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Construyendo un Gobierno Metropolitano

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CONSTRUYENDO UN GOBIERNO METROPOLITANO

POLfTICAS MUNICIPALES
1984 - 1986

HENRY PEASE GARCiA
(COMPlLADOR)

/ H. CASTRO-POZO / L. CHIRINOS / A. PELGADO'/ R. GIESECKE / L. GONZALES NORRIS / E. GUERRERO / R. HAAK / P. ITURREGUI / E. MUJICA / F. PORTOCARRERO / J. RUIZ DE SOMOCURCIO / O. UGARTE / E. VEGA POSADA / J. L. VILLARAN / M. ZOLEZZI

c. BRAVO

;

.

PROLOOO
EI INSTITUTO PARA LA DEMOCRACLA LOCAL ha preparado este Iibro que es un intento de repensar las politicas municipales disenadas y aplicadas en un perfodo de gobierno local, el que corresponde con la administracion de Izquierda Unida presidida par cl alcalde Alfonso Barrantes entre 1984 y 1986. Para este fin ha convocado a algunos acto res inmediatos, regidores, tecnicos y funcionarios que desde sus. respectivos cargos trabajaron en la Iormulacion y ejecuci6n de pclfticas, as! como a profesionales que 10 hicieron en la formulaci6n y monitoreo del programa de gobiemo. . Se trata de un esfuerzo para mirar en retrospectiva, revisando 10 que fue Ia polftica trazada y sus resultados a partir de la realidad que se encontro. Su publicacion contribuye a que otros aetores de la gestion municipal puedan asimilar en parte esa experiencia, metodologia que deberia propiciarse en muchas experiencias de gestion una vez concluidas y con un tiempo de distancia para mirar mejor. ..
LIMA ES GOBERNABLE, 10 afirmamos en el primer capitulo que sirve de marco introductorio y presenta aspectos generales de la conducci6n del gobierno municipal en

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I -!

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la que nos toco actuar. Afirmarlo hoy tiene sentido, justamente porque el deterioro de esta Municipalidad y de muchas otras da la impresi6n de que la ciudad metropolitana es ingobemable 0 que en general los gobiernos municipales estan condenados al fracasc par carecer de elementales recursos en su nivel, Si bien es importante plantearse las medidas que fortalezcan los recursos locales, nuestra experiencia es que un gobierno eficiente es posible a pesar de unas y otras fallas. Es cierto que una rotacion tan raplda, donde el primer afio se esta aprendiendo y el tercer ana ya se esta pensando en las siguientes elecciones, afecta la gobernabilidad y resiente 1a eficacia. Es cierto que las municipalidades dependen mucho de las politicas promocionales 0 intervencionistas de los gobiernos nacionales, Es cierto que en la crisis generalizada de la economta y la politica en el Peru de fines de los 80 las municipalidades han llevado, en mucho, la peor parte. As! y todo, en un periodo especffico se pudieron enfrentar problemas cruciales y si hubiera habido continuidad -que no tiene que significar siempre la misma Iinea po~ litica- los logros serlan mayores.
EL PLAN DE EsTRUcnJRAC16N URBANA DE LIMA era una manera de asegurar esa continuidad, por ser un instrumento ordenador del desarrollo urbano y una herramienta para los gobiernos. EI caos de la ciudad es producto de la polftica centralista de los gobiernos, de procesos migratorios que aunque desde decades se sabe de su existeacia no llevan a que se prevea en ia ciudad de la falta de una gestion municipal coherente y eflcaz, con efectiva autoridad metropolitanas y de muchos problemas como estes que requieren articular actores y acciones diversos, Esto y mucho mas fue abordadoal for-

Henry Pease O.

Pro logo

mular este Plan con perspectiva hasta 1996, para que justamente se artlcularan los pasos, se ordenaran las gestiones consecutivas y se priorizaran los recursos. Este Plan, con todos sus instrumentos, fue aprobado por unanimidad en el Concejo Metropolitano en noviembre de 1986, luego de tres anos de traba]o. La bancada aprista expreso, COnla adhesion de todo el Concejo, su felicitacion a Ia Oficina del Plan. Es que se habfa trabajado en equipo y se habia buscado el concenso justamente para que fuera un Plan aplicable por sucesivas administraciones, Las etapas .subsiguientes del planeamiento urbane tenlan que apoyarse en este, que habla temdo rmportantes aportes en Ia participaci6n del vecino y de los distritos. Jorge Ruiz de Somocurcio, quien dirigiera este trabajo, revisa su significado a la distancia en el capitulo 2. LA PARTICIPACION VECINALconstituy6 uno de los sellos caracterfsticos de esta gestion local, ann cuando tengamos que considerar embrionarios los logros alcanzados pues las municipalidades son parte de un Estado vertical y burocratico y tienen que replantear aun mucho de su concepcion y de su practica para ??nver:irse en verdader~s experiencias de democracia local. La decada del ochenta reCJ.b16el impulse del .moVlmiento popular urbano activado en las dos decadas anteriores, pero en los gobiernos locales las experiencias son aun parciales, En el capitulo 3 Luis Chirinos, que ha dedi~do muchos afios a estudiar y trabajar este tema y cuyos aportes fueron claves en la Comiston de Plan de Gobierno y en el ejercicio de ta gestion, analiza la Iegislacion y las experiencias departicipacion irnpulsadas en Lima Metropolitana, las modalidades y los obstaculos encontrados. Pero sobre este terna se encontraran aportes tambien en otros capltulos justamente por su caracter transversal. EI capitulo 4 aborda LA GESTIONECONOMICA, .ue en este pet!odo s~p.uso. neq gociaciones con el Poder Ejecutivo y el Parlamento y medidas en la propla Municipalidad para realizar en 1985 una reforms tributaria junto con un conjunto de medidas administrativas y presupuestales que multiplicaron mas de diez veces los .re.curso.senco?t:ados y sanearon la econornia municipal de modo tal que la nueva administracion recibio un supcravit en caja a pcsar del importante impuls~ 9ue se di6.a las obras I.ocales y ~ los servicios clcmentalcs. Lo importante en este analisis es la logica de la gestion, que sternpre ticnc que cabalgar entre el nivel local y el nacional. Delgado 10 revisa con la experiencia de quicn presidiera la Cornision de Economia, Planificaclon y Presup~esto del Concejo Metropolitano y acompatiara desde alli a la Alcaldla en todas las gesnones, Pero fue desde el FONDOME1ROPOLITANO INYERSIONESINVERMET- que DE se impulsaron las obras publicas mas impcrtantes, gerenciadas por _unpequefi~ y eficiente equipo con una administracion autonoma que comenzo en gesuones ant.enores y que permitio cumplir bien el reto que significaba el prestamo del Banco Mundial. Este pres. tamo, cuya gesti6n inicio el alcalde Orrego y concluy6 el alcalde Barrantes, comenzo sus desembolsos pasado el primer ano de la gesti6n pero, aun asl y por habet reordenado el conjunto de la economia municipal en el primer ano y asignado los recursos complementarios, tuvo capacidad de gasto, de ejecucion, cumpliendo la primera etapa que centro su atenci6n en la construcci6n de las avenidas troncales principales de los distritos po· pulares -pueblos j6venes- y 10 complement6 con un programa de parchados en. toda la ciudad cuyos beneficios fueron evidentes. ~ agUidad del INVERM~T~n el ~aneJo de los recursos permiti6 los estudios de obras Importantes como los Clrcllltos vlales, cuya ejecuci6n comenz6 despues. Felipe Portocarrero, quien fuera S~cretario Gene:al d~I.IN. VERMETen la mayor parte de este periOOo, hace en este capitulo Ia respectlva vlS16n

relrosp~ctiva s.in que se pretenda dar cuenta detallada de las obras -10 que esta en las memonas oficmles- porque la atenci6n de este libro esta en las pollticas seguidas. Los n~Sultadosen materia de servicios y la misma economfa mUnicipal dependieron en gran medida de LA REFORMAADMINlSTRAnvA,que era indispensable por el estado en que .encontramos ~ administraci6n municipal y por la necesidad de aplicar cambios y perspectlva:' que se abnan .con la ~ueva Ley ~rgi1nica de Mu~icipalidade.s.EI esfuerzo por descentralizar y democrauzar, asi como la busqueda de efiClencia en un aparato central muy maltratado, eran indisp~nsa~les. Si d~e lNVERMET ser un ente nuevo, pequerio y mopor de:n~, se lograba .ia eficiencia necesana para impulsar las obras municipates y cuidar de sus p:lnClpales l~v.erslOnes,~esde Ia adrninistracion central de Ia ciudad habia que atender muy diversos services y ~nC1.onesde apoyo que requerian eficacia .y modemidad. EI capitulo 6, a ca~g? de Jos~ ~U1S Yillaran, ~clual Director Ejecutivo del IPADELy entonces Director MU?IC1palAdmm~tral1vo, permue examinar 10 que fue la reforma admlnistrativa tanto en eJ nivel del Concejo -que conto con un nuevo reglarnento interior pues el vigente entonces tenia mas de cincuenta anos y era obSolete- COmode la Municipalidad en su conjunto. r:s~a reforma. quedo ~ la mit~d p~es el tiempo no alcanzo para llevarla a nlvel de los S?r:'ICIOS opera~lvo~, ba]? I?~ dlrecclon~ .de ~fnea, salvo en el caso de las Agendas Mumclp_ales,expe:lencla vallosisima de parncipacton ciudadana y descentralizaci6n cuyos frutos aun med.IaU~dos luego he podldo constatar, Tampoco se pudo impulsar rnasivamen~e.la capacllac16n y nuevas alternativas de servicio profesional para la empleocracia rnumcipat, que era parte de la etapa que segula. " Me 10C~justamente p_resi~irla Comlsion del Concejo que trazo la reorganizaclon y estan.do accidenratmeme ejerciendo la Alcaldta pone ria en marcha. Me toco empezar el [unclOnamlento de las Secretarfas Municipales donde no s610 los regidores de IU sino Man~el cace~a del PPCen la Sectretarla de Transporte Urbano y luego Luis Castaneda LoSSIO de Accion Popula.r, al frente de la empresa del Peaje, hicieron un trabajo eficiente y ~~straro~ que es posible en 10 concreto unir esfuerzos desde distintas perspectivas politicas, aSI como en el Concejo 10 mostraron junto con otros regidores sin descuidar su fundamental papel de opositores, . . Tanto en esa etapa como enla siguiente, en la que supervise el inicio de la ex e. nencra ~e.l~s Agencias Municipales, pude comprobar que las pollticas aqut trazadas ~enen pOs~blhda~~ eno_rmes tanto en 10 que a participacton se refiere COmoen 10 que a la eficaCl~ ad~mlstratlva ~ay que exigir. Aquf es preciso tambien recordar la importancia que funclOnan.os de carrera, con larga trayectoria, capaces de adaptarss a los cambios pued~n c~mphr. Fue una caracterfstica de esta gesti6n el esfuerzo por aprovechar tOd; e~pen~nc]a encontrada; no se cay6, como vimos luego, en el error de prescindir de fun. cionanos por no ser del partido de turno, .
La primera prioridad de esta gesti6n fueron los nifios, como 10 recordar[a siempre el alcalde.Ban:antes. En esto se innov6 porque Los PROGRAMAS ALIMENTACION EN Y SALUDp~lmana no se realizaban desde las municipalidades hasta este gobierno que desde la campana electoral, con la propuesta del Vaso de Leche, los puso en primera prioridad. Pero no fueron acciones asistenc~aIisl~s, do.nde hay algo que se regala desde un 6rgano esta~al y me_nosdentro de una 16glca cl~entehsta que pretende convenir en bases de apoyo 5~~u~rgaOlzadas a las personas que tlenen esta necesidad. Se trat6 de aceiones de par. tlclpaCldn que tomamn como base la experiencia popular precedente en organizadones

