POLITICI PUBLICE Într-un anumit sens, acţiunea practică este aspectul politicii care priveşte pe cei mai mulţi

oameni. Ea reflectă impactul guvernării asupra societăţii, capacitatea de a face lucrurile să fie mai bune sau mai rele. În anii ‘60 şi ‘70 s-a conturat un nou domeniu distinct de studiu, acela al politicilor publice şi al analizei politicilor publice. O astfel de analiză poate privi cum a fost iniţiată o politică publică, cum a fost formulată, adoptată, implementată şi cum ar putea fi îmbunătăţit acest proces. Analiza politicilor publice nu este preocupată doar de problemele eficienţei şi eficacităţii, de cum este făcută o politică. Ea se concentrează asupra a ce este o politică publică: natura rezultatelor guvernării asupra socetăţii globale. În centrul analizei politicilor publice pot sta întrebări normative de genul – “pentru ce există guvernare?” sau “în ce constă o societate <<bună>>?”. Orice încercare de a evalua performanţa unei guvernări sau a unui sistem politic trebuie să ia în considerare cele mai adânci diviziuni politice şi ideologice. Originile interesului pentru orientarea către politicile publice pot fi identificate atât în perceperea inconsecvenţelor guvernării cât şi în insatisfacţiile oferite de disciplinele academice. În ultimul deceniu în România a existat, pe bună dreptate, o mare disponibilitate de a pune sub semnul întrebării eficienţa şi eficacitatea serviciilor publice. Există prea multe exemple de răspunsuri necorespunzătoare la probleme, rezultate din lipsa de previziune, din nedefinirea obiectivelor, din numărul redus al opţiunilor şi din insuficienta pregătire a acestora, din slaba implementare şi din lipsa activităţilor de monitorizare şi evaluare a politicilor. Însăşi diagnosticarea şi definirea acestor probleme s-a dovedit o sarcină extrem de dificilă în condiţiile unor schimbări continue şi a lipsei personalului calificat. Există şi o insatisfacţie legată de limitata contribuţie pe care o au ştiinţele sociale la rezovarea problemelor. Reproşurile nu sunt specifice doar României: în urmă cu patruzeci de ani cam aceleaşi critici au fost aduse şi în occident ştiinţelor sociale, iar unle dintre aceste obiecţii mai sunt încă valabile. Ştiinţele politice, aflate abia la debut în ţara noastră, au fost percepute ca luptându-se pentru atingerea unor niveluri din ce în ce mai ridicate de abstractizare, ca în teoria sistemelor,

1

îndepărtându-se astfel de problemele reale, ducând uneori le enunţarea unor răspunsuri foarte sofisticate la chestiuni absolut neinteresante. O altă critică a vizat accentuarea excesiv instituţională, care a dus adesea la recomandări privind schimbarea instituţională, recomandări lipsite de cunoaşterea proceselor mai profunde şi a distribuţiei puterii. Administraţia publică, ca disciplină academică, nu a avut parte de o abordare multdisciplinară, fiind privită mai curând ca o preocupare pentru regulamente şi servicii publice, pentru structuri mai degrabă decât pentru dinamici, pentru proceduri mai degrabă decât pentru procese, pentru decizii specifice mai degrabă decât pentru elaborarea de politici. Ştiinţele economice au părut de multe ori prea preocupate de revendicarea statului ştiinţific şi de construirea de modele abstracte. Se consideră adeseea că economiştii sunt de bună voie ignoranţi în ceea ce priveşte alte discipline ale ştiinţelor sociale, a căror cunoaştere ar putea să-i pună în temă cu privire la complexitatea procesului de elaborare şi implementare a politicilor din lumea reală. Prescripţiile oferite de economişti nu fac de cele mai multe ori distincţia între situaţiile în care guvernele trebuie să pornească o activitate într-un nou domeniu şi în cele în care ceea ce se doreşte este înlocuirea unei politici deja existente (Brian W. Hogwood, Lewis A. Gunn, pag. 260) . Studiile de management au reprezentat adesea un sinonim pentru studiul afacerilor, iar unele şcoli de specialitate s-au grăbit să presupună că oferta lor este aplicabilă şi sectorului public. Contextul politic a fost adesea ignorat şi, deşi a existat o preocupare pentru rezolvarea problemelor, nu s-a acordat o atenţie suficientă aspectelor legate de apariţia problemelor şi de tratarea acestora în cadrul sistemului de management politic de la nivelul administraţiei centrale şi locale. Pericolul este ca mulţi dintre specialiştii în ştiinţele politice, economie, administraţie publică sau management să vorbească doar între ei, eventual cu studenţii lor, şi să nu aibă prea mult de spus practicanţilor din domeniul administraţiei publice şi afacerilor. Dacă analiştii politici vor să câştige recunoaştere şi să exercite influenţă, ei trebuie să se transforme în analişti de politici publice, şi să-şi exercite o parte din capacităţile de raţionare şi de discernământ asupra selectării chestiunilor ce vor fi analizate. Atunci când domeniile şi problemele sunt bine alese, analistul poate avea o contribuţie veritabilă la procesul de înfăptuire a politicilor.

2

Politicile publice nu sunt doar domeniul de interes al specialiştilor în ştiinţele politice. Acest concept este utilizat şi de funcţionari publici, de reprezentanţi aleşi, de ziarişti, etc, care utilizează termenul în încercarea de a descrie cum este modelată acţiunea publică. În examinarea conceptului de politică publică trebuie luat în considerare modul în care acest termen este înţeles atât de catre specialiştii din mediul academic cât şi de către practicieni. 1. Ce este o politică publică? 1.1. Definiţii ale politicilor publice Printre multele definiţii care s-au dat politicilor publice, unele sunt extrem de simple, în timp ce altele sunt deosebit de complexe. De multe ori, prin politică publică se înţelege o declaraţie guvernamentală de acţiune într-un anumit domeniu şi hotărârea de a duce această acţiune la îndeplinire. Această definiţie foarte vagă pare să aibă mai mult un caracter prospectiv decât unul retrospectiv: este un interes mai mare în privinţa a ceea ce oamenii politici spun decât în privinţa a ceea ce fac. Tot în limbaj uzual, termenul politică publică este înţeles ca un comportament al unui actor sau a mai multor actori, cum ar fi un conducător politic, o agenţie guvernamentală sau un parlament, în privinţa unui domeniu specific de activitate. O astfel de definiţie nu este, totuşi, adecvată unui discurs ştiinţific. O altă definiţie “largă” afirmă că o politică publică reprezintă “relaţia dintre un guvern şi mediul său”(Robert Eyeston, pag. 18). O alta afirmă că “o politică publică este ceea ce guvernul decide să facă sau să nu facă”(Thomas R. Dye, pag. 1). Această formulare este probabil prea simplă şi nu ajută la operaţionalizarea conceptului de politică publică. Considerând ca poltică publică orice aspect al comportamentului guvernamental, nu se poate face o separaţie între aspectele minore şi cele semnificative ale activităţii executivului. Totuşi, definiţia lui Thomas Dye atinge două puncte importante: 1. Dye specifică în mod clar că cel ce realizează o politică publică este guvernul. Aceasta înseamnă că firmele private, diferitele organizaţii, grupurile de interes, indivizii, nu desfăşoară politici publice. Deşi aceşti actori non-guvernamentali pot influenţa ceea ce face guvernul, deciziile sau activităţile acestor grupuri nu constituie politici publice.

3

2. Această definiţie subliniază faptul că politicile publice implică o alegere fundamentală din partea guvernului: de a face ceva sau de a nu face nimic. Această decizie este luată de indivizi cu funcţii de conducere în guvern sau în ministere. În cel mai simplu sens, o politică publică reprezintă decizia unui guvern de a urma o anumită cale. Un concept mai delicat este acela de non-decizie: adică decizia guvernului de a nu face nimic, de a menţine status quo-ul. Non-decizia trebuie să fie totuşi rezultatul unei analize şi al unei decizii. Însă o politică publică reprezintă mai mult decât deciziile luate de unii lideri şi implică ceva mai mult decât ceea ce guvernul doreşte sa facă: trebuie să fie un model sistematic al acţiunii în privinţa unei probleme. Richard Rose sugerează că ar trebui să considerăm o politică publică “o serie de activităţi, mai mult sau mai puţin corelate”, şi nu doar o decizie singulară, şi consecinţele acesteia (Richard Rose, pag. X). În acelaşi timp însă, termenul de politică publică pare să aibă şi un înţeles mult mai redus: descrierea rutinei birocratice. De exemplu, atunci când un funcţionar public răspunde la telefon: “nu pot să rezolv această problemă întrucât politica departamentului nostru prevede ca toate reclamaţiile să fie făcute în scris”, termenul este utilizat pentru a-l proteja pe acesta, oferind o justificare a acţiunii sale – el doar urmează o politică. Conceptualizarea pe care William Jenkins o dă politicii publice este ceva mai precisă decât cele anterioare. El defineşte politica publică ca pe “un set de decizii intercorelate luate de către un actor politic sau de către un grup de actori politici în privinţa selectării scopurilor şi mijloacelor de atingere ale acestora într-o situaţie specifică, în care actorii respectivi au puterea de a pune în practică deciziile respective.” (William Jenkins). Spre deosebire de Dye care vede politica publică ca pe o decizie, Jenkins, ca şi Rose, o consideră un proces. El subliniază că aceasta reprezintă “un set de decizii intercorelate”. Rareori un guvern rezolvă o problemă printr-o singură decizie. Cele mai multe politici implică o serie de decizii, unele dintre ele putând fi mai curând neintenţionate decât deliberate. Deseori, deciziile sunt luate de indivizi diferiţi din cadrul guvernului sau al ministerelor. Pentru a înţelege o politică publică trebuie luate în considerare toate deciziile ale tuturor actorilor implicaţi în aceasta. William Jenkins îmbunătăţeşte definiţia lui Thomas Dye prin faptul că ia în discuţie capacitatea guvernului de a implementa deciziile luate. El recunoaşte faptul că pot exista limitări ale opţiunilor guvernamentale. Acestea pot proveni din lipsa de resurse sau din rezistenţa internă sau internaţională la anumite soluţii. Jenkins introduce de asemenea ideea că

4

iniţerea unei politici publice se datorează unui scop pe care guvernul vrea să îl atingă, ceea ce poate reprezenta un standard prin care politica respectivă să fie evaluată. În definiţia sa, politicile publice sunt decizii luate de către guvernanţi, decizii care stabilesc un scop şi precizează mijloacele prin care acesta poate fi atins. Deşi nu precizează nimic despre natura scopurilor sau a mijloacelor implicate, definiţia sugerează câteva căi prin care ar putea fi evaluată o politică publică: relevanţa scopului, congruenţa dintre scopuri şi mijloace, măsura în care mijloacele utilizate duc la îndeplinirea scopului iniţial. Carl J. Friedrich priveşte politica publică ca pe “un curs intenţionat al acţiunii unei persoane, al unui grup sau al unui guvern, într-un mediu specific, care conţine obstacole şi oportunităţi, pe care politica publică îşi propune să le utilizeze sau să le depăşească în efortul de a atinge un scop sau de a reliza un obiectiv propus”(Carl J. Friedrich, pag.79). James E. Anderson oferă o definiţie oarecum asemănătoare: o politică reprezintă “un curs al acţiunii reletiv stabil, intenţionat, urmat de un actor sau de un set de actori, în vederea rezolvării unei preobleme procupante” (James E. Anderson, pag. 9). O astfel de definiţie se concentrează asupra a ceea ce într-adevăr se face, şi nu doar se intenţionează să se facă, diferenţiind politica de decizie, care este o alegere între mai multe alternative. În plus, o politică publică este acea politică produsă de către un organism guvernamental. Din aceste definiţii rezultă câteva implicaţii:
1.

Definiţia leagă politica de o acţiune intenţionată, orientată spre un scop şi nu de un comportament aleatoriu. Politicile publice în sistemele politice moderne nu se “întâmplă” pur şi simplu. Ele sunt proiectate intenţionat pentru a atinge anumite scopuri, pentru a ajunge la anumite rezultate, deşi nu totdeauna acestea sunt atinse. Scopurile unei politici pot fi totuşi imprecis formulate şi neclare în conţinut, asigurând mai degrabă o direcţie generală decât un obiectiv specific pentru implementare. Ambiguitatea limbajului poate constitui şi un mijloc de reducere a conflictului, de asigurare a compromisului.

2.

Politicile constau în cursuri ale acţiunii sau în modele de acţiune desfăşurate în timp de către oficiali guvernamentali şi nu constau în acţiuni singulare separate. O politică include nu doar decizia de a adopta o lege ori de a crea o anumită regulă într-o problemă specifică, ci şi deciziile care urmează, care trebuie să întărească sau să implementeze legea sau regula.

5

3.

Politicile publice apar ca răspunsuri la cererile politice, la apelurile la acţiune sau inacţiune într-o problemă publică făcute de alţi actori – cetăţeni, reprezentanţi, etc. – către oficialii guvernamentali. Ca răspuns la cererile politice, guvernanţii iau decizii care dau conţinut şi direcţie unei politici publice. Aceste decizii pot fi hotărâri executive, promulgări de reguli administrative, adoptări de statute, sau interpretări juridice ale legilor. Declaraţiile de politică publică sunt expresiile formale ale intenţiilor deciziilor guvernului şi ale scopurilor pe care urmăreşte să le realizeze. Declaraţiile politice sunt de multe ori, în special în cazul discursurilor publice, suficient de ambigue.

4.

O politică publică reprezintă ceea ce guvernul face de fapt şi nu doar ceea ce intenţionează el să facă sau afirmă că vrea să facă. Dacă parlamentul adoptă o lege prin care stabileşte un regulament de salarizare pentru o anumită categorie profesională însă nu se face nimic pentru a implementa legea, atunci se poate presupune în mod justificat că politica publică constă mai curând în nereglementarea domeniului. Un concept relevant aici îl reprezintă rezultatele concrete ale politicii, acţiunea urmată ca o consecinţă a declaraţiilor şi a deciziilor. Acest concept concentrează atenţia asupra unor cifre ca suma colectată din impozite, km de autostradă construită, suma plătită pentru ajutoare sociale, numărul de proiecte realizate cu finanţare străină, etc. Examinând aceste rezultate se pot găsi diferenţe faţă de ceea ce declaraţiile politice susţin că ar trebui să fie.

5.

O politică publică poate fi atât pozitivă cât şi negativă. Unele forme ale acţiunii guvernamentale se referă la probleme asupra cărora este solicitată acţiunea (acţiune pozitivă) sau oficialii guvernamentali pot decide să nu facă nimic asupra aceloraşi probleme pentru care se solicită acţiunea (acţiune negativă). Cu alte cuvinte, guvernul poate adopta o politică de laissez-faire în unele aspecte ale vieţii sociale şi economice. Inacţiunea devine o politică publică atunci când politicienii refuză să acţioneze într-o problemă, deci acţionează negativ. Acest fapt diferă de non-acţiune într-o chestiune care nu a devenit o problemă publică, care nu este în atenţia oficialităţilor, care nu a fost luată în considerare.

6.

Politicile publice, cel puţin în formele lor pozitive, se bazează pe lege şi pe autoritate. Membrii unei societăţi în general acceptă ca legitim faptul că trebuie să plătească impozite, că trebuie să se supună controlului vamal, că trebuie să respecte limita de viteză, altfel supunându-se riscului amenzilor, închisorii sau altor sancţiuni stabilite de lege. Astfel, politicile publice au un caracter de impunere autoritară a legilor, calitate ce lipseşte

6

politicilor organizaţiilor private. Impunerea autorităţii este o condiţie necesară pentru ca o politică publică să fie eficace, însă nu este şi una suficientă. 1.2. Caracteristici ale politicilor publice Din ceea ce am prezentat până acum se poate concluziona că discuţia despre politicile publice se referă la trei caracteristici ale acţiunilor organizate, caracteristici ce par normale atât participanţilor cât şi observatorilor externi: coerenţa, ierarhia şi instrumentalitatea (H. K. Colebatch, pag. 3). Coerenţa se referă la presupunerea că toate părţile acţiunii se potrivesc unele cu altele, că ele formează un întreg organizat, un singur sistem, iar politica publică se desfăşoară după modul în care a fost proiectat şi funcţionează acest sistem. Ierarhia are în vedere faptul că o politică publică reprezintă o impunere a autorităţii în privinţa a ceea ce trebuie făcut într-un anumit domniu. Procesul unei politici se referă la cursul acţiunii care este hotărît în mod oficial. Această hotărâre poate proveni de la “guvern”, de la “autorităţi” (centrale sau locale), însă în oricare caz există un “sistem nervos central” care decide cursul acţiunii şi îl comunică în jos. Instrumentalitatea: o politică publică poate fi înţeleasă doar ca urmărire a unor anumite scopuri. Din această perspectivă, organizarea publică există pentru a identifica şi a rezolva problemele. Aceste probleme pot fi definite foarte vag (problema şomajului, de exemplu) sau pot fi foarte specifice (problema locurilor de muncă pentru absolvenţii secţiei de Ştiinţe Politice), se pot modifica în funcţie de timp şi de loc, scopurile pot fi mai mult sau mai puţin stabilite, însă o politică trebuie înţeleasă în termeni de probleme şi de soluţii. Nu doar guvernul este implicat în desfăşurarea unei politici: şi alţi participanţi pot avea un rol semnificativ, în special prin impactul pe care îl pot avea în atragerea atenţiei asupra unei probleme. Însuşi termenul de politică este utilizat pentru a descrie strategii sau acţiuni organizate ale firmelor private. În mod evident, termenul de politică publică este utilizat cu înţelesuri diferite la niveluri diferite. Poate identificarea unor atribute esenţiale ale acestui termen ar fi mai folositoare decât utilizarea unei definiţii unice. H. K. Colebatch consideră că sunt trei elemente care pot fi regăsite indiferent de definiţia utilizată. Acestea sunt autoritatea, expertiza şi ordinea (H. K. Colebatch, pag. 7).

7

O politică publică se bazează în primul rând pe autoritate. Pentru ca ceva să poată fi numit politică, trebuie să poarte girul unui decident. Autoritatea este cea care legitimează o politică, iar direcţiile pe care aceasta le va urma provin de la cineva care posedă această autoritate: ministru, primar, manager etc. Chiar dacă aceste personaje pot avea un rol neînsemnat în proiectarea politicii, autoritata lor se transmite în jos prin intermediul ierarhiei. In al doilea rând, politica implică expertiză. Ea este văzută ca un proces de utilizare a puterii unei organizaţii într-un anumit domeniu. Deci o politică reclamă cunoştinţe despre acesta cât şi despre ceea ce s-ar putea face şi cum s-ar putea acţiona în domeniul respectiv. Astfel, cunoştinţele sunt specifice unei anumite zone: politică economică, politică sanitară, politică socială, etc. In al treilea rând, politica este preocupată de ordine. Politicile publice reprezintă acţiuni sistematice şi consistente. Deciziile nu sunt arbitrare sau datorate capriciilor conducătorilor, în acest sens, o politică publică punând anumite limite comportamentului oficialilor, “eliberândui” de povara unor alegeri. O politică încadrează o multitudine de activităţi sub aceeaşi etichetă: nu doar se predă studenţilor, există o politică educaţională în privinţa învăţământului superior. O sursă majoră de dificultăţi este reprezentată de incongruenţa dintre diferite politici sectoriale: politica în privinţa construirii de noi autostrăzi poate intra în conflict cu cea pentru protecţia mediului în anumite zone sau politica municipală în privinţa extinderii resurselor de apă ar putea să nu se suprapună cu cea centrală în privinţa gospodăririi apelor. Asemenea inconsistenţe sunt văzute ca probleme majore în domeniul politicilor publice, multe lucrări de specialitate având ca preocupare modul în care diferite agenţii guvernamentale gestioneză aceeaşi problemă. A spune că autoritatea, expertiza şi ordinea sunt atribute ale unei politici, nu înseamnă că ele sunt prezente în proporţie egală în desfăşurarea procesului acesteia. Ele pot opera chiar una împotriva alteia: oamenii politici negociază o anumită politică cu actorii intersaţi (ordine), însă specialiştii consideră că ar trebui efectuat întâi un experiment în direcţia respectivă (expertiză); specialiştii în combaterea criminalităţii ştiu că măsurile dure nu sunt cele mai eficiente (expertiză) însă politicienii consideră că electoratul este favorabil unor astfel de măsuri, votul acestora fiind mai important decât dovezile ştiinţifice (autoritate). Astfel, politicile publice încorporează o continuă tensiune între aceste atribute.

