente necesidad y que requieran de fondos adicionales no presupuestados (Art. 181, Reglamento de la Ley de Municipalidades), lo cual significa que el alcalde puede decidir modificar el presupuesto sin acudir a la Corporacin,
cuando se trate de transferir los fondos presupuestados de una partida a otra; es decir, se le confiere una patente de corso para perpetrar todo tipo de irregularidades. Adems, segn el artculo 184 del Reglamento, es funcin directa del alcalde el seguimiento financiero, control y ejecucin del presupuesto aprobado. Sobre este tema, es preciso sealar que el alcalde tiene potestades que solamente se equiparan a las que tiene el Presidente, con la diferencia que ste tiene limitaciones y aquel no las tiene. Este es el caso de la potestad que le confiere al alcalde el artculo 44 de la Ley de Municipalidades, que consiste en lo siguiente: sancionar los acuerdos, ordenanzas y resoluciones emitidos por la corporacin municipal, convirtindolas en normas de obligatorio cumplimiento para los habitantes y dems autoridades. Esta es una potestad similar a la del Presidente para sancionar la ley, pero ste tiene un plazo definido en la Constitucin (diez das) para sancionarla, pasado el cual se entender que ha sido sancionada y debe promulgarla como ley (Art. 6 de la Constitucin, primer y segundo prrafos).
Pero en el caso del alcalde, esa potestad no tiene plazo, de modo que es legtimo plantearse la posibilidad de que el alcalde no sancione una decisin de la municipalidad relativa al presupuesto y por tanto que tal decisin jams llegue a
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adquirir vigencia. Habr que admitir, en consecuencia, que el alcalde tiene ms poder que la corporacin municipal en pleno, lo que encierra un gravsimo peligro para la democracia local.
El Sistema de Administracin Financiera Integrada (SIAFI)
Finalmente, la fiscalizacin preventiva de los presupuestos municipales corresponde, como se seal oportunamente, a las mismas municipalidades por mandato constitucional y legal. Esta funcin la cumplen las auditoras internas. La liquidacin debe estar completada al diez de enero de cada ao, porque esta es la fecha sealada en el artculo 183 del Reglamento de la Ley de Municipalidades para remitir copia de la misma a la Secretara de Estado en los Despachos de Gobernacin y Justicia.
En las municipalidades se han creado las comisiones de transparencia municipal, por iniciativa de las mismas municipalidades o de otras instituciones, entre las cuales se destaca el Comisionado Nacional de los derechos Humanos. Sin embargo, tales rganos, integrados por habitantes de los municipios, no tienen carcter legal, a pesar de que han demostrado trabajar con dedicacin y obtener resultados satisfactorios para la comunidad, como lo demuestra el hecho de que en aquellos lugares donde mejor trabajan estas comisiones de transparencia, mayor es la voluntad de los vecinos para pagar sus impuestos.
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El Sistema de Administracin Financiera Integrada (SIAFI) fue creado en la Ley Orgnica de Presupuesto que entr en vigencia el de enero de 005, y se define como el conjunto de principios, normas, sistemas, subsistemas, procesos y procedimientos utilizados para lograr el cumplimiento de las metas y objetivos del Estado, a travs de la eficiente gestin de los recursos pblicos, mediante su planificacin, obtencin, asignacin, utilizacin, registro, informacin y control ptimos (Art. de la ley citada). El rector del SIAFI es la Secretara de Estado en el Despacho de Finanzas.
El SIAFI comprende los subsistemas de presupuesto, crdito pblico, tesorera y contabilidad, as como los mecanismos y elementos el sistema de control interno incorporados en los mismos. El sistema de administracin financiera del sector pblico funcionar en forma articulada con los sistemas y/o subsistemas de inversin pblica, contratacin administrativa y administracin de recursos humanos, as como con todo otro sistema horizontal de administracin que incida en la gestin financiera de las entidades pblicas, todo ello con el fin de lograr la integracin sistmica de la gestin de finanzas pblicas. No obstante, contrario a las expectativas, el control se reduce a centralizar los pagos y complicar el proceso de adop-
cin de decisiones, adems de retrasar significativamente el cumplimiento de las obligaciones de pago en las instituciones que se han integrado al sistema, segn fuentes consultadas del Tribunal Superior de Cuentas y del Comisionado Nacional de derechos Humanos. Por otro lado, segn lo indican las fuentes consultadas, el SIAFI no verifica la pertinencia del gasto, lo que excluye toda posibilidad de imprimir eficiencia a la gestin de los recursos pblicos, as como de alcanzar las metas y objetivos del Estado. Del Tribunal Superior de Cuentas parte la consideracin de que este sistema
no sirve en modo alguno para mejorar la fiscalizacin a posteriori que a esta institucin corresponde; lo cual indica que no ha cumplido su objetivo de promover un sistema de contabilidad nacional, debido a que en Honduras no existe contabilidad nacional y las auditoras internas no disean sus respectivos sistemas adecuadamente, caracterizndose por la desorganizacin y la ineficiencia en las funciones. Quiz porque se trata de un proyecto que comienza su ejecucin no se ha desarrollado totalmente, sin embargo, se espera que en el futuro se alcancen los objetivos para bien del pas.
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El presupuesto participativo
Antecedentes pertinentes para la expedita ejecucin de los planes. Las juntas de planificacin departamental, presididas por el gobernador, estaban integradas por representantes de instituciones pblicas y organizaciones no gubernamentales; entre estas ltimas se destacaban los partidos polticos, la empresa privada y las organizaciones obreras y campesinas.
En 1986, en atencin al mandato constitucional contenido en el artculo 9, el cual declara que es deber del Estado promover el desarrollo econmico y social bajo un sistema de planificacin en el que deben participar los poderes del Estado y las organizaciones polticas, econmicas y sociales debidamente representadas, se aprob la Ley de Planificacin, la cual introdujo a Honduras un sistema de participacin en la elaboracin de los planes y presupuestos del sector pblico. Mediante el artculo 9 de esa Ley se cre un mecanismo denominado junta de planificacin departamental; el 30 cre las juntas de planificaciones interdepartamentales o regionales; y el 33 cre las juntas de planificacin municipal. Todos estos organismos tienen las funciones de fijar, en su respectivo nivel, los objetivos de desarrollo, aprobar las polticas de desarrollo, dictaminar los planes respectivos (municipal, departamental o regional, segn el caso), dictaminar toda modificacin a los planes, opinar sobre las evaluaciones peridicas y proponer las medidas
Esta ley, desde su nacimiento, recibi la oposicin de las autoridades, porque sentan que su poder disminua frente a la posibilidad de permitir la participacin a las organizaciones no estatales en la conformacin de las polticas y objetivos de desarrollo; y particularmente, porque estaran sometidas a una evaluacin continua sobre la ejecucin de los programas y proyectos a nivel municipal, departamental, regional y nacional. Finalmente, por consejo de algunos organismos internacionales, se decidi derogar la ley y crear unidades de planificacin en cada Secretara de Estado, desvinculadas entre s. As fracas un intento de introducir la participacin ciudadana en el proceso