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Henry Pease 0.

populates -basicamente en comedores popul~res autogestionados~.e impulsaron primere el programa de emergenda en alimenlacI6n Y salud yluego acetones regulates de apoyo en torno al Vaso de Leche, al progr~ma de salu?, a los come~o:es .populares autogestionarios ademas de las acciones de bienestar social que la Municipalidad antes realizaba con nines y anclanos en pequeno numero. Las dos administraciones municipales que siguieron a esta experiencia [ntentaron en aigun memento cada una desplazar 0 cambiar la modalidad del program~ d~l Vaso de Leche, donde el Municipio apoya Y consigue el recurso y donde la organ~~cI6n popular hace el trabajo, toma la tniciativa y complement.a con muchas otras acuVldades un esfuerzo global de sobrevivencia. Tuvieron que corregir el rumbo los al~ldes cuando las madres organizadas, por miles, proteslaron en las calles, fueron a Palacio y al Congreso y consiguieron el respaldo de la opinion publica. Ast tambien se consigio la Ley que fmancia el Vaso de Leche, Mas de 30 mil rnujeres frente al Congreso se hicieron escuchar por los parlamentarios y arrancaron la voluntad politica, remolona desde el Ejecutivo de entonces por la dificil sltuacion economica.
fueron

mas de 400 empl~dos s~ integraron a I? Municip~!idad en areas siempre conflictivas que por 10 genera! el clientelismo de los p.arUdos cree VIales. La reorganizacion alll fue dificil y t logr6 frutos tanto en la no superada Citra de 100,000 utulos entregados, 10 que supone otros . tantos procesos de saneamiento fisicoy legal concluidos en un complejo procedirniento junto co~ l?~ P!ogramas mu~i~pa1es, innov~ci6n que intr?dujimos para que laMunicipalidad tome I? l~lClatlVaen el crecirmento de la ciudad en funcion de sus planes y previsiones en vez de Iimitarse a reconocer situaciones de heche mas difici1espara los propios involucrados.
y acumular un banco de tierras que permita programar y prever la expansion de la ciudad cont:adiciendo la logica de la invasion, fue una de las acciones centrales que alli s~

Recuperar los terrenos ertazos alH donde se ha incumplido con las normas legales

analizan en las nonnas dadas y en los resultados. Buscar una relaclon abierta con las instituciones que intervienen en la gestion urbana, desde los colegios profesionales hasta las empresas, urbanizadoras unas, extractoras 'otras, fue parte de una polHica global que tuvo avances y que tiene llrnites que es preciso evaluar, A eso aport a este capitulo.

El capitulo 7 irabaja este tema con afios de perspectiva y esta heche por quienes actores irnprescindibles. Oscar Ugarte, el regidor responsable del Programa de Emergencia primero y de la Secretaria de Servicios. ~ociales lue~~. Roel?n H~ak, l.a directora del programa y luego de la Direcci6n Municipal de Servicios Soclal~, Id.entlficados ambos desde la partida con la concepci6n y el desarrollo de una expenencia en la que las propias mujeres organizadas han sido las protagonistas.
educacion

EI capitulo 8, CULTURAPARA TODOS,retee la experiencia que en materia de y cultura se realize con muchas actividades y proyectos. No se tr~ta ~: un servicio mas porque afirmar la cultura desde un gobierno l~cal es buscar que el.mdlVlduo se identifique consigo mismo y por tanto con su comunidad, punto de partida de las experiencias de participaci6n. Esta es pues una de las dimensiones principales rescatadas. La fue en 1:1 busqueda de espacios urbanos para la cultura, ejemplo de 10 cual son las jornadas culturales en La Colmena 0 la Carpa Teatro del Puente Santa Rosa. La fue la defensa del patrimonio pre-colonial con las jornadas arqueologicas rnunicipales. Lo fue la Campana Metropolitana de Lectura para crear el h3bito de l~ ~~ctura y su ap~~o en circulos de anlmacion, en acciones para nines y adultos, en la edicion de los Mumhbros que inauguramos y que Iamentablemente ha sido descontinuada [usto cuando la crisis pone fuera del alcance de las mayorfas el llbro,
Actores inmediatos de esta tarea Eduardo Vega y Elias Mujica, el primero Regidor .y Secretario Municipal, el segundo Director Municipal de Educacion y Cultura, rec~rren en este capitulo la experiencia y sus .perspectivas desde este tiempo.

La .transferencia de funcion.es en TRANSPORTE URBANOfue un proceso complejo. EI Concejo tuvo que rechazar pnrnero 10 hecho a finales de 1a administracion anterior y.negociar. lu~go con el gob~e~n? central para que no nos llenararnos de mas empleados s~n.fi~anCJamlenlo. Legros iniciales fueron luego la creacion del boletaje municipal, la licitacion de rutas as! como los programas de sefializacion y semaforizacion. Bias acciones se evahian junto con las polHicas que incluyeron las prirneras normas reglamentarias del transporte y el transite ~adas desde la rnuniclpalidad en un esfuerzo diflcil por hacer que se reconozca su autoridad, tarea que lUVO, como ya hemos sefialado, en Manuel Caceda un impulsor eficaz, EI capitulo 10 ha side preparado por Luis Gonzales Norris y Carlos Bravo Hidalgo, quienes ejercieron la Direcci6n Municipal de Transporte Urbano.

En el capitulo 11 Ricardo Giesecke, quien fuera Gerente de LA EMPRESADE LIMPIEZAY autor de las principales iniciativas en esa materia, desarrolla una visi6n de la experiencia obtenida desde 10 que fue crear de cero una empresa que existia s610 en el papel, separa; sus f~ncio~~ de la direccion existente en la Municipalidad hasta los Iogros en materia de ~lSposlclon final que fueron su mejor aporte para toda la ciudad, a~n~ue luego el descuido volviera a hacer reaparecer botaderos y dispersion en la acci6n distrital. En esta materia es preciso resaltar que la Municipalidad de Lima es uno de mas de 40 actores, dado que son funciones de nivel distrital y que todavia falta mucho por hacer para que se slncronicen las actiones. Alternativas posteriores, planteadas en empresas conales, estan ya recogiendo elementos de esa .experiencia. Finalmente el capitulo 12 trata el tema dificil de EL COMERCIOAMBULATORIO a cargo de Elsie Guerrero, quien con valentla asumi6 esta direcci6n una de las dificiles. Se plantean las pollticas, los avances y tambien los proyectos como el anteproyecto de Ley de Comercio Ambulatorio, Se venlas frustraciones de esta tarea que rebasa a la municipalidad por la intervenci6n de otros actores del Estado y por la magnitud alcanzada par el comercio ambulatorio en la ciudad, .

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LA GESTI6N URBANAes el tema dei capitulo 9 a cargo de Mario Zolezzi, Hildebrando Castro-Pozo y Patricia lturreguL Regidor responsable de Is Secretaria de Desarrollo Urbano el primero y abogados de la misma Castro-Pozo e Iturregui perc no desde un escritorio aislado. Director General de Adjudicacion de Terrenos el primero y a cargo del programa de tltulacion en San Juan la segunda, Parte de un equipo amplio que se inserto en la arnplia gama de funciones que gestionan una ciudad predominantemente informal donde predomina el caos administrative y la corrupcion, En la adminlstracion del alcalde Orrego se transfirieron a la Municipalidad un conjunto amplio de funciones que venfan del Ministerio de Vlvienda, Como del acuerdo

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. El libra trata sobre pollticas aplicadas haec un buen tiempo, como para que sean vistas ~n algo de perspectiva, Dos administracicnes han seguido despues, el gobiemo del partido aprista presidido por el alcalde del Castillo y el actual gobierno del movirniento OSRAS ~resjdo por el alcalde Belmont. No tenemos todos los elementos para trazar comparaciones pero sf pueden hacerse algunas apreciaciones globales.
1Q

Henry

Pease O.

LO MUCHO QUE NO SE LOGR6 Es imposible que analicemos cualquier periodo de gobiemo sin anotar 10 mucho que no se logr6, mas aun si las politicas aqui evaluadas no cubren todos los campos. Desd.e los problemas de la Lima de hoy es evidente que en estes tiempos del ?Sle~a hay que cu~tJonar 10 poco que se togro en materia de salubri~ad, pecado d~ esta y v~nas ciudades costenas que no podra ser enfrentado sin un apoyo eficiente del gobiemo nacional,

el presidente Belaunde en el caso de las Torres de San Borja. M~s bien eso fue usado den~ro, ~e un ~fuerzo que pretendfa defender 10 que se estaba haciendo pero que at final fue imitil. La interrupcion del prestamo, primero por violar una de sus clausulas con 10 del tre~ Y.despues PO! la decision del gobierno de no pagar al Banco Mundial, signific6 un sacrificlo para la ciudad que ya hoy debia tener esos circuuos.y con elias estaria mejor preparada para la etapa siguiente, .No es objeto. de este libro juzgar la gesti6n pero es inevitable referirse a 10 que fa~J~51.Y~mosa ubicarnos en el presente y tenernos que referirnos a las siguientes ad. mlllistraclones.· .

En efeeto la salubridad se agrede con la forma en que se vende comida en la calle yel problema no se resuelve "erradicando ambulantes" como var~as veces se ha intentado, En esta gestion se trato de ubicar a los ambulantes, en particular a los que venden alimentos, en terrenos centricos que permiten tener condiciones normales de agua y desague, Pero estos terrenos, todos del Estado y sin utilizacion adecuada, tenian que ser dados por el gobierno central a la municipalidad, Es dificil que una municipalidad r:suelva problemas de un area centrica y tugurizada 5i no ~ispone de te:reno5 y no uene ~nUdo que minlsterios, empresas publlcas y bancos estatales sigan en la logica d~ la especu~aCl6n~rba.na, guardando terrenos para. un manana irnprevisible. Pero e! sectartsmo y la .lmproVlsaC1on impidieron que ei gobierno central respondiera a tiemp? Luego, e~ l~ gestion ?el alcalde del Castillo, el presidente Garcia quiso, desde el Poder Ejecutivo, adjudicar el mejor de esos terrenos -frente al Ministerio de Educaci6n- a un grupo de arnbulantes, Pero otra vel, por favorecer a unos, los suyos, y afectar a otros, el proyecto fracaso. Relatar este ejemplo 0 recordar como un [uez corrupto hizo fracasar una expe· riencia ya en funcionamiento inlcial en el campo feria I Las Malvinas, u otro que orden6 levantar la clausura de un prostfbulo cerrado por 13.autoridad edit a pedldo de la .comunidad, es ver como la Municipalidad aparece much as veces cercada por otras autoridades. Y ahora que sufrimos el Colera hay qu.e rCC?rdar que .este tema tiene que. ser abord~do junto con el de la limpieza y que en LIma siguen habiendo muchas autoridades .de 11m· pieza a Ia vet, por la "distritalizacion" de la funci6n y por la falta de recursos para integrar ernpresarialmente en mejores niveles. Los avances aqui estuvieron en la disposlcion final y en la erra~ica.cion de chancherlas. Pero no hubo continuidad. En esto como en otras cosas se desdibuja 10 avanzado por la falta de continuidad y porque s610 se pueden atacar algunos eslabones de una cadena en la que intervienen varias y distintas autoridades, Lima estuvo mas limpia y menos deteriorada a finales de 1986, pero estes dos problemas requerian soluciones de mas largo aliento que si se continuaban en la misma direcci6n y se alcanzaban recurs os para fortalecer las inidativas tomadas, hubieran dado resultado, Por su importancia para la salud del pueblo nos parecen puntos vitales que hoy se han agravado. Perc fue en la euesti6n del tren elect rico donde se dlo una frustracion de mayor aliento. Estamos entre los que consideramos que es una obra necesaria, Pero como las necesidades son muchas y los recursos de este Peru en crisis son muy escasos, venlamos aplicando un programa con el Banco Mundial que debla dejar terminados los circuitos viales en. todos los cuales habla espacio previsto para el paso siguiente, el transporte rapido masivo, Lo que ocurre es que la voluntad presidencial se impuso y arras6 con la Municipalidad. Mal hacen los que responsabilizan al alcalde Barrantes por firmar la autorizacion que correspondia por las funciones .de desarrollo urban~. Es~a no es la ma~re del cordero; es un trarnlte que puede ser obviado por el Poder Ejecutlvo como 10 hlzo

LA GESTI6N APRIST A . Sf hoy podemos afirmar que la ciudad pareee haberse tragado a su Alcalde en la gesuon aprista del alcalde del Castillo pod rla decirse que so gobierno central se t;ag6 la gestIo.n. No parece que la correspondencia partidaria entre Municipalidad Metropolitana y gobierno central favorece a 1a autonomfa local de la primers. Del Castillo comenz6 mal y te.rrnin6 mejor de 10 que comenzo, pero no fue un Alcalde que Iortalecera la p~rspeetlva de. un gobierno metro po lila no, ni en la relacion de liderasgo con los distritos m en la relacion con el gobierno central. Su rol marginal en todo el asunto del tren ~Iectrico 0 et ejemplo. ~ue pusimos en el caso del comercio ambulatorio y los terrenos, junto Con muc~as ~n:ls\Ones en asuntos de fondo, nos dejan esta imagen. Es cierto que desde el Concejo hicimos gestos frente al Ministerio de Vivienda y otros casos, Pero SI . se contrasta 10 logrado en dispositivos legales y recursos en una y otra admini5traci6n no queda bien parada la gesti6n aprista que tenia mayorfa en el Parlamento, '

H.Ubo un esfuerzo de contlnutcad que hay que reconocer en la administration de del Castllto en cuanto a obras, COmo.en el caso de la Av. Brasil y Tomas Marsano, que son parte de los corredores ya referidos, y hay que sefialar que pragmaticamente un alcalde que ~o ejecuta 10que la administraci6n anterior estudio dificilmente piiede inaugurar obras imporrantes por 10 eorto del periodo. Pero hay un heeho bochornoso que no podra ser obviado, Del Castillo rnando sacar de la imprenta el Plan de Estrueturaei6n Urban~ aprobado por unanimidad par el Concejo, con feHcitaci6n de SU bancada, E1 Concejo dos v~ces ordeno su publicacion y se amenazo incluso con actiones legales, pues se estaba moclncando una norma superior. Sin embargo burl6 estos acuerdos y snnptemente afirmo que utilizaria ese material en las fases siguientes del Plan, sin que obvia~ente pueda distinguirse un avance de otro. Lo aprobado a fines de 1986 ya era un mstrumenw de gestion y no fue aplicado por sectarismo de los apristas, Pesimoprece, dente que anula el esfuerzo hecho para que exista continuidad en las gestlones munlcipales. Peor si se trata de algo que tenia concenso en las fuerzas pollticas.

LA GESTI6N ACTUAL
~f ~a ocurrido con much.as iniciativas y avances en distintas areas. EI problema de continuidad ~e ooserva tambien respecto a la gesrion actual con respecto a la del alcalde del Castillo. Poco gana la eiudad si cada tres aries hasta las ordenanzas de la

Henry

Pease O.

adrninistracion anterior se convierten en letra muerta. Pero ocurre, ademas, que como dijimos ahora parece que Lima se ha tragado a su Alcalde pues en mas de un afio de gestion no s610 no dispara al arco sino todas las cuestiones de la Municipalidad han devenido secundarias, sin filo, sin iniciativa, con penosas experiencias como la terca intenci6n de comprar buses usados, deshach~ndose de la compra de buses chinos que gestlono el alcalde del castillo apoyandose en el gobierno central. Cuando vimos al alcalde Belmont declarando en Chile sobre Ia compra de vehiculos que ellos ya desecnan nos di6 verguenza ajena, porque todos estamos involuerados. Palabras y nada mas, cada vez mas lnutiles e inadecuadas. Los resultados no se yen ni en este ni en otros campos Y 51 con del castillo el ciientelismo aprista distorcion6 todo el esfuerzo de partidpaci6n vecinal, con el actual Alcalde practicamenle ha desaparecido. Lima merece la preocupaci6n de todos los que vivimos en ella, tengamos 0 no funciones municipales. No podemos seguir viendo que s610 en epocas de campafia electoral municipal se tratan problemas como la suuacion de los servicios de agua y luz, cada dla peores, cada vel marginando mas a los mas pobrespero abora racionando a todos. Seguimos a pesar de 10 que se luch6 en esta gesti6n y a pesar de todo 10 que se ha hablado despues, con servicios elernentales gestionados desde el gobiemo nacional, sin participaci6n municipal efectiva mandada por la ley. Seguimos por tanto creando falsas espectativas en cada campafia electoral, porque las capacidades de las autoridades elegidas son mucho menores que 10 que se ponen a debatir. Y sin embargo tiene que debatirse, tiene que promoverse que la ciudadania tome iniciativa y debemos buscar que el eentrallsmo no ahogue a los gobiemos locales. Lima es victima no beneficiaria del centralismo y por algo la regi6n metropoIitana no se ba creado aiin pues de eso no se quiere desprender ~I gobierno central. Pero aqut un lema, ajeno a este libro, que habra que tener en cuenta, Por sus caracterislicas particulares la regionalizaci6n en este caso tiene que tamar formas propias, menos burocraticas, mas cercanas al vecindario de una ciudad llena de problemas.
IPADEL quiere con este libro contribuir a que siempre Lima y sus problemas, el gobierno dela ciudad, esten en debate. No hubiera sido posible hacerlo sl cada uno de los participantes en este libro, por carino a su propio trabajo, aun cuando hoy hayan cambiado de lugar y de funcion, no hubiera dedicado tiempo y esfuerzo, Asl 10 hicieron muchos empleados de alto y bajo rango administrativo, muchas tnsutuciones no gubernamentales Y muchos dirigentes vecinales en la gestion sabre la coal escribimos, La cooperaci6n de AlEn -Asociad6n de lnvestigaci6n y Especializaci6n Sobre Temas lberoamericanos- Y et entusiasmo de Guadalupe Ruiz-Gimenez, su secreta ria general, ha heche posible que hoy este libro pueda estar al alcance de quienes critiaindolo, viendo 10 que aporta y 10 que falta, 10 que cuestiona y 10 que muestra, estan avanzando en el esfuerzo par hacer propuestas para que Lima sea una ciudad paratodos y baga posible relaciones de convivencia y de justitia.

LIMA .1:S OOBERNABLE
UNA OESTION MUNICIPAL POPULAR Y DEMOCRATICA
Henry Pease Garcia

Entre el primero de ~nero de.1984 y el 20 de enero de 1987 Lima fue gobernada p~r un al~l~e y un~ ma~ona de regidores pertenecientes a las mas de Izquierda Unida ~ ~nza ~~htJca que. inclula ~n espectro amplio de partidos de Izquierda y personalidad~ .m epen ientes, FUI el Teniente Alcalde de esa administracion a la vez ue de t d IU ~ra el. responsable politico del trabajo municipal. Por eso h;y en estas ifneas :1 r~ de tesumomo y mucho de vision retrospectiva. ge .Quier.o ·comenzar explicando quienes somos los que escribimos este libr eso exige pnmero referirnos a quienes eramos al momenta de gobernar la ci d ~' ~~ro trata de ~na administracion municipal 10 primero es la figura de su Alcalde ~::. l.~e el.Concejo Metrop~litano en este caso y encabeza la funci6n ejecutiva. Alfodso Bireslt e tn~an, abogado caJa~arquino, politico desde su juventud, era Presidente de la Izq~~;r~ m ~ desde SU. ,:onstlluc16n en 1980. Esta aIianza politica se form6 poco antes de las elecciones mUnlClpa~esde 1980 e hizo entonces de Alfonso Barrantes primero su candidata .y I.uego su presidente, Elegido Alcalde en 1983 fue candidate a la Presidencia de la Republica en 1985. La trayectoria polltica de lU estuvo estrecharnente vinculada a Barrant.es hasta 1989, ~n qu.e se aparto de sus mas para inscribirse con otros partidos como candidato a la Presidencia de la Republica por 1a alianza Izquierda Socialista. Hoy no e.:ta~os juntos como 10 estabamos entre 1984 y 1987 pero eso no altera ~uestr~ reconocumento a la valia personal de Barrantes y su rol obviamente clave en a gestion sobre la cual escribimos, Fulmos parte de un equipo que con sus mas ' sus m~nos, logr6. trabajar y dejar resultados. El alcalde Barrantes no's610 encabezl s~~ condujo ese eqUlpo y destac6 entre sus virtudes su capacidad de comunicaci6n con el pueblo ..EI fue eJ.~ctor principal y no dudamos en afirmar que Cueuna grata e . eriencia el ~ra~aJo que hictmos, cualqu~era que fueran las discrepancias de ese mome:io 0 postenor~: No nos corr~ponde juzgar su gestion; pero st nos parece importante ofrecer una vision retrospect~va de 10 que ha sldo la gesti6n colectiva de. IU donde hubieron mucbos aportes y vanes roles complementarios.
5610 eICi~r~:enle no somes de los que pensamos que un gobierno municipal 10 haec a ca e y que todo 10 demas es complementario y hasta marginal. Esto no es

Lima,

julio

de 1991 Henry Pease Garda . Presidente del Institute para la Democracia Local
IPADEL

Henry

Pease Garcia

Lima es Oo~mable

cierto y 10 es.menos en municipios que int~nt~n se.f democraticos pues alli el rol del . Concejo no es protocolar ni formal. Pero es mdlscut~~le que el alcalde marc:a el rumba, en este caso dentro de los terrnlnos de la fuerza politica que gan6 las elecciones,