8

1.3. Politicile publice între opţiune şi structură Până acum am discutat despre politicile publice ca despre opţiuni conştiente ale decidenţilor, opţiuni care sunt făcute publice şi sunt cunoscute de toată lumea. Însă această perspectivă nu oferă întotdeauna ce mai adecvată analiză a procesului politic. Este dificil de a împărţi acţiunea în două: decizia politică, pe de o parte, şi modalitatea de a duce la îndeplinire această acţiune, pe de altă parte. O politică publică se bazează, în mod evident, pe o decizie luată de o autoritate, însă politica publică îşi poate avea originea în practică: ce poate fi făcut în mod convenabil, ce funcţionează, ce corespunde aşteptărilor altora. În orice caz, a lua o decizie de politică publică este doar începutul unui proces, iar aceasta tebuie înţeleasă nu atât în termeni de intenţie cât în termeni de angajare în urmărirea intenţiei. O politică nu trebuie redusă doar la scopurile proclamate oficial, ci trebuie completată cu modul în care acestea sunt puse în practică şi sunt cunoscute de către toţi participanţii. Declararea obiectivelor poate fi ceva semnificativ, însă este doar ceva parţial, iar absenţa acestor scopuri declarate nu înseamnă că nu există politică publică. Actorii jocului politic învaţă cum să înţeleagă lumea, cum să privească o problemă, cum să acţioneze. Din acest punct de vedere, profesiile reprezintă surse importante pentru modelele acţionale, oameni având ocupaţii diferite vor avea păreri diferite în privinţa a ceea ce trebuie făcut într-o problemă specifică. De exemplu, un inginer şi un biolog vor ştii lucruri diferite despre construcţia unei noi fabrici într-o zonă neindustrializată, iar concluziile lor ar putea fi foarte diferite atunci când se referă la o declaraţie privind intenţia companianiei de a proteja mediul. Bineînţeles, declararea oficială a scopurilor unei politici reprezintă o modalitate foarte importantă de angajare, de mobilizare a resurselor. Însă nu este singura: inerţia este, poate, cea mai utilizată formă de angajare în acţiune. Ceea ce am făcut anul trecut este cel mai bun ghid pentru ceea ce vom face anul acesta. Bugetele exprimă şi ele angjamentul de face ceva într-un anumit domeniu. Organigramele instituţiilor oferă şi ele indicii despre hotărârea de a urma o anumită cale: existenţa unui departament (direcţie, birou) pentru afaceri mici, sau a unuia de integrare europeană, reflectă recunoaşterea unor interese şi oferă o bază pentru coordonarea acestora. Se poate astfel observa o ambiguitate în termenul de politică publică: tensiunea dintre opţiune şi structură. A descrie o politică ca o alegere a unui decident autorizat, implică faptul că acţiunea urmează deciziei: dacă ar alege altceva, acţiunea ar fi diferită. Însă experienţa arată că

9

desfăşurarea acţiunii îngustează posibilităţile de alegere, iar obiectivul opţiunii este limitat de acţiunea aflată deja în desfăşurare şi de angajarea în desfăşurarea ei. Cererile pentru decizii provin din sistemul existent, iar domeniul opţiunilor este limitat de angajamentele anterioare. Ceea ce trebuie subliniat aici nu este faptul că structura ar bloca opţiunile, ci că cele două dimensiuni ale procesului politic sunt indisolubil legate una de cealaltă. Dacă decizia politică nu ar putea modela acţiunea, nici nu ar ave sens să vorbim de politică publică. Dacă acţiunea nu ar fi legată de anumite declaraţii politice, ar fi dificil de obţinut sau de menţinut suportul public pentru ea. Însă cele două dimensiuni operează una împotriva celeilalte: o opţiune nouă este o provocare la adresa structurii existente, iar existenţa acestei structuri limitează posibilităţile de alegere. Reformatorii s-au aflat întotdeauna în luptă cu această dilemă. 1.4. Perspective de abordare a politicilor publice O politică publică reprezintă un fenomen complex legat de numeroase decizii făcute de mai mulţi indivizi sau de mai multe organizaţii. De multe ori o politică publică este determinată de alte politici anterioare şi este legată de alte decizii cu care, aparent, nu are nici o conexiune. Astfel, analistul trebuie să depăşească dificultăţi serioase în procesul de cercetare, ceea ce explică numeroasele perspective din care este privit procesul politicilor publice. Datorită complexităţii sarcinii, cele mai multe abordări iau în considerare doar un număr limitat de factori, chiar dacă recunosc necesitatea unei viziuni holistice, care să ia în considerare toate variabilele posibile care afectează deciziile guvernamentale. Pentru a înţelege mai bine politicile publice, pot fi trecute în revistă câteva perspective de abordare întâlnite în literatura de specialitate.
1.

Examinarea organizării sistemului politic. Argumentul acestei abordări este acela că politicile publice variază în funcţie de natura sistemului politic şi de legăturile acestuia cu societatea. Unii analişti au o viziune chiar mai îngustă decât aceasta, în încercarea de a înţelege procesul politicilor publice concentrându-se doar asupra statului. Totuşi, clasificarea sistemelor poltice poate reprezenta doar un punct de plecare în analiza politicilor publice, deoarece poate spune foarte puţin despre modul în care caracteristicile sistemului se regăsesc în anumite politici. Prin această perspectivă se poate observa mai

10

curând cum ar putea fi influenţate deciziile guvernului şi ce relaţii sunt de aşteptat studiind activităţile acestuia. 2. O altă direcţie de cercetare o reprezintă căutarea variabilelor cauzale în procesul politicilor publice, a determinanţilor acestora. În această abordare, analiza se concentrează asupra chestiunii dacă politicile publice sunt determinate de factori socio-economici ce acţionează la nivel macro-social sau de factori comportamentali care se regăsesc la nivel micro-social. Astfel de studii, de cele mai multe ori empirice şi cantitative, încearcă să stabilească legături între politicile publice şi caracteristicile interne ale societăţii sau ale sistemului internaţional. Deşi caracterul empiric al unor astfel de studii ajută la înţelegerea procesului politicilor publice, ele tind să îşi concentreze explicaţiile la un nivel macro şi eşuează în apreciarea sectorului şi a contextului în care se desfăşoară politicile. 3. O altă parte a literaturii se concentrează asupra conţinutului politicilor publice. Această perspectivă pleacă de la ideea că natura unei probleme publice şi soluţiile existente pentru rezolvarea acesteia determină, de cele mai multe ori, modul în care aceasta va fi procesată de către sistemul politic. Faptul că o politică este regulatorie, distributivă, redistributivă, etc determină modul în care aceasta va fi abordată. Politica publică poate determina lupta politică şi nu invers, aşa cum consideră cei mai mulţi analişti (M. Howlett şi M. Ramesh, pag. 8). Gradul de concentrare a costurilor şi beneficiilor unei politici publice determină tipul de proces politic care o va însoţi. Concentrarea atenţiei asupra naturii instrumenteleor pe care guvernele le au la dispoziţie pentru a implementa politicile publice este considerat de unii autori ca cel mai bun mod de analiză şi înţelegere a acestora. Fără a nega faptul că natura problemei are efect asupra a ceea ce poate fi făcut în privinţa ei, deseori este dificil de înţeles natura exactă a unei probleme publice şi distribuţia costurilor şi beneficiilor pe care diferitele soluţii le-ar determina. 4. A patra perspectivă se concentrează asupra impactului politicilor publice, a rezultatelor acestora. Analizele de acest tip încearcă să evalueze efectele directe şi indirecte ale anumitor politici şi au tendinţa de a ignora atât factorii cauzali cât şi natura instrumentelor aflate la dispoziţia guvernelor. Aceste analize sunt de tip cantitativ şi utilizează metode statistice pentru a stabili corelaţii între diversele tipuri de activităţi guvernamentale (de exemplu relaţia dintre cheltuielile guvernamentale şi situaţia forţei de muncă).

11

Existenţa unor perspective diverse asupra cercetării politicilor publice a dus la apariţia a nenumărate studii care, uneori, au concluzii contradictorii în privinţa procesului prin care trec acestea. Această fragmentare a îngreunat analiza politicilor publice, dând acestui domeniu o complexitate aparent deconcentrantă pentru un începător. De aici au rezultat eforturile de reducere a acestei complexităţi printr-un proces de sintetizare. 1.5. Procesul politicilor publice Una dintre posibilităţile de simplificare a perspectivei asupra unei politici publice este reprezentată de divizarea acesteia într-o serie de etape, de faze. Secvenţa de stadii rezultată în urma unui astfel de proces este denumită în general “ciclul politicii publice”. Această simplificare îşi are originea în primele lucrări de analiză a politicilor publice, însă ea a fost privită oarecum diferit de diverşi autori. Ideea de a simplifica compexul proces de înfăptuire a politicilor publice prin împărţirea sa în câteva stadii distincte a fost utilizată prima dată de către Harold Lasswell (1956). Acesta a divizat procesul politic în şapte etape: informarea, promovarea, prescripţia, invocarea, aplicarea, încheierea şi evaluarea (Harold Lasswell, 1971). În viziunea sa, cele şapte stadii descriu nu cum se desfăşoară în realitate procesul politicilor publice, ci cum ar trebui ca el să se desfăşoare. Procesul politic începe astfel prin culegerea informaţiilor, procesarea lor şi diseminarea acestora către participanţii la procesul decizional; urmează apoi promovarea unei anumite opţiuni de către cei implicaţi în luarea deciziei; în a treia etapă, decidenţii stabilesc un curs al acţiunii; în a patra etapă este invocat cursul deja prescris al acţiunii şi sunt stabilite sancţiunile împotriva celor care nu se conformează prescripţiilor decidenţilor; politica publică este apoi pusă în practică de către birocraţie până în momentul în care se încheie ori este abandonată; în final sunt evaluate rezultatele politicii prin compararea lor cu scopurile iniţiale ale decidenţilor. Analiza pe care Lasswell o face procesului de înfăptuire a politicilor publice se concentrează asupra procesului decizional din interiorul guvernului şi spune foarte puţin despre influenţele mediului exterior asupra comportamentului guvernamental. Se presupune că deciziile sunt luate de un număr mic de persoane, cuprinse în staff-ul guvernamental. O altă slăbiciune a acestui model este lipsa sa de logică internă, în special în ceea ce priveşte plasarea evaluării după încheierea politicii, deşi ar fi necesară o evaluare tocmai înainte de înfăptuirea

12

acesteia. Cu toate acestea, acest model a exercitat o enormă influenţă în ceea ce priveşte dezvoltarea ştiinţei politicilor publice. Deşi nu foarte precis, acest model a permis reducerea complexităţii studiului unei politici publice prin izolarea şi studierea individuală a fiecărei etape în parte, înainte de “asamblarea” acestor stadii pentru crearea unei viziuni complete asupra întregului proces. Modelul lui Lasswell a stat la baza celui dezvoltat de Gary Brewer la începutul anilor ’70. În concepţia lui Brewer, procesul politic este alcătuit din şase stadii: inventarea/iniţierea, estimarea, selecţia, implementarea, evaluarea şi încheierea. Inventarea sau iniţierea reprezintă prima etapă a procesului, în care problema capătă un sens, chiar dacă acesta nu este foarte clar, şi sunt sugerate anumite soluţii. Etapa estimării presupune calcularea riscurilor, costurilor şi beneficiilor asociate cu fiecare dintre soluţiile propuse anterior. Acest stadiu implică atât o evaluare tehnică cât şi opţiuni normative. Obiectivul acestei etape îl reprezintă reducerea numărului de opţiuni posibile, prin excluderea celor nefezabile, şi ierarhizarea celor rămase în funcţie de dezirabilitate. A treia etapă constă în adoptarea unei soluţii, a unei combinaţii dintre diversele soluţii rămase în urma stadiului anterior, sau în respingerea oricărei acţiuni. Ultimele trei etape sunt implementarea soluţiei alese, evaluarea rezultatelor întregului proces şi încheierea politicii în concordanţă cu rezultatele evaluării. Versiunea oferită de Brewer asupra procesului politicilor publice a îmbunătăţit munca de pionierat a lui Lasswell. Această nouă perspectivă a extins procesul politicilor publice dincolo de graniţele formale ale guvernului în ceea ce priveşte recunoaşterea unei probleme şi a clarificat terminologia utilizată pentru descrierea diverselor stadii ale procesului. În plus, a fost introdusă noţiunea de ciclu continuu al procesului politicilor publice. S-a recunoscut astfel faptul că cele mai multe politici nu au un ciclu clar de viaţă, existând numeroase reveniri, succesiuni de politici cu diferenţe mai mult sau mai puţin substanţiale între ele (Garry Brewer, 1983). Modelul lui Brewer a inspirat alte câteva versiuni ale ciclului politicilor publice în anii ‘70 şi ’80, cele mai cunoscute dintre acestea fiind cele ale lui Charles O. Jones (1984) şi James Anderson (1997). Logica ce stă la baza modelului ciclic al politicilor publice este cea aplicată şi în rezolvarea problemelor, chiar dacă autorii nu specifică acest lucru foarte clar (Michael Howlett and M. Ramesh, pag. 11). Etapele întâlnite în rezolvarea problemelor şi etapele corespunzătoare din ciclul unei politici publice sunt prezentate în tabelul 1.

13

Tabelul 1 Etape în rezolvarea unei probleme 1. Recunoaşterea problemei 2. Propunerea unor soluţii 3. Alegerea unei soluţii 4. Punerea în practică a soluţiei 5. Monitorizarea rezultatelor Etape ale ciclului unei politici publice 1. Stabilirea agendei 2. Formularea politicii 3. Luarea unei decizii 4. Implementarea politicii 5. Evaluarea politicii

În acest model, stabilirea agendei se referă la procesul prin care problemele ajung în atenţia guvernanţilor, formularea politicii priveşte procesul prin care opţiunile legate de respectiva politică capătă un contur precis, luarea unei decizii se referă la procesul prin care se stabileşte un anumit curs al acţiunii, implementarea politicii ia în considerare modalităţile prin care guvernanţii pun în practică politica, iar evaluarea constituie procesul prin care rezultatele politicii sunt monitorizate atât de către autorităţi cât şi de către societate, rezultatul putând fi reformularea problemei sau a soluţiilor posibile. Avantajul cel mai important al utilizării ciclului unei politici publice este acela că facilitează înţelegerea procesului de înfăptuire a acesteia, prin limitarea sa la un număr de etape şi subetape, fiecare dintre acestea putând fi investigată în mod separat sau în relaţie cu oricare dintre celelalte etape. Astfel devin posibile şi studiile comparative. Un alt avantaj al acestui model este că permite examinarea rolului tuturor actorilor politici şi instituţiilor implicate în politica respectivă şi nu doar a agenţiilor guvernamentale însărcinate formal cu aceasta. Principalul dezavantaj al acestui model constă în faptul că poate duce la o interpretare eronată, sugerând un mod foarte sistematic, aproape liniar, prin care decidenţii politici ar trata problemele publice. În mod evident acest lucru nu se întâmplă în realitate. De multe ori decidenţii doar reacţionează la circumstanţe, funcţie de interesul lor personal şi de ideologia împărtăşită. O altă problemă a acestui model este că deşi în teorie logica ciclului este cât se poate de clară, în practică unele stadii sunt comprimate sau înlăturate cu totul sau urmate într-o altă ordine decât logica rezolvării unei probleme. Astfel, în loc de parcurgerea unui singur ciclu ar putea să apară o serie de mai multe cicluri mai mici, în care, de exemplu, implementarea unei decizii anterioare poate avea un impact major asupra formulării unei noi politici, indiferent de ceea ce există pe egenda decidenţilor. În practică, deci, nu există o evoluţie liniară a politicii aşa cum ar părea să rezulte din acest model. Un al treilea dezavantaj, şi poate cel mai

14

important, este că modelului îi lipseşte o dimensiune cauzală. El nu oferă nici o sugestie în privinţa actorului politic sau a instituţiei care “împinge” poltica de la o etapă la alta. Slăbiciunile modelului ciclic al politicilor publice subliniază complexitatea procesului politic şi nevoia dezvoltării unor noi cadre intelectuale care să faciliteze înţelegerea sa. Dacă acest model ajută la divizarea procesului politicilor publice, el nu ilustrează la fel de bine nuanţele şi complexitatea fenomenului. Este necesar un model care să accentueze asupra actorilor politici şi instituţiilor implicate, care să ajute la identificarea instrumentelor pe care decidenţii le pot utiliza, care să sublinieze factorii ce pot conduce procesul politicii publice întro anumită direcţie. Un model îmbunătăţit al înfăptuirii politicilor publice trebuie să fie capabil să identifice actorii implicaţi în fenomen şi interesele pe care aceştia le urmăresc. Politicile publice implică o multitudine de actori, ale căror interese pot fi mai mult sau mai puţin diferite. Urmărindu-şi propriile obiective ei interacţionează unii cu alţii, rezultatul interacţiunii fiind tocmai politica publică. Însă aceşti actori nu sunt complet independenţi, ei acţionând într-un cadru de relaţii sociale care le determină anumite constrângeri ale comportamentului. Contextul social general, instituţiile statului, instituţiile internaţionale, valorile pe care acestea le poartă, condiţionează modul în care o problemă este definită, facilitează adoptarea anumitor soluţii şi blochează alegerea altora. Ideile, credinţele, “discursul” existent în jurul unei probleme constituie constrângeri la care sunt supuşi actorii politici. Deşi există întotdeauna interpretări contradictorii ale unei probleme, aproape orice problemă se bucură de un relativ acord în ceea ce priveşte gravitatea ei şi numărul limitat de posibilităţi de rezolvare. Paleta de instrumentele politice aflate la dispoziţia decidenţilor constituie o altă constrângere asupra opţiunilor acestora. Un model îmbunătăţit al procesului politicilor publice ar trebui să poată gestiona toate aceste complexităţi. O analiză fină ar trebui să explice de ce un guvern tinde să înfăptuiască o politică specifică într-un anumit sector sau să rezolve diversele probleme într-un mod caracteristic, într-un anumit “stil”. Întrebări • • Enunţaţi o definiţie „largă” şi una „îngustă” a termenului de politică publică. Autorităţile locale pot desfăşura politici publice? Dar firmele?

15

• • • •

Care este deosebirea dintre o decizie politică şi o politică publică? Care sunt principalele caracteristici ale unei politici publice? Cum influenţează o acţiune aflată în desfăşurare posibilităţile de opţiune pentru o acţiune viitoare? De ce a fost necesară divizarea politicilor publice în etape?

2. Paradigme în ştiinţa politicilor publice Cei care aspiră la un studiu sistematic al procesului de formare şi de implementare a politicilor publice au nevoie de un cadru conceptual şi de criterii relevante pentru a-şi concentra efortul şi pentru a evita o căutare haotică în informaţiile politice. Ceea ce se găseşte atunci când se efectuează o cercetare depinde şi de ceea ce se caută. Conceptele, modelele şi teoriile oferă direcţie şi structură oricărei cercetări. Totuşi, una dintre dificultăţile întâlnite în studierea politicilor publice este spectrul larg al abordărilor, care îşi au originea în diferitele şcoli de gândire. Ele se pot concentra asupra indivizilor, grupurilor sau instituţiilor şi pot avea un caracter inductiv sau unul deductiv. Principalele teorii utilizate în analiza şi explicarea politicilor publice sunt: sistemismul, pluralismul, elitismul, instituţionalismul, teoria alegerii raţionale şi teoria economiei competitive. 2.1. Sistemismul Politicile publice pot fi văzute ca răspunsuri ale sistemului politic la cererile provenite din mediu. Sistemul politic, aşa cum îl defineşte David Easton, cuprinde acele instituţii şi activităţi, identificabile şi interrelaţionate, care realizează alocarea autoritară a valorilor într-o societate (David Easton, 1965). MEDIU INTRĂRI Cereri SISTEMUL POLITIC Feedback
16

IEŞIRI Acţiuni Decizii

Susţineri

Fig. 1 Mediul constă în toate celelalte fenomene – sociale, economice, culturale, biologice – care sunt externe limitelor sistemului politic. Intrările în sistemul politic dinspre mediu constau în cereri şi în sprijin. Cererile sunt apeluri la acţiune venite din partea indivizilor şi grupurilor în favoarea intereselor şi valorilor proprii. Sprijinul este acordat atunci când grupurile şi indivizii respectă rezultatele alegerilor, plătesc impozitele, se supun legilor, sau acceptă în alt mod deciziile şi acţiunile sistemului politic desfăşurate ca răspuns la cererile lor. Suportul acordat sistemului politic indică măsura în care acesta este privit ca legitim. Ieşirile din sistemul politic includ legi, decrete, regulamente, decizii judiciare, etc. privite ca alocări autoritare ale valorilor, şi care constituie debutul unor politici publice. Conceptul de feed-back indică faptul că politicile publice (ieşirile) practicate la un moment dat pot modifica mediul şi cererile ce provin de la acesta, precum şi însuşi sistemul politic. Politicile publice pot produce noi cereri, care conduc la noi ieşiri, într-un flux continuu de politici publice. Principalul merit al teoriei sistemelor este acela că asigură un mod de conceptualizare a unui fenomen politic complex. Perspectiva lui David Easton este utilă şi din perspectiva diviziunii procesului politicilor publice în câteva stadii diferite, fiecare dintre ele putând fi supusă unei analize mai detaliate. Utilitatea teoriei sistemului politic în studierea politicilor publice este limitată de caracterul ei extrem de general şi de abstract. Modelul are şi alte slăbiciuni. În primul rând, ar fi greşit dacă s-ar accepta conceptualizarea propusă de David Easton ca o descriere perfectă a modului de funcţionare practică a unui sistem politic. Rareori cererile de intervenţie decurg atât de simplu din conversia ieşirilor. De exemplu, oamenii politici, decidenţii, se pot afla ei înşişi la originea acestor solicitări. Există lucrări care sugerează că cererile politice sunt creaţia liderilor, care astfel îşi crează condiţii pentru propria lor acţiune ulterioară. O altă critică adusă cadrului sistemic este aceea că subliniază importanţa convertirii semnalelor de intrare în semnale de ieşire, adică importanţa cutiei negre unde au loc deciziile

17

politice, fără să ţină cont că însăşi această cutie neagră poate fi obiectul acţiunii politice. Nu se spune nimic despre procesul prin care sunt luate deciziile şi sunt dezvoltate politicile publice în interiorul sistemului politic. Un merit al modelului sistemic este că atrage atenţia asupra relaţiilor dintre sistemul politic şi celelalte sisteme. În figura 1, aceste sisteme sunt menţionate doar ca mediu al sistemului politic. Însă acest mediu constituie el însuşi o preocupare majoră a studiilor de politici publice. Această teorie descrie guvernarea doar ca un simplu răspuns la cereri, iar rezultatele unor astfel de cercetări sunt numite câteodată “studii ale intrărilor şi ieşirilor”. Totuşi ea provoacă unele întrebări importante: cum afectează intrările din mediu conţinutul politicilor publice şi operaţiunile sistemului politic? Cum afectează politicile publice, la rândul lor, mediul şi cererile pentru acţiune politică? Cum este capabil sistemul politic să transforme cererile în politici publice şi cum este capabil să se conserve el însuşi în timp? 2.2. Pluralismul În special în Statele Unite, activităţile grupurilor sunt văzute ca un element central în teoria pluralistă a democraţiei, al cărei cel mai cunoscut exponent este Robert Dahl. Teoria pluralistă, pe care Dahl o mai numeşte şi a poliarhiei, susţine că puterea în societăţile occidentale este larg distribuită între diferite grupuri. Nici un grup nu este total lipsit de putere, după cum nici unul nu este dominant. Orice grup poate asigura adoptarea propriilor preferinţe politice dacă este suficient de hotărât în urmărirea lor. Conform pluralismului, politicile publice sunt rezultatul luptei dintre grupuri. Earl Latham sublinia că “ceea ce poate fi numit politică publică reprezintă echilibrul realizat între facţiunile sau grupurile care încearcă în mod constant să încline balanţa în favoarea lor” (Earl Latham, pag.36). Pluralismul are ca fundament ideea că interacţiunea şi lupta dintre grupuri constituie un fapt fundamental al vieţii politice. Un grup este o colecţie de indivizi, care pe baza unor atitudini sau interese comune, pot avea revendicări de la alte grupuri. El devine grup politic, de interes, atunci când aceste revendicări sunt făcute prin intermediul sau asupra instituţiilor de guvernământ. Se consideră că individul poate avea importanţă în politică doar ca participant