de construccin del pas, por la va de fijar objetivos y metas, formular polticas y evaluar la ejecucin de programas y proyectos.
Lo anterior significa que los hondureos intentamos impulsar un proceso de participacin en la planificacin y el presupuesto tres aos antes de que la ciudad de Porto Alegre en Brasil, bajo la direccin del Partido de los Trabajadores, iniciara en 1989 el proceso de participacin hoy conocido como presupuestos participativos. No obstante, dicho intento no se concret debido a la complacencia del gobierno de la poca frente a las instrucciones de los organismos internacionales. Fundamentos del presupuesto participativo Introduccin
desconocer las potestades propias de los rganos del Estado en materia de decisin y, en consecuencia, sern stos quienes, ejerciendo sus funciones legales, formalizarn, en las respectivas instancias del poder pblico, las propuestas discutidas y aprobadas en la instancia de participacin; el personal tcnico, porque les corresponder analizar la viabilidad tcnica y legal de las propuestas discutidas en las instancias de participacin. Pero, lo ms significativo, no obstante, es la participacin de la ciudadana. El proceso exige, desde luego, un esfuerzo de planificacin. Cualquier actividad tendiente a establecer prioridades, fijar objetivos y metas y racionalizar el uso de recursos, debe enmarcarse, necesariamente, en un procedimiento de planificacin. Por consiguiente, el presupuesto participativo es el resultado de una visin sobre cmo atender los problemas identificados, forjada por la sociedad y el Estado. La participacin de la ciudadana La participacin de la ciudadana en el proceso presupuestario debe ser necesariamente deliberativa. Por consiguiente, se abren espacios en los que el ciudadano se coloca directamente en los escenarios del poder pblico. Sus propuestas son discutidas exhaustivamente, analizando su viabilidad tcnica, legal, financiera, etctera. La ciudadana delibera con la autoridad y los
El presupuesto participativo se enmarca en un proceso en el que se integran el Estado y la sociedad en un propsito comn de establecer las prioridades en el accionar pblico, en atencin a los objetivos y metas fijadas, para racionalizar el uso de los recursos y bienes pblicos disponibles. Se trata, por tanto, de una cogestin en el proceso presupuestario en el que participan activa y responsablemente la autoridad poltica y el personal tcnico; la autoridad poltica, porque este proceso de participacin no debe