IZQUIERDA

UNIDA Y EL EQUIPO DE GOBIERNO

Los principales actores desde el rol de regidor 0 desde el rol de funcionario, integrantes de ese equipo de conducci6n, son los que han trabajado este libra. No son todos pero st todos ellos fueron parte de ese equlpo en sus varias dimensiones, la de la ad~inis~racion y la ~e I.agesti6n poltnca instituclonal, la del plan de gobiemo y la de la realizacion de los principales proyectos. Por eso el valor de este libro como instrumento . de tra~ajo ~ara diseiios futures, que ciertamente podrfan ampliarse con otros regidores y funcionarios que realizaron una labor igualmente decisiva. Pero de entrada querernos explicitar que esa administracion municipal se entendio y ~ue posible porque sintetizo el trabajo de muchos que no estaban en la municipalidad ffsicarnente. Hablar de una gesti6n popular es hablar de presencia real y trascendente del pueblo organizado, en distintas areas y dimensiones. En nuestro caso es tambien recordar el aporte de organizaciones no gubernamentales que por su experiencia acumulada en el trabajo Urbano, pudieron contribuir a muchos de los programas realizados, ~ecordarlo no es s610 un deber de gratitud. Si se quiere que una experiencia sirva es importante evaluar sus elementos principales, no solo por su repetltividad sino para co~prende~la tal como fue. Yalgo mas, si algo diferencia una municipaIidad del gobiemo nacional e incluso del regional es que su gesti6n rebasa sistematicamente los marcos de s~ administraci6n. El alcalde es slstematlcamente un Ifder que convoca a partes de la ciudadania y se apoya en elias para actuar, No es un burocrata que maneja frios instru~entos administrativos. Y si por defecto alguno actuara asl -Jos hay- et municipio pierde ~arte de su esencia de dinamizador de la actividad ciudadana que busca elevar, por accion de todos, la calidad de la vida en la ciudad,

EI gobierno municipal corresponde al alcalde y al Co~c:ejo Metropolitan~ formado por este y 39 regidores, el primero de los cuales es el temente alcalde. Este, Junto con el alcalde y 20 regidores constituian la mayorla que la ley otorga en forma absoluta al ganador. La segunda fuerza politica era el Partido Aprista con ocho regidores. Le seguia el Partido Popular Cristiano con siete y Acci6n Popular can tres regidores. Izquierda Unida aportaba una complejidad particular. Se trataba de un frente de partidos y par tanto entre los 22 habian diferencias. ~inco eramos militantes. de lU n? partidarizados; los demas integraban los diferentes partidos que fo~maban l:q.Ulerda ~m. da, La variedad de componentes de IU se expresaba en la fraccion municipal y 51 las cosas no se manejaban bien podia crear problemas al gobierno como unidad, lIevando a que unos pacten por separado con otros regidores de otras fuerzas polltlcas, en contra o a favor del alcalde, como ha ocurrido en tantas administraciones locales. Pero esto no fue asi, La fracci6n se organize antes de asumir SUs funciones, tuvo un secretariado de cinco miembros y fue coordinada por el Teniente Alcalde, siempre consultando las decisiones y hacienda reuniones previas para stncronizar iniciativas. Lo mismo se hizo para el trabajo cotidiano que se cumple fuera de sesion de Concejo y que por tanto se presta a mas cruces. En tres anos de administraci6n s610 se registraron dos "disparos" que fueron luego Iormalmente sancionados por las instancias de IV. Esta tarea fue importante en la gesti6n porque asegur6 Ia unidad de mando, indispensable en un gobterno, No es que no hubiera discrepancies. Era que estas se pro·· cesaban democraticamente dentro de lnstancias que perminan dar solucion a los problemas sin que la cosa estallara a se afectara a la administracion. Obviamente coste traba]o amoldarse a un ordenamiento as! y rechinaron en los. primeros meses algunos mecanismos. Pero el resultado fue positive y dej6 una lecci6n: el valor del trabajo de coordinacion polltlca, aun dentro de la fuerza que gan6 una eleccion, esta asociado a los mlnimos de democracia interna con que se realiza. Esta tiene en nuestro medic una altemativa, el ciientelismo, el intercambio de prebendas por silencios, de favores y hasta puestos par sumision. Aunque hubieron quienes pretendieron ese camino, les fue mal, su resultado Cuemarginal, afect6 pero no cambi6 el rumbo de 10 principal. Izquierda Unida trabajo desde mucho antes su programa de gobiemo. Una comisi6n especial integrada par urbanistas y profesionales de distintas ramas con experiencia de.trabajo . urbano, elabor6 propuestas que no s610 sirvieron para hacer la campana electoral sino que tenian que enfrentar la prueba de su eficacia al liegar la hora de ser gobiemo. Varies de los integrantes de esa comisi6n pasaron a ser parte del equipo de funcionarios de esta administraci6n y, ademas, algunos de ellos fueron integrantes del secretariado que dirigia la fracci6n municipal, reuniendose todos semanalmente con los regidores. E1 intercambio de puntos de vista daba lugar a encargos especfficos para disefiar alternativas de polltica y estudios que luego engranaban bien en la funci6n ejecutiva,

lPORQUE

FIJARNOS HOY Er'i ESTA GESTION MUNICIPAL?

Han pasa?o varios aries de nuestra gesti6n municipal. Es evidente que fijarnos hoy en ella, analizarla, no es s610 porque vemos que los problemas del gobiemo de Lima va~ de mal en peor sino porque hay cuestiones rescatables en 10 que hicimos, que tienen validez hoy y la tend ran manana. Suele rnedirse a una gesti6n municipal por sus obras, perc aunqu~ esta es una muy importante dimension del trabajo municipal, pensamos que no es la meJor manera de hacerlo, No pretendemos listar ni evaluar obras. Ciertamente en toda 1a decada de los 80 y hasta la actualidad ninguna gestion municipal ha dejado Obf~S mas importantes, medibles en metros cuadrados, pot una pane, y.en importancia SOCIal, or otra. Pero 10que se hace en una gestion tiene que ver con polfticas globales, p con la movilizaci6n de la iniciativa ciudadana, con la busqueda de fuentes de financiamicnto y, ciertamente, como siempre 10 reconocimos, can gestiones ameriores. Por eso nuestr~ ~tenci6n se centra.primero en I~ gesti6n, con una vision de conjunto y luego en las politicas que, en los diferentes ambitos de la ciudad, van perfilando la respuesta a los problemas urbanos principales y a las demandas poblacionales mas sentidas,
dernocratico, en las varias dlmensiones que esta concepcion supone, Como nunca antes

En el gobierno municipal de IU, Lima cont6 con una experiencia de gobierno

el pueblo pudo identificar en el municipio su espacio de gobierno, pudo hacerlo desde una .16gica de participacion y no s610 desde la actitud espectante en un Iiderazgo. Pero la ciudad .met:opolitana requcrfa de un gobierno a su nivel, que asumiera el conjunto de sus atribuciones y no 5610 las que tradicionalmente conocia la administraci6n muni-

Uma es Oobemable
Henry

Pease Carda

cipal. Esto suponia tamar en serio la concepcion presente en la Constitucion Yen la Ley haciendo de In municipalidad un gobierno metropolitano, can poltticas de este alcanee que tuvieran capacidad de ser cumplidas. Es en estas tres dimensiones, de 10 democratico, de la identidad popular y de 10 que significa el intento de haeer un gobierno metropo. litano en este Peru centralists, que mostraremos 10 mas saltante de esta gesti6n municipal, aquello que la caracterlza.

Pero .son igualmente regidores, con todas las arrlbuciones. Participaran del gobierno dependiendo de la filosofia de la mayoria. Si esta los convoca podran hacerlo, . . Esto es 1.0q~e ocurrio en el gOb~erno de IU y me toco personalmente haeer las pn~eras coordmaciones desde a~tes de jurar nuestros cargos, Los concejales del artido apnsta _se. egaron ~ aceptar presidencias de comisiones, que deruro del esquema fntiguo n era el ~llICO .cargo importante a ofrecer. Nos vimos privados asl de Pedro Coronado en la presidencia de la Comision de Presupuesto. Coronado, luego Presidente del Banco Central de Reserva del Peru, era entonces un regidor con experiencia porque venia de serl~ ~n la actm~inistracion anterior., Fue nuestra propuesta inicial que presidiera esta . comision ~l~ve como !o fue que regidores del ppe y APr que sf aceptaron, presidieran otr~s comls.IO,nes~mportantes prlmero, y alguna de las secretarias municipales -una especle de rmmstenos de la ciudad- luego, Todo el gobierno municipal se hizo con participacion de los regidores de otras bancadas y no es cierto, como declar6 falsamente uno de los nuestros, cuando rornpio ~n IV: que:so era obra del al~lde, contra ,miopinion 0 la de la mayoria de los regidores, SI hU~lera. SId? ~sf no. se hU~lera mantenido tanto tiempo can acuerdos unanimes de Concejo ni .eXlStleran resoluciones de nombramiento firmadas por mi, en ausencia del alcalde, aplicando estes acuerdos, Es que hubo el convencirniento de que el camino era sumar esfuerzos V 10 hldmos para ~uchas cosas, cornenzando con el esfuerzo para reflotar las gestiones del Banco Mundial -hech.as con las cabezas de cada bancada-« y siguiendo con todo asunto importan.te. Hay, Sill emb~rgo, al~o que expresa Ia manera en que conceb!amos la labor del Concejo. Nuestra fraccion lema un acuerdo no publico que significaba que debiamos conveneer por 10 menos a una de las bancadas de oposicion para que una proposlcion nuestra fuera aprobada.,Teniamos mayoria absoluta, podlamos hacerlo al carpetazo, Pero con:o sano metodo ~phcabamos este procedimiento y s610 10 revisabamos cuando impedida una aprobacion, habla algun indicio de maniobra polftica. Pero para eso habia po~ 10 meno.s que esperar a otra sesion. Por eso si se yen los acuerdos en el acta de las sestones, la inmensa mayoria son por coneenso. . Pero asegurada la participacion de los propios regidores en la torna de decislones -y esto supone que la.s comisiones funcionen, dictaminen, que los problemas se enfrenten, n~ ~e es_con~n ru evadan=- 10 democratico tiene que hacer referencia necesaria a la parttcipacion ciudadana. En Lima no era facH hacerlo. . . . La logica ~e la.democracia directa, el Cabildo y la Asarnblea, son muy diffciles en una ciudad de S~IS rnillones de habitantes, Pero hasta en las municipalidades distritales d?nde se recurrio a convoear asambleas y cabildos, los que efectivamente podlan participar en.elIos eran P?COS~ Porque Ia partictpacion ciudadana no es participacion en dis" cursos sino en practicas, en gestiones y en decisiones que sufren un proceso a veces t?rt~oso antes de tomarse formalmente, Por eso cuando en este libro se examine 10 que significo la forma de realizar el Programa del Vaso de .Leche desde una orzanizacion popula~ 010 que signific6 la formacion de Juntas Distritales de Planeamiento,"'dentro de Ia Oficma de~ Plan de Desarrollo Metropolitano, para que en unci y otro actuara el pueblo orgamzado, cuando se yea 10 que significaron experiencias de partieipaci6n en los programas municipales de vivienda, como el caso del prolJrama de vivienda en Huaycan desde su, momenta inidal, entonces se veran los germen~ de una manera alternativa

GOBIERNO

DEMOCRATICO

No es suficiente que los alcaldes y regidores sean elegidos en impecables elecciones democraticas para que 10 sean los gobiernos que ellos conducen. Es posible tener un inequivoco orlgen democrauco Yejercer las atribudones dentro de la logica de un Estado . vertical, burocratico y autorirario, que es la logica del Estado peruano de Ia cual han bebido estilos y norrnas muchas municipalidades. Poreso resulta fundamental fijarse en la manera de gobernar y en las relaciones que se establecen con los ciudadanos hasta asegurar su participnci6n en las dectsiones y en la inlciativa. Hablar de democracia local es hablar entonces de procedimientos cemocraticos para Ia lorna de decisiones, en las cuales deben quedar Involucrados, con participaci6n etectiva, en primer lugar los miembros del Concejo, es decir a los regidores, que deben a su vez abrir canales a Ia participad6n ciudadana, adecuandolos a las distintas funciones de una ciudad compleja con muy distintas formas de organizacion, Una gesti6n democratica presupone tambien una relaci6n abierta con funcionarios y empleados asi como una actitud abierta a escuchar la iniciativa de la mas amplia gama de institudones y organizaciones existentes en Ia ciudad. El punto de panida esra en el hecho de que una munlcipalidad tiene como maximo 6rgano de gobierno al Concejo que preside el alcalde e integra un numero variable de regidores. Estos no son functonarios sino autoridades pero no tienen atribucion ejecutiva sino cuando el alcalde la delega, a iraves del Coneejo, es decir, con aprobacion de este, Pero aun sin atribucion ejecutiva cada regidor es una autoridad con multiples funciones relactonales: intercomunica la municipalidad con sectores sociales e instltucionales dife· rentes, tiene derecho a iniciatlva en ordenanzas, acuerdos y edictos asi como plena capacidad de flscalizacion. Puede ejercerla incluso a titulo individual. La capacidad del regidor de proponer norrnas en todos los ambitos y niveles y hacerlas aprobar por el Concejo muchas veces no es suficientemente explorada y se demanda funciones ejecutivas en mucho innecesarias. En materia de fiscalizacion el regidor tiene mayores libertades indlvidualmente que las que tiene un parlamentario, pues no necesita acuerdo del Concejo ni nombramiento .para investigar en cualquier campo. Ouizas por la amplitud de atribuciones pero ciertamente por estilos autoritarios. en los alcaldes y los regidores, suele ser bastante confllctiva Ia relaci6n entre est os, es decir, entre alcaldes y los regidores incluyendo a los de su propia bancada, en todas las administraciones. Y estas reladones estan me4iadas -s610 en parte- por la filiaci6n politica. Hay siempre un numero casi igual de regidores en el Concejo que no son pa~te de la mayoria y su funci6n suele identificarse principalmente con la tarea de fiscalizad6n.

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Pease Oarda

Lima es OObernab/e

de gobernar, donde las cosas se hacen des de abajo. No es este el lugar de describir cada mecanisme de los creados pero no podemos dejar de recordar las Agendas Municipales del Cercado. Estas fueron las formas de participacion ciudadana mas directamente vinculadas a 13 administraci6n de rutina, a 1a municipalidad que todos conocemos, que hace los servicios antiguos de limpieza, registro civil, ornato, licencias, pequefias obras en el Cercado, etc. Luego describiremos como estas formas de partlcipacion no eran unidades aisladas, ubicadas al lado de la organizaci6n tradicional, sino constituyeron la nueva forma de organizad6n del Ceicado de Lima, la forma de descentralizar la municipalidad en el propio distrito matriz para los servicios no metropolitanos. En la experiencia de las Agendas Munlcipales se dieron todas las formas posibles de panictpacion dudadana y se lIegaron a constituir-hasta dos de las asarnbleas de ciudadanos, nivel final de organizacion de ese pedazo de la ciudad sobre eJ cual gobemaban. El paso siguiente debia ser designar un regidor a cargo de esa parte de Lima y ejercer efectivas funciones que ya la poblaci6n habia comenzado a asumir, ciertamente aportando, como 10 hicieron los comerciantes de Lima Cuadrada cuando se trato de pintar y ocuparse del ornato. Pero el tiempo nos falt6 para culminar esta experiencia, Para nosotros democratizar fue una practice antes que un proceso que comenzaba dando nuevas normas. Sin embargo algunas de las normas dad as como 1a ordenanza que norma el reconocimiento de organizadones de pobladores, el Reglamento Interior del Concejo aprobado por EdiClO 020, que precisa y hace aplicable la ley en 10 que se refiere a la capacidad fiscalizadora de los regidores y viabiliza la mas amplia particlpacion en la estructura municipal, y el Edicto 021 que aprueba el Reglamento Interior de la Municipalidad, donde se incluye la normatividad de las agencias municipales, constituyen normas que expresan los primeros pasos de este procesp que democratlza y a la vez moderniza la organizacion municipal. Se incluyen como anexos en este libro,

adem as de un servici.o que corresponde realJ?ente a las necesidades, objetivas y sentidas, se trata de un espacto ocupado por el proplO pueblo, no de una acci6n asistencialista. Pero hay otras iniciativas, desde la primera celebracion de la Semana de Lima con eJ programa "el ~eru canta a Lima" donde ~odas las sangres del Peru se dieron cita para saludar a su capital, esta vez en un espacio apropiado por las divers as organizaciones cullural~ c:oyu~turalm~nte.reunidas y en. i~ici~tivas culturales posteriores que rescataron de la cotidianeidad aspiraciones de particlpacion de los mas sencillos ciudadanos en la carpa teatro 0 en la campana metropolitana de lectura. No son acciones de un~ elite cultural, que por otra. parte ta~bien tuvo ~?acidad de expresarse, Son iniciativas que en muy contadas o.caslones tuvieron patrocimo real de la municipalidad y que estaban Ilamadas a converurse en cuerpo central de las poltticas municipales. No se al:anz6 este mis~o avance en otr~s campos, como en la maquinaria que entregaba los titulos de p.r~pledad e~ .pueblos J6vene:> -donde el clientelismo sigui6 presente por mas que se hicieron camoros=- 0 en relacion al trabajo ambulatorio donde a pesar de b~enas e importantes iniciativas =-como una ordenanza hecha en gran medida por los p~OplOSambulantes-:- nos re?as6 la magnitud del problema y no llego a plasmarse ese traba]o como un espacio aproplado por el pueblo que con eficacia pusiera sus terminos en la polftica urbana. .. Ob~iament~ enestos y oiros easos hay que tener en cuenta que en la ciudad las municipalidades uenen que enfrentar variados intereses y conccrtar salidas. Tener una opcion no signiflca excluir ni tratar de resolver un problema slgnifica ignorar u olvidar los otros problemas concomitantes, bastante graves en los dos ultimos casos mencionados. Hay si~ ~~bargo un.a tarea p~ndiente, tarea de creacion popular que tiene que hacer de los mun:clploS espacios apropiados Integrarnente por la ciudadanla que se organiza en ~reas de interes 0 sectores sociales, Es la logica de la participaeion que toma en cuenta los mtereses particulares y colectivos y que tiene que expresarseen un diseno y propuesta para la ciudad aun por completar

IDENTIDAD

POPULAR GOBIERNO METROPOLITANO

Los muntcipios son parte de la estructura del Estado y cuando en grandes cludades como Lima han logrado acercarse efectivamente al pueblo ha sido mas bien dentro de 1a loglca delpopulismo, es decir con cllentellsmo y poca participaci6n efectiva, Hablar de un municipio popular es afirmar que el pueblo organlzado ha logrado apropiarse de alguna manera de esc espacio que llarnamos municipio, para gestionar al menos en parte los servicios que corresponden a sus necesidades, Ciertamente en una ciudad tan plural como Lima este es un objetivo dificil. Sin embargo en la gestion municipal de IU la municipalidad asumlo una bandera que antes no era propia de la tarea de las municipalidades, pero que si respondia a una necesidad sentida como urgente por el pueblo de Lima. Me refiero a la alimentaci6n de emergencia para la ninez y a los programas de salud primaria, 10 que fue heche no como una accion asistencial que el pueblo recibe pasivamente sino convocandolo para que este se organizara y desarrollara su enorme capacidad de autoayuda. . EI Programa del Vaso de Leche y el Progruma de Salud, puebloorganizado y la munlcipalidad, con protagonismo efectivo yen por su naturaleza pero tambien por la manera de realizarlos muy importante en la concretizaci6n de la identidad popular de
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Pero ademas de dem?cn1tico y de _pop?lar afianzamos un gobierno metropolitano, n~ conf~rmandOnO~ con eJercer las atribuciones tradiclonales de la Municipalidad de Llm.a, mirando la clu~ad. metropolitana ~omo un todo y trazando las politicas para el c~~J~nlo de .sus 41 distritos. Esto es f~cJl de afirmar, siernpre se ha heche, pero mas. dlflC::11e aplicar sobretodo cuando se uene al frente a un gobierno reiteradamente cend tralista, mas alla de cualquier definicion constitucional. . Como toda pro.vin~ia en nuestra legislacion, L!ma tiene un conce]o municipal que ~obler~a a la vez el .D1Slnto del Cereado -en la pl~llltud de sus funciones-- y de acuerdo a Ley tJen.e las funciones reservadas para el Concejo Provincial, en este caso denominado Metropolitano, que son.las propias de la ciudad como conjunto, es decir, principalmente el de.sar.roUo urbano y el transporte. La herramienta principal de la municipalidad en la provincia es la f~rJ?ulaci6n del plan de d:sarrollo que incluye a todos y en cuyos pasos lOdos. deben parttctpar. Pero en esa. matena la funci6n ha side, por. decir 10 menos, poco p~acuca hasta que se ha logrado vincular a las demandas inmediatas y concretas de las diferentes partes de la ciudad. 29

cogestionados por el del primero, constltuejemplos de un paso un municipio. Porque

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Pease Garcta

l,Ima es Oobemable

La Municipalidad puede normar a traves del Concejo Metropolitano cuestiones relativas a funciones que tienen mas bien tradicion distrital e incluso puede armar em- . presas comunes a los distritos. Es sin embargo muy debil Ia capacidad operativa metropolitana incluso en materia de limpieza publica donde, volumades al margen, Lima tiene 42 autoridades olferentes en esta materia pues los distritos ejecutan aut6nomamente y curnplen muy poco de las normas metropolitanas porque la capacidad de imperio de la Municipalidad de Lima es casi cera. Cumplir !a funcion metropolitans signiftca, en el periodo que nos toed regir Lima, asumir un rol de liderasgo de los gobiernos distrirales en una serie de funciones. Ast 10 hicimos en la negociacion de rentas, en la gestion por recursos y competencias ante el gobierno central, en Ia asignacion de algunos recursos eomunes y tambien en algunas iniciativas de limpieza publica. Pero la capacidad operativa es muy debit y recien logr6 comenzar a desarrollarse al organizarse como tales varias de las empresas merropolitanas, algunas de las cuales encontramos s610 en el papel. La capacidad de gesti6n ante el gobierno central constituye sin duda el punto nodal de la capacidad de constituir por ahora un gobierno metropolitano pues a pe..<;ar de que la Ley dispone que diversos recursos, entidades y hasta empresas pasen al gobierno de Lima, no 10 ha permitido el Poder Ejecutivo. Este adem as ha retenido machos mecanismos que atan de mana a los alcaldes en relacion a los aumentos de sueldos y otras necesidades administrativas de rutina. Por tanto tambien en ese rubro conducir la ciudad como conjunto era encabezar la gesti6n, demandar la atencion y hasta enfrentar con expresiones publicas al gobierno nacional centralista muchas veces entrometido en los fueros locales. Viendo en perspectiva, aqui se encuentra 'una de las cuestiones principales que limitan el actuar de la Municipalidad de Lima y pensamos que se lograron avances significativos aun cuando no sc consiguiera que las empresas de agua y luz fueran dirigidas por directories nombrados mayoritariamente por la municipalidad, como manda la ley y aun cuando el fuene proceso inflacionario afectara los recursos obtenidos. Pero en esta gesti6n no 5610 se disenaron y concretaron planes para Lima en conjunto, en.vez de obras aisladas. Se desarrollo un proceso planificador que involucraba participativamente a los municipios distritales y a los dlrigentes vecinales justamente para construir ese espacio colectivo que hace gobernable la ciudad como un todo, Se logr6 forzar al gobierno a firmar el prestamo con el Banco Mundial, que varias veces quizo abandoner y se aplic6 en toda su vocacion metropolitana; se asumieron tambien, en esta logica, las nuevas funciones de transporte urbane y desde esa perspectiva se discutieron las alternativas de un tren, para Lima, afirmando Ia necesidad de un tren para la ciudad, en contraste con 10 que sostenfamos buscaba el gobierno aprista: una ciudad para el tren. Tanto desde el punto de vista de las funciones como de las normas y de la gesti6n pclitica, se aflrmo el gobierno metropolitano a pesar de las dificultades puestas por el Poder Ejecutivo. Los tres rasgos que caracterizan nuestra gesti6n, democratico, identidad popular y gobiemo metropo!itano, constituyen en nuestro ooncepto rasgos deseables y necesarios en teda ciudad moderna. Aqut hay un referente necesario para los programas de hoy aun cuando los gobiemos que siguieron hayan alterado estes rasgos, 0 incluso como oeurre actualmente con el gobierno del Alcalde Belmont que s610 ofreci6 "obras", carezcan de perspectiva de conjunto de signo alguno. 30

LO QUE SIGNIFICA GESTIONAR LA CIUDAD, TESTIMONIO DE PARTE He escrito que la ciudad se ha tragado a su alcalde, para graficar 10 que me parece ha ocurrido con el Alcalde Ricardo Belmont en una urbe euyos problemas 10 superan por todas partes. Si bien este es un caso clamoroso, 10cierto es que no ocurre por primers vez, En ~uchos momentos los alcaldes de Lima han dado esa impresion porque estamos en u.n7 C!~dad cuyo~ problemas son interminables, cuyos reeursos son escasos y cuya mumcl~ahd~d s~lo uene algunos recursos y algunas funciones, aunque la gente crea 10 contrano. Sr revisamos desde la decada de los 80 ciertamente los dos ulumos alcaldes Del Castilloy Belmont, significan un fin del cicio ascendente que significaron Orrego; Barrant~ com~ ~dministraciones que asumieron nuevos rumbos y aun representando c?n~epclOnes dlStlnt~ de ciudad y.de ~obiemo municipal, fueron capaces de tomar iniciauva en nuevas e irnportantes direcciones. De alguna manera estuvieron por delante d: los problemas, no sum.id~s en ellos. Pero actualmente, quizas porque toda Ia ooncepcion del Sr. Belmont se limltaba a ofrecer "obras", la sensasion es la inversa,

GESTIONAR LA CIUDAD

Gestionar la ciudad implica adrninistrarla, es decir resolver los problemas cotidianos que s~ presentan en.su am?ito. Per~ ~~ ~efinici6n tendria la limitaci6n de sumergir a la autoridad en la runna, dejando la uueianva al orden existente, En un medic como el ~uestro .Ia gestion tiene una dimension ast, pero exige en primer termino la decision . radl~l de innovar, convertida en inlciativa poHtica e institucional desde los mas diversos ambitos, La rutina diaria del ~lcald:. del tenient~ alcalde y ~osregidores que hagan equipo con el alcalde, de los funcionarios que constnuyen la cupula municipal, es una rutina marcada por la necesidad de responder a la mayor variedad de inlciativas por problemas q~e se present~n casi en todos los frentes posibles de gobiemo. La Municipalidad de Lima cubre ~t to~os los ~mbitos de la act~vidad -:xceptuando Defensa y algunos sectares productlvos, 51 comparamos con el gobierno nacional=- pero no nos referimos ahora solo a funciones y planes bien definidos. . . Es que Ia vida cotidiana de Ia urbe requiere de inieiativas, conexiones, gestlones y . acclOn~ por part: de su gobiemo mas cercano. Por eso las demandas son de rouy dlve~o upo, unas directas a traves de varias horas diarias de audiencias, otras desde los m~~los de comunicacion, otras directamente en movilizaciones, marchas y momentos de cnsis. . Esa vida cotidiana es ocasion de contacto popular, pero s610 es la relacion mas facli y menos eficiente. La autoridad tiene que escuchar, con oldos pacientes y muy grandes, b~cando alternativas a problemas de sectores particulares, pero problemas reales, angusuantes, muchas veces fuera del ambito municipal pero necesitados de una gesti6n ante alguna dependencia del gobierno nacional, Muc~~s son las autoridades municipales que ya con esto agotaron su gestion, que a 10 mas hicieron suyas algunas de las iniciativas surgidas en el magro ambiente de las 31

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Pease Oarda

Lima es Oobernab/e

audiencias y las reuniones soJicitadas por todos los que demandan alga de la autoridad municipal. Pero hay otra dimension iguaimente consistente, a veces insoportable de la gesuon y viene encabezada par los directores. Se trata de hacer firrnar resoluciones, Al Alcalde de Lima hasta antes de la reorganizacion le haclan firmar resoluciones hasta para devolver 1,000 intis a un contrlbuyente que pago de mas 0 para dar vacaciones a un empleado subalterno. Esa presion con los papeles muchas veces va en desmedro del dialogo necesario can tecnicos y funcionarios sobre las alternativas de solucion a los diferentes problemas. Si la autoridad no es capaz de poner sus terminos sera lIevado en medio de un mar de papeles y seran los funcionarios los que tomen las verdaderas decisiones. Pero en la municipalidad hay ademas un sinumero de aetas protocolares que ocupan nasta la mitad de la jornada uti! del alcalde. Buena parte de la jornada de los .regidores se va en representar al alcalde en mil y un actos que van desde las ceremonias del gobiemo nacional-donde muchas veces se olvida que es la primera autoridad de la ciudadbasta entidades de muy diferente y variado tipo que tratan de hacer sus actividades en los salones del municipio y quieren realzarlas con la presencia de la autoridad municipal. Como muchas veces las ceremonias se usan como via de acceso de Ia prensa bay quienes les confieren mayor valor politico. La cierto es que queda muy poco tiempo al trazado de politicas, al dialogo en serio con partes y representantes de la ciudad y del propio municipio. Es que. ciertamente 10 central es contar con una vision de conjunto y un plan de accton dentro del universe limitado que son las competencias municipales, Porque gestionar la ciudad es resolver los problemas que son cornpetencia del municipio, en primer lugar. Trazar In estrategia adecuada, gestionar los recurs os y el apoyo ciudadano, cornunicarse con Ia poblacion interesada y con el conjunto de la poblacion, son cuestiones que no pueden ser secundarias en la agenda de la primera autoridad de la ciudad. De no ser as} 0 su gestion no prioriza la resoluci6n de los problemas 0 su alcalde esta fuera del lugar de mando. Todo el que ha pasado par experiencia alguna de gobiemo en este nuestro pais sabe que agobia, que se lucha contra un mar de limitaciones. Pero la peor de elias es la falta de un tiempo de reflexion y un equipo que colectiviza la evaluaci6n y la iniciariva, Si hay resultados positives en esta gestion es porque hubo tal equipo aunque el tiempo de reflexion foe escaso, por la necesidad de luchar hasta el ultimo recurso y la ultima

clave de la ciudad, salvo que tenga tal abundancia de recursos que pueda acometer todo a la vez, Y aun asi tendrfa que priorizar por razones de tiempo y lugar, M~s aun, muchas dernandas
populares

casi

y hasta distrhales muchas veces no pueden un problema 0 porque 5610 podnan tencr pn.ondad tras la realizacion de otras obras 0 acciones, Aquf es necesario el dialogo, la capacidad de convcncer, p:ro tamblen I~ fiexi?iIidad. Perc 10 que es mas importante ~ :o~prender ~ue las energias de la propia sociedad pueden ser orientadas par el rnuniCIpIO en funcion del p~o~eso de pl.a~i~c~ci6n .democratica y en vez de ser un pastvo r~ceptor d~ demandas ~r~gInadas en ~nlctatIvas aJcn~s se puede orquestar una participaCIOn organizada en dcclsiones colcctivamcme asumldas. Ocurre que el mismo celo con que algunas aUlori~ades pretcnden rcservar para si las decisiones revierte en incapacidad de atcndcr la caruidad de dcrnandas cuando la dcrnanda aislada es la unica forma de iniciauva y de participacion posiblc,

ser aten~ld~s porque no s~n la manera de solucionar

" Pero en las municipalidades las obras tienen una significaci6n: 5i la gcstlon municipal ~o se concemra ~n cstas, ffsicas ~ de las otras, la gesuon fracasa, Los planes son nccesanos pcro no suficicntes. Una gcstion no pucde agotarse en el planeamiento ni en el irazado ~e p~litic~s porque no sen! medica par documentos sino por resultados y porque la dinamica dla:la confroruara a sus autoridades con conflictos que hay que resolver, para los cuales sirvcn los planes pero son insuficientes si no se concreta en obras scrvicios y realidades tangibles. Esta pcrspccuva quiero tambien resaltarla. .'
_ rnuchos

alternativa,

VISION DE CONJUNTO = VlS10NMETROPOLITANA , Ya no es posible ser eficaz pensando una obra aisladamente. La hlstoria de las obras faraonicas comienza ast, La realidad exige ver la ciudad como conjunto, can problemas que se interrelacionan y dentro de esoidentiticar los proyectos y las partes hasta llegar a individualizar las obras. Pero 10 corriente es que se demanden ohras en concreto, que algunos vecinos consideren que toda la eficacia de una gestion municipal pasa par la realizaci6n de una obra. Hay que respetar esta dimensi6n pero no hay que asumirla. Si la autoridad camina en la 16gica de las obras puede que satisfaga, clienleifslicamente 0 no, a buena parle de los vecinos, pero no va a resolver muchos problemas

En Lima esa vision de conjunto ticnc que ser una vision mctropolitana, aun para de los problemas del Ccrcado que prcviurncntc rcqulcre de una aflrmacion locaL Muchos distritos de Lima no ticncn otra razon de scr que la votunrad de! lcgislador 0 del g:upo promotor. No hay pues una racionalidad urbana ni corrc1aci6n alguna entre recursos disponibles y administracion distrital, La mayorla de elias no esta en condiciones de realizar obra algunay a~enas pucdc prcstar coruados scrvicios. Pcro es desdc una vision de conjunto y con pa~uclpaclon de todos q~c ticne ~uc. orlcntarse la accion municipal bacia una vision metropnhla~a. En nucstra gcsuon los distritos Iucron protagonistas de programas como el ~e erncrgcncra, vaso de lcche y salud; en la forrnulacion del Plan de Desarrollo Mciropoluano, m~egrand() las Juntas de Planeamiento lntcrdistritalcs; en iniclativas para la gcstion cconomica as! como en la ejecuci6n de obras via ct !NVERMET. Pero fueron todavia instrurncntos prclirninarcs. La asociacion Ilene que vcnir con cambios que dcbcn incluir revislones en la lcgislacion, fO:lalcciendo la Asarnblea de A.lcaldes Distritalcs, as! como en la asoctacton para preS.lar --conJuntamente por areas de la clUdau- algunos servicios como limpieza publica. Lo importante es ascgurar a los actorcs locales que tcndran su espacio gararuizado en cI ArC? rnctropolitana, cs dccir quc actuar en conjumo con su municipin de la provincia es la mCJOf rnancra de cnfrcntar sus problemas distritules. Mientras no haya convcncimicmo en esta dircccinn scguiran sicndo dcbilcs los lazos, los que por otra parte dcbcn fortalcccrsc de rnancra no burocranca.

ASUM1R

LA ADMINISTRACI6N

PARA

TRANSFORMARLA

En la gesti6n municipal de TU prelcndimo5 asumir la adminislraci6n para transforma ria, es decir nns proponiamos geslionar con la administraci6n que cxislia, con el personal que ya lrahajaha y que en numero ya era superior a las necesidadcs, Como en

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Lima es Oobernable Henry Pease Garcia

toda la administraci6n

publica.

Pero eso suponla

una necesaria

transformaci6n

que no

logramos plenamente. En varias ocasiones mirando hacia arras he sostenldo que nos fue bien en todo aquello en que nos apoyamos en la organizad6n popular yen. o rganizaciones no gubernamentales pero que nos fue mal casi en todo 10 que estuvo basado en Ia administrad6n existente. Sin embargo me ratifico en que la altcrnativa no cs la liberal, la que comicnza despidiendo Y pretende en teorta un Estado pequcfio cuando 10 quc en rcalidad busca es un Blado debil para que scan beneficiados los grupos privados, y ciertamente los quc pesan son los grandes y monop61icos.
Se critie6 que rCluvieramos a la mayetta de los directorcs prccedcnles, primero con la antigua organi7.aci6n y tuego rcubicados en la nueva estructura mas reducida en la cupula y desconcenlrada en secrelarias municipalcs. Sostcngo que fue uno de los rnayores aciertos, que la municipalidad tenia personal de carrera capaz, con detectos y virtudes, como tcdo grupo humane y que fue posible hacer equipo en la mayoria de los casos, Pero 10 que no cambi6, porque ta reorganizad6n no pudo culrninar ya que nos gan6 el uempo, fue el conjunlO 'oe la administraci6n, desde el que da la cara al vecino

~unicipalidad debe actuar en csto. Por ejcmplo, cuando ya comenza . a v~a d~ ensayo, las agendas municipales del Cercado, disminuyeron gron d funcionar, en dicncias desde esta parte de la ciudad. Pero las reuniones con las agenrC~~se~e;t: tl~ a~-. vetustos locales, con vecinos que se organlzaban para ayudar artici' , . u 0 avia par~ reclarnar, e:an un reemplazo colectivo en el cual parte de'l~ admi~;t~~;:pIClmente regidores, el temente alcalde y en su memento c1 alcalde cumplian u a f '6 n, a gu~os que dcsconcentraba la tarea y Ie daba una mayor funcionalidad. n unci n colecriva Las funciones mctropolitanas son mas cornpticadas ticipatoria. Deben cornbinar la mediaci6n distrual y discna~::

a'

~~al;Uler

en la ventanilla

nasta el que operadonaliza

un servicio.

h~l.l:que acuian cenl~~li7.adamcnle pern a partir de los distritor. c7~a~~nd~q~~os ad ~;o un~ buena rclacion con Ius distritos, por ejcmpln. Pcro cs dcntro de la 15 . heds~ an Dlr~CI()r de la Ciudad que la forrnacirin de las Juntas de Plancarnicnto I t l gl.ca . c q~e re.uman a concejales. distritalcs. dirigcntcs vccinalcs de areas articulablcs ~eerdls.tr~l~ (!;t.mos n.(:rtc y sur por cjcmplo) adquicrcn una Iuncion lmportanusirna po;que s~:~u ~ [)nc~ta~H~n tanto a la rnunicipalidud mctropolitana como a las dlstritales" ~c lanel? uruca de parucipacion, compartlcndo lnlciutivas. En nuc~tra 'administ~~~i;:~1 ins~H~S .1~c1u.so.~ cxpcrime~tar asignando rccursos para obras ircvia iniciativa art" egacstas mstancias, poicnciando la participacion en iodos los ~iYCles. iculada en

J~

estructu.ra

.

par-

No creo que ayudara tampoco la polltica sindical. Tuvirnos que enfrenlar mas huelgas que el alcalde que nos precedi6 y que los cos que nos siguieron. Nos preguntamos sieso fue par ser de izquierda, es decir que cuando los dirigentes preven mano mas dura Ilexibilizan sus presiones. Lo cierto es que esa manera de eruender el sindicalismo se ha. agotado en el Peru hace un buen uempo, No perrnitio por ejemplo que nuestro objetivo de lograr carnbios de fondo en la administraci6n Y el personal pudiera ser enfrentado. No rnenos de siete paralizaciones de largo alien to hubo que enfrentar y en la mayor parte de elias me 10c6 personalmenle hacerlcs frcnte, Con la perspectiva de hoy sostengo que no jugaron un rol de izquierda los que aIH se denominaron izquierdistas. Fue el economtcisrno chaw de siempre, Perc nOS falt6 a nosotros inlciativa para involucrar al conjunto del personal en una propuesta de conjunlO, en parte porque la dina mica nos gand y la prirnera huelga fue muy poco despues de comenzar,

LA GEST16N DE LA ClUDAD: TAREA COLECTIVA . ~ gesuon de la ciudad cs tarca colcctiva, sin lugar a dudas, Las conce clones caudillistas que centran . en una persona cl alcalde , todo el prolagOnlSmo no 5610 co . p . d ., rr~spon en.al pasado 5100 son inca paces de dar cucnra de la compleja red 'd' .:~~~t~~clones que suyone una ci~dad grande. Por eso una de Ia virtudcs rna: ~~~:~:~:~ c C es su capacidad de articular y cornunicar no la de absorver 0 menos aun la vislon cxcluycntc del sectarlsrno de cualquicr upo, reernplazar, Una relacion diffcil es la dc todo alcalde con cl tcnicntc alcalde No .d nocen este rot. normado.expresamente cn la Ley, cuyas Iuncioncs pudi;ron s~~~~ l~:~~~ en elReglamcnto Interior pem exprcsarncntc propose dejarlo en el rni dp ue cad' I ld irurno e modo q. a a ca e.optara. Porque es una Iunclon parccida a la de un vlccnresid . clOn~1 a las .f~nclOnes cornuncs de rcgidor, pcro que en un espacio tan ~~es;i~~te, ad~e dadcs y s.ervlclos pucde tener mucho margen de jucgo. No es precise dcscrih~r la r e~~l~u~ 5C c~erc.c alreernplazar al alcalde porquc son las mismas funcion~ del alca~dneciE~ ~~d~I~,cnteno que me pareee valido sostcncr y que aplique en las veccs que ejer~i la u .Ia -mas de 2_2- cs .tencr en cuenta que sc aetna por olro y pm consi 'uiente ue n~ Ilene que segUlr el mlsmo curso POlilico 0 el curso coleClivQ del equipl~. q ~in em~argo los problemas de una alcaldia hipcrconcentrada no s~ resol e .. . ~~n v~nos lellle~1C alcald.es que actuuran como segundos espedalizados del ulcal~efl~~r:~ ~rre en .E.~pana, POf eJemplo. Dc 10 que se lralaha era de dcsconcentrar esc' ~~l.:er oh~ellv~ de la. reorg~nizacion quc rcalil'.amos. Po(que la adminiSlracr6~ m~u:h~! cs~ . ~oncenlra po: Simple llls~guridad de los funcionarios y como en la municipalidad viS~;ICl~~ea~c~~~~efdorcs rS~hzando prcficren no ser responsablcs de otra eosa que de as rc..<;o uClOnes para que sea cste el que dcba dar las explicaciones .

TENER EN CUENTA LA INICIATIVA

CIUDADANA

Parte medular de una gesti6n, 10 afirrnamos ya, es escuchar la inlciativa ciudadana, de sectores muy discirniles. La autoridad municipal es mas cercana al pueblo de carne y hueso y este se siente mas libre de plantear sus problemas y sus crtticas. Muchas veces he recibido en audiencia a personas u organizaclones que no pedlan nada en concreto y rnuchas veces me han parade en la calle para criticar 0 sugerir algo, La variedad de actores de la ciudad hace que muchas veces esto se concentre en la persona del alcalde y este apenas pueda compartir con uno 0 dos mas la carga. La anlesaia diaria es a veces interminable y 5610 cambian las cosas si se lorna la iniciativa en conjuntos mas amplios, desplazandose por la ciudad, organizandose en los fines de semanas recorridoS y actividades can pretexto de asambleas 0 inauguraciones. La esencia es la misma: escuchar y convocar. Lo primero puede hacerse pasivamente, por ejemplo en las audiencias. Pero eso crece y desborda, no hay agenda que 10 aguante. La convocatoria es importante Y la cuesti6n es que toda la estfuctura de la
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Lima es Qobernable Henry Pease Garcia

Pero hay cosas signiflcativas Y casas que no 10 son. Convertir a la autoridad de iramucs es una mancra de que de]c de ser aUloridad.

en firmantc

creadas durante la gestion de IU y la estructuradel luego modificaciones fundarnentales.

Edicto 020 y 021 no I hi . , es icteron

Entre el papclco y la desconcentraci6n opiamos por la desconcentraci6n Y tambien par dar prioridad a nuevas forrnas de parlicipacil~n. Pero en la reorganizaci6n hecha fue importante et abrir caucc para que areas consistcntcs se articularan entre SI, para que en la municipalidad nubieran cinco grandcs secretaries -cl alcalde del Castillo crearia dos mas- en vez de un mimcro de direcciones generales cuatro veccs mayor, dcsarticuladas entre sl, con un solo director municipal que en icorta coordinaba asuntos iecnicamente muy difcrcntcs, a pesar de scr considerado cargo tccnico.
La 16gica de una gcsti6n colcctiva se accruuo asi al actuar alcalde y tcnicnte alcalde -gruesamcnlc en la rnisma dircccion+- dentro de una nueva organizaci6n que desconcentraba sin' dispersar, Iorrnando cinco grandes unidades y las articulaba al rol de los regidores. Porquc corrigicndo la togtca de la organizaci6n anterior procuramos facilitar y no rcstringir la funcion norrnativa y fiscalizadora de los regidores. En el Edicto 020 propiciamos incluso que centre de las cinco cornisioncs basicas cncabczadas por cada secreta rio municipal (un regidor elegido por el Concejo a propuesta del alcalde) se especificaran las areas espccificas que los dcmas regidores asumirian lie modo que sc tuviera un rcgidor en cada asunto prioritario de una adminislracion. La funcion del rcgidor cs rnuchas voces incomprendida. por los propios rcgidorcs y cienamente por la adminislrad(')n. No son parlamentarios que agotan su tarea prcsen-

LA EFICIENCIA ES LA MEDIDA FINAl

. Todo lo.dicho sabre la gesti6n de [a ciudad tiene al fin de cuentas una unidad de medida en ~I clUdad~n,o que es el ~lecwr y el que tiene el derecho de juzgar: resultados. A una gestion municipal se Ie piden resultados que como hemos dicho colcccion de oh r a s aJSIa das si . " no son una , as smo una ciudad que funciona mejor, donde 1a calidad de la VIda se_ ha elevado de alguna forma. EsIO a veces tiene que ver con 10 ofrecido en la carnpana electoral. Otras veces cambia en el camino. Ti~ne que haber una evaluacion constante de resultados porque si aloes mu bue~o.e IUteres~nlC como proccdimicnto pcro no hay resultados para la dudaJ no sirv{ En u~llmo. terrnino me atrcvo a ar:r~ar que ni siquiera podra justificarse un al~alde s61~ par cl heche de haber dado ampllsima y dcmocratica partlcipacion a todo el pueblo si n~) hay re~u~tad~s en 10 que son los objetivos municipales, que no son s610 los tradicio~ nales scrvicios SInO muchos mas que atancn a la calidad de la vida. , Aspirarnos a que nos lirnpicn la ciudad, a que haya agua y luz a tiem 0 a las callcs y plazas .esten bien cuidadas, Pcro asplrarnos a eso al mismo tie P y q~e buscam~s dcntro d~ un orden de justicia, es dccir para todos y 10 queremo~~~ni~: d~ u~ onl:n dem~lcrallco que es fin y cs medic. Es dccir que no queremos esos servicios da~~)s Impera\J~arnente y buscarnos que nucstras iniclativas sean escuchadas y nuestros recl,am~):alC~dldos. Qucrcmos, en fin, una ciudad solidaria y no una suma yuxtapuesta d c individualismos. . , ' ..L~. eficacia cs la mcdida y. sostcngo que la participacion ciudadana es condicion de cficacia, n.o 5610 pm los cnunciados anicriorcs sino por muchas cxperlencias practi ~n nuestra ciudad carcntc de rccursos csa capacidad de participacion provee de' I iciauvas
invalorahlcs.
nI I

tando proyecros de ley y dcbaticndo grandes tcrnas politicos porque las norrnas rnunicipales son espccificas y exigcn conodmiento concreto Y porque los debates politicos. que los hay, tiencn tam bien un basarncnto que 0 parte. de la realidad concreta 0 no sirvcn para nada. Muchos regidores desprccian la funcion fiscalizudora, salvo cuando son opositores y quieten flgurar. Los que son mayorla suclcn aspirar solo a reemplazar al alcalde en Iunciones parciales (ejecutivas), Pcro 10 escncial de su tarea es una tuncion relacional (de la sociedad al municipio y viccversa) y dcsdc alii debe venir la propuesta de norrnas, la invesligacion de problemas. el discno de aucrnattvas, Una norma puede ser todo 10 espcclfica que se pueda si al serlo es cficicntc y la flscalizacion lncluye evaluar hasta 10 que hace el misrno alcalde. Cuando los regidores pueden curnplir con amplitull su funci6n se concreta la gcsti6n colcctiva y aunque puntualmcnte pucdan habcr roces con el alcalde o can la adrninistracion, 0 entre rcgidores, 10 importante cs que gana el municipiO sternpre que no se picrda cl Iiderazgo de conjunto. EI valor del Concejo no sc da solo en su sesion sernanal sino en toda la dinamica cotidiana y en los aportes que vienen si todos se involucran en ta gesuon, con sus diferentcs y hasta encontradas perspectivas. Como dcspucs me ha tocado cncabezar la oposicion por Ires anos al gobierno aprista del alcalde Dcl Castillo (1987-90), puedo afirmar que esto es as! desde los dos lados aunque ciertamente depende mucho de la polilica global del alcalde y la fuerza politica que represcnta, He enfrentado al alcalde Del Castillo, pero tambicn he hecho propuestas, he alcanzado soluciones y hasta algunas fueron escuchadas a pesar de que era un gobierno con otras caracter[sticas donde la democracia iOlerna qucd6 bastanle resent ida, desde el comienzo. Creo sin emhargo, que aun cuando no fueron las mismas condiciones de participaci6n sirvieron las mismas estructuras crcadas para hacer mas colectiva la gesti6n. Por eso aunque al principin combatieron las secretarias municipales 36

rvas

En In gcstion de [U son modele de cficacia la gesti6n con el Banco Mundial 13 t en su parte extern a como en la aplicacion del prestamo par INVERMET donde I n .0 Banco rcconocio In agilidad del cquipo municipal y donde los PPJJ pudieron' ve d .e Pedr~plo sus ave ru a~ tronca lcs rni id e mm Jato, , cs rrucntras los tccnicos trazaban los planes de las obras r mas d luego paralizadas por mcrito lamentable del partido aprista. Toda la gestion del I gran es, fue de gran efiIC3CI3 cjccuian d 0 un importanrc plan de obras para Lima y sus distritos, .. ·'· . NVERMET . . Fuc eficaz .Ia gcsuon de rcruas: en csta adrninistracion hubo la capacidad de mulll~ltcar mas de ~Iez vcces los ingresos que cncontrarnos. Los recursos. del munic! io se o~l.e~laron funda~enlalmente, a obras y servicios, no a nuevo gasto burOCralico. E~ esta gcsllon no hubo mgreso mas IVa de nuevos emplcados YObreros al munici io d IU no era necesariamente buena carta de prescntacil~n para ocupar un pue~to ;u~~~co~ . Fue eficaz la gesti6n, cuantitativamente hablando, en materia de titulos de roplC~ad, superando la barrera de los lOO,OOO que nadie habra alcanzado a pesar del ai enC(~~lr~do y fue eficaz y de grande:> prnyecciones 10 logrado en des~rrollo urbano o;~ par~lcular 10 que eOf:espondc al plan director. Ademas del Plan de Estrucluraci6n 'Ur. bana aprobado unanlmemente pm el Cnncejo, que en maniobra inelegante el alcalde 37

Henry

Pease Oarcia

Del Castillo impidio publicar, a pesar de los acucrdos del Concejo, Hay aportes rnetodologicos sustancialcs de csa expericncia que se vcn en otras partes de este libro.

Cicrtarncnte no Iuimos cficaces en todos los arnbitos. Los logros en disposicion final de la nasura, exclcntcs tccnologicarnentc, de la Emprcsa de Limpicza no !legaron a quitar la imagen de una Lima sucia. Porquc sicrnprc vcmos algo sucio y 10 scguircrnos vicndo rnicmras no haya una unica autoridad de limpieza, en vez de 42, y icngamos los rccursos para hacerlo bien. No fuimos cficaces en mcrcados y los resultados en corncrcio ambulatorio Son magros a pesar de buenas iniciauvas que sc iruemaron. La misma rcorgaruzacion que dil') buenos frutos no continuo sus pasos en la scgunda ctapa correspondieruc a la dcsccntrulizacion prcsupucstal y al personal administratjvo, A~i cl listado scguira y dcsde otras opticas In agrandaran 0 cmpcqucncccran. Pcro 10 imponarnc es que allf cstan los resultados.
Hay cambios ncccsarios en la rclacion tie la rnunicipalidad con cl gobicrno central. Lima cs vlctima tiel ccntralismn, mas que cualquicr provincia. No cs solo autonomfa 10 que sc rcquicrc sino cl trato especial que corrcsponde a una capital. Una capital que ticnc que gobcrnarsc con concicncia tie que en cl pais hay qucprtorizar las oiras rcgiones para no crcccr macrocefalicarncntc pem que no pucdc calcuiizarsc Lima micntras todos nos cruzarnos de brazos, En el transiio, el comcrcio ambulatorio, cl rransponc, los ruidos mnlcstos y rnuchos otros asuruos cs irnprcscindiblc dotar a la autoridad mctrupolliuna de algo que no ilene: autoridad cfcctiva. Es Iacil paralixur la accion tie un alcalde, como nos paralizo un jucz corrupto, en cl memento precise, la organlzacion del campo fcrial Las Malvinas, dcsrnontando una obra irnportantc. Es fadl incumplir las dispoisicioncs municipales pmque jucccs y policias pucdcn bloqucar 10 que haec cl alcalde aunque Ia ley tliga In contrario, porque 10 dice gcnericamcruc

EL PLAN DE ESTRUCTURACION
DE LIMA (i986-1996)
Jorge Ruiz de Somocurcio H.

URBANA

CONSI DERACION

ES PRELl M INARES

~l presente texto, elaborado casi cuatro anos despues de concluida la gesuon que 10 mouva, no pretence reproducir el conjunto de acciones e iniciatlvas llevadas a cabo por la Secretarla Municipal de Desarrollo Urbano. No se trata de una Memoria sino mas ~ien de rccuperar aquellas propuestas que continuan vigentes y que en este mo~emo mantlene.n plena valldez frente a las drarnaticas preslones de los problemas urbanos. En este senttdo, el Plan de Estructuracion Urbana a 1996, como elemento ordenador del desarrollo y hcrramienta de gobierno, representa el logro de mayor trascendencia y tambien de mayor polernica. .. . Se prescnta un resumen del rnismo, euya version final fuera aprobada por unanimidad en el Conce]o Provincial de Lima en 1986, despues de haber sido discutida con C?legios. profesionales, organismcs no gubernameruales, concejos distritales y organizaClones ciudadanas, La aprobacion constituy6 una decision de gobierno inedita: la metodologia tambien, ' Igualrnente, ya en 1985 habla sido aprobado el Plan de Ernergencia, como prirnera etapa del Plan propontendo un reordcnamiento en los usos del suelo que priorizaba las areas de. expansion, proteccion de las areas agricolas, el saneamicnto fisico-legal de los aSentamlenl?s.h.uma~o~, los programas mu~icipales de vivienda y et Plan de Vias y Transpor~c; ~aba irucm asmusmo a la recuperacion del area central de la ciudad y la descentralizacion de Iunciones a los dlstritos a traves de las Juntas de Planeamiemo. EI Plan de Estructuracion, convertido en la espina dorsal de Ia Secretaria de Desafr?llo Urbano, no hubiera sido posible sin el decitlitlo apoyo polttico del Alcalde, el TenlCnl~ ~calde y el Secrctario Municipal; tampoco SI cada Uno de los profesionales en su condl.cI6~ de asesor, consuuor 0 miernbro del equlpo de plantano hubiera prodigado un_a dedl~c16n al proyecto que rebas6 largamentc la simple relacion contractual. Puedo sena.lar sl.n temor a eq~ivocar~e qu: se cre~ un~ fideli~ad de trabajo con la ciudad y la gestl6.n ajena a cualquier conslderacion partidaria (y por tanto cast siempre excluyentej; mas bien nos toco compartir real mente una relacion imaginativa, intensa y comprometida con una nueva opcion de desarrollo para Lima.

LIMA

ES dOBERNABLE

Mucho ticne que carnbiar pem Lima es gobcrnuhlc, No es cicrio que sc traga a todos los alcaldes. Es posiblc una gcsrion dcrnocratica, popular y con cfcctiva autoridad mctropolitana. Con cquipo y con parucipacion ciudadana sc avanza. Hay dcmasiados tcstigos en las madrcs del vaso de lee he, en los ciudadanos que paniciparon en las agcncias rnunicipales 0 en los prograrnas tic vivicnda popular, hcchos easi sin rccursos pem altcrnativos a la invasion caouca, Ellos cscogcran las opcioncs pollticas que mejor encajcn con cada memento de su vida pern, 10 hemos cornprobado, aun en la gcsuon que rcalizan con autoridadcs municipalcs tic otro COIOf politico, utilizan como herramicntas las ideas, iniciativas, propuestas que surgicron del trabajo conjuruo tie cstc ticmpo Icrtil que estoy scguro 'ha tie volver, cualesquiera sean las personas que csicn al [rente.

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