18

într-un grup sau ca reprezentant al acestuia. Doar prin intermediul grupurilor indivizii încearcă să-şi asigure preferinţele politice. Un concept principal în teoria grupurilor este acela de acces. Pentru a avea influenţă şi pentru a fi capabil să modifice deciziile guvernamentale, un grup trebuie să aibă acces sau să aibă oportunitatea de a-şi prezenta punctele de vedere în faţa celor care au puterea de decizie. Accesul poate fi rezultatul organizării grupului, statutului de care se bucură, a unei bune conduceri sau a resurselor pe care le posedă (de exemplu contribuţiile băneşti pentru campaniile electorale). Activitatea de lobby poate fi înţeleasă ca un efort de a produce o cale de acces către oficiali prin crearea unui sentiment de obligaţie a acestora faţă de grupul respectiv. Prin natura lucrurilor, unele grupuri vor avea mai multe resurse decât altele (bani, informaţii, expertiză) şi deci vor avea şi un acces sporit. Politicile publice de la un moment dat vor reflecta interesele grupurilor dominante. În măsura în care grupurile pierd sau câştigă putere şi influenţă, politicile publice se vor modifica în favoarea celor cu influenţă sporită. Teoria grupurilor se concentrează pe unul dintre cele mai importante şi dinamice elemente în formarea politicilor, în special în societăţile pluraliste, însă pare să supraaprecieze independenţa şi rolul creativ pe care oficialii îl pot juca în procesul politic. O altă insuficienţă a teoriei grupurilor este aceea că în realitate mulţi oameni (de exemplu cei săraci sau dezavantajaţi) şi multe interese (cum ar fi cele difuze privind frumuseţile naturale sau justiţia socială) sunt fie nereprezentaţi, fie puţin reprezentaţi în lupta dintre grupuri. În plus, din punct de vedere metodologic, încercarea de a explica politicile publice doar în termenii intereselor şi a luptei dintre grupuri este înşelătoare şi ineficientă. Astfel se pot neglija mulţi alţi factori, care pot afecta şi ei politicile publice, cum ar fi instituţiile sau ideologia. 2.3. Elitismul Privite din perspectiva teoriei elitei, politicile publice pot fi considerate ca reflectând valorile şi preferinţele elitei guvernamentale. Principalul argument al elitismului este acela că o politică publică nu este determinată de cererile şi de acţiunile maselor ci de cele ale elitei conducătoare, ale cărei preferinţe sunt concretizate de către oficialii publici şi agenţiile guvernamentale. Thomas Dye şi Harmon Zeigler prezintă teoria elitei pe scurt:

19

- Societatea este împărţită între cei puţini care au putere şi cei mulţi care nu au. Doar un număr mic de persoane alocă valori în societate; masele nu decid politici publice. - Cei puţini care guvernează nu sunt tipici pentru masele care sunt guvernate. Elitele provin într-un număr disproporţionat din straturile superioare din punct de vedere socio–economic ale societăţii. - Mişcarea non–elitelor către elite trebuie să fie înceată şi continuă, pentru a menţine stabilitatea şi a evita revoluţia. Doar non–elitele care au acceptat consensul elitei pot fi admise în cercurile guvernante. - Elitele împărtăşesc aceleaşi valori ale sistemului social şi în ceea ce priveşte conservarea acestuia. - Politicile publice nu reflectă cererile maselor ci, mai curând, valorile elitei. Schimbările în politicile publice vor fi mai degrabă incrementale, treptate, decât revoluţionare. - Elitele active sunt puţin afectate de către masele apatice.Elitele influenţează masele mai mult decât influenţează masele elitele (Thomas R. Dye, L. Harmon Zeigler, pag. 7). Astfel prezentat, elitismul reprezintă o teorie provocatoare asupra formării politicilor publice. Politicile sunt produsul elitelor, reflectând valorile lor şi servind scopurilor acestora, unele dintre aceste politici putând totuşi să constea în asigurarea bunăstării maselor. Teoria elitei concentrează atenţia asupra rolului conducerii în formarea politicilor şi asupra realităţii că, în orice sistem politic, cei puţini îi guvernează pe cei mulţi. Totuşi, este destul de greu de dovedit că doar elitele determină politicile publice, fiind puţin influenţate de către mase. S-ar putea ca această teorie să fie mai utilă pentru analiză în anumite sisteme politice şi mai puţin în altele, cum ar fi democraţiile pluraliste occidentale. 2.4. Instituţionalismul Studierea instituţiilor guvernamentale reprezintă una dintre cele mai vechi preocupări din ştiinţele politice. În mod tradiţional, paradigma instituţională are în vedere aspectele legale formale ale guvernării: structura formală, puterile legale, regulile procedurale, relaţiile dintre instituţii (cum ar fi cele dintre legislativ şi executiv). S-a făcut destul de puţin pentru a explica modul în care funcţionează de fapt instituţiile (şi nu cum ar trebui să funcţioneze), pentru a analiza politicile publice produse de către instituţii sau pentru a descoperi relaţiile dintre structura instituţională şi politicile publice. Mai târziu, ştiinţele politice şi-au concentrat atenţia

20

asupra comportamentului participanţilor, asupra realităţilor politice mai mult decât asupra aspectelor formale. Totuşi, instituţionalismul poate fi folisitor în analiza politicilor publice. O instituţie reprezintă un set de modele regularizate ale comportamentului uman, care rezistă în timp şi care asigură anumite funcţii sociale. Tocmai aceste modele comportamentale diferite sunt cele care fac distincţia între parlament, agenţii administrative, tribunale, etc. Modelele comportamentale regularizate, care constituie regulile sau structurile, pot afecta modul în care sunt luate deciziile şi conţinutul politicilor publice. Regulile şi aranjamentele structurale sunt rareori neutre în efectele lor: ele tind să favorizeze anumite interese în societate, anumite rezultate ale politicilor publice. În plus, dacă sistemul de organizare este federal, sunt create mai multe spaţii de acţiune politică: unele grupuri pot avea mai multă influenţă dacă politica este decisă la nivel central, în timp ce altele pot beneficia de pe urma unor decizii luate la nivelul statelor federale (de ex: politica în privinţa drepturilor omului în SUA). În concluzie, structurile instituţionale, aranjamentele şi procedurile au deseori consecinţe importante în ceea ce priveşte adoptarea şi conţinutul politicilor publice. Atunci când sunt studiate politicile publice aceste aspecte trebuie luate în considerare împreună cu altele, mai dinamice, ale politicii, cum ar fi partidele politice, grupurile de presiune, opinia publică,. Teoria instituţională poate asigura doar o explicaţie parţială a politicilor publice. 2.5. Teoria alegerii raţionale Teoria alegerii raţionale, cunoscută şi sub numele de teoria alegerii sociale sau de teoria alegerii publice, îşi are originea în gândirea economică şi constă în aplicarea teoriei microeconomice la analiza şi explicarea comportamentului politic. Probabil prima utilizare a teoriei alegerii raţionale în studierea procesului politic a fost lucrarea Economic Theory of Democracy a lui Anthony Downs. În această lucrare Downs presupune că atât partidele politice, cât şi cei care votează, acţionează ca actori raţionali, care caută să-şi maximizeze rezultatele preferinţelor lor. Partidele formulează politici care să atragă cât mai multe voturi, iar votanţii încearcă să maximizeze preferinţele ce pot fi realizate prin intermediul acţiunii guvernamentale. În încercarea de a câştiga voturi, partidele politice se deplasează spre centrul spectrului ideologic unde, în general, se află cel mai mare număr de

21

votanţi. Astfel, în loc să asigure alegătorilor cât mai multe opţiuni posibile, partidele tind să semene tot mai mult unele cu altele. Principalele axiome ale teoriei alegerii raţionale sunt următoarele: 1. Actorii politici, ca şi actorii economici, acţionează în mod raţional, urmărindu-şi propriul interes. Economistul James Buchanan afirmă că politicienii sunt ghidaţi mai curând de interesul lor egoist decât de interese altruiste, cum ar fi interesul naţional. “Aceasta nu ar trebui să fie o surpriză”, spune Buchanan, “pentru că guvernele sunt formate din indivizi, iar indivizii acţionează din perspectiva propriului interes atunci când sunt angajaţi într-un sistem de schimb, indiferent dacă acesta este economia de piaţă sau politica”(apud Anderson, J. p.33). Indivizii care sunt angajaţi în decizii sau în tranzacţii, aşa cum ar fi votul, au preferinţe care variază de la unul la altul. Fiind raţionali, indivizii sunt capabili să înţeleagă şi să-şi ierarhizeze preferinţele după ceea ce doresc cel mai mult. În luarea deciziilor, ei încearcă să-şi maximizeze beneficiile. 2. Decidenţii individuali sunt unitatea fundamentală a analizei; ne aflăm deci în cadrul individualismului metodologic. Preferinţele sau valorile indivizilor sunt considerate a fi mai importante decât alte valori, cum ar fi cele colective, organizaţionale sau sociale. Susţinătorii teoriei alegerii raţionale argumentează că acţiunile organizaţiilor, a grupurilor, pot fi explicate în mod satisfăcător în termenii comportamentului indivizilor. Unii teoreticieni ai alegerii raţionale au început să studieze efectele informaţiei incomplete sau imperfecte şi cele ale incertitudinii în domeniul politicilor publice. Decidenţii politici posedă cantităţi diferite de informaţii şi sunt nesiguri în privinţa consecinţelor legilor şi politicilor pe care le implementează. Studiile specifice teoriei alegerii raţionale sunt deseori caracterizate prin ipoteze înguste, ecuaţii matematice, abstracţii şi se consideră că sunt îndepărtate de realitatea concretă. Teoria alegerii raţionale atrage atenţia asupra importanţei interesului personal ca principală forţă motivatoare în politică şi asigură astfel o mai bună înţelegere a procesului luării deciziilor. Sunt totuşi mulţi cei care susţin că politica nu este atât de lipsită de altruism şi de preocupare pentru interesul public aşa cum ar rezulta din teoria alegerii raţionale. 2.6. Teoria economiei competitive

22

Teoria economiei competitive este probabil una dintre cele mai utilizate paradigme în studierea politicilor publice. Acestă perspectivă porneşte de la ideea că indivizii trebuie să se bazeze pe mecanismele pieţei libere pentru cele mai multe dintre deciziile sociale. Totuşi, susţinătorii acestei teorii recunosc faptul că piaţa liberă nu poate întotdeauna să distribuie eficient resursele societăţii. În astfele de cazuri, denumite eşecuri ale pieţei, instituţiile politice pot să acţioneze pentru a suplimenta sau pentru a înlocui piaţa. Pentru a determina rolurile pe care le-ar putea juca piaţa şi guvernarea în asigurarea populaţiei cu bunuri şi servicii a fost creată o tipologie a acestora funcţie de două criterii: rivalitatea în consum şi excluziunea în utilizare (tab. 2). Aceste criterii generează patru tipuri de bunuri şi servicii: private, publice, comune şi privatizabile.
Tabelul 2. Clasificarea bunurilor şi serviciilor

Excluziune Nonexcluziune

Rivalitate Bunuri private Bunuri comune

Nonrivalitate Bunuri privatizabile Bunuri publice

Din această perspectivă bunurile private constituie majoritatea bunurilor şi serviciilor produse într-o societate. Aceste bunuri sau servicii (îmbrăcămintea, mâncarea sau frizeria) pot fi divizate pentru a fi vândute şi dacă sunt consumate nu mai pot fi la dispoziţia altora. La cealaltă extremă se situează bunurile publice (iluminatul public sau apărarea naţională) care nu pot fi împărţite şi care pot fi consumate fără a fi diminuate. Între aceste două tipuri există bunurile privatizabile şi cele comune. Primele sunt bunuri semi-publice, cum ar fi podurile sau autostrăzile, care nu se diminuează prin consum dar pentru folosirea cărora este posibil să se perceapă taxe. Consumul bunurilor comune (bancurile de peşti oceanici de exemplu) nu poate fi taxat în mod direct, însă cantitatea disponibilă se reduce prin utilizare (D. Weimer, A. Vining pag. 80). Conform principiilor economiei bunăstării guvernele nu ar trebui să intervină în tranzacţiile şi activităţile legate de bunurile private. Bunurile publice trebuie să fie oferite de către guvern deoarece piaţa nu poate să ofere bunuri sau servicii care nu asigură profit. Guvernul nu trebuie să permită utilizarea bunurilor privatizabile ca şi bunuri publice ci să impună taxe la utilizarea lor. Astfel costul construcţiei şi întreţinerii podurilor şi autostrăzilor nu trebuie repartizat tuturor plătitorilor de impozite pentru ca apoi acestea să fie oferite gratis

23

utilizatorilor, ci ar trebui să fie suportat ce cei care beneficiază de aceste facilităţi. În cazul bunurilor comune guvernul ar trebui să stabilească un anumit regim al proprietăţii, prin intermediul licenţelor, astfel încât să prevină epuizarea lor. Cotele de pescuit sunt citate adesea ca exemple ale acestui principiu. Guvernul ar trebui să intervină pentru corectarea eşecurilor pieţei (monopolurile naturale, asimetria informaţiei, externalităţile), deoarece doar din acţiuni necoordonate ale indivizilor nu se ajunge întotdeauna la un optim social. Din această perspectivă guvernul trebuie mai întâi să determine dacă un eşec al pieţei a creat o problemă socială şi apoi, doar în caz de confirmare, să intervină pentru a corecta problema. Criticii acestei concepţii argumentează că eşecurile pieţiei reprezintă doar o faţetă a fenomenului, cealaltă fiind constituită din eşecurile guvernării de a corecta piaţa. O altă critică a teoriei economiei competitive se referă la faptul că statele nu îşi pun aproape niciodată în practică politicile publice într-o manieră atît de tehnică pe cât o sugereză teoria. Chiar dacă ar fi identificată cea mai eficientă şi mai eficace politică publică, decizia finală este una politică şi nu una ştiinţifică, luată de cele mai multe ori ca răspuns la presiuni politice. Astfel, analiza tehnică generată de teoria economiei competitive reprezintă de multe ori doar un alt argument utilizat de actorii politici pentru a justifica acţiunea sau inacţiunea guvernamentală. Deoarece neglijează variabilele politice, teoria economiei competitive a fost descrisă de criticii săi ca un mit sau ca o iluzie teoretică. Întrebări
• •

Care principalul merit al sistemismului în descrierea politicilor publice? Poate fi aplicat pluralismul în explicarea politicilor publice din România? De ce? Consideraţi că elitismul poate fi o paradigmă mai validă decât pluralismul în privinţa politicilor publice româneşti? Motivaţi răspunsul. De ce studierea instituţiilor oferă doar o imagine parţială a politicilor publice? Care este principalul factor care determină acţiunile individuale din perspectiva teoriei alegerii raţionale? De ce bunurile publice nu pot fi oferite de către piaţa liberă?

• • • •

24

3. Tipuri de politici publice Politici substantivale şi politici procedurale Politicile substantivale implică ceea ce face guvernul, cum ar fi construcţia de autostrăzi, distribuţia de ajutoare sociale, achiziţia de armament, etc. Politicile substantivale distribuie cetăţenilor, în mod direct avantaje sau dezavantaje, beneficii sau costuri. Politicile procedurale stabilesc cum urmează să fie făcut ceva sau cine urmează să facă ceva. Astfel definite, politicile procedurale includ legile ce crează organisme administrative, specificând procesele şi tehnicile pe care le pot utiliza în desfăşurarea programelor lor, controlul guvernamental, parlamentar sau juridic asupra operaţiunilor lor. Politicile procedurale pot avea importante consecinţe substatntivale, cum sau cine acţionează putând determina ceea ce se face de fapt.

Politici distributive, regulatorii, autoregulatorii şi redistributive Această tipologie diferenţiază politicile după efectul lor asupra societăţii şi după relaţiile dintre cei implicaţi în formularea politicii. Politicile distributive presupun alocarea de servicii sau de beneficii pentru anumite segmente ale populaţiei: indivizi, grupuri, companii sau comunităţi. Unele politici distributive pot asigura beneficii pentru un singur beneficiar sau pentru câţiva, puţini la număr – susţinerea unei intreprinderi prin subsidii pentru evitarea falimentului, – în timp ce altele pot asigura beneficii pentru un număr mare de persoane – susţinerea preţurilor agricole, educaţia gratuită, programe de recalificare. Politicile distributive implică utilizarea fondurilor publice pentru susţinerea grupurilor particulare, comunităţilor sau sectoarelor economice. În general, cei care solicită aceste beneficii nu concurează unii împotriva altora. Beneficiile pe care le obţin nu reprezintă costuri directe pentru vreun anumit grup specific, costurile fiind suportate din bugetul public, deci de toţi plătitorii de impozite. Astfel, politicile distributive crează impresia că există doar câştigători şi nimeni nu are de pierdut, deşi, în mod evident, cineva trebuie să achite costul financiar.

25

Politicile regulatorii impun restricţii sau limitări ale comportamentului indivizilor şi grupurilor, cum ar fi reglementarea unor sectoare economice în privinţa calităţii bunurilor, a emisiilor poluante, în probleme ca avortul, controlul armelor, pornografia. Există însă şi politici care deregularizează. Politicile regulatorii apar ca urmare a conflictului dintre două grupuri sau două coaliţii de grupuri, o parte solicitând impunerea unui anumit control, cealaltă susţinând că acest control nu este necesar sau că tipul de control propus este eronat. În general este dificil de identificat toate scopurile şi toate consecinţele politicilor regulatorii. Politicile auto-regulatorii sunt similare celor regulatorii în sensul că implică restricţii sau control asupra unui grup sau a unei probleme. Spre deosebire de politicile regulatorii însă, cele auto-regulatorii sunt în general solicitate şi susţinute de către grupul a cărui activitate este reglementată ca măsură de protecţie sau de promovare a intereselor membrilor săi. Este vorba în special de licenţele acordate pentru practicarea unei meserii: medic, farmacist, avocat, etc. În afara grupului în cauză, interesul pentru problema respectivă este relativ scăzut. Rezultatul unei astfel de politici este o lege de licenţiere, a cărei implementare este delegată unui organism dominat de membrii grupului interesat. În timp, intrarea în cadrul unei profesii licenţiate poate fi restrictivă, iar preţurile pentru serviciile ei specializate pot creşte. Politicile redistributive implică eforturi deliberate din partea guvernului în vederea transferării de venituri, proprietăţi sau drepturi între grupuri largi ale populaţiei. În multe societăţi politice redistributive constituie surse serioase de conflict între stânga şi dreapta. Modelul uzual al unei politici redistributive constă în preluarea de resurse de la cei ce au, pentru a fi distribuite celor ce nu au, de exemplu impozitul progresiv pe venit. Câteodată, politicile redistributive sunt dificil de adoptat pentru că implică realocarea banilor şi a puterii, iar cei care posedă bani şi putere vor renunţa rareori de bunăvoie la ele. Politici materiale şi politici simbolice Politicile publice pot fi descrise şi ca materiale sau simbolice, funcţie de tipul de beneficii pe care îl alocă. Politicile materiale asigură resurse tangibile beneficiarilor lor sau impun dezavantaje reale celor care sunt afectaţi în mod negativ. Legislaţia privind obligaţia angajatorilor de a plăti un salariu minim, contribuţiile la casele de asigurări sociale sau de sănătate sunt materiale atât în conţinutul cât şi în efectul lor.

26

Politicile simbolice, în schimb, au un impact material minor asupra cetăţenilor, alocă avantaje şi dezavantaje intangibile. Ele apelează la valori ca patriotismul, dreptatea socială, pacea etc. De exemplu legi privind arborarea drapelului, intonarea imnului, arderea drapelului, interpretarea istoriei. Nici o politică nu este în întregime simbolică sau în întregime materială, acestea fiind mai curând polii unui spaţiu continuu. Câteodată, politici care par mai mult simbolice pot avea importante consecinţe materiale, cum ar fi legi privind protecţia unor animale rare, care pot conduce la blocarea unor construcţii, interzicerea exploatării forestiere, etc. Politici etichetate ca materiale în limbajul legislativ, pot rămâne în mod esenţial simbolice datorită acţiunii administrative sau datorită eşecului parlamentului în asigurarea de fonduri pentru implementarea lor. Tipologia material – simbolic este folositoare atunci când se analizează efectele unei politici, pentru că direcţionează atenţia dincolo de declaraţiile politice formale. În plus, subliniază importanţa rolului jucat de simboluri în comportamentul politic. Politici legate de bunuri publice şi de bunuri private Politicile publice pot asigura atât bunuri publice (indivizibile) cât şi bunuri private (divizibile). Natura bunurilor publice constă în faptul că dacă sunt asigurate pentru o persoană, ele trebuie asigurate pentru toată lumea. Exemplul cel mai uzual îl constituie apărarea naţională: nu există nici o modalitate de a asigura acest bun pentru unii cetăţeni şi de a-i împiedica pe alţii să se bucure de el. Pentru că o persoană raţională din punct de vedere economic nu va contribui niciodată în mod voluntar la costurile apărării, alegând mai curând postura de blatist (“free rider”) şi lăsând costurile pe seama celorlalţi, apărarea trebuie asigurată de către guvern şi finanţată prin impozitare. Alte exemple de bunuri colective: aerul curat, siguranţa publică, controlul traficului, distrugerea ţânţarilor. Bunurile private pot fi divizate în unităţi şi achiziţionate sau vândute de indivizi, fiind disponibile pe piaţă. Ceilalţi pot fi excluşi de la utilizarea lor. Unele bunuri oferite de către guvernare (colectarea gunoiului, servicii poştale, servicii medicale, muzee, parcuri naturale) au caracteristici atât de bunuri publice cât şi de bunuri private. Faptul că asemenea bunuri vor fi asigurate fie de piaţă, fie de guvern, depinde de decizia politică, care este influenţată de tradiţie, de concepţia despre rolul şi buna funcţionare a guvernului, de eficienţa economică etc.

