Negara Federal Vs.

Negara Kesatuan
By admin | October 19, 2008

Federasi berasal dari kata Latin foedus yang berarti perjanjian atau persetujuan. Dalam federasi atau negara serikat (bondstaat, Bundesstaat), dua atau lebih kesatuan politik yang sudah atau belum berstatus negara berjanji untuk bersatu dalam suatu ikatan politik, ikatan dimana akan mewakili mereka sebagai keseluruhan. Federasi adalah negara. Anggota-anggota sesuatu federasi tidak berdaulat dalam arti yang sesungguhnya. Anggota-anggota federasi disebut negara-bagian, yang didalam bahasa asing dapat dinamakan deelstaat, state. canton atau Linder. Menurut K.C. Wheare dalam bukunya Federal Government, prinsip federal ialah bahwa kekuasaan dibagi sedemikian rupa sehingga pemerintah federal dan pemerintah negara bagian dalam bidang-bidang tertentu adalah bebas satu sama lain. Menurut C.F. Strong salah satu ciri negara federal ialah bahwa ia mencoba menyesuaikan dua konsep yang sebenarnya bertentangan, yaitu kedaulatan negara federal dalam keseluruhannya dan kedaulatan negara-negara bagian. Untuk membentuk negara federal suatu negara federal menurut C.F. Strong diperlukan dua syarat, yaitu : (1) adanya perasaan sebangsa di antara kesatuan-kesatuan politik yang hendak membentuk federasi itu, dan (2) adanya keinginan pada kesatuan-kesatuan politiik yang hendak mengadakan federasi untuk mengadakan ikatan terbatas, oleh karena itu apabila kesatuan-kesatuan politik itu menghendaki persatuan sepenuhny, maka bukan federasilah yang akan dibentuk, melainkan negara kesatuan. (Miriam Budiardjo, 2000:141 dan 142). Menurut A.B. Lapian, dkk (1996: 192), yang dimaksud dengan negara yang berbentuk federasi atau federal atau serikata pada hakikatnya adalah suatu negara-negara bagian. Secara terperinci negara federal memiliki ciri-ciri sebagai berikut: 1. Penyelanggaraan kedaulatan ke luar dari negara-negara bagian diserahkan sepenuhnya kepada Pemerintah Federal, sedangkan untuk kedaulatan ke dalam dibatasi. 2. Soal-soal yang menyangkut negara dalam keseluruhannya diserahkan kepada kekuasaan pemerintah federal. 3. bentuk ikatan keasatuan-kesatuan politik pada negara federal bersifat terbatas. Selanjutnya mengenai bentuk negara kesatuan. Menurut C.F. Strong negara kesatuan ialah bentuk negara di mana wewenang legislatif tertinggi dipusatkan dalam suatu badan legislatif nasional/pusat. (Miriam Budiardjo, 2000:140). Azas yang mendasari negara kesatuan adalah azas unitarisme yang pernah dirumuskan oleh Prof. Dicey sebagai The habitual exercise of supreme legislative authority by one central power. Negara kesatuan adalah bentuk negara yang paling kukuh, jika dibandingkan dengan federasi dan konfederasi. Dalam negara kesatuan terdapat baik persatuan (union) maupun kesatuan (unity). (F.Isjwara, 1999:212). Antara negara federal dan negara kesatuan terdapat perbedaan dalam beberapa hal tertentu. Mengenai perbedaan antara federasi dengan negara kesatuan, R. Kranenburg mengemukakan dua kriteria berdasarkan hukum positif sebagai berikut:

a. Negara-bagian sesuatu federasi memiliki pouvior constituant, yakni wewenang membentuk undangundang dasar sendiri serta wewenang mengatur bentuk organisasi sendiri dalam rangka dan batasbatas konstitusi federal, sedangkan dalam negara kesatuan organisasi bagian-bagian negara (yaitu pemerintah daerah) secara garis besar telah ditetapkan oleh pembentuk undang-undang pusat; b. Dalam negara federal, wewenang membentuk undang-undang pusat untuk mengatur hal-hal tertentu telah terperinci satu persatu dalam konstitusi federal, sedangkan dalam negara kesatuan wewenang pembentukan undang-undang pusat ditetapkan dalam suatu rumusan umum dan wewenang pembentukan undang-undang rendahan (lokal) tergantung pada badan pembentuk undang-undang pusat itu. (Miriam Budiardjo, 2000:143)

