MANAGEMENTUL PROIECTELOR DE CERCETARE - CONTROLUL FINANCIAR PREVENTIV – Instrument de aparare al patrimoniului

In abordarea acestei teme, si anume controlul financiar preventiv, am pornit de la o scurta evolutie istorica a controlului financiar in tara noastra inca de la primele datari istorice din sec al-XIV-lea pana la prima forma concreta a controlului care a fost adoptata cu legea Contabilitatii din 1864 pana in ziua de azi. In primul capitol al lucrarii este structurat controlul financiar preventiv prin redarea notiunii sale, prin delimitarea in functie de o serie de criterii bine definite, obiectul controlului financiar preventiv, continutul sau mai exact ce anume constituie acest sistem de control, procedeele si tehnicile adoptate la nivelul institutiilor statului. Controlul statului a imbracat, pentru prima data in aceasta perioada, o forma concreta prin aprobarea, in anul 1864, a Legii asupra contabilitatii generale a statului prin care a fost instituita verificarea permanenta si inopinata asupra serviciilor de contabilitate si casieriile de judete si care a fost atribuita Ministerului Finanteleor. In aceasi perioada, domnitorul Alexandru Ioan Cuza a promulgat Legea pentru infiintarea unei noi structuri de control financiar, Inalta Curte de Conturi. NOTIUNEA DE CONTROL FINANCIAR PREVENTIV Necesitatea functiei de control a finantelor publice decurge din faptul ca fondurile de resurse financiare publice aprtin intregii societati si ca acestea materializeaza o buna parte din produsul intern brut. Controlul financiar se exercita in toate fazele reproductiei sociale, astfel: in faza repartitiei (1), urmareste: -provenienta resurselor care alimenteaza fondurile publice si destinatia acestora -nivelul la care se constituie aceste fonduri -gradul si modul de redistribuire a fondurilor financiare publice intre sferele de activitate -modul de asigurare a echilibrului intre necesarul de resurse financiare si posibilitatile de procurare 2- in faza productiei, controlul financiar preventiv urmareste productia realizata in sectorul public. 3- in faza schimbului, in sectorul public, controlul urmareste daca produsele obtinute in unitatile economice cu capital de stat se realizeaza ca marfuri, daca oferta corespunde cererii si daca preturile marfurile acopera cheltuielile de productie si circulatie cu un anumit profit. 4- in faza consumului, controlul financiar vizeaza atat consumul productiv al unitatilor economice cu capital de stat cat si consumul final al institutiilor publice.

Ca si definitie a controlului financiar preventiv, acesta reprezinta acea activitate de verificare a realitatii, legalitatii si regularitatii operationale efectuate pe seama fondurilor de resurse publice sau a patrimoniului public, inainte de aprobarea acestora. Controlul financiar este si va ramane prezent in societate prin rolul sau: rationala gospodarire si administrare a patrimoniului, a finantelor dar si contributia sa la cresterea eficientei utilizand fondurile societatii. Deasemeni putem defini controlul financiar ca fiind activitatea pin care se verifica legalitatea si regularitatea operatiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului, inainte de aprobarea acestora. Dupa evidentierea celor doua definitii putem concluziona ca in principiu controlul preventiv este un control specializat care presupune verificarea actelor si operatiunilor materiale, atat sub aspectul legalitatii dar si sub aspectul oportunitatii eficientei si eficacitatii si se realizeaza la toate nivelurile activitatii economico-financiare. Exista doua modalitati de control financiar preventiv: - propriu Controlul financiar preventiv propriu este exercitat in toate entitatile publice de catre persoane autorizate ( de exemplu contabil sef sau director economic) si vizeaza toate proiectele de operatiuni din acea unitate. - delegat Controlul financiar preventiv delegat este organizat si exercitat de catre Ministerul Finantelor publice prin intermediul Corpului controlorilor delegati. Acest tip de control se aplica doar ordonatorilor principali de credite, agentilor de implementare PHARE, ISPA si SAPARD si altor institutii cu grad ridicat de risc. In ceea ce priveste cadrul legal cu privire la controlul financiar preventiv, principalele acte normative adoptate in domeniu sunt: • Legea nr. 84/2003 privind controlul intern si controlul financiar preventiv, care are si rolul de organizare si functionare a controlului financiar preventive din fiecare institutie publica. • Normele metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv au fost adoptate prin Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr. 522/2003 cu modificarile ulterioare. • Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr.752/2003 pentru aprobarea Cadrului General si al cadrului specific de operatiuni supuse controlului financiar preventive delegate • Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr. 940/2003 de aprobare a Normelor Metodologice privind organizarea si exercitarea controlului financiar preventive delegat. • Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr. 941/2003 de aprobare a Normelor metodologice privind organizarea si exercitarea controlului financiar preventive delegat in cadrul proiectelor finantate din fonduri ISPA si PHARE.