27

În general, cu cât un bun este perceput a avea calităţi mai apropiate de un bun public, cu atât mai mult va fi solicitată asigurarea sa de către guvern. Pentru multă vreme tendinţa a fost de a converti tot mai multe bunuri private în bunuri publice, prin intervenţia guvernelor, însă începând cu anii ’80 a apărut şi tendinţa inversă, de privatizare a bunurilor publice. Politici de stânga şi politici de dreapta Discuţiile despre politicile publice sunt deseori purtate în termeni de politici de stânga / politici de dreapta (sau liberale / conservatoare în SUA). Aceste etichete sunt alunecoase şi pot fi înşelătoare. În general, stânga este favorabilă utilizării guvernului pentru a provoca schimbarea socială, în general spre o mai mare egalitate, fie politică, fie economică. Dreapta, la rândul ei, chiar dacă acceptă intervenţia guvernamentală, nu acceptă aceste scopuri. Stânga vorbeşte de nevoia de politici publice care să îndrepte nedreptăţile şi deficienţele ordinei sociale existente, în special prin programe de reglementare a economiei. Dreapta găseşte, în general, ordinea curentă ca satisfăcătoare sau acceptă ca schimbările să fie treptate, graduale, printr-un proces social natural. Întrebări •

Găsiţi un exemplu de politică procedurală care are consecinţe substantivale. Care este deosebirea dintre politicile regulatorii şi cele autoregulatorii? Cum o politică simbolică poate avea consecinţe materiale? Găsiţi un exemplu în spaţiul românesc. Cum poate împiedica guvernul postura de blatist a cetăţenilor în asigurarea bunurilor publice? 4. Cine face politicile publice? Răspunsul la această întrebare nu este atât de uşor pe cât ar părea la prima vedere: un

• •

grup cunoscut de decidenţi care determină cursul acţiunii. Conceptul utilizat în literatura de limbă engleză – “policy-makers”- şi care mi se pare aproape intraductibil în limba română, pare deseori mai clar decât realitatea la care se referă. În locul unei definiţii, probabil că ar fi mai folositoare încercarea de a identifica pe cei care participă la întreg procesul politicii publice şi

28

de a răspunde la câteva întrebări legate de modul cum au ajuns ei acolo şi de activitatea pe care o desfăşoară în acest proces. Pentru a identifica participanţii trebuie să ne referim la elementele caracteristice unei politici – autoritatea, expertiza şi ordinea – fiecare dintre acestea oferind o bază diferită pentru participare. Autoritatea - cea mai evidentă bază pentru a reclama un loc în procesul politicilor publice este posesia autorităţii legitime. Politicile sunt descrise ca fiind munca “autorităţilor”. Cine este această autoritate depinde de caz: poate fi o persoană (ministru, secretar de stat, director) sau poate fi un organ colectiv (guvern, consiliu director, etc). Participanţii oficiali la procesul politic, cei care au autoritatea legală de a se angaja în formarea politicilor, sunt guvernul, parlamentul şi justiţia. Există un curent puternic în literatura de specialitate care identifică sursa politicilor cu guvernul. O politică este “ceea ce guvernul decide să facă sau să nu facă” (Dye, pag.1), însă această imagine, devenită comună, poate fi uneori suficient de îndepărtată de realitate. De exemplu, industria produselor lactate este, în multe ţări, subiectul unor reglementări foarte stricte; însă controlul este realizat de unele organisme, înfiinţate de guvern dar neaflate în subordinea acestuia, organisme ce cuprind reprezentanţi ai fermierilor şi ai celor din industria respectivă (Fargo, 1985). Astfel de instituţii există în multe domenii (sau profesii), activitatea fiind reglementată fără implicarea executivului, descrierea hotărârilor unor astfel de organisme ca “decizii ale guvernului” putând fi înşelătoare. Sigur că guvernul este instituţia cea mai vizibilă în procesul politic, aici regăsindu-se persoanele cele mai în măsura să facă declaraţii în privinţa politicilor publice (primul ministru, membrii cabinetului). Munca executivului pare dominată de luarea deciziilor, de elaborarea procedurilor de implementare. Pe de altă parte, este destul de dificil de crezut că omul politic aflat în fruntea unui minister este singurul care direcţionează politicile. El se află în această poziţie pentru o perioadă relativ scurtă de timp (doi, trei ani), într-un domeniu în care poate nu are cunoştinţe foarte profunde. El prezidează un colectiv larg de funcţionari publici care au mai multe cunoştinţe şi mai multă experienţă. Conducătorul politic are probabil câteva idei generale despre direcţia politicii publice, însă funcţionarii ministerului au în mod sigur mai multe idei, mai concrete, şi au şi simţul aplicabilităţii acestora. Deci, atunci când vorbim de executiv ca

29

actor în procesul politicilor publice, trebuie să îi includem atât pe liderii politici cât şi pe oficialii agenţiilor guvernamentale care lucrează sub conducerea acestora. Pentru unii, o politică este mai mult decât o decizie a unor conducători, aleşi sau numiţi, ea reprezintă o expresie a legii. Astfel, legislativul devine actorul principal în procesul politicilor publice. Această imagine este specifică în special pentru Statele Unite, unde separarea clară dintre executiv şi legislativ a încurajat părerea că aleşii sunt cei care proiectează politicile, iar guvernul nu face decât să le pună în practică (James E. Anderson, pag. 60-66). În sistemele parlamentare, unde funcţionează disciplina de partid, este mult mai greu de prezentat parlamentarii ca fiind cei care proiectează politicile. Însă, în acelaşi timp, dezbaterile din plenul sau din comisiile parlamentului oferă oportunităţi pentru criticarea sau justificarea anumitor politici. A treia ramură a guvernării, justiţia, deşi îşi neagă orice rol care ar putea-o lega de politicile publice, poate avea, în funcţie de timp şi de spaţiu (de sistemul politic) un rol semnificativ. În multe ţări, în special federale, problemele politice disputate îşi găsesc rezolvarea în tribunale (de exemplu decizii ale Curţii Supreme ale SUA în privinţa segregării rasiale sau a avortului). Curţile constituţionale pot juca un rol important în blocarea unor acte normative care stau la baza unor politici. Însă tribunalele nu se bucură de aceeaşi legitimitate ca şi liderii aleşi şi au ca obiectiv doar interpretarea legilor. În ultima perioadă au apărut totuşi şi alte posibilităţi de a influenţa o politică publică prin intermediul unor canale judiciare: tribunalele de specialitate în privinţa dreptului muncii, dreptului consumatorilor, imigraţie, etc. Expertiza. Politicile publice nu se referă doar la decizii luate de autorităţi, ele au ca obiectiv rezolvarea problemelor, iar posesia experizei într-un domeniu specific constituie o altă sursă pentru participare. Expertiza este specifică unui anumit domeniu: sănătate, protecţie socială, transporturi, etc. Concentrarea specialiştilor este modelată de designul instituţional: există ministere sau departamente pentru sănătate, pentru protecţie socială sau pentru transporturi. Responsabilitatea pentru o politică dintr-un domeniu specific revine unui grup de experţi. În afara specialiştilor grupaţi într-un cadru instituţional în interiorul guvernului, există şi specialişti în afara sa, în special în universităţi şi în organizaţii profesionale. Legăturile dintre specialiştii din guvern în domeniul sănătăţii, de exemplu, cu universitarii din medicină, cu cei din organizaţiile profesionale ale medicilor, cu cei din ONG-uri şi din companiile naţionale sau

30

internaţionale cu profil medical, sunt mai puternice decât legăturile cu specialiştii din guvern care lucrează în alte domenii. Oamenii care sunt preocupaţi de un anumit domeniu al politicilor publice posedă cunoştinţe de specialitate şi ajung să îi cunoască pe cei care au preocupări similare şi cu care pot discuta probleme specifice, fie în cadrul unor asociaţii profesionale, fie în jurul unei publicaţii deprofil. Astfel se formează “reţelele politice” sau “comunităţile politice” de specialitate (Marsh şi Rhodes, 1992). Nu se poate spune însă că pentru orice problemă de politică publică există un domeniu foarte clar delimitat al expertizei. Beţivii pot fi un exemplu. Unii experţi vor spune că este o problemă de sănătate şi vor discuta despre cum ar putea fi redusă înclinaţia de a bea şi despre cum se poate menţine starea de sănătate. Specialiştii în politici sociale vor fi preocupaţi de impactul alcoolismului asupra stării materiale a beţivului şi a familiei sale, asupra posibilităţilor de pierdere a locului de muncă, asupra violenţei familiale. Alţi experţi ar putea să vadă beţia ca pe o problemă de ordine publică: ea devine într-adevăr o problemă doar atunci când se manifestă în sfera publică, iar preocuparea lor este reglementarea comportamentului public. Şi vor fi unii specialişti care nu vor vedea nici o problemă de politică publică: de ce ar trebui să existe un răspuns politic la faptul că unii oameni îşi satisfac, poate în exces, plăcerea de a bea? Aceast exemplu arată nu doar că pot exista răspunsuri diferite la aceeaşi problemă, ci şi faptul că nici măcar nu se poate afirma cu certitudine că este vorba de aceeaţi problemă. Existenţa unui corp de experţi reprezintă o modalitate de a recunoaşte problemele, cât şi una de abordare a rezolvării lor. Iar acest fapt nu este un fenomen neutru. El are implicaţii în alocarea resurselor. Dacă beţia este privită ca o problemă de sănătate şi de înclinaţie genetică, atunci ar trebui să fie alocate resurse pentru domeniile sănătăţii şi educaţiei. Dacă beţia este văzută ca o problemă de ordine publică, atunci ar fi mai potrivită acordarea de puteri sporite poliţiei. Astfel, modul în care o problemă este încadrată este în strânsă legătură cu cine va avea responsabilitatea pentru politica publică respectivă şi cu resursele ce vor fi alocate pentru aceasta. Ordinea. Politicile publice au ca obiectiv organizarea activităţii în mod stabil şi predictibil, pentru evitarea tensiunilor ce pot să apară între diferţi actori sau grupuri. În interiorul organizaţiilor implicate, stabilirea ordinii este văzută, în general, ca o problemă de control: cum să se asigure faptul că politica proiectată la vârf este dusă la îndeplinire de către organizaţie şi cum să se evite atât rigiditatea birocratică cât şi permisivitatea excesivă.

31

Nevoia de ordine este şi mai evidentă atunci când procesul politic este privit transorganizaţional. Cele mai multe probleme de politici publice depăşesc graniţele unei singure organizaţii şi este necesară implicarea, într-un mod coerent, a mai multor departamente. Predictibilitatea devine şi mai dificilă atunci când se iau în considerare diviziunile dintre autorităţile centrale şi cele locale, diviziuni prevăzute în constituţie sau doar în legi organice. Pentru ducerea la îndeplinre a unei anumite politici ar putea fi necesară, de exemplu, cooperarea în domeniul sănătăţii, protecţiei mediului şi protecţiei sociale; însă fiecare dintre aceste domenii ar putea fi de competenţa unui organism diferit: sănătatea – de guvernul central, protecţia mediului – de o agenţie regională, iar protecţia socială – de autorităţile locale. Nu este surprinzător că o mare parte a activităţilor de politici publice este rezervată creării şi menţinerii ordinii între diversitatea participanţilor la proces. Şi pare a fi ceva ce ţine la fel de mult de decizie cât şi de negociere. Iar negocierea este preocupată mai puţin de alternativele între care se poate opta şi mai mult de baza comună pe care se poate obţine un acord. Acest proces se desfăşoară pe termen lung: participanţii lucrează la rezolvarea unor probleme, însă apar alte probleme care necesită mobilizarea resurselor şi abilităţilor pentru rezolvarea lor. Una dintre consecinţele acestui fenomen este apariţia a ceea ce se numeşte colectivităţi politice (policy collectivities), definite ca grupuri relativ stabile de indivizi, provenind dintr-un spectru larg de organizaţii, care se află împreună datorită interesului comun într-o problemă de politică publică (H. K. Colebatch, pag. 23). Aceste colectivităţi politice pot fi recunoscute în mod formal sau pot să nu fie recunoscute în mod formal, însă ele joacă un rol foarte important în procesul politicilor publice. Comitetele interdepartamentale reprezintă una dintre formele oficiale cele mai uzitate în stabilirea legăturilor între diferite agenţii guvernamentale, ministere sau departamente. Aceste organisme pot fi pemanente sau ad hoc şi asigură posibilitatea agenţiilor guvernamentale de a coopera între ele, dar şi cadrul în care acestea pot concura unele cu altele. O altă posibilitate oficială este stabilirea unor grupuri consultative, care includ nu doar funcţionari publici ci şi participanţi din afara guvernului – din domeniul afacerilor, a organizaţiilor profesionale, din universităţi. Aceste organisme oferă participanţilor oportunitatea de a descoperi în ce măsură se pot sprijini reciproc într-o anumită problemă. În plus, spre deosebire de comitetele interdepartamentale care pot depăşi cu greu pemanenta luptă

32

internă pentru resurse, aceste grupuri consultative produc mai puţine reacţii negative, defensive. Colectivităţile politice nu trebuie să fie recunoscute formal pentru a avea un rol semnificativ şi chiar atunci când sunt recunoscute formal, nu înseamnă că toţi actorii relevanţi au fost incluşi în ele. Un exemplu de grup informal extrem de puternic este aşa numitul “triunghi de fier”. Termenul a fost folosit ca metoforă pentru a explica modul în care s-a desfăşurat politica industrială în SUA în timpul războiului din Vietnam. Politicile nu erau creaţia preşedintelui sau a organismelor regulatoare pe care acesta le-a numit, ci rezultau din interacţiunea dintre agenţia guvernamentală specifică unui domeniu, asociaţia industrială care ar fi trebuit să fie controlată de acestă agenţie şi comitetul omolog al Congresului. Termenul sugerează puterea colectivităţilor politice şi relativa slăbiciune a organismelor guvernamentale în acţiunea lor independentă. Acestă metaforă a fost extinsă prin utilizarea termenului de “subguvern”, însă fenomenul este prezentat în aceeaşi termeni de putere: grupul larg de participanţi într-o colectivitate politică este cel care de fapt ar guverna. Cea mai obişnuită imagine a unei colectivităţi politice este cea de comunitate. Acest termen sugerează intimitatea şi încrederea: politcile sunt făcute de oameni care se cunosc foarte bine şi care au încredere unii în alţii. Aceasta nu în seamnă că nu pot exista, ca în orice comunitate, ignorare reciprocă, neînţelegeri şi conflicte, însă această imagine subliniază nevoia de înţelegere reciprocă necesară pentru acţiunea colectivă. Am clarificat elementele care sunt implicate în activitatea de politică publică, însă acest fapt nu a dus la identificarea unor tipuri distincte de acţiune, legate doar de autoritate, doar de expertiză sau doar de ordine. Aceasta doarece aceste elemente sunt interconectate între ele: expertiza este mobilizată în serviciul ordinii (de exemplu, un organism interorganizaţional preocupat de poluarea unui râu cheamă în ajutor consultanţi ştiinţifici care să ofere soluţii acceptabile pentru toţi), expertiza poate crea autoritate (anunţul unui prestigios colectiv de cercetare asupra consecinţelor fumatului poate avea un impact mai mare decât un act legislativ), autoritatea poate construi expertiză (crearea unei agenţii guvernamentale pe o problemă specifică poate ajuta la dezvoltarea unor colective de experţi în domeniului respectiv). Clasificarea anterioară ajută totuşi la încadrarea participanţilor la procesul politicilor publice în câteva categorii largi: conducători, consilieri, susţinători, înalţi funcţionari publici, staffadministrtiv, părţi interesate şispecialişti.

33

1. Conducătorii Unii indivizi participă la crearea politicilor publice în virtutea poziţiei pe care o ocupă cadrul guvernării. Ei pot fi aleşi într-o funcţie legislativă sau executivă sau pot fi numiţi într-o anumită funcţie de către cineva ales. În orice caz, ei deţin acea poziţie datorită suportului public şi o pot pierde odată cu acesta. Se spune despre câştigătorii alegerilor că “au un mandat” de a implementa politicile propuse în campania electorală. Aceasta impune un tip de activitate: exercitarea autorităţii funcţiei pentru a impune un anumit curs al acţiunii, poate chiar împotriva mecanismului guvernamental, reticent la această orientare. Liderii vor fi activi în prezentarea politicii şi vor căuta confirmarea faptului că aceasta este dusă la îndeplinire. Ei vor fi monitorizaţi de către presă, care este intersată de performanţa guvernamentală, mai ales prin comparaţie cu promisiunile electorale. În mod evident, acesta este un model idealizat: există şi alte forţe ce modelează comportamentul liderilor. Platforma electorală este alcătuită la un anumit moment; este posibil ca situaţia să se modifice între timp, să apară noi probleme. În orice caz, o platformă electorală este scrisă în termeni suficient de vagi pentru a atrage cât mai mulţi alegători şi a îndepărta cât mai puţini cu putinţă. În plus, un lider ales sau numit va deveni responsabil atât pentru continuarea programului organismului guvernamental cât şi pentru respectarea promisiunilor electorale. El va căuta menţinerea suportului, raportându-se atât la alegerile anterioare şi la cele viitoare, cât şi la lupta constantă care se dă în interiorul conducerii. La această tensiune între program şi proces, liderii vor răspunde în mod diferit. Unii se vor raporta la programul avut înainte de ocuparea postului. Alţii vor fi mai interesaţi de proces şi de imaginea din opinia publică. Nici un lider nu poate ignora complet aceste două aspecte, însă ei vor răspunde diferit, funcţie de propria experienţă şi de caracteristicile personale. 2. Consilierii În practica guvernamentală occidentală din ultimul timp s-a produs o importantă schimbare prin rolul tot mai mare pe care îl joacă persoanele care îi ajută pe lideri (miniştri, parlamentari, etc). Aceşti consilieri sunt recrutaţi pentru a colabora personal cu liderul, câteodată chiar pe bază temporară, şi se pot aştepta să îşi piardă slujba dacă liderul se schimbă sau dacă acesta îşi pierde încrederea în ei.

34

Consilierii pot proveni din domenii diferite. Unii pot fi recrutaţi pe baza cunoştinţelor lor de specialitate şi sunt folosiţi ca o sursă alternativă de expertiză în afara departamentului. Alţii pot proveni de la grupurile de presiune şi sunt utilizaţi tocmai pentru a menţine relaţii bune cu diferitele interese organizate. Consilierii, deşi interesaţi în mod deosebit de realizarea programului liderului, nu sunt persoane izolate, care îşi oferă opinia lor de experţi din când în când. Cea mai bună cale de susţinere a programului este implicarea în proces, şi ei încearcă să se asigure de faptul că acţiunile altor participanţi nu au un impact negativ asupra liderului pe care îl consiliază. 3. Susţinătorii De multe ori când se vorbeşte despre politicile publice se vorbeşte mai ales despre lideri şi se uită importanţa susţinătorilor acestora (de exemplu membrii unui grup parlamentar, membrii unui partid). Suportul continuu oferit de adepţi este vital pentru lideri, iar acest suport poate fi retras la un moment dat. Luaţi în mod individual, susţinătorii ar putea să afirme că rolul lor este absolut minor în procesul politic, însă luaţi în colectiv ei reprezintă o puternică forţă negativă (nu în sens axiologic). Dacă susţinătorii sunt suficient de hotărâţi ei pot cere liderului, în interiorul partidului, să modifice sau să retragă o politică publică impopulară. În acest mod, ei acţionează în mod colectiv, stabilind limitele acţiunii liderului, care trebuie să se întrebe mereu dacă este cineva care îl urmează. 4. Înalţii funcţionari publici Prin acest termen se înţelege colectivul de funcţionari publici aflat la vârful organizaţiei pe care liderul o conduce. În mod tradiţional aceştia au fost văzuţi ca un nivel distinct şi subordonat nivelului unde sunt decise politicile publice: direcţia acestora este hotărâtă de lideri şi implementată de executanţi. Acest model al procesului guvernamental este mai mult unul normativ decât unul empiric: el stabileşte cum ar trebui să fie relaţiile dintre miniştrii şi înalţii funcţionari din administraţie şi nu descrie relaţiile existente de fapt. Noile modele ale managementului public au înlocuit această imagine cu una, poate la fel de normativă, în care înalţii funcţionari publici planifică direcţia activităţii organizaţionale şi nu mai aşteaptă indicaţii din partea liderului politic ales sau numit în funcţie. Este de aşteptat ca aceşti manageri să aibă un rol activ în dezvoltarea politicilor. Ei pot realiza acest lucru prin pregătirea unor declaraţii referitoare la anumite politici publice, prin care prezintă activitatea departamentului, iar intenţiile lor sunt supuse aprobării liderului.

35

5. Stafful administrativ O mare parte a muncii în construirea unei politici publice constă în stabilirea şi menţinerea unor relaţii de colaborare între diferite organizaţii sau între diferite departamente ale aceleiaşi organizaţii, sarcină ce revine în general nivelului mediu al funcţionarilor publici. Aceşti funcţionari sunt în postura de a considera că cel mai important atribut al cuiva care lucrează la implementarea unei politici publice nu este nici expertiza şi nici autoritatea, ci răbdarea. Ei consumă foarte mult timp încercând să facă activităţile participanţilor compatibile unele cu altele, în situaţia când există mai multe autorităţi care operează şi nu este nici un acord prealabil asupra celei mai bune soluţii. Acest fapt implică un grad ridicat de interacţiune între părţile interesate, de la convorbiri telefonice şi discuţii semioficiale, la întâlniri publice şi negocieri formale. Cadrul acestor interacţiuni poate fi în comitete permanente, în comitete ad hoc sau în interiorul unui proces oficial de consultare a părţilor interesate. Obiectul acestei activităţi este de a comunica celorlalţi participanţi perspectiva propriei organizaţii, de a înţelege perspectiva lor, de a identifica punctele de conflict şi de a căuta obţinerea unui acord. Din această perspectivă, a construi o politică publică aduce mai mult a diplomaţie decât a arhitectură. Identificarea şi compararea soluţiilor alternative are o importanţă deosebită în procesul politicilor publice. Pentru stafful administrativ, însă, această analiză nu constituie ceva esenţial. Ea este utilă pentru pentru clarificarea scopurilor organizaţiei şi poate asigura informaţii utile în procesul de negociere şi în cel continuu de implementare. 6. Părţile interesate În fiecare domeniu al politicilor publice vor fi un număr de indivizi, care deşi nu sunt oficialităţi, sunt bine cunoscuţi ca reprezentanţi ai unor interese. În cadrul procesului politicilor publice există tendinţa de a atrage grupurile de interes într-un cadru formal. Oficialităţile oferă recunoaştere grupurilor reprezentative, asigurându-şi astfel clientela politică. Reprezentanţii grupurilor de interes doresc, în general, să se afle în interiorul guvernării însă, odată ajunşi acolo se află în faţa unei tensiuni între susţinere exclusivă a punctului de vedere al grupului şi posibila implicare în procesul politic. Acest fenomen este comun oricăror negocieri între reprezentanţi. În cazul politicilor publice mai intervine însă şi factorul timp. Iniţial, reprezentarea va fi făcută de amatori entuziaşti. Cu timpul ea va deveni instituţionalizată şi profesionistă, prin angajarea de experţi. Guvernele facilitează acest proces, prin încurajarea

36

creării unor organizaţii cât mai cuprinzătoare, cu un nivel cât mai ridicat de competenţă. Apare astfel o potenţială sursă de conflict în interiorul grupurilor de interes: între autenticitate şi eficacitate. Doar membrii grupului pot spune care sunt interesele lor, însă angajarea de experţi le va asigura o poziţie mult mai eficientă în politica publică. 7. Specialiştii În procesul politicilor publice sunt participanţi al căror rol este determinat nu atât de poziţia politică sau administrativă cât de cunoştinţele de specialitate pe care le au. Aceşti participanţi, specialiştii, au un rol important în modelarea dezbaterii: ce este privit ca normal, care este problema, ce posibile răspunsuri există la această problemă. În domeniul politicii agricole, de exemplu, specialiştii sunt universitarii din domeniul agronomiei, biologiei, economiei agrare, experţi pe probleme de agricultură care lucrează pentru bănci, pentru organisme profesionale sau pentru firme de consultanţă, ziariştii presei de specialitate. Aceşti specialişti pot să nu aibă o poziţie oficială în procesul politicilor publice, însă contribuţia lor poate fi foarte importantă pe termen mediu sau lung. Întrebări • • • • • Care sunt elementele unei politici publice care asigură participarea la desfăşurarea acesteia? Ce reprezintă “reţelele politice”? Care sunt factorii care limitează posibilităţile de acţiune ale conducătorilor? Cum pot susţinătorii să influenţeze conţinutul unor politici publice? Care este rolul funcţionarilor publici, de diverse grade, în desfăşurarea unei politici publice? 5. Etape în procesul politicilor publice Politicile publice nu pot fi înţelese doar în termenii luării unei decizii. Ele nu doar că implică un grup de decizii corelate într-un anumit domeniu, ci implică tipuri diferite de decizii. De exemplu, în primul rând, trebuie luată decizia de a lua o decizie. O asemenea hotărâre provine din percepţia că există probleme ce trebuie rezolvate, că trebuie făcut ceva. Apoi procesul politic se deplasează spre un set diferit de decizii legate de ce ar trebui făcut, cum ar

37

trebui făcut şi când ar trebui făcut. Lucrurile nu se opresc, însă, nici aici; chiar şi atunci când deciziile anterioare au fost efectuate, apar noi probleme şi trebuie luate alte decizii. Acestea sunt legate de modul în care rezultatele politicii se suprapun cu intenţiile ei şi de felul în care conţinutul politicii cât şi însuşi procesul de decizie pot fi îmbunătăţite în viitor. În general, în procesul politicilor publice pot fi distinse cinci stadii distincte: 1. iniţierea politicii: sistemul politic identifică o problemă asupra căreia este necesar să se acţioneze şi o înscrie pe agenda unei autorităţi publice. 2. formularea politicii: sunt studiate răspunsurile posibile, sunt elaborate variante, sunt negociate modalităţile de acţiune. 3. adoptarea politicii: decidentul oficial stabilit alege o anumită soluţie, care devine politică publică legitimă. 4. implementarea politicii: politica respectivă este aplicată şi administrată. 5. evaluarea politicii: sunt determinate rezultatele politicii, în vederea păstrării, modificării sau abandonării ei. Cele cinci faze principale ale procesului politicilor publice pot fi prezentate şi sub forma unei scheme, ca în figura 2.