NEGARA FEDERASI SIAPA TAKUT? Ratri Istania Abstrak Maraknya kemunculan kembali sentimen ketidakpuasan yang dimotori oleh kelompok separatisme di masa pemerintahan SBY-Kalla mengindikasikan bahwa pemerintah belum cukup mampu meminimalisir rasa ketidakadilan, setidaknya bagi kelompok berbasis etno-regional seperti Republik Maluku Selatan (RMS) dan Organisasi Papua Merdeka (OPM). Seperti berbanding lurus, hasil survey Lembaga Survey Indonesia (LSI) tahun 2007 menunjukan indeks kepercayaan masyarakat terhadap duet kepemimpinan reformis tersebut turut menghunjam drastis dalam 2 tahun terakhir, dari 67 persen bulan Desember 2006 ke 49,7 persen. Boleh jadi faktor kegagalan SBY-Kalla dalam memenuhi janji reformasi di bidang politik,, meningkatkan kesejahteraan sosial ekonomi masyarakat ternyata dijawab dengan pilihan kebijakan kurang berpihak pada rakyat. Terbukti janji pemerataan pembangunan kawasan barat dan timur belum bisa menghambat niatan penduduk di timur Indonesia untuk mencari penghidupan di Pulau Jawa . Belum lagi kebijakan mempersilahkan investor asing mengeksploitasi besar-besaran sumber daya mineral di bumi Papua ternyata tidak menyisakan kemakmuran, kecuali 1% total pendapatan tahunan bagi penduduk asli suku Komoro papua, dan masih banyak lagi kebijakan yang pada akhirnya mengorek luka lama kelompok-kelompok minoritas tersebut. Tulisan ini bermaksud untuk memberikan pencerahan pemikiran bahwa selama ini kita terlampau takut untuk membuka diri terhadap bangunan negara lain semisal federasi sebagai penguat keterikatan rakyat Indonesia dalam satu bangsa yang besar, tanpa harus melalui perpecahan terlebih dahulu akibat separatisme, akan tetapi mengedepankan konsensus sebagai jalan tengah menuju perbaikan bersama. Keywords: Federasi, NKRI, Pemerintah Pusat, dan Pemerintah Daerah Salah satu isu yang kerap dimunculkan oleh gerakan separatisme adalah keinginan kelompok tersebut untuk merdeka, melepaskan diri dari NKRI. Terhitung, insiden 29 Juni 2007 mencatat penyusupan para penari Cakalele membentangkan bendera RMS berukuran raksasa, telah mencoreng kewibawaan simbol negara yaitu sosok Presiden SBY yang berdiri tepat di depannya. Seolah mengekor insiden di Provinsi Maluku, Kongres Masyarakat Adat Papua secara gegap gempita menyerukan Papua merdeka. Gelombang reaksi pro dan kontra berdatangan dari dalam negeri maupun luar negeri. Bahkan Congressman Amerika Serikat, Eni Faleomavaega, pada awalnya datang secara khusus memenuhi undangan datang ke Papua demi mendukung niatan merdeka tersebut, sebelum akhirnya diberhentikan langkahnya secara diplomatis oleh pemerintah Indonesia di istana negara saja. Terlepas dari kemampuan diplomatis wakil presiden membujuk sang Congressman untuk meyakinkan bahwa selama ini Pemerintah AS sudah salah menilai Indonesia pada kasus Papua, namun kenyataan di bumi Papua bukanlah isapan jempol. Nun jauh di timur Indonesia, ada sekelompok minoritas meneriakkan merdeka, menisbatkan diri mereka bukan bagian dari NKRI. Sudah waktunya pemerintah, kalangan akademisi, bahkan kelompok-kelompok diskusi dalam masyarakat membuka diri terhadap perubahan, termasuk diantaranya memberikan peluang untuk ide bangunan negara federal secara akademik untuk muncul kembali dalam perdebatan publik. Bila perlu

perdebatan sehat semacam ini diakomodasi dalam pembahasan rancangan amandemen Konstitusi selanjutnya semisal di dalam joint session MPR. Tulisan ini berusaha menggelitik kegelisahan intelektual yang terpenjara, karena selama ini pembahasan mengenai sistem bernegara selalu dibatasi oleh kekakuan frame negara kesatuan. Padahal institutional arrangements (tatanan kelembagaan) yang ada sekarang ini sangatlah federal. Mengapa penulis katakan federal ? Mengapa pula penulis berpendapat bahwa bangunan negara federasi dapat meminimalisir ketidakstabilan sosial dan politik semacam gerakan separatisme? Terakhir, apakah mungkin bangunan negara federasi kembali kita adopsi? Untuk menjawab semua itu, bagian pertama tulisan akan mengulas mengenai karakteristik negara federasi; kedua mengenai persoalan bangsa Indonesia mempertahankan negara kesatuan; ketiga kegagalan bangunan negara federasi di masa pemerintahan RIS; dan keempat, saran menuju perbaikan kehidupan politik bernegara sekaligus penutup. Membuka Diri Terhadap Bangunan Negara Bernama Federasi Besar dan jumlah unit konstituen merupakan dua elemen yang amat menentukan kemampuan sistem federal dalam mengakomodasi kepentingan minoritas. Menurut Jonathan Lemco (1991), suatu negara dengan luas wilayah relatif kecil dan memiliki komposisi penduduk homogen tidak perlu mengadopsi sistem federal. Akan