tcnicos en un escenario cuyo carcter oficial es otorgado por la presencia de estos funcionarios. Algunos aspectos de la participacin ciudadana son los siguientes:
En la elaboracin del presupuesto. La ciudadana debe ser amplia y fehacientemente informada de la disponibilidad de recursos financieros, de la capacidad organizativa y funcional, y dems aspectos de las instituciones pblicas involucradas en este proceso. Sin esta informacin no estara en posicin de formular propuestas idneas ni viables, y en la deliberacin sus argumentos seran descalificados con facilidad. Con la informacin, la ciudadana fortalecera su capacidad de deliberacin porque sus argumentos estaran sustentados en datos fidedignos, provistos por la misma autoridad ante la cual debe impulsar sus propuestas. Asimismo, estara en mayor capacidad para analizar la viabilidad de stas, abstenindose de presentar las que resulten inviables y luchar por aquellas que sean, en principio, posibles. La ciudadana, de todos los estratos, oficios y profesiones, debe colaborar para, con la informacin recabada, formular las propuestas pertinentes. No es necesario el rigor tcnico ni cientfico en su elaboracin, basta con que se caractericen por su seriedad y su estrecha relacin con la realidad econmica y social.
Los presupuestos participativos, entonces, constituyen instrumentos que le permiten a la ciudadana cooperar en la conformacin de una visin de pas y contribuir a disear la nacin que desea legar a las prximas generaciones, aportar en la identificacin de las prioridades de la accin pblica, colaborar activamente en el establecimiento de los objetivos y metas de la gestin pblica e identificar en conjunto con las autoridades programas y proyectos por ejecutar en su comunidad. Un problema a enfrentar en este modelo de participacin es la inclinacin de los participantes a resolver problemas coyunturales, en lugar de los estructurales que afectan histricamente la comunidad, lo cual se explica porque los efectos de los primeros se experimentan con ms intensidad que los segundos, considerando que las generaciones terminan por acostumbrarse a convivir con los problemas estructurales. En Honduras, el problema de la propiedad urbana es un problema histrico que, sin embargo, agita la sensibilidad diaria de los vecinos de los municipios de mayor desarrollo urbano, como el distrito Central, por ejemplo. de modo que este problema, aunque estructural, tendra, seguramente, un tratamiento privilegiado en las deliberaciones que se generen en el contexto de los presupuestos participativos, lo que no

En la ejecucin del presupuesto. La ciudadana tambin debe participar activamente en la ejecucin del presupuesto; para ello debe integrarse en las instancias de seguimiento para tener acceso directo a la informacin sobre la gestin financiera y fsica de los programas y proyectos para verificar el cumplimiento de las metas programadas. Tambin deben participar en las instancias de evaluacin para comparar lo propuesto con los resultados; conocer los cambios en lo programado y sus causas; analizar el impacto de la ejecucin de los programas y proyectos en el mbito econmico y social; aportar recomendaciones sobre todos estos aspectos, asegurndose de que se incorporen en los informes respectivos. Los efectos de la participacin
dejara de causar alteraciones en el equilibrio que requiere el desarrollo de estos eventos de participacin, por la magnitud de los intereses involucrados.
tira mayores espacios a los burcratas para decidir en nombre del pueblo sobre el destino de ste. Partiendo del hecho incontrovertible de que los recursos financieros y materiales que gestiona el Estado y sus entidades son, en rigor jurdico, del pueblo que los provee va el pago de impuestos que son los nicos ingresos reales de la estructura administrativa del poder pblico, es legtimo exigir la participacin efectiva de la ciudadana en la gestin de esos recursos.
La participacin de la ciudadana en el proceso presupuestario debe tener efectos vinculantes. No tendra ningn beneficio para la sociedad participar en un proceso de gestin pblica, si esa participacin no se tomara en cuenta en la etapa de toma de decisiones; es ms, alimentara el desinters de la ciudadana en la cosa pblica y permi
Es cierto que la Constitucin vigente en Honduras reconoce que el sistema poltico se fundamenta en la representacin (Art. ), pero este principio no excluye la participacin del pueblo en la adopcin de decisiones que conciernen a su futuro. Por ello, cuando reconoce el sistema de planificacin, tambin confiere dignidad constitucional a la participacin en el sistema y los procesos de planificacin que impulsan el desarrollo econmico y social (Art. 9). La participacin ciudadana en estos procesos, por consiguiente, es legtima y exigible porque est reconocida en la Constitucin. La participacin en el proceso de presupuesto, que forma parte de los procesos de planificacin, goza, en consecuencia, de la proteccin del ordenamiento jurdico vigente. La participacin de la ciudadana en este proceso no atenta contra la potes-
tad conferida a las autoridades para decidir, ni pretende sustituirla. Se integra en el proceso de formacin de las decisiones, pero stas siguen siendo exclusividad de la autoridad a quien la ley confiere la potestad. dicho esto, la participacin ciudadana no debe entenderse como una mera formalidad que se agota en la simple intervencin y sin ninguna consideracin de sus propuestas en la etapa de adopcin de decisiones. En este punto es preciso considerar que la participacin implica un esfuerzo que los ciudadanos y ciudadanas asumen a ttulo gratuito, slo animados por la expectativa de que la experiencia les permitir influir personal y directamente en las decisiones de poltica pblica.
Ms all de cualquier gratificacin subjetiva, a lo que aspira el ciudadano es que su participacin tenga un impacto en la decisin final, es decir, que los efectos de su participacin sean vinculantes para la autoridad que debe tomar la decisin definitiva. Por ello, el modelo a adoptar debe garantizar un componente vinculante en la participacin de la ciudadana en el proceso de presupuesto. Los beneficios de los presupuestos participativos Con los presupuestos participativos se obtienen beneficios concretos en varios aspectos:
a. Se obtienen mejores resultados en la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas, porque la participacin ciudadana asegura una aproximacin mayor de la autoridad pblica hacia la realidad social y econmica de la poblacin. b. Se logra mayor efectividad y eficacia en la gestin de los programas y proyectos, porque la visin burocrtica del proceso comienza a ceder espacio a una visin ms dinmica. El objetivo es, entonces, mejorar la identificacin de prioridades, objetivos, metas, programas y proyectos, as como la asignacin de los recursos. Esto es posible a travs de la participacin ciudadana, la cual adquiere control sobre la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas, mediante su intervencin activa, deliberativa, propositiva y vinculante en el proceso presupuestario. c. Se genera mayor confianza en la gestin pblica, as, con la participacin ciudadana en el proceso del presupuesto, se garantiza la transparencia y la rendicin de cuentas en el manejo de los recursos financieros y en la ejecucin de los programas y proyectos, porque la ciudadana interviene en el proceso de adopcin de decisiones, lo que le permite un considerable control sobre las polticas pblicas. Con los presupuestos participativos, la sociedad tiene la garanta de que la corrupcin, la negligencia,
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las influencias partidistas y dems factores que afectan la credibilidad de la administracin frente a la sociedad, si bien no estaran erradicadas, porque esto resulta una quimera, tendran cada vez menos espacios disponibles para manifestarse. Al respecto, se puede citar el principio establecido en la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, que estar vigente en Honduras tan pronto se deposite el instrumento de la ratificacin, por el cual se instituye la promocin de la participacin de la sociedad en la prevencin de la corrupcin (Art. 5, numeral ). d. Con los presupuestos participativos se eleva la calidad de la ciudadana, porque la experiencia le permite adquirir ms conocimientos y capacidades que le son tiles para replantearse el ejercicio tradicional de sus derechos y cuestionarse sobre su responsabilidades y deberes frente a la sociedad y el Estado, lo que, inevitablemente, le llevar a analizar con ms profundidad sus compromisos con el sistema democrtico. En definitiva, le permitir aprovechar con ms responsabilidad los espacios de participacin cvica existentes y exigir la apertura de otros necesarios para el desarrollo pleno de su condicin ciudadana. La participacin en estos procesos le permite a la ciudadana tradicionalmente excluida descubrir que
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puede intervenir en escenarios aparentemente prohibidos o, sencillamente, inalcanzables. Comprueba que sus propuestas son discutidas en un plano de igualdad con las de aquellos de posicin social y econmica muy superior. En estos escenarios de participacin, la ciudadana objeto de exclusin social puede experimentar, por primera vez, el ejercicio real del derecho de igualdad garantizado por la Constitucin. Pero, a su vez, pone a su disposicin un poderoso instrumento por el cual sus propuestas pueden traducirse efectivamente en beneficios concretos para la sociedad. e. Logra alterar los desequilibrios histricos en la relacin servidor pblico-ciudadana. Si no hay participacin, el servidor pblico se distancia de la sociedad y la ciudadana de la gestin pblica. El funcionario o funcionaria asume que sus decisiones deben estar precedidas nicamente de su visin personal de la realidad o de los estudios que otros igualmente distantes de esa realidad o, incluso, del pas, por su condicin de extranjeros denominados consultores, le elaboren. Esto, si tiene voluntad de cumplir con su deber, que no es siempre el caso, pues las desviaciones estn a la orden del da y no son pocos los casos en los que sus decisiones tienen su origen exclusivamente en su inters por satisfacer sus propios apetitos y los de sus allegados. La ciudadana, por su parte, no pre-
senta, generalmente, ningn inters serio en la gestin pblica, porque la considera un monopolio de la tecnocracia, la imposicin, la discrecionalidad, la ineficiencia, la prepotencia y el desinters en resolver efectivamente los problemas nacionales, regionales o locales. de ah la desconfianza y la falta de credibilidad en la conducta de los servidores pblicos que se percibe en la ciudadana, la cual, cuando se coloca frente a la autoridad, o se somete resignadamente a sus poderosos designios o bien la confronta violentamente. f. Con la participacin se replantea la relacin servidor pblico-ciudadana, la cual logra que sus propuestas se constituyan en el centro de atencin del servidor o servidora pblica: su presencia y sus problemas no sern, en adelante, ignorados por la autoridad. La participacin coloca en la posicin correcta a ambos sujetos de la relacin. Por un lado, la autoridad asume, por fin, la dualidad que le es propia: autoridad, porque debe ejercer una posicin de poder; pero, fundamentalmente, de servidor pblico porque todos los instrumentos del poder a su disposicin deben ejercerse nicamente para servir a la sociedad. La ciudadana, por su parte, tiene el espacio que le permite, no en una actitud sumisa, pero s corts, formular sus propuestas, que deben ser escuchadas con la dignidad que una rela-
El presupuesto tradicional frente al presupuesto participativo
cin respetuosa impone, discutidas exhaustiva y rigurosamente y, en definitiva, consideradas en el proceso de decisiones, a efecto de que se traduzcan en soluciones efectivas a los problemas. desde luego, esto implica que en el mbito de la ciudadana se creen programas de capacitacin que le permitan obtener las herramientas bsicas para poder compartir responsablemente con las autoridades y los equipos tcnicos.
El presupuesto tradicional es concebido como un documento en el que se consignan el ingreso y el gasto. Es elaborado por servidores pblicos a quienes se atribuye el carcter de personal tcnico, porque su labor es especializada. Son quienes conocen los secretos del proceso presupuestario; hacen las reglas, los manuales y los instructivos para formular, aprobar, ejecutar, controlar, dar seguimiento, evaluar y liquidar el presupuesto; establecen los denominados techos presupuestarios en un ambiente altamente secreto, porque nadie sabe qu criterios aplican; crean partidas cuyo destino se desconoce. El documento que resulta es excesivamente denso, de modo que quien se aventura en sus profundidades tiene que navegar por una enorme cantidad de documentos de soporte e inescrutables explicaciones.
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Lo nico visible son las multimillonarias partidas que manejar discrecionalmente el Poder Ejecutivo, las igualmente multimillonarias asignaciones globales para el Congreso Nacional, la Corte Suprema de Justicia y las instituciones autnomas, sin que se aclare en qu se destinarn. En ningn momento del proceso participan aquellos a quienes se supone va dirigido el documento: el pueblo. Los diputados y diputadas, sus representantes, participan en la aprobacin del presupuesto, pero sin conocerlo previamente. La Comisin de Presupuesto es la nica que est en situacin de conocerlo a fondo; no as el resto de los diputados, a quienes apenas recientemente se les ha distribuido copia.
des, el secreto se eleva a condicin de secreto de Estado, porque es discutido y aprobado por los rganos directivos y en ningn momento del proceso est previsto que los usuarios o los vecinos lo conozcan.
Hoy, al menos, el documento no slo se discute en el Consejo de Ministros y se publica en el Diario Oficial La Gaceta, sino que tambin se conoce formalmente en el Congreso Nacional. Sin embargo, en su ejecucin el presupuesto sufre una metamorfosis, porque en la liquidacin resulta uno muy distinto al aprobado originalmente: por ejemplo, la liquidacin presupuestaria del Congreso Nacional del ao 005 revela que este Poder del Estado ejecut mucho ms de la cantidad aprobada oficialmente (aproximadamente 600 millones adicionales), sin que sus miembros lo decidieran. Con los presupuestos de las instituciones autnomas y de las municipalida38
En el caso de las instituciones autnomas, la ciudadana no tiene conocimiento alguno de cul es el criterio utilizado para establecer las prioridades, cmo se asignan los recursos y a qu se destinan realmente. Ni siquiera el Congreso Nacional, que aprueba esos presupuestos por mandato constitucional, los llega a conocer en detalle, a pesar de que la misma Constitucin en sus artculos 05, atribucin y 67, claramente disponen la obligacin de remitir al Congreso Nacional los presupuestos desglosados de las instituciones autnomas para su aprobacin. Es ms, esta disposicin jams se ha cumplido; los presupuestos son aprobados mediante asignaciones globales para cada una de estas entidades. En el caso de las municipalidades la exclusin de la ciudadana es total, a pesar de que es sta quien las sostiene econmicamente, va impuestos, contribuciones y tasas. La ciudadana, en efecto, desconoce cules son los criterios de asignacin del dinero que le entregan a sus respectivas municipalidades en esos conceptos.
Vale reconocer que algunos municipios han comenzado a crear mecanismos de rendicin de cuentas, las antes men-
cionadas comisiones de transparencia municipal, dirigidas directamente por y hacia sus habitantes (el ejemplo ms conocido es Santa Rosa Copn), pero sin control alguno en la etapa de asignacin de los recursos; solamente intervienen en la de ejecucin.
Con los presupuestos participativos se corre el velo de misterio que cubre el proceso del presupuesto tradicional, porque nada de ste queda exclusivamente en manos de la burocracia. sta debe compartir con la poblacin todo el proceso, sin que por ello se menoscaben las potestades que la ley les asigna, pues la decisin siempre la tomarn las autoridades y a ellas sern imputables sus consecuencias. La ciudadana no es espectadora pasiva de un proceso que define sus vidas como ciudadanos o como vecinos, sino que se vuelve beligerante y propositiva en el diseo del pas, regin o municipio en el que desean vivir y legar a sus hijos. El presupuesto participativo no garantiza un mejor presupuesto, pero es una opcin que permite enriquecer la calidad de ciudadana y que, tarde o temprano, se traduce en mayor eficiencia y eficacia en la gestin pblica. La participacin masiva y directa de la poblacin no garantiza, en efecto, que el presupuesto se elabore mejor. Es ms, podra inclinarse, como ya se advirti, hacia la solucin de problemas
coyunturales, marginando los estructurales, reduciendo todo el esfuerzo a una lista de pequeas obras apremiantes para satisfacer sus necesidades ms inmediatas; es decir, se puede imponer una visin de corto plazo, lo que dejara intactas las causas de los problemas. Sin embargo, la ciudadana evoluciona personal y colectivamente hacia estadios de mayor responsabilidad, porque llega a la conviccin de que su participacin es fundamental para la solucin de sus problemas, tanto personales como de la comunidad. Con ello se abre la posibilidad real de que, como producto de esta participacin activa y cotidiana, se alcance una visin ms amplia y de mayor calidad sobre cmo enfrentar los problemas. desde luego, este proceso podra acelerarse con la oportuna y pertinente intervencin del personal de instituciones pblicas especializado en materia de diagnsticos y formulacin de proyectos, cuidando siempre de no caer en la tentacin de ignorar los argumentos de la ciudadana, alegando que carecen del sustento tcnico adecuado e imponiendo sus propios criterios, o bien, descartarlos con el argumento manido de que no hay recursos suficientes para financiarlos.
El presupuesto participativo, entonces, no garantiza por s mismos mejores presupuestos; no obstante, constituye el mejor vehculo para asegurar que la ciudadana adquiera conciencia de su responsabilidad en la construccin
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de su futuro, por la va de encontrarle soluciones ms prcticas a sus problemas, tanto coyunturales como estructurales. Y ello permite, a su vez, que llegue a la conviccin de que no corresponde nicamente al Estado el derecho y el deber de buscarle la solucin adecuada a los problemas de la comunidad o de la nacin, sino que tambin es responsabilidad de cada ciudadano y ciudadana y de la comunidad. Niveles de participacin
No debe perderse de vista que los presupuestos participativos persiguen la participacin de la poblacin que realmente enfrenta los problemas, para que tengan la oportunidad de formular las propuestas que consideren las ms idneas. Al respecto, aunque hasta ahora, las experiencias han sido a nivel local o municipal, pero nada impide que tambin ocurran a nivel nacional.
La participacin presupuestaria puede darse en varios niveles; por segmentos de la poblacin: gremios, grupos organizados (trabajadores, campesinos, etctera) y otros similares, como funcion el Consejo Superior de Planificacin Econmica. Tambin puede dividirse por sectores: salud, educacin, seguridad, etctera, sin considerar el aspecto territorial. Pero lo ms adecuado es garantizar la intervencin de toda la ciudadana y asegurar escenarios en donde la generalidad o dispersin de los temas no afecte el propsito de la participacin. debe procurarse concentrarla territorialmente, aunque los problemas se aborden en una dimensin temtica. La labor de identificar las prioridades, as como de fijar los objetivos y las metas, debe ser un proceso lo ms sencillo posible, para que la tarea de asignar los recursos sea lo menos controvertida posible.
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Existe un poderoso argumento para concentrar la experiencia a nivel local: facilita una participacin ms completa, porque es ms factible formar ciudadana participativa responsable con grupos debidamente focalizados, por territorio y por temas. Asimismo, los esfuerzos de la sociedad para prepararse mejor para una participacin de calidad son ms fciles de manejar desde una perspectiva local.
Los escenarios de participacin ofrecen mejores condiciones de control por parte de todos los participantes, porque permiten arribar con mayor rapidez a la identificacin de los temas a abordar. Admiten, adems, mejores y ms efectivos mecanismos de participacin en todo el proceso de presupuesto. Y, finalmente, permiten detectar con ms facilidad los beneficios de la participacin, por cuanto sus resultados son visibles a corto plazo.
Cualquiera que sea el nivel de participacin, siempre debe abrirse a toda la ciudadana. debe eliminarse cualquier
posibilidad de exclusin, para que los beneficios de la participacin no se concentren en grupos o en organizaciones.
La participacin debe estimularse tanto en los individuos como en los grupos u organizaciones; slo as se garantizar
la participacin real de la ciudadana y, adems, que sea fructfera. descuidar este aspecto puede llevar a la distorsin de los presupuestos participativos, pues los grupos organizados pueden controlar el proceso y, por consiguiente, monopolizar la participacin.

Diseo del proceso de presupuestos participativos

Niveles territoriales de participacin Debe definirse el mbito territorial en el que se desarrollar la participacin, identificando las zonas dentro de los barrios, colonias, aldeas y caseros. En efecto, no podr desarrollarse armnicamente una experiencia de participacin, si no se dividen en zonas de concentraciones de poblacin tan grandes como la Colonia Kennedy, por ejemplo. Pero, igualmente, es necesario crear un nivel que permita la participacin de todo el vecindario de dicha colonia, para uniformar criterios y luego un nivel que integre a todo el distrito Central. Para ello, debe disearse un mapa de participacin en cada municipio. Organizacin, funciones y funcionamiento Cada nivel territorial de participacin debe tener su propia organizacin que aglutine a todas las personas participantes. El nivel bsico de participacin necesariamente ser la asamblea y los dems niveles (consejos o juntas) podrn integrarse con representantes de estas asambleas. La distribucin de nuestras concentraciones urbanas es la siguiente: casero, aldea, colonia o barrio y ciudad. Los niveles de participacin distintos de las asambleas debe considerar esta distribucin. Siguiendo el ejemplo anterior, en una comunidad tan populosa como la Colonia Kennedy de Tegucigalpa, la asamblea debe operar en zonas y luego elevarse a juntas o consejos de la colonia, en donde participen los delegados de la asamblea. El ltimo nivel sera el de la ciudad, integrado por delegados y delegadas de todos los barrios o colonias y de las aldeas. a. Asambleas
Participantes En las asambleas deben participar todas las personas mayores de dieciocho aos con voz y voto, con facultad para establecer las prioridades, presentar las propuestas y elegir los representantes ante los

dems niveles. Tambin deben participar las autoridades municipales para deliberar con los concurrentes sobre los temas que se aborden y el personal tcnico para ilustrar a la asamblea sobre los aspectos legales, administrativos, financieros, etctera.
b. Juntas o consejos de colonia, barrio o aldea Participantes Estarn integrados por los delegados y delegadas electos en las asambleas, las autoridades municipales y el personal tcnico. Funciones Corresponder a estas juntas o consejos integrar el listado de prioridades, programas y proyectos generales de la colonia, barrio o aldea, incorporando todas las propuestas aprobadas en las asambleas.
Funciones En las asambleas se decidir sobre las prioridades, programas, proyectos y sobre todo lo concerniente a la elaboracin del presupuesto. Se conocer, asimismo, el informe sobre el seguimiento, control, evaluacin y liquidacin de la ejecucin presupuestaria. La eleccin de los delegados y delegadas que integrarn los otros niveles ser tambin responsabilidad de estas asambleas. Funcionamiento La coordinacin de la asamblea debe integrarse con autoridades del municipio y con ciudadanos y ciudadanas electos en la zona. Esta coordinacin tendr la funcin de moderar el debate y levantar acta de todo lo discutido y decidido, asumiendo la responsabilidad del manejo de la documentacin. La lista de prioridades y de las propuestas de programas y proyectos debe ser expuesta con claridad al final de cada asamblea para que todas las personas participantes verifiquen que lo decidido es lo que se contiene en esas listas.
c. Juntas o consejos de la ciudad
Funcionamiento La coordinacin de la junta o consejo estar a cargo de los delegados y delegadas que se elijan y las autoridades municipales. Ser la responsable de registrar todo cuanto se delibere y decida. Adems, ser su deber conservar la documentacin respectiva.
Participantes Los delegados y delegadas electos por cada colonia, barrio o aldea, las autoridades y el personal tcnico.

Funciones A estas juntas o consejos se reserva la funcin de elaborar los listados finales de prioridades, programas y proyectos de la ciudad, basndose en
lo decidido en las respectivas asambleas y debidamente respaldadas por las juntas o consejos de barrio, colonia o aldea. Ser su responsabilidad asegurarse de que la corporacin municipal discuta y apruebe el listado de prioridades, programas y proyectos elaborado segn lo indicado en el prrafo anterior.
d. Comisiones de apoyo
Funcionamiento La coordinacin estar a cargo de los delegados y delegadas electos para tal fin y las autoridades respectivas. Participarn todos los delegados y delegadas de las diferentes juntas o consejos de colonia, barrio o aldea, quienes tendrn el deber de promover lo decidido por sus respectivos niveles territoriales de participacin. Es imprescindible prever grupos constituidos permanentemente para participar en las otras etapas del proceso de presupuesto, como son las de seguimiento y evaluacin. Su deber, entre otras funciones, ser verificar la ejecucin de los programas y proyectos; asegurarse de que el costo de los proyectos es el que impone el mercado; confrontar el gasto versus trabajo realizado por los ejecutores de los proyectos; comprobar que los materiales utilizados son los previstos en los respectivos diseos;
verificar que los supervisores ejecuten su trabajo adecuadamente; comprobar que los trmites de los desembolsos sean expeditos para evitar los atrasos en la ejecucin de los proyectos y colaborar con las autoridades municipales en todo lo concerniente a la buena marcha de la ejecucin presupuestaria. En estas comisiones debe garantizarse la participacin de quienes tengan los conocimientos que permitan obtener el resultado deseado. Lo ideal sera aprovechar las comisiones de transparencia que ya operan en los municipios, por la experiencia acumulada y la credibilidad que han generado en los vecinos.
e. Otras regulaciones
El xito de esta experiencia depender de la forma en que se comporten las autoridades dentro del proceso. debe tenerse en cuenta que stas recelan de toda experiencia en la que se pretenda
Es importante crear los recaudos para garantizar relaciones de cooperacin entre los niveles de la sociedad y la estructura administrativa de las municipalidades, a efecto de que la determinacin de las polticas, las prioridades y la asignacin de los recursos se lleve a cabo en las mejores condiciones que estimulen la cordialidad y el entendimiento.
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compartir el ejercicio de funciones con la ciudadana. Por su parte, sta ve con sospecha al funcionario y con desconfianza a las instituciones, por lo que su actitud puede generar tensiones y hasta problemas de comunicacin que tornen difcil la relacin entre autoridades municipales y sociedad. Otros niveles
de los sectores en que est distribuida la accin del Gobierno Central. En este caso, habr que crear instancias departamentales, regionales y nacionales para compatibilizar las prioridades, polticas, programas, proyectos y la asignacin del gasto.
Las instituciones autnomas y las Secretaras de Estado desarrollan sus actividades en las circunscripciones territoriales de los municipios, donde la autoridad es la municipalidad, no el Estado. Por ello, si se pretende incorporar al sistema a estas instituciones, se pueden utilizar los mecanismos creados para los municipios. En tal sentido, para hacer efectiva la accin planificadora y racional en el uso de los recursos, se debe distribuir el esfuerzo siguiendo la clasificacin
Las instancias departamentales pueden integrarse con representantes de las instancias de las ciudades; las instancias regionales con representantes de las departamentales; y las nacionales con representantes de stas ltimas. Es decir, reproduciendo el diseo que se propone para el nivel local. Es importante que esas instancias se integren con quienes vienen desde abajo adquiriendo experiencia sobre el proceso de presupuestacin, para asegurar la conexin directa entre lo discutido y aprobado a nivel municipal y lo que se discutir y aprobar en los niveles siguientes.
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Reflexiones acerca de la propuesta de un presupuesto nacional participativo

La decisin de implementar los presupuestos participativos no debe pasar por los mecanismos creados en la Ley de Participacin Ciudadana, los cuales son inoperantes. consejos municipales, departamentales y comunitarios de la participacin ciudadana, quienes velarn por la promocin y efectividad de la participacin ciudadana para el desarrollo y la produccin, la rendicin de cuentas, la transparencia y el acceso a la informacin pblica.
Al respecto, el artculo 7 de dicha Ley asigna a las denominadas instancias de participacin ciudadana las funciones que se detallan a continuacin:
Artculo 7. Estas instancias de participacin ciudadana tienen la responsabilidad de conocer los planes de desarrollo y estrategias de ejecucin de la autoridad pblica de la circunscripcin territorial correspondiente, evaluar la gestin y resultados de estas instancias y emitir opiniones sobre stos. Ser su responsabilidad informar de las conclusiones de sus actividades al Foro Nacional de Participacin Ciudadana. Las municipalidades y autoridades departamentales estn obligadas a otorgar participacin real y efectiva en la planificacin, ejecucin y seguimiento de sus actividades en
de lo dispuesto en este artculo resulta evidente el porqu esta ley no puede ser funcional. Es imposible conocer los planes de desarrollo y estrategias de ejecucin, pues no existen planes aprobados oficialmente. En algunas municipalidades se pueden identificar esfuerzos en ese sentido, pero no en el gobierno central. La funcin de evaluar la gestin y resultados resulta limitada cuando se descubre que su nico propsito es informar sus conclusiones al Foro Nacional de Convergencia (FONAC), que no es una instancia de toma de decisiones. Finalmente, la participacin real y efectiva en la planificacin, ejecucin y seHacia un presupuesto nacional participativo
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guimiento de sus actividades, queda condicionada a que las municipalidades cumplan con la obligacin de permitirla; en otras palabras, si deciden permitirla, estn en libertad de imponer los trminos bajo los cuales funcionar. En estas condiciones, la participacin se torna imposible o simplemente sin sentido, porque nadie estara dispues-
to a dedicar su tiempo, que puede invertir en actividades ms productivas, en un esfuerzo comunitario que no tendr ningn resultado apreciable. Es necesario crear una normativa especial para los presupuestos participativos, al margen de lo que ya se ha legislado al respecto, que hasta ahora no ha sido efectivo.
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Bibliografa
Cdigo Penal: www.acnur.org Constitucin de la Repblica: www.eficienciaytransparencia.gob.hn Ley Orgnica del Presupuesto: www.ciprodeh.org.hn Ley de Municipalidades: www.ersaps. gob.hn Ley General de la Administracin Pblica: www.eficienciaytransparencia.gob.hn Ley Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas: www.tsc.gob.hn
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5. 066 C.H.

Orellana Mercado, Edmundo

Consejo Nacional Anticorrupcin

Consejo Nacional Anticorrupcin (CNA), 007. Tegucigalpa, Honduras

Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

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rrupcin en Honduras ha iniciado un proceso de de generacin de conocimiento

leccin, gracias al apoyo de la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para

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Los trabajos publicados en esta coleccin son parte de la labor de investigacin

Juan F. Ferrera Coordinador del CNA

Coleccin tica e integridad para el desarrollo

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El sistema del presupuesto nacional en Honduras

f. La fiscalizacin a posteriori corresponde al Tribunal Superior de Cuentas (Art. ).

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