38

Iniţierea politicii - percepţia evenimentelor - definirea problemei - agregarea intereselor - organizarea cererilor - accesul la autorităţi

Cererea de acţiune publică

Formularea politicii - elaborarea răspunsurilor - studierea soluţiilor posibile - conformarea răspunsurilor la criterii

Propunerea unui răspuns

Adoptarea politicii - crearea unei coaliţii - legitimarea politicii alese

Acţiune politică efectivă

Implementarea politicii - punerea în practică - gestiunea şi administrarea - producerea de efecte

Impact asupra realităţii

Evaluarea politicii - reacţii la aplicare - judecăţi despre efecte - exprimarea acestora

Acţiune politică de ajustare

Rezolvarea problemei sau încheierea politicii

39

Fig. 2

5.1. Iniţierea Această etapă se concentrează asupra modului în care sunt identificate problemele ce pot deveni ţinte ale politicilor publice. De ce doar unele probleme, din toate câte există, primesc atenţia decidenţilor politici şi sunt înscrise pe agenda publică? Cum decid organismele guvernamentale ce probleme să abordeze? Ce este o problemă publică? Ce transformă o problemă oarecare într-una publică? Cum ajunge o problemă pe agenda guvernamentală? De ce altele nu ajung pe această agendă? De ce, de exemplu, protecţia mediului, o chestiune ignorată până în anii ’80, a apărut pe agenda politică în acea perioadă şi cum s-a petrecut acest lucru? De ce şomajul, a cărui soluţionare în anii ’50 şi ’60 era legată de sporirea cheltuielilor publice, a început să fie legat de idei ca flexibilitatea forţei de muncă şi slăbirea puterii sindicatelor? Dificultatea în studierea iniţierii politicilor publice constă în aceea că acestea îşi pot avea originea în orice punct al sistemului politic. Politicile pot proveni “de sus”, de la lideri politici, guvern, agenţii guvernamentale, organizaţii internaţionale, etc. sau “de jos”, prin intermediul presiunilor exercitate de opinia publică, de mass–media, de partidele politice, de grupurile de interes, de grupurile de specialitate şamd. În forma conducerii politice, iniţierea de politici publice constă în mobilizarea suportului pentru viziunea personală a liderului sau pentru priorităţile ideologice ale partidului de guvernământ. Lucrul acesta a fost cel mai evident în cazul bolşevismului şi al nazismului. Liderii politici sunt totuşi rareori gânditori originali şi rar se întâmplă ca ei să fie sursa unor politici publice inovatoare. Oamenii de ştiinţă şi filosofii, care par destul de puţin conectaţi la practica politică, pot juca un rol vital în această etapă, dezvoltând teorii care mai târziu pot fi transformate de către lideri şi de către partide în propuneri de politici specifice. Cele mai multe dintre politicile economice dezvoltate în statele occidentale după cel deal doilea război mondial îşi au originea în ideile lui John Maynard Keynes. Similar, politicile

40

noii drepte, preocupate de micşorarea implicării statului (“rolling back the state”) provin din operele lui Friedrich Hayek şi Milton Friedman. Iniţierea “de jos” a politicilor se întâlneşte în orice sistem politic. Evenimente ca greve, tulburări publice, dezastre naturale, prăbuşirea burselor în alte ţări, deciziile de a investi din partea companiilor multinaţionale, pot constitui factori decisivi în viaţa politică. Totuşi, ca regulă generală, cu cât un sistem politic este mai democratic şi mai pluralist, cu atât presiunile de jos sunt mai semnificative în iniţierea de politici. În acest sens, democraţia poate fi înţeleasă ca sistemul în care agenda politică este stabilită mai curând “de jos” decât “de sus”. Opinia publică joacă un rol semnificativ în acest proces în măsura în care alegeri regulate şi concurenţiale îi forţează liderii politici să formuleze propuneri care să ia în considerare preocupările şi aspiraţiile populare. Totuşi, aceste preocupări şi aspiraţii rămân deseori neclare până când nu sunt articulate de grupuri care reprezintă sau care pretind că reprezintă anumite sectoare ale publicului. Mass media joacă, fără îndoială, o contribuţie majoră în acest proces atât prin selectarea şi ierarhizarea informaţiei disponibile publicului, cât şi prin interpretarea, prin “digerarea” informaţiei (de exemplu, corupţia politică în Italia şi Japonia). Partidele politice şi grupurile de interes joacă şi ele un rol cheie în stabilirea agendei. Partidele de opoziţie nu ar trebui doar să critice politicile guvernului, ele ar trebui să dezvolte politici alternative care să arate că sunt pregătite pentru guvernare. Grupurile de interes, la rândul lor, pun în lumină o multitudine de revendicări şi preocupări, promovează cauze şi dau expresie intereselor diverselor secţiuni ale societăţii. După 1970, cercetătorii din domeniu au avut tendinţa să reducă din importanţa rolului acordat instituţiilor formale, reprezentative, şi să acorde o mai mare atenţie proceselor informale prin care politicile sunt iniţiate şi formate. Acestea subliniază reţelele politice, comunităţile de actori implicaţi în politicile publice, care intersectează atât sectorul public cât şi cel privat. Studiile mai vechi ale formării politicilor acordau puţină atenţie naturii şi definirii problemelor publice. Problemele erau considerate ca date, iar analiza pornea de aici încolo. Este, totuşi, important de ştiut de ce asupra unor probleme se acţionează, iar altele sunt neglijate şi de ce o problemă este definită într-un anumit mod şi nu în altul.

41

O problemă publică poate fi definită ca o condiţie ori o situaţie care produce nevoi sau nemulţumire printre oameni şi pentru rezolvarea căreia este solicitată intervenţia guvernamentală (Anderson, J. pag. 94). Apa murdară, mâncarea nesănătoasă, aglomerarea urbană, practicarea avortului, condiţiile din închisori, încălzirea globală, reprezintă condiţii care pot deveni probleme dacă produc suficientă anxietate sau nemulţumire pentru a-i determina pe oameni să caute remedii. Dacă aceştia cred că acea condiţie este normală, inevitabilă, sau ţine de propria lor responsabilitate, atunci nu se va întâmpla nimic. Condiţiile nu devin probleme publice până când nu sunt definite ca probleme, nu sunt articulate de către cineva, şi aduse în atenţia guvernului. Pentru a fi transformată într-o problemă, o condiţie trebuie să fie văzută ca fiind o temă corespunzătoare pentru acţiunea guvernamentală, ca ceva ce stă în posibilităţile guvernului de a remedia sau de a soluţiona. Politicienilor nu le place să aibă de a face cu o problemă decât în măsura în care aceasta este cuplată cu o soluţie. Sau, aşa cum spunea Aaron Wildawsky: “o problemă este o problemă doar dacă poate fi făcut ceva în privinţa ei” (Aaron Wildawsky, 1979). Consecinţele pot fi definite ca probleme şi se poate încerca rezolvarea lor de către alte persoane şi nu de cele direct afectate. Parlamentarii sunt frecvent în căutarea de probleme pe care le pot rezolva, cel puţin parţial, pentru a-şi îmbunătăţi reputaţia şi pentru a-şi spori şansele de realegere. Pe de altă parte, condiţii care la un moment dat sunt acceptate ca fiind normale, mai târziu, datorită schimbărilor sociale, pot fi considerate probleme (de exemplu violenţa familială). Ce caracteristici transformă o problemă obişnuită într-o problemă politică? Ce diferenţiază o problemă privată de una publică? Problemele publice sunt, în mod evident, acelea care afectează un număr substanţial de persoane, şi au efecte largi, inclusiv consecinţe asupra unor persoane care nu sunt direct implicate (de exemplu reducerile de impozit). Pentru a ajunge pe agenda politică, o problemă publică trebuie să fie transformată într-o chestiune care să solicite atenţia guvernamentală, în plus existând un dezacord asupra celei mai bune soluţionări a problemei. Problema respectivă trebuie să ajungă pe agendă. Stabilirea agendei (agenda setting) este procesul prin care problemele şi soluţiile lor alternative câştigă sau pierd atenţia elitei politice. Competiţia între grupuri pentru stabilirea agendei este acerbă, deoarece nici un sistem politic nu are capacitatea instituţională şi resursele

42

necesare pentru a aborda toate alternativele posibile ale tuturor problemelor care apar la un moment dat. De aceea grupurile trebuie să lupte pentru ca problemele lor să îşi câştige o poziţie favorabilă printre celelalte probleme care concurează pentru spaţiul limitat al agendei sau să ocupe o poziţie favorabilă în aşteptarea unui moment de criză, când ar putea avea şanse mai mari de a ocupa o poziţie importantă pe agendă. Chiar şi atunci când o problemă câştigă atenţia, grupul interesat trebuie să continue eforturile pentru a se asigura că modul în care el descrie problema este cel luat în considerare. Aşa după cum spunea E. E Schattschneider, „definirea alternativelor reprezintă instrumentul suprem al puterii”. Grupul care îşi impune descrierea problemei va fi şi cel care va defini soluţiile şi de aceea va fi cel care va învinge în dezbaterea politică. În acelaşi timp, grupurile se luptă pentru a ţine alte probleme în afara agendei. Ce este agenda? Agenda reprezintă o colecţie de probleme, o înţelegere a cauzelor care duc la acele probleme, o sumă de simboluri, soluţii şi alte elemente ale problemelor publice care se află în atenţia publicului şi a oficialilor guvernamentali. La limită, agenda poate fi o listă de propunei legislative care se află în dezbaterea parlamentului, dar ea include şi credinţele despre existenţa şi magnitudinea problemelor şi despre modul în care ar trebui să fie abordate de către guvern, sectorul privat, societatea civilă, sau prin acţiunea combinată a unora dintre aceste instituţii. Există agende la toate nivelurile guvernării. Fiecare comunitate şi fiecare organism politic – guvern, parlament naţional, regional, consiliu local – are la dispoziţie o colecţie de probleme pentru discuţie. Toate aceste probleme pot fi împărţite funcţie de măsura în care instituţia respectivă este pregătită să ia o decizie finală de implementare sau de respingere a unei anumite politici publice. Astfel pot fi observate câteva niveluri ale agendei. Cel mai larg nivel este cel al agendei universale, care conţine toate ideile care există şi care pot fi discutate la nivelul societăţii. Întro democraţie se poate considera că nu există nici un fel de contrângeri în privinţa idelilor vehiculate, deşi, chiar şi în democraţii, exprimarea unor idei poate fi limitată, oficial sau neoficial. Astfel, poate fi interzisă prin lege exprimarea unor opinii rasiste, sexiste sau care promovează ura, negarea Holocaustului, etc. Cea mai mare parte a ideilor din agenda universală sunt mai mult sau mai puţin acceptabile şi pot intra în agenda sistemică.

43

Agenda sistemică reprezintă toate problemele care sunt percepute de către membrii unei comunităţi politice ca merită atenţia publică şi care sunt sub jurisdicţia legitimă a autorităţii guvernamentale (Cobb and Elder). Graniţa dintre agenda sistemică şi cea universală este reprezentată tocmai de această limită legitimă a jurisdicţiei autorităţii guvernamentale, care se poate deplasa, acceptând mai multe sau mai puţine idei. De exemplu, idei legate de ajutorarea celor fără resurse economice au intrat şi au ieşit de pe agenda sistemică a ţărilor occidentale, funcţie de cât de sensibilă era opinia publică faţă de săraci şi problemele lor. Dacă o problemă sau o idee ruşeşte să treacă de agenda sistemică, ea ajunge pe agenda instituţională. Aceasta reprezintă o listă de itemi care sunt luaţi în considerare în mod explicit de către decidenţi. Timpul limitat, precum şi resursele limitate ale oricărei instituţii fac ca doar un număr limitat de de probleme să ajungă pe agenda instituţională. Şi mai puţine chestiuni vor ajunge pe agenda decizională, care conţine doar itemii asupra cărora un organism guvernamental este pe cale să decidă. Proiectele de lege, atunci când sunt dezbatute în comisiile parlamentare, încă nu au urcat foarte mult pe agndă. Agenda decizională este atinsă doar atunci când un proiect de lege este supus votului în parlament. În acest stadiu, conflictul poate atinge cote maxime.
Agenda universală Grupurile ce doresc schimbarea politicii publice încearcă să aducă problema lor mai aproape de agenda decizinală

Agenda Agenda Agenda sistemică decizional instituţională ă

Grupurile care se opun schimbării încearcă să blocheze înaintarea problemei pe agendă

44

În figură se poate observa că, exceptând agenda universală, agenda este finită, la fiecare nivel al ei, şi nici o societate sau sistem politic nu poate aborda toate alternativele posibile ale tuturor problemelor ce pot apărea la un moment dat. Iar pentru că agenda este finită, grupurile de interes trebuie să concureze unul împotriva altuia pentru ca problema lor şi soluţia lor favorită la acea problemă să ajungă pe agendă. Grupurile trebuie de asemenea să concureze pentru a-şi menţine problema pe agendă, utilizând resursele pe care le au la dispoziţie. Cum este stabilită agenda politică? Cum sunt alese alternativele? Răspunsul la aceste întrebări poate fi găsit în două modele explicative: modelul “coşului de gunoi”, propus de Cohen, March şi Olsen (1972) şi modelul “ferestrei politice”, propus de Kingdon (1995). Modelul “coşului de gunoi” Michael Cohen, James March şi Johan Olsen au fost preocupaţi de înţelegerea organizaţiilor, pe care le-au numit “anarhii organizate”. Modelul lor empiric l-au constituit universităţile, însă concluziile lor au o largă aplicabilitate. Anarhiile organizate au trei proprietăţi importante: preferinţe inconsistente, tehnologie imprecisă şi participare fluidă. În privinţa preferinţelor, în general, indivizii obişnuiţi nu şi le definesc foarte precis, acţionează în absenţa unor scopuri clare, la fel ca şi oamenii politici care eşuează (sau refuză) să îşi definească obiectivele. Atunci când participanţii încearcă să îşi definească preferinţele cu o oarecare precizie, ei intră în conflict unii cu alţii. Astfel, preferinţele sunt inconsistente atât la nivelul unui singur individ, cât şi la nivelul unei colectivităţi. În privinţa tehnologiei, membrii unei anarhii organizate nu înţeleg foarte bine procesele din cadrul organizţiei. Ei îşi pot cunoaşte îndatoririle şi organizaţia ca întreg poate funcţiona destul de bine, însă membrii ei au doar o înţelegere fragmentară şi rudimentară a ceea ce fac, a motivului pentru care o fac şi modului în care slujba lor se încadrează în imaginea generală a organizaţiei. În al treile rând, participanţii sunt activi sau nu în procesul decizional, astfel încât limitele organizaţiei sunt mai curând fluide. Timpul şi efortul pe care membrii îl alocă diferitelor sarcini variază, chiar pentru un anumit subiect, implicarea lor fiind diferită, funcţie

45

de moment. În ciuda acestor caracteristici, asemenea organizaţii funcţionează: iau decizii, se adaptează şi supravieţuiesc, câteodata chiar foarte bine. Guvernarea poate fi descrisă în termenii anarhiei organizate. Oamenii nu sunt de acord cu ceea ce ar trebui să realizeze guvernul, iar deseori sunt nevoiţi să acţioneze înainte de a avea o descriere precisă a preferinţelor lor. Deseori ei nu ştiu cum ar putea realiza ceea ce îşi doresc, chiar dacă îşi pot defini obiectivele. Se poate ca ei să nu înţeleagă organizaţia din care fac parte (mâna stângă nu ştie ce face mâna dreaptă). Participarea este fluidă: chiar într-o birocraţie strict ierarhizată, unii îşi asumă roluri mai mari sau mai mici decât cele prevăzute pe hârtie. Acţiunile executivului şi legislativului fac neclare graniţele organizaţionale. Participanţi din afara sistemului politic se implică şi ei în luarea deciziilor. Participarea este diferită de la o decizie la alta. În astfel de organizaţii pot fi observate patru curente, patru domenii care concură la luarea deciziilor: problemele, soluţiile, participanţii şi oportunităţile de alegere. Fiecare dintre aceste curente are propria sa viaţă, în general necorelată cu celelalte. Astfel de organizaţii sunt “o colecţie de opţiuni în căutarea problemelor, chestiuni în aşteptarea unor situaţii de decizie care le-ar permite să iasă la suprafaţă, soluţii în căutarea problemelor pentru care ar putea fi un răspuns şi decidenţi în căutarea de treabă”(Michael Cohen, James March, Johan Olsen, pag. 2). Când oportunitatea unei opţiuni apare în organizaţie, cum ar fi alegerea unui rector întro universitate, diverşi participanţi, fiecare cu resursele sale se implică în proces. Diverse probleme sunt luate în considerare (menţinerea sau sporirea calităţii actului didactic, îmbunătăţirea programelor analitice, chestiuni economice, etc) şi diverse soluţii apar ca posibile. Astfel, o oportunitate de alegere este “un coş de gunoi în care sunt aruncate diverse probleme şi soluţii. Amestecarea gunoiului într-un singur coş depinde de numărul de coşuri mai mici disponibile, de etichetele puse pe fiecare coş, de gunoiul care este produs în mod obişnuit şi de viteza cu care acest gunoi este colectat şi îndepărtat”(Michael Cohen, James March, Johan Olsen, pag. 2). Rezultatele sunt funcţie de amestecarea gunoiului în coş (probleme, soluţii, participanţi şi resurse ale participanţilor) şi modul în care acest gunoi este procesat. Cine este invitat să participe, cine participă, afectează rezultatele în mod semnificativ. Ce soluţii sunt disponibile pe moment şi ce probleme îi preocupă pe participanţi sunt deasemenea elemente critice. Diversele curente se combină în acest context al alegerii. Când este propusă o soluţie, ea poate

46

fi privită de către participanţi ca irelevantă pentru problemă şi să fie respinsă. Mai mult, participanţii caută probleme pentru care există soluţii şi înlătură problemele care par să nu se potrivească acestora. Soluţiile şi problemele care apar se pot modifica de la o întâlnire la alta, în funcţie de cine participă sau nu. Câteodată problemele chiar sunt rezolvate. Alteori, problemele sunt înlăturate şi aruncate la alt coş de gunoi, fiind posibilă rezolvarea lor în altă rundă. Unele probleme importante sunt total ignorate, poate pentru că nu există nici o soluţi pentru ele. În concluzie structura acestui model este următoarea: 1. mai multe curente pătrund în sistem; 2. rezultatele depind de modul de combinare a acestor curente în alegerea care trebuie făcută: cuplarea soluţiilor cu problemele, interacţiunile dintre participanţi, absenţa intenţionată sau nu a soluţiilor, problemelor sau participanţilor.

Modelul “ferestrei politice” Acest model este o adaptare a celui anterior, având aceeaşi logică generală şi a fost creat pentru a explica modul în care este stabilită agenda în cadrul guvernului. Acest proces (agenda setting) este văzut de John Kingdon ca o suprapunere a trei domenii de activitate independente (domeniul problemelor, domeniul propunerilor şi domeniul politicului) care ocazional converg, deschizând o “fereastră politică”, permiţând astfel unor chestiuni să ajungă pe agenda guvernamentală (John W. Kingdon, pag 87). Indivizii implicaţi în acest proces identifică probleme, generează propuneri de schimbare a politicilor publice şi se angajează în activităţi politice cum ar fi campaniile lectorale sau în grupurile de presiune. În teorie, fiecare dintre participanţi poate fi implicat în oricare dintre aceste procese. Membrii parlamentului, de exemplu, pot să participe la alegeri şi să formuleze şi propuneri de politici, iar grupurile de interes pot face presiuni pentru recunoaşterea problemelor lor dar şi pentru implementarea soluţiior sau propunerilor. În practică, deşi mulţi participanţi se intersectează cu toate cele trei domenii, există şi o anumită specializare. Cadrele universitare şi cecetătorii sunt implicaţi mai mult în generarea de

47

propuneri pentru politici publice şi mai puţin lupta electorală, iar partidele politice sunt mult mai implicate în lupta politică decât în formularea de soluţii. Domeniul problemelor constă în chestiunile asupra cărora actorii politici, aflaţi fie în afara fie în interiorul guvernului, doresc să acţioneze. Domeniul propunerilor de politici publice conţine posibilele soluţii la probleme. Oficialii publici, comitetele parlamentare, birocraţii, oamenii de ştiinţă, grupurile de interes şi alţii, dezvoltă propuneri. În procesul de selecţie, unele idei sunt luate în serios, altele sunt ignorate. Cele care supravieţuiesc, aşteaptă probleme de care să se ataşeze. Domeniul politicului include chestiuni ca rezultatele alegerilor, capriciile opinie publice, schimbările în structura guvernamentală, campaniile grupurilor de presiune. Evenimentele din acest domeniu sunt independente de domeniul problemelor şi de cel al propunerilor. Cele trei domenii sunt în general separate unul de celălalt, sunt conduse de forţe diferite, iau în considerare elemente diferite şi au stiluri deosebite. Cheia înţelegerii fenomenului de stabilire a agendei este cuplarea acestor domenii. Cele trei curente se pot suprapune în anumite momente critice: este identificată o problemă, este disponibilă o soluţie, climatul politic este propice pentru schimbare, iar constrângerile nu blochează acţiunea. Astfe se deschide pentru scurt timp o fereastră pentru o politică publică, adică o oportunitate pentru susţinătorii propunerilor de a împinge în faţă soluţiile lor preferate sau de a concentra atenţia asupra problemelor lor speciale. Câteodată, aceste ferestre se deschid în mod predictibil, ca atunci când o lege trebuie reînnoită; în alte cazuri, însă, fenomenul este imprevizibil. În orice moment mai multe probleme concurează pentru atenţia oficialilor publici, care au ei înşişi ideile lor preferate pe care le vor promovate. Doar o parte din aceste probleme vor ajunge pe agendă datorită lipsei de timp, de resurse, de interes, de informaţie sau de voinţă a oficialilor. Stabilirea agendei este un proces concurenţial. Pierderea poziţiei de pe agenda publică Problemele care ajung pe agenda publică pot, la fel de bine, să dispară de pe ea. Se poate acţiona asupra unei probleme sau se poate lua decizia de a nu se acţiona. Oricum, decidenţii pot avea sentimentul că problema nu merită atenţie .

48

Antony Downs sugerează “un ciclu al atenţiei” (apud Anderson, J. pag. 108) de care se poate bucura o anumită chestiune importantă: 1. Stadiul pre–problemei. Există o condiţie socială nedorită, însă ea nu se bucură de prea multă atenţie publică. Doar unii specialişti sau unele grupuri de interes au devenit preocupate în această privinţă. 2. Descoperirea alarmată si emtuziasmul euforic. Ceva determină publicul să devină atent si alarmat în privinţa problemei. Exista o dorinţă puternică de a rezolva repede problema, obstacolele în calea rezolvării părând externe. Soluţia nu pare să necesite schimbări fundamentale în societate. 3. Conştientizarea costului necesar unui program semnificativ. Se răspândeşte îngrijorarea că rezolvarea problemei va duce la costuri foarte mari. Oamenii realizează că o parte a problemei constă în aranjamente de care beneficiază şi ei înşişi (de exemplu: autoturismele care generează poluare şi aglomerare, dar şi libertate de mişcare). 4. Declinul gradual al intensităţii interesului public. Pe măsură ce oamenii realizează cât de dificilă şi de costisitoare va fi rezolvarea problemei, unii devin descurajaţi, alţii se simt ameninţaţi, iar alţii devin plictisiţi. Atenţia acordată problemei devine tot mai slabă, o altă problemă atingând stadiul 2. 5. Stadiul post–problemă. Problema ajunge într–o “zonă crepusculară” de atenţie periferică. Agenţiile guvernamentale, politicile şi programele create pentru rezolvarea ei funcţioneaza în continuare şi au unele rezultate . În mod evident, nu toate problemele majore trec printr–un astfel de ciclu (de exemplu: problema protejării mediului, comparativ cu problema cuceririi spaţiului cosmic). Dintr-un punct de vedere tehnic, adică ţinând cont de eficacitatea procesului politic şi nu de calitatea rezultatelor sale, procesul de iniţiere a politicilor poate suferi de două slăbiciuni contradictorii. Prima poate fi produsă de lipsa propunerilor, de sărăcia unor idei inovatoare, de numărul prea mic de “intrări” în sistem. Acest lucru a putut fi observat în statele comuniste. În absenţa alegerilor libere şi concurenţiale, a presei libere, a partidelor de opoziţie şi a grupurilor autonome, iniţierea politicilor a fost lăsată, în mare parte, în mâna celor ce lucrau în aparatul de partid şi de stat. Astfel, atâta vreme cât cei implicaţi în iniţierea politicilor aveau un puternic

49

interes în menţinerea sistemului de planificare centralizată, problema reformelor economice nu a apărut pe agenda politică, iar când a apărut, sistemul nu mai putea fi salvat. Cealaltă slăbiciune a politicilor este exact opusul primei: procesul politic poate fi pur şi simplu sufocat de multitudinea şi de importanţa intrărilor, fapt care duce la stagnare şi paralizie. Aceasta a fost văzută ca o problemă a supraîncărcării guvernamentale, un fenomen asociat cu politicile intervenţioniste şi cu aşteptările excesive faţă de guvern. Extinderea cererilor din partea populaţiei şi a grupurilor de interes face să fie depăşită capacitatea de răspuns a guvernului. Acest fenomen a fost numit “stagnare pluralistă”. Ca o consecinţă, în anii ’80 şi ’90, guvernele noii drepte au încercat să reducă aşteptările populare în privinţa a ceea ce poate face statul, guvernul preluând controlul într-o anumită măsură asupra procesului de iniţiere a politicilor. 5.2. Formularea Odată ce o problemă sau un set de probleme, se află pe agenda politică, este necesar un proces de elaborare detaliată şi de analiză în vederea dezvoltării unor propuneri sistematice de politici publice. În mod convenţional, stadiul formulării este văzut ca fiind crucial în procesul politic, formularea cuprinzând nu doar traducerea unor propuneri suficient de vagi în recomandări precise şi detaliate, ci şi în filtrarea unor propuneri şi chiar în reconsiderarea unor probleme avute în vedere. În analiza pe care o fac ciclului unei politici, Hogwood şi Gunn (1984) identifică un număr de stadii în procesul formulării; primul constă în decizia despre cum trebuie decis, adică o decizie despre mecanisme sau proceduri şi despre ce actori politici trebuie implicaţi în analiza şi elaborarea politicii. Ar trebui ca o anumită politică să fie formulată de către funcţionarii publici sau de către miniştrii? Ar trebui ca procesul de formulare să urmeze o formă deja stabilită sau ar trebui să fie consultate grupurile de interes şi cele de specialişti şi dacă da, care dintre ele? Aceaste decizii sunt vitale prin aceea că determină simpatiile şi interesele ce vor fi luate în considerare atunci cănd se discută politica. A doua etapă constă în definirea problemei. Cu acest stadiu pot fi posibile reinterpretări importante, mai ales atunci când cei care formulează politica văd problema în mod foarte diferit de cei de la care a pornit problema. A treia etapă constă în stabilirea obiectivelor şi a priorităţilor. Deşi opinia publică, mass-media, partidele politice şi grupurile de interes sunt

50

capabile să influenţeze stabilirea acestor obiective, nimic nu garantează că priorităţile identificate de către aceştia vor fi aceleaşi cu cele ale iniţiatorilor politicii. Ultima etapă constă în analiza şi trecerea în revistă a opţiunilor politice şi alegerea variantei preferate, adică luarea unei decizii de autoritate. Diferiţi factori pot fi luaţi în considerare în acest stadiu al formulării politicii: implicaţiile politice şi electorale ale unei anumite opţiuni, consideraţii legate de eficienţa administrativă şi de eficacitatea acţiunii. Trebuie notat că decizia finală, care încheie procesul formulării, poate fi mai mult decât o simplă formalitate, putând să aibă loc dezbateri ca şi în etapele anterioare. Formularea are caracteristici diferite în sisteme politice diferite, fiind constatate “stiluri naţionale contrastante de politici publice”(Richardson, 1984). Există două dimensiuni importante: dacă formularea politicii se bazează pe consultare sau pe impunere şi dacă guvernele sunt angajate într-o planificare pe termen lung sau reacţionează la evenimente mai mult sau mai puţin zilnice. Din această perpectivă, Suedia şi Japonia pot fi clasificate în rândul statelor cu un stil de politici publice ce favorizează atât consultarea cât şi planificarea pe termen lung. În ambele ţări există un sistem elaborat şi formalizat de grupuri ce sunt consultate şi cărora li se cere acordul în privinţa obiectivelor şi priorităţilor politice. Pe de altă parte, în SUA, deşi forma federală de guvernământ solicită un înalt nivel de consens, stilul de politică publică este mult mai reactiv. O trăsătură fundamentală a formulării, indiferent de diferenţele care există între stilurile naţionale de politici publice, constă în faptul că această etapă reduce în mod substanţial numărul actorilor implicaţi în proces. În timp ce în procesul de iniţiere pot fi implicate o mare varietate de interese, grupuri şi mişcări, formularea politicii este o sarcină a unor “interni” (oficiali guvernamentali, consilieri, politicieni), adică a acelora care sunt parte a mecanismului guvernamental sau au acces instituţional la acesta. Acest fapt lasă deschis procesul de formulare la un număr de critici. Una dintre acestea provine din puternica influenţă pe care se presupune că o au funcţionarii publici, în virtutea rolului lor de consilieri în probleme de politici publice. Politicienii, în cel mai bun caz, stabilesc nişte priorităţi politice largi şi lasă obiectivele specifice şi stabilirea opţiunilor posibile pe seama funcţionarilor guvernamentali. Teoreticienii alegerii publice argumentează de aceea, că politicile tind să reflecte mai curând interesele de carieră a funcţionarilor publici, în timp ce marxiştii subliniază că alternativele de

51

politici radicale tind să fie sabotate datorită originii sociale şi a educaţiei înalţilor funcţionari publici. Altă critică este legată de creşterea numărului grupurilor şi actorilor implicaţi în formularea politicii. Teorieticienii noii drepte argumentează că mişcarea spre corporatism permite nu publicului în general ci unor puternice grupuri secţionale să determine politicile publice (Olson, 1982). Un alt set de critici se bazează pe “deficitul democratic” existent în formularea politicilor. În sistemele democratice, deşi politicienii aleşi supervizează procesul politicilor publice şi iau decizia finală, procesul în sine face ca aportul lor să fie doar marginal. Pentru că procesul formulării necesită exactitate şi este consumator de timp, el necesită profesionalism, cunoştinţe de specialitate şi preocupare pentru detaliu, calităţi pe care politicienii, democratici sau nu, le posedă rareori din abundenţă. 5.3. Adoptarea O decizie legată de o politică publică implică o acţiune din partea unui oficial sau a unui organism de a adopta, modifica sau respinge o anumită alternativă. În manieră pozitivă această acţiune reprezintă un act legislativ sau unul executiv. Trebuie făcută distincţia dintre o decizie politică, ce afectează semnificativ conţinutul unei politici publice şi deciziile de rutină, care au legătură cu desfăşurarea zilnică a respectivei politici. În plus, o decizie politică este punctul culminant al unei serii de decizii făcute pe parcursul procesului politicii publice. Ceea ce este tipic pentru stadiul adoptării nu este selectarea dintre un număr de alternative ci acţiunea asupra uneia dintre acestea, pentru care cei care au propus-o cred că pot obţine aprobarea, chiar dacă nu va fi exact în forma dorită iniţial. Pe măsură ce procesul de formulare se apropie de decizie, anumite prevederi vor fi respinse, unele vor fi acceptate, iar altele vor fi modificate, se va încerca aplanarea diferendelor şi se vor purta negocieri până în momentul în care decizia va fi doar o formalitate. Câteodată, decizia va fi incertă până în momentul numărării voturilor şi al anunţării acesteia. Deşi indivizi şi organizaţii private pot fi implicate în procesul decizional, autoritatea formală de a decide revine oficialilor publici: parlamentari, membri ai guvernului, ai administraţiei, ai justiţiei. În democraţii, sarcina deciziilor legate de politicile publice pare a reveni în primul rând legislativului, instituţia desemnată să reprezinte interesele populaţiei. În

52

general, deciziile luate de către lideri sunt privite ca legitime dacă aceştia au autoritatea legală să o facă şi acţionează conform procedurilor acceptate. Specialiştii din domeniul ştiinţelor sociale şi politice sunt în dezacord în privinţa modului cum sunt luate deciziile, asupra modului cum poate fi studiat acest fenomen şi chiar asupra definiţiei ce poate fi dată unei decizii. Fără nici o îndoială, deciziile sunt luate în mod diferit de indivizi sau de grupuri, în organizaţii mici sau în organizaţii mari, în structuri democratice sau în structuri autoritare. În mare, autorii preocupaţi de problema deciziei pot fi grupaţi în două şcoli: cei care îşi concentrează atenţia asupra relaţiei dintre putere şi decizie şi cei care examinează relaţia dintre raţionalitate şi decizie. Examinând conceptul de putere, probabil că punctul de plecare cel mai bun îl constituie dezbaterea dintre elitism şi pluralism. Aceasta pentru că elitismul şi pluralismul diferă nu doar în concluziile pe care le trag în privinţa distribuţiei puterii în societatea contemporană, dar şi în metodele pe care le utilizează pentru atingerea acestor concluzii. Totuşi nu această dezbatere constituie obiectul nostru de interes, ci analiza tipurilor de raţionalitate din procesul decizional. Au fost formulate o serie de teorii în privinţa procesului de luare a deciziilor. Cele mai importante sunt: - Modelul actorului raţional - Modelul incremental - Modelul organizării birocratice - Modelul ideologic Modelul actorului raţional Modelul decizional care subliniază raţionalitatea umană a fost construit pe baza unor teorii economice, ele însele derivate din utilitarism. Asemenea idei au asigurat baza pentru teoria alegerii raţionale şi teoria alegerii publice, dezvoltate de gânditori ca Anthony Downs şi adoptate cu entuziasm de noua dreaptă. În centrul acestor teorii se află noţiunea aşa numitului “om economic”, un model al naturii umane care pune accentul pe interesul personal văzut în termenii satisfacţiei materiale. Astfel, o decizie este luată utilizându-se următoarea procedură: - Este identificată natura problemei. - Pe baza unei ierarhii a preferinţelor individuale este selectat un obiectiv sau un scop.

53

- Sunt alese mijloacele pentru atingerea obiectivului, funcţie de eficacitatea lor, de costul lor, de încrederea ce le poate fi acordată. - Sunt analizate şi comparate consecinţele fiecărei acţiuni (costuri şi beneficii, avantaje şi dezavantaje). - Decidentul alege dintre alternative pe cea care îi maximizează aşteptările şi îl apropie cel mai mult de obiectivul său. Acest tip de proces porneşte de la presupunerea că oamenii au obiective clare şi că le urmăresc în mod raţional. Pentru ca aceasta să fie posibil trebuie să fie comparată satisfacţia, plăcerea sau fericirea, pe care ar putea să o procure fiecare acţiune. Cel mai bun exemplu pentru ilustarea unei asemenea perpective este utilizarea analizei cost-beneficiu în luarea deciziilor legate de afaceri. Modelul actorului raţional este atractiv, în parte, pentru că el reflectă ceea ce se crede despre cum ar trebui să se ia o decizie. Bineînţeles, politicienilor le face plăcere ca acţiunile lor să fie portretizate ca orientate spre scopuri precise şi ca fiind rezultatul unei deliberări atente. În orice organizaţie există mai multe posibilităţi de a atinge obiectivele, iar când este pus în faţa unei alegeri între mai multe alternative, decidentul raţional trebuie să o aleagă pe cea care pare să îi satisfacă cel mai bine aceste scopuri. Decizia raţională implică selecţia alternativei care va maximiza valorile decidentului (decidenţilor). Examinat mai îndeaproape modelul raţional de luare a deciziilor pare a avea unele slăbiciuni. În primul rând, modelul pare a fi mai uşor aplicabil indivizilor, care pot avea un set de perferinţe ierarhizate, şi mai greu aplicabil grupurilor, în interiorul cărora există mai curând obiective aflate în conflict. Ce valori şi obiective sunt utilizate în procesul decizional? Organizaţiile fiind entităţi neomogene, valorile acestora pot diferi de cele ale indivizilor care le alcătuiesc. Doar despre organizaţiile puternic centralizate şi cu o structură de comandă strictă sar putea spune că iau decizii în mod raţional. O a doua problemă constă în faptul că, în practică, deciziile sunt luate deseori pe baza unor informaţii incorecte sau incomplete, iar beneficiile diverselor acţiuni nu sunt întotdeauna comparabile. Se pot compara, de exemplu, costurile creşterii impozitelor cu cele ale reducerii ajutoarelor sociale? Astfel de dificultăţi l-au încurajat pe Herbert Simon(1983) să dezvolte noţiunea de “raţionalitate limitată”: este imposibil să se analizeze toate acţiunile posibile, să se selecteze dintre ele, procesul decizional fiind, în mod esenţial, un compromis între diverse

54

valori şi rezultate imprecise, o alternativă fiind aleasă nu pentru a mximiza anumite valori, ci pentru că este satisfăcătoare. Ultimul reproş care a fost făcut modelului actorului raţional este că ignoră rolul percepţiilor, măsura în care acţiunile sunt determinate de presupunerile despre realitate, de credinţe, şi mai puţin de realitate însăşi. Acest model acordă foarte puţină importanţă valorilor şi înclinaţiilor ideologice pe care le-ar putea împărtăşi decidenţii politici. Modelul incremental Teoria incrementală a actului decizional este prezentată deseori ca evitând problemele teoriei raţionale şi, în acelaşi timp, ca fiind mult mai descriptivă în ceea ce priveşte modul în care oficialii publici iau decizii. Charles Lindblom poate fi considerat “părintele” acestei teorii. Acesta notează câteva eşecuri ale modelului raţional: 1. nu este adaptat la capacităţile limitate ale individului de a rezolva probleme; 2. nu este adaptat la inadecvarea informaţiei; 3. nu este adaptat la costurile analizei; 4. nu este adaptat la eşecurile în privinţa construcţiei unei metode de evaluare; 5. nu este adaptat la relaţiile strânse dintre fapte şi valori, relaţii ce pot fi observate în procesul politicilor publice; 6. nu este adaptat la diversele forme în care problemele politice pot să apară (Brazbrooke and Lindblom, 1963). După Lindblom, deciziile incrementale implică schimbări limitate, adăugiri la politicile existente, cum ar fi creşteri de câteva procente la bugetul unui departament. Testul unei politici publice bune nu este maximizarea valorilor decidentului, ci asigurarea acordului între părţile interesate impicate. Incrementalismul ar putea fi rezumat astfel: - Selectarea scopurilor sau obiectivelor şi analiza empirică a acţiunii necesare pentru atingerea lor sunt mai curând strâns întrepătrunse decât separate. - Decidentul ia în consideraţie doar unele dintre alternative pentru a rezolva problema, aceste alternative diferind doar incremental, adică marginal, de politicile existente. - Pentru fiecare alternativă sunt evaluate doar câteva consecinţe, considerate mai importante. - Problema cu care se confruntă decidentul este în mod continuu redefinită. - Nu există o singură soluţie sau o soluţie corectă pentru o problemă.

55

- Deciziile incrementale au în vedere în special remedii, ameliorări ale situaţiei prezente, imperfecţiuni sociale concrete şi mai puţin scopuri sociale importante. Din această perspectivă deciziile tind să fie luate pe baza unor informaţii inadecvate şi la un nivel scăzut de înţelegere, aceasta descurajându-i pe decidenţi să urmreze acţiuni radicale şi inovatoare. Politicile publice sunt de aceea un proces continuu şi un proces de explorare. În lipsa unor obiective clare, cei care stabilesc politicile publice operează cu ajutorul unui cadru deja existent, ajustându-şi poziţia în funcţie de feed back-ul oferit de informaţiile despre impactul deciziilor lor trecute. Incrementalismul sugerează o strategie de evitare, decidenţii fiind înclinaţi mai curând spre îndepărtarea de probleme, decât spre rezolvarea lor. Dacă modelul raţional are de obicei scopuri prescriptive, normative, incrementalismul, după cum îl prezintă Lindblom, este atât normativ, cât şi descriptiv. El nu doar că asigură o descriere mai corectă a modului în care sunt luate deciziile în lumea reală, susţine autorul american, ci are şi meritul flexibilităţii şi al cuprinderii unor poziţii divergente. În acest sens el are un caracter anti-utopic şi corespunde modului în care sunt adoptate politicile publice în democraţiile pluraliste, implicănd răspundere şi flexibilitate, consultare şi compromis. Totuşi, modelul a fost criticat ca fiind profund conservator, în sensul că justifică prejudecăţile împotriva inovaţiei şi favorizează inerţia. Politicienii care îmbrăţişează incrementalismul sunt mult mai preocupaţi de problemele zilnice decât de cele ce implică o viziune pe termen lung. Energia lor este consumată spre menţinerea “navei politice” la suprafaţă şi în mişcare şi mai puţin pe direcţia spre care se îndreaptă aceasta. O altă slăbiciune a incrementalismului este că explică foarte puţin acele decizii politice care sunt radicale sau revoluţionare. De exemplu, decizia lui Stalin de a lansa planurile cincinale în 1928, decizia lui Castro de a prelua puterea în 1959 sau chiar decizia lui Margaret Thacher de a reduce implicarea statului în anii ’80, pot fi cu greu descrise ca ajustări treptate. Din perspectiva unor asemena dificultăţi Amitai Etzioni(1967) a propus ideea de “explorare mixtă” care încearcă să creeze o punte între perspectiva raţională şi incrementalism. Explorarea mixtă se bazează pe distincţia dintre deciziile fundamentale şi deciziile minore, incrementale. Deciziile fundamentale, cum ar fi declararea războiului, stabilesc direcţiile de bază, asigură contextul pentru deciziile incrementale. În principiu, explorarea mixtă presupune că deciziile sunt luate în două faze: întâi, decidenţii evaluează în sens larg, explorează, toate opţiunile politice în termenii şanselor de a atinge obiectivele pre-existente. Apoi este adoptată o

56

perspectivă mult mai incrementală pe măsură ce sunt luate în considerare detaliile politicii selectate. Aastfel, de exemplu, o decizie largă de a reduce cheltuielile publice este însoţită de o serie de decizii mult mai specifice, legate de domeniile sau programele ce vor fi afectate. Modelul organizării birocratice Atât modelul actorului raţional cât şi cel incremental sunt modele tip “cutie neagră” a procesului decizional: nu este luat în considerare impactul pe care structura procesului de politici publice îl poate avea asupra deciziilor. Modelul birocratic sau modelul organizaţional, încearcă să pătrundă în interiorul “cutiei negre” subliniind măsura în care procesul influenţează produsul. Graham Allison(1971) a fost primul care a utilizat această perspectivă, analizând deciziile luate de SUA şi URSS pe parcursul crizei legate de instalarea rachetelor nucleare sovietice în Cuba, în 1962. Allison precizează că pot fi utilizate trei perspective diferite pentru analizare aceleiaşi acţiuni: Actorul raţional. Acţiunea este desfăşurată de actori identificabili (SUA şi URSS), care au scopuri clare şi optează pentru calea cea mai bună în vederea atingerii acestor scopuri. Procesul organizaţional. Politica nu mai este făcută de SUA, ci rezultă din interacţiunea unor organisme specializate (Pentagon, CIA, Departamentul de Stat, Casa Albă), fiecare dintre acestea având un mod specific de recunoaştere şi de rezolvare a problemelor. Politica birocratică. Aceste organisme specializate au interese şi poziţii diferite, iar procesul politic provine din relaţiile de putere dintre aceste organisme şi din negocierile ce au loc între ele. Două modele contrastante, însă aflate în legătură rezultă din acest studiu. Primul, intitulat în mod obişnuit “modelul procesului organizaţional”, accentuează impactul pe care îl au asupra deciziilor valorile, presupunerile şi modelele obişnuite de comportament care pot fi întâlnite în orice organizaţie mare. Deciziile par să reflecte nu atât analiza raţională şi evaluarea obiectivă, cât cultura înrădăcinată a departamentului sau a agenţiei de unde provine. A doua teorie, “modelul politicii birocratice”, subliniază impactul negocierilor ce au loc între diverse persoane şi agenţii asupra deciziilor, fiecare urmărind interese proprii. Această perspectivă demontează ideea de stat monolit, unit în jurul unui singur interes, şi sugerează că deciziile provin dintr-o arenă concurenţială, în care balanţa avantajului este în continuă mişcare.

