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Nuevas reglas de juego en las industrias extractivas

Nuevas reglas de juego en las industrias extractivas

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Esta publicación recoge y analiza las nuevas estructuras de las industrias petroleras y mineras ecuatorianas, con la finalidad de mirar a profundidad las nuevas reglas de interacción y hacer comprensibles los acontecimientos más destacados de los diez primeros meses de 2010.
Esta publicación recoge y analiza las nuevas estructuras de las industrias petroleras y mineras ecuatorianas, con la finalidad de mirar a profundidad las nuevas reglas de interacción y hacer comprensibles los acontecimientos más destacados de los diez primeros meses de 2010.

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Presentación Grupo FARO, con el apoyo del Revenue Watch Institute, presenta el primer número de una serie permanente de estudios coyunturales de periodicidad cuatrimestral. El objetivo es propiciar un diálogo informado en torno a la industria extractiva ecuatoriana (sector minero y petrolero) para que la sociedad civil cuente con un mayor entendimiento de esa actividad y se involucre en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas públicas que posibilitan su adecuado desenvolvimiento. El análisis se basa en un monitoreo permanente de los principales hechos y acontecimientos que marcaron la dinámica de la industria a lo largo de un periodo determinado. En el transcurso de los primeros diez meses de 2010, la actividad en los sectores extractivos se caracterizó por la instrumentación de una serie de arreglos/cambios en los ámbitos legal, contractual e institucional. En petróleos, la aprobación de los cambios a la Ley de Hidrocarburos, recogidos en la Ley Reformatoria, reconfiguró la normativa y reestructuró la institucionalidad del sector. Simultáneamente, los procesos de renegociación de los contratos con las compañías operadoras confirmaron la intención del Ejecutivo de plantear nuevas relaciones en la administración productiva y fiscal del recurso. En cuanto a la actividad minera, la iniciativa pública estuvo orientada a la implementación de una política sectorial de mediano y largo plazo a través de la plena aplicación de la Ley de Minería (expedida en enero de 2009), por ejemplo de la puesta en marcha y consolidación de la Empresa Nacional de Minería (ENAMI EP). Por la relevancia asociada a las políticas emprendidas en el sector petrolero durante este período, el presente análisis aborda con especial atención los contenidos de las reformas a la Ley de Hidrocarburos y los principales aspectos relacionados a la renegociación de los contratos petroleros.
con empresas estatales extranjeras como la chilena Codelco y empresas privadas que tengan concesiones en el país. Entre febrero y marzo, tres corporaciones mineras (Kinross-Aurelian, Ecuacorriente y Condor Gold) recibieron autorizaciones para reiniciar actividades de prospectiva, luego de que el MRNNR y el Ministerio del Ambiente (MAE) aprobaron el Plan de Manejo Ambiental (PMA) y se les otorgó el permiso de uso de agua por parte de la Secretaría Nacional del Agua (Senagua). Paralelamente, Enami EP inició actividades de exploración en ocho proyectos a gran escala con una inversión de $30 millones. Se firmó un acuerdo de creación de la “Empresa Grannacional Minera Mariscal Sucre” constituida con un capital del 51% de Ecuador y el 49% de Venezuela para el desarrollo conjunto de proyectos mineros en el Ecuador. En abril, la Corte Constitucional aprobó la constitucionalidad condicionada a la acción de inconstitucionalidad planteada por la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) en contra de la Ley de Minería. La Corte ordenó la consulta previa antes de iniciar una actividad de explotación minera en los territorios de las comunidades indígenas o afroecuatorianas asentadas en los territorios con potencial minero. En mayo, se cumplió el plazo para la presentación de las solicitudes de sustitución de títulos de derecho minero, de acuerdo a lo que establece la disposición transitoria sexta del Reglamento General de la Ley de Minería. La Agencia de Regulación y Control Minero, a través de sus agencias regionales en Ibarra, Riobamba, Cuenca, Guayaquil, Loja, Machala y Zamora, reportó que de las 1.426 peticiones recibidas, se sustituyeron 1.359 concesiones mineras equivalentes al 95% de las solicitudes presentadas. En junio, Ecuador firmó la Declaración Minera del Mercosur, conjuntamente con Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay y Brasil. La Declaración rechaza las restricciones comerciales e industriales impulsadas por la Unión Europea a las actividades productivas como la minería. El texto de la resolución aprobada el 6 de mayo pasado por el Parlamento Europeo, reclama a la Comisión Europea (CE) proponer la medida y eliminar cualquier apoyo directo a proyectos mineros que supongan el uso de cianuro. En julio, se firma el Convenio de Cooperación Técnica Interinstitucional entre el MRNNR, Enami EP y el Instituto Nacional de Investigación Geológico Minero Metalúrgico (INIGEMM) con el Instituto Nacional de Preinversión (INP). En el marco del Convenio se planteó un comité técnico interinstitucional encargado de realizar un seguimiento de los procesos y trámites necesarios para implementar proyectos mineros ejecutados por el MRNNR y sus entidades adscritas. El MRNNR firmó el convenio “Plan Socio Minero” con el Banco Nacional de Fomento (BNF), el cual busca brindar apoyo financiero al sector de la minería artesanal y la pequeña minería a través de la línea de crédito 5-5-5 (préstamos de hasta 5.000 dólares, pagaderos en cinco años y una tasa de interés del 5% anual). Entre agosto y septiembre, el MRNNR y el MAE desalojaron a mineros que operaban ilegalmente en las

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PrinciPales hitos de la industria extractiva1

A continuación, se describen algunos de los principales hitos observados en la Industria Extractiva durante 2010: hitos del sector minero: Entre enero y octubre de 2010, se pusieron en práctica algunos de los cambios previstos por la Ley de Minería aprobada en 2008 con miras a la implementación de una actividad minera a gran escala en el Ecuador. En ese sentido, se constituyó el Directorio de la Empresa Nacional de Minería (Enami EP), se cumplió con el proceso de sustitución de títulos de derecho minero como lo demandaba el reglamento a la Ley de Minería y, paralelamente, inició un proceso de legalización de mineros pequeños y artesanales. Por otro lado, se otorgaron permisos para las actividades de prospección

y licencias ambientales a dos de los cinco proyectos considerados como estratégicos para el sector. En el Gráfico 1 se da repaso a los hechos más significativos del sector minero. A finales de 2009, se expidió el Decreto Ejecutivo 203. En enero de 2010 nació oficialmente la Empresa Nacional de Minería (Enami EP) y se reunió, por primera vez, el directorio conformado por el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables (MRNNR), el representante del presidente de la república y el delegado de la Secretaría Nacional de Desarrollo y Planificación (Senplades). Se designó a José Cisneros Casto como gerente de la empresa. De acuerdo al MRNNR, la Enami EP tendrá dos frentes de trabajo: realizar estudios para el desarrollo del sector minero y fortalecer a los mineros pequeños y artesanales. Así mismo, se dio a conocer que la empresa desarrollará proyectos mediante alianzas estratégicas

Gráfico 1. Principales hitos en Minería (2010)

1 Esta sección se fundamenta en la sistematización de notas de prensa publicadas en Diario El Comercio, Diario El Universo, Diario La Hora, Diario El Mercurio, Diario El Telégrafo, Boletines de Prensa del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables y Petroecuador, entre otros.

Se da la primera reunión del directorio de la Empresa Nacional de Minería (Enami EP), creándose oficialmente como empresa pública

Se estableció ordenar la consulta previa antes de iniciar una actividad de explotación minera

Ecuador firmó la Declaración minera de Mercosur Se otorgó la licencia ambiental a Kinross-Aurelian y Ecuacorriente

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L ABRIL

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diez meses de 2010, la actranscurso de los primerostivos se caracterizó por la En el ex ac tividad en los sectoresrietr arreglos/cambios en los ámde a se un instrumentación debitos legal, contractual e institucional.

Kinross-Aurelian, Ecuacorriente y Cóndor Gold son autorizadas a reiniciar actividades de prospectiva

Una vez cumplido el plazo de sustitución de derechos mineros, se sustituyeron 1.359

En el MRNNR se firman el Convenio de Cooperación Técnica Interinstitucional y el Convenio Plan Social Minero

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localidades de Zamora. La maquinaria pesada (retroexcavadoras) usada para el desahucio fue decomisada pues la Ley de Minería vigente prohíbe este tipo de prácticas. En septiembre, se conoció que el Ministerio del Ambiente otorgó la licencia ambiental a la empresa canadiense Kinross-Aurelian para el proyecto “Fruta del Norte” y a la empresa Ecuacorriente para sus proyectos Panantza-San Carlos y Mirador. La licencia ambiental permite continuar con el desarrollo de estos proyectos hacia la fase de exploración avanzada y es el paso previo para la firma de los contratos de explotación, que serán negociados en 2011.

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A pesar de que a lo largo de 2010 se registró una recuperación sostenida en los niveles de producción estatal, una reducción en el volumen de las compañías privadas debido a la “incertidumbre contractual” limitó la consecución de las metas previstas para la producción de crudo nacional. En marzo, luego de casi veintisiete meses de gestión, la Marina se retiró de Petroecuador y en abril se conviert en Empresa Pública, lo que implicó que la Estatal abso ió ra a sus filiales (Petroproducción, Petroindustrial y rbiePetrocomercial) y las convirtiera en subsidiarias.

hitos del sector Petrolero:

Los hitos en materia petrolera han sido clasificados en tres grupos: institucionales y de producción; socio ambientales y legales - contractuales. hitos institucionales y de produccion Durante 2010, la producción petrolera nacional todavía experimentaba caídas relativas frente a periodos precedentes. A pesar de que a lo largo del año se registró una recuperación sostenida en los niveles de producción estatal (por la incorporación de nuevos pozos y la reversión de algunos en fase de declinación), se registró una reducción en el volumen de producción de las compañías privadas debido a la “incertidumbre contractual” asociada a los procesos de renegociación de sus contratos, esto limitó la consecución de las metas

previstas para la producción de crudo nacional. Un aspecto destacado del periodo es que Ecuador asumió la presidencia pro témpore de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) a finales de 2009 y la ejerció a partir de enero de 2010. Petroecuador se convirtió en Empresa Pública y profundizó sus relaciones con otras estatales de la región para viabilizar una serie de objetivos enmarcados en su plan estratégico. El Gráfico 2 describe los hechos más significativos. En enero, Petroamazonas anunció la incorporación del bloque 31 (antes operado por Petrobras) en sus planes anuales de explotación. Por su parte, Petroecuador suscribió un acuerdo de intercambio de crudo con la petrolera estatal uruguaya, ANCAP, en el cual se entregaron 360 mil barriles de petróleo a cambio de derivados (un volumen equivalente al doble de lo que

produjo Petroproducción en promedio diario durante 2009), por un periodo de dos años. El acuerdo se enmarcó en los convenios de intercambio previamente suscritos con PDVSA (Venezuela) y ENAP (Chile). Las alianzas promovidas con otras estatales pretendieron evitar intermediarios en la cadena de comercialización del crudo y asegurar mejores oportunidades de acceso a derivados de calidad. En febrero, la estatal realizó una venta directa de 1,08 millones de barriles de petróleo con Petrobras (un poco más del doble de la producción promedio diaria de petróleo durante 2009) y de dos cargamentos de 190 mil barriles de fuel con Petrochina. En el mismo mes, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) a través de su Comisión Técnica de Inversiones, anunció la colocación de recursos para financiar proyectos petroleros en el campo Pañacocha, muy cerca del Bloque 15 en la provincia de Sucumbíos. Durante los primeros días de marzo, la Refinería de Esmeraldas suspendió temporalmente sus operaciones por mantenimiento. La operación se reanudó pocos días después. Luego de casi veintisiete meses, terminó la gestión de la Marina al frente de Petroecuador, cediendo su administración a personal civil. Posteriormente, en abril, Petroecuador se convirtió en Empresa Pública, lo que implicó que la Estatal absorbiera a sus filiales (Petroproducción, Petroindustrial y Petrocomercial), y las convierta en subsidiarias. Por su parte, el Ejecutivo anunció un nivel de cumplimiento del 97% en los niveles de producción registrados durante el primer trimestre con respecto a lo programado para el periodo. En mayo, se anunció la intención de emprender un proceso de fusión entre Petroamazonas y Petroproducción, con un horizonte no mayor a dos años y medio. El Ejecutivo sugirió una “reorganización profunda” al interior de Petroecuador en el mediano y largo plazo. Se constituyó un holding que administre dos empresas públicas: una encargada de la exploración y explotación y otra de la refinación y la comercialización de hidrocarburos. A mediados de junio, Petroecuador suspendió, por errores administrativos en la adjudicación previa del cargamento, el noveno remate

de 720 mil barriles de crudo provenientes de los campos operados por Perenco2. En el transcurso del mes de julio, el ministro Pástor anunció el cumplimiento del 97,5% de la meta de producción petrolera nacional para el primer semestre del año. Al mismo tiempo, el ministro dio a conocer la eventual adjudicación de los campos Culebra, Yulebra y Anaconda a la compañía Petgas a través de una fórmula de prestación de servicios y la contratación de un préstamo de 1000 millones de dólares con China, acuerdo que contempla la provisión de 36 mil barriles diarios de petróleo o combustible (7% de la producción promedio diaria a nivel nacional). En septiembre, se dieron a conocer despidos en Petroecuador3 y se conformaron comités de crisis para garantizar una gestión adecuada y sin interrupciones en la Estatal. hitos socio ambientales En el transcurso de 2010, el proyecto Yasuní ITT siguió marcando el pulso de los esfuerzos que, desde la iniciativa pública, intentan promover la adopción de un modelo ambiental con efectos directos sobre las oportunidades de ampliación de la frontera de producción petrolera. Durante la primera parte del año, el proyecto se vio amenazado por las divergencias que se produjeron entre la visión del Ejecutivo y las expectativas del Consejo de Administración de la iniciativa en torno a la suscripción de un fideicomiso que administre los fondos conseguidos. Muchos de los miembros del Consejo se desvincularon del proyecto y denunciaron la existencia de un “Plan B”, tendiente a explotar los recursos del área protegida. Posteriormente, el Ejecutivo relanzó la iniciativa procurando la conformación de un nuevo fideicomiso. Además, a lo largo del periodo se produjeron conflictos alrededor de actividades de exploración petrolera en la costa y a la ocurrencia de derrames en la provincia de Esmeraldas. Paralelamente, continuó la polémica en torno al campo marginal Armadillo, localizado en la provincia de Orellana. Los hechos socio ambientales más relevantes del periodo se visualizan en el Gráfico 3.

2 A finales de 2009, Perenco abandonó sus campos por una serie de desacuerdos en la aplicación de la Ley 42 - 2006 (Ganancias Extraordinarias). El 23 de julio de 2010, el Ministro de Recursos Naturales no Renovables declara oficialmente la caducidad del contrato de Perenco en los bloques 7 y 21. Perenco produjo, en promedio, cerca de 17 mil barriles diarios durante 2009 (4% de la producción promedio diaria de petróleo a nivel nacional) 3 Se prevé despedir a 700 empleados vinculados a la compañía Gasolinas y Petróleos SA, Gaspetsa, debido a un presunto conflicto de interés en procesos de comercialización de combustibles.

Gráfico 2. Principales hitos institucionales y de producción (2010)
Fuente: Notas de Prensa Enero – Octubre 2010

Petroamazonas asume la operación del bloque 31 (Petrobras)

Termina la gestión de la Marina al frente de Petroecuador

Se anuncian despidos en Petroecuador

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Petroecuador realiza ventas directas con Petrobras y Petrochina

Petroecuador se convierte en Empresa Pública

El Ejecutivo anuncia un cumplimiento del 97% en su meta de producción

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En enero, el presidente de la república cuestionó públicamente las condiciones con las que se estimaba constituir el fideicomiso de la iniciativa Yasuní ITT. Roque Sevilla y Fánder Falconí, presidente del Consejo de Administración y Canciller de la nación respectivamente, renunciaron a sus cargos. La Cancillería había desempeñado un rol protagónico en la Iniciativa hasta ese momento. Tras la renuncia de los funcionarios, se revelaron posiciones antagónicas con respecto a la iniciativa: una visión “ideológica/ conservacionista” vs una “programática/extractivista”. No obstante, el Ejecutivo se mostró confiado en promover la iniciativa en un plazo de seis meses para que los potenciales contribuyentes efectivicen sus aportes. Para tal efecto, se integró una nueva comisión con tres líneas diferenciadas de trabajo: técnica, política y negociadora. A lo largo de ese mes, se generaron conflictos entre los pobladores afectados por las tareas de prospección sísmica que Sinopec, compañía china, lleva adelante en la provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas. Las operaciones de Sinopec iniciaron en octubre de 2009 y tienen previsto actividades de prospección en gran parte de la costa ecuatoriana. En febrero, iniciaron nuevas conversaciones con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), instancia que idealmente administrará el fideicomiso que se constituya con los fondos recaudados. En marzo, la comisión promocionó la Iniciativa en la OPEP y Turquía confirmó su intención de apoyarla. En abril, se registró un nuevo derrame en el río Teaone en Esmeraldas, cuya responsabilidad recae en Petroecuador. Paralelamente, el Juzgado de Garantías Penales de Orellana ratificó la

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En el transcurso de 2010, el proyecto Yasuní ITT contempló diversos contratiempos y logros. Desde la iniciativa pública, intentan promover la adopción de un modelo ambiental con efectos directos sobre las oportunidades de ampliación de la frontera de producción petrolera.
Gobierno Nacional y el PNUD. Chile se convirtió en el primer contribuyente, aportando 100 mil dólares al fideicomiso. La UNASUR se comprometió a apoyarla en la Cumbre de Cambio Climático a realizarse en Cancún. Paradójicamente, a lo largo de ese mes se realizaron estudios ambientales y de relaciones comunitarias en Tiputini y Tambacocha con miras a eventuales procesos de explotación petrolera en esas zonas. En septiembre, Alemania declinó su apoyo a la iniciativa. hitos legales y contractuales Como se señaló anteriormente, muchos de los cambios legales - normativos previstos para el sector petrolero se oficializaron durante 2010. En efecto, el diseño de reformas a la Ley de Hidrocarburos y las negociaciones alrededor de los nuevos contratos siguieron constituyendo las grandes líneas de acción del Ejecutivo para posibilitar nuevas modalidades de relación y gestión fiscal en la industria. Estos esfuerzos desembocaron en la expedición de la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos y en la generación de un modelo contractual definitivo, del que partiría la eventual renegociación bilateral entre el Estado y cada una de las compañías operadoras. Otro aspecto importante constituye el anuncio de caducidad en los contratos de Burlington (en los bloques 23 y 24) y Perenco (en los bloques 7 y 21). En el caso de Burlington, se logró establecer un monto de reparación (8 millones de dólares) y se esperó la firma de un acta de finiquito. En el Gráfico 4, se resumen los acontecimientos más destacados al respecto. A partir de mayo, las compañías privadas continuaron trabajando sobre sus observaciones al modelo contractual propuesto por el Ejecutivo. El ministro Pástor hizo público un primer borrador de reformas a la Ley de Hidrocarburos. En junio, se reanudaron los espacios de renegociación de los contratos (interrumpidos temporalmente), luego de una serie de reuniones informales con representantes de Repsol YPF, Petrobras y Andes Petroleum. Además, se anunciaron avances en el proceso de terminación del contrato de Burlington en los bloques 23 y 24. También en junio, el Ejecutivo envió el paquete de reformas a la Ley de Hidrocarburos con carácter económico urgente (Ver Renegociación de Contratos Petroleros). En julio, el Gobierno Nacional anunció la realización, a partir de abril de 2011, de una nueva ronda de licitaciones de campos petroleros en diez bloques no explotados del sur oriente del país (2 millones de

En 2010, el diseño de reformas a la Ley de Hidrocarburos y las negociaciones alrededor de los nuevos contratos de prestación de servicios constituyeron las grandes líneas de acción del Ejecutivo para posibilitar nuevas modalidades de relación y gestión fiscal en la industria.

decisión de permitir el ingreso de personal de la compañía Petrotesting Colombia, adjudicataria del Campo Armadillo. La decisión causó polémica pues los movimientos sociales defienden los derechos de pueblos en aislamiento voluntario que habitan esa zona. En mayo, Perú anunció su apoyo a la propuesta Yasuní ITT, al considerarla una iniciativa de vanguardia. En julio, el Ejecutivo dio a conocer los documentos asociados al fideicomiso que suscribió con el PNUD (términos de referencia y memorando de entendimiento entre las partes). Se contempló que las contribuciones pasen a formar parte de dos cuentas distintas: una de capital y otra conformada por intereses. Con estos recursos se planeó financiar proyectos de energía renovable, energía sostenible y desarrollo social; planes de reforestación y programas de investigación científica. En agosto, se constituyó oficialmente el fideicomiso de la iniciativa, con la suscripción de un acuerdo entre el

Gráfico 3. Principales hitos socio ambientales (2010)
Fuente: Notas de Prensa Enero – Octubre 2010

Gráfico 4. Principales hitos legales contractuales (2010)
Fuente: Notas de Prensa Enero – Octubre 2010

Se disuelve el Consejo de Administración de la iniciativa Yasuní ITT. Se integra inmediatamente una nueva comisión

Se ratifica la decisión de permitir el ingreso de Petrotesting en Armadillo

Alemania declina su apoyo a la Iniciativa Yasuní ITT

Continúan los espacios de negociación de los contratos

Se aprueban las reformas por el Ministerio de la Ley

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ENERO

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NOVIEMBRE

DICIEMBRE

Se promueve la iniciativa en al OPEP

Se conforma un fideicomiso para administrar los fondos de la Iniciativa Yasuní ITT

El Ejecutivo envía a la Asamblea el paquete de reformas a la Ley de Hidrocarburos

Se da a conocer el modelo contractual definitivo

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hectáreas entre Pastaza y Morona Santiago). El Ejecutivo declaró oficialmente la caducidad de los contratos de Perenco y Burlington. El 26 de julio, entraron en vigencia las reformas a la Ley de Hidrocarburos a través de la figura del Ministerio de la Ley. Se previeron cambios eventuales a la Reformatoria, por lo que la Comisión de lo Económico y Tributario de la Asamblea Nacional preparó un nuevo alcance a las reformas, el mismo que desde entonces se viene debatiendo (Ver Ley Reformatoria). En agosto, el Ejecutivo presentó, a las compañías, una nueva versión del modelo de contrato. Las compañías compartieron sus inquietudes con respecto a los contenidos del contrato. En octubre, se entregó una versión definitiva del modelo contractual sobre el que se esperaba propiciar la negociación con cada compañía por separado. La Empresa Pública de Exploración y Explotación de Hidrocarburos (EP Petroamazonas) y la Empresa Pública de Hidrocarburos del Ecuador (EP Petroecuador), nacieron el 6 de abril de 2010 a través de los decretos ejecutivos 314 y 315, respectivamente. Ambas empresas se crearon con autonomía financiera, económica, administrativa y de gestión, y, al estar en el mismo sector, su Directorio está conformado de igual cantidad de miembros (ver Gráfico 5). En cuanto a los sistemas de contratación, ambas empresas deberán regirse al Sistema Nacional de Compras Públicas y a los sistemas de contratación que cada empresa expida posteriormente, exceptuando lo relacionado con licitaciones como se especifica en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Compras Públicas. En la misma línea, se exceptúan aquellos contratos relacionados con las actividades hidrocarburíferas que se rigen a la ley sectorial. La LOEP deroga la Ley Especial de Petroecuador. En este nuevo esquema de funcionamiento, desaparecieron las filiales de Petroecuador (Petroproducción, Petroindustrial, y Petrocomercial) y se constituyeron seis gerencias de acuerdo a la cadena de valor hidrocarburífera (exploración y explotación, transporte y almacenamiento, refinación, comercialización, seguridad-salud-ambiente y desarrollo organizacional). Los cambios en el proceso de toma de decisiones se evidenciaron en la reducción de las instancias de representación del Directorio, de ocho a tres integrantes, y en la facultad de planificar y coordinar las actividades de la empresa y sus filiales, a través de la Gerencia General (Ver Gráfico 5)4. Por otro lado, Petroamazonas nació como una estructura institucional adjunta a Petroecuador para manejar el Bloque 15 en 2008, tras la cancelación del contrato de la empresa OXY. Con el decreto 314, ésta se convirtió en una empresa pública encargada de la gestión de las actividades en fases de exploración y explotación de los campos Bloque 15, Eden - Yuturi y Limoncocha, Pacay, Quilla, Aguajal, Pañacocha, Paka Norte, Paka Sur, y demás que le sean asignados. En junio de 2010, el Ejecutivo envió a la Asamblea Nacional el Proyecto de Ley Reformatoria a la normativa de Hidrocarburos y a la de Régimen Tributario Interno con carácter económico urgente, de acuerdo al artículo 62 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa. La Asamblea no cumplió con los plazos establecidos en el marco legal vigente y el proyecto entró en vigencia por la figura de Ministerio de la Ley5. Dicha reforma planteó cambios en las instituciones del sector, en el modelo contractual, algunos aspectos ambientales y modificaciones sobre impuestos que pagan las empresas privadas del sector.

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4 Previo a la creación de la nueva Petroecuador EP, las tres filiales de Petroecuador mantenían una estructura administrativa basada en vicepresidencias, donde cada una estaba bajo la tutela del CAD. En la nueva empresa pública, dicha estructura se basa en la Gerencia General y las 6 Gerencias sectoriales, que funcionan bajo la tutela directa del Directorio. 5 El Ministerio de la Ley se refiere al recurso legislativo que se explica en el artículo 62 y 64 de la Ley de la Función Legislativa. La Asamblea tiene 30 días para aprobar, modificar o negar el proyecto calificado de urgente en materia económica, de lo contrario las normas se aprueban por el Ministerio de la Ley. Así, las leyes que regirán se publicarán de acuerdo al texto original enviado por el Ejecutivo y no se tomará en cuenta ningún aporte de la Comisión que elabore el proyecto. Posteriormente, la Asamblea Nacional puede modificar o derogar una ley puesta en vigencia bajo este recurso.

las reformas en el sector hidrocarburífero

Gráfico 5. Cambios en el directorio e instancias administrativas de Petroecuador EP
Fuente: Ley Especial de la Empresa Estatal Petroecuador y sus filiales (artículos: 4, 5 y 6) y Decreto Ejecutivo No. 315 (artículo 4).

Con la aprobación de la Constitución en 2008, se inició un proceso de reestructuración de la gestión administrativa del poder ejecutivo y la definición de políticas públicas en los diversos sectores. En el caso del sector de recursos naturales no renovables, tras ser considerado uno de los sectores estratégicos en la Carta Magna (art. 313), se ha llevado un proceso de reestructuración enmarcado en las nuevas dinámicas económicas, ambientales, sociales y políticas que han atravesado al país, sobre todo durante esta última administración pública. En 2010, los cambios más importantes en el sector se promovieron a través de la Ley de Empresa Públicas y la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos y a la Ley de Régimen Tributario Interno.

Toda vez que la Constitución faculta al Estado crear empresas públicas para la gestión de los sectores estratégicos (art. 315), se instrumentó dicho mandato a través de la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP), expedida en octubre de 2009, la misma que delínea los procedimientos para la constitución de empresas públicas. En su disposición transitoria segunda establece la disolución de las sociedades anónimas en las que el Estado fuera accionista, transfiriendo el patrimonio a las empresas públicas que se creen para reemplazarlas. Producto de ello, vía decreto ejecutivo, se conformaron dos nuevas empresas públicas que gestionarán el sector de hidrocarburos.

Gráfico 6. Cambio en los integrantes del Comité de Licitación
Fuente: Ley Especial de la Empresa Estatal Petroecuador y sus filiales (artículos: 4, 5 y 6) y Decreto Ejecutivo No. 315 (artículo 4).

PREVIO A LA REFORMA
Secretaría de Planificación Ministerio de Comercio Exterior Secretaría de Planificación Delegado del presidente de la república

DESPUÉS DE LA REFORMA
Secretaría de Planificación Ministerio del ramo Delegado del presidente de la república Viceministro de Hidrocarburos

DIRECTORIO
Ministro de Defensa Nacional Ministro de Finanzas Ministro Coordinador de Sectores Estratégicos

DIRECTORIO
Gerente general del Banco Central Ministerio de Finanzas Jefe de comando de las Fuerzas Armadas Representante de los trabajadores de Petroecuador

Ministerio del ramo

Nuevo Comité de Licitación Hidrocarburífera

Gerente general del Petroecuador Consejo de Administración de Petroecuador (CAD)

Coordinador general jurídico del MRNR

INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS

Gerencia general

Presidencia ejecutiva

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cambios institucionales
Las reformas a la Ley de Hidrocarburos, contemplaron una serie de cambios en cuanto a las competencias técnicas de las instituciones públicas del sector (Ver Tabla 1). Se crearon dos instituciones adscritas al MRNNR, la Secretaría de Hidrocarburos y la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero (ARCH), con autonomía administrativa, técnica, económica, financiera y patrimonio propio. La Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero (ARCH), se conformó como el nuevo organismo técnicoadministrativo, adscrito al MRNNR, en remplazo de la Dirección Nacional de Hidrocarburos. La ARCH es ahora el organismo encargado de regular, controlar y fiscalizar las actividades técnicas y operacionales en las diferentes fases de la industria hidrocarburífera, tanto para empresas públicas como privadas, sean extranjeras o nacionales. Por otro lado, se creó la Secretaría de Hidrocarburos para gestionar las actividades de suscripción, administración y modificación de las áreas y contratos petroleros. Estas actividades, anteriormente eran realizadas por Petroecuador. Empero, la adjudicación de contratos que se realizaba mediante licitación a través de un Comité de Licitaciones, dentro del que estaba Petroecuador, pasó a estar a cargo del Ministerio Sectorial, quien lo realiza a través de un nuevo Comité de Licitaciones. Con la reforma, la mayoría de las instituciones que conformaban dicho comité fueron remplazadas y el número de integrantes se redujo de cuatro a tres miembros, como se observa en el Gráfico 6. Estos cambios denotan cierta lógica de separación en las funciones, tanto en la definición de la política, regulación y control, y en la parte operativa (producción y comercial). Sin embargo, las competencias de control y fiscalización no se apartan del ente principal del sector, es decir del MRNNR, pues las instituciones creadas a este ministerio o éste forma parte de los directorios (como es el caso de las empresas públicas). Así, la reforma procura una mayor precisión en los roles que cada organismo debe cumplir, aunque la independencia que debiera tener cualquier ente que ejerce regulación y control no se define claramente. lo ambiental Como antecedente, cabe anotar que, mediante el Decreto Ejecutivo 1.630, publicado en abril de 2010, se transfirieron todas las competencias y atribuciones en materia ambiental del MRNNR al Ministerio del Ambiente. En ese sentido, la reforma aborda el aspecto ambiental de manera muy relativa. Se incluyen disposiciones con respecto a posibles daños provocados por la actividad petrolera contra el medio ambiente como causal de caducidad contractual. Específicamente, se añade un literal al artículo 74 de la Ley de Hidrocarburos con el siguiente texto: “Provocare, por acción u omisión, daños al medio ambiente, calificados por el Ministerio Sectorial; siempre que no los remediare conforme a lo dispuesto por la autoridad competente”. Si bien la introducción de este texto es un logro significativo en materia medio ambiental, resulta necesario aclarar que el concepto de remediación utilizado no es equivalente a lo que determina la Constitución en al artículo 397, en el que se establece que en caso de daños ambientales: “ ., el Estado repetirá contra el operador de la actividad que produjera el daño las obligaciones que conlleve la reparación integral, en las condiciones y con los procedimientos que la ley establezca…. ” El término utilizado es “reparación integral” y “no remediación”. Por ende, si llegara a ocurrir un daño ambiental y si se llega a denunciar, la autoridad competente, en este caso el Ministerio del Ambiente, deberá aclarar lo que implica la “remediación” y la “reparación integral”. En agosto de 2010, se presentó un nuevo proyecto de reforma a la Ley de Hidrocarburos, en el que se planteó que el contratista debe cumplir con una garantía económica destinada a remediación ambiental7. contrato de prestación de servicios La reforma redefinió el modelo contractual y planteó un único contrato de prestación de servicios para la exploración y explotación de hidrocarburos (artículo 16 de la Ley de Hidrocarburos). En este sentido, se aclaró que los contratistas no están sujetos al pago de regalías (artículo 49). Entre los puntos que trata la ley se puede enumerar: el pago de la tarifa al contratista debe considerar las amortizaciones de las inversiones, los costos y gastos, y una utilidad razonable que considere el riesgo incurrido. Se establece un monto del 25% sobre los ingresos brutos de las empresas, como un ingreso soberano para el Estado. Así mismo, se le confiere a la Secretaría de Hidrocarburos la atribución de administrar los contratos que se suscriban y se dispone la creación de un nuevo Comité de Licitaciones para la adjudicación de los contratos. En este contexto, la Reformatoria fue un paso previo fundamental para poder redefinir el proceso de renegociación contractual, postergado desde años anteriores. Así, en el marco de disposiciones de la ley se establecen los plazos y los grupos por los que se comenzó el proceso de cambio de la fórmula contractual a la de prestación de servicios. En la siguiente sección se profundiza el análisis del mencionado proceso.

11
Se estableció la distribución del 12% de utilidades de las empresas a los Gobiernos Autónomos Descentralizados.

temas tributarios La Ley Reformatoria incluyó modificaciones en la Ley de Régimen Tributario Interno. Entre ellas está la reducción del porcentaje de pago del impuesto a la renta del 44,4% al 25% pues sus contratos pasan al modelo de prestación de servicios para la exploración y explotación de hidrocarburos (artículo 27 de la Reformatoria)8. Adicionalmente, se modifica la deducción de los gastos de las compañías. Las empresas no podrán reportar como gastos, los costos financieros ni los costos de transporte por el oleoducto (artículo 27 de la Reformatoria). Asimismo, se establece un límite máximo del 5% del impuesto gravado para la deducción por concepto de gastos en servicios técnicos y administrativos (artículo 26 de la Reformatoria)9. otros temas Respecto a las operaciones que serán llevadas a cabo por las diferentes empresas, el artículo 2 de la ley reformada establece que la exploración y explotación de los yacimientos se realizará a través de las empresas públicas y se podrá delegar, de manera excepcional, el ejercicio de sus actividades a empresas nacionales o extranjeras bajo las figuras contractuales vigentes en la ley. Asimismo, se pueden constituir compañías de economía mixta10. En la Reformatoria, también se establece un nuevo esquema de reparto de las utilidades. El 3% de las ganancias se entregarán a los trabajadores vinculados a las actividades hidrocarburiferas y el 12% restante será pagado al Estado. El destino de este último monto será la inversión en proyectos sociales de salud y educación (alineados al Plan Nacional de Desarrollo) y serán repartidos equitativamente desde los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) ubicados en las áreas delimitadas por los contratos en que se desarrollen actividades hidrocarburíferas (Ver Gráfico 7).

6 El universo de competencias específicas que cumplirán las nuevas instituciones se verá con mayor claridad una vez que se creen los reglamentos de trabajo de cada una y se modifique e implemente sus competencias dentro del Estatuto Orgánico Funcional del MRNNR.

Tabla 1. Algunas de las competencias que asumen las nuevas instituciones6
Fuente: Ley de Hidrocarburos y Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos.

COMPETENCIA

ANTERIOR ORGANISMO

NUEVO ORGANISMO Ministerio del Ramo a través de la Secretaria de Hidrocarburos y la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero Secretaría de Hidrocarburos

ARTíCULO EN LA LEy Art. 6 de la Ley de Hidrocarburos y Art. 3 de la Reformatoria.

El desarrollo de la política sectorial y su Ministerio del Ramo a través de la ejecución Dirección Nacional de Hidrocarburos y Petroecuador

Administración de los contratos de prestación de servicios y demás formas contractuales vigentes en la Ley.

Petroecuador a través de la Unidad de Administración de Contratos Dirección Nacional de Hidrocarburos

Art. 2 y Art. 16 de la Ley de Hidrocarburos y Art.1, y Disposición transitoria segunda de la Reformatoria.

7 Este proyecto fue planteado por el asambleísta Francisco Velasco, el cual fue discutido en el pleno de la Asamblea Nacional en un primer debate. El segundo debate se dió el 24 de noviembre de 2010, pero no obtuvo los votos suficientes, por lo que no fue aprobado. 8 Artículo 40 de la Ley de Régimen Tributario. 9 Ley de Régimen Tributario Interno (artículo 10 numeral 6). 10 Un caso de empresa mixta es Operaciones Rio Napo, que opera el campo Sacha, conformada por EP Petroecuador y PDVSA de Venezuela.

Organismo técnico – administrativo, encargado de regular, controlar las actividades técnicas y operaciones en las fases de la industria. Realización o delegación de auditorías a empresas públicas y privadas.

Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero

Art. 11 de la Ley de Hidrocarburos Art. 5 de la Reformatoria.

Dirección Nacional de Hidrocarburos

Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero

Art. 56 de la Ley de Hidrocarburos y Art. 17 De la Ley Reformatoria.

12
Gráfico 7. Reparto de las utilidades desde el Estado a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAds).
Fuente: Artículo 16 de la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos

13
REPARTO DE LAS UTILIDADES A LOS GADs
Utilidades de la empresa Plan Nacional de Desarrollo

3%

12%

Banco del Estado

Trabajadores

Proyectos salud Gobienos Autónomos Descentralizados Proyectos educación

Las diferencias entre los contratos de participación y de prestación de servicios es la manera en la que cada uno asume el riesgo de la operación, el pago por el servicio y los ajustes a eventuales variaciones en los precios internacionales.
propiedad del recurso y más bien se limita a contratar al operador para que explore y/o explote sus campos por un plazo determinado, reconociéndole una tarifa por el servicio prestado. En general, las diferencias entre estos dos tipos de contratos es la manera en la que cada uno asume el riesgo de la operación, el pago por el servicio y la modalidad con la que se prevén ajustes frente a eventuales variaciones en los precios internacionales (Ver Tabla 2). El interés por suscribir uno u otro dependerá de las expectativas de los contratantes (el Estado y las compañías privadas) para corregir eventuales desequilibrios entre los beneficios percibidos por las partes, consolidar una mayor participación sobre la renta petrolera y promover horizontes de rentabilidad razonable en relación a los distintos escenarios de fluctuación de precios que podría presentarse en los mercados internacionales. Hacia finales de 2007, el Gobierno Nacional adoptó políticas orientadas al rediseño del modelo de renta petrolera, precisamente en función de un entorno en el que la tendencia al alza en los precios internacionales del petróleo se vuelve cada vez más relevante. El Decreto Ejecutivo 662 del 4 de octubre de 2007, reforma la Ley 2006 - 42 disponiendo que el Estado capte no menos

En 2007 el Gobierno de Rafael Correa inició un proceso de renegociación de contratos. Hubo una transición radical de un modelo de contrato por participación a otro por prestación de servicios. Aunque hubo pocos avances en 2008 y 2009, el proceso concluyó en noviembre de 2010.

renegociación de contratos Petroleros

Tabla 2. Algunas diferencias entre contratos de prestación de servicios y contratos de participación
Fuente: “Lupa Fiscal, Nuevos esquemas en política petrolera: Monitoreo de la Industria Petrolera” (Grupo FARO, 2009).

Durante los últimos cuatro años se evidenció una profunda reforma política e institucional. Las políticas implementadas en el sector hidrocarburífero persiguieron primordialmente una mayor participación del Estado en los ingresos provenientes de la actividad petrolera. Para el efecto, se instrumentaron, en primera instancia, una serie de mecanismos legales/ normativos que permitieron que ese objetivo se alcance rápidamente. Un ejemplo fue la expedición de la Ley 42 - 200611 con el propósito de legitimar una nueva modalidad de reparto de ingresos extraordinarios12 que le garantice al Estado una mayor influencia sobre esos recursos. Sobre esa base, la aplicación progresiva de las reformas impulsadas en el sector buscó delinear e institucionalizar una relación Estado - compañía

operadora que, al menos en principio, reconozca una mayor disponibilidad fiscal sobre la renta petrolera. Así, desde enero de 2008, se inició un proceso de renegociación de los contratos de participación con la que operaban gran parte de las compañías privadas en Ecuador, para suscribir nuevas fórmulas contractuales bajo la figura de la prestación de servicios. Un contrato de participación es aquel en el que el Estado le confiere a la operadora privada la posibilidad temporal de explorar y explotar sus campos petroleros entregándole derechos sobre la propiedad de parte del crudo producido, según las condiciones previstas en el acuerdo contractual. Por su parte, en un contrato de prestación de servicios, el Estado no cede la

del 99% de los ingresos extraordinarios generados por variaciones en los precios. Más allá de garantizar una mayor participación estatal en estos ingresos, la disposición produce un deterioro en las relaciones que se mantenían con las compañías privadas sobre las que recae la norma, es decir sobre aquellas compañías operando bajo contratos de participación13 con vigencia de mediano y largo plazo (Ver Tabla 3). Es en esta coyuntura que, como ya se señaló, el Gobierno Nacional inició un proceso de renegociación de estos contratos enmarcado en las reformas impulsadas en el sector. Para alcanzar este objetivo, se promovieron espacios de negociación preliminar con la mayor parte de las compañías privadas y se dieron por terminados algunos contratos (City Oriente y Perenco). También se suscribieron acuerdos transitorios de un año (Repsol YPF, Andes Petroleum y Petrobras) para permitir la operación de determinados campos sin interrumpirla, todo esto mientras se configura un modelo contractual definitivo, basado en una fórmula de prestación de servicios. Sin embargo, los esfuerzos por llevar adelante una renegociación definitiva entre 2008 y 2009

11 La Ley 42 – 2006 fue expedida en abril de 2006 12 Se refiere a aquellos ingresos que se generan de manera ‘extraordinaria’, por cambios no previstos en los precios internacionales del petróleo en relación a los consignados en los contratos. 13 Las compañías argumentan que la disposición se vuelve atentatoria frente a los contenidos contemplados en sus contratos. Repsol yPF, Perenco y City Oriente llegan incluso a establecer demandas contra el Estado en el Centro Internacional de Arbitraje del Banco Mundial (CIADI) por supuestos perjuicios provocados por cambios en el marco jurídico de sus contratos.

Tabla 3. Fechas de terminación de algunos contratos por bloque y compañía operadora
Fuente: Ministerio de Recursos Naturales No Renovables.

CONTRATOS DE PRESTACIóN DE SERVICIOS Riesgo Pago por Servicios

CONTRATOS DE PARTICIPACIóN

El riesgo asociado a la fase de exploración y comercialización El riesgo global de la operación es asumido por la Compañía Contratante es asumido por el Estado El Estado es propietario de toda la producción y reconoce una La Compañía recibe parte del crudo que produce tasa que incluye costos de operación, inversiones y márgenes de ganancia No se prevén mecanismos de reconocimiento a las compañías La Ley 42 - 2006 y sus reformas, así como el artículo 170 de la Ley de frente a variaciones positivas en los precios Equidad Tributaria, establecen una participación del 70% sobre las ganancias extraordinarias BLOqUE Bloque 18 (Campo Unificado Palo Azul) Bloque 14 Bloque 17 Bloque 16 (Campo Unificado Bogui Capirón) Bloque 10 Tarapoa Tivacuno COMPAñíA Ecuador TLC Petroriental Petroriental Repsol YPF Agip Oil Andes Petroleum Repsol YPF FECHA DE TERMINACIóN Octubre 2022 Diciembre 2018 Diciembre 2018 Diciembre 2018 2017 Agosto 2015 Enero 2012

Fluctuación en los Precios

Compañías operando bajo la Agip opera bajo prestación de servicios con tasas que se fijan Repsol, Perenco, Andes Petroleum, Petroriental y Petrobas operan bajo figura en función de costos. Ivanhoe firmó un contrato de servicios esta fórmula contractual. Sólo el contrato de Andes Petroleum establece que contempla el pago de una tasa fija (37 USD) claramente el reparto de ganancias extraordinarias (50%)cuando el precio supere los 17 USD por barril

14
CONTENIDOS DE LA DISPOSICIóN Atribuciones de la Secretaría de Hidrocarburos Características de los contratos de prestación Pago de regalías y propiedad del recurso en contratos de prestación Plazos para suscribir los nuevos contratos Traspaso de los contratos administrados por Petroecuador a la Secretaría de Hidrocarburos REFERENCIA ESTATUTARIA Artículo 6 Artículo 7 Artículo 11 Primera Transitoria Segunda Transitoria RELEVANCIA PARA LA RENEGOCIACIóN DE LOS CONTRATOS Establece que la Secretaría de Hidrocarburos sea instancia institucional que negocie y suscriba los contratos con las operadoras Define en qué términos se suscribirán contratos de prestación (la fijación de la tarifa, por ejemplo) Determina el no pago de regalías a las compañías (ahora en calidad de operadoras) y la propiedad inalienable del recurso por parte del Estado Define los plazos en los que se realizará la renegociación de los contratos Reconoce la atribución de la creada Secretaría de Hidrocarburos para administrar todos los contratos hasta ese entonces gestionados por Petroecuador

15
publicadas en Registro Oficial (período que venció el 23 de noviembre de 2010). Asimismo, el plazo para renegociar otras modalidades contractuales, como la de la operación en campos marginales17 o alianzas operativas, se fija en 180 días (periodo que vence el 23 de enero de 2011). En general, los cronogramas diseñados para el efecto previeron una primera etapa en la que se acordó el marco jurídico del contrato con todas las compañías operadoras, y una segunda fase en la que se defina la tarifa de prestación del servicio y la duración del contrato con cada una de las suscriptoras por separado. Además, se consideró la posibilidad de terminar los contratos con aquellas con las que no se alcancen acuerdos, para lo cual se las indemnizaría en base a un cálculo de valor de mercado. En este caso, los campos operados por estas compañías se revertirían al Estado, quien en adelante asumiría todos los riesgos relacionados con la exploración y/o explotación de los mismos. En un primer momento, y en lo que respecta al marco jurídico del contrato, la discusión giró en torno a cómo instrumentar tres puntos clave, contenidos en el artículo 7 de la Reformatoria: la participación del Estado sobre el ingreso bruto de cada campo, la implementación de mecanismos que aseguren el cumplimiento de los planes de desarrollo previstos por cada compañía en los campos que operan y las modalidades aplicables al pago del servicio prestado (cómo se establecería la tarifa, cómo se la cancelaría, en base a qué elementos, etc.). Sobre el primer punto, el Estado introdujo el criterio del ‘margen de soberanía’, por medio del cual se pretende garantizar una participación del 25% sobre el ingreso bruto generado a través de la explotación de cualquiera de los campos entregados para el efecto. En cuanto al segundo punto, se contempló la posibilidad de que los programas de inversión (que son parte de los planes de desarrollo) de cada compañía se respalden con garantías bancarias que se efectivicen en la medida en que no se cumplan. En el tercer aspecto, se propuso el pago de una tarifa única18 que cubra costos, inversiones, utilidades e impuestos. Ésta podría ser cancelada en divisas o en especie (siempre y cuando no se afecte

En lo que respecta al marco jurídico del contrato de prestación de servicios, la discusión giró en torno a cómo instrumentar el artículo 7 de la Reformatoria que incluye la participación del Estado sobre el Ingreso Bruto de cada campo, el cumplimiento de los planes de desarrollo previstos por las compañías y las modalidades de pago de una tarifa.
16 Cabe destacar que la aprobación de un proyecto a través del Ministerio de la Ley permite que sus contenidos puedan ser objeto de eventuales reformas. La Asamblea Nacional se encuentra debatiendo un conjunto de propuestas con otros alcances a la Reformatoria de la Ley de Hidrocarburos.

Tabla 4. Disposiciones de la Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos con influencia sobre los procesos de renegociación
Fuente: Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos

14 Uno de los principales efectos de la denominada “incertidumbre contractual”, es el que las compañías privadas hayan replanteado sus planes de desarrollo, reduciendo sensiblemente sus inversiones en los campos que administran y registrando caídas en sus niveles de producción. 15 El artículo 140 de la Constitución Política del Estado le faculta al Ejecutivo el envío de proyectos de Ley urgentes, que debe ser discutidos y observados por el Legislativo en un plazo no mayor a 30 días. Si el proyecto no es aprobado u observado en ese lapso, sus contenidos entrarán en vigencia automáticamente por el ministerio de la Ley.

consiguieron pocos y limitados avances. Durante los primeros meses de 2010, el diálogo se mantuvo con escaso progreso en medio de repetidos anuncios oficiales sobre la posibilidad de expropiar los campos operados por algunas compañías privadas y finiquitar unilateralmente sus contratos14. Paralelamente, el Ejecutivo anunció un conjunto de reformas a la Ley de Hidrocarburos que, entre otras cosas, reconozcan y posibiliten la adopción del modelo contractual de prestación de servicios. No obstante, la aprobación de la Reformatoria a la Ley tardó en llegar, lo que terminó dificultando aún más la negociación. El proceso entró, desde la perspectiva de las compañías privadas, en un “limbo jurídico” pues se identificaron supuestas contradicciones entre algunas de las disposiciones contempladas en la Ley de Hidrocarburos vigente y el texto tentativo del modelo contractual, propuesto por el Ejecutivo en marzo de 2010. Durante la última semana de junio de 2010, el Ejecutivo envió finalmente a la Asamblea Nacional las reformas previstas a la Ley de Hidrocarburos con carácter urgente en materia económica15. La Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos se aprobó un mes después por el Ministerio de la Ley y se publicó en Registro

Oficial No 244 el 27 de julio de 2010. Gran parte de las disposiciones contenidas en la Reformatoria establecen el marco definitivo en el que se producirán las futuras renegociaciones con las compañías privadas, por lo que para muchas de ellas la negociación cobró real sentido sólo a partir de la oficialización de ese nuevo conjunto normativo. Como se aprecia en la Tabla 4, los aspectos más importantes de la Reformatoria tienen que ver con: las atribuciones de la recién creada Secretaría de Hidrocarburos (adscrita al Ministerio de Recursos Naturales no Renovables), entidad que reemplaza a Petroecuador en los procesos de negociación y suscripción de contratos de exploración y explotación petrolera; la tipificación de los contratos de prestación de servicios; los plazos para llevar adelante los procesos de renegociación; entre otros. Efectivamente, con la Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos en plena vigencia16, el Ejecutivo se propone impulsar de manera definitiva los procesos de renegociación con las compañías privadas. Es más, la primera disposición transitoria de las reformas a la Ley ya establece que la renegociación con compañías con contratos de participación finalice 120 días después de que estas reformas fueran

el abastecimiento interno de las refinerías del país). Adicionalmente, se permitirá una rentabilidad entre el 15% y el 20% en campos con producción en curso y un margen de utilidad que vuelva atractiva la exploración y la operación de campos nuevos. En realidad, son todos los aspectos relacionados con la fijación de la tarifa los que se vuelven determinantes y dirigen el diálogo en los espacios de negociación. Desde que se propuso la reforma, esta tarifa se concibe como el pago de un valor fijo por cada barril producido. No obstante, a medida que transcurre la negociación, el Ejecutivo propone dos tipos diferenciados de tarifa (Ver Tabla 5), cuya formulación responde a dos escenarios contractuales distintos. Una tarifa que sirva para apuntalar la operación de campos en los que ya se produce y otra orientada a promover nuevas inversiones que financien planes de exploración y prospección en campos aún no explotados. En ambos casos, se contempló que el valor de la tarifa se ajuste según la inflación que se registre en los costos asociados a la producción del recurso (infraestructura, insumos, servicios petroleros, entre otros).

17 Es necesario aclarar que a través de uno de los pocos cambios introducidos, la Asamblea Nacional modificó el texto de la Reformatoria dejando afuera de la renegociación a aquellos campos marginales en el que la participación del Estado en la renta petrolera supere el 85%. En total se renegociarán 33 contratos. Los contratos de Ivanhoe y Río Napo se sustraen de los procesos de negociación por ser acuerdos que ya incorporan la fórmula de prestación de servicios. 18 La tarifa única se reconoce sin importar la tendencia de los precios en los mercados internacionales. Además, ésta no se recalcula año tras año para reembolsar costos. Si el precio del crudo cayera por debajo de la tarifa, el Estado acumularía una deuda con intereses hasta que esté en capacidad de cancelarla.

Tabla 5. Tipos de tarifa en el modelo contractual de prestación de servicios
Fuente: “Las petroleras tendrán el modelo de contrato la próxima semana” Entrevista a Wilson Pastor publicada en El Comercio el 24 de junio de 2010.

s de la Reformatoria tienen Los aspectos más importante de la, recién creada, Seque ver con las atribucionesta entidad reemplaza a PeEs cretaría de Hidrocarburos. de negociación y suscripción procesos troecuador en los pificación y administración de plazos de contratos, ti esos de renegociación, entre otros para los proc

LA TARIFA Campos en operación Campos no explotados La tarifa equivale a un valor fijo por barril. Se reconocen los costos operativos más una tasa cercana al 5% Se procura una tasa de retorno del 25% en la medida en que un plan de exploración conlleva un mayor riesgo

OTROS ALCANCES Si la compañía realiza inversiones para potenciar campos que ya viene operando se reconoce una tasa adicional en un rango entre el 15% y el 18% Esta tasa también podrá ser aplicada en campos donde se implementen sistemas de recuperación mejorada

16
El ministro de Recursos Naturales no Renovables entregó a las compañías la versión definitiva del modelo de contrato, el cual incorporó solamente el criterio de “equilibrio económico” que considera ajustes en la tarifa frente a situaciones ajenas a los contratos. Descartó el resto de las observaciones realizadas por las compañías privadas.
19 El Comité de Operación de cada contrato será el encargado de analizar planes, programas y presupuestos y recomendará su aprobación a la Secretaría de Hidrocarburos.

17
contratos La Secretaría de Hidrocarburos suscribiócompañías: o de prestación de servicios con las cincPetroriental Agip Oil, Enap-Sipec, Andes Petroleum, los campos de y Repsol YPF y anunció la reversiónda Grande, Enerdor TLC, Cána administrados por Ecua gy Development Company EDC y CNPC.

A partir de mayo de 2010, el proceso de negociación se fundamentó en la formulación de observaciones puntuales, por parte de las compañías privadas, a los contenidos del modelo contractual propuesto por el Ejecutivo. Las inquietudes de las compañías privadas se van plasmando parcial o totalmente en la nueva versión que el Ejecutivo entregó a mediados de año (un modelo con 34 cláusulas) y en el texto definitivo, que se diseñó entre agosto y septiembre y que fue puesto a consideración de las compañías durante los primeros días de octubre. Nuevamente, las divergencias se produjeron en torno a la “rigidez” de la tarifa, pero también se cuestionó la imposibilidad de acudir al Centro Internacional de Arbitraje del Banco Mundial (CIADI), y otros centros de arbitraje, para resolver eventuales controversias y los mecanismos institucionales previstos para dar seguimiento técnico y ambiental a los contratos. En ese sentido, las compañías privadas, basadas en los contenidos del modelo presentado a inicios de agosto, propusieron: Con respecto a la tarifa: que ésta se fije de acuerdo a la variación que se registre en los precios internacionales del crudo. Solicitaron que se introduzca un factor de corrección en base a las inversiones que se realicen en cada campo. Además, pidieron la incorporación de una cláusula de “equilibrio económico”, que considere posibles ajustes en la tarifa frente a situaciones ajenas a los contratos pero con efectos directos sobre los mismos (principalmente aquellas que se produzcan por eventuales reformas tributarias).

Con respecto a la resolución de controversias: pidieron que se contemplen instancias de arbitraje formales, legítimas y reconocidas por ambas partes. En cuanto a los mecanismos institucionales de supervisión técnica y monitoreo ambiental: pretendían que el Comité de Operación19 conformado para cada contrato (cláusula 19 del modelo de contrato) esté compuesto por dos representantes del Ministerio de Recursos Naturales no Renovables y dos representantes de la compañía y que los dictámenes que emita sean vinculantes. Recomendaron que los dictámenes de aquellos consultores requeridos para resolver posibles controversias técnicas entre el Estado y la operadora se consideren también con carácter vinculante. Por último, solicitaron que el encargado de supervisar la relación contractual en materia ambiental sea la Secretaría de Hidrocarburos y no el Ministerio del Ambiente. A finales de agosto, el Ejecutivo y 38 representantes de quince compañías privadas mantuvieron una reunión para discutir estas propuestas. Como se mencionó anteriormente, el Ejecutivo acordó, como parte de los compromisos alcanzados en este espacio, generar una tercera versión del documento, cuyos contenidos recojan algunos de estos puntos. Es así que, durante la primera semana de octubre, el ministro de recursos naturales no renovables entregó a las compañías la versión definitiva del modelo de contrato. El texto incorporó solamente el criterio de “equilibrio económico” y descartó el resto de las observaciones realizadas por las compañías privadas.

A pesar de ello, pocos días despúes, el ministro anunció haber alcanzado importantes acuerdos con respecto a las cláusulas del modelo e informó que iniciará las negociaciones de la tarifa y duración de los acuerdos con grupos de compañías clasificadas por el tamaño de sus operaciones, la finalización del periodo de renegociación previsto en la Reformatoria y su voluntad

para suscribir sus nuevos contratos (Ver Tabla 6). Mientras las rondas de negociación continuaban (Ver Recuadro 1), la producción y las inversiones en los campos administrados por las compañías privadas siguieron presentando una tendencia a la baja, lo cual implicó serias repercusiones sobre la producción nacional y la renta petrolera.

Al finalizar el plazo contemplado para renegociar los contratos de participación que mantenían algunas operadoras por contratos de servicios, el Ejecutivo anunció la firma de acuerdos definitivos para permitir la operación y explotación de 8 campos. Efectivamente, la Secretaría de Hidrocarburos suscribió contratos de prestación de servicios con las compañías Agip Oil (Bloque 10), Enap-Sipec (Mauro Dávalos y Paraíso-Biguino-Huachito), Andes Petroleum (Tarapoa), Petroriental (Bloques
BLOqUES INVERSIONES CAMPOS EN PRODUCCIóN (EN MILLONES) 367 91 75 90 282 59 965

14 y 17) y Repsol YPF (Bloque 16 y Bogi Capirón). En cambio, se anunció la reversión de aquellos campos administrados por las compañías con las que no se alcanzaron acuerdos: Ecuador TLC (Bloque 18 y campo unificado Palo Azul), Canadá Grande (Bloque 1), Energy Development Company EDC (Bloque 3) y CNPC (Bloque 11). La Tabla 7 muestra los volúmenes de inversión comprometidos y la tarifa que se reconocerá en cada bloque manejado por las compañías suscriptoras.
INVERSIONES TOTALES (EN MILLONES) 425 187 112 119 293 59 12 1.207 TARIFA (EN DóLARES) 35,00 41,00 41,00 35,00 35,95 16,72 20,77

Recuadro 1: Noviembre 23: Se oficializa la suscripción de 8 contratos

Tabla 6. Grupos definidos para la negociación de la tarifa
Fuente: “Lista la ruta de negociación de los contratos petroleros”, publicado en El Comercio el 18 de agosto de 2010.

INVERSIONES ExPLORATORIAS (EN MILLONES) 57 96 37 29 11 12 242

Tarapoa Bloque 14 Bloque 17 Bloque 10

Tabla 7. Inversiones y tarifas pactadas en los nuevos contratos de prestación de servicios
Tomado de la nota de prensa “Ecuador firma ocho contratos petroleros de prestación de servicios” publicada en la página web del Ministerio de Recursos Naturales no Renovables (www.mrnnr.gob.ec) el 23 de Noviembre de 2010.

GRUPOS Primer grupo Segundo grupo Tercer grupo Cuarto grupo Quinto grupo

COMPAñíAS PRIVADAS Repsol YPF y ENAP Andes Petroleum, Petroriental y Canada Grande Petrobras y Agip Oil Tecpecuador, Petrosud y Bellwether Petrobell, Suelopetrol, EDC, Consorcio Petrolero Gran Colombia (Ismocol)

PLAZO LíMITE DE NEGOCIACIóN 23 de noviembre 2010 23 de noviembre 2010 23 de noviembre 2010 23 de enero 2011 23 de enero 2011

Bloque 16 Bogui Capirón Mauro Dávalos Paraíso-BiguinoHuachito TOTAL

18
PersPectivas a futuro
Sobre la base de lo expuesto en esta investigación de coyuntura, se han identificado algunos de los aspectos más importantes que definirán la agenda de trabajo sectorial durante 2011: Reglamento de Aplicación a la Ley Reformatoria de Hidrocarburos: dentro del reglamento se determina las competencias y las instancias administrativas necesarias para implementar las instituciones recientemente creadas (ARCH, Secretaría de Hidrocarburos, Comité de Licitación Hidrocarburífera). En ese sentido, la expectativa se centra en el rol que tendrá el nuevo Comité de Licitaciones en la próxima ronda de licitación y la gestión de otras instancias en materia de administración y seguimiento al cumplimiento de contratos, regulación y control de las actividades en la cadena hidrocarburífera. La Regulación y el Control Ambiental: Es necesario aclarar el rol del Ministerio del Ambiente en lo que se refiere al control y regulación ambiental en las actividades hidrocarburíferas. Estas competencias le fueron transferidas y aún no se define qué instancia tiene a su cargo dichas funciones. Es importante recalcar que la Ley de Hidrocarburos reformada determina como causante de caducidad contractual los daños al medio ambiente una vez emitido el informe de la autoridad ambiental. Renegociación de Contratos: El 23 de enero de 2011 finalizará el plazo fijado en la Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos para que la Secretaría Nacional de Hidrocarburos alcance acuerdos definitivos con las compañías privadas que por el momento operan con contratos de campos marginales, alianzas operativas, entre otros. En el pasado, muchas de las compañías con modalidades contractuales distintas a la de participación (sobre todo campos marginales) habían quedado fuera del ámbito de aplicación de las reformas conseguidas en el sector hidrocarburífero (Ley 42 - 2006). Ronda de Licitación 2011: A partir de abril, el Ejecutivo tiene previsto iniciar los respectivos procesos de licitación para entregar aquellos campos del Sur Oriente del país, que aún no han sido explotados. Se planea conceder la operación de diez bloques petroleros, los mismos que por ahora ocupan cerca de 2 millones de hectáreas entre las provincias de Pastaza y Morona Santiago. Las nuevas licitaciones también se realizarán por medio de contratos de prestación de servicios, con tarifas que se determinarán de acuerdo a costos, riesgos asociados a la exploración, inversiones y reservas del campo. Reversión de Campos al Estado: Después de la fallida renegociación de los contratos de Ecuador TLC, Canadá Grande, Energy Development Company EDC y CNPC, el Estado, a través de Petroecuador y Petroamazonas, deberá asumir el manejo de todos los bloques que hasta noviembre operaban estas compañías. La reversión de los campos localizados en estos bloques representará un importante desafío para el Ejecutivo en distintos sentidos. Por un lado, el proceso de reversión implicará altos niveles de inversión en los campos (tanto para viabilizar tareas de prospección/ exploración como para sostener la producción en campos en explotación) con significativos sacrificios fiscales asociados. Por otro lado, estos procesos pondrán a prueba la actual capacidad administrativa y de operación de Petroecuador y Petroamazonas.

Algunos aspectos que definirán la agenda de trabajo sectorial en el sector hidrocarburífero de 2011 son los roles que tendrá el nuevo Comité de Licitaciones y Ministerio del Ambiente, nuevas rondas de negociación de contratos y la reversión de campos al Estado.

Los lectores pueden reproducir este documento de investigación siempre que se cite la fuente de la siguiente manera: Grupo FARO (2011). “Nuevas reglas de juego en las industrias extractivas”. Ciudadanía Analiza No. 1. quito, Ecuador. Ningún recurso de Grupo FARO puede ser utilizado con fines comerciales. Las ideas expuestas en este documento son el punto de vista del autor/es y no representa, necesariamente, la posición institucional de Grupo FARO en el tema analizado.

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