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Cadernos da Fundação Perseu Abramo

A Previdência Social no Brasil

Fundação Perseu Abramo

Instituída pelo Diretório Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996

Diretoria

Hamilton Pereira – presidente Ricardo de Azevedo – vice-presidente Selma Rocha – diretora Fávio Jorge Rodrigues da Silva – diretor

Editora Fundação Perseu Abramo

Coordenação editorial

Flamarion Maués

Editora Assistente

Candice Quinelato Baptista

Assistente editorial

Viviane Akemi Uemura

Edição de texto

Antônio Carlos Olivieri

Revisão

Maurício Baltazar Leal Márcio Guimarães Araújo

Editoração eletrônica

Enrique Pablo Grande

Capa

Berenice Abramo

Ilustração da capa

Paulino NR Lazur

Impressão

Gráfica Bartira

A Previdência Social no Brasil

Rosa Maria Marques Einar Braathen Laura Tavares Soares José Pimentel Eli Iôla Gurgel Andrade

Arlindo Chinaglia Ricardo Berzoini José Dirceu Sulamis Dain João Antonio Felicio

A Previdência Social no Brasil Rosa Maria Marques Einar Braathen Laura Tavares Soares José Pimentel Eli

EDITORA FUNDAÇÃO PERSEU ABRAMO

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

A Previdência Social no Brasil / Rosa Maria Marques

... Paulo : Editora Fundação Perseu Abramo, 2003. – (Coleção Cadernos da

[et al.]. – 1. ed. – São

Fundação Perseu Abramo)

Vários autores.

ISBN 85-86469-92-0

1. Bem-estar - Brasil 2. Previdência social - Brasil 3. Previdência social - Leis e legislação - Brasil 4. Seguro social - Brasil I. Marques, Rosa Maria. II. Série.

03-5886

CDD-368.400981

Índices para catálogo sistemático:

1. Brasil: Previdência social

368.400981

1 a edição: dezembro de 2003 Tiragem: 2.500 exemplares

Todos os direitos reservados à Editora Fundação Perseu Abramo Rua Francisco Cruz, 224 04117-091 – São Paulo – SP – Brasil Telefone: (11) 5571-4299 – Fax: (11) 5571-0910 Na Internet: http://www.fpa.org.br Correio eletrônico: editoravendas@fpabramo.org.br

Copyright © 2003 by Rosa Maria Marques, Einar Braathen, Laura Tavares Soares, José Pimentel, Eli Iôla Gurgel Andrade, Arlindo Chinaglia, Ricardo Berzoini, José Dirceu, Sulamis Dain e João Antonio Felicio

ISBN 85-86469-92-0

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Apresentação, 7

Hamilton Pereira

Abertura, 11

José Genoino

Sumário

Parte 1 – Experiências internacionais, 15 Experiências internacionais e a Reforma da Previdência, 17

Rosa Maria Marques

O modelo nórdico de Seguridade Social, 31

Einar Braathen

Reforma da Previdência: a experiência da América Latina, 37

Laura Tavares Soares

Parte 2 – A história da Previdência Social no Brasil, 51 Previdência Social – Aspectos, conceitos, estruturas e fatores condicionantes, 53

José Pimentel

Estado e Previdência no Brasil: uma breve história, 69

Eli Iôla Gurgel Andrade

História da Previdência Social, 85

Arlindo Chinaglia

Parte 3 – A

situação atual e a reforma , 97

A reforma necessária, 99

Ricardo Berzoini

Uma necessidade de justiça social, 121

José Dirceu

Condições econômicas e sociais, 129

Sulamis Dain

A CUT e a Reforma da Previdência, 151

João Antonio Felicio

Sobre os autores, 161 Índice de quadros e gráficos, 167

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Este segundo livro da série Cadernos da Fundação Perseu Abramo reúne textos elaborados a partir do Seminário A Reforma da Previdência, realizado pela Fundação Perseu Abramo e pelo Diretório Nacional do Partido dos Trabalhadores nos dias 23 e 24 de maio de 2003, em São Paulo.

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Hamilton Pereira

Presidente da Fundação Perseu Abramo

Apresentação

O seminário “A Reforma da Previdência”, organizado pela Fundação Perseu Abramo e pelo Diretório Nacional do Partido dos Trabalhadores ( PT ), teve como objetivo debater uma questão de absoluta importância para o país, tanto agora como para as próximas gerações. Antes de mais nada, quero fazer um registro muito importante neste momento. É fundamental que a militância do PT, que os seto- res da intelectualidade brasileira com os quais nos relacionamos, os movimentos sociais, as organizações não-governamentais ( ONG s), enfim, aquilo que há de mais significativo no debate democrático do país, saibam que a Fundação Perseu Abramo, instituída para orga- nizar a memória, para estudar e pesquisar a realidade brasileira, para difundir o pensamento do partido e das esquerdas, traz sem- pre a marca da pluralidade. É absolutamente fundamental deixar claro – e a sociedade brasileira já está profundamente convencida disso – que, nas últi- mas duas décadas, nenhum avanço democrático ocorreu na vida do país sem a participação do PT . Essa foi a marca fundamental do nosso diálogo com a sociedade. Pode-se gostar ou desgostar das posições do PT , mas não se pode negar esse legado do partido.

7

A PRESENTAÇÃO

Outro elemento também fundamental para nós é a relação com os setores que se dedicam ao estudo, à análise, ao exame da realidade do país. A intelectualidade e os artistas, aqueles que criam o universo simbólico, o imaginário do país. Essa relação teve e tem de ser cultivada, o que não se faz sem trabalho siste- mático. Um trabalho de diálogo, de argumentação, no sentido que Hannah Arendt mencionava no ensaio “Esquecida arte de argu- mentar”. Estamos diante desse desafio: o de exercitar, à exaustão, a arte de argumentar. A eleição de Lula em 2002 colocou desafios gigantescos para o país, para as esquerdas e, particularmente, para o PT . E, no âm- bito do PT , para a sua Fundação. Desde 27 de outubro de 2002 a Fundação Perseu Abramo tem uma nova tarefa a cumprir: a de contribuir na sustentação do governo liderado pelo PT , mas construído a partir de uma ampla frente, e que neste ano inicia seus primeiros passos. Mas o papel da Fundação não pode ser o de oferecer exclusivamente aplau- sos às medidas que o governo propõe à sociedade. À Fundação cabe, como veremos aqui, abrir espaços para que o debate de- mocrático ocorra. Esse é o nosso papel: funcionarmos como um centro, ou como um dos centros indutores da reflexão sobre a realidade do país, da criação de perspectivas para um novo ciclo de desenvolvimento nacional que seja inclusivo, que seja democratizante, que seja capaz de abrir espaços para to- dos os brasileiros. Por isso, em nome da Fundação Perseu Abramo, quero mani- festar a alegria de podermos oferecer uma contribuição à socieda- de brasileira, ao PT e ao governo que nós lideramos, com elemen- tos de exame, de análise, de críticas, de atitudes corajosas na bus- ca de alternativas sintonizadas com os interesses que nortearam o PT ao longo de toda a sua trajetória. Este seminário sobre Reforma da Previdência se insere no es- forço proposto pelo Diretório Nacional, pelo companheiro presi- dente do PT , José Genoino, para realizarmos um ciclo de debates que aborde diferentes temas da conjuntura, diferentes desafios que devemos enfrentar.

8

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Essa é a nossa intenção: construirmos com consistência, tra- tando, naquilo que é substantivo, das questões realmente essen- ciais, a argumentação necessária para se enfrentar o grande desafio das reformas que o país cobra do nosso governo.

Abril de 2003

9

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

José Genoino

Presidente do Partido dos Trabalhadores

Abertura

O tema da Reforma da Previdência é muito caro ao nosso partido e, por isso, são necessários alguns esclarecimentos históri- cos. Já em 1991, quando eu exercia a liderança da bancada do Partido dos Trabalhadores, esse tema apareceu pela primeira vez após a Comissão Parlamentar de Inquérito ( CPI) da Previdência. Aliás, quero fazer aqui uma homenagem a um então deputado da nossa bancada, que em nome dela apresentou a primeira proposta petista de Reforma da Previdência: o companheiro Eduardo Jorge. Essa proposta polarizou com aquela apresentada pelo então depu- tado, depois ministro, Antônio Brito, do Partido do Movimento Democrático Brasileiro ( PMDB ). Porém, devido ao processo de impeachment de Collor e à CPI do Orçamento, elas só voltaram à tona depois da posse de Fernando Henrique Cardoso. Naquela ocasião, por meio de resoluções políticas, o Diretório Nacional do PT decidiu enfrentar o problema da Previdência, tanto em 1995 como em 1996. Em 2002, o programa de campanha do presidente Lula, apro- vado pelo Diretório Nacional, tratou do tema da Reforma da Pre- vidência e, na Resolução de março de 2003, o tema mais uma vez foi objeto das deliberações do partido.

11

A BERTURA

Portanto, não é a primeira vez que o PT está discutindo a Re- forma da Previdência. Nem a estamos discutindo por estarmos no governo ou por sermos governo. Já que vamos ao debate, é necess ário deixar claro para a opi- nião pública que o PT, em 1991, 1995, 1996, 2002 e 2003, estabele- ceu cinco princípios que conformaram suas posições sobre o assu nto:

1) Previdência pública e universal para todos os brasileiros do setor privado e do setor público, com piso e teto; 2) Previdência complementar, não privada, fechada na forma de Fundo de Pensão, administrada paritariamente; 3) Recusa do modelo de privatização da Previdência. Enten- do que – na medida em que se eleva o teto e se define Fundo de Pensão fechado – se inviabiliza a tentativa de entregar a Previdên- cia para seguradoras e bancos; 4) Gestão democrática quadripartite, que é um compromisso do PT , e combate à sonegação e à corrupção na Previdência, por- que sonegação na Previdência é apropriação indébita; 5) Melhorar as aposentadorias do Regime Geral – e sempre batalhamos por um aumento do teto. Hoje o teto é 1.561 reais, com o aumento pode chegar a 1.800 reais, e a proposta do PT , de 1996, era de dez salários mínimos. Mesmo o tema mais visível – o da cobrança de aposentados e aposentadas – tem uma história no nosso partido. E não é de incoe- rência, nem de adaptação ao que o governo Fernando Henrique fazia antes. Essa questão foi discutida e o Partido dos Trabalhado- res proíbe a taxação das aposentadorias e pensões dos inativos do Regime Geral. E na proposta apresentada por Fernando Henrique Cardoso – que a imprensa diz ser igual à nossa – não é assim. A proposta da Emenda Constitucional de Fernando Henrique Car- doso propunha cobrar os inativos sem piso. E, num país em que as aposentadorias são tão baixas, propor o piso de 1.058 reais repre- senta uma posição diferente da proposta do governo anterior. A concepção da nossa proposta de reforma é recuperar, for- talecer e reestruturar a Previdência pública, exatamente contra as tendências de privatização. É bom lembrar que, no debate da Re- forma da Previdência no Congresso Nacional, os privatistas che-

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

gavam a defender o teto e o piso para a aposentaria geral de três salários mínimos. Admitiam cinco. Estamos colocando dez salários mínimos como teto e isso significa não só uma medida contra a privatização da Previdência pública, como também a melhoria da Previdência dos trabalhadores do INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social). Na proposta, deixamos claro um modelo de gestão democrá- tica, com transparência no combate à sonegação. Estamos deixan- do claro que o nosso objetivo é reestruturar a Previdência num país de distorções bárbaras na questão previdenciária. A nossa proposta traz ainda grandes desafios, como o de in- corporar à Previdência cerca de 40 milhões de brasileiros que não estão vinculados e o de garantir uma Previdência para a terceira ida- de que seja um programa de renda mínima para essa população. Portanto, nosso objetivo não é a privatização ou o enfraqueci- mento da Previdência pública, mas recuperar uma Previdência montada no tripé da justiça social, da responsabilidade com o equi- líbrio orçamentário e da sua auto-sustentação. E garantir um siste- ma que dê segurança para os trabalhadores, tanto para as atuais gerações como para as futuras. Ou seja, o PT não está sendo incoerente, nem se adaptando ao governo anterior. Podemos ter divergências, mas, como presi- dente do partido, digo a vocês: nunca, no governo anterior, foi apre- sentada alguma proposta para tornar a Previdência pública e uni- versal para todos os brasileiros. Nunca foi feita essa proposta. E quando se discutiu a questão dos inativos nunca se aceitou o esta- belecimento de um piso. Muitas prefeituras não têm piso. Está sen- do proposto um piso, está em debate, mas não está definido, está em discussão. A tarefa da Reforma da Previdência é fundamental num país em que 21 milhões de brasileiros recebem do INSS , em média, 389 reais. E, desses 21 milhões, 12 milhões recebem salário mínimo. É fundamental num país em que 40 milhões de pessoas não têm vín- culo com a Previdência, em que algumas categorias têm como mé-

dia de aposentadoria 12 mil, 8 mil, 7 mil reais

Estou me referindo

... à categoria de servidores públicos. E é fundamental num país em

13

A BERTURA

que 80% dos servidores públicos não chegam a receber 2 mil reais como aposentadorias e pensões. É neste país que nós queremos aumentar os gastos públicos com a Seguridade Social. Não só qualificar como aumentar os gas- tos públicos, e todos sabemos o que significa a Seguridade Social num país de exclusão como o nosso. Portanto, o debate sobre a Reforma da Previdência faz parte da história do Partido dos Trabalhadores. Nosso partido tem uma responsabilidade, a esquerda brasileira e o PT têm a responsabili- dade histórica de viabilizar esse projeto de mudança, de transfor- mação, de reformas. A esquerda tem a tarefa imprescindível de viabilizar um projeto alternativo para o país que queremos, e isso está presente nas declarações e resoluções do nosso partido. O debate é o caminho. A divergência é salutar. A polêmica enriquece. E a livre manifestação de opinião faz parte de um parti- do que desde o nascimento é pluralista. Mas essa pluralidade – que é a seiva da vitalidade do nosso partido – só não se degrada num mero amontoado de homens e mulheres porque o PT , de maneira inovadora, construiu os dois elos nas extremidades dessa corrente:

o elo da pluralidade em todos os sentidos, sim, mas também o elo da unidade de ação do partido. Por isso o debate político funda- menta, dá consciência, dá consistência para que nós, os militantes, as militantes, senadores e senadoras, deputados e deputadas, pre- feitos e prefeitas, governadores e governadoras, enfim, para todos os filiados entenderem que chegamos ao governo, mas o partido vai manter a sua vitalidade, a sua dinâmica, a sua cabeça erguida. A força que temos para debater e ser críticos é a mesma que coloca em nossos ombros a responsabilidade de não frustrar mi- lhões e milhões de brasileiros. O PT tem uma sina: não queremos o isolamento e o gueto, nem a domesticação. Queremos a mudança e a transformação. E va- mos ao debate, que esse é o caminho adequado.

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Parte 1 – Experiências internacionais

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Rosa Maria Marques

Experiências internacionais e a Reforma da Previdência

Vou abordar a experiência internacional referente à questão de financiamentos, organização e estruturação de sistemas de pro- teção social, a partir dos estudos desenvolvidos em meu pós-dou- torado, realizado na Faculdade de Ciências Econômicas da Uni- versidade Pierre Mendes France, de Grenoble, na França. Também vou enfocar as trajetórias de construção e desenvol- vimento, considerando os sistemas diferenciados, o papel do Esta- do e dos trabalhadores, o financiamento e o custo do trabalho, a relação entre o desemprego e o financiamento, e a realidade do Brasil e da América Latina. Mas, evidentemente, não vou me furtar de estabelecer relações entre a experiência internacional e as Pro- postas de Emendas Constitucionais ( PEC s) Previdenciária e Tribu- tária. Nesse particular, vou apresentar principalmente a minha leitu- ra da Exposição de Motivos da PEC 40. Primeiramente, quero chamar a atenção para a dificuldade de se partir das experiências internacionais para discutir a realida- de brasileira, pois os sistemas de proteção social no mundo, como um todo, resultaram de uma transformação histórica, ou seja, são resultados históricos, e cada lugar, como sabemos, tem a sua cultura

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E XPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A R EFORMA DA P REVIDÊNCIA

e a sua história, onde os trabalhadores têm esse ou aquele peso políti- co, uns mais, outros menos. No mundo, os direitos sociais, ou seja, aquilo que nos diz res- peito enquanto discussão de proteção social, que é um conceito um pouco mais abrangente do que Previdência Social, se apresentam mediante diferentes combinações entre Estado, mercado e família. Isso ocorre porque, sendo resultados históricos, eles se conforma- ram em diferentes situações. Além disso, queria lembrar que coe- xistem diversos regimes num mesmo país. Essas diferentes conformações podem ser de três tipos. Essa tipificação, na verdade, é uma tentativa de caracterização ideal de um determinado paradigma, o que não quer dizer que aqueles países sob a égide desse paradigma sejam perfeitamente entendi- dos a partir daquelas características. Mas sempre existe um país em que isso aparece melhor. No caso do primeiro tipo, são os Estados Unidos. O primeiro tipo de proteção social que podemos reconhecer no mundo é o tipo liberal , em que predomina a assistência aos pobres enquanto uma preocupação do Estado. Há poucas transfe- rências universais, portanto quase inexistem benefícios universais. Por meio de Fundos de Pensão e planos de saúde, o mercado vai conceder a proteção aos ditos não-pobres. Então, o Estado dá assistência; e o mercado, o resto. Os riscos velhice, doença, desemprego são tratados separa- damente, não como um todo, portanto não são vistos como uma proteção que é uma totalidade, mas sim como riscos que são trata- dos isoladamente, sem integrar um sistema. O segundo tipo, que chamamos de origem marcadamente corporativista , é aquele em que os trabalhadores, por meio dos seus sindicatos ou mesmo dos seus partidos políticos, tiveram for- ça para impor a organização da proteção. Um exemplo é a França. Mas essa marca corporativista ocorre somente na origem do siste- ma, porque depois a proteção se espalha para o conjunto da popu- lação, se universaliza. Essa origem, no entanto, é importante, por- que determina a forma principal de financiamento, fundada na con- tribuição do empregado e do empregador. Na medida em que a

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

proteção é universalizada, caracterizamos o acesso ao direito como fruto da meritocracia e da cidadania. Quero chamar a atenção para o fato de que esse aspecto re- lativo à cidadania tem sido crescente nos últimos tempos. E o inte- ressante é que essa extensão à cidadania se dá de uma forma muito mais enfática em períodos de crise. Acho que isso é uma coisa importante de se levar em conta em nossa questão. Enfim, esse segundo tipo tem uma forte presença das contri- buições do empregado e do empregador, mas a participação do Estado, aportando recursos, não deixa de ser significativa. Nesse tipo, ao contrário de no liberal, os riscos – quais sejam, velhice, doença, invalidez, desemprego – são tratados como uma totalidade. Daí vem o conceito de proteção social, aqui no Brasil chamado de Seguridade Social. Ao contrário de no outro, nesse caso existe uma grande trans- ferência de recursos para as famílias. Para se ter uma idéia, 30% da renda disponível das famílias francesas – renda disponível é aquela

que entra no bolso, ou seja, de que eu disponho para gastar ou poupar – vem de transferências do sistema de proteção social. Isso tem efeitos econômicos maravilhosos no conjunto da sociedade. No período mais recente, a proteção à velhice é complemen- tada com a contribuição obrigatória para os Fundos de Pensão. Mas na França foi muito fácil tornar obrigatória a adesão ao Fundo de Pensão, porque 98% dos trabalhadores já tinham Fundo de Pensão complementar, o que não é a nossa realidade. Quando va- mos pesquisar como é na França, descobrimos: “Ah, Fundo de

Pensão é obrigatório

...

”.

Sim, mas tornou-se obrigatório porque a

realidade já tornara corrente esse modelo. O último tipo tem como origem o princípio de universalida- de , e o exemplo mais típico vem a ser a Inglaterra. Os riscos são pensados, aqui também, de forma integrada. No caso do risco ve- lhice, a proteção é universal e de base. Tem forte presença dos recursos do Estado, mas existem também contribuições sobre o

salário. Existem também Fundos de Pensão e planos de saúde com- plementares. É basicamente o que chamamos de um sistema de três pilares. Um básico, para todo mundo, financiado pelo Estado;

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E XPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A R EFORMA DA P REVIDÊNCIA

outro, que é contributivo, formado de contribuição do empregado e do empregador; e finalmente um terceiro, de caráter complemen- tar e facultativo, formado pela poupança das pessoas.

Sindicatos, partidos e proteção social

O Quadro 1 relaciona os anos de criação dos sindicatos e dos partidos ligados aos trabalhadores com as leis estabelecidas para a cobertura de cada risco. Para os países da Europa é fenomenal, porque fica absolutamente patente que a organização dos trabalha- dores está diretamente ligada à cobertura dos riscos. Sempre se diz que tudo começou na Alemanha, com Bismarck, só que é esqueci- do que a Alemanha tinha a maior organização partidária indepen- dente dos trabalhadores. Depois que a Comuna de Paris foi derro- tada, o movimento se deslocou para a Alemanha e nas décadas seguintes o partido cresceu de modo fantástico, e foi nesse mo- mento que Bismarck tentou controlar a situação criando uma pro- teção social. Essa era voltada apenas para os servidores do Esta- do, mas depois as coisas se modificaram.

Quadro 1

Trajetórias de construção e desenvolvimento – Estado e trabalhadores

Ano de criação dos partidos socialistas, das federações sindicais e primeiras leis de cobertura dos principais riscos

       

Ri scos

 

P aíses

S i ndi cato

P arti do

Velhi ce

Invali dez

Morte

D

oença

Matern.

A ci dente de trab.

EUA

--

--

1935

  • 1935 1935

   

1965

nd

1908

RU

 
  • 1867 1900

1908

  • 1911 1925

   

1911

1911

1887

A lemanha

 
  • 1868 1875

1889

  • 1889 1889

   

1883

1883

1884

Itáli a

 

1892

1919

  • 1906 1927/4

    • 1919 1919

   

1912

1898

Japão

--

--

1941

--

--

 

1922

nd

1911

França

 
  • 1895 1905

1910

--

--

 

1928

1928

1898

E spanha

--

--

1919

  • 1919 1919

   

1942

1929

1932

S uéci a

 

1889

1932

  • 1898 1891/3

    • 1932 1932

   

1891/31

1901

Fonte: elaborado a partir de informações de “Security Programs Throughout the World” (1990) e Navarro (1993). MARQUES, 1997

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

O Quadro 2 é muito importante porque, em geral, existe a seguinte idéia: no Brasil os encargos sociais são muito elevados. Quando essa afirmação é feita, são comparados os 20% que as empresas pagam com a alíquota de outros países. Isso está errado, pois alíquota não se compara com alíquota. Alíquota é algo que incide sobre uma base. Por isso é preciso saber qual é o nível de salário para poder comparar. O Quadro 2 tenta mostrar como os diversos tipos de formações de proteção social no mundo são fi- nanciados, isto é, como é a participação relativa dos trabalhadores, dos empregadores, do Estado e de outras fontes.

Quadro 2

Trajetórias de construção e desenvolvimento – Financiamento e custo da mão-de-obra

Receitas relativas e despesas da proteção social União Européia – 2000

 

C

ontri bui ções

C

ontri bui ções

       
 

Países

Fi nanci amento

Outras

Total

D

espesas

dos empregados

dos segurados

fi scal

% do PIB

Alemanha

36,9

 

28,2

32,5

2,4

 
  • 100 29,5

 

Áustri a

37,1

 

26,8

35,3

0,8

 
  • 100 28,7

 

Bélgi ca

49,5

 

22,8

25,3

2,4

 
  • 100 26,7

D

i namarca

9,1

 

20,3

63,9

6,7

 
  • 100 28,8

 

Espanha

52,7

 

16,4

26,9

4,0

 
  • 100 20,1

 

Fi nlândi a

37,7

 

12,1

43,1

7,1

 
  • 100 25,2

 

França

45,9

 

20,6

30,6

2,9

 
  • 100 29,7

 

Gréci a

38,2

 

22,6

29,1

10,1

 
  • 100 26,4

 

Irlanda

25,0

 

15,1

58,3

1,6

 
  • 100 14,1

 

Itáli a

43,2

 

14,9

39,8

2,1

 
  • 100 25,2

Luxemburgo

24,6

 

23,8

47,1

4,5

 
  • 100 21,0

Países Bai xos

29,1

 

38,8

14,2

17,9

 
  • 100 27,4

 

Portugal

35,9

 

17,6

38,7

7,8

 
  • 100 22,7

Rei no Uni do

30,2

 

21,4

47,1

1,3

 
  • 100 26,8

 

Suéci a

39,7

 

9,4

46,7

4,2

 
  • 100 32,3

 

Médi a UE

38,3

 

22,4

35,8

3,5

 
  • 100 27,3

Fonte: Eurostat

Então, por exemplo, dos 100% dos recursos da proteção so- cial utilizada na França, o Estado entra com cerca de 30% e as contribuições do empregador chegam a cerca de 46%. Já na Dina-

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E XPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A R EFORMA DA P REVIDÊNCIA

marca, onde a contribuição do empregador é de 9%, o Estado entra com 64%. Todos são dados da Eurostat, a agência de esta- tísticas da União Européia, para o ano 2000. Como vimos, esses países apresentam, em matéria de financiamento da proteção so- cial, realidades completamente diferentes. O que isso quer dizer? Quer dizer que a Dinamarca está melhor do que a França? Para responder a essa questão, vejamos o Gráfico 1, que mos- tra o custo do trabalho por hora. Esse gráfico tem de ser analisado em conjunto com a tabela anterior, porque o que interessa é o custo global da força de trabalho. É preciso considerar o salário, o en- cargo e os impostos, pois são os impostos, no caso da Dinamarca, que financiam o Estado – aquele que entra com 64%. Estou dizen- do, portanto, que não se compara só contribuição. O custo do trabalho é uma magnitude maior, formada de elementos diferentes, dependendo do país. Há lugares onde o Estado está muito mais presente, logo o imposto é muito mais elevado, as contribuições são mais baixas e o salário é mais alto.

Gráfico 1

Trajetórias de construção e desenvolvimento – Financiamento e custo da mão-de-obra

Custo horário da mão-de-obra na indústria e serviços 1999 (Euro)

Fonte: Eurostat

7,0 Portugal 11,8 Grécia 15,3 Espanha 16,2 Irlanda 18,8 Itália Reino Unido 19,3 20,8 Finlândia 21,7
7,0
Portugal
11,8
Grécia
15,3
Espanha
16,2
Irlanda
18,8
Itália
Reino Unido
19,3
20,8
Finlândia
21,7
Países Baixos
22,7
Luxemburgo
23,8
França
25,8
Suécia
26,2
Bélgica
26,8
Alemanha
27,0
Dinamarca
27,2
Áustria
0
5
10
15
20
25
30

22

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Tal como aqui, a discussão sobre o peso da contribuição patro- nal no financiamento da proteção social tem sido significativa na Europa. Mas na Europa a ênfase está centrada na busca de fontes alternativas de financiamento à base salário, principalmente nos países onde a contribuição do empregado e do empregador é bas- tante presente. Essa discussão começou no final dos anos 1970, início dos anos 1980, e prossegue até hoje. São muitos anos de debate. Ela foi e é alimentada pela crença segundo a qual o emprego cresce quando os encargos patronais são reduzidos. Na discussão, surgi- ram várias propostas, que estão listadas no Quadro 3. A primeira é ampliar a base: em vez de ser só o salário, ampliar para todos os fatores de produção, o que equivaleria ao valor adicio- nado. A segunda é um imposto sobre o valor adicionado. Outra ain- da é a introdução de uma taxação sobre emissão de gás carbônico e sobre energia. E por último há mais uma que foi discutida na França, e hoje está implementada, que se chama contribuição social genera- lizada, também chamada de contribuição solidária.

Quadro 3

Trajetórias de construção e desenvolvimento

– Desemprego e financiamento

Discussão – buscar fontes alternativas de financiamento à base salário Crença: reduzir encargos aumenta o emprego.

  • a) Ampliação das contribuições patronais ao conjunto do valor adicionado (1980 e retomada várias vezes)

  • b) Imposto sobre o valor adicionado

  • c) Introdução da taxação de CO 2 – energia

  • d) Contribuição social generalizada

Vou me limitar a discutir a primeira e a última. No que se refe- re à ampliação das contribuições para o conjunto do valor adicio- nado, existem várias críticas contrárias, entre elas a que considera o fato de que se estaria transferindo a carga das empresas intensi-

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E XPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A R EFORMA DA P REVIDÊNCIA

vas em mão-de-obra para aquelas não-intensivas. Qual é a impor- tância disso? A importância é que isso vai interferir no investimento e na inovação tecnológica. Isso pode significar um desestímulo à inova- ção tecnológica. Há também um impacto imprevisível nos preços, porque algumas empresas, teoricamente, poderiam reduzir o preço na medida em que têm redução de encargo, se elas são intensivas em mão-de-obra. E as outras poderiam aumentar o preço. Então o resultado é indeterminado, correndo-se o risco de inflação. Além disso, a incidência sobre o lucro pode, na leitura dos economistas, pelo menos de alguns economistas, significar um desestímulo ao desenvolvimento tecnológico, ao investimento etc. O que acontece hoje? No mundo todo, apesar de tantos anos de discussão, não houve nenhum governo que tenha alterado a base da folha de pagamentos para, por exemplo, o valor adicionado, o que é inquestionavelmente um dado importante a ser considerado em nossa discussão. A contribuição social generalizada foi criada na França em 1991. Ela começou com um percentual bem baixinho, de 1,1%, e o interessante é que esse 1,1% incide sobre todas as rendas. Todas as rendas: renda-salário, renda-lucro, renda-juro, renda da terra, todas as rendas, inclusive aposentadorias. Quando isso foi criado, os recursos daí advindos eram dire- cionados aos benefícios que as famílias recebem. Para nós, no Brasil, fica um pouco estranho porque não existe uma coisa igual. Como disse anteriormente, na França 30% da renda disponível são trans- ferências às famílias, porque lá a proteção social é muito mais larga do que aqui. Há o direito à moradia e mais uma série de outras coisas dentro da proteção. Então lá era 1,1% sobre todas as rendas, dirigi- do às famílias, para os benefícios familiares. Em 1993, aumentou para 1,3% e a destinação foi ampliada para abranger o risco velhice, mais especificamente a renda mínima à velhice, para aqueles que não contribuíram anteriormente. Ou seja – o que pode soar como uma heresia –, para o “pobre do pobre”. Em 1997, 1998, essa alíquota subiu para 4,1% e foi dire- cionada para a saúde. Apenas para efeito de esclarecimento, isso

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

provocou uma grande polêmica, e a parte que é destinada à saúde é a única que pode ser deduzida no imposto de renda. A arrecadação da contribuição social generalizada representa mais do que 4% do Produto Interno Bruto ( PIB) francês. Em 2000, essa contribuição conseguiu arrecadar 48 milhões de euros a mais do que o imposto de renda.

Brasil e América Latina

Diante desses três paradigmas internacionais, como situo, em grandes traços, o Brasil e a América Latina? Nossa primeira característica é que a proteção social é incom- pleta, devido à presença majoritária da informalidade no nosso merca- do de trabalho. No Brasil, 59,1% da população ocupada está na informalidade. Esse é um dado de 1997. Como a situação piorou muito, essa porcentagem pode estar maior. Mas não é só essa característica que define a proteção social em nosso país. A outra é a ausência quase completa do Estado no financiamento. O Estado brasileiro não aporta recursos na proteção social, para aposentadoria e saúde. Uma terceira característica é que a origem da proteção social na América Latina está relacionada ao sindicalismo e mesmo à cons- trução do Estado, tendo sido formados, no caso brasileiro, as famo- sas Caixas e os famosos Institutos. Atualmente, em alguns países da América Latina, o Estado até participa do financiamento, mas sua responsabilidade se restringe à assistência. Nos países onde a prote- ção social não foi unificada, continuando a refletir a estrutura sindical, o nível de cobertura aos diferentes riscos é diferenciado entre os trabalhadores que estão em atividades distintas. O Brasil é o único país da América Latina que universalizou a saúde, porque nos outros países, na verdade, a cobertura depende da força dos sindicatos, da força dos trabalhadores num determi- nado nível de atividade. O Brasil é ainda o único país que adotou o conceito de Seguridade Social. E digo também que, até o momen- to, o Brasil é o único que não privatizou a Previdência. Mas, depois da Constituição de 1988, todos os governos in- sistiram e insistem em desconsiderar o conceito de Seguridade. Para

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E XPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A R EFORMA DA P REVIDÊNCIA

quem trabalha na área, esse conceito é muito caro, pois, na medida em que se desconsidera o conceito de Seguridade Social, é possí- vel provar que existe déficit. Então é a partir daí que há uma justifi- cativa da existência de déficit. O déficit vai aparecer, em primeiro lugar, porque não são consideradas também as contribuições que o Estado deveria pa- gar como patrão. O Estado não é só Estado: na relação com o servidor ele é patrão e, tal como o patrão do setor privado, tam- bém deve contribuir, ao menos pelo que sempre indicou a nossa legislação. Lá fora é a mesma coisa.

Quadro 4

Receitas e despesas da Seguridade Social Linha branca – próprias do Ministério da Saúde

Receitas – Seguridade Social

Em bilhões de reais, dezembro de 2001

R E C E ITAS

1999

2000

2001

Recei ta previ denci ári a líqui da

64,583

64,376

65,427

Outras recei tas do INSS

0,484

0,619

0,647

Multas sobre contri bui ção P revi denci ári a

0,000

0,759

0,000

C

ofi ns

40,485

44,640

48,898

C ontri bui ção soci al sobre o lucro líqui do

8,855

10,013

9,493

C oncurso de prognósti co

1,303

0,542

0,545

Recei ta própri a do Mi ni stéri o da S aúde

0,760

0,662

1,007

Outras contri bui ções soci ai s

0,774

1,207

(nd)

 

CPMF

10,450

16,634

17,963

TOTAL D AS R E C E ITAS

127,693

139,453

143,980

O Quadro 4 mostra, por meio do conceito de Seguridade, as receitas e as despesas da Seguridade Social. Então, apenas para lembrar, Seguridade Social é a Previdência Social (o Regime Geral da Previdência Social), a saúde e a assistência. Pode-se perguntar:

e o seguro-desemprego? Sim, ele faz parte, mas não o incluímos porque o seguro-desemprego é o único programa da Seguridade que tem recursos vinculados. Então, o que fazemos é simplesmente

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

somar quanto é a despesa e quantos são os recursos da Seguridade Social, como aparece no Quadro 5.

Quadro 5

Déficits ou superávits ?

S uperávi ts da S eguri dade S oci al:

– R$ 26,64 bi lhões (2000)

– R$ 31,46 bi lhões (2001)

– R$ 32,96 bi lhões (2002), em valores correntes.

– Atenção: não inclui o PIS/Pasep e o FAT (receita vinculada).

S uperávi ts somando os servi dores ci vi s e mi li tares (“contra” o concei to de S eguri dade S oci al):

– R$ 8,05 bi lhões (2000)

– R$ 7,16 bi lhões (2001)

– R$ 15,08 bi lhões (2002).

Para resumir, basta dizer que em 2002 o superávit da Seguri- dade Social foi, arredondando, de 33 bilhões de reais. Se quiser- mos ampliar o conceito – exclusivamente para efeito de discussão, pois estaríamos ferindo o artigo 194 da Constituição –, poderemos introduzir no seu interior os servidores civis e militares. Mesmo pro- cedimento: considera-se a contribuição dos servidores – de 11% sobre o total dos proventos –, a contribuição que o Estado deveria fazer e todas as despesas. Dessa maneira o superávit cai, mas ain- da assim foram 15 bilhões de reais em 2002.

A exposição de motivos da PEC 40

Diante desse superávit em nível federal, fica difícil entender a Exposição de Motivos da PEC 40. Isso não quer dizer que os esta- dos não enfrentem problemas. Mas, quando nos debruçamos so- bre a situação dos estados, vemos, por exemplo, que em 1988 foi prometido que todas as contribuições feitas até aquele momento ao

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Instituto Nacional de Previdência Social ( INPS) deveriam ter sido reembolsadas, e isso não aconteceu. Então, é muito complicado entrar nesse mérito. Dessa forma, a primeira coisa que me chamou a atenção na Exposição de Motivos foi o fato de ela tratar de um déficit que eu não reconheço. A segunda é algo que estou chamando de comparação indevida entre as aposentadorias dos servidores e do Regime Geral da Pre- vidência Social. Na Exposição de Motivos é mencionado que a média das aposentadorias no Regime Geral, isto é, no INSS , é de 362 reais. Estranhei e resolvi calcular, verificando que a média foi “pu- xada” para baixo. Usando dados de 2001, se consideramos somente o traba- lhador urbano, a média é de 473 reais e 71 centavos. Se conside- ramos somente os rurais, claro que o resultado é 180 reais, porque quase 100% dos rurais recebem um salário mínimo. Por que a média foi puxada para baixo? Porque foram somados aqueles que ga- nham um salário mínimo, que nunca contribuíram por causa de suas condições, com os outros, os contribuintes. E o resultado foi dividi- do por dois. Não é assim que se faz. Não se pode fazer assim, porque dessa maneira estamos misturando critérios diferentes; não existe servidor numa mesma situação que a do trabalhador rural. E tem mais, preci- samos também excluir a aposentadoria por invalidez e a renda men- sal vitalícia, que têm caráter assistencial. Dessa forma, para efeito do cálculo da média do benefício pago pelo INSS, exclui-se todo benefí- cio não-contributivo, chegando-se ao valor de 657 reais para 2001. Se calcularmos para hoje, esse valor certamente será mais alto. Outra coisa que também me chamou a atenção é que em mo- mento algum a Exposição de Motivos diz qual é a média da apo- sentadoria dos servidores em nível federal. Lá só é mencionado um valor, que é aquela aposentadoria altíssima de 53 mil reais. Assim, foi comparada uma média do INSS “puxada” para baixo com o mais alto valor da outra categoria. Eu me perguntei: mas qual é a média do servidor? Telefonei para o Ministério. O dado não é público ... Outra questão, extremamente importante para nossa reflexão, é o fato de estarmos comparando aposentadorias, e não a renda da

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

vida da pessoa. Por exemplo, se eu estivesse trabalhando no Esta- do, não há dúvida de que estaria ganhando menos. Isso porque o Estado, para um mesmo nível de qualificação, paga menos ao pro- fissional do que o mercado. Mas existe uma diferença: dificilmente quem está na iniciativa privada vai de fato se retirar do mercado de trabalho quando se aposentar, pois no momento em que se apo- sentar sua renda cairá de forma acentuada. Por outro lado, o traba- lhador do setor privado pode levantar o FGTS ao se aposentar, o que os servidores não têm direito. Já a renda do servidor continua a mesma quando se aposenta. Considerando esses aspectos, qual é a diferença entre os servi- dores e os trabalhadores do setor privado? O fato de que, na origem dos regimes próprios dos servidores – não só o brasileiro mas o de todo o mundo –, foi realizado um pacto entre o Estado e seus funcio- nários: “Você vai trabalhar para mim, vai ser servidor, vai ser o repre- sentante do Estado diante da população, e eu vou garantir a você e aos seus cobertura durante toda a vida”. Em outras palavras, o com- promisso foi garantir uma renda durante toda a vida do servidor. Como vimos, essa renda é, para o mesmo nível de qualificação, infe- rior à praticada no mercado. Mas se formos comparar a renda da vida toda, isto é, do período da atividade e da aposentadoria, entre um servidor e um assalariado do mercado formal do setor privado, verificaremos que elas tendem a ser iguais, indicando que os servido- res não constituem segmento privilegiado. Há uma outra questão muito séria, que está na proposta de Reforma Tributária e precisa ser mencionada. O texto da Reforma Tributária introduz uma brecha para substituir a base salário pela base faturamento. Como economista, acho isso um desastre, pois não há experiência como essa no mundo. Ainda por cima, tal procedimento não vai garantir geração de emprego, como muitos pensam equivocadamente. E, além do mais, na medida em que se passa para a base faturamento, quebra-se o caráter da nossa aposentadoria, pois ela deixa de ser um salário da inativida- de, que se funda no trabalho. Evidentemente, sou a favor de uma ren- da básica para todo mundo, regida pelo princípio da cidadania. Mas para isso ser feito seria preciso mudar realmente muita coisa. Para

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E XPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A R EFORMA DA P REVIDÊNCIA

começo de conversa, não se poderia mais pagar a dívida, porque o conceito de renda básica somente é compatível com um financia- mento baseado em impostos. Sem pensar esses outros aspectos, com a proposição de mudança de base da folha para o faturamento, corre-se o risco de estarmos propondo o desmonte de algo imper-

feito e de não colocarmos nada no lugar. Eu sei que o sistema atual não é bom, que está deixando de lado quase 60% da população ocupada, mas sei também que é o melhor da América Latina. A partir dessa leitura, olho para a Exposição de Motivos e digo: “Ao fim e ao cabo a motivação da proposta é fiscal, porque seu resultado imediato é o aumento de arrecadação e a diminuição de despesa”. Como vocês sabem, embora a proposta vise o regi- me dos servidores, há um respingo sobre o Regime Geral, de forma que os trabalhadores do setor privado que contribuem pelo teto

terão um aumento de 54% em sua contribuição

No caso da con-

... tribuição dos inativos, é prevista a geração mensal de 147 milhões de reais, uma mixaria diante das grandes despesas. E para que essa mixaria, se ela vai ferir algo extremamente importante? O que é uma contribuição? É um salário diferido, o direito a uma renda futu- ra, o salário da inatividade. Portanto, quem está aposentado não pode contribuir. Ah, dirão alguns, mas tem gente recebendo muito! Muito bem, que a sociedade discuta e taxe essa gente. Mas não se chame isso de contribuição. Chame-se de qualquer outra coisa, mas não se ponha o nome errado. Um outro aspecto extremamente importante diz respeito às regras de transição. Qualquer sociedade tem o direito de modificar suas leis ao longo do tempo. Mas num regime democrático reco- nhece-se o passado ao se efetuar as alterações, e o reconhecimen- to do passado significa a existência de regras de transição. Não se pode simplesmente acabar com as regras de transição, tal como está sendo encaminhado na PEC 40. Para finalizar, gostaria de ressaltar que, no meu entender, a PEC 40 não avança na construção de uma proteção social universal, que era a tônica daqueles dois últimos paradigmas que mostrei na parte inicial de minha apresentação. É preciso, de forma urgente, avançar na cobertura da população hoje desprotegida.

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Einar Braathen

O modelo nórdico de Seguridade Social

É hora de trocar as experiências internacionais do socialis- mo democrático. Temos esperanças de que o país do futuro, o Brasil, possa estender os limites hoje enfrentados pela esquerda da Europa. Minha intervenção tem cinco partes. Primeiro, uma apresen- tação da vida na Seguridade Social, um exemplo norueguês. Se- gundo, o sistema de Seguridade Social da Noruega, que chama- mos de seguro popular. Terceira parte, o sistema público de apo- sentadoria norueguês. Quarta parte, o modelo nórdico comparado ao de outros países desenvolvidos. Finalmente, quero apresentar o que considero os pilares que distinguem o modelo nórdico.

1. Vida na Seguridade Social, o exemplo norueguês

No nascimento, temos assistência à maternidade, que dura um ano e equivale a 100% do salário, ou uma renda mínima. Também os pais têm uma assistência à paternidade. A mãe das crianças de 1 ano até 16 anos recebe uma renda mensal que chamamos seguridade da criança; é também uma renda universal. Os jovens, a partir dos 16 anos até o fim da educação pós-secundária, técnica ou universi-

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O MODELO NÓRDICO DE S EGURIDADE S OCIAL

tária, recebem bolsa de estudos. É uma bolsa universal e também há possibilidade de um empréstimo subsidiado. Quando começamos a vida profissional, temos um financia- mento subsidiado para a compra da primeira casa. Quem não en- contra emprego conta com uma rede de apoio, que faz um “teste de meios”, ou seja, uma avaliação socioeconômica. Mães solteiras têm uma assistência de dez anos, com a condição de completar a educação. Divórcio: há uma pensão do marido subsidiada pelo Estado. É universal, até os filhos completarem 16 anos. Em caso de doença, o trabalhador recebe seguro: os primei- ros 14 dias são pagos pelo empregador e depois pelo Estado. Equi- vale a 100% do salário. Depois de um ano, há uma reabilitação, para outra atividade, de até três anos. No caso de as pessoas não serem reabilitáveis, recebem seguro permanente até a aposentado- ria. Para o desemprego, há seguro-desemprego, equivalente a 70% do salário, pago pelo Estado por até três anos, sob condição de se fazer treinamento para outro trabalho. Finalmente, vem a aposentadoria, voluntária aos 62 anos para trabalhadores sindicalizados, paga pelos empregadores e pelo Es- tado. A aposentadoria universal é oferecida ao se completar 67 anos, sendo igual para homens e mulheres. Tudo é pago pelo Esta- do. Temos de levar em conta que a expectativa média de vida nos países nórdicos é de cerca de 80 anos.

2. O seguro popular

Temos um sistema administrativo, único e estatal, que se cha- ma seguro popular ou seguro do povo. Consome 30% do orça- mento público, 16% do Produto Interno Bruto. Inclui assistência médica, medicamentos, seguro de doença, seguro-desemprego e, finalmente, aposentadoria. A aposentadoria consome 50% do gas- to anual do seguro popular. Esse sistema começou em 1948, quando o plano foi apro- vado pelo Parlamento, e completou-se em 1967. É importan- te notar que isso ocorreu antes de a Noruega se transformar num país rico devido ao petróleo. O financiamento é por meio do

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

sistema de impostos. Os empregados contribuem com 7% dos seus salários, os empregadores com 30% sobre a folha de salá- rios. Em princípio, os déficits do sistema são garantidos pelo Estado, mas hoje o sistema está equilibrado, temos mais ativos do que inativos. Dois ativos para cada inativo, graças ao alto nível de emprego.

3. Sistema público de aposentadoria norueguês

História: o sistema foi introduzido pelos municípios controla- dos pelo Partido dos Trabalhadores da Noruega, que tem 120 anos. Em 1935, esse partido assumiu o governo nacional, no qual perma- neceu por 30 anos. No primeiro ano de governo, em 1936, foi adotada a aposentadoria universal para os “não-ricos”, aproxima- damente 60% da população, de acordo com uma avaliação socioeconômica (“teste de meios”). Em 1969, o sistema foi universalizado para todos. Agora o sistema tem dois componentes: primeiro, uma aposentadoria bási- ca para todos, que acompanha o salário médio dos trabalhadores do setor privado e, atualmente, representa 45% do valor desse salário médio. Mas, quando o salário dos trabalhadores aumenta, a aposentadoria também aumenta. Há negociações coletivas anuais entre a associação de aposentados e o Estado. O segundo componente é uma aposentadoria complementar, de acordo com o salário. Baseia-se na média dos 20 melhores anos de salário, o que significa que a maioria dos trabalhadores recebe entre 70% e 80% do valor do seu último salário.

4. O modelo nórdico comparado

Agora chegamos ao modelo nórdico comparado ao de ou- tros países desenvolvidos, membros da Organização Econômica para Cooperação e Desenvolvimento ( OECD ), os países industriali- zados, capitalistas, que têm boas estatísticas. Nos países desenvolvidos existem quatro modelos de apo- sentadoria pública. O pior é onde só há um mínimo de aposenta-

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O MODELO NÓRDICO DE S EGURIDADE S OCIAL

doria, baseado em “teste de meios”, ou seja, avaliação socioeco- nômica, como por exemplo na Irlanda e na Suíça. O segundo modelo consiste em um mínimo de aposentado- ria (baseado em avaliação socioeconômica) complementada com aposentadorias que têm por base a renda. Vigora na Bélgica, na França, na Itália, na Áustria, na Alemanha, no Japão e nos Esta- dos Unidos. Esse é o modelo que o Banco Mundial quer mundia- lizar ou globalizar. Terceiro tipo, modelo universal único. Austrália, Nova Zelândia, Canadá e Dinamarca aplicam esse modelo. E, finalmente, o quarto modelo, que chamo de modelo univer- sal dual. Uma aposentadoria básica para todos, complementada por aposentadoria baseada em renda. Vigora na Noruega, na Sué- cia, na Finlândia, na Holanda e parcialmente na Inglaterra. Entre os países que adotam esse modelo também há variações na generosidade da aposentadoria. A Suécia, a Noruega e a Dinamar- ca se destacam por ter o sistema de aposentadoria mais generoso. Vamos ver agora os indicadores sociais e os indicadores de renda. Nesses países, falamos de pobreza relativa. Então uma pes- soa é classificada como pobre quando sua renda é menor que 50% da renda média. Essa é a fórmula que a OECD utiliza. Na Finlândia, 3% da população são pobres relativamente. Na Noruega e na Suécia, 6%. E são essas as pessoas normalmente marginalizadas no mercado de trabalho. Jovens com problemas de drogas ou outros problemas psicossociais, alguns imigrantes que não conseguem se integrar na sociedade nórdica e outros tipos. Mas há um sistema de redes de apoio organizado pelos municípios em que eles podem ser incluídos, o que depende do trabalho de assistência social. É bem desenvolvido. Na Inglaterra, depois de mais de 20 anos de liberalismo, con- tinuado pelo governo trabalhista de Tony Blair, a pobreza é de 20%. Portugal tem o maior nível de pobreza na Europa, com 24%. Nos Estados Unidos, a pobreza relativa é de quase 40%. Então, destacam-se algumas características do modelo nórdi- co: a relação entre o gasto público e o resultado social é muito bom. Há outros países que gastam mais relativamente, mas com

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

piores resultados. França, Alemanha, Áustria e até Itália gastam mais dinheiro no setor social do que a Noruega, mas o nível de pobreza e desigualdade é muito mais alto. Uma outra característica é que, nos países nórdicos, 35% dos gastos sociais são destinados aos serviços e bens públicos univer- sais. A média dos outros países da OECD é 10%, uma grande dife- rença. Nos outros países há muita transferência de dinheiro, mas poucos serviços universais, públicos.

5. Hegemonia do socialismo democrático

Finalmente, quero apresentar o que considero os quatro pilares que distinguem o modelo nórdico. Primeiro: o Estado é a instituição central, tanto como organizador quanto como financiador. Segundo:

provisão de serviços e bens públicos universais pelo Estado. Tercei- ro pilar: administração descentralizada pelos governos municipais. Há pesquisadores que chamam o modelo de “bem-estar municipal”, “municípios de bem-estar”, e não “Estado de bem-estar”. Há uma ligação bem estreita entre o Estado central e os muni- cípios, e o Estado financia todas as atividades de serviços sociais dos municípios, mas a administração descentralizada tem muitas vantagens. Tem a participação ativa dos trabalhadores sociais pú- blicos e também o controle social da população, feito por meio de comitês municipais. Esse modelo sobreviveu aos ataques neoliberais pela força do caráter democrático da gestão estatal. Agora, na Noruega, estamos com um governo minoritário, de centro-direita, mas que ainda não consegue atacar o sistema social – ou não tem coragem para tanto. O quarto pilar, que talvez seja o mais importante, sobretudo em situações de crise econômica, é a política pública de pleno emprego. Temos políticas anticíclicas institucionalizadas. A partici- pação no mercado de trabalho é a mais alta no mundo, especial- mente entre mulheres: 75% trabalham, e quase 90% dos homens trabalham. O desemprego nunca atingiu 4% da população ativa. Houve variações. Por exemplo, na Finlândia e na Suécia houve um choque econômico depois da queda do sistema soviético, com um

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O MODELO NÓRDICO DE S EGURIDADE S OCIAL

grande aumento do desemprego, mas agora a situação se equili- brou num nível de desemprego entre 4% e 5%. Os recursos públicos, em vez de serem gastos no seguro-de- semprego, são investidos no fomento ao emprego. Essa política e o alto nível de emprego geral mantêm o financiamento do seguro po- pular, além de o alto nível de empregos públicos assegurar a pro- dução de serviços públicos universais. Concluindo, quero destacar que o fundamento desse modelo, o que interliga os quatro pilares, é a hegemonia ideológica e cultural do socialismo democrático, que os não-socialistas preferem cha- mar de social-democracia.

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Laura Tavares Soares

Reforma da Previdência:

a experiência da América Latina

Vou abordar a questão da Previdência na América Latina. Então, depois do paraíso nórdico, vamos descer ao purgatório la- tino-americano, com algumas cenas de inferno. Já foi apresentado aqui um panorama dos fundamentos iniciais de que eu iria tratar, quer dizer, o debate sobre as reformas: os antecedentes, o histórico do debate, a maré montante da hegemonia neoliberal e, sobretudo, o retorno da ortodoxia. O debate sobre a crise do Estado de bem-estar social ocorre pelo menos desde os anos 1970. Esse debate estava centrado na relação entre crise do bem-estar social e crise econômica, ou seja: se o Estado de bem- estar social provocou a crise econômica capitalista no mundo ou se a crise capitalista é que provocou a crise do bem-estar social. Isso parece, mas não é, algo trivial, e existem várias subten- dências a partir dessas duas posições centrais. Obviamente, eu me filio àquela que considera a crise do Estado de bem-estar social fruto de uma crise capitalista monumental, no mundo inteiro, por- tanto fruto da crise econômica, e não o contrário. A tese dominante na América Latina é a de que nunca tivemos um Estado de bem- estar social neste continente, de que nem sequer conseguimos cons- truir esse projeto. Em alguns países, na tentativa de começar a cons-

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R EFORMA DA P REVIDÊNCIA

truí-lo, como foi o caso brasileiro, fomos interrompidos pela maré neoliberal, que dizia sermos demasiadamente generosos e que essa crise ia nos atacar. Um outro componente é o ataque ideológico ao Estado. Toda essa ideologia da supremacia do privado sobre o público – e o fantástico é como isso permanece até hoje. A classe média está sofrendo os evidentes impactos da péssima prestação de serviços privatizados e, no entanto, continua a ideologia de que o privado é melhor que o público. Esse é um lugar-comum que, infelizmen- te, se tornou hegemônico em nossos países, devidamente banca- do pela mídia. Venho estudando o impacto do ajuste neoliberal há pelo me- nos 13 anos. Defendi uma tese sobre o impacto do ajuste neoliberal nas políticas de Seguridade Social na América Latina em 1995. Era o início do governo Fernando Henrique Cardoso, e eu e ou- tros tantos neste país fomos tachados de neobobos, pessimistas, catastrofistas. O que tentávamos dizer na ocasião, e continuamos tentando dizer agora, refere-se aos riscos que o Brasil corria, e que ainda pode correr, do ponto de vista do seu projeto social e de construção, se não de um Estado de bem-estar social, de algo equivalente, de um sistema de proteção social que vá em direção à universalidade. Nós sempre padecemos do caráter mais ortodoxo dessas políticas, quer dizer, se havia alguma ortodoxia das políticas neoliberais nos países centrais, nos periféricos essa ortodoxia foi muito maior, não só no plano econômico, mas principalmente no social. A ideologia neoliberal foi avassaladora do ponto de vista da construção de propostas no terreno social, em relação tanto às idéias como aos projetos. O processo de ajuste neoliberal teve um duplo impacto: o agra- vamento da situação anterior e o surgimento de novas situações de desigualdade e exclusão. Quer dizer, além de não resolver a nossa antiga estrutura de miséria e de desigualdade, gerou uma nova ex- clusão, com todo esse contingente de desempregados e com a classe média em condições precárias. A classe média hoje também sofre com o desemprego de pessoas qualificadas.

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Além do impacto direto do ajuste, houve uma sinergia perversa entre esse agravamento da situação social da população e o chama- do desmonte das políticas sociais. Ou seja, não contente em provo- car um impacto social direto na vida das pessoas, também foram desmontadas as precárias e preexistentes políticas sociais da Améri- ca Latina. Na tese já alertava que, dependendo do grau de destrui- ção dessas políticas, se tornaria muito difícil a sua reconstrução. Acho que estamos sofrendo essas conseqüências até hoje no Brasil. O Chile sofre há muitos anos, a destruição lá foi monumen- tal, foi a experiência neoliberal mais radical da América Latina. Hoje, conversando com companheiros chilenos que tentam iniciar ou re- tomar o início de reconstrução de políticas sociais universais, vejo as dificuldades de desprivatizar o sistema e de tentar remontar as políticas universais; não é fácil. Portanto, o grau de destruição, a chamada herança que a América Latina recebe, mesmo nas tenta- tivas de voltar atrás, é muito complicada. Existe uma relação entre a estruturação anterior das políticas sociais e as mudanças sofridas pelo ajuste. Dessa forma, existem diferenças entre os países do ponto de vista do impacto sobre a política social. Um primeiro padrão seria o impacto radical sobre a política, como foi o caso chileno. Houve uma total privatização do sistema de proteção social, radicalmente oposto ao modelo e ao sistema anteriores. Um segundo tipo de impacto é quando as estruturas – e isso vale para a grande maioria dos países americanos – eram já, an- teriormente, muito frágeis quanto ao bem-estar social, a aparatos públicos de proteção social e a políticas sociais. Nesses países, o neoliberalismo deu “de lavada”, porque diante de estruturas frágeis de proteção ele se introduziu com uma avalanche de políticas focalizadas de combate à pobreza, de substituição do Estado por organizações não-governamen- tais etc. O caso do Peru é um dos mais radicais nesse sentido. Lembro-me de ter dado um curso de mestrado em Saúde Públi- ca no norte do Peru em que todos os meus alunos eram de orga- nizações não-governamentais. Quer dizer, o Estado não assume sequer a Saúde Pública.

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Uma outra estrutura, à qual o Brasil pertence, é a da tentativa de destruição ou de desmontagem de estruturas já consolidadas (como a da Previdência) ou de sistemas em processo de constru- ção em novas bases (como o Sistema Único de Saúde – SUS ). Nós nunca tivemos um processo de destruição tão radical como a maio- ria dos países latino-americanos, mas sim a desmontagem de um processo que estava em andamento. Estávamos avançando na se- gunda metade dos anos 1980 – culminando com a Constituição de 1988 e com a construção da Seguridade Social, o projeto de pro- teção social mais generoso da América Latina. Nos anos 1980, quando estávamos definindo e votando a nossa Constituição, éra- mos considerados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial a “ovelha negra” da América Latina. Éramos o úni- co país da América Latina, na ocasião, que não seguia à risca o modelito . Ao contrário, votamos uma Constituição que ampliava a proteção social brasileira. Portanto, no nosso caso, o modelo é de uma tentativa de in- terrupção, mediante o desmonte e a deterioração. Nós preserva- mos o SUS, um patrimônio do Brasil: é a única possibilidade de acesso aos serviços de saúde para a grande maioria da população sem capacidade de “comprá-los no mercado”. E, no entanto, por meio do desmonte, dos baixos salários e das más condições de trabalho dos servidores, bem como de nenhum investimento durante toda a década de 1990, os serviços caíram muito de qualidade. Esta foi a estratégia utilizada em toda a América Latina: desmontar e tornar o serviço público tão ruim que as pessoas deixassem de procurá-lo, sobretudo a classe média. O crescimento dos seguros privados de saúde prosperou nesse modelo. Existem diferentes configurações de Seguridade Social na América Latina. Evidentemente os sistemas – quando as políticas neoliberais bateram na América Latina nos anos 1980 e, no caso brasileiro, nos anos 1990 – tinham configuração diferente, de acor- do com a sua história. O Brasil certamente foi o que conseguiu construir um sistema mais abrangente, inclusive do ponto de vista da cobertura, desde a unificação da Previdência Social – parado- xalmente construída num regime autoritário. Como diz Wanderley

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Guilherme dos Santos, a tragédia da política social brasileira é que seus momentos de unificação, de expansão e ampliação quase sem- pre coincidiram com períodos autoritários. Isso aconteceu nas di- taduras dos anos 1930 e dos anos 1960/1970. Esse aspecto é importante, não há como deixar de levá-lo em conta, e quero pôr acento nisso, porque vou falar da fragmentação em seguida. A unificação da Previdência Social significou a possi- bilidade de construir um sistema cuja cobertura superou em muito a média da América Latina. Isso permitiu, entre outros pontos, a co- bertura dos trabalhadores rurais, que na maioria dos países perma- neceram excluídos. O Chile foi o modelo inaugural de reforma, e a partir dele é que se construiu o famoso Consenso de Washington. Lá, as refor- mas da Seguridade Social sempre foram acompanhadas pelos pa- cotes de financiamento do Fundo Monetário Internacional ( FMI). Ou seja, a Reforma da Previdência estava rigorosamente incluída nos acordos com o FMI. A ideologia que passou a ser dominante, em todos os governos latino-americanos, foi a do caráter “impres- cindível” das reformas para o ajuste, seguido pela estabilização e – quiçá – pelo crescimento econômico. Este é um debate central. Todos conhecem as condicionalidades do FMI: diminuir o défi- cit fiscal, promover a reforma do Estado, aumentar a competitividade das empresas reduzindo os custos sociais e flexibilizando a mão- de-obra, e as reformas da Seguridade Social. O Brasil foi retardatário no processo de entrada do neolibe- ralismo e eu gostaria de citar as palavras da professora Sulamis Dain, que escreveu o prefácio da minha tese – e ela escreveu isso em 1999, logo depois da Reforma da Previdência do governo Fernando Henrique:

“Para nós, brasileiros, a comparação com a América Latina é particular- mente dolorosa por demonstrar que, assim como na industrialização, também no plano das políticas sociais o Brasil foi a região que mais avançou na direção da construção de um modelo de base sólida na garantia de direitos universais [não estou dizendo aqui que consegui- mos construí-lo, mas, se comparado com o resto da América Latina,

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nós fomos o que mais avançamos] e que resistiu por mais tempo ao ideário ortodoxo. Nele, e em suas conseqüências, estamos entretanto mergulhados [naquela ocasião, em 1998, com Fernando Henrique] numa adesão tardia, porém profunda, às virtudes do mercado” 1 .

Este é outro ponto, o Brasil entra tardiamente, mas sempre “recupera o tempo” com rapidez e profundidade. Quer dizer, Fernando Henrique conseguiu em oito anos o que muitos países da América Latina não conseguiram em 20 ou em 15 anos.

O impacto das reformas

Qual foi o impacto econômico e social das reformas da Amé- rica Latina? Baseio-me no último relatório da Comissão Econômi- ca para a América Latina e o Caribe (Cepal), que é um órgão das Nações Unidas, sobre o panorama social da América Latina nos anos 1990. Mesmo para mim, que venho acompanhando esses re- latórios e sou estudiosa do assunto, os indicadores são impactantes. Em todos os países envolvidos as reformas foram feitas. E quais foram os resultados? Pois bem, em relação a toda aquela alegação de que as refor- mas eram imprescindíveis para o crescimento, as evidências não de- monstram isso, pelo contrário. São países que tiveram um cresci- mento econômico medíocre ou inexistente, cuja vulnerabilidade fi- nanceira se aprofundou, em que o endividamento público aumentou, em que houve uma generalização da precarização do trabalho, taxas de desemprego inéditas na história desses países – obviamente o caso da Argentina é o mais gritante –, o desmonte das instituições públicas estatais, a redução e a eliminação da universalidade dos serviços, a focalização com acompanhamento da exclusão. Há um comentário inédito nesse relatório da Cepal, em que se reconhece que a perda da universalidade das políticas sociais

1. Prefácio de Sulamis Dain, in: SOARES, L. Tavares. Ajuste neoliberal e desajuste social na América Latina . Petrópolis, 2001.

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latino-americanas levou a um aumento da exclusão. E que o ex- cesso de focalização do gasto social nos pobres não só não in- cluiu todos os pobres , como também deixou de fora boa parte da classe média precarizada, sem emprego, que hoje está numa grave crise de acesso a serviços de infra-estrutura básica na Amé- rica Latina. Nesse ponto, o relatório da Cepal conclui que a classe média latino-americana provavelmente está “em extinção”, em contraponto a uma tendência histórica de 30 anos, crescente, de formação das classes médias latino-americanas. E isso é visível a olho nu. Nos cursos que dou na América Latina, constato que a nossa classe média ainda tem alguma “gordura” a perder – resta saber para quê. Mas a classe média dos países latino-americanos vive em condi- ções próximas da pobreza. Só que a pergunta é: o empobrecimen- to da classe média resolveu a pobreza dos outros? Não! Esse em- pobrecimento nem resultou na melhoria das condições de pobreza nem num padrão de maior igualdade social. Além de não resolver a pobreza, a conseqüência mais grave dessas reformas que supostamente iriam promover o crescimento econômico foi um brutal aumento da precarização, com uma queda generalizada de todos os empregos, mas principalmente dos em- pregos públicos. E a Cepal também afirma – vou citá-la por ser um organismo acima de qualquer suspeita – que o Estado latino-ame- ricano foi de tal forma desmontado que se tornou inviável a sua própria reforma. Quer dizer, o Estado se fragilizou no social na maioria dos países, com péssima qualidade dos seus serviços, com servidores mal-remunerados e com perda de emprego. Aliás, o texto também ratifica que com isso se perdeu uma importante arma da política social latino-americana. Quanto à situação do emprego, os autônomos ou os chama- dos “por conta própria” aumentaram a sua participação. As pe- quenas empresas privadas aumentaram apenas 3%. De 65% a 95% dos ocupados hoje, na América Latina, não têm nenhum contrato de trabalho. De 65% a 80% da população latino-ameri- cana não têm proteção social nem de saúde. E a cada dez novos empregos criados na América Latina, na década passada, nove

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foram na área de serviços e 8,1 foram informais. Ou seja, nessa condição se encontram 80% dos empregos gerados na América Latina na década de 1990. Sabemos que o chamado setor “informal” é heterogêneo, e que existem trabalhos bem-remunerados na informalidade, mas a Cepal também afirma que a grande maioria da informalidade latino- americana é precária, com empregos de baixa produtividade e bai- xos salários. O desemprego aberto atingiu na última década a sua maior taxa histórica, quase 12% em média. Se forem analisadas as re- giões metropolitanas, as regiões mais deprimidas da América Lati- na e os trabalhadores de baixa renda, esse desemprego chega, em alguns casos, a 30% ou 40% da população.

O modelo do Banco Mundial

Vamos ver quais foram as bases, os pilares da reforma neoliberal. O modelo do Banco Mundial tem três pilares. Uma Pre- vidência básica, fundamentada num sistema ainda de repartição, gerenciado pelo Estado, embora de caráter assistencial. Ou seja, é o que alguns autores chamam de Previdência para os pobres, que, no fundo, é o que eles consideram a assistência social, mas assim mesmo garantindo alguma renda mínima para isso. O financiamen- to desta Previdência “básica” é fiscal. O segundo pilar é baseado no modelo de seguro social, em que os planos de poupança individuais ou planos ocupacionais – os chamados Fundos de Pensão – são considerados essenciais e financiados pela contribuição de salários. Esse pilar seria obri- gatório e gerenciado pelo sistema privado, aberto ou fechado. O terceiro pilar é, aí sim, voluntário. Seria uma espécie de poupança adicional ao seguro, em que cada pessoa, individualmente, vai buscar um Fundo de Pensão privado, bancário, para complemen- tar a sua renda. Vários países já fizeram a reforma previdenciária: Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, México, Nica- rágua, Peru, República Dominicana e Uruguai. Na época em que

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se realizou esse estudo, no final dos anos 1990, apenas Brasil, Venezuela, Equador, Guatemala e Paraguai ainda não haviam feito a reforma com base no modelo do Banco Mundial. Todas essas reformas têm algumas características comuns na América Latina: a “racionalização” e a unificação dos chamados regimes gerais e especiais. O Banco Mundial fazia o diagnóstico de que a Previdência anterior, além de ser pública e estatal, o que eles não gostavam muito, estava muito fragmentada: com múltiplos regi- mes e com “privilégios”, entre eles os dos servidores públicos. Em todos esses países onde foram feitas as reformas, o papel do Esta- do mudou e passou de uma função de financiamento e administra- ção direta da Seguridade para uma função essencialmente finan- ciadora e regulamentadora. Ele deixou de ser o prestador final dos benefícios e serviços, delegando essa função para os Fundos de Pensão privados. Afinal, quais foram os resultados dessas reformas da Segu- ridade na América Latina? As hipóteses dos defensores das re- formas não foram confirmadas. A chamada “concorrência” não reduziu os custos dos fundos de administração de pensões. Essa era uma tese central dos partidários da reforma: se houvesse uma gestão privada, feita por vários agentes, a concorrência entre eles iria baixar os custos. Isto não aconteceu. Ao contrário, houve uma brutal concentração dos fundos, com monopolização dos preços. O Chile tem hoje cerca de oito grandes fundos, sendo que três deles concentram mais de 60% dos cotistas, portanto é um mercado oligopolizado. O sistema não se tornou mais eficiente, tal como alegado, do ponto de vista dos custos. Ao contrário, os custos de administra- ção desses fundos são elevadíssimos, oscilando entre 19,2%, no México, e quase 25% na Argentina. Tudo financiado exclusiva- mente pela contribuição do trabalhador. Na Argentina, 25% do que o trabalhador contribui é para os Fundos de Pensão fazerem propaganda e marketing deles mesmos e dos seus serviços. Vale a pena comparar com o Brasil, em 2001, onde os resul- tados dos custos administrativos do INSS foram de 6,2% da arreca- dação total, evidenciando que o nosso custo foi extremamente infe-

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rior, mesmo no sistema público centralizado, se comparado aos dos Fundos de Pensão. Um dos aspectos centrais da crise fiscal da Argentina foi a Reforma da Previdência: o resultado fiscal dessa reforma foi passar de um superávit de 2,2 bilhões de dólares, em 1993, para um défi- cit de quase 7 bilhões de dólares no final da década. Isso pelo lado fiscal. Já o déficit previdenciário corrente passou de 900 milhões de dólares para 6,7 bilhões de dólares. Eis o déficit previdenciário da Argentina ao mudar seu sistema 2 . Contrariando, portanto, a suposição de que um sistema priva- do resultaria também na transferência regular de contribuições e na redução da evasão, existem sérias divergências entre os estudiosos desse modelo. Dos contribuintes ativos, entre o número de filiados e a correlação de filiados e contribuintes ativos nos sistemas, temos hoje somente entre 48% e 53%, na média, na Argentina, na Co- lômbia e no Chile. Quais são os principais problemas do modelo privado de Fun- dos de Pensão? Uma péssima cobertura dos trabalhadores e o não- incentivo à filiação, como se alegava. Qualquer documento que defenda os Fundos de Pensão afirma que é muito mais fácil diminuir a evasão quando há contribuição e/ou vínculo de filiação individual. Isso não se comprovou nem no caso chileno, nem em nenhum país latino-americano, onde os chamados autônomos ou informais con- tinuam não se vinculando e a taxa de exclusão continua elevada. Hoje, no Chile, do ponto de vista do rendimento desses fun- dos – e esse é o dado mais incrível –, 40% das aposentadorias mínimas, que correspondem a 80% do valor do salário mínimo, são complementadas pelo Estado chileno. Isto é, nos Fundos de Pensão a capitalização não consegue sequer cobrir uma aposenta- doria mínima ao término do período de contribuição legalmente previsto. O presidente da Central Única dos Trabalhadores chilena

2. Quero registrar aqui que colhi esses dados de um estudioso de Campinas, chamado Milton Majestic, que tem acompanhado os debates e tem muitos dados interessantes a respeito disso.

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afirma claramente, como vários outros críticos, que o sistema pode

entrar em colapso em 2005

O déficit da transição chilena foi de

... 25% do PIB nos anos 1980, e a previsão é de que o déficit continue

até 2030, e o Estado terá que continuar a “dar cobertura” para compensar essas “falhas” do sistema privado.

Uma coisa importante é a composição da carteira – e a idéia central por trás disso é que os Fundos de Pensão contribuiriam para o desenvolvimento econômico. Do ponto de vista dos in- vestime ntos desses fundos, apenas 7% dos investimentos dos fundos latino-americanos (na média) foram para o mercado de ações e para investimentos. Mais de 60% dos recursos desses fundos foram para o mercado financeiro e, sobretudo, para fi- nanciar o pagamento dos títulos da dívida pública dos respecti- vos Estados e governos. Um jornalista me perguntou se esse modelo não gera poupan- ça. Gera. A poupança privada é monumental, mas no fundo temos uma situação de transferência de poupança pública para a poupan- ça privada. E a questão central é que essa poupança privada não gera necessariamente crescimento, desenvolvimento e muito

menos emprego . Repito: o Chile, que é o modelo, a coqueluche dessa história dos Fundos de Pensão e que tem 45% de poupança gerada por esses fundos, não conseguiu diminuir as suas taxas de desemprego, apresentando um crescimento econômico que, se em algum momento foi o maior da América Latina, não foi por causa dos Fundos de Pensão. Os próprios economistas chilenos hoje re- conhecem que foi muito mais por um modelo exportador de commodities . Enfim, eles conseguiram um nicho no mundo que permitiu criar um modelo exportador que possibilitou algum grau de crescimento econômico. Nada a ver com os Fundos de Pensão. Em contrapartida, o nível de emprego não aumenta, a pobreza não diminui, muito menos a informalidade etc. Quais são os principais problemas da capitalização? E aqui vale tanto para os fundos abertos como para os fechados. Primei- ro, a taxa de reposição extremamente incerta, um custo altíssimo de transição e manutenção, e nenhum poder redistributivo. Quando se discute a questão da unificação ou da construção desse modelo

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misto, um modelo geral, que seria o básico, com o complementar em fundo de pensão, resta saber qual vai ser o tamanho desse mo- delo aqui. Qual vai ser o tamanho desse sistema público de repar- tição que é o único com algum poder redistributivo. Sistemas de capitalização, seja qual for a forma (aberta ou fechada), não têm poder distributivo, pois seu modelo é individualizado. Há uma bru- tal transferência da poupança pública para a poupança privada, e nenhum retorno para os empregos.

Os mitos da questão previdenciária

Para finalizar, gostaria de comentar os dez mitos que Joseph Stiglitz – ex-diretor do FMI e ganhador do Prêmio Nobel de Econo- mia em 2001 (sendo, portanto, “fonte insuspeita”) – aponta na ques- tão dos Fundos de Pensão. “As contas individuais aumentam a poupança nacional”: esse é o mito número um. É um mito, ou seja, isto não acontece. Segundo mito: “As taxas de retorno indi- vidual, no sistema de capitalização, são superiores às do sistema de repartição”. Não é verdade. Pelo contrário, as incertezas na capitalização, tal como já vimos, são muito maiores. “As taxas de rendimentos, no sistema de repartição, refletem problemas fundamentais e têm impactos econômicos.” Outro mito, não há confirmação de que o impacto econômico que o “generoso” sistema de repartição tinha sobre a economia ia ser resolvido pela substituição pelo sistema de capitalização. Isso não se evidenciou. Muito pelo contrário. Quarto mito: “O investimento dos fundos fiduciários públicos em ações não tem efeitos macroeconômicos”. Esse é o problema do desenvolvimento do mercado de ações, a questão das bolsas e a instabilidade mundial. Hoje os economistas norte-americanos e alemães já estão criticando o mercado de ações como base para o seu desenvolvimento econômico. Isto para o mercado de ações “deles”, países capitalistas desenvolvidos, que dirá o nosso. Quinto mito: “Os incentivos no mercado de trabalho são me- lhores em um sistema de contas individuais”. Já vimos com exem- plos que não há nenhum tipo de incorporação dos autônomos, de

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um lado, nem geração de emprego, de outro. Sexto: “Os planos privados de contribuição definida necessariamente outorgam mais incentivos para aposentadoria antecipada”. O sétimo é que “a com- petição entre os fundos assegura baixos custos administrativos”. Já mostramos que não. Agora, o oitavo mito, de economia política, é fantástico e era alegado pelo Banco Mundial: “Os governos cor- ruptos e ineficientes oferecem uma argumentação para as contas individuais”. Segundo o Banco Mundial, o problema da corrupção dos governos afeta o sistema previdenciário, o que seria superado na gestão privada. Na América Latina, a gestão privada dos Fun- dos de Pensão foi muitas vezes questionada, inclusive do ponto de vista da sua eficiência econômica, para não falar de outros desvios e da própria corrupção. Nono mito: “As políticas de ajuda estatal são piores sob os sistemas de planos públicos de benefícios definidos”. Stiglitz faz uma defesa ferrenha destes planos, e outros autores críticos do modelo do Banco Mundial também argumentam que, se é para ter algum fundo, que seja de benefício definido, e não de contribuição defini- da. Último mito: “O investimento dos fundos fiduciários públicos sempre se realiza sem o devido cuidado e sua gestão é deficiente”. Acho que os modelos latino-americanos podem nos trazer algumas lições para reflexão, sobretudo no que diz respeito ao que considero ainda uma defesa do nosso patrimônio, do que nós ainda dispomos, que é a Seguridade Social prevista na Constitui- ção de 1988. Espero que não sigamos o exemplo da América Latina naqui- lo que teve de negativo. Oxalá também não acompanhemos alguns mitos. Um mito em particular precisa ser estudado com muito cui- dado: o de que um sistema de Fundos de Pensão vai gerar poupan- ça e desenvolvimento. Não há evidência mundial sobre isso. Des- loca poupança para o setor privado e não gera crescimento, de- senvolvimento e, muito menos, emprego. Portanto, vamos prestar bastante atenção, olhar para os países latino-americanos, nossos irmãos, além de para outras experiências internacionais, do ponto de vista do que significaram as reformas. Aqui foram mostradas evidências sociais e econômicas das reformas

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da Seguridade e da Previdência Social em nosso continente. Espero que algumas dessas lições possam ser aprendidas e que olhemos para aquilo, eu insisto, que temos de patrimônio nosso. Vai ser lamentável se nós – nós, o PT –, que defendemos uma proposta generosa de política social, não abraçarmos a tese de que a Seguridade Social é a melhor política social para a distribuição de renda. Tese que, aliás, já demonstrou suas evidências positivas em nosso país. É um investimento. Eu nem sequer falaria em déficit, como os economistas fazem em toda a América Latina. Os que se contrapõem a isso apresentam o gasto com Seguridade Social como um investimento. É um gasto que gera emprego e renda e que redistribui a renda. Portanto, nesse déficit que muitas vezes enxer- gamos, seria interessante mostrar que existe um brutal investimento social. O exemplo da nossa Previdência rural está aí para quem quiser ver, sendo o único na América Latina. Para fechar, gostaria de dizer que, com a Proposta de Emenda Constitucional 40, alguns trabalhadores do setor público não privile- giados, que estão abaixo do teto, serão prejudicados. E nós temos uma responsabilidade enorme com esses trabalhadores, na medida em que seus direitos não representam privilégios, sobretudo pelas implicações sobre os direitos de cidadania da maioria da população brasileira que é atendida e assistida por esses servidores.

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Parte 2 – A história da Previdência Social no Brasil

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José Pimentel

Previdência Social – Aspectos, conceitos, estruturas e fatores condicionantes

Desde 1995 o Partido dos Trabalhadores e sua bancada fe- deral têm tido o cuidado de promover o debate sobre a questão previdenciária. Naquele período, em 1995 e 1996, houve uma Comissão Parlamentar de Inquérito para discutir os Fundos de Pensão e a Previdência complementar. Dela resultou uma série de sugestões que foram incorporadas nas Leis Complementares 108 e 109, sobre as quais falarei mais adiante. Após a Emenda 20 – à qual o PT entregou uma emenda global substitutiva, que foi rejeita- da no Congresso Nacional –, apresentamos três projetos de lei disciplinando a Previdência complementar. Desses três projetos, o de número 10 teve como coordena- dor o atual ministro Ricardo Berzoini e dele resultou a Lei Comple- mentar 109, que é a da Previdência privada aberta. Eu coordenei o grupo de trabalho do Projeto de Lei Complementar 8, que resultou na Lei Complementar 108, sobre os Fundos de Pensão. E esses dois projetos foram aprovados na Câmara, com apenas quatro votos contrários. A Lei Complementar 108 deu maior transparência aos Fundos de Pensão. A Previdência brasileira tem dois grandes objetivos. O pri- meiro é garantir a reposição de renda dos seus segurados/contri-

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buintes, quando não puderem mais trabalhar. O segundo é evitar a pobreza entre as pessoas que, por contingências demográficas, biológicas ou acidentais, não podem participar do processo de pro- dução da riqueza nacional, por meio do mercado de trabalho. Por- tanto, esses são os dois grandes princípios de onde partimos no debate para a elaboração de nossa proposta substitutiva, em 1995, e que permanecem válidos até hoje. Um dos pilares do nosso sistema de Previdência pública é o INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social), que oferece 13 mo- dalidades de benefícios, considerados reais instrumentos de distri- buição de renda no país. Aposentadoria por idade, aposentadoria por tempo de contribuição, aposentadoria por invalidez, aposenta- doria especial, auxílio-doença, salário-família, salário-maternidade, pensão por morte, auxílio-reclusão, auxílio-acidente, reabilitação pro- fissional, abono anual e renda mensal vitalícia. Esses são os benefí- cios que o Regime Geral oferece à classe trabalhadora. O primeiro é a aposentadoria por idade, cujos parâmetros que o PT e o nosso governo estão mantendo são os mesmos registrados na Constituição de 1988. Para quem vive nas áreas urbanas (cidades), a aposenta- doria por idade pode ser concedida aos 60 anos para as mulheres e aos 65 anos para os homens. Há três categorias especiais cujas apo- sentadorias são diferenciadas. A primeira é composta pelos agricul- tores familiares, pescadores artesanais e extrativistas. Para eles, a idade será de 55 anos, no caso das mulheres, e de 60 anos, para os homens. Outra categoria considerada especial é a dos trabalhadores da educação básica, que corresponde ao ensino infantil, ensino fun- damental e ensino médio. Finalmente, vêm os trabalhadores expos- tos às atividades insalubres e/ou perigosas. As idades acima valem também para a concessão de aposen- tadoria proporcional, desde que comprovado tempo mínimo de contribuição. Esse tempo mínimo, em 1991, era de cinco anos para os trabalhadores da cidade, e a cada ano essa idade mínima sofre um acréscimo de seis meses, de modo a passar para 15 anos em 2005. O que estamos discutindo com o nosso governo e na Câma- ra dos Deputados é o retorno dessa idade mínima para cinco anos, para que todo homem e toda mulher possam de alguma forma con-

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tribuir para o sistema previdenciário, de modo a ter esse benefício na terceira idade. O segundo benefício é a aposentadoria por tempo de contri- buição, que é a chamada aposentadoria integral. No Regime Ge- ral, a regra permanente exige um tempo mínimo de contribuição de 30 anos para a mulher e de 35 anos para o homem, independente- mente da idade. Pelas regras da Emenda 20/98, toda mulher da ci- dade que completar 30 anos de contribuição e todo homem da cidade que completar 35 anos de contribuição adquirem o direito de se aposentar, independentemente da sua idade. Para quem já estava no mercado de trabalho antes da Emenda 20, existe uma regra de transição que conjuga tempo de contribuição com idade de 48 anos (mulher) e 53 anos (homem). Por que não há idade mínima na regra permanente do Regime Geral? Porque se compreendeu que existe uma grande rotatividade de mão-de-obra na iniciativa privada, provocando descontinuidade no tempo de contribuição do beneficiário. Exatamente por isso, quando se analisam os 21,1 milhões de aposentados do Regime Geral, 70% deles se aposentam por idade, na proporcionalidade, e apenas 30% se aposentam por tempo de contribuição. Isso é re- sultado da inexistência da estabilidade no emprego, que caiu com o golpe de Estado de 1964. Aliás, quanto à falta de estabilidade no emprego, tenho algo a dizer. Fico estarrecido quando vejo alguns sindicalistas argumenta- rem que os servidores públicos são discriminados por não terem o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço). Isso é lamentá- vel, porque todos conhecemos o motivo do fim da estabilidade. Espero que, no nosso partido, ninguém invoque como diferencial o FGTS para o servidor público, porque ele é uma penalidade para aqueles que não têm estabilidade. A aposentadoria especial, como já disse, é para três categorias. Uma é composta pelos trabalhadores rurais, da agricultura familiar, os pescadores artesanais e também os extrativistas. Nesse segmen- to, as mulheres se aposentam aos 55 anos e os homens aos 60, inde- pendentemente do tempo de contribuição. Em 2006, pelas regras em vigor, deles também seriam exigidos 15 anos de contribuição.

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Se mantivermos essa regra, eles teriam de ir para a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Mas o compromisso do PT e do nosso governo é mantê-los na aposentadoria especial. Estamos discutindo com a Contag (Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agri- cultura) para que essa contribuição seja recolhida sobre a comerciali- zação da safra, quando ela for feita por meio da política de preço mínimo que está sendo implantada. E o percentual que estamos discu- tindo com eles é de 2% a 2,5% sobre a comercialização, sem buro- cracia, comparado ao imposto do tipo Simples (Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e Em- presas de Pequeno Porte), diferenciado para os trabalhadores rurais. Uma verdade precisa ser dita: a diminuição da contribuição in- fluencia na formalização da geração de trabalho. O resultado da im- plantação do Simples, em fevereiro de 1997, mostra que cresceu a formalização de trabalhadores e houve aumento da arrecadação para o INSS nesse segmento rural, que estava fora do mercado. Portanto, os trabalhadores rurais continuarão com aposenta- doria especial e é uma decisão do partido e do nosso governo trans- ferir riqueza da cidade para o campo. Vamos fazer isso porque, hoje, 82% da nossa população está na área urbana e, na área rural, estão apenas 18%. Aqui, na área urbana, podemos até não ter um carro para passear, uma bicicleta para andar, mas precisamos do arroz e do feijão na panela. E só haverá o nosso arroz e feijão se lá na roça estiverem o nosso irmão e a nossa irmã trabalhando na agricultura, plantando e colhendo para dar dignidade a sua família. Por isso o PT e o nosso governo vão transferir riqueza da ci- dade para o campo, como subsídio para a aposentadoria na tercei- ra idade. Em 2003, com a elevação do salário mínimo para 240 reais, essa transferência será superior a 20 bilhões de reais. E va- mos modificar a lei para continuar havendo tal transferência. Também recebem aposentadoria especial os professores da educação básica. O tempo de contribuição da professora é de 25 anos e o do professor de 30 anos, independentemente da idade. Estamos mantendo esse segmento com uma aposentadoria espe- cial não porque sua atividade seja desgastante ou perigosa, mas porque o homem e a mulher são obrigados a trabalhar, e quem

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complementa a educação dos nossos filhos na infância e na adoles- cência são os educadores, a professora e o professor. Como retri- buição a esse segmento, o partido e o nosso governo estão man- tendo sua aposentadoria especial com subsídios. O terceiro segmento com aposentadoria especial é composto pelos trabalhadores expostos a atividades perigosas e/ou insalu- bres. O benefício de se aposentar mais cedo será dirigido ao indi- víduo, não à categoria, porque queremos que essas atividades in- salubres ou perigosas deixem de existir. Queremos que os traba- lhadores dessa área tenham uma vida mais longa, como todos nós, e não um prêmio por morrerem mais cedo, que é o conceito utiliza- do para os trabalhos insalubres e perigosos. Com o apoio das uni- versidades, das pesquisas em ciência e tecnologia, aquelas ativida- des, hoje insalubres e perigosas, amanhã poderão deixar de sê-lo. É por isso que estamos mantendo o benefício, dirigido ao indiví- duo, e não à categoria profissional.

Previdência, Assistência e Saúde

A Seguridade Social foi estruturada na Constituição de 1988 com base em três grandes pilares: a Previdência, a Assistência e a Saúde. As principais fontes de financiamento da Previdência são as contribuições do trabalhador filiado, as contribuições do emprega- dor sobre a folha salarial e, ultimamente, subsídios da sociedade por meio do Tesouro. Para evitar transferências de recursos para estados e municípios, desde 1995, o governo federal resolveu criar contribuições para a Seguridade Social, e não impostos (estados e municípios têm participação nos impostos, e não em contribuições). É exatamente por isso que o aumento da carga tributária, de 26% para 37% do PIB, em grande parte, se deu na Seguridade Social. Para transferir recursos desse aumento da carga tributária na Seguridade Social de modo a financiar outras estruturas do Es- tado, foi aprovada a DRU (Desvinculação de Receitas da União), que é o último nome da Lei de Desregulamentação do Orçamento. Portanto, é verdade quando dizemos que a Seguridade Social é superavitária. Mas esquecemos de dizer que grande parte da con-

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P REVIDÊNCIA S OCIAL

tribuição da Seguridade Social é regressiva sobre todo o sistema produtivo. Uma das contribuições mais regressivas é a CPMF (Con- tribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valo- res e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira), a outra é a Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social). E como é concepção do PT e do nosso governo desonerar a pro- dução para gerar trabalho, riqueza e crescimento econômico com distribuição de renda, vamos ter de refletir sobre as fontes de custeio da Seguridade Social. Em abril de 2003, nosso governo emitiu a Medida Provisória 107, que desonera a Cofins de parte do setor produtivo e aumenta em 100% a mesma contribuição para os bancos, elevando-a de 2% para 4%. Passamos três semanas com a pauta do Congresso Nacional trancada, porque os representantes dos banqueiros não aceitavam essa elevação da Cofins para cobrir a desoneração dos setores produtivos, que foi objeto de um grande debate na Câmara Federal e no Senado. O nosso sistema previdenciário contempla os seguintes regi- mes: o Regime Geral, no qual estão os “trabalhadores do setor privado”, os trabalhadores domésticos, os autônomos, os assalaria- dos, os servidores públicos municipais, que não foram para o Regi- me Próprio, e também os servidores públicos estaduais, das esta- tais como Banco do Brasil, Petrobras, Correios, Caixa Econômica Federal e tantas outras. Nesse regime há hoje 28,3 milhões de con- tribuintes e 21,1 milhões de beneficiários. O segundo regime é o dos militares federais, que na proposta do nosso governo será mantido como aposentadoria especial, com regime próprio. O terceiro regime é o dos funcionários públicos, que será modificado para se aproximar ao máximo do Regime Ge- ral. A grande resistência aqui vem de segmentos que nós conhece- mos e que possuem interesses não manifestos publicamente. O quar- to regime é a Previdência complementar, que já está disciplinada na Lei Complementar 108, que trata dos Fundos de Pensão, e na Lei Complementar 109. Para os servidores públicos que forem admitidos, que tiverem remuneração acima de 2.400 reais, para não pairar nenhuma dúvi-

58

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

da sobre o sistema de Previdência complementar, demos uma re- dação ao parágrafo 14, do artigo 40, segundo a qual o disciplina- mento se dará nos termos do artigo 202 da Constituição, o qual, por sua vez, foi disciplinado pela Lei Complementar 109. No seu artigo 31, essa lei determina que todos os servidores da União, dos estados e dos municípios, da administração direta, autárquica, fundacional, economia mista e empresas públicas, terão Fundo de Pensão fechado 1 . E a Lei Complementar 108, no seu artigo 1 o , também diz a mesma coisa. O projeto do PT e do governo é o sistema de repartição. Os recursos são recolhidos dos contribuintes atuais para cobrir os gas- tos com os aposentados atuais. Ou seja, há um pacto social entre gerações, em que os ativos financiam os inativos. Por isso o sistema de capitalização que o Chile implantou não serve para o Brasil, o PT não o aceita, nem o nosso governo. Ao contrário, estamos for- talecendo o sistema de repartição. É o sistema que o PT sempre defendeu ao longo da sua história e que o governo Lula está defen- dendo agora. No entanto, o sistema de Previdência brasileiro vive um mo- mento crítico, resultante das mudanças sociais, culturais e de vida da população. Não são problemas isolados do nosso país. Nações em todo o mundo estão com dificuldades semelhantes. Hoje ocor- re um processo de diminuição da natalidade no Brasil, ou seja, as famílias estão diminuindo e, por conta das novas tecnologias, das melhorias de saneamento básico e da qualidade de vida, felizmente, estamos todos vivendo mais. Quanto à taxa de natalidade, consi- dera-se um ciclo que se estende de 1890 até 2050 e a previsão é de diminuição contínua. Em relação à expectativa de vida ao nas- cer, o homem tem uma expectativa de viver até 65,1 anos e a mu- lher até 72,9 anos. Essa diferença se dá por dois fatores básicos: 1) até 5 anos de idade, por conta ainda da fragilidade do tratamento

1. O texto final da Reforma da Previdência aprovado na Câmara dos Deputados, em agosto de 2003, definiu que o Fundo de Pensão do servidor público será de natureza pública, fechado, sem fins lucrativos e com gestão paritária.

59

P REVIDÊNCIA S OCIAL

das crianças nas famílias mais pobres; 2) entre 15 e 25 anos de idade, a mortalidade é muito grande na nossa juventude masculina, provocando impacto na vida média dos homens. Já as mulheres tinham dois momentos de grande mortalidade. Um na infância, como os homens, que permanece. Outro na época em que tinham filhos. Com as novas tecnologias, houve uma diminuição na mortalidade feminina. E, ao ultrapassar os 40 anos de idade, a mulher tem uma longevidade maior do que o homem. É uma questão orgânica, exa- tamente por isso elas vivem mais. Vejamos alguns pontos. Contribuintes versus não-contribuintes (Quadro 1): temos 29,8 milhões de contribuintes e 40,7 milhões de não-contribuintes. Destes últimos, 18,7 milhões podem, imediatamente, ser conquistados para a nova Previdência, numa política de melhoria do atendimento, de combate à sonegação e à fraude, de redução da contribuição patro- nal e do autônomo. Quem são eles? Como mostra o Quadro 2, são 7,6 milhões de empregados sem registro em carteira, que estão em empresas que priorizam a mão-de-obra humana na produção dos seus serviços, nas suas várias formas de trabalho.

Quadro 1 Contribuintes X Não-contribuintes da população ocupada total* – 2001

Existem 40,7 milhões de brasileiros que estão fora do sistema previdenciário, o que representa 57,7% da
Existem 40,7 milhões de brasileiros que estão fora do sistema previdenciário, o que
representa 57,7% da população ocupada total ...
% de
C ontri bui ntes Não-contri -
Total
cobertura
(a)
bui ntes (b) (c = a + b)
(a/c)
% de não-
cobertura
(a/c)
29.883.440 40.696.703 70.580.143
42,3
57,7

Fonte: PNAD 2001/IBGE * Pessoas de 10 anos ou mais. Exclui militares e estatutários.

Somos um dos poucos países do mundo que punem o empreen- dedor que gera trabalho e premiam o que gera desemprego. A contribuição para a Previdência é 22% da folha bruta. Assim, pelas

60

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

leis em vigor, quanto mais o empreendedor priorizar a mão-de- obra, mais caro será o custo da produção. Exatamente por isso estamos propondo, no primeiro momento, reduzir em 50% a con- tribuição do empregador, de 22% para 11%, e o objetivo é trazer esses 7,6 milhões de pessoas para a formalidade, para o INSS , para o reconhecimento dos seus direitos.

Quadro 2

mas nem todos podem contribuir. Excluindo (I) pessoas que recebem menos de

... 1 salário mínimo e (II) pessoas com idade inferior a 16 anos e superior a 59 anos, chega-se a 18,7 milhões de pessoas potenciais contribuintes à Previdência Social.

Contribuintes X Potenciais contribuintes

P OS IÇ Ã O NA OC UPA Ç Ã O

C

ontri bui ntes

(A)

P otenci ai s contri bui ntes

Total

(C )

% de

cobert.

(B)

(A/C )

E mpregados

 

22.886.767

7.671.263

30.558.030

74,9

E mpregados com cartei ra

 

21.464.289

-

21.464.289

100,0

E mpregados sem cartei ra

 

1.422.478

7.671.263

 
  • 9.093.741 15,6

Trabalhador

       

doméstico

 

1.554.479

1.780.123

3.334.602

46,6

Trabalhador domésti co com cartei ra

 

1.443.737

-

 
  • 1.443.737 100,0

Trabalhador domésti co sem cartei ra

 

110.742

1.780.123

 
  • 1.890.865 5,9

P or conta própria

 

2.219.627

8.222.945

10.442.572

21,3

E mpregador

 

1.698.505

1.042.283

2.740.788

62,0

N ão-

       

remunerados*

 

6.118

6.878

12.996

47,1

TOTAL

 

28.365.496

18.723.492

47.088.988

60,2

Fonte: PNAD 2001/IBGE Elaboração: Secretaria de Previdência Social/MPS * São trabalhadores que não recebem rendimentos do trabalho, mas possuem outras fontes de renda.

Temos mais 1,7 milhão de mulheres, normalmente são mulhe- res, que trabalham em residências, os trabalhadores ou trabalhado-

61

P REVIDÊNCIA S OCIAL

ras domésticas, sem nenhum benefício previdenciário. Temos mais 8,2 milhões de autônomos com renda superior a um salário míni- mo, mas, quando se conversa com esse segmento, ele declara que contribuir com 20% da sua renda bruta mensal para o INSS é impos- sível. A renda média dessas pessoas é de 400 reais. A cobrança dos 20% implica pagar 80 reais todo mês. Vamos reduzir essa con- tribuição, no mínimo, pela metade: de 20% para 10%, a fim de trazer essas pessoas para o sistema previdenciário. Isso será obje- to de lei infraconstitucional. Para se ter uma idéia, hoje temos apenas 2,2 milhões de autô- nomos contribuindo com a Previdência. E temos mais cerca de 1 milhão de empregadores fora da Previdência. Queremos trazer toda essa gente para o sistema com uma série de mecanismos, que vou apresentar mais adiante.

Quadro 3

A década de 1990 foi marcada pela deterioração das relações formais de trabalho, com queda de de 13,7% na participação dos trabalhadores com carteira assinada entre 1990 e 2000. Por outro lado, verificou-se um aumento da participação dos conta-própria e empregados sem carteira

BRASIL: estrutura da população ocupada (1990 a 2002 – janeiro a novembro)

4,5% 4,5% 4,4% 4,4% 4,3% 4,5% 4,7% 4,6% 4,6% 4,6% 4,6% 4,2% 4,1% 18,5 18,5 %
4,5%
4,5%
4,4%
4,4%
4,3%
4,5%
4,7%
4,6%
4,6%
4,6%
4,6%
4,2%
4,1%
18,5
18,5
%
%
20,3 % 21,0 % 21,1 % 21,9 % 22,1 %
20,3 % 21,0 % 21,1 % 21,9 % 22,1 %
23,0 % 23,4 % 23,3 % 23,8 % 23,6 %
23,0 % 23,4 % 23,3 % 23,8 % 23,6 %
23,2 % 22,6 %
23,2 % 22,6 %
19,3
19,3
%
%
21,0
21,0
%
%
22,2 % 23,2 %
22,2 % 23,2 %
23,9 % 24,2 %
23,9 % 24,2 %
25,1 % 25,0 % 25,7 %
25,1 %
25,0 % 25,7 %
27,2 % 27,8 %
27,2 % 27,8 %
26,6 % 27,9 %
26,6 % 27,9 %
57,7
57,7
%
%
54,2
54,2
%
%
52,3 % 51,3 %
52,3 % 51,3 %
49,9 % 49,1 %
49,9 % 49,1 %
47,2 % 47,0 %
47,2
%
47,0 % 46,4 % 45,0 %
46,4 % 45,0 %
44,0
44,0
%
%
45,3 % 45,5 %
45,3 % 45,5 %
P REVIDÊNCIA S OCIAL ras domésticas, sem nenhum benefício previdenciário. Temos mais 8,2 milhões de autônomos
1990 1990 1991 1991 1992 1992 1993 1993 1994 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997
1990
1990
1991
1991
1992
1992
1993
1993
1994
1994
1995
1995
1996
1996
1997
1997
1998
1998
1999
1999
2000
2000
2001
2001
2002
2002
Empregados c/ carteira assinada
Empregados c/ carteira assinada
Empregados s/ carteira assinada
Empregados s/ carteira assinada
Conta-própria Empregador
Conta-própria
Empregador

Fonte: Pesquisa Mensal de Emprego - PME/IBGE Elaboração: SPS/MPS

62

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Milhões

O Quadro 3 mostra exatamente que, em 1990, 19,3% dos trabalhadores estavam nas empresas sem carteira assinada. Ao longo da década de 1990, esse percentual foi elevado para 27,8%, com- provando que nem sempre o aumento da alíquota eleva a arreca- dação. Chega um ponto em que o contribuinte não tem mais condi- ção de pagar. É o caso concreto da nossa Previdência. No Quadro 4, vêem-se os 21,1 milhões de beneficiários da Previdência, sendo 6,9 milhões da área rural e 14,3 milhões da área urbana. No Quadro 5, vê-se exatamente o sistema de contri- buição, evidenciando que, até 2000, a contribuição urbana pagava todos os benefícios urbanos e ainda era superavitária. A partir de 2001, a contribuição urbana não cobre mais seus benefícios. A rural sempre foi subsidiada e vai continuar sendo.

Quadro 4

Segundo o IBGE, para cada beneficiário da Previdência Social há, em média, 2,5 pessoas beneficiadas indiretamente. Assim, em 2002, a Previdência beneficiou 74 milhões de pessoas, ou seja, 41,2% da população brasileira.

Benefícios pagos pela Previdência Social – Urbano / Rural – 1994 a 2002

25

20

15

10

5

0

 

21,1

 

19,5

20,0

 

15,7

16,5

17,5

18,2

18,8

 

6,9

15,2

5,8

5,9

6,1

6,3

6,5

6,6

5,8

5,8

9,9

10,7

11,6

12,1

12,6

13,1

13,4

14,3

9,4

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

 
Rural Urbano

Rural

Rural Urbano

Urbano

Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social - AEPS; Boletim Estatístico de Previdência Social - BEPS Elaboração: SPS/MPS

63

P REVIDÊNCIA S OCIAL

Quadro 5

Arrecadação líquida, despesas com benefícios previdenciários e saldo previdenciário – Urbano e rural (1997 a 2002) Em milhões de reais correntes

   

A rrecadação

B enefíci os

 

A no

C

li entela

previ denci ári os

S aldo (a-b)

 

líqui da (a)

(b)

   

TOTAL

 
  • 44.148 (3.101)

47.249

 
  • 1997 Urbano

42.670

38.182

(4.488)

 

Rural

1.478

9.067

(7.589)

   

TOTAL

 
  • 46.641 (7.102)

53.743

 
  • 1998 Urbano

45.301

43.872

(1.429)

 

Rural

1.340

9.870

(8.531)

   

TOTAL

 
  • 49.128 (9.412)

58.540

 
  • 1999 Urbano

47.801

47.886

(85)

 

Rural

1.327

10.654

(9.328)

   

TOTAL

 
  • 55.715 (10.072)

65.787

 
  • 2000 Urbano

54.172

53.614

(558)

 

Rural

1.543

12.173

(10.630)

   

TOTAL

 
  • 62.492 (12.836)

75.328

 
  • 2001 Urbano

60.651

60.711

(60)

 

Rural

1.841

14.617

(12.776)

   

TOTAL

 
  • 71.028 (16.999)

88.027

 
  • 2002 Urbano

68.726

70.954

(2.228)

 

Rural

2.302

17.072

(14.770)

Fonte: Fluxo de Caixa INSS, Boletim Estátistico da Previdência Social, Informar/INSS Elaboração: SPS/MPS

No Quadro 6, mostra-se o valor médio das aposentadorias. Setenta por cento dos trabalhadores do Regime Geral se aposen- tam por idade. A mulher aos 60 anos, o homem aos 65, e esse valor médio é de 243 reais e 10 centavos. Apenas 30% se aposen- tam por tempo de contribuição e esse valor médio é de 744 reais e 4 centavos. Esses valores são anteriores ao reajuste do salário mí- nimo para 240 reais.

64

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Quadro 6 Valor médio dos benefícios pagos pela Previdência Social – Em reais – set. 2002 (INPC)

Regi me Geral Previ dênci a Soci al

A posentadori as por Tempo de C ontri bui ção

744,04

Aposentadori as por Idade

243,10

TOTAL D OS BE NEFÍC IOS

374,89

Fontes: Anuário Estatístico da Previdência Social; Boletim Estatístico da Previdência Social Elaboração: SPS/MPS

O que queremos fazer? Combater a sonegação e a fraude para melhorar essa Previdência. Fiscalizar as instituições filantrópicas – e já descredenciamos várias delas que não se enquadravam no con- ceito legal de “filantrópicas”. Ampliar o esforço de recuperação de crédito, incentivar a contribuição e a filiação ao sistema, e melhorar os serviços de atendimento. Implantar uma política de distribuição de renda por meio de aumentos reais conferidos ao salário mínimo e também políticas de transferência de renda da área urbana para a rural. Nada disso depende de alteração constitucional. No Regime Geral, o único item que vamos alterar se refere à elevação do teto para 2.400 reais. Todo o resto é feito com leis infraconstitucionais. Por que optamos por esse caminho? Porque temos 91 deputa- dos federais e 14 senadores. Mas precisamos de 308 votos na Câma- ra e de três quintos também no Senado – e não temos esses votos. Para finalizar, quero chamar a atenção para um dado: o servi- ço público federal tem apenas 29% dos atuais servidores civis com até 40 anos. E 71% acima dessa idade. Esse é um dado muito preocupante, porque ao longo das duas últimas décadas, e particu- larmente com a política de diminuição do Estado nacional, houve um desestímulo muito forte ao servidor público. O Estado não qua- lificou esta mão-de-obra e não investiu o suficiente para que o ser-

65

P REVIDÊNCIA S OCIAL

viço público prestado fosse muito melhor. Temos agora esse con- tingente de 71% acima de 40 anos de idade, o que requer de nossa parte debate e reflexão. A idade média das aposentadorias no serviço público federal para os homens, em 2002, foi de 57 anos e, para as mulheres, 54 anos. Aqui a ampla maioria é aposentadoria integral. A idade é acima dessa no caso de aposentadoria proporcional. Por isso, na nova regra de transição, essas questões serão objeto de debate. Por último, no Quadro 7, temos as aposentadorias médias no Executivo civil da União – neste valor estão excluídos o Banco Cen- tral e o Ministério Público federal. A média é 2.272 reais. Essa mé- dia do Executivo não é justa, porque há pessoas com 53 mil reais e uma grande quantidade com 402 reais. É como se pegássemos uma pessoa, botássemos a sua cabeça numa lareira e os seus pés num freezer, e utilizássemos o umbigo para tirar a temperatura média.

Quadro 7

Valor médio dos benefícios previdenciários no Serviço Público Federal e no RGPS (média de dezembro/2001 a novembro/2002)

SE RVIÇ O P ÚBLIC O FE D E RAL

Executi vos (ci vi s) 1

2.272,00

Mi ni stéri o Públi co da Uni ão

12.571,00

Banco C entral do Brasi l

7.001,00

Mi li tares

4.265,00

Legi slati vo

7.900,00

Judi ci ári o

8.027,00

RGPS

Aposentadori as por Tempo de C ontri bui ção

744,04

Aposentadori as por Idade

243,10

TOTAL D OS BE NEFÍC IOS 2

374,89

Fontes: Boletim Estatístico da Previdência Social; Boletim Estatístico de Pessoal – dez. 2002 / SRH/MPOG; STN/MF

Elaboração: SPS/MPS

  • 1 Exclui empresas públicas e sociedades de economia mista; inclui administração direta, autarquias, fundações, Minis- tério Público da União e Banco Central do Brasil.

  • 2 Inclui benefícios previdenciários e acidentários, e exclui benefícios assistenciais.

66

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

No Ministério Público da União a média é 12.571 reais; no Banco Central, 7.001 reais; militares, 4.265 reais; Legislativo fe- deral, 7.900 reais, uma média que aumentou, porque aqui a base é de novembro de 2002 e, em fevereiro de 2003, o teto foi elevado para 12.720 reais. No Judiciário, a média é de 8.027 reais, envol- vendo aqui os servidores da máquina judiciária e os magistrados. Enquanto isso no Regime Geral os números são 243 reais e 10 centavos para aposentadoria por idade e 744 reais e 4 centa- vos, por tempo de contribuição. O Quadro 8 faz a transformação da média das aposentado- rias dos servidores em salários mínimos. Para os 21,1 milhões de aposentados do INSS , a média de aposentadoria é de 1,8 salários mínimos, enquanto para os servidores civis – retirando o Banco Central e o Ministério Público federal – a média de aposentadoria é de 10,9 salários mínimos; para os militares são 20,1 salários mí-

Quadro 8

Valor médio dos aposentados, em salários mínimos

59,3 36,5 34,8 20,1 10,9 1,8 0 INSS Executivo Militares Legislativo Judiciário Ministério (civis) Público União
59,3
36,5
34,8
20,1
10,9
1,8
0
INSS
Executivo
Militares
Legislativo
Judiciário
Ministério
(civis)
Público
União

Fonte: Boletim Estatístico da Previdência Social, SRH/MPOG; STN / MF, setembro 2002

67

P REVIDÊNCIA S OCIAL

nimos; para o Legislativo são 34,8; para o Judiciário são 36,5 e para o Ministério Público são 59,3 salários mínimos 2 . São benefí- cios que a União tem de pagar todo mês. A União hoje não tem mais ativo, vendeu tudo. O único patrimônio que resta e que vamos fortalecer é a Petrobras – apenas 30% do ativo da Petrobras pertence à União. Setenta por cento já foram vendidos; inclusive, em 2001, boa parte dos trabalhadores, com o Fundo de Garantia, compraram ações. E nós temos a obri- gação de honrar os compromissos previdenciários da União. Como? Com a Reforma Tributária e os impostos da sociedade brasileira. Esse é o debate que estamos fazendo.

2. A Reforma da Previdência aprovada na Câmara dos Deputados fixou o teto para o pagamento de remunerações no serviço público brasileiro. Após a promulgação da Re- forma, nenhum servidor público receberá acima do salário do ministro do Supremo Tribunal Federal, que, atualmente, é 17.343 reais. Nos estados e municípios foram fixados subtetos para o Poder Judiciário (90,25% do salário do STF), o Poder Executivo (salário do governador) e o Legislativo (salário do deputado estadual). No município, nenhum servidor poderá ganhar mais do que o prefeito.

68

A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Eli Iôla Gurgel Andrade

Estado e Previdência no Brasil:

uma breve história

1. Introdução

Para além de uma compreensão meramente fiscal da sustenta- bilidade dos fundos públicos de provisão social no Brasil, a prudencial advertência lançada por Marilena Chaui não deve ser negligenciada:A luta democrática e republicana está demarcada agora pela luta pelo fundo público [recursos do Estado]” 1 . Assim é a história da Previdência Social no Brasil: a constru- ção do primeiro, grande e histórico fundo de provisão criado pelos trabalhadores urbanos e tornado público nas teias da história polí- tica brasileira. Há 80 anos, no início do século XX , ao mesmo tem- po que a sociedade brasileira amanhecia para a era industrial, nas- ciam, de um lado, as primeiras organizações previdenciárias autô- nomas dos novos empregados urbanos, as Caixas de Aposentado- rias e Pensões ( CAPs) e, de outro, cunhava-se na história política brasileira a primeira forma republicana do Estado.

1. C ARIELLO, R. “Alta dos juros é aceitável, diz Chaui”. Folha de S.Paulo, São Paulo, p. A8, 23 fev. 2003.

69

E STADO E P REVIDÊNCIA NO B RASIL : UMA BREVE HISTÓRIA

As organizações previdenciárias nasciam então da neces- sidade dos trabalhadores – estreantes na nova organização da produção industrial – de garantir bases solidárias para o provi- mento de sua segurança futura, enquanto, do Estado, já nasci- do , como expressão formal de vontades coletivas, passava-se a esperar a responsabilidade pública pela provisão e pela prote- ção social. A partir de 1923, quando a Lei Elói Chaves passa a regula- mentar pela primeira vez as Caixas de Aposentadoria e Pensões dos trabalhadores, inaugura-se em ato contínuo a indissociabilidade histórica entre a montagem de um Estado de bem-estar no Brasil e a realidade das instituições previdenciárias. E é por isso que não há como examinar as propostas de refor- mas do sistema previdenciário brasileiro sem reconhecer, e sobre- tudo enfrentar, a complexa trajetória de sua conexão, desde a ori- gem, com a consolidação da face pública do Estado no Brasil. Três movimentos de reformas institucionais interligam, nes- ses últimos 80 anos, Previdência e Estado no Brasil.

2. A primeira reforma (1923-1966):

a transformação das Caixas ( CAP s) em Institutos ( IAP s)

A intervenção do Estado sobre as instituições previdenciárias, a partir de sua regulamentação em 1923, é incisiva no sentido de redirecionar a natureza de seus objetivos, gestão e organização, e padrão de financiamento. A autonomia que então caracterizava a organização das Caixas, sob administração colegiada paritária constituída por representantes de empregados e empregadores em cada empresa e mantida pela contribuição proporcional aos vencimentos dos trabalhadores e à renda bruta da empresa, é abalada em 1933 com a criação do primeiro instituto – o dos “marítimos” ( IAPM ), sob forte apoio do governo de Getúlio Vargas. O IAPM anunciava um novo sistema: organizado como uma autarquia sob administração estatal, e tendo como base o territó- rio nacional, passou também a contar de imediato com a contri- buição paritária da União, configurando o chamado sistema tri-

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partite 2 de financiamento previdenciário. Na criação do IAPM , o governo também inaugurou o conceito orçamentário de custeio de sua contribuição, instituindo uma “taxa de previdência”, cor- respondente a um imposto de 2% sobre produtos importados, configurando-se como um incentivo direto à transformação das Caixas em Institutos. As conseqüências desta maior socialização do tributo pre- videnciário conformam um fato histórico de especial significado para o futuro do sistema no Brasil: com a instituição das cotas e taxas, passou a ser necessária e legitimada a intervenção do Estado dire- tamente sobre os mecanismos de arrecadação e gestão das entida- des de Previdência. Em 1936, o Decreto 890 concretizava esta nova direção, insti- tuindo que todas as “cotas” e “taxas de Previdência” seriam recolhi- das pelas respectivas empresas a uma mesma conta especial do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (MTIC), no Banco do Brasil; constituir-se-ia, com isso, um “pólo” financeiro por meio do qual o MTIC pagaria a cada IAP ou Caixa a respectiva “contribui- ção da União”; o saldo restante (quando ocorresse), juntamente com outros recursos (provenientes de multas por infrações à legislação previdenciária ou de outras “subvenções dos poderes públicos”), passaria a constituir um “Fundo Geral de Garantia e Compensação das Caixas e Institutos de Aposentadoria e Pensões” (art. 24), com a finalidade de cobrir eventuais déficits de qualquer Instituto ou Cai- xa. No intervalo, os recursos do fundo seriam “aplicados” em inves- timentos rentáveis, pelo Conselho Nacional do Trabalho (CNT) 3 . Ficava portanto instituída, de um lado, uma nova definição de base financeira para o sistema previdenciário, resultante da combi- nação de um regime de repartição (no qual o custeio estaria centrado

  • 2. A contribuição tripartite – equiparação entre contribuição do governo com a de

empregados e empresa – foi instituída pelo Decreto-lei 20.465, de 01/10/31. Até a

criação do IAPM, a contribuição do governo era sustentada por cotas ou taxas cobradas sobre o consumo de produtos das empresas envolvidas, o que, evidentemente, tinha efeitos econômicos contraditórios.

  • 3. O CNT fora instituído pelo Decreto 5.109, 20/12/1926, que regulamentava a gestão das

CAPS criadas pela Lei Elói Chaves de 1923 (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1986:105).

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nas receitas correntes de contribuições dos empregados, emprega- dores e da União) – com um regime de capitalização das reservas – do qual adviriam receitas de capital e patrimônio. De outro lado, porém, criavam-se os mecanismos pelos quais o Estado passaria a controlar diretamente os elevados saldos do sistema. Assim, apesar de contar com um cenário no qual condições econômico-financeiras e atuariais favoráveis combinavam-se a con- dições institucionais inéditas para a constituição de uma sólida Pre- vidência pública, vimos desenhar-se destino bem diverso para o emergente “sistema” previdenciário e os volumosos superávits que era capaz de acumular 4 (A NDRADE , 1999).

Gráfico 1

Previdência Social Proporção anual despesas/receita (%) Período: 1923 a 2002

120 100 80 60 40 20 0 Receita completa Despesa completa 1923 1924 1925 1926 1927
120
100
80
60
40
20
0
Receita completa
Despesa completa
1923
1924
1925
1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

4. A partir de 1930, a política contencionista levada no interior das CAPS e posteriormen- te nos AIP s chega a contabilizar superávits equivalentes a mais de 70% das receitas arrecadadas (ANDRADE, E. I. G, 1999:47).

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

O desempenho econômico-financeiro das instituições previden- ciárias, ilustrado no Gráfico 1, demonstra a surpreendente capacida- de de geração de excedentes do conjunto das instituições previdenciá- rias. Entre 1930 e 1949 os gastos de todos os institutos representa- vam, em média, apenas 43% da arrecadação (área clara do gráfico), liberando 67% da arrecadação para a formação de reservas. De fato, dentro do conjunto de reformas e alterações no apa- relho de Estado iniciadas nos anos 1930 e reforçadas no Estado Novo, a montagem de um sistema de serviços centralmente con- trolado – passível de extensão ao conjunto dos assalariados urba- nos – fez do sistema previdenciário nascente a principal força auxi- liar na consolidação do “novo” perfil do Estado. Pelo lado econô- mico-financeiro, o controle sobre as reservas previdenciárias, des- de os primeiros anos da década de 1930, transformam a Previdên- cia no principal “sócio” do Estado no financiamento ao processo de industrialização do país. De modo que, além de simplesmente burlar a lei, deixando de repassar ao instituto a arrecadação das cotas e taxas, nos montantes e prazos definidos, o governo passa a intervir sobre a aplicação das reservas destinadas à capitalização, dos seguintes modos:

• estabelecendo obrigatoriedade de aplicações em “pa- péis” do governo, tais como títulos da dívida pública ou ações das empresas estatais e semi-estatais que co- meçavam a ser criadas; • realizando transferência unilateral de bens imóveis ou títulos da dívida pública para saldar partes da enorme dívida da União 5 ; • os juros pagos pelo Estado aos recursos aplicados pela Previdência em títulos públicos foram, não raramente, negativos a partir de 1934;

5. Ao final de 1945, a dívida da União com as instituições da Previdência era, segundo admitia o então presidente Eurico Gaspar Dutra, de Cr$ 839.541.052,10, corresponden- te a aproximadamente 85% das despesas do conjunto das instituições no mesmo ano (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1986:142-148).

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E STADO E P REVIDÊNCIA NO B RASIL : UMA BREVE HISTÓRIA

• concessão de anistias fiscais a empresas estatais em débito com a Previdência; • por último, e talvez o mais importante dos mecanis- mos, a criação de dispositivos legais que permitiam que o Estado orientasse a natureza dos investimentos das instituições previdenciárias. Por meio dos decretos-leis 574, de 28/7/1938, e 3.077, de 26/2/1941, a princi- pal agência de financiamento ao setor privado, a Car- teira de Crédito Agrícola e Industrial do Banco do Brasil (Creai), passou a dispor de recursos compulsó- rios provenientes das instituições de Previdência So- cial. Pelo Decreto-lei 1.834 de 14/12/1939, autoriza- vam-se os fundos previdenciários a efetuar emprésti- mos a pessoas físicas ou jurídicas em projetos de re- florestamento, papel e celulose e material bélico.

Vários decretos trataram de impor a subscrição de ações pre- ferenciais de empresas de interesse estratégico, tais como Compa- nhia Siderúrgica Nacional (CSN ), Companhia Hidroelétrica do São Francisco ( CHESF), Companhia Nacional de Álcalis ( CNA ), Fábrica Nacional de Motores ( FNM ). O Decreto-lei 1.628 de 20/6/1952, que criava o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE ), instituía em seu artigo 7 o a exigência de empréstimos com- pulsórios das instituições de Previdência em montantes fixados pelo Ministério da Fazenda. Apesar de os dispositivos legais condicionarem que as reservas não aplicadas pela Previdência deveriam ser necessariamente depo- sitadas no Banco do Brasil, exceções foram abertas, também por meio de decretos-leis, beneficiando principalmente bancos privados. Em meados dos anos 1940, uma exigência se impõe ao novo padrão de relacionamento entre o Estado e as instituições previdenciá- rias: além da íntima parceria no financiamento ao processo de acu- mulação industrial, a Previdência passa também a acumular uma ou- tra função de Estado, qual seja, a de funcionar como estrutura básica de montagem e sustentação de um Estado de bem-estar na sociedade brasileira. Com a restauração do regime “liberal-de-

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

mocrático” em 1945, o sistema previdenciário sofre paulatinamente uma reformulação nos pesos diferenciais de seus vínculos econômi- cos e políticos: continuando como instrumento de captação de pou- pança forçada, tem também que responder mais de perto à presença de uma força social já existente, mas que agora reencontra canais de pressão, que são as forças assalariadas (C OHN , 1981). A partir de 1950, o sistema começa adicionalmente a viver problemas típicos de sua maturidade, ou seja, as contribuições e os benefícios tendem a crescer desproporcionalmente. Entre 1950 e 1960, enquanto os contribuintes crescem na proporção de 100 para 142, os aposentados crescem de 100 para 289 e os pensionistas de 100 para 223. Quando, em 1960, é finalmente promulgada a primeira Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) – que uniformi- zou os direitos dos segurados pelo teto dos padrões dos melhores institutos –, o sistema previdenciário já dava sinais de enfraqueci- mento de sua capacidade de acumulação de reservas. Desenha-se, desse modo, um processo que se prolongará até o início da década de 1970 e cujos resultados passarão a ser cha- mados de “crise financeira” da Previdência Social. Uma crise fun- damentalmente fincada em um novo padrão de gastos, que elevou a despesa previdenciária para patamares médios de 68% da arre- cadação média anual entre os anos de 1950 e 1966 (Gráfico 1), convertendo praticamente a capacidade de geração de excedentes do período anterior em aumento geral das despesas.

2. A segunda reforma (1966 a 1979): unificação e estatização do sistema previdenciário

Em 1966, uma intervenção conduzida pelo governo militar ins- taurado em 1964 impõe de fato a unificação do conjunto dos insti- tutos de Previdência, criando o Instituto Nacional de Previdência Social – INPS . Após a criação do INPS em 1966, e até o início da década de 1980, a Previdência Social funcionará, de um lado, como política inclusiva capaz de aliviar tensões sociais inerentes aos pa- drões de crescimento econômico altamente excludentes postos em marcha sob o regime militar. Por isso, sucessivas ações são desen-

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E STADO E P REVIDÊNCIA NO B RASIL : UMA BREVE HISTÓRIA

volvidas no sentido da extensão de cobertura e benefícios previden- ciários, tais como:

• integração dos segurados contra acidentes de trabalho ao INPS, em 1967; • extensão de cobertura previdenciária aos trabalhado- res da zona canavieira do Nordeste em 1969; • criação, em 1971, do Programa de Assistência ao Tra- balhador Rural (Prorural), para destinação de fundos para a manutenção do Fundo de Assistência ao Tra- balhador Rural (Funrural), estendendo-se então a Pre- vidência Social aos trabalhadores rurais de todo o país; • extensão dos benefícios da Previdência às empregadas domésticas em 1972, e para os autônomos em 1973 6 .

De outro lado, quanto à expansão dos serviços de natureza assistencial, coube ao sistema previdenciário, a partir de meados dos anos 1960, um papel duplamente fundamental: o sistema passa a responsabilizar-se não só pela prestação de assistência médica aos segurados da Previdência, como também pela expansão da cobertu- ra dessa assistência, colocando-se na condição de “sócio provedor” do chamado “complexo médico-industrial-previdenciário”. Este, constituindo-se como uma articulação específica entre o Estado e o setor privado de prestação de serviços de saúde, foi responsável pela expansão da assistência médica individual no Brasil. A centralização de todo o aparato previdenciário no INPS sig- nificou uma expansão inédita do gasto em medicina previdenciária, criando condições de escala para a expansão capitalista da rede de serviços privados, propiciando que o conjunto das empresas médi- cas expandisse sua capacidade hospitalar e ambulatorial, voltada basicamente para o mercado financiado pelo INPS. Entre 1969 e 1976, os gastos do INPS com assistência ambulatorial cresceram

6. Desta forma, ficava coberto o conjunto dos trabalhadores urbanos, apenas excetuan- do-se os trabalhadores do setor informal, que, no entanto, ganham o direito à assistência médica previdenciária em 1974.

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400%, enquanto na área hospitalar a expansão foi de 184,7% (B RAGA E P AULA , 1986). A incorporação de políticas sociais na estratégia governamen- tal-previdenciária, além de exigir intensificação da cobertura e amplia- ção dos benefícios, passa também a requisitar medidas legais e de caráter administrativo, que se concretizam em 1974, com a transfor- mação da Previdência Social em Ministério da Previdência e Assis- tência Social (MPAS), e, finalmente, com a criação do Sistema Nacio- nal de Previdência e Assistência Social (Sinpas) 7 em 1977, sinali- zando, objetivamente, a tendência à adoção de um modelo institucional mais amplo de seguridade. A criação do Sinpas – objetivando a reorganização e a racio- nalização para enfrentar aspectos financeiros críticos originados pela espetacular expansão dos gastos com assistência médica – confi- gura-se como reconhecimento formal de que o boom do complexo médico-previdenciário começava a ameaçar o equilíbrio financeiro da Previdência Social, seu principal financiador. Com o Sinpas, o Estado tentou solucionar uma contradição que ele mesmo tinha ajudado a gerar: de um lado, o gasto com a medicina previdenciária era impossível de ser contido diante de uma demanda ilimitada; de outro, a cristalização de mecanismos de pres- são dos setores privados dentro do próprio sistema tornava cada vez mais caras as ações de medicina previdenciária, ameaçando de estrangulamento o próprio INPS. A esta altura, já se tornava impossível manter a restrição de cobertura de atendimento do INAMPS (Instituto Nacional de Assistên- cia Médica da Previdência Social) apenas ao contingente de segura- dos, ou seja, aos trabalhadores com vínculos formais de trabalho.

7. O Sinpas seria subordinado ao MPAS, tendo a finalidade de concessão e manutenção de benefícios e prestação de serviços, custeio de atividades e programas, gestão administra- tiva, financeira e patrimonial, sendo composto pelos seguintes órgãos: IAPAS (Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social), INAMPS, LBA (Legião Bra- sileira de Assistência), FUNABEN (Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor), Dataprev

(Empresa de Tecnologia e Informações de Previdência Social), Ceme (Central camentos) e o Fundo de Previdência e Assistência Social (FPAS).

de Medi-

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Os resultados econômico-financeiros do período 1967-1979 foram, no entanto, devastadores para a história do sistema público de Previdência no Brasil. Como se pode observar no Gráfico 1, o ano de 1967 – o primeiro ano da unificação imposta – foi também o primeiro em que se registra déficit na história do sistema, desde sua criação na década de 1920. O padrão de gastos no período consumiu 93% da arrecadação previdenciária anual, em despesas de natureza praticamente não identificáveis 8 . Ao final da década de 1970, junto à desintegração do regime militar e ao agravamento da crise econômica, movimentos políticos contestatórios passam a eclodir para além dos limites institucionais, técnicos e acadêmicos, entre os quais o de reivindicação da rever- são do modelo de privilegiamento dos produtores privados de ser- viços de saúde. Nos primeiros anos da década de 1980, já em pleno perío- do recessivo, vem à tona “a crise da Previdência Social”, num alardeado reconhecimento oficial de que o sistema já se tornava incapaz de sustentar o padrão de gastos montado no período an- terior. Contando com o estímulo dos vários escalões do governo, poucos assuntos nas políticas públicas foram tão despudorada- mente devass ados como a crise da Previdência naquele momento, o que, se de um lado produzia o efeito desejado de gerar a neces- sária aceitação para medidas contencionistas na opinião pública, de outro serviu ta mbém para disseminar a desconfiança sobre a administração pública (ineficiente e irracional) da Previdência, num verdadeiro efeito bumerangue. Tratava-se, evidentemente, de barrar o reconhecimento de uma contradição estrutural engendrada pela própria direção imposta pelo Estado ao conjunto do sistema previdenciário: a crescente expan- são da cobertura previdenciária (entre 1967 e 1979), sem assegu- rar-se alterações no mesmo sentido para a restrita base de susten- tação financeira.

8. O Anuário Estatístico do Brasil ( AEB), a principal fonte histórica sobre a Previdência brasileira, não publicou nenhuma informação sobre a arrecadação previdenciária entre 1978 e 1992.

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De fato, o principal suporte financeiro da expansão do com- plexo médico-previdenciário, ao longo daquele período, esteve quase exclusivamente ancorado na receita do então INPS, integrada formalmente pela contribuição de empregados e empregadores do segmento urbano da economia nacional. O longo ciclo de estagnação econômica que se inicia entre 1981 e 1983, somado a novos componentes político-institucionais da realidade brasileira e internacional a partir de então, estabelece- rão novos parâmetros para a sustentabilidade estrutural da então sexagenária Previdência brasileira.

3. A terceira reforma (décadas de 1980 e 1990):

resistências à instituição da Seguridade Social

Ao abrir-se a década de 1980, o mundo já era outro. Nos sombrios primeiros anos da década (hoje denominada “perdida”), a sociedade brasileira despertou para a urgência de suas demandas sociais. E, ao final daqueles anos, em 1988, uma nova Constituição tratava de expressar nos artigos (arts. 194 e 195) destinados à criação da Seguridade Social a decisão coletiva de não mais com- patibilizar exclusão e desenvolvimento (V IANNA , 1998). Uma sombra de incerteza se estende sobre a nova Constitui- ção desde o momento da sua promulgação: estabelecia-se o perío- do até outubro de 1993 como prazo final para sua revisão (inclusi- ve na íntegra), pela maioria simples do Congresso eleito em 1990. Nesse mesmo ano, inicia-se o desmonte do Sinpas, criado em 1977, mediante a extinção do Ministério do Trabalho e do Ministério da Previdência e Assistência Social. Também extintos foram o INPS e o IAPAS, e substituídos pelo Instituto Nacional de Seguro Social (INSS); o INAMPS foi transferido para o Ministério da Saúde, até ser extinto em 1993. Ainda em 1990, são sancionadas as Leis 8.112 e 8.113, res- pectivamente regulamentando a Constituição com respeito aos be- nefícios e ao custeio da Previdência Social. A Lei 8.112/90 tam- bém instituiu o novo Regime Jurídico Único (RJU ), responsável pela equiparação imediata dos direitos dos funcionários públicos então

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E STADO E P REVIDÊNCIA NO B RASIL : UMA BREVE HISTÓRIA

celetistas aos antigos estatutários , ou seja: direitos referentes a contagem de tempo, estabilidade, integralidade entre proventos e salários; paridade entre ativos e inativos, entre outros benefícios. Nenhuma instituição específica foi criada para gerir o sistema pró- prio dos servidores públicos, e tanto as receitas quanto as despe- sas passaram a vincular-se ao órgão/esfera de origem de cada ser- vidor inativo 9 . Em janeiro de 1992, é formada uma Comissão Especial para Estudo do Sistema Previdenciário no Congresso e, em 1993, ins- taura-se o processo de revisão constitucional. Nada menos que 17.246 propostas de emendas constitucionais foram apresentadas, deixando de alterar apenas 4 dos então 245 artigos que compu- nham o texto permanente e os 70 da parte transitória (ANFIP , 1994). Nesse cenário difuso que mais se assemelhava à elaboração de uma nova Constituição, somado a crescentes descontinuidades po-

líticas, a revisão é remetida a um certo “limbo”, do qual só sairia no início de 1995, com o envio da Proposta de Emenda Constitucio- nal 21/95, no primeiro governo FHC . O processo truncado de tramitação da PEC -21/95 terminou

em seu

desdobramento em outras quatro ( PEC -30, PEC -31, PEC -32,

PEC -33) 10 . Diante da crescente oposição à sua proposta e da rejei-

ção de vários aspectos na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, o governo passa a uma atitude protelatória para sua votação no Congresso. Os primeiros anos da década de 1990 também foram mar- cantes para a delimitação de novos condicionantes políticos para a organização dos Estados de bem-estar social, especialmente para a América Latina.

9. Em 1993, os funcionários públicos passam a contribuir com 11% sobre a remuneração bruta. 10. Tal proposta incluía desde a pretensão de “transferir para o presidente da República, com exclusividade, a competência para propor projetos de lei em matéria de custeio da seguridade social” ( PEC-30); a PEC-31, que propunha quebra de sigilo bancário dos devedo- res da Previdência; até a PEC-32, propondo a substituição do caráter universal e gratuito da prestação de serviços de saúde (P EDROZA, 1995).

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A P REVIDÊNCIA S OCIAL NO B RASIL

Finalmente se faziam ouvir por aqui os ecos da chamada “modernização conservadora”: reformas estruturais de cunho neoliberal, irradiadas a partir dos governos Reagan-Thatcher, centradas na desregulamentação dos mercados, na abertura co- mercial e financeira, na privatização do setor público e na redução do Estado (T AVARES e F IORI, 1993). Como afirma Mesa-Lago (1997), tradicionalmente os objeti- vos dos sistemas de seguridade públicos eram sociais: manutenção da renda na velhice, invalidez e morte, solidariedade entre gera- ções, entre outros. A crise econômica e da Seguridade Social, se- guida dos programas de ajustes estruturais, promoveu o interesse dos organismos financeiros internacionais em relação à montagem desses programas: em primeiro lugar o Fundo Monetário Internacio- nal ( FMI) e o Banco Mundial (Bird), seguidos do Banco Interame- ricano de Desenvolvimento ( BID ) e da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal). Os objetivos econômico-financeiros passam a prevalecer nas avaliações dos sistemas de proteção públicos-sociais: altas contri- buições sobre os salários, evasão e atrasos, dotação inadequada de recursos fiscais, perda de capacidade de poupança, pesada e crescente dívida beneficiária, estímulo ao déficit fiscal e à inflação e, como resultado geral, impacto negativo no crescimento econô- mico, na produtividade e no emprego. Do ponto de vista das agências internacionais, a substituição dos sistemas públicos por sistemas privados eliminaria esses pro- blemas e incrementaria a poupança nacional, o mercado de capi- tais, o rendimento real dos investimentos, o desenvolvimento eco- nômico e a criação de empregos, que, por sua vez, garantiriam benefícios adequados e eqüitativos (M ESA -L AGO , 1997: 44-63). Em meados de 1994, o Banco Mundial e o FMI patrocinaram conjuntamente uma reunião, com a participação de funcionários de 39 países latino-americanos (Brasil incluído), para divulgar o infor- me preparado pelo Bird, intitulado: “Envelhecimento sem crise:

políticas para a proteção dos idosos e promoção do crescimento”, no qual é proposto um novo paradigma para as reformas dos siste- mas públicos previdenciários.

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E STADO E P REVIDÊNCIA NO B RASIL : UMA BREVE HISTÓRIA

Sucintamente, o modelo apresentava uma taxonomia direta- mente inspirada na experiência chilena, procurando demonstrar, acima de tudo, que os sistemas públicos de benefícios fracassa- ram, tanto do ponto de vista social como do econômico, passando então a recomendar o chamado “modelo de três pilares”: um pri- meiro pilar social-distributivo, público, com benefício básico; um segundo voltado para formação de poupança individual e organiza- do na forma de fundos privados de capitalização; e um terceiro pilar constituído de poupança voluntária tradicional. No Brasil, a PEC -33/95, após tramitar por 16 meses entre as Comissões e o plenário da Câmara, foi redirecionada para o Sena- do Federal, por meio de um substitutivo apresentado pelo relator, senador Beni Veras. Este substitutivo resultou na Emenda 20 de Reforma Previdenciária, finalmente aprovada em dezembro 1998. Resumindo brevemente suas diretrizes principais, pode-se di- zer que a primeira direção a ser ressaltada é a de cada vez mais afastar-se do arcabouço institucional da Seguridade Social enquanto um sistema envolvendo ações integradas relativas à Saúde, à Pre- vidência e à Assistência Social, pelo privilegiamento de reformas previdenciárias pontuais, de caráter eminentemente fiscal. As reformas previdenciárias, de fato, ainda continuam a anco- rar um conjunto de medidas econômicas, fiscais e políticas, seja como medida de contenção de déficits do setor público, seja como uma espécie de moeda de barganha, sem a qual, supostamente, se esgarçaria a confiança dos organismos internacionais na efetividade das políticas saneadoras impostas. No caso brasileiro, este segundo aspecto da política parece prevalecer sobre qualquer outro. Senão vejamos. Os resultados práticos da reforma sintetizada na Emenda 20/98 podem ser vislumbrados no Gráfico 1: a partir de 1995, a Previdência Social ou Regime Geral da Previdência Social (RGPS) passa a não apresentar saldos positivos, demonstrando que, além de a arrecadação anual não cobrir as despesas com benefícios, cada vez mais são necessários “repasses da União” (leia-se recursos do orçamento da Seguridade Social). As causas estruturais desta queda na arrecadação não são tão divulgadas quanto os déficits gerados por ela, ou seja, a Previdência contava em 2001 com a contribuição

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de apenas cerca de 42% da população economicamente ocupada no país, além de apresentar, em anos recentes (1997-2001) 11 , uma significativa diminuição da participação das contribuições devidas pelas empresas, no conjunto da arrecadação líquida do RGPS. Por outro lado, a reforma apresentada pelo governo Lula por meio da PEC-40/03, designada como PEC-67/03 no Senado Federal, parte da constatação de que os regimes próprios dos servidores públicos, por abrigarem privilégios iníquos, não apenas colocam em xeque sua própria sobrevivência, como ocupam papel destacado no desajuste das finanças públicas, bloqueando gastos na área social e investimentos em infra-estrutura. No conjunto da proposta de refor- ma, a criação de Fundos de Pensão complementar para os funcioná- rios públicos representará, segundo a proposta do governo, uma alavancagem na formação de poupança interna, que por sua vez fi- nanciará um novo período de crescimento econômico 12 . Tudo se passa como se a história de criação de um fundo público de provisão de bem-estar na sociedade brasileira se pu- sesse a andar ao revés, ou seja, após percorrermos 80 anos transi- tando dos fundos de provisão corporativos ( CAPs e IAP s) para a construção de um fundo público e universal de provimento do nos- so Estado de bem-estar, que sempre foi mínimo, e só se expandiu, teoricamente, na Constituição de 1988, nos deparamos agora com a iminência de reconstrução dos novos-velhos, e sempre corpo- rativos, Fundos de Pensão. Só que, agora, numa ambiência de in- certezas (radicalmente distinta da das primeiras décadas do sécu- lo passado), em que até mesmo as relações de trabalho – elemento fundante da maioria dos sistemas de welfare state no mundo – parecem cada dia mais fragmentar-se na contingência dos contra- tos da sobrevivência possível.

  • 11. A participação da arrecadação de empresas sobre a arrecadação líquida do INSS caiu de

94,52%, em 1997, para 73,56%, em 2001 ( INSS , 2002).

  • 12. Um aspecto intrigante é que a “economia” de recursos estimados pelo Ministério da

Previdência e Assistência Social com a reforma no segmento do funcionalismo federal atinja algo em torno de 52 bilhões de reais nos próximos 30 anos, ante um déficit anual (projetado para 2003) da ordem 30,1 bilhões de reais.

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E STADO E P REVIDÊNCIA NO B RASIL : UMA BREVE HISTÓRIA

Referências bibliográficas

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Arlindo Chinaglia

História da Previdência Social

A história da Previdência Social no Brasil é uma história de inclusão social. O Regime Geral de Previdência é o maior progra- ma de distribuição de renda do país e do mundo ocidental, porque quem pode mais paga mais; quem pode menos paga menos. É mais importante que qualquer programa existente no Brasil, inclusive os de política compensatória. Com seus benefícios, 18 milhões de brasileiros deixam de es- tar abaixo da linha de pobreza. Ao mesmo tempo, em 70% dos municípios brasileiros, o pagamento dos benefícios previdenciários supera os repasses provenientes do Fundo de Participação dos Municípios. Conclusão: nos municípios brasileiros mais longínquos e mais pobres, a Previdência Social tem um altíssimo valor, como realmente deve ter. Digo isso porque também fazem parte da história da Previ- dência brasileira a renúncia fiscal, as sonegações, as fraudes, o per- dão de multas, ou seja, o desvio continuado de verbas. Então te- mos de afirmar para o povo brasileiro que, de fato, não vamos parar nessas primeiras medidas que serão aprovadas. Esse tem de ser o nosso compromisso.

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Outro problema é que freqüentemente há alterações das re- gras de aposentadorias, os reajustes e os benefícios são notoria- mente insuficientes, o que mina a credibilidade do sistema. Então, é muito comum falar de fila do INSS, é muito comum fazer piada, mas isso vai criando uma cultura que é ruim para o povo brasileiro, por- que por trás da brincadeira muitas vezes há grandes interesses eco- nômicos e financeiros. Pois bem, a Reforma da Previdência está essencialmente con- centrada no chamado Regime Próprio de Previdência dos Servido- res. E aí cabe a observação: o Regime Próprio de Previdência dos Servidores, na verdade, ainda não é um sistema. Na minha opinião, ele seria mais bem definido como semiprevidenciário ou administra- tivo, pois nunca houve um plano em que se calculasse com quanto o Estado teria de contribuir, de quanto seria a contribuição do servidor, por quanto tempo, e que benefícios haveria. Isso nunca existiu. Como já foi dito, faz parte do contrato de trabalho do servidor que – uma vez trabalhando – ele teria – e tem – a aposentadoria integral. A Reforma da Previdência, como está proposto, primeiro traz o fim da integralidade, ou seja, depois de cumprido o tempo de serviço e de contribuição, o servidor receberia a aposentadoria pelo seu último salário. Isso vai acabar. Vai mudar também o cálculo do benefício, porque, além da integralidade, no caso dos servidores, há algo chamado paridade, ou seja, se houver uma reestruturação de carreira para os servidores da ativa, quem está aposentado tam- bém será incluído nela. Se houver reajuste para o pessoal da ativa, será repassado integralmente para o aposentado, que, portanto, ganhará o mesmo que os ativos sempre. O que ocorre com o fim da integralidade e da paridade? Na Proposta de Emenda Constitucional, são instituídos os Fundos de Pensão, que são uma precondição para haver o teto do benefício para o Regime Próprio do Servidor, a exemplo do que ocorre no Regime Geral. Então, o ponto de encontro dos regimes é o objeti- vo final do nosso governo. Na verdade, neste momento, buscamos uma aproximação de regras e aquela que, de fato, equilibra, identi- fica os dois projetos, os dois regimes, é o teto de 2.400 reais, se- gundo a proposta. Hoje ele é de 1.561 reais.

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A proposta amplia requisitos para a concessão de benefícios. Esse é um dos itens que ainda não recebeu a devida atenção. Na minha opinião, isso é muito mais contundente do que a questão da contribuição dos inativos. Com a aprovação da Emenda Constitucio- nal 20, em 1998, se estabeleceu a idade mínima de aposentadoria para o servidor – 60 anos para os homens e 55 anos para as mulhe- res. O governo perdeu naquela época a votação de idade mínima para o Regime Geral, então fez-se uma transição. Porque, sem tran- sição, imagine-se: um homem que estava com 53 anos de idade e 35 anos de contribuição precisaria trabalhar mais 7 anos. Então, os ho- mens que estavam com 50 anos tiveram de ir até 53, e as mulheres com 45 tiveram de ir até os 48 anos. Foi feita uma transição. Na atual proposta, essa transição acaba. Que situação isso pode gerar? Alguém que já trabalhou 35 anos, já contribuiu, já teria direito por tempo de contribuição. Mas se faltar um dia para com- pletar 53 anos de idade, no caso do homem, e ele for atropelado, pela promulgação da Emenda, terá de trabalhar mais 7 anos. E isso não é justo, pelo que nós sempre defendemos. Na proposta, as pensões também serão limitadas a até 70%, ou seja, podem ser menores do que 70%. Há dois problemas aí. O primeiro é linear: uma coisa é uma viúva – mulher vive mais – que vai receber uma aposentadoria de, digamos,10 mil reais. Acho ra- zoável ela não receber uma pensão tão alta. Agora, para quem ganhar 700, 800, 500 reais, um corte de 30% é evidentemente alto. Portanto, quero chamar a atenção para isso, que nós da ban- cada do PT temos discutido. E temos aí também um outro problema: no Regime Geral não há redução da pensão. Qual é a diferença? É que no Regime Geral a pensão é no máximo o teto, ou seja, 1.561 reais. Então, para poder equilibrar – porque senão fica pior para os servidores do que está para a iniciativa privada –, se vier a se reduzir a pensão, terá de ser acima do teto proposto. Outro ponto da proposta é a submissão dos benefícios ao teto do Regime Geral, que já comentamos, mas há uma questão ainda não comentada. O cálculo do benefício será pela totalidade das re- munerações do servidor, tanto no Regime Geral quanto no Regime

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Próprio. Vamos supor alguém que pode ter 20 anos como servidor mas também 15 anos na iniciativa privada. Como é que vai ser feito o cálculo? Vai ser a totalidade das contribuições, uma média no Re- gime Geral e uma média no Regime Próprio. A média do Regime Geral será naturalmente menor, porque já tem o teto. E além desse problema, que vai jogar o valor muito para baixo, vai considerar 100% das contribuições. No Regime Geral são considerados 80% das contribuições e desprezados os 20% piores. Então agrava para o servidor aqui também. Está pior para o servidor. Há um outro problema, essa proposta é tecnicamente irreali- zável na nossa opinião. Por quê? Como saber a remuneração de 20 anos atrás, na iniciativa privada, ou mesmo em outro Regime Próprio? Esses dados não existem. É por isso que na Emenda Cons- titucional 20 estabeleceu-se que o cálculo seria feito a partir de 1994, no caso do Regime Geral. Também se propõe a contribuição dos atuais e dos novos ina- tivos. A proposta para os atuais inativos é uma contribuição a partir de 1.058 reais, que é a faixa de isenção do imposto de renda. Para os futuros aposentados, os atuais servidores públicos, a taxa de isenção vai até o teto de 2.400 reais. Qual é a justificativa para isso? É que quem já se aposentou muito provavelmente contribuiu menos do que a atual geração. Aliás, a atual geração de servidores será aquela mais penalizada, de acordo com essa proposta, se não houver alguns ajustes. A PEC 40 propõe a ampliação do teto do Regime Geral. Já foi dito que se vai cobrar mais da iniciativa privada e o benefício só virá lá na frente. Porém, ao aumentar a contribuição, primeiro, o Regime Geral é fortalecido. Segundo, diminui-se a margem de Pre- vidência complementar privada, aberta, no caso do Regime Geral da Previdência, e fechada, no caso dos Regimes Próprios. No caso dos servidores públicos, gostaria de discutir na bancada e com o nosso governo, para tentarmos instituir uma mudança na Constitui- ção de maneira a tornar possível, além da Previdência complemen- tar privada, uma Previdência complementar pública, aquilo que genericamente chama-se de fundos públicos. Evidentemente, isso tem de ser trabalhado da maneira mais adequada.

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Outro ponto redefine o teto de remuneração do setor público, criando tetos e subtetos nos estados e municípios. Isso é funda- mental. É verdade, via de regra, quando a imprensa divulga que há uma aposentadoria de 50 mil, outra de 40 mil, outra de 30 mil reais. Porém, isso é insignificante devido ao número dessas aposentado- rias, apesar de ser imoral, apesar de ser indecente, e nós vamos acabar com isso pelo estabelecimento desse teto. Por que isso não foi feito? Porque os três Poderes deveriam ter um teto máximo de proventos e, como conseqüência, de benefícios. Então essa proposta tem esse mérito, louvável, de estabelecer tetos e subtetos. Mas, de qualquer maneira, temos de levar em conta o Supremo Tribunal Federal, que sempre reagiu vigorosamente a uma eventual redução do salário de seus ministros. E, com refe- rência aos subtetos para os estados, o teto, em âmbito nacional, vai ser dado pelo salário dos ministros do Supremo. Nos estados e municípios, o maior salário será o dos gover- nadores e prefeitos e, por conseguinte, os maiores benefícios serão deles. Não quero entrar no aspecto da constitucionalidade disso, porque é uma discussão que não tem fim. Enfim, muitas coisas só serão resolvidas no Supremo Tribunal Federal.

Contribuição dos inativos

Quanto à contribuição dos inativos, vejo vários problemas. Primeiro, a bancada do PT e o PT, que têm uma notória dificuldade em aceitar isso. De minha parte, eu também tenho. Bem, não me repugna que os atuais aposentados tenham de contribuir, porque houve uma enorme permissividade anteriormente – e a culpa não está em quem se aposentou, porque quem estabelecia as regras era o Esta- do. Então não dá para culpar o servidor agora. Mas, no sentido de criar uma sociedade solidária, não vejo problema em aquele que tem a sobrevivência garantida pagar para sustentar o regime. Mas é bom levar-se em conta que não há nenhuma experiência de contribuição de inativo no mundo. Portanto é difícil apresentar essa novidade e fazer a defesa do nosso governo. Por uma questão de ordem política, é preciso haver muita reflexão sobre isso.

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Outro problema em relação à contribuição dos inativos ocor- rerá se propusermos sua continuidade como está na proposta, no item 18. É que como – para haver o teto – é preciso criar um regime de Previdência complementar, se o ente federado (municí- pio, estado ou União) não fizer isso, então vai-se continuar a rece- ber, não integralmente, mas acima do teto estabelecido, com as novas regras de cálculo. Mas está prevista a cobrança dos futuros servidores, quando eles se aposentarem. Aí há uma falha técnica, uma contradição total do ponto de vista atuarial e de concepção previdenciária. Porque a Constituição e o nosso governo dizem que é necessário – e nós estamos sofren- do para bancar algo que até então não era da história do Brasil – buscar o equilíbrio fiscal e atuarial, de responsabilidade do Estado. Isso, portanto, tem implicações conceituais. Para bancar isso te- mos de ser coerentes. Então ninguém pode imaginar que vai criar um novo sistema e que ele vai ser falho atuarial e financeiramente, a ponto de se precisar cobrar os inativos lá na frente. Acho que isso tem uma dimensão equivocada tecnicamente. Atribuo isso a uma falha de concepção. Por que isso é importante? Porque existe um debate políti- co e nós não podemos errar. Quando eu via a campanha publici- tária do nosso governo sobre a Reforma da Previdência na tele- visão, normalmente desligava a TV , porque aquilo me dava um certo mal-estar, e vou dizer o porquê. Por que derrotamos o Fernando Henrique Cardoso? Porque, em 1995, apresentamos uma proposta que em grande medida está respaldada agora, com ajustes. Mas, no todo, está bancada por decisões partidárias. Mas qual é o problema? Onde Fernando Henrique errou feio e nós vencemos o debate? Primeiro, ele dizia que a Previdência estava quebrada. Nós, então, defendíamos a auditoria do Tribunal de Contas da União, auditoria externa, apresentamos as contas e ganhamos esse debate sobre a questão da existência ou não de um déficit. Ganhamos o debate naquele momento porque eles foram incompetentes politi- camente. Porque sustentavam que a Previdência estava quebrada e nós provamos que não estava. Diziam que o servidor era privilegia-

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do e nós provamos que não. Quer dizer, nisso o nosso governo não entrou nem pode entrar. O que representa a questão do superávit do Regime Geral? A Seguridade Social, que é uma tese cara para todos nós, envolve Previdência, Saúde e Assistência Social. Então, quando se fala do

dinheiro da Seguridade Social, fala-se de uma mistura, de algo que não existe, porque a Seguridade Social é o Regime Geral, é para os trabalhadores da iniciativa privada. Então, dizem que o superávit que foi de 32 bilhões de reais, em 2002, dá para pagar todas as aposentadorias do Regime Geral, e dá para pagar também a dos servidores públicos federais, civis e militares. Ou seja, o superávit da Seguridade é dessa monta. Porém, esse superávit precisa ser relativizado. Só existe esse suposto superávit porque é pouco o dinheiro que vai para a Saúde, para a Assistência Social, e os benefícios pagos pela Previdência também são baixos. Então não dá para levarmos às últimas conse- qüências a tese do superávit. Ela serve apenas para provar que, mantido aquele cálculo do Fernando Henrique, evidentemente há dinheiro de sobra, não dá para falar em quebra. Agora, também não dá para dizer que não é preciso fazer reformas. Mas, quando o Ministério fala de déficit de 17 milhões de reais no Regime Geral, ele está considerando a conta específica da Previdência Social, não o orçamento da Seguridade. É quanto os trabalhadores pagam, quanto as empresas pagam, qual é o valor

do benefício do outro lado

Essa conta não fecha, aí é que se

... deve aportar 17 bilhões de reais. De onde sai esse dinheiro? É mais do que suficiente sair da Seguridade Social. É por isso que esse debate sobre déficit ou superávit não contempla todas as nuanças, mas serve como argumento. Para nós foi útil. O governo anterior não conseguiu escapar disso. Vamos ao déficit dos regimes próprios: 56,3 bilhões de reais. Aqui também há um erro. Uma pessoa que se torna servidor público vai trabalhar na sua repartição, cumprir com suas obrigações. Se cobram dele ou não, não é ele que decide. Como isso não foi feito ... Primeiro, não há um sistema que diz que tem de se pagar tanto, du- rante tanto tempo. Segundo, o Estado nunca fez o aporte dos seus

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recursos. Terceiro, mesmo havendo esse déficit, nesse aspecto de quanto contribui e quanto recebe, isso é recente, data de dezembro de 1993. A regulamentação foi em 1991 e em 1993 começou o pagamento. Então, é querer analisar o filme todo por uma fotografia. Mas são apenas argumentos contábeis com alto conteúdo político.

Não é por isso que a reforma tem de ser feita. É para se obter um equilíbrio global. Ou seja, o Brasil não é só a Previdência, não é só saúde, não é só assistência. Também é segurança pública, transporte, estrada, moradia etc. Como disse em outra ocasião nosso companheiro de bancada Chico Alencar, do Rio de Janeiro, o epicentro da proposta não é a Reforma Previdenciária. O que é, então, de fato? É que, ao buscar equilibrar as finanças públicas como um todo, aí vêm superávit pri- mário, contratos internacionais, Previdência, necessidade de inves-

timento

É disso que estamos falando.

... Ninguém encontrará eco em mim se disser que essa propos- ta não tem o sentido de ajuste. E, se não fosse necessário esse ajuste, não iríamos fazê-lo. Era melhor ampliar benefícios, ganhar o eleitorado. Vejam-se as várias reações na nossa bancada, no PT , fora dele. Esse é um tema a ser trabalhado politicamente, de forma bastante precisa. Vamos a outra questão: homogeneização do Regime Geral da Previdência Social com os Regimes Próprios dos Servidores. Vale a pena entrar nesse ponto só para provocar algumas reflexões. Isso é dado como resolvido no PT , mas creio que merece algumas ob- servações. O que leva o governo brasileiro – corretamente na mi- nha opinião – a excluir as Forças Armadas da proposta? Não dá para colocá-las num regime único, universal, sem considerar que elas são um poder real e, sob o regime democrático, a garantia final da própria existência do Estado e da nação. Isso significa que os militares não são exatamente iguais a todos os profissionais e traba- lhadores. Outra questão polêmica na reforma e no Congresso Nacional é que não se considera, no Regime Geral, na unificação geral, aquelas que são consideradas as carreiras típicas do Estado. Então, um bom rumo é observar a experiência internacional. Porque não é

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possível que o Brasil seja tão diferente que o que cabe em outro lugar não sirva aqui. Agora, há limites para a experiência internacional, pois, como foi dito, a história de cada país produz a história de sua Previdência. Por exemplo, na medicina, quando existem vários tratamentos para uma mesma doença, significa que nenhum emplacou para valer. Ne- nhum médico ia ficar inventando vários tipos de cirurgia se houvesse uma comprovadamente melhor. Ou seja, se existem várias propostas no mundo, é porque se trata de situações não resolvidas. Ou seja, ainda na questão da reforma, as mudanças podem ir e voltar. Ficam a nossa luta, a nossa tradição e os nossos objetivos. Essa reforma proposta por nosso governo, inclusive, é algo que pode ir e voltar. Não existe um fato consumado. Não está escrito nas estrelas que os modelos da América Latina, do mundo todo, sejam a última palavra em matéria de organização previdenciária. O que está faltando nessa questão dos servidores públicos? É que se você não dá um tratamento diferenciado para esse setor, para aqueles que têm uma função importante na profissionalização do Estado, que atuam em benefício da sociedade, isso pode desestimular as pessoas qualificadas, aplicadas, sérias, honestas, a ficarem na máquina pública. O que não é nada bom, porque ou ficam os medíocres, ou ficam medíocres e ladrões, ou ainda ficam os abnegados, os patriotas, que podem ser poucos. Isso deve estar presente no debate, porque, embora pessoalmente eu ache que a aproximação dos regimes e regras é uma bela iniciativa, não pode- mos esquecer as características do Estado. Estado mínimo, privatização de estatais, reformas fiscal e previdenciária: esse é o receituário neoliberal. Mas, para não ficar no senso comum, na Reforma da Previdência temos o fato de se propor um Fundo de Pensão com benefício definido. Isso é uma diferença brutal em relação ao ideário neoliberal. Por quê? Porque a responsabilidade de garantir o benefício, depois de 30 anos, é da instituição, e não apenas do indivíduo que colocou o dinheiro numa pretensa poupança, que vai depender de aplicação financeira e, num país como o Brasil, que vai demorar 30, 35 anos para saber o que rendeu. Não dá muito certo.

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Acho que isso é essencial, que nos diferencia, pois mesmo na Previ – que é a jóia da Coroa – os funcionários do Banco do Brasil que estão entrando agora perderam a possibilidade do benefício definido. O funcionário sabe quanto paga, mas não quanto vai re- ceber. Pode até ser melhor, mas não está garantido. Com o benefí- cio definido, é possível fazer ajustes atuariais, ou seja, as aplica- ções são observadas, renderam mais, renderam menos, o beneficiário vai receber 80% do que recebia na forma de salário. Quando se percebe que a aplicação não está indo bem, é possível alertar todo mundo e então aumentar a contribuição ou diminuir o benefício. Então existem assembléias, a coisa é democratizada, porque não há milagre. Todo mundo já ouviu falar que não existe almoço de graça. Aposentadoria também não. Esse debate apresenta polêmicas de ordem macroeconômica, de ordem microeconômica, de ordem político-econômica. Há um debate mundial sobre o fato de o Fundo de Pensão promover a poupança e o desenvolvimento. Pode ser mentira e pode ser ver- dade. Ainda não há uma posição consolidada. Entre nós, há os que acreditam que isso está consolidado e aqueles que não vêem a ques- tão dessa forma. Aumenta a poupança interna? É questionável se aumenta a poupança interna. Para haver poupança é preciso renda. E no Bra- sil a distribuição de renda não é exatamente uma maravilha. Então, se aplicar no Fundo de Pensão e deixar de contribuir para o Regi- me Próprio, a pessoa trocou seis por meia dúzia e não aumentou a poupança interna, naturalmente. De fato, se não houver regras que orientem e até determinem o Regime Geral e, infelizmente, nosso Regime Próprio também, sempre existirá gente que não vai querer pagar a Previdência So- cial. Amanhã poderá ser mais um nas ruas, sem nenhuma proteção social. Então, a obrigatoriedade, a universalidade, a democratiza- ção são caminhos bastante seguros e que devem servir de âncora para toda e qualquer mudança que venha a ocorrer, porque apesar de todas as vicissitudes a Previdência no Brasil não quebrou, não quebra… Até porque há 60% da população economicamente ati- va fora da cobertura previdenciária. Ou seja, a maioria dos traba-

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lhadores não tem proteção previdenciária. E esse é o drama. O problema nunca esteve na Previdência. Assim, quando se diz que o salário do servidor é alto, o problema não está na Previdência, está na péssima distribuição de renda. Na ativa, o promotor tem de ganhar um bom salário. Ou não? Se não ganhar, não teremos pro- motores. E assim vai. A questão da aposentadoria consolida a estrutura social exis- tente no Brasil. Então, não adianta bater no cachorro, tem de iden- tificar quem é o dono do cachorro. Esse debate tem de acontecer para continuarmos a fazer mu- danças no Brasil. Tem de ocorrer com a dimensão que o ministro Ricardo Berzoini, com muita propriedade, aponta: tem que haver um sistema equilibrado atuarialmente, ou seja, sem comportar be- nefícios tão altos, porque senão eles serão sustentados por aqueles que ganham muito pouco. Acho que isso dá uma outra dimensão ao problema: promover mudanças na Previdência, mas não só nela, promover distribuição de renda e tornar nossa sociedade mais jus- ta e equilibrada. Acho que devemos trabalhar para emendar a proposta do

governo em alguns pontos. Peço apoio da direção do partido, prin- cipalmente, para mediar esse debate e, com a autoridade própria da direção, ajudar o governo, a bancada e a todos nós. Primeiro, acho injusto acabar com a idade mínima de 48 e 53 anos e instituir mais 7 anos. É preciso uma emenda que faça a tran- sição. Há várias propostas, para mim qualquer uma delas serve, desde que haja uma transição. Segundo, a mudança do cálculo do benefício. Imagine-se al- guém que tem uma família grande e que trabalha com a expectativa de ter uma certa aposentadoria. Ele está há 30 anos no serviço público e aí vem a reforma, que não só o impede de receber inte- gralmente, não só acaba com a sua paridade, como também faz o cálculo do seu benefício contemplando desde quando ele era office- boy e ganhava 200 reais até agora que ele está ganhando 3.000

reais

Eu defendo o seguinte: quem trabalhou 25 anos no serviço

... público, com essas regras, receberá, se for homem, 25/35 de acordo

com as regras atuais, e o que faltar proporcionalmente, pelas novas

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regras. Eu sei que isso é pesado, pois a pressão dos governadores e prefeitos é enorme. Mas acho que a bancada do PT tem de apre- sentar uma emenda nesse sentido. Terceiro, com referência às pensões, se for necessário reduzir pensões, não pode ser linearmente. Tem de ser, de fato, igual, pro- tegendo também os servidores até o teto, como protege os traba- lhadores da iniciativa privada. A questão do subteto vai gerar pro- blemas jurídicos, então acho que vai se resolver “naturalmente”. Com referência aos inativos, talvez valesse a pena apresentarmos uma emenda autorizando os entes federados a cobrarem, porque aí se liberam os estados complicados, como o Rio Grande do Sul, e, quem sabe, o governo federal não precisasse cobrar, pois a arrecadação gerada, de fato, é muito pequena para tamanha polêmica.

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Parte 3 – A situação atual e a reforma

A REFORMA NECESSÁRIA

A REFORMA NECESSÁRIA

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Ricardo Berzoini

A reforma necessária

A Previdência Social é um dos temas mais instigantes e apaixonantes para quem discute política social, proteção social, com uma visão moderna de democracia, com um Estado forte e moder- no, capaz não apenas de dar o que a Constituição hoje determina, mas de garantir os avanços constitucionais necessários para poder- mos, de fato, ter Previdência Social no Brasil, no sentido mais am- plo da palavra. Quero dizer que é um prazer especial para mim debater este tema na condição atual. O governo já tem uma proposta no Con- gresso Nacional, que foi construída ao longo de mais de 100 dias de debates, sempre difíceis, acalorados, que com certeza movimenta- ram entidades sindicais, governadores, prefeitos, deputados estadu- ais, vereadores, deputados federais e senadores. Nesse período, até o final de abril de 2003, recebemos e pro- curamos as mais variadas lideranças relacionadas à questão previdenciária. Obtivemos muitas contribuições, propostas, suges- tões, críticas às declarações iniciais do governo. Refletimos sobre essas críticas e procuramos produzir a proposta mais justa do pon- to de vista social que pudesse guardar relação com a história do PT e com o nosso programa de governo. Mas, simultaneamente, lem-

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brando que o PT não é único na base do governo, procuramos dialogar com os demais partidos. E, considerando a importância da Reforma Tributária e Previdenciária para o país, dialogamos com os 27 governadores e com uma quantidade muito grande de prefei- tos que foram ao Ministério, que procuraram outros ministros e também o nosso presidente Lula para discutir a questão. Quero começar me referindo ao nosso Programa de Gover- no. Sei que as resoluções anteriores do PT já foram explicitadas mais de uma vez neste seminário. São resoluções bastante con- tundentes, como por exemplo a de 1996, tomada numa reunião em que eu estava presente como membro do Diretório Nacional, e que é extremamente explícita sobre as posições que o PT defen- de para a questão previdenciária. Mas, sobre o nosso Programa de Governo e o que ele contém sobre o assunto, queria ler dois trechos. O primeiro:

“[…] aos trabalhadores tanto do setor público como do privado, que almejam valores de aposentadoria superiores ao oferecido pelo teto da Previdência pública, haverá o sistema de planos complementares de aposentadorias, com ou sem fins lucrativos, de caráter facultativo e sustentado por empregados e empregadores”.

Ou seja, em complemento ao sistema público universalizado, que é um objetivo de médio e longo prazo para os trabalhadores, tanto do setor público como do privado, que almejam valores de aposentadoria superiores ao oferecido pelo teto da Previdência pública, haverá o sistema de planos complementares de aposen- tadoria, com ou sem fins lucrativos, de caráter facultativo e sus- tentado por empregados e empregadores. Quero chamar a aten- ção para a expressão “com ou sem fins lucrativos”, que foi sub- metida aos fóruns que decidiram o programa. Na reunião do Diretório Nacional de abril de 2003 apresentei uma emenda que avançava na compreensão política dessa questão, que é exata- mente a compreensão que nós defendemos. Retiramos o “com ou”, deixando a redação assim: “Fundos de Pensão fechados, sem fins lucrativos, geridos paritariamente”.

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Por que isso? Porque, embora no Programa de Governo esti- vesse a concepção mais ampla, a partir do diálogo, entendemos a preocupação das entidades de servidores. E também pela nossa própria concepção histórica de defesa dos Fundos de Pensão sem fins lucrativos. O segundo trecho do Programa de Governo:

“Em relação à Previdência do setor público, o desequilíbrio apontado é três vezes maior do que o apresentado no Regime Geral. Ou seja, próximo de R$ 50 bilhões, o que representa 4,1% do PIB, conforme dados do então Ministério da Previdência e Assistência Social para o ano de 2000”.

Quero chamar a atenção que também aí houve um grande avanço, principalmente na metodologia de discussão sobre o défi- cit da Previdência no setor público. Até o governo anterior – e esses dados foram obtidos a partir de dados oficiais do governo anterior – só se considerava a contribuição dos servidores para apurar o desequilíbrio da Previdência do servidor público. É como se a União, os estados e os municípios não tivessem nenhuma obri- gação de contribuir. Passamos a adotar, no segundo dia de exercício do Ministé- rio, como determinação à nossa equipe que faz os levantamentos, que se considere – para divulgar qualquer dado sobre desequilíbrio de Previdência do servidor público – a contribuição patronal, ou seja, que nós observemos que a União, os estados e os municípios, como empregadores, devem assumir a sua responsabilidade. E ado- tamos o critério mais favorável possível para os servidores, que é uma contribuição de 2 para 1, sem teto. Ou seja, em todos os dados que estamos divulgando há uma evolução metodológica fun- damental para a compreensão da questão previdenciária, são da- dos que consideram União, estados e municípios como emprega- dores. E, como empregadores, se não houvesse regime próprio, eles teriam de inscrever seus empregados no INSS e pagar 2 para 1, sem teto. Destacando esses dois aspectos, esclareço que todo o texto do Programa de Governo continua disponível nas páginas eletrôni-

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cas do PT , para chamar a atenção de não existir, de fato, nenhum tipo de mudança de posição nossa em relação ao Programa. Evi- dentemente, detalhes podem ser diferentes, até porque esse não é

um governo só do PT , é um governo de um conjunto de forças mais amplas, capitaneado pelo PT , mas que não pode deixar de dialogar democraticamente com o restante do conjunto. Mas, para começar a aprofundar a questão previdenciária no sentido conceitual, quero comentar algumas questões que, infeliz- mente, no Brasil, há muito tempo confundem a discussão desse tema. Primeiro, o conceito previdenciário fundamental é o de pro- teção social. Não é apenas aposentadoria como tanta gente pensa.

“Previdência é para eu me aposentar

...

”,

esse dado é muito recor-

rente, até porque, muitas vezes, o mercado privado tenta vender a idéia dos planos de Previdência dos bancos como poupança para a aposentadoria. Mas a Previdência é uma proteção social muito mais ampla, são dez benefícios, no caso do INSS e da Previdência dos setores públicos, entre os quais a aposentadoria e a pensão, mas existe uma série de outros benefícios. Mas o que é fundamental? É que a sua sustentação deve se dar pela contribuição de empregados e empregadores, além de subsídios orçamentários das contribuições sociais e de outros im- postos. Previdência pode ter, sim, subsídio tributário, dinheiro que venha dos tributos gerais para subsidiar o sistema, desde que haja justificativa social, como uma política universalizante ou voltada para segmentos sociais cujas características específicas justifiquem esse subsídio. Podemos dizer que o sistema é adequado quando a sua principal sustentação vem da contribuição de empregados e em- pregadores. Ou seja, um sistema é equilibrado quando não precisa, por razões específicas, de subsídios em larga escala, pela condição social de seus integrantes, quando a contribuição do empregado e do empregador sustenta a imensa maioria do fluxo. O subsídio ou é eventual, ou é minoritário. Serve para complementar e não para sustentar o sistema. Como disse, além da aposentadoria, a Previdência garante outras situações em que o sustento do participante não possa vir do trabalho. A pensão por morte, que é um benefício imprevisível. É

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previsível, mas não é previsível quando. Aposentadoria por invalidez, auxílio-doença, auxílio-acidente, salário-maternidade, auxílio-reclu- são e outros. Portanto, um bom sistema previdenciário deve consi- derar a incidência desses eventos previsíveis e também dos impre- visíveis, de modo a garantir que o seu financiamento leve em conta esses custos. Quem planeja o sistema previdenciário, que envolve déca- das de operação, de planejamento e de execução, deve levar em conta a incidência média, o potencial de incidência dos chama- dos riscos não previsíveis, e simultaneamente prever o tempo de contribuição necessário para que – dentro da expectativa de vida média daquele grupo social – seja possível sustentar o sistema com as contribuições dos empregados e empregadores e, minoritariamente, com subsídios. No Brasil, há duas previdências públicas. A do INSS , que é o chamado Regime Geral de Previdência Social, previsto no artigo 201 da Constituição, como parte da Seguridade Social, tem 19 milhões de beneficiários hoje. Os 21 milhões sempre mencionados incluem os 2 milhões de benefícios assistenciais. Portanto, exclusi- vamente previdenciários são 19 milhões, e 29 milhões de contri- buintes segurados, que todos os meses pagam, por intermédio da empresa que recolhe sobre a folha de pagamento a contribuição do empregado e do patrão, ou são contribuintes facultativos das mais diversas espécies. O Regime dos Servidores – e aqui estou colocando só os federais e os estaduais, de que temos dados mais seguros – conta com 950 mil beneficiários da União e 840 mil contribuintes segura- dos. Há mais beneficiários do que contribuintes, entre outros fato- res porque o governo anterior fez uma política de terceirização e de esvaziamento. Mas, mesmo que tivesse mantido o mesmo quadro de 1995, estaríamos praticamente na base de 1 para 1: um contri- buinte para cada beneficiário. Nos estados há 1,5 milhão de beneficiários para 1 milhão de contribuintes. Quais são as principais diferenças entre os dois sistemas? Pri- meiro, a definição do benefício. No sistema do INSS, do Regime Geral, o benefício é calculado considerando-se 80% das melhores

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A REFORMA NECESSÁRIA

contribuições desde julho de 1994, quando o cadastro passou a ser mais confiável – eu diria, 95% a 99% de confiabilidade. Faz-se a média e apura-se o valor aplicando o fator previdenciário. No Regime dos Servidores considera-se a última remunera- ção. O único critério para ter a última remuneração é que tenha 35 anos de contribuição, 30 anos no caso da mulher, para qualquer regime, pode ser inclusive contribuição para o INSS e que tenha pelo menos dez anos de serviço público, e pelo menos cinco anos no cargo em que se dá a aposentadoria. Então o servidor se aposenta com o último salário. Isso faz, por exemplo, que uma pessoa com a minha idade, 43 anos, se fizer um concurso público agora e para o salário mais alto – procurador do Ministério Público –, com dez anos se aposente com o teto, ou seja, se aposenta com sua última remuneração, mesmo tendo contribuído por 25 anos para o INSS . A segunda diferença fundamental é que no INSS tem teto, no Regime dos Servidores, não. O teto do INSS é de 1.561 reais, a partir de maio de 2003. Com a correção dos demais benefícios acima do salário mínimo, deve ir para cerca de 1.850 reais. Se aprovada a nossa proposta, irá para 2.400 reais, recuperando-se os dez salários mínimos, sem indexação, que valia em 1998. No Regime dos Servidores não há teto. Se a pessoa ganha 8 mil reais, aposenta-se com 8 mil reais. Se ganha 12 mil reais, apo- senta-se com 12 mil reais. Se ganha 500 reais, aposenta-se com 500 reais. O reajuste do benefício no Regime dos Servidores é por meio da paridade com os ativos. Por exemplo, a pessoa era fiscal, quando aumenta o salário do fiscal ativo, aumenta o dele também. Mas, se o salário do servidor da ativa não aumenta, o do aposenta- do também não aumenta. Então, é bom por um lado e ruim por outro. Bom porque acompanha a remuneração dos ativos e, para as categorias que têm maior poder de pressão, isso significa vanta- gens. É ruim porque aquelas categorias que têm menor poder de pressão muitas vezes ficam anos e anos sem reajuste. O Regime dos Servidores apresenta uma grande distorção previdenciária. Acho que esse é o ponto central da nossa análise e que merece, de um partido como o PT , um rigor político e científico na análise que, com certeza, deve tornar-se o centro da avaliação. O

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centro, evidentemente, é político, mas, do ponto de vista da avalia- ção do sistema, creio que esse é o centro. O Regime dos Servidores não observa relações básicas entre contribuições e retribuições. Em muitos casos a pessoa recebe o benefício por um prazo superior ao que contribuiu. Se fizermos o cálculo das contribuições contra o cálculo das retribuições, isso representa um subsídio ex- tremamente elevado. Em outras palavras, o conjunto da popula- ção, 170 milhões de brasileiros, contribui com impostos para sub- sidiar a aposentadoria de 950 mil servidores, no caso da União. Há um processo de concentração de recursos para subsidiar o sistema de uma minoria. Não há teto e o benefício é definido pela última remuneração do servidor. Ora, toda vez que se tem um sis- tema sem teto e sem uma correlação entre contribuição e retribui- ção, o que acontece? A tendência do ser humano, na sua atividade profissional, é evoluir no final da carreira. É óbvio que há exceções, mas a maior parte das carreiras são construídas no sentido de me- lhorar a remuneração, quando a pessoa se aproxima do final. Por- tanto, a contribuição dele nos dez primeiros anos da sua atividade não tem nenhuma relação com a última remuneração, e é essa que é adotada como critério para a aposentadoria. Isso não obedece ao disposto no caput do artigo 40 da Cons- tituição Federal, que estabelece esse próprio sistema. Ou seja, o artigo 40 é claro, e aí houve uma incoerência durante a tramitação da Emenda Constitucional 20 que precisa ser sanada. O caput diz:

“o sistema precisa ser contributivo e respeitar o equilíbrio financei- ro e atuarial”. O que quer dizer que – seja do ponto de vista do sistema de capitalização, seja do ponto de vista da repartição – é preciso coerência entre as contribuições e as retribuições. Ainda que haja subsídio, ele deve ser residual, minoritário, ou dirigido a populações com certas características socioeconômicas que ne- cessitam de subsídio. É o caso dos mais de 6 milhões de trabalha- dores rurais, que se aposentaram sem contribuir como os traba- lhadores urbanos. No mundo rural é muito difícil termos um sistema que seja efetivamente contributivo, porque as características da economia rural, do assalariamento rural, da agricultura familiar, difi- cultam a existência desse sistema. Podemos melhorar o atual siste-

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A REFORMA NECESSÁRIA

ma – e já estamos discutindo com a Contag e com entidades em- presariais como melhorar a arrecadação na agricultura, que no ano passado foi de 2,3 bilhões de reais, embora a despesa tenha sido de 17 bilhões de reais. Mas é impossível torná-lo um sistema pura- mente contributivo. Nesse caso o subsídio é justo. É combate à fome, à pobreza, é manutenção do trabalhador rural, após se apo- sentar, no seu próprio ambiente, no campo, para ele não ter de migrar em busca de renda. Qual é o impacto orçamentário que temos hoje? Quero cha- mar a atenção para a questão orçamentária. Não é uma discussão macroeconômica do ponto de vista fiscal. É aquilo que é mais caro ao Partido dos Trabalhadores, que é a justiça do orçamento. O PT ficou conhecido como o partido que disseminou pelo país a lógica do orçamento participativo. Se entendemos que o orçamento participativo é um instrumento de democratização, é porque valori- zamos o orçamento como peça que faz a mediação entre aquilo que o Estado consegue arrecadar e onde esse recurso deve ser aplicado. Portanto, o orçamento é uma peça fundamental da de- mocracia. Isso vale para os municípios, para os estados, para a União, para qualquer sindicato, associação e para o próprio Parti- do dos Trabalhadores, quando arrecada suas contribuições e deve decidir onde gastar. O Regime Geral da Previdência Social, o INSS , consumiu em 2002 17 bilhões de reais para subsidiar o sistema que atende 19 milhões de beneficiários. O Regime dos Servidores consumiu, em 2002, mais de 22 bilhões de reais. Mais de 22 bilhões de reais para subsidiar um sistema de apenas 950 mil beneficiários. E não se trata de desres- peitar ou satanizar o servidor público, mas de chamar a atenção para um sistema que foi mal construído, mal elaborado, que está mal operado e que precisa ser alterado de maneira profunda, em defesa do próprio interesse dos servidores. No futuro próximo, muitos estados poderão não ter mais como pagar os benefícios, porque de um sistema de Previdência Social o sistema se transformou em um mecanismo de acúmulo de renda, em muitos casos. Há pessoas que se aposentam precocemente para

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buscar outra ocupação, muitas vezes na iniciativa privada, outras vezes no próprio Estado, para acumular remunerações elevadas à custa do Tesouro, do contribuinte. Nos estados, mais de 14 bilhões de reais foram gastos para subsidiar o sistema de 1,5 milhão de beneficiários. O Quadro 1 mostra alguns dados importantes sobre Previ- dência Social no Brasil, sobre a Previdência Rural em relação à urbana, com arrecadação e pagamento de benefícios. Quando en- caminhou a Reforma da Previdência, o governo anterior dizia gene- ricamente que a Previdência tinha déficit. Na época, dizíamos que a Previdência não tinha um déficit genérico, mas problemas dife- renciados por segmento, e que o tratamento dado pelo governo de então era equivocado porque generalizava a questão previdenciária, que era muito diferente de acordo com o segmento.

Quadro 1

Previdência Rural X Urbana Valores em milhões de reais correntes

Ano

C li entela

Arrecadação

Benefíci os previ denci ári os

Saldo (a-b)

líqui da (a)

(b)

 

TOTAL

 
  • 44.148 (3.101)

47.249

 
  • 1997 Urbano

42.670

38.182

(4.488)

Rural

1.478

9.067

(7.589)

 

TOTAL

 
  • 46.641 (7.102)

53.743

 
  • 1998 Urbano

45.301

43.872

(1.429)

Rural

1.340

9.870

(8.531)

 

TOTAL

 
  • 49.128 (9.412)

58.540

 
  • 1999 Urbano

47.801

47.886

(85)

Rural

1.327

10.654

(9.328)

 

TOTAL

 
  • 55.715 (10.072)

65.787

 
  • 2000 Urbano

54.172

53.614

(558)

Rural

1.543

12.173

(10.630)

 

TOTAL

 
  • 62.492 (12.836)

75.328

 
  • 2001 Urbano

60.651