57

Autorul american subliniază că aceste trei perspective nu trebuie văzute ca tipuri diferite de procese de politici publice, ci ca trei lentile diferite prin care poate fi studiat acest proces. În orice situaţie vor fi elemente ce ţin de opţiune (actor raţional), de rutină (proces guvernamental) şi de competiţie (politică birocratică), însă ele nu vor fi identice pentru toţi participanţii, în orice moment sau în orice domeniu. Deşi aceste modele au, fără îndoială, meritul de a atrage atenţia asupra unor aspecte importante ale procesului decizional, ele au şi unele slăbiciuni. În primul rând, modelul procesului organizaţional reduce sfera de acţiune a conucătorilor politici, posibilitatea ca aceştia să-şi impună deciziile “de sus”. Ar fi eronat să se sugereze că toate deciziile sunt modelate de presiunile organizaţionale şi să se ignore rolul personal al liderilor, aşa cum a fost cel al lui Roosevelt în iniţierea New Deal-ului sau cel al lui Hitler în invadarea Poloniei. În al doilea rând, este simplist să se sugereze, aşa cum o face modelul politicii birocratice, că actorii politici îşi adoptă poziţia doar pe baza intereselor organizaţiei din care fac parte, ignorându-se simpatiile personale şi obiectivele individuale. În al treilea rând, încercarea de a explica deciziile doar în termeni legaţi de cutia neagră, înseamnă de a nu a acorda nici un fel de importanţă presiunilor externe care provin din mediul economic, politic sau ideologic. Modelul ideologic Modelele decizionale care pun în prim plan credinţele şi ideologia subliniază gradul în care comporatmentul este structurat de către percepţie. Ceea ce oamenii văd şi înţeleg este, întro anumită măsură, ceea ce valorile şi concepţiile lor le permit, îi încurajează să vadă şi să înţeleagă. Această tendinţă este cu atât mai puternică cu cât, în cele mai multe cazuri, ea este inconştientă. Deşi decidenţii pot crede despre ei înşişi că acţionează în mod raţional, riguros şi imparţial, valorile sociale şi politice care le împărtăşesc pot acţiona ca un filtru puternic, definind ceea ce poate fi gândit, ceea ce poate fi făcut şi ceea ce este de dorit. Anumite informaţii şi anumite opţiuni nu sunt apreciate sau nici măcar nu sunt luate în consideraţie, în timp ce alte informaţii şi alte cursuri ale acţiunii sunt utilizate cu predilecţie. Kenneth Boulding(1956) subliniază imporatanţa vitală a acestui proces, arătând că, fără un mecanism de filtrare a informaţiilor, decidenţii ar fi pur şi simplu copleşiţi de volumul de date cu care s-ar confrunta.

58

Sunt totuşi păreri diferite în ceea ce priveşte originea şi natura acestui proces de filtrare. Robert Jerris(1968), de exemplu, atrage atenţia asupra erorilor constante de apreciere din partea decidenţilor din domeniul relaţiilor internaţionale, acestea avându-şi originea în etnocentrism (mod de înţelegere în care acţiunile şi intenţiile altui grup sunt apreciate prin aplicarea valorilor şi teoriilor provenite din cultura observatorului, care este incapabil să înţeleagă semnificaţia diferenţelor culturale). Un exemplu al acestui fenomen îl constituie înclinaţia lui Anthony Eden şi a guvernului Marii Britanii de a-l vedea pe generalul Nasser preşedintele Egiptului în perioada crizei Suezului din 1956, ca pe un “al doilea Hitler”. Irving Janis(1972), pe de altă parte, sugerează că multe decizii, din domeniul relaţiilor internaţionale pot fi explicate prin ceea ce el a numit “gândire de grup”. Acesta reprezintă fenomenul în care presiunile psihologice şi profesionale concură la încurajarea unui grup de decidenţi de a adopta o poziţie unită şi coerentă, părerile contrare sau neconvenabile fiind excluse. O încercare de a combina diferitele perspective supra deciziilor, care să ţină cont de impactul sistemului de credinţe, a fost realizată de Paul Sabatier(1988). Principala sa preocupare a fost de a explica modul în care apar achimbările într-o politică publică. El a atras atenţia asupra rolului jucat de “subsistemul politicii publice”, adică asupra grupului de oameni care contribuie într-un mod oarecare la influenţarea politicii dintr-un anumit domeniu. Un sistem al politicii publice poate include nu doar grupuri de politicieni, funcţionari publici şi grupuri de interes, ci şi cercetători, cadre universare şi ziarişti cu preocupări în domeniu. Astfel se crează coaliţii de indivizi care împărtăşesc credinţe şi valori apropiate. Aceste credinţe operează la trei niveluri diferite: - Credinţe profunde (principii morale sau filosofice fundamentale); - Credinţe apropiate (preferinţe pentru anumite politici); - Credinţe secundare (puncte de vedere asupra implementării sau aplicării unei politici). Importanţa unor asemenea credinţe constă în faptul că acestea asigură ceea ce Sabatier numeşte “cleiul” politicii, strângând împreună oameni pe baza valorilor şi preferinţelor pe care le împărtăşesc. În timp ce credinţele profunde sunt rezistente la schimbare, cele apropiate şi mai ales cele secundare sunt mult mai flexibile. Utilizând acest cadru, Sabatier apreciază că o schimbare de politică publică poate fi înţeleasă în termeni de înclinare a echilibrului de forţe în subsistemul acelei politici, prin dominaţia unei coaliţii asupra alteia. Acest proces poate fi

59

considerat, cu toate acestea, ca raţional, atâta vreme cât dezbaterea despre şi dintre sistemele de credinţe conduce la un proces de învăţare în privinţa politicilor publice. Pentru marxism şi feminism însă, asemenea idei pot fi utilizate pentru a trage concluzii cu totul diferite. Marxiştii susţin că acele credinţe profunde din subsistemele politicii publice şi opiniile decidenţilor politici sunt structurate de ideologia clasei conducătoare, astfel fiind favorizate interesele forţelor economice dominante. Feminismul, la rândul său, consideră că preponderenţa bărbaţilor în rândul celor cu putere de decizie politică face ca acel “clei” politic să fie asigurat de către idei şi valori patriarhale. Acest fapt conduce la prejudecăţi politice care susţin în continuare sistemul de dominaţie politică a bărbaţilor.

60

5.4. Implementarea Atunci când faza adoptării s-a încheiat şi, de exemplu, un proiect de lege a devenit lege, putem să ne referim la ceva ce se numeşte politică publică. Procesul politicii publice oricum nu se opreşte aici, odată ce decizia politică a luat o formă oficială. Unul din salturile majore pe care le-a făcut analiza politicilor publice a fost sublinierea importanţei acestui stadiu al implementării. În mod tradiţional, implementarea era considerată ca ceva “dat”, fiind un aspect al administraţiei şi nu unul al politicii. Începând cu anii ’60 a început să fie destrămată iluzia separaţiei politică-administraţie iar studiile au început să arate cât de departe se pot situa rezultatele unei politici de ceea ce intenţionau iniţiatorii ei. Din aceste motive Aaron Wildavsky(1979) a descris analiza politicilor publice ca “a spune adevărul puterii”. Condiţiile necesare pentru implementarea “perfectă”, în sensul că o politică se desfăşoară exact după cum s-a intenţionat, sunt, după părerea lui Hood(1976) următoarele: - un sistem administrativ unitar cu o singură linie de autoritate, pentru a asigura controlul central; - norme uniforme şi reguli care operează la fel în orice sistem; - supunere perfectă şi control perfect; - informaţie perfectă, comunicare perfectă şi coordonare perfectă; - timp suficient pentru a putea mobiliza resursele administrative. Hogwood şi Gunn (1984) stabilesc şi ei zece condiţii pentru atingerea unei implementări perfecte: 1. Circumstanţe exterioare agenţiei responsabile cu implementarea să nu impună constrângeri paralizante. 2. Programele trebuie să dispună de timpul şi de resursele necesare. 3. În fiecare stadiu al implementării trebuie să fie disponibilă combinaţia necesară de resurse. 4. Politica ce urmează a fi implementată trebuie să se bazeze pe o teorie validă a cauzelor şi efectelor. 5. Relaţia dintre cauză şi efect trebuie să fie directă, cu puţine legături intermediare. 6. Relaţiile de dependenţă dintre agenţiile implicate trebuie să fie minime. 7. Trebuie să existe o înţelegere completă şi un acord total în privinţa obiectivelor ce trebuie atinse. 8. Sarcinile trebuie să fie definite în totalitate şi încadrate corect în secvenţe.

61

9. Trebuie să existe o coordonare şi o comunicare perfectă între diferitele elemente sau agenţii implicate. 10. Cei cu autoritate trebuie să solicite şi să obţină o subordonare perfectă. În lumina dificultăţilor de a îndeplini oricare dintre aceste condiţii, nu este surprinzător faptul că distanţa dintre decizie şi implementare se transformă în prăpastie. Deşi cei care crează politicile publice se pot bucura de o legitimitate democratică, cei care le implementează (funcţionari publici ai autorităţilor centrale sau locale, profesori, medici, poliţişti, etc.) pot avea o înţelegere mai bună, la “nivelul străzii”, a ceea ce va funcţiona şi a ceea ce nu va funcţiona. Astfel de consideraţii au condus la tradiţia analizei politicilor publice “de jos în sus”, care accentuează nevoia de flexibilitate ca şi pe cea de a lăsa implementarea în mâinile celor ce execută politica respectivă. Această perspectivă contrastează cu poziţia mult mai convenţională a implementării “de sus în jos”, care subliniază uniformitatea şi controlul. Cei mai mulţi specialişti din domeniu recunosc faptul că echilibrul dintre controlul central şi flexibilitea aplicării reprezintă dilema majoră în domeniul implementării politicilor (Barret şi Fudge, 1981). Deşi implementarea perfectă nu este posibilă şi, poate, nici nu este de dorit, cele mai multe dintre preocupările faţă de implementarea politicilor s-au concentrat asupra flexibilităţii în aplicare. Flexibilitatea poate să apară din mai multe cauze. Una dintre acestea constă în faptul că cei care execută politica pot fi interesaţi nu doar în utilizarea cunoştinţelor lor, pentru a asigura eficacitatea implementării ei ci, aşa cum subliniază teoria alegerii publice, ei sunt preocupaţi şi de protejarea propriilor cariere şi a intereselor lor profesionale. Funcţionarii publici vor avea motive puternice să filtreze şi să reinterpreteze aspectele politicilor care le par neconvenabile sau ameninţătoare. Alte îngrijorări în privinţa implementării politicilor provin din inadecvarea controlului politic de sus şi, într-o măsură şi mai mare, din lipsa presiunii pe care consumatorul ar putea-o exercita de jos. Din această perspectivă, o implementare neadecvată, în special în ceea ce priveşte serviciile publice, rezultă din faptul că guvernele acţionează, în general, în afara mecanismului pieţei şi sunt un furnizor monopolist al bunurilor pe care le asigură. Funcţionarii publici, autorităţile locale, lucrătorii din sectorul public, îşi pot permite să fie ineficienţi deoarece, spre deosebire de sectorul privat, ei nu trebuie să-şi satisfacă beneficiarii, clienţii. Un răspuns la această problemă îl poate reprezenta utilizarea unor indicatori de performanţă care să

62

lege serviciile publice de un set de standarde care mimează competiţia pieţei, penalizând performanţele aflate sub standarde. Serviciile care îndeplinesc aceste standarde vor fi recompensate, iar cele care eşuează vor trebui să îndrepte lucrurile sau, în unele cazuri, să ofere compensaţii financiare. Filosofia care stă în spatele unor astfel de indicatori de performanţă este “împuternicirea” cetăţeanului ca şi consumator, ca cineva ale cărui nevoi şi interese trebuie luate în considerare în livrarea serviciilor. Modele de punere în practică a politicilor publice Organizaţiile administrative sunt angajate într-un spectru larg de activităţi şi iau o multitudine de decizii în ceea ce priveşte administrarea legilor aflate în jurisdicţia lor. În ciuda acestei diversităţi, pot fi identificate patru modele de implementare a politicilor publice: a face reguli, a hotărî, a întări legea şi a opera programe. A face reguli. O regulă poate fi definită ca o decizie a unui organism, cu o aplicabilitate generală sau particulară, şi cu un efect în viitor, decizie legată de implementarea, interpretarea sau prescrierea unei legi sau de descrierea organizării, procedurii sau a practicilor unei anumite organizaţii. Regulile substantivale prevăd în detaliu cantităţile şi tipurile de bunuri asigurate şi au efectele unei legi. Regulile interpretative prevăd modul în care o organizaţie, o agenţie, vede, interpretează legile de a căror implementare se ocupă. Regulile procedurale descriu organizarea agenţiei şi cum se vor desfăşura diferitele ei activităţi. În practică, nu este totdeauna uşor de distins între aceste trei tipuri de reguli sau de făcut separarea lor de deciziile sau practicile informale ale organizaţiilor. A hotărî (a adjudeca). Organismele administrative execută politici publice şi atunci când aplică legi sau regulamente deja existente la situaţii particulare, prin decizii luate asupra unor cazuri individuale. Astfel, organizaţiile acţionează într-o manieră asemănătoare tribunalelor, după cum, atunci când crează reguli acţionează într-o manieră asemănătoare legislativului (de exemplu, oficiul concurenţei). Întărirea legii. Agenţiile pot influenţa o politică prin diverse acţiuni de întărire a legii. O lege, o ordonanţă, un regulament, poate fi aplicat în mod riguros sau chiar rigid, poate fi aplicat într-o manieră laxă, sau poate să nu fie aplicat deloc (de exemplu acţiunile poliţiei sau ale vameşilor). Chiar şi atunci când prevederile sunt foarte precise, ceea ce pare să elimine o

63

interpretare discreţionară, aproape întotdeauna rămâne ceva de interpretat în privinţa modului în care legea poate fi aplicată. Operarea de programe. Multe organizaţii guvrnamentale sunt angajate în managementul proprietăţilor publice, în administrarea împrumuturilor, subvenţiilor, în desfăşurarea anumitor programe. Deşi asemenea activităţi nu sunt privite, în general, ca modalităţi de întărire a legii pentru că nu sunt desemnate să modeleze comportamentul indivizilor, deseori ele au o importanţă mai mare pentru anumite categorii de indivizi. Tehnici de control Indiferent de cum sunt numite politicile (regulatorii, distributive, redistributive, etc.) toate încorporează un element de control. Astfel, într-un mod implicit sau explicit, oamenii sunt determinaţi să facă anumite acţiuni, să nu facă altele, acţiuni care altfel nu ar fi fost efectuate. Tehnicile de control pe care un organism guvernamental le utilizează pot crea consecinţe practice importante asupra conţinutului şi impactului unei politici, după cum pot crea şi dispute pe parcursul procesului de adoptare. Cei care se opun politicii respective o pot dilua sau chiar o pot anula, restricţionând puterile agenţiei guvernamentale în privinţa implementării. Pentru a fi efectivă, o politică are nevoie de tehnici de control şi de implementare. Forme noncoercitive de acţiune. Termenul de noncoercitiv semnifică faptul că nu se impun sancţiuni legale sau penalizări, dar nici recompense. Eficienţa acestei forme de control depinde de colabrarea voluntară a celor afectaţi. Este în special cazul programelor educative sau demonstrative. Inspecţiile – sunt examinări ale produselor ori ale documentelor pentru a determina dacă sunt conforme cu standaredele oficiale. Inspecţiile pot fi continue, ca în cazul cărnii de la abatoare, sau periodice, ca în cazul celor făcute de Registrul Auto. Indiferent de tipul lor, inspecţiile încercă să constate conformitatea celor implicaţi într-o activitate cu obiectivele de prevenire sau de corectare a unor condiţii nedorite sau periculoase. Sunt făcute eforturi în primul rând pentru a-i convinge pe indivizi să respecte legea, sancţiunile fiind impuse doar în ultimă instanţă. Inspecţiile sunt utilizate mai ales în cazul acţiunilor regulatorii. Licenţele – implică autorizarea acordată de către guvern pentru desfăşurarea unei afaceri, a unei profesii sau a ceva ce în mod obişnuit este interzis (conducerea auto, emisia

64

radio sau TV, etc). Licenţa este o formă de verificare în avans a persoanei sau a instituţiei care doreşte să pornească o anumită activitate, care trebuie să demonstreze o anumită calificare sau să îndeplinească anumite cerinţe. Utilizarea licenţelor trece dincolo de autorizarea a ceva. Licenţele pot incude şi impunerea unor condiţii ca parte a autorizaţiei, modificarea acestora fiind la discreţia autorităţilor, reînnoirea sau suspendarea autorizaţiei la intervale regulate, revocarea autirzaţiei. Astfel, licenţierea devine o formă de control continuu. Împrumuturile şi subsidiile sunt mijloace prin intermediul cărora sunt aduse la îndeplinire scopuri publice cu ajutorul banilor sau a altor resurse ce sunt acordate întreprinderilor, ţăranilor, sau altor categorii. Astfel de ajutoare implică, de obicei, un control al calităţii precum şi impunerea anumitor reguli: fondurile sunt acordate doar în condiţiile în care este asigurat un bun management. Contractele – multe programe guvernamentale sunt sau pot fi duse la îndeplinire într-o proporţie sunstanţială prin intermediul companiilor private: construcţia de autostrăzi şi căi ferate, managementul unor activităţi, industria aerospaţială sau de armament. Puterea de a oferi sau de a refuza contracte conferă evident un tip de control: în unele ţări, companiile care doresc să vândă anumite servicii sau bunuri guvernului, trebuie să îndeplinească anumite standarde înprivinţa salariilor, programului şi condiţiilor de lucru, a nediscriminării. Cheltuielile generale – separat de utilizarea împrumuturilor şi subvenţiilor, organismele guvernamentale se pot bucura de o autonomie considerabilă în cheltuirea fondurilor acordate. Cheltuielile pentru anumite bunuri sau servicii pot fi făcute pentru a favoriza o anumită industrie sau o anumită zonă defavorizată. Modul în care sunt făcute cheltuielile poate duce la scăderea sau creşterea inflaţiei, prin reducerea sau sporirea sumelor pentru unele programe. Operaţiile pe piaţa liberă - atunci când guvernele intră pe piaţă pentru a cumpăra, a vinde sau a asigura bunuri sau servicii, aceste acţiuni au deseori un efect de control. Valoarea monedei naţionale poate fi menţinută prin cumpărarea sau prin vânzarea de valută. Preţurile produselor agricole (grâu, porumb, lapte) sau a mineralelor poate fi susţinut prin achiziţii guvernamentale sau prin vânzări din rezervele naţionale. Impozitele, taxele, accizele – sunt instrumente politice foarte importante pentru că, nu doar că asigură venituri bugetare, ci şi pentru că încurajează sau descurajează un anumit tip de comportament. Sporirea taxelor la benzină duce la sporirea preţului, la micşorarea consumului, la protejarea mediului, la rentabilizarea unor forme alternative de energie.

65

Taxele pot fi utilizate şi cu sens pozitiv: se consideră că poluarea mediului poate fi redusă mai bine prin stabilirea unor taxe pe emisii decât printr-un sistem de standarde şi obligaţii. Aceste taxe vor constitui stimulente economice pentru oamenii de afaceri, permiţându-le acestora să determine cea mai eficientă cale de a reduce poluarea. Exceptarea de la anumite impozite este o altă posibilitate utilizată curent în politicile publice. O gamă variată de reduceri, excluderi şi rate preferenţiale permit indivizilor şi firmelor să se angajeze în afaceri care sunt favorizate de guvern (investiţii de capital, construirea de locuinţe, activităţi caritabile), investind sume care altfel ar fi fost cheltuite cu impozitele. Serviciile – multe politici publice, în special din categoria celor distributive, implică asigurarea de servicii cum ar fi tratamentul medical, informarea, consilierea legală, pregătirea profesională, etc. Procedurile informale – multe decizii care afectează drepturile şi interesele indivizilor sunt luate prin intermediul negocierilor, compromisului, consultărilor, etc. Aceste proceduri sunt folosite foarte des datorită nevoii de acţiune rapidă, reglementările administrative neacoperind toate posibilele cazuri particulare. Sancţiunile – sunt mijloace , penalităţi şi recompense, pe care agenţiile le utilizează pentru a încuraja sau pentru a impune conformarea cu deciziile lor. Câteodată sancţiunile sunt cuprinse în tehnicile de control. Sancţiunile pot include trimiterea în judecată, amenzi, publicitate favorabilă sau defavorabilă, modificarea sau revocarea licenţelor, confiscarea sau distrugerea bunurilor, etc. Agenţiile pot încerca să impună chiar sancţiuni penale, însă acest fapt implică şi acţiunea tribunalelor.