DELIMITAREA CONTROLULUI FINANCIAR PREVENTIV DE ALTE FORME ALE CONTROLULUI FINANCIAR După momentul efectuării controlului financiar ȋntȃlnim : Control financiar preventiv; Control concomitent; Control ulterior Controlul financiar preventiv este un control specializat care presupune verificarea actelor şi operaţiunilor materiale atât sub aspectul legalităţii, dar şi sub aspectul oportunităţii, eficienţei şi eficacităţii şi se realizează la toate nivelurile activităţii economico-financiare. Controlul financiar concomitent sau simultan se exercită din interiorul unităţii, abaterile constatate fiind cuprinse într-un registru de control – el se exercită în timpul desfăşurării activităţilor economice şi financiare, în paralel cu încheierea actelor şi efectuarea operaţiunilor legate de aceste activităţi. Prin acest control se asigură cunoaşterea operativă a modului în care se îndeplinesc sarcinile economice şi se gestionează patrimoniul. Este o formă mai puţin utilizată de control financiar. Controlul financiar ulterior sau posterior se exercită asupra actelor şi operaţiunilor economice şi financiare, după ce acestea au fost executate. Deşi această formă de control urmează faza efectuării actelor şi operaţiunilor, el prezintă avantajul că se poate executa cu migală şi fără să stânjenească activitatea curentă a unităţii controlate. Sub aceste aspecte, este un control temeinic, pe baza căruia se pot trage concluzii utile pentru activitatea viitoare, având deci, şi o latură de prevenire. După sfera de cuprindere a activităţii de control, acesta poate fi: total, când se controlează întreaga activitate a instituţiei publice; parţial, limitându-se la anumite activităţi urmărite în mod expres de control. După modul de organizare şi organele care îl realizează, controlul poate fi: control financiar propriu, care este organizat şi funcţionează în interiorul instituţiilor publice bugetare, pe baza dispoziţiei conducătorului acestora; control financiar extern, organizat şi exercitat de instituţii specializate de control din afara instituţiilor publice. Controlul intern Controlul intern este unul dintre elementele centrale ale controlului financiar şi se referă la controlul financiar exercitat de structuri organizatorice de control interne, entităţii verificate (autorităţi publice ale administraţiei centrale şi locale), inclusiv sistemele de aprobare a priori (ex ante) şi audit intern (a posteriori sau ex post). Una din trăsăturile de bază ale controlului intern este departajarea între

managementul şi controlul financiar intern public (CFIP), pe de o parte, şi auditul intern, pe de altă parte, ceea ce asigură atât funcţionarea primului, cât şi independenţa celui de-al doilea. Controlul financiar intern public (CFIP) CFIP are drept finalitate verificarea îndeplinirii condiţiilor formale şi legale pentru ca fondurile alocate unei instituţii publice să poată fi efectiv cheltuite. Corecta funcţionare a acestuia oferă un prim „filtru” în asigurarea unui management financiar solid al oricărei autorităţi publice. CFIP este asigurat de o structură internă instituţiei publice respective, structură care are competenţe de autorizare a angajării diferitelor fonduri alocate instituţiei. Auditul intern Auditul intern este o activitate organizată independent în cadrul unei instituţii publice, care constă în efectuarea de verificări, inspecţii şi analize ale sistemului propriu de control intern (CFIP), în scopul evaluării gradului în care acesta asigură îndeplinirea obiectivelor instituţiei publice şi utilizarea resurselor financiare în mod eficace şi eficient şi pentru a comunica conducerii instituţiei constatările făcute, eventualele deficienţe şi nereguli şi a propune măsuri pentru corectarea deficienţelor şi îmbunătăţirea rezultatelor. Regulamentul nr. 1605 al Consiliului din 25 iunie 2002 cu privire la Regulamentul Financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene reglementează în articolele 85-87 noţiunea de auditor intern. Astfel, fiecare instituţie îşi va stabili o structură de audit intern care trebuie să respecte standardele internaţionale. Auditorul intern numit de instituţie va răspunde în faţa acesteia pentru verificarea corespunzătoare a sistemelor şi procedurilor de execuţie bugetară. Dintre responsabilităţile auditorilor, Regulamentul menţionează avizarea instituţiei cu privire la riscuri, prin emiterea de opinii independente cu privire la calitatea sistemelor de management şi control al fondurilor şi recomandări pentru îmbunătăţirea condiţiilor de implementare a operaţiunilor de management financiar. De asemenea, Regulamentul accentuează în particular următoarele principale responsabilităţi ale auditorului intern: evaluarea conformităţii şi eficienţei sistemelor de management intern şi a nivelului de performanţă al departamentelor în implementarea politicilor, programelor şi acţiunilor prin referire la riscurile asociate cu ele; evaluarea conformităţii şi calităţii sistemelor de control şi audit intern aplicabile fiecărei operaţiuni de execuţie bugetară. În exercitarea atribuţiilor sale, auditorul intern se bucură de acces nelimitat la toate informaţiile necesare pentru îndeplinirea sarcinilor sale. La sfârşitul evaluării, auditorul intern va întocmi un raport care va conţine rezultatele auditului şi recomandări pentru instituţie. Auditorul va înainta instituţiei şi un

raport anual de audit intern în care va indica numărul şi tipul auditurilor interne efectuate, recomandările acestora şi măsurile luate de instituţie. Fiecare instituţie îşi va stabili propriile reguli cu privire la auditorul intern astfel încât să asigure independenţa totală a auditorului în îndeplinirea sarcinilor şi responsabilităţilor sale. Auditul extern Auditul extern pentru instituţiile comunitare (Parlament, Consiliu şi Comisie) este realizat de către Curtea de Conturi a Comunităţilor Europene. Art. 246 al Tratatului CE prevede că organismul responsabil cu controlul conturilor este Curtea de Conturi, iar art.247, aşa cum a fost modificat prin Tratatul de la Nisa, prevede că în alcătuirea Curţii de Conturi intră câte un reprezentant al fiecărui stat membru. Curtea de Conturi examinează conturile de venituri şi cheltuieli ale Comunităţii, precum şi ale instituţiilor înfiinţate de Comunitate (art.248 al Tratatului CE). În urma examinării, Curtea înaintează Parlamentului European şi Consiliului o declaraţie de asigurare asupra legalităţii şi regularităţii tranzacţiilor. Curtea de Conturi va examina dacă toate veniturile şi toate cheltuielile au fost efectuate în mod legal şi cu respectarea dispoziţiilor Tratatelor, a bugetului aprobat pe anul respectiv şi a celorlalte acte adoptate în conformitate cu Tratatele fondatoare. În efectuarea auditului, Curtea va coopera cu instituţiile naţionale de audit ale statelor membre. Responsabilii naţionali ale căror operaţiuni fac obiectul auditului sunt obligaţi: să arate toate înregistrările plăţilor şi ale documentelor justificative ale acestora, precum şi registrele şi alte documente contabile să prezinte orice corespondenţă sau orice alt document cerut pentru implementarea auditului. OBIECTUL CONTROLULUI FINANCIAR PREVENTIV Obiectul Controlului financiar preventiv vizeaza in principal urmatoarele tipuri de operatiuni: - angajamente legale si bugetare; - deschideri si repartizari de credite bugetare; - efectuarea de plati din fondurile publice; - vanzare, gajarea sau concesionarea de bunuri din domeniul privat. Drept urmare scopul, obiectul activitatii controlului financiar preventiv este caracterizat de urmatoarele trasaturi: - este un control cu un pronuntat caracter patrimonial - este un control anticipat - este un control de permanenta - este un control al documetelor contabile – controlul documentar contabil se defineste ca un complex de actiuni de verificare efectuate in scopul stabilirii legalitatii si realitatii unor date sau a unor operatiuni economice inregistrate in documentele primare si/sau evidentele tehnico-operative, financiare si contabile.

CONTINUTUL CONTROLULUI FINANCIAR PREVENTIV Continutul deriva din faptul ca orice cheltuiala trebuie sa indeplineasca urmatoarele conditii: sa existe o baza legala sa existe credit aprobat prin buget sa respecte destinatia creditelor ce urmeaza a fi imputate potrivit clasificarilor bugetare si alocarii pe program a resurselor. Prin controlul financiar preventiv trebuie sa se urmareasca impiedicarea unui act al administratiei cu consecinte de ordin financiar, sa capete valoare juridica, daca nu se incadreaza in normele legale. PROCEDEE SI TEHNICI DE CONTROL FINANCIAR PREVENTIV Pentru cunoașterea situațiilor stabilite (a programelor, sarcinilor, normelor, scopurilor, prevederilor legale, previziunilor, etc.), precum și a situației reale ce se controleazǎ, se ȋncepe cu studiul general asupra organizǎrii și desfǎșurǎrii acesteia, in continuare fiind prezentate o serie de procedee si tehnici ale CFP. Controlul faptic este procedeul de control financiar-contabil care, prin utilizarea unor tehnici specifice, realizează obiectivul principal al acesteia, ce constă în “stabilirea realităţii, existenţei şi mişcării mijloacelor materiale şi băneşti şi a desfăşurării activităţilor economico-financiare dintr-o unitate economică Controlul documentar-contabil, ca procedeu propriu al controlului financiar, se defineşte ca un complex de acţiuni de verificare efectuate în scopul stabilirii legalităţii şi realităţii unor date sau a unor operaţiuni economice înregistrate în documentele primare şi/sau în evidenţele tehnico-operative, financiare şi contabile, ca şi de verificare a calităţii efectuării acestora. Controlul total cuprinde toate operațiile din cadrul obiectivelor stabilite și pe ȋntreaga perioadǎ supusǎ controlului.Deoarece necesitǎ un volum mare de muncǎ nu se poate aplica ȋntotdeauna, fiind posibil doar la unitǎțile mici. Controlul prin sondaj - cerceteazǎ cele mai reprezentative documente și operații care permit obținerea unor concluzii cu caracter general asupra obiectivului urmǎrit. In cel de-al doilea capitol ORGANIZAREA CONTROLULUI FINANCIAR PREVENTIV am tratat problematica organizarii controlului financiar preventiv, principiile dupa care se ghideaza institutiile publice in organizarea controlului financiar preventiv, conducatorii institutiilor publice avand obligatia de a stabili proiectele de operatiuni supuse CFP-ului preventiv, documentele justificative si circuitul acestora, cu respectarea dispozitiilor legale.

Din prevederile legale si cartile de specialitate consultate am tras urmatoarele concluzii: controlul financiar preventive propriu se exercita de catre contabilul sef prin viza de control financiar preventive propriu. In functie de volumul si de complexitatea activitatii, contabilul sef poate imputernici, cu aprobarea ordonatorului de credite, si alte persoane din subordinea sa sa exercite controlul financiar preventive propriu, precizand limitele imputernicirii. Controlul financiar preventiv delegat pe de alta parte se exercita de către Ministerul Finanţelor Publice prin controlori delegaţi. Ministrul Finanţelor Publice numeşte pentru fiecare instituţie publică în care se exercită funcţia de ordonator principal de credite al bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat sau al bugetului oricărui fond special, unul sau mai mulţi controlori delegaţi, în funcţie de volumul şi de complexitatea activităţii instituţiei publice respective; Viza CFP delegat se acorda in maxim 3 zile cu exceptia de prelunigre de 5 zile lucratoare pentru cazurile deosebite. In cazul operatiunilor ce nu se supun CFP delegat, o anumita operatiune se poate aproba pe propria raspundere de catre ordonatorul principal de credite doar daca acesta nu depaseste bugetul alocat. In cadrul acestui capitol am enumerate si o serie de incompatibilitati ale controlorilor delegati, acesti fiind acei functionari publici angajati ai Ministerului de Finante Publice: - soti, rude, afini pana la gradul IV cu ordonatorul principal de credite controlat - nu trebuie sa desfasoare activitati comerciale sau sa fie administratori intr-o societate comerciala - sa nu desfasoare o activitate politica sau sa fie membru al unui partid politic - incompatibilitate cu orice alta functie publica sau private cu exceptia functiilor didactice din invatamantul superior. Cel de-al treilea capitol al temei de disertatie, ANALIZA CONTROLULUI FINANCIAR trateaza obiectivele, procedura de lucru a CFP dar sunt enumerate si descrise principalele organe ce exercita controlul financiar impreuna cu atributiile lor. Controlul este prezent pe toate palierele entităţii publice şi se manifestǎ sub forma autocontrolului, controlului în lanţ (pe faze ale procesului) şi a controlului ierarhic. Din punct de vedere al momentului în care se exercită, controlul este concomitent (operativ), ex-ante (feed-forward) și ex-post (feed-back). Printre activităţile de control curente se regăsesc: observarea, compararea, aprobarea, raportarea, coordonarea, verificarea, analiza, autorizarea, supervizarea, examinarea, separarea funcţiunilor şi monitorizarea. Potrivit legii, se supun aprobării ordonatorului de credite numai proiectele de operaţiuni care respectǎ întru totul cerinţele de legalitate, regularitate şi încadrare în limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament aprobate, după caz, care poartă viza de control financiar preventiv propriu.

Viza de control financiar preventiv propriu se exercită prin semnătura persoanelor în drept, competente ȋn acest sens şi prin aplicarea de către acestea a sigiliului personal. Dacă în urma verificării se constată că operaţiunile nu întrunesc condiţiile de legalitate, regularitate şi, după caz, de încadrare în limitele şi destinaţia creditelor bugetare şi/sau de angajament, persoanele desemnate cu exercitarea controlului financiar preventiv vor refuza motivat, în scris, acordarea vizei de control financiar preventiv, consemnând acest fapt în Registrul privind operaţiunile prezentate la viza de control financiar preventive. Controlul organizat şi exercitat prin unităţile specializate ale statului este un control extern, organizat în afara entităţilor, este exercitat atât de legislativ, cât şi de executiv. Controlul legislativului – este exercitat de Curtea de Conturi, este un control financiar ulterior extern asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale. Controlul executivului – este organizat şi exercitat de: Ministerul Finanţelor Publice prin Agenţia Naţională de Administrare Fiscală. Corpul controlorilor delegaţi funcţionează ca şi compartiment distinct în structura Ministerului Finanţelor Publice şi exercită prin controlori delegaţi controlul financiar preventiv delegat. Ministrul Finanţelor Publice numeşte pentru fiecare instituţie publică în care se exercită funcţia de ordonator principal de credite al bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat sau al bugetului oricărui fond special, unul sau mai mulţi controlori delegaţi, în funcţie de volumul şi complexitatea activităţii instituţiei publice respective. Dupa descrierea etapelor, obiectivelor si principalelor atributii ale controlului financiar preventiv am pus in aplicare toata teoria printr-un studiu de caz la o institutie publica ca are ca principal ordonator de credite Primaria orasului Galati. Institutia in cauza este un teatru la nivelul caruia controlul financiar preventiv nu a fost atat de eficient intru-cat banul public a fost cheltuit intr-un mod iresponsabil si resursele bugetare ale principalului ordonator de credite au fost grav diminuate. In urma unui raport de audit, s-au constatat ca sistemul de control financiar este organizat si functioneaza dar nu exista proceduri de lucru elaborate in conformitate cu cadrul normative in vigoare.

Oglindind complexitatea activităţii administraţiei, obiectivele controlului sunt multiple şi de o mare diversitate. Astfel, funcţia de control se integrează în noţiunea de administrare şi are drept scop să verifice dacă structura şi activitatea administraţiei este conformă cu normele de referinţă stabilite şi cu obiectivele administrative. Controlul financiar preventiv poate fi definit ca fiind o activitate de determinare a stǎrii unor

proiecte de operațiuni economice, reprezentate ȋn documentele financiar-contabile, prin compararea acestora cu prevederile legale prin care au fost reglementate. El vizeazǎ toate actele administrative care, prin natura lor, produc sau pot produce efecte financiare sau patrimoniale. Organizarea controlului preventiv al cheltuielilor bugetare se ȋntemeiazǎ pe dispozițiile art. 23 din Legea finanțelor publice potrivit cǎrora toate operațiunile care afecteazǎ fondurile publice sunt supuse controlului financiar preventiv. Aceste dispoziții au corespondent ȋn legislația aplicabilǎ relațiilor financiare ale Uniunii Europene, conform cǎreia „fiecare operațiune face obiectul cel puțin al unei verificǎri ex-ante”. Un alt important obiectiv al controlului constă în a verifica dacă sunt utilizate toate mijloacele juridice de care dispun organele administraţiei pentru înfăptuirea funcţiilor lor organizatorice şi dacă sarcinile primite sunt îndeplinite în mod exact (mai exact, în domeniul administraţiei, prin control se urmăreşte dacă sarcinile sunt îndeplinite din punct de vedere cantitativ în raport cu volumul resurselor consumate şi dacă legalitatea a fost respectată). În mod cert, unitatea administraţiei se realizează cu ajutorul unor organe de control care au misiunea de a veghea la respectarea legii de către toate organele administraţiei publice (altfel spus controlul este acea funcţie a administraţiei prin care se realizează conformitatea activităţii administrative cu prevederile legale şi programul de activitate, cu respectarea cerinţelor sociale şi îndeplinirea interesului general). Eficacitatea controlului este asigurată indiferent că se efectuează un control din exterior sau un control cu caracter autoregulator. În acest context, controlul trebuie evidenţiat ca o parte componentă a activităţii de administrare, prin care se urmăreşte îmbunătăţirea structurii şi activităţii administraţiei, prevenirea şi înlăturarea erorilor. Controlul financiar preventiv are avantajul că poate preîntâmpina efectuarea de cheltuieli nelegale, fraude, dar are şi dezavantajul că se exercită întotdeauna sub presiunea timpului.

- BIBLIOGRAFIE 1.

C. AFANASE, Controlul economic și financiar de gestiune și fiscal, Ed. Didacticǎ și pedagogicǎ,

București, 2004.

2. 3. 4.

E. BĂLAN, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003. M. BOULESCU, M. GHITA, Control financiar, Editura Eficient, Bucureşti, 2006. R. CIURILEANU, Controlul financiar ȋn Republica Socialistǎ Romȃnia, Ed. Academiei R.S.R.,

București, 1980.
5.

I. CONDOR, R. STANCU, Drept financiar şi fiscal român, Ed. Fundaţiei România de Mâine,

Bucureşti, 2002.
6.

Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, modificatǎ și completatǎ prin Legea nr. 77/2002, publicatǎ ȋn M. Of. nr. 104/7.02.2002.

7.

Legea 500/2002 privind finanţele publice publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 597 din 13 august 2002, completatǎ și modificatǎ de Legea 314/2003, publicatǎ ȋn M.Of. nr. 506/14 iul. 2003.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful