IPEA - Pagamento de Serviços Ambientais

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Ficha Tcnica A pesquisa que deu origem a este relatrio foi realizada pela Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), do Ipea, no mbito do Acordo de Cooperao Tcnica firmado entre o Ipea e a Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano, do Ministrio do Meio Ambiente (SRHU/ MMA). Esta pesquisa teve como objetivos principais estimar os benefcios econmicos e ambientais gerados pela reciclagem de resduos slidos urbanos e propor diretrizes para possveis esquemas de pagamento por servios ambientais urbanos provenientes dessa atividade. Coordenao-Geral Liana Maria da Frota Carleial Ipea Bruno Oliveira Cruz Ipea Coordenao Tcnica Jos Aroudo Mota Ipea Equipe Tcnica Bruno Milanez Ipea Gustavo Luedemann Ipea Joo Damsio de Oliveira Filho Bolsista PNPD/Ipea, UFBA Jorge Hargrave Gonalves da Silva Ipea
SUMRIO SUMRIO EXECUTIVO .................................................................................................................................. 7 PARTE 1 ESTIMATIVA DOS BENEFCIOS ECONMICOS E AMBIENTAIS DA RECICLAGEM .......................................................... 11 1 Apresentao ................................................................................................................................................ 11 2 Os benefcios econmicos e ambientais associados reciclagem..................................................................... 12 3 Panorama da gerao e destinao de materiais reciclveis no Brasil .............................................................. 22 4 Clculo dos benefcios atuais e potenciais gerados pela reciclagem................................................................. 26 PARTE 2 CONSIDERAES SOBRE UMA POLTICA DE PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS URBANOS ............................ 29 5 O pagamento por servios ambientais ............................................................................................................ 29 6 Definio do problema ................................................................................................................................... 33 7 Diretrizes para poltica de Psau para a reciclagem........................................................................................... 34 REFERNCIAS ............................................................................................................................................ 51 ANEXOS ..................................................................................................................................................... 55
SUMRIO EXECUTIVO
A Pesquisa sobre Pagamento por Servios Ambientais Urbanos para Gesto de Resduos Slidos fruto de uma demanda da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano, do Ministrio do Meio Ambiente (SRHU/MMA), solicitada para subsidiar a elaborao da Poltica Nacional de Pagamento por Servios Ambientais Urbanos (Psau). Nesse contexto, esta pesquisa foi elaborada em duas partes. Em primeiro lugar, foram feitas estimativas dos benefcios, atuais e potenciais, econmicos e ambientais gerados pela reciclagem de resduos slidos urbanos (RSUs) no pas. Em segundo lugar, foram propostas diretrizes para possveis esquemas de pagamento por servios ambientais urbanos focados em catadores de material reciclvel. Para a realizao da primeira parte, foi necessrio, primeiramente, estimar quais os benefcios, atuais e potenciais, gerados pela reciclagem dos principais materiais reciclveis. Esses benefcios foram definidos como a diferena entre os custos gerados pela produo a partir de matria-prima virgem e os custos gerados para a produo dos mesmos bens a partir de material reciclvel. Nesse sentido, a metodologia proposta para este trabalho segue a literatura existente para o caso do Brasil, como os estudos realizados por Calderoni (1999) e Sayago, Oliveira e Sera da Motta (1998). Entretanto, a pesquisa aqui apresentada avana em relao aos trabalhos anteriores, uma vez que utilizou dados mais desagregados tanto para os benefcios econmicos quanto para os benefcios ambientais associados reciclagem. Especialmente para os benefcios ambientais, este estudo inova ao incluir explicitamente os custos evitados dos danos ambientais no s da disposio de resduos, mas tambm aqueles associados produo a partir de matrias-primas virgens. Alm disso, na maior parte dos casos, utilizaram-se dados empricos da realidade brasileira. No escopo da pesquisa, buscou-se incluir tanto benefcios econmicos como ambientais da reciclagem em relao produo a partir de matria-prima virgem. Os econmicos incluem primordialmente o custo evitado pela reciclagem em termos de consumo de recursos naturais e de energia. J os benefcios ambientais so associados aos impactos sobre o meio ambiente devido ao consumo de energia, s emisses de gases de efeito estufa (GEEs), ao consumo de gua e perda de biodiversidade. Por conta da heterogeneidade dos resduos encontrados nas cidades, foi necessrio escolher um grupo especfico de materiais: ao, alumnio, papel (celulose), plstico e vidro. Optou-se por esses materiais devido a sua grande presena nos resduos slidos urbanos e por esse agrupamento ser a forma com que os dados estatsticos so normalmente apresentados na literatura. Dadas a complexidade do problema proposto, as limitaes de fontes de informaes consistentes e algumas diferenas nos mtodos de clculo entre os materiais, os valores apresentados devem ser entendidos como estimativas e utilizados com cautela. Entretanto, acreditamos que essas so as melhores e mais completas estimativas feitas at hoje sobre o tema. Aps a avaliao dos benefcios gerados pela reciclagem de uma tonelada de cada material estudado, foi necessrio avaliar a quantidade de cada material disponvel nos resduos slidos urbanos. Para essa estimativa, foram utilizadas diferentes fontes de informao, tendo sido as mais relevantes o Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), mantido pelo Ministrio das Cidades (BRASIL, 2009a), e o Panorama dos Resduos Slidos no Brasil, publicado pela Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais (Abrelpe) (2006, 2007, 2008). Como no caso anterior, nem sempre essas fontes eram consistentes entre si, uma vez que apresentavam agrupamentos de cidades por classes distintas de populao, tratavam de forma diversa resduos domiciliares e resduos pblicos e agrupavam alguns materiais diferentemente por exemplo, separando ou no metais ferrosos e no ferrosos. Por esse motivo, a compatibilizao dessas duas fontes exigiu uma srie de pressupostos. Os resultados da primeira parte da pesquisa so resumidos na tabela 1. A concluso apresentada indica que os benefcios potenciais da reciclagem para a sociedade brasileira, caso todo o resduo reciclvel que encaminhado para aterros e lixes nas cidades brasileiras fosse reciclado, so estimados em R$ 8 bilhes anuais.1 Embora os benefcios econmicos apaream na tabela 1 de forma relativamente mais significativa do que os benefcios ambientais, essa diferena se deve principalmente limitao de dados especficos para a valorao ambiental de vrios impactos ambientais. Apesar de o estudo considerar uma srie de impactos, muitos outros, por falta de dados, deixaram de ser includos neste estudo, como a contaminao hdrica, a poluio atmosfrica local e a gerao de resduos slidos industriais.
1. Neste relatrio, todos os preos so apresentados em reais correntes de 2007.
Pesquisa sobre Pagamento por Servios Ambientais Urbanos para Gesto de Resduos Slidos
TABELA 1
Estimativa dos benefcios econmicos e ambientais gerados pela reciclagem
Benefcios relacionados ao processo produtivo (R$/t) Benefcios ambientais 74 339 24 56 11 (136) 23 Benefcios (custos) associados gesto de resduos slidos (R$/t) Coleta Disposio final 88 2.941 241 1.107 18 1.014 166 6.934 5.263 1.110 89.232 488.206 1.671.094 5.826.141 19.980 8.094.653 Fonte: Ver anexo 1. Benefcio por tonelada (R$/t) Quantidade disponvel nos resduos coletados (t/ano) Benefcio potencial total (R$ mil/ano)
Materiais
Benefcios econmicos Ao Alumnio Celulose Plstico Vidro Total 127 2.715 330 1.164 120
Um segundo exerccio foi feito utilizando-se dados dos totais efetivamente reciclados pela cadeia da reciclagem e estimativas sobre a coleta seletiva. A partir dessas estimativas, que tm de ser vistas com extrema cautela, dados os pressupostos necessrios para efetuar os clculos, avalia-se que, considerando os atuais ndices de reciclagem do pas, essa atividade j geraria benefcios entre R$ 1,4 bilho e R$ 3,3 bilhes anuais. A segunda parte do relatrio tece consideraes sobre como poderia ser estruturada uma poltica de Psau. Nesse contexto, entende-se que os municpios possuem papel fundamental na minimizao dos problemas associados gesto dos resduos slidos e no desenvolvimento de programas de coleta seletiva com incluso social; porm, defende-se que tais iniciativas tendem a se fortalecer e se consolidar com o envolvimento direto do governo federal. Primeiramente, apresenta-se o conceito de Pagamentos por Servios Ambientais (PSA) em sua forma tradicional, por meio do resumo da literatura disponvel sobre o assunto. Aps breve apresentao de conceitos tericos e prticos relacionados implementao de polticas de PSA, a discusso sobre o tema trazida para o contexto urbano e prope-se novo entendimento acerca de servios ambientais urbanos que norteia este relatrio. Entende-se como servios ambientais urbanos as atividades realizadas no meio urbano que gerem externalidades ambientais positivas, ou minimizem externalidades ambientais negativas, sob o ponto de vista da gesto dos recursos naturais, da reduo de riscos ou da potencializao de servios ecossistmicos, e assim corrijam, mesmo que parcialmente, falhas do mercado relacionadas ao meio ambiente. Um instrumento de Psau seria aquele que fosse pago aos produtores de servios ambientais urbanos, a fim de estimul-los a continuar ou intensificar suas atividades. No contexto deste relatrio, o foco dos servios ambientais urbanos e dos mecanismos de Psau ser a atividade de reciclagem, mais especificamente, as atividades de catao e triagem de resduos slidos urbanos efetuados por catadores de materiais reciclveis. Uma vez delineado o foco dos mecanismos de Psau a serem propostos, passa-se anlise dos pressupostos que nortearo os instrumentos. Os pressupostos mais importantes levantados so: O pagamento deve se dirigir a cooperativas de catadores, e no a catadores individualmente. O pagamento deve ter a contrapartida do servio ambiental prestado. Os mecanismos devem premiar a eficincia na prestao do servio ambiental.
Na seo seguinte, analisam-se as caractersticas especficas das cooperativas de catadores de materiais reciclveis que seriam o foco do Psau, utilizando-se dados coletados em pesquisa de campo por Damsio (2006, 2007, 2009). A anlise mostra como existe grande heterogeneidade entre as cooperativas de catadores, tanto em termos de produtividade fsica com valores que variam entre 606 kg/catador at 1.608 kg/catador por ms2 como em termos dos preos a que as sucatas so vendidas pelas diferentes cooperativas e tambm em termos da receita mensal obtida por catador por exemplo, a receita para um quilograma de material ferroso pode variar entre R$ 0,07 e R$ 0,93. A partir dessa anlise, conclui-se que as cooperativas aptas a receber o Psau devem ser classificadas em grupos, de acordo com as diferenas de produtividade. As cooperativas devem receber por tonelagem recolhida, de maneira que os pagamentos por catador sejam diferenciados entre os grupos, em um sistema que oferea incentivo melhoria da eficincia fsica dos catadores, ao mesmo tempo em que contemple certa justia distributiva. Argumenta-se que tal prtica faz sentido tambm do ponto de vista ambiental, j que os catadores que coletarem maior quantidade de sucata estaro produzindo maior servio ambiental para a sociedade. apresentada uma proposta de agrupamento de cooperativas que refletiria quatro nveis de produtividade.
2. Mdia mais ou menos um desvio-padro.
Sumrio Executivo
Uma vez definidos os pressupostos e caracterizados os recebedores, passa-se anlise dos instrumentos de implementao de um Psau. Primeiro, tecem-se alguns comentrios sobre por que um pagamento igualitrio para todos os catadores no seria o mecanismo mais adequado nem econmico nem ambientalmente. Um mecanismo como esse iria contra alguns princpios gerais das polticas de PSA e tambm contra os pressupostos desejados de premiao e estmulo da eficincia desejados. Em seguida, passa-se apresentao de trs instrumentos de Psau. Essas propostas foram elaboradas buscando atingir os seguintes objetivos: Elevar a renda mdia dos catadores. Reduzir a oscilao dos preos pagos aos catadores por materiais reciclveis. Estimular o grau de formalizao em cooperativas e incentivar o aumento de eficincia. Aumentar a chance de sucesso das cooperativas a mdio e longo prazos.
Os instrumentos propostos so entendidos como, por um lado, complementares, na medida em que so interligveis e sua implementao conjunta iria ao encontro de todos os objetivos traados como prioritrios para o Psau e atingiria o mximo do resultado esperado. Por outro lado, esses mecanismos tambm so independentes, uma vez que poderiam ser implementados separadamente. O primeiro instrumento proposto, o pagamento por produtividade, seria constitudo de pagamentos peridicos s cooperativas de catadores de resduos slidos urbanos por tonelagem de resduo coletado, independentemente do tipo de material. A remunerao deveria ser feita de maneira diferenciada por grupo de cooperativa, como proposto anteriormente. Para esse e para os demais instrumentos, so apresentados seus objetivos, sua descrio, os resultados esperados e suas limitaes. Em seguida, analisa-se a pertinncia de uma poltica de preos mnimos para materiais reciclveis como possvel instrumento de Psau. Argumenta-se que esse tipo de poltica, da forma como praticada tradicionalmente para mercados agrcolas, no o mais adequado para garantir maior estabilidade atividade de reciclagem e aos rendimentos dos catadores, pois esse mercado possui produtos muito diferenciados no tempo e no espao, de forma que seria muito difcil determinar um preo nico para cada tipo de material que valesse em todo o Brasil. Nesse contexto, so propostos alguns ajustes poltica de preos mnimos, na forma do instrumento de acrscimos compensatrios graduados. Esse segundo instrumento visa possibilitar formas discricionrias de intervenes sobre os valores recebidos pelas cooperativas por grupos de materiais reciclveis, de acordo com o objetivo da autoridade ambiental e com a conjuntura de preos dos materiais secundrios. Essas intervenes podem objetivar tanto corrigir uma depresso nos preos em tempos de crise, quanto incentivar o recolhimento de materiais reciclveis de alto potencial poluidor que apresentem baixos valores mdios de mercado, mesmo em condies normais. O instrumento caracteriza-se por ser um fator multiplicador, estabelecido por classe de material reciclvel, que ser multiplicado pelo valor a ser pago por tonelada recolhida para cada classe de material, conforme estabelecido pelo mecanismo de pagamento por produtividade. O terceiro instrumento, chamado de fundo cooperativo, teria o objetivo de aumentar a chance de sucesso e a produtividade das cooperativas e o rendimento de seus cooperados a mdio e longo prazos. O mecanismo consistiria em um fundo de crdito, que pode adquirir diversas formas de operacionalizao, que visaria incentivar programas de capacitao de cooperativas, compra de mquinas e equipamentos e diversificao da produo das cooperativas, entre outros aspectos. No se chegou a uma definio estrita sobre como se daria a participao de cada cooperativa no fundo. Uma das alternativas, mais ligada aos outros instrumentos, seria repassar um percentual predefinido do Psau a ser pago para cada cooperativa, no em dinheiro corrente, mas para o fundo e creditado na conta da cooperativa. Esse valor poderia, ento, aumentar o limite de crdito, ou ser usado para pagar crdito previamente contrado, para diversos tipos de investimento. Esse percentual poderia ser igual para cada cooperativa ou proporcional produtividade da cooperativa cooperativas com produtividades diferentes receberiam percentuais distintos de sua receita na forma desse repasse. Sendo assim, os trs instrumentos propostos buscam contribuir para a superao de diversos desafios enfrentados pelas cooperativas de catadores de material reciclvel; em particular, elevar sua receita mdia, reduzir a variao dessa receita e possibilitar que melhorias estruturais de mdio e longo prazos sejam alcanadas por estas. Todavia, aqui so apresentadas apenas diretrizes gerais, nas quais se buscou seguir os princpios adotados pela Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei no 11.445/2007) e pelas propostas da Poltica Nacional de Resduos Slidos e da Poltica Nacional de Pagamento por Servios Ambientais, em tramitao no Congresso. O detalhamento de tais instrumentos, porm, necessrio e deve ser construdo em dilogo com as partes interessadas, tais como catadores de material reciclvel, aparistas, empresas recicladoras, entre outras.
PARTE 1
ESTIMATIVA DOS BENEFCIOS ECONMICOS E AMBIENTAIS DA RECICLAGEM
1 APRESENTAO
Esta parte do trabalho consiste em um exerccio em que se busca valorar os benefcios ambientais e econmicos, atuais e potenciais, gerados pela atividade de reciclagem de resduos slidos urbanos. Para tanto, foi necessrio, primeiramente, estimar quais os benefcios gerados pelo reaproveitamento dos principais materiais reciclveis por tonelada de material. Em seguida, procurou-se estimar a quantidade desses materiais presente nos resduos slidos urbanos e as quantidades recolhidas hoje j recicladas, para, por ltimo, calcularem-se os valores agregados dos benefcios atuais e potenciais da reciclagem. O trabalho inspira-se nas metodologias utilizadas por Calderoni (1999) e Sayago, Oliveira e Sera da Motta (1998); entretanto, representa avano em relao aos exerccios anteriores porque utilizou dados mais desagregados para o clculo dos benefcios econmicos e trouxe nova metodologia para o clculo dos benefcios ambientais, levando em considerao os impactos ambientais da extrao das matrias-primas e da produo de energia. Alm disso, sempre que possvel, foram utilizados dados empricos para a realidade brasileira. Essas informaes foram obtidas a partir de ampla reviso de literatura, de relatrios setoriais, de reunies com representantes dos diferentes setores3 e da Matriz de Insumo Produto (MIP) (IBGE, 2007a).4 Dadas a complexidade do problema proposto e as limitaes de algumas informaes, foram necessrias simplificaes para realizar esses clculos; dessa forma, todos os valores apresentados devem ser entendidos como estimativas e utilizados com cautela. Entretanto, considerase que o presente estudo significa avano importante em relao ao conhecimento dos benefcios econmicos e, principalmente, ambientais derivados da produo a partir de materiais reciclveis que substituem matrias-primas virgens para cada um dos materiais foco da pesquisa. Ao longo da seo 2, so apresentados os benefcios associados reciclagem que puderam ser estimados, dadas as limitaes de tempo e de bases de dados. Como forma de se avaliar esses benefcios, eles foram definidos como a diferena entre os custos gerados para a produo de bens a partir de matria-prima virgem (produo primria) e os custos gerados pela produo de bens a partir da reciclagem. No escopo da pesquisa, buscou-se incluir tanto benefcios econmicos como ambientais, sendo os econmicos primordialmente associados ao consumo de recursos naturais e de energia. Devido heterogeneidade dos resduos encontrados nas cidades, foi necessrio escolher um grupo especfico de materiais: ao, alumnio, papel (celulose), plstico e vidro. Os valores estimados para esses benefcios, ao longo dessa seo, so sempre apresentados com base em uma tonelada de material. A seo 3 apresenta estimativa da presena de cada um dos materiais listados acima nos resduos slidos urbanos. Essa seo trata de questes ligadas coleta dos resduos e a sua destinao, de forma a estimar a quantidade desses materiais que estaria disponvel para a reciclagem. Alm disso, faz-se estimativa de quanto material reciclvel hoje recolhido e reciclado. A seo 4 consolida as sees anteriores e estima o total de benefcios, atuais e potenciais, da reciclagem em reais correntes de 2007.
3. Os pesquisadores agradecem colaborao dos representantes das vrias instituies que estiveram presentes na oficina realizada em Braslia, no dia 26 de janeiro de 2010, contribuindo para a realizao da pesquisa, entre estas: Associao Brasileira da Indstria do PET (ABIPET), Associao Brasileira da Indstria do Plstico (ABIPLAST), Associao Brasileira da Indstria Qumica (Abiquim), Associao Brasileira do Alumnio (Abal), Associao Brasileira dos Fabricantes de Latas de Alta Reciclabilidade (Abralatas), Associao Brasileira Tcnica de Celulose e Papel (ABTCP), Compromisso Empresarial para Reciclagem (Cempre), Confederao Nacional da Indstria (CNI), Instituto Ao Brasil, Instituto do PVC, Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis (MNCMR), Plastivida Instituto Scio-Ambiental dos Plsticos. 4. Os pesquisadores agradecem ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), por ter fornecido os dados da MIP no nvel de desagregao de trabalho do instituto, o que permitiu a realizao deste trabalho.
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2 OS BENEFCIOS ECONMICOS E AMBIENTAIS ASSOCIADOS RECICLAGEM 2.1 Os benefcios associados ao processo produtivo 2.1.1 Alguns pressupostos
Os benefcios econmicos relacionados reciclagem foram calculados pela diferena entre os custos de insumos para a produo de bens a partir de matria-prima virgem e os custos de insumos para a produo de bens a partir de material secundrio. Para cada um dos materiais estudados, identificaram-se as principais matriasprimas utilizadas, a quantidade de energia e gua consumida, bem como os resduos slidos, lquidos e gasosos gerados. Para tanto, foram utilizados coeficientes de eficincia fsica, sempre que possvel, relativos realidade da indstria brasileira. Estes coeficientes foram ento convertidos em valores, utilizando-se estimativas de preo mdio dos insumos, calculado na Pesquisa Industrial Anual (PIA) (IBGE, 2007b), e de preo mdio da eletricidade industrial5 (BRASIL, 2008b). Estes custos, entretanto, foram contabilizados somente at a produo de um bem intermedirio determinado, o qual foi identificado como aquele que poderia ser substitudo diretamente por um material secundrio.6 Nesse sentido, partiu-se do pressuposto de que produtos intermedirios produzidos a partir de matria-prima virgem podem ser substitudos por materiais secundrios sem perda de qualidade do produto final. Conforme ilustra a figura 1, foi tambm necessrio assumir que a reinsero de um produto secundrio na cadeia produtiva evitaria os impactos ambientais a montante do ponto de reinsero. Esse raciocnio foi considerado vlido, principalmente para os recursos naturais no renovveis. Por exemplo, ao se reciclar uma lata de ao ou de alumnio, deixaria de ser necessrio extrair quantidade correspondente de minrio de ferro ou bauxita necessria para se produzir uma lata de ao ou alumnio.
FIGURA 1
Representao do modelo adotado para estimativas dos custos econmicos
Identificar e valorar impactos ambientais Resduos, efluentes e emisses Resduos, efluentes e emisses Resduos, efluentes e emisses Resduos, efluentes e emisses Resduos, efluentes e emisses Resduos, efluentes e emisses Reciclagem Extrao de matria-prima Insumos Produto intermedirio 1 Insumos Produto intermedirio 2 Insumos Produto intermedirio n Insumos Produto final Insumos Resduos, efluentes e emisses
Consumo
Descarte
Insumos
Identificar e valorar custos econmicos e impactos ambientais

Elaborao dos autores.
Considerando outros insumos, porm, o benefcio econmico no poderia ser considerado integral, uma vez que, por exemplo, a transformao da lata de ao ou alumnio em um lingote ou bobina necessita de energia e gua, alm de tambm gerar resduos e emisses. Dessa forma, alm dos custos econmicos evitados pela reciclagem (os custos de produo a partir de matrias-primas virgens), tambm se buscou estimar os custos econmicos gerados pela reciclagem (os custos de produo a partir de material secundrio). Nesse caso, os elementos considerados foram a gua e a energia consumidas e a prpria sucata. Por fim, apesar de se ter assumido que materiais secundrios poderiam, qualitativamente, substituir produtos fabricados a partir de matria-prima virgem, no se prope que essa substituio seja plenamente vivel do ponto de vista quantitativo e que o aumento da reciclagem leve ao fechamento de minas ou de fbricas de celulose. Pelo contrrio, argumenta-se apenas que o aumento da taxa de recuperao de materiais secundrios poder aumentar a vida til das reservas de recursos no renovveis e diminuir a presso sobre recursos renovveis.
5. Ver nota 1. 6. Esses materiais foram ao bruto, alumnio primrio, pasta mecnica de celulose, resina plstica e vidro branco.
Estimativa dos Benefcios Econmicos e Ambientais da Reciclagem
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2.1.2 Benefcios econmicos
A seguir, so apresentadas a metodologia e as fontes de informao utilizadas para a estimativa dos benefcios gerados pela reciclagem, cujos resultados so resumidos na tabela 2. As memrias de clculo relativas a esses valores so apresentadas de forma mais detalhada no anexo 1. Ao: segundo informaes do Instituto Ao Brasil, existem duas rotas tecnolgicas principais para a produo de ao no Brasil, quais sejam, a produo em fornos a oxignio 76% da produo nacional , que usa predominantemente matria-prima virgem, e a produo em fornos a arco eltrico, alimentada quase que exclusivamente por sucata 24% da produo nacional (INSTITUTO AO BRASIL, 2010b). Dado esse cenrio, buscou-se, a partir das estatsticas nacionais divulgadas pelo prprio Instituto Ao Brasil (IBS, 2008; INSTITUTO AO BRASIL, 2010a) e pelo Ministrio de Minas e Energia (BRASIL, 2008c), isolar o consumo de recursos naturais para cada uma dessas rotas. Como os dados disponveis no permitiam que se fizesse a separao do consumo de energia eltrica, optou-se por utilizar valores de referncia da literatura (IPTS, 2001a). Alumnio: o mtodo de clculo para os custos da produo primria de alumnio foi distinto daquele descrito para o ao. Nesse caso, como no foram identificadas rotas tecnolgicas distintas para a produo de alumnio a partir de matria-prima virgem e para a reciclagem, considerou-se como linha de base o cenrio atual que j inclui certo percentual de reciclagem. Esses dados foram obtidos a partir das mdias nacionais e de valores divulgados pelo governo federal e pela associao setorial (ABAL, 2008; BRASIL, 2008d). Essa informao foi complementada por dados produzidos em pesquisa de campo por Valt (2004) e a partir de compilao de dados da literatura (IPTS, 2001b). Celulose: os dados para o custo da produo primria para o setor de celulose foram mais difceis de estimar devido diversidade maior de seus produtos intermedirios, variedade de empresas e ausncia de um rgo que centralizasse essas informaes. O setor varia de acordo com o grau de integrao vertical das empresas (plantas integradas e plantas de celulose) e pelo produto (celulose de fibra curta e celulose de fibra longa). Buscou-se utilizar como fonte principal os dados fornecidos por um estudo encomendado pela Associao Brasileira Tcnica de Celulose e Papel (BACHMANN & ASSOCIADOS; ABTCP, 2008) que apresenta valores mdios para 14 fbricas no pas. Entretanto, como houve alguns indicadores cujos valores no foram levantados para esse estudo, ele foi complementado com informaes fornecidas pelo Relatrio de Sustentabilidade da Aracruz Celulose (ARACRUZ, 2008). A escolha da Aracruz foi baseada no fato de esta ser a maior produtora de pasta de celulose do pas, sendo responsvel por 28% da produo nacional (BRACELPA, 2009). Um limitante dessa escolha deve-se ao fato de a Aracruz produzir apenas celulose de fibra curta; portanto, esses valores podero diferenciar-se um pouco daqueles relativos s empresas que utilizam fibra longa. Plstico: devido complexidade da indstria petroqumica, este segmento foi tratado de forma diferente dos demais, sendo o valor dos custos da produo primria estimado a partir de dados da MIP (IBGE, 2007a) e da PIA (IBGE, 2007b). Devido ao nvel de agregao desses documentos, somente foi possvel calcular os custos da produo de um plstico misto terico.7 Esses dados, porm, no disponibilizaram o consumo de gua para a atividade de produo, que foi estimado a partir dos dados coletados para politereftalato de etileno (PET) em pesquisa de campo de Valt (2004). Vidro: a metodologia para estimativa dos custos da produo primria do vidro foi semelhante quela usada no caso do alumnio. Aqui tambm foi usado para o clculo dos custos o consumo mdio nacional de recursos naturais, conforme divulgado pelo MME (BRASIL, 2008d). Da mesma forma que no caso do alumnio, esse valor j incorpora certo percentual de reciclagem.
Os valores dos custos da produo primria dos produtos descritos acima foram, ento, confrontados com os custos gerados pela reciclagem. Este segundo grupo de valores foi calculado, considerando-se o custo do material secundrio, da gua e da energia; alm disso, partiu-se do pressuposto de que uma tonelada de material secundrio poderia ser convertida em uma tonelada de produto final.8 Na tabela 2, subtraindo o custo da produo primria do custo da reciclagem, chegamos ao que chamamos de benefcio lquido da reciclagem.
7. No se quer dizer aqui que exista tal plstico representativo, mas que os dados se referem soma de insumos e produtos do setor produtor de resinas termoplsticas. 8. Apesar da adoo dessa metodologia, reconhece-se que, em muitos casos, na prtica, a reciclagem feita com uma mistura de sucata e matrias-primas virgens.
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TABELA 2
Estimativa dos benefcios econmicos associados reduo do consumo de insumos

Materiais Ao Alumnio Celulose Plstico Vidro Custos dos insumos para produo primria (R$/t) 552 6.162 687 1.790 263 Custos dos insumos para produo a partir da reciclagem (R$/t) 425 3.447 357 626 143 Benefcios lquidos da reciclagem (R$/t) 127 2.715 330 1.164 120
Fonte: Ver anexo 1. Obs.: Os custos da produo primria referem-se aos custos relativos aos insumos para a produo de bens a partir de matria-prima virgem; os custos da reciclagem dizem respeito aos custos relativos aos insumos para a produo de bens a partir de material secundrio (sucata); os benefcios lquidos da reciclagem foram calculados como a diferena entre os custos da produo primria e os custos da reciclagem.
importante lembrar que muitos pressupostos e simplificaes foram necessrios para que se chegasse s estimativas apresentadas na tabela 2. Por esse motivo, tais valores devem ser considerados apenas como indicativos da ordem de grandeza dos benefcios da reciclagem. Ao mesmo tempo, comparaes entre os diferentes materiais devem ser feitas com cautela, uma vez que o valor associado a cada material foi estimado a partir de metodologias e fontes de informao distintas. Apesar de reconhecer as limitaes dos clculos, certas comparaes mostram que os valores apresentam algum grau de consistncia. Na tabela 3, apresentada comparao dos custos da produo primria com os preos de mercado dos materiais intermedirios brutos e com as respectivas sucatas. As estimativas do custo dos insumos da produo primria situam-se entre esse dois preos. Por um lado, esse custo de insumos deveria estar abaixo do preo de mercado, uma vez que parte constituinte deste. O preo de mercado deveria ser a soma desse custo com os custos de outros insumos, a mo de obra e o mark-up das indstrias. Por outro, espera-se que esse custo seja superior9 ao preo das sucatas porque, do contrrio, a reciclagem no seria economicamente vivel. A nica exceo foi o custo da produo primria do alumnio; o valor encontrado foi superior ao respectivo preo do material porque, como opo metodolgica, utilizou-se o preo mdio nacional da eletricidade industrial, que superior ao preo pago pelas empresas fabricantes de alumnio.
TABELA 3
Custos dos insumos para produo primria, preos de produtos e preos de sucata
Materiais Ao Alumnio Celulose Plstico Vidro Fontes: IBGE (2007b), Cempre (2007) e anexo 1. Custos da produo primria (R$/t) 552 6.162 687 1.790 263 Preos de mercado dos materiais (R$/t) 932 4.725 879 2.186-3.516 1.036 Preos das sucatas de material reciclagem (R$/t) 423 3.447 356 440-750 142
2.1.3 Benefcios
ambientais
Nesta subseo so apresentados valores dos benefcios ambientais associados com a reciclagem. Estes valores, porm, devem ser entendidos como valor mnimo, j que foram adotadas perspectivas conservadoras em seus clculos. Ao mesmo tempo, a falta de dados consistentes que pudessem ser aplicados a todos os materiais impediu a valorao de muitos aspectos ambientais, tais como poluio atmosfrica local, poluio hdrica ou gerao de resduos slidos industriais. Ou seja, a anlise foi limitada pela disponibilidade de dados especficos para cada tipo de material. Dessa forma, mais ainda do que no caso dos custos econmicos, as comparaes entre materiais devem ser evitadas. Alm disso, custos ambientais decorrentes do transporte de materiais, como emisses de gases de efeito estufa, no foram includos devido dificuldade de se fazer o balano entre a diferena do transporte dos insumos para a produo a partir de matria-prima virgem e a partir de material secundrio.
9. Para o clculo dos benefcios econmicos da reciclagem, buscou-se utilizar o preo mdio nacional da eletricidade industrial como medida do .custo de oportunidadec para a sociedade. Em outras palavras, se aquela quantidade de energia no estivesse sendo utilizada para produzir alumnio, por exemplo, ela poderia ser apropriada para a produo de outros bens industriais.
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2.1.3.1 Benefcios associados reduo do consumo de energia
Um aspecto comum a praticamente todos os materiais estudados que suas produes a partir de matrias-primas virgens so intensivas em energia. Assim, a reciclagem, ao diminuir a necessidade desse tipo de insumo, pode proporcionar substancial economia de energia para a sociedade. Dado que todas as formas de gerao de energia produzem algum tipo de dano ambiental, pode-se estimar, por meio de mtodos de valorao ambiental, qual seria o valor dos danos causados ao meio ambiente pela produo de energia para a produo de uma tonelada de cada material a partir de matrias-primas virgens ou de sucata. Assim, uma vez que a reciclagem pode evitar esses custos a diferena de gasto de energia entre produo primria e reciclagem , tentaremos aqui estimar a economia, em termos monetrios, mas baseados na proteo do meio ambiente, derivada da menor produo de energia possibilitada pela reciclagem dos materiais estudados. A metodologia utilizada para tal foi a de estimar os custos ambientais associados gerao de energia para a produo a partir de matrias-primas virgens e subtrair desta os custos ambientais associados gerao de energia para a reciclagem. O resultado o que chamamos de benefcio lquido da reciclagem em termos de economia de energia. Esse clculo foi feito a partir de uma pesquisa bibliogrfica com foco em pesquisas que avaliassem os custos ambientais de cada uma das principais formas de gerao de energia no Brasil. Uma vez que o tema valorao ambiental relativamente novo e ainda no possui base conceitual amplamente aceita, optou-se por focar a anlise em apenas alguns aspectos do meio ambiente que so afetados mais diretamente pelos empreendimentos geradores de energia. Dadas essas limitaes metodolgicas e a pequena quantidade de estudos disponveis sobre o tema, optou-se tambm pelo foco em apenas algumas formas de gerao de energia e por us-las como aproximao para as demais formas. Pelo exposto, os resultados apresentados nesta subseo devem ser utilizados com cautela e entendidos como clculo conservador dos custos ambientais trazidos pela gerao de energia utilizada pelas indstrias. Os textos em que se baseiam nossas anlises utilizam-se de diversas metodologias de valorao ambiental, mtodos diretos e indiretos, entre os quais os da produtividade marginal, custos de reposio/restaurao, funo dose resposta, preos hednicos e custos de viagem, entre outros (REIS, 2001; SINISGALLI, 2005). Para cada fonte de gerao de energia e, mais especificamente, para cada tipo de problema ambiental associado, algumas metodologias se mostram mais apropriadas do que outras. O clculo de custos ambientais de hidreltricas baseou-se em Sinisgalli (2005). Esse estudo faz ampla reviso de diversos estudos que tentam valorar diversos aspectos ambientais afetados, ou potencialmente afetados, pela instalao de hidreltricas em cada um dos maiores biomas brasileiros. Na tabela 4 so apresentados os principais mtodos de valorao especficos utilizados nos estudos que deram base a nossas anlises para hidreltricas. Para as termoeltricas, os clculos foram feitos com base em Reis (2001). Esse estudo valora os danos ambientais de termoeltricas, com foco nas emisses de gases de efeito estufa e danos causados sade dos homens associados ao funcionamento de termoeltricas.10 Para alguns processos produtivos, como no caso dos plsticos principalmente, difcil separar as emisses de GEEs advindas da gerao de energia daquelas provenientes do processo produtivo em si. Desse fato, derivam-se duas opes metodolgicas importantes: a primeira delas, tambm devido falta de literatura especializada, foi excluir da contabilidade de custos ambientais a gerao de energia a partir de algumas fontes petrleo e lixvia, respectivamente, para plstico e papel.11 Uma segunda opo foi excluir dessa subseo os valores associados emisso de GEEs. Esses valores sero analisados em seo especfica. Assim, os aspectos ambientais que foram levados em considerao para a valorao das economias ambientais derivadas da economia de energia pela reciclagem foram os seguintes: perda de recursos madeireiros; perda de recursos no madeireiros; danos ao ciclo hidrolgico; perda de biodiversidade; perda de potencial de desenvolvimento de novas drogas;
10. No usaremos seus clculos para emisso de GEEs. 11. A contabilidade dos impactos das emisses dessas fontes dar-se-, no mbito deste estudo, apenas em termos de emisses de GEEs e em seo especfica.
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impactos sobre a sade ocupacional;12 e danos sade humana de emisses atmosfricas.13
TABELA 4
Metodologias de valorao ambiental por tipo de dano para hidreltricas

Tipo de dano Benefcios privados locais Perda de produtos extrativos madeireiros e no madeireiros Benefcios pblicos locais Aumento da eroso do solo Reduo da disponibilidade de recursos minerais Benefcios globais Perda do potencial de desenvolvimento de novas drogas plantas medicinais Perda da biodiversidade Aumento da emisso de carbono Fonte: Tolmasquim (2000) apud Sinisgalli (2005). rea inundada rea inundada rea inundada Participao nas vendas lquidas de produtos farmacuticos (royalties) Valorao contingente Custo de oportunidade Entorno do reservatrio rea inundada e entorno Produtividade marginal Receita lquida rea inundada Produtividade marginal Abrangncia Mtodo
A partir da anlise desses aspectos, tendo em vista as escolhas metodolgicas acima citadas, com base na literatura, calcularam-se os custos ambientais associados gerao de energia para a produo baseada em matriasprimas virgens e em sucata, separadamente, por modalidade de gerao da energia consumida. Ento, com base nos coeficientes de produo a partir de matrias-primas virgens e a partir de material secundrio, apresentados no anexo 1, que incluem a fonte e a quantidade de energia utilizada para a produo de uma tonelada de cada material, estimamos o custo ambiental associado gerao de energia para cada uma das modalidades de produo. A diferena entre esses custos usada como aproximao para o que chamamos de benefcio ambiental da reciclagem derivado da economia de energia. A tabela 5 resume os resultados das economias ambientais ligadas economia da gerao de energia pela reciclagem de uma tonelada dos diferentes materiais.
TABELA 5
Estimativa dos benefcios ambientais associados reduo do consumo de energia1
Materiais Ao Alumnio Celulose Plstico Vidro Custos ambientais associados gerao de energia para produo primria (R$/t) 34,18 176,78 11,98 6,56 23,99 Custos ambientais associados gerao de energia para reciclagem (R$/t) 7,81 7,92 2,26 1,40 20,81 Benefcio lquido da reciclagem (R$/t) 26,37 168,86 9,72 5,16 3,18
Fontes: Sinisgalli (2005), Reis (2001), Brasil (2008b) e Banco Central do Brasil (Bacen) (2010). Elaborao dos autores. Nota: 1 No esto computados aqui custos ambientais associados lixvia para o papel e ao petrleo para o plstico. Essa contabilizao se encontra feita apenas em termos de emisses de GEEs, em seo especfica a esse respeito.
2.1.3.2 Benefcios associados reduo da emisso de GEEs
Os GEEs foram valorados pelo preo de mercado da permisso de emisses para uma tonelada de carbono no esquema europeu de comrcio de emisses, o European Union Emission Trading System (EU ETS). Tal sistema comercializa crditos de carbono obtidos segundo as normas do Protocolo de Quioto. Este mercado reflete com maior fidelidade a possibilidade de obteno de recursos no Brasil pela reduo dessas emisses, por ser o propulsor do chamado Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), que possibilita a gerao dos crditos de carbono no Brasil pelas normas estabelecidas no mbito do Protocolo de Quioto as Redues Certificadas de Emisses (RCEs). O valor mdio das estimativas do preo da tonelada evitada de CO2 ou de outros GEEs calculados em equivalentes de toneladas de CO2, segundo seu potencial de aquecimento global foi de 15,4, equivalente a R$ 33,42.14
12. Somente para termoeltricas. 13. Somente para termoeltricas. 14. Foi utilizada a cotao /real mdia de janeiro/fevereiro de 2010, deflacionado para 2007 pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
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TABELA 6
Estimativa de preos de crditos de carbono para 2010

Analista BarCap Coer2 Commodities Daiwa Deutsche Bank Nomisma Energia Point Carbon Sagacarbon SocGen/Orbeo UniCredit Mdia Fonte: Chestney e Szabo (2010). Preos (/t CO2e) 14,3 18,0 13,3 15,0 14,2 18,0 15,5 16,1 14,6 15,4
Quando as emisses so decorrentes de energia eltrica, utilizou-se o fator de emisso do sistema interligado nacional. O fator utilizado foi 0,034 t CO2/MWh, que corresponde mdia dos valores mensais divulgados de trs anos at novembro de 200915 (BRASIL, 2009b). O clculo das emisses de cada material foi feito da seguinte forma: Ao: as emisses de GEEs para a produo de ao a partir de matria-prima virgem foram calculadas considerando os valores indicados pelo Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) para fornos a oxignio. As emisses da reciclagem contabilizaram as emisses mdias da rede eltrica brasileira. Alumnio: devido ao uso de per-flor-carbonos (PFCs) como catalisador, h grande emisso de GEEs considerados os valores em equivalentes de CO2. Como no h estas emisses na produo de objetos de alumnio a partir de sucata de alumnio, h considervel economia de emisses. O valor de emisses foi obtido com a pressuposio de que a melhor tecnologia possvel esteja sendo empregada, uma vez que os coeficientes utilizados so de projetos de mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) aps sua implementao. Celulose: as emisses da produo da celulose a partir de matria-prima virgem foram estimadas, considerando as contribuies das fontes utilizadas pelo setor de papel e celulose declarada no balano energtico nacional (BRASIL, 2008b). Para as emisses da reciclagem, porm, foi considerada apenas a quantidade emitida pelo sistema interligado. Plstico: foi encontrada grande dificuldade em se calcular um valor para a gerao das emisses ligadas ao plstico. Por esse motivo, elas foram estimadas considerando-se as emisses da produo de PET, conforme calculado por Fabi (2004). As emisses geradas pela reciclagem foram estimadas proporcionalmente reduo do consumo de energia, conforme indicado na literatura (CALDERONI, 1999). Vidro: as emisses da produo de vidro a partir de matria-prima virgem foram calculadas com base nos dados fornecidos pelo MME (BRASIL, 2008d). Para a produo a partir de caco de vidro, considerou-se apenas o consumo energtico 35% inferior aquele relativo produo a partir da matria-prima virgem , uma vez que no h emisses de materiais carbonados.
A tabela 7 resume as emisses a partir de matrias-primas virgens e de material reciclvel e o benefcio gerado por tipo de material.
TABELA 7
Estimativa dos benefcios ambientais associados reduo da emisso de GEEs
Materiais Ao Alumnio Celulose Plstico Vidro Fonte: Ver anexo 2. Custos ambientais associados emisso de GEEs para produo primria (t CO2e/t) 1,46 5,10 0,28 1,94 0,60 Custos ambientais associados emisso de GEEs para reciclagem (t CO2e/t) 0,02 0,02 0,01 0,41 0,35 Benefcio lquido da reciclagem (t CO2e/t) 1,44 5,08 0,27 1,53 0,25 Benefcio lquido da reciclagem (R$/t) 48,12 169,77 9,02 51,13 8,36
15. ltimo valor disponvel no site do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), que divulga estes fatores.
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2.1.3.3 Benefcios associados reduo do consumo de gua
Para o clculo do valor ambiental da gua, foi adotada a metodologia utilizada pelo Comit de Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP). Esta escolha deveu-se, principalmente, por esta ser uma das experincias de cobrana pelo uso da gua mais consolidadas do pas. Isto se deve, entre outras coisas, ao fato de ter sido a primeira experincia em um rio federal, envolvendo atores de trs estados. Alm disso, como existe intensa presena de indstria na bacia do Paraba do Sul, este sistema foi profundamente discutido com representantes do setor industrial. A proposta do CEIVAP constitui-se de trs componentes, sendo eles: o volume captado, o volume consumido e o volume de efluentes despejados no rio. Estes valores so calculados de acordo com a seguinte frmula (CEIVAP, 2001): C = (Qcap x K0 x PPU) + (Qcap x K1 x PPU) + [Qcap x (1K1) x (1 K2K3) x PPU] Em que: C = valor a ser cobrado; Qcap = quantidade captada; K0 = multiplicador de preo unitrio definido pelo CEIVAP para o setor industrial como 0,4; K1 = relao entre volume consumido e volume captado; K2 = relao entre volume de efluentes tratados e volume total de efluentes gerados; K3 = nvel de eficincia de remoo de DBO; e PPU = preo pblico unitrio definido pelo CEIVAP para o setor industrial como R$ 0,02/m3. Devido insuficincia dos dados, no foi possvel calcular os valores referentes ao consumo de gua ou aos efluentes, sendo obtidos somente os valores de captao, conforme apresentado na tabela 8.
TABELA 8
Estimativa dos benefcios ambientais associados reduo do consumo de gua
Materiais Ao Alumnio Celulose Plstico Vidro Fontes: Aracruz (2008), IBS (2008), Brasil (2008c, 2008d) e Valt (2004). Quantidade de gua captada para a produo primria (m3/t) 13,4 31,2 40,5 1,95 1,0 Benefcio ambiental associado reduo do consumo de gua (R$/t) 0,11 0,25 0,32 0,02 0,01
Conforme indicado na tabela 8, os valores ambientais associados ao consumo da gua para produo a partir de matria-prima so bastante baixos. Ao se tentar estimar os respectivos custos associados reciclagem, estes se mostraram insignificantes e, por isso, no foram includos no clculo trabalho.
2.1.3.4 Benefcios associados preservao da biodiversidade e de recursos no madeireiros
Outra possvel economia gerada pela reciclagem diz respeito proteo da biodiversidade e ao uso de recursos no madeireiros. Principalmente no caso da produo de ao e papel a partir de matrias-primas virgens, verifica-se intensiva e extensa utilizao de reas de florestas plantadas como fonte de matria-prima. A reciclagem desses dois materiais pode possibilitar menor rea de florestas homogneas plantadas com espcies exticas, o que viabiliza a existncia de florestas nativas e, com isso, maior proteo da biodiversidade, assim como a explorao de recursos no madeireiros de maneira sustentvel. Nos casos de alumnio, plstico e vidro, esse tipo de problema ambiental acontece em menor escala, uma vez que a extrao de matria-prima se d mais concentrada no espao. As estimativas aqui apresentadas se baseiam em uma srie de estudos sobre o valor da biodiversidade e da explorao de produtos no madeireiros compilada por Sinisgalli (2005). A tabela 9 apresenta os valores estimados dos benefcios ambientais geradas a partir da reciclagem de uma tonelada de ao e papel. Para esse clculo, no h custos ambientais associados reciclagem, uma vez que nenhuma rea de extrao de madeira necessria.
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TABELA 9
Estimativa dos benefcios ambientais associados reduo da necessidade de solo para monocultura de rvores eucalipto
rea de monocultura de rvores necessria para a produo primria (ha. ano/t) Ao Papel 0,001 0,014 Custos ambientais associados perda de biodiversidade (R$/ha. ano) 35,76 35,76 Custos ambientais associados perda de produtos no madeireiros (R$/ha. ano) 353,45 353,45 Custos ambientais associados instalao da monocultura de eucalipto (R$/ha. ano) 389,21 389,21 Benefcio lquido da reciclagem (R$/t) 0,47 5,38
Fontes: Sinisgalli (2005), Foelkel (2008) e Bacen (2010). Elaborao dos autores. Obs.: Os custos ambientais associados biodiversidade devem-se s perdas de usos indiretos, tais como polinizao, controle de pragas e equilbrio das cadeias trficas.
2.1.3.5 Resumo dos benefcios ambientais gerados pela reciclagem
A partir das diferentes estimativas feitas para os vrios impactos das atividades produtivas e da reciclagem, calculouse o benefcio ambiental total gerado pela reciclagem, conforme apresentado na tabela 10.
TABELA 10
Materiais Ao Alumnio Celulose Plstico Vidro Fontes: Ver anexo 1.
Estimativa dos benefcios ambientais gerados pela reciclagem

Gerao de energia (R$/t) 26 169 10 5 3 Emisses de GEEs (R$/t) 48 170 9 51 8 Consumo de gua (R$/t) <1 <1 <1 <1 <1 Biodiversidade (R$/t) <1 5 Total (R$/t) 74 339 24 56 11
Os resultados mostram que, para todos os materiais estudados, os maiores benefcios ambientais viriam da economia de energia e de emisses de GEEs. necessrio lembrar, entretanto, que nos dados de gerao de energia, diversos fatores foram levados em considerao, conservao da biodiversidade, controle de eroso etc. Outros aspectos ambientais como poluio atmosfrica e hdrica locais, sade dos trabalhadores ainda foram deixados de lado por falta de dados e metodologias disponveis. Assim, esse exerccio deve ser interpretado como valor mnimo de clculo de benefcios ambientais da reciclagem e no como trabalho exaustivo. Ainda nesse sentido, a comparao entre materiais deve ser feita com cautela, uma vez que limitaes distintas foram encontradas para cada um deles. A interpretao dos benefcios ambientais gerados pela reciclagem a de que, em termos ambientais, a reciclagem de uma tonelada de cada um dos materiais, ao evitar a produo de uma tonelada do material a partir de matrias-primas virgens, reduziria, pelo respectivo valor, os danos causados ao meio ambiente. Em outras palavras, ao reciclar, a sociedade se beneficiaria por ter um meio ambiente mais limpo, e o valor que se atribui ao bem-estar produzido por isso est refletido nessas estimativas. evidente que h de se reconhecer as limitaes desses exerccios de valorao eles so aqui interpretados como valores mnimos indicativos. Entretanto, h de se reconhecer tambm que os danos causados ao meio ambiente provocam perdas de bem-estar tambm sociedade, e necessrio tentar estim-los para que essas perdas sejam incorporadas ao sistema de preos relativos, a fim de que se criem incentivos conservao dos recursos naturais.
2.2 Os benefcios associados gesto de resduos slidos urbanos
Com relao aos benefcios ligados gesto de resduos slidos urbanos, foram feitas anlises do ponto de vista da coleta e da disposio final dos resduos. O estudo ligado coleta compara os custos da coleta regular16 e os custos da criao ou expanso dos sistemas de coleta seletiva. J o estudo da disposio final apresenta os custos evitados da instalao e operao dos aterros sanitrios.
2.1.2 Benefcios associados coleta de resduos
O debate sobre os custos de coleta de resduos nesta subseo parte da comparao entre os custos da coleta regular e os custos da coleta seletiva. Entretanto, a estimativa dos custos evitados e gerados por tais atividades depende do desenho dos possveis cenrios, que so discutidos aps a apresentao dos dados.
16. O termo coleta regular utilizado para fazer referncia coleta tradicional de resduos, na qual todos os resduos urbanos reciclveis ou no so coletados de forma conjunta. O termo coleta seletiva refere-se coleta segregada apenas dos materiais que devero ser encaminhados para a reciclagem.
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A coleta regular de resduos, na maior parte dos municpios, feita parcial ou integralmente pela prpria administrao municipal ou por empresas terceirizadas. Os dados apresentados na tabela 11 foram obtidos a partir de amostra de 204 municpios que responderam pergunta sobre custo de coleta17 da edio de 2007 do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento, pesquisa organizada pelo Ministrio das Cidades (2009).
TABELA 11
Nmero de municpios Despesa com coleta (R$/ano) Quantidade coletada (t/ano) Custo mdio da coleta regular (R$/t) Fonte: Brasil (2009a).
Estimativa dos custos da coleta regular

204 1.867.930.246,89 23.280.607,21 80,24
Apesar de apresentar importantes dados sobre a coleta coletiva em diferentes municpios, o SNIS no trata da questo de custos. Por esse motivo, estas informaes foram obtidas pela pesquisa Ciclosoft, realizada pelo Compromisso Empresarial para Reciclagem (CEMPRE, 2008). Esta pesquisa realizada a cada dois anos, porm tem carter muito mais restrito. Os dados referem-se a um grupo de 19 municpios, dos quais apenas 12 responderam pergunta sobre custo da coleta, cujos dados so apresentados na tabela 12.
TABELA 12
Nmero de municpios Despesa com coleta (R$/ano) Quantidade coletada (t/ano) Custo mdio da coleta seletiva (R$/t)1
Estimativa dos custos da coleta seletiva

12 22.988.418,91 106.632,00 215,59
Fonte: Cempre (2008). Nota: 1 Segundo os dados apresentados no site do Cempre, o valor mdio da coleta seletiva no Brasil seria de US$ 221 ou R$ 375,00, utilizando a taxa cambial indicada pela instituio. A diferena se deve ao fato de o Cempre calcular a mdia dos custos mdios das cidades, enquanto neste trabalho optou-se por calcular a mdia a partir dos valores totais.
Assim, a confrontao entre esses valores deve ser feita de forma cuidadosa. Os dados do Cempre consideram municpios que realizam coleta seletiva por meio da coleta porta a porta, Pontos de Entrega Voluntria (PEVs) e em parceria com cooperativas de catadores de material reciclvel; porm, no permitem associar os custos da coleta seletiva s formas especficas de coleta. Dependendo da forma de coleta seletiva, os custos podem variar bastante. De forma geral, pode-se assumir que os sistemas porta a porta feitos por pessoal da prefeitura ou por terceirizadas apresentam custo mais alto do que os PEVs, elevando consideravelmente os custos mdios de operao. Com respeito aos catadores, os custos variam bastante, de acordo com o grau de institucionalizao das cooperativas e do apoio dado pelas prefeituras. Existem alguns casos em que as cooperativas atuam independentemente das prefeituras, o que significa custo zero de coleta seletiva para a administrao municipal. Em outras situaes, as prefeituras oferecem alguma infraestrutura ou apoio gerencial galpes, custeio de despesas das cooperativas com gua, luz, combustvel, tcnicos administrativos do quadro , tendo custos variveis, mas dificilmente contabilizados. Aps a aprovao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei no 11.445/2007), as prefeituras foram autorizadas a contratar, independentemente de licitao, cooperativas de catadores para realizar coleta, processamento e comercializao de resduos slidos reciclveis. Ainda existem poucas experincias nesse campo, e no h clareza sobre qual valor ser adotado em tais contratos, embora seja possvel que as cooperativas recebam valores prximos queles pagos pelas prefeituras s empreiteiras pela coleta regular. Dada essa situao, apresentam-se na tabela 13 trs cenrios distintos para os custos gerados pela coleta seletiva, que poderiam variar da economia de R$ 80,00 at o gasto adicional de R$ 136,00. Ainda seria possvel vislumbrar um quarto cenrio, no qual as cooperativas receberiam algum apoio da prefeitura; porm, assume-se que, na mdia, esse valor dificilmente ultrapassaria o valor mdio da coleta seletiva j identificado. Para a realizao desse relatrio, optou-se por adotar a postura mais conservadora possvel, assumindo-se o terceiro cenrio apresentado, em que os custos da coleta seletiva seriam superiores aos custos da coleta regular.
17. Os dados do SNIS no mencionam os custos de transbordo, o que sugere que os custos levantados apenas fazem referncia s despesas relativas coleta de resduos slidos.
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TABELA 13
Possveis cenrios para estimativas dos benefcios e custos gerados pela coleta seletiva
Cenrios Coleta realizada por catadores sem apoio da prefeitura Coleta realizada por catadores remunerados de acordo com pagamento da coleta regular Coleta realizada com remunerao similar aos custos atuais Fonte: Ver anexo 1. Elaborao dos autores. Custo da coleta seletiva (A) (R$/t) 0 80 216 Custo da coleta regular (B) (R$/t) 80 80 80 Benefcio (custo) lquido da coleta seletiva (B - A) (R$/t) 80 0 (136)
2.2.2 Benefcios associados disposio final de resduos
Diferentemente do debate sobre custos de coleta regular e coleta seletiva, os benefcios gerados pela reciclagem com relao disposio final so mais simples de identificar. Para isto, pode-se partir do princpio de que resduos que so encaminhados para a reciclagem no vo para as unidades de disposio final, gerando economia total destes gastos.18 Estas unidades podem ser lixes, aterros controlados ou aterros sanitrios, cada uma com um impacto ambiental diferente. A maioria dos resduos slidos dispostos no pas ainda encaminhada para lixes ou aterros controlados. Estas formas de disposio predominam devido ao menor custo de implantao e operao. Entretanto, essa economia por parte das prefeituras transformada em externalidades negativas na forma de contaminao do solo, poluio hdrica e emisses atmosfricas. De forma a tentar incluir tanto os benefcios econmicos quanto os ambientais da reciclagem, aqui se considera o aterro sanitrio como a forma de disposio padro, que deveria ser implantada em todo o pas. Sendo a economia gerada pela reciclagem equivalente ao custo de instalao e operao desse tipo de aterro. Segundo dados do Ministrio das Cidades (BRASIL, 2009a), o valor mdio contratual de aterramento em 2007 para amostra de 30 municpios era de R$ 22,64 por tonelada, sendo esse valor assumido como o benefcio gerado pela reciclagem com relao disposio final de resduos slidos.
2.3 Estimativa dos benefcios econmicos e ambientais da reciclagem
Ao longo da seo 2, buscou-se, a partir de diferentes perspectivas, calcular os benefcios gerados pela reciclagem de diferentes materiais. Conforme mencionado anteriormente, esses benefcios foram calculados como a diferena entre os custos da produo primria e os custos a partir de matria-prima secundria. Somam-se a essa diferena os benefcios associados gesto de resduos slidos urbanos, calculados pela diferena entre os custos de coleta regular disposio final e os custos de coleta seletiva. A estimativa desses benefcios resumida na tabela 14.
TABELA 14
Estimativa dos benefcios econmicos e ambientais gerados pela reciclagem
Benefcios relacionados ao processo produtivo (R$/t) Benefcios econmicos Ao Alumnio Celulose Plstico Vidro Fonte: Ver anexo 1. Elaborao dos autores. 127 2.715 330 1.164 120 Benefcios ambientais 74 339 24 56 11 Benefcios (custos) associados gesto de resduos slidos (R$/t) Coleta (136) (136) (136) (136) (136) Disposio final 23 23 23 23 23 88 2.941 241 1.107 18 Benefcio total (R$/t)
Materiais
18. Cabe notar que os impactos ambientais dos materiais reciclveis em aterros sanitrios e lixes, com algumas excees, so muito baixos, uma vez que esses materiais no geram chorume e tm baixo potencial de emisses atmosfricas e de contaminao do solo. O papel a principal exceo nesse caso, devido emisso de metano durante o processo de decomposio. Logo, os custos ambientais relacionados disposio de resduos slidos urbanos no foram explicitados nesse estudo.
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3 PANORAMA DA GERAO E DESTINAO DE MATERIAIS RECICLVEIS NO BRASIL
Para se calcular, em viso agregada, os benefcios atuais e potenciais gerados pelas atividades recicladoras para a sociedade, necessrio analisar as quantidades de materiais potencialmente reciclveis que so consumidos pela sociedade, assim como a atual destinao dos resduos ps-consumo. Nesse item, apresenta-se um exerccio de compatibilizar diversas bases de dados para se chegar a uma estimativa, por material, dos seguintes dados: coleta regular de resduos slidos urbanos e de coleta seletiva; destinao atual dos resduos slidos urbanos lixes, aterros, reciclagem etc.; consumo aparente de materiais reciclveis por material; e potencial de reciclagem de resduos slidos urbanos por material.
Por um lado, necessrio salientar que, uma vez que a anlise feita a partir de diversas bases de dados diferentes, a preciso destes pode ser comprometida em alguns casos. Por outro lado, uma vez que esse exerccio inovador, pode-se considerar que um avano em relao s anlises existentes. Mais do que nmeros precisos, interessa-nos aqui chegar a ordens de grandeza que ajudem na formulao de aspectos gerais para subsidiar decises em polticas pblicas. As estimativas de coleta e destinao de resduos slidos urbanos foram baseadas nos dados do SNIS (BRASIL, 2009a) e nos dados fornecidos pela Abrelpe (2006, 2007, 2008) em seus informes anuais sobre resduos slidos no Brasil. Devido ao diferente agrupamento de municpios nos relatrios utilizados, foi necessrio criar nova diviso de tamanhos de municpios para possibilitar que dados de ambas as publicaes fossem comparados.
3.1 Coleta de resduos slidos urbanos e coleta seletiva
Primeiramente, estimou-se o total de resduos slidos urbanos coletados por tamanho de municpio.19 Nesse contexto, os RSUs incluem resduos domiciliares (RDOs) e resduos pblicos urbanos (RPUs). As anlises a seguir baseiam-se em dados primrios do SNIS (BRASIL, 2009a).20 Alm dos ajustes gerais j mencionados, foi necessrio refazer a expanso dos dados do SNIS para o universo da populao urbana dos municpios em questo. A partir dos dados mdios de RSU coletados por habitante e das populaes, calculou-se, por faixa de municpio, os totais de RSUs coletados para cada faixa. Na tabela 15, apresenta-se tanto a quantidades de RSUs coletadas per capita quanto o total coletado por tipo de municpio. Em linha com o esperado, a coleta de RSUs maior, em termos per capita, nos maiores municpios aqueles geralmente mais ricos e tambm com sistemas de coleta mais organizados. Em termos de coleta absoluta, os trs grupos apresentam participaes similares.
TABELA 15
Coleta de resduos slidos urbanos por tamanho do municpio
Municpios Grandes Mdios Pequenos Total/mdia Fonte: Brasil (2009a). Populao urbana (mil hab.) 37.631 57.280 58.125 153.036 Coleta per capita (kg/hab./dia) 1,15 0,84 0,74 0,88 Coleta total (t/ano) 15.759.364 17.555.946 15.715.370 49.030.680
O SNIS traz tambm dados sobre coleta seletiva nos municpios analisados. Entretanto, alguns de seus dados trazem informaes que contrariam o senso comum. O volume de coleta seletiva per capita para os municpios menores , em geral, muito maior do que para os municpios maiores.21 O senso comum de especialistas na rea aponta que cidades maiores tm, em geral, maior nvel de organizao da coleta de resduos, maior nvel de conscincia sobre a coleta seletiva, maior nvel de consumo de materiais reciclveis e, portanto, espera-se que o peso per capita de coleta seletiva seja maior nesses municpios.
19. Os municpios foram agregados, de acordo com suas populaes, da seguinte forma: pequenos populao menor do que 100 mil habitantes; mdios populao entre 100 mil e 1 milho de habitantes; grandes populao maior do que 1 milho de habitantes. 20. importante lembrar que a amostra utilizada pelo SNIS mais significativa para os municpios maiores do que para os menores. 21. O SNIS no faz um levantamento da abrangncia da coleta seletiva em cada um dos municpios da amostra; ou seja, municpios que tm coleta seletiva em 10% de seus domiclios e outros que tm em 90% de seus domiclios so tratados conjuntamente. Alm disso, no leva em conta aquilo que recolhido nas ruas e revendido diretamente a atravessadores ou empresas recicladoras.
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Uma hiptese para a explicao dos dados do SNIS que h um vis de seleo nas respostas dos municpios pequenos. Como a resposta ao formulrio enviado pela pesquisa voluntria e depende do nvel de organizao das prefeituras consultadas, imagina-se que somente as prefeituras mais organizadas respondam aos questionrios. As prefeituras que tm menor nvel de organizao e conhecimento sobre sua gesto de resduos slidos e, logo, menor chance de ter coleta seletiva, tendem a apresentar menor nvel de resposta aos formulrios e logo estariam sub-representadas na amostra. Outra hiptese a de que, em cidades maiores h mais catadores independentes que fazem coleta de materiais de forma paralela quela organizada pela prefeitura. Dessa forma, aquilo que eles coletam e vendem fica de fora das estatsticas municipais. Sendo assim, optou-se por se utilizar a mdia nacional de peso de materiais reciclveis per capita para todas as faixas de municpios para estimar o total de materiais reciclveis coletados seletivamente por meio da organizao das prefeituras. Esse clculo indica uma coleta seletiva de 0,02 kg/habitante/dia, ou 1,2 milho de toneladas de RSUs coletados seletivamente por ano para o conjunto de municpios brasileiros. Se isso for comparado com a coleta regular de RSU apresentada anteriormente (49 milhes toneladas/ano), pode-se notar que a coleta seletiva no pas ainda muito incipiente, representando apenas 2,4% da coleta regular. A tabela 16 resume esses resultados.
TABELA 16
Coleta regular e seletiva de resduos slidos urbanos
Coleta regular Valores absolutos (t/ano) Participao relativa (%) Fontes: Abrelpe (2007) e Brasil (2009a). 49.030.679,8 97,6 Coleta seletiva 1.217.875,5 2,4 Coleta total 50.248.555,3 100
Como ser visto a seguir, quando consideramos apenas os RSUs reciclveis, a coleta seletiva cresce em importncia, representando cerca de 8% do RSU reciclvel coletado, o que ainda aqum do desejvel.
3.2 Destinao atual dos resduos slidos urbanos lixes, aterros etc.
Para os clculos da destinao dos RSUs, foram utilizados dados do SNIS (BRASIL, 2009a) e da Abrelpe (2007). Os percentuais de destinao dos RSUs a cada tipo destinao possvel (aterro sanitrio, aterro controlado e lixes), por tipo de municpio so apresentados na tabela 17. Para os clculos dos totais de RSUs destinados a cada uma dessas modalidades, multiplicaram-se os totais coletados acima, apresentados pela distribuio percentual apresentada abaixo.22 Nota-se que a grande parte dos RSUs ainda tem destinao ambientalmente inadequada (aterros controlados e lixes) e que a participao dessa modalidade de destinao aumenta conforme diminui o tamanho dos municpios.
TABELA 17
(Em %)
Municpios Grandes Mdios Pequenos Mdia Fontes: Abrelpe (2007) e Brasil (2009a). Lixo e vazadouro 2,1 19,6 55,5 25,5 Aterro controlado 14,7 24,2 19,4 19,6 Aterro sanitrio 83,2 56,2 25,1 54,9
Destinao dos resduos slidos urbanos por tamanho do municpio
3.3 Consumo aparente de materiais reciclveis e gravimetria dos resduos coletados
No foram encontrados muitos estudos que tentassem estimar a quantidade, por tipo de materiais reciclveis, que so coletados e enviados a aterros e lixes. Todo esse material que, muitas vezes, enterrado com os resduos orgnicos poderia, caso houvesse coleta e disposio adequadas, ser reaproveitado ou reciclado. O exerccio desta seo justamente fazer estimativa para esse potencial. Partiu-se de quantificao do que produzido e consumido de produtos com materiais potencialmente reciclveis. Uma vez que em uma economia aberta como a brasileira o volume de importaes e exportaes no
22. Os resultados dessa anlise sero apresentados em seo a seguir.
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desprezvel, o conceito relevante para ns o de consumo aparente. O consumo aparente de um produto pode ser representado pela seguinte equao: CA = P + I X Em que: CA = consumo aparente; P = produo interna; I = importao; e X = exportao. O consumo aparente representa o que consumido de um produto em um determinado perodo; no presente caso considerou-se um ano.23 O consumo aparente de cada material representa o mximo potencialmente reciclvel se for assumido que todos os resduos jogados no lixo foram todos produzidos naquele ano. Assumir que so coletados apenas materiais produzidos no mesmo ano de anlise da gravimetria pressuposto muito forte. Sabe-se que isso no verdade, uma vez que h produtos, como os automveis e os eletrodomsticos, cuja vida til maior do que um ano. Se, por um lado, temos nos aterros resduos que foram fabricados em anos anteriores, por outro, produtos produzidos em determinado ano tambm viraro resduos apenas no futuro. Uma vez que no foi possvel conseguir dados especficos para calcular o ciclo de uso obsolescncia para todos os materiais, optou-se por esse pressuposto, at porque esse nmero representaria apenas um limite superior de reciclagem possvel. O consumo aparente de cada um dos materiais foi calculado com base em dados das associaes de classe dos setores,24 divulgados pela Abrelpe (2008) e pelo MME (BRASIL, 2008c), no caso do ao. O prximo passo para se estimar o total de materiais potencialmente reciclveis foi estimar quanto de material potencialmente reciclvel foi coletado e no recebeu a devida destinao o reuso ou a reciclagem. Do ponto de vista da reciclagem, mesmo a destinao aterros sanitrios considerada inadequada, uma vez que, caso materiais reciclveis sejam enviados para esse destino sem passar por triagem, estes sero enterrados com resduos orgnicos, impossibilitando sua reciclagem. Assim, estima-se aqui quanto de cada um dos materiais analisados coletados nos sistemas tradicionais de coleta destinado indevidamente para aterros e lixes por ano. Para efetuar esse clculo, partiu-se de diversos estudos sobre a gravimetria dos resduos coletados pelos sistemas de coleta.25 Esses estudos se baseiam tipicamente na anlise e pesagem de amostras do material que chega aos aterros e lixes. Uma vez que todos os estudos disponveis so amostrais e que cada um deles apresenta resultados, metodologias e escopos distintos, optou-se por utilizar mdia no ponderada de todos os estudos encontrados. importante lembrar que se assumiu neste trabalho que a gravimetria dos resduos das trs classes de municpio similar. Os percentuais de cada tipo de material encontrado foram, ento, multiplicados pelo total de RSUs coletado (BRASIL, 2009a) para se obter os totais, em peso de cada um dos materiais. A tabela 18 apresenta estimativas dos percentuais, e os totais, em toneladas por ano, de material reciclvel que destinado a aterros e lixes no Brasil, alm do consumo aparente por material. A ltima coluna mostra o percentual do consumo aparente anual que seria encontrado em aterros e lixes em forma de resduo. Os dados mostram que 37% do consumo aparente de materiais potencialmente reciclveis reaparecem misturados aos RSUs, sendo o restante incorporado a materiais de ciclo de vida mais longos, reciclados ou dispostos irregularmente. Entretanto, deve-se considerar que, do ponto de vista da reciclagem, esses 37% no tm destinao adequada, uma vez que so enterrados com outros materiais no reciclveis, como matria orgnica. Esse nmero, entretanto, difere de material para material. Para o alumnio, apenas 18% do consumo aparente encaminhado para aterros e lixes. Isso est em linha com o fato de que mais de 60% da produo ser direcionada a setores como construo, transportes e outros cujos ciclos de vida so mais longos do que um ano e cujo despejo no se d em aterros normais. No caso das latinhas, essas tambm no chegam em grande quantidade aos aterros, pois na maioria das vezes so coletadas antes que isso acontea. O caso do ao similar em termos de destinao para setores de longo ciclo de obsolescncia, sendo que apenas 5% do consumo so despejados em aterros e lixes. Plstico e papelo apresentam padres similares (89% e 86%, respectivamente) e grande parte de seu consumo aparente apareceria rapidamente na
23. necessrio lembrar, entretanto, que o consumo aparente de um produto apresenta certas limitaes. Esse conceito considera apenas o comrcio exterior de um produto especfico quando esse transacionado como produto fim. Quando um produto parte integrante de um maior seu comrcio no contabilizado. Esse seria um exemplo de papel e plstico de embalagens. Nem as importaes, nem as exportaes de plsticos que ajudam a embalar outros produtos esto contempladas nos clculos de consumo aparente. 24. Abal para alumnio, Bracelpa para papel, Abividro para vidro e Abiplast para plstico. 25. Os estudos utilizados foram baseados em Abrelpe (2006), COMLURB (2007), LIMPURB (2003), Mancini (2009) e Pereira Neto (1996).
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coleta e destinao final. Os vidros apresentam padro intermedirio (38%), pois parte considervel de sua produo (48%) de vidros planos e tcnicos, que tm ciclos mais longos, e do restante, parte considervel tem mltiplos reusos, muitas vezes informais (ABRELPE, 2008). O fato de nossas estimativas apontarem que apenas 37% do consumo aparente so enviados a aterros e lixes no quer dizer que o os restantes 63% sejam encaminhados para reciclagem. Nesses 63%, uma parte foi enviada diretamente para reciclagem por catadores independentes, coleta seletiva etc. , e outra parte, provavelmente a maior, ainda no foi descartada.
TABELA 18
Gravimetria da disposio, total coletado dos resduos slidos urbanos e consumo aparente por material
Materiais Resduos orgnicos Material reciclvel Ao Alumnio Papel e papelo Plstico Vidro Outros materiais Fontes: Abrelpe (2007, 2008) e Brasil (2009a). Gravimetria da disposio (%) 69,6 30,4 2,1 0,3 14,1 10,7 2,3 0,8 Total coletado estimado (mil t/ano) 34.141 14.890 1.014 166 6.934 5.263 1.110 403 Consumo aparente (mil t/ano) ND 39.893 22.000 919 8.099 5.921 2.954 ND Relao coleta/consumo aparente (%) ND 37 5 18 86 89 38 ND
A tabela 19 traz alguns dados que podem ajudar a explicar o destino desse volume. Os dados de sucata reciclada foram obtidos na Abrelpe (2008) e representam o total de sucata que foi processado pelas indstrias recicladoras. Sendo assim, ele representa o mximo possvel de material reciclado a partir de sucata secundria. Entretanto, esses dados incluem no apenas a reciclagem a partir de sucatas secundria, mas tambm a reciclagem chamada prconsumo, que consiste no aproveitamento de resduos da prpria indstria. Entretanto, os dados disponveis no permitiram estimar a participao desse tipo de reciclagem. Os dados de coleta seletiva foram obtidos por meio de estimativas a partir dos dados do SNIS (BRASIL, 2009a) e da Abrelpe (2008) e devem ser usados com muita parcimnia. Eles so extrapolaes, apresentadas aqui somente com o intuito de trazer ordens de grandeza para discusso. Admitindo-se sua validade, esses dados representariam o mnimo que coletado e vendido para as indstrias recicladoras. Assim, sabendo o piso e o teto da sucata secundria efetivamente reciclada, temos uma ordem de grandeza dos nmeros reais.
TABELA 19
Reciclagem e coleta seletiva por materiais
Materiais Ao Alumnio Papel e papelo Plstico Vidro Sucata reciclada (mil t) 4.400 324 3.643 962 470 Coletado seletivamente SNIS (mil t) 4.400 161 615 323 78
Fontes: Abrelpe (2008), Brasil (2009a) e Vasques (2009). Obs.: Os dados foram estimados com base em microdados do SNIS. Os dados para o alumnio representam apenas o total de latinhas recicladas. Os dados para o ao em ambas as colunas vm do informado por Vasques (2009) para sucata secundria de ao. Reconhece-se que grande parte desse ao vem provavelmente de ferros-velhos, e no de catadores.
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4 CLCULO DOS BENEFCIOS ATUAIS E POTENCIAIS GERADOS PELA RECICLAGEM
Conforme descrito anteriormente, o principal objetivo desta seo estimar os benefcios ambientais e econmicos gerados pela reciclagem dos resduos slidos urbanos. Estes benefcios foram definidos como a diferena entre os custos econmicos e ambientais da produo primria e os da reciclagem. Dessa forma, na seo 2, estimaram-se os benefcios por tonelada para cada um dos cinco tipos de materiais estudados. Em seguida, na seo 3 procurou-se calcular quanto de cada um desses materiais estaria disponvel nos aterros e lixes do pas. A partir desses dados, conforme apresentado na tabela 20, pde-se ento estimar os benefcios totais que poderiam ser potencialmente gerados pela reciclagem.
TABELA 20
Estimativa dos benefcios potenciais gerados pela reciclagem
Materiais Ao Alumnio Celulose Plsticos Vidro Total Fonte: Ver anexo 1. Elaborao dos autores. Benefcios gerados pela reciclagem (R$/t) 88 2.941 241 1.107 18 Quantidade de material presente nos RSUs (mil t) 1.014 166 6.934 5.263 1.110 Benefcio potencial total (R$ mil) 89.232 488.206 1.671.094 5.826.141 19.980 8.094.653
O valor de R$ 8 bilhes representa a estimativa dos benefcios potencias da reciclagem para a sociedade brasileira. Em outras palavras, se todo o resduo reciclvel que atualmente disposto em aterros e lixes fosse encaminhado para reciclagem, gerar-se-iam benefcios dessa ordem para a sociedade. Admitidas todas as limitaes desse clculo, seria interessante compar-lo com algum outro clculo existente na literatura. A estimativa mais referenciada nesse assunto a feita por Calderoni (1999). No caso, uma vez que foram usadas metodologias, bases de dados e anos-base diferentes, seria interessante comparar apenas as ordens de grandeza, e no a preciso das estimativas. O valor calculado pelo autor, para a economia potencial da reciclagem para 1997, seria, em valores correntes da poca, da ordem de R$ 6 bilhes. Deflacionando esse valor para reais de 2007, que foi o ano-base utilizado por essa pesquisa, teramos um valor da ordem de R$ 12 bilhes. O fato de nossas estimativas estarem na mesma ordem de grandeza de estimativas anteriores, mais um indicativo de que elas so consistentes. Breve anlise do potencial por tipo de material indica que os principais ganhos potenciais esto nos plsticos e nos derivados da celulose (papel e papelo) que se encontram em grande abundncia nos RSUs. O vidro, embora seja encontrado em grande quantidade, oferece ganhos reduzidos por tonelada reciclada. O alumnio, pelo contrrio, oferece ganho por tonelada elevado, mas, at por isso, pouco encontrado nos RSUs, uma vez que grande parte dele recolhida antes de chegar a aterros e lixes. A ttulo de comparao, esse valor corresponde 20% do Produto Interno Bruto (PIB) de Belo Horizonte, ou a quase trs vezes o oramento do Ministrio do Meio Ambiente, em 2007. Considerando o custo aluno ano econmico mdio dos alunos de ensino bsico que inclui o custo de manuteno das escolas, o desenvolvimento do ensino e o custo anual da merenda escolar apresentado por Verhine (2006), esse valor permitiria a manuteno de cerca de 4 milhes de crianas nas escolas. Uma vez apresentados os nmeros dos benefcios potenciais gerados pela reciclagem, caso todo o material reciclvel encontrado nos lixes e aterros fosse reciclado, para os quais se tem maior confiabilidade, passamos para a estimativa dos totais de benefcios j gerados pelos nveis de reciclagem atuais. Essas estimativas tm de ser vistas com maior cautela ainda, pelos motivos referidos nas explicaes dos clculos da tabela 19. Assim como naquela tabela, adotou-se a estimativa por intervalos. Dessa forma, estima-se que o total de benefcios, atualmente gerados pela reciclagem de materiais reciclveis integrantes dos resduos slidos urbanos, estaria entre R$ 1,4 bilho e R$ 3,3 bilhes. Assim como no caso dos benefcios potenciais, a comparao com Calderoni (1999) corrobora a consistncia de nossas estimativas de benefcios atuais. O autor estimou os benefcios atuais, poca, em R$ 1,2 bilho, que, em valores de 2007, seriam aproximadamente R$ 2,7 bilhes o que se mostra dentro da faixa estimada nesta pesquisa.
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TABELA 21
Materiais Ao Alumnio Papel e papelo Plstico Vidro Total
Estimativa dos benefcios totais atuais gerados pela reciclagem