5.5. Evaluarea Procesul unei politici publice se încheie cu evaluarea acesteia, fapt care duce, în teorie cel puţin, la decizii în ceea ce priveşte menţinerea, modificarea sau suspendarea respectivei politici. Acest stadiu completează ciclul politic, în sensul că informaţia obţinută prin evaluare poate reprezenta feed-back-ul pentru etapele de iniţiere, formulare, adoptare şi implementare, procesul ducând la îmbunătăţirea politicilor existente. Evaluarea poate privi atît aspecte substantivale legate de eficienţa şi eficacitatea politicii publice, cît şi aspecte procedurale legate de organizarea stadiului formulării, cine este

66

consultat şi cînd şi cum este este controlată implementarea. Totuşi, în ciuda importanţei hotărâtoare pe care o poate avea, guvernele sunt în general reticente în acordarea de fonduri pentru evaluarea politicilor. În SUA, la sfîrşitul anilor ’70, preşedintele Carter a propus ca 1% din fondurile oricărui proiect să fie alocat evaluării. Singurele ţări în care evaluarea politicilor este luată în serios sunt cîteva democraţii, în general consensuale, angajate în planificarea pe termen lung. Studiile academice au privit cu mai multă atenţie problema evaluării. Cercetările empirice sunt preocupate atât de ceea ce guvernele fac în termen de legi, impozite, programe, etc., cît şi de consecinţele acestor acţiuni. Ceea ce este clar este faptul că rezultatele unei politici sunt deseori foarte diferite de ceea ce intenţionau cei care au formulat sau au decis politica. Un exemplu clasic îl reprezintă politicile de asigurare a bunăstării, proiectate pentru a elimina sărăcia, pentru a oferi tuturor cetăţenilor capacitatea de a participa la viaţa comunităţii şi care au dus la creşterea numărului celor dependenţi de sistemul de asigurări sociale (Murray, 1984). Asemenea eşecuri politice au demonstrat importanţa unui guvern ”deschis”, responsabil în faţa electoratului. Pentru ca procesul politic să fie eficient în transformarea intrărilor în ieşiri corespunzătoare, el trebuie să fie întotdeauna deschis aprecierilor şi criticilor. Aproape întotdeauna, o cultură a secretului nu face decît să acopere incompetenţa şi să asigure un comportament arbitrar şi egoist. Forma pe care o poate lua evluarea reflectă modul în care este înţeles procesul politicilor publice: el reprezintă urmărirea unor scopuri sociale sau este o încercare de acţiune colectivă a unor indivizi care nu au în mod necesar aceleaşi obiective? În măsura în care procesul politic este văzut ca orientat către nişte scopuri precise, atunci are sens încercarea de a măsura în mod sistematic progresul către acestea, pentru a determina căile cele mai fezabile de atingere a scopurilor, a celor mai rapide mijloace sau a celor mai ieftine. Dacă există însă divergenţe asupra obiectivelor, acordul va fi obţinut la un nivel superficial: se poate ajunge mult mai uşor la un consens în privinţa a ce trebuie făcut decât în privinţa a de ce trebuie făcut. Aceasta arată că evaluarea trebuie să se preocupe nu doar de măsura în care scopurile sunt atinse, ci şi de ce înseamnă politica respectivă pentru cetăţeni, de motivele pentru care ea este sprijinită sau nu.

67

Evaluarea reprezintă întotdeauna o parte a acţiunii. Ea este utilizată de unii participanţi în procesul politic pentru a modifica modul în care sunt folosite resursele şi pentru transforma comportamentul celorlalţi actori. Apare astfel problema relaţiei dintre analiză şi participanţi: analiza ar trebui să fie neutră sau angajată? Şi dacă este angajată, ce interese ar trebui să susţină? În mod tadiţional, evaluarea a fost văzută ca ceva echidistant. Însă criticii susţin că această aspiraţie ştiinţifică nu este reală, deoarece detaşarea nu este posibilă. Ei subliniază faptul că evaluarea este în primul rând o formă de control, exercitată de către superiori asupra subordonaţilor, iar această relaţie de putere nu poate fi ignorată. Conflictul dintre detaşare şi angajare domină literatura despre evaluare. Acest conflict este reflectat şi de distincţia dintre evaluarea sumativă, a cărei scop este aprecierea activităţii evaluate, şi evaluarea formativă, a cărei scop este îmbunătăţirea activităţii. Pentru dimensiunea verticală a politicilor publice, caracterizată prin scopuri clar definite, obiectul evaluării îl constituie dirijarea către atingerea acestor ţeluri. Pentru dimensiunea orizontală, caracterizată prin diversitatea actorilor implicaţi, deci printr-o divergenţă de scopuri, obiectul evaluării este subiect de dispută. Pentru că ambele dimensiuni există în orice politică publică, va exista mereu o tensiune între ele.

Întrebări • • • • • • • • • Cum devine o situaţie oarecare problemă publică? Care sunt domeniile care interacţionează în vederea deschiderii unei “ferestre politice”? Ce reprezintă „stagnarea pluralistă”? Care este trăsătura fundamentală a procesului de formulare a politicilor publice? Se poate spune că indivizii iau decizii în mod raţional şi calculat? Prin ce se deosebeşte modelul incremental de luare a deciziilor de cel raţional? Cum pot percepţiile să influenţeze luarea deciziilor politice? De ce nu este posibilă o implementare perfectă? În ce constă dificultatea evaluării unei politici publice?

68

6. Performanţele sistemului politic Procesul politicilor publice a fost analizat în special dintr-o perspectivă managerială. Cum ajunge o problemă să devină publică? Cum sunt luate deciziile? Care sunt etapele în procesul politicilor publice? Cât de eficace şi de eficient este procesul politicilor publice? Totuşi, o serie de valori politice mai profunde însoţesc aceste întrebări. Acestea nu sunt legate de ceea ce guvernul face cât de ceea ce guvernul ar trebui să facă. Iar această viziune normativă este legată de cum ar trebui să arate o „societate bună”, de înţelegerea unor chestiuni cum ar fi dreptatea socială sau echilibrul dintre libertate şi autoritate. Deoarece perspectivele asupra unor astfel de probleme diferă fundamental, standardele după care ar putea fi apreciat un guvern sau un sistem politic diferă şi ele. Totuşi pot fi identificate patru criterii foarte largi, fiecare dintre ele subliniind anumite performanţe ale sistemului politic: stabilitatea şi ordinea, prosperitatea materială, performanţa cetăţenească şi performanţa democratică. Stabilitatea şi ordinea Se poate afirma în mod rezonabil că menţinerea stabilităţii şi a ordinii reprezintă una dintre funcţiile de bază ale guvernării. Cu excepţia anarhiştilor, care cred că ordinea socială poate să apară spontan din acţiunile indivizilor, toţi ceilalţi gânditori politici consideră că guvernarea reprezintă singurul mijloc prin care haosul şi instabilitatea pot fi menţinute la un nivel minim. Din această perspectivă, scopul principal al guvernării este să asigure stabilitatea prin intermediul autorităţii, ceea ce necesită perpetuarea guvernării şi supravieţuirea sistemului politic. Din această perspectivă, performanţa sistemului politic poate fi apreciată după longevitatea sa, supravieţuirea unui regim arătând abilitatea sa de a rezolva conflictele din societate. Totuşi există păreri diferite în ceea ce priveşte modul în care acest obiectiv ar putea fi atins. Prima dintre acestea provine din gândirea librală şi consideră că o guvernare stabilă trebuie să se bazeze pe consimţământ şi consens. Din acest punct de vedere, ceea ce asigură o existenţă pe termen lung a unui regim este receptivitatea sa la cererile şi la presiunile venite din partea populaţiei. În limbaj sistemist, acest lucru ar putea fi tradus prin corespondenţa dintre „intrările” şi „ieşerile” din sistemul de guvernare. Această trăsăstură este considerată ca unul dintre punctele tari ale democraţiilor occidentale. Susţinătorii democraţiei liberale subliniază faptul că, bazându-se pe consens şi construind mecanisme care să asigure receptivitatea, un

69

regim democratic garantează astfel un grad ridicat de echilibru sistemic. Puterea guvernamentală este câştigată prin luptă electorală şi poate fi pierdută atunci când suportul popular scade. O societate civilă puternică permite cetăţenilor să îşi exercite influenţa prin intermediul diverselor grupuri şi asociaţii. Abilitatea democraţiei liberale de a genera stabilitate explică, într-o anumită măsură, încercările multor ţări care au avut regimuri nedemocratice de dezvolta practici democratice. Cu toate acestea, democraţia de tip liberal are şi slăbiciuni. Poate cea mai importantă dintre ele este că receptivitatea poate genera instabilitate, prin faptul că sporeşte aşteptările electoratului faţă de guvern şi întăreşte iluzia că sistemul politic poate rezolva toate cererile venite dinspre societate. Din această perspectivă, principala dilemă a unei guvernări stabile este echilibrul care trebuie creeat între receptivitate şi eficacitate. Guvernarea trebuie să fie sensibilă la presiunile exterioare, însă trebuie să-şi impună voinţa asupra societăţii atunci când diversele presiuni ameninţă să degenereze în conflicte ireconciliabile. Această posibilitate pune în lumină celălalt punct de vedere cu privire la stabilitate şi ordine. Gânditorii conservatori au legat stabilitatea şi ordinea nu de receptivitate, de sensibilitate la problemele cetăţenilor, ci de autoritate. Conservatorii au fost preocupaţi în mod deosebit de sublinierea faptului că autoritatea este totuşi susţinută de o cultură comună şi de împărtăşirea aceloraşi valori. Din acest punct de vedere, stabilitatea şi ordinea sunt mai ales un rezultat al coeziunii culturale şi şi sociale, al capacităţii societăţii de a genera respect pentru autoritate şi de a susţine instituţiile existente. Această poziţie este puternic reflectată în temerile neoconservatorilor cu privire la permisivitatea, la relativismul moral şi cultural, de aici rezultând şi apelurile la restaurarea valorilor familiei, valorilor tradiţionale şi creştine. Din această perspectivă se poate considera că statele est-asiatice ca şi cele islamice ar pute avea o capacitate mai mare decât democraţiile de tip occidental în a menţine stabilitatea politică. Slăbiciune acestui punct de vedere asupra constă în faptul că, bazându-se pe autoritatea exercitată de sus, nu există limitări eficace ale puterii guvernamentale. Dacă stabilitatea este văzută ca un scop în sine, separată de principii ca legitimitatea democratică, dreptatea sau respectul drepturilor omului, rezultatul poate fi doar tirania şi opresiunea.

70

Performanţa materială Ideea că un sistem politic poate fi judecat după performanţa sa materială este un lucru comun. De exemplu, campaniile electorale sunt dominate de discuţiile purtate în jurul problemelor economice. Guvernele sunt în general realese în perioade de creştere economică şi prosperitate, dar sunt învinse în perioadele de recesiune şi criză economică. Nu poate fi pus la îndoială faptul că succesul unui sistem politic este legat de capacitatea sa de a asigura o serie de bunuri pentru cetăţenii săi. În ţările în curs de dezvoltare, extinderea sărăciei şi ratele scăzute ale creşterii economice sunt asociate cu adâncirea tensiunilor sociale şi etnice, alimentează corupţia şi subminează încercările de a stabili o guvernare constituţională şi reprezentativă. Prăbuşirea regimurilor comuniste poate fi şi ea legată de eşecul planificării centralizate şi de incapacitatea acestuia de a oferi o prosperitate materială asemănătoare celei din democraţiile occidentale. Mai mult, nu este o coincidenţă faptul că ţările industrializate se bucură atât de cea mai mare stabilitate politică cât şi de cele mai ridicate standarde de viaţă. Au avut loc dezbateri intense în privinţa celor mai bune mijloace de generare a bunăstării şi de atingere a prosperităţii materiale. Într-o anumită măsură, aceste dezbateri au reflectat diviziunea ideologică dintre capitalism şi socialism, primul punând accent pe piaţa liberă şi pe competiţie, în timp ce al doilea accentua pe naţionalizarea mijloacelor de producţie şi pe planificare. Revoluţiile care au avut loc în Europa centrală şi de răsărit îcepând cu 1989 au schimbat termenii acestei dezbateri. Acum chiar şi socialiştii occidentali acceptă faptul că piaţa, sau măcar o anumită formă de competiţie de piaţă, este singurul mecanism care poate genera prosperitate. Dezbaterea „capitalism sau socialism?” s-a transformat în „ce fel de capitalism?”. Iar această problemă nu se referă atât la cum poate fi generată bunăstarea, cât mai ales la cum ar trebui ea să fie distribuită: care ar trebui să fie echilibrul dintre piaţa liberă şi intervenţia statului şi în ce măsură guvernul ar trebui să intervină pe piaţă prin intermediul unui sistem de redistribuţie a bunăstării. Principala dilemă care apare din utilizarea prosperităţii materiale ca indicator al performanţei guvernamentale constă în opţiunea dintre creşterea economică şi distribuirea „corectă” a bunăstării. În privinţa acestei probeleme pot fi identificate două puncte de vedere contrastante. Perspectiva liberalismului doctrinar, propusă de teoreticieni ca Hayek şi Friedman, susţine că prosperitea poate fi atinsă cel mai bine printr-un sistem capitalist neregularizat de stat. Din această perspectivă, creşterea economică este promovată cel mai bine

71

de stimulente materiale care încurajează iniţiativa şi sancţionează pasivitatea. Statul ar trebui doar să asigure o „plasă de siguranţă” care să protejeze indivizii de o sărăcie absolută, de lipsa mijloacelor fundamentale de trai. Deşi astfel pare să sporească inegalitatea socială, teoria susţine că deşi unii vor primi mai mult decât alţii, în final fiecare va primi o „porţie” dintr-o bogăţie mai mare la nivel naţional, deci fiecre o va duce mai bine. Perspectiva rivală, social-democrată, subliniază beneficiile morale şi economice ale egalităţii. Competiţia nereglementată pe piaţa liberă este văzută ca ceva care promovează lăcomia şi conflictul, mai mult, ea ar fi ineficientă şi neproductivă. Meritul justiţiei sociale ar fi acela că îndepărtând distribuţia bunăstării de capriciile pieţei, se asigură faptul că fiecare cetăţean va fi interesat de bunăstarea societăţii şi va fi stimulat să contribuie la acesta. Prin tolerarea inegalităţii sociale, politicile de piaţă liberă ar creşte riscul excluziunii sociale, ceea ce ar duce la creşterea tulburărilor sociale şi a criminalităţii. O prosperitate pe termen lung ar necesita, din acest punct de vedere, ca stimulentele materiale să opereze în interiorul unui cadru mai larg de redistribuţie şi de protecţie socială. Performanţa cetăţenească Ideea că cetăţenia este un scop al bunei guvernări poate fi găsită încă din Grecia antică. Un cetăţean este un membru al unei comunităţi politice, care are o serie de drepturi şi de îndatoriri. Cetăţenia este de aceea faţeta pubică a existenţei individuale. Oamenii sunt capabili să participe la viaţa comunităţilor lor în măsura în care posedă drepturi şi responsabilităţi. Participarea cetăţenească este, la rândul său, legată de extinderea guvernărilor constituţionale, ca reflectare a extinderii drepturilor politice şi a libertăţilor civice. Se poate face distincţia dintre trei tipuri de drepturi: drepturi civile, drepturi politice şi drepturi sociale. Drepturile civile pot fi definite ca acele drepturi necesare pentru a asigura libertatea individuală. Acestea include libertatea de exprimare, libertatea de asociere, libertatea de mişcare, libertatea conştiinţei, dreptul la egalitate în faţa legii şi dreptul la proprietate. Astfel, drepturile civile sunt acele drepturi care se exercită în cadrul societăţii civile şi sunt drepturi “negative”, în sensul că ele limiteză exercitarea puterii guvernamentale. Drepturile politice asigură individului posibilitatea de a participa la viaţa politică. Principalele drepturi politice sunt dreptul la vot, dreptul de a candida în alegeri şi dreptul de a deţine o funcţie publică. Asigurarea drepturilor politice necesită existenţa sufragiului universal, a egalităţii

72

politice şi a guvernării democratice. Cele mai controversate drepturi sunt cele sociale, care ar garanta indivizilor, în viziunea unor autori, un status social minim, care la rândul său ar constitui baza exercitării atât a drepturilor civile cât şi a celor politice. Aceste drepturi sociale care pot fi numite şi “pozitive”, ar putea fi definite ca dreptul de a trăi o viaţă civilizată, în concordanţă cu standardele existente în societate. Conceptul de cetăţenie este văzut ca o creaţie occidentală şi, de aceea, nu este surprinzător că democraţiile occidentale au o performanţă deosebită în această privinţă. Drepturile civile şi cele politice implică o guvernare constituţională şi reprezentativă, care poate fi găsită în occident de o bună perioadă. Ideea drepturilor sociale, însă, a iscat dezbateri importante, deoarece ea presupune un anumit nivel al statului bunăstării şi o politică de redistribuţie suuficient de accentuată pentru a determina criticile liberalilor clasici şi a Noii Drepte, care consideră acest lucru nejustificabil şi dăunător din punct de vedere economic. Marxiştii şi feminiştii au criticat şi ei ideea de cetăţenie, deoarece aceasta ar ignora inegalitatea de clasă, respectiv opresiunea patriarhală. Cei care folosesc cetăţenia ca şi criteriu de apreciere a performanţei guvernamentale se află totuşi în faţa unei dileme majore: nevoia de echilibru între drepturi şi îndatoriri, de distribuţie echitabilă a responsabilităţilor între individ şi comunitate. Începând cu anii ’80 s-a declanşat o dezbatere în această privinţă între liberalism şi comunitarianism. Acesta din urmă susţine că investind doar indivizii cu drepturi nu se obţine decât o sporire a atomizării societăţii şi a alienării, slăbind legăturile care menţin unitatea socială. Din această perspectivă, societăţile neoccidentale, care nu par a avea o performanţă prea bună în privinţa crieriului cetăţeniei ar putea avea totuşi mai mult suscces în creearea unui sens mai puternic al comunităţii şi al apartenenţei sociale. Performanţa democratică În timp ce stabilitatea, prosperitatea şi cetăţenia sunt rezultate ale guvernării, democraţia este preocupată în mod esenţial de procesul guvernării, de cum sunt luate deciziile mai curând decât ce decizii sunt luate. În mare vorbind, democraţia înseamnă dispersia puterii politice şi a influenţei în societate. Din perspectivă democratică, scopul politicii este întărirea rolui individului şi lărgirea sferei de autonomie personală a acestuia. Autonomia a fost văzută atât ca un scop în sine, cât şi ca un mijloc de atingere a altor scopuri. Teoreticienii clasici ai

73

democraţiei, ca J. J. Rousseau sau J. S. Mill, văd participarea politică ca o sursă a dezvoltării personale şi a autorealizării. Democraţia reprezintă astfel o condiţie a libertăţii. Împingând argumentul până la extrem, ideea autoguvernării populare implică abolirea distincţiei dintre stat şi societatea civilă, prin stabilirea unei forme de democraţie directă. Noţiunea modernă de democraţie s-a îndepărtat de această viziune utopică a democraţiei directe, oferind termenului de democraţie mai curând sensul de mijloc pentru atingerea unui anumit scop. Cel mai obişnuit mecanism al democraţiei reprezentative, care cuprinde sufragiul universal, votul secret şi alegeri competitive, a fost susţinut pe baza argumentului că existenţa drepturilor legate de vot implică un control asupra potenţialelor abuzuri ale guvernului, iar competiţia dintre partide ajută la generarea unui consens social. Posibilitatea alegătorilor de a-i elimina de la putere pe conducători asigură o limitare a puterii guvernamentale şi o formă de responsabilitate a oamenilor politici în faţa electoratului. Cele mai multe sisteme politice au totuşi performanţe scăzute în ceea ce priveşte autonomia personală şi implicarea populaţiei în procesul de guvernare. Ceea ce se înţelege prin democraţie în lumea modernă tinde să fie doar o formă limitată şi indirectă de democraţie. Aceasta operează, aşa după cum spunea şi Schumpeter, ca un aranjament instituţional pentru luarea deciziilor politice, în care indivizii ajung în poziţii de decizie prin intermediul unei competiţii pentru voturile electoratului. Acest tip de aranjament instituţional a fost criticat de către democraţii radicali pentru că ar reduce participarea populară doar la un fel de ritual: votul la fiecare câţiva ani, prin care se ajunge cel mult la înlocuirea unor politicieni cu alţii. Astfel cetăţenii nu guvernează practic niciodată, iar creşterea distanţei dintre guvernanţi şi guvernaţi este vizibilă în sporirea indiferenţei, apatiei şi în prăbuşirea spiritului comunitar. Această perspectivă este legată de apelul pentru schimbări politice şi sociale radicale, chiar revoluţionare. Astfel, puterea guvernamentală ar trebui descentralizată pentru a o aduce mai aproape de cetăţeni. Aceasta ar putea duce, în ultimă instatnţă, chiar la dezmembrarea statelor-naţiune, în plus fiind foarte greu de imaginat cum o comunitate de dimensiunile celor actuale ar putea fi guvernată prin participarea directă şi continuă a cetăţenilor. În plus, dacă democraţia este înţeleasă ca posibilitatea de a modela deciziile care afectează viaţa fiecăruia, atunci şi puterea economică ar trebui democratizată, ceea ce ar presupune probabil un mecanism de control din partea angajaţilor asupra patronilor.

74

În privinţa criteriilor de performanţă democratică apar o serie de dileme. Cea mai importantă dintre aceastea este nevoia de echilibru între scopul guvernării de către oameni şi scopul guvernării pentru oameni, ceea ce pune pune în lumină tensiunea dintre avantajele participării populare şi cele ale conducerii în direcţia interesului public. Obiecţia fundamentală împotriva participării, şi deci împotriva oricărei forme de democraţie directă, este aceea că oamenilor obişnuiţi le lipseşte timpul, maturitatea şi cunoştinţele de specialitate necesare unei conduceri înţelepte. O altă dilemă este aceea dintre puterea acordată individului şi cea acordată comunităţii. Pentru a acorda prioritate autonomiei personale este necesară limitarea autorităţii publice. Însă exaltarea virtuţilor conducerii populare prezintă riscul de a subordona individul voinţei publice, voinţei majorităţii. Tensiunea dintre individ şi societate ridică nu doar dificultăţi de ordin practic, ci subliniză şi o temă de dezbatere prezentă mereu în teoria politică. Întrebări • •

Care este legătura dintre stabilitate, pe de o parte, receptivitate în faţa dorinţelor populare şi autoritate, pe de altă parte, în aprecierea performanţelor unui sistem politic? Creşterea economică şi redistribuirea “corectă” a bunăstării ar putea fi realizate în acelaşi timp? Cum ar putea drepturile sociale să afecteze drepturile civile? Care sunt obiecţiile care ar putea fia duse democraţiei reprezentative din perspectiva performanţei sistemului politic?

75

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful