Colaboram

neste mimero: e

o Estado
I

Julia Silvia Guivant,~ r~~essora do Departamento de Ciencias Sociais da Univers·dad

Federal de Santa Catarina.

e a Clinela Politlea ou Como no. Convertemos Naqullo que Estudamos·
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Luis Ferll~ndes· ~ Professor do Departamento de Ciencia PolCticada Unive~idad Fderal Fluminense, ee

Theodore 1. Low;

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Theodore I. Lowi ~ Senior Professor de InstituiljOes Americanas na Un;"-rst·dad d Co

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A ciencia polftica americana ~ urn proDo alto de sua experiencia pioneira, os duto do Estado americano. Razoes polfticas peregrinos quakers proclamavam: "Fale a explicam a hegemonia alcancada por deterverdade ao poder." Eu, partindo de minha minadas subareas ao longo do processo de propria peregrmaeao, retruquei: "E quem emergencia da "Segunda Republica" depois quer ouvir?", "Que verdadea devem ser da II Guerra Mundial, Essas tres subareas compartilhadas?" Ao longo de minha jornasao opiniao publica, polftica publica e esco- da, mantive-me atento 80 di4logo entre a Iha publica. Cada uma represents urn caso ciencia poIrtica e 0 poder, e 6 meu dever cotCpicode consonancia com os modos de pen- '·municar que os tennos do discurso tern sido sar e os metodos de a~o de urn governo bu- determinados pelo poder. Efetivamente nao rocratico modemo comprometido com a to- somos os mestres que pensavamos ser. Minha jornada pennitiu-me tomar mada de decisOes em bases cientfficas. A proximidade excessiva com 0 Leviata deu consciencia de tres fatos: 1) a ciencia polftica origem a tres consequeacias principais: 1) 0 americana e ela mesrna urn fenOmeno polftifracasso na compreensao do alcance da subs- co e, sendo assim, t produto do Estado; 2) titui¢o do direito pela economia como lin- nao ha uma unica ciencia da poUtica, mas wguagem do Estado; 2) a perda da paixao no rias, cada uma delas representando uma dediscurso da ciencia palltica; e 3) 0 fracasso da terminada solucao de adaptaeao aquilo que ciencia polftica na avalia¢o do significado estuda; 3) mesmo admitindo que estamos das mares ideologieas que acompanham as tados sinceramente empenhados na busca da verdade (urn suposto sempre mais estimudancas de regime. Agora que minha peregrinacao presi- mulante), outras razoes, atem da busca da dencial chegou ao fim, posso declarar que a verdade, explicam os tipos de eiencia polttica Associacao Americana de Ciencia Polftica que praticarnos e por que certas subdisciplinas se tornaram hegemOnicas. Em poucas sobrevive e passa bern. Mas uma peregrina~o nao e uma experiencia nos caminhos da palavras, quero dizer que todo regime tende felicidade. E antes urn movimento de busca a gerar uma forma de polftica consoante consigo mesmo; portanto, todo regime tende que 56 se completa quando 0 peregrino regressa e divide com os dernais as angustias a criar uma ciencia polftica cornpatfvel com ele pr6prio. A consonancia entre Estado e da descoberta.
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• Agradeco aos professores Mauro Calise. Raymond Seidelman. David Collier, Walter Mebane, Richard Bensel e Michal Goldfield pcla assistencia ao longo da jornada. [A traducao do original ingl~s. "The Slate in Political Science: How we Become What we Study", e de Vera Pereira.)

BIB, Rio de Janeiro, n. 38, 2.0 semestre 1994, pp. 3-14

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ctencia polftica ~ um problema que m~ece ser pensado pelos cientistas politicos. '' A fim de exarninar essas reiacoes, setecionei casas tfpicos das tres subdisciplinas hegernonlcas de nossa epoca - opiniao publica, polftica publica e escotha publica. A apresentacao desses casos e precedida por uma breve descri~o do processo de transforrna~o do antigo para 0 novo Estado e da antiga para a nova ciencia polftica. Concluindo, faco uma rapida avaliacao das consequenctas para a ciencia polftica de ter-se tornado uma "variavel dependente". E desnecessano demonstrar para cientistas polIticos a natureza aparentemente con'tradit6ria do Estado americana ate a decada de 30. 0 nfvel da atividade governamental era quase tao baixo em 1932 quanto fora um seculo antes. Contudo, se grandes movimentos socials nao conseguiram expandir 0 governo central apos a Guerra Civil, eles lograram nacionalizar 0 foco do interesse da atividade polftica norte-americana. A Guerra Civil e a industrializacao tornaram este pais uma nacao de fato. Wabash, SL Louis, and Pacific Railway v. Illinois, de 1886 (118 U.S. 557) foi em parte responsavel pela doutrina de que os governos estaduais eram constitucionalmente incompetentes para fazer face a uma economia em processo de nacionalizacao, Os meios de comumcacao de massa transferiram sua dependencia dos partidos polIticos fortemente 10cais para as grandes empresas avidas por criar um consumo de rnassa par intermedio da publicidade. Como uma profissao, a ciencia politica foi um resultado dessa nacionalizacao do foco de interesse politico. Historiadores das ideias como Somit e Tannenhaus (1967) e Seidelman (1985) afirmam que a APSA fez parte do movimento progressista de reformas. Somit{fannenhaus contam que apenas 20% dos membros da Associacao durante seus primeiros dez anos eram "professores" (p. 55). Desde 0 inicio da decada de 90 do seculo passado, quando os estudos tinham urn canlter"legalista, formalista, eram conceitualmente vagos e carentes do que hoje se
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de dados empfricos" (p. 69), os fundadores da Associacao mantinham urn compromisso com 0 realismo polftico, quer dizer com os fates, 0 aqui e agora, e com a demonstra~o da discrepancia entre as instituicoes formais e a realidade social. Em seu discurso de posse como quarto presidente da APSA, James Bryce exortava da seguinte maneira os cientistas polfticos: "Atenham-se aos fates. Nunca se percam em abstraeoes ... o Fato e 0 elemento primordial. Verifiquem os fatos, esclarecarn seus contornos, deemlhes polimento ate que tomem 0 lustre e 0 brilho de uma pedra preciosa" (citado por Somit e Tannenhaus, 1967, p. 70). 0 titulo do discurso presidencial de Woodrow Wilson no seumo encontro anual da APSA foi "A Lei e os Fatos", Logo no infcio de sua fala, Woodrow Wilson afirmou: "Considero a ciencia da polftica como a observacao cuidadosa e detalhada dos processos pelosquais as li~ da experiencia se tornam conscientes, se transformam em prop6sitos ativos, passam pelo escrutinio do debate, sao examinadas minuciosamente e, final mente, tomam uma forma definida na lei" (1911, p. 2). Mas esses faliS nao eram apenas para uso proprio. Alguns cientistas politicos pioneiros foram ativos reformadores socials; outros, radicais opositores da corrupcao polftica e administrativa; apenas uns poucos puderam manter-se total mente Ii parte. Mas os fatos tinham de ser postos a service do julgamento: Sera que uma determinada institui~o politica atingiu seus objetivos? Segundo Wilson, os cientistas politicos deveriam compor uma especie de "comissao autonoma ... com a finalidade de desvendar, porentre 0 caos atual de .nossa economia, urn interesse comum, de modo que se possa legislar em beneffcio de todo 0 pais e nao deste ou daquele interesse, em separado" (pp. 6-7). Nao temos bases concretas para afirrnar que a geracao dos fundadores estava tentando constituir uma intelligeruzia, ou seja, uma organizacao de intelectuais para fazer oposi\<10 ao Estado. Na realidade m10 havia Estado contra 0 qual organizar-se. No maximo, havia resquicios dos dois Estados que travachamaria

ram a rna is devastadora guerra da hist6ria do pafs ate 1865. Mas esses dois Estados rufram logo apos 0 termino da Guerra Civil e pasteriormente voltaram a unir-se em uma "organiza~o polftica sem Estado" que constituiu a Uniao restaurada (Bensel, 1990). E passfvel afirmar, porem, que a APSA, em seu infcio, foi uma especie de contra-intelligentzia, formada para defender um Estado que ainda nao existia, A ciencia polftica praticada por toda a primeira geracao da APSA estruturou-se em tomo da polftica - dos fatos observaveis, imediatos e dos objetivos de curto prazo a serem atendidos. Mas a polftica nao era apenas um Ienomeno, era tambern um problema. Para Goodnow, par exemplo, a fmalidade da ciencia polftica era mostrar, "Ievando em conta 0 modo particular como se apresentavam as condlcoes pouticas nos Estados Unidos, que 0 sistema formal de governo estabelccido pela lei nao e sempre equivalente ao sistema real" (citado por Ross, 1991, p. 274). Para muitos integrantes dessa primeira geracao havia uma sotucao de facil manejo para 0 problema da polftica - 0 governo, apropriadamente caracterizado como "a construcao de um novo Estado americano" (Skowronek, 1982). Essa meta de construir um novo Estado, por sua vez, pede ser definida como a construcao de um governo sem Estado ou uma administra~o esclarecida. Woodrow Wilson, enquanto ainda era um obscuro professor de ciencia polftica da Universidade Johns Hopkins, fez campanha em prol do estudo da adrninistracao, em 1887. Esse estudo deveria ser en tendido, porern, no contexte de sua declaracao mais geral de que 0 tempo da elaboracao constitucional ja terminara "do ponto de vista do estabelecimento dos princfpios essenciais" (citado par Ross, 1991, p. 275). A administracao poderia ser uma sotucao para a pohtica porque, nas palavras de Wilson, poderfarnos fazer 0 Estado prussiano respirar um pouco do ar livre reinante na America (Wilson, 1887). Como observou Seidelman, "0 estudo da polftica, para Wilson, teria, en tao, de evoluir para 0 estudo da singularidade da cultura americana e da adminis-

tracso europeia" (1985, p. 44). Wilson, partanto, ratificava a premissa basica da ciencia poiftica, se bem que nao expllcita, de que o sistema americano era duradouro e que a eiencia da polftica implicava 0 estudo e a avalia~o das coisas polfticas no interior de um contexte singular e permanente. N6s constituiamos uma republica, para todo 0 sempre. Os cientistas polfticos permaneceriam como uma contra-intelligentzia nao porque todos compartilhassem do consenso liberal de Locke, mas porque se tratava de cientistas envoividos com a tarefa de construeao do Estado, ainda que, na tradicao de Bentley, com batessem 0 proprio conceito de Estado como "materia do espirito" (ibid, pp. 70-71). Por essa mesma razao, a cic!ncia polltica era avessa A teoria. Os estudos elaborados pela gera- . ~ dos fundadores mantern-se validos at~ mesmo pelos padroes atuais de ciencia e sao melhores do que a maioria dos nossos trabaIhos, do ponto de vista da qualidade do co-, nhecimento produzido e do manejo da lfngua inglesa. Mas eram essencialmente empfricos e se tornaram quase teenocraticos em sua participacao no movimento de reformas, basicamente por nao contarem com nenhuma concepcao de regime alternativo para os Estados Unidos. Deve ter sido absolutamente evidente para qualquer cientista politico de 1887, ou ate mais tarde, que 0 sistema americano constitufa urn novo regime, depois da Guerra Civil, e por isso mereceria receber uma nova denominacao, Par que nao a de Segunda Republica? A resposta foi que essa denominacao sugeria urna impermanencia do regime. Se podia haver uma Segunda Republica, por que nao uma Terceira ou Quarta? Minha mulher as vezes me apresenta aos seus amigos como seu primeiro marido, 0 que nao deixa de ser uma designacao razoa.vel. A ciencia polftica era avessa Ii teoria porque nao tinha urna concepcao de Segunda Republica ou de qualquer outro regime alternativo. Em ultimo caso, os cientistas politicos tinham de praticamente reescrever a teo ria da democracia a fim de dar espaco aos partidos politicos, igualmente como faziam
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com a tcoria republicana para dar conta da transferencia de poderes constitucionais do Congresso para a Presidencla da Republica. Mas essa nao era uma atitude envergonhada por parte da ciencia polftica; ao contrario.ifazia parte do "estudo das condicoes polfticas do modo como realmente se apresentavam". No interior da organizacao polftica sem Estado da epoca dos fundadores, a ciencia da polftica era 0 estudo dos fatos polfticos e das instituicoes polfticas numa estrutura atemporal e especificamente americana. Pense que a idade de ouro da eiencia polftica americana durou ate 0 termino dessa epoca de fundacao, que corresponde, naturalmeate, ao final da ordem polftica sem Estado. as trabalhos de ciencia polftica dos anos 30 e 40 erarn adrniraveis por sua capacidade de descrever urna totalidade polttica complexa; cabais e minuciosos, verazes e imaginativos no uso de estattsticas para descrever uma realidade dinamica; eficientes e convincentes na indicacao de falhas e desvios em relacao aos ideais american os. Mas essas observacoes fazem parte do lado sentimental de minha peregrinacao. Sonhar com aquele tipo de pesquisas sobre eleicoes, almejar por aqueles estudos especfficos de grupos de interesse e tom ada de decisoes, pelas analises historicas de sistemas partidarios e processes de representacao e tarnbern ansiar pela riqueza da Primeira Republica, agora que nos encontramos irreversivelmente imersos na Segunda e dispomos pelo menos de urn esboco de concepcao da passibilidade de uma rnudanca de regime nos Estados Unidos. Nao M duvida de que, hoje em dia, ja se processou realmente uma mudanca de regime, que denomino de Segunda Republica, na falta de uma ordenacao oficialmente reconhecida. Nao se trata do Estado frances ou prussiano, mas, pelo menos, possfvel dizer que 0 Estado america no ja nao um paradoxo, Seus pontos altos, em lin has gerais, sao os seguintes: 1) um Estado positivo, nao reativo, que se concentrou desde 0 infcio na orbita do executive; 2) os limites constitucionais a influencia do governo federal sabre

a economia e a reparucao de poder entre as esferas no interior do governo federal foram rapidamente sepultados; 3) muitos aspectos da atividade polftlca tradicionalmente realizados na orbita do privado (por exemplo, 0 registro de candidaturas, a apuracao de votos, a administracao eleitoral, a escolha de candidates, a norneacao para cargos, as pesquisas eleitorais e 0 financiamento de campanhas) passaram a ser controlados pelo governo - ou seja, 0 governo tem assumido responsabilidades por seus proprios atos politicos; 4) os partidos politicos, assim como as familias nucleares, perderarn influencia por falta do que fazer; 5) houve uma amptiacao do tamanho e da escala da burocracia independente do partido e do Congresso, levando-a a deter uma autonomia que a aproxima de uma forca social; 6) em estreita vincula<;<'locom este ultimo aspecto, 0 govemo tern-se envolvido de modo intensivo com a ciencia, Esse envolvimento nao e produto do acaso ou mera estrategia polftica. A ciencia parte integrante do novo Estado burocratizado em pelo menos duas dimensoes, A primeira destaca um compromisso com a construcao da ciencia como instituicao, isto e, uma obrigasao do govemo para com a ciencia. A segunda implica uma obrigacao com 0 governo por pane da ciencia - ou seja, um compromisso com a tomada de decis6es em bases cientfficas. Esse aspecto tem side bern definido como uma tendencia para a tecnocratizaciio, 0 que para mim significa "prever para controlar" (veja-se Mills, 1959, p. 113). Mas urn outro aspecto dessa expansao da ciencia que me parece mais interessante, embora tenha side menos observado, que a

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dem a ser consideradas subareas, mas, a despeito de continuidades e sobreposicoes, etas sao bastante distintas entre si. Cada uma delas pede ser vista como produto dos fenomenos que estuda. Meu interesse aqui, no entanto, nao e expuca-las ou situa-las, umas em relacao as outras, e sim compreender 0 processo de "hegemonia" das disciplinas em outras palavras, saber por que e quando as areas de opiniao publica, polftica publica e escolha publica se tornaram temas de forte interesse na ciencia polftica. Ha quem considere a opiniao publica como ciencia do comportamento. Eu acredito ser mais exato chamando-a diretamente de opiniao publica. Urn observador recemchegado de outro planeta acharia muito estranho que 0 estudo das opinioes e atitudes das pessoas. pudesse ser chamado de ciencia do comportamento - isso ate que ele chegasse desconstrucao analftica do dialogo entre 0 novo Estado burocratico e a nova ciencia politica. A minha mane ira de desconstruir essa discussao a seguinte:

gran des numeros originarn-se das pequenas unidades e se comportam de acordo com as regularidades da probabilidade matemauca, (Neste sentido, e facil compreender a razao pela qual 0 pedido de Arthur Bentley para que se isolasse 0 grupo como a menor unidade de analise, forrnulado, pela primeira vez, em 1907, somente tenha side realmente ouvido, ou atendido, cerca de quarenta anos mais tarde (Seidelman, 1985, pp. 72-74). 4. A ciencia, como a administracao, precisa seguir um metodo previamente definido, Conforme observou Robert Wiebe, "0 pensamento burocratico ... praticamente fez da 'ciencia' urn sinonimo de 'metodo cientffico'. A ciencia tornara-se urn procedimento ... mais do que urn conjunto de resultados" (1967, p. 147).

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5. A propria Iinguagem tern de ser microscopica, isto e, a eiencia deve ser traduzfvel
na linguagem das variaveis,

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economia substituiu 0 dire ito como linguagem do Estado. Podernos repetir em retacao a Segunda
Republica 0 que Tocqueville disse a respeito da Primeira: "Ha necessidade de uma nova ciencia da polftica para dar conta de um novo rnundo" (citado por Wood, 11969, p. V). S6 que a vida nao e tao simples assim. Se os Estados modernos sao diferentes, e quase certo que ha diversas ciencias da polftica, nao apenas uma. Essas diferentes ciencias ten-

1. Para que a ciencia seja publica ela deve ser neutra. 2. Ela tarnbern deve ser racional e, portanto, tern de ocupar-se dos fenomenos racionais, isto e, regutares, repetfveis e previsfveis. E exatamente isto que torna a ciencia e a burocracia tao compatfveis entre si. Karl Mannheim escreveu em 1929, cerca de vinte anos antes da revolucao comportamentalista, que "0 pensamento burocratico esta impregnado pela mensuracao, forrnahzacao e sistematizacao na base de axiomas fixos ... (de tal modo que) as unicas formas de conhecimento legftimas sao as que tocam e atingem 0 que M de comum entre todos os seres humanos" (1936, p. 167).

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3. A ciencia deve tam bern ser microsc6pica
ate a raiz da menor unidade irredutfvel. Nao me parece paradoxal observar que, a medida que 0 Estado foi se tornando cada vez maior, as unidades de analise em nossa eiencia tenharn-se tornado cada vez menores, Este urn aspecto profundamente relevante da racionalidade: os

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Os fenornenos e a metodologia dos estudos de opiniao publica evidentemente preenchem todos os requisitos de uma ciencia compatfvel com 0 pensamento burocratico. Tomemos agora 0 anguto das unidades de analise utilizadas nas pesquisas por amostragem e que estabelecem os vfnculos entre o estudo da opiniao publica e 0 comportamento polftico: 0 voto e a participacao. Essas unidades revelam uma consonancia ainda mais evidente com 0 Estado por serem comportamentos polfticos aceitos e reconhecidos (isto e, patrocinados pelo Estado e necessarios sustentacao da legitimidade dos regimes e das elites). Ha quem considere a ciencia do comportamento como representando um passo decisive em dire~o a hard science e, por isso, urn progresso, no sentido de permitir uma melhor cornpreensao da sociedade e da polftica. Eu nao discordo dessa opiniao, mas minha analise polftica tarnbem me leva a crer que a hegemonia da subdisciplina da ciencia do comportamento, ou opiniao publica, foi em grande medida uma decorrencia de sua compatibilidade com 0 estilo de pensamento burocratico em vez de um resultado do exito

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do intercarnbio de ideias no interior da ciencia polftica. E importante ressaltar, porem, que a hegemonia da subarea da opiniao publica e urn caso de selecao natural, m10 de uma maniputacao politica au do oportunismo intelectual, Quem conhece pessoalmente os introdutores da revotucao comportamentalista na ciencia polftica eertamente concordaria com 0 argumento de que se fosse necessario habilidade polftica para veneer, nao haveria necessidade de eentros de pesquisa assim como provavelmente nao haveria urria ciencia do comportamento. Sua pr6pria desatencao ao jogo politico e que torna tao interessante a analise do exiro desse campo de estudos. A explica~o deve ser procurada nao na atividade polftica no sentido vulgar do termo, masna polftica em sua acepcao mais alta a construcao do Estado. Atribuindo uma nova enfase ~ ciencia, a Segunda Republica tambem determinou 0 que ela deveria ser. A ciencia polftica j~ tinha capacidade para realizar pesquisas de opiniao publica desde a final do seculo XIX, pe10 menos. A estatlstica, cujo nome, por sinal, deriva de estado e estatista; alcancou maturldade ainda mais cedo no seculo passado; sua irnportancia cresceu ~ medida que as Es13dos se democratizavam e os indrvtduos passavam a ter alguma relevancia. A amostragem ja era tarnbem bastante avancada e extensamente praticada, especialmente nas ciencias agrarias (Porter, 1986, pp. 23-25). Ja se faziam experiencias com pesquisas de opiniao publica para campanhas eleitorais desde 1892, a despeito das objecoes de muitos defensores da santidade das eleicoes (Jensen, 1969, pp. 228-229). Logo depois, essas pesquisas foram adotadas pelas empresas de publicidade e pelos jornais. Contudo, 0 estudo da opimao publica so veio a tornar-se uma subdisciplina hegemonica no interior da ciencia politica com 0 advento da Segunda Republica. A genealogiada polftica publica, como subdisciplina, e ainda mais longa do que a da area de opiniao publica, embora a prime ira tenha demorado rna is de uma decada para
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emergir como hegemonica. E certo que os estudos sabre polftica publica iniciaram-se pelo estudo da legislaeao, cuja historia geralmente e reconstitufda a partir do direito divino, passando pelo direito comum, ate chegar ao que se denominou de direito positive, sugerindo uma desmitificacao da lei e 0 carater de deliberacao que caracterizaria a legislacao moderna. A isso sucede uma etapa posterior, charnada de polftica publica, que revela a intervencao da administracao no espaco entre o poder legislativo e os cidadaos, A expressao polftica publica e urn termo engenhoso que retlete a interpenetracao entre 0 governo liberal e a sociedade, insinuando a existencia de uma flexibilidade e urna reciprocidade maiores do que permitem alguns sino-' nimos unitaterais tais como lei, estatuto, ordenapio, edito e semelhantes, A area de polftica publica cornecou a ganhar populariadade na administracao publica durante os anos ?O: A adrnimstracao publica tinha sido uma das subdisciplinas hegemonicas no campo da ciencia polftica daquela ordem polftica sem Estado a que me refiro pela expressao Primeira Republica. 0 dechnio e a transfigura,ja da adrninistracao publica fornecern-nos a chave par~a explicacao da enfase na polftica publica. A administracao publica tradicional foi praticamente eliminada da APSA por obra e graca de uma unica e diab6lica influencia, a de Herbert Simon, que transfermou 0 campo de estudos pelo rebaixamento de seu discurso. Simon reduziu 0 fenomeno burocratico a menor unidade possivel, a decisao, e introduziu a !aciOnalidade para vincular as decisoes ao sistema - nao a urn sistema qualquer, mas ao sistema econornico. Seu doutorado foi obtido em ciencia politica, mas 0 premio Nobel foi ganho em economia. Mas Simon nao fez tudo isso sozinho. Sua facanha intelectual beneficiou-se com as rnudancas efetivamente ocorridas nas instituicoes administrativas da Segunda Republica. Durante a Prirneira Republica, a autoridade administrativa continha urn pouco da s6lida tracicao de separacao entre 0 publico eo privado por intermedio de uma multiplicidade de regras e procedimentos tegais reu-

nidos no que Joseph Vining denomina de "magistral mito do imperio da lei". Na Segunda Republica, essas regras e rnitos carram por terra - nao por si mesmos, mas em virtude da ascensao do pensamento economico tanto no mundo dos negocios quanta no governo (Vining, 1978, p. 27). A hegemonia da area de polftica publica desenvolveu-se nesse contexto, ofuscando 0 proprio comportamentalismo. Os estudos de polftica publica no ambito da ciencia polftica ao longo da Primeira Republica basearam-se no direito publico e na economia institucional. Alguns desses trabalhos, hoje fora de moda, ainda se encontram disponfveis, mas a abordagem moderna deve ser de finida com mais precisao como urn campo de analises de pohticas publicas, que se inspira nos metodos da macroeconomia e nos sistemas de pensamento economico. A rnelhor mane ira de demonstrar a extensao e 0 carater dessa nova subdisciplina e charnar a atencao para a presenea de cursos de analise de polfticas nos departamentos de ciencia polttica e para o extraordinario crescimento dos programas isolados de analise de polfticas, ao lado dos requisitos de conhecimento de economia, vigentes nas escolas de administracao publica e polftica publica, alem das faculdades de direito. Em todos esses centros de formacao pro fissional os estudantes estao aprendendo a nova linguagem do Estado. Nao ha desservico para a area de escolha publica em associa-te a um outro cornentario de Mannheim, datado de 1929, de que, na ciencia polftica de um Estado burocratico, "urn hornem da economia, um homem da polftica etc., independentemente de epoca e raca, pode ser farm ado a partir de umas poucas caractensticas axiomaticas" (Mannheim, 1936, pp. 167-68). E prossegue ainda Mannheim dizendo: "Apenas 0 que se podia saber por meio da apticacao desses axiornas era considerado digno de ser conhecido. Todo 0 resto derivava da contumaz 'diversidade do real', de que nao era necessario ocupar-se a teoria 'pura" (p. 168). Vale comparar essa ideia com a arrogante dectaracao de Kenneth Arrow, quase quarenta anos depois, de

que toda hipotese que vai alem do ator raclonal leva ao rmsticismo e A irracionalidade (Goldfield e Gilbert, 1990, pp 14-15). Esses comentarios jc1 nos indicam uma pista para a explicacao polftica das razoes pelas quais a escolha publica veio a se tornar a area mais quente da ciencia polftica atual, A despeito dos mentes que a analise da escolha publica possa ter como metodo e independenternente da fidedignidade das verdades que afirma, a hegemonia dessa subarea hoje em dia decorreu de causas polfticas ou, para usarmos uma expressao mais nobre, de razoes de Estado. Permitam-me ilustrar esse argumento nos termos bern tangfveis do ator racional; a maioria dos luminares dessa subarea da ciencia polftica tiveram origem, exerceram cargos ou estao efetivamente trabalhando nas mesmas jovens universidades que mantiveram acesa a chama da ideologia do tivre-mercado; Chicago, Rochester, Washington University of Saint Louis(e tarnbem nao se deve esquecer dos assessores do Federal Reserve em Saint Louis) (Johnson, 1991). Vale notar que, mais uma vez, nao se trata de oportunismo politico, mas de consonancia institucional uma retacao simbolica entre Estado e ciencia polftica. As afinidades entre 0 moderno governo burocratico e a economia - jet bastante fortes - foram ainda consolidadas pelo renascimen to da popularidade polftica da ideologia do laissez-faire no interior do Partido Republicano. Durante a maior parte deste seculo, o liberalismo do tipo laissez-faire (erroneamente chamado de conservador) havia constitufdo a eixo de gravitacao do Partido Republicano. Mas, depois da Depressao, essa ideologia surtiu pouco efeito entre os eleitores e ainda perdeu espaco no meio dos intelectuais das ciencias sociais. Poucos dentre estes intelectuais participavam dos cfrculos partidarios repubticanos, A expressao intelectual conservador nao passava de mais urn paradoxo. E claro que, hoje, as adrninistra~6es republicanas estao tao abarrotadas de intelectuais quanto os institutes de pesquisa filiadcs ao partido e as secoes especializadas da grande imprensa. Nao vejo ainda sinais de
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urn assalto republicano a APSA, mas posso distinguir urn beneficiario da era do Partido Republicano na ciencia polftica: a disciplina da escolha publica. 0 campo de estudos esta replete de pessoas de valor, mas a hegemonia da area nao tern quase nada a ver com seus rneritos. Seu exito, como grupo, e inteirarnente eventual. N6s, cientistas polfticos, tarnbem temos urn pouco da sabedoria primitiva de urn Mr. Dooley, cuja proposicao cientifica mais farnosa era a de que "tanto faz se a Constitui!Sao acompanha a nacao au nao; a Suprema Corte segue de perto os resultados das elei~Oes". Com uma certa fidalguia podenarnos dizer "a APSA acompanha de perto 0 Leviata".

Concluo meu raciocfnio expondo as tres conseqaencias dcssa proxirnidade excess iva com a Leviata que me parecem mais irnportantes. Em primeiro lugar, deixamos de perceber e avaliar 0 significado da ascensao da economia como linguagem do Estado. Em segundo lugar, nao conseguimos identificar ate que ponto essa linguagem nos transfermou numa ciencia tao pobre quanto a economia. Em terceiro lugar, por termos estado t30 perto do Leviata, fracassamos na com-

preensao,

caracterizacao

e avaliacao das

grandes mares ideol6gicas que acompanham as mudaneas de regime. Ouanto ao primeiro ponto, pergunto: e por que logo a economia? Que vantagem a economia traz para a polftica? Se a economia sempre foi uma ciencia preditiva cheia de falhas, por que exerceu tamanha atracao sobre os dirigentes e burocratas do novo Estado? Par que ela sempre pareceu tao sedutora para os cientistas politicos? Meu diagn6stico levou em consideracao um cornentario feito trinta anos atras pela renomada economista Joan Robinson: "A economia ... sempre foi em par!e urn instrumenta da ideologia dominante de cada pertodo historico, em parte urn metoda de invesngacao cientffica" (Robinson, 1962, p. 1). A conctusao a que chego e que a analise econornica e politicamente util porque btoqueia a debate, principatmente numa assembleia
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representauva tao publica quanta 0 Congresso. A ascensao da economia como linguagem de Estado encontra paralelo no declfnio do Congresso como instancia criadora do poder legislative. (Esse argumento esta desenvotvido com mais profundidade em Lowi, 1991.) A capacidade de forrnular pouticas e menos delegada ao 6rg30 do .que a formulas decisorias inerentes ao orgao. A utuizacao da analise economica para bloquear 0 debate fortaleceu-se a medida que os republicanos descobriram que esse tipo de analise podia ser empregado com igual eficacia tanto a seu favor quanto a favor dos democratas - por meio da manipulacao do aspecto dos custos, em lugar do dos beneffcios, numa analise de custos-beneficios. Recomendo que se ouea a crftica de John Schwarz a escandalosa maniputacao praticada por Murray Weidenbaum dos "custos de regulacao" que sustentou 0 compromisso.da admimstracao Reagan com a desregulamenta~o da economia (Schwarz, 1988, pp. 9099). Devo confessar, porem, que democratas e republicanos foram mais inteligentes do que os cientistas polfticos, pois os primeiros encararam 0 assunto como arma estrategica, enquante que nos 0 tomamos como ciencia, A verdade e que nos acreditamos piamente na econornia antes de subrnete-ta a uma analise polftica. Devertarnos ter prestado atencao para a faro de que a economia quase nunca pretende falar a verdade ao poder. Se verdades substantivas fossem anunciadas, seria aberto urn espaco para a contestacao. Mas a economia, principalmente se a consideramos como uma ciencia que formula polfticas, ressalta acima de tudo a rnetodo, E a chave para a metodo esta no seu vocabulario, que ~ 0 do indice. Urn Indice nao e urna verdade, mas urn acordo ou convencao entre os usuaries a respeito da melhor alternativa para a verdade. MI, a media Dow-Jones, 0 IPC, a taxa de desemprego, 0 PNB: este e 0 novo governo representative, urn fndice que representa uma verdade. Os Indices sao dotados de capacidade anautica porque se enquadram em sistemas definidos e, certamente, os sistemas

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tam bern nao sao verdades, mas fiCli6eS uteis, (Diga-se de passagem que n30 estou refutando os Indices ou os sistemas. FalSOapenas uma avatiacao polftica de arnbos.) Passemos, pois, a segunda consequencia, a de que 0 Estado burocratico moderno fez da ciencia polftica mais uma disciplina pobre. 0 adjetivo nao canota apenas a produeao de previsoes sombrias, segundo a tradilJc10malthusiana - refire-me a ausencia de paixdo. Ao longo de minha peregrinacao, tive ocasiao de ouvir frequentes rectarnacoes a respeito da American Political Science Review. Concordo com pelo menos uma delas, mas nao a tomo como exclusividade da APSR. Pouqufssimos artigos procuram transcender a analise no sentido de alcancar um mvel de discussao mais abrangente. Em consequencia, hl1 pouco estfrnulo para a controversia substantiva, Pode-se ale gar que uma revista cientffica deve ser dedicada a replica e a retutacao, Mas a verdade e que poucos artigos refutam alguma coisa com independencia; e ainda que 0 fizessem, a refutacao pura e simples e muito pobre. A ciencia polftica e ainda mais hard do que as assim-chamadas ciencias hard porque lida com urn universo nao-naturat, que exige julgamenta e avaliacao, Sem isto, nao pode haver amor ao assunto, apenas um comprornisso profissional com 0 metodo e a processo de analise. 0 Estado moderno transtormou-nos nurna cieneia pobre e nos a tornamos mais rniseravel ainda por conta da pratica cientffica de nos retirarrnos para bern longe da experiencia dos sentidos. Os cientistas politicos sernpre quantificaram tudo 0 que puderam, sempre que puderam; a maioria procurou ser rigorasa, mas eles perrnaneciam muito perto da experiencia sensorial. Ate mesmo com 0 auxflio de nosso instrumento mecanico originario, 0 separador-.classificador de canoes, era posstvel manter uma retacao sensorial com os dados. Quanto prazer havia em ficar olhando os canoes cafrem em seus escaninhos! E como e larnentavel que os empiristas de hoje somente contem com seus printouts!

Por ultimo, volta-me para a questao do nosso fracasso na identificacao au diagnostico das mares ideol6gicas que se seguem as mudancas de regime. 0 tempo de que disponho permite-me apenas fazer urn breve inventario das oportunidades perdidas, mas acredito que elas falem por si mesmas. . A distancia de quase cinquenta anos favorece a percepcao do que nos escapou a respeito do New Deal como urn novo regime. Embora os cientistas polfticos ten ham captado no ar 0 significado do novo liberalisrna, eles nao conseguiram distinguir se todos os elementos dessa ideologia eram coerentes com a liberalismo ou com constitucionalismo. Deixararn, por exemplo, de entender e avaliar 0 significado do "direito administrativo". Foram capazes de observar, mas limitaramose a saudar, a transferenda de poder do Congresso para a 6rbita do executivo. Naquele mom en to, essa transferencia de poder significava apenas 0 cumprimento do progra-: rna do New Deal. Mesmo com 0 passar do tempo, a tendencia foi de explicar as mudancas segundo sua coereneia com os nossos modelos de sistema polftico. Nao houve praticarnente nenhuma pesquisaseria que se dedicasse a verificar se as modificacoes na doutrina constitucional, na estrutura do governo e nas polfticas praticadas constitutam uma mudanca de regime. Alguns republicanos sugeriram que os Estados Unidos haviam aderido ao regime socialista, mas a ciencia polftica nao deu resposta a essa provocacao. Deveria ter sido urn assunto de interesse primordial, assim como de grande satisfacao, lancar-se com gosto na disputa pela definicao: dos criterios de deterrninacao do momenta em que uma mudanca polftica e suficiente para constituir uma rnudanca de regime. 0 New Deal ajudou-nos a ter uma nova ciencia polftica, mas n30 nos forneceu 0 estfmulo necessaria para a diagnostico do novo. Encontrarno-nos, neste momenta, diante de rnais urn fracasso, 0 de nao termos compreendido a natureza e 0 alcance da mudanca ideologica que vern acornpanhando a era repubticana atual. A incapacidade da ad-

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rnmistracao Reagan para concluir qualtruer programa importante do New Deal deveria, no mfnimo, Ievar-nos a refletir sabre a natureza do proprio New Deal como urn novo regime. At~ mesmo uma avatiacao a posteriori seria valiosa, Enquanto isso, a era republicana tern introduzido profundas modificacoes ideologicas que a ciencia polftica esta deixando de ver, embora nossas proprias pesquisas de opiniao publica estejam mostrando seus sinais. A ciencia polftica nao conseguiu perceber e avaliar os dais elementos dlstintos que compoern a coatizao republicana: a veIho liberalismo do livre mercado eo autentico e puro conservadorismo. A ciencia polftica tern permanecido impassfvel e tem perrnitido que os candidates republicanos e seus assessores intelectuais considerem 0 nueleo tradicional do liberalismo republicano do livre mercado como conservador para depots ocultar a delito estigmatizando 0 Iiberalismo como uma crenca alienfgena atim ao socia lismo. Esse abuso extremado praticado contra uma terminologia rica vem Iiteralmente envenenando 0 discurso polftico nos Estados Unidos, e grande parte da culpa par essa situac;ao cabe A ciencia polttica. Da mesma maneira, tambern deixamos de atentar para a ascensao de um autentico conservadorismo. Apesar de nossas pesquisas terem revelado significativos movimentos reacionarios, continuamos a considerar meras aberracoes 0 fenomeno de Falwell e seus antecedentes como a Cruzada Crista Anticomunista, Assistimos passivarnente a reuniao do Iiberalismo com a ala francamente direitista do conservadorismo, como se entre eles houvesse uma oposicao coerente ao governo central. Os republicanos defensores do laissez-faire, com 0 apoio de seus economistas, defendem um ideal de individualismo radical e consideram todo tipo de governo como uma ameaca a Iiberdade. Ao contrario, os conservadores autenticos nao sao individualistas, mas estatistas, Eles desejam um controle policial rigido e restrito por parte do Estado e dos governos locais, mas nao deixam de ser partidarios do Estado, Os censervadores autenticos jamais se sentiram a von12

tade no ambito de relacoes purarnente de mercado e nunca dcfenderam 0 ideal do individualismo racional, menos ainda sua metodologia, (Muitos intelectuais conservadores, de origem catotica, tentaram, sem sucesso, encontrar uma forma confortadora de harmonizacao entre suas id~ias e 0 liberalismo do mercado livre.) Intelectuais conservadores vern trabalhando como redatores para o poder executive e sao responsaveis pela maior parte da literatura que ataca violentamente 0 Congresso e 0 governo representativo. Assim como os cientistas polfticos nao se deram conta do Significado ideol6gico da literatura que defendia 0 poder presidencial dos partidarios do New Deal nos anos 50 e infcio dos 60, estamos deixando passar 0 significado do fato de que a maioria dos estudes que ora defendem 0 presidencialismo origina-se da extrema-direita, Os intelectuais de extrema-direita assinam tambem boa parte dos novos trabalhos acerca da fundaeao do Estado, com 0 objetivo nao s6 de contribuir para a erudi~o hist6rica, como para reconstruir sua constituicao de forma a situar a Presidencia acima da lei e a a¢o positiva ahaixo detta. Nao procurei de modo algum disfar~r meu antagonismo frente A ideologia da era republicana. Mas considero minha posieao pessoal irrelevante, Cienristas polfticos de esquerda, direita ou de centro igualmente falhararn na tarefa de sustentar uma visao crftica e nftida da conseiencia polftica. Analises causais e formais de feixes de variaveis nao serao suficientes, assim como tambem nao a serao as tentauvas meticulosas de reaJizar pesquisas originais. Ja ~ tempo de nos tornarmos intelectuais, Ao termino de minha peregrinacao, chego a conclusao de que, entre os maiores pecados por omissao da ciencia polltica moderna, esta 0 de ter preterido a paixao, Nao exist em exames de quahficacao para ingressar na APSA Mas se me Fosse dado 0 poder de estabelecer padroes, eles incluiriam 0 de que urn associado deveria ter amor pela polftica, deveria amar uma boa Constituicao, scntir uma grande alegria na mvestigacao das

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retacoes entre ambas e estar preparado para perder algumas batalhas no front domesnco
e internacional a fim de manter viva uma relac;ao positiva entre os dois. Nao defendo a paixao da ideologia, embora nao a descarte. Refire-me ao prazer de descobrir urn padraa, ao estfmulo espiritual que se obtem com a elaboracao de um argumento solido, A satisfacao de ter tido uma boa id~ia acerca do funcionamento da democracia e de ter dado urn belo empurrao em direc;ao ao avanco das perspectivas da racionalidade no comportamento humano. As mudaneas de regime que vern se processando em todo 0 muodo desde 1989 deveriam fornecer-nos urn horizonte mais clare a respeito de algumas das novas ciencias da polIti ca. Embora poucos dentre os navos regimes reeem-estabelecidos venham a ser democracias liberals, eles estao provocando urn extraordinario crescimento da de-

manda pela transferencia de insights a respeito dos padroes de funcionamento das institui~ nas democracias liberais, particularmente nos Estados Unidos. Quem dera que essa demanda consiga deslocar os cientistas politicos americanos da sombra do Leviata e os transporte a niveis mais elevados e mais amplos de discussao que faeam jus A importancia do problema Nao ~ nora para brincarmos de rei-fil6s0fo. Es13 ~ uma oportunidade para irmos ao encontro de n0SS3Sproprias neeessidades intelectuais sem abandonarmos 0 service do interesse publico. Nao"1precisamos nos preocupar em faJar a verdade para 0 poder. Basta que falemos a verdade para nos mesmos.

(RecebidoporrJpublicafdo em maio de 1994)

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