tetapi, Lemco menambahkan, bahwa Swiss merupakan pengecualian (luas daerah kecil) dan Meksiko yang merupakan negara federasi dengan populasi homogen. Bagi Lemco, sistem federal sangat cocok apabila diterapkan pada suatu negara yang memiliki wilayah yang terbagi-bagi ke dalam jumlah besar daripada kecil. Donald L. Horowitz (1985) berpendapat bahwa federalisme seringkali diadopsi oleh negara-negara yang memiliki populasi penduduk dengan beragam etnis, dimana tempat tinggal mereka secara homogen terbagi berdasarkan etnik maupun wilayah yang terpisah-pisah. Asumsi yang ada pada umumnya menyatakan bahwa lebih banyak wilayah yang dapat diidentifikasi berpopulasi homogen berdasarkan etnis tertentu, maka akan lebih baik sistem federal tersebut mengakomodasi berbagai kepentingan minoritas. Akan tetapi Lalande berpendapat bahwa struktur federal tidak sesuai ketika suatu negara belum memiliki pemerintahan yang berdaulat. Sebagai contoh, negara yang masih memperjuangkan dirinya melawan pemerintah kolonial, hak-hak mayoritas menjadi lebih penting dan prinsip kesatupaduan masih lebih penting daripada keberagaman. Negara seperti ini akan mengalami penderitaan apabila struktur federal dipilih. Namun demikian, apabila suatu negara memiliki populasi beraneka ragam dengan aneka kepentingan, pemerintahan stabil, dan wilayah luas, struktur federal akan cocok untuk diterapkan. Di dalam Political Stability in Federal Governments (1991) Jonathan Lemco mengutarakan pentingnya a sense of fairness to the diverse ethnic groups.persamaan perlakuan pada beragam kelompok etnik di dalam masyarakat multi-etnik. Lemco berargumen bahwa jaminan terhadap hak-hak minoritas diperlukan untuk kepentingan stabilitas politik di dalam negara federal ataupun kesatuan (unitarian). Kunci dari stabilitas politik adalah political will (niatan politik) yang juga berarti a common selfinterest and identity.suatu persamaan kepentingan pribadi dan identitas. Oleh karena itu stabilitas politik adalah the creation of flexible public policies consistent with the will of the population (whatever that might be) and the resulting demonstration of deference and allegiance to the state

.pembuatan kebijakan publik yang fleksibel konsisten dengan keinginan penduduk (apapun itu) dan merupakan hasil perwujudan dari rasa hormat dan kesetiaan. Di dalam sistem federal terdapat pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dan daerah yang berbentuk negara bagian, wilayah otonom, provinsi, Lnder, ataupun kanton. Unit konstituen tersebut memiliki kekuasaan untuk membuat keputusan berbentuk kebijakan, namun penggunaan kekuasaan mereka tidak boleh bertolak belakang ataupun menghilangkan kekuasaan pemerintah pusat. Perbedaan tatanan kelembagaan dari negara federasi akan menghasilkan aneka bentuk federalisme. Menurut Ugo M. Amoretti (2004), tipe sistem federal bergantung pada distribusi kekuasaan di tiap level pemerintahan. Umumnya, pertahanan dan kebijakan luar negeri masih dalam genggaman tanggan pemerintah pusat, akan tetapi kekuasaan untuk memungut pajak dan membelanjakan uang dapat dibagi atau didistribusikan ke dalam level berbeda. Kegagalan pemerintah pusat dan daerah untuk mencapai konsensus mengenai pembagian kekuasaan dapat berakibat pada munculnya ketidakstabilan politik. Sebagai tambahan, provinsi atau negara bagian lebih besar cenderung untuk mendominasi, yang dapat pula berdampak pada timbulnya konflik antar wilayah. Sistem federal biasanya bercirikan adanya lembaga legislatif bikameral (dua kamar). Bikameralisme mengakomodasi perwakilan konstituen dari tiap unit konstituen sama halnya dengan di pusat. Perwakilan dari unit konstituen dipilih melalui pemilihan umum multi-partai. Mereka mewakili negara bagian ataupun provinsi dan juga partai nasional. Struktur legislatif semacam ini memberikan pemerintah pusat dan daerah tempat untuk bertemu dan bernegosiasi dalam berbagai hal dan kepentingan. Hal ini sangat mendorong kearah stabilitas politik. Di lain pihak, negara kesatuan juga senantiasa mengadopsi bentuk unikameral atau bikameral dalam struktur lembaga legislatif mereka. Sistem federal juga memiliki proses peradilan yang dinamakan judicial review, dimana terdapat peluang pengujian terhadap materi perundangan negara bagian yang bertentangan dengan kebijakan federal. Dalam sistem ini, lembaga peradilan akan mewakili konstitusi dan hukum yang menentukan kekuasaan mana yang merupakan wilayah pemerintah pusat dan yang mana merupakan kekuasaan pemerintah daerah. Karakteristik semacam ini juga mendorong kearah terwujudnya stabilitas politik. Sistem federal terkadang memiliki kebijakan pengaman yang senantiasa disebut dengan antimajoritarian. R. Kent Weaver (1992) menggambarkannya ke dalam dua tipe anti-majoritarian sebagai berikut: 1. Mekanisme delegatory anti-majoritarian yang memiliki dua subtipe: pertama consociational, merujuk kepada proporsi perwakilan dari pemerintahan multi-partai dan posisi tawar menawar di antara elit, dan kedua arbitral mechanisms, merujuk pada judicial review oleh pejabat yang dipilih tanpa melalui pemilihan umum namun kekuasaannya melebihi yang dipilih secara mayoritas. 2. Limited government, yang membatasi kekuasaan mayoritas dalam pengambilan keputusan dengan menggantikan kekuasaan veto pada beberapa level tertentu. Karakteristik lain dari sistem federal yang diidentifikasi oleh Ronald Watts (1977) dan lainnya adalah

fleksibilitas. Konstitusi dapat direnegosiasi dan ada kebutuhan untuk melindungi hak-hak dari kelompok minoritas. Mereka berargumen bahwa ini merupakan kekuatan terhebat dari struktur federal. Mediasi dari berbagai konflik kepentingan sangat memungkinkan dan dianjurkan dalam sistem federal. Kompromi akan memberikan keleluasaan tata kelembagaan politik federal berubah. Dengan demikian, karakteristik dasar dari sistem federal dapat dijabarkan sebagai berikut: 1. sistem legislatif bikameral 2. judicial review 3. sistem pemilihan umum proporsional 4. sistem multi-partai 5. pembatasan kekuasaan pemerintah pusat 6. pemerintahan daerah setingkat provinsi atau negara bagian 7. satuan militer yang berskala nasional Ketiadaan salah satu karakteristik dasar di atas dapat berakibat pada lemahnya sistem federal yang akan berdampak pada berkurangnya tingkat kestabilan politik semisal yang diakibatkan oleh konflik etnikregional ataupun gerakan separatisme. Ketika tulisan ini diturunkan, tatanan kelembagaan Indonesia hampir memiliki seluruh karakteristik kelembagaan yang terdapat dalam sistem federal. Kerancuan yang terdapat dalam tatanan kelembagaan seperti adanya lembaga legislatif quasi bikameral saat ini, DPR sebagai lembaga perwakilan rakyat (House of Representative) dengan keanggotaan dipilih melalui sistem pemilu proporsional dan DPD (seyogyanya mirip House of Senate) yang dipilih secara langsung mewakili daerah, masih bergelut dalam pembagian kewenangan. Begitu pula, kehadiran lembaga MPR sebagai kamar ketiga dalam lembaga legislatif membuat kabur sistem legislatif yang kita anut. Ketidaktegasan dalam memilih sistem legislatif inilah yang pada akhirnya akan memaksa kita semua untuk berkata jujur bahwa pemaksaan tatanan kelembagaan federal dalam negara kesatuan berujung pada konflik kelembagaan. Dilema Mempertahankan Negara Kesatuan Indonesia adalah negara kepulauan yang memiliki lebih dari 17.000 pulau, dimana 6000 diantaranya berpenghuni. Negara makmur memiliki sumber daya alam luar biasa termasuk diantaranya minyak bumi, gas alam, batu bara, bijih timah, nikel, bauksit, tembaga, emas, perak, kayu, dan tanah yang subur. Populasi penduduk berjumlah 234,693,997 per July 2007 orang. Indonesia juga memiliki keragaman etnik dan kepercayaan, dengan prosentase suku jawa 45% dari keseluruhan populasi, suku sunda 7.5%, suku madura 7.5%, suku melayu 7.5%, dan suku lain sejumlah 26%. Sedangkan dari kepercayaan, pemeluk agama Islam berjumlah 88%, protestan 5%, katolik roma 5%, hindu 2%, budha 1%, dan lainnya 1%. Ditinjau dari keberagaman tersebut, Indonesia memiliki tingkat heterogenitas kepentingan berbasis etno-regional dan etno-religious sangat tinggi. Perjalanan bangsa Indonesia menuju ke satu bentuk negara seperti sekarang tidak terlepas dari tarik ulur kepentingan politik Oleh karena itu, prinsip seperti unity in diversity atau Bhinneka Tunggal Ika dianggap paling sesuai bagi bangsa Indonesia. Prinsip dimana kepentingan pribadi, suku, agama, dan golongan harus mengalah pada kepentingan umum.

Namun, beberapa tokoh politik dan cendekiawan, seperti halnya mantan presiden Abdurrahman Wahid, tokoh reformasi Amien Rais, Alfitra Salamn, Harun Alrasid, Y.B. Mangunwijaya, dan Adnan Buyung Nasution, berargumen bahwa Indonesia semestinya kembali ke sistem negara federasi. Sementara, menurut mereka pemerintah Indonesia takut menerapkan sistem federal tersebut karena khawatir akan cenderung memicu ketidakstabilan politik dan gerakan pemisahan diri dari Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Oleh karena itu, pemerintah melihat sistem negara unitarian dengan desentralisasi kewenangan merupakan alternatif yang lebih baik. Perdebatan mengenai bentuk negara yang paling sesuai bagi Indonesia melatarbelakangi perjalanan sejarah sistem politik Indonesia. Sistem politik Indonesia tidak akan pernah terlepas dari corak peninggalan penguasa kolonial di masa lalu. Oleh karena itu, perubahan ataupun reformasi sistem politik Indonesia tidak dapat serta merta terjadi tanpa mengkaji perubahan peta politik dari sejak berdirinya negara Indonesia,17 Agustus 1945, sampai era reformasi pasca mei 1998. Menurut C.F. Strong, perbedaan antara konsep pembagian kekuasaan atau shared sovereignty dari negara unitarian adalah kekuasaan kedaulatan tidak dipat dibagi-bagi. Artinya kekuasaan dari pemerintah pusat tidak terbatas karena konstitusi sebuah negara kesatuan tidak menerima lembaga pembuat undang-undang lain selain yang ada di tingkat pusat. Konsep desentralisasi dan dekonsentrasi selanjutnya diciptakan untuk mengimbangi sentralisasi kekuasaan yang terlampau besar. Sedangkan konsep pembagian kekuasaan negara federasi yang sebenarnya saja bertumpu pada desentralisasi dan dekonsentrasi, menawarkan pembagian kedaulatan dan kekuasaan antara pemerintah federal dan lokal. Dimana umumnya teori residual bertumpu pada pemerintah lokal, mendeskripsikan kewenangan pemerintah loka pada konstitusi, kemudian menyerahkan sisanya kepada pemerintah federal. Kanada dan India merupakan contoh negara federasi yang menganut teori residual lokal. Sedangkan Amerika Serikat menganut sistem negara federal dengan menganut teori residual bertumpu pada federal. Indonesia sendiri, walaupun menganut sistem unitarian, tampaknya condong memberlakukan teori residual yang mirip dengan Amerika Serikat. Sejarah perkembangan ataupun transformasi sistem negara dari unitarian ke federal atau sebaliknya umumnya terjadi dari bawah ke atas. Artinya pemerintah negara bagian atau lokal yang mengambil inisiatif untuk mengubah sistem negara. Amerika Serikat awalnya merupakan kumpulan dari 13 negara bagian yang independen satu sama lainnya, baru kemudian mereka bersama menyepakati pembentukan negara federal dengan mengikutsertakan 37 negara bagian lainnya. Mereka memutuskan untuk mengadopsi sistem negara federal dengan itikad mengakhiri perang saudara antara Utara dan Selatan, menghilangkan perdagangan budak, dan menciptakan keseimbangan kesejahteraan antara kaum industrialis di Utara dengan kaum tuan tanah perkebunan di Selatan. Pada akhirnya, perasaan keadilan dan kesamarataan kesejahteraan, disamping menyudahi instabilitas politik akibat peperangan, mendasari pilihan Amerika Serikat mengadopsi sistem negara federal. Namun demikian, tidak seluruh keputusan menjadi negara federal didominasi oleh kesepakatan yang

datang dari bawah. Dengan kata lain, pilihan negara federal dapat pula datang dari atas. Pemerintah pusat dapat memutuskan untuk mengadopsi sistem negara federal seperti yang terjadi pada kasus RIS di Indonesia, untuk kemudian kembali lagi ke negara kesatuan di tahun 1950. Keputusan berpulang pada pemerintah, bagaimana konsep kekuasaan dan kedaulatan tersebut dibagi antara pusat dan lokal. Kegagalan Republik Indonesia Serikat Sebagai Negara Federal Menurut hasil penelitian Adnan Buyung Nasution (2000), konsep federalisme pertama kalinya diperkenalkan oleh Ritsema van Eck, Kepala Kehutanan di Jawa pada masa pemerintahan kolonial Belanda di Indonesia. Saat itu konsep Ritsema yang juga mengikutsertakan nasib kelompok etnis luar Indonesia di bawah kekuasaan kerajaan Belanda, Curacao dan Suriname, dipertanyakan oleh Prof. Van Vollenhoven, Prof. Snouck Hurgronje, dan Prof. Colenbrader, yang intinya mengatakan bahwa ide Ritsema hanyalah untuk memenuhi maksud Belanda untuk meningkatkan kekuatannya dengan membagi Indonesia ke dalam kelompok-kelompok etnis. Nasution mengatakan bahwa perdebatan tentang konsep negara federal di Indonesia tidak surut, malah terus berkembang sejalan dengan perkembangan detik-detik bersejarah menjelang kemerdekaan Indonesia. Selanjutnya Nasution menguraikan adanya 4 tahap perdebatan mengenai konsep negara federal di Indonesia, yaitu: Pertama, menjelang pembuatan konstitusi, UUD 1945, ketika perdebatan terjadi dalam Badan Penyidik Urusan Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), ketika itu Muhammad Yamin tidak sependapat dengan ide federalisme karena hanya akan mengantarkan Indonesia ke dalam pengkotakan wilayah berdasarkan provinsi yang kemudian dapat memicu pecahnya kesatuan bangsa Indonesia. Pada saat itu, perdebatan antara pilihan negara kesatuan dengan negara federal tidak terlalu keras, Muhammad Hatta dan Latuharhary pengusung ide negara federal tidak banyak angkat bicara. Kedua, perdebatan muncul pada saat negosiasi antara pemerintah Belanda dan Indonesia dalam memperjuangkan nasib kedaulatan Indonesia selanjutnya. Para pengusung ide negara federal berargumen bahwa sistem federal memungkinkan setiap wilayah untuk mendapatkan kesempatan untuk membangun sistem pemerintahan yang sesuai dengan keunikan budaya dan latar belakang etnis mereka. Pada akhirnya, perdebatan mencapai puncak ketika Indonesia menjadi Negara Republik Indonesia Serikat (RIS) yang hanya bertahan 3 tahun lamanya (1946-1949. Ada 2 alasan kegagalan RIS yang memiliki 17 negara bagian yang dikemukakan Nasution: (1) Indonesia merasa dikhianati oleh Gubernur Jenderal Belanda Van Mook, karena pendirian negara miniatur di luar federasi: Pasundan, Jawa Tengah, Jawa Timur, Madura, Sumatera Barat, Sumatera Selatan, Riau, Bangka, Belitung, di luar kesepakatan antara pemerintah Indonesia dan Belanda, dan (2) tulisan Dr. Anak Agung Gde Agung, tokoh pemimpin dari wilayah Timur Indonesia, berisikan mengenai tiga setengah tahun pelaksanaan federalisme di wilayah Timur Indonesia ternyata gagal memberikan hasil memuaskan. .

 Ketiga, perdebatan muncul di Dewan Konstituante antara tahun 1956 sampai tahun 1959. Perdebatan sangat tajam muncul di tahun 1957 ketika semua kekuatan politik dan partai dari berbagai ideologi politik menyatakan pendapatnya mengenai sistem negara. Sentimen memunculkan Van Mook masih hangat diperdebatkan, walaupun juga ada beberapa bagian dari sistem federal yang diterima oleh pendukung negara kesatuan. Akan tetapi, Dewan Konstituante kembali gagal mencapai kesepakatan, dengan partai besar seperti PNI, PKI, dan lainnya seperti Murba, IPKI, GPPS terlibat perdebatan sengit mematahkan argumen teoritis akan keberadaan negara federal. Partai pendukung ide negara federal seperti, Masyumi, PSII, Partai Buruh, dan Parkindo ternyata harus mengalah. Pada akhirnya negara kesatuan disepakati sebagai pilihan dengan beberapa persyaratan, seperti: (1) penegakan demokrasi lebih berguna untuk meredam ketidakpuasan di berbagai daerah, melawan ketidakadilan, dan menghindari sentralisasi yang tidak seimbang, dan (2) wilayah-wilayah sedapatnya akan diberikan otonomi seluas-luasnya. Keempat, perdebatan yang berupa wacana negara federal kembali dialamatkan ketika Orde Baru gagal mengakomodasi kebutuhan masyarakat di wilayah Indonesia terluar. Perdebatan semacam ini, menurut Nasution, serupa dengan apa yang dikemukakan pada saat dengar pendapat dalam rapat Dewan Konstituante. Masalah seperti, sentralisasi kekuasaan secara berlebihan, kesenjangan ekonomi antar wilayah, dan aneka macam ketidakadilan, selalu terdengar dalam setiap perdebatan anggota Dewan. Satu hal yang memang perlu mendapat perhatian yaitu masalah gaya hidup komunal yang timbul akibat federalisme, dimana akan terdapat sentimen anti orang asing yang akan menimbulkan penolakan terhadap masuknya orang luar bukan berasal dari daerah tertentu. Nasution berpendapat bahwa kekhawatiran semacam ini bila terjadi akan berujung pada kekisruhan sosial dan politik. Dugaan penulis sementara, munculnya perdebatan pertama didasari oleh semangat BPUPKI saat itu masih dalam rangka memperjuangkan persatuan dan kesatuan bangsa demi kemerdekaan, sehingga bentuk negara republik kesatuan menjadi pilihan. Hal ini sejalan dengan pendapat Lalande yang mengatakan bahwa pilihan bangunan negara kesatuan merupakan konsekuensi dari negara yang masih berjuang melawan penjajah, sehingga kepentingan bersama perlu diutamakan daripada kepentingan kelompok atau golongan tertentu. Sedangkan pada perdebatan kedua, penulis berpendapat bahwa pada masa pemerintah RIS, ada satu momentum penting sejarah yang masih terbawa sampai saat ini. Dimana berdirinya RIS merupakan suatu kesalahan wajar para pendiri bangsa yang belum berpengalaman, sehingga luput memperhitungkan faktor-faktor kesiapan sumber daya dan institusi menuju sistem federal. Akibatnya, terlepas dari maksud terselubung pemerintah kolonial Belanda untuk kembali menguasai Indonesia, negara RIS masihlah sangat prematur, belum cukup menghirup udara kebebasaan untuk kemudian cukup kuat berjalan sendiri. Pada perdebatan ketiga, Negara Republik Indonesia saat itu bergelut dengan ketidakberdayaan Dewan Konstituante dalam menghasilkan Konstitusi baru. Secara tidak langsung, semangat pembaharuan elit bangsa dalam menata kelembagaan negara yang masih prematur selalu dilandasi dengan semangat keterbukaan, sekalipun perubahan tersebut akan berdampak pada terhadap perubahan UUD45. Amat

disayangkan, perdebatan teoritis tentang berlakunya sistem federal tersebut menemui jalan buntu. Penulis berkeyakinan bahwa pengaruh munculnya gerakan separatis di berbagai daerah membuat partai-partai besar semisal PNI, PKI, dan lainnya khawatir bahwa pilihan negara federal hanyalah mempertajam konflik etno-regional ketimbang memperjuangkan kepentingan bersama. Sedangkan perdebatan terakhir, menurut penulis amatlah tidak proporsional karena pangkal masalah kemustahilan pemberlakuan negara federasi di masa Orde Baru hanya dilandasi oleh kekhawatiran semata akan lahirnya stigma penduduk asli (putra daerah) dan pendatang. Padahal sistem federal menawarkan konsensus baik dalam hal pemerataan ekonomi maupun perlakuan adil terhadap kaum minoritas. Justru, gaya ultra-sentralistis pemerintah Orde Barulah yang menajamkan konflik antara penduduk asli yang tersingkir dengan kaum pendatang yang secara ekonomi biasanya lebih kuat. Summary Dari pengalaman singkat Indonesia menjalani sistem negara federal, maka dapat disimpulkan bahwa sistem federal belum optimal kita anut. Sayangnya, intervensi politik Belanda saat itu masih kental sehingga, sehingga bangsa Indonesia terlanjur alergi terhadap federalisme. RIS harus mengalami kegagalan, tanpa diberikan kesempatan untuk hidup lebih lama. Perdebatan yang muncul sekarang mengenai sistem negara federal dengan mengikutkan sentimen akan terpecah belahnya kesatuan Indonesia, apalagi bila menyertakan romantisme usang masa lalu akan politik memecah-belah penjajah Belanda, dapat penulis katakan sebagai alasan usang dan tidak proporsional Sejujurnya, kita tidak perlu takut mengadopsi sistem federal karena memang kita sudah halfway succeeded mengimplementasikan desentralisasi dan dekonsentrasi yang fair antara pusat dan lokal. Dan lagi, pada hakekatnya belum ada satu negara federal kuat (Amerika Serikat, Jerman, dan Malaysia) yang pemerintah pusatnya tidak dominan, seperti halnya pemerintah pusat di negara unitarian seperti Indonesia. Hal ini akan mematahkan argumen bahwa jika negara federasi terbentuk, maka pemerintah pusat akan kehilangan gigi dalam menjaga stabilitas politik nasional. Euphoria memerdekakan diri sebagai akibat dari pemberlakuan sistem federal justru akan menemui ketidakrelevanannya, karena saat itulah daerah harus berpikir keras akan kesiapan mereka bila mengkhianati konsensus bersama derah lain membentuk negara federasi. Artinya, tugas pemerintah pusat adalah memberikan dukungan demi kemandirian pemerintah lokal, bukan menakut-nakuti dengan ancaman disintegrasi. Artinya pilihan bangunan negara wajib membuka peluang kemandirian daerah dan konsekuensi yang dihasilkanpun bukan serta merta melahirkan pemerintah lokal yang mbalelo pada pusat, melainkan pemerintah lokal yang memiliki bargaining power cukup demi membela kepentingan rakyat di daerah. Dengan demikian penulis sangsi bahwa bangunan negara federasi Indonesia kelak harus melalui tahap perpecahan dulu dalam bentuk negara-negara kecil, namun justru sebaliknya, pemerintah pusat dan daerah bekerja sama meneruskan bangunan otonomi daerah yang lebih bertanggung jawab.

Demi membangun otonomi daerah yang bertanggung jawab dan demi membangun tatanan bangunan negara baru tersebut, langkah selanjutnya adalah membuang jauh-jauh sentimen terhadap gerakan separatisme, karena pada hakekatnya isu separatisme telah hidup puluhan tahun setua umur republik ini. Separatisme muncul karena ada kepentingan minoritas yang terabaikan pemerintah pusat. Mengingat konsep kekuasaan dari rakyat untuk rakyat yang sepertinya lebih banyak ditawarkan oleh sistem federal, maka tidak ada salahnya mencoba kembali pemberlakuan sistem federal. Namun demikian, bercermin pada pengalaman RIS di masa lalu, perlu kita sadari bersama bahwa pemberlakuan sistem federal harus didasari oleh pengkajian lebih dalam. Untuk sementara waktu, pemerintah harus bersikap tegas dalam usahanya mengakomodasi kepentingan minoritas tanpa harus mengorbankan kepentingan nasional. Jangan sampai pemerintah kemudian terjerumus dalam konflik etno-regional lebih dalam yang justru mengesampingkan kenyataan bahwa masih banyak rakyat kelaparan. Hal inilah yang justru dapat mendatangkan malapetaka lebih besar yaitu runtuhnya bangunan NKRI oleh karena banyaknya rakyat lapar dan marah daripada berdebat kusir tentang keniscayaan negara federasi.

BIBLIOGRAFI Amoretti, Ugo M. Federalism and Territorial Cleavages, dalam Federalism and Territorial Cleavages, ed. Ugo M. Amoretti dan Nancy Bermeo. London: The John Hopkins University Press, 2004. Bisnis.com online, 3 Juni 2007. http://web.bisnis.com/edisi-cetak/edisi-harian/ekonomimakro/1id12665.html (diakses 16 Juli 2007). CIA. Indonesia, In CIA The Worldfact Book. 2007. https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/geos/id.html (diakses 17 Juli 2007). Dahl, Robert A. Democracy, Identity, and Equality. Oslo: Norwegian University Press, 1986. GNU/GLP. Proyeksi Penduduk 2000-2025: Urbanisasi. Free source GNU/GLP. 15 Juli 2007. http://www.datastatistikindonesia.com/proyeksi/index.php?option=com_content&task=view&id=923&Itemid=939 (diakses 16 Juli 2007). Horowitz, Donald L. Ethnic Groups in Conflict. Berkeley: University of California Press, 1985. Indonesia. Population of Indonesia by Province 1971, 1980, 1990, 1995 and 2000. Statistic Indonesia Population Census. 2000. http://www.bps.go.id/index.shtml (diakses 17 Juli 2007).

Lalande, Gilles. In Defence of Federalism: The View from Quebec.Toronto: McClelland and Stewart, 1978. Lembaga Survey Indonesia. Popularitas SBY dan Kalla Merosot, Radar Lampung Online. 28 Maret 2007. http://radarlampung.co.id/web/index.php?option=com_content&task=view&id=505&Itemid=2 (diakses 16 Juli 2007). Lemco, Jonathan. Political Stability in Federal Governments. New York: Praeger Publisher, 1991. Lijphart, Arendt, R. Rogowski, dan R. Kent Weaver. Separation of Powers and Cleavage Management. dalam Do Institutions Matter?: Government Capabilities in the U.S. and Abroad, ed. R. Kent Weaver dan B.A. Rockman, B. A. Washington D.C.: The Brookings Institution, 1993. Lijphart, Arendt. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press, 1999. Nasution, Adnan B. Unitary and Federal States: Judicative Aspects, dalam Unitary State Versus Federal State: Searching for an Ideal Form of The Future Indonesian State, ed. Ikrar N. Bhakti dan Irinye H. Gayatri. Bandung: Mizan Media Utama, 2000. Riker, William H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little Brown, 1964. Stepan, Alfred. Arguing Comparative Politics. Oxford: Oxford University Press, 2001. Watts, Ronald. Survival or Disintegration, dalam Must Canada Fail?, ed. Richard Simeon, ed. Montreal and London: McGill-Queens University Press, 1997. Weaver, Robert K. Political Institutions and Canadas Constitutional Crisis, dalam The Collapse of Canada?, ed. R. Kent Weaver. Washington D.C.:The Brookings Institution, 1992. Wiratama, I Made L., Purifikasi Sistem Presidensiil, dalam Disain Baru Sistem Politik Indonesia, ed. Indra J. Piliang dan Tommy A. Le