UNIVERSITATEA DIMITRIE CANTEMIR

MASTER INSTITUTII DE DREPT ADMINISTRATIV

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE

MASTERAND, PASAREL(MATACHE) ELENA CAMELIA

1

CUPRINS CURSUL 1 CAPITOLUL I – Sisteme politico-administrative naţionale ale statelor Uniunii Europene 1.1 Structurile de stat a - Definiţie şi clasificări b - Statele integrate într-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal c - State unitare d - State federale e - State cu structuri regionale şi comunitare puternice (statele regionale) f - Structura de Stat a României în comparaţie cu structura Statelor comunitare. CAPITOLUL II – Formele de guvernământ 2.1. Clasificarea statelor comunitare după natura instituţiei şefului de stat 2.2. Monarhiile 2.3. Republicile cu şefi de state aleşi prin vot universal direct 2.4. Republicile cu sefi de stat aleşi în mod indirect 2.5. Rolul şefului de stat 2.6. Forma de guvernământ a României în comparaţie cu formele de guvernământ ale statelor comunitare CURSUL 2 Organizarea şi funcionarea instituţiilor legislative şi de guvernământ CAPITOLUL III - Organizarea ţi funcţionarea parlamentelor 3.1. Consideraţii generale 3.2. Clasificarea ţărilor comunitare după structura parlamentelor 3.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea parlamentelor unicamerale 3.4. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea parlamentelor bicamerale a – bicameralismul egalitar b – bicameralismul inegalitar 3.5 Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului în România, comparativ cu ţările din Uniunea Europeană CAPITOLUL IV – Organizarea şi funcţionarea guvernelor 4.1. Consideraţii generale 4.2. Organizarea şi funcţionarea guvernelor în: a – Germania b - Italia c – Marea Britanie d - Spania 4.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea guvernului în România, comparativ cu ţările din Uniunea Europeană CURSUL 3 CAPITOLUL V – Sistemele politico -administrative locale ale statelor din Uniunea Europeană 5.1. Organizarea administrativ – teritorială a statelor din Uniunea Europeană a – State unitare b - State cu structuri regionale şi comunitare puternice c - State federale 5.2. Administraţia locală în România, în comparaţie cu ţările din Uniunea Europeană

2

CURSUL 1 CAPITOLUL 1 SISTEMELE POLITICO – ADMINISTRATIVE NAŢIONALE STATELOR UNIUNII EUROPENE 1.1 STRUCTURILE DE STAT A.Definiţie şi clasificări Prin structură se înţelege modul de organizare a puterii de stat în raport cu teritoriul. Există două tipuri de clasificare a statelor, respectiv : -una conform dreptului constituţional, conform căreia statele sunt împărţite în: a) unitare; b) federale; c) confederale -a doua clasificare, mai apropiată de realitate şi care ţine cont şi de anumite particularităţi ale statelor, conform căreia acestea se impart în: a) state unitare : Danemarca, Grecia, Finlanda, Suedia; b) state federale : Austria, Belgia, Germania; c) state cu puternice structuri regionale şi comunitare :Spania şi Italia; d) state integrate într-un ansamblu cu caracter cvasi confederal: Franţa, Olanda şi Marea Britanie. O situaţie aparte o au statele cu puternice structuri regionale şi comunitare care se află într-o stare intermediară între statul unitar şi cel federal. Mai devreme sau mai târziu în aceste state se va cristaliza una din opţiuni între cele două structuri de stat. În ce priveşte fostele puteri coloniale, care au şi astăzi interese majore faţă de teritoriile de peste mări care le-au aparţinut sau încă le mai aparţin, pentru metropola structura este unitară (partea europeană a Franţei, Marii Britanii şi Olanda). Dar ele au dezvoltat relaţii cu fostele colonii, care seamănă cu cele din statele compuse sau din compunerile de state. Apare, după Jacques Ziller, o categorie distinctă de state comunitare – state integrate într-un ansamblu cvasiconfederal, care au o dublă natură: pentru partea europeană structura este unitară iar pentru relaţiile cu unele dintre fostele colonii structura este cvasiconfederală. B.Statele integrate într-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal Indiferent de definiţiile date, elementul de departajare a confederaţiei de federaţie constă în faptul că spre deosebire de federaţie, confederaţia nu constituie un nou stat diferit de statele membre (ex. C.S.I.). Acestea rămân independente, egale, subiecte distincte de drept internaţional public, având însă anumite organe comune, ale căror acte, ca regulă nu sunt de aplicabilitate imediată, în statele confederate. Dar termenul de confederaţie nu se poate aplica relaţiilor dintre metropole şi fostele lor colonii, care sunt din punct de vedere juridic sau cel puţin politic şi sociologic, distincte de aceste, dar în care fosta metropolă are o poziţie dominantă şi prestează anumite activităţi politicoadministrative directe. La fel, aici termenul de federaţie nu poate fi aplicat deoarece uniunea fostelor puteri coloniale şi a fostelor colonii nu dă naştere unor noi state. Pentru desemnarea acestei realizări s-a inventat termenul de cvasiconfederaţie. Esenţa relaţiilor stabilite în cadrul acestora constă în existenţa unor forme de dependenţă a fostelor colonii faţă de fostele metropole. Termenul se aplică Regatului Ţărilor de Jos, un ansamblu compus din trei părţi cu drepturi egale (conf. Statutului adoptat la 29.12.1954): -Aruba – (193 kmp şi 7000 locuitori ) în Marea Caraibelor; ALE

3

-Antilele Olandeze – ( 444 kmp şi 200.000 locuitori) ; -Olanda – singura care face parte din C.E. Fiecare dintre cele 3 componente are constituţie proprie. Competenţele cvasiconfederative cuprind partea esenţială a politicii externe, apărarea, cetăţenia şi, parţial, sistemul judiciar. În toate celelalte domenii, cele 3 state dispun de autonomie legislativă deplină. Domeniile Coroanei Britanice, constituit din Marea Britanie şi Irlanda, insula Man şi insulele anglo - normande. Insula Man (572 kmp - 65.000 locuitori) insula Jersey (116 kmp – 84.000 locuitori), Guernesey (63kmp – 60.000 locuitori), Sark (5,5kmp, cca 600 locuitori). D.C.B. au instituţii foarte vechi care le asigură o largă autonomie internă, exercitând doar competenţele privind apărarea şi releţiile internaţionale. Deşi nu fac parte din statele comunitare D.C. li se aplică totuşi anumite reguli din tratatele comunitare. Termenul de cvasiconfederaţie se aplică de asemenea formele particulare care leagă insulele ce aparţin Europei şi pe cele din Atlanticul de Nord, de Marea Britanie sau Danemarca, regate de care ele depind printr-o tradiţie seculară. Dimpotrivă, termenul de cvasiconfederaţie nu se poate aplica relaţiilor de natură convenţională dintre Franţa şi Monaco sau dintre Italia şi Vatican, care sunt state independente, dar se pot aplica relaţiilor deosebite şi a unor aspecte de natură administrativă existente între Andora, Spania, şi Franţa. În cazul raporturilor dintre Italia şi Republica San Marino nu există nici un fel de realaţii de tip cvasiconfederal. C. Statele unitare Sunt cele care “posedă un singur centru de impulsuri politice şi guvernamentale. Puterea politică în plenitudinea atribuţiilor şi funcţiilor sale, aparţine unui titular unic care este persoana juridică a statului. Toţi indivizii plasaţi sub suveranitatea statului sunt supuşi aceleiaşi autorităţi unice, trăiesc sub acelaşi regim constituţional şi sunt dirijaţi de aceleaşi legi. Deşi statul unitar nu este incompatibil cu autonomia autorităţilor locale, aceasta este însă limitată faţă de puterea centrală. Potrivit constituţiilor actuale calificativul de stat unitar se aplică la 10 din cele 15 state ale U.E. Trebuie precizat că în cadrul acestui tip de stat există configuraţii total diferite, ilustrativ fiind modelul francez şi modelul britanic. * În Franţa caracterul de stat unitar a fost consacrat prin diverse texte constituţionale şi regimul juridic este uniform pe întreg teritoriul. * În Marea Britanie nu există o constituţie scrisă, principiul constituţional fundamental fiind cel al suveranităţii Parlamentului care poate legifera pe tot teritoriul Marii Britanii, ceea ce demonstrează caracterul unitar al statului. Conform acestui principiu Parlamentul poate legifera în mod diferit pentru anumite părţi ale teritoriului şi poate, de asemenea, să-şi delege puterea unor organe locale astfel încât unitatea statulu britanic este însoţită de o diversitate a dreptului. D. Statele federale Conform lui Georges Burdeau, statul federal, cu toate că apare ca un singur subiect de drept internaţional public, este constituit din state membre ce îşi pastrează anumite atribute ale suveranităţii interne şi în special o parte importantă a puterii legislative. Statele membre (federate) se deosebesc de colectivităţile locale din statul unitar, prin faptul că posedă o competenţă proprie fixată prin constituţia federală, în materie legislativă şi jurisdicţională şi participă la formarea voinţei statului federal. În Uniunea Europeană există 3 state federale: Austria, Belgia şi Germania.

4

E. Statele cu structuri regionale şi comunitare puternice Această formă de stat de natură recentă, este o structură intermediară între statul unitar şi cel federal, fiind definită de Philippe Lauvaux, astfel: “Modelul statului regional a fost conceput de autorii Constituţiei spaniole republicane din 1931 sub denumirea de Stat integral. Distincţia dintre statul regional şi statul federal este în primul rând de natură juridică. În statul regional există o singură ordine constituţională, aceea a statului central originar, şi Constituţia este cea care determină statutul şi atribuţiile organelor regionale, conform principiului federalist de repartizare a competenţelor legislative. Dimpotrivă, statul federalist posedă o dualitate de ordini constituţionale : ordinea statului federal şi ordinile statelor federate. Definiţia statului regional vizează în mod expres Spania şi Italia iar între 1970 – 1993 s-a aplicat şi Belgiei. Cea de-a zecea Constituţie spaniolă datează din 1978 şi reia principiile Constituţiei republicane din 1931 conform cărora “structura de stat se bazează pe unitatea indisolubilă a naţiunii spaniole, patria comună şi indivizibilă a tuturor spaniolilor,precum şi pe recunoaşterea şi garantarea dreptului de autonomie a naţionalităţilor şi regiunilor care o compun şi pe solidaritatea dintre ele”. Actuala Constituţie a Italiei reunificate datează din 1947. Aceasta proclamă Republica Italiană unică şi indivizibilă dar recunoaşte, în acelaşi timp, autonomia regiunilor prin adaptarea principiilor şi metodelor legislative la exigentele autonomiei şi descentralizării. Prin referendumul din 7 octombrie 2001 care a confirmat revizuirea titlului V “ Regiunile, provinciile şi comunele “ Italia a făcut un pas important spre federalism F.Structura de stat a României în comparaţie cu structura statelor comunitare Art. 1 alin. 1 al Constituţiei din 1991 consacra structura unitară de stat a României. Aceasta este aproape identică cu cea a Franţei, diferenţa esenţială constând în relaţiile cvasiconfederate pe care Franţa metropolitană le are cu teritoriile de peste mări, unele din fostele sale colonii. Privind comparativ structurile naţionale de putere, putem lesne constata că între România şi Uniunea Europeană nu există nici o incompatibilitate. CAPITOLUL 2 FORMELE DE GUVERNĂMANT Caracterul parlamentar, într-o măsură diferită, a celor 15 state comunitare, determină o similitudine a formelor de guvernământ. Există însă şi o serie de particularităţi care permit anumite clasificări, fiind avute în vedere două criterii esenţiale:natura instituţiei şefului de stat şi structura parlamentelor. 2.1. Clasificarea statelor comunitare după natura instituţiei şefului de stat. Conform acestui criteriu cele 15 state comunitare se clasifică astfel: * 7 sunt monarhii: Belgia, Danemarca, Luxemburg, Olanda, Spania, M. Britanie şi Suedia; * 8 sunt republici: Austria, Finlanda, Franţa , Germania, Grecia, Irlanda, Italia şi Portugalia. La rândul lor, aceste republici sunt de două categorii : - republici în care preşedintele se alege prin sufragiu universal direct (Austria, Finlanda, Franţa, Irlanda şi Portugalia); -republici în care preşedintele se alege în mod indirect (Germania, Italia şi Grecia). 2.2.Monarhiile Instituţia monarhiei prezintă o serie de avantaje dar acestea depind de personalitatea monarhului, de conjunctura politică şi de voinţa partidelor politice de a face sau nu din problema monarhiei o problemă politică.

5

În condiţii normale succesiunea la tron nu are o miză politică, spre deosebire de succesiunea şefilor de stat aleşi. În prezent se asistă la tendinţa generală de scădere a rolului monarhilor, menţinerea lor pur decorativă concomitent cu reducerea prerogativelor şi rigorii protocoalelor caselor dinastice (vezi Norvegia, Olanda). Implicarea permanentă şi responsabilă constituie excepţii notabile (vezi Spania, Danemarca). În Uniunea Europeană există un consens asupra monarhiei şi persoanei monarhului. 2.3.Republicile cu şefi de stat aleşi prin vot universal direct În Austria funcţia de preşedinte este instituită prin Constituţia din 1920. Este ales prin vot universal direct pe o perioadă de 6 ani putând fi reales o singură dată. În Finlanda funcţia a fost instituită prin Constituţia din 1919, dar alegerea prin sufragiu universal direct cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, în două tururi de scrutin, a fost instituită din 1994. În Franţa, ca urmare a reformei constituţionale iniţiate de generalul De Gaulle în 1962, preşedintele republicii se alege pe o perioadă de 7 ani prin vot universal direct, cu majoritatea absolută a voturilor exprimate în 2 tururi de scrutin. Prin revizuirea din septembrie 2000, mandatul prezidenţial a fost redus la 5 ani, începând cu alegerile din 2002. Mandatul poate fi reinnoit în mod nelimitat. În Irlanda preşedintele este ales prin sufragiu universal direct începând din 1937. Durata mandatului este de 7 ani. În Portugalia alegerea preşedintelui prin vot universal direct, inspirată de cea de-a V Republica Franceză, a fost consfinţită de Constituţia din 1976. Trebuie subliniat că există diferenţe considerabile în ce priveşte puterile şi rolul politic al preşedinţilor din Austria, Finlanda, Franţa, Irlanda şi Portugalia, ceea ce demonstrează că alegerea prin sufragiu universal direct nu constituie în sine, sursa puterii ci statutul şefului statului în cadrul sistemului politic şi personalitatea acestuia. 2.4. Republicile în care şeful statului se alege în mod direct Pentru acest sistem au optat: - Germania – unde preşedintele federaţiei este ales pentru un mandat de 5 ani, de un colegiu federal special, care nu are decât această atribuţie. Este compus din membrii Dietei federale (camera inferioară a Parlamentului şi de un număr egal de membri desemnaţi de parlamenturilor landurilor. Mandatul poate fi reânoit o singură dată; - Grecia,in care începând cu Constituţia din 1975 preşedintele se alege pentru un mandat de 5 ani, de către Camera Deputaţilor cu majoritatea de 2/3 din numărul membrilor. Mandatul poate fi reânoit o singură dată. Ca o curiozitate, evenimentul este considerat un moment important în viaţa politică a Greciei, deoarece obligă majoritatea şi opziţiei să coopereze. - Italia,unde începând cu Constituţia din 1947, preşedintele este ales pe o perioadă de 7 ani, de un colegiu elector compus din deputaţi, senatori şi câte trei delegaţi din partea fiecărei regiuni, desemnaţi de consiliile regionale. 2.5. Rolul şefului de stat În toate ţările comunitare, şeful statului reprezintă statul, în această calitate având un anumit număr de atribuţii nominale. Cu toate acestea, adevăratul exerciţiu al puterii executive aparţine, cu excepţia Franţei şi a Finlandei, guvernelor conduse de primii - miniştri. Puterile efective ale şefului statului se reduc la: - arbitrajul în viaţa politică; - intervenţia şefului statului în procesul legislativ;

6

- dreptul la graţiere 2.6. Forma de guvernământ în România, în comparaţie cu formele de guvernământ ale statelor comunitare Potrivit Constituţiei din 1991 România este o republică în care Preşedintele se alege prin sufragiul universal direct, intrând sub acest aspect în aceeaşi categorie cu Austria, Finlanda, Fraanţa etc. Alegerea se face prin scrutin uninominal majoritar, în două tururi. Durata mandatului este de 4 ani şi poate fi reânoit o singură dată. Durata mai scurtă a mandatului reflectă voinţa legiuitorului ca acesta să coincidă cu mandatul parlamentar. În România puterile preşedintelui sunt relativ restrânse, potrivit regimului semiprezidenţial aferent sau parlamentarizat, instituit prin aceeaşi constituţie. De astfel, puterile preşedintelui, în calitate de şef de stat sunt asemănătoare cu cele ale şefilor de state din U.E. ORGANIZAREA ŞI GUVERNĂMANT FUNCŢIONAREA INSTITUŢIILOR LEGISLATIVE ŞI DE

CAPITOLUL 3 ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA PARLAMENTELOR 3.1. Consideraţii generale Un fenomen care se manifestă în statele Uniunii Europene constă în deplasarea, mai mult sau mai puţin accentuată, a unor activităţi de natură legislativă de la Parlament la executiv. Fenomenul este determinat de o serie de factori dintre care mai semnificativi sunt: complexitatea tehnică a reglementării necesare unor varii domenii precum şi mecanismelor de raţionalizare a parlamentarismului. Mecanismele de raţionalizare a parlamentalismului constă în: - proceduri care urmăresc diminuarea prerogativelor Parlamentului; - intrevenţia Executivului în activitatea parlamentară (limitarea dezbaterilor sterile şi evitarea întârzierii adoptării unor reglementări necesare guvernării). În exerciţiul puterii legislative – prectica a dovedit, între administraţie şi parlament se interpun atât aranjamentele coaliţiei guvernamentale cât şi tradiţia administrativă, ca efect având intervenţia parlamentarilor pentru modificarea unor dispoziţii ale proiectelor de legi elaborate de “tehnicieni” (jurişti ai administraţiei ). În concluzia celor mai sus menţionate, rezultă că importanţa Parlamentului pentru Administraţie tinde să fie subestimat în ţările Uniunii Europene. În realitate, influienţa Parlamentelor asupra Administraţiei, se manifestă cel puţin sub aspectele: -responsabilităţii guvernului în faţa Parlamentului condiţionată de acţiunea administraţiei adică de ritmul şi amploarea activităţii politico-executive; -intervenţia Parlamentului în activitatea politico-administrativă prin intermediul interpelărilor, întrebărilor sau comisiilor de control sau anchetă; -condiţionarea activităţii guvernamentale de pregătire a cadrului juridic al politicilor naţionale, de repartizarea competenţelor în cadrul procedurii legislative. Mecanismele constituţionale şi politice ale exerciţiului puterii legislative în ţările Uniunii Europene sunt diverse fapt pentru care,pentru studiu, se recurge la clasificarea generală care foloseşte criteriul structurii parlamentului. 3.2. Clasificarea ţărilor comunitare după structura Parlamentelor După criteriul structurii – (numărul camerelor), parlamentele se clasifică în : * parlamente unicamerale ( o execepţie de la tradiţia europeană) formulă adoptată de 6 din cele 15 ţări comunitare;

7

* parlamente bicamerale adoptate de 9 din cele 15 state comunitare. Distingem două tipuri de bicameralism, şi anume: egalitar (ambele camere au aceleaşi puteri legislative ) – 2 state şi ingalitar (camera superioară având puteri restrânse faţă de cea inferioară), în celelalte 7 ţări cu parlament bicameral. Binenţeles că această structură influienţează administraţia în sensul că un parlament bicameral va avea mai mulţi parlamentari, deci va determina un control mai exigent asupra guvernului prin posibilitatea unui număr mai mare de întrebări sau interpelări. Totodată, bicameralismul implică şi o procedură legislativă mai îndelungată şi mai exigentă, ceea ce oferă o garanţie de calitate a operei legislative. Avantajele parlamentului unicameral constau într-un randament mai mare în procesul de legiferare, la costuri mult mai reduse. Din cele prezentate mai sus rezultă că ambele sisteme prezintă şi avantaje dar şi dezavantaje, cu influienţe publice . 3.3.Aspecte privind organizarea şi funcţionarea parlamentelor unicamerale Aşa cum am spus, parlamentul unicameral constituie o excepţie de la tradiţia europeană care a consacrat bicameralismul. Formula unicamerală a fost adoptată de şase state membre ale U.E. şi anume: Finlanda, Danemarca, Grecia, Luxemburg, Portugalia şi Suedia. Pentru ilustrarea sistemului s-a ales modelul danez şi grec deoarece sunt reprezentative pentru sistem şi fiecare are particularităţi semnificative care demonstrează diversitatea şi complexitatea sistemelor de guvernare în cadrul U.E. * Modelul Danez Până în 1953 când a fost revizuită Constituţia, Parlamentul Danez a avut două camere: Landsting-ul (camera superioară) şi Folketingul (Adunarea Poporului). După acest moment Landstingul a fost suprimat. Folketingul este compus din 179 deputaţi aleşi prin vot universal direct, doi din aceştia fiind aleşi pentru insulele Feroe şi 2 pentru Groenlanda. Durata legislaturii este de 4 ani, putând fi scurtată ca urmare a pierderii de către Guvern a majorităţii în parlament ori din alte motive. Procedura constă în dizolvarea Adunării Poporului pronunţată de rege la cererea primului ministru. Este un mijloc comod de rezolvare a unor crize ministeriale sau a unui blocaj parlamentar determinat de destrămarea coaliţiei majoritare. Singurele limitări ale competenţelor Parlamentului vizează respectarea Constituţiei care este asigurată printr-un control al constituţionalităţii legilor, care poate fi exercitat de orice tribunal. Conform Constituţiei procedura legislativă presupune 3 examinări succesive a proiectelor şi propunerilor legislative de către parlament, la intervale de câteva zile. Dreptul de a formula şi dispune amendamente aparţine atât parlamentarilor cât şi Guvernului. Proiectele de lege nedaptate pe parcursul unei sesiuni, devin caduce, guvernul ne având la dispoziţie nici un alt mijloc de a forţa adoptarea, decât ameninţarea cu demisia sau dizolvarea Parlamentului. Promulgarea legii nu se face automat, regele având posibilitatea de a o refuza. Procedura legislativă necesită şi un referendum, dacă este impus de Constituţie sau dacă 1/3 din numărul parlamentarilor o cer, în termen de 3 zile de la adoptarea legii. *Modelul grec Cu excepţia regimurilor instituite prin constituţiile efemere din 1832, 1884, 1927, Grecia a avut întotdeauna parlament unicameral. Conform Constituţiei din 1975 numărul membrilor Camerii Deputaţilor este între 200 şi 300, Codul Electoral fixându-l la 300, aleşi prin sufragiu universal direc, pentru o perioadă de 4 ani. Parlamentul poate fi dizolvat de Preşedintele republicii, dizolvarea fiind obligatorie când Parlamentulnu reuşeşte să aleagă noul Preşedinte al Republicii şi facultativă, când două guverne succesive au demisionat; Parlamentul a refuzat investitura a două guverne succesive; compoziţia Camerei nu permite o guvernare stabilă şi pentru referendum naţional în probleme de interes naţional a căror soluţie guvernamentală nu a fost aprobate de parlament.

8

Controlul constituţionalităţii legilor este exercitat de tribunale iar competenţele Parlamentului sunt limitate de garanţiile constituţionale ale drepturilor fundamentale şi alte câteva dispoziţii scrise în Constituţie. Reglementarea structurilor interne şi a funcţionării serviciilor statului, este rezervată puterii executive şi se face prin decrete organice emise de Preşedintele Republicii. O propunere legislativă sau un proiect legislativ guvernamental trebuie să treacă printr-o singură examinare în Parlament, dacă deputaţii nu decid altfel. Pentru adoptare este nevoie de majoritatea voturilor celor prezenţi. Preşedintele are dreptul să ceară reexaminarea legii înainte de promulgare iar Parlamentul poate delega preşedintelui puterea de a legifera prin ordonanţe, într-un cadru stabilit printr-o lege de abilitare. Măsurile de ordin legislativ stabilite de Preşedinte, în caz de urgenţă, trebuie supuse ratificării Parlamentului în termen de 40 de zile. 3.4. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea parlamentelor bicamerale Parlamentul bicameral este tradiţional în Europa, el fiind determinat de diversitatea socio-teritorială şi de existenţa unor puternice comunităţi regionale care au impus necesitatea unei duble reprezentări (una naţională şi una regională) şi a unei proceduri care să implice participarea a două camere drept garanţii ale protecţiei minorităţilor. A. Bicameralismul egalitar se caracterizează prin faptul că amândouă camerele au aceleaşi puteri legislative: o lege, pentru a fi adoptată, trebuie să fie votată în aceiaşi termeni de ambele camere. Bicameralismul egalitar se întâlneşte în două ţări comunitare: Italia şi Franţa. *Modelul Italian Constituţia republicană din 1947 menţine în Italia parlamentul bicameral, în cadrul căruia Camera Deputaţilor cuprinde 630 de membri aleşi prin vot universal, direct, reprezentare proporţională, pe bază naţională. Senatul cuprinde 3 categorii de senatori: - 5 membri numiţi pe viaţă de către Preşedintele Republicii; - foştii preşedinţi ai Republicii; - 322 de senatori aleşi prin scrutin majoritar pe bază regională. Diferenţele de majoritate politică între cele două camere sunt minime. Din 1963 durata mandatului este de 5 ani pentru fiecare cameră şi data alegerilor coincide deoarece, în caz de dizolvare, pronunţată de Preşedinte la cererea Preşedintelui Consiliului de Miniştri, sunt vizate ambele camere. Dizolvările Parlamentului italian sunt foarte frecvente şi au ca obiectiv principal rezolvarea crizelor guvernamentale, cu toate că nu întotdeauna se reuşeşte atingerea acestui obiectiv. Competenţele Parlamentului nu sunt limitate de Constituţie decât în domeniul drepturilor fundamentale şi în alte câteva materii. Controlul constituţionalităţii legilor este realizat de Curtea Constituţională care a elaborat şi jurisprudenţa concretă şi detaliată în materie. Iniţiativa legislativă aparţine deputaţilor şi senatorilor, Guvernului, unui număr de 50.000 de alegători, Consiliilor regionale şi Consiliului naţional al economiei şi al muncii, putând fi depusă la oricare din camere. În procedura ordinară după expunerea ei de o comisie parlamentară, este dezbătută în plen. Camera adoptă pe articole şi cu un vot final. Există şi o procedură simplificată, conform căreia proiectul de lege se examinează şi se aprobă de o comisie parlamentară, care reflectă compoziţia politică a Camerei. În acest caz, guvernul, 1/10 din numărul membrilor Camerei sau 1/5 numărul membrilor Comisiei Parlamentare pot cere dezbaterea în plen. Regulamentele camerelor stabilesc, pentru cazuri de urgenţă, şi proceduri mai scurte. Legile trebuie votate în aceeaşi termeni de ambele camere şi nu există procedura comisiei paritare de mediere pentru a le pune de acord.. Preşedintele Republicii are posibilitatea de a cere o nouă deliberare, de către ambele Camere, dacă textul nu a fost adoptat în aceiaşi termeni.

9

Procedura parlamentară italiană este considerată ca cea mai lungă din U.E. şi totodată , procedura în care Guvernul are cea mai mică influienţă. Această lipsă de influenţă este oarecum compensată de posibilitatea delegării puterii legislative. Constituţia prevede 2 modalităţi de delegare legislativă în favoarea Guvernului: -procedura ordinară, care permite camerelor să delege Guvernului anumite puteri sub controlul Curţii Constituţionale caz în care se emit decrete legislative; -procedura de urgenţă, care permite Guvernului să adopte măsuri provizorii cu putere de legi, prin intermediul decretelor-legi. Acestea trebuie prezentate în aceiaşi zi, Camerelor parlamentului, spre a fi transformate în legi sau infirmate. În ambele modalităţi (proceduri) actul normativ emis de Guvern se promulgă prin decrete ale Preşedintelui Republicii. Menţionăm că Italia este şi singurul stat din U.E. în care se foloseşte referendumul abrogativ, al cărui drept de iniţiativă aparţine fie a 500.000 de alegători, fie a 5 consilii regionale, drept ce se exercită sub controlul Curţii Constituţionale. Demersul este lovit de caducitate în cazul în care Guvernul adoptă o nouă lege cu acelaşi obiect. Referendumul se amână pentru un an în cazul dizolvării Parlamentului. B.Bicameralismul inegalitar este specific majorităţii ţărilor comunitare, cu unele caracteristici pentru modelul francez, britanic şi german, astfel: -modelul francez este propriu statului unitar în care predomină executivul; -modelul britanic este caracteristic pentru statul unitar în care predomină (cel puţin teoretic) Parlamentul; -parlamentul şi modelul german este caracteristic pentru statul federal. *Modelul Francez Majoritatea constituţiilor franceze, inclusiv cea actuală (a celei de-a V- a Republici)am instituit un parlament bicameral: Adunarea Naţională şi Senatul. - Adunarea Naţională este compusă din 577 deputaţi aleşi prin vot universal direct pe departamente, proporţional cu numărul populaţiei. - Membrii Senatului (321 în 2001) sunt aleşi în cadrul departamentelor de către o adunare de “mari electori” compusă din deputaţi şi consilierii generali din departament şi din reprezentanţii aleşi de consiliile municipale din rândul membrilor acestora. Acest sistem determină o supraprezentare a electoratului rural faţă de cel urban. Mandatul Adunării Naţionale este de 5 ani, Adunarea putând fi dizolvată oricând de Preşedintele Republicii cu excepţia anului următor dizolvării anterioare. Acest drept a fost folosit foarte rar, constituind până în prezent, mijlocul de a pune de acord majoritatea parlamentară cu majoritatea prezidenţială. În ce priveşte senatorii aceştia sunt aleşi pe 9 ani şi se reânoiesc cu o treime la fiecare 3 ani. Dizolvarea Senatului este şi ea posibilă. Inegalitatea celor două camere se manifestă evident cu excepţia situaţiilor privind revizuirea Constituţiei. Astfel, guvernul nu răspunde decât în faţa Adunării Naţionale, iar în materie legislativă Adunarea, la la iniţiativa guvernului, poate să treacă peste amendamentele Senatului. Competenţele Parlamentului francez sunt supuse unei duble serii de limitări.Pe de o parte, un control al constituţionalităţii din ce în ce mai viguros obligă legislativul să respecte atât drepturile fundamentale, cât şi principiile constituţionale. Pe de altă parte, Constituţia stabileşte domeniul rezervat legii: asigurarea libertăţilor, drepturile civile, statutul persoanelor, dreptul penal, fiscalitatea, regimul electoral, apărarea naţională, învăţământul, regimul proprietăţii, dreptul muncii şi securitatea socială, colectivităţile teritoriale. Totodată Constituţia a instaurat un regim care permite Guvernului să reglementeze prin decrete în domenii în care nu există legislaţie şi mai mult, să ceară Consiliului Constituţional să declaseze dispoziţiile legislative anterioare, într-un domeniu care nu mai este rezervat Parlamentului, adică să modifice prin decrete, legi anterioare Constituţiei. Actuala Constituţie dă Guvernului o serie de mijloace de intrervenţie şi de control în domeniul rezervat legii şi procedurii parlamentare, astfel:

10

- Guvernul avînd drept de iniţiativă legislativă, poate determina dezbaterea prioritară a proiectelor legislative: - poate împiedeca discutarea în A.N. a amendamentelor care nu au fost prezentate în comisia parlamentară care a analizat proiectul de lege; - poate cere oricand un “vot blocat”, adică să ceară Camerei să se pronunţe printr-un vot pozitiv sau negativ asupra unui text sau părţi dintr-un text,luand în consideraţie numai amendamentele propuse sau acceptate de Guvern. - Primul-ministru poate pune capăt navetei legislative determinand constituirea unei comisii paritare pentru elaborarea unui text de compromis. În caz de eşec, Guvernul poate cere A.N. să hotărască definitiv cu majoritatea simplă în cazul legilor ordinare şi cu majoritatea absolută în cazul legilor organice. - În cazul unei moţiuni de cenzură este necesară o majoritate absolută ostilă Guvernului în A.N. - Preşedintele poate refuza promulgarea legii şi dispune returnarea ei către Parlament pentru reexeminare; - Guvernul poate fi abilitat de către Parlament pentru a emite ordonanţe în materiile ce ţin de domeniul legii. Trebuie menţionată o caracteristică aparte a modelului francez, şi anume faptul că sfârşitul legislaturii parlamentare nu determină caducitatea proiectelor sau propunerilor legislative rămase neadoptate, acestea continuandu-şi procedura legislativă. *Modelul britanic Termenul de Parlament are în Marea Britanie mai multe semnificaţii: - Suveranul împreună cu cele două camere ale Parlamentului; - cele 2 camere propriu-zise:Camera Lorzilor şi Camera Comunelor; - numai Camera Comunelor,atunci cand este vorba de deputaţi, sub denumirea de membri ai Parlamentului. Camera inferioară este formată din membri (651) aleşi prin sufragiu universal direct, proporţional cu numărul populaţiei. Camera superioară este compusă din 26 lorzi spirituali: arhiepiscopi şi episcopi ai Bisericii Anglicane şi lorzi temporali: peste 800 lorzi ereditari şi circa 300 lorzi pe viaţă, înnobilaţi de regină la cererea Primului Ministru. În urma reformei declanşate în 1999, începand cu alegerile din 2002 din Camera Lorzilor vor fi eliminaţi lorzii ereditari. Inegalitatea dintre cele două camere este considerabilă. Guvernul nu răspunde decât în faţa Camerii Comunelor iar în materie legislativă Camera Lorzilor nu se poate opune adaptării unui text de lege mai mult de un an. Amendamentele propuse de Camera Lorzilor sunt considerate constructive, fapt pentru care sunt acceptate fără dificultate. Camera Lorzilor are şi funcţia de jurisdicţie de ultimul grad, situată în vârful edificiului judiciar britanic. Principiul suveranităţii parlamentare şi inexistenţa unei constituţii mai presus de lege, conferă puteri nelimitate Parlamentului. Principiul competenţei generale a Parlamentului oferă posibilitatea unei distincţii a actelor acestuia: - public bills – care ar corespunde naţiunii continentale de lege – sunt norme generale de comportament impersonale; - private bills – sunt acte legislative individuale. Datorită acestui fapt instituţiile private şi colectivităţile locale se pot adresa Parlamentului perintr-o petiţie adresată Coroanei, pentru a obţine permisiunea să realizeze anumite activităţi care nu au suport în legislaţia existenta. Iniţiativa legislativă aparţine Cameriei – de fapt Guvernului şi membrilor camerelor şi comportă o procedură în 3 etape, numite lecturi: prezentarea, dezbaterea şi adoptarea. Primul ministru are puterea de a stabili ordinea de zi a Camerelor şi ca lider al majorităţii, decide disciplina votului în funcţie de importanţa pe care o dă legii sau amendamentelor în discuţie.

11

Votul este personalizat (nominal) şi nu permite abţinerea. Mecanismele procedurii legislative îi conferă primului ministru puteri importante în domeniul legislativ, care îşi are temeiul în caracterul omogen al majorităţii sistemului bipartid britanic. *Modelul german În general se afirmă că Parlamentul federal german se compune din Dieta federală (Bundestag) şi Consiliul federal (Bundesrat), ceea ce nu este tocmei corect. Potrivit Curţii Constituţionale, Consiliul federal nu are calitatea propriuzisă de cameră superioară a Parlamentului, întrucât nu are caracter reprezentativ şi nu exercită anumite funcţii tipice pentru o cameră parlamentară. Deci, Bundestarul ar fi o instituţie care reprezintă landurile în cadrul procesului legislativ. Rezultă că Parlamentul federal german în sens constituţional strict, este alcătuit dintr-o singură cameră reprezentând poporul în ansamblul său, anume Dieta federală. Participarea landurilor la procesul legislativ prin Consiliul federal – indispensabila statului federal, ne determină să convenim totuşi că parlamentul german este bicameral inegalitar. Dieta este compusă din 622 deputaţi aleşi prin vot universal direct proporţional cu numărul populaţiei în timp ce Consiliul este compus din membri ai guvernurilor landurilor, numiţi şi revocaţi de acestea. Indiferent de numărul reprezentanţilor unui land prezenţi la şedinţele Consiliului, fiecare land dispune de un anumit număr de voturi, determinat în principiu tot de numărul populaţiei. Durata legislaturii este determinată de mandatul Dietelor federale, în principiu de 4 ani. Dizolvarea Dietei poate fi pronunţată de Preşedintele federal dar numai dacă nu reuşeşte să aleagă un Canceral federal şi dacă refuză un vot de investitură cerut de Cancelar. Guvernul nu răspunde decât în faţa Dietei federale – ceea ce pune în evidenţă inegalitatea bicameralismului german. De asemenea, Dieta poate, în afara sistemului de revizuire a Constituţiei, să să treacă peste opoziţia, Consiliului în materie legislativă, dacă realizează o majoritate calificată de 2/3. Totuşi o procedură legislativă complexă garantează o participare substanţială a Consiliului, atât la elaborarea legii federale, cât şi la adoptarea actelor normative emise de Guvernul federal cu efecte asupra landurilor. Există un control de constituţionalitate foarte perfecţionat, iar Parlamentului federal îi este interzis să legifereze în domeniile rezervate exclusiv landurilor. Domeniile rezervate exclusiv Parlamentului sunt: apărarea şi relaţiile externe, cetăţenia, moneda, vama şi comerţul exterior, poşta şi telecomunicaţiile, funcţia publică, federala, cooperarea între federaţie şi landuri în domeniul politic. Dreptul de iniţiativă legislativă aparţine membrilor dietei federale, Consiliului şi Guvernului federal. Procedura legislativă cunoaşte 3 variante diferite: 1.-procedura pentru situaţiile în care acordul Consiliului este obligatoriu; 2.-procedura legislativă ordinară; 3.-procedura pentru stare de necesitate legislativă. În primile două variante în caz de dezacord între cele 2 camere, se poate cere formarea unei comisii mixte generale landurilor având puterea de a interveni înt-o manieră eficace în procesul legislativ, prin Consiliul federal. În ce priveşte Guvernul acesta nu are la îndemână decât două mijloace de intervenţie : ameninţarea cu demisia sau solicitarea de către Cancelar a unui vot de încredere pentru Guvernul federal, în cadrul Dietei, ceea ce poate duce la dizolvarea acesteia dacă refuză votul. În cazul că refuză votul fără a fi dizolvată de preşedintele federaţiei, acesta, la cerearea Cancelarului şi cu acordul Consiliului, poate declara starea de necesitate legislativă faţă de un proiect de lege considerat urgent. Acesta poate fi adoptat numai de Consiliul federal. Prin lege de abilitare Parlamentul poate deroga Guvernului, unui ministru federal sau guvernelor landurilor, dreptul de a stabili anumite măsuri prin ordonanţe. Procedura legislativă obligă Guvernul federal la o conlucrare permanentă cu guvernele landurilor. Această cooperare explică buna funcţionare a sistemului legislativ german atât de complex.

12

3.5. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului în România, comparativ cu ţările din Uniunea europeană Potrivit Constituţiei din 1991 în România funcţionează un bicameralism egalitar. Parlamentul României este format din Camera Deputaţilor (327 deputaţi) şi Senat (140 senatori), atât unii cât şi ceilalţi fiind aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Din anul 2000 au mai obţinut câte un mandat de deputat 18 organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale legal constituite. Durata legislaturii este de 4 ani pentru ambele camere. Competenţele acestora sunt identice, cu excepţia faptului că numirea Avocatului Poporului se face de către senat, iar în exercitarea atribuţiilor ce revin şedinţelor comune, predomină voinţa deputaţilor, datorită numărului superior al acestora. Competenţele parlamentului nu sunt limitate decât de câteva prevederi constituţionale. Respectarea de către Parlament a Constituţiei este garantată printr-un control de constituţiuonalitate realizat de Curtea Constituţională. Guvernul nu are nici un mijloc de presiune pentru a-şi impune adoptarea proiectelor d lege. Un fenomen caracteristic României este utilizarea frecventă a delegării legislative, care funcţionează ca regula pe baza legilor de abilitare adoptate de parlament în temeiul cărora Guvernul emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legii organice. Comparând organizarea şi funcţionarea Parlamentului României cu organizarea şi funcţionarea parlamentelor ţărilor Uuniunii Europene, se observă că legiuitorul român a combinat anumite soluţii utilizate de parlamentele europene, pentru a construi formula pe care a considerat-o optimă, în soluţiile României. CAPITOLUL 4 ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR 4.1. Consideraţii generale Caracter uşor diferenţiat, parlamentar al statelor comunitare determină o serie de particularităţi ale fiecărui guvernmai semnificative fiind cele ce privesc formarea, longevitatea, structura şi funcţionarea acestora. Stabilitatea guvernamentală cu repercursiuni în planul acţiunii administrative (programul de guvernare) este condiţionată de numeroşi factori, printre care se evidenţiază sistemul partidelor politice şi obiceiurole care se practica la alcătuirea guvernelor. Instabilitatea guvernamentală nu presupune schimbarea tuturor sau a majorităţii deţinătorilor de portofolii ministeriale, odată cu schimbarea guvernelor. Aceasta, după părerea noastră, ar dovedi un real exerciţiu democratic deoarece titularii portofoliilor ministeriale sunt numiţi după criterii de competenţă şi nu după culoarea politică. Practica a dovedit că longevitatea ministerială poate exista cu o instabilitate guvernamentală cronica (ex. Franţei sub cea de-a III şi a IV-a Republică sau a Italiei din domeniile 7-8 ale sec. XX). Această realitate impune prudenţă în aprecierea efectelor instabilităţii guvernamentale asupra administraţiei. În ce priveşte formarea şi funcţionarea guvernelor sunt de remarcat trei aspecte care prezintă interes: 1. gradul de libertate privind modificarea structurii guvernamentale, cu efecte asupra stabilităţii administraţiei şi capacităţii sale de adaptare; 2. poziţia şefului guvernului care poate fi primus inter pares sau adevaratul conducător al politicii guvernamentale; 3. modul de funcţionare a echipei guvernamentale care condiţionează modalităţile de coordonare interministerială şi rezultatele acţiunii guvernului. Prezintă interes trecerea în revistă astructura şi funcţionarea guvernelor celor mai importante ţări din Uniunea Europeană.

13

4.2. Organizarea şi funcţionarea guvernelor în: a) Germania Formarea Guvernului federal depinde de alegerea Cancelarului. Cu câteva luni înaintea alegerilor pentru Dieta federală, partidele sau coaliţiile de partide îşi desemnează candidatul la funcţia de cancelar. După alegerea Dietei aceasta alege Cancelarul la propunerea Preşedintelui federaţiei. Formarea Guvernului după alegerea Cancelarului, face obiectul negocierilor între partide, care stabilesc atât programul politic cât şi compoziţia Guvernului. Membrii se numesc şi se revocă de către de către Dietă la propunerea Cancelarului. Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi calitatea de parlamentar, membrii Guvernului fiind de regulă şi membrii Dietei federale. Funcţia guvernamentală este însă incompatibilă cu cea de membru în Guvernele sau Parlamentele landurilor, ceea ce implică şi incompatibilitatea cu funcţia de membru al Consiliului federal. Guvernele germane se menţin de regulă, pentru un întreg mandat de 4 ani, astfel încât Germania este, de departe, ţara cu cea mai mare stabilitate guvernamentală în U.E. Legea fundamentală prevede un mecanism perfecţionat de angajare a răspunderii guvernamentale, şi anume -moţiunea de cenzură constructivă. Acest mecanism permite Dietei eliberarea din funcţie a Cancelarului concomitent cu alegerea cu alegerea unui nou cancelar. La rândul său, cancelarul are posibilitatea să determine dezvoltarea Dietei de către Preşedintele federaţiei, prin solicitarea unui vot de încredere. Ambele procedee intervin ca urmare a modificării coaliţiilor politice şi au drept scop asigurarea unei majorităţi parlamentare favorabile Cancelarului. Constituţia federală precizează că Guvernul federal este compus din Cancelarul federal şi miniştri federali, precizând totodată, şi competenţele şefului guvernului, competenţe care se exercită prin emiterea de directive. În baza acestor competenţe, Cancelarul determină liniile directoare ale programului de guvernare, însă fiecare ministru beneficiază de autonomie în conducerea ministerului său. Divergenţele dintre ministere se tranşează în Guvern. Cancelarul coordonează acţiunea guvernamentală conform unui Regulament interior care se adoptă de Guvern şi se aprobă de Preşedintele federaţiei. Cancelarul reprezintă Guvernul în faţa Preşedintelui, a Parlamentului şi societăţii civile. S-a format obiceiul unui vice-cancelar dintre personalităţile proeminente al partidului liberal, dacă acesta face parte din coaliţie, având rolul de a-l suplini pe cancelar în caz de absenţă. De regulă, şeful Guvernului nu conduce nici un minister chiar Cancelaria federală având propriul său ministru. Din 1967 se pot numi şi secetari de stat parlamentaridin rândul membrilor Dietei federale, care au rang de adjuncţi de miniştri dar nu participă la şedinţele Guvernului. Trebuie menţionat că potrivit tradiţiei germane, titlul de secretar de stat, fără altă precizare desemnează pe cel mai înalt funcţionar administrativ din ministerul din care face parte. Numărul miniştrilor federali variază foarte puţin de la un guvern la altul, întrucât este fixat prin Regulamentul intern, care se modifică fosrte rar. Sediul Guvernului a fost stabilit în 1949 (anul proclamării R.F.G.) la Bonn iar prin votul din 20 iunie 1991Dieta a hotărât transferarea sa la Berlin. Cancelarul şi miniştri federali se întrunesc săptămânal în sesiunea Cabinetului sub preşedenţia Cancelarului,iar deciziile se iau, de regulă prin consens la propunerea şefului guvernului, existând însă şi procedura votării. b) Italia Şeful guvernului italian, denumit Preşedintele Consiliului de Miniştri este numit de Preşedintele Republicii, al cărui rol în denumirea şefului de guvern este deosebit de important în

14

condiţiile divizării interne a partidelor politice şi pentru faptul că negocierile în vederea stabilirii coaliţiei guvernamentale au loc după alegeri. După consultări cu preşedinţii camerilor şi ai grupurilor parlamentare, Preşedintele desemnează o personalitate, însărcinată pentru început cu o misiune exploratorie, care se transformă într-o misiune de pre-formare a Guvernului. Îndată ce se întrevăd suficiente şanse de succes, Preşedintele numeşte un responsabil cu formarea Guvernului, care trebuie să-şi asume funcţia de Preşedinte al consiliului de Miniştri şi să propună lista cu membrii Guvernului său. Înainte de a începe să funcţioneze, Guvernul nou format trebuie să obţină votul de încredere al celor 2 camere ale Parlamentului. Datorită fragilităţii coaliţiilor politice sunt frecvente cazurile când noul Guvern nu obţine votul de investitură - fie din partea ambelor camere, fie din partea uneia singure fapt care determina reluarea întregului proces de formare a Guvernului. Între funcţia parlamentară şi cea guvernamentală nu există în incompatibilitate, membrii guvernelor italiene fiind în totalitate senatori sau deputaţi. Mandatul Guvernului se sfârşeşte odată cu demisia Preşedintelui C.M. înaintată Preşedintelui Republicii, care o poate refuza. În schimb, demisia este obligatorie în cazul pierderii încrederii uneia dintre Camere. În viaţa politică italiană, cele mai multe guverne demisionează din cauza crizelor interne ale partidelor politice, fără a mai aştepta votul de neîncredere al Camerilor. Sistemul politic italian, extrem de divizat, inclusiv în interiorul partidelor, precumşi absenţa unor reguli constituţionale care să permită Preşedintelui C.M. tragerea la răspundere a partenerilor responsabili de ruptura politică, fac instabilitatea guvernamentală italiană, proverbială. Aceasta poate totuşi coexista cu o anumită longevitate ministerială cum este cazul portofoliului de miniştru de externe. Durata procesului de schimbare, de circa 7 săptămâni, a început să se mărească după 1970, ptând ajunge chiar la câteva luni. Potrivit Constituţiei italiene, Guvernul se compune din Preşedinte şi din miniştri.De asemenea, prevede ca organizarea preşediţiei Consiliului de Miniştri, numărul, atribuţiile şi organizarea ministerelor se stabilesc prin lege. În realitate, dosr numărul şi atribuţiile ministerelor se stabilesc prin lege. În practica guvernamentală italiană se întâlnesc numeroşi miniştri fără portofoliu care fac parte din Guvern. Aceştia nu conduc ministere ci îndeplinesc anumite misiuni, bine determinate. Există şi subsecretari de stat care, sunt adjuncţi de miniştri şi au rolul de a-i ajuta la conducerea ministerului respectiv, fără însă a face parte din Consiliul de Miniştri. Şedinţele Consiliului au loc periodic sub conducerea preşedintelui la sediul acestuia. Deciziile se iau fie prin consens, fie prin vot. c) Marea Britanie Din punct de vedere formal – juridic atât Cabinetul cât şi Guvernul şi Primul –ministru se numesc de Coroană. Totuşi, ca urmare a unei convenţii constituţionale formată în sec. XIX, obligă regina să numească în funcţia de prim-ministru pe şeful partidului majoritar în Camera Comunelor. Există posibilitatea ca Regina să poată influienţa totuşi desemnarea Primului-ministru, atunci când nici, un partid nu deţine majoritatea (cum a fost cazul epocii tri-partide interbelice) sau când partidul majoritar nu are un şef (cazul succesiunii lui charchill). Cu aceste excepţii, se consideră că Primul –ministru este ales prin sufragiu universal indirect, întrucât în mod normal, fiecare partid abordează alegerile cu un şef desemnat pentru a fi Prim- ministru în caz de victorie electorală. Alegerea celorlalţi membri ai Cabinetului şi ai Guvernului se face de către primul-ministru din rândul partidului său, toţi membrii guvernului sunt şi membri ai Camerei Comunelor sau, întrun număr restrâns, ai Camerei Lorzilor. Convenţiile Constituţionale obligă pe primul-ministru să fie membru al Camerei Comunelor. În afara cazurilor cexcepţionale: demisia, decesul sau moţiunea de cenzură contra Guvernului, durata acestuia este egală cu cea a legislaturii. Durata legislaturii este la dispoziţia primului- ministru dar mandatul Camerei Comunelor nu poate depăşi 5 ani.

15

Primul-ministru poate oricând să ceară dizolvarea Prlamentului, punând capăt legislaturii, pentru a profita de o conjunctură pe care o consideră favorabilă din punct de vedere electoral. Aşa se face că durata medie a legislaturilor este de 4 ani. Primul-ministru poate modifica oricând componenţa guvernului sau, în mod obişnuit remanierile făcându-se anual, după vacanţa de var. Structura Guvernului face obiectul mai multor convenţii constituţionale. Organizarea sa este prerogativă reală, chiar dacă, în acest domeniu convenţiile constituţionale sunt mai puţin riguroase decât celelalte cutume constituţionale. Termenul de guvern în Anglia are trei accepţiuni, respectiv:  majoritate guvernamentală  administraţia de stat  ansamblul cuprins din cca. 100 de persoane, care sunt miniştri sau secretari de stat În această ultimă accepţiune Guvernul cuprinde: * miniştri departamentali (cei care conduc un minister) care poartă denumirea de Secretari de stat pentru ministerele cele mai vechi, şi miniştri în cazul ministerelor mai recente.Miniştri departamentali sunt de regulă şi membri ai Cabinetului. ei îşi conduc ministerele cu ajutorul miniştrilor de stat care le sunt adjuncţi, şi cu ajutorul subsecretarilor de stat parlamentari, care asigură legătura cu Camerele Parlamentului; * miniştri non-deparlamentari (fără portofoliu) care ocupă în mod tradiţional anumite funcţii, adesea onorifice; * membrii grupului de parlamentari însărcinaţi cu organizarea votului în Parlament; *consilierii juridici ai Guvernului. Miniştri care fac parte din Cabinet, miniştri de stat, consilierii juridici şi principalii parlamentari însărcinaţi cu organizarea votului în Parlament, sunt de cu apelativul miniştri seniori iar ceilalţi cu apelativul miniştri juniori. Numirea tuturor miniştrilor este decisă de Primul – ministru care stabileşte, de asemenea, şi componenţa Cabinetulu, adevăratul organ de decizie guvernamentală, şi care cuprinde miniştri cei mai importanţi. Anumiţi membrii ai Guvernului intră din oficiu în componenţa Cabinetului: Lordul Cancelar, ministrul de finanţe, subsecretarii de stat de la apărare, interne, afaceri externe . Libertatea de alegere a Primului-ministru, în ce privesc membrii Guvernului,şi ai Cabinetului, inclusiv remanierea acestora, nu este limitată decât de propriul partid. Primul-ministru poate să-şi rezerve şi conducerea unui minister (ex. Chrchill – ministerul de război; M.Thatcher – Ministerul FFuncţiei Publice ). Cabinetul se întruneşte din iniţiativa primului-ministru care stabileşte şi ordinea de zi. Deciziile se iau prin consens, care se obţine datorită ascendentului primului-ministru asupra celorlalţi miniştri. d) Franţa Potrivit Constituţiei celei de-a V-a Republici şeful guvernului francez- Primul-ministru, este desemnat şi numit de Preşedintele Republicii fără nici o restricţie, fiind condiţionată doar de existenţa sau inexistenţa unei majorităţi favorabile acestuia în Adunarea Naţională. Angajarea răspunderii guvernului, cu ocazia constituirii sale în faţa Adunării Naţionale are caracter facultativ întrucât, din punct de vedere constituţional, investirea sa este efectivă odată cu numirea de către Preşedintele Republicii. Singura posibilitate la îndemâna opoziţiei parlamntare este moţiunea de cenzură care necesită majoritatea absolută. Rezultă că un Prim – ministru poate guverna atâta timp cât majoritatea absolută din adunarea Naţională nu este împotriva sa. Numirea membrilor guvernului se face de către Preşedintele Republicii, la propunerea primului-ministru, ceea ce presupune un acord între ceilalţi factori de putere pentru nominalizarea portofoliilor ministeriale În Franţa funcţia guvernamentală este incompatibilă cu cea parlamentară.

16

În cazul unui parlamentar coiptat în Guvern, locul său în Parlament este luat de un supleant ceea ce înseamnă că odată ce a ales funcţia guvernamentală, revenirea în parlament nu este posibilă decât cu ocazia unor noi alegeri. Durata de viaţă a guvernelor depinde în primul rând, de voinţa Preşedintelui Republicii. Deşi în textul constituţiei nu este prevăzută responsabilitatea Guvernului faţă de şeful statului, practica franceză este ca Primul-ministru să prezinte demisia guvernului sau imediat ce Preşedintele i-o cere. Dacă împotriva Primului –ministru a fost adoptată o moţiune de cenzură sau dacă Parlamentul i-a respins un vot de încredere, el este obligat să prezinte demisia Guvernului său. Preşedintele Republicii poat refuza această demisie, dar numai pe timpul necesar organizării de noi alegeri. În acest interval de timp Guvernul nu poate adopta decizii decât pentru rezolvarea problemelor curente. Deşi constituţia nu o impune, cutuma republicană cere ca Guvernul în exerciţiu să demisioneze imediat ce alegerile pentru Adunarea Naţională s-au terminat. Mecanismele constituţionale cu caracter prezidenţialist precum şi evoluţia sistemului de partide politice au permis o stabilitate guvernamentală neîntâlnită în timpul celui de-a III –a şi a IVa Republici. Frecventele remanieri guvernamentale, făcute fie la iniţiativa Primului-ministru fie de către Preşedinte, determină o instabilitate accentuată a anumitor portofolii ministeriale, aşa încât stabilitatea guvernării este destul de dificil de apreciat, în ansamblul ei. Constituţia prevede că primul-ministru conduce acţiunea Guvernului şi că actele sale trebuie contrasemnate de către miniştri care urmează să le aducă la îndeplinir, după caz. Această superioritate ierarhică faţă de membrii guvernului este subliniată şi de procdurile de arbitraj internaţional. În realitate, superioritatea Primului-ministru este întărită sau contracarată de relaţiile sale cu Preşedintele Republicii dar şi de relaţiile dintre acesta şi membrii Guvernului. guvernul este format din miniştri şi secretari de stat, care nu participă la şedinţele Consiliului decât în cazul dezbaterii unor probleme ce ţin de competenţa lor. S-a stabilit ca obicei numirea unor miniştri delegaţi aflaţi ca şi secretarii de stat în subordinea unui ministru, dar care au dreptul să participe la şedinţele Consiliului de Miniştri. În practica guvernamentală franceză se utilizează şi titlul de ministru de stat, care are dosr caracter onorific şi se acordă unora dintre miniştri la aprecierea primului-ministru sau a Preşedintelui Republicii. Suplinirea primului-ministru în caz de absenţă se face de către unul din miniştri, după o ordine protocolară stabilită cu ocazia formării Guvernului sau a unei remanieri ministeriale, de Primulministru împreună cu Preşedintele. Conform tradiţiei imediat după primul-ministru urmează ministrul justiţiei, dar nimic nu împiedică derogarea de la această tradiţie. Numărul ministerelor şi atribuţiile fiecărui membru al Guvernului variază frecvent chiar şi cu ocazia remanierilor ministeriale. Stabilirea acestora intră în competenţa guvernului şi întrucât sunt decizii luate în Consiliul de Miniştri prezidat de Preşedintele Republicii, este necesar acordul şi semnătura acestuia. Potrivit tradiţiei, Consiliul de Miniştri se reuneşte săptămânal, miercuri dimineaţa, sub preşedinţia Preşedintelui Republicii, care stabileşte ordinea de zi împreună cu Secretarul General al Guvernului, la reşedinţa preşedinţiei şi nu la sediul Primului-ministr. Toate deciziile care se iau în Consiliu trebuie să poarte semnătura preşedintelui, ceea ce implică acordul său. Deciziile se iau prin consens, la propunerea Preşedintelui care, poate decide singur în cazuri de gravitate excepţională, după ce a recut avizul membrilor Consiliului. În mod cu totul excepţional, Guvernul se poate reuni în Consiliul Cabinetului, fără participarea Preşedintelui, sub conducerea Primului –ministru. 4.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea Guvernului în România, comparativ cu ţările Uniunii Europene Conform Constituţiei din 1991, investiţia Guvernului în România presupune un complex de activităţi anterioare momentului, respectiv:

17

desemnarea unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru; alcătuirea listei membrilor guvernului şi întocmirea programului de guvernare; dezbaterea în Parlament a programului de guvernare şi a listei Guvernului; votul de încredere; numirea Guvernului. Desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru se face de Preşedintele ţării în urma consultării cu reprezentanţii partidului care deţine majoritatea absolută în Parlament ( în raport cu numărul total al deputaţilor şi senatorilor) se face cu reprezentanţii tuturor partidelor prezente în Parlament. Alcătuirea listei Guvernului şi întocmirea programului de guvernare sunt în sarcina candidatului la funcţia de Prim-ministru. Acesta nu are i libertate deplină fiind obligat să ţină seama atât de programele partidelor pe care se va sprijini pentru obţinerea votului de încredere, cât şi de negocierile cu acestea în privinţa candidaţilor ministeriabili. Votul de încredere are în vedere concordanţa dintre program şi persoanele apte să-l pună în practică. În România, nu există incompatibilitate între mandatul parlamentar şi funcţia ministerială. Candidatul la funcţia de Prim-ministru trebuie să solicite Parlamentului votul de încredere în termen de 10 zile de la data la care a fost desemnat. Dezbaterea programului de guvernare şi a listei guvernului se face în şedinţă comună a celor două camere ale Parlamentului în termen de 15 zile de la depuner. Votul de încredere este secret şi necesită majoritatea absolută. Neacordarea votului după două tentative eşuate şi după expirarea unui termen de 60 de zile, dă dreptul Preşedintelui să dizolve Parlamentul, de altfel, unica modalitate de dizolvare a Parlamentului prevăzută în Constituţia României. Numirea Guvernului se face prin decret prezidenţial în urma votului de încredere acordat de Parlament. Numirea Guvernului se face prin decret prezidenţial în urma votului de încredere acordat de Parlament. Durata mandatului este de 4 ani, dar poate înceta, şi înainte de termen, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură sau dacă Primul-ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului se face prin decret prezidenţial în urma votului de încredere acordat de Parlament. Durata mandatului este de 4 ani, dar poate înceta, şi înainte de termen, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură sau dacă Primul-ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului (demisie, pierderea drepturilor electorale, intervenţia unei stări de incompatibilitate, imposibilitatea exercitării atribuţiilor mai mult de 45 de zile). Având în vedere timpul relativ scurt care a trecut de când s-a instituit noul sistem constituţional, este greu de apreciat stabilitatea guvernamentală în România. Totuşi, putem remarca faptul că nici unul din cele 5 guverne care s-au succedat nu şi-a încheiat mandatul înainte de termen ca urmare a adoptării unei moţiuni de cenzură (deşi ele au fost cerute), ceea ce demonstrează că în România nu s-a destrămat nici o calitate guvernamentală. Rezolvarea neinţelegerilor la care au ajuns cooaliţiile guvernamentale s-a realizat prin revocarea primilor miniştri V. Ciorbea şi Radu Vasile. Comparând formarea guvernului României cu formarea guvernelor statelordin Uniunea Europeană constătăm că şi România se încadrează în regimul, mai mult sau mai puţin parlamentar al acestor state. În ce priveşte modul de numire al şefului guvernului (facem abstracţie de denumirile diverse folosite în statele analizate), situaţia se prezintă astfel: a) în 5 ţări, investirea Guvernului se face de Parlament, după numirea Primului-ministru de către şeful statului (Belgia, Danemarca, Grecia, Italia, şi Portugalia). Opţiunea este limitată; b) în alte 5 state: Austria, Franţa, Luxemburg, Marea Britanie şi Olanda, Primul-ministru şi Guvernul se numesc de şeful statului, fără a fi necesar votul de încredere al Parlamentului. Libertatea de opţiune a şefului statului variază de la o ţară la alta (ex. în Franţa libertatea este apreciabilă, în Marea Britanie este practic inexistentă); c) în alte 5 ţări: Finlanda, Germania, Irlandaa, Spania şi Suedia există proceduri particulare de investitură.     

18

În Finlanda Primul-ministru este ales de Parlament şi numit de Preşedinte. În Irlanda Primul- ministru este numit de Preşedintele Republicii la propunerea Camerei Deputaţilor, după care acesta solicită votul de încredere pentru lista membrilor guvernului. În Spania, caandidatul la funcţia de Prim-ministru desemnat prin acordul dintre Rege şi preşedintele Congresului Deputaţilor, devine Prim-ministru după obţinerea votului de încredere al Congresului Deputaţilor. Ceilalţi membri ai guvernului sunt numiţi de rege la propunerea Primului-ministru. În Suedia, preşedintele Parlamentului, după consultarea părţilor prezente în Parlament, prezintă plenului candidatul la funcţiaa de prim-ministru care este ales dacă întruneşte majoritatea voturilor parlamentarilor. După alegere prezintă Parlamentului lista membrilor guvernului. Guvernul se întruneşte în şedinţă specială, în prezenţa şefului statului (regele) şi Preşedintelui Parlamentului, care înmânează Primului-ministru actul de investitură. Comparând situaaţia ţărilor din UE cu situaţia României, vom observa că investitura guvernului nostru este asemănătoare cu cea din primul grup de ţări comunitare. Este vorba de asemănare şi nu de identitate întrucât Preşedintele României numeşte Primul-ministru abia după ce acesta a primit votul de încredere al Parlamentului, şi nu înainte, ca în ţările respective. Originalitatea regimului constituţional român constă în abilitatea Preşedintelui de dizolvare a Parlamentului în cazul în care acesta nu acordă votul de încreder, după parcurgerea unei anumite proceduri. În ce priveşte responsabilitatea guvernului, în toate ţările studiate, acesta răspunde în faţa Parlamentului (situaţie aplicabilă şi României) care îl poate înlătura printr-o moţiune de cenzură. Specifică României este însă imposibilitatea de a dizolva Parlamentulpentru rezolvarea crizelor politic, aşa cum se procedează în ţările UE (franţa Danemarca). În ce priveşte compatibilitatea funcţiei guvernamentale cu cea parlamenmtară, situaţia se prezintă astfel: a) ţări în care calitatea de membru al guvernului este condiţionată de calitatea de parlamentar: Marea Britanie, Irlanda; b) ţări în care calitatea de membru al guvernului este incompatibilă cu cea de parlamentar: Austria, Franţa, Luxemburg, Portugalia, Suedia; c) ţări în care cele două calităţi nu sunt incompatibile: Finlanda, Belgia, Danemarca, Olanda, Italia şi Spania. Sub acest aspect, România se alătură acestui ultim grup de state comunitare. În ce priveşte structura Guvernului, Constituţia cuprinde o singură reglementare ce face trimitere la lege organică: Guvernul este alcătuit din mrim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică. Această lege (L 90/2001) a apărut în aprilie 2001, până atunci fiind în vigoare Legea 37/1990, anterioară Constituţiei. Conform vechii legi, Guvernul era alcătuit din Prim-ministru, miniştri şi Secretari de Stat. Inexistenţa unor reglementări clare a făcut ca opiniile cu privire la structura Guvernului să difere, în funcţie de poziţia Primului-ministru şi /sau a coaliţiei guvernamentale. După unele opinii (prof. I. Vida) Legea 37/1990 a fost abrogată parţial de Constituţia din 1991 în sensul că secretarii de stat nu pot face parte din guvern, nefiind prevăzuţi în Constituţie. în realitate situaţia a fost alta, conform celor prezentate mai sus. În ce priveşte funcţia de ministru de stat, acelaşi autor o considera conformă Constituţiei, deoarece titulatura de ministru utilizată în textul constituţional, are caracter generic, fiind posibile orice circumstanţieri. Astfel, se poate utiliza atât denumirea de miniştru de stat, cât şi cea de ministru fără portofoliu (ceea ce de altfel se întâmplă în realitate – ex. minsitru pentru relaţii cu Parlamentul, ministru delegat la Ministerul Integrarii europene), existenţa acestor funcţii fiind dictată de imperative politice, şi nu juridice. Trebuie precizat că funcţia de ministru de stat are caracter onorific, reprezentând o evidenţiere a ministerelor pe care primul-ministru le consideră mai importante. În actualul guvern (Adrian Năstase) există 26 de miniştri din care 4 fără portofoliu, funcţia de ministru de stat fiind abandonată.

19

Potrivit Legii 90/2001, Guvernul se întruneşte în şedinţe săptămânal şi ori de câte ori este nevoie, la sediul Guvernului. Cu toate că guvernul este o autoritate colegială, legea organică îi conferă primuli-ministru o poziţie de adevărat şef al Guvernului. De asemenea, mai multe prevederi constituţionale conferă primului-ministru o autoritate de sine stătătoare. Dacă primul-ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului sau este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele va desemna un alt membru al guvernului ca prim-ministru interimar până la formarea noului guvern. Legată de această eventualitate există un aspect de interes practic, pe care nici Constituţia şi nici legea organică nu le reglementează : înlocuirea primuluiministru în caz de absenţă. Soluţia simplă şi logică ar fi desemnarea unui înlocuitor dintre miniştri de către primul-ministru. Analizând ţările comunitare comparativ cu România sub aspectul structurii guvernului, vom remarca următoarele: a) sunt ţări în care Constituţia prevede exact cine sunt membrii Guvernului: Germania, Grecia, Irlanda, Italia şi Olanda; b) ţări în care Constituţia reglementează în mod general structura Guvernului, lăsând pe seama altor acte normative stabilirea precisă a membrilor acestuia: Belgia, Franţa, Luxemburg, Spania c) ţări cu situaţie aparte: Danemarca, unde structura guvernului nu are o reglementare constituţională şi Marea Britanie, care nu are o constituţie scrisă, În ce priveşte România, aceasta are o situaţie similatră ţărilor din cel de-al doilea grup. În ce priveşte componenţa Guvernului, peste tot există Prim-ministru şi miniştri. Cât priveşte miniştrifără portofolii aceştia se regăsesc în multe guverne europene, aşa încât nu constituie o excepţie în Guvernul român. În toate ţările rolul şi puterea primului-ministru variază de la caz la caz. Unii prim-miniştri răspund numai în faţa Parlamentelor, alţii au o răspundere în plus şi faţă de şeful statului, ceea ce le limitează puterea. În România primul-ministru răspunde doar în faţa Parlamentului ceea ce îi conferă poziţia de figură centrală a politicii naţionale. Modificarea relativ frecventă a numărului de ministre şi a titulaturii acestora se întâlneşte în multe ţări comunitare, ceea ce reflectă adaptarea la dinamica realităţii sau o încercare de ridicare a eficienţei serviciilor publice, ori sunt rezultatul unor erori sau a unor presiuni partizane. În fine modul de funcţionare- şedinţe săptămânale cu hotărâri adoptate prin consens sau de primul-ministru este comun ţărilor din UE în care figura politica centrală este – Marea Britanie, Germania, România. Concluzia este că structura şi modul de funcţionare a Guvernului român se înscriu în standardele europene, iar modificările aduse Constituţiei prin Referendumul din 18-19 octombrie 2003 vor oferi modalităţi de creştere a stabilităţii guvernamnetale, continuităţii, coerenţei şi eficacităţii acţiunii guvernamentale. CAPITOLUL 5 SISTEME POLITICO-ADMINISTRATIVE LOCALE ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ 51. Organizarea administrativ-teritorială a statelor din Uniunea Europeană Prin sisteme politico-administrative locale înţelegem ansamblul autorităţilor şi instituţiilor aparţinând colectivităţilor constituite la nivelul diviziunilor administrativteritoriale ale statelor, care desfăşoară activităţi de administraţie publică, relaţiile dintre acestea, precum şi relaţiile dintre ele şi organele administraţiei centrale. Uzual pentru a desemna aceste sisteme se foloseşte termenul de administraţie locală, atât pentru sensul organic cât şi pentru sensul funcţional al ansamblului. Administraţia locală fiind administraţia colectivităţilor constituie la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale, include administraţia de nivel intermediar nominalizată după numele

20

diviziunii administrativ teritorială intermediare în carefuncţionează şi administraţia de bază, denumită administraţie municipală sau comunală, după caz. În cazul administraţiei intermediare, aceasta este situată între celelalte două tipuri de administraţie, fapt ce determină respectarea atât a competenţelor de nivel superior cât şi a celor de nivel inferior. Administraţia locală de bază (comunală sau municipală) este administraţia situată cel mai aproape de cetăţeni, organizată în diviziunile administrativ teritoriale de bază. Având în vedere aceste definiţii, pentru cunoaşterea sistemelor este necesară, mai întâi, cunoaşterea organizării administrativ teritoriale a statelor U.E. În cele ce urmează, va fi prezentată sintetic această organizare în funcţie de structura de stat. A. State unitare • Danemarca are un nivel de bază pentru 373 comune şi un nivel departamental pentru 14 comitate şi 2 oraşe-comitat, respectiv Copenhaga şi Fiederikberg; • Finlanda Nivelul de bază este prezent pentru460 de comune, reunite în 356 de organisme de cooperare internaţională şi o comunitate urbană - Helsinki. Nu are nivel departamental în schimb are un nivel regional pentru provincia autonomă Aland (insule); • Franţa Nivelul de bază este organizat pentru 36.621 de comune grupate În peste 15.000 de organisme de cooperare intercomunală, recent divizate în comunităţi de comune (554) şi comunităţi de oraşe (4). Nivelul deparamental (denumire luată chiar de la acest sistem administrativ), este prezent în 96 departamente metropolitane, din care un oraşdepartament (Paris)şi 4 departamente de peste mări. În Franţa întâlnim un vast departament regional organizat pentru 22 regiuni metropolitane, din care una cu statut special (Corsica), 4 regiuni de peste mări (monodepartamentale ) şi 4 teritorii de peste mări (Noua coledonie, Polinezia Franceză, Wallis et Futuna, Teritoriile Australe şi Antartice Franceze).; • Grecia Nivelul de bază este organizat pentru 360 oraşe (dunes) şi 5.561 comune, unele din ele grupate în sindicate. Nivelul intermediar (departamental) este prezent în 54 nomos, din care 7 arondismente departaşi cetatea Londrei. Nivelul dementale peste care se suprapun 3 colectivităţi interdepartamentale. Nu există un nivel regional descentralizat. • Irlanda Nivelul de bază cuprinde 151 districte. Nivelul departamental este prezent în 29 de comitate şi 5 comitate-burg. Nici Irlanda nu are organizat un nivel regional descentralizat cele 8 regiuni înfiinţate în 1991 sunt circumscripţii administrative ale statului.; • Luxemburgul are organizat numai nivel de bază pentru 118 comune grupate în 49 sindicate intercomunale; • Olanda Nivelul de bază cuprinde 640 de comune grupate în numeroase organisme de cooperare. Nivelul departamental este organizat pentru 12 provincii; • Portugalia are nivelul de bază organizat pentru 305 comune, unele grupate în organisme de cooperare diversă şi două arii metropolitane (Lisabona şi Porto). Nivelul departamental este prezent în 18 regiuni (Madeiva şi Azore-insule) împărţite în 19 şi respectiv 11 municipalităţi şi după caz, în consilii insulare; • Marea Britanie – nivelul de bază este organizat la 36 districte metropolitane şi 238 districte. Londra cuprinde 32 burguri şi Cetatea Londrei. Nivelul departamental este organizat pentru 34 de comitate. Nivelul regional priveşte:  Ţara Galilor – cu un nivel de bază organizat pe 22 circumscripţii;  Scoţia - cu un nivel de bază pentru 32 circumscripţii;  Irlanda de Nord – cu un nivel de bază organizat în 26 districte. După cum se observă la nivelul regiunilor nu este nivelul departamental. • Suedia – are un nivel de bază pentru 286 comune, unele făcând parte din asociaţii bazate pe comunităţi de interese ; un nivel departamental pentru 24 comitate care au 23 consilii de comitata iar Comitatul Gotland (insule) rolul consiliului de comitat îl deţine consiliul comunal.

21

B. State cu structuri regionale şi comunitare puternice • Italia (stat regional) – Nivelul de bază este organizat pentru 8074 comune, cel departamental pentru 95 de provincii iar cel regional este specific pentru 20 de regiuni din care 5 au statut special; • Spania (ţara autonomiilor) –Nivelul de bază îl reprezintă 8082 comune, 3679 colectivităţi de nivel inframunicipal. La nivel supracomunal există arii metropolitane (Valencia şi Barcelona ). Funcţionează aproape 700 de organisme de cooperare intercomunală. Nivelul departamental este specific celor 50 de provincii iar cel regional priveşte 17 comunităţi autonome. C. State federale • Germania Nivelul de bază cuprinde 14.865 de comune afiliate la numeroase organisme de cooperare internaţională, al căror statut variază de la un land la altul. Nivelul departamental este organizat pentru 323 arondismente, dintre care 112 oraşe-arondisment. Nivelul regional aparţine la 16 landuri din care 3 oraşe –stat; • Austria are organizat nivelul de bază pentru 2301 comune, funcţionează diferite organisme de cooperare internaţională al căror statut diferă de la un land la altul. Austria nu are nivel departamental, ci numai regional pentru 9 landuri sau provincii federale; • Belgia are 589 structuri de nivel comunal (de bază) repartizate pe cele trei regiuni (19 la Bruxelles, 262 pentru Vallonia şi 308 pentru Flandra). Există şi funcţionează peste 200 organisme de cooperare internaţională. Nivelul departamental vizează 10 provincii repartizate egal (câte 5) între Vallonia şi Flandra. nivelul regional se regăseşte la cele 3 regiuni: Bruxelles Vallonia şi Flandra. De menţionat că el cuprinde şi cele trei comunităţi lingvistice (flamandra, francezaşi germana, deşi comunităţile nu coincid cu regiunile cise interpătrund. Din analiza datelor prezentate mai sus se desprind o serie de observaţii astfel: 1. În statele comunitare funcţionează o mare varietate de structuri locale, de la parohile şi organizaţiile de cartier din Portugalia – elemente componente ale administraţiei de bază, la regiuni şi comunităţi lingvistice în Belgia, care constituie al doilea nivel al administraţii intermediare. 2. Problema administraţiei intermediare a fost rezolvată diferit de statele comunitare. Astfel, în Luxemburgşi Finlanda (partea continentală) nu există nivel intermediar; în Austria, Anglia, Danemarca, Grecia, Irlanda de Nord, Olanda, Portugalia (continentală), scoţia, Suedia şi Ţara Galilor, există un singur nivel intermediar, în timp ce în Belgia, Germania, Franţa, Irlanda, Italia şi Spania au câte două nivele intermediare, 3. În ţările comunitare există şi funcţionează o multitudine de organisme de cooperare internaţională, ceea ce exprimă voinţa şi opţiunea colectivităţilor locale de a-şi rezolva singure problemele de interes comun, în loc să le transfere nivelelor superioare. 4. Ca o particularitate semnificativă în ce priveşte participarea cetăţenilor la rezolvarea problemelor comunităţii (spiritul şi educaţia civică), este de observat existenţa nivelului inframunicipal în Anglia, Portugalia şi Spaania. 5.2. Administraţia locală în România, în comparaţie cu ţările din Uniunea Europeană Din cele prezentate mai sus s-a evidenţiat marea varietate pe care o cunoaşte administraţia locală în ţările comunitare. Singura constantă este recunoaşterea, într-un fel sau altul, a autonomiei locale, în sensul larg de capacitate a colectivităţilor locale de a-şi rezolva problemele în nume şi interes propriu, prin intermediul unei autorităţi alese. Din compararea modelelor de administraţie locală rezultă că în acest domeniu se utilizează două modalităţi de reglementare şi anume:  reglementarea uniformă a administraţiei locale pe întreg teritoriul ţării, modalitate specifică Franţei;

22

 reglementare diferită de la regiune la regiune, întâlnită la Marea Britanie (Anglia, Ţara Galilor, Irlanda de Nord şi Scoţia), Germania (reglementări diferite de la land la land) şi Spania (reglementări diferite de la o regiune la alta). De asemenea în timp ce în Franţa colectivităţilor locale le sunt recunoscute numai competenţe politico-administrative, în Marea Britanie, Spania şi Germania, unor colectivităţi locale le sunt recunoscute şi competenţele legislative. Având în vedere că în România, administraţia locală este reglementată în mod unitar şi faptul că acesteea i se recunosc doar competenţe de natură politico-administrative, reiese că regimul administraţiei locale din România este compatibil doar cu cel din Franţa şi diferit de regiunile din Marea Britanie, Germania sau Spania. Cu toaate că evoluţia administraţiei locale din România a fost diferită de cea din Franţa, datorită evoluţiilor istorice diferite se observă că la ora actuală ele se bazează pe aceleaşi principii. În prezent administraţia locală din România este reglementată prin art. 119-121 din Constituţie şi prin Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală. Potrivit acestor reglementări, administraţia locală din ţara noastră are la bază 3 principii de ordin constituţional, respectiv: principiul autonomiei locale, principiul deconcentrării serviciilor publice (modificare prin Referendumul din 18-19 oct. 2003) şi principiul obligativităţii, la care se adaugă 3 principii de ordin legal şi anume: principiul legalităţii, principiul consultării cetăţenilor în problemele de interes deosebit şi principiul colaborării între administraţia de bază şi cea intermediară (judeţeană). Din aceste principii (care se regăsesc şi în administraţia locală din Franţa), rezultă următoarele caracteristici esenţiale:  comuna, oraşul şi judeţul au capacitate juridică, patrimoniu şi resurse umane şi financiare suficiente pentru a-şi îndeplini în mod autonom misiunile conferite prin lege;  raporturile dintre administraţia publică centrală şi cea locală se întemeiază pe subsidiaritate, subordonarea fiind exclusă, (art. 122, modificat şi completat prin introducerea alineatului 3, care precizează ca între prefecţi pe de o parte, consiliile locale şi primari precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare).  există şi funcţionează un control de legalitate exercitat de stat asupra autorităţil r locale. Dacă între caracteristicile de mai sus nu există difereţe notabile între cele două administraţii, caracteristica anterioară şi aceasta sunt total diferite. Prima caracteristică, derivă din observaţia cu valoare de axiomă, că autonomia publică locală implică două elemente esenţiale: competenţe proprii şi resurse suficiente pentru realizarea acestora. De aici, imperativul ca transferul de competenţe de la stat la autorităţile locale să se facă întotdeauna concomitent cu transferul resurselor aferente, în special al fondurilor financiare necesare. Dacă în Franţa transferul este efectiv într-o mare măsură, în România situaţia este diferită. Deşi prin Legea Finanţelor publice locale se prevede că, trecerea de către Guvern în administrarea şi finanţarea autorităţilor administraţiei locale, a unor cheltuieli publice ca urmare a descentralizării acestora şi a altor cheltuieli publice noi se face prin lege numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării acestora, realitatea este alta. Un exemplu în acest sens îl constituie O.U. nr. 206/2000 privind modificarea şi completarea Legii învăţământului nr. 84/1995 care prevede că finanţarea cheltuielilor de funcţionare, întreţinere şi reparare a unităţilor de învăţământ special de stat şi cele determinate de drepturile acordate prin lege copiilor şi tinerilor instituţionalizaţi, este asigurată cu prioritate de consiliile judeţene din bugetele acestora fără a menţiona vreo modalitate de compensare de către stat a acestor noi cheltuieli ce grevează bugetele locale. În ceea ce priveşte ultima caracteristică, este şi aici de observat o diferenţă netă, deşi în mod formal sistemul controlului de legalitate este acelaşi. Şi în România şi în Franţa controlul este exercitat de către Prefect ca reprezentant al statului. El priveşte numai legalitatea actelor nu şi oportunitatea lor, şi se exercită a posteriori. Dacă Prefectul consideră actul ilegal, solicită autorităţilor comitente revocarea lui, iar în caz de refuz, atacă actul la instanţa de contencios

23

administrativ. De aici însă, încep deosebirile generale de întrebarea cum este posibil ca acelaşi sistem să funcţioneze deosebit, de la o ţară la alta? Explicaţia este oferită de două aspecte abordate în mod diferit în ţările comparate. Acestea sunt: modul de recrutare a prefecţilor şi consecinţa atacării de către Prefect a unui act al autorităţilor locale. În ce priveşte primul aspect trebuie arătat că în timp ce în Franţa prefecţii fac parte din corpul celor mai înalţi funcţionari publici de carieră de regulă specialişti de elită în administraţia publică, selectaţi în urma a numeroase şi riguroase concursuri de examinare, în România, funcţia de prefect fiind considerată o funcţie politică, numirea acestuia nu se face după criterii de competenţă profesională, ci după criteriul apartenenţei şi loialităţii faţă de un anumit partid, de regulă cel / cele aflate la Guvernare. În cazul francezilor aceştia sunt protejaţi de un statut special şi depind în mică măsură de culoarea politică a Guvernului. Având acest statut, este garantată imparţialitatea lor în exercitarea controlului de legalitate, fiind imuni, în principiu, la apresiunile politice partizane. În cazul prefecţilor autohtoni, modul lor de recrutare pune la îndoială imparţialitatea lor în exercitarea controlului de legalitate. Al doilea aspect cel al efectelor atacării actului autorităţii locale, este poate şi mai important. În Franţa atacarea actului de către prefect nu produce suspendarea acestuia. Aceasta poate fi solicitată instanţei de contencios administrativ numai dacă Prefectul demonstrează pricolul producerii unui prejudiciu ireparabil sau greu de reparat. Deci puterea de a priva de efecteun act al autorităţii locale aparţine justiţiei şi nu prefectului. Aceasta constituie o garanţie împotriva eventualelor abuzuri ale prefectilor. În ţara noastră cu toate că Prefectul este un om politic, deci susceptibil de abuz în favoarea partidului său, o asemenea garanţie nu există întrucât, potrivit art. 122 al. 4 din Constituţie (nemodificat) actul atacat se suspendă de drept. Prefectul poate deci, legal, priva de efecte, în mod abuziv orice act al autorităţii locale. Continuând analiza comparativă a celor două administraţii, observăm că atât în România, cât şi în Franţa, colectivităţile de bază sunt comunele şi oraşele care, în principiu, au acelaşi statut. Autoritatea deliberativă este consiliul, numărul celor care îl compun fiind stabilit în funcţie de populaţie. Executivul comunal este primarul care în Franţa este ales de consiliu, iar în România este ales de populaţie prin ot direct. În ce priveşte competenţele autorităţilor locale de bază, nu există diferenţe semnificative între România şi Franşa. Cooperarea intercomunală, atât de puternică în Franţa, nu se manifestă încă în România. Deosebirea de sistem între cele două administraţii, se manifestă la nivel intermediar. În Franţa, administraţia intermediară este structurată pe două nivele: departamental şi regional. În România s-a adoptat sistemul departamental – deci un singur nivel intermediar. Relaţiile dintre autoritatea administraţiei intermediare (consiliul judeţean) şi autorităţile de bază (consiliile locale) se desfăşoară potrivit principiului colaborării ceea ce presupune poziţii egale şi convenţii de colaborare între ele. Comparând administraţia locală de nivel departamental din Franţa cu administraţia locală de nivel judeţean din românia, vom observa că în ambele cazuri avem de-a face cu autorităţi eligibile, care reprezintă interesele colectivităţilor care le-au ales şi care funcţionează în modalităţi asemănătoare. Activitatea lor însă diferă, datorită rolului diferit pe care îl au. Cu toate că sistemul departamental de administraţie intermediară nu a fost pus în discuţie în România, atât teoreticienii cât şi clasa politică considerâdu-l adecvat ţării noastre în perspectiva aderării la U.E. şi noilor concepte doctrinare, se manifestă totuşio tendinţă spre dezvoltarea de tip regional. În acest sens, stă mărturie Carta Verde . Politica de dezvoltare regională în România adoptată în anul 1997 ca urmare a ratificării de către ţara noastră a Acordului european de asociere între România, Comunităţile Europene şi statele membre ale acestora, la 1.02.1993.

24

A urmat adoptarea Legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională a României, emiterea H.G. 634/1998 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998 şi a Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a Consiliilor pentru dezvoltare regională, realizându-se astfel cadru legal necesar pentru înfiinţarea regiunilor de dezvoltare. Este de precizat că regiunile de dezvoltare nu sunt unităţi administrativ-teritoriale şi nu au personalitate juridică. Pentru realizarea obiectivelor propuse în Carta Verde s-au prefigurat 8 regiuni de dezvoltare, în care au fost incluse un număr veritabil de judeţe, iar pentru coordonarea activităţilor ce decurg din politicile de dezvoltare regională funcţionează Consiliul pentru dezvoltare regională, organ deliberativ. Obiectivele sunt urmărite prin programe concrete, finanţate din fondurile pentru dezvoltare regională constituite la nivelul fiecărei regiuni, precum şi din Fondul naţional pentru dezvoltare regională, toate aceste fonduri beneficiind atât de surse interne cât şi de surse externe. Pntru promovarea obiectivelor politicii de dezvoltare regională la nivel central funcţionează Consiliul Naţional pentru dezvoltare regională. Concluzia generală, finală a analizei comparative dintre administraţiile locale din România şi Franţa, este că, între cele două administraţii există similitudini formale însemnate, care ajung uneori până la identitate, dar şi diferenţe notabile privind modul de funcţionare. O explicaţie a acestei situaţii o constituie faptul că în timp ce în România, administraţia locală bazată pe noile principii datează de cca. 10 ani aflându-se încă într-o fază de tranziţie, de la vechiul sistem bazat pe stricta centralizare, la noul sistem, autentic descentralizat, în timp ce administraţia franceză are o vechime şi o funcţionalitate de aproape două secole.

25