Sucata reciclada (mil t) 4.400 324 3.643 962 470 9.799 Coletado seletivamente SNIS (mil t) 4.400 161 615 323 78 5.577 Benefcio gerado pela reciclagem (R$/t) 88 2.941 241 1.107 18 Benefcio total atual mximo (R$ mil) 387.200 952.884 877.963 1.064.934 8.460 3.291.441 Benefcio total atual mnimo (R$ mil) 387.200 473.501 148.215 357.561 1.404 1.367.881
Fontes: Abrelpe (2008), Brasil (2009a) e Vasques (2009). Obs.: Os dados foram estimados com base em microdados do SNIS. Os dados de alumnio representam o total reciclado de latinhas apenas. Os dados para o ao em ambas as colunas vm do informado por Vasques (2009) para sucata secundria de ao. Reconhece-se que grande parte desse ao vem provavelmente de ferros-velhos, e no de catadores.
A anlise por material fornece concluses um pouco distintas daquelas vistas para o benefcio potencial. No caso do benefcio atual mnimo, ao e alumnio destacam-se como maiores contribuintes. Uma ressalva tem de ser feita no caso do ao, que em grande parte recolhido por ferros-velhos. O fato de o alumnio figurar como lder nesse segmento razovel, uma vez que seu valor por tonelada muito maior do que dos outros materiais. No caso do mximo, que reflete o que reciclado pelas indstrias e inclui algum grau de reciclagem primria plstico e papel passam a ter papel preponderante pelo diferencial de quantidades. O ao mantm-se com o mesmo valor, uma vez que o valor correto, como divulgado pelas indstrias.
PARTE 2
CONSIDERAES SOBRE UMA POLTICA DE PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS URBANOS
5 O PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS 5.1 Conceituao
A forma como a literatura tradicionalmente lida com o pagamento de servios ambientais est intimamente ligada ao conceito de servios ecossistmicos. Esses servios so, geralmente, externalidades geradas pelos diferentes ecossistemas que propiciam benefcios para a sociedade (LANDELL-MILLS; PORRAS, 2002).26 Na literatura, os servios ecossistmicos so ainda tipicamente definidos como bens pblicos, porque so no exclusivos um agente no pode ser excludo pelos outros do consumo e no tm rivalidade no consumo, ou seja, vrias pessoas podem consumi-los ao mesmo tempo sem prejuzo ao consumo dos outros em certo limite (DALY; FARLEY, 2004). Com isso, em geral, existe grande dificuldade em se definir o direito de propriedade para a produo e o consumo dos servios ecossistmicos. O resultado da combinao dessas caractersticas que os produtores desses servios no recebem pela produo deles, assim como os consumidores no pagam por seu consumo, o que leva a uma falha de mercado, subproduo e ao consumo excessivo dos servios ecossistmicos (SEEHUSEN, 2007). Nesse contexto, a grande maioria dos sistemas de PSA existentes tem como foco o uso do solo e busca corrigir as falhas de mercado mencionadas anteriormente, de forma a estimular os proprietrios da terra a desenvolver atividades que no comprometam a qualidade dos servios ecossistmicos gerados em suas propriedades. Em outras palavras, os sistemas de PSA visam mudar a estrutura de incentivos econmicos a que os agentes esto submetidos, aumentando a atratividade de atividades econmicas que ajudam a produzir servios ecossistmicos para a sociedade em detrimento de atividades no sustentveis (CAMPOS et al., 2005). Um sistema de PSA deve prover renda extra para agentes que faam uso mais sustentvel dos recursos naturais, seguindo o princpio do protetor-recebedor (BORN; TALOCCHI, 2005; SEEHUSEN, 2007). Simetricamente, pelo lado do financiamento, proposta a aplicao de um princpio de beneficirio-pagador (DALY; FARLEY, 2004; ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008). As ideias de PSA em voga esto vinculadas questo de valorao ambiental. Esse instrumento necessrio, embora no suficiente, para uma poltica de PSA. Vrios autores criticam as tentativas de se estabelecerem valores absolutos para ecossistemas ou servios ecossistmicos (HERENDEEN, 1998; REES, 1998; TOMAN, 1998). Um dos principais problemas da valorao dos servios ecossistmicos consiste na existncia de limites ecolgicos crticos (thresholds), a partir dos quais o recurso em questo se torna perigosamente escasso e seu valor tende ao infinito (DALY; FARLEY, 2004; TOMAN, 1998). Alm disso, Daly e Farley (2004) lembram que no se conhecem todos os bens e servios que ecossistemas sadios oferecem, como eles so oferecidos, onde estariam os limites ecolgicos crticos e o que ocorreria se fossem transpassados esses limites em cada caso. Outro ponto interessante que h vrias esferas local, regional, internacional de interesse na preservao de recursos ecossistmicos, que devem ser levadas em considerao nos esquemas de PSA. Em resumo, a ideia central dos sistemas de PSA permitir que os beneficirios de um servio ambiental possam fazer pagamentos diretos, contratuais e condicionados aos produtores de servios ambientais, em retorno adoo de prticas que asseguram a conservao e a restaurao dos ecossistemas (WUNDER, 2005).
5.2 Algumas questes prticas
No passado recente, experincias de PSA vm sendo colocadas em prtica em diferentes contextos. Apesar de ser ainda uma rea de conhecimento relativamente nova, j existem experincias consolidadas que permitem no apenas a avaliao de seu grau de sucesso, como tambm a identificao de aspectos gerais de um esquema de PSA.
26. Externalidades so efeitos no intencionais que surgem da produo ou consumo de bens e servios e que, por no serem devidamente capturadas pelo mercado ou por no serem to bem quantificados como so os bens de mercados, no so considerados com o devido peso nas tomadas de deciso (COSTANZA et al., 1997; EDWARD-JONES, 2006).
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5.2.1 Como se elabora um PSA?
Esquemas de PSA, como qualquer outra iniciativa de poltica pblica, no so criados no vcuo, mas evoluem a partir de contextos ambientais, econmicos, sociais e polticos especficos. Nesse sentido, esses esquemas dependem de alguns aspectos para serem possveis, sejam eles econmicos, culturais, institucionais ou informacionais. Exemplos desses condicionantes so, no mbito econmico, a existncia de disponibilidade a pagar de certos agentes maior do que o custo de proviso da externalidade e, no mbito institucional, a existncia de direitos de propriedade (BRASIL, 2008a). Alm disso, a elaborao de um PSA passa pelos interesses das diferentes partes envolvidas, sendo o desenho do programa passvel de sofrer presso de diferentes grupos de interesse. Dependendo da capacidade e envolvimento desses grupos, objetivos colaterais (tais como reduo da pobreza, desenvolvimento regional, melhoria da capacidade institucional) podem tomar maior ou menor relevncia no programa (ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008).
5.2.2 Quais os elementos de um PSA?
Wunder (2005, p. 3) define o PSA como i) uma transao voluntria em que um ii) servio ambiental bem definido ou um uso da terra que provavelmente garantir esse servio est sendo comprado por, no mnimo, um iii) agente de, no mnimo, um iv) provedor de servio, se e apenas se, o ofertador do servio v) garantir a proviso de tal servio (condicionalidade). Esta forma de pagamento ex post feita com base na diferena entre a projeo do que ocorreria sem a oferta do PSA e o que ocorreu na prtica (adicionalidade), evitando-se o gasto de limitados recursos destinados aos esquemas de PSA com servios que na prtica no foram realizados. Como consequncia dessa definio um tanto rgida, o prprio autor reconhece que existem poucos casos verdadeiros de PSA e conclui que tais critrios podem ser flexibilizados para criar programas de quase-PSAs. Em tais casos, alguns dos critrios seriam atendidos totalmente e outros no atendidos ou atendidos parcialmente (WUNDER, 2005).
5.2.3 Pelo que se paga em um esquema de PSA?
Embora haja a expectativa de um esquema de PSA pagar por um servio ambiental bem definido, existem dificuldades em se isolar os diferentes servios gerados por uma determinada rea conservada. Por exemplo, o Millennium Ecosystem Assessment (2005) fez uma proposta de tipos de servios ambientais que poderiam estar associados a projetos de PSA: servios de suporte: ciclagem de nutrientes, formao do solo, produo primria etc.; servios de proviso: alimentos, gua doce, combustvel, madeira e fibra etc.; servios de regulao: clima, fluxo hdrico, doenas etc.; e servios culturais: esttico, espiritual, educacional, recreativo etc.
Apesar de possvel do ponto de vista terico, essa diviso muito difcil de ser verificada na prtica. Por exemplo, ao se manter ou restaurar uma rea de mata de galeria em uma propriedade rural, existem contribuies positivas para a qualidade do corpo hdrico, para a manuteno da biodiversidade e para a atividade de organismos polinizadores. Ao mesmo tempo, quando a atividade remunerada gera produtos que sero comercializados no mercado, existem dificuldades de se separar o valor de mercado do valor associado ao servio ambiental. Nesse contexto, Wunder (2005) sugere que, quando um esquema de PSA criado com base nos produtos, normalmente os compradores pagam um preo prmio acima do valor de mercado pelo qual os produtos so comumente comercializados, como no caso de produtos agroecolgicos ou de madeira certificada. Alternativamente e mais comumente , os acordos so feitos com base na rea conservada, onde os contratos definem um nmero de hectares em que somente algumas atividades especficas podem ser desenvolvidas.
5.2.4 Como se paga pelo PSA?
Existem diferentes experincias sobre a forma de pagamente pelos servios ambientais prestados. A mais bvia de todas a transferncia direta de dinheiro, embora, dependendo do contexto, no seja a mais adequada. Em situaes em que existe grande carncia por parte dos fornecedores dos servios ambientais, essa pode ser a alternativa mais demandada por eles. Em tais casos, outros aspectos devem ainda ser levados em considerao, como a relao da periodicidade dos pagamentos mensais, semestrais, anuais e os tempos de verificao das condies para o pagamento (WUNDER, 2005).
Consideraes sobre uma Poltica de Pagamento por Servios Ambientais Urbanos
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Em situaes nas quais o pagamento em dinheiro no seja to premente ou quando se deseja gerar outros efeitos positivos, o pagamento pode ser feito na forma de equipamentos ou, alternativamente, na forma de equipamentos ou de treinamento e assessoria tcnica incluindo alfabetizao, treinamento etc. Essa situao tem como vantagem aumentar a chance de mudanas mais estruturais na economia local, podendo permitir aos vendedores de servios ambientais se capacitarem para novas atividades ou reorientar os padres de uso de recursos naturais adotados.
5.2.5 Quanto se paga pelo PSA?
Conforme mencionado anteriormente, a valorao do servio ambiental que se deve garantir apresenta uma srie de desafios metodolgicos, podendo ser feita de diferentes formas. Embora tal clculo seja desejvel para que se verifique o grau de necessidade de tal pagamento, ele no imprescindvel para a criao de um sistema de PSA. Em muitos casos implementados, os valores calculados serviam como base para o incio do debate, mas os valores de pagamento foram decididos por meio de negociao direta entre fornecedores e compradores dos servios ambientais (WUNDER, 2005).
5.2.6 Quem paga pelo PSA?
A literatura indica dois grupos principais de experincias quanto aos pagadores dos servios ambientais. De um lado, h aqueles esquemas em que os usurios dos servios so efetivamente os compradores como no caso de hidreltricas que pagam para proprietrios de terras localizados a montante. Por outro lado, h os exemplos pblicos, em que o Estado assume o pagamento em nome dos beneficiados dos quais pode cobrar eventuais taxas ou tarifas (ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008; WUNDER, 2005).
5.2.7 Quem recebe o PSA?
Em teoria, um sistema de PSA deveria remunerar a todos os grupos da cadeia de valor envolvida na produo do servio em questo. Porm, Wunder (2005) alerta que, em muitos casos, tal deciso pode elevar tanto o custo do programa a ponto de torn-lo proibitivo. Considerando esse contexto, o autor recomenda que a deciso sobre os recebedores dos sistemas de PSA deve ser tomada com base em negociao, viabilidade econmica e vontade poltica, alm de aspectos ticos referentes aos problemas que se deseja resolver.
5.3 PSA e a questo social
Como mecanismo de mercado, um esquema de PSA um instrumento que deve produzir a alocao eficiente dos recursos. Porm, o instrumento no leva necessariamente a uma escala ambientalmente sustentvel, nem a uma distribuio justa dos recursos entre os agentes. Para que isso ocorra, necessrio que o desenho de uma poltica de PSA seja constrangido explicitamente por uma escala definida politicamente, assim como contenha instrumentos e regras adicionais especficas que levem em considerao aspectos distributivos desejveis. Somente assim haver maior chance de que a poltica seja, ao mesmo tempo, economicamente eficiente, ambientalmente sustentvel e socialmente equitativa (SEEHUSEN, 2007). Alm do foco na integridade dos ecossistemas, muitas iniciativas de PSA que vm sendo implantadas tm tambm como objetivo diminuir a desigualdade social. Essas so iniciativas vlidas, principalmente, no contexto de pases muito desiguais, uma vez que existem importantes sinergias entre PSA e reduo da pobreza, quando os programas so bem desenhados e adequados s realidades locais (PAGIOLA; ARCENAS; PLATAIS, 2005). Tais sinergias podem ser resultantes tanto da transferncia de recursos dos beneficiados pelos servios ambientais para grupos mais pobres, como do estmulo a sua organizao ou ainda do desenvolvimento de prticas de trabalho mais sustentveis. Sendo assim, polticas de PSA poderiam criar situaes de ganha-ganha, pois no apenas melhorariam as condies dos recursos naturais e aumentariam a compreenso sobre o valor dos ecossistemas, mas tambm contribuiriam para o desenvolvimento econmico de grupos sociais especficos (KOSOY et al., 2007). Outra questo que deve ser levada em considerao a possibilidade de polticas de PSA, por problemas de desenho ou implementao, irem contra as expectativas de reduo da pobreza. Isso pode ocorrer, por exemplo, quando grupos mais pobres so excludos devido a sua vulnerabilidade social, como em situaes em que pequenos agricultores no possuem o ttulo das terras, ou capacidade suficiente para se organizar e garantir a continuidade dos servios ambientais prestados (PAGIOLA; ARCENAS; PLATAIS, 2005, p. 237). Nesses casos, deve-se tentar desenhar o PSA de maneira a evitar tais problemas. At o momento, a maior parte dos programas de PSA teve como foco pequenos proprietrios rurais em reas de floresta ou prximos a nascentes de rios. Devido a exigncias operacionais ou institucionais, existem grupos excludos
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desses programas, como os trabalhadores rurais sem-terra, moradores de terras sem valor estratgico ou moradores pobres de reas urbanas (WUNDER, 2008). Sendo assim, esquemas de PSA tendem a favorecer populaes em nvel intermedirio de vulnerabilidade, dificilmente sendo adequadas para tratar das questes dos grupos mais vulnerveis. Sendo assim, os formuladores de tais esquemas devem ter em mente que, muito provavelmente, os grupos mais pobres sero excludos de tais polticas. Nesses casos, no momento de desenho de tais polticas, tais tomadores de deciso devem, ao menos, tentar vislumbrar quais sero os possveis efeitos do programa de PSA sobre as populaes que no so o foco, para evitar que sejam ainda mais prejudicadas por tais sistemas.
5.4 Servios ambientais no contexto urbano
Conforme comentado anteriormente, a maior parte das experincias de PSA vem sendo implantada para questes de uso do solo. Neste contexto, os casos descritos na literatura esto conectados, principalmente, conservao da biodiversidade, captura de carbono, proteo de bacias hidrogrficas e beleza paisagstica (LANDELL-MILLS; PORRAS, 2002). Porm, o conceito de servio ambiental pode tambm ser entendido a partir de outras perspectivas. Por exemplo, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD, 2005, p. 2) utiliza este termo, com a expresso bem ambiental, para se referir a servios prestados e bens vendidos que tm alguma relao com a preveno e o controle da poluio e com o uso dos recursos naturais. Nessa perspectiva, esses servios ambientais so classificados da seguinte forma: 1. Gesto da poluio: bens ou servios que contribuem para o controle da poluio do ar; gesto de efluentes e resduos slidos; diminuio da contaminao de solo, guas superficiais e guas subterrneas; reduo de rudos e vibrao; monitoramento, anlise e avaliao ambiental. Tecnologias e produtos mais limpos: bens ou servios que so intrinsecamente mais limpos ou mais eficientes, como unidades de energia fotovoltaica. Bens de gesto de recursos naturais: bens ou servios que contribuem para o fornecimento de gua; gesto sustentvel de florestas, fazendas ou zonas de pesca; conservao de energia e reduo dos impactos dos desastres naturais. Bens ambientalmente preferveis: bens ou servios que causam danos ambientais significativamente menores ao longo de seu ciclo de vida do que produtos ou bens semelhantes.
2. 3.
4.
De modo semelhante, o termo servio ambiental urbano j utilizado na literatura voltado para os servios urbanos que tm interface com a questo ambiental. Nesse sentido, os servios ambientais urbanos surgiriam em contexto prximo ao dos servios de saneamento ambiental, estando relacionados gesto de resduos slidos urbanos (MASSOUD; EL-FADEL; ABDEL MALAK, 2003; OOSTERVEER, 2009; REVI; DUBE, 1999); servios de saneamento bsico (OOSTERVEER, 2009; PARENTEAU; THONG, 2005; REVI; DUBE, 1999); e drenagem (REVI; DUBE, 1999). Entretanto, aqui se adota perspectiva distinta dos servios de saneamento. Neste relatrio, o Psau est associado a atividades realizadas no meio urbano que gerem externalidades ambientais positivas, ou minimizem externalidades ambientais negativas, sob o ponto de vista da gesto dos recursos naturais, da reduo de riscos ou da potencializao de servios ecossistmicos e assim corrijam, mesmo que parcialmente, falhas do mercado relacionadas ao meio ambiente. Nesse sentido, os servios ambientais urbanos poderiam ser associados aos servios pblicos mencionados acima, bem como a outras atividades urbanas, entre as quais: 1. 2. Disposio correta de resduos slidos: melhoria da qualidade da gua, diminuio da emisso de gases de efeito estufa, minorao do risco de doenas infectocontagiosas. Reciclagem de resduos urbanos: reduo do consumo de gua e energia, diminuio da necessidade de matria-prima virgem renovvel e no renovvel (celulose, minrio de ferro, bauxita, petrleo etc.), minorao da poluio hdrica, menor rea urbana despendida com aterros, maior estabilidade climtica devido menor emisso de gases de efeito estufa, menor impacto ao patrimnio natural. Tratamento de esgoto: melhoria da qualidade da gua. Manuteno de reas verdes: aumento da permeabilidade do solo, diminuio do risco de enchentes e deslizamentos. Transporte coletivo: reduo das emisses de gases de efeito estufa.
3. 4. 5.
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Em resumo, da mesma forma que o uso da terra adequado pode ser remunerado por gerar externalidades positivas, ou minimizar externalidades negativas e assim corrigir falhas do mercado e estimular financeiramente determinadas prticas , atividades urbanas que gerassem benefcios coletivos semelhantes tambm deveriam ser passveis de tal remunerao, na forma de pagamento por servios ambientais urbanos. A seo 7 deste relatrio traz elementos para subsidiar o desenho de uma poltica de Psau.
6 DEFINIO DO PROBLEMA
Como forma de orientar as propostas de polticas pblicas para o Psau, foi realizada oficina que envolveu pesquisadores do Ipea, bem como tcnicos e tomadores de deciso da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano, do Ministrio do Meio Ambiente. Como produto dessa oficina, foi gerada rvore de problemas, sistematizada na figura 2. Logo no incio da oficina, foi colocado pelos representantes do MMA que a poltica deveria ter em trs pressupostos principais: A poltica deveria se basear no pagamento de servios urbanos. Os servios em questo deveriam ser associados reciclagem de resduos slidos urbanos. O pagamento por servio ambiental urbano deveria se dirigir aos catadores de materiais reciclveis.
FIGURA 2
rvore de problemas de poltica de Psau para a reciclagem

Catadores tm dificuldade de superar situao de vulnerabilidade social
Catadores no so remunerados adequadamente pelo servio ambiental que realizam
Instabilidade do mercado de reciclagem no garante renda para catadores a mdio prazo
Catadores no tm acesso parte dos materiais reciclveis
Servios que catadores fazem no so remunerados
Mercado de reciclveis atrelado a commodities instveis
Cooperativas no tm reservas para crises
Coleta seletiva no amarrada triagem Contratos de coleta seletiva concorrem com catadores
Parte significativa dos materiais reciclveis aterrada Coleta seletiva tratada separadamente da coleta regular
Poder pblico municipal no inclui catadores em polticas pblicas formais
O setor da reciclagem informal
Catao concorre com importao de sucata Catador vive condio social vulnervel
Sucata substituvel por commodities
Contratos entre empresas e cooperativas so frgeis
Redes de comercializao no so estimuladas
Contratos com empresas Empresas de coleta de coleta e disposio tm forte influncia sobre final inibem reciclagem poder pblico Coleta regular altamente sensvel no pode parar
Cooperativas so pouco organizadas para cumprir coleta institucional
Cooperativas so pouco organizadas para gesto
Catao atividade de baixa atratividade
Mercado da reciclagem precisa de catador subjugado
Mercado da reciclagem monopsnico O sistema no incentiva a reciclagem
O sistema no consegue lidar com os setores informais
Essa delimitao a priori do problema foi fundamental para a construo da rvore de problemas. Uma das delimitaes mais importantes foi sobre os beneficirios dessa poltica. Embora diferentes atores catadores, sucateiros, aparistas, prefeituras, indstrias recicladoras contribuam para os servios ambientais da reciclagem, as propostas aqui encaminhadas diro respeito apenas aos catadores de materiais reciclveis. A rvore de problemas criada indica que existe a expectativa de a poltica de Psau atuar sobre dois grupos de problemas. Em primeiro lugar, a renda mdia que os catadores recebem considerada inadequada pelo servio que prestam; em segundo lugar, ela muito instvel, devido s flutuaes dos preos das sucatas. A questo do nvel da renda foi associada a dois grupos de causa. Por um lado, o trabalho de coleta de resduos realizado pelos catadores no reconhecido e, por isso, no h nenhum sistema de remunerao. Por outro lado, a
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quantidade de materiais reciclveis que eles recolhem inferior ao total potencialmente disponvel nos resduos urbanos, uma vez que parte considervel desses resduos ainda encaminhada para aterros sanitrios. Dessa forma, a resoluo de parte dos problemas vivenciados pelos catadores depende de iniciativas municipais. Conforme verificado na cidade de Londrina, h espao para que polticas elaboradas por governos locais tragam benefcios diretos para esse grupo (LIMA, 2007). Nesse contexto, a Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei no 11.445/2007) oferece respaldo legal para novos projetos e para que iniciativas sejam tomadas pelos municpios. Essa caracterstica local da gesto dos resduos slidos no impede, porm, que um sistema de Psau proposto pelo governo federal contribua no sentido de elevar a renda mdia dos catadores e esse ser o foco das proposies apresentadas na seo 7 deste relatrio. O outro ramo de problema refere-se instabilidade dos preos da sucata, muito associados variao dos preos das commodities. Para tentar corrigir essa situao, uma poltica de Psau poderia criar um sistema que garantisse que os preos do material reciclvel no ficassem abaixo de determinado patamar. Por fim, o exerccio permitiu identificar algumas situaes que do origem a diversos problemas, algumas podendo ser alvo do programa de Psau. Por um lado, existem questes ligadas baixa capacidade administrativa da maior parte das cooperativas, o que limita seu acesso a contratos de coleta de material reciclvel. Por outro lado, h a grande informalidade que opera no setor. Essas duas situaes esto fortemente associadas e podem ser parcialmente tratadas em uma poltica de Psau. Entretanto, outros instrumentos complementares e mais focados seriam necessrios para resolver esses problemas de ordem mais geral.
7 DIRETRIZES PARA POLTICA DE PSAU PARA A RECICLAGEM 7.1 Aspectos gerais da poltica
Em linha com as diretrizes determinadas pela rvore de problemas exposta na seo 6, as diretrizes aqui propostas para a poltica de Psau para a reciclagem partem do pressuposto de que tal poltica ser criada com um duplo objetivo. Por um lado, suprir deficincias de renda dos catadores de material reciclvel, grupo que se encontra em situao de risco social, fsico e econmico. Por outro lado, fomentar a reutilizao dos materiais que foram extrados de ambientes naturais e transformados em bens de consumo, de forma a garantir a manuteno da integridade de servios ecossistmicos, como a regulagem do clima, a formao de solo e o fornecimento de gua potvel, entre outros. Tambm faz parte desse objetivo central a consequente reduo de material descartado no ambiente. A subseo 5.1 enumera alguns pressupostos comuns a todo PSA, como a disponibilidade a pagar por parte do beneficirio-pagador. Especificamente para um esquema de Psau, que visa remunerar a atividade da reciclagem, poder-se-ia entender que os beneficirios diretos seriam a indstria, que recebe o material reciclvel como matria-prima, ou, pelo princpio ambiental do poluidor-pagador, consubstanciado no Artigo 4o, inciso VII, da Lei no 6.938/1981, a indstria que tenha produzido o material descartado, pela sua responsabilidade na transformao da matria-prima. Todavia, seja pelo melhor desdobramento do princpio do poluidor-pagador, seja pela lgica do PSA, que leva em conta o princpio do beneficirio-pagador, entende-se que a sociedade brasileira como um todo deveria pagar pelo beneficio gerado pelo servio. Pelo princpio do poluidor-pagador, o consumidor divide o nus da produo de material descartado devido a seu papel de demandante do produto industrializado. Pelo princpio do beneficirio-pagador, pode-se concluir que a coletividade beneficiada com a melhoria do meio ambiente ou da preservao do meio ambiente e estoques de matria-prima nacional. Como forma de operacionalizar o esquema de Psau, os recursos para tais pagamentos poderiam ser oriundos de novos impostos ou taxas. Alternativamente, colaboraes da indstria para suprir gastos com aterros sanitrios poderiam ser convertidas para este esquema, na medida em que ele reduz os gastos com aterro. Outra possvel forma de financiamento poderia ser o uso direto de recursos do governo federal, uma vez que estes so obtidos a partir de contribuies de toda a sociedade. Entretanto, entende-se que a deciso sobre a forma de financiamento do sistema somente deve ser tomada aps longo debate com as partes interessadas e com a sociedade como um todo. Conforme discutido no item 5.3, devido sinergia entre reduo de pobreza e uso eficiente de recursos naturais, sempre que possvel desejvel que uma poltica pblica de PSA atinja atores mais vulnerveis no sistema em que implantada. No caso especfico de um PSA visando reduo de resduos slidos urbanos, ao mesmo tempo em que visa eficincia maior no uso de matria-prima, via reciclagem, o catador de material reciclvel aparece como mais provvel candidato, dada sua situao de vulnerabilidade socioeconmica. Porm, deve-se entender que um esquema de Psau no deve substituir outras polticas de cunho social em seu objetivo mais amplo, mas pode servir sinergicamente para um de seus pontos mais crticos, a melhoria da renda.
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Pode-se entender que os catadores de material reciclado trabalham para determinadas indstrias, mas no so empregadas por elas (BIRKBECK, 1978). Apesar de no haver emprego formal, o autor descreve que h certa regularidade em horrios, atividades e compromissos para com os intermediadores da venda de reciclveis por parte dos catadores e um grau considervel de organizao. Ainda segundo essa pesquisa, h forte limitao da competio entre as fbricas ou intermedirios compradores de material reciclvel um mercado oligopsnico e, portanto, predomina baixo preo do material oferecido aos catadores. H milhes de catadores de materiais reciclveis trabalhando de maneira informal em pases em desenvolvimento e, inclusive, em alguns pases desenvolvidos (NAS; JAFFE, 2004). Especula-se que haja cerca de um milho de catadores no Brasil, dos quais menos da metade participa de cooperativas. O Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis sustenta ter o cadastro de 800 cooperativas (ROCHA, 2009) e a prpria existncia do movimento indica alto grau de organizao ao menos de parte dos catadores no Brasil, apesar da informalidade da maior parte dos catadores. No entanto, a criao de um sistema de Psau baseia-se no pressuposto da garantia de prestao de servio. Adicionalmente, um sistema em que o pagamento feito pelo prprio governo exige um grau mnimo de formalizao e institucionalizao por parte dos catadores. De forma a viabilizar o processo de pagamento e evitar grandes custos de transao, recomenda-se que o sistema de Psau seja direcionado a cooperativas, e no a cooperados individuais. Alm disso, faz-se necessrio que as cooperativas estejam legalmente constitudas, sendo assim capazes de receber transferncias do governo federal. Essa restrio institucional poder limitar o nmero de beneficirios do esquema de Psau. Por outro lado, pode-se tambm assumir que tal esquema servir para estimular para a formalizao dos catadores por meio da constituio de cooperativas. Ao se fazer o pagamento a cooperativas, deve ser atribuda a estas organizaes a tarefa de individualizao dos Psaus. Dessa forma, os cooperados devero decidir como os recursos do Psau sero distribudos entre eles. Essa medida preservar a independncia das cooperativas, alm de diminuir dificuldades logsticas e reduzir os custos de operao do sistema. Tambm se prope para o esquema de Psau a distino entre as cooperativas de acordo com sua produtividade. O estmulo maior eficincia um reconhecimento de que a indstria recicladora no pode conviver com quantidades reduzidas e irregularidade de fornecimento, sob pena de comprometer seu processo produtivo. Assim, os mecanismos propostos devem estimular a organizao, capitalizao e profissionalizao das cooperativas. De acordo com esse pressuposto, o sistema deve prever pagamento mais elevado por cooperado para as cooperativas com maior produtividade. Do ponto de vista estritamente ambiental, tambm seria plenamente justificvel premiar com valores mais elevados aqueles agentes que mais eficientemente contribuem para a produo de servios ambientais, e logo a preservao do meio ambiente. No caso especfico do Psau, isso significa que os cooperados mais produtivos so tambm aqueles que mais eficientemente produzem servios ambientais. Na subseo 7.5, apresentaremos alguns instrumentos de Psau que, ao seguir esses pressupostos, deixam mais claras suas justificativas.
7.2 Os recursos para uma poltica de Psau
Se uma poltica de Psau for baseada em recursos fiscais, importante uma reflexo sobre como conectar o que chamamos de benefcios econmicos e ambientais da reciclagem a uma eventual estimativa dos custos dessa poltica. Em outras palavras, se recursos fiscais forem necessrios, preciso buscar linha argumentativa que justifique que os recursos sejam gastos. A partir dos dados at agora apresentados neste estudo, podemos inferir que os benefcios gerados pela reciclagem seriam muito grandes e que valeria a pena investir na reciclagem, pois o retorno desse investimento para a sociedade seria muito superior aos custos. Entretanto, necessrio lembrar que, devido limitao de dados consistentes, a valorao dos benefcios ambientais apresentados est subestimada por exemplo, no foram includos custos evitados de poluio hdrica, poluio atmosfrica local e gerao de resduos slidos, entre outros , e representa parte menor do total estimado, quando comparada ao valor das estimativas dos benefcios econmicos, para os quais havia mais dados disponveis (ver tabela 14). Assim, a partir desses resultados, necessria uma reflexo mais profunda sobre como justificar esse pagamento, que deveria, por definio, ser por servios ambientais produzidos. Inicialmente, podemos destacar duas interpretaes sobre os benefcios gerados pela reciclagem previamente calculados: a primeira, que foi seguida em grande medida por esse relatrio, a de diferenciar os ganhos econmicos dos ambientais. Seguindo o raciocnio at agora apresentado, e baseado nos dados apresentados na tabela 14, podese afirmar que, uma vez que havia dados mais consistentes para os benefcios de cunho econmico da reciclagem do
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que para aqueles de vis ambiental, somente parte menor dos benefcios calculados era de cunho estritamente ambiental e o restante era do que chamamos de benefcio econmico. Pela metodologia adotada, os custos econmicos evitados viriam da necessidade menor de comprar matrias-primas virgens, caso seja possvel reciclar mais sucata. O custo ambiental evitado, ou o benefcio ambiental gerado, seria apenas aquele derivado dos estudos de valorao econmica dos danos ambientais associados a algumas fases dos processos produtivos. Aceitando essa linha de raciocnio, o pagamento do Psau poderia estar embasado de duas formas: ou argumenta-se que o Psau deveria ser pago pelos benefcios econmicos e ambientais, o que seria flexibilizao conceitual do instrumento; ou admite-se que o benefcio ambiental calculado j seria suficiente para justificar o pagamento do Psau. Entretanto, outra interpretao possvel. Porm, essa interpretao requer maior nmero de pressupostos que a anterior. Considerando os mtodos de valorao ambiental de valor de uso direto e de custos de oportunidade amplamente difundidos na literatura de economia ambiental , muitas vezes o preo de uma matria-prima extrada de um ambiente pode ser usada como proxy para o dano ambiental produzido para sua prpria produo. Isso pode parecer estranho em primeiro momento, mas um exemplo pode elucidar o ponto. Imaginemos um dono de uma parcela de terra na floresta amaznica, cuja propriedade se situa sobre uma grande jazida de minrio de ferro que desperta interesse de explorao. Nesse caso, haveria pelo menos duas opes para o fazendeiro: ou a mineradora iria arrendar a terra dele, pagar-lhe por isso, remover a cobertura vegetal e explorar o minrio; ou esse agente teria de receber pagamento de algum ente, igual ou superior ao oferecido pela mineradora, para que no arrendasse sua terra e para que mantivesse a floresta em p, produzindo servios ecossistmicos e protegendo a biodiversidade. O mtodo do custo de oportunidade de valorao ambiental calcularia que o custo da manuteno da floresta em p igual ao que seria pago pelo arrendamento esse seria o benefcio ambiental gerado pela no destruio da floresta em termos monetrios. Ento, pergunta-se qual seria o preo do arrendamento. Em um mercado concorrencial suponhamos, aqui, por falta de pressuposto melhor , o preo de arrendamento deve ser igual ao lucro que ser obtido com a atividade que l ser desenvolvida por certo perodo de tempo. Supondo, ainda, que os custos de remoo do minrio so negligenciveis, pode-se afirmar que a o lucro ser a prpria receita obtida com a extrao do minrio. Ou seja, a receita da venda do minrio de l extrado que, nos nossos clculos, entrou como custo de produo de ao seria o prprio custo de arrendamento da terra, o qual representa tambm o custo ou o benefcio da conservao. Como concluso, temos de, aceitos alguns pressupostos outros ainda seriam necessrios para anlise mais profunda , o valor estimado como custo econmico evitado pela no compra de uma quantidade de minrio de ferro tambm poderia ser interpretado como proxy para o custo ambiental evitado. Dessa forma, os benefcios da reciclagem estimados no seriam mais divididos entre econmico e ambiental, mas seriam, como um todo, benefcios ambientais da reciclagem. Aceitando-se essa interpretao que tem como pressuposto a aceitao das tcnicas de valorao e de outros pressupostos , pode-se argumentar que os pagamentos para o Psau devem vir de um benefcio puramente ambiental potencial estimado em R$ 8 bilhes.
7.3 Caractersticas relevantes das cooperativas para formulao de polticas pblicas
Antes de tentar desenhar uma poltica de pagamentos por servios ambientais urbanos para os catadores de resduos slidos, necessrio analisar algumas caractersticas especficas do setor de catao e triagem de resduos. Mais especificamente, analisaremos o setor de cooperativas que executam essas funes.
7.3.1 Heterogeneidade
A implantao de um programa de pagamentos de servios ambientais urbanos para catadores de materiais reciclveis exige, antes de tudo, que se tenha um mnimo de informaes sobre as formas existentes de organizao e atuao das cooperativas. Dados sobre os volumes fsicos de materiais coletados e processados assim como os resultados econmicos das operaes de comercializao desses materiais so indispensveis para permitir a formulao de instrumentos compatveis e efetivos. Em particular, ateno especial deve ser devotada anlise dos valores das produes per capita em kg/ catador/ms e dos rendimentos brutos per capita em R$/catador/ms. Esses so indicadores importantes, respectivamente, para as estimativas das eficincias fsicas e das eficincias econmicas dos catadores afiliados a uma dada cooperativa. As anlises que sero apresentadas abaixo mostram que as cooperativas apresentam alto grau de heterogeneidade, com distintos nveis de organizao e eficincia na coleta, triagem, limpeza e acondicionamento dos materiais. Essa extrema heterogeneidade das cooperativas limita e condiciona a efetividade de polticas pblicas que no levem isso em considerao.
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Para correta avaliao da adequao de uma poltica pblica seria desejvel que estivessem disponveis dados recentes de amostra suficientemente grande das cooperativas de catadores de materiais reciclveis hoje existentes no Brasil. Essas informaes so hoje indisponveis nos rgos de estatsticas oficiais. Baseamos grande parte de nossas anlises em dados primrios recolhidos por meio de pesquisas diretas efetuadas com 71 organizaes de catadores de todo o Brasil, pertencentes s bases de dados de Damsio (2006, 2007, 2009).27
7.3.2 Eficincia fsica
Primeiro, avaliaremos se os catadores de materiais reciclveis so capazes de desenvolver suas atividades com as mesmas eficincias fsicas definidas como produo/catador/ms. Para esclarecer se h homogeneidade nas eficincias fsicas das cooperativas, necessrio consultar os dados empricos existentes. A tabela 22 descreve as produtividades fsicas mdias por catador/ms para os materiais reciclveis coletados, processados e comercializados nas 20 cooperativas brasileiras analisadas por Damsio (2006).28
TABELA 22
Produtividades fsicas por material
Material (kg) Vidro Ferro e ao Alumnio Outros metais no ferrosos Papel e papelo Papel branco Papel misto Papelo Jornais, revistas e livros Plstico1 PET PEAD PEBD PP PS PVC Plstico misto Tetrapak leo de cozinha Outros materiais Total Produo (kg/cat./ms) 250,0 139,6 11,2 4,2 533,7 147,3 84,7 285,3 90,2 268,8 81,6 44,0 73,0 36,5 17,6 26,4 97,2 35,0 35,2 13,8 1.117,4 Desvio-padro (kg/ms) 206,8 189,7 19,8 4,6 353,9 144,5 69,1 179,0 88,1 188,5 54,5 68,8 34,4 66,2 12,8 16,4 111,8 28,2 37,1 15,0 511,1 Mdia/desvio-padro 1,20906 0,73608 0,56490 0,93107 1,50817 1,01942 1,22647 1,59399 1,02389 1,42606 1,49819 0,63890 2,12091 0,55176 1,37740 1,61198 0,86881 1,24304 0,94991 0,92313 2,18639
Fonte: Dados primrios de pesquisa direta de Damsio (2006). Nota: 1 Politereftalato de etileno (PET); polietileno de alta densidade (PEAD); polietileno de baixa densidade (PEBD); polipropileno (PP); poliestireno (PS); e cloreto de polivinila (PVC). Obs.: Amostra de 20 cooperativas e 1.796 catadores.
Os dados acima apresentados explicitam as extremas disparidades de produtividades fsicas mdias existentes entre as cooperativas de catadores de materiais reciclveis. Para a grande parte dos materiais, nota-se que o desviopadro extremamente alto em relao mdia, ou seja, h grande disperso das produtividades das cooperativas que produzem um mesmo tipo de material.29 Em outras palavras, elas apresentam eficincias muito diferenciadas em seus papis de agentes ambientais na reduo das externalidades negativas associadas gerao de resduos slidos no meio urbano.
27. Essas pesquisas foram realizadas no mbito da parceria estabelecida pelo Grupo de Estudos de Relaes Intersetoriais da Universidade Federal da Bahia (Geri/UFBA) e o Centro de Estudos Socioambientais (Pangea). O Geri um grupo de pesquisas cadastrado desde 1985 no CNPq. O Pangea uma OSCIP localizada em Salvador-Ba. Os dados primrios a que se fazem referncias foram coletados atravs de pesquisas diretas junto a cooperativas de catadores de materiais reciclveis majoritariamente ligadas ao Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR). As anlises desses dados esto resumidas em Damsio (2006, 2007, 2009). Em todos os casos os dados primrios foram recuperados para permitir a anlise aqui apresentada. No foi feita qualquer tentativa de atualizao dos preos praticados, de forma que os valores so sempre em reais correntes dos perodos nos quais os levantamentos foram efetuados. Os materiais so aqui apresentados de forma desagregada, na maneira informada por cada uma das cooperativas. Entretanto as cooperativas no so explicitamente identificadas devido a restries estabelecidas de sigilo comercial acordado com as entidades para divulgao pblica, que devem ser respeitadas. 28. As anlises foram feitas baseadas apenas nos dados das cooperativas que de fato recolhem cada material especfico. 29. Para explicar a grande diversidade de produtividades, poder-se-ia argumentar que os dados de Damsio (2006) provm de diversas regies do pas e disso resultaria a heterogeneidade. Entretanto, as anlises dos dados de Damsio (2007, 2009), realizadas somente nas regies metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo, respectivamente, mostram que h disparidade entre cooperativas, mesmo dentro de um municpio. Logo, a disparidade encontrada em nvel nacional provavelmente no decorre de diferenas regionais.
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7.3.3 Eficincia de mercado
A existncia de diferentes graus de organizao das cooperativas, de economias de escalas e de distintos graus de articulao dessas com os outros elos da cadeia de reciclagem faz que cada uma das cooperativas obtenha preos diferenciados para um mesmo produto na hora da venda do material. A tabela 23 traz anlise sobre a variabilidade dos preos obtidos na hora da venda pelas diversas cooperativas baseada em dados de Damsio (2006). Essa tabela apresenta trs maneiras de avaliar as disperses de preos de materiais reciclveis. As trs primeiras colunas apresentam os valores para preos mnimos, mximos e as razes entre eles. Esta ltima d a amplitude de mxima variao relativa de preos praticados pelas cooperativas nas vendas de seus materiais. As trs colunas seguintes apresentam os valores para as mdias simples de preos praticados, seus respectivos desvios-padro e relao entre mdia e desvio-padro. A leitura desses dados permite analisar os graus de variabilidade relativa dos preos praticados por material.
TABELA 23
Material (R$/kg) Vidro Ferro e ao Alumnio Outros metais no ferrosos Papel e papelo Papel branco Papel misto Papelo Jornais, revistas e livros Plstico PET PEAD PEBD PP PS PVC Plstico misto Tetrapak leo de cozinha Outros materiais Mdia por kg
Preos de vendas por material

Preo mnimo (R$/kg) 0,03 0,07 1,70 2,57 0,13 0,15 0,05 0,10 0,05 0,28 0,35 0,25 0,25 0,05 0,07 0,20 0,05 0,08 0,10 0,10 0,17 Preo mximo (R$/kg) 0,46 0,93 4,45 8,00 0,31 0,50 0,30 0,36 0,30 1,09 1,15 1,15 1,15 1,30 1,30 1,60 0,60 0,23 1,15 1,38 0,64 Preo mximo/mnimo 15,40 13,33 2,62 3,11 2,35 3,33 6,00 3,60 6,00 3,91 3,29 4,60 4,60 26,00 18,57 8,00 12,00 2,88 11,50 13,82 3,80 Mdia dos preos (R$/kg) 0,10 0,20 2,93 5,02 0,20 0,33 0,12 0,21 0,11 0,60 0,83 0,66 0,54 0,53 0,62 0,58 0,36 0,14 0,48 0,62 0,33 Desvio-padro (R$/kg) 0,12 0,19 0,59 1,97 0,05 0,10 0,07 0,06 0,06 0,21 0,24 0,27 0,22 0,30 0,41 0,44 0,16 0,05 0,37 0,46 0,11 Mdia/desvio-padro 0,86183 1,06894 4,99344 2,55112 4,36656 3,45872 1,68675 3,50919 1,99675 2,93160 3,50737 2,45204 2,47094 1,79650 1,51175 1,32026 2,21644 2,64735 1,28932 1,36134 3,09931
Fonte: Dados primrios de pesquisa direta de Damsio (2006). Obs.: Amostra de 20 cooperativas e 1.796 catadores.
A leitura das tabelas 22 e 23 mostra que, mesmo antes da crise global que deprimiu os preos dos materiais reciclveis em 2008, existia ampla margem de variabilidade de preos pelos quais os mesmos itens eram comercializados, em um mesmo perodo. Isso tpico de segmentos da economia dominado pela informalidade ou pela semiformalidade.
7.3.4 Eficincia econmica
Alm da anlise sobre as eficincias fsicas e de mercado, podemos fazer tambm avaliao anloga sobre suas produtividades econmicas mdias. oportuno recordar que as eficincias econmicas so o resultado da interligao entre eficincias fsicas e eficincias de mercado.
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FIGURA 3
Relao entre eficincia econmica, eficincia fsica e eficincia de mercado

Eficincia econmica
Fonte: Damsio (2009).
Eficincia fsica
Eficincia de mercado
Assim, sugere-se que haja disparidades de eficincias econmicas entre as cooperativas, uma vez verificadas as divergncias existentes em suas eficincias fsicas e de mercado. A tabela 24 descreve as produtividades econmicas mdias por catador/ms para os materiais reciclveis coletados, processados e comercializados para os dados de Damsio (2006).30
TABELA 24
Produtividades econmicas por material
Material Vidro Ferro e ao Alumnio Outros metais no ferrosos Papel e papelo Papel branco Papel misto Papelo Jornais, revistas e livros Plstico PET PEAD PEBD PP OS PVC Plstico misto Tetrapak leo de cozinha Outros materiais Total Receita por catador (R$/cat./ms) 28,41 20,06 31,86 15,06 119,04 53,16 10,10 66,68 9,36 151,60 63,54 31,89 38,66 14,68 12,91 15,47 31,64 5,27 10,76 7,54 354,36 Fonte: Dados primrios de pesquisa direta de Damsio (2006). Obs.: Amostra de 20 cooperativas e 1.796 catadores. Desvio-padro (R$/cat./ms) 32,11 22,18 51,75 13,24 102,28 56,99 11,72 46,33 9,83 98,46 45,41 49,59 20,88 19,99 13,56 13,33 32,21 5,26 9,47 7,85 167,63 Mdia/desvio-padro 0,88479 0,90429 0,61562 1,13752 1,16385 0,93277 0,86220 1,43928 0,95208 1,53972 1,39926 0,64320 1,85170 0,73451 0,95221 1,16059 0,98222 1,00178 1,13622 0,95943 2,11391
Os dados da tabela 24 evidenciam grande variabilidade nos rendimentos brutos por catador nas diferentes cooperativas. Isso tambm verificado nas anlises municipais encontradas em Damsio (2007, 2009).
7.4 Proposta de segmentao das cooperativas
Ao reconhecer a heterogeneidade das cooperativas, vemos que a estruturao de uma poltica pblica com foco nos catadores de materiais reciclveis deve reconhecer e internalizar essa caracterstica. Ou seja, h que se pensar em mecanismos que sejam flexveis o suficiente para tratar os diferentes tipos de problemas enfrentados por cooperativas que se encontram nos mais diversos estgios de organizao, a fim de tratar desigualmente os desiguais. Por outro lado, necessrio reconhecer que impossvel fazer uma poltica que consiga ser especfica para cada cooperativa. Assim, recomenda-se que seja feita segmentao do setor, criando grupos de cooperativas por intervalos de produtividade e que a poltica a ser implementada tenha traos diferenciados para atender as necessidades
30. Os dados constantes nas colunas mdia simples da receita por catador e desvio-padro da receita por catador foram calculados apenas em referncia s cooperativas que de fato se ocupam em recolher e processar cada um dos materiais reciclveis tabulados. Dessa forma, os respectivos intervalos de confiana foram estabelecidos a partir das unidades que efetivamente processam esses materiais.
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de cada grupo. Essa poltica deveria tambm estabelecer estrutura de incentivos para que as cooperativas menos organizadas buscassem atingir maiores nveis de organizao. Mesmo reconhecendo que diversas segmentaes de grupos de cooperativas seriam possveis, apresentamos classificao possvel, que segue a metodologia apresentada em Damsio (2006). A adoo ou no dessa classificao no est ligada necessariamente adoo dos instrumentos propostos como polticas. Com o objetivo de construir amostra mais robusta para obter essas referncias a partir de cooperativas de catadores de fato existentes e em plena operao, optou-se por justapor os dados primrios de Damsio (2006, 2007, 2009).31 Foram analisados conjuntamente os dados de 71 cooperativas somando-se as trs amostras , reunindo a produo de 3.503 catadores de materiais reciclveis. Sobre essa base de dados foi aplicada a anlise discriminante tcnica de estatstica multivariada , a fim de destacar agrupamentos que diferiam significantemente entre si pelo critrio das eficincias fsicas. Como proxy da eficincia fsica de uma cooperativa foi adotada a relao peso da produo total nmero de catadores da cooperativa. O resultado da alocao gerada pela anlise discriminante pode ser observado na tabela 25. Foram agrupadas 10 cooperativas no grupo de alta eficincia; 19 no grupo de mdia eficincia; 25 no grupo de baixa eficincia; e 17 no grupo de baixssima eficincia.
TABELA 25
Exemplo de um possvel agrupamento de cooperativas por produtividade
Amostras 2006 2007 2009 Total Alta eficincia Coop. 3 2 5 10 Cat. 404 58 132 594 Mdia eficincia Coop. 8 2 9 19 Cat. 450 21 397 868 Baixa eficincia Coop. 9 9 7 25 Cat. 942 167 362 1.471 Baixssima eficincia Coop. 0 5 12 17 Cat. 0 177 393 570 Coop. 20 18 33 71 Total Cat. 1.796 423 1.284 3.503
Fonte: Dados primrios de pesquisa direta de Damsio (2006, 2007, 2009).
A tabela 26 mostra que a anlise discriminante produziu grupos coesos. Isto , a relao entre mdia e desvio-padro das eficincias relativas aumenta significativamente quando separamos as cooperativas nos grupos sugeridos pela anlise discriminante, se comparadas com a relao para a amostra como um todo.
TABELA 26
Produtividade mdia por grupo de cooperativa
Eficincias relativas Alta eficincia Mdia eficincia Baixa eficincia Baixssima eficincia Produtividade mdia (kg/cat./ms) 2.292 1.481 913 256 Desvio-padro (kg/cat./ms) 526 417 296 225 Mdia/desvio-padro 4,35 3,55 3,08 1.14
A partir de mdias e desvios-padro da amostra, estimamos valores limtrofes entre grupos de eficincias fsicas para cooperativas de catadores de materiais reciclveis: O valor limtrofe entre os grupos de alta e mdia eficincias deve ser situado ao redor de 1.832 kg por catador/ms. Aproximando-se, pode-se fixar o limite em 1.800 kg por catador/ms. O valor limtrofe entre os grupos de mdia e baixa eficincias deve ser situado ao redor de 1.136,55 kg por catador/ms. Aproximando-se, pode-se fixar o limite em 1.100 kg por catador/ms. O valor limtrofe entre os grupos de baixa e baixssima eficincias deve ser situado ao redor de 549,25 kg por catador/ms. Aproximando-se, pode-se fixar o limite em 550 kg por catador/ms.
A tabela 27 resume as faixas de produtividades fsicas, agora caracterizadas por seus valores limtrofes, seguidas de suas produtividades mdias e da estimativa das produtividades relativas das cooperativas de mais alta eficincia em relao s produtividades mdias daquelas de baixssimas produtividades.
31. Como se trata de avaliar e classificar as cooperativas segundo suas eficincias fsicas, o fato de essas amostragens terem sido realizadas em perodos diferentes incorpora vieses menores do que quando comparados s respectivas eficincias econmicas e de mercado, as quais incorporam flutuaes de preos.
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TABELA 27
Produtividades relativas
Eficincias relativas Alta eficincia Mdia eficincia Baixa eficincia Baixssima eficincia Acima de 1.800 kg/cat./ms Entre 1.100 kg e 1.800 kg/cat./ms Entre 550 kg e 1.100 kg/cat./ms Abaixo de 550 kg/cat./ms Faixas Mdias (kg) 2.293 1.481 913 257 Produtividades relativas 8,9 5,8 3,6 1,0
Observa-se que as cooperativas de baixa eficincia so, em mdia, quase quatro vezes mais produtivas do que as de baixssima produtividade. As cooperativas de mdia eficincia so cerca de seis vezes mais produtivas, apresentando ganho de mais de 60% em relao s de baixa eficincia. Finalmente, com produtividade quase nove vezes superior mnima, as cooperativas de alta eficincia apresentam outro salto de produtividade equivalente a mais de 50% em relao quelas de mdia eficincia.
7.5 Instrumentos propostos 7.5.1 Pagamento por produtividade 7.5.1.1 Justificativa
Conforme identificado na seo 6, um dos principais problemas que afligem os catadores o valor mdio do pagamento que eles recebem pela venda dos materiais. Uma primeira proposta para tentar minimizar este problema poderia ser a concesso de uma bolsa fixa para os catadores, seguindo as linhas gerais do programa Bolsa Famlia. Um instrumento dessa natureza poderia criar um colcho de renda mnima para os catadores, de forma a garantir renda mensal que os mantivesse na atividade de catao. Apesar de tal instrumento ser de simples implementao, ele apresenta uma srie de limitaes. Conforme discutido anteriormente, a produtividade das cooperativas extremamente dispersa ao redor de seus valores mdios, tanto para as produtividades fsicas toneladas coletadas por catador , quanto para as produtividades econmicas receita por catador. Isso significa que uma poltica de bolsas de valores uniformes em que todos os catadores ganhassem o mesmo valor, independentemente das produtividades respectivas, no estimularia o aumento de eficincia das cooperativas. Dessa forma, um esquema seguindo essas linhas no traria incentivos melhoria da produtividade das cooperativas com menor produtividade. Ademais, um pagamento igual a todos os catadores iria contra os princpios definidos para os sistemas de PSA, conforme descrito nas subsees 5.2 e 7.1, pois a remunerao seria igual para nveis de servios ambientais diferentes. Alm disso, um sistema de pagamento uniforme para os cooperados poderia criar alguns desentendimentos nas prprias cooperativas. Catadores de material reciclvel tm dinmica de trabalho muito prpria, e a realidade das cooperativas varia bastante. H catadores que seguem uma rotina de trabalho diria, enquanto outros possuem dinmicas menos regulares, trabalhando quantidade de horas bastante varivel por dia, ou mesmo no trabalhando em alguns dias. Devido a essa diversidade, muitas cooperativas adotam polticas de pagamento aos cooperados proporcional sua produo, como estratgias de gerar algum tipo de premiao pelo esforo e de justia distributiva. O pagamento uniforme aos cooperados iria contra esse princpio e poderia inclusive gerar atritos entre os cooperados. Dado esse cenrio, no se considera pertinente o pagamento uniforme aos catadores e se prope a implantao de um pagamento vinculado s produtividades das cooperativas. Nesse sentido, necessrio, entretanto, definir se o parmetro utilizado ser a produtividade fsica ou a econmica. Argumenta-se aqui que a produtividade fsica deve ser utilizada como elemento de referncia. Entre as razes, podemos destacar: as eficincias fsicas podem ser calculadas de maneira mais simples, pela pesagem dos materiais; a produtividade fsica depende apenas de produtividade individual, organizao e capitalizao das cooperativas, e no da insero das cooperativas nas cadeias de comercializao. Assim, a produtividade fsica mantm-se inalterada em momentos de crise. Alm disso, do ponto de vista conceitual, por meio da eficincia fsica que possvel medir o papel ambiental dos catadores como agentes ecolgicos na reduo das externalidades negativas urbanas associadas aos resduos slidos. Assim, quanto mais uma cooperativa demonstrar ser capaz de ter atuao eficaz sobre o recolhimento de materiais reciclveis entre os resduos slidos urbanos evidenciado pela sua produtividade fsica por catador/ms , mais ela deve fazer jus ao pagamento por servios ambientais urbanos.
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7.5.1.2 Objetivos
O objetivo do pagamento por produtividade remunerar, de maneira efetiva e permanente, os catadores pelo servio de catao e triagem de resduos slidos urbanos reciclveis. Essa remunerao julgada devida, pois ela reduz as externalidades negativas relacionadas a produo, consumo e disposio final de mercadorias. Outros objetivos ligados a esse instrumento so: a promoo de melhores condies de vida aos catadores, por meio da complementao de suas rendas, e a melhoria de suas condies de trabalho, uma vez que os pagamentos podem/devem ser utilizados tambm para investimentos nas cooperativas mquinas, treinamento etc. , como ser proposto a seguir.
7.5.1.3 Descrio do instrumento
O instrumento consiste em pagamentos mensais/semestrais/anuais s cooperativas de catadores de resduos slidos urbanos por tonelagem de resduo coletado (independente do tipo de material) baseado no servio ambiental gerado pela catao e triagem de resduos slidos urbanos reciclveis. A remunerao deve ser feita de maneira diferenciada, de acordo com as produtividades fsicas de cada cooperativa da atividade de catao e triagem de materiais reciclveis. Prope-se a classificao das cooperativas em alguns grupos que apresentem certa homogeneidade interna e diferentes nveis de produtividade mdia entre eles. A partir dessa classificao, seria necessrio estipular valores diferenciados de pagamentos por tonelagem para cada um dos grupos. Esses valores devem ser calculados de modo a obedecer alguns pressupostos, entre eles: 1. O valor pago por tonelada deve ser maior quanto menor for a produtividade per capita da cooperativa. Dessa forma, d-se assistncia especial quelas cooperativas menos organizadas, que so tambm as que tm menor produtividade por catador, para que estas se organizem e melhorem suas produtividades. Como ser explicado a seguir, isso no implica premiar a menor produtividade. O valor mdio pago por catador deve ser to maior quanto maior for a produtividade por catador da cooperativa da que este faa parte.
2.
Embora possa parecer contraintuitivo em um primeiro momento, esses dois pressupostos no so inconsistentes entre si eles se completam. O valor por tonelada deve ser calculado para que ele cumpra os dois pressupostos. O resultado dessa combinao seria que, ao mesmo tempo em que se paga mais por tonelada para as cooperativas menos eficientes, o pagamento por catador para estas ser menor do que para as cooperativas mais eficientes uma vez que sua produo por perodo de tempo menor. Ou seja, os valores tm de ser estipulados de maneira que esses dois pressupostos sejam obedecidos e que a premiao por eficincia seja cumprida o catador com maior produtividade deve receber mais por unidade de tempo , ao mesmo tempo em que se pague mais por tonelada para as cooperativas menos produtivas. Na subseo 7.5.1.4, um exemplo numrico ser apresentado para esclarecer eventuais dvidas remanescentes. O pagamento por tonelada recolhida poder, em princpio, ser igual para todos os materiais reciclveis estabelecidos como integrantes da poltica. Entretanto, possvel, e isso ser objeto da proposta do segundo instrumento, que se estabeleam multiplicadores especficos para cada material. Nesse caso, o valor por tonelada continuaria a obedecer os princpios aqui propostos, porm poderia ser diferenciado por tipo de material reciclvel de acordo com as prioridades da autoridade ambiental. Prev-se tambm, como ser explicitado na proposta sobre o fundo cooperativo, a possibilidade de que o pagamento seja dividido em duas partes. Uma primeira parte seria necessariamente em dinheiro, enquanto a segunda parte poderia ser destinada de alguma forma especial para investimentos que melhorassem as condies a mdio e longo prazos da cooperativa. Essa possibilidade ser mais explorada na subseo 7.5.3.
7.5.1.4 Exemplo numrico
Criamos um exemplo para ilustrar a aplicao do mecanismo com nmeros fictcios. Suponhamos que partimos de quatro cooperativas de eficincias mdias distintas, uma de cada grupo, cada uma com 100 cooperados. Como exemplo, caso os valores bsicos para as bolsas por produtividades fsicas fossem estipulados em, por exemplo, R$ 1,00; R$ 1,50; R$ 3,00; e R$ 5,00 por quilo de materiais reciclveis de forma decrescente s produtividades , seria possvel construir o quadro a seguir.
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TABELA 28
Exemplo ilustrativo de um esquema de pagamento por produtividade

Eficincias relativas Alta eficincia Mdia eficincia Baixa eficincia Baixssima eficincia Cooperados 100 100 100 100 Produo total fsica (t) 2.600 1.400 600 230 Valores bsicos (R$/t) 10,00 15,00 30,00 50,00 Valores globais repassados (R$) 26.000,00 21.000,00 18.000,00 11.500,00 Valor recebido por catador (R$) 260,00 210,00 180,00 115,00
Este quadro hipottico exemplifica o mecanismo anteriormente discutido para a parametrizao dos valores bsicos. Observa-se que ainda que os materiais reciclveis recolhidos por cooperativas de baixssimas produtividades sejam remunerados a valores relativamente elevados os catadores de alta eficincia recebem individualmente mais do que o dobro do que aqueles. Isso exemplifica os princpios aqui propostos. Resta estabelecer a magnitude especfica desses valores bsicos, com referncia aos resultados das economias geradas pela reciclagem apresentados na seo 4. O grfico 1 detalha o exposto na tabela 28. Aqui, faz-se exerccio detalhando qual seria o pagamento por produtividade por cooperado para diversas cooperativas que apresentem distintos nveis de produtividade por catador por ms.32
GRFICO 1
(Em R$) 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00
Exemplo ilustrativo de esquema de pagamento por produtividade por catador para diferentes produtividades fsicas
1.000
1.100
1.200
1.300
1.400
1.500
1.600
1.700
1.800
1.900
2.000
2.100
2.200
2.300
2.400
2.500
2.600
2.700
2.800
2.900
Psau
Linear Psau
7.5.1.5 Resultados esperados
Entre os resultados esperados, destaca-se o aumento da catao e triagem de resduos slidos urbanos, o que contribuiria para a melhoria dos ndices de reciclagem de materiais reciclveis no pas. Como resultado auxiliar prev-se o aumento no nmero de catadores cooperativados, uma vez que somente assim os catadores poderiam ter acesso aos pagamentos. Assim, o mecanismo estaria promovendo a organizao dos catadores, o que potencialmente deveria melhorar suas condies de trabalho e de vida. A mdio prazo, espera-se aumento na produtividade das cooperativas para que os catadores envolvidos consigam maiores rendimentos mensais. Esse aumento seria fruto da estrutura de incentivos montada, mas tambm dos investimentos possibilitados pelo instrumento Psau. Isso ocorrer de maneira mais efetiva, principalmente se o terceiro mecanismo for implementado.
32. Para garantir a monotonicidade da funo, optou-se por dividir o pagamento por tonelada em um valor fixo e outro varivel por grupo de cooperativas. Detalhamento maior dos clculos dos dados do grfico encontra-se no anexo 4.
3.000
100
200
300
400
500
600
700
800
900
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7.5.1.6 Indicadores de monitoramento
Entre os indicadores de monitoramento possveis, pode-se propor: nmero de catadores cooperados; produtividade fsica por cooperativa; produtividade fsica mdia por catador; Psau mdio por cooperativa; Psau mdio por catador; e peso de materiais vendidos por tipo de material.
7.5.1.7 Limitaes
A primeira limitao que podemos destacar que o instrumento no funcionaria para os catadores no cooperados. Uma vez que estes ainda so maioria no Brasil, em um primeiro momento eles estariam excludos da poltica. Isso fruto de opo explcita que teve duas motivaes: primeiro, diminuir os custos de implementao e monitoramento da poltica; segundo, promover incentivos organizao dos catadores, por julgarmos que isso pode ser positivo a mdio prazo. A segunda limitao que esse instrumento no diferencia o pagamento por tipo de material recolhido. Isso no seria ideal, j que o potencial poluidor de cada material diferente, logo o Psau deveria refletir esse potencial de alguma forma. Alm disso, o mercado j emite incentivos diferenciados para o recolhimento dos diferentes materiais; logo, isso deveria ser tambm levado em conta. Como levantado na descrio do instrumento, esse problema poderia ser sanado pela implementao conjunta do instrumento complementar que ser proposto na prxima seo. Outra limitao possvel que se o pagamento for excessivo e no houver demanda suficiente para os materiais reciclveis, sua implementao pode gerar excesso de sucata, o que pode acarretar problemas de saneamento urbano e custos de armazenamento. A quarta limitao seria que, dependendo da assimetria de poder de mercado entre cooperados, sucateiros e recicladores, o pagamento pode gerar queda no preo de mercado pago s cooperativas, de forma que os cooperados continuem com a mesma renda final em relao situao sem o Psau. Nesse caso, os outros elos da cadeia recicladora que incorporariam o Psau a seus lucros. A situao em que uma completa assimilao acontea julgada improvvel pela equipe. Porm, apropriao parcial parece ser possvel. Uma forma possvel de diminuir a magnitude de tal efeito seria efetuar pagamentos em intervalos superiores a um ms, de maneira a dificultar os clculos de quanto os catadores estariam internalizando de receita. Outras limitaes menores seriam o fato de que a relao entre o Psau pago e o preo da sucata ser diferente por regio do pas, uma vez que os preos dos materiais reciclveis variam entre regies. Isso poderia gerar algum tipo de disputa entre catadores. Alm disso, uma limitao explicita o fato de que a classificao de cooperativas apresentada um mero exerccio e a colocao em prtica de tal instrumento exigiria que a classificao fosse discutida com os catadores.
7.5.2 Acrscimos compensatrios graduados 7.5.2.1 Justificativa
A proposta de uma poltica de acrscimos graduados apresentada como alternativa a uma poltica simples de preos mnimos. Uma poltica de preos mnimos objetiva a estabilizao de preos em um mercado de preos flutuantes. O caso clssico de aplicao dessas polticas o mercado de produtos agrcolas. Esse setor especialmente sensvel variao de preos por diversas razes: primeiro, o fato de as decises e a produo se darem muito antes das negociaes de venda. Assim, no se sabe no momento do plantio qual ser a oferta dos produtos no momento da comercializao, nem se conhecem os fatores outros como variaes climticas que podero acontecer entre esses momentos, influenciando a formao de preos. Dessa forma, uma poltica de preos mnimos serve para diminuir a incerteza do agricultor no momento do plantio e garantir tanto o fornecimento agrcola para os consumidores como a subsistncia do agricultor. Para o agricultor, ela serve como garantia de que sua produo ser vendida e gerar, no mnimo, receita condizente com os custos de produo. Outra especificidade da agricultura que os produtores rurais so geralmente muito dependentes de um produto especfico e no conseguem adequar sua oferta a choques de preo a curto prazo. Como seu ciclo de plantio/ colheita relativamente longo, os custos de armazenagem so altos e os produtores seguem normalmente algum
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tipo de especializao por produto; uma queda no preo no produto produzido em um momento especfico pode afetar gravemente a renda do produtor, renda esta que pode ser sua renda anual. Pelo lado terico, a teoria econmica e as prticas histricas apontam que a adoo de polticas de preos mnimos tende sistematicamente a gerar excessos de ofertas. Dependendo de como os preos forem fixados, os produtores podem passar a ignorar os sinais de mercado da demanda e tomarem suas decises de produo baseados apenas nos preos mnimos. Uma anlise do setor de coleta/reciclagem mostra-nos que seu funcionamento bem distinto do mercado agrcola. O ciclo de produo da reciclagem curto, e no h grande especializao dos agentes. Dessa forma, improvvel que choques de preo atinjam a produo de maneira que a deciso de produzir catar seja tomada sem que se tenha boa estimativa do preo de venda. Alm disso, os catadores geralmente comercializam uma srie de produtos, cujas variaes de preos tm alguma correlao, porm no absoluta. Dessa forma, os agentes podem trocar seu mix de produo de maneira relativamente rpida e responder a variaes nos preos. Ademais, a implementao de uma poltica de preos mnimos passa, normalmente, pela compra pelo poder pblico do excedente de produo no adquirido pelo mercado, a fim de que os preos de mercado no caiam abaixo de um valor estipulado. Dessa forma, necessrio algum tipo de armazenamento pblico, ou incentivos do poder pblico estocagem privada, o que gera custos monetrios e demanda logstica especializada. A implementao de tal sistema para as sucatas requereria amplo investimento pblico tanto em infraestrutura como em monitoramento de preos e de produo. Alm disso, h algumas outras especificidades do mercado de materiais reciclveis que tornam a implementao de tal poltica muito difcil. O mercado de reciclveis segmentado e tem diversos atores com papis diferenciados. Os produtos do segmento no so homogneos, e suas caractersticas, como cor, grau de limpeza, compactao, entre outras, influenciam de maneira importante seu preo. Outro fator que faz que existam diversos preos para materiais similares o fato de o valor agregado da sucata ser muito baixo. Dessa forma, o preo do transporte pode representar parte muito grande do preo de revenda. Ou seja, o preo de um mesmo material ao lado da fbrica de reciclagem pode ser muito diferente do preo do mesmo material a algumas centenas de quilmetros. Como consequncia, existe enorme variedade de preos simultaneamente praticados para os mesmos materiais. Assim, a determinao de preos para todos os subtipos de materiais, assim como para seus preos nos diversos lugares do Brasil, seria tarefa difcil, eventualmente imprecisa e cara de se colocar em prtica. As caractersticas acima destacadas exigem que se pense em formas criativas para contornar as dificuldades estruturais existentes para a implantao de uma poltica que garanta maior estabilidade ao setor de reciclagem. Como alternativa a uma poltica de preos mnimos tradicionais, prope-se aqui o pagamento de acrscimos compensatrios graduados, que visa complementar o pagamento por produtividade descrito acima nesse sentido diferenciar os pagamentos por tonelada de acordo com o tipo de material recolhido. O mecanismo consiste na aplicao de fator multiplicador, por tipo de material, ao valor estipulado por tonelada pelo pagamento por produtividade, criando apenas diferencial no pagamento por tonelada de cada tipo de produto vendido, sem alterar os mecanismos de ajuste do pagamento por produtividade.
7.5.2.2 Objetivos
O instrumento de acrscimos compensatrios graduados visa possibilitar formas discricionrias de intervenes sobre os valores recebidos pelas cooperativas por grupos de materiais reciclveis, de acordo com o objetivo da autoridade ambiental e com a conjuntura de preos dos materiais secundrios. Essas intervenes no devem se resumir aos eventuais perodos de crise, quando podem servir para corrigir depresso nos preos, mas podem tambm possibilitar o incentivo ao recolhimento de materiais reciclveis de alto potencial poluidor que apresentem baixos valores mdios de mercado mesmo em condies normais. Nesse sentido, os acrscimos compensatrios podem ser entendidos como correes ao sistema de preos das sucatas de material reciclvel vigente, em determinado momento, sob tica ambiental e social, de acordo com os objetivos da poltica pblica a ser implementada. Assim, o Psau passaria a ser instrumento de induo ao recolhimento de materiais considerados no compensadores do ponto de vista do catador anteriormente desprezados ou subcoletados , ao mesmo tempo em que fornece possibilidade da compensao de flutuaes cclicas de preos. Dessa forma, este atende os objetivos fundamentais de um programa de pagamentos por servios ambientais urbanos, por garantir e estabilizar a continuidade da atividade assegurando o provimento de servios ambientais. Alm disso, o instrumento significaria avano sobre as polticas de preos mnimos tradicionais.
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7.5.2.3 Descrio do instrumento
O instrumento caracteriza-se por ser fator multiplicador, estabelecido por classe de material reciclvel, que ser multiplicado pelo valor a ser pago por tonelada recolhida para cada classe de material, conforme estabelecido pelo mecanismo pagamento por produtividade. O estabelecimento do fator multiplicador pode ter dois objetivos bsicos, no excludentes: Compensaes contracclicas: em perodos de crises diante de severas flutuaes de preos das commodities relacionadas s sucatas recolhidas pelos catadores , o multiplicador pode ser modificado para os tipos de materiais atingidos pela crise, gerando acrscimos compensatrios, para manter o recolhimento dos materiais e a prestao de servios ambientais, assim como evitar grandes perdas de receita para os catadores e mant-los na atividade. Estmulos graduados em tempos sem crise: o multiplicador pode ser usado para estimular individualmente o recolhimento, a triagem e o processamento de determinados grupos de materiais reciclveis considerados prioritrios pela autoridade ambiental , seja pelo seu potencial poluidor, seja pelos seus baixos nveis de coleta e reciclagem constatados.
interessante notar que a aplicao desse instrumento no implica grandes esforos por parte do poder pblico. Uma vez que a estrutura para pagamento do Psau se encontra montada, esse mecanismo seria aplicado como fator multiplicador, por grupo de produtos, criando apenas diferencial no pagamento por tonelada de cada tipo de produto vendido. Um dos poucos requerimentos extras para o funcionamento desse instrumento o de se estabelecer os valores por grupo de material de acordo com critrios ambientais, ou sociais, e de se criar estrutura de acompanhamento dos preos das principais commodities relacionadas aos materiais reciclveis para que o fator multiplicador fosse reajustado periodicamente. Como o tratamento que se quer dar o de foco em grupos de produtos, no seria necessrio acompanhar o preo de todas as sucatas, mas apenas o das cinco commodities objeto deste relatrio, cujos respectivos materiais reciclveis correspondem a mais de 90% das receitas das cooperativas (DAMSIO, 2006).
So esperados dois principais resultados da aplicao desse instrumento, a depender de com qual das duas motivaes apresentadas este seja aplicado. Primeiramente, espera-se aumento no recolhimento e na triagem dos produtos estabelecidos como foco pela autoridade ambiental e que eram sub-recolhidos aos preos de mercado vigentes anteriores implementao do instrumento. Segundo, espera-se que haja, mesmo em tempos de altas flutuaes nos preos das commodities, certo grau de estabilidade nas atividades dos catadores para todos os tipos de materiais. Desse resultado, deriva-se a expectativa da garantia de renda mnima para os catadores de materiais reciclveis, mesmo em tempos de baixas nos preos das sucatas. Com base nos dados sobre coleta e triagem de materiais de Damsio (2006),33 podemos destacar alguns exemplos de intervenes possveis. Entre os materiais plsticos, os polietilenos de baixas densidades (PEBD) e os polipropilenos (PP)34 so sub-recolhidos e processados possivelmente pelo desestmulo gerado pelo seu baixo peso unitrio e pelos reduzidos valores obtidos no mercado. Um aumento do fator multiplicativo poderia, por exemplo, ser arbitrado para estimular economicamente as cooperativas a recolher parcelas adicionais desses itens presentes nos resduos slidos urbanos. No caso de ferro e ao, esses apresentam participaes relativas similares em termos de peso e receita. Entretanto, como so processados principalmente por ferros-velhos e sucateiros de ferro e ao, a poltica de acrscimo compensatrio graduado teria efeito relativamente reduzido nesse segmento, quando so considerados seus impactos sobre as cooperativas de catadores. O alumnio apresenta outras especificidades, sendo altamente valorizado pelo mercado. Embora represente cerca de 1% do peso total dos materiais reciclveis, este responsvel por mais de 5% das receitas brutas (DAMSIO, 2006). O produto muito valorizado pelos catadores e nunca deixa de ser coletado. Logo, a princpio, a poltica no se faria necessria nesse caso.
33. Tabelas com dados dessa pesquisa encontram-se no anexo 3. 34. Os produtos de PVC possivelmente deveriam ser includos nesta categoria, porm apresentam volume disponvel para coleta bastante menor, dada sua utilizao precpua em encanamentos e tubulaes.
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Entre os indicadores de monitoramento possveis, pode-se propor: recolhimento e processamento total por material; fator multiplicador do acrscimo compensatrio graduado/preo da sucata corrente por material; fator multiplicador do acrscimo compensatrio/preo de commodity por material; peso recolhido/peso vendido por material; e estoques de sucata por material.
7.5.2.6 Limitaes
Algumas das limitaes desse instrumento so parecidas com aquelas apresentadas para o instrumento pagamento por produtividade, quais sejam: risco de recolhimento excessivo de alguns materiais; possvel diminuio dos preos de mercado de alguns materiais; e diferena entre a relao dos valores do Psau e o preo da sucata que seria possivelmente diferente por regio do pas. Alm disso, como a implementao teria de ser feita por grupos de materiais, pois seria muito custoso monitorar os preos de todos os tipos de materiais, isso poderia gerar distores entre materiais de um mesmo grupo, como sub ou super-recolhimento de alguns deles. Outra limitao possvel a dos custos de implementao e monitoramento que sero criados. Mesmo que o desenho do instrumento tenha tentado minimiz-los, eles existem e no se tem estimativa precisa quanto a sua magnitude.
7.5.3 Fundo cooperativo 7.5.3.1 Justificativa
As duas propostas de instrumentos descritas anteriormente preveem o pagamento feito diretamente s cooperativas. Acredita-se que esse pagamento seja justificvel e que as cooperativas devem ter autonomia para decidir como utilizar os recursos recebidos. Por outro lado, dada essa autonomia e o grau de vulnerabilidade social dos catadores, possvel que esses recursos sejam transferidos integralmente como renda individual para os catadores, sem que nenhuma parte seja investida na cooperativa. Conforme descrito na seo 6, existem alguns fatores que causam uma srie de dificuldades para a ao das cooperativas, entre eles, o fato de as cooperativas disporem de poucas mquinas ou serem pouco organizadas para gesto e para cumprir coleta institucional, alm de no terem reservas para crises. Ao mesmo tempo, outro problema a ser resolvido seria desenvolver estratgias para que os catadores superassem sua condio social vulnervel. Diante de tais questes, seria importante tambm que parte do Psau fosse usado em perspectiva de longo prazo, seja para maior estruturao das cooperativas, seja para apoiar os catadores a sair de sua situao de vulnerabilidade. Dessa forma, um terceiro instrumento a ser implementado para o Psau poderia ser um fundo cooperativo, que ficaria disponvel para ser usado pelas cooperativas para alguns fins especficos.
7.5.3.2 Objetivos
O principal objetivo do fundo cooperativo seria diminuir a vulnerabilidade das cooperativas e dos catadores, aumentando a chance de sucesso a mdio e longo prazos. Prever todos os usos para os recursos do fundo um desafio que vai alm do escopo deste texto; entretanto, alguns destinos desses recursos podem ser antevistos, devendo essas alternativas ser discutidas e analisadas pelas cooperativas e equipes de assessoria tcnica. Algumas possveis utilizaes para o fundo cooperativo poderiam ser: Programas de capacitao e treinamento de cooperados: recursos do fundo cooperativo poderiam financiar projetos de alfabetizao de catadores, cursos de matemtica, administrao, informtica ou ainda outros conhecimentos que fossem importantes nas atividades ligadas reciclagem. Ao mesmo tempo, poderiam ser realizados cursos vinculados a tarefas desconectadas da reciclagem, abrindo-se possibilidades para aqueles catadores que desejarem realizar outras profisses. Esses programas deveriam se adequar rotina das cooperativas, em termos de horrio, local e durao, e poderiam ser criados a partir de demandas das prprias cooperativas ou propostos pela administrao do fundo cooperativo. FCriao de redes de comercializao: redes de comercializao consistem na atuao coletiva de um grupo de cooperativas. Existem muitas cooperativas que, por questo de escala ou infraestrutura, no conseguem vender diretamente para indstrias recicladoras, que exigem padres mnimos de quantidade
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qualidade. Estas cooperativas acabam dependendo de intermedirios e, dessa forma, recebem valores menores por seus materiais. As redes de comercializao possibilitam a tais cooperativas aumentar a quantidade e a uniformidade de seus produtos, abrindo a possibilidade de novos mercados. Aquisio de mquinas e equipamentos: a aquisio de mquinas e equipamentos, como prensas, carrinhos ou mesmo caminhonetes pode significar aumento sensvel na capacidade de coleta e processamento das cooperativas. Essa linha de financiamento poderia se somar quelas j existentes ou ento focar um pblico ainda no atendido, como as cooperativas que ainda no conseguem cumprir com as exigncias do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) ou outros rgos pblicos de financiamento. Financiamento de estoque: outro fator que influencia o valore recebido pelas cooperativas e pelos catadores sua necessidade, quase diria, de recursos financeiros, que os obriga a comercializar os produtos reciclveis em intervalos muito curtos e, muitas vezes, em pequenas quantidades. A possibilidade de obter financiamento para capital de giro poderia permitir s cooperativas aumentar seus estoques e assim negociar os produtos em termos mais favorveis. Isso poderia ocorrer tanto em perodos do ano em que os preos podem estar reduzidos por questes sazonais quanto em situaes como a crise econmica de 2008.
7.5.3.3 Descrio do instrumento35
O fundo cooperativo poderia tanto ser operacionalizado por bancos pblicos, como o BNDES; fundaes, como a Fundao Banco do Brasil (FBB); fundos federais, como o Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA); quanto na forma de uma cooperativa de crdito ou banco popular. As necessidades das cooperativas so bastante variadas e o fundo deveria ser desenhado de modo a atender diferentes demandas rapidamente. Por esse motivo, uma caracterstica importante do fundo cooperativo seria ter flexibilidade e agilidade em suas aes. Em um primeiro momento essa proposta poderia concorrer com algumas polticas j praticadas, como o financiamento de equipamentos pelo BNDES. Porm, a realizao de tais prticas por um fundo cooperativo, criado a partir de lei e, talvez, cogerido pelas cooperativas, aumentaria a chance de permanncia de tais financiamentos, tornando-os menos dependentes das decises da alta gerncia das instituies pblicas. A constituio do fundo tambm precisa ser discutida em profundidade pelos grupos interessados. Uma alternativa para a constituio do fundo seria a adeso voluntria por meio da compra de cotas, podendo o grau de participao influenciar no valor dos financiamentos. Em outras palavras, cooperativas que tivessem mais cotas, ou mais recursos investidos no fundo, teriam acesso a financiamentos maiores. Alternativamente, a participao no fundo poderia ser condicionante para o recebimento do Psau. Seguindo esse raciocnio, percentual predefinido do Psau a ser pago para cada cooperativa seria encaminhado para o fundo e creditado na conta da cooperativa. Esse percentual poderia ser igual para cada cooperativa, ou proporcional produtividade da cooperativa cooperativas com produtividades diferentes contribuiriam com percentuais distintos de sua receita , conforme ilustrado na tabela 29. Nesse sentido, ele seria instrumento que se combinaria com os outros dois anteriormente propostos. No exemplo da tabela 29 que apenas ilustrativo , parte do Psau que as cooperativas iriam receber seria pago em espcie, enquanto outra parte seria paga em quotas na conta da cooperativa no fundo cooperativo. Com mais cotas, as cooperativas poderiam adquirir mais crdito para investimento, ou pagar as linhas de crdito j tomadas. Ainda pela tabela 29, o critrio de proporcionalidade entre pagamento em dinheiro e crdito foi o seguinte: as cooperativas mais organizadas, que j tm mais mquinas e melhores condies de trabalho, ganhariam proporo maior em espcie; as menos produtivas, por outro lado, ganhariam maior parte em crdito, uma vez que se acredita que haveria maior necessidade de investimento nestas, o que reverteria em maior eficincia e rendimentos a mdio prazo.
TABELA 29
Exemplo ilustrativo de percentuais variveis de contribuio para o fundo cooperativo
Eficincia Baixssima eficincia Baixa eficincia Mdia eficincia Alta eficincia Baixssima Baixa Mdia Alta Produo (t/cat.) Psau por peso (R$/t) Mais elevado Elevado Mdio Menor Psau por catador (R$/cat.) Menor Abaixo da mdia Mdio Maior Psau monetizado (pagamento em dinheiro) (%) 50 70 90 100 Psau em quotas do fundo cooperativo (%) 50 30 10
35. As propostas feitas aqui consistem em breve descrio de possveis formas de constituio do fundo cooperativo; porm, o detalhamento de sua operacionalizao deve ser discutido com as cooperativas, bem como com as equipes especficas do governo federal, entre elas o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e a Secretaria Nacional de Economia Solidria (Senaes), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
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Dependendo das escolhas a serem feitas e do uso dos recursos pelas cooperativas, eles poderiam ser emprestados a juros abaixo do valor praticado no mercado ou mesmo sem juros. Outra questo relacionada ao fundo seria quanto aos beneficirios do instrumento. Por um lado, o fundo cooperativo poderia ser desenhado como instrumento de apoio exclusivo a cooperativas. Por outro lado, caso a proposta se aproxime mais de cooperativa de crdito, poderiam ser pensadas opes para beneficiar tambm cooperados os catadores independentes. Os instrumentos descritos anteriormente foram desenhados tendo em mente o apoio s cooperativas de catadores j institudas. Enquanto o Psau for executado por rgos do governo, essa deciso parece ser necessria, devido necessidade de controle do uso dos recursos. Entretanto, dependendo do desenho institucional do fundo cooperativo, este poderia superar essa limitao. Novamente, no caso da cooperativa de crdito, parte de seus recursos poderia ser utilizada para apoiar a formao de novas cooperativas de catadores, inclusive financiando projetos em incubadoras de cooperativas populares. Embora essa atuao possa apresentar alguns riscos, esta seria importante contribuio do Psau para a incorporao de catadores que vivem situao mais vulnervel.
Necessariamente, a gesto do fundo cooperativo exigiria o acompanhamento de uma srie de indicadores das cooperativas que fizessem parte do projeto e do prprio fundo, entre eles: Movimentao financeira das cooperativas: receita bruta; pagamento aos cooperados; gastos administrativos; sobras; nmero de cooperados associados por cooperativa beneficiada; e nmero de cooperados em atividade por cooperativa beneficiada. Fundo cooperativo: total de ativos; crditos concedidos por tipo de investimento; taxa de inadimplncia; e nmero de cooperativas beneficiadas.
Ao se propor a constituio de um fundo cooperativo, o principal resultado esperado seria o aumento das chances de sobrevivncia e das eficincias produtivas das cooperativas a mdio e longo prazos. As linhas gerais aqui propostas visam, especialmente, ao investimento na capacitao dos cooperados, na compra de mquinas e equipamentos, na profissionalizao das cooperativas permitindo que possam ser contratadas pelas prefeituras para desempenharem atividades ligadas gesto de resduos slidos urbanos , diversificao de suas atividades e melhoria da qualidade do material comercializado por estas.
7.5.3.6 Limitaes
As limitaes e os desafios a serem enfrentados por um fundo cooperativo so muito diversos e intimamente relacionados com o desenho institucional a ser adotado. Em primeiro lugar, h o desafio de criar desenho institucional que permita gesto harmnica do fundo, envolvendo atores com perfis bastante diferenciados, como representantes dos rgos governamentais e das cooperativas de catadores. Esse desenho pode-se mostrar demasiadamente complexo para ser operacionalizado. Em segundo lugar, existem os riscos associados a atividades de financiamento e microcrdito, tais como a possibilidade de elevada taxa de inadimplncia ou atrasos no pagamento. Por fim, ainda preciso desenvolver estratgias que deem ao fundo a capilaridade necessria para atuar nas diversas regies do pas e nos vrios nveis de organizao das cooperativas.
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ANEXOS
ANEXO 1 Detalhamento dos custos econmicos evitados e gerados pela reciclagem TABELA 30
Custos evitados a partir da reciclagem do ao
Fator Recursos naturais gua Alumnio Calcrio Carvo vegetal Chumbo Coque Dolomita Estanho Ferro-esponja Ferro-liga Fluorita Minrio de ferro Minrio de mangans Zinco Energia Energia eltrica leo combustvel leo diesel Resduos slidos Agregados siderrgicos Finos e ps Lamas Sucata de ferro e ao Efluentes lquidos Volume Emisses atmosfricas Chumbo CO Cobre Cromo Mangans Material particulado NOx Total kg kg kg kg kg kg kg 0,00 4,73 0,00 0,00 0,00 0,05 0,01 IPTS (2001a) IPTS (2001a) IPTS (2001a) IPTS (2001a) IPTS (2001a) IPTS (2001a) IPTS (2001a) 552,23 m3 10,01 IBS (2008) kg kg kg kg 367,00 80,00 43,00 85,00 IBS (2008) IBS (2008) IBS (2008) IBS (2008) MWh kg kg 0,15 6,20 0,97 IPTS (2001a) Brasil (2008c) Brasil (2008c) 266,00 0,69 1,40 39,90 4,30 1,36 m3 kg kg kg kg kg kg kg kg kg kg kg kg kg 13,40 2,08 166,67 56,02 0,01 358,60 45,41 0,11 12,58 19,55 1,36 1.514,34 20,32 2,57 IBS (2008) Brasil (2008c) Brasil (2008c) IBS (2008) Brasil (2008c) IBS (2008) Brasil (2008c) Brasil (2008c) Brasil (2008c) Brasil (2008c) Brasil (2008c) Brasil (2008c) Brasil (2008c) Brasil (2008c) 0,80 4,73 0,02 0,40 3,25 0,72 0,02 17,51 0,70 5,58 0,14 0,04 0,18 4,80 10,77 9,82 3,40 22,52 0,05 258,19 0,68 1,98 8,81 109,13 0,19 65,16 3,65 12,32 Unidade Quantidade/ t de ao bruto Fonte Preo (R$) Valor total (R$)
56
TABELA 31
Fator gua Energia eltrica Material secundrio Total
Custos gerados a partir da reciclagem do ao

Unidade m3 MWh t Quantidade/ t de ao 8,04 0,69 1,00 Fonte Calderoni (1999) IPTS (2001b) Cempre (2007) Preo (R$) 0,80 266,80 234,55 Valor total (R$) 6,46 184,09 234,55 425,11
TABELA 32
Fator Recursos naturais gua Bauxita Coque Criolita Fluoreto (AlF3) Piche Soda custica Energia Energia eltrica leo combustvel Resduos slidos Cinzas Material inerte Efluentes lquidos DBO DQO Fluoreto em gua Slidos suspensos em gua Volume Emisses atmosfricas CO2 Fluoreto HF PFC Poeira SO2 Total
Custos evitados a partir da reciclagem do alumnio

Unidade Quantidade/ t de alumnio Fonte Preo (R$) Valor total (R$)
m3 kg kg kg kg kg kg
31,15 10.011,30 364,58 5,68 19,94 114,82 447,24
Abal (2008) Brasil (2008d) Brasil (2008d) Brasil (2008d) Brasil (2008d) Brasil (2008d) Brasil (2008d)
0,80 0,09 0,72 2,25 0,14 0,00 0,81
25,05 896,72 263,45 12,78 2,83 0,01 362,49
MWh kg
15,63 618,17
Abal (2008) Brasil (2008d)
266,80 0,69
4.170,08 428,86
kg kg
59,20 147,06
Valt (2004) Valt (2004)
kg kg kg kg m3
0,02 3,39 1,50 3,00 3,34
Valt (2004) Valt (2004) IPTS (2001b) IPTS (2001b) Valt (2004) 0,95 3,17
kg kg kg kg CO2e kg kg
549,03 0,81 0,18 474,27 0,65 0,16
Valt (2004) Abal (2008) IPTS (2001b) Abal (2008) IPTS (2001b) Valt (2004) 6.162,28
Anexos
57
TABELA 33
Custos gerados a partir da reciclagem do alumnio

Unidade m3 MWh t Quantidade /t de alumnio 12,46 0,70 1,00 Fonte Gatti, Queiroz e Garci (2003) Abal (2008) Cempre (2007) Preo (R$) 0,80 266,80 3.250,71 Valor total (R$) 10,02 186,76 3.250,71 3.447,49
TABELA 34
Fator Recursos naturais gua Cloratos Madeira Soda custica Energia Energia eltrica Resduos slidos No perigosos Efluentes lquidos DBO DQO Halogenados AOx Sais minerais
Custos evitados a partir da reciclagem da celulose

Unidade Quantidade/ t de celulose Fonte Preo (R$) Valor total (R$)
m3 kg m3 kg
40,50 25,75 4,80 33,53
Bachmann & Associados e ABTCP (2008) Aracruz (2008) Bachmann & Associados e ABTCP (2008) Aracruz (2008)
0,80 1,19 86,00 0,81
32,55 30,70 412,82 27,18
MWh
0,69
Bachmann & Associados e ABTCP (2008)
266,80
184,09
kg
136,00
Aracruz (2008)
kg kg kg kg kg m3
1,48 23,00 0,11 60,00 1,61 0,04
Aracruz (2008) Aracruz (2008) Aracruz (2008) Montenegro e Serfaty (2002) Aracruz (2008) Bachmann & Associados e ABTCP (2008)
Slidos em suspenso Volume Emisses atmosfricas ClO2 Cloro Gases estufa emisses diretas Material particulado NOx SO2 Sulfitos Total
kg kg kg CO2e kg kg kg kg
0,20 0,20 433,59 0,26 1,66 1,46 1,50
Montenegro e Serfaty (2002) Montenegro e Serfaty (2002) Aracruz (2008) Aracruz (2008) Aracruz (2008) Aracruz (2008) Montenegro e Serfaty (2002) 687,33
58
TABELA 35
Custos gerados a partir da reciclagem da celulose

Unidade m3 MWh t Quantidade/ t de celulose 29,20 0,20 1,00 Fonte Calderoni (1999) Calderoni (1999) Cempre (2007) Preo (R$) 0,80 266,80 278,98 Valor total (R$) 23,48 54,34 278,98 356,80
TABELA 36
Fator Recursos naturais gua Cloro e lcalis Elastmeros Eteno Gs encanado Gases industriais Gasolcool
Custos evitados a partir da reciclagem do plstico

Unidade Quantidade/t de plstico Fonte Preo (R$) Valor total (R$)
m3 ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND
1,95 ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND
Valt (2004) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a)
0,80 ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND
1,57 15,44 16,39 551,91 91,60 25,91 4,76 9,63 24,96 203,08 305,46 0,42 11,42 64,84 60,39 211,33 37,76 30,36
Nafta para petroqumica PEAD e PEBD Produtos intermedirios para resinas e fibras Propeno PS PVC Outras resinas Outros produtos do refino do petrleo Outros produtos petroqumicos bsicos Outros produtos qumicos inorgnicos Outros produtos qumicos orgnicos Energia Energia eltrica leo combustvel leo diesel Total
ND ND ND
ND ND ND
IBGE (2007a) IBGE (2007a) IBGE (2007a)
ND ND ND
108,41 8,04 6,24 1.789,92
Anexos
59
TABELA 37
Custos gerados a partir da reciclagem do plstico

Unidade m3 ND t Quantidade/ t de plstico 1,50 ND 1,00 Fonte Valt (2004) Calderoni (1999) Cempre (2007) Preo (R$) 0,80 ND 602,37 Valor total (R$) 1,20 23,16 602,37 626,73
TABELA 38
Custos evitados a partir da reciclagem do vidro

Fator Recursos naturais gua Areia Barrilha Calcrio Dolomita Feldspato Energia Energia eltrica Gs natural Outros combustveis Emisses atmosfricas CO2 total CO2 combustvel CO2 mat. carbonceo Total kg kg kg 600,00 480,00 120,00 Brasil (2008d) Brasil (2008d) Brasil (2008d) 262,53 MWh m3 MWh 0,11 207,27 0,12 Brasil (2008d) Brasil (2008d) Brasil (2008d) 266,80 0,35 29,35 72,83 m3 kg kg kg kg kg 1,00 720,00 198,11 115,20 35,65 20,00 Brasil (2008d) Brasil (2008d) Brasil (2008d) Brasil (2008d) Brasil (2008d) Brasil (2008d) 0,80 0,02 0,69 0,02 0,05 0,39 0,80 11,32 136,42 2,35 1,72 7,75 Unidade Quantidade/ t de vidro Fonte Preo (R$) Valor total (R$)
TABELA 39
Fatores gua Energia eltrica Material secundrio Total
Custos gerados a partir da reciclagem do vidro

Unidade m3 MWh t Quantidade/ t de vidro 0,50 0,10 1,00 Fonte Calderoni (1999) Calderoni (1999) Cempre (2007) Preo (R$) 0,80 266,80 116,89 Valor total (R$) 0,40 25,46 116,89 142,75
60
ANEXO 2 Detalhamento das emisses evitadas e geradas pela reciclagem TABELA 40

Emisso de GEEs decorrentes da produo de ao
Atividade Produo de ao em fornos BOF Produo de ao em fornos de arco eltrico Fontes: IPCC (2006) e Brasil (2009b). 0,034 t CO2e/MWh Emisses 1,46 t CO2e/t 0,69 MWh/t 0,02 t CO2e/t
TABELA 41
Emisso de GEEs decorrentes da produo de alumnio

Atividade Emisso total (t CO2e/MWh) Quantidade necessria para 1 t de alumnio (t/t) Emisso total (t CO2e/t de alumnio) Participao no mercado brasileiro (%) 100 59,7 37,3 3,0 Emisso total (t CO2e /t de alumnio)
Consumo de energia eltrica na produo de alumnio primrio Produo alumnio primrio (CWPB) Produo alumnio primrio (VSS) Produo alumnio primrio (HSS) Emisso total
0,034
16,01 MWh/t 1 1 1
0,548 4,5 4,4 6,9
0,548 2,7 1,6 0,2 5,1
Fontes: Abal (2008), Albras (2008), Forster et al. (2007), IPCC (2006) e Brasil (2009b).
TABELA 42
Emisso de GEEs decorrentes da produo de celulose

Combustvel Carvo vapor Gs natural Lenha Lixvia leo combustvel Eletricidade Outras Total Fontes: CETESB (2008), CTGAS-ER (2004) e Brasil (2008b, 2009b). Unidade t t t t t MWh Fator de emisso (t CO2e/t) 1,1679 2,6193 1,4474 1,1362 3,0944 Energia gerada (MWh/t) 3,31 10,93 3,61 3,30 11,15 1,00 Fator de emisso (t CO2e/MWh) 0,3528 0,2396 0,4009 0,3443 0,2775 0,0343 Matriz energtica declarada (%) 0,9 7,0 15,1 44,9 5,5 16,7 9,9 100,0 Matriz energtica ponderada (%) 1,0 7,8 16,8 49,8 6,1 18,5 0,0 100,0 Fator de emisso ponderado 0,004 0,019 0,067 0,172 0,017 0,006 0,284
TABELA 43
Emisso de GEEs decorrentes da produo de vidro

Atividade Eltrica Energia Combustveis para caldeiras Processos Total Fonte: Brasil (2008d, 2009b). Emisses dos materiais carbonados 0,444 0,480 0,120 0,604 Fator de emisso (t CO2e/t) 0,034 MWh/t 0,111 Emisses (t CO2e/t de vidro) 0,004
Anexos
61
ANEXO 3 Receitas e produtividades por cooperativas por material TABELA 44

Produo e receita total das cooperativas por tipo de material reciclvel
Cotejamento de percentuais 20 cooperativas e 1.796 catadores Brasil, 2005 kg Vidro total Ferro e ao total Alumnio total Outros metais no ferrosos total Papel branco total Papel misto total Papelo tipo I total Jornais, revistas e livros total Papel e papelo total PET total PEAD total PEBD total PP total PS total PVC total Plstico misto total Plstico total Tetrapak leo de cozinha Outros materiais Totais gerais Fonte: Dados primrios de Damsio (2006). 161.110 187.020 11.297 3.289 339.890 162.459 437.056 177.475 1.116.880 115.314 51.750 112.642 52.831 19.323 20.220 86.922 459.002 30.422 16.200 3.760 1.988.979 Produo total % 8,10 9,40 0,57 0,17 17,09 8,17 21,97 8,92 56,15 5,80 2,60 5,66 2,66 0,97 1,02 4,37 23,08 1,53 0,81 0,19 100,00 R$ de 2005 18.807,87 24.353,67 34.248,75 10.593,41 129.436,42 21.436,74 98.968,06 18.333,78 268.175,00 88.441,70 37.633,00 51.469,60 22.885,04 12.203,27 7.982,29 24.677,10 245.292,00 4.493,45 5.156,00 2.036,12 613.156,27 Receitas totais % 3,07 3,97 5,59 1,73 21,11 3,50 16,14 2,99 43,74 14,42 6,14 8,39 3,73 1,99 1,30 4,02 40,00 0,73 0,84 0,33 100,00
62
TABELA 45
Mdia eficincia Produo por catador Desvio-padro Mdia simples kg/cat. 139,3 92,5 7,0 9,4 16,6 124,5 110,1 248,3 81,0 66,6 481,9 59,1 26,5 42,1 28,7 7,9 16,3 99,7 212,0 29,1 58,2 1,2735 0,9448 3,5538 3,3 4,8 913,0 42,5 35,5 30,4 10,9 12,4 73,7 117,1 35,1 52,4 2,4 3,7 296,1 48,2 227,8 62,0 58,7 124,6 1,9926 1,3803 1,0741 2,1150 1,2253 0,6246 1,1855 0,9410 0,7286 1,3163 1,3526 1,8098 0,8287 1,1094 1,3658 1,3125 3,0831 86,0 1,2802 118,5 1,0509 15,4 1,0797 7,9 15,0 50,3 80,6 7,9 29,5 144,5 24,2 10,9 13,7 5,6 5,1 11,1 25,1 58,8 10,1 3,5 18,0 2,2 256,6 14,9 0,6272 7,5 9,0 0,7798 5,4 77,6 1,1912 33,0 41,1 5,5 12,1 10,2 15,6 85,0 137,8 5,3 14,7 203,5 22,8 18,9 15,9 4,1 3,7 17,4 10,4 51,1 13,3 0,0 11,8 3,8 224,9 120,9 1,1519 38,9 22,3 Mdia simples kg/cat. Mdia/desvio-padro Desvio-padro Mdia/desvio-padro Desvio-padro Produo por catador Produo por catador Mdia/desvio-padro Baixa eficincia Baixssima eficincia
Eficincias fsicas por catador por tipo de material
Mdias e desvios-padro
Alta eficincia
71 cooperativas e 3.503 catadores Brasil, 2005, 2007 e 2008 Mdia simples kg/cat. 298,3 180,1 17,2 5,2 21,4 214,6 82,8 257,9 234,0 186,4 701,8 105,6 43,0 63,6 58,1 15,5 42,6 211,3 383,2 44,1 13,9 70,1 14,7 1.480,7 416,7 15,5 55,1 1,6 33,9 1,3005 8,8388 195,2 1,9631 166,8 1,2669 21,6 1,9731 14,1 1,0966 80,4 0,7223 27,2 2,3379 26,4 1,6263 57,8 1,8266 499,3 1,4056 153,9 1,2117 217,1 1,0780 197,1 1,3085 56,0 1,4779 322,6 0,6653 25,0 0,8557 9,2 0,5704 21,8 0,7905 205,1 0,8780 243,9 1,2233
Produo por catador
Eficincias fsicas 1,7550 0,7901 0,8438 1,3853 1,0923 1,6900 1,0222 3,2075 0,7340 1,0173 2,3266 1,6310 1,0859 1,4227 1,2515 0,8996 1,0262 2,5320 2,0180 0,9735 0,6535 4,3565
Mdia simples kg/cat.
Desvio-padro
Mdia/desvio-padro
Vidro total
528,9
301,4
1,7413 0,8034 0,9766 0,6189 0,7748 0,9601 0,5921 0,5844 1,4937 2,0093 0,7104 1,0596 0,5764 0,8606 1,3726 1,3976 0,6397 2,4182 1,1515 0,7593 1,5291 0,5874 1,1410
Ferro e ao total
285,4
361,2
Alumnio total
13,1
15,6
Outros metais no ferrosos total
5,7
4,1
Metais no ferrosos total
18,1
16,6
Papel branco total
203,9
120,7
Papel misto total
253,7
248,2
Papelo tipo I total
405,4
126,4
Papelo tipo II total
248,3
338,2
Jornais, revistas e livros total
306,2
301,0
Papel e papelo total
1.177,0
505,9
PET total
118,7
72,8
PEAD total
89,9
82,8
PEBD total
122,0
85,8
PP total
37,3
29,8
PS total
11,2
12,5
PVC total
31,6
30,8
Plstico misto total
108,6
42,9
Plsticos total
371,1
183,9
Tetrapak
39,8
40,9
Caixa de ovos
4,5
0,0
leo de cozinha
45,5
0,0
Outros materiais
4,7
7,2
Totais gerais
2.292,9
526,3
Fonte: Dados primrios de Damsio (2006, 2007, 2009).
Anexos
63
ANEXO 4 Clculo do pagamento por produtividade TABELA 46

Eficincias relativas Alta Mdia Baixa Baixssima Elaborao dos autores.
Frmula de clculo do pagamento por produtividade exemplo hipottico

Cooperados 75 120 42 142 Produo fsica (kg/ms) 195.000 168.000 25.200 32.660 Produo per capita (kg/cat./ms) 2.600 1.400 600 230 Valores base (R$/t) 10,00 15,00 30,00 50,00 Psau por tonelagem (R$/t) 26,00 21,00 18,00 11,50 Psau por produtividade (R$/t) 36,50 27,50 11,00 Valores totais (R$/cat./ms) 62,50 48,50 29,00 11,50
TABELA 47
Eficincias relativas Alta

Faixas (kg/cat./ms) Mximo Mnimo Mximo Mnimo Mximo Mnimo Mximo Mnimo 1.800 1.800,0 1.100 1.100,0 550 550,0 Produo mdia (kg/cat./ms) 2.293 Produtividade relativa Valores base (R$/t) 10,00 Psau por tonelagem (R$/t) 18,00 27,00 16,50 33,00 16,50 27,50 Psau por produtividade (R$/t) 36,50 36,50 27,50 27,50 11,00 11,00 Valores totais (R$/cat./ms) Acima de 54,50 54,50 54,50 44,00 44,00 27,50 27,50 Abaixo de 27,50
8,9
Mdia
1.481
5,8
15,00
Baixa
913
3,6
30,00
Baixssima
257
1,0
50,00
TABELA 48

Eficincias relativas Alta Mdia Baixa Baixssima Elaborao dos autores. Forma de clculo de Psau por catador (produtividade fsica em toneladas) x R$ 10,00 + R$ 36,50 (produtividade fsica em toneladas) x R$ 15,00 + R$ 27,50 (produtividade fsica em toneladas) x R$ 30,00 + R$ 11,00 (produtividade fsica em toneladas) x R$ 50,00
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Njobs Comunicao Coordenao Cida Taboza Jane Fagundes Fbio Oki Reviso Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Silva Reis Danilo Tavares Capa Andrey Tomimatsu Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

ESTIMATIVA DOS BENEFCIOS ECONMICOS E AMBIENTAIS DA RECICLAGEM

Identificar e valorar custos econmicos e impactos ambientais

Estimativa dos Benefcios Econmicos e Ambientais da Reciclagem

2.1.2 Benefcios econmicos

Estimativa dos benefcios econmicos associados reduo do consumo de insumos

Estimativa dos Benefcios Econmicos e Ambientais da Reciclagem

2.1.3.1 Benefcios associados reduo do consumo de energia

impactos sobre a sade ocupacional;12 e danos sade humana de emisses atmosfricas.13

Metodologias de valorao ambiental por tipo de dano para hidreltricas

2.1.3.2 Benefcios associados reduo da emisso de GEEs

Estimativa dos Benefcios Econmicos e Ambientais da Reciclagem

Estimativa de preos de crditos de carbono para 2010

2.1.3.3 Benefcios associados reduo do consumo de gua

Estimativa dos Benefcios Econmicos e Ambientais da Reciclagem

2.1.3.5 Resumo dos benefcios ambientais gerados pela reciclagem

Estimativa dos benefcios ambientais gerados pela reciclagem

Estimativa dos custos da coleta regular

Estimativa dos custos da coleta seletiva

Estimativa dos Benefcios Econmicos e Ambientais da Reciclagem

2.2.2 Benefcios associados disposio final de resduos

3 PANORAMA DA GERAO E DESTINAO DE MATERIAIS RECICLVEIS NO BRASIL

Estimativa dos Benefcios Econmicos e Ambientais da Reciclagem

Destinao dos resduos slidos urbanos por tamanho do municpio

3.3 Consumo aparente de materiais reciclveis e gravimetria dos resduos coletados

Estimativa dos Benefcios Econmicos e Ambientais da Reciclagem

4 CLCULO DOS BENEFCIOS ATUAIS E POTENCIAIS GERADOS PELA RECICLAGEM

Estimativa dos Benefcios Econmicos e Ambientais da Reciclagem

Estimativa dos benefcios totais atuais gerados pela reciclagem

CONSIDERAES SOBRE UMA POLTICA DE PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS URBANOS

5 O PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS 5.1 Conceituao

5.2.1 Como se elabora um PSA?

Consideraes sobre uma Poltica de Pagamento por Servios Ambientais Urbanos

Consideraes sobre uma Poltica de Pagamento por Servios Ambientais Urbanos

rvore de problemas de poltica de Psau para a reciclagem

Catadores no so remunerados adequadamente pelo servio ambiental que realizam

Instabilidade do mercado de reciclagem no garante renda para catadores a mdio prazo

Catadores no tm acesso parte dos materiais reciclveis

Servios que catadores fazem no so remunerados

Mercado de reciclveis atrelado a commodities instveis

Cooperativas no tm reservas para crises

Poder pblico municipal no inclui catadores em polticas pblicas formais

O setor da reciclagem informal

Sucata substituvel por commodities

Contratos entre empresas e cooperativas so frgeis

Redes de comercializao no so estimuladas

Cooperativas so pouco organizadas para cumprir coleta institucional

Cooperativas so pouco organizadas para gesto

Catao atividade de baixa atratividade

Mercado da reciclagem precisa de catador subjugado

Mercado da reciclagem monopsnico O sistema no incentiva a reciclagem

O sistema no consegue lidar com os setores informais

Consideraes sobre uma Poltica de Pagamento por Servios Ambientais Urbanos

Consideraes sobre uma Poltica de Pagamento por Servios Ambientais Urbanos

7.3.3 Eficincia de mercado

Preos de vendas por material

Consideraes sobre uma Poltica de Pagamento por Servios Ambientais Urbanos

Relao entre eficincia econmica, eficincia fsica e eficincia de mercado

Fonte: Dados primrios de pesquisa direta de Damsio (2006, 2007, 2009).

Fonte: Dados primrios de pesquisa direta de Damsio (2006, 2007, 2009).

Consideraes sobre uma Poltica de Pagamento por Servios Ambientais Urbanos

Fonte: Dados primrios de pesquisa direta de Damsio (2006, 2